GENERACIÓN DE NUEVOS INSTRUMENTOS PARA EL FINANCIAMIENTO MUNICIPAL GENERACIÓN DE NUEVOS INSTRUMENTOS PARA EL FINANCIAMIENTO MUNICIPAL

Este documento se elaboró en el marco de la asistencia técnica prestada por ONU-Habitat al gobierno del Estado Plurinacional de Bolivia, con la cooperación de la Agencia Sueca de Desarrollo Internacional (ASDI).

La presente publicación es una herramienta para el diseño y aplicación de estrategias de financiamiento público dirigidas a la solución de necesidades de los espacios urbanos por parte de las administraciones municipales.

Derechos reservados, 2021

HS Number: HS/026/21S

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© Programa de las Naciones Unidas para los Asentamientos Humanos, ONU-Habitat.

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Las denominaciones usadas y las sugerencias que formula este informe no expresan la opinión de la Secretaría de las Naciones Unidas en lo referente al estado legal de ningún país, territorio, ciudad o área, o de sus autoridades. Ni tampoco en lo que se refiere a la delimitación de sus fronteras o límites, ni en lo relacionado con su sistema económico o nivel de desarrollo. Los análisis, conclusiones y recomendaciones de este informe no reflejan necesariamente los puntos de vista del Programa de las Naciones Unidas para los Asentamientos Humanos, ni de su Consejo de Administración, ni de sus Estados miembros. La referencia a límites jurisdiccionales normas de aplicación local o estrategias de política pública y otra información expuesta en este volumen no denotan, por parte de ONU-Habitat, juicio alguno sobre la condición jurídica de ninguno de los territorios ni aprobación o aceptación de las implicaciones de las normas locales.

La Paz, agosto de 2021

Programa de las Naciones Unidas para los Asentamientos Humanos - ONU-Habitat

Maimunah Mohd Sharif Directora Ejecutiva

Elkin Velásquez Monsalve Director Regional para América Latina y el Caribe

Sergio Blanco Ania Coordinador de Programa ONU-Habitat en Bolivia

Autores principales Rafael López Valverde Susana Capobianco Sainz

Revisión institucional Limbert Cabrera Quispe

Equipo de comunicación Javier Zárate Taborga Patricia Olmos Castro Víctor Catacora Loredo Blanca Condori Mamani Mensaje del coordinador del Programa

La Nueva Agenda Urbana, como estrategia articulada al logro de los Objetivos de Desarrollo Sostenible de la Agenda 2030, fomenta un cambio hacia un nuevo paradigma para los asentamientos humanos, uno que reconoce a la ciudad como un espacio para la generación de bienestar y que establece un conjunto de compromisos para transformar las ciudades en entornos para el ejercicio pleno de los derechos económicos, sociales, culturales y medioambientales.

En consistencia con esta perspectiva, el Estado boliviano ha elaborado la Política Nacional de Desarrollo Integral de Ciudades (PNDIC), propuesta que plantea un conjunto de desafíos que se deben de atender para enfrentar los desequilibrios actuales en el desarrollo de los asentamientos humanos del país.

Por supuesto la concreción de los planteamientos mencionados requiere la realización de varios esfuerzos; de tipo legal, institucional y, por supuesto también, financiero.

En el empeño por identificar esquemas que posibiliten la inversión de los recursos que requieren las ciudades, y comprendiendo la financiación de la infraestructura y los servicios urbanos como uno de los elementos que harán posible la retención de valor y la transformación de los territorios, ONU-Habitat pone a consideración de los tomadores de decisiones, y del público en general, este estudio que busca identificar mecanismos novedosos para fortalecer las capacidades de inversión y asignación de recursos por parte de los gobiernos locales.

Sergio Blanco Ania Coordinador del Programa ONU-Habitat en Bolivia Tabla de contenidos

Introducción 7 1. Marco referencial 9 2. Experiencias innovadoras 13

2.1. Contribuciones Participativas en América Latina 13 2.1.1. Argentina 13 2.1.2. Chile 15 2.1.3. Replicabilidad en Bolivia 17

2.2. Políticas de Suelo, Derecho Urbanístico y Cambio Climático en Curitiba 20 2.2.1. Impuesto a la propiedad con componentes de incentivo “verdes” 21 2.2.2. Replicabilidad en Bolivia 23

2.3. Modelo de Gobernanza en la Región Metropolitana de Accra, Ghana 25 2.3.1. Gobernanza como estrategia de mejora de la captación de valor del suelo 26 2.3.2. Replicabilidad en Bolivia 29

2.4. Tasa de Congestión en Singapur y Londres 31 2.4.1. Tasa de congestión en Singapur 31 2.4.2. Tasa de congestión en Londres 32 2.4.3. Replicabilidad en Bolivia 34

2.5. Proyecto de Asociaciones Público Privadas de SMART AGRO Colombia 35 2.5.1. El caso de Colombia 36 2.5.2. Replicabilidad en Bolivia 38

2.6. Los Sujetos Patrimoniales del Centro Histórico en Ciudad de México 40 2.6.1. El caso de la Ciudad de México DF 41 2.6.2. Replicabilidad en Bolivia 44

3. Recomendaciones estratégicas para la Política Nacional de Desarrollo Integral de Ciudades (PNDIC) de Bolivia 47

3.1. Puntos de partida y elementos sine qua non 47 3.2. Convergencias y agendas complementarias 48 3.3. Inclusión y participación ciudadana 49 3.4. Comunicación como elemento transversal 49 4. Propuestas para la mejora del financiamiento de las ciudades 51

4.1. Modelo del predial verde 51 4.2. Contribuciones participativas 53 4.3. Proyecto de agricultura inteligente 55 4.4. Recuperación de los centros históricos 60

5. Marco normativo 63 Bibliografía

Introducción

La Nueva Agenda Urbana, documento estratégico adop- urbana que se han aplicado de forma favorable a distintos tado en ocasión de la Conferencia de las Naciones Unidas objetivos de la gestión municipal en distintos países. sobre la Vivienda y el Desarrollo Urbano Sostenibles (Habitat III, 2016), considera a la urbanización como un No se trata en todos los casos de prácticas que incre- instrumento para lograr el desarrollo, y establece como mentan la disponibilidad de recursos financieros de las uno de sus pilares de aplicación el desarrollo de políticas entidades públicas, sino de estrategias que dan solución urbanas nacionales. a una o más necesidades que presentan las ciudades. Así, las experiencias consideradas se destacan, más que por En cumplimiento de ese compromiso, el Estado boliviano, la novedad de su lógica o aplicación, por su forma prác- con la colaboración de ONU-Habitat, ha desarrollado la tica de resolución de compromisos o por la articulación propuesta de Política Nacional de Desarrollo Integral de adecuada de los actores involucrados. Ciudades (PNDIC) de Bolivia, iniciativa que no es un hecho menor, ya que, como sucede en otros países de la región, Se observa las características de aplicación de seis los espacios urbanos bolivianos presentan retos impor- mecanismos de financiación identificados en diferentes tantes que deben encararse a la brevedad posible. ciudades del mundo y, a partir de su análisis, se plantean cuatro propuestas específicas que podrían ser aplicadas Fenómenos como la concentración poco ordenada en las ciudades de Bolivia. de actividades y el crecimiento acelerado y desigual de las principales aglomeraciones urbanas, requieren En cuanto a su estructura, el documento parte estable- y demandan servicios e infraestructuras que generen ciendo el marco referencial al que va dirigido, en este posibilidades de desarrollo del potencial positivo que caso la implementación de la Política Nacional de Desa- tiene la aglomeración de personas. Si las ciudades no rrollo Integral de Ciudades de Bolivia. A partir de ello se logran condiciones para generar esos servicios e infraes- presentan cuatro secciones: una primera que describe tructura requeridos, la ampliación de las brechas de seis casos seleccionados de experiencias relevantes de desigualdad y sus consecuencias en términos de paupe- las que se examina además sus posibilidades de repli- rización e inseguridad son también un horizonte posible. cabilidad en Bolivia; una segunda parte con un conjunto de recomendaciones estratégicas para la PNDIC, que Teniendo en consideración esos desafíos, ONU-Hábitat surgieron del análisis de los casos y las conversaciones ha comenzado a explorar posibilidades efectivas para con expertos que se llevaron a cabo en el marco de la guiar y apoyar el proceso de implementación de la Política investigación; una tercera parte describe las propuestas Nacional de Desarrollo Integral de Ciudades de Bolivia. concretas y la ruta crítica necesaria para implemen- El presente estudio constituye uno de los resultados de tarlas en ciudades de Bolivia; finalmente, se sinte- estos esfuerzos, y tiene como objetivo dar a conocer tiza la normativa observada para futuras referencias. un conjunto de experiencias notables de financiación

Generación de nuevos instrumentos para el financiamiento municipal | 7

01 Marco referencial

La Política Nacional de Como alcance, la política pretende Estos 6 objetivos se desagregan a su Desarrollo Integral de abarcar 28 áreas urbanas del vez en 21 líneas estratégicas y sus Sistema de Ciudades que la misma correspondientes líneas de acción. Ciudades de Bolivia se conceptualiza y que corresponden a plantea como objetivo 64 gobiernos municipales urbanos, La siguiente matriz presenta los general el “impulsar 33 de ellos en torno a las 3 aglome- casos analizados considerando el un desarrollo urbano raciones metropolitanas y 31 que área estratégica de los mismos, así inclusivo y sustentable conforman 12 aglomerados menores como los objetivos, líneas estraté- y 13 ciudades uninodales. La política gicas y líneas de acción de la Política que promueva ciudades se proyecta en un horizonte temporal Nacional de Desarrollo Integral de como espacios seguros, de de 15 años. Ciudades de Bolivia sobre los cuales se convivencia y oportunidad podría incidir (Véase Tabla 1, pág. 10): para todas y todos, y La Política Nacional de Desarrollo Inte- refuerce su rol como gral de Ciudades de Bolivia se plantea 6 objetivos de acuerdo al siguiente generadora de bienestar, esquema (Véase la Ilustración 1): la modernización y la transformación del país”.

Ilustración 1 Objetivos estratégicos de la Política Nacional de Desarrollo Integral de Ciudades de Bolivia

Ciudades Productivas

Ciudades Ciudades Gobernanza Ciudades Sustentables Inclusivas de la Ciudad Ordenadas y Resilientes

Fuente: Documento de la Ciudades Saludables y con Calidad de Vida Política Nacional de Desarrollo Integral de Ciudades, pág. 53

Generación de nuevos instrumentos para el financiamiento municipal | 9 Tabla 1: Casos de financiación municipal analizados y su articulación con la PNDIC Caso PNDIC Fuente y área Innovación Replicablidad estratégica

CONTRIBUCIONES Objetivo: Gobernanza de Impuestos, tasas y Instrumento Hay múltiples PARTICIPATIVAS la ciudad patentes: temporal para el antecedentes para EN AMÉRICA financiamiento este caso: el ejercicio LATINA Línea Estratégica: ƒ Vivienda, servicios de infraestructura del control social y la Experiencias Incrementar las e infraestructura urbana a solicitud de participación ciudadana innovadoras de capacidades y la básica los contribuyentes desde el municipalismo contribuciones autonomía financiera de y basada en la y casos concretos de participativas en las ciudades participación y implementación de Argentina y Chile control ciudadanos mecanismos similares

PREDIAL VERDE en Objetivo: Gobernanza de Impuestos, tasas y Instrumentos La base de los casos Curitiba, Brasil la ciudad patentes: urbanísticos- es una sinergia tributarios como entre la legislación Línea Estratégica: ƒ Institucionalidad, medidas para medioambiental – con Incrementar las normativa y enfrentar al Cambio amplio desarrollo y capacidades y la regulación climático potencial en Bolivia – y autonomía financiera de las políticas urbanas. ƒ Ecología urbana y las ciudades A partir de estas es medio ambiente posible desarrollar Objetivo: Ciudades instrumentos sustentables y resilientes localmente contextualizados. Línea Estratégica: Optimizar la gestión integral ambiental de las ciudades, precautelando el equilibrio de las funciones ambientales, protegiendo la salud y reduciendo las desigualdades socioespaciales

CAPTACIÓN DE Objetivo: Gobernanza de Impuestos, tasas y Estrategias de Las condiciones en las PLUSVALÍA la ciudad patentes: captación de que se da el caso de la Alianzas con plusvalía en un región metropolitana stakeholders Línea Estratégica: ƒ Institucionalidad, contexto de debilidad de Accra son similares para implementar Incrementar las normativa y institucional, al caso boliviano: estrategias de capacidades y la regulación construyendo descentralización captación de autonomía financiera de alianzas con municipal, plusvalías en las ciudades stakeholders locales institucionalidad débil y Accra, Ghana proceso expansivo del mercado de tierras

10 | Generación de nuevos instrumentos para el financiamiento municipal Caso PNDIC Fuente y área Innovación Replicablidad estratégica

TASA DE Objetivo: Gobernanza de Impuestos, tasas y Diferentes Hay antecedentes de CONGESTIÓN: la ciudad patentes: estrategias y formas un sistema de control Las lecciones de de aplicación exitosa vehicular en áreas Singapur y Londres Líneas Estratégicas: ƒ Transporte urbano de la tasa con metropolitanas así impactos tangibles como el pago de peajes. Incrementar las ƒ Digitalización en el sistema de Un sistema unificado capacidades y la y ciudades transporte urbano que además combine autonomía financiera de inteligentes las ciudades. Promover cobros digitales, puede el gobierno electrónico ser implementado y abierto y la gestión tomando como base las inteligente de las experiencias revisadas ciudades

Objetivo: Ciudades saludables y con calidad de vida

Línea Estratégica: Promover la movilidad urbana eficiente y sustentable con enfoque de inclusión social y de género

Generación de nuevos instrumentos para el financiamiento municipal | 11 Caso PNDIC Fuente y área Innovación Replicablidad estratégica

SMART AGRO Objetivo: Gobernanza de APP: La convergencia Bolivia tiene varias COLOMBIA la ciudad de agendas para el empresas de telefonía El caso del ƒ Digitalización planteamiento de y servicios de internet proyecto Líneas Estratégicas: y ciudades una APP que tienen robustas colaborativo con Incrementar las inteligentes inversiones en RSE Telefónica capacidades y la y quieren ampliar su ƒ Ecología urbana y autonomía financiera de cartera de clientes, medio ambiente las ciudades. Promover además de la telefónica el gobierno electrónico del Estado. Se podría y abierto y la gestión replicar un proyecto inteligente de las similar ciudades

Objetivo: Ciudades sustentables y resilientes

Línea Estratégica: Impulsar modalidades de producción urbana y hábitos de consumo sustentables y saludables

Objetivo: Ciudades productivas. Línea Estratégica: Impulsar procesos de transformación productiva basados en la investigación, innovación y desarrollo (I+I+D)

LOS SUJETOS Objetivo: Ciudades APP: Gestión del Las ciudades PATRIMONIALES inclusivas centro histórico bolivianas, al igual DEL CENTRO ƒ Espacios para desde el proceso que toda AL, tienen HISTÓRICO: Línea Estratégica: la cultura, el de “invención riquísimo patrimonio de la valoración Fortalecer las esparcimiento y la del patrimonio cultural urbano que identitaria a la identidades culturales cohesión social urbano”, dando una podría ser gestionado valorización poniendo en valor el redefinición de la con este modelo de ƒ Institucionalidad, mercantil. Una patrimonio y la memoria idea de patrimonio participación ciudadana normativa y exploración inicial colectiva, y promoviendo cultural urbano regulación desde la Ciudad de las artes México

LE Línea Estratégica LA Línea de Acción APP Asociaciones Público Privadas

A continuación se detalla cada caso y su contexto, así como las posibilidades de replicabilidad en Bolivia. 02 Experiencias innovadoras

En este capítulo se 2.1. Contribuciones Latina es la complejidad técnica revisan los seis casos Participativas en América de su implementación y, en parti- seleccionados en cuanto Latina cular, el problema de cómo valorar a experiencias destacadas la plusvalía de la tierra resultante de de mecanismos para el Las contribuciones de mejoras (CM) las intervenciones públicas (Smolka, son instrumentos temporales que 2012, pág. 13). financiamiento municipal. permiten el financiamiento de una Se provee información de obra y la gestión de inversiones Hay muchas formas de implementar contexto sobre cada uno públicas en una ciudad y se recurre este instrumento, pero presentamos de los casos, se detalla a ellas cuando se ejecuta una obra 3 en particular que introducen como la lógica de aplicación a solicitud de los contribuyentes elemento de éxito la participación o presentada a consideración por ciudadana y son, entonces, contri- de las experiencias y la administración pública (Borrero buciones participativas que involu- se presenta un análisis Ochoa & Rojas Ruiz, 2020). cran la aceptación, concurso y legi- de las posibilidades de timidad de los beneficiarios directos su replicabilidad en el Esto quiere decir que en técnica de la obra que se vaya a financiar. contexto boliviano. tributaria, la CM no es una tasa ni un impuesto como el predial, sino una 2.1.1. Argentina contribución destinada específica- mente a obras públicas. En la normativa argentina, la Contri- bución por Mejoras (CM) surge como En esencia, las CM son en realidad una herramienta de recupero de la un instrumento de captación o recu- valorización que se genera sobre peración de plusvalías en la forma de los inmuebles por causas ajenas al un tributo único y específico desti- esfuerzo de los propietarios, como la nado a una obra en particular y que construcción de obras o decisiones se basa en el principio del beneficio. administrativas por parte del sector público y su aplicación tiene antece- Aunque hay algunas experiencias dentes desde la década de 1950. al respecto en América Latina, hay pocas en las que las mismas invo- Esta herramienta, por su estructura y lucren mecanismos o esquemas de aplicación, tiene naturalmente conse- participación ciudadana, a pesar de cuencias distributivas y sobre el desa- que estos han mostrado excelentes rrollo urbanístico. Más aún, este tipo resultados. de instrumentos es considerado por los especialistas fundamentalmente Uno de los argumentos más como un mecanismo para promover frecuentes que se dan acerca de la equidad en las ciudades, más que dificultad de aplicar políticas de recu- como una manera de mejorar la auto- peración de plusvalía en América nomía fiscal municipal (Smolka, 2012).

Generación de nuevos instrumentos para el financiamiento municipal | 13 En el caso de la Argentina, la Corte su artículo 29º, determina que las la obra: la franja más cercana tendrá Suprema de Justicia de la Nación provincias que desearan acogerse a un peso de 15 y la más lejana, de 1. Argentina (CSJN) emitió un fallo los beneficios de esta ley quedarán El peso asignado relaciona el mejor en el caso de la Ciudad de Rafaela1 facultadas para la creación de un aprovechamiento de la avenida, dada en el que provee una definición de “Fondo Provincial destinado espe- la ubicación geográfica del predio en la CM que la diferencia de otras cial y exclusivamente al estudio, la zona de influencia (Borrero Ochoa contribuciones: “...la contribución de proyecto, construcción, recons- & Rojas Ruiz, 2020, pág. 45). mejoras es un tributo especial en trucción, mejora y conservación de tanto recae exclusivamente sobre caminos; con recursos propios…”. Esta combinación del método de los propietarios de inmuebles deter- Este fondo estará conformado, entre frentes y el de participación de minados para sufragar, en todo o en otras fuentes, por “El producido de predios por franjas de la zona de parte, los gastos de una obra pública un gravamen provincial a las propie- influencia es un método de factores que sólo a ellos beneficia directa- dades beneficiadas por la construc- de beneficio, donde el aprovecha- mente y en razón de ese beneficio, ción de caminos de los sistemas miento de la obra es el factor tomado diferenciándose también de otras troncal nacional y provinciales de en cuenta para el cálculo. contribuciones especiales en razón coparticipación federal; gravamen de ser la de mejoras ocasional y que será instituido sobre bases razo- En Trenque Lauquen, la experiencia temporaria, originada con un propó- nables y justas y que no resulten del Municipio es especial por el sito particular y concluida cuando confiscatorias.” Entonces, en líneas alcance de la normativa. En el año ese propósito se ha cumplido, en generales, esta estructura legal es 2009 se sancionó la Ordenanza 3184 tanto que otras contribuciones espe- el antecedente que habilita a las que incorporó algunos artículos a ciales tienen permanencia y, si bien distintas jurisdicciones provinciales la Ordenanza Fiscal vigente hasta persiguen objetivos particulares, a crear un gravamen para el finan- entonces, agregando un “Tributo benefician directa e indiscriminada- ciamiento de obra pública, determi- por Contribución por Mejoras”. mente a muchos sujetos, en tanto nando como contribuyentes aquellos las primeras otorgan ventajas parti- inmuebles beneficiados por la misma Se incluyó el artículo 225º a la culares directamente a inmuebles (Ministerio del Interior, 2018). misma determinando que “las actua- determinados, aun cuando puedan ciones administrativas y/o inver- presentar un remoto y limitado Debido a que hay varios casos intere- siones municipales que produzcan interés general”. santes en Argentina en este contexto, una significativa valorización de se mencionan dos que tienen los inmuebles, y que se vuelque al En el documento “La Contribución elementos innovadores que podrían mercado inmobiliario, tributarán la por Mejoras – Análisis General y considerarse: los casos de Posadas Contribución por Mejoras.” De este Normativo. Aplicación Práctica en y Trenque Lauquen. modo, lo novedoso del caso de los Municipios de Argentina”, el Trenque Lauquen fue que además Ministerio del Interior, Obras Públicas En Posadas, se aplica un sistema de obras de infraestructura (agua, y Vivienda identifica los beneficios y de reparto particular cuando la obra cloacas, gas, pavimento, etc.) incor- oportunidades del mecanismo imple- pública es una avenida, ya sea por poró bajo este criterio a “acciones mentados en el país y ejemplifica la pavimentación o repavimentación, administrativas del Municipio y otros experiencia con 7 casos identifica- consistente en la distribución del 60 niveles de gobierno” entre las que se bles, pero también provee algunos por ciento del monto total entre los encuentran: a) Cambio de paráme- lineamientos comunes. predios frentistas, según el método tros urbanos que permitan mayores de frentes, y del 40 por ciento superficies de edificación, que las El marco normativo nacional relacio- restante entre los predios que forman anteriormente vigentes; b) Cambio nado a este instrumento está deter- parte de la zona de influencia deter- de usos de inmuebles; c) Estableci- minado por el Decreto Ley Nacional minada por la medida lineal de 150 miento o modificación de zonas que Nº 505/58 (de creación de la Direc- metros a cada lado de la avenida, sin permitan fraccionamientos en áreas ción Nacional de Vialidad) que, en contar la distancia de las calles inter- anteriormente no permitidas, o de medias (20 por ciento a cada lado). menor intensidad de uso; d) Autoriza- La zona de influencia determinada ciones que permitan realizar urbani- 1 CSJN, “Banco Hipotecario Nacional se divide en 15 franjas a cada lado zaciones cerradas (clubes de campo causa Municipalidad de la Ciudad de de la avenida, y cada franja tendrá o barrios cerrados). Desde el punto Rafaela” fallos, 304:737 un peso en relación a la cercanía a de vista de la aplicación del instru-

14 | Generación de nuevos instrumentos para el financiamiento municipal mento cabe destacar que, aunque herramienta, la misma puede ser entre el 5% y el 25% de los costos, pero el listado de hechos imponibles es un tributo con un grado de “justicia nuevamente, las 50 municipalidades muy heterogéneo, el Municipio de tributaria” y por tanto, un instrumento con mayor número de habitantes en Trenque Lauquen lo utiliza princi- solidario y participativo. Además la niveles de pobreza quedan exentas del palmente sobre aquellas acciones CM tiene flexibilidad en cuanto al aporte. Todo el porcentaje restante es correspondientes a la aprobación esquema de utilización de la herra- asumido por el Ministerio de Vivienda de nuevos loteos o nuevas zonifica- mienta para los municipios pudiendo y Urbanismo. ciones (Duarte & Baer, 2013). combinarla con sistemas de ahorro previo o financiamiento a través de Como ejemplo, en el 2015, se ejecu- Se trata de un caso innovador por la entidades financieras y el gobierno taron 2052 proyectos que benefi- teoría en que se basa el cobro de la nacional logrando cambiar el flujo ciaron a 141.872 personas por un contribución: dentro de los hechos de fondos sobre todo en cuanto a las monto aproximado de 133 millones generadores del cobro del tributo se necesidades de inversiones iniciales. de dólares americanos para la pavi- combinan aquellos relacionados a Para que la CM funcione correcta- mentación de 312 km de calles y la renta diferencial o plusvalía tipo 1 mente es muy importante poner el pasajes y 40 km de veredas. (mayor valor de los predios debido foco en el conocimiento por parte del a que la norma permite usos más contribuyente en cuanto a su obliga- Lo interesante del caso chileno es intensivos o que generan más renta); ción de pago y, desde luego, contar que las necesidades surgen de los y la renta diferencial o plusvalía tipo con datos catastrales actualizados contribuyentes y por tanto se garan- 2 (mayor valor de los predios debido adecuadamente. tiza la participación de los ciuda- a una mejor ubicación geográfica danos y ciudadanas en la implemen- para un mejor aprovechamiento 2.1.2. Chile tación, además de la municipalidad y de las obras de infraestructura con el Estado central que guarda también respecto a otros). En América Latina En ell caso de Chile, a diferencia de una parte del financiamiento. no es común la práctica de que en Argentina, no hay un instrumento Este modelo podría pensarse, por concepto de CM se incluyan aspectos normado que establezca explícita- ejemplo, en caso de crearse un Fondo normativos de la municipalidad que mente la CM, pero existe un programa Nacional para la Inversión en Infraes- generan un mayor valor en los predios gubernamental llamado “pavimentos tructura Urbana que no involucre debido al permiso de usos más inten- participativos” que tiene como obje- grandes cambios a nivel normativo. sivos que en términos económicos tivo la pavimentación y repavimen- significa una mayor renta. Se trata tación de calles, pasajes y veredas De acuerdo al programa, los requisitos de uno de los primeros casos en con la participación de los vecinos, para participar son (Ministerio de Vivienda América Latina en que se combinan el municipio y el Estado. Este puede y Urbanismo de Chile, 2019): jurídicamente estos dos grupos ser considerado un mecanismo alter- de hechos imponibles (Borrero nativo para implementar un instru- Ochoa & Rojas Ruiz, 2020, pág. 46) mento similar en caso de no haber una norma como en el caso de la De acuerdo a Borrero, la unificación Argentina. de los dos grupos de hechos imponi- bles se puede asumir como un meca- En términos del programa, desde el nismo efectivo para no asignar por año 1994 ha tenido 24 concursos para Obra: separado una doble responsabilidad la ejecución de obras. El esquema es tributaria a los contribuyentes. La que los vecinos pueden presentar ƒ Para proyectos de pavimentación, autoridad encargada puede percibir una propuesta para una intervención las veredas, calles o pasajes más recursos debido a una acepta- en fechas que se determinan anual- deben estar sin pavimento ción de su aplicación por parte de los mente. De estas propuestas, se selec- y contar con agua potable y ciudadanos; sin embargo, en dicho cionan los que serán ejecutados en la alcantarillado. modelo se debe cuidar una distribu- siguiente gestión. Los aportes veci- ción equitativa de cargas y beneficios. nales varían entre el 5% y el 30% del ƒ Para proyectos de costo de la obra, pero si las comuni- repavimentación, la calzada En el documento analítico del dades están categorizadas como muy o vereda deberá cumplir Gobierno Argentino, se concluye que vulnerables, pueden quedar exentas condiciones de deterioro dependiendo de la aplicación de la del aporte. La municipalidad corre con

Generación de nuevos instrumentos para el financiamiento municipal | 15 que justifiquen su completa ƒ El listado completo de los 3. El comité reúne el aporte mínimo demolición. requisitos puede obtenerse en la requerido en una cuenta de municipalidad, en la Seremi de ahorro. ƒ En ambos casos la vía a postular Vivienda y Urbanismo o en www. minvu.cl. debe tener una longitud entre 100 4. Con el apoyo de la municipalidad y 1.000 metros. y el Serviu, los vecinos deben obtener un proyecto de ingeniería para la obra.

5. Una vez que se reúnen todos los antecedentes solicitados por el programa y se llena la ficha de Paso a paso para postular: postulación, esta documentación Vecinos: debe ingresarse en la Secplac del 1. Los vecinos se organizan para municipio. ƒ Constituir un comité de pavimentar o repavimentar su pavimentación. calle, pasaje o vereda y se dirigen 6. El Minvu posee una plataforma a la Secplac del municipio para digital para que los municipios ƒ Reunir y acreditar el ahorro consultar cómo concretar su ingresen y validen las mínimo correspondiente. idea. postulaciones en las Seremi y los Serviu. 2. Todos los vecinos de la calle, ƒ Contar con un proyecto de pasaje o vereda se constituyen El siguiente esquema resume el caso ingeniería aprobado por el Serviu. como comité de pavimentación. analizado (Véase Ilustración 2):

ƒ Llenar la ficha de postulación.

Ilustración 2 Contribuciones participativas

Esquemas de contribuciones de mejora que incluyen participación ciudadana en su modelo. Especiamente aplicado para obras de pavimentación de calles, pasajes y aceras. Las contribuciones se dan normalmente al gobierno local municipal

MECANISMO DE ACTORES Y ROLES CAPTACIÓN

ƒ Regulador y promotor ƒ Políticas públicas y nacionales Estado nivel nacional Tributo a nivel nacional ƒ Guías metodológicas ƒ Establecimiento de Fondos para la Infraestructura Urbana

ƒ Co-financiador Tipo: Contribución Especial ƒ Regulador en su nivel de competencia de legislación Estado nivel municipal (única y especificaciones ƒ Ejecutor de la obra para una obra en cuestión) ƒ Recaudador del hecho imponible

ƒ Contribuyente del tributo (Contribución de Mejora) Formas: ƒ Propositor de la obra En Bolivia: dinero, en Beneficiario de la obra ƒ Fiscalizador de la obra especie o prestaciones personales

16 | Generación de nuevos instrumentos para el financiamiento municipal 2.1.3. Replicabilidad en mente que existan ingresos propios En este contexto, ¿cómo implementar Bolivia y que haya esfuerzo fiscal territorial; entonces una contribución participa- es decir, que la población de ese tiva en los términos revisados en este Como se identifica correctamente territorio contribuya a los ingresos documento? Hay dos razones para en la Política Nacional de Desarrollo del mismo mediante el pago de pensar que sí hay las condiciones en Integral de Ciudades de Bolivia, uno impuestos, etc. Por otra parte, una de Bolivia para implementar este meca- de los problemas de los municipios las condiciones para un diseño fiscal nismo, a pesar del contexto adverso en Bolivia es la falta de recursos responsable de acuerdo al mismo al pago de tributos. La primera es propios y, en general, de disponibi- autor es que los gobiernos subnacio- que hay antecedentes históricos lidad de financiamiento para la inver- nales tengan acceso a bases tribu- culturales en la figura del “aporte”; la sión, en especial de infraestructura. tarias que les permitan cubrir con segunda, es que desde el año 2017, recursos propios parte importante de las contribuciones especiales están En términos generales, tendemos a su presupuesto. normadas por el nivel central y existe generar muy pocos recursos propios una guía para su implementación. y ser excesivamente dependientes de Aunque de acuerdo a Prudhomme3 las transferencias del nivel central del la proporción de ingresos descen- Respecto a la figura del “aporte” como Estado. Como marco referencial, la tralizados nunca llega a ser mayor al antecedente, se pone como ejemplo descentralización fiscal es el proceso 10% de los ingresos totales, de todos el caso de Caripuyo como un muni- de transferencia de competencias modos el no contar con esfuerzo cipio exitoso en su implementación. y recursos desde el nivel nacional fiscal territorial provoca efectos nega- hacia los gobiernos subnacionales tivos como los fenómenos de “ilusión Caripuyo está en el norte de Potosí. (Pereira, 2006). Desde luego, este fiscal”, que se da cuando el benefi- La zona del norte de Potosí tiene proceso se da cuando las circunstan- ciario identifica el beneficio pero no una historia muy interesante en cias lo demandan, bajo el criterio de el costo de un bien público y “pereza términos de organización social. Por mejorar o proveer con mayor calidad fiscal”, que es el ejercicio negativo la colonia, el impacto en el concepto y eficiencia los servicios públicos y de dependencia de transferencias de tributo es muy negativo, puesto la utilización de los recursos para antes que generar ingresos propios. que el tributo respondía fundamen- su funcionamiento. El sistema de talmente a la condición de ser indí- relaciones fiscales interguberna- Desde este marco referencial, la gena originario. La idea se adoptó mentales tiene 3 elementos que lo baja contribución y esfuerzo fiscal cuando los españoles descubrieron constituyen: los ingresos propios, las de nuestros municipios nos está el antecedente del tributo para el inca transferencias y el endeudamiento. mostrando problemas estructu- y la utilizaron para sus propios fines. rales en términos de la voluntad del De esta forma, el tributo se convirtió Las transferencias se dan desde contribuyente de pagar un tributo, o en un instrumento de expropiación el nivel nacional hacia los niveles de asumirse responsable de ello en de las riquezas de América hacia descentralizados y las mismas alguna medida. Un problema funda- los conquistadores y la respuesta pueden ser condicionadas o no mental de carácter sistémico, es natural fue el intento de evasión condicionadas; es decir, que se trans- que la gran mayoría de la población (Roduner, 2003). Durante la república fieran los recursos con un propósito económicamente activa se gana el y con un sin número de cambios, el específico o que se los transfiera sustento en el sector informal. El tributo indígena se mantuvo de una para libre disponibilidad del otro porcentaje de trabajadores formales u otra forma y no fue sino hasta la nivel. El grado de dependencia de los en Bolivia sigue siendo muy bajo revolución nacional de 1952 que la recursos puede influir en cómo los y este problema se verá exacer- situación cambia. Gobiernos Municipales deben plani- bado por la pandemia y el cierre ficar sus finanzas si estos requieren de microempresas que no hayan El factor cultural está en la lógica mayores recursos para ciertas áreas logrado sobrevivir la cuarentena. con que funcionan las comunidades y sus transferencias están condicio- del norte de Potosí: la reciprocidad. nadas para otros gastos. La contraparte entendida como 2 Citado por José Antonio Terán en trabajo comunal es percibida como De acuerdo al trabajo de Terán (Terán, la cátedra: Descentralización Fiscal positiva porque es una vinculación 2006), estas relaciones fiscales de la Maestría en Descentralización con el Estado que les garantiza a los intergubernamentales responden a y Gestión Pública, CIDES – UMSA, comunarios su derecho a la tierra. principios. Uno de ellos es precisa- 2007. De igual forma, en estas comuni-

Generación de nuevos instrumentos para el financiamiento municipal | 17 dades tampoco hay la predispo- actos de explotación. Por el contrario, sición Adicional Segunda de la Ley N° sición a convertir la contraparte, consideraban que el monetizarlos era 031, de 19 de julio de 2010, Marco monetarizada y valuada, en algún un intento de desconocer sus dere- de Autonomías y Descentralización tipo de impuesto pues perderían esta chos ancestrales a la tierra otorgados “Andrés Ibáñez”, que señala que para cualidad de la misma de ser una contri- por el Estado boliviano (e incluso la creación de tributos por las Enti- bución de parte de los comunarios a desde antes, el Inca): “Lejos de consi- dades Territoriales Autónomas, se cambio de la protección de sus dere- derarlas abusos, los indios percibían requiere de la emisión de un Informe chos. Se perdería el factor de nego- estas prestaciones como servicios al Técnico de la Autoridad Fiscal, ciación y vinculación con el Estado. Estado, y se ofrecían de buena gana condición atribuida al Ministerio siempre que el Estado se mostrase de Economía y Finanzas Públicas, Hay una clara distinción entre lo garante de sus derechos tradicionales conforme el Inciso a) del Artículo 54 que son las contribuciones, que respecto a sus tierras. (...) Pero dentro del Decreto Supremo N° 29894 de adquieran diversas formas y lo que de la ideología comunitaria, tanto los 7 de febrero de 2009, de Organiza- son los impuestos. En el caso de “servicios forzados” como la cancela- ción del Órgano Ejecutivo del Estado las contribuciones, la modalidad de ción del tributo, de acuerdo a cánones Plurinacional de Bolivia (Morales la contraparte funciona muy bien y tradicionalmente aceptados, consti- Martínez, 2017). desde hace mucho tiempo. tuían la contraparte comunal de un pacto de reciprocidad con el Estado” De acuerdo al Parágrafo I, del Artí- Muchos de los proyectos y obras (Roduner, 2003, pág. 100). culo 9, de la Ley N° 2492, un tributo municipales se realizan bajo esta en sí, se constituye en una obligación modalidad y los comunarios siempre La relación con los casos estudiados en dinero, que el Estado impone con aportan con la mano de obra y los está justamente en la contribución el objeto de generar recursos para materiales los pone el municipio. para obras concretas, pero desde cumplir sus objetivos. El citado Artí- Aunque en principio daba la impre- una perspectiva participativa que culo, clasifica los tipos de tributos y sión de que esta práctica surge por involucre la iniciativa de los contribu- establece la siguiente definición para la necesidad de cubrir contrapartes yentes, la fiscalización de esa obra o las contribuciones especiales: para lograr apalancar recursos de ambas cosas. financiamiento externo, en el caso de “CONTRIBUCIONES este municipio existían antecedentes En cuanto a la norma, Bolivia ya cuenta históricos como los aportes territo- con el paraguas normativo para la ESPECIALES: Son riales que pagan las comunidades implementación de las CM en la tributos que tienen como aledañas. Esto muestra que mientras figura decontribuciones especiales. hecho generador los la contribución y el aporte son volun- beneficios que surgen de tarios, son vistos como una insti- El año 2017, el Ministerio de Economía tución social en términos de valor y Finanzas Públicas del Estado Pluri- la realización de obras público. El caso de los impuestos nacional de Bolivia publicó la “Guía o actividades estatales municipales, por otra parte, no se metodológica para establecimiento y su recaudación se han convertido en una institución de contribuciones especiales de los y forman parte de un conjunto de gobiernos autónomos municipales”. destina únicamente al normas que vinieron con la participa- financiamiento de las ción popular que aunque se aceptan La guía es muy interesante, pues mismas. En tal sentido, y respetan, no se constituyen en una parte de un análisis competencial en acción fundamental o tradicional de la el que reconoce que los Gobiernos sólo es exigible por única vida comunitaria, al menos no en los Autónomos Municipales, en el ejer- vez para la prosecución municipios más pequeños y rurales. cicio de la facultad legislativa que de la obra citada, y los la Constitución Política del Estado sujetos pasivos son la Roduner en su estudio indaga al les confiere, pueden establecer respecto de los antecedentes histó- Impuestos, Tasas, Patentes Munici- población beneficiaria”. ricos de las contribuciones en la región pales y Contribuciones Especiales; y basado en el trabajo de Tristan Platt sin embargo, hasta el momento de la La guía provee, además, de un (Platt, 1982) explica que para la pobla- publicación de la guía, ninguno había esquema en el que se muestran ción de los ayllus, los aportes en mano aplicado esta Contribución conforme las principales diferencias entre de obra no eran concebidos como el procedimiento previsto en la Dispo- cada uno de los tributos y donde se

18 | Generación de nuevos instrumentos para el financiamiento municipal reconocen las típicas características CONTRIBUCIÓN ESPECIAL EN CONTRIBUCIÓN ESPECIAL EN PRES- de una CM (Véase la Tabla 2): DINERO: Cubre total o parcialmente TACIONES PERSONALES: Cubre el Otro aspecto positivo de la normativa los costos de la realización de una ítem de los costos de mano de obra, es que la Ley Marco de Autonomías obra pública. para la realización de una obra pública implanta criterios para la aplicación comunitaria, cuyo valor debe ser de la Contribución Especial de las CONTRIBUCIÓN ESPECIAL EN expresado en términos monetarios. Entidades Territoriales Autónomas, ESPECIE: Cubre uno o varios de los disponiendo que este tributo podrá ítems que corresponden a los costos En cuanto al procedimiento, el mismo exigirse en dinero, prestaciones perso- de materiales, para la realización de está dado por el Código Tributario nales o en especie, para la realización una obra pública comunitaria, cuyo y la Ley Marco de Autonomías. El de obras públicas comunitarias. De valor debe ser expresado en términos siguiente esquema lo gráfica (Véase acuerdo a la Ley Nº031: monetarios. Ilustración 2, pág. 20):

Tabla 2: Diferencias entre los tipos de tributos de acuerdo a normativa vigente Concepto Impuestos Tasa Patente municipal Contribución especial

Estructura Hecho Cualquier Prestación de Uso y aprovechamiento Beneficios derivados de Tributaria generador situación servicios o realización de bienes de dominio la realización de obras definida por el de actividades público, así como o actividades estatales sujeto activo individualizadas en la obtención de el contribuyente e autorización para inherentes al Estado efectuar actividades económicas

Sujeto Gobierno Gobierno Autónomo Gobierno Autónomo Gobierno Autónomo activo Autónomo Municipal Municipal Municipal Municipal

Sujeto Definida según Sujeto que usa Definida según Beneficiario de la obra pasivo disponga el un servicio disponga el sujeto pública sujeto activo individualizado e activo inherente al Gobierno Autónomo Municipal

Base Definida según Costo de la prestación Definida según En relación a los costos imponible disponga el del servicio disponga el sujeto a financiarse sujeto activo activo

Alícuota Definida según Importe directamente Definida según En relación a los costos disponga el relacionado con el disponga el sujeto a financiarse sujeto activo costo de la prestación activo del serivicio

Destino y Destino Tesoro Directa para cubrir Tesoro Municpal Financiación directa duración Municpal los costos de la y unicamente para la prestación del servicio obra

Periodo de Definida según Al momento de la Definida según Por un periodo duración disponga el prestación del servicio disponga el sujeto delimitado de acuerdo sujeto activo activo a la implementación de la obra pública

Fuente: Guía metodológica para establecimiento de contribuciones especiales de los gobiernos autónomos municipales (Pág. 3)

Generación de nuevos instrumentos para el financiamiento municipal | 19 Ilustración 2 Flujo para la creación de la contribución especial

Viceministerio de Alcalde Municipal Consejo Municipal Política Tributaria

Elabora el Proyecto de Ley Municipal Revisa el Proyecto de Ley Municipal

SI Existen observaciones NO

Emite Informe Técnico

Remite Proyecto de Ley e informe Técino Aprueba la Ley Municipal

Promulga y publica la Ley Municipal

Remite copia de la Ley Municipal Publica en la página web del MEEP

Fuente: Guía Metodológica para el establecimiento de Contribuciones Especiales de los Gobiernos Autónomos Municipales (Pág. 15)

Al menos el año 2017, el rubro que que deben usarse, tanto en caso de 2.2. Políticas de Suelo, correspondía utilizar para registrar ejecución directa como de delegada Derecho Urbanístico y una Contribución Especial es el 15400 y provee de 4 ejemplos para los Cambio Climático en Curi- de “Contribuciones por Mejoras”, gobiernos municipales, de modo que tiba que en su definición señala que son puedan usarse como modelos. recursos originados en aportes de El segundo caso seleccionado se la comunidad para la ejecución de La existencia de esta guía, los antece- tomó a partir de un interesante obras de mejoramiento público. dentes histórico culturales expuestos estudio llevado a cabo por un equipo y los elementos revisados en los de investigadores en dos etapas, La metodología incluye informa- casos analizados, muestran un pano- llamado: “Políticas de Suelo, Derecho ción detallada sobre la administra- rama muy factible para la generación Urbanístico y Cambio Climático: ción y las partidas presupuestarias de este instrumento en el corto plazo. Instrumentos Urbanísticos-Tributa-

20 | Generación de nuevos instrumentos para el financiamiento municipal rios como Medidas para enfrentar 2.2.1. Impuesto a la vado por los cambios ambientales al Cambio Climático” (Maldonado, propiedad con compo- (de la Sala, 2020). En ese contexto, se Pérez de la Sala, Alterman, Pérez nentes de incentivo genera el instrumento del impuesto Macías, & Arazo Silva, 2020). “verdes” predial verde como parte de una estrategia para generar políticas La lógica es innovadora pero abso- Para dar un contexto, Curitiba es medioambientales y de resiliencia. lutamente clara: las políticas de una ciudad modelo, conocida hoy cambio climático urbano no están por hoy como la “capital ecológica”. Para enfrentar los retos ambien- siendo desarrolladas de la mano de Curitiba es la capital del Estado de tales en Curitiba, hay una coopera- un marco normativo y una planifica- Paraná, al sur de Brasil y tiene una ción entre medidas de intervención ción legal sobre el cambio climático. población de cerca a dos millones de pública y de la propiedad privada. El abordaje entonces es tratar de personas, en un territorio de 435,036 Ejemplos de estas medidas incluyen articular dos líneas de investigación; km². Como es común en las ciudades las reservas conservadas a través de cambio climático y medio ambiente, brasileñas, su proceso de urbani- la transferencia de derechos de desa- por una parte y dimensiones jurí- zación ocurrió con gran intensidad rrollo, la compensación ambiental en dicas de políticas de suelo, por otra. en la segunda mitad del Siglo XX. una misma subcuenca en casos de De acuerdo a los autores, las dimen- nuevos desarrollos urbanos, la expro- siones clave entre estos dos campos Uno de los grandes triunfos de Curi- piación para la creación de parques incluyen: tiba son sus áreas verdes: es la quinta inundables desde la década de 1970, ciudad más arborizada del Brasil o incluso descuentos en el impuesto (i) El cambio climático tiene (IBGE 2010; Gazeta do Povo 2012). predial para conservación de áreas muchos aspectos relacionados Carolo (2002), Geissler (2014), Carmo verdes descentralizadas (de la Sala, con la política de uso de la tierra (2012) entre otros, explican que eso 2020, págs. 31-32). y la tierra; puede ser atribuido a los valores ambientales (además del carácter El impuesto a la propiedad predial y (ii) la posible distribución ambiental técnico del planeamiento y la estabi- territorial urbana (IPTU) es un meca- de las cargas y los beneficios de lidad política de la ciudad) incluidos nismo bien establecido en Brasil las medidas para prepararse para en el plan maestro de 1965, conocido para la captura directa de valor, el cambio climático; y como “Plan Algarve”. El Plan Algarve correspondiendo a los municipios determinó áreas verdes a ser preser- su regulación. Bajo el enfoque del (iii) la posible función clave de los vadas, así como medidas novedosas desarrollo urbano, el impuesto a la instrumentos basados en el como la creación del Parque Barigui propiedad adquirió estatus como suelo para financiar, incentivar la en los años 70 a través de la desa- mecanismo financiero para corregir acción de cambio climático (CC) propiación de una planicie inundable las distorsiones de la urbanización. o disuadir las prácticas perju- para la creación del parque como área Esto ocurrió mediante el estable- diciales. Dichos instrumentos de retención de inundaciones. Hoy en cimiento del IPTU progresivo en el pueden ayudar en la distribu- día, de acuerdo con la Secretaría de tiempo, un tipo de impuesto a la ción equitativa de las cargas y Medio Ambiente, “la preservación propiedad que se incrementa con el los beneficios de la resiliencia de las áreas verdes es [se consolidó tiempo para inducir a los propietarios ambiental. como] un instrumento importante a ajustar sus propiedades no urbani- de las políticas municipales de zadas a la actual estrategia de desa- A nivel práctico, lo que se busca es medio ambiente y saneamiento”. rrollo urbano de la ciudad. Funciona entender cómo se usan en la práctica como una sanción financiera para los diversos instrumentos que inte- De acuerdo al estudio de Safira de fomentar el desarrollo urbano. Esto gran el derecho urbanístico y la polí- la Sala, a pesar de los avances y debe ser usado en áreas predeter- tica del suelo, especialmente aquellas conquistas, la ciudad ambientalista minadas que serán definidas por el denominadas en inglés como land- enfrenta problemas que se agravan plan maestro y promulgadas por una based financing tools (LBFT), para con la crisis climática actual. Por ley municipal específica. El propie- prepararse para el cambio climático ejemplo, el Plan Director de Drenaje tario puede, entonces, desarrollar la en América Latina y cómo se pueden estima que 31,1 mil viviendas están propiedad o, como última alternativa, mejorar para fomentar la resiliencia en riesgo de inundación debido a su que la misma sea expropiada. en las ciudades latinoamericanas. ubicación natural, y tal riesgo es agra-

Generación de nuevos instrumentos para el financiamiento municipal | 21 Así, el impuesto predial posee la tradición de la ciudad de mantener recuperación del área, algunas características distintivas. su arborización y es una medida de constatada mediante Su marco legal se encuentra en la adaptación como parte de la gene- laudo técnico de la Constitución Federal, que atribuye a ración de “infraestructura verde”. En los gobiernos municipales el cobro esta fase, la Ley Nº 9.806 de 2000 del Secretaría Municipal exclusivo del IPTU, el cual es regulado Código Forestal define en el Art. 10: del Medioambiente a nivel federal también por el Código (SMMA), podrá el Tributario Nacional. Sin embargo, a “A título de incentivo, cada municipalidad le corresponde solicitante obtener definir su planta de valores del suelo, los propietarios o nuevamente el y cómo quiere cobrar el impuesto. poseedores de terrenos beneficio.” integrantes del Sector De esa manera, el IPTU es por un Especial de Áreas Verdes Se actúa en 3 frentes: previniendo la lado considerado el tributo básico deforestación, multando por árboles de renta municipal para la adminis- o en los casos descritos removidos son aprobación municipal tración de los más variados servi- en el Anexo II, que forma y premiando la conducta de mante- cios. Por otro lado, el predial cuenta parte integrante de esta nimiento de árboles a través del también con una otra característica: descuento en el predial. La conserva- la “extrafiscalidad”. Vale decir que a ley, podrán gozar de ción es voluntaria. través de la extrafiscalidad el muni- exención o reducción cipio puede definir usos, o incluso sobre el valor del terreno A partir del 2015 empieza una nueva abstenciones, que no apuntan sólo fase con la aprobación de la revisión a la recaudación de renta, sino al para el cálculo base del plan maestro de 2004 por medio fomento de actividades y valores que del Impuesto Predial y de la ley 14771. El plan rector incluye, el gobierno considere fundamentales Territorial Urbano (IPTU), en su artículo 66, que “El Municipio para alcanzar los objetivos de la polí- proporcional a la tasa establecerá, en instrumento propio: tica urbana. Así, varios municipios de [...] el Plan de Mitigación y Adap- todo Brasil han venido promulgando de cobertura forestal del tación al Cambio Climático, con el una nueva modalidad de impuesto terreno, de acuerdo con objetivo de establecer acciones y a la propiedad que no se encuentra la tabla en el referido medidas para la reducción gradual en el Estatuto de la Ciudad: el IPTU de las emisiones de gases de efecto Verde (de la Sala, 2020, págs. 32-34) Anexo II. invernadero en la ciudad. [...] § 2º • 1º. Los casos no Las acciones y medidas previstas El IPTU Verde tiene en su esencia el constantes que forman en el Plan de Mitigación y Adapta- hecho de ser un intento de fomentar ción al Cambio Climático deberán la transformación ambiental de las parte integral de esta incorporar, siempre que sea posible ciudades a nivel de la propiedad ley serán analizados por y preferentemente, el concepto de urbana. Representa un manejo en el Consejo Municipal adaptación basada en ecosistemas.” su extrafiscalidad, siendo utilizado del Medio Ambiente para la alteración física de propie- En el caso de Curitiba, el aspecto dades sin carácter coercitivo. De ese (CMMA) mediante novedoso es que incluyen el impuesto modo, su desafío incluye justamente previa solicitud. como instrumento de planeación en alcanzar una cantidad significa- • 2º. La exención o el plan maestro. El artículo 65 de la tiva de personas para que se pueda Ley 14771 define: lograr un reto ambiental municipal, y reducción del impuesto ese ha sido un desafío de ciudades inmobiliario termina “El Municipio establecerá alrededor del mundo. para los propietarios incentivos referentes al En lo que toca al predial de Curitiba, o poseedores IPTU para propietarios de se implementó una forma del predial que infringen lo inmuebles que adopten verde desde el año 2000 hasta dispuesto en esta ley acciones y prácticas el 2015, como un instrumento de y sólo después de la conservación del Código Forestal, en de conservación y

22 | Generación de nuevos instrumentos para el financiamiento municipal preservación del medio Para recapitular, entonces, lo que determinación. Si es así, entonces el ambiente. se tiene en Curitiba es una innova- impacto a largo plazo del mecanismo • 1º A los fines de este ción de carácter legal, que introduce puede ser muy alto y es una forma no mecanismos tributarios como instru- de obtener mayores recursos, pero de artículo, se entienden mentos de planificación. financiar infraestructura estratégica. como prácticas de conservación y Respecto a los resultados, en los El siguiente esquema resume el caso últimos 5 años, tomando como proxy analizado (Véase la Ilustración 3, preservación del medio los municipios de Porto Alegre y pág. 24): ambiente en inmuebles Fortaleza que tienen características la adopción de las económicas similares, los resultados 2.2.2. Replicabilidad en en términos de recaudación impo- Bolivia siguientes iniciativas: sitiva en Curitiba fueron levemente a) sistema de captación negativos; es decir la recaudación Como hemos visto en el primer con reutilización fue un poco más pequeña de lo que caso, el marco normativo tributario del agua de lluvia; hubiera sido si no se hubiese apli- en Bolivia está dado por la CPE, Ley cado la nueva estrategia normativa Marco de Autonomías y el Código b) sistema de energía de 2015. Sin embargo, el propósito Tributario. solar; de fomentar un cambio de compor- c) construcciones con tamiento para la mejora medioam- Un aspecto fundamental para evaluar biental y la valorización de propie- la replicabilidad de este caso es el material sustentable; dades debido al aumento de la marco competencial de los munici- d) utilización de energía zona verde si fue perceptible. Así, el pios. El artículo 302 de la CPE define pasiva; ayuntamiento inicialmente renuncia que son competencias exclusivas a recaudar parte de un impuesto de los gobiernos municipales autó- e) sistema de utilización a favor de la externalidad positiva nomos 43 competencias, entre ellas: de la energía eólica; generada por esta política. Una vez f) techo y/o pared verde. que ella promueve un aumento de ƒ Proyectos de fuentes alternativas • 2º La ley municipal áreas verdes, contribuye a mejorar y renovables de energía la calidad de vida en la ciudad en preservando la seguridad específica definirá su conjunto, descentralizando áreas alimentaria de alcance municipal los incentivos, los verdes. Los impactos positivos criterios necesarios incluyen no solamente la valoriza- ƒ Promoción y conservación del ción de propiedades, sino la mejora patrimonio natural municipal para su concesión, la en la calidad del aire, por ejemplo. El forma de fiscalización modelo abre la puerta a una expan- ƒ Creación y administración de y otras iniciativas sión temática, por ejemplo, en temas impuestos de carácter municipal, de conservación y como la adopción de energía limpia, cuyos hechos imponibles no el uso eficiente del agua, separación sean análogos a los impuestos preservación del de residuos, entre otros (da Rocha nacionales o departamentales medio ambiente por Gonçalves, 2019). los propietarios de ƒ Expropiación de inmuebles La clave de implementación parece en su jurisdicción por razones inmuebles. estar, como todo, en el contexto. El de utilidad y necesidad • 3º Sólo los inmuebles éxito de la medida dependerá de la pública municipal, conforme claridad con que el gobierno local conectados con la red al procedimiento establecido determine qué es sujeto de obten- por Ley, así como establecer de alcantarillado o ción del beneficio tributario y, para limitaciones administrativas y de sistema ecológico de esa determinación, que cuente con servidumbre a la propiedad, por la claridad (estudios, diagnósticos tratamiento podrán ser razones de orden técnico, jurídico del plande desarrollo, condiciones y de interés público beneficiados […]”. geobiológicas, etc.) y la información suficiente para poder tomar esa

Generación de nuevos instrumentos para el financiamiento municipal | 23 ƒ Desarrollo urbano y impuesto predial para motivar la de todas las ciudades de Bolivia. asentamientos humanos urbanos inversión privada en infraestructura Incluso, como se pudo conocer en la verde y ecológica es una idea que presentación del estudio de Eduardo ƒ Planificación del desarrollo puede funcionar, especialmente Pando, hay una disparidad entre el municipal en concordancia con porque se puede dar en forma de precio comercial y el precio catastral la planificación departamental y incentivos tributarios, que a la larga de las propiedades que distorciona el nacional financien esa necesaria infraestruc- nivel de ingresos municipales. tura para el medio ambiente. Si observamos las competencias Solamente corrigiendo esta distor- seleccionadas, el marco competen- Además, en el marco de la Política sión, los municipios que cuentan cial boliviano genera el paraguas legal Nacional de Desarrollo Integral de con catastros podrían generar necesario para establecer un meca- Ciudades de Bolivia, la mirada de arti- considerables nuevos ingresos por nismo no idéntico al de Curitiba, pero cular el desarrollo normativo con los ese concepto. El problema de una que siga una lógica similar: articular instrumentos de planificación y las medida de esta naturaleza es coyun- los instrumentos de planificación políticas medio ambientales es más tural y político. La generación de con las políticas de suelo y desarrollo pertinente que nunca. nuevos cobros por concepto tribu- urbano y la creación tanto de tributos tario genera siempre un inmenso como de incentivos para el financia- El principal reto al que nos enfren- rechazo de parte de la población, por miento de infraestructura urbana tamos es que para el esquema del lo que son medidas que se evitan para la resiliencia medio ambiental. predial verde toma por sentada la por el costo político de las mismas. existencia de sistemas catastrales Por otro lado, la coyuntura de crisis Siendo que es competencia muni- funcionales y actualizados. Este, económica a causa de la pandemia cipal, repensar la lógica de un lamentablemente, no es el caso cuestiona la posibilidad real de

Ilustración 3 Predial verde

Estrategia de financiamiento de infraestructura verde y de resiliencia frnte al cambio climático, uando el impuesto predial como incentivo tributario para motivar a los privados a invertir en estas mejoras o tecnologías en sus propie- dades a cambio de la reducción de su correspondiente cuota.

ACTORES Y ROLES MECANISMO DE CAPTACIÓN

Se transfiere la inversión en ƒ Regulador y promotor Estado nivel nacional infraestructura verde en las ƒ Políticas Públicas Nacionales ciudades a los privados

El municipio deja de percibir una ƒ Recaudador del hecho imponible y de la norma parte del impuesto predial, pero específica de incentivo tributario genera infraestructura sostenible Estado nivel municipal ƒ Generación de estudios base para la en la ciudad y la valorización del determinación de infraestructura priorizada suelo lo beneficia con el aumento ƒ Solicialización de la estrategia en la sociedad de predial en el futuro

El municipio determina mediante ƒ Ejecutor y financiador de la obra de estudios específicos, las obras, infraestructura en el ámbito de su propiedad mejoras e inversiones que Ciudadano privada, beneficiándose del incentivo tributario se benefician con el incetivo propuesto por el municipio ributariode predial en el futuro

24 | Generación de nuevos instrumentos para el financiamiento municipal efectuar mayores cobros cuando la ción y desarrollo económico durante ción para satisfacer las necesidades economía de los contribuyentes está las últimas tres décadas. Esto ha de desarrollo priorizadas de las tan golpeada. influido fuertemente en el desarrollo personas en las áreas locales. Las de las ciudades de Ghana y ha afec- MMDAs en Ghana dependen en gran Fuera de estos problemas que tienen tado los usos del suelo, los valores medida de las transferencias fiscales un carácter más estructural, la idea del suelo y las formas urbanas. El nacionales del gobierno central para de la utilización del predial como efecto combinado de estos factores el desarrollo de sus jurisdicciones incentivo tributario es muy buena ha llevado a una expansión espacial territoriales. Hay 254 asambleas en en la medida en que la ciudad prio- no planificada y desarticulada que el país y se constituyen en el nivel rice la generación de este tipo de ha llevado a una mayor demanda de local, por debajo de las regiones. infraestructura y por tanto, se ahorre infraestructura urbana. Sin embargo, todos los procesos burocráticos y la los recursos financieros y las compe- En términos de la gobernanza, el ejecución misma de las obras, trans- tencias necesarios para la expansión estudio de Banleman identifica que firiendo esta responsabilidad a los de la infraestructura local simple- la normativa está subdesarrollada propios contribuyentes. En el caso de mente no existen para enfrentar este y que hay muchas dificultades para los contribuyentes, puede ser visto desafío (Banleman Biitir, 2019) el funcionamiento de los esquemas con mejores ojos el que un dinero que descentralizados, pero se identifican tenía que ser destinado a impuestos La brecha de financiamiento para la instrumentos para generar ingresos de todos modos, se pueda invertir en infraestructura y los servicios urbanos adicionales para apoyar el financia- un beneficio propio. en la mayoría de las ciudades se está miento de infraestructura urbana en ampliando. El Banco Mundial (2015) áreas de gobierno local; fundamen- Hay esquemas similares en otros informa que la infraestructura y los talmente 3 mecanismos de recupera- lugares del mundo. En Europa, al servicios urbanos de Ghana son caros ción de plusvalías: impuestos y otros menos Alemania, Italia y Francia y el nivel actual de ingresos existentes cargos, gravámenes por mejoras y tienen algún tipo de incentivos de este es lamentablemente inadecuado. Ya tasas de propiedad. Adicionalmente, tipo, siendo Francia el más directo; ha habido una subinversión crónica las MMDAs también recurren a la se le devuelve al contribuyente todo en infraestructura general, incluido el contribución en especie aunque la el monto si es que se adhiere a una transporte, el agua y las redes eléc- última no está normada. serie de requisitos técnicos determi- tricas en países de todo el mundo a lo nados por el Estado. largo de los años, lo que ha provocado Otro elemento interesante es la enormes déficits, especialmente en las prevalencia de desarrolladores Esto muestra que la política funciona áreas urbanas (Mckinsey Global Insti- privados del suelo, que básicamente en el sentido de que es eficiente en tute 2013). La infraestructura urbana desarrollan sus estrategias en torno términos de costo/beneficio el trans- generalmente se financia a partir de a proyectos de ventas de terrenos o ferir la responsabilidad de la mejora fuentes tradicionales, muy limitadas. arrendamiento de tierras con algún a los privados mediante el incen- tipo de servicios. tivo. Aunque no se generan mayores En Ghana, funcionan las Asambleas recursos o incluso como en el caso distritales, municipales y metropo- Muchos problemas tienen que ver estudiado de Curitiba, podrían gene- litanas, como cuerpos colegiados con la falta de capacidades del rarse menos, se está logrando efec- u organizaciones en el marco de su Estado de regular y hacer cumplir tivamente la generación de nueva proceso de descentralización. Las las normas de uso de suelo y del infraestructura verde que beneficia Asambleas o MMDAs se preocupan mercado de las tierras. Esto genera un a toda la ciudad y que a la larga, por la mejor manera de administrar clima desarticulado, complejo y con contribuye a una estrategia de mayor sus responsabilidades con éxito poca integralidad para el desarrollo aliento de resiliencia y sostenibilidad dentro del sistema administrativo y de suelo y la captura de plusvalías. de las ciudades y de adaptación y político en el que operan. Pero luchar mitigación del cambio climático. por el éxito a través de la transforma- De alguna manera, las condiciones ción óptima de insumos en resultados de dificultad del área metropolitana 2.3. Modelo de gober- de una manera eficiente requiere una se asemejan a las que tenemos nanza en la Región Metro- estructura y un proceso saludables. en Bolivia. Aunque las condiciones politana de Accra, Ghana Por lo tanto, es importante que exista pueden ser mejores en términos de un equipo de liderazgo y gestión planificación e institucionales, los Ghana ha experimentado un rápido eficiente a nivel local que emplee estudios y la información disponible crecimiento demográfico, urbaniza- los recursos limitados a su disposi- nos muestran que no se ha logrado

Generación de nuevos instrumentos para el financiamiento municipal | 25 establecer sistemas de catastro transparentación de la gestión comunicaciones para un desarrollo eficientes y en funcionamiento en pública y construcción de plata- acelerado” (ICT4AD)4. La política todo el territorio que permitan un formas de gobernanza en las que la reconocía el rol crucial que jugaban desarrollo efectivo de políticas de uso participación ciudadana se puso en las TICs en mejorar la eficiencia de de suelo y regulación del mercado de el centro de todos los esfuerzos y se los servicios y la gestión pública y la la tierra. inició la promoción de una cultura de posibilidad de acercar el gobierno a construcción de políticas públicas la ciudadanía. 2.3.1. Gobernanza como consensuadas con múltiples actores estrategia de mejora de clave o stakeholders. El 2006, el gobierno dio nuevos pasos la captación de valor del lanzando una estrategia renovada suelo En resumen, lo que ha ocurrido es llamada eGhana5, que de acuerdo al una política que apostó a la fórmula Bancl Mundial, tiene como objetivo Hoy, Accra enfrenta aún muchos de generación de confianza en la central desafíos por su rápida urbanización población mediante la transparenta- y las limitaciones en infraestruc- ción de la gestión y la apertura a la “ayudar al gobierno tura, pero se ha convertido en una participación ciudadana mediante panacea de la democracia en África plataformas de actores multisecto- de Ghana a generar Occidental. Ghana en términos gene- riales. En ese marco, se combinaron crecimiento y empleo rales es un país de avanzada que ha varias estrategias que impulsaron aprovechando las TIC cambiado su mirada del desarrollo. y lograron en última instancia, la y las asociaciones En 2019, en el Diálogo de Alto Nivel mejoría en términos de la recaudación organizado por el PNUD en Accra de impuestos y la gestión del suelo, público-privadas con varios dignatarios del conti- aún a pesar de las limitaciones insti- para: i) desarrollar la nente africano titulado “El dinero de tucionales y en términos de norma- industria de servicios África para el Desarrollo de África: tiva. Se analizarán puntualmente los un futuro más allá de la coopera- 3 elementos clave de este modelo habilitados para TI, y ii) ción”, Nana Addo Dankwa Akufo- y sus impactos en Accra, Ghana. contribuir a una mayor Addo, presidente de Ghana, notaba: eficiencia y transparencia ƒ E-Government: La digitalización de funciones “África más allá de como arma de transparentación, eficiencia y lucha contra la gubernamentales la ayuda se trata de corrupción seleccionadas a través un beneficio mutuo, de aplicaciones de y debemos cambiar Como parte de las medidas de gobierno electrónico”6. nuestra perspectiva accountability, a partir de 2010 se empezaron a implementar acciones para defendernos que se llamaron E-governance, que Además, con el fin de lograr una colectivamente y forjar consisten en el uso de TICs para esta- interfaz y una operación fluidas de asociaciones más blecer nuevos canales estatales para varios sistemas de TIC desplegados compartir información y promover entre los MDA, Ghana desarrolló sólidas que sirvan a los cambios de comportamiento, en intereses de África”3. particular mediante una campaña de motivación a la población para incre- Esta mirada viene de hace ya más de mentar los ingresos de las MMDAs 4 https://iipgh.org/e-government- una década atrás. La respuesta del a partir del cobro de impuestos y la initiatives-in-ghana/ gobierno a los problemas estructu- mejora del sistema impositivo en rales institucionales fue una intere- general. 5 https://www.worldbank.org/en/ sante política de cambio de imagen, news/loans-credits/2006/08/01/ A nivel nacional, la política de intro- ghana-eghana-project ducción de TICs a las plataformas 3 https://ghana.un.org/en/24358- gubernamentales surgió en Ghana 6 https://www.worldbank.org/en/ africa-challenged-redefine-its- el año 2003 a partir de la política de news/loans-credits/2006/08/01/ development-agenda-beyond-aid “Tecnologías de la información y las ghana-eghana-project

26 | Generación de nuevos instrumentos para el financiamiento municipal un Marco de Interoperabilidad de no utilizan esas tecnologías, además Ghana ha desarrollado múltiples Gobierno Electrónico para servir de que los MMDAs con tecnología programas para promover la partici- como estándares y políticas que guia- tienen un 138% menos de avisos de pación ciudadana en la política del rían la selección de sistemas de TIC. demanda no entregados (Interna- país. Los derechos de los ciudadanos tional Growth centre, 2017). están plenamente protegidos por la En noviembre de 2008, comenzó la Constitución y la participación ciuda- construcción de una infraestructura Los servicios en línea incluyen todo dana está disponible gratuitamente de red de gobierno electrónico a tipo de servicios gubernamentales, en todo el sistema político8. Aunque nivel nacional en Ghana. Esto tenía la trámites, retroalimentación de parte aún enfrentan muchos obstáculos intención de extender la infraestruc- de la ciudadanía y, desde luego, para que la participación ciudadana tura de la red troncal nacional a todos pagos en línea; pero, también se se de de manera masiva y con meca- los distritos del país y proporcionar incluye información sobre la gestión, nismos verdaderamente eficientes, centros de datos nacionales. los presupuestos, etc. Esta infor- las medidas que se han adoptado mación es abierta a todo público. en los últimos años ciertamente son Desde luego una de las principales positivas. plataformas que se ha venido desa- Como resumen, la política iniciada rrollando es la de pagos en línea en 2003 que ha ido desarrollándose Una de las principales, muy ligada a (epay.gov.gh), lo que facilitó también progresivamente y está aún en desa- la política de digitalización descrita el proceso de pago de impuestos en rrollo, impacta las capacidades de en el punto anterior, es la firma de los niveles descentralizados. los gobiernos locales de capturar la Alianza para el Gobierno Abierto mayor plusvalía mediante el incre- (Open Government Partnership OGP) Todos los procesos de evaluación han mento de la confianza en la pobla- en el 2011. La OGP es una iniciativa encontrado aspectos positivos en la ción y la disminución de corrupción internacional que busca asegurar introducción de estas tecnologías. y facilidades de pago mediante los compromisos concretos de los En particular, en lo que se refiere a la servicios de pago en línea. gobiernos para promover la trans- confianza en las instituciones. Por parencia, mejorar la participación otro lado, todos reconocen las aún ƒ Plataformas multisectoriales ciudadana, promover la rendición de enormes limitaciones en términos de como política desde el gobierno, cuentas y adoptar nuevas tecnolo- infraestructura y accesos este tipo de para posibilitar la participación gías para mejorar el buen gobierno. tecnología, de modo que sean accesi- ciudadana En el marco de la promoción de bles a toda la población. la colaboración entre el Estado y La participación ciudadana es un la sociedad civil, la OGP está diri- Lo interesante de esta política en lo tema fundamental en Ghana, a gida por un Comité Directivo Global que concierne al estudio es que es partir de la aprobación de su Cons- que comprende representantes del uno de los 3 pilares adoptados, que titución en 1992, que entre sus plan- gobierno y organizaciones de la eventualmente posibilitó una mejora teamientos centrales, establece sociedad civil. En ese marco se han en la captación de plusvalía y la la participación ciudadana como desarrollado varios planes de acción gestión del suelo en general, como un elemento fundamental, que se y compromisos que emanan de los un elemento clave de motivación a la traduce en un sistema de descentra- planes, que incluyen medidas ante ciudadanía a tributar. lización que, justamente, está dise- corrupción, apertura fiscal, derecho ñado para promover la participación a la información, servicios públicos, Aunque aún hay muchos retos para la de movimientos sociales en la gober- open data, legislación y regulación y implementación de un gobierno real- nanza a nivel local7. desde luego participación ciudadana. mente digital, los datos muestran que las MMDAs que sí lograron aplicar 7 https://www.researchgate.net/ La idea de hacer plataformas multi- algún nivel de estas tecnologías, con publication/313824525_Improving_ sectoriales se ha llevado hacia énfasis en los pagos en línea para el Citizens’_Participation_in_Local_ muchos temas y por citar algunos cobro de impuestos, mejoraron su Government_Planning_and_ ejemplos, en 2014 se estableció la recaudación. En comparación, los Financial_Management_in_Ghana_A_ distritos que sí aplicaron software Stakeholder_Analysis_of_the_Sefwi_ de gestión de ingresos y actualizaron Wiawso_Municipal_Assembly/ 8 https://gsdrc.org/document-library/ su catastro recopilaron alrededor de link/5e0f5a77a6fdcc283755095f/ ghana-democracy-and-political- un 83% más de ingresos que los que download participation/

Generación de nuevos instrumentos para el financiamiento municipal | 27 Plataforma de la Sociedad Civil para ciudadana del FMI en corrupción absolutamente normali- el programa del Fondo Monietario todo el mundo”9. zada en el día a día y dentro y fuera Internacional, que ha facilitado efec- del Estado. tivamente la participación ciudadana Hay plataformas multisectoriales a partir de distintas organizaciones para acuerdos en torno a la explota- En el caso concreto de la generación miembro de la plataforma, para ción de madera, la gestión de riesgos de ingresos, el programa del Banco poder llevar la voz y preocupaciones del desastre, proyectos produtivos, Mundial de Fortalecimiento del de los ciudadanos a la planificación minería, manejo de residuos, agua, papel de las Asociaciones Público económica. microriego, por citar algunas. Privadas APPs en el ámbito local para la Recaudación de ingresos “Además de proporcionar El modelo de las plataformas de del gobierno muestra que Ghana en múltiples actores que se convocan general y Accra en particular han un vínculo vital entre los para debatir cuestiones públicas ha demostrado compromiso y dedica- ciudadanos y el gobierno, dado impulso y legitimidad a muchas ción al desarrollo de un marco legal, los logros clave de la acciones que de otro modo, por la institucional y político que facilite y promoción incluyen: profunda debilidad institucional, no la promueva las iniciativas y proyectos tendrían. enmarcados en esquemas de APPs salvaguardar el gasto en y que los mismos superan compa- protección social y en Los programas han dado resultados rativamente los esfuerzos de otras favor de los pobres con el positivos y en los últimos años, se naciones de la región (Costa de han promovido reuniones y plata- Marfil, Togo, Burkina Faso, como espacio fiscal resultante formas de debate y acuerdos con ejemplos) (Banco Mundial, 2015). • la aprobación de stakeholders, en especial a nivel reformas estructurales local, que han conseguido el apoyo ƒ Mecanismos de incentivo al de la sociedad civil organizada y el esfuerzo fiscal y legales clave, como sector privado para la implementa- la nueva Ley de Gestión ción de mecanismos de mejora para El país tiene una “Autoridad de Financiera Pública de el cobro de impuestos, que incluyen Ingresos”, que implementa diversas 2016, la Ley Enmendada incluso una especie de control social políticas e incentivos para promover para el pago de tributos en algunos la generación de recursos propios. del Banco de Ghana de casos10. Por ejemplo, la misma cuenta con 2016 una premiación anual a gestores • la plataforma logró Esta motivación proviene no sola- públicos y miembros de la sociedad mente de la sistemática política civil que facilitan con sus esfuerzos solicitar una extensión de insertar la participación ciuda- e iniciativas el cumplimiento de los del programa de dana como un elemento central del objetivos anuales de recaudación11. rescate informado por proceso de política pública, sino de Esto muestra el alcance y extensión la combinación de otros factores de un modelo de gobernanza que su análisis de datos como el del gobierno electrónico basa su concepción en la motivación, macroeconómicos en y los intentos de transparentación la transparentación y la generación 2017 de una gestión que, al igual que en de buenas prácticas con el compo- •discusiones trimestrales Bolivia, estaba demasiado acostum- nente central de la participación brada a la ineficiencia y que tenía la ciudadana como un fin en sí mismo. regulares con el FMI institucionalizadas Un elemento fundamental del •la directora gerente sistema de descentralización fiscal 9 https://www.ids.ac.uk/opinions/ es el establecimiento de el Fondo del FMI de entonces, citizens-participation-in-economic- Común de las Asambleas de Distrito Christine Lagarde, governance-evidence-from-ghana/ elogió la iniciativa y dijo 10 https://sendwestafrica.org/nu/ 11 https://newsghana.com.gh/staff- que serviría de modelo blog/key-stakeholders-commit-to- and-stakeholders-of-ghana-revenue- para la participación promoting-progressive-inclusive-tax/ authority-awarded/

28 | Generación de nuevos instrumentos para el financiamiento municipal en 1994 para poner a disposición Mediante el Fondo, el Estado puede acciones que implican buenas prác- recursos para facilitar los procesos asignar transferencias como incen- ticas, modernización de la gestión políticos y administrativos para la tivos al esfuerzo fiscal generando que pública y un impulso decidido de reducción de la pobreza. sean las propias MMDAs que activa- ampliar el alcance real de la partici- mente intenten llegar a sus objetivos pación ciudadana. De acuerdo con la Ley, el Fondo anuales de ingresos propios para estará compuesto por todo el dinero poder beneficiarse de los incentivos En Bolivia hay varios antecedentes asignado por el Parlamento y los transferidos desde el Fondo. muy útiles al respecto. El primero, intereses y dividendos que se deven- es el municipalismo. Cuando se guen de las inversiones del dinero Este mecanismo de ecualización instauraron los municipios a partir del fondo común. Los dineros deven- fiscal puede generar también una de la Ley de Participación Popular, gados por los AD sobre la base de competencia positiva entre las dife- uno de los mecanismos novedosos una fórmula aprobada por el Parla- rentes asambleas, premiando el de su implementación era el de la mento y que la asignación se pagará esfuerzo fiscal territorial. participación ciudadana desde dos en instalaciones trimestrales. El puntos de vista; el primero, desde las Parlamento asignará anualmente Todas estas políticas combinadas Organizaciones Territoriales de Base al menos el cinco por ciento de los han generado un modelo de gober- OTBs, que en ámbitos urbanos se ingresos totales de Ghana a las AD nanza que está en la práctica y con constituyen en las Juntas Vecinales. a través del Fondo Común para el muy buenos resultados, posibilitando Esta estructura está plenamente desarrollo (Constitución de la Cuarta la generación de ingresos propios y vigente hoy y ha generado una legi- República, 1992). la recaudación impositiva, con las timidad histórica. Es un instrumento obvias consecuencias positivas de de múltiples usos, pues promueve Para la distribución se establecen incremento en la inversión pública la organización vecinal y comunal, varios criterios: e impactos en la reducción de la importante también para el trabajo pobreza y el cumplimiento de los ODS. en términos de los espacios públicos • Resolver los desequilibrios exis- y el tejido social. En el contexto del tentes en el desarrollo;• El siguiente esquema resume el caso municipalismo, se les dio un rol de analizado y sus principales elementos participación ciudadana en la plani- • Motivar y alentar a las Asambleas (Véase la Ilustración 4, pág. 30). ficación y mediante la planificación de Distrito a movilizar recursos participativa, metodología que plan- para abordar la degradación ambi- 2.3.2. Replicabilidad en teaba justamente la participación ental causada por las presiones Bolivia de las y los vecinos en el proceso de sobre los servicios existentes elaboración del Plan de Desarrollo como resultado de los servicios El sistema y niveles de descentra- Municipal, PDM. El segundo referente como resultado del aumento de lización en Ghana guardan impor- es el poder de fiscalización que se población; tantes similitudes con el boliviano confiere a los Comités de Vigilancia, y sus problemas, también. Ghana, instancias también de la sociedad • Atender desarrollos imprevistos. como Bolivia, tenía un profundo civil que tienen roles de fiscaliza- problema de subdesarrollo institu- ción en el Gobierno Municipal y que Los pesos asignados a cada factor cional plagado de corrupción y falta podrían incluso bloquear la gestión si se calculan de la siguiente manera: de transparencia y respondabilidad. hubiesen indicios de corrupción. el factor de Necesidad 35%; Ecualiza- ción 30%; Factor de respuesta 20%; El concepto de la política de transpa- Aunque la nueva CPE y la Ley Nº Prestación de servicios 10% y factor rencia o respondabilidad13 (en refe- 341 de Participación y Control Social de contingencia 5%, que se usa para rencia al término de accountability en establecen nuevos mecanismos atender acontecimientos imprevistos inglés) es absolutamente factible de para ejercer ese mismo rol, el ejer- en los distritos y las asignaciones de llevar a cabo, pues es un conjunto de cicio ciudadano tanto de participa- los diputados12. ción como de control social ya tienen un antecedente en el ejercicio ciuda- 13 https://www.eltribuno.com/ dano. 12 https://www.journalarjass. salta/nota/2015-1-12-17-19-0- com/index.php/ARJASS/article/ respondabilidad-la-obligacion-de- Hay municipios que han llevado a view/30180/56622 rendir-cuentas cabo importantes avances en torno

Generación de nuevos instrumentos para el financiamiento municipal | 29 a la transparentación de la gestión, influyen en el ejercicio de la ciuda- se genera entre el ciudadano y su como el municipio de La Paz que danía tributaria en el nivel descen- gobierno municipal mediante el pago hace ya varios años empezó a tralizado municipal en 3 contextos de impuestos es justamente la que trabajar sus plataformas en línea diferentes de municipios bolivianos: establece la responsabilidad frente para proveer información, además La Paz, Macharetí y Caripuyo. Las a los contribuyentes y da el valor de la iniciativa de transmitir en vivo conclusiones tienen implicaciones público a los servicios municipales y por radio o en línea las sesiones del importantísimas; entre otras, hay una la infraestructura urbana. Esto es un Consejo Municipal. La página del relación directa entre el aumento de factor clave para el éxito de la gene- municipio permite acceder a aten- la confianza en la institución y su ración de recursos propios y apunta ción de denuncias, catastro y múlti- capacidad de recaudar impuestos. a temas estructurales que hoy, se ples servicios municipales, así como pueden abordar de mejor forma efectuar trámites municipales en Aún cuando los impuestos no se porque existe un marco competen- línea. paguen con buen agrado, la ciuda- cial que lo permite y la tecnología danía está claramente dispuesta a que puede generar las herramientas La investigación de “Análisis del ejer- contribuir más si tiene la posibilidad y mecanismos para empezar a cons- cicio de la ciudadanía tributaria en de decidir el destino de los recursos truir esa relación de confianza. el nivel municipal descentralizado y la garantía de que esos recursos boliviano: Los casos de La Paz, se utilizarán en beneficio suyo y de El caso de Accra es muy interesante Macharetí y Caripuyo” (Capobianco, su entorno y no serán malversados. porque se motiva no solamente a los 2007), analiza los factores que Más importante aún, la relación que ciudadanos y sus principales líderes

Ilustración 4 Modelo de gobernanza multisectorial

Estrategia de gestión de suelo y captación de plusvalía mediante la adopción de políticas de participación ciudadana y plataformas multisectoriales y mecanismos de incentivo al esfuerzo tributario en los niveles locales.

MECANISMO DE ACTORES Y ROLES IMPLEMENTACIÓN

ƒ Regulador y promotor Política de mecanismos ƒ Políticas Públicas Nacionales de participación ciudadana Estado nivel nacional ƒ Administración de Fondos de incentivos al Esfuerzo y transparentación Fiscal de la gestión

Programas específicos de ƒ Recaudador del hecho imponible participación ciudadana ƒ Facilitador de plataformas multisectoriales en diferentes niveles, que Estado nivel municipal ƒ Programas y políticas de participación ciudadana y coadyuvan a la mejora de transparentación de la gestión pública captación de plusvalía y gestión de suelo

Esfuerzo fiscal ƒ Fiscaliador de obras se premia con ƒ Promotor de pago de tributos transferencias desde Ciudadano ƒ Garante de pagos de tributos en las comunidades el nivel central si se (control y organización social) alcanzan ciertos niveles de recaudación

30 | Generación de nuevos instrumentos para el financiamiento municipal y actores clave (stakeholders) sino cidades previstas para esas carre- Lo interesante del caso, como también a los gestores públicos. El teras. Sin embargo, programas como muchas políticas implementadas Estado invierte importantes recursos estos pueden proporcionar fondos en Singapur, es la combinación de en la capacitación y motivación del para subsidiar el transporte público una política de transporte urbano personal, cambiando la imagen de la y, por lo tanto, brindar opciones más con instrumentos de digitalización y función pública y promoviendo a la efectivas y confiables para quienes, ciudades inteligentes. idea de que la misma es un acto de idealmente, ya no conducirán. patriotismo, digno de admiración. El contexto de Singapur es muy 2.4.1. Tasa de congestión particular. Singapur es una nación La idea de un mecanismo de ecua- en Singapur insular con una superficie de aprox. lización fiscal puede ser también 700 km2. Su población ha crecido propuesto en el marco del debate En 1975, Singapur se convirtió en de 2,3 millones en 1975 a más de sobre el pacto fiscal. Un Fondo de la primera ciudad en implementar 5,8 millones en 2020. El 100% de su Incentivo para la Infraestructura una forma de fijación de precios población es urbana y relativamente Urbana que tenga como condición por congestión. Se conocía como joven. La edad media es de 42.2 un umbral o un objetivo anual de el Programa de licencias de área de años. recaudación para premiar el esfuerzo Singapur y se introdujo para reducir fiscal de las ciudades es algo que se la congestión del tráfico en el Distrito El área central de negocios también puede proponer y puede ser una gran Central de Negocios (CBD por sus ha experimentado un rápido creci- manera de incentivar un modelo de siglas en inglés). miento en el empleo y el espacio gobernanza similar al de Accra. comercial y de oficinas. En resumen, Se impuso un cargo a los vehículos ha sido una nación desarrollada Los resultados son indiscutibles. que circulan durante las horas pico de rápido crecimiento con una de la mañana, de lunes a sábado economía vibrante y altos niveles de 2.4. Tasa de Congestión en entre las 7:30 am y las 9:30 am. ingresos. El área comercial central Singapur y Londres Este peaje tomó la forma de una tiene una capacidad limitada en licencia especial que todos los autos las calles y experimentó una gran Como no podía ser de otro modo, un que ingresaban al CBD tenían que congestión desde principios de la tema necesario de revisar es el del comprar para ingresar, por el precio década de 1970. En este contexto, transporte urbano y en general, el de $ 3 por día o $ 60 por mes. Alter- Singapur comenzó a aplicar estra- problema del tráfico en las ciudades. nativamente, los residentes pueden tegias de gestión de la demanda de estacionar sus vehículos en lotes en automóviles a principios de la década El tiempo que pasamos en el tráfico las afueras de la ciudad por un costo de 1970. afecta nuestra salud, bienestar y de $ 10 por mes y trasladarse al CBD oportunidades de empleo. Además, por $ 0.50 por trayecto. Un último elemento es muy intere- el tráfico urbano es un contribuyente sante. Aunque el gobierno podría importante a la contaminación y las Este esquema permaneció en vigor haber implementado la tasa de emisiones de carbono. hasta 1998, cuando fue reemplazado manera directa y unilateral, dedi- por el sistema de tarificación electró- caron mucho tiempo y esfuerzo a Las tarifas por congestión son una nica de carreteras. Singapur fue la programas educativos y de evalua- forma de abordar estos problemas primera ciudad en introducir la tarifi- ción de la política para su imple- simultáneamente y han tenido éxito cación electrónica de las carreteras, mentación gradual y considerando en diferentes ciudades del mundo. en la que el pago de peajes se vuelve la respuesta del público. Respon- Son un peaje dinámico con un cargo automático. Los pórticos se instalan dieron a la reacción de la ciudadanía que sube y baja debido a la demanda en todas las carreteras que conducen haciendo ajustes al programa de en esa carretera en particular en un al centro de la ciudad y cargan auto- precios antes de su implementa- momento determinado. Estos peajes máticamente al conductor mediante ción. El Gobierno ha seguido modifi- no están diseñados para recaudar un pase instalado en el parabrisas cando y ampliando gradualmente el fondos, sino más bien para hacer que que tiene crédito almacenado. El programa de precios desde su inicio sea más costoso para las personas precio del impuesto fluctúa a lo largo en 1975. utilizar las carreteras durante las del día según las horas pico de viaje. horas pico para que los automóviles Este sistema todavía está vigente en El gobierno también relaciona el puedan viajar más cerca de las velo- Singapur en la actualidad. programa de precios para mejorar

Generación de nuevos instrumentos para el financiamiento municipal | 31 la aceptabilidad. Los líderes intro- y muy especialmente, la forma como millones de libras esterlinas para dujeron amplias mejoras que prece- se introdujo al público en términos de invertir en transporte. Un foco en dieron y acompañaron la introduc- políticas de comunicación y meca- particular ha sido el financiamiento ción de precios. Entre otras cosas, nismos de participación ciudadana de los icónicos buses londinenses. las reformas de los precios por que generaron amplios márgenes de congestión se han juntado con una legitimidad para su cobro. En entrevista14 con Ed Glaeser, Jay gran expansión en los modos y servi- Walder, el director de finanzas y plani- cios de transporte público y reduc- 2.4.2. Tasa de congestión ficación del transporte en Londres del ciones en ciertos impuestos sobre en Londres 2001 al 2007 explica la estrategia que la compra y propiedad de vehículos. se siguió en esa ciudad. La misma Además, los precios se incorporaron Londres fue la segunda ciudad en estuvo conectada a la elección de un al mismo tiempo que otras acciones aplicar una tasa de congestión en el nuevo alcalde, Ken Livingston, el año gubernamentales muy visibles y año 2003. Su sistema, conocido como 2000. bienvenidas, como la provisión a London Congestion Charge, toma la gran escala de viviendas modernas, forma de una tarifa impuesta a los Aunque había trabajo previo para la nuevas y subvencionadas fuera vehículos en la Zona entre las 7:00 tasa de congestión, fue en aquella del área central que reemplazan am y las 6:00 pm de lunes a viernes. elección que el parlamento le dio la las viejas viviendas en ruinas en el potestad al alcalde de tomar deci- centro. La evolución de los precios El cargo estándar para vehículos no siones sobre la tasa de congestión. desde su inicio en 1975 ha acompa- exentos es de £ 11.50 en la actua- Esto podría explicarse porque en ñado importantes desarrollos de los lidad, habiendo comenzado en £ 5.00 Londres a finales de los años 90, el servicios de transporte rápido, tren en 2003. Los residentes que viven transporte era el principal problema ligero y autobuses de lujo. dentro de la zona de cargo son elegi- de la ciudad. La idea del alcalde bles para un descuento del 90% de la Livingston era una estrategia con El público ha seguido siendo cons- tarifa. La aplicación del pago de esta doble propósito: generar un ingreso ciente del éxito de las funciones y tarifa se basa principalmente en el para la ciudad para mejorar el trans- programas gubernamentales alta- reconocimiento automático de matrí- porte público; en particular, los buses. mente beneficiosos y ejecutados de culas, en el que una cámara registra manera eficiente (seguridad, bien- la matrícula del vehículo que ingresa La estrategia, entonces, fue mejorar estar, salud, seguridad de ingresos, a la zona de congestión y carga auto- el servicio de buses abriendo espacio oportunidades de trabajo, etc.) y la máticamente al conductor. en las carreteras, calles y avenidas, fijación de precios por congestión se pero invirtiendo también en el presenta como otra política de este Londres ha visto resultados notables servicio en sí. tipo necesaria para garantizar -creci- desde que comenzó este programa. miento económico a plazo y calidad Un año después de la implementa- La estrategia tuvo resultados dramá- de vida. ción de las tarifas, los retrasos en el ticos. El uso del sistema de buses tráfico se redujeron un 30% y la velo- se incrementó en hasta un 25%. Un En general, la gente de Singapur cidad promedio de los vehículos en la contraste a otras grandes ciudades reaccionó favorablemente al precio y zona aumentó de 13 a 16 km por hora. como Nueva York, donde el servicio al paquete de mejoras que lo acom- de buses ha estado en declive por paña. El escepticismo inicial se ha En los primeros 10 años que el cargo décadas. abordado de forma eficaz a través de estuvo en vigor, recaudaron £ 2.6 la información y la experiencia sobre mil millones e invirtieron la mitad de La tasa de congestión usada así tuvo el terreno. Parece que el público ha esto en transporte público, mejora un impacto de justicia social además llegado a aceptar y respetar las inicia- de carreteras y puentes, e iniciativas de mejoramiento de las condiciones tivas políticas audaces como los para caminar y andar en bicicleta. urbanas porque se usó el espacio precios y ha confiado en gran medida Londres también experimentó una en las autoridades como provee- mejora significativa en la calidad del dores de servicios públicos eficaces. aire, con una reducción del 12% en las 14 Entrevista en el marco del curso emisiones de óxidos de nitrógeno y Ciudades: el pasado, presente En resumen, los aspectos intere- material particulado de los vehículos. y futuro de la vida urbana de la santes de este caso tienen que ver Desde 2003, el London Congestion Universidad de Harvard en línea en la con la modernización del instrumento Charge ha generado más de 1.600 plataforma edX.

32 | Generación de nuevos instrumentos para el financiamiento municipal público de manera más eficiente, invirtió más de lo “necesario” en call De manera análoga a Singapur, pero ayudando a los londinenses más centers, por ejemplo, de modo que la también es importante recalcar que pobres con la provisión de un servicio gente pudiese dar a la municipalidad las posibilidades de implementación de calidad para transportarse. su opinión, retroalimentación, pero se incrementan cuando se combina el también resolver sus dudas. La prepa- uso de tecnologías digitales para ello. De manera similar al caso de ración comunicacional y la visión Singapur, un secreto de la imple- de que la interacción con el público El siguiente esquema resume el caso mentación de la tasa en Londres sean piedras angulares de la política analizado (Véase la Ilustración 6): fue una enorme inversión en comu- resultó ser un elemento de triunfo nicación. De acuerdo a Walder, se de la misma (Véase la Ilustración 5):

Ilustración 5 Incremento del uso del servicio de buses en Londres

140

130

120

110 Fuente: Curso Ciudades: el pasado, presente y futuro 100 de la vida urbana de la Universidad de Harvard en 90 línea en la plataforma edX. 2004/05 2005/06 2006/07 2004/08 2008/09 2009/10 2010/11 2011/12 Year

Ilustración 6 Tasa de congestión

Estrategia de descongestión del centro de las ciudades que incluye un esquema de cobros por uso dle centro en horas pico.

ACTORES Y ROLES CLAVES DE IMPLEMENTACIÓN

1. El diseño del esquema del cobro se debe ƒ Regulador acompañar de mecanismos y usos de tecnología ƒ Recaudador y administrador que utomaticen los procesos para mayor objetividad del hecho tributario Estado nivel local ƒ A cargo de campañas de comunicación, educación y sensibilización 2. Todo esquema parte de un cuidadoso y completo programa comuniccional que acompañe la política de cobros y, especialmente, socialice el destino de los fondos

3. Entre más transparente el destino de los Ciudadano ƒ Contribuyente cobro, mejores resultados. La tendencia exitosa es a invertir esos fondos en la red de transporte público de la ciudad

Generación de nuevos instrumentos para el financiamiento municipal | 33 2.4.3. Replicabilidad en interna, administrados hoy en día los ejes Bolivia por el sector privado, estructurantes de las coparon el servicio hasta ciudades. Las nuevas El tema del transporte urbano es uno de los más complejos, en especial hacer desaparecer por rutas van dándose para los 3 nodos metropolitanos de completo la presencia del como complementos Bolivia. tranvía en las calles. a la expansión de las No solamente que las ciudades Las razones por manchas urbanas. tienen dificultades para generar las que se da este Las formas en las que infraestructura de transporte público cambio tecnológico los transportistas se masivo como líneas de metro, por ejemplo, porque son inversiones muy y de administración organizan para prestar el costosas, que toman mucho tiempo (privados en vez del servicio y proteger sus y que generan aún más caos en los Estado) no son del todo rutas, están basadas en ya congestionados centros de las claras, existen varios una estructura sindical, ciudades. Las áreas metropolitanas tienen que lidiar con un transporte informes internacionales quizá como una herencia público sindicalizado, muy fuerte y que mencionan las de las estructuras con una tradición de intransigencia influencias millonarias sindicales mineras, en en sus negociaciones con las autori- dades municipales. que realizó la industria las que los trabajadores automotriz para se organizaban y Uno de los casos más exitosos de sepultar a los tranvías organizan actualmente política pública en materia de trans- portes fue, justamente, el de la ciudad eléctricos e imponer el bajo esta figura, para de La Paz. petróleo como fuente defender los intereses energética fundamental. de los asalariados. En la página del Observatorio La Paz Sin embargo, no sería Desde ahí podemos Cómo Vamos, se puede revisar un recuento histórico del transporte en errado pensar que ver un error conceptual la ciudad: también los altos costos histórico en el transporte, “... podemos ver que de mantenimiento ya que en este caso a inicios del Siglo y operación que cada transportista XX, el Estado realizó demandaban estos es propietario de su grandes e importantes sistemas terminaron de propio negocio (no es inversiones para brindar animar a las autoridades asalariado) y el sindicato transporte a través de aquel entonces por sirve solamente para de sistemas férreos ceder esta competencia el control de una o (tranvías de La Paz, hacia un sector varias rutas y el poder Cochabamba, Oruro y emergente. de negociación con las Potosí). Posteriormente, Las primeras líneas autoridades sobre rutas y 15 y acompañados de transporte público, tarifas” . por los desarrollos sobre cuatro ruedas, tecnológicos de la precisamente se dan sobreponiéndose a las industria automotriz, 15 https://lapazcomovamos.org/ en los años 50, los rutas de los tranvías, breve-historia-y-retos-del-transporte- buses de combustión manteniendo hasta publico-urbano/

34 | Generación de nuevos instrumentos para el financiamiento municipal Para la organización de los sindi- operadores privados y sindicalizados acompañada de un cuidadoso catos hay tres elementos principales creando el servicio público municipal programa comunicacional y esta- que permiten agrupar a sus afiliados: de buses “Puma Katari”. blecer mecanismos claros de partici- las rutas de servicio, la propiedad de pación ciudadana. los vehículos y las tarifas. De acuerdo A esta política exitosa en términos de al mismo análisis, los transpor- la acogida de la población, se sumó Los mismos pueden tener que ver tistas viven de transportar la mayor la construcción del Teleférico, que con darle una voz a los ciudadanos cantidad de pasajeros en su turno y significó una alternativa de trans- sobre el destino de los recursos, ruta; y los dirigentes, de afiliar a más porte público masiva barata, rápida invertir en cosas que la población ya operadores a las líneas. Este modelo y práctica en comparación a otras aprecia cómo el sistema de trans- expansionista en oferta, en compli- alternativas como un tranvía o una porte urbano paceño, pero también cidad con un débil control y regula- línea de metro, imposible en La Paz ayudando a que el derecho de los ción del Estado, ha permitido que por su topografía. ciudadanos a un mejor servicio y una ciudades como Cochabamba, El Alto, mayor calidad de vida sea directa- La Paz y Santa Cruz tengan muchas El objetivo es que eventualmente, se mente beneficiado. más rutas de transporte público de construya un sistema integrado en el las que realmente necesitan. que los buses y las estaciones de tele- La transparencia en el uso de la tasa férico coincidan, más o menos como será clave, pero es absolutamente Adicionalmente, la introducción de funcionan los sistemas de transporte factible de implementarse. La forma minibuses como nueva oferta de integrado de otras ciudades no menos de hacerlo, tiene que pasar por una transporte urbano ha terminado complejas en topografía que La Paz. tecnología digital, para evitar el de micronizar el servicio y sobre- error humano y el conflicto de apli- saturar las vías de las ciudades. Adicionalmente a esta política, el cación con interacción humana. Si Los transportistas que viven de la problema de la congestión en La Paz el sistema es automático, los incen- cantidad de pasajeros que llevan al se abordó ya hace muchos años con la tivos para cumplirlo son enorme- día, ahorcados por la sobreoferta de restricción vehicular en el centro de la mente más grandes que si existe la transporte, causada por sus propios ciudad en un área de 10 km2. El Plan posibilidad de “burlar el sistema”. dirigentes, se ven en la necesidad de Tráfico, Transporte y Vialidad para de realizar fuertes ahorros en la La Paz arrancó en enero de 2003. Uno Esto puede ser implementado producción del transporte para poder de los pilares del proyecto fue la restric- también, por ejemplo, en la ciudad de terminar al menos con un ingreso ción de la circulación vehicular por Santa Cruz. Las congestiones vehi- diario. Esto provoca que se vaya un día a la semana de acuerdo con el culares en horas pico pueden signi- deteriorando gradualmente la calidad número de placas. ficar horas en el tráfico en un clima del servicio y también que levanten y muy adverso. Un sistema que regule dejen pasajeros donde sea posible, Aunque esto pudo contribuir en eso y simultáneamente mejore el reducen al mínimo los servicios de alguna medida, claramente no servicio de transporte público puede mantenimiento del vehículo, incluso ha solucionado los problemas de tener resistencia al principio, pero poniendo en riesgo la seguridad del congestión vehicular hasta el día de ganar legitimidad por los resultados mismo, incrementan las horas de hoy y la implementación de la política y como se vio en ambos casos, el trabajo diarias, compiten con sus pasa por el control de los oficiales de elemento diferenciador es la estra- pares por los pasajeros incluso rema- tránsito de la policía nacional, lo que tegia comunicacional de la política. tando la tarifa (guerra del centavo) y deja espacio a error, sea porque no es cobran el denominado “trameaje”; es un control lo suficientemente eficiente 2.5. Proyecto de Asocia- decir, exigir dos pasajes al usuario (error humano) o por corrupción. ciones Público Privadas de para cumplir con la ruta completa. SMART AGRO Colombia Estas dos políticas exitosas en En este contexto, en 2010 para mayor o menor medida, son impor- La Organización de las Naciones las elecciones municipales, todas tantes precursores para la imple- Unidas para la Alimentación y la Agri- las ofertas electorales incluyeron mentación de un sistema de tasa de cultura FAO llevó a cabo un interesante la modernización del transporte congestión. proyecto de alianzas estratégicas público en la ciudad. El alcalde Luis llamado Smart AGRO entre los años Revilla, apostó por una estrategia Las lecciones de Singapur y Londres 2018 y 2020 en 3 países de latinoa- que rompió la hegemonía de los son claras: la política debe estar mérica: Colombia, El Salvador y Perú.

Generación de nuevos instrumentos para el financiamiento municipal | 35 De acuerdo a la página de la FAO, la fortalecerlos frente a eventos climá- ciones de riego que ayuden a los agri- idea surge porque la mayoría de los ticos extremos relacionados con el cultores a mejorar la eficiencia del pequeños agricultores dependen cambio climático. El acuerdo prevé riego, aumentar el potencial produc- de la agricultura de secano, son tres áreas principales de trabajo, a tivo y la rentabilidad del cultivo. muy vulnerables a los patrones saber, la aplicación de Internet de Como el equipo está conectado a cambiantes de la disponibilidad de las cosas (IoT) y Big Data al sector través de los planes de datos de 5 agua y las precipitaciones relacio- agrícola para optimizar los procesos MB de Telefónica Movistar, los datos nadas con el cambio climático y y hacer más eficiente el uso de los sobre la humedad del suelo y el clima carecen de acceso a apoyo técnico recursos naturales y la educación local están disponibles para los agri- o financiero que podría ayudarlos a digital y el desarrollo de capacidades. cultores en tiempo real. Si bien Tele- invertir en una agricultura más resi- fónica proporciona los instrumentos liente al clima. Entonces, identificaron Luego de evaluaciones preliminares tecnológicos para la mejora de la como reto el establecer una gestión para determinar cultivos priorita- eficiencia del agua, el papel de la FAO innovadora del agua de riego (riego, rios y zonas geográficas adecuadas consiste en apoyar técnicamente a drenaje y conservación y control del para el desarrollo de soluciones de los agricultores mediante la defini- agua) ayuda a lograr la estabilidad de eficiencia hídrica, la FAO y Telefó- ción de cultivos y fincas adecuadas la producción de cultivos al mantener nica han estado implementando un para los pilotos a través de parcelas las condiciones del suelo cercanas proyecto piloto que aplica una nueva de prueba y entregar el proceso de a las óptimas para el crecimiento de herramienta IoT en Smart Agro, desa- transferencia de tecnología a través los cultivos, contribuyendo a mitigar rrollada por Telefónica a través de de capacitación y acompañamiento los problemas negativos relacio- su Centro de I&D que opera desde y personalización de productos que nados con el cambio climático. Chile. La herramienta funciona como reflejen las condiciones agroecoló- un sistema integrado de monitoreo, gicas locales. Para abordar este desafío, la FAO control y predicción de variables y Telefónica firmaron una alianza agronómicas mediante el uso de 2.5.1. El caso de Colombia para promover prácticas agrícolas sensores de agua acoplados a inte- sostenibles mediante el desarrollo e ligencia artificial y modelo matemá- En el marco de la iniciativa, se implementación de tecnologías inno- tico especializado. El piloto se está llevaron a cabo dos proyectos piloto vadoras, iniciativas de digitalización y ejecutando en comunidades especí- en Colombia. Uno de cultivo de papa análisis de datos en el sector agrícola. ficas en Colombia que involucran la en Ventaquemada – Boyoacá y otro producción de papa y café, Perú en el de cultivo de café en Nariño. Telefónica es una de las mayores sector del algodón y El Salvador que empresas de telecomunicaciones involucra varios tipos de cultivos. Luego de que se instala la nueva en el mundo por capitalización de tecnología, con el asesoramiento mercado y número de clientes, que es De acuerdo a la página de la FAO, del personal técnico de la FAO, los respaldada por una oferta integral y la las actividades del proyecto prevén agricultores ajustan el riego a los calidad de conectividad de las mejores la instalación por parte de Telefó- tiempos que marca el software en redes fijas, móviles y de banda ancha. nica de diferentes tipos de equipos y lugar de esperar la lluvia. Con 345 millones de accesos, Telefó- hardware como un kit de tres tensió- nica tiene fuerte presencia en España, metros digitales (20, 40 y 70 cm Los resultados han sido muy posi- Europa y América Latina, donde está de profundidad respectivamente), tivos. Los agricultores productores de concentrada la mayor parte de su sensores de humedad del suelo FDR papa observaron que el rendimiento estrategia de crecimiento. Telefónica (10–20–40–60–80– 100 cm) y esta- de papa (paquete de 50 kg / ha), ha es una empresa totalmente privada ciones meteorológicas automati- aumentado de 600 por producción sin con más de 1,5 millones de accio- zadas. Los datos recogidos a través tecnología de riego aplicada, a 1200 nistas directos. del equipo junto con la validación de donde los sistemas de riego se mejo- pozos de prueba y el servicio online raron tecnológicamente y se siguieron La alianza pone especial énfasis Irribook, permiten al agrónomo recomendaciones proporcionadas en apoyar a las comunidades agrí- de Telefónica, en conjunto con los por la plataforma tecnológica. colas para que accedan a infor- expertos de la FAO, identificar los mación que les ayude a utilizar los puntos críticos de humedad del suelo La aplicación de la tecnología de recursos hídricos de manera más para cada tipo de cultivo y propor- Telefónica ha logrado también una eficiente, así como a prepararlos y cionar - semanalmente - recomenda- disminución de los costos unitarios

36 | Generación de nuevos instrumentos para el financiamiento municipal de producción (Paquete de 50 kg / asociación vincula a 37 familias producción y que las soluciones al ha) en casi un 44 por ciento, así como restituidas y 42 no restituidas, partici- agro no pasen solamente por el uso aumento de la calidad de las patatas, pantes del proceso desarrollado por de trasngénicos. En este sentido, la lo que permitió obtener una $ COL 5 el convenio de la Embajada de Suecia idea es buscar esquemas de alianzas 000 adicionales por paquete vendido. – Unidad de Restitución de Tierras - público privadas que construyan las FAO, con el que se ha generado una bases para garantizar esa necesidad El segundo proyecto en implemen- oportunidad de desarrollo territorial en el futuro con un aditamento funda- tación es en una zona cafetalera. incluyente, exaltando la cultura cafe- mental: el uso de la tecnología. Para el desarrollo de este piloto se tera Nariñense, a la vez que propor- instalaron equipos y se capacitó en el ciona la posibilidad de acceder a Por la forma como el proyecto, el manejo de tecnologías para tener un mejores condiciones de vida. mismo puede también funcionar consumo inteligente y eficiente del como puerta hacia una mejor plani- agua utilizada en el riego de cultivos La relevancia del proyecto en ficación de la agricultura a nivel agre- de café a los campesinos del muni- el marco del financiamiento de gado, pensando principalmente en cipio del Tablón de Gómez, en la ciudades cómo generar redes y cadenas de vereda La Victoria. producción de alimentos, desde el El proyecto descrito es una intere- productor agrícola hasta el consu- La zona cuenta con 123 hectáreas de sante alianza público privada, faci- midor en las ciudades, haciendo café tipo federación, con una produc- litada por la FAO pero que ha tenido las cadenas más equitativas, más ción cercana a las 169 toneladas buenos resultados. ¿Cómo puede ser eficientes y más sostenibles. anuales, que son trabajadas por relevante este proyecto para el finan- más de 126 personas. Los cultivos ciamiento de ciudades? El acceso a comida de calidad no es son afectados por las variaciones en un tema menor. Es un tema funda- los procesos, especialmente los de La respuesta tiene que ver con los mental y la sostenibilidad de las riego. Telefónica Movistar instaló una objetivos que la NUA se plantea ciudades pasa por una planificación estación meteorológica y dos sondas para las ciudades del futuro y que en torno al mismo. de humedad que estarán conectados la PNDIC recoge también para el a través de planes de datos de 10MB, sistema de ciudades de Bolivia. El elemento central es la posibilidad dotando de soluciones de Internet de de utilizar este tipo de tecnologías que las Cosas (IoT) y permitiendo obtener Entre otros temas, un asunto central pueden servir no solamente para hacer información para la toma de deci- que va preocupar a las ciudades de la producción agrícola más eficiente, siones sobre riesgos, protección y manera incremental debido al cambio sino toda la cadena productiva que adecuación de tierras y optimización climático es la seguridad alimentaria involucra la producción, transporte de la siembra y el cultivo. y la garantía de aprovisionamiento de y comercialización de alimentos al alimento a las ciudades, pero que el sistema de ciudades de Bolivia. Con este proyecto tecnológico los mismo además provenga de fuentes habitantes del Tablón de Gómez sostenibles, justas y eficientes, El último elemento fundamental podrán tomar decisiones respecto amigables con el medio ambiente. de relevancia es el puente entre lo a los riegos, protección y adecua- urbano y lo rural, que tiene uno de ción de sus tierras, por medio de Este tema será uno de los ejes angu- sus lazos de unión más significa- un software en la nube que permite lares más importantes en el futuro tivos en la producción agrícola por almacenar los datos recolectados próximo, considerando el rápido la importancia del abastecimiento de por los sensores, la estación meteo- crecimiento demográfico de los alimentos. rológica y la sonda de humedad de urbano en todas partes. suelo, y el acompañamiento técnico ¿Qué infraestructura o servicio y asesoría de especialistas en Los gobiernos locales no tienen la urbano se estaría financiando? procesos productivos, ofreciéndole capacidad – ni es posible ni deseable al agricultor recomendaciones para – de garantizar esto por sí mismos. En principio, un esquema de esta optimizar su siembra y cultivo. La mirada a todas luces pasa por naturaleza podría financiar: el apoyo a los productores agrí- De esta manera Asoprocafé avanza colas, que son en Bolivia uno de los ƒ Infraestructura productiva, de en la incorporación de nuevas tecno- sectores más golpeados y débiles microriego (competencia de los logías para el desarrollo rural. Esta de la economía, para tecnificar la gobiernos municipales)

Generación de nuevos instrumentos para el financiamiento municipal | 37 ƒ Promoción de la sostenibilidad ƒ La FAO está en condiciones se pueden rescatar los siguientes de las ciudades invirtiendo e de guiar proyectos en Bolivia, elementos de base: incidiendo en la producción con información, “know how” tecnológico y lecciones agrícola en el entorno de ƒ Aunque el proyecto tiene aprendidas de los pilotos en los influencia de las ciudades: sus que ver con la producción 3 países de implementación áreas rurales agrícola, el mismo contribuye entre 2018 y 2020. Esto es una al desarrollo en los ODS 2, 11, ƒ Promoción de cadenas de oportunidad de transferencia 12 y 17. En particular, el mejorar producción eficientes y amigables de tecnología que podemos las condiciones del agro e con el medio ambiente que aprovechar en el marco del implementar nuevas tecnologías favorecen a los ciudadanos lanzamiento de la Política puede significar contribuir de Nacional de Desarrollo Integral de manera decisiva a la estrategia Ciudades de Bolivia. Muchos de estos elementos pueden de seguridad alimentaria del impactar enormemente la calidad de sistema de ciudades y al delicado vida de las personas y las ciudades, balance de la dinámica urbano- La base de la idea de replicabilidad en especial los centros urbanos rural, planteada en el marco de de este esquema es el sistema de mayores, pueden generar estas la Política Nacional de Desarrollo ciudades identificado en el marco de condiciones y oportunidades sin Integral de Ciudades de Bolivia. la PNDIC. necesidad de invertir directamente en ellas, sino facilitando la organización ƒ El modelo de alianza tiene mucho El uso de estas tecnologías y la de estos sistemas y promoviendo el potencial y para la replicabilidad, mejora de la productividad, pero uso de estas tecnologías, canalizando los actores pueden variar. Por además la organización comunitaria así el financiamiento de otros actores ejemplo, el rol de la FAO lo pueden y el impulso de modelos colectivos y aliados, pero manteniendo un rol asumir los gobiernos municipales de gobernanza en estos temas puede protagónico con miras a la gober- como asesoramiento técnico y resultar en grandes beneficios para nanza y la necesidad de la participa- se puede proponer una alianza las ciudades apalancando los costos ción ciudadana como un derecho. estratégica a alguna de las mediante el esquema de APP. empresas de telecomunicaciones El beneficio es muy amplio. Los del mercado, sean las privadas En el caso de Bolivia, la Fundación gobiernos locales pueden controlar (Tigo y Viva) , la pública (Entel) Alternativas tiene experiencias sobre estas relaciones y sistemas, impac- o la cooperativa en el caso de las que se puede trabajar la iniciativa. tando una serie de sectores: trans- COTAS. El modelo de los Comités Munici- porte, comercio, abastecimiento de pales de Seguridad Alimentaria, es ƒ Se puede trabajar incluso alimentos y seguridad alimentaria, un modelo que está funcionando en esquemas de financiamiento empleos, etc. al menos 6 municipios y que está con el sistema financiero teniendo buenos resultados. Cumple, considerando los altos índices El esquema propuesto no genera de igual forma, con los elementos de de éxito e incremento de la ingresos directos, pero plantea un gobernanza propuestos por la NUA y productividad y reducción de los caso valioso de APP con múltiples es una experiencia desarrollada en y costos de producción, en el marco posibilidades de mejora y adaptabi- para el contexto boliviano: de los créditos productivos y la lidad en el contexto local. competencia de microriego de los “Desde el portafolio municipios. El siguiente esquema resume los de políticas públicas o principales elementos del caso anali- ƒ Sería interesante explorar también zado (Véase la ilustración 7). políticas alimentarias, las posibilidades y alcance de la alianza con las telefónicas, nosotros lo que hemos 2.5.2. Replicabilidad en visto es que, buenos Bolivia en términos de la propiedad intelectual del software, las si tu partes de un tecnologías y el costo del servicio, En entrevista con Ana Milena Reyes entendimiento de lo que puede extenderse generando Arias, de la FAO, se nos proporcionó un otro mercado para las que es el contrato información sobre el proyecto y empresas de telecomunicaciones. social, eso significa

38 | Generación de nuevos instrumentos para el financiamiento municipal que todos participan en participación genuina y multidisciplinarios que la construcción de su en el diseño de política se reúnen una vez al mes sociedad, de su país, pública, que va más allá en diferentes municipios etc. Osea no es que de normativa. Entonces del país y donde solamente el estado bajo ese entendimiento sentamos tanto al sector tiene la responsabilidad Fundación Alternativas, público, normalmente de hacer todo y los todo el trabajo que hace el municipal y el demás nos sentamos desde el portafolio de departamental, a observar, sino que políticas alimentarias desde diferentes realmente todos tenemos está sustentada áreas temáticas y la responsabilidad en justamente eso, además se sientan: la y obligación de fomentar e impulsar la federación de gremiales, coparticipar en lo que participación ciudadana una asociación llamamos la gobernanza en el diseño de política de productores, y el diseño de la nación pública. universidades, ONGs. en la que queremos Para eso hemos creado Entonces una vez al mes vivir. Que puede ir desde nosotros lo que se llaman se tienen que sentar cosas muy sencillas, los Comités Municipales todas estas personas como recoger tu propia de Seguridad Alimentaria que normalmente no basura o no tirarla que básicamente son se sientan juntas, y en la calle hasta la equipos multisectoriales respectivamente de tu

Ilustración 7 Agricultura inteligente

Proyecto de asociaciones público privadas que promueve la tecnificación y digitalización de la agricultura para hacer más eficiente la misma en el marco de una estrategia de sostenibilidad ambiental y garantía de seguridad alimentaria. El proyecto incrementa de manera considerable la productividad y rentabilidad del sector agropecuario. Con la introduc- ción de las tecnologias digitales, el proyecto se propone como un primer paso en una política del sistema de ciudades de digitalización del agro para la planificación de las cadenas de producción y abastecimiento al sistema de ciudades, facilitando procesos y promoviendo la producción sostenible hacia el futuro.

ACTORES Y ROLES

FAO Telefónica Agricultores

ƒ Promotor de la ƒ Desarrollador de ƒ Beneficiario, iniciativa, financiador la tecnología y a cargo de la de al menos una parte responsable de implementación de la tecnología y la provisión del del proyecto en sus responsable de la servicio respectivas zonas asistencia técnica productivas

Generación de nuevos instrumentos para el financiamiento municipal | 39 formación o tú lo que centros históricos mediante políticas Aunque tradicionalmente el patri- sea, todos comemos de conservación, “planes de manejo” monio y más específicamente, el todos los días. Entonces o normativas que regulan el uso del patrimonio cultural urbano estaba suelo y la edificación, acciones de entendido como una cuestión de deberíamos poder tener rehabilitación de la infraestructura propiedad colectiva y fuente de iden- una opinión acerca de urbana y del parque habitacional, tidad cultural, se está dando progre- que no funciona bien en mejoramiento de espacios públicos y sivamente el caso de que en muchas de la imagen urbana. A este proceso, ciudades, esta concepción entra en el día a día desde nuestro que estuvo inicialmente en manos conflicto con intereses comerciales y sistema alimentario del Estado a nombre del valor que el privados y un cambio en los sujetos y que oportunidades patrimonio histórico significa para la patrimoniales. memoria y la identidad colectiva, se existen para innovar, han incorporado progresivamente El caso de la ciudad de México ejem- renovar, rediseñar los distintos sectores sociales, constitu- plifica estas tensiones y muestra una sistemas alimentarios. yéndose así un universo de sujetos experiencia de gestión del centro Estos comités patrimoniales cada vez más diversos histórico y los bienes patrimoniales. y no pocas veces contrapuestos. básicamente lo que 2.6.1. El caso de la Ciudad hacen es que a raíz El espacio entendido como el centro de México DF de esos análisis histórico (a veces llamado casco viejo en nuestro contexto) es el resul- Los centros históricos se carac- de debilidades, tado de una construcción jurídica, en terizan todavía por una gran hete- oportunidades, etc., van el marco de una política pública de rogeneidad de usos del suelo y de identificando ciertas conservación y protección del patri- funciones urbanas y, por lo tanto, de monio histórico, inicialmente limitada una gran diversidad de actores, inte- necesidades de su a “monumentos históricos” y que se reses y prácticas sociales. El centro sistema alimentario y van fue ampliando a “zonas” urbanas histórico es la ciudad. De hecho fue en diseñando propuestas patrimoniales. algún momento de la historia urbana, de política pública o toda la ciudad. En esto se distingue La investigación urbana acompañó de las periferias cuya homogeneidad propuestas de inversión este proceso con análisis que suelen de uso, mayoritariamente el habi- o propuestas de centrarse en la acción pública estatal tacional, hace que no sean ciudad normativa, de digamos en términos de legislación, de crea- sino “asentamientos”; en el mejor de ción de instituciones, de formas los casos una ciudad en proceso de propuestas legislativas de gestión o financiamiento. Sin consolidación. Pero si bien el centro, 16 ciudadanas” . embargo, la producción del patri- en su centralidad, se contrapone a monio histórico urbano refiere, más la periferia, tampoco puede enten- Este tipo de espacios son idóneos holísticamente, a una construcción derse al centro sino es en relación para plantear un proyecto como el de social que involucra no solamente a la ciudad en su conjunto. De ahí FAO. la acción del Estado sino también que los actores sociales que actúan una diversidad de actores, intereses, en el escenario del centro histórico 2.6. Los Sujetos Patrimo- visiones y hasta de imaginarios. En no sean solamente los que habitan niales del Centro Histórico este sentido, en la medida en que (viven y trabajan en él), tampoco en Ciudad de México un centro histórico es resultado de solamente los que lo practican como un proceso de producción social visitantes y turistas, sino también En las últimas décadas, la gestión de complejo, también histórico, parece los que, por distintas razones y con varias ciudades en América Latina y pertinente llevar a cabo análisis distintos objetivos, expresan un el Caribe ha puesto especial énfasis que den cuenta de los sistemas de proyecto para su desarrollo presente en la llamada “recuperación” de sus actores sociales y de los procesos y futuro (Coulomb & Vega Rangel, políticos que determinan, regulan y 2016, pág. 399). conducen sus dinámicas sociales, económicas, culturales y espaciales Hay varios elementos importantes 16 Entrevista a María Teresa Nogales (Coulomb & Vega Rangel, 2016). a considerar pensando en el centro

40 | Generación de nuevos instrumentos para el financiamiento municipal histórico. El primero es el tipo de nución, por lo menos hasta la última “rescate” del centro histórico de la tenencia de los bienes inmobiliarios. década, y por la otra, una población Ciudad de México por parte de uno de En el caso de la Ciudad de México, mal llamada “flotante” que cotidiana- los hombres más ricos del mundo. Es la tercera parte de los 9000 inmue- mente trabaja (como empleadores así como David Harvey pudo escribir bles contenidos en el perímetro B del o empleados) bien sea en unidades que “Carlos Slim había remodelado centro histórico son de propiedad económicas privadas (comerciantes, las calles del centro para agradar la pública, administrada por el gobierno prestadores de servicios), bien sea mirada de los turistas” (Harvey, 2008: nacional o local; pero al mismo tiempo, en las numerosas oficinas públicas 37). El mito del Slim Center se deriva alrededor de 80% de los inmuebles todavía concentradas en el centro de la convicción, muchas veces no catalogados como de valor patrimo- histórico. Los avances democrá- explicitada, según la cual es el capital nial cultural son de propiedad privada. ticos consideran que solamente la (inmobiliario) que detona, conduce y Desde la perspectiva de los dueños población residente tiene derecho a se beneficia del proceso de “recupe- de propiedad privada, esto representa ser consultada en la elaboración de ración” del centro histórico. un desafío para ejercer sus derechos los programas de urbanismo. Sin de propiedad en los casos que estén embargo, la población no residente De acuerdo al mismo estudio, en la catalogados como patrimonio. que habita cotidianamente el centro actualidad se están confrontando histórico multiplica por 5, por 10 y tres tipos de proyectos en los centros Coulomb y Vega Rangel identifican hasta por 15 a la primera, según el históricos de América Latina y el además distintos tipos de propie- grado de densidad habitacional de Caribe: tarios. “Podemos distinguir a los cada zona. (Coulomb & Vega Rangel, pequeños propietarios que hacen uso 2016, págs. 401-402). a. El proyecto que consiste en de su propiedad para vivienda y acti- concebir la protección del patri- vidades económicas de las compa- Por otra parte, el centro histórico monio cultural urbano como un ñías inmobiliarias como en el caso recibe la visita de una población muy asunto de interés público que se de la Sociedad Inmobiliaria “Centro heterogénea de usuarios ocasio- fundamenta sobre el valor que los Histórico de la Ciudad de México s.a. nales, sean éstos habitantes de la bienes patrimoniales tienen en sí de c.v.”, centmex. Al 31 de diciembre ciudad o no. Estos visitantes forá- mismo y como testigos de la creati- de 2007, esta Compañía Inmobi- neos (turistas), mexicanos o extran- vidad de las sociedades del pasado, liaria contaba con 51 inmuebles en jeros no representan diariamente lo que les dota de un fuerte poten- el Centro Histórico de la Ciudad de más del 5% de la “población flotante”. cial generador de identidad para las México, los cuales representaban un Sin embargo, tienden a tener un peso distintas comunidades tanto a nivel valor neto de $ 781 millones 122 mil mucho mayor en la elaboración de nacional como local. Es el Estado pesos, sobre una superficie predial de las distintas propuestas e inversiones Nación y los gobiernos locales los 29 759 metros cuadrados (Pág. 401). de la acción pública, como también que aseguran la tutela del patri- de los inversionistas privados (pág. monio cultural de los centros histó- El segundo gran discriminante que 403). ricos, garantizando su protección y determina de forma importante los conservación, entre otras acciones objetivos, estrategias, prácticas y ¿Quiénes son sujetos patrimoniales? mediante la elaboración de planes hasta los imaginarios de los actores Es decir, ¿cuáles de estos diversos de manejo. Dada la escasez sociales, se refiere al habitar el actores son portadores de derechos crónica de recursos públicos, la centro histórico. Entendemos aquí y obligaciones con respecto al patri- estrategia consiste en lograr que la por habitar un modo de relacionarse monio, su producción social disfrute inversión pública, mediante exen- con determinado espacio con prác- y protección? ciones fiscales y obras públicas en ticas cotidianas de apropiación que el mejoramiento de las infraestruc- se articulan con estrategias de repro- En el caso de la Ciudad de México, se turas y de los espacios abiertos, ducción social y con sentimientos de ha observado la fuerte influencia de la sean el detonador de la actuación pertenencia a un territorio y de iden- inversión privada en la determinación de propietarios e inversionistas tidad. del destino del patrimonio urbano. El privados. hecho de que la compañía centmex La población que habita el sea controlada indirectamente por la b. El segundo proyecto consiste en centro histórico es muy diversa. familia Slim y el Grupo Carso ha sido “sustituir el acceso a la cultura o el Comprende, por una parte, la pobla- evaluado, de forma a veces excesiva, disfrute de los bienes culturales por ción residente en constante dismi- como un control de los procesos de

Generación de nuevos instrumentos para el financiamiento municipal | 41 el aprovechamiento productivo” de con giro predominante de bodegas, oculto. De 2000 a 2018, se espera la los mismos (Castillo, 2007: 16-17). con 27.68% del total de los servicios, rehabilitación de 47.27 kilómetros de Un proyecto dominado por la lógica seguido por giros como oficinas y esta- calles y 195,937 m2 de plazas para de la re-valorización mercantil del cionamientos públicos. el uso ciudadano” (Gobierno de la patrimonio histórico edificado, pero Ciudad de México, 2018). sobre todo por los intereses vincu- Si bien diversas disposiciones fede- lados a la economía turística y del rales y locales establecen la obliga- Como respuesta al debate planteado, ocio. Este podría ser el caso de la ción de los propietarios de conservar el plan identifica también que la Ciudad de México en donde las en buen estado y dar un buen uso a transformación del Centro Histórico iniciativas y lineamientos “han esta- sus inmuebles (sobre todo los que se convirtió en un proceso en el que blecido la pauta que ha seguido el son considerados monumentos), la era imprescindible la regeneración sector público y otros actores que aplicación de dichas normas ha sido del tejido social y el sentido de comu- son partícipes de los esfuerzos de prácticamente nula debido a múlti- nidad. La sostenibilidad de la reinven- rescate del centro histórico” (Perló y ples complejidades jurídicas. Uno ción urbana que se buscaba se cifró Bonnafé, 2007: 113); hasta el punto de los primeros pasos, entonces, fue en la participación ciudadana para la en que el modelo de gestión ante- limitar por la vía fiscal el mal empleo creación de múltiples pactos —barrio rior cambie de sentido, y que sea la de las construcciones y estimular por barrio— para la conservación del inversión privada la detonadora de con nuevos mecanismos de asocia- patrimonio, el mantenimiento del la inversión pública (id. p. 140). ción su reciclamiento, restauración y espacio público, el establecimiento conservación, para propiciar nuevos de prioridades de gobierno y la iden- c. Un tercer proyecto, todavía emer- usos económicos, educativos, cultu- tificación de valores culturales por gente, que García Canclini deno- rales y, sobre todo, crear una oferta de preservar y fortalecer. mina “participacionista” (1999: vivienda dirigida a diversos sectores 24) y que podríamos caracterizar sociales, cuidando que los habitantes Los retos que se plantean son: como ciudadanizador de la gestión originales —en su mayoría gente de patrimonial, concibe el patrimonio bajos recursos— no fueran despla- ƒ Nuevas definiciones sobre el y su preservación en relación con zados y, en cambio, mejoraran su paisaje urbano histórico, las las necesidades globales de la condición de vida. Esto debía acom- políticas de conservación y uso sociedad, y particularmente de las pañarse de estrategias que procuren urbano del sitio. comunidades que viven y trabajan la oferta de servicios asociados a la en el centro histórico. La doctrina función habitacional y a una nueva ƒ Una lectura del territorio y sus enunciada tanto por la UNESCO actividad urbana. instrumentos de gestión en como por el icomos tiende a hacer función de las necesidades y de la población residente en los La inseguridad por el colapso de la apuestas urbanas, sociales, centros históricos los destinata- vida urbana en el Centro Histórico, económicas y culturales del rios prioritarios de las acciones de que tuvo lugar hasta el inicio del siglo Centro Histórico. “rescate” de los centros históricos, y xxi, comenzó a abatirse claramente ƒ Un proceso de consolidación del uso sustentable del patrimonio en las zonas en las que avanzaba de las dinámicas económicas una palanca para el desarrollo local. la recuperación de las condiciones que han sido saludables para la de habitabilidad. Los nexos comu- evolución de la ciudad histórica, En este contexto y debate, se desa- nitarios y el tejido social iniciaron así como un proceso de rrolló el “Plan Integral de Manejo del su regeneración paulatina, aun en el adecuación de nuevas formas Centro Histórico de la Ciudad de contexto de marginación y pobreza de economía local. Ello incluye la México 2017-2022” de la Autoridad que ha caracterizado a los barrios revisión permanente de los flujos del Centro Histórico de la Ciudad de populares de la zona. Se hizo un y procesos en torno a la economía México. esfuerzo sin precedentes para la informal. recuperación del espacio público. De acuerdo al diagnóstico del plan, Tras el reordenamiento del comercio ƒ La afirmación de un modelo “Gracias a un levantamiento de uso ambulante, se amplió una nueva democrático y sostenible de de suelo, nivel por nivel, de todos red subterránea de infraestructura gestión y uso del espacio público los inmuebles de los perímetros A y urbana, se peatonalizaron calles y se como vaso comunicante y base B, realizado en 2016, hoy sabemos restauraron cientos de fachadas que articuladora de la vida urbana en que 23.15% corresponde a servicios, revelaron un paisaje histórico antes la ciudad histórica.

42 | Generación de nuevos instrumentos para el financiamiento municipal ƒ La consolidación de mecanismos “Es necesario urbano del sitio y capte cooperativos y sostenibles de financiamiento de los procesos de promover la aplicación las plusvalías generadas transformación, mantenimiento y de estímulos como por su mejoramiento, conservación. Ello, en un marco instrumento de con lo que se elevarán cuyas dimensiones fiscales y fomento a la inversión, los ingresos fiscales. del valor del suelo deben ser la clave para integrar sinergias el replanteamiento y Este incremento en permanentes. la actualización de la los ingresos justifica base catastral y los y posibilita la creación ƒ La armonización del mayor y mejor manejo democrático de la valores unitarios del de un fondo dirigido ciudad histórica con la necesidad suelo, así como el al mejoramiento de continuar su repoblamiento. cobro de contribuciones de aspectos como ƒ El fortalecimiento y consolidación, por mejoras como la rehabilitación en lo jurídico y lo institucional, mecanismo de de inmuebles, de organismos y herramientas recaudación fiscal especialmente los de gestión gubernamental y participación ciudadana, compensatoria por dedicados al uso incluyendo ámbitos como beneficios adicionales habitacional o a acciones infraestructura, gobernanza, del desarrollo urbano. estratégicas puntuales seguridad pública, coordinación interinstitucional en un marco Estos mecanismos que beneficien el Centro legislativo permanente y constituyen la base de Histórico”. específico. una política fiscal urbana Para apoyar el financiamiento de más justa y equitativa, proyectos, entre ellos los de vivienda, La estrategia de gestión se divide que favorezca a los es necesario establecer acuerdos en 4 áreas, con distintas líneas de sectores sociales más de cooperación con las instancias acción resumidas en el siguiente públicas y privadas que cuenten con cuadro: (Véase la Tabla 3): desprotegidos, encauce mecanismos financieros para estos hacia actividades que propósitos, o bien, proponer el diseño Para el financiamiento, el plan afirma consoliden el desarrollo de mecanismos específicos acordes que

Tabla 3: Plan integral de manejo del Centro Histórico de la Ciudad de México 2017-2022. Áreas de gestión Estrategia de Gestión Líneas de Acción

1 Habitabilidad 1.1. Desarrollo Urbano y Vivienda 1.2. Patrimonio 1.3. Espacio Público 1.4. Sustentabilidad

2. Economía y Turismo 2.1. Comercio y Servicios 2.2. Turismo

3 Funcionalidad y Seguridad Urbana 3.1. Movilidad y Accecibilidad 3.2. Seguridad y Riesgos

4 Ciudadanía y Cultura Cívica 4.1 Cultura Cívica

Fuente: Elaboración PUEC- UNAM, 2016

Generación de nuevos instrumentos para el financiamiento municipal | 43 para el desarrollo de éste, es la con las características particulares que abrir espacios de participación y falta del régimen de propiedad en de los proyectos del Centro Histórico. decisión ciudadana para la toma de condominio y las dificultades que decisiones respecto del patrimonio su constitución representa dentro Entre los esquemas institucionales de las ciudades. del marco regulatorio actual. con que se pueden desarrollar algunos proyectos están: La segunda lección importante es ƒ Inversión privada. Promover la que el financiamiento en ese marco, participación de desarrolladores ƒ La Comisión Nacional de tiene que venir de esquemas de y profesionales de la vivienda Vivienda (conavi), que tiene asociación público privadas que y del sector inmobiliario en el capacidad para concertar con consideren a los sujetos patrimo- financiamiento de la rehabilitación el sector público y privado niales en los términos discutidos de los edificios patrimoniales, programas y proyectos acá: aquellos no solamente con algunos de ellos destinados específicos de promoción, el derecho al disfrute, sino con la a la vivienda, es fundamental financiamiento y subsidio a la responsabilidad del mantenimiento y para conservar el sitio. Hasta el vivienda. desarrollo, así como la protección de momento, la Fundación Centro infraestructura patrimonial. Histórico de la Ciudad de México ƒ Sociedad Hipotecaria Federal ha sido el principal agente privado (shf), con quien se puede En el caso boliviano, estas tensiones incorporado a esta actividad. A consolidar una estrategia para son absolutamente válidas, en espe- pesar de los avances alcanzados, canalizar recursos destinados cial en contextos de debilidad o persisten dudas dentro del a la rehabilitación de inmuebles corrupción de los gobiernos locales sector sobre la viabilidad de los otorgados mediante créditos de para proteger las zonas patrimo- proyectos de rehabilitación. la banca privada o la banca de niales frente a intereses privados desarrollo, con tasas preferenciales. mercantiles. La shf puede funcionar como A diferencia de otros modelos como garante en el caso de la banca el londinense, donde el ayuntamiento En entrevista con Andrea Hinojosa, privada, con lo cual ya no sería compró las casas y edificios patrimo- curadora del Centro de la Cultura impedimento la antigüedad de niales y los alquila o los concesiona Plurinacional y experta en restaura- los edificios objeto del crédito; en a 99 años, el modelo mexicano se ción y patrimonio, hay antecedentes el caso de la banca de desarrollo, plantea una estrategia combinada importantes en el caso boliviano. la shf sería el agente encargado de financiamiento en la que se esta- de atraer y canalizar los recursos blecen diferentes mecanismos que Respecto al estado del arte en el operados por la banca privada bajo pueden usarse en casos y contextos tema, Hinojosa pinta un panorama el esquema de sofoles. diferentes (Véase la Ilustración 8, complejo y un margen de tiempo pág. 45): corto. El problema central es que ƒ Programa Rehavive–coparmex la conservación del patrimonio es (Confederación Patronal de 2.6.2. Replicabilidad en demasiado costosa y la restauración México). Este programa se Bolivia de un bien inmueble patrimonial es enfoca en la adquisición de imposible de afrontar por un privado. edificios para su rehabilitación y El modelo mexicano guarda algunas Como ejemplo, mientras que una posterior venta de las viviendas. lecciones importantes que a manera refacción normal de un edificio reque- En algunos casos, es posible de resumen se rescatan acá: primero, riría la compra de madera nueva también llevar a cabo esquemas que hay una transformación en la para reparar vigas y un barniz de de asociación entre Rehavive y los forma como miramos el patrimonio barco que garantice su durabilidad, propietarios, aplicando esquemas urbano y que inevitablemente, habrá en el caso de un bien patrimonial se de negocio en el que los una valoración mercantil del mismo requiere todo un equipo de especia- propietarios participan mediante en la medida en que los espacios listas que conserven las piezas origi- la aportación del inmueble, y públicos confluyen con los intereses nales normalmente dañadas por el los recursos para rehabilitación, de los propietarios y esas tensiones tiempo y se usen químicos y barnices gestoría y administración corren tengan que resolverse, no solamente especiales para la madera, pues un a cargo del propio programa; sin a nivel normativo, sino también a barniz de barco podría hacer que la embargo, el obstáculo principal nivel político. Es decir, que se tienen madera antigua se astille y destruya

44 | Generación de nuevos instrumentos para el financiamiento municipal por dentro. El resultado es un presu- De acuerdo a la experiencia de Hino- Al mismo tiempo, aunque la Ley de puestos decenas de veces más alto y josa, la situación en el centro histórico patrimonio estipula que el Estado mano de obra calificada imposible de de La Paz y Potosí, es muy precaria. puede y debe intervenir en el rescate pagar por un sujeto privado. Las casas patrimoniales se han y conservación del patrimonio, la estado destruyendo de manera siste- Ley SAFCO regula el uso de bienes La ley nos impone una paradoja. Las mática porque los dueños no pueden públicos y prohíbe su transferencia a personas dueñas de casas patri- afrontar su restauración. Entonces, personas privadas. moniales están prohibidas por ley prefieren pagar multas a la alcaldía de destruir o dañar el patrimonio que se recuperan fácilmente con el Este caso se dio con una muy inte- y también tienen prohibición de desarrollo de otros proyectos inmo- resante iniciativa del Gobierno Autó- ejecutar obras, incluso de conser- biliarios en pleno centro histórico. De nomo Municipal de Santa Cruz de la vación, sin autorización de las auto- acuerdo a Hinojosa, no hay prece- Sierra, referente a la recuperación de ridades competentes. Si no cuentan dente de un castigo con cárcel por las galerías en el Centro Histórico. con los recursos para mantener y la destrucción de patrimonio. Por el conservar ese patrimonio, están contrario, la “Casa Grande del Pueblo” Hinojosa cuenta que el proyecto se infringiendo la ley, pero la norma se erige sobre una de las casas patri- concibió como una manera de recu- tampoco puede obligar a los dueños a moniales más valiosas que tenía la perar y salvar una característica contar con los recursos para hacerlo. ciudad, sin consecuencias obvias. arquitectónica del centro histórico de

Ilustración 8 Sujetos patrimoniales del centro histórico

Estrategia combinada de protección, recuperación y mantenimiento de las casas patrimoniales en el centro histórico de las ciudades, mediante planes que combinan acción directa de los municipios con el apoyo del nivel central y acciones en alianza con los sujetos patrimoniales privados del centro histórico, generando oportunidades económicas que garanticen la protección del patrimonio. MECANISMO DE ACTORES Y ROLES IMPLEMENTACIÓN

ƒ Política nacional (en el marco de la Política Política deprotección de centros Estado nivel nacional Nacional de Desarrollo Integra de Ciudades, históricos desde la Política por ejemplo) Nacional de Desarrollo Integral de ƒ Dotación de recursos o creación de un Fondo Ciudades de Bolivia como tema de Conservación de Patrimonio priorizado y con recursos

ƒ Elaboración de Plan de Conservación del Planes específicos de cada Estado nivel local Centro histórico ciudad que parten de estudios ƒ Gestión de APPs en el marco del plan de situación del patrimonio y ƒ Propuesta y regulación de incentivos posibilidades de acción para el tributarios para la conservación del establecimiento de APPS Patrimonio

Implementación de diversas estrategias para garantizar la Sujetos patrimoniales ƒ Co-financiadores en esquema de APPs conservación del patrimonio que privados incluyen incentivos tributarios, iniciativas con financiamineto mixto. etc.

Generación de nuevos instrumentos para el financiamiento municipal | 45 la ciudad que tiene no solamente una El proyecto tuvo muy buena acogida el caso de bienes inmuebles patrimo- función práctica muy importante, la de los beneficiarios y de la ciuda- niales cuyos costos de conservación sombra en las aceras, sino que cobija danía en general, pero fue cuestio- y/o restauración sean demasiado una tradición identitaria cultural que nado aún en sus primeras fases, por altos, dando al proyecto un carácter es que la gente mayor sale a las el tema de la transferencia de bienes de sostenibilidad con la posibilidad puertas de sus casas al atardecer y al públicos a privados. Para evitar de mantener el bien a futuro y recu- cobijo de las galerías, comparte con procesos administrativos en el marco perar al menos parcialmente los los vecinos. de la SAFCO, se canceló el proyecto. costos del mismo. En este caso, se puede pensar en una figura como Las justificaciones de una estrategia Esta experiencia nos muestra que la Sociedad Hipotecaria Federal o la de recuperación o de conservación de pueden haber iniciativas interesantes creación de un Fondo para la conser- las galerías eran claras. El problema que se desarrollen en el marco de la vación del Patrimonio y la recupera- era que las galerías son extensiones PNDIC y de una Política o Plan de recu- ción de los Centros HIstóricos, que de los techos de las casas particu- peración de los Centros Históricos. en algunos casos financie o en otros lares del centro. Como tal (propiedad garantice a los socios para acceder privada), el Estado - el municipio, Cuando la medida se llevó a cabo, a créditos de la banca comercial en este caso - no puede transferir aún no teníamos una norma sobre para esos proyectos. Si los mismos fondos públicos para esa obra. patrimonio cultural ni tampoco se plantean como inversiones con Entonces, lo que se hizo fue justificar una regulación de las asociaciones retorno como la apertura de hoteles una contribución por mejora con el público privadas que hoy, sí tenemos. municipales, restaurantes o museos argumento de que las galerías están Sumadas a la Política Nacional de y se piensa en los servicios del sector en las aceras, que sí son un espacio Desarrollo Integral de Ciudades de turístico, es posible que se logren público. De este modo, el municipio Bolivia y un instrumento especí- accesos a esos recursos. Un último creó un espacio para invertir los fico, se puede repensar estrategias modelo es la facilitación de inicia- recursos y los dueños de los bienes similares que combinen uno de 3 tivas privadas con incentivos tributa- contribuyeron su porcentaje de buena modelos: contribuciones de mejora rios como la reducción de impuestos gana, pues les permitía conservar o incentivos tributarios para los y el apoyo con asistencia técnica su bien que de otro modo probable- privado que aporten en la conserva- para reducir costos y garantizar la mente no hubieran podido hacer por ción del centro histórico, modelos de calidad del resultado. los elevados costos para hacerlo. APPs para inversiones conjuntas en

46 | Generación de nuevos instrumentos para el financiamiento municipal 03 Recomendaciones estratégicas para la Política Nacional de Desarrollo Integral de Ciudades de Bolivia

La revisión de casos 3.1. Puntos de partida y Estado data de varias décadas atrás y innovadores para el elementos sine qua non está agotado; las ciudades demandan financiamiento de servicios nuevos mecanismos de ampliación o infraestructura urbana La coyuntura en la que finalmente el de los espacios fiscales, que incluyan nos deja lecciones Estado boliviano logró lanzar su Polí- mecanismos alternativos de financia- tica Nacional de Desarrollo Integral de miento a los tradicionales, más sofis- interesantes que pueden Ciudades de Bolivia es una coyuntura ticados y modernos para explorar y ser útiles para la etapa de cambios que nos ha planteado explotar nuevas formas de financia- de implementación de enormes retos para abordar, en una ción, como por ejemplo: acceso al la Política Nacional de inesperada crisis económica mundial mercado de capitales, emisiones de Desarrollo Integral de solo comparable a los grandes bonos verdes, operaciones urbanas procesos de crisis global como el que de recuperación de plusvalías, meca- Ciudades de Bolivia. se vivió en los años 30. El corona- nismos de titularización, fondos de En este capítulo se virus ha cambiado muchas reglas de garantía, entre otros, y asociaciones recogen estos elementos juego y, en definitiva, va condicionar público-privadas curiosamente estratégicos como las prioridades de las ciudades en ausentes de la gestión territorial. elementos introductorios los próximos 5 a 10 años. La polí- tica considera este factor, pero es La pregunta que corresponde responder a las propuestas para las posible que el alcance de las conse- entonces es: ¿cuáles son las condi- ciudades bolivianas. cuencias de este momento histórico ciones mínimas necesarias para poder sea incluso más disruptivo de lo que generar esos mecanismos alternativos podemos prever en este momento. de financiamiento?

En ese sentido, es importante consi- Desde luego, además de las cues- derar que los ya escasos recursos se tiones más obvias y estructurales verán mermados aún más por nece- como la necesidad de que la planifi- sidades más grandes y apremiantes cación estratégica y el ordenamiento que las que teníamos hace apenas un territorial se integren y se gestionen año. El modelo de financiamiento del de mejor manera desde el estado en

Generación de nuevos instrumentos para el financiamiento municipal | 47 todos sus niveles, hay algunos otros en algunos contextos, en la Bolivia puede volverse una oportunidad, si lo elementos más concretos que se han post Covid-19, no será posible pedir pensamos como la posibilidad de dar identificado. Primero, el catastro. más de los contribuyentes si se vive un salto hacia gobiernos electrónicos Como nos sugería Alfredo Bateman una aguda crisis económica que abiertos y el libre acceso a la informa- en entrevista para este estudio, si ponga en riesgo la gobernabilidad del ción usando las plataformas tecnoló- no se tienen cubiertas las bases gobierno local. gicas que hoy tenemos a disposición. de la recaudación y generación de ingresos propios en las ciudades, no Un segundo elemento estructural Ver estos temas como cuestiones es posible hablar de financiamiento a tomar en cuenta y que la política transversales puede ayudar al éxito de las mismas. Si no hay sistemas impulsa es que si no se mejoran de las estrategias que vayan a imple- catastrales actualizados y funcio- los niveles de accountability, enten- mentar las ciudades en el futuro. nales, es imposible que una ciudad didos como la transparentación de la pueda generar un colchón mínimo de gestión pública en todos sus niveles 3.2. Convergencias y recursos propios. y la apertura a la fiscalización de la agendas complementarias misma, es difícil pensar en la genera- Este tema es complejo en Bolivia. ción de mayores ingresos que tengan Muchos de los casos analizados Aún en municipios que cuentan que ver con la regulación del suelo y el tienen un común denominador: con sistemas catastrales y tienen cobro de impuestos, tasas o patentes. las estrategias más exitosas son mayores capacidades institucionales La razón es que si el contribuyente aquellas en las que convergen una como es el caso del municipio de La siente que lo que paga se destina a la multiplicidad de agendas, actores, Paz, hay importantes distorsiones en corrupción, no se genera una relación intereses y líneas estratégicas. En la el mismo, pues hay una divergencia positiva de valor público sino una convergencia y la sinergia se encuen- entre el valor catastral y el valor negativa de no pertenencia con el tran estrategias fuertes que logran comercial como una práctica asen- gobierno local, intermedio o nacional. la confluencia de muchos actores y, tada y generalizada en la inscripción por tanto, mayores apoyos y posibili- de bienes inmuebles. El estudio de Es absolutamente necesario generar dades de sostenibilidad. Gerenssa de Eduardo Pando muestra mecanismos de transparenta- que la compatibilización de estos ción de la gestión, en especial para Esta es una recomendación estra- registros generaría ingresos abso- aquellos mecanismos nuevos que tégica a considerar, en especial a lutamente extraordinarios para el se propongan y que involucren la la hora de pensar esquemas de municipio. contribución ciudadana, porque en alianzas público privadas. Así, la un tiempo de crisis profunda como mejor forma de generar un proyecto La primera recomendación acá es el que vivimos, pedirle al ciudadano exitoso de agro puede ser la vincula- que el trabajo en sistemas catas- un esfuerzo tributario es doble- ción del agro con una línea de trabajo trales tanto en ciudades intermedias mente difícil. La garantía de que de digitalización y ciudades inteli- que no los tengan o que los tengan esas contribuciones se destinen a gentes, pues entonces actores que pero que no estén actualizados, así bienes públicos de utilidad puede tradicionalmente no estarían intere- como en los centros urbanos más facilitar la implementación de esas sados en un proyecto de agricultura, grandes es un paso estructural nece- políticas, mientras que el forzar una podrían interesarse en uno de agri- sario para la sostenibilidad financiera política tributaria de esa naturaleza cultura inteligente o digital, por citar futura, más allá de las estrategias puede generar descontento social un ejemplo. innovadoras que puedan generarse a niveles desestabilizadores17. Esto en torno al impuesto predial o cual- quier otra tasa o patente municipal. de El Alto mediante los formularios Estas medidas tienen que tomarse 17 Grandes conflictos sociales Maya, Paya, que generó protestas de independientemente del momento tuvieron como detonantes este tipo las juntas vecinales en la gestión de en el que se decida aplicar un nuevo de acciones. Por poner algunos Jose Luis Paredes el año 2003, que impuesto o corregir los sistemas ejemplos, el cobro de un impuesto fueron un agravante para el clima de catastrales para generar mayores progresivo en el Gobierno de protestas que desembocaron en lo ingresos. Desde luego, esas deci- Sánchez de Lozada que inició las que hoy conocemos como Octubre siones pasan más por la coyuntura y protestas de febrero negro (2003) Negro, por citar dos ejemplos. el momento político y está claro que o el Censo municipal de la ciudad Nogales

48 | Generación de nuevos instrumentos para el financiamiento municipal Una combinación estratégica de mentalización de legitimación de la uso de la comunicación de manera la planificación y los objetivos gestión local, sino como un elemento extensa, como parte de la estrategia medioambientales con las políticas inherente al ejercicio democrático y de negociación con stakeholders o tributarias resultó en el predial verde al derecho a la ciudad reconocido en de preparación de una política. en Curitiba, con resultados posi- la Nueva Agenda Urbana. tivos en el mediano y largo plazo, Un buen ejemplo en este caso fue pensando en la infraestructura verde, Como se pudo analizar en los casos el de las tasas de congestión en por citar otro ejemplo. presentados, la participación ciuda- Singapur y Londres. Como se analizó dana puede lograr el fortalecimiento en ambos casos, el elemento dife- Esta puede ser una buena manera de de la gobernanza a nivel local, viabi- renciador es justamente la estrategia aportar al desarrollo de estrategias lizar las obras mediantes contribu- comunicación. exitosas, en especial considerando ciones pactas, negociadas e incluso dos poderosos instrumentos de la fiscalizadas por las propias juntas La comunicación como política política: el sistema de ciudades y el vecinales y más importante aún, transversal puede ser entendida Índice de Ciudades Prósperas. Ambos las políticas que involucran a los también como la implementación de instrumentos permiten una mirada contribuyentes tienen efectos posi- campañas educativas o de concien- integral de lo urbano y la posibilidad tivos como el fortalecimiento de la tización sobre temas sensibles de abordar soluciones a las ciudades comunidad, el espíritu colectivo y la como el medio ambiente, la violencia desde perspectivas también inte- apropiación de servicios y obras que de género, etc. grales que respondan a la comple- luego se cuidan y se defienden. Esto jidad de la problemática urbana. contribuye a la generación de espa- Si se empieza a ver la comunicación cios públicos que mejoran la vida y la como un instrumento transversal de 3.3. Inclusión y convivencia de las ciudades. la gestión, que acompaña el enfoque participación ciudadana de transparentación de la gestión Una recomendación estratégica en y promueve la participación ciuda- Otra lección importante de la revisión este sentido es promover, donde sea dana, usando de manera estratégica de casos las entrevistas llevadas a posible, este tipo de mecanismos que las plataformas comunicacionales cabo es que muchas veces, lo que pueden tomar formas muy diversas, disponibles, se puede trabajar de puede garantizar el éxito de una polí- como se analizó en los casos estu- manera integral la relación ciuda- tica es la inclusión de la ciudadanía diados. danía – Estado y generar meca- en la misma desde la concepción, nismos de retroalimentación que hasta el financiamiento o la fiscaliza- 3.4. Comunicación como promuevan una mayor gobernanza, ción de las obras que se lleven a cabo elemento transversal clave en tiempos de crisis. en ese marco. Una lección aprendida interesante en La participación ciudadana no debe algunos esquemas de financiamiento verse solamente como una instru- de servicios que se observó es el

Generación de nuevos instrumentos para el financiamiento municipal | 49

04 Propuestas para la mejora del financiamiento de las ciudades

En acuerdo con el equipo 4.1. Modelo del predial El predial verde como fue puesto en técnico interlocutor del verde marcha en Curitiba es una manera estudio, se priorizaron 4 de generar infraestructura verde de los 6 casos analizados Como se analizó durante la investi- usando el predial como vehículo. El para ahondar en sus gación y se discute en las recomen- primer elemento que cabe resaltar daciones estratégicas, la genera- es que este no es necesariamente posibilidades y pasos para ción de ingresos propios es crítica un instrumento de generación de su implementación en el para los gobiernos municipales no recursos propios en el corto plazo; contexto boliviano. Las solo porque los recursos propios es más, podría ser que en una ciudad mismas parten del análisis les permiten hacer inversiones con donde ya se cobre el predial la recau- de replicabilidad que se libertad, sino porque el esfuerzo dación disminuya (como vimos que fiscal es parte de una gestión local ocurrió en Curitiba), pero es una llevó a cabo en cada caso sana y promueve la responsabilidad manera eficiente de promover el y se profundizan en este y la rendición de cuentas pues los cambio de mentalidad y la transición capítulo como ruta crítica contribuyentes se sentirán más legi- de la infraestructura urbana hacia para implementar las timados para exigir transparencia un modelo más sostenible, más propuestas. cuando hay recursos que tienen que amigable con el medio ambiente o aportar al municipio. en algunos casos, más resiliente pensando en las inversiones necesa- En la literatura sobre financiamiento rias para mitigar las consecuencias municipal, el impuesto predial es la del cambio climático. opción más común y más impor- tante que tienen los gobiernos locales Para pensar en la implementación de para generar recursos propios. una estrategia similar en Bolivia, hay 3 escenarios posibles: ciudades con Como hemos explicado antes, la sistemas catastrales actualizados y posibilidad de aplicación de este en funcionamiento y donde el predial impuesto pasa por la existencia de un ya se cobre pero existan distorsiones sistema catastral funcional y actuali- como las analizadas en el estudio zado y desde luego, las capacidades de Eduardo Pando, ciudades donde administrativas para poder cobrarlo haya catastro y se cobre el predial y establecer mecanismos de control con normalidad y donde los valores para su cumplimiento. catastrales y comerciales guarden

Generación de nuevos instrumentos para el financiamiento municipal | 51 relación y ciudades donde el catastro esos recursos y que los mismos les Si estas estrategias se acompañan no esté actualizado y el impuesto beneficien directamente, sea en sus de programas de sensibilización predial se cobre solo parcialmente espacios públicos o como valoriza- y visibilización de las iniciativas, o recién se esté trabajando en su ción de sus propios bienes. se podría tener mayor éxito. Como implementación. hemos señalado y visto en otros En el segundo escenario, en el que casos como el de las tasas de En el primer escenario, la estrategia el municipio en cuestión ya esté congestión, una política socializada y del predial verde puede ser particular- cobrando un impuesto predial de consensuada con los contribuyentes mente útil si, por ejemplo, se imple- manera normal, la estrategia parte puede ser la diferencia entre una mentara una corrección del valor por el lanzamiento y socialización de implementación exitosa y una que catastral y el valor comercial en los la política, de modo que los contribu- fracase. términos del estudio de Gerenssa. yentes tengan un panorama claro de El mecanismo podría ser que en cómo pueden beneficiarse y que esto En cualquiera de los escenarios, la lugar de que se pague el incremento sea visto como una medida positiva ruta crítica pasa por contar con las correspondiente por el ajuste del y conveniente para los mismos. En bases para implementar un predial valor catastral al valor real comercial, lugar de pagar todo su predial, una verde: esa diferencia se cubra mediante la parte puede destinarse a la valoriza- inversión del propietario en una serie ción de su propio bien. (1) Esta es una medida fundamental de obras que el municipio podría que puede mapear las ciudades proponer como la arborización, la En el tercer escenario, el meca- y servir como guía para ver qué instalación de alguna tecnología de nismo, como alternativa, puede ser gobiernos municipales necesitan ahorro o uso eficiente de agua, etc. utilizado en ciudades donde se vaya qué tipo de asistencia técnica. La a actualizar el catastro o se vaya a idea de un censo es que sepamos: Esta estrategia permitiría usar esos implementar por primera vez. La recursos de manera indirecta y podría estrategia sería proveer una alterna- ƒ Dónde existen sistemas generar menor rechazo que el cobro tiva al “nuevo pago” o contribución catastrales directo de un incremento en el predial que, de manera análoga, genere (si se hiciese una política correctiva menos rechazo. ƒ La calidad de los mismos y su en base al estudio de Pando) en el nivel de actualización caso de municipios grandes como En este caso, se parte del sistema ƒ La capacidad de los gobiernos los metropolitanos. catastral y luego se provee a los municipales de cobro del contribuyentes de la información impuesto predial En esta estrategia, sería importante necesaria para que puedan acceder que la política esté muy bien planifi- al beneficio. De alguna manera, se le cada y esté acompañada de instru- da al ciudadano la opción de invertir Como parte de una medida nacional mentos eficaces para la valorización en sí mismos en lugar de pagar el de este tipo, se pueden incluir análisis de las obras y proporcional disminu- impuesto. Esto puede funcionar y mediciones nuevas utilizando ción del predial ajustado. también como una medida de nuevas tecnologías satelitales que implementación gradual del predial permitan hacer evaluaciones más Una variante de la estrategia puede de modo que al principio, funcione objetivas y determinaciones más darse como en el caso de las contri- como un incentivo. En aquellos muni- precisas del valor del suelo. buciones participativas, otro modelo cipios en los que no se tenía hasta propuesto, en el que los contribu- entonces la capacidad de cobrarlo, (2) Asistencia técnica desde el nivel yentes de un barrio opten por pagar se gana de todas maneras pues se central para lograrlo una obra como el arreglo de una calle está generando inversión en infraes- o un parque infantil, por ejemplo. tructura verde que será beneficiosa Uno de los objetivos del nivel En este caso, hay la posibilidad de para toda la ciudad. central en términos de coopera- negociar con el municipio para que ción debiera ser el conseguir que el incremento del predial entre en el La posibilidad de una contribución todas las ciudades que perte- esquema verde. participativa en este caso es igual- nezcan al sistema de ciudades mente válida. El límite de esta política de Bolivia cuenten con sistemas Los contribuyentes no están exentos es el ingenio de las autoridades munici- catastrales funcionales y actuali- del pago, pero al menos tienen el pales para generar instrumentos senci- zados. poder de decidir a dónde se destinan llos de implementación de la misma.

52 | Generación de nuevos instrumentos para el financiamiento municipal (3) Estudio e identificación de posibi- a las universidades o grupos de Hay muchas variantes del modelo lidades y necesidades de infraes- emprendedores jóvenes para identi- del predial verde. Lo esencial a tructura verde en cada lugar ficar estas tecnologías, sus costos y resaltar es que el predial no es apoyo técnico en instalaciones. solamente un impuesto, sino un Las condiciones de cada ciudad son instrumento para el gobierno local. totalmente diferentes. Para pensar Nuevamente, como se sugiere en en cualquiera de las estrategias las recomendaciones estratégicas, ƒ Aún cuando se pueden planteadas, sería importante que se las claves están en la convergencia “perder” ingresos propios cuente con estudios medio ambien- de agendas (medio ambiente, obras directos por el cobro del tales y urbanísticos sobre las necesi- públicas, políticas tributarias) y la impuesto predial, se puede dades que tienen cada ciudad y que habilidad e ingenio para usar la plani- financiar infraestructura esto genere una suerte de menú de ficación como un instrumento para verde que es cara y ahorrar opciones sobre las que se pueda el financiamiento estratégico de las los costos de ejecución de trabajar con los contribuyentes, de ciudades. obras y administración de modo que haya normas claras sobre los fondos, motivando a los qué sería considerado apto para Los gobiernos municipales pueden privados a hacer esas mejoras acceder al beneficio del predial verde. asumir roles articuladores como esos (convocar universidades para ƒ Estos son esquemas “win- Como un ejemplo, la arborización es apoyar políticas medio ambientales, win”. Es decir que todos siempre una buena medida, pero es como ejemplo) que además movi- ganan. Los municipios necesario un estudio para saber qué licen a la ciudadanía para la transfor- sacrifican el corto plazo por tipos de árboles se necesitan en qué mación social. el mediano y largo plazo. partes de una ciudad, de modo que Los privados, invierten en un se atienda necesidades estratégicas (4) Generación de una guía para beneficio personal y reciben como la sombra pero que se eviten municipios que pueda motivar y un incentivo. El dinero que problemas como la destrucción de promover la medida en gobiernos hubieran destinado de todos veredas y asfalto por las raíces de los municipales que deseen hacerlo modos a impuestos puede árboles a medida que éstos crecen. ser invertido en una mejora Entonces incluso una medida como Una forma obvia de apoyo es en su espacio privado. La la arborización pasa por una cuida- que en el marco de la Política ciudad gana, porque en la dosa planificación que identifique Nacional de Desarrollo Inte- medida en que se empiece a qué, cómo y dónde en términos de gral de Ciudades de Bolivia, se usar materiales, tecnología las áreas verdes. De igual modo, generen instrumentos como e infraestructura verde, se es posible que cada ciudad tenga una guía metodológica, que mejora la calidad de vida una necesidad diferente. Como un promuevan estas iniciativas. del conjunto de la población ejemplo innovador, hay varias inicia- Como ejemplo, en Argentina (menos contaminación, tivas que surgieron en países vecinos el gobierno central generó la eficiencia energética, mejor sobre tecnologías sencillas para la normativa para las contribu- uso del agua, etc.) captación de agua de lluvia y su uso ciones participativas, apoyó su ƒ En cuanto a instrumentos, en los hogares, o el reciclaje del agua implementación y luego de que al ser este un dominio potable usada en las duchas o la los municipios la implementaran, tributario local, los Gobiernos cocina para otros usos como el riego. cada uno con sus particulari- Autónomos Municipales En ciudades con problemas actuales dades e ideas propias, generó un tienen toda la potestad para o proyectados de disponibilidad de documento de socialización que introducir estas políticas agua, medidas como estas podrían sirve para promover la medida en sus esquemas de cobro hacer que los propios habitantes en todos los municipios, viendo de impuestos pues son sus adapten sus hogares para el mejor el éxito de la misma. recursos propios. uso del agua con obras que no son muy costosas. Una guía sobre el predial tendría que incluir las normas que permiten 4.2. Contribuciones Un estudio innovador al respecto y facilitan esta política, así como participativas puede proveer esas guías y opciones ejemplos de éxito de modo que e incluso generar iniciativas ciuda- los municipios puedan generar sus Las contribuciones participativas danas participativas como concursos propios modelos. analizadas en el estudio son contri-

Generación de nuevos instrumentos para el financiamiento municipal | 53 buciones de mejoras que incluyen La guía como tal estipula la norma mayor la legitimidad y las posi- un esquema de participación ciuda- en la que se apoya y provee incluso bilidades de aceptación de parte dana como parte de su estrategia de de modelos tipo plantilla para esta- de la población beneficiaria. implementación. blecer las contribuciones especiales en lo formal, lo que es muy posi- Hay que considerar que la guía es De todas las opciones innovadoras tivo y ahorra mucho tiempo a los muy flexible y las contribuciones propuestas, esta es la más fácil de gobiernos municipales. Sin embargo, especiales pueden darse en dinero, implementar en el corto plazo porque en especial para municipios más en especie en la forma de costos de el año 2017, el gobierno nacional grandes, sería importante trabajar materiales (por ejemplo, los vecinos elaboró una guía para normar su algunos lineamientos estratégicos pueden aportar con arena, piedras, implementación y promoverla en los que pueden ayudar al éxito en su etc.) o prestaciones personales, es gobiernos municipales como parte implementación. decir, mano de obra. de un esfuerzo para ayudarles a generar ingresos propios y financiar (1) Pensar en las contribuciones Esto permite también una planifica- sus obras, apalancando recursos especiales como una oportunidad ción diferenciada de la medida en privados: la “Guía metodológica para para movilizar a la ciudadanía diferentes contextos. establecimiento de contribuciones y promover la comunidad y el especiales de los gobiernos autó- espacio público. En el caso de las ciudades grandes, nomos municipales”. parte del modelo de gobernanza (2) Planificar la implementación selec- tendrá que ver con la relación del Como pudimos analizar en las posi- cionando un espacio donde se gobierno local y sus vecinos, sea a bilidades de replicabilidad en Bolivia, pueda trabajar de manera cercana través de las Federaciones de Juntas hay factores históricos y culturales con los vecinos. La estrategia acá de Vecinos u otra organización terri- que facilitan su implementación. es la de pensar en una obra piloto torial existente. Es decir, que no solamente hay la que después sirva de modelo para normativa específica, sino las condi- promover el esquema en otros Como pasos esenciales: ciones dadas. lugares. El establecimiento de una etapa preparatoria muy detallada y ƒ Planificación Teniendo todo de nuestro lado, la cuidadosa puede garantizar el éxito ruta crítica para promover la imple- final de la política pues se resol- Si el municipio quiere poner mentación de las contribuciones verán todas las expectativas, dudas en marcha este mecanismo participativas tiene en su núcleo un y posibles malentendidos antes de para poder ampliar el espectro componente de comunicación. la implementación de la misma. de obras logrando transferir parte de su financiamiento En este caso, la sugerencia del (3) Establecer mecanismos de comu- a los beneficiarios, entonces estudio es utilizar la plataforma de nicación y retroalimentación será importante que se acción de la Política Nacional de permanente con los contribuyentes introduzcan objetivos para ello Desarrollo Integral de Ciudades de beneficiarios, de modo que la expe- y se establezcan los mismos Bolivia para llevar a cabo una serie riencia sirva para extraer la mayor y sus mecanismos en la de eventos, reuniones, webinars o cantidad de lecciones aprendidas planificación. similares, con el objetivo concreto de posible. Esto permitirá ajustar el socializar la guía y proveer ejemplos alcance de la estrategia de de implementación y posibles estra- (4) Determinar el esquema de parti- comunicación y la logística tegias para la misma. cipación ciudadana, que no necesaria para llevar a cabo necesariamente establece la el proceso. Si se sigue un El presente estudio sirve como refe- guía metodológica. Este puede modelo como el Argentino, rencia de casos exitosos en los ser el elemento diferencial de cada ciudad en el marco países vecinos con modelos y enfo- cada gobierno municipal, dando de sus posibilidades puede ques diferentes. Lo que sería impor- posibilidades de propuesta, adaptar sus estrategias a su tante, es que la PNDIC pueda proveer, fiscalización y otros a los bene- contexto propio. Si se sigue como un complemento a la guía del ficiarios directos. La idea es un modelo como el chileno, Ministerio de Economía y Finanzas, que a mayor y más elaborado aprovechando que la norma de lineamientos de implementación. el esquema de planificación,

54 | Generación de nuevos instrumentos para el financiamiento municipal ya está lista, los municipios y organismos sin fines de lucro que público privada y la establece con pueden crear Fondos que se apoyen la socialización del programa una empresa multinacional de tele- destinen al financiamiento o la asistencia técnica para su imple- comunicaciones: Telefónica, para de obras con este esquema, mentación, así como la gestión de implementar proyectos piloto en 3 dando espacio a la recursos. países, como se revisó en el capítulo competencia entre proyectos anterior. para lograr una parte de ese Como se propone en el caso financiamiento. del predial verde, el esquema de Para Telefónica, SMART AGRO es contribuciones también se puede la revolución sostenible del sector Los criterios solo pueden combinar con una política de incen- agroalimentario. De acuerdo a datos ser determinados en base tivos tributarios como la del predial publicados por Expansión, “Para al contexto y prioridades de verde. Lo importante es tener claras suplir las necesidades de la pobla- cada ciudad y su gobierno las necesidades de infraestructura ción en los próximos 30 años, los municipal. Si hay, por e identificar los potenciales espa- países en desarrollo necesitarían 120 ejemplo, necesidades básicas cios que sirvan en una primera fase millones de hectáreas adicionales de insatisfechas urgentes, estas de implementación, dependiendo el cultivo, lo que supondría un 12’5% pueden traducirse en el menú contexto específico. más del disponible en la actualidad a de criterios de acceso a los nivel global. Sin embargo, las tierras proyectos de financiamiento. En este sentido, un paso funda- cultivables en todo el mundo sólo ƒ Comunicación mental tiene que ver, nuevamente, podrán aumentar un 6%, debido a con la planificación y la identifica- factores como la escasez de agua y Una vez que se determinen ción de las obras o las necesidades las consecuencias del cambio climá- las formas y mecanismos y de infraestructura de la ciudad que tico, por lo que apostar por un modelo el alcance del esquema en requieran de mayor presupuesto y sostenible que consiga hacerlas más el municipio, un siguiente donde el municipio se pueda apoyar productivas resulta imprescindible”[1]. paso absolutamente clave en las contribuciones directas de los es la elaboración de una beneficiarios. El proyecto en sí, que consiste en estrategia de comunicación. la instalación de sensores en los La estrategia determinará los La idea central en todos los casos es cultivos para detectar factores como mejores medios y canales que los municipios pueden y deben la humedad del suelo, el riego y el para socializar con los usar sus recursos de manera más consumo de agua en terreno, utilizan potenciales beneficiarios las creativa, potenciando sus impactos un software que a partir de la reco- condiciones del esquema. exponencialmente. lección de datos, sugiere a los agri- cultores recomendaciones de riego, ƒ Mecanismos de coordinación Como referencia, se entregará al establece alertas cuando los valores equipo los documentos publicados estén fuera de ciertos rangos deter- El gobierno municipal tendrá por el gobierno argentino sobre las minados y la previsión del tiempo en que determinar también los contribuciones de mejora partici- la ubicación exacta del campo. recursos que se requieren pativas y la guía del Ministerio de para establecer mecanismos Economía y Finanzas en formato pdf. De acuerdo a Expansión, los resul- de coordinación. tados del proyecto son extraordina- 4.3. Proyecto de rios. En Perú, los rendimientos de Pensando en los otros casos estu- agricultura inteligente los cultivos de algodón aumentaron diados en la consultoría, siempre es en más de 70% en comparación a posible terciarizar apoyos cuando el El caso del proyecto SMART AGRO parcelas vecinas que no usaron la municipio tenga recursos limitados. es un caso interesante porque, misma tecnología y en Colombia, el Por ejemplo, reclutar a las universi- como se sugiere en las recomenda- caso que revisamos en mayor detalle, dades para que se haga la supervi- ciones estratégicas, es un espacio de se observó una mejora en la calidad sión técnica de las obras, en espe- confluencia de varias agendas. del cultivo de la papa, que condujo cial en los casos donde se acepten a un aumento del 86% en la rentabi- contribuciones de mano de obra de Por una parte, está la FAO, que para lidad en comparación a los produc- parte de los vecinos. Se puede hacer impulsar el cumplimiento de los tores que no usaron la tecnología. una alianza con ONGs e instituciones ODS busca una alianza estratégica

Generación de nuevos instrumentos para el financiamiento municipal | 55 Aunque a primera vista el proyecto la formación y análisis de redes ¿Cuál es la ruta crítica a seguir para no parece tener relación directa con de producción, comercialización implementar un proyecto similar? el financiamiento de las ciudades, y abastecimiento a las ciudades el mismo es una puerta a varios también son fundamentales, en (1) Estudios base elementos fundamentales que se especial desde el punto de vista tratan no solamente en la Política de la sostenibilidad ambiental De manera previa, o paralela, un Nacional de Desarrollo Integral de promovida en la política. paso importante que se puede dar Ciudades de Bolivia, sino que tienen en el marco de la Política Nacional ƒ Desde el objetivo de Ciudades que ver con los ODS y la sostenibi- de Desarrollo Integral de Ciudades productivas, la política busca lidad de las ciudades en general en de Bolivia es el mapeo y digitaliza- la mejora de capacidades las próximas décadas en un contexto ción del sector agrícola boliviano. del sector productivo y la de emergencia climática y adapta- En concreto, sería de mucha producción local, así como la ción a la misma. utilidad contar con un mapeo digital promoción de cadenas de valor; interactivo de la producción agrí- desde el objetivo de Ciudades La idea de la propuesta en este caso cola, la tecnología que se usa y las sustentables y resilientes, la línea es justamente un puntal a la inver- redes y cadenas productivas que de acción 16.2 es la de “optimizar sión en servicios, abastecimiento de existan, así como los esquemas de la gestión hídrica integral y alimentos y uso de tecnologías que transporte y aprovisionamiento a estratégica, considerando promuevan una mirada diferente los mercados urbanos, analizando como enfoque la cuenca, la para las ciudades desde un esquema las cadenas desde el productor relación urbana – rural y la de ciudades inteligentes, sostenibles hasta el consumidor y viendo cómo resiliencia”; es decir, justamente y eficientes. hacer más eficiente y justo ese los elementos que combina el intercambio. proyecto. La línea de acción 18.2 La relevancia con la política se da se plantea promocionar cadenas desde varios puntos de vista. En Este es un estudio que por las alimentarias cortas asegurando concreto: condiciones y accesos con los que la disponibilidad y acceso a se cuenta hoy, podría ser muy inte- sus productos, incentivando ƒ El uso de tecnología de IoT y Big resante y proveer de un instrumento la actividad agropecuaria Data puede revolucionar sectores muy visible y de grandes impactos urbana y periurbana ecológica como el agrícola mediante que puede acompañar el lanza- y la soberanía alimentaria. cuestiones tan fundamentales miento del Sistema de Ciudades y Nuevamente, elementos clave del como la eficiencia hídrica. su visión sistémica e integral. proyecto. Empezar a usar estas tecnologías pensando en el abastecimiento ƒ La relación campo – ciudad tiene (2) Recuperación de tecnología y futuro de las ciudades es clave. una importancia grande para la Know How de FAO Política Nacional de Desarrollo ƒ La Política Nacional de Desarrollo Integral de Ciudades de Bolivia, en El caso analizado tiene la ventaja Integral de Ciudades de Bolivia el sentido de cambiar el enfoque de haber sido impulsado por la plantea, entre otras cuestiones dicotómico que caracteriza la FAO. Esto significa que existe la que cambian la manera de ver mirada actual de la normativa. predisposición y de hecho, está el territorio, que se entienda La división simplista de campo – gestionada por el equipo consultor las ciudades no de manera ciudad invisibiliza la interrelación la posibilidad en lo inmediato de un aislada, sino como un Sistema e interdependencia de unos y contacto con el equipo técnico de de Ciudades, que se conecta, otros espacios, así como toda la FAO Colombia para una transfe- interactúa y tiene una serie de escala de grises que constituyen rencia de información y know how interrelaciones entre sí y con los territorios. para preparar posibilidades de repli- sus regiones de influencia. Es cabilidad en Bolivia. Esto incluye decir, que la Política Nacional de Además de estos elementos, la datos no publicados sobre costos e Desarrollo Integral de Ciudades importancia de la implementación información más interna sobre los de Bolivia aterriza en una de un esquema de esta naturaleza retos y problemas en la ejecución visión sistémica desde la cual tiene que ver con la búsqueda de del proyecto. cuestiones también sistémicas propuestas modelo para asocia- como la seguridad alimentaria y ciones público privadas exitosas.

56 | Generación de nuevos instrumentos para el financiamiento municipal Aunque ya se tiene una base de Porque la introducción de tecno- teral que incluya a los GAMs intere- información, ONU Hábitat podría logías o enfoques relevantes sados, otros actores estratégicos obtener la mayor cantidad de infor- ya están ahí, estos podrían ser como el ejemplo de CAINCO y los mación disponible que permita una GAMs interesados en llevar a propios equipos técnicos de FAO mejor preparación del terreno para cabo una propuesta así. En el Colombia para generar interés y la implementación de un proyecto caso de Santa Cruz, el interés lograr una o varias sociedades con similar en Bolivia. podría estar más bien en el estas empresas. sector institucional privado. (3) Proyecto piloto CAINCO cuenta con una ENTEL, que es una empresa agencia de innovación llamada pública, podría participar en alianza La mejor forma de introducir un Santa Cruz Innova, “rumbo a con el Ministerio de Obras Públicas proyecto de esta naturaleza es la segunda transformación para desarrollar la tecnología y mediante una selección de espa- económica de Santa Cruz: la del proveer el servicio, como parte de cios para llevar a cabo una fase talento, la creatividad, la trans- una estrategia nacional de tecnolo- piloto. formación digital, la complejidad gización del sector agrícola y apoyo económica, la economía colabo- a la producción. La ventaja es que La razón es que un proyecto piloto rativa, la economía circular, la de la tecnología en este caso le perte- permite contar con resultados la innovación”. necería al Estado. que luego puedan “hablar por sí mismos” y promover esquemas CAINCO trabaja de manera cercana VIVA, cuenta con la Fundación similares a otras ciudades del tanto con el Gobierno Departa- Estás VIVO, que tiene múltiples sistema. mental, como con los gobiernos e interesantes proyectos en el municipales cruceños, por lo que marco de su plan de Responsa- El proyecto piloto tiene que gestio- sería una vía alternativa de entrada bilidad Social Corporativa. Esta narse con uno o varios gobiernos con la idea para una fase piloto que puede ser una puerta hacia la municipales que estén interesados cuente con apoyo y recursos. participación de la empresa, en llevar a cabo una iniciativa así. Por pero la sociedad se puede plan- citar algunos ejemplos, el gobierno En Santa Cruz existen también tear también directamente a la autónomo municipal de La Paz se iniciativas privadas de digitaliza- empresa como una inversión, plantea un modelo de desarrollo ción del agro e impulso a cadenas pues se abre una puerta a la provi- que en su Plan Integral La Paz productivas que pueden servir sión de un servicio nuevo que 2040 se plantea ser un municipio como colchones que ya tienen podría interesarles y con pers- ecoproductivo, en referencia al uso avances para plantear una cosa de pectivas obvias de crecimiento. de tecnologías limpias e innovación este tipo. tanto en la producción como en la TIGO, sería un caso similar. prestación de servicios, así como (4) Alianza con una empresa de tele- La empresa tiene importantes el equilibro ambiental, el cambio comunicaciones iniciativas como TIGO Money climático y por ende la resiliencia y que muestran su predisposi- el desarrollo tecnológico y la investi- En el caso de Colombia, la alianza ción a invertir en nuevos meca- gación como áreas clave. En Tarija, que FAO logró con Telefónica fue nismos tecnológicos y abrirse a el gobierno autónomo municipal fundamental para el proyecto y su nuevos servicios. de Tarija se propuso ser la primera viabilidad. Lo que acá se buscaría ciudad inteligente de Bolivia con su es que se involucren una o todas COTAS, en el caso cruceño, Plan hacia una ciudad inteligente las empresas de telefonía y teleco- es una cooperativa, por lo que de Tarija en el que se identifican municaciones de Bolivia. también guarda una cierta los siguientes lineamientos para ventaja por su naturaleza su consolidación: conectividad y Si la plataforma que impulse la público – privada. Una alianza la infraestructura necesaria para fase piloto sale del equipo que con COTAS en el marco de un el despliegue de la plataforma de promueve la Política Nacional de proyecto en su área geográfica Gobierno electrónico y soluciones Desarrollo Integral de Ciudades de de influencia puede resultar muy para la Video Vigilancia Urbana. Bolivia, por ejemplo, entonces se beneficioso para ellos y puede puede facilitar una reunión multila- ser particularmente importante

Generación de nuevos instrumentos para el financiamiento municipal | 57 considerando que la principal de lucro que están trabajando departamental, fuente de producción agrícola temas como agricultura urbana desde diferentes y la agroindustria están en el y que podrían proveer valiosas áreas temáticas y departamento de Santa Cruz. bases e información para imple- mentar algo en estos términos. además se sientan: la (5) Desarrollo de tecnología federación de gremiales, Un ejemplo concreto y muy inte- una asociación La tecnología está siendo resante es la Fundación Alter- provista por Telefónica, por lo nativas y los Comités Munici- de productores, que es posible que el software pales de Seguridad Alimentaria. universidades, ONGs. como tal no pueda ser usado, En entrevista a María Teresa pero teniendo el concepto, el Nogales, ella explica que otro mismo podría ser desarrollado tema que se relaciona direc- Respectivamente de tu por las telefónicas con financia- tamente y que se va convertir formación o tú lo que miento de los GAMs, pero con en una cuestión cada vez sea, todos comemos acuerdo de que la propiedad del más importante a medida que todos los días. Entonces mismo sea de los municipios y crezcan las ciudades, es la segu- que la empresa gane por la provi- ridad alimentaria: deberíamos poder tener sión del servicio. una opinión acerca de “Desde el portafolio qué no funciona bien en Otra forma es motivar al sector privado institucional a financiar de políticas públicas o el día a día desde nuestro el software en el marco de inicia- políticas alimentarias, sistema alimentario tivas como Santa Cruz Innova. nosotros lo que hemos y qué oportunidades visto es que, buenos Se pueden pensar otros esquemas existen para innovar, como por ejemplo involucrar a las si tu partes de un renovar, rediseñar los universidades del sistema para entendimiento de lo sistemas alimentarios. desarrollar la tecnología y que de que es el contrato esta forma su uso sea libre. En el caso de involucrar a las univer- social, eso significa Estos comités sidades, se podría gestionar que todos participan básicamente lo que también un apoyo técnico de las en la construcción de hacen es que a raíz mismas al proyecto, en el que las universidades también se bene- su sociedad, de su de esos análisis fician con accesos directos a la país, etc... Para eso de debilidades, investigación. hemos creado nosotros oportunidades, etc., van lo que se llaman los (6) Mapeo de alianzas estratégicas identificando ciertas Comités Municipales de necesidades de su Dependiendo cómo se logren las Seguridad Alimentaria sistema alimentario y van alianzas centrales, sería impor- que básicamente son diseñando propuestas tante llevar a cabo un mapeo de alianzas estratégicas que equipos multisectoriales de política pública o apoyen la implementación del y multidisciplinarios que propuestas de inversión o proyecto, sea a nivel nacional se reúnen una vez al mes propuestas de normativa, como a nivel local. en diferentes municipios propuestas legislativas Además de los ejemplos ya del país y donde ciudadanas”. mencionados como CAINCO y sentamos tanto al sector su agencia de innovación o las público, normalmente Este modelo está funcionando universidades del sistema educa- en 6 municipios de Bolivia y pare- tivo, hay organizaciones sin fines el municipal y el ciera un espacio idóneo para

58 | Generación de nuevos instrumentos para el financiamiento municipal implementar el modelo, especial- actores y Asociaciones Público riencia piloto de trabajo conjunto mente considerando que el rol Privadas. En este caso, los en el que se financien servicios de asistencia técnica que tiene actores que podrían cofinan- y tecnología que sirva de modelo FAO en el caso de Colombia, ciar la iniciativa son los GAMs, para otras cosas más adelante, para Bolivia planteamos que lo el nivel central del Estado con pensando en el sistema de tengan las propias ciudades, de estudios base o facilitación de ciudades integrado en el futuro. modo que la inversión sea en espacios y planificación, sector sus sistemas, servicios, redes y privado desde las telefónicas (8) Sistematización de experiencias futura infraestructura de abaste- y los beneficiarios directos, cimiento de las ciudades. los agricultores. Los roles se Será muy importante que en el describen a continuación (Véase marco de la Política Nacional de (7) Implementación fase piloto la Ilustración 9): Desarrollo Integral de Ciudades de Bolivia, se apoye la sistemati- La base misma de toda la inicia- En un esquema de alianzas y zación de las experiencias piloto tiva parte de la convergencia APPs, los GAMs pueden generar para socializar los resultados y de muchas agendas, múltiples todo un movimiento y una expe- promover las buenas prácticas

Ilustración 9 Modelo de gobernanza multisectorial

Los GAMs identifican los actores beneficiarios y son la base institucional para la Gobierno Municipales conformación de alianzas estratégicas. Los GAMs financian la asistencia técnica (o al menos la gestionan, si es que optan por alianzas con el sistema universitario) y la logística del proyecto.

Desde el Ministerio de Obras Públicas y el equipo a cargo de implementar la Política Nacional de Desarrollo Integral de Ciudades de Bolivia, el nivel central, en la medida Gobierno central de lo posible, puede contribuir con apoyo, facilitación en la construcción de alianzas y generación de estudios base, así como la facilitación de información previa con FAO Colombia, por ejemplo

Beneficiarios. Se organizan para ser parte del proyecto en su fase piloto y pagan el Agricultores costo del aparato (uno sirve para un radio de 100 km). Implementan el proyecto en sus cultivos, por lo que es necesario que exista voluntad y compromiso.

Socios centrales. Desarrollan la tecnología o apoyan su desarrollo con los aliados, de acuerdo a cómo se defina el modelo final del proyecto. Proveen el servicio y se Telecomunicaciones encargan de gestionar los datos y la información y aseguran el acceso a internet para obtener y procesar los datos. Promueven otras formas de cooperación tecnológica buscando APPs beneficiosas.

Facilitan la implementación, sea aportando con modelos de gestión y gobernanza, Aliados así como redes constituidas de contacto (ejemplo Fundación Alternativas), proveen financiamiento, organización y logística (ejemplo CAINCO), generan una parte del proyecto como el software (ejemplo Universidades), etc.

Generación de nuevos instrumentos para el financiamiento municipal | 59 ƒ La Ley establece que en caso tanto en términos de sosteni- a actuar e incidir en su conservación, de emergencia, de abandono o bilidad, como en términos de de otro modo imposible de lograr. deterioro de un bien inmueble, uso de tecnologías inteligentes, el Estado está facultado a pero también como muestras Para implementar una estrategia de expropiar, previo pago justo de cómo se puede empezar a recuperación de los centros histó- del inmueble a los dueños, ese funcionar y plantear políticas ricos en Bolivia, considerando las bien para protegerlo y cumplir estructuradas a nivel sistémico diferencias culturales y político – el mandato de la norma. pensando en un sistema de ideológicas analizadas, la ruta crítica ciudades integrado. esencial debe seguir al menos los siguientes pasos: Como detrimentos, vimos que La gestión del conocimiento uno de los principales destruc- permitirá que esta iniciativa (1) Política de conservación del tores del patrimonio es el propio sea puntal de muchas otras Centro Histórico (desde la Política Estado central que no hay ante- que tengan que ver con otros Nacional de Desarrollo Integral de cedentes de cárcel para los sectores o aspectos clave para Ciudades de Bolivia) infractores de la ley en términos las ciudades como el transporte de la destrucción del patrimonio metropolitano, el intercambio La Política Nacional de Desa- inmueble en los centros histó- cultural, etc. rrollo Integral de Ciudades de ricos, como grafica el testimonio Bolivia se plantea, en el objetivo de Andrea Hinojosa. 4.4. Recuperación de los de Ciudades inclusivas, el forta- centros históricos lecer las identidades culturales Esto implica que entramos en poniendo en valor el patrimonio una doble contradicción. Por El caso revisado de los centros histó- y la memoria colectiva y promo- una parte, el Estado que debe ricos y las diversas estrategias de viendo las artes (LE3). Como proteger el patrimonio y el conservación de los mismos nos líneas de acción, la LA 3.1 esta- conservar el centro histórico dejaron lecciones importantes sobre blece claramente el “proteger incurre en graves infracciones y, las cosas que son posibles de lograr y poner en valor el patrimonio por otra, sabiendo que es impo- desde el sector privado y las que no cultural”. sible para un privado llevar a pueden lograrse sin el concurso del cabo procesos de conservación Estado. Como antecedente a estas o restauración, le exige a los líneas estratégica y de acción, dueños de bienes inmuebles eso Desde ese punto de vista, se ha está la Ley 530 del Patrimonio mismo y prohíbe su deterioro, planteado una estrategia mixta que Cultural Boliviano, que regula la daño o destrucción, dejando contemple: la compra de propie- protección del patrimonio. poco espacio de movimiento a dades cuando el Estado vea el los sujetos privados. peligro de pérdida irreversible del Los elementos clave de la Ley se patrimonio, la generación de APPs resumen en los siguientes puntos: Estas contradicciones pueden cuando sea posible gestionar una ser abordadas desde la Política función productiva para los bienes ƒ El Estado reconoce la Nacional de Desarrollo Integral patrimoniales en alianza con los necesidad de proteger y de Ciudades de Bolivia como sujetos privados del centro histórico salvaguardar el patrimonio un espacio de convergencia y la generación de otras formas de inmueble y le da la para que, desde la perspectiva contribución pensando en el centro responsabilidad al dueño de de la recuperación del centro histórico como espacio público y un bien inmueble que sea histórico de las ciudades, se creador de identidad cultural. declarado como patrimonio, promuevan medidas coherentes de proteger y tomar las y respaldadas por una política Los antecedentes revisados nos medidas necesarias para la nacional, para poder intervenir muestran también que en el caso del conservación del mismo. en el marco de una estra- patrimonio, la normativa boliviana tegia combinada de acciones genera una situación de contradic- ƒ La Ley prohíbe la destrucción, y salvar lo que queda de los ción que está impulsando o indirec- deterioro o daño al patrimonio bienes inmuebles patrimoniales. tamente promoviendo la pérdida del y la pena con cárcel (de 1 a 6 patrimonio, imposibilitando al Estado años).

60 | Generación de nuevos instrumentos para el financiamiento municipal Siguiendo el caso de México, de Bolivia y que se evalúe en nativa y, de acuerdo a Ley, es esto puede tomar la forma de ese estudio el Estado de los deber del Estado hacerlo. un plan o la generación de una mismos y el tipo de propiedad: guía que promueva la elabora- si son bienes en custodia o En el caso del patrimonio que ción de planes o instrumentos pertenecen a sujetos privados. aún pueda conservarse en específicos de recuperación de alianza con los sujetos privados los centros históricos. La norma- Este estudio permitirá establecer y los espacios públicos que tiva establece varios elementos prioridades de intervención, pero puedan trabajarse con la parti- para tomar como base en la además facilitar acciones desde cipación de los contribuyentes política de recuperación de los los GAMs que no tengan la capa- y sujetos del centro histórico, lo centros históricos. Primero, que cidad o la voluntad de llevar a que se recomienda es una estra- se rige por 10 principios, uno de cabo ese proceso de identifica- tegia combinada de: los cuales es la concientización, ción y evaluación patrimonial. entendida como la protección ƒ Facilitación de inversiones del Patrimonio Cultural no exclu- El estudio también nos dará coordinadas con la autoridad sivamente a través de normas una idea del monto de inversión local municipal para conservar que prohíben acciones o limiten necesario que se requiere para un bien inmueble patrimonial ciertos usos, sino a partir de polí- salvar los bienes inmuebles que dándole un uso productivo. ticas que estimulen su conser- puedan catalogarse como en Se puede pensar en el vación y, en consecuencia, estado de emergencia y sobre establecimiento de hoteles, permitan su disfrute y faciliten los que haya que actuar en el museos, restaurantes o peñas su valoración. También se esta- futuro inmediato, mediante la en esquemas de APPs, donde blece la necesidad de formular medida de expropiación. el Estado sea un socio garante planes e instrumentos para este de la protección del inmueble fin. Además, la norma establece Es decir, que sin un censo y una y el privado sea un socio la responsabilidad conjunta evaluación de la situación de los inversionista que recupere su de los GAMs en la gestión del bienes patrimoniales, más allá inversión con una actividad patrimonio. Lo importante es de la política de conservación económica que permita cubrir que provee el mecanismo de la que cada gobierno municipal los gastos de la conservación declaratoria de emergencia y la tenga en marcha, será difícil presente y futura del inmueble. posibilidad de expropiación de poder justificar e implementar de bienes culturales inmuebles en manera eficaz la política de recu- ƒ Iniciativas privadas donde caso de ser necesario por aban- peración de centros históricos. sea posible, otorgando dono, negligencia, en caso de incentivos tributarios a los riesgo de destrucción, demoli- (3) Planes de recuperación de centros custodios y sujetos privados ción o deterioro sustancial. históricos que estén dispuestos a invertir de mutuo propio. El estado Todo esto dibuja las bases norma- Una vez que se tenga informa- podrá proveer, por ejemplo, tivas para la política de recu- ción de partida sobre el estado de asistencia técnica en el peración de centros históricos. del arte del patrimonio inmueble caso de obras de restauración en los centros históricos, se de modo que se garantice la (2) Censo y clasificación de patri- podrá promover la formulación integridad y protección del monio en los centros históricos de planes e instrumentos de patrimonio y se permita a los planificación específicos para su dueños recuperar su inversión Debido a que este es un tema recuperación, salvataje y conser- en actividades comerciales o en el que el Estado es también vación. productivas que no dañen el infractor, el escenario ideal es patrimonio, con estrategias que desde la Política Nacional de Los planes deben determinar e consensuadas y apoyadas por Desarrollo Integral de Ciudades identificar con claridad las casas el Estado. de Bolivia se promueva un o edificios patrimoniales que estudio o censo de bienes inmue- requieren pasar a ser propiedad Será de vital importancia que en bles patrimoniales en los centros del Estado para salvarlos, la elaboración de la política se históricos de las ciudades cuando no haya posibilidad alter- establezcan los límites de parti-

Generación de nuevos instrumentos para el financiamiento municipal | 61 cipación de los GAMs en estas ciudades para que estas puedan créditos de la banca privada. iniciativas de recuperación del buscar esquemas de APP para Este tipo de esquemas sólo centro histórico, pero funda- financiar los costosos procesos pueden hacerse en el marco de mentalmente, que se establezca de recuperación, posibilitando una PNDIC y el estudio que se un marco de acción para los inversiones privadas que propone en los primeros pasos mismos que les permita acti- promuevan un uso responsable de la ruta crítica puede ser el vamente involucrarse en estas de los bienes. justificativo para hacerlo, por la estrategias sin poner en riesgo premura de la situación del patri- la gestión si es que se interpreta Un último elemento central es la monio en las ciudades bolivianas. esto como una infracción a la consideración de la creación de Ley SAFCO, principalmente. un Fondo para la recuperación de los Centros Históricos para La política tiene que dar un financiar, cofinanciar o garan- mecanismo formal a las tizar proyectos para acceder a

62 | Generación de nuevos instrumentos para el financiamiento municipal 05 Marco normativo

La siguiente matriz recoge el marco normativo relevante para cada uno de los casos trabajados en el informe (Véase Tabla 4):

Tabla 4: Marco normativo referencial para la aplicación de los casos de financiamiento seleccionados Caso Ley Descreto o Instrumento

Predial Verde Ley Nº 843 de Reforma Tributaria y Ley Nº Leyes municipales que regulan el 031 Marco de Autonomías: Se reconoce ejercicio competencial y atribuciones a los gobiernos municipales el dominio de las normativas en cuanto a tributario y la administración del Impuesto a tributación. la Propiedad de Bienes Inmuebles

Contribuciones participativas Ley Nº 2492 del Código Tributario, Art. 9: clasifica los tipos de tributos y define las contribuciones especiales.

Agricultura inteligente Decreto Supremo Nº 3469 de regulación de contratos de Alianzas Estratégicas de Inversión Conjunta

Centros Históricos Ley Nº 530 del Patrimonio Cultural Boliviano Decreto Supremo Nº 3469 de regulación de contratos de Alianzas Estratégicas de Inversión Conjunta

Generación de nuevos instrumentos para el financiamiento municipal | 63

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La presente publicación expone, a manera de motivación para el desar- rollo de nuevas iniciativas, casos rele- vantes de financiación urbana que se han aplicado a diversos objetivos de la gestión municipal en distintos países.

El estudio no busca determinar maneras de incrementar los recursos municipales como un fin en sí mismo, sino más bien de conocer formas innovadoras para finan- ciar infraestructuras urbanas o servicios de carácter estratégico para una ciudad, lo cual puede incluir diferentes esquemas de financiación y solución de desafíos, así como la intervención de varios actores promoviendo la responsabilidad compar- tida con el entorno territorial.

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