Delegatura w Warszawie

LWA – 4101-17-04/12 P/12/134

WYSTĄPIENIE

POKONTROLNE

I. Dane identyfikacyjne kontroli

Numer i tytuł kontroli P/12/134 – Funkcjonowanie funduszy sołeckich

Jednostka przeprowadzająca Najwyższa Izba Kontroli Delegatura w Warszawie kontrolę

Kontroler 1. Krzysztof Matyjasiak, główny specjalista kontroli państwowej, upoważnienie do kontroli nr 82659 z dnia 19 lipca 2012 r. Jednostka Urząd Gminy Lesznowola, ul. Gminnej Rady Narodowej 60, 05-506 Lesznowola kontrolowana (zwany dalej „Urzędem”)

Kierownik jednostki kontrolowanej Maria Jolanta Batycka-Wąsik, Wójt Gminy Lesznowola

II. Ocena kontrolowanej działalności 1 Ocena ogólna Najwyższa Izba Kontroli negatywnie ocenia funkcjonowanie w Gminie Lesznowola funduszu sołeckiego w latach 2010-2011, z uwagi na istotne nieprawidłowości w funkcjonowaniu tego funduszu w 2010 r., które polegały na: Uzasadnienie oceny ogólnej 1) finansowaniu z funduszu zadań, których nie wymieniono we wniosku sołectwa, 2) księgowaniu do wydatków funduszu, całkowitych kosztów realizowanych zadań, co w efekcie miało wpływ na rzetelność ksiąg rachunkowych i sprawozdań budżetowych Rb-28S w zakresie wydatków funduszu, 3) zawyżeniu kwoty refundacji za wydatki poniesione z funduszu sołeckiego o 4 126,20 zł, tj. o 10,8% wnioskowanej kwoty refundacji, 4) udzieleniu i realizacji zamówienia publicznego na remont dróg gminnych w 2010 r. z naruszeniem postanowień ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień Publicznych2, 5) dokonywaniu odbioru zlecanych robót bez sporządzania właściwej dokumentacji potwierdzającej prawidłowość i kompletność wykonania przedmiotu zamówienia, 6) niewłaściwym funkcjonowaniu w Urzędzie Gminy systemu kontroli zarządczej, w szczególności w zakresie identyfikacji i analizy ryzyka, jak również właściwej reakcji na ryzyko, co pozwoliłoby na ograniczenie lub wyeliminowanie stwierdzonych w wyniku kontroli nieprawidłowości. NIK pozytywnie ocenia fakt, iż w/w nieprawidłowości nie wystąpiły w 2011 r. Ponadto w 2011 r. zatrudniono w Urzędzie Gminy audytora wewnętrznego oraz opracowano i rozpoczęto wdrażać w życie „Regulamin przeprowadzania kontroli zarządczej w Urzędzie Gminy Lesznowola”. III. Opis ustalonego stanu faktycznego 1. Organizowanie funduszu sołeckiego

1 Najwyższa Izba Kontroli stosuje 3 stopniową skalę ocen: pozytywna, pozytywna mimo stwierdzonych nieprawidłowości, negatywna. 2 Dz.U. z 2010 r. Nr 113, poz. 759 ze zm. Dalej: Pzp

2

1.1. Tworzenie funduszu sołeckiego Opis stanu faktycznego Rada Gminy podjęła uchwały w sprawie wyodrębnienia w budżecie Gminy funduszu sołeckiego na lata 201-2011 odpowiednio: 23 czerwca 2009 r. i 11 marca 2010 r., tj. z zachowaniem terminów określonych w art. 6 i art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 20 lutego 2009 r. o funduszu sołeckim3. Ponadto 15 marca 2011 r. Rada Gminy podjęła uchwałę4 o niewyrażeniu zgody na wyodrębnienie w budżecie gminy funduszu sołeckiego w roku 2012. Podejmując taką uchwałę Rada wzięła pod uwagę m.in. fakt, że jedynym sołectwem które wykorzystało w 2011 r. w 100% przyznane środki było sołectwo Łazy, a i tak po podjęciu takiej uchwały o wydatkach dotyczących sołectw będzie decydowała Rada Gminy. [Dowód: akta kontroli str. 48-77] Inicjatorami wyodrębnienia w budżecie Gminy funduszu w latach 2010-2011 a następnie rezygnacji z tworzenia funduszu w 2012 r. były: Przewodnicząca Rady Gminy i Skarbnik Gminy. [Dowód: akta kontroli str. 48-77] Wysokość funduszu na 2010 r., obliczona zgodnie z art. 2 ust.1 ustawy o funduszu sołeckim, wynosiła 714 504 zł a Rada Gminy w 2011 r. nie korzystała z prawa zwiększenia wysokości środków funduszu ponad tę wysokość. [Dowód: akta kontroli str. 78-138] W okresie funkcjonowania funduszu (lata 2010-2011) Rada Gminy dokonała tylko jednej zmiany w planach funduszu polegającą na obniżeniu w 2010 r. funduszu przyznanego sołectwu Wola Mrokowska o kwotę 10 000 zł. Środki te miały zostać przeznaczone (zgodnie z wnioskiem sołectwa) na projekt oświetlenia ulicy Marzeń i Snów, która nie figurowała w ewidencji ulic gminnych. Ustalone nieprawidłowości Skarbnik Gminy nierzetelnie ustaliła status prawny ulicy Marzeń i Snów, przez co zezwoliła na ujęcie w planie finansowym funduszu wydatku, który nie powinien zostać sfinansowany przez Gminę. Skarbnik Gminy wyjaśniła, że: sporządzając budżet Gminy na 2010 r. nie uzgodniła w/w zadania z Referatem Utrzymania Dróg i Zasobów Mieszkaniowych z uwagi na krótki termin pomiędzy otrzymanymi wnioskami sołectw, a sporządzeniem planu budżetu gminy. [Dowód: akta kontroli str. 79-80,83-107 i 1116] Uchwały w sprawie wyrażenia zgody na wyodrębnienie w budżecie Gminy funduszu sołeckiego na 2010 i 2011 r. przekazano Regionalnej Izbie Obrachunkowej w Warszawie 24 czerwca 2009 r. i 17 marca 2010 r., tj. z zachowaniem terminu wynikającego z art. 90 w związku z art. 86 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym5. RIO nie zgłosiło uwag do ww. uchwał. [Dowód: akta kontroli str. 139-144] 1.2. Rozdysponowanie środków funduszu sołeckiego na sołectwa

W badanym okresie w statucie Gminy wyodrębniono 22 sołectwa: Garbatka; Opis stanu Jabłonowo; ; ; Lesznowola; Łazy; Łazy II; faktycznego Magdalenka; Marysin; Mroków; Mysiadło; ; Nowa Wola; ; ; Stefanowo; Wilcza Góra; Władysławów; Wola Mrokowska; Wólka Kosowska; Zamienie i Zgorzała.

3 Dz.U. Nr 52, poz. 420 ze zm. 4 Uchwała nr 27/IV/2011 5 Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.

3

[Dowód: akta kontroli str. 19-28 i 145] Wójt Gminy przekazał sołtysom informacje o wysokości środków funduszu przypadających na dane sołectwo, w terminie do 31 lipca roku poprzedzającego rok budżetowy, tj. zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy o funduszu sołeckim. [Dowód: akta kontroli str. 146-190]

Kwota bazowa (Kb), o której mowa w art. 2 ust. 1 ustawy o funduszu sołeckim, dotycząca funduszu na 2010 r. wyniosła 4 494,04 zł, a na 2011 r. – 4 275,48 zł. Wysokość środków przypadających poszczególnym sołectwom obliczona została w prawidłowej wysokości, zgodnie z wzorem określonym w art. 2 ust. 1 ustawy o funduszu sołeckim. W żadnym przypadku wysokość środków przeznaczonych na dane sołectwo nie przekroczyła dziesięciokrotności kwoty bazowej. [Dowód: akta kontroli str. 191-248] W latach 2009-2010 wszyscy sołtysi przekazali wnioski o przyznanie środków z funduszu sołeckiego w terminie do 30 września roku poprzedzającego rok budżetowy (tj. zgodnie z art. 4 ust. 4 ustawy). Wszystkie wnioski zawierały dane wymagane art. 4 ust. 3 tej ustawy. [Dowód: akta kontroli str. 1121-1126; 1176-1178] Ustalono, że wszystkie zawarte we wnioskach Sołtysów planowane zadania były zgodne z celami Strategii Rozwoju Gminy6. W okresie kontrolowanym z funduszu sołeckiego nie dokonywano wydatków związanych z usuwaniem skutków klęsk żywiołowych (art. 1 ust. 4 ustawy). [Dowód: akta kontroli str. 249-259 i 1176-1178] W związku z utworzeniem funduszu, Urząd nie ograniczał sołectwom dochodów z mienia komunalnego, które zostało im przekazane do korzystania. Ustalono, że z mienia komunalnego w tym czasie korzystało tylko sołectwo Magdalenka, w formie użyczenia niezabudowanej nieruchomości na cele sportowo-rekreacyjne, które nie uzyskiwało dochodów z tego mienia. [Dowód: akta kontroli str. 260-265 i 1126-1127]

Ocena cząstkowa Najwyższa Izba Kontroli pozytywnie ocenia utworzenie i rozdysponowanie środków funduszu sołeckiego. 2. Wykorzystanie środków funduszu sołeckiego 2.1. Realizacja wydatków budżetowych ponoszonych w ramach funduszu sołeckiego Opis stanu Wydatki funduszu w 2010 r. wyniosły 463,9 tys. zł7, tj. 62,4% planu, zaś w 2011 r. faktycznego 627,4 tys. zł, tj. 89,9% planu. [Dowód: akta kontroli str. 266-313] Skarbnik Gminy Pani Elżbieta Obłuska wyjaśniła, że plany wydatków funduszu w latach 2010-2011 nie zostały zrealizowane m. in z powodu braku dofinansowania

6 Przyjęta uchwałą Rady Gminy Nr 111/XVI/2004 z 20 lutego 2004 r., zmienioną następnie uchwałą Rady Gminy nr 125/X/2011 z 29 listopada 2011 r., w której przedłużono okres obowiązywania Strategii do 2021 r. 7 Według sprawozdania Rb-28S Gminy za 2010 r. łączne wydatki funduszu sołeckiego wyniosły 463 863,32 zł, w tym rozdz. 60016 „drogi publiczne gminne” 47 337,00 zł. Faktycznie, wydatki w ramach tego zadania zrealizowano w wysokości 27.000 zł, w związku z czym wydatki łączne funduszu sołeckiego za 2010 r. wyniosły faktycznie 443 526,32 zł.

4

zadań ze środków zewnętrznych oraz zgody innych organów na realizację inwestycji, konieczności przeprowadzenia dodatkowych konsultacji i uzgodnień z innymi organami oraz niższych niż planowano kosztów realizacji zadania. [Dowód: akta kontroli str. 1128-1134] W badanym okresie środki funduszu nie były wykorzystywane jako wkład własny Gminy przy realizacji projektów współfinansowanych z budżetu Unii Europejskiej. [Dowód: akta kontroli str. 492] W 2010 r. z budżetu gminy realizowano 12 zadań współfinansowanych ze środków funduszu sołeckiego o łącznej wartości 5 988,6 tys. zł, w tym środki z funduszu sołeckiego stanowiły 7,4% (437,5 tys. zł), natomiast środki z budżetu gminy 92,6% (5 545,1 tys. zł). Największe wydatki z funduszu sołeckiego poniesiono w rozdziałach: 92109 - dotacja dla Gminnego Ośrodka Kultury 248,3 tys. zł, 90004 - nasadzenia i utrzymanie terenów zielonych na terenie Gminy Lesznowola 74,2 tys. zł, 92605 - zakup sprzętu i urządzeń sportowych 27,3 tys. zł, 92605 - zakup usług na obiektach sportowych 21,7 tys. zł oraz 60016 - remonty dróg 18,0 tys. zł. [Dowód: akta kontroli str. 493-495] W 2011 r. z budżetu gminy realizowano 15 przedsięwzięć współfinansowanych ze środków funduszu sołeckiego o łącznej wartości 7 831,8 tys. zł, w tym środki z funduszu sołeckiego stanowiły 613,4 tys. zł (8,0%), natomiast środki z budżetu gminy 7 218,4 tys. zł (92,0 %). Największe wydatki z funduszu sołeckiego poniesiono w rozdziałach: 92109 - dotacja dla Gminnego Ośrodka Kultury 283,3 tys. zł, 60016 - czyszczenie rowów przy drogach gminnych i odśnieżanie chodników 213,9 tys. zł, 80101 - projekt hali sportowej w Mrokowie 26,0 tys. zł, 75404 - wpłata na zorganizowanie dodatkowych służb ponadnormatywnych w Mysiadle i Nowej Iwicznej 25,7 tys. zł oraz 75412 - zakup pomp szlamowych dla OSP Mroków 17,5 tys. zł. [Dowód: akta kontroli str. 493-495] W zakresie oceny prawidłowości realizacji wydatków funduszu poniesionych w latach 2010-2011 analizą objęto wykorzystanie środków w łącznej wysokości 637 428,22 zł (58,4% wydatków ogółem), w tym: w 2010 r. przez 10 sołectw8 – 314 172,61 zł i w 2011 r. przez 12 sołectw9 – 323 255,61 zł. W wyniku badania stwierdzono, że środki funduszu zostały wykorzystane zgodnie z przeznaczeniem wskazanym we wnioskach sołectw, z wyjątkiem trzech zadań o wartości 61 598,70 zł (5,6% wydatków ogółem, co opisano na str. 6-12 wystąpienia). Wydatki te związane były z realizacją zadań własnych Gminy, służyły poprawie warunków życia jej mieszkańców i były zgodne ze strategią rozwoju Gminy (art. 1 ust. 3 ustawy o funduszu sołeckim). Wszystkie przedsięwzięcia zgłoszone we wnioskach sołectw, sfinansowane ze środków objętych badaniem, zostały wykonane. [Dowód: akta kontroli str. 497-623 i 1176-1178] Przeprowadzona wśród sołtysów wsi10 anonimowa ankieta dotycząca funkcjonowania funduszu sołeckiego na terenie gminy Lesznowola wykazała m.in., że 84,2% sołtysów zapoznało się z przepisami dotyczącymi funkcjonowania funduszu sołeckiego a 68,4% sołtysów uczestniczyło w szkoleniu obejmującym

8 Lesznowola, Łazy, Mroków, Nowa Iwiczna, Stefanowo, Wola Mrokowska, Zgorzała, Jabłonowo, Łazy II, Mysiadło. 9 Lesznowola, Łazy, Mroków, Nowa Iwiczna, Stefanowo, Wola Mrokowska, Zgorzała, Jabłonowo, Łazy II, Mysiadło, Wólka Kosowska i Marysin. 10 Na ankietę odpowiedziało 19 spośród 22 sołtysów.

5

problematykę funduszu sołeckiego. Sołtysi pozytywnie ocenili pomoc pracowników Urzędu Gminy w sprawach związanych z funkcjonowaniem funduszu. W ich ocenie największymi korzyściami wynikającymi z funkcjonowania funduszu sołeckiego były: zwiększenie integracji mieszkańców sołectwa (89,5% sołtysów) oraz wzrost aktywności mieszkańców sprawami sołectwa i stworzenie warunków do działania i rozwoju sołectwa (52,6% sołtysów). [Dowód: akta kontroli str. 624-672 i 1176-1178] Wójt Gminy Pani J. Batycka-Wąsik wyjaśniła, że: w Gminie Lesznowola występowały następujące trudności i problemy związane z funkcjonowaniem funduszu sołeckiego m.in. z powodu: 1. Zachodziła konieczność monitowania przez pracowników Urzędu Gminy o terminowe składanie wniosków przez sołtysów, 2. Sołectwa zbyt ogólnie określały zadania, co powodowało trudności w klasyfikacji budżetowej, 3. Zadania wskazywane przez Sołectwa były niejednokrotnie o niskiej wartości (np. usuwanie psich odchodów, odśnieżanie chodników, promocja). Na fakturach wystawianych na wysokie kwoty należało wydzielić te mało znaczące pozycje. Wymagało to prowadzenia dodatkowej ewidencji analitycznej i syntetycznej. 4. Sołtysi niejednokrotnie wnosili o zmianę przeznaczenia środków (co nie miało miejsca), 5. Część zadań nie zostało wykonanych gdyż sołectwo rezygnowało z realizacji, 6. Sołectwa kumulowały wydatki na ostatnie miesiące roku, co było przyczyna spiętrzenia prac, 7. Największą pozycją w funduszu sołeckim są wydatki na kulturę, w której uczestniczy zbyt mała liczba mieszkańców w stosunku do kosztów wydarzenia kulturalnego (np. teatrzyk dla dzieci, ognisko). [Dowód: akta kontroli str. 1135-1136] Utworzenie funduszu sołeckiego zwiększyło aktywność obywatelską w Gminie, np. nastąpił wzrost zainteresowania mieszkańców sprawami sołectw o czym świadczy frekwencja osób uczestniczących na zebraniach wiejskich. W 2011 r. w porównaniu z 2010 r. frekwencja ta wzrosła o 41,7 % (z 697 do 988 osób). [Dowód: akta kontroli str. 663] Jednak zdaniem Wójta Gminy Pani J. Batycka-Wąsik utworzenie funduszu sołeckiego nie miało wpływu na aktywność obywatelską w Gminie Lesznowola. Wyjaśniła, że aktywność mieszkańców gminy jest w głównej mierze uzależniona od innych czynników takich jak: wybory, uchwalanie budżetu gminy lub konieczność uzgodnienia nowych inwestycji. [Dowód: akta kontroli str. 1137-1139] W opinii Sołtysów Sołectw: Janczewice, Mroków, Łazy, Nowa Iwiczna, Lesznowoli, Woli Mrokowskiej i Zgorzały utworzenie i funkcjonowanie funduszu sołeckiego bardzo pozytywnie wpłynęło na: zwiększenie integracji mieszkańców sołectwa; wzrost aktywności mieszkańców, zainteresowanie sprawami sołectwa i stworzenie warunków do działania i rozwoju sołectwa. [Dowód: akta kontroli str. 664-672] Ustalone nieprawidłowości Stwierdzono trzy przypadki sfinansowania z funduszu sołeckiego zadań, których nie wymieniono we wniosków Sołectw (art. 1 ust. 3 ustawy11), tj.:

11 Zgodnie z art. 1 ust.3 ustawy o funduszu sołeckim, środki funduszu przeznacza się na realizację przedsięwzięć zgłoszonych we wniosku sołectwa.

6

1. Lesznowola: Według sprawozdania Rb-28S (roczne) Gminy Lesznowola z wykonania planu wydatków budżetowych jst za 2010 r. wydatki funduszu sołeckiego w ramach rozdz. 60016 wyniosły 47 337,00 zł, w tym w § 4300 wyniosły 29 337,00 zł. Ustalono, że do wydatków tego paragrafu mylnie wpisano kwotę 20 337,00 zł na podstawie niewłaściwego opisu faktury Nr 014/ST/XII/2010 z 13 grudnia 2010 r. za zimowe utrzymanie dróg (pod dekretacją brak jest podpisu osoby która jej dokonała)12. Faktycznie kwota ta była wnioskowana i zaplanowana na wykonanie barier ochronnych na drodze gminnej w Mrokowie, które to zadanie zostało wykonane dopiero w 2011 r. ze środków gminy (faktura 13/2011 z 3 października 2011 r. na kwotę 673 408,58 zł). W związku z powyższym, łączne wydatki funduszu sołeckiego w 2010 r. powinny wynosić 443 526,32 zł, a nie 463 863,32 zł jak wykazano w sprawozdaniu Rb-28S Gminy za 2010 r. [Dowód: akta kontroli str. 266-289; 314-334] Skarbnik Gminy Pani Elżbieta Obłuska wyjaśniła, że wydatek ten niewłaściwie został przyjęty jako fundusz sołecki w sprawozdaniu Rb-28S za rok 2010 na podstawie niewłaściwego opisu faktury, ale kwota ta nie została ujęta we wniosku o refundację z budżetu państwa wydatków z funduszu sołeckiego w 2010 r. Wydatek w kwocie 20 337 zł dotyczył montażu barier ochronnych wzdłuż drogi gminnej, jednak Referat RDM ocenił, iż w pierwszej kolejności należy przygotować wzmocnienie rowu przydrożnego i konstrukcji jezdni w celu prawidłowego zamontowania barier. Zadanie to zostało wykonane w 2011 r. za kwotę 41 943 zł brutto ze środków własnych budżetu gminy. Odnośnie braku podpisu na fakturze Skarbnik Gminy wyjaśniła, że zatwierdziła tę fakturę przez nieuwagę. [Dowód: akta kontroli str. 314-332] 2. Lesznowola: Na zadanie: „urządzenie zielonego skwerku na terenie gminnym przy skrzyżowaniu ulic Słonecznej i Wojska Polskiego poprzez: zasianie trawy, nasadzenie drzew, krzewów, kwiatów, wykonanie ławek, oraz wykonanie alejki – poprzedzone wykonaniem koncepcji projektu” (wniosek sołectwa z 20 września 2009 r.) zaplanowano 40 000 zł. Ustalono, że w 2010 r. nie wykonano tego zadania, lecz środki w wysokości 39 991,60 zł13 wydatkowano na „przygotowanie terenu pod zieleń” i taką też kwotę zaliczono do wydatków funduszu sołeckiego. [Dowód: akta kontroli str. 350-354] Skarbnik Gminy Pani Elżbieta Obłuska z upoważnienia Wójta Gminy wyjaśniła, że: urządzenie zielonego skwerku nie mogło dojść do realizacji z uwagi na to, iż teren gminnej nieruchomości okazał się wyrobiskiem po stawie dlatego też w pierwszej kolejności przygotowano teren pod zieleń poprzez zasypanie ziemią stawu, wykonanie ścieżki i zjazdu z drogi wojewódzkiej oraz wzmocnienie skarp istniejących rowów płytą „EKO”. Koszty zaliczono do wydatków funduszu sołeckiego 2010 rok ponieważ służyło temu samemu przedsięwzięciu. Ostatecznie cel został osiągnięty gdyż w następnym roku zostały posadzone drzewka i krzewy, a także zasiana trawa ze środków budżetu gminy. W roku 2012 jeszcze uzupełniono krzewy ze środków budżetu gminy. [Dowód: akta kontroli str. 485-490] 3. Nowa Iwiczna: Zakup sprzętu rekreacyjnego dla młodzieży; Na realizację zadania zawnioskowano i zaplanowano kwotę 5 106 zł, natomiast wydatki wyniosły 5 004,60 zł. Do w/w kwoty zaliczono (m.in.) następujące wydatki: faktura FAV/11278 z dnia 30 grudnia 2010 r. na kwotę 1 305,80 zł za zakup

12 Faktura Nr 014/ST/XII/2010 z 13 grudnia 2010r. (zimowe utrzymanie dróg)na kwotę 59 975,40 zł z adnotacją księgową (bez podpisu) obciążenia środków funduszu sołeckiego na kwotę 20 337 zł; protokół odbioru z dnia 13 października 2011 r. 13 Faktura Nr 294/10 z 21 grudnia 2010 r.

7

ekspresu do kawy i kawy ziarnistej, oraz faktura 53/12/2010 z 29 grudnia 2010 r. na kwotę 1 268,80 zł za zakup oprogramowania komputerowego CorelDraw Graphics Suite X3 BOX PL. W swoim wniosku z 21 września 2009 r. Sołectwo wnioskowało o „zakup sprzętu rekreacyjnego dla młodzieży”, nie wyszczególniając jednak o jaki sprzęt chodzi, tym niemniej w ocenie NIK, powyższych zakupów nie można zaliczyć do tej kategorii. [Dowód: akta kontroli str. 335-345] Wójt Gminy Pani Jolanta Batycka-Wąsik i Skarbnik Gminy Pani Elżbieta Obłuska wyjaśniły m. in., że: Oprogramowanie komputerowe CorelDraw Graphics Suite X3 BOX PL jest to profesjonalny program graficzny umożliwiający m. in.: tworzenie i drukowanie zaproszeń na zawody sportowe i imprezy rekreacyjne, banerów informacyjnych o terminach w/w zawodów i imprez rekreacyjnych oraz przygotowanie materiałów dla stron internetowych dotyczących zawodów sportowych oraz imprez rekreacyjnych. Zakup ekspresu do kawy i kawy ziarnistej został dokonany z uwagi na prowadzone w szkole w Nowej Iwicznej treningi sportowe dla młodzieży. Sołtysi składają wnioski określając zadania bardzo ogólnie, dopiero w trakcie realizacji przedsięwzięcia ustalają szczegóły dotyczące zakupów. [Dowód: akta kontroli str. 1140-1143] Ustalono ponadto, że do funduszu sołeckiego księgowano ponadplanowe wydatki związane z realizacją zaplanowanych w ramach tego funduszu zadań, tj.: Mysiadło: Wniosek z 30 września 2009 r. m.in. na „Organizację pikniku ekologicznego połączonego z akcją sprzątania sołectwa i zbiórką surowców wtórnych” – 1 500 zł. Na zadanie to wydatkowano 2 789,95 zł (różnica 1 289,95 zł). Wydatki te w 100% zaksięgowano na wydatki funduszu sołeckiego. [Dowód: akta kontroli str. 367-382 i 486] Nowa Iwiczna: Wniosek z 21 września 2009 r. m.in. na: . zadanie „Organizacja pikniku ekologicznego połączonego z akcją sprzątania sołectwa”– 3 000zł. Na wykonanie tego zadania wydatkowano 5 813,70 zł (różnica 2 813,70 zł). Wydatki te w 100% zaksięgowano na wydatki funduszu sołeckiego. . Zadanie „Organizacja imprezy kulturalno-rozrywkowej dla mieszkańców pod hasłem „Wielka Majówka” – 10 000 zł. Na wykonanie tego zadania wydatkowano 19 756,62 zł (różnica 9 756,62 zł). Wydatki te w 100% zaksięgowano na wydatki funduszu sołeckiego. . Zadanie „Organizacja widowiska słowno-muzycznego Spotkanie z kolendą” – 5 000 zł. Na wykonanie tego zadania wydatkowano 8 051,38 zł (różnica 3 051,38 zł). Wydatki te w 100% zaksięgowano na wydatki funduszu sołeckiego. [Dowód: akta kontroli str. 383-445 i 488] Nowa Wola: Wniosek z 22 września 2009 r. m.in. na: „Organizację imprezy kulturalno-rozrywkowej dla dzieci „choinka” – 2 000 zł. Na zadanie to wydatkowano 5 585 zł (różnica 3 585 zł). Wydatki te w 100% zaksięgowano na wydatki funduszu sołeckiego. [Dowód: akta kontroli str. 446-483 i 488] W wyniku kontroli ustalono, że do wydatków funduszu sołeckiego nieprawidłowo zaksięgowano wydatki w łącznej wysokości 85.829,85 zł. Skarbnik Gminy Pani Elżbieta Obłuska z upoważnienia Wójta Gminy wyjaśniła, że: na wydatki funduszu sołeckiego księgowano ponadplanowe – faktycznie poniesione koszty danego zadania, z uwagi na interpretację prawną Regionalnej Izby Obrachunkowej we Wrocławiu z dnia 21 maja 2010 r., w której stwierdzono, że:

8

„Istnieje możliwość zmiany poszczególnych kosztów w ramach realizacji danego przedsięwzięcia. Wydatki dokonywane w ramach funduszu sołeckiego są wydatkami budżetu gminy. Mają do nich zastosowanie przepisy o finansach publicznych, dotyczące wykonywania budżetu gminy oraz przepisy ustawy o samorządzie gminnym gospodarki finansowej. Zgodnie z art.60 ust.2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym dokonywanie wydatków budżetowych (w tym w ramach funduszu sołeckiego) należy do wyłącznej kompetencji Wójta”. Dlatego też w odniesieniu do takich ponadplanowych wydatków nie występowano o ich refundację. [Dowód: akta kontroli str. 484-490] Zgodnie z instrukcją sporządzania sprawozdania Rb-28S zawartą w rozporządzeniu Ministra Finansów z dnia 3 lutego 2010 roku w sprawie sprawozdawczości budżetowej14, oraz zgodnie z interpretacją w/w Izby Obrachunkowej we Wrocławiu z 18 lipca 2011 r.15 wydatki funduszu sołeckiego księguje się w rzeczywistej wysokości ich poniesienia, a następnie wykazuje się je w kol. 10 sprawozdania RB-28S (roczne) – w wysokości podlegającej zwrotowi z budżetu państwa. W związku z tym, powyższe ustalenia w zakresie księgowania wydatków funduszu sołeckiego w 2010 r. naruszają zasadę rzetelności ksiąg rachunkowych określoną w art. 24 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości16.

2.2. Udzielanie i realizacja zamówień publicznych Opis stanu Na podstawie prowadzonych przez Urząd Gminy rejestrów zamówień publicznych, faktycznego oraz rocznych sprawozdań o udzielonych zamówieniach publicznych ustalono, że w latach 2009-2011 w zakresie wydatków ze środków funduszu sołeckiego stosowano wyłącznie procedury przetargu nieograniczonego17 (2009 r. – jedno na kwotę 327,1 tys. zł netto; 2010 r. – cztery na kwotę łączną 869,8 tys. zł netto i 2011 r. – dwa na kwotę łączną 263,5 tys. zł netto). Pozostałe wydatki nie przekraczały równowartości 14 000 Euro, w związku z czym nie stosowano ustawy Prawo zamówień publicznych. [Dowód: akta kontroli str. 676-709] W zakresie prawidłowości udzielania zamówień w trybach określonych przepisami PZP badaniem objęto 2 postępowania przeprowadzone w trybie przetargu nieograniczonego o wartości ogółem 921 138,10 zł (brutto). Analiza postępowania o udzielenie zamówienia publicznego na wykonanie i renowację rowów oraz wymianę przepustów drogowych przy drogach gminnych o wartości 221 292,00 zł (brutto) wykazała, że przeprowadzone zostało zgodnie z przepisami PZP. Zadanie zostało wykonane zgodnie z umową, a roboty odebrane na podstawie protokołów odbioru robót. Wykonawca wystawił 5 faktur na łączną kwotę 221 141,70 zł , które częściowo zostały sfinansowane z funduszu sołeckiego (213 993,10 zł). [Dowód: akta kontroli str. 866-995] Postępowanie w trybie przetargu nieograniczonego na „Remont dróg gminnych na terenie Gminy Lesznowola w 2010 roku” o wartości 700 000,00 zł (brutto), w tym 18 000 zł sfinansowane z funduszu sołeckiego18. Analiza w/w postępowania

14 Dz.U. Nr 20 poz. 103., zał. 39, rozdz.4 15 w/w interpretacja zawarta została na stronie internetowej http://www.wroclaw.rio.gov.pl/bip/dok_wyjasnienia/73001511.pdf 16 Dz.U. z 2009 r., Nr 152, poz. 1223 ze zm. 17 Tj. art. 39 – 46 ustawy Prawo zamówień publicznych 18 Wola Mrokowska wysypanie żwirem ul. Marzeń i Snów oraz ul. Miodowej (rozdz. 60016 §4270).

9

wykazała, że zarządzeniem z 15 lipca 2010 r. Wójt Gminy powołał 5. osobową Komisję Przetargową, określił przedmiot zamówienia, tj. rodzaj prac niezbędnych do wykonania na drogach gminnych oraz zatwierdził Regulamin Pracy Komisji Przetargowej. Opracowano kosztorys inwestorski przewidzianych do wykonania prac, w którym określono: cenę jednostkową prac, ilość (w m, m2 i m3), wartość netto wykonania poszczególnych robót, oraz wartość zamówienia na łączną kwotę 699 996,40 zł. Komisja Przetargowa opracowała SIWZ, która została zatwierdzona z upoważnienia Wójta Gminy przez Zastępcę Wójta Gminy. W wyniku ogłoszeń, do Urzędu wpłynęły 4 oferty. Komisja sporządziła Protokół z prac Komisji Przetargowej 12 sierpnia 2010 r., w którym uznała za najkorzystniejszą cenowo ofertę firmy P.H.U. Transport – Sprzęt – Roboty Drogowe Z.P. z Pruszkowa (366 890,60 zł brutto). Pod protokołem podpisali się wszyscy członkowie Komisji. Protokół i wybór wykonawcy zamówienia zatwierdził z upoważnienia Wójta Gminy Zastępca Wójta Pan Marek Ruszkowski. Umowa z wyłonionym w wyniku przetargu wykonawcą zawarta została 19 sierpnia 2010 r. (o treści zgodnej z zał. Nr 7 do SIWZ). Umowę ze strony zamawiającego (Urzędu Gminy) podpisał z upoważnienia Wójta Pan Marek Ruszkowski – Zastępca Wójta Gminy. Umowa została kontrasygnowana przez Skarbnika Gminy, oraz Radcę Prawnego. Za wykonane w 2010 r. w ramach w/w umowy prace związane z remontem dróg na terenie gminy wykonawca otrzymał wynagrodzenie w łącznej wysokości 699 989,03 zł19, w tym 18 000 zł z funduszu sołeckiego za wysypanie tłuczniem ul. Marzeń i Snów oraz Miodowej w Woli Mrokowskiej. [Dowód: akta kontroli str. 710-865]

Ustalone 1. Pomimo że oferent, tj. firma P.H.U. Transport – Sprzęt – Roboty Drogowe nieprawidłowości Z.P. z Pruszkowa zobowiązał się do wykonania przedmiotu zamówienia za cenę 366 890,60 zł ( brutto) w umowie stwierdzono, że: § 5 „1. Strony ustalają, że obowiązującą ich formą wynagrodzenia będzie wynagrodzenie ustalone na podstawie kosztorysu powykonawczego, sporządzonego po wykonaniu rzeczowego zakresu robót określonego w zleceniu, oraz zatwierdzonego przez zamawiającego obmiaru robót, w oparciu o ceny jednostkowe określone w kosztorysie ofertowym będącym załącznikiem Nr 2 do niniejszej umowy. Ustalone w tej formie wynagrodzenie wykonawcy nie może przekroczyć łącznie kwoty netto (bez podatku VAT): 573.770,49 zł. Wartość podatku VAT w zł: 126.229,51; kwota brutto (łącznie z podatkiem VAT): 700.000,00 zł. Powyższą kwotę wynagrodzenia podano, mimo iż w pkt.2 (str.17) SIWZ stwierdzono, że „zamawiający przyjął jako jedyne kryterium oceny ofert cenę brutto za realizację całego zamówienia”. Nie zmienił się też zakres przedmiotowy umowy, ponieważ w § 1 pkt. 3 umowy stwierdzono, że „Szczegółowy zakres prac objętych umową określa przedmiar robót, kosztorys ofertowy, oraz specyfikacja techniczna wykonania i odbioru robót budowlanych” – stanowiące załączniki do SIWZ. W SIWZ nie przewidziano również zamówień uzupełniających (pkt.7, str.6). [Dowód: akta kontroli str. 773-793 i 851-855] Zgodnie z art. 140 ust. 1 PZP, zakres świadczenia wykonawcy wynikający z umowy jest tożsamy z jego zobowiązaniem zawartym w ofercie.

19 Faktura Nr FV/147/2010 z 30 września 2010 r. na kwotę 326 650,12 (brutto) wraz ze zgłoszeniem wykonania robót z 30 sierpnia 2010 r. i faktura Nr 0151/10/FVS z 28 grudnia 2010 r. na kwotę 373 338,91 zł (brutto) wraz ze zgłoszeniem wykonania robót z 28 grudnia 2010 r.

10

Pani Maria Jolanta Batycka-Wąsik – Wójt Gminy Lesznowola, Pan Marek Ruszkowski – Zastępca Wójta, oraz Pani Anna Kołakowska z Referatu Zamówień Publicznych – Przewodnicząca Komisji Przetargowej wyjaśnili, że Przedmiot zamówienia objęty ww. postępowaniem ma specyficzny charakter. Przewiduje on bowiem naprawy bieżące wszystkich dróg gminnych, które na dzień opracowania specyfikacji istotnych warunków zamówienia (SIWZ) nie są pod względem ilościowym możliwe do skonkretyzowania. Zamawiający w niniejszym postępowaniu przyjął zgodnie z art. 629 Kodeksu cywilnego zasadę wynagrodzenia kosztorysowego, opierającą się na przewidywaniach dotyczących zakresu prac oraz kosztów ich wykonania. Główną cechą tego rodzaju wynagrodzenia jest jego zmienność w trakcie realizacji przedmiotu zamówienia. Jednocześnie Zamawiający wprowadził górną granicę do jakiej może być wypłacone Wykonawcy w/w wynagrodzenie, które ostatecznie ustalane jest po wykonaniu rzeczowego zakresu robót oraz zatwierdzeniu przez Zamawiającego obmiaru robót, w oparciu o zryczałtowane ceny jednostkowe określone w kosztorysie ofertowym. Wobec powyższego należy stwierdzić, iż przyjęte przez Gminę Lesznowola rozwiązanie (koncepcja) nie narusza art. 140 ustawy Prawo zamówień publicznych, gdyż uwzględniony w umowie a także przyjęty do rozliczania zakres rzeczowy nie wykracza poza opis przedmiotu zamówienia określony w SIWZ. Umowa o zamówienie publiczne została zawarta zgodnie z wzorem umowy stanowiącym Załącznik nr 7 do SIWZ. W § 4 wzoru umowy przyjęto, iż roboty objęte umową będą realizowane w okresie: od daty zawarcia umowy do dnia 31.12.2010 r. lub do wyczerpania kwoty przewidzianej na realizację zamówienia. Zgodnie z art. 86 ust. 3 ustawy Prawo zamówień publicznych kwota przewidziana przez Zamawiającego na realizację zamówienia została podana bezpośrednio przed otwarciem ofert i wynosiła: 700 000,00 zł. brutto. Dlatego też w §5 ust. 2 umowy została wpisana przedmiotowa kwota oraz kwota netto pomniejszona o podatek VAT. Kwoty brutto podane przez Wykonawców w ofertach wyliczone zgodnie z kosztorysem ofertowym służyły do dokonania przez Komisję przetargową porównania i oceny ofert na podstawie kryterium - cena brutto: 100%, określonego w Rozdziale 5 pkt. V ppkt. 2 SIWZ, a w konsekwencji do wyboru oferty najkorzystniejszej. Cena ofertowa brutto podana przez Wykonawców była jedynie wstępnym wynagrodzeniem, a nie wynagrodzeniem ostatecznym. Natomiast w umowie podano konkretnie, iż roboty objęte przedmiotem zamówienia mogą być realizowane do kwoty brutto 700 000,00 zł. [Dowód: akta kontroli str. 1147-1159]

Na pytanie: dlaczego w w/w postępowaniu w SIWZ nie stwierdzono jednoznacznie, że ocena będzie dotyczyła jednostkowych cen kosztorysowych, a nie całości zamówienia (tak jak w przetargu na „Wykonanie i renowacja rowów oraz wymiana przepustów drogowych przy drogach gminnych”) Pani Maria Jolanta Batycka-Wąsik – Wójt Gminy Lesznowola oraz Pan Marek Ruszkowski – Zastępca Wójta wyjaśnili (m.in.) że: w postępowaniu „Wykonanie i renowacja rowów oraz wymiana przepustów drogowych przy drogach gminnych” zakres obowiązków, które Wykonawca zobowiązany jest wykonać jest mniejszy i bardziej skonkretyzowany niż w postępowaniu na „Remont dróg gminnych na terenie Gminy Lesznowola w 2010 roku”. w postępowaniu „Remont dróg gminnych na terenie Gminy Lesznowola w 2010 roku” Zamawiający nie określił punktów dla poszczególnych czynności wchodzących w zakres zamówienia, gdyż wszystkie spośród 35 czynności są tak samo ważne. Ponadto pomimo zachowania należytej staranności nie było możliwe do przewidzenia przed wszczęciem postępowania dokładnej ilości poszczególnych

11

robót, które Wykonawca będzie zobowiązany wykonać. Wynika to z faktu, iż zamówienie ma specyficzny charakter, polegający na uzależnieniu konieczności wykonania napraw np. od warunków atmosferycznych, natężenia ruchu, masy pojazdów poruszających się po drogach gminnych itp. Przedmiotowe czynniki niejednokrotnie powodują, iż niektóre czynności należy wykonywać w trakcie trwania umowy wielokrotnie. W związku z tym, brak było możliwości obiektywnego przypisania punktów poszczególnym czynnościom. Zamawiający tym samym dążył do uniknięcia sytuacji, w której zostanie przyznana zbyt duża ilość punktów czynnościom, które w rzeczywistości będą realizowane w znikomej ilości. [Dowód: akta kontroli str. 1166-1170]

2. Przedmiot zamówienia został wyceniony przez rzeczoznawcę Urzędu na 699 996,40 zł, podczas gdy wyłoniony w wyniku przetargu wykonawca zaoferował cenę prawie dwukrotnie niższą (366 890,60 zł). Pani Maria Jolanta Batycka-Wąsik – Wójt Gminy Lesznowola oraz Pan Marek Ruszkowski – Zastępca Wójta wyjaśnili że: kosztorys inwestorski na realizację zadania pn: „ Remont dróg gminnych na terenie Gminy Lesznowola w roku 2010” został sporządzony na zlecenie Gminy przez osobę uprawioną do projektowania, kierowania i nadzorowania inwestycji w zakresie budownictwa drogowego, nr uprawnień - Wa 788/93. Osoba posiadająca w/w uprawnienia jest gwarantem prawidłowego i zgodnego z przepisami prawa opracowania kosztorysu inwestorskiego. W ostatnich latach Wykonawcy składając oferty w różnych postępowaniach przetargowych proponują niejednokrotnie wykonanie przedmiotu zamówienia za ceny w przedziale od 30 % do 50 % niższe w stosunku do kosztorysu inwestorskiego. Komisja przetargowa badając i oceniając ofertę Pana ZP prowadzącego P.H.U. Transport – Sprzęt- Roboty Drogowe uznała, iż ceny jednostkowe za poszczególne czynności są porównywalne, a nawet wyższe niż ceny jednostkowe zaproponowane przez wybranego Wykonawcę w poprzednim analogicznym postępowaniu przetargowym. Należy podkreślić, iż w poprzednim zamówieniu, przy zaoferowaniu niższych niż w badanym postępowaniu cen jednostkowych Wykonawca wykonał zamówienie z należytą starannością, prawidłowo, zgodnie ze sztuką budowlaną oraz Specyfikacją Techniczną Wykonania i Odbioru Robót Budowlanych. Dlatego też w przedmiotowym postępowaniu przetargowym nie zachodziło podejrzenie o zaniżeniu ceny przez wybranego Wykonawcę, jak również nie wykryto czynu nieuczciwej konkurencji w stosunku do innych Wykonawców. Należy podkreślić, iż Komisja przetargowa dokonując badania i oceny ofert dochowała zasady równego traktowania i uczciwej konkurencji wobec wszystkich Wykonawców ubiegających się o udzielenie przedmiotowego zamówienia. [Dowód: akta kontroli str. 1174-1175]

3. W świetle § 5 umowy wynagrodzenie wykonawcy ustalone będzie na podstawie „Kosztorysu powykonawczego” sporządzonego przez Wykonawcę, natomiast wypłata wynagrodzenia płatna będzie miesięcznie na podstawie „Protokołu odbioru robót”. W § 6 umowy stwierdzono m.in., że: „z czynności odbioru sporządza się protokół podpisany przez strony”. Ustalono, że nie sporządzono takich dokumentów. Do faktur załączono „zgłoszenia wykonania robót” (podpisane jednostronnie przez wykonawcę zamówienia), w których wyszczególniono zrealizowane przez wykonawcę prace związane z remontem dróg gminnych,

12

z podaniem: rodzaju prac, wyremontowanej powierzchni oraz ceny jednostkowej (zgodnej z ofertą) i ceny łącznej. [Dowód: akta kontroli str. 856-865] Pani Elżbieta Obłuska wyjaśniła, że: zatwierdziłam do wypłaty faktury za prace związane z bieżącym utrzymaniem dróg na terenie gminy w łącznej wysokości 699.989,03 zł. po potwierdzeniu przez pracownika merytorycznego. Uznałam, że dowód księgowy jest zgodny z rzeczywistym przebiegiem operacji gospodarczej. Ponadto do faktur dołączone zostały zgłoszenia wykonanych robót, które to dokumenty uznałam za wystarczające. [Dowód: akta kontroli str. 1160-1162] Pani Maria Przygodzka wyjaśniła, że: faktury nr FV/147/2010 z dnia 30.09.2010 r. i nr 0151/10/FVS z dnia 28.12.2010r. zostały przeze mnie zatwierdzone pod względem merytorycznym bez kosztorysu powykonawczego i protokołu odbioru robót, a podstawą zatwierdzenia merytorycznego były złożone przez wykonawcę „zgłoszenia wykonania robót”. Jednocześnie wyjaśniam, iż każdorazowo po wykonaniu prac dokonany został odbiór robót w terenie przez pracownika Referatu Budowy Utrzymania Dróg i Zasobów Mieszkaniowych na podstawie którego Wykonawca przygotował i złożył dokument – „zgłoszenie wykonania robót”. „Zgłoszenia wykonania robót” były przedstawione w formie kosztorysu powykonawczego, który był zgodny z faktycznym wykonaniem robót, dlatego też potwierdziłam wykonanie merytoryczne usługi zgodnej z zawartą wcześniej umową. Niewłaściwie przyjęłam „zgłoszenie wykonania robót” jako protokół odbioru i kosztorys powykonawczy. [Dowód: akta kontroli str. 1163-1165] 4. Kontrolującemu nie dostarczono szczegółowej kalkulacji robót drogowych wykonanych w ramach ceny z oferty firmy P.H.U. Transport – Sprzęt – Roboty Drogowe Z.P. z Pruszkowa (366 890,60 zł brutto) i robót wykonanych przez tę firmę za pozostałą kwotę ostatecznego wynagrodzenia, tj. 333 098,43 zł (łącznie 699 989,03 zł.). [Dowód: akta kontroli str. 1176-1178] Pani Maria Jolanta Batycka-Wąsik – Wójt Gminy Lesznowola oraz Pan Marek Ruszkowski – Zastępca Wójta wyjaśnili, że: Lesznowola nie posiada szczegółowej kalkulacji w ramach cen z oferty P.H.U. Transport – Sprzęt – Roboty Drogowe Z.P.z siedzibą w Pruszkowie na kwoty przez Pana wskazane tj. 366 890,60 zł i 333 098,43 zł. Kalkulacja zawarta w zgłoszeniu wykonania robót określa zakres wykonanych prac w ramach kwoty określonej w umowie (700 000,00 zł brutto). Wszystkie prace zlecane do wykonania są odbierane w terenie, przez pracownika Referatu Budowy Utrzymania Dróg i Zasobów Mieszkaniowych, pod względem technicznym, jakościowym oraz ilościowym. Pracownik dokonuje odbioru prac osobiście na miejscu realizacji robót objętych umową, weryfikując je ze zgłoszeniem złożonym przez Wykonawcę. Z tych czynności nie został sporządzony odrębny dokument. Szczegółowe Specyfikacje Techniczne wykonania i odbioru robót budowlanych stanowią integralną część SIWZ (str. 35 – 61). [Dowód: akta kontroli str. 1171-1173]

Ocena cząstkowa Najwyższa Izba Kontroli negatywnie ocenia wykorzystanie środków funduszu sołeckiego w latach 2010-2011. Powyższą ocenę uzasadnia fakt, iż w 2010 r. stwierdzono nieprawidłowości dotyczące: błędnego kwalifikowania wydatków do

13

wydatków funduszu na łączną kwotę 61 598,70 zł20 (tj. 13,3% wydatków funduszu), księgowania ponadplanowych wydatków funduszu na łączną kwotę 20 496,65 zł21 (tj. 4,4%) oraz nieprawidłowej realizacji zamówienia publicznego na remont dróg gminnych w 2010 r. (18 000,00 zł). 3. Refundacja z budżetu państwa części wydatków poniesionych w ramach funduszu sołeckiego Opis stanu W 2011 r. Gmina otrzymała refundację, w formie dotacji z budżetu państwa, części faktycznego wydatków poniesionych w ramach funduszu za 2010 r. (382 047,97 zł) w wysokości 38 204,80 zł (10%), natomiast w 2012 r. wystąpiła o częściową refundację wydatków za 2011 r. (619 252,15 zł) w wysokości 61 925,20 zł (10%) – na zasadach określonych w art. 2 ust. 5 pkt 3 ustawy o funduszu sołeckim. [Dowód: akta kontroli str.996-1038]

Ustalone nieprawidłowości 1. Biorąc pod uwagę ustalenia opisane w pkt. 2. wystąpienia, tj. zakwalifikowanie do wydatków funduszu sołeckiego kwoty 65 333,20 zł w sposób naruszający art. 1 ust.3 ustawy o funduszu sołeckim, kwota będąca podstawą obliczenia refundacji powinna wynosić 337 051,77 zł22, a nie 382 047,97 zł. W związku z tym wysokość refundacji wydatków poniesionych przez Gminę w 2010 r. powinna wynieść 33 705,20 zł, a nie 38 204,80 zł (różnica 4 499,60 zł). 2. Za 2011 r. Gmina wyliczyła kwotę refundacji na bazie wykazanych w sprawozdaniu Rb-28S wydatków funduszu sołeckiego (627 413,65 zł). Ustalono, że Gmina zaliczyła do zwrotu wykazaną w sprawozdaniu Rb-28S za 2011 r. (w dziale 921 rozdz. 92109 § 2480) całą kwotę dotacji przekazanej dla Gminnego Ośrodka Kultury, tj. 283 348 zł. Faktyczne wydatki z tej dotacji wyniosły 275 186,50 zł. (różnica 8 161,50 zł, tj. 1,3%). W związku z tym wykazana w sprawozdaniu Rb-28S wysokość wydatków funduszu sołeckiego w 2011 r. powinna wynosić 619 243,98 zł, a kwota refundacji 61 924,40 zł. Powyższe stanowiło naruszenie art. 2 ust. 4 ustawy o funduszu sołeckim. Z korektą tego wniosku w w/w zakresie Gmina wystąpiła do Wojewody Mazowieckiego pismem z 10 sierpnia 2012 r. [Dowód: akta kontroli str. 1003-1006, 290-313, 1014-1016] Wójt Gminy Pani Jolanta Batycka-Wąsik oraz Skarbnik Gminy Pani Elżbieta Obłuska wyjaśniły, że: w pierwotnej wersji wniosku o zwrot części wydatków wykonanych w ramach funduszu sołeckiego w 2011 r. wysłanego do Wojewody Mazowieckiego w dniu 16 maja 2012r. wystąpiono o zwrot całości dotacji, którą przekazano dla Gminnego Ośrodka Kultury w 2011 roku. Jednakże z informacji pozyskanych na szkoleniach uznano, że właściwie będzie jeżeli wystąpimy o zwrot części wydatków faktycznie poniesionych. Art. 2 ust. 4 ustawy zinterpretowano, iż zwrot obejmuje

20 20 337,00+39 991,60+1 305,80+1 268,80=61 598,70 zł, tj. 13,3% wydatków funduszu wykazanych w sprawozdaniu Rb-28S za 2010 r. 463 863,32 zł. 21 1 289,95+2 813,70+9 756,62+3 051,38+3 585,00=20 496,65 zł, tj. 4,4% wydatków funduszu wykazanych w sprawozdaniu Rb-28S za 2010 r. 463 863,32 zł. 22 W pkt. 2. wystąpienia opisano 3 przypadki nieprawidłowego zakwalifikowania wydatków do wydatków funduszu sołeckiego na łączną kwotę 65 333,20 zł, tym niemniej nieprawidłowo zakwalifikowanej kwoty 20 337,00 zł (Sołectwo Lesznowola) nie ujęto w podstawie refundacji. W związku z czym, podstawa refundacji powinna wynosić 337 051,77 zł, tj. 382 047,97 zł – 44 996,20 zł (65 333,20 – 20 337,00).

14

wydatki wykonane w ramach funduszu, czyli nie według dotacji przekazanej dla GOK lecz wydatków faktycznie wykonanych. [Dowód: akta kontroli str. 1144-1146] 3. Gmina księgowała na wydatki funduszu sołeckiego ponadplanowe, faktycznie poniesione koszty danego zadania. W efekcie wnioskowana kwota refundacji nie jest zgodna z ewidencją księgową i z wydatkami z funduszu sołeckiego wykazanymi w sprawozdaniu Rb-28S z wykonania wydatków budżetowych Gminy za 2010 r. (kol. 10), w którym podano, że wydatki te w 2010 r. wyniosły 463 863,32 zł, a nie jak wnioskowano 382 047,97 zł (różnica 81 815,35 zł, tj. 17,6%). Zgodnie z instrukcją sporządzania ww. sprawozdania zawartą w rozporządzeniu Ministra Finansów z dnia 3 lutego 2010 roku w sprawie sprawozdawczości budżetowej oraz zgodnie z interpretacją Izby Obrachunkowej we Wrocławiu z 18 lipca 2011 r.23 wydatki funduszu sołeckiego księguje się w rzeczywistej wysokości ich poniesienia, a następnie wykazuje się je w kol. 10 sprawozdania RB-28S (roczne) – w wysokości podlegającej zwrotowi z budżetu państwa. W obydwu opisanych przypadkach sposób księgowania wydatków funduszu sołeckiego narusza zasadę rzetelności ksiąg rachunkowych określoną w art. 24 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości24, jak również rzetelności sporządzenia sprawozdań finansowych Gminy Rb-28S za 2010 i 2011 r., ponieważ zgodnie z § 9 ust. 2 w/w rozporządzenia, kwoty wykazane w sprawozdaniach powinny być zgodne z danymi wynikającymi z ewidencji księgowej. Wyjaśnienia Skarbnika Gminy Pani Elżbiety Obłuskiej zamieszczono na stronach 12 wystąpienia. Ocena cząstkowa Najwyższa Izba Kontroli negatywnie ocenia działania Gminy w tym obszarze. 4. System kontroli zarządczej Opis stanu W badanym okresie, wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 68 i 69 ustawy faktycznego z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych25, Wójt Gminy Pani J. Batycka- Wąsik, do końca kwietnia 2011 r., nie opracowała i nie wdrożyła w Urzędzie Gminy zasad i procedur kontroli zarządczej, w tym w zakresie funkcjonowania funduszu sołeckiego. Wójt Gminy Pani J. Batycka-Wąsik wyjaśniła, że: w Gminie nie opracowano odrębnych zasad funkcjonowania funduszu sołeckiego, ponieważ realizacja wydatków sołeckich podlega takim samym zasadom finansów publicznych jak pozostałe wydatki budżetowe. W zakresie kontroli zarządczej, Kierownicy referatów i jednostek organizacyjnych gminy Lesznowola zostali zobowiązani do dokonania identyfikacji i analizy ryzyka, sporządzenia oświadczenia o stanie kierowanej przez siebie komórki, przeprowadzenia wśród pracowników swoich komórek samooceny kontroli zarządczej. Wśród zdefiniowanych obszarów ryzyka ( działalności) nie ma obszaru „fundusze sołeckie”, lecz jest on jako nienazwany monitorowany i analizowany wśród innych obszarów np. „opracowanie budżetu”, „zarządzanie finansami”, „wprowadzenie działań kontrolnych”, czy innych. [Dowód: akta kontroli str. 48 i 1040]

23 w/w interpretacja zawarta została na stronie internetowej http://www.wroclaw.rio.gov.pl/bip/dok_wyjasnienia/73001511.pdf 24 Dz.U. z 2009 r. Nr 152, poz. 1223 ze zm. 25 Dz.U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.

15

Regulamin przeprowadzania kontroli zarządczej w Urzędzie Gminy Lesznowola i jednostkach organizacyjnych Gminy Lesznowola wprowadzony został zarządzeniem Nr 6/UG/2011 Wójta Gminy Lesznowola z 29 kwietnia 2011 r. W Regulaminie tym określono procedury zapewniające podejmowanie działań dla realizacji celów i zadań w sposób zgodny z prawem, efektywny, oszczędny i terminowy z jednoczesnym obowiązkiem przestrzegania przez pracowników obowiązujących ustawowych regulacji prawnych oraz standardów kontroli zarządczej. [Dowód: akta kontroli str. 1043-1072] Obowiązki bezpośrednio związane z prowadzeniem dokumentacji i rozliczaniem funduszu sołeckiego powierzono w zakresie obowiązków służbowych Pani Halinie Szulik zatrudnionej w Referacie Realizacji Budżetu Urzędu Gminy. [Dowód: akta kontroli str. 10-11] System kontroli zarządczej w obszarze funkcjonowania funduszu sołeckiego nie był skuteczny, o czym świadczą w/opisane stwierdzone w wyniku kontroli nieprawidłowości. Audytor wewnętrzny został zatrudniony w Urzędzie dopiero w 2011 r. i na skutek jego działań w kwietniu 2011 r. wprowadzono w życie Regulamin przeprowadzania kontroli zarządczej. W latach 2009-2011 czterech pracowników Urzędu Gminy uczestniczyło w szkoleniach w zakresie tworzenia i funkcjonowania funduszu sołeckiego, w tym: w 2009 r. – 3, w 2010 r. – 1 i w 2011 r. – 1. W szkoleniach tych brała udział Skarbnik Gminy i pracownicy Referatu Realizacji Budżetu (w tym 2. krotnie Pani H. Szulik zajmująca się bezpośrednio funduszem sołeckim). [Dowód: akta kontroli str. 1095-1103] W okresie kontrolowanym nie przeprowadzano szkoleń sołtysów w zakresie funkcjonowania funduszu sołeckiego. Szkolenie takie odbyło się 24 lipca 2009 r. Na szkolenie zaproszono wszystkich sołtysów Gminy (22), z czego stawiło się 19. Celem szkolenia było kompleksowe przedstawienie zasad tworzenia i wydatkowania funduszu sołeckiego. [Dowód: akta kontroli str. 1104-1109] W okresie kontrolowanym nie przeprowadzono w Gminie audytów wewnętrznych (w tym funduszu sołeckiego), ponieważ Audytor Wewnętrzny został zatrudniony w Gminie dopiero w 2011 r. na ¼ etatu. W 2011 r. Audytor Wewnętrzny przeprowadził szkolenie pracowników Urzędu Gminy w zakresie zasad kontroli zarządczej i udzielał wsparcia merytorycznego pracownikowi kontroli wewnętrznej przy tworzeniu regulacji dotyczących kontroli zarządczej w Urzędzie Gminy i w jej jednostkach organizacyjnych. Na 2012 r. nie zaplanowano audytu w w/w zakresie, ponieważ zrezygnowano z utworzenia tego funduszu. [Dowód: akta kontroli str. 1110-1113] Wójt Gminy Pani J. Batycka-Wąsik wyjaśniła, że: w okresie kontrolowanym w Gminie nie przeprowadzano audytu wewnętrznego (w tym funduszu soleckiego) ponieważ audytor wewnętrzny został zatrudniony w kwietniu 2011 roku. Pierwszy plan audytu wewnętrznego przygotowano na rok 2012. [Dowód: akta kontroli str. 1110] Ustalone Stwierdzono nieskuteczność funkcjonującego w Urzędzie systemu kontroli nieprawidłowości zarządczej, w szczególności w zakresie braku realizacji standardów identyfikacji i analizy ryzyka, jak również braku właściwej reakcji na ryzyko, tj. wprowadzenia mechanizmów zmierzających do jego ograniczenia. Wójt Gminy Pani J. Batyckiej-Wąsik wyjaśniła, że: kierownicy referatów i jednostek organizacyjnych gminy Lesznowola zostali zobowiązani do dokonania identyfikacji

16

i analizy ryzyka, sporządzenia oświadczenia o stanie kierowanej przez siebie komórki, oraz przeprowadzenia wśród pracowników swoich komórek samooceny kontroli zarządczej. [Dowód: akta kontroli str. 1094]

Ocena cząstkowa Najwyższa Izba Kontroli negatywnie ocenia system kontroli zarządczej w obszarze funkcjonowania funduszu sołeckiego. IV. Wnioski Wnioski pokontrolne Przedstawiając powyższe oceny i uwagi wynikające z ustaleń kontroli, Najwyższa Izba Kontroli, na podstawie art. 53 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 23 grudnia 1994 r. o Najwyższej Izbie Kontroli26, wnosi o: 1) wyeliminowanie przypadków planowania wydatków na remonty dróg nie będących własnością gminy, 2) wzmożenie nadzoru nad prawidłowością księgowania wydatków w odniesieniu do źródeł ich finansowania – w celu zapewnienia rzetelności ksiąg rachunkowych, jak i sporządzanej na ich podstawie sprawozdawczości budżetowej, 3) dokonanie korekty ksiąg rachunkowych i sprawozdań budżetowych RB-28S z wykonania wydatków budżetowych za 2010 i 2011 r. w zakresie faktycznie poniesionych wydatków z funduszu sołeckiego. 4) zwrot na rachunek Mazowieckiego Urzędu Wojewódzkiego kwoty 4 126,20 zł wynikającej z zawyżonej kwoty refundacji za wydatki poniesione z funduszu sołeckiego w 2010 r., 5) redagowanie Specyfikacji Istotnych Warunków Zamówienia w sposób jednoznaczny – w szczególności w odniesieniu do opisu przedmiotu zamówienia oraz sposobu dokonania oceny nadesłanych ofert – w celu zapewnienia zgodności pomiędzy ceną ofertową i wartością zamówienia określoną w umowie, 6) dokumentowanie odbioru zlecanych robót poprzez sporządzanie dokumentacji potwierdzającej prawidłowość i kompletność wykonania przedmiotu zamówienia, 7) praktyczne wdrożenie w działalności Urzędu Gminy i jej jednostek organizacyjnych standardów kontroli zarządczej, w szczególności w zakresie identyfikacji i analizy ryzyka, jak również właściwej reakcji na ryzyko – w celu wyeliminowania stwierdzonych w wyniku kontroli nieprawidłowości, V. Pozostałe informacje i pouczenia Wystąpienie pokontrolne zostało sporządzone w dwóch egzemplarzach; jeden dla kierownika jednostki kontrolowanej, drugi do akt kontroli. Zgodnie z art. 54 ust. 1 i 2 ustawy o NIK kierownikowi jednostki kontrolowanej przysługuje prawo zgłoszenia na piśmie umotywowanych zastrzeżeń do wystąpienia pokontrolnego, w terminie 21 dni od dnia jego przekazania. Zastrzeżenia zgłasza się do dyrektora Delegatury Najwyższej Izby Kontroli w Warszawie.

Zgodnie z art. 62 ustawy o NIK proszę o poinformowanie Najwyższej Izby Kontroli, w terminie 14 dni od otrzymania wystąpienia pokontrolnego, o sposobie wykorzystania uwag i wykonania wniosków pokontrolnych oraz o podjętych działaniach lub przyczynach niepodjęcia tych działań.

26 Dz.U. z 2012 r. poz. 82.

17

W przypadku wniesienia zastrzeżeń do wystąpienia pokontrolnego, termin przedstawienia informacji liczy się od dnia otrzymania uchwały o oddaleniu zastrzeżeń w całości lub zmienionego wystąpienia pokontrolnego.

Warszawa, dnia 03 października 2012 r.

Kontroler Krzysztof Matyjasiak Główny specjalista kp.

...... Podpis podpis

18