Technologieneutralität im Kontext der Verkehrswende Kritische Beleuchtung eines Postulats Impressum

Technologieneutralität im Kontext der Verkehrswende

Kritische Beleuchtung eines Postulats

ERSTELLT IM AUFTRAG VON DANKSAGUNG

Agora Verkehrswende Die Autoren danken Herrn Prof. Dr. Thorsten Beckers Anna-Louisa-Karsch-Str. 2 | 10178 Berlin und den Mitgliedern des Begleitkreises ganz herzlich T +49 (0)30 700 14 35-000 für wertvolle Denkanstöße und Diskussionsbeiträge, die F +49 (0)30 700 14 35-129 in die Überlegungen für diese Studie eingeflossen sind. www.agora-verkehrswende.de Zudem möchten wir Henning Nolzen und Felix Spathelf [email protected] für ihre tatkräftige Unterstützung im Rahmen dieses Projekts ganz herzlich danken.

PROJEKTLEITUNG

Dr. Carl-Friedrich Elmer [email protected]

DURCHFÜHRUNG

Helmholtz-Zentrum für Umweltforschung GmbH – UFZ www.ufz.de Jun.-Prof. Dr. Paul Lehmann (Leitung), Klaas Korte, Prof. Dr. Erik Gawel ifeu – Institut für Energie- und Umweltforschung Heidelberg GmbH www.ifeu.de Julius Jöhrens, Udo Lambrecht

Unter diesem QR-Code steht diese Satz: Juliane Franz, Agora Verkehrswende Publikation als PDF zum Download Titelbild: stock.adobe.com/zapp2photo zur Verfügung.

Bitte zitieren als: Version: 1.1 Agora Verkehrswende (2020): Technologieneutralität Veröffentlichung: Januar 2020 im Kontext der Verkehrswende. Kritische Beleuchtung 33-2020-DE eines Postulats. Vorwort

Liebe Leserin, lieber Leser, mit der vorliegenden Studie nehmen wir Sie mit auf eine Reise in die akademische Welt. Die Forderung nach Tech- nologieneutralität hat in der jüngeren Vergangenheit für lebhafte und kontroverse Debatten gesorgt. Dabei wurden Technologieneutralität und Technologieoffenheit oftmals synonym verwendet; zuweilen werden die Begriffe auch benutzt, um an dem bestehenden System festzuhalten. Dieser Mangel an begrifflicher Schärfe hat die Debatte über die Verkehrswende in Mitleidenschaft gezogen: Schlagworte traten an die Stelle von Argumenten.

Zu der Studie haben wir uns mit der Absicht entschlos- sen, konzeptionelle Klarheit zu schaffen. Über die grund- sätzliche Klärung hinaus möchten wir aber auch für eine zentrale politische Gestaltungsaufgabe den wissen- schaftlichen Unterbau liefern: Mit welcher Regulierung kann der notwendige Umstieg vom Verbrennungsmotor mit fossilen Kraftstoff hin zu klimaverträglichen Antrie- ben und Energieträgern in volkswirtschaftlich effizienter Weise gelingen?

Uns ist bewusst, dass die vorliegende Studie keine leichte Kost ist. Wir halten sie dennoch für wichtig, weil eine Versachlichung der Diskussion und eine solide Grund- lage Voraussetzung für zielführende Politik ist. Und die ist jetzt, wo die Verkehrswende Fahrt aufnehmen muss, dringender denn je.

Christian Hochfeld für das Team von Agora Verkehrswende Berlin, 22. Januar 2020

3 Zentrale Ergebnisse aus Sicht von Agora Verkehrswende

Technologieoffenheit ist Voraussetzung für eine klimapolitisch erfolgreiche und kosteneffi­ ziente Verkehrswende. Dies bedeutet, dass der notwendige Umstieg auf neue Antriebe und Energieträger auf Basis eines unverzerrten, alle volkswirtschaftlichen Kosten und Nutzen berücksichtigenden Wettbewerbs der verschiedenen Technologien stattfindet.

Technologieoffenheit bedeutet nicht Technologieneutralität der Regulierung. Technologie­ neutrale Regulierung verzichtet auf jegliche Diskriminierung zwischen den verfügbaren technologischen Alternativen. Dies führt allerdings nur dann zu Technologieoffenheit, wenn diese unter ansonsten unverzerrten Bedingungen konkurrieren. In der Praxis verlangt die Überwindung von Pfadabhängigkeiten im Straßenverkehr hingegen auch technologiespezi­ fische Regulierung, um Technologieoffenheit zu gewährleisten.

Klimaschädliche Technologien zurückdrängen, um neuen klimaverträglichen Technologien Platz zu schaffen: Pfadabhängigkeiten und nicht eingepreiste externe Kosten verzerren den Technologiewettbewerb zugunsten des Systems aus Verbrennungsmotor und fossilem Kraftstoff. Zentraler – weitgehend technologieneutraler – Ansatzpunkt zur Korrektur dieser Verzerrung und Unterstützung des Marktaustritts („Exnovationspolitik“) ist eine wirksame

CO2-Bepreisung. Ergänzende Instrumente sind eine stärker CO2-orientierte, möglichst nah

am Fahrzeugkauf ansetzende Kfz-Steuer oder auch strikte CO2-Flottengrenzwerte.

Die Infrastruktur für neue Antriebe technologiespezifisch fördern: Neue Antriebe benö­ tigen eine hinreichend dichte und nutzerfreundliche Energieversorgungsinfrastruktur, um Akzeptanz zu finden. Deren privatwirtschaftliche Bereitstellung wiederum ist erst bei Erreichen hoher Nutzerzahlen profitabel. Durch eine bedarfsorientierte temporäre Förde­ rung des Infrastrukturaufbaus und die Schaffung regulativer Rahmenbedingungen für eine einfache Nutzung sollte der Staat hierzu beitragen.

Neuen Technologien zur Wettbewerbsfähigkeit verhelfen: Um verbleibende Hindernisse zu 5 adressieren, können zielgenaue und zeitlich befristete Förderprogramme den Markteintritt und -hochlauf innovativer Technologien unterstützen. Die Förderung sollte deren jeweiligen Entwicklungsstand und erwartbaren Beitrag zur klimapolitischen Zielerreichung berück­ sichtigen. Zudem ist dabei eine Finanzierung aus dem Verkehrssektor selbst anzustreben, beispielsweise im Rahmen eines Bonus-Malus-Systems.

Investitionssicherheit schaffen durch ein langfristig politisch verbindliches Bekenntnis 6 zur Verkehrswende und ein ambitioniertes Maßnahmenprogramm: Wirksame politische Selbstbindung erfordert die Festlegung und glaubhafte Durchsetzung expliziter Sektorziele. Zudem sollte der Staat durch passgenaue öffentliche Investitionen, ein breites und zielorien­ tiertes Instrumentenbündel zur verlässlichen Erreichung des Sektorziels die Unumkehrbar­ keit der Verkehrswende signalisieren sowie einen möglichst weitreichenden politischen Konsens anstreben.

4 Inhalt

Vorwort 3

Zentrale Ergebnisse 4

Abbildungs- und Tabellenverzeichnis 7

Abkürzungsverzeichnis 8

1 | Executive Summary 9

2 | Einleitung 11 2.1 Hintergrund 11 2.2 Fragestellung und Abgrenzung 13 2.3 Aufbau der Studie 13

3 | Definition und ökonomische Bewertung von Technologieneutralität und -spezifität 15 3.1 Regulierung der Technologie­nutzung privater Akteure als Staatsaufgabe 15 3.2 Begriffliche Abgrenzung von Technologiespezifität, ­ Technologieneutralität und Technologieoffenheit­ 18 3.3 Technologieneutralität und ­Effizienz 20 3.3.1 Effiziente Technologiepolitik bei unvoll­ständiger Information 20 3.3.2 Theoretische Effizienz technologieneutraler Regulierung 20 3.3.3 Voraussetzungen für die Effizienztechnologieneutraler ­ Regulierung 24 3.4 Ökonomische Parameter zur Entscheidung über die technologiepolitische Ausgestaltung der Regulierung 25 3.4.1 Die Rolle zentralen Wissens 26 3.4.2 Grad der Technologieoffenheit des ­Entscheidungsfeldes im Status quo ante 26 3.4.3 Weitere Regulierungsziele neben der Dekarbonisierung 28 3.4.4 Zur Begründung technologiespezifischer Regulierung 28 3.5 Erfahrungen mit dem Einsatz technologiespezifischer Regulierung 29 3.5.1 Förderung erneuerbarer Energien 29 3.5.2 Atomausstieg 33 3.5.3 Transrapid 35 3.6 Zwischenfazit: Zum Zusammenhang von Technologieneutralität und Technologieoffenheit 37 3.7 Thesen zum theoretischen Konzept der Technologieneutralität 38

4 | Indikation für Technologieneutralität und -spezifität im Straßenverkehr 43 4.1 Überblick und Zweck der ­Untersuchung 43 4.2 Übersicht der Technologieoptionen 43 4.3 Entscheidungsfelder im motorisierten­ Straßenverkehr 46 4.4 Technologieauswahl für die ­Analysen dieser Studie 48

5 Inhalt

4.5 Methodisches Vorgehen bei der Technologieanalyse 53 4.5.1 Zweck und Methodik 53 4.5.2 Analysierte Technologieeigenschaften 54 4.6 Ergebnisse der Technologie­analyse 60 4.6.1 Ergebnisse in der Kategorie „Rolle des zentralen Wissens“ 60 4.6.2 Ergebnisse in der Kategorie „Technologie­offenheit des Entscheidungsfeldes im Status quo ante“ 64 4.6.3 Ergebnisse in der Kategorie „weitere Regulierungsziele neben der Dekarbonisierung“ 78 4.6.4 Übersicht der Ergebnisse der Technologie­charakterisierung 79 4.7 Implikationen der Technologieanalyse für die grundsätzliche Ausgestaltung einer Dekarbonisierungspolitik im motorisierten Straßenverkehr 84 4.7.1 Indikation von Technologiespezifität im motorisierten Straßenverkehr 84 4.7.2 Notwendigkeit von Technologiepluralität bei der effizienten Dekarbonisierung des ­motorisierten Straßenverkehrs 88 4.7.3 Unsicherheit über den effizienten ­Technologiemix 89 4.7.4 Ansatzpunkte für eine Dekarbonisierungspolitik im motorisierten Straßenverkehr 91 4.8 Thesen zur grundsätzlichen Sinnhaftigkeit von Technologieneutralität und Technologiespezifität im motorisierten Straßenverkehr (Indikation) 93

5 | Ausgestaltung der Instrumente zur Dekarbonisierung des ­Straßenverkehrs 97 5.1 Überblick über das Kapitel 97 5.2 Klassifikation verkehrspolitischer Instrumente zur Dekarbonisierung des motorisierten Straßenverkehrs 97 5.3 Kriterien für die Bewertung der verkehrspolitischen Instrumentenoptionen 101 5.4 Bewertung ­verkehrspolitischer Instrumente entlang von Ansatzpunkten­ für die Dekarbonisierung des motorisierten ­Straßenverkehrs 102 5.4.1 Exnovation 103 5.4.2 Komplementäre Infrastruktur 113 5.4.3 Innovation 118 5.4.4 Suffizienz 125 5.4.5 Glaubwürdige politische Selbstbindung („Commitment“) 128 5.4.6 Fazit 130 5.5 Thesen zur Ausgestaltung der Dekarbonisierungsinstrumente im motorisierten Straßenverkehr 135

6 | Schlussbetrachtung 136

7 | Literaturverzeichnis 144

6 Abbildungs- und Tabellenverzeichnis

Abbildung 1: Das Entscheidungsfeld mit seinen Charakteristika 17 Abbildung 2: Technologieoffenheit bei marktlicher und hierarchischer Technologiewahl 18 Abbildung 3: Dimensionen der Technologieneutralität am Beispiel der Dekarbonisierung des motorisierten Straßenverkehrs 19 Abbildung 4: Wohlfahrtsverlust einer technologiespezifischen Regulierung 23 Abbildung 5: Technologieneutralität und Technologieoffenheit 37 Abbildung 6: Antriebstechnologien für den Straßenverkehr 44 Abbildung 7: Technologien der Energiebereitstellung für den Straßenverkehr 45 Abbildung 8: Zusammenfassung der Technologieauswahl für die vorliegende Studie 50 Abbildung 9: Nutzungspfade für Biomasse im energetischen Vergleich 52 Abbildung 10: Profillinien in der Gesamtschau 86–87 Abbildung 11: Zusammenfassung wesentlicher Erkenntnisse bezüglich der Technologien in den einzelnen Entscheidungsfeldern 90 Abbildung 12: Klassifikation von Regulierungsinstrumenten für die Dekarbonisierung des motorisierten Straßenverkehrs 100 Abbildung 13: Ansatzpunkte einer Instrumentierung von Dekarbonisierungspolitik für den Straßenverkehr 102 Abbildung 14: Verortung der Exnovationsregulierung im Technologiebaum 103 Abbildung 15: Verortung der Regulierung komplementärer Infrastruktur im Technologiebaum 114 Abbildung 16: Verortung der Innovationsregulierung im Technologiebaum 119 Abbildung 17: Verortung der Regulierung zu Verkehrsverlagerung und -verringerung im Technologiebaum 126 Abbildung 18: Verortung der glaubwürdigen politischen Selbstbindung im Technologiebaum 129

Tabelle 1: Technologiereife der verschiedenen Antriebs- und Kraftstofftechnologien 49 Tabelle 2: Zuordnung der Technologien zu den Entscheidungsfeldern 53 Tabelle 3: Übersicht der analysierten Technologieeigenschaften 58–59 Tabelle 4: Synthese der Ergebnisse der Technologieanalyse 82–84 Tabelle 5: Klassifikationsansätze für Regulierungsinstrumente 98 Tabelle 6: Instrumentenoptionen im Ansatzpunkt "Marktaustritt fossiler Energieträger" 104 Tabelle 7: Instrumentenoptionen im Ansatzpunkt "Komplementäre Infrastruktur" 113 Tabelle 8: Instrumentenoptionen im Ansatzpunkt "Innovation" 120 Tabelle 9: Verlagerung und Verringerung des motorisierten Straßenverkehrs 127 Tabelle 10: Instrumentenoptionen im Ansatzpunkt "Glaubwürdige politische Selbstbindung" 130

7 Abkürzungsverzeichnis

AC Alternating Current (Wechselstrom) AFID Alternative Fuels Infrastructure Directive BAFA Bundesamt für Wirtschaft und Ausfuhrkontrolle BEV Battery Electric Vehicle (batterieelektrisches Fahrzeug, ohne Verbrennungsmotor) CNG Compressed Natural Gas (komprimiertes Erdgas) DC Direct Current (Gleichstrom) ERS Electric Road System FCEV Fuel Cell Electric Vehicle (Brennstoffzellenfahrzeug) ICEV Internal Combustion Engine Vehicle (Verbrennungsfahrzeug) Kfz Kraftfahrzeug KSG Bundes-Klimaschutzgesetz Lkw Lastkraftwagen LNG Liquified Natural Gas (verflüssigtes Erdgas) LOHC Liquid Organic Hydrogen Carriers LPG Liquefied Petroleum Gas (Autogas) MIV Motorisierter Individualverkehr NPE Nationale Plattform Elektromobilität OEM Original Equipment Manufacturer (im Kontext dieser Studie sind dies die Fahrzeughersteller) OH-Lkw Oberleitungs-Hybrid-Lkw (Hybridantrieb aus Elektro- und Dieselantrieb) O-Lkw/O-BEV Oberleitungs-Lkw (Elektroantrieb, kein Verbrennungsmotor) PHEV Plug-in Hybrid Electric Vehicle (Plug-in-Hybridfahrzeug) Pkw Personenkraftwagen PtG Power-to-Gas PtL Power-to-Liquid PtX Power-to-X (Sammelbezeichnung für aus elektrischem Strom erzeugte chemische Grundstoffe und Kraftstoffe) TCO Total Cost of Ownership (Gesamtkosten für den Fahrzeugbetreiber) THG Treibhausgase TRL Technology Readiness Level (technologischer Reifegrad)

8 1 | Executive Summary

In its climate protection plan 2050 the German federal conditions technology-neutral regulation fails to gener- government plans to reduce the greenhouse gas emissions ate technology openness. On the contrary, technology-­ from the transport sector by 40 to 42 percent by 2030 as specific interventions are necessary to efficiently compared to the basis year of 1990. Reaching this goal will correct the existing distortions. Therefore, there is an require a substantial decarbonisation of road transport. economic rationale for technology-specific regulation if An important pillar of this decarbonisation is a transition and to the extent that the decision field found is not (yet) towards low- (or zero-) emission drives and fuels. technology-open.­

There is disagreement among decision-makers about the The economic rationale for technology-specific regu- regulatory framework necessary to meet the 2030 tar- lation is also strengthened by the fact that it might be gets. The economic idea of technology neutrality is one assumed that it is largely known today which technolo- of the major issues in this debate. Technology neutrality gies will play an essential role in the individual decision means that regulation by climate policy ideally should fields in motorised road transport in order to achieve intervene at the level of the actual regulation target the 2030 emission targets. In the short to medium term, (in this study: the reduction of overall greenhouse gas battery-electric drives will play a central role in the emissions in the transport sector) while not discriminat- decision field of “motorised private transport”. The use ing explicitly between different abatement technologies. of hydrogen in fuel cells and synthetic fuels in com- Thus, according to the argument, in the long run tech- bustion engines will only be niche technologies, at least nology-neutral regulation would result in a cost-effi- until 2030. In the decision field of “local freight trans- cient decarbonisation of the entire transport sector. The port” (distribution range up to 150 km), battery-electric strength of a technology-neutral approach would consist vehicles can be expected to penetrate the market in the in its ability to activate decentralised knowledge on costs medium term even under the current market and reg- and benefits, which otherwise would hardly be availa- ulatory conditions. In contrast, hybrid solutions – such ble to the regulator restraining him from appropriately as combinations of overhead lines, battery and fuel cell differentiating between technologies and sectors. The drives – will probably have to be used in the decision main objective of this study was to scrutinise this argu- field of “long-distance freight transport”. ment. The focus of the analysis was on motorised private transport (i.e. cars) and road freight transport (local as However, technology-specific regulation – while being well as long-distance freight transport) – we will call this able to regulate efficiently in theory (when designed in short ‘motorised road transport”. perfectly) – faces the risk of inefficient design in prac- tice. This may be due to, for example, knowledge deficits Technology neutrality should strictly be distinguished in detail or political-economic distortions. Thus, in from technology openness of the decision field (incl. the addition to the question of whether technology-spe- features of the relevant actors, technologies, markets and cific regulation is warranted, the challenge arises as to regulations). Technology openness is deemed to be fulfilled how technology specificity should adequately respond if and when the choice between the technological alter- to the existent distortions in the decision field. Moreo- natives is made on an otherwise (i.e. apart from climate ver, a minimum level of competitive technology choice protection) undistorted decision field. The decision field is typically remains important, even if a basic rationale for regarded as being undistorted if and when the (private or technology-specific interventions exists. For example, it governmental) decision-makers decide in awareness and may not be economically sensible to specify in regulation under consideration of all economic costs and benefits. In which alternative battery technologies should be used for this case, technology choices will provide for cost-effec- battery-electric drives. Overall, it therefore might apply: tive attainment of climate mitigation targets. As much technology neutrality as possible, as much technology specificity as necessary. De facto, as a result of miscellaneous market imperfec- tions, imperfect policies and path dependencies the tech- Five main pillars for the instrumentation of a decar- nology choices in the field of motorised road transport bonisation policy for road transport become ­apparent: are typically distorted. Precisely under such framework (1) market exit of fossil technologies (exnovation),

9 Executive Summary

(2) erection of complementary infrastructure for new low-emission technologies, (3) development, production and market penetration of new low-emission technolo- gies (innovation), (4) shifting and reduction of motorised road transport and (5) overall a long-term and credible political self-commitment with regard to the decarbon- isation of road transport. An effective and efficient mix of instruments for the decarbonisation of road transport must look at and consider these main starting points in conjunction. For this purpose, a combination of rather technology-neutral instruments (e.g., for exnovation and shifting and reduction of motorised road transport) and rather technology-specific instruments (e.g., for innova- tion and infrastructure) seems a suitable approach.

Against the backdrop of the climate political urgency and the long-term character of investments in road trans- port, clear political choices must now be made in order to immediately initiate the decarbonisation of the transport sector and to make clear for all stakeholders that it is irreversible. In principle it can be said that in doing so it is better to have a “second best” decarbonisation policy for road transport than to forego a clear political posi- tioning.

10 2 | Einleitung

2.1 Hintergrund den, die generell die Nutzung von Technologieoptionen mit geringeren Treibhausgasemissionen anreizen, ohne Das im Dezember 2019 verabschiedete Bundes-Klima­ dabei spezifisch einzelne Technologien zu fördern oder schutzgesetz weist allen Sektoren maximal zulässige zu sanktionieren beziehungsweise auszuschließen. Die jährliche Treibhausgas-Emissionsmengen für den Vorteilhaftigkeit technologieneutraler oder technolo- Zeitraum bis 2030 zu. Für den Verkehrssektor wurde für giespezifischer Regulierungsansätze zur Erreichung das Jahr 2030 ein Emissionswert von 95 Mio. Tonnen eines gesetzten Politikziels wird in den Wirtschafts-

CO2-Äquivalenten festgesetzt (Anlage 2, KSG). Gegenüber wissenschaften kontrovers diskutiert. Während das den Emissionen des Jahres 2017 in Höhe von prognos- einfache Lehrbuchmodell der neoklassischen Ökonomik 1 tizierten ca. 162 Millionen Tonnen CO2-Äquivalenten grundsätzlich einer technologieneutralen Regulierung bedeutet dies eine Reduktion um 67 Millionen Tonnen eine höhere Effizienz attestiert, zeigen realitätsnähere beziehungsweise um etwa 41 Prozent. Zur Erreichung ökonomische Ansätze auf, dass der Effizienzvorteil einer dieses Ziels kommen unterschiedliche Maßnahmen in technologieneutralen oder technologiespezifischen Betracht. Neben einer grundsätzlichen Reduktion der Regulierung von verschiedenen Faktoren im betrachte- Verkehrsleistung sowie intermodalen Verlagerungen ten Sektor abhängig ist. (etwa von der Straße auf die Schiene oder vom motori- sierten Individualverkehr zum öffentlichen Personen- Vor dem Hintergrund dieser allgemeinen wissenschaft- verkehr), also einer Mobilitätswende, kann insbesondere lichen Diskussion ist eine politische Debatte über die auch eine Transformation hin zu emissionsärmeren Sinnhaftigkeit technologieneutraler Ansätze für die Fahrzeugen und Antriebstechnologien einen Beitrag Dekarbonisierung des Straßenverkehrs entbrannt (vgl. zur Erreichung dieser Ziele leisten (Energiewende im Box). Wissenschaftlich ist die Debatte um den geeigne- Verkehr durch Technologiesubstitution).2 Dem Einsatz ten Regulierungsansatz für den Straßenverkehrssektor emissionsärmerer Antriebe wird ein großes Potenzial bislang nur in Ansätzen geführt worden.5 Eine syste- zur Erreichung der gesetzten Klimaschutzziele zuge- matische Analyse der technologischen und institutio- sprochen.3 Hierbei kommen unterschiedliche Antriebs- nellen Rahmenbedingungen im Verkehrssektor, die zur technologien und Energieträger in Betracht. Im Bereich Beurteilung der Eignung einer technologieneutralen oder des straßengebundenen Personen- und Güterverkehrs technologiespezifischen Regulierung für die Dekarbo- können nach derzeitigem Wissensstand sowohl weitere nisierung des motorisierten Straßenverkehrs notwendig Effizienzsteigerungen bei Verbrennungsmotoren sowie erscheint, hat nach Kenntnis der Autoren bislang noch die Substitution fossiler Kraftstoffe durch biogene oder nicht stattgefunden. synthetische Kraftstoffe auf Basis erneuerbarer Energien als auch elektrische Antriebe, die durch Batterien oder Brennstoffzellen gespeist werden, Treibhausgasemissi- onsreduktionen im Bereich des Antriebs ermöglichen.4

Die Erreichung der politisch gesetzten Reduktions- ziele macht ein regulatorisches Eingreifen des Staates notwendig. Zur Stimulierung einer Technologiewahl, die eine Reduktion von Treibhausgasemissionen ermög- licht, kann der Regulierer einerseits gezielt einzelne Technologieoptionen fördern beziehungsweise gezielt einzelne Technologien sanktionieren oder ausschließen. Andererseits kann er Regulierungsinstrumente anwen-

1 BMU (2019). 2 Agora Verkehrswende (2017), S. 13 ff. 3 UBA (2016a), S. 201 ff. 4 SRU (2017), S. 80 ff. 5 Etwa bei Kemfert et al. (2017); Fox et al. (2017).

11 Einleitung

Öffentlicher Diskurs zu Technologieoffenheit, Technologie- neutralität und Technologiespezifität im Straßenverkehr

Unterschiedliche Positionen zeigen sich deutlich in den Stellungnahmen aus der Politik. So spricht sich Bundesverkehrsminister Andreas Scheuer für einen technologieoffenen Ansatz in der Verkehrspolitik aus: „Wir müssen breit bleiben.“ Als Begründung führt er an, dass momentan noch unklar ist, welches Antriebskonzept in zehn Jahren das beste sei.7 Unterstützung erhält er dabei von Carsten Linnemann, dem Vorsitzenden der CDU-Mittelstandsvereinigung: Der Staat müsse „alternative Antriebe technolo­ gieneutral fördern“.8 In die gleiche Richtung zielt auch FDP-Chef Christian Lindner: „Wir brauchen mehr Technologieoffenheit.“9 Und auch Die Linke10 und die AfD sprechen sich gegen die gezielte Subvention einzelner Technologien, wie die Elektromobilität, aus. So fordert die AfD, dass „der faire Wettbewerb am freien Markt“ die Technologiewahl regeln solle.11

Das Bundesumweltministerium hingegen plädiert klar für Elektromobilität. Begründet wird diese Haltung damit, dass die Potenziale alternativer Antriebe, zum Beispiel der Antrieb mit Biomethan, schwer abzuschätzen seien.12 Auch der niedersächsische SPD-Ministerpräsident Stephan Weil hält es für absehbare Zeit für richtig, voll auf E-Mobilität zu setzen.13 Ebenso sehen die Grünen den „Umstieg auf eine energieeffiziente Elektromobilität“ als Schlüssel für die Verkehrswende.14

Ähnlich uneins zeigt sich die Automobilindustrie selbst. Volkswagen-Chef Herbert Diess forderte Anfang des Jahres 2019, dass der Staat nun massiv den Kauf von Elektroautos fördern solle, der Elektroantrieb habe das Rennen gewonnen.15 Dafür hat er viel Widerspruch aus der Branche selbst geerntet. Der Verband der Automobilindustrie argumentiert: „Die Mobilitätswende wird langfristig nur erfolgreich sein, wenn sich die besten und dem Bedarf entsprechenden Lösungen im technologieneu­ tralen Wettbewerb durchsetzen.“16 BMW betont: „Technologieoffenheit ist für die zukünftige Mobilität entscheidend.“17 Für diese Positionen gibt es auch branchenübergreifend Unterstützung, etwa durch den Arbeitgeberverband Gesamtmetall18 oder Unternehmen aus der Mineralölindustrie.19 Letztere betonen insbesondere die mögliche Bedeutung synthetischer Kraftstoffe neben der Elektromobilität.

ADAC-Vizepräsident für Verkehr Ulrich Klaus Becker spricht sich ebenfalls gegen die Förderung ein­ zelner Technologien aus: „Es wird nicht nur eine bestimmte Antriebstechnologie der Zukunft geben. Wir plädieren ganz klar für einen technologieoffenen Ansatz.“20 Hingegen votieren viele Umweltver- bände – etwa der BUND21 und Greenpeace22 – klar für einen Fokus auf Elektromobilität. 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21

6 Handelsblatt (2019a). 14 Der Spiegel (2019c), S. 62. 7 Mittelstands- und Wirtschaftsunion (2016). 15 VDA (2019). 8 Tagesspiegel (2019a). 16 FAZ (2019). 9 Die Linke (o. J.). 17 Tagesspiegel (2019b). 10 AfD (2019), S. 85. 18 Handelsblatt (2019b). 11 Der Spiegel (2019a), S. 97. 19 ADAC (2018a). 12 Der Spiegel (2019b), S. 61. 20 BUND (2019). 13 Bündnis 90/Die Grünen (2019), S. 26. 21 Greenpeace (2019).

12 Agora Verkehrswende | Einleitung

2.2 Fragestellung und Abgrenzung neutralen oder einer technologiespezifischen Regulie- rung liefert (Kapitel 3). Vor dem Hintergrund der in Abschnitt 2.1 dargestellten 2. Darauf aufbauend wird analysiert, welche Bedin- Herausforderung widmet sich die vorliegende Studie der gungen im Bereich der Antriebstechnologien für den Frage, welcher Ansatz der Regulierung zur Erreichung motorisierten Straßenverkehr vorliegen und inwie- der Dekarbonisierungsziele im Verkehrssektor gewählt weit sich hieraus eine grundsätzliche Indikation für werden sollte. Das Hauptaugenmerk liegt dabei auf der technologiespezifische Regulierung im motorisierten Frage, ob und inwieweit die Regulierung unter ökono- Straßenverkehr ableiten lässt (Kapitel 4). mischen Gesichtspunkten technologieneutral bezie- 3. Sodann wird in einem letzten Schritt in einem mul- hungsweise technologiespezifisch ausgestaltet werden tikriteriellen Bewertungsrahmen untersucht, welche sollte. Die Analysen dieser Studie fokussieren sich mit technologiepolitische Ausgestaltung der Regulierung dem Pkw- und Straßengüterverkehr auf den Ausschnitt für die angestrebte Dekarbonisierung des motorisier- des Verkehrssektors, der einen Großteil der Kohlendio- ten Straßenverkehrs geeignet erscheint (Kapitel 5). xidemissionen im Verkehrssektor verursacht (der Anteil des Straßenverkehrs an den gesamten CO2-Emissionen des Verkehrssektors betrug 2016 in Deutschland rund 2.3 Aufbau der Studie 96 Prozent22). Zur sprachlichen Vereinfachung wird für die gesammelte Bezeichnung von Pkw-Verkehr und Der Aufbau dieser Studie folgt grundsätzlich dem in Straßengüterverkehr im weiteren Verlauf der Studie Abschnitt 2.2 aufgezeigten Dreischritt der Analyse. In der Begriff des motorisierten Straßenverkehrs genutzt, einem ersten konzeptionellen Teil (Schritt 1 – theore- wissend, dass dieser üblicherweise weitere Bereiche tische Begründung für Technologiespezifität) erläutert umfasst. Betrachtet wird im Rahmen dieser Studie Kapitel 3 zunächst, wie die zentralen Begriffe der Tech- zudem nur jener Teil der Regulierung, der maßgeblich nologieneutralität und Technologiespezifität im Rahmen Einfluss auf die Wahl der Antriebstechnologien im dieser Studie verstanden werden (Abschnitt 3.2), zeigt motorisierten Straßenverkehr nimmt. Minderungen des am Lehrbuchmodell den grundsätzlichen theoreti- Treibhausgasausstoßes im Verkehrssektor können dane- schen Zusammenhang zwischen Technologieneutralität ben auch durch Änderungen des Nutzungsverhaltens der und Effizienz auf (Abschnitt 3.3) und stellt dar, welche Technologien erzielt werden, etwa durch eine generelle ökonomischen Parameter des Entscheidungsfeldes über Reduktion der Verkehrsleistung oder die Nutzung öffent- die Vorteilhaftigkeit technologieneutraler oder tech- licher Verkehrsmittel anstelle des motorisierten Indivi- nologiespezifischer Regulierung bestimmen (Abschnitt dualverkehrs.23 Die Regulierung des Nutzungsverhaltens 3.4). In Abschnitt 3.5 werden anhand der Fallbeispiele steht jedoch nicht im Zentrum der Betrachtungen dieser der Förderung erneuerbarer Energien, des Atomausstiegs Studie. Gleichwohl können Regulierungsinstrumente, die und des Transrapids exemplarisch Erfahrungen mit auf die Auswahl der Antriebstechnologie zielen, gleich- technologiespezifischer Regulierung in der politischen zeitig Auswirkungen auf das Nutzungsverhalten der Praxis dargelegt und Gründe für ihren Erfolg oder ihr Akteure zeitigen und sollten daher bei der Ausgestaltung Scheitern herausgearbeitet. Abschließend wird auf den der Regulierung mitberücksichtigt werden. Zusammenhang zwischen Technologieoffenheit und Technologieneutralität eingegangen (Abschnitt 3.6) und Zur Beantwortung der Frage nach der geeigneten Aus- die Ergebnisse der theoretischen Konzeptualisierung von gestaltung der Regulierung hat die Analyse dieser Studie Technologieneutralität, -spezifität und -offenheit wer- einem dreistufigen Aufbau: den thesenförmig zusammengefasst (Abschnitt 3.7).

1. In einem ersten Schritt wird untersucht, ob und unter Der zweite Schritt der Untersuchung des motorisierten welchen Bedingungen die ökonomische Theorie Straßenverkehrs hinsichtlich der notwendigen Voraus- Begründungen für die Anwendung einer technologie- setzungen (Indikation) für technologiespezifische Regu- lierung wird im 4. Kapitel vollzogen. Nach einer Vorstel- 22 BMVI (2018), S. 311. lung der Technologieoptionen für die Dekarbonisierung 23 SRU (2017), S. 77 ff. des Straßenverkehrs (Abschnitt 4.2), der Abgrenzung

13 Einleitung

der relevanten Entscheidungsfelder (Abschnitt 4.3) und einer Begründung der Auswahl der im Rahmen dieser Studie betrachteten Technologieoptionen (Abschnitt 4.4) erfolgt die Vorstellung der Methodik für die Analyse der Technologieoptionen auf das Vorliegen der Vorausset- zungen für technologiespezifische Regulierungseingriffe (Abschnitt 4.5). In Abschnitt 4.6 werden die Ergebnisse der Analyse vorgestellt. Vorbereitend für die Instrumen- tendiskussion im 5. Kapitel werden Implikationen aus der Technologieanalyse in Hinblick auf die Indikation für technologiespezifische Regulierung im motorisierten Straßenverkehr sowie die Informationsvoraussetzungen für technologiespezifische Eingriffe aufbereitet und ins- trumentelle Ansatzpunkte für die Regulierung abgeleitet (Abschnitt 4.7). Abschließend werden die Erkenntnisse des Kapitels in Thesen zur grundsätzlichen Sinnhaf- tigkeit von Technologieneutralität und Technologie- spezifität im Straßenverkehrssektor zusammengefasst (Abschnitt 4.8).

Der dritte Schritt der Analyse dieser Studie (Bewertung von Ausgestaltungsoptionen einer Dekarbonisierungs- politik) wird schließlich im 5. Kapitel vorgenommen. Einer Klassifikation von Regulierungsinstrumenten zum Zwecke der summarischen Bewertung (Abschnitt 5.2) folgt die Vorstellung der Kriterien, die der Instrumenten- bewertung zugrunde gelegt werden (Abschnitt 5.3). Die Bewertung der technologiepolitischen Regulierungsins- trumente selbst wird in Abschnitt 5.4 vorgenommen und erfolgt entlang der in Kapitel 4 hergeleiteten Ansatz- punkte „Exnovation“, „komplementäre Infrastruktur“, „Innovation“, „Suffizienz“ und „glaubwürdige politi- sche Selbstbindung (Commitment)“. Die wesentlichen Erkenntnisse aus der Bewertung der verkehrspolitischen Instrumente werden zusammenfassend in Thesen zur Ausgestaltung von Dekarbonisierungsinstrumenten für den Straßenverkehrssektor festgehalten (Abschnitt 5.5).

In einer Schlussbetrachtung (Kapitel 6) werden die wesentlichen Ergebnisse der Studie zusammengefasst, eine knappe Bewertung der aktuellen klimapolitischen Beschlüsse der Bundesregierung vor dem Hintergrund der Studie vorgenommen und die Übertragbarkeit der Ergebnisse auf andere Politikbereiche diskutiert.

14 3 | ­Definition und ökonomische Bewertung von Technologieneutralität und -spezifität

3.1 Regulierung der Technologie­ betreiben (Antriebe, Energieträger) und dabei im Inte- nutzung privater Akteure als resse der Dekarbonisierung des Verkehrssektors unter Staatsaufgabe regulatorischen Einfluss gesetzt werden. Dabei greift der Regulierer in die Entscheidungen (zumeist) priva- ter Akteure über die Technologienutzung (das heißt Art Regulierung: Regulierungsziele, Regulierungs­ und Umfang der jeweils eingesetzten Technologien) ein. eingriffe und Instrumente Dies schließt durchaus ein, dass der Regulierer durch Erweist sich ein (wirtschafts-)politisches Ziel unter den seine Intervention den Entscheidungsraum der Akteure aktuell gegebenen marktlichen, politischen und sonsti- verkleinert, etwa durch ordnungsrechtliche Beschrän- gen institutionellen Rahmenbedingungen als nicht oder kungen der dezentralen Technologiewahl. nicht in der gewünschten Zeit erreichbar, so kommt ein staatlicher Eingriff in Betracht (Regulierung). Prominen- Ein zentralplanerischer Ansatz direkter Technologiesteu- tes Regulierungsziel ist der Klimaschutz durch Dekarbo- erung, bei dem der Regulierer zum Beispiel eine Techno- nisierung von Produktions- und Konsumprozessen. logienutzung exakt vorschreibt beziehungsweise Tech- nologie selbst zur Verfügung stellt (und zu diesem Zwecke Staatliche Regulierung zielt darauf ab, durch hoheitli- zentral beschafft oder selbst produziert) wird als techno- che Einflussnahme auf die Produktions- und Konsu- logiepolitische Variante im Rahmen der Instrumentendis- mentscheidungen privater und öffentlicher Akteure kussion (Kapitel 5) jedoch ebenfalls aufgegriffen. ein bestimmtes Set an Regulierungszielen zu erreichen. Der hierzu gesetzte Regulierungsrahmen verändert Äquivalenz und Heterogenität von das Entscheidungsfeld der Akteure und kann auf diese ­Mobilitätstechnologien Weise dem Regulierungsziel zuträglich, bei inadäquatem Voraussetzung für eine vergleichende Diskussion techno- Design aber durchaus auch abträglich sein. Regulierung logiepolitischer Regulierungsansätze (insbesondere Inst- erfolgt über unterschiedliche Formen, Intensitäten und rumente) ist freilich, dass grundsätzlich mehrere Tech- Ansatzpunkte des staatlichen Zugriffs. Bei der Erschei- nologien zur Bereitstellung desselben Mobilitätsdienstes nungsform sind verschiedene Instrumente (zum Beispiel zur Verfügung stehen (Äquivalenz). Zudem sollten sich Grenzwerte, Emissionshandel, Informationskampagnen) diese Technologien in für die private Auswahlentschei- zu unterscheiden (dazu Kapitel 5.2). dung wichtigen Parametern (Nutzen, Kosten, Marktreife, Abhängigkeit von komplementärer Infrastruktur usw.) Direkte und indirekte Technologiesteuerung substantiell unterscheiden (Heterogenität). Werden regulatorische Eingriffe mit Blick auf Entschei- dungen zur Auswahl von Technologien für die Bewäl- Erst in einem solchen Umfeld äquivalenter, aber hetero­ tigung von Mobilitätsanforderungen vorgenommen, so gener Technologien stellt sich die Frage danach, ob eine lassen sich unterscheiden: technologieneutrale oder technologiespezifische Regulie- • direkte Formen, bei denen der Regulator die Techno- rung zur Erreichung des jeweils definierten Regulierungs- logiewahl unmittelbar steuert, zum Beispiel, indem ziels geeignet ist. Stünde theoretisch lediglich eine einzige bestimmte Technologien verboten oder für bestimmte Technologieoption zur Bereitstellung einer betrachteten Verwendungen vorgegeben werden, Dienstleistung zur Verfügung, hätte dies zur Folge, dass • indirekte Formen, bei denen der Regulator lediglich die Art der eingesetzten Technologie unabhängig von das Entscheidungsfeld privater (gegebenenfalls auch der Ausgestaltung der Technologiepolitik wäre. In einem anderer öffentlicher) Akteure beeinflusst und so auf solchen Kontext verspräche eine Diskussion technolo- eine dezentrale Technologiewahl steuernd Einfluss giespezifischer oder -neutraler Regulierung daher keinen nimmt. Erkenntnisgewinn. Allerdings ist zu berücksichtigen, dass im Falle von Technologieauswahlentscheidungen Für die Zwecke der weiteren Analyse des motorisierten mit längerfristiger Bindungswirkung (Pfadabhängigkeit) Straßenverkehrs unter Klimaschutzgesichtspunkten stets auch heute noch unreife oder gänzlich unbekannte wird zunächst ein Setting unterstellt, bei dem vor allem Technologieoptionen der Zukunft um Berücksichtigung private Akteure mobilitätsbezogene Technologiewahl für spätere Perioden konkurrieren können.

15 Definition und ökonomische Bewertung von Technologieneutralität und -spezifität

Invest und Betrieb haltensökonomische Ansätze lassen auch komplexere Mobilitätsbezogene Technologieentscheidungen können Zielfunktionen zu, insbesondere bei Konsumenten. Die sich einerseits auf die Beschaffung von überjährig nutz- Akteure treffen ihre Entscheidungen dabei in einem baren Gütern (Betriebsmittel oder Gebrauchsgegenstände Entscheidungsfeld, das durch verschiedene entschei- des Konsums) beziehen, stellen also Investitionsent- dungsprägende Charakteristika gekennzeichnet ist: scheidungen dar (Invest). Standardfall ist die Anschaf- i. die Akteure mit ihren Eigenschaften (das heißt ihrer fung eines Kraftfahrzeuges. Daneben werden auch Zielfunktion, ihren Präferenzen, ihrem Wissen, Entscheidungen im Bereich der Nutzung der beschafften ihren kognitiven Kapazitäten und ihren Budgetres- Technologie getroffen (Betrieb), zum Beispiel Nutzungs­ triktionen), umfang eines Kfz, Technologiewahl (zum Beispiel Ver- ii. die Technologieoptionen mit ihren Eigenschaf- brennungsantrieb vs. Batterieantrieb) bei Hybridantrie- ten (das heißt ihren Nettokosten und -nutzen und ben, Wahl des Kraftstoffs (fossil vs. erneuerbar) usw. entsprechenden Unsicherheiten, der Marktreife, der Notwendigkeit komplementärer Infrastruktur usw.), Agency-Problem der Regulierung iii. die relevanten (Mobilitäts- und Technologie-)Märk- Soweit der Regulierer die Entscheidungen über die Tech- te mit ihren jeweiligen Eigenschaften (das heißt den nologienutzung nicht selbst trifft, sondern diese durch gehandelten Gütern, der Wettbewerbssituation), dezentrale, zumeist private Akteure erfolgen, stellt sich iv. das sonstige Regelsystem, das heißt das vor dem ein sogenanntes Agency-Problem ein. Als Agency-Pro- betrachteten Regulierungseingriff bestehende Be- blem bezeichnet man eine Konstellation, in der ein Ziel- dingungsgefüge (zum Beispiel gesetzliche Bestim- geber (Prinzipal) und eine ausführende Einheit (Agent) mungen, bestehende Steuern und Subventionen, voneinander getrennt sind.24 Der Regulator bedient sich technische Vorgaben und Bestimmungen), aber auch also dezentraler Einheiten, um seine Vorstellungen über informelle gesellschaftliche Normen (wie der asso- Klimaschutz im Verkehrssektor zu erreichen. Dies stellt ziierte Status einer bestimmten Technologie oder ihn grundsätzlich vor die Herausforderung, die handeln- Marke, etwa im Rahmen von Distinktionskonsum). den Akteure so zu steuern, dass gerade das bestehende Ziel erreicht werden kann. Die Charakteristika des Entscheidungsfeldes bestim- men über die Technologieauswahl- (Invest) und -nut- Der Regulierer agiert mithin als „Prinzipal“, der durch den zungsentscheidungen (Betrieb) der dezentralen Akteure. Einsatz regulatorischer Instrumente die Erreichung sei- Entsprechend muss der Regulierer diese Charakteristika nes Zielsystems (im Rahmen dieser Studie die Dekarbo- bei der Ausgestaltung der Regulierungsinstrumente (so nisierung des motorisierten Straßenverkehrs) sicher- weit wie möglich) berücksichtigen. Voraussetzung für zustellen versucht. Die finalen Entscheidungen über die die Berücksichtigung der Charakteristika des Entschei- Technologienutzung erfolgen hingegen im Rahmen des dungsfeldes ist jedoch, dass dem Regulierer zutreffende indirekten Settings der Technologiewahl durch dezent- und ausreichende Informationen hierzu vorliegen bezie- rale (zumeist private) Akteure; sie fungieren folglich als hungsweise er diese erlangen kann (weitere Ausführun- „Agenten“ der Regulierung. Die Zielsysteme von Prinzipal gen hierzu in Abschnitt 3.3.1). und Agent werden in der Regel voneinander abweichen. Zur Erreichung seiner Ziele muss der Regulierer daher Abbildung 1 stellt das dargelegte Entscheidungsfeld mit geeignete Instrumente nutzen, um die privaten Akteure seinen Charakteristika noch einmal grafisch dar. zu Technologienutzungsentscheidungen zu bewegen, die die Erreichung seines Zielsystems gewährleisten.

In der ökonomischen Theorie agieren die privaten Akteure als Maximierer ihres individuellen Profits (im Falle von privaten Unternehmen) beziehungsweise ihres Nutzens (im Falle von privaten Konsumenten). Ver-

24 Jensen; Meckling (1976).

16 Agora Verkehrswende | ­Definition und ökonomische Bewertung von Technologieneutralität und -spezifität

Das Entscheidungsfeld mit seinen Charakteristika Abbildung 1

Entscheidungsfeld Regulierermit Zielsystem (Prinzipal)

Regulierung Bedingungsgefügedes Entscheidungsfelds:

• Technologisches Umfeld • Märkte Private Akteure (Agenten) • Sonstiges Regelsystem

Technologienutzung Direkte, zentralplanerische Technologiesteuerung

Dekarbonisierung

Eigene Darstellung

Technologieoffenheit des Entscheidungsfeldes wahl dar. Unabhängig davon kann sich dieses Auswahl- Die Charakteristika des Entscheidungsfeldes bestimmen verfahren als „technologieoffen“ erweisen, wenn nämlich gleichzeitig darüber, ob alle zur Verfügung stehenden • bei marktlicher Auswahl ein unverzerrter Wettbe- Technologien (einschließlich der sich noch entfalten- werb der Technologien stattfindet, den Zukunftstechnologien) eine faire Chance besitzen, • bei hierarchischer Auswahl ein wohlwollender berücksichtigt zu werden. Ein Entscheidungsfeld nennen (benevolenter), angemessen informierter staatlicher wir „technologieoffen“, wenn und soweit die Techno- Regulator unverzerrt entscheidet. logiewahl auf einem im Übrigen (das heißt jenseits des Klimaschutzes) unverzerrten Entscheidungsfeld stattfin- Umgekehrt können beide gedanklichen Idealtypen det. Als unverzerrt stellt sich ein Entscheidungsfeld dann eines Auswahlverfahrens durch verschiedenste Formen dar, wenn die (privaten oder staatlichen) Entscheider des Markt- und Politikversagens „verzerrt“ sein. Dann in Kenntnis und unter Berücksichtigung aller volks- bestünde gerade keine Technologieoffenheit mehr. Im wirtschaftlich relevanten Kosten und Nutzen insoweit Falle des Politikversagens wären zum einen Abweichun- „richtige“ Abwägungsentscheidungen treffen, die auf gen von der benevolenten Zielsetzung des Regulators kostenwahren Preisen basieren. denkbar, aber auch verkürzte und verzerrte Informa- tionsstände.25 Politikversagen bezeichnet daher solche Dabei kann das Auswahlverfahren theoretisch marktli­ Verzerrungen des Entscheidungsfeldes, die in politischen cher Natur sein (zum Beispiel Kfz-Nutzer entscheiden sich Prozessen und Eingriffen begründet sind. Solche Verzer- für alternative Modelle im Rahmen der Anschaffung), aber rungen können etwa durch regulatorische Unsicherheit auch „hierarchisch“, das heißt durch hoheitliche Ver- oder regulatorische Eingriffe in das Preisgefüge des bindlichkeit, gekennzeichnet sein: Hier würden staatliche Marktes entstehen, die nicht der Internalisierung einer Instanzen die Auswahl treffen (Abbildung 2). „Markt“ oder Externalität dienen. Im Ergebnis werden dann mögli- „Hierarchie“ (beziehungsweise beliebige Hybridformen davon) stellen lediglich verschiedene Verfahren der Aus- 25 Bickenbach et al. (1999), S. 10.

17 Definition und ökonomische Bewertung von Technologieneutralität und -spezifität

Technologieoenheit bei marktlicher und hierarchischer Technologiewahl Abbildung 2

Technologiewahl auf einem unverzerrten Entscheidungsfeld

Hierarchische Technologiewahl Marktliche Technologiewahl durch den Staat

wohlwollender, unverzerrter Wettbewerb voll informierter Regulierer

Eigene Darstellung

cherweise durch ineffiziente staatliche Regulierung die Der Begriff der Technologieneutralität wird von einigen falschen Technologien ausgewählt. Autoren so verstanden, dass das betrachtete Instrument beziehungsweise der betrachtete Instrumentenmix Wir wollen die Technologieoffenheit als Eigenschaft Wettbewerb zwischen den verschiedenen Technolo- eines verzerrungsfreien Entscheidungsfeldes ganz gieoptionen zur Erreichung des Politikziels erhält bezie- grundlegend von der technologiebezogenen Neutralität hungsweise herstellt. So definieren etwa Andor et al. eine des regulatorischen Eingriffs im Interesse der Dekarbo- technologieneutrale Förderung als „auf einem einheit- nisierung des Verkehrssektors unterscheiden. So kann lichen Fördersatz [beruhend] und daher nicht zwischen sich beispielsweise zur Sicherung eines technologieof- den unterschiedlichen Technologien [differenzierend]. fenen Entscheidungsfeldes gerade ein korrigierender Hierdurch kommt es zu einer Konkurrenzsituation technologiespezifischer Eingriff rechtfertigen (dazu zwischen den Technologien“.26 Körber beschreibt eine unten Abschnitt 3.6). technologieneutrale Regulierung als das „Prinzip einer in jeder Hinsicht möglichst neutralen, den Wettbewerb so wenig wie möglich verfälschenden Regulierung“.27 Und 3.2 Begriffliche Abgrenzung von Carton hält fest: „Technology neutrality assumes that Technologiespezifität, different technologies can be unproblematically equated ­Technologieneutralität und under a single market mechanism, and that the market will then gravitate towards the most costefficient […] ­Technologieoffenheit technologies.“28 Die Begriflichkeiten einer technologiespezifischen beziehungsweise technologieneutralen Regulierung Ein zweites Definitionsmerkmal ist das bei Andor et sowie der Technologieoffenheit werden im öffentlichen al. und Carton schon aufscheinende Kriterium der und politischen Diskurs sehr unspezifisch und unein- Abwesenheit der spezifischen Behandlung einzelner heitlich verwendet und ihr konkretes Verständnis bleibt Technologien oder Technologiestränge unterhalb des häufig unscharf. Auch in der wissenschaftlichen Litera- eigentlichen Regulierungsziels. So definiert Richter: tur sind technologiespezifische und -neutrale Regulie- „Unter Technologieneutralität wird ein Regulierungsan- rung nicht eindeutig definiert und werden von verschie- satz verstanden, der konkrete technische Entwicklungen denen Autoren in unterschiedlicher Weise verwendet. Die Verwendung der Begriffe bezieht sich dabei jedoch 26 Andor et al. (2015), S. 8 f. stets auf die Regulierung beziehungsweise ihre Instru- 27 Körber (2008), S. 148. mente und nicht auf das Resultat der Regulierung. 28 Carton (2016), S. 70.

18 Agora Verkehrswende | ­Definition und ökonomische Bewertung von Technologieneutralität und -spezifität

nicht spezifisch reguliert, sondern Regeln schafft, die ferenz). Diese beiden Merkmale sind in gewissem Maße sich durch eine möglichst hohe Abstraktion von Technik miteinander verbunden und werden von den genannten auszeichnen.“29 Umgekehrt formuliert bedeutet dies also, Autoren wohl teilweise auch als identisch angesehen. dass eine technologieneutrale Intervention eine hohe Denn eine Regulierung, die unterhalb des Regulierungs- Nähe zum eigentlichen Regulierungsziel aufweist. ziels ansetzt, ist stets auch mit einer regulatorischen Technologieunterscheidung verbunden, da sie nur Abbildung 3 veranschaulicht noch einmal exemplarisch einzelne Technologieoptionen reguliert. Anders herum ist das Zusammenspiel der beiden Definitionsmerkmale jedoch eine Regulierung auf Ebene des Regulierungsziels für das Beispiel der Dekarbonisierung des motorisier- nicht unbedingt auch mit der Abwesenheit einer regu- ten Straßenverkehrs. Dabei wird kein Anspruch auf latorischen Technologieunterscheidung verbunden. So Vollständigkeit erhoben, insbesondere ist eine Vielzahl kann etwa ein Emissionshandel für den Straßenverkehr, weiterer Zwischenebenen auf der horizontalen Achse der also auf der Ebene des Regulierungsziels Dekarbo- denkbar. Das erste Definitionsmerkmal für Technolo- nisierung des Straßenverkehrs ansetzt, sehr wohl eine gieneutralität knüpft an der vertikalen Ebene an und Technologieunterscheidung beinhalten, etwa durch verlangt, dass keine regulatorische Unterscheidung der die kostenfreie Vergabe von Zertifikaten für einzelne unterschiedlichen Technologieoptionen entlang dieser Technologieoptionen des Straßenverkehrs oder durch Ebene vorgenommen wird (Technologieneutralität der unterschiedliche Anforderungen der vorzuhaltenden Instrumentierung). Das zweite Merkmal knüpft an der Zertifikate für verschiedene Technologieoptionen. horizontalen Ebene an und definiert Technologieneut- ralität als einen Regulierungsansatz, der möglichst weit Es wird vor diesem Hintergrund deutlich, dass unter- links im Schaubild, das heißt möglichst dicht am Regu- schieden werden kann zwischen der Technologieneutra- lierungsziel ansetzt (Technologieneutralität der Zielre- lität der Regulierung (Bleibt eine regulatorische Dis- kriminierung zwischen den Technologieoptionen aus?) 29 Richter (2016), S. 91. und der Technologieoffenheit des Entscheidungsfeldes

Dimensionen der Technologieneutralität am Beispiel der Dekarbonisierung Abbildung 3 des motorisierten Straßenverkehrs

Regulatorische Technologieunterscheidung Strom …

Wärme … THG-Emissions- fossil vermeidung Luftverkehr … Verbrenner erneuerbar Schi fahrt … Personen- Verkehr verkehr Akku Straße E-Antrieb terrestrisch Güter- Brennsto zelle Schiene verkehr

Nähe zum Regulierungsziel

Eigene Darstellung

19 Definition und ökonomische Bewertung von Technologieneutralität und -spezifität

(Findet die Technologiewahl – gegebenenfalls indu- Eine technologieneutrale Regulierung kann allerdings, ziert durch die regulatorische Intervention – auf einem obwohl in ihrer Ausgestaltung per definitionem techno- unverzerrten Entscheidungsfeld statt?). Die Begrifflich- logieneutral, in ihrer Wirkung sehr wohl zwischen den keiten der Technologieneutralität und Technologiespe- Technologieoptionen differieren. Ein einheitlicher CO2- zifität beziehen sich im Verständnis dieser Studie somit Preis etwa, bei dem also nicht regulatorisch zwischen den auf die hoheitliche Intervention zur Erreichung eines verschiedenen Technologieoptionen differenziert wird gesetzten Politikziels, das heißt die Regulierung selbst. (weder beim Preisniveau noch bei der Bemessungsgrund- Für die Zwecke dieser Studie sollen die technologieneut- lage), belastet Technologieoptionen mit unterschiedlichen rale und die technologiespezifische Regulierung wie folgt CO2-Emissionen in unterschiedlichem Maße. definiert werden: Basierend auf diesen Definitionen und der Abgrenzung Technologieneutrale Regulierung gegenüber dem Begriff der Technologieoffenheit wird • setzt (a) unmittelbar an einem definierten Regu- in den folgenden Abschnitten dieses Kapitels weiter lierungsziel (zum Beispiel Dekarbonisierung des ausgeführt, inwiefern eine technologieneutrale oder eine motorisierten Straßenverkehrs) an. Die Klassifikation technologiespezifische Regulierung aus ökonomischer einer Regulierung als technologieneutral hängt somit Sicht zur Erreichung eines gesetzten Regulierungsziels insbesondere auch von der Definition des Regulie- beziehungsweise mehrerer Regulierungsziele geeignet ist. rungsziels ab • und sieht (b) von einer differenzierenden Behandlung einzelner Technologien oder Technologiegruppen 3.3 Technologieneutralität und beziehungsweise -stränge (innerhalb eines mögli- ­Effizienz cherweise ausgewählten Sektors) ab. Technologiespezifische Regulierung 3.3.1 Effiziente Technologiepolitik bei • setzt (a) nicht (ausschließlich) am Regulierungsziel unvoll­ständiger Information selbst an und/oder Die Erreichung des Regulierungsziels ist bei Existenz • adressiert (b) das Regulierungsziel durch eine heterogener Technologien in der Regel durch unter- differenzierte regulatorische Behandlung unter- schiedliche Ausgestaltungen der Technologiewahl zu schiedlicher Technologien oder Technologiegruppen erreichen, die mit unterschiedlichen gesamtwirtschaft- oder -stränge. lichen Kosten einhergehen. Aus wohlfahrtstheoretischer Sicht sollte der Regulierer zur Maximierung der sozialen Die Einordnung einer Regulierung als technologieneu- Wohlfahrt die Erreichung seines Regulierungsziels zu tral oder -spezifisch hat somit zwei Dimensionen. Zum möglichst geringen Kosten anstreben. Hieraus lässt sich einen die Technologieneutralität der Zielreferenz (a), die die Forderung nach einer kosteneffizienten Erreichung sich daran bemisst, ob die Regulierung auf der Ebene des Regulierungsziels ableiten. des Regulierungsziels oder erst darunter ansetzt.30 Zum anderen die Technologieneutralität der Instrumentie- Dimensionen einer effizienten Regulierung rung (b), die sich daran bemisst, ob die verschiedenen Die Effizienzforderung hat dabei unterschiedliche technologischen Optionen zur Erreichung des Regu- Dimensionen. Sie bezieht sich einerseits auf die Produk­ lierungsziels einer unterschiedlichen regulatorischen tionskosten der Technologienutzung, also die privaten Behandlung unterliegen. sowie die externen Kosten der Technologienutzung. Zur Sicherstellung der Effizienz müssen demnach die voll- ständigen volkswirtschaftlichen Kosten der Produktion 30 Es sei darauf hingewiesen, dass im Grunde jedwede Ziel- bei der Technologiewahl berücksichtigt werden. Ande- festlegung selbst bereits technologiespezifisch sein kann. Das Regulierungsziel der Dekarbonisierung des Verkehrs- rerseits sind für die Betrachtung der Gesamtwohlfahrt sektors etwa ist unter der Annahme des übergeordneten auch die Transaktionskosten, also etwa Such-, Informa- 31 Ziels des Klimaschutzes bereits technologiespezifisch, da tions- und Überwachungskosten, von Belang. Im Regu- es lediglich auf einen Sektor (und somit die zugehörigen Technologieoptionen) abzielt. 31 Krutilla; Krause (2010); Richter; Furubotn (2010), S. 53 ff.

20 Agora Verkehrswende | ­Definition und ökonomische Bewertung von Technologieneutralität und -spezifität

lierungskontext bedeutet dies, dass zur Maximierung der bei privater Technologieauswahl mithin sein, durch die sozialen Wohlfahrt bei gegebenem Dekarbonisierungsziel Regulierung Verzerrungen des Wettbewerbs auszuglei- nicht unbedingt diejenige Technologiewahl effizient chen beziehungsweise Verzerrungen des Wettbewerbs ist, die die geringsten Produktionskosten aufweist. Ist durch die Regulierung zu vermeiden, sofern im Status quo diese nur durch eine Regulierung sicherzustellen, die mit ante bereits ein unverzerrter Wettbewerb bestand. hohen Transaktionskosten einhergeht, kann möglicher- weise eine andere Instrumentierung der Regulierung Informationsprobleme der Regulierung eine höhere soziale Wohlfahrt generieren, obwohl sie Die Ausgestaltung und Umsetzung effizienter Techno- nicht die Minimierung der Produktionskosten zur Folge logiepolitik setzt voraus, dass der Regulierer über die hat. Bei der Effizienzbewertung von Regulierungsinst- Charakteristika des Entscheidungsfeldes angemessen rumenten sind also sowohl die aus dem Regulierungser- informiert ist, um durch seine Intervention Technolo- gebnis resultierenden Produktionskosten der Technolo- gieoffenheit herstellen zu können. Bei der Verfolgung giewahl als auch die mit der Regulierung verbundenen seines Regulierungsziels – und damit auch bei der Wahl Transaktionskosten zu berücksichtigen. des technologiepolitischen Instrumentariums – steht der Regulierer jedoch verschiedenartigen Informati- Daneben hat die Effizienzforderung eine zeitliche Kom- onsproblemen gegenüber. Denn häufig verfügt er nur ponente, da sie sowohl die statischen Effekte, das heißt über unvollständige Informationen über die verfügba- die heutigen Kosten und Nutzen, als auch die dynami­ ren und zukünftigen Technologieoptionen und über die schen Effekte, das heißt die zukünftige Entwicklung Unsicherheiten der zukünftigen Entwicklungen. Diese der Kosten und Nutzen, berücksichtigen muss.32 Eine Informationsprobleme sind einerseits in einer asymme- Regulierung, die eine Technologienutzung anreizt, die die trischen Informationsverteilung begründet, andererseits Wohlfahrt auf Basis der heutigen Kosten und Nutzen der resultieren sie aber auch aus genereller Unsicherheit. Technologien maximiert, ist möglicherweise nicht geeig- Unterschieden werden kann dabei zwischen vorhande- net, zukünftige Kostenreduktionen anzureizen und damit nem Wissen und neuem Wissen. Während vorhandenes auch die dynamische Effizienz sicherzustellen.33 Wissen grundsätzlich durch Suche gewonnen werden kann, muss neues Wissen durch Forschung oder Erfah- Sofern, wie im Rahmen dieser Studie angenommen, rung erst noch generiert werden.34 privatwirtschaftliche Akteure dezentral über die Tech- nologiewahl entscheiden, also ein (mindestens teilweise) Die Generierung neuen Wissens erfordert Investitionen marktliches Arrangement der Technologiewahl vorliegt, in Forschung und Entwicklung. Die wohlfahrtsmaxi- ist zur Erreichung der Effizienz notwendig, dass ein mierende Allokation von Wissen setzt jedoch voraus, unverzerrter Wettbewerb zwischen den verschiedenen dass neues Wissen kostenlos zur Verfügung steht. Dies technologischen Optionen bei der Entscheidung besteht führt in ein Dilemma, da die Wissensgenerierung mit (vergleiche Abschnitt 3.1). Ein unverzerrter Wettbewerb Kosten verbunden ist und bei kostenloser Verfügbarkeit besteht nur dann, wenn die Preise die wahren heutigen für alle Akteure kein Anreiz für einen privaten Investor und künftigen volkswirtschaftlichen Kosten und Nutzen besteht, in Forschung und Entwicklung zu investieren. der Technologienutzung widerspiegeln. Nur in einem sol- Kann die Information zu neuem Wissen hingegen mit chen Umfeld können private Akteure – soweit sie rational einem Preis versehen werden, stellt sich keine wohl- handeln – eine effiziente Technologieauswahl treffen. Zur fahrtsmaximale Allokation der Information mehr ein. Sicherstellung eines technologieoffenen Entscheidungs- In der Folge dieses Dilemmas ist zu erwarten, dass sich feldes muss das Ziel einer effizienten Technologiepolitik bei privatwirtschaftlicher Generierung neuen Wissens entweder zu geringe Investitionen in Forschung und Entwicklung einstellen (wenn Informationen kostenlos 32 Knieps (2008), S. 247 f. 33 Der Trade-off zwischen den statischen und dynamischen zur Verfügung gestellt werden) oder dieses Wissen nicht Effizienzwirkungen eines Regulierungsinstruments wird volkswirtschaftlich optimal genutzt werden kann (wenn insbesondere im Zusammenhang mit der Regulierung die Informationen nicht kostenlos verfügbar sind). Da natürlicher Monopole intensiv diskutiert (vergleiche zum Beispiel im Überblick Bauknecht (2012)). 34 Gawel (1997), S. 268 ff.

21 Definition und ökonomische Bewertung von Technologieneutralität und -spezifität

insbesondere Grundlagenforschung ein wichtiger Input lierungsrahmens berücksichtigen und ihnen in effizien- für weitere Forschungsaktivitäten ist, ist diese Proble- ter Weise Rechnung tragen. Inwiefern ein technologie- matik hier besonders groß.35 neutraler oder ein technologiespezifischer Ansatz hierfür geeignet ist, wird in den folgenden Abschnitten 3.3.2 bis Informationen über die Existenz der Technologieop- 3.4 näher diskutiert. tionen sowie über ihre ökonomischen Eigenschaften, wie etwa ihre Kosten und Nutzen oder ihre Kostensen- 3.3.2 Theoretische Effizienz technologieneutraler kungspotenziale, liegen häufig dezentral bei den privaten Regulierung Akteuren vor, sodass eine asymmetrische Informations- Wie in Abschnitt 3.1 dargelegt, wird im Rahmen dieser verteilung zwischen dem Regulierer und den privaten Studie davon ausgegangen, dass private Akteure die Akteuren besteht. Dies gilt insbesondere auch für die finale Entscheidung über die eingesetzten Technologien Präferenzen der privaten Akteure, die dem Regulierer in und ihre Verwendung treffen. In einem solchen Arrange- der Regel zunächst unbekannt sind. Die asymmetrische ment hat der Regulierer bei der Umsetzung eines Politik- Verteilung der Information hat zur Folge, dass die Wahl ziels die Möglichkeit, unterschiedliche Regulierungsan- des regulatorischen Instrumentariums unter Unwissen sätze zur Adressierung des gesetzten Ziels anzuwenden. und Unsicherheit erfolgt und dem Informationsvor- Im Rahmen der regulatorischen Intervention kann der sprung der dezentralen Akteure Rechnung tragen muss. Regulierer einerseits gezielt einzelne Technologien, die zur Erreichung des Ziels geeignet erscheinen, fördern Die Asymmetrie der Informationsverteilung kann zwar (zum Beispiel durch Kaufpreiszuschüsse für einzelne grundsätzlich durch die Beschaffung der notwendigen Technologien) beziehungsweise Technologien, die dem Informationen durch den Regulierer aufgelöst werden. politischen Ziel entgegenstehen, sanktionieren, also Hierzu notwendige Informationskosten (für die Infor- technologiespezifisch intervenieren. Andererseits kann mationsbeschaffung und -aufbereitung sowohl beim er auch eine Politik betreiben, die die privaten Akteure Regulierer als auch bei den Regulierungsunterworfenen) dazu anhält, eine zur Erreichung des gesetzten Ziels sowie mögliche Anreize zur Informationsvorenthaltung geeignete Entscheidung über die Technologienutzung oder Fehlinformation bei den dezentralen Akteuren vorzunehmen, dabei jedoch keine spezifische regulato- haben jedoch zur Folge, dass eine vollständige Informati- rische Behandlung einzelner Technologien anwenden onsbeschaffung nur selten möglich sein wird. (zum Beispiel durch die Bepreisung von Kohlendioxide- missionen zur Erreichung des Politikziels „Minderung

Ein Informationsproblem kann aber nicht nur darin von CO2-Emissionen“), also einen technologieneutralen bestehen, dass die relevanten Informationen dem Regulierungsansatz wählen. Regulierer nicht oder nicht vollständig zugänglich sind, jedoch bei den privaten Akteuren vorliegen (asymmet- Das klassische ökonomische Lehrbuchmodell konstatiert rische Information), sondern auch darin begründet sein, einen Effizienzvorteil einer technologieneutralen Regu- dass Informationen allgemein schlicht nicht verfügbar lierung gegenüber technologiespezifischen Eingriffen. (Unwissen) oder mit Unsicherheit behaftet sind. Dies Der Grund für den vermeintlichen Effizienzvorteil einer gilt insbesondere, aber nicht ausschließlich hinsichtlich technologieneutralen Regulierung besteht darin, dass die zukünftiger Technologieentwicklungen und -optionen. Intervention keine Verzerrung des Wettbewerbs gegen- Unwissen und Unsicherheit sind dabei nicht allein auf über dem Status quo ante, also dem Zustand vor dem den Regulierer beschränkt, sondern können gleicherma- Regulierungseingriff, zeitigt.36 Es wird also postuliert, ßen die privaten Akteure betreffen und determinieren dass Technologieneutralität notwendig sei, um Tech- die Auswahl des politischen Instrumentariums ebenfalls. nologieoffenheit zu gewährleisten. Gibt der Regulierer den privaten Akteuren lediglich ein Regulierungsziel vor Um eine effiziente Erreichung seines Regulierungsziels und lässt ihnen dabei die regulatorisch nicht verzerrte zu realisieren, muss der Regulierer die aufgezeigten Wahl zwischen den verschiedenen technologischen Informationsprobleme bei der Ausgestaltung des Regu- Optionen zur Erreichung dieses Ziels, so wählen sie die

35 Arrow (1962a). 36 Monopolkommission (2015), S. 80.

22 Agora Verkehrswende | ­Definition und ökonomische Bewertung von Technologieneutralität und -spezifität

kostengünstigsten Technologieoptionen zur Befriedigung den jene Kosten bezeichnet, die (ausgehend von einem ihrer Bedürfnisse. Auf diese Weise wird dezentrales bestimmten Emissionsniveau) notwendig sind, um eine Kosten-­Nutzen-Wissen für die Technologiewahl akti- zusätzliche Einheit an Emissionen zu den geringstmög- viert. Hierdurch stellt sich ein effizientes Marktergebnis lichen Kosten zu vermeiden. Die Grenzvermeidungskos- ein und die soziale Wohlfahrt wird maximiert, so die ten von Technologie A sind dabei von links nach rechts Argumentation. Dieser Vorteil eines technologieneut- abgetragen, die von Technologie B von rechts nach links. ralen Ansatzes kommt insbesondere zum Tragen, wenn Das Wohlfahrtsoptimum wird erreicht, wenn die beiden Informationsdefizite aufseiten des Regulierers bestehen Technologien in dem Umfang eingesetzt werden, dass und diesem der wohlfahrtsmaximierende Technolo- sich die Grenzvermeidungskosten gleichen (Punkt D). giemix daher unbekannt ist. Eine technologieneutrale An diesem Punkt wird Technologie A im Umfang x*A, die

Intervention kann unter diesen Umständen verhindern, Technologie B im Umfang x*B eingesetzt. Dieser Techno- dass durch technologiespezifische Eingriffe die „falschen logiemix gewährleistet, dass das Dekarbonisierungsziel Z Gewinner“ durch den Regulierer ausgewählt werden zu den geringsten Kosten erreicht wird. und das gesetzte Regulierungsziel auf ineffiziente Weise erreicht wird.37 Wird eine Preispolitik eingesetzt, kann Punkt D nur durch einen technologieneutralen Preis p* erreicht Abbildung 4 veranschaulicht diese Argumentation noch werden. Jede technologiespezifische Differenzierung einmal grafisch. Vereinfachend wird hier dargestellt, dass der Preispolitik hat zum Resultat, dass es nicht mehr lediglich zwei Technologieoptionen (A und B) zur Errei- zum Ausgleich der Grenzvermeidungskosten kommt. chung eines Dekarbonisierungsziels Z zur Verfügung Verändert der Regulierer durch eine technologiespezi- stehen. Beide Technologien weisen steigende Grenzver- fische Intervention etwa die Preise dergestalt, dass sich R R meidungskosten auf. Als Grenzvermeidungskosten wer- der Preis p A für Technologie A und der Preis p B für die Technologie B einstellt, so kommt es in der Folge zu einem Wohlfahrtsverlust in Höhe der Fläche des Dreiecks DEF. 37 Azar; Sandén (2011), S. 137; Jaffe et al. (2005), S. 171.

Wohlfahrtsverlust einer technologiespezifischen Regulierung Abbildung 4

[€/t CO₂] [€/t CO₂]

GVKB GVKA

pR A F D p*

R E p B

* * x A x B R R x A x B Z

Eigene Darstellung

23 Definition und ökonomische Bewertung von Technologieneutralität und -spezifität

Der Grund hierfür liegt darin, dass infolge des regulato- Im Gegensatz dazu ermöglicht eine technologiespezi- rischen Eingriffs nun im Umfang der Abweichung vom fische Regulierung den einzelnen Interessengruppen R Technologiemix im sozialen Optimum (Differenz von x A im Extremfall, ihre jeweiligen Interessen gleichzeitig und x*A) die Technologie A mit höheren Grenzvermei- durchzusetzen – etwa durch differenzierte Steuer-sätze, dungskosten zum Einsatz kommt und auf den Einsatz der die den Bedürfnissen des jeweiligen Industriesektors Technologie B mit den geringeren Grenzvermeidungs- entsprechend angepasst werden. Eine technologieneu- kosten im selben Umfang verzichtet wird. trale Regulierung erhöht mithin den Wettbewerb im politischen System. Im Ergebnis ist es für die privaten Wird hingegen eine Mengensteuerung eingesetzt, kann Akteure – so die Erwartung – weniger lohnend, Res- Punkt D zumindest theoretisch durch eine technolo- sourcen in Rent-Seeking-Aktivitäten zu investieren. giespezifische Regulierung erreicht werden. In diesem Stattdessen können diese Ressourcen dann für effizienz- Fall müsste der Regulierer für die Technologie A die steigerndes Profit-Seeking verwendet werden – etwa die

Einsatzmenge x*A, für Technologie B die Einsatzmenge Verringerung der Steuerbelastung durch die Entwicklung x*B festlegen. Dazu muss der Regulierer die jeweiligen innovativer Vermeidungsoptionen. Grenzvermeidungskosten jedoch genau kennen. In der Realität ist das jedoch typischerweise gerade nicht der 3.3.3 Voraussetzungen für die Effizienz Fall. Aufgrund unzureichender Information läuft der ­technologieneutraler Regulierung Regulierer dann Gefahr, einen ineffizienten Technolo- Dass technologieneutrale Regulierung tatsächlich zu R R giemix vorzuschreiben, etwa x A und x B. Im einfachen einer höheren sozialen Wohlfahrt führt als eine techno- Modell würden Ökonomen daher auch im Fall einer Men- logiespezifische, beruht jedoch auf mehreren wichtigen gensteuerung einen technologieneutralen Ansatz emp- Annahmen. fehlen. Dabei sollte der Regulierer lediglich das Gesamt- mengenziel Z festlegen. Entsprechend der Gesamtmenge Unüberbrückbarer Informationsvorteil privater sollte er dann Zertifikate ausgeben und von den privaten Akteure: Akteuren handeln lassen. Im Ergebnis würde sich dann Die Informationen zu den Kosten und Nutzen der Tech- ein Preis für Zertifikate (beziehungsweise Vermeidungs- nologien sind dezentral unter den privaten Akteuren aktivitäten) herausbilden, der gerade p* entspricht. Der verteilt oder können im Wesentlichen nur von diesen kostenminimale Technologiemix würde (wie bei der zuverlässig beschafft beziehungsweise erzeugt werden. technologieneutralen Preislösung) erreicht – auch ohne Die Beschaffung dieser Informationen ist für den zen- dass der Regulierer eine genaue Vorstellung von den tralen Regulierer entweder kostspielig, durch strate- Grenzvermeidungskosten hat. Im Falle einer Mengen- gisches Verhalten der privaten Wissensträger verzerrt steuerung sprechen dann also insbesondere auch die oder aber gänzlich unmöglich, zum Beispiel bei den Transaktionskosten der Informationsbeschaffung für Opportunitätskosten von Konsumenten bei der Tech- einen technologieneutralen Regulierungsansatz. nologienutzung (Beispiel: verringerter Konsumnutzen („Verzichtsleid“) bei Qualitätseinbußen). Zudem muss ein technologieneutrales Instrumentarium unter Umständen nicht an technologischen Fortschritt Je geringer der relevante Informationsvorteil der privaten und die Entwicklung neuer Technologien angepasst Akteure beziehungsweise je zentralisierbarer dezentrale werden, sodass hierfür notwendige Transaktionskos- Information ist, desto weniger komparativ vorteilhaft ist ten ebenfalls vermieden werden.38 Außerdem kann Technologieneu-tralität gegenüber einer Spezifität im ein technologieneutraler Ansatz dazu beitragen, dass Technologieeingriff. Rent-Seeking-Aktivitäten weniger erfolgreich erschei- nen.39 So kann bei einer technologieneutralen Regu- Technologieoffenheit des Entscheidungsfeldes im lierung ein bestimmter Steuersatz nur im Konsens mit Status quo ante: allen politischen Interessengruppen verhandelt werden. Im Entscheidungsfeld funktioniert die Koordination des Marktes störungsfrei jenseits der adressierten Umwel- 38 Roßnagel (2009), S. 324. texternalität. Eine störungsfreie Koordination des Mark- 39 Kalkuhl et al. (2012), S. 2; Aalbers et al. (2013), S. 1246. tes wird beispielsweise in der ökonomischen Theorie des

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vollkommenen Marktes beschrieben.40 Störungsfreiheit In einem solchen Umfeld störungsfreier Marktkoordina- bedeutet in statischer Hinsicht, dass tion, der Abwesenheit von Pfadabhängigkeiten und der • die Marktteilnehmer perfekt informiert sein müssen, Existenz eines wohlwollend agierenden Regulierers kann also einerseits die Informationen über die Technolo- ein technologieneutraler Regulierungsansatz Technolo- gieoptionen vollständig sind und andererseits keine gieoffenheit gewährleisten und die Technologieentschei- Informationsasymmetrien zwischen den Marktteil- dungen der privaten Akteure führen zu einem effizienten nehmern bestehen (etwa infolge von Transaktions- Marktergebnis. Dass technologieneutrale Regulierung die kosten für die Informationsbeschaffung), effiziente Form der Technologiepolitik bildet, setzt mithin • die Marktpreise alle gesellschaftlich relevanten voraus, dass bereits vor dem Regulierungseingriff weit- Kosten und Nutzen abbilden, die weiteren (außer gehende Technologieoffenheit bestand. Sind jedoch nicht der durch den Regulierungseingriff möglicherweise alle der dargestellten Annahmen erfüllt, ist die Sicher- adressierten) Externalitäten also vollständig interna- stellung eines effizienten Marktergebnisses durch eine lisiert sind, technologieneutrale Intervention des Regulierers nicht • keine Marktmacht auf den relevanten Märkten mehr gewährleistet. Denn in diesem Falle werden die besteht, also funktionierender Wettbewerb gewähr- Entscheidungen der privaten Akteure nicht auf einem leistet ist. technologieoffenen Entscheidungsfeld getroffen und die Technologieauswahl entspricht nicht dem kosteneffizi- In dynamischer Hinsicht erfordert störungsfreie enten Technologiemix. Marktkoordination, dass • vollständige Vorausschau aufseiten der privaten Ein Regulierungsziel beziehungsweise -kriterium: Akteure besteht, diese also über alle notwendigen effiziente Dekarbonisierung Informationen zu zukünftigen Technologie- und Kos- Implizit nimmt das Lehrbuchmodell an, dass der Regu- tenentwicklungen verfügen, lierer mit dem eingesetzten Instrument nur ein Regulie- • zukünftige Kosten und Nutzen in den Entscheidungen rungsziel verfolgt, also etwa die Reduktion von Treib- der privaten Akteure perfekt berücksichtigt werden hausgasemissionen, und andere Regulierungsziele durch • und keine Marktversagenstatbestände bei der Tech- weitere Instrumente adressiert werden (können). nologieentwicklung vorliegen, also insbesondere das erworbene Wissen vollständig patentiert werden kann. 3.4 Ökonomische Parameter zur Zudem dürfen die Technologieentscheidungen der priva- Entscheidung über die technolo- ten Akteure nicht durch technologische oder instituti­ giepolitische Ausgestaltung der onelle Pfadabhängigkeiten beeinflusst werden. Es muss also vollständige räumliche und zeitliche Flexibilität bei Regulierung der Technologiewahl bestehen. Wie in Abschnitt 3.3.2 dargelegt wurde, bescheinigt das ökonomische Lehrbuchmodell einem technologi- Selbst bei Vorliegen aller vorgenannten Voraussetzun- eneutralen Regulierungsansatz einen Effizienzvorteil gen führt eine technologieneutrale Regulierung nur zu gegenüber einer technologiespezifischen Intervention. einem Wohlfahrtsoptimum, wenn der Regulierer im Werden die stringenten Annahmen des Lehrbuchmodells gesamtgesellschaftlichen Interesse agiert („wohlwollender jedoch aufgehoben, können verschiedene ökonomische Diktator“), zum Beispiel also die Externalität vollständig Begründungen für den Einsatz einer technologiespezi- eingepreist wird. Darüber hinaus bestehen keine poli- fischen Regulierung sprechen. Im Folgenden soll näher tikinduzierten Preisverzerrungen auf den relevanten dargelegt werden, welche ökonomischen Parameter für Märkten und es darf keine Unsicherheit bei den privaten die Entscheidung für oder wider die Anwendung eines Akteuren über die zukünftige Politikgestaltung herrschen. technologiespezifischen Regulierungsinstrumentariums eine Rolle spielen. Diese Parameter lassen sich analog 40 Die Theorie des vollkommenen Marktes findet sich in vie- zu den in Abschnitt 3.3.3 dargestellten Annahmen des len Lehrbüchern der Mikroökonomik, beispielhaft sei hier Lehrbuchmodells der Technologiepolitik in drei Katego- auf Varian (2001) verwiesen. rien unterteilen.

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3.4.1 Die Rolle zentralen Wissens Gestörte Koordination des Marktes Ein technologieneutraler Ansatz verspricht insbesondere Wie in Abschnitt 3.3.3 dargelegt, kann eine technologie- dann einen Vorteil, wenn das Wissen über die Existenz, neutrale Intervention eine effiziente Technologiewahl nur zukünftige Entwicklungen und die entsprechenden dann sicherstellen, wenn das Entscheidungsfeld bereits Kosten-Nutzen-Profile der geeigneten Technologieop- im Status quo ante bis auf die die Regulierung begrün- tionen zur Erreichung des Regulierungsziels dezentral dende Verzerrung technologieoffen gewesen ist. Dies verteilt ist. In einem solchen Umfeld verfügt der zentrale setzt voraus, dass die Koordination der relevanten Tech- Regulierer nicht über die notwendigen Informationen, nologie-, Güter- und Dienstleistungsmärkte störungsfrei um technologiespezifische Instrumente so auszugestal- funktioniert, und die privaten Akteure ihre Technologie- ten, dass sie die privaten Akteure zu einer effizienten wahl rational aufgrund von Effizienzentscheidungen, die Technologiewahl anhalten.41 Ein technologieneutraler auf kostenwahren Preisen basieren, treffen. Ansatz kann hingegen durch die Nutzung des dezentra- len Entscheidungs- und Entdeckungsmechanismus des Die Koordination des Marktes kann jedoch durch Markt­ Marktes das dezentral vorhandene Kosten-Nutzen-Wis- versagen gestört sein. Marktversagen auf der Angebots­ sen für die Technologiewahl aktivieren. Dies bedeutet im seite entsteht beispielsweise durch: Umkehrschluss, dass die Vorteilhaftigkeit eines techno- • Wissens-Spillover, also den Umstand, dass generier- logieneutralen Regulierungsansatzes mit zunehmender tes Wissen nicht vollständig patentierbar ist und auf Verfügbarkeit der Informationen beim zentralen Regu- verschiedene Weisen in konkurrierende Unterneh- lierer abnimmt.42 Die Frage, inwiefern die Informationen men gelangen kann (zum Beispiel durch Personal- zentral verfügbar sind, betrifft wechsel oder Reverse Engineering). Mithin hat neues • sowohl die statische Perspektive, also das Kos- technologisches Wissen immer bis zu einem gewissen ten-Nutzen-Wissen über die verfügbaren Techno- Grad den Charakter eines öffentlichen Gutes.43 In der logieoptionen zur Erreichung des Regulierungsziels Folge kommt es zu einem ineffizient geringen Niveau sowie die Nutzerpräferenzen, an Investitionen in die Wissensgenerierung.44 • als auch die dynamische Perspektive, also einer- • Angebotsseitige Marktmacht in den Technologiemärk- seits das Wissens über die zukünftigen Kosten und ten, die einerseits zu einem ineffizienten Marktergeb- Nutzen der verfügbaren Technologieoptionen und nis (Ineffizienz durch Wahl des Produktionsniveaus andererseits neues Wissen über noch nicht bekannte und eingeschränkten Markteintritt) und andererseits Technologieoptionen. zu ineffizienter Innovationstätigkeit führen kann (In- effizienz durch Wahl des Innovationsniveaus).45 3.4.2 Grad der Technologieoffenheit des ­Entscheidungsfeldes im Status quo ante Marktversagen auf der Nachfrageseite wird unter ande- Sofern die Technologieoffenheit des Entscheidungsfeldes rem verursacht durch: im Status quo ante eingeschränkt ist, kann sich hieraus • nachfrageseitige Marktmacht, die zu einem ineffizi- eine Indikation für technologiespezifische Regulierung enten Marktergebnis führen kann, ergeben. Die Technologieoffenheit kann insbeson- • Verhaltensanomalien,46 etwa infolge irrationaler Risi- dere infolge einer gestörten Koordination des Marktes, kobewertung neuer Technologien.47 aufgrund von Pfadabhängigkeiten oder durch Politik- versagen eingeschränkt sein. Diese drei Felder möglicher Auf beiden Marktseiten können Informationsasymme­ Begründungen für technologiespezifische Regulierung trien und Transaktionskosten für die Informationsbe- werden im Folgenden näher ausgeführt.

43 Arrow (1962b), S. 168. 44 Elmer (2016), S. 69 ff. 41 Rodrik (2014), S. 472. 45 Fritsch (2011), S. 179 f., Elmer (2016), S. 78 ff. 42 Dies gilt allerdings nur unter der Annahme, dass der Regu- 46 Elmer (2016), S. 88 ff. lierer als „wohlwollender Diktator“ agiert und mithin das 47 Vgl. etwa die Diskussion unzureichender privater Investi- zentrale Wissen nutzt, um die Regulierung wohlfahrtsma- tionen zur Steigerung der Energieeffizienz in Gillingham; ximierend zu gestalten. Palmer (2014).

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schaffung über Kosten und Nutzen der Technologien die • Lerneffekte sowohl bei der Produktion als auch der Entscheidungen der privaten Akteure auf Basis vollstän- Nutzung einer Technologie, die zu Kostensenkungen diger Informationen verhindern.48 beziehungsweise Nutzensteigerungen bei der Pro- duktion und Anwendung mit zunehmender bezie- Zudem können effiziente Entscheidungen durch Budget­ hungsweise andauernder Nutzung einer Technologie restriktionen verhindert werden. Mangels finanzieller führen54 (Während diese Lerneffekte bei bestehenden Ressourcen können die privaten Akteure dann die effi- Technologien schon erfolgt sind, stehen sie bei neuen ziente und für sie langfristig lohnende Technologiewahl Technologien noch aus.), nicht umsetzen. Das wird insbesondere dann zum Pro- • adaptive Erwartungen, da mit zunehmender Verbrei- blem, wenn hohe Anfangsinvestitionen nicht über den tung einer Technologie die Unsicherheit über deren Kapital- und Kreditmarkt finanziert werden können.49 Nutzen und Qualität abnimmt,55 • positive Skalenerträge, die bei steigender Stückzahl zu Pfadabhängigkeiten sinkenden Stückkosten führen und so einen Kosten- Auch bei einer ansonsten störungsfreien Koordination vorteil bei etablierten Technologieoptionen zeitigen,56 des Marktes kann es infolge von Pfadabhängigkeiten • Verbundvorteile, die durch Kostenvorteile bei der zu ineffizienten Technologieentscheidungen kommen. gleichzeitigen Produktion mehrerer Produkte die Pfadabhängigkeiten treten auf, wenn (Investitions-) Stückkosten einer Technologie vergünstigen können, Entscheidungen der Vergangenheit die Wirtschaftlichkeit • Dichteeffekte, die durch die Versorgung räumlich zukünftiger Investitionsentscheidungen beeinflussen.50 In geballter Nachfrager die Stückkosten senken, der Folge wird ein Pfadwechsel hin zu neuen Technologien • Langlebigkeit und Irreversibilität (versunkene Kosten) erschwert beziehungsweise verteuert. Ursächlich hierfür der Investitionen, können sowohl techno-ökonomische Eigenschaften der • spezifische Gutseigenschaften (So wird zum Beispiel Technologien als auch der institutionelle Rahmen, aber bei elektrischem Strom die Pfadabhängigkeit dadurch auch das Zusammenwirken dieser beiden Sphären, sein.51 verschärft, dass Strom ein homogenes Gut ist und neue Technologien sich nur durch niedrigere Kosten, Technologische Pfadabhängigkeiten entstehen bei- nicht aber durch bessere Qualität durchsetzen kön- spielsweise durch: nen: Preiswettbewerb vs. Qualitätswettbewerb.).57 • die Existenz von Netzwerkeffekten, die den indi- viduellen Nutzen einer Technologie mit steigender Institutionelle Pfadabhängigkeiten werden unter ande- Anwenderzahl steigen lassen,52 rem verursacht durch:58 • die Notwendigkeit spezifischer Investitionen in kom- • ein institutionelles Regelwerk, das auf die etablierten plementäre Infrastruktur für die Nutzung der Techno- Technologien zugeschnitten ist und Hemmungswir- logie (Diese Notwendigkeit verhindert einerseits die kung für die Nutzung neuer Technologien entfalten Kompatibilität mit der bestehenden Infrastruktur und kann, kann so die Technologiewahl zugunsten der bestehen- • mentale Muster, die zu irrationalen Technologieent- den Technologie verschieben. Andererseits kann eine scheidungen der Nachfrager führen können, etwa die hohe Spezifität Investitionen in die komplementäre generelle Neigung, den Status quo bewahren zu wollen. Infrastruktur für eine neue Technologie hemmen, da die Gefahr gestrandeter Investitionen bei einem Politikversagen erneuten Technologiewechsel besteht.),53 Verzerrungen der privaten Technologieentscheidungen durch die politische Sphäre – sogenanntes Politikversa- gen – können ebenfalls negative Auswirkungen auf die

48 Akerlof (1970). 49 Gillingham; Palmer (2014). 54 Arrow (1962b), McWilliams; Zilberman (1996), S. 140. 50 Arthur (1989), S. 116. 55 Unruh (2000), S. 820 f. 51 Elmer (2016), S. 69 ff. 56 Sandén; Azar (2005), S. 1559. 52 Katz; Shapiro (1985), S. 424 ff. 57 Kalkuhl et al. (2012), S. 2. 53 Setterfield (1997), S. 127 ff. 58 Unruh (2000), S. 824 f.

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Technologieoffenheit des Entscheidungsfeldes haben 3.4.4 Zur Begründung technologiespezifischer und somit die Vorteilhaftigkeit einer technologieneut- Regulierung ralen Intervention infrage stellen. Politikversagen kann Für viele der aufgezeigten Abweichungen vom Lehr- begründet sein in: buchmodell stellt eine technologiespezifische Interven- • ineffizienten Markteingriffen der Politik, also etwa in tion als korrigierendes Instrument zudem lediglich einen unvollständigen Internalisierungen von Externalitä- „zweitbesten“ Ansatz dar. Das bedeutet, dass neben einer ten oder in effizienzmindernden Subventionen (Diese technologiespezifischen Intervention theoretisch andere können sowohl Nicht-Wissen geschuldet als auch po- Instrumente existieren, um die entsprechenden Ver- lit-ökonomisch bedingt sein.59 Im Ergebnis wird eine zerrungen des Entscheidungsfeldes direkter und damit theoretisch effiziente technologieneutrale Regulie- auch effizienter zu adressieren. Budgetrestriktionen rung zur Erreichung des Dekarbonisierungsziels, zum etwa sollten in einer „erstbesten” Umwelt durch Sozi-

Beispiel ein CO2-Preis, dann nicht ideal umgesetzt.), altransfers und/oder verbesserten Zugang zu Krediten • politisch verursachter Unsicherheit aufseiten der behoben werden. Bestehende Externalitäten sollten privaten Akteure (Diese kann einerseits bedingt sein durch (schadensbezogene) Preisanpassungen vollständig durch häufige und erratische Änderungen des regula- internalisiert werden. Sind jedoch solche „erstbesten“ torischen Umfelds in der Vergangenheit. Unsicherheit Regulierungseingriffe ausgeschlossen, etwa aufgrund kann andererseits instrumentenspezifisch sein, also polit-ökonomischer Barrieren, fehlender Informationen zum Beispiel bei einem Emissionshandel höher als oder hoher administrativer Kosten, so kann eine techno-

bei einer CO2-Steuer. Denn der Preis bei Ersterem ist logiespezifische Intervention gegebenenfalls als Zweit- volatil (der Preis beim Emissionshandel hängt nicht best-Lösung zur Wohlfahrtserhöhung angezeigt sein. nur vom Cap, sondern auch von exogenen Faktoren wie dem Wirtschaftswachstum ab), bei Letzterer Für die Wahl eines wohlfahrtsmaximierenden Regulie- ist er variabel.60 Diese Unsicherheit ist jedoch klar rungsinstrumentariums sind zudem, wie in Abschnitt abzugrenzen von marktbezogener Unsicherheit, etwa 3.3.1 dargelegt, auch die Transaktionskosten des Regu- hinsichtlich Ressourcenpreisen oder Konsumenten- lierungsmechanismus selbst relevant. Die aufgezeigten präferenzen.). ökonomischen Begründungen für technologiespezifische Interventionen sollten aus diesem Grunde zunächst 3.4.3 Weitere Regulierungsziele neben der lediglich als notwendige Bedingung betrachtet werden. Dekarbonisierung Für die Beurteilung der tatsächlichen Wohlfahrtsauswir- Verfolgt der Regulierer mit der Intervention nicht allein kungen sind im Einzelfall auch die Transaktionskosten das Ziel einer effizienten Dekarbonisierung, sondern des Regulierungsmechanismus mit zu berücksichtigen. auch andere politische Ziele, etwa industrie- oder ver- teilungspolitische, kann die spezifische Regulierung der Die in diesem Abschnitt (3.4) dargelegten Parameter zei- unterschiedlichen Technologieoptionen unter Umstän- gen auf, dass grundsätzlich vielfältige Gründe für einen den eine höhere Effizienz bei der Erreichung der multi- möglichen Effizienzvorteil eines technologiespezifischen plen Politikziele aufweisen als eine technologieneutrale Instrumentariums sprechen können. Jedoch lässt sich Intervention (allein).61 Dies gilt jedoch nur, sofern die aus dem Zutreffen einzelner ökonomischer Begründun- Erreichung der weiteren Politikziele durch die verschie- gen nicht unmittelbar eine Vorteilhaftigkeit technolo- denen Technologieoptionen in unterschiedlichem Maße giespezifischer Regulierung ableiten. Die Anwendung erfolgt. So wird etwa mit der energetischen Biomasse- technologiespezifischer Regulierung verspricht nur dann nutzung oftmals gleichzeitig das Ziel der Wertschöpfung tatsächlich ein besseres Regulierungsergebnis, wenn und Beschäftigung im ländlichen Raum verfolgt. • die genannten ökonomischen Parameter zu einer strukturellen Ungleichbehandlung der Technologieop- tionen führen, 59 Zum Beispiel Gawel et al. (2017), Lehmann; Söderholm • keine besseren Regulierungsinstrumente (insbeson- (2018). dere „erstbeste“ Instrumente) zur Adressierung der 60 Zum Beispiel Lehmann; Gawel (2013). gestörten Koordination des Marktes zur Verfügung 61 Lehmann; Gawel (2013), S. 603 f. stehen beziehungsweise anwendbar sind,

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• die technologiespezifische Regulierung nicht selbst fische Förderung der Stromerzeugung aus erneuerbaren aufgrund von Transaktionskosten und polit-ökono- Energien eingeführt. Zum einen wird damit die Wettbe- mischen Verzerrungen Fehlanreize setzt und somit werbsposition erneuerbarer Energien gegenüber anderen einen neuen Tatbestand von Politikversagen bildet. Technologien zur Stromerzeugung verbessert. Zum anderen erfolgt die Förderung für verschiedene Erneuer- Diese Herausforderungen werden im folgenden Abschnitt bare-Energie-Technologien differenziert.62 noch einmal anhand ausgewählter Beispiele technologie- spezifischer Regulierung in der Praxis illustriert. Spätestens seit der Einführung des Emissionshandels als klimapolitischem Leitinstrument auf europäischer Ebene insbesondere für den Stromsektor wurde auf wissen- 3.5 Erfahrungen mit dem Einsatz schaftlicher Ebene verstärkt Kritik am EEG geäußert: technologiespezifischer Im Zusammenspiel mit dem Emissionshandel führe die Regulierung Förderung erneuerbarer Energien im Stromsektor zu keiner Emissionsreduzierung insgesamt, sondern ledig- In diesem Kapitel sollen nun praktische Erfahrungen mit lich zur Verlagerung der Emissionen in andere Sektoren technologiespezifischer Regulierung reflektiert wer- beziehungsweise andere Länder. Gleichzeitig würden den. Im Mittelpunkt stehen dabei drei exemplarische die Kosten der Erreichung der Reduktionsziele in den Politikfälle: Emissionshandelssektoren erhöht. Diese Argumente sind • die Förderung erneuerbarer Energien im Stromsektor vielfach belegt worden – sowohl auf qualitativer63 als als Beispiel für die staatliche Förderung des großskali- auch auf quantitativer Ebene.64 gen Ausbaus eines neuen Technologiestrangs, • der Atomausstieg als Beispiel für die staatlich ge- In der Folge wurde sowohl aus den Reihen der Wissen- steuerte Beendigung der Nutzung eines bestehenden schaft65 und von nationalen ökonomischen Beratungs- Technologiestrangs und gremien66 als auch von der Europäischen Kommission67 • der Transrapid als Beispiel für die staatliche Förderung immer wieder gefordert, die EEG-Förderung komplett eines zunächst kleinskalig angelegten Pilotprojekts. abzuschaffen – oder zumindest technologieneutral zu gestalten, zum Beispiel über eine Quotenlösung für Für jeden Politikfall wird zunächst die politische Debatte erneuerbare Energien. Insgesamt vorzugswürdig sei und ökonomische Kritik am technologiespezifischen eine komplett technologieneutrale Emissionsminderung Vorgehen dargestellt. Anschließend wird beleuchtet, über einen Emissionshandel, der über alle Sektoren und welche ökonomischen Argumente möglicherweise zu Stromerzeugungsformen hinweg ein einheitliches Preis- einer Indikation für technologiespezifische Regulierung führen können – und inwieweit diese für die tatsäch- 62 Gawel et al. (2017). lichen politischen Entscheidungen bedeutsam waren. 63 del Rio (2009); Fischer; Preonas (2010); Frondel (2008); Abschließend werden Herausforderungen und Risi- Frondel et al. (2010a); (2011); Lehmann; Gawel (2013); Sor- ken technologiespezifischer Regulierung beleuchtet, rell; Sijm (2003). welche am Beispiel dieser Politikfälle deutlich werden. 64 Abrell; Weigt (2008); Amundsen; Mortensen (2001); Im Ergebnis vermittelt dieses Kapitel daher anhand der Böhringer et al. (2009); Böhringer; Rosendahl (2010): (2011); Politikbeispiele eine Zusammenschau der Chancen, aber De Jonghe et al. (2009); Fankhauser et al. (2011); Frontier auch Risiken, welche mit der praktischen Umsetzung Economics (2012); (2014); Frontier Economics; r2b (2013); Fürsch et al. (2010); Hindsberger et al. (2003); Jägemann technologiespezifischer Maßnahmen verbundenen sind. (2014); Jägemann et al. (2013); Jensen; Skytte (2003); Lina- res et al. (2008); Morris (2009); Morthorst (2003); Paltsev 3.5.1 Förderung erneuerbarer Energien et al. (2009); Pethig; Wittlich (2009); Rathmann (2007); Traber; Kemfert (2009); Unger; Ahlgren (2005). Einführung technologiespezifischer Förderung und 65 Fankhauser et al. (2011); Frondel et al. (2008); (2010b); Mor- ökonomische Kritik ris (2009); Paltsev et al. (2009); Weimann (2008); (2009). Mit dem Erneuerbare-Energien-Gesetz (EEG) wurde im 66 Monopolkommission (2011); (2013); SVR (2014). Jahr 2000 eine in zweierlei Hinsicht technologiespezi- 67 European Commission (2013a); (2013b); (2013c).

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signal sendet und dem Markt die konkrete Maßnahmen- und Entwicklung69 sowie der Anwendung erneu- und Technologiewahl überlässt. erbarer Energien.70 Zahlreiche Studien zeigen, dass technologiespezifische Subventionen eine erstbeste Indikation für Technologiespezifität und politische Antwort auf derartiges Marktversagen sind.71 Relevanz • Starke Pfadabhängigkeiten (Carbon Lock-in) beein- Trotz dieser Einwände bestand und besteht jedoch eine trächtigen die Unabhängigkeit der heutigen Technolo- relativ starke Indikation für eine technologiespezifische giewahl von früheren Entscheidungen im Stromsektor Förderung erneuerbarer Energien im Stromsektor. insbesondere aufgrund (1) der Höhe und Langlebigkeit der Investitionen in Kraftwerke und Netze, (2) stei- Rolle zentralen Wissens. Bei der Einführung des EEG war gender Grenzerträge der Nutzung (zum Beispiel durch klar, dass die Dekarbonisierung des Stromsektors bei Lernkurveneffekte), (3) der Homogenität des Gutes gleichzeitigem Kernkraftausstieg mittelfristig nur durch Strom (neue Technologien können nicht durch Qua- den Ausbau der heute bekannten erneuerbaren Energien litätsvorteile, sondern nur durch niedrigere Kosten in zu bewältigen sein würde. Auch war absehbar, dass es der Markt kommen) sowie (4) eines institutionellen dafür eines breiten Portfolios erneuerbarer Energien und regulatorischen Rahmens, der für konventionelle bedarf. Die Unsicherheit bezog sich primär auf die Ent- Stromerzeugung optimiert wurde.72 wicklung der Kosten der Nutzung erneuerbarer Energien • Tatbestände von Politikversagen ergeben sich insbe- und damit die genauen Anteile im „optimalen“ Techno- sondere durch (1) die unzureichende Internalisierung logiemix. Darüber hinaus ist Strom im Vergleich zu her- der externen Kosten von CO2-Emissionen und regu- kömmlichen Gütern ein relativ homogenes Gut: Sein öko- latorische Unsicherheit im Rahmen des EU-Emis- nomischer Nutzen bestimmt sich zunächst unabhängig sionshandels,73 (2) weitere, nicht internalisierte von der Art der Erzeugung.68 Einschränkungen ergeben Umweltkosten der Technologiennutzung74 sowie (3) sich erst dann, wenn Unterschiede in der Versorgungs- bestehende direkte Subventionen für fossil-nukleare sicherheit auftreten oder auf Verbraucherseite unab- Erzeugungstechnologien.75 Insoweit die Ursachen des hängig von der direkten Nutzung bestimmte Präferenzen Politikversagens nicht direkt behoben werden können für bestimmte Erzeugungstechnologien bestehen (zum (zum Beispiel durch eine Stärkung des EU-Emissions- Beispiel für Öko- oder gegen Atomstrom). Mithin können handels), kann die Förderung erneuerbarer Energien Konsequenzen eines Umstiegs auf erneuerbare Energien als zweitbester Regulierungsansatz sinnvoll sein.76 auf Nachfrageseite mutmaßlich einfacher abgeschätzt Zudem variieren nicht-internalisierte Kosten – etwa werden als bei konventionellen Gütern. Insgesamt waren bezüglich der Systemintegration und der Umwelt- damit maßgebliche Informationen für die Ausgestaltung wirkungen – auch stark zwischen verschiedenen er- einer technologiespezifischen Förderung auf zentraler neuerbaren Energieträgern und mit dem Ausmaß des Ebene zumindest teilweise vorhanden. Zubaus. Derartige Unterschiede können dann auch

69 Braun et al. (2010); Dechezleprêtre et al. (2013); Noailly; Eingeschränkte Technologieoffenheit des Entscheidungs- Shestalova (2013); Popp (2002). feldes. In der Literatur wurde gezeigt, dass ein fairer 70 Bollinger; Gillingham (2014); Hansen et al. (2003); IEA Technologiewettbewerb im Stromsektor aus verschie- (2000). denen Gründen nicht gewährleistet ist und daher die 71 Bläsi; Requate (2010); Canton; Johannesson Lindén (2010); technologiespezifische Förderung erneuerbarer Energien Fischer; Newell (2008); Kalkuhl et al. (2012); Kverndokk; notwendig machen kann, weil neutrale Mechanismen Rosendahl (2007); Lehmann (2009); Lehmann; Söderholm (zum Beispiel Quotenlösung) unter Umständen diese (2018); van Benthem et al. (2008). Marktverzerrung fortschreiben: 72 Grubb (1997); Kalkuhl et al. (2012); Lehmann; Gawel (2013); • Die Koordination des Markes wird insbesondere Neuhoff (2005); Unruh (2000). aufgrund von positiven Externalitäten durch Wis- 73 Betz; Sato (2006); Isoard; Soria (2001); Kettner et al. (2010); sens-Spillover gestört. Diese entstehen bei Forschung Matthes (2010). 74 BMU (2008); Lehmann; Gawel (2013); Matthes (2010). 75 Greenpeace (2008); UBA (2008). 76 Bläsi; Requate (2007); Fischer (2008); Kalkuhl et al. (2013); 68 Neuhoff (2005). Lehmann; Gawel (2013); Lehmann et al. (2018).

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81 eine differenzierte Förderung erneuerbarer Energien CO2-Preises. Bedeutsam waren zudem industriepoliti- ökonomisch notwendig machen.77 sche Erwägungen.82 So sollte etwa durch die Förderung der Biomasse auch die Entwicklung ländlicher Räume Entsprechend fanden sich Argumente eingeschränkter unterstützt werden. Insgesamt ist empirisch unklar Technologieoffenheit auch als Begründung für technolo- geblieben ist, ob die EEG-Förderung überhaupt ein ziel- giespezifische Förderung im EEG wieder.78 Die Förderung führendes Instrument für die Förderung wirtschaftlicher der gleichzeitigen Entwicklung diverser Technologiep- Entwicklung und Beschäftigung ist.83 Außerdem waren fade war stets ein Leitziel des EEG.79 Zudem wurde die verteilungspolitische Erwägungen als politische Begrün- Differenzierung zwischen Erneuerbaren-Energie-Tech- dung für technologiespezifische EEG-Förderung wichtig. nologien typischerweise auch mit unterschiedlichen Differenzierte Fördersätze ermöglichen es insbeson- externen Kosten begründet, die mit ihrer Nutzung ein- dere, die Gesamtförderkosten zu senken, indem unter- hergehen. Speziell die spätere Reduktion der Förderung schiedliche technologiespezifische Produzentenrenten der Biomasse wurde so begründet.80 abgeschöpft werden.84 Tatsächlich waren verteilungs- politische Erwägungen Treiber für diverse technologie- Weitere Politikziele. Darüber hinaus wurde mit der spezifische Regelungen und Anpassungen im EEG – etwa Förderung erneuerbarer Energien politisch nicht nur das das räumlich differenzierte Referenzertragsmodell für Ziel einer effizienten Dekarbonisierung des Stromsektors die Windenergie an Land,85 die im EEG 2014 festgelegten verfolgt. Gleichzeitig sollten auch weitere Umweltexter- separaten Ausbaukorridore für einzelne Technologien86 nalitäten (zum Beispiel Umweltwirkungen des Abbaus, sowie die technologiespezifische Ausschreibung seit Transports und der Entsorgung) und Importabhängig- dem EEG 2017.87 keiten reduziert werden, die bei der Nutzung fossiler und nuklearer Energieträger auftreten. Vor diesem Hinter- Mithin wird deutlich, dass für den Fall des Ausbaus grund können auch die explizit von der Bundesregierung erneuerbarer Energien für die Stromerzeugung eine rela- gesetzten, separaten Erneuerbaren-Ziele verstanden tiv deutliche ökonomische Indikation für eine technolo- und möglicherweise ökonomisch begründet werden. In jedem Fall können diese Ziele durch eine separate Förde- 81 Boots (2003); Jensen; Skytte (2003); Lehmann et al. (2018); rung erneuerbarer Energien deutlich günstiger erreicht Pethig; Wittlich (2009). werden als über eine entsprechende Verschärfung eines 82 BMU (2008); Bundestag (2000); (2008). 83 Vgl. zum Beispiel den Überblick in Lehmann; Gawel (2013). 77 Gawel et al. (2017); Lehmann; Söderholm (2018). 84 Bergek; Jacobsson (2010); del Rio; Cerdá (2014); 78 Gawel et al. (2017). Held et al. (2014); Resch et al. (2014). 79 Bundestag (1999), S. 9; Bundestag (2008), S. 51 ff. 85 Bundestag (1999), S. 9. 80 BMU (2011), S. 85, 88; Bundesregierung (2011), S. 15; Bun- 86 Bundestag (2014), S. 89 f. destag (2011), S. 17. 87 Bundesrat (2016), S. 177.

Ökonomische Defizite eines rein technologieneutralen Politik-

ansatzes für die Energiewende (zum Beispiel CO2-Bepreisung, technologieübergreifende Quote für erneuerbare Energien):

• ineffizient niedrige Anreize für Forschung, Entwicklung und Ausbau erneuerbarer Energien, zudem nur Förderung der gegenwärtig (aber möglicherweise nicht langfristig) günstigsten Technologien, • unzureichende Anreize zur Überwindung von Pfadabhängigkeiten („Carbon Lock-in“), • keine Berücksichtigung von externen Umweltkosten und Politikzielen jenseits des Klimaschutzes, • dadurch insgesamt zu hohe langfristige volkswirtschaftliche Kosten bei der Umsetzung der Ener­ giewende im Stromsektor.

31 Definition und ökonomische Bewertung von Technologieneutralität und -spezifität

giespezifische Steuerung bestand und besteht – sowohl es insbesondere in Anbetracht des gewählten, relativ für eine parallel zum Emissionshandel existierende unflexiblen Ansatzes der festen Einspeisevergütungen Erneuerbaren-Förderung insgesamt als auch für die Dif- notwendig, gute institutionelle Rahmenbedingungen für ferenzierung dieser Förderung zwischen verschiedenen politisches Lernen zu schaffen.92 Dazu gehörten einerseits erneuerbaren Energieträgern.88 Es wurde auch deutlich, Maßnahmen, um die Flexibilität der Anpassung zu gestal- dass die oben genannten ökonomischen Argumente ten, etwa die von Beginn an regelmäßig vorgesehenen zumindest teilweise maßgeblich waren für die Ausge- Revisionen des EEG oder die spätere Einrichtung einer staltung des EEG in Deutschland. Monitoringkommission. Gleichfalls bedeutsam wurde es aber auch, zu einem stärker flexiblen Politikdesign selbst Risiken von Technologiespezifität überzugehen, etwa durch die Einführung des „atmenden Trotz der bestehenden Indikation für Technologiespezi- Deckels” oder von Ausschreibungen.93 fität sind bei der Ausgestaltung und Weiterentwicklung des EEG auch diverse Risiken dieses Politikansatzes Polit-ökonomische Verzerrungen. Insgesamt ist seit offenkundig geworden. Einführung des EEG auch deutlich geworden, dass der gewählte Grad der Technologiespezifität stark durch die Grenzen regulatorischen Wissens. Auch wenn ein allge- Interessen einzelner Bundesländer sowie der Energie- meines Grundverständnis darüber bestand, mit welchen wirtschaftsverbände getrieben wurde.94 Polit-ökonomisch erneuerbaren Energietechnologien die Energiewende im war dies zu erwarten: So besitzt technologiespezifische Stromsektor zu bewältigen ist, sind im Laufe des Beste- im Vergleich zu technologieneutraler Förderung die hens des EEG informatorische Herausforderungen für die besondere Eigenschaft, dass möglicherweise divergie- Politik deutlich zutage getreten. Insbesondere bestanden rende Interessen unterschiedlicher Stakeholder-Gruppen aufseiten des Regulierers klare Wissensgrenzen bezüg- gleichzeitig bedient werden können.95 Je nach naturräum- lich der tatsächlichen Entwicklung des technologischen licher Ausstattung und regionalen Wirtschaftskapazitäten Fortschritts, der weiteren externen Kosten der Techno- und -interessen hatten beispielsweise Bundesländer sehr logien (Umweltwirkungen, Akzeptanz etc.) sowie auch unterschiedliche Vorstellungen davon, welche Technolo- der Reaktion der privaten Investoren auf staatliche gien bevorzugt gefördert werden sollten. Der technologie- Fördersätze.89 So wurde die tatsächliche Kostenreduk- spezifische Förderansatz machte es nun möglich, dass in tion der erneuerbaren Energien etwa regelmäßig falsch den politischen Verhandlungen die Interessen aller Länder eingeschätzt – Prognosen bezüglich der Windenergie parallel befriedigt werden konnten (Nordländer: mehr waren zu optimistisch, Prognosen bezüglich der Pho- Windenergieförderung, Bayern: mehr Biomasse- und tovoltaik deutlich zu pessimistisch. Die administrativ Photovoltaik-Förderung).96 Zudem haben gerade auch die festgelegten Einspeisevergütungen reagierten – anders polit-ökonomischen Rahmenbedingungen dazu geführt, als etwa Zertifikatpreise bei einer technologieneutralen dass insbesondere in den letzten Jahren immer stärker Erneuerbaren-Quote – nicht automatisch auf diese neuen beim EEG nachgesteuert wurde. Ähnliches ist auch für die Wissensstände. Vielmehr musste insbesondere ab etwa Zukunft der Ausschreibungen zu erwarten.97 2010 kontinuierlich durch EEG-Novellen nachgesteuert werden.90 Aufgrund der Trägheit des politischen Gesetz- Insgesamt wird damit deutlich, dass die tatsächlich gebungsprozesses hinkten die regulatorischen Entschei- gewählte technologiespezifische Ausgestaltung des EEG dungen hier jedoch typischerweise den aktuellen tech- aufgrund von Wissensdefiziten und polit-ökonomischen nologischen Entwicklungen hinterher. In gewissem Maße Economics; r2b (2013); Monopolkommission (2013); SVR war also das aufgrund von staatlichen Wissensgrenzen (2014). befürchtete Politikversagen bei der technologiespezi- 92 Foxon; Pearson (2008); Rodrik (2014). fischen EEG-Steuerung beobachtbar.91 Mithin wurde 93 Gawel; Lehmann (2019). 94 Gawel et al. (2017); Hoppmann et al. (2014); Strunz et al. 88 Gawel et al. (2017); Lehmann; Söderholm (2018). (2015); Sühlsen; Hisschemöller (2014); Vossler (2014). 89 Lehmann; Söderholm (2018); Purkus et al. (2015). 95 Aalbers et al. (2013); Helm (2010); Strunz et al. (2016). 90 Gawel; Lehmann (2019). 96 BMWi (2016), S. 1 f.; Gawel (2014); Gawel; Lehmann (2014). 91 del Rio; Cerdá (2014); Frontier Economics (2014); Frontier 97 Gawel; Lehmann (2019).

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Restriktionen sehr wahrscheinlich nicht mit der theore- sich jedoch ein wissenschaftlicher Konsens an, dass der- tisch zu rechtfertigenden Ausgestaltung übereinstimmt. artige negative Auswirkungen des Atomausstiegs zwar zu erwarten seien, insgesamt aber nur in geringem Ausmaße 3.5.2 Atomausstieg und vorübergehend auftreten würden.102

Einführung technologiespezifischer Förderung und Indikation für Technologiespezifität und politische ökonomische Kritik Relevanz Der Beschluss, den Betrieb von Kernkraftwerken für die Gleichzeitig bestand eine relativ starke Indikation für die Stromerzeugung in Deutschland zu beenden (Atomaus- Einführung eines technologiespezifischen Instruments stieg), erfolgte zunächst im Jahr 2000 durch die damalige zur Regulierung der Nutzung der Kernkraft. Bundesregierung von SPD und Bündnis 90/Die Grünen. Die seinerzeitige Entscheidung sah eine Maximallaufzeit Rolle zentralen Wissens. So war bereits zum Zeitpunkt von 32 Jahren je Kernkraftwerk vor. Optional konnten der Entscheidung über den Atomausstieg nicht nur Restlaufzeiten dabei auch auf andere Reaktoren übertra- bekannt, dass die negativen Auswirkungen vermutlich gen werden. Nach dem Wechsel zu einer Regierungsko- begrenzt wären. Gleichzeitig war deutlich geworden, alition aus CDU, CSU und FDP wurde 2010 eine Verlän- dass die Kernkraft nur unter sehr ausgewählten Bedin- gerung der Laufzeiten beschlossen. Unter dem Eindruck gungen (zum Beispiel in rohstoffarmen Ländern wie des Nuklearunfalls von Fukushima erfolgte Anfang 2011 Japan) betriebswirtschaftlich rentabel betrieben werden jedoch ein erneuter Politikwechsel. Die Laufzeitverlän- konnte.103 Darüber hinaus waren Risiken für gesell- gerungen wurden zurückgenommen. Stattdessen wurden schaftliche Kosten zu berücksichtigen (siehe weiter nun konkrete Abschaltzeitpunkte individuell für alle unten), die durch den Fukushima-Unfall wieder in Kernkraftwerke festgelegt. Planmäßig wird das letzte das Bewusstsein der politischen Entscheider gerückt deutsche Kernkraftwerk Ende 2022 vom Netz gehen.98 wurden. Die gesellschaftlichen Risiken eines Weiterbe- Insgesamt stellt der Atomausstieg einen sehr techno- triebs der Kernkraftwerke erschienen mithin deutlich logiespezifischen regulatorischen Eingriff dar: Mittels größer als die Kosten eines Atomausstiegs.104 Löschel105 eines ordnungsrechtlichen Instruments wird der Einsatz weist dabei noch auf ein grundlegendes Problem bei der einer einzelnen Technologie für Stromerzeugung mittel- Bewertung der Nutzung der Kernkraft hin. Die Möglich- fristig komplett ausgeschlossen. keit gewaltiger wirtschaftlicher Schäden mit geringer Eintrittswahrscheinlichkeit verhindere eine klassische Im Anschluss an die Entscheidung entspann sich schnell Kosten-Nutzen-Analyse. Letztlich war daher eine gesell- eine politische und wissenschaftliche Debatte um mögli- schaftliche – und mithin zentralpolitische – Entschei- che negative Konsequenzen des Atomausstiegs. So wurde dung über die Weiternutzung der Kernkraft notwendig diskutiert, ob der Ausstieg aus der CO2-armen Kernkraft und unvermeidlich. nicht die Erreichung der klimapolitischen Ziele gefährde und verteuere.99 Zudem wurden mögliche Auswirkungen Eingeschränkte Technologieoffenheit des Entscheidungs- des Atomausstiegs auf die Strompreise und die gesamt- feldes. Im Technologiewettbewerb erhielt die Kernkraft wirtschaftliche Entwicklung kritisch untersucht.100 Nicht insbesondere durch diverse, nicht vollständig einge- zuletzt spielte auch die Sorge um die Gewährleistung preiste externe Kosten einen unbotmäßigen Vorteil:106 einer sicheren Stromversorgung in Deutschland ohne die • negative Umweltauswirkungen bei Gewinnung der grundlastfähige Kernkraft eine Rolle.101 Insgesamt deutete Kernbrennstoffe,

98 Matthes (2012). 99 Bruninx et al. (2013); De Cian et al. (2014); Duscha et al. 102 So etwa Matthes (2012). (2013); Holm-Müller; Weber (2011); Knopf et al. (2014). 103 Bradford (2012). 100 Bauer et al. (2012); Bretschger et al. (2012); Duscha et al. 104 Hennicke; Schleicher (2011); Nitsch et al. (2004). (2013); Hennicke; Schleicher (2011); Holm-Müller; Weber 105 Löschel (2011), S. 310. (2011); Matthes (2012). 106 Meyer (2012); Nitsch et al. (2004); Peterson (2011); Rabl; Rabl 101 Bruninx et al. (2013); Hirschhausen et al. (2015). (2013); Thomas et al. (2007); WBGU (2011); Welsch (2016).

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• Gesundheitsrisiken durch mögliche Störfälle in Insgesamt wird deutlich, dass eine technologiespezifi- Kernkraftwerken und durch mögliche Anschläge auf sche Regulierung der Kernkraft ökonomisch angezeigt Kernkraftwerke, war – insbesondere, um deren spezifische gesellschaftli- • Kosten der Endlagerung radioaktiver Abfälle, che Kosten und Risiken besser zu berücksichtigen. • Risiken militärischen Missbrauchs, unkontrollierter Proliferation. Risiken von Technologiespezifität Am Beispiel des Atomausstiegs wurde im Zeitverlauf Diese Externalitäten treten spezifisch bei der Nut- jedoch auch deutlich, dass die politischen Entscheidun- zung der Kernkraft auf und rechtfertigen daher auch gen nicht alleine durch die Abwägung gesellschaftlicher den Einsatz technologiespezifischer Instrumente zu Risiken und Nutzen der Kernkraft bestimmt waren. ihrer Internalisierung. Bestehende Instrumente – etwa Das lag nicht zuvorderst an Wissensdefiziten, sondern gesetzliche Regelungen zu Haftung und Rückstellungen – vielmehr an polit-ökonomischen Einflussfaktoren.111 So erfüllten diesen Zweck nur begrenzt.107 Entsprechend wurde die Entscheidung der Bundesregierung im Jahr wurden insbesondere Risiken des Betriebs und Probleme 2000 für einen Atomausstieg auch maßgeblich durch der langfristigen Lagerung der radioaktiven Abfälle auch wirtschaftliche Rahmenbedingungen erleichtert. Die als Begründung für den im Jahr 2000 beschlossenen Kernkraftwerke waren zu diesem Zeitpunkt bereits Atomausstieg angeführt.108 abgeschrieben und der weitere Betrieb wurde durch den Preisdruck der Strommarktliberalisierung zuneh- Zudem wurde die Nutzung der Kernkraft durch direkte mend unrentabel. Vor diesem Hintergrund hielt sich der Subventionen – sowohl für Forschung und Entwick- politische Widerstand der Kernkraftwerksbetreiber in lung als auch für den Bau von Kernkraftwerken – in der Grenzen. Vielmehr boten die Verhandlungen über den Vergangenheit massiv begünstigt.109 Im Verbund mit Atomausstieg die Möglichkeit, Kompensationszahlun- den generell im Energiebereich vorzufindenden Pfad- gen für die Stilllegung der Kraftwerke zu erwirken. Das abhängigkeiten führten diese Formen von Markt- und änderte sich jedoch maßgeblich gegen Mitte der 2000er Politikversagen zu einer ineffizient hohen Nutzung der Jahre. Die Einführung des Emissionshandels sowie stei- Kernkraft in Deutschland. gende Weltmarktpreise für Kohle und Gas hatten zu stei- genden Großhandelspreisen für Strom geführt und den Teilweise wurde der Atomausstieg auch als Instrument Betrieb von Kernkraftwerken wieder profitabel gemacht. diskutiert, um Forschung und Entwicklung im Bereich Mit dem Wechsel zu einer CDU/CSU-FDP-Regierung alternativer Treibhausgasvermeidungstechnologien öffnete sich dann auch das politische Gelegenheitsfens- voranzubringen.110 Ohne einen Atomausstieg, so die ter für eine Verlängerung der Laufzeiten. Laut Matthes112 Erwartung, würde kaum jemand etwa in die Entwicklung entstand den Kernkraftwerksbetreibern durch die Lauf- erneuerbarer Energien investieren. Schließlich waren zeitverlängerung ein ökonomischer Vorteil von 42 bis diese im Vergleich zur Kernkraft eine noch verhältnis- 64 Milliarden Euro. Erst der Fukushima-Unfall ließ den mäßig teure Vermeidungsoption. Aus ökonomischer politischen Druck so groß werden, dass von der Verlän- Sicht sind zur Förderung von Innovation und Diffusion gerung wieder Abstand genommen wurde. jedoch direktere Instrumente vorteilhafter (vgl. die Dis- kussion in Kapitel 3.4.1). Ein Atomausstieg als alleiniges Die politischen Wendungen waren gleichzeitig ein Lehr- Innovationsinstrument stellt hier bestenfalls eine zweit- beispiel dafür, wie unzureichendes politisches Commit- oder drittbeste Lösung dar. ment zum Atomausstieg dessen Wirkung beeinträch- tigte. Als Mitte der 2000er Jahre absehbar wurde, dass der Betrieb der Kernkraftwerke wieder wirtschaftlich werden würde, spekulierten die Betreiber zunehmend

107 Matthes (2012); Meyer (2012); Peterson (2011); darauf, dass der Atomausstieg bei einem Regierungs- Thomas et al. (2007); Hirschhausen et al. (2015). wechsel rückgängig gemacht würde. Entsprechend 108 Bundesregierung (2002). 109 Bradford (2012); Matthes (2012). 111 So etwa Matthes (2012). 110 De Cian et al. (2014); Hennicke; Schleicher (2011). 112 Matthes (2012), S. 47.

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unterließen sie Investitionen in neue Technologien, etwa in Deutschland realisiert. Lediglich eine Strecke in China in erneuerbare Energien, weitgehend. wurde in Betrieb genommen. Spätestens seit Einstellung der Teststrecke im Emsland im Jahr 2011 gilt das Projekt Polit-ökonomisch geprägt war zudem auch die Instru- Transrapid faktisch als gescheitert.114 mentenwahl zur Umsetzung des Atomausstiegs. Entspre- chend der ökonomischen Theorie hätte eine Steuer- oder Mit dem Projekt Transrapid wurde eine Technologie Abgabenlösung eingeführt werden sollen, um die exter- durch hochspezifische staatliche Förderung vorange- nen Kosten der Kernkraftnutzung – soweit möglich – zu trieben. Ziel war es, eine Alternative zum bestehenden internalisieren. Stattdessen setzte die Politik jedoch auf Rad-Schiene-System zu entwickeln, dem keine tech- einen ordnungsrechtlichen Ansatz. Jenseits der Vorgabe, nische Weiterentwicklung, insbesondere hinsichtlich die Kraftwerke zu einem bestimmten Zeitpunkt abzu- höherer Reisegeschwindigkeiten, zugetraut wurde. schalten, führte dieser zu keiner zusätzlichen finanziel- Spätestens seit den 1980er-Jahren wurden jedoch immer len Belastung der Kraftwerksbetreiber. Polit-ökonomisch wieder Zweifel an der wirtschaftlichen Sinnhaftigkeit lag diese Lösung nahe. Volkswirtschaftlich war sie des Vorhabens geäußert, etwa durch den Bundesrech- jedoch problematisch, da dadurch keine Anreize gesetzt nungshof.115 wurden, die Stromproduktion – und damit die einher- gehenden Externalitäten – aus Kernkraft auch schon Indikation für Technologiespezifität und politische während der Restlaufzeit zu reduzieren. Zudem wurde Relevanz kein Steueraufkommen generiert, mit dem man die Prinzipiell konnte durchaus auch im Fall des Transrapids weiterhin auftretenden externen Kosten hätte begleichen eine Indikation für technologiespezifische Regulierung oder kompensieren können. Das galt umso mehr, als die festgestellt werden. ursprünglich parallel wirkende Brennelementesteuer als verfassungswidrig eingestuft und zurückgenommen Rolle zentralen Wissens. Die Entwicklung des Trans- wurde.113 Insgesamt wird damit deutlich, dass ein tech- rapids erfolgte von Anfang an in enger Kooperation nologiespezifischer politischer Eingriff zur Regulierung zwischen staatlichen und einer begrenzten Zahl privater der Kernkraftnutzung zwar ökonomisch indiziert war, Akteure.116 Zumindest theoretisch hatten die politischen die Umsetzung im Rahmen des Atomausstiegs jedoch Entscheider im BMFT daher verhältnismäßig guten volkswirtschaftlich suboptimal erfolgte. Zugang zu Informationen über Kosten und Nutzen des Vorhabens. 3.5.3 Transrapid Eingeschränkte Technologieoffenheit des Entschei- Einführung technologiespezifischer Förderung und dungsfeldes. Insoweit es sich bei der Entwicklung des ökonomische Kritik Transrapids um Grundlagenforschung handelte, konnte Ab 1971 wurde durch das damalige Bundesministerium die spezifische staatliche Förderung durch Technolo- für Forschung und Technik (BMFT) in Kooperation mit giemarktversagen in diesem Stadium – etwa aufgrund großen deutschen Industrieunternehmen die Entwick- hoher Risiken und Wissensexternalitäten – begründet lung einer Magnetschwebebahn unter dem Namen werden. Eppendorfer117 wendet diesbezüglich jedoch ein, Transrapid als Alternative zum bestehenden Rad-Schie- dass die Technologie zum Zeitpunkt der Förderentschei- ne-System gefördert. 1985 wurde eine Teststrecke im dung 1971 das Stadium der Grundlagenforschung bereits Emsland in Betrieb genommen. 1991 bescheinigte das verlassen hatte. Spätestens jedoch mit der Bescheini- Bundesbahn-Zentralamt dem Transrapid die technische gung der technischen Einsatzreife durch das Bundes- Einsatzreife. In der Folge wurde mit der Planung mögli- bahn-Zentralamt im Jahr 1991 war eine Förderung als cher Transrapid-Strecken begonnen, u.a. von Hamburg Grundlagenforschung nicht mehr ökonomisch begründ- nach Berlin, im Ruhrgebiet sowie vom Münchner Haupt- bahnhof zum Flughafen München. Letztlich wurde aus 114 Schewe et al. (2013). Wirtschaftlichkeitsgründen jedoch keine der Strecken 115 Haßheider; Malina (2003). 116 Eppendorfer (1999). 113 Luhmann (2017). 117 Eppendorfer (1999).

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bar. Darüber hinaus konnten jedoch auch Pfadabhängig- wie das seit den 1950er-Jahren steigende Verkehrsauf- keiten als Begründung für einen technologiespezifischen kommen bewältigt werden sollte. Staatlich subventio- Eingriff herangezogen werden. Der Technologiewett- nierte technische Großlösungen (Ausbau von Verkehr- bewerb war etwa aufgrund massiver Skaleneffekte und sinfrastruktur) waren politisch opportuner als etwa eine Netzwerkexternalitäten zugunsten des bestehenden stärkere Bepreisung von Individualverkehr.121 Durch Rad-Schiene-Systems verzerrt. Der Aufbau einer neuen die Trennung von Finanzierung und Nutzung wurde Infrastruktur wäre extrem kapitalintensiv und risiko- das Transrapid-Projekt für die politischen Entscheider behaftet gewesen. Daher war der Aufbau durch private zu einem sogenannten White Elephant.122 Ihre Wähler Investoren allein nicht zu erwarten, bevor eine kritische nahmen als potenzielle Nutzer primär die Vorteile des Mindestgröße der Infrastruktur durch staatliche Förde- Projekts wahr (höhere Mobilität, Symbol für Fortschritt rung bereitgestellt würde. und Erfolg des Industrielands Deutschland, Exportchan- cen etc.). Die Kosten für die Subventionen konnten jedoch Weitere Politikziele. Mit der Förderung des Transrapids im Steuer- und Abgabensystem versteckt werden. Unter wurden zudem auch in starkem Maße industriepolitische diesen Umständen erhöhte das Projekt die Wiederwahl- Ziele verfolgt. So sollten den beteiligten Industrieunter- chancen für die politischen Entscheider. Als Konsequenz nehmen insbesondere auch im Ausland neue Absatz- hatten sie starke Anreize, das Projekt Transrapid auch märkte erschlossen werden.118 Inwieweit dafür tat- dann noch weiterzuverfolgen, als seine fehlende Wirt- sächlich eine möglicherweise unwirtschaftlich betriebe schaftlichkeit bereits offenbar geworden war. Politisch Pilotstrecke in Deutschland notwendig war, blieb freilich vorangetrieben wurde das Projekt zudem durch einen unklar.119 kleinen, gut organisierten und einflussreichen Kreis deutscher Industrieunternehmen.123 Nicht zuletzt half Risiken von Technologiespezifität das Transrapid-Projekt dem damals gerade gegründeten Der Transrapid gilt gemeinhin als Paradebeispiel dafür, BMFT, seinen politischen Einflussbereich zu festigen dass der Staat bei der technologiespezifischen Förde- und seine Kompetenzen etwa gegenüber dem Verkehrs- rung einer neuen Technologie versagt. Dabei ist jedoch ministerium abzugrenzen.124 zunächst festzuhalten, dass das Scheitern eines staat- lich initiierten Technologieprojekts allein nicht per se Insgesamt erfolgten die technologiepolitischen Ent- als Beleg für Politikversagen gewertet werden kann. scheidungen zum Transrapid mithin nur sehr bedingt Vielmehr können ineffizient hohe Projektrisiken eines auf Basis gesamtwirtschaftlicher Wohlfahrtsüberlegun- privaten Investments ja gerade als Begründung für staat- gen. Der politische Durchsetzungsprozess des Transra- liches Eingreifen herangezogen werden. Die Möglichkeit pids erfolgte weitgehend losgelöst von den normativen des Scheiterns ist solchen Projekten mithin inhärent. Anforderungen an eine staatliche Forschungspolitik.125 Förderte der Staat umgekehrt nur Projekte mit niedri- Ohne die staatliche Förderung wäre das Projekt ver- gen Risiken, käme er gerade seiner ordnungspolitischen mutlich viel früher aufgegeben worden.126 Das Beispiel Aufgabe nicht nach. Rodrik fasst diese Überlegungen des Transrapids zeigt damit deutlich, wie stark gerade wie folgt zusammen: „Mistakes are an inevitable and polit-ökonomische Einflüsse die Umsetzung, Effizienz necessary part of a well-designed industrial policy pro- und Wirksamkeit technologiespezifischer Instrumente gramme; in fact, too few mistakes are a sign of underper- beeinträchtigen können. formance.”120

Nichtsdestotrotz deutet viel darauf hin, dass die techno- logiepolitischen Entscheidungen bezüglich der Förde- rung des Transrapids polit-ökonomisch stark verzerrt 121 Bernstein (2014); Eppendorfer (1999). wurden. Am Anfang stand die verkehrspolitische Frage, 122 Gawel (2013); Haßheider; Malina (2003). 123 Eppendorfer (1999). 118 Eppendorfer (1999); Schewe et al. (2013). 124 Bernstein (2014). 119 Haßheider; Malina (2003). 125 Eppendorfer (1999). 120 Rodrik (2014), S. 472. 126 Büllingen (1997).

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3.6 Zwischenfazit: Zum Zusammen- sie etwa wie im Falle des europäischen Emissionshan- hang von Technologieneutralität dels lediglich einige der relevanten Sektoren umfassen und Technologieoffenheit oder die Emissionszertifikate technologiespezifisch allozieren. Die für die regulatorische Praxis relevante Die Ausführungen in Abschnitt 3.3.3 haben gezeigt, dass Fragestellung ist somit in der Regel keine dichotome eine technologieneutrale Intervention nur unter sehr Entscheidung für oder wider Technologieneutralität, strikten Voraussetzungen tatsächlich die Erreichung sondern vielmehr eine Frage des geeigneten Grades der einer wohlfahrtsoptimierenden Technologiewahl durch Technologiespezifität sowie der konkreten Ausgestaltung die privaten Akteure gewährleisten kann. Sie ist somit des Instrumentariums.127 eher als ein theoretischer Referenzpunkt im Diskurs um die Ausgestaltung einer technologiepolitischen Inter- In einer theoretischen Betrachtungsweise kann eine vention zu betrachten. In der regulatorischen Praxis ist technologieneutrale Intervention nur in dem Fall eine hingegen typischerweise ein gewisser Grad an Techno- effiziente Technologiewahl der privaten Akteure sicher- logiespezifität zu beobachten. Oftmals stellt bereits das stellen, in dem bereits im Status quo ante (das heißt vor Regulierungsziel eine technologiespezifische Rahmung dem betrachteten Regulierungseingriff) ein technolo- dar. So ist etwa unter der Annahme des übergeordneten gieoffenes Entscheidungsfeld bestanden hat – mit Aus-

Regulierungsziels des Klimaschutzes auch die in der vor- nahme der zu regulierenden Externalität der CO2-Emis- liegenden Studie betrachtete Fragestellung der geeigne- sionen. Denn unter dieser Voraussetzung erhält eine ten Regulierung von Technologieoptionen zur Dekarbo- technologieneutrale Intervention die Technologieoffen- nisierung des motorisierten Straßenverkehrs in hohem heit des Entscheidungsfeldes aufrecht. Ist hingegen der Maße technologiespezifisch (vergleiche auch Abbil- Technologiewettbewerb vor dem Regulierungseingriff dung 3). Selbst theoretisch technologieneutrale Regulie- bereits verzerrt, besteht bei einer technologieneutralen rungsinstrumente wie der Emissionshandel sind in der Praxis häufig technologiespezifisch ausgestaltet, indem 127 Hallegatte et al. (2013), S. 17.

Technologieneutralität und Technologieoenheit Abbildung 5

Entscheidungsfeld

Technologieoenheit vor Technologieoenheit vor Regulierung niedrig Regulierung hoch

technologie- ine zient neutral e zient neutral neutral

e zient

Regulierung diskriminierend technologie- ine zient diskriminierend spezifisch ine zient diskriminierend

Eigene Darstellung

37 Definition und ökonomische Bewertung von Technologieneutralität und -spezifität

Intervention diese Verzerrung fort. Entsprechend macht der Technologiewahl durch die privaten Akteure nicht per dies gemäß der Zweitbest-Theorie einen korrigierenden se auch zu einer höheren Wohlfahrt führt. Regulierungseingriff notwendig, um der bestehenden Verzerrung entgegenzuwirken128 – dies gilt zunächst Grundsätzlich bleibt damit auch festzuhalten, dass der jedoch nur unter Vernachlässigung von Transaktions- Effizienzvorteil einer technologieneu-tralen Interven- kosten. Um Technologieoffenheit im Entscheidungsfeld tion potenziell umso höher ist, je weniger die notwendi- herzustellen, kann also ein technologiespezifischer gen Informationen zentral verfügbar sind und je höher Eingriff notwendig sein, der die bestehende(n) Verzer- die Technologieoffenheit des Regulierungsfeldes im rung(en) egalisiert. Es können daher, wie in Abschnitt 3.4 Status quo ante ist. aufgezeigt, verschiedene ökonomische Begründungen für eine technologiespezifische Regulierung sprechen. 3.7 Thesen zum theoretischen Kon- Technologieoffenheit kann somit sowohl durch tech- zept der Technologieneutralität nologieneutrale als auch durch technologiespezifische Regulierung erreicht werden. Entscheidend ist, ob das 1. Eine erfolgreiche Dekarbonisierung des Straßenver­ Entscheidungsfeld bereits im Status quo ante technolo- kehrs setzt staatliche Eingriffe voraus, da insbeson- gieoffen war. Der Zusammenhang zwischen dem Status dere die Klimaauswirkungen fossiler Mobilität nicht quo ante des Entscheidungsfeldes und der theoretischen angemessen in den Marktpreisen widergespiegelt Eignung einer technologieneutralen oder einer tech- werden. Für eine emissionsarme beziehungsweise nologiespezifischen Intervention zur Erreichung von -freie Mobilität stehen im motorisierten Straßen- Technologieoffenheit ist in Abbildung 5 noch einmal verkehr verschiedene, miteinander konkurrierende illustriert. Technologien zur Verfügung. Es stellt sich daher aus ökonomischer Sicht die Frage, ob und inwieweit Der Umstand, dass ein technologieneutraler Regulie- staatliche Regulierungseingriffe möglichst neutral in rungsansatz nur unter sehr restriktiven Voraussetzungen Bezug auf diese Technologien sein sollen. eine effiziente Technologiewahl der privaten Akteure 2. Technologieneutralität der Regulierung umfasst gewährleisten kann, bedeutet jedoch nicht, dass eine zwei Dimensionen. Eine perfekt neutrale Regulie- technologiespezifische Regulierung per se eine höhere rung setzt zum einen unmittelbar an einem definier- Wohlfahrt gewährleistet. Vielmehr sind auch die Anfor- ten Regulierungsziel (zum Beispiel Verminderung derungen an eine effiziente technologiespezifische Inter- von Treibhausgasemissionen) an. Sie belässt so alle vention hoch. So muss der Regulierer über die notwen- denkbaren Entscheidungsspielräume in nachgeord- digen Informationen über die Existenz und das Ausmaß neten Feldern wie etwa einzelnen Sektoren, um das der Verzerrungen im Entscheidungsfeld verfügen, um Regulierungsziel zu erreichen, und gibt nicht etwa korrigierend mit technologiespezifischen Instrumenten Sektorenziele vor, zum Beispiel für Strom, Wärme, eingreifen zu können. Zudem darf die Ausgestaltung der Verkehr oder nachgeordnet für Schienen-, Stra- technologiespezifischen Regulierung nicht polit-ökono- ßen-, Luftverkehr und Schifffahrt. Zum anderen misch verzerrt sein. Die Erfahrungen mit bestehenden, verzichtet perfekt neutrale Regulierung auf jedwede technologiespezifischen Ansätzen (vgl. Abschnitt 3.5) Diskriminierung einzelner Technologien (inner- zeigen, dass beide Anforderungen in der Praxis oft nicht halb eines möglicherweise ausgewählten Sektors) erfüllt sind. Wie Abbildung 5 verdeutlicht, kann der und überlässt diese Auswahlentscheidung gerade Regulierer mit einer inadäquaten technologiespezifischen den gesellschaftlichen Akteuren. Dies geschieht in Intervention durchaus bestehende Verzerrungen im der Annahme, diese Akteure besäßen die bessere Entscheidungsfeld verstärken oder neue schaffen. Zudem Informationslage insbesondere über nur dezentral können mögliche Effizienzvorteile bei der Technologie- verfügbare Kosten und Nutzen beziehungsweise wahl durch hohe Transaktionskosten der Regulierung könnten derartige Informationen leichter zuver- überkompensiert werden, sodass eine höhere Effizienz lässig beschaffen oder erzeugen. Die dezentral über den Markt organisierte Technologiewahl führe 128 Lipsey; Lancaster (1956). daher eher zum gesellschaftlichen Kostenoptimum.

38 Agora Verkehrswende | ­Definition und ökonomische Bewertung von Technologieneutralität und -spezifität

Je ­weiter sich eine tatsächliche Regulierung von die- entscheidungen treffen können, die auf kostenwah- sen Anforderungen an perfekte Technologieneutra- ren Preisen basieren. lität entfernt, desto technologiespezifischer wird sie. 6. Bestehen hingegen neben den externen Kosten 3. Technologieneutralität und Technologiespezifität des Treibhausgasausstoßes weitere Marktunvoll- von Regulierung sind mithin keine dichotomen kommenheiten oder ist der politische Entschei- Alternativen, sondern bilden lediglich die gedank­ dungsprozess von anderen als Wohlfahrtsmotiven lichen Endpunkte eines komplexen zweidimensio­ geleitet, offenbart sich ein entsprechend verzerrtes nalen Kontinuums, in dem sich praktische Ansätze Entscheidungsfeld. Dies aber hat erhebliche Auswir- konkret verorten lassen. Ein auf bestimmte Sektoren kungen auf die Leistungsfähigkeit eines neutralen beschränkter Emissionshandel setzt beispielsweise Regulierungsansatzes. Die störungsfreie Koordi- technologische Einschränkungen für die Möglich- nation der relevanten Technologie-, Güter- und keiten zur Treibhausgasreduktion. Er verkörpert da- Dienstleistungsmärkte wird unter anderem durch mit faktisch bereits Elemente von Technologiespe- technologische Wissens-Spillover-Effekte, vermach- zifität. Dies wiederum bedeutet, dass es für konkrete tete Märkte, Transaktionskosten, Informationsde- Wirtschaftspolitik schon konzeptionell gar nicht um fizite oder -asymmetrien sowie verhaltensbedingte ein Entweder-oder, sondern um eine komplexere Barrieren und Pfadabhängigkeiten beeinträchtigt Gestaltungsaufgabe geht, die letztlich von beiden (Marktversagen). Hinzu treten Verzerrungen der Ansätzen angemessenen Gebrauch machen muss. privaten Technologieentscheidungen durch die politi- 4. Technologiespezifität der Regulierung muss wieder- sche Sphäre (Politikversagen); diese können ebenfalls um von Technologiespezifität von Investments (zum negative Auswirkungen auf die Technologieoffen- Beispiel in Produktionskapazitäten für Kraftfahr- heit des Entscheidungsfeldes haben und somit die zeuge) unterschieden werden. Eine Investition gilt Vorteilhaftigkeit einer technologieneutralen Inter- für die hier zu klärende Frage als „spezifisch“, wenn vention infrage stellen. Hierzu zählen unvollkommene

ihre (ungeschmälerten) Erträge die Weiternutzung Regulierungseingriffe (zum Beispiel zu niedriger CO2- der bisherigen Technologien voraussetzen, also nicht Preis) sowie durch häufige und erratische Änderun- anderweitig, zum Beispiel für innovative Technolo- gen der politischen Rahmenbedingungen ausgelöste gien, nutzbar erscheinen oder dabei nennenswerte Unsicherheiten bei Privaten. Einbußen erführen. So können etwa vielfältige 7. Die Erreichung des Dekarbonisierungsziels zu private Investments für konventionelle Antriebs- minimalen gesellschaftlichen Kosten verspricht technologien weiter genutzt werden, sofern künftig eine technologieneutrale Klimaschutzregulierung synthetische Kraftstoffe zum Einsatz kommen. nur dann, wenn sie auf ein perfekt technolo­ 5. Für die Zwecke dieser Untersuchung wird Tech­ gieoffenes Entscheidungsfeld trifft. Ist dies – wie nologieneutralität der Regulierung ferner von der typischerweise in der Praxis – hingegen nicht der Technologieoffenheit des Entscheidungsfeldes, in Fall, so impliziert Neutralität der Regulierung keine das die Regulierung hineinwirkt, unterschieden. Effizienzlösung mehr. Um die vorgefundenen Ver- Technologieoffenheit ist ein Merkmal des Regu- zerrungen effizient zu adressieren, müssen vielmehr lierungsumfeldes (inklusive der Eigenschaften der spezifische Eingriffe vorgenommen werden (Tech- relevanten Akteure, Technologien, Märkte und nologiespezifität der Regulierung). Technologiespe- bestehender Regelungen), Technologieneutralität zifität kann ökonomisch im Übrigen auch dadurch hingegen eine Eigenschaft des staatlichen Eingriffes. indiziert sein, dass die Annahme dezentraler Infor- Wir nennen ein Entscheidungsfeld „technologieof- mationsvorsprünge brüchig wird und dass – neben fen“, wenn und soweit die Technologiewahl auf ei- der Dekarbonisierung – weitere Regulierungsziele nem im Übrigen (das heißt jenseits des Klimaschut- (etwa zu den sonstigen Umweltfolgen des Verkehrs) zes) unverzerrten Entscheidungsfeld stattfindet. Als verfolgt werden müssen. unverzerrt stellt sich ein Entscheidungsfeld dann 8. Regulierung mit dem Ziel des Klimaschutzes dar, wenn die (privaten oder staatlichen) Entschei- kann daher sowohl effizient diskriminierend (das der in Kenntnis aller volkswirtschaftlich relevanten heißt technologiespezifisch) als auch effizient Kosten und Nutzen insoweit „richtige“ Abwägungs- nicht-diskriminierend (das heißt technologieneu­

39 Definition und ökonomische Bewertung von Technologieneutralität und -spezifität

tral) sein, je nachdem, wie sich das zu gestaltende sondern vielmehr eine Frage des geeigneten Grades Entscheidungsumfeld präsentiert. Unterstellt man der Technologiespezifität sowie der konkreten Aus- in der Praxis ein regelmäßig vielfältig verzerrtes gestaltung des Instrumentariums. (nicht-technologieoffenes) Entscheidungsfeld, so 11. Der Umstand, dass ein technologieneutraler Regulie- scheidet eine strikt neutrale Regulierung als perfekte rungsansatz nur unter sehr restriktiven Vorausset- Effizienzlösung bereits aus. Sie perpetuiert viel- zungen eine effiziente Technologiewahl der privaten mehr die vorgefundenen Verzerrungen und kann Akteure gewährleisten kann, bedeutet jedoch nicht, kein Kostenminimum des Regulierungseingriffes dass eine technologiespezifische Regulierung per gewährleisten. se eine höhere Wohlfahrt gewährleistet. Vielmehr 9. Gleichzeitig steht aber auch eine technologiespe- sind auch die Anforderungen an eine effiziente zifische Regulierung vor dem Risiko, zwar theo- technologiespezifische Intervention hoch. So muss retisch (bei perfekt angepasstem Design) effizient der Regulierer über die notwendigen Informationen regulieren zu können, dies aber bei ungeeignetem über die Existenz und das Ausmaß der Verzerrungen Design ebenfalls nicht gewährleisten zu können. im Entscheidungsfeld verfügen, um korrigierend mit Mithin stellt sich neben der Frage der Indikation technologiespezifischen Instrumenten eingreifen zu von Technologiespezifität der Regulierung (Indika­ können. Zudem darf die Ausgestaltung der technolo- tionsproblem) auch die Herausforderung, in welcher giespezifischen Regulierung nicht polit-ökonomisch Form Technologiespezifität adäquat auf ein jeweils verzerrt sein. Die Erfahrungen mit bestehenden, vorgefundenes Entscheidungsfeld antworten sollte technologiespezifischen Ansätzen (zum Beispiel bei (Adäquanzproblem). der Stromwende) zeigen, dass beide Anforderungen 10. Es zeigt sich, dass eine technologieneutrale Inter- in der Praxis oft nicht erfüllt sind. So kann der Regu- vention nur unter sehr strikten Voraussetzungen lierer mit einer inadäquaten technologiespezifischen tatsächlich die Erreichung einer wohlfahrtsop- Intervention durchaus bestehende Verzerrungen im timierenden Technologiewahl durch die privaten Entscheidungsfeld verstärken oder neue schaffen. Akteure gewährleisten kann. Sie ist somit eher als Zudem können mögliche Effizienzvorteile bei der ein theoretischer Referenzpunkt im Diskurs um die Technologiewahl durch hohe Transaktionskosten Ausgestaltung einer technologiepolitischen Inter- der Regulierung überkompensiert werden, sodass vention zu betrachten. In der regulatorischen Praxis eine höhere Effizienz der Technologiewahl durch die ist hingegen typischerweise ein gewisser Grad an privaten Akteure nicht per se auch zu einer höheren Technologiespezifität unumgänglich. Oftmals stellt Wohlfahrt führt. bereits das Regulierungsziel eine technologiespezi- 12. Insgesamt gilt, dass der potenzielle Effizienzvorteil ei- fische Rahmung dar. So ist etwa unter der Annahme ner technologieneutralen Intervention umso höher ist, des übergeordneten Regulierungsziels des Klima- • je höher die Technologieoffenheit des Regulie- schutzes auch die hier betrachtete Fragestellung der rungsfeldes vor dem Regulierungseingriff ist, geeigneten Regulierung von Technologieoptionen • je weniger Regulierungsziele neben der Dekarbo- zur Dekarbonisierung des motorisierten Straßen- nisierung politisch zu adressieren sind und verkehrs bereits technologiespezifisch, nämlich • je weniger ein zentraler Regulierer über die durch Verkürzung des Optionenraumes auf motori- notwendigen Informationen für eine spezifische sierten Straßenverkehr. Selbst theoretisch tech- Regulierung verfügt. nologieneutrale Regulierungsinstrumente wie der Spiegelbildlich fallen die komparativen Vorzüge Emissionshandel sind in der Praxis häufig techno- einer adäquaten Technologiespezifität aus. Typi- logiespezifisch ausgestaltet, indem sie etwa wie im scherweise wird man daher aus ökonomischer Pers- Falle des europäischen Emissionshandels lediglich pektive gerade für die Praxis ein Nebeneinander von einige der relevanten Sektoren umfassen oder die technologiespezifischen sowie der Neutralitätsidee Emissionszertifikate technologiespezifisch allo- verpflichteten Ansätzen als bestmögliche Lösung zieren. Die für die regulatorische Praxis relevante erwarten müssen. Die politische Gestaltungsaufgabe Fragestellung ist somit in der Regel keine dichotome lautet daher nicht, sich für das eine oder das andere Entscheidung für oder wider Technologieneutralität, zu entscheiden, sondern eine auch unter Effizi-

40 Agora Verkehrswende | ­Definition und ökonomische Bewertung von Technologieneutralität und -spezifität

enzgesichtspunkten angemessene Lösung in einem komplexen, von vielfältigen Verzerrungen geprägten Entscheidungsfeld zu kreieren.

41 Definition und ökonomische Bewertung von Technologieneutralität und -spezifität

42 4 | Indikation für Technologieneutralität und -spezifität im Straßenverkehr

4.1 Überblick und Zweck der der eine Auswahl der im Rahmen dieser Studie zu analy- ­Untersuchung sierenden Technologieoptionen für die Dekarbonisierung des motorisierten Straßenverkehrs vorgenommen und In diesem Kapitel soll nun für das Anwendungsfeld des begründet. Abschnitt 4.5 dient der Beschreibung des motorisierten Straßenverkehrs untersucht werden, inwie- methodischen Vorgehens bei der Technologieanalyse. fern und in welchen Bereichen technologiespezifische Zunächst werden in diesem Abschnitt der Zweck und die Regulierungseingriffe aus ökonomischer Sicht angezeigt Funktionsweise der vorgenommenen Technologieanalyse sein können. Hierzu werden aufbauend auf der in Kapitel erläutert (Abschnitt 4.5.1), bevor in Abschnitt 4.5.2 dar- 2 erarbeiteten theoretischen Konzeption die ökonomi- gestellt wird, welche Technologieeigenschaften mit wel- schen Parameter für und wider den Einsatz technologie- chem Erkenntnisziel in der Technologieanalyse aufberei- spezifischer Politikinstrumente in der Anwendung auf tet werden. Im darauffolgenden Abschnitt 4.6 werden die verschiedene Technologieoptionen zur Dekarbonisierung Ergebnisse der Technologieanalyse dargestellt und eine des motorisierten Straßenverkehrs untersucht. Basierend Skaleneinordnung der Technologieoptionen hinsichtlich auf den Ergebnissen dieser Technologieanalysen werden der analysierten Technologieeigenschaften vorgenom- abschließend Thesen zur Indikation technologiespezifi- men. Die aus der Analyse gewonnenen Erkenntnisse scher Regulierung für die Dekarbonisierung des motori- hinsichtlich der Fragestellung der Indikation technolo- sierten Straßenverkehrs aufgestellt. Mit diesem Vorgehen giespezifischer Regulierung im motorisierten Straßen- soll festgestellt werden, inwiefern sich eine theoretische verkehr werden schließlich in Abschnitt 4.7 aufbereitet Begründung für die Anwendung technologiespezifischer und in Abschnitt 4.8 in Thesenform zusammengefasst. Regulierung im Anwendungsfeld der Dekarbonisierung des motorisierten Straßenverkehrs ergibt. Eine solche Begründung stellt eine notwendige, aber keine hinrei- 4.2 Übersicht der Technologieoptionen chende Begründung für die Anwendung technologiespe- zifischer Regulierung dar. Denn auch bei theoretischer Als Technologieoptionen für den motorisierten Straßen- Eignung technologiespezifischer Regulierung können verkehr werden hier die Technologien des Fahrzeug- Politikversagen infolge von Wissensdefiziten aufseiten antriebs („Antriebskonzept“) und der Energiebereitstel- des Regulierers, hohe Transaktionskosten eines technolo- lung berücksichtigt. Für jede Antriebstechnologie sind giespezifischen Instrumentariums, rechtliche Barrieren, prinzipiell verschiedene Arten der Energiebereitstellung Zielkonflikte oder auch die Anfälligkeit für polit-ökono- („Energievorketten“) möglich. Teilweise kann dieselbe mische Verzerrungen gegen den Einsatz technologiespezi- Energievorkette auch in verschiedenen Antriebssys- fischer Instrumente sprechen. Der tatsächliche Effizienz- temen verwendet werden (zum Beispiel Wasserstoff im vorteil – und somit die hinreichende Begründung für den Verbrennungsmotor oder in der Brennstoffzelle). Das Einsatz technologiespezifischer Instrumente – entscheidet Spektrum der jeweils verfügbaren Technologien wird sich an den Charakteristika der im konkreten Anwen- nachfolgend kurz beschrieben. dungsfall zur Verfügung stehenden Instrumentenoptionen. Die in diesem Kapitel erzielten Erkenntnisse über die Die Antriebstechnologien lassen sich zunächst in solche Indikation von Technologiespezifität im motorisierten mit Verbrennungsmotoren und solche mit Elektromotoren Straßenverkehr dienen somit als Grundlage für die Dis- aufteilen (Abbildung 6). Verbrennungsantriebe können kussion der konkreten Ausgestaltung verkehrspolitischer mit verschiedenen flüssigen oder gasförmigen Kraftstof- Instrumente in Kapitel 5. fen betrieben werden. Je nach Kraftstoff unterscheidet sich die technische Ausgestaltung des Verbrennungsmo- In diesem Kapitel wird zunächst ein Überblick über die tors. Manche Motoren können mit mehreren Kraftstoffen für die Dekarbonisierung des motorisierten Straßenver- betrieben werden, bei zwei möglichen Kraftstoffarten kehrs grundsätzlich in Betracht kommenden Techno- spricht man von bivalenten Antrieben. Diese sind vor logieoptionen (Abschnitt 4.2) sowie die in dieser Studie allem bei Erdgasfahrzeugen verbreitet, die meist auch betrachteten Entscheidungsfelder im motorisierten Ottokraftstoff tanken können. Es gibt daneben auch Straßenverkehr (Abschnitt 4.3) gegeben. In Abschnitt 4.4 sogenannte Dual-Fuel-Antriebe, bei denen gleichzeitig zu wird mit Hinblick auf die definierten Entscheidungsfel- gewissen Anteilen Diesel und Erdgas eingesetzt wird.

43 Indikation für Technologieneutralität und -spezifität im Straßenverkehr

Antriebstechnologien für den Straßenverkehr Abbildung 6

Antriebskonzepte

Verbrennungsmotor Elektromotor

Otto Diesel Methan Wassersto Methanol Batterie- Brennsto- Direkte Hybrid- fahrzeug zellen- Stromüber- konzepte fahrzeug tragung … flüssig (ERS) Mit gasförmig Wassersto Via Oberleitung Mit Methanol Via Strom- schiene Mit LOHC

induktiv

Eigene Darstellung

Im motorisierten Straßenverkehr mit Abstand am gen132 oder über eine Stromschiene in der Fahrbahn133 weitesten verbreitet sind heutzutage Otto- und Die- oder deren seitlicher Begrenzung134 möglich ist. ERS wird selmotoren. Im Pkw-Bestand finden sich derzeit etwa momentan vor allem im Nutzfahrzeugbereich getestet. 64 Prozent Ottomotoren und 34 Prozent Dieselmoto- Bei Brennstoffzellenfahrzeugen kann der Wasserstoff ren.129 Bei den Nutzfahrzeugen mit mehr als einer Tonne prinzipiell als komprimiertes Gas oder gebunden in anor- Zuladung sind gegenwärtig fast ausschließlich Diesel- ganischen (Methanol) oder organischen (LOHC) Flüssig- antriebe im Einsatz.130 keiten getankt werden.

Elektrische Maschinen werden mit elektrischem Strom Bei elektrischen Antrieben gibt es eine große Vielfalt betrieben, der entweder im Fahrzeug gespeichert (mittels denkbarer Hybridoptionen. Am geläufigsten ist der Batterie oder Kondensatoren hoher Kapazität), während Einsatz eines Verbrennungsmotors als Zweitantrieb, der Fahrt im Fahrzeug erzeugt (beispielsweise mittels um Nachteile hinsichtlich der Reichweite insbesondere einer Brennstoffzelle oder über einen Verbrennungsmo- von Batterieantrieben auszugleichen („Plug-in-Hybrid“, tor mit angeschlossenem Generator) oder dem Fahrzeug PHEV). Doch auch Hybridkombinationen aus den Vari- während der Fahrt über eine geeignete Infrastruktur von anten Batterie, Brennstoffzelle und ERS sind denkbar. außen zugeführt wird (Electric Road Systems, ERS).131 Bei ERS ist grundsätzlich konduktive sowie induktive Alle von den vorgenannten Antriebstechnologien benö- Übertragung möglich, wobei Erstere über Oberleitun- tigten Energieträger lassen sich entweder aus fossilen Rohstoffen, biogenen Rohstoffen oder aus elektrischem Strom herstellen (Abbildung 7). Der elektrische Strom seinerseits kann wiederum aus fossiler Energie, biogenen 129 ifeu (2019). 130 KBA (2019). 132 Siemens AG (2017). 131 Ein umfangreicher Vergleich verschiedener ERS-Techno- 133 ELONROAD (2019). logien ist unter anderem zu finden in PIARC (2018). 134 Entwicklung durch Honda: Tajima (2019).

44 Agora Verkehrswende | Indikation für Technologieneutralität und -spezifität im Straßenverkehr

Technologien der Energiebereitstellung für den Straßenverkehr Abbildung 7

fossil (keine THG- Vermeidungsoption)

Diesel biogen (viele Varianten)

Mit Graustrom PtL Mit erneuerbarem Strom

fossil (keine THG- Vermeidungsoption)

Benzin biogen (viele Varianten)

Mit Graustrom PtL Mit erneuerbarem Strom

Graustrom Energieträger Strom erneuerbarer Strom

Mit Graustrom aus Elektrolyse Mit erneuerbarem Strom aus Erdgas- Wassersto (auch für Dampfreformierung Synthese von Methanol oder LOHC) aus Kohlevergasung

„Abfall-Wassersto“

Erdgas

Methan Biogas

Mit Graustrom PtG Mit erneuerbarem Strom

Eigene Darstellung

Energieträgern (Biogas, Holz) oder direkt aus erneuerba- elektrischer Energie wird darüber hinaus CO2 als Ein- ren Energien (Wind, Sonne, Geothermie, Gezeitenkraft- gangsprodukt benötigt, das bei Nutzung der Kraftstoffe werke) erzeugt werden. Alle genannten Energieträger wieder emittiert wird. können somit grundsätzlich aus erneuerbaren Energien hergestellt werden. Zur Synthetisierung von Kohlenwas- Die Energiebereitstellungspfade, die auf erneuerbarem serstoffen (Benzin, Diesel, Methan) als Kraftstoff mittels Strom basieren, erlauben prinzipiell eine Dekarbonisie-

45 Indikation für Technologieneutralität und -spezifität im Straßenverkehr

rung des motorisierten Straßenverkehrs (in Abbildung 7 Diese Bereiche unterscheiden sich grundlegend hin- grün dargestellt). Bereitstellungspfade via Biomasse sichtlich (orange dargestellt) können zwar ebenfalls einen Beitrag • der technischen Anforderungen (Fahrzeuggrößen, zur Dekarbonisierung leisten, unterliegen allerdings Beladung, Reichweiten) sowie bedeutenden Potenzialbeschränkungen (siehe Diskus- • der Rolle wirtschaftlicher Gesichtspunkte (im Stra- sion dazu in Abschnitt 4.4). ßengüterverkehr herrscht ein hoher Kostendruck,137 im Straßenpersonenverkehr spielen hingegen stärker Welche Energievorkette für eine bestimmte Antriebs- nicht-monetäre Faktoren eine Rolle138). technologie in der Realität zum Zuge kommt, kann von marktlichen, regulatorischen und teilweise auch techni- Mit Blick auf die technischen Unterschiede zwischen den schen Faktoren abhängen, unter anderem verfügbaren Antriebstechnologien bietet sich darüber • den Gestehungskosten, hinaus eine Differenzierung nach Reichweite beziehungs- • der zeitlichen Verfügbarkeit (relevant zum Beispiel bei weise Aktionsradius der jeweiligen Fahrzeuge an. Bei Lkw fluktuierendem erneuerbarem Strom), ist die Aufteilung in Nahverkehr (bis 50 km), Regional- • gesetzlichen Quotenregelungen (über die europäische verkehr (bis 150 km) sowie Fernverkehr (> 150 km) gängig Renewable Energy Directive135 beziehungsweise die (und war bis 1998 auch transportrechtlich relevant). Für Fuel Quality Directive136), diese Distanzklassen werden in der Praxis auch unter- • der Verträglichkeit mit dem Antriebssystem (zum Bei- schiedliche Fahrzeugbauformen eingesetzt. Prinzipiell spiel E10). gilt dabei: Je geringer der Aktionsradius, desto klei- ner das Fahrzeug.139 Im Fernverkehr werden zum weit Das Portfolio der denkbaren Technologiekombinatio- überwiegenden Anteil Fahrzeuge mit einem zulässigen nen für Antrieb und Energievorkette ist sehr groß und Gesamtgewicht von 40 Tonnen eingesetzt, wobei etwa muss für die vorliegende Untersuchung eingegrenzt zwei Drittel davon Sattelzüge sind. Der Nah- und Regi- werden. Dies geschieht im Abschnitt 4.4 auf Basis einer onalverkehr ist primär für die Feinverteilung der Güter Reihe von Kriterien und mit Blick auf die im folgen- zuständig. Hier sind hauptsächlich Fahrzeuge mit einem den Abschnitt 4.3 dargelegten Entscheidungsfelder des zulässigen Gesamtgewicht von unter 12 Tonnen unter- motorisierten Straßenverkehrs. wegs. Nutzfahrzeuge werden daher in aller Regel entweder für den Nah- und Regionalverkehr oder für den Fern- verkehr angeschafft, haben also einen klar umrissenen 4.3 Entscheidungsfelder im Einsatzzweck. Somit können diese beiden Bereiche des ­motorisierten Straßenverkehr Straßengüterverkehrs als separate Entscheidungsfelder im Sinne dieser Untersuchung angesehen werden. Ein Entscheidungsfeld wird in dieser Untersuchung verstanden als ein Marktsegment, in dem separate Innerhalb des Pkw-Bereichs ist eine solche Unterschei- Technologieentscheidungen unter relativ homogenen dung nicht möglich. Zwar gibt es auch hier etliche Teil- Rahmenbedingungen getroffen werden (zum Beispiel bereiche des Marktes, die beispielsweise nach folgenden ähnlicher Verwendungszweck der Fahrzeuge). Prägende Kriterien abgegrenzt werden können: Charakteristika eines Entscheidungsfeldes sind das • Firmenkunden vs. Privatkunden (Dienstwagen vs. technologische Umfeld (insbesondere die Anforderungen Privatwagen) an die Fahrzeuge), die relevanten Märkte sowie das regu- • Zweitwagen vs. Erstwagen latorische Umfeld (siehe hierzu auch Abschnitt 3.1). • Benzin vs. Diesel.

Innerhalb des motorisierten Straßenverkehrs können Über diese Teilbereiche hinweg gibt es allerdings die zunächst der Personen- und der Güterverkehr als sepa- weitgehende Kundenerwartung, dass ein Pkw univer- rate Entscheidungsfelder definiert werden. 137 Jöhrens et al. (2018). 135 Europäische Kommission (2018), S. 128. 138 DAT Group (2016). 136 Europäische Kommission (2009), S. 26. 139 Bäumer et al. (2017).

46 Agora Verkehrswende | Indikation für Technologieneutralität und -spezifität im Straßenverkehr

sell einsetzbar ist (auch für Langstrecken, viel Gepäck, durch eine höhere Vergütung oder eine längerfristige maximale Sitzplatzanzahl etc.). Zudem werden Pkw vertragliche Bindung, die Planungssicherheit schafft). oftmals nicht allein anhand der Mobilitätsbedürfnisse beziehungsweise kostengetrieben gekauft, sondern auch Der Vergleich innerhalb des Straßengüterverkehrs zwi- andere Werte (zum Beispiel Fahrzeuggröße, Kaufpreis, schen den Entscheidungsfeldern Nah-/Regionalverkehr Sicherheit, Marke, Design) spielen eine erhebliche einerseits und Fernverkehr andererseits stellt sich wie Rolle.140 Es ist somit nicht möglich, klar abgegrenzte folgt dar: Entscheidungsfelder innerhalb des Pkw-Bereichs zu • Ein großer Teil der Einsatzprofile im Nahverkehr und definieren; dieser wird daher in der vorliegenden Unter- eingeschränkt auch im Regionalverkehr kann unter suchung als ein einziges Entscheidungsfeld gehandhabt. Maßgabe der aktuellen Reichweitenrestriktionen aller Technologieoptionen bereits heute durchgeführt Im Folgenden wird kurz auf Unterschiede zwischen werden. Grund dafür ist neben den kürzeren Strecken, den Entscheidungsfeldern eingegangen, die potenziell dass die Fahrzeuge in der Regel täglich zu ihrer Basis Einfluss auf den Prozess der Technologiewahl haben. Im zurückkehren und dort betankt/aufgeladen werden Vergleich Straßenpersonenverkehr vs. Straßengüterver­ können. kehr fällt u.a. Folgendes auf: • Im Langstreckenverkehr ist die Jahresfahrleistung der • Der Güterverkehr ist deutlich stärker kostengetrieben Fahrzeuge deutlich höher als im Nah- und Regio- als der Pkw-Bereich. Geringe Margen sorgen dafür, nalverkehr.142 Entsprechend ergeben sich hier pro dass Fahrzeugbetreiber in der Regel sehr risikoavers Fahrzeug vergleichsweise hohe absolute Emissionen sind und beispielsweise für Investitionen in Energie- und damit hohe absolute Minderungspotenziale über effizienztechnologien auf eine kurze Amortisations- die Lebenszeit. zeit Wert legen.141 • Im Langstreckenverkehr ist das Feld klassifizierbarer • Die Bindung der Nutzer an bestimmte Fahrzeugmar- Einsatzprofile heterogener als im Nah-/Regional- ken spielt sowohl bei Pkw als auch Lkw eine wichtige verkehr. Während Letzterer vor allem Auslieferung Rolle. Hierbei können sowohl vertragliche als auch oder Einsammlung von Waren von einem zentralen emotionale Gründe eine Rolle spielen. Markenbindung Standort aus oder zu einem zentralen Standort hin kann prinzipiell die Markteinführung neuer Tech- durchführt, gibt es im Fernverkehr Linienverkehre, nologien behindern, solange diese nur von wenigen Hub-and-Spoke-Systeme, Begegnungsverkehre, Herstellern angeboten werden. Tramp-Verkehre und weitere.143 • Ein großer Teil der neu zugelassenen Pkw wird • Im Langstreckenverkehr ist ein großer Anteil gebiets- zunächst als Firmenwagen zugelassen und wandert fremder Fahrzeuge in Deutschland unterwegs (ca. später in den Privatmarkt. Der Neuwagenmarkt und 40 Prozent der mautpflichtigen Fahrleistung144). damit auch die Einführung neuer Technologien sind • Die Lkw-Maut spielt in der Kostenstruktur des also auch im Pkw-Bereich wesentlich von den Anfor- Langstreckenverkehrs eine wichtigere Rolle als im derungen gewerblicher Kunden geprägt. Nah-/Regionalverkehr, da hier zum einen die Fahr- • Pkw haben im Mittel eine längere Nutzungsdauer als leistung höher ist und sich die Fahrleistung außer- Nutzfahrzeuge. Die Haltedauer ist für Erstnutzer von dem zu einem größeren Anteil auf Autobahnen und Pkw allerdings in der Regel deutlich geringer als für Bundesstraßen abspielt. Zweitnutzer. • Im Fernverkehr sind die eingesetzten Fahrzeugtypen • Bei Nutzfahrzeugen werden die Anforderungen an relativ homogen: Es kommen Sattelzüge sowie zu die Transportdienstleistung maßgeblich durch die einem geringeren Anteil Lastzüge zum Einsatz. Im Kunden der Fahrzeugbetreiber definiert. Mehrkosten Kurzstreckenbereich gibt es eine Vielzahl verschiede- für neue Technologien können in der Regel nur dann ner Fahrzeugplattformen. getragen werden, wenn die Verlader einen umwelt- freundlichen Transporteur honorieren (beispielsweise 142 ifeu (2019). 140 DAT Group (2016). 143 Jöhrens et al. (2018). 141 Dünnebeil et al. (2015). 144 BAG (2018).

47 Indikation für Technologieneutralität und -spezifität im Straßenverkehr

4.4 Technologieauswahl für die Wie in Abschnitt 4.2 dargelegt, ergibt sich aus den ­Analysen dieser Studie verfügbaren Technologien für Antriebssysteme und Energiebereitstellungspfade eine Vielzahl an Kombinati- Die in Abschnitt 4.2 aufgezeigte Vielfalt der Antriebs- onsmöglichkeiten. Die Wahl von Antrieb und Energiebe- und Energiebereitstellungstechnologien muss nun für reitstellung bedingt sich auf vielfältige Weise gegenseitig, die Analyse in dieser Studie eingegrenzt werden. Dazu weswegen eine isolierte Betrachtung mit Blick auf die werden die folgenden Kriterien angelegt: hier relevanten regulatorischen Fragestellungen nicht 1. Die Technologie muss eine Dekarbonisierung des sinnvoll erscheint. Es werden daher im Folgenden stets motorisierten Straßenverkehrs, also eine drastische Kombinationen aus Antrieb und Energiebereitstellung zu Minderung der spezifischen Treibhausgasemissionen einer einzigen Technologie zusammengefasst. pro Fahrzeugkilometer ermöglichen (um mindestens -80 Prozent). Es ist zu erwarten, dass der Fahrzeug- Aufgrund des ersten Kriteriums (Dekarbonisierungsfä- bestand im Jahr 2030 nur zu einem gewissen Teil mit higkeit) scheiden fossile Pfade der Energiebereitstellung alternativen Antrieben durchdrungen sein wird. Um grundsätzlich aus. Ein LNG-Antrieb mit fossilem Erdgas dennoch entsprechend den Zielen eine Gesamtminde- ist somit beispielsweise nicht Gegenstand der Betrach- rung von ca. 40 Prozent im Verkehrssektor zu erzielen, tung. Bei strombasierten Pfaden ergibt sich automatisch, müssen die spezifischen Minderungen pro Fahrzeug dass diese mit erneuerbarem Strom gespeist werden entsprechend höher ausfallen. Hinzu kommt, dass müssen. Biokraftstoffe wären nach dem ersten Kriterium die Einführung alternativer Antriebe mit Blick auf zugelassen, da sie im Regelfall spezifische Treibhausgas- 2030 auch Pfadabhängigkeiten bis 2050 schafft. Für minderungen von über 80 Prozent erreichen.147 dieses Zieljahr müssen die Emissionen gegenüber dem heutigen Stand um mindestens 80 Prozent gesenkt Das zweite Kriterium (Mengenpotenzial) führt aller- werden.145 dings zum Ausschluss von Biokraftstoffen der 1. und 2. Die Technologie muss über ein nachhaltiges Men- 2. Generation aus der Betrachtung (siehe Exkurs unten). genpotenzial verfügen, das einen signifikanten Zwar kommt diesen Kraftstoffen voraussichtlich eine Anteil der Technologie am gesamten Technologiemix gewisse Rolle bei der Erreichung von Klimaschutzzielen erlaubt und deutlich über den Status quo hinausgeht. zu, aufgrund des begrenzten Potenzials sollte ihr Ein- Technologien, deren Mengenpotenzial absehbar nur satz auf diejenigen Verkehrsträger (Luft- und Schiff- kleine Marktanteile bedienen kann, haben innerhalb fahrt) fokussiert werden, bei denen dekarbonisierende des Entscheidungsfeldes eine Sonderstellung, die im Alternativtechnologien mit deutlich höheren Hürden Rahmen dieser Studie nicht näher betrachtet werden verbunden sind als im motorisierten Straßenverkehr. kann. Bei Biokraftstoffen der 3. Generation (beispielsweise auf 3. Die Technologie muss eine gewisse technische Reife Grundlage von Algen) ist das Mengenpotenzial prinzipi- beziehungsweise Marktnähe aufweisen. Ihr Techno- ell deutlich größer, allerdings sind diese noch sehr weit logy Readiness Level muss daher mindestens Stufe von der Marktreife entfernt (siehe nachfolgendes drittes 6 betragen („Prototyp in Einsatzumgebung“).146 Diese Kriterium). Abgrenzung gilt auch für die betrachteten Hybrid- antriebe. Konnte der reale Einsatz einer Technologie noch nicht erfolgreich nachgewiesen werden, so scheint ein (größerskaliger) Einsatz mit Blick auf das Zieljahr 2030 unwahrscheinlich.

145 Aufgrund nicht vermeidbarer Treibhausgasemissionen in anderen Sektoren (vor allem in der Landwirtschaft) ist für energiebedingte Emissionen (die im Verkehrssektor maß- geblich sind) eine deutlich stärkere Minderung erforderlich (BMU (2016)). 146 Department of Defense (2011). 147 BLE (2017).

48 Agora Verkehrswende | Indikation für Technologieneutralität und -spezifität im Straßenverkehr

Technologiereife der verschiedenen Antriebs- und Kraftstofftechnologien Tabelle 1

Technologie Technology Readiness Level (TRL) ICEV TRL 9 BEV BEV-Pkw: TRL 9 (Roll-out in 7-stelliger Stückzahl)149 Li-Ionen-Batterie: TRL 8–9150 Zentrale Herausforderungen: Preis, Energiedichte, Lebensdauer, Entwicklung alternativer Elektrodenmateria- lien (Kosten und Umweltverträglichkeit), Zertifizierungs-/Genehmigungsprozess BEV-Lkw: TRL 7–8151 Zentrale Herausforderungen: Reichweite, Ladedauer, Zuladungsverluste Redox-Flow-Batterie (Flussbatterie): TRL 5152 PtL Konventionelle Fahrzeuge mit Verbrennungsmotor können genutzt werden (TRL 9) Zentrale Herausforderungen: Wirkungsgrad, Kosten der Kraftstoffherstellung 153 CO2-Gewinnung aus Luft: TRL 6 Fischer-Tropsch-Verfahren: TRL 6–8154 Methanolsynthese: TRL 8155 PtG PtG-Fahrzeuge: TRL 9 (derzeit betrieben mit fossilem Erdgas) Zentrale Herausforderungen: Wirkungsgrad, Kosten der Kraftstoffherstellung 156 CO2-Gewinnung aus Luft: TRL 6 Methanisierung: TRL 8157 FCEV Elektrolyse: TRL 9158 Brennstoffzelle: TRL 8–9159 Zentrale Herausforderungen: geringe Produktionszahlen, Verwendung von Nichtedelmetallen, Zuverlässigkeit, Kosten160 Wasserstofftank: TRL 8–9161 Wasserstofftankstelle: TRL 8162 LOHC: TRL 3163 Methanol-Brennstoffzelle: TRL 5164 Brennstoffzellen-Lkw: TRL 6–7165 Zentrale Herausforderungen: Infrastrukturaufbau, Wirkungsgrad, Kostenreduktion der Kraftstoffherstellung ERS mit O-Lkw: TRL 6–7166 Batterie­ Zentrale Herausforderungen: Infrastrukturaufbau, Batterietechnologie, Akzeptanz, Integration in Logistik­ fahrzeugen prozesse ERS mit Hybrid- OH-Lkw: TRL 6–7167 fahrzeugen Zentrale Herausforderungen: Infrastrukturaufbau, Batterietechnologie, Akzeptanz, Integration in Logistik­ prozesse 161 162 163 164 165 166 167 168 169 170 Stromschiene: TRL 5168 Induktive ERS: TRL 5169 148 149 150 151 152 153 154 155 156 157 158 159 160 PHEV TRL 9 (Roll-out in 7-stelliger Stückzahl)170 Biokraftstoffe 3. Generation: TRL 3171 148 Munoz (2019). 161 H2 Mobility (2018). 149 Darmani; Jullien (2017). 162 Eigene Einschätzung, basierend unter anderem auf Litzl- 150 Plötz et al. (2018). felder (2019); Hydrogenious LOHC Technologies (2018). 151 Gomoll (2016); Jendrischik (2018). 163 Beispiele für Prototypen siehe unter anderem Stegmaier 152 Schmidt et al. (2016). (2018); SerEnergy (2018); Soller (2018). 153 Schmidt et al. (2016); DENA (2018). 164 Plötz et al. (2018). 154 Schmidt et al. (2016); DENA (2018). 165 Plötz et al. (2018). 155 Schmidt et al. (2016). 166 Plötz et al. (2018); Gnann (2018), S. 26. 156 DENA (2018). 167 Electric Roads (2019). 157 DENA (2018). 168 Electric Roads (2019). 158 Darmani; Jullien (2017). 169 Adolf et al. (2016). 159 Wang et al. (2018). 170 Eigene Einschätzung, basierend unter anderem auf Faber 160 Ronnebro (2012). (2019); ExxonMobil (2019).

Eigene Darstellung

49 Indikation für Technologieneutralität und -spezifität im Straßenverkehr

Das dritte Kriterium bedient sich des Technology Als Hybridvarianten werden zudem im Pkw-Bereich Readiness Levels (TRL), um technische Reife und der Plug-in-Hybrid (1+3) sowie der Oberleitungs-Hyb- Marktnähe abzubilden. Tabelle 1 stellt die jeweiligen rid-Lkw (3+5(+1)) betrachtet. Zu Vergleichszwecken wird TRLs der betrachteten Technologien dar. Biokraft- zudem der mit fossilem Kraftstoff betriebene Verbren- stoffe der 3. Generation, Methanol, Carbazol sowie die nungsmotor (ICEV) in die Betrachtung einbezogen. Redox-Flow-Batterie scheiden aus der Betrachtung aus, da ihr TRL zumindest für den Einsatz in Fahrzeugen unter der gesetzten Grenze von 6 liegt.

Der oben beschriebene Auswahlprozess ist in Abbildung 8 noch einmal zusammengefasst.

Folgende Technologien erfüllen alle gesetzten Kriterien und werden daher im Folgenden näher betrachtet: 1. EE-Strom/Batterieantrieb 2. EE-H2/Brennstoffzellenantrieb 3. EE-PtL/Verbrennungsmotor 4. EE-PtG/CNG beziehungsweise LNG 5. EE-Strom/Oberleitungsantrieb171

171 Andere ERS-Übertragungstechnologien erreichen noch nicht das gesetzte Kriterium (TRL>5) der technologischen Reife.

Zusammenfassung der Technologieauswahl für die vorliegende Studie Abbildung 8

Antriebs- und Kraftstotechnologien für den Straßenverkehr Fossile Energieträger Dekarbonisierungsfähig? (spez. THG-Minderung > 80 %) Biokraftsto e Mengenpotenzial für 1. und 2. Generation große Marktanteile? Biokraftsto e der 3. Gen., Methanol, LOHC, Redox-Flow-Batterie, Anwendungsreife ERS (Bodenstromschiene und induktiv)

In dieser Studie näher betrachtet: • EE-Strom/Batterieantrieb • EE-Strom/Oberleitungsantrieb

• EE-H2 /Brennsto zellenantrieb • Hybridantriebe: • EE-PtL/Verbrennungsmotor • PHEV-Pkw (EE-Strom/PtL-Benzin) • EE-PtG/Verbrennungsmotor • OH-Lkw (EE-Strom/PtL-Diesel)

Eigene Darstellung

50 Agora Verkehrswende | Indikation für Technologieneutralität und -spezifität im Straßenverkehr

Exkurs Biokraftstoffe

In Bezug auf Biokraftstoffe unterscheidet man drei Generationen. Biokraftstoffe der 1. Generation, auch Agrokraftstoffe oder konventionelle Biokraftstoffe genannt, werden auf Basis von Lebens- und Futtermitteln hergestellt. Somit ist klar, dass sie in direkter Konkurrenz zu Nahrungsmitteln stehen, denn die globalen landwirtschaftlichen Anbauflächen sind begrenzt. Auch wenn durch entsprechende Zertifizierungsverfahren direkte Landnutzungsänderungen heute weitgehend ausgeschlossen werden, so führt die Herstellung von Agrokraftstoffen jedoch zu indirekten Landnutzungsänderungen (ILUC), insbesondere in den Ländern der Tropen mit Umwandlung von Primärwäldern. Zieht man zudem die Bilanzergebnisse der FAO über die unzureichende globale Getreideproduktion im Jahr 2018 in Betracht, so wird deutlich, dass sowohl ethische als auch umweltpolitische Gründe gegen eine weitere Steigerung des Anbaus von Agrokraftstoffen sprechen. Dies nahm die Europäische Kommission zum Anlass, in der Erneuerbaren-Energien-Richtlinie von 2018 (RED II) den Anteil der Agrokraftstoffe auf 7 Prozent bezie­ hungsweise 1 Prozentpunkt über dem im Jahr 2020 tatsächlich beigemischten Anteil zu deckeln.

Im Hinblick auf das globale Bioenergiepotenzial liegen viele Studien vor, die eine sehr große Spannbreite aufweisen.172 Bezieht man sowohl Ackerflächen und marginale Flächen für die Produktion von Agrokraft­ stoffen als auch Biokraftstoffe der 2. Generation aus Abfall- und Reststoffen mit ein, so stecken die vor­ liegenden Studien einen Rahmen für das Bioenergiepotenzial von 80 bis 300 Exajoule pro Jahr ab. Bei der Interpretation dieser Zahlen sind unter anderem folgende Punkte zu beachten: Insbesondere der obere angegebene Wert beschreibt ein technisch mögliches Potenzial, welches Nachhaltigkeitsaspekte weitge­ hend außer Acht lässt. Zudem werden der Einfluss des Klimawandels und die globale Entwicklung hin zu einer fleischlastigeren und damit ressourcenintensiveren Ernährung oft nicht berücksichtigt. Aus diesen Gründen scheint die angegebene untere Grenze eher eine realistische Schätzung des Bioenergiepoten­ zials zu sein. Darüber hinaus unterliegt auch das genannte Bioenergiepotenzial Nutzungskonkurrenzen. Zum einen wird die stoffliche Nutzung der Biomasse in den nächsten Jahrzehnten an Bedeutung gewin­ nen, da insbesondere die chemische Industrie Ersatz für das zur Neige gehende Erdöl benötigt. Im Gegen­ satz zur energetischen Nutzung gibt es hierbei kaum Alternativen zur Biomasse, weshalb die stoffliche Nutzung Vorrang gegenüber der energetischen haben sollte. Zum anderen sind energetische Nutzungs­ formen wie die Wärme- und Stromgewinnung aufgrund der höheren Wirkungsgrade (vgl. Abbildung 9) ökonomisch und ökologisch vorteilhafter als die Umwandlung in Biokraftstoffe. Hinzu kommt, dass bereits ein beachtlicher Teil der Biomasse zur Wärme- und Stromgewinnung genutzt wird, weshalb man bei einer vollständigen Verwendung des Bioenergiepotenzials für Biokraftstoffe die Biomasse erst diesen anderen Nutzungsformen entziehen müsste. Selbst wenn man die oben genannten Zahlen aufgrund der bis hier­ hin genannten Gründe stark nach unten korrigiert, sind sie noch nicht mit dem für 2040 prognostizierten jährlichen Energieverbrauch im Verkehrssektor von 160 Exajoule vergleichbar, da hierfür noch Verluste bei der Umwandlung von Biomasse in Kraftstoffe (50–70 Prozent) berücksichtigt werden müssen.

Die aufgeführten Gründe machen deutlich, dass Biokraftstoffe der 1. und 2. Generation allenfalls einen Beitrag zur Dekarbonisierung von Teilbereichen des Verkehrssektors, vor allem des Luft- und Schiffsver­ kehrs, leisten können und sollten. In Verbindung mit der zuvor genannten Prämisse führt dies zu ihrem Ausschluss von der weiteren Betrachtung. Biokraftstoffe der 3. Generation (beispielsweise auf Grund­ lage von Algen) sind noch sehr weit von der Marktreife entfernt und fallen daher unter die Technolo­ gien der fernen Zukunft, die gesammelt als separate Kategorie behandelt werden.

172 Smeets et al. (2007); Zeddies et al. (2012); IRENA (2016); WBGU (2009).

51 Indikation für Technologieneutralität und -spezifität im Straßenverkehr

Nutzungspfade für Biomasse im energetischen Vergleich Abbildung 9

Biomasse 90–100 % Wärme (100 %) (90–100 %)

Strom ca. 80 % E-Antrieb (ca. 25 %) (ca. 21 %) Biomasse ca. 80 % (100 %) (KWK) Wärme (ca. 55 %)

Biomasse 30–50 % (100 %) Kraftsto ca. 40 % (30–50 %) Antrieb (12–20 %)

Eigene Darstellung

Es kann nicht völlig ausgeschlossen werden, dass signi- Fahrbahndecke geschehen. Aufgrund großer unge- fikante Beiträge zur Dekarbonisierung im Straßenver- löster Herausforderungen (u.a. Sicherheit, Wartungs- kehr künftig durch Technologien erbracht werden, die aufwand, elektromagnetische Verträglichkeit) und des heute noch nicht bekannt sind beziehungsweise sich in gegenüber Alternativtechnologien im Pkw-Bereich einem sehr frühen Entwicklungsstadium befinden und weit zurückliegenden Entwicklungsstands173 wird ein aufgrund des Kriteriums „Technische Reife“ nicht Teil Einsatz von ERS für Pkw jedoch als zumindest mittel- der Betrachtung sind. Solche Technologien werden in der fristig unwahrscheinlich angesehen. Untersuchung durch einen Platzhalter („Zukunft“) ver- • Für den Lkw-Fernverkehr gibt es von einzelnen treten, für den soweit möglich allgemeingültige Aussagen Herstellern174 erste Ankündigungen reiner Batterie- getroffen werden. fahrzeuge. Hierfür sind allerdings hohe Kosten zu erwarten, dazu kommen Herausforderungen wie der Die ausgewählten Technologien sind für die im vorange- hohe elektrische Leistungsbedarf an den vorgesehe- gangenen Abschnitt definierten Entscheidungsfelder in nen Ladepunkten und der hohe Ressourcenbedarf für unterschiedlichem Maße geeignet. In der nachfolgenden die Fahrzeugproduktion. Gegenüber den Alternativ- Kreuztabelle (Tabelle 2) ist dies jeweils markiert. Ein ein- technologien wird der Einsatz reiner Batteriefahrzeu- geklammertes „X“ bedeutet hier eingeschränkte Eignung: ge im Güterfernverkehr daher als eher unwahrschein- • Prinzipiell ist es denkbar, dass auch Pkw Electric lich angesehen. Road Systems nutzen. Die Stromübertragung kann in • Im Lkw-Verteilverkehr (Entscheidungsfeld Güter- diesem Fall allerdings nicht durch eine Oberleitung nah- und -regionalverkehr) können alle betrachteten erfolgen (wie derzeit in Deutschland im Rahmen von Antriebstechnologien die Anforderungen aus techni- Feldversuchen erprobt), sondern muss durch eine in scher Sicht gut darstellen (eher geringe Reichweiten der Fahrbahn oder der Leitplanke integrierte Strom- schiene oder durch induktive Übertragung durch die 173 Siehe zum Beispiel PIARC (2018). 174 Wolters (2017).

52 Agora Verkehrswende | Indikation für Technologieneutralität und -spezifität im Straßenverkehr

Zuordnung der Technologien zu den Entscheidungsfeldern Tabelle 2

Otto-Fzg. Diesel-Fzg. CH4-Fzg. Batteriefzg. Brennstroff- ERS (z. B. Hybride zellen-Fzg. Oberleitungs-­ Fzg.) Pkw ( ) Lkw Nah- und ( ) ( ) ­Regionalverkehr Fernverkehr ( )

Eigene Darstellung

notwendig, relativ gute Planbarkeit von Touren). Der Ordinalskala beantwortet. Für jede Frage wird darüber Einsatz von Hybridlösungen wird daher in diesem hinaus textlich im Vergleich der Technologien begrün- Entscheidungsfeld aus Kostengründen als eher un- det, auf welcher Grundlage die jeweilige Einschätzung wahrscheinlich angesehen. zustande kam. Wo dies möglich war, wurden vorhandene Studien in die Bewertung einbezogen. Der Ansatz hat den Charakter eines Screenings: Wesentliches Ziel ist es, 4.5 Methodisches Vorgehen bei der ein konsistentes Gesamtbild zu erhalten, sodass aus der Technologieanalyse Gesamtschau der Einzelbewertungen Schlussfolgerun- gen für die Instrumentenausgestaltung im motorisierten 4.5.1 Zweck und Methodik Straßenverkehr gezogen werden können. Die umfängli- Kernanliegen dieses Abschnitts ist es, die in Abschnitt che Ausleuchtung von Einzelfragestellungen steht hinge- 4.4 ausgewählten Technologien für den motorisierten gen nicht im Vordergrund. Straßenverkehr hinsichtlich ihrer Indikation für tech- nologiespezifische Regulierungseingriffe zu analy- Um die Auswertung der Antworten hinsichtlich der Fra- sieren. Zu diesem Zweck werden für die Technologien gestellung zu vereinfachen, wird die Skala stets folgen- wichtige techno-ökonomische Parameter in Form eines dermaßen definiert: Diejenige Ausprägung des jeweiligen Screenings untersucht. Als Ergebnis werden die unter- Parameters, die eine Indikation für eine technologiespe­ suchten Technologieoptionen (Antriebskonzept und zifische Intervention des Regulierers impliziert, steht Energiebereitstellung) für die zur Bewertung der Inst- immer auf der rechten Seite der einzelnen Diagramme. rumentenwahl relevanten Fragestellungen eingeordnet Dies gilt auch bei Ja/Nein-Fragen. Ein Ausschlag des (Abschnitt 4.6). Indikators nach links bedeutet hingegen eine Indikation für eine technologiespezifische Intervention im Bereich In Abschnitt 3.4 wurden ökonomische Parameter der betrachteten Technologieeigenschaft. identifiziert, die für die Entscheidung über die Effizienz Die gewählte Methode zeigt sowohl die absolute Ein- technologiespezifischer Regulierung relevant sind. Zu ordnung der Technologien bezüglich der Fragen als auch den verschiedenen Kategorien ökonomischer Para- relevante Unterschiede zwischen den Technologien. Die meter (Rolle zentralen Wissens, Technologieoffenheit absolute Einordnung erfordert prinzipiell eine Normie- des Entscheidungsfeldes im Status quo ante, weitere rung auf einen bestimmten Referenzpunkt. In vielen Regulierungsziele neben der Dekarbonisierung, siehe Fällen ist dieser Referenzpunkt durch die Frage gegeben auch Abschnitt 3.4) wurden Klassifizierungsfragen zu (zum Beispiel Anwendungsreife), bei einigen Fragen den Technologieeigenschaften entwickelt, um auf Basis (zum Beispiel Anschaffungspreisdifferenz) stellt der mit der Antworten Einschätzung zur Adäquanz technologie- fossilem Kraftstoff betriebene Verbrennungsmotor die spezifischer Regulierung vornehmen zu können (siehe Referenz dar. Darüber hinaus gibt es Fragen (zum Beispiel 3.5.2). Die Fragen werden für die einzelnen Technologien Anzahl der Informationsträger), bei denen ein abso- entweder binär (ja/nein) oder auf einer fünfstufigen luter Bezug aus grundsätzlichen Erwägungen schwer

53 Indikation für Technologieneutralität und -spezifität im Straßenverkehr

herzustellen ist. Bei diesen Fragen ist allein die relative das Kürzel „W“ für Wissen. Die grundsätzliche Hypothese Einschätzung im Vergleich der Technologien relevant. hinsichtlich der Rolle des zentralen Wissens ist dabei, dass mit zunehmender zen-traler Verfügbarkeit der rele- Auf Basis der in der Technologieanalyse vorgenommenen vanten Informationen die Fehlerwahrscheinlichkeit bei Einordnungen werden im Anschluss für die Synthese der der Ausgestaltung technologiespezifischer Regulierung aufbereiteten Informationen Profillinien der einzelnen abnimmt. Technologieoptionen erstellt, die grafisch aufzeigen, in welchen Bereichen (bei welchen Technologieeigen- Ein erster Block in diesem Komplex zielt auf die Erlan- schaften) eine Tendenz für Technologieneutralität oder gung von Erkenntnissen darüber, inwiefern relevante Technologiespezifität der Regulierung ausgemacht Informationen dezentral verteilt sind: werden kann. Auf Basis dieser Synthese sollen wiederum • Die Analyse der Struktur und Anzahl der Informa­ Schlüsse für die grundsätzliche Indikation von Techno- tionsträger (W-1 in der Technologieanalyse) dient logiespezifität im motorisierten Straßenverkehr gezogen als Anhaltspunkt für den Aufwand der zentralen werden (Abschnitt 4.7.1). Erfassung der relevanten Informationen. Je weniger dezentral die Information zu einer Technologieoption 4.5.2 Analysierte Technologieeigenschaften verteilt ist und je geringer damit auch die Anzahl der Wie in Abschnitt 4.5.1 dargelegt, werden für die Analyse Informationsträger ist, desto einfacher ist die zentrale der Technologieoptionen die in Abschnitt 3.4 hergelei- Erfassung der relevanten Informationen. teten Kategorien ökonomischer Parameter, die für die • Die Analyse des Informationszugangs des Regulierers Indikation von Technologiespezifität relevant sind (Rolle zu heutigen (W-2a) und zukünftigen (W-2b) Kosten zentralen Wissens, Technologieoffenheit des Entschei- und Nutzen der Technologieoptionen zielt darauf, dungsfeldes im Status quo ante, weitere Ziele neben der abschätzen zu können, inwiefern der Regulierer in der Dekarbonisierung) wieder aufgegriffen. Innerhalb dieser Lage ist, die privaten und externen Kosten und Nutzen Kategorien werden verschiedene Technologieeigen- zutreffend abzuschätzen. Je besser der öffentliche schaften analysiert, die die ökonomischen Parameter zur Zugang zu den Informationen ist, desto einfacher ist Entscheidung über die technologiepolitische Ausgestal- die zentrale Erfassung der Informationen. tung der Regulierung auf den Anwendungsbereich des motorisierten Straßenverkehrs übertragen. Ein zweiter Block zielt auf die Beantwortung der Frage, inwiefern die zu erlangenden relevanten Informationen Die Auswahl und Anzahl der betrachteten Technolo- überhaupt (sicher) verfügbar sind: gieeigenschaften dient allein der Gewinnung wichtiger • Die Analyse der Anwendungsreife der Technolo- Erkenntnisse zur Indikationsstellung für oder wider gieoptionen mit Blick auf die zentrale Verfügbarkeit den Einsatz technologiespezifischer Regulierung im von Informationen (W-3) hat zum Ziel, einen Anhalts- Anwendungsfeld des motorisierten Straßenverkehrs. Sie punkt über die Unsicherheit der zukünftigen Ent- bedeuten jedoch keine Aussage über das Gewicht bezie- wicklung der Technologieoption zu erlangen. Je höher hungsweise die Wichtigkeit der betrachteten Parameter die Anwendungsreife ist, desto geringer ist auch die in der Analyse (die Vielzahl der abgefragten Eigenschaf- Unsicherheit über die zukünftige Entwicklung der ten in der Kategorie Technologieoffenheit des Entschei- Kosten und Nutzen der Technologieoption. dungsfeldes im Status quo ante bedeutet nicht, dass diese • Die Analyse der Unsicherheit über die zukünftige Kategorie eine größere Bedeutung besitzt als die anderen Kostenentwicklung (W-4) dient der Erfassung der Kategorien). Spannbreiten bei den Schätzungen zur zukünftigen Kostenentwicklung als Indikator für die diesbezüg- In der Kategorie „Rolle des zentralen Wissens“ (vgl. zur liche Unsicherheit. Je geringer die Unsicherheit über theoretischen Herleitung Abschnitt 3.4.1) werden Infor- die zukünftige Kostenentwicklung ist, desto leichter mationen zur dezentralen Informationsverteilung, zur kann der zentrale Regulierer die zukünftigen Kosten Informationsverfügbarkeit und zur Existenz nicht-mo- und Nutzen bewerten. netärer Kosten/Nutzen-Komponenten analysiert. Technologieeigenschaften aus dieser Kategorie tragen

54 Agora Verkehrswende | Indikation für Technologieneutralität und -spezifität im Straßenverkehr

Zudem wird hier die Heterogenität der Technologieopti- ken. Je größer die Bedeutung nicht-internalisierter onen aus Nutzersicht untersucht: externer Kosten und Nutzen ist, desto stärker fällt die • Die Analyse der nicht-monetären Kosten auf Nutzer­ Störung der Koordination des Marktes aus. seite (wie etwa geringere Reichweiten, längere • Die Analyse von Marktmacht im Entscheidungsfeld Betankungszeiten, geringere Zuladungsvolumina) der (TO-2) hat zum Ziel, zu identifizieren, inwiefern Gü- Technologieoptionen (W-5) dient der Abschätzung der terpreise und Anreize für Forschung und Entwicklung Vollständigkeit der Informationsbasis des zentralen durch Marktmachtkonzentration verzerrt sind. Die Regulierers, da diese privaten Informationen schwer Existenz von Marktmacht wirkt verzerrend auf die zu erlangen und zu bewerten sind. Je geringer die Ressourcenallokation, sowohl in statischer als auch Bedeutung nicht-monetärer Kosten, desto einfacher in dynamischer Hinsicht. In diesem Bereich wird ist die (vollständige) zentrale Bewertung von Kosten einerseits untersucht, wie hoch die vertikale Integra- und Nutzen. tion (TO-2a) bei der jeweiligen Technologieoption ist, und andererseits, wie hoch die horizontale Integrati- In der Kategorie „Technologieoffenheit des Entschei­ on, also die Wettbewerbsintensität auf verschiedenen dungsfeldes im Status quo ante“ (vgl. zur theoretischen Stufen der Wertschöpfungskette, das heißt bei den Herleitung Abschnitt 3.4.2) werden Technologieei- Herstellern (TO-2b) sowie bei der Treibstoffbereitstel- genschaften in drei Unterkategorien – störungsfreie lung (TO-2c) ist. Je höher die Marktkonzentration ist, Koordination des Marktes, Pfadabhängigkeiten und desto stärker fällt die Störung der Koordination des Politikversagen – analysiert. Technologieeigenschaften Marktes aus. aus dieser Kategorie tragen das Kürzel „TO“ für Technolo- • Die Analyse nutzerseitiger Budgetrestriktionen gieoffenheit. Die zugrunde liegende Hypothese in dieser ­(TO-3) zielt darauf, mögliche Barrieren bei der Kategorie ist, dass bei geringer Technologieoffenheit des Anschaffung der Technologieoptionen infolge von Entscheidungsfeldes vor dem Regulierungseingriff der Erschwinglichkeitsproblemen zu identifizieren. Einsatz technologiespezifischer Instrumente das Poten- Hierzu wird untersucht, wie stark sich die Total zial besitzt, effizienzverbessernd zu wirken, da diese die Cost of Ownership (TO-3a), die Anschaffungspreise Technologieoffenheit des Entscheidungsfeldes erhöhen (TO-3b) und die Einstiegspreise (TO-3c) gegenüber können. der Referenz eines fossil betriebenen Verbrennungs- fahrzeugs unterscheiden. Höhere Anschaffungs- und In der Unterkategorie „störungsfreie Koordination des Einstiegspreise für emissionsarme Technologieoptio- Marktes“ (TO-1 bis TO-3) werden hierzu Informationen nen in Verbindung mit nutzerseitigen Budgetgrenzen über externe Umwelteffekte, Marktmacht im Entschei- können zur Folge haben, dass die Anschaffungsent- dungsfeld und Budgetrestriktionen auf der Nutzerseite scheidung (trotz gleicher oder geringerer Kosten über aufbereitet. Grundsätzlich gilt dabei: Je stärker die den Lebenszyklus) zugunsten der konventionellen Koordination des Marktes gestört ist, desto stärker ist die Verbrennertechnologie ausfällt. Je größer die Bedeu- Indikation für technologiespezifische Regulierungsins- tung von Budgetrestriktionen ist, desto stärker fällt trumente. die Störung der Koordination des Marktes aus. • Die Analyse von externen Umweltkosten und -nutzen (TO-1) dient der Abschätzung, in welchem Maße die In der Unterkategorie „Pfadabhängigkeiten“ (TO-4 bis Endverbraucherpreise der betrachteten Technologien TO-6) werden Informationen zur komplementären die vollständigen ökonomischen (das heißt sowohl Infrastruktur, der Spezifität von Investitionen und zu die privaten als auch die externen) Kosten widerspie- Lern- und Skaleneffekten bei der Produktion aufbereitet. geln. Preisverzerrungen infolge nicht-internalisierter Grundsätzlich gilt hier, dass mit zunehmender Bedeutung externer Effekte schränken die Technologieoffenheit von Pfadabhängigkeiten die Indikation für den Einsatz des Entscheidungsfeldes ein. In diesem Bereich wird technologiespezifischer Regulierungsinstrumente steigt, daher untersucht, welche Externalitäten mit der um die Pfadabhängigkeiten aufzubrechen. Nutzung der Technologieoptionen verbunden sind, • Die Analyse komplementärer Infrastruktur (TO-4) ob Politikinstrumente zur Internalisierung existieren zielt darauf ab, mögliche Pfadabhängigkeiten infol- und ob diese eine vollständige Internalisierung bewir- ge der Notwendigkeit des Aufbaus komplementärer

55 Indikation für Technologieneutralität und -spezifität im Straßenverkehr

Infrastruktur für die Technologieoptionen auszuma- • Die Analyse von Lern- und Skaleneffekten (TO-6) chen. Unter komplementärer Infrastruktur werden hat zum Ziel, mögliche Kostenvorteile der etablierten dabei physische Einrichtungen verstanden, die für Technologie aufgrund noch ausstehender Lern- und die Nutzung der jeweiligen Technologie zwingend Skaleneffekte bei den neuen Technologieoptio- notwendig sind (also etwa Einrichtungen für die nen zu identifizieren. Zu diesem Zwecke werden Energieversorgung des Fahrzeugs, zur Erbringung von der Stand auf der Erfahrungskurve (TO-6a) sowie Reparaturdienstleistungen etc.). Von der Betrachtung die Anwendungsreife mit Blick auf die dezentrale der Infrastruktur, die für alle Technologieoptionen Technologiewahl (TO-6b) untersucht. Sowohl eine gleichermaßen notwendig ist, wie etwa Straßen geringe Erfahrung bei der Herstellung der Technologie und Parkflächen, wird jedoch abgesehen, da diese als auch eine geringe Anwendungsreife implizie- aufgrund der Uniformität der Anforderungen über ren, dass Lern- und Skaleneffekte noch weitgehend die unterschiedlichen Technologieoptionen keine ausstehen und aufgrund des daraus resultierenden Pfadabhängigkeiten zugunsten einzelner Optionen Kostenvorteils der etablierten Technologie auch nicht zeitigen. Es wird in diesem Rahmen untersucht, ob (vollständig) erfolgen können. Je geringer der Stand komplementäre Infrastruktur für die Nutzung der auf der Erfahrungskurve und/oder die Anwendungs- jeweiligen Technologieoption notwendig ist (TO-4a), reife einer Technologieoption ist, desto stärker sind ob die Mitnutzung bestehender Infrastruktur möglich die Pfadabhängigkeiten zugunsten der etablierten ist (TO-4b), ob die Infrastrukturinvestitionen spezi- Technologie. fisch sind (TO-4c), ob Netzwerk- (TO-4d) und/ oder Verbundeffekte (TO-4e) mit der Infrastruktur verbun- Die Unterkategorie „Politikversagen“ (TO-7) analysiert den sind und ob eine staatliche Bereitstellung der politische Eingriffe in das Preisgefüge mit dem Ziel, Infrastruktur aus rechtlichen oder anderen Gründen Einschränkungen der Technologieoffenheit des Ent- zwingend notwendig ist (TO-4f). Wenn der Aufbau scheidungsfeldes durch staatliche Preisbestandteile zu einer neuen Infrastruktur notwendig ist und ökono- identifizieren. Hierzu wird untersucht, ob und welche mische (spezifische Investitionen, Netzwerkeffekte) staatlich veranlassten Preisbestandteile es bei den oder rechtliche Hürden bei ihrem Aufbau bestehen, Technologieoptionen gibt. Liegen im Entscheidungsfeld erschwert dies eine Abkehr von der bestehenden Preiseingriffe des Staates vor, schränken sie die Tech- Technologie mit einer etablierten komplementären nologieoffenheit des Entscheidungsfeldes ein, sofern Infrastruktur. sie nicht der Erhöhung der Kostenwahrheit durch die • Die Analyse der Spezifität von Investitionen (TO-5) Internalisierung externer Effekte dienen. Je größer die auf der Produzentenseite (TO-5a) und der Nach- Bedeutung solcher Preisverzerrungen, desto geringer ist frageseite (in Form der Abhängigkeit vom Ausbau die Technologieoffenheit des Entscheidungsfeldes. der komplementären Infrastruktur, TO-5b) dient der Identifikation möglicher Investitionsbarrieren In der Kategorie „weitere Regulierungsziele neben der in die Anlagen zur Herstellung der emissionsarmen Dekarbonisierung“ (vgl. zur theoretischen Herleitung Fahrzeug- und Kraftstoffoptionen auf der Produzen- Abschnitt 3.4.3) werden Informationen zur Verfolgung tenseite beziehungsweise in die Fahrzeuganschaffung weiterer politischer Ziele neben der Dekarbonisierung auf der Nachfrageseite. Bei bestehender Unsicherheit des motorisierten Straßenverkehrs aufbereitet. Techno- über die zukünftige Entwicklung des Fahrzeugsektors logieeigenschaften aus dieser Kategorie tragen das Kürzel im motorisierten Straßenverkehr und somit über den „Z“ für Ziele. Verfolgt der Staat mehrere Ziele durch die Absatz von Fahrzeugen beziehungsweise die Nutz- technologiepolitischen Entscheidungen im motorisierten barkeit des anzuschaffenden Fahrzeugs bestimmt die Straßenverkehr und werden diese weiteren Ziele durch Spezifität der Investitionen über die Höhe der versun- die verschiedenen Technologieoptionen in unterschied- kenen Kosten im Falle einer gescheiterten Investition. lichem Maße erfüllt, kann dies eine Indikation für den Je höher die Spezifität der Investitionen ausfällt, desto Einsatz technologiespezifischer Regulierungsinstru- stärker hemmt Unsicherheit die Investition in die mente begründen. Hierzu wird zum einen analysiert, ob entsprechende Technologie. und welche weiteren politischen Ziele mit dem Einsatz

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der Technologieoptionen verbunden sind (Z-1), zum anderen wird untersucht, in welchem Maße die Tech- nologieoptionen einen Beitrag zur Erreichung weiterer Politikziele leisten können (Z-2). Je höher der Beitrag zu weiteren Politikzielen ist, desto stärker spricht dies für den Einsatz technologiespezifischer Regulierung.

Tabelle 3 fasst die analysierten Technologieeigenschaften noch einmal zusammen. Die zuvor dargelegten Tech- nologieeigenschaften sind dabei in den Zeilen abgetra- gen. Neben dem Kürzel der Technologieeigenschaften (Spalte 1) und einer Kurzbezeichnung (Spalte 2) ist in der dritten Spalte die angelegte Skala für die Einordnung der Technologien aufgeführt. In der vierten Spalte findet sich zudem eine verbale Kurzusammenfassung des in den vorangegangenen Absätzen dargestellten Zusammen- hangs zwischen der Ausprägung der jeweiligen Techno- logieeigenschaft und der daraus resultierenden Indika- tion für eine stärker technologiespezifische oder eine stärker technologieneutrale Regulierung. Die dargestellte Tabelle wird zur übersichtlichen Darstellung der Ergeb- nisse der Technologieanalyse im Anschluss an die ver- bale Darlegung für die analysierten Technologieoptionen wieder aufgegriffen (Abschnitt Übersicht der Ergebnisse der Technologiecharakterisierung 4.6.4).

57 Indikation für Technologieneutralität und -spezifität im Straßenverkehr

Übersicht der analysierten Technologieeigenschaften Tabelle 3.1

Kürzel Technologie­ Skala eigenschaft Tendenz zu T-Neutralität | Keine Tendenzaussage | Tendenz zu T-Spezifität Rolle zentralen Wissens (W) Je höher die Zentralität des Wissens, desto geringer die ­Fehlerwahrscheinlichkeit technologiespezifischer Regulierung. W-1 Anzahl Informati- hoch | mittel | gering Je geringer die Anzahl der Informationsträger, onsträger desto einfacher die zentrale Informationserfassung. W-2a Informationszugang gering | mittel | hoch Je höher der öffentliche Zugang zu Informationen, Regulierer (heute) desto einfacher die zentrale Informationserfassung. W-2b Informationszugang gering | mittel | hoch Je höher der öffentliche Zugang zu Informationen, Regulierer (Zukunft) desto einfacher die zentrale Informationserfassung. W-3 Anwendungsreife­ gering | mittel | hoch Je geringer die Anwendungsreife, desto schwieriger die (Zentralität d. zentrale Informationserfassung. Wissens)­ W-4 Unsicherheit hoch | mittel | gering Je geringer die Unsicherheit über die Kostenentwicklung, Kostenentwicklung­ desto leichter die zentrale Bewertung von Kosten und Nutzen.­ W-5 Bedeutung nicht-­ hoch | mittel | gering Je geringer die nicht-monetären Kosten auf der Nutzerseite monetäre Kosten/­ (private Info), desto einfacher die zentrale Bewertung von Nutzen Kosten und Nutzen. Technologieoffenheit des Entscheidungsfeldes (TO) Störungsfreie Koordination des Marktes Je stärker die Koordination des Marktes gestört ist, desto stärker ist die Indikation für Technologiespezifität. TO-1 Nicht-internalisierte nein | ja Wenn externe Kosten nicht vollständig internalisiert sind, externe Kosten können verzerrte Preise die Koordination des Marktes stören. TO-2a Komplexität Wert- niedrige vert. Int. | mittel | Je höher der Grad der vertikalen Integration, desto stärker schöpfungskette hoch kann Marktmacht einen verzerrten Technologiewettbewerb induzieren. TO-2b Wettbewerbsinten- hoch | mittel | gering Je geringer die Wettbewerbsintensität, desto stärker kann sität (Hersteller) Marktmacht einen verzerrten Technologiewettbewerb induzieren.­ TO-2c Wettbewerbsinten- hoch | mittel | gering Je geringer die Wettbewerbsintensität, desto stärker kann sität (Treibstoff) Marktmacht einen verzerrten Technologiewettbewerb induzieren.­ TO-3a Km-Gesamtkosten deutlich geringer | Je deutlicher die gegenwärtigen Km-Gesamtkosten über etwa so hoch | ­denen des konventionellen angetriebenen Verbrenners deutlich höher ­liegen, desto höher ist der Anreiz, ein konventionelles Fahrzeug­ anzuschaffen. TO-3b Anschaffungspreis- etwa genauso hoch | Je deutlicher die Anschaffungskosten über denen des Ver- differenz etwas höher | brennungsfahrzeugs liegen, desto wahrscheinlicher können deutlich höher Budgetrestriktionen den Kauf eines alternativen Antriebs verhindern. TO-3c Einstiegspreis­ etwa genauso hoch | Je deutlicher die Einstiegspreise über denen des Verbren- differenz etwas höher | nungsfahrzeugs liegen, desto wahrscheinlicher können deutlich höher Budgetrestriktionen den Kauf eines alternativen Antriebs verhindern. Pfadabhängigkeiten Je stärker Pfadabhängigkeiten die Flexibilität der Techno­ logiewahl stören, desto stärker ist die Indikation für ­technologiespezifische Regulierung. TO-4a Notwendigkeit nein | ja Wenn komplementäre Infrastruktur notwendig ist, kann dies Infrastruktur­ die freie Technologiewahl stören. TO-4b Nutzbarkeit beste- ja | nein Wenn bestehende Infrastruktur nicht mitgenutzt werden hender Infrastruktur kann, kann die Notwendigkeit neuer Infrastruktur die freie Technologiewahl stören.

58 Agora Verkehrswende | Indikation für Technologieneutralität und -spezifität im Straßenverkehr

Übersicht der analysierten Technologieeigenschaften Tabelle 3.2

Kürzel Technologie­ Skala eigenschaft Tendenz zu T-Neutralität | Keine Tendenzaussage | Tendenz zu T-Spezifität Pfadabhängigkeiten Je stärker Pfadabhängigkeiten die Flexibilität der Techno­ logiewahl stören, desto stärker ist die Indikation für ­technologiespezifische Regulierung. TO-4c Investitionsspezifi- nein | ja Wenn spezifische Investitionen zur Errichtung der Infrastruk- tät Infrastruktur tur notwendig sind, kann dies ein Hemmnis für ihren Aufbau darstellen. TO-4d Netzwerkeffekte nein | ja Wenn Netzwerkeffekte bei der kompl. Infrastruktur bestehen, Infrastruktur können die ersten Einheiten (zunächst) nicht kostendeckend betrieben werden. TO-4e Verbundeffekte ja | nein Wenn keine Verbundeffekte bei der kompl. Infrastruk- Infrastruktur­ tur bestehen,­ muss sie allein über die Technologienutzung refinanziert­ werden. TO-4f Notwendigkeit öff. nein | ja Wenn die kompl. Infrastruktur öffentlich bereitgestellt werden Bereitstellung muss, bedarf es technologiespezifischer Infrastrastruktur­ bereitstellung. TO-5a Investitionsspezifi- gering | mittel | hoch Je höher die Spezifität der produktionsseitigen Investitionen, tät Produzenten desto größer die Hemmniswirkung auf die Investitionen in die Produktionsanlagen. TO-5b Infrastrukturabhän- gering | mittel | hoch Je höher die Abhängigkeit der konsumentenseitigen Inves- gigkeit Fahrzeug-­ tition vom Infrastrukturausbau, desto größer die Hemmnis­ Invest wirkung auf die Nachfrage. TO-6a Erfahrungskurve vollständig | weitgehend | Je weniger die Erfahrungskurve abgeschritten ist, desto stär- kaum ker können Preisvorteile der etablierten Technologie Pfad- abhängigkeiten schaffen. TO-6b Anwendungsreife hoch | mittel | gering Je geringer die Anwendungsreife neuer Technologien, desto Technologiewahl stärker können Preisvorteile der etablierten Technologie (dezentrale) Pfadabhängigkeiten schaffen. Politikversagen Je stärker Politikversagen die Technologieoffenheit des ­Entscheidungsfeldes stört, desto stärker ist die Indikation für technologiespezifische Regulierung. TO-7 Einfluss Politik auf nein | ja Wenn politische Preiseingriffe vorliegen, können Preisverzer- relative Preise rungen die Technologieoffenheit einschränken. Weitere Regulierungsziele neben der Dekarbonisierung (Z) Je größer die Bedeutung weiterer Regulierungsziele, desto stärker ist die Indikation für technologiespezifische ­Regulierung. Z-1 Zielpluralität nein | ja Wenn mit der Technologie weitere Ziele verfolgt werden, kann Technologiespezifität die Erreichung der Ziele fördern. Z-2a Zielbeitrag gering | mittel | hoch Je höher der Beitrag der Technologie zu weiteren Zielen, Energieeffizienz­ desto stärker kann dies für eine technologiespezifische Regulierung­ sprechen. Z-2b Zielbeitrag gering | mittel | hoch Je höher der Beitrag der Technologie zu weiteren Zielen, Materialbedarf­ desto stärker kann dies für eine technologiespezifische Regulierung­ sprechen. Z-2c Zielbeitrag gering | mittel | hoch Je höher der Beitrag der Technologie zu weiteren Zielen, Luftqualität­ desto stärker kann dies für eine technologiespezifische Regulierung­ sprechen. Z-2d Zielbeitrag Energie­ gering | mittel | hoch Je höher der Beitrag der Technologie zu weiteren Zielen, systemoptimierung desto stärker kann dies für eine technologiespezifische Regulierung­ sprechen.

Eigene Darstellung

59 Indikation für Technologieneutralität und -spezifität im Straßenverkehr

4.6 Ergebnisse der Technologie­ als marktgängigen Technologien ist die höchste Anzahl analyse von Akteuren vorhanden. An der Herstellung von ICEV ist aufgrund ihrer Komplexität im Regelfall eine Vielzahl Als Grundlage für die Indikation einer technologie- von Zulieferern beteiligt. Bei BEV ist die Komplexität der neutralen oder technologiespezifischen Regulierung Herstellung geringer, auf der anderen Seite gibt es aber werden die ausgewählten Zukunftstechnologien (und mittlerweile eine große Menge an Firmen, die sich aus- als Referenz auch noch die aktuelle Verbrennertechno- schließlich auf Elektroantriebe im Automotive-Bereich logie mit fossilem Kraftstoff) hinsichtlich der genannten spezialisiert haben. Bei PtX-Kraftstoffen sind Akteure Technologieeigenschaften zu einer ersten Einordnung sowohl der Chemie-, der Mineralöl- als auch der Auto- für das weitere Verfahren eingeschätzt.175 Dies wird (wie mobilindustrie beteiligt, zudem findet viel Forschung im in Abschnitt 4.5.2 dargelegt) für die folgenden Kategorien Bereich der Prozesstechnik statt, sodass die Anzahl der und die zugrunde liegenden Fragestellungen beschrieben: Informationsträger auch hier vergleichsweise hoch ist. • Rolle des zentralen Wissens PHEV und FCEV werden derzeit nur durch wenige große • Technologieoffenheit des Entscheidungsfeldes im Automobilhersteller entwickelt, die das benötigte Wissen Status quo ante, mit den Unterkategorien vereinen. Daher wird die Anzahl der Informationsträ- • Störungsfreie Koordination des Marktes ger hier gegenüber den vorgenannten Technologien als • Pfadabhängigkeiten deutlich geringer eingeschätzt, auch wenn insbesondere • Politikversagen an der Herstellung von PHEV natürlich wiederum eine • Weitere Regulierungsziele neben der Dekarbonisie- Vielzahl an Zulieferern beteiligt ist. Bei ERS-Lkw, die rung. bisher nur von einzelnen Herstellern entwickelt und in wenigen Feldversuchen weltweit getestet werden, ist die 4.6.1 Ergebnisse in der Kategorie „Rolle des Anzahl der Informationsträger am geringsten. zentralen Wissens“ Der Einordnung mit Blick auf die Indikation technolo- giespezifischer Regulierung in der Kategorie „Rolle des zentralen Wissens“ liegt die Hypothese zugrunde, dass mit zunehmender zen-traler Verfügbarkeit der relevanten Wie hoch ist die Anzahl der In welchem Maße ist der Regulierer In welchem Maße ist der Regulierer Wie hoch ist die Unsicherheit hin- Wie ist die relative Bedeutung nicht- Informationen die Fehlerwahrscheinlichkeit bei der Aus- Informationsträger hinsichtlich befähigt, heutige Kosten und befähigt, zukünftige Entwicklungen Wie ist der Grad der Anwendungsreife sichtlich der zukünftigen monetärer Kosten gegenüber dem gestaltung technologiespezifischer Regulierung abnimmt. der (heutigen und zukünftigen) Nutzen (privat sowie extern) der Kosten und Nutzen (privat sowie der Technologie? W-3 Kostenentwicklung der Technologie? W-4 fossilen Verbrennungsmotor? W-5 Kosten und Nutzen der der innovativen Technologien extern) der innovativen Techno- Anzahl der Informationsträger (W-1) Technologie? W-1 zutre end einzuschätzen? W-2a logien zutre end einzuschätzen? W-2b gering hoch Die Analyse der Struktur und Anzahl der Informations- hoch gering hoch gering ICEV träger dient als Anhaltspunkt für den Aufwand der zent- hoch gering gering hoch gering hoch ICEV ICEV ICEV ICEV ICEV BEV ralen Erfassung der relevanten Informationen. Je weniger BEV BEV BEV BEV BEV PtL dezentral die Information zu einer Technologieoption PtL PtL verteilt ist und je geringer damit auch die Anzahl der PtL PtL PtL PtG PtG PtG Informationsträger ist, desto einfacher ist die zentrale PtG PtG PtG FCEV Erfassung der relevanten Informationen. FCEV FCEV FCEV FCEV FCEV O-Lkw O-Lkw O-Lkw O-Lkw O-Lkw O-Lkw OH-Lkw Zur Bewertung dieses Kriteriums wurde vereinfachend OH-Lkw OH-Lkw OH-Lkw OH-Lkw OH-Lkw PHEV angenommen, dass die Anzahl der Informationsträger PHEV PHEV PHEV PHEV PHEV Zukunft im Wesentlichen der Anzahl der im jeweiligen Bereich Zukunft Zukunft wahrnehmbaren Akteure entspricht. Bei ICEV und BEV Technologieneutralität Technologiespezifität Zukunft Zukunft Zukunft Technologieneutralität Technologiespezifität Technologieneutralität Technologiespezifität Tendenz Regulierung Technologieneutralität Technologiespezifität Technologieneutralität Technologiespezifität Technologieneutralität Technologiespezifität Tendenz Regulierung Tendenz Regulierung 175 Diese Einschätzung kann in einigen Bereichen – aus Grün- Tendenz Regulierung Tendenz Regulierung Tendenz Regulierung

den des Umfangs der Fragestellungen – nur einige Punkte Eigene Darstellung Eigene Darstellung Eigene Darstellung erwähnen und somit nicht als abschließend betrachtet Eigene Darstellung Eigene Darstellung Eigene Darstellung werden.

60 Agora Verkehrswende | Indikation für Technologieneutralität und -spezifität im Straßenverkehr

Informationszugang Regulierer (W-2) Erzeugungskosten der synthetischen Kraftstoffe basie- Die Analyse des Informationszugangs des Regulie- ren hingegen auf Schätzungen aus verschiedenen Stu- rers zu heutigen und zukünftigen Kosten und Nutzen dien.178 Bei PtL/PtG und FCEV wird, insbesondere wegen der Technologieoptionen zielt darauf, abschätzen zu der Unsicherheiten hinsichtlich des Kraftstoffpreises können, inwiefern der Regulierer in der Lage ist, die sowie die Bereitstellung des Wasserstoffes, der Informa- privaten und externen Kosten und Nutzen zutreffend tionszugang als etwas schwieriger angesehen. abzuschätzen. Je besser der öffentliche Zugang zu den Informationen ist, desto einfacher ist die zentrale Bei der zukünftigen Entwicklung sind bei allen Techno- Erfassung der Informationen. logien noch Entwicklungspotenziale, aber auch Risiken vorhanden. Der Regulierer kann die Kosten und Nutzen am besten für schon marktgängige Technologien abschätzen. Hier liegen Für den Verbrennungsmotor kann der Regulierer die detaillierte Informationen und Messergebnisse vor allem Entwicklungspotenziale am besten einschätzen.179 Zwar über Tests oder Datenbanken (zum Beispiel ADAC EcoTest/ finden die Forschungsaktivitäten hier größtenteils im Autotest176) vor. Bei ICEV, BEV und PHEV ist die Informa- privatwirtschaftlichen Sektor statt, es gibt bei Verbren- tionslage daher als gut anzusehen. Bei Technologien, deren nungskraftmaschinen aber klare physikalische Grenzen Entwicklung zu einem erheblichen Teil staatlich unter- der erreichbaren Effizienz. Zudem existieren aufgrund stützt wurde, hat der Staat ebenfalls einen guten Einblick. der regulatorischen Relevanz etliche Studien hierzu. Dies trifft auf den OH-Lkw sowie den O-Lkw zu.177 Bei den Alternativtechnologien ist die technische und kostenseitige Entwicklung deutlich schwerer vorher- Bei mit PtL/PtX betriebenen Verbrennern ist die Infor- zusagen, da man hier von den physikalischen Grenzen mationslage hinsichtlich der Fahrzeuge sehr gut, die noch weiter entfernt ist und nicht genau vorhersagbare

176 ADAC (2019a). 178 Pfennig et al. (2017); Agora Verkehrswende et al. (2018). 177 Siemens AG (2012). 179 Barba (2018), S. 34; EC (2017).

WieWie hoch hoch ist ist die die Anzahl Anzahl der der InIn welchem welchem Maße Maße ist ist der der Regulierer Regulierer InIn welchem welchem Maße Maße ist ist der der Regulierer Regulierer WieWie hoch hoch ist ist die die Unsicherheit Unsicherheit hin- hin- WieWie ist ist die die relative relative Bedeutung Bedeutung nicht- nicht- InformationsträgerInformationsträger hinsichtlich hinsichtlich befähigt,befähigt, heutige heutige Kosten Kosten und und befähigt,befähigt, zukünftige zukünftige Entwicklungen Entwicklungen WieWie ist ist der der Grad Grad der der Anwendungsreife Anwendungsreife sichtlichsichtlich der der zukünftigen zukünftigen monetärermonetärer Kosten Kosten gegenüber gegenüber dem dem derder (heutigen (heutigen und und zukünftigen) zukünftigen) NutzenNutzen (privat (privat sowie sowie extern) extern) derder Kosten Kosten und und Nutzen Nutzen (privat (privat sowie sowie derder Technologie? Technologie? W-3W-3 KostenentwicklungKostenentwicklung der der Technologie? Technologie? W-W-44 fossilenfossilen Verbrennungsmotor? Verbrennungsmotor? W-5W-5 KostenKosten und und Nutzen Nutzen der der derder innovativen innovativen Technologien Technologien extern)extern) der der innovativen innovativen Techno Techno-- Technologie?Technologie? W-W-11 zutre endzutre end einzuschätzen? einzuschätzen? W-2aW-2a logienlogien zutre end zutre end einzuschätzen? einzuschätzen? W-2bW-2b geringeringg hochochh hochhoch geringeringg hochhoch geringeringg ICICEVEV hochhoch geringgering geringgering hochochh geringeringg hochochh ICICEVEV ICICEVEV ICICEVEV ICICEVEV ICICEVEV BEBEVV BEBEVV BEBEVV BEBEVV BEBEVV BEBEVV PtPtLL PtPtLL PtPtLL PtPtLL PtPtLL PtPtLL PtPtGG PtPtGG PtPtGG PtPtGG PtPtGG PtPtGG FCFCEVEV FCFCEVEV FCFCEVEV FCFCEVEV FCFCEVEV FCFCEVEV O-O-LkLkww O-O-LkLkww O-O-LkLkww O-O-LkLkww O-O-LkLkww O-O-LkLkww OHOH-L-Lkwkw OHOH-L-Lkwkw OHOH-L-Lkwkw OHOH-L-Lkwkw OHOH-L-Lkwkw OHOH-L-Lkwkw PHPHEVEV PHPHEVEV PHPHEVEV PHPHEVEV PHPHEVEV PHPHEVEV ZuZukukunfnft t ZuZukukunfnft t ZuZukukunfnft t TechnologieneutralitätTechnologieneutralität TechnologiespezifitäTechnologiespezifität t ZuZukukunfnft t ZuZukukunfnft t ZuZukukunfnft t TechnologieneutralitätTechnologieneutralität TechnologiespezifitäTechnologiespezifität t TechnologieneutralitätTechnologieneutralität TechnologiespezifitäTechnologiespezifität t TendenzTendenz Regulierung Regulierung TechnologieneutralitätTechnologieneutralität TechnologiespezifitätTechnologiespezifität TechnologieneutralitätTechnologieneutralität TechnologiespezifitätTechnologiespezifität TechnologieneutralitätTechnologieneutralität TechnologiespezifitäTechnologiespezifität t TendenzTendenz Regulierung Regulierung TendenzTendenz Regulierung Regulierung TendenzTendenz Regulierung Regulierung TendenzTendenz Regulierung Regulierung TendenzTendenz Regulierung Regulierung

EigeneEigene Darstellung Darstellung EigeneEigene Darstellung Darstellung EigeneEigene Darstellung Darstellung EigeneEigene Darstellung Darstellung EigeneEigene Darstellung Darstellung EigeneEigene Darstellung Darstellung

61 Indikation für Technologieneutralität und -spezifität im Straßenverkehr

Entwicklungssprünge auftreten können. Entspre- die betrachteten Technologien beziehungsweise gege- chend wird dieser Punkt hier mit „mittel” bewertet. Zu benenfalls für ihre Komponenten dargestellt ist. Der TRL beachten ist, dass bei der Oberleitungstechnologie die bezieht sich primär auf die Zuverlässigkeit einer Tech- Wahrscheinlichkeit großer Technologiesprünge deutlich nologie und reflektiert nicht mögliche Einschränkungen unwahrscheinlicher und diese Technologieentwicklung der Technologie im Anwendungsgebiet gegenüber einer daher aus Sicht des Regulierers besser vorhersehbar ist. anderen Technologie. Dennoch bleibt für Oberleitungs-Lkw die Unsicherheit hinsichtlich der Batterieentwicklung (O-BEV) bezie- ICEV und PHEV sind seit Längerem auf dem Markt und hungsweise des PtL-Kraftstoffs (OH-Lkw) mit Blick voll einsatzfähig. Dementsprechend ist die Anwen- auf eine vollständige Dekarbonisierung. Die größten dungsreife hoch (TRL 9). Reine Elektro-Pkw (BEV) haben Unsicherheiten liegen natürlich bei noch nicht näher ebenfalls eine hohe Anwendungsreife. Unabhängig vom definierten Zukunftstechnologien. TRL liegen hier die Herausforderungen noch im Preis, der Energiedichte der Batterien (und damit der erzielbaren Anwendungsreife mit Blick auf die zentrale Verfüg- Reichweite) sowie in der Ladeinfrastruktur. Hier besteht barkeit von Informationen (W-3) noch Entwicklungspotenzial. Die Analyse der Anwendungsreife der Technologieop- tionen mit Blick auf die zentrale Verfügbarkeit von FCEV können prinzipiell schon gekauft werden Informationen hat zum Ziel, einen Anhaltspunkt über die (Hyundai Nexo, Toyota Mirai), es bestehen allerdings Unsicherheit der zukünftigen Entwicklung der Techno- noch eine lückenhafte Tankinfrastruktur, geringe logieoption zu erlangen. Je höher die Anwendungsreife Modellvielfalt sowie offene Fragen hinsichtlich der ist, desto geringer ist auch die Unsicherheit über die Lebensdauer der Brennstoffzelle. Synthetische Kraft- zukünftige Entwicklung der Kosten und Nutzen der stoffe und auch O(H)-Lkw können noch nicht auf dem Technologieoption. Markt gekauft werden. Bei OH-Lkw haben die ersten Pilotversuche in Deutschland begonnen,180 bei synthe- Grundlage für die Beurteilung der Anwendungsreife ist tischen Kraftstoffen gibt es einige Pilotanlagen sowie der Technology Readiness Level (TRL), der in Tabelle 1 für umfassende Forschungsprojekte.181

Wie hoch ist die Anzahl der In welchem Maße ist der Regulierer In welchem Maße ist der Regulierer Unsicherheit Kostenentwicklung (W-4) Wie hoch ist die Unsicherheit hin- Wie ist die relative Bedeutung nicht- Informationsträger hinsichtlich befähigt, heutige Kosten und befähigt, zukünftige Entwicklungen Die Analyse der Unsicherheit über die zukünftige Koste- Wie ist der Grad der Anwendungsreife sichtlich der zukünftigen monetärer Kosten gegenüber dem der (heutigen und zukünftigen) Nutzen (privat sowie extern) der Kosten und Nutzen (privat sowie nentwicklung dient der Erfassung der Spannbreiten bei der Technologie? W-3 Kostenentwicklung der Technologie? W-4 fossilen Verbrennungsmotor? W-5 Kosten und Nutzen der der innovativen Technologien extern) der innovativen Techno- den Schätzungen zur zukünftigen Kostenentwicklung als Technologie? W-1 zutre end einzuschätzen? W-2a logien zutre end einzuschätzen? W-2b Indikator für die diesbezügliche Unsicherheit. Je geringer gering hoch die Unsicherheithoch über die zukünftige Kostenentwickgerin- g hoch gering ICEV hoch gering gering hoch gering hoch lung ist,IC destoEV leichter kann der zentrale Regulierer die ICEV ICEV ICEV ICEV BEV zukünftigenBEV Kosten und Nutzen bewerten. BEV BEV BEV BEV PtL PtL PtL PtL PtL PtL PtG Die zukünftige Kostenentwicklung bei ICEV wird primär PtG PtG PtG PtG PtG FCEV durch die höheren Anforderungen an die Abgasbehand- FCEV FCEV lung (Euro 7) und die Entwicklung der Kraftstoffpreise FCEV FCEV FCEV O-Lkw getrieben.O-Lkw Die Unsicherheiten der Kostenentwicklung O-Lkw O-Lkw O-Lkw O-Lkw OH-Lkw sindOH damit-Lkw überschaubar. Bei BEV dagegen liegen die OH-Lkw OH-Lkw OH-Lkw OH-Lkw PHEV UnsicherheitenPHEV weniger in den Strompreisen begründet, PHEV PHEV PHEV PHEV Zukunft 182 die lautZuku aktuellennft Prognosen auch längerfristig relativ Zukunft Technologieneutralität Technologiespezifität Zukunft Zukunft Zukunft stabil bleibenTechnologieneutralität dürften, sondern vor allemTechnologiespezifitä in der Entwickt- Technologieneutralität Technologiespezifität Tendenz Regulierung Technologieneutralität Technologiespezifität Technologieneutralität Technologiespezifität Technologieneutralität Technologiespezifität Tendenz Regulierung Tendenz Regulierung Tendenz Regulierung Tendenz Regulierung Tendenz Regulierung 180 BMU (2019).

Eigene Darstellung 181 Deutscher Bundestag (2018). Eigene Darstellung Eigene Darstellung Eigene Darstellung Eigene Darstellung Eigene Darstellung 182 Schlesinger et al. (2014), S. 227.

62 Agora Verkehrswende | Indikation für Technologieneutralität und -spezifität im Straßenverkehr

lung der Batteriekosten. Bei den Batterien wird eine ste- Unsicherheitsfaktor hinzu (hier ist unter anderem der tige Weiterentwicklung (Energiedichte, Kosten, Lebens- Platingehalt ein Kostentreiber).187 dauer etc.) erwartet.183 Zudem gibt es verschiedene technische Ansätze, die zu sprunghaften Verbesserungen Zu beachten ist, dass nach erfolgtem Markthochlauf die führen könnten. Dazu zählen insbesondere Batterietech- Infrastrukturkosten für sämtliche Technologien gegen- nologien mit Festkörperelektrolyt,184 Lithium-Schwe- über den Energiekosten in den Hintergrund treten. Das fel- sowie Lithium-Luft-Batterien, die bei Erlangung bedeutet für die Oberleitungstechnologie aufgrund ihrer entsprechender technischer Reife erheblichen Einfluss hohen Energieeffizienz eine vergleichsweise geringe auf die Kosten haben könnten.185 Unsicherheit der langfristigen Kostenentwicklung.188

Die höchsten Unsicherheiten liegen bei der Produktion Bedeutung nicht-monetärer Kosten (W-5) von synthetischen Kraftstoffen und Wasserstoff vor; Die Analyse der nicht-monetären Kosten der Tech- die Energieeffizienz dieser Prozesse ist verglichen mit nologieoptionen auf Nutzerseite (wie etwa geringere direkter Stromnutzung in Fahrzeugen gering und die Reichweiten, längere Betankungszeiten, geringere noch unsicheren Gestehungskosten der hohen benö- Zuladungsvolumina) dient der Abschätzung der Vollstän- tigten Strommengen (deren inländische Bereitstellung digkeit der Informationsbasis des zentralen Regulierers, gegenwärtig als unwahrscheinlich angesehen wird186) da diese privaten Informationen schwer zu erlangen und haben einen starken Einfluss auf den Preis der Endpro- zu bewerten sind. Je geringer die Bedeutung nicht-mo- dukte Wasserstoff und PtL. Bei Brennstoffzellenantrie- netärer Kosten ist, desto einfacher ist die (vollständige) ben kommt die Produktion der Brennstoffzelle als zentrale Bewertung von Kosten und Nutzen.

Die Handhabung von Fahrzeugen mit Verbrennungsmo- 183 Michaelis et al. (2018). tor ändert sich nicht durch die Einführung alternativer 184 Yu et al. (2019); Schwarzer (2019). Kraftstoffe. Demzufolge kommt es bei PtL und PtG nicht 185 Thielmann et al. (2017). zu zusätzlichen nicht-monetären Kosten gegenüber fossil 186 UBA (2016b). betriebenen Verbrennungsfahrzeugen.

Wie hoch ist die Anzahl der In welchem Maße ist der Regulierer In welchem Maße ist der Regulierer Wie hoch ist die Unsicherheit hin- PHEVWie haben ist die zwei relative Antriebstechnologien Bedeutung nicht- an Bord. Dies Informationsträger hinsichtlich befähigt, heutige Kosten und befähigt, zukünftige Entwicklungen Wie ist der Grad der Anwendungsreife sichtlich der zukünftigen bedeutetmonetärer für den Kosten Nutzer gegenüber eine gewisse dem zusätzliche Kom- der (heutigen und zukünftigen) Nutzen (privat sowie extern) der Kosten und Nutzen (privat sowie der Technologie? W-3 Kostenentwicklung der Technologie? W-4 plexität,fossilen da er Verbrennungsmotor? sowohl laden als auch tanken muss/kann.W-5 Kosten und Nutzen der der innovativen Technologien extern) der innovativen Techno- Technologie? W-1 zutre end einzuschätzen? W-2a logien zutre end einzuschätzen? W-2b Zudem kann es durch den doppelten Antrieb zu Ein- gering hoch schränkungen im Zuladungsvolumen kommen.189 hoch gering hoch gering ICEV hoch gering gering hoch gering hoch ICEV ICEV Die aufgeführten Technologien ohne Verbrennungsan- ICEV ICEV ICEV BEV BEV trieb habenBEV heute noch einige Einschränkungen. Zum BEV BEV BEV PtL PtL einen istPt dieL Reichweite gegenüber Verbrennungsan- PtL PtL PtL PtG PtG trieben PtbeiG Brennstoffzellenfahrzeugen etwas und bei PtG PtG PtG FCEV FCEV BatteriefahrzeugenFCEV deutlich geringer. Auch sind bei FCEV FCEV FCEV O-Lkw O-Lkw BatteriefahrzeugenO-Lkw die Ladevorgänge länger als bei kon- O-Lkw O-Lkw O-Lkw OH-Lkw ventionellem Kraftstoff. Bei Batteriefahrzeugen ist das OH-Lkw OH-Lkw Antriebssystem durch die Batterie in der Regel deutlich OH-Lkw OH-Lkw OH-Lkw PHEV PHEV schwerer.PHEV Vor allem bei Nutzfahrzeugen kann dies eine PHEV PHEV PHEV Zukunft Zukunft VerringerungZukunft der Nutzlast bedeuten, worauf der Gesetz- Technologieneutralität Technologiespezifität Zukunft Zukunft Zukunft Technologieneutralität Technologiespezifität geber bereitsTechnologieneutralität mit entsprechenden AusnahmenTechnologiespezifitä reagiert t Tendenz Regulierung Technologieneutralität Technologiespezifität Technologieneutralität Technologiespezifität Technologieneutralität Technologiespezifität Tendenz Regulierung Tendenz Regulierung Tendenz Regulierung Tendenz Regulierung Tendenz Regulierung 187 Plötz et al. (2018). Eigene Darstellung Eigene Darstellung 188 EigeneKasten Darstellung et al. (2016). Eigene Darstellung Eigene Darstellung Eigene Darstellung 189 ADAC (2019e).

63 Indikation für Technologieneutralität und -spezifität im Straßenverkehr

hat.190 Sowohl FCEV als auch BEV benötigen für Antrieb 4.6.2 Ergebnisse in der Kategorie „Technologie­ und Energiespeicher zudem tendenziell etwas mehr offenheit des Entscheidungsfeldes im Status Bauraum als ICEV. Andererseits macht der Elektroantrieb quo ante“ auch neue Konzepte der Raumaufteilung im Fahrzeug Der Einordnung mit Blick auf die Indikation technolo- möglich, sodass der Komfort beispielsweise durch Weg- giespezifischer Regulierung in der Kategorie „Techno- fall des Kardantunnels gesteigert werden kann. logieoffenheit des Entscheidungsfeldes im Status quo ante“ liegt die Hypothese zugrunde, dass bei geringer Oberleitungs-Lkw haben hohe Anforderungen an die Technologieoffenheit des Entscheidungsfeldes vor dem Infrastruktur, was bei nur geringem Infrastrukturausbau Regulierungseingriff der Einsatz technologiespezifischer zu Lasten der Flexibilität beim Fahrzeugeinsatz geht. Auf Instrumente das Potenzial besitzt, effizienzverbessernd der anderen Seite müssen bei weitgehendem Oberlei- zu wirken, da diese die Technologieoffenheit des Ent- tungsbetrieb keine großen Energiespeicher mitgeführt scheidungsfeldes erhöhen können. werden, sodass die Einschränkung der Zuladung vergli- chen mit beispielsweise Batterie-Lkw deutlich geringer 4.6.2.1 Ergebnisse in der Unterkategorie ist. Die Energieaufnahme während der Fahrt ermöglicht „Störungsfreie Koordination des Marktes“ zudem prinzipiell einen kontinuierlichen Einsatz der In der Unterkategorie „störungsfreie Koordination des Fahrzeuge, was vor allem dann ein Vorteil werden dürfte, Marktes“ (TO-1 bis TO-3) werden Informationen über wenn Lkw künftig autonom fahren können. externe Umwelteffekte, Marktmacht im Entschei- dungsfeld und Budgetrestriktionen auf der Nutzerseite aufbereitet. Grundsätzlich gilt dabei: Je stärker die Koordination des Marktes gestört ist, desto stärker ist die Indikation für technologiespezifische Regulierungsins- 190 Baumann; Priemer (2017). trumente.

Externe Umweltkosten und -nutzen (TO-1) Die Analyse von externen Umweltkosten und -nutzen dient der Abschätzung, in welchem Maße die Endver- Wie hoch ist die Anzahl der In welchem Maße ist der Regulierer In welchem Maße ist der Regulierer Wie hoch ist die Unsicherheit hin- Wie ist die relative Bedeutung nicht- braucherpreise der betrachteten Technologien die voll- Informationsträger hinsichtlich befähigt, heutige Kosten und befähigt, zukünftige Entwicklungen Wie ist der Grad der Anwendungsreife sichtlich der zukünftigen monetärer Kosten gegenüber dem ständigen ökonomischen (das heißt sowohl die privaten der (heutigen und zukünftigen) Nutzen (privat sowie extern) der Kosten und Nutzen (privat sowie der Technologie? W-3 Kostenentwicklung der Technologie? W-4 fossilen Verbrennungsmotor? W-5 Kosten und Nutzen der der innovativen Technologien extern) der innovativen Techno- als auch die externen) Kosten widerspiegeln. Preisver- Technologie? W-1 zutre end einzuschätzen? W-2a logien zutre end einzuschätzen? W-2b zerrungen infolge nicht-internalisierter externer Effekte gering hoch hoch gering hoch gering schränken die Technologieoffenheit des Entscheidungs- ICEV feldes ein. Hier wird daher dargestellt, welche Externali- hoch gering gering hoch gering hoch ICEV ICEV ICEV ICEV ICEV BEV täten mit der Nutzung der Technologieoptionen ver- BEV BEV bunden sind, ob Politikinstrumente zur Internalisierung BEV BEV BEV PtL PtL PtL existieren und ob diese eine vollständige Internalisierung PtL PtL PtL PtG PtG PtG bewirken. Je größer die Bedeutung nicht-internalisier- PtG PtG PtG FCEV FCEV FCEV ter externer Kosten und Nutzen, desto stärker fällt die FCEV FCEV FCEV O-Lkw O-Lkw O-Lkw Störung der Koordination des Marktes aus. O-Lkw O-Lkw O-Lkw OH-Lkw OH-Lkw OH-Lkw OH-Lkw OH-Lkw OH-Lkw PHEV Die wichtigsten Externalitäten des Transports sind: PHEV PHEV Unfälle, Luftverschmutzung, Beitrag zum anthropogenen PHEV PHEV PHEV Zukunft Zukunft Zukunft Treibhauseffekt, Lärm, Stau, Emissionen zur Bereitstel- Technologieneutralität Technologiespezifität Zukunft Zukunft Zukunft Technologieneutralität Technologiespezifität Technologieneutralität Technologiespezifität Tendenz Regulierung lung der Energieträger, Flächenverbrauch und -zer- Technologieneutralität Technologiespezifität Technologieneutralität Technologiespezifität Technologieneutralität Technologiespezifität Tendenz Regulierung Tendenz Regulierung schneidung. Daneben treten noch weitere Externalitäten Tendenz Regulierung Tendenz Regulierung Tendenz Regulierung (zum Beispiel Boden- und Wasserverschmutzung) auf. Eigene Darstellung Eigene Darstellung Eigene Darstellung Diese werden umfassend im aktuellen Handbuch der EU Eigene Darstellung Eigene Darstellung Eigene Darstellung

64 Agora Verkehrswende | Indikation für Technologieneutralität und -spezifität im Straßenverkehr

Wie hoch sind die durchschnittlichen 191 für alle Verkehrsträger in Europa ermittelt. Die Kosten Bestehen externe Kosten, die nicht Wie ist der Grad der vertikalen Integra- Wie hoch ist die Wettbewerbsintensität Wie hoch ist die Wettbewerbsintensität privaten Gesamtkosten (Anscha ung Wie viel höher sind die gegenwärtigen Wie hoch sind die Kosten des günstigsten Ist komplementäre Infrastruktur Kann (mindestens teilweise) auf eine Sind die Investitionen in neu zu Bestehen angebotsseitige Gibt es Verbunde ekte bei Muss die komplementäre Wie ist der Grad der Spezifität Wie hoch ist die Abhängigkeit der Wie weit ist die Erfahrungs- Wie ist der Grad der Anwendungs- Besteht ein staatlicher Eingri werden für die verschiedenen Fahrzeugkategorien und vollständig durch bestehende tion der Wertschöpfungskette (Fahr- auf der Wertschöpfungsstufe der auf der Wertschöpfungsstufe der und Betrieb) pro gefahrenem Kilometer Anscha ungskosten im Vergleich zu angebotenen Fahrzeugs der jeweiligen für die Nutzung der Technologie bestehende komplementäre Infra- errichtende komplementäre Netzwerke ekte bei der der Bereitstellung der Infrastruktur ö entlich von Investitionen auf der Investitionen auf der Nachfrageseite kurve der Technologie bereits reife der Technologie? TO-6b in die relativen Preise der differenzierte Unterkategorien (zum Beispiel städtischer Instrumente internalisiert sind? TO-1 zeuge und Energiebereitstellung)? TO-2a Fahrzeugherstellung? TO-2b Antriebsenergiebereitstellung? TO-2c im Vergleich zum konventionellen Fahrzeugen mit konventionellem Technologie relativ zum ICEV Otto? TO-3c notwendig? TO-4a struktur zur Energieversorgung der Infrastruktur spezifisch? TO-4c komplementären Infrastruktur? TO-4d komplementären Infrastruktur? TO-4e bereitgestellt werden? TO-4f Angebotsseite? TO-5a vom Infrastrukturausbau? TO-5b abgeschritten? TO-6a Technologieoptionen? TO-7 oder ländlicher Raum) ermittelt. Verbrenner? TO-3a Antrieb/Kraftsto ? TO-3b Fahrzeuge zurückgegri en werden? TO-4b hochgering neinja gering hoch hoch gering hoch gering etwa genauso hoch deutlich höher neinja nein ja nein ja ja nein nein ja gering hoch gering hoch vollständigkaum deutlich geringer deutlicher höher neinja Während sich die Externalitäten durch Flächenver- etwa genauso hoch deutlich höher ja nein ICEV ICEV ICEV ICEV ICEV ICEV ICEV ICEV ICEV ICEV ICEV ICEV ICEV ICEV ICEV ICEV brauch und -zerschneidung durch die Nutzung der Fahr- ICEV ICEV BEV BEV BEV BEV BEV BEV BEV BEV BEV BEV BEV BEV BEV BEV BEV BEV zeuge zwischen den Technologien wenig unterscheiden, BEV BEV PtL PtL PtL PtL PtL PtL PtL PtL PtL PtL PtL PtL PtL PtL sind die Unterschiede in den anderen Kategorien stärker. PtL PtL PtL PtL PtG PtG PtG PtG PtG PtG PtG PtG PtG PtG PtG PtG PtG PtG Hier spielen die konkreten Verfahren (zum Beispiel Roh- PtG PtG PtG PtG FCEV stoffabbau, Transport, Herstellung) und der eingesetzte FCEV FCEV FCEV FCEV FCEV FCEV FCEV FCEV FCEV FCEV FCEV FCEV FCEV FCEV FCEV FCEV FCEV O-Lkw Energiemix (zum Beispiel Strombereitstellung) eine O-Lkw O-Lkw O-Lkw O-Lkw O-Lkw O-Lkw O-Lkw O-Lkw O-Lkw O-Lkw O-Lkw O-Lkw O-Lkw O-Lkw O-Lkw wichtige Rolle. O-Lkw O-Lkw OH-Lkw OH-Lkw OH-Lkw OH-Lkw OH-Lkw OH-Lkw OH-Lkw OH-Lkw OH-Lkw OH-Lkw OH-Lkw OH-Lkw OH-Lkw OH-Lkw OH-Lkw OH-Lkw OH-Lkw OH-Lkw PHEV PHEV PHEV PHEV PHEV PHEV PHEV PHEV PHEV PHEV PHEV PHEV PHEV PHEV PHEV PHEV Nach der Methodenkonvention 3.0 des Umweltbundes- PHEV PHEV Zukunft 192 Zukunft Zukunft Zukunft Zukunft Zukunft Zukunft Zukunft Zukunft Zukunft Zukunft Zukunft Zukunft Zukunft Zukunft amtes liegen die mittleren Umweltkosten pro Fahr- Zukunft Zukunft Zukunft Technologieneutralität Technologiespezifität zeugkilometer (Treibhausgase, Luftschadstoffemissio- Technologieneutralität Technologiespezifität Technologieneutralität Technologiespezifität Technologieneutralität Technologiespezifität Technologieneutralität Technologiespezifität TechnologieneutralitätTechnologiespezifität Technologieneutralität Technologiespezifität Technologieneutralität Technologiespezifität TechnologieneutralitätTechnologiespezifität Technologieneutralität Technologiespezifität Technologieneutralität Technologiespezifität TechnologieneutralitätTechnologiespezifität TechnologieneutralitätTechnologiespezifität TechnologieneutralitätTechnologiespezifität Technologieneutralität Technologiespezifität Technologieneutralität Technologiespezifität Technologieneutralität Technologiespezifität Technologieneutralität Technologiespezifität Tendenz Regulierung Tendenz Regulierung Tendenz Regulierung Tendenz Regulierung Tendenz Regulierung Tendenz Regulierung Tendenz Regulierung Tendenz Regulierung Tendenz Regulierung Tendenz Regulierung Tendenz Regulierung Tendenz Regulierung Tendenz Regulierung Tendenz Regulierung Tendenz Regulierung nen, Lärm sowie Vorprozesse) bei Elektro-Pkw im Jahr Tendenz Regulierung Tendenz Regulierung Tendenz Regulierung 2016 bei 6,1 Eurocent/Fzg.-km, bei Diesel-Pkw bei 7,53 Eurocent/Fzg.-km und bei Otto-Pkw bei 6,42 Eurocent/ Eigene Darstellung Eigene Darstellung Eigene Darstellung Eigene Darstellung Eigene Darstellung Eigene Darstellung Eigene Darstellung Eigene Darstellung Eigene Darstellung Eigene Darstellung Eigene Darstellung Eigene Darstellung Eigene Darstellung Eigene Darstellung Eigene Darstellung Eigene Darstellung Eigene Darstellung Eigene Darstellung Fzg.-km. Mit einer Dekarbonisierung des Strommixes wird sich dieses Verhältnis verschieben. Auch in Zukunft ist davon auszugehen, dass die direkten Emissionen von Insgesamt gehen von diesen Abgaben zwar effektiv mehr Verbrennern (Schadstoffemissionen/Lärm) höher liegen oder weniger starke Anreize aus, die durch die Fahrzeug- als bei Elektrofahrzeugen. Bei Einsatz von PtL/PtG wer- nutzung entstehende Umweltbelastung zu senken, aller- den die Externalitäten bei den Treibhausgasemissionen dings erfolgt dies nicht in systematischer Weise und mit zudem wegen des geringen Wirkungsgrades höher einge- dem Ziel, die externen Kosten zu internalisieren. Primäres schätzt (Restemissionen einer nicht vollständig erneuer- Ziel und Bemessungsgrundlage sind vielmehr die Gene- baren Stromerzeugung schlagen hier deutlich stärker zu rierung von Haushaltseinnahmen für den Staat bezie- Buche). Nicht berücksichtigt werden hier die Externali­ hungsweise die Finanzierung der Wegekosten im Falle der täten durch den ungeregelten Abbau von Rohstoffen. Lkw-Maut. In letzterem Fall werden zwar externe Kosten durch Luftschadstoffemissionen und Lärm mit einbezo- Die Internalisierung externer Kosten kann durch markt- gen, allerdings keine Klimafolgeschäden.193 basierte Instrumente (zum Beispiel Steuern, Abgaben, Emissionshandel) erfolgen. Für den Personen- und Unterstellt man dennoch, dass durch die genannten Güterverkehr besteht eine Reihe staatlicher Abgaben, die Instrumente eine Internalisierung externer Kosten des in unterschiedlichem Maße mit den durch den Verkehr Straßenverkehrs stattfinden soll, so findet diese Interna- verursachten externen Kosten korrelieren. Die Mine- lisierung in Deutschland beziehungsweise Europa nur in ralölsteuer macht einen erheblichen Teil des Tankstel- geringem Maß statt.194 Bei den meisten Fahrzeugkatego- lenpreises von Kraftstoffen aus, die Kfz-Steuer hat eine rien werden nur ca. 15–25 Prozent der externen Kosten

CO2-abhängige Komponente, die Lkw-Maut dient zur und Infrastrukturkosten abgedeckt. Die Beiträge der Finanzierung der Infrastruktur und hängt unter anderem Kfz-Steuer und der Lkw-Maut decken nur einen gerin- vom Schadstoffausstoß ab, wird aber nur auf Autobah- gen Anteil der durch den Verkehr verursachten externen nen und Bundesstraßen eingesetzt. Kosten.

191 Van Essen et al. (2019). 193 Korn et al. (2018). 192 Bünger; Matthey (2018). 194 Becker et al. (2012); Van Essen et al. (2019), S. 10.

65 Indikation für Technologieneutralität und -spezifität im Straßenverkehr

Marktmacht (TO-2) kommt der Hybridantriebsstrang mit wiederum einer Die Analyse von Marktmacht im Entscheidungsfeld hat Vielzahl beteiligter Zulieferer ins Spiel. Überdies ist auch zum Ziel, zu identifizieren, inwiefern Güterpreise und im Bereich der Infrastruktur für ERS die Beteiligung Anreize für Forschung und Entwicklung durch Markt- weiterer Player (Energieversorger, Systemintegratoren) machtkonzentration verzerrt sind. Die Existenz von zu erwarten. Die erwartete vertikale Integration fällt Marktmacht wirkt verzerrend auf die Ressourcenalloka- daher bei ERS vergleichsweise niedrig aus. tion, sowohl in statischer als auch in dynamischer Hin- sicht. In diesem Bereich wird einerseits untersucht, wie Brennstoffzellenfahrzeuge werden bisher von wenigen hoch die vertikale Integration (TO-2a) bei der jeweiligen Herstellern produziert. Die OEM kaufen Brennstoffzellen Technologieoption ist und andererseits, wie hoch die von Spezialisten (zum Beispiel Ballard) ein. Die Infra- horizontale Integration, also die Wettbewerbsintensität, struktur wird in Deutschland über das Industriekonsor- auf verschiedenen Stufen der Wertschöpfungskette – das tium H2 Mobility Deutschland GmbH organisiert.198 heißt bei den Herstellern (TO-2b) und bei der Treibstoff- bereitstellung (TO-2c) – ist. Je höher die Marktkonzent- PtL/PtG: Es ist noch unklar, welche Firmen hier aktiv ration ist, desto stärker fällt die Störung der Koordination werden. Vermutlich werden die Mineralölindustrie und des Marktes aus. große Elektrizitätsunternehmen eine wichtige Rolle spielen. Es besteht dann eine große Wahrscheinlichkeit, Komplexität Wertschöpfungskette (TO-2a) dass die Produktion der synthetischen Kraftstoffe (wie Als Bewertungsmaßstab für die Komplexität der Wert- heute bei den Mineralölen) in einer Hand liegt (hohe schöpfungskette dient die vertikale Integration in den vertikale Integration). Dessen ungeachtet ist auf der jeweiligen Bereichen. Antriebsseite (Verbrennungsantrieb) weiterhin eine niedrige vertikale Integration zu erwarten. Die Wertschöpfungskette bei der Fahrzeugherstellung setzt sich derzeit aus den OEM und Zulieferfirmen zusammen. Hier haben sich bei den Verbrennungsmoto­ 198 H2 Mobility (2019a). ren Spezialisierungen gebildet (zum Beispiel Elektronik, Zündkerzen etc.). Die Teile werden dem OEM geliefert und Wie hoch sind die durchschnittlichen vonBestehen diesem zusammengebaut. externe Kosten, Diedie vertikalenicht Integration Wie ist der Grad der vertikalen Integra- Wie hoch ist die Wettbewerbsintensität Wie hoch ist die Wettbewerbsintensität privaten Gesamtkosten (Anscha ung Wie viel höher sind die gegenwärtigen Wie hoch sind die Kosten des günstigsten Ist komplementäre Infrastruktur Kann (mindestens teilweise) auf eine Sind die Investitionen in neu zu Bestehen angebotsseitige Gibt es Verbunde ekte bei Muss die komplementäre Wie ist der Grad der Spezifität Wie hoch ist die Abhängigkeit der Wie weit ist die Erfahrungs- Wie ist der Grad der Anwendungs- Besteht ein staatlicher Eingri 195 istvollständig damit bei der durch Pkw-Fertigung bestehende (ICEV) bisher gering. tion der Wertschöpfungskette (Fahr- auf der Wertschöpfungsstufe der auf der Wertschöpfungsstufe der und Betrieb) pro gefahrenem Kilometer Anscha ungskosten im Vergleich zu angebotenen Fahrzeugs der jeweiligen für die Nutzung der Technologie bestehende komplementäre Infra- errichtende komplementäre Netzwerke ekte bei der der Bereitstellung der Infrastruktur ö entlich von Investitionen auf der Investitionen auf der Nachfrageseite kurve der Technologie bereits reife der Technologie? TO-6b in die relativen Preise der Instrumente internalisiert sind? TO-1 zeuge und Energiebereitstellung)? TO-2a Fahrzeugherstellung? TO-2b Antriebsenergiebereitstellung? TO-2c im Vergleich zum konventionellen Fahrzeugen mit konventionellem Technologie relativ zum ICEV Otto? TO-3c notwendig? TO-4a struktur zur Energieversorgung der Infrastruktur spezifisch? TO-4c komplementären Infrastruktur? TO-4d komplementären Infrastruktur? TO-4e bereitgestellt werden? TO-4f Angebotsseite? TO-5a vom Infrastrukturausbau? TO-5b abgeschritten? TO-6a Technologieoptionen? TO-7 Bei Elektrofahrzeugen ist hier noch offen, wie das Verbrenner? TO-3a Antrieb/Kraftsto ? TO-3b Fahrzeuge zurückgegri en werden? TO-4b hochgering Zusammenspielneinj zwischen OEM und Zulieferern zukünfa - gering hoch hoch gering hoch gering etwa genauso hoch deutlich höher neinja nein ja nein ja ja nein nein ja gering hoch gering hoch vollständigkaum deutlich geringer deutlicher höher neinja tig genau aussehen soll. Prinzipiell benötigt ein Elekt- etwa genauso hoch deutlich höher ja nein ICEV ICEV ICEV ICEV ICEV ICEV ICEV ICEV ICEV ICEV ICEV ICEV ICEV ICEV ICEV ICEV rofahrzeug weniger Teile als ein Verbrennerfahrzeug. ICEV ICEV BEV BEV BEV BEV BEV BEV BEV BEV BEV BEV BEV BEV BEV BEV BEV BEV Tesla ist an der Herstellung der meisten Bauteile seiner BEV BEV PtL PtL PtL PtL PtL PtL PtL PtL PtL PtL PtL PtL PtL PtL Fahrzeuge beteiligt196 und betreibt die Ladeinfrastruktur. PtL PtL PtL PtL PtG PtG PtG PtG PtG PtG PtG PtG PtG PtG PtG PtG PtG PtG Auch für andere OEMs wird die Dringlichkeit gesehen, PtG PtG PtG PtG FCEV dass FCsieEV im Zuge einer BEV-Produktion in Batterietech- FCEV FCEV FCEV FCEV FCEV FCEV FCEV FCEV FCEV FCEV FCEV FCEV FCEV FCEV 197 FCEV FCEV O-Lkw nologieO-Lkw und Ladeinfrastruktur investieren. O-Lkw O-Lkw O-Lkw O-Lkw O-Lkw O-Lkw O-Lkw O-Lkw O-Lkw O-Lkw O-Lkw O-Lkw O-Lkw O-Lkw O-Lkw O-Lkw OH-Lkw OH-Lkw OH-Lkw OH-Lkw OH-Lkw OH-Lkw OH-Lkw OH-Lkw OH-Lkw OH-Lkw OH-Lkw OH-Lkw OH-Lkw OH-Lkw OH-Lkw OH-Lkw Bei Oberleitungs-Lkw kommt der Pantograf als zusätzli- OH-Lkw OH-Lkw PHEV PHEV PHEV PHEV PHEV PHEV PHEV PHEV PHEV PHEV PHEV PHEV PHEV PHEV PHEV PHEV che Komponente hinzu und wird zumindest mittelfristig PHEV PHEV Zukunft Zukunft Zukunft Zukunft Zukunft Zukunft Zukunft Zukunft Zukunft Zukunft Zukunft Zukunft Zukunft Zukunft Zukunft wahrscheinlich durch spezialisierte Zulieferer bereit- Zukunft Zukunft Zukunft Technologieneutralität Technologiespezifität gestellt. TechnologieneutralitätHandelt es sich um Diesel-Hybridfahrzeuge,Technologiespezifität so Technologieneutralität Technologiespezifität Technologieneutralität Technologiespezifität Technologieneutralität Technologiespezifität TechnologieneutralitätTechnologiespezifität Technologieneutralität Technologiespezifität Technologieneutralität Technologiespezifität TechnologieneutralitätTechnologiespezifität Technologieneutralität Technologiespezifität Technologieneutralität Technologiespezifität TechnologieneutralitätTechnologiespezifität TechnologieneutralitätTechnologiespezifität TechnologieneutralitätTechnologiespezifität Technologieneutralität Technologiespezifität Technologieneutralität Technologiespezifität Technologieneutralität Technologiespezifität Technologieneutralität Technologiespezifität Tendenz Regulierung Tendenz Regulierung Tendenz Regulierung Tendenz Regulierung Tendenz Regulierung Tendenz Regulierung Tendenz Regulierung Tendenz Regulierung Tendenz Regulierung Tendenz Regulierung Tendenz Regulierung Tendenz Regulierung Tendenz Regulierung Tendenz Regulierung Tendenz Regulierung Tendenz Regulierung Tendenz Regulierung Tendenz Regulierung 195 Deloitte (2017).

196Eigene Bloomberg Darstellung (2018). Eigene Darstellung Eigene Darstellung Eigene Darstellung Eigene Darstellung Eigene Darstellung Eigene Darstellung Eigene Darstellung Eigene Darstellung Eigene Darstellung Eigene Darstellung Eigene Darstellung Eigene Darstellung Eigene Darstellung Eigene Darstellung Eigene Darstellung Eigene Darstellung Eigene Darstellung 197 Frost & Sullivan (2018).

66 Agora Verkehrswende | Indikation für Technologieneutralität und -spezifität im Straßenverkehr

Wettbewerbsintensität (TO-2b und TO-2c) Brennstoffzellenfahrzeuge werden in Deutschland Hersteller von Fahrzeugen (TO-2b) bisher nur von zwei Herstellern (Hyundai, Toyota) und in Die höchste Wettbewerbsintensität besteht zweifel- kleiner Stückzahl auf den Markt gebracht und sind noch los auf dem Massenmarkt der Verbrennerfahrzeuge. stark in der Entwicklungs- beziehungsweise Pilotphase. Auf dem deutschen Markt wurden im Jahr 2018 von Dementsprechend ist hier der Wettbewerb noch gering. 30 verschiedenen Fahrzeugmarken jeweils mehr als 10.000 Fahrzeuge verkauft.199 Mehr als 800 Fahrzeug- Oberleitungs-Lkw werden zurzeit nur auf wenigen modelle erreichten dabei eine verkaufte Stückzahl von Pilotstrecken getestet. Die Fahrzeuge sind Einzelanfer- über 1.000 Einheiten. tigungen, von einem Wettbewerb kann demzufolge noch nicht gesprochen werden. Der Markt der PHEV und BEV hat sich in den letzten Jahren weiterentwickelt. Insgesamt wurden im Jahr 2019 Energiebereitstellung (TO-2c) von 14 Marken batterieelektrische Fahrzeuge zugelassen. Auf Grund des liberalisierten Strommarktes ist hier für Dabei erreichten jedoch nur 13 Modelle mehr als 1.000 Elek-trofahrzeuge die Wettbewerbsintensität sehr hoch, verkaufte Einheiten. Die angebotenen Fahrzeuge sind in zumindest im Bereich des privaten Ladens. Bei öffent- der Regel nur sehr eingeschränkt konfigurierbar, haben lichen Ladepunkten ist bei der derzeit geringen Anzahl oftmals lange Lieferzeiten und es werden im Gegensatz an Fahrzeugen noch kein kostendeckender Betrieb von zu Verbrennungsfahrzeugen kaum Nachlässe auf den Ladeinfrastruktur möglich. Die Wettbewerbssituation Listenpreis gewährt. Der Markt ist somit insgesamt klar kann daher gegenwärtig noch nicht abschließend beur- durch die Angebotsseite bestimmt. Für die Hersteller ist teilt werden. der Verkauf von BEV und PHEV primär deshalb wichtig, 200 um die EU-CO2-Flottenzielwerte zu erreichen. Bei Tankstellen für fossile Kraftstoffe bestehen Oligopol­ strukturen mit großer Marktmacht einiger weniger 199 KBA (2018). Mineralölkonzerne, die über eigene Raffineriekapazitäten 200 Plötz et al. (2019). verfügen.201 Die Einführung von PtX-Kraftstoffen könnte dazu führen, dass neue Akteure als Großhandelsanbieter von Kraftstoffen neben die Raffinerien treten und somit Wie hoch sind die durchschnittlichen Bestehen externe Kosten, die nicht Wie ist der Grad der vertikalen Integra- Wie hoch ist die Wettbewerbsintensität EinflussWie hochauf die ist Endverbraucherpreise die Wettbewerbsintensität nehmen. Aufgrund privaten Gesamtkosten (Anscha ung Wie viel höher sind die gegenwärtigen Wie hoch sind die Kosten des günstigsten Ist komplementäre Infrastruktur Kann (mindestens teilweise) auf eine Sind die Investitionen in neu zu Bestehen angebotsseitige Gibt es Verbunde ekte bei Muss die komplementäre Wie ist der Grad der Spezifität Wie hoch ist die Abhängigkeit der Wie weit ist die Erfahrungs- Wie ist der Grad der Anwendungs- Besteht ein staatlicher Eingri vollständig durch bestehende tion der Wertschöpfungskette (Fahr- auf der Wertschöpfungsstufe der der absehbarauf der Wertschöpfungsstufehohen Gestehungskosten der von PtX-Kraft- und Betrieb) pro gefahrenem Kilometer Anscha ungskosten im Vergleich zu angebotenen Fahrzeugs der jeweiligen für die Nutzung der Technologie bestehende komplementäre Infra- errichtende komplementäre Netzwerke ekte bei der der Bereitstellung der Infrastruktur ö entlich von Investitionen auf der Investitionen auf der Nachfrageseite kurve der Technologie bereits reife der Technologie? TO-6b in die relativen Preise der Instrumente internalisiert sind? TO-1 zeuge und Energiebereitstellung)? TO-2a Fahrzeugherstellung? TO-2b stoffenAntriebsenergiebereitstellung? dürften diese allerdings erst über eine BeimiTO-2c- im Vergleich zum konventionellen Fahrzeugen mit konventionellem Technologie relativ zum ICEV Otto? TO-3c notwendig? TO-4a struktur zur Energieversorgung der Infrastruktur spezifisch? TO-4c komplementären Infrastruktur? TO-4d komplementären Infrastruktur? TO-4e bereitgestellt werden? TO-4f Angebotsseite? TO-5a vom Infrastrukturausbau? TO-5b abgeschritten? TO-6a Technologieoptionen? TO-7 schungsquote oder eine wie auch immer geartete Decke- Verbrenner? TO-3a Antrieb/Kraftsto ? TO-3b Fahrzeuge zurückgegri en werden? TO-4b hochgering neinja gering hoch hoch gering lung der COhoch2-Emissionen aus dem Kraftstofflebenszyklusgering etwa genauso hoch deutlich höher neinja nein ja nein ja ja nein nein ja gering hoch gering hoch vollständigkaum deutlich geringer deutlicher höher neinja (zum Beispiel über einen Emissionshandel oder eine etwa genauso hoch deutlich höher ja nein ICEV ICEV ICEV ICEV ICEV ICEV ICEV ICEV ICEV ICEV ICEV ICEV ICEV ICEV ICEV ICEV Treibhausgasminderungsquote202) eine Rolle spielen. ICEV ICEV BEV BEV BEV BEV BEV BEV BEV BEV BEV BEV BEV BEV BEV BEV BEV BEV BEV BEV PtL PtL PtL PtL PtL PtL PtL PtL PtL PtL PtL PtL PtL PtL Bei Wasserstoff sind erst wenige Fahrzeuge auf dem PtL PtL PtL PtL PtG PtG PtG PtG PtG PtG PtG PtG PtG PtG PtG PtG PtG PtG Markt, die Infrastruktur ist somit noch weit von einer PtG PtG PtG PtG FCEV FCEV FCEV FCEV AuslastungFCEV entfernt und dementsprechend gering ist der FCEV FCEV FCEV FCEV FCEV FCEV FCEV FCEV FCEV FCEV FCEV FCEV FCEV O-Lkw O-Lkw O-Lkw O-Lkw Wettbewerb.O-Lkw Gegenwärtig geht es hier primär um den O-Lkw O-Lkw O-Lkw O-Lkw O-Lkw O-Lkw O-Lkw O-Lkw O-Lkw O-Lkw O-Lkw Aufbau einer Basisinfrastruktur, die derzeit zur Hälfte O-Lkw O-Lkw OH-Lkw OH-Lkw OH-Lkw OH-Lkw OH-Lkw OH-Lkw OH-Lkw OH-Lkw OH-Lkw OH-Lkw OH-Lkw OH-Lkw OH-Lkw OH-Lkw OH-Lkw OH-Lkw staatlich gefördert wird.203 Diese wird vor allem durch OH-Lkw OH-Lkw PHEV PHEV PHEV PHEV PHEV PHEV PHEV PHEV PHEV PHEV PHEV PHEV PHEV PHEV PHEV PHEV das Industriekonsortium H2 Mobility betrieben. Bei der PHEV PHEV Zukunft Zukunft Zukunft Zukunft Zukunft Zukunft Zukunft Zukunft Zukunft Zukunft Zukunft Zukunft Zukunft Zukunft Zukunft Infrastruktur für Oberleitungs-Lkw geht es derzeit um Zukunft Zukunft Zukunft Technologieneutralität Technologiespezifität Technologieneutralität Technologiespezifität Technologieneutralität Technologiespezifität Technologieneutralität Technologiespezifität den AufbauTechnologieneutralität von Pilotprojekten. Technologiespezifität TechnologieneutralitätTechnologiespezifität Technologieneutralität Technologiespezifität Technologieneutralität Technologiespezifität TechnologieneutralitätTechnologiespezifität Technologieneutralität Technologiespezifität Technologieneutralität Technologiespezifität TechnologieneutralitätTechnologiespezifität TechnologieneutralitätTechnologiespezifität TechnologieneutralitätTechnologiespezifität Technologieneutralität Technologiespezifität Technologieneutralität Technologiespezifität Technologieneutralität Technologiespezifität Technologieneutralität Technologiespezifität Tendenz Regulierung Tendenz Regulierung Tendenz Regulierung Tendenz Regulierung Tendenz Regulierung Tendenz Regulierung Tendenz Regulierung Tendenz Regulierung Tendenz Regulierung Tendenz Regulierung Tendenz Regulierung Tendenz Regulierung Tendenz Regulierung Tendenz Regulierung Tendenz Regulierung Tendenz Regulierung Tendenz Regulierung Tendenz Regulierung 201 Dewenter et al. (2012).

Eigene Darstellung Eigene Darstellung Eigene Darstellung 202 Fehrenbach;Eigene Darstellung Jöhrens (2017). Eigene Darstellung Eigene Darstellung Eigene Darstellung Eigene Darstellung Eigene Darstellung Eigene Darstellung Eigene Darstellung Eigene Darstellung Eigene Darstellung Eigene Darstellung Eigene Darstellung Eigene Darstellung Eigene Darstellung Eigene Darstellung 203 BMVI (2017).

67 Indikation für Technologieneutralität und -spezifität im Straßenverkehr

Wie hoch sind die durchschnittlichen Bestehen externe Kosten, die nicht Wie ist der Grad der vertikalen Integra- Wie hoch ist die Wettbewerbsintensität Wie hoch ist die Wettbewerbsintensität werden.privaten Auch Gesamtkosten PHEV liegen in etwa(Anscha ung auf dem Niveau von Wie viel höher sind die gegenwärtigen Wie hoch sind die Kosten des günstigsten Ist komplementäre Infrastruktur Kann (mindestens teilweise) auf eine Sind die Investitionen in neu zu Bestehen angebotsseitige Gibt es Verbunde ekte bei Muss die komplementäre Wie ist der Grad der Spezifität Wie hoch ist die Abhängigkeit der Wie weit ist die Erfahrungs- Wie ist der Grad der Anwendungs- Besteht ein staatlicher Eingri vollständig durch bestehende tion der Wertschöpfungskette (Fahr- auf der Wertschöpfungsstufe der auf der Wertschöpfungsstufe der Verbrennern,und Betrieb)205 wobei pro gefahrenemin allen Fällen Kilometer der Fahrzeugeinsatz Anscha ungskosten im Vergleich zu angebotenen Fahrzeugs der jeweiligen für die Nutzung der Technologie bestehende komplementäre Infra- errichtende komplementäre Netzwerke ekte bei der der Bereitstellung der Infrastruktur ö entlich von Investitionen auf der Investitionen auf der Nachfrageseite kurve der Technologie bereits reife der Technologie? TO-6b in die relativen Preise der Instrumente internalisiert sind? TO-1 zeuge und Energiebereitstellung)? TO-2a Fahrzeugherstellung? TO-2b Antriebsenergiebereitstellung? TO-2c (Tageskilometer-Leistung,im Vergleich zum konventionellen Geschwindigkeiten etc.) der Fahrzeugen mit konventionellem Technologie relativ zum ICEV Otto? TO-3c notwendig? TO-4a struktur zur Energieversorgung der Infrastruktur spezifisch? TO-4c komplementären Infrastruktur? TO-4d komplementären Infrastruktur? TO-4e bereitgestellt werden? TO-4f Angebotsseite? TO-5a vom Infrastrukturausbau? TO-5b abgeschritten? TO-6a Technologieoptionen? TO-7 NutzerVerbrenner? und die Modell- beziehungsweise PreispolitikTO-3a der Antrieb/Kraftsto ? TO-3b Fahrzeuge zurückgegri en werden? TO-4b hochgering neinja gering hoch hoch gering hoch gering Hersteller eine große Rolle spielen kann. Wir gehen hier etwa genauso hoch deutlich höher neinja nein ja nein ja ja nein nein ja gering hoch gering hoch vollständigkaum deutlich geringer deutlicher höher neinja im Mittel von vergleichbaren Kosten für Elektro-, PHEV etwa genauso hoch deutlich höher ja nein ICEV ICEV ICEV ICEV ICEV ICEV ICEV ICEV ICEV ICEV ICEV ICEV ICEV ICEV ICEV ICEV und Verbrenner-Pkw aus.206 Brennstoffzellen-Pkw sind ICEV ICEV BEV BEV BEV BEV BEV BEV BEV BEV BEV BEV BEV BEV BEV BEV BEV BEV in den Anschaffungskosten heute noch deutlich teurer als BEV BEV PtL PtL PtL PtL PtL PtL PtL PtL PtL PtL PtL PtL PtL PtL Verbrenner-Pkw.PtL Der ADAC macht für die beiden auf dem PtL PtL PtL PtG PtG PtG PtG PtG PtG PtG PtG PtG PtG PtG PtG PtG PtG Markt befindlichenPtG Brennstoffzellen-Pkw keine Angaben PtG PtG PtG FCEV FCEV FCEV FCEV FCEV zu den Gesamtkosten, da unter anderem keine Aussage FCEV FCEV FCEV FCEV FCEV FCEV FCEV FCEV FCEV FCEV FCEV 207 FCEV FCEV O-Lkw O-Lkw O-Lkw O-Lkw O-Lkw über den Restwert getroffen werden kann. Fest steht O-Lkw O-Lkw O-Lkw O-Lkw O-Lkw O-Lkw O-Lkw O-Lkw O-Lkw O-Lkw O-Lkw allerdings, dass die Energiekosten derzeit für Brennstoff- O-Lkw O-Lkw OH-Lkw OH-Lkw OH-Lkw OH-Lkw OH-Lkw OH-Lkw OH-Lkw OH-Lkw OH-Lkw OH-Lkw OH-Lkw OH-Lkw OH-Lkw OH-Lkw OH-Lkw OH-Lkw zellenfahrzeuge (etwa 9,50 €/100 km208) deutlich höher OH-Lkw OH-Lkw PHEV PHEV PHEV PHEV PHEV PHEV PHEV PHEV PHEV PHEV PHEV PHEV PHEV PHEV PHEV 209 PHEV liegen als für Batteriefahrzeuge (etwa 5–6 €/100 km ). PHEV PHEV Zukunft Zukunft Zukunft Zukunft Zukunft Zukunft Zukunft Zukunft Zukunft Zukunft Zukunft Zukunft Zukunft Zukunft Zukunft Die VollkostenZukunft (TCO) für die untersuchten Alternativtech- Zukunft Zukunft Technologieneutralität Technologiespezifität Technologieneutralität Technologiespezifität Technologieneutralität Technologiespezifität Technologieneutralität Technologiespezifität Technologieneutralität Technologiespezifität TechnologieneutralitätTechnologiespezifität Technologieneutralität Technologiespezifität Technologieneutralität Technologiespezifität TechnologieneutralitätTechnologiespezifität Technologieneutralität Technologiespezifität Technologieneutralität Technologiespezifität TechnologieneutralitätTechnologiespezifität TechnologieneutralitätTechnologiespezifität TechnologieneutralitätTechnologiespezifität Technologieneutralität Technologiespezifität Technologieneutralität Technologiespezifität Technologieneutralität Technologiespezifität Technologieneutralität Technologiespezifität Tendenz Regulierung Tendenz Regulierung Tendenz Regulierung Tendenz Regulierung Tendenz Regulierung 205 ADAC (2019d). Tendenz Regulierung Tendenz Regulierung Tendenz Regulierung Tendenz Regulierung Tendenz Regulierung Tendenz Regulierung Tendenz Regulierung Tendenz Regulierung Tendenz Regulierung Tendenz Regulierung Tendenz Regulierung Tendenz Regulierung Tendenz Regulierung 206 Öko-Institut (2019). 207 ADAC (2018c); ADAC (2017). Eigene Darstellung Eigene Darstellung Eigene Darstellung Eigene Darstellung 208 EigeneBei einem Darstellung angenommenen Verbrauch von 1 kg/100 km Eigene Darstellung Eigene Darstellung Eigene Darstellung Eigene Darstellung Eigene Darstellung Eigene Darstellung Eigene Darstellung Eigene Darstellung Eigene Darstellung Eigene Darstellung Eigene Darstellung Eigene Darstellung Eigene Darstellung und dem derzeitigen Standard-Abgabepreis an deutschen H2-Tankstellen (H2 Mobility (2019b)). Budgetrestriktionen (TO-3) 209 Bei einem angenommenen Verbrauch von 20 kWh/100 km Die Analyse nutzerseitiger Budgetrestriktionen zielt und einem üblichen Haushaltsstrompreis von darauf, mögliche Barrieren bei der Anschaffung der 25–30 Eurocent/kWh. Technologieoptionen infolge von Erschwinglichkeits- problemen zu identifizieren. Hierzu wird untersucht, Wie hoch sind die durchschnittlichen Bestehen externe Kosten, die nicht Wie ist der Grad der vertikalen Integra- Wie hoch ist die Wettbewerbsintensität wieWie stark hoch sich ist die die Total Wettbewerbsintensität Cost of Ownership (TO-3a), die privaten Gesamtkosten (Anscha ung Wie viel höher sind die gegenwärtigen Wie hoch sind die Kosten des günstigsten Ist komplementäre Infrastruktur Kann (mindestens teilweise) auf eine Sind die Investitionen in neu zu Bestehen angebotsseitige Gibt es Verbunde ekte bei Muss die komplementäre Wie ist der Grad der Spezifität Wie hoch ist die Abhängigkeit der Wie weit ist die Erfahrungs- Wie ist der Grad der Anwendungs- Besteht ein staatlicher Eingri vollständig durch bestehende tion der Wertschöpfungskette (Fahr- auf der Wertschöpfungsstufe der Anschaffungspreiseauf der Wertschöpfungsstufe (TO-3b) und derdie Einstiegspreise und Betrieb) pro gefahrenem Kilometer Anscha ungskosten im Vergleich zu angebotenen Fahrzeugs der jeweiligen für die Nutzung der Technologie bestehende komplementäre Infra- errichtende komplementäre Netzwerke ekte bei der der Bereitstellung der Infrastruktur ö entlich von Investitionen auf der Investitionen auf der Nachfrageseite kurve der Technologie bereits reife der Technologie? TO-6b in die relativen Preise der Instrumente internalisiert sind? TO-1 zeuge und Energiebereitstellung)? TO-2a Fahrzeugherstellung? TO-2b (TO-3c)Antriebsenergiebereitstellung? gegenüber der Referenz eines fossil betriebeTO-2c- im Vergleich zum konventionellen Fahrzeugen mit konventionellem Technologie relativ zum ICEV Otto? TO-3c notwendig? TO-4a struktur zur Energieversorgung der Infrastruktur spezifisch? TO-4c komplementären Infrastruktur? TO-4d komplementären Infrastruktur? TO-4e bereitgestellt werden? TO-4f Angebotsseite? TO-5a vom Infrastrukturausbau? TO-5b abgeschritten? TO-6a Technologieoptionen? TO-7 nen Verbrennungsfahrzeugs unterscheiden. Höhere Verbrenner? TO-3a Antrieb/Kraftsto ? TO-3b Fahrzeuge zurückgegri en werden? TO-4b hochgering neinja gering hoch hoch gering Anschaffungs-hoch und Einstiegspreise für emissionsarmegering etwa genauso hoch deutlich höher neinja nein ja nein ja ja nein nein ja gering hoch gering hoch vollständigkaum deutlich geringer deutlicher höher neinja Technologieoptionen in Verbindung mit nutzerseiti- etwa genauso hoch deutlich höher ja nein ICEV ICEV ICEV ICEV ICEV ICEV ICEV ICEV ICEV ICEV ICEV ICEV ICEV ICEV ICEV ICEV gen Budgetgrenzen können zur Folge haben, dass die ICEV ICEV BEV BEV BEV BEV BEV BEV BEV BEV BEV BEV BEV BEV BEV BEV BEV BEV Anschaffungsentscheidung (trotz gleicher oder geringe- BEV BEV PtL PtL PtL PtL PtL PtL PtL PtL PtL PtL PtL PtL PtL PtL rer Kosten über den Lebenszyklus) zugunsten der kon- PtL PtL PtL PtL PtG PtG PtG PtG PtG PtG PtG PtG PtG PtG PtG PtG PtG PtG ventionellen Verbrennertechnologie ausfällt. Je größer die PtG PtG PtG PtG FCEV FCEV FCEV FCEV BedeutungFCEV von Budgetrestriktionen ist, desto stärker fällt FCEV FCEV FCEV FCEV FCEV FCEV FCEV FCEV FCEV FCEV FCEV FCEV FCEV O-Lkw O-Lkw O-Lkw O-Lkw die O-StörungLkw der Koordination des Marktes aus. O-Lkw O-Lkw O-Lkw O-Lkw O-Lkw O-Lkw O-Lkw O-Lkw O-Lkw O-Lkw O-Lkw O-Lkw O-Lkw OH-Lkw OH-Lkw OH-Lkw OH-Lkw OH-Lkw OH-Lkw OH-Lkw OH-Lkw OH-Lkw OH-Lkw OH-Lkw OH-Lkw OH-Lkw OH-Lkw OH-Lkw OH-Lkw Km-Gesamtkosten (TO-3a) OH-Lkw OH-Lkw PHEV PHEV PHEV PHEV PHEV PHEV PHEV PHEV PHEV PHEV PHEV PHEV PHEV PHEV PHEV PHEV Einige Elektroautos sind heute schon günstiger als PHEV PHEV Zukunft Zukunft Zukunft Zukunft Zukunft Zukunft Zukunft Zukunft Zukunft Zukunft Zukunft Zukunft Zukunft Zukunft Zukunft vergleichbare Pkw mit Verbrenner, andere teurer. Dies Zukunft Zukunft Zukunft Technologieneutralität Technologiespezifität Technologieneutralität Technologiespezifität Technologieneutralität Technologiespezifität Technologieneutralität Technologiespezifität zeigt dieTechnologieneutralität Vollkostenberechnung des ADAC,Technologiespezifitä204 in der nebent TechnologieneutralitätTechnologiespezifität Technologieneutralität Technologiespezifität Technologieneutralität Technologiespezifität TechnologieneutralitätTechnologiespezifität Technologieneutralität Technologiespezifität Technologieneutralität Technologiespezifität TechnologieneutralitätTechnologiespezifität TechnologieneutralitätTechnologiespezifität TechnologieneutralitätTechnologiespezifität Technologieneutralität Technologiespezifität Technologieneutralität Technologiespezifität Technologieneutralität Technologiespezifität Technologieneutralität Technologiespezifität Tendenz Regulierung Tendenz Regulierung Tendenz Regulierung Tendenz Regulierung Tendenz Regulierung Tendenz Regulierung Tendenz Regulierung Tendenz Regulierung Tendenz Regulierung Tendenz Regulierung Tendenz Regulierung Tendenz Regulierung Tendenz Regulierung Tendenz Regulierung Tendenz Regulierung dem Verkaufspreis und Energie- und Wartungskosten Tendenz Regulierung Tendenz Regulierung Tendenz Regulierung auch der Wertverlust und weitere Kosten berücksichtigt

Eigene Darstellung Eigene Darstellung Eigene Darstellung Eigene Darstellung Eigene Darstellung Eigene Darstellung Eigene Darstellung Eigene Darstellung Eigene Darstellung Eigene Darstellung Eigene Darstellung Eigene Darstellung Eigene Darstellung Eigene Darstellung Eigene Darstellung Eigene Darstellung Eigene Darstellung Eigene Darstellung 204 ADAC (2018b).

68 Agora Verkehrswende | Indikation für Technologieneutralität und -spezifität im Straßenverkehr

nologien bei Lkw liegen heute deutlich höher als bei Diesel. FCEV-Pkw werden auf dem deutschen Markt derzeit Prognosen für die zukünftigen TCO bei Lkw für verschie- lediglich zwei Modelle zu hohen Preisen verkauft.213 dene Technologien (FCEV, BEV, OH, PtL), jeweils unter Annahme eines Massenmarktes für die jeweilige Techno- Für den Einsatz von PtG und PtL können konventionelle logie, zeigen jedoch ein differenziertes Bild.210 Die Fahr- Verbrennerfahrzeuge verwendet werden (Drop-In). zeugkosten verlieren hier gegenüber den Energiekosten an Entsprechend erhöhen sich die Anschaffungskosten der Bedeutung, weshalb ERS-Fahrzeuge aufgrund der hohen Fahrzeuge gegenüber dem konventionellen Verbrenner Systemeffizienz gegenüber Brennstoffzellen-Lkw und mit nicht. PtL betriebenen Lkw deutlich günstiger abschneiden. Im Bereich der schweren Lkw sind OH-Lkw und Brenn- Anschaffungspreisdifferenz (TO-3b) stoffzellenfahrzeuge noch im Pilotstadium. Beim OH-Lkw Während die Anschaffungskosten von PHEV in vielen entstehen zusätzliche Kosten für den Pantografen und Fällen nur geringfügig über denen entsprechender ICEV seine Integration ins Antriebssystem.214 Dementsprechend liegen, sind die Anschaffungskosten von Batterie-Pkw liegen die Anschaffungskosten dieser Fahrzeuge heute um heute noch deutlich höher (etwa 9.000 bis 14.000 € Preis- einiges höher als beim konventionellen Verbrenner. differenz zwischen BEV-Pkw und vergleichbarem Fahr- zeug mit Verbrennungsmotor211). Die Preisdifferenz geht Einstiegspreisdifferenz (TO-3c) hauptsächlich auf die Batterie zurück, hier werden für die Der Einstiegspreis des jeweils günstigsten Fahrzeugs Zukunft weitere Kostendegressionen erwartet.212 Bei den unterscheidet sich erheblich zwischen den untersuchten Technologien bei Pkw. Der ADAC-Autokostenrechner gibt folgende Listenpreise an:

210 Plötz et al. (2018). 213 H2 Mobility (2019c): Toyota Mirai: 78.600 €; Hyundai 211 Vergleich der Listenpreise von Fahrzeugen unterschiedli- Nexo: 69.000 €. cher Antriebstechnologie. 214 Kühnel et al. (2018): 2015 ca. 56.000 €; langfristig 212 Thielmann et al. (2017). ca. 10.000–18.000 €.

WieWie hoch hoch sind sind die die durchschnittlichen durchschnittlichen BestehenBestehen externe externe Kosten, Kosten, die die nicht nicht WieWie ist ist der der Grad Grad der der vertikalen vertikalen Integra- Integra- WieWie hoch hoch ist ist die die Wettbewerbsintensität Wettbewerbsintensität WieWie hoch hoch ist ist die die Wettbewerbsintensität Wettbewerbsintensität privatenprivaten Gesamtkosten Gesamtkosten (Anscha ung (Anscha ung WieWie viel viel höher höher sind sind die die gegenwärtigen gegenwärtigen WieWie hoch hoch sind sind die die Kosten Kosten des des günstigsten günstigsten IstIst komplementäre komplementäre Infrastruktur Infrastruktur KannKann (mindestens (mindestens teilweise) teilweise) auf auf eine eine SindSind die die Investitionen Investitionen in in neu neu zu zu BestehenBestehen angebotsseitige angebotsseitige GibtGibt es es Verbunde ekte Verbunde ekte bei bei MussMuss die die komplementäre komplementäre WieWie ist ist der der Grad Grad der der Spezifität Spezifität WieWie hoch hoch ist ist die die Abhängigkeit Abhängigkeit der der WieWie weit weit ist ist die die Erfahrungs- Erfahrungs- WieWie ist ist der der Grad Grad der der Anwendungs- Anwendungs- BestehtBesteht ein ein staatlicher staatlicher Eingri Eingri vollständigvollständig durch durch bestehende bestehende tiontion der der Wertschöpfungskette Wertschöpfungskette (Fahr- (Fahr- aufauf der der Wertschöpfungsstufe Wertschöpfungsstufe der der aufauf der der Wertschöpfungsstufe Wertschöpfungsstufe der der undund Betrieb) Betrieb) pro pro gefahrenem gefahrenem Kilometer Kilometer Anscha ungskostenAnscha ungskosten im im Vergleich Vergleich zu zu angebotenenangebotenen Fahrzeugs Fahrzeugs der der jeweiligen jeweiligen fürfür die die Nutzung Nutzung der der Technologie Technologie bestehendebestehende komplementäre komplementäre Infra- Infra- errichtendeerrichtende komplementäre komplementäre Netzwerke ekteNetzwerke ekte bei bei der der derder Bereitstellung Bereitstellung der der InfrastrukturInfrastruktur ö entlich ö entlich vonvon Investitionen Investitionen auf auf der der InvestitionenInvestitionen auf auf der der Nachfrageseite Nachfrageseite kurvekurve der der Technologie Technologie bereits bereits reifereife der der Technologie? Technologie? TO-6bTO-6b inin die die relativen relativen Preise Preise der der InstrumenteInstrumente internalisiert internalisiert sind? sind? TO-1TO-1 zeugezeuge und und Energiebereitstellung)? Energiebereitstellung)? TO-2aTO-2a Fahrzeugherstellung?Fahrzeugherstellung? TO-2bTO-2b Antriebsenergiebereitstellung?Antriebsenergiebereitstellung? TO-2cTO-2c imim Vergleich Vergleich zum zum konventionellen konventionellen FahrzeugenFahrzeugen mit mit konventionellem konventionellem TechnologieTechnologie relativ relativ zum zum ICEV ICEV Otto? Otto? TO-3cTO-3c notwendig?notwendig? TO-4aTO-4a strukturstruktur zur zur Energieversorgung Energieversorgung der der InfrastrukturInfrastruktur spezifisch? spezifisch? TO-4cTO-4c komplementärenkomplementären Infrastruktur? Infrastruktur? TO-4dTO-4d komplementärenkomplementären Infrastruktur? Infrastruktur? TO-4eTO-4e bereitgestelltbereitgestellt werden? werden? TO-4TO-4ff Angebotsseite?Angebotsseite? TO-5aTO-5a vomvom Infrastrukturausbau? Infrastrukturausbau? TO-5bTO-5b abgeschritten?abgeschritten? TO-6aTO-6a TechnologieoptionenTechnologieoptionen?? TO-7TO-7 Verbrenner?Verbrenner? TO-3aTO-3a Antrieb/Kraftsto ?Antrieb/Kraftsto ? TO-3bTO-3b FahrzeugeFahrzeuge zurückgegri en zurückgegri en werden? werden? TO-4bTO-4b hochochghgerineringg neineinjnjaa geringgering hochochh hochhoch geringeringg hochhoch geringeringg etwaetwa genauso genauso hoch hoch deutlichdeutlich höher höher neineinjnjaa neinnein jaja neinnein jaja jaja neinnein neinnein jaja geringgering hochochh geringgering hochochh vollständivollständigkgkauaumm deutlichdeutlich geringer geringer deutlicherdeutlicher höher höher neineinjnjaa etwaetwa genauso genauso hoch hoch deutlichdeutlich höher höher jaja neinnein ICICEVEV ICICEVEV ICICEVEV ICICEVEV ICICEVEV ICICEVEV ICICEVEV ICICEVEV ICICEVEV ICICEVEV ICICEVEV ICICEVEV ICICEVEV ICICEVEV ICICEVEV ICICEVEV ICICEVEV ICICEVEV BEBEVV BEBEVV BEBEVV BEBEVV BEBEVV BEBEVV BEBEVV BEBEVV BEBEVV BEBEVV BEBEVV BEBEVV BEBEVV BEBEVV BEBEVV BEBEVV BEBEVV BEBEVV PtPtLL PtPtLL PtPtLL PtPtLL PtPtLL PtPtLL PtPtLL PtPtLL PtPtLL PtPtLL PtPtLL PtPtLL PtPtLL PtPtLL PtPtLL PtPtLL PtPtLL PtPtLL PtPtGG PtPtGG PtPtGG PtPtGG PtPtGG PtPtGG PtPtGG PtPtGG PtPtGG PtPtGG PtPtGG PtPtGG PtPtGG PtPtGG PtPtGG PtPtGG PtPtGG PtPtGG FCFCEVEV FCFCEVEV FCFCEVEV FCFCEVEV FCFCEVEV FCFCEVEV FCFCEVEV FCFCEVEV FCFCEVEV FCFCEVEV FCFCEVEV FCFCEVEV FCFCEVEV FCFCEVEV FCFCEVEV FCFCEVEV FCFCEVEV FCFCEVEV O-O-LkLkww O-O-LkLkww O-O-LkLkww O-O-LkLkww O-O-LkLkww O-O-LkLkww O-O-LkLkww O-O-LkLkww O-O-LkLkww O-O-LkLkww O-O-LkLkww O-O-LkLkww O-O-LkLkww O-O-LkLkww O-O-LkLkww O-O-LkLkww O-O-LkLkww O-O-LkLkww OHOH-L-Lkwkw OHOH-L-Lkwkw OHOH-L-Lkwkw OHOH-L-Lkwkw OHOH-L-Lkwkw OHOH-L-Lkwkw OHOH-L-Lkwkw OHOH-L-Lkwkw OHOH-L-Lkwkw OHOH-L-Lkwkw OHOH-L-Lkwkw OHOH-L-Lkwkw OHOH-L-Lkwkw OHOH-L-Lkwkw OHOH-L-Lkwkw OHOH-L-Lkwkw OHOH-L-Lkwkw OHOH-L-Lkwkw PHPHEVEV PHPHEVEV PHPHEVEV PHPHEVEV PHPHEVEV PHPHEVEV PHPHEVEV PHPHEVEV PHPHEVEV PHPHEVEV PHPHEVEV PHPHEVEV PHPHEVEV PHPHEVEV PHPHEVEV PHPHEVEV PHPHEVEV PHPHEVEV ZuZukukunfnft t ZuZukukunfnft t ZuZukukunfnft t ZuZukukunfnft t ZuZukukunfnft t ZuZukukunfnft t ZuZukukunfnft t ZuZukukunfnft t ZuZukukunfnft t ZuZukukunfnft t ZuZukukunfnft t ZuZukukunfnft t ZuZukukunfnft t ZuZukukunfnft t ZuZukukunfnft t ZuZukukunfnft t ZuZukukunfnft t ZuZukukunfnft t TechnologieneutralitätTechnologieneutralität TechnologiespezifitätTechnologiespezifität TechnologieneutralitätTechnologieneutralität TechnologiespezifitätTechnologiespezifität TechnologieneutralitätTechnologieneutralität TechnologiespezifitätTechnologiespezifität TechnologieneutralitätTechnologieneutralität TechnologiespezifitäTechnologiespezifität t TechnologieneutralitätTechnologieneutralität TechnologiespezifitäTechnologiespezifität t TechnologieneutralitäTechnologieneutralitätTtTechnologiespezifitäechnologiespezifität t TechnologieneutralitätTechnologieneutralität TechnologiespezifitäTechnologiespezifität t TechnologieneutralitätTechnologieneutralität TechnologiespezifitäTechnologiespezifität t TechnologieneutralitäTechnologieneutralitätTtTechnologiespezifitäechnologiespezifität t TechnologieneutralitätTechnologieneutralität TechnologiespezifitäTechnologiespezifität t TechnologieneutralitätTechnologieneutralität TechnologiespezifitätTechnologiespezifität TechnologieneutralitäTechnologieneutralitätTtTechnologiespezifitätechnologiespezifität TechnologieneutralitäTechnologieneutralitätTtTechnologiespezifitätechnologiespezifität TechnologieneutralitäTechnologieneutralitätTtTechnologiespezifitätechnologiespezifität TechnologieneutralitätTechnologieneutralität TechnologiespezifitätTechnologiespezifität TechnologieneutralitätTechnologieneutralität TechnologiespezifitäTechnologiespezifität t TechnologieneutralitätTechnologieneutralität TechnologiespezifitäTechnologiespezifität t TechnologieneutralitätTechnologieneutralität TechnologiespezifitäTechnologiespezifität t TendenzTendenz Regulierung Regulierung TendenzTendenz Regulierung Regulierung TendenzTendenz Regulierung Regulierung TendenzTendenz Regulierung Regulierung TendenzTendenz Regulierung Regulierung TendenzTendenz Regulierung Regulierung TendenzTendenz Regulierung Regulierung TendenzTendenz Regulierung Regulierung TendenzTendenz Regulierung Regulierung TendenzTendenz Regulierung Regulierung TendenzTendenz Regulierung Regulierung TendenzTendenz Regulierung Regulierung TendenzTendenz Regulierung Regulierung TendenzTendenz Regulierun Regulierungg TendenzTendenz Regulierung Regulierung TendenzTendenz Regulierung Regulierung TendenzTendenz Regulierung Regulierung TendenzTendenz Regulierung Regulierung

EigeneEigene Darstellung Darstellung EigeneEigene Darstellung Darstellung EigeneEigene Darstellung Darstellung EigeneEigene Darstellung Darstellung EigeneEigene Darstellung Darstellung EigeneEigene Darstellung Darstellung EigeneEigene Darstellung Darstellung EigeneEigene Darstellung Darstellung EigeneEigene Darstellung Darstellung EigeneEigene Darstellung Darstellung EigeneEigene Darstellung Darstellung EigeneEigene Darstellung Darstellung EigeneEigene Darstellung Darstellung EigeneEigene Darstellung Darstellung EigeneEigene Darstellung Darstellung EigeneEigene Darstellung Darstellung EigeneEigene Darstellung Darstellung EigeneEigene Darstellun Darstellungg

69 Indikation für Technologieneutralität und -spezifität im Straßenverkehr

• ICEV Otto: 6.990 € (Dacia Sandero) bei ihrem Aufbau bestehen, erschwert dies eine Abkehr • ICEV Diesel: 12.100 € (Dacia Dokker Blue) von der bestehenden Technologie mit einer etablierten • ICEV CNG: 12.720 € (Skoda Citigo 1.0) komplementären Infrastruktur. • BEV: 15.900 €: e.Go Life 20 • PHEV: 29.900 € (Hyundai Ioniq) Notwendigkeit von komplementärer • FCEV: 69.000 € (Hyundai Nexo).215 Infrastruktur (TO-4a) Alle betrachteten Technologien benötigen eine kom- Damit sind ICEV Otto am günstigsten. Leicht höher liegt plementäre Infrastruktur zur Energieversorgung. Mit der Preis für Diesel- und CNG- (entsprechend PtG-) Verbrennungsmotoren betriebene Fahrzeuge werden von Fahrzeuge. Der günstigste BEV (e.Go Life 20) wird der Tankstellen mit Diesel- und Ottokraftstoffen beziehungs- Kategorie der Mikrowagen zugeordnet, sein Listenpreis weise CNG/LPG versorgt. Über diese Infrastruktur können beträgt 15.900 €. auch Kraftstoffe verteilt werden, die eine gewisse Bei- mischung an PtL-Benzin oder -Diesel beziehungsweise Der Anschaffungspreis für den günstigsten PHEV-Pkw PtG-Methan enthalten, oder auch reine PtX-Kraftstoffe. liegt damit um einiges höher als für Otto-Pkw. Hier handelt es sich um ein Fahrzeug der unteren Mittelklasse Batterieelektrische Pkw benötigen Ladeinfrastruktur. („Golf-Klasse“), während günstige Otto-Pkw der Klein- Aktuell wird davon ausgegangen, dass diese Fahrzeuge in wagenklasse zugeordnet werden. vielen Fällen vorwiegend zu Hause216 sowie am Arbeits- platz217 geladen werden. Öffentlichen Ladestationen 4.6.2.2 Ergebnisse in der Unterkategorie kommt eine ergänzende Rolle zur Erweiterung der Mobi- „Pfadabhängigkeiten“ In der Unterkategorie „Pfadabhängigkeiten“ (TO-4 bis 216 „Eine repräsentative Umfrage von prolytics und BDEW zeigt: TO-6) werden Informationen zur komplementären 65 Prozent der Deutschen würden ihr E-Auto am liebsten Infrastruktur, zur Spezifität von Investitionen und zu zuhause laden“ (BDEW (2019a)). Lern- und Skaleneffekten bei der Produktion aufbereitet. 217 NPE (2019). Grundsätzlich gilt hier, dass mit zunehmender Bedeutung von Pfadabhängigkeiten die Indikation für den Einsatz Wie hoch sind die durchschnittlichen Bestehen externe Kosten, die nicht Wie ist der Grad der vertikalen Integra- Wie hoch ist die Wettbewerbsintensität Wie hoch ist die Wettbewerbsintensität privaten Gesamtkosten (Anscha ung Wie viel höher sind die gegenwärtigen technologiespezifischerWie hoch sind die Kosten Regulierungsinstrumente des günstigsten steigt, Ist komplementäre Infrastruktur Kann (mindestens teilweise) auf eine Sind die Investitionen in neu zu Bestehen angebotsseitige Gibt es Verbunde ekte bei Muss die komplementäre Wie ist der Grad der Spezifität Wie hoch ist die Abhängigkeit der Wie weit ist die Erfahrungs- Wie ist der Grad der Anwendungs- Besteht ein staatlicher Eingri vollständig durch bestehende tion der Wertschöpfungskette (Fahr- auf der Wertschöpfungsstufe der auf der Wertschöpfungsstufe der und Betrieb) pro gefahrenem Kilometer Anscha ungskosten im Vergleich zu umangebotenen die Pfadabhängigkeiten Fahrzeugs aufzubrechen. der jeweiligen für die Nutzung der Technologie bestehende komplementäre Infra- errichtende komplementäre Netzwerke ekte bei der der Bereitstellung der Infrastruktur ö entlich von Investitionen auf der Investitionen auf der Nachfrageseite kurve der Technologie bereits reife der Technologie? TO-6b in die relativen Preise der Instrumente internalisiert sind? TO-1 zeuge und Energiebereitstellung)? TO-2a Fahrzeugherstellung? TO-2b Antriebsenergiebereitstellung? TO-2c im Vergleich zum konventionellen Fahrzeugen mit konventionellem Technologie relativ zum ICEV Otto? TO-3c notwendig? TO-4a struktur zur Energieversorgung der Infrastruktur spezifisch? TO-4c komplementären Infrastruktur? TO-4d komplementären Infrastruktur? TO-4e bereitgestellt werden? TO-4f Angebotsseite? TO-5a vom Infrastrukturausbau? TO-5b abgeschritten? TO-6a Technologieoptionen? TO-7 Verbrenner? TO-3a Antrieb/Kraftsto ? TO-3b Komplementäre Infrastruktur (TO-4) Fahrzeuge zurückgegri en werden? TO-4b hochgering neinja gering hoch hoch gering hoch gering Die Analyseetwa komplementärergenauso hoch Infrastrukturdeutlich zielt daraufhöher neinja nein ja nein ja ja nein nein ja gering hoch gering hoch vollständigkaum deutlich geringer deutlicher höher neinja etwa genauso hoch deutlich höher ab, mögliche Pfadabhängigkeiten infolge der Notwendig- ja nein ICEV ICEV ICEV ICEV ICEV ICEV ICEV ICEV ICEV ICEV ICEV ICEV ICEV ICEV ICEV ICEV ICEV keit des Aufbaus komplementärer Infrastruktur für die ICEV BEV BEV BEV BEV BEV BEV BEV BEV BEV BEV BEV BEV BEV BEV BEV BEV BEV Technologieoptionen auszumachen. Hierzu wird unter- BEV PtL PtL PtL PtL PtL PtL PtL PtL PtL PtL PtL PtL PtL PtL PtL sucht, ob komplementäre Infrastruktur für die Nutzung PtL PtL PtL PtG PtG PtG PtG PtG PtG PtG PtG PtG PtG PtG PtG PtG PtG PtG der jeweiligen Technologieoption notwendig ist (TO-4a), PtG PtG PtG FCEV FCEV FCEV FCEV FCEV ob dieFC MitnutzungEV bestehender Infrastruktur möglich FCEV FCEV FCEV FCEV FCEV FCEV FCEV FCEV FCEV FCEV FCEV FCEV O-Lkw O-Lkw O-Lkw O-Lkw O-Lkw ist (TO-4b),O-Lkw ob die Infrastrukturinvestitionen spezifisch O-Lkw O-Lkw O-Lkw O-Lkw O-Lkw O-Lkw O-Lkw O-Lkw O-Lkw O-Lkw O-Lkw sind (TO-4c), ob Netzwerk- (TO-4d) und/oder Verbund- O-Lkw OH-Lkw OH-Lkw OH-Lkw OH-Lkw OH-Lkw OH-Lkw OH-Lkw OH-Lkw OH-Lkw OH-Lkw OH-Lkw OH-Lkw OH-Lkw OH-Lkw OH-Lkw OH-Lkw OH-Lkw effekte (TO-4e) mit der Infrastruktur verbunden sind OH-Lkw PHEV PHEV PHEV PHEV PHEV PHEV PHEV PHEV PHEV PHEV PHEV PHEV PHEV PHEV PHEV PHEV PHEV sowie ob eine staatliche Bereitstellung der Infrastruktur PHEV Zukunft Zukunft Zukunft Zukunft Zukunft Zukunft Zukunft Zukunft Zukunft Zukunft Zukunft Zukunft Zukunft Zukunft Zukunft Zukunft Zukunft aus rechtlichen oder anderen Gründen zwingend not- Zukunft Technologieneutralität Technologiespezifität Technologieneutralität Technologiespezifität Technologieneutralität Technologiespezifität Technologieneutralität Technologiespezifität Technologieneutralität Technologiespezifität wendig istTechnologieneutralitä (TO-4f). Wenn dertT Aufbauechnologiespezifitä einer neuen Inf-t Technologieneutralität Technologiespezifität Technologieneutralität Technologiespezifität TechnologieneutralitätTechnologiespezifität Technologieneutralität Technologiespezifität Technologieneutralität Technologiespezifität TechnologieneutralitätTechnologiespezifität TechnologieneutralitätTechnologiespezifität TechnologieneutralitätTechnologiespezifität Technologieneutralität Technologiespezifität Technologieneutralität Technologiespezifität Technologieneutralität Technologiespezifität Technologieneutralität Technologiespezifität Tendenz Regulierung Tendenz Regulierung Tendenz Regulierung Tendenz Regulierung Tendenz Regulierung Tendenz Regulierung Tendenz Regulierung Tendenz Regulierung Tendenz Regulierung Tendenz Regulierung Tendenz Regulierung Tendenz Regulierung Tendenz Regulierung Tendenz Regulierung Tendenz Regulierung Tendenz Regulierung Tendenz Regulierung rastruktur notwendig ist und ökonomische (spezifische Tendenz Regulierung Investitionen, Netzwerkeffekte) oder rechtliche Hürden

Eigene Darstellung Eigene Darstellung Eigene Darstellung Eigene Darstellung Eigene Darstellung Eigene Darstellung Eigene Darstellung Eigene Darstellung Eigene Darstellung Eigene Darstellung Eigene Darstellung Eigene Darstellung Eigene Darstellung Eigene Darstellung Eigene Darstellung Eigene Darstellung Eigene Darstellung Eigene Darstellung 215 H2 Mobility (2019c).

70 Agora Verkehrswende | Indikation für Technologieneutralität und -spezifität im Straßenverkehr

litätsoptionen zu.218 Für Nutzer ohne elektrifizierbaren schnelleren Ladung der Fahrzeuge und zur Gewährleis- eigenen Parkplatz ist öffentliche Ladeinfrastruktur dar- tung von Sicherheitsanforderungen sind dabei Ladesta- über hinaus Grundvoraussetzung für die Nutzung eines tionen mit höherer Leistung (zum Beispiel Wallboxen) mit Batteriefahrzeugs. Brennstoffzellenfahrzeuge werden entsprechenden Kosten notwendig. Im Bereich gemiete- an Wasserstofftankstellen (üblicherweise im öffentli- ter Immobilien sowie bei Mehrparteienhäusern bestehen chen Raum) betankt. Oberleitungs-Lkw benötigen für derzeit noch signifikante Hürden für die Genehmigung den elektrischen Betrieb eine Oberleitungsinfrastruktur dieser Infrastruktur durch Vermieter beziehungsweise entlang häufig befahrener Routen. Eigentümergemeinschaften. Weiterhin muss mit ver- stärkter Nutzung von Elektrofahrzeugen das Verteilnetz Neben der Energieversorgungsinfrastruktur sind zum Teil ausgebaut und Ladesäulen im öffentlichen oder weitere Services (zum Beispiel Reparaturservice) und halb-öffentlichen Bereich (zum Beispiel an Supermärk- entsprechende Infrastruktur zum Betrieb der jeweili- ten und anderen hochfrequentierten Zielen) errichtet gen Technologie notwendig, die in der Regel durch die werden. Aktuell (Ende 2018) gibt es in Deutschland Fahrzeughersteller beziehungsweise ihre Vertrags- 16.100 öffentliche und teilöffentliche Ladepunkte (davon händler/-werkstätten betrieben werden. Recycling und 12 Prozent Schnelllader).222 Der Ausbau öffentlicher Entsorgung beziehungsweise Weiternutzung spielt für Infrastruktur wird insbesondere auf den wichtigsten Batterien (BEV) eine große Rolle und muss von den Her- Autobahnrouten in Europa vorangetrieben (zum Beispiel stellern entsprechend berücksichtigt werden. von Allego, Tesla, Ionity) sowohl als AC- als auch als DC-­ Ladestationen mit teilweise bis zu 350 kW Ladeleistung. Nutzbarkeit bestehender Infrastruktur (TO-4b) Der Ausbau- und Nutzungsstand der Energiever- sorgungsinfrastruktur differiert stark zwischen den betrachteten Technologien. Den besten Stand hat die Infrastruktur für Verbrennerfahrzeuge. Diesel- und Otto-Kraftstoffe werden über ein engmaschiges Tank- 222 BDEW (2019b). stellennetz (14.118 Tankstellen im Jahr 2018219) ange- boten. Diese Tankstellen könnten neben der Versorgung Wie hoch sind die durchschnittlichen Bestehen externe Kosten, die nicht Wie ist der Grad der vertikalen Integra- Wie hoch ist die Wettbewerbsintensität Wie hoch ist die Wettbewerbsintensität privaten Gesamtkosten (Anscha ung Wie viel höher sind die gegenwärtigen Wie hoch sind die Kosten des günstigsten mitIst fossilem komplementäre Diesel beziehungsweise Infrastruktur Benzin auch für die Kann (mindestens teilweise) auf eine Sind die Investitionen in neu zu Bestehen angebotsseitige Gibt es Verbunde ekte bei Muss die komplementäre Wie ist der Grad der Spezifität Wie hoch ist die Abhängigkeit der Wie weit ist die Erfahrungs- Wie ist der Grad der Anwendungs- Besteht ein staatlicher Eingri vollständig durch bestehende tion der Wertschöpfungskette (Fahr- auf der Wertschöpfungsstufe der auf der Wertschöpfungsstufe der und Betrieb) pro gefahrenem Kilometer Anscha ungskosten im Vergleich zu angebotenen Fahrzeugs der jeweiligen Versorgungfür die Nutzung von Verbrenner-Pkw der Technologie mit PtL genutzt werden bestehende komplementäre Infra- errichtende komplementäre Netzwerke ekte bei der der Bereitstellung der Infrastruktur ö entlich von Investitionen auf der Investitionen auf der Nachfrageseite kurve der Technologie bereits reife der Technologie? TO-6b in die relativen Preise der Instrumente internalisiert sind? TO-1 zeuge und Energiebereitstellung)? TO-2a Fahrzeugherstellung? TO-2b Antriebsenergiebereitstellung? TO-2c im Vergleich zum konventionellen Fahrzeugen mit konventionellem Technologie relativ zum ICEV Otto? TO-3c („Dropnotwendig? in“). TO-4a struktur zur Energieversorgung der Infrastruktur spezifisch? TO-4c komplementären Infrastruktur? TO-4d komplementären Infrastruktur? TO-4e bereitgestellt werden? TO-4f Angebotsseite? TO-5a vom Infrastrukturausbau? TO-5b abgeschritten? TO-6a Technologieoptionen? TO-7 Verbrenner? TO-3a Antrieb/Kraftsto ? TO-3b Fahrzeuge zurückgegri en werden? TO-4b

220 hochgering neinja gering hoch hoch gering hoch gering etwa genauso hoch deutlich höher Etwa 900nei Tankstellennj bieten in Deutschland CNG an.a nein ja nein ja ja nein nein ja gering hoch gering hoch vollständigkaum deutlich geringer deutlicher höher neinja etwa genauso hoch deutlich höher Autogas kann an ca. 7.100 Tankstellen bundesweit ja nein ICEV ICEV ICEV ICEV ICEV ICEV ICEV ICEV ICEV ICEV ICEV ICEV ICEV ICEV ICEV ICEV ICEV getankt werden.221 Prinzipiell kann diese Infrastruktur ICEV BEV BEV BEV BEV BEV BEV BEV BEV BEV BEV BEV BEV BEV BEV BEV BEV BEV auch für die Versorgung der Kraftfahrzeuge mit PtG BEV PtL PtL PtL PtL PtL PtL PtL PtL PtL PtL PtL PtL PtL PtL PtL genutzt werden. Obwohl die Anzahl der Tankstellen bei PtL PtL PtL PtG PtG PtG PtG PtG PtG PtG PtG PtG PtG PtG PtG PtG PtG PtG CNG recht hoch ist, scheint eine nicht flächendeckende PtG PtG PtG FCEV FCEV FCEV FCEV FCEV FCEV AbdeckungFCEV (neben der geringeren Modellvielfalt) bisher FCEV FCEV FCEV FCEV FCEV FCEV FCEV FCEV FCEV FCEV FCEV O-Lkw O-Lkw O-Lkw O-Lkw O-Lkw O-Lkw in DeutschlandO-Lkw ein Argument gegen die Kaufentschei- O-Lkw O-Lkw O-Lkw O-Lkw O-Lkw O-Lkw O-Lkw O-Lkw O-Lkw O-Lkw dung von CNG-Fahrzeugen gewesen zu sein. O-Lkw OH-Lkw OH-Lkw OH-Lkw OH-Lkw OH-Lkw OH-Lkw OH-Lkw OH-Lkw OH-Lkw OH-Lkw OH-Lkw OH-Lkw OH-Lkw OH-Lkw OH-Lkw OH-Lkw OH-Lkw Bei Strom kann bei der Ladung zu Hause (soweit kein OH-Lkw PHEV PHEV PHEV PHEV PHEV PHEV PHEV PHEV PHEV PHEV PHEV PHEV PHEV PHEV PHEV PHEV PHEV Laternenparker) und beim Arbeitgeber prinzipiell auf PHEV Zukunft Zukunft Zukunft Zukunft Zukunft Zukunft Zukunft Zukunft Zukunft Zukunft Zukunft Zukunft Zukunft Zukunft Zukunft Zukunft Zukunft das bestehende Stromnetz zurückgegriffen werden. Zur Zukunft Technologieneutralität Technologiespezifität Technologieneutralität Technologiespezifität Technologieneutralität Technologiespezifität Technologieneutralität Technologiespezifität Technologieneutralität Technologiespezifität TechnologieneutralitätTechnologiespezifität Technologieneutralität Technologiespezifität Technologieneutralität Technologiespezifität TechnologieneutralitätTechnologiespezifität Technologieneutralität Technologiespezifität Technologieneutralität Technologiespezifität TechnologieneutralitätTechnologiespezifität TechnologieneutralitätTechnologiespezifität TechnologieneutralitätTechnologiespezifität Technologieneutralität Technologiespezifität Tendenz Regulierung Technologieneutralität Technologiespezifität Technologieneutralität Technologiespezifität Tendenz Regulierung Tendenz Regulierung Technologieneutralität Technologiespezifität Tendenz Regulierung Tendenz Regulierung Tendenz Regulierung Tendenz Regulierung Tendenz Regulierung Tendenz Regulierung Tendenz Regulierung Tendenz Regulierung Tendenz Regulierung Tendenz Regulierung Tendenz Regulierung Tendenz Regulierung Tendenz Regulierung Tendenz Regulierung 218 Gizzi et al. (2018). Tendenz Regulierung 219 ADAC (2019b).

Eigene Darstellung Eigene Darstellung Eigene Darstellung Eigene Darstellung Eigene Darstellung Eigene Darstellung Eigene Darstellung 220Eigene ADAC Darstellung (2019c). Eigene Darstellung Eigene Darstellung Eigene Darstellung Eigene Darstellung Eigene Darstellung Eigene Darstellung Eigene Darstellung Eigene Darstellung Eigene Darstellung Eigene Darstellung 221 Deutscher Verband Flüssiggas e. V. (2019).

71 Indikation für Technologieneutralität und -spezifität im Straßenverkehr

In Deutschland stehen 76 Wasserstofftankstellen (zum Beispiel Shell, HEM, Orlen, Tank&Rast) als auch (700 bar)223 zur Verfügung (in Europa 102), bis Anfang Wasserstofftankstellen (zum Beispiel Shell, Total, OMV) 2020 sollen es 100 öffentliche Tankstellen für Pkw sein. eingerichtet und wollen diese künftig weiter ausbauen. Für Baden-Württemberg wurde bis zum Jahr 2025 ein Daneben werden aber sowohl Schnelllader als auch Bedarf zwischen 70 und 200 Tankstellen geschätzt.224 Wasserstofftankstellen unabhängig von der bisherigen Tankstelleninfrastruktur betrieben.227 Die Stromzuführung für Lkw während der Fahrt über Oberleitungen befindet sich zurzeit noch in der Pilot- Für jede der betrachteten Technologien (Verbrenner, phase. In Deutschland wird die Technologie im Rahmen Brennstoffzelle, Elektro-Kfz) wird eine mehr oder von drei Feldversuchen auf der A5 (Elisa; 10 km), der A1 weniger spezifische Energieversorgungsinfrastruktur (FESH; 10 km) und der B462 (eWayBW; 6 km) getestet.225 benötigt. Alle neuen Technologien können dazu einen Diese Pilotstrecken könnten prinzipiell bei einem weite- Beitrag zur Integration erneuerbarer Energien leis- ren Ausbau der Oberleitungsinfrastruktur genutzt wer- ten (Stabilisierung der Netze, Dunkelflaute etc.). Unter den. Nach aktuellen Untersuchungen kann bei Aufbau Berücksichtigung dieser Aspekte wird die Investitions- eines 2000–2500 km langen Oberleitungsnetzes etwa spezifität der komplementären Infrastruktur als etwas ein Viertel aller Nutzfahrzeuge über 12 Tonnen wirt- geringer als bei ICEV eingeordnet. Eine Differenzierung schaftlich als Oberleitungs-Lkw betrieben werden.226 Bei nach den einzelnen Technologien für Pkw wird dabei einem Netzausbau von etwa 4000 km steigt dieser Anteil nicht vorgenommen, bei Oberleitungen wird von einer auf ca. 80 Prozent der Fahrzeuge. hohen Spezifizität ausgegangen.

Weitere Infrastruktur (Werkstätten, Rettungsdienste etc.) Ladestationen (privat, Arbeitgeber, öffentlich) für Elektro-­ ist für heutige Fahrzeuge mit Otto- und Dieselbetrieb Pkw können von BEV und PHEV genutzt werden. Die vorhanden. Rettungsdienste und Feuerwehren müssen genutzten Steckertypen werden weiter vereinheitlicht, zum Teil zusätzliche Geräte anschaffen und Fortbildungen durchführen, um bei Unfällen mit Elektro- oder Brenn- 227 Siehe zum Beispiel Tesla Deutschland (2019); GoingElectric stoffzellenfahrzeugen angemessen reagieren zu können. (2019). In den letzten Jahren wurden zudem für die Wartung und Wie hoch sind die durchschnittlichen Bestehen externe Kosten, die nicht Wie ist der Grad der vertikalen Integra- Wie hoch ist die Wettbewerbsintensität Wie hoch ist die Wettbewerbsintensität privaten Gesamtkosten (Anscha ung Wie viel höher sind die gegenwärtigen Wie hoch sind die Kosten des günstigsten Ist komplementäre Infrastruktur ReparaturKann (mindestens von Elektro-Pkw teilweise) große auf Anstrengungen eine unter- Sind die Investitionen in neu zu Bestehen angebotsseitige Gibt es Verbunde ekte bei Muss die komplementäre Wie ist der Grad der Spezifität Wie hoch ist die Abhängigkeit der Wie weit ist die Erfahrungs- Wie ist der Grad der Anwendungs- Besteht ein staatlicher Eingri vollständig durch bestehende tion der Wertschöpfungskette (Fahr- auf der Wertschöpfungsstufe der auf der Wertschöpfungsstufe der und Betrieb) pro gefahrenem Kilometer Anscha ungskosten im Vergleich zu angebotenen Fahrzeugs der jeweiligen für die Nutzung der Technologie nommen,bestehende um sowohl komplementäre Ausbildung alsInfra- auch Werkstätten errichtende komplementäre Netzwerke ekte bei der der Bereitstellung der Infrastruktur ö entlich von Investitionen auf der Investitionen auf der Nachfrageseite kurve der Technologie bereits reife der Technologie? TO-6b in die relativen Preise der Instrumente internalisiert sind? TO-1 zeuge und Energiebereitstellung)? TO-2a Fahrzeugherstellung? TO-2b Antriebsenergiebereitstellung? TO-2c im Vergleich zum konventionellen Fahrzeugen mit konventionellem Technologie relativ zum ICEV Otto? TO-3c notwendig? TO-4a entsprechendstruktur zur anzupassen. Energieversorgung Sowohl bei der Oberleitungs-Lkw Infrastruktur spezifisch? TO-4c komplementären Infrastruktur? TO-4d komplementären Infrastruktur? TO-4e bereitgestellt werden? TO-4f Angebotsseite? TO-5a vom Infrastrukturausbau? TO-5b abgeschritten? TO-6a Technologieoptionen? TO-7 Verbrenner? TO-3a Antrieb/Kraftsto ? TO-3b alsFahrzeuge auch bei Brennstoffzellenfahrzeugen, zurückgegri en werden? die nochTO-4b in der hochgering neinja gering hoch hoch gering hoch gering etwa genauso hoch deutlich höher neinja Pilotphase beziehungsweise mit nur wenigen Fahrzeu- nein ja nein ja ja nein nein ja gering hoch gering hoch vollständigkaum deutlich geringer deutlicher höher neinja etwa genauso hoch deutlich höher gen auf demja Markt sind, müssen hier noch erheblichenein ICEV ICEV ICEV ICEV ICEV ICEV ICEV ICEV ICEV ICEV ICEV ICEV ICEV ICEV ICEV ICEV ICEV AnstrengungenICEV unternommen werden, wenn diese Tech- BEV BEV BEV BEV BEV BEV BEV BEV BEV BEV BEV BEV BEV BEV BEV BEV BEV nologienBEV weiter ausgebaut werden sollten. PtL PtL PtL PtL PtL PtL PtL PtL PtL PtL PtL PtL PtL PtL PtL PtL PtL PtL PtG PtG PtG PtG PtG PtG PtG PtG PtG PtG PtG PtG PtG PtG PtG Investitionsspezifität der Infrastruktur (TO-4c) PtG PtG PtG FCEV FCEV FCEV FCEV FCEV FCEV FCEV Wasserstofftankstellen und Schnelllader können prin- FCEV FCEV FCEV FCEV FCEV FCEV FCEV FCEV FCEV FCEV FCEV O-Lkw O-Lkw O-Lkw O-Lkw O-Lkw O-Lkw O-Lkw zipiell die Standorte heutiger Tankstelleninfrastruktur O-Lkw O-Lkw O-Lkw O-Lkw O-Lkw O-Lkw O-Lkw O-Lkw O-Lkw O-Lkw nutzen.O-Lkw Annahme ist hier, dass diese Infrastruktur OH-Lkw OH-Lkw OH-Lkw OH-Lkw OH-Lkw OH-Lkw OH-Lkw OH-Lkw OH-Lkw OH-Lkw OH-Lkw OH-Lkw OH-Lkw OH-Lkw OH-Lkw OH-Lkw OH-Lkw ähnlichOH-Lkw wie derzeitige Kraftstoffinfrastruktur genutzt PHEV PHEV PHEV PHEV PHEV PHEV PHEV PHEV PHEV PHEV PHEV PHEV PHEV PHEV PHEV PHEV PHEV und PHdemEV Nutzer nur eine geringe Umstellung abverlangt Zukunft Zukunft Zukunft Zukunft Zukunft Zukunft Zukunft Zukunft Zukunft Zukunft Zukunft Zukunft Zukunft Zukunft Zukunft Zukunft Zukunft wird.Zuku Tankstellenbetreibernft haben bereits Schnelllader Technologieneutralität Technologiespezifität Technologieneutralität Technologiespezifität Technologieneutralität Technologiespezifität Technologieneutralität Technologiespezifität Technologieneutralität Technologiespezifität TechnologieneutralitätTechnologiespezifität Technologieneutralität Technologiespezifität Technologieneutralität Technologiespezifität TechnologieneutralitätTechnologiespezifität Technologieneutralität Technologiespezifität Technologieneutralität Technologiespezifität TechnologieneutralitätTechnologiespezifität TechnologieneutralitätTechnologiespezifität TechnologieneutralitätTechnologiespezifität Technologieneutralität Technologiespezifität Tendenz Regulierung Technologieneutralität Technologiespezifität Technologieneutralität Technologiespezifität Tendenz Regulierung Tendenz Regulierung Technologieneutralität Technologiespezifität Tendenz Regulierung Tendenz Regulierung Tendenz Regulierung Tendenz Regulierung Tendenz Regulierung Tendenz Regulierung Tendenz Regulierung Tendenz Regulierung Tendenz Regulierung Tendenz Regulierung Tendenz Regulierung Tendenz Regulierung Tendenz Regulierung Tendenz Regulierung 223 H2 Mobility (2019d),Tendenz Stand 15.10.2019. Regulierung 224 E-mobil BW (2013).

Eigene Darstellung Eigene Darstellung Eigene Darstellung Eigene Darstellung Eigene Darstellung Eigene Darstellung Eigene Darstellung Eigene Darstellung 225Eigene Electric Darstellung Roads (2019). Eigene Darstellung Eigene Darstellung Eigene Darstellung Eigene Darstellung Eigene Darstellung Eigene Darstellung Eigene Darstellung Eigene Darstellung Eigene Darstellung 226 ISI (2017).

72 Agora Verkehrswende | Indikation für Technologieneutralität und -spezifität im Straßenverkehr

Wie hoch sind die durchschnittlichen 228 Bestehen externe Kosten, die nicht Wie ist der Grad der vertikalen Integra- Wie hoch ist die Wettbewerbsintensität Wie hoch ist die Wettbewerbsintensität privaten Gesamtkosten (Anscha ung Wie viel höher sind die gegenwärtigen Wie hoch sind die Kosten des günstigsten Ist komplementäre Infrastruktur Kann (mindestens teilweise) auf eine wasSind nicht die zuletzt Investitionen auf eine gesetzlichein neu zu Festlegung (AFID / Bestehen angebotsseitige Gibt es Verbunde ekte bei Muss die komplementäre Wie ist der Grad der Spezifität Wie hoch ist die Abhängigkeit der Wie weit ist die Erfahrungs- Wie ist der Grad der Anwendungs- Besteht ein staatlicher Eingri 229 vollständig durch bestehende tion der Wertschöpfungskette (Fahr- auf der Wertschöpfungsstufe der auf der Wertschöpfungsstufe der und Betrieb) pro gefahrenem Kilometer Anscha ungskosten im Vergleich zu angebotenen Fahrzeugs der jeweiligen für die Nutzung der Technologie bestehende komplementäre Infra- LSVerrichtende) auf den komplementäreTyp-2- beziehungsweise CCS-Stan- Netzwerke ekte bei der der Bereitstellung der Infrastruktur ö entlich von Investitionen auf der Investitionen auf der Nachfrageseite kurve der Technologie bereits reife der Technologie? TO-6b in die relativen Preise der Instrumente internalisiert sind? TO-1 zeuge und Energiebereitstellung)? TO-2a Fahrzeugherstellung? TO-2b Antriebsenergiebereitstellung? TO-2c im Vergleich zum konventionellen Fahrzeugen mit konventionellem Technologie relativ zum ICEV Otto? TO-3c notwendig? TO-4a struktur zur Energieversorgung der dardInfrastruktur zurückgeht. spezifisch? Auch die Abrechnungssysteme TO-4c sollen komplementären Infrastruktur? TO-4d komplementären Infrastruktur? TO-4e bereitgestellt werden? TO-4f Angebotsseite? TO-5a vom Infrastrukturausbau? TO-5b abgeschritten? TO-6a Technologieoptionen? TO-7 Verbrenner? TO-3a Antrieb/Kraftsto ? TO-3b Fahrzeuge zurückgegri en werden? TO-4b in Zukunft immer stärker vereinheitlicht werden (siehe hochgering neinja gering hoch hoch gering hoch gering etwa genauso hoch deutlich höher neinja auch NPE,nein AFID etc.). Zudem ist es sowohl für ERS alsja nein ja ja nein nein ja gering hoch gering hoch vollständigkaum deutlich geringer deutlicher höher neinja etwa genauso hoch deutlich höher ja nein auch für Batteriefahrzeuge (und in gewissem Umfang ICEV ICEV ICEV ICEV ICEV ICEV ICEV ICEV ICEV ICEV ICEV ICEV ICEV ICEV ICEV ICEV ICEV ICEV auch für die Brennstoffzellentechnologie) notwendig, BEV BEV BEV BEV BEV BEV BEV BEV BEV BEV BEV BEV BEV BEV BEV BEV BEV BEV elektrische Anschlusskapazität an wichtigen Straßen zu PtL PtL PtL PtL PtL PtL PtL PtL PtL PtL PtL PtL PtL PtL PtL installieren beziehungsweise signifikant zu erweitern. PtL PtL PtL PtG PtG PtG PtG PtG PtG PtG PtG PtG PtG PtG PtG PtG PtG PtG Diese Investitionen in die vorgelagerte Infrastruktur sind PtG PtG PtG FCEV FCEV FCEV FCEV FCEV FCEV FCEV somitFC nichtEV spezifisch für eine dieser Technologien. FCEV FCEV FCEV FCEV FCEV FCEV FCEV FCEV FCEV FCEV O-Lkw O-Lkw O-Lkw O-Lkw O-Lkw O-Lkw O-Lkw O-Lkw O-Lkw O-Lkw O-Lkw O-Lkw O-Lkw O-Lkw O-Lkw O-Lkw O-Lkw O-Lkw Oberleitungen für Lkw, die primär für Bundesauto- OH-Lkw OH-Lkw OH-Lkw OH-Lkw OH-Lkw OH-Lkw OH-Lkw OH-Lkw OH-Lkw OH-Lkw OH-Lkw OH-Lkw OH-Lkw OH-Lkw OH-Lkw OH-Lkw OH-Lkw OH-Lkw bahnen angedacht sind, stellen zunächst einmal eine PHEV PHEV PHEV PHEV PHEV PHEV PHEV PHEV PHEV PHEV PHEV PHEV PHEV PHEV PHEV PHEV PHEV PHEV spezifische Lösung mit dem Ziel dar, Lkw während der Zukunft Zukunft Zukunft Zukunft Zukunft Zukunft Zukunft Zukunft Zukunft Zukunft Zukunft Zukunft Zukunft Zukunft Zukunft Zukunft Zukunft Zukunft Fahrt mit Strom zu versorgen. Bei anderen ERS-Vari- Technologieneutralität Technologiespezifität Technologieneutralität Technologiespezifität Technologieneutralität Technologiespezifität Technologieneutralität Technologiespezifität Technologieneutralität Technologiespezifität TechnologieneutralitätTechnologiespezifität Technologieneutralität Technologiespezifität anten (ÜbertragungTechnologieneutralität mittels StromschieneTechnologiespezifitä oder induktiv)t TechnologieneutralitätTechnologiespezifität Technologieneutralität Technologiespezifität Technologieneutralität Technologiespezifität TechnologieneutralitätTechnologiespezifität TechnologieneutralitätTechnologiespezifität TechnologieneutralitätTechnologiespezifität Technologieneutralität Technologiespezifität Technologieneutralität Technologiespezifität Technologieneutralität Technologiespezifität Technologieneutralität Technologiespezifität Tendenz Regulierung Tendenz Regulierung Tendenz Regulierung Tendenz Regulierung Tendenz Regulierung Tendenz Regulierung Tendenz Regulierung Tendenz Regulierung Tendenz Regulierung Tendenz Regulierung Tendenz Regulierung Tendenz Regulierung Tendenz Regulierung Tendenz Regulierung Tendenz Regulierung Tendenz Regulierung Tendenz Regulierung Tendenz Regulierung könnten grundsätzlich auch Pkw von der Infrastruktur profitieren. Allerdings gibt es auch bezüglich Oberlei- tungen erste Untersuchungen zur „rollenden Elektro­ Eigene Darstellung Eigene Darstellung Eigene Darstellung Eigene Darstellung Eigene Darstellung Eigene Darstellung Eigene Darstellung Eigene Darstellung Eigene Darstellung Eigene Darstellung Eigene Darstellung Eigene Darstellung Eigene Darstellung Eigene Darstellung Eigene Darstellung Eigene Darstellung Eigene Darstellung Eigene Darstellung tankstelle“ im Rahmen des Projekts eWayBW,230 bei denen die Machbarkeit der automatisierten Aufladung eines Pkws an einem an der Oberleitung fahrenden Lkw der konkrete Erlös/Gewinn in einem wachsenden Markt getestet wird, wodurch Pkw ebenfalls von Oberleitungen darstellen wird, hängt allerdings unter anderem auch profitieren könnten. stark von der jeweiligen Konkurrenzsituation und den entsprechenden Strukturen (zum Beispiel Oligopole) ab. Netzwerkeffekte Infrastruktur (TO-4d) Netzwerkeffekte – also der Anstieg des spezifischen Mit höherer Anzahl von Betankungsvorgängen bei Nutzens der einzelnen Infrastruktureinheit und damit Wasserstoff und Ladevorgängen bei Schnellladern erhöht auch der möglichen spezifischen Erlöse je Einheit mit sich beispielweise der direkte Nutzen (höhere Einnah- zunehmender Verbreitung der Technologie – bestehen bei men) als auch der indirekte Nutzen (bessere Abschrei- allen Energieinfrastrukturen der untersuchten Technolo- bung der Investitionen) für die Betreiber der Energieinf- gien in hohem Maße. Denn der Nutzen des Basisprodukts rastruktur. Auch Oberleitungsinfrastruktur kann erst bei in Form des Fahrzeugs hängt (auch) von der Existenz einer höheren Durchdringung der Lkw-Flotte relevante und Anzahl von Energieinfrastruktureinheiten ab. Mit Einnahmen generieren.231 steigenden Fahrzeugzahlen einer Technologieoption steigt wiederum der Nutzen der Energieinfrastruktur. Hier Verbundeffekte Infrastruktur (TO-4e) bestehen also starke Wechselwirkungen zwischen den Verbundeffekte werden aktuell bei allen Technologien komplementären Produkten/Dienstleistungen. Wie sich außer der Oberleitungsinfrastruktur erwartet. Ladesäu- len können als Werbeträger genutzt werden, Parken und Laden kann kombiniert angeboten werden und auch Ein- 228 Richtlinie 2014/94/EU über den Aufbau der Infrastruktur zelhandelsketten können Ladesäulen zur Kundenbindung für alternative Kraftstoffe (Alternative Fuels Infrastructure nutzen (zum Beispiel Aldi, IKEA, Lidl).232 Wie bei heutigen Directive, AFID). 229 Verordnung über technische Mindestanforderungen an Tankstellen können auch bei Wasserstofftankstellen den sicheren und interoperablen Aufbau und Betrieb von und Schnellladern entsprechende Geschäftsideen (zum öffentlich zugänglichen Ladepunkten für Elektromobile (Ladesäulenverordnung - LSV). 231 ISI (2017). 230 EwayBW (2019). 232 Autobild (2019).

73 Indikation für Technologieneutralität und -spezifität im Straßenverkehr

Beispiel Tankstellen-Shops, Autowäsche etc.) entwickelt Notwendigkeit öffentliche Bereitstellung der werden. Auch können Verbundeffekte für Netzbetreiber Infrastruktur­ (TO-4f) durch die kostengünstige Errichtung von Ladesäulen auf Die Infrastruktur für Benzin, Diesel und auch CNG ist dem eigenen Gelände und die Verknüpfung mit weite- heutzutage flächendeckend in Deutschland und Europa ren Services entstehen. Des Weiteren wird versucht, die vorhanden und muss demnach nicht zur Verfügung gegenüber herkömmlichem Tanken etwas erhöhte Ver- gestellt werden. weildauer von Nutzern an der Schnellladeinfrastruktur für bestimmte Geschäftsmodelle nutzbar zu machen. Elektroautos könnten zwar (bei Nicht-Laternenpar- kern) großenteils zu Hause oder am Arbeitsplatz geladen Langfristig können intelligente Ladestationen und werden. Die Akzeptanz von Batteriefahrzeugen durch Elektrofahrzeuge auch zur Stabilisierung der Stromver- breitere Kundenschichten setzt aber die Verfügbarkeit sorgungsnetze eingesetzt werden,233 was einen Beitrag von öffentlichen Ladepunkten voraus, um Mobilitäts- zur Energiewende ermöglichen würde. Die gleiche optionen zu erweitern. Momentan wird der Aufbau von Erwartung wird mit dem Aufbau der Infrastruktur für Ladeinfrastruktur durch verschiedene Bundes- und Wasserstoff verbunden. Wasserstoff hat, wie auch PtL/ Landesprogramme gefördert. In jedem Fall ist auch län- PtG, das Potenzial, Risiken der sogenannten Dunkelflaute gerfristig zumindest eine öffentliche Koordination der zu verringern. Aktuell wird 80 Prozent des an Wasser- Infrastruktur hilfreich, da die verfügbaren öffentlichen stofftankstellen verkauften Wasserstoffes aus fossilen Flächen begrenzt sind und zudem im Falle der Oberlei- Energieträgern (primär Erdgas) gewonnen.234 In Zukunft tungstechnologie ein natürliches Monopol unvermeidlich könnte Wasserstoff zum Beispiel in Kombination mit ist. Die Koordination kann beispielsweise über Aus- Blockheizkraftwerken zur Stabilisierung des Stromnet- schreibungsmodelle geschehen, die vielerorts praktiziert zes eingesetzt werden. Bei Oberleitungsinfrastruktur werden. Mit zunehmender Marktdurchdringung wird sind uns keine Verbundeffekte bekannt. der Finanzbedarf dafür geringer und ab einem gewissen Punkt kann 233 The Mobility House (2018). 234 MDR (2019).

WieWie hoch hoch sind sind die die durchschnittlichen durchschnittlichen BestehenBestehen externe externe Kosten, Kosten, die die nicht nicht WieWie ist ist der der Grad Grad der der vertikalen vertikalen Integra- Integra- WieWie hoch hoch ist ist die die Wettbewerbsintensität Wettbewerbsintensität WieWie hoch hoch ist ist die die Wettbewerbsintensität Wettbewerbsintensität privatenprivaten Gesamtkosten Gesamtkosten (Anscha ung (Anscha ung WieWie viel viel höher höher sind sind die die gegenwärtigen gegenwärtigen WieWie hoch hoch sind sind die die Kosten Kosten des des günstigsten günstigsten IstIst komplementäre komplementäre Infrastruktur Infrastruktur KannKann (mindestens (mindestens teilweise) teilweise) auf auf eine eine SindSind die die Investitionen Investitionen in in neu neu zu zu BestehenBestehen angebotsseitige angebotsseitige GibtGibt es es Verbunde ekte Verbunde ekte bei bei MussMuss die die komplementäre komplementäre WieWie ist ist der der Grad Grad der der Spezifität Spezifität WieWie hoch hoch ist ist die die Abhängigkeit Abhängigkeit der der WieWie weit weit ist ist die die Erfahrungs- Erfahrungs- WieWie ist ist der der Grad Grad der der Anwendungs- Anwendungs- BestehtBesteht ein ein staatlicher staatlicher Eingri Eingri vollständigvollständig durch durch bestehende bestehende tiontion der der Wertschöpfungskette Wertschöpfungskette (Fahr- (Fahr- aufauf der der Wertschöpfungsstufe Wertschöpfungsstufe der der aufauf der der Wertschöpfungsstufe Wertschöpfungsstufe der der undund Betrieb) Betrieb) pro pro gefahrenem gefahrenem Kilometer Kilometer Anscha ungskostenAnscha ungskosten im im Vergleich Vergleich zu zu angebotenenangebotenen Fahrzeugs Fahrzeugs der der jeweiligen jeweiligen fürfür die die Nutzung Nutzung der der Technologie Technologie bestehendebestehende komplementäre komplementäre Infra- Infra- errichtendeerrichtende komplementäre komplementäre Netzwerke ekteNetzwerke ekte bei bei der der derder Bereitstellung Bereitstellung der der InfrastrukturInfrastruktur ö entlich ö entlich vonvon Investitionen Investitionen auf auf der der InvestitionenInvestitionen auf auf der der Nachfrageseite Nachfrageseite kurvekurve der der Technologie Technologie bereits bereits reifereife der der Technologie? Technologie? TO-6bTO-6b inin die die relativen relativen Preise Preise der der InstrumenteInstrumente internalisiert internalisiert sind? sind? TO-1TO-1 zeugezeuge und und Energiebereitstellung)? Energiebereitstellung)? TO-2aTO-2a Fahrzeugherstellung?Fahrzeugherstellung? TO-2bTO-2b Antriebsenergiebereitstellung?Antriebsenergiebereitstellung? TO-2cTO-2c imim Vergleich Vergleich zum zum konventionellen konventionellen FahrzeugenFahrzeugen mit mit konventionellem konventionellem TechnologieTechnologie relativ relativ zum zum ICEV ICEV Otto? Otto? TO-3cTO-3c notwendig?notwendig? TO-4aTO-4a strukturstruktur zur zur Energieversorgung Energieversorgung der der InfrastrukturInfrastruktur spezifisch? spezifisch? TO-4cTO-4c komplementärenkomplementären Infrastruktur? Infrastruktur? TO-4dTO-4d komplementärenkomplementären Infrastruktur? Infrastruktur? TO-4eTO-4e bereitgestelltbereitgestellt werden? werden? TO-4TO-4ff Angebotsseite?Angebotsseite? TO-5aTO-5a vomvom Infrastrukturausbau? Infrastrukturausbau? TO-5bTO-5b abgeschritten?abgeschritten? TO-6aTO-6a TechnologieoptionenTechnologieoptionen?? TO-7TO-7 Verbrenner?Verbrenner? TO-3aTO-3a Antrieb/Kraftsto ?Antrieb/Kraftsto ? TO-3bTO-3b FahrzeugeFahrzeuge zurückgegri en zurückgegri en werden? werden? TO-4bTO-4b hochochghgerineringg neineinjnjaa geringgering hochochh hochhoch geringeringg hochhoch geringeringg etwaetwa genauso genauso hoch hoch deutlichdeutlich höher höher neineinjnjaa neinnein jaja neinnein jaja jaja neinnein neinnein jaja geringgering hochochh geringgering hochochh vollständivollständigkgkauaumm deutlichdeutlich geringer geringer deutlicherdeutlicher höher höher neineinjnjaa etwaetwa genauso genauso hoch hoch deutlichdeutlich höher höher jaja neinnein ICICEVEV ICICEVEV ICICEVEV ICICEVEV ICICEVEV ICICEVEV ICICEVEV ICICEVEV ICICEVEV ICICEVEV ICICEVEV ICICEVEV ICICEVEV ICICEVEV ICICEVEV ICICEVEV ICICEVEV ICICEVEV BEBEVV BEBEVV BEBEVV BEBEVV BEBEVV BEBEVV BEBEVV BEBEVV BEBEVV BEBEVV BEBEVV BEBEVV BEBEVV BEBEVV BEBEVV BEBEVV BEBEVV BEBEVV PtPtLL PtPtLL PtPtLL PtPtLL PtPtLL PtPtLL PtPtLL PtPtLL PtPtLL PtPtLL PtPtLL PtPtLL PtPtLL PtPtLL PtPtLL PtPtLL PtPtLL PtPtLL PtPtGG PtPtGG PtPtGG PtPtGG PtPtGG PtPtGG PtPtGG PtPtGG PtPtGG PtPtGG PtPtGG PtPtGG PtPtGG PtPtGG PtPtGG PtPtGG PtPtGG PtPtGG FCFCEVEV FCFCEVEV FCFCEVEV FCFCEVEV FCFCEVEV FCFCEVEV FCFCEVEV FCFCEVEV FCFCEVEV FCFCEVEV FCFCEVEV FCFCEVEV FCFCEVEV FCFCEVEV FCFCEVEV FCFCEVEV FCFCEVEV FCFCEVEV O-O-LkLkww O-O-LkLkww O-O-LkLkww O-O-LkLkww O-O-LkLkww O-O-LkLkww O-O-LkLkww O-O-LkLkww O-O-LkLkww O-O-LkLkww O-O-LkLkww O-O-LkLkww O-O-LkLkww O-O-LkLkww O-O-LkLkww O-O-LkLkww O-O-LkLkww O-O-LkLkww OHOH-L-Lkwkw OHOH-L-Lkwkw OHOH-L-Lkwkw OHOH-L-Lkwkw OHOH-L-Lkwkw OHOH-L-Lkwkw OHOH-L-Lkwkw OHOH-L-Lkwkw OHOH-L-Lkwkw OHOH-L-Lkwkw OHOH-L-Lkwkw OHOH-L-Lkwkw OHOH-L-Lkwkw OHOH-L-Lkwkw OHOH-L-Lkwkw OHOH-L-Lkwkw OHOH-L-Lkwkw OHOH-L-Lkwkw PHPHEVEV PHPHEVEV PHPHEVEV PHPHEVEV PHPHEVEV PHPHEVEV PHPHEVEV PHPHEVEV PHPHEVEV PHPHEVEV PHPHEVEV PHPHEVEV PHPHEVEV PHPHEVEV PHPHEVEV PHPHEVEV PHPHEVEV PHPHEVEV ZuZukukunfnft t ZuZukukunfnft t ZuZukukunfnft t ZuZukukunfnft t ZuZukukunfnft t ZuZukukunfnft t ZuZukukunfnft t ZuZukukunfnft t ZuZukukunfnft t ZuZukukunfnft t ZuZukukunfnft t ZuZukukunfnft t ZuZukukunfnft t ZuZukukunfnft t ZuZukukunfnft t ZuZukukunfnft t ZuZukukunfnft t ZuZukukunfnft t TechnologieneutralitätTechnologieneutralität TechnologiespezifitätTechnologiespezifität TechnologieneutralitätTechnologieneutralität TechnologiespezifitätTechnologiespezifität TechnologieneutralitätTechnologieneutralität TechnologiespezifitätTechnologiespezifität TechnologieneutralitätTechnologieneutralität TechnologiespezifitäTechnologiespezifität t TechnologieneutralitätTechnologieneutralität TechnologiespezifitäTechnologiespezifität t TechnologieneutralitäTechnologieneutralitätTtTechnologiespezifitäechnologiespezifität t TechnologieneutralitätTechnologieneutralität TechnologiespezifitäTechnologiespezifität t TechnologieneutralitätTechnologieneutralität TechnologiespezifitäTechnologiespezifität t TechnologieneutralitäTechnologieneutralitätTtTechnologiespezifitäechnologiespezifität t TechnologieneutralitätTechnologieneutralität TechnologiespezifitäTechnologiespezifität t TechnologieneutralitätTechnologieneutralität TechnologiespezifitätTechnologiespezifität TechnologieneutralitäTechnologieneutralitätTtTechnologiespezifitätechnologiespezifität TechnologieneutralitäTechnologieneutralitätTtTechnologiespezifitätechnologiespezifität TechnologieneutralitäTechnologieneutralitätTtTechnologiespezifitätechnologiespezifität TechnologieneutralitätTechnologieneutralität TechnologiespezifitätTechnologiespezifität TechnologieneutralitätTechnologieneutralität TechnologiespezifitäTechnologiespezifität t TechnologieneutralitätTechnologieneutralität TechnologiespezifitäTechnologiespezifität t TechnologieneutralitätTechnologieneutralität TechnologiespezifitäTechnologiespezifität t TendenzTendenz Regulierung Regulierung TendenzTendenz Regulierung Regulierung TendenzTendenz Regulierung Regulierung TendenzTendenz Regulierung Regulierung TendenzTendenz Regulierung Regulierung TendenzTendenz Regulierung Regulierung TendenzTendenz Regulierung Regulierung TendenzTendenz Regulierung Regulierung TendenzTendenz Regulierung Regulierung TendenzTendenz Regulierung Regulierung TendenzTendenz Regulierung Regulierung TendenzTendenz Regulierung Regulierung TendenzTendenz Regulierung Regulierung TendenzTendenz Regulierun Regulierungg TendenzTendenz Regulierung Regulierung TendenzTendenz Regulierung Regulierung TendenzTendenz Regulierung Regulierung TendenzTendenz Regulierung Regulierung

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74 Agora Verkehrswende | Indikation für Technologieneutralität und -spezifität im Straßenverkehr

der Staat dann durch die Vergabe von Konzessionen für elektrischer Antriebsstränge somit die größte Herausfor- die Platzierung von Ladeinfrastruktur Geld verdienen.235 derung mit entsprechenden Investitionen dar. Darüber hinaus sind auch technologiespezifische Investitionen in Tankstelleninfrastruktur für Brennstoffzellenfahrzeuge die Entwicklung und Produktion einzelner Komponenten

(H2) wird heute öffentlich stark gefördert. Auf längere wie Batterien, Brennstoffzellen oder Stromabnehmer Zeit sollten hier aber auch private Betreibermodelle notwendig. Hier gibt es allerdings bereits eine Vielzahl möglich sein. spezialisierter Hersteller, sodass die Herausforderung für Automobilhersteller in der Regel darin besteht, strate- Der Aufbau einer Oberleitungsinfrastruktur stellt ein gische Kooperationen einzugehen (wie zum Beispiel bei natürliches Monopol dar und erfordert hohe Investitio- VW und Northvolt geschehen) oder sich an entsprechen- nen in der Markteinführungsphase ohne kostendeckende den Firmen zu beteiligen. Einnahmen. Hier ist voraussichtlich eine Bereitstellung der Infrastruktur unter Beteiligung der öffentlichen Bei der Energiebereitstellung unterscheidet sich die Hand notwendig. Technologiespezifität ja nach Ort der Produktionskette (Wertschöpfungskette). Erneuerbarer Strom muss zum Spezifität von Investitionen (TO-5) wesentlichen Teil die Grundlage für alle untersuchten im Investitionsspezifität auf der Angebotsseite (TO-5a) Verkehr eingesetzten Energieträger werden, wenn eine Die Analyse der Spezifität von Investitionen auf der weitgehende Dekarbonisierung erreicht werden soll. Produzentenseite dient der Identifikation möglicher Daher ist bei der Stromerzeugung die Investitionsspe- Investitionsbarrieren in die Anlagen zur Herstellung der zifizität gering. Erneuerbar erzeugter Wasserstoff wird emissionsarmen Fahrzeug- und Kraftstoffoptionen. Bei zukünftig in vielen Wirtschaftsbereichen auch außer- bestehender Unsicherheit über die zukünftige Ent- halb des Verkehrssektors zum Einsatz kommen. Luft- wicklung des Fahrzeugsektors im motorisierten Stra- und Seefahrt sind zur Dekarbonisierung absehbar auf

ßenverkehr und somit über den Absatz von Fahrzeugen CO2-neutrale Flüssigkraftstoffe angewiesen und stellen bestimmt die Spezifität der Investitionen über die Höhe somit potenzielle Abnehmer für PtX-Kraftstoffe dar. der versunkenen Kosten im Falle einer gescheiterten Investition. Je höher die Spezifität der Investitionen Wie hoch sind die durchschnittlichen Bestehen externe Kosten, die nicht Wie ist der Grad der vertikalen Integra- Wie hoch ist die Wettbewerbsintensität Wie hoch ist die Wettbewerbsintensität privaten Gesamtkosten (Anscha ung Wie viel höher sind die gegenwärtigen Wie hoch sind die Kosten des günstigsten Ist komplementäre Infrastruktur Kann (mindestens teilweise) auf eine Sind die Investitionen in neu zu Bestehen angebotsseitige Gibt es Verbunde ekte bei ausfällt,Muss destodie komplementäre stärker hemmt dies die Investition in die Wie ist der Grad der Spezifität Wie hoch ist die Abhängigkeit der Wie weit ist die Erfahrungs- Wie ist der Grad der Anwendungs- Besteht ein staatlicher Eingri vollständig durch bestehende tion der Wertschöpfungskette (Fahr- auf der Wertschöpfungsstufe der auf der Wertschöpfungsstufe der und Betrieb) pro gefahrenem Kilometer Anscha ungskosten im Vergleich zu angebotenen Fahrzeugs der jeweiligen für die Nutzung der Technologie bestehende komplementäre Infra- errichtende komplementäre Netzwerke ekte bei der der Bereitstellung der entsprechendeInfrastruktur Technologie. ö entlich von Investitionen auf der Investitionen auf der Nachfrageseite kurve der Technologie bereits reife der Technologie? TO-6b in die relativen Preise der Instrumente internalisiert sind? TO-1 zeuge und Energiebereitstellung)? TO-2a Fahrzeugherstellung? TO-2b Antriebsenergiebereitstellung? TO-2c im Vergleich zum konventionellen Fahrzeugen mit konventionellem Technologie relativ zum ICEV Otto? TO-3c notwendig? TO-4a struktur zur Energieversorgung der Infrastruktur spezifisch? TO-4c komplementären Infrastruktur? TO-4d komplementären Infrastruktur? TO-4e bereitgestellt werden? TO-4f Angebotsseite? TO-5a vom Infrastrukturausbau? TO-5b abgeschritten? TO-6a Technologieoptionen? TO-7 Verbrenner? TO-3a Antrieb/Kraftsto ? TO-3b Fahrzeuge zurückgegri en werden? TO-4b Für alle Antriebstechnologien sind gemeinsame modu- hochgering neinja gering hoch hoch gering hoch gering etwa genauso hoch deutlich höher neinja nein ja nein ja ja nein lare Produktionsliniennein für mehrere Antriebstypen ja gering hoch gering hoch vollständigkaum deutlich geringer deutlicher höher neinja etwa genauso hoch deutlich höher ja nein grundsätzlich möglich.236 Bei der Einführung einer neuen ICEV ICEV ICEV ICEV ICEV ICEV ICEV ICEV ICEV ICEV ICEV ICEV ICEV ICEV ICEV ICEV ICEV ICEV Antriebstechnologie entstehen aber Kosten für zusätzli- BEV BEV BEV BEV BEV BEV BEV BEV BEV BEV BEV BEV BEV BEV BEV BEV BEV BEV che technologische Ausstattungen. Grundsätzlich besteht PtL PtL PtL PtL PtL PtL PtL PtL PtL PtL PtL PtL PtL PtL PtL ein Zusatzaufwand für die Anpassung der Konstruktion PtL PtL PtL PtG PtG PtG PtG PtG PtG PtG PtG PtG PtG PtG PtG PtG PtG PtG des Grundfahrzeugs (Crash-Sicherheit, Raum für Ener- PtG PtG PtG FCEV FCEV FCEV FCEV FCEV FCEV FCEV FCEV FCEV FCEV giespeicherFCEV und andere Komponenten, Elektrik etc.). FCEV FCEV FCEV FCEV FCEV FCEV FCEV O-Lkw O-Lkw O-Lkw O-Lkw O-Lkw O-Lkw O-Lkw O-Lkw O-Lkw O-Lkw O-Lkw O-Lkw O-Lkw O-Lkw O-Lkw O-Lkw O-Lkw O-Lkw Zwischen den elektrischen Antriebstechnologien (BEV, OH-Lkw OH-Lkw OH-Lkw OH-Lkw OH-Lkw OH-Lkw OH-Lkw OH-Lkw OH-Lkw OH-Lkw OH-Lkw OH-Lkw OH-Lkw OH-Lkw OH-Lkw OH-Lkw OH-Lkw OH-Lkw PHEV, FCEV, O-Lkw) gibt es hinsichtlich zentraler Kom- PHEV PHEV PHEV PHEV PHEV PHEV PHEV PHEV PHEV PHEV PHEV PHEV PHEV PHEV PHEV PHEV PHEV PHEV ponenten (insbesondere Elektromotoren und Batterien) Zukunft Zukunft Zukunft Zukunft Zukunft Zukunft Zukunft Zukunft Zukunft Zukunft Zukunft Zukunft Zukunft Zukunft Zukunft Zukunft Zukunft Zukunft Überschneidungen. Aus Herstellersicht stellt die Umstel- Technologieneutralität Technologiespezifität Technologieneutralität Technologiespezifität Technologieneutralität Technologiespezifität Technologieneutralität Technologiespezifität Technologieneutralität Technologiespezifität TechnologieneutralitätTechnologiespezifität Technologieneutralität Technologiespezifität Technologieneutralität Technologiespezifität TechnologieneutralitätTechnologiespezifität Technologieneutralität Technologiespezifität lung derTechnologieneutralität herkömmlichen ProduktionTechnologiespezifität auf die Produktion TechnologieneutralitätTechnologiespezifität TechnologieneutralitätTechnologiespezifität TechnologieneutralitätTechnologiespezifität Technologieneutralität Technologiespezifität Technologieneutralität Technologiespezifität Technologieneutralität Technologiespezifität Technologieneutralität Technologiespezifität Tendenz Regulierung Tendenz Regulierung Tendenz Regulierung Tendenz Regulierung Tendenz Regulierung Tendenz Regulierung Tendenz Regulierung Tendenz Regulierung Tendenz Regulierung Tendenz Regulierung Tendenz Regulierung Tendenz Regulierung Tendenz Regulierung Tendenz Regulierung Tendenz Regulierung Tendenz Regulierung Tendenz Regulierung Tendenz Regulierung 235 In den Niederlanden ist dies zum Teil bereits erreicht, siehe

Eigene Darstellung Eigene Darstellung Eigene Darstellung Eigene Darstellung Eigene Darstellung Eigene Darstellung Eigene Darstellung Eigene Darstellung Eigene Darstellung Eigene Darstellung Eigene Darstellung Eigene Darstellung Eigenevan BeekDarstellung (2019). Eigene Darstellung Eigene Darstellung Eigene Darstellung Eigene Darstellung Eigene Darstellung 236 Volkswagen AG (2015).

75 Indikation für Technologieneutralität und -spezifität im Straßenverkehr

Die Ertragsaussichten von Investitionen in die Entwick- Dagegen stellt das weniger ausgebaute Wasserstofftank- lung von Herstellungsanlagen für PtX-Kraftstoffe hängen stellennetz noch ein größeres Hindernis dar. Bei Oberlei- daher nicht notwendigerweise von der Technologiewahl tungen wird die Technologieentscheidung stark verknüpft im Straßenverkehr ab. sein mit dem Ausbau des Oberleitungsnetzes. Bisher bestehen in Deutschland nur drei kurze Pilotstrecken. Infrastrukturabhängigkeit der Investitionsentschei- dung des Konsumenten (TO-5b) Lern- und Skaleneffekte (TO-6) Die Analyse der Spezifität von Investitionen auf der Die Analyse von Lern- und Skaleneffekten hat zum Ziel, Nachfrageseite (in Form der Abhängigkeit vom Ausbau mögliche Kostenvorteile der etablierten Technologie der komplementären Infrastruktur) dient der Identifi- aufgrund noch ausstehender Lern- und Skaleneffekte kation möglicher Investitionsbarrieren in die Fahrzeu- bei den neuen Technologieoptionen zu identifizieren. Zu ganschaffung. Bei bestehender Unsicherheit über die diesem Zwecke werden der Stand auf der Erfahrungs- zukünftige Entwicklung des Fahrzeugsektors im moto- kurve (TO-6a) sowie die Anwendungsreife mit Blick risierten Straßenverkehr und somit über die Nutzbarkeit auf die dezentrale Technologiewahl (TO-6b) untersucht. des anzuschaffenden Fahrzeugs, bestimmt die Spezifität Sowohl eine geringe Erfahrung bei der Herstellung der der Investitionen über die Höhe der versunkenen Kosten Technologie als auch eine geringe Anwendungsreife im Falle einer gescheiterten Investition. Je höher die Spe- implizieren, dass Lern- und Skaleneffekte noch weitge- zifität der Investitionen ausfällt, desto stärker hemmt dies hend ausstehen und aufgrund des daraus resultierenden die Investition in die entsprechende Technologie. Kostenvorteils der etablierten Technologie auch nicht (vollständig) erfolgen können. Je geringer der Stand auf Mit dem umfassend vorhandenen Tankstellennetz stellt der Erfahrungskurve und/oder die Anwendungsreife die Energiebereitstellungsinfrastruktur für den Nach- einer Technologieoption ist, desto stärker sind die Pfad- frager der Technologie kein Hindernis dar. Batteriefahr- abhängigkeiten zugunsten der etablierten Technologie. zeuge können heute schon sowohl an vielen öffentlichen Ladestationen als auch zu Hause und am Arbeitsplatz Erfahrungskurve (TO-6a) geladen werden. Der Grad der Erfahrung mit einer Technologie hängt hauptsächlich davon ab, in welcher Größenordnung die Wie hoch sind die durchschnittlichen Bestehen externe Kosten, die nicht Wie ist der Grad der vertikalen Integra- Wie hoch ist die Wettbewerbsintensität Wie hoch ist die Wettbewerbsintensität privaten Gesamtkosten (Anscha ung Wie viel höher sind die gegenwärtigen Wie hoch sind die Kosten des günstigsten Ist komplementäre Infrastruktur Kann (mindestens teilweise) auf eine Sind die Investitionen in neu zu Bestehen angebotsseitige Gibt es Verbunde ekte bei Muss die komplementäre Wie ist der Grad der Spezifität Wie hoch ist die Abhängigkeit der TechnologieWie weit bislang ist die zumErfahrungs- Einsatz kam. Verbrennungs- Wie ist der Grad der Anwendungs- Besteht ein staatlicher Eingri vollständig durch bestehende tion der Wertschöpfungskette (Fahr- auf der Wertschöpfungsstufe der auf der Wertschöpfungsstufe der und Betrieb) pro gefahrenem Kilometer Anscha ungskosten im Vergleich zu angebotenen Fahrzeugs der jeweiligen für die Nutzung der Technologie bestehende komplementäre Infra- errichtende komplementäre Netzwerke ekte bei der der Bereitstellung der Infrastruktur ö entlich von Investitionen auf der Investitionen auf der Nachfrageseite motorenkurve stellen der Technologie bislang den vorherrschendenbereits Antrieb im reife der Technologie? TO-6b in die relativen Preise der Instrumente internalisiert sind? TO-1 zeuge und Energiebereitstellung)? TO-2a Fahrzeugherstellung? TO-2b Antriebsenergiebereitstellung? TO-2c im Vergleich zum konventionellen Fahrzeugen mit konventionellem Technologie relativ zum ICEV Otto? TO-3c notwendig? TO-4a struktur zur Energieversorgung der Infrastruktur spezifisch? TO-4c komplementären Infrastruktur? TO-4d komplementären Infrastruktur? TO-4e bereitgestellt werden? TO-4f Angebotsseite? TO-5a vom Infrastrukturausbau? TO-5b Straßenverkehrabgeschritten? dar, wodurch umfassende ErfahrungenTO-6a Technologieoptionen? TO-7 Verbrenner? TO-3a Antrieb/Kraftsto ? TO-3b Fahrzeuge zurückgegri en werden? TO-4b vorliegen und das verbleibende Entwicklungspotenzial hochgering neinja gering hoch hoch gering hoch gering etwa genauso hoch deutlich höher neinja nein ja nein ja ja nein nein ja gering hoch gering hoch entsprechendvollständi begrenztgk eingeschätzt wird. Auch fürau diem deutlich geringer deutlicher höher neinja etwa genauso hoch deutlich höher ja nein Bereitstellung (Exploration, Förderung, Transport, Raffi- ICEV ICEV ICEV ICEV ICEV ICEV ICEV ICEV ICEV ICEV ICEV ICEV ICEV ICEV ICEV ICEV ICEV ICEV nerie) der Kraftstoffe aus fossilen Quellen (Erdöl) liegen BEV BEV BEV BEV BEV BEV BEV BEV BEV BEV BEV BEV BEV BEV BEV BEV BEV BEV umfangreiche Erfahrungen vor. PtL PtL PtL PtL PtL PtL PtL PtL PtL PtL PtL PtL PtL PtL PtL PtL PtL PtL PtG PtG PtG PtG PtG PtG PtG PtG PtG PtG PtG PtG PtG PtG PtG Der weltweite Bestand von Batteriefahrzeugen (Pkw PtG PtG PtG FCEV FCEV FCEV FCEV FCEV FCEV FCEV FCEV FCEV FCEV FCEV FCEV FCEV und leichteFCEV Nutzfahrzeuge) hat mittlerweile 5,6 Mil- FCEV FCEV FCEV FCEV 237 O-Lkw O-Lkw O-Lkw O-Lkw O-Lkw O-Lkw O-Lkw O-Lkw O-Lkw O-Lkw O-Lkw O-Lkw O-Lkw lionenO- FahrzeugeLkw erreicht. Demgegenüber liegt der O-Lkw O-Lkw O-Lkw O-Lkw globale Bestand an Brennstoffzellenfahrzeugen unter OH-Lkw OH-Lkw OH-Lkw OH-Lkw OH-Lkw OH-Lkw OH-Lkw OH-Lkw OH-Lkw OH-Lkw OH-Lkw OH-Lkw OH-Lkw OH-Lkw OH-Lkw OH-Lkw OH-Lkw OH-Lkw 10.000 Einheiten;238 derzeit sind hier nur zwei Fahr- PHEV PHEV PHEV PHEV PHEV PHEV PHEV PHEV PHEV PHEV PHEV PHEV PHEV PHEV PHEV PHEV PHEV PHEV zeugmodelle serienmäßig am Markt verfügbar. Bei Zukunft Zukunft Zukunft Zukunft Zukunft Zukunft Zukunft Zukunft Zukunft Zukunft Zukunft Zukunft Zukunft Zukunft Zukunft Zukunft Zukunft Zukunft Oberleitungs-Lkw gibt es derzeit lediglich Prototy- Technologieneutralität Technologiespezifität Technologieneutralität Technologiespezifität Technologieneutralität Technologiespezifität Technologieneutralität Technologiespezifität Technologieneutralität Technologiespezifität TechnologieneutralitätTechnologiespezifität Technologieneutralität Technologiespezifität Technologieneutralität Technologiespezifität TechnologieneutralitätTechnologiespezifität Technologieneutralität Technologiespezifität Technologieneutralität Technologiespezifität TechnologieneutralitätTechnologiespezifität TechnologieneutralitätTechnologiespezifität pen, die imTechnologieneutralitä Rahmen von FeldversuchentTechnologiespezifität in Deutsch- Technologieneutralität Technologiespezifität Technologieneutralität Technologiespezifität Technologieneutralität Technologiespezifität Technologieneutralität Technologiespezifität Tendenz Regulierung Tendenz Regulierung Tendenz Regulierung Tendenz Regulierung Tendenz Regulierung Tendenz Regulierung Tendenz Regulierung Tendenz Regulierung Tendenz Regulierung Tendenz Regulierung Tendenz Regulierung Tendenz Regulierung Tendenz Regulierung Tendenz Regulierung Tendenz Regulierung Tendenz Regulierung Tendenz Regulierung Tendenz Regulierung land und Schweden getestet werden. PtX-Kraftstoffe

Eigene Darstellung Eigene Darstellung Eigene Darstellung Eigene Darstellung Eigene Darstellung Eigene Darstellung Eigene Darstellung Eigene Darstellung Eigene Darstellung Eigene Darstellung Eigene Darstellung Eigene Darstellung Eigene Darstellung Eigene Darstellung Eigene Darstellung 237 EigeneHeise onlineDarstellung (2019). Eigene Darstellung Eigene Darstellung 238 Werwitzke (2018).

76 Agora Verkehrswende | Indikation für Technologieneutralität und -spezifität im Straßenverkehr

WieWie hoch hoch sind sind die die durchschnittlichen durchschnittlichen BestehenBestehen externe externe Kosten, Kosten, die die nicht nicht WieWie ist ist der der Grad Grad der der vertikalen vertikalen Integra- Integra- WieWie hoch hoch ist ist die die Wettbewerbsintensität Wettbewerbsintensität WieWie hoch hoch ist ist die die Wettbewerbsintensität Wettbewerbsintensität privatenprivaten Gesamtkosten Gesamtkosten (Anscha ung (Anscha ung WieWie viel viel höher höher sind sind die die gegenwärtigen gegenwärtigen WieWie hoch hoch sind sind die die Kosten Kosten des des günstigsten günstigsten IstIst komplementäre komplementäre Infrastruktur Infrastruktur KannKann (mindestens (mindestens teilweise) teilweise) auf auf eine eine SindSind die die Investitionen Investitionen in in neu neu zu zu BestehenBestehen angebotsseitige angebotsseitige GibtGibt es es Verbunde ekte Verbunde ekte bei bei MussMuss die die komplementäre komplementäre WieWie ist ist der der Grad Grad der der Spezifität Spezifität WieWie hoch hoch ist ist die die Abhängigkeit Abhängigkeit der der WieWie weit weit ist ist die die Erfahrungs- Erfahrungs- WieWie ist ist der der Grad Grad der der Anwendungs- Anwendungs- BestehtBesteht ein ein staatlicher staatlicher Eingri Eingri vollständigvollständig durch durch bestehende bestehende tiontion der der Wertschöpfungskette Wertschöpfungskette (Fahr- (Fahr- aufauf der der Wertschöpfungsstufe Wertschöpfungsstufe der der aufauf der der Wertschöpfungsstufe Wertschöpfungsstufe der der undund Betrieb) Betrieb) pro pro gefahrenem gefahrenem Kilometer Kilometer Anscha ungskostenAnscha ungskosten im im Vergleich Vergleich zu zu angebotenenangebotenen Fahrzeugs Fahrzeugs der der jeweiligen jeweiligen fürfür die die Nutzung Nutzung der der Technologie Technologie bestehendebestehende komplementäre komplementäre Infra- Infra- errichtendeerrichtende komplementäre komplementäre Netzwerke ekteNetzwerke ekte bei bei der der derder Bereitstellung Bereitstellung der der InfrastrukturInfrastruktur ö entlich ö entlich vonvon Investitionen Investitionen auf auf der der InvestitionenInvestitionen auf auf der der Nachfrageseite Nachfrageseite kurvekurve der der Technologie Technologie bereits bereits reifereife der der Technologie? Technologie? TO-6bTO-6b inin die die relativen relativen Preise Preise der der InstrumenteInstrumente internalisiert internalisiert sind? sind? TO-1TO-1 zeugezeuge und und Energiebereitstellung)? Energiebereitstellung)? TO-2aTO-2a Fahrzeugherstellung?Fahrzeugherstellung? TO-2bTO-2b Antriebsenergiebereitstellung?Antriebsenergiebereitstellung? TO-2cTO-2c imim Vergleich Vergleich zum zum konventionellen konventionellen FahrzeugenFahrzeugen mit mit konventionellem konventionellem TechnologieTechnologie relativ relativ zum zum ICEV ICEV Otto? Otto? TO-3cTO-3c notwendig?notwendig? TO-4aTO-4a strukturstruktur zur zur Energieversorgung Energieversorgung der der InfrastrukturInfrastruktur spezifisch? spezifisch? TO-4cTO-4c komplementärenkomplementären Infrastruktur? Infrastruktur? TO-4dTO-4d komplementärenkomplementären Infrastruktur? Infrastruktur? TO-4eTO-4e bereitgestelltbereitgestellt werden? werden? TO-4TO-4ff Angebotsseite?Angebotsseite? TO-5aTO-5a vomvom Infrastrukturausbau? Infrastrukturausbau? TO-5bTO-5b abgeschritten?abgeschritten? TO-6aTO-6a TechnologieoptionenTechnologieoptionen?? TO-7TO-7 Verbrenner?Verbrenner? TO-3aTO-3a Antrieb/Kraftsto ?Antrieb/Kraftsto ? TO-3bTO-3b FahrzeugeFahrzeuge zurückgegri en zurückgegri en werden? werden? TO-4bTO-4b hochochghgerineringg neineinjnjaa geringgering hochochh hochhoch geringeringg hochhoch geringeringg etwaetwa genauso genauso hoch hoch deutlichdeutlich höher höher neineinjnjaa neinnein jaja neinnein jaja jaja neinnein neinnein jaja geringgering hochochh geringgering hochochh vollständivollständigkgkauaumm deutlichdeutlich geringer geringer deutlicherdeutlicher höher höher neineinjnjaa etwaetwa genauso genauso hoch hoch deutlichdeutlich höher höher jaja neinnein ICICEVEV ICICEVEV ICICEVEV ICICEVEV ICICEVEV ICICEVEV ICICEVEV ICICEVEV ICICEVEV ICICEVEV ICICEVEV ICICEVEV ICICEVEV ICICEVEV ICICEVEV ICICEVEV ICICEVEV ICICEVEV BEBEVV BEBEVV BEBEVV BEBEVV BEBEVV BEBEVV BEBEVV BEBEVV BEBEVV BEBEVV BEBEVV BEBEVV BEBEVV BEBEVV BEBEVV BEBEVV BEBEVV BEBEVV PtPtLL PtPtLL PtPtLL PtPtLL PtPtLL PtPtLL PtPtLL PtPtLL PtPtLL PtPtLL PtPtLL PtPtLL PtPtLL PtPtLL PtPtLL PtPtLL PtPtLL PtPtLL PtPtGG PtPtGG PtPtGG PtPtGG PtPtGG PtPtGG PtPtGG PtPtGG PtPtGG PtPtGG PtPtGG PtPtGG PtPtGG PtPtGG PtPtGG PtPtGG PtPtGG PtPtGG FCFCEVEV FCFCEVEV FCFCEVEV FCFCEVEV FCFCEVEV FCFCEVEV FCFCEVEV FCFCEVEV FCFCEVEV FCFCEVEV FCFCEVEV FCFCEVEV FCFCEVEV FCFCEVEV FCFCEVEV FCFCEVEV FCFCEVEV FCFCEVEV O-O-LkLkww O-O-LkLkww O-O-LkLkww O-O-LkLkww O-O-LkLkww O-O-LkLkww O-O-LkLkww O-O-LkLkww O-O-LkLkww O-O-LkLkww O-O-LkLkww O-O-LkLkww O-O-LkLkww O-O-LkLkww O-O-LkLkww O-O-LkLkww O-O-LkLkww O-O-LkLkww OHOH-L-Lkwkw OHOH-L-Lkwkw OHOH-L-Lkwkw OHOH-L-Lkwkw OHOH-L-Lkwkw OHOH-L-Lkwkw OHOH-L-Lkwkw OHOH-L-Lkwkw OHOH-L-Lkwkw OHOH-L-Lkwkw OHOH-L-Lkwkw OHOH-L-Lkwkw OHOH-L-Lkwkw OHOH-L-Lkwkw OHOH-L-Lkwkw OHOH-L-Lkwkw OHOH-L-Lkwkw OHOH-L-Lkwkw PHPHEVEV PHPHEVEV PHPHEVEV PHPHEVEV PHPHEVEV PHPHEVEV PHPHEVEV PHPHEVEV PHPHEVEV PHPHEVEV PHPHEVEV PHPHEVEV PHPHEVEV PHPHEVEV PHPHEVEV PHPHEVEV PHPHEVEV PHPHEVEV ZuZukukunfnft t ZuZukukunfnft t ZuZukukunfnft t ZuZukukunfnft t ZuZukukunfnft t ZuZukukunfnft t ZuZukukunfnft t ZuZukukunfnft t ZuZukukunfnft t ZuZukukunfnft t ZuZukukunfnft t ZuZukukunfnft t ZuZukukunfnft t ZuZukukunfnft t ZuZukukunfnft t ZuZukukunfnft t ZuZukukunfnft t ZuZukukunfnft t TechnologieneutralitätTechnologieneutralität TechnologiespezifitätTechnologiespezifität TechnologieneutralitätTechnologieneutralität TechnologiespezifitätTechnologiespezifität TechnologieneutralitätTechnologieneutralität TechnologiespezifitätTechnologiespezifität TechnologieneutralitätTechnologieneutralität TechnologiespezifitäTechnologiespezifität t TechnologieneutralitätTechnologieneutralität TechnologiespezifitäTechnologiespezifität t TechnologieneutralitäTechnologieneutralitätTtTechnologiespezifitäechnologiespezifität t TechnologieneutralitätTechnologieneutralität TechnologiespezifitäTechnologiespezifität t TechnologieneutralitätTechnologieneutralität TechnologiespezifitäTechnologiespezifität t TechnologieneutralitäTechnologieneutralitätTtTechnologiespezifitäechnologiespezifität t TechnologieneutralitätTechnologieneutralität TechnologiespezifitäTechnologiespezifität t TechnologieneutralitätTechnologieneutralität TechnologiespezifitätTechnologiespezifität TechnologieneutralitäTechnologieneutralitätTtTechnologiespezifitätechnologiespezifität TechnologieneutralitäTechnologieneutralitätTtTechnologiespezifitätechnologiespezifität TechnologieneutralitäTechnologieneutralitätTtTechnologiespezifitätechnologiespezifität TechnologieneutralitätTechnologieneutralität TechnologiespezifitätTechnologiespezifität TechnologieneutralitätTechnologieneutralität TechnologiespezifitäTechnologiespezifität t TechnologieneutralitätTechnologieneutralität TechnologiespezifitäTechnologiespezifität t TechnologieneutralitätTechnologieneutralität TechnologiespezifitäTechnologiespezifität t TendenzTendenz Regulierung Regulierung TendenzTendenz Regulierung Regulierung TendenzTendenz Regulierung Regulierung TendenzTendenz Regulierung Regulierung TendenzTendenz Regulierung Regulierung TendenzTendenz Regulierung Regulierung TendenzTendenz Regulierung Regulierung TendenzTendenz Regulierung Regulierung TendenzTendenz Regulierung Regulierung TendenzTendenz Regulierung Regulierung TendenzTendenz Regulierung Regulierung TendenzTendenz Regulierung Regulierung TendenzTendenz Regulierung Regulierung TendenzTendenz Regulierun Regulierungg TendenzTendenz Regulierung Regulierung TendenzTendenz Regulierung Regulierung TendenzTendenz Regulierung Regulierung TendenzTendenz Regulierung Regulierung

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werden derzeit ebenfalls ausschließlich in Pilot- und als bei der Betrachtung der zentralen Verfügbarkeit von Demonstrationsanlagen hergestellt. Es werden derzeit Informationen. Denn eine geringere Anwendungsreife 0,5 Petajoule PtG in Form von Wasserstoff und Methan impliziert, dass Lern- und Skaleneffekte noch weitge- produziert, bis 2021 ist in Deutschland ein Aufbau von hend ausstehen und aufgrund des daraus resultierenden über 12 Megawatt PtG-Anlagenkapazität zu erwarten.239 Kostenvorteils der etablierten Technologie auch nicht Diese Technologien stehen somit noch am Anfang der (vollständig) erfolgen können, was Pfadabhängigkeiten Erfahrungskurve. Noch sind die weltweit identifizierten zugunsten der etablierten Technologie des fossilen Ver- PtL-Anlagen im Pilotstadium. Einzig eine Methanol-An- brennungsmotors befördern kann. lage (George Olah Methanol Plant) produziert mit über 5 Millionen Litern in größerem Maßstab.240 4.6.2.3 Ergebnisse in der Unterkategorie ­„Politikversagen“ Anwendungsreife mit Blick auf die dezentrale Techno- Die Unterkategorie „Politikversagen“ (TO-7) analysiert logiewahl (TO-6b) politische Eingriffe in das Preisgefüge mit dem Ziel, Der Grad der Anwendungsreife wurde unter W-3 bereits Einschränkungen der Technologieoffenheit des Ent- mit Blick auf die zentrale Verfügbarkeit von Informa- scheidungsfeldes durch staatliche Preisbestandteile zu tionen analysiert. Die Einordnung der Technologien identifizieren. Hierzu wird untersucht, ob und welche hinsichtlich der Anwendungsreife fällt entsprechend staatlich veranlassten Preisbestandteile es bei den analog aus. Für die Begründung sei daher auf die ent- Technologieoptionen gibt. Liegen im Entscheidungsfeld sprechenden Ausführungen zur Technologieeigenschaft Preiseingriffe des Staates vor, schränken sie die Tech- W-3 in Abschnitt 4.6.1 verwiesen. Die aus dem Grad nologieoffenheit des Entscheidungsfeldes ein, sofern der Anwendungsreife resultierende Indikation für die sie nicht der Erhöhung der Kostenwahrheit durch die Technologiespezifität der Regulierung fällt mit Blick auf Internalisierung externer Effekte dienen. Je größer die die dezentrale Technologiewahl jedoch andersherum aus Bedeutung solcher Preisverzerrungen, desto geringer ist die Technologieoffenheit des Entscheidungsfeldes. 239 DBFZ (2019). 240 Heyne et al. (2019).

77 Indikation für Technologieneutralität und -spezifität im Straßenverkehr

Bei allen untersuchten Technologien bestehen Steuern von der Lkw-Maut (bis 2021 verringerter Mautsatz)243 und Abgaben. Die Politik nimmt somit Einfluss auf die soll einen Anreiz für den Einsatz alternativer Antriebe in relativen Preise. Beispielsweise beträgt die BAFA-Förde- diesem Bereich schaffen. rung für BEV und FCEV 2.000 €, für ein PHEV 1.500 €.241 Weiterhin bestehen zum Beispiel eine Kfz-Steuerbe- Die gesamten für Pkw zu zahlenden Steuern liegen in freiung sowie eine reduzierte Dienstwagenregelung Deutschland im Vergleich zu den meisten anderen Län- für Elektro-Pkw (0,5 statt 1 Prozent des Listenpreises dern244 niedrig – insbesondere für Fahrzeuge aus dem müssen monatlich versteuert werden). Auch sind Elekt- Luxussegment. Durch die Preisreduktionen bei Batterien ro-Lkw von der Lkw-Maut befreit. in den vergangenen Jahren haben sich die Listenpreise von BEV und ICEV bereits angenähert, sodass die För- Aus der Existenz staatlicher Preiseingriffe allein lässt derungen für BEV und PHEV (0,5-Prozent-Dienstwa- sich noch kein Politikversagen in Form (ineffizient) genregelung, Umweltbonus, reduzierte Kfz-Steuer) in verzerrter Preise ableiten. Daher ist zu prüfen, inwie- vielen Fällen den Ausschlag zur Wirtschaftlichkeit geben fern ökonomisch gerechtfertigte Begründungen für die können. Bei FCEV spielen die Förderungen – wegen der hoheitlichen Preiseingriffe angeführt werden. hohen Listenpreise der Fahrzeuge – eine geringere Rolle.

Die Begründungen für den Preiseingriff sind je nach Ins- Im nationalen Lkw-Fernverkehr beträgt der Anteil der trument unterschiedlich. So wird der „Umweltbonus“ mit Maut an den Gesamtkosten etwa 9,6 Prozent.245 Die der Förderung des Absatzes neuer Elektrofahrzeuge zur Mautbefreiung von Elektro-Lkw stellt damit einen Reduktion der Schadstoffbelastung begründet (Auslöser höchst relevanten Hebel dar. war hier die Luftqualitätsdebatte in Folge des VW-Die- selskandals).242 Die Befreiung elektrisch betriebener 4.6.3 Ergebnisse in der Kategorie „weitere Regu- Fahrzeuge sowie mit Erdgas betriebener Nutzfahrzeuge lierungsziele neben der Dekarbonisierung“ In der Kategorie „weitere Regulierungsziele neben der 241 BMWi (2019). Dekarbonisierung“ werden Informationen zur Verfolgung 242 BMWi (2019). weiterer politischer Ziele neben der Dekarbonisierung des motorisierten Straßenverkehrs aufbereitet. Verfolgt Wie hoch sind die durchschnittlichen der Staat durch die technologiepolitischen Entschei- Bestehen externe Kosten, die nicht Wie ist der Grad der vertikalen Integra- Wie hoch ist die Wettbewerbsintensität Wie hoch ist die Wettbewerbsintensität privaten Gesamtkosten (Anscha ung Wie viel höher sind die gegenwärtigen Wie hoch sind die Kosten des günstigsten Ist komplementäre Infrastruktur Kann (mindestens teilweise) auf eine Sind die Investitionen in neu zu Bestehen angebotsseitige Gibt es Verbunde ekte bei Muss die komplementäre Wie ist der Grad der Spezifität Wie hoch ist die Abhängigkeit der Wie weit ist die Erfahrungs- Wie ist der Grad der Anwendungs- Besteht ein staatlicher Eingri dungen im motorisierten Straßenverkehr mehrere Ziele vollständig durch bestehende tion der Wertschöpfungskette (Fahr- auf der Wertschöpfungsstufe der auf der Wertschöpfungsstufe der und Betrieb) pro gefahrenem Kilometer Anscha ungskosten im Vergleich zu angebotenen Fahrzeugs der jeweiligen für die Nutzung der Technologie bestehende komplementäre Infra- errichtende komplementäre Netzwerke ekte bei der der Bereitstellung der Infrastruktur ö entlich von Investitionen auf der Investitionen auf der Nachfrageseite kurve der Technologie bereits reife der Technologie? TO-6b in die relativen Preise der Instrumente internalisiert sind? TO-1 zeuge und Energiebereitstellung)? TO-2a Fahrzeugherstellung? TO-2b Antriebsenergiebereitstellung? TO-2c im Vergleich zum konventionellen Fahrzeugen mit konventionellem Technologie relativ zum ICEV Otto? TO-3c notwendig? TO-4a struktur zur Energieversorgung der Infrastruktur spezifisch? TO-4c komplementären Infrastruktur? TO-4d komplementären Infrastruktur? TO-4e bereitgestellt werden? TO-4f Angebotsseite? TO-5a vom Infrastrukturausbau? TO-5b abgeschritten? TO-6a Technologieoptionen? TO-7 und werden die weiteren Ziele (neben dem Dekarboni- Verbrenner? TO-3a Antrieb/Kraftsto ? TO-3b Fahrzeuge zurückgegri en werden? TO-4b sierungsziel) durch die verschiedenen Technologieop- hochgering tionen in unterschiedlichem Maße erfüllt, kann dies neinja gering hoch hoch gering hoch gering etwa genauso hoch deutlich höher neinja nein ja nein ja ja nein nein ja gering hoch gering hoch vollständigkaum deutlich geringer deutlicher höher neinja etwa genauso hoch deutlich höher ja nein ICEV eine Indikation für den Einsatz technologiespezifischer ICEV ICEV ICEV ICEV ICEV ICEV ICEV ICEV ICEV ICEV ICEV ICEV ICEV ICEV ICEV ICEV ICEV BEV Regulierungsinstrumente begründen. Hierzu wird zum BEV BEV BEV BEV BEV BEV BEV BEV BEV BEV BEV BEV BEV BEV BEV einen analysiert, ob und welche weiteren politischen BEV BEV PtL PtL PtL PtL PtL PtL PtL PtL PtL PtL PtL PtL PtL PtL PtL PtL Ziele mit dem Einsatz der Technologieoptionen ver- PtL PtL PtG PtG PtG PtG PtG PtG PtG PtG PtG PtG PtG PtG PtG PtG bunden sind (Z-1) und zum anderen wird untersucht, in PtG PtG PtG PtG FCEV FCEV FCEV FCEV FCEV FCEV FCEV FCEV FCEV FCEV FCEV FCEV FCEV FCEV welchem Maße die Technologieoptionen einen Beitrag FCEV FCEV FCEV FCEV O-Lkw zur Erreichung weiterer Politikziele leisten können (Z-2). O-Lkw O-Lkw O-Lkw O-Lkw O-Lkw O-Lkw O-Lkw O-Lkw O-Lkw O-Lkw O-Lkw O-Lkw O-Lkw O-Lkw O-Lkw O-Lkw O-Lkw OH-Lkw Je höher der Beitrag zu weiteren Politikzielen ist, desto OH-Lkw OH-Lkw OH-Lkw OH-Lkw OH-Lkw OH-Lkw OH-Lkw OH-Lkw OH-Lkw OH-Lkw OH-Lkw OH-Lkw OH-Lkw OH-Lkw OH-Lkw stärker spricht dies für den Einsatz technologiespezifi- OH-Lkw OH-Lkw PHEV PHEV PHEV PHEV PHEV PHEV PHEV PHEV PHEV PHEV PHEV PHEV PHEV PHEV PHEV PHEV scher Regulierung. PHEV PHEV Zukunft Zukunft Zukunft Zukunft Zukunft Zukunft Zukunft Zukunft Zukunft Zukunft Zukunft Zukunft Zukunft Zukunft Zukunft Zukunft Zukunft Zukunft Technologieneutralität Technologiespezifität Technologieneutralität Technologiespezifität Technologieneutralität Technologiespezifität Technologieneutralität Technologiespezifität Technologieneutralität Technologiespezifität TechnologieneutralitätTechnologiespezifität Technologieneutralität Technologiespezifität Technologieneutralität Technologiespezifität TechnologieneutralitätTechnologiespezifität Technologieneutralität Technologiespezifität Technologieneutralität Technologiespezifität TechnologieneutralitätTechnologiespezifität TechnologieneutralitätTechnologiespezifität TechnologieneutralitätTechnologiespezifität Technologieneutralität Technologiespezifität Technologieneutralität Technologiespezifität Technologieneutralität Technologiespezifität Technologieneutralität Technologiespezifität Tendenz Regulierung Tendenz Regulierung Tendenz Regulierung Tendenz Regulierung Tendenz Regulierung Tendenz Regulierung Tendenz Regulierung Tendenz Regulierung Tendenz Regulierung Tendenz Regulierung Tendenz Regulierung Tendenz Regulierung Tendenz Regulierung Tendenz Regulierung Tendenz Regulierung Tendenz Regulierung Tendenz Regulierung Tendenz Regulierung 243 Maut-In (2019).

Eigene Darstellung Eigene Darstellung Eigene Darstellung Eigene Darstellung Eigene Darstellung Eigene Darstellung Eigene Darstellung Eigene Darstellung Eigene Darstellung Eigene Darstellung Eigene Darstellung Eigene Darstellung Eigene Darstellung Eigene Darstellung Eigene Darstellung Eigene Darstellung Eigene Darstellung Eigene Darstellung 244 Runkel; Mahler (2018), S. 24. 245 BGL (2019).

78 Agora Verkehrswende | Indikation für Technologieneutralität und -spezifität im Straßenverkehr

Zielpluralität (Z-1) Werden mit der Nutzung der Welchen Beitrag kann Welchen Beitrag kann Welchen Beitrag kann die Welchen Beitrag kann die Technologie Die von politischen Akteuren in Bezug auf neue Technologie weitere politische die Technologie zur die Technologie zur Technologie zur Luftqualität leisten? Z-2c zur Energiesystemoptimierung leisten? Z-2d Antriebstechnologien artikulierten Ziele (neben der Ziele verfolgt? Z-1 Energiee zienz leisten? Z-2a Materiale zienz leisten? Z-2b Reduktion der Treibhausgasemissionen) lassen sich grob in folgende Bereiche einteilen: gering hoch gering hoch neinja gering hoch gering hoch • Verbraucherbezogen: Zuverlässigkeit, Wirtschaftlich- ICEV ICEV ICEV ICEV ICEV keit, Bezahlbarkeit, Sozialverträglichkeit, Sicherstel- BEV BEV lung der Mobilität gewährleisten BEV BEV BEV PtL PtL • Wirtschaftsbezogen: Wettbewerbsfähigkeit, Wachs- PtL PtL PtL PtG PtG tum, Schaffung von Arbeitsplätzen, Generierung PtG PtG PtG FCEV FCEV neuer Marktchancen, Sicherstellung der Mobilität FCEV FCEV FCEV • Umweltbezogen: Treibhausgasreduktion, Umweltver- O-Lkw O-Lkw O-Lkw O-Lkw O-Lkw träglichkeit, Vermeidung von Konkurrenz zwischen OH-Lkw OH-Lkw OH-Lkw OH-Lkw OH-Lkw Nahrungsmitteln und Kraftstoffen, Verbesserung der PHEV PHEV Luftqualität, Energieeffizienz PHEV PHEV PHEV Zukunft Zukunft • Systembezogen: Sicherung der Energieversorgung, Zukunft Zukunft Zukunft Technologieneutralität Technologiespezifität Technologieneutralität Technologiespezifität Unabhängigkeit von politisch instabilen Regionen. Technologieneutralität Technologiespezifität Technologieneutralität Technologiespezifität TechnologieneutralitätTechnologiespezifität Tendenz Regulierung Tendenz Regulierung Tendenz Regulierung Tendenz Regulierung Tendenz Regulierung Die Bundesregierung hat schon im Jahr 2009 mit dem „Nationalem Entwicklungsplan Elektromobilität“ unter Eigene Darstellung Eigene Darstellung Eigene Darstellung Eigene Darstellung Eigene Darstellung anderem die Lärmminderung und die Verbesserung der Wettbewerbs- beziehungsweise Innovationsfähigkeit Deutschlands als wichtiges Ziel für die Entwicklung der Dies sind Elektromobilität genannt.246 Bei strombasierten Flüssig- • Energieeffizienz249 kraftstoffen wird eine Vielfalt von Zielen für den Einsatz • Materialeffizienz250 genannt.247 Hier steht insbesondere die Erreichbarkeit • Verbesserung der Luftqualität251 der langfristigen Klimaziele für 2050 (mit Schwerpunkt • Transformation des Energiesystems.252 auf den Sektoren Luft- und Schiffsverkehr) im Fokus der Begründung. Eine hohe Akzeptanz spielt für einige Beitrag zur Erreichung weiterer Politikziele (Z-2) Akteure aufgrund der Drop-in-Fähigkeit der Kraft- Zielbeitrag Energieeffizienz (Z-2a) stoffe eine große Rolle. Auch die Langfristspeicherung Der energetische Gesamtwirkungsgrad von mit PtX von Energie mit chemischen Energieträgern (PtL, PtG, betriebenen Verbrennungsmotoren liegt bei 12–20 Pro- Wasserstoff248) in großem Maßstab zur Ausgleichung der zent, bei Brennstoffzellenfahrzeugen bei 25–35 Prozent Fluktuationen bei der Stromerzeugung mit erneuerbaren und bei batterieelektrisch betriebenen Fahrzeugen bei Energien wird als wichtig angesehen. 70–80 Prozent.253 Oberleitungs-Lkw liegen – aufgrund der Direktnutzung des Stroms aus der Leitung, hier am Einige der oben genannten Ziele sind prinzipiell unscharf oberen Ende. (zum Beispiel Bezahlbarkeit, Generierung neuer Markt- chancen, Wettbewerbsfähigkeit) und werden primär zur Der Wirkungsgrad von PHEV als Hybridtechnologie von Ansprache bestimmter Zielgruppen im politischen Dis- Verbrenner- und Elektrofahrzeugen liegt damit zwischen kurs verwendet. Im Folgenden wird auf Ziele fokussiert, PtX und BEV. Konventionelle Fahrzeuge werden in diesem die im Kontext nachhaltiger Entwicklung eine wichtige Vergleich nicht berücksichtigt, da der Vergleich sich Rolle spielen. alleine auf die Nutzung von (erneuerbarem) Strom bezieht.

249 United Nations (2017), siehe Ziel 7. 250 United Nations (2017), siehe Ziel 12.2. 246 Bundesregierung (2009). 251 United Nations (2017), siehe Ziel 11.6. 247 Kasten; Kühnel (2019). 252 United Nations (2017), siehe Ziel 7.2. 248 e-mobil BW (2016); BMBF (2019). 253 SRU (2017).

79 Indikation für Technologieneutralität und -spezifität im Straßenverkehr

Zielbeitrag Materialbedarf (Z-2b) • Direkte Stromnutzung über ERS kann notwendige Gegenüber Verbrennungsantrieben ist bei Elektroan- Energiespeicher an Bord der Fahrzeuge reduzieren trieben der Bedarf an strategischen Rohstoffen für das und somit den Materialbedarf signifikant senken. Antriebssystem tendenziell höher. Hervorzuheben ist hier die Traktionsbatterie (vor allem Lithium, Nickel, Demzufolge ordnen sich die einzelnen Technologien auf Kobalt, Kupfer), die Brennstoffzelle (Platingruppenme- der Bewertungsskala ein. Die Extrema werden von der talle) sowie der Elektromotor (Kupfer, gegebenenfalls Batterietechnologie mit einem hohen Materialbedarf Seltene Erden). Der für die Technologien benötigte Roh- sowie vom OH-Lkw mit einem niedrigen Materialbedarf stoffbedarf kann aus dem Bergbau (Primärgewinnung) sowohl im Fahrzeug als auch in der Energiebereitstellung und durch Recycling (Sekundärgewinnung) bereitgestellt markiert.255 werden. Über den konkreten Materialbedarf der einzel- nen Technologien in der Zukunft gibt es in der Literatur Zielbeitrag Luftqualität (Z-2c) eine große Spannbreite unterschiedlicher Angaben.254 Technologien ohne direkte Auspuffemissionen haben das Zudem kommt es sehr darauf an, welche Materialien und höchste Minderungspotenzial bei der Reduktion der loka- damit verbundene Umwelt- und Sozialauswirkungen len Luftbelastung. Bei Hybridfahrzeugen hängt der Beitrag betrachtet werden. Überdies treten Materialbedarfe nicht stark vom Einsatz der Technologien (Verbrenner/Elektro) nur bei der Fahrzeugherstellung, sondern auch bei der vor Ort ab. Die lokalen Emissionen von mit PtG und PtL Bereitstellung der Infrastruktur sowie der Energiege- betriebenen Verbrennerfahrzeugen hängen primär von der winnung und -umwandlung auf. eingesetzten Abgasminderungstechnologie ab und tragen somit nicht stark zur Verminderung der Luftqualität Allgemein lässt sich allerdings Folgendes festhalten: gegenüber dem konventionell betriebenen Pkw bei. • Bei Langstreckenanwendungen haben Brennstoffzel- lenantriebe beim Materialbedarf tendenziell Vorteile gegenüber Batterieantrieben. 255 Der Materialaufwand für die ERS-Infrastruktur spielt bei einem eingeschwungenen System mit entsprechender 254 SRU (2017); Kaindl (2018); DLR (2015). Auslastung nur eine untergeordnete Rolle.

WerdenWerden mit mit der der Nutzung Nutzung der der WelchenWelchen Beitrag Beitrag kann kann WelchenWelchen Beitrag Beitrag kann kann WelchenWelchen Beitrag Beitrag kann kann die die WelchenWelchen Beitrag Beitrag kann kann die die Technologie Technologie TechnologieTechnologie weitere weitere politische politische diedie Technologie Technologie zur zur diedie Technologie Technologie zur zur TechnologieTechnologie zur zur Luftqualität Luftqualität leisten? leisten? Z-2cZ-2c zurzur Energiesystemoptimierung Energiesystemoptimierung leisten? leisten? Z-2dZ-2d ZieleZiele verfolgt? verfolgt? Z-1Z-1 Energiee zienzEnergiee zienz leisten? leisten? Z-2aZ-2a Materiale zienzMateriale zienz leisten? leisten? Z-2bZ-2b

geringgering hochoch h geringgering hochoch h neineinjnja a geringgering hochoch h geringgering hochoch h ICICEVEV ICICEVEV ICICEVEV ICICEVEV ICICEVEV BEBEVV BEBEVV BEBEVV BEBEVV BEBEVV PtPtL L PtPtL L PtPtL L PtPtL L PtPtL L PtPtGG PtPtGG PtPtGG PtPtGG PtPtGG FCFCEVEV FCFCEVEV FCFCEVEV FCFCEVEV FCFCEVEV O-O-LkLkww O-O-LkLkww O-O-LkLkww O-O-LkLkww O-O-LkLkww OHOH-L-Lkwkw OHOH-L-Lkwkw OHOH-L-Lkwkw OHOH-L-Lkwkw OHOH-L-Lkwkw PHPHEVEV PHPHEVEV PHPHEVEV PHPHEVEV PHPHEVEV ZuZukukunfnft t ZuZukukunfnft t ZuZukukunfnft t ZuZukukunfnft t ZuZukukunfnft t TechnologieneutralitätTechnologieneutralität TechnologiespezifitäTechnologiespezifität t TechnologieneutralitätTechnologieneutralität TechnologiespezifitäTechnologiespezifität t TechnologieneutralitätTechnologieneutralität TechnologiespezifitätTechnologiespezifität TechnologieneutralitätTechnologieneutralität TechnologiespezifitätTechnologiespezifität TechnologieneutralitäTechnologieneutralitätTtTechnologiespezifitäechnologiespezifität t TendenzTendenz Regulierung Regulierung TendenzTendenz Regulierung Regulierung TendenzTendenz Regulierung Regulierung TendenzTendenz Regulierung Regulierung TendenzTendenz Regulierung Regulierung

EigeneEigene Darstellung Darstellung EigeneEigene Darstellung Darstellung EigeneEigene Darstellung Darstellung EigeneEigene Darstellung Darstellung EigeneEigene Darstellung Darstellung

80 Agora Verkehrswende | Indikation für Technologieneutralität und -spezifität im Straßenverkehr

Zielbeitrag Energiesystemoptimierung (Z-2d) Für die Langfristspeicherung von Energie in großem Maßstab werden auf chemische Energieträger (PtL, PtG, Wasserstoff256) zum Ausgleich der Fluktuationen bei der Stromerzeugung mit erneuerbaren Energien große Hoffnung gesetzt.257

Auch Batteriefahrzeuge können mit ihrer Stromspei- cherkapazität langfristig zur Stabilisierung der Strom- versorgungsnetze beitragen.258 Sie können aufgrund der begrenzten Kapazität nur relativ kurzfristige Schwan- kungen ausgleichen, dafür aber prinzipiell sehr hohe Leistungen bereitstellen.

Oberleitungs-Lkw verursachen eine zeitlich und örtlich relativ starre Stromnachfrage und machen daher voraus- sichtlich Flexibilität an anderen Stellen des Energiesys- tems notwendig. Bei O-BEV können durch Einsatz der Batterie möglicherweise kurzfristige Lastverschiebun- gen realisiert werden, ähnlich wie bei Batteriefahrzeugen ohne Stromabnehmer.

4.6.4 Übersicht der Ergebnisse der Technologie­ charakterisierung Abschließend werden in diesem Abschnitt die in den Abschnitten 4.6.1–4.6.3 verbal begründeten Ergebnisse der Technologieanalyse zum Zwecke der Zusammen- schau noch einmal komprimiert in tabellarischer Form dargestellt. Wie bereits erwähnt kann aus der reinen Anzahl der analysierten Technologieeigenschaften in den einzelnen Kategorien keine Implikation hinsichtlich der Bedeutung der Technologieeigenschaften oder ihrer Kategorien für die Indikation von Technologiespezifität abgeleitet werden. Die Darstellung von Implikationen, die sich aus der Technologieanalyse für die grundsätz- liche Ausgestaltung einer Dekarbonisierungspolitik im motorisierten Straßenverkehr gewinnen lassen, wird im folgenden Abschnitt 4.7 vorgenommen.

256 E-mobil BW (2016). 257 Bünger et al. (2014). 258 The Mobility House (2018).

81 Indikation für Technologieneutralität und -spezifität im Straßenverkehr

Synthese der Ergebnisse der Technologieanalyse Tabelle 4.1

Kürzel Technologie­ Skala eigenschaft Tendenz zu T-Neutralität | Keine Tendenzaussage | Tendenz zu T-Spezifität

Rolle zentralen Wissens (W) Je höher die Zentralität des Wissens, desto geringer die Fehlerwahrscheinlichkeit­

technologiespezifischer Regulierung. ICEV BEV PtL PtG FCEV O-Lkw OH-Lkw PHEV Zukunft

W-1 Anzahl Informa- hoch | mittel | gering Je geringer die Anzahl der Informationsträ- tionsträger ger, desto einfacher die zentrale Informati- onserfassung.

W-2a Informationszu- gering | mittel | hoch Je höher der öffentliche Zugang zu Infor- gang Regulierer mationen, desto einfacher die zentrale k. A. (heute) Informationserfassung.

W-2b Informationszu- gering | mittel | hoch Je höher der öffentliche Zugang zu Infor- gang Regulierer mationen, desto einfacher die zentrale (Zukunft) Informationserfassung.

W-3 Anwendungs- gering | mittel | hoch Je geringer die Anwendungsreife, desto reife (Zentralität schwieriger die zentrale Informationser- d. ­Wissens) fassung.

W-4 ­Unsicherheit hoch | mittel | gering Je geringer die Unsicherheit über die Kosten­ Kosten­entwicklung, desto leichter die zen- entwicklung trale Bewertung von Kosten und ­Nutzen.

W-5 Bedeutung hoch | mittel | gering Je geringer die nicht-monetären Kosten nicht-­monetäre auf der Nutzerseite (private Info), desto

­Kosten/Nutzen einfacher die zentrale Bewertung von k. A. ­Kosten und Nutzen.

Technologieoffenheit des Entscheidungsfeldes (TO)

Störungsfreie Koordination des Marktes Je stärker die Koordination des Marktes gestört ist, desto stärker ist die Indikation

für Technologiespezifität. ICEV BEV PtL PtG FCEV O-Lkw OH-Lkw PHEV Zukunft

TO-1 Nicht-internali- nein | ja Wenn externe Kosten nicht vollständig sierte externe internalisiert sind, können verzerrte Preise k. A. Kosten die Koordination des Marktes stören.

TO-2a Komplexität niedrige vert. Int. | mittel Je höher der Grad der vertikalen Integ- Wertschöp- | hoch ration, desto stärker kann Marktmacht

fungskette einen verzerrten Technologiewettbewerb k. A. induzieren.

TO-2b Wettbewerbsin- hoch | mittel | gering Je geringer die Wettbewerbsintensi- tensität (Her- tät, desto stärker kann Marktmacht ei-

steller) nen verzerrten Technologiewettbewerb k. A. k. A. k. A. ­induzieren.

TO-2c Wettbewerbsin- hoch | mittel | gering Je geringer die Wettbewerbsintensi- tensität (Treib- tät, desto stärker kann Marktmacht ei-

stoff) nen verzerrten Technologiewettbewerb k. A. ­induzieren.

TO-3a Km-Gesamt- deutlich geringer | Je deutlicher die gegenwärtigen Km-Ge- kosten etwa so hoch | samtkosten über ­denen des konventio- deutlich höher nellen angetriebenen Verbrenners liegen, desto höher ist der Anreiz, ein konventio- nelles Fahrzeug anzuschaffen.

TO-3b Anschaf- etwa genauso hoch | Je deutlicher die Anschaffungskosten über fungspreisdif- etwas höher | denen des Verbrennungsfahrzeugs liegen, ferenz deutlich höher desto wahrscheinlicher können Budget- k. A. restriktionen den Kauf eines alternativen Antriebs verhindern.

TO-3c Einstiegspreis­ etwa genauso hoch | Je deutlicher die Einstiegspreise über de- differenz etwas höher | nen des Verbrennungsfahrzeugs liegen, deutlich höher desto wahrscheinlicher können Budget- k. A. restriktionen den Kauf eines alternativen Antriebs verhindern.

82 Agora Verkehrswende | Indikation für Technologieneutralität und -spezifität im Straßenverkehr

Synthese der Ergebnisse der Technologieanalyse Tabelle 4.2

Kürzel Technologie­ Skala eigenschaft Tendenz zu T-Neutralität | Keine Tendenzaussage | Tendenz zu T-Spezifität

Pfadabhängigkeiten Je stärker Pfadabhängigkeiten die Flexi- bilität der Technologiewahl stören, desto stärker die Indikation für technologie­

spezifische Regulierung. ICEV BEV PtL PtG FCEV O-Lkw OH-Lkw PHEV Zukunft

TO-4a Notwendigkeit nein | ja Wenn komplementäre Infrastruktur not- ­Infrastruktur wendig ist, kann dies die freie Technologie- k. A. wahl stören.

TO-4b Nutzbarkeit be- ja | nein Wenn bestehende Infrastruktur nicht mit- stehender Infra- genutzt werden kann, kann die Notwen-

struktur digkeit neuer Infrastruktur die freie Tech- k. A. nologiewahl stören.

TO-4c Investitions- nein | ja Wenn spezifische Investitionen zur Er- spezifität Infra- richtung der Infrastruktur notwendig sind,

struktur kann dies ein Hemmnis für ihren Aufbau k. A. darstellen.

TO-4d Netzwerkeffekte nein | ja Wenn Netzwerkeffekte bei der kompl. In- Infrastruktur frastruktur bestehen, können die ersten Einheiten (zunächst) nicht kostendeckend betrieben werden.

TO-4e Verbundeffekte ja | nein Wenn keine Verbundeffekte bei der kompl. ­Infrastruktur Infrastruktur bestehen,­ muss sie allein

über die Technologienutzung ­refinanziert k. A. werden.

TO-4f Notwendigkeit nein | ja Wenn die kompl. Infrastruktur öffentlich öff. Bereitstel- bereitgestellt werden muss, bedarf es

lung technologiespezifischer Infrastrastruktur­ k. A. bereitstellung.

TO-5a Investitionsspe- gering | mittel | hoch Je höher die Spezifität der produktionssei- zifität Produ- tigen Investitionen, desto größer die

zenten Hemmniswirkung auf die Investitionen in k. A. die Produktionsanlagen.

TO-5b Infrastruktur- gering | mittel | hoch Je höher die Abhängigkeit der konsumen- abhängigkeit tenseitigen Investition vom Infrastruktur-

Fahrzeug-­Invest ausbau, desto größer die Hemmnis­wirkung k. A. auf die Nachfrage.

TO-6a Erfahrungskurve vollständig | Je weniger die Erfahrungskurve abge- weitgehend | schritten ist, desto stärker können Preis- kaum vorteile der etablierten Technologie Pfad- abhängigkeiten schaffen.

TO-6b Anwendungs- hoch | mittel | gering Je geringer die Anwendungsreife neuer reife (dezentrale Technologien, desto stärker können Preis- Technologie- vorteile der etablierten Technologie Pfad- wahl) abhängigkeiten schaffen.

Politikversagen Je stärker Politikversagen die Techno- logieoffenheit desEntscheidungsfeldes ­ stört, desto stärker ist die Indikation für

technologiespezifische Regulierung. ICEV BEV PtL PtG FCEV O-Lkw OH-Lkw PHEV Zukunft

TO-7 Einfluss Poli- nein | ja Wenn politische Preiseingriffe vorliegen, tik auf relative können Preisverzerrungen die Technolo- Preise gieoffenheit einschränken.

83 Indikation für Technologieneutralität und -spezifität im Straßenverkehr

Synthese der Ergebnisse der Technologieanalyse Tabelle 4.3

Kürzel Technologie­ Skala eigenschaft Tendenz zu T-Neutralität | Keine Tendenzaussage | Tendenz zu T-Spezifität

Weitere Regulierungsziele neben der Je größer die Bedeutung weiterer Regulie- Dekarbonisierung (Z) rungsziele, desto stärker ist die Indikation

für technologiespezifische ­Regulierung. ICEV BEV PtL PtG FCEV O-Lkw OH-Lkw PHEV Zukunft

Z-1 Zielpluralität nein | ja Wenn mit der Technologie weitere Ziele verfolgt werden, kann Technologiespezifi- k. A. tät die Erreichung der Ziele fördern.

Z-2a Zielbeitrag gering | mittel | hoch Je höher der Beitrag der Technologie ­Energieeffizienz zu weiteren Zielen, desto stärker kann

dies für eine technologiespezifische k. A. k. A. ­Regulierung sprechen.

Z-2b Zielbeitrag gering | mittel | hoch Je höher der Beitrag der Technologie ­Materialbedarf zu weiteren Zielen, desto stärker kann

dies für eine technologiespezifische k. A. ­Regulierung sprechen.

Z-2c Zielbeitrag gering | mittel | hoch Je höher der Beitrag der Technologie ­Luftqualität zu weiteren Zielen, desto stärker kann

dies für eine technologiespezifische k. A. ­Regulierung sprechen.

Z-2d Zielbeitrag gering | mittel | hoch Je höher der Beitrag der Technologie Energiesystem­ zu weiteren Zielen, desto stärker kann

optimierung dies für eine technologiespezifische k. A. ­Regulierung sprechen.

Eigene Darstellung

4.7 Implikationen der Technologie- Ansatzpunkte einer Dekarbonisierungspolitik im moto- analyse für die grundsätzliche risierten Straßenverkehr herleiten (Abschnitt 4.7.4). Ausgestaltung einer Dekarboni- 4.7.1 Indikation von Technologiespezifität im sierungspolitik im motorisierten motorisierten Straßenverkehr Straßenverkehr Die skalenmäßigen Einordnungen der Technologieop- tionen hinsichtlich der Technologieeigenschaften in Aufbauend auf den in diesem Kapitel dargestellten Ana- Abschnitt 4.6 sind zum Zwecke der Ableitung von lysen hinsichtlich der Entscheidungsfelder und Techno- Schlussfolgerungen hinsichtlich der Indikation von logieoptionen für die Dekarbonisierung des motorisier- Technologiespezifität im motorisierten Straßenverkehr ten Straßenverkehrs können einige Implikationen für in Profillinien grafisch aufbereitet (Abbildung 10). Die die Ausgestaltung einer Verkehrswendepolitik abgeleitet Profillinien dienen zur einfachen und schnellen visu- werden. Erstens lassen sich Rückschlüsse mit Blick auf ellen Erfassung der Ergebnisse der Technologieanalyse die Indikation von Technologiespezifität im motorisier- in der Zusammenschau, auf deren Basis Aussagen über ten Straßenverkehr ziehen (Abschnitt 4.7.1). Zweitens die Indikation von Technologiespezifität im motorisier- können Folgerungen zur Notwendigkeit des Einsatzes ten Straßenverkehr getroffen werden sollen. Abgetra- verschiedener Technologieoptionen für die Dekarboni- gen sind dabei auf der Y-Achse von oben nach unten sierung des motorisierten Straßenverkehrs (Abschnitt die einzelnen abgefragten Technologieeigenschaften. 4.7.2) sowie zur effizienten Kombination dieser Techno- Die schwarzen horizontalen Linien kennzeichnen die logieoptionen (Abschnitt 4.7.3) abgeleitet werden. Und Grenze zwischen den in Abschnitt 3.4 aufgestellten drittens lassen sich aus den vorangegangen Analysen Kategorien „Rolle des zentralen Wissens“, „Störungs- für den Straßenverkehrssektor in Kombination mit den freie Koordination des Marktes“, „Pfadabhängigkeiten“, in Kapitel 3 beschriebenen theoretischen Erkenntnissen „Politikversagen“ und „weitere Regulierungsziele neben

84 Agora Verkehrswende | Indikation für Technologieneutralität und -spezifität im Straßenverkehr

der Dekarbonisierung“. Dabei markiert, wie in Abschnitt „Güternah- und -regionalverkehr“ „Güterfernverkehr“ 4.5.1 beschrieben, ein Ausschlag nach links eine Tendenz (vgl. Abschnitt 4.3). So ist etwa im Bereich der komple- für Technologieneutralität bei der entsprechenden mentären Infrastruktur eine Indikation für Technologie- Technologieeigenschaft, ein Ausschlag nach rechts eine spezifität nur bei den elektrischen Antrieben gegeben, Tendenz für Technologiespezifität. nicht jedoch bei den Drop-in-Substituten für den Ver- brennungsmotor (PtL und PtG). Bei einigen Argumenten Aus der Synthese der Ergebnisse der Technologieana- gibt es jedoch auch eine Synchronizität in den Ausschlä- lyse lassen sich erste Schlussfolgerungen in Bezug auf gen der Profillinien über die Technologieoptionen (etwa die Indikation technologiespezifischer Regulierung im bei der Bedeutsamkeit von Technologieexternalitäten motorisierten Straßenverkehr ziehen. Dabei zeigen die oder der Existenz weiterer Regulierungsziele). Dies Ausschläge der Profillinien nach rechts diejenigen Teil- macht deutlich, dass für den Bereich des motorisierten bereiche auf, in denen technologiespezifische Regulie- Straßenverkehrs insgesamt, aber auch für die einzelnen rung zu einer Verbesserung der Technologieoffenheit des Entscheidungsfelder, keine One-fits-all-Instrumentie­ Entscheidungsfeldes beitragen kann. rung geeignet ist, da sie den spezifischen ökonomischen Barrieren nicht Rechnung tragen kann. Die Auswertung der Profillinien zeigt erstens, dass bei sämtlichen Technologieoptionen Ausschläge der Linie Viertens zeigt die Häufigkeit und Intensität der Aus- nach rechts zu beobachten sind. Dies zeigt, wie oben schläge nach rechts auf, dass die Indikation für Tech­ bereits erläutert, eine Indikation für technologiespezifi­ nologiespezifität für die neuen Technologien stärker sche Regulierung im Bereich der jeweiligen Technologie- ausgeprägt ist als für die Weiterentwicklung des fossilen eigenschaft an. Es wird somit aus der Zusammenschau Verbrennungsantriebs (ICEV). Die Anwendung rein tech- deutlich, dass eine rein technologieneu-trale Regulie- nologieneutraler Regulierung hätte daher zur Folge, dass rung nicht geeignet ist, ein technologieoffenes Entschei- der fossile Verbrennungsmotor einen Wettbewerbsvor- dungsfeld und somit eine effiziente Technologiewahl im teil durch den Regulierungsrahmen besäße, sodass keine motorisierten Straßenverkehr herzustellen. faire Berücksichtigung der anderen Technologieoptionen bei der Technologiewahl gegeben wäre. Zweitens wird aus der Betrachtung der Profillinien für die Einzeltechnologien deutlich, dass die Richtung der Aus den vorhergenannten Erkenntnissen lässt sich fünf- Ausschläge variiert (bei sämtlichen Technologien gibt tens ableiten, dass zur Herstellung eines technologieof- es Ausschläge nach links und nach rechts). Es gibt somit fenen Entscheidungsfeldes die konkrete Regulierung Teilbereiche, in denen eine adäquate technologiespezi- auf die Technologieoptionen und die jeweiligen Argu- fische Regulierung geeignet ist, ein technologieoffenes mente für Technologiespezifität zugschnitten sein muss Entscheidungsfeld herzustellen, da die Technologieoffen- (Adäquanz der Regulierung). heit vor dem Regulierungseingriff gering ist. Allerdings gibt es ebenfalls Teilbereiche, in denen dies nicht der Fall Die Synthese der Analyseergebnisse in den Profillinien ist. Wenngleich also Technologiespezifität in einigen gibt Hinweise für die Ansatzpunkte der Regulierung Teilbereichen indiziert ist, ist eine rein technologiespezi- (siehe hierzu weiter Abschnitt 4.7.4). Für die konkrete fische Regulierung nicht angezeigt. Es wird somit deut- Ausgestaltung technologiespezifischer Instrumente ist lich, dass für eine effiziente Technologieauswahl ein Mix jedoch in den einzelnen Argumenten eine Detailanalyse aus technologieneu-tralen und technologiespezifischen der ökonomischen Barrieren erforderlich, um eine Effi- Instrumenten indiziert ist. zienzverbesserung durch die Regulierung zu gewährleis- ten. Die Indikation von Technologiespezifität bedeutet Im horizontalen Vergleich der Profillinien wird drittens nicht, dass eine beliebig ausgestaltete technologiespezi- deutlich, dass die Argumente für und wider Technologie- fische Regulierung zu einer Verbesserung der Techno- spezifität bei der Regulierung zwischen den Technolo- logieoffenheit des Entscheidungsfeldes führt. Vielmehr gieoptionen variieren. Dies gilt sowohl im Vergleich aller kann, wie in Abschnitt 3.6 dargelegt, eine ungeeignet Technologieoptionen als auch im Vergleich der Technolo- gestaltete technologiespezifische Regulierung auch eine gieoptionen der drei Entscheidungsfelder „Pkw-Verkehr“, Verringerung der Technologieoffenheit zur Folge haben.

85 Indikation für Technologieneutralität und -spezifität im Straßenverkehr

Profillinien in der Gesamtschau Abbildung 10.1 Profillinien in der Gesamtschau Abbildung 10.2

Weiterentwickelter Brennsto zellen- Oberleitungs- Batterieantrieb Power-to-Liquid Power-to-Gas Oberleitungs-Lkw Plug-in-Hybrid Verbrennungsmotor fahrzeug Hybrid-Lkw ns ns sse sse Wi Wi n n le le ra ra nt nt ze ze lle lle Ro Ro e e ei ei on on ti ti fr fr gs gs na na ordi ordi örun örun Ko Ko des Marktes des Marktes St St en en it it ke ke ig ig Pfadabhäng Pfadabhäng

Politik- Politik- versagen versagen e e el el zi zi un gs un gs e e lier lier er er it it gu gu We Re We Re

← Tendenz zu → ← Tendenz zu → ← Tendenz zu → ← Tendenz zu → ← Tendenz zu → ← Tendenz zu → ← Tendenz zu → ← Tendenz zu → T-Neutralität T-Spezifität T-Neutralität T-Spezifität T-Neutralität T-Spezifität T-Neutralität T-Spezifität T-Neutralität T-Spezifität T-Neutralität T-Spezifität T-Neutralität T-Spezifität T-Neutralität T-Spezifität

Eigene Darstellung Eigene Darstellung

86 Agora Verkehrswende | Indikation für Technologieneutralität und -spezifität im Straßenverkehr

Profillinien in der Gesamtschau Abbildung 10.1 Profillinien in der Gesamtschau Abbildung 10.2

Weiterentwickelter Brennsto zellen- Oberleitungs- Batterieantrieb Power-to-Liquid Power-to-Gas Oberleitungs-Lkw Plug-in-Hybrid Verbrennungsmotor fahrzeug Hybrid-Lkw ns ns sse sse Wi Wi n n le le ra ra nt nt ze ze lle lle Ro Ro e e ei ei on on ti ti fr fr gs gs na na ordi ordi örun örun Ko Ko des Marktes des Marktes St St en en it it ke ke ig ig Pfadabhäng Pfadabhäng

Politik- Politik- versagen versagen e e el el zi zi un gs un gs e e lier lier er er it it gu gu We Re We Re

← Tendenz zu → ← Tendenz zu → ← Tendenz zu → ← Tendenz zu → ← Tendenz zu → ← Tendenz zu → ← Tendenz zu → ← Tendenz zu → T-Neutralität T-Spezifität T-Neutralität T-Spezifität T-Neutralität T-Spezifität T-Neutralität T-Spezifität T-Neutralität T-Spezifität T-Neutralität T-Spezifität T-Neutralität T-Spezifität T-Neutralität T-Spezifität

Eigene Darstellung Eigene Darstellung

87 Indikation für Technologieneutralität und -spezifität im Straßenverkehr

4.7.2 Notwendigkeit von Technologiepluralität Antrieben begünstigt. Die politischen Ziele der Verkehrs- bei der effizienten Dekarbonisierung des wende (Reduktion des Fahrzeugbestands insbesondere ­motorisierten Straßenverkehrs in Städten, Verlagerung insbesondere des Langstrecken- Die Ausführungen in Abschnitt 4.3 haben aufgezeigt, verkehrs von der Straße auf die Schiene) lassen jedoch dass sich drei unterschiedliche Entscheidungsfelder für die Zukunft ein tendenziell weniger heterogenes identifizieren lassen, in denen die Akteure Entscheidun- Einsatzprofil von Pkw erwarten. gen zwischen den voraussichtlich zur Verfügung ste- henden Technologieoptionen treffen. Die Unterteilung in Im Entscheidungsfeld „Güternah- und -regionalver- unterschiedliche Entscheidungsfelder ist insbesondere kehr“ ist davon auszugehen, dass der batterieelektrische zielführend, weil sich aufgrund differierender Nutzungs- Antrieb in der näheren Zukunft eine Vielzahl der Nut- profile die technischen Anforderungen an das Fahrzeug zungsprofile bedienen können wird, da häufig planbare in den verschiedenen Entscheidungsfeldern unterschei- Einsatzprofile und damit regelmäßige Lademöglichkeiten den. Dadurch bedingt kann auch der effiziente Technolo- bestehen. Allerdings wird in einigen Fällen der Ein- giemix differieren. Dies gilt voraussichtlich jedoch nicht satz von BEV unter Umständen nicht effizient sein. So nur aufgrund der unterschiedlichen Anforderungen können etwa bei seltener Nutzung analog zu Pkw die TCO zwischen den einzelnen Entscheidungsfeldern, sondern und möglicherweise auch die gesamtwirtschaftlichen auch innerhalb der drei Entscheidungsfelder. Kosten eines BEV-Fahrzeugs höher liegen als beim Ein- satz anderer Technologieoptionen, etwa synthetischer So liegen im Entscheidungsfeld „Pkw-Personenver- Kraftstoffe. Da der Güterverkehr stark kostengetrieben kehr“ heterogene Nutzungsprofile vor. Sie differieren ist, wird allerdings in diesem Entscheidungsfeld generell etwa hinsichtlich der Anforderungen an die benötig- versucht, die Auslastung der Fahrzeuge zu optimieren, ten Reichweiten und Größen der Fahrzeuge oder auch sodass sehr geringe Auslastungen selten vorkommen. der Häufigkeit ihres Einsatzes. Somit unterscheiden Andersherum können aber auch sehr hohe Einsatzdau- sich auch die möglichen Zeitfenster für die Betankung ern beziehungsweise Laufleistungen den Einsatz der beziehungsweise das Aufladen der Fahrzeugbatterie, BEV-Technologie ineffizient machen, da kaum Zeit- aber auch die Wirtschaftlichkeit für die unterschiedli- fenster für das Aufladen verbleiben, sodass gegebenen- chen Einsatzzwecke infolge unterschiedlicher Kosten- falls die Anschaffung höherer Fahrzeugzahlen als beim profile der verschiedenen Optionen (zum Beispiel hohe Einsatz anderer Technologieoptionen notwendig würde. Anschaffungskosten und niedrige Betriebskosten vs. Hier könnten etwa Oberleitungen als Option zur Ladung niedrige Anschaffungskosten bei hohen Betriebskosten). der Fahrzeuge im Betrieb oder andere Hybridkonzepte Die Abdeckung dieser unterschiedlichen Anforderungen die Einsatzmöglichkeiten des Batterieantriebs erweitern. mit lediglich einer Technologieoption kann daher einer- seits ökonomisch ineffizient sein. Andererseits können Im Entscheidungsfeld „Güter-Fernverkehr“ finden sich auch aus ökologischer beziehungsweise klimapolitischer unterschiedliche Einsatzprofile der Fahrzeuge, etwa Sicht unterschiedliche Technologieoptionen für unter- Pendelverkehre, Linienverkehre, Tramp-Verkehre oder schiedliche Nutzungsprofile vorteilhaft sein, da etwa mit Hub-and-Spoke-Systeme. Zudem sind die Fahrzeuge zunehmender Batteriekapazität die Emissionsvorteile häufig im internationalen Verkehr im Einsatz und müs- der effizienteren Energienutzung für den Antrieb durch sen entsprechend auch außerhalb Deutschlands einsatz- die steigenden Emissionen für die Batterieherstellung fähig sein. Der Einsatz des batterieelektrischen Antriebs überkompensiert werden können.259 Grundsätzlich als einzige Energiequelle ist daher voraussichtlich nur verliert der Batterieantrieb bei Langstreckenfahrprofilen in begrenzten Anwendungsfällen möglich. Weitere an Attraktivität gegenüber den anderen Optionen. Bei Antriebskonzepte werden für die anderen Anwen- sehr wenig genutzten Fahrzeugen wiederum gewinnt dungsfälle zum Einsatz kommen müssen. So können die Fahrzeugherstellung bei Umweltbilanz und Kosten an etwa Oberleitungen auf stark befahrenen Strecken, die Bedeutung, was allgemein den Einsatz alternativer Kraft- zur direkten Stromnutzung und zur Ladung der Batte- stoffe in Verbrennungsmotoren gegenüber alternativen rien genutzt werden können, den Anwendungsbereich ausweiten und so einen großen Teil der Einsatzprofile 259 Sternberg et al. (2019). abdecken. Beim Aufbau der Oberleitungsinfrastruktur

88 Agora Verkehrswende | Indikation für Technologieneutralität und -spezifität im Straßenverkehr

ergeben sich jedoch durch die geografische Spezifizität gieoptionen. Dies gilt insbesondere für die Brennstoff- planerische Herausforderungen, da ihre Nutzung mehr zellentechnologie, da hier bislang noch kaum Produkte als bei Tankstelleninfrastruktur von den konkreten auf dem Markt sind und zudem sowohl auf Ebene der Verkehrsflüssen abhängt. Des Weiteren muss das System Antriebstechnologie (etwa mit Blick auf die Lebensdauer an die Entwicklung des Fahrzeugmarktes anpassbar und den Platingehalt) als auch auf Ebene der Wasser- sein (zum Beispiel die mögliche Anzahl von Fahrzeugen stoffbereitstellung (zum Beispiel Herkunft, Kosten, pro Versorgungsabschnitt der Oberleitung sowie die Verfügbarkeit) Unsicherheiten verbleiben. Es gilt aber Anpassung der Leistungsabgabe an die Fahrzeugkonfi- auch in geringerem Maße für den Bereich des batteriee- guration). Der Aufbau eines Oberleitungsnetzes ist zudem lektrischen Antriebs, da Entwicklungen und Reaktionen nur auf Strecken ab einer bestimmten Befahrungsstärke des Stromversorgungssystems (etwa Auswirkungen wirtschaftlich. Der Einsatz anderer Technologieoptionen auf die Stromnachfrage mit entsprechenden preislichen (Wasserstoff oder synthetische Kraftstoffe) ist daher für Folgen, finanzielle Vergütung für die Bereitstellung von die Dekarbonisierung von Güterfernverkehren notwen- Systemdienstleistungen) nur schwer abzuschätzen sind. dig, die nur einen geringen Fahranteil auf dem Ober- Zudem hat die weitere Entwicklung des Anteils erneu- leitungsnetz erreichen. Aufgrund der vergleichsweise erbarer Energien an der Stromerzeugung maßgeblichen geringen Kosten eines Stromabnehmers ist zu erwarten, Einfluss auf den effizienten Technologiemix, denn der dass verschiedene Hy-bridkombinationen wirtschaftlich „Hebel“ des spezifischen Emissionsfaktors der Stro- sinnvoll sein könnten. So wären neben OH-Lkw auch merzeugung in der Klimabilanz variiert zwischen den Brennstoffzellenfahrzeuge mit Stromabnehmer denkbar. Antriebstechnologien – und somit auch die Effektivität und Effizienz der Technologie bei der Dekarbonisierung. Insgesamt ist somit für den Zeithorizont bis zum Jahr Bei vollständiger Versorgung mit Grünstrom etwa sind 2030 recht gut absehbar, welche Technologien in den die Well-to-wheel-Emissionen für alle elektrischen Entscheidungsfeldern zum Einsatz kommen werden, Antriebe nahe Null. Bei Anrechnung des derzeitigen wenn die Dekarbonisierungsziele im Verkehrssektor deutschen Strommixes für die Klimabilanzierung können erreicht werden sollen. Dabei wird deutlich, dass dies Batteriefahrzeuge in der Nutzungsphase noch eine deut- nicht allein mit einer Technologieoption effizient möglich liche Verbesserung der CO2-Bilanz gegenüber fossilen sein wird, sondern (mindestens in Teilen des Marktes) Verbrennern generieren, Brennstoffzellenfahrzeuge wei- ein Mix verschiedener Technologien erforderlich wird, sen jedoch in einem solchen Szenario eine schlechtere um den unterschiedlichen Anforderungen an die Fahr- CO2-Bilanz und PtL-betriebene Verbrennern mindestens zeuge gerecht zu werden. dreifach so hohe Emissionen wie fossile Verbrennungs- fahrzeuge auf. Welche Rolle die Technologien mit Blick 4.7.3 Unsicherheit über den effizienten auf das Zieljahr 2030 realistischerweise spielen können, ­Technologiemix wird gleichwohl wesentlich vom aktuellen Entwick- Wenngleich, wie im vorherigen Abschnitt 4.7.2 dargelegt, lungsstand des Marktes bestimmt. Hier haben batterie- recht gut abschätzbar erscheint, welche Technologieop- elektrische Antriebe gegenüber Brennstoffzellenantrie- tionen für die Erreichung der 2030-Ziele im Straßen- ben und synthetischen Kraftstoffen gegenwärtig einen verkehr zum Einsatz kommen werden, ist unsicher, in erheblichen Vorsprung. Es erscheint daher absehbar, welchem relativen und absoluten Umfang die verschie- dass mit Blick auf das Zieljahr 2030 dem batterieelekt- denen Optionen zu einer effizienten Dekarbonisierung rischen Antrieb im Entscheidungsfeld Pkw-Verkehr die beitragen müssen. Im Entscheidungsfeld „Pkw-Verkehr“ größte Bedeutung zukommen wird und die Nutzung von sind die auftretenden Nutzungsprofile sehr heterogen. Wasserstoff in Brennstoffzellen sowie von synthetischen Sie werden sich im Zuge der Verkehrswende jedoch Kraftstoffen in Verbrennungsmotoren eher relevante voraussichtlich eher zugunsten alternativer Antriebe Nischentechnologien darstellen werden (siehe auch ändern, da Sharing-Konzepte, autonomes Fahren und Abbildung 11). der Wechsel auf andere Modalformen (insbesondere im Fernverkehr) an Bedeutung gewinnen können. Darüber Im Entscheidungsfeld „Güternah- und -regionalver- hinaus bestehen Unsicherheiten über die Entwicklung kehr“ scheint der effiziente Technologiemix besser der zukünftigen (Lebenszyklus-)Kosten der Technolo- abschätzbar. Wie in Abschnitt 4.7.2 beschrieben, werden

89 Indikation für Technologieneutralität und -spezifität im Straßenverkehr

die meisten Einsatzprofile voraussichtlich durch den ein Massenmarkt zu erwarten, wenn die infrastrukturel- batterieelektrischen Antrieb bedient werden können. len Voraussetzungen für einen breiten Einsatz geschaffen Gleichwohl bleiben – wie beschrieben – auch hier Ein- werden, allerdings könnten die Skaleneffekte in einem satzbereiche, in denen BEV nicht die effiziente Option solchen Fall geringer ausfallen. Aus technischer Sicht darstellen wird (weil technologisch nicht geeignet oder bestehen zudem Unsicherheiten über die Auslegung und ökonomisch ineffizient), und somit verbleibt in Teilen Kapazität eines Oberleitungssystems (zum Beispiel, wie auch Unsicherheit über die effiziente Kombination der viele Lkw pro Stunde über eine Strecke fahren können, Technologieoptionen für die Dekarbonisierung. Auslegung der Stromzuführung, abschnittsweise Elekt- rifizierung, resiliente Systeme), die für die Bedeutung im Im Entscheidungsfeld „Güterfernverkehr“ bestehen aus zukünftigen Technologiemix von Relevanz sind. Bei der mehreren Gründen Unsicherheiten über den effizienten Brennstoffzelle bestehen, wie bereits zum Entscheidungs- Technologiemix. Elektrische Antriebe mit direkter Strom- feld „Pkw-Personenverkehr“ dargelegt, hohe Unsicherhei- zuführung, Brennstoffzelle oder Batterie können sich hier ten über die Kostenentwicklung sowie die Entwicklungen gut ergänzen (gegebenenfalls auch in Hybridkombina- im Stromversorgungssystem (zum Beispiel Lastprofile, tionen), werden aber jeweils voraussichtlich nicht alle Vergütung Systemdienstleistungen). Synthetische Anforderungsprofile erfüllen können. Insbesondere bei Kraftstoffe schließlich werden aufgrund der begrenzten den Technologieoptionen, die den Einsatz von Oberleitun- Verfügbarkeit erneuerbaren Stroms in Deutschland im gen voraussetzen, sind große Unsicherheiten immanent. Falle eines Massenmarktes weitgehend importiert werden Auf der Kostenseite werden mögliche Skaleneffekte unter müssen. Die Bereitschaft möglicher Erzeugerländer, eine anderem davon abhängen, inwiefern ein solches System entsprechende Produktion aufzubauen und die Produkte auch international zum Einsatz kommt. Zwar ist auch bei zu exportieren, sowie mögliche Bedingungen dafür wur- einem lediglich nationalen Roll-out des Systems bereits den bisher nicht näher untersucht. Somit bergen sämtliche

Zusammenfassung wesentlicher Erkenntnisse bezüglich der Technologien in den einzelnen EntscheidungsfeldernAbbildung 11

Pkw Güterverkehr nah/regional Güterfernverkehr

• Bereits heute globaler • Hoher Kostendruck • Hoher Kostendruck Massenmarkt für • Begrenzte Aktionsradien • Hohe Fahrleistungen Batteriefahrzeuge • Tendenziell hohe • Heterogene Nutzungsprofile • Wandel der Mobilitätskultur Planbarkeit • Konzentration der Verkehrs- (Multimodalität, Sharing, • Anforderungen an Luft- leistung auf vergleichsweise autonomes Fahren etc.) reinhaltung und Lärm- wenige Strecken → Reichweite verliert armut in Ballungsgebieten • Alternative Antriebe bisher Entscheidungsfeld tendenziell an Bedeutung • Bislang geringes Angebot ausschließlich als Prototypen/ alternativer Antriebe Kleinserien erhältlich

Schwerpunkt: Batteriefahrzeuge Schwerpunkt: BatteriefahrzeugeAngepasste Hybridsysteme aus (Nischentechnologien: Brennsto- ERS, Brennstozellen- und zelle, synthetische Kraftstoe) Batterieantrieb e zienter Technologiemix 203 0 Technologiemix

Eigene Darstellung

90 Agora Verkehrswende | Indikation für Technologieneutralität und -spezifität im Straßenverkehr

Technologieoptionen für den Güterfernverkehr gewisse 4.7.4 Ansatzpunkte für eine Dekarbonisierungs- Unsicherheiten. Obgleich Oberleitungs-Lkw für einen politik im motorisierten Straßenverkehr großen Teil der Verkehre voraussichtlich die kosteneffizi- Aus der Analyse der realistischerweise zur Verfügung ente Option zur Vermeidung von Treibhausgasemissionen stehenden Technologien für einen dekarbonisierten darstellen,260 verbleiben Unsicherheiten bezüglich des Straßenverkehr in den vorangegangenen Abschnitten 4.2 optimalen Technologiemixes in der Fläche. bis 3.6 lassen sich nicht nur die grundsätzliche Indika- tion für technologiespezifische staatliche Eingriffe (oben Die wesentlichen Erkenntnisse zu den Technologien in 3.7.1) sowie Aussagen zu den erforderlichen Technolo- den einzelnen Entscheidungsfeldern und den zu erwar- gieportfolios in den einzelnen Entscheidungsfeldern her- tenden Schwerpunkttechnologien in einem effizienten leiten (3.7.2 und 3.7.3). Darüber hinaus gestattet die hier Technologiemix des Zieljahrs 2030 sind in Abbildung 11 vorgenommene Technologiecharakterisierung auch erste noch einmal zusammengetragen. Implikationen für eine konkrete Dekarbonisierungspo- litik. Es lassen sich nämlich fünf grundlegende Elemente Insgesamt ist somit festzuhalten, dass in den Entschei- einer zum Teil technologiedifferenzierten Dekarbonisie- dungsfeldern zwar weitgehend absehbar ist, welche rungpolitik im motorisierten Straßenverkehr identifizie- Technologieoptionen zukünftig zum Einsatz kommen ren, die fortan als grundlegende „Ansatzpunkte“ bezeich- werden, allerdings unsicher ist, in welchem Umfang die net werden sollen. verschiedenen Technologieoptionen in einem effizien- ten Technologiemix eine Rolle spielen werden. In den 1. Marktaustritt fossiler Energieträger (­Exnovation): Entscheidungsfeldern „Pkw-Verkehr“ und „Güternah- Die Analyse hat gezeigt, dass die aus Gründen eines und -regionalverkehr“ scheint allerdings absehbar, dass möglichst unverzerrten Wettbewerbs anzustrebende große Anteile der Verkehrsleistung wohl effizient durch Technologieoffenheit in den relevanten Entschei- die Option des batterieelektrischen Antriebs erbracht dungsfeldern aus zahlreichen Gründen (Pfadabhän- werden können. Die recht gute zentrale Verfügbarkeit gigkeiten, Technologieausreifung, fehlende Inter- von Informationen über den Technologiemix sowie die nalisierung externer Kosten und andere mehr) nicht dargelegten ökonomischen Barrieren, die eine Indikation besteht. Daraus ergeben sich erhebliche, aber nicht für den Einsatz technologiespezifischer Instrumente begründete Wettbewerbsvorteile zugunsten konven- bilden (siehe Abschnitt 4.7.1), sprechen für einen ziel- tionell-fossiler Technologien. Spiegelbildlich sehen gerichteten Einsatz adäquater technologiespezifischer sich innovative, CO2-arme beziehungsweise -freie Instrumente in diesen beiden Entscheidungsfeldern. Technologien massiven Wettbewerbsnachteilen Gleichwohl verbleiben Unsicherheiten sowohl hin- ausgesetzt. Dieses Differenzial kann dadurch adäquat sichtlich des effizienten Technologiemixes als auch der vermindert werden, dass staatliche Eingriffe dafür effizienten Technologieausgestaltung, weshalb tech- sorgen, dass der ungerechtfertigte Wettbewerbsvor- nologieneutrale Freiheitsgrade bei der Ausgestaltung teil „alter“ Technologien gezielt erodiert wird. Wir sowie der Einsatz komplementärer technologieneutraler wollen diesen wichtigen ersten Ansatzpunkt einer Instrumente angezeigt erscheinen. Im Güterfernverkehr wirk­samen Dekarbonisierungspolitik „Exnovation“ bestehen im Vergleich noch größere Unsicherheiten über nennen. Maßnahmen in diesem Bereich sorgen dafür, den effizienten Technologiemix. Die Indikation für eine dass der bestehende Lock-in-Effekt zu Lasten neuer technologiespezifische Regulierung fällt daher in diesem Technologien „an der Quelle“ gemindert wird. Typi- Entscheidungsfeld deutlich schwächer aus. Gleichzeitig sche Beispiele einer derartigen Exnovationspolitik spricht vieles für eine wichtige Rolle sowohl der Brenn- sind die verschiedenen Formen einer CO2-Bepreisung. stoffzellen- als auch der Oberleitungstechnologie, die Sie ordnen möglichst verursachergerecht die sozialen beide mit erheblichem Bedarf spezifischer Investitionen Kosten der Emission von Treibhausgasen den aus­ in Infrastruktur einhergehen und insofern mit einer Bar- lösenden Technologien zu und sorgen für einen ersten riere konfrontiert sind, deren Überwindung technologie- strategischen Abbau von Wettbewerbsverzerrungen. spezifische Regulierungseingriffe notwendig macht. Auf diese Weise muss den neuen Technologien nicht allein durch förderpolitische staatliche Eingriffe der 260 Gerbert et al. (2018). Weg in den Markt gebahnt werden, was nicht nur die

91 Indikation für Technologieneutralität und -spezifität im Straßenverkehr

öffentliche Hand fiskalisch herausfordert, sondern tikmaßnahmen in diesem Bereich sorgen dafür, dass auch mit erheblichen Effektivitäts- und Effizienzrisi- residuale Wettbewerbsverzerrungen, die spezifisch in ken einhergehen dürfte. der Charakteristik der jeweiligen neuen Technologie begründet sind, ergänzend adäquat abgebaut werden Der Ansatzpunkt „Exnovation“ zielt mithin darauf ab, können, zum Beispiel durch technologiespezifische „alte“ Technologien gezielt vom Markt auslesen zu las- Fördertatbestände auf der Angebots- oder Nachfra- sen, indem ihnen weithin ungerechtfertigte Wettbe- geseite. werbsvorteile genommen werden. Exnovation wirkt grundsätzlich mit Blick auf die neuen Technologien 4. Verlagerung und Verringerung des Straßenverkehrs: neutral, geht aber bei der Marktauslese naturgemäß Eine auf die vorangegangenen drei Ansatzpunkte spezifisch vor. Aus Effizienzgründen empfehlen sich ­gestützte Dekarbonisierungspolitik bleibt freilich in erster Näherung marktorientierte Exnovationsan- noch unvollständig, soweit es ihr durch die so stimu- sätze (dazu 4.4.1). lierte allmähliche Technologiesubstitution nicht ge- lingt, verbleibende Klima- und Umwelteffekte durch 2. Komplementäre Infrastruktur: Die Technologieana- konterkarierende Mehrung der Verkehrsleistung oder lyse hat nochmals die große Bedeutung unterstri- kontraproduktive Effekte beim Modal Split zu kont- chen, welche komplementären Infrastrukturgütern rollieren. Der zunehmende Einsatz emissionsärmerer bei der Nutzung innovativer Technologien zukommt. Antriebe und Energieträger bleibt daher sowohl mit Soweit staatlicherseits zwingend oder – aufgrund von Blick auf die absolute Treibhausgasbelastung als auch Netzwerkeffekten – zumindest bis zu einer kritischen auf sonstige Umweltbeeinträchtigungen im Verkehrs- Schwelle eine öffentliche Bereitstellung (typischer- sektor (Unfälle, Lärm, Flächenverbrauch, Luftemissio- weise technologiespezifisch) dieser Komplementär- nen) unvollständig, soweit nicht auch die Fahrleistung güter erforderlich ist, offenbart sich unmittelbar als sowie der Verkehrsträgermix berücksichtigt werden. zweiter Ansatzpunkt einer Dekarbonisierungspolitik im motorisierten Straßenverkehr die Bereitstellung Der flankierende Ansatzpunkt der Verlagerung komplementärer Infrastruktur (dazu 4.4.2). und Verringerung des Straßenverkehrs (dazu 4.4.4) verfolgt vor diesem Hintergrund das Ziel, das Ver- 3. Innovation: Die Technologieanalyse hat weiter aufge- kehrsaufkommen aus motorisiertem Straßenverkehr zeigt, dass sich mit den beiden vorgenannten Politik- zu reduzieren. Dies scheint einerseits deswegen interventionen die Wettbewerbsnachteile innovativer angezeigt, da auf diese Weise ein nachhaltiger, weil Technologien noch nicht hinreichend beseitigen rebound-robuster Beitrag zur Dekarbonisierung lassen. Auf der Nutzerseite können dies insbesondere des motorisierten Straßenverkehrs geleistet wer- Budgetrestriktionen, monetäre und nicht-mone- den kann, andererseits weil dadurch auch weitere täre Kosten der Technologienutzung (zum Beispiel mit dem ­motorisierten Straßenverkehr verbundene Einschränkungen bei der Reichweite oder Anpas- Externalitäten vermieden werden. Instrumente zur sungen des Nutzerverhaltens an die Anforderungen Verkehrsverlagerung und -verringerung sind zudem der Technologie) oder auch Informationsdefizite sein. im Verbund mit Eingriffen an den anderen Ansatz- Auf der Angebotsseite können Barrieren insbesonde- punkten (Infrastrukturförderung (4.4.2), Innovations- re in Form von Kostennachteilen infolge noch nicht förderung (4.4.3)) notwendig, da diese eine Vergüns- erfolgter Lern- und Skaleneffekte sowie aufgrund tigung von motorisiertem Straßenverkehr zur Folge von Wissensexternalitäten verbleiben. Das Ausblei- haben und mithin eine höhere Verkehrsleistung in ben von Lern- und Skaleneffekten hat zur Folge, dass diesem Bereich nach sich ziehen können. neue Technologien höhere Kosten aufweisen als die vorherrschende Technologie. Um derartige Hemm- 5. Glaubwürdige politische Selbstbindung: Es ist davon nisse adäquat zu adressieren, bedarf es einer gezielten auszugehen, dass auch ein dekarbonisierter mo- Begünstigung einzelner innovativer Technologien in torisierter Straßenverkehr im eingeschwungenen dem noch erforderlichen Ausmaß. Wir wollen diesen Zustand nahezu vollständig marktlich bereitgestellt Ansatzpunkt „Innovation“ nennen (dazu 4.4.3). Poli- werden kann. Daher ist es Aufgabe einer Dekar-

92 Agora Verkehrswende | Indikation für Technologieneutralität und -spezifität im Straßenverkehr

bonisierungspolitik, möglichst früh und möglichst 4.8 Thesen zur grundsätzlichen Sinn- weitgehend private Investments zu mobilisieren, haftigkeit von Technologieneut- soweit dies rentabel möglich erscheint. Neben den ralität und Technologiespezifität zuvor genannten Verzerrungsgründen kann aber entscheidend auch regulatorische Unsicherheit dazu im motorisierten Straßenverkehr beitragen, private Investitionen zurückzuhalten und (Indikation) zunächst abzuwarten, welche Technologien sich möglicherweise durchsetzen oder welche zeitlich Ob Technologiespezifität ökonomisch indiziert sein verlässlichen Rahmenbedingungen politisch gesetzt kann, hängt davon ab, (1) ob die zentralen Entscheider werden. Der Ansatzpunkt „glaubwürdige politische über hinreichendes Wissen verfügen, (2) ob die Techno- Selbstbindung (Commitment)“ (dazu 4.4.5) sollte daher logieoffenheit des Entscheidungsfeldes eingeschränkt dafür sorgen, regulatorische Unsicherheit abzubau- ist und (3) welche politischen Zielstellungen mit der en und durch klare, verlässliche und glaubwürdige Energiewende im Verkehrssektor durch Technologie- Regelsetzung privates Kapital früh und umfassend auf substitution verbunden werden (vgl. Abschnitt 3.4). Die ein als künftig rentabel anmutendes Innovationsfeld Untersuchung der ausgewählten Technologieoptionen zu „locken“. Je stärker dies gelingt, desto weniger müs- und Entscheidungsfelder in diesem Kapitel führt diesbe- sen politische Maßnahmen eine Dekarbonisierung züglich zu den folgenden Erkenntnissen: unter den Bedingungen von Investitions-Attentismus oder Rent-Seeking-Aktivitäten der Akteure ins Werk Rolle zentralen Wissens setzen, was notwendig zu zeitlichen und kostenmä- 1. Die für die Dekarbonisierung des motorisierten Stra- ßigen Reibungsverlusten bei der Transformation bei- ßenverkehrs bis 2030 erforderlichen Technologien trägt, welche der Staat nicht aus eigenem Vermögen gelten bereits heute als im Wesentlichen bekannt. überwinden kann. Der regulatorische Prinzipal muss Insoweit sind zumindest die informatorischen Vor- private Agenten zu privatnützigem Engagement im aussetzungen für staatliche Eingriffe in die Technolo- Innovationsfeld motivieren. Selbstbindung setzt daher giewahl vorhanden. auch voraus, die notwendige Sicherheit über den mit- 2. Es ist absehbar, dass ein diversifiziertes Technolo- telfristig rentablen Technologiemix in den Entschei- gieportfolio erforderlich sein wird. (Im PKW-Bereich dungsfeldern für private Agenten herzustellen. Dies könnten dies zum Beispiel neben batterieelektrischen gilt selbst dann, wenn der zukünftige Technologiemix Antrieben in geringerem Umfang auch Brennstoff- unter Wissens- und Effizienzgesichtspunkten noch zellen und mit synthetischen Kraftstoffen betriebene Irrtumswahrscheinlichkeiten unterliegen sollte. Verbrennungsmotoren sein.) Erforderlich ist daher ein regulatorischer Rahmen, der einen entsprechenden Eine erfolgreiche und hinsichtlich der Technologie- Technologiemix ermöglicht. spezifität adäquate Dekarbonisierungspolitik wird 3. Der effiziente Technologiemix 2030 ist jedoch sich auf alle fünf genannten Ansatzpunkte stützen gegenwärtig nicht sicher vorhersagbar. Staatli- müssen. Diese ergänzen sich in ihrer absichernden che Festlegungen auf bestimmte Anteile einzelner Wirkung und gestatten nur in ihrem Zusammenwir- Technologien im Mix – oder gar Festlegungen auf ken einen verlässlichen Dekarbonisierungspfad. So einzelne Technologien – sind daher problematisch. werden Förderpolitiken im Innovationsfeld nur dann Insoweit ergibt sich die Notwendigkeit für eine wei- kraftvolle Impulse setzen können, wenn zugleich die tere Nutzung dezentralen Wissens sowie eine Balance komplementäre Infrastruktur bereitgestellt wird, die zwischen stabilen politischen Rahmenbedingungen Beharrungskräfte des fossilen Lock-in gemindert und und politischem Lernen. zugleich klare und glaubwürdige Transformationssig- 4. Die genaue technologische Ausgestaltung der jewei- nale aus dem politischen Raum auf Technologie- und ligen Technologieoptionen bleibt im Detail typischer- Wählerstimmenmärkte gesendet werden können. weise unsicher (Beispiel: Art der Akkutechnologie für Absicherungen gegen Rebound-Effekte und asso- batterieelektrische Fahrzeuge). Die Tiefe technolo- ziierte weitere Umweltexternalitäten runden diesen giespezifischer Diskriminierung sollte daher jeweils Politikmix sinnvoll ab. begrenzt sein.

93 Indikation für Technologieneutralität und -spezifität im Straßenverkehr

Insgesamt ist also bekannt, welche Technologien vor- insofern aus ökonomischer Sicht dazu beitragen, Tech- aussichtlich für die Dekarbonisierung des motorisierten nologieoffenheit gerade zu erhöhen. Straßenverkehrs notwendig sein werden. Es verbleiben jedoch Wissensgrenzen hinsichtlich ihrer genauen Kom- Politisches Zielsystem bination und Ausgestaltung. 8. Vielfach werden neben der Dekarbonisierung noch weitere politische Ziele bei der Beeinflussung der Technologieoffenheit Technologiewahl verfolgt, etwa weitere Nachhaltig- 5. Technologieentscheidungen zu Antrieb, Kraftstoff keits- sowie verteilungs- oder industriepolitische und Infrastruktur sind eng miteinander verwoben. Ziele. Im Bereich der Nachhaltigkeitsziele geht es ins- So werden sich beispielsweise neue Antriebstech- besondere auch um die Reduktion weiterer Umwelt- nologien (zum Beispiel batterieelektrische Antriebe) belastungen, Energie- und Materialeffizienz sowie selbst bei Marktreife nur dann durchsetzen, wenn potenzielle Beiträge der Verkehrstechnologien zu auch die komplementäre Infrastruktur (zum Beispiel einer Umstellung des Energiesystems auf erneuerbare Ladesäulen) in ausreichendem Umfang verfügbar Energiequellen. Der Einsatz einzelner Technologien ist. Technologieoffenheit lässt sich daher nur dann kann in unterschiedlichem Maße geeignet sein, diese herstellen, wenn mögliche Einschränkungen parallel Ziele zu erreichen. Insofern kann es politisch notwen- in den Bereichen Antrieb, Kraftstoff und Infrastruktur dig sein, in der Regulierung zwischen Technologien zu adressiert werden. differenzieren. 6. Technologieentscheidungen sind durch erhebliche Pfadabhängigkeiten bestimmt. Die heutige Techno- Zwischenfazit logiewahl wird maßgeblich durch Investitionsent- 9. Strikte Technologieneutralität erscheint für die Er- scheidungen privater und öffentlicher Akteure in der reichung der Emissionsreduktionsziele im Verkehrs- Vergangenheit bestimmt. Diese Pfadabhängigkeiten sektor bis zum Jahr 2030 ökonomisch nicht sinnvoll. behindern den Umstieg auf neue Technologien – Vielmehr besteht eine Indikation für eine gewisse jedoch unterschiedlich stark. Gleichfalls schaffen Technologiespezifität in den drei Entscheidungsfel- alle heutigen Entscheidungen – etwa hinsichtlich dern PKW-Verkehr sowie Güternah-/regional- und des Aufbaus neuer Infrastrukturen – typischerweise -fernverkehr. Technologiespezifische Eingriffe sind neue Pfadabhängigkeiten. Vergangene und heutige voraussichtlich notwendig, um die Technologieof- politische Fehlsteuerungen werfen daher einen langen fenheit in den jeweiligen Entscheidungsfeldern zu Schatten. Dieses Risiko muss auch bei technologie- erhöhen und weitere politische Ziele neben der De- spezifischen Eingriffen berücksichtigt werden. karbonisierung zu adressieren. Das dafür notwendige 7. Die Technologiewahl im Verkehrssektor erfolgt zentrale Wissen liegt zumindest teilweise vor. Die öko- gegenwärtig nicht unter Berücksichtigung aller nomischen Begründungen für technologiespezifische relevanten Kosten und Nutzen. Diverse Formen von Eingriffe variieren dabei zwischen einzelnen Tech- Markt- und Politikversagen verzerren die Tech- nologien und Entscheidungsfeldern. Technologieneu- nologieentscheidungen in den Entscheidungsfel- trale Politikansätze, die auf ein verzerrtes, das heißt dern Pkw-Verkehr sowie Güternah-/regional- und nicht technologieoffenes Entscheidungsfeld treffen, -fernverkehr. Für private Akteure ist ein Umstieg auf können diese Verzerrungen nicht beseitigen, sondern neue, klimafreundliche Technologien derzeit oft nicht schreiben sie fort; das Ergebnis wäre eine „ineffiziente wirtschaftlich. Die Einpreisung aller (sowohl privater Technologieneutralität“, die zu vermeiden ist. als auch gesellschaftlicher) Kosten und Nutzen kann 10. Technologiespezifität bedeutet nicht notwen- sowohl technologieneutrale also auch technologiespe- digerweise die Festlegung auf eine Technologie. zifische Eingriffe erfordern. Grundsätzlich kann auch bei technologiespezifi- schen staatlichen Eingriffen das Nebeneinander Die Technologieoffenheit des Entscheidungsfeldes mehrerer Technologien sinnvoll sein. So können ist daher insgesamt eingeschränkt. Die Verzerrungen staatliche Eingriffe neben wenigen (oder sogar nur variieren dabei auch stark zwischen den neuen Tech- einer) Schwerpunkttechnologien (zum Beispiel nologien. Technologiespezifität in geeigneter Form kann batterieelektrischer Antrieb im PKW-Bereich) auch

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Nischentechnologien (zum Beispiel Brennstoffzelle mittelfristig eine Durchdringung mit Batterie- im PKW-Bereich) in den Blick nehmen. Die Priori- fahrzeugen zu erwarten. Auch ohne umfangreiche sierung einzelner Technologien erscheint notwendig, technologiespezifische staatliche Eingriffe wird der um unterschiedlichen Marktpotenzialen bis zum batterieelektrische Antrieb in diesem Entschei-

Jahr 2030, unterschiedlich starker Indikation für dungsfeld daher voraussichtlich die CO2-mindernde Technologiespezifität sowie budgetären Grenzen Schwerpunkttechnologie werden. Lediglich im Be- für mögliche Staatsausgaben Rechnung zu tragen. reich der komplementären Infrastruktur (Ladeinfra- Trotzdem sollte die Entwicklung von Nischentech- struktur) sollte gegebenenfalls technologiespezifisch nologien durch regulatorische Maßnahmen mit nachgeschärft werden, um die Barrieren der Einfüh- begrenztem Aufwand ebenfalls vorangetrieben wer- rung batterieelektrischer Antriebe abzubauen. den, um technologische Optionen gerade auch für die 13. Im Entscheidungsfeld „Güterfernverkehr“ wer- Erreichung der langfristigen Klimaschutzziele über den voraussichtlich verschiedene Antriebs- und das Jahr 2030 hinaus zu wahren. Die gezielte staatli- Kraftstoffoptionen parallel zum Einsatz kommen. che Auslese von einzelnen Technologien ist lediglich Hier stellt insbesondere die effiziente Bewältigung im Bereich fossil betriebener Verbrennungsmotoren langer Distanzen (national und international) mit anzeigt. Fahrzeugen zum Transport großer Lasten und dem- 11. Im Entscheidungsfeld „Pkw-Verkehr“ werden entsprechend hohem Energieverbrauch eine große batterieelektrische Antriebe kurz- bis mittelfris- Herausforderung dar. Eine direkte Stromzuführung tig die zentrale Rolle spielen. Sie sind heute schon für Elektro-Lkw mittels Oberleitungen stellt die marktreif und erlauben langfristig eine Dekarbo- energieeffizienteste Antriebsoption dar und hat auf nisierung bei gleichzeitig hoher Energieeffizienz. stark befahrenen Strecken auch die geringsten Sys- Regulatorische Eingriffe sollten daher jetzt darauf temkosten. In der Fläche ist der Rückgriff auf Batte- fokussieren, insbesondere Barrieren für die Nutzung rie- oder Brennstoffzellenantriebe günstiger, da de- batterieelektrischer Antriebe (BEV) abzubauen und ren Infrastruktur bei gleichen Kosten einen größeren bei Plug-in-Hybridantrieben hohe elektrische Fahr­ Einsatzbereich abdecken kann. Eine intelligente anteile sicherzustellen. Dafür sind sowohl technolo- Kombination dieser Optionen wird voraussichtlich gieneutrale als auch -spezifische Eingriffe notwen- das wirtschaftliche Optimum darstellen. Insofern dig. Die Nutzung von Wasserstoff in Brennstoffzellen erscheint es geboten, in diesem Entscheidungsfeld sowie von synthetischen Kraftstoffen in Verbren- Barrieren bei der Einführung mehrerer Technolo- nungsmotoren stellen relevante Nischentechnologien gien parallel durch geeignete technologieneutrale dar. Beide Technologien sollten nicht im Mittelpunkt und -spezifische Eingriffe zu adressieren sowie heutiger verkehrspolitischer Entscheidungen für den Synergien (zum Beispiel durch Hybridkonzepte) zu Pkw-Verkehr stehen, jedoch als potenzielle tech- ermöglichen. So sind insbesondere bei der staatli- nologische Optionen für die langfristig angestrebte chen Planung von Energieversorgungsinfrastruktur vollständige Dekarbonisierung des Straßenverkehrs Synergien zwischen verschiedenen elektrischen gewahrt werden. Bezüglich der Weiterentwicklung Antriebssystemen zu berücksichtigen. Eine derart von Wasserstofftechnologien und synthetischen breite Technologieförderung diversifiziert zudem Kraftstoffen sind zudem positive Spillover-Effekte ­regulatorische Risiken, welche daraus ­resultieren, aus dem Nutzfahrzeugbereich sowie dem Flug- und dass die weitere Entwicklung der genannten Schiffsverkehr zu erwarten. Insgesamt erscheint Technologien noch mit erheblichen Unsicherheiten bei diesen Nischentechnologien eine umfangreiche behaftet ist. Ein enger Technologiefokus wäre zwar technologiespezifische Adressierung daher weniger kurzfristig möglicherweise günstiger, aber risiko- notwendig. reich und damit längerfristig potenziell teuer bzw. 12. Im Entscheidungsfeld „Güternah- und -regional- die Klimaziele gefährdend. verkehr“ (Verteilverkehr bis 150 km) ist bereits 14. Typischerweise bleibt ein Mindestmaß an Techno- unter den derzeitigen marktlichen und regulatori- logieneutralität bedeutsam. Dies gilt insbesondere schen Rahmenbedingungen (zum Beispiel Luft- für die Details der Technologieausgestaltung (zum

qualitätsanforderungen, CO2-Flottengrenzwerte) Beispiel Akkutechnologie für batterieelektrische

95 Indikation für Technologieneutralität und -spezifität im Straßenverkehr

Antriebe). Aber auch regulatorische Vorfestlegungen hinsichtlich der genauen Zusammensetzung des Technologiemixes sollten vermieden werden (siehe zum Beispiel Thesen 3 und 4). Ebenso sollte der ex- plizite ordnungsrechtliche Ausschluss (zum Beispiel mittels Verbot) einzelner Technologien, die potenziell einen Beitrag zur Dekarbonisierung leisten können, nur bei klarer Indikation im Einzelfall erfolgen.

96 5 | Ausgestaltung der Instrumente zur Dekarbonisierung des ­Straßenverkehrs

Aufbauend auf den theoretischen Überlegungen zu den 5.2 Klassifikation verkehrspolitischer ökonomischen Parametern für die Indikation einer Instrumente zur Dekarbonisie- technologiespezifischen Regulierung in Kapitel 3 und rung des motorisierten Straßen- den Analysen zur Ausprägung dieser Parameter im Bereich der Technologieoptionen zur Emissionsreduk- verkehrs tion im motorisierten Straßenverkehr in Kapitel 4 sollen Dieser Abschnitt dient der Klassifikation verkehrspoli- in diesem Kapitel Überlegungen zur Ausgestaltung der tischer Instrumente zur Dekarbonisierung des motori- Regulierungsinstrumente für eine Dekarbonisierung des sierten Straßenverkehrs. Zweck dieser Klassifikation ist motorisierten Straßenverkehrs angestellt werden. Als einerseits, eine geeignete summarische Diskussion der Ausgangspunkt für die Instrumentendiskussion dienen Vielzahl der in der Debatte befindlichen Instrumente vor- dabei die in Abschnitt 4.7.4 hergeleiteten Ansatzpunkte nehmen zu können. Andererseits entfalten unterschiedli- für eine Dekarbonisierungspolitik. Entlang dieser che Klassen von Instrumenten auch eine unterschiedliche Ansatzpunkte wird eine summarische Bewertung ver- Wirkung hinsichtlich der im nächsten Abschnitt 5.3 kehrspolitischer Instrumente vorgenommen, mit dem dargelegten Bewertungskriterien, sodass die Zusammen- Ziel, Stärken und Schwächen verschiedener Instrumen- fassung in Klassen auch diesbezüglich zweckmäßig ist. tenklassen herauszuarbeiten. Der Fokus der Analysen richtet sich dabei insbesondere auf die Erreichung der Tabelle 5 zeigt die im Folgenden vorgestellten Klassifika- nationalen Emissionsreduktionsziele im Verkehrssektor tionsansätze in der Übersicht. im Jahr 2030. Gleichwohl wird die Notwendigkeit wei- terer Emissionsreduktionen über das Jahr 2030 hinaus – Neben der direkten Einflussnahme auf die Entschei- hin zu einer nahezu vollständigen Dekarbonisierung bis dungen der Privatakteure durch Regulierung besitzt spätestens 2050 – mitbedacht und findet an relevanter der Regulierer die Möglichkeit, durch die öffentliche Stelle ebenfalls Eingang in die Analysen. Bereitstellung von (Komplementär-)Gütern, zum Beispiel technische Infrastruktur, indirekt auf die Entschei- dungen der privaten Akteure einzuwirken. Eine erste 5.1 Überblick über das Kapitel Klassifikation von Instrumenten kann also dahingehend vorgenommen werden, ob eine öffentliche Bereitstellung Zur Bewertung der Eignung verschiedener in der öffent- von Gütern erfolgt oder eine Regulierung der Entschei- lichen und wissenschaftlichen Diskussion befindlicher dungen privater Akteure vorgenommen wird (Ebene der Politikinstrumente zur Dekarbonisierung des motori- Bereitstellungsentscheidung). sierten Straßenverkehrs ist das 5. Kapitel wie folgt auf- gebaut: Im nachstehenden Abschnitt 5.2 wird zunächst Sofern eine Regulierung der Entscheidungen privater eine Klassifikation der Instrumente anhand bestimmter Akteure erfolgt, zielen Regulierungsinstrumente darauf Eigenschaften vorgenommen, um im weiteren Verlauf ab, die Entscheidungen der privaten Akteure zum Zwe- eine summarische Bewertung von Instrumentenklassen cke der Erreichung gesetzter Politikziele zu beeinflussen. vornehmen zu können. Abschnitt 5.3 legt anschlie- Nach ökonomischer Theorie wählen rationale Akteure ßend die bei der Bewertung der Instrumente zugrunde aus den möglichen Alternativen jene aus, die ihnen das gelegten Kriterien dar. In Abschnitt 5.4 erfolgt sodann die beste Kosten-Nutzen-Verhältnis bietet. Die Wahl wird summarische Bewertung der verkehrspolitischen Instru- dabei durch drei Determinanten beeinflusst: die zur mente. In den einzelnen Abschnitten (5.4.1–5.4.5) werden Verfügung stehenden Handlungsalternativen, die mit die relevanten Instrumente entlang der Ansatzpunkte ihnen verbundenen Kosten und Dienste und die indivi- aus Abschnitt 4.7.4 untersucht. Abschließend werden die duellen Präferenzen und verfügbaren Informationen zum Ergebnisse dieses Kapitels in Thesen über die Ausgestal- Entscheidungszeitpunkt. Entsprechend kann regulato- tung von Regulierungsinstrumenten für die Erreichung risch auf diese Determinanten eingewirkt werden, indem der angestrebten Emissionsreduktionen im Verkehrs- die Menge der Handlungsalternativen verkleinert wird sektor zusammengefasst (Abschnitt 5.5). (ordnungsrechtliche Instrumente), auf das Kosten-Nut- zen-Gefüge der Optionen Einfluss genommen wird (marktbasierte Instrumente) oder auf den Informations-

97 Ausgestaltung der Instrumente zur Dekarbonisierung des ­Straßenverkehrs

Klassifikationsansätze für Regulierungsinstrumente Tabelle 5

Instrumentenklassifikation Ausprägungen Unterausprägungen staatliche Bereitstellung Ebene der Bereitstellungsentscheidung regulierte private Entscheidung Emissionsauflagen ordnungsrechtlich Technologieauflagen Instrumentencharakter preisbasiert marktbasiert mengenbasiert informatorisch / suasorisch gering Nähe zum Regulierungsziel – hoch ja Technologiedifferenzierung nein Technologieentwicklung Technologieanschaffung Eingriffspunkt der Regulierung Technologienutzung Komplementäre Infrastruktur dauerhaft Anwendungsdauer temporär fix Zeitlicher Regulierungsverlauf Konstanz veränderlich parallel Abfolge sequenziell

Eigene Darstellung stand und/oder die Präferenzen der Akteure eingewirkt Mengenbasierte Instrumente wirken indirekt auf den wird (informatorische beziehungsweise suasorische Preis der regulierten Güter ein, indem eine zulässige mini- Instrumente).261 Hierzu kann mithin eine Klassifikation male beziehungsweise maximale Menge eines handelba- nach dem Instrumentencharakter (ordnungsrechtlich, ren Gutes regulatorisch festgelegt wird. Auf diese Weise marktbasiert, informatorisch) vorgenommen werden. wird regulatorisch eine künstliche Knappheit geschaffen, die sich auf den Preis des entsprechenden Gutes auswirkt Für die Regulierung privater Entscheidungen bieten sich und so auf die Kosten-Nutzen-Entscheidung der Akteure dem Regulierer also unterschiedliche Kategorien von einwirkt.262 Mengenbasierte Instrumente haben daher Regulierungsinstrumenten. Zum einen kann er durch einen planbaren Effekt auf die gehandelte Menge eines marktbasierte Instrumente Einfluss auf die Kosten-Nut- Gutes, der Preis des Gutes jedoch bildet sich am Markt und zen-Relation der verschiedenen Handlungsalternativen ist damit bei unvollständiger Information und Voraussicht nehmen und auf diese Weise in das Entscheidungskalkül nicht exakt planbar. Dem Bereich der mengenbasierten der privaten Akteure eingreifen. Marktbasierte Instru- Instrumente lassen sich etwa der Handel mit Emissi- mente lassen sich dabei weiter aufgliedern in mengenba- onszertifikaten oder die Einführung handelbarer Quoten sierte und preisbasierte Instrumente. für bestimmte Technologieoptionen zuordnen.

261 Michaelis (1996), S. 25 f. 262 Stavins (2003).

98 Agora Verkehrswende | Ausgestaltung der Instrumente zur Dekarbonisierung des Straßenverkehrs­

Preisbasierte Instrumente wirken hingegen direkt auf alternativen regulatorisch verkleinert. Im Verkehrs- den Preis, indem eine regulatorische Preiskomponente sektor können ordnungsrechtliche Instrumente noch festgelegt wird. Eine solche Preiskomponente kann aufgegliedert werden in Emissionsauflagen (das heißt entweder abschöpfend ausgestaltet sein (im Falle einer CO2-Grenzwerte) und Technologieauflagen. Techno- Abgabe) oder zuführend (im Falle einer Subvention) und logieauflagen sind etwa Einfahrverbote (zum Beispiel so preiserhöhend beziehungsweise preisreduzierend ein Dieselverbot) für bestimmte räumlich abgegrenzte wirken. Preisbasierte Instrumente haben somit einen Gebiete, Betriebs- oder Zulassungsverbote für einzelne besser planbaren Effekt auf den Preis des regulierten Technologieoptionen (etwa ein Neuzulassungsverbot Gutes als mengenbasierte Instrumente,263 jedoch ist der für Verbrennungsmotoren), nicht handelbare Quoten für Effekt auf die gehandelte Menge des Gutes bei unvoll- das Inverkehrbringen von Kraftstoffen (zum Beispiel ständiger Information und Voraussicht ex ante nicht eine Biokraftstoffquote) oder Antriebstechnologien (zum exakt abschätzbar.264 Der Kategorie der Abgaben lassen Beispiel eine Quote für Elektrofahrzeuge) oder Gebote zur sich etwa die Steuern für den Verkehrssektor (CO2-Be- Vorhaltung komplementärer Infrastruktur (zum Beispiel steuerung, Energiesteuer, Stromsteuer) sowie ein Malus Ladesäulen für Elektrofahrzeuge) für definierte Akteurs- für bestimmte Antriebstechnologien im Falle einer gruppen. Bonus-Malus-Regelung zuordnen. Im Rahmen dieser

Studie wird ein breites Verständnis einer CO2-Besteu- Die dargelegte klassische ökonomische Klassifikation erung verwendet, das insbesondere auch eine CO2-ori- von Instrumenten und die Zuordnung der diskutierten entierte Reform bestehender Aufwand- und Verbrauch- Instrumente zur Dekarbonisierung des motorisierten steuern umfasst.265 Instrumente, die der Kategorie der Straßenverkehrs ist in Abbildung 12 noch einmal gra- Subventionen zuzuordnen sind, sind etwa Kaufprämien fisch dargestellt. für alternative Antriebe, Bonuszahlungen im Rahmen von Bonus-Malus-Regelungen, die finanzielle Förderung In der Praxis ist eine klare Abgrenzung in ordnungs- komplementärer Infrastruktur oder Steuererleichterun- rechtliche und marktbasierte Instrumente nicht immer gen (zum Beispiel bei der Kfz-Steuer, einer Maut oder der möglich, da die angewandten Maßnahmen häufig steuerlichen Privilegierung von Dienstwagen). Mischformen darstellen.

Zum anderen kann der Regulierer durch ordnungsrecht- Unabhängig von der Kategorisierung als marktbasier- liche Instrumente, das heißt Ge- und Verbote, Einfluss tes oder ordnungsrechtliches Instrument können die auf die Entscheidungen der privaten Akteure nehmen. In Regulierungseingriffe zum Zwecke ihrer summarischen diesem Fall wird der Entscheidungsraum der Handlungs- Bewertung auch hinsichtlich weiterer Ausgestaltungs- parameter klassifiziert werden. So kann eine Klassifika- 263 Vollständig abschätzbar ist der Effekt auf den Güterpreis tion nach der Nähe zum Regulierungsziel – im Rahmen jedoch unter unvollständiger Information auch bei preis- dieser Studie also die Dekarbonisierung des motorisier- basierten Instrumenten nicht, da, abhängig von den Prei- ten Straßenverkehrs – sinnvoll sein. Hierbei kann dahin- selastizitäten von Angebot und Nachfrage, Abgaben und gehend unterschieden werden, ob das Instrument an den Subventionen unter Umständen teilweise zulasten bezie- (nationalen) Treibhausgasemissionen insgesamt, den hungsweise zugunsten der Profitabilität von Herstellern Emissionen des Verkehrssektors, den spezifischen Emis- und Händlern eingepreist werden. Zudem führen Einkom- sionen, am Fahrzeugtypus (Pkw/Lkw, Fahrzeugflotte oder mens- und Substitutionseffekte infolge des preisbasierten Einzelfahrzeug), dem Fahrzeugantrieb beziehungsweise Eingriffs zu Änderungen der gehandelten Menge und damit Komponenten des Antriebs oder dem Kraftstoff ansetzt. auch des Nettopreises des entsprechenden Gutes. Ein sektorenübergreifendes Emissionshandelssystem 264 Stavins (2003). etwa würde in einer solchen Klassifikation nah am 265 Dabei ist freilich auf verfassungsrechtliche Restriktionen, eigentlichen Regulierungsziel ansetzen, die Förderung etwa hinsichtlich der Neueinführung einer expliziten CO2- Steuer, Rücksicht zu nehmen. Die verfassungsrechtliche komplementärer Infrastruktur für einzelne Technolo- Bewertung einzelner Instrumentenvorschläge ist jedoch gieoptionen hingegen eine geringe Nähe zum Regulie- nicht Teil der im Rahmen dieser Studie vorgenommenen rungsziel aufweisen, das so nur indirekt und partiell Analysen. adressiert werden könnte.

99 Ausgestaltung der Instrumente zur Dekarbonisierung des ­Straßenverkehrs

Klassifikation von Regulierungsinstrumenten für die Dekarbonisierung des motorisierten Straßenverkehrs Abbildung 12

Art des Eingris

Regulierung Öentliche Bereitstellung

• Ö entliche Bereitstellung von (Lade-) Infrastruktur

Marktbasierte Instrumente Ordnungsrecht

Mengenbasiert Preisbasiert Emissionsauflagen Technologieauflagen

• Emissionshandel • CO2-Grenzwerte • Einfahrverbot • Handelbare • Verbrennerverbot E-Quote • Biokraftsto quote • Handelbare Abgabe Subvention • Nicht handelbare Kraftsto quote E-Quote • CO -Steuer • Kaufprämie 2 • Gebot der Errichtung • Energiesteuer • Bonus-Malus- von (Lade-) Infra- • Stromsteuer Regelung struktur • Kfz-Steuer • Förderung von • Verbrauchsgrenz- • Bonus-Malus- (Lade-) Infrastruktur werte Regelung • Privilegierung KfzSt • Maut • Reduzierte Maut • Dienstwagenprivileg

Eigene Darstellung

Zudem kann auch eine Klassifikation hinsichtlich täre Infrastruktur (zum Beispiel der Aufbau elektrischer der regulatorischen Differenzierung zwischen den Oberleitungen an Autobahnen) sein. Technologieoptionen zweckmäßig sein. Hierbei kann dahingehend unterschieden werden, ob die Technolo- Zweckmäßig kann zudem eine Klassifikation nach gien regulatorisch gleichbehandelt werden, also keine dem zeitlichen Verlauf des Regulierungseingriffs sein. Differenzierung aufgrund technologischer Charakte- Einerseits gilt dies hinsichtlich der Beständigkeit eines ristika vorgenommen wird (zum Beispiel ein einheitli- Instruments, zum einen dahingehend, ob ein Instru- cher technologieunabhängiger Emissionspreis), oder ob ment dauerhaft (zum Beispiel Instrumente zur Inter- unterschiedliche Technologiegruppen oder Einzeltech- nalisierung externer Effekte) oder nur temporär (zum nologien differenziert reguliert werden (zum Beispiel Beispiel Anschubförderung zur Marktdurchdringung) eine Kaufprämie für Elektrofahrzeuge). Anwendung finden sollte, zum anderen dahingehend, ob Anpassungen des Instruments über die Zeit angezeigt Klassifiziert werden kann auch hinsichtlich des Ein- sind (zum Beispiel Abschmelzung von Fördersätzen über griffspunkts der Regulierung. Der Eingriffspunkt der die Zeit). Andererseits gilt dies auch hinsichtlich der Regulierung kann die Technologieentwicklung (zum Bei- Frage, ob Instrumente parallel (zum Beispiel gleichzeiti- spiel Forschungsförderung), die Technologieanschaffung, ger Ladeinfrastrukturaufbau und CO2-Bepreisung) oder das heißt die Investition (zum Beispiel eine Kaufprämie), sequentiell (zum Beispiel Kaufprämien im Anschluss an die Technologienutzung, das heißt der Betrieb (zum Bei- Forschungsförderung) Anwendung finden sollten. spiel eine Kraftstoffbesteuerung) oder die komplemen-

100 Agora Verkehrswende | Ausgestaltung der Instrumente zur Dekarbonisierung des Straßenverkehrs­

Die unterschiedlichen Ansätze zur Klassifikation sind Instrument (allein) im gebotenen Zeitraum die zuver- dabei nicht als einander ausschließend zu betrachten, lässige Erreichung der klimapolitischen Zielsetzung im sondern sollen vielmehr zweckmäßig im Rahmen der betrachteten Verkehrssektor gewährleisten kann. Instrumentenbewertung miteinander kombiniert werden. Aus dem ökonomischen Postulat eines effizienten Ressourceneinsatzes lässt sich zudem das Kriterium 5.3 Kriterien für die Bewertung der Kosteneffizienz ableiten. Hieraus stellt sich die der verkehrspolitischen Anforderung an das Instrument, dass es geeignet sein Instrumentenoptionen muss, die im entsprechenden Ansatzpunkt adressierte(n) ökonomische(n) Barriere(n) zu geringstmöglichen Kosten Für die nachfolgende Bewertung der unterschiedlichen abzubauen. Das Kriterium entspricht damit dem soge- Instrumentenoptionen zur Dekarbonisierung des moto- nannten Standard-Preis-Ansatz,267 der ein vorgegebenes risierten Straßenverkehrs werden mehrere Kriterien gesellschaftliches Ziel (hier: die Sektor-Emissionsmin- herangezogen, die sich maßgeblich aus dem umwelt- derungen bis 2030) mit geringstmöglichen volkswirt- ökonomischen Standardprogramm der Instrumenten- schaftlichen Kosten erreicht sehen will. analyse speisen.266 Mithilfe dieser Kriterien sollen die den Ansatzpunkten zuzuordnenden verkehrspolitischen Die Anwendung hoheitlicher Regulierung geht mit Instrumente summarisch (in Form einer zweckmäßigen Transaktionskosten für die Regulierung einher (etwa für Klassifikation, wie in Abschnitt 5.2 dargestellt) auf ihre die Implementierung, die Überwachung und die Durch- theoretische und praktische Tauglichkeit für die Dekar- setzung der Regulierung).268 Die Transaktionskosten bonisierung des Verkehrssektors abgeprüft werden. nehmen dabei etwa mit den Informationsanforderungen für den Regulierer und die Regulierten, der Komplexi- Vor dem Hintergrund der Fragestellung, die dieser Studie tät des Regulierungsinstruments und der Anzahl der zugrunde liegt, ist primäres Kriterium für die Bewertung involvierten Akteure zu. Das Kriterium der Transakti­ der Instrumente das Kriterium der Adäquanz. Mit dem onskosteneffizienz fordert daher, dass die Transaktions- Kriterium der Adäquanz ist die Frage verbunden, welche kosten der Regulierung aufseiten des Regulierers und der technologiespezifische Ausprägung eines Instruments Regulierten möglichst gering ausfallen. Kosteneffizienz ökonomisch jeweils zu rechtfertigen ist. Die Forderung und Transaktionskosteneffizienz können durchaus in dieses Kriteriums ist also, dass die technologiespezifi- einem Zielkonflikt zueinander stehen, etwa wenn eine sche Ausgestaltung des Instruments zur ökonomischen hohe Kosteneffizienz bei der Überwindung der ökonomi- Begründung des regulatorischen Eingriffs passen muss. schen Barrieren den Einsatz komplexer Regulierungsins- Nicht adäquat wäre etwa, auf (zum Beispiel rechtliche) trumente notwendig macht. Barrieren beim Ausbau der komplementären Infrastruk- tur mit Förderinstrumenten für die Fahrzeuganschaffung Neben der Dekarbonisierung des Verkehrssektors zu reagieren. verfolgt die Politik weitere Ziele, die durch den regulato- rischen Eingriff zur Dekarbonisierung tangiert werden Daneben ergeben sich aus der zugrunde liegenden Ziel- können. Das betrachtete Instrument kann dabei mit setzung der Dekarbonisierung des Verkehrssektors, dem der Erreichung der weiteren Ziele kollidieren, neutral ökonomischen Anspruch der Wohlfahrtsmaximierung hinsichtlich der Erreichung der weiteren Ziele wirken und Herausforderungen der politischen Praxis weitere oder förderlich für die Erreichung der weiteren Ziele Kriterien für die Bewertung regulatorischer Instrumente. sein. Mit dem Kriterium der Zielkonformität wird daher Zunächst ist vor dem Hintergrund der Emissionsreduk- die Anforderung an ein Regulierungsinstrument zur tionsziele für den Verkehrssektor an ein Instrument die Dekarbonisierung des motorisierten Straßenverkehrs Forderung anzulegen, dass es einen Beitrag zur Errei- gestellt, in möglichst geringem Konflikt mit der Verfol- chung des Emissionsziels leistet (Kriterium der Effek- gung weiterer Politikziele zu stehen. Die Menge weite- tivität). Hier stellt sich also die Frage, ob das analysierte 267 Baumol; Oates (1971). 266 Siehe etwa Michaelis (1996), mit weiteren Nachweisen. 268 Krutilla; Krause (2010).

101 Ausgestaltung der Instrumente zur Dekarbonisierung des ­Straßenverkehrs

rer Politikziele ist freilich vielzählig. Die Analysen im dass das analysierte Instrument auch unter polit-ökono- Rahmen der Instrumentenbewertung konzentrieren sich mischen Restriktionen umsetzbar erscheint. Hier wird daher auf die Auswirkungen auf verteilungs-, indust- also der Frage nachgegangen, welche Verzerrungen der rie- und weitere umweltpolitische Ziele, da diese auch Ausgestaltung gegenüber der theoretisch geeigneten im im Rahmen der Energiewende von hoher Relevanz im politischen Verhandlungsprozess zu erwarten sind. politischen Diskurs und somit bei der Ausgestaltung der Politikinstrumente waren und sind.269 5.4 Bewertung ­verkehrspolitischer Theoretisch geeignete Instrumente können in der prak- Instrumente entlang von tischen Umsetzung an polit-ökonomischen Barrieren ­Ansatzpunkten für die Dekar- scheitern. Widerstände von Interessengruppen können die Umsetzung im Ex-tremfall vollständig verhindern, bonisierung des motorisierten jedenfalls aber im politischen Verhandlungsprozess zu ­Straßenverkehrs einer Ausgestaltung des Instruments führen, die die Adäquanz, Effektivität und/oder Kosteneffizienz des Anhand der im vorangegangenen Abschnitt dargestellten Instruments gefährdet.270 Mit dem Kriterium der politi­ Kriterien wird im Folgenden eine summarische Bewer- schen Umsetzbarkeit ist daher die Forderung verbunden, tung von Instrumentenoptionen für die Dekarbonisie- rung des motorisierten Straßenverkehrs vorgenommen. Die Analyse erfolgt dabei in der Regel zusammengefasst 269 Beispielhaft sei hier auf das Energiekonzept der Bundes- regierung von 2010 verwiesen, das bereits im Titel die für zweckmäßig zusammengestellte Instrumentenklas- Erläuterung „für eine umweltschonende, zuverlässige und sen, wie in Abschnitt 5.2 dargelegt. Einzelne Instru- bezahlbare Energieversorgung“ trägt (Bundesregierung mente werden jedoch in Boxen auch etwas eingehender (2010)). diskutiert. In den folgenden Abschnitten werden für die 270 Stigler (1971). in Abschnitt 4.7.4 hergeleiteten Ansatzpunkte für die

Ansatzpunkte einer Instrumentierung von Dekarbonisierungspolitik für den Straßenverkehr Abbildung 13

Marktaustritt Au au komple- Marktdurch- fossiler mentärer Infra- dringung neuer Energieträger struktur für neue Technologien (Exnovation) Technologien (Innovation)

Technologiewahl Langfristige und glaubwürdige Politikbindung (Commitment)

Vermeidung/Verlagerung des motorisierten Straßenverkehrs Mobilitätsverhalten

Eigene Darstellung

102 Agora Verkehrswende | Ausgestaltung der Instrumente zur Dekarbonisierung des Straßenverkehrs­

Dekarbonisierung des motorisierten Straßenverkehrs 5.4.1 Marktaustritt fossiler Energieträger jeweils mögliche Instrumente zur Adressierung des (Exnovation) Ansatzpunktes zusammengetragen und auf Basis der Dem Ansatzpunkt des Marktaustritts fossiler Energie- Kriterien aus Abschnitt 5.3 bewertet. Dabei kommt auch träger (im Folgenden kurz „Exnovation“ genannt) lassen dem Zusammenspiel der einzelnen Ansatzpunkte eine sich sowohl marktbasierte als auch ordnungsrechtliche gewichtige Rolle zu. Abbildung 13 zeigt die Ansatzpunkte Politikinstrumente zuordnen. Ihnen ist gemeinsam, dass noch einmal in der Übersicht. Die drei zuerst diskutier- sie auf die Auslese „alter“ Technologien zielen und nicht ten Ansatzpunkte – Exnovation (5.4.1), komplementäre etwa die Marktdurchdringung neuer, emissionsarmer Infrastruktur (5.4.2) und Innovation (5.4.3) – zielen auf oder -freier Technologien direkt adressieren. Auf diese die Technologiewahl der privaten Akteure und damit auf Weise bereinigt Exnovation den Markt und schafft den die Investitionsentscheidungen („Invest“). In Abschnitt nötigen Wettbewerbsraum für „neue“ Technologien“. 5.4.4 wird mit der Suffizienz ein Ansatzpunkt betrachtet, Abbildung 14 verdeutlich grafisch die Verortung des der auf das Mobilitätsverhalten der privaten Akteure Ansatzpunktes der Exnovation im Technologiebaum. zielt und somit speziell auf die Nutzungsentscheidungen („Betrieb“) – die freilich bei vorausschauenden Akteuren Tabelle 6 zeigt die im Weiteren betrachteten Instrumen- Rückwirkungen auf die Investitionsentscheidungen tenoptionen im Ansatzpunkt Exnovation in der Übersicht. entwickeln können. Der in Abschnitt 5.4.5 diskutierte Ansatzpunkt der glaubwürdigen politischen Selbstbin- Instrumente im Exnovationsbereich können einerseits dung („Commitment“) tangiert alle zuvor diskutierten auf eine angemessenere Bepreisung beziehungsweise die

Ansatzpunkte und bildet somit ein Querschnittsthema in Begrenzung von CO2-Emissionen zielen und auf diese den Analysen. Weise versuchen, die Technologie der Verbrennung fos- siler Kraftstoffe aus dem Markt zu drängen. Als markt-

basierte Instrumente sind hier eine CO2-Besteuerung

Verortung der Exnovationsregulierung im Technologiebaum Abbildung 14

Antriebskonzepte

Verbrennungsmotor Elektromotor

fossil synthetisch Batterie- Brennsto - Direkte Hybrid- fahrzeug zellen- Stromüber- konzepte fahrzeug tragung … Otto PtL NMC- (ERS) Batterie Mit Diesel PtG Wassersto Via NCA- Oberleitung Methan Batterie Mit Methanol Via LFP- Strom- Batterie schiene

Supercaps induktiv

...

Eigene Darstellung

103 Ausgestaltung der Instrumente zur Dekarbonisierung des ­Straßenverkehrs

Instrumentenoptionen im Ansatzpunkt „Marktaustritt fossiler Energieträger“ Tabelle 6

Emissionshandel im Verkehrssektor

CO2-Bepreisung

CO2-Flottengrenzwerte

Verbrennerverbot

Quoten für alternative Antriebe

Höhere Kfz-Steuer für Verbrennungsantrieb (Malus-Regelung)

Abbau von Steuervorteilen für den fossilen Verbrenner

Eigene Darstellung

sowie eine Ausweitung des Emissionshandels auf den Neben Instrumenten, die auf eine Steuerung der

Verkehrssektor beziehungsweise die Einführung eines CO2-Emissionen zielen, können andererseits Quoten sektoralen Emissionshandels für den Verkehr in der Dis- (im Sinne einer Untergrenze) für alternative Antriebe kussion. Während eine CO2-Besteuerung über den Preis als Exnovationsinstrument zum Einsatz kommen, die Einfluss auf die Menge der Treibhausgasemissionen zu die Hersteller zu einem festgelegten Anteil erneuer­ nehmen versucht, wirkt der Emissionshandel mengen- barer Antriebe am Absatz neuer Fahrzeuge verpflichten. steuernd, indem eine Emissionsobergrenze politisch Diese stellen implizit auch eine Quote (im Sinne einer festgelegt wird. Diese marktbasierten Instrumente füh- Obergrenze) für die konventionellen Antriebe dar. Je ren zu einer Einpreisung externer Kosten der Treibhaus- nachdem, ob eine solche Quote handelbar ausgestaltet gasemissionen in die Kosten für den Betrieb CO2-emit- ist oder nicht, stellt sie ein marktbasiertes (in ersterem tierender Technologieoptionen. Daneben ist mit einem Falle) oder ein ordnungsrechtliches (in letzterem Falle) Malus, das heißt einer regulatorischen Preiserhöhung für Instrument dar. Mit dem sogenannten Verbrennerverbot die Anschaffung beziehungsweise das Halten CO2-in- ist zudem ein ordnungsrechtliches Instrument in der tensiver Fahrzeuge, auch ein marktbasiertes Instrument Debatte, das einer 100-Prozent-Quote für alternative in der Debatte, das die Investition in ein konventionelles Antriebe entspricht und somit die Neuzulassung von Kfz Verbrennungsfahrzeug verteuert. mit bestimmten Technologien des Verbrennungsmotors untersagt.

Die CO2-Flottengrenzwerte der Europäischen Union stellen hingegen ein spezielles ordnungsrechtliches Inst- Instrumente zur Exnovation haben durch die relative rument dar, das an den CO2-Emissionen anknüpft, indem Verteuerung beziehungsweise die Einschränkung oder es Grenzwerte für die Emissionen der Fahrzeugflotten das Verbot der vorherrschenden Technologie des fossilen der einzelnen Fahrzeughersteller festschreibt.271 Verbrennungsmotors zum Ziel, den Lock-in im Bereich der konventionellen Antriebe zu überwinden.272 Grund- 271 Flottengrenzwerte werden hier trotz ihrer eingeschränk- sätzlich erscheinen alle dargestellten Instrumente zur ten Handelbarkeit als ordnungsrechtliches Instrument Erfüllung dieser Aufgabe adäquat im Sinne des Techno- klassifiziert, da sie eine individuelle (auf Ebene eines logiebezuges. Dies gilt insbesondere dann, wenn sie sich einzelnen Herstellers) staatliche Vorgabe darstellen, bei technologieneutral gegenüber den „neuen“ Technologien deren Nichterfüllung ein Sanktionsmechanismus greift. als Technologiealternativen zum fossilen Verbrennungs- Aufgrund der Handelbarkeit klassifizieren andere Autoren die Flottengrenzwerte als marktbasiertes Instrument (vgl. antrieb verhalten. Denn der Ansatzpunkt der Exnovation etwa Elmer (2016)). Wie in Abschnitt 5.2 dargelegt, ist ist hinsichtlich der neuen Technologien neutral (obwohl aufgrund des Mischcharakters vieler Instrumente in der er gegenüber den jeweils adressierten konventionellen Praxis eine eindeutige Klassifizierung nicht immer möglich beziehungsweise diskutabel. 272 Heyen (2016).

104 Agora Verkehrswende | Ausgestaltung der Instrumente zur Dekarbonisierung des Straßenverkehrs­

Technologien technologiespezifisch erscheinen mag, zum Instrumente, die allein auf die Anschaffung von (Neu-)

Beispiel als Verbot). Fahrzeugen Einfluss nehmen (wie etwa CO2-Flotten- grenzwerte, Steuernachteile/Malus für die Anschaffung

Exnovationsinstrumente sind jedoch sämtlich nicht CO2-intensiver Antriebe oder ein Verbrennerverbot) geeignet, die ökonomischen Barrieren für den Marktein- können keinen Steuerungseffekt auf die Fahrleistung tritt neuer Technologien vollständig zu überwinden. So (von Alt- und Neufahrzeugen), den eingesetzten Kraft- können etwa Hemmnisse, die im Fehlen komplementärer stoff (erneuerbar oder fossil) und die Nutzungsdauer Infrastruktur bestehen, durch die dargestellten Exnova- emissionsintensiver Altfahrzeuge entwickeln. tionsinstrumente nicht beseitigt werden. Im Gegenteil können Instrumente, die die Technologie des Verbren- Preisbasierte Instrumente zur CO2-Bepreisung besitzen nungsmotors grundsätzlich aus dem Markt herauszu- gegenüber mengenbasierten Instrumenten den Nachteil, drängen versuchen (wie etwa ein Verbrennerverbot oder dass bei unbekannten Grenzvermeidungskosten der eine relativ höhere Kfz-Steuer für Verbrenner), sogar gesetzte CO2-Preis höher oder niedriger als zur Zielerrei- neue Verzerrungen im Entscheidungsfeld verursachen. chung nötig gewählt sein kann und mithin das Emis- Dies liegt darin begründet, dass sie (auch bezüglich der sionsziel unter Umständen nicht punktgenau erreicht neuen Technologien) technologiespezifisch wirken, da wird. Bei mengenbasierten Instrumenten benötigt der sie auch die Dekarbonisierungsoption der synthetischen Regulierer zur Sicherstellung der Zielerreichung hinge- Kraftstoffe treffen und nicht allein die Nutzung fossiler gen keine Information über die Grenzvermeidungskos- Kraftstoffe. Ein auf fossile Kraftstoffe begrenztes Verbot ten, sondern legt lediglich das Mengenziel fest, sodass würde hingegen nicht gestatten, nur Neuzulassungen die punktgenaue Erreichung des Emissionsziels theo- auszuschließen, sondern müsste den Kraftstofferwerb retisch gewährleistet ist.274 Preisbasierte Instrumente betreffen, was unverhältnismäßig wäre. besitzen jedoch, sofern die zukünftige Entwicklung des Preissignals politisch glaubwürdig festgelegt ist, eine Exnovationsinstrumente besitzen allerdings eine hohe höhere Innovationswirkung, da aufseiten der privaten Bedeutung als Komplementärinstrument, da sie durch Akteure eine höhere Investitionssicherheit besteht als das Aufbrechen der bestehenden Pfadabhängigkeiten bei bei mengenbasierten Instrumenten mit volatilen Preisen. der Technologie des fossil angetriebenen Verbrenners die Im Falle der diskutierten Ausweitung des europäischen instrumentelle Umsetzung in den weiteren Ansatzpunkten Emissionshandelssystems auf den Verkehrssektor ist erleichtern und auf diese Weise die Kosten senken kön- die Effektivität dadurch gefährdet, dass Emissionszer- nen. Bliebe der Einsatz von Exnovationsinstrumenten aus, tifikate zwischen den Sektoren und den involvierten müsste die Intensität der Instrumente bei den anderen Nationalstaaten gehandelt werden können und somit die Ansatzpunkten höher ausfallen, um den bestehenden nationale Zielerreichung im Verkehrssektor nicht sicher- Pfadabhängigkeiten entgegenwirken zu können.273 gestellt wäre.275 Ähnliches gilt auch für die mögliche Einrichtung eines nationalen sektorenübergreifenden Die Effektivität der Instrumente zur Erreichung einer Zertifikathandelssystems. Allein ein mengenbasiertes Dekarbonisierung des motorisierten Straßenverkehrs Instrument, das sich auf den Verkehrssektor beschränkt, fällt unterschiedlich aus, ist aber für sämtliche Instru- kann theoretisch die punktgenaue Erreichung des Sek- mente mit Unsicherheiten behaftet. Instrumente, die torziels gewährleisten. an den tatsächlichen CO2-Emissionen (das heißt an der Betriebsentscheidung) ansetzen, besitzen dabei den Vor- 274 Michaelis (1996), S. 36 ff. 275 Die Erreichung des Emissionsziels im Verkehrssektor wäre teil, dass sie potenziell eine höhere Effektivität bezüg- lediglich in dem sehr unwahrscheinlichen Fall gewährleistet, lich des Emissionsziels gewährleisten können. Denn dass der Zertifikatpreis im (sektorenübergreifenden) Emissi- onshandel den Grenzvermeidungskosten des Emissionsziels 273 So zeigen etwa Boston Consulting Group und Prognos in im Verkehrssektor entspräche. Inwiefern Emissionsziele für

ihren Berechnungen, dass ein geringerer CO2-Preisim- einzelne Sektoren neben einem globalen Ziel sinnvoll sind, puls die Notwendigkeit von Förderinstrumenten für die ist diskutabel, jedoch nicht Gegenstand der Untersuchun- Anschaffung alternativer Antriebe erhöht (BCG; Prognos gen dieser Studie, die von der Annahme ausgeht, dass das (2019), S. 4). Sektorziel für den Verkehr erreicht werden soll.

105 Ausgestaltung der Instrumente zur Dekarbonisierung des ­Straßenverkehrs

Die Kosteneffizienz des Abbaus der Barriere eines sen wird. In der Praxis sind aber auch hier vermutlich Carbon Lock-in ist nach ökonomischer Theorie bei Ausnahmeregelungen zu erwarten, die die Komplexität marktbasierten Instrumenten höher als bei ordnungs- des Instruments erhöhen. Werden hingegen lediglich rechtlichen, da bei marktlichen Entscheidungen über bestehende Instrumente angepasst oder erweitert (wie

Art und Umfang der einzusetzenden Substitute für den bei einer CO2-orientierten Reform der Aufwand- und fossilen Verbrennungsantrieb jene Technologien zum Verbrauchsteuern oder einer Ausweitung des Emis- Einsatz kommen, die (im Rahmen der regulatorischen sionshandels) kann auf bestehende Institutionen und Freiheitsgrade) die geringsten Grenzvermeidungskosten Organisationen zu deren Umsetzung zurückgegriffen aufweisen.276 Der theoretisch hohe Grad der Technologi- werden, sodass hier relativ betrachtet geringere (zusätz- eneutralität (hinsichtlich der alternativen Antriebe) aller liche) Transaktionskosten für Politikformulierung, Ent- hier zur Exnovation diskutierten Instrumente belässt scheidungsfindung und Implementation der Regulierung jedoch selbst bei ordnungsrechtlichen Instrumenten eine anfallen dürften. So gab es etwa auf EU-Ebene bereits hohe Anzahl an Freiheitsgraden bei der Technologiewahl einmal Überlegungen, Energiesteuern am Energie- und 277 und ermöglicht so prinzipiell eine hohe Kosteneffizienz CO2-Gehalt auszurichten, die gegebenenfalls wieder bei der Überwindung des Carbon Lock-in. Voraussetzung aufgenommen werden könnten. Die Transaktionskosten für die tatsächliche Effizienz rein marktlicher Mecha- der Regulierungsdurchführung und -überwachung wer- nismen ist, dass das Entscheidungsfeld vor dem Regulie- den zum einen durch die Komplexität der Regulierung rungsgriff weitgehend unverzerrt ist. Wie die Analysen bestimmt, zum anderen aber auch durch die Anzahl der in Kapitel 4 gezeigt haben, ist dies jedoch im Bereich des Transaktionspartner und die Häufigkeit der Transaktion motorisierten Straßenverkehrs nicht gegeben, sodass die im Sinne eines Eingriffs zur Durchführung und Über- Verzerrungen auch bei Einsatz der diskutierten Instru- wachung der Regulierung. Hinsichtlich der Häufigkeit mente fortgeschrieben würden. Der alleinige Einsatz der ist daher zu erwarten, dass Instrumente, die auf die Fahr- hier diskutierten Instrumente kann daher eine kos- zeuganschaffung beziehungsweise -zulassung abzielen teneffiziente Überwindung des Carbon Lock-in nicht (wie ein Verbrennerverbot, CO2-Flottengrenzwerte, gewährleisten. Fahrzeugquoten oder eine CO2-orientierte Kfz-Steuer- reform beziehungsweise ein Malus für Verbrennungs- Die Kosteneffizienz einzelner Instrumente kann zudem motoren) einen Transaktionskostenvorteil gegenüber durch die spezifische Attraktivitätsminderung bestimm- Instrumenten mit hoher Transaktionsfrequenz (wie etwa ter Technologien (Verbrennerverbot, höhere Kfz-Steuer/ eine CO2-Steuer, der Emissionshandel oder eine CO2-ori- Malus für Verbrennungsantriebe) infrage gestellt sein. entierte Reform der Energiesteuern) aufweisen. Werden Denn derartige Instrumente schließen unter Umständen zudem lediglich bestehende Regulierungsinstrumente auch einzelne emissionsarme Substitute (in diesem Fall angepasst (etwa durch reine Steuersatzanpassungen bei synthetische Kraftstoffe) aus, die sich (langfristig) als der Kfz-Steuer oder anderen Aufwand- und Verbrauch- Teil eines kosteneffizienten Technologiemixes erweisen steuern) ändern sich die Transaktionskosten der Regulie- könnten. rungsdurchführung ceteris paribus gegenüber dem Sta- tus quo kaum. Die Zahl der Transaktionspartner lässt sich Hinsichtlich der Transaktionskosten der Regulierung grundsätzlich gering halten, indem Upstream-Lösungen ist davon auszugehen, dass die Kosten für die Politik- angewandt werden (also etwa bereits der Hersteller oder formulierung und Entscheidungsfindung sowie die Großhändler Entrichtungspflichtiger der CO2-Bepreisung Implementation der Regulierung insbesondere bei der ist). Upstream-Lösungen lassen sich für die verschie- Einführung neuer komplexer Regulierungsinstrumente denen Instrumente unterschiedlich gut implementieren. (wie Quotenregelungen für alternative Antriebe) relativ Bei Instrumenten, die beim Endverbraucher ansetzen hoch ausfallen dürften. Das Verbot von Verbrennungs- (wie etwa eine CO2-orientierte Kfz-Steuer) ist die Anzahl motoren könnte hingegen unter Umständen recht simpel der Transaktionspartner per definitionem deutlich höher ausgestaltet sein, sofern lediglich die (Neu-)Zulassung als bei Instrumenten, die beispielsweise auf Ebene der von Fahrzeugen mit Verbrennungsmotor ausgeschlos- Hersteller ansetzen (wie Flottengrenzwerte oder Fahr-

276 Stavins (2003). 277 Gawel; Purkus (2015).

106 Agora Verkehrswende | Ausgestaltung der Instrumente zur Dekarbonisierung des Straßenverkehrs­

zeugquoten). Bei Instrumenten, die auf unterschiedlichen um die Unzulänglichkeit der bisherigen Klimapolitik Ebenen der Wertschöpfungskette ansetzen können (wie auch ein Gelegenheitsfenster für die Einführung neuer 278 Energie- und CO2-Steuern oder der Emissionshandel), Instrumente darstellen. Daneben stellt sich die Frage, besteht hingegen ein größerer Gestaltungsspielraum zur ob eine Entscheidung über die Einführung beziehungs- Reduktion der Transaktionspartner. weise Anpassung eines Instruments auf nationaler oder europäischer Ebene (wie bei Emissionshandel oder Die diskutierten Instrumente zur Exnovation – wie alle Flottengrenzwerten) erfolgt beziehungsweise erfolgen anderen Ansätze, die nicht Lasten vollständig subventio- muss. Entscheidungen auf europäischer Ebene erfordern nieren – stehen sämtlich in einem gewissen Zielkonflikt eine Zustimmung anderer Mitgliedstaaten und erschwe- mit der Erschwinglichkeit des motorisierten Individual- ren somit unter Umständen die (kurz- bis mittelfristige) verkehrs. Denn sie suchen durch die relative Verteuerung politische Machbarkeit und damit auch die Erreichung beziehungsweise den Ausschluss der vorherrschen- der (kurz- bis mittelfristigen) Emissionsminderungsziele. den Technologie des fossilen Verbrennungsmotors den Zudem können hier politische Zyklen für die Anpas- Rückgriff auf emissionsärmere Technologieoptionen mit sung von Instrumenten etabliert sein. So sind etwa die (zumindest kurzfristig) höheren privaten Kosten anzu- Flottengrenzwerte für das Jahr 2030 erst jüngst auf reizen. Dies gilt (wie die Analysen in Kapitel 4 gezeigt EU-Ebene beschlossen worden,279 was eine zeitnahe haben) im Falle der meisten im Rahmen dieser Studie Änderung beziehungsweise Verschärfung unwahr- betrachteten Technologieoptionen für die Total Cost scheinlich erscheinen lässt. of Ownership, zumindest aber (wie im Falle des batte- rieelektrischen Verkehrs) für die Anschaffungskosten. Für die politische Umsetzbarkeit entscheidend ist zudem, Diesem Zielkonflikt kann teilweise durch eine gezielte welche Verteilungs- beziehungsweise Belastungswir- Rückverteilung eventueller Einnahmen aus abführenden kungen mit einem Regulierungsinstrument einhergehen.

Exnovationsinstrumenten (wie einer CO2-Besteuerung, Die Verfolgung von Partikularinteressen und Lobbyis- auktionierten Emissionszertifikaten oder einem Malus mus können in der politischen Praxis zur Folge haben, für CO2-intensive Antriebe) begegnet werden. Freilich dass regulatorische Preis- oder Mengenfestsetzungen funktioniert ein solcher Ansatz jedoch nur begrenzt, von der eigentlichen politischen Zielsetzung abweichen. da ab einem gewissen Punkt mit zunehmender Effek- Der theoretische Vorteil mengenbasierter Instrumente tivität des Exnovationsinstruments auch die Einnah- bei der Effektivität der Zielerreichung kann sich daher menbasis erodiert – bei maximaler Effektivität fallen in der politischen Praxis als deutlich geringer oder nicht keine Einnahmen mehr an. Zudem besteht ein gewisser existent herausstellen, wenn die Mengenfestsetzung industriepolitischer Zielkonflikt zwischen der Verdrän- bei der Instrumentengestaltung Ergebnis eines Ver- gung des fossilen Verbrennungsmotors und der starken handlungsprozesses ist und nicht der ursprünglichen Spezialisierung der deutschen Automobilindustrie auf Emissionszielsetzung folgt. Wie oben zu den Zielkon- die Verbrennertechnologie. Dieser erscheint besonders flikten bereits dargestellt, ist davon auszugehen, dass alle gravierend im Falle von Instrumenten, die zukünftige diskutierten Exnovationsinstrumente mit einer Verteu- technische Effizienzsteigerungen und/oder die Nutzung erung des motorisierten Individualverkehrs und somit synthetischer erneuerbarer Kraftstoffe im Verbren- zunächst auch mit einer finanziellen Belastung eines nungsmotor ausschließen beziehungsweise verteuern Großteils der Wählerschaft einhergehen, was (bei alleini- (wie beim Verbrennerverbot oder Kfz-Steuererhöhun- ger Einführung) die politische Umsetzbarkeit erschweren gen/Malus für Verbrennungsmotor-Kfz der Fall). dürfte. Sofern dabei Einnahmen für die öffentliche Hand generiert werden, können diese allerdings zur Abmil- Die politische Umsetzbarkeit der diskutierten Instru- derung der finanziellen Belastung an die Privatakteure mente hängt von verschiedenen Instrumenteneigen- zurückgeführt und dabei gegebenenfalls auch vertei- schaften ab. Grundsätzlich ist anzunehmen, dass eine lungspolitische Ziele verfolgt werden. Nach polit-ökono- Anpassung bestehender Regulierungsinstrumente eher mischer Theorie ist der Einfluss von Interessengruppen umsetzbar sein dürfte als die Einführung neuer Regu- lierungsinstrumente, insbesondere die Einführung 278 Heyen (2016), S. 16. neuer Steuern. Gleichwohl könnte die aktuelle Debatte 279 Europäische Kommission (2019).

107 Ausgestaltung der Instrumente zur Dekarbonisierung des ­Straßenverkehrs

umso größer, je kleiner und homogener sie sind, da sie Als theoretisch beste Lösung bietet sich hier aus ihre Interessen besser organisieren können.280 Es ist ökonomischer Sicht eine Ausweitung des bestehen- daher davon auszugehen, dass Instrumente, die auch die den europäischen Emissionshandelssystems auf den Unternehmen (direkt) finanziell belasten (wie etwa die Straßenverkehr an. Dieser Ansatz bietet den Vorteil, dass

Einführung einer generellen CO2-Bepreisung), schwie- seine marktbasierte Konstruktion eine hohe Effizienz der riger durchzusetzen sein dürften als Instrumente, die Dekarbonisierung des Straßenverkehrs gewährleisten (überwiegend) die große und heterogene Gruppe der kann, da Emissionen dort vermieden werden, wo dies Endverbraucher belasten (wie etwa eine Erhöhung von zu den geringsten Kosten möglich ist. Da der Emissi- Energiesteuern, von denen energieintensive Unterneh- onshandel sektorenübergreifend wirksam ist, würden men bislang oftmals weitgehend ausgenommen sind). zudem im Verkehrssektor lediglich bis zu jenem Umfang Emissionen reduziert, wo dies nicht in anderen Sektoren Zudem kann sich die politische Durchsetzbarkeit von günstiger möglich ist. Dieser statische Effizienzvorteil Instrumenten auch aufgrund ihrer Marktnähe unter- (bei der Verfolgung des übergeordneten Ziels der Emissi- scheiden. Marktbasierte Instrumente besitzen gegen- onsvermeidung) ginge jedoch unter Umständen zulas- über ordnungsrechtlichen den Nachteil, dass sämtliche ten der Effektivität bei der Erreichung des nationalen erfassten Emissionen bepreist werden, während bei Emissionsziels im Verkehrssektor. Dies ist dann der Fall, ordnungsrechtlichen Instrumenten Emissionen, die wenn die für den Verkehrssektor vorgegebene Emissi- unterhalb eines festgeschriebenen Emissionsniveaus onsreduktion teilweise in anderen Sektoren und/oder liegen, für die betroffenen Akteure kostenlos sind. In der anderen Mitgliedstaaten kostengünstiger zu erbringen Wahrnehmung der Akteure geht das ordnungsrechtliche wäre. Zur Sicherstellung der Effektivität in Bezug auf Instrument daher mit geringeren finanziellen Belastun- ein nationales Sektorziel kann daher auch auf Sektor- gen einher, was den politischen Widerstand gegen die basis ein nationaler Emissionshandel installiert werden, Umsetzung schmälern dürfte. der jedoch entsprechend mit einer a priori geringeren Gesamteffizienz verbunden ist. Eine EU-weite Lösung Zwischenfazit besäße zudem den Vorteil, dass sie keine Wettbewerbs- Die Rahmung einer Dekarbonisierungspolitik im verzerrung zwischen den Staaten der Europäischen motorisierten Straßenverkehr durch Instrumente zum Union zur Folge hätte, wie dies bei einem isolierten nati- Marktaustritt fossiler Energieträger ist von zentraler onalen Ansatz der Fall wäre. Defizite in der Praxis (zum Bedeutung, da gegen die verzerrungsbedingten Wettbe- Beispiel hohe Transaktionskosten, Effektivitätsprobleme werbsnachteile der emissionsarmen Technologien eine aufgrund langwieriger Einführung, Leakage-Effekte in (rasche) Technologiesubstitution nur schwierig und mit andere Bereiche oder unsichere Preissignale) können hohen finanziellen Aufwendungen der öffentlichen Hand die theoretische Überlegenheit eines Emissionshandels gelingen kann. Der Versuch, allein durch Fördermaßnah- jedoch zunichtemachen. men für emissionsarme Technologien die angestrebte

Dekarbonisierung zu erreichen, wäre insbesondere inef- Unter Umständen kann sich daher eine CO2-Besteuerung fizient, da gleichzeitig weiterhin (implizite) Subventio- durch einen emissionsbezogenen Umbau der ver- nierungen im Bereich der konventionellen Technologien kehrsbezogenen Steuern als überlegenes Exnovations- bestehen, die durch entsprechende Fördermaßnahmen instrument erweisen. Gegenüber einem (sektorenüber- kompensiert werden müssten. Ohne einen Exnovati- greifenden) Emissionshandel besitzt ein solcher Ansatz onsansatz droht daher eine finanzielle Überforderung den theoretischen Vorteil, stabile Preissignale zu senden, der öffentlichen Hand. Eine Preiskorrektur zulasten der Leakage-Effekte zu vermeiden und unter Umständen Technologie des konventionellen Verbrenners scheint schneller umsetzbar zu sein. 281 Dem stehen jedoch daher als Push-Faktor zum Abschmelzen der bestehen- den Wettbewerbsvorteile des konventionellen Verbren- 281 In der Praxis können jedoch wie beim Emissionshandel ners aufgrund von Pfadabhängigkeiten und Subventio- diverse Ausgestaltungsmängel (zum Beispiel polit-öko- nierungen angezeigt. nomisch verzerrte Ausgestaltung der Steuersätze oder Besteuerungsgrundlage und informationsbedingte Defizite 280 Olson (1965). (etwa Steuerschlupflöcher), Transaktionskosten) diese

108 Agora Verkehrswende | Ausgestaltung der Instrumente zur Dekarbonisierung des Straßenverkehrs­

hohe Hürden bei der Europäisierbarkeit aufgrund der Ein Verbrennerverbot hingegen ist mit verschiedenen Steuerhoheit der Nationalstaaten, damit einhergehende Unzulänglichkeiten behaftet und sollte daher lediglich Verzerrungen im innereuropäischen Wettbewerb sowie als Ultima Ratio in Betracht gezogen werden. Denn mögliche Zielverfehlungen bei der Emissionsreduktion einerseits schließt ein Verbrennerverbot den Strang der aufgrund inadäquater Steuersätze gegenüber. Wie beim Emissionsreduktion durch Effizienzsteigerungen bei der Emissionshandel sollte auch bei einer Steuerlösung aus Verbrennertechnologie und/oder den Einsatz synthe- oben genanntem Grunde eine EU-weite Lösung in Form tischer Kraftstoffe aus – und damit unter Umständen einer Mindestbesteuerung für CO2 angestrebt werden. eine in Teilbereichen des motorisierten Straßenverkehrs Erscheinen auch hier die Umsetzungshürden zu hoch, effiziente Lösung zur Dekarbonisierung. Andererseits könnte die CO2-Besteuerung hilfsweise national erfolgen. sind massive politische Widerstände gegen ein Verbot der derzeit vorherrschenden und derzeit auch mit den Flottengrenzwerte als komplementäres Instrument geringsten privaten Kosten verbundenen Technologie zu können den aus einer CO2-Bepreisung resultierenden erwarten. Zudem erscheint das politische Commitment Kaufkraftabzug abmildern, da sie die Hersteller direkt eines solchen Ansatzes schwierig, da kaum zu erwarten mit Emissionsreduktionsvorgaben belegen und diese ist, dass ein Verbrennerverbot bei ausbleibendem techni- entsprechend angehalten sind, emissionsarme Antriebe schen Fortschritt und/oder Kostendegressionen bei den anzubieten, um Strafzahlungen zu vermeiden. Sofern technologischen Alternativen aufrechterhalten würde. höhere Kosten für emissionsarme Antriebe nicht voll- ständig auf die Konsumenten überwälzt werden können, In jedem Falle sind zur Exnovation bestehende Förde- träfe die finanzielle Bürde somit nicht allein die Konsu- rungen für die konventionellen Technologien im Steuer- menten, wie dies bei einer alleinigen CO2-Bepreisung der und Subventionssystem abzubauen, da sie den Einsatz Fall wäre. klimaschädlicher Technologieoptionen begünstigen und widersprüchliche Anreize platzieren.282 Da im Bereich der Pkw ein beachtlicher Teil der Neuzulassungen im theoretischen Vorteile eines Besteuerungsansatzes zunich- Dienstwagensegment stattfindet, könnte etwa der Abbau temachen. Die vermeintliche Überlegenheit eines dem des Dienstwagenprivilegs für konventionelle Antriebe theoretischen Ideal entsprechend ausgestalteten gegenüber einem im politischen Prozess unzulänglich ausgestalteten ein wirksamer Hebel in einem Exnovationsinstrumenta- Instruments (sogenannter Nirwana-Ansatz) kann sich rium sein. daher in Praxis als Trugschluss erweisen und sollte nicht handlungsführend bei der Eignungsbeurteilung und Aus- wahl von Politikinstrumenten sein. 282 Köder; Burger (2016), S. 6 f.

„CO2-Bepreisung“ als Instrument

Instrumentencharakterisierung:

Die Bepreisung von CO2-Emissionen als ein Regulierungsinstrument, das zumindest theoretisch direkt an den Treibhausgasemissionen ansetzt, weist eine hohe Nähe zum Regulierungsziel der Reduktion von Treibhausgasemissionen auf. Sie stellt ein Instrument zur Demeritorisierung der Klimaexternali­ tät von Treibhausgasemissionen dar. Hierzu erfolgt eine regulatorisch determinierte Bepreisung von

CO2-Emissionen in Form eines Emissionshandelssystems oder einer Besteuerung. Nicht-CO2-Treibhaus­

gasemissionen können dabei mittels Konversionsfaktoren in CO2-Äquivalente umgerechnet und auf

diese Weise miterfasst werden. Die CO2-Bepreisung stellt folglich ein marktbasiertes Instrument dar, das entweder mengensteuernd (Emissionshandel) oder preissteuernd (Besteuerung) wirkt, indem

CO2-intensive Dienstleistungen und Güter verteuert werden. Sie zielt somit auf eine Kostenalloka­ tion nach dem Verursacherprinzip und hat die Exnovation „grauer“ Technologien zum Ziel. Durch die

109 Ausgestaltung der Instrumente zur Dekarbonisierung des ­Straßenverkehrs

Ausgestaltung als staatliche Abgabe ist eine CO2-Besteuerung zudem mit der Erzielung öffentlicher Einnahmen verbunden, Gleiches gilt im Falle einer Auktionierung von Zertifikaten auch für den Emis­ sionshandel, jedoch nicht bei der kostenlosen Vergabe handelbarer Zertifikate (sogenanntes Grand­ fathering). Werden öffentliche Einnahmen erzielt, können sie zur Refinanzierung öffentlicher Aufgaben oder zur Reduktion staatlicher Belastungen an anderer Stelle dienen.

Einsatzfelder des Instruments:

Eine CO2-Bepreisung kann prinzipiell in allen Bereichen zum Einsatz kommen, wo Treibhausgasemissi­ onen relevant sind beziehungsweise vermieden werden sollen, und ist somit in ihrem Einsatzbereich nicht auf den Verkehrssektor beschränkt. Im Verkehrssektor kann sie insbesondere als Exnovationsan­ reiz Wirksamkeit entfalten, da sie eine relative Verteuerung des emissionsintensiven fossilen Verbren­ nungsantriebs gegenüber emissionsärmeren Alternativen zur Folge hat. Durch die absolute Verteu­

erung emissionsbehafteter Mobilität (gegenüber einer Referenz ohne eine CO2-Bepreisung) kann sie zudem Anreize für die Reduktion von Verkehrsleistungen in diesem Bereich setzen (Suffizienzanreiz). Sie kann jedoch nicht die diversen Barrieren bei den neuen Technologieoptionen beheben.

Stärken und Schwächen des Instruments:

Als marktbasiertes Instrument liegt eine Stärke der CO2-Bepreisung in der Ermöglichung einer (in kurz­ fristiger Perspektive) kosteneffizienten Emissionsminderung, da sie einen Ausgleich der kurzfristigen Grenzvermeidungskosten zeitigt. Sie besitzt somit eine hohe statische Vermeidungskosten­effizienz und setzt dabei Anreize für alle Optionen zur Emissionsvermeidung (also sowohl für eine Technologie­ substitution als auch für Verkehrsvermeidung). Eine weitere Stärke besteht in der sektorübergreifen­ den Anwendbarkeit, die weitere Effizienzpotenziale heben kann. Sofern die Bepreisung in Form eines Zertifikatehandels vorgenommen wird, besitzt sie zudem den Vorzug, eine punktgenaue Erreichung

des Emissionsziels zu gewährleisten. Aus fiskalischer Sicht besitzt die CO2-Bepreisung in einigen Fällen (siehe oben) den Vorteil der Generierung öffentlicher Einnahmen und damit der Möglichkeit zur Entlas­ tung der privaten Akteure an anderer Stelle.

Eine Schwäche der CO2-Bepreisung liegt darin, dass sie als technologieneutrales Instrument im Ver­ kehrssektor in ein Entscheidungsfeld mit geringer Technologieoffenheit eingreift und somit beste­ hende Verzerrungen fortschreibt beziehungsweise nicht behebt. Als alleiniges Instrument ist sie für eine effiziente Dekarbonisierung somit nicht geeignet. Auch kann die preissteigernde Wirkung der

CO2-Bepreisung unerwünschte Verteilungseffekte und Erschwinglichkeitsprobleme verursachen. Sofern sie als preisbasiertes Instrument (Besteuerung) ausgestaltet ist, ist zudem die mit ihr einher­ gehende Emissionsreduktion ex ante nicht eindeutig. Es drohen somit Zielverfehlungen und/oder Nachsteuerungen beim Steuersatz, die politikinduzierte Unsicherheit bei den privaten Akteuren ver­ ursachen. Die Festlegung des Steuersatzes sowie eventueller Ausnahmen von der Besteuerung sind anfällig für politökonomische Verzerrungen und daraus folgende Ineffizienzen. Bei einem Emissions­ handelssystem werden die Preise zwar marktlich ermittelt und sind somit nicht anfällig für politökono­ mische Verzerrungen, hier werden allerdings die Emissionsobergrenze sowie die Allokationsregeln im politischen Prozess festgelegt, worunter die theoretische Effizienz und Effektivität in der Praxis leiden können. Die angesprochene punktgenaue Zielerreichung eines Zertifikatehandels ist zudem für den Verkehrssektor auch nur in dem Falle gewährleistet, dass es ein Handelssystem gibt, dass sich allein auf den Verkehrssektor beschränkt. In einem sektorübergreifenden System kann der Emissionshandel die Erreichung der Sektorreduktionsziele nicht mehr gewährleisten.

110 Agora Verkehrswende | Ausgestaltung der Instrumente zur Dekarbonisierung des Straßenverkehrs­

Ausgestaltungsfragen:

Bei der Ausgestaltung des Instruments der CO2-Bepreisung ist eine Vielzahl von offenen Fragen zu klären, die Rückwirkungen auf die Effektivität und Effizienz des Instruments haben. Zunächst stellt sich die Frage der Reichweite des Instruments. Bei der Besteuerung heißt dies: Wird sie sektorübergreifend oder nur in einzelnen Nicht-Emissionshandelssektoren eingesetzt und in welchen? Beim Emissions­ handel stellt sich die Frage, ob das bestehende System auf den Verkehrssektor ausgeweitet oder ob ein separates System für den Verkehrssektor aufgebaut werden soll. Aufbauend auf der grundsätzlichen Frage, ob ein preisbasiertes (Steuer) oder ein mengenbasiertes (Emissionshandel) System zum Einsatz kommen soll, stellen sich weitere Ausgestaltungsfragen für das jeweilige Instrument.

Bei der CO2-Besteuerung ist das Zusammenspiel mit dem bestehenden Emissionshandelssystem zu klären. Generell stehen CO2-Besteuerung und Emissionshandel in einem eher substitutiven Verhältnis, und es stellt sich die Frage, ob es zu Doppelbesteuerungen kommt und wie sich diese vermeiden las­ sen. Daneben stellen sich verschiedene Fragen im Zusammenhang mit der konkreten Ausgestaltung der Besteuerung. Sofern die CO2-Besteuerung sektorübergreifend ausgestaltet ist, muss entschieden werden, ob differenzierte Steuersätze oder ein einheitliches Preissignal Anwendung finden. Es ist zu klären, wie die Festlegung des Steuersatzes erfolgt: Ist dieser fixiert oder erfolgen Anpassungen im Zeitablauf? Folgen die Anpassungen einem ex ante festgelegten Pfad oder sind sie Resultat eines Automatismus (etwa in Abhängigkeit von der Emissionsreduktion)? Zudem ist zu klären, ob zur Ver­ meidung von Carbon-Leakage-Effekten und/oder aus Gründen der Sozialverträglichkeit Ausnahmen von der Besteuerung geschaffen werden.

Bei der Anwendung eines Emissionshandelssystems stellt sich die Frage nach der Obergrenze. Hierzu müsste zunächst ein Emissionsreduktionspfad hin zum 2030-Ziel durch die Politik festgelegt werden. Es ist sodann zu klären, welche Akteure am Handel mit den Zertifikaten teilnehmen sollen (Impor­ teure, Händler, Verbraucher etc.). Zudem ist die Frage des Allokationsmechanismus offen, also ob die Zertifikate an die Marktteilnehmer versteigert werden oder eine kostenlose Vergabe auf Basis vergan­ gener Emissionen erfolgt (Grandfathering).

Im Zusammenspiel mit weiteren Politikinstrumenten muss einerseits die Passfähigkeit der CO2-Be­ preisung mit dem Mix bestehender Internalisierungsinstrumente (etwa der CO2-Komponente in der Kfz- oder der Mineralölsteuer) beziehungsweise die effiziente Einbettung in eine mögliche allgemeine Abgabenreform sichergestellt werden. Andererseits ist ihre Rolle im Zusammenspiel mit Innovations­ instrumenten zu klären: Kommt sie lediglich begleitend zum Einsatz oder soll sie als Hauptinstrument einen starken Impuls setzen?

Nachgelagert stellt sich zudem die Frage, für welche Zwecke das eventuell generierte öffentliche Auf­ kommen aus der CO2-Bepreisung verwendet werden soll.

111 Ausgestaltung der Instrumente zur Dekarbonisierung des ­Straßenverkehrs

„Verbrennerverbot“ als Instrument

Instrumentencharakterisierung: Das Instrument des Verbrennerverbots zielt auf die gezielte Auslese der Technologie des Verbren­ nungsmotors aus der Menge der Technologieoptionen für die Erbringung von Transportdienstleistun­ gen im motorisierten Straßenverkehr. Das Verbrennerverbot stellt ein ordnungsrechtliches Instrument dar, indem es die Neuzulassung von Fahrzeugen mit Verbrennungsmotor untersagt. Als Instrument, das die Nutzung von Neufahrzeugen mit Verbrennungsmotor im öffentlichen Straßenverkehr unter­ bindet, ist es jener Klasse von Instrumenten zuzuordnen, die am Betrieb ansetzen.

Einsatzfelder des Instruments: Als Instrument, das gezielt auf die Ausscheidung der Incumbent Technology zielt, kann ein Verbren­ nerverbot zur Setzung von Exnovationsanreizen genutzt werden. Möglich ist dabei der Einsatz im gesamten Sektor des motorisierten Straßenverkehrs als auch in Teilsektoren, beispielsweise im Pkw-Bereich. Grundsätzlich ist aber auch ein breitflächiger Einsatz über den Verkehrssektor hin­ aus denkbar, der entsprechend auch Dieselaggregate etc. betreffen würde. Durch die Auslese der Bestandstechnologie setzt ein solches Instrument freilich auch Innovationsanreize, da die Nachfrage nach alternativen Antriebstechnologien steigt.

Stärken und Schwächen des Instruments: Eine deutliche Stärke eines Verbrennerverbots ist in der hohen Planbarkeit für die privaten Akteure zu sehen. Die Gewissheit über den Zeitpunkt des Ausscheidens der Bestandstechnologie schafft hohe Anreize für Innovationstätigkeit in der Automobilindustrie, um rechtzeitig alternative Antriebe anbie­ ten zu können, sofern die Umsetzung des Verbots glaubwürdig für die privaten Akteure erscheint. Der regulatorische Ausschluss der Technologie stellt zudem eine hohe Effektivität bei der Verdrängung der Incumbent Technology sicher. Eine weitere Stärke ist darin zu sehen, dass Halter von Verbrennungs­ fahrzeugen aufgrund der Beschränkung auf Neuzulassungen Bestandsschutz genießen und durch den Einsatz des Instruments nicht negativ betroffen sind.

Die Beschränkung auf Neuzulassungen stellt jedoch gleichzeitig auch eine Schwäche des Instruments dar, da (bei isoliertem Einsatz) keine Dekarbonisierungsanreize auf den Bestand an Verbrennungsfahr­ zeugen entstehen. Entsprechend ist die Effektivität des Instruments auf den Bereich von Neuzulas­ sungen beschränkt. Die lange technische Nutzbarkeit von Fahrzeugen kann daher die Erreichung der Emissionsminderungsziele gefährden. Eine weitere Schwäche des Instruments liegt zudem im grund­ sätzlichen Ausschluss der Technologieoption des Verbrennungsmotors und damit einerseits auch der Dekarbonisierungsoption der synthetischen Kraftstoffe im Verbrennungsmotor sowie andererseits dem Ausschluss der Verbrennertechnologie in Einsatzfeldern, wo sie die Option mit der höchsten Effizienz darstellen könnte (zum Beispiel bei nur sehr geringen Fahrleistungen des Fahrzeugs).

Ausgestaltungsfragen: Hinsichtlich der konkreten Ausgestaltung eines Verbrennerverbots sind verschiedene Fragen zu klären. So stellt sich die Frage nach der Anwendungsbreite des Instruments, also ob das Verbren­ nerverbot auf sämtliche Fahrzeugsektoren Anwendung finden soll oder auf einzelne Sektoren, etwa Pkw-Zulassungen oder Privatfahrzeuge, beschränkt wird. Zudem ist die zeitliche Sequenz des Inst­ ruments festzulegen: Findet lediglich ein vollständiges Verbot von Verbrennungsmotoren ab einem Zieljahr statt oder erfolgt ein schrittweises Verbot (etwa durch eine absinkende Quote).

112 Agora Verkehrswende | Ausgestaltung der Instrumente zur Dekarbonisierung des Straßenverkehrs­

Aufgrund der dargelegten Eigenschaft des Instruments, lediglich auf Neuzulassungen einzuwirken, ist zudem zu klären, wie Vorzieheffekte vermieden werden können, denn aufgrund der langen Nutz­ barkeit von Fahrzeugen können diese die Effektivität des Instruments gefährden. Zuletzt stellt sich auch die Frage, ob und wie eine politisch robuste Implementierung des Instruments erfolgen kann. Denn Vested Interests der deutschen Automobilindustrie im Bereich der Verbrennertechnologie lassen erwarten, dass hohe politische Widerstände gegen die Einführung eines Verbrennerverbots eine inef­ fektive und ineffiziente Ausgestaltung zur Folge haben können oder die Einführung sogar vollständig unmöglich machen.

5.4.2 Komplementäre Infrastruktur oder Regelungen zur Mitnutzung von Busspuren durch Instrumente im Bereich des Ansatzpunkts der komple- bestimmte Fahrzeuge). Die Regulierungsentscheidungen mentären Infrastruktur haben zum Ziel, die Bereitstel- im Bereich der komplementären Infrastruktur werden lung der notwendigen komplementären Infrastruktur de lege lata häufig auf kommunaler Ebene getroffen und für die Nutzung der verschiedenen in Abschnitt 4.4 sollten gut aufeinander sowie auf die technologiepoli- aufgezeigten Technologieoptionen zur Dekarbonisierung tischen Entscheidungen der übergeordneten föderalen sicherzustellen. Auf diese Weise sollen die bestehenden, Ebenen abgestimmt sein (Konsistenz des Instrumenten- in Abschnitt 4.6 aufgezeigten Barrieren im Bereich der mixes, siehe hierzu auch Abschnitt 5.4.5). komplementären Infrastruktur abgebaut werden. Dem Regulierer stellt sich zunächst grundsätzlich die Tabelle 7 zeigt die analysierten Instrumentenoptionen Frage, wie viele und welche komplementären Infra- im Ansatzpunkt „Komplementäre Infrastruktur“ in der strukturen bereitgestellt werden sollten. Zur Herstellung Übersicht. von Technologieoffenheit im Entscheidungsfeld wäre prinzipiell der Aufbau der komplementären Infrastruktur Da die komplementäre Infrastruktur im Bereich des kon- für alle Technologieoptionen zur Dekarbonisierung des ventionellen Verbrennungsmotors bereits gut ausgebaut motorisierten Straßenverkehrs notwendig, bei denen ist, ist der Handlungsbedarf hier deutlich geringer als bei Marktunvollkommenheiten bei der Infrastrukturbereit- den neuen Antriebskonzepten. Entsprechend richtet sich stellung vorliegen. Ein solcher Ansatz wäre jedoch mit die Betrachtung im Folgenden auch im Wesentlichen auf hohen volkswirtschaftlichen und im Falle von Subventi- die Frage der Infrastrukturbereitstellung für die neuen onierungen auch fiskalischen Kosten verbunden, die sich Antriebskonzepte (vgl. Abbildung 15). Die weiteren Aus- insbesondere dann als versunkene Kosten herausstellen führungen dieses Abschnitts konzentrieren sich dabei können, wenn die Nutzung der Technologieoption an auf den kritischen Bereich der komplementären Infra- anderen Barrieren als der komplementären Infrastruktur struktur zur Energieversorgung der Fahrzeuge. Regulie- oder auch an schlichtweg hohen volkswirtschaftlichen rungsentscheidungen sind darüber hinaus freilich auch Kosten scheitert. Der Aufbau (sämtlicher) komplementä- in anderen Bereichen der komplementären Infrastruk- rer Infrastruktur für alle Technologieoptionen ist daher tur zu treffen (etwa bei der Parkraumbewirtschaftung nicht erstrebenswert und ein „Picking the winners“

Instrumentenoptionen im Ansatzpunkt „Komplementäre Infrastruktur“ Tabelle 7

Staatliche Bereitstellung komplementärer Infrastruktur

Staatliche(r) Förderung/Errichtung/Betrieb komplementärer Infrastruktur

Errichtungsgebot für komplementäre Infrastruktur

Eigene Darstellung

113 Ausgestaltung der Instrumente zur Dekarbonisierung des ­Straßenverkehrs

Verortung der Regulierung komplementärer Infrastruktur im TechnologiebaumAbbildung 15

Antriebskonzepte

Verbrennungsmotor Elektromotor

fossil synthetisch Batterie- Brennsto - Direkte Hybrid- fahrzeug zellen- Stromüber- konzepte fahrzeug tragung … Otto PtL NMC- (ERS) Batterie Mit Diesel PtG Wassersto Via NCA- Oberleitung Methan Batterie Mit Methanol Via LFP- Strom- Batterie schiene

Supercaps induktiv

...

Eigene Darstellung

durch den Regulierer scheint unvermeidlich.283 Da die Infrastruktur.284 Die private Bereitstellung kann wiederum komplementäre Infrastruktur kritisch für den Einsatz der durch marktbasierte Instrumente finanziell angereizt oder alternativen Technologien ist, bestimmt diese Frage auch durch rechtliche Gebote vorgeschrieben werden. Art und über die Instrumente bei den anderen Ansatzpunkten, an Umfang werden dann (im Rahmen der regulatorischen denen technologiespezifisch eingegriffen werden sollte Freiheitsgrade) durch die privaten Akteure bestimmt. (vgl. die folgenden Abschnitte 5.4.3–5.4.5), und ist daher Als marktbasiertes Instrument ist dem Ansatzpunkt der von zentraler Bedeutung. komplementären Infrastruktur die staatliche Förderung der Errichtung und/oder des Betriebs von Infrastruktur Dem Regulierer bieten sich zur Sicherstellung der Bereit- zuzuordnen. Als ordnungsrechtliches Instrument kommt stellung komplementärer Infrastruktur grundsätzlich die Verpflichtung zur Bereitstellung komplementärer Inf- zwei Herangehensweisen. Er kann die Infrastruktur rastruktur für die emissionsarmen Technologien infrage, entweder selbst bereitstellen (staatliche Bereitstellung) zum Beispiel ein Gebot, bei Gebäudeneubauten Ladein- oder die privaten Akteure dazu anhalten, die entspre- frastruktur für BEV anzulegen, oder die Verpflichtung chende Infrastruktur vorzuhalten (private Bereitstellung). zur Vorhaltung von Wasserstoff- oder Gaszapfsäulen für Eine staatliche Bereitstellung bedeutet nicht unbedingt, Tankstellenbetreiber. dass der Staat die Infrastruktur auch selbst errichten und betreiben muss. Er kann diese Leistungen auch bei pri- Im Bereich der komplementären Infrastruktur erfordert vatwirtschaftlichen Akteuren kontrahieren und auf diese die Adäquanz des Instrumentariums den Einsatz tech- Weise die Bereitstellung öffentlich sicherstellen, bestimmt nologiespezifischer Instrumente, da auch die komple- dabei jedoch über Art und Umfang der bereitzustellenden mentäre Infrastruktur selbst in der Regel nur spezifisch für einzelne Technologieoptionen nutzbar ist, wie die

283 Fox et al. (2017). 284 Mühlenkamp et al. (2007).

114 Agora Verkehrswende | Ausgestaltung der Instrumente zur Dekarbonisierung des Straßenverkehrs­

Analysen in Abschnitt 4.6 gezeigt haben (etwa Ladesäu- die Kosteneffizienz der Instrumente abhängig von den len für BEV oder Oberleitungen für Pantografen-LKW). Technologien und/oder dem Nutzungsumfeld zu bewer- Diese Anforderung können alle Instrumente (staatliche ten. Insbesondere im Pkw-Bereich werden die Fahrzeuge Bereitstellung, Förderung der Infrastrukturbereitstel- häufig überwiegend in einem begrenzten räumlichen lung, ordnungsrechtliches Gebot zur Bereitstellung), die Umkreis genutzt, sodass die kritische Masse öffentlicher diesem Ansatzpunkt zugeordnet werden, erfüllen. Ladepunkte insbesondere auch im räumlichen Kontext bedeutsam ist und die Regulierung in diesem Bereich Da mit der Bereitstellung der komplementären Inf- entsprechend auch räumlich spezifisch wirken sollte. rastruktur für emissionsarme Antriebstechnologien Barrieren für den Einsatz der entsprechenden Technolo- Im Bereich der synthetischen Kraftstoffe, die technisch gien abgebaut werden, ist grundsätzlich davon auszuge- auf den Verbrennungsmotor zurückgreifen, ist die kom- hen, dass eine Substitution des konventionellen fossilen plementäre Infrastruktur bereits weitgehend vorhanden Verbrennungsantriebs erleichtert wird. Unter diesem (etwa ein großflächiges Netz an Tankstellen und Werk- Gesichtspunkt ist also zu konstatieren, dass die genann- stätten) und wird von privatwirtschaftlichen Akteuren ten Instrumente effektiv hinsichtlich der Reduktion von profitabel betrieben. In diesem Bereich erscheint der Treibhausgasen im motorisierten Straßenverkehr sein Einsatz zusätzlicher Instrumente zur Förderung der können. Allerdings kann ein (vollständig) nutzerfinan- komplementären Infrastruktur daher nicht notwendig zierter Ausbau der komplementären Infrastruktur den und ein Verzicht auf spezifische regulatorische Eingriffe Einsatz der jeweiligen emissionsarmen Technologieop- mithin angezeigt. Regulierungsbedarf kann sich jedoch tionen hemmen, da gegenüber einem öffentlich finan- bei der Infrastruktur für die Erzeugung synthetischer zierten Ausbau die Betriebskosten der Fahrzeuge höher Kraftstoffe ergeben. lägen. Eine Förderung komplementärer Infrastruktur senkt jedoch gleichzeitig die Kosten (sowohl monetäre als Die batterieelektrische Mobilität ist neben der eventu- auch nicht-monetäre, etwa durch geringere Fahrzeiten ellen Vorhaltung von privaten Ladesäulen bei Besitzern zur nächsten Ladesäule) der Nutzung der zugehörigen von BEV auch auf die Existenz öffentlicher Ladesäulen Antriebstechnologien. Entsprechend werden mit derar- angewiesen (etwa für Nutzer ohne festen privaten Stell- tigen Maßnahmen keine Anreize für eine Reduktion der platz oder für Langstreckenfahrten). Die Bereitstellung Fahrleistung im motorisierten Straßenverkehr gesetzt, der öffentlichen Ladesäuleninfrastruktur kann grund- gegebenenfalls entstehen sogar Anreize für höhere sätzlich privatwirtschaftlich erfolgen, teilweise ist dies Fahrleistungen mit entsprechenden Auswirkungen auf auch bereits der Fall. Die geringe Kapitalintensität für die gesamte Pro-Kopf-Fahrleistung und den Modal Split. den Aufbau von Ladesäulen lässt auch keine signifikan- Die geringeren spezifischen Emissionen je km durch ten Budgetrestriktionen in diesem Bereich erwarten. die Antriebssubstitution können daher durch höhere Zudem ermöglichen Synergieeffekte bei der Bereitstel- Emissionen aufgrund der höheren Fahrleistung im lung öffentlicher Ladesäulen Skaleneffekte beim Aufbau motorisierten Straßenverkehr teilweise (im Extremfall einer öffentlichen Ladeinfrastruktur. Aufgrund indirek- vollständig) kompensiert werden. Aufgrund der gegen- ter (regionaler) Netzwerkeffekte bei der Bereitstellung läufigen Effekte (Substitutionseffekt vs. Rebound-­Effekt/ öffentlicher Ladesäulen ist die Bereitstellung der ersten Einkommenseffekt) hinsichtlich der Reduktion von Einheiten jedoch nicht profitabel, sodass hier eine För- Treibhausgasen ist die Effektivität unklar. Bei isoliertem derung in Form von Subventionen Abhilfe schaffen kann. Einsatz von Instrumenten im Bereich der komplementä- Die grundsätzlich private Refinanzierbarkeit öffentlicher ren Infrastruktur ohne gleichzeitigen Einsatz von Suffi- Ladeinfrastruktur stellt jedoch an eine kosteneffiziente zienzinstrumenten (siehe Abschnitt 5.4.4) kann daher die Instrumentierung den Anspruch, dass derartige Förder- Effektivität der Instrumente herabgesetzt sein. instrumente lediglich bis zur Erreichung einer kritischen Masse eingesetzt werden, von der an sich eine profitable Die Notwendigkeit differierender komplementärer private Bereitstellung erreichen lässt. Infrastruktur für die unterschiedlichen Technologieop- tionen macht den Einsatz differenzierter technologie- Bei der Versorgungsinfrastruktur für wasserstoffbe- spezifischer Instrumente notwendig. Daher ist auch triebene Mobilität bestehen hohe Synergieeffekte mit

115 Ausgestaltung der Instrumente zur Dekarbonisierung des ­Straßenverkehrs

der industriellen Wasserstoffnutzung. Die relativ kurze kosten zu erwarten. Gebote zur Errichtung der komple- Betankungsdauer von Wasserstofffahrzeugen lässt mentären Infrastruktur bedürfen der Einhaltungsüber- zudem grundsätzlich die Mit-Nutzbarkeit konventio- wachung, die gegebenenfalls (etwa Ladestationszwang neller Tankstellen zu. Eine profitable private Bereitstel- bei Neubauten) eine Vielzahl von Akteuren und Trans- lung scheint daher grundsätzlich möglich. Ob hier eine aktionen betrifft. Subventionen für die Bereitstellung zusätzliche staatliche Förderung notwendig ist, ist daher komplementärer Infrastruktur wiederum müssten durch fraglich. Auch bei wasserstoffbetriebener Mobilität zuständige staatliche Institutionen (etwa das Bundesamt bestehen jedoch indirekte Netzwerkeffekte der Betan- für Wirtschaft und Ausfuhrkontrolle) verwaltet werden kungsinfrastruktur, sodass hier eine Förderung bis zu und könnten ebenfalls eine Vielzahl von Akteuren und Erreichung einer kritischen Masse an Wasserstofftank- Transaktionen umfassen. Die staatliche Bereitstellung stellen effizient sein kann. lässt hingegen aufgrund der direkteren Weisungsbefug- nis und der geringeren Anzahl betroffener Akteure und Die Bereitstellung elektrischer Oberleitungen für Lkw Transaktionen geringere Transaktionskosten erwarten,287 stellt ein natürliches Monopol dar, da hier der Aufbau geht jedoch, wie oben dargestellt, mit der Gefahr höherer von Parallelstrukturen nur zu ineffizient hohen Kosten Ineffizienzen bei der Produktionskosteneffizienz einher. möglich wäre.285 Aus diesem Grund ist eine technologie- spezifische Regulierung in diesem Bereich ökonomisch Instrumente zur Förderung der komplementären Infra- angezeigt. Da die Autobahnen, auf denen Oberleitungen struktur haben zur Folge, dass die Kosten der Nutzung zu errichten sind, in der Regel im öffentlichen Besitz der zugehörigen Technologie sinken. Entsprechend ist sind, ist in diesem Bereich auf absehbare Zeit eine unter diesem Gesichtspunkt kein Zielkonflikt mit dem Bereitstellung durch den Staat notwendig. Wie oben Ziel der Erschwinglichkeit von Mobilität zu erwarten. dargelegt, muss der Staat diese Infrastruktur jedoch nicht Allerdings profitieren aufgrund des höheren Anteils ein- unbedingt selbst errichten und betreiben. kommensstarker Haushalte am motorisierten Individu- alverkehr auch vorrangig einkommensstarke Haushalte Unter dem Gesichtspunkt der Kosteneffizienz sind von Förderinstrumenten im Bereich des motorisierten marktbasierte Instrumente ordnungsrechtlichen Geboten Individualverkehrs (MIV).288 Sofern Hausbesitzer zur zur Errichtung komplementärer Infrastruktur vorzuzie- Installation von Ladepunkten verpflichtet werden und hen, da letztere die private Kosten-Nutzen-Erwägung diese Kosten auf die Mieter umgelegt werden können, der Errichtung unterbinden.286 In der Folge kann es zu sind in der Folge Mietkostensteigerungen zu erwarten, einem ineffizient starken oder schwachen Ausbau der die den derzeitigen politischen Bemühungen zur Ein- komplementären Infrastruktur kommen. Eine staatliche dämmung der Mietkosten entgegenstünden. Bereitstellung komplementärer Infrastruktur sieht sich Die Notwendigkeit technologiespezifischer Behandlung vor die Herausforderung gestellt, dezentrales Wissen der komplementären Infrastruktur ermöglicht die gleich- über Kosten und Nutzen der Infrastruktur erlangen zu zeitige Verfolgung industriepolitischer Ziele, steht dieser müssen, um den effizienten Umfang der bereitzustel- jedenfalls nicht entgegen. Zielkonflikte ergeben sich bei lenden Infrastruktur zu ermitteln. Da dies aus verschie- staatlicher Förderung des Infrastrukturausbaus jedoch denen Gründen (zum Beispiel Transaktionskosten oder mit umweltpolitischen Zielsetzungen wie Lärmemissi- strategisches Verhalten der privaten Akteure) nicht in onen, Luftverschmutzung oder Landschaftszerschnei- vollem Maße möglich sein wird, ist davon auszugehen, dung.289 Denn die mit der Förderung der Infrastruktur dass es bei staatlicher Bereitstellung zu einem ineffizien- einhergehende Vergünstigung von motorisiertem Stra- ten Infrastrukturangebot kommen wird.

287 Mühlenkamp et al. (2007), S. 709 ff. Sowohl bei ordnungsrechtlichem als auch bei marktba- 288 Abhängig von der Form der notwendigen Erhebung öffent- siertem Instrumentarium sind bei privater Bereitstellung licher Mittel zur Refinanzierung der Förderinstrumente der komplementären Infrastruktur hohe Transaktions­ sind einkommensstarke Haushalte aber unter Umständen auch stärker von den Belastungswirkungen betroffen, sodass der Gesamteffekt unklar ist. 285 Knieps (2008). 289 Van Essen et al. (2019). 286 Stavins (2003).

116 Agora Verkehrswende | Ausgestaltung der Instrumente zur Dekarbonisierung des Straßenverkehrs­

ßenverkehr setzt ceteris paribus Anreize für ein höheres höchstens geringer Handlungsbedarf bei der Regulierung Verkehrsaufkommen bei diesen Modalformen. Wie oben der komplementären Infrastruktur besteht im Bereich dargelegt, kann dies umweltpolitisch unerwünschte der Drop-in-Substitute für den Verbrennungsmotor. Für Veränderungen im Modal Split sowie eine allgemeine den Einsatz dieser Technologieoption kann ein beste- Erhöhung der Verkehrsleistung zur Folge haben und hendes, über Jahrzehnte aufgebautes Netz komplemen- entsprechend ein Ansteigen der damit verbundenen tärer Infrastruktur für den Einsatz klassischer Verbren- Externalitäten. nungsmotoren mitgenutzt werden. Allenfalls im Bereich der Erzeugung synthetischer Kraftstoffe kann hier die Die politische Umsetzbarkeit der dargestellten Instru- Notwendigkeit für regulatorische Eingriffe bestehen. mente ist insbesondere vom Weg der Refinanzierung abhängig. Eine (vollständige) Refinanzierung durch Nach Erreichung der kritischen Masse kann sich der Nutzungsgebühren führt zu entsprechenden sichtba- Regulierer aus vielen Bereichen der komplementä- ren finanziellen Belastungen der Infrastrukturnutzer ren Infrastruktur zurückziehen und das Angebot dem und kann in der Folge politischen Widerstand gegen Kosten-Nutzen-Kalkül privatwirtschaftlicher Akteure entsprechend gestaltete Instrumente hervorrufen. Eine überlassen. In Bereichen, in denen die Infrastruktur aus (teilweise) Refinanzierung aus dem öffentlichen Haus- (eigentums-) rechtlichen Gründen zwingend staatlich halt hingegen kann die Kosten für die Bereitstellung bereitgestellt werden muss (etwa Oberleitungen an beziehungsweise Subventionierung der komplementä- Bundesautobahnen), muss eine entsprechende staatliche ren Infrastruktur (teilweise) im allgemeinen Haushalt Bereitstellung jedoch dauerhaft gewährleistet werden, „verstecken“ und suggeriert den Infrastrukturnutzern da eine private Bereitstellung hier aus Rechtsgründen und Wählern so eine scheinbare Kostenlosigkeit der nicht möglich ist. Im Feld der Elektromobilität ist zudem Maßnahme,290 was die politische Durchsetzbarkeit der zu beachten, dass das Angebot von Ladesäulen zwar Maßnahme erleichtert. Allerdings erfordert ein solches grundsätzlich privatwirtschaftlich und kompetitiv erfol- Vorgehen unter Umständen unpopuläre Kürzungen gen kann, jedoch ist zur Vorhaltung dieser Infrastruktur öffentlicher Ausgaben an anderen Stellen beziehungs- in der Regel der Zugriff auf das öffentliche Stromnetz weise Steuererhöhungen oder zusätzliche Staatsver- notwendig, das als natürliches Monopol einer dauerhaf- schuldung. Derartige Maßnahmen sind aber deutlich ten staatlichen Regulierung unterliegen muss.291 Hier weniger direkt sichtbar als Nutzungsgebühren und sind entsprechend im Rahmen der Stromnetzregulierung erscheinen daher politisch leichter durchsetzbar. die Voraussetzungen dafür zu schaffen, dass ein wettbe- werbliches Angebot von Ladeinfrastruktur möglich ist, Zwischenfazit das etwa durch eine Übertragung der Monopolmacht auf Da das Angebot komplementärer Infrastruktur grund- die komplementären Teilmärkte (wie etwa die Bereit- sätzlich auch für Private ein profitables Geschäft sein stellung von Ladesäulen) oder die Verweigerung des kann (zum Beispiel Tankstelleninfrastruktur), sollten Netzzugangs gefährdet sein kann.292 staatliche Instrumente für diesen Ansatzpunkt insoweit nur temporär Anwendung zur Erreichung einer gege- In anderen Fällen müssen Barrieren für eine privat- benenfalls erforderlichen kritischen Masse im Markt wirtschaftliche Infrastrukturbereitstellung beseitigt finden. Ihr Einsatz zum derzeitigen Zeitpunkt ist jedoch werden, etwa im Bau- beziehungsweise Gemeinschafts- angezeigt, da, wie die Analysen in Kapitel 4 gezeigt eigentumsrecht mit Blick auf private Ladestationen in haben, die komplementäre Infrastruktur mit Netzwerk­ Sammelgaragen. effekten einhergeht und mithin das privatwirtschaft- liche Angebot erst ab einer kritischen Masse profitabel wird. Aufgrund der Regionalität von Netzwerkeffekten ist die Notwendigkeit von Regulierungsinstrumenten im Bereich der komplementären Infrastruktur vorzugs- weise auch regional zu beurteilen. Kein beziehungsweise 291 Knieps (2007), S. 157 ff. 290 Gawel (2013), S. 237 f. 292 Neuhoff (2005), S. 95.

117 Ausgestaltung der Instrumente zur Dekarbonisierung des ­Straßenverkehrs

5.4.3 Innovation samkeit entfalten, bergen aber die Gefahr der Einpreisung, Der Ansatzpunkt der Innovation verfolgt das Ziel, den was die Wirkung wiederum begrenzt. Darüber hinaus neuen, emissionsarmen Technologien bei noch verblei- können aber auch tatsächlich höhere monetäre sowie benden Barrieren – trotz Adressierung von Exnovation nicht-monetäre Kosten (zum Beispiel längere „Betan- (4.4.1), Infrastruktur (4.4.2) und einem glaubwürdigen kungsdauer“, geringere Zuladungsvolumina oder weitere politischen Commitment (siehe 4.4.5) – in den Markt Wege zu Fachwerkstätten) von der Anschaffung neuer zu verhelfen. Bleiben trotz geeigneter Adressierung der Technologien abhalten und so einen Markthochlauf mit zuvor genannten Ansatzpunkte Barrieren bestehen, die einhergehenden Kostenreduktionen verhindern.293 Aber die Technologiewahl zwischen dem fossilen Verbren- auch Informationsdefizite aufseiten der Nutzer, etwa nungsantrieb und marktreifen neuen Technologien oder hinsichtlich der tatsächlichen Lebenszykluskosten alter- auch zwischen den neuen Technologien selbst verzer- nativer Antriebe oder technischer Weiterentwicklungen, ren, erscheint ein zusätzlicher (technologiespezifischer) können die Anschaffung neuer Technologien verhindern, regulatorischer Eingriff zur Erhöhung der Technolo- obwohl sie bei voll informierten Entscheidern gegebe- gieoffenheit des Entscheidungsfeldes adäquat. nenfalls ausgewählt worden wären.

Zur Rechtfertigung weiterer (neben den in den Abschnit- Die nutzerseitigen Barrieren scheinen in erster Linie im ten 5.4.1 und 5.4.2 dargelegten) instrumenteller Ein- privaten Pkw-Bereich relevant, da hier der Zugang zu griffe im Bereich „Innovation“ ist zu prüfen, welche Krediten erschwert sein kann und der Informationss- Begründungen für eine verzerrte Technologiewahl noch tand häufig unvollständig ist. Nutzer im Güterverkehr verbleiben. Verbleibende Barrieren unterscheiden sich hingegen sind professionelle Wirtschaftsakteure, die in der Regel für die verschiedenen Technologieoptionen Zugang zu Krediten für die Anschaffung neuer Fahrzeuge und erfordern daher auch technologiespezifische Instru- haben und wohlinformierte Entscheidungen über die mente zu ihrer Adressierung. Wahl neuer Fahrzeuge treffen (können müssen). Hier können also informatorische Instrumente ausreichend Auf der Nutzerseite können dies insbesondere Budget- sein. Jedoch ist zu bedenken, dass Logistikunternehmen restriktionen, monetäre und nicht-monetäre Kosten der auch eine höhere Mobilität bei der Zulassung ihres Fahr- Technologienutzung (zum Beispiel Einschränkungen bei zeugparks besitzen als Privatpersonen und auf höhere der Reichweite oder Anpassungen des Nutzerverhal- Kosten infolge nationaler regulatorischer Auflagen tens an die Anforderungen der Technologie) oder auch unter Umständen mit Verlagerungen in andere europä- Informationsdefizite sein. Budgetrestriktionen können ische Länder mit geringeren regulatorischen Auflagen bei höheren Anschaffungskosten neuer Technologien im reagieren. Daher können bei höheren monetären und Vergleich mit der vorherrschenden Technologie zur Folge nicht-monetären Kosten neuer Technologien auch im haben, dass Nutzer bei ihrer Kaufentscheidung selbst bei Logistikbereich Innovationsinstrumente adäquat sein. einer höheren Zahlungsbereitschaft für die neue Tech- Auf der Angebotsseite können Barrieren insbesondere in nologie auf ein konventionelles Fahrzeug zurückgreifen, Form von Kostennachteilen infolge noch nicht erfolgter da sie nicht die notwendigen Mittel zur Anschaffung Lern- und Skaleneffekte sowie aufgrund von Wissens- des teureren Fahrzeugs haben. Zudem können auch bei externalitäten verbleiben. Das Ausbleiben von Lern- und geringeren privaten Kosten der Fahrzeugnutzung über Skaleneffekten hat zur Folge, dass neue Technologien den gesamten Lebenszyklus (Total Cost of Ownership) höhere Kosten aufweisen als die vorherrschende Tech- höhere Anschaffungskosten als beim konventionellen nologie.294 Aufgrund der höheren Kosten bleibt auch die Fahrzeug verhindern, dass die neue Technologie zum Nachfrage nach den neuen Technologien aus, sodass Einsatz kommt. Bei Instrumenten, die der Überwindung infolge fehlender Massenproduktion Lern- und Skale- von Budgetrestriktionen dienen sollen, sind Förderun- gen in Form zukünftiger Kostenvorteile (etwa durch eine 293 Die staatliche Förderung solcher Technologieoptionen lässt geringere Kfz-Steuer) nur eingeschränkt adäquat, da sie sich zwar, sofern alle Externalitäten internalisiert sind, aus finanzielle Hürden bei der Anschaffung nicht (direkt) Effizienzgesichtspunkten nicht rechtfertigen, kann aber adressieren können. One-Shot-Lösungen (wie etwa aus politischen Gründen gleichwohl gewünscht sein. Kaufprämien) können hier theoretisch eine höhere Wirk- 294 Sandén; Azar (2005).

118 Agora Verkehrswende | Ausgestaltung der Instrumente zur Dekarbonisierung des Straßenverkehrs­

neffekte nicht (vollständig) eintreten und die Kosten der Marktdurchdringung scheint bei den PtX-Technologien, Technologie hoch bleiben. Wissensexternalitäten haben zumindest auf Ebene des Fahrzeugs, nicht angezeigt, zur Folge, dass innovierende Unternehmen den Nutzen da hier auf die weitgehend ausgereifte bestehende (Kostenreduktionen, technologischer Vorsprung) ihrer Technologie des Verbrennungsmotors zurückgegriffen Innovationstätigkeit nicht vollständig selbst verwenden werden kann. Die neuen Antriebskonzepte des batte- können, sondern ein Teil des generierten Wissens auch rieelektrischen Antriebs und der Wasserstoffbrennzelle von Wettbewerbern genutzt werden kann. Während der befinden sich hingegen noch in einem relativ frühen Nutzen teilweise bei den Wettbewerbern anfällt, etwa da Entwicklungsstadium. Sie sind daher derzeit noch mit erworbenes Wissen nicht vollständig patentiert werden hohen Kosten verbunden und es sind zukünftige Kos- kann oder infolge von Mitarbeiterwechseln zu Wettbe- tenreduktionen durch Lernkurven- und Skaleneffekte werbern gelangt, verbleiben die Kosten der Innovation zu erwarten. Budgetrestriktionen, Informationsdefizite vollständig beim innovierenden Unternehmen. Dies hat sowie Anpassungen des Nutzerverhaltens an die neue zur Folge, dass die Anreize für Innovationen geschmälert Technologie sind bei diesen Technologien daher deut- sind und unter Umständen ein regulatorischer Ausgleich lich relevanter. Entsprechend muss die Regulierung im adäquat sein kann.295 Ansatzpunkt „Innovation“ insbesondere die Technolo- gieoptionen des Antriebskonzepts des Elektromotors Insbesondere im Pkw-Bereich stellt sich die Frage, ob adressieren, wie Abbildung 16 noch einmal illustriert. alle neuen Technologien technologieneutral, etwa in Form einer Quote für alternative Antriebe, oder aus- Es ist somit zu klären, ob für BEV und FCEV im Ansatz- gewählte Technologien parallel technologiespezifisch punkt Innovation eine technologieneutrale oder tech- gefördert werden sollten. Eine zusätzliche Förderung zur nologiespezifische Förderung angezeigt ist. Für eine technologiespezifische Förderung spricht, dass sich die 295 Arrow (1962b). identifizierten verbleibenden Barrieren zwischen den

Verortung der Innovationsregulierung im Technologiebaum Abbildung 16

Antriebskonzepte

Verbrennungsmotor Elektromotor

fossil synthetisch Batterie- Brennsto - Direkte Hybrid- fahrzeug zellen- Stromüber- konzepte fahrzeug tragung … Otto PtL NMC- (ERS) Batterie Mit Diesel PtG Wassersto Via NCA- Oberleitung Methan Batterie Mit Methanol Via LFP- Strom- Batterie schiene

Supercaps induktiv

...

Eigene Darstellung

119 Ausgestaltung der Instrumente zur Dekarbonisierung des ­Straßenverkehrs

Instrumentenoptionen im Ansatzpunkt „Innovation“ Tabelle 8

Quoten für alternative Antriebe (handelbar, nicht handelbar)

Kaufprämien

Steuervorteile (Kfz-Steuer, Dienstwagenprivileg, Maut)

Eigene Darstellung

Technologieoptionen unterscheiden. Die Unsicherheit mit anderen Instrumenten (siehe auch Abschnitt 5.4.6). Die aufseiten des Regulierers über die zukünftige Rolle der Effektivität aller Instrumente im Ansatzpunkt ist dadurch einzelnen Technologien im Verkehrssektor spricht hin- eingeschränkt, dass sie lediglich auf den Bereich der Neu- gegen eher für eine technologieneutrale Förderung. fahrzeuge zielen und somit keine Emissionsreduktionen Tabelle 8 zeigt die analysierten Instrumentenoptionen im im Bestand (etwa durch Reduktion der Verkehrsleistung Ansatzpunkt „Innovation“ in der Übersicht. oder Anpassung der Fahrweise) erzielen können.

Mögliche Innovationsinstrumente können einerseits Quoten als mengenbasierten Instrumenten ist dabei mengenbasiert sein. Dies ist bei Quoten der Fall, die als eine höhere Effektivität zu attestieren, da sie durch die Herstellerquoten für Einzeltechnologien (BEV, FCEV) Mengenvorgaben theoretisch eine höhere Zielgenau- oder generell für emissionsarme Antriebstechnolo- igkeit beim Anteil der neuen Technologien am Fuhr- gien ausgestaltet sein können. Sie können entweder ein park gewährleisten.296 Gleichwohl ist mit einer Quote ordnungsrechtliches Instrument darstellen, wenn sie für Antriebstechnologien nicht festgelegt, mit welcher nicht handelbar sind, oder ein marktbasiertes Instrument, Intensität die unterschiedlichen Technologieoptionen wenn die Quotenerfüllung handelbar ausgestaltet ist. genutzt werden, und somit, welche tatsächlichen Emissi- Andererseits können preisbasierte Instrumente in Form onen damit einhergehen.297 von Kaufprämien beziehungsweise Boni oder in Gestalt von Steuer- und Abgabeprivilegien (etwa beim Dienst- Preisbasierte Instrumente besitzen hinsichtlich der wagenprivileg, durch eine Reduktion der Kfz-Steuer oder Effektivität den grundsätzlichen Nachteil, dass infolge ermäßigte Tarife bei einer Maut) zum Einsatz kommen. von Informationsdefiziten eine punktgenaue Erreichung Abgesehen von einer möglichen Reduktion des Mautsat- des Mengenziels in der Regel nicht möglich ist. Hinzu zes einer entfernungsabhängigen Maut setzten sämtliche kommt bei direkten finanziellen Anreizen wie einer Innovationsinstrumente an der Investition an, auch wenn Kaufprämie oder Boni, dass unklar ist, inwieweit sie tat- im Falle einer Reduktion der Kfz-Steuer unter Umständen sächlich zu Preisreduktionen und somit zu einem höhe- jährliche finanzielle Vorteile gewährt werden. Diese sind ren Anteil emissionsarmer Antriebe bei Neuzulassungen jedoch unabhängig von der tatsächlichen Fahrleistung führen oder ob sie lediglich als Windfall-Profits bei den und daher in ihrer Anreizwirkung auf die Nutzer theore- Herstellern und Händlern verbleiben.298 Diese Gefahr tisch einer einmaligen Kaufsubvention äquivalent. stellt sich bei indirekteren Förderinstrumenten wie dem Dienstwagenprivileg oder der Kfz-Steuer in geringerem Bei allen diskutierten Instrumenten ist aufgrund ihrer Maße, da die Einpreisung in den Kaufpreis zu sichtbaren Förderwirkung für emissionsarme Antriebe davon auszugehen, dass sie durch die angestoßene Substitution 296 Stavins (2003). des fossilen Verbrenners grundsätzlich einen Beitrag zur 297 Denn eine Quote für Antriebstechnologien kann auch zur Emissionsreduktion leisten können und somit prinzipiell Folge haben, dass die Fahrzeuge mit emissionsärmeren effektiv hinsichtlich des Ziels der Dekarbonisierung des Antrieben lediglich als Zweitfahrzeuge genutzt werden, motorisierten Straßenverkehrs sind. Das tatsächliche der Großteil der Verkehrsleistung aber weiterhin mit fossil Ausmaß ist dabei abhängig von der Höhe und Ausgestal- betriebenen Verbrennungsfahrzeugen erbracht wird. tung der Fördermaßnahme sowie vom Zusammenwirken 298 Arguedas; van Soest (2009).

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Preiserhöhungen führen würde. Weil derartige indirekte erreicht werden. Aus Kosteneffizienzgesichtspunkten Subventionen jedoch nicht vollständig zum Zeitpunkt der sind marktbasierte Instrumente ordnungsrechtlichen Investition budgetwirksam werden, können sie höheren vorzuziehen, da sie Entscheidungsspielräume bei den Anschaffungskosten für emissionsarme Technologien und privaten Akteuren belassen. Auf diese Weise besitzen die damit einhergehenden Budgetrestriktionen nicht (voll- privaten Akteure Anreize, Kostensenkungspotenziale zu ständig) begegnen. Aus diesem Grunde können sich auch identifizieren und nutzen, und so eine höhere Koste- bei diesen Instrumenten Einbußen bei der Effektivität neffizienz bei der Marktdurchdringung innovativer, ergeben, wenn Budgetrestriktionen als ökonomische Bar- emissionsarmer Technologien sicherzustellen.300 Sollten riere für den Einsatz der neuen Technologie(n) fungieren. etwa Quoten als Innovationsinstrument Anwendung finden, so sollten diese handelbar ausgestaltet sein, um Eine punktgenaue Erreichung von Emissionszielen eine kosteneffiziente Erreichung zu ermöglichen. Zudem durch die genannten Innovationsinstrumente ist zudem versprechen in Bezug auf die Marktdurchdringung nur möglich, wenn die neuen Technologien vollständig mengenbasierte Instrumente eine höhere Kosteneffizi- emissionsfrei sind. Ist dies nicht der Fall (etwa durch enz, da sie eine zielgenaue Erreichung der angestrebten den Einsatz von Graustrom im elektrischen Antrieb, den Marktdurchdringung sicherstellen können und dabei die überwiegenden Betrieb von PHEV mit fossilem Kraft- Kostenminimierungspotenziale des Marktes nutzen. stoff oder durch Treibhausgasemissionen in der Vorkette der Produktion), erweist sich als problematisch, dass Preisbasierte Instrumente in Form von Subventionen Instrumente mit einer Förderwirkung keine Anreize für besitzen hingegen gegenüber mengenbasierten Inst- Suffizienz setzen und es somit zu Rebound-Effekten in rumenten den Vorteil, dass sie nicht allein Barrieren Form höherer Verkehrsleistung und damit zu geringeren im Bereich der Diffusion neuer Technologien adressie- Emissionsreduktionen, theoretisch sogar zu Emissions- ren können, sondern zudem auch Budgetrestriktionen steigerungen kommen kann. schmälern oder überwinden können. Letztere sind insbesondere auf der Nachfrageseite von Relevanz. Das Die Effektivität (isolierter) regulatorischer Vorteile für Postulat der Kosteneffizienz würde freilich fordern, dass emissionsarme Antriebe beim Dienstwagenprivileg ist Subventionen zur Überwindung von Budgetrestrikti- dahingehend beschränkt, dass dies nur für den Teilbereich onen nur jenen Akteuren zukommen, die tatsächlich der Dienstwagen an den Neuzulassungen eine Wirkung mit Budgetrestriktionen konfrontiert sind. Vor diesem entfalten kann. Dieser Umstand machte also gegebenen- Hintergrund könnte eine Beschränkung auf das Klein- falls einen komplementären Einsatz weiterer Instrumente wagensegment, wo Budgetrestriktionen mutmaßlich für den Bereich der privaten Anschaffung von Neufahr- die größte Relevanz besitzen, effizienzsteigernd sein. zeugen notwendig, sofern das gesamte Pkw-Segment Zur Kombination des Vorteils preisbasierter Ansätze zur adressiert werden soll. Adressierung von Budgetrestriktionen mit dem Effekti- vitätsvorteil mengenbasierter Ansätze könnte daher ein Im Bereich der Innovation sind – wie dargestellt – ins- komplementärer Einsatz mengenbasierter Instrumente besondere Barrieren im Bereich der Diffusion neuer auf der Angebotsseite und preisbasierter Instrumente auf Technologien sowie in Form von Budgetrestriktionen der Nachfrageseite Anwendung finden.301 aufgrund höherer Anschaffungskosten innovativer Technologieoptionen zu überwinden. Ein kosteneffizien­ ter Abbau dieser Barrieren stellt unterschiedliche Anfor- derungen an die Instrumentengestaltung. Während für mengenbasierte Instrumente durch Preissenkungen der die Überwindung von Budgetrestriktionen zuführende, Hersteller zum Abbau von Budgetrestriktionen beitragen. das heißt auch preisbasierte Instrumente unumgänglich Unter der Annahme vollständigen Wettbewerbs bei den sind, kann die Marktdurchdringung auch mithilfe men- Herstellern (das heißt Null-Gewinnen im Marktgleich- 299 genbasierter sowie ordnungsrechtlicher Instrumente gewicht) sind Preissenkungen allerdings langfristig nicht umsetzbar. 299 Sofern die Gewinnspannen der Hersteller im Bereich alter- 300 Stavins (2003). nativer Antriebe Preissenkungen erlauben, können auch 301 Roberts; Spence (1976).

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Das Kriterium der Kosteneffizienz stellt gleichzeitig die gewährleisten, eventuellen Kostensteigerungen auf der Anforderung, dass Innovationsinstrumente lediglich Nachfrageseite infolge der Markteinführung teurerer, zeitlich begrenzt zum Einsatz kommen, da viele der zu emissionsarmer Technologien können sie jedoch nicht adressierenden ökonomischen Barrieren im Innova- begegnen.302 Um möglichen Härten höherer Preise bei tionsbereich durch Kostennachteile in Folge geringer der Anschaffung zu begegnen, scheinen Kaufprämien Marktdurchdringung begründet sind. Derartige Bar- oder andere One-Shot-Lösungen eine höhere Eignung rieren verschwinden mit zunehmender Marktdurch- aufzuweisen als finanzielle Vorteile über die Lebens- dringung, etwa durch Fortschritte bei der Technologie- dauer des Fahrzeugs (wie etwa Ermäßigungen bei der entwicklung und Skaleneffekte bei der Produktion, mit Kfz-Steuer oder einer Maut), da Letztere zum Zeitpunkt einhergehenden Kosten- und Preisreduktionen. Eine der potenziellen Anschaffung noch nicht zur Verfügung dauerhafte Anwendung von Innovationsinstrumenten stehen. Wie bereits bei der Förderung komplemen- würde die Technologieoffenheit des Entscheidungsfeldes tärer Infrastruktur in Abschnitt 5.4.2 dargestellt, ist mithin langfristig einschränken, was die Kosteneffizienz jedoch aufgrund ihres überproportionalen Anteils am der Maßnahme schmälerte. MIV davon auszugehen, dass in erster Linie einkom- mensstarke Haushalte von Förderinstrumenten für die Die Transaktionskosten der Regulierung sind bei Quoten Anschaffung von Neufahrzeugen profitieren dürften. als Upstream-Lösungen deutlich geringer zu erwarten als bei Förderinstrumenten für die Anschaffung emissions- Die Notwendigkeit, Innovationsinstrumente technolo- armer Fahrzeuge. Quoten für neue Antriebe auf Herstel- giespezifisch auszugestalten, ermöglicht es (wie bereits lerseite sind vergleichsweise leicht zu überwachen, da zur komplementären Infrastruktur in 4.4.2 dargestellt) die Zusammensetzung der abgesetzten Fahrzeuge recht dem Regulierer gleichzeitig, industriepolitische Inter- einfach zu erfassen ist beziehungsweise bei handelba- essen zu verfolgen,303 etwa indem jene Technologieop- ren Quoten zudem die Vorhaltung der entsprechenden tionen gefördert werden, die den industriepolitischen Zertifikate recht leicht überprüfbar erscheint. Zudem ist Zielen in hohem Maße zuträglich sind. Die mit den aufgrund der (gegenüber den Fahrzeugkäufern) gerin- Innovationsinstrumenten einhergehende Förderwirkung gen Anzahl von Fahrzeugherstellern die Anzahl der für die Nutzung des motorisierten Straßenverkehrs steht involvierten Akteure gering. Dies stellt sich im Falle von allerdings im Konflikt mit umweltpolitischen Zielsetzun- Förderinstrumenten für die Fahrzeuganschaffung anders gen wie der Eindämmung von Lärmemissionen oder der dar, da hier unter Umständen individuelle Förderan- Zerschneidung von Landschaften und Ökosystemen. träge gestellt und bearbeitet werden müssen. Die größere Anzahl der involvierten Akteure, nämlich neben den Die politische Umsetzbarkeit von preisbasierten Förder- zuständigen Behörden auch die Vielzahl von Fahrzeug- instrumenten und mengenbasierten Instrumenten dürfte käufern, macht viele Transaktionen notwendig und geht sich vor dem Hintergrund der aufgezeigten verteilungs- mit entsprechend hohen Transaktionskosten einher. politischen Unterschiede deutlich für diese zwei Typen Bezieht sich das Instrumentarium jedoch auf Anpassun- von Innovationsinstrumenten unterscheiden. Mengen- gen bei der (ja bereits bestehenden) Kfz-Steuer, ist davon basierte Instrumente sind zwar (anders als preisbasierte auszugehen, dass die zusätzlichen Transaktionskosten Instrumente) neutral hinsichtlich des öffentlichen Haus- gegenüber dem Status quo recht gering ausfallen dürften. halts, lassen jedoch tendenziell höhere Fahrzeugkosten erwarten und rufen in der Folge politische Widerstände Eventuelle Zielkonflikte mit verteilungspolitischen hervor. Die Subventionierung neuer Antriebe führt Zielen, die sich aufgrund der (anfänglich) höheren pri- hingegen zu geringeren Kaufpreisen, sofern sie nicht von vaten Kosten der emissionsarmen Technologieoptionen Herstellern und Händlern eingepreist werden, und lassen ergeben können, können lediglich durch preisbasierte

Ansätze in Form von Subventionen für die Nutzer der 302 Inwiefern sich die höheren Kosten neuer Technologien bei neuen Technologien abgemildert oder aufgelöst werden. einer Quote für neue Antriebe tatsächlich auch in höheren Mengenbasierte Instrumente können zwar die Effekti- Preisen für die Nachfrage widerspiegeln, hängt vom Verhält- vität der Marktdurchdringung der neuen Technologien nis der Preiselastizitäten von Angebot und Nachfrage ab. 303 Hallegatte et al. (2013), S. 4.

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entsprechend geringeren Widerstand erwarten. Zwar grund fehlender Marktdurchdringung (und damit einher- macht die Subventionierung eine Gegenfinanzierung gehend noch zu durchlaufenden Lern- und Skaleneffek- aus dem öffentlichen Haushalt notwendig, jedoch ist ten) bestehen. Da Budgetrestriktionen insbesondere im die Herkunft der Mittel (Kürzungen an anderen Stellen, Bereich der privaten Fahrzeuganschaffung von Bedeu- Erhöhung der Staatsverschuldung, Steuererhöhungen) tung sind (höhere Anschaffungskosten bei fehlenden oftmals intransparent und mithin die Betroffenheit Mitteln für Neuanschaffungen), scheint der Einsatz von unklar, sodass bei einem solchen Ansatz geringerer poli- Förderinstrumenten zudem vor allem im Pkw-Bereich tischer Gegendruck zu erwarten ist.304 auf der Nachfrageseite und hier insbesondere im Segment der unteren Fahrzeugklassen angezeigt. Die Möglichkeit Die polit-ökonomische Durchsetzbarkeit ist zudem auch der Flexibilität bei der Wahl nationaler Zulassungen von hinsichtlich der Frage, ob das Instrument an der Inves- Fahrzeugflotten bei Logistik­unternehmen macht jedoch tition oder am Betrieb ansetzt, von Relevanz. Unterbleibt unter Umständen auch im Lkw-Segment finanzielle der Anreiz, bereits bei der Investition emissionsarme Förderungen notwendig, um Leakage-Effekte nationaler Technologieoptionen zu wählen, erschwert dies die Regulierung zu vermeiden. Geringer ­Handlungsbedarf politische Durchsetzbarkeit einer emissionsmindernden hinsichtlich der Antriebstechnologie kann bei den Regulierung des Betriebs nach erfolgter Investitionsent- synthetischen Kraftstoffen ausgemacht werden, da hier scheidung, da dies eine rückwirkende Nutzenminderung auf die ausgereifte und vergleichsweise preisgünstige der Investition für die Nutzer darstellt und entspre- Technologie des Verbrennungsmotors zurückgegriffen­ chende Widerstände hervorrufen dürfte. werden kann. Pfadabhängigkeiten im Bereich der fossilen Kraftstoffe können jedoch die Marktdurchdringung mit Zwischenfazit synthetischen Kraftstoffen verhindern und hier unter Innovationsinstrumente zielen darauf ab, Barrieren bei Umständen ein korrigierendes regulatorisches Eingreifen der Entwicklung, Produktion und Marktdurchdringung notwendig machen. emissionsarmer Technologieoptionen, die trotz adäqua- ter Adressierung der anderen Ansatzpunkte verblei- Bei der Ausgestaltung möglicher Förderinstrumente ist ben, zu überwinden. Sie sind häufig als Subventionen zu beachten, dass insbesondere bei direkten Kaufprä- auszugestalten, um insbesondere der Barriere höherer mien die Gefahr der Einpreisung durch Hersteller und anfänglicher Kosten emissionsärmerer Technologien Händler die Effektivität der Instrumente gefährdet. Eine für Privatakteure begegnen zu können. Auf diese Weise flächendeckende oder zeitlich nicht klar begrenzte Aus- werden gegenwärtige Preisdifferenziale zuungunsten schüttung von Kaufprämien erscheint daher nicht emp- neuer Technologien ausgeglichen, soweit sie nicht bereits fehlenswert. Sowohl bei der Förderwürdigkeit prämierter mit Hilfe preislicher Exnovationsansätze (Verteuerung Transaktionen als auch beim potenziellen Käuferkreis fossiler Mobilität) beseitigt werden können. Subventio- sind gezielte Fokussierungen ratsam. Technologisch nierende Innovationsinstrumente (Finanzhilfen, Steu- könnte hingegen ein Neutralitätsakzent gesetzt werden ervergünstigungen) gehen entsprechend regelmäßig mit (zum Beispiel alle Arten von Elektrofahrzeugen). zusätzlichen Kosten für die öffentliche Hand einher und sollten daher nur punktuell (wo adäquat) eingesetzt wer- Im Bereich der Pkw findet ein beachtlicher Teil der den. Zudem ist aus Budgetgründen, aber auch aufgrund Neuzulassungen im Dienstwagensegment statt. Inno- der dargestellten Reduktion der Barrieren mit fortschrei- vationsinstrumente müssen daher insbesondere in tender Marktdurchdringung, der Einsatz öffentlicher diesem Segment wirksam sein. Innovationsfördernde Förderung im Bereich Innovation nur temporär begrenzt Anpassungen des sogenannten Dienstwagenprivilegs angezeigt. Der größte Handlungsbedarf im dekarboni- im Steuerrecht können daher unter Umständen von sierungspolitischen Ansatzpunkt der Innovation scheint größerer Bedeutung für die Effektivität der Regulie- bei der Hochskalierung der neuen Antriebskonzepte (BEV rung sein als die Ausschüttung von Kaufprämien. Auch und FCEV) gegeben zu sein, da hier Kostennachteile auf- Vorschriften zur Anschaffung alternativer Antriebe in der öffentlichen Beschaffung könnten einen Beitrag zur 304 Auf die Intransparenz der Finanzierung aus dem öffentli- Marktdurchdringung der entsprechenden Technolo- chen Haushalt weist etwa Gawel (2013, S. 237) hin. gien leisten und auf diese Weise dem Abbau der mit der

123 Ausgestaltung der Instrumente zur Dekarbonisierung des ­Straßenverkehrs

„Kaufprämien“ als Instrument

Instrumentencharakterisierung: Die Ausschüttung von Prämien für den Kauf von Fahrzeugen mit ausgewählten Antriebstechnolo­ gien kann zur Adressierung möglicher Budgetrestriktionen angewandt werden. Da Kaufprämien an der Investitionsentscheidung ansetzen, nicht aber an den tatsächlichen Emissionen, ist die Nähe zum Regulierungsziel eher gering. Aus diesem Grunde haben Kaufprämien auch keine Anreizwirkung auf die Betriebsentscheidungen der Fahrzeughalter. Kaufprämien stellen ein marktbasiertes Instrument dar, das durch Preissteuerung Einfluss auf die Investitionsentscheidungen der privaten Akteure zu nehmen versucht. Ihre Ausschüttung erfordert die Bereitstellung öffentlicher Mittel und somit (wie jede Subvention) die Refinanzierung aus dem öffentlichen Haushalt.

Einsatzfelder des Instruments: Kaufprämien können in Bereichen Anwendung finden, in denen Budgetrestriktionen und/oder Kosten­ Nutzen-Erwägungen vom Kauf zum Marktpreis abhalten. Sie können somit ein adäquates Instrument zur Überwindung von Budgetrestriktionen darstellen. Zudem können sie vorübergehende Kosten­ nachteile neuer Technologieoptionen ausgleichen, die aufgrund noch nicht (in gleichem Maße wie bei den etablierten Technologieoptionen) erfolgter Lernkurven- und Skaleneffekte bestehen. Durch den (teilweisen) Ausgleich der Kaufpreisdifferenz gewinnt die geförderte Technologieoption nachfragesei­ tig an Attraktivität gegenüber den anderen Technologieoptionen und daraus resultierende Nachfrage­ steigerungen erlauben den Eintritt kostensenkender Lernkurven- und Skaleneffekte.

Stärken und Schwächen des Instruments: Eine gewichtige Stärke von Kaufprämien liegt darin, dass sie theoretisch das Potenzial besitzen, gleichzeitig Barrieren auf der Angebots- und Nachfrageseite adressieren zu können. Durch die ­Stimulation der Nachfrage können mit steigenden Absatzzahlen realisierbare Skalen- und Lerneffekte auf der Angebotsseite umgesetzt werden. Gleichzeitig können mögliche Budgetrestriktionen auf der Nachfrageseite überwunden werden.

Allerdings stehen dem einige Schwächen gegenüber. Zunächst ist unklar, in welchem Umfang Kaufprä­ mien tatsächlich zu einem geringeren Kaufpreis führen. Denn in Abhängigkeit von den Preiselastizitä­ ten auf der Angebots- und Nachfrageseite ist es möglich, dass die Subvention teilweise oder vollstän­ dig von Herstellern und/oder Händlern eingepreist wird. Daneben entstehen auf der Nachfrageseite Mitnahmeeffekte bei denjenigen Akteuren, die auch ohne die Prämie ein entsprechendes Fahrzeug gekauft hätten.

Eine weitere Schwäche der Subventionierung des Fahrzeugkaufs liegt darin, dass sie (sofern isoliert angewandt) keinen Effekt auf die Betriebsentscheidung hat und unter Umständen sogar höhere Fahr­ leistungen als zuvor stimulieren kann, wenn in der Folge motorisierter Straßenverkehr relativ billiger für die privaten Akteure wird.

Zudem liegt eine grundsätzliche Schwäche zuführender Politikinstrumente wie der Kaufprämie darin, dass sie eine Belastung des öffentlichen Haushalts mit sich bringt.

124 Agora Verkehrswende | Ausgestaltung der Instrumente zur Dekarbonisierung des Straßenverkehrs­

Ausgestaltungsfragen des Instruments: Beim Einsatz von Kaufprämien stellen sich unterschiedliche Fragen zur Ausgestaltung des Instru­ ments, die ihren Einsatz trotz Indikation und Adäquanz kritisch machen. Zunächst stellt sich die grund­ legende Frage, ob eine Prämie technologiespezifisch oder technologieneutral ausgestaltet werden soll, also ob sich die Höhe der Prämie für die verschiedenen Technologieoptionen unterscheidet bezie­ hungsweise nur für einzelne Dekarbonisierungsoptionen ausgeschüttet wird oder ob eine einheitliche Prämie für mehrere oder alle Dekarbonisierungsoptionen gezahlt wird. Zudem ist zu klären, ob die Anspruchsberechtigung unkonditioniert ist oder ob die Auszahlung an Voraussetzungen, etwa einen maximalen Fahrzeugpreis oder persönliche Charakteristika der Käufer, gebunden ist. Daneben muss die Höhe der Prämie festgelegt werden. Dabei steht der Regulierer grundsätzlich vor der Heraus­ forderung, ausreichend hohe Anreize zu setzen, Mitnahmeeffekte aber möglichst gering zu halten. Auch der Anwendungshorizont ist vor Einführung zu klären, also einerseits, ob es eine zeitliche oder volumenmäßige Beschränkung der Gewährung gibt, und andererseits, ob die Höhe der Prämie über den Zeitverlauf konstant bleibt oder im Zeitablauf beziehungsweise in Abhängigkeit vom in Anspruch genommenen Volumen angepasst wird.

Neben den aufgezeigten Fragen der Mittelverwendung muss auch die Frage der Mittelherkunft geklärt werden. In Betracht kommen hier neben Steuererhöhungen beziehungsweise der Einführung neuer Steuern Kürzungen der öffentlichen Ausgaben an anderer Stelle oder die Finanzierung aus Neuverschuldung (das heißt Steuererhöhungen oder Ausgabenkürzungen in der Zukunft). Bei in der Diskussion befindlichen Bonus-Malus-Systemen ist zudem zu klären, wie die Finanzierung der Prämie erfolgen soll, wenn der Anreiz maximal erfolgreich ist, also keine Malus-Zahlungen und mithin auch keine Einnahmen zur Refinanzierung von Boni mehr anfallen.

geringen Marktdurchdringung verbundenen Barrieren 5.4.4 Verlagerung und Verringerung des im Innovationsbereich zuträglich sein. motorisierten Straßenverkehrs Der zunehmende Einsatz emissionsärmerer Antriebe und Betrachtet man die heute anstehenden Politikmaß- Energieträger bleibt sowohl mit Blick auf die absolute nahmen unter dem Gesichtspunkt der Emissionsre- Treibhausgasbelastung als auch sonstige Umweltbe- duktionsziele für 2050, erscheint eine technologie- einträchtigungen im Verkehrssektor (Unfälle, Lärm, spezifische Förderung der Forschung und Entwicklung Flächenverbrauch, Schadstoffemissionen) unvollständig, beziehungsweise öffentliche Forschung für ein breites soweit nicht auch die Fahrleistung sowie der Verkehr- Technologieportfolio sinnvoll, um neue Technologien mit strägermix berücksichtigt werden. (effizientem) Dekarbonisierungspotenzial entdecken und identifizieren zu können. Zudem sollten Nischentechno- Der flankierende Ansatzpunkt der Verlagerung und Ver- logien nicht ausdrücklich von Fördermaßnahmen zum ringerung des motorisierten Straßenverkehrs (im Fol- Zwecke der Marktdurchdringung neuer Technologien genden kurz „Suffizienz“ genannt) verfolgt vor diesem ausgeschlossen werden, sodass sie bei Erreichung der Hintergrund das Ziel, das Verkehrsaufkommen aus Marktreife in Wettbewerb mit den anderen Dekarboni- motorisiertem Individualverkehr und straßengebunde- sierungsoptionen treten können. nem Güterverkehr zu reduzieren. Dies scheint einerseits deswegen angezeigt, da auf diese Weise ein nachhaltiger, weil rebound-robuster Beitrag zur Dekarbonisierung des motorisierten Straßenverkehrs geleistet werden kann, andererseits weil dadurch auch weitere mit dem moto- risierten Straßenverkehr verbundene Externalitäten vermieden werden. Suffizienzinstrumente sind zudem

125 Ausgestaltung der Instrumente zur Dekarbonisierung des ­Straßenverkehrs

Verortung der Regulierung zu Verkehrsverlagerung und -verringerungimTechnologiebaumAbbildung 17

Antriebskonzepte

Verbrennungsmotor Elektromotor

fossil synthetisch Batterie- Brennsto - Direkte Hybrid- fahrzeug zellen- Stromüber- konzepte fahrzeug tragung … Otto PtL NMC- (ERS) Batterie Mit Diesel PtG Wassersto Via NCA- Oberleitung Methan Batterie Mit Methanol Via LFP- Strom- Batterie schiene

Supercaps induktiv

...

Eigene Darstellung

im Verbund mit Eingriffen an den anderen Ansatz- Einführung beziehungsweise Ausweitung einer entfer- punkten (Infrastrukturförderung (4.4.2), Innovationsför- nungsabhängigen Maut auf den MIV in Betracht gezogen derung (4.4.3)) notwendig, da diese ceteris paribus eine werden, mit der Folge einer Verteuerung des motorisier- Vergünstigung von motorisiertem Straßenverkehr zur ten Straßenverkehrs generell. Folge haben und eine höhere Verkehrsleistung in diesem Bereich nach sich ziehen. Entsprechend entstehen auch Tabelle 9 zeigt die analysierten Instrumentenoptionen im Anreize für Verlagerungen im Modal Split hin zum moto- Ansatzpunkt „Verlagerung und Verringerung des motori- risierten Straßenverkehr. Die Adressierung von Suffi- sierten Straßenverkehrs“ in der Übersicht. zienz betrifft somit sämtliche Technologieoptionen des motorisierten Straßenverkehrs, wie Abbildung 17 noch Prinzipiell ist die Verlagerung und Verringerung des einmal grafisch veranschaulicht. motorisierten Straßenverkehrs ein technologieübergrei- fender Ansatzpunkt, sodass grundsätzlich technologie- Instrumente, die dem Ansatzpunkt der Suffizienz zuzu- neutrale Instrumente adäquat sind. Diese Anforderung ordnen sind, sind typischerweise marktlichen Cha- erfüllt von den genannten Instrumenten zunächst nur rakters. Dies kann eine CO2-Bepreisung in Form einer eine entfernungsabhängige, nicht nach Technologien

CO2-Besteuerung, einer Ausweitung des Emissionshan- differenzierende Maut. Das Suffizienzziel lässt sich dels oder einer CO2-orientierten Reform von Aufwand- jedoch insbesondere durch mit dem Technologieeinsatz und Verbrauchsteuern sein, die zur Folge hätte, dass verbundene Externalitäten begründen (unter anderem

CO2-intensiver motorisierter Straßenverkehr relativ CO2-Emissionen, Externalitäten der Stromerzeugung teurer gegenüber emissionsärmeren Optionen würde. jenseits von CO2-Emissionen, Externalitäten der Batte- Zudem entwickelt eine Energiebesteuerung grundsätz- rieherstellung/der Gewinnung von Ressourcen, Exter- lich Suffizienzanreize, da für sämtliche Technologieop- nalitäten des motorisierten Straßenverkehrs generell tionen Antriebsenergie notwendig ist. Daneben kann die (Lärmemissionen, Flächenversiegelung, Landschaftszer-

126 Agora Verkehrswende | Ausgestaltung der Instrumente zur Dekarbonisierung des Straßenverkehrs­

Instrumentenoptionen im Ansatzpunkt „Verlagerung und Verringerung des motorisierten Straßenverkehrs“ Tabelle 9

CO2-Bepreisung (CO2-Besteuerung, Emissionshandel)

Energiebesteuerung

Entfernungsabhängige Maut

Eigene Darstellung

schneidung etc.)). Diese Externalitäten differieren zum die CO2-Emissionen bepreisen. Wie in Abschnitt 5.4.1 Teil zwischen den unterschiedlichen Technologien,305 dargelegt, ist die Effektivität eines sektoralen Emissions- sodass technologiespezifische Instrumente adäquat sein handels im Verkehrssektor dabei am höchsten, da durch können, sofern die Externalitäten nicht direkt interna- die Mengenbasierung des Instruments das Emissionsziel lisiert werden können und nicht für alle Technologien in theoretisch punktgenau erreicht wird. Preisbasierte Ins- gleichem Maße auftreten. So belasten Suffizienzinstru- trumente sind hingegen mit Unsicherheit bezüglich der mente, die an einer CO2-Bepreisung ansetzten, lediglich Zielerreichung verbunden. Dies gilt auch für die Anwen- solche Technologien, die CO2 emittieren. Sie entwickeln dung einer entfernungsabhängigen Maut, bei der der mithin keine Suffizienzwirkung mehr, wenn diese Mautsatz exakt so hoch angesetzt werden müsste, dass Technologien aus dem Markt scheiden. In dem ange- das Emissionsziel durch die Verkehrsvermeidung punkt- strebten Umfeld eines dekarbonisierten motorisierten genau erreicht werden kann. Sofern eine Maut nur für Straßenverkehrs bedarf es daher anderer beziehungs- einen Teil des Straßennetzes erhoben wird (etwa nur auf weise weiterer Suffizienzinstrumente. Kommen dabei Autobahnen) oder unterschiedliche Mautsätze auf ver- unterschiedliche Energieträger zum Einsatz, bedarf es schiedenen Straßen gelten, besteht zudem die Gefahr, dass auch technologiespezifischer Suffizienzinstrumente, es teilweise zu Verlagerungen des Verkehrs auf mautfreie sofern diese am Energieträger selbst ansetzen, etwa Strecken kommt, die unter Umständen sogar zu höheren einer Besteuerung von Strom und gegebenenfalls auch CO2-Emissionen führen können (durch Streckenverlän- Wasserstoff (insbesondere, sofern dessen Erzeugung von gerungen oder höhere spezifische Emissionen je km). einer Stromsteuer befreit sein sollte). Als marktbasierte Instrumente bieten alle hier diskutier- Durch die Vermeidungswirkung auf den motorisierten ten Instrumente Anreize, motorisierten Straßenverkehr Straßenverkehr besitzen zunächst sämtliche aufgeführten dort zu reduzieren, wo dies am günstigsten möglich

Suffizienzinstrumente einen CO2-Emissionen reduzie- ist. Sie sind somit hinsichtlich der Kosteneffizienz des renden Effekt und sind somit effektiv hinsichtlich der Instrumentariums grundsätzlich positiv zu bewerten.

Dekarbonisierung. Dieser Effekt ist einerseits direkter Instrumente zur CO2-Bepreisung setzen zudem gleich- Natur, wenn auf den Einsatz fossiler Kraftstoffe im Stra- zeitig Anreize für einen Technologiewechsel hin zu ßenverkehr verzichtet wird. Er ist andererseits indirekter emissionsarmen Antriebstechnologien. Da sie jedoch, Natur, wenn durch den Verzicht auf motorisierten Stra- wie oben dargestellt, in einem emissionsarmen oder

ßenverkehr auf den Vorstufen CO2-Emissionen reduziert -freien Straßenverkehrssektor ineffektiv hinsichtlich werden (etwa bei der Stromproduktion für den elektri- der Verlagerung und Vermeidung von motorisiertem fizierten Straßenverkehr oder bei der Fahrzeugproduk- Straßenverkehr sind, sind komplementäre Instrumente tion, wenn durch Verlagerungen im Modal Split auf die (zum Beispiel für Strom und Wasserstoff) notwendig, Anschaffung eines eigenen Fahrzeugs verzichtet wird). die nach Energieträgern differenzieren und so mit der Sofern Suffizienzinstrumente am Energieträger anset- Gefahr ineffizienter Verzerrungen durch die Regulierung zen, ist die Effektivität bei solchen Instrumenten höher, einhergehen. Insoweit jedoch Externalitäten die Diffe- renzierung begründen, wirkt die Technologiespezifität 305 van Essen et al. (2019). der Instrumente effizienzsteigernd.

127 Ausgestaltung der Instrumente zur Dekarbonisierung des ­Straßenverkehrs

genutzt werden und die zusätzliche Belastung (der rele- Die Gefahr ineffizienter technologiespezifischer Ver- vantesten) Akteursgruppen schmälern, um die politische zerrungen besteht bei einer technologieneutral ausge- Durchsetzbarkeit zu verbessern. stalteten Maut nicht. Sie besitzt damit jedoch auch keine Möglichkeit für effizienzsteigernde (weil differierende Zwischenfazit Externalitäten adressierende) technologiespezifische Auch Verkehrsverlagerung und -verringerung können Korrekturen. Zudem setzt eine technologieneutral ausge- für eine Dekarbonisierung wichtige Beiträge leisten. staltete Maut keine Anreize für die Nutzung emissions- Um Rebound-Effekte reiner Technologiesubstitution zu armer Antriebstechnologien durch die privaten Akteure. vermeiden, müssen sie sogar im Blick behalten werden. Zur Platzierung adäquater Suffizienzanreize für die Wie im Abschnitt 5.4.1 bereits dargelegt, sind hohe verschiedenen Technologieoptionen erscheint ein Mix Transaktionskosten unter anderem bei neu einzufüh- verschiedener Maßnahmen notwendig. Einerseits ist renden Instrumenten zu erwarten. Dies gilt insbesondere hier der Einsatz einer CO2-Bepreisung notwendig, um dann, wenn zur Umsetzung und Überwachung zusätz- Suffizienz im Bereich der CO2-emittierenden Tech- liche technische Infrastruktur notwendig ist, wie dies nologien anzureizen. Zusätzlich sind jedoch in einer bei einer Maut im Pkw-Bereich der Fall wäre. Unter dekarbonisierten Welt auch Suffizienzinstrumente für Umständen kann hier jedoch auf der existierenden die emissionsfreien Energieträger notwendig. Dazu Infrastruktur für den Lkw-Verkehr aufgebaut werden. gehört in erster Linie ein Abbau beziehungsweise eine Eine Anpassung bestehender Instrumente (wie eine kritische Durchmusterung verkehrsfördernder oder Ausweitung des europäischen Emissionshandels auf den umweltfreundliche Verkehrsträger benachteiligender Verkehrssektor oder eine Reform bestehender Ver- Subventionen. Neue preisbasierte Instrumente können brauch- und Aufwandsteuern) lässt hingegen geringere hinzutreten. Eine technologieneutrale Streckenmaut ist Transaktionskosten erwarten. insoweit jedoch als unvollständig zu betrachten, da sie die differierenden Externalitäten der unterschiedlichen Sämtliche diskutierten Instrumente haben zur Folge, Technologieoptionen nicht angemessen adressieren dass der motorisierte Straßenverkehr teurer wird, und kann. Im Bereich von Externalitäten, die weitgehend bringen somit verteilungspolitische Herausforderungen unabhängig von der eingesetzten Antriebstechnologie mit sich. Sofern durch die Instrumente ein zusätzliches auftreten (etwa Lärmemissionen, Landschaftszerschnei- Aufkommen öffentlicher Mittel generiert wird (etwa dung, Unfallexternalitäten) kann eine technologieneut- durch höhere Steuereinnahmen oder Mauterlöse) kön- rale, entfernungsabhängige Maut jedoch unter Umstän- nen diese jedoch grundsätzlich eingesetzt werden, um den als sinnvolles Komplementärinstrument dienen. unerwünschten Verteilungseffekten entgegenzuwirken. Hierbei besteht jedoch bei ungeeigneter Ausgestaltung 5.4.5 Glaubwürdige politische Selbstbindung die Gefahr, dass die Rückverteilung die Effektivität der („Commitment“) Suffizienzinstrumente (vollständig) konterkariert. Es ist davon auszugehen, dass auch künftig ein privates Angebot von Mobilitätskomponenten und -infrastruk- Die zusätzliche finanzielle Belastung von motorisiertem turen profitabel darstellbar ist. Private Investments in Straßenverkehr kann auch die politische Umsetzbarkeit dekarbonisierte Mobilitätsstrukturen sind daher uner- der Instrumente erschweren, da politischer Widerstand lässlich. Mittel der öffentlichen Hand müssen insofern von den betroffenen Akteursgruppen zu erwarten ist. auf die gezielte Beseitigung von Hemmnissen beschränkt Da resultierende Kostensteigerungen bei der Reform werden, um Überförderung ebenso auszuschließen wie bestehender Steuern unter Umständen nicht so direkt effektfreie Mittelverausgabung bei fortbestehenden ersichtlich sind wie bei der Einführung neuer Steuern Unsicherheiten oder Transformationsbarrieren. oder einer Maut, dürfte die politische Durchsetzbarkeit hier jedoch vergleichsweise einfacher sein. Sofern ein Neben der Frage der instrumentellen Ausgestaltung neues Aufkommen öffentlicher Mittel generiert wird, im Bereich der vier zuvor genannten Ansatzpunkte kann dieses möglicherweise für finanzielle Erleichte- (Marktaustritt fossiler Energieträger, komplementäre rungen oder die Erweiterung der öffentlichen Leistungen Infrastruktur, Innovation, Verlagerung und Verringerung

128 Agora Verkehrswende | Ausgestaltung der Instrumente zur Dekarbonisierung des Straßenverkehrs­

Verortung der glaubwürdigen politischen Selbstbindung im Technologiebaum Abbildung 18

Antriebskonzepte

Verbrennungsmotor Elektromotor

fossil synthetisch Batterie- Brennsto - Direkte Hybrid- fahrzeug zellen- Stromüber- konzepte fahrzeug tragung … Otto PtL NMC- (ERS) Batterie Mit Diesel PtG Wassersto Via NCA- Oberleitung Methan Batterie Mit Methanol Via LFP- Strom- Batterie schiene

Supercaps induktiv

...

Eigene Darstellung

des motorisierten Straßenverkehrs) ist daher von großer schen Wandel zu erreichen.307 Dies würde die Kosten der Bedeutung, dass die instrumentellen Eingriffe durch öffentlichen Hand für den Einsatz von Förderinstrumen- eine glaubwürdige politische Selbstbindung („Commit- ten in die Höhe treiben und birgt die Gefahr der Überfor- ment“) über Ziele, Richtung und Unumkehrbarkeit der derung der öffentlichen Haushalte. Transformation untermauert sind. Die Instrumentierung Tabelle 10 zeigt die analysierten Instrumentenoptionen im Ansatzpunkt „Commitment“ muss daher alle Techno- im Ansatzpunkt „Glaubwürdige politische Selbstbindung“ logieoptionen zur Dekarbonisierung des motorisierten in der Übersicht. Straßenverkehrs adressieren (vgl. Abbildung 18). Zur Minimierung der notwendigen öffentlichen Auf- Bestehen Zweifel bei den privaten Akteuren, dass der wendungen für den angestrebten technologischen Wan- eingeschlagene technologiepolitische Ansatz von poli- del hin zu emissionsarmen Antrieben ist daher von zen- tischen Akteuren konsequent verfolgt wird, hat dies zur traler Bedeutung, dass es der Politik gelingt, glaubwürdig Konsequenz, dass hohe Unsicherheit über die Profita- zu vermitteln, dass der eingeschlagene Weg konsequent bilität (irreversibler) potenzieller privater Investitionen weiterverfolgt werden wird. Neben einer Selbstbindung besteht. In der Folge droht Attentismus bei den privaten durch (gesetzliche) Zielfestlegungen und -explikation, Akteuren, sodass die notwendigen privaten Investitionen die öffentlichen Druck zu ihrer Einhaltung (siehe etwa (teilweise) ausbleiben.306 Der bestehenden Unsicherheit Fridays for Future) generieren können, kann dies etwa müsste daher bei fehlendem Vertrauen der privaten dadurch unterstrichen werden, dass der Staat öffentli- Akteure in die zukünftige technologiepolitische Aus- che Investitionen in die komplementäre Infrastruktur richtung durch die öffentliche Zahlung von Risikoprä- ausgewählter Technologieoptionen vornimmt. Aufgrund mien begegnet werden, um den avisierten technologi- 307 Die Erforderlichkeit von Risikoprämien infolge politischer 306 Engau; Hoffmann (2009). Unsicherheit zeigen zum Beispiel Pástor; Veronesi (2013).

129 Ausgestaltung der Instrumente zur Dekarbonisierung des ­Straßenverkehrs

Instrumentenoptionen im Ansatzpunkt „Glaubwürdige politische Selbstbindung“ Tabelle 10

Zielfestlegungen und -explikation

Infrastrukturinvestitionen

Bestandsschutz für private Investitionen

Kohärenz im Instrumentenmix

Revisionsresilienz (konsensuale Klimapolitik, Mehrebenenverankerung)

Eigene Darstellung

der Spezifität dieser Investitionen bilden sie im Falle Instrumentenkombinationen, wie etwa ein finanzieller 308 der Nichtnutzung Stranded Investments, weshalb Ausgleich der Belastung CO2-intensiver Mobilität durch die privaten Akteure ein genuines Interesse des Staates Subventionierung an anderer Stelle oder die Aufrecht- an der Weiterverfolgung des eingeschlagenen Weges erhaltung klimaschädlicher Subventionen, schwächen vermuten dürfen. Ein weiterer Ansatz zur Schaffung hingegen das Vertrauen in die Konsequenz der techno- von Vertrauen in die Beständigkeit des technologiepoli­ logiepolitischen Ausrichtung und gehen entsprechend tischen Ansatzes kann in der Schaffung (langfristiger) mit Attentismus und der Zurückhaltung privater Inves- Bestandsschutzmaßnahmen für private Investitionen titionen einher. Die Glaubwürdigkeit des Commitments bestehen, wie dies etwa beim EEG in Form der 20-jähri- kann zudem durch eine geringe Wahrscheinlichkeit der gen Förderzusagen der Fall war und ist. Auf diese Weise Revision des eingeschlagenen Politikpfades bei einem findet eine rechtliche Selbstbindung des Regulierers statt, Regierungswechsel gestärkt werden (Revisionsresilienz). die eine Abkehr vom eingeschlagenen technologiepoliti- Dem kann einerseits eine konsensuale Klimapolitik im schen Pfad unwahrscheinlich bis unmöglich macht und Verbund mit einem möglichst großen Teil der Opposition so das Vertrauen in die Unumkehrbarkeit des eingeschla- zuträglich sein. Andererseits kann auch eine Veranke- genen technologiepolitischen Pfades stärkt.309 Vor diesem rung der Regulierung auf supranationaler Ebene hierzu Hintergrund weisen zum Beispiel Einmalzahlungen, beitragen. Die Notwendigkeit multilateraler Konsens-

Zuschüsse oder CO2-Guthaben eine bessere Eignung zur findung hinsichtlich einer Modifikation oder Abschaf- politischen Selbstbindung auf als periodische Vorteile für fung von Regulierungsinstrumenten auf EU-Ebene lässt den Einsatz emissionsarmer Technologieoptionen, die eine höhere Beständigkeit europäischer als nationaler relativ leicht revidierbar sind. Ebenso können Genehmi- Regulierung erwarten. Freilich ist aber auch die (zügige) gungen mit Bestandsschutz eine starke Selbstbindung des Implementation von Instrumenten auf europäischer Regulierers bewirken. Daneben kann ein kohärenter Ins- Ebene entsprechend erschwert. Generell gilt aber, dass trumentenmix bei der Adressierung der zuvor genannten eine glaubwürdige Dekarbonisierungspolitik für den Ansatzpunkte (Marktaustritt fossiler Energieträger, kom- Verkehrssektor auf allen politischen Ebenen verankert plementäre Infrastruktur, Innovation sowie Verlagerung sein muss. und Verringerung des motorisierten Straßenverkehrs) die Konsequenz der politischen Weichenstellung unter- Werden jedoch (isoliert) alternative Antriebe und Energie­ mauern, indem er den ausgerufenen technologischen träger gefördert, ohne dass ein glaubwürdiges Commit- Pfadwechsel auch nachvollziehbar instrumentell doku- ment vermittelt, dass diese Technologien auch in Zukunft mentiert. Dabei muss insbesondere auch deutlich werden, eine Rolle spielen werden, wird in immer höherem Maße dass die Verbrennung fossiler Kraftstoffe im zukünftigen der Einsatz öffentlicher Mittel bei geringem Effekt auf die Technologiemix keine Rolle spielen kann. Inkonsistente Emissionen im Verkehrssektor erforderlich sein, um den resultierenden Attentismus bei den privaten Akteuren 308 Williamson (1979), S. 240. aufzubrechen. 309 Richter; Furubotn (2010), S. 332 f.

130 Agora Verkehrswende | Ausgestaltung der Instrumente zur Dekarbonisierung des Straßenverkehrs­

Glaubwürdige politische Selbstbindung als Instrument der Dekarbonisierungspolitik („Commitment“)

Funktionsweise: Eine erfolgreiche Dekarbonisierungspolitik im Straßenverkehr benötigt auf Anbieter- wie auf Nach­ frageseite in hohem Umfange private Investitionen in die Umstellung von Antrieben, Energieträgern und Infrastrukturen. Diese werden aber nur dann zeitnah und zuverlässig erfolgen, wenn es gelingt, diesen privaten Akteuren ein klares und glaubwürdiges Signal einer unumkehrbaren technologischen Transformation des Straßenverkehrs zu senden. Dazu gehören auch Signale darüber, welche Techno­ logien künftig das Rückgrat der Mobilität bilden werden.

Eine diesbezügliche glaubwürdige politische Selbstbindung ist für die Dekarbonisierungspolitik essenziell. Bleibt diese in der Wahrnehmung privater Akteure aus und bestehen Zweifel, dass der eingeschlagene technologiepolitische Ansatz von politischen Akteuren stringent verfolgt wird, so hat dies zur Konsequenz, dass hohe Unsicherheit über die Profitabilität potenzieller privater Investitionen besteht. In der Folge droht Attentismus im privaten Sektor. Die notwendigen privaten Investitionen bleiben (teilweise) aus oder verzögern sich. Zudem bestehen Anreize, eher in die Meinungs- und Regelbildung zugunsten profitabler fossiler Strukturen zu investieren als in neue Technologien (Rent Seeking statt Profit Seeking). Einer fortbestehenden Unsicherheit müsste daher bei fehlendem Ver­ trauen der privaten Akteure in die zukünftige technologiepolitische Ausrichtung durch die Zahlung von Risikoprämien begegnet werden, um den avisierten technologischen Wandel zu erreichen. Dies würde die Kosten der öffentlichen Hand für den Einsatz von Förderinstrumenten (bei unsicherem Erfolg) unnötig in die Höhe treiben. Zudem würde dies absehbar die öffentlichen Haushalte überfordern.

Knappe Mittel der öffentlichen Hand müssen daher auf die gezielte Beseitigung von Hemmnissen beschränkt werden, um Überförderung ebenso auszuschließen wie ineffektive Mittelverausgabung bei fortbestehenden Unsicherheiten oder Transformationsbarrieren.

Die Schaffung von Vertrauen in den Fortbestand und die Konsequenz des eingeschlagenen Weges ist dabei möglicherweise von noch höherer Bedeutung als dessen genaue Richtung, das heißt die Auswahl der konkreten zukünftigen Antriebstechnologie(n) und Energieträger im motorisierten Straßenverkehr. Hierbei sind Entscheidungen des Regulierers, die sich im Nachhinein (theoretisch) als ineffizient herausstellen, genauso wenig auszuschließen, wie dies bei Entscheidungen privater Akteure möglich wäre. Dies sollte aber staatliche Akteure nicht davon abhalten, klare und glaubwürdig verlässliche Vorgaben über den anstehenden Transformationspfad zu machen.

Instrumente der Selbstbindung: Ein klassisches Instrument der Selbstbindung, das die politischen Entscheidungsträger bei Nichtein­ haltung unter Rechtfertigungsdruck setzt, ist die Etablierung (rechtlich verankerter) Zielstellungen. Daneben kann der Staat öffentliche Investitionen in die komplementäre Infrastruktur ausgewählter Technologieoptionen vornehmen. Aufgrund der Spezifität dieser Investitionen bilden sie im Falle der Nichtnutzung Stranded Investments, sodass die privaten Akteure ein genuines Interesse des Staa­ tes an der Weiterverfolgung des eingeschlagenen Weges vermuten dürfen. Ein weiterer Ansatz zur Schaffung von Vertrauen kann in der Schaffung (langfristigen) Bestandsschutzes für private Investiti­ onen bestehen, wie dies etwa beim EEG in Form der 20-jährigen Förderzusagen der Fall war und ist.

131 Ausgestaltung der Instrumente zur Dekarbonisierung des ­Straßenverkehrs

Die Glaubwürdigkeit des Commitments kann zudem durch eine geringe Wahrscheinlichkeit der Revi­ sion bei einem Regierungswechsel gestärkt werden. Dem kann einerseits eine konsensuale Klimapo­ litik im Verbund mit einem möglichst großen Teil der Opposition zuträglich sein. Andererseits kann auch eine Verankerung der Regulierung auf supranationaler Ebene (EU) hierzu beitragen. Schließlich trägt ein widerspruchsfreier Instrumentenmix, der zum Beispiel auf gleichzeitige Honorierung fossiler Strukturen konsequent verzichtet, zur Vertrauensbildung bei.

Die Schaffung von Vertrauen in den Fortbestand und Hierzu sollte der Regulierer alle fünf dargelegten Ansatz- die Konsequenz des eingeschlagenen Weges ist dabei punkte instrumentell adressieren und dabei auf Konsis- möglicherweise von noch höherer Bedeutung als dessen tenz des Instrumentenmixes achten, um eine hohe Effi- Richtung und Inhalt, das heißt die Auswahl der konkreten zienz und Effektivität der Regulierung zu gewährleisten. zukünftigen Antriebstechnologie(n) und Energie­träger im motorisierten Straßenverkehr. Dass eine glaubwürdige Dabei ist es erstens notwendig, dass das bislang pro- politische Selbstbindung stattfindet, dürfte mithin unter fitabelste Antriebskonzept der Verbrennung fossiler Vertrauensgesichtspunkten noch wichtiger sein, als was Kraftstoffe aus Klimaschutzgründen aus dem Markt konkret Gegenstand einer derartigen Selbstbindung ist. gedrängt wird, um die Durchsetzung neuer, emissions- Hierbei sind Entscheidungen des Regulierers, die sich armer Antriebskonzepte zu ermöglichen. Diese Exno- im Nachhinein (theoretisch) als ineffizient herausstellen, vation sollte durch einen technologieneutralen Ansatz genauso wenig auszuschließen, wie dies bei Entschei- der Bepreisung von Treibhausgasemissionen verfolgt dungen privater Akteure möglich wäre. Dies sollte freilich werden, um grundsätzlich allen Technologieoptionen nicht als Freifahrtschein für eine irgendwie geartete Ver- (inklusive der Verbrennung emissionsarmer Kraft- kehrspolitik, etwa zur Bedienung von Partialinteressen, stoffe) die Möglichkeit zur Verdrängung des bisherigen verstanden werden, wohl aber als Plädoyer für ein konse- Antriebskonzepts zu bieten. Die zwingende Notwendig- quentes Voranschreiten in der Dekarbonisierungspolitik keit der Verdrängung der Technologieoption des fossilen für den motorisierten Straßenverkehr unter bestmögli- Verbrennungsmotors legt zudem nahe, dass die technolo- cher Nutzung der verfügbaren Information. Verbleibende gieneutrale instrumentelle Adressierung der Exnovation Unsicherheiten legitimieren insoweit mit Blick auf 2030 eine No-Regret-Maßnahme darstellt. wohl kein weiteres politisches Zuwarten. Zweitens ist es notwendig, dass die komplementäre 5.4.6 Fazit Infrastruktur für alternative Antriebskonzepte durch Die Bereitstellung von Fahrzeugen inklusive ihrer An­­ den Markt oder falls erforderlich auch durch den Staat triebstechnologie sowie von Energieträgern für den Fahr- bereitgestellt wird. Dieser Ansatzpunkt muss notwendi- zeugbetrieb einschließlich ihrer Versorgungsinfrastruktur gerweise technologiespezifisch adressiert werden, da die ist grundsätzlich ein in hohem Maße profitables Geschäft, komplementären Infrastrukturen großteils nur ein- das auf hohe Zahlungsbereitschaften der Nachfrage stößt zelne Technologieoptionen bedienen können. In diesem und insoweit prinzipiell flächendeckend auch privat erfol- Bereich ist insbesondere eine politische Weichenstellung gen kann – und bislang auch erfolgt. Die private Bereit- notwendig, wie viele und welche parallelen Infrastruktu- stellung erfolgt jedoch nur, wenn auch ein ausreichender ren in welchem Ausmaß gefördert werden sollen. Grad an Sicherheit über die künftige Profitabilität der Investitionen besteht. Sollen zukünftig emissionsarme Insoweit durch die Maßnahmen in diesen beiden Berei- Antriebskonzepte und Energieträger – zunächst im Wett- chen die Barrieren für die in Zukunft als notwendig bewerb mit konventionellen Technologien – (ergänzend) erachteten Technologien noch nicht vollständig beho- privat bereitgestellt werden, muss die Politik notwen­ ben sind, sollten drittens Instrumente im Ansatzpunkt digerweise Anreize und Rahmenbedingungen so setzen, der Innovation eingesetzt werden. Diese sollten darauf dass der Markt diese Funktion übernehmen kann. abzielen, verbleibende Barrieren bei der Entwicklung,

132 Agora Verkehrswende | Ausgestaltung der Instrumente zur Dekarbonisierung des Straßenverkehrs­

Produktion und Marktdurchdringung jener Technolo- anfallen (wie etwa Lärm, Unfälle oder Landschaftszer- gieoptionen zu beheben, die der Regulierer als notwendig schneidung), können zudem durch eine entfernungs- für die Transformation des motorisierten Straßenver- abhängige Maut auch im Pkw-Bereich internalisiert kehrs erachtet. Die verbleibenden Barrieren bestehen werden. dabei zum einen wohl insbesondere in einer fehlenden Marktdurchdringung der neuen Technologieoptionen, Um die Kosten des technologischen Pfadwechsels gering die sich aufgrund ausbleibender Lernkurven- und Ska- zu halten, ist fünftens notwendig, dass die Konsequenz leneffekte in höheren Preisen niederschlagen. Hier sind und Beständigkeit des Pfadwechsels regulatorisch also Maßnahmen notwendig, die die Marktdurchdrin- glaubwürdig untermauert sind. Andernfalls drohen trotz gung mit innovativen Technologien stimulieren. Vor dem regulatorischer Eingriffe eine Verfehlung der Emissions- Hintergrund der Bedeutung der internationalen bezie- ziele und eine ineffiziente Ausschüttung von Fördergel- hungsweise globalen Marktdurchdringung auf die Lern- dern. Die Explikation von Dekarbonisierungszielen im und Skaleneffekte sind diesbezüglich unter Umständen motorisierten Straßenverkehr, staatliche Investitionen auch internationale Instrumente, wie etwa Quoten auf in komplementäre Infrastruktur, eine rechtliche Selbst- EU-Ebene, anzustreben. Zum anderen verbleibt aufgrund bindung des Regulierers, etwa durch die Schaffung von der höheren (derzeitigen) Kosten und damit auch Preise Ansprüchen mit Bestandsschutz, sowie eine konsistente eine weitere Barriere in Form von Budgetrestriktionen, Ausgestaltung des Instrumentenmixes, soweit möglich die die Anschaffung emissionsarmer Technologieoptio- auch auf supranationaler Ebene, können Bestandteile nen behindern können. Budgetrestriktionen können auf- eines solchen glaubwürdigen Commitments der Politik grund der höheren Anschaffungskosten und mangelnden sein, um private Investments in neue Zukunftsfelder der Zugangs zu Krediten insbesondere im Bereich von Pkw Mobilität zu „locken“. bei den batterieelektrischen Antrieben und der Wasser- stoffbrennzelle wirksam sein – und hier wohl insbe- Die Instrumentierung der Ansatzpunkte sollte dabei sondere im Bereich der unteren Fahrzeugklassen. Zur einem zeitlichen Transformationspfad folgen. Ihre Rolle Überwindung von Budgetrestriktionen ist der Einsatz wird sich mit fortschreitender Dekarbonisierung des zuführender, preisbasierter Instrumente notwendig. Ein- motorisierten Straßenverkehrs und technologischer griffe im Ansatzpunkt „Innovation“ sollten jedoch stets Entwicklung verändern. Exnovationsinstrumente kön- nur temporären Charakter haben und mit ausreichender nen bei erfolgreicher Dekarbonisierung wieder abge- Marktdurchdringung der entsprechenden Technologie(n) schafft werden. Förderinstrumente für den Aufbau zurückgefahren werden, um sowohl Marktverzerrungen komplementärer Infrastruktur und Innovation werden als auch eine Überlastung der öffentlichen Haushalte zu typischerweise nur temporär benötigt, bis eine kritische vermeiden. Masse erreicht ist. Instrumente zur Verkehrsverlage- rung und -verringerung müssen sich bei Veränderung Um einerseits zu vermeiden, dass durch die Förderung des Technologiemixes ebenfalls anpassen. Gegenwärtig emissionsarmer Antriebstechnologien Rebound-Effekte kann eine CO2-Bepreisung auch Suffizienzsignale setzen. entstehen, und um andererseits nicht-­internalisierten Mit fortschreitender Elektrifizierung der Mobilität muss externen Kosten des motorisierten Straßenverkehrs diese Aufgabe etwa durch eine Stromsteuer übernommen Rechnung zu tragen, sind viertens Instrumente zur Ver- werden. Im eingeschwungenen Zustand muss ein dekar- lagerung und Verringerung des motorisierten Straßen­ bonisierter Straßenverkehr zudem auf andere Weise zur verkehrs notwendig. Hier erscheint zum einen eine Finanzierung der Straßenverkehrsinfrastruktur und zur

Bepreisung von CO2 angeraten, um Minderungen der Finanzierung öffentlicher Haushalte beitragen, als dies Verkehrsleistung emissionsintensiver Antriebe anzurei- gegenwärtig der Fall ist. zen, zum anderen sind aber (längerfristig) auch energie­ trägerspezifische Suffizienzinstrumente für emissions­ ärmere Antriebe notwendig (etwa die Beibehaltung der Stromsteuer und gegebenenfalls eine Steuer auf Wasser- stoff). Externalitäten des motorisierten Straßenverkehrs, die über alle Technologieoptionen in gleichem Maße

133 Ausgestaltung der Instrumente zur Dekarbonisierung des ­Straßenverkehrs

Auswirkungen einer isolierten Adressierung einzelner ­Ansatzpunkte

Die gemeinsame und abgestimmte Adressierung aller fünf Ansatzpunkte für eine Dekarbonisierungs­ politik im motorisierten Straßenverkehr ist von hoher Relevanz für die Effektivität und Effizienz der Politik. Die isolierte Adressierung einzelner Ansatzpunkte, etwa infolge polit-ökonomischer Restrik­ tionen, birgt daher die Gefahr, die Erreichung der Emissionsziele unnötig teuer zu machen oder eine Zielverfehlung nach sich zu ziehen.

Eine Fokussierung der Regulierung zum Beispiel auf den Ansatzpunkt der Innovation ohne (wirksame) Regulierung im Bereich des Marktaustritts fossiler Energieträger muss gegen die bestehenden Pfad­ abhängigkeiten des Systems des fossil betriebenen Verbrennungsmotors arbeiten und etwa Subven­ tionen entsprechend hoch ansetzen, um den Lock-in aufbrechen zu können. Ein solches Vorgehen geht mit verschiedenartigen Problemen einher, insbesondere droht eine Überlastung des öffentlichen Haushalts wegen hoher Ausgaben öffentlicher Mittel zur Finanzierung der Förderungsinstrumente. Eine alleinige Fokussierung auf den Ansatzpunkt des Marktaustritts fossiler Energieträger wiederum

erfordert bei Anwendung einer CO2-Bepreisung extrem hohe CO2-Preise, um die spezifischen Barrieren bei den emissionsarmen Technologieoptionen überwinden zu können.

Eine Fokussierung allein auf die staatliche Förderung alternativer Antriebsformen durch Förderung in den Ansatzpunkten Innovation und komplementäre Infrastruktur hat die Vergünstigung des motori­ sierten Straßenverkehrs zur Folge. Es drohen damit entsprechende Verlagerungen im Modal Split hin zum motorisierten Straßenverkehr, unter Umständen auch eine generelle Zunahme von Mobilität. Da auch alternative Antriebsformen nicht vollständig emissionsfrei sind, kann ein solches Vorgehen die Effektivität herabsetzen und bedroht die Emissionsreduktionsziele. Zudem geht der motorisierte Straßenverkehr mit weiteren externen Kosten einher (Belastung mit Schadstoffen, Bodenversiege­ lung, Landschaftszerschneidung, Lärm, Unfallexternalitäten etc.), deren Erzeugung mit einem solchen Ansatz entsprechend stimuliert würde. Dies macht deutlich, dass der komplementäre Einsatz von Instrumenten zur Verkehrsverlagerung und -verringerung notwendig ist.

Diese Beispiele verdeutlichen, dass das Zusammenspiel der Ansatzpunkte maßgeblich für die Effizienz und Effektivität der Dekarbonisierungspolitik ist und die isolierte Regulierung einzelner Ansatzpunkte die Performanz der Politik herabsetzen, im Extremfall gar zu Erhöhungen der Treibhausgasemissionen (Backfire) führen kann.

134 Agora Verkehrswende | Ausgestaltung der Instrumente zur Dekarbonisierung des Straßenverkehrs­

5.5 Thesen zur Ausgestaltung der 4. Exnovationsinstrumente sind notwendig, um den Dekarbonisierungsinstrumente im ungerechtfertigten Wettbewerbsvorteil des mit motorisierten Straßenverkehr fossilen Kraftstoffen angetriebenen Verbrennungs- motors abzubauen und sein für das Erreichen der Grundsätzlich kann zum Einsatz und zur Ausgestaltung Klimaziele notwendiges Ausscheiden aus dem technologiespezifischer Instrumente für die Dekarboni- Markt zu beschleunigen. Starke Pfadabhängigkei- sierung des motorisierten Straßenverkehrs festgehalten ten und Lock-in-Effekte behindern andernfalls die werden: Dekarbonisierung des Straßenverkehrs. Exnovati- 1. Mögliche technologiespezifische Instrumente müs- onsinstrumente können dabei technologieneutral

sen zur ökonomischen Begründung der Indikation gegenüber neuen, CO2-freien Technologien bleiben. passen (Kriterium der Adäquanz). Die Begrün- Fester Bestandteil eines Maßnahmenbündels zur dung für einen etwaigen technologiespezifischen Beschleunigung der Exnovation muss ein ambi-

Eingriff – und damit die Sinnhaftigkeit einzelner tionierter CO2-Preis sein. Dieser sanktioniert den

Instrumente – kann zwischen Technologien stark CO2-Ausstoß, belässt aber gleichzeitig Freiheitsgra- variieren. Allein das Vorliegen einer ökonomischen de, um die Reduktionsziele effizient zu erreichen. Indikation für einen technologiespezifischen Ein- Dessen genaue Umsetzung – etwa als Emissionshan- griff rechtfertigt also nicht jedwede instrumentelle del oder Steuer –­ ist eine nachgelagerte Frage. Zur Umsetzung. Die Passfähigkeit neuer technologiespe- Absicherung der Zielerreichung können ergänzend zifischer Instrumente zur Indikation sollte vor ihrer ordnungsrechtliche Instrumente, etwa Flottengren- Einführung explizit gemacht und nachvollziehbar zwerte, auf der Produzentenseite eingesetzt werden. begründet werden. 5. Der Aufbau komplementärer Infrastruktur für 2. Effiziente technologiespezifische Instrumente den Betrieb neuer Technologien muss ­zumindest sollten, soweit sinnvoll, Freiheitsgrade bei der De- temporär staatlich gefördert werden. Da sich tailausgestaltung der Technologieoptionen belassen. komplementäre Infrastrukturen ­typischerweise Das gilt insbesondere aufgrund technologischer auf einzelne Technologien beziehen, ist eine staat­ Unsicherheiten und Informationsgrenzen aufseiten liche Technologiewahl an dieser Stelle unumgäng- des Regulierers. Generell sollte daher gelten: So viel lich (welche Technologieoptionen hier insbesondere Technologiespezifität wie nötig, so viel Technologie- förderungwürdig erscheinen, ist in den ­Thesen in neutralität wie möglich. Kapitel 4 dargelegt). Dies gilt umso mehr, als es auf­­ 3. Für die Instrumentierung einer Dekarbonierungs- grund budgetärer Grenzen der öffentlichen Haus- politik für den motorisierten Straßenverkehr halte kaum in Betracht kommt, für alle Techno- zeichnen sich fünf Hauptansatzpunkte ab: logien komplementäre Infrastrukturen parallel in (1) Marktaustritt fossiler Technologien (Exnovation), großs­kaligem Maßstab bereitzustellen. Es steht zu (2) Aufbau komplementärer Infrastruktur für neue erwarten, dass der privatwirtschaftliche ­Betrieb der emissionsarme Technologien, neuen komplementären Infrastrukturen ohne staat- (3) Entwicklung, Produktion und Marktdurch- liche Förderung möglich ist, sobald eine kritische dringung neuer emissionsarmer Technologien Masse erreicht wird. Gleichwohl kann in einigen (Innovation), Bereichen eine dauerhafte Regulierung zum Beispiel (4) Verlagerung und Verringerung des motorisierten von Standorten und Tarifen notwendig sein, etwa im Straßenverkehrs sowie ­Falle des Aufbaus von Oberleitungen für den Stra- (5) insgesamt eine langfristige und glaubwürdige ßengüterverkehr. politische Selbstbindung hinsichtlich der Dekar- 6. Gegebenenfalls sind zusätzlich Innovationsinst- bonisierung des motorisierten Straßenverkehrs. rumente notwendig, welche die Verbreitung von Ein effektiver und effizienter Instrumentenmix Fahrzeugen mit emissionsarmen Technologien muss diese Hauptansatzpunkte gemeinsam in den gezielt fördern, um verbleibende Verzerrungen des Blick nehmen und zusammendenken. Technologiewettbewerbs zu adressieren. Dabei ist jedoch kritisch zu prüfen, welche Barrieren (zum Beispiel hohe Anschaffungskosten, unvollständige

135 Ausgestaltung der Instrumente zur Dekarbonisierung des ­Straßenverkehrs

Information, mit Lernkurven verbundene Wissens­ Verkehrsvermeidung und -verlagerung kann eine externalitäten) dadurch noch sinnvoll abgebaut entfernungsabhängige Maut vermitteln. werden können – insbesondere wenn die Exnova- 8. In jedem Falle erfordert eine erfolgreiche Dekarbo- tion fossiler Technologien sowie der Ausbau neuer nisierungspolitik im motorisierten Straßenverkehr komplementärer Infrastrukturen bereits durch andere zusätzlich eine klare und langfristig glaubwürdige Instrumente gewährleistet ist. Je nach konkreter öko- politische Selbstbindung zugunsten eines Transfor- nomischer Indikation kann die Ausgestaltung sowohl mationspfades (Commitment). Ohne eine glaubwür- technologieneutral als auch technologiespezifisch dige politische Bindung bezüglich der Ziele, Richtung erfolgen. Ordnungsrechtlich geprägte Instrumente, und Unumkehrbarkeit der angestrebten Trans- etwa (handelbare) Fahrzeugquoten, können hier große formation werden die notwendigen großskaligen Wirksamkeit entfalten. Ähnlich würde es sich mit ei- Investitionen privater Akteure in neue Infrastruktur ner Begrenzung des Dienstwagenprivilegs auf emis- und Produktionsanlagen nicht in ausreichendem sionsarme Antriebstechnologien verhalten. Prämien Maße erfolgen. Entsprechendes Vertrauen kann die für den Kauf von Fahrzeugen mit emissionsarmen öffentliche Hand etwa durch öffentliche Investitio- Antrieben bieten die Chance, Barrieren auf Nutzer- nen in komplementäre Infrastruktur und durch eine seite, insbesondere eine begrenzte Zahlungsfähigkeit, parteiübergreifende Verständigung auf einen ambi- unmittelbar zu überwinden. Gleichwohl ist die klima­ tionierten Klimaschutz schaffen. Hilfreich ist ferner politische Effektivität von Kaufprämien unsicher ein Instrumentenmix, der klare verkehrs- und um- (nur begrenzte Weiterreichung an Autokäufer, Gefahr weltpolitische Ziele definiert, auf breiter Front alle von Mitnahme- und Rebound-Effekten). Es ist daher genannten Ansatzpunkte adressiert und zudem auf angezeigt, Kaufprämien nach Höhe und Laufzeit zu allen politischen Ebenen (europäisch, national, lokal) begrenzen, Effektivität sicherzustellen und die Finan- sichtbar verankert wird. zierung möglichst verursacherbezogen auszugestal- 9. Bei der Ausgestaltung des Instrumentenmixes sind ten (zum Beispiel über eine Bonus-Malus-Regelung Zusammenhänge und Abhängigkeiten zwischen in der Kfz-Steuer). den Ansatzpunkten zu bedenken. Insoweit von 7. Eine effiziente Dekarbonisierungspolitik für den staatlicher Seite eine selektive Politik bezüglich be- motorisierten Straßenverkehr erfordert schließlich stimmter Technologien erfolgt, muss diese über alle auch Instrumente, welche Anreize zu einer Verla- Ansatzpunkte hinweg konsistent sein. So müssen gerung und Verringerung der straßengebundenen etwa Infrastrukturförderung und Innovationsförde- motorisierten Mobilität setzen. Das gilt auch im rung zusammengedacht werden. Zudem interagieren Falle einer erfolgreichen technischen Dekarbonisie- die Ansatzpunkte wie kommunizierende Röhren: So rung des motorisierten Straßenverkehrs. Schließlich können etwa stringentere Exnovationsinstrumente verursacht der motorisierte Straßenverkehr neben oder eine stärkere staatliche Förderung des Aufbaus

CO2-Emissionen diverse weitere negative Umwelt­ komplementärer Infrastruktur die Notwendigkeit wirkungen (zum Beispiel Luftverschmutzung, oder Intensität ergänzender Innovationsinstrumen- Ressourcen- und Flächenverbrauch). Insbesondere ten reduzieren. Instrumente zur Förderung von Infrastruktur- 10. Einzelinstrumentelle Lösungsstrategien können aufbau und Innovation setzen diesbezüglich nur die Transformation des motorisierten Straßenver- unzureichende Anreize, können sogar zu ökologisch kehrs in keinem Falle effizient gewährleisten. Eine problematischen Rebound-­Effekten führen. Die effiziente Dekarbonisierungspolitik muss alle fünf Ausgestaltung der Instrumente zur Verkehrsverla- Ansatzpunkte gemeinsam adressieren und darf sich gerung und -verringerung muss sich dabei an den nicht auf die Regulierung ausgewählter Ansatz- vorherrschenden Technologien orientieren. Unter punkte beschränken. Dabei ist es sinnvoll, eher tech-

den gegenwärtigen Bedingungen kann ein CO2-Preis nologieneutrale und stärker technologiespezifische Anreize für Verkehrsverlagerung und -vermeidung Instrumente miteinander zu kombinieren. So würde

setzen. In einer rein strombasierten Mobilitätswelt eine alleinige (technologieneutrale) CO2-Bepreisung können derartige Signale von einer Stromsteuer zwar Anreize zu Exnovation und Verkehrsverla- ausgehen. Stärker technologieneutrale Anreize zur gerung und -verringerung setzen, aber nicht alle

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Barrieren bei der Durchsetzung neuer Technologien steht nicht nur die Effektivität und Effizienz des Ins- überwinden. In diesem Fall werden sich manche truments infrage, sondern auch seine politische Um-

Technologien nicht in ökonomisch sinnvollem Aus- setzbarkeit. So dürfte die Einführung von CO2-Prei- maß durchsetzen können. Die Transformation des sen ohne geeignete Abschmelzung klimaschädlicher motorisierten Straßenverkehrs würde länger dauern Subventionen kaum erfolgversprechend sein. und teurer werden, der politische Gegendruck 13. Auch theoretisch grundsätzlich vorteilhafte würde steigen. Umgekehrt wäre auch eine Strategie technologiespezifische Instrumente können in der problematisch, welche allein auf (technologiespezi- Praxis an der Herausforderung einer effizienten fische) Innovationsinstrumente, wie etwa Kaufprä- und effektiven Umsetzung scheitern. Entscheidend mien, setzt. Ohne Exnovationsinstrumente und ein ist zum einen immer die konkrete Ausgestaltung glaubwürdiges politisches Commitment bliebe die der Instrumente. Zum anderen ist das regulatori- Effektivität solcher Instrumente fraglich. Gleich- sche Setting zu beachten, in welches ein Instrument zeitig müssten unnötig hohe Förderkosten in Kauf eingepasst wird. Aufgrund von Zielkonflikten, genommen werden. Zudem würde eine reine Förder- Wirkungsbrüchen im Instrumentenmix, rechtlichen politik zu weiterem Verkehrswachstum beitragen. Problemen, Informationsdefiziten, Transaktionskos- 11. Die Instrumentierung der Ansatzpunkte beschreibt ten und politischer Einflussnahme können konzep- einen zeitlichen Transformationspfad. Ihre Rolle tionell geeignete technologiespezifische Ansätze im wird sich mit fortschreitender Dekarbonisierung des praktischen Instrumentenvergleich zurückfallen. motorisierten Straßenverkehrs und technologischer Dann besteht die Gefahr, dass fehlgeleitete tech- Entwicklung verändern. Exnovationsinstrumente nologiespezifische Eingriffe neue Verzerrungen können bei erfolgreicher Dekarbonisierung wieder schaffen, welche die Technologieoffenheit weiter abgeschafft werden. Förderinstrumente für den einschränken. Es ist daher stets zu überprüfen und Aufbau komplementärer Infrastruktur und Innova- darzulegen, dass die letztlich im politischen Prozess tion werden typischerweise nur temporär benötigt, ausgehandelte konkrete Ausgestaltung technolo- bis eine kritische Masse erreicht ist. Instrumente giespezifischer Instrumente noch zur eigentlichen zur Verkehrsverlagerung und -verringerung müssen ökonomischen Indikation passt. sich bei Veränderung des Technologiemixes eben- 14. Verbleibende Unsicherheiten hinsichtlich der

falls anpassen. Gegenwärtig kann eine CO2-Beprei- Effektivität und Effizienz der verkehrspolitischen sung auch Suffizienzsignale setzen. Mit fortschrei- Instrumente dürfen jedoch nicht als Entschuldigung tender Elektrifizierung der Mobilität muss diese für politische Inaktivität genutzt werden. In An- Aufgabe etwa durch eine Stromsteuer übernommen betracht der klimapolitischen Dringlichkeit und der werden. Im eingeschwungenen Zustand muss ein notwendigen langfristigen Investitionen im motori- dekarbonisierter motorisierter Straßenverkehr sierten Straßenverkehr müssen jetzt klare politische zudem auf andere Weise als gegenwärtig zur Finan- Weichenstellungen erfolgen, um die Dekarbonisie- zierung der Straßenverkehrsinfrastruktur und zur rung des Verkehrssektors unverzüglich einzuleiten. Finanzierung öffentlicher Haushalte beitragen, zum Grundsätzlich gilt dabei: Besser eine „zweitbeste“ Beispiel über eine entfernungsabhängige Maut. Dekarbonisierungspolitik für den Straßenverkehrs- 12. Grundsätzlich gilt, dass sich neue (technologiespe- sektor als ein Verzicht auf eine klare politische zifische) Instrumente sinnvoll in den bestehenden Positionierung. regulatorischen Rahmen einfügen müssen. Aufgrund der Komplexität der einzelnen verkehrspolitischen Entscheidungsfelder ist ein Mix aus bestehenden und neuen Instrumenten unumgänglich. Bei der Neueinführung von Instrumenten müssen mögliche unerwünschte Wechselwirkungen mit dem beste- henden System berücksichtigt werden. Gegebe- nenfalls sind auch Anpassungen des bestehenden regulatorischen Rahmens notwendig. Andernfalls

137 Ausgestaltung der Instrumente zur Dekarbonisierung des ­Straßenverkehrs

138 6 | Schlussbetrachtung

Der Klimaschutzplan 2050 der deutschen Bundesre- In der Praxis ist die Technologiewahl im motorisier- gierung sieht vor, dass die Treibhausgasemissionen des ten Straßenverkehr typischerweise aufgrund diverser Verkehrssektors bis zum Jahr 2030 um 40 bis 42 Prozent Marktunvollkommenheiten, politischer Fehlsteuerung gegenüber dem Basisjahr 1990 gesenkt werden sollen. und Pfadabhängigkeiten verzerrt. Hier ist technologi- Um diese Ziele zu erreichen, bedarf es insbesondere einer eneutrale Regulierung jedoch gerade nicht in der Lage, substanziellen Dekarbonisierung des Straßenverkehrs. Technologieoffenheit herzustellen. Um die vorgefunde- Eine wichtige Säule dieser Dekarbonisierung ist der nen Verzerrungen effizient zu beheben, müssen vielmehr Übergang zu emissionsärmeren (oder -freien) Antriebs- spezifische Eingriffe vorgenommen werden. Mithin technologien und Energieträgern. besteht eine ökonomische Indikation für technologiespe- zifische Regulierung, wenn und soweit sich das vorge- Unter politischen Akteuren besteht Uneinigkeit darüber, fundene Entscheidungsfeld (noch) nicht technologieoffen welche politischen Rahmensetzungen notwendig sind, präsentiert. um die 2030-Ziele zu erreichen. Im Mittelpunkt der politischen Diskussionen steht dabei auch die ökono- Die ökonomische Indikation für technologiespezifische mische Idee der Technologieneutralität. Dahinter steht Regulierung wird zudem durch die Tatsache gestärkt, die Forderung, dass klimapolitische Regulierung im dass heute weitgehend bekannt sein dürfte, welche Idealfall unmittelbar an der eigentlichen Zielgröße (hier: Technologien in den einzelnen Entscheidungsfeldern im Reduktion der Treibhausgasemissionen im gesamten motorisierten Straßenverkehr eine maßgebliche Rolle Verkehrssektor) ansetzen und dabei nicht zwischen für die Erreichung der 2030-Ziele spielen werden. Im verschiedenen technologischen Vermeidungsoptio- Entscheidungsfeld „Pkw-Verkehr“ werden batterieelek- nen differenzieren sollte. Technologieneutralität, so das trische Antriebe kurz- bis mittelfristig die zentrale Rolle Argument, führe dazu, dass die Dekarbonisierung des spielen. Die Nutzung von Wasserstoff in Brennstoffzellen gesamten Verkehrssektors langfristig kosteneffizient sowie von synthetischen Kraftstoffen in Verbrennungs- erfolge. Die Stärke eines technologieneutralen Ansatzes motoren stellen zumindest bis zum Jahr 2030 lediglich liege dabei insbesondere darin, dass dieser dezentrales Nischentechnologien dar. Im Entscheidungsfeld „Güter- Wissen über die Kosten und Nutzen verschiedener Tech- nah- und -regionalverkehr“ (Verteilverkehr bis 150 nologien zu heben vermag, das dem Regulator für eine km) ist bereits unter den derzeitigen marktlichen und geeignete Differenzierung zwischen Technologien und regulatorischen Rahmenbedingungen mittelfristig eine Sektoren kaum zuverlässig zur Verfügung stehe. Im Mit- Durchdringung mit Batteriefahrzeugen zu erwarten. Im telpunkt dieser Studie stand die kritische Reflektion die- Entscheidungsfeld „Güterfernverkehr“ werden hingegen ses Arguments. Der Fokus lag dabei auf dem Pkw-Ver- voraussichtlich hybride Lösungen – zum Beispiel Kom- kehr sowie dem Güternah-/regional- und -fernverkehr binationen von Oberleitungen, Batterie- und Brennstoff- auf der Straße (kurz: motorisierter Straßenverkehr). zellenantrieben – zum Einsatz kommen müssen.

Technologieneutralität der Regulierung ist grundsätzlich Gleichzeitig steht aber auch eine technologiespezifische zu unterscheiden von der Technologieoffenheit des Ent- Regulierung vor dem Risiko, zwar theoretisch (bei per- scheidungsfeldes (inklusive der Eigenschaften der rele- fekt angepasstem Design) effizient regulieren zu können, vanten Akteure, Technologien, Märkte und bestehender dies aber bei ungeeignetem Design in der Praxis nicht Regelungen). Technologieoffenheit ist gegeben, wenn gewährleisten zu können – etwa aufgrund von Wissens- und soweit die Technologiewahl auf einem im Übrigen defiziten im Detail oder polit-ökonomischen Verzerrun- (das heißt jenseits des Klimaschutzes) unverzerrten gen. Mithin stellt sich neben der Frage der Indikation Entscheidungsfeld stattfindet. Als unverzerrt stellt sich von Technologiespezifität der Regulierung auch die ein Entscheidungsfeld dann dar, wenn die (privaten oder Herausforderung, in welcher Form Technologiespezi- staatlichen) Entscheider in Kenntnis und unter Berück- fität adäquat auf jeweils vorgefundene Verzerrungen sichtigung aller volkswirtschaftlich relevanten Kosten im Entscheidungsfeld antworten sollte. Typischerweise und Nutzen insoweit „richtige“ Abwägungsentschei- bleibt ein Mindestmaß an wettbewerblicher Techno- dungen treffen. logieauswahl bedeutsam, die auch dann noch sinnvoll bleibt, wenn einzelne technologiespezifische Eingriffe

139 Schlussbetrachtung

angezeigt sind, etwa bei der Auswahl alternativer Bat- nologische Entwicklung über diesen Zeitraum größeren terietechnologien. Insgesamt dürfte daher gelten: Soviel Unsicherheiten unterliegt als etwas eine Betrachtung Technologieneutralität wie möglich, so viel Technologie- bis zum Jahr 2030. Umso wichtiger ist es daher, heutige spezifität wie nötig. politische Weichenstellungen so zu treffen, dass keine perspektivisch nutzbaren Technologien unnötigerweise Für die Instrumentierung einer Dekarbonisierungspoli- administrativ ausgeschlossen werden. Regulatorische tik für den motorisierten Straßenverkehr zeichnen sich Rahmenbedingungen sollten es daher ermöglichen, dass fünf Hauptansatzpunkte ab: (1) Marktaustritt fossiler sich heutige technologische Nischen (zum Beispiel Nut- Technologien (Exnovation), (2) Aufbau komplementärer zung von Brennstoffzelle oder synthetischen Kraftstoffen Infrastruktur für neue emissionsarme Technologien, im Pkw) auch dann weiterentwickeln können, wenn in (3) Entwicklung, Produktion und Marktdurchdrin- absehbarer Zeit noch keine großskalige Nutzung erfolgen gung neuer emissionsarmer Technologien (Innovation), dürfte und sinnvoll ist. Darüber hinaus müssen die (4) Verlagerung und Verringerung des motorisierten Effektivität und Adäquanz insbesondere technologiespe- Straßenverkehrs sowie (5) insgesamt eine langfristige zifischer Regulierungsansätze kontinuierlich überwacht und glaubwürdige politische Selbstbindung hinsichtlich und geprüft werden. Mit fortschreitendem technologi- der Dekarbonisierung des motorisierten Straßenver- schem Wandel sind zu späteren Zeitpunkten (nach 2030) kehrs. Ein effektiver und effizienter Instrumentenmix zum Beispiel möglicherweise neue Förderschwerpunkte zur Dekarbonisierung des motorisierten Straßenverkehrs festzulegen. muss diese Hauptansatzpunkte gemeinsam in den Blick nehmen und zusammendenken. Dabei bietet sich eine Darüber hinaus beschränkt sich die Studie auf die Regu- Kombination aus eher technologieneutralen Instrumen- lierung des Straßenverkehrs in Deutschland. So wurden ten (zum Beispiel für Exnovation und Verkehrsverlage- etwa der Nutzung von Bahn, Schiff oder Flugzeug und rung und -verringerung) und stärker technologiespezi- den damit verbundenen Technologieentscheidungen, fischen Instrumenten (zum Beispiel für Innovation und die ebenfalls zur Dekarbonisierung im Verkehr beitra- Infrastruktur) an. gen müssen, nur am Rande Aufmerksamkeit gewidmet. Gleiches gilt für die Beschränkung auf den nationalen In Anbetracht der klimapolitischen Dringlichkeit und der Klimabeitrag. Damit wurde schon von vorneherein ein notwendigen langfristigen Investitionen im Straßen- im Verständnis diese Studie stark technologiespezi- verkehr müssen jetzt klare politische Weichenstellungen fischer Zugang gewählt, da nur Klimaschutzbeiträge erfolgen, um die Dekarbonisierung des Verkehrssektors eines bestimmten Emittentensegments in den Blick unverzüglich einzuleiten und für alle Akteure als unum- genommen wurden. Es liegt auf der Hand, dass derartige kehrbar zu vermitteln. Grundsätzlich gilt dabei: Besser sektorale Betrachtungseinschränkungen Gefahr laufen, eine „zweitbeste“ Dekarbonisierungspolitik für den die Kosteneffizienz der Regulierung im Interesse des Straßenverkehr als ein Verzicht auf eine klare politische Klimaschutzes einzuschränken. Speziell für technologie­

Positionierung. Vor diesem Hintergrund müssen auch die neutrale Instrumente – wie etwa ein CO2-Preis – sollte aktuellen politischen Beschlüsse für das Klimaschutz- die Diskussion vorzugsweise immer auch sektorüber- programm 2030 bewertet werden (vgl. Box am Ende des greifend sowie auf europäischer Ebene erfolgen, um Kapitels). Probleme durch mögliche Verschiebungen von Emissi- Die Diskussion verkehrspolitischer Weichenstellungen onen (Effektivitätsproblem) oder unterschiedlich starke erfolgt im Rahmen dieser Studie insbesondere in Hin- Vermeidungsanreize (Effizienzproblem) zu adressieren. blick auf die Erreichung der für das Jahr 2030 gesetz- Gleichwohl bleibt die Frage, wie die Klimaschutzbeiträge ten Emissionsreduktionsziele. Wird die Perspektive des motorisierten Straßenverkehrs in Deutschland ziel- über diesen Zeitraum geweitet, stellen sich zusätzliche konform politisch organisiert werden können. Herausforderungen. Insbesondere ist gegenwärtig noch nicht absehbar, welche Technologien die vollständige Grundsätzlich können die hier vorgestellten Überlegun- Dekarbonisierung des motorisierten Straßenverkehrs bis gen zur Technologieneutralität auch auf andere politische zum Jahr 2050 effektiv und kosteneffizient bewerkstelli- Handlungsfelder übertragen werden. So stellen sich etwa gen können. Das liegt insbesondere daran, dass die tech- bei der Energiewende im Stromsektor ähnliche Fragen,

140 Agora Verkehrswende | Schlussbetrachtung

etwa zur Angemessenheit der differenzierten Behand- suchung am Beispiel des motorisierten Straßenverkehrs lung von Technologien der Stromerzeugung. Aktuell ist auch gezeigt, dass eine ökonomische Indikation für oder eine Diskussion um Technologieneutralität zudem auch wider Technologiespezifität ein genaues Verständnis im Kontext grüner Industriepolitik allgemein (Stichwort: technologischer, marktlicher und sonstiger institutio- „European Green New Deal“) oder grüner Finanzpolitik zu neller Eigenschaften des jeweiligen Entscheidungsfeldes erwarten. Auch in diesen Kontexten mag man mögli- voraussetzt und dass selbst aus einer möglichen Indika- cherweise argumentieren, dass die Voraussetzungen für tion noch keine Begründetheit jedweden Politikdesigns eine ökonomische Überlegenheit rein technologieneu- der Technologiedifferenzierung folgt. Insofern bedürfen traler Ansätze (relevante Vorsprünge dezentralen Wis- die in dieser Studie getroffenen Aussagen zur Ausgestal- sens, perfekte Technologieoffenheit des Entscheidungs- tung technologiespezifischer Instrumente einer näheren feldes, ein einziges politisches Regulierungsziel) nicht Kontextprüfung, wenn Empfehlungen auch für andere notwendigerweise vorliegen. Gleichwohl hat die Unter- politische Handlungsfelder abgeleitet werden sollen.

Bewertung der aktuellen klimapolitischen Beschlüsse der Bundesregierung vor dem Hintergrund der Studie

Die Bundesregierung hat mit dem „Klimaschutzprogramm 2030“ einen Maßnahmenkatalog vorgelegt, mit dem die verkehrspolitischen Ziele entsprechend dem Klimaschutzplan 2050 bzw. dem Bundes-Klimaschutzgesetz erreicht werden sollen. Diese wurden teilweise bereits in Gesetzesform gegossen, teilweise bedürfen sie noch einer weiteren Konkretisierung. Die nachfolgende Übersicht skizziert, inwieweit die in dieser Studie als sinnvoll erachteten Ansatzpunkte einer Klimaschutzpolitik für den Straßenverkehrssektor darin adäquat berück­ sichtigt werden.

Marktaustritt fossiler Energieträger („Exnovation“) Um den schrittweisen Austritt von mit fossilen Kraftstoffen betriebenen Antrieben zu forcie­ ren, soll ein Emissionshandel für im Verkehrs- und Gebäudesektor eingesetzte Brennstoffe eingeführt werden. Geplant war dabei zunächst ein anfänglicher Fixpreis von 10 Euro je

Tonne CO2; im Zuge von Nachverhandlungen mit dem Bundesrat liegt der Anfangspreis im

Jahr 2021 nunmehr bei 25 Euro je Tonne CO2. Weiterhin setzt das Programm auf die bereits

bestehenden EU-Flottengrenzwerte für CO2-Emissionen. Zudem soll künftig eine CO2-Diffe­

renzierung der Lkw-Maut erfolgen. Die Kfz-Steuer soll ebenfalls stärker an den CO2-Emissi­ onen ausgerichtet werden. Eine Konkretisierung und zeitliche Umsetzungsplanung stehen hierbei allerdings noch aus.

Inwieweit von den bisher vorgeschlagenen und verabschiedeten Instrumenten eine für das Gelingen der Verkehrswende ausreichende Exnovations-Wirkung ausgehen kann, bleibt zweifelhaft. Notwendig wäre dafür insbesondere ein ambitionierterer Einstiegspreis und nachfolgender Preispfad für den Emissionshandel. Gerade wenn dies politisch nicht durch­

setzbar sein sollte, käme einer CO2-orientierten Reform der Kfz-Steuer größere Bedeutung bei. Diese könnte einhergehen mit einer grundsätzlichen Weiterentwicklung in Richtung eines konsistenten, aufkommensneutralen Bonus-Malus-Systems, bei dem fiskalische

Anreize verstärkt unmittelbar beim Fahrzeugkauf ansetzen. Ein deutlicher Malus für CO2-­ intensive Antriebe würde dann Anreize zum Kauf klimafreundlicher Fahrzeuge setzen.

141 Schlussbetrachtung

Zudem würde eine Korrektur weiterhin bestehender Fehlanreize wichtige Exnovations­anreize setzen. Als Beispiele für solche Fehlanreize zu nennen sind etwa die fragwürdigen Differen­ zierungen innerhalb der Energiesteuern, insbesondere das Dieselprivileg, und die fortbeste­ hende steuerliche Privilegierung auch von Dienstwagen mit konventionellem Antrieb.

Aufbau von komplementärer Infrastruktur für neue emissionsarme Technologien Im Mittelpunkt des Programms steht der Ausbau der Ladeinfrastruktur für batterieelektri- sche Fahrzeuge (1 Mio. Ladepunkte bis 2030). Neben der staatlichen Förderung der Einrich­ tung von Ladepunkten sollen auch rechtliche Hemmnisse für deren Errichtung, beispielsweise im Bau- und Wohneigentumsrecht, abgebaut werden. Zudem will die Bundesregierung Konzepte für den Ausbau der Tank-, Lade- und Oberleitungsinfrastruktur für den Bereich des Güterverkehrs entwickeln.

Die technologiespezifische Fokussierung auf die Förderung der Bereitstellung von Ladesäu­ len für batterieelektrische Fahrzeuge erscheint zumindest für den Pkw-Bereich ökonomisch begründbar. Eine solche staatliche Förderung ist jedoch nur sinnvoll, bis eine kritische Masse an Infrastruktur bereitsteht, die dann auch privat weiter ausgebaut wird. Ob diese kritische Masse bei 1 Mio. Ladepunkten erreicht oder sogar schon überschritten ist, konnte bislang nicht schlüssig gezeigt werden. Maßnahmen zur Bereitstellung der notwendigen komple­ mentären Infrastruktur für den Güterverkehr bedürfen in jedem Falle einer zeitnahen Kon­ kretisierung und Umsetzung, damit die erforderlichen Emissionsminderungen im Güterver­ kehr ermöglicht werden. Die im Klimaschutzprogramm gemachten Ausführungen lassen hier noch keine Bewertung zu.

Entwicklung, Produktion und Anschaffung neuer emissionsarmer Technologien („Innovation“) Als zentrales Instrument, um die Marktdurchdringung von Fahrzeugen mit alternativen Antriebstechnologien zu fördern, sieht das Klimaschutzprogramm staatliche Kaufprämien für Elektrofahrzeuge (batterieelektrischer Antrieb, Brennstoffzelle, Plug-in-Hybride) sowohl im Pkw- als auch im Lkw-Bereich vor. Im Pkw-Bereich sollen die bestehenden Kaufprämien ver­ längert und erhöht werden, insbesondere für Fahrzeuge mit einem Kaufpreis von weniger­ als 40.000 Euro. Zudem soll das Steuerprivileg für batterieelektrische und plug-in-hybride Dienstwagen bis zum Jahr 2030 verlängert und für Fahrzeuge mit einem Kaufpreis von weniger als 40.000 Euro ausgeweitet werden. Flankierend soll die Forschung und Entwick- lung zu Brennstoffzelle sowie strombasierten synthetischen Kraftstoffen und fortschritt­ lichen Biokraftstoffenunterstützt werden.

Die klimapolitische Wirksamkeit dieser Maßnahmen ist insgesamt unsicher (Gefahr von nur begrenzter Weiterreichung von Subventionen an Autokäufer sowie von Mitnahme- und Rebound-Effekten), zumal falls parallel keine spürbare Belastung von mit fossilen Kraft­ stoffen betriebenen Antriebstechnologien erfolgt. Vor diesem Hintergrund – und auch zur Schonung der öffentlichen Haushalte – erscheint es sinnvoll, Kaufprämien stärker zu fokus­ sieren. So könnte eine weitgehende Begrenzung der Kaufprämie auf Fahrzeuge mit einem Kaufpreis von weniger als 40.000 Euro helfen, Nachfrage insbesondere in den Segmenten zu stimulieren, in denen tatsächlich relevante Budgetrestriktionen bestehen. Eine hohe Wirksamkeit hinsichtlich der Marktdurchdringung würde im Übrigen auch eine handelbare (und haushaltsneutrale) Quote für emissionsfreie Fahrzeuge aufweisen.

142 Agora Verkehrswende | Schlussbetrachtung

Auch die Sinnhaftigkeit der vorgesehenen Förderung von Plug-in-Hybriden, vor allem im Rahmen der Dienstwagenbesteuerung, ist aus klimapolitischer Perspektive kritisch zu hinter­ fragen. Soweit diese in der Praxis primär mit fossilen Kraftstoffen betrieben werden, leisten sie keinen nennenswerten Klimaschutzbeitrag. Spezifische Förderungen sollten jedoch nur ausgereicht werden, wenn und insoweit die profitierenden Technologien einen solchen Bei­ trag tatsächlich erwarten lassen.

Unbeschadet einer stärkeren Fokussierung der Förderinstrumente behält die gleichzeitige

CO2-orientierte Verteuerung des mit fossiler Energie angetriebenen Verbrenners aus Effizi­ enz-, Effektivitäts- und auch aus Finanzierungsgründen ihre Wichtigkeit.

Verlagerung und Verringerung des Straßenverkehrs Um den Straßenverkehr insgesamt zu reduzieren, setzt das Programm auf diverse Maßnah­ men, welche andere Mobilitätsformen fördern und günstiger machen (z. B. Mehrwertsteuer­ senkung für den Eisenbahnfernverkehr, Ausbau sowie Modernisierung und Elektrifizierung von Bahnstrecken, mehr öffentliche Mittel für Ausbau von öffentlichem Personennahverkehr und Radwegen). Es ist allerdings fraglich, ob die vorgeschlagenen Maßnahmen tatsächlich dazu beitragen werden, den Straßenverkehr signifikant zu verlagern und verringern. Zum einen vermag der wenig ambitionierte Emissionshandel hier kaum Wirkung zu entfalten. Zum anderen sind die Effekte der Fördermaßnahmen unklar (z. B. kurz- bis mittelfristige Kapazi­ tätsengpässe bei Bahn und ÖPNV, um die Passagierzahlen substanziell zu erhöhen; eventu­ elle zukünftige Einpreisung der Mehrwertsteuersenkung bei Tariferhöhungen der Bahn).

Ferner werden mit dem Klimaprogramm auch Anreize gesetzt, die sogar zu mehr Straßen­ verkehr führen könnten. Hierzu zählen beispielsweise die Erhöhung der Entfernungspau­ schale für Fernpendler sowie die Einführung einer „Mobilitätsprämie“. Auch die Verlängerung und weitere Erhöhung der steuerlichen Privilegierung für privat genutzte Dienstwagen mit alternativem Antrieb wirkt tendenziell verkehrsinduzierend. Mit Blick auf die verlänger­ ten umfangreichen Privilegien für Plug-in-Hybride kann hiermit sogar auch ein Anstieg der

CO2-Emissionen einhergehen.

Somit sind zwingend weitere Maßnahmen notwendig, um dem stetigen Wachstum des Straßenverkehrs entgegenzuwirken. Andernfalls kann das Klimaschutzpaket – das bislang primär auf die Förderung des Wechsels der Antriebstechnologien setzt – eine effiziente und nachhaltige Erreichung der klimapolitischen Ziele im Verkehrssektor nicht gewährleisten. Als Anreiz für eine stärkere Verkehrsverlagerung und -verringerung kommen zum gegenwär­ tigen Zeitpunkt insbesondere ein deutlich ambitionierterer CO2-Preis oder höhere Energie­ steuern in Frage, mittelfristig könnte eine entfernungsabhängige Pkw-Maut diesem Zweck dienen und überdies eine effizientere Verkehrslenkung unterstützen.

In einer zunehmend elektrifizierten Mobilitätswelt kann künftig zudem der Stromsteuer eine Rolle bei der Verkehrsverlagerung und -verringerung zufallen. Ebenfalls helfen könnte sie bei der Umkehr des Trends zu immer größeren, schwereren und leistungsstärkeren Fahrzeu­ gen. Mit Blick auf die in der Vorkette anfallenden Umweltbelastungen sollten schließlich auch (lokal) emissionsfreie elektrische Fahrzeuge möglichst sparsam im Energieverbrauch sein, wozu es geeignete Instrumente zu entwerfen gilt.

143 Schlussbetrachtung

Langfristige und glaubwürdige politische Selbstbindung Zum Zweck der langfristigen politischen Orientierung werden für jeden Sektor und jedes Jahr Minderungsziele für Treibhausgasemissionen explizit in einem Bundes-Klimaschutzgesetz festgehalten. Es ist vorgesehen, die Einhaltung dieser Ziele fortlaufend zu überwachen. Bei Nichterreichung der jährlichen Minderungsziele soll durch Sofortprogramme nachgesteuert werden.

Grundsätzlich ist die gesetzliche Fixierung konkreter Sektorziele unter dem Gesichtspunkt der langfristigen und glaubwürdigen politischen Selbstbindung zu begrüßen. Sanktionsbewehrt ist eine Zielverfehlung insoweit, dass hieraus erhebliche Kosten für den Bundeshaushalt im Rahmen der Climate-Action-Verordnung entstehen können. Diese regelt die Lastenteilung in der Europäischen Union bei der Treibhausgasminderung in den nicht vom europäischen ­Emissionshandel erfassten Sektoren, zu denen auch der Straßenverkehr gehört. Werden die Ziele in diesem sogenannten Non-ETS-Bereich verfehlt, muss Deutschland Emissionsrechte bei Ländern zukaufen, die ihre Minderungsziele übererfüllen. Auf Ebene der einzelnen Sekto­ ren bzw. der Ressortebene fehlt es hingegen an expliziten und wirksamen Sanktionsmecha­ nismen für den Fall der Zielverletzung, was die Glaubwürdigkeit der Sektorziele schwächt.

Die weithin bestehende Einschätzung, dass diesem Klimaschutzprogramm zwingend weitere Maßnahmen zur Zielerreichung werden folgen müssen, sowie der Fortbestand widersprüch­ licher Signale etwa im Bereich klimaschädlicher Subventionen, tragen ebenfalls nicht zu glaubwürdiger Selbstbindung bei.

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168 Publikationen von Agora Verkehrswende

Klimabilanz von ­strombasierten Antrieben und Kraft­ ­stoffen

Ausgeliefert – wie die Waren zu den Menschen kommen Zahlen und Fakten zum städtischen Güterverkehr

E-Tretroller im Stadtverkehr Handlungsempfehlungen für deutsche Städte und Gemeinden zum Umgang mit stationslosen Verleihsystemen

Studie: Verteilnetzausbau für die Energiewende Elektromobilität im Fokus

15 Eckpunkte für das Klimaschutzgesetz

Klimabilanz von Elektroautos Einflussfaktoren und Verbesserungspotenzial

Neue Wege in die Verkehrswende Impulse für Kommunikationskampagnen zum Behaviour Change

Railmap 2030 Bahnpolitische Weichenstellungen für die Verkehrswende

Bikesharing im Blickpunkt Eine datengestützte Analyse von Fahrradverleihsystemen in Berlin

Parkraummanagement lohnt sich! Leitfaden für Kommunikation und Verwaltungspraxis

CO₂-Minderung bei Pkw – die Rolle der Steuerpolitik Ein europäischer Vergleich

Die Kosten von unterlassenem Klimaschutz für den Bundeshaushalt Die Klimaschutzverpflichtungen Deutschlands bei Verkehr, Gebäuden und Landwirtschaft nach der EU-Effort- Sharing-Entscheidung und der EU-Climate-Action-Verordnung

Umparken – Den öffentlichen Raum gerechter verteilen Zahlen und Fakten zum Parkraummanagement

Öffentlicher Raum ist mehr wert Ein Rechtsgutachten zu den Handlungsspielräumen in Kommunen

Klimaschutz im Verkehr: Maßnahmen zur Erreichung des Sektorziels 2030

Alle Publikationen finden Sie auf unserer Internetseite: www.agora-verkehrswende.de

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Agora Verkehrswende hat zum Ziel, gemeinsam mit Akteuren aus Politik, Wirtschaft, Wissenschaft und Zivilgesellschaft die Grundlagen dafür zu schaffen, dass der Verkehrssektor in Deutschland bis 2050 dekarbonisiert werden kann. Hierfür erarbeiten wir Klimaschutzstrategien und unterstützen deren Umsetzung.

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Agora Verkehrswende ist eine gemeinsame Initiative der Stiftung Mercator und der European Climate Foundation.