D5.1.1
Kraften i vannet
En analyse av hvordan ulike miljømål veies mot ulike sosiale, økonomiske og miljømessige interesser i to vannkraftscase
www.cedren.no
CEDREN ‐ Centre for Environmental Design of Renewable Energy: Forskning for teknisk og miljøriktig utvikling av vannkraft, vindkraft, overføringslinjer og gjennomføring av miljø‐ og energipolitikk. SINTEF Energi (vertsinstitusjon), NINA og NTNU er hovedforskningspartnere, med en rekke energibedrifter, norske og internasjonale FoU‐institutter og universiteter som partnere.
Finansieres av Forskningsrådet, energiselskaper og forvaltning gjennom ordningen med forskningssentre for miljøvennlig energi (FME). FME‐ordningen består av tidsbegrensede forskningssentre som har en konsentrert, fokusert og langsiktig forskningsinnsats på høyt internasjonalt nivå for å løse utpekte utfordringer på energi‐ og miljøområdet.
TR A7127 - Åpen
Rapport
Kraften i vannet
En analyse av hvordan ulike miljømål veies mot ulike økonomiske, sosiale og miljømessige interesser i to vannkraftcase
Forfatter(e) Helene Egeland Gerd B. Jacobsen
SINTEF Energi AS Energisystemer 2011-08-24
Innholdsfortegnelse
1 Innledning...... 5 1.1 Bakgrunn ...... 5 1.2 Rapportens oppbygging ...... 6
2 Presentasjon av casene ...... 7 2.1 Iveland kraftverk ...... 7 2.2 Laudal kraftverk ...... 10
3 Empiri og metode ...... 14
4 Interesser ...... 16 4.1 Økonomiske interesser ...... 16 4.1.1 Iveland ...... 17 4.1.2 Laudal ...... 20 4.1.3 Iveland ...... 22 4.1.4 Laudal ...... 25 4.2 Miljøinteresser ...... 27 4.2.1 Iveland ...... 27 4.2.2 Laudal ...... 29 4.3 Konkurrerende miljømål – en oppsummering ...... 32
5 Kunnskapens rolle i beslutningsprosessen ...... 33 5.1 Iveland ...... 33 5.1.1 Undersøkelser gjennomført i forbindelse med utvidelsessaken ...... 33 5.1.2 Kunnskapsgrunnlagets status ...... 34 5.1.3 Konklusjon ...... 35 5.2 Laudal ...... 36 5.2.1 Hvor mye vann? ...... 37 5.2.2 Manglende kunnskap? ...... 38 5.2.3 Kunnskapsgrunnlagets legitimitet ...... 39 5.2.4 Konklusjon ...... 40
6 Konklusjon ...... 41
Litteraturoversikt ...... 45
Vedlegg ...... 49 Vedlegg A: Oversikt over forkortelser ...... 49 Vedlegg B: Oversikt over informanter (høringsinstanser, samt regulanten) ...... 50 Vedlegg C: Intervjuguider ...... 51
PROSJEKTNR RAPPORTNR VERSJON 12X67510 TR A7127 Final 3 av 58
1 Innledning
1.1 Bakgrunn Den politiske diskusjonen knyttet til forholdet mellom vannkraftutbygging og vern av vassdrag, har vært preget av sterke interessemotsetninger. Blant de tema som har stått sentralt har vært forsyningssikkerhet, distriktspolitikk, miljøverninteresser, og eksport (Angell & Brekke 2011). I løpet av det siste tiåret har fokuset internasjonalt og nasjonalt på å sikre henholdsvis økt fornybar energiproduksjon og forbedring av vassdragsmiljøet, skapt en ytterligere målkonflikt mellom miljø- og energihensyn (Knudsen & Ruud 2011). Eksempler på overordnede, og internasjonalt forankrede miljøhensyn er målet om på den ene siden å øke den klimavennlige energiproduksjonen for å redusere klimagassutslipp, samtidig som det også fremmes nye og mer ambisiøse mål om å bedre vannkvaliteten og vannmiljøet i vassdragene inklusive det å ivareta landskapsmessige hensyn. I GOVREP prosjektet (Governance for renewable electricity production) er det nettopp disse utfordringene – altså hvordan man kan forene energi- og miljøpolitiske hensyn – som er tema for forskningen.1
I konkrete vannkraftprosesser2 veies de ulike miljø- og energiutfordringene opp mot andre samfunnsmål av økonomisk og sosial karakter. Slike avveininger påvirker utfallet av konkrete vannkraftsaker på en slik måte at ulike miljømål ofte kan komme i konflikt med hverandre.3 I denne rapporten ønsker vi å analysere hvordan slike avveiningsprosesser faktisk skjer med utgangspunkt i en analyse av to konkrete case, og hvilken betydning denne interesseavveiningen får for kunnskapens rolle i slike prosesser. De to casene vi har valgt å se nærmere på er henholdsvis en endring av manøvreringsreglement (Laudal kraftverk) og en utvidelsessak (Iveland kraftverk). Caseanalysene brukes her som et prisme for å forstå praksis i vannkraft- forvaltningen i Norge. 4 Med utgangspunkt i caseanalyser søker denne rapporten å besvare følgende to spørsmål: 1. På hvilken måte påvirker interesseavveiningen (økonomiske, sosiale og miljømessige) hvilke miljømål som prioriteres i prosessene knyttet til Iveland og Laudal? 2. Hvilken rolle spiller interesseavveiningen i forhold til kunnskapgrunnlagets omfang og legitimitet i forhold til å fremme ulike miljømål?
Et viktig utgangspunkt for å velge casestudier er at vi ønsker å se hvordan ulike avveininger gjøres i konkrete energipolitiske prosesser. Målene om å øke den klimavennlige energiproduksjonen, målene om å bedre vassdragsmiljøet og målene om vern av landskap ivaretas i et samspill mellom internasjonale, nasjonale og regionale rammebetingelser. Gjennom å analysere konkrete prosjekter kan man få frem kunnskap om hvordan den faktiske avveiningen mellom ulike miljømål skjer i prosessen frem til og med NVEs innstilling. Den endelige avveiningen fastsettes gjennom vedtak i kongelig resolusjon etter at OED har behandlet søknaden og tatt stilling til NVEs innstilling. Et slikt vedtak foreligger for utvidelsen av Iveland kraftverk og vi har derfor kunnet problematisere den endelige beslutningsprosessen her.5
1 GOVREP er en del av CEDREN – Centre for Environmental Design of Renewable Energy, se: www.cedren.no 2 Med konkrete vannkraftprosesser refererer vi her til nye vannkraftkonsesjoner, vilkårsrevisjoner, oppgradering og utvidelsesprosjekter, og endring av manøvreringsreglement. For mer informasjon om slike prosesser, se Knudsen & Ruud (2011). 3 I Norge er det NVE og OED som ansvarlig myndighet som foretar den endelige avveiningen. Dette er beskrevet i Knudsen & Ruud (2011). 4 Den nasjonale vannkraftforvaltningen presenteres i Knudsen & Ruud (2011). Fokuset i deres rapport ligger på samspillet mellom den regionale, nasjonale og internasjonale politikken på dette området. Casestudiene i den foreliggende rapporten skal ses som en oppfølging av den avveiningsproblematikk Knudsen & Ruud skisserer i den nasjonale rapporten. 5 Et problem i det norske konsesjonssystemet er at slike prosesser er tidkrevende (Knudsen & Ruud 2011). Da det er høyst usikkert når det vil bli fattet et vedtak for endring av manøvreringsreglement for Laudal kraftverk innen prosjektperioden for GOVREP utløper har vi sett oss nødt til å begrense diskusjonen av dette caset til prosessen frem til og med NVEs innstilling.
PROSJEKTNR RAPPORTNR VERSJON 12X67510 TR A7127 Final 5 av 58
Ulike formelle vannkraftprosesser åpner opp for ulik integrering av miljømål enten det handler om klimamål, biologisk mangfold eller ivaretakelse av landskap (Knudsen & Ruud 2011). Målene ivaretas videre av lokale, regionale eller nasjonale aktører som i ulik grad har ansvar for å ivareta ulike miljømål, noe som først og fremst er et resultat av at ulike miljømål forvalters av ulike myndigheter og hvor det ikke finnes en over- ordnet instruksjon fra regjeringen om å fremme utbygging av fornybar energi (Knudsen 2008, Buan, Eikeland og Inderberg 2010). Norge har forpliktet seg til en rekke EU direktiv, som for eksempel vann- direktivet og fornybardirektivet, som utfordrer sektordelingen i forhold til vannressursforvaltningen. Likevel har implementeringen av direktivene fulgt de tradisjonelle sektorpolitiske grensene (Knudsen & Ruud 2011). Som vi skal se i analysen av Iveland og Laudal, får denne sektorpolitiske oppdelingen også konsekvenser for hvilke miljømål de ulike aktørene fremmer.
At miljømålene således er flere, og ofte konkurrerende, kompliseres videre av at ulike interessenter har sterke økonomiske og sosiale interesser knyttet til hvordan vannressursene skal forvaltes. I denne rapporten ønsker vi derfor å fokusere på hvordan ulike miljømål veies mot ulike interesser, og videre hvordan denne avveiningen får konsekvenser for kunnskapens omfang (hva slags undersøkelser som gjennomføres) og grad av legitimitet (hvordan undersøkelsene har blitt vurdert og akseptert) blant ulike involverte parter.
1.2 Rapportens oppbygging Rapporten er strukturert slik at casene først presenteres (Kapittel 2). I kapittel 3 gjøres rede for metodiske valg og det empiriske grunnlaget rapporten bygger på. I kapittel 4 diskuterer vi avveiningen mellom de økonomiske, sosiale og miljømessige interessene og hvordan dette påvirker den prioriteringen som gjøres mellom ulike miljømål. Denne analysen følges opp av kapitel 5 hvor kunnskapsgrunnlagets status og funksjon problematiseres. Å problematisere hvilken rolle kunnskapsgrunnlaget faktisk har hatt i de casene vi her har sett nærmere på, er helt sentralt for å kunne forstå hvordan de nasjonale rammene for vannressurs- forvaltningen faktisk fungerer.
PROSJEKTNR RAPPORTNR VERSJON 12X67510 TR A7127 Final 6 av 58
2 Presentasjon av casene
2.1 Iveland kraftverk
KART
Iveland kraftverk er et elvekraftverk som eies og driftes av Agder Energi Produksjon (AEP). Kraftverket ligger i Otravassdraget. Det er det øverste kraftverket av i alt fem som befinner seg mellom Bygglandsfjorden og utløpet ved Kristiansand. Kraftverket ligger i Iveland kommune i Aust Agdeer fylke. Kraftverket utnytter et fall på 50 meter mellom Gåseflåfjorden ned til Skajåevja, der Frøysåna renner ut i Otra. Elvestrekningen som berøres er ca. 3,5 km. I den opprinnelige konsesjonen er det ikke noe krav om minstevannføring på denne elvestrekningen.6
6 Forklaring på minstevannføring: ”minste tillatte vannføring i regulert vassdrag. Minstevannføringen, som angis i m³/s, fastsettes vanligvis ved konsesjonsbehandlingen.” (Det store norske leksikon, nettutgaven, http://www.snl.no/minstevannf%C3%B8ring)
PROSJEKTNR RAPPORTNR VERSJON 12X67510 TR A7127 Final 7 av 58
Figur 2.1:Tidslinje for Iveland-caset. Årstall i fet stil tilhører den formelle prosessen.
Figur 2.1 viser tidslinjen for Iveland-caset. Selv om planene for å bygge kraftverket ble lagt allerede på 1930-tallet, var det først i 1944 at selve utbyggingen av kraftverket startet. To konsesjoner ble gitt i medhold til vassdragsloven (hhv. 1942 og 1948). Konsesjonen fra 1948 gjelder reguleringen av Kilefjorden og Gåseflåfjorden, hvor Iveland kraftstasjons inntak ligger. Reguleringsforeningen for Ottravassdraget, Otteraaens Brugseierforening (OB) har ansvaret for at manøvreringsreglementet7 for Otravassdraget overholdes.8 Den første maskinen ved Iveland kraftstasjon ble satt i drift i 1949, og hele anlegget stod ferdig i 1955.9 I 2007 sendte AEP en søknad til NVE med ønske om å utvide Iveland kraftverk. NVE oversendte sin innstilling til OED i 2009 for endelig vedtak. Utvidelsen av Iveland kraftverk ble vedtatt i kongelig resolusjon 4. mars 2011.
I løpet av kraftverkets 60-årige historie har elvestrekningen mellom Gåseflådammen og utløpet av Skajåevja vært mer eller mindre tørrlagt fordi det ikke er noe krav om minstevannsføring. Likevel har flomvann som følge av kraftverkets begrensede slukeevne, ført til at man i snitt har hatt 24,9 uker i året med vann som har kommet over demningen. Gjennom AEPs søknad om utvidelse ønsket man å redusere antall uker med vannslipp til et snitt på 3,2 uker per. år. Nivået på vannføringen på den regulerte strekningen i dag kan variere fra 0 til 600 m³/s. Flomvannføringer mellom 50 og 100 m³/s har forekommet de fleste år.10 For å kompensere for redusert vannføring nedstrøms Gåseflådammen, foreslår AEP i sin søknad å slippe en minstevannføring på 200 l/s.11
Iveland kraftverk har en installert effekt på 45 MW fordelt på tre aggregater. Den midlere årsproduksjon er på 350 GWh.12 Kraftverkets samlede slukeevne er på 116 m³/s. Da middelvannføringen i denne delen av Otra er på 130 m³/s innebærer dette et samlet årlig flomtap på 662 mill. m³.13 Det er dette flomtapet som er
7 Forklaring på manøvreringsreglement: ”bestemmelser om fylling og tapping (dvs. manøvrering) av reguleringsmagasiner. Manøvreringsreglementet blir gjerne fastsatt i forbindelse med konsesjonsbehandlingen.” (Det store norske leksikon, nettutgaven, http://www.snl.no/man%C3%B8vreringsreglement. 8 Otteraaens Brugseierforening (OB), etablert 1900, består i dag av følgende medlemmer: Agder Energi Produksjon A, Otra Kraft AS, Skagerak Kraft og AS Vigelands brug. Kilde: http://www.obrugseier.no/content/organisasjon 9 Agder Energi Produksjon (2007) Konsesjonssøknad – Utvidelse av Iveland kraftverk. 10 Norges vassdrags- og energidirektorat (2009) Agder Energi Produksjon. Søknad om utvidelse av Iveland kraftverk i Iveland kommune i Aust-Agder. NVEs innstilling. Her henvises det til en hydrologisk undersøkelse som ble gjennomført i forbindelse med konsekvensutredningen. 11 Begrepet sirkulasjonsvannføring brukes av AEP i deres søknad, men kan forstås som minstevannføring slik det henvises til i denne rapport. 12 Se blant annet http://www.aep.no/aep/vann/kraftstasjoner/article39667.ece 13 Norges vassdrags- og energidirektorat (2009) Agder Energi Produksjon. Søknad om utvidelse av Iveland kraftverk i Iveland kommune i Aust-Agder. NVEs innstilling.
PROSJEKTNR RAPPORTNR VERSJON 12X67510 TR A7127 Final 8 av 58
utgangspunkt for AEPs søknad om utvidelse av eksisterende anlegg. Gjennom å lage et nytt inntak ved Dalanekilen skal vannet føres gjennom en tunnel ned til et nytt aggregat. Dette aggregatet skal installeres i en ny maskinhall som skal bygges inne i fjellet. Det nye aggregatet vil kunne øke den samlede slukeevnen til Iveland kraftverk til 216 m³/s. Med en minstevannføring på 200 l/s, ville dette føre til en dobling av effekten (fra 45 MW til 90 MW), og en produksjonsøkning på 160 GWh (fra 350 GWh til 492 GWh).14
I NVEs innstilling, som ble oversendt OED for behandling i 2009, foreslås det en minstevannføring på 2 m³/s for å sikre at det biologiske mangfoldet som finnes på strekningen i dag, ikke forverres. Dette vil, i følge NVE, medføre et produksjonstap på 8 GWh i forhold til AEPs planlagte utvidelse. Slik NVE ser det, vil likevel en produksjonsøkning på 142 GWh gjøre at utvidelsesprosjektet vil lønne seg for kraftselskapet. En minstevannføring på 2 m³/s ses derfor på som et tilstrekkelig avbøtende tiltak som ivaretar dagens biologiske mangfold på den aktuelle elvestrekningen.15 I OEDs behandling av saken valgte man å øke nivået på minstevannføring. I kongelig resolusjonen av 4. mars 2011 vedtas utvidelsen av Iveland kraftverk med en minstevannføring på 2,5 m³/s, fordelt på 3 m³/s i sommerhalvåret og 2 m³/s i vinterhalvåret. Med henvisning til naturmangfoldsloven og vannforskriften, åpner OED opp for å gjøre en helhetlig vurdering av de langsiktige konsekvensene ”der tiltakets bidrag til den nasjonale satsingen på fornybar energi og hensynet til kraftforsyningssikkerheten og tapet av forringelsen av naturmangfoldet på sikt avveies” (Kongelig resolusjon, s. 109-110). Med dette som utgangspunkt vedtok OED å øke minstevannføringen for både å ”bedre de biologiske forholdene og sikre kontinuiteten på den berørte elvestrekningen sammenlignet med dagens forhold.” (Kongelig resolusjon, s. 111). Samtidig stilles den forringelse av naturen inngrepene kan få opp mot den verdien regulerbar kraft har i dag: ”Ny regulerbar vannkraft har en særlig høy verdi fordi innslag av en stadig større andel uregulert kraftproduksjon ikke gir samme handlingsrom som er avgjørende for utnyttelsen av energiressursene fremover.” (Kongelig resolusjon, s. 117).16
Otravassdraget, hvor Iveland kraftverk ligger, har vært et av pilotområdene for å implementere EUs Vanndirektiv, et direktiv Norge har forpliktet seg til gjennom vannforskriften. Vannforskriften har som mål å 17 sikre god miljøtilstand (tilnærmet naturtilstand) i vann, både vassdrag, grunnvann og kystvann. Vannforskriften iverksettes gjennom forvaltningsplaner. Vannforvaltningsplanen for Vannregionen Sør-Vest, som dekker Figgjovassdraget og Otravassraget, ble vedtatt i kongelig resolusjon 10. juni 2010. I denne rapporten er det derfor relevant å se hvorvidt implementeringen av vanndirektivet har påvirket prosessen knyttet til utvidelsen av Iveland kraftverk.
14 AEP har i e-post, 17.03.2011, justert tallene for produksjonsøkning i forhold til de tall som ble brukt i AEPs søknad om utvidelse. I følge prosjektleder for utvidelsen av Iveland kraftverk vil et ”Nytt aggregat på Iveland innbære en produksjonsøkning på 142 GWh.” noe som vil innbære en økning av den årlige produksjonen fra 350 til 492 GWh. 15 Norges vassdrags- og energidirektorat (2009) Agder Energi Produksjon. Søknad om utvidelse av Iveland kraftverk i Iveland kommune i Aust-Agder. NVEs innstilling. 16 I så vel NVEs innstilling, som i vedtaket om utvidelse av Iveland kraftverk i kongelig resolusjon, tilkjennes ikke Iveland kommune et næringsfond som et avbøtende tiltak. Årsaken til dette oppgis å være de økte utbyggingskostnadene, men også pålegget om å øke minstevannføringen som ”vil ytterligere svekke tiltakets lønnsomhet.” (Kongelig res., s. 114). 17 Forskrift om rammer for vannforvatningen, FOR 2006-12-15 nr 1446.
PROSJEKTNR RAPPORTNR VERSJON 12X67510 TR A7127 Final 9 av 58
2.2 Laudal kraftverk KART
PROSJEKTNR RAPPORTNR VERSJON 12X67510 TR A7127 Final 10 av 58
Laudal kraftverk er, i likhet med Iveland kraftverk, eid av Agder Energi Produksjon (AEP). AEP eier også de øvrige 9 kraftverkene i Mandalsvassdraget. Laudal kraftverk har en installert effekt på 26 MW fordelt på to aggregater. Den midlere årsproduksjon er på 145 GWh og samlet slukeevne er 105 m3/s. Kraftverket er det nederste kraftverket i Mandalsvassdraget, og har sitt inntak i Mannflåvann. Laudal kraftverket er et elvekraftverk og er lokalisert i Marnardal kommune på en lakseførende strekning. I 2006 fikk Mandalselva status som et nasjonalt laksevassdrag.18 Statusen som nasjonalt laksevassdrag har medført at bestanden i Mandalselven har fått en miljøpolitisk posisjon som blant annet kan få konsekvenser for vannkraftproduksjon:
Nyye inngrep i forbindelse med produksjon av vannkraft skal ikke skade produksjonen av laks vesentlig. Ved eventuelle nye vannkraftprosjekter som berører laksevassdrag vil det derfor bli lagt betydelig vekt på å unngå skadevirkninger for villaksen gjennom tilpasninger og kompensasjonstiltak. I forhold til vannkraft kan situasjonen for villaksen først og fremst forbedres i forbindelse med revisjon og fornyelser av vannkraftkonsesjoner. Disse virkemidlene vil derfor bli brukt for å forbedre forholdene for villaksen i vassdrag med vannkraftinngrep.19
Figur 2.2: Tidslinje for Laudal-caset. Årstall i fet stil tilhører den formelle prosessen.
Figuren viser tidslinjen for Laudal-caset. Konsesjonen ble gitt ved kongelig resolusjon i 1977 og kraftverket kom i drift fire år senere. Den største miljøkonsekvensen var at en elvestrekning på seks kilometer oppstrøms kraftverket, ble mer eller mindre tørrlagt. I konsesjonen ble nivået på minstevannføringen satt til 250 l/s. Da konsesjonen ble gitt, fantes det imidlertid ikke laks i de berørte områdene. Vannføringsnivået skulle således ikke ivareta vandringsforhold for laksen, men kun ivareta landskapsmessige hensyn. Overflødige steinmasser fra utbyggingen ble brukt som byggegrunn for et nytt boligområde i Laudal sentrum.
På 1880-tallet var Mandalselva en av de beste lakseelvene i Norge. Elven ble imidlertid utsatt for sur nedbør som førte til en drastisk reduksjon av den originale laksestammen på begynnelsen av 1900-tallet.20 På 1990- tallet åpnet den teknologiske utviklingen opp for at det var mulig å fullkalke vassdrag gjennom bruk av elvekalkdoserer. Dette førte til at Direktoratet for naturforvaltning (DN), i tett samarbeid med Fylkesmannen i Vest-Agder og Fylkesmannen i Aust-Agder, satte i gang et omfattende kalkingsprosjekt av Sørlandselvene i
18 www.miljostatus.no, Vest-Agder. 19 St.prp. nr. 32 (2006-2007) Om vern av villaksen og ferdigstilling av nasjonale laksevassdrag og laksefjorder og miljostatus.no, Vest Agder. 20 Direktoratet for naturforvaltning (2000) Reetablering av laks på Sørlandet. Årsrapport fra reetableringsprosjektet. , www.lakseelvene.no
PROSJEKTNR RAPPORTNR VERSJON 12X67510 TR A7127 Final 11 av 58
1997. Innsjøer og sideelver ble først kalket, etterfulgt av kalking av hovedelvene.21 Prosjektet ledet til reetablering av laksen. I 2001 ble det fanget over 11 tonn laks og ørret i Mandalselva.22
Det første kraftverket som ble bygget i Mandalsvassdraget var Skjerka kraftverk. Det ble oppført allerede i 1932. Kraftverket har, i likhet med Logna kraftverk, et regulerbart magasin. Etter 1932 ble det oppført ytterligere 5 kraftverk: Håverstad i 1955, Logna i 1961, Bjelland i 1975, Laudal i 1981 og Smeland i 1985.23 To av kraftverkene – Bjelland og Laudal – er lokalisert på den lakseførende strekningen i vassdraget. Laudal kraftverk ligger 25 km fra munningen i sjøen.
Det viktigste samarbeidsorganet for Mandalselva har vært Flerbruksplanen for Mandalsvassdraget som ble etablert i 1991 på initiativ av Vest-Agder Elektrisitetsverk: ”Dette er et samarbeid mellom alle kommunene som har vassdrag som drenerer til Mandalselva, interesseorganisasjoner, grunneiere, fylkeskommunen og fylkesmannen. De ulike arbeidsgruppene fungerer som fagforum der aktuelle problemstillinger diskuteres og det gis innspill til planer og andre tiltak som skjer i elva.” (Kommuneplan for Marnardal kommune, langsiktig plan 2002-2012, s. 28). Samarbeidet som har blitt etablert her gjennom flere år har vært sentralt for å realisere større tiltak i elva – som for eksempel kalking av elva – og i forhold til å skape grunnlag for dialog på tvers av ulike brukerinteresser. Likevel førte konfliktnivået knyttet til endring av manøvrerings- reglementet for Laudal kraftverk til at denne prosessen måtte flyttes ut av flerbruksplansamabeidet.
I 1995 iverksatt AEP frivillige miljøforbedrende tiltak da laksen nå var i ferd med å komme tilbake igjen i vassdraget. Hovedhensikten med tiltakene var å ivareta laksens vandringsforhold. Avtalen i 1995 innebar at minstevannføringen ble økt fra 250 l/s, som var det vannføringsnivået som var gitt i konsesjonen, til 3 m3/s om sommeren og 1,5 m3/s om vinteren. Til sammenligning er den årlige middelvannføringen ved Mannflåvann på ca 72 m3/s og alminnelig lavvannføring er på 5,9 m3/s.24 Avtalen innbar også at AEP bygde om terskler, etablerte fisketrapper og installerte en klappeluke i dam Mannflå da hovedformålet nå ikke lenger var estetiske hensyn (vannspeil), men hensynet til laksens vandringsforhold. På tross av dette var det flere aktører som hevdet at slike tiltak ikke var tilstrekkelig for å reetablere laksestammen på den lakse- førende strekningen. Blant annet argumenterte Direktoratet for naturforvaltning (DN) for at elvestrekningen mellom Laudal kraftverk og Mannflåvann fremdeles representerte et hinder for laksens oppgang.25
Laksens reetablering i Mandalselva førte til at et vilkår i konsesjonen som ble gitt ved konsesjonen i 1977 (vilkår 1f) ble aktualisert. I dette vilkåret heter det at:
Dersom forholdene senere gjør det mulig å opparbeide Mandalselva til en god lakseelv, kan konsesjonæren tilpliktes å bekoste tiltak og å slippe vatn som er nødvendig for laksens oppgang på elvestrekningen Laudal-Mannflåvann etter departementets nærmere bestemmelse.
Reetableringen av laksen ledet til at AEP i 2002 startet arbeidet med grunnlagsdokumentet som skulle lede frem til en søknad om å endre manøvreringsreglementet for Laudal kraftverk. Det har imidlertid vært knyttet stor usikkerhet til tolkningen av vilkår 1f i konsesjonen. Usikkerheten har først og fremst vært knyttet til hvordan omfanget av vilkåret skal forstås (hva som er ”nødvendig”). Mens AEP tidlig i prosessen argumenterte for at vilkåret handlet om å legge til rette for laksens oppgang og utvandring, har andre vært opptatt av at vilkåret åpner opp for at man skal legge til rette for hele livssyklusen til laksen. Å legge til rette for hele livssyklusen vil innebære at man i tillegg til vandringsforhold, også skulle legge tilrette for gyting og
21 Direktoratet for naturforvaltning (2007) Reetablering av laks på Sørlandet, Utredning 2007-3. 22 www.aep.no 23 Direktoratet for naturforvaltning (2003) Laksen er tilbake i kalkede Sørlandselver – Reetableringsprosjektet 1997-2002. Utredning 2003 -5. 24 NVEs innstilling, s. 21. 25 Direktoratet for naturforvaltning (2007) Reetablering av laks på Sørlandet, Utredning 2007-3.
PROSJEKTNR RAPPORTNR VERSJON 12X67510 TR A7127 Final 12 av 58
oppvekstvilkår for lakseunger. Dersom vilkår 1f skulle handle om hele livssyklusen ville dette kreve et langt større vannslipp forbi kraftverket enn dersom man utelukkende tok hensyn til vandringsforhold. Tolkningen av vilkår 1f får dermed store økonomiske konsekvenser, i tillegg til de miljømessige.
Flere av informantene hevder at det skapte stor usikkerhet at NVE ikke satte tydelige rammer for hvordan vilkår 1f skulle tolkes. En av informantene ved AEP mente likevel at NVEs praksis, gjennom de under- søkelser de påla AEP å gjennomføre, signaliserte at vilkår 1f handlet om vandringsforhold, og ikke laksens livssyklus.
Konflikten førte til at elveeierlaget i 2005 skrev et brev til NVE hvor de ønsket avklaring av vilkår 1f. Et ønske om en slik avklaring fra NVE ble også fremført av AEP i brev til NVE i 2007. I likhet med elveeier- laget argumenterte også Fylkesmannen i Vest-Agder i 2007 for at undersøkelsene som var gjennomført i forkant av AEPs første søknad (2007), var gjennomført på grunnlag av en altfor snever definisjon av vilkår 1f. NVE besvarte denne kritikken ved å henvise til at tolkningen av omfanget av saken skulle avklares i høringsrunden. Den manglende avklaringen av sakens omfang fra NVEs side førte til at AEP også i sin andre søknad (2008) tok utgangspunkt i samme tolkning som de hadde lagt til grunn i den første søknaden.
I AEPs justerte søknad i 2008 ble det foreslått en fast minstevannføring på 4 m3/s om vinteren og en gjennomsnittlig minstevannføring på 12 m3/s om sommeren. I NVE sin innstilling, som ble oversendt Olje- og energidepartementet i 2010, legges det til grunn en minstevannføring på 6 m3/s vinterstid, og en sommer- vannføring som er tilsigsavhengig på mellom 15 og 20 m3/s. Saken ligger nå til behandling i Olje- og energidepartementet.26
26 I følge saksbehandler ved NVE (e-post 18.01.2011) har OED, etter at de mottok innstillingen, henvendt seg til NVE for å be dem gjøre en nærmere vurdering av de hydrologiske konsekvensene av deres forslag til manøvreringsreglement. Denne henvendelsen skjedde etter at AEP hadde oversendt et brev til OED hvor de påpeker negative effekter av NVEs foreslåtte manøvreringsreglement.
PROSJEKTNR RAPPORTNR VERSJON 12X67510 TR A7127 Final 13 av 58
3 Empiri og metode Valg av case er foretatt i dialog med Agder Energi Produksjon (AEP). Et viktig utgangspunkt for valget var et ønske om å få belyst to formelt sett ulike prosesser; en endring av manøvreringsreglement og et utvidelses- prosjekt. Årsaken var at vi antok at vilkårene for å vekte ulike miljømål mot hverandre, og erfaringene fra de to ulike prosessene ville være ulike. Videre var det et viktig poeng å velge case som i størst mulig grad var prosesser som var avsluttet i den forstand at NVE hadde formulert en innstilling. Da OED ikke har fattet vedtak i Laudal-saken har vi ikke hatt mulighet til å diskutere den endelige avveiningen her. Begge casene illustrerer muligheter og begrensninger innenfor det nasjonale rammeverket for vannkraftforvaltning slik det er beskrevet i Knudsen & Ruud 2011.
Hovedpoenget med å velge case som er så godt som avsluttet er todelt. For det første har det vært et viktig forskningsetisk poeng å velge case hvor vi som forskergruppe ikke har kunnet påvirke prosessen frem til NVEs innstilling. For det andre har det vært et viktig poeng å velge case hvor dokumentasjonen allerede foreligger, det vil si at vi har kunnet få tilgang på søknader, høringsuttalelser, faglige utredninger og NVEs innstilling.
Det empiriske grunnlaget kan deles inn i to ulike kategorier; dokumenter og intervjuer. Dokumentene består av ulike offentlig tilgjengelige dokumenter som vi har fått tilgang til blant annet gjennom NVEs arkiv. Vi har gått igjennom søknader, høringsuttalelser, utredningsprogram, korrespondanse mellom ulike aktører som regulanten og myndigheter, samt korrespondanse mellom høringsinstansene og myndighetene. Andre relevante dokumenter har også blitt gjennomgått, som for eksempel flerbruksplaner og utkast til plan- dokument for vannområder.
I forbindelse med utvidelsessaken i Iveland kraftverk, og endring av manøvreringsreglement for Laudal kraftverk har det blitt gjennomført en rekke undersøkelser. I vår analyse har vi ikke gått inn og vurdert innholdet eller kvaliteten i disse undersøkelsene da prosessene vi er interessert i å belyse. I stedet har vi vært opptatt av å se hvordan dette kunnskapsgrunnlaget har blitt brukt i prosessen av de ulike aktørene. Dette er årsaken til at det kun henvises til et fåtall av disse undersøkelsene i denne rapporten.
Dokumentanalysen ble fulgt opp av intervjuer med høringsinstanser, regulanten og de to sentrale statlige direktorater (saksbehandlere i DN og NVE).27 Årsaken til at intervju ble valgt som metode var at vi ønsket å få innsyn i selve prosessen, i aktørenes ulike interesser og motivasjon, og i hvilke strategier de ulike partene valgte for å nå frem. Intervjuene ga verdifull kunnskap om styringsutfordringer, kunnskapsgrunnlagets rolle, og hvordan de ulike aktørene har veid miljø, økonomiske og sosiale forhold mot hverandre.
Gjennomføringen av intervjuene er gjort etter godkjennelse fra Norsk samfunnsvitenskapelig datatjeneste. Informantene ble kontaktet per e-post. I e-posten ble utgangspunktet for prosjektet presentert. Før selve intervjuet sendte vi en intervjuguide til den enkelte hvor de tema vi skulle ta opp ble presentert.28 Intervjuene ble gjennomført i perioden mai til og med oktober i 2010. Intervjuene hadde en varighet på en til to timer. Samtlige informanter har undertegnet en samtykkeerklæring i forhold til medvirkning i prosjektet. Etter at intervjuene ble gjennomført har vi delvis transkribert alle intervju. Dette vil si at vi har hørt igjennom alle intervju, men i stedet for å skrive ut hvert enkelt ord, har vi valgt å føre notater på grunnlag av lydfilene. I de tilfeller hvor vi mener at et sitat har vært sentralt for å illustrere et viktig poeng, har vi skrevet ut dette i sin helhet. Intervjufilene har derfor fungert som en kilde som vi aktivt har brukt underveis i analyseprosessen.
27 Vi har gjennomført intervju med alle høringsinstanser, AEP og NVE. Til sammen gjennomførte vi 22 intervjuer. Oversikt over informantene, se vedlegg B. 28 Se vedlegg C, Intervjuguider
PROSJEKTNR RAPPORTNR VERSJON 12X67510 TR A7127 Final 14 av 58
I de tilfellene hvor vi har brukt informasjon som har fremkommet under intervjuene, eller direkte sitat, har vi ikke brukt informantenes navn. I stedet har vi henvist til den rollen informanten har hatt (for eksempel ordfører, ansatte i AEP, leder for elveeierlag). Årsaken til dette er at formålet med denne rapporten ikke har vært å diskutere den enkelte aktørs personlige mening om en sak, men å synliggjøre den posisjon og interesse den enkelte informant representerer. Alle informanter har fått mulighet til å justere faktafeil. Dette gjelder dog ikke tolkningene av dette materialet da dette er noe vi som forskere selv står helt ansvarlige for.
PROSJEKTNR RAPPORTNR VERSJON 12X67510 TR A7127 Final 15 av 58
4 Interesser I dette kapittelet skal vi diskutere på hvilken måte interesseavveiningen (økonomiske, sosiale og miljø- messige) som gjøres i prosessene knyttet til Iveland kraftverk og Laudal kraftverk påvirker hvilke miljømål som prioriteres i de to sakene. Det kan være vanskelig å skille de ulike interessene fra hverandre. Dette gjelder spesielt forholdet mellom sosiale og økonomiske interesser. Et eksempel på dette er interessen for laksen. På den ene siden representerer laksen en næringsinteresse, enten ved salg av fiskekort eller ved turisme knyttet til laksefiske. Men på den andre siden representerer også laksen en sosial verdi for lokal- befolkningen. Likeledes kan miljøinteressen knyttet til laks like gjerne ses som en næringsinteresse. Argumenter for å slippe mer vann i et elveløp kan oppfattes som at man tar hensyn til laksefiske, like mye som at man tar hensyn til laksens beste. Videre er produksjonen av fornybar energi både noe som tjener en miljøinteresse og en økonomisk interesse. Det er således et viktig utgangspunkt for analysen at det er vanskelig å skille interessene fra hverandre, og videre er argumentene og motivene derfor noen ganger overlappende. Videre ivaretas miljøinteresser på regionalt og nasjonalt nivå – gjennom miljøforvaltningens rolle. NVE skal på sin side avveie ulike interesser – da forstått som hensyn – i deres innstilling.
Kapitlet er bygget opp slik at interessene presenteres separat. Da våre analyser er basert på casestudier har vi også valgt å diskutere interessene knyttet til henholdsvis Laudal kraftverk og Iveland kraftverk hver for seg. Kapitlet avsluttes med en oppsummerende diskusjon av interessene.
4.1 Økonomiske interesser De økonomiske interessene i et vassdrag er flere, og ofte konkurrerende. Selv om det er åpenbart at kraft- selskapet har økonomiske interesser knyttet til vannkraftproduksjonen, har også andre aktører økonomiske interesser knyttet til bruken av vannressursene (se Knudsen & Ruud 2011). En slik aktør er primær- kommunen, det vil si den kommunen hvor kraftverket er lokalisert. I de tilfeller hvor reguleringer berører flere kommuner kan også andre kommuner ha økonomiske interesser knyttet til den aktuelle reguleringen. Ikke sjelden har en eller flere kommuner eierandeler i det aktuelle kraftselskapet – slik tilfellet er med AEP – noe som gjør at også kommunene ofte har sterke økonomiske interesser knyttet til kraftproduksjonen. Slike inntekter kan for eksempel være skatteinntekter, eiendomsskatt, næringsfond eller miljøfond. Kommunen kan også ha en rekke indirekte økonomiske inntekter knyttet til energiproduksjonen. Vannkraftutbygging kan skape nye arbeidsplasser og bedre infrastruktur gjennom at nye veier bygges eller at gamle veier utbedres. Samtidig har også mange kommuner andre interesser knyttet til selve vassdraget som går ut over de direkte økonomiske inntektene som kan genereres fra vannkraftproduksjon. Slike interesser handler ofte om de økonomiske ringvirkningene laksefiske og turisme kan generere. Denne verdiskapingen er ofte vanskelig å dokumentere da inntektene fra slik virksomhet spres på mange ulike næringsaktører (Kjelden et al. 2010). Som vi også skal se i denne analysen, kan imidlertid ofte forventningene til hva avkastning fra laks og turisme kan bli, påvirke kommunens avveininger av hvordan de forholder seg i vannkraftsaker.
Likeledes har også grunneier og andre lokale aktører økonomiske interesser knyttet til vassdraget. Disse interessene kan berøre landbruksinteresser, skogbruksinteresser eller jaktinteresser som på ulike måter kan påvirkes av vannkraftutbygging. I tillegg kan det også finnes økonomiske interesser knyttet til selve utbyggingen av vannkraft i forhold til utføringen av arbeidet og i forhold til utnyttelse av steinmasser.
De økonomiske interessene er således flere, og ofte konkurrerende. Kampen om de økonomiske ressursene knyttet til vassdraget er derfor sentral i forhold til hvilke allianser dette kan skape i en enkelt vannkraftssak. Da slike konflikter ofte er sentrale i forhold til hvordan konsesjonsmyndighetene stiller seg, er det interessant å se på hvordan slike avveiningsprosesser skjer.
PROSJEKTNR RAPPORTNR VERSJON 12X67510 TR A7127 Final 16 av 58
4.1.1 Iveland Iveland kraftverk ligger i Iveland kommune i Aust Agder fylke. Kommunen grenser mot Vennesla kommune, i Vest Agder fylke, i sør, mot Evje & Hornes kommune i nord og mot Birkenes kommune i øst. I 2009 var innbyggertallet på 1241.29 Ved kommunestyrevalget i 2007 var Senterpartiet det største partiet med en oppslutning på 24,9 %.30 Iveland kommune er en skog- og landbrukskommune. Fra omkring den tiden Setesdalsbanen åpnet i 1896 og frem til omkring 1970-tallet, var gruvevirksomhet – spesielt knyttet til mineralet feltspat – en viktig inntektskilde.31 I dag er gruvevirksomheten nedlagt, men noen gruver er åpne for turistformål.
En stor del av kommunens inntekter er knyttet til inntektene fra kraftverket. I følge årsberetningen for 2009 utgjorde utbytteinntektene fra AEP 10 prosent.32 Iveland kommune har ikke krav på konsesjonskraft.33 Inntektene består derfor av utbyttet kommunen får gjennom sin eierandel i kraftselskapet. I 2009 var Iveland kommunes eierandel på 1,06 prosent. Denne inntektskilden berøres ikke av en eventuell utvidelse av kraftverket. Økonomisjef i Iveland kommune forklarer dette slik: ”Utbytte for eierandeler i Agder Energi AS må ses uavhengig av diskusjonen om utvidelse av Iveland kraftverk. Inntekter for utvidelse av Iveland kraftverk vil kun omfatte evt. eiendomsskatt”.34 AEP, på sin side, argumenterer med at ”avkastningen fra utbyggingen av Iveland kraftverk vil øke Agder Energi sitt overskudd som gir grunnlag for økt fremtidig utbytte for eierne.”35
I konsesjonen som ble gitt i 1948 ble det ikke stilt noe krav om minstevannføring. Flomvannet har likevel skapt en viss vannføring i perioder av året. Tilsig fra en sideelv har også gitt noe vannføring til deler av den berørte strekningen. I dag finnes noe aure på strekningen fra Gåseflådammen og ned til Nomelandsdammen, på tross av at dette området er sterkt påvirket av regulering (Skoglund, H. et al. 2006). Fiske på den berørte elvestrekningen er svært begrenset. Ordføreren i nabokommunen Vennesla – en kommune som også grenser til den berørte elvestrekningen – uttalte at dersom det hadde vært laks ville kommunen stilt seg helt annerledes til søknaden fra AEP. Som vi skal komme tilbake til senere under avsnittet om sosiale interesser, er laksen forbundet med så vel friluftsliv og reiseliv, som med stedsidentitet. Likevel er fravær av spesielle fiskearter det er knyttet spesiell interesse til også viktig i dette betyr at fiskeinteressene er begrenset. Det finnes således ikke økonomiske interesser knyttet til ønske om å øke vannføringen.
Det finnes økonomiske interesser også knyttet til steinmassene fra den planlagte utbyggingen. Som en av grunneierne fortalte, benyttes området hvor disse skal plasseres i dag til jakt og skogbruk. Denne bruken vil begrenses dersom den planlagte utvidelsen blir realisert. Samtidig finnes det også forventninger blant noen av grunneierne om at den planlagte utvidelsen vil kunne øke inntektene fra skogbruket. Dette skyldes først og fremst at AEP har planlagt å bygge en vei, som skal brukes til transport av steinmasser, inn i et skogområde. Denne planlagte veien skal kunne benyttes til framtidig skogsdrift. De planlagte inngrepene vil derfor i stor grad påvirke naturressursene i området både med hensyn til omfanget av steinmassene (utvidelse av Dalanekilen og sprenging av nye tunnelløp) og i forhold til opparbeidelse av infrastruktur i tidligere uberørte områder. Som vi skal komme tilbake til senere i dette kapittelet er imidlertid slike inngrep forbundet
29 www.iveland.kommune.no/index.php?m=sider&m_action=vis&id=4 30 www.ssb.no/kommuner/0935 31 Iveland kommunes mineralsamling: Gruvedriften i Iveland, s. 4. Lenken til den frittstående siden om gruvedriften finnes på www.iveland.kommune.no 32 Årsberetning for Iveland kommune 2009. 33 ”Etter vassdragsreguleringsloven og industrikonsesjonsloven har berørte kommuner en lovbestemt rett til inntil 10% av produksjonen til selvkost, som såkalt konsesjonskraft. I denne saken er situasjonen at det ikke er nødvendig med ervervskonsesjon eller reguleringskonsesjon for Iveland kraftverk. Konsesjonssøknaden skal behandles etter reglene i vannressursloven, hvor tilsvarende rett til konsesjonskraft ikke er tatt inn.” Iveland kommune (2008) Høringsuttalelse – Utvidelse av Iveland kraftverk, s. 6. 34 E-post fra økonomisjef i Iveland kommune, Eva Synnøve Bjelland, 12.07.2010. 35 Kommentarer til første utkast til rapporten fra saksbehandler for utvidelsen av Iveland kraftverk (e-post 17.03.2011).
PROSJEKTNR RAPPORTNR VERSJON 12X67510 TR A7127 Final 17 av 58
med miljøkonsekvenser i forhold til avrenning fra massene, endrede strømningsforhold ved det nye inntaket og landskapsmessige endringer. Poenget her er at også steinmassene representerer en betydelig økonomisk interesse for kommunen så vel som for berørte grunneiere. Den økonomiske interessen er knyttet både til hvordan massene kan brukes lokalt, og til eventuelle inntekter som kan komme dersom man etablerer et pukkverk ved steintippen Moltekjerr, der hoveddelen av steinmassene er planlagt deponert.36 Dette er i et område som eies av private grunneiere. Den eventuelle bruken av steinmassene ført til en konflikt mellom de private grunneierne og Iveland kommune. Konflikten har vært knyttet til hvem som skal få disponere steinmassene. Etter at kommunen inngikk en utbyggingsavtale med AEP som blant annet omhandlet bruk av steinmassene, kom det reaksjoner blant de private grunneierne. Grunneierne mente at AEP ikke uten videre kunne gi bort steinmassene til kommunen da kommunen ikke eier det berørte området. Grunneierne mente derfor at de hadde rett til å kunne utnytte steinmassene for å øke sine egne inntekter.
Selv om eiendomsretten til steinmassene er et juridisk spørsmål som ikke berører konsesjonsmyndigheters behandling av utvidelsen av Iveland kraftverk, er konflikten om rettigheter viktig i forhold til hvordan den påvirker de lokale høringsinstansenes vurdering av AEPs søknad. Grunneiernes opplevelse av å bli urettferdig behandlet retter seg således ikke mot utbygger, men mot kommunen som de mener i større grad skulle ha tatt hensyn til deres interesser. Samtidig understreket grunneieren vi intervjuet at det er rimelig at kommunen tar hensyn til allmenne interesser da deres interesser representerer en særinteresse.37 I diskusjonen om rettighetene til steinmassene har grunneierne heller ikke fått medhold av NVE.38
For Iveland kommune innebærer retten til å utnytte steinmassene, en betydelig økonomisk verdi. Men for kommunen har det vært vel så viktig, forteller ordføreren i Iveland, at kommunen får disponere steinmassene utbyggingen vil føre til. Disse massene ønsker kommunen blant annet å bruke til å bygge en ny skole. I følge ordføreren vil utvidelsen av kraftverket gi kommunen betydelige gevinster gjennom den utbyggingsavtalen AEP har inngått med kommunen. Denne avtalen innbærer at AEP har forpliktet seg til å oppgradere en allerede eksisterende vei i området, bygge en ny broforbindelse, anlegge en gang- og sykkelvei samt å tilrettelegge for byggegrunn. Ordføreren er opptatt av at slike avtaler gjør at kommunenes rolle i vannkraftutbygginger er langt sterkere i dag enn slik situasjonen var ved eldre vannkraftutbygginger:
Du kan jo se oppover her – Kristiansands elektrisitetsverk – for noen år siden når de gikk oppover og skjenket brennevin, fortelles det, fikk de halvfulle de fattige bøndene, og kastet til dem noen penger og så kunne de bruke vannfallene som de ville. Og det er det jeg ikke vil nå!39
Mens kraftselskapene tidligere ble oppfattet som ”småkonger”, oppfattes selskapet i dag i langt større grad som en profesjonell aktør som er innforståtte med behovet for å kompensere for deres tiltak. Ingen av høringsinstansene stiller spørsmålstegn ved selskapets ønske om å skape best mulig økonomisk utbytte. Det ”nye” handler mer om at flere av de lokale aktørene er bevisst på at de også bør få en økonomisk kompensasjon.
På tross av at kommunen i utgangspunktet var positive til AEPs utvidelsesplaner gikk likevel kommunen imot utvidelsesprosjektet i høringen. Årsaken til dette var at kommunen mente at de hadde krav på å få et
36 Et pukkverk er et anlegg som produserer stein med spesifiserte kvaliteter. 37 Se forøvrig Knudsen & Ruud 2011 for mer informasjon om forholdet mellom særinteresser og allmenninteresser i NVEs behandling av vannkraftsaker. 38 I innstillingen henviser NVE til at ”Søknad om ekspropriasjonstillatelse i medhold av oreigningslova § 2 er i denne saken unødvendig. På grunn av utbyggingens størrelse (over 40 GWh) vil et konsesjonsvedtak vedr utvidelse av Iveland automatisk gi ekspropriasjonstillatelse i medhold av § 16 nr. 1, ref vannressurslovens § 19 som henviser til vassdragsreguleringslovens § 16 nr. 1.” Norges vassdrags- og energidirektorat (2009) Agder Energi Produksjon. Søknad om utvidelse av Iveland kraftverk i Iveland kommune i Aust-Agder. NVEs innstilling, s. 42. 39 Intervju med ordfører i Iveland kommune, 02.06.2010.
PROSJEKTNR RAPPORTNR VERSJON 12X67510 TR A7127 Final 18 av 58
næringsfond som et avbøtende tiltak.40 Kommunen har hatt flere møter med AEP om utvidelsesprosjektet, men da næringsfondet skulle diskuteres, ønsket ikke AEP å fortsette forhandlingene. I Iveland kommunes høringsuttalelse kan vi lese:
Kommunestyrets oppgave er å ta stilling til om de samlede fordeler ved utvidelsen overstiger de skader og ulemper som utvidelsen medfører. Rådmannen finner innledningsvis grunn til å fremheve vannressursloven § 25, som angir at det skal finne sted en bred interesseavveining ved vassdragsmyndighetenes avgjørelse av om konsesjon skal gis:
”Konsesjon kan bare gis hvis fordelene ved tiltaket overstiger skader og ulemper for allmenne og private interesser som blir berørt i vassdraget eller nedbørfeltet. Når et tiltak er av varig karakter eller av andre grunner kan få mer langsiktige virkninger, skal kravet i første ledd være oppfylt på lengre sikt.”41
I følge ordføreren i Iveland kommune er ”allmenne interesser” for kommunens del avgrenset til den fordelen og nytten utvidelsesprosjektet kan ha regionalt, og fremfor alt lokalt. Den eventuelle nasjonale verdien en utvidelse av kraftverket vil ha, har ikke blitt vurdert i kommunens behandling av saken. Ved at AEP ikke ønsket å innvilge kommunen et næringsfond på 30 millioner, falt en potensiell ekstrainntekt bort. Ordføreren opplever dette som problematisk da et næringsfond kunne fungert som et avbøtende tiltak for en kommune som i motsetning til mange andre vannkraftkommuner, ikke mottar konsesjonskraft.
I nabokommunen Vennesla er også ordføreren enig i at primærkommunen bør kompenseres for slike inngrep gjennom opprettelsen av et fond. Men i stedet for å kalle dette for et næringsfond, omtaler hun et slikt fond som et miljøfond. Hovedformålet med et slikt fond bør, i følge ordføreren, være å finansiere miljøforbedrende tiltak i kommunen.
Så vel ordføreren i Iveland som ordføreren i Vennesla kommune er enige i at vannkraftkommunene spiller en viktig rolle i å bidra til å øke den fornybare kraftproduksjonen. Samtidig er ordførerne også opptatt av at kommunene ikke skal bli den lidende parten når nye og gamle kraftverk skal opp til ny vurdering. At kommunenes økonomiske interesser blir tilgodesett er derfor avgjørende i forhold til hvordan nye inngrep i vassdrag vurderes.
I NVEs innstilling henvises det til at det ikke finnes noen særskilt hjemmel for å pålegge næringsfond ved konsesjon etter vannressursloven § 25. Selv om unntak fra denne regel er gjort i kraftverk som Hogga og Bjellåga, er ikke utvidelsen av Iveland kraftverk etter NVEs vurdering sammenlignbar med disse kraftverkene. Årsaken til dette er at utvidelsen av Iveland kraftverk ikke vil omfatte tidligere uutnyttede vassdragsavsnitt, slik tilfellet var i Hogga og Bjellåga kraftverk. Videre oppgis følgende argumenter for hvorfor det ikke er rimelig at Iveland skal tilkjennes et næringsfond:
Utvidelsen i Iveland har etter NVEs syn begrenset skadevirkning på bestående næringer og på muligheten for å utvikle nye næringer. Etter NVEs syn er også de negative virkningene for friluftsliv knyttet til utvidelsen
40 Forklaring av Næringsfond: ”Næringsfond kan pålegges i henhold til vassdragsreguleringsloven § 12 og industrikonsesjonsloven § 2. I enkelte tilfelle er det også fastsatt næringsfond ved utbygging av kraftverk etter den tidligere vassdragsloven § 106. Næringsfond blir normalt fastsatt i henhold til størrelsen på kraftproduksjonen og ulempene utbyggingen forårsaker. Sett i forhold til årlig kraftproduksjon har næringsfond i konsesjoner gitt de siste årene, utgjort en kostnad fra under 0,1 øre/kWh til over 1 øre/kWh. Engangsutbetalingen er da omregnet til en årlig kostnad over kraftverkenes levetid. Konsesjonsavgiftsmidler og næringsfond danner et fond som skal anvendes til fremme av næringslivet i kommunen, etter vedtekter fastsatt av Kommunal- og regionaldepartementet.” (NOU 2004: 24 Hjemfall. Olje- og energidepartementet) 41 Iveland kommune (2009) Høringsuttalelse – utvidelse av Iveland kraftverk, s. 5. Sitatet er gjengitt i den form det stod i høringen, inkludert understrekningene og kursivering.
PROSJEKTNR RAPPORTNR VERSJON 12X67510 TR A7127 Final 19 av 58
ikke av et slikt omfang at det tilsier et eget næringsfond for avbøtende tiltak. Det må også tas i betraktning at kommunene som ble berørt av reguleringen av Gåseflåfjorden tidligere er tilkjent næringsfond.42
Gjennom å tilbakevise Iveland kommunes argumenter med henvisning til en historisk betingelse – nemlig at kommunen tidligere har mottatt et næringsfond – ses ikke kommunens krav som legitimt.
Et annet av de punktene NVE framhever som betydningsfullt for hvorfor de går imot kommunens ønske om næringsfond, er friluftslivsargumentet. Friluftsliv er primært knyttet til sosiale interesser, noe vi skal komme tilbake til senere i kapittelet, men det er også en økonomisk interesse knyttet til det å gjøre et sted interessant for potensielle innflyttere samt turisme. Det finnes dog ingen dokumentasjon av turismen i området, og det gjøres lite konkret rede for turismen i Iveland kommunes høringsuttalelse. Utover gruvene som i dag er gjort tilgjengelige for publikum, er det bare den Nasjonale sykkelrute nummer 3, som ligger på vestsiden av det tørrlagte elvestrekket, som nevnes i kommunens høringsuttalelse. Sykkelveien ligger imidlertid i Vennesla kommune. I høringen av meldingen var både Iveland kommune og Vennesla kommune opptatt av at AEP skulle opprette et fond som kommunene kunne disponere for å utbedre sykkelruten på denne strekningen. Dette ønsket som ble fremmet i høringen av meldingen, ble ikke fremmet som et ønske i høringen av selve søknaden fra AEP. I søknaden nevner AEP ulike tiltak som kan gjøres for å forbedre den eksisterende sykkelveien for at denne skal bli ”(…) enda mer attraktiv i rekreasjonsøyemed”, men slike utbedringer berør ikke selve elveleiet, og vil utelukkende være rettet mot veiforbedringstiltak.43 I høringen av søknaden var det kun Fylkesmannen i Vest-Agder, Fylkesmannen i Aust-Agder og Fylkeskommunen i Aust-Agder som fremhevet det ”fremtidige potensial” som området kan ha for friluftsliv.
De økonomiske interessene i forhold til utvidelsen av Iveland kraftverk ligger altså først og fremst i den gevinst lokale aktører ønsker å oppnå ved utvidelsen. Det finnes ingen åpenbare økonomiske interesser knyttet til et ønske om å forbedre vassdragsmiljøet eller den landskapsmessige utformingen i de berørte områdene.
4.1.2 Laudal De økonomiske interessene i Laudal er i første rekke knyttet til kraftproduksjon og laksefiske. Interessene er imidlertid i konflikt med hverandre da tiltak som involverer økt vannslipp vil svekke kraftproduksjonen. Elvestrekningen fra Laudal kraftverk til Mannflåvann som i dag berøres av reguleringen utgjør 12 % av den lakseførende strekningen i Mandalselva og ca. 16 % av den lakseproduserende strekningen.44
Laudal kraftverk produserer årlig 145 GWh. Denne produksjonen gir inntekter også til Marnardal kommune. Det vil si at et økt vannslipp ikke bare berører AEP, men også kommunens økonomi. Kommunen mottar naturressursskatt og konsesjonsavgift fra kraftproduksjonen. Konsesjonskraften er 7 GWh. Likeledes mottar kommunen eiendomsskatt. I 2010 utgjorde eiendomsskatten fra AEP 2.073.590 kr. Denne skatten fordeles også på andre kommuner. I følge administrasjonen i kommunen utgjør Marnardal kommunes andel 91,23944 av det samlede eiendomsskattegrunnlag på 324.670.000 kr.45 I NVEs innstilling foreslås en reduksjon på 20 GWh sammenlignet med den opprinnelige konsesjonen. Etter at AEP i 1995 inngikk en frivillig avtale om å øke minstevannføringen forbi Laudal kraftverk, ble den midlere årsproduksjon redusert med 6,2 GWh i forhold til konsesjonen.
42 Norges vassdrags- og energidirektorat (2009) Agder Energi Produksjon. Søknad om utvidelse av Iveland kraftverk i Iveland kommune i Aust-Agder. NVEs innstilling, s. 41. 43 Agder Energi Produksjon (2007) Konsesjonssøknad – Utvidelse av Iveland kraftverk, s. 59. 44 I følge Mandalseelvas Elveeierlags høringsuttalelse – Endring av manøvreringsreglement for Laudal kraftverk, brev av 25.01.2008. 45 Mail fra Wenke Nome, Marnardal kommune, 22.02.2011.
PROSJEKTNR RAPPORTNR VERSJON 12X67510 TR A7127 Final 20 av 58
De lokale og regionale høringspartene deler ikke AEPs syn på hvor stort økonomisk tap en økning i vannføringen forbi Laudal på nivå med NVEs innstilling, egentlig vil gi. Årsaken til dette er at AEP vektlegger det tapet vann som renner forbi turbinene vil gi.46 De øvrige aktørene er på sin side av den formening at AEP, totalt sett, ikke vil tape inntekter. Saksbehandler ved Fylkesmannens miljøvernavdeling hevder blant annet at planlagte opprustninger og utvidelser av andre kraftverk i Mandalselven, vil gi en betydelig økning i AEPs totale kraftinntekter de nærmeste årene. Denne økningen vil utgjøre betraktelig mer enn 20GWh, hevder han.
Laksen gir også inntekter. Mandalselva Elveeierlag selger fiskekort for 2 millioner kr. årlig på strekningen nedstrøms kraftverket, og for 40.000 kr. oppstrøms kraftverket. Turisme og handel knyttet til laksefiske gir også inntekter gjennom utleie av hytter, økt varehandel og muligheter for å starte opp nye virksomheter knyttet til elven. Også regionalt finnes det en forventning om at laksefisketurisme i Mandalselven vil kunne bidra til økte inntekter i form av overnatting og andre aktiviteter og tilbud knyttet til fiske. For Marnardal kommune representerer dermed laksefiske en mulighet for næringsutvikling i kommunen i form av økt turisme.
I motsetning til inntektene fra kraftproduksjon, finnes det ingen sikre tall på hva inntekten av laksefiske i Mandalselva er per i dag. Det finnes imidlertid flere estimater på verdien av laksefisket. Blant annet gjennomførte AT Skog et prosjekt på oppdrag av Flerbruksplan for Mandalsvassdraget (”Verdiskaping av laksefiske i Mandalselva”) i perioden 2000 og 2002 der de argumenterte for at laksefisket ga et årlig merforbruk av varer og tjenester på 12 millioner kr.47 Produksjonen fra Laudal kraftverk på sin side er estimert til 72,5 millioner kr. i året (145 GWh, 0,5 kr/KWh).48 I arbeidet med et grunnlagsdokument som AEP utarbeidet i forkant av søknad om å endre manøvreringsreglementet for Laudal kraftverk, ønsket elveeierlaget og fylkesmannens miljøvernavdeling at AEP skulle gjennomføre en undersøkelse som skulle estimere laksens økonomisk verdi. En slik undersøkelse har imidlertid aldri blitt gjennomført. Men på tross av at det aldri har blitt foretatt en estimering av laksens verdi, ser ikke dette ut til å ha påvirket høringspartenes syn på at laksen skulle prioriteres.
Både kommunen og fylket vil tape inntekt på en reduksjon av kraftproduksjonen i Laudal. Likevel ser ikke dette forholdet ut til å ha vært av nevneverdig betydning for andre aktører enn AEP, hverken på lokalt eller regionalt plan. At det forholder seg slik kan i stor grad forklares ut i fra de andre verdiene elveeierlaget, kommunen og fylkeskommunen tilskriver Mandalslaksen – nemlig laksens stedegne verdi. Denne verdien gjør at kommunen vurderte at det var riktig å prioritere laksen i dette tilfellet.
AEP mener imidlertid at fokuset på laksen har ført til at betydningen av vannkraftproduksjon har kommet helt i bakgrunnen. Videre hevder AEP at næringsinteresser har blitt fremstilt som miljøinteresser blant flere av de involverte aktørene – fremfor alt av elveeierlaget. For AEP handler snarere konflikten knyttet til endringen av manøvreringsreglementet, om motstridende næringsinteresser og ikke om næringsinteresser mot miljøinteresser. Likevel har alle høringsaktørene valgt å støtte elveeierlaget i sine høringsuutalelser. Ordføreren i Marnardal mente at årsaken til dette var at elveeierlagets argumenter underveis i prosessen fremstod som kunnskapsbaserte. Fylkesordføreren i Vest-Agder på sin side var opptatt av at elveeierlagets interesse som næringsaktør representerer en legitim interesse da det for fylket er viktig at lokale aktører skal kunne bedre sitt inntektsgrunnlag, og dermed levekår.
NVE har i sin innstilling tatt hensyn til det økonomiske aspektet av så vel laksefiske som av kraftproduksjonen. At det ikke foreligger en undersøkelse som sammenligner inntektene fra kraftproduksjonen med inntektene fra laksefisket, gjør likevel at de ikke kan vurdere verdiskapingen direkte
46 Presisering fra AEP (e-post 17.03.2011). 47 Norges Jeger- og Fiskerforbund (2004) pH-status, nr. 2 2004 48 Presisering fra AEP (e-post 17.03.2011).
PROSJEKTNR RAPPORTNR VERSJON 12X67510 TR A7127 Final 21 av 58
opp mot hverandre. På tross av dette forholdet hevder saksbehandler i NVE at dette ikke har vært avgjørende for deres innstilling. Krafttapet i Laudal kraftverk er, i NVEs behandling, vurdert opp mot kraftproduksjonen i regionen. Hovedårsaken til at NVE gjør denne vurderingen er at endring av manøvreringsreglementet forstås som at det handler om å legge forholdene tilrette for å bevare den atlantiske villaksen.
Det finnes også jordbruksinteresser knyttet til hvordan vannstandsreguleringen kan påvirke erosjon av dyrket mark rundt Mannflåvann. I NVEs behandling av saken vises det til at disse interessene er av privatrettslig karakter som berører forholdet mellom regulanten og grunneierne, og således ligger utenfor den saken NVE tar stilling til. Av denne grunn behandles ikke disse interessene i den videre fremstillingen i nevneverdig grad.
De økonomiske interessene i forhold til endring av manøvreringsreglement for Laudal kraftverk er både knyttet til kraftproduksjonen og til laksefisket. På tross av at inntektene fra laksefiske er usikre, og vanskelig å beregne i mortsetning til inntektene fra kraftproduksjonen er det en utbredt enighet blant de lokale og regionale aktørene at det er laksens vilkår som skal prioriteres. Sosiale interesser Interessene knyttet til vannkraftsaker er ikke bare av økonomisk karakter. I mange vassdrag er det kanskje fremfor alt det vi med en samlebetegnelse kan kalle for sosiale interesser, som står i fokus. De sosiale interessene berører tema som stedsidentitet og stedstilknytting, men det kan også handle om ulike bruker- interesser, som for eksempel rekreasjonsinteresser, friluftsinteresser eller turisme.49 På tross av at brukerinteressene på mange måter kan forstås som en del av det klassiske naturvernengasjementet (Nilsen 2006), er ofte slike interesser nært sammenvevd med spørsmål knyttet til stedsidentitet.
Studier av lokalbefolkningens innstilling til inngrep i naturen som skyldes installering av ny teknologi, som for eksempel ved bygging av vindkraftverk, vannkraftverk eller oppføring av kraftledninger, påvirkes ofte av hvilket forhold enkeltindivider eller grupper i et lokalsamfunn har til det aktuelle stedet, s.k. stedstilknytning (se blant annet Devine-Wright 2009, Vorkinn og Riese 2001). Slike forhold kan forklare hvorfor det kan være til dels store regionale forskjeller mellom hvordan vannkraftproduksjon blir betraktet av lokalbefolkningen.
I denne rapporten har vi valgt å behandle spørsmål knyttet til stedsidentitet og stedstilhørighet under det som vi med en felles betegnelse har kalt sosiale interesser. Hva den sosiale interessen består i, og hva denne betyr for de ulike aktørenes avveining av hvordan de skal stille seg til en vilkårsrevisjon, et opprustnings- og utvidelsesprosjekt, eller et nytt vannkraftverk, varierer forholdsvis mye. I prosessene knyttet til Iveland kraftverk og Laudal kraftverk, er forskjellene forholdsvis store. Mens de sosiale interessene i Iveland fremfor alt er knyttet til rekreasjonsmuligheter som mulighetene til å bade om sommeren, er de sosiale interessene i Laudal ofte knyttet til laksen, både som en rekreasjonsinteresse og i forhold til laksen som en stedegen verdi.
4.1.3 Iveland I Iveland har kraftverket satt sitt preg på kommunen i hele etterkrigstiden. Som vi allerede har vært inne på, representerer kraftproduksjonen en forholdsvis stor inntektskilde for kommunen. Men kraftverket har også spilt en annen viktig rolle i lokalsamfunnet i form av at stedets identitet i stor grad er knyttet til det å være en vannkraftkommune. I takt med at gruvevirksomheten etter midten av 1900-tallet ble en mindre lukrativ eksportvare, kom inntektene fra vannkraften til å bety stadig mer. At vannkraften har fått en slik sentral plass i kommunen, vises blant annet ved at ingen av de lokale aktørene var imot utvidelsen av kraftverket.50
49 Turisme behandles her både som en økonomiske og en sosial interesse. 50 Intervju og høringer fra grunneiere, huseiere og kommunen.
PROSJEKTNR RAPPORTNR VERSJON 12X67510 TR A7127 Final 22 av 58
Vannkraften har således kommet til å bli en integrert del av stedets identitet. Identiteten som vannkraft- kommune har ikke bare påvirket hvordan reguleringen vurderes, den har også fått konsekvenser for hvordan den tørrlagte elvestrekningen oppstrøms kraftverket betraktes. Blant informantene, var det kun fylkes- varaordføreren i Aust-Agder som hadde et personlig minne av hvordan elva så ut før dammen ved Gåseflåfjorden var ferdig:
”Jeg vokste jo opp med Iveland kraftverk, og min far jobbet der. Han jobbet jo der rundt 1950, 1949- 50 når de bygde det ut. Jeg var 10 år når vi flyttet der ifra, men jeg fulgte jo levende med i utbyggingen. (…) Der var flott fiske i elva nedover der, ser du (…) Jeg husker at mamma vasket tøy der. Hun hadde et vaskebrett og så skylte hun tøyet i elven og la det til tørking. (…) Men vi var veldig positive til kraftutbyggingen. Norge behøvde jo strøm. (…) Landet skulle bygges og utvikles.51”
For fylkesvaraordføreren er ikke minnet relatert til en lengsel etter vannet som forsvant, men representerer et minne om en periode i norsk vannkrafthistorie hvor landet ble bygget. At elvestrekket ikke har minstevann- føring i dag ses ikke som noe problem for ham da det er lenge siden vannstrengen ble regulert. Å utnytte vannkraft enda mer i et område som allerede er så sterkt berørt betraktes således som et fornuftig prosjekt.
I Iveland kommunes høring av søknaden fra AEP er de opptatt av at den berørte elvestrekningen bør ha minstevannføring som, med henvisning til høringsuttalelsene fra Fylkesmannen i Vest-Agder og Fylkesmannen i Aust-Agder, bør være tilsvarende den ”alminnelige lavvannsføring” på den berørte strekningen, men uten at det gjøres nærmere rede for hva den alminnelige lavvannsføringen tilsvarer. De argumentene som legges til grunn er ”sikkerhetshensyn, biologiske forhold og naturestetiske hensyn”.52 Samtidig er det hensynet til at elvestrekningen i dag er ”(...) et populært badested for kommunens innbyggere på sommertid”53 som vies mest oppmerksomhet. Selv om rådmannen i høringen uttrykker bekymring for at ”Den skisserte løsningen vurderes som særlig uheldig for fisk og andre næringsdyr i elvestrengen”54, er det bekymringen for sikkerhetsfaren knyttet til plutselige vannslipp som kan ramme de som oppholder seg i og ved elven, som fremstår som mest sentral. I likhet med fylkesmennene i Vest-Agder og Aust-Agder, er rådmannen i Iveland kommune av den oppfatning at ”minstevannføring vil redusere antall badeplasser i elva, og dessuten avgrense disse til elvekanten, hvilket må antas å redusere den sikkerhetsmessige risikoen ved plutselig slipp av vann i dammen.”55
Innbyggerne i området bekrefter i sine høringsuttalelser at de bruker området langs den aktuelle elve- strekningen og ved utløpet fra kraftstasjonen til rekreasjonsformål, som for eksempel bading og fiske, på tross at AEP har satt opp advarselsskilt mot slik bruk på grunn av den sikkerhetsrisikoen dette innbærer i forhold til plutselige vannslipp. Men i motsetning til Fylkesmannen i Aust-Agder, Fylkesmannen i Vest- Agder og Iveland kommune, ønsker de lokale ikke en økt vannføring. I stedet er huseierne i Linnekorn opptatt av at det skal bygges en terskel for å sikre at det blir mulig å bruke båt selv om vannstanden skulle bli redusert.56 Skaiå velforening på sin side ønsket, i høringen av meldingen, at utbygger ”blir pålagt å kjøre kortvarige kunstige flommer med et visst antall pr år”.57 Dette kravet ble imidlertid ikke imøtekommet i AEPs søknad.
At beboerne i området ikke ønsker minstevannføring begrunnes ut fra rekreasjons- og friluftsinteresser som er tilpasset dagens situasjon. Høyere vannføring vil innbære en temperatursenkning i denne delen av elve-
51 Intervju med fylkesvaraordfører i Aust-Agder fylkeskommune, 04.06.2010. 52 Iveland kommune (2008) Høringsuttalelse – Utvidelse av Iveland kraftverk, s. 9 53 Ibid. 54 Ibid. 55 Ibid. 56 Huseierne i Linnekron (2008) Høringsuttalelse, Utvidelse av Iveland kraftverk. 57 Skaiå velforening (2006) Høringsuttalelse, AEPs melding om utvidelse av Iveland kraftverk.
PROSJEKTNR RAPPORTNR VERSJON 12X67510 TR A7127 Final 23 av 58
strekningen som lokalbefolkningen i dag bruker som badeområder. En del av forklaringen er å finne i at den endrede bruken av området tilsynelatende har ført til å synet på elvestrekningen har endret seg. I høringen av meldingen uttrykker Skajå velforening dette forhold på følgende måte:
Største deler av året er dette elvestrekket i Otra uten vanngjennomstrømning. Slik har det vært siden kraftstasjonen ble bygd i 1948. Folk som lever i området og er bruker av naturen er kjent med det og aksepterer det. Elvestrekket har mange naturlige vannspeil, og det har fine fjell og strandområder.58
Så vel bruken, som synet på områdets estetiske karakter, støtter således opp om AEPs søknad hvor minstevannføring ikke er et ønsket alternativ. I nye vannkraftkonsesjoner gis som regel pålegg om minstevannføring blant annet fordi det ses som et avbøtende tiltak med hensyn til miljøet, inkludert landskapsmessige hensyn. Slike hensyn var ikke like vanlige i eldre reguleringer. I høringsuttalelsene til AEPs søknad om utvidelse, er det fremfor alt Fylkesmannen i Aust-Agder som vektlegger at den manglende vannføringen på den berørte elvestrekningen på tross av ”en dramatisk og vill karakter”, likevel ”gir et svært uheldig preg på landskapet”.59 Likevel gjør NVE en annen bedømning av de estetiske kvalitetene på det berørte elvestrekket som i dag er uten minstevannføring. Her vises det blant annet til en rapport fra Tesaker Vann hvor landskapet beskrives: ”Imidlertid er det visuelle inntrykket av det grovt utformede vannløpet med moderat vannføring over glattslipte svaberg og knøler også et fascinerende syn.”60 Samtidig er ikke de estetiske aspektene av utvidelsessaken sentrale argumenter som blir løftet fram i NVEs bedømning. Tvert imot fokuserer NVE i sin innstilling på at dagens forhold bør være utgangspunktet for hvordan nivået på minstevannføring skal vurderes. I en slik vurdering gjøres avveininger i forhold til det biologiske mangfoldet som finnes på elvestrekket i dag, mens de landskapsmessige argumentene ses som mindre relevante å ta hensyn til:
NVE er av den oppfatning at en minstevannføring som skal ivareta landskapsmessige forhold i dette tilfellet er mindre aktuelt. For det første må minstevannføringen være relativt stor for å få en visuell virkning i det brede og storsteinete elveløpet. Det er videre begrenset innsyn i den regulerte elvestrekningen, særlig i sommerhalvåret hvor vegetasjonen langs elva er tett. Tilgjengeligheten til elva fra aktuelle veier/sykkelruter er, med unntak av de nedre deler av strekningen, noe begrenset. Et pålegg om minstevannføring tilsvarende lavvannføring på strekningen (15 m3/s) vil medføre at den årlige produksjonen reduseres med 60 GWh. Prosjektet blir da ulønnsomt i følge AEP og vil ikke bli realisert.61
Som vi ser av NVEs innstilling blir de landskapsmessige argumentene stilt opp mot AEPs beregning av lønnsomhet. At estetiske og landskapsmessige argumenter gis en mindre sentral rolle i prosessen er også et resultat av at de øvrige aktørene som har gitt høringsuttalelser, endrer på sine krav og argumenter. I høringen av meldingen står minstevannføring sentralt i Vennesla kommunes høringsuttalelse. Her brukes vanndirektivet som et argument for hvorfor minstevannføring vurderes som viktig. Men senere i kommunens høringsuttalelse til AEPs søknad om å utvide kraftverket, blir ikke minstevannføring fremmet som et viktig avbøtende tiltak. I denne høringsrunden er kommunen tvert imot opptatt av et helt annet problem; nemlig bekjempelse av krypsiv i vassdraget. Dette skal vi komme nærmere tilbake til senere i dette kapittelet. Det viktige å konstatere i denne sammenheng er at høringspartenes hovedinteresser – i dette tilfellet Vennesla kommunes ønske om å bekjempe krypsiv – kommer til å erstatte andre miljøinteresser som ikke ses på som like viktige. Spørsmål om minstevannføring løser ikke krypsivproblemet i vassdraget, og dermed blir ikke minstevannføring et viktig krav for kommunen i denne sammenhengen. I intervjuet med ordføreren i
58 Skaiå velforening (2006) Høringsuttalelse, AEPs melding om utvidelse av Iveland kraftverk, s. 3. 59 Fylkesmannen i Aust-Agder, Miljøvernavdelingen (2008) Høringsuttalelse – Utvidelse av Iveland kraftverk, s. 3. 60 Tesaker Vann AS (2008) Iveland kraftverk. Konsekvenser av oppgraderingen for elveløpet mellom dammen og kraftverket, Notat, s. 15. 61 Norges vassdrags- og energidirektorat (2009) Agder Energi Produksjon. Søknad om utvidelse av Iveland kraftverk i Iveland kommune i Aust-Agder. NVEs innstilling, s. 45.
PROSJEKTNR RAPPORTNR VERSJON 12X67510 TR A7127 Final 24 av 58
Vennesla bekreftet hun at minstevannføring ikke var sentralt for kommunen da lokalbefolkningens bruk av den aktuelle elvestrekningen i dag begrenser seg til bading, og til en viss grad ørretfiske.
Som vi har vært inne på tidligere ble diskusjonene om minstevannføring raskt flyttet fra miljø-, og landskapsmessige argumenter, til et spørsmål om sikkerhetshensyn. Sikkerhetsrisikoen ved vannslipp ble tematisert både av AEP og flere høringsinstanser. Likevel er det ikke enighet blant de involverte aktørene om hvorvidt sikkerhetsrisikoen vil minske eller øke ved at vannføringen eventuelt økes permament på strekningen. Mens fylkesmennene i Vest-Agder og Aust-Agder, i likhet med Iveland kommune, er av den oppfatning at mer vann vil bidra til å holde mennesker unna deler av elvestrekket og således øke sikkerheten, er AEP av en annen oppfatning:
Vi er ikke uenige i at et minstevannføringsslipp vil redusere dagens bruk mht bading. I forhold til bading vil således minstevannføring isolert sett kunna ha sikkerhetsmessige effekter. Vi mener imidlertid at de sikkerhetsmessige vurderingene ved slipp av minstevannføring ikke kan isoleres til å omfatte bading alene. Slipp av minstevannføring vil kunne endre dagens bruk av utbyggingsstrekningen, og dermed skape nye sikkerhetsmessige utfordringer.62
De nye utfordringene består i at et vannslipp, og her tar AEP utgangspunkt i et vannslipp på 15 m3/s, vil kunne føre til en økt bruk av området til fiske, bading og rafting også høyere opp mot Gåseflådammen, noe som vil lede til økt risiko for at flere vil rammes av et større lastavslag (det vil si at vann går i det naturlige elveløpet som et resultat av at aggregatet stenger).
På grunn av at det hersker stor uenighet om hvorvidt mer vann vil øke eller redusere sikkerhetsrisikoen, ble det gjennomført en undersøkelse om nettopp risikoen ved ulike vannslipp. Denne ble gjennomført av Tesaker Vann AS.63 I rapportens anbefaling argumenteres det for at en sirkulasjonsvannføring på 200 l/s vil være tilstrekkelig for å fornye vannet i det aktuelle elvestrekket i forhold til å opprettholde dagens biologiske mangfold, og videre sikre badeforholdene på en slik måte at slik aktivitet ikke vil være forbundet med en risiko. En sirkulasjonsvannføring på 200 l/s vil, i følge rapporten, gjøre det lettere å oppdage lastavslag i den innledende fasen. En minstevannføring på 15 m3/s, som er den vannføring sirkulasjonsvannføringen settes opp imot, vil derimot gjøre det vanskeligere å registrere økning i vannføringen. Viktig å konstatere er at denne undersøkelsen ikke bare fungerer som en dokumentasjon som støtter AEPs ønske om å begrense vannslippet, men at rapportens konklusjoner også medvirker til at debatten rundt minstevannføring styres bort fra biologiske og økonomiske konsekvenser, til å handle om sikkerhetsmessige konsekvenser.
4.1.4 Laudal De sosiale interessene i Laudal er først og fremst knyttet til laksen, og til laksefiske. Slike interesser betyr mye for så vel turisme, som for rekreasjon og friluftsliv, både regionalt og lokalt. Kraftproduksjonen har ikke den samme sosiale legitimitet i dag i Marnardal som den hadde tidligere. I intervjuene var det få aktører som vektla den verdiskaping kraftproduksjonen genererer til lokalsamfunnet. Mens andre kraftkommuner, som Iveland, har en uttrykt stolthet knyttet til kraftproduksjonen, er Marnardal kommune, hvor Laudal kraftverk ligger, vel så opptatt av å legge vekt på laksens betydning for lokalsamfunnet.
Mandalslaksens betydning for lokalsamfunnet og for regionen skyldes blant annet at laksefisket har vært en sentral del av stedets historie. Før elven ble rammet av sur nedbør var Mandalselven en av Norges beste lakseelver. Så langt tilbake som til 1800-tallet ble det etablert et kommersielt fiske langs elven. De lokale
62 AEPs kommentarer til høringsuttalelsene på søknaden, gjengitt i Norges vassdrags- og energidirektorat (2009) Agder Energi Produksjon. Søknad om utvidelse av Iveland kraftverk i Iveland kommune i Aust-Agder. NVEs innstilling, s. 25 63 Tesaker Vann AS (2008) Iveland kraftverk. Konsekvenser av oppgraderingen for elveløpet mellom dammen og kraftverket, Notat
PROSJEKTNR RAPPORTNR VERSJON 12X67510 TR A7127 Final 25 av 58
rettighetshaverne leide da ut fiskerettigheter til engelske turister som ønsket å fiske etter den storvokste laksen. Det blir fremdeles sett på som viktig å kunne tilby turister og besøkende en elv med store muligheter for fangst av laks. Da laksen som et resultat av kalkingen av elven kom tilbake, var det derfor knyttet store forventninger blant innbyggere i kommunen til at laksens storhetstid skulle kunne gjenskapes slik at elven igjen kunne bli en av Norges beste lakseelver.
Laksens reetablering i vassdraget førte til at AEP gjennomførte en rekke tiltak for å stimulere til mer fiske ovenfor kraftverket blant annet ved å slippe vann hver fredag for å få opp laks i helgene. Tiltaket var således like mye et sosialt tiltak, som et tiltak som var motivert ut fra biologiske interesser. Saksbehandler ved regionalavdelingen i Vest-Agder fylkeskommune hevdet at laksens betydning for det stedegne har vært helt avgjørende for det lokale engasjementet for å bedre laksens vilkår. Ved at man har valgt å begrense fiskesesongen og redusere antall fisk man kan fiske, mener saksbehandleren videre at de lokale og regionale aktørene viser at det er like mye den sosiale interessen, som den økonomiske interessen som driver engasjementet for å bedre forholdene for laksen. Mandalselva elveeierlag understreket også i intervjuet at deres engasjement i første rekke handler om å bedre forholdene for laksen. Den økonomiske gevinsten dette eventuelt vil lede til for deres egen del – gjennom økt salg av fiskekort – omtales som en positiv gevinst, men ikke som et hovedformål for deres engasjement. Snarere vektlegger elveeierlaget laksens betydning for lokalsamfunnet.
Det viktigste for Mandalselva elveeierlag og Marnardal kommune oppgis å være å bevare den atlantiske villaksen slik at denne vil finnes i vassdraget også for kommende generasjoner. I lys av dette mente leder for Mandalselva elveeierlag at det var viktig å ha et langsiktig perspektiv når man nå skulle fastsette et nytt manøvreringsreglement for Laudal kraftverk hvor nettopp laksens vilkår for kommende generasjoner står i fokus. På tross av at kommunen får inntekter fra kraftproduksjonen, har også kommunen vært villig til å redusere denne inntekstkilden til fordel for laksen. I intervjuet med ordføreren uttrykte han at friluftsinteresser og det å verne om viktige sosiale verdier i kommunen, som laksefiske, har vært viktig for kommunens innstilling i denne saken. For kommunens del har det også spilt en avgjørende rolle at laksefiske har en større mulighet for å utvikle lokalsamfunnet, enn det kraftproduksjonen har i dag. Sentraliseringen av kraftselskapet har ført til at det ikke nødvendigvis genereres arbeidsplasser lokalt som er knyttet til kraftproduksjonen. Derimot har kommunen stor tro på de sosiale og økonomiske verdier som kan komme fra en produktiv lakseelv. Laksen har således på mange måter overtatt den sosiale legitimitet kraftproduksjonen hadde da kraftverket ble bygget på 1970-tallet.
Opplevelsen av det visuelle er en viktig sosial verdi som ofte fremheves av lokale aktører. Da Laudal kraftverk ble bygget ble det tatt hensyn til den visuelle opplevelsen av det regulerte elvestrekket. Dette var årsaken til at det ble bygget terskler på denne delen av elvestrekket. Da laksen kom tilbake, var derimot disse til hinder for det som nå var blitt et sentralt mål; nemlig å legge til rette for laksens vandring. Fiske og en levende elv har stor betydning for opplevelsen av området for så vel lokalbefolkningen som for turister, mener ordføreren. Dette var et poeng også fylkesordføreren i Vest-Agder understreket. Blant folk i lokalsamfunnet er det ikke uvanlig å stå opp flere timer før de skal på jobb for å fiske i et par timer, ble vi fortalt.
Interessen knyttet til laksefiske har skapt en sterk lokal sosial legitimitet knyttet til bevaring av laksestammen. I intervjuet med fylkesordføreren i Vest-Agder betonet han viktigheten av laksen for små lokalsamfunn, og arbeidsplassene og aktiviteten fisket kan generere. For fylkeskommunen blir arbeidet med å bedre laksens levekår også et spørsmål om å legge til rette for å øke sysselsetningen lokalt, og dermed unngå avfolkning i de deler av fylket hvor det i dag finnes få jobbmuligheter. Dette var også en oppfatning Mandalselven elveeierlag delte. Lederen for elveeierlaget uttrykte dette slik: ”vi trenger fisken for at folk
PROSJEKTNR RAPPORTNR VERSJON 12X67510 TR A7127 Final 26 av 58
skal bo her” og videre ”Hva er poenget med inntekter i kommunekassa [fra kraftproduksjonen] hvis ingen vil bo her?”.64
4.2 Miljøinteresser Miljøinteressene i vassdrag er flere. På den ene siden kan disse interessene handle om å sikre vannkvaliteten og å opprettholde det naturlige biologiske mangfoldet, både i selve vassdraget og i områdene omkring vassdraget som eventuelt blir berørt av et inngrep. Ofte handler miljømål også om å ivareta landskapet. På den andre siden representerer vannressursene i elver og innsjøer en energikilde som kan øke Norges produksjon av klimavennlig energi. Som vi også skal se i denne analysen, kommer ofte de ulike miljømålene i konflikt med hverandre da de ulike aktørgruppene vi har sett på har ulike interesser i vassdraget. Konfliktene knyttet til de ulike miljøutfordringene blir ytterligere forsterket ved den sektoroppdelte energi- og miljøpolitikken, som igjen speiler seg i forvaltningen som gjør at energiforvaltningen skal ivareta produksjonsmål mens miljøforvaltningen skal ivareta miljømål (Buan, Eikeland og Inderberg 2010, Knudsen & Ruud 2011). Systemet legger således ikke opp til at det skal foretas en avveining mellom klimamål og andre miljømål på tvers av forvaltningsgrensene, på tross av at miljømål også er sentrale i NVEs avveining. I den følgende analysen skal vi vise hvordan denne praksis gir seg utslag i de to vannkraftcasene vi diskuterer i denne rapporten.
4.2.1 Iveland I søknaden om utvidelse av Iveland kraftverk bruker AEP et klimaargument og et forsyningssikkerhetsargument når de skal legitimere hvorfor utvidelsen av kraftverket er fornuftig:
Produksjonsøkningen er beregnet til opp mot 160 GWh/år, og det tilsvarer årsforbruket til ca. 8000 boliger. En utvidelse av Iveland kraftverk gir således en betydelig produksjonsøkning av regional betydning. Til sammenligning gir 160 GWh produsert i konvensjonelt kullkraftverk et årlig CO2-utslipp på over 150.000 tonn (950 tonn CO2/GWh). Sett i forhold til utslipp av miljøgasser vil prosjektet således ha positive effekter.65
Ved å løfte frem klimaargumentet rammes prosjektet inn som et godt klimatiltak. Lignende argumentasjon ble fremført allerede i Meldingen om utvidelsen av Iveland kraftverk (2006) hvor prosjektet presenteres som samfunnsnytting blant annet fordi en realisering av prosjektet vil bidra til å styrke Norges forpliktelse om å øke den klimavennlige energiproduksjonen.
I innstillingen fra NVE legger man også vekt på at prosjektet bør realiseres nettopp fordi det er i tråd med dagens politiske føringer: ”En bedre utnytting av vannet på en allerede utbygd elvestrekning gir mer kraft med begrensede miljøkonsekvenser, og prosjektet samsvarer dermed godt med rådende politiske føringer.”66 I intervjuene med ordførerne i Iveland kommune og Vennesla kommune, og fylkesordføreren i Vest-Agder, ble også prosjektet vurdert som fornuftig nettopp ut fra klimaargumentet – det vil si at man kan øke klimavennlig energiproduksjon i allerede utbygde områder. I motsetning til endringen av manøvreringsreglementet for Laudal kraftverk hvor engasjementet for laksen overskygger hensynet til klimavennlig energiproduksjon, finnes det i liten grad et miljøengasjement i forhold til å få en økt vannføring på den i dag tørrlagte strekningen i Iveland.
64 Intervju med leder for Mandalselven elveeierlag, 06.05.2010 65 Agder Energi Produksjon (2007) Konsesjonssøknad – Utvidelse av Iveland kraftverk, s. 52. 66 Norges vassdrags- og energidirektorat (2009) Agder Energi Produksjon. Søknad om utvidelse av Iveland kraftverk i Iveland kommune i Aust-Agder. NVEs innstilling, s. 32.
PROSJEKTNR RAPPORTNR VERSJON 12X67510 TR A7127 Final 27 av 58
En utvidelse av Iveland kraftverk vurderes som et fornuftig prosjekt av alle høringsinstansene i den forstand at en bedre utnyttelse av vannressursene i et gammelt kraftverk blir sett på som en måte å øke kraftproduksjonen på som bare i begrenset grad skader miljøet. Både Vennesla og Iveland kommune fremhever at deres kommuner – i likhet med andre vannkraftkommuner – bidrar substansielt til at Norge når sine klimamål. Likevel er det ikke klimaargumentene som løftes frem når utvidelsen av Iveland kraftverk omtales. Selv om kommunene hver for seg er positive til det klimabidraget en økt kraftproduksjon kan gi, er det den forventede økonomiske gevinsten som legges til grunn for at utvidelsesprosjektet vurderes som fornuftig. I den grad temaet klima løftes frem som et argument er det i de tilfeller hvor ordførerne er opptatt av at vannkraftkommunenes klimavennlige bidrag bør synliggjøres. I følge ordføreren i Vennesla kommune, er det et problem at vannkraftkommunenes klimavennlige energibidrag ofte ikke synliggjøres på det nasjonale nivået. At økt klimavennlig energi kan bli et resultat av oppgraderingen av Iveland kraftstasjon er noe som ses på som en positiv tilleggsverdi, men har ikke vært sentralt i Iveland kommunes syn på utvidelsesprosjektet da de økonomiske argumentene her har veid tyngst.
I motsetning til saken om endring av manøvreringsreglement for Laudal kraftverk hvor det å forbedre forholdene for laksen står i fokus, er Ivelandcaset en utvidelsessak hvor utgangspunktet handler om å øke kraftproduksjonen. Fokuset på vassdragsmiljøhensynet er således ulikt. På tross av at miljøkonsekvensene av oppgradering og utvidelsesprosjekter kan være omfattende, viser undersøkelser at miljøkonfliktene knyttet til utvidelsessaker ofte er lavere enn ved søknader om nye reguleringer (Thaulow, Arge og Haagensen, 2007:6).
Som vi allerede har vært inne på er det få aktører som har vært opptatt av å få mer vann i den tørrlagte elvestrekningen. I intervjuene vi gjennomførte var det miljøavdelingen ved Fylkesmannen i Vest-Agder som var mest opptatt av at en utvidelse av Iveland kraftverk burde medføre et krav om minstevannføring på den aktuelle strekningen for å bedre forholdene i vassdraget. Saksbehandler har lenge vært engasjert i arbeidet med å implementere vanndirektivet gjennom at han har vært prosjektleder for arbeidet med vannforvaltningsplanen for Otra. Da vi spurte ham om hvorvidt han opplevde at det var vanskelig å veie ulike miljømål mot hverandre, svarte han slik: ”Det er en balansering. Men en strekning uten minstevannføring; det skal mye til for at vi synes at det er et godt prosjekt.”67 For kommunene forholder det seg noe annerledes. For primærkommunen Iveland har ikke vanndirektivet spilt noen rolle for hvordan de har vurdert behovet for minstevannføring på den i dag tørrlagte stekningen. I nabokommunen Vennesla er ordføreren engasjert i hva en helhetlig vannforvaltning gjennom den nye forvaltningsplanen kan lede til. Likevel er ikke krav om vannføring i eldre utbyggingsområder et absolutt krav hun ønsker å stille. Slik hun vurderer det, er det å få vannføring tilbake på gamle tørrlagte elvestrekninger, mindre sentralt enn det å bekjempe andre miljøproblemer som vassdraget sliter med. I likhet med de andre lokale informantene er det ingen som vurderer den tørrlagte elvestrekningen fra Gåseflådammen ned til Skajåevja som et større miljøproblem. Tvert imot har tørrleggingen, kun med overløpsvann og vann fra sideelver og bekker, skapt nye bruksmønstre som igjen har påvirket hvordan kravet om minstevannføring nå vurderes.
Nedre del av Otravassdraget har tidligere vært sterkt preget av forurensning. Forurensingen i Otra var ikke bare et resultat av sur nedbør, slik tilfellet var for Mandalsvassdraget, den var også et resultat av den forurensende industrien. Mange år med sterkt forurenset vann hadde skapt dårlige forhold for blant annet Otralaksen, men også på andre områder – som for eksempel friluftsliv – hadde det forurensede vassdraget i lang tid begrenset bruksmulighetene for befolkningen som bodde nedstrøms industriområdene. Det var således knyttet en sosial interesse til å fremme miljøforbedrende tiltak. For å gjøre noe med denne situasjonen tok Fylkesmannen i Vest-Agder i 1987 initiativ til å utarbeide en flerbruksplan for nedre Otra. Arbeidet ble ledet av en styringsgruppe bestående av så vel lokale, regionale og nasjonale aktører, i tillegg til private og offentlige brukerinteresser: Otteraaens Brugseierforening, Vest-Agder fylkeskommune, Vennesla kommune, Kristiansand kommune, Iveland kommune, industrien langs nedre Otra, og Fylkesmannens miljøvernavdeling i Vest-Agder.
67 Intervju med saksbehandler ved Fylkesmannen i Vest-Agder, Miljøvernavdelingen, 07.05.2010
PROSJEKTNR RAPPORTNR VERSJON 12X67510 TR A7127 Final 28 av 58
Arbeidet i styringsgruppen ledet fram til en Flerbruksplan som ble publisert i 1989. Målet med denne planen var at den skulle fungere som ”(...) et nyttig redskap i arbeidet med å utvide brukermulighetene og å bedre miljøtilstanden i og langs nedre Otra.”68 Når dette målet var oppnådd, opphørte samarbeidet mellom partene. I motsetning til Flerbruksplansarbeidet i Mandalsvassdraget, ledet ikke arbeidet med Flerbruksplan for nedre Otra til at det ble etablert et flerårig samarbeidsprosjekt. I Otravassdraget var det først da krypsivutbredelsen igjen truet brukerinteressene – rekreasjonsinteresser, fiskeinteresser og kraftproduksjonsinteresser – i vassdraget at et fornyet engasjement om vassdragsmiljøet ble aktualisert.
Det interkommunale og regionale samarbeidet som for tjue år siden ble opprettet i og med flerbruksplansarbeidet for nedre Otra har, i følge ordfører i Vennesla, vært en viktig forutsetning for at de samme aktørene senere kunne samarbeide om å bekjempe krypsivet i regionen. At krypsivet har blitt definert som en felles fiende for brukerne av vassdraget kan være noe av årsaken til at prosessen knyttet til utvidelsen av Iveland kraftverk ikke har vært preget av et høyt konfliktnivå. Og i den grad konflikter har oppstått, har disse ikke vært knyttet til miljømål, men snarere til økonomiske interesser.
4.2.2 Laudal I Laudal-caset handler miljøutfordringene om hvordan man kan forene ønsket om å bedre forholdene for laksen på en strekning hvor man samtidig har vannkraftproduksjon som bidrar med produksjon av fornybar energi.
Mye av uenigheten rundt hvor stor vannføring som er nødvendig, har vært knyttet til hva som forstås som målet for manøvreringsreglementet – altså hvordan det omtalte vilkår 1f skal tolkes. AEP har gjennom hele prosessen vært opptatt av å komme frem til et manøvreringsreglement som tar hensyn til laksens oppvandring og utvandring, men ikke til fiske.69 De øvrige aktørene har på sin side vært opptatt av at et nytt manøvreringsreglement skal legge forholdene til rette for å ivareta hensynet til alle laksens livsstadier, og ikke bare laksen oppvandring og utvandring. Denne tolkningen legges også til grunn for NVEs innstilling:
Ved fastsettelse av nytt reglement har vi lagt vesentlig vekt på det faktum at Mandalsvassdraget er utpekt som nasjonalt laksevassdrag, at laksefiske både historisk og i dag er viktig for lokal næringsutvikling og at kraftverkseieren allerede ved etablering av kraftverket visste at reglementet kunne endres dersom laksen kom tilbake. På den andre siden har vi også lagt vekt på at vi også i fremtiden ønsker at det skal være en betydelig kraftproduksjon på strekningen.70
NVE har med andre ord lagt til grunn så vel fiskeinteressene som kraftproduksjonsinteressene i deres forslag til nytt manøvreringsreglement.
AEP stiller spørsmålstegn ved grunnlaget for NVEs innstilling da de hevder at den i for liten utstrekning tar hensyn til at man har kraftproduksjon i vassdraget. Men kritikken retter seg også mot det som oppleves som manglende forståelse for hva konsekvensene av NVEs foreslåtte vannslipp kan føre til – fremfor alt nedstrøms kraftverket. Kravet om å stoppe kraftverket seks timer hver fredag, vil skape store variasjoner nedstrøms Laudal. kraftverk AEP tror dette vil medføre en rekke klager fra fiskeinteressene, rettighetshavere, og andre på grunn av vesentlig endret kjøremønster.71 Hva gjelder de øvrige høringsaktørenes oppfatning av nedstrømskonsekvenser for resten av vassdraget ved slipp av en høyere minstevannføring i Laudal, er det få
68 Flerbruksplan for Nedre Otra (1989) Fylkesmannen i Vest Agder. Styringsgruppen desember 1989, s.3. 69 Presisering fra AEP (e-post 17.03.2011). 70 Norges vassdrags- og energidirektorat (2010) Endring av manøvreringsreglement for Laudal kraftverk i Mandalsvassdraget, Marnardal kommune – Vest-Agder. NVEs innstilling, s. 25. 71 Presisering fra AEP, mail 11.04.2011.
PROSJEKTNR RAPPORTNR VERSJON 12X67510 TR A7127 Final 29 av 58
som uttrykker bekymring for at dette skal påvirke jordbruket i nabokommunen Mandal. AEP ga i intervjuet uttrykk for at de savner en begrunnelse for de krav NVE her stiller. De etterlyser vurdering av andre konsekvenser av vannslippet enn de konsekvensene det får for laksen. NVE på sin side forsvarer sitt forslag med at det er vanskelig å avgjøre konsekvensene nedstrøms kraftverket siden det ikke er blitt gitt mer konkrete innspill på dette. Videre hevder saksbehandler ved NVE at det å fokusere alene på betydningen av hvordan man kjører Laudal kraftverk, ikke er en relevant problemstilling da kraftverket bare er ett av flere som påvirker Mandalsvassdraget som helhet.
Alle høringsinstansene i Laudal stiller seg svært positive til vannkraftproduksjon og ser på denne som et viktig bidrag for å øke den klimavennlige energiproduksjonen. Samtidig er de samme aktørene enige om at endringen av manøvreringsreglementet for Laudal kraftverk bør prioritere laksens vilkår. AEP står således alene om å argumentere for en minst mulig økning av vannslippet forbi kraftverket.
Fylkesordføreren i Vest-Agder er en av dem som er svært opptatt av klimautfordringen. Han er derfor positiv til vannkraftutbygging andre steder i Mandalsvassdraget hvor det ikke finnes laks. Tiltak som opprustning og effektivisering av gamle vannkraftverk oppstrøms Mannflåvann ses på som positive tiltak som vil kunne øke kraftproduksjonen i vassdraget som helhet. Slik han ser det vil man derfor kunne ta andre hensyn på den lakseførende strekningen i vassdraget. Fylkeskommunen har vært svært engasjert i å legge forholdene til rette for at laksen skal komme tilbake i Mandalsvassdraget. Dette var årsaken til at de, sammen med de berørte kommunene, i sin tid valgte å bruke ressurser på å kalke vassdraget. Målet med kalkingsprosjektet var at Mandalselva igjen skulle bli et laksevassdrag. Å øke minstevannføringen blir sett på som en naturlig oppfølging av dette tiltaket.
I søknaden fra AEP (2008) ble ikke klima brukt som et argument for å forsvare kraftproduskjonen. Dette var noe som overrasket flere av de lokale høringsinstansene, deriblant Mandalselva elveeierlag. AEP forklarer klimaargumentets fravær med at man ikke har sett det nødvendig å gjenta klimaargumentet da dette hadde vært fremført i et tidligere brev til NVE. Derimot tas klimaargumentet opp igjen i AEPs svar på høringsuttalelsene:
Det sentrale i denne saken er å foreta en avveining mellom laksens behov for vannslipp forbi Laudal kontra det å opprettholde produksjonen av fornybar, regulerbar og miljøvennlig kraft. Rådende politiske føringer tilsier at det, både i forhold til krafttilgang og i forhold til klima, er av overordnet betydning å opprettholde produksjonen i bestående kraftanlegg mest mulig ubeskåret.72
Marnardal kommune er også opptatt av at kraftkommunene spiller en viktig rolle i Norges måloppnåelse om å øke den klimavennlige energiproduksjonen. Likevel er ordføreren opptatt av at de lokale belastningene kan bli for store. For Marnardal kommune vurderes derfor et krafttap på 20 GWh som nødvendig for å oppnå den miljøtilstand i vassdraget som man håper skal gi laksen bedre livsvilkår.
Mens fylkeskommunen og kommunen i slike vannkraftsaker alltid vil måtte foreta en avveining mellom økonomiske, sosiale og miljømessige interesser, har Fylkesmannen en annen rolle som forvalter av den atlantiske villaksen. I likhet med Mandalseelven elveeierlag har man derfor henvist til internasjonale forpliktelser som NASCO (North Atlantic Salmon Conservation Organization) og Mandalselvas status som nasjonalt laksevassdrag for å fremme argumenter for hvorfor det bør slippes mer vann forbi Laudal kraftverk. I forbindelse med Laudal-saken uttalte saksbehandler ved Fylkesmannens miljøvernavdeling at: ”Vår interesse i vilkårsrevisjonen av Laudal er primært laks.”73
72 Brev fra AEP til NVE av 30.06.2008 73 Intervju med saksbehandler ved Fylkesmannen i Vest-Agder, Miljøvernavdelingen, 07.05.2010. I sitatet omtales prosessen som en vilkårsrevisjon. Selv om dette formelt sett ikke stemmer, brukte ofte informantene dette begrepet når de skulle snakke om endingen av manøvreringsreglementet da de oppfattet denne som en vilkårsrevisjon.
PROSJEKTNR RAPPORTNR VERSJON 12X67510 TR A7127 Final 30 av 58
Fylkesmannen bedømmer at krafttapet vil kunne oppveies av planlagte utvidelser og opprustninger av andre av AEPs kraftverk i Mandalsvassdraget. For øvrig har ikke Fylkesmannens miljøvernavdeling foretatt en konkret avveining mellom fornybar energi og laks i Laudal-saken. Å foreta denne avveiningen ligger heller ikke i Fylkesmannens mandat. AEP har likevel kritisert Fylkesmannes miljøvernavdeling for dens manglende balansering mellom klima og biologisk mangfold. Slik AEP ser det burde fylkesmannen sett det som sin oppgave også å ta ansvar for klimaregnskapet. I stedet har AEP opplevd at fylkesmannen mer eller mindre ukritisk har tatt parti med det lokale elveeierlaget.
Fylkesmannen på sin side er opptatt av at de har foretatt en selvstendig vurdering hvor hensynet til miljøet har stått i fokus. Saksbehandleren hos Fylkesmannen henviste i intervjuet til at han selv har jobbet i mange år med Manndalsvassdraget, og således kjenner vassdraget godt. Deres høringsuttalelse bygger, i følge saks- behandlingen, på denne kunnskapen, og annen kunnskap som ellers finnes om vassdraget. I deres forslag til manøvreringsreglement har hensynet til kraftproduksjonen ikke vært avgjørende, forteller saksbehandleren.
Selv om det var noe uenighet om nivået på minstevannføringen mellom de ulike høringsinstansene, har det gjennom hele prosessen vært en utbredt enighet om at den opprinnelige konsesjonen fra 1977 ikke ville gi tilstrekkelig vannføring dersom laksen ble reetablert i vassdraget. Derfor har det i denne saken blitt mulig for lokale, regionale og nasjonale høringsinstanser å ha en felles sak. I prosessen ser det også ut til å ha spilt en avgjørende rolle at Mandalsvassdraget i 2006 ble tildelt status som et nasjonalt laksevassdrag. I slike vassdrag har Stortinget lagt klare føringer om at skal laksen prioriteres og vektlegges spesielt i vilkårsrevisjoner. Mandalselva elveeierlag mente at denne statusen ble avgjørende for at høringsinstansene kunne løfte saken fra et lokalt og regionalt anliggende, til en sak av viktighet også på nasjonalt plan. Marnardal kommune understreker videre at NVE, og i siste instans OED, har en forpliktelse til å følge opp Mandalselva som nasjonalt laksevassdrag på tross av at man også har en nasjonal forpliktelse om å øke den klimavennlige kraftproduksjonen.
På tross av at samtlige høringsinstanser har vært uenige i AEPs forslag om minstevannføring, nevner høringsinstansene at AEP har gjennomført flere tiltak i vassdraget som har bedret forholdene også for laksen.74 Eksempler på slike tiltak er utsetting av fisk, frivillige avtaler om å øke vannslippet i forhold til konsesjonen, og bygging av fisketrapper.75 Tiltakene har vært et resultat av samarbeidet i flerbruksplanen. AEP mener derfor at de allerede har gjort mye for miljøet. AEP hevder at det siste forslaget (søknad fra 2008 som vil innbære en reduksjon i kraftproduksjonen på 10-12 GWh), er tilstrekkelig for at det biologiske mangfoldet skal kunne ivaretas. Dette er imidlertid ikke de øvrige høringsinstansene enige i.
NVE skal i revisjoner ta hensyn til både kraftproduksjonen og miljøet. Kraftproduksjonen skal ivareta hensynet til både krafttilførsel for befolkningen og fornybar energi. Laudal kraftverk har en forholdsvis lav årsproduksjon. NVE bedømmer likevel at en reduksjon på 20 GWh kan forsvares da de, likhet med de øvrige høringsinstansene, har sett det som sin hovedoppgave å legge forholdene til rette for å bevare den atlantiske villaksen samtidig som kraftproduksjonen ivaretas. Saksbehandler ved NVE legger vekt på at det lokale, regionale og nasjonale engasjementet for laksen i Laudal har spilt en rolle for hvordan NVE har vurdert saken. Selv om Mandalselva ble et nasjonalt laksevassdrag i 2006 mener NVE at det ikke har gjort en større forskjell i deres behandling og tolkning av saken da denne allerede i utgangspunktet handlet om laksens vilkår gjennom det vilkåret, 1f, som ble gitt ved konsesjonen i 1977. At NVE ikke på et tidligere tidspunkt i prosessen gikk inn og bestemte hvorvidt saken gjaldt laksens vandingsforhold eller livssyklus, var en bevisst handling fra NVEs side. NVE ønsket at denne avklaringen skulle komme som et resultat av høringsprosessen.
74 I likhet med Otravassdraget er også krypsivutbredelsen et felles problem for alle aktørene i Mandalsvassdraget, men i endringen av manøvreringsreglement for Laudal kraftverk er ikke denne diskusjonen sentral. 75 I forskningsprosjektet EnviDORR – Environmentally designed operation of regulated rivers er Mandalsvassdraget et av pilotområdene. For mer informasjon om dette prosjektet, se www.cedren.no/Projects/EnviDORR.aspx
PROSJEKTNR RAPPORTNR VERSJON 12X67510 TR A7127 Final 31 av 58
4.3 Konkurrerende miljømål – en oppsummering I dette kapittelet har vi diskutert på hvilken måte interesseavveiningen (økonomiske, sosiale og miljømessige) påvirker hvilke miljømål som prioriteres i prosessene knyttet til Iveland kraftverk og Laudal kraftverk. Analysen har vist at avveiningen som gjøres mellom ulike miljømål i Laudal og Iveland-casene henger i stor grad sammen med sakenes ulike utgangspunkt. Mens utvidelsen av Iveland kraftverk åpner opp for å øke den klimavennlige energiproduksjonen, er utgangspunktet for endringen av manøvreringsreglementet for Laudal kraftverk en prosess som er relatert til hvordan man kan bedre forholdene for laksen. Det er således ikke overraskende at de avveininger som gjøres av alle de involverte aktørene i de to casene er ulike. Som vi har vist førte dette blant annet til at klimaargumentet fikk en gyldighet i Iveland-saken, mens dette ikke var tilfelle i Laudal-saken. Analysen peker videre på at økonomiske ofte er viktigere enn sosiale og miljømessige interesser. Samtidig viser OEDs vurdering av utvidelsen av Iveland kraftverk at selv miljømål hvor svært få aktører er engasjert gjennom høringsprosessene, likevel kan bli vektlagt. Med henvisning til naturmangfoldsloven, vanndirektivet og gjennomførte undersøkelser, vurderte OED det som nødvendig å øke minstevannføringen i forhold til NVEs innstilling.
På tross at det finnes sosiale interesser knyttet til for eksempel laksefiske som en stedegen verdi i Laudal eller interessene for å kunne bruke elva til å bade om sommeren i Iveland, er ofte de sosiale interessene nært sammenvevde med økonomiske interesser knyttet til laksefiske i Laudal, og til kraftproduksjon og utbyggingen av Iveland kraftverk.
Analysen viste videre at miljøinteressene i Laudal caset og Iveland caset ikke nødvendigvis utelukkende berører synet på kraftproduksjonen. På så vel lokalt, regionalt og nasjonalt nivå er interessen for hvordan man kan bekjempe krypsivet i vassdragene på Sørlandet sentral. Som vi har sett i Iveland caser førte fokus på krypsivproblemet til at andre miljømål ikke ble sett på som like viktige, som for eksempel det å bedre den økologiske tilstanden på den aktuelle strekningen i vassdraget.
På tross av at det er ulike miljømål som prioriteres i Laudal-saken og Iveland-saken, betyr ikke dette at miljøkonsekvensene av de ulike prioriteringer som her gjøres er gitte. Som vi skal se i det neste kapittelet hersker det tildels svært ulike syn på hva miljøkonsekvensene ved ulike vannslipp forbi kraftverkene vil kunne bli. I slike konflikter spiller kunnskap en avgjørende rolle. I det neste kapittelet skal vi derfor se mer konkret på hvilken rolle kunnskap spiller i forhold til avveiningsprosessen mellom økonomiske, sosiale og miljømessige interesser.
PROSJEKTNR RAPPORTNR VERSJON 12X67510 TR A7127 Final 32 av 58
5 Kunnskapens rolle i beslutningsprosessen Den norske vassdragsforvaltningen har en lang tradisjon med å arbeide kunnskapsbasert (Knudsen & Ruud 2011). I denne rapporten skal vi ikke beskrive kunnskapens overordnede rolle i lovverk, forskrifter og forvaltningen av vannkraftressursene. I stedet kommer vi her til å fokusere på hvilken rolle kunnskap spiller i praksis i to konkrete vannkraftsaker. Rapporten har vist at økonomiske, sosiale og miljømessige interesser har spilt en sentral rolle i forhold til hvilke argumenter og krav som har blitt fremført. Som vi skal se i dette kapittelet har imidlertid interessene også hatt betydning i forhold til hvilke undersøkelser som de ulike aktørene har ønsket å få gjennomført, hvordan disse konkret har blitt vurdert og til slutt hvilken legitimitet kunnskapsgrunnlaget har fått i beslutningsprosessene knyttet til Iveland kraftverk og Laudal kraftverk.
5.1 Iveland
5.1.1 Undersøkelser gjennomført i forbindelse med utvidelsessaken I forbindelse med konsekvensutredningen fikk AEP gjennomført undersøkelser innenfor områdene hydrologi, vegetasjon, naturtyper og fugl, mineraler, fiskebiologi og kulturhistorie.76 De hydrologiske undersøkelsene – hvor vannførings- og vannstandsforhold, strømningsforhold, lokalklima, vanntemperatur- og isforhold og hydrologi ble beskrevet – tok utgangspunkt i dagens situasjon som ble sammenlignet med framtidige konsekvenser av AEPs omsøkte utvidelse. De øvrige undersøkelsene som ble gjennomført resulterte i en rekke fagrapporter som ga en samlet oversikt over dagens situasjon. Etter krav fremmet av Aust-Agder fylkeskommune, ble det i tillegg gjennomført en risiko- og sårbarhetsanalyse knyttet til økt vannføring i elveleiet mellom Gåseflådammen og Iveland kraftverk. Dette førte til at AEP ble pålagt å gjennomføre en ”uavhengig hydraulisk vurdering av bruksmessige, visuelle og sikkerhetsmessige virkninger av den planlagte utvidelsen for alternativ uten tiltak og alternativ med minstevannføring” (NVEs innstilling, s. 27). Rapporten, som ble utarbeidet av Tesaker Vann AS, tok utgangspunkt i tre ulike vannslipp: 1) uten forbislipp ved Gåseflådammen, men med naturlig tilsig, 2) med slipp av 16 m3/s, 3) med slipp av 86 m3/s. I oppsummeringen argumenterte Tesaker Vann AS for at med et slipp på en sirkulasjonsvannføring på ”f.eks 200 l/s, vil nødvendig fornyelse av vannet i kulper være sikret. Denne vannføringen ventes ikke å komplisere badeforholdene. Den er også så beskjeden at den ikke vil påvirke ankomsttiden for tvungent vannslipp eller andre større overløp nevneverdig.”77
I undersøkelsen fra Tesaker Vann AS ble minstevannføring tematisert i forhold til risikovurderinger og nødvendigheten av å gjennomføre sikkerhetstiltak ved ulike vannslipp. På tross av at Aust-Agder fylkeskommune, Iveland kommune og Fylkesmannen i både Aust- og Vest-Agder krevde at det skulle utredes virkninger av minstevannføringer tilsvarende lavvannføring (10-15 m3/s), ble dette avvist av NVE: ”NVE er av den oppfatning at en med søknad, fagrapporter og tilleggsutredningen som er nevnt under punktet om sikkerhetsaspekter, har fått belyst ulike forhold av betydning for vurderinger knyttet til fastsettelse av en ev. minstevannføring.”78 Men for å sikre ”de opprinnelige forekommende artene på strekningen”,79 og samtidig sikre en ”kontinuitet i vannstrengen”, argumenterer NVE i sin innstilling for en minstevannføring på 2 m3/s. AEP hadde i sin søknad foreslått et vannslipp på en tidel av dette, 200 l/s.
76 Oppsummert i Norges vassdrags- og energidirektorat (2009) Agder Energi Produksjon. Søknad om utvidelse av Iveland kraftverk i Iveland kommune i Aust-Agder. NVEs innstilling. 77 Tesaker Vann AS (2008) ”Iveland kraftverk. Konsekvenser av oppgradering for elveløpet mellom dammen og kraftverket”, Notat, 17. 78 Norges vassdrags- og energidirektorat (2009) Agder Energi Produksjon. Søknad om utvidelse av Iveland kraftverk i Iveland kommune i Aust-Agder. NVEs innstilling, s. 32. 79 Referansen til de ”opprinnelige artene” som gjøres her henviser til dagens forhold, og ikke til forholdene var før reguleringen.
PROSJEKTNR RAPPORTNR VERSJON 12X67510 TR A7127 Final 33 av 58
5.1.2 Kunnskapsgrunnlagets status I prosessen knyttet til AEPs søknad om utvidelse av Iveland kraftverk har ikke kunnskapsgrunnlaget, i form av de undersøkelser som har blitt gjennomført, spilt noen avgjørende rolle i forhold til å påvirke de lokale høringsinstansenes innstilling til prosjektet. Som en representant for huseierne på Linnekron uttrykte det, har utredningsprosessen ledet til at ny kunnskap har kommet frem, noe som i utgangspunktet har vært positivt. Men da fagrapportene ikke ga kunnskap som kunne tjene huseiernes interesser, ble kunnskapsgrunnlaget betraktet som mindre relevant for synet på utvidelsesprosjektet. For grunneieren og huseieren i Iveland kommune som berører av utvidelsen som vi intervjuet ble det ikke sett som viktig å fremskaffe fagrapporter om biologiske konsekvenser av AEPs søknad da deres interesser ikke ble berørt av eventuelle endringer i selve vassdragsmiljøet.80 Her spilte åpenbart også kraftverkets 60-årige historie en sentral rolle i forhold til hvordan de lokale aktørene vurderte vassdragsmiljøet. Som vi tidligere har vært inne på har alle årene uten minstevannføring på den tre kilometer berørte stekningen ført til at bruken av området har endret seg, og at inngrepet i seg selv ikke betraktes som noe fremmed, men tvert imot nå ses på som det normale og det naturlige.
I likhet med grunneierne har Iveland kommune primært hatt økonomiske interesser knyttet til den nåværende reguleringen, og til den foreslåtte utvidelsen. For ordføreren har derfor kunnskap om biologiske konsekvenser av ulikt nivå på minstevannføring vært mindre viktig for kommunens innstilling i saken. På tross av at kommunen har vært med på å fremme krav om at undersøkelser om ulikt nivå på minstevannføring burde gjøres, har ikke kommunen reagert på at slike undersøkelser ikke ble gjennomført.
At det ikke ble gjennomført undersøkelser med ulikt nivå på minstevannføring, har heller ikke blitt etterlyst av nabokommunen Vennesla. For ordføreren her betyr ikke dette at kunnskap ikke er viktig, men i denne saken har hun vært mer opptatt av å få kartlagt risikosituasjonen ved ulike vannslipp. Området nedstrøms kraftstasjonen ved Iveland er, som nevnt, et viktig rekreasjonsområde også for innbyggerne i hennes kommune. At det ikke foreligger noen fagrapport om biologiske konsekvenser av ulikt nivå på minstevannføring i Iveland-saken vurderes derfor ikke som viktig av ordføreren. Hun er av den oppfatning at andre vannkraftsaker i Otra er av langt større viktighet enn den tørrlagte strekningen fra Gåseflådammen ned til Iveland kraftstasjon. Generelt sett er ordføreren av den oppfatning at den økte miljøfaglige kompetansen i Landssamanslutninga av Vasskraftkommunar (LVK) til en viss grad kan bistå kommunene når de skal vurdere miljøfaglige konsekvenser av vannkraft, en kompetanse mange kommuner ikke har per i dag. At denne kompetansen ikke alltid finnes i den enkelte kommune opplever hun likevel ikke som et større problem så lenge kompetansen opprettholdes på det nasjonale nivået. I utvidelsen av Iveland kraftstasjon har hun således tiltro til at NVE kan gjøre en faglig vurdering av hvilket vannslipp som evt. er nødvendig. Den kunnskapen hun savner når det gjelder vassdragsmiljøet i Otra berører ikke det området som påvirkes av en eventuell utvidelse av Iveland kraftstasjon. Det største kunnskapsbehovet i Otra berører snarere krypsivsituasjonen som i dag er i ferd med å ødelegge – som hun uttrykker det – selve livsnerven i kommunen.
På regionalt plan er det derimot flere aktører som stiller spørsmålstegn ved kunnskapsgrunnlaget som den foreliggende innstillingen er basert på. Denne kritikken kommer fra så vel miljøvernavdelingen ved fylkeskommunen i Vest-Agder, som fra Fylkesmannen i henholdsvis Vest-Agder og Aust-Agder. Den kunnskapen de etterspør er kunnskap som kartlegger biologiske konsekvenser ved ulikt nivå på minstevannføring.
Saksbehandlere ved miljøvernavdelingene ved Fylkesmannen i Vest-Agder og Fylkesmannen i Aust-Agder har samarbeidet om høringsuttalelsen i forbindelse med AEPs søknad. I og med at DN ikke har gitt en egen høringsuttalelse, representerer Fylkesmennenes uttalelser den eneste miljøfaglige høringsinstansen i saken
80 Intervju med huseier og grunneier. Begge ble gjennomført den18.05.2010.
PROSJEKTNR RAPPORTNR VERSJON 12X67510 TR A7127 Final 34 av 58
frem til NVE innstilling i saken forelå. Saksbehandler hos Fylkesmannen i Vest-Agder ga uttrykk for at han opplevde at det i NVEs innstilling ikke ble vist til faglige vurderinger rundt nivå på minstevannføring: ”Min innstilling er vel at det kan godt hende at 2 m3/s er nok minstevannføring, men jeg ville gjerne hatt en begrunnelse for det.”81 Slik han ser det burde det ha blitt gjennomført undersøkelser om miljøfaglige konsekvenser av vannslipp på 1 m³/s, 5 m³/s og 15 m³/s da, som også saksbehandler i Aust-Agder uttrykker det, alle vassdrag er ulike. Igjen er det således ikke de undersøkelsene som er blitt gjennomført som det stilles spørsmålstegn ved – som sikkerhetsundersøkelsen, den fiskebiologiske undersøkelsen, eller den hydrologiske undersøkelsen – men fraværet av et kunnskapsgrunnlag som kunne forsvart nivået på minstevannføring som NVE foreslår i sin innstilling. Selv om undersøkelser om sikkerhetsnivå ved ulike vannslipp også av Fylkesmannen blir sett på som nødvendig, opplever saksbehandleren at fokuset på sikkerhet har fungert som et argument AEP har kunnet skyve foran seg for å få fokuset vekk fra diskusjoner om minstevannføringsslipp i forhold til biologiske hensyn. At det ikke har vært et lokalt engasjement for å få frem kunnskap om biologiske konsekvenser i forhold til ulike nivå på minstevannføringen, bør ikke alene avgjøre om NVE velger å pålegge regulanten å gjennomføre slike undersøkelser, hevder saksbehandleren hos Fylkesmannen.
I intervjuet med saksbehandler ved NVE sier han at NVE kanskje kunne ha utdypet hvorfor de foreslo 2 m3/s i minstevannføring. Slik han ser det var det i denne spesielle saken likevel ikke et behov for ytterligere undersøkelser om minstevannføring for å kunne komme frem til den innstillingen som nå foreligger. Med henvisning til den gjennomførte fiskebiologiske rapporten som konkluderer med at en minstevannføring vil bedre forholdene, befaringen i området, hans egen bakgrunn som ferskvannsbiolog med erfaring fra tidligere prøvereglement i Otravassdraget (ved Hekni), samt kjennskap til forvaltningsplanen for Otra,82 fant saksbehandleren at kunnskapsgrunnlaget var tilstrekkelig for å komme frem til en innstilling. Dette var også årsaken til at NVE mente at det heller ikke var behov for å teste ut ulike prøvereglement på denne strekningen.83 Erfaringsmessig har det vist seg vanskelig å få frem et sikkert kunnskapsgrunnlag basert på korte prøvereglement. Selv med lengre prøvereglement har det likevel vist seg utfordrende å finne sikre årsakssammenhenger.84 I den avveining NVE gjør vil det derfor alltid, i følge saksbehandleren, måtte foretas en skjønnsmessig vurdering, basert på tilgjengelige relevante fagrapporter, og den fagkunnskap som finnes blant saksbehandlerne hos NVE.
5.1.3 Konklusjon I prosessen knyttet til utvidelsen av Iveland kraftverket har det vært svært få konflikter rundt de fagrapporter som har blitt lagt til grunn for NVEs innstilling. Derimot har det vært en viss debatt knyttet til kunnskaps- grunnlagets omfang. Denne kritikken kom fremfor alt fra saksbehandler ved Fylkesmannens miljøvernavdeling som savnet faglige argumenter for hvorfor NVE ikke valgte å foreslå prøvereglement for å teste ut ulike nivå av minstevannføring. OED på sin side fant kunnskapsgrunnlaget tilstrekkelig, og benyttet også dette som underlag for hvorfor de foreslo å øke nivået på minstevannføringen med 0,5 m3/s i forhold til NVEs innstilling.
81 Intervju med saksbehandler ved Fylkesmannen i Vest-Agder, Miljøvernavdelingen, 07.05.2010 82 I forvaltningsplanen for Otra er det et uttalt mål at man ønsker å opprettholde det biologiske mangfoldet som i dag finnes som et resultat av overløpsvannet på den aktuelle strekningen. 83 Etter at NVE kom med sin innstilling henvendte DN seg med en forespørsel om man kunne gjennomføre et prøvereglement med minstevannføring det første året på 2 m3/s, etterfulgt av et nytt prøvereglement på 4-5 m3/s de neste to årene. Dette ønsket ble imidlertid ikke etterkommet av NVE. Vi kommer ikke til å gå inn og diskutere dette da analysen i denne rapporten ikke omfatter prosessen mellom NVEs innstilling og OED vedtaksformulering. 84 Glover, B., Brittain, J., Saltveit, S.J. (2009) Evaluering av ordningen med prøvereglement. Oslo : Norges vassdrags- og energidirektorat, nr. 1-2009.
PROSJEKTNR RAPPORTNR VERSJON 12X67510 TR A7127 Final 35 av 58
Analysen av kunnskapsgrunnlagets rolle i utvidelsesprosessen demonstrerer samtidig et annet viktig poeng; nemlig at kunnskapens status i en prosess er avhengig av de ulike involverte aktørenes interesser og roller: Da det ikke fantes noen klare økonomiske eller sosiale interesser knyttet til å få frem kunnskap om biologiske konsekvenser av ulikt nivå på minstevannføring, førte dette til at miljøforvaltningen ble sittende ganske alene med kravet om at foreslått nivå på minstevannføring burde være basert på kunnskap fra et prøvereglement.
Et tredje viktig poeng er at langt de fleste aktører i prosessen oppfattet at det var dagens økologiske tilstand i vannstrengen som skulle være utgangspunkt for hvordan konsekvensene av utvidelsen skulle vurderes. Den historiske ’stiavhengigheten’ (Lafferty & Ruud 2008), med en snart 60 år tørrlagt elvestrekning, kan således ha medvirket til at ingen aktører – utover miljøforvaltningen – ønsket at det skulle gjennomføres utredninger med fokus på biologiske konsekvenser av ulike nivå på minstevannføringen.
En viktig konsekvens av at den sosiale og økonomiske legitimitet vannkraftproduksjonen har fått i Iveland – og som også har preget prosessen knyttet til utvidelsen – har vært at kravene som ble fremmet i forhold til kunnskapsbehov i all hovedsak har gitt utvidelsesprosjektet legitimitet.
5.2 Laudal Kunnskapsgrunnlagets rolle i Laudal caset må ses i lys av konflikten mellom regulanten og høringspartene om hvilket formål kunnskapsgrunnlaget skulle tjene; hele laksens livssyklus eller utelukkende laksens oppvandrings- og utvandringsvilkår. Saksbehandler ved AEP oppfattet at flere av høringspartene ikke tok hensyn til at den berørte elvestrekningen ikke bare skulle tjene fiskeinteressene, men også kraftproduksjonsmål. Høringspartene på sin side var av den oppfatning at endringen av manøvreringsreglementet gitt vilkår 1f, åpnet opp for en revidering av den opprinnelige konsesjonen som ble gitt i 1977 som gitt den endrede situasjonen i vassdraget – reetableringen av laksen – nå skulle prioritere laksens vilkår.
I NVEs innstilling understrekes det at Laudal saken er spesiell da det er utløst av et spesielt vilkår som berører laksen. AEP mener at NVEs innstilling ikke er i samsvar med de signaler NVE sendte i 2002 da de oppfordret AEP til å sende inn en søknad om å endre manøvreringsreglementet. Dersom NVE hadde tolket vilkår 1f som mer omfattende enn at det skulle handle om å legge tilrette for laksens oppgang og utvandring, mener AEP at NVE burde ha signalisert dette allerede før AEP sendte inn søknaden første gang (2007).
Per i dag finnes det ikke prosedyrer for hvordan slik avklaring skal gjøres fra NVEs side. Denne situasjonen kan, som vi her ser i Laudal-caset, skape et høyt konfliktnivå mellom regulanten og de øvrige interessentene. Så vel AEP som høringspartene har etterlyst behov for at slike prosesser styres på en annen måte. Den manglende avklaringen av tolkningen av vilkår 1f ledet også til at kunnskapsgrunnlagets rolle – det vil si de undersøkelser som ble gjennomført – ble møtt med stor skepsis blant høringspartene.
Kunnskapsgrunnlaget har likevel spilt et viktig rolle i prosessen knyttet til endringen av konsesjonsvilkår for Laudal kraftverk. For så vel regulanten som for de andre lokale, regionale og nasjonale aktørene, har undersøkelsene spilt en viktig rolle for å legitimere de ulike aktørenes interesser. Dette har også ført til at kunnskapsgrunnlaget i seg selv har vært gjenstand for konflikter i prosessen.
PROSJEKTNR RAPPORTNR VERSJON 12X67510 TR A7127 Final 36 av 58
Det er gjennomført sju fiskefaglige undersøkelser i løpet av fire feltsesonger knyttet til habitatforbedrende tiltak, lakseoppgang og smoltutvandring.85 En undersøkelse ble gjennomført av SINTEF Energiforskning. Denne fokuserte på habitatforbedrende tiltak for å bedre forholdene for oppvandring av laks. Rapporten konkluderte med at reduksjon av terskelhøyder ville ha en positiv effekt på oppvandringsforholdene. AMBIO Miljørådgivning AS gjennomførte tre undersøkelser om laksens oppvandring i løpet av 2005 og 2006. Disse fokuserte på laksens motivasjon for å vandre med utgangspunkt i ulike nivå på vannslipp forbi Laudal kraftverk. Rapportene konkluderte med å anbefale et manøvreringsreglement i forhold til vannføring og varighet som i all hovedsak samsvarer med forslaget fra AEP. Det ble også gjennomført tre ulike undersøkelser om smoltutvandringsforholdene. To av disse ble gjennomført av AMBIO Miljørådgivning AS, og en ble gjennomført av Norsk institutt for naturforskning (NINA). NINAs rapport, basert på en kartlegging av smoltutvandring, hadde som mål å utvikle en modell som kan brukes til å påvirke smoltens valg av utvandringsrute fra Mannflåvann gjennom å regulere den totale vannføringen. Disse undersøkelsene ble fulgt opp av to undersøkelser gjennomført av Ambio Miljørådgivning AS hvor smoltutvandringen ble overvåket i løpet av to sesonger. Det er disse undersøkelsen som ble lagt til grunn for AEPs søknad (2007).
5.2.1 Hvor mye vann? Mye av diskusjonen i Laudal har handlet om hvor mye vann som er nødvendig for å legge tilrette for laksen. Konflikten skyldes ikke minst uenigheten knyttet til tolkningen av vilkår 1 f i konsesjonen. Diskusjonen omkring nødvendige tiltak kan derfor synes å være basert i en grunnleggende uenighet om hva vilkåret egentlig hjemler, og ikke nødvendigvis om kunnskapsgrunnlaget i seg selv.
Kunnskap om konsekvenser av ulike manøvreringsreglement for laksens levekår, er usikre. Ingen vet med sikkerhet hva som faktisk vil skje med laksen. De fleste høringsaktørene er klar over denne usikkerheten rundt konsekvensene av det foreslåtte manøvreringsreglementet og understreker derfor at det ikke er detaljene i manøvreringsreglementet som har vært den viktigste kampsaken, men omfanget av saken og videreføring av vilkår 1 f.
Uenighet om omfanget av saken ble forsterket av et høyt konfliktnivå mellom partene knyttet til tolkningen av vilkår 1f. I følge Marnardal kommune har konflikten mellom Fylkesmannen og AEP til en viss grad ødelagt den faglige dialogen. I følge en av informantene fra AEP handlet prosessen til slutt om alt annet enn fag. I følge ham var det ikke så stor uenighet mellom partene i begynnelsen av prosessen. Men etter hvert som han opplevde at fokuset ble flyttet fra at man skulle legge vekt på både kraftproduksjon og laks, til kun å fokusere på lakseinteressene, ble vilkårene forverret for faglig gode dialoger.
I følge AEP burde NVE tydeliggjort sakens omfang allerede før de første undersøkelsene ble gjennomført. En av informantene fra AEP hevder at dette hadde ført til at de undersøkelsene som AEP la til grunn for søknaden (2007), ville tatt utgangspunkt i en felles forståelse. Slik han ser det ville en slik prosess i større grad legge grunnlag for en kunnskapsbasert innstilling, noe han mener ikke er tilfelle med den foreliggende innstillingen fra NVE. Fylkesmannen og elveeierlaget på sin side var av den oppfatning at konflikten knyttet til kunnskapsgrunnlaget skyldes uenigheten om sakens omfang.
85 Oppsummert i Norges vassdrags- og energidirektorat (2010) Endring av manøvreringsreglement for Laudal kraftverk i Mandalsvassdraget, Marnardal kommune – Vest-Agder. NVEs innstilling. Oppsummeringen av rapportenes konklusjoner tar også utgangspunkt i hvordan disse er gjengitt i NVEs innstilling.
PROSJEKTNR RAPPORTNR VERSJON 12X67510 TR A7127 Final 37 av 58
5.2.2 Manglende kunnskap? Uenighet om omfanget av saken har også ført til uenighet om kunnskapsgrunnlaget. Generelt sett er det en utfordring for all vannkraftforvaltning at man sjelden har et helt sikkert grunnlag for å avgjøre hva som er den beste løsningen, hevder NVEs saksbehandlere for Iveland saken og Laudal saken. Dette henger blant annet sammen med at forholdene i et vassdrag påvirkes av en rekke faktorer som det er vanskelig å få en samlet oversikt over, og hvor overføringsverdien er forholdsvis liten mellom ulike vassdrag. Dette betyr likevel ikke at NVE er av den oppfatning at kunnskap ikke er viktig. I likhet med DN, som i en rapport om laksens bestandsstatus i Norge hevder at ”Økt kunnskap synliggjør et potensial for å redusere de negative effektene av regulering ved minstevannføring, tekniske forbedringer i elvekraftverk og endringer av produksjonsmønsteret i kraftverk i tillegg til fiskeutsettinger.”86, er også NVE opptatt av at kunnskap kan åpne opp for at man kan komme frem til tiltak som kan bedre forholdene i et vassdrag. Også regjeringen har vært opptatt av at manglende kunnskap er et problem i vannforvaltningen av regulerte vassdrag (St.prp. nr. 32 (2006-2007)). Mangel på kunnskap kan skape myter hos både kraftprodusenter og kraftmotstanderne. I Laudal ble for eksempel spørsmålet om energiproduksjon og bevaring av laksestammen til slutt et spørsmål om skjønn. Dette betyr likevel ikke at kunnskapsgrunnlaget ikke ses som viktig i slike saker, men kan snarere ses som en måte å forholde seg til det faktum at man aldri kan få et svar med to streker under.
Flere av høringsaktørene oppga i intervjuene at de opplevde at det ikke var forsket nok på ulike tema de har vært opptatt av. I det grunnlagsdokumentet AEP utarbeidet i begynnelsen av prosessen knyttet til endringen av manøvreringsreglementet for Laudal kraftverk, hadde AEP – i dialog med de øvrige aktørene – blitt enige om ulike utredninger som skulle utføres i søknadsprosessen. Grunnlagsdokumentet fikk imidlertid aldri en sentral rolle i prosessen da konfliktnivået etter hvert ble høyt mellom AEP og de øvrige partene i flerbruksplansamarbeidet. Dette førte til at flere utredninger som var blitt skissert i grunnlagsdokumentet aldri ble gjennomført. Elveeierlaget savnet blant annet en utredning som sammenlignet verdiskapingen fra laks med utgangspunkt i ulike vannføringsnivå. Videre uttrykte en av grunneierne ved Mannflåvann frustrasjon over at det ikke var blitt gjennomført undersøkelser som belyste konsekvensene for jordbruket. Grunneieren vi intervjuet ga uttykk for at han opplevde at hele saken utelukkende hadde handlet om laksen, og at det ikke hadde blitt tatt hensyn til at den nye konsesjonen også kunne påvirke interesser ovenfor den lakseførende strekningen.
Et flertall av høringsinstansene oppga at de mente at det kunnskapsgrunnlaget som lå til grunn for AEPs søknad, ikke tok høyde for å belyse hvordan man kunne legge til rette for hele laksens livssyklus. AEP er uenig i denne kritikken og mente forslaget deres var i tråd med undersøkelsene som ble foretatt, og at deres andre søknad (2008) dermed tok hensyn til laksens livssyklus. Elveeierlaget på sin side mente at det fantes tilfredsstillende kunnskapsgrunnlag om at vannføringene som ble foreslått av AEP, ikke ville fungere tilstrekkelig. En undersøkelse med lokkevannføringer som AEP selv tok initiativ til i 200587 ga også gode resultater for laksens vandingsforhold på grunnlag av en langt høyere vannføring enn det AEP hadde basert sin søknad på, hevder elveeierlaget. Elveeierlaget ønsket derfor at denne undersøkelsen skulle følges opp av AEP, men dette skjedde ikke.88 AEP på sin side hevder at innsiktene fra forsøkene med lokkeflom var viktig i forhold til å gi kunnskap om laksens oppvandingsforhold, men ikke som grunnlag for å si noe om laksens livvsyklus forøvrig.89 AEP fremhever videre at undersøkelsen fra 2005 har blitt fulgt opp gjennom at de har fortsatt praktisering av lokkeflom for å sikre laksens oppvandring.90
86 Direktoratet for naturforvaltning (2008) Bestandsstatus for laks i Norge. Prognoser 2008. Rapport fra en arbeidsgruppe. Utredning 2008-5, s. 55. 87 Uglem, I., Økland, F., Forseth, T., Diserud O., Fiske, P., Thorstad, E.B., Hvidsten, H.A. & Berger, H.M. (2005) Smoltutvandling forbi Laudal kraftverk i Mandalselva. NINA Rapport 13. 88 Intervju med leder for Mandalselven elveeierlag, 06.05.2010 89 Mail fra AEP 11.04.2011. 90 Ibid.
PROSJEKTNR RAPPORTNR VERSJON 12X67510 TR A7127 Final 38 av 58
Selv om alle parter var opptatt av at det nye vannføringsregimet burde være basert på et best mulig kunnskapsgrunnlag, var det ikke enighet om hva dette kunnskapsgrunnlaget burde bestå i, eller hvordan de undersøkelser som ble gjennomført ga tistrekkelig kunnskap. Saksbehandler ved fylkeskommunen var derfor opptatt av at miljøforvaltningen forholder seg til en slik situasjon ved å følge ”føre-var” prinsippet. Miljøforvaltningen, ved Fylkesmannen i Vest Agder, argumenterte på sin side for høyere vannføring på bakgrunn av et prinsipielt krav om å følge den alminnelige lavvannføringen i vassdraget som på denne elvestrekningen i vassdraget er beregnet til 5,9 m3/s.
Elveeierlaget brukte undersøkelser gjennomført i Orklavassdraget i forbindelse med Svorkmo kraftverk når de skulle argumentere for en høyere vannføring forbi Laudal kraftverk.91 Svorkmo kraftverk ble oppført på samme tid som Laudal kraftverk, men med den forskjell at det var fisk i Orkla på det tidspunktet konsesjonen ble gitt. Vilkårene for reguleringen av vannføring ved Svorkmo burde derfor, i følge elveeierlaget, være mer eller mindre de samme som for Mandalsvassdraget etter laksens reetablering. I løpet av prosessen ble Svorkmoeksempelet brukt av de fleste høringsinstansene for å argumentere for et annet vannføringsregime for Laudal kraftverk enn det AEP hadde foreslått. Også NVE så det som nødvendig å støtte seg på kunnskapen fra andre elver med samme utgangpunkt og egenskaper som Mandalselva. Studier fra andre vassdrag ble derfor mer avgjørende for beslutningen enn forundersøkelsene som ble gjennomført i forbindelse med søknaden om endring av manøvreringsreglement for Laudal kraftverk.
5.2.3 Kunnskapsgrunnlagets legitimitet AEP har fått mye kritikk for ikke å utarbeide et godt nok kunnskapsgrunnlag. Dette skyldes delvis at det tidlig ble konflikt mellom høringsinstansene og AEP. NVE var i utgangspunktet av den oppfatning at undersøkelsene var gjennomført på grunnlag av enighet, men det kom raskt frem at høringsinstansene følte seg forbigått. Dette førte til at flere av høringsinstansene har stilt spørsmålstegn ved legitimiteten knyttet til AEPs søknader da kunnskapsgrunnlaget ikke har fokusert på oppvekst- og gyteforhold.
Det har også vært rettet kritikk mot AEPs håndtering av kunnskapsgrunnlaget i forhold til hvilke miljøer som ble gitt utredningsoppdrag, og avgrensning av vilkår for utredningene. Elveeierlaget anklaget AEP for å erstatte NINA med AMBIO Miljørådgivere AS for å utføre undersøkelser som NINA tidligere hadde frarådet. Dette førte til at Elveeierlaget styrket sin mistro til AEP og mente at AMBIOs anbefalinger og resultater var basert på de rammer og begrensninger gitt av AEP knyttet til bruk av vann. Saksbehandler ved miljøvernavdelingen hos Fylkesmannen i Vest-Agder ga på sin side uttrykk for at han mener det er et prinsipielt problem at regulanten gjennom å være ansvarlig for gjennomføring av undersøkelser i vassdrag, på denne måten også reviderte seg selv. Ordningen med at regulanten betaler for undersøkelsene, er det imidlertid ingen uenighet om.
En av informantene ved AEP var også av den oppfatning at det kan være et problem at en kraftprodusent også skal være ansvarlig for å hente inn relevant kunnskap som skal tjene flere interesser i et vassdrag. Slik han ser det er det en selvfølge at en bedrift som skal tjene penger på kraftproduksjon vil ha andre undersøkelser enn aktører som ikke har et slikt mål. Samtidig tror han ikke at dette behøver å være noe stort problem så lenge man har et system hvor NVE for det første godkjenner undersøkelsesprogrammene, og for det andre kan pålegge ytterligere undersøkelser dersom de finner dette nødvendig.
91 Orkla har fått en status som referansevassdrag for bestandsregulerende faktorer for laks på grunn av de årlige undersøkelser man her har gjennomført fra 1979. For mer informasjon om denne forskningen se: NINA Fakta 2004:4.
PROSJEKTNR RAPPORTNR VERSJON 12X67510 TR A7127 Final 39 av 58
5.2.4 Konklusjon Uenighet og diskusjoner omkring regulering av vannføringen i Laudal caset viser at konsensus om kunnskapsgrunnlaget er avgjørende for å finne løsninger som ikke skaper konflikter. Videre gir de motstridende nasjonale målene om fornybar energi og bevaring av den atlantiske villaksen, ulike politiske signaler til de berørte aktørene. På tross av at vassdraget har status som nasjonalt laksevassdrag viser analysen at det ikke er enighet blant aktørene om hvilke konsekvenser denne statusen skal få i områder hvor man allerede har vannkraftproduksjon. Retningslinjer om prioriteringer og avveininger (se Knudsen & Ruud 2011) gir ikke forutsigbarhet når de skal brukes i konkrete saker som Laudal kraftverk. Samtidig stilles det spørsmål om styringen av kunnskapsinnhentingen som skal danne grunnlag for en beslutning. Mange ser på det som problematisk at kraftprodusenten er den som både foreslår et utredningsprogram og som bestemmer hvilke miljøer som skal gjennomføre undersøkelsene. Flere av informantene i denne studien opplevde at dagens system i forhold til kunnskapsinnhenting skaper en situasjon som favoriserer kraftprodusentens interesser.92 Flere av informantene uttrykte derfor et behov for økt styring av rammene for hvilke undersøkelser som gjennomføres slik at man får et kunnskapsgrunnlag som sikrer en bredere legitimitet blant alle berørte parter.
92 Problematikken knyttet til rollebevissthet knyttet til konsekvensutredninger tas blant annet opp i en artikkel av Aas (2006). Her vises til den danske modellen hvor det er regionale statlige myndigheter som har ansvaret for å gjennomføre utredninger på utbyggers bekostning. Aas argumenterer for at en slik modell i større grad enn den norske åpner opp for at partsinteresser og allmenne interesser kan ha lettere for å komme til orde i en prosess som er styrt av offentlige myndigheter.
PROSJEKTNR RAPPORTNR VERSJON 12X67510 TR A7127 Final 40 av 58
6 Konklusjon I denne rapporten har vi diskutert hvordan avveiningen mellom økonomiske, sosiale og miljømessige interesser har påvirket hvilke miljømål som har blitt fremmet i to vannkraftsaker; en utvidelsesprosess (Iveland kraftverk) og en endring av et manøvreringsreglement (Laudal kraftverk). Videre har vi undersøkt kunnskapsgrunnlagets rolle i prosessene. Med kunnskapsgrunnlagets rolle henviser vi her til så vel omfang (hvilke undersøkelser som har blitt gjennomført) som til kunnskapsgrunnlagets legitimitet (hvordan undersøkelsene har blitt vurdert og akseptert av de involverte interessentene).
Prosessene vi har analysert er formelt sett ulike i den forstand at endring av manøvreringsreglement for Laudal skal bedre forholdene for laksen, mens utvidelsen av Iveland kraftverk skal øke kraftproduksjonen. Det er derfor ikke overraskende at NVEs innstilling prioriteres laksens levekår i Laudal, mens prioriteringen i Iveland caset har vært å øke den fornybare kraftproduksjonen. Da likevel i alle slike saker skal foreta en avveining mellom samfunnmessige, miljømessige og økonomiske forhold, er det ikke gitt hvordan dette skal gjøres i forhold til i hvilken grad laksen skal prioriteres i Lauldal-caset eller i hvilken grad produksjonen i Iveland-caset skal prioriteres. I Iveland-caset bekreftes i all hovedsak NVEs prioriteringer i kongelig resolusjon av 4. mars 2011 hvor den endelige beslutningen om utvidelse av Iveland kraftverk ble fattet.93 Samtidig er det ikke bare kraftproduksjonen som prioriteres i Iveland-caset. I OED vedtak fremheves det eksplisitt at tillatelse til utvidelse av Iveland kraftverk gis på grunnlag av en helhetlig vurdering – basert på så vel naturmangfoldsloven og vannforskriften – hvor behov for å øke den fornybare energiproduksjonen og sikre kraftforsyning veies opp mot eventuelle tap av naturmangfold.94 Men på tross av at naturmangfoldsloven og vannforskriften her nevnes som argumenter for den foreslåtte økning av minstevannføringen i forhold til NVEs innstilling, kan man stille spørsmålstegn ved hvor stort gjennomslag så vel naturmangfoldsloven og vannforskriften i realiteten har fått da man fortsatt idag ikke har et annet kunnskapsgrunnlag enn en undersøkelse av hydrologiske forhold som grunnlag for å foreslå nye nivået på minstevannføring. Undersøkelser med ulike minstevannsføringer har ikke blitt gjennomført.
Laudal-caset preges av en usikkerhet knyttet til tolkning av vilkår 1f som utløste søknaden om å endre manøvreringsreglementet. Mens høringsinstansene var opptatt av at utelukkende laksen skulle prioriteres, var AEP opptatt av at man skulle prioritere så vel laks som kraftproduksjon. Laudal-caset aktualiserer likevel ikke bare en styringsutfordring knyttet til en tolkning av vilkår 1f. Analysen viste også at det finnes en konflikt knyttet til hvorvidt avveiningen mellom produksjonsmål og andre miljømål skal gjøres i hvert enkelt prosjekt, eller hvorvidt det skal gjøres for et vassdrag som helhet hvor én og samme regulant eier flere kraftverk. Slik de nasjonale rammene for vannressursforvaltning fungerer i dag er det imidlertid ikke mulig å foreta en slik mer helhetlig avveining da systemet er basert på en sak-til-sak behandling av enkelte vannkraftprosjekt slik det illustreres med Laudal-caset..
93 Olje- og energidepartementet (2011) Tillatelse for Agder Energi Produksjon AS til utvidelse av Iveland kraftverk i Iveland kommune i Aust-Agder. Kongelig resolusjon 4. mars 2011. 94 Ibid., s. 109-110.
PROSJEKTNR RAPPORTNR VERSJON 12X67510 TR A7127 Final 41 av 58
PROSJEKTNR RAPPORTNR VERSJON 12X67510 TR A7127 Final 42 av 58
I rapporten har vi også diskutert hvordan de faktiske avveiningene mellom økonomiske, sosiale og miljømessige interesser skjer. Et hovedfunn i analysen er at økonomiske interesser har en sentral rolle for hvilke miljømål som blir prioritert i de to casene. I Iveland-caset var den økonomiske interessen knyttet til produksjonsøkningen, noe som førte til at klimaargumentet her fikk en legitimitet da det ble sett på som fornuftig å øke produksjonen. Å fremme andre miljømål, som det å bedre vassdragsmiljøet, var en interesse som i all hovedsak utelukkende ble fremmet av miljøforvaltningen. Dette skyldes blant annet at det ikke var knyttet noen økonomiske interesser til det å forbedre det biologiske mangfoldet i elveløpet. For Iveland kommune var forbedring av vassdragsmiljøet en interesse som ble fremmet, men ønsket om å få et næringsfond som kompensasjon for forringelse av naturen fremstod som enda viktigere.
I Laudal var det også interesser knyttet til kraftproduksjonen. Men på tross av at Marnardal kommune var opptatt av at inntektene fra vannkraftproduksjonen var viktige for lokalsamfunnet, betød det å bedre forholdene for laksen mer i denne konkrete saken. Som vi har vært inne på i analysen mente flere av aktørene at produksjonstapet i Laudal kunne kompenseres gjennom en bedre utnyttelse av vannressursene i de kraftverkene AEP eier som ligger lenger oppe i vassdraget, på strekninger hvor det ikke finnes laks. Klimaargumentet ga således lite gjennomslag i Laudalprosessen da økt vannkraftproduksjon andre steder i vassdraget ble sett på som en bedre måte å øke den fornybare kraftproduksjonen og da med færre negative miljøkonsekvenser.
At kraftproduksjonen var sentral i Iveland-caset, mens det var laksens livsvilkår som stod i fokus i Laudal- caset, henger også sammen med hvordan miljømålene ble vurdert i forhold til de sosiale interessene. I Iveland har den 60-årige historien med vannkraftproduksjon endret bruken av den delen av elveløpet som i dag er uten minstevannføring. For de lokale høringsinstansene sto derfor det å verne om muligheten til å bruke området til rekreasjonsmuligheter som bading i sommervarme kulper sentralt. Å slippe vann forbi kraftverkt ble av de fleste vurdert som sløsing med vannressurser. Iveland kommunes lange historie av å være en vannkraftkommune har således skapt en historisk stiavhengighet som har ført til at vannkraftproduksjonen vurderes som viktigere enn andre miljømål. En slik stiavhengighet finner vi også i Laudal, men da med et annet fortegn. I Laudal er identiteten knyttet til at man gjennom flere hundre år har hatt en levende lakseelv, på tross av at laksen var borte i store deler av 1900-tallet. Det stedegne er knyttet til laksen, noe som blant annet førte til at AEP ble stående alene om å argumentere for viktigheten av å begrense vannslippet forbi Laudal kraftverk. Til en viss grad kan man si at de sosiale interessene i Laudal overskygger det faktiske produksjonstapet som mer vann til laksen vil føre til.
At miljøinteressen i Laudal-caset er knyttet til laksens livsvilkår har videre ikke bare å gjøre med økonomiske og sosiale prioriteringer. Prosessen har i stor grad vært preget av hvordan vilkår 1f i den opprinnelige konsesjonen skulle tolkes. Mens AEP i utgangspunktet tolket dette vilkåret dit hen at det kun handlet om laksens oppgang og utvandring samtidig som en kraftproduksjon skulle opprettholdes, var de øvrige aktørene opptatt av at vilkåret skulle forstås dit hen at det handlet om å legge til rette for å bedre forholdene for laksens hele livssyklus. Dette ville innbære et betydelig større vannslipp enn det AEP først søkte om. Likevel er det vanskelig å skille miljøinteressene fra de økonomiske interessene da det finnes økonomiske interesser knyttet til så vel kraftproduksjon som til fiske.
I Iveland-caset, derimot, var miljølegitimiteten knyttet til klima, og ikke til biologisk mangfold. Som vi har sett skyldes ikke dette bare at den økonomiske og sosiale interessen her var knyttet til kraftproduksjonen. Det skyldes også at store deler av det øvrige miljøengasjementet når det gjelder vassdragene på Sørlandet i stor grad er knyttet til en annen miljøutfordring enn den som aktualiseres av en eventuell utvidelse av Iveland kraftverk. Denne miljøutfordringen handler om hvordan man kan bekjempe krypsivet i vassdragene – en kamp hvor alle brukerinteressene, regulanten inkludert, har en felles fiende de ønsker å bekjempe. Samtidig kan man også se Iveland-caset som et eksempel på at forebedring av vassdragsmiljøet har dårligere vilkår der det ikke er knyttet sterke sosiale eller økonomiske interesser til dette. Dette kan ha vært en medvirkende
PROSJEKTNR RAPPORTNR VERSJON 12X67510 TR A7127 Final 43 av 58
årsak til at diskusjonen om minstevannføring i Iveland-caset fikk relativt liten oppmerksomhet, og at konfliktnivået her var lavere enn i Laudal.
Analysen av Iveland- og Laudal-casene har videre vist at kunnskapens omfang og legitimitet i stor grad påvirkes av de interessene som fremmet i de to sakene. Som vi var inne på innledningsvis finnes det en etablert tradisjon i den norske vannkraftforvaltningen at beslutningsprosesser knyttet til behandling av enkeltsaker skal være kunnskapsbasert (Knudsen & Ruud 2011). Både i Iveland- og Laudal-caset har kunnskapsgrunnlaget spilt en varierende rolle i forhold til å legitimere de ulike interessene. I Iveland-caset ble fremfor alt undersøkelser om sikkerhet knyttet til ulikt nivå på minstevannføring, brukt for å vise hvorfor et høyt nivå på denne ville kunne være uheldig. Derimot ser ikke undersøkelser som fokuserte på biologisk mangfold ut til å ha spilt en like fremtredende rolle, selv om det ble henvist til disse i så vel NVEs innstilling som i OEDs behandling av saken. I Laudal-caset var det annerledes. Her fungerte undersøkelsen som ble gjennomført på oppdrag av AEP om habitattiltak og smoltutvandring, til å argumentere for AEPs søknad. Derimot fikk ikke denne kunnskapen legitimitet blant noen av høringsinstansene lokalt, regionalt eller nasjonalt. Dette førte blant annet til at flere høringsinstanser snarere viste til undersøkelser gjennomført i andre vassdrag for å legitimere et høyere nivå på vannslippet. Dette førte til at det var vanskelig å komme frem til en enighet om hvilken kunnskap som skulle legges til grunn for tiltaket. I motsetning til i Iveland- caset hvor det var lite diskusjoner knyttet til kunnskapsgrunnlaget, ble uenigheten rundt kunnskapsgrunnlaget i Laudal avgjørende for konfliktnivået.
Analysen viser videre at det finnes en betydelig styringsutfordring knyttet til hvem som skal ha ansvaret for å gjennomføre undersøkelser, og hvordan konflikter om kunnskapsgrunnlaget skal løses i de tilfeller hvor ulike fagmiljø kommer frem til motstridende resultater. Men det finnes også en annen utfordring knyttet til kunnskapens rolle. Den handler om at økonomiske interesser i stor grad påvirker hva slags kunnskap som blir lagt til grunn for de ulike miljømål, og hvilken legitimitet de undersøkelser som blir gjennomført faktisk får. Som vi har sett skaper den lokale, regionale og nasjonale interessen for å bevare den atlantiske villaksen et betydelig engasjement for å få frem ny kunnskap om konsekvenser av ulike tiltak i et vassdrag. Men, som vi har sett i Iveland, er ikke dette nødvendigvis tilfellet i vannkraftsaker hvor det ikke finnes arter som det er knyttet spesielle interesser til, som for eksempel storørretbestander, rovfugl eller andre bestander med spesielle karakteristika.95 Men her er variasjonen stor mellom ulike saker noe som speiler sak-til-sak forvaltningen av vannkraft i Norge (Knudsen & Ruud 2011). Et viktig funn i denne analysen er dermed at sak-til-sak behandlingen av vannkraftsaker gjør det vanskelig å foreta en avveining mellom miljømessige, økonomiske og sosiale vilkår som også på et overordnet plan kan integrere energi og miljøpolitiske utfordringer.
95 For eksempel interesser knyttet til spesielle arter som finprikkauren på Hardangervidda (Fjellheim, A., Tysse, Å., Bjerknes V., Elnan, G., Gåsdal, O. & Stakseng, H. Finprikkauren på Hardangervidda 1997-2006. - Lab. For ferskvannsøkologi og innlandsfiske, Bergen. Rapport nr. 142) eller til storvokste ørretstammer i regulerte vassdrag som for eksempel i Gausa (Taugbøl, T., Østdahl, T. & Spikkeland, O.K. (2001) Verdier i Gausa og Espedalsvatn/Breisjøen, Lillehammer, Gausdal, Øyer, Ringebu, Sør-Fron og Nord-Fron kommuner i Oppland”. Direktoratet for naturforvaltning i samarbeid med Norges vassdrags- og energidirektorat og Fylkesmannen i Oppland. VVV-rapport 2001-28).
PROSJEKTNR RAPPORTNR VERSJON 12X67510 TR A7127 Final 44 av 58
Litteraturoversikt
Aa, Ø. (2006) ”Behov for økt rollebevissthet i konsekvensutredninger i Norge.” I A.Tesli, J.Thomassen og J.Sørensen (red.) Kvaliteten på norske konsekvensutredninger. Gjennomgang, kvalitetsvurdering og metodeutvikling. Samarbeidsrapport NIBR/Miljøalliansen.
Agder Energi Produksjon (2006) Meldingen om utvidelsen av Iveland kraftverk.
Agder Energi Produksjon (2007) Konsesjonssøknad – Utvidelse av Iveland kraftverk.
Agder Energi Produksjon (2008) Søknad om nytt manøvreringsreglement for Laudal kraftverk i Mandalsvassdraget.
Angel, S.I. & Brekke, O.A. (2011, under utgivelse) "Frå kraft versus natur til miljøvenleg energi? Norsk vasskraftpolitikk i eit hundreårsperspektiv." Rapport fra Rokkansenteret.
Buan, I., Eikeland, P., & Inderberg,T. (2010) Rammebetingelser for utbygging av fornybar energi i Norge, Sverige og Skottland. Sammenligning av faktorer av som motiverer og modererer investeringer. FNI Rapport
Direktoratet for naturforvaltning (2003) Laksen er tilbake i kalkede Sørlandselver – Reetableringsprosjektet 1997-2002. Utredning 2003 -5.
Direktoratet for naturforvaltning (2007) Reetablering av laks på Sørlandet, Utredning 2007-3.
Direktoratet for naturforvaltning (2008) Bestandsstatus for laks i Norge. Prognoser 2008. Rapport fra en arbeidsgruppe. Utredning 2008-5
Devine-Wright, P. (2009) “Rethinking NIMBYism: The Role of Place Attachment and Place Identity in Explaining Place-protective Action.” Journal of Community & Applied Social Psychology Issue 2009:19, 426-441.
Glover, B., Brittain, J., Saltveit, S.J. (2009) Evaluering av ordningen med prøvereglement. Oslo : Norges vassdrags- og energidirektorat, nr. 1-2009.
Huseierne i Linnekron (2008) Høringsuttalelse, Utvidelse av Iveland kraftverk
Fjellheim, A., Tysse, Å., Bjerknes V., Elnan, G., Gåsdal, O. & Stakseng, H. Finprikkauren på Hardangervidda 1997-2006. - Lab. For ferskvannsøkologi og innlandsfiske, Bergen. Rapport nr. 142
Flerbruksplan for Nedre Otra (1989) Fylkesmannen i Vest Agder. Styringsgruppen desember 1989.
Forskrift om rammer for vannforvatningen, FOR 2006-12-15 nr 1446
Iveland kommune (2008) Høringsuttalelse – Utvidelse av Iveland kraftverk.
Kjelden, Jon et.al (2010) Elvene rundt Trondheimsfjorden. Laks og verdiskaping. Oppsummeringsrapport. NINA Temahefte 41.
PROSJEKTNR RAPPORTNR VERSJON 12X67510 TR A7127 Final 45 av 58
Knudsen, J., Larsen, O.M. & Audun Ruud (2008) “Norway: trying to maintain maximal RES:E in a petroleum driven economy.” In W. Lafferty & A. Ruud (2008) (eds) Promoting sustainable electricity in Europe : challenging the path dependence of dominant energy systems. Cheltenham: Edward Elgar.
Knudsen, J.K. (2009) Environmental Policy Integration: Conceptual clarification and comparative analysis of standards and mechanisms, Doctoral dissertation. Enschede: University of Twente.
Knudsen, J.K. & Ruud,A.(2011) “Changing currents in Norwegian hydropower governance? The challenge of reconciling conflicting interests”. SINTEF Teknisk rapport.
Kommuneplan for Marnardal kommune, langsiktig plan 2002-2012
Lafferty, W. & Ruud, A. (2008) (eds) Promoting sustainable electricity in Europe : challenging the path dependence of dominant energy systems. Cheltenham: Edward Elgar.
Mandalseelvas Elveeierlag, Høringsuttalelse – Endring av manøvreringsreglement for Laudal kraftverk, brev av 25.01.2008.
Nilsen, Y. & Thue, L. (2006) Statens kraft 1965-2006 : miljø og marked. Oslo: Universitetsforlaget.
NINA Fakta 2004:4
Norges Jeger- og Fiskerforbund (2004) pH-status, nr. 2 2004
Norges vassdrags- og energidirektorat (2009) Agder Energi Produksjon. Søknad om utvidelse av Iveland kraftverk i Iveland kommune i Aust-Agder. NVEs innstilling.
Norges vassdrags- og energidirektorat (2010) Endring av manøvreringsreglement for Laudal kraftverk i Mandalsvassdraget, Marnardal kommune – Vest-Agder. NVEs innstilling.
NOU 2004: 24 Hjemfall. Olje- og energidepartementet.
Olje- og energidepartementet (2011) Tillatelse for Agder Energi Produksjon AS til utvidelse av Iveland kraftverk i Iveland kommune i Aust-Agder. Kongelig resolusjon 4. mars 2011
Skaiå velforening (2006) Høringsuttalelse, AEPs melding om utvidelse av Iveland kraftverk.
Skoglund, H., Barlaup, B., Kleiven, E., Halvorsen G. & Hobæk, A. (2006) Fiskebiologiske undersøkelser i forbindlese med planene om utvidelse av Iveland kraftverk. LFI-Unifob, rapport nr. 141.
St.prp. nr. 32 (2006-2007) Om vern av villaksen og ferdigstilling av nasjonale laksevassdrag og laksefjorder.
St.meld. nr. 58 (1996-1997) Miljøvernpolitikk for en bærekraftig utvikling.
Taugbøl, T., Østdahl, T. & Spikkeland, O.K. (2001) Verdier i Gausa og Espedalsvatn/Breisjøen, Lillehammer, Gausdal, Øyer, Ringebu, Sør-Fron og Nord-Fron kommuner i Oppland”. VVV-rapport 2001- 28. Utgitt av DN i samarbeid med NVE og Fylkesmannen i Oppland
PROSJEKTNR RAPPORTNR VERSJON 12X67510 TR A7127 Final 46 av 58
Tesaker Vann A/S (2008) Notat: ”Iveland kraftverk. Konsekvenser av oppgradering for elveløpet mellom dammen og kraftverket”
Thaulow, H., Arge, N. & Haagensen, K. (2007) Barrierer og muligheter for opprusning og utvidelse av vannkraftverk. NIVA Rapport LNR 5483-2007.
Uglem, I., Økland, F., Forseth, T., Diserud O., Fiske, P., Thorstad, E.B., Hvidsten, H.A. & Berger, H.M. (2005) Smoltutvandling forbi Laudal kraftverk i Mandalselva. NINA Rapport 13.
Vorkinn, M. & Riese, H. (2001) ”Environmental Concern in a Local Context. The Significance of Place Attachment” Environment and Behavior, Vol. 33 No. 2, March 2001, 249-263.
Årsberetning for Iveland kommune 2009
Nettressurser: Agder Energi, www.aep.no CEDREN, www.cedren.no EnviDORR, www.cedren.no/Projects/EnviDORR.aspx Iveland kommune, www.iveland.kommune.no Lakseelvene AS, www.lakseelvene.no Miljøstatus, www.miljostatus.no Otteraaens Brugseierforening, http://www.obrugseier.no/content/organisasjon Statistisk sentralbyrå, www.ssb.no Store norske leksikon, http://www.snl.no/minstevannf%C3%B8ring, http://www.snl.no/man%C3%B8vreringsreglement
PROSJEKTNR RAPPORTNR VERSJON 12X67510 TR A7127 Final 47 av 58
Vedlegg
Vedlegg A: Oversikt over forkortelser
AEP – Agder Energi Produksjon DN – Direktoratet for naturforvaltning EnviDORR – Environmentally designed operation of regulated rivers GOVREP – Governance for renewable electricity production LVK – Landssamanslutninga av vasskraftkommunar NASCO – North Atlantic Salmon Conservation Organization NINA – Norsk institutt for naturforskning NVE – Norges vassdrags- og energidirektorat OED – Olje og energidepartementet
PROSJEKTNR RAPPORTNR VERSJON 12X67510 TR A7127 Final 49 av 58
Vedlegg B: Oversikt over informanter (høringsinstanser, samt regulanten)
Dato Aktør Case 4. mai 2010 Mandal kommune, saksbehandler Laudal 4. mai 2010 Vest-Agder fylkeskommune, saksbehandler Iveland og Laudal 6. mai 2010 Marnardal kommune, ordfører Laudal 6. mai 2010 Mandalseelva elveeierlag, leder Laudal 6. mai 2010 Grunneier Laudal 7. mai 2010 Fylkesmannen i Vest-Agder, Miljøvernavd., Laudal saksbehandler 7. mai 2010 Fylkesmannen i Vest-Agder, Miljøvernavd., Iveland saksbehandler 18. mai 2010 Huseier Iveland 18. mai 2010 Grunneier Iveland 20. mai 2010 AEP Iveland 20. mai 2010 AEP Laudal 21. mai 2010 Vennesla kommune, ordfører Iveland 21. mai 2010 Vennesla kommune, miljøvernrådgiver Iveland 2. juni 2010 Iveland kommune, ordfører Iveland 3. juni 2010 Vest-Agder fylkeskommune, fylkesordfører Laudal 3. juni 2010 Fylkesmannen i Aust-Agder, Miljøvernavd., Iveland saksbehandler 4. juni 2010 Aust-Agder fylkeskommune, fylkesvaraordfører Iveland 9. juni 2010 NVE, saksbehandler Iveland 7. juli 2010 NVE, saksbehandler Laudal 28. sept. 2010 DN, saksbehandler Laudal 30. sept. 2010 AEP Iveland og Laudal 13. okt. 2010 DN, saksbehandler Iveland
PROSJEKTNR RAPPORTNR VERSJON 12X67510 TR A7127 Final 50 av 58
Vedlegg C: Intervjuguider
Intervjuguide om utvidelsen av Iveland kraftverk, AEP
Kraftverket og virkningen av reguleringen o Hva synes dere om innstillingen til NVE? Hvilke konsekvenser vil det ha for dere? o Hvilke konsekvenser har reguleringen fram til nå hatt for lokalsamfunnet og for den regionale utviklingen (positive og negative), og hvilke mener dere den vil ha i framtiden? . Økonomi . Sosialt . Miljø
Arbeidet med utvidelsen o Hvilken strategi er valgt i forhold til de ulike fasene i prosessen (fra meldingen til den endelige søknaden)? o Har strategien endret seg underveis? o Hva har vært de viktigste barrierer/muligheter? o Hvilken rolle har Flerbruksplanen for Nedre Otra spilt i denne prosessen?
Kunnskapsgrunnlaget o Hvilket kunnskapsgrunnlag baserte dere utvidelsen på? (gjennom de ulike fasene i prosessen)? o Har kunnskapsgrunnlaget endret på hvordan søknaden til slutt ble utformet?
Opplevelse av søknadsprosessen o Opplever dere at kravene de berørte aktørene var rettferdige, og har dette påvirket senere søknader? o På hvilken måte har dere opplevd NVEs behandling av saken og avveining mellom deres og de berørte aktørenes krav? o Hvilke påvirkningskanaler har vært de mest relevante? o Har disse kanalene endret seg underveis? o Har media påvirket prosessen?
Samarbeid med andre aktører – allianse eller konflikter? o Hvilke aktører har dere samarbeidet underveis i prosessen? . Hvilke samarbeidsrelasjoner har fungert best? . Har det oppstått konflikter underveis? I så fall; med hvilke aktører? o Hvordan kan dialogen med NVE best beskrives, og hva kunne vært gjort annerledes?
Avveining av hensyn og vektlegging av miljøhensyn i Iveland o Hvordan oppleves de nasjonale politiske signaler om vektlegging av miljø i energipolitikken? o Hvordan har du/dere tolket ”miljøhensyn” i dette tilfellet? o Har miljø spilt en viktig rolle i prosessen knyttet til utvidelsen av Iveland – og på hvilken måte? Hvilke andre hensyn har dere vektlagt? o Hvilken rolle har Vanndirektivet og forvaltningsplanen for pilotområdet spilt for vektlegging av miljøhensyn i søknaden?
PROSJEKTNR RAPPORTNR VERSJON 12X67510 TR A7127 Final 51 av 58
Intervjuguide om utvidelsen av Iveland kraftverk, høringsinstansene
Kraftverket og virkningen av reguleringen
o Hvilke konsekvenser har reguleringen for samfunnet (positive og negative)? . Økonomi . Sosialt . Miljø o Hva synes dere om innstillingen til NVE?
Arbeidet med å hevde/fremme interesser
o Hvilken rolle spilte dere i utvidelsessaken av Iveland kraftverk? o Hva har vært deres viktigste krav/kampsak/motivasjon? o Hvordan har dere gått frem for å påvirke resultatet – og hva har vært barrierer/muligheter?
Opplevelse av prosessen
o Hvilke argumenter oppleves som mest virkningsfulle? o Hvordan oppfattes de nasjonale retningslinjene for en slik utvidelse? o Opplever dere at kravene dere stilte ble tatt alvorlig – og av hvem? o Hvilke påvirkningskanaler har vært de mest relevante? o Har prosessen endret seg underveis? o Har media påvirket prosessen?
Samarbeid med andre aktører – allianse eller konflikter?
o Hvilke aktører har dere samarbeidet underveis i prosessen? . Hvilke samarbeidsrelasjoner har fungert best? . Har det oppstått konflikter mellom ulike parter underveis? o Hvordan kan dialogen med Agder Energi best beskrives, og hva kunne vært gjort annerledes? o Har LVK hatt en aktiv rolle? o Hvilken rolle har Flerbruksplanen for Nedre Otra spilt for dialogen mellom partene?
Avveining av hensyn og vektlegging av miljøet i Iveland
o Hvordan oppleves politiske signaler om vektlegging av miljø i energipolitikken? o Hvilke utfordringer møter dere ved avveining mellom hensyn i egen etat/organisasjon? Hvilke perspektiv veier tyngst? o Har miljø spilt en viktig rolle i Iveland – og på hvilken måte? o Har det blitt tatt hensyn til det lokale miljøet i utvidelsessaken? o Har Flerbruksplanen eller andre plandokumenter spilt noen rolle for i integrering av miljøhensyn i denne saken?
PROSJEKTNR RAPPORTNR VERSJON 12X67510 TR A7127 Final 52 av 58
Intervjuguide om utvidelsen av Iveland kraftverk, NVE
Kraftverket og virkningen av reguleringen
o Grunnlaget for innstillingen, hvilke hensyn har vært viktigst? o Hvilke konsekvenser bedømmer dere at reguleringen fram til nå hatt for lokalsamfunnet og for den regionale utviklingen (positive og negative), og hvilke mener dere den vil ha i framtiden (økonomiske, sosiale og miljømessige)?
Arbeidet med innstillingen
o Hva har dere vektlagt mest i prosessen? o Hvilken rolle har Vanndirektivet spilt i utvidelsen av Iveland kraftverk? o Hva har vært de viktigste utfordringene (f.eks. klima kontra miljøhensyn)?
Kunnskapsgrunnlaget o Hvilket kunnskapsgrunnlag har vært viktig for deres arbeid med innstillingen? o Har kunnskapsgrunnlaget endret på hvordan søknaden til slutt ble utformet? o Hadde vært behov for et annet kunnskapsgrunnlag (for eksempel om miljømessige konsekvenser av minstevannføring) o Hva slags kunnskapsgrunnlag ble tatt inn i vurderingen av minstevannføring?
Samarbeid og konflikter o Hvordan har dere opplevd samarbeid mellom ulike aktører underveis i prosessen? . Relasjonen mellom AEP og Iveland kommune? . Relasjonen mellom grunneiere, Iveland kommune og AEP? . Interkommunale relasjoner . Fylkeskommunen, og Fylkesmannen (i to fylker). Har rolledelingen vært klar sett fra deres synsvinkel? . Har det oppstått konflikter underveis? I så fall; med hvilke aktører?
Vurdering av ulike hensyn i prosessen o Hvordan oppleves de nasjonale politiske signaler om vektlegging av miljø i energipolitikken i forhold til hensynet om å øke klimavennlig energiproduksjon? o Opplever dere at kravene de berørte aktørene stilte var rettferdige, og har dette påvirket arbeidet med innstillingen (for eksempel sikkerhetshensyn, miljøhensyn, men også lokale og regionale hensyn)? o Hvordan har du/dere tolket ”miljøhensyn” i dette tilfellet? o Har miljø spilt en viktig rolle i prosessen knyttet til utvidelsen av Iveland – og på hvilken måte? Hvilke andre hensyn har dere vektlagt? o Hvilken rolle har Vanndirektivet og forvaltningsplanen for pilotområdet spilt for vektlegging av miljøhensyn i søknaden?
PROSJEKTNR RAPPORTNR VERSJON 12X67510 TR A7127 Final 53 av 58
Intervjuguide om endring av manøvreringsreglement for Laudal kraftverk, AEP
Kraftverket og virkningen av reguleringen o Hva synes dere om innstillingen til NVE? Hvilke konsekvenser vil det ha for dere? o Hvilke konsekvenser har reguleringen fram til nå hatt for lokalsamfunnet og for den regionale utviklingen (positive og negative), og hvilke mener dere den vil ha i framtiden? . Økonomi . Sosialt . Miljø
Arbeidet med vilkårsrevisjonen o Hvilken strategi er valgt i forhold til de ulike fasene i prosessen (fra grunnlagsdokumentet til den endelige søknaden)? o Har strategien endret seg underveis? o Hva har vært de viktigste barrierer/muligheter? o Hvilken rolle har Flerbruksplanen spilt i denne prosessen?
Kunnskapsgrunnlaget o Hvilket kunnskapsgrunnlag baserte dere vilkårsrevisjonen på? (gjennom de ulike fasene i prosessen)? o Har kunnskapsgrunnlaget endret på hvordan søknaden til slutt ble utformet?
Opplevelse av vilkårsrevisjonsprosessen o Hvordan oppfattes de nasjonale retningslinjene til vilkårsrevisjoner? o Opplever dere at kravene de berørte aktørene var rettferdige har dette påvirket senere søknader? o På hvilken måte har dere opplevd NVEs behandling av saken og avveining mellom deres og de berørte aktørenes krav? o Hvilke påvirkningskanaler har vært de mest relevante? o Har disse kanalene endret seg underveis? o Har media påvirket prosessen?
Samarbeid med andre aktører – allianse eller konflikter? o Hvilke aktører har dere samarbeidet underveis i prosessen? . Hvilke samarbeidsrelasjoner har fungert best? . Har det oppstått konflikter underveis? I så fall; med hvilke aktører? o Hvordan kan dialogen med NVE best beskrives, og hva kunne vært gjort annerledes? o Hvilken rolle har Flerbruksplanen spilt for dialogen mellom partene?
Avveining av hensyn og vektlegging av miljøhensyn i Laudal o Hvordan oppleves de nasjonale politiske signaler om vektlegging av miljø i energipolitikken? o Hvordan har du/dere tolket ”miljøhensyn” i dette tilfellet? o Har miljø spilt en viktig rolle i prosessen knyttet til vilkårsrevisjonen av Laudal – og på hvilken måte? Hvilke andre hensyn har dere vektlagt? o Har Flerbruksplanen spilt noen rolle i integrering av miljøhensyn?
PROSJEKTNR RAPPORTNR VERSJON 12X67510 TR A7127 Final 54 av 58
Intervjuguide om endring av manøvreringsreglement for Laudal kraftverk, høringsinstansene
Kraftverket og virkningen av reguleringen o Hvilke konsekvenser har reguleringen for lokalsamfunnet og for den regionale utviklingen (positive og negative)? . Økonomi . Sosialt . Miljø o Hva synes dere om innstillingen til NVE? Tanker om endringer i samfunnet?
Arbeidet med vilkårsrevisjonen o Hvilken rolle spilte dere i vilkårsrevisjonen? o Hva har vært deres viktigste krav/kampsak/motivasjon? o Hvordan har dere gått frem for å påvirke resultatet – og hva har vært barrierer/muligheter? o Hvilken rolle har Flerbruksplanen spilt i denne prosessen?
Opplevelse av vilkårsrevisjonsprosessen o Hvilke argumenter oppleves som mest virkningsfulle? o Hvordan oppfattes de nasjonale retningslinjene til vilkårsrevisjoner? o Opplever dere at kravene dere stilte ble tatt alvorlig, av hvem og har dette endret seg underveis i prosessen? o På hvilken måte har dere opplevd å få gjennomslag for kravene? o Hvilke påvirkningskanaler har vært de mest relevante? o Har disse kanalene endret seg underveis? o Har media påvirket prosessen?
Samarbeid med andre aktører – allianse eller konflikter? o Hvilke aktører har dere samarbeidet underveis i prosessen? . Hvilke samarbeidsrelasjoner har fungert best? . Har det oppstått konflikter mellom ulike parter underveis? o Hvordan kan dialogen med Agder Energi best beskrives, og hva kunne vært gjort annerledes? o Har LVK hatt en aktiv rolle? o Hvilken rolle har Flerbruksplanen spilt for dialogen mellom partene?
Avveining av hensyn og vektlegging av miljøet i Laudal o Hvordan oppleves politiske signaler om vektlegging av miljø i energipolitikken? o Hvordan har du/dere tolket ”miljøhensyn” i dette tilfellet? o Hvilke utfordringer møter dere ved avveining mellom hensyn i egen etat/organisasjon? Hvilke perspektiv veier tyngst? o Har miljø spilt en viktig rolle i prosessen knyttet til vilkårsrevisjonen av Laudal – og på hvilken måte? o Er vilkårsrevisjon et godt virkemiddel for å ivareta lokale miljøhensyn? o Har Flerbruksplanen spilt noen rolle i integrering av miljøhensyn?
PROSJEKTNR RAPPORTNR VERSJON 12X67510 TR A7127 Final 55 av 58
Intervjuguide om endring av manøvreringsreglement for Laudal kraftverk, NVE
Kraftverket og virkningen av reguleringen o Grunnlaget for innstillingen, hvilke hensyn har vært viktigst? o Hvilke konsekvenser bedømmer dere at reguleringen fram til nå hatt for lokalsamfunnet og for den regionale utviklingen (positive og negative), og hvilke mener dere den vil ha i framtiden (økonomiske, sosiale og miljømessige)?
Arbeidet med innstillingen o Hva har dere vektlagt mest i prosessen? o Hvilken rolle har Vanndirektivet spilt i den begrensede vilkårsrevisjonen av Laudal kraftverk? o Hva har vært de viktigste utfordringene (f.eks. klima kontra miljøhensyn, det vil si laksen)?
Kunnskapsgrunnlaget o Hvilket kunnskapsgrunnlag har vært viktig for deres arbeid med innstillingen? o Har kunnskapsgrunnlaget endret på hvordan søknaden til slutt ble utformet? o Hadde vært behov for et annet kunnskapsgrunnlag (for eksempel om miljømessige konsekvenser av minstevannføring, kjøringer av kraftverket og variasjoner nedenfor kraftverket) o Hva slags kunnskapsgrunnlag ble tatt inn i vurderingen av minstevannføring?
Samarbeid og konflikter o Hvordan har dere opplevd samarbeid mellom ulike aktører underveis i prosessen? . Relasjonen mellom AEP og Marnardal kommune? . Relasjonen mellom grunneiere, Marnardal kommune og AEP? . Interkommunale relasjoner . Fylkeskommunen, og Fylkesmannen (i to fylker). Har rolledelingen vært klar sett fra deres synsvinkel? . Elveeierlaget . Har det oppstått konflikter underveis? I så fall; med hvilke aktører?
Vurdering av ulike hensyn i prosessen o Hvordan oppleves de nasjonale politiske signaler om vektlegging av miljø i energipolitikken i forhold til hensynet om å øke klimavennlig energiproduksjon? o Opplever dere at kravene de berørte aktørene stilte var rettferdige, og har dette påvirket arbeidet med innstillingen (for eksempel sikkerhetshensyn, miljøhensyn, men også lokale og regionale hensyn)? o Hvordan har du/dere tolket ”miljøhensyn” i dette tilfellet? o Har miljø spilt en viktig rolle i prosessen knyttet Laudal – og på hvilken måte? Hvilke andre hensyn har dere vektlagt? o Hvilken rolle har Vanndirektivet og forvaltningsplanen for pilotområdet spilt for vektlegging av miljøhensyn i søknaden? o Har dere tatt hensyn til AEPs siste forslag (2008)
Definisjon av omfanget (om NVEs endring av syn på omfang, vilkår F’s omfang)
Regionkontoret NVE versus sentral: hvorfor? Hva har det ført til?
PROSJEKTNR RAPPORTNR VERSJON 12X67510 TR A7127 Final 56 av 58
PROSJEKTNR RAPPORTNR VERSJON 12X67510 TR A7127 Final 57 av 58
Teknologi for et bedre samfunn www.sintef.no
Fornybar energi på lag med naturen Renewable energy respecting nature