Rivista Quadrimestrale Di Politica Economica, Sociologia E Relazioni Industriali Fondata Da Giacomo Brodolini

Rivista quadrimestrale di politica economica, sociologia e relazioni industriali fondata da Giacomo Brodolini

Anno LII, gennaio-aprile 2018, n. 1

Enzo Bartocci Giuseppe Ciccarone Annamaria Simonazzi direttori Massimo Mascini direttore responsabile Giorgio Benvenuto Yasmine Ergas Leonello Tronti condirettori

COMITATO EDITORIALE Dominique Anxo Paolo Bagnoli Paolo Borioni Gerhard Bosch Luisa Corazza Michele Faioli Emilio Gabaglio Umberto Gentiloni Riccardo Leoni Franco Liso Fabrizio Loreto Claudio Lucifora Enrica Morlicchio Andrea Panaccione Paolo Piacentini Paolo Pini Enrico Pugliese Michele Raitano Enzo Russo Donatella Strangio Paola Villa Andrew Watt

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Registrazione del Tribunale di Roma n. 706/2002 del 30 dicembre 2002

Iscrizione al Registro nazionale della stampa n. 1494 del 4 marzo 1985

isbn 978-88-430-0000-0

Realizzazione editoriale: Studio Editoriale Cafagna, Barletta

Finito di stampare nel maggio 2018 da Litografia Varo, Pisa Economia & Lavoro, LII, 1

Indice

How Do Industrial Relations Help Curb Inequalities in Europe?

7 Daniel Vaughan-Whitehead, Introductory Overview 19 Dominique Anxo, Decent Work for All: The Crucial Role of Flexicurity and the Swedish Industrial Relations System 33 Branko Bembič, Industrial Relations Developments in Slovenia and Their Impacts on Inequality 53 Gerhard Bosch, Industrial Bargaining and Wage Inequality in Germany 71 Giuseppe Fiorani, Annamaria Simonazzi, Industrial Relations and Social Dialogue in Italy 87 Rafael Muñoz-de-Bustillo, Fernando Pinto, Against the Wind. Industrial Relations in Spain During the Great Recession and Its Aftermath

Saggi

105 Paolo M. Piacentini, The Demand Side vs. the Supply Side in the Analysis of Employment: the Potential for the Use of ‘Employment Multipliers’ 121 Massimo De Minicis, Precari e capitale, socializzazione e contingenza della forza lavoro 131 Riccardo Leoni, Efficienza ed efficacia della contrattazione integrativa aziendale. Una rassegna della letteratura empirica italiana

Dialogo: New Public Management, istituzioni politiche, economia e Welfare. un dibattito critico (continua dal n. 2/2017)

171 Daniel Pommier Vincelli, New Public Management, stato neo-weberiano e New Public Governance: tre modelli di riforma amministrativa in uno studio di Pollitt e Bouckaert 4 Economia & Lavoro, LII, 1

recensioni

179 R. Romano, S. Lucarelli, Squilibrio. Il labirinto della crescita e dello sviluppo capitalistico (di Marco Fama) 188 P. Ramazzotti (a cura di), Stato sociale, politica economica e democrazia (di Guglielmo Forges Davanzati)

189 Segnalazioni, a cura della Redazione Economia & Lavoro, LII, 1

Contents

How Do Industrial Relations Help Curb Inequalities in Europe?

Essays

105 Paolo M. Piacentini, The Demand Side vs. the Supply Side in the Analysis of Employment: the Potential for the Use of ‘Employment Multipliers’ 121 Massimo De Minicis, Precarious Workers and Capital, Socialisation, and the Contingent Nature of the Workforce 131 Riccardo Leoni, Efficiency and Effectiveness of Firm-Level Supplementary Bargaining. A Review of Italian Empirical Literature

Dialogue: The New Public Management, Political Insitutions, Economy, and Welfare. A Critical Debate (Continued from Issue n. 2/2017)

171 Daniel Pommier Vincelli, New Public Management, Neo-Weberian State, and New Public Governance: Three Administrative Reform Models in a Study by Pollitt and Bouckaert 6 Economia & Lavoro, LII, 1

book Reviews

179 R. Romano, S. Lucarelli, Squilibrio. Il labirinto della crescita e dello sviluppo capitalistico (by Marco Fama) 188 P. Ramazzotti (a cura di), Stato sociale, politica economica e democrazia (by Guglielmo Forges Davanzati)

189 Notes on Publications, by the Editorial Staff Anno LII Economia & Lavoro Industrial Relations, pp. 7-17

INTRODUCTORY OVERVIEW

by Daniel Vaughan-Whitehead

A common feature of recent reports on ine- Una caratteristica comune ai rapporti sulla di- quality (ILO, OECD, and IMF) is their recogni- suguaglianza pubblicati di recente (OIL, OCSE e tion that inequalities may well emerge from me- FMI) è il riconoscimento del fatto che le disugua- chanisms in the world of work. This special issue glianze possono emergere dai meccanismi propri investigates the role of industrial relations and del mondo del lavoro. La presente sezione mo- social policies to reduce inequalities. nografica analizza il ruolo giocato dalle relazioni What industrial relations systems seem to per- industriali e dalle politiche sociali nella riduzione form better to limit and even reduce inequalities? delle disuguaglianze. How can social dialogue and social partners ad- Quali sistemi di relazioni industriali risultano dress wage inequality and other types of inequa- funzionare meglio nell’arginare o perfino nel ri- lity – in the distribution of working time, access durre le disuguaglianze? In che modo il dialogo or re-access to jobs, training and career oppor- sociale e le parti sociali affrontano la disugua- tunities, and social protection and pensions? Do glianza salariale e altri tipi di disuguaglianze – collective agreements help improve the situation nella ripartizione dell’orario di lavoro, nell’acces- of particular groups of workers, including women so o nel reinserimento nel mondo del lavoro, in or young people, and certain types of work ar- termini di opportunità di formazione e carriera, e rangements, such as part-time work, temporary in riferimento ai sistemi di protezione e assisten- work, or self-employment? za sociale? I contratti collettivi contribuiscono a migliorare la situazione di gruppi specifici di lavoratori, inclusi le donne e i giovani, nonché determinate tipologie di rapporti di lavoro, come ad esempio il lavoro a tempo parziale, il lavoro a tempo determinato o il lavoro autonomo?

Introduction

The reduction of inequalities was recently asserted by the international community (2030 Agenda for Sustainable Development; UN, 2015) and the European organisations as an important policy target. It has also been highlighted that the sources of growing inequality may well emerge from mechanisms in the world of work (ILO, 2014 and 2016b; OECD, 2015). The collection of articles presented in this issue is the outcome of a project carried out by the International Labour Organization (ILO) in cooperation with the

Daniel Vaughan-Whitehead International Labour Office (Geneva) and Sciences Po (Paris). 8 Economia & Lavoro, LII, 1

European Commission1 with the aim of assessing the impact that industrial relations and social dialogue indicators may have on different sources of inequalities in the world of work. The scope of this work goes beyond pay inequalities to address not only income inequality but also other types of inequality, such as inequality in the distribution (and payment) of working time, access or re-access to jobs, access to training and career opportunities, and access to social protection or to pensions. It also looks at inequalities that may affect particular groups of workers, such as women or young people, or those under certain types of work arrangements, such as part-time workers, temporary workers, and the self-employed. We also took a long-term perspective while reporting the impact of the crisis. This introduction summarises some lessons from the national studies, also looking at a number of recent collective agreements. This leads to a number of policy considerations, which are also developed in the different contributions to this issue.

1. First lesson on low pay

The first lesson concerns the bottom of the wage scale. The erosion of collective bargaining in a number of countries has coincided with the increase in the low-pay segment (composed of those workers paid below two thirds of the median wage), often stimulated by labour market reforms not always adopted with the involvement of social partners, and sometimes adopted despite opposition by the social partners. Income inequality increased rapidly in Germany once the wage-setting system was eroded after the Hartz reforms. The development of so-called ‘mini-jobs’ outside the scope of collective bargaining contributed to increasing the incidence of low pay in Germany to the highest level in the EU and, since there was formerly no minimum wage (until 2015) to put a floor under pay levels, wages plunged to a greater extent than in any other EU Member State. A similar process has also been witnessed in the Netherlands, where the number of low- paid jobs and also their distance from the average income have increased. This was due to government pressure since the mid-1990s on unions and employers to lower existing wage scales in collective agreements or to introduce new scales much closer to the minimum wage, as a means of enabling the employment integration of worker categories with a weak labour market position. Conversely, in Sweden, a centralised and coordinated collective bargaining system and a still compressed wage structure have prevented the development of low-paid/low-skilled jobs, but instead have boosted policies favouring an upgrading of skills and have led to the lowest wage dispersion among the member countries of the Organisation for Economic Co-operation and Development (OECD) (followed by Finland and Denmark). Similarly, multi-level bargaining with also extension mechanisms placed Belgium as the country with the lowest share of low-paid workers and among the top-three best performers on wage equality.

1 The project consists of a comparative analysis of all EU countries and national chapters on the following countries: Belgium, Estonia, France, Germany, Greece, Ireland, Italy, Latvia, Lithuania, the Netherlands, Slovenia, Spain, Sweden, and the United Kingdom. The results are presented in details in D. Vaughan-Whitehead (ed.), Reducing Inequalities in Europe – How Industrial Relations and Labour Policies Can Close the Gap, Edward Elgar-ILO, Chelten- ham (UK)-Northampton (USA)-Geneva, forthcoming (2018). Daniel Vaughan-Whitehead 9

Also to be noted in a number of European countries is the increased proportion of part- time jobs – including those with a very low number of working hours – among the low-paid ones, something that may also be explained by weak collective bargaining coverage for this category of workers.

2. Second lesson on the minimum wage

A second lesson from the country stories in this volume is that the minimum wage – which is the result of social dialogue in most EU countries – clearly contributes to limiting wage inequality (since it makes it possible to increase starting wages at the end of the wage scale, thus reducing the pay difference with the top), but only if combined with collective bargaining (which brings with it additional negotiations levels to build more floors). The minimum wage in the United Kingdom, for instance, has contributed to limiting the rise in low pay, but this is not enough considering that there are no additional bargaining rounds. Similarly, the progressive adjustment and increases of the minimum wage negotiated by the social partners in the Baltic States have helped raise wages at the bottom of the wage distribution, but have not led to much spillover effect due to low collective bargaining. By contrast, the minimum wage in Ireland has helped reduce inequalities because it has intervened within the framework of a stronger social dialogue framework (at national level) that has limited fragmentation in terms of work contracts and pay conditions. In Belgium, low pay scales in some industries can be, thanks to additional sectoral collective bargaining, 20% to 30% higher than the nationwide minimum wage. The minimum wage introduced in January 2015 in Germany has also made it possible to address the difficulties to conclude collective agreements in a number of sectors and regions, and has acted as a floor to further promote collective bargaining. It is revealing that the minimum wage act was part of a legislative package entitled ‘Act on the Strengthening of Free Collective Bargaining’ (Gesetz zur Stärkung der Tarifautonomie), which, besides introducing the minimum wage, is also intended to expand collective agreement coverage. In fact, derogations from the minimum wage are possible through collective agreements that are declared generally binding.

3. Third lesson on wage dispersion

Taking the minimum wage as the wage floor makes it possible, first, to avoid too low wages, while building collective bargaining on it allows wage evolution in terms of a consistent and negotiated wage grid that prevents too high wage differentials. This consistency is strengthened by multi-level bargaining, with wage bargaining at national and/or sectoral level, complemented by wage bargaining at firm level. This effect on wage dispersion is the third lesson from this comparative work. The Spanish system of collective agreements for instance, based on higher-than-firm- level bargaining, until the crisis had a compressing effect on wage dispersion, contributing to lower levels of wage inequality (Canal Domínguez et al., 2016). Similarly in Sweden, collectively agreed high wage floors, combined with wage agreements at sectoral and enterprise level, have favoured a relatively compressed wage structure that has prevailed, 10 Economia & Lavoro, LII, 1 despite decentralisation of wage fixing in recent years, which has brought more wage differentiation. Belgium is a good example where multi-level bargaining starts with inter-professional agreements followed by negotiations in joint committees or sub-committees in individual sectors that then lead to firm-level agreements, a process that led to 90% collective bargaining coverage and placed Belgium as one of the very few countries where wage disparity did not increase. While multi-level bargaining – moreover within a coordinated system – would help in reducing wage disparity, this might change if the hierarchy between the different levels is modified. In particular, the fact that there are more and more derogations or deviation clauses that allow deviation from general rules – as witnessed recently in Spain, but also Italy, the Netherlands and other countries – means that the coordination effect might be disrupted in terms of effects on, for instance, wage disparities. We tried to provide some statistical verification of this relationship between social dialogue and inequalities by using data representative of wage employees in Europe – the Structure of Earnings Survey (SES). Although latest data dated to 2010 since we could not obtain 2014 data yet, this survey led to very interesting results.

Figure 1. Collective agreements and inequalities, 16 selected EU countries, 2010

Source: SES.

We started by exploring trends in wage inequality using the ratio of various percentiles, so that we used real gross hourly wages at the 1st, 10th, 50th, 90th and 100th centiles and estimated several ratios (P100/P1, P100/P10, P90/P10, P50/P10, and P90/P50). The estimates show that wage inequality is lower if there is some form of collective pay agreement. Figure 1 confirms that the wage distribution is clearly more compressed Daniel Vaughan-Whitehead 11 in enterprises with a collective pay agreement, since all ratios estimated were found to be always larger among enterprises without collective pay agreement.

4. Fourth lesson on under-represented groups

Another lesson is that collective bargaining, through its effect of boosting wages at the bottom end of the wage scale, is helping those categories of workers who are generally under-represented there, such as women (Borbély, 2015), but also other categories of workers, such as migrants. National and sectoral agreements in particular make it possible to extend standards to employees with weaker bargaining power, particularly those working in small firms. According to the statistical analysis presented on Spain, firms with more women not only have lower wages, but also higher wage inequality; a similar process is observed in firms with a high proportion of temporary and part-time jobs. Firm-level agreements (without upper-level bargaining) are also found to be associated with higher wage disparity and also a wider gender pay gap. Collective agreements – especially at higher levels – by fixing the same rules for all represent a way of avoiding discrimination (Pillinger et al., 2016).

Figure 2. Gender pay gap and collective pay agreements, 2002-2010

Source: SES.

Figure 2 shows the estimates of the impact of a collective agreement on the gender pay gap based on the weighted average of the 16 countries from the SES dataset. 12 Economia & Lavoro, LII, 1

The results confirm that the gender pay gap among employees that benefit from collective pay agreements is smaller than in enterprises without collective pay agreements. While both groups display a considerable gap in wages between women and women, the decline in the gap has been greater among those enterprises with collective agreements than those without. And in 2010 the gender pay gap among employees without collective pay agreements was about 40% higher than the gender pay gap among wage employees in enterprises that had some form of collective pay agreement. This is confirmed by national stories. Wherever present in the Baltics, collective agreements have had an impact at the bottom of the scale, with also an identified effect on the gender pay gap. In Ireland, wage inequality fell for Irish men between 1994 and 2001, and for women between 1997 and 2001, the latter in particular being partly attributed to the introduction of the minimum wage in 2000 within a social dialogue framework (see also McGuinness et al., 2009). Problems of youth inequality were also investigated. In the Netherlands, enterprises have developed student low-pay schemes that somehow escape from the influence of collective bargaining. Similarly in Slovenia, companies in the retail trade, especially supermarkets, have built their business model on the use of young workers at very low levels of pay and with minimum working hours and also little use of social dialogue. In Spain, firms with a higher percentage of young employees (under 30 years of age) that were also found to rarely have a collective agreement have experienced more wage inequality. In Italy, the crisis seems to have led to a substantial worsening of the quality of existing jobs, pay levels, and inequalities across socio-economic groups, which has mainly affected young people and low-skilled workers (Simonazzi, 2015). These are found to have not only the lowest performance in terms of employment and unemployment rates, but also the worst outcomes with respect to job quality, with lower earnings but also considerably higher labour market insecurity and higher job strain. They are often confined on temporary contracts and are less covered by collective bargaining. The interest of young workers in trade unions and social dialogue is also very limited. Collective bargaining can thus help cover also vulnerable groups. For instance, a multiemployer agreement at sectoral or national level can cover more workers since it can be extended to all employers, including those outside the employers’ organisations that negotiated the agreement. Moreover, if they know that an agreement may be extended and become binding, both employers’ associations and trade unions will be more engaged in discussions. By contrast, single-employer bargaining at enterprise level may often cover only a limited number of workers, and some groups of workers – for instance, those on non-standard contracts – may not be included. In this sense, multi-employer bargaining is more inclusive and helps limit inequalities between categories of workers. In Spain, firms with a higher proportion of employees with temporary contracts were found also to feature higher wage inequality, which indicates that there should be more collective bargaining to cover this type of employees.

5. Fifth lesson on the distribution of working time

By fixing a set of standards, collective agreements might also help improve equality of working time, in terms of number of working hours, access to overtime, and also payment of working hours. This is another conclusion of this comparative work. Daniel Vaughan-Whitehead 13

Massive use of zero-hour contracts in the United Kingdom shows how intimately working hours may be related to low pay. Insufficient working hours for part-time workers might also represent a source of inequality, as shown in the Netherlands and other countries. SES provides information so that for each employee we know how many hours they worked per week, how many of these were contractual hours, and how many were overtime work. The survey also identifies whether the worker is classified as a full-time or a part-time one at the enterprise where they work. Table 1 disaggregates the information to compare the two groups according to the type of collective pay agreement. Table 1 shows that there is great similarity in terms of hours worked per week between full-time workers: on average, they work about 38 to 39 hours per week. Where we find more discrepancy is among part-time workers. In enterprises with collective pay agreements, the average number of hours worked part time is about 21 per week, while this declines to 18 hours among enterprises without a collective pay agreement.

Table 1. Average hours worked by type of collective agreements

All employees Full-time employees Part-time employees Percentage of part-time wage Average hours % of which Average hours % of which Average hours % of which employees worked per are overtime worked per are overtime worked per are overtime week week week

Some form 35.1 2.9% 38.2 2.8% 21.4 3.0% 18.7% of collective pay agreement No collective 35.3 2.3% 39.2 2.2% 18.5 2.9% 21.2% pay agreement Source: SES.

6. Sixth lesson on the impact on households’ income inequalities

A final lesson was about the correlation between industrial relations and inequality in terms of disposable household income. Household income is of course influenced by wages from individual earners in the household – in which collective bargaining plays a role. In fact, wage inequality was found to explain a very important part of income inequality (ILO, 2016b). Disposable household income is also very much influenced by tax policy and social security. The social partners in a number of EU countries – for instance in France and Belgium – also manage social protection, a role that they may further increase along with the progressive withdrawal of the State in a number of countries from its function of providing social security and benefits, particularly pensions. The social partners through their participation in tripartite councils can also influence the distribution process. Social dialogue and industrial relations can thus play a role in disposable household income through different levers, directly through collective bargaining that influences wages, or 14 Economia & Lavoro, LII, 1 indirectly through their influence on major reforms currently ongoing in many countries, for instance, with regard to the labour market, social security, pensions, and taxes. This aspect is further investigated in other articles in this issue.

7. Seventh lesson on the important role of the State

Another main lesson of the group of experts was that the role of the State has generally remained very important and in some cases determinant. First to set the rules and also promote collective bargaining and social dialogue (for instance, to sign or renew tripartite pacts or agreements), and second because the State often decides to develop mechanisms in order to extend some agreements, also to cover workers not initially included in the bargaining agreement. This was the case in countries with inter-sectoral (Belgium and Ireland) and sectoral wage bargaining (Austria, France, Germany, Spain, and parts of Belgium), a process that made it possible to maintain high collective bargaining coverage in a number of countries. In other cases, the government also played a major role in developing some mechanisms, such as wage indexation (in Italy in the 1980s, in Greece in the early 1980s, and in Belgium until now). The State also remains the initiator of most labour market reforms, but also social protection, pensions, and training reforms. In France, although social dialogue has accompanied flexibility at least to a certain extent, the initiative for reforms came almost entirely from the State. A good example of coordination with the social partners is given by Sweden, where following the agreements during the crisis and follow-up tripartite talks initiated by the government in 2011, a new law was decided on short-time working in December 2013, which subsidises the short-time working system in case of a severe economic recession while further encouraging collective bargaining. Social dialogue at national level also cannot be maintained without strong support from the State, to keep it alive, to foster it, and also to use it when major reforms must be decided and implemented. The examples of Ireland and Greece here confirm that, however strong tripartite bodies might be, they will lose influence if the State is not directly supporting them. As shown by Greece, the decision to remove extension mechanisms, the suspension of the ‘favourability clause’ (given the prevalence of higher-level agreements), and the greater difficulties introduced for the renewal of collective agreements, combined with the unilateral decision to cut the minimum wage (traditionally established bilaterally by the social partners), clearly resulted in a rapid reduction in the number and coverage of collective agreements. The number of sectoral or occupational agreements fell from 101 in 2009 to 23 in 2015, while collective bargaining coverage was reduced from 83% in 2008 to 40% in 2013 (a mere 10% in the private sector). This not only led in the countries concerned to increased inequalities (Karamessini and Giakoumatos, 2015; Vaughan- Whitehead, 2015) but also to a number of social and economic implications (Keune, 2015; Visser, 2016). The important role of the State explains why this comparative work extended the impact on inequalities beyond just collective bargaining and social dialogue to cover industrial relations more generally, also involving the State and not only workers’ and employers’ representatives. Daniel Vaughan-Whitehead 15

8. Policy considerations

The comparative work provided in this issue, and on which this introduction has presented some of the key conclusions, helps explain the correlation between, on the one hand, collective agreements and, more generally, industrial relations and, on the other, inequalities, not only pay inequality but also inequality in terms of working time distribution and in the probability of having certain forms of work contract. First, collective agreements – especially at the higher level according to national studies – were found to play a role in curbing pay inequalities. Countries with high social dialogue institutions, such as Belgium and Sweden, have managed to keep wage inequalities at relatively low levels. The impact of collective bargaining on low pay – especially in combination with the minimum wage – and on wage dispersion – especially when there are multiple levels of negotiation – are some of the mechanisms at work here identified. Second, the presence of a collective agreement was also found to reduce the gender pay gap. An increasing number of collective agreements at different levels promote equal pay for equal work, something that contributes to lower gender inequalities. Third, some of the papers in this issue also show that the proportion of enterprises with all workers holding a permanent contract is higher where there is some sort of social dialogue (with a collective agreement). Fourth, the presence of a collective agreement does not seem to generate a lower or higher proportion of part-time workers, but to ensure, where there are part-timers, that they will receive sufficient working hours. There are also examples of this type of collective agreement in this issue, together with examples of collective agreements that help improve the working conditions of workers under non-standard forms of employment. At the same time, and despite this positive impact on inequalities, this issue is also presenting some examples of social dialogue dismantling in a number of EU countries, a paradox that requires placing back social dialogue and industrial relations back to the core of the policy agenda. Because inequalities are increasingly found to have an adverse effect on economic growth and also on social cohesion (EC, 2015; IMF, 2015; OECD, 2015), collective bargaining to curb such inequalities represents an important lever that must be maintained and even strengthened. This policy agenda requires the commitment of all actors. Trade unions have to find new strategies, and this special issue presents some innovative initiatives to tackle emerging trends in the world of work, such as the growth of non-standard forms of employment or the increasing recourse to sub-contracting. Some interesting developments can be observed, with trade unions overcoming some deterioration of the balance between flexibility and security by influencing the bargaining process. For instance in Germany, trade unions were confronted with the introduction of derogation clauses in their collective agreements, but managed nevertheless to increase their influence in sectors with high density rates by involving members in company-level bargaining. Similarly in Italy, trade unions started to organise in order to be able to provide a necessary framework for a number of non-standard forms of contract. Trade unions are also meeting other challenges, such as extending the coverage of collective bargaining to non-standard forms of employment, or taking part in training programmes or training accounts that would help employees develop lifelong learning, which is particularly important considering that with automation many jobs will disappear and new ones will be created. 16 Economia & Lavoro, LII, 1

Employers could also benefit from an increased use of collective bargaining to influence flexibility-security outcomes in the enterprise and thus to carry out the necessary reforms and introduce the necessary flexibilities without compromising, but rather increasing workers’ security (Marginson and Galetto, 2016). Employers might also examine the value added that multi-level bargaining with a combination of higher agreements (at national and sectoral level) and enterprise agreements could offer them in terms of employment, human capital, social climate, and economic growth. Finally, the role of the State remains central. National social dialogue and collective bargaining institutions need to be strengthened and the State needs to use social dialogue effectively as a policy tool. This is especially important because, in this way, the social partners could contribute to policy reforms on issues such as taxation, insurance, and social protection, which will determine future inequality outcomes. By contrast, the recent weakening of social dialogue institutions – often with the motive of lowering labour costs and boosting competitiveness – has not necessarily led to the expected effects on economic growth, while they have seriously aggravated inequalities, along with a rapid decline in collective bargaining coverage. The influence of collective bargaining and social dialogue on key aspects of reforms (such as pensions, social security, working time, wages, and subcontracting) and on inequalities should thus give additional motivation to policy makers and social partners to sustain and strengthen rather than to weaken social dialogue and collective bargaining, especially since forthcoming transformations in the world of work will require more and more negotiated outcomes and policy solutions.

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Anno LII Economia & Lavoro Industrial Relations, pp. 18-32

DECENT WORK FOR ALL: THE CRUCIAL ROLE OF FLEXICURITY AND THE SWEDISH INDUSTRIAL RELATIONS SYSTEM

by Dominique Anxo

One of the basic elements of the Swedish Uno degli elementi di base del modello svedese model is a strong contractual tradition and è costituito da una forte tradizione contrattuale e the crucial role played by social partners in dal ruolo di primo piano svolto dalle parti sociali mechanisms for regulating labour market, all’interno dei meccanismi di regolamentazione del working conditions, and wage formation. The mercato del lavoro, delle condizioni lavorative e bipartite and contractual nature of labour market della determinazione dei salari. La natura bipartita regulations, coupled with the high union density e contrattuale della disciplina del mercato del la- and high coverage rate of collective bargaining, voro, unitamente a elevati tassi di sindacalizzazione creates a favourable institutional environment e copertura della contrattazione collettiva, crea un for the emergence of negotiated compromises ambiente istituzionale favorevole al raggiungimen- aimed at balancing flexibility and security in to di compromessi negoziati volti a bilanciare fles- the labour market. Sweden constitutes therefore sibilità e stabilità lavorativa nel mercato del lavoro. a good illustration of a flexicurity regime based La Svezia rappresenta pertanto un buon esempio on negotiated flexibility, which largely explains di regime di flexicurity basato sulla flessibilità nego- why Sweden remains a country with decent ziata, il che spiega in larga misura perché la Svezia working conditions, compressed wage structure, continui a essere un Paese caratterizzato da con- low income disparities, and extended social dizioni di lavoro dignitose, una struttura salariale justice. The compressed wage structure with compressa, ridotte disparità di reddito e un’estesa relatively high wage floors has also prevented giustizia sociale. La struttura salariale compressa the development of low-paid/low-skilled jobs in con minimi salariali relativamente elevati ha inol- Sweden; it has instead boosted policies favouring tre impedito nel Paese lo sviluppo di occupazioni skill upgrading. Actually, large investment in a bassa retribuzione/poco qualificate; ha invece research and development and the concomitant promosso politiche a supporto dell’aggiornamento increase in demand for high-skilled jobs, a well- delle competenze. In pratica, la tendenza alla po- developed lifelong learning and training system, larizzazione del lavoro e delle classi sociali in Sve- the expansion of secondary and tertiary education zia è stata limitata dai seguenti fattori: gli ingenti during the past three decades, as well as a more investimenti in ricerca e sviluppo e il concomitante balanced bargaining power between the two sides aumento della domanda di personale altamente of industry, have limited the tendency towards job qualificato; lo sviluppo di un sistema efficace di for- and class polarisation in Sweden.. In this context, mazione e apprendimento permanente; l’espansio- the Swedish Job Security Councils and Transitional ne dell’istruzione secondaria e terziaria negli ultimi Job Agreements have played a fundamental role tre decenni; e un maggiore bilanciamento del pote- in alleviating the detrimental consequences of re contrattuale tra le parti sociali. In tale contesto, structural changes and economic downturn, in i Consigli per la stabilità lavorativa e i Contratti di particular by limiting the development of long- solidarietà transitori hanno svolto un ruolo fonda- term unemployment and social exclusion. mentale nel mitigare le gravi ripercussioni dei cambiamenti strutturali e della recessione economica, limitando in particolare lo sviluppo della disoccupazione di lungo periodo e dell’esclusione sociale.

Dominique Anxo, Department of Economics and Statistics, Linnaeus University, Sweden. 20 Economia & Lavoro, LII, 1

1. Introduction

A central pillar of the ‘Swedish model’, the industrial relations system plays a fundamental role in regulating the labour market and shaping the development of employment, skills, and wage structures. Powerful and autonomous social partners, a high union density coupled with a high rate of coverage of collective agreements and a developed and institutionalised social dialogue are the constitutive elements of Swedish industrial relations. These elements, together with a centralised and coordinated two-tier bargaining system, create a favourable institutional environment for the emergence of negotiated compromises aimed at balancing flexibility and security in the labour market. Sweden thus constitutes a good illustration of a flexicurity regime based on negotiated flexibility, in which social partners are extensively involved in determining the necessary framework, encompassing working conditions, wage formation at industry and company/local level, vocational training, and the social protection system (notably pensions and unemployment benefits). Furthermore, in spite of increasing income inequality, Sweden remains a country with low inequality in absolute terms, regarding both equality of outcomes and of opportunities, and there is a continuing high degree of social justice. According to the European Social Justice index, which covers six dimensions (poverty prevention, equitable education, labour market access, social cohesion and non-discrimination, health, and intergenerational justice), Sweden was in first position in 2016 – a position it has maintained since 2008 – followed by Finland and Denmark (see Shraadd-Tishler and Schiller, 2016). Against this background, the main objective of this article is twofold: first, to analyse the Swedish industrial relations system and how it interacts with inequality issues; and second, to explore the complex relationship between the main components of the Swedish flexicurity regime, on one hand, and the industrial relations system, on the other. This article is structured as follows: after a short description of the main features of the Swedish industrial relations system in Section 2, Section 3 examines the main transformations of the Swedish industrial relations system and how it interacts with inequality issues. Section 4 describes the constitutive elements of the Swedish flexicurity regime and the fundamental role played by social partners. Illustrating the role of social dialogue as a productive factor, Section 5 examines the extent to which social dialogue during and after the 2008 Great Recession has contributed to the Swedish recovery and has limited the development of inequalities. The last section provides some concluding remarks.

2. The Swedish industrial relations system and its implications for inequality

The Swedish industrial relations system is characterised by a strong contractual tradition based on the existence of powerful social partners enjoying considerable autonomy from the public authorities. Essentially bipartite, another feature of the Swedish model of industrial relations is the crucial role played by social partners in mechanisms for regulating the labour market, notably wage formation and working conditions. With few exceptions, trade unions and employers’ organisations in Sweden are structured along sectoral/ industry lines. In spite of a clear tendency to decentralisation of wage determination at company/organisation level in the past two decades, the Swedish bargaining system remains fundamentally a two-tier system in which bargaining takes place firstly at industry/ Dominique Anxo 21 sectoral level and afterward at company/organisation level. It should also be emphasised that, by international standards, this two-tier bargaining model remains centralised and coordinated. Despite a recent and significant decline, the average union density in Sweden remains one of the highest among modern economies, at around 70% in 20141. The coverage rate of collective agreements is also high and at the same date stood at around 90% (84% in the private sector and 100% in the public sector). It should be noted that the high coverage rate of collective bargaining in Sweden is not related to the existence of legal provisions for the mandatory extension of collective agreements but rather to the high-density rate of employers’ associations and the strong presence of trade unions at firm/organisation level2. In fact, Sweden is characterised by well-established and strong employers’ organisations3. In 2013, the density rate of employers’ organisations, measured as the share of employees working in workplaces affiliated to employers’ associations, reached 87%, a density rate significantly higher than union density (see Kjellberg, 2015). Social dialogue is institutionalised and well developed; regular consultations take place with social partners4 and are a key element in the government’s policies related to employment and social policies. Even though consultations and information sharing regarding labour market issues between the government and the Parliament and the two sides of industry have a long tradition and are a common feature of the political process, it should be stressed that the nature of industrial relations in Sweden remains essentially bipartite. Of course, the State is involved in social dialogue in its capacity as employer at central and local authority level, but through the respective local bodies and trade union organisations. Tripartite talks do exist and are favoured in Sweden, resulting in either encompassing collective agreements or laws/regulations. It should also be emphasised that Swedish labour law is limited by comparison with labour legislation in other EU Member States, and it is for the most part ‘optional’; that is to say, most provisions of labour market legislation may be, wholly or partly, amended by collective agreements. The bipartite and contractual nature of labour market regulation, coupled with the high union density and high coverage rate of collective bargaining, creates a favourable institutional environment for the emergence of negotiated compromises aimed at balancing flexibility and security in the labour market. As stressed in Anxo (2013), Sweden constitutes therefore a good illustration of a flexicurity regime based on negotiated flexibility, where social partners are extensively involved in the regulation of

1 The Swedish trade union landscape features three confederations: the Swedish Trade Union Confederation (Landsorganisationen i Sverige, LO), which organises blue-collar workers, the Swedish Confederation of Professional Employees (Tjänstemännens Centralorganisation, TCO), which organises white-collar workers, and the Swedish Con- federation of Professional Associations (Sveriges Akademikers Centralorganisation, Saco), which organises university graduates. 2 In contrast with some other EU Member States, wage earners are represented by local union ‘clubs’ and not by separate works councils. Workplace representatives have a mandate to negotiate. Since the mid-1970s the law in Sweden (Act on Co-determination in Working Life – Lag (SFS 1976:580) om medbestämmande i arbetslivet) stipulates that, prior to any decision regarding significant changes in employment and working conditions, the employer has the obligation to inform and consult the trade union organisation(s) in charge of concluding collective agreements. 3 Sweden has three main employers’ associations: in the private sector, the Confederation of Swedish Enterprise (Svenskt Näringsliv, SN); in the public sector, the Swedish Association of Local Authorities and Regions (Sveriges Landsing and Kommuner, SKL) for local authorities, and the Swedish Agency for Government Employers (Arbetsgi- varverket, Agf) for the government sector. 4 Social partners are usually represented on parliamentary and government committees responsible for drawing up employment and social policies. In this way, they exert significant influence on the contents of labour market legislation. 22 Economia & Lavoro, LII, 1 working conditions, wage formation at industry and company/local level, the shaping of vocational training but also the social protection system, such as pensions (complementary pension) and unemployment benefits. By international standards, the extent of wage and income inequality is low in Sweden. The Swedish wage structure remains compressed despite a tendency since the mid-1990s to rising wage dispersion. The low wage dispersion in Sweden, the lowest among the member countries of the Organisation for Economic Co-operation and Development (OECD) according to a recent study (see Paccagnella, 2014), can be attributed to a series of interrelated factors: a centralised and coordinated wage bargaining system limiting wage disparities between firms and industries, relatively high collectively agreed wage floors, and last but not least the strong bargaining power and implantation of Swedish trade unions, both at industry and company level, favouring a more balanced outcome regarding wage structure and wage development. This more balanced outcome is not limited to wage structure but also concerns working and employment conditions. The role of social partners is also central regarding lifelong learning and training facilities and occupational mobility, as illustrated by their active involvement in the shaping of traditional (passive and active) labour market policies or by the so-called ‘security councils’ and ‘transitional collective agreements’ aimed at limiting the detrimental consequences of structural changes and collective redundancies. Against the backdrop of the severe economic crisis of the early 1990s and the implementation of several structural reforms, income inequality has been on the rise in Sweden. While it is true that these reforms are aimed at enhancing work incentives and securing the long-term sustainability of the social protection system, it is also clear that they have strengthened the role of the market, reduced the degree of decommodification of the Swedish welfare state and contributed to an increase in income inequality in Sweden (see Anxo, 2015 and 2016a). While the reduction of the generosity of the social protection system, the reform of taxation, in particular capital taxation, and the growth of financial markets5 might explain part of the rise in income inequality, other factors might also have contributed to the widening of income distribution since the mid-1990s, such as the changes in industrial and wage-setting systems.

3. Transformation of the Swedish industrial relations system and development of inequalities

From the mid-1950s to the early 1980s, the Swedish industrial relations system relied on highly centralised and coordinated collective bargaining. In 1983, Sweden experienced a rupture in the three decades of a centralised and coordinated system. Following the abandonment of national inter-industry agreements in the mid-1980s, collective bargaining in both the private and public sectors nowadays takes place at two levels: industry/sector and enterprise/organisation. The weakening of mechanisms for coordinated collective bargaining, the resurgence of industrial disputes during the 1980s, the threat of state intervention, high wage inflation,

5 The stock market flourished during the second half of the 1990s and equities became a common means of saving for an increasing share of Swedish households. By the end of the 1990s, around 60% of all households were share- holders (see Gustafsson and Palmer, 2002). Dominique Anxo 23 and the dramatic increase of unemployment during the recession of the early 1990s, all had a decisive impact on the emergence of new compromises regarding industrial relations. The three main trade unions6 in the sector exposed to international competition asked their employer counterparts to consider the possibility of setting up a new procedural rule that fostered both industrial peace and wage increases guaranteeing balanced growth and a return to full employment. The ensuing talks culminated in the signing of an Industry Agreement on Cooperation on Industrial Development and Salary Formation in 1997. One of the main innovative features of the Industry Agreement, apart from its tendency to re- coordinate collective bargaining, is that it explicitly regulates the conduct of negotiations and the resolution of disputes. If there is any risk of industrial action, the social partners concerned are obliged to notify the ‘impartial chairs’ before the start of the notice period for a strike or lockout (see Anxo and Niklasson, 2006). These changes in industrial relations also re-established the pace-setting role of the sectors exposed to international competition and favoured wage adjustments in line with productivity developments. Also, worth noting is that these modifications in wage setting led to a perceptible increase in real wages, in contrast to the previous period (mid-1970s to the end of the 1980s), which was characterised by real-wage stagnation. The significant changes in the orientation of monetary policy7 – namely the complete autonomy of the Swedish Central Bank and the introduction of a clear inflation target8 in the mid-1990s – in conjunction with the abovementioned re- coordination mechanisms in wage setting also without doubt had an impact on wage formation and wage developments. Social partners in both the private and the public sector were aware that wage developments not compatible with productivity growth and macroeconomic balance would not, as previously, be accommodated by devaluations but would lead to the implementation of a restrictive monetary policy (interest rate increase), with a potential negative impact on employment and unemployment. We may argue that this reorientation of the monetary policy played a crucial role in wage development by deterring excessive wage increases and wage inflation. It encouraged wage moderation (but still real wage increases) and rising employment right up to the 2008 Great Recession. On the other hand, the reformulation of economic policy in the mid- 1990s – that is, the priority given to fighting inflation and ensuring fiscal consolidation measures – clearly reflects a weakening of the political commitment to the goal of full employment, as illustrated by unemployment rates well above those experienced during the Golden Age of the Swedish model. We may therefore argue that the higher level of unemployment since the mid-1990s changed the balance of power between the two sides of industry in favour of capital, as well as weakening the bargaining power of trade unions and contributing to the increase of income inequality in Sweden. In addition to the establishment of new procedural rules aimed at ensuring industrial peace and re-coordination of wage bargaining at industry level, we have witnessed since the second half of the 1990s a clear tendency towards the decentralisation and individualisation of wage setting and working conditions at company/organisational level. This has been the case in both the private and public sectors. In other words, the abovementioned

6 The Swedish Federation of Blue-Collar Workers in the Engineering Industry (Industrifacket Metall, IF Metall), affiliated to LO; the Swedish Federation of White-Collar Workers in Industry (Unionen), affiliated to TCO; and the Swedish Association of Graduate Engineers (Sveriges Civilingenjörförbundet, CF). 7 In particular, the change in the monetary regime (floating rate) in the early 1990s was a clear signal that the central bank would no longer implement an accommodative monetary policy through devaluations, as in the past. 8 That is, 2% per year, within a range of plus or minus 1%. 24 Economia & Lavoro, LII, 1 tendency to re-coordinate collective bargaining at industry level should not be viewed as a weakening of the role played by enterprise/organisation-level negotiations. Negotiations at company/organisation level play a central and growing role in the setting of wages, as well as in the terms and conditions of employment. In fact, enterprise/organisation-level bargaining has tended to gather strength in the past decade, particularly in the public sector (see Anxo, 2013). The acceptance of a more individualised type of wage formation based on individual skills/characteristics and performance/productivity rather than on job characteristics, as had been the case in the past with the application of the ‘solidaristic wage policy’9, testifies to societal changes regarding wage norms and fairness standards, among both private and public employees and their representatives. The marked tendency towards decentralisation, differentiation, and individualisation of wages and terms and conditions of employment coincides with a wider dispersion of the wage distribution. It is worth noting, however, that the still strong and powerful trade union organisations and high union density at company/organisation level in Sweden lead to negotiated forms of wage individualisation and differentiation. It is also worth highlighting that the modification of the Swedish bargaining system was the outcome of a long process that began as early as in the mid-1980s, and the 2008 severe economic downturn did not entail changes in collective bargaining mechanisms. On the other hand, the dramatic deterioration of the situation in the labour market induced a series of initiatives and agreements from the two sides of industry aimed at limiting the negative consequences of the economic downturn (see Section 5). The long-term decline in low-skilled jobs and the concomitant increase in demand for high-skilled jobs, combined with the higher return to education witnessed during the past two decades, help to explain this increase in wage inequalities, because wage formation among high-skilled occupations is more individualised and differentiated. There are therefore strong reasons to believe that the tendency towards more decentralised and individualised wage setting has increased wage dispersion, particularly for high-skilled white-collar workers. As stressed in Anxo (2016a and 2016b), if the reduction in the size of the middle class and the corresponding increase in the size of lower and upper-income groups explain the increased income inequality and polarisation of Swedish society, the decline in the demand for low-skilled jobs and the increase in relative wages for high- skilled workers might have contributed to this development.

4. Flexicurity à la suédoise: The crucial role of social partners

Developed during the 1990s and early 2000s, the concept of flexicurity (see Auer, 2010; Madsen, 2002; Wilthagen and Rogowski, 2002; Wilthagen and Tros, 2004) is a broad concept covering areas such as labour legislation, labour market policy, social protection system, and skills development. The flexicurity approach, which was espoused by the European Commission in the mid-2000s, can be considered a policy strategy aimed at ‘enhancing the flexibility of labours markets, work organisation and labour relations on the

9 The ‘solidaristic’ wage policy involved not only the application of the principle of equal pay for equal work (ir- respective of sectors, regions, or the profitability of companies) but also efforts to reduce wage differentials between jobs, that is, to promote a more compressed wage structure. The primary motivation for the implementation of this wage norm was not only fairness and equity, but even economic efficiency by fostering and promoting productivity-enhancing structural changes through the closure of unproductive plants and/or the rationalisation at company level. Dominique Anxo 25 one hand, and to enhance security – employment security and social security – notably for weaker groups in and outside the labour market, on the other’ (Wilthagen and Rogowski, 2002). According to this definition, it appears that flexicurity is a central component of the Swedish model. Three constitutive elements of the Swedish flexicurity model can be distinguised: industrial relations system, active labour market policy and training system, and a modern social security system, which combines the provision of adequate income support with the need for labour market mobility and flexibility.

4.1. The crucial role of the industrial relations system As already stressed, one of the basic elements of the Swedish model is a strong contractual tradition and the crucial role played by social partners in mechanisms for regulating labour market working conditions and wage formation. As also previously mentioned, Swedish labour law is limited in comparison with labour legislation in other Member States, and it is for the most part ‘optional’; that is to say, most provisions of labour market legislation, such as working time regulation, employment protection and so on, may be, wholly or partly, amended by collective agreements. This distinctive feature coupled with the high union density provides for considerable leeway for the emergence of flexicurity arrangements based on collective agreements at industry and local/company level, and makes it possible to better adapt the regulatory framework (statutory laws) to firms’ productive constraints and workers’ preferences as regards working conditions. In other words, any assessment of the impact of labour market regulations in Sweden must, in addition to statutory law, consider both the relationship between law and collective agreements and the content of collective agreements at both industry and firm level. A first illustration of the Swedish flexicurity regime concerns the Employment Protection Act (Lag (SFS 1982: 80) om anställningsskydd). International comparisons of employment protection indicate that Sweden has fairly restrictive legislation, although it does not stand out as extreme by European standards. Swedish employment protection legislation dates back to the 1974 Employment Protection Act (Lag (SFS 1974: 12) om Anställningsskydd). The law presumes that, unless otherwise stipulated, an employment contract is open-ended. When terminating the contract, the employer must provide a valid reason and advance notice. Since the mid-1990s, several amendments to the Employment Protection Act have been made. In 1997, the Parliament ratified a new bill leading to the creation of new forms of fixed-term contract designed to increase flexibility in the labour market. The employer got the opportunity to hire, for a limited duration, without having to specify a particular reason. However, an employer could only use a maximum of five such contracts and a particular individual could not be employed under such a contract for more than twelve months during a three-year period. The most important element of the 1997 law is that the Employment Protection Act may now be amended by a company-level agreement without having to pass through a validation procedure by central organisations, provided that the parties had a central agreement in other matters. In both respects, Sweden is fairly unique. In most countries, statutory law is a floor of guaranteed minimum workers’ rights upon which collective agreements may build, but not erode, further protection for the employee. In Sweden, however, for instance the Working Time Act and several paragraphs of the Employment Protection Law permit bargaining outcomes that may entail not only higher but also lower levels of protection. Traditionally, employment adjustment due to structural and technological changes in Sweden, with the consent/support of trade unions, has mainly taken the form of external 26 Economia & Lavoro, LII, 1 numerical flexibility, combined with active labour market policy measures. The Swedish social partners since the mid-1970s have negotiated security and transitional agreements to help displaced workers to find new jobs quickly, by way of adjustment measures and financial support. By supplementing the role of local public employment agencies, these agreements, covering nowadays around 75% of employees, help to improve the security of employees and to enhance matching efficiency in the labour market, and they have played an important role in alleviating the negative consequences of the deep economic downturn of 2008. Sweden is in this way unique in that social partners assume a major part of the responsibility in active employment policy measures. These agreements reinforce also the social legitimacy and the positive attitude of trade unions towards structural changes. These negotiated flexicurity arrangements are a good illustration of the Swedish flexicurity regime. Another illustration of negotiated flexicurity arrangements in Sweden concerns the regulation of working time. The Swedish Working Hours Act (1982) appears to be particularly flexible and has, since the late 1950s, also left social partners free to negotiate and draw up industrywide agreements on working hours. Hence, the Working Hours Act is also optional and can be partly or entirely replaced through collective agreements at industry and/or plant level10. Besides the obvious effect of protecting individuals not covered by collective bargaining and limiting the externalities coupled with longer hours, the optional nature of the law has encouraged social partners to negotiate flexible working time arrangements at industry or firm level. To explain it better, most of the bargaining areas encompassed in the abovementioned Industry Agreement apply a yearly working time norm. Also, an innovative working time arrangement called ‘Life working time’ (Livstidsarbetstidspremie) allows for 0.5% of labour income per year to be saved in a working time account. The time savings account can be used to take a leave of absence or reduce working time, or may be taken out in cash (except in the engineering sector). It has been estimated that this account can give rise to a working time reduction of 50 hours per year.

4.2. Labour market and education policies The second pillar of the Swedish flexicurity model is active labour market policy (ALMP) programmes. Since the early 1950s, labour market policy has been a central element of Swedish stabilisation policy and has played a crucial role in maintaining a high level of employment and economic growth by easing the redeployment of workers from low to highly productive sectors. Swedish labour market policy comprises a fairly generous unemployment insurance system administrated by the trade unions (Ghent System) and a wide range of active labour market programmes. Like the Danish flexicurity model (see Madsen, 2004), one of the salient features of the Swedish flexicurity regime is the emphasis on ALMPs (activation). The preference for employment promotion programmes has always dominated over benefit options for the unemployed. As previously noted, the early 1990s were notable for a sharp deterioration in the employment situation, with unemployment rising to its highest level since the 1930s (almost 10% in 1994). The

10 For instance, the provisions contained in the collective agreement between the Swedish Metal Workers’ Unions (Metallarbetareförbund) and the Association of Swedish Engineering Industries (Versktadssföreningen) entirely re- place the Working Hours Act (1982). Furthermore, this agreement enjoins social partners to negotiate agreements at plant level, which favours a more efficient use of equipment and greater individual working time flexibility. Dominique Anxo 27 early 1990s saw also a re-orientation of the ALMPs emphasising measures designed to improve efficiency and develop occupational and geographical mobility. The number of participants in vocational training programmes and/or practical insertion courses rose quickly, while traditional measures focusing on labour demand remained at a much lower level than during previous recessions (Anxo and Niklasson, 2006). During the period 1997-2002, the Swedish government also implemented a new major adult education programme called the Adult Education Initiative or ‘Knowledge Lift’ with the explicit objective of raising the educational attainment of low-skilled workers to the level of three years of upper secondary school. Participants were eligible for the same grants and loans as for ordinary adult education, and special education support was given to participants receiving unemployment insurance benefits. The size of the programme was unprecedented: in the period 1997-2002, more than 10% of the labour force was enrolled in Knowledge Lift11. During the current recession (2008-2011), the volume of participants in the various ALMP programmes was also gradually increased, and supply-oriented and matching measures were emphasised, in particular labour market training and better monitoring of search activities. In the aftermath of the global economic crisis, the Swedish government also increased the number of places in post-secondary vocational training and in upper secondary education for adults, as well as the number of places at universities and colleges. The government also extended possibilities for early school leavers to complete their education by participating in training programmes. The growing role of matching measures and vocational training in ALMPs during the past two decades therefore provides evidence of the importance that successive governments and social partners have attached to occupational mobility and to the development of skills over the life course. The re-orientation of ALMP towards traditional labour market training and adult education can therefore be considered an attempt to upgrade the skills of the labour force in the light of the extensive restructuring that the Swedish economy experienced during the 1990s. Statutory leaves of absence in Sweden are not confined to the existing generous and flexible parental leave system, which allows better reconciliation between work and domestic/care activities. Since 1974, employees have been able to take career breaks to pursue training/study. The legislation on training leave is particularly flexible and gives individuals considerable leeway in their choice of studies. Access to training leave is also promoted by a system of public loans with highly subsidised interest rates and other repayment terms. The Employee’s Right to Educational Leave Act (SFS 1974:981) had two aims: to encourage social and occupational mobility and to facilitate access to education for employees with the lowest levels of compulsory education. The act is exceptionally liberal in allowing all workers with at least six months’ service to follow the training of their choice, with no restriction on either the type or length of training, which may, therefore, be in a field completely unconnected with the worker’s job. The arrangements for taking leave are also very flexible: absence may be on an hourly basis (several hours a week combined with normal work) or taken in a block. As with the other forms of statutory leave of absence, the

11 In 1999, a maximum of 228,000 people were enrolled in the Knowledge Lift programme; by comparison, the number of pupils attending regular upper secondary school was 300,000 in that same period. An evaluation of the outcomes by Albrecht et al. (2004) shows that the impact of Knowledge Lift on the probability of obtaining employment was on average significantly positive. 28 Economia & Lavoro, LII, 1 right to training leave is backed by a full employment guarantee; employees are reinstated in their jobs with the same working conditions and the same pay. Another characteristic of the Swedish education system is the major opportunity it provides to complete education12, through either adult education13 or a training course within the framework of labour market policy. At workplace level, access to on-the-job training or the opportunity for employees to further develop their skills is an important component of the Swedish lifelong learning system. Development in the area is also largely a matter for social partners.

4.3. Modern social protection systems Despite the abovementioned reforms of the welfare state, which reduced the extent of its decommodification, the Swedish social protection system remains clearly universal and inclusive in nature and still enjoys a high level of political and public support across the board. The Swedish welfare state remains a societal model based on a generous social protection system, egalitarianism, proactive policies for promoting gender equality and fighting against discrimination and social exclusion, as well as strong public and political involvement in the provision of a wide range of services (see Anxo, 2013 and 2015). The generous and comprehensive Swedish social protection system appears to be a constitutive and crucial element of the Swedish flexicurity regime, reducing the cost of mobility and transitions across the life course. High-quality and subsidised childcare facilities, combined with large statutory opportunities to adapt working time over the life course, through various forms of income-compensated legal absenteeism (parental leave, leave for caring for a sick child or relatives, and study leave) with full employment guarantees and a reversible time option, allow for more flexible management of work, investment in human capital, and family commitments over the life cycle. Taken together, this policy configuration appears to be an efficient tool to secure individuals’ labour market integration, foster employment continuity over the life course, and improve gender equality. In our view, the Swedish social protection system constitutes an integrated and coherent system of time and income management over the life course, combining security and flexibility. It should also be stressed that collective agreements at industry level and even at company level often extend and improve the statutory universal basic social protection in the form of higher replacement/compensation rates or longer period of entitlement, for instance regarding unemployment and sickness benefits, parental and training leaves, and pension (occupational pensions). In other words, the role of social partners is not limited to the regulation of the labour market stricto sensu, but extending these amendments of the statutory regulations to the realm of social protection via collective agreements constitutes an important element and crucial characteristic of the Swedish flexicurity system14 (see Palmer, 2014; Sjögren-Lindquist and Wadensjö, 2006; Svenskt Näringsliv, 2016).

12 In relation, for instance, to early dropout from the educational system. 13 Adult education in Sweden has a long tradition and has expanded markedly since the end of the 1960s. 14 Around 90% of employees are covered by collectively agreed insurance schemes with higher compensation in case of illness, work injury, parental leave, and job loss. More in detail, public social insurance provides 80% income replacement for loss of income due to own sickness, child sickness, or injury. Generally, collectively agreed occupational insurance provides an additional 10% earnings replacement above the 80% replacement rate of social insurance. Dominique Anxo 29

5. The role of social partners and social dialogue in the Swedish recovery

As a small, export-oriented economy strongly exposed to international competition, Sweden was hard hit by the 2008 global financial crisis. In the wake of the global financial crisis, the Swedish economy started to deteriorate rapidly in the second half of 2008, and in 2009 real GDP decreased by 5.0%. With this severe drop in aggregate demand and output, employment decreased by around 100,000 between 2008 and 2009 (an employment rate decrease of 2.1 percentage units from 80.3% in 2008 to 78.2% in 2009) and the unemployment rate increased from 6.2% to 8.3%. The fall in output and employment was marked in manufacturing, in particular in the male-dominated export-oriented industries, with a decrease of 14%. However, sound public finances, due, among other things, to early fiscal consolidation measures and structural reforms initiated during the 1990s gave the Swedish government room for manoeuvre in conducting a so-called ‘Keynesian’ macroeconomic policy in order to maintain aggregate demand and limit the negative impact of the crisis on employment, household income, consumption, and welfare. In order to counteract the rise of unemployment, in particular long-term unemployment, the number of participants in the various ALMP programmes was gradually increased, from 171,000 in 2008 to 314,200 in 2014 (see Public Employment Service, 2015). While it is true that the abovementioned reinforcement of ALMP measures and the various activation policies and education measures (in particular the lifelong learning facilities) do not per se create new jobs in the short run, they remain good instruments for securing transitions from unemployment to employment and improving the allocation of resources between sectors. These policy measures, by increasing labour market participation, have favoured social inclusion, as well as limiting the development of long-term unemployment, which remains very low by international standards. The Swedish economy recovered quickly with an increase of 6.6% in real GDP in 2010 and one of 2.6% in 2011 (4.1% in 2015). Employment also increased by 25,000 in 2010 and on average 1.4% between 2011 and 2015. Sweden’s relatively rapid recovery from the financial crisis in 2009-2010 can be ascribed to several intertwined factors: the expansionary fiscal policies conducted by the Swedish government, more favourable macroeconomic conditions with a quick upturn of exporting industries thanks to an expansionary monetary policy, and a floating exchange-rate regime, but also social dialogue and wage moderation. Regarding the development of social dialogue during the 2008 global financial crisis, the recession had no negative impact on industrial relations15 and the period 2008-2011 remained characterised by industrial peace in sharp contrast to the situation during the previous recession in the early 1990s.16 Since, as previously mentioned, the bulk of labour market regulations, working conditions and wage setting in Sweden are determined and regulated by collective agreement, an analysis of measures initiated to combat the impact

15 Currently, there are in Sweden more than 650 central collective agreements on wages and general terms and conditions of employment. It should be noted that the 2008 crisis per se did not impact negatively on the number of agreements, union density, or the coverage rate of collective bargaining. 16 The deep recession of the early 1990s took the form of a dramatic employment crisis. In just three years – from 1990 to 1993 – the rate of employment decreased by more than 10.5 percentage points to about 73%, and the rate of open unemployment increased nearly fivefold, from less than 2% to around 10% of the labour force. Furthermore, the government’s annual budget deficit increased from about 0% to some 14% of GNP, while public debt increased from 38% to 76% between 1990 and 1995. 30 Economia & Lavoro, LII, 1 of the economic crisis on employment and macroeconomic balance cannot therefore be limited to government action. In contrast to other countries, with weaker industrial relations systems and unbalanced bargaining power between the two sides of industry, the specificity of the Swedish industrial relations system also implies a more balanced sharing of the cost of the crisis in terms of both working conditions and inequalities at work. An analysis of the past two waves of the European Working Conditions Survey conducted by Eurofound in 2005 and 2010 (see Anxo, 2013) did not reveal a significant deterioration of working conditions in Sweden in the aftermath of the recession. Working time did not undergo large adjustments, work intensity remained almost unchanged, and work satisfaction and work-life balance opportunities seem even to have increased during the period. As far as wage setting is concerned, experience from the deep economic crisis of the early 1990s shows that wage moderation had characterised wage developments during the second half of the 1990s and early 2000s. There were therefore strong reasons to expect that, in the wake of the current and severe economic and financial crisis, wage agreements would also be concluded in order to preserve employment stability and limit further increases in unemployment. Actually, an analysis of collective agreements shows that wage moderation, and not wage cuts as in some other Member States, characterised the rounds of collective bargaining during and after the crisis. The depreciation of the Swedish currency due to an expansionary monetary policy, combined with wage moderation, resulted in a slowdown in the rate of increasing labour costs. This slowdown helped to alleviate the negative effects of the recession on output and employment. The bulk of the adjustment in the public sector took also the form of wage moderation (see Anxo, 2013), with the public sector following the same moderate wage developments as in the private sector. In our view, these developments illustrate well the extent of Swedish negotiated wage flexibility during a recession, and the willingness of the two sides of industry to share more equally the burden of the crisis and limit the potential impact of the recession on employment, wage distribution, and inequality. As already stressed, in line with the core elements of the Swedish flexicurity model, economic downturns and structural changes in Sweden have seldom been accommodated by public measures aimed at protecting jobs; they have mainly taken the form of external numerical flexibility, combined with active labour market policy measures. Following this tradition, the Swedish adjustment process in operation during the 2008 global economic crisis was a mix of negotiated numerical flexibility and active support of dismissed workers through ALMP measures and/or negotiated agreements helping redundant workers find new jobs rapidly or enhance their employability.

6. Conclusion

With its strong negotiation tradition, the Swedish industrial relations system remains the archetype of a bipartite agreement-based model, in which social partners play an essential role in determining the mechanisms for regulating the labour market, working conditions, and wage formation. Despite a small decline in union density during the past two decades, both sides of industry remain firmly in control of labour market regulations and wage setting. As previously explained, Swedish labour law is limited in comparison with labour legislation in other EU Member States and most provisions of labour market legislation may Dominique Anxo 31 be – wholly or partly – amended by collective agreement. This distinctive feature, coupled with high union density, gives rise to considerable leeway for the emergence of flexicurity arrangements based on collective agreements at industry and local/company level, making it possible to better adapt the regulatory framework to firms’ productive constraints and workers’ preferences as regards working conditions. The specific features of the Swedish industrial relations system, characterised by a relative balance of power between the two sides of industry, also help to explain why Sweden, despite a tendency to increasing income inequality and increasing class polarisation, remains a country with a compressed wage structure, low income disparities, and extended social justice. The centralised and coordinated collective bargaining system and a still compressed wage structure with relatively high wage floors and the lowest wage inequality among OECD countries have also prevented the development of low-paid/low-skilled jobs in Sweden; they have instead boosted policies favouring upgrading skills. Actually, large investment in research and development, a well-developed lifelong learning and training system, the expansion of tertiary education during the past three decades, as well as a more balanced bargaining power between the two sides of industry have limited the tendency towards job polarisation found, for instance, in ‘liberal’ market-orientated economies. In this context, the Swedish job security councils and transitional job agreements have played a fundamental role in alleviating the detrimental consequences of structural changes on individuals, in particular by limiting long periods of unemployment, which we know are a crucial determinant of social exclusion and increased inequality. These agreements constitute a good illustration of a regime of flexicurity and negotiated flexibility, combining individual security for employees and flexibility for employers with regard to necessary restructuring and readjustment measures. The joint management structure of social partners appears also to be a clear advantage, reinforcing the social legitimacy as well as the positive attitude of Swedish trade unions towards structural and technological changes and productivity-enhancing restructuring. The Swedish industrial relations system and its well-developed social dialogue have also played a determinant role during the last recession, and they help to explain why the cost of the crisis has been more evenly distributed between different socio-economic groups. Contrasting with other Member States, the 2008 economic downturn has not adversely affected employment conditions through wage cuts, longer working hours, higher workloads, and increased work intensity, as has been the case in other EU Member States. The Swedish experience thus remains a good illustration of the positive role played by developed social dialogue based on a balance of power between the two sides of industry in mitigating and absorbing the negative impact of external macroeconomic shocks, as well as in limiting the development of income inequalities and favouring social cohesion.

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INDUSTRIAL RELATIONS DEVELOPMENTS IN SLOVENIA AND THEIR IMPACTS ON INEQUALITY

by Branko Bembič

Slovenia features a relatively coordinated La Slovenia possiede un’economia relativa- economy and a neo-corporatist industrial mente coordinata e un sistema di relazioni indu- relations system, which came under increasing striali di tipo neo-corporativista, il quale è stato strain in the mid-2000s. After describing the sottoposto a pressioni sempre crescenti a partire period of establishment of the Slovenian industrial dalla metà degli anni Duemila. Dopo aver de- relations system, as well as the emerging pressures scritto il periodo di formazione del sistema di re- on it, the article presents a range of developments lazioni industriali sloveno e le pressioni cui esso è in the areas of flexibility and security, and their stato sottoposto, il presente articolo affronta gli impacts on inequality in the post-2008 period. As sviluppi verificatisi nelle aree della flessibilità e social dialogue at national level broke down and della garanzia del posto di lavoro, nonché il loro pressures from international actors strengthened impatto sulla disuguaglianza nel periodo post- the hand of capital and government, the power 2008. A seguito della rottura del dialogo sociale of trade unions proved crucial for balancing a livello nazionale e del rafforzamento, su pres- the demands for flexibility with some security sione degli attori internazionali, della posizione measures. Given the unequal resources of sectoral del capitale e del governo, il potere dei sindacati unions, the integration of various levels (company, si è rivelato decisivo per il raggiungimento di un sectoral, and national) of trade union structures compromesso tra le richieste di flessibilità, da un was essential for the fight against inequality. lato, e le misure a garanzia del posto di lavoro, dall’altro. Considerata la ripartizione diseguale delle risorse a disposizione dei sindacati di settore, l’integrazione dei vari livelli (aziendale, settoriale e nazionale) delle strutture sindacali è stata di fondamentale importanza per la lotta contro la disuguaglianza.

1. Introduction

Due to its gradual transition from self-managed socialism to capitalism, a comparably small role of foreign investors in privatisation, a developed welfare state, and an ‘inclusive’ industrial relations system, Slovenia is often considered a coordinated market economy, a kind of neo-corporatist exception among post-socialist countries (cf. Bohle and Greskovits, 2012; Feldmann, 2007). Since the mid-2000s, this model has gradually eroded and, as the crisis broke out in late 2008, it has been exposed to increasing pressures. The article presents the main features and trends in the field of industrial relations in Slovenia with

Branko Bembič, University of Ljubljana. 34 Economia & Lavoro, LII, 1 respect to developments in flexibility and security and their outcomes in terms of various aspects of inequality. We begin by presenting the main developments in the field of industrial relations in Slovenia. We go on to examine the outcomes of industrial relations developments in the post-2008 period in terms of the balance between flexibility and security, as well as inequality. Next come two case studies illustrating the impact of industrial relations on various aspects of flexibility, security, and inequality between different groups of workers. The final section concludes.

2. Developments in industrial relations and social dialogue

2.1. Industrial relations and social dialogue at national level Slovenia features one of the lowest levels of income inequality in the EU, recording an income quintile share ratio of 3.6, a Gini coefficient of disposable income of 0.245, and a gender pay gap of 8.1% in 2015 (Eurostat), which could to a large extent be explained by the structure of industrial relations (cf. Schulten, 2002; Salverda and Mayhew, 2009; Keune and Vandaele, 2013). This section presents the development of industrial relations in Slovenia with regard to the selected dimensions of flexibility and security and their outcomes in terms of inequality. The first phase of transition was marked by the strong mobilisation of Slovenian organised labour in the early 1990s (cf. Crowley and Stanojević, 2011). The other important actor was the emerging national bourgeoisie mainly composed of the top management of formerly self-managed enterprises that needed to appropriate what used to be social property in order to become a proper capitalist class. We present the evolving pattern of Slovenian industrial relations in the context of the changing balance of forces between these two sides. The first compromise between these two major social forces was struck in the area of privatisation (1992) that favoured managers and workers over foreign bidders (cf. idem; Simoneti et al., 2004). This was followed by the establishment of the tripartite Economic and Social Council (ESC), which was demanded by organised labour in the first social pact in 1994. A series of other pacts followed, regulating a wide array of areas in which flexibility measures (wage restraint) were traded against security-oriented reforms, the most important being the establishment of the minimum wage, the pension reform of 1999, and the Employment Relationships Act of 2002. The balance of forces also materialised in the exchange rate policy (cf. Bole, 2002) and in social policies (cf. Crowley and Stanojević, 2011). The outcomes of these compromises – most importantly the establishment of ESC in 1994 and the introduction of the minimum wage in 1995 – put a brake on increasing wage inequality (see Figure 1) at the beginning of the transition process, when the egalitarianism of the socialist period broke down (cf. Stanovnik and Verbič, 2012). In a relatively short period following the EU accession (2004-2008), the conditions for compromise eroded significantly. Some of the processes dissolving the basis for compromise, for instance a decline in workers’ ownership and its concentration in the hands of domestic non-financial companies (cf. Damijan et al., 2004; Prašnikar et al., 2015), had been progressing for some time. Furthermore, as companies found themselves under increasing competitive pressure, they resorted to work intensification and working Branko Bembič 35 time flexibility (cf. Stanojević, 2006). The government’s attempt at flexibility-oriented neoliberal reforms without negotiating them within ESC also heralded that the era of class compromises was drawing to a close. The unions were pushed into opposition, but they successfully resisted the most controversial reform elements that threatened to sharply increase inequality (cf. Stanojević, 2015).

Figure 1. Gross wage income quintile share ratio (Slovenia, 1991-2009)

Note: the figure depicts the D80/D20 ratio calculated for gross wages. Data include all employees whose wage earnings exceeded the general tax allowance, as well as (unadjusted) earnings of part-time workers. Data were collected on a yearly basis and do not indicate the time span in which the wage income was created within a given year, which means that even those that worked for only a few months in a given year are included, provided that their earnings exceeded the general tax allowance (cf. Stanovnik and Verbič, 2012). Source: Stanovnik and Verbič, 2012; source B.

Another unfavourable development from the point of view of work-related inequality in the 2004-2008 period was an acceleration in the trend of precarisation (for a definition, cf. Kalleberg and Hewison, 2013). Temporary employment (Figure 2) increased considerably. Ballooning of flexible but precarious working arrangements after 2004 not only contributed to the increase in wage inequality – the share of low-wage earners is much higher among workers on fixed-term contracts (Table 1) – but also inequality in terms of integration in social security systems, employment security, and access to social dialogue (cf. precarir, 2016). Unfortunately, during the same period, the Slovenian unions were faced with an abrupt decline in membership rates (Figure 2) and thus with a depletion of power capacities to tackle the challenge posed by the increase in precarious work. 36 Economia & Lavoro, LII, 1

Table 1. Share of low-wage earners in Slovenia by type of employment

2006 2010 2014

Permanent 14.8 12.42 14.52 Fixed-term 31.21 29.96 32.89 Source: Eurostat.

Figure 2. Collective agreement coverage, trade union density, and share of temporary employees (Slovenia, 1992-2015)

Sources: Visser, 2015; CRJM, various issues; Eurostat.

The period of prolonged crisis (2008-2013) saw a further enfeeblement of Slovenian neo- corporatism as the crisis severely restricted the room for compromise. With radicalisation of both capital and labour, achieving a consensual decision became increasingly difficult, pushing the government into avoidance or narrowing of social dialogue (Stanojević and Kanjuo-Mrčela, 2016). The position of the domestic capitalist class changed, as it is now firmly in control of certain sections of the economy and it thus does not need a direct alliance with labour anymore. Rather, its priorities concern further increases in flexibility and the strengthening of state support for private business financed in part by proceeds from privatisation (cf. gzs et al., 2013). Organised labour that was faced with severe losses in terms of membership since 2003 also radicalised its positions. At least at national level, Branko Bembič 37 the threat with popular mobilisation (e.g. referendums) still enables unions to defend certain positions in tripartite negotiations; however, while social dialogue institutional arrangements remain largely unchanged, labour’s influence is incomparable with the 1990s (cf. Stanojević, 2015; Stanojević and Kanjuo-Mrčela, 2016). Precarisation of work advanced further during the post-2008 period. Apparently, agency work became much more widespread lately, but there is a lack of reliable data. Self-employment spread quickly after the first wave of the crisis as the State heavily supported conversions from unemployment into self-employment (cf. precarir, 2016), which, however, only rarely meant exit from poverty. As Figure 3 shows, the share of those at risk of poverty among the self-employed increased after 2008 more or less in step with the increase in self-employment.

Figure 3. Self-employment (Slovenia, 2005-2015)

Source: surs, registry data.

2.2. Collective bargaining at sectoral and company level Multiemployer collective bargaining is for the time being – at least formally – firmly established in Slovenia, but according to some interviews it is to a large extent sustained due to the fact that it provides concessions in terms of flexibility to employers (see Section 3.2). Collective bargaining in Slovenia was relatively centralised and highly inclusive from 1990 until 2005. With mandatory membership in the main employers’ organisation and the two peak-level agreements for the public and the business sector, complemented by 38 Economia & Lavoro, LII, 1 sectoral and company-level agreements (Figure 2), the coverage was almost total. The general collective agreement for the business sector was abolished in 2005 and today only industry (and company-) level agreements remain. In addition, the main employers’ association turned from a mandatory into a voluntary organisation in 2006, which led to a radicalisation of its positions as it had to compete for members (Stanojević and Klarič, 2013, pp. 222-3). These developments reduced the scope for solidaristic wage policy while the coverage rate of collective bargaining has decreased significantly (see Figure 2), especially in the post-2008 period. Since 2008, the negotiated agreements tend to be increasingly reduced in scope as well as in duration. Moreover, the strength of social dialogue varies strongly across branches of industry, remaining almost intact in some sectors and virtually disappearing in others (Stanojević and Kanjuo-Mrčela, 2016). The developments described probably contributed to the widening of disparities in working conditions and wages between different industries in the private sector. The ratio of the highest to the lowest wage by activity increased from 1.85 in 2000 to 2.46 in 2007 (umar, 2016, p. 65). While in certain sectors there are barely any low-wage workers, the depressed construction sector and some service sectors feature large shares of those earning two thirds or less of the national median gross hourly earnings (Eurostat). Unions are growing weaker at company level, as argued by Stanojević and Kanjuo- Mrčela (2016, p. 482) and confirmed by the interviewees. Opt-out clauses are allowed for by some sectoral collective agreements, but sectoral unions are trying to prevent their disordered use. Still, the swelling of the ‘reserve army of the unemployed’ and increased employment insecurity, not least due to the expansion of precarious forms of employment, brought about a major shift in the balance of power in favour of capital. All in all, it appears that national-level trade union confederations that are still able to mobilise people around contentious issues related to certain minimum standards gained in influence compared to increasingly weaker company-level unions (idem, pp. 470 and 482).

3. Flexibility, security, and inequality developments in the post-2008 period

After the mid-2000s, the threat of rising inequality was gradually piling up: decentralisation of collective bargaining from national to sectoral level, decreasing coverage, a decline in the power of trade unions, and increasing precarisation probably all worked in the direction of increasing inequality. In addition, economic policies that undercut domestic demand during the crisis (cf. Bole et al., 2015), leaving exports as the only source of economic growth, reinforced the trend towards a low-paid and precarised service sector that supports the competitiveness of the export sector by providing low-cost services. This section presents the main post-crisis developments in Slovenia as regards their flexibility and security elements and their outcomes in terms of inequality.

3.1. Major developments in relation to flexibility and security in the post-2008 period at national level, and outcomes in terms of inequality

Anti-crisis measures Similarly to most EU Member States, after the first wave of the crisis had hit in late 2008 and 2009, the measures enabling companies to reduce working hours and to place temporarily redundant workers on ‘forced temporary leave’ were adopted. Social partners Branko Bembič 39 were only briefed on the first measure, which they backed anyway, while the second measure was coordinated in the framework of ESC (Kavčič, 2014; Mandl, 2010). The measures included elements of employment security and income security while providing for functional flexibility, working time flexibility, and labour cost flexibility.

Increase in the minimum wage A wave of wildcat strikes developed in the manufacturing sector as the first blow of the crisis brought growing hardships for workers in 2009. Articulating the pressure from below, union confederations called for an immediate increase in the national minimum wage. In early 2010, the government gave in and the minimum wage was increased by some 23%, despite the fact that the measure was not agreed within ESC. The increase in the minimum wage undoubtedly contributed to the reduction in wage inequality after 2009 to a considerable extent (see Figure 4).

Figure 4. Wage inequality (Slovenia, 2007-2014)

Source: umar, 2016.

The achievements of the minimum wage in terms of distribution between labour and capital were, however, much more modest, as the wage share was in 2015 slightly below its 2009 value, although higher than in 2008 (cf. ameco). More importantly, as Srakar and Verbič (2015) warned, the level of inequality is probably underestimated as the data in most analyses do not include some of the widespread atypical employment arrangements, which tend to have a much higher incidence of low pay than regular ones.

Mini-jobs and the Market Regulation Act After the hike in the minimum wage, the government adopted a peculiar interpretation of social dialogue, according to which either solutions have to be found with some kind of 40 Economia & Lavoro, LII, 1 a settlement or, if this cannot be achieved promptly, the State has the responsibility to take unilateral action. Thus, the cabinet that decided to meet the demands posed by capital (cf. Kavčič, 2014, pp. 42-3) submitted a package of neoliberal reforms to Parliament without the unions’ consent. The most controversial was the proposed introduction of mini-jobs featuring many similarities to the German mini-jobs (cf. mddsz, s.d.; zsss, s.d.). Employers’ organisations supported the introduction of mini-jobs while unions responded by raising public opposition to the law and demanding that the law be submitted to a referendum. The Mini-Jobs Act was, together with the other two reforms, rejected by a wide margin in a wave of referendums in 2011, which eventually brought down the centre-left government. A part of the same reform package was made up of the Labour Market Regulation Act (ZUTD), which featured several elements on both the flexibility and the security sides. ZUTD was discussed within ESC and, although consensus was not achieved, it was not submitted to a referendum. The Mini-Jobs Act promised enhanced flexibility to employers but lacked any compensation in terms of security. Although resisting the introduction of mini-jobs did not increase equality directly, it certainly prevented a further increase in pay inequality as well as inequality in terms of employment security. Moreover, since mini-jobs would probably have been disproportionally used in traditional service sectors that are definitely female- dominated, this measure was likely to increase segmentation along gender lines.

Austerity measures After the defeat of the previous centre-left government in a wave of referendums, the sovereign debt crisis started in earnest, raising fears of foreign bailout with strong conditionality imposed. These developments strengthened the leverage of international actors – EU institutions, the Organisation for Economic Co-operation and Development (OECD), and international financial markets. The European Commission’s recommendations became de facto binding as its signals towards financial markets were of utmost importance (cf. Damijan, 31 May 2013). The European Commission’s ‘compulsory management’ strengthened the position of the new centre-right government in its relationships with trade unions. With support from the employers’ organisations in ESC, the government tabled austerity measures that were rather harsh by Slovenian standards. Public-sector unions organised a general public-sector strike, which resulted in two agreements (UL RS 38/12 and UL RS 40/12) ensuring that public-sector wage cuts were lower and the curtailment of social rights milder than originally announced. Moreover, a labour market reform (see below) and a pension reform similar to the one that had been rejected by referendum in 2011 but with some minor concessions to organised labour was passed in 2012. Social dialogue in ESC was strongly conditioned by external factors, which worked in favour of employers and the State. With the government often simply imposing downward flexibility, social dialogue during this period was little more than mere ‘concession bargaining’, as Stanojević and Klarič (2013) rightly underscore.

The 2013 labour market reform The basic rationale of the 2013 labour market reform lies in desegmentation by flexibilisation of regular employment, as well as in the introduction of new measures to increase the security of workers in precarious arrangements as well as to disincentivise the use of these forms of work. The labour market reform was shaped in social dialogue, which ensured that the side of capital as well as the side of labour found its solutions acceptable. Branko Bembič 41

In practice, the reform brought at least some desegmentation effects, although they might turn out rather short-lived and weak. The desegmentation effects were most notable for youngsters (15-29 years old), among whom fixed-term contracts are most widespread, as their incidence decreased in the years following the reform (cf. umar, 2016). Another area in which the reform appears to be effective was the quota restriction for agency workers on fixed-term contracts. As depicted in Figure 5, the share of regular (open-ended) contracts of temporary agency workers increased significantly in the first year after the reform, but then levelled off at 50% (cf. mddsz and umar, 2015).

Figure 5. Share of temporary agency workers with permanent and fixed-term employment contracts before and after the 2013 labour market reform in Slovenia

Source: umar and mddsz, 2015.

In sum, although the reform of 2013 did not succeed in reversing the trend towards the expansion of non-standard and precarious work (cf. precarir Report, Slovenia, 2016), the increase in precarious forms of employment would probably have progressed faster than it actually did if the reform had not been implemented.

Reregulation of student work and redefinition of the minimum wage During the economic recovery period after 2013, the main developments related to the combination of flexibility and security were the reregulation of student work in 2014 and the legal redefinition of the minimum wage. The largest part of temporary employment in the 15-24 age group – the highest in the EU – consists of the extremely flexible form of non-standard work: student work. Its reregulation included tighter integration into social security systems and the establishment of a minimum hourly rate. The reform can be considered an achievement in terms of its effects on inequality. It was coordinated together with the Student Organisation, and social partners were consulted. 42 Economia & Lavoro, LII, 1

Trade unions’ attempts include the redefinition of the minimum wage1 in the social pact, however to little avail. At a later stage, the seven confederations changed tack and launched a campaign for a new law. The campaign was largely successful and in late 2015 the Parliament endorsed the initiative without a single vote cast against the motion. This, however, prompted three of the four employers’ organisations that were signatories of the social pact to withdraw. To sum up, after 2008 the room for manoeuvre within social dialogue at national level was severely narrowed and was determined by trade unions’ mobilisation power, on the one hand, and the leverage afforded to the government and the capital side by external factors, on the other. Given the increasing pressures from both internal and external factors, the countervailing power of organised labour was of decisive importance for balancing demands for flexibility with some degree of security. With the exception of the beginning of the period, the results of the efforts to sustain social dialogue were quite meagre. In those rare cases in which social dialogue yielded results (e.g. the labour market reform of 2013), the outcomes appear more significant on the side of flexibility than on the one of security. Finally, while social dialogue was essential for readjustments of flexibility and security elements at national level, trade unions’ vertically integrated power, which allowed for the articulation of different levels (company, sector, and national level) of organised labour’s activity, was of vital importance for the push towards more equality (e.g. minimum wage increase and rejection of mini-jobs).

3.2. Collective bargaining adjusting the flexibility and security balance, as well as tackling inequality in the post-2008 period Sectoral collective bargaining differs substantially across industries, which makes it impossible here to provide a comprehensive general account of developments at this level. Rather, we will first examine the main regulatory changes structuring the conditions for flexibility, security, and thus inequality outcomes of collective bargaining; we will then observe the results in collective agreements of selected industries (see Case Study 1). Since 2000s, the collective bargaining system in Slovenia went through a process of gradual decentralisation from the national level towards the sectoral level (see above), which took place in a relatively ‘organised’ (Keune and Vandaele, 2013) manner – the higher-level (sectoral) agreements still determine the minimal standards from which lower (company-) level agreements could in principle not deviate in a way that would be disadvantageous for workers, except when explicitly allowed by the higher-level agreement. Finally, in certain areas, the Employment Relationships Act allows social partners at sectoral level to negotiate, in collective agreements, deviations in peius from the law. The 2013 labour market reform enlarged this ‘autonomy of contracting parties’, which prompted a wave of renegotiations of collective agreements (cf. Stanojević and Kanjuo-Mrčela, 2016).

1 The sectoral collective agreements usually set a considerable part of basic wages at a level far below the value of the minimum wage. Although the employer is bound by law to pay out wages that cannot be lower than the legally mandated minimum wage, the pay supplements stipulated by law and by collective agreements do not add to the minimum wage but to the basic wage, which means that, in most cases, they do not count at all until the sum of basic wage plus pay supplements exceeds the minimum wage level. Thus, until the minimum wage was redefined, only overtime pay was added to the value of the minimum wage, while other allowances and supplements were added to the value of the basic wage agreed in the collective agreement. With the redefinition, some extra payments related to unfavourable distribution of working time were excluded from the minimum wage and now have to be added to the value of the minimum wage (cf. mddsz, s.d.). Branko Bembič 43

Many collective agreements in the private sector entail provisions on opt-out clauses, and the majority of sector-level agreements in the private sector make use of provisions allowing the abovementioned deviations from the law. The evidence collected suggests that deviations from the law enable unions to trade them against various security provisions in other areas of the ‘bargaining package’ and sometimes even to use them in order to bring employers’ organisations to the bargaining table (see Case Study 1). Due to the fact that basic wages negotiated in collective agreements are far below the statutory minimum wage, unions do not strive for more wage equality but rather for an overall increase in basic wages. Besides basic wages and allowances, collective agreements typically provide for other pecuniary benefits that enhance workers’ income security, for instance, solidarity allowances paid by the employer, and severance payments upon retirement. The right of workers to training and education is guaranteed by law, but most sectoral collective agreements contain further provisions regarding the financing of education and training as well as time off for exams or attendance of lectures. These provisions in principle apply to all (including non-standard) workers. There is a variety of provisions relating to working time, aimed at enhancing ‘combination security’, i.e. the ability of workers to combine their job with other commitments (cf. Wilthagen and Tross, 2004). Most sectoral collective agreements stipulate additional days of annual leave and paid leave on the occurrence of certain events (e.g. marriage or childbirth), as well as of unpaid leave. Some collective agreements reinforce combination security by increasing the predictability of working time, or contain provisions granting, for instance, parents of school-aged children, single parents, and workers with family members with disabilities stronger rights related to working time and place of work. Some collective agreements also provide for paritarian commissions tasked with monitoring reasons justifying fixed-term employment arrangements in the company, as well as with proposing measures aimed at regularising their employment status. Such collective agreements thus provide company-level trade unions with a lever for enhancing equality of access to formal open-ended employment. However, in relation to provisions explicitly aimed at addressing employment inequality, one has to bear in mind, first, that the sectoral trade union has to be strong enough to push for their insertion into the collective agreement concerned (see Case Study 1) and, secondly, that such provisions are nothing but a dead letter if the company-level union is not capable of enforcing them (see Case Study 2).

4. Case studies

4.1. Case Study 1: Collective bargaining from the viewpoint of flexibility, security, and wage inequality in the collective agreements of the trade and metalworking sectors The case study first illustrates how sectoral collective agreements provide for readjustment of flexibility and security elements by taking a closer look at the collective agreements of the metalworking and trade sectors (UL RS 24/2014 and UL RS 6/2015) – a large part of the latter consisting of low-paid and precarised retail trade. We will focus on retail trade when making comparisons with the metalworking industry. In addition, the differences in wage developments in both sectors will be examined from the perspective of inequality issues. 44 Economia & Lavoro, LII, 1

Employment conditions and social dialogue in the two sectors Our choice of sectors reflects the difference in conditions that prevailed in various sectors of the economy in the post-2008 period. The two sectors (metalworking and retail) operate in different demand regimes, which appears to be of critical importance for their performance in the post-2008 period. The metalworking sector – one of the core industries of the Slovenian export sector – depends mainly on external demand, which dried up abruptly in 2009 but grew steadily thereafter. Trade, on the other hand, constitutes the largest part of the market service sector oriented to the domestic market, which suffered two heavy blows on the demand side in the post-2008 period: first, with the spreading of the crisis from export sectors and construction throughout the economy and, second, with the enforcement of the austerity measures that curtailed domestic demand in 2012. These differences in demand conditions on the product markets are in turn reflected in the demand on the respective labour markets of the two sectors, with the metalworking sector experiencing a deeper fall in employment during the crisis, but also regaining the employment levels faster (surs, lfs data). Furthermore, following Boyer’s (2014) typology, metalworking constitutes an example of the so-called ‘polyvalent stability’ regime, where the workforce is versatile and possesses firm-specific skills, while firms are exposed to strong international competition. The opposite is true for trade (especially retail trade), which operates in the so-called ‘market flexibility’ regime, characterised by companies in search of external flexibility that demand more basic and easily transferable skills.

Table 2. Employment conditions in metalworking, trade, and retail in Slovenia

Metalworking Trade Retail trade National average

Open-ended employment contracts 86.7% 81.9% 79.2% 83.2% (regulated by the Labour Code) Fixed-term employment contracts 11.2% 10.6% 11.8% 11.9% (regulated by the Labour Code) Part-time employment contracts 1.4% 6.1% 7.3% 5.1% (regulated by the Labour Code) Other forms of work – mainly student 1.4% 7.4% 9% 5% work (not regulated by the Labour Code) Self-employment – excluding farmers 4.6% 8.2% 5.7% 8.1% (not regulated by the Labour Code) Average wage (monthly, €) 1,476 1,395 1,184 1,540 Value added per employee (yearly, €) 36,362 36,720 30,626 39,463 Note: rows 1-4 display LFS data. Row 5 displays register data. All data relate to 2014. Row 7 refers to companies, cooperatives, and sole proprietors only. Source: surs.

Both characteristics, that is, different demand regimes and skills requirements, have an impact on the structural power resources of workers (cf. Silver, 2003) in the two sectors, which is in turn reflected in the level of wages and incidence of atypical employment (Table 2) as well as in the bargaining position of sectoral trade unions. The main metalworking Branko Bembič 45 union enjoys a density rate some three times higher than the largest union in the trade sector and is capable of industrial action (if necessary), which does not hold in the case of the largest union in the trade sector. According to trade union representatives, the main motivations for employers to get involved in collective bargaining in the trade sector are concessions extended to the employers themselves in the form of deviations (see Section 3.2 above) and the use of collective agreement provisions in place of internal acts (which pulls sources of potential conflict out of the company). Finally, the attitudes of the sectoral unions towards flexibility and security issues differ considerably. The evidence collected reveals that the unions in the export-oriented metalworking sector are always negotiating with one eye on the need for competitiveness of the firms in their sector. Hence, in many areas, they perceive flexibility adjustments as benefitting not only companies but workers as well. For instance, when discussing the extended reference period for temporary redistribution of working time, the representative from the union of the metalworking sector explains: ‘We did it on purpose because during fluctuations the employer will not have to resort to layoffs. The worker will stay at home and make it up later […] This was on the top of the employer’s agenda, but, at the end of the day, of ours too. […] And it is better this way than if we did not accept it, because the employers would then have a temporary surplus of staff or they would resort to layoffs.’ (Interview with a trade union representative, October 2016) The trade union in the trade sector perceives flexibility and security readjustments rather differently – flexibility arrangements are seen as pure trade-off that has to be compensated with some other parts of the bargaining package. However, as employers are reluctant to make concessions on the issue of wages, the union is not willing to cede ground on flexibility issues: ‘We are merchants, everything is on sale. And if you do not want to give in on wages, you’ll not get the deviation and you can shoot yourself!’ (Interview with a trade union representative, December 2016)

Collective agreements in the two sectors In this section we present the rearrangements of flexibility and security elements in the two sectoral collective agreements. The so-called ‘autonomy of the contracting parties’ – strengthening the flexibility elements in the areas allowed by law in return for certain elements of security – was amply used in both collective agreements. Consistent with the findings of previous research (cf. Ibsen and Mailand, 2011; Marginson and Galetto, 2016; Marginson, Keune and Bohle, 2014) is the observed emphasis on internal flexibility in both collective agreements. In both of them, deviations in peius from the law took place in the same areas, but not to the same extent. Provisions related to external flexibility, working time flexibility, functional flexibility, and procedural flexibility figure more prominently in the collective agreement of the metalworking sector. The collective agreement for the trade sector allows for more flexibility in the area of wage/labour costs with regard to severance payment, which is, however, of minor importance. The metalworking sector appears stronger in terms of employment security, income security, and access to social dialogue, while the collective agreement for the trade sector stands out only in terms of provisions on combination security. The ample use of both flexibility and security elements in the two agreements offers rather strong support for the claim that collective bargaining can significantly adjust the combination of flexibility and security to sectoral circumstances. Industry-level collective bargaining enables firms to pursue flexibility in the areas where it matters most to them, 46 Economia & Lavoro, LII, 1 given the sectoral specificities, and it allows trade unions to provide for various elements of security. The case of the metalworking sector is particularly instructive. The collective agreement allows that companies’ request for flexible deployment of labour (due to fluctuations in demand for their products) is met by means of working time flexibility (time accounts) and functional flexibility (relaxing job demarcation) instead of external numerical flexibility. This in turn increasingly stabilises employment and strengthens workers’ employment security. Such a shift from external flexibility to internal flexibility allows companies to hoard labour and thus retain their skilled workers, which is probably the reason why firms in this sector are more prone to investing in workers’ skills – the collective agreement for the metalworking sector is much stronger in the field of training and education than the collective agreement for the trade sector. Where there is no bipartite social dialogue or dialogue is weak, however, workers and firms must rely on law provisions, which means both less security and less flexibility. According to the literature, trade unions might hesitate to engage in negotiations over flexibility and security when, due to the power imbalance, the downside risk is too great (cf. Marginson, Keune and Bohle, 2014; Marginson and Galetto, 2016). In the metalworking sector, where business conditions are good and workers have stronger structural power due to the favourable situation on the sectoral labour market and specific skills requirements, trade unions and employers’ organisations have been willing and able to strike more comprehensive deals than their counterparts in the depressed trade sector, where unions are comparatively weaker.

Wage developments in the two sectors The most interesting developments took place in the area of wages. As the rate of increase in basic wages in the 2008-2015 period was either of the same magnitude for all the pay grades (metalworking) or higher in the lowest grades (trade), the collectively agreed basic wages provided for a relatively balanced growth across the pay grades within each of the two sectors. Looking at wage inequality between the two sectors, the situation is, however, more complicated. The structural power of the unions of the metalworking sector was clearly reflected in the higher growth in negotiated basic wages in that sector (15% across pay grades) as compared with the trade sector (22% and 16% in the two lowest pay grades and 9%-11% in other pay grades). Still, the difference in growth rates of negotiated basic wages between the two sectors was much lower than the difference in cumulative nominal growth of gross value added per employee, which we depict in Figure 6 separately for the whole market service sector (activities from G to N based on the Statistical Classification of Economic Activities in the European Community – NACE), for the trade sector, for the retail sector, for its lowest paid segment (food retailing), and for the metalworking sector. Clearly, the cumulative increase in nominal value added per employee in the 2008-2014 period was very low in all of the presented service sectors and subsectors (selling mainly on the depressed domestic market squeezed by austerity measures), while it was much higher in the export-oriented metalworking sector (serving the booming German automotive industry). Were wages only to follow the growth in value added per employee, the differences in cumulative wage growth in 2008-2014 between the metalworking sector and the trade sector would be much higher than the differences observed in negotiated wages. In other words, collective bargaining by itself reduced inequality to some extent. Branko Bembič 47

Figure 6. Cumulative increase in gross value added per employee (Slovenia, 2008-2014)

Source: surs.

Figure 7. Cumulative increase in nominal wages in 2008-2014, and wage level in 2008 in Slovenia

Source: surs.

The actual developments of wages in the observed sectors and subsectors, nonetheless, differed substantially both from negotiated wages and from growth in value added. As Figures 6 and 7 show, while wage increases in the metalworking sector were approximately in line with productivity growth, in the selected service sectors (except for the whole market service sector) during the 2008-2014 period wage developments were completely unrelated to cumulative growth in gross value added per employee: since it was fuelled by 48 Economia & Lavoro, LII, 1 the increase in the minimum wage (see above), the strongest wage growth was observed in the lowest-paid segments. In fact, within the service sector, the growth in wages in the 2008-2014 period becomes increasingly stronger with disaggregation from market services, where the average wage is relatively high, to its lowest paid segments such as food retailing; the latter features the largest share of workers earning a minimum wage, which strongly increased during the 2010-2012 period (Section 3.1). To sum up, while sectoral collective bargaining provided for equality in terms of wage growth within the sectors, the increase in wage disparities between the lowest and highest-paid sectors was tempered only by imposing minimum standards (minimum wage) at national level. The same holds for equality of access to formal full-time open-ended employment. While the unions of the metalworking sector are able to secure some provisions referring to the regulation of atypical employment, trade unionists in the trade sector are too weak to secure by themselves the necessary solutions to inequality in employment status. The national campaign against mini-jobs should thus be understood in a similar way as the increase in the minimum wage – it upheld certain minimum standards that some weaker industry-level unions would probably be unable to defend by themselves.

Conclusion The case study showed that collective bargaining in Slovenia indeed provides for significant adjustments of flexibility and security elements in accordance with sectoral specificities, although these rearrangements seem more encompassing where social partners are strong and business conditions are good. Furthermore, while collective bargaining can foster equality at sectoral level, national-level actions and policies are crucial in order to deal with disparities between sectors and to reduce inequality.

4.2. Case Study 2: The potential effects on inequality of an inclusive union strategy, and the role of social dialogue and collective bargaining in the electricity industry in Slovenia This case study presents the industrial relations outcomes for temporary agency workers in terms of equality in a company operating in the electricity industry in Slovenia. To be clear, the situation presented is not typically found in Slovenian companies – our intention is to point out what a good practice could look like. We examine an export-oriented company that employs some 1,100 workers in Slovenia and another 500 in subsidiaries abroad. Workers in production are relatively easily replaceable as assembly work is mostly broken into simple tasks. The value added per employee is below the average level of the branch, and wages are slightly above the minimum wage. The company is unionised with a density level exceeding 60% of the total workforce. A works council is operational, and union-nominated candidates are well represented. Three of the six members of the company’s supervisory board are appointed by the works council. All workers’ representatives collaborate and hold meetings every week.

Provisions for flexibility, security, and equality in collective agreements The sectoral collective agreement provides for several elements that enhance flexibility (e.g. an increase in the quota of temporary agency workers from 25% to 35% or night shifts for women) but there are also substantial improvements in terms of security, as well as provisions strengthening equality. The latter range from clauses aimed at ensuring Branko Bembič 49 more favourable working time arrangements for specific groups of workers (e.g. adults with family members that need assistance and help), to the stipulations mandating the establishment of paritarian committees to monitor the expansion of fixed-term contracts, as well as advancing proposals for their conversion into permanent contracts. The company-level collective agreement entails further provisions upgrading combination security, stipulates additional days of annual leave, and sets a specific order of priority for collective redundancies with a view to affording some protection to certain groups of workers (e.g. single parents). Furthermore, the agreement specifies the design and functioning of the paritarian committee for working time and temporary employment, which found its way into the company collective agreement through the sectoral one. Finally, the agreement contains a quota restriction on all non-standard employment arrangements, such as agency work, fixed-term employment, and part-time work, which is set at 10% of the workforce but can be increased to 15% under special conditions.

Agency workers and the union The company began to use temporary agency work in 2009, when the quota restriction was already set out in the company collective agreement but not yet in applicable legislation. During the first months of their work, the company tried to put agency workers in an unequal position compared to regular workers with regard to annual leave and payment of holiday allowances. Temporary agency workers turned to the union, which promptly intervened, successfully demanding equal treatment guaranteed by law. This intervention convinced agency workers that the union is a trustworthy institution and encouraged them to join (cf. Matoz, 2016). The union subsequently pushed for the regularisation of agency workers’ employment status by resorting to the paritarian committee envisaged in the collective agreement. According to the first arrangement reached with the company management, the agency workers in the company were offered a permanent contract with the user company after three months of work at the premises. In this way, some 100 agency workers became employed directly with the user firm. After the 2013 labour market reform had introduced a quota restriction for temporary agency workers, a new compromise was struck according to which the firm demands that the agency offer agency workers a permanent contract. Importantly, temporary agency workers also enjoy the same opportunities as to education and skills development. As promotion is dependent on skills development, temporary agency workers are promoted according to the same criteria as regular workers. Finally, the union in the company has recently reformed its governance structures with the aim of reflecting the presence of temporary agency workers in the workforce. The internal rules have been adjusted, reserving two of the 15 seats for the representatives elected by agency workers from among themselves. Agency workers’ representatives enjoy the same legal protection and benefits as the other union representatives.

Findings and discussion The evidence collected indicates that the union in the company treats temporary work agencies in an exclusionary way (quota restriction) while adopting an inclusionary approach towards their workers. Agency workers in the company examined are treated equally with workers employed with the user company in every aspect except for employment security. Even as regards employment security, the union pushes for their immediate employment on a permanent basis. 50 Economia & Lavoro, LII, 1

What could explain the position of agency workers in the studied company? Firstly, the trade union’s approach was in part influenced by the competitive threat posed by the presence of precarious workers, to which it responded by struggling for equal treatment: ‘When they [i.e. the management] once try with less and see that it works, then it will also work with a little less, and even less, you know. We are lowering the standards by that, you know, because then they will say: ‘Look, she works for € 400 and you for € 600.’ We’ll shoot ourselves in the foot by thinking like that.’ (Interview with a trade union representative, December 2016). Despite a decisively inclusive policy of the sectoral union towards agency workers, company unions often do not adopt such an inclusive approach towards the competitive threat of precarious workers – the inclusiveness of the union’s approach is thus subject to strategic choice. Nevertheless, once the political choice to include temporary agency workers was made, tools and power resources had to be in place in order to avail of them. Since production workers do not possess scarce skills that would grant them structural power (cf. Silver, 2003), they had to rely on associational power. But while membership rates were an essential precondition for any union action, the causation goes both ways: the union was able to unionise agency workers only by standing up for them and their rights. Finally, legislation and collective bargaining were both necessary conditions for action, as they provided the tools that the union had at its disposal. Firstly, from the very first intervention that ensured equal treatment, the union in the company could count on the law. Secondly, it was the collective agreement that provided for the establishment of the paritarian commission the company-level union could avail of. The provision of tools and the availability of capacities on the part of the sectoral union were conditiones sine quibus non, albeit not sufficient for achieving good outcomes in terms of equality. But the converse also holds. As argued by our respondents, several practices that strengthen equality started in some companies, were taken over by the sectoral union, and were included in annexes to the sectoral collective agreement applying to all companies in the sector. Hence, not only does sectoral collective bargaining establish minimum standards, but it also serves as a channel for the transfer of best practices and as a force for enforcing them in the whole sector. Again, articulation between different levels or vertical network embeddedness (cf. Lévesque and Murray, 2010) seems to be an absolutely necessary element for equality outcomes.

Conclusions The case study points to a best practice for achieving good outcomes in terms of equality of access to formal open-ended employment. We find that the legislative framework and collective bargaining were of crucial importance for providing the company-level trade union with capacities to bring about improvements in terms of equality. We also find that collective bargaining can serve in this regard as a channel for the transmission of best practices.

5. Conclusions

The aim of this chapter was to provide an overview of Slovenian industrial relations in view of their effects on flexibility and security and, finally, their outcomes in terms of inequality, with special focus on developments during the post-2008 period. Branko Bembič 51

Social dialogue in Slovenia functioned well at national level in the 1990s, but virtually collapsed after 2008. Any room for compromise narrowed significantly after 2008, and several rearrangements of flexibility and security elements were not achieved consensually. In these circumstances, the State often bypassed social dialogue, reducing it to a mere briefing of social partners on the reform processes. Enfeeblement of tripartite social dialogue, coupled with trade unions’ weaker bargaining position, brought about rather unbalanced outcomes in terms of security and flexibility. When social dialogue took place in a meaningful way, a compromise was achieved that ensured more balanced outcomes, but even in these cases the final outcomes were more significant on the side of flexibility than on that of security. Sectoral collective bargaining still constitutes the main level of bipartite dialogue and can bring about major rebalancing of flexibility and security at sectoral level. In order to fight inequality and overcome power disparities among workers in different sectors, however, trade union action and social dialogue in general must be coordinated at various levels (company, sector, and national), as both of our case studies illustrate. Trade union action and collective bargaining at company level can bring about favourable outcomes in terms of equality for precarious workers, but here too the interaction between different levels is a necessary condition for success.

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INDUSTRIAL BARGAINING AND WAGE INEQUALITY IN GERMANY

by Gerhard Bosch

The development of the German wage-setting Lo sviluppo del sistema tedesco di fissazione system since 1990 demonstrates that income dei salari a partire dal 1990 dimostra che le di- inequality increases rapidly as an inclusive wage- suguaglianze di reddito crescono rapidamente al setting system is eroded. Collective agreements venir meno dei sistemi inclusivi di fissazione dei and works councils are now disappearing salari. I contratti collettivi e le rappresentanze sin- from broad swathes of the economy and, as a dacali unitarie stanno scomparendo da ampi seg- result, income inequality has increased rapidly. menti dell’economia e, di conseguenza, le disu- Nevertheless, social dialogue has continued to guaglianze di reddito sono cresciute rapidamente. play a central role in Germany. Particularly worthy Ciononostante, il dialogo sociale ha continuato a of mention in this regard is the joint management svolgere un ruolo di primo piano in Germania. of the financial crisis by means of innovative A questo proposito, particolarmente degna di working time systems and the recruitment of nota è la gestione congiunta della crisi finanziaria more than 540,000 trainees in the midst of the attraverso un’organizzazione dell’orario di lavo- crisis in order to prevent youth unemployment ro innovativa e il reclutamento di più di 540.000 from rising. This might well be the blueprint to tirocinanti nel pieno della crisi con l’obiettivo di follow in the next crisis. impedire l’aumento della disoccupazione giova- nile. Ciò potrebbe sicuramente rappresentare un modello da seguire nel corso della prossima crisi.

1. Introduction

Research has shown that the level of inclusiveness of the wage-setting system is the main factor in explaining inequality of market incomes for employees, over and above the median wage level. By contrast, inclusive systems allow workplace negotiations to be managed collectively by employees with varying degrees of bargaining power. The agreed terms are then made universal for all employees working in that particular company or industry or for the overall economy (Bosch, Mayhew and Gautié, 2010). Germany is unquestionably an excellent example to take as a basis for investigating this link between primary income distribution and industrial relations. Income inequality in Germany has increased dramatically due to the erosion of its wage-setting system, which followed the inclusive model until the mid-1990s. This is described in the literature as a transition from an employment system with low income inequality to a dualised job market with

Gerhard Bosch, Institute for Work, Skills and Training (IAQ), University of Duisburg-Essen. 54 Economia & Lavoro, LII, 1 extremely heterogeneous terms of employment (Carlin and Soskice, 2009; Palier and Thelen, 2010). Social partners’ influence on the distribution process depends on their strategic capacities, their power resources (Korpi, 2006), and their ability to use them strategically and effectively (Lèvesque and Murray, 2010). These power resources result from social partners’ organisational and institutional powers. The term ‘organisational power’ denotes the specific power resources that can be mobilised during distribution disputes, examples of which include level of membership, financial reserves, and also the narrative resources available to persuade large sections of the company that the central demands of the negotiation are beneficial. The power resources that are guaranteed by law are also embedded in the employment system’s central institutions, which emerged from historical compromises between labour and capital. The change in power relations is once again calling these historically won compromises into question and may set in motion a process of institutional erosion. The different ways in which institutions can be eroded and revitalised are the object of new theories on employment system transformation (Crouch and Farrell, 2002). The rest of the chapter is structured as follows. In Section 2, the most important actors in the German industrial relations system, trade unions and employers, with their organisational power, will be analysed, together with the two central institutions of the German wage system, namely free collective bargaining and codetermination. This is followed by an investigation of the erosion of the German wage system and its consequences for income distribution (Section 3), putting particular emphasis on the decentralisation of bargaining and its consequences (Section 4). The next section focuses of the joint management of the financial crisis by the social partners and the State (Section 5) and the introduction of a statutory minimum wage in 2015 (Section 6).

2. Actors and institutions in industrial relations

2.1. Trade unions With a total of 6.1 million members, over three quarters of all trade union members in Germany are organised by the Confederation of German Trade Unions (Deutscher Gewerkschaftsbund, DGB). The German Civil Service Association (Deutscher Beamtenbund, DBB) is the second biggest umbrella organisation with 1.3 million members, 915,000 of whom are public officials with lifelong tenure (Beamte). A third umbrella organisation is the Christian Trade Union Confederation (Christliche Gewerkschaftsbund Deutschlands, CGB), which claims to have 280,000 members, although this figure is highly contested. The trade unions affiliated with this organisation are well known for entering into accommodating collective agreements with companies in poorly unionised industries, the principal aim of which is to undercut the better terms agreed by DGB unions. There are also other trade unions that do not belong to any umbrella organisation, the biggest of which is the Union of Salaried Medical Doctors (Marburger Bund, MB), a union for employed doctors (see Table 1). The German unions’ umbrella organisations do not organise employees and do not have their own income from members’ dues so they are dependent on subsidies from the individual trade unions. Collective bargaining and strikes are always organised by the industry-level trade unions. However, DGB has an important role to play in politics, Gerhard Bosch 55 coordinating with its members to exercise its political influence. It is especially important when it comes to labour legislation, social policies, and other central political activities, such as vocational training initiatives.

Table 1. Trade union members in Germany: 2001, 2008 and 2015 2001 2008 2015 2001–2008 2008–2015

Confederation of German 7,899,000 6,265,000 6,096,000 –20.7% –2.7% Trade Unions (Deutscher Gewerkschaftsbund, DGB) DGB affiliates: German Metalworkers’ Union 2,710,000 2,301,000 2,274,000 –15.1% –1.2% (Industriegewerkschaft Metall, IG Metall) United Services Union (Vereinte 2,807,000 2,138,000 2,039,000 –23.8% –4.6% Dienstleistungsgewerkschaft, ver. di) Mining, Chemicals and 862,000 701,000 651,000 –18.7% –7.1% Energy Industrial Union (Industriegewerkschaft Bergbau, Chemie, Energie, IG BCE) Building, Agriculture and 510,000 336,000 273,000 –34.1% –18.8% Environment Workers’ Union (Industriegewerkschaft Bauen–Agrar– Umwelt, IG BAU) German Union of Education 268,000 252,000 281,000 –6.0% +11.5% (Gewerkschaft Erziehung und Wissenschaft, GEW) Food, Tobacco, Hotel and Allied 251,000 206,000 204,000 –17.9% –1.0% Workers’ Union (Gewerkschaft Nahrung–Genuss–Gaststätten, NGG) Railway and Transport 306,000 219,000 197,000 –28.4% –10.0% Union (Eisenbahn – und Verkehrsgewerkschaft, EVG) German Police Union (Gewerkschaft 185,000 169,000 177,000 –8.6% +4.7% der Polizei, GdP) German Civil Service Association 1,211,000 1,280,000 1,294,000 +5.7% +0.2% (Deutscher Beamtembund, DBB) Christian Trade Union Confederation not 275,000 280,000 +1.8% (Christlicher Gewerkschaftsbund, available CGB) Non–affiliated unions* 220,000 255,000 270,000 +15.9% +5.9% Among them: 70,000 106,000 119,000 +51.4% +11.3% Union of Salaried Medical Doctors (Marburger Bund, MB) In total 9,330,000 8,075,000 7,940,000 –13.5% –1.8% Net union density 23.7% 19.1% 17.7%** * Estimation by WSI; ** 2013. Source: Dribbusch, Lehndorff and Schulten (2017, p. 200) (data based on information from the respective trade unions; union density: Visser ICTWSS Database Version 5.0). 56 Economia & Lavoro, LII, 1

Even at the height of their power, the German trade unions were organising little more than a third of workers and consequently did not enjoy anywhere near the same degree of organisational power as the Scandinavian trade unions, for example. At the end of the 1970s, trade union density in the former West Germany reached its zenith at 35.5% (in 1978). This then began to drop in the 1980s, reaching just 17.7% in 2013 (Visser, 2015). In particular, the unions have not succeeded in making good the members they have lost in the bastions of the manufacturing sector, whose share in total employment has shrunk as a result of structural change, by organising workers in the growing private service sector, especially the increasing numbers of women employed there. Trade union density in large manufacturing companies and sections of the public services can occasionally be as high as 90% (in the steel industry, for example). In many service industries and small to medium-sized enterprises, however, the unions scarcely have a presence at all. Successes have been achieved through organising campaigns and the targeted representation of certain groups, such as kindergarten teachers or airport security employees. Small unions that represent only specific occupational groups with considerable strike leverage, such as the Train Drivers’ Union (Gewerkschaft Deutscher Lokomotivführer, GDL), have been considerably more successful in this than the large trade unions, which always have to balance the interests of different professions.

2.2. Employers’ associations Historically, trade unions were the midwives of employers’ associations, which were formed primarily as counterweights to the unions, above all as anti-strike associations, initially. It is where unions are strong, such as in the German metalworking and engineering industry, that by far the strongest employers’ association, the Federation of German Employers’ Associations in the Metal and Electrical Engineering Industries (Gesamtverband der Arbeitgeberverbände der Metall – und Elektro-Industrie e. V., Gesamtmetall), is to be found; conversely, where they have become weaker, such as in the meat processing industry, the employers’ associations play only a marginal role. The associations responsible for private sector industrial relations are organised as part of the Confederation of German Employers’ Associations (Bundesvereinigung der Deutschen Arbeitgeberverbände, BDA). The membership of the BDA consists of 52 sectoral federations representing individual industries, 24 of which representing manufacturing industries. In addition, there are 14 cross-sectoral federations at Land level whose membership consists of the various industry associations at that level. Like DGB, BDA does not itself conclude agreements, although it does coordinate collective bargaining to a considerably greater extent than DGB. In its so-called ‘Catalogue of wage and collective bargaining issues to be centrally coordinated’, which has been revised at intervals, BDA sets out binding limits on collective bargaining; these are actually red lines that individual employers’ associations must not cross without prior consultation with and the agreement of BDA. In the past, common lines of defence were established with regard to holiday entitlement and weekly working time. Now, however, it is not publicly known whether there is still an official taboo list or whether it has been replaced by an unofficial one. This argument is supported by the absolute block the central collective bargaining committee places on all applications for the general extension of wage agreements. While unions as mass organisations are relatively transparent, employer’s organisations do not release much information regarding the evolution of their membership, let alone their finances. This makes it difficult to assess their organisational power. Visser estimates that Gerhard Bosch 57 employer density was 63% in 2002 and 58% in 2011 (Visser, 2015). These figures suggest that the employers’ associations are also being eroded, as a number of individual studies have clearly demonstrated. The weakening of the unions has allowed many companies to leave employers’ associations and renegotiate wages at company level without fear of labour disputes. This first started to happen in East Germany and then increasingly in West Germany as well. Employer density in the metalworking and engineering industry, as reflected in membership of Gesamtmetall, the largest employers’ association in Germany, fell in West Germany from 77.4% in 1985 to 56.5% in 2006, a drop of more than 20%. In East Germany, membership fell from approximately 65% in 1992 to less than 20% in 2006 (Haipeter, 2011), with members citing dissatisfaction with working time regulations as their main reason for resigning. A survey of managing directors in employers’ associations showed that the fall in membership numbers seems to have stopped since 2005 (Nicklich and Helfen, 2013). The situation is completely different for the public sector, almost 100% of whose employers are organised. Since the 1990s, employers’ associations have tried to retain members increasingly by offering membership without the obligation to comply with collective agreements – so- called ‘OT membership’, with ‘OT’ standing for ‘ohne Tarifbindung’. In this way, members have continued to benefit from the advice services but are excluded from shaping collective bargaining policies and receiving financial assistance from strike funds. By offering this category of membership, the associations were seeking, on one hand, to retain members and, on the other, to put pressure on the unions, which now increasingly have to consider the stability of employers’ associations when negotiating collective agreements.

2.3. Collective bargaining policies Following bad experiences with State-enforced settlements during the Weimar Republic, the Federal Republic of Germany refrained from direct intervention in collective bargaining. One of the basic rights enshrined in the German Constitution is the freedom of coalition. The freedom enjoyed by social partners to engage in collective bargaining on behalf of their members without state intervention is one of the most important concrete manifestations of this basic right. The legal regulations governing collective bargaining are deliberately few in number, their main goal being to strengthen the negotiating privileges of trade unions and employers’ associations and to establish collective agreements as binding. The agreed standards cannot be undercut but only improved at plant level (the so-called ‘favourability principle’); however, the negotiating partners can agree to allow downward deviations. German collective bargaining law is open to collective agreements made at different levels. It permits collective agreements to be concluded at national or regional level, or even at industry, company, or establishment level. Because of the trade union structure, the industry level has emerged as the dominant bargaining level. There have never been national collective agreements in Germany akin, for instance, to those in France, where they have become an important instrument in the national social dialogue and laid the groundwork for changes in legislation. The national social dialogue in Germany is not institutionalised but rather organised on a case-by-case basis.

2.4. Codetermination at establishment and company level In the post-war years, the unions demanded institutionalised codetermination at establishment and company level. This was controversial, but it came at a time when 58 Economia & Lavoro, LII, 1 trade unions were in a position to mobilise their membership effectively around the issue. The disputes ended with the adoption of the 1952 Works Constitution Act (Betriebsverfassungsgesetz, BetrVG), which provided for a weak form of codetermination at company level (one-third parity on supervisory boards). Works councils’ rights of codetermination were improved in several amendments to the act. The right to equal participation on the supervisory board was introduced in 1976 in companies with more than 2,000 employees. The arrangement places an executive member of staff among the employee representatives, while the chairperson, who has double voting rights, is appointed from among the management’s representatives. According to BetrVG, works councils are elected by all the employees in an establishment. In contrast to the Scandinavian system, works councils are not organs of the trade unions but have nevertheless emerged as the biggest source of trade union power at company or establishment level. Works councillors may be dismissed only under extraordinary circumstances (for example, theft). They have to be released from work as required in order to carry out their duties. They have the right to the resources they require in order to carry out their duties including offices and secretarial assistance and, in large companies, specialist staff and access to professional advice. They have strong rights to codetermination on social and personnel issues and access to information on economic issues. In contrast to trade unions, the principle of trustworthy cooperation applies to works councillors. They must not call for industrial action but in the event of disputes over codetermination issues, they can call on an arbitration committee whose decisions are binding. Similarly, structured staff councils also exist in the public sector. Many studies have demonstrated that companies with works councils are more likely to comply with collective agreements and legislation than those without. However, not all employees benefit from this. In the public service, nearly all employees are represented by staff councils. However, in 2014 only 43% of all employees in the western German private sector were represented compared with 33% in eastern Germany. Representation through works councils is very much dependent on company size. Works councils have been elected in almost all large companies, but their share decreases with company size. Only in 38% of companies with 50-100 employees have works councils been elected, and in smaller companies the share is considerably lower (Hans-Böckler-Stiftung, 2016). This also explains the pronounced differences between industries. In well-established sectors dominated by large companies – such as energy, financial services, and manufacturing – the majority of employees are represented by works councils. In industries with small and newly founded companies, on the other hand, works councils are the exception. In 2010, approximately 174,000 German works councillors were elected with a voter turnout of almost 80%. Around 8,400 of these are released from all work duties and around 1,000 from some of their work duties in order that they can perform their council duties. They are mostly trained at trade union training centres at their employers’ cost. More than two thirds of works councillors and the majority of those released from work are members of a DGB trade union (Greifenstein et al., 2011). This is several times the number of full-time workers employed by German trade unions. Works councils are now the main actors in union recruitment. In only a few big companies do trade union shop stewards still operate alongside works councils. In addition, in 2014 employee representatives were elected to the supervisory board in 635 larger companies with codetermination on a parity basis (Ehrenstein, 2014). Employee Gerhard Bosch 59 representatives in these companies account for half of the supervisory board mandates. Codetermination rights in the steel and mining industries are more extensive. The human resources director is appointed on the recommendation of the employee representatives in the supervisory board. In a further 1,500 companies with fewer than 2,000 but more than 500 employees, one third of the supervisory board is made up of employee representatives (one-third parity). In western Germany, the two major institutions addressing distribution issues – collective agreements and works councils – still cover two thirds of employees in private- sector companies with more than five employees; the share in eastern Germany, on the other hand, is scarcely more than (Figure 1).

Figure 1. Works councils and collective agreements in private-sector companies with more than five employees in 2014, Germany

Source: Ellguth and Kohaut, 2015 (Grafik Böckler Impuls 10/2015, p. 5).

3. Decrease in collective agreement coverage

Until the start of the 1990s, Germany was renowned for its low income disparity (OECD, 1996). Until German reunification, in fact, collective agreement coverage was around 85% (Visser, 2015); this was several times greater than trade union density, as the majority of companies belonged to an employers’ association. The high levels of corporate compliance with collective agreements can be attributed, firstly, to the low unemployment rates in the former West Germany. This strengthened employees’ bargaining power and made unilateral wage settings without the protection of employers’ associations in the event of disputes unattractive to employers. Secondly, the associations and chambers in the old German corporatist system, with its closely interconnected companies that took a long-term view of business, were able to exert moral pressure in order to ensure fair wage competition (Tullius and Wolff, 2012). 60 Economia & Lavoro, LII, 1

From the mid-1990s onwards, compliance with collective agreements began to crumble. Collective agreement coverage declined to 60% and 47% in western and eastern Germany, respectively (WSI Tarifarchiv, 2015). Since 1995, the considerable reduction in collective agreement coverage has led to a rise in the share of low-paid workers, which is now above average by international standards. Furthermore, because of the absence of a statutory minimum wage, wage levels collapsed to such an extent that by 2010 the gap between the average pay of low-wage workers and the low-wage threshold was greater in Germany than in any other European country (Figure 2)1.

Figure 2. Proportion of low-paid workers and the difference between their average wage and the low-wage threshold (under 60% of the median wage) in the EU in 2010

Source: Fernández-Macías/Vacas-Soriano, 2013; author’s illustration.

Alongside areas that continued to be well organised, there were now large swathes of the labour market in which wages were no longer negotiated collectively but set unilaterally by employers. The good wage settlements no longer acted as pattern agreements for other industries, so that settlements were becoming increasingly differentiated depending on trade union bargaining powers. This development is also reflected in the wage drift that has occurred in most years since 2000. Collectively agreed wage rates have usually risen faster than actual wages because only a decreasing share of employees benefit from collective bargaining (Figure 2). The substantial growth in low wages indicates that wages have returned to being a competitive factor, with bad standards squeezing out good ones over the long run. The major reasons for this development can be summarised as follows:

1 The authors have not used the standard low-wage threshold of two thirds of the median wage here, as they wanted to calculate the effects of a European minimum wage, which is set at 60% of the median wage. Gerhard Bosch 61

– the high rate of unemployment since 1991: with the collapse of the eastern German economy and the end of the post-reunification boom, unemployment in the whole of unified Germany increased from 1.9 million in 1990 to 4.9 million in 2003. The increase in mass unemployment weakened job seekers’ ability to negotiate, as they increasingly had to accept low wages; – the eastern Germany productivity deficiency: the rapid transfer of western German employment conditions to eastern Germany failed to serve many of the companies that were established just after reunification, since their productivity level was too low to benefit from the conditions. This led to the large-scale abandonment of collective agreements, which in turn led to companies withdrawing from the employers’ associations (or newly established companies refusing to join); – corporate strategy change: the growing number of areas in eastern Germany that were not covered by collective agreements showed companies that, in view of the mass unemployment, it was possible to get out of the collective bargaining system without having to fear sanctions from the weakened trade unions; – product market deregulation: it was mainly the effect of EU directives that opened up former public services to private suppliers. New suppliers that were not covered by collective agreements were able to undercut the old public suppliers with low wages and prices. Subsequently, collective agreement coverage decreased in industries that had been previously at 100% such as the railways, post, telecommunications, public transport, and waste management services; – fragmentation of companies: the growing wage differences induced companies and the state to outsource many jobs in order to save on wage costs. As a result, poorly paid workers employed as ‘subcontractors’ have ended up working alongside well-paid members of the core workforce; – labour market deregulation: there was increased pressure on the unemployed to accept low-paid jobs due to the 2003 Hartz reforms, which had lowered unemployment benefit entitlements and introduced a harsher definition of a reasonable job offer. At the same time, tax-free mini-jobs with a maximum monthly salary of €450 were further deregulated along with temporary work, and both were developed as alternatives to well-paid jobs; – women’s employment as a built-in deregulator: due to changing expectations of gender roles, the number of women in employment has increased substantially in Germany, as it has in other European countries. Many women worked in mini-jobs2 due to the lack of childcare and to the half school days, which were customary in Germany; – public service downsizing and privatisation: the number of public-sector employees decreased from 6.74 million in 1991 to 4.65 million in 2014 due to the outsourcing of formerly public jobs to the private sector and the downsizing of public services (Destatis, 2014). This led to the loss of many well-paid jobs, because all public employees are still covered by collective agreements or have Beamte status with relatively good salaries.

4. Decentralisation of collective bargaining policies: Deviations and differentiation

The decentralisation of collective bargaining began with the working time reductions below the 40-hour mark that were negotiated in 1983. As a quid pro quo for the cuts in

2 Marginal part-time jobs with maximum earnings of € 450 per month. 62 Economia & Lavoro, LII, 1 working time, companies were able to push through a more flexible distribution of working time over a year or more. The second wave of decentralisation began in eastern Germany following reunification and then spread to western Germany. The goal was no longer to differentiate working time but rather to reduce wages below the collectively agreed, industrywide standards or to increase working time. The third wave of decentralisation came in 2003 when, as previously mentioned, the SPD3/Green Schröder government demanded that derogation clauses be used in order to undercut collectively agreed standards, its principal target being the export-oriented metalworking and engineering industry. In the 2004 ‘Pforzheim Agreement’, so called after the place at which the negotiations took place, IG Metall drew lessons from the bad experiences of uncontrolled decentralisation in the 1990s and used this as the basis for its decisions. It was stipulated that deviations from the collective agreements should serve to safeguard employment, be used by companies only in emergency situations, and be negotiated by the parties to collective bargaining rather than works councils. An evaluation of some 800 collective agreements in the metalworking and engineering industry and company case studies have shown that IG Metall not only made concessions but also received some quid pro quos, such as dismissal protection for a number of years and agreements that plants would remain open, with guarantees of investment or enhanced initial and further training. At the same time, the results of which in many companies were presented to the union membership for voting. The stronger coordination of divergences from collective agreements, and the inclusion of the workforce in negotiations even helped strengthen union organisation (Haipeter and Lehndorff, 2009).

Table 2. Distribution and use of derogation clauses by company size, Germany, 2011* (percentage share of companies; extrapolated results)

Derogation clauses of any kind

Available** % used*** Share of all companies using derogation clauses 25 73 19 42 72 30 54 76 41 62 73 45 28 73 20 47 75 35 * Base: private-sector companies with more than five employees and covered by collective agreements, excluding agriculture and non- profit organisations. ** Share of all private-sector companies with more than five employees and covered by collective agreements. *** Share of companies that have derogation clauses in their collective agreements. Source: Ellguth and Kohaut, 2014, p. 442.

Table 2 shows that 47% of the companies surveyed said that there were derogation clauses in their bargaining area, 75% of which were used in practice. Derogation clauses

3 Social Democratic Party of Germany (Sozialdemokratische Partei Deutschlands). Gerhard Bosch 63 are utilised more frequently in large companies than in small ones. The reasons for this may be that these companies are better informed about them, that they have fewer opportunities for informal agreements, and that their professionalised HR policies enable them to sound out and make use of the available room for manoeuvre more systematically than smaller firms. The survey also shows that derogation clauses tend to be used mainly to negotiate company agreements on working time and pay. The multivariate analysis shows that companies with economic problems are more likely to use opening clauses for wage negotiations in order to temporarily lower their wage costs. On the other hand, clauses on flexible working times are not used for economic reasons but instead are more likely to be a part of companies’ pre-emptive flexibility strategies.

5. Dealing with the 2009 financial crisis

The German manufacturing industry was particularly affected by the financial crisis, as it mainly produces long-lasting consumption goods (such as cars) and capital goods, the purchase of which can be easily postponed during a period of recession. With a reduction of 4.9% in 2009, Germany’s GDP declined more significantly than that of the USA or the United Kingdom. That said, employment and unemployment rates remained stable, as companies ‘reduced hours, not employees’. Trade unions, employers, and politicians worked together in a sort of informal ‘Coalition for Work’ set up in the Federal Chancellery in order to prevent job cuts. This ‘employment miracle’ was made possible by a package of working time measures ranging from the depletion of accumulated working time credits, through reductions in overtime and temporary reductions in agreed weekly working times, to short-time working. In the course of what were at the time very heated debates over the past 20 years, the parties to collective bargaining had developed socially acceptable models for working time flexibilisation, which paid off during the financial crisis. Additionally, they had agreed on the possibility of temporarily reducing the agreed working time within a certain corridor – a measure that was reserved for times of crisis. The chemical industry had agreed on a working time corridor of between 40 and 35 hours with a collectively agreed working time of 37.5 hours. In the metal industry, it was possible to temporarily reduce working time from 35 to 30 hours. Additionally, the introduction of short-time working became the most important state policy instrument in safeguarding industrial capacities without breaching EU aid regulations. Even in Germany, short-time working had not been used anywhere near as intensively in earlier crises, such as the end of the dotcom bubble in the year 2000 or the 2003-2004 crisis, as it was in the financial crisis. The main reason why companies changed their approach in 2009 was the negative experiences they had had in the previous two crises, which were marked by severe job cuts. At that time, the companies had become victims of their own declarations on the future of the German manufacturing industry. They no longer believed that Germany had a future as a major manufacturing economy and felt they had to be significantly reduced in size. They then found that they lacked the skilled workforce to capitalise on the lengthy economic upswing between 2004 and 2008. Other countries, such as France, Austria, Belgium, and the Netherlands, also expanded their short-time working arrangements, although they were not used anywhere near as intensively as in Germany (Figure 3). For instance, the hierarchical nature of the French 64 Economia & Lavoro, LII, 1 productive system probably explains why French companies used the similarly generous short-time work regulations less than German companies. French management (cadres) regards production workers, most of whom are semi-skilled, as largely interchangeable, so they can be let go during crises without the company suffering any long-term negative effects. Moreover, trade unions and politicians did not campaign so actively to safeguard jobs but relied on early retirement, which in Germany had become too costly for companies, following several pension reforms.

Figure 3. Share of working time reductions in the reduction in the total volume of work in the EU in 2008-2009

Source: Eurostat, 2010.

The second aspect of the employment miracle – the prevention of high youth unemployment – has been completely forgotten by the public and ignored in the literature. Most European companies reacted to the crisis by freezing recruitment. Labour market outsiders were affected by this, particularly young people, among whom unemployment rates increased more than average, so that high youth unemployment became a central problem in many European countries. In Germany, by contrast, 566,000 new trainees were recruited in 2009, the year of the crash (admittedly, 50,000 fewer than in the previous year) (Bosch, 2011, pp. 261 ff.). However, a complete collapse of firm-based vocational training was averted through the work of many training alliances between social partners at national, regional, and company levels. It turned out that considering apprentices as Gerhard Bosch 65

‘labour market insiders’ was a central advantage of the dual vocational training system. As a result, the recruitment of trainees was almost as much a priority for trade unions and works councils as safeguarding the jobs of older workers. Temporary reductions in working hours, such as those during the financial crisis, make it possible to combine both objectives even in difficult times. In many companies, apprentice recruitment was even facilitated by an increase in the share of workers on short time. The successful management of the financial crisis has become etched in the memory of social partners and policymakers as an excellent example of joint crisis management based on the mobilisation and coordination of all bargaining levels (national, industry, region, and company) and may be used as a model in future crises. In any event, support for cooperative relations between social partners among officials in the employers’ associations increased considerably over 2005-2006. A repeat survey of managers of employers’ associations showed that this change is particularly pronounced in the chemical and metalworking industries, two sectors particularly affected by the financial crisis. Besides the favourable economic situation in 2012, this change can also certainly be explained by the high levels of flexibility that collective agreements now permit and the joint approach to managing the crisis (Table 3).

Table 3. Support for social partnership among officials of employers’ associations by trade union area, Germany (results given in percentage and absolute numbers)

Union area 2005/2006 2012

Disagreement* in % Agreement in % N. Disagreement in % Agreement in % N.

with the statement: ‘The German social partnership is an advantage in international competition’. IG Metall 78.4 21.6 37 25.0 75.0 24 ver.di 82.9 17.1 41 41.2 58.8 34 IG BCE 47.4 52.6 19 18.2 81.8 11 IG BAU 72.1 27.9 43 47.8 52.2 23 Other 86.7 13.3 30 22.7 77.3 22 Total 75.9 24.1 170 33.3 66.7 114 Pearson χ2 (4) 11,925*** Pearson χ2 (4) 6,111 * Including ‘fence-sitters’ who did not express a clear preference. Source: Helfen, 2013, p. 484.

6. Introduction of the statutory minimum wage in 2015

In January 2015, following more than 10 years of heated debate, Germany introduced a national statutory minimum wage for the first time in its history, set at € 8.50 per hour. The new minimum wage was not a ‘planned child’ but rather was born out of necessity. For almost a decade, virtually nobody took any notice of the rapid increase in low wages and the sharp downward extension of the wage spread because all the actors concerned – 66 Economia & Lavoro, LII, 1 including trade unions – feared the obvious conclusion that the traditional German wage system was no longer future-proof and needed reform. Trade unions on their own were no longer powerful enough to enforce effective low-wage thresholds in many sectors. This first became clear when the government used the 2003 Hartz reforms to further expand the German low-wage sector, which at that point was already too large by international standards. The minimum wage debates then started to move beyond expert circles and became a national issue. Attempts between 2005 and 2013 to make a statutory minimum wage redundant by agreeing industry-specific minimum wages failed. This was because the employers’ associations in the largest low-wage sectors were no longer able or willing to negotiate industry-specific minimum wages with the trade unions. A joint campaign involving all trade unions for the introduction of a statutory minimum wage was deemed impossible by many observers because of the dualisation of the labour market and the irreconcilable differences between insiders and outsiders. Palier and Thelen even claimed to be witnessing the emergence of ‘a new (less egalitarian but possibly quite robust) equilibrium’ (Palier and Thelen, 2010, p. 139). As proof, they cited the disputes over the minimum wage within the German trade unions, writing: ‘The stronger unions are joined in their opposition to a statutory minimum wage by the main employers’ federations.’ (Palier and Thelen, 2010, p. 125). Adducing the emergence of stable new power configurations as evidence, they argued that the process of change had stalled, leaving the current level of dualisation ‘frozen in’, as it were. Well-protected core workforces were unaffected by labour market deregulation. They would now confine themselves to defending their own interests and were no longer in a position ‘to perform the leadership functions they once did, providing collective goods for all’ (Palier and Thelen, 2010, p. 120). Hassel was still endorsing this analysis in 2014, when all German trade unions had long been supporting the demand for a minimum wage, when she wrote: ‘The capacity of service unions […] to protect and raise wages by campaigning for a national minimum wage […] is severely limited by the opposition of manufacturing unions’ (Hassel, 2014, p. 72). Undoubtedly, there are tensions between the interests of labour market insiders and outsiders. However, the alleged new equilibrium has never materialised. Neither companies nor trade unions have accepted this dualism, which is more accurately characterised as a state of uncertainty in which distribution and power disputes remain unresolved. Companies attempted to capitalise on the power they had gained and attack the core workforce as well. In neoliberal insider-outsider models, their good working and employment conditions are regarded as ‘unjustified privileges’ that act as ‘barriers’ to outsiders and ‘obstacles’ to ‘full employment’. Many core jobs were outsourced to less regulated segments of the labour market and the trade unions were forced by the threat of outsourcing into concession bargaining, with cumulative consequences for other firms. On the other hand, the negative experiences of many members of the core workforce helped actors in the strong industrial unions to build on their still extant tradition of solidarity politics and support the service unions’ demand for a statutory minimum wage. The joint unions’ strength then became an essential power resource in implementing the minimum wage. It was further enhanced by research as another type of resource. The recent research on minimum wages conducted in the United States and the United Kingdom, as well as in Germany showed that minimum wages do not harm employment. This disrupted the neoliberal political narrative according to which the only choice is that between more inequality and more unemployment. A coalition of trade unions and SPD politicians succeeded in combining forces to construct Gerhard Bosch 67 a new narrative whose main theme was the fight against precarious employment and social inequality. This created the link that had hitherto been missing between the service unions’ demand for a statutory minimum wage and the manufacturing unions’ drive for a reregulation of temporary agency work and the prevention of outsourcing. For a decade, the employers’ associations had fought bitterly against the introduction of a statutory minimum wage. The new minimum wage was not to mark a break with the German system of free collective bargaining but to be introduced in such a way as to maintain path dependency as far as possible. Despite all their other differences of opinion, politicians, trade unions and employers’ associations were as one on this point at least. When it became clear in 2014 that employers were not able to dissuade the coalition government from moving ahead with their plans, they sought an alliance with trade unions at the last moment in order to shape the minimum wage together. The philosophy behind the industry minimum wages – namely, to strengthen the role of social partners and to revitalise collective bargaining – also underpinned the new minimum wage legislation. Due to pressure from the trade unions, the act on minimum wage became part of a legislative package entitled the ‘Act on the Strengthening of Free Collective Bargaining’ (Tarifautonomiestärkungsgesetz) which, besides introducing the minimum wage, is also intended to expand collective agreement coverage once more and to facilitate declarations of general enforceability. The act provided for the establishment of a minimum wage commission, which was originally to be modelled on the British example. However, the two industrial unions IG Metall and IG BCE wanted to minimise political influence on the minimum wage as far as possible and were successful in doing so. In a departure from the British model, the three representatives of each side of the social partnership are nominated by their respective organisations and are not selected as individuals by the government. The two academics on the commission are proposed by the social partners, it is true, but they do not have no voting rights, unlike in the United Kingdom. The government appoints an independent chairperson proposed by the social partners. The commission proposes increases in the minimum wage to the government, which enacts them through statutory order but cannot alter them. Derogations from the minimum wage are possible through collective agreements that are declared generally binding. Two important amendments were made to the legislation at the last moment as a result of a joint initiative by employers and trade unions. In the government’s bill, the level of the minimum wage was originally to be frozen until the end of 2017. In order to prevent the minimum wage from rising too sharply in 2018 and possibly causing a shock after three years of stagnation, the social partners’ first amendment stipulated that the minimum wage should be increased every two years. The second amendment ensured that the benchmark for any increase in the minimum wage would be the average increases in collectively agreed rates of pay. The social partners wanted to make it clear that it should be collective bargaining that sets the pace for increases in the minimum wage. They adopted this approach also in order to avoid energy-sapping disputes and votes, in which the chairperson ultimately casts the deciding vote. In addition to this, the commission is expected to evaluate the minimum wage and present a report to the government every two years. An office was set up in order to facilitate this process. The minimum wage commission has further strengthened the use of average increases in collectively agreed wage rates as a benchmark in a unanimously agreed amendment to its standing orders. It was decided that a two-thirds majority vote would be required in order for any deviations from this formula to be implemented. As a result, the minimum wage 68 Economia & Lavoro, LII, 1 has been virtually index-linked. The first increase in the minimum wage to € 8.84, which came into force on 1 January 2017, was decided unanimously in June 2016. As expected, any disputes were confined to establishing the index of agreed hourly earnings. The minimum wage commission’s first report showed that the new minimum wage regulations have led to significant wage increases in the low-paid sectors. In some cases, there have been double-digit increases for low-skilled workers in typical low-paid sectors, such as hospitality or in eastern Germany, without the reductions in employment that were forecast by many economic research institutes. The report also showed that, in April, 1.36 million workers were still earning less than € 8.50 per hour, half of them in mini-jobs and a further quarter in socially insured part-time work (Mindestlohnkommission, 2016). This high figure cannot be explained by the legal (workers under 18 years old, newspaper deliverers) or collectively agreed exceptions (for example, in the meat processing industry and several other sectors), but suggests there are still problems with monitoring and enforcement, particularly in mini-jobs.

7. Conclusion

The development of the German wage-setting system since 1990 demonstrates that income inequality increases rapidly as an inclusive wage-setting system is eroded – a lesson that has already been learned in other countries. Membership of employers’ associations began to crumble in the changed social and economic environment following the German reunification, which was actively promoted by policymakers through product and labour market deregulation. Political pressure on the most important institutions of the German industrial relations – the collective bargaining and codetermination systems – also increased. Collective agreements and works councils were now disappearing from broad swathes of the economy and, as a result, income inequality increased rapidly. The share of low-wage workers grew to the highest level in the EU and, since there was no minimum wage to put a floor under pay levels, the wage spread plunged downwards to a greater extent than in any other EU Member State. Nevertheless, social dialogue continued to play a central role in Germany and in recent years has revived somewhat. Trade unions remained strong in many industries and companies, and they were able to negotiate innovative collective agreements dealing with fundamental social and economic issues. Particularly worthy of mention in this regard is the joint management of the financial crisis by means of innovative working time systems, and the recruitment of more than 540,000 trainees in the midst of the crisis in order to prevent youth unemployment from rising marked a milestone in the revitalisation of social dialogue. This crisis management through dialogue at every level (national, industrial, regional, and company) etched itself on the memory of social partners, which were all a little proud of this success. In any event, it certainly improved the attitudes of employers’ associations towards social partnership and social partners, and is perhaps the blueprint to follow in the next crisis. The introduction of the statutory minimum wage was very controversial for a long time, even among those trade unions that did not want state intervention in wage setting, which they saw as their domain. The new minimum wage was then implemented following a joint campaign by all trade unions and some political parties, against the will of employers. Gerhard Bosch 69

However, when it could no longer be prevented, the employers’ associations joined forces with the trade unions to help to shape the legislation. The minimum wage has therefore been placed in the hands of social partners to a much greater extent than in almost all other European countries – with the exception of Belgium and pre-2012 Greece. However, the strengthening of social dialogue in recent years should not blind us to the fact that wages have increasingly become a competitive factor due to the decrease in collective agreement coverage, with bad wages squeezing out good wages and with even worse ones squeezing out bad ones. The new minimum wage only sets a floor on this wage competition and cannot by itself prevent the undercutting of more generous collective agreements. This can only be prevented by restricting certain forms of precarious work, such as mini-jobs, and by increasing collective agreement coverage.

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INDUSTRIAL RELATIONS AND SOCIAL DIALOGUE IN ITALY*

by Giuseppe Fiorani, Annamaria Simonazzi

The paper describes the evolution of Il saggio descrive l’evoluzione delle relazioni industrial relations and labour market reforms industriali e delle riforme del mercato del lavoro in Italy. It illustrates how the interaction of in Italia. Si mostra come l’interazione fra derego- labour reforms, austerity policies, and structural lamentazione del lavoro, politiche di austerità e reforms in the areas of taxation, pensions, riforme nei settori della tassazione, delle pensio- and welfare have aggravated precariousness, ni e del welfare abbia aggravato la precarietà, la inequality, and poverty. The analysis highlights disuguaglianza e la povertà. L’analisi evidenzia i the costs that derive from relying exclusively on costi che derivano dall’affidarsi esclusivamente a labour market reforms to revive employment and riforme volte ad accrescere la flessibilità del mer- growth, supporting the view that revitalisation cato del lavoro per rilanciare l’occupazione e la of social dialogue and a shift from austerity to crescita. Si conclude che una ripresa del dialogo implementation of an effective industrial policy sociale e l’abbandono delle politiche di austerità a can provide a better recipe to weather the crisis favore di un’efficace politica industriale possono and address the challenges of the emerging fornire una ricetta migliore per superare la crisi e techno-economic system in a globalised and affrontare le sfide dell’innovazione tecnologica e competitive environment. della competizione globale.

1. Introduction

Industrial relations in Italy have gone through various phases. Long labelled ‘confrontational’, since the early 1990s the Italian industrial relations system came to be described as an example of the ‘neo-corporatist revival’ (Crouch, 1998). In this period, important agreements and reforms were implemented with the participation of the social partners. The neo-corporatist phase was interrupted by attempts on the part of conservative governments to weaken the trade unions and isolate the Italian General Confederation of Labour (CGIL), the main left-wing trade union confederation1. With the crisis going from bad to worse and with the EU governing bodies turning from moral suasion to conditionality, labour legislation swerved from negotiated to unilateral (Eurofoundation, 2013). In the

Giuseppe Fiorani, Department of Economics, University of Modena and Reggio Emilia. Annamaria Simonazzi, Department of Economics and Law, Sapienza University of Rome. * We thank Luisa Corazza for helpful comments. 1 In 2009, two separate framework agreements were signed between two of the three main trade union confederations (with the exclusion of the CGIL Federation of White and Blue-Collar Metalworkers, FIOM, and the General Confederation of Italian Industry, Confindustria), with the backing of the government. 72 Economia & Lavoro, LII, 1 name of urgency, national governments have increasingly resorted to legislation by decree, sidestepping the social partners and Parliament to pass reforms in the fields of labour, welfare, and industrial relations. Only recently has the industrial relations climate shown any signs of switching from confrontation back to dialogue. In the following sections, we describe the evolution of industrial relations and social dialogue in Italy in response to various occurrences: ever more difficult economic and employment conditions, the stances taken by the governments, the often difficult relations between the main trade unions, the urgency imposed by the financial and economic crisis, and the structural changes produced by the new ‘great transformation’. Labour policies came to be increasingly based on the idea that flexibility was required to respond to the changing realities of the world of work and that it alone could guarantee well-functioning labour markets. Labour market reforms were not effectively countered by compensatory, active or passive labour policies or social spending. Contrary to the common assumption postulating a positive relationship between flexibility and employment creation, deregulation resulted in an increasingly polarised labour market, with no enduring effects on employment. The interaction of these reforms with austerity policies and structural reforms in the areas of taxation, pensions, and welfare affected precariousness, inequality, and poverty, demonstrating that, in a recessionary macroeconomic context, no degree of ‘flexibility’ can counteract the massive unemployment created by the crisis and austerity policies on the one hand, and rapid technological change, on the other. The paper highlights the costs that derive from relying exclusively on labour market reforms to revive employment and growth, and argues that revitalisation of social dialogue and a shift from austerity to implementation of an effective industrial policy can provide a better recipe to weather the current difficult economic and social situation. It is also maintained that new models and tools for bargaining and participation are needed to address the challenges of technological change in a globalised and competitive environment, bringing together the manifold, dispersed forms of work participation: part-time, low-pay, low-quality jobs; migrant, irregular, atypical workers; long-term unemployed, inactive, ‘on-demand’, and ‘venture’ labourers2. The traditional, passive and active labour market policies are proving ever less appropriate to deal with the rapid obsolescence of skills caused by the emerging techno-economic system, while new welfare policies are needed to catch up and address the different risks entailed by the changing organisation of work.

2. Industrial relations in Italy

According to a recent classification of industrial relations regimes (Eurofoundation, 2013), Italy – together with Spain, Portugal, France, and Greece – falls within the category of ‘polarised pluralism’: the role of the social partners is described as ‘more irregular and highly politicised’. It shares with other ‘Mediterranean’ countries a model of industrial relations characterised by a traditionally high degree of central coordination in collective bargaining3.

2 We borrow Gina Neff’s expression (Neff, 2012), to denote ‘the people who work at the platform firms. They receive high wages, and if the firm is successful, the value of the platform is capitalized in the stock market, resulting in remarkable amounts of wealth for the firm’s direct employees and entrepreneurs. If the firm falters or fails, these individuals must find new employment’ (quoted in Kenney and Zysman, 2016). 3 The system of industrial relations is not regulated by law: key issues such as workers’ representation, collective Giuseppe Fiorani, Annamaria Simonazzi 73

Although declining, union density in Italy is still among the highest in the world: it stood at 41% in 1980 and is now estimated at 33%. The data include retired workers, but exclude workers affiliated to unions other than the three major ones – CGIL, the Italian Confederation of Workers’ Unions, CISL, and the Italian Labour Union, UIL. Over time, there has been a huge reshuffling of membership composition. The proportion of pensioners jumped from 20% in 1981 to a peak of 50% in 2001, decreasing thereafter to 47% in 2014 (Carrieri and Feltrin, 2016). The changing structure of the economy is reflected in the decline in manufacturing in favour of the public sector and private services, though the latter still registers the lowest rate of unionisation (17%). Female and migrant participation is also low, though increasing. The weakest area continues to be the under- 30s, where atypical workers are more concentrated: this age group is the least unionised (15%), with a gap of 30 percentage points (p.p.) with respect to workers aged 45-60 (Leonardi, 2017). Bargaining coverage rates are still high due to the presence of statutory extension mechanisms or their functional equivalents (ETUI, 2017). There is no legal minimum wage, but the minimum pay settled in sectoral agreements is extended to all workers. Compared with other European countries, the minimum pay in Italy is relatively high both in absolute terms and relative to the median wage4, but non-compliance rates are far from negligible. There are many legal and illegal ways of circumventing payment of the minimum wage: unpaid overtime, sub-framing, resort to free-lance or bogus self- employed, or signing a deal with a minor union with the explicit goal of setting lower wages. Finally, the complexity of the system (with more than 800 agreements currently in place) and the increasing blurring of sector borders may offer employers – and not only small businesses, as the case of Amazon illustrates –5 leeway to apply the ‘wrong’ contract. Garnero (2017, p. 1) estimates that ‘on average around 10% of workers are paid one fifth less than the reference minimum wage. Non-compliance is particularly high in the South and in micro and small firms, and it affects especially women and temporary workers. Overall, wages in the bottom of the distribution appear to be largely unaffected by minimum wage increases’. Participation does not belong to the Italian practice of industrial relations. Italy has one of the lowest levels of workers’ participation (Eurofoundation, 2013). A unified strategy to encourage direct participation is still lacking, and most of the steps taken have only been with a view to compliance with European directives, and limited to information and consultation. While Legislative Decree No. 25 of 6 February 2007 reinforced the rights to information and consultation on several issues – such as the company’s economic conditions, changes in work organisation, and the possible risks for employment –, the focus has been mostly on introducing forms of wage flexibility linked to firm performance in the context of decentralised bargaining. The findings of a Bank of Italy survey of firms with more than 50 employees (Banca d’Italia, 2015) show that half the companies observe only the forms of consultation contained in the collective agreement, while only one quarter (the bargaining, minimum wages, and strikes are regulated by tripartite and/or bilateral agreements; the only exception is the ‘Workers’ Charter of Rights’ (Statuto dei lavoratori), passed in 1970 (Law No. 300 of 20 May 1970). 4 The ratio of the minimum to the median wage (the so-called ‘Kaitz index’) is approximately 80% in Italy, 60% in France, and 50% in Germany (Garnero, 2017). 5 On 24 November 2017 (‘Black Friday’), the Amazon employees went on strike because of a dispute over a rise relative to the contractual minimum wage. As it turned out, union and management were referring to two different national collective bargaining agreements (NCBAs), services and distribution, on the one hand, and logistics on the other. 74 Economia & Lavoro, LII, 1 largest enterprises, foreign groups, and firms where there is union representation) envisage other methods of participation. Conversely, in Europe, participation includes workers’ involvement in education, training, lifelong learning, and empowerment. Global competition and new technological paradigms call for customised, high- quality products, and high production standards. Greater motivation and commitment on the part of the workforce and its involvement in the definition of production processes and business strategies are considered an increasingly key component of personnel management. The recent literature emphasises the positive link between participation and workers’ empowerment, which is required to respond to the technological challenge. Indeed, the Bank of Italy survey found a positive correlation between employees’ involvement, the share of pay not determined by the national contract, and innovation (D’Amuri and Giorgiantonio, 2015). Favouring a cooperative climate between management and labour together with supplementary firm-level bargaining are credited with encouraging the dissemination of information and responsibility, with positive effects in terms of productivity and innovation. Consequently, there is strong pressure to foster decentralisation of industrial relations. Since 1997, various financial laws have introduced and regularly extended substantial incentives, in the form of reduction of social security contributions linked to productivity bonuses. Leoni (2018) estimates at 6,000 billion euros the total cost to the State over the period 2008-2017. He concludes that, given the amount of financial resources lavished by the State, assessment of their effectiveness has been widely inadequate, ‘leaving policymakers […] without appropriate indications on the causal links between contracts and outcomes’6. Moreover, despite huge subsidisation, between 2010 and 2016 the share of firms implementing firm-level bargaining remained very low (about 20%), covering 50% of employees, mostly in large, exporting firms of the Centre-North (D’Amuri and Nizzi, 2017). Predominance of small firms, subordination to the national collective agreement, and the low rate of productivity growth are among the reasons usually cited for this low coverage. While multi-level bargaining within a coordinated system may be compatible with moderate wage disparities, the risks entailed by ‘disordered fragmentation’ of decentralised bargaining should not be underrated: it increases the risk of dualism between successful and unsuccessful firms, north and south, and insiders and outsiders in the labour market, with consequences on policies, intermediate bodies, and the forms of representation. And there are, in fact, various possible ways to circumvent the collective agreement. Preceded and urged by government intervention (Art. 8 of Decree Law No. 138 of 13 August 2011), motivated by the economic crisis and by the legal uncertainty following the Fiat case, an inter-confederal agreement, signed by the three main trade union confederations in June 20117, regulated the conditions for derogation from the national contract. However, increasingly blurred sector borders leave open the possibility of resorting to a different NCBA. Since 2012, we have witnessed the explosion of NCBAs signed between scarcely representative (or ‘pirate’) employee-employer organisations. On 15 May 2017, there were 823 national contracts deposited in the national archive of the National Economic and Labour Council (CNEL)8: of these, 552 (67% of the total) were signed by unions other than

6 Leoni (2018) argues that various distortions mar the empirical studies seeking to assess the overall effectiveness of these subsidies, while evaluation of the relative effectiveness of the various incentives is totally absent. 7 Although fiercely contested from within CGIL, this agreement paved the way to ending the isolation of this union confederation. 8 They had increased to 868 by September. Giuseppe Fiorani, Annamaria Simonazzi 75 the big three, and 704 (86% of the total) were signed by representatives of the employers other than the ‘Confindustria system’ and the Agency for Bargaining Representation of Public Administration Bodies (ARAN, the representative institution for the public sector) (CNEL, 2017). Many of these contracts have the sole purpose of evading the norms in terms of work organisation and pay set by the sectoral collective bargaining. According to D’Amuri and Nizzi (2017), they result in wages up to 20% below those agreed in the corresponding ‘standard’ NCBA. Finally, there is the Fiat solution: breaking away from national representation and the national contract (NCBA), and bringing in a new contract (CCSL or contratto collettivo specifico di lavoro) with only the signatory trade unions9. Since disagreement between unions gave veto powers to the dissenter, in December 2011 Fiat abandoned the NCBA, constituting a new company not associated with Confindustria and signing a first-level contract (CCSL). The bargaining for the new rules took place in emergency conditions and under threat of relocation (to Poland and Serbia). The agreement was not signed by CGIL, but its terms, no longer exceptions to an NCBA, apply to all employees, regardless of their union affiliation. It introduces flexibility on issues related to performance, overtime, excessive absenteeism, and enforceability of the agreements. Following the ruling of the Constitutional Court No. 231/2013, Fiat had to accept the representation of representative organisations, even if not signatories of the agreement. The case of Fiat highlights the more general problem of representation of both employees and employers10: indeed, Article 39 of the Constitution is still waiting to be implemented. This disordered fragmentation of representation and proliferation of NCBAs corresponds to contractual dumping and constitutes a drag on healthy firms. Establishment of a national register of workers’ and employers’ representatives could help to bring order to the bargaining jungle.

3. Labour in the second ‘great transformation’

We can distinguish three phases of labour market legislation. In the early 1990s, agreements aimed mainly at achieving wage flexibility. In this first period, reforms were implemented with the participation of the social partners. The tripartite protocol signed in 1993, which established the framework rules for collective bargaining, workplace representation, and labour policies, epitomises this phase in Italy’s industrial relations, during which other important agreements were signed, heralding reforms in pensions, labour flexibility, and welfare. This neo-corporatist approach began to ebb well before the crisis. From 1997 to 2003, legislation aimed at increasing flexibility in the labour market through the liberalisation of a wide range of atypical contracts. With the crisis, and with the EU governing bodies turning from moral suasion to conditionality, labour legislation veered from negotiated to unilateral. Flexibility policies were first advocated as the necessary response to the low job creation of the 1980s. In those years, ‘jobless growth’ and ‘Eurosclerosis’ were ascribed

9 Simonazzi and Fiorani (2018) define ‘corporatisation’ a process of decentralisation of collective bargaining from industry to firms, which may no longer refer to a national agreement – as in the case of the CCSL of Fiat Chrysler Automobiles (FCA) – or where the NCBA provides only a very general framework. 10 For instance, there is the anomaly of two types of representation – RSU (unitary trade union representation at factory level) and RSA (specific trade union representation at factory level) – while the 2014 Industrial Relations System Agreement (Accordo Interconfederale) stated the majority principle in the election of RSU; it should be the task of the legislator to choose between the two models of representation. 76 Economia & Lavoro, LII, 1 to the rigidity of the labour market. Deregulation, it was argued, would lead to a net creation of jobs. Labour market reforms in Italy mostly targeted new hirings (so-called ‘flexibility at the margin’), while the firing rules for regular contracts were left substantially untouched. This policy was originally justified as a means of promoting participation in the labour market for young people and other hard-to-employ categories (Rubery and Piasna, 2016). Between 1995 and 2007, despite a mediocre rate of GDP growth, more than three million jobs were created (what has been called ‘growth-less job creation’), with flexible employment, characterised by fixed-term contracts, involuntary part-time, and bogus self- employed accounting for most of it. On top of and often intermingled with them, a great number of informal workers were in the shadow economy. New hiring took place mostly through temporary work contracts. These workers are the first to be made redundant in a slowdown. Their high turnover means that, while permanent contracts still account for the vast bulk of employment in Italy, young people are employed mostly on temporary contracts (Figure 1).

Figure 1. Share of temporary employment in total Italian employment by age group, 1998- 2015

Source: Eurostat, http://ec.europa.eu/eurostat/data/database.

With dualism actually worsening, debate on the increasing inequalities in the labour market intensified. Various arguments, ranging from insider-outsider to inter-generational conflict, converged in attributing the precariousness of the ‘outsiders’ to the protection of the ‘insiders’ and contributed to orienting policies towards reduction of protection. After decades of policies aimed at reducing the alleged rigidity of the labour market, compounded by austerity measures implemented in the crisis, the increasing precariousness of ever- greater segments of the workforce produced by these policies has been instrumental Giuseppe Fiorani, Annamaria Simonazzi 77 in arguing for the need to eliminate the excessive protection of insiders that unfairly discriminates against outsiders. Since 2011, labour policies sought to reduce the dualism in the labour market by cutting the firing costs of open-ended contracts, while seeking both to regulate and to promote non-standard forms of employment11. A wide-ranging enabling law (the so-called ‘Jobs Act’, Law No. 183 of 10 December 2014) changed the rules governing dismissals, simplification of contracts, and labour law procedures, reformed unemployment benefits and active and passive labour market policies, and improved reconciliation between work and family life. The Jobs Act abolished workers’ reinstatement rights in the case of dismissal (except for discriminatory reasons), replacing it with monetary compensation, and introduced a new standard open-ended contract for new hires (‘graded security contract’, contratto a tutele crescenti), which reduces the level and uncertainty of firing costs for all new permanent contracts in firms with at least 15 employees. The Jobs Act was complemented by a measure, passed in the 2015 Budget Law (Law No. 209 of 28 December 2015), which provided a sizable temporary rebate of non-wage labour costs (up to 8,060 euros per year for three years) for new permanent hiring of workers who had not held an open-ended position in the previous semester. These incentives were not targeted to specific groups of workers, nor were they contingent upon firm-level net job creation; that is, firms could use the subsidy to convert a temporary contract into a permanent one. Assessment of the success of the new law is still controversial. The latest data indicate that the flexibility provided for the first three years of the graded security contract has not reduced the incidence of fixed-term contracts, especially among young people. When the effect of the reduced social security contributions petered out, precarious contracts for young people took over again (Beraldi and Lagrosa, 2017). The deep and prolonged economic crisis has taken a toll on the labour market, with falling employment rates and dramatic increases in unemployment, in terms of both numbers and duration. Between 2007 and 2014, unemployment doubled, from 6% to 13%, only partly mitigated by a massive use of short-time working schemes and wage redundancy funds. Employment conditions worsened, especially for the young. The unemployment rate increased across all age groups, reaching 9.7% for the traditional male breadwinner category (35-49 years of age), and peaked at 35.5% in the 15-24 age bracket. The share of young people who are not in education, employment, or training (NEETs) increased from 17.7% in 2008 to 25% in 2013 (down to 22.3% in the second quarter of 2016) (2.3 million aged 15-29 in 2015, 96% of whom in the age bracket 18-29) (Istat, 2016b). Despite the current mild recovery, employment and inactivity rates are still among the worst in the EU. The crisis also affected people who remained in employment, substantially worsening the quality of existing jobs and levels of pay, while aggravating inequalities across socio- economic groups (OECD, 2017) (Table 1). Worst-off are the young and low-skilled workers. Not only do they have the poorest results in terms of employment and unemployment rates but they also have the worst outcomes with respect to job quality: lower earnings, greater labour market insecurity, and job strain.

11 Law No. 92 of 28 June 2012 (Legge Fornero) addressed labour market dualism by acting on the firing and hiring costs of different types of contracts. On the one hand, it reduced the cost of individual dismissal, weakening the effectiveness of Art. 18 of Law 300/1970; on the other hand, it sought to limit employers’ use of ‘bogus’ self-employment and ‘collaboration contracts’ (contratti di collaborazione coordinata e continuativa) and to create incentives for the greater use of apprenticeship contracts. It also reformed the system of unemployment benefits, extending the coverage to some forms of precarious contracts. 78 Economia & Lavoro, LII, 1 10 gap 34.2 27.6 22.0 20.3 30.6 22.1 27.5 23.0 27.6 31.7 34.8 35.3 31.1 28.6 14.2 18.8 group Employment disadvantaged 9 45.3 37.4 29.4 45.4 33.3 46.6 35.3 42.8 38.7 35.9 28.6 32.6 45.7 22.4 24.4 24.1 Gender pay gap Inclusiveness 8 rate 9.1 9.4 9.0 7.9 9.8 9.2 7.9 5.6 8.8 9.4 6.7 13.4 16.5 13.3 10.4 10.0 Low-income 7 3.9 3.9 4.7 3.3 5.4 2.6 4.9 5.2 4.5 5.4 1.9 2.3 3.6 3.2 1.9 2.4 hours Very long Very 6 Job 46.6 52.6 46.2 45.5 39.3 41.2 strain 45.2 36.6 33.7 46.2 49.1 47.1 40.2 48.6 37.9 30.5 Quality 5 2.7 3.6 3.1 4.6 5.7 5.0 8.9 7.8 4.7 5.2 5.2 2.3 11.8 26.6 11.7 10.7 insecurity Labour market 4 8.6 7.2 7.3 8.3 8.5 18.0 16.6 24.5 27.2 29.2 20.1 16.8 17.6 14.4 19.8 27.3 quality Earnings 3 rate 4.7 8.6 6.9 5.7 7.6 6.8 5.1 9.1 7.6 6.3 12.1 22.2 12.9 10.1 10.0 11.5 Unemployment 2 51.6 53.9 60.6 64.6 56.2 57.7 59.6 63.7 55.3 60.9 62.6 60.7 68.7 61.9 70.1 64.3 Quantity Full-time equivalent 1 rate 57.1 58.7 63.9 74.0 61.8 74.1 64.3 73.2 63.1 62.9 63.9 62.7 70.2 65.2 75.5 73.5 Employment Table 1. Scoreboard of labour market performance, selected EU countries (2015) Table : OECD Employment Outlook, 2017, Table 1.2. Source : OECD Employment Outlook, 2017, Table Italy Spain Portugal Germany Belgium Netherlands France United Kingdom Ireland Poland Hungary Slovakia Czech Republic Slovenia Sweden Denmark Giuseppe Fiorani, Annamaria Simonazzi 79

Like all other ‘crisis’ countries (but also the United Kingdom; see Blundell et al., 2014), between 2010 and 2016 Italy suffered a reduction in real wages. Low levels of entry wages for newly hired young workers and wage penalties associated with working under a temporary contract affected mostly workers in the two bottom quintiles, while workers in the top quintile were less penalised. Checchi and Leonardi (2015) found that this penalty is halved when individual fixed effects are included, suggesting that labour market flexibility increases wage differentials partly by sorting individuals according to their unobservable characteristics and partly by changing the wage for less qualified occupations. This indicates that there are at least two types of temporary workers: the ‘professionals’, who take advantage of temporary contracts to increase their market power, extending the range of potential employers; and the ‘precarious’, who fail to find a permanent job because they lack the abilities demanded in the labour market. This same difference determines the probability of moving out of a temporary contract onto an open-ended one. Checchi and Leonardi conclude that whenever a legislative reform expands the share of workers under temporary contracts, other things being constant, an increase in earnings inequality should then be expected. This polarisation of wages and job opportunities is likely to be exacerbated by the new technological upheaval. Since the crisis, labour market reforms have been accompanied by structural reforms in the areas of taxation, pensions, and welfare. The economic and financial urgency of initiatives such as the pension and labour market reforms have prevailed over the objective of coming to agreement with the social partners on the content of these reforms, while budget constraints left little room for compensatory, active or passive labour policies and social spending. Deregulation of the labour market has been accompanied by partial reform of the so-called ‘shock absorber’ systems,12 but a truly universal unemployment benefit and income support schemes are still in the making. Active labour market policies (ALMPs) have had only a secondary role. Traditionally, Italy prioritised hiring incentives, which are easy to implement, although subject to significant deadweight losses. Consequently, most ALMPs consisted in introducing and/or modifying the eligibility requirements for employment subsidies, according to what were deemed the categories of workers most in need of employment opportunities at that time. Budget constraints aggravated the notorious inefficiency of the Public Employment Services (PES) in reallocating labour towards scarce job opportunities. Intermediation between labour demand and supply has gone through several reforms, following various institutional and political vicissitudes (Simonazzi and Fiorani, 2017). In 2015, one of the legislative decrees implementing the Jobs Act (Legislative Decree No. 150 of 14 September 2015) created the National Agency for Active Labour Policies (ANPAL), which has the function of coordinating labour policies to assist job-seekers and the jobless living on the various unemployment benefits. The newly created agency will coexist with the reinstated regional agencies: lacking clear definition of functions, the PES risk being left in disarray while the unemployed workers risk running adrift in a multiplicity of agencies, training courses, and red tape.

12 The Jobs Act further revised the unemployment insurance system, setting new conditions for the renamed unemployment benefit (NASPI), a new provision (ASDI) to cover unemployed workers in distressed economic conditions who had finished the period (up to 18 months) of normal unemployment benefit, and a special benefit covering atypical workers (DIS-COLL). Moreover, as from 2017, NASPI has also replaced the redundancy pay scheme for workers subject to collective dismissal by medium-large firms restructuring or closing (‘mobilità’) (Arachi and Baldini, 2016). 80 Economia & Lavoro, LII, 1

After 20 years of reforms and reorganisations, the structures that should have accompanied the increased flexibility in the labour market are still inadequate to meet the demand for their services. Insufficient financial and human resources prevent efficient functioning of the PES13, resulting in long waiting times, fragmented information spread over different agencies, and limited capacity to offer solutions. The heterogeneity across agencies, users, and providers is marked, calling for greater coordination among actors and greater public-private cooperation. ANPAL’s initial activities include experimenting with the re-employment agreement (contratto di ricollocamento) regarding workers unemployed for more than four months and receiving the unemployment benefit (NASPI). To be effective, the system needs specific skills and capabilities in analysis of competences, an efficient national information system, standardisation of the basic rules guiding the provision of active and passive labour policies, and sound coordination with firms and agencies in charge of professional training. Simonazzi and Fiorani (2018) analysed the working of PES, assessing the different organisation of employment centres in two regions, Lombardy and Marche. They conclude that Italy’s difficulty in the implementation of ALMPs does not lie only in their institutional design (centralisation versus decentralisation, public versus private), but also in the historical marginality of these services – in terms of financial and human resources. Modest outcomes in terms of working conditions (wages, employment, occupational safety, welfare, inequalities), limited representation among atypical workers, and internal divisions have elicited criticism of the trade unions from opposite sides. On the one hand, they have been accused of being ‘the harbingers of a worn-out notion of representation, concentrated in safeguarding the interests of the last bastions of the protected workforce, increasingly out of touch with the newer generations and jobs’, on the other hand of being ‘too accommodating and substantially unable to block the long-lasting erosion of wages, job security, labour rights, welfare protections and youth prospects’ (Leonardi, 2017). With unity to some extent reinstated, the trade unions must resume their role in the policy arena and tackle the old and new challenges brought about by the emerging techno- economic system. The digital revolution – Artificial Intelligence, the Internet of Things, the digitally based reorganisation of manufacturing, Industry 4.0 – is leading to reorganisation of a wide variety of markets, work arrangements, and ultimately value creation and capture. As argued by Kenney and Zysman (2016), platforms can transform work previously done by traditional employees into tasks performed by contractors, consigners, or quid pro quo workers – or even create entirely new categories of work. The relations with the employer will be more tenuous, the preponderance of the work and value creation more dispersed, even as the platform owners centralise the transactions and capture their value. Platform businesses matching workers and tasks may make labour markets more efficient, but they are at the same time likely to generate fragmented work schedules and increasing levels of part-time work without the employment-related benefits that previously characterised much employer-based full-time work. Indeed, the advantage of platform-based companies rests on the possibility to evade the rules by which established companies operate, and which are intended to protect customers, communities, workers, and markets. The increasing fragmentation of labour calls for a variety of instruments for participation and

13 At present, the staff of the employment centres numbers a mere 7,000 employees, with a total budget of 700 million euros, and can provide only 350,000 hours of services. By comparison, in Germany there are more than 100,000 PES employees, with a budget of approximately 9 billion euros. Giuseppe Fiorani, Annamaria Simonazzi 81 bargaining models – to extend the coverage of collective bargaining to non-standard forms of employment, envisage training programmes to help employees to cope with automation and the continuous churning of jobs and skills – and an inclusive welfare in support of the ever more fragmented working careers.

4. The trade-off between flexibility and growth

Structural reforms have their roots in mainstream economic theory, according to which ‘excessive’ wage and labour protection are detrimental for efficiency, productivity, and growth. By increasing firms’ dismissal costs, employment protection has a negative impact on productivity at the firm level: by reducing the threat of layoff, it lowers workers’ effort (poor work performance or absenteeism), and it discourages firms from experimenting with new technologies with higher mean returns but also higher variance. Since the influential 1994 Jobs Study by the Organisation for Economic Co-operation and Development (OECD) (OECD, 1994), which maintained that job creation is prompted by ‘efficient markets’, free from institutional constraints, the lively debate on the employment effects of employment protection legislation (EPL) that accompanied labour reforms has not been definitely settled. The 2004 OECD Employment Outlook drew more cautious conclusions, stating that employment cannot increase without economic growth (while differences in the strictness of EPL for regular and temporary jobs may aggravate labour market duality and negatively affect the careers and productivity of those trapped in temporary jobs). Conversely, a reasonable degree of EPL ‘may foster long-term employment relationships, thus promoting workers’ effort, cooperation and willingness to be trained, which is positive for aggregate employment and economic efficiency’. Ten years later, the 2016 OECD Employment Outlook turned this argument on its head. Well-designed structural reforms of product and labour markets may entail costly adjustments in the short run, but in the long run the greater productivity of a more efficient allocation of labour will prevail again. The high employment and wage losses associated with greater flexibility in dismissal of workers on regular (open-ended) contracts would be reversed in a few years. The short- run costs would be smaller if reforms were implemented in the upswing, though it is in a depression that they are politically more enforceable (OECD, 2016). This view legitimised the inclusion of structural reforms as a pre-condition in any agreements between the European Commission and ‘programme’ or crisis member countries. While the protection of regular employment has gradually been eroded with the deepening of the crisis, increasing competition from low-cost countries in ‘mature’ products and accelerating technological change, no one has been safe from the risk of dismissal and unemployment. A (rough) indication of the decreasing degree of rigidity of the labour market is provided by the OECD index of EPL (OECD, 2017b). The index for Italy fell from 3.82 in 1990 to 2.26 in 2013, and now compares not too unfavourably with an index of 2 for Germany and 3 for France. Firing obstacles, which have great weight in the indicator, were further reduced in 2015. Thanks to levelling-down equalisation, in 2013 the index no longer indicated the existence of dualism in the Italian labour market (Table 2). The extensive empirical literature indicates that EPL can have different effects in different macroeconomic and institutional contexts, in the short and long run. In the USA, skills are mostly scouted in the market, while in Europe they are chiefly nurtured 82 Economia & Lavoro, LII, 1 within the firm. This difference may explain why the empirical literature has found that firms’ innovative dynamics are associated with centralised bargaining systems in European economies (Addison et al., 2015) but with decentralised bargaining mechanisms and flexible labour markets in the USA (Menezes-Filho and Van Reenen, 2003).

Table 2. Index of protection for open-ended contracts (EPRC) and ratio of temporary contracts (EPT) over EPRC, selected countries, 2013 Italy France Germany Spain Portugal Greece

EPRC 2.79 2.82 2.98 2.28 2.69 2.41 EPT/EPRC 0.97 1.33 0.59 1.39 0.87 1.21 Source: OECD (2017b).

Moreover, while the short-run costs have been reassessed and found to be neither low nor transitory, even for flexible labour markets like the US one (Autor et al., 2016), the analysis of the long-term effects of labour reforms on productivity and growth has been challenged on two grounds. First, the assumption of a (full) employment equilibrium pre- empts any serious consideration of adjustment costs. Second, a truly dynamic analysis must consider the effects of employment relations on the factors determining innovation and competition. Specifically, with competition increasingly focusing on the quality and complexity of products rather than their price (Simonazzi et al., 2013), to be successful firms must innovate their products, processes, and organisation. To this end, a skilled and cooperative workforce is as essential as the firm’s commitment to invest in its labour force. If arm’s-length labour relations can make cost competitiveness profitable in the short run, this strategy may not pay in the long run. Cross-country analysis also highlights the strong complementarity between national legislation on labour protection, the kind of industrial relations, and overall employment policies. Countries with close social dialogue institutions, like Belgium and Sweden, managed to keep wage inequalities at relatively low levels (Vaughan-Whitehead, 2018). Conversely, in the Italian case, concern over ‘excessive’ regulation of the labour market has diverted attention from the structural problems at the origin of the stagnation of the Italian economy. While the Nordic experience cannot be automatically transposed to the Italian scenario, in Italy labour market deregulation has been preferred to an alternative strategy based on investing in people, combined with an industrial policy aimed at strengthening and upgrading the industrial structure (Simonazzi et al., 2013). Social dialogue has been weakened and industrial relations have become more adversarial. The result has been slow growth and stagnant productivity, a segmented labour market, and an impoverished workforce. Deregulation and austerity policies in Italy have negative implications for macroeconomic performance, also through their effects on income inequality. The unions’ weakened bargaining power has resulted in low or negative real wages. More decentralised and individualised wage setting has increased wage dispersion and polarisation. Together, these factors have affected the rate of growth of domestic demand (consumption and investment). With the fiscal compact barring public expenditures, only exports have been left to counter the recession. By sustaining the share of wages and reducing inequality, Giuseppe Fiorani, Annamaria Simonazzi 83 industrial relations oriented towards a more equal society might have contributed to economic sustainability, thereby supporting growth. Overall, these results confirm one tenet of labour market segmentation theory, namely that flexibility is much more easily achieved with policies that support growth when job opportunities abound and workers move between jobs. The data on gross labour turnover (hiring and firing) in Italy bear out this proposition (Checchi and Leonardi, 2015). Labour turnover was high at the beginning of the last decade, before the reforms addressing insider protection, but in fact fell during the crisis, when turnover was mostly a matter of dismissals. Once dismissed, adult workers face greater difficulties in re-entering the labour market (Simonazzi and Villa, 2007). The absence of effective re-training and activation policies exposes these workers to loss of human and social capital, increasing the risk of long-term unemployment: in 2015, 68.4% of the total adult unemployed and 55.5% of the unemployed young remained jobless for over 12 months (Istat, 2016).

5. Conclusions

Our analysis started from the premise that the labour market is a social institution. Industrial relations and social dialogue reflect the social, economic, and legal environment and interact with economic, labour, and welfare policies in determining the path and quality of growth. As in many other EU countries, the Italian labour market has gone through a process of deregulation, based on the idea of a ‘self-regulating market’. Since the crisis, within the Economic and Monetary Union (EMU) framework, austerity measures and structural reforms (wage and labour flexibility) have been the only instruments used to address macroeconomic imbalances. Drastic cuts in social expenditure and social investment together with ‘internal devaluations’ have magnified the dualism in the labour market and increased inequality and poverty. Faced with the severity of the socio-economic conditions, social dialogue has focused on the creation of safety nets, such as promoting pursuit of and experimentation with basic or minimum income policies, negotiating reductions of the fiscal drag on lower incomes, and supporting proposals for an extension of care service provisions. Experience in Italy bears out the view that no degree of labour flexibility can provide an adequate response to the manifold challenges represented by technological, organisational, and social changes. These changes call for coordinated responses in the production, employment, and social spheres. The threat of increasing segmentation and polarisation of labour and society posed by the emerging techno-economic system can also be tackled within a cooperative climate in industrial relations. In Sweden, for instance, new forms of work organisation and generous policies favouring the upgrading of skills and the improvement in the quality of work have turned the challenge of technical change into an opportunity (Anxo, 2018). Conversely, Germany seems to have co-opted only one part of the labour force, leaving a large proportion of low-skilled or vulnerable workers behind (Bosch, 2018). However, as argued by Lehndorff (2015), Germany’s comparatively positive economic development is not to be attributed to ‘Agenda 2010’, but rather to the first attempts at limiting the damage caused by it. The growing trade union influence over wage development has played an important role here. Pointing to the discontinuity in German labour policy, Lehndorff observes the paradoxical situation whereby the employment success at home served as a political platform for the German government 84 Economia & Lavoro, LII, 1 to push for a policy of internal devaluation in other countries – quite the opposite of the policies underlying Germany’s positive development. In the Southern European countries, the structural reforms implemented in the crisis have eroded labour rights and weakened labour unions, reinforcing a ‘low road’ of wage cuts and precarious work that has priced out any alternative attempt at benefitting from technological innovation. Wage moderation and low wages could not counter the effects of the productivity decline; on the contrary, they are at the root of the productivity problem. We conclude that there is increasing theoretical and empirical evidence in support of the hypothesis that social dialogue and good industrial relations can be good for innovation and growth. Their effects work through two channels: (i) a cooperative environment between unions, firms, and the State, working together to devise long-term policies capable of fostering organisational changes and patterns of innovation that better respond to a shared social model; and (ii) a more equal income distribution – and higher wages – sustaining domestic demand. In this light, labour market policies supporting less adversarial social relations and strengthening the unions’ bargaining position may represent a key element within an overall industrial policy aiming to long-term sustainable growth. This calls for a complete reboot of the European and national approaches to macroeconomic, labour, and social policies.

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Anno LII Economia & Lavoro Industrial Relations, pp. 87-103

AGAINST THE WIND. INDUSTRIAL RELATIONS IN SPAIN DURING THE GREAT RECESSION AND ITS AFTERMATH

by Rafael Muñoz-de-Bustillo, Fernando Pinto

The Great Recession had a profound impact La Grande Recessione ha avuto un impatto on the Spanish labour market. On the one hand, significativo sul mercato del lavoro spagnolo. Da unemployment skyrocketed reaching 27% of the un lato, la disoccupazione è salita alle stelle, rag- workforce at its highest. On the other hand, three giungendo – nel suo picco massimo – il 27% della different labour reforms were approved, aimed at forza lavoro. Dall’altro lato, sono state approvate deregulating and flexibilising the labour market. tre differenti riforme del lavoro finalizzate alla This paper explores the potential impact of one deregolamentazione e alla flessibilizzazione del of such changes, the alteration of the hierarchy mercato del lavoro. Il presente saggio esplora of collective agreements in favour of firm-level l’impatto potenziale di uno di questi cambiamenti collective agreements, on wage inequality and – l’alterazione della gerarchia dei contratti collet- temporality rates within the firm. According to tivi a favore della contrattazione aziendale – sulla our analysis of firm-level data of a large sample disuguaglianza salariale e sul tasso di rapporti di of Spanish firms, having a firm-level collective lavoro a tempo determinato all’interno dell’azien- agreement correlates positively with higher wage da. Sulla base della nostra analisi dei dati di li- inequality and higher temporality rate at the level vello aziendale di un ampio campione di imprese of the firm. Thus, should one of the intended spagnole, il fatto di avere in essere un contratto implications of the reform (the growth of firm- collettivo di livello aziendale mostra una correla- level collective bargaining) materialise, one of zione positiva con una maggiore disuguaglianza the consequences could be the growth of wage salariale e un più elevato tasso di rapporti di la- inequality and employment instability. voro a tempo determinato a livello aziendale. Per- tanto, qualora si concretizzasse uno degli effetti attesi della riforma (la crescita della contrattazione di livello aziendale), una delle conseguenze potrebbe essere l’incremento della disuguaglianza salariale e della precarietà dell’impiego.

1. Introduction

The permanent high level of unemployment of the Spanish economy since the transition has led, almost since the enactment of the Labour Code in 1980, to a quasi-permanent state of labour regulation reform. Although the huge increase in unemployment of the period 2008-2013 (from 7% to 26%) was clearly a by-product of the Great Recession (Muñoz de Bustillo, 2014a and 2014b) and the collapse of construction, one of the most labour

Rafael Muñoz-de-Bustillo, University of Salamanca. Fernando Pinto, University of Salamanca. 88 Economia & Lavoro, LII, 1 intensive sectors of the economy1, the second (approved in 2010-2011 under a socialist government) and third packages (approved in 2012 under a conservative government)2 of policy measures aimed at addressing the crisis included important elements of labour market deregulation. The rationale behind them, according to the proponents of the reforms, was twofold. On the one hand, measures were taken to reduce the existing employment protection gap between employees with open-ended contracts and those hired on a temporary basis, reducing the redundancy costs of the former and increasing the termination costs of the latter. The aim of such reform was to bring both types of contracts more in line with each other, reducing the incentives to hire employees on a fixed-term basis. On the other hand, measures were taken aimed at the flexibilisation and decentralisation of collective agreements. The purpose of these measures was to facilitate the adaptation of collective agreements to the specific changing situations of the firms operating in different economic contexts, as well as facilitating the use of other adjustment mechanisms than dismissals; in the words of one of the bills: ‘to prevent working conditions agreed in a collective agreement from “petrifying”’3. The aim of this paper is to review the impact on the industrial relations system, of such reforms, focusing on the measures affecting collective agreements. With that purpose, the following section will briefly present the main characteristics of the collective agreements system in Spain before the reforms. In turn, Section 3 will present the main parameters of its reform. Section 4 will analyse the expected impact of one of the elements of the reform: the prevalence given to firm-level collective agreements. In order to do so, after a general review of the existing evidence regarding this issue, we will study, using the data of the last wave of the Structure of Earnings Survey (SES) (2014), the impact of having a firm-level collective agreements (versus a collective agreement at sectoral or higher level) on wage inequality and temporality rate at firm level. As customary, Section 5 will summarise the main conclusions of the paper.

2. A primer on the Spanish collective agreements system before the Great Recession

At the risk of being too simplistic, before the Great Recession the Spanish collective agreements system could be summarised with the following bullets: – automatic extension of collective agreements as a result of the application of the principle of erga omnes. Once a collective agreement is approved, it applies to all firms and employees of the sector/region affected, regardless of whether they belong to the social partners signing the agreement; – ultra-actividad (continuance in force, application after the expiry date) of collective agreements, by which the clauses of a collective agreement stay in force, even after its termination, until a new agreement is reached; – the majority of employees, 92% in 2015, are covered by collective agreements at higher than firm level (sectoral, provincial, regional, or national), with only a minority of employees affected by firm-level collective agreements;

1 According to the estimates of Uxó et al. (2015), between 2007 and 2014, 69% of the jobs lost were directly or indirectly related to construction (82% between 2007 and 2009). 2 Royal Decree Law 10/2010 of 16th June 2010, containing urgent measures for the reform of the labour market, Royal Decree Law 7/2011 of 10th June 2011, containing urgent measures for the reform of collective bargaining, and Royal Decree Law 3/2012 of 10 February 2012, containing urgent measures for the reform of the labour market. 3 Royal Decree Law 3/2012 of 10 February 2012, containing urgent measures for the reform of the labour market. Rafael Muñoz-de-Bustillo, Fernando Pinto 89

– low, but stable, trade union affiliation rate (around 16%), but high level of participation in trade union elections (67% in 2013 elections), with two trade unions: CCOO and UGT, receiving around near three quarters of votes (Alós et al., 2015). The automatic extension of collective agreements and the application of the principle of continuance in force guaranteed a high level of coverage of collective agreements (Figure 1): around 70% of all employees are covered by collective agreements4.

Figure 1. Non-adjusted collective agreements coverage rate, Spain, 1999-2015 (percentage of total employees)

Source: authors’ analysis from EPA and the Statistics on Collective Bargaining Agreements (Estadística de Convenios Colectivos de Trabajo), various years.

Regarding the demography of trade union affiliation, as expected, employees with open- ended contracts have higher affiliation rates, 20.4%, compared with 13% among temporary employees (average rate, 16.4%). A sizeable difference, although probably not so high as to justify considering trade unions as representatives only of ‘permanent’ employees, as sometimes the caricatural models of insider-outsider tend to argue. Affiliation rates are also higher among men (17.8%) compared to women (14.8%) and in activities dominated by the public sector such as public administration and social security (33%), education (25%), or health and social services (22%). Lastly, affiliation rates are also much higher in large firms (250 employees or more), at 29%, compared to SMEs: 6% in firms with fewer than 10 employees, 12% in firms staffed with between 10 and 49 employees5. Before proceeding to review the measures taken in reforms, and their impact on the collective agreements system and the agreements themselves, it is important to know to what extent the actors of collective bargaining, and specifically firms, were dissatisfied with

4 This index is lower than the coverage rate normally used in the literature as the ratio is calculated in relation to all subordinate employment, and not only to those employees with a legal right to collective bargaining. According to the estimates of Visser (2015), the adjusted coverage rate for 2013 for Spain was 78%. 5 Survey on Quality of Life at Work (Encuesta de Calidad de Vida en el Trabajo) 2010. For more details, see Muñoz de Bustillo and Pinto (2017) and Alós et al. (2015). 90 Economia & Lavoro, LII, 1 the state of affairs. Figure 2 reproduces the results of the Encuesta Anual Laboral, an annual labour survey run by the Ministry of Employment and Social Security in 2013 and 2014 on a sample of firms (with five or more employees) regarding, among other things, the level of satisfaction of firms with the collective agreements in force. As we can see, a large majority of firms, across all sizes, declared they are quite or very satisfied with their collective agreement6. Moreover, when asked why they did not have an enterprise agreement, most firms – 77% – answered that it was because the existing sectoral agreement suits their needs.

Figure 2. Firms quite satisfied or very satisfied with their collective agreements, Spain*

* Only firms with five or more employees. Source: authors’ analysis from Encuesta Anual Laboral, Ministry of Employment and Social Security.

3. The Spanish reforms of 2010-2012 of the collective agreements system in a nutshell

The three consecutive labour reforms implemented during the crisis7 affected the regulation of collective agreements with regard to the following items: – firms are given the option of halting the implementation of the collective agreement in force in areas such as wages, working conditions, and so on. Although the non-implementation of specific aspects of the collective agreement has to be justified and negotiated with

6 Although the data correspond to the years after the reforms were enacted (2010-2012), as most collective agreements are multi-annual, in the majority of cases the answers refer to agreements that were already in force before the reform. 7 For the purpose of this paper, we will review the three major steps taken in the process of reform of collective agreements in a single block. The first step was Royal Decree Law 10/2010 of 16th June 2010, containing urgent measures for the reform of the labour market. The second step was Royal Decree Law 3/2012 of 10 February 2012, containing urgent measures for the reform of the labour market. The last was Law 3/2012 of 6 July 2012, containing urgent measures for the reform of the labour market. The first two pieces of legislation were promoted by the Spanish Social Democratic Party (PSOE) and the last one by the Spanish Conservative Party (PP). Rafael Muñoz-de-Bustillo, Fernando Pinto 91 employees, in case of lack of agreement the decision is taken by an Arbitration and Media- tion Committee in which trade unions are in the minority8. So far, firms do not seem to be making much use of this possibility. According to the Survey on Wage Formation (Encuesta de Formación de Salarios) (Izquierdo and Jimeno, 2015), in 2014 only 3.7% of those firms with sectoral collective agreements made use of it (1.9% of those with a firm-level collective agreement). For 2015, the administrative data of the Ministry of Employment (Statistics on Collective Bargaining Agreement) record 1,437 cases of non-implementation, in 1,254 firms, affecting 43,173 employees. In most cases, such a process was agreed (91%); – although not directly related to collective agreements, the first of the labour reforms eased the terms on which firms can modify working conditions (Article 41 of the Labour Code). In the opinion of the trade unions, this option, on which no data are available, is being widely used by firms to change working conditions, as it is less costly and regulated than derogation from collective agreements. Often both measures are taken simultaneously, the former addressed to those elements of working conditions set above the collective agreement, and the latter addressed to those laid down in it (Peñas and Aguilera, 2016); – pre-eminence is given to firm-level collective agreements. Since the reform, working conditions set in collective agreements at firm level have priority over those laid down at higher levels. The pre-eminence of firm-level collective agreements includes most major labour issues dealt with in agreements: (i) basic salary and extra allowances; (ii) allowances related to firm performance; (iii) overtime and shift allowances; (iv) working time and working time distribution; (v) professional classification; (vi) contract policy; and (vii) work- life balance; – when a collective agreement expires, its conditions will only be applicable for one year. If another collective agreement is not signed during the following year, the working conditions of the firms in the sector will follow whatever other higher-level agreement is in force (or the Labour Code, if there is none). Before the reform, the principle of continuance in force ensured the automatic time extension of the conditions set in the expired collective agreement until a new one was signed. Faced with the risk that in July 2013, after the end of the transitory period included in the reform, many sectors and workers could lose the protection of their already expired collective agreements, the social partners signed an agreement in order to allow, by mutual accord, the extension of the period9. This agreement is indicative of the will of the social partners to continue negotiating even when the new regulation allowed firms to benefit from the phasing-out of existing collective agreements. In any case, the end of the continuance in force had a profound impact on the power leverage of employers vis-à-vis employees. As argued by a representative of Confemetal, the employers’ confederation of the metal industry: ‘Nobody is interested in the decline of the agreement. Another issue is that, from a business point of view, the disappearance of the continuance in force is being used to obtain other benefits; it is used as a bargaining strategy’ (Fernández et al., 2016, p. 32). Since the enactment of the 2012 law limiting the continuance in force, a major judgment by the Supreme Court in 201410 considering that

8 Such as the National Advisory Commission of Collective Agreements (Comisión Consultiva Nacional de Conve- nios Colectivos) or equivalent commissions at regional level. These are tripartite organisations with representation of firms, trade unions, and the government. 9 Agreement of the Follow-up Commission of the II AENC on the Continuance in Force of Collective Agreements (Acuerdo de la Comisión de Seguimiento del II AENC sobre Ultra-actividad de Convenios Colectivos) dated 23 May 2013. 10 STS 5504/2014 – ECLI: ES: TS: 2014: 5504. 92 Economia & Lavoro, LII, 1 working conditions of the expired collective agreements become part of the work contract, and as such have to be respected for all workers employed while the collective agreement was in force, limited the impact of the elimination of the continuance in force. But as important as these changes is the fact that, for the first time, the reform of collective agreements was decided without effective consultation and agreement with the social partners. In fact, the reform of 2012 was passed just 10 days after the publication of the Second Agreement on Employment and Collective Bargaining, signed by major trade unions and employers’ organisations, and setting the guidelines for collective bargaining for 2012-2014. These changes in the regulation of collective agreements were accompanied by a reduction of subsidies to trade unions and employers’ organisations (around a 60% reduction according to CCOO, 2016a) and a withdrawal from trade union agreements with the public administration at different levels, allowing free working time for union delegates (above the legal requirements) to reinforce trade union structures11. In a completely different sphere, but also affecting trade union action, there has been a hardening of the position of the Public Prosecutor’s Office regarding the role of trade unionists in strikes and the limits on picketing, leading to an unprecedented rise in the number of trade unionists taken to court. According to Morillo (2015), in 2015, 260 people faced prison sentences for a total of 120 strike-related actions; in 2016, 300 trade unionists were on trial for participating in picketing. Overall, although it is certainly too soon to present an evaluation of the reforms, we can say that so far there has not been a major change in the structure of collective agreements. The level of coverage, as far as we know with the limited data available (until 2015), has not been much affected although a decrease from 73 to 69 can be observed in the last two years (see Figure 1). The structure still favours collective agreements at higher than firm level (although firm-level agreements are on the rise), social actors, as in the past, have maintained their collaboration in terms of approving a general framework for collective bargaining, and withdrawal from collective agreements has been kept at a low level, partly due to the limits set by the judiciary. But that does not mean that things are ‘business as usual’, as the main impact of the reform has been on the content of collective agreements. The elimination of many of the existing checks and balances has led to the emptying of collective agreements (Cruces et al., 2016), especially regarding wages, and to a position of defensive bargaining by trade unions, aimed at maintaining the collective agreements in existence. According to a trade union representative, the reforms have changed the attitude of firms at the bargaining table from trying to give as little as possible to trying to obtain as much as possible (Cruces et al., 2016). One example of such change, among many, is the reduction in the number of workers benefitting from collective agreements with compensation clauses for higher-than-expected inflation, the so-called ‘wage guarantee’ (garantía salarial)12. In 2008, 67% of employees covered by collective agreements enjoyed such a clause; in 2015, the percentage was down to only 12.5%. In any case, it has to be acknowledged that this trend predates the labour reforms of 2010 and 2012.

11 Although, according to the trade unions (CCOO, 2016a), public subsidies are a minor part of their overall budget (around 15%), the coincidence of such reductions with the drop in affiliation due to rising unemployment has strained the capacity of the organisation to face the growing challenges of the crisis, as well as the labour market reforms. 12 The ‘wage guarantee clause’ is activated when the Consumer Price Index (CPI) is higher than the forecasted CPI taken into consideration when negotiating the wage increase. In that case, employees are compensated for the unexpected increase in prices. Rafael Muñoz-de-Bustillo, Fernando Pinto 93

4. An approximation to the impact of firm-level collective agreements on wage inequality and temporality rate

As we have seen in the previous section, one of the aims of the reform was to increase the role of firm-level collective agreements in the Spanish industrial relations system, giving them priority over collective agreements at a higher level. In this section, we will explore the potential effect of this measure by looking at the impact that having a firm-level collective agreement has on wage inequality and temporary rates at the level of the firm. To our knowledge, there is some literature on the first issue – type of collective agreements and wage inequality – but not on the second. The available international literature on the former issue suggests that firm-level collective bargaining, compared to higher levels of bargaining centralisation, has implications in terms of wages and wage inequality: lower wage increases, higher wage dispersion, and higher gender pay gaps13. As mentioned elsewhere (Muñoz de Bustillo and Antón, 2015), the empirical literature for the Spanish economy, which could guide our insights on the likely effects of the reforms favouring firm-level collective bargaining, is inconclusive and problematic. As we have seen, collective bargaining at firm level was not the default option until the changes implemented in 2012. As a result, Spanish workers under firm-level collective agreements were often those belonging to large firms, where frequently trade unions had strong bargaining power, which made it advantageous to sign firm agreement with more favourable conditions than those agreed at higher bargaining levels. In this context, the causal effect of the level of bargaining centralisation is difficult to exploit, because one has to disentangle the relevant selection bias. In general, available studies tend to confirm the higher level of overall wage dispersion associated with firm-level collective agreements (Abellán et al., 1997; Izquierdo et al., 2003; Canal and Rodríguez, 2016), as well as a higher gender wage gap (Amuedo- Dorantes and De la Rica, 2003; De la Rica and González, 2007; Card and De la Rica, 2004)14. In order to test the role played by the type of collective agreement in force in a given firm on intra-firm wage inequality, we resorted to the recently available wage data of the Spanish SES 201415. After calculating different indices of wage inequality of the firms in the sample, we estimated the determinants of intra-firm wage inequality, as measured by the Gini index. The variables considered in the analysis are: demographic (gender and age composition of the firm), educational composition and seniority of the labour force, type of contract (open-ended versus temporary contract, full time versus part time), size and type (public versus private) of firm, activity, geographic location, type of demand (local, national, European, or rest of the world), and type of collective agreement regulating working conditions at the firm. The survey identifies five types of collective agreement: (i) sectoral at national level; (ii) sectoral at lower level: regional, provincial, or local; (iii) firm level; (iv) establishment level; and (v) other. We are interested in testing if, after controlling for the abovementioned variables related to the characteristics of employees and firms, the

13 See, for example, Rowthorn (1992), OECD (1997 and 2004), Blau and Kahn (1999 and 2003), Elvira and Sa- porta (2001), and Aidt and Tzannatos (2002). 14 Felgueroso et al. (2008) find a different effect depending on the place occupied by women in the wage distribution, with women at the bottom of the wage distribution being subject to narrower wage gaps when covered by collective agreements at higher than firm level, while the opposite occurs for those in the upper part of the wage distribution. 15 SES 2014 is an employee-employer survey with a sample size of 27,339 firm units and 227,830 employees, covering all activities except agriculture, public administration (partially), and domestic service. 94 Economia & Lavoro, LII, 1 type of collective agreement has any effect on wage inequality at firm level, as well as its size and direction. Before presenting the results of our exercise, it is worth mentioning the relatively high dispersion of wage inequality – as measured by the Gini index – of Spanish firms, with values going from 0 (e.g. firms with one employee) up to 0.713 (Figure 3).

Figure 3. Distribution of wage inequality at firm level, Spain, 2014

Source: authors’ analysis from SES 2014 microdata.

Table 1 presents the results of the regression using the Gini index of wages of the firm as a dependent variable, and the abovementioned items as independent variables. The same analysis was performed using alternative indices of inequality (P90/P10, P90/P50, P50/P10, etc.), obtaining similar results. Focusing on the question posed above, after controlling for the characteristics of firms and employees, compared with firms with collective agreements at regional or provincial level, those firms with a collective agreement at firm level have higher wage inequality (at 90% confidence level). In contrast, having a collective agreement at national level has an even higher compressing impact on wage inequality, although the relationship is not statistically significant. One possible reason behind such result, as argued by Dahl et al. (2013) for Denmark, could be that the individual specific characteristics of workers (and firms) are more likely to enter in the process of wage setting in the context of firm-level collective bargaining, generating higher returns to skills (especially in the upper part of the distribution) and leading to higher intra-firm wage inequality. Regarding the effect of the control variables on intra-firm wage inequality, we find few surprises: firms with more women not only have lower wages, but higher wage inequality; the same applies in firms with temporary employees and part-time jobs. In contrast, having more foreign employees on the payroll does not seem to have an impact on wage inequality. Firms with higher temporality rates also have higher wage inequality. In relation to age, Rafael Muñoz-de-Bustillo, Fernando Pinto 95 firms with a higher percentage of young employees (under 30 years old) feature more wage inequality. The size of the firm also matters in terms of inequality, as small firms (1-49 employees) have lower inequality compared with large firms (over 200). Education also contributes to wage inequality as firms with a more educated workforce have a higher wage Gini index (compared with the category used as reference, lower secondary). Finally, public-sector firms have lower wage inequality. Before concluding, it is important to highlight that, as we cannot assume that having a firm-level collective agreement is a matter of chance (only a minority of firms, 12% of the sample, usually large firms, have firm-level collective agreements), the abovementioned results have to be interpreted cautiously, and in terms of correlations and not causation. Summing up, the Spanish collective agreements system, based on higher-than-firm- level bargaining, so far has had a compressing effect on wage dispersion, contributing to lower levels of wage inequality at firm level. In this respect, the lower presence of this type of collective agreement in the Spanish labour landscape may also have contributed to lower levels of wage inequality16. This result is consistent with the lesser role played by market inequality in overall disposable income inequality in Spain in relation to other EU countries (Muñoz de Bustillo, 2016). In this regard, the move towards increasing the role of collective agreements at firm level of the 2012 labour reform, if successful, could contribute in the future to growing levels of wage inequality. A second important element to be discussed in this section is the relationship between collective agreements and job security. Regarding this topic, the Spanish record can hardly be more dismal. Spain was, back in 1984, a pioneer in the liberalisation of the use of temporary contracts and after that became the leader among the member countries of the Organisation for Economic Co-operation and Development (OECD) in terms of temporary employment rate, to the extent that, before the crisis, one third of employees were hired on a temporary basis. Only with the crisis and the concentration of employment destruction in this segment of the labour market has Spain handed over this position to Poland. Whatever merits collective agreements may have in Spain, it is clear that a high level of workforce stability is not among their achievements. This development is important for two reasons. In the first place, because its mere existence exemplifies the failure of the collective agreements system to address a major concern of Spanish workers. In the second place, because trade unions and the collective agreements system itself have often been blamed for the existence of such a large share of precarious employment. As we can see in Table 2, although provisions regarding the use of temporary employment by firms are not absent from collective agreements, their presence can be considered, at most, modest17. Of those collective agreements with qualitative information about their content, only around 13%, affecting roughly one fifth of employees, include provisions on the conversion of fixed-term contracts into open-ended contracts, while fewer than 5% of collective agreements establish limits on the ratio between the number of temporary employees and the overall labour force18.

16 In 2008, according to data from the Statistics on Income and Living Conditions (EU-SILC), the Spanish level of wage inequality as measured by the Gini index was 0.277. The same year Denmark, the country with the lowest wage inequality among the 24 EU countries analysed, had an index of 0.216, while the highest index, that of Portugal, was 0.366. The average of countries’ Gini indices was 0.296 (Fernández-Macías and Vacas, 2015, p. 35). 17 For a detailed analysis of this issue, see Rocha et al. (2006). 18 For example, the 2011 provincial collective agreement of offices of Salamanca sets a minimum limit of 60% of employees with open-ended contracts. A similar minimum percentage (65%) is considered in the national collective agreement of security firms of 2015. 96 Economia & Lavoro, LII, 1 errors Robust standard (0.003) (0.008) (0.004) (0.006) (0.007) (0.005) (0.006) (0.005) (0.005) (0.005) (0.008) (0.005) (0.004) (0.005) (0.005) (0.006) * * ** ** *** *** *** *** Significance 0.011 0.009 0.004 0.014 0.008 0.004 0.004 0.003 0.021 0.009 0.020 0.003 –0.012 –0.001 –0.021 –0.002 Coefficient Public sector Extractive industries and food industry Textiles Wood and paper industry Wood Graphic arts Chemical and petroleum derivatives industry Mineral and non–metal products industry Metal industry Industrial computing Other manufacturing industries Energy sector Water purification recycling and waste treatment sector Water Construction and building engineering Wholesale vehicles sector Retail vehicles sector services sector Transport errors Robust standard (0.003) (0.003) (0.003) (0.005) (0.063) (0.005) (0.004) (0.004) (0.008) (0.003) (0.002) (0.002) (0.007) (0.003) (0.003) (0.004) *

** ** ** ** *** *** *** *** *** *** Significance 0.007 0.047 0.030 0.000 0.155 0.024 0.002 0.030 0.005 0.001 0.002 0.008 0.009 –0.003 –0.058 –0.017 Coefficient Table 1. Variables affecting wage inequality (Gini index) of Spanish firms (2014): estimation results 1. Variables Table % women in the company % temporary jobs % part–time jobs % foreign workers % under–19–year–olds % 20–29 year–olds % 40–49 year–olds % 50–59 year–olds % above–59–year–olds % short–tenure workers % firm size (1–49 workers) % firm size (49–200 workers) % less than primary education % primary education % upper secondary education % vocational training education Rafael Muñoz-de-Bustillo, Fernando Pinto 97 0.160 80,95 24,062 (0.006) (0.006) (0.004) (0.009) (0.004) (0.004) (0.006) (0.006) (0.005) (0.006) (0.005) (0.005)

** *** *** *** *** *** *** ***

0.012 0.035 0.007 0.004 0.020 0.006 0.038 0.037 0.045 0.176 –0.037 –0.006 Postal services and storage Ho.Re.Ca. Information, cinematographically and TV services Real estate activities Firm advising and consulting services Renting services and defence Public administration, social security, Education services Healthcare services Artistic activities Other services Constant Observations R–squared F(58, 23,989) (0.005) (0.004) (0.002) (0.002) (0.002) (0.002) (0.002) (0.004) (0.002) (0.002) (0.004) (0.003) (0.002) (0.003) (0.002) *

** *** *** *** *** *** *** *** 0.030 0.039 0.006 0.000 0.004 0.001 0.003 –0.016 –0.007 –0.023 –0.017 –0.001 –0.006 –0.004 –0.022 % higher education (bachelor) education; region = east; collective agreement regional; market national; firm size = over 200 employees; education lower-secondary Note: reference categories: age = % 30-39 year-olds; sector = finance and so on. data: *** p < 0.01; ** 0.05; * 0.1. Weighted Source : authors; analysis from SES 2014 microdata. % masters/doctoral North–west North–east Madrid Centre South Canary Islands National level Firm level Establishment level Other type Local and regional market EU market World market World 98 Economia & Lavoro, LII, 1

The percentage of collective agreements providing some kind of control of chain temporary hiring (to prevent the hiring of a given worker over time using consecutive temporary contracts) is also very low, at around 6%. All in all, looking at the information provided by Table 2, we can say that, at least in terms of results, trade unions have not managed to use collective agreements as a tool for labour force stabilisation. Having said that, it has to be acknowledged that the presence of these types of provisions in collective agreements at firm level is even lower. For example, in 2015 only 7.4% of employees with firm-level collective agreements benefitted from limits on the maximum number of bouts of temporary employment (compared with 21% of those covered by collective agreements).

Table 2. Clauses related to temporary employment included in collective agreements, Spain, 2012 and 2015 2012 2015

Collective Workers Collective agree- Workers agreement ment

% % % %

Transformation of temporary contracts 12.8 28.7 12.9 21.6 into open-ended contracts Maximum number of temporary contracts 8.0 30.8 8.8 21.4 Control of chain temporary hiring 6.1 19.5 6.3 30.7 Use of temporary agency work 9.4 15.2 8.8 25.3 Outsourcing of specific activities 3.0 11.2 3.5 17.8 Type of jobs that can be performed by 9.4 25.2 10.5 28.8 temporary employees Limits to temporary employees/total 3.4 16.5 3.5 6.8 employees Clauses related to part-time employment 10.8 26.2 11.5 33.3 Increase in the number of complementary 2.8 1.6 4.9 15.1 hours for part-timers Source: authors’ analysis from the Statistics on Collective Bargaining Agreements, various years.

To conclude this section, we will explore now, using the same source as before, SES (2014), the existing relation, if any, between the type of collective agreement in force (whether signed at firm level or at higher than firm level), and the temporality rate in Spanish firms. Before doing so, Figure 4 reproduces the distribution of temporality rates among Spanish firms. The figure shows how for slightly more than half of the firms of the sample, the temporality rate is relatively low, below 10%, but also that, on the other extreme, in 10% of the Spanish firms a large majority of employees are hired on a temporary basis (80% or more). Rafael Muñoz-de-Bustillo, Fernando Pinto 99

Figure 4. Distribution of temporality rates at firm level, Spain, 2014

Source: authors’ analysis from SES 2014 microdata.

Table 3 reproduces the results of the econometric exercise carried out to explore whether there is a systematic relation between the use of temporary employment by Spanish firms and the type of collective agreement in force, controlling for a set of variables related to the characteristics of the firm. Like in the previous regression, this time we control for variables related to the characteristics of the workforce (sex, age, tenure, and educational level), geographical location, type of market (local, regional, national, European, or global), nature of the firm (private/public), and sector of activity. Starting with our main concern (the relation between type of collective agreement and temporality rates at firm level), the result points to the existence of a positive (and statistically significant) relation between having a firm-level collective agreement and having higher temporality rates. Compared with collective agreements at regional level, national-level collective agreements are related with lower temporality rates, although the relation is not statistically significant. Regarding the other variables included in the regression, the share of women in the firm has a negative impact on temporary rates while the share of part-time jobs has the opposite effect. As expected, those firms with more workers of a younger age, until 30 years old, feature a higher temporality rate. Education, not surprising, has a negative effect on temporality. Regarding the firm side, small and medium firms have lower temporality rates compared to large firms (over 200 employees). The type of demand faced by the firm seems also to have an impact on its hiring policy, as firms selling to foreign markets (either European or global) feature lower recourse to temporary employment. Last, it is interesting to note that public- sector firms show higher tendency to use temporary contracts. Altogether, the variables considered explain a significant part of the differences in temporality rates among Spanish firms, R2 of 0.327. 100 Economia & Lavoro, LII, 1 errors Robust standard (0.000) (0.000) (0.000) (0.472) (0.000) (0.000) (0.000) (0.000) (0.000) (0.068) (0.000) (0.000) (0.801) (0.133) (0.001) (0.687) * ** *** *** *** *** *** *** *** *** *** *** *** Significance 0.081 0.032 0.057 0.009 0.034 0.063 0.069 0.059 0.062 0.027 0.061 0.196 0.002 0.041 –0.015 –0.005 Coefficient Extractive industries Textiles and food industry Textiles Wood and paper industry Wood Graphic arts Chemical and petroleum derivatives industry Mineral and non–metal products industry Metal industry Industrial computing Other manufacturing industries Energy sector Water purification recycling Water and waste treatment sector Construction and building engineering Retail vehicles sector services sector Transport Wholesale vehicles sector Postal services and storage errors Robust standard (0.000) (0.000) (0.207) (0.000) (0.000) (0.000) (0.004) (0.045) (0.000) (0.014) (0.000) (0.043) (0.000) (0.000) (0.082) (0.000) * ** ** ** *** *** *** *** *** *** *** *** *** *** *** Significance 0.077 0.314 0.047 0.377 0.041 0.012 –0.039 –0.017 –0.026 –0.031 –0.046 –0.055 –0.041 –0.049 –0.080 – 0.058 Coefficient Table 3. Variables affecting the temporality rate of Spanish firms (2014): estimation results 3. Variables Table % women in the company % part–time jobs % foreign workers % under–19–year–old % 20–29 year–olds % 40–49 year–olds % 50–59 year–olds % above–59–year–olds % short–tenure workers % firm size (1–49 workers) % firm size (50–200 workers) % less than primary education % primary education % upper–secondary education % vocational training education % higher education (bachelor) Rafael Muñoz-de-Bustillo, Fernando Pinto 101 0.327 24,801 163.51 (0.145) (0.000) (0.361) (0.000) (0.000) (0.008) (0.000) (0.000) (0.000) (0.000) (0.023)

** *** *** *** *** *** *** *** ***

0.017 0.048 0.015 0.052 0.135 0.042 0.171 0.126 0.071 0.066 0.026 Ho.Re.Ca. Information, cinematographically and TV services Real estate activities Firm advising and consulting services Renting services Public administration, social security, and defence Education services Healthcare services Artistic activities Other services Constant Observations R–squared F(57, 24,743) (0.000) (0.000) (0.000) (0.023) (0.000) (0.000) (0.000) (0.683) (0.001) (0.459) (0.030) (0.000) (0.013) (0.000) (0.000) ** ** *** *** *** *** *** *** *** *** *** *** *** 0.054 0.034 0.056 0.059 0.031 0.017 0.030 –0.080 –0.012 –0.002 –0.007 –0.031 –0.010 –0.024 –0.151 North–west % masters/doctoral education; region = east; market national; sector finance and so on. firm size = over 200 employees; education lower-secondary Note: reference categories: age = % 30-39 year-olds; data: *** p < 0.01; ** 0.05; * 0.1. Weighted Source : authors; analysis from SES 2014 microdata. North–east Madrid Centre South Canary Islands Collective agreements at national level Collective agreements at firm level Collective agreements at establishment level Other type EU market Local and regional market World market World Public–sector firm 102 Economia & Lavoro, LII, 1

5. Conclusions

The reform of the collective agreements system was part and parcel of the so-called ‘structural reforms’ developed during the crisis by successive Spanish governments, under close scrutiny of the European Commission and the European Central Bank (ECB). The reforms facilitated the decentralisation, favouring firm-level bargaining, and the flexibilisation of collective agreements, promoting, through different mechanisms, the alteration – by the employer – of working conditions agreed in collective agreements. So far, in practice, it does not seem that these reforms have translated into a radical change of the collective agreements system. The coverage rate is still high, although slowly decreasing, a majority of collective agreements are still bargained at higher than firm level, and derogations and opting-out of collective agreements have been kept at low numbers. But that doesn’t mean that the reform has had no impact on industrial relations. According to the actors of collective bargaining, the impact has been subtler, as it has translated into an important change in the balance of power between firms and employees in favour of the former. This has resulted in the ‘emptying’ of collective agreements, as trade unions are on the defensive, trying to keep the collective agreements system itself alive, without much power to improve its contents. An example of this is the current stalemate (fall 2017) in the process of setting the general guidelines for collective bargaining. In a context of high GDP and employment growth, and after a significant reduction of real wages with the crisis, trade unions are calling for wage increases between 1.8% and 3%, while business organisations offer increases between 1% and 2%. Regarding bargaining at firm level, as mentioned above, although there has not been a major change in the share of workers covered by firm-level collective agreements, there is a noticeable increase in the number of such type of collective agreements. According to our analysis of wage inequality and temporality rate at firm level, in both cases having a firm-level analysis correlates positively with higher wage inequality and higher temporality rate. Thus, if the intended implications of the reform (to favour firm-level collective agreements), materialise, one of the consequences could be the growth in wage inequality and in employment instability.

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Anno LII Economia & Lavoro Saggi, pp. 105-119

THE DEMAND SIDE VS. THE SUPPLY SIDE IN THE ANALYSIS OF EMPLOYMENT: THE POTENTIAL FOR THE USE OF ‘EMPLOYMENT MULTIPLIERS’

by Paolo M. Piacentini

The reform of the labour law in France, La recente riforma del diritto del lavoro in which was passed despite tense opposition, and Francia, approvata con forte opposizione, e il the ‘Jobs Act’ of 2014 in Italy appear to be late “Jobs Act” italiano del 2014 appaiono essere applications of ‘supply-side’-oriented policies for fattispecie tardive di applicazione delle politiche employment activation, still taking inspiration di attivazione orientate all’offerta, che traggono from the ‘Nairuvian’ models once conceived in ispirazione dai modelli “nairuviani” concepiti the atmosphere of Thatcherian Britain. However, nel contesto della Gran Bretagna di Margaret the relevance of the ‘Keynesian’ multipliers to Thatcher. Questo, mentre la rilevanza dei molti- the consideration of the demand-side factors plicatori “keynesiani”, nella considerazione degli and the impact of fiscal policy is now also being andamenti della domanda finale e dell’impatto admitted within non-radical opinion in the della politica fiscale, viene oggi ammessa anche macro-economic ‘think tanks’. In the elementary da parte di posizioni non-radicali all’interno Keynesian framework, the labour requirements delle sedi internazionali di ricerca macroecono- of an economy operating at less than full mica. Nell’impianto keynesiano, il fabbisogno capacity is simply a ‘derived’ demand, given the di manodopera, in un’economia che opera al di aggregate ‘final’ demand. The apparently trivial sotto del pieno impiego delle risorse, si ricava consideration, that is, that ‘short-run production semplicemente come una domanda “derivata” functions’ might also be read in the ‘inverse’ dal volume della domanda aggregata “finale”. sense, particularly in the context of stagnation, La considerazione, solo in apparenza banale, per has apparently not yet been incorporated into cui “le funzioni di produzione di breve termine” the current debate in the specialist research on dovrebbero essere lette in senso “inverso”, in labour. The ‘employment multiplier’, as originally particolare nel contesto di economie in ristagno, conceived by Kahn, was the prior source of non appare essere stata ancora sufficientemente inspiration for the Keynesian ‘income’ multiplier, incorporata nell’attuale dibattito di una ricerca and it is indeed a simple task to derive expressions specializzata sul lavoro. Il “moltiplicatore dell’oc- for the former given the latter. I will repropose cupazione”, concepito da Kahn, ha rappresentato and update an elaboration inspired by my earlier il contributo originale e la fonte di ispirazione per work on this occasion, believing that the concept il più noto moltiplicatore keynesiano del “reddi- and the methods carry renewed interest. A simple to”; i due moltiplicatori sono facilmente ricavabili exercise for the differential performance of uno dall’altro, date le ipotesi di proporzionalità, employment recovery in the USA and in the euro influenzate da produttività e orario di lavoro. In area in the aftermath of the ‘Great Recession’ is questa occasione riproporrò e aggiornerò elabo- included as an exemplifying application. razioni in merito, ispirate a un mio precedente lavoro, nella convinzione che il concetto e i metodi possano suscitare oggi un rinnovato interesse. Il saggio include, come esempio di applicazione, un semplice esercizio relativo all’andamento dif- ferenziale della ripresa occupazionale negli USA e nella zona euro all’indomani della “Grande Re- cessione”.

Paolo M. Piacentini, Department of Social Sciences and Economics, Sapienza University of Rome. 106 Economia & Lavoro, LII, 1

1. Introduction

The recent developments of the debate on macroeconomic and labour policies have encouraged me to reformulate and update my earlier elaborations on the ‘employment multiplier’, a simple tool for the comparative analysis of employment activation amongst countries or any other regional aggregation. At the moment of the revision of this text, the new Presidency in France had enacted five legislative decrees aimed at the radical revision of contractual regulation1. An important reform of contractual regulation and employment protection (commonly referred to as the ‘Jobs Act’), following a broadly similar orientation, has been operative in Italy since the end of 20142, and its claimed benefits are the object of controversy. These policies appear in hindsight to be late examples of the enactment of ‘supply- side’-oriented approaches to labour policy, for which the employment-friendly outcomes should come from a positive reaction by employers to legal and contractual innovation, relieving them of the costs of adjustment of labour. Broadly, these approaches still appear to derive their inspiration from the frames of what I call ‘Nairuvian’ models, as originally developed in the early 1980s, the policy application of which was influentially suggested by the Organisation for Economic Co-operation and Development (OECD) in ‘The Jobs Study’ (OECD, 1994). Meanwhile, though, the Keynesian multiplier has returned to the centre of academic and political attention after years of arrogant neglect of the relevance of fiscal policy by the most dogmatic representatives of the ‘neo-neoclassical’ faith. The understatement and empirical underestimation of the effectiveness of fiscal multipliers, particularly in the context of a depressed macroeconomic environment, as in the aftermath of the Great Recession, were in primis admitted by the influential opinion of scholars embedded in institutional think tanks (Dell’Erba et al., 2014). An empirical literature targeting the numerical estimation of fiscal multipliers followed. While welcoming the revival of Keynesian concepts, I refer to the specialised surveys that are now available for the accounting of methods and results3. Given these developments, a hiatus becomes apparent between the acknowledgement of the relevance of the demand-side activation of the macro-economy on one side, and the insistence on the other side, within the specialist approaches to labour economics, on self- referential models for labour market outcomes, based on a ‘micro-founded, single market’ approach. In these, notions of equilibrium results for diverse settings in the aggregate labour market, allowing for imperfect competition or information, frictions, and so on, are derived from a ‘partial’ analysis, and this result becomes the ‘primer’ in a supply-side vision of the determination of the potential output of the economy. However, if we indeed live in a Keynesian ‘demand-constrained’ world where multipliers matter, the demand for labour should rather follow as a demand derived from capacity activation. This apparently naïve observation, according to which, in a context constrained by final demand, a ‘short-run production function’ should be read in the inverse direction of causation, apparently has not been incorporated into the toolboxes of policy application suggested by the labour market specialists.

1 The ‘ordonnances’ were published in the “Journal Officiel” on 23 September 2017. 2 Decree Law 20 March 2014, No. 34. 3 See Qazizada and Stockhammer (2015) for the listing of the results by various authors; a coauthored work of mine, Piacentini, Prezioso and Testa (2016), with application to the Italian case, contains a paragraph for references. Paolo M. Piacentini 107

The seminal contribution, in which the ‘multiplier’ effect was first described (Kahn, 1931), considered in effect an ‘employment multiplier’. Keynes’s own reflection, in the preliminary notes to the final draft of The General Theory (1936), implicitly alluded to employment variations as the final reference of his analysis: ‘[…] our object in this context is to discover what determines at any time the national income of a given economic system and (which is the same thing), its employment’ (Keynes, 1973, p. 482). In Keynes’s original intuition, income and employment multipliers are analytically (and statistically) equivalent. If fiscal multipliers are back on the macroeconomic agenda, the implications for ‘employment accounting’ should follow as the straightforward sequence of the analysis. These considerations encouraged me to propose a re-elaboration of some earlier work of mine on this front, which passed almost unnoticed at the time, since it was delimited to an Italian context (Piacentini and Pini, 1998a, 1998b). About twenty years later, the effort on this occasion is put into extending and updating the applications to the actual developments of a global economy. A brief section, with a critical assessment of the single-market modelling approach to mainstream labour economics, will precede the central section, in which the formula of the employment multiplier is derived and discussed. A detailed empirical application is deferred to a future occasion; nevertheless, illustrative calculations, applied to the comparison of employment performances in the USA and in the euro area in the years surrounding the Great Recession, are outlined in the final section. In the concluding notes, the limitation of this exercise is acknowledged: the supply-side factors – such as productivity norms, technological change, and so on – may matter, and these should be integrated within a more comprehensive approach for the retrospective or prospective analysis of employment outcomes.

2. Three decades of a ‘Nairuvian’ influence?

The theoretical basis of partial-equilibrium modelling for the outcomes of the aggregate labour market, when the ideal conditions of a perfect competition do not apply, were seminally set in Britain in the years at the onset of the ‘Thatcherian (counter)revolution’ and were strongly inspired by the specific context4. This original frame, however, was taken as a reference model for the wider application to the contexts of mature market economies. The development was highly encouraged by the divulgation and suggestions from scholars embedded in the think tanks of international organisations, with ‘The Jobs Study’ of the OECD (1994) as the most influential achievement. It is perhaps striking how long-lasting the influence of an analytical frame and policy indication has been, essentially inspired by the particular conditions of the British economy in the late 1970s, plagued by ‘stagflation’ and social unrest. ‘Inflation’ was identified as the signal of a ‘loss of control’ over the wage-bargaining mechanism and as the central object of the macroeconomic stabilisation agenda. By now, the problem appears to have been subdued well; the developments on this point are scantly presented in the table.

4 The main reference text is by Layard et al. (1991); for a more concise version indicating the essential points, see Layard et al. (1994). 108 Economia & Lavoro, LII, 1

Table 1. Consumer price indexes: decadal averages of percentage annual increases 1970s 1980s 1990s 2000s

USA 7.6 4.7 2.8 2.4 EU OECD 11.4 8.4 7.2 3.0 Source: OECD

However, even in current times, when deflation and ‘secular stagnation’ are rather worries of macroeconomic and monetary policy makers, the ‘Nairu’, albeit in its weaker version of a time-varying index, remains an operational concept, utilised in exercises aimed at deriving values for some capacity output from which highly sensible indicators for policy, such as the structural level of a public deficit and so on, are derived (IMF, Office in Europe, 1999; D’Auria et al., 2010). We have not yet emerged from decades of obsessive insistence on the mantra for structural reforms, in which the central applications broadly appear to be targeting more flexible frames for the regulation of the national labour markets5.

Figure 1. Recurrence of the word ‘reform’ in the OECD’s ‘Economic Outlook’ 1967-20126

5 I quote as a reminder a selection from the original recommendations from the OECD (1994), as briefly summarised for policy suggestion by the OECD (1996). Out of the total of nine headings of the job strategy recommendations, I recall: ‘1) Set macroeconomic policy such as that it will encourage growth and, in conjunction with good structural policies, make it sustainable, i.e. non inflationary; […] 5) Make wage and labour costs more flexible by removing restrictions that prevent wages from reflecting local conditions and individual skill levels, in particular of younger workers; 6) Reform employment security provisions that inhibit the expansion of employment in the private sector; […] 9) Reform unemployment and related benefit systems, and their interaction with tax systems, such that societies’ fundamental equity goals are achieved in ways that impinge far less on the efficient functioning of the labour markets’ (OECD, 1996, p. 6). 6 The figure is reproduced from Zenezini (2014). Italian readers are strongly recommended to consult this source for a more radically outspoken critical opinion. Paolo M. Piacentini 109

What is reproduced below is only an elementary scheme, as used in teaching classes, as a reminder of the ‘Nairuvian’ parable and its policy message. The principal item in this frame is that of the ‘age-setting’ norm, reflecting the behavioural and institutional settings of the reference labour market. With ‘N’ for employment, ‘L’ for the total labour force potential, ‘Z’ as a synthetic variable summarising the ‘institutional’ conditions favouring the ‘wage push’ dynamics in this economy, and ‘π’ representing the index of labour productivity, I write:

W = Z + b (N / L) + Δ P-1

The use of italics for W and P should be understood as a reference to the rates of growth for nominal wages and prices. Wage bargaining is favoured by a higher employment rate ‘N / L’ and is partially or wholly (Δ ≤ 1) successful in the ‘catching up’ of the last- period inflation. Adding to this an extremely simplified rule for the ‘price setting’ by the (oligopolistic) firm,

P = W – π that is, price inflation strictly following the rate of increase of the ‘product wage’, I derive:

P = Z + b (N / L) – Δ P-1 – π

The ‘non-acceleration’ norm will set, for an equilibrium P = P-1 with fully adjusted expectations, Δ = 1; at this point, the equilibrium rate of employment in this economy is easily derived as:

N / L = (-Z + π) / b7

The ‘warranted’ rate of employment for the economy, compatible with macroeconomic stability, will then be lower: a) the higher the role of institutional ‘wage push’ factors, ‘Z’; b) the higher ‘b’, expressing the strengthening of wage bargaining when approaching full employment; c) the lower, ceteris paribus, the increase in the labour productivity, contributing to moderate the price of an aggregate supply. If productivity clauses were inserted into contracts, or the strong bargaining power of monopolistic unions were capable of including the productivity gain within the wage norm, the expression above would be reduced to:

N / L = –Z / b

This might be read as the extreme version of Nairuvianism, in which the (un)employment rate of the economy, compatible with stability, depends only on the institutional/regulatory/ bargaining frame of the reference labour market, as synthetised by the parameters ‘Z’ and ‘b’.

7 I derive equilibria for ‘employment rates’ as the key reference, as in the original formulation by Layard et al. the ‘Nairu’, conventionally expressed as an unemployment rate, would thus be: 1 – (-Z + π) / b. 110 Economia & Lavoro, LII, 1

If this is the essential part of this analytical frame, the policy recommendations follow quite obviously. Sustainable improvements for employment outcomes will only emerge from actions capable of checking an excessive ‘age push’ (e.g. too generous regimes for unemployment benefits) or encouraging wage flexibility or moderation in cyclical events (e.g. checking ‘insider power’ or ‘EPL’ to favour the moderation of wage claims in the face of the rise in general unemployment). This inspiration has been pursued in successive years and still appears to be influential in the inspiration of the recent examples of ‘structural reforms’ in the European context. It would indeed be unfair and incorrect to reduce the whole corpus of the policy- oriented research agenda pursued over these two or three decades to this ‘Nairuvian essential’. Models framed within partial analyses for the aggregate labour market and developing aspects such as ‘search and matching’, ‘insider-outsider’, ‘efficiency wages’, and so on, have in fact contributed to the formal framing of the influences on the labour exchange of factors such as friction, dualism, moral hazard, asymmetric information, and suchlike. Despite their sophistication, however, most of this modelling appears to describe the forms of sub-optimal equilibria, explicating their ‘pseudo-demand’ and ‘pseudo- supply’ schedules for labour, falling short with respect to the ideal competitive norm, and thus checking the realisation of full equilibrium without involuntary unemployment. If some weak or second-best notion of labour market equilibrium is the common output of the models, this result becomes per se a founding ‘prior’ within supply-sided visions for the determination of overall economic activity. Although not irrelevant, it appears in my opinion to be excessive to assume that regulations and contractual practices in the labour exchange are the prime or principal determinants of the differences in the levels and growth of the ‘wealth of nations’. In the following, I argue otherwise for a Keynesian circuit, in which the short-run aggregate production function is read in an inverse sense, with the levels/rates of growth of employment seen as results derived from the final demand activation. The formulas for ‘employment multipliers’ essentially describe this reverse circuit. However, I do not wish to insist too much on the ‘opposition to mainstream’ in this derivation of the demand-side view: the applications that follow are in fact derived from the identities of national income accounting and do not claim any alternative ‘micro-foundation’. Excluding all ‘a prioris’ or value judgements, the outcomes for employment are described as being fundamentally constrained by the identities easily derived from the national accounts. What is considered here alludes rather to a macro-foundation binding, ex post, the outcomes of employment activation8.

3. Why not use employment, as the dependent variable, in the multiplier?

‘Fiscal’ multipliers were rediscovered as relevant in the aftermath of the global crisis following the financial crack of 2007/2008 and became the object of empirical research for their estimations through diverse econometric methodologies. Recent applications are mostly in agreement in finding high values for fiscal multipliers in the contexts of

8 Although we broadly agree with the quotation in King (2015, p. 45), for which: ‘As Kalecki maintained, mac- roeconomics and microeconomics should be thought of as existing side by side and influencing each other but also relatively autonomous and neither constituting the foundations of the other’. Paolo M. Piacentini 111 stagnation/depression for the economy, which is, by the way, precisely the state in which the original concepts by Kahn and Keynes were developed9. While I will not survey here the econometrics of the pursuit of fiscal multipliers, I feel encouraged by this debate to repropose some elaborations already outlined in my earlier works, with the estimation of a multiplier applied directly to the analysis of employment activation and its variations. In the main, the passage from ‘income’ or expenditure multipliers to ‘employment’ multipliers requires simply the explicit introduction of the variations of product per worker; through this passage, I may see, like Keynes, how the determination of national income and employment are almost ‘the same thing’. Without imposing any prior hypothesis on the rules of price determination (flex-price, mark-up, etc.) or the productivity regimes, and so on, I wish to stress the inferences that may be directly drawn from accounting identities through appropriate manipulation. At the beginning, all the variables are defined in their current, nominal values:

YS = P π N

YD = C + I + G + (X – M)

The value of the aggregate supply is simply defined with the price level, ‘P’, and the product per worker, ‘π’, taken as parametric over the reference period. The symbols used in the sum of the components of the aggregate final demand should be familiar. Now I consider incomes for the role of changes in the functional distribution of income, between wages ‘W’, and non-wages, ‘Π’ (= Y – W), to which I attribute differential propensities to consume ‘à la Kaldor’. The demand side becomes:

D D Y = [cW W + cΠ (Y – W)] (I – τ) + I + G + X – m Y with ‘τ’ and ‘m’ denoting the proportional rates of taxation and import propensity; the ‘demand multiplier’ is at this point conventionally derived as:

1 YD = –––––––––––––––––––––––––––– (I + G + X)

1 – [cΠ + (cW – cΠ) λ] (I – τ) + m where λ = W / Y is the labour share of incomes. Following the original intuitions by Keynes (in chapter 3 of The General Theory), I now equalise the price of the aggregate supply with the value of the aggregate demand. In the following expression, I sum in ‘A’ (= I + G+ X) the total value of an ‘autonomous’ demand (as the ‘multiplicand’):

1 P π N = –––––––––––––––––––––––––––– A

1 – [cΠ + (cW – cΠ) λ] (I – τ) + m

9 Qazizada and Stockhammer (2015); see Auerbach and Gorodnichenko (2012) for a different methodology. 112 Economia & Lavoro, LII, 1

Through simple manipulation, I obtain the employment multiplier, expressed as:

1 N = (1 / π) x (––––––––––––––––––––––––––––) x (A / P) (1)

1 – [cΠ + (cW – cΠ) λ] (I – τ) + m

The warranted employment of the economy in the reference period is thus expressed as above depending on the composition of three fundamental factors explicated on the right- hand side: a) the reciprocal of the average product of labour (or ‘labour coefficient’); b) the ‘income multiplier’, relevant to the size of secondary employment activated by induced consumption expenditures10; and c) the value of the autonomous demand, now deflated by ‘P’ as the ‘multiplicand’, which appears to act as the prime mover of the employment activation process. There is indeed little analytics involved in explicating the employment multiplier; however, its heuristic potential should not be understated. The multiplicative expression for the levels of ‘N’ may, through logarithmic transformation and differentiation, become the tool of a ‘growth accounting’ exercise applied to the rates of variation of employment over any time interval (t-1, t).

Δ (lg N) ≈ Δ (lg (1 / π)) + Δ (lg (‘M’)) + Δ (lg (A / P)) (2)

‘M’ synthetically stands for the income multiplier. Although with approximation, given the second-order effects, or because of the imprecisions in aggregation and deflation from the original data from national accounting, the use of this simple expression allows for accounts that are directly founded on real data and free from any ad hoc or a priori restriction, typical of much mainstream econometrics (VARs, simulation in a dynamic stochastic general equilibrium – DSGE – setting, etc.). Expression 1), as the result of manipulations that maintain the original identity properties of the national accounts, is always defined as such and allows for further specifications that may eventually be introduced into the frame, for example for price formation and adjustment (‘mark-ups’, supply price functions with constant or variable returns, etc.)11. The formula may be elaborated further for the multiplier of consumption (e.g. including ‘wealth’ effects in autonomous consumption) or for more detail in the disaggregation of the components of the ‘multiplicand’ (e.g. explicating housing investment as a specific item). Many applications are often checked by data availability. Employment multipliers may also be used as a complementary empirical reference within key topics in the actual macroeconomic debate, such as the ‘employment content’ of growth or the effect of redistribution, as it may derive from a ‘Kaldorian’ negative impact on consumption of redistribution against labour. This effect is accounted for, in the multiplier expression, through the inclusion of ‘λ’, the parameter of the labour share. Another path of analysis may entail more in-depth considerations for the differential paths of technical progress in comparative contexts over time or amongst the economies. The ‘π’ is only the aggregative result for the ‘GDP per worker’, which depends on the

10 From Kahn’s (1931) original terminology. 11 An earlier publication in Italian and working papers, in which further elaborations of the multiplier for pricing hypotheses and so on are developed, are available on request from the author. Paolo M. Piacentini 113 sectoral productivities and the structural composition of employment: follow-up and renewed attention to disaggregation to allow for the analyses of the structural dynamics of employment activation should be welcomed12. Still, we might make inferences from the evidence on how much of a ‘digital revolution’ is appearing at the overall level of the economy. It might emerge that the famous assertion by R. Solow that ‘you can see the computer age everywhere but in the productivity statistics’ (Solow, 1987) still applies to the more recent experience. Another decomposition, product per worker, being in effect the multiplication of the product per hour worked and of the hours worked per worker, may account for the effects of changes in the average working time, the extension of part-time work, and so on13. A ‘steady-state’ norm for employment may be written as in the following proposition: ‘If propensity and distribution parameters remain constant within the reference period, a constant level of employment will be maintained, if and only if the rate of growth of autonomous demand in real terms precisely matches that of the product per worker’. This apparently simple affirmation may sound trivial, but its implications for the present-day state of most mature economies may be somewhat worrying. The decrease in the investment-to-GDP ratio (or the investment/gross profit ratio) is a stylised fact, much commented on in the recent literature, particularly within the debate on the prospects of the European economy14. As for the trends in productivity, there is a growing literature with projections for job substitution potentials linked to the advances in digital control and application; these might eventually show up at the level of aggregate results. Putting things together, one might foresee the future growth of ‘A’ increasingly falling short of that of ‘π’. Eventually, situations of excess savings, with profits exceeding real investment, would imply lower values for the multiplicand as well as the multiplier. Eventually, austerity orientations in policy, checking the public components of demand (or raising taxation), will not help. Globally open markets will imply a greater contribution of exports to the multiplicand but with a lower multiplier because of rising import propensities. These sundry considerations are evocative of a scenario of ‘secular stagnation’ with increasing job shortages15. Corrections in policy appear to be needed to overcome this pessimistic outlook; income inequalities should not increase further, excess savings should be better intermediated to ‘real’ employment creating enterprise rather than sunk in the meadows of financial speculation, and so on. In conclusion, the explication of employment outcomes from the basic macroeconomic identities appears to be a useful empirical tool, complementing the debate on the medium- term prospects of mature capitalistic economies. In this frame, ‘micro-inspired’ policies for labour market regulation may marginally affect the cost/benefit calculations for the

12 L. Pasinetti’s original frame for structural employment dynamics, in which both the evolution of sectoral productivities per worker and that of the employment content activated by the sectoral composition of the consumption of the worker matter (and in which, in the limiting vision of a vertically integrated economy, ‘capital’ goods are reconducted to past labour contributions), remains in my opinion the key point of departure for a revival of these approaches. See Pasinetti (1981). 13 Last but not least, I recall here in a note the actual debate on ‘what’ should be considered as autonomous within the demand components, given that investments themselves include ‘induced’ components; in the more extreme versions of a ‘supermultiplier’ theory, only government expenditure and exports would be left as truly ‘exogenous’. See for example Cesaratto (2015). 14 The ‘profit without accumulation’ regime as a currently prevalent state of most European economies is a central topic in a ‘post-Kaleckian’ school for the analysis of growth and distribution regimes in modern capitalism; see for example Organhazi (2008), Stockhammer (2011), and Hein (2012). 15 As a key reference for the origination of the debate on secular stagnation, see Summers (2015). 114 Economia & Lavoro, LII, 1 employment decision of firms; however, the overall scene appears to be set by the macro- fundamentals: technology, distribution, and (real) investment.

4. Sketching for application: the differential employment performance in the USA and in the euro area before and after the Great Recession

As an example of the application of employment multipliers to analyses aimed at answering the question of why employment growth rates differ, I outline here a comparative analysis of the trends in aggregate employment in the USA and the euro area as a whole16 in the years after the turn of the century and surrounding the crisis of 2007-2008. Without using econometrics, and through simple calculations from a spreadsheet, I may hint at the rationale behind the diverse employment outcomes. The table below is a reminder of the total numbers in employment in the USA and the euro area during the cycle considered.

Table 2. Total employment (thousands)

USA Euro area

Peak before the crisis 138,612 (6/2008) 143,208 (third quarter/2008)

Minimum at trough 128,692 (12/2011) 136,145 (first quarter/2012)

2015 143,762 (10/2015) 140,543 (third quarter/2015)

Source: all numbers and elaborations here and in the following table are derived from the AMECO database of the EU.

The US economy was capable of recovering its previous employment activation level within about three years from the cyclical trough; the countries within the euro area, while evidencing the role of ‘protection nets’ cushioning the fall in the slump, have since then shown a much slower rate of recovery. The graph below presents complementary evidence on the poor performance of the euro area: the countries within the EU that had opted out of the currency union performed better in terms of employment recovery17. I briefly discuss the values of the parameters relevant to the derivation of the employment multiplier and their differential impact between the two aggregate economies considered. When aggregating within ‘A’ the total of an autonomous demand, it is necessary to be aware that ‘A’ may differ widely in its composition, particularly within the context of a ‘US vs. EA’ comparison.

16 For temporal coherence, I always refer to the data for what is defined as ‘EA17’ in the AMECO database. 17 The chart is reproduced from European Commission (2014), p. 10. Paolo M. Piacentini 115

Figure 2. Employment level – EU and euro area

Key: EU: European Union; lhs: left-hand side; EA: euro area; rhs: right-hand side. Source: Eurostat, National Accounts, data seasonally adjusted [namq_10_pe].

Table 3. Percentage composition of autonomous expenditure

‘I’ ‘G’ ‘X’

2000 USA 36.9 46.0 17.0 Euro area 22.7 42.3 35.0

2007 USA 34.1 48.2 17.7 Euro area 22.4 39.5 38.1

2015 USA 30.2 50.5 19.3 Euro area 18.0 40.6 41.5

One major point of difference emerges: the greater export dependence of the euro area, where the share of exports in the total exogenous expenditure is almost double that in the USA and increases significantly throughout the period. Further, the share of the public component appears to be higher in the USA than in the euro area, with increases and decreases here and there in 2015 with respect to 2000. The fiscal policies thus appear 116 Economia & Lavoro, LII, 1 to have higher multiplicative potential in the USA, while the ‘austerity’ orientation and the targeting of balanced budgets appear to have checked the compensative role of the public sector in the face of significant falls in the contribution of investments. The table below presents the values for the rates of variations calculated as logarithmic differences, for the employment level and for the items within the employment multiplier expression. The calculations are reported for variations over the whole interval 2000-2015 and the sub-intervals 2000-2007 and 2007-2015, that is, broadly before and after the turn of the crisis.

Table 4. Rates of variation of employment and components of the multiplier

N π A M (RES)

USA 2015/2000 8.9 18.9 35.4 –9.6 1.0 2007/2000 5.9 7.4 23.0 –9.2 –0.5 2015/2007 2.3 11.0 10.1 1.3 1.9

Euro area 2015/2000 6.7 9.6 28.0 –10.0 –1.7 2007/2000 11.9 6.2 19.1 1.3 2.3 2015/2007 –1.9 2.8 7.4 –8.7 1.4

Employment variations were defined in 2) as being approximately given by the sum of the effects of the three components (π, A, and M), part residual effects18. The numbers for ‘RES’, the residual variations of employment left unexplained by the components, showing relatively low values, confirm the validity of my exercise of decomposition for the dynamics of employment depending on the three fundamentals: autonomous expenditure, productivity, and the income multiplier19. In the table that follows, I reproduce, as a final item from the exercise, the values of the ‘demand multipliers’ estimated for reference years: 2000, 2007, and 2015. I do not mean to propose my ‘spreadsheet’ calculation as an alternative to the estimates of fiscal multipliers derived through sophisticated econometrics, although the values appear to be in a reasonable range and conform to the expected differentials between the two areas and over the periods. To make a synthetic comment, the multipliers are higher in the USA because of the lower import propensity there; in a relatively more ‘closed’ economy, any fiscal stimulus will have a relatively higher impact on final activation. This may explain in part the faster and better rebound for employment in the USA in the aftermath of the crisis. However,

18 One approximation derives from the fact that all the aggregates in nominal values were deflated by a common GDP deflator. For further precision, deflation through component-specific deflators should be considered. 19 In the calculations of the multipliers, I parametrised the propensity to consume out of wage incomes at the value of 0.8, and for non-wage incomes at 0.4; these values are broadly in line with those considered in literature, e.g. Stockhammer and Ederer (2008), p. 489. Paolo M. Piacentini 117 the influence of the diverse orientation of fiscal policies in the USA and the euro area is also clearly evidenced by the exercise. This is shown in the differentials for the variations of the multiplier and the multiplicand, particularly during the interval 2007-2015. While facing a recession, ‘A’ increased by 10.1% in the USA against 7.4% in the euro area; in the USA, the contribution of the multiplier change was small but with a positive sign, while in the euro area there was a significant, negative change for ‘M’ (-8.7%), mainly as an effect of a tax incidence to GNI rising by 1.6 points together with an import propensity to increase steadily. Moreover, the different values and incidences of the multiplier are seen as eventually being dependent on the diverse composition of the autonomous expenditure given the export-dependent growth of the euro area as a whole. In the case of the USA, notwithstanding the official statement of conservative opinion in political and academic circles, calling for restriction of the federal budget, ‘Big Government’ still appears to have played an active role in cushioning the recession and providing impulses for recovery, as underlined by H. Minsky for earlier episodes20. Would a more convinced drive towards structural reforms possibly have helped to achieve a better outcome? I stop here to avoid placing excessive emphasis on evidence drawn from ‘naïve’ exercises. Summing up is left to the conclusions.

Table 5. Estimation of the value of the income multiplier

2000 2007 2015

USA 1.78 1.58 1.61 Euro area 1.11 1.09 1.00

5. Concluding notes

This brief draft was encouraged by the recent renewed awareness of the relevance of the multiplier effects from demand-side impulses to the macroeconomic outcome of economies struck by recessionary events. However, with fiscal multipliers back in fashion, why not also elaborate employment multipliers? These can in fact be derived, through a few additional passages, from the former. The exercise of decomposition and rearrangement starting from the basic national accounting identities allows for the factor decomposition (functional distribution, export drive/import dependence, etc.) of the differential employment performance of the countries. In the meantime, specialist labour economics often appears to be stuck within the self-referential frames of partial analyses of labour exchange, from which the supply-side causality for the temporary equilibria in economic activation implicitly follow. The counter-position to this ‘Nairuvianism’, which has influenced policy orientation in Europe for three decades or more, of my employment multiplier might appear, to the sophisticated theorist, to be a naïve exercise of inverted reading for the circuit of causation within the short-run production function.

20 E.g. Minsky (1986), part II. 118 Economia & Lavoro, LII, 1

This is not, however, the ambition of this draft. Being in fact an algebraic manipulation of identities, multiplier models cannot pretend to have much theoretical sophistication and cannot, in this respect, be placed in opposition to micro-founded modelling. However, the working out from identities and the avoidance of the imposition of any prior behavioural hypothesis offer, in my opinion, a sort of macro-foundation, which is the constraining frame for any micro-founded effort of the agents and for policy makers when they engage in designing incentive schemes or regulatory reforms. This does not mean to say that prescriptions within these frames are irrelevant: training, better institutions and instruments for favouring the matching of demand and supply in the labour exchange, for example, may matter. Moreover, the improvement in the productivity performance, when matched with qualitative improvements in the labour demand and when contributing to reductions in the aggregate supply price for output, may avoid acting only through its direct, mechanical effect of reducing the labour coefficients. This scanty view from the aggregate statistics might seem to confirm that the potential of a ‘digital revolution’ has not yet been reflected strongly in the aggregate productivity trends. Endogenous interaction between output and output per worker, as once formulated within Okun’s or Verdoorn’s law or similar frames, still appears to hold its relevance. To conclude, the derivations and the implications drawn from macro-identities, as outlined on this occasion, may constitute one useful approach for circumscribing ‘excessive’ pretentions by micro-modellers in providing unilateral causation or policy recipes for the result of employment activation, which should rather be derived within the interactions of the economy as a whole.

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Anno LII Economia & Lavoro Saggi, pp. 121-130

PRECARI E CAPITALE, SOCIALIZZAZIONE E CONTINGENZA DELLA FORZA LAVORO

di Massimo De Minicis

Ormai da tempo siamo abituati ad osservare We have long been used to observing the la nascita di nuove modalità di organizzazione del emergence of new work organisation patterns lavoro legate allo sviluppo della tecnologia infor- linked to the development of computer matica. La distribuzione e l’organizzazione del technology. Work distribution and organisation lavoro mediante piattaforme digitali rappresenta through digital platforms is the most obvious l’esempio più evidente di tale processo. Sempre example of such process. We increasingly often see più frequentemente incrociamo riders di Foodora Foodora or Deliveroo riders, are interested in the o Deliveroo, siamo attratti dai servizi offerti da services offered by Uber, or plan to give someone Uber o pensiamo di dare passaggi in auto tramite a ride through blablacar. Finally, we pay attention blablacar. Infine non ci sfugge il dibattito legato to the debate linked to the services offered in alle prestazioni offerte nelle piattaforme di lavoro digital labour platforms such as Amazon Turk or digitali come Amazon Turk o Crowdflower. Ma Crowdflower. However, do these dimensions of queste dimensioni di offerta di beni e prestazio- the offer of goods and work activities represent ni lavorative rappresentano fenomeni realmente truly innovative phenomena, also in the sense that innovativi, anche in termini distruttivi di antichi they upset old patterns? Or do they stem from assetti, o sono il risultato di un lungo e contro- a long and controversial process of change in verso processo di cambiamento nella natura del the nature of work? This paper will attempt to lavoro? Il paper proposto, cercherà, attraverso answer this question through an analysis of the un’analisi delle forme storiche assunte dal lavoro historical patterns of contemporary work. contemporaneo, di rispondere a questa domanda.

Premessa

Negli ultimi cinquant’anni, nel mondo occidentale, il lavoro ha subito numerose e in- tense trasformazioni, forse come mai era accaduto precedentemente. Analizzare la genesi e le dinamiche di tali processi rappresenta un compito complesso ma di estrema rilevanza per la sociologia economica. Vi è, quindi, la necessità di affrontare il tema con l’obiettivo però, di rintracciare prioritariamente alcune coordinate iniziali, realizzando così un percorso di ampio respiro conoscitivo, distante da analisi troppo fondate su un pensiero mainstream. Occorre prioritariamente precisare come le forme di lavoro oggi caratterizzanti la nostra quotidianità (il lavoro digitale, l’economia collaborativa, la gig economy, il lavoro casuale) non rappresentano fenomeni distruttivi di originari assetti ma forme avanzate di

Massimo De Minicis, Ricercatore INAPP. Le opinioni espresse non riflettono necessariamente quelle dell’organizzazione di appartenenza. 122 Economia & Lavoro, LII, 1 un lungo processo di cambiamento i cui prodromi sono rintracciabili alla fine degli anni Settanta1. In tal senso è importante evidenziare alcune opere teoriche che offrono interessanti chiavi interpretative di questo lungo percorso. Il rapporto coordinato da Alain Supiot per la Commissione europea del 1999 sulle trasformazioni e il futuro del lavoro, con l’introduzione di prime suggestioni teoriche nella comprensione del lavoro flessibile “sempre oscillante tra liberazione e sfruttamento” e l’opera di Mario Tronti Operai e Ca- pitale con la rappresentazione della figura dell’“Operaio Sociale”, generata nella e per la socializzazione produttiva, completata dall’elaborazione del concetto di “capitale sociale” di Pierre Bourdieu, presente nel suo lavoro sulle forme di capitale. Utilizzando queste analisi teoriche, due fenomeni sembrano evidenziarsi, la perdita di continuità nelle esperienze lavorative e la continua socializzazione nelle forme produttive. Il paper sarà, così, strutturato: una prima parte (paragrafi 1 e 2) descriverà le configurazioni assunte dal lavoro durante la sua costante modificazione e una seconda (paragrafo 3) descriverà l’ultima sua forma evolutiva, l’economia collaborativa. Infine, nella parte conclusiva, oltre ad alcune ultime considerazioni, si proporrà un nuovo strumento per la sicurezza e la tutela salariale dei lavoratori contingenti.

1. La trasformazione del lavoro: dal lavoro permanente al lavoro contingente

Dalla fine degli anni Settanta una sempre maggiore innovazione tecnologica della produzione e il rinnovamento dell’organizzazione del lavoro hanno rappresentato gli assi stra- tegici per la ridefinizione delle strutture produttive del capitale industriale. Si realizza, così, una discontinuità tecnica che investe l’universo produttivo fondato sulla riproduzione meccanica su larga scala. Il lavoro industriale del Novecento si era sviluppato, infatti, seguendo il modello tayloristico-fordista rappresentato da operazioni elementari ripetute di continuo nella catena di montaggio per la produzione di pezzi standardizzati e non modifi- cabili. Negli anni Settanta l’industria si trasforma, attraversata da una riorganizzazione che supera la produzione a tecnologia meccanica con l’impiego delle prime forme di tecnologia informatica. Nel 1982 la rivista “Time” definisce il computer macchina dell’anno. Questa complessa trasformazione genera un mutamento delle forme di consumo del lavoro. Si apre così un lungo processo di cambiamento, caratterizzato dall’uso della tecnologia digitale per determinare una maggiore contingenza del lavoro alle variazioni della domanda e una più intensa sussunzione delle interazioni sociali al processo di produzione (Tronti, 1971). Le fasi iniziali del mutamento descritto sono rintracciabili nella costruzione, nelle imprese più innovative degli anni ’60-’70, Philips o IBM, di unità produttive di piccole dimensioni, autonome rispetto al resto dell’organizzazione aziendale, caratterizzate dalla presenza di operai specializzati in cui la distribuzione del lavoro è ricomposta in continui momenti di condivisione e socializzazione di esperienze e competenze2. Nel caso italiano, questo processo è rappresentato dalla riorganizzazione della produzione nelle Unita di montaggio integrate (UMI). Le prime UMI sono introdotte tra il 1971 e il 1973, quando negli stabilimenti Olivetti di Scarmagno (Torino) vengono avviati due esperimenti. Il

1 In tal senso Berins Collier, Dubal, Carter (2017). 2 «Lo sviluppo degli strumenti informatici e telematici, fa sì che per l’inserimento organico della prestazione lavorativa nel processo produttivo sia sempre meno necessario il coordinamento spazio-temporale della prestazione con il resto dell’organizzazione aziendale; l’imprenditore ha così sempre meno bisogno di grandi unità produttive» (Ichino, 1989). Massimo De Minicis 123 primo (1971) riguarda il montaggio dell’Auditronic, una macchina contabile di grandi dimensioni con un alto contenuto di parti meccaniche; il secondo (1973) interessa una calcolatrice elettronica Logos e costituisce l’oggetto di un primo importante processo fi- nalizzato al superamento della distribuzione del lavoro di stampo taylorista, mediante la fabbricazione di sistemi di trattamento dati con contenuti elettronici a carattere sistemico (calcolatori). Prodotti modulari rinnovati frequentemente per soddisfare una domanda in continua mutazione. In seguito, le UMI vengono estese alla fabbricazione di tutti i prodotti per ufficio; nel 1979, oltre il 50% del personale Olivetti addetto ai montaggi lavora nelle uni- tà integrate. Ogni unità è formata da un gruppo di lavoro (in genere da 10 a 30 operai) che agisce in maniera autonoma in un’area definita dello stabilimento (isola di montaggio), con l’assegnazione di compiti professionalmente significativi, come la responsabilità di realizzare una parte della macchina o l’intero prodotto (a seconda della sua complessità), completa in tutte le sue funzioni, collaudata e pronta per essere venduta al cliente. In questo processo, ogni lavoratore è direttamente responsabilizzato per la qualità della macchina realizzata con sistemi di controllo informatizzati, che esaminano l’andamento della costruzione di ogni singolo prodotto, segnalando istantaneamente la presenza di difformità. Interessante, anche, l’e- voluzione degli aspetti legati alla quantificazione del numero di calcolatori da realizzare, che non è incontrollata ma costantemente individuata dal flusso degli ordini inviati dal settore commerciale dell’azienda. Se è necessario aumentare la produzione, viene incrementata non l’intensità di lavoro per singolo operaio ma il numero delle UMI, evidenziando un utilizzo scalabile della forza lavoro. Questo innovativo modello organizzativo condiziona le modalità retributive, con compensi legati al numero di pezzi prodotti (cottimo a misura), con possibi- lità di incrementi attraverso la produzione di pezzi aggiuntivi (curva di cottimo)3. Un ulteriore perfezionamento del modello produttivo descritto è rappresentato dai sistemi industriali basati sul principio del just in time (JIT) o produzione “snella”, in cui la forza lavoro diviene sempre più modulabile alle esigenze della domanda. Il principio della forza lavoro scalabile è una componente chiave della tecnica produttiva del JIT della Toyota4. Come sistema di organizzazione della produzione, il JIT segna una differenziazione rispetto alla tradizionale produzione di ordini in serie indeterminata di pezzi intercambiabili. La lean production è gui- data unicamente dal numero di ordini dei consumatori calibrando strettamente il flusso dei componenti e delle materie prime per ridurre al minimo il magazzino. Le aziende utilizzano, così, una forza lavoro flessibile, gestendo in maniera oculata le risorse finanziarie e le risorse umane e combinando gli input con gli output attesi in ogni momento. Come sostengono Bovee, Thill e Mescon (2005), le periodiche modifiche della strategia, i cambiamenti nei sistemi di produzione, i continui progressi tecnologici e le fluttuazio- ni delle vendite restano le maggiori sfide che i manager devono affrontare per mantenere un’adeguata e competitiva forza lavoro nelle organizzazioni imprenditoriali. Gli stessi autori suggeriscono, così, l’introduzione di forme di lavoro alternative, l’uso di “contingent work”, la condivisione del lavoro e l’outsourcing (“fissured workplace”)5 come soluzioni adeguate per affrontare le sfide prevalenti per i modelli imprenditoriali contemporanei.

3 Il supplemento di retribuzione può non essere proporzionale al lavoro svolto in più; in alcuni casi viene introdotta la “curva del cottimo”, che può essere così semplificata: stabilito che la retribuzione normale è cento, relativa a dieci pezzi prodotti giornalmente, quelli prodotti in più vengono retribuiti in proporzione a scalare e non linearmente, cioè in questo caso l’undicesimo pezzo incrementerà la retribuzione di nove, il dodicesimo di otto, il tredicesimo di sette e così via (incremento marginale decrescente). 4 Ideato presso la Toyota, da Sakichi Toyoda, Kiichirō Toyoda e, in particolare, dall’ ingegnere Taiichi Ōno. In tal senso, Womack, Jones, Ross (1990). 5 Per una esaustiva comprensione dei processi di esternalizzazione del lavoro, si suggerisce Weil (2017). 124 Economia & Lavoro, LII, 1

2. Socializzazione e deregolamentazione della forza lavoro

Nello sviluppo incessante delle modificazioni descritte, Mario Tronti, già all’inizio degli anni Settanta, intravede non un processo di oggettiva e naturale evoluzione del lavoro ma piuttosto una dinamica collegata a una precisa razionalità economica: l’esigenza del capitalismo di variare la sua struttura produttiva per aumentare il plusvalore della forza lavoro utilizzata. Questa necessità si afferma, essenzialmente, utilizzando un lavoro più collaborativo. Tronti introduce così la figura dell’“operaio sociale”, protagonista dei modelli produttivi partecipativi, focalizzati su una forza lavoro interagente nella condivisione di conoscenze e competenze. Al centro della socializzazione produttiva, il capitale sociale diventa un elemento di estensione di plusvalore del lavoro impiegato. L’utilizzo del capitale sociale per fini produttivi poggia, così, su relazioni di scambio materiali e simboliche che, nel momento in cui vengono esercitate, hanno già prodotto una valorizzazione del capitale industriale. Una conseguenza riflessa e inaspettata di questa nuova modalità produttiva è il consolidamento dei rapporti di negoziazione, partecipazione e rivendicazione delle rappresentanze operaie. L’intensa socializzazione dell’operaio interagente comporta, infatti, un incremento della sua centralità con conseguenze importanti a livello di rivendicazione salariale, contraddistinte da periodi di importanti spinte inflazionistiche. Nell’analisi di questa nuova condizione nella relazione tra capitale e lavoro, Tronti intravede una necessaria e imminente risposta del capitale industriale, per rideterminare una situazione di maggiore vantaggio, superando la stagione del compromesso tra capitale e lavoro. Una risposta che lo porta «a rifare i conti con sé stesso a rimettere in gioco la qualità del suo sviluppo con l’utilizzo di sempre maggiore tecnologia e di nuovi modi di consumo del lavoro» (Tronti, 1971). L’obiettivo è quello di realizzare una produzione caratterizzata da sempre più intensa socializzazione del lavoro ma con una sua sempre minore centralità. L’autonomizzazione, la contingenza della produzione e l’apertura delle organizzazioni industriali alla società rappresentano gli assi portanti di questo disegno. Tale iniziativa, oltre a impattare sul processo produttivo, incide necessariamente sulle protezioni dei lavoratori coinvolti, che avevano trovato uno stabile e duraturo assetto in epoca fordista. Per spiegare meglio tale mutamento, appare opportuno riferirsi al concetto di «status professionale del lavoratore» evidenziato da Supiot (1999), intendendo con questo termine «l’insieme delle garanzie di legge in capo al singolo rapporto di impiego, connesse allo status di lavoratore dipendente, sia al complessivo modello di regolazione che corrisponde alla inferiarizzazio- ne di tale garanzie» (ibid.). Lo status professionale rappresenta una condizione che garantisce a un lavoratore l’accesso a un insieme di diritti e tutele sociali. In particolare, questo in epoca fordista era concepito come un sistema omogeneo e saldo, la cui rappresentazione ideale era quella caratterizzata da un padre di famiglia, unico percettore di reddito familiare che occupa in modo stabile e continuativo lo stesso impiego nella stessa impresa prima di raggiungere la pensione. La rappresentazione ideale di tale sistema era, quindi, quella di un operaio, fedele alla propria azienda a cui consacra la propria vita, ricevendone in cambio una situazione stabile per lui e il suo nucleo familiare. Con il costante incremento delle trasformazioni descritte, questa condizione cambia, valicata dalle nuove forme di organizzazione e suddivisione del lavoro. La trasformazione delle strutture produttive e della natura stessa del capitale apre la strada a una massiccia accelerazione della riorganizzazione produttiva mediante una forza lavoro modulare e interagente, limitando i momenti di incontro tra i soggetti coinvolti. Si determina, così, una trasformazione complessa nelle forme di regolazione del lavoro, che altera un sistema di relazioni industriali tradizional- Massimo De Minicis 125 mente connesso a modelli di welfare di stampo keynesiano-fordista. I diritti e le protezioni storicamente legate al modello di produzione taylorista vengono giudicati alterabili, oggetto di scambi con nuove modalità di protezione sociale. In un sistema di produzione di beni e servizi, dove la distribuzione dei compiti lavorativi e la interazione produttiva di conoscenze e competenze avvengono sempre più attraverso strumenti e pratiche virtuali, lo scambio tra prestazione e remunerazione diviene sempre più individuale, la centralità del luogo produttivo si sposta dal mondo materiale a quello virtuale e anche i diritti e le forme assicurative perdono la loro caratterizzazione materialmente legata a un luogo e a una classe produttrice, fabbrica e operai. Il capitale sociale espresso nelle interazioni tra gruppi e individui rimane centrale per la valorizzazione dei processi produttivi, ma lo scambio delle relazioni simboliche non avviene più nel mondo materiale ma in quello digitale.

3. L’ultima evoluzione del lavoro contingente: l’economia digitale collaborativa

A metà degli anni Duemila, nel pieno di una seconda intensa rivoluzione informatica6, l’affermazione dell’economia digitale on demand amplifica e intensifica il processo appena descritto, aumentando i fenomeni di valorizzazione del capitale attraverso nuove e più forti dinamiche di collaborazione e contingenza produttiva. L’Industria 4.0 e l’economia collaborativa rappresentano le due dinamiche attuative di tale processo. I due modelli economici non sono interpretabili, però, unitariamente anche se caratterizzati dalla stessa presenza di evoluti strumenti digitali per il coordinamento e la distribuzione delle attività produttive. Nelle aziende dell’Industria 4.0, infatti, la digi- talizzazione della produzione resta contenuta nei luoghi tradizionali, le fabbriche, mentre nell’economia collaborativa la produzione valica le industrie inserendosi direttamente nella società. La nostra analisi si concentrerà su questo secondo aspetto di evoluzione nella distribuzione del lavoro, perché determinante una reale sussunzione degli spazi di riproduzione sociale nelle forme di valorizzazione della produzione e del capitale. L’economia digitale collaborativa, così, più che rappresentare un fenomeno nuovo, distrutti- vo di relazioni e regolamentazioni preesistenti, creatore di nuovi equilibri, realizza, grazie allo sviluppo di software e hardware sempre più evoluti, la forma più avanzata di un più esteso processo di riorganizzazione del lavoro. Con la valorizzazione del capitale tramite l’acquisizione dei big data e la produzione e vendita di beni e servizi attraverso piattaforme digitali, l’interazione sociale diviene effettivamente parte del processo produttivo e la produzione si autonomizza così tanto da distaccarsi dall’organizzazione aziendale. Come per la produzione dell’operaio sociale, anche in questo caso l’interazione non è neutra, ma avviene unicamente nella valorizzazione di capitale. Un capitale che modifica anche la sua natura, accompagnato dalla ristrutturazione della sua redditività che da industriale diviene sempre più finanziaria. Un ruolo centrale nello sviluppo di tale percorso è rintracciabile nella funzione svolta dalle piattaforme di lavoro, nucleo centrale dello spazio virtuale in cui si realizza la socializzazione applicata alla produzione digitale. Pensiamo a internet e allo sviluppo delle piattaforme di interazione sociale (Facebook, Instagram, Amazon, Uber, Foodora, ecc.) utilizzate non soltanto per comunicare, ma anche per la vendita di beni e servizi. Molte aziende di hardware e software competono, infatti, per migliorare

6 «Per farla breve, siamo a un punto di svolta, al punto in cui la curva dello sviluppo umano si impenna, grazie ai computer. Stiamo entrando in una seconda età delle macchine» (Brynjolfsson, McAfee, 2015). 126 Economia & Lavoro, LII, 1 queste forme di interazione. Facebook e Instagram, ad esempio, vengono utilizzate non solo per pubblicizzare direttamente prodotti e servizi, ma anche per creare comunità di condivisione di interessi dove proporre, in maniera più efficace, le proprie offerte. L’evoluzione tecnologica ha consentito, così, di realizzare non solo processi di socializzazione comunitaria (sharing economy) ma di trasformare questi processi in forme di economica reciprocità tra proprietari o ideatori della tecnologia, venditori di beni o prestazioni e utenti/consumatori finali. L’attuazione di questi modelli economici avviene mediante l’u- tilizzo di spazi digitali, piattaforme distinte in «crowdwork platform e work on demand platform via app» (De Stefano, 2017). Le prime caratterizzate da prestazioni assegnate ed eseguite online da una potenziale folla di individui, utenti della piattaforma, non ap- partenenti a nessuna organizzazione aziendale e situati in qualsiasi spazio geografico. Le seconde (“work on demand via app”) contraddistinte da attività lavorative, in cui la fase di candidatura, attribuzione e organizzazione è svolta online come per le “crowdwork platform”, mentre l’esecuzione viene eseguita offline nel mondo materiale. Nelle piattaforme di lavoro on demand tramite app, le prestazioni si svolgono localmente, con utenti e prestatori del servizio situati nelle stesse aree geografiche; inoltre, vi è la possibilità di un’interazione fisica oltre che virtuale tra diversi prestatori d’opera; questo determina un effetto rilevante nel rapporto tra tali soggetti e i detentori della piattaforma, con maggiori possibilità per chi realizza il servizio, di essere considerato forza lavoro e ottenere migliori condizioni nell’esecuzione dell’attività. Entrambe le metodologie di consumo del lavoro descritte palesano prestazioni lavorative intrinsecamente connesse ai tempi produttivi. Per il lavoro digitale tramite “crowdwork platform”, l’esperienza più significativa è quella di Amazon Mechanical Turk. In questo caso, l’aspetto conoscitivo interessante non consiste soltanto nel suo funzionamento, una retribuzione a cottimo di lavoro online, ma nell’analisi delle fasi della sua progettazione. Il programma, infatti, era stato pensato originariamente come un processo per la distribuzione di specifici compiti lavorativi per i dipendenti interni. Una delle mansioni consisteva nella rilevazione ed eli- minazione dei doppioni nelle pagine di vendita, che i software non riuscivano a effettuare esattamente. Il lavoro, tramite un sistema informatico, era diviso in microcompiti per singole unità di dipendenti e costantemente monitorato. Con lo sviluppo di piattaforme e sistemi informatici sempre più efficienti, nel novembre 2005, Amazon decide di tra- sferire questa hit lavorativa al di fuori dell’organizzazione aziendale, creando, così, una piattaforma digitale in grado di consentire una distribuzione delle mansioni lavorative a una crowd (folla) di fruitori della rete sconosciuta. Nasce così Mechanical Turk, dal nome di un robot scacchista settecentesco, che aveva in realtà al suo interno un uomo, una “intelligenza artificiale, artificiale”. L’Amazon Mechanical Turk rappresenta, pertanto, un esempio in cui l’automazione non determina un annullamento del lavoro umano ma, all’opposto, una sua intensificazione. Amazon estese, successivamente, questo procedi- mento di distribuzione del lavoro alle più svariate attività digitali. Per la prima volta, la produzione di precisi compiti lavorativi veniva esternalizzata e divisa agevolmente tra una forza lavoro contingente e modulare sconosciuta. Gli algoritmi della piattaforma permettevano di gestire una quantità crescente di lavoro e di migliorare le prestazioni proporzionalmente alla quantità aggiunta; un modello di suddivisione del lavoro efficiente e pratico quanto più veniva applicato a situazioni di grandi dimensioni7. «Mechan-

7 «While computing technology continues to improve, there are still many things that human beings can do much more effectively than computers, such as identifying objects in a photo or video, performing data de-duplication, tran- Massimo De Minicis 127 ical Turk gives businesses and developers access to an on-demand, scalable workforce»8. Con questo slogan, Amazon non potrebbe esprimere più chiaramente la natura di questo lavoro, una “Scalable Workforce On Demand”, delimitando un preciso concetto teorico di organizzazione e coordinamento della forza lavoro ricordato nel paragrafo precedente. Con le piattaforme di lavoro, la scalabilità della forza lavoro raggiunge la sua massima estensione, con la possibilità di aumentarla o diminuirla in tempi brevissimi. Una massa di tecnici che esegue semplici attività online ripetitive pagata pochissimo e compensata anche con pagamenti virtuali come crediti di gioco online, denaro virtuale e funzionalità avanzate di videogiochi. Con Mechanical Turk si dà avvio a una vantaggiosa forma produttiva che con il tempo si estende oltre i compiti informatici, coprendo i più disparati settori delle attività esecutive. Aumenta, così, l’economia fondata sulle piccole prestazioni casuali (gig economy). Le piattaforme di lavoro on demand tramite app rappresentano l’altro aspetto di questa attività economica, una evoluzione della “piattaforma folla” che ricomprende anche prestazioni lavorative realizzate offline. Esempi di tali esperienze sono le piattaforme che coordinano la domanda e l’offerta di trasporti privati, come Uber, e quelle che organizzano la distribuzione di pasti a domicilio, come Foodora, Glovo, Deliveroo, ecc. o che forniscono prestazioni professionali di diversa tipologia, dalle attività medi- che ai servizi di pulizia della casa. Anche in questo caso, il lavoro appare contingente e monitorato. Gli algoritmi della piattaforma, infatti, non solo fanno incontrare la richiesta e l’offerta ma controllano la modalità e la qualità con cui si realizzano le prestazioni offerte (sistema di rating), con la possibilità di escludere un soggetto inottemperante gli standard da accessi futuri alle singole attività. In alcune labour platforms, le moda- lità di assegnazione delle prestazioni sono predisposte attraverso la prenotazione di turni di lavoro (slots). Altre piattaforme, invece, consentono l’inserimento nel servizio in qualsiasi momento, con un modello di compenso strettamente legato alle consegne effettuate. In tale struttura, il prestatore resta libero di decidere se, dove e quando log- garsi, e, una volta loggato, di accettare o rifiutare gli incarichi proposti. In conclusione, tali modalità di riorganizzazione del lavoro nelle piattaforme di intermediazione digitali impattano non solo sulle condizioni economiche, ma anche sulla vita delle persone, ri- proponendo, in forma ancora più intensa, storiche questioni problematizzate nelle opere di Alain Supiot; dal processo di emigrazione del lavoro dalle forme di regolazione di epoca fordista deriva un’alternativa: una maggiore opportunità per tutti, la liberazione dal lavoro gerarchizzato, oppure il rischio di un’aggravata debolezza della forza lavoro comprendente nuovo sfruttamento. Nel lavoro collaborativo digitale si perdono, infatti, alcune caratteristiche della socializzazione rappresentata dall’operaio trontiano mentre si rafforza una collaborazione esclusivamente produttiva, realizzando pienamente il disegno di riorganizzazione delle tecniche di produzione precedentemente evidenziato: interazione senza centralità della forza lavoro.

scribing audio recordings or researching data details. Traditionally, tasks like this have been accomplished by hiring a large temporary workforce (which is time consuming, expensive and difficult to scale) or have gone undone. MTurk aims to make accessing human intelligence simple, scalable, and cost-effective. Businesses or developers needing tasks done (called Human Intelligence Tasks or “HITs”) can use the robust MTurk API to access thousands of high quality, global, on-demand Workers—and then programmatically integrate the results of that work directly into their business processes and systems. MTurk enables developers and businesses to achieve their goals more quickly and at a lower cost than was previously possible», https://www.mturk.com/. 8 Testo presente nella piattaforma MTurk. 128 Economia & Lavoro, LII, 1

4. Conclusioni e prime proposte

Le nuove dimensioni assunte dal lavoro collaborativo salariato necessitano di nuovi spazi cognitivi per interpretarne realisticamente la loro natura. Il percorso conoscitivo sviluppato può fornirci utili suggestioni teoriche nell’individuare il confine, ad esempio, tra lavoro indipendente e lavoro precario. Nella logica delle dinamiche descritte, molto spesso questi lavoratori vengono considerati come appaltatori indipendenti, perdendo ogni forma di riconoscimento di diritti tipici del lavoro dipendente, come livelli minimi di retribuzione, pagamento degli straordinari, protezioni contro diverse forme di discriminazione, diritti legalmente riconosciuti per organizzare sindacati, risarcimenti per gli infortuni e inden- nizzi per le fasi di inoccupazione. La reale accertabilità, quindi, della natura del lavoro nelle piattaforme appare di estrema importanza e la sua classificazione, riprendendo un’il- luminante intuizione di Supiot, non può più essere individuata unicamente nella presenza di condotte di eterodirezione ma deve riferirsi anche alle forme assunte dall’integrazione del lavoratore in organizzazioni collettive di lavoro “concepite da altri e per altri”; nel nostro caso, le labour platforms del capitalismo finanziario. Inoltre, la figura introdotta da Tronti, l’“operaio sociale”, ci consente di isolare una dinamica innovativa per il capitalismo contemporaneo, la produzione mediante continui momenti di interazione tra i lavoratori all’interno di uno spazio offerto dal capitale. Da quel momento, il capitale sociale della forza lavoro diventa un elemento essenziale per la produzione capitalistica, dalle isole di produzione della lean production fino alla prestazione contingente della piattaforma digitale. Tale scenario apre una profonda riflessione sulla necessità di prevedere una nuova regolamentazione per la “new scalable workforce” che la realizza. La forza lavorativa potenzialmente espressa dagli utenti delle piattaforme rappresenta, infatti, il nuovo segreto della produzione capitalistica, capace di regolarla e variarla con una velocità e una dimensione mai vista precedentemente: «Il lavoratore come fattore di produzione può essere sostituito in qualsiasi momento […] l’algoritmo decide quanto e se lavori basandosi esclusivamente sugli indicatori di produttività che registra» (Fana, 2017). L’attenzione dei modelli produttivi non si concentra, così, più nella composizione della forza lavoro in sé, ma nella fase dello scambio tra il lavoro disponibile e il denaro offerto, cioè nel suo transito in proprietà di chi già possiede capitale e tecnologia, proprietà dei software e application programming interface (API). Così, ad esempio, il racconto di una lavoratrice di Amazon Turk a tempo pieno «spesso rimanevo sveglia tutta la notte con la schermata di Mechanical Turk aperta, perché quando le persone pubblicavano una buona serie di HIT, andavano via rapidamente» (Marvit, 2014). Le labour platforms non sono, quindi, mercati neutrali di incontro tra domanda e offerta di prestazioni lavorative, ma sono pensate secondo un modello che favorisce i datori di lavoro. Il modo in cui i prestatori d’opera nelle “crowdwork platforms” si vedono accettare o rifiutare il compito svolto ne è una chiara dimostrazione. Se, infatti, chi ha richiesto l’attività lavorativa (Requester) rigetta il risultato della prestazione, può comunque tenere il prodotto, non pagare il lavoratore (Turker) e non fornire alcuna giustificazione incidendo, con tale comportamento anche sulla reputazione del Turker e sul suo futuro accesso ai compiti (Hit) più vantaggiosi. Tale scenario ripropone antiche controver- sie sui rischi di mercificazione del lavoro umano. Il primo passo da compiere è, quindi, quello di sostenere il riconoscimento e la dignità a chi opera nelle piattaforme con una or- dinata costruzione di protezioni. Così da evitare il rischio, che nel processo produttivo, il capitale variabile sia trattato come qualsiasi altra forma di capitale costante: «Before the Internet, it would be really difficult to find someone, sit them down for ten minutes and get Massimo De Minicis 129 them to work for you, and then fire them after those ten minutes. But with technology, you can actually find them, pay them the tiny amount of money, and then get rid of them when you don’t need them anymore» (ibid.). Il dibattito per tutelare il lavoro nella gig economy appare avviato. Ricordiamo la Risoluzione del Parlamento europeo del 19 gennaio 20179 in cui ha dichiarato l’intenzione di fissare standard minimi di tutele anche per i lavoratori contingenti, compresi i gig workers. A livello nazionale, l’indagine conoscitiva assegnata dalla Presidenza del Senato alla 11a Commissione Lavoro e approvata nella seduta dell’11 ottobre 2017 evidenzia la «drastica riduzione dei costi di transazione, conseguente agli sviluppi tecnologici, che consente e consentirà sempre più largamente la diffusione di prestazioni ambigue, e comunque socioeconomicamente dipendenti, in servizi offerti mediante piattaforma digitale con la conseguente necessità di un nuovo ordinamento protettivo che favorisca la continuità nel reddito degli interessati, un compenso orario minimo e il contributo per le assicurazioni previdenziali essenziali». In termini legislativi, il dibattito nazionale si è concentrato intorno a due proposte, quella Airaudo e quella Ichino, con impostazioni teoriche distanti e contrastanti10. La discussione teorica si svolge, infatti, attorno a due ipotesi: far corrispondere le tutele per il contingent work digitale a vecchie o nuove fattispecie, legate alla presenza di forme contrattuali più o meno flessibili, o realizzare protezioni legate all’individuo e non a status contrattuali di carattere universale. Il tema comporta ricadute di carattere ideale non secondarie. Quello che, però, appare opportuno evidenziare è l’indifferibile necessità di garantire presto una persistenza reddituale per i gig workers. Una necessaria indennità di disoccupazione che accompagni stabil- mente la loro vita. Un reddito non connesso né a una fattispecie giuridica, né all’adesione a una specifica comunità, ma originato da ogni singola performance lavorativa compiuta. Se il lavoro, infatti, è sempre più un’attività casuale, cognitiva, digitalizzata, collaborativa, è però sempre, anche, un processo di valorizzazione del capitale che lo acquista e impiega. Allora perché non sviluppare una sua continuità reddituale permanente? Se per i nuovi modelli imprenditoriali il consumo del lavoro deve essere necessariamente sempre più contingente, almeno che la sua remunerazione sia sempre più permanente. Tale impianto potrebbe concretizzarsi nell’adozione di un salario per le fasi di inoperosità, mediante una dote finanziaria variabile in relazione al numero di performance lavorative realizzate da ogni gig worker. Per ogni crowdworker andrebbe definito, così, un conto personalizzato dove, indipendentemente dal numero di imprese per le quali lavora contemporaneamente, ogni azienda verserebbe una parte dei guadagni realizzati e del plusvalore accumulato. Questi account dovrebbero poi compensare il lavoratore nelle fasi di assenza di prestazioni in base al numero di quote versate. A livello concettuale, tale sistema combinerebbe un reddito minimo garantito con il conto personale di attività. In questa formulazione, a differenza dell’esperienza francese del Compte Personnel d’Activité (CPA), regolato dall’art. 39 della Legge n. 2016/1088 dell’8 agosto 2016, il meccanismo di tutela a punti non sarebbe utilizzato per conservare e accrescere voucher formativi (diritto universale alla formazione), ma per comporre nel tempo una stabilità reddituale (diritto permanente al reddito). Un’indennità, quindi, e non un trattamento o un’integrazione ispirati allo scopo di tutelare una situazione di bisogno. Appare ragionevole desumere come il reddito permanente per le fasi di inattività (RePI) sarebbe finanziato da contributi previdenziali versati dalle aziende e non attraverso il gettito tributario generale. Nella prospettiva indicata, inoltre, l’attiva-

9 Risoluzione del Parlamento europeo del 19 gennaio 2017 su un pilastro europeo dei diritti sociali (2016/2095(INI)). 10 Vedi in tal senso D’Onghia (2017). 130 Economia & Lavoro, LII, 1 zione del soggetto non sarebbe determinata dalla necessità di conservare i pubblici sussidi, ma originata dalla convenienza nel conseguire costanti incrementi reddituali per le fasi di assenza di prestazioni, superando, così, un principio di condizionalità ampiamente dibat- tuto, troppo permeato da logiche utilitaristiche11 e di difficile attuazione per il sistema dei servizi pubblici per l’occupazione.

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11 Come se le situazioni di inoccupazione non fossero una condizione strutturale delle nuove dimensioni produttive ma una colpevole mancanza dell’individuo, sostenendo una concezione preliminare di ciò che deve essere una giusta ed etica modalità di attivazione, e considerando l’indennità di disoccupazione come un privilegio accordato (effetto surf) e, quindi, da ripagare con percorsi di attivazione obbligatori per l’individuo e i suoi familiari, costruiti e pensati da altri. Anno LII Economia & Lavoro Saggi, pp. 131-169

EFFICIENZA ED EFFICACIA DELLA CONTRATTAZIONE INTEGRATIVA AZIENDALE. UNA RASSEGNA DELLA LETTERATURA EMPIRICA ITALIANA*

di Riccardo Leoni

Extant empirical studies on the effectiveness Gli studi empirici sull’efficacia della con- of supplementary firm-level bargaining with trattazione integrativa rispetto alla performance respect to firm performance and innovation aziendale e all’innovazione si sono concentrati essentially focus on estimating five functions: sostanzialmente sulla stima di cinque funzioni: the probability of adopting or having in place quella riguardante la probabilità di adottare o di supplementary bargaining, and the impact of such avere in essere un contratto integrativo azienda- agreements on, respectively, firm performance, le, e quelle sull’impatto di questo contratto sulla employment, wages, and innovation. The review produttività, sull’occupazione, sul salario e infine undertaken shows that the results of the various sull’attività innovativa dell’impresa. Dal lavoro estimates are affected by a series of distortions, di rassegna emerge che i risultati delle varie sti- at times cumulative, due to either i) the absence me sono affetti da una serie di distorsioni, che a of endogeneity controls for some variables, ii) volte si cumulano, dovute a: i) mancati control- the use of unrepresentative samples, iii) omitted li sull’endogenità di alcune variabili; ii) utilizzo variables, iv) the lack of adequate temporal lags di campioni poco rappresentativi; iii) variabili between contracts and outcomes, and finally, v) omesse; iv) assenza di adeguati ritardi temporali focusing exclusively (with some exceptions) on tra contratto integrativo e risultati; e infine v) al the premia aspects (so-called performance-related concentrarsi quasi esclusivamente (salvo eccezio- pay), thereby unduly reducing the entire contents ni) sugli aspetti premiali (la cosiddetta performan- of one or more supplementary bargaining ce-related pay), riducendo ingiustificatamente in agreements into a dichotomous variable, ignoring una variabile dicotomica l’intero contenuto di the variety, the different numerosity, and the uno o più contratti integrativi aziendali in essere, intensity of the matters covered. Then, if one adds ignorando la varietà, la diversa numerosità e l’in- that non-pecuniary incentives, social preferences, tensità delle materie negoziate. Se a ciò si aggiun- and possible crowding-out effects are largely ge che gli incentivi non-pecuniari, le preferenze ignored, and that evidence of the relative sociali e i possibili effetti di spiazzamento sono efficiency of the various incentives employed largamente ignorati, e che non c’è traccia alcuna is absent, what emerges is a picture of limited, della verifica dell’efficienza relativa delle varie ti- vague, and unreliable knowledge of the role that pologie incentivanti impiegate, emerge un quadro supplementary firm-level bargaining has limited, connotato da una conoscenza approssimativa, li- vague, and unreliable knowledge of the role mitata e poco affidabile del ruolo della contratta- of supplementary firm-level bargaining on the zione integrativa aziendale nelle dinamiche dello dynamics of firm development and the economic sviluppo dell’impresa e del sistema economico system in general, leaving policy makers – who, nel suo complesso, lasciando il policy maker – che amongst other things, dedicate considerable fra l’altro impegna notevoli risorse pubbliche per public resources to disseminating decentralised diffondere la contrattazione decentrata – senza bargaining – without appropriate indications on adeguate indicazioni circa i nessi di causalità tra the causal links between contracts and outcomes. contratti e outcomes.

Riccardo Leoni, dipartimento di Scienze Aziendali, Economiche e Metodi quantitativi, Università degli Studi di Bergamo, e Centro di Ricerca Interuniversitario “Ezio Tarantelli” (CIRET). * Il presente saggio costituisce una versione rivista e ampliata di un lavoro provvisorio steso con Laura Bisio, e apparso come working paper n. 2/2017 nella collana dell’Università degli Studi di Bergamo (http://hdl.handle. net/10446/86251). Il lavoro è parte del progetto di ricerca “Il ruolo della contrattazione salarialenello sviluppo della 132 Economia & Lavoro, LII, 1

1. Introduzione

Il tema del decentramento della contrattazione collettiva in Italia costituisce uno dei principali temi del dibattito sulle relazioni industriali dall’inizio degli anni Ottanta del secolo scorso. L’interesse si è rinvigorito soprattutto con il Protocollo sottoscritto tra Go- verno e parti sociali il 23 luglio 1993, che disciplina nella prima parte il legame tra costo della vita e salario, nonché la durata dei contratti collettivi nazionali di lavoro (CCNL) (aspetti che non verranno esaminati in questo scritto), nella seconda l’insieme delle regole per il “governo” delle relazioni industriali. La portata di questa seconda parte fu valutata, dall’allora Ministro del Lavoro Gino Giugni (1993), come una vera “carta costituzionale delle relazioni industriali”, a seguito della quale ha preso avvio, nei luoghi di lavoro, una stagione di relazioni tra le parti sociali riassumibile nella formula “dall’antagonismo alla partecipazione”. Uno degli aspetti principali è costituito dall’istituzionalizzazione di un secondo livello di contrattazione (aziendale o alternativamente territoriale) che, per quanto non obbligatorio, consente alle parti – attraverso “programmi concordati” – di cimentarsi in percorsi di sviluppo reciproci (produttività, innovazioni e performance per l’impresa; apprendimenti, sviluppi professionali e maggior salario per i lavoratori). Nello specifico, il secondo livello di contrattazione assume la performance (nelle sue varie e possibili decli- nazioni: produttività, profittabilità, qualità, efficienza, innovazione) come punto di convergenza degli interessi dei lavoratori e dell’impresa, ponendo come principio qualificante la partecipazione organica dei lavoratori alla vita dell’azienda. Il Protocollo è stato in parte rivisto con l’Accordo Interconfederale del 15 aprile 20091, che ha però confermato nella sostanza la parte seconda del Protocollo del 19932, anche se il dibattito politico-confindustriale-sindacale ha fatto registrare nel frattempo una serie di decisioni che hanno provocato molto clamore a livello mediatico ma scarsi risultati sostan- ziali3.

produttività”, anni 2015-2017, coordinato dalla prof.ssa Annalisa Cristini, che si ringrazia per la fattiva collaborazione e per le impagabili discussioni sul tema. Si ringraziano altresì Sergio Destefanis, Gian Primo Cella e due anonimi referee della rivista per i proficui suggerimenti forniti su una versione precedente del paper, nonché l’Università di riferimento per i fondi messi a disposizione. 1 Questo Accordo è però istituzionalmente qualcosa di diverso rispetto a quello del 1993: mentre quest’ultimo è stato il risultato di una triangolazione Governo-organizzazioni datoriali-organizzazione dei lavoratori, l’Accordo del 2009 vede la partecipazione solo delle parti sociali, in quanto il Governo è intervenuto non come attore di politica economica ma solo come datore di lavoro (pubblico). All’Accordo del 15 aprile 2009 fanno seguito una serie di altri Accordi che potremmo definire di complemento, quali quello per il pubblico impiego (del 30 aprile), per il settore agricolo (del 22 settembre) e per il settore dell’artigianato (del 21 luglio e del 15 dicembre). 2 Nel testo compare comunque un punto innovativo, quello relativo alla richiesta ai policy makers di incrementare e di rendere strutturali «tutte le misure volte ad incentivare, in termini di riduzione di tasse e contributi, la contrattazione di secondo livello che collega incentivi economici al raggiungimento di obiettivi di produttività, redditività, qualità, efficienza, efficacia ed altri elementi rilevanti ai fini del miglioramento della competitività nonché ai risultati legati all’andamento economico delle imprese, concordati fra le parti». 3 La questione inizia, per la verità, con l’Accordo quadro del 22 gennaio 2009, che introduce – contrariamente alla piattaforma approvata da CGIL-CISL-UIL (Linee di riforma della struttura della contrattazione) il 12 maggio 2008 – il concetto del rinvio della definizione di specifiche regole applicative a successivi accordi interconfederali o di categoria (le cosiddette “clausole di uscita” o “di apertura”). Ciò ha determinato il dissenso della più grande organizzazione sindacale, la CGIL. Tali clausole permettevano, infatti, ai contratti decentrati di derogare anche in pejus alla disciplina dei singoli istituti economici o normativi previsti nel contratto nazionale, qualora ciò fosse funzionale alla gestione di situazioni di crisi o a favorire l’occupazione oppure lo sviluppo economico di un territorio o di un’azienda. Altri elementi di rottura sono stati: i) gli accordi aziendali siglati tra Fiat e sindacati (tranne la Federazione Impiegati Operai Metallurgici, FIOM, della CGIL) del 16 giugno 2010 per la fabbrica di Pomigliano e del 23 dicembre 2010 per quella di Mirafiori, ii) la battaglia legale ingaggiata dalla FIOM-CGIL, e soprattutto iii) l’intervento (“a gamba tesa”) del legislatore con l’approvazione del d.l. 13 agosto 2011, n. 138, convertito nella l. 14 settembre 2011, n. 148 (cosiddetta “Manovra di Ferragosto”), il cui art. 8 ha sancito una vera e propria cesura rispetto all’assetto preesistente, Riccardo Leoni 133

La contrattazione integrativa si configura come gerarchicamente subordinata al CCNL, ricevendo da questo l’indicazione delle aree di intervento nell’ambito dell’organizzazione del lavoro e di negoziazione delle integrazioni salariali. L’esercizio della rappresentanza e delle prerogative sindacali è stato messo però a dura prova dalla vicenda Fiat (vedi nota tre), che ha fatto emergere criticità legate all’assenza di regole chiare e certe per la stipula e la vincolatività delle intese, sia a livello nazionale che a livello decentrato. Il Testo Unico sulla Rappresentanza sottoscritto dalla Confederazione generale dell’industria italiana (Confindustria) e dalla Con- federazione Generale Italiana del Lavoro (CGIL), dalla Confederazione Italiana Sindacati La- voratori (CISL) e dall’Unione Italiana del Lavoro (UIL) il 10 gennaio 2014, con l’integrazione del principio della misurazione della rappresentanza anche per la parte datoriale – contenuta nell’accordo siglato tra la Confederazione Generale Italiana delle Imprese, delle Attività Pro- fessionali e del Lavoro Autonomo (Confcommercio) e i sindacati maggiormente rappresentativi il 26 novembre 2016 – pur se ancora in attesa del completamento dei compiti attribuiti all’Istituto Nazionale della Previdenza Sociale (INPS) e al Consiglio Nazionale dell’Economia e del Lavoro (CNEL), può ritenersi un’acquisizione fondamentale per l’esigibilità degli esiti della contrattazione e per il contenimento della proliferazione dei contratti sottoscrivibili da organizzazioni poco rappresentative. A livello di legislazione nazionale si è provveduto a mettere a disposizione significative risorse pubbliche per favorire la diffusione della contrattazione integrativa collettiva aziendale (CICA d’ora in avanti)4: a partire dal 1997 sono state introdotte, e prorogate di anno in anno fino al 2007, le agevolazioni decontributive sui premi legati alla produttività introdotte con la l. 23 maggio 1997, n. 135. L’ammontare di queste risorse è di difficile quantificazione per lo scrivente. Con la l. 24 dicembre 2007, n. 247 si passa a un regime misto: decontribuzione e agevolazioni fiscali. Per la prima componente si istituisce un fondo speciale con una annualità di 650 milioni di euro per gli anni 2008-2011, riconfermato e reso strutturale dalla l. 28 giugno 2012, n. 92 (cosiddetta “riforma Fornero”), però con una riduzione progressiva dal 2013 al 2022, e con un’ulteriore specifica penalizzazione nell’anno 2015. Gli sgravi fiscali sotto forma di tassazione agevolata sono stati introdotti dall’art. 1, commi 67 e 68, della l. 24 dicembre 2007, n. 247, e prorogati negli anni successivi. Inol- tre, alcuni elementi di novità qualitativa sono stati inseriti dalla Legge di stabilità del 2013 (l. 24 dicembre 2012, n. 228), che ha indicato che gli incentivi sono erogabili a condizione che i CICA prevedano l’introduzione di alcune nuove pratiche organizzative, ritenute – dal legislatore – di valore “qualificante”, quali: i) modelli flessibili di orario di lavoro; ii) programmazione aziendale flessibile delle ferie; iii) modelli organizzativi-gestionali e nuove tecnologie; iv) interventi di fungibilità delle mansioni5. Con il Decreto interministeriale del

prevedendo tra le altre cose, per i cosiddetti “contratti di prossimità” concordati a livello aziendale o territoriale, la possibilità di derogare in senso sfavorevole non solo al CCNL ma anche alle disposizioni previste dalla legge. L’intento era quello di risolvere definitivamente la controversia a favore della FIAT, senonché il 21 settembre 2011, in occasione della ratifica definitiva dell’Accordo Interconfederale del 28 giugno dello stesso anno, Confindustria, CGIL, CISL e UIL aggiungono al testo dello stesso una postilla nella quale si afferma che le organizzazioni aderenti a tale accordo si sarebbero impegnate ad applicare solamente le norme dello stesso, con l’intenzione dunque di lasciare in disparte la normativa prevista dall’art. 8. Questa postilla determinava la decisione di FIAT di uscire dalla Confindustria, svin- colandola dagli accordi conclusi tra Confindustria e organizzazioni sindacali, con il risultato che l’unica disciplina applicabile ai dipendenti del gruppo risultava essere quella prevista dal contratto d’impresa, alternativo al CCNL di categoria, siglato il 23 dicembre 2010. 4 Nel corso del testo, l’acronimo CICA verrà utilizzato indifferentemente per indicare il contratto o la contrattazione integrativa collettiva aziendale. 5 Si vedano in particolare i commi 481 e 482 dell’art. 1 della Legge di stabilità 2013 e l’art. 2 del successivo Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri del 22 gennaio 2013 che ne ha dato attuazione. 134 Economia & Lavoro, LII, 1

25 marzo 2016 (sezione 6) le pratiche organizzative dichiarabili nei contratti integrativi, per poter acquisire la detassazione del “reddito di produttività”, sono diventate 196, senza però che ne sia fissato il numero minimo. La formulazione del minimo di “uno o più indicatori” (a differenza della Legge di stabilità del 2013, che prevedeva l’impiego di almeno tre dei quattro indicatori elencati), appare decisamente debole, più orientata alla possibilità di far acquisire facilmente il beneficio fiscale piuttosto che capace di generare incrementi di pro- duttività, qualità, efficienza, redditività e innovazione. La rincorsa al beneficio fiscale con il minimo sforzo è acclarata anche da due altre fattispecie pattuite tra CGIL, CISL, UIL e Confindustria il 14 luglio 2016. La prima riguarda il fatto che le singole imprese associate a Confindustria che non hanno una rappresentanza sindacale interna possono anch’esse stipulare con le rappresentanze sindacali territoriali un contratto integrativo “al minimo numero di indicatori” valevole ai fini della detassazione del “reddito di produttività”; la seconda concerne la condizione secondo cui le stesse imprese possono eventualmente anche evitare tale contratto integrativo, sempre ai fini della dettazione citata, purché il “reddito di produttività” derivi dall’adozione di uno o più dei diciannove indicatori elencati nella nota 6, previa una semplice comunicazione di tutte le caratteristiche del premio di risultato ai lavoratori e al Comitato di Valutazione all’uopo costituito dalle parti sociali. In entrambi i casi potremmo, in teoria, essere in presenza di un eventuale incremento di performance aziendale con un contratto integrativo di valenza territorial-aziendale (nel primo caso), oppure con benefici fiscali senza alcun contratto integrativo (nel secondo caso), con l’aggiunta del rischio, paventato da Sestino (2017, p. 399), che gli sgravi così concepiti portino a intese esclusivamente a scopo di elusione fiscale. Che la concreta efficacia di questo impianto sia quantomeno dubbia appare molto ve- rosimile, soprattutto se associata al fatto che dal 2017 la soglia di detassazione per poterne usufruire è ulteriormente aumentata tanto per i premi di produttività (da 2.500 euro pro capite a 4.000) quanto per il reddito lordo percepibile dal lavoratore (da 50.000 a 80.000, includendo quindi anche parte della dirigenza: Leonardi, 2017, p. 361), estendendo in questo modo la platea dei beneficiari, con l’aggiunta di una detassazione totale del welfare aziendale (stimato dalla Ragioneria Generale dello Stato in 4,5 milioni di euro l’anno: D’A- muri e Nizzi, 2017, p. 16) che rende di fatto molto regressiva la natura di questi sgravi, non solo perché si tassa di meno il salario “aggiuntivo” ma anche perché il livello del premio di produttività può non andare di pari passo con il livello del reddito lordo. Il tutto “a vantaggio [sia] dei lavoratori occupati in imprese con contratti di secondo livello, generalmente di maggiori dimensioni e presenti prevalentemente al centro-nord” (ibid.), sia anche delle imprese che attivano i piani di welfare, essendo i premi in welfare esenti da contributi. Se si sommano le risorse pubbliche stanziate nel decennio 2008-2017 (rilevabili dai provvedimenti legislativi)7 otteniamo un ammontare di ben 6,062 miliardi di euro. L’Uf- ficio Parlamentare di Bilancio (2017, Tab. A1, p. 14) stima, per il periodo 2011-2016,

6 Gli indicatori previsti sono: 1) volume di produzione per dipendente; 2) fatturato o valore aggiunto per dipendente; 3) margine operativo lordo / valore aggiunto (MOL/VA); 4) indici di soddisfazione del cliente; 5) diminuzione numero di riparazioni/rilavorazioni; 6) riduzione degli scarti di lavorazione; 7) percentuale di rispetto dei tempi di consegna; 8) rispetto previsioni di avanzamento lavori; 9) modifiche organizzazione del lavoro; 10) lavoro agile (smart working); 11) modifiche ai regimi di orario; 12) rapporto costi effettivi/costi previsti; 13) riduzione assenteismo; 14) numero brevetti depositati; 15) riduzione tempi di sviluppo nuovi prodotti; 16) riduzione dei consumi energetici; 17) riduzione numero infortuni; 18) riduzione tempi di attraversamento interni di lavorazioni; 19) riduzione tempi di consegna. Di fronte alle ambiguità lessicali presenti in questo elenco (in nove casi la locuzione farebbe riferimento a livelli, in 10 casi a variazioni), l’Agenzia delle Entrate è intervenuta, con la circolare n. 28 del 15 giugno 2016, a precisare la condizione di incrementalità degli indicatori come condizione per accedere ai benefici fiscali. 7 Per una disamina circostanziata della normativa si vedano D’Amuri e Giorgiantonio (2014) e Biagiotti (2015). Riccardo Leoni 135 che i trasferimenti dal bilancio dello Stato (Ministero del Lavoro) al Fondo INPS per il finanziamento dei soli sgravi contributivi per incentivare la contrattazione di secondo livello sono stati pari a 2,171 miliardi di euro, ai quali andrebbero aggiunti i mancati versamenti delle imposte per effetto della parte di incentivi concessi sotto forma di de- fiscalizzazione. Per il solo anno 2017, le risorse pubbliche messe a disposizione ammon- tano a 1 miliardo di euro (di cui 400 milioni derivanti dalla l. 28 dicembre 2015, n. 208, Legge di stabilità del 2016). Possiamo qui già anticipare che a nessuno è dato sapere, ad oggi, se l’insieme di tali risorse abbia realmente contribuito a diffondere o meno la contrattazione decentrata. L’obiettivo del presente lavoro non è quello di ripercorrere il ruolo che la contrattazione sindacale ha svolto nel sistema socio-economico e politico, nelle sue valenze macro – cosa che potrebbe essere auspicabile per comprendere appieno le micro-determinanti delle sue pattuizioni – né quello di descrivere l’articolazione giuridica delle relazioni industriali a livello d’impresa, ma semplicemente di passare in rassegna, in modo piuttosto analitico, le ricerche empirico/econometriche italiane portate a termine in questi ultimi 25 anni nell’intento di trovare risposte a dei quesiti che sono strettamente connessi da un lato con la teoria economica, e dall’altro con le credenze che gli attori sociali e i policy makers praticano quotidianamente; nella fattispecie: 1) quali sono i fattori che determinano l’introduzione di un CICA? 2) l’introduzione di un CICA in un’impresa che non l’aveva mai sperimentato in precedenza, contribuisce a sviluppare la produttività oppure si limita a ripartire i guadagni di produttività là dove si realizzano? 3) l’introduzione di un CICA in un’impresa che non l’aveva mai sperimentato in precedenza, contribuisce a far aumentare l’attività innovativa dell’impresa, al fine di salvaguardare nel medio-lungo periodo la sopravvivenza dell’impresa stessa, nonché l’occupazione e i redditi, oppure costituisce un fattore che scoraggia gli investimenti in innovazione, dal momento che (secondo la teoria tradizionale), una volta fatti gli investimenti, i lavoratori sarebbero incoraggiati a rivendicare salari più alti, strappando una quota della “quasi rendita” che si viene a generare a seguito di tali investimenti? Questo fenomeno è descritto nella letteratura come quello dell’hold-up; 4) se, per caso, le risposte ai quesiti 2 e 3 fossero positive, perché i CICA sono allora così poco diffusi nel nostro Paese, e addirittura in declino8, nonostante i ripetuti incentivi pubblici disposti dai provvedimenti legislativi sopra richiamati? Gli studi che hanno affrontato le prime due domande sono riassunti nella tabella 19, mentre quelli della terza domanda nella tabella 2. A ognuna di queste due tabelle riservia- mo commenti e approfondimenti nei paragrafi 2 e 3. La quarta domanda verrà affrontata nel quarto paragrafo. Prima di procedere, però, riteniamo opportuno chiarire, nel seguente sotto-paragrafo, alcuni concetti per dare completezza e maggior comprensione al nostro lavoro.

8 Le ultime informazioni statistiche ufficiali dell’Istituto Nazionale di Statistica (ISTAT) (Cardinaleschi, 2015, tavola E1, p. 162) evidenziano un tasso di presenza della contrattazione collettiva aziendale del 21,2%. Vale la pena di ricordare che: a) alla data del censimento del 2011 (31 dicembre), le imprese del settore privato (agricoltura esclusa) con almeno 10 e più dipendenti rappresentavano il 4,8% del totale dello stesso comparto, ma occupavano il 74% dei dipendenti, e che b) la percentuale di imprese coinvolte nella contrattazione decentrata cresce all’aumentare della dimensione aziendale, passando dal 27,9% delle piccole aziende al 73,9% di quelle con almeno 500 dipendenti. 9 Per un’analisi critico/esplicativa di diversi singoli paper sintetizzati nella tabella 1, si rinvia a Leoni e Bisio (2017). 136 Economia & Lavoro, LII, 1

1.1. Efficienza ed efficacia nella contrattazione aziendale: alcune puntualizzazioni A livello teorico si è di fronte a una impasse: in un contesto in cui i lavoratori decidono di aggregarsi e di darsi una rappresentanza, e di cooperare con l’impresa nella costruzione e nella gestione del contratto integrativo collettivo aziendale, la teoria economica tradizionale appare di scarso aiuto nel prevedere gli effetti della piattaforma concordata, in quanto postula che il gioco tra le parti sia, e sempre, di tipo non-cooperativo: i rappresentanti dei lavoratori tendono solo a massimizzare l’utilità dei loro rappresentati, mentre all’impresa viene attribuito l’obiettivo di fissare il livello di occupazione compatibile con il massimo di profitto possibile, date le rivendicazioni salariali. Al più (vedi Pencavel, 1991; Booth, 1995), suggerisce che la contrattazione collettiva si verifica in presenza di rendite a livello aziendale (il che rimanda al potere sul mercato dei prodotti dell’impresa) e di capacità di controllo dei propri iscritti da parte del sindacato, e quindi nell’ottica del solo aspetto distributivo, come se i rappresentanti dei lavoratori non fossero mossi anche da interessi più vasti, quali l’organizzazione del lavoro, le condizioni di lavoro, la valorizzazione della professionalità, gli orari, una flessibilità contrattata, la formazione e la sicurezza sul lavoro, e l’innovazione di prodotto. Sul piano fattuale assistiamo infatti proprio ad accordi e a comportamenti delle parti che si fondano – pur in un contesto di asimmetrie informative e di sostanziale incertezza – su una cooperazione (i cosiddetti “programmi concordati”) nel perseguire un insieme di obiettivi di performance di breve e lungo periodo, anche se si possono manifestare, nel corso delle trattative, delle divergenze sul piano sia tattico che strategico. La questione però è ancora più complicata per una serie di altre ragioni. La prima è relativa all’assunto di fondo della teoria in questione, quello secondo cui l’azione dei singoli agenti economici è mossa solo dall’interesse personale materiale, ignorando o negando che ci possa essere invece anche una frazione importante di lavoratori mossa e motivata da preferenze di tipo sociale. Ciò impedisce alla teoria stessa di riconoscere una eterogeneità nelle fonti delle motivazioni (individuali e sociali), in particolare – nel regno delle preferenze sociali – dell’equità reciprocante, oppure dell’avversione all’iniquità (Fehr, Fischbacher, 2002), anche se ammette che i soggetti possano avere preferenze o gusti diversi nei confronti di prodotti o posti di lavoro, ma sempre guidati dall’assunto dell’esclusivo interesse personale. Eppure, il processo di aggregazione dei lavoratori attorno a delle loro rappresentanze, la loro partecipazione attiva (attraverso assemblee) alla costruzione prima, e alla co-gestione poi, con il management aziendale, della piattaforma del contratto integrativo collettivo costituiscono elementi che depongono a favore di un ruolo significativo delle preferenze sociali. Ammettere quindi la co-esistenza, in un’organizzazione, di frazioni di lavoratori portatori di preferenze sociali e di frazioni di lavoratori portatori di preferenze individuali consentirebbe di valutare se, in presenza di un contratto integrativo collettivo applicato a tutti i lavoratori, ci sono lavoratori che riescono a perseguire con successo propri interessi personali in aggiunta a quelli collettivi, e se questa loro azione abbia o meno un effetto positivo o negativo sulle motivazioni degli altri lavoratori. In caso di demotivazioni di questi ultimi (per effetto della violazione del principio di reciprocità, o per l’avversione nei confronti dell’egoismo dei free-riders) ci dovremmo aspettare un indebolimento del loro impegno (nonché quindi anche dell’eventuale effetto dell’esplicito incentivo economico) e dell’efficienza dell’impresa nel suo insieme, e di conseguenza anche dell’efficacia della CICA, rispetto a ciò che si sarebbe potuto rilevare in assenza di questi comportamenti free-riding: si determina in queste situazioni un effetto di “spiazzamento” (crowding out: Frey, Jege, 2001) sul risultato atteso da parte del comportamento individualistico rispetto Riccardo Leoni 137 a quello collettivo. Nella migliore delle ipotesi, quando la teoria tradizionale riconosce l’e- sistenza di preferenze sociali, lo fa trattandole in forma additiva, ovvero come fattore che è indipendente dalle preferenze individuali e come tale trascurabile10. La condizione ideal- tipo sarebbe quella di disporre di banche dati che consentano di poter distinguere quantomeno tra quattro gruppi di imprese: un primo, in cui opera solo un CICA, un secondo in cui operano solo contratti integrativi individuali aziendali (CIIA d’ora in avanti), un terzo in cui operano entrambe le tipologie contrattuali, e un quarto (il benchmarking) in cui le imprese non introducono nessun tipo di incentivo e si limitano ad applicare unicamente il CCNL: in questo modo il ricercatore sarebbe nella condizione di poter verificare se le varie tipologie risultino efficaci rispetto all’obiettivo (maggior produttività), e dal confronto fra i parametri stimati inferire la gerarchia di efficienza delle tipologie contrattuali impiegate11. Possiamo qui anticipare che, dalla rassegna sui lavori empirici italiani che faremo nel pro- sieguo del lavoro, nulla emerge in questa direzione, sia per la mancanza di adeguate banche dati, sia soprattutto per l’assenza di qualche riferimento alle argomentazioni qui esposte. Ne consegue che il coefficiente d’impatto (stimato) di un CICA sulla produttività è da intendersi quantomeno come effetto netto sulla produttività dell’impresa nel suo insieme tra l’impatto di un CICA e quello di un CIIA. La seconda ragione è quella relativa ai contenuti della piattaforma del CICA. In teoria sarebbe ragionevole distinguere, nei comportamenti dei soggetti, tra motivi (e ricompense) intrinseche e motivi (e ricompense) estrinseche: nei primi rientrano le caratteristiche dei posti e dei luoghi lavoro, il grado di coinvolgimento, di soddisfazione, di autonomia non- ché di crescita professionale, e infine il grado di fiducia e di identificazione del lavoratore con l’azienda, o meglio ancora, con il suo immediato gruppo di lavoro, direbbero Akerlof e Kranton (2000); nei secondi, gli incentivi economici collegati alla performance, a loro volta distinguibili in incentivi di breve periodo (o diretti), legati ai risultati (profit e gain sharing, che sono alla base della cosiddetta “performance-related pay”, PRP), e incentivi di lungo periodo (o indiretti), connessi alle prospettive di carriera, di formazione professionale e di stabilità occupazionale. In assenza di adeguate informazioni, il ricercatore si attesta sulla verifica dell’impatto sulla produttività del CICA oppure su un sotto-insieme dei suoi elementi, quelli rappresentati dalla semplice PRP, senza riuscire a indagare l’efficienza (o se si vuole, la maggior relativa efficacia) dei vari singoli elementi che formano la piattaforma del CICA. Le banche dati che vengono approntate per l’analisi delle relazioni industriali non dovrebbero dimenticare di prestare attenzione ai principali risultati delle indagini di clima organizzativo che diverse aziende portano a termine: è un’informazione non costosa da reperire (quando ovviamente disponibile), ma molto utile per poter controllare, nelle regressioni stimate, la rappresentazione sintetica degli aspetti collettivi intrinseci dei lavoratori occupati e valutarne gli eventuali effetti di crowding out. La terza ragione è quella sempre relativa ai contenuti degli schemi premiali (PRP), nella forma – questa volta – di distinzione tra un euro concesso come riconoscimento dello

10 Significativo a questo riguardo è un passaggio della citatissima rassegna della letteratura sugli incentivi di Prendergast (1999, p. 18), là dove sostiene che, «While this idea [crowding out] holds some intuitive appeal, it should be noted that there is little conclusive empirical evidence (particularly in workplace settings) of these influences» (l’aggiunta in parentesi tonda è nostra). La citazione è ripresa da Frey e Jegen (2001, p. 590). 11 Un incentivo è tecnicamente inefficiente se ne esiste un altro maggiormente produttivo che usa lo stesso ammontare totale di risorse. I casi di comparazione dell’efficienza nella sfera degli incentivi potrebbero essere tanti: per esempio, incentivi individuali contro incentivi collettivi, incentivi basati su output quantitativi contro incentivi basati su apprendimenti di nuove competenze, incentivi contrattati contro incentivi erogati unilateralmente dal manager, incentivi pubblici basati sulla decontribuzione contro incentivi basati sulla detassazione, ecc. 138 Economia & Lavoro, LII, 1 sforzo individuale e un euro concesso per aver preso parte a uno sforzo collettivo: tale distinzione consentirebbe di valutare la loro relativa efficienza rispetto alla produttività/ obiettivo individuale (nel primo caso) e di gruppo (nel secondo caso). Ma di tutto ciò non c’è (quasi mai) traccia negli studi empirici di cui alla tabella 1. Le argomentazioni sopra sviluppate potrebbero ripetersi mutatis mutandis anche nei confronti della relazione tra rivendicazioni salariali aziendali e investimenti in innovazioni: la teoria in questione (nella versione dell’hold-up) ipotizza che l’impresa sia sco- raggiata a investire al crescere del potere dei rappresentanti dei lavoratori, ignorando che gli stessi possano avere invece un interesse non solo ad accettare, bensì a spingere l’impresa su sentieri innovativi sul lato del prodotto, accollandosi anche alcuni costi di aggiustamento, proprio per preservare l’occupabilità e i redditi dei propri rappresentati (Gritti, Leoni, 2012). In conclusione, per superare l’impasse teorico richiamato all’inizio di questo sotto-paragrafo, occorrerebbe evitare di leggere le banche dati sulla contrattazione aziendale tuttora disponibili facendo riferimento solo e in modo acritico ai modelli della teoria mainstream in quanto si rischia di incanalarsi in un tunnel che porta inevitabilmente a una valutazione sottostimante e distorta dell’effettivo ruolo della contrattazione integrativa collettiva aziendale e dei loro promotori (manager e rappresentanti dei lavoratori nei luoghi di lavoro).

2. Introduzione della contrattazione integrativa aziendale e sua efficacia

Per affrontate in modo corretto le nostre domande uno dei requisiti fondamentali è costituito dalla qualità delle banche dati. Occorre da subito riconoscere che negli ultimi dieci anni le informazioni statistiche riguardanti la contrattazione di secondo livello sono aumentate rispetto al primo quindicennio di applicazione del Protocollo, grazie alle ripetute indagini dell’ISTAT12, della Banca d’Italia (con l’indagine sulle imprese Industriali e dei servizi – INVIND) e dell’Istituto per lo sviluppo della formazione professionale dei lavoratori (ISFOL) (con le rilevazioni longitudinali delle Imprese e dei Lavoratori – RIL), oltre ad alcune altre indagini locali (Milano, Bergamo e Brescia, Udine, Reggio Emilia e re- gione Emilia-Romagna) o settoriali (Federazione Sindacale dell’Industria Metalmeccanica Italiana, Federmeccanica). Tuttavia, le indagini portate a termine, e riprese in tabella 1, hanno utilizzato questionari diversi e variegati, nonché campioni di imprese e universi di riferimento vari, dove – soprattutto in quelli di taglio accademico – scarsa è l’attenzione al criterio della rappre- sentatività statistica, specialmente per le piccole-medie imprese13, per cui ciò che questi campioni rendono possibili sono una serie di quadri e risultati non facilmente confrontabili fra di loro.

2.1. I fattori determinanti l’introduzione della contrattazione Una delle prime questioni controverse, di rilevanza non solo metodologica, sulla quale non sembra peraltro esserci piena consapevolezza (salvo cinque eccezioni dei 28 paper

12 Si segnalano, in particolare, i moduli previsti dalle rilevazioni quadriennali sulla struttura delle retribuzioni (Structure of Earnings Survey, SES) e sul costo del lavoro (Labour Cost Survey, LCS), che dal 2000 rilevano informazioni relative alla contrattazione di primo e di secondo livello. 13 Alcuni campioni di imprese partono da una dimensione minima di 50 addetti, altri di 20 addetti e uno (Leoni e Bisio, 2015, che utilizzano un campione ISTAT) di 10 addetti. Riccardo Leoni 139 riassunti in tabella 1), è quella riguardante la natura (o la tipologia) della variabile dipendente utilizzata nelle stime (probit o logit)14 per testare quali sono le ragioni (o i fattori) che inducono l’impresa ad avvalersi, per la prima volta, della contrattazione aziendale. L’informazione di interesse è quindi quella relativa all’introduzione, in un dato periodo di tempo (un anno), di un contratto integrativo aziendale mentre nella stragrande maggioranza degli studi viene impiegata l’informazione relativa alla semplice presenza di un contratto integrativo, che può essere stato introdotto anni addietro, e di tanto in tanto rinnovato15. L’argomento non è di poco conto: nel Protocollo del 1993 l’indicazione (di massima) della durata del contratto integrativo è di quattro anni, in quello del 2009 di tre anni (in analogia alla durata fissata da questi Protocolli dei CCNL). Da queste indicazioni ci si aspetta che in ogni unità di tempo (ad esempio, l’anno) il dato relativo alla presenza di un CICA contenga quantomeno quattro tipologie di contratti16: i) quella dei contratti introdotti (per la prima volta) nell’unità di tempo di riferimento dell’indagine; ii) quella dei contratti introdotti nell’unità di tempo di riferimento dell’indagine, ma che costituiscono delle “integrazioni” a contratti integrativi precedenti, che possono avere contenuti economici e non-economici; iii) quella dei contratti introdotti in unità di tempo precedenti, e ancora in vigore nell’unità di riferimento dell’indagine; iv) quella dei contratti introdotti in unità di tempo precedenti ma rinnovati (con o senza modifiche) nell’unità di tempo di riferimento dell’indagine. La conferma empirica ci viene fornita dall’indagine ISTAT (Cardinaleschi, 2015, figura 4.8, p. 115), là dove mostra, con riferimento agli anni 2012-2013, che le imprese che hanno effettuato un nuovo accordo sono pari al 13,3%, quelle che hanno sottoscritto un accordo “integrativo” al contratto integrativo in essere sono pari al 19,5%, quelle che hanno effettuato un rinnovo sono pari al 15,3%. Il complemento a 100 (pari a 51,9%) dovrebbe essere costituito dalla presenza di un contratto integrativo sottoscritto precedentemente. Tutte queste distinzioni non possono non avere delle ripercussioni tanto sulle stime relative ai fattori che favoriscono la diffusione della contrattazione quanto su quelle (che vedremo in seguito) connesse all’efficacia della stessa. Un’altra questione riguarda il fatto che i dati relativi alla contrattazione aziendale si riferiscono solo a una unità di tempo (un anno); solo Amisano e Del Boca (2004) hanno a disposizione un panel di dieci anni, che consente loro di calcolare le probabilità di transizione, di anno in anno, da uno status (ad esempio, avere introdotto un contratto) a un altro (non averlo più).

14 I modelli probit e logit sono modelli che consentono al ricercatore di studiare, sulla base di un insieme di variabili esplicative, la probabilità che un determinato evento accada: la variabile dipendente assume una codificazione binaria, con valore pari a zero se l’evento ha avuto esito negativo, e pari a 1 se l’evento ha avuto l’esito positivo. En- trambi sono modelli non-lineari, con la caratteristica che le probabilità di successo non sono costanti, ma variano in funzione dei valori di tutte le variabili indipendenti. Tuttavia, mentre il modello probit assume che il termine stocastico dell’errore sia distribuito come una “normale”, di media nulla e varianza costante (normalizzata a 1) (proprietà, questa, molto apprezzata negli studi economici), il modello logit assume invece che la varianza sia pari a una costante π2/3. I modelli “tendono” a produrre valori di probabilità simili, e in entrambi, l’informazione direttamente utilizzabile è costituita dal segno dei parametri e dagli effetti marginali, vale a dire se la variabile considerata influenza la probabilità stimata in senso positivo o in senso negativo. 15 L’argomento è un po’ più complesso poiché, quando si tratta di spiegare i fattori determinanti della contrattazione integrativa in essere, occorrerebbe precisare se si è di fronte a uno o più contratti integrativi (vedi, Pellegrini, 2000, tavole 16 e 17, p. 554; Cardinaleschi, 2015, figura 4.8, p. 115), e se il contratto integrativo fonte della variabile dipendente è il contratto integrativo principale o trattasi di un “integrativo” di un accordo principale precedente. 16 Questo nell’ipotesi che il questionario contenga esplicitamente il riferimento a una unità di tempo antecedente a quella dell’unità in corso al momento dell’indagine, altrimenti le cose si complicano per il fatto che il dato rilevato sarebbe riferito, in quest’ultimo caso, a un periodo ancora in corso. 140 Economia & Lavoro, LII, 1 12 Effetti del CICA Percezione da parte del management di: – produttivi - tà (n.s.) – motivaz. pers. (+) – tempestivi - tà (+) – qualità (+) 11 Altre Cross sec - tion Logit 10 per gli effetti del CICA Dummy CICA Caratteristiche della funzione stimata 9 Variabili K, L Variabili 8 Covariate e segni delle relazioni Dimensione (+) Investimenti (+) Costo lavoro (+) Produttività (–) Occupaz. (+) di sinda - Tasso calizz. (+) Grado utilizzo impianti (–) Costo lavoro (n.s.) per dip. VA (n.s.) ROE (n.s.) Debiti/fatt. (n.s.) Δ % fatt. (n.s.) 7 Stimatori Natura funzione Cross section Modello di Cox (PH model) Cross section Logit Cross section Logit Caratteristiche della funzione stimata 6 dipendente per l’introduzione/adozione/presenza di un CICA Natura variabile Introduzione di un CICA Presenza di un CICA Presenza di un CICA 5 Comparto produttivo outcomes (in grassetto gli aspetti più critici) Manifatt. Industria, commercio e trasporti Industria e servizi 4 Area geografica Lombardia Italia Italia 3 ––– Dimens. [periodo campione* temporale] 552 ––– [1982– 1989] 793 ––– [1993] 75 ––– [1985– 1991] 2 Autori Del Boca, Ichino (1993) Pellegrini (1995) Prosperetti, Ravanelli, Caironi (1996) 1 [1] Tabella 1. Quadro sinottico dei principali risultati delle ricerche econometriche riguardanti la probabilità di adozione un CICA Tabella e gli effetti del CICA su una serie di N. [2] [3] Riccardo Leoni 141 Produttività (+) Occupazio - ne (+/–) Salario (+) Panel Statica Effetti diretti e indiretti su produttività Senza prog. tec. Cross sec - tion Controllo per la selettività OLS, IMR, IV methods Esogena Endogena K/L endo - gena Fatturato (+) Invest. netti, t–1 (+) Δ % costo lav. x dip., t–1 (–) Δ % occup., t–1 (–) Occupaz. (+) di sinda - Tasso caliz. (+/n.s.) Quota % im - piegati (+/n.s.) Appart. a gruppo (+/n.s.) Perform. aziend. (–/n.s.) Tasso sindaca - Tasso lizzaz. (+) Ore di sciope - ro (+) Salario alterna - tivo (–) % operai (–) % donne (–) Occupaz. (+) Coinvolg. RSU in decisioni aziendali (+) Aree geografi - che (+/–) Appart. a gruppo (+) Cross section Probit Cross section Logit ripetuto su vari anni Cross section Probit Cross section Logit Presenza di un CICA Presenza di un CICA Presenza di un CICA Presenza di un CICA Metalmec- caniche Industria, commercio e servizi Metalmec– caniche Industria, commercio e trasporti Italia Italia Italia Italia 166 ––– [1982– 191] Vari (da Vari 1375 a 610) ––– [1984– 1994] 2816 ––– [1990] 654 ––– [1994] Biagioli, Curatolo (1997) Bordogna (1997) Corneo, Lucifora (1997) Bordogna (1998) [4] [5] [6] [7] 142 Economia & Lavoro, LII, 1 12 Effetti del CICA Produttività (+) (solo in presenza di effetti diretti e indiretti) Produttività (+) Salario (+) Occupazio - ne: – breve p. (+) – lungo p. (–) Salario (n.s.) Occupazio - ne (+) 11 Altre Cross sec - tion Panel Effetti diretti e indiretti su produttività Senza prog. tec. Time series Time Statica Effetti diretti e indiretti su produttività Senza prog. tec. Panel Stime a uno e due stadi Statica Prog. tec.: trend temporale 10 per gli effetti del CICA Dummy CICA Esogena Esogena Esogena Caratteristiche della funzione stimata 9 Variabili K, L Variabili K e L eso - gene K/L endo - gena K e L endo - gene 8 Covariate e segni delle relazioni Dimensione (+) Fatt./dip. (+) Salario (–) Investim. x dip., t–1 (n.s.) Fatturato (+) Invest., t–1 (+) Δ % costo lav. x dip., t–1 (–) Δ % occup., t–1) (–) Dimensione (+) Investimenti (+) Immobilizz. lorde (–) Debiti/fatt. (–) MOL/fatt. (+) di sinda - Tasso calizz. (+) Export (–) 7 Stimatori Natura funzione Cross section ML Cross section Probit Cross section Probit Caratteristiche della funzione stimata 6 dipendente per l’introduzione/adozione/presenza di un CICA Natura variabile Introduzio– ne di un CICA Presenza di un CICA Presenza di un CICA 5 Comparto produttivo Manifatt. Metalmec– caniche Industria e servizi 4 Area geografica Lombardia Italia Provincia di Reggio Emilia 3 ––– Dimens. [periodo campione* temporale] 565 ––– [1982– 1992] 166 ––– [1982– 1991] 327 ––– [1991– 1996] 2 Autori Del Boca, Cupaiolo (1998) Biagioli, Curatolo (1999) Biagioli (1999) 1 [8] N. [9] [10] Riccardo Leoni 143 Occupaz. (+) Settori (+/–) Province (+/–) Esist. dir. personal. (+) Consult. perio - dica (+) Intens. scontri interni (+) N. materie di competenza manageriale (+) Occupazione (+) Aree provin - ciali (+/–/n.s.) Settori (+/–/n.s.) Investim. x dip. (+) Capitale x dip. (+) Salario (+) Δ % CLUP (+) Δ % produtti - vità (+) (+) Δ % VA Δ % oneri finan. (+) Indice Herfin - dal (–) Cross section Multinomial logit Cross section Probit, con indipen. var. ritardate Presenza di un CICA Sottoscri–zio - ne/Rin–novo di un CICA Manifatt. Manifatt. Lombardia Emilia–Ro - magna 572 ––– [1986– 1992] 3327 ––– [1994– 1997] Checchi, Flabbi (1999)* Cainelli, Fabbri, Pini (1999) [11] [12] 144 Economia & Lavoro, LII, 1 12 Effetti del CICA 11 Altre 10 per gli effetti del CICA Dummy CICA Caratteristiche della funzione stimata 9 Variabili K, L Variabili 8 Covariate e segni delle relazioni Dimensione (+) Importo mini - mo del premio (–) di premio Tipo preval. (+) Interventi tem - poranei su regimi di orario (–) Variabili fatto - Variabili riali: – andam. eco - nomico az. (+) – potere sinda - cale (+) – dimens. azienda (+) Tasso di sinda - Tasso calizz. (+) Quota % turnisti (+) Quota % donne (–) Quota % operai (–) tra - pru - 7 Stimatori Natura funzione Cross section Oprobit per classi di contratti: 1. dizionali 2. denti 3. innovativi Cross section– Probit Cross section Probit Caratteristiche della funzione stimata 6 dipendente per l’introduzione/adozione/presenza di un CICA Natura variabile Sottoscri–zio - ne/Pre–senza di un CICA Presenza di un CICA Presenza di un CICA 5 Comparto produttivo Metalmec– caniche Manifatt. Metalmec– caniche 4 Area geografica Piemonte Lombardia Italia 3 ––– Dimens. [periodo campione* temporale] 476 ––– [1995– 1997] 1647 ––– [1986– 1995] 2628 ––– [1990– 1995] 2 Autori Manera, Paolucci, Rosetto (1999) Checchi, Giannini (2000) Origo (2000) 1 [13] N. [14] [15] Riccardo Leoni 145 Produttività (+) Salario (+) Produttività: – t+1 (+) – t+3 (+) Salario (+) – t+1 (+) – t+3 (+) Panel GMM Fixed effects Panel GMM PSM Panel Tecniche stima: – OLS – Diff–in– Diff – PSM – Diff–in– Diff PSM Esogena Esogena Esogena K, L endo - gene K/L eso - gena Occupazione (+) di sinda - Tasso calizz. (+) % accordi aziend. su tota - le altre imprese metalmecc. stessa provin - cia (+) Qualifica di - pendenti (+) Investim. x dip. (+) Occupazione (+) Salario (+) Produttività (–) Costo indeb./ Debiti fin. (–) Cross section Logit Matrice pro– babilità di transizione tra t e t+1 Chamberlain’s fixed–effects multinomial logit Reverse causa– lity test Sottoscrizio– ne/Rinnovo di un CICA Presenza di un CICA Introduzio– ne di un CICA Presenza di un CICA Introduzio– ne di un CICA Metalmec– caniche Manifatt. Manifatt. Manifatt. Metalmec– caniche Italia Provincia di Bergamo Lombardia Provincia di Bergamo Italia 2994 ––– [1989– 1996] 100 ––– [1990– 1999] 1000 ––– [1982– 1992] 100 ––– [1990– 1999] 2232 ––– [1989– 1997] Rossi, Sesti - to (2000) Cristini, Gaj, Labory, Leoni (2003) Amisano, Del Boca (2004) Cristini, Le - oni (2007) Origo (2009) [16] [17] [18] [19] [20] 146 Economia & Lavoro, LII, 1 12 Effetti del CICA 11 Altre 10 per gli effetti del CICA Dummy CICA Caratteristiche della funzione stimata 9 Variabili K, L Variabili 8 Covariate e segni delle relazioni Dimensioni (+) Settori (+/–) Aree geografi - che (+/–) Quota % donne (–) Quota % lav. (+) addestr. Anzianità impresa (+) per dip. (+) VA Presenza sin - dacale (+) Istruzione manager (+) Età del mana - ger (+) Gestione fami - liare (+) Caratt. lavora - tori (+/–) Caratt. imprese (+/–) Dimensioni (+) Aree geografi - che (+/–) Occupaz. (+) Aree geografi - che (+/–) di sinda - Tasso calizz. (+) 7 Stimatori Natura funzione Cross section Probit Cross section OLS Probit IV–2SLS IV–Probit Cross section Modello di pro–babilità lineare Caratteristiche della funzione stimata 6 dipendente per l’introduzione/adozione/presenza di un CICA Natura variabile Presenza di un CICA Presenza di un CICA Presenza di un CICA 5 Comparto produttivo Manifatt. e servizi Settore privato non–agri - colo Industria in s.s. e servizi privati non finanziari 4 Area geografica Italia Italia Italia 3 ––– Dimens. [periodo campione* temporale] 6778 ––– [2005 e 2007] 13206 ––– [2100] 3564 ––– [2010] 2 Autori Damiani, Ricci (2014a) Damia - ni, Ricci (2014b) D’Amuri, Giorgianto– nio (2014) 1 [21] N. [22] [23] Riccardo Leoni 147 Produttività (+) Produttività Produttività (+) Salario (+) Produttività: – intero camp. (+) – imp. fam. (+) – imp. fam. con manag. fam. (+) – imp. non– fam. (n.s./+) Panel Fixed effects Panel Fixed effects Signif. bun - dle di materie quali salario, incen– tivi econo - mici e welfare Cross sec - tion QR (reg. quantil.) IV_QR_FM IV_ QR_2LAD IV_QR_AAI Cross sec - tion OLS QR (reg. quantil.) IV_ QR_2LAD IV_QR_AAI Endogena Esogena Endogena Endogena K, L esogene K/L endog - ena K, L esogene K, L esogene

Dimensioni (+) fatt. Volatilità (+) % executives (+) % donne (–) % contratti a termine (–) Export (+) Probit (RE) Cross section IV_Probit Introduzio–ne di un CICA Presenza di un CICA Presenza di un CICA Presenza di un CICA Metalmec– caniche Settore privato (escluso agricoltura e costruzio - ni) Settore privato non–agri - colo Settore privato non–agri - colo Italia Italia Italia Italia 27521 ––– [1989– 1999] 5528 ––– [2007– 2012] 7600 ––– [2002– 2010 9708 ––– [2007 e 2010] Lucifora, Origo (2015) Bisio e Leo - ni (2015) Damiani, Pompei, Ricci (2016a) Damiani, Pompei, Ricci (2016b) [24] [25] [26] [27] 148 Economia & Lavoro, LII, 1 12 Effetti del CICA Produttività (+/n.s.) 11 Altre Cross sec - tion OLS 10 per gli effetti del CICA Dummy CICA Endogena Caratteristiche della funzione stimata 9 Variabili K, L Variabili K/L esogena 8 Covariate e segni delle relazioni Dimensioni (n.d.) Settori (n.d.) Aree geografi - che (n.d.) Proprietà stra - niera (n.d.) Formazione (+/n.s.) Quota % lav. t.d. (+/n.s.) Prod. per dip. (t–1) (+/n.s.) fatto - Variabili riali: – camb. orga - nizz. (+/n.s.) – autonom. e resp. (+/n.s.) – valutaz. dip. (+/n.s.) – rid. livelli gerach. (+/n.s.) – polival./poli - funz. (+/n.s.) Relazioni industriali: – coinvolgim. RSU (+/n.s.) – coinvolgim. dip.(+/n.s.) 7 Stimatori Natura funzione Cross section Probit Caratteristiche della funzione stimata 6 dipendente per l’introduzione/adozione/presenza di un CICA Natura variabile Presenza di un CICA 5 Comparto produttivo Manifatt. 4 Area geografica Emilia–Ro - magna 3 ––– Dimens. [periodo campione* temporale] 555 ––– [2003– 2011] 2 Autori Antonietti, Antonioli, Pini (2017) 1 [28] N. Nota : n.s. = non significativi; n.d. risultati disponibili; tra parentesi, nella sesta colonna il segno della relazione, qua ndo disponibile, variabile dipendente e indipendente; nell’ottava colonna, il segno dell’effetto d’impatto della contrattazione decentrata, o retribuzione di risultato schemi ret ribuzione flessibili (a seconda dei casi) sulla variabile outcome ; la dop - pia indicazione (tra parentesi) sta a significare che i risultati dipendono dalle specificazioni adottate o dai metodi di stima utilizzati; in grassetto, gli aspetti più critici (analizzati nel testo); * = la presenti nelle stime econometriche e non quella delle prime fasi del campionamento di un’indagine. dimensione del campione è quella rilevata, quando disponibile, dal numero di osservazioni Riccardo Leoni 149

Nello specifico, l’analisi mette in luce che, nel panel decennale esaminato, fatto uguale a 100 il dato delle imprese che hanno avuto un contratto integrativo aziendale, le imprese che nell’arco del decennio sono cumulativamente passate dallo stato di assenza a quello di presenza di un CICA sono state il 52,6%, quelle che hanno fatto il percorso opposto (hanno cioè disattivato il CICA) sono state il 10%, quelle che hanno sperimentato la doppia transizione sono state il 4%, mentre infine il 40,4% sono le imprese che avevano sottoscrit- to il CICA prima dell’inizio del periodo campionato. Questo tipo di dati fa emergere, per la prima volta, il fenomeno della persistenza, ovverosia che la sottoscrizione di un contratto integrativo costituisce una decisione di medio-lungo periodo, non facilmente reversibile. È solo in presenza di questo tipo di informazioni che noi saremmo in grado di valutare quali sono realmente le caratteristiche delle imprese (antecedenti) che influenzano le decisioni dell’impresa di introdurre un CICA. Poiché la stragrande maggioranza dei lavori utilizza banche dati di tipo cross-sezionale, e la variabile dipendente è costituita da una dicotomica relativa alla presenza di un CICA (sì = 1, no = 0), lo stimatore più utilizzato è il probit, anche se non mancano lavori che utilizzano il logit (e il multilogit), nei cui confronti non può non osservarsi che gli effetti marginali sono, sì, più facili da ottenere rispetto al precedente, a costo però di assumere (senza alcuna giustificazione teorica al riguardo) che la struttura dell’errore stocastico abbia (aprioristicamente) una specifica distribuzione, quella logistica (che ha media zero, ma varianza pari a π2/3) rispetto all’assunto di una distribuzione normale, assunto che dovrebbe – in teoria – costituire la norma (che è per l’appunto il probit). A riguardo delle covariate dei modelli stimati, una lettura verticale dell’ottava colonna della tabella 1 ne evidenzia cinque blocchi; precisamente: i) un primo, comune a tutte le stime portate a termine, riguarda le variabili tese a catturare alcune caratteristiche dell’impresa: si tratta delle cosiddette variabili di controllo, costituite ad esempio, dalla dimensione dell’impresa (espressa a volte dal livello di occupazione, a volte da dummy per categoria dimensionale, a volte da proxy quali il fatturato), dalle aree geografiche di localizzazione dell’impresa, e dai settori merceologici o categorie sindacali della contrattazione nazionale; ii) un secondo blocco di variabili mira a rappresentare il potere sindacale dei lavoratori come strumento per indurre l’impresa ad accettare di introdurre, rinnovare o mantenere un contratto integrativo aziendale: tale potere è espresso, ad esempio, dal tasso di sindacalizzazione, dalle ore di sciopero o dalla qualità delle relazioni industriali; iii) un terzo blocco di variabili esprime la performance dell’impresa e/o la cosiddetta ability to pay della stessa (e qui le variabili sono numerose, tutte relative a voci del bilancio aziendale); iv) un quarto blocco di variabili concerne il capitale umano (quali ad esempio, percentuale di operai, di impiegati, di lavoratori a tempo determinato, di donne), giustificato a volte come “integratore” della forza dei lavoratori, a volte (nel caso soprattutto degli impiegati e quadri) come interesse dell’impresa nel voler aggiustare i differenziali salariali pattuiti nei CCNL di categoria; v) un quinto blocco di variabili tende a catturare la Weltanschauung dei responsabili della conduzione aziendale, in termini di prerogative manageriali (istruzione del manager, età del manager, gestione famigliare dell’impresa). Le giustificazioni addotte dai ricercatori sono ricavate da alcuni modelli teorici quali: i) la condivisione del rischio d’impresa: la contrattazione aziendale costituisce il veicolo per coinvolgere i lavoratori in una condivisione del rischio d’impresa, rendendo flessibile una 150 Economia & Lavoro, LII, 1 parte della remunerazione. Questa esigenza di flessibilizzazione viene espressa da variabili diverse, a seconda delle visioni. A livello empirico troviamo: – in una visione ciclica: i livelli del fatturato e della sua volatilità, del valore aggiunto, degli oneri finanziari, della produttività, del costo del lavoro per unità di prodotto e del salario; – in una visione strutturale: il livello degli investimenti e/o del capitale investito; ii) la stimolazione dello sforzo del lavoratore: empiricamente abbiamo il livello del salario, il salario alternativo, la performance dell’impresa (intesa come obiettivo da raggiungere); iii) le ristrutturazioni e il concessionary bargaing: le variabili più impiegate sono i cambiamenti organizzativi e le nuove modalità di gestione delle risorse umane; iv) rapporti di forza delle parti sociali: lo scambio salario-prestazioni avviene in un contesto di poteri relativi, rappresentato per l’impresa dall’influenza sul mercato del prodotto (margine operativo lordo normalizzato al fatturato, o l’indice di Herfindal relativo al grado di concentrazione dell’impresa nel settore) o semplicemente dal potere manageriale nei confronti dei lavoratori (numero di materie di competenza dei manager, istruzione ed età del manager, conduzione famigliare dell’impresa); per i lavoratori il potere è rappresentato dal tasso di sindacalizzazione, dalle ore di sciopero e dall’intensità degli scontri interni. Va riconosciuto che, per quanto le motivazioni dei due attori (impresa e lavoratori) che stanno dietro la scelta di introdurre un CICA siano molte complesse, ciò che si evince è che diverse variabili compaiono e scompaiono nei vari lavori, hanno una significatività statistica non sempre univoca17, che a volte dipende dalle specificazioni adottate, a volte dalla banca dati utilizzata, e il mix di fattori che ogni studio utilizza non è facilmente e pienamente riconducibile alle teorie di riferimento. Anche là dove lo studio (vedi Amisano e Del Boca, 2004) sembra rispettare alcune qualificanti condizioni che la domanda di conoscenza esige (quali un panel di imprese con la sequenzialità della scelta di introdurre o disattivare un contratto integrativo, l’introduzione – e non la presenza – di un CICA, e test di reverse causality), alla fine però emergono delle perplessità nell’accettare in toto i risultati per via della mancanza, nello stesso studio, del ruolo esercitato dalla forza sindacale dei lavoratori nell’indurre un’impresa a introdurre per la prima volta un CICA (e ben sappiamo che le variabili omesse possono rendere inconsistenti le stime), oppure dei ritardi temporali tra covariate e decisione di introdurre un CICA. Sul tema dei ritardi vale la pena di soffermarci, poiché è una costante, comune a tutti i lavori (tranne un paio di eccezioni): per valutare le regole decisionali dell’impresa nei confronti dell’introduzione o meno di un CICA, le caratteristiche dell’impresa dovrebbero riferirsi – a nostro modesto parere – agli anni precedenti (e non essere contemporanee) all’introduzione di un contratto integrativo se si vuole che la direzione delle causalità possa essere correttamente valutata. Purtroppo questa condizione è rispettata solo per due variabili in un paio di lavori (precisamente in Biagioli e Curatolo, 1997 e 1999), anche se in un contesto di cross-section e non di panel data. Pur con tutti i caveat di cui sopra, di un qualche interesse appare il lavoro di Damiani e Ricci (2014b) poiché affronta due nuove questioni: la prima, se l’istruzione dei manager abbia una qualche influenza sulla presenza di un CICA che incorpori varie tipologie di retribuzione variabile, e la seconda, se un’impresa di tipo famigliare abbia una minore/maggiore propensione all’uso di schemi di retribuzione variabile rispetto a un’impresa gestita da un manager. Nei confronti della prima questione va osservato che nella teoria economica l’istruzione assume diverse valenze: di segnale di qualità, skills e capabilities, di fonte di abi- lità nell’attività di problem-solving rispetto al disciplinamento o al coinvolgimento dei lavo-

17 Per una serie di questi casi si rinvia a Leoni e Bisio (2017). Riccardo Leoni 151 ratori, di leadership e infine di visione strategica, tutte valenze che possono tradursi ceteris paribus in propensioni diverse nell’impiego di meccanismi di controllo basati su incentivi economici o “programmi concordati” piuttosto che sul comando. Nelle stime, la variabile è trattata in modo endogeno e i risultati supportano l’idea che l’istruzione superiore (con laurea) dei manager giochi un ruolo importante sia nell’adottare schemi di retribuzione variabile, sia nel preferire schemi incentivanti di tipo individuale e di gruppo rispetto a quelli tradizionali (bonus pro-capite basato sulla presenza e/o sugli inquadramenti professionali). Rispetto alla seconda questione, le stime evidenziano che l’impresa famigliare si caratterizza per una minore probabilità di adottare schemi di retribuzione variabile. Tutte le questioni qui considerate ci inducono a non presentare e discutere i valori dei coefficienti stimati, e di limitarci al segno e alla significatività statistica delle variabili di interesse teorico, in quanto l’entità dei coefficienti stimati può variare per una serie di ragioni, che vanno dalla composizione del campione alla quantità e qualità dei cosiddetti controlli inseriti nelle equazioni stimate, dalla metrica delle variabili impiegate (variabili continue, variabili categoriche, variabili dummy) alla specificazione analitica dei modelli stimati, e infine dagli stimatori impiegati alle endogenità controllate, rendendo il confronto tra coefficienti di interesse del tutto irrilevante. Ultima, ma non meno importante questione, riguarda i contenuti del CICA. Nessun lavoro si è posto la domanda se la probabilità che venga introdotto un contratto integrativo possa dipendere – a parità di ogni altra condizione – anche dal contenuto più o meno “ricco”, o più o meno complesso, del contratto stesso: dalla lettura di diversi CICA, ma anche da fonti statistiche18 si evince molto spesso un’attenzione centrata non solo sul salario accessorio, bensì anche su (più o meno) tanti altri aspetti, l’obiettivo dei quali appare riassumibile nello sviluppo del capitale organizzativo. E tale aspetti potrebbero essere compattati in un pacchetto (bundle), attraverso l’analisi fattoriale dei vari item disciplinati nel CICA, da impiegare come variabile dipendente in una funzione di probabilità. La pe- culiarità di una variabile fattoriale è proprio quella di riassumere – nel nostro contesto – la ricchezza di ogni CICA tenendo conto sia della quantità dei vari items sia dell’intensità di ognuno di essi. Ma di tutto ciò non c’è traccia nei lavori presi in considerazione in questa nostra rassegna. Alla fine, al di là del set di variabili impiegate per spiegare le ragioni che inducono le imprese a introdurre un CICA, rimane in ogni caso la grande questione del perché, nonostante le risorse finanziarie pubbliche che il policy maker ha messo a disposizione dal 1997 per rendere conveniente – per l’impresa e per i lavoratori – la contrattazione aziendale, questa sia presente solo nel 21,2% delle nostre imprese del settore privato (non agricolo). Solo perché le imprese che non fanno ricorso al CICA non hanno le caratteristiche pari alle covariate presenti nei modelli stimati (quali le dimensioni, l’appartenenza ad alcuni settori merceologici, la presenza di una forza lavoro sindacalizzata, l’ability-to-pay dell’impresa, il non interesse dell’impresa a coinvolgere i lavoratori nel rischio gestionale e strategico)? Nella letteratura internazionale si fa menzione di una serie di altre motivazioni che spinge- rebbero le imprese a non introdurre un CICA, motivazioni che però non trovano ospitalità negli studi considerati, sulle quali (motivazioni) vale la pena di soffermarci. E lo faremo più avanti dedicando all’argomento un paragrafo specifico.

18 Il questionario alla base dell’indagine ISTAT (Cardinaleschi, 2015, pp. 115-6) ha elencato ben 28 materie per rilevare il contenuto dei contratti integrativi in essere per il periodo di riferimento dell’intervista (anni 2012-2013). Si veda anche Bordogna (1998, tavola 10, p. 260); Pellegrini (2000, tavola 5 e 10, pp. 539-4) e D’Amuri e Giorgiantonio (2014, tavola 9, p. 34) per situazioni-tipo in essere negli anni Novanta e Duemila. 152 Economia & Lavoro, LII, 1

In conclusione (di questa parte), è difficile sottrarsi all’impressione che la letteratura empirico/econometrica italiana, pur nella pregevolezza degli sforzi per far “parlare bene” le banche dati disponibili, sia caratterizzata più da correlazioni che da causazioni, e che da questo stato dell’arte non sia per niente facile estrarre un’idea chiara ed univoca delle ragioni che inducono (e non) gli attori dell’impresa a intraprendere la strada di una contrattazione integrativa. E la naturale conclusione (sempre di questa parte) è la richiesta della costruzione di una banca dati che contenga tutti quegli elementi che servono per dare una risposta robusta al quesito oggetto del presente sotto-paragrafo.

2.2. Le stime relative all’efficacia della contrattazione In molti dei paper riguardanti le funzioni di probabilità circa l’introduzione o la presenza di un CICA si trovano anche delle stime sull’efficacia della stessa contrattazione, misurata da tre indicatori: produttività, occupazione e salario, per ognuno dei quali si modella una specifica funzione. I risultati di queste stime sono esposti nelle colonne 9-12 della tabella 1. Rispetto alla produttività, la tecnica usata – a eccezione di alcuni casi (che vedremo più avanti) – è quella di una funzione di produzione (nelle forme di una Cobb Douglas, o di una CES, oppure di una Translog), in cui accanto ai tradizionali fattori (capitale e lavoro) viene aggiunta una variabile dicotomica (sì, no) relativa (all’introduzione o) alla presenza di un CICA. Il coefficiente di questa dummy viene eletto a misura dell’efficacia del contratto aziendale sull’attività produttiva. In generale, questo coefficiente emerge dalle stime con il segno positivo, e risulta anche statisticamente significativo, ma la sua entità varia al variare di diverse condizioni. In primo luogo, in una funzione di produzione le variabili relative al capitale e al lavoro sono endogene, ma questa condizione viene sottoposta a test molto raramente e, come ben si sa, questo mancato controllo dà luogo all’inconsistenza (segno, entità e significatività statistica) di tutti i parametri stimati. In secondo luogo, anche la variabile del CICA è endogena (è la maggior produttività/performance dell’impresa – dovuta magari a fattori extra, quali ad esempio il potere dell’impresa sul mercato del prodotto, oppure le capacità del management – a consentire alla stessa di “concedere” incentivi, premi, mensilità extra, regolamentati in un CICA, oppure è il CICA a generare una maggior produttività?), ma anche questa condizione è largamente ignorata. In generale è noto che la soluzione al problema dell’endogenità è quella dell’uso di variabili strumentali, e che questo è più facile a dirsi che a farsi, poiché dipende dalla ricchezza della banca dati a disposizione del ricercatore. Inoltre, i risultati sono molto sensibili anche alla scelta degli strumenti utilizzati. Tuttavia è altresì noto che il mancato controllo delle endogenità rende poco attendibili i risultati, anche quando sembrano soddisfare le aspettative della teoria di riferimento. Inoltre, alcune funzioni di produzione sono stimate su dati cross-sezionali (vedi colonna 11 della tabella 1) e questo non permette di tenere sotto controllo l’effetto del progresso tecnico sulla produttività, e di distinguere l’effetto di un CICA nel breve rispetto al lungo periodo. Tuttavia, anche in presenza di dati panel delle imprese, si rileva che non sempre il progresso tecnico è presente nelle stime portate a termine, con la conseguente distorsione dei coefficienti stimati per effetto della variabile o delle variabili omesse (trend lineare, trend non lineare o dummy annuali?). Rispetto all’occupazione, la tecnica per stimare gli effetti di un CICA è quella di derivare la domanda di lavoro dalla funzione di produzione, e come tale essa presenta tutte le criti- cità di quest’ultima. Riccardo Leoni 153

Rispetto al salario va osservato che la strategia win-win delle imprese sottoscriventi un CICA è confermata: l’incremento salariale, statisticamente significativo nelle (poche) stime portate a termine (vedi colonna 12, tabella 1), è inferiore a quello della produttività, e quindi entrambe le parti (imprese e lavoratori) ci guadagnano dall’introduzione di un CICA. La tecnica prevalente è quella che vede l’inclusione – in una funzione salariale –19 di una variabile dicotomica per verificare se la presenza (o l’introduzione, nel caso di Origo, 2009) di un CICA abbia effetti positivi sul salario minimo contrattato a livello nazionale di categoria. La valenza di questo mark-up salariale varia però a seconda del modello teorico di riferimento degli autori, che va da quello del salario di efficienza (Biagioli e Curatolo, 1999) a quello del potere sindacale (Origo, 2009) o a un mix dei due, con un’articolazione del coefficiente stimato che dipende dal “pacchetto” (bundle) di nuove pratiche di gestione delle risorse umane disciplinato dal CICA (Cristini e Leoni, 2007). Rispetto al modello del potere sindacale, mentre Damiani, Pompei e Ricci (2016a) sostengono che – a seguito di un’analisi quantilica – la funzione sindacale a livello d’impresa è più orientata alla mode- razione salariale per preservare le posizioni di lavoro, rinunciando di fatto all’esercizio del loro pieno potere negoziale (normalmente correlato al tasso di sindacalizzazione dell’impresa), Corneo e Lucifora (1997) riscontrano che il livello della sindacalizzazione contribuisce a determinare una crescente differenza significativa, nel senso che nelle imprese con bassa sindacalizzazione il CICA non esiste oppure, se esiste, non ha dei contenuti salariali, mentre a livelli soprattutto intermedi del tasso di sindacalizzazione, il mark-up salariale è positivo anche là dove il potere sindacale non si concretizza in un CICA. Il livello del mark-up salariale connesso alla CICA è correlato (negativamente) al tasso di disoccupazione locale? Un’eventuale risposta positiva accrediterebbe l’esistenza di una wage curve20 per il nostro Paese. Lucifora e Origo (1999) avevano portato a termine un’ampia e accurata indagine empirica al riguardo21, concludendo che le loro stime non consen- tivano di individuare una robusta relazione (negativa) tra tasso di disoccupazione e salari a livello locale, ma Devicienti, Maida e Pacelli (2008) hanno rilanciato la tesi secondo cui ci sarebbe stata invece, proprio a partire dal Protocollo del luglio 1993, una vera e propria resurrection della curva dei salari, in quanto la politica dei redditi associata al secondo dei due livelli di contrattazione salariale (che lega il salario aggiuntivo alla produttività aziendale) avrebbe rimesso in gioco ceteris paribus il ruolo del mercato locale del lavoro quale re- golatore del livello del mark-up salariale. Destefanis e Pica (2010) trovano però che ci sono all’opera dei meccanismi interni all’impresa, e non esterni, nella determinazione del salario aggiuntivo, quali le ore di lavoro e le straordinarie (non controllate nel precedente lavoro) e non tanto la disoccupazione locale. Leoni (2017), controllando sia per le ore di lavoro

19 A livello empirico, le specificazioni della funzione non sono univoche: vanno da una post-keynesiana, in cui il livello del salario monetario è posto funzione della produttività pro-capite e del costo della vita (Biagioli e Curato- lo, 1999), a una di tipo “edonico”, in cui il salario dipende da molte caratteristiche (medie) dei lavoratori occupati nell’impresa (Origo, 2009). 20 The wage curve postula l’esistenza di una relazione di equilibrio, di lungo periodo, tra il livello dei salari ed il livello della disoccupazione locale sulla base dell’ipotesi che il mercato del lavoro non sia omogeneo. Quindi, diverse aree sarebbero caratterizzate da differenti combinazioni salari-disoccupazione stabili, associate a flussi netti di mobi- lità interlocali in pratica nulli. 21 Essi utilizzano alternativamente sia il salario nominale che quello reale, sia dati aggregati (medie regionali di contabilità regionale o dell’archivio delle imprese con media delle celle) che dati individuali delle retribuzioni, sia il tasso di disoccupazione provinciale che quello regionale, con diverse tipologie di disoccupazione (maschile, fem- minile, disoccupati in senso stretto o in cerca di prima occupazione), sia la forma lineare che quella log-lineare del tasso di disoccupazione, sia stime ricorsive che stime con variabili strumentali, sia infine specificazioni dinamiche che differenti dimensioni dell’impresa (specialmente piccole) per tener conto rispettivamente dell’inerzia nei processi di aggiustamento, della bassa sindacalizzazione e dei più contenuti costi di assunzione e licenziamento. 154 Economia & Lavoro, LII, 1 e le ore straordinarie, sia per la presenza della CICA, sia per il costo della vita locale, sia infine per la disoccupazione locale, rileva che quest’ultima esercita la sua influenza in due direzioni: da un lato, secondo la teoria della wage curve la variabile in questione influenza negativamente il livello del salario percepito dal lavoratore (anche semplicemente nella sua dimensione di salario aggiuntivo, contrattato individualmente o collettivamente a livello aziendale), dall’altro lato la stessa variabile influenza a livello locale, sempre negativamente, il livello dei prezzi e quindi il costo della vita attraverso la minor domanda di beni e servizi che i redditi da lavoro in forma aggregata esprimono. Mentre il primo canale interessa il numeratore del salario reale, il secondo coinvolge il denominatore: a livello empirico, la curva dei salari risulta emergere solo se non si tiene in considerazione il costo della vita, mentre scompare (statisticamente parlando) nel caso opposto, e quindi di curva dei salari nel nostro Paese non c’è traccia. Fra i paper passati in rassegna, ce ne sono alcuni che meritano una specifica attenzione in quanto affrontano aspetti piuttosto controversi oppure decisamente innovativi. Nella prima categoria rientrano quelli di Biagioli e Curatolo (1997 e 1999) e di Del Boca e Cupaiolo (1998), per il fatto che stimano una funzione di produzione (su dati cross- sezionali) in cui incorporano l’ipotesi che gli incentivi economici erogati ai lavoratori disciplinati dal CICA alterino i prezzi relativi dei fattori produttivi (capitale [K] e lavoro [L]), con effetti negativi sulla domanda di lavoro: l’ipotesi appare, a nostro parere, poco verosi- mile poiché le imprese che pagano un salario aggiuntivo lo fanno solo dopo aver acquisito un aumento di produttività. Di conseguenza il costo del lavoro per unità di prodotto non varia, e quindi l’elasticità dell’occupazione al salario aggiuntivo è pari a zero, in linea con la tesi secondo cui la contrattazione di secondo livello è “efficiente in senso forte” (McDo- nald e Solow, 1981). Il ragionamento tiene anche in presenza di premialità fisse (quindi non correlate agli aumenti di produttività), oppure di premialità non totalmente reversibili rispetto all’andamento della performance dell’impresa (ipotesi, entrambe, apparentemente coerenti con i risultati negativi ottenuti dagli autori sull’occupazione), se le quantità fisse di premialità sono in ogni caso inferiori alla produttività22. Tuttavia le funzioni stimate incorporano una serie di altre criticità (quali, ad esempio, l’esogenità della CICA e/o quella delle variabili K e L), che rendono i risultati non molto attendibili. Nella categoria degli aspetti innovativi, vanno segnalati innanzitutto i paper di Origo (2009) e di Lucifora e Origo (2015), anche se contengono delle debolezze riguardanti le mancate verifiche sulle endogenità dei fattori produttivi K e L (in entrambi i paper) e della CICA (nel primo dei due). Nella fattispecie, il primo studio si focalizza sulle imprese che hanno introdotto, per la prima volta, una contrattazione decentrata che espressamente prevede anche la presenza di un premio di risultato (PRP) rispetto a un controfattuale costituito sia da imprese che hanno un contratto decentrato che non include la PRP, ma che disciplina invece solo temi non-pecuniari (quali formazione, orari, ecc.), sia da imprese che non hanno una PRP perché non hanno un contratto aziendale; è una debolezza non aver tenuto separati i due controfattuali, perché nel primo caso si sarebbe potuto valutare il ruolo specifico della PRP sulla performance/produttività aziendale, nel secondo caso quello della contrattazione di aspetti non-pecuniari. L’interesse sta comunque nell’utilizzo della tecnica (peraltro già sperimentata da Cristini et al., 2005) dei propensity score (Rosenbaum

22 Questa condizione andrebbe effettivamente approfondita in quanto da alcune fonti statistiche (ISTAT e Banca d’Italia), e da letture di diversi contratti integrativi aziendali, emerge che ci sarebbero delle componenti fisse di pre- mialità annualmente erogate dalle imprese: ma non è facile ricostruire se queste premialità fisse sono un retaggio del passato oppure parte del disegno incentivante. Riccardo Leoni 155 e Rubin, 1983), che consiste nel confrontare il gruppo di imprese che ha introdotto il contratto aziendale con la PRP (gruppo “trattato”) e quello che non lo ha introdotto (gruppo “non trattato”), controllando per i cosiddetti “fattori confondenti”, cioè le caratteristiche intrinseche che potrebbero generare distorsione nella valutazione dell’effetto medio del trattamento. La stima dello score (cioè la probabilità stimata di adottare un contratto aziendale con PRP (tenuto conto delle caratteristiche – tra quelle osservate –23 potenzialmente influenti su tale probabilità) consente di selezionare, per ogni impresa trattata, l’impresa “gemella” tra quelle non trattate, cioè quella avente il punteggio (score) più vicino possibile alla prima. Ciò posto, la tecnica procede con il matching statistico, cioè l’abbinamento tra i casi trattati e i controlli. Infine, si misura l’effetto medio dell’introduzione del contratto aziendale, cioè l’Average treatment effect on the treated (ATT) costituito dalla differenza dell’outcome tramite la stima Difference-in-Differences. L’autrice però sorvola – con un’assunzione ad hoc (Origo, 2009, p. 68), secondo cui la flessibilità salariale sarebbe usually frutto di una contrattazione aziendale – sul fatto che all’interno della categoria delle imprese non trattate ci possano essere imprese che non hanno un contratto integrativo, ma erogano unilateralmente la PRP (sono i cosiddetti premi ad personam). Cristini et al. (2005) mostrano, a questo riguardo, che diverse imprese senza una rappresentanza sindacale e senza una contrattazione aziendale, erogano incentivi e premi in modo unilaterale, e argomentano che lo farebbero, al di là della fidelizzazione di alcuni singoli lavoratori, per prevenire la costituzione di una rappresentanza sindacale, temendo che le istanze sindacali possano allargarsi ad aspetti non-salariali (quali formazione, sicurezza, tipologie contrattuali, informazioni sugli investimenti, ecc.). Di rilievo è sicuramente il tentativo di misurare l’effetto del trattamento al tempo t+1 e t+3, in quanto consente di valutare separatamente l’effetto di breve e di medio periodo. Così pure la pluralità di outcomes: produttività, workers sorting (vale a dire la retention dei lavoratori, anche se i dati di queste stime non sono pubblicati) e salari; ovviamente gli outcomes avrebbero potuto essere di più: redditività dell’impresa (per tener conto dei costi di implementazione della PRP), oppure propensione dell’impresa all’innovazione (di prodotto e/o di processo). I principali risultati del lavoro, pur ricco di innovativi spunti metodologici, secondo cui gli incentivi e il rent-sharing produrrebbero effetti positivi sulla produttività aziendale, sono ottenuti (vedi le stime fixed effects: Origo, 2009, nota alle tabelle A e B, in Appendice II) senza considerare che la variabile PRP è endogena (e non esogena), il che rende la stima dei parametri poco attendibile per le ragioni già viste in precedenza24. A ovviare a quest’ultimo inconveniente interviene il secondo dei due studi citati (i.e. Lucifora e Origo, 2015), che mostra come – con l’utilizzo della stessa banca dati – il semplice ricorso ai fixed effects nella stima degli effetti sulla produttività, e al trattamento endogeno della variabile relativa alla PRP, conduca a un forte ridimensionamento degli effetti della PRP collettiva sulla produttività25. Permane purtroppo nelle stime la condizione (non plausibile) di esogenità di K e L. Un ulteriore interessante aspetto è costituito dall’impiego

23 Come noto, la tecnica stessa non è in grado di risolvere compiutamente il problema della selezione dovuta a fattori non-osservati in quanto il matching avviene su quelli osservati, presenti cioè nella banca dati a disposizione dell’analista; è però vero che più sono le informazioni aziendali presenti nella banca dati, meno rilevante potrebbe essere il problema dell’eventuale distorsione da selezione. 24 I principali risultati del lavoro di Origo (2009) vengono riproposti in Bryson et al. (2013, pp. 213-39), con alcuni interessanti approfondimenti rispetto a diversi sottogruppi di imprese (imprese che assumono e imprese che licenzia- no) e a diversi sotto-periodi (fasi di espansione e fasi di recessione del ciclo). 25 La stima degli effetti sulla produttività scende del 60% circa, precisamente dal 7-11% al 3-5%, a seconda delle specificazioni dei modelli stimati. 156 Economia & Lavoro, LII, 1 del concetto di incentivo relativo, espresso come differenza tra il livello della PRP pagato nell’impresa erogante e il valore medio pagato dalle imprese dello stesso settore (ivi, 2015, p. 628). Altri innovativi aspetti sono presenti nei paper di Damiani, Pompei e Ricci (2016a, 2016b). Nel primo dei due si controlla se le associazioni positive tra PRP (che ha come base un CICA) e risultati (produttività e salario) hanno un andamento costante o meno nelle loro distribuzioni: e le regressioni quantiliche impiegate evidenziano un andamento a U sia nella produttività sia nel salario. Nel secondo paper, l’attenzione è volta a valutare gli impatti di una PRP distinguendo sia tra le imprese a proprietà famigliare e quelle a pro- prietà non-famigliare, sia tra imprese famigliari a gestione famigliare e imprese famigliari a gestione manageriale. Le stime rivelano una relazione negativa rispetto all’efficacia sia quando la proprietà dell’impresa è di tipo famigliare, sia quando l’impresa famigliare è affidata a un management famigliare rispetto a una gestione affidata a manager esterni alla famiglia proprietaria. L’effetto negativo è maggiore quanto più si sale nella distribuzione percentile della produttività. L’inclusione di una dummy per catturare l’effetto della CICA sulla produttività dà luogo a un coefficiente positivo, con un andamento a U lungo tutta la distribuzione dell’intero campione, e dei due sotto-gruppi delle imprese famigliari sia a gestione famigliare che manageriale, a eccezione del sotto-gruppo delle imprese non-famigliari le quali, nonostante siano di per sé più efficienti rispetto alle imprese famigliari, non registrano un guadagno ulteriore dalla contrattazione integrativa. La giustificazione offerta dagli autori è che la proprietà e la gestione famigliare tendono a esercitare un impegno strategico più coinvolgente – rispetto ai manager di imprese non-famigliari – nei confronti dei dipendenti, dividendo con loro una parte della performance. Infine, merita una qualche attenzione il tentativo, da parte di Antonietti, Antonioli e Pini (2017), di inscrivere la presenza di un CICA in un progetto non di semplice coinvolgimento dei lavoratori nel rischio d’impresa, bensì in un progetto strategico volto a introdurre – anche attraverso l’incentivazione economica, ma non solo – profondi cambiamenti organizzativi e lavorativi, che mirano ad aumentare la polifunzionalità, l’autonomia e le competenze del lavoratore. E gli autori lo fanno ricorrendo a un ampio uso di variabili costruite con l’analisi fattoriale, non solo per tenere conto del maggior numero di dimensioni possibili di ogni fenomeno/fattore incluso nelle stime sulla probabilità di avere in essere un CICA, ma anche per dare più consistenza e pregnanza ai coefficienti stimati. E come è stato argomentato in Leoni (2013, p. 326), le variabili fattoriali hanno il pregio, rispetto tanto alle singole variabili dicotomiche quanto a quelle frutto della sommatoria di diverse variabili dicotomiche, di tener conto non solo della multidimensionalità del fenomeno che si vuole rappresentare o indagare, ma anche della relazione tra le varie dimensioni e dei loro pesi26. Anche rispetto alla domanda di conoscenza oggetto del presente sotto-paragrafo (la CICA genera maggior efficienza/produttività?), ci sembra di dover concludere che le evidenze empiriche sono molto deboli, in quanto hanno un carattere più di correlazione che

26 Si pensi, per esempio, all’attività di formazione in azienda: le dimensioni fotografabili da un’indagine dovrebbero riguardare la quota di imprese che hanno svolto della formazione, la quota dei lavoratori coinvolti, le ore di formazione pro-capite e i costi (diretti e indiretti) di ogni ora di formazione (se non anche i contenuti della formazione e il grado di apprendimento acquisito dai lavoratori): presa di per sé, ognuna di queste dimensioni fornisce una rappresentazione molto limitata del fenomeno; la “somma” delle eventuali variabili dicotomiche assegna un peso uguale a ogni dimensione, mentre l’analisi fattoriale attribuisce un peso diverso a ogni dimensione attraverso i loading coefficients della matrice di saturazione, e inoltre determina se le varie dimensioni sono sistematicamente interrelate fra di loro. Riccardo Leoni 157 di causalità per i mancati ritardi temporali tra input e output, per l’utilizzo dell’indicatore della presenza piuttosto che dell’introduzione di un CICA, per i mancati controlli delle endogenità di variabili cruciali (quali K, L e CICA) e, infine, per la pretesa di incapsulare i diversi contenuti dei vari CICA in una variabile dicotomica (sì, no) invece di ricorrere alla costruzione di un indicatore composito (attraverso l’analisi fattoriale) che rifletta le varie materie oggetto del contratto.

3. Contrattazione aziendale e processi di innovazione

Una specifica attenzione merita la questione relativa all’innovazione. La domanda a cui la ricerca empirica è chiamata a fornire una risposta è se l’introduzione di una contrattazione integrativa aziendale in un’impresa nella quale non c’è mai stata alcuna precedente presenza di lavoratori sindacalizzati, stimola o frena l’attività innovativa dell’impresa. In letteratura, la teoria ortodossa accredita l’idea secondo cui la presenza di rappresentanze sindacali nell’impresa costituisce un elemento di scoraggiamento e di freno nei confronti degli investimenti in innovazione27, sulla base dell’assunto che una volta che l’impresa ha attivato tali progetti, le rappresentanze sindacali avrebbero buon gioco a rivendicare una quota della quasi-rendita di tali progetti, con il rischio di far diventare questi investimenti dei veri e propri costi irrecuperabili (sunk costs). Due sono le contro-argomentazioni. La prima è che anche in un’impresa non sindacalizzata l’attività di innovazione può indurre i lavoratori con qualche potere contrattuale (ad esempio, per via della loro alta professionalità) a rivendicare salari più elevati dopo che l’impresa ha fatto un investimento innovativo. La seconda è quella che si rifà alla teoria dei salari di efficienza, secondo cui un’impresa che paga salari efficienti per scoraggiare lo “scansafatichismo” (shirking), o per ridurre il turnover della manodopera, sosterrà dei costi che dipendono verosimilmente dagli investimenti effettuati, e quindi avrà una funzione crescente del salario al crescere dello stock di capitale. Pertanto imprese sindacalizzate e non-sindacalizzate potrebbero teoricamente sotto-investire più o meno nella stessa misura. Che una correlazione fra innovazioni e salari sia presente nei dati empirici non sembrano esserci dubbi28. Da qui a ritenere che le rappresentanze sindacali mettano in atto solo comportamenti puramente opportunistici nei confronti dei processi di innovazione, il passo sembra però troppo lungo. In un contesto competitivo, caratterizzato da informazioni imperfette e da sostanziali incertezze, appare piuttosto vero e plausibile il contrario, e cioè che è proprio l’interesse di medio periodo dei lavoratori a indurre le rappresentanze sindacali a rivendicare un impegno dell’impresa verso una sempre maggiore attivazione di investimenti innovativi sul lato dei prodotti, giacché questo aiuta l’impresa stessa a so- pravvivere e a svilupparsi (a produrre una “torta più grande”, per dirla con le parole di Freeman e Medoff, 1979, 1984), anche accettando, e di buon grado – se sono attive relazioni partecipative e condivisioni del risultato – degli aggiustamenti professionali, pur di salvaguardare redditi e occupabilità dei lavoratori. Verifiche econometriche di queste proposizioni, nel caso italiano, sono veramente limi- tate, non certo per disinteresse dei ricercatori, ma per la carenza di adeguate banche dati capaci di dar conto, contemporaneamente e/o sequenzialmente, sia della variegata gamma

27 Per i riferimenti bibliografici di questa letteratura, si veda Gritti e Leoni (2012). 28 Per un’analisi empirica della correlazione tra innovazioni e salari, si veda Chennells e Van Reenen (2002). 158 Economia & Lavoro, LII, 1 delle attività innovative, sia del fatto che la rappresentanza degli interessi dei lavoratori non è riconducibile a un’espressione monolitica e univoca, come quella che si potrebbe celare dietro la variabile del tasso di sindacalizzazione degli occupati aziendali, sia infine del fatto che la qualità delle relazioni industriali in fabbrica potrebbe non essere del tutto indipendente dagli stili di governance (autocratici o democratici29, per esempio), implementati dal management nei luoghi di lavoro, tanto nel recente passato quanto nel presente. La tabella 2 riassume i connotati principali dei cinque studi econometrici che hanno affrontato in un qualche modo, negli anni recenti, la domanda posta all’inizio del paragrafo; dall’analisi delle ricerche si evincono degli aspetti che meritano una qualche delucidazione e considerazione. Il primo riguarda il fatto che le ricerche utilizzano banche dati riferi- te solo ad alcune aree geografiche e al settore manifatturiero: precisamente quattro studi utilizzano una banca dati relativa a un campione di imprese localizzate nella provincia di Reggio Emilia, e uno una banca dati di imprese delle province di Bergamo e Brescia, vale a dire complessivamente le aree più industrializzate del Paese. Il secondo aspetto è costituito dalla comunanza, nei lavori di Pini e Santangelo (2005) e Gritti e Leoni (2012), del concetto di innovazione come stadio finale del processo, vale a dire l’implementazione industriale dell’idea, senza alcun riguardo agli stadi precedenti, quello costituito dalle attività di ricerca e sviluppo (R&S), o quello della sperimentazione del prototipo. Nel paper di Antonioli (2009) e Antonioli et al. (2010), il concetto di innovazione è però più complesso e articolato; esso assume, per la precisione, quattro distinte dimensioni: la prima è relativa alle innovazioni tecnologiche (sia di prodotto che di processo), la seconda alle innovazioni organizzative, la terza alle innovazioni relative alle tecnologie dell’informazione e della comunicazione, la quarta alla formazione30. Ognuna di queste dimensioni esprime una visione poliedrica del fenomeno indagato, rappresentata empiricamente dalla sommatoria di una serie di variabili presenti nel questionario di riferimento. Gli aspetti interessanti di questa rappresentazione sono costituiti non solo dalla poliedricità di ogni dimensione investigata, ma anche dal fatto che le variabili costruite riescono a dar conto dell’intensità del fenomeno, anche se questa è più un’espressione di elementi qualitativi che quantitativi, dal momento che le variabili scalari sono ottenute per semplice somma delle informazioni di base rilevate prevalentemente in forma dicotomica. Un limite presente nel processo di aggregazione delle informazioni è costituito, nel caso per esempio della variabile relativa alle innovazioni tecnologiche, dal fatto di aver incluso, in un unico indicatore sintetico, gli aspetti di output dell’innovazione (prodotto, processo e qualità), le informazioni relative alle componenti di input (R&S formale e informale, risorse impiegate e collaborazioni con altre imprese), e infine la valenza radicale o incrementale delle innovazioni rilevate nell’arco di tempo triennale utilizzato nell’indagine sul campo; alcune di queste informazioni tendono a sovrapporsi, gonfiando l’indicatore utilizzato come variabile dipendente nelle stime econometriche.

29 Per stile autocratico è da intendersi una modalità di gestione dove (a volte per incompetenza, a volte per difesa ideologica delle prerogative manageriali) non c’è – da parte del management – volontà di dialogo, di comunicazione, di riconoscimento di un possibile ruolo positivo dei rappresentanti dei lavoratori, anche se ci può essere una generosi- tà premiale nei confronti dei singoli lavoratori pur di rendere ridondante o prevenire la formazione di una rappresentanza sindacale. Per stile democratico è da intendersi una modalità di gestione che riconosce esplicitamente il ruolo delle rappresentanze sindacali, in virtù del contributo positivo alla performance che si genera attraverso lo scambio reciproco, la fiducia, e la percezione di relazioni distributive, procedurali e relazionali eque (fair). 30 In Antonioli et al. (2004) l’articolazione è diversa e comprende sette dimensioni, alcune delle quali sono uguali a quelle utilizzate nei due paper citati nel testo, mentre altre costituiscono delle nuove e ulteriori dimensioni. Riccardo Leoni 159 Altre Cross section Probit OLS two-stage Cross section PCA OLS Cross section OLS Cross section Probit IV_Probit Cross section PCA Probit IV_Probit Organizz. (+) (+/-) (n.s./+) / / Processo (+) (+) (n.s./+) (+) (n.s.) Relazione del CICA con gli outcomes innovativi Prodotto (+) (+) (n.s./+) (+) (+/n.s.) contenuti Caratteristiche della funzione stimata per gli effetti CICA CICA o suoi Natura variabile Esogena Esogena Esogena Esogena Esogena Presenza di un CICA Introduzione/ Sottoscrizione/ Presenza di un CICA Presenza di un CICA Presenza di un CICA Presenza di un CICA Presenza di un CICA Comparto produttivo Manifatt. Manifatt. Manifatt. Manifatt. Manifatt. Area geografica Provincia di Reggio Emilia Provincia di Reggio Emilia Provincia di Reggio Emilia Provincia di Reggio Emilia Province di Bergamo e Brescia --- Dimen. [periodo campione temporale] 113 --- [1991- 2001] 191 --- [2004] 156 --- [1998- 2004] 166 --- [2001] 89 --- [1990- 2003] Autori Antonioli (2009) Antonioli, Mazzanti, Pini (2010) Santangelo, Pini (2011) Gritti, Leoni (2012) Antonioli, Mazzanti, Pini, (2004) Tortia Tabella 2. Quadro sinottico dei principali risultati delle ricerche econometriche riguardanti la relazione del contratto integrativo Tabella aziendale (CICA) e i processi di innovazione dell’impresa (in grassetto gli aspetti più critici) [2] [3] [4] [5] N. [1] Nota : vedi nota alla tabella 1. 160 Economia & Lavoro, LII, 1

Il terzo aspetto riguarda la circostanza secondo cui l’attività innovativa è rilevata – nei questionari – facendo riferimento ai tre anni precedenti l’indagine, mentre la presenza e/o la qualità delle relazioni industriali è riferita allo stesso periodo (nel caso di Antonioli et al., 2010) oppure al momento dell’indagine (nel caso di Gritti e Leoni, 2012). Appare ovvio che in queste situazioni ciò che è possibile ricercare non sono altro che delle correlazioni statisticamente significative, vale a dire delle associazioni tra presenza di relazioni industriali e presenza di attività innovativa. Per individuare delle relazioni causali, sembra logico ritenere che debba intercorrere del tempo tra il momento dell’introduzione di relazioni industriali d’azienda (per esempio, l’introduzione del primo contratto integrativo aziendale), il momento della rilevazione della loro qualità (esse potrebbero risultare di tipo partecipativo, o di tipo conflittuale, oppure ancora, di tipo antagonistico) e il momento dell’introduzione di attività innovative (avendo l’accortezza di distinguere gli input dagli output). L’individuazione sequenziale dei tre momenti, che solo un’analisi longitudinale consente di monitorare, è estremamente utile se si vuol tener conto dei costi di aggiustamenti che sia l’impresa che i lavoratori devono affrontare nei processi di cambiamento. Il quarto aspetto è la comunanza della modalità relativa alla presenza al momento dell’indagine, piuttosto che all’introduzione, di una contrattazione integrativa in funzione dei processi innovativi. Per di più, nei modelli stimati la variabile è trattata in modo esogeno rispetto ai processi di innovazione investigati, quando invece la relazione potrebbe andare nella direzione opposta. Non sono infatti infrequenti le situazioni di imprese sindacalizzate senza un contratto integrativo: l’indagine ISTAT (Cardinaleschi, 2015, tabelle C.1, p. 156, e E.1, p. 162) relativa a un’indagine sulla diffusione della contrattazione decentrata docu- menta come le rappresentanze sindacali siano presenti nel 24,3% delle imprese mentre la contrattazione integrativa collettiva sia attiva solo nel 21,2% dei casi. A partire da questo dato di fatto, si dovrebbe testare l’idea se l’impresa che avvia processi innovativi sia più ac- condiscendente verso le rappresentanze sindacali, pervenendo a una stipula di un contrat- to integrativo che disciplini non solo il coinvolgimento delle rappresentanze dei lavoratori in vista dei cambiamenti organizzativi e professionali che l’innovazione potrà comportare, ma anche l’eventuale ripartizione dei guadagni derivanti dall’attività innovativa, rispetto a un’impresa non coinvolta in processi innovativi. Sul piano della relazione tra contrattazione aziendale e innovazioni, le stime mettono in evidenza, pur con i caveat sopra esposti, un’associazione statisticamente positiva, salvo alcuni casi in cui – forse per via della specificazione del modello stimato e/o del contenuto qualitativo delle variabili impiegate – il coefficiente di interesse non risulta significativo. Sembra comunque opportuno sottolineare che in nessuno dei cinque studi presi in considerazione emerge una relazione negativa, ancorché statisticamente non significativa, e questo depone a favore delle argomentazioni esposte in precedenza, secondo cui la funzione di utilità delle rappresentanze sindacali incorpora un interesse verso le attività innovative dell’impresa. Tuttavia, nel caso di Gritti e Leoni (2012), emerge una qualificazione di non poco conto, e cioè che le rappresentanze sindacali avrebbero un atteggiamento neutro nei confronti delle attività innovative di processo, in quanto queste innovazioni conducono a una maggiore produttività ma anche a una minor occupazione, e sulla base di questo risultato atteso non è ragionevole attendersi che le rappresentanze sindacali siano in prima linea a spingere l’impresa verso questa tipologia di innovazione. Al contrario, invece, per l’innovazione di prodotto, in quanto foriera di risultati positivi sia per l’impresa che per i lavoratori, con l’avvertenza però che il risultato dipende anche dal fatto che lo stile di governance messo in atto dal management d’impresa sia di tipo “democratico” (e non Riccardo Leoni 161 autocratico) e l’atteggiamento delle rappresentanze dei lavoratori sia di tipo “proattivo” (e non ideologicamente antagonista). Ma come spesso gli autori riconoscono, generalizzare sulla base di un dato cross-sezionale, e attribuire lo status di fatto stilizzato alla relazione positiva tra contrattazione aziendale e attività innovativa (di prodotto) dell’impresa non è appropriato, e quindi ulteriori verifiche econometriche che scontino i caveat sopra richiamati (maggior rappresentatività del campione; analisi longitudinali; sequenzialità temporale tra introduzione di una contrattazione aziendale e avvio dei progetti di innovazione; distinzione tra innovazioni di prodotto, di processo e organizzative; scomposizione degli indicatori di innovazione tra input e outcomes; distinzione tra gli stili di governance e quelli delle relazioni industriali) sono estremamente opportune e auspicabili non solo per risolvere la diatriba teorica ma anche per fornire indicazioni più robuste sia alle parti sociali sia ai policy makers.

4. Perché la contrattazione aziendale non si diffonde?

Le ricerche di Biagioli e Curatolo (1999), di Origo (2009), di Lucifora e Origo (2015) e di Damiani, Pompei e Ricci (2016a) indicano che la presenza (primo e quarto paper) o l’introduzione (secondo e terzo paper) di un CICA è associata a, o genera, un aumento della produttività superiore a quello degli incentivi erogati ai lavoratori. Accettando per buoni questi risultati (econometricamente e statisticamente parlando), l’impresa trae quindi benefici dalla CICA, e la domanda che sorge spontanea è perché allora la diffusione della contrattazione decentrata non solo è limitata al 21,2% delle imprese del settore privato (non agricolo), ma dall’inizio degli anni 2000 – malgrado la profusione di risorse pubbliche – ha registrato una progressiva diminuzione (Casadio, 1999, 2010; Casadio et al., 2005; Brandolini et al., 2007). Una prima risposta che viene tradizionalmente avanzata nel dibattito pubblico è quella secondo cui le imprese che non hanno ancora introdotto un CICA sono scoraggiate dal farlo per via degli elevati costi di aggiustamento che la sua implementazione comporterebbe, pur tenendo conto anche dei benefici fiscali e decontributivi che le norme pubbliche mettono a disposizione. Se così fosse, dovremmo concludere che la differenza tra la dinamica della produttività e la dinamica del salario non è un indicatore appropriato per misurare la redditività delle risorse impegnate dall’impresa nella CICA; in effetti, nell’implementazione di quest’ultima, l’impresa va incontro a diversi costi indiretti (le cosiddette spese di gestione: costi di consulenza per la progettazione, energie del top management e tempo di lavoro del personale coinvolto nelle valutazioni, nelle misurazioni, nelle riunioni, quando non anche quello dedicato al monitoraggio dei comportamenti e delle competenze espresse o apprese, ecc.), costi che la differenza tra la dinamica della produttività e quella del salario non è in grado di contabilizzare. Per questo sarebbe opportuno stimare l’efficacia di un CICA in termini non tanto di produttività quanto di profittabilità oppure di margine operativo lordo (basato solo sulla gestione operativa dell’impresa) rapportato al capitale investito, variabili che purtroppo non sono mai state prese in considerazione dalla ricerca accademica e non. Di conseguenza l’obiezione rimane aperta. Nella letteratura vengono però evocate anche altre ragioni, che avrebbero potuto e dovuto trovare una qualche attenzione dai ricercatori applicati: per esempio, Nickell, Vai- niomaki e Wadhwani (1994) elencano, con ampi richiami di letteratura, una serie di altre ragioni per una strategia rent-sharing dell’impresa, quali ad esempio: i) la vita maggior- 162 Economia & Lavoro, LII, 1 mente confortevole del manager (expense preference); ii) la possibilità di tenere fuori il sindacato dall’impresa; iii) la possibilità di evitare cadute di produttività se i lavoratori si sentissero trattati in modo ingiusto (unfair). Queste ragioni enfatizzano la possibilità che i lavoratori godano di una condivisione della rendita di potere dell’impresa sul mercato del prodotto anche in assenza di una sindacalizzazione dei lavoratori stessi. Cristini et al. (2005) avanzano altre ragioni per spiegare perché le imprese non sottoscrivono un contratto decentrato, quali ad esempio: i) la miopia del management, che non intravede il miglioramento potenziale della produttività; ii) l’impresa è soddisfatta con i livelli esistenti di sforzo lavorativo dei propri dipendenti, quelli cioè connessi al salario minimo del CCNL; iii) il CICA di per sé è un meccanismo insufficiente a generare una produttività aggiun- tiva quando è focalizzato sul premio salariale: quest’ultimo dovrebbe essere integrato da altri fattori o condizioni (secondo la teoria della complementarità di Milgrom e Roberts, 1995), la cui implementazione potrebbe però comportare ulteriori costi aggiuntivi, che potrebbero risultare troppo elevati; e infine iv) la volontà dell’impresa di non riconoscere le organizzazioni sindacali all’interno dei propri luoghi di lavoro. Ma anche il trattamento esogeno della variabile relativa al tasso di sindacalizzazione, usata dai ricercatori nello spiegare la probabilità di sottoscrizione degli accordi collettivi aziendali, deve essere messo in discussione. Sembra infatti difficile ignorare che la mancata diffusione della contrattazione decentrata non abbia una qualche relazione anche con: i) la crisi di rappresentanza e di militanza (che si è riflessa nel declinante tasso di sindacalizzazione) a cui è andato incontro il sindacato (non solo italiano) nelle società post-industrializzate e globalizzanti degli ultimi decenni; ii) l’incrinatura dei legami più o meno stretti e intrecciati con i partiti di orientamento socialdemocratico (a seguito della forte autonomia politica che il sindacato ha perseguito negli ultimi trent’anni del secolo scorso); e infine iii) la crisi ideologica delle stesse socialdemocrazie europee (con la cosiddetta “terza via” per la realizzazione della democrazia egualitaria, il blaterare puramente difensivo nei confronti della globalizzazione di stampo neoliberale e il rinvenire del mercato dell’individualismo e/o del populismo), fattori che hanno finito per irretire le forze progressiste dalle tesi della forza socio-organizzativa sindacale come causa prima dell’inflazione da crescita salariale e poi della diseguaglianza tra lavoratori occupati superprotetti e lavoratori disoccupati lasciati a se stessi, senza “accorgersi” invece delle enormi diseguaglianze sociali che il capitalismo finanziario andava invece generando proprio nei periodi di “egemonia socialde- mocratica”, e che il lavoro di Piketty (2013) ha meritoriamente svelato. Non v’è comunque chi non sostiene più semplicemente (come Visser, Hayler e Gammarano, 2015, p. 10) che il declino nell’attività di contrattazione non è il diretto risultato della maggior resistenza im- prenditoriale alla contrattazione o del declino della militanza sindacale ma piuttosto il portato di cambiamenti indotti da politiche che hanno ostacolato la contrattazione collettiva. Partendo da queste argomentazioni, il ricercatore deve saper trovare coerentemente quelle variabili strumentali del tasso di sindacalizzazione da impiegare nei modelli concernenti la probabilità di sottoscrizione di un accordo sindacale sottoponibili alle verifiche empiriche. Riteniamo che la ricerca empirica debba cimentarsi in modo esplicito quantomeno su alcune di queste ipotesi se vuole offrire ai policy makers un quadro più attendibile dei fattori su cui indirizzare le risorse pubbliche per diffondere la contrattazione aziendale e stimolarne l’efficienza e l’efficacia. Ma anche per queste tematiche è necessaria una banca dati adeguata allo scopo. Non possiamo comunque escludere che sulla questione della diffusione della CICA non influiscano anche le visioni e le preferenze politiche delle parti sociali sul peso che la Riccardo Leoni 163 contrattazione a livello centralizzato debba avere rispetto a quella del “decentramento concertato”: mentre la prima opzione da un lato (quello datoriale) contempla i vantaggi della certezza dei costi per tutte le imprese concorrenti nel mercato del prodotto, met- tendole sullo stesso livello, e dall’altro lato (quello sindacale) preserva l’applicazione dei criteri universalistici nei confronti dei lavoratori, la seconda opzione (ancorché volonta- ria) da un lato allinea i costi alla produttività – tenendo quindi conto delle diverse condizioni economiche e congiunturali dell’impresa – (fronte datoriale) e dall’altro consente un coinvolgimento dei lavoratori e delle loro rappresentanze nei luoghi di lavoro (fronte sindacale). Limitandoci a queste forze in campo, l’eventuale equilibrio non è facile da configurarsi, e si deve riconoscere (con Rossi e Sestito, 2000, p. 173) che una contrattazione aziendale non universalmente diffusa ed esclusivamente basata su erogazioni variabili non pare in grado di garantire una crescita equilibrata dei salari reali, crescita che nel lungo periodo non può che commisurarsi all’evoluzione della produttività media del sistema economico nel suo complesso, con differenziazioni certo tra settori, imprese ed aree geografiche, sì da tener conto delle sottostanti dinamiche di mercato, ma non con trend permanentemente differenziati. Un ruolo del policy maker su queste questioni appare perciò ineludibile.

5. Considerazioni finali

La presente rassegna, nell’individuare traguardi e limiti sia concettuali che metodologici degli studi dedicati al tema della contrattazione integrativa aziendale in Italia, vuole essere sia uno strumento per orientarsi sullo stato dell’arte della materia, sia una guida per gli studi a venire che vorranno estendere le conoscenze sull’argomento. I lavori empirici portati a termine si sono concentrati sostanzialmente sulla stima di cinque funzioni: quella riguardante la probabilità di adottare o di avere in essere un contratto integrativo aziendale, e quelle sull’impatto di questo contratto rispettivamente sulla produttività, sull’occupazione, sul salario e infine sull’attività innovativa dell’impresa. Dal lavoro di rassegna emerge che i risultati delle varie stime sono affetti da una serie di distorsioni (che a volte si cumulano) dovute a: i) mancati controlli sull’endogenità di alcune variabili; ii) utilizzo di campioni poco rappresentativi; iii) variabili omesse; iv) assenza di adeguati ritardi temporali tra contratto integrativo e risultati; e infine v) al concentrarsi quasi esclusivamente (salvo eccezioni) sugli aspetti premiali (la PRP), riducendo ingiustificatamente in una variabile dicotomica l’intero contenuto di un contratto integrativo aziendale, ignorando la diversa numerosità delle materie disciplinate e l’intensità di ognuna di esse. Uno dei leitmotive che emerge dall’analisi è la necessità di poter disporre di una banca dati contenente informazioni idonee a rispondere ai quesiti che ci si è posti all’inizio del lavoro. La questione non è di poco conto se si pensa che anche il policy maker ha ritenuto opportuno mettere a disposizione ingenti risorse pubbliche per stimolare l’impresa verso l’adozione della contrattazione decentrata per obiettivi di maggiore produttività o altri, socialmente desiderati, senza – purtroppo – disporre di adeguate analisi sull’efficienza relativa tra decontribuzione e detassazione, e sui nessi di causalità tra le variabili in gioco31. Ma la qualità dei dati non

31 Su altri fronti, si sono già verificate situazioni di questo genere, e quindi un richiamo in questa direzione ci sembra opportuno: ci riferiamo alle risorse pubbliche destinate agli incentivi per stimolare gli investimenti dalla l. 19 dicembre 1992, n. 488 (Bronzini e De Blasio, 2006), oppure agli incentivi alle imprese per svolgere iniziative di R&S per migliorare la produttività e la crescita (Merito, Giannangeli e Bonaccorsi, 2010), risorse pubbliche che hanno 164 Economia & Lavoro, LII, 1

è la sola questione. Più in generale, la questione delicata di alcuni risultati ottenuti con tecniche di stima molto robuste è se, e in che misura, da un campione non-rappresentativo a uno rappresentativo32, dai risultati ottenuti da un campione settoriale a una loro genera- lizzazione a più settori, dalle caratteristiche osservate a quelle omesse e – in alcuni casi – da una relazione di correlazione a una di causazione, il passo possa essere considerato privo di incertezze e di ambiguità. Pertanto, il quesito, lasciato, a nostro avviso, privo di una robusta validazione è se veramente gli schemi output-oriented di partecipazione finanziaria – a cui sembra riservata la maggior attenzione dei ricercatori – sviluppino la produttività, oppure piuttosto segnalino dove la produttività è ricompensata. Nello specifico, nei confronti della probabilità di adozione dei contratti integrativi, os- serviamo quanto segue. In primo luogo, rimarchiamo – nella totalità dei casi (a eccezione dei lavori di Amisano e Del Boca, 2004, e di Origo, 2009) – la mancanza dell’informazione relativa all’anno di introduzione (per la prima volta) del contratto integrativo, per cui le stime effettuate riguardano la presenza di un contratto integrativo aziendale. In quest’ultima situazione, sarebbe quantomeno opportuno che i regressori che esprimono l’introduzione del contratto integrativo fossero ritardati (meglio di qualche anno, come fanno Antonietti, Antonioli e Pini, 2017), benché il fenomeno della persistenza della contrattazione aziendale – che Amisano e Del Boca (2004) e D’Amuri e Giorgiantonio (2015) evidenziano – renda in ogni caso la specificazione dinamica del modello non del tutto risolutiva rispetto alla possibile distorsione indotta da effetti di reverse-causality. In secondo luogo, gli studi oscillano nell’utilizzare regressori che riflettono o la condizione di produttività passata dell’impresa oppure il potere sindacale dei lavoratori occupati nell’impresa. Nel primo caso, le variabili esplicative fanno riferimento alla condizione economico-finanziaria dell’impresa, nel tentativo di derivare conferme o smentite nei confronti dell’idea che la flessibilizzazione salariale costituisca un imperativo dettato dall’accresciuta volatilità della domanda, e quindi anche della performance aziendale, oppure una condizione per favorire gli investimenti aziendali in contesti di accresciuta incertezza e turbolenza. Nel secondo caso, le variabili fanno riferimento essenzialmente al potere connesso alla sindacalizzazione dei lavoratori, mossi (questi ultimi) dal desiderio di contare di più nell’impresa e di partecipare dei risultati aziendali. Impossibile trovare lavori che combinino entrambe le facce della medaglia. In terzo luogo, l’attenzione dei ricercatori rivela una concezione della contrattazione integrativa che la riduce sostanzialmente a strumento di flessibilità salariale, trascurando il fatto che l’introduzione o la conferma di un contratto integrativo costituisce – per entrambi i contraenti – una decisione di lungo periodo (vedi la persistenza della contrattazione, con rinnovi ripetuti nel tempo dei CICA), e che riguarda non solo gli aspetti economico-finanziari di breve periodo, ma anche (con uguale, o forse addirittura, con maggior valenza) una serie di aspetti connessi a pratiche di lavoro che facilitano lo sviluppo di competenze, di professionalità e di stabilità occupazionale. mancato la loro funzione di stimolo per il mal disegno dell’algoritmo incentivante: i ricercatori hanno infatti dimo- strato che gli investimenti privati in questione si sarebbero comunque realizzati anche in assenza di stimoli e risorse pubbliche, anche se occorre riconoscere che Pellegrini e Carlucci (2003) avevano trovato, antecedentemente, qualche effetto positivo della l. 19 dicembre 1992, n. 488 sull’occupazione. 32 Nei lavori passati in rassegna, non c’è quasi mai un controllo sul fatto che il campione dei rispondenti sia rappresentativo rispetto all’universo di riferimento (settore o economia totale). Quando viene fatto ex ante, cioè nel piano del disegno campionario, non viene quasi mai fatto ex post, quando si costruisce la banca dati per le analisi, che tendono a includere solo i questionari restituiti dalle imprese campionate (escludendo di conseguenza le imprese campionate che non li hanno restituiti o restituiti con una compilazione molto incompleta). Riccardo Leoni 165

Nei confronti della questione dell’impatto della contrattazione sulla performance aziendale si appalesano una serie di debolezze. La prima riguarda le endogenità: quando in un contesto di dati panel si impiega una funzione di produzione senza porre attenzione, salvo in un paio di casi, al fatto che le variabili del capitale e dell’occupazione sono notoriamente affette da un problema di simultaneità/endogenità, i coefficienti stimati risultano distorti. Inoltre, laddove nella funzione di produzione si introduce una variabile dummy indicatri- ce della presenza o meno di contrattazione integrativa aziendale, di nuovo la potenziale endogenità della stessa variabile non sempre è opportunamente considerata e trattata, il che comporta l’insorgenza di un’ulteriore fonte di distorsione delle stime. Analogamente, le analisi che ricorrono a una procedura a due step, in cui nel primo si stima la funzione di produzione, e nel secondo, dopo aver ricavato i cosiddetti fixed effects corrispondenti alla produttività totale dei fattori, li si regrediscono su una serie di fattori, fra cui la presenza di una contrattazione aziendale, per verificarne l’influenza sulla performance; di nuovo si tra- scura la potenziale endogenità della variabile dummy relativa alla contrattazione aziendale. Di conseguenza, le stime che ne derivano sono anch’esse affette da distorsioni e, in quanto tali, di limitata attendibilità. La seconda debolezza concerne la struttura degli incentivi/premi: in base alle informazioni statistiche disponibili, sappiamo che diverse imprese ricorrono a schemi incentivanti di gruppo o individuali disciplinati dalla CICA e/o decisi unilateralmente dai manager oppure stabiliti in seguito a una trattativa individuale lavoratore-manager. Questi ultimi possono aggiungersi o sostituirsi a quelli trattati collettivamente, ma ciononostante nelle ricerche passate in rassegna la considerazione di schemi incentivanti di tipo composito non trova un’esplicita identificazione. Inoltre, andrebbe tenuto in ogni caso nella dovuta considerazione il fatto che gli incentivi economici erogati alle fasce medio-basse non dovrebbero essere considerati isolatamente, ma messi in relazione con quanto ricevono i livelli gerarchicamente e/o professionalmente più alti (i quadri e i manager), poiché i comportamenti dei lavoratori sono influenzati non solo dai livelli assoluti delle ricompense ma anche dalla percezione di essere trattati equamente (Akerlof, 1982). La terza debolezza interessa la rappresentazione della variegata complessità della contrattazione aziendale: ridurre la ricerca dell’influenza della contrattazione integrativa a una variabile dicotomica (sì, no) sembra una forzatura eccessiva e fuorviante, in quanto l’introduzione di un contratto integrativo non è un evento o una decisione semplice, bensì somiglia più a un processo di investimento di medio-lungo periodo. Le parti sociali lo intraprendono nella prospettiva di accrescere il capitale organizzato, e di suddividere nel tempo i risultati attesi. Limitarsi a utilizzare una dummy significa far riferimento a un contenuto medio “oscuro” (cioè non intellegibile) rispetto sia alla numerosità delle materie disciplinate, sia all’intensità di ognuna di queste materie, le quali (numerosità e inten- sità) dovrebbero essere invece opportunamente scandagliate e tenute separate in quanto potrebbero, da un lato, dar luogo a effetti differenti sulla performance e, dall’altro, offrire indicazioni per policy diverse. Per esempio, Cristini et al. (2003) hanno riscontrato, in un campione di imprese manifatturiere, come il contratto decentrato non sia di per sé sufficiente a stimolare una maggiore efficienza, e quanto sia piuttosto importante la compresenza di complessi e complementari schemi incentivanti e di bundles (o sistemi) di pratiche di lavoro innovative e coinvolgenti i singoli lavoratori e i loro rappresentanti, schemi e bundles che i contratti integrativi aziendali molto spesso disciplinano. Nei processi di cambiamento organizzativo e tecnologico non è unicamente lo schema incentivante di per sé a essere il generatore della maggior produttività delle imprese, bensì i 166 Economia & Lavoro, LII, 1 diversi bundles di nuove pratiche di lavoro33, combinate con incentivi economici coerenti e contrattati. Eppure nei lavori di ricerca sopra ripresi non v’è traccia di tutto ciò. Da ultimo, e trasversale alle due domande di ricerca poste all’inizio (introduzione della contrattazione integrativa e sua efficacia rispetto alla produttività), è il tema della contrattazione aziendale esclusivamente individuale (fuori cioè dal campo di applicazione delle pattuizioni collettive), di cui, a fronte di una consistenza numerica significativa delle imprese che ne fanno uso (pari al 9,6%, secondo Cardinaleschi, 2015), non sappiamo né la percentuale di lavoratori coinvolti, né le condizioni (ideologiche e/o tecniche) che la favoriscono, né infine la sua efficacia, nonostante abbia incominciato, con il Decreto interministeriale del 25 marzo 2016, a beneficiare anche degli incentivi pubblici.

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33 Quali, ad esempio, l’introduzione di nuove tecnologie ICT-based associata a riorganizzazione aziendale basata sui processi anziché sulle funzioni, a riduzione dei livelli gerarchici, all’introduzione e/o rafforzamento del lavoro di squadra, al coinvolgimento dei lavoratori, alla formazione di abilità cognitive, relazionali e gestionali, a relazioni industriali improntate alla reciproca fiducia. Riccardo Leoni 167 bordogna l. (1997), Un decennio di contrattazione aziendale nell’industria. Tendenze quantitative (1984-1994), in L. Bellardi, L. Bordogna (a cura di), Relazioni industriali e contrattazione aziendale: Continuità e riforma nell’esperienza italiana recente, Franco Angeli, Milano, pp. 61-111. bordogna l. (1998), La contrattazione decentrata: processi negoziali e contenuti, in G. Baglioni, S. Negrelli, D. 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Anno LII Economia & Lavoro Dialogo, pp 171-177

NEW PUBLIC MANAGEMENT, STATO NEO-WEBERIANO E NEW PUBLIC GOVERNANCE: TRE MODELLI DI RIFORMA AMMINISTRATIVA IN UNO STUDIO DI POLLITT E BOUCKAERT

di Daniel Pommier Vincelli*

La recente pubblicazione della quarta edizio- The recent publication of the fourth edition ne di Public Management Reform di Christopher of Public Management Reform by Christopher Pollitt e Geert Bouckaert si concentra sull’impat- Pollitt and Geert Bouckaert deals with the to della grande recessione che ha colpito le econo- impact on reform making, of the great recession mie avanzate dal 2008 sul processo riformatore. Il that affected the advanced economies since 2008. lavoro di Pollitt e Bouckaert è un ampio studio The work of Pollitt and Bouckaert is a massive comparativo delle attuali riforme delle pubbliche comparative study of the ongoing reforms of amministrazioni, il cui modello più noto è il co- public administrations whose most known model siddetto “New Public Management” (NPM). Il is the so-called ‘New Public Management’ (NPM). NPM si basa su un approccio orientato al mer- NPM is based on a businesslike and competitive cato e competitivo ed è spesso associato alla dif- approach and is often coupled with the spread fusione di idee neo-liberiste e alla riduzione della of neo-liberal ideas and the reduction of public spesa pubblica. I due autori contestano l’idea che spending. The two authors challenge the idea il NPM sia un modello egemonico, sottolinean- that NPM is a hegemonic model, by emphasising do le dinamiche e le tradizioni nazionali alla base national dynamics and traditions of public delle riforme della pubblica amministrazione. Lo administration reforms. The purpose of this scopo di questo articolo è quello di inquadrare article is to frame Pollitt and Bouckaert’s analysis l’analisi di Pollitt e Bouckaert all’interno del caso within the Italian case by using the historical italiano, utilizzando l’approccio storico di Sabino approach by Sabino Cassese, which outlines the Cassese, che delinea le tendenze ricorrenti della recurring trends of Italian administrative history. storia amministrativa italiana.

La quarta edizione del volume di Christopher Pollitt e Geert Bouckaert Public Mana- gement Reform. A Comparative Analysis (Pollitt e Bouckert, 2017) è significativamente sottotitolata Into the Age of Austerity. I due autori arricchiscono la loro analisi compara- tiva, teorica ed empirica, dei modelli prevalenti di riforma amministrativa – affermatisi in undici Paesi avanzati e nella Commissione europea – con una riflessione sulle conseguenze, su tali processi riformatori, della grande recessione che ha colpito l’economia mondiale dopo il 20081. I due autori identificano tre modelli idealtipici di impostazione riformatrice

Daniel Pommier Vincelli, ricercatore TD in Sociologia dei fenomeni politici, Dipartimento di Comunicazione e Ricerca Sociale, Sapienza Università di Roma; Centro di Ricerca Cooperazione con l’Eurasia, il Mediterraneo e l’Afri- ca Sub-sahariana (CEMAS), Sapienza Università di Roma. 1 Intervento in risposta a Paolo Borioni e Giulio Moini. 1 I dodici contesti studiati da Pollitt e Bouckaert sono: Australia, Belgio, Canada, Finlandia, Francia, Germania, Italia, Paesi Bassi, Nuova Zelanda, Svezia, Regno Unito e Stati Uniti. A questi si aggiunge uno studio sulla riforma amministrativa della Commissione europea. 172 Economia & Lavoro, LII, 1 della pubblica amministrazione che si affermano, in modalità differenziate, nei diversi contesti nazionali presi in esame: il New Public Management (NPM), che è particolarmente evidente nelle riforme implementate nei Paesi anglosassoni a partire dalla fine degli anni ’70, il Neo-Weberian State (NWS), che caratterizza le più recenti riforme nei Paesi continentali come Francia e Germania, e il New Public Governance (NPG), il modello fondato sui network collaborativi, che è trasversale a diversi contesti nazionali. Tutti e tre i modelli sono di carattere idealtipico e i due autori li definiscono degli “Omega”, cioè delle proie- zioni ideali di un progetto politico delle classi dirigenti nazionali. Nella realtà, i modelli di riforma vengono approvati e realizzati con diversi gradi di successo, sovrapposti fra essi e condizionati da fattori globali, dal peso e dalla cultura degli attori politici e dai modelli organizzativi, che a loro volta si riflettono nelle diverse “tradizioni” amministrative. L’identificazione del rapporto tra il modello idealtipico e la sua effettiva implementazione non è dato dall’analisi di “quanto” un Paese rientri in un determinato modello, ma piuttosto da quanto il modello si adatti alle caratteristiche politiche, sociali e culturali del Paese: «One risk is that it may lead scholars to try to force the local details in country X into a preset frame (more or less NPM […]), whereas perhaps the main significance of the changes in X is their relationship to something else, perhaps something that has gone on before in that country or sector, and which is unique to that country or sector» (Pollitt e Bockaert, 2017, p. 26). Il volume è particolarmente caratterizzato dalla demistificazione del NPM come modello egemone di riforma amministrativa. Nel recente dialogo critico, promosso da “Economia & Lavoro”, sullo stato attuale del modello NPM, si afferma che esso abbia goduto per trent’anni «di incondizionata acclamazione»; poiché si è affermato come paradigma dominante delle politiche pubbliche e della riforma del welfare nel mondo occidentale (Borioni, 2017, p. 65), il NPM deve la sua resilienza alla collocazione «nel quadro delle trasformazioni che hanno interessato l’azione pubblica nel corso degli ultimi 40 anni e che trovano nell’egemonia degli attori, degli interessi e delle idee del paradigma neoliberista il loro principale elemento caratterizzante» (Moini, 2017, p. 73). Le importanti analisi di Borioni e Moini, che analizzano criticamente un volume che riconosce i limiti performa- tivi del NPM in Gran Bretagna (Hood e Dixon, 2015) appaiono, alla lettura del volume di Pollitt e Bouckaert, ancora influenzate da una visione sbilanciata della magnitudo del modello NPM sulle riforme delle pubbliche amministrazioni del mondo. Il NPM in realtà, per quanto importante, è solo uno dei modelli riformatori in campo, non necessariamente quello che ha prevalso o egemonizzato la direzione delle politiche pubbliche e delle macchine amministrative dei Paesi avanzati. Secondo Pollitt e Bouckaert a partire dal classico studio di Osborne e Gaebler Reinventing Government (Osborne e Gaebler, 1992), si è andata diffondendo una vulgata che vede un’affermazione inarrestabile e strutturale del NPM, che non trova corrispondenza nella realtà delle riforme poi effettivamente realizzate. Le motivazioni di tale mitizzazione sono molteplici. Si parte con una ragione meramente linguistica, poiché effettivamente il NPM si è andato diffondendo soprattutto nei Paesi anglosassoni e molte pubblicazioni anglo-americane lo hanno raccontato, trovando eco grazie al potere veicolare dell’inglese: «So it is easy to get an exaggerated impression of how prevalent these types of reform are elsewhere in the world» (Pollitt e Bouckaert, 2017, p. 12). Inoltre, la “colonizzazione” delle istituzioni internazionali che si occupano di pubblica amministrazione, come l’Organizzazione per la cooperazione e lo sviluppo economico (OCSE) e la Banca Mondiale, da parte di personale proveniente dai Paesi anglosassoni, determinando così una produzione mainstreaming di indicazioni e studi favorevoli al NPM da parte delle organizzazioni internazionali. La terza ragione dell’apparente successo del Daniel Pommier Vincelli 173

NPM è di carattere culturale. Vi è sempre, in ogni processo riformatore dell’amministrazione, un forte iato tra l’enunciazione dei principi della riforma e la sua messa in pratica, che deve fare i conti con un sistema complesso costituito dai decisori politici, fattori socio- economici e capacità/volontà di presa in carico da parte degli attuatori (i cosiddetti “man- darini” della pubblica amministrazione). Nel caso del NPM, questo iato è particolarmente ampio. Ogni riforma passa attraverso quattro fasi: la discussione, la decisione, la messa in pratica e i risultati (Talk, Decision, Pratice, Results). Nel caso del NPM, la retorica comu- nicativa delle prime due fasi sopravanza e oscura i risultati pratici delle altre due fasi. Non basta scrivere in una legge di introdurre elementi di competizione tra amministrazione o valutazione della performance, perché questa competizione o questi indici siano effettivamente realizzati. L’incompletezza dei processi di implementazione delle riforme, che è una criticità di tutti i sistemi amministrativi, colpisce il NPM come gli altri modelli. La differenza è che il NPM è particolarmente radicalizzato nei contenuti comunicativi e lascia la sensazione, nell’opinione pubblica, di una drastica revisione dell’esistente. Infine, sottolineano i due autori, e questo lo notano anche Borioni e Moini su “Economia & Lavoro”, vi è il mondo della consulenza privata che nel modello NPM trova una sua particolare (e felice) collocazione come guida strategica, formatore e valutatore. È normale e legittimo che il settore del consulting giochi un effetto moltiplicatore nel propagandare un modello dove trova un forte ritorno economico. Quali sono secondo Pollitt e Bouckaert le principali caratteristiche dei tre modelli? Il NPM si fonda su:

Greater emphasis on ‘performance’, especially through the measurement of outputs; – a preference for lean, flat, small, specialized (disaggregated) organizational forms over large, multi- functional forms; – a widespread substitution of contracts for hierarchical relations as the principal coordinating device; – a widespread injection of market-type mechanisms (MTMs), including competitive tendering, public sector league tables, and performance-related pay; – an emphasis on treating service users as ‘customers’ and on the application of generic quality improvement techniques such as Total Quality Management (TQM) (Pollitt e Bouckaert, 2017, p. 10).

In sintesi, utilizzando la celebre definizione di Dunleavy, il NPM può essere sintetizza- to come un insieme di disaggregazione + competizione + incentivazione (Dunelavy et al., 2006). Secondo Renato Ruffini, i tre principi sono strettamente legati tra loro: «Disaggre- gare significa sviluppare e separare i soggetti produttori di servizi pubblici […] I diversi soggetti dovevano essere messi in competizione tra loro al fine di efficientare le modalità produttive. Ciò può avvenire attraverso forme di introduzione di forme di quasi mercato, contracting out, gare, valutazioni della performance con relativi ranking. Incentivare significa distribuire risorse» (Ruffini, 2017, pp. 423-4). Meno conosciuti, se non inediti, sono gli altri due modelli che Pollitt e Bouckaert rincoscono – pure in una stratigrafia di modelli amministrativa molto complessa – come emergenti e capaci di avere una natura idealtipica a confronto con diverse esperienza nazionali. Il NWS, termine coniato dai due stessi autori, è il modello a cui principalmente guardano le democrazie continentali europee. Il NWS unisce alcuni tradizionali elementi della tipizzazione weberiana del potere statuale e buro- cratico e del funzionamento dello Stato moderno – ruolo dello Stato come principale attore del sistema globale, ruolo della democrazia rappresentativa nazionale come principale istanza politica, ruolo del diritto amministrativo come principale strumento di garanzia della relazione tra cittadini e Stato, visione del servizio pubblico come un corpo professio- 174 Economia & Lavoro, LII, 1 nale distinto con un proprio status e un proprio sapere. Accanto ai principi “weberiani”, vi sono elementi “neo” soprattutto fondati sulla relazione tra amministrazione e cittadini:

Shift from an internal orientation towards bureaucratic rule-following to an external orientation towards meeting citizens’ needs and wishes. The primary route to achieving this is not the employment of market mechanisms (although they may occasionally come in handy) but the creation of a professional culture of quality and service. – Supplementation (not replacement) of the role of representative democracy by a range of devices for consultation and the direct representation of citizens’ views (this aspect being more visible in the northern European states and Germany at the local level than in Belgium, France, or Italy). – In the management of resources within government, a modernization of the relevant laws to encourage a greater orientation to the achievement of results rather than merely the correct following of procedure. This is expressed partly in a shift in the balance from ex ante to ex post controls, but not a complete abandonment of the former. It may also take the form of a degree of performance management (see Section 4.4). – A professionalization of the public service, so that the ‘bureaucrat’ becomes not simply an expert in the law relevant to his or her sphere of activity, but also a professional manager, oriented to meeting the needs of his/her citizen/users (Pollitt e Bouckaert, 2017, pp. 121-2).

Il NWS, nonostante abbia alcuni elementi proprio della logica di mercato e della cu- stomerizzazione tipica del NPM, non è assolutamente da intendere come un “Weber più NPM” ma come un modello idelatipico distintivo – un “Omega” – totalmente differente dal NPM. Il NWS trova una sua origine culturale, prima ancora che amministrativa, nella dimensione della statualità europea differente per natura e intensità, rispetto a quella an- glosassone: «the underlying assumptions of a positive state, a distinctive public service, and a particular legal order survived as the foundations beneath the various national packages of modernizing reforms» (Pollitt e Bouckaert, 2017, p. 123). Il modello di NPG appare più sfumato e non chiaramente prevalente in nessun esempio di riforma amministrativa tentata o attuata nei Paesi presi in considerazione. Esso appare come un modello trasversale, presente in diversi contesti, che prende e amplifica degli elementi del NWS. Il principio fondante del NPG è la collaborazione tra istituzioni, elementi della società civile e operatori privati per definire modalità e qualità dell’erogazione dei servizi pubblici, secondo il framework interpretativo delle reti sociali che deriva dallo studio seminale di Manuel Castells (Castells, 2010). La network society teorizzata trova una sua particolare aderenza negli studi sulla pubblica amministrazione poiché si adatta al tema della complessità nella ridefinizione delle strutture e degli scopi delle pubbliche amministrazioni. Le reti sociali possiedono delle proprietà di flessibilità e complessità che le rendono superiori alle altre due grandi forme organizzative, cioè la gerarchizzazione e il mercato. Il NPM è il risultato della fusione di un impianto gerarchico (la leadership politica e manageriale) e di apertura alle logiche di mercato (le unità organizzative della pubblica amministrazione competono tra di loro e gli staff competono per compensi legati alla performance). I network orizzontali ridefiniscono priorità e modalità organizzative delle amministrazioni verso un modello cooperativo fondato su una diversa relazione tra potere pubblico e società civile; la categoria della governance è intesa come un passaggio dell’autorità pubblica da una impostazione gerarchica e autonoma rispetto alla società civile a una relazione interdipendente, informale e flessibile, basata (come il NPM) sugli obiettivi piuttosto che sulle procedure ma che esalta – a differenza del NPM – l’aspetto cooperativo rispetto a quello competitivo: «Subsequently, the NPG attempted to move beyond the old arguments between the state and business, and to show that complex modern Daniel Pommier Vincelli 175 societies could only be effectively governed through complex networks of actors, drawn from government itself, the market sector, and civil society. The emphasis was on networks, partnerships, and negotiated but ultimately voluntary cooperation, not on competition (like the NPM) or enlightened and professional hierarchies (like the NWS)» (Pollitt e Bouckaert, 2017, pp. 23-4). Il modello NPG trova una similarità in quello definito «Col- laborative Governance» nel quale: «l’istituzione pubblica dialoga on gli altri soggetti nelle diverse fasi di generazione del servizio pubblico, permettendo uno scambio continuo di competenze e risorse, tali da raggiungere migliori risultati nel breve e nel lungo periodo» (Ruffini, 2017, p. 425). Qual è l’impatto sui modelli della grande crisi economica del 2008? Non tutte le recenti riforme della pubblica amministrazione hanno origine da una crisi economica. Il modello NPM si è imposto, in alcuni contesti nazionali, in dei periodi di crescita, come negli USA nel 1993 con l’amministrazione Clinton-Gore e lo “US National Performan- ce Review” o le riforme del secondo periodo del ministero Blair in Gran Bretagna. Tuttavia, esiste una correlazione storica tra il NPM e la crisi economica, soprattutto per- ché la crisi porta a politiche di austerità fiscale e di necessità di tagliare la forza lavoro pubblica. Tuttavia, avvertono i due autori, il rapporto tra crisi e riforme amministrative è strutturalmente ambiguo. La riduzione delle risorse alla pubblica amministrazione da un lato riduce le chance di un successo della riforma, poiché è complicato che una riforma funzioni a costo zero, mentre dall’altro il senso di crisi può spingere in avanti la radicalità della proposta riformatrice. Pollitt e Bouckaert scompongono le dinamiche della relazione tra crisi/austerità fiscale e riforma amministrativa ridimensionando la percezione che il modello “mercatista” del NPM sia il prodotto naturale della crisi e della riduzione dell’impegno economico dello Stato. In realtà, tutti gli Stati che hanno intrapreso riforme amministrative hanno affrontato tagli da operare nelle proprie pubbliche amministrazioni. Qualunque sia stato il modello di riforma amministrativa, i tagli si sono sempre configurati in alcune precise dinamiche operative: tagli lineari (nella maggior parte degli Stati), tagli mirati a ridurre programmi troppo costosi o poco efficienti o, infine, interventi per aumentare l’efficienza di un servizio o di un’organizzazione a budget invariato. I tagli si configurano all’interno delle dinamiche politiche domestiche, delle relazioni tra autorità centrali e periferiche, della capacità di adattamento o resistenza della dirigenza pubblica statale e locale, del peso sempre più consistente del mondo della consulenza esterna. In pratica, la crisi non è un processo che favorisce un modello “neoliberista” di pubblica amministrazione, ma un dato di fatto che colpisce tutti i modelli in campo e ne ridefinisce continuamente i contorni: «For the moment we may simply note that fiscal austerity has become, de facto, a guiding principle for public management reform. In many countries the first and most common aim of reform has become that of saving budgetary expenditures. This is likely to have a major impact on other approaches to reform, whether they be NPM, NWS, or NPG» (Pollitt e Bouck- aert, 2017, pp. 25-6). Quale è la logica, o le logiche, della riforma che hanno prevalso nel nostro Paese? I due autori, alla quarta edizione del loro studio, aprono una finestra sull’Italia. I due autori utilizzano uno schema di interazioni complesse per spiegare le dinamiche effettive di riforma amministrativa nei dodici Paesi. Le riforme sono il frutto dell’interazione multi-direzionale tra forze socio-economiche, sistema e cultura politica e sistema amministrativo, insiemi attorno ai quali svolgono un ruolo pivotal le élite dei decisori politici e amministrativi. Per quanto riguarda l’Italia, la descrizione dei diversi “pacchetti” di riforme amministrative 176 Economia & Lavoro, LII, 1 succeditisi dagli anni ’90 mostra un quadro molto complesso in cui non prevale una logica unitaria e monodirezionale, ma alcune importanti tendenze orientate a logiche diverse. Il Paese ha implementato, dalla fine degli anni ’80, alcuni importanti cicli di riforme amministrative. Nel 1992-94, in coincidenza con la prima grande crisi del sistema dei partiti e l’affermazione dei cosiddetti “governi tecnici”, sono state introdotte misure rilevanti come la cosiddetta «privatizzazione del pubblico impiego», cioè un modello contrattuale e giu- risdizionale che pone il lavoro pubblico alla pari di quello privato; lo smantellamento delle vecchie partecipazioni statali nella politica industriale e un primo piano di privatizzazioni; la separazione tra politica e amministrazione, cioè tra la direzione e il controllo sull’atti- vità amministrativa e la sua gestione; nuovi strumenti orientati al cittadino come l’ufficio per le relazioni col pubblico. Nel 1995-1998, si afferma – sotto la direzione del ministro di centrosinistra Franco Bassanini – un secondo ciclo di riforme: prime forme di incentivo economico del personale pubblico legate ai risultati; misure di semplificazione come l’istituzione di strutture “one-stop” per le autorizzazioni produttive; introduzione delle autocertificazioni come strumenti giuridici di semplificazione dei rapporti tra cittadini e amministrazioni; creazione di agenzie e autorità indipendenti di controllo; processi di de- centralizzazione delle competenze culminati con la riforma costituzionale del 2001, che garantisce nuovi poteri alle autonomie territoriali e alle loro amministrazioni; autonomizzazione di importanti unità amministrative come scuole, università e camere di commercio. Le riforme del 2009, promosse dal governo di centrodestra, e del 2015, da quello di centrosinistra, non hanno cambiato le strutture fondanti della macchina amministrativa italiana (Ongaro, 2016) segnando, anche in questo caso, una forte divergenza tra l’enunciazione delle riforme e la loro effettività. Nel contesto italiano dell’ultimo quarto di secolo, a importanti indirizzi riformatori fanno da contraltare le difficoltà dell’implementazione, l’asimmetricità territoriale e i conflitti centro-periferia, il sovrapporsi e l’intersecarsi di procedure e strutture amministrative contradditorie, in pratica si configura quella che Sabino Cassese definisce la “porosità” dello Stato italiano come caratteristica di lungo periodo. La porosità è il vero elemento distintivo, secondo Cassese, della natura dello Stato italiano, cioè la capacità di negoziare e adattarsi alle pressioni esterne rallentando così la dinamica del cambiamento. Secondo Cassese, non si può leggere lo Stato italiano se non come una struttura con diversi livelli di statalità, cioè di capacità di autonomia, differenziazione e coordinazione interna. L’a- simmetricità dello Stato italiano e della sua macchina amministrativa conduce a un’aperta contraddizione: «una tradizione étatiste, uno Stato paterno, un legislatore onnipotente, l’ampiezza della mano pubblica, i privilegi dell’amministrazione, l’invasione delle periferie da parte del centro da un lato; un posto secondario riservato ai cittadini, governi tran- seunti, uno Stato catturato dall’economia, un’amministrazione porosa dall’altro» (Cassese, 2014, p. 355). L’opera di Pollitt e Bouckaert è stata utile per comprendere che non esiste un modello prevalente di riforma amministrativa né tantomeno che esso, soprattutto per i Paesi non anglosassoni, sia il NPM. Vi è anzi una continua sovrapposizione e intersezione di modelli e pratiche di natura diversa. L’interpretazione di Cassese, che preme sull’aperta contraddittorietà e porosità della struttura statuale italiana, è utile per comprendere come in Italia la sovrapposizione di diversi modelli riformatori (e le resistenze a tali processi) siano state particolarmente avanzate, favorite anche dal basso tasso di capacità di imple- mentare le riforme. Daniel Pommier Vincelli 177

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Anno LII Economia & Lavoro Recensioni, pp. 179-188

RECENSIONI

R. Romano, S. Lucarelli, Squilibrio. Il labirinto della crescita e dello sviluppo capitalistico, Ediesse, Roma 2017, 324 pp.

La crisi iniziata nel settembre del 2007 è, con tutta probabilità, destinata a passare alla storia come un evento epocale, di cui soltanto le generazioni a venire saranno in grado di stabilire la reale portata. Di certo, i tempi sono ancora prematuri per poter effettuare un bilancio complessivo: infatti, se, da un lato, alcuni segnali paiono flebilmente indicare la possibilità di una effettiva ripresa, dall’altro, tanti e tali sono i problemi rimasti insoluti che non appare esagerato continuare a parlare del rischio di una vera e propria «stagnazione secolare» (Summers, 2013). A destare particolare preoccupazione sono, tra le altre cose: l’inesorabile aumento dei livelli di sperequazione sociale, anche all’interno dei Paesi più industrializzati (Piketty, 2014; Harvey, 2005); l’eccessivo peso assunto dalla finanza e, con esso, la possibilità del formarsi di nuove bolle speculative (Gallino, 2011; Orléan, 2010; Marazzi, 2010); l’insufficienza delle soluzioni sinora adottate e la persistenza di una cultura economica saldamente ancorata all’idea che il mercato possa spontaneamente tendere a una condizione di equilibrio, oltre che riluttante a occuparsi adeguatamente dei problemi connessi al tema della domanda effettiva. Su quest’ultimo punto, in particolare, si concentra un saggio di recente uscita, scritto da Roberto Romano e Stefano Lucarelli (2017), Squilibrio. Il labirinto della crescita e dello sviluppo capitalistico, Ediesse, Roma, 324 pp. Proponendosi di indagare a fondo le complesse dinamiche sottese allo sviluppo capitalistico e la natura degli ostacoli che si possono frap- porre a esso, gli autori muovono da una consapevolezza precisa: lo sviluppo è un processo intrinsecamente instabile, in cui si passa continuamente da una condizione di equilibrio a una di squilibrio. È nell’oscillazione continua che si produce da uno stadio all’altro che risiede la vera forza motrice dello sviluppo, non già nel raggiungimento di un’illusoria condizione di equilibrio. «Senza squilibrio non c’è sviluppo», scrivono gli autori (ivi, p. 17), poiché è l’innovazione continua delle tecniche di produzione, secondo quel processo di distruzione creatrice descritto da Schumpeter (1934), che consente a un’impresa di ergersi sulla concorrenza e, dunque, di realizzare dei profitti che sarebbero altrimenti impossibili in una condizione di pieno equilibrio tra tutte le parti. La dinamica descritta incide sulle continue trasformazioni della struttura produttiva, ma a mutare – come sottolineano gli autori – è anche la composizione dei consumi. Do- manda e offerta, infatti, mutano in continuazione da un punto di vista qualitativo oltre che 180 Economia & Lavoro, LII, 1 quantitativo, come risultato di una relazione dinamica che chiama in causa anche l’incedere del progresso tecnico e dell’innovazione. Proprio per questo la crescita economica non può essere formalizzata all’interno di rigidi coefficienti, come pretendono di fare le tavole input-output (Romano e Lucarelli, p. 146). Fondamentale, a tal riguardo, è l’originale interpretazione che della legge di Engel viene fornita da Paolo Leon (1965, pp. 58-9): se al crescere del reddito si modifica la natura dei beni domandati – giacché quelli che erano bisogni secondari nel passato diventano bisogni primari nel presente –, ciò avrà un impatto anche sulla struttura produttiva. La struttura produttiva, in sostanza, muta al variare della struttura dei consumi ed è proprio l’evoluzione di questi ultimi, in genere, a governare la dinamica complessiva del sistema, orientando il processo di selezione/sostituzione dei fattori di produzione. Analizzando il funzionamento della legge di Engel in relazione ai beni strumentali, Ro- mano e Lucarelli evidenziano come la continua accumulazione di sapere favorisca la diffusione di quelle che Leon definisce come tecniche superiori di produzione, le quali, interse- candosi con le trasformazioni che avvengono sul lato della domanda, fungono da elemento disgregatore dell’equilibrio, prefigurando la comparsa di nuovi paradigmi tecno-economici. Ne consegue che non tutte le tipologie di investimento sono destinate a incidere in maniera simile sull’intera struttura; solo quelle realmente innovative, capaci di anticipare la domanda futura e di riorganizzare la produzione attorno alle tecniche superiori selezionate dal mercato, sono in grado di spingere il sistema in avanti, sino al raggiungimento di una nuova condizione di equilibrio. Dalla fluidità di questa dinamica dipende lo sviluppo stesso del sistema, come pure l’andamento dei livelli di occupazione, tenuto conto che i diversi settori economici tendono a mutare in maniera disomogenea. L’analisi di Romano e Lucarelli evidenzia l’importanza dell’esistenza di istituzioni capaci di governare le trasformazioni quanti-qualitative dei consumi, di orientare i processi di innovazione e di coordinare in maniera efficace la domanda, gli investimenti privati e la spesa pubblica in vista delle tecniche superiori di produzione emergenti. Inoltre, palesa l’infondatezza delle teorie neoclassiche, incapaci di concepire lo squilibrio come un fenomeno strutturale, che non può essere scongiurato lasciando il mercato a se stesso, giacché è a questo endogeno e non già riconducibile a delle ingerenze esterne da limitare il più possibile. Infine, aiuta a comprendere le ragioni per cui, enfatizzando il ruolo dell’offerta, e tralasciando quanto accade sul lato della domanda, le teorie economiche che dominano dagli anni ’80 abbiano commesso una serie di gravi errori di valutazione. Per poter tornare a orientarsi nel «labirinto dello sviluppo capitalistico» è dunque im- prescindibile restituire centralità al tema della domanda effettiva. Tuttavia, osservano Ro- mano e Lucarelli, occorre al contempo assumere piena consapevolezza delle specificità del presente e dell’inattualità degli strumenti di stampo keynesiano tradizionalmente impiegati a sostegno della domanda aggregata (Romano e Lucarelli, 2017, pp. 44-5). Governare la domanda effettiva – questa, in estrema sintesi, la tesi centrale del libro – richiede degli sforzi di programmazione e di coordinamento all’altezza del nuovo paradigma tecnologico a cui il capitalismo moderno è informato. Degli interventi indiscriminati sul livello degli investimenti e dei consumi, che non tengano conto dell’andamento tendenziale di questi ultimi, rischiano, infatti, di tradursi in un problema di coordinamento tra domanda e offerta, oltre che in un peggioramento dei saldi commerciali e, in definitiva, in una riduzione del reddito nazionale (ivi, p. 193). Rispetto a quanto appena affermato, il caso italiano appare particolarmente emblema- tico. I dati riportati da Romano e Lucarelli (ivi, pp. 181-207) mostrano come, a dispetto Recensioni 181 della narrativa dominante, il declino dell’economia italiana abbia poco a che fare con gli elevati livelli di debito pubblico e molto con il ritardo tecnologico che il nostro Paese ha accumulato nei confronti dell’estero. In un contesto in cui la spesa in ricerca e sviluppo, sia pubblica che privata, è rimasta al palo, l’incremento degli investimenti in beni strumentali si è infatti tradotto in un aumento del nostro disavanzo commerciale e in una dipendenza del nostro Paese dall’importazione di tecnologia che ne ha limitato fortemente le opportu- nità di crescita (ivi, p. 193). Un aumento indiscriminato degli investimenti, dunque, non garantirebbe una ripresa effettiva e duratura della nostra economia. Accantonare definitivamente le politiche di austerità consentirebbe senz’altro una più equa distribuzione del reddito e attenuerebbe l’impatto della crisi favorendo le fasce della popolazione con una più alta propensione marginale al consumo. Tuttavia, secondo Romano e Lucarelli (ivi, p. 207), si tratta innanzitutto di «comprendere la dinamica strutturale del sistema e di riprogrammare la struttura produttiva del Paese» attraverso interventi mirati, che puntino a orientare i processi di innovazione in maniera coerente con le evoluzioni attese della domanda effettiva. Urgono, in sintesi, un intervento attivo dello Stato e una politica industriale oculata, capace di tra- ghettare il nostro sistema produttivo verso settori a più alta intensità di ricerca e sviluppo. Il libro di Romano e Lucarelli ha il grande merito di mettere opportunamente in luce le dinamiche di struttura sottese allo sviluppo capitalistico – il cui reale funzionamento sembra sorprendentemente sfuggire alle teorie economiche dominanti –, oltre a fornire alcune importanti indicazioni di politica economica. Per ampliare il dibattito sulle questioni poste dai due autori, riteniamo possa comunque tornare utile il ricorso a una prospettiva interdisciplinare, che tenga nella dovuta considerazione anche le dinamiche globali e i fenomeni politici e sociali sottesi ai processi di accumulazione del capitale. In tal senso, alcuni importanti spunti di riflessione ci vengono forniti dalla Teoria dei cicli sistemici di accumulazione formulata da Giovanni Arrighi (1996). In essa, infatti, la dinamica squilibrio-equilibrio-squilibrio propria dello sviluppo capitalistico viene analizzata come qualcosa che non attiene soltanto alla concorrenza tra i singoli imprenditori ma, più in generale, ai rapporti di forza strutturali su cui si regge l’economia globale. Per Arrighi, in estrema sintesi, quando una determinata potenza acquisisce dei vantaggi considerevoli nella produzione e nel commercio, questa arriva ad assumere il ruolo di traino e di guida dell’economia mondiale, coinvolgendo gli altri Stati in una strategia di sviluppo basata su una specifica divisione internazionale del lavoro – retta su un sistema di scambio ineguale che implica un trasferimento netto di surplus dalle aree periferiche verso quelle del centro (Arghiri, 1969). Nel momento in cui, per via dell’emulazione degli altri Paesi, tali vantaggi vengono meno, si determina una graduale caduta dei profitti e, conse- guentemente, un progressivo dirottamento della liquidità verso i mercati finanziari. In tali circostanze, il ritorno a una condizione di squilibrio – nei rapporti di forza e nelle capacità tecnologiche e produttive detenute dai vari Paesi – è condizione necessaria all’avvio di un nuovo ciclo. Al contrario, la persistenza di una condizione di pieno equilibrio – in cui nessuna potenza è in grado di emergere sulle altre e di riorganizzare la divisione internazionale del lavoro sotto il proprio comando – può gettare il sistema nel caos, dando vita a delle più o meno prolungate fasi di stagnazione. Questa dinamica, ciclicamente rinvenibile nella storia del capitalismo, può essere colta anche in riferimento all’attuale crisi dell’egemonia americana, il cui declino, secondo lo stesso Arrighi, sarebbe iniziato con la svolta recessiva degli anni ’70 per delle cause che 182 Economia & Lavoro, LII, 1 sono imputabili, tra le altre cose, all’inasprirsi della concorrenza tra le imprese statunitensi e quelle, in primis, giapponesi e tedesche. Il conseguente e vieppiù crescente peso assunto dalla finanza, con le crisi annesse e connesse, starebbe infine a indicare l’avvento dello stadio terminale del ciclo di accumulazione americano, col delinearsi di una fase di caos sistemico che rende il futuro pieno di incognite (Arrighi e Silver, 2003). Se è vero che «in ogni espansione finanziaria, nessuna esclusa, il capitalismo mondiale è stato radicalmente riorganizzato sotto una nuova leadership» (ivi, p. 37), i tanti e significativi elementi di novità riscontrabili nello scenario globale contemporaneo lasciano comunque aperta la possibilità di sviluppi inediti per il futuro (Fama, 2017, pp. 45-59). Su un aspetto, in ogni caso, occorre insistere: le direttrici lungo cui si dipana il processo di accumulazione seguono il solco tracciato dai rapporti di forza, profondamente sbilanciati, che vigono tra i vari Stati ed è dai costi – economici, politici, sociali e militari – che questi sostengono, sul piano interno ed esterno, che dipende la loro collocazione strutturale. In tutto ciò, le dinamiche dell’innovazione svolgono un ruolo fondamentale, ma sempre e comunque all’interno di un quadro molto più ampio e complesso di cui sarebbe opportuno che la teoria economica, e le ricette che questa propone, tenessero conto. La questione centrale è che il mercato non rappresenta un’entità astratta governata da proprie regole di funzionamento interne su cui bisogna cercare di effettuare delle previsioni, bensì uno spazio caratterizzato dalle continue «interferenze selettive» della politica delle potenze egemoni (Wallerstein, 2003, p. 289). Per quanto le singole istituzioni possano giocare un fondamentale ruolo di indirizzo dei processi di innovazione e della domanda effettiva, gli esiti delle loro manovre dipenderan- no sempre da ciò che avviene all’interno di un sistema globale in cui la continuità del processo di accumulazione è strettamente legata all’esistenza di precise condizioni strutturali e al dispiegarsi di dinamiche che finiscono invariabilmente per operare a vantaggio di alcuni Paesi e a detrimento di altri. Proiettando questo ragionamento all’interno dell’attuale contesto italiano ed europeo, occorre in primo luogo osservare come, in uno spazio dominato dal neomercantilismo tedesco, l’indebitamento dei Paesi periferici sia una condizione indispensabile affinché le esportazioni della Germania possano trovare degli sbocchi sul mercato comune. In tale quadro, l’austerità imposta ai Paesi periferici non punta affatto a favorirne l’ammoder- namento delle strutture produttive, bensì ad assicurare la restituzione dei prestiti erogati dagli stessi Paesi centrali. Per certi versi, si tratta di un meccanismo già ampiamente col- laudato con le manovre di aggiustamento strutturale imposte ai Paesi in via di sviluppo a partire dagli anni ’80, le quali sono state fonte di grande instabilità a livello globale, pur rivelandosi funzionali al mantenimento dell’egemonia dei Paesi del centro (McMichael, 2006; Rist, 2003). Il problema è che in un contesto in cui, come osservano Romano e Lucarelli (2017, p. 171), i singoli Paesi hanno ormai rinunciato a governare la domanda effettiva puntando a mantenere quest’ultima in tensione attraverso la conquista di nuove quote di mercato, le contraddizioni sistemiche stanno diventando sempre più esplosive. La competitività dei singoli Paesi, infatti, si trova a essere strettamente legata all’adozione di misure che finiscono per ledere fortemente il potere perequativo dei Governi e che comportano una generale riduzione della spesa pubblica, delle tasse e dei salari. Inoltre, l’acquisizione di quote crescenti del commercio internazionale da parte di alcune nazioni non fa che aumentare gli squilibri commerciali a livello globale e l’indebitamento dei Paesi deboli. Questi ultimi, per poter avere accesso alla liquidità necessaria a onorare i propri debiti, si trovano a loro volta Recensioni 183 costretti ad applicare misure restrittive, le quali finiscono per comprimere ulteriormente la propria domanda interna. A lungo andare, ne può derivare un crollo dei consumi globali e una discrepanza tale tra domanda e offerta da provocare una brusca frenata del processo di accumulazione, con ripercussioni profonde sia nei Paesi del centro che in quelli periferici. Il rischio è quello di una stagnazione duratura che non potrà essere superata semplicemente attraverso l’avvento di un nuovo paradigma tecnologico e con investimenti tesi ad anticipare la domanda futura all’interno dei singoli contesti nazionali. È più che plausibile che maggiori investimenti in ricerca e sviluppo e un’oculata ri- programmazione della struttura produttiva nazionale possano consentire all’Italia di migliorare i propri saldi commerciali e di rafforzare la propria collocazione sistemica, ma ciò non eliminerebbe le contraddizioni generate dalla competizione tra gli Stati di cui si è detto. Non è un caso che il problema degli squilibri commerciali fosse in cima alle preoccu- pazioni di Keynes – da cui la proposta, rimasta inascoltata, della creazione di una Interna- tional Clearing Union per mezzo della quale equilibrare gli scambi internazionali. D’altro canto, come più volte sottolineato, «l’equilibrio è propriamente impossibile per il capitalismo, la cui esistenza è espansione» (Wallerstein, 2003, p. 247). Senza alcuna pretesa di esaurire qui la questione, ciò che ci preme sottolineare è l’importanza di una prospettiva che guardi ai processi di lungo termine e alle contraddizioni intrinseche del capitalismo, alcune delle quali sembrano invece sfuggire all’analisi – ancor- ché ineccepibile sul piano formale – di Romano e Lucarelli. Una seconda importante problematica chiama invece in causa l’eccessivo squilibrio nei rapporti di forza tra capitale e lavoro. Mette conto ricordare come la crisi dei subprime sia giunta al culmine di tre decenni che hanno segnato la fine di quella fase definita di «compromesso» tra capitale e lavoro, in cui il potere politico dei lavoratori è stato fortemente indebolito e nei quali il divario tra salari e livello medio della produttività è giunto ai suoi massimi storici (Harvey, 2005). Questa controffensiva del capitale, nata in reazione alla crisi di uno specifico modello di sviluppo – quello di matrice fordista e keynesiana –, ha finito col generare un problema inverso di realizzazione dei profitti, legato al calo della domanda effettiva. L’euforia finanziaria e il crescente indebitamento dei privati – secondo quel meccanismo di «privatizzazione del deficit spending statale» descritto da Christian Marazzi (2010, pp. 24-38) – hanno contribuito a celare le contraddizioni in atto, fino all’esplodere della crisi. La sensazione, ad oggi, è che i problemi messi a nudo da questa siano stati tutt’altro che risolti e che senza un riequilibrio dei rapporti di forza tra capitale e lavoro, e un rilan- cio della domanda effettiva globale a partire da una più equa redistribuzione del reddito, nuove e forse più acute ricadute ci attendano al varco. È forse utile sottolineare che il punto centrale della legge di Engel, quale che ne sia l’interpretazione, è che i consumi mutano al variare del reddito. L’analisi di Romano e Lucarelli si concentra sull’ipotesi di una continua crescita dei redditi. Ma in un contesto segnato dalla deflazione salariale – e in cui l’eventuale crescita del reddito disponibile è subordinata all’indebitamento, nel lungo termine insostenibile, delle economie domestiche – si impongono, probabilmente, altri tipi di considerazioni. Prima ancora che della domanda futura – come cartina al tornasole su cui calibrare degli interventi che, in ultima istanza, andrebbero comunque ad agire sul lato dell’offerta –, occorre dunque tornare a occuparsi delle dinamiche che incidono sull’andamento della «domanda presente». 184 Economia & Lavoro, LII, 1

Sempre a tal proposito, è opportuno riflettere anche sulla trasformazione dei processi di estrazione del valore inscenati dal capitalismo contemporaneo. Con la diffusione delle nuove tecnologie di rete si sta infatti assistendo a un processo di crescente compenetrazio- ne tra capitale fisso e capitale variabile, ma anche tra tempi di vita e tempi di lavoro, che sembra preludere all’avvento di una fase del tutto nuova del capitalismo, in cui bisognerà necessariamente riconsiderare il ruolo delle innovazioni (Fumagalli, 2007). Da un punto di vista storico, va peraltro riconosciuto come l’innovazione non sia stata esclusivamente frutto di dinamiche interne alla classe dei capitalisti. La tradizione operaista italiana, in proposito, mette l’accento sul ruolo fondamentale che la conflittualità operaia ha esercitato nella dinamica evolutiva del capitalismo (Negri, 1974). Vi è una complessa dialettica tra capitale e lavoro che si riflette sia sulle trasformazioni che investono le soggettività e le pratiche di lotta operaie, sia sull’evoluzione delle soluzioni tecniche e organizzative di volta in volta adottate dal capitale. È in tale ottica che, ad esempio, andrebbe interpretata la transizione storica dalle forme di organizzazione del lavoro tayloriste a quelle tipiche del toyotismo, sino alla diffusione delle più recenti modalità produttive caratterizzate dall’utilizzo intensivo delle nuove tecnologie della comunicazione e dall’in- corporamento soggettivo di queste (Fiocco, 1997). Secondo questa impostazione teorica, lo stesso sviluppo delle tecnologie di rete può essere inteso come un effetto della controffensiva del capitale nei confronti dell’eccessiva forza assunta dai lavoratori al culmine della fase di sviluppo fordista. Fluidificando i flussi finanziari e favorendo la smaterializzazione dei processi produttivi, le innovazioni tecnologiche introdotte a partire dagli anni ’80 sarebbero state infatti funzionali a un processo di progressiva «cellularizzazione» dei lavoratori e alla disarticolazione delle tradizionali identità di classe. Nel quadro che ne è complessivamente emerso, dominato dalla crescente diffusione di forme di lavoro sempre più precarie e simbolicamente remunerate, si colgono una serie di elementi che paiono rendere oggettivamente difficile una ricomposizione politica del lavoro (Chicchi et al., 2016). Altre analisi pongono invece l’accento sulle opportunità di- spiegate dalla diffusione di un’intellettualità diffusa e sulla possibilità di utilizzare le nuove tecnologie a fini emancipativi, intravedendo nelle nuove forme di cooperazione sociale nate dal basso le alchimie necessarie a un superamento del capitalismo stesso (Vercellone et al., 2017). In un caso e nell’altro – questo il punto per noi centrale – quanto detto appare destinato a incidere in maniera del tutto imprevedibile sulla dinamica da cui, stando alla letteratura operaista, sono storicamente scaturite le innovazioni sociali e tecnologiche introdotte dal capitalismo. Senza addentrarci oltre in tale questione, la quale richiederebbe un’apposita trattazione, ci sembra che essa possa fornire degli spunti utili per continuare a nutrire le riflessioni di Romano e Lucarelli sui processi di innovazione e sulle dinamiche strutturali dello sviluppo capitalistico. È comunque degna di nota l’attenzione che i due autori dedicano alla crisi e al ruolo delle rappresentanze sindacali. Denunciando il forte indebolimento del peso istituzionale dei sindacati, Romano e Lucarelli pongono l’accento sui cambiamenti strutturali occor- si nell’arco degli ultimi decenni. Se negli anni ’70, osservano i due autori, «il sindacato ha contribuito all’accumulazione capitalistica e alla dinamica di struttura, incidendo sulla distribuzione dei redditi in modo coerente con il paradigma tecno-economico in cui ope- rava», tale possibilità è venuta progressivamente meno con l’imporsi di un nuovo modello Recensioni 185 economico lasciato sempre di più alle dinamiche disordinate del mercato (Romano e Luca- relli, 2017, pp. 177). I sindacati, alle prese con una profonda crisi di rappresentanza, hanno così iniziato a occuparsi della formazione dei lavoratori, quasi interiorizzando il discorso economico dominante. Eppure, scrivono i due autori (2017, p. 178), «se il sindacato, come istituzione, ritrovasse il ruolo di agente economico in grado di contribuire alle decisioni rilevanti per la composizione della domanda effettiva, superando il lascito della rivoluzione culturale liberista, si compierebbe un passo importante per tutto il sistema economico». Appellandosi agli insegnamenti del passato, i due autori invocano quindi la comparsa di una nuova cultura economica che sia, tra le altre cose, disposta a riconoscere l’importanza del contributo che i sindacati possono fornire nell’orientare le politiche di indirizzo della domanda effettiva e, più in generale, nell’oliare gli ingranaggi della crescita economica. Va però detto che negli anni ’70 si era ancora in una fase in cui gli interessi di capitale e lavoro potevano trovare, attraverso la mediazione dello Stato e delle politiche keynesiane, dei precisi punti di convergenza che non appaiono più disponibili all’interno dell’attuale paradigma. Inoltre, se si guarda al contesto globale, non ci si può dimenticare di come il relativo benessere delle classi lavoratrici occidentali sia stato a lungo sorretto dalla possibi- lità, per le imprese dei propri stessi Paesi, di sfruttare la loro posizione dominante all’interno della divisione internazionale del lavoro e di disporre di materie prime a buon mercato, grazie a un meccanismo di scambio ineguale di cui a fare le spese sono stati i lavoratori delle nazioni periferiche (McMichael 2006; Frank, 1971; Arghiri, 1969). La nostra sensazione è che, se i sindacati non riusciranno a proiettarsi su un orizzonte più ampio, rompendo le vecchie alleanze e creandone di nuove, e se non avranno il co- raggio di distaccarsi dalla retorica «sviluppista» dominante – come neppure l’analisi di Romano e Lucarelli sembra fare a sufficienza –, il loro ruolo sarà sempre più marginale.

Riferimenti bibliografici arghiri e. (1969), L’échange inégal. Essais sur les antagonismes dans les rapports économiques internationaux, François Masper, Paris. arrighi g. (1996), Il lungo XX secolo. Denaro, potere e le origini del nostro mondo, Il Saggiatore, Milano (ed. or. 1994). arrighi g., silver b. j. (2003), Caos e governo del mondo. Come cambiano le egemonie e gli equilibri planetari, Bruno Mondadori, Milano (ed. or. 1999). chicchi f., leonardi e., lucarelli s. (2016), Logiche dello sfruttamento. Oltre la dissoluzione del rapporto salariale, ombre corte, Verona. fama m. (2017), Il governo della povertà ai tempi della (micro)finanza, ombre corte, Verona. fiocco l. (1997), Innovazione tecnologica e innovazione sociale, Rubbettino, Soveria Mannelli. frank a. g. (1971), Lumpenborghesia, lumpensviluppo: dipendenza economica, struttura sociale e sottosviluppo in America Latina, Mazzotta, Milano. fumagalli a. (2007), Bioeconomia e capitalismo cognitivo, Carocci, Roma. gallino l. (2011), Finanzcapitalismo. La civiltà del denaro in crisi, Einaudi, Torino. harvey d. (2005), A Brief History of Neoliberalism, Oxford University Press, New York. leon p. (1965), Ipotesi sullo sviluppo dell’economia capitalistica, Boringhieri, Torino. marazzi c. (2010), La violenza del capitalismo finanziario, Semiotext(e), New York. mcmichael p. (2006), Ascesa e Declino dello Sviluppo. Una prospettiva globale, FrancoAngeli, Milano (ed. or. 1996). negri a. (1974), Crisi dello Stato-piano: comunismo e organizzazione rivoluzionaria, Feltrinelli, Milano. orléan a. (2010), Dall’euforia al panico. Pensare la crisi finanziaria e altri saggi, ombre corte, Verona. piketty t. (2014), Il capitale nel XXI secolo, Bompiani, Milano (ed. or. 2013). rist g. (2003), The History of Development: From Western Origins to Global Faith, Expanded Edition, Zed Books, London. 186 Economia & Lavoro, LII, 1 romano r., lucarelli s. (2017), Squilibrio. Il labirinto della crescita e dello sviluppo capitalistico, Ediesse, Roma. schumpeter j. a. (2002), Teoria dello sviluppo economico, etas, Milano (ed. or. 1934). summers l. (2013), Economic Forum: Policy Responses to Crisis, Fourteenth Jacques Polak Annual. Research Conference hosted by IMF, Washington, DC, http://imf.org. vercellone c. et al. (2017), Il Comune come modo di produzione. Per una critica dell’economia politica dei beni comuni, ombre corte, Verona. wallerstein i. (2003), Alla scoperta del sistema mondo, Manifestolibri, Roma. Marco Fama

P. Ramazzotti (a cura di), Stato sociale, politica economica e democrazia, Asterios, Trieste 2017, 287 pp.

Uno degli assunti fondamentali della teoria economica dominante attiene alla convinzione che l’Economia sia, o debba tendere a essere, una scienza, assimilabile alla Fisica teorica e di laboratorio. Da ciò discende che l’analisi economica (e la politica economica) prescinde da giudizi di valore. Ciò che è giusto o meno viene relegato in altri ambiti disci- plinari. Ciò che conta è esclusivamente la valutazione della coerenza dei mezzi impiegati rispetto agli obiettivi perseguiti, sia sul piano microeconomico (dove il problema economico viene ricondotto a un problema di allocazione di risorse scarse fra usi alternativi dati), sia sul piano macroeconomico e della politica economica (laddove si assume che l’operatore pubblico massimizzi una funzione di benessere sociale, del tutto indipendentemente dall’e- sistenza di conflitti distributivi e di classe). Si tratta di un’impostazione che risente di non poche criticità. Innanzitutto, è estremamente discutibile l’idea che l’Economia sia una scienza nell’accezione delle scienze “hard”. È sufficiente considerare il problema della non replicabilità degli esperimenti per desti- tuire di fondamenta questa convinzione. È poi ancor più discutibile l’idea che il discorso economico sia libero da giudizi di valore. Nel caso della politica economica, la scelta degli obiettivi da perseguire è intrinsecamente dettata da convinzioni moralmente disputabili. Sia sufficiente considerare l’assunto che l’aumento del tasso di crescita è desiderabile in quanto tale. Con ogni evidenza, non lo è o potrebbe non esserlo, come evidenziato da molti studi sugli effetti perversi (ad esempio, sul degrado ambientale) del perseguimento del solo obiettivo della crescita economica, quantificata esclusivamente dall’aumento del PIL. Questo libro, fin dall’Introduzione, ha il merito di mettere in chiaro che le analisi e le proposte lì contenute si fondano su un esplicito giudizio di valore. In particolare, come sottolineato da Paolo Ramazzotti nell’Introduzione, riprendendo la lezione di Federico Caffè: «la ragion d’essere della politica economica risiede in primo luogo nello scarto fra contabilità privata e contabilità sociale. Questo scarto comporta costi sociali – quali gli infortuni sul lavoro e le malattie professionali, il lavoro infantile e l’inquinamento – alcuni dei quali [sono] riconducibili a specifiche scelte compiute da singole imprese mentre altri – quali la disoccupazione o le duplicazioni di spese per la ricerca – dipendono dal tipo di coordinamento delle scelte proprio di un’economia di mercato» (p. 9). Si fa qui riferimen- to, per esempio, alla produzione «di farmaci inutili o [di] armi» che distruggono risorse o pregiudicano la salute dei lavoratori, implicando problemi morali rispetto ai quali gli economisti mainstream sono silenti. Il principale elemento che lega i diversi contributi contenuti in questo libro è così riassumibile: la finanziarizzazione si associa a un aumento del potere politico dei rentier, al quale fa seguito, pressoché inevitabilmente, la caduta della partecipazione democratica Recensioni 187

(giacché si percepisce che le decisioni rilevanti sono assunte da Istituzioni sovranazionali, non dai singoli Governi), in una spirale perversa per la quale ciò legittima ulteriormente misure che incentivano processi di finanziarizzazione. Trattasi di spirale perversa dal momento che gli autori che hanno contribuito a questo volume condividono l’idea – sostenuta da una robusta argomentazione teorica e da un’ampia evidenza empirica – che la finanziarizzazione si associa a (e implica) una caduta degli investimenti, dunque della domanda effettiva, dell’occupazione e del tasso di crescita. Questo libro ospita sette contributi di autorevoli economisti e sociologi. Michele Can- giani – in un originale framework teorico che combina elementi analitici tratti da Marx con altri derivati dall’istituzionalismo «radicale» (Veblen, O’ Connor) – evidenzia il fatto che le principali decisioni di politica economica, in un’economia finanziarizzata e globale, risentono della pianificazione realizzata da grandi istituzioni private e che tale pianificazione tende a comprimere gli spazi della democrazia e i diritti sociali. Lo Stato, in questo scenario, continua a giocare un ruolo rilevante: «Lo sviluppo capitalistico, mentre rende necessario l’intervento pubblico, tende a ridurlo al minimo, per mantenere elevati il saggio di profitto e le opportunità d’investimento» (p. 46) Allo scenario descritto da Cangiani si giunge, storicamente e logicamente, attraverso (soprattutto) l’acquisizione – da parte delle classi dominanti identificabili con le élites finanziarie – del controllo dei valori egemoni. E il valore egemone è l’individualismo, che porta con sé un «ripensamento vero e proprio dell’idea stessa di stato» (p. 64) e che fa dell’efficienza il solo parametro con il quale misurare la desiderabilità di una scelta, individuale o collettiva. Con ogni evidenza, i cambiamenti valoriali sono anche il riflesso di cambiamenti strutturali e nei rapporti di forza. Roberto Schiattarella osserva, in modo del tutto convincente, che il capitalismo finanziario globale ha inciso profondamente sugli obiettivi perseguiti dall’operatore pubblico, che ora cerca, in primo luogo, di «convincere i mercati finanziari dell’appetibilità dei titoli di sta- to». Lo «strabismo strutturale» della politica economica oggi attiene alla necessità, appun- to, di persuadere i creditori dello Stato e simultaneamente di attrarre capitali dall’estero in un meccanismo vizioso di caduta dei salari, riduzione della tutela dei diritti dei lavoratori, riduzione delle tutele ambientali, con conseguente inevitabile calo della partecipazione democratica. Claudio Gnesutta, a riguardo, argomenta, in modo assai convincente, seguendo la lezione del compianto Marcello De Cecco, che, a partire dai primi anni ’80, si è passati da un’economia «del debitore» a un’economia «del creditore», e che quest’ultimo, oggi, condiziona in modo significativo gli indirizzi di policy dominanti. Si tratta di un nuovo «sistema egemonico» caratterizzato dalla «subordinazione del lavoro alla finanza» (pp. 96- 7). Sulle trasformazioni del lavoro si interroga – nel saggio successivo – Paolo Ramazzotti, soffermandosi, in prima battuta, sulla «natura peculiare della merce forza-lavoro» (che non è equiparabile ad altre merci, giacché attiene ad «attività svolta da esseri umani» – p. 133) e successivamente sugli effetti perversi delle politiche di flessibilità del lavoro e di mode- razione salariale. Il successivo contributo di Stefano Perri e Roberto Lampa – uno studio sulla lunga stagnazione italiana – riprende da Gnesutta e Ramazzotti l’idea che il combina- to di riduzione della spesa pubblica (derivante da ciò che gli autori definiscono la «grande ritirata» dello Stato) e di accentazione di misure di precarizzazione del lavoro, riducendo la domanda interna, ha effetti di segno negativo sul tasso di crescita della produttività del lavoro. Si tratta di un’interessante applicazione al caso italiano della cosiddetta legge Kaldor-Verdoorn. Angelo Salento, nel saggio che segue, mostra come, contrariamente alla visione dominante, i processi di finanziarizzazione siano presenti, e presenti in modo significativo, anche in Italia, soprattutto sotto forma di crescente patrimonializzazione delle 188 Economia & Lavoro, LII, 1 imprese. L’ultimo saggio – di Alberto Cammozzo e Francesca Gambarotto – si sofferma sulle trasformazioni urbane e sul ruolo della città nel processo di accumulazione di capitale e di rinnovamento sociale. Il libro è destinato a una platea ampia di lettori, non solo economisti e sociologi accade- mici, ma a tutti coloro che sono interessati a riflettere sulle distorsioni dell’attuale modello di sviluppo e sulle alternative possibili, a mettere in discussione i tanti luoghi comuni della narrazione dominante, e a esercitare la propria coscienza critica in vista di quella che Fe- derico Caffè chiamava la «civiltà possibile». Il linguaggio utilizzato è piano e con un uso minimo di tecnicismi.

Guglielmo Forges Davanzati Anno LII Economia & Lavoro Segnalazioni, pp. 189-191

SEGNALAZIONI*

G. Celi, A. Ginzburg, D. Guarascio, A. Simonazzi, Crisis in the European Monetary Union. A Core-Periphery Perspective, Routledge, London 2018, 298 pp.

After decades of economic integration and EU enlargement, the economic geography of Europe has shifted, with new peripheries emerging and the core showing signs of fragmentation. This book examines the paths of the core and peripheral countries, with a focus on their diverse productive capabilities and their interdependence. Crisis in the European Monetary Union: A Core-Periphery Perspective provides a new framework for analysing the economic crisis that has shaken the Eurozone countries. Its analysis goes beyond the short-term, to study the medium and long-term relations between ‘core’ countries (particularly Germany) and Southern European ‘peripheral’ countries. The authors argue that long-term sustainability means assigning the State a key role in guiding investment, which in turn implies industrial policies geared towards diversifying, innovating, and strengthening the economic structures of peripheral countries to help them thrive. Offering a fresh angle on the European crisis, this volume will appeal to students, academics, and policymakers interested in the past, present, and future construction of Europe.

G. de Vivo, Nella bufera del Novecento. Antonio Gramsci e Piero Sraffa tra lotta politica e teoria critica, Castelvecchi, Roma 2017, 188 pp.

Antonio Gramsci e Piero Sraffa sono tra i grandi intellettuali del Novecento europeo. La figura e le idee dell’uno, capo del Partito Comunista, sono state una stella polare per generazioni di teorici e militanti politici. Economista originalissimo e di raffinata cultura, l’altro fu parte di una rete intellettuale che includeva pensatori come Keynes e Wittgen- stein. Per venti anni i due furono legati da una grande amicizia. Cosa li univa? Quali ideali e quali circostanze permisero l’incontro di due uomini così diversi, il figlio di una poveris- sima famiglia sarda e quello di uno dei principali giuristi italiani del tempo, rettore della Bocconi? Cosa continuò a legarli mentre l’uno era chiuso nel carcere fascista e l’altro era a Cambridge? Questo libro indaga sull’origine della loro amicizia, dal senso di riforma morale che emanava da un liceo e dall’università torinese, e dal sommovimento delle classi subalterne all’inizio del Novecento, arrivando poi all’opposizione al fascismo e alle vicende

* A cura della Redazione. 190 Economia & Lavoro, LII, 1 della prigionia di Gramsci e ai suoi dissensi col partito. Esso si attiene il più strettamente possibile all’evidenza documentale che è invece stata del tutto o quasi ignorata da molti di quelli che si sono occupati di questi problemi.

C. Dell’Aringa, C. Lucifora, T. Treu (a cura di), Salari, produttività, disuguaglianze. Verso un nuovo modello contrattuale?, il Mulino, Bologna 2017, 569 pp.

Negli ultimi decenni l’economia italiana ha sperimentato un progressivo declino della propria competitività e un calo delle quote sui mercati internazionali. Le ragioni, molteplici e profonde, hanno interessato in modo trasversale tutti i settori dell’economia. Tra le cause citate nel dibattito politico-economico c’è la frammentazione della struttura produttiva, le rigidità del mercato del lavoro, le inefficienze nell’allocazione dei fattori produttivi e, più in generale, un assetto economico e istituzionale giudicato poco reattivo agli shock economici. Il protrar- si della crisi economico-finanziaria e l’aumento di disoccupazione e povertà hanno reso più evidente la necessità di proseguire nel processo di riforma della legislazione del lavoro e delle relazioni industriali, per rivitalizzare la crescita dell’occupazione, per aumentare la produtti- vità ed estendere la rete di protezione sociale, per tutelare i lavoratori più deboli. La crescita economica ha bisogno di un sistema di relazioni industriali in grado di garantire flessibilità nella regolazione dei salari e una maggiore resilienza dell’occupazione al ciclo economico. Que- sto volume vuole contribuire al dibattito in corso sull’opportunità di ridefinire l’assetto del sistema di contrattazione collettiva per sostenere il recupero di competitività dell’economia italiana. Oltre trenta studiosi affrontano i temi che occupano il dibattito politico-economico e analizzano i vincoli posti dalle compatibilità macro-economiche per la crescita dell’occupazione e dei salari, la questione delle diseguaglianze, della volatilità dei redditi e dei divari territoriali. Vengono esaminate le tendenze in atto alla proliferazione dei contratti nazionali di lavoro, le questioni relative alla rappresentanza, i possibili assetti della contrattazione collettiva nazionale e decentrata, il ruolo svolto dai minimi salariali. Il libro vuole presentare, in modo rigoroso, i risultati di queste analisi e discutere sulle diverse opzioni di policy.

P. Di Martino, M. Vasta (a cura di), Ricchi per caso. La parabola dello sviluppo economico italiano, il Mulino, Bologna 2017, 320 pp.

Nel secolo e mezzo trascorso dall’unificazione, l’Italia ha raggiunto livelli di ricchezza simili a quelli dei maggiori Paesi industrializzati. L’ondata di globalizzazione degli ultimi decenni ha però fatto emergere la debolezza del nostro sistema produttivo. Secondo la lettura originale che ne danno gli autori di questo libro, il capitalismo italiano è stato negativamente influenzato da istituzioni inefficienti, che hanno avuto un forte impatto sulle dimensioni e sulla governance delle imprese, come anche sulla formazione di capitale umano e sulla capacità innovativa. In questa luce, l’assetto istituzionale ha quindi rappresentato il principale freno per le potenzialità di sviluppo del Paese.

M. Gambilonghi, Controllo operaio e transizione al socialismo. Le sinistre italiane e la democrazia industriale tra anni Settanta e Ottanta, Aracne, Roma 2017, 308 pp.

Il volume ricostruisce il dibattito svoltosi nella sinistra italiana tra gli anni ’70 e ’80 in Segnalazioni 191 merito alla cosiddetta “democrazia industriale”, ovvero, circa gli istituti e le procedure attraverso cui permettere a operai e impiegati di svolgere un ruolo attivo nei processi decisionali delle imprese. Poiché dirimente rispetto alla definizione di nodi e questioni relative alla più generale strategia e prassi riformatrice dei partiti della sinistra, il libro sceglie poi di inquadrare questo dibattito all’interno dell’elaborazione più generale sviluppata dal Parti- to comunista italiano (Pci) e dal Partito socialista italiano (Psi) a proposito della transizione a una società socialista che si voglia democratica e pluralista.

G. M. Rey (a cura di), La mafia come impresa. Analisi del sistema economico criminale e delle politiche di contrasto, Franco Angeli, Milano 2017, 304 pp.

Eurostat ha chiesto ai Paesi membri dell’Unione europea di inserire nei conti nazionali alcune tradizionali attività produttive illegali – droga, sfruttamento della prostituzione, contrabbando di tabacco – ma la lista di tali produzioni è ben più lunga. L’internazionaliz- zazione dei mercati richiede tecnologie complesse, servizi internazionali differenziati e un sistema finanziario multilocalizzato. Questa evoluzione dell’apparato produttivo coinvolge anche le organizzazioni criminali e necessariamente le politiche di contrasto. Esiste un’in- dubbia e prevedibile difficoltà di comprensione dei modelli adottati dalle organizzazioni criminali e le ricerche presenti in questo volume suggeriscono di ricorrere alle tecnologie della conoscenza e allo studio delle relazioni interne ed esterne al sistema economico criminale. Un esito di queste ricerche è uno schema che definisce il conto satellite dell’economia criminale da integrare con gli analoghi schemi relativi all’economia sommersa e all’economia legale. Promettenti sviluppi sono inoltre il risultato delle ricerche sulle imprese legali della criminalità organizzata, operanti come supporto alle attività criminali oppure finalizzate all’investimento.

V. Seidler, Making sense of Brexit. Democracy, Europe and uncertain futures, Policy Press, Bristol 2018, 208 pp.

After the shock decision to leave the EU in 2016, what can we learn about our divided and increasingly unequal society and the need to listen to each other? This engaging and accessible book addresses the causes and implications of Brexit, exploring this moral anger against political elites and people feeling estranged from a political process and economic system that no longer expressed their will. Seidler argues that we need new political imaginations across class, race, religion, gender, and sexuality to engage in issues about the scale and acceleration of urban change and the time people need to adjust to new realities. He suggests we need to listen to people’s concerns not only about the impact of immigration and globalisation on their lives but also about the injustice of a capitalist economy that makes them pay through austerity and cuts in social welfare for a financial crisis they were not responsible for. He imagines alternative futures that will allow different generations to still appreciate themselves as Europeans with a future in Europe. Una firma per la Fondazione Brodolini: a te non costa nulla, per la ricerca e la cultura vuol dire più forza.

La nuova legge finanziaria offre la possibilità di contribuire, senza alcun onere aggiuntivo per il contribuente, al finanziamento di singole associazioni e fondazioni riconosciute non profit, destinando ad una di esse una quota pari al 5 per mille dell’imposta sul reddito.

Per farlo, è sufficiente firmare nel riquadro “Sostegno del volontariato, delle organizzazioni non lucrative di utilità sociale, delle associazioni di promozione sociale, delle associazioni e fondazioni” all’interno dello spazio dedicato alla scelta per la destinazione del 5 per mille, nella dichiarazione dei redditi.

Dovrete inoltre inserire il codice fiscale dell’ente prescelto. Il codice fiscale della Fondazione Brodolini è: 02072870583

La Fondazione Brodolini individua nel lavoro il principale oggetto delle proprie attività di ricerca e di promozione culturale. Il lavoro, infatti, costituisce lo strumento principe dell’inclusione sociale poiché favorisce l’integrazione e la partecipazione dell’individuo alla storia del suo tempo e contribuisce alla crescita ed alla valorizzazione della personalità e della dignità umana. In coerenza con i suoi scopi, l’attività culturale e scientifica della Fondazione è rivolta a ricercare e a dibattere i problemi più rilevanti ed urgenti del mondo del lavoro riguardanti l’occupazione, la tutela del lavoro e la protezione sociale. Le sue attività, basate sull’adozione di una rigorosa metodologia scientifica e di un approccio interdisciplinare, coinvol- gono gli esponenti più qualificati della cultura, del sindacato e del mondo industriale. Da esse derivano raccomandazioni di policies indirizzate alle competenti istituzioni europee e nazionali. Per maggiori informazioni sulle attività della Fondazione Brodolini è possibile consul- tare il sito www.fondazionebrodolini.it.

Fondazione Giacomo Brodolini Via Solferino 32, 00185 Roma Tel 0644249625 E-mail: [email protected]