Avhandling Digital Version
Total Page：16
File Type：pdf, Size：1020Kb
Planning in the ’New Reality’ – Strategic Elements and Approaches in Swedish Municipalities Charlotta Fredriksson DOCTORAL DISSERTATION in Planning and Decision Making Analysis with specialisation in Urban and Regional Studies 1 Doctoral dissertation 2011 Kungliga Tekniska Högskolan Royal Institute of Technology School of Architecture and the Built Environment Department of Urban Planning and Environment Division of Urban and Regional Studies SE-100 44, Stockholm, Sweden http://www.kth.se TRITA-SoM 2011-13 ISSN 1653-6126 ISRN KTH/SoM/11-13/SE ISBN 978-91-7501-110-3 © Charlotta Fredriksson, 2011 Printed by E-print, Stockholm 2 Abstract Title: Planning in the ‘New Reality’ – Strategic Elements and Approaches in Swedish Municipalities This dissertation deals with Swedish planning practice. It focuses on municipalities as the Swedish Planning and Building Act describes the planning of land and water as a municipal concern. The main theme of this dissertation is the comprehensive plan, which has played a key role in planning legislation since 1987. Central to this dissertation is a discourse in contemporary Swedish planning practice referred to as the ‘new reality’. The name of this discourse reflects the notion that planning practice interprets the conditions of today as differing from those which occurred previously. The urban landscape is perceived as increasingly complex, dynamic, and competitive, where strategic alliances must be built between municipalities and private and public actors at different levels. Both the influence of private actors and such factors as climate effects contribute to that much of what may happen in the future is experienced as uncertain and unpredictable. In this context of complexity, uncertainty, and governance, municipalities must find a way to manage planning tasks connected to the social, environmental, and economic dimensions of ‘sustainability’, tasks that may be at the same time interdependent and contradictory. The social and environmental dimensions of sustainability provide the municipality with a spectrum of tasks that range from local welfare tasks to national and global environmental and climate concerns, the time span ranges between short-term and long-term, and the degree of concreteness ranges from the specific to the vague. Furthermore, tasks connected to the wellbeing and safety concern not only the own citizens but also humankind in general, and both today and in the future. Tasks of economic sustainability are, in the ‘new reality’ discourse, closely connected to ‘growth’. As growth is regarded as desirable, the assumed situation of competition between cities, municipalities, regions and nations means that it is considered important to find ways to be attractive to both the market and to new potential citizens. That notwithstanding, municipalities must also handle the effects from growth. The starting point of the dissertation is that it is easier to make good decisions (short-term, emergent) based on previous decisions (long-term, structure), in order to make gains in terms of social, environmental and economic sustainability, but also to bring efficiency gains in development decisions. Legislation assumes that the comprehensive plan serves such a function – it should both constitute political decisions for future development, and a planning data that allows holistic assessment. However, today, in many municipalities, it does not function as such. With reference to recently revised planning legislation’s intention to strengthen the strategic role of the comprehensive plan, this dissertation elaborates upon a development of the comprehensive plan based on a strategic perspective. The dissertation contributes to knowledge by confirming that comprehensive planning could indeed be developed based on a strategic perspective, and that this could provide municipalities with a possibility for an active role in development within the conditions of the ‘new reality’ discourse. It does so by visualising the use of strategic elements and approaches in Swedish municipalities’ work with planning and development; the 3 application of elements such as strategic contextual awareness, strategic selectiveness, strategic responsiveness, and strategic governance. Furthermore, as the design of the comprehensive planning process is discussed from the perspective of forums-arenas-courts (Healey, 1997; Bryson 2004), the view of what in fact is planning is expanded, thereby including formal as well as informal, visible as well as invisible, processes and decisions on different levels and with difference degrees of concreteness, that influence development. Comprehensive planning concerns a variety of processes that take place not in the planning game, but in the development game. The empirical case data indicates that in order the comprehensive plan to function as strategic nodes in the development game, it must be able to handle both long-term undertakings and emergence. This dissertation therefore poses criteria for the design of a strategic comprehensive plan, and urges for the development of praxis and the clarification concerning the possibility for comprehensive planning to serve a strategic purpose to handle the conditions and problems that municipalities face. Keywords: Planning theory, planning practice, municipality, region, comprehensive planning, strategic planning, forum-arena-court, case study. 4 Svenskt abstract Titel: Att planera i ’den nya verkligheten’ – Svenska kommuners strategiska grepp och tillvägagångssätt Denna avhandling handlar om översiktsplanering i svensk kommunal planeringspraktik. Den utgår från en övergripande svensk planeringsdiskurs som benämns som ’den nya verkligheten’. Namnet illustrerar att kommunerna uppfattar att deras förutsättningar att medverka i - och påverka - planering och utveckling idag skiljer sig från tidigare. Man uppfattar att resurserna är mindre än tidigare. Man uppfattar att strategiska allianser måste byggas mellan privata och offentliga aktörer på olika nivåer. Man uppfattar att geografin sträcker sig bortom de egna kommungränserna. Man uppfattar att det är viktigt att vara attraktiv för att generera tillväxt i den regionala, nationella och globala konkurrensen. Och man uppfattar att många av de frågor som ska hanteras inte bara är komplexa, dynamiska och svåröverskådliga utan också svårförutsägbara. Det rör sig om frågor kopplade till ekonomisk, ekologisk och social hållbarhet, frågor som är på samma gång ömsesidigt beroende och motstridiga. Ekonomisk hållbarhet är i diskursen nära kopplat till tillväxt – kommunerna vill generera tillväxt, men måste också hantera effekterna av tillväxt, något som i sin tur är nära kopplat till de övriga två hållbarhetsdimensionerna. För kommunen medför ansvaret kring ekologisk och social hållbarhet att frågor måste hanteras som rör sig utmed en skala från lokala välfärdsfrågor till globala klimatfrågor, tidsspannet rör sig mellan det kortsiktiga till det mycket långsiktiga, och konkretiseringsgraden mellan det specifika till det abstrakta och vaga. Vidare rör ansvaret såväl de egna invånarna som mänskligheten i ett vidare perspektiv – idag och i framtiden. Avhandlingen utgår från antagandet att det är lättare att fatta välavvägda beslut (kortsiktiga, groende, plötsliga) med utgångspunkt i tidigare beslut (långsiktiga, struktur). Lagstiftningen förutsätter att översiktsplanen ska fylla en sådan funktion då den har en central roll i det svenska planeringssystemet, och ska utgöra både politiska avvägningar för framtida utveckling och ett planerings- och beslutsunderlag som medger helhetsbedömningar. Men, i många kommuner fyller översiktsplanen inte en sådan roll idag. Med anledning av den nyligen reviderade planlagstiftningens ambition att stärka dess strategiska roll, studeras i denna avhandling hur översiktsplaneringen kan utvecklas utifrån ett strategiskt perspektiv. Denna avhandling bidrar till kunskapsutveckling genom att den visar en utveckling av översiktsplaneringen utifrån ett strategiskt perspektiv som skulle kunna medverka till att stärka kommunens roll som en aktiv part i utvecklingen under de förutsättningar som antas i ’den nya verkligheten’. Detta genom empiriska studier av hur ett strategiskt perspektiv utvecklats i svenska kommuners översiktsplanering, med fokus på kommunernas användande av strategiska grepp och tillvägagångssätt i översiktsplanering. I syfte att utvecklas i enlighet med kommunens långsiktiga ambitioner och åtaganden exemplifieras hur kommuner arbetar för att få översiktsplaneringen att fylla ett strategiskt syfte, att utgå från en strategisk omvärldsmedvetenhet, hur strategiska val (och bortval) görs, samt strategiska ansatser att skaffa legitimitet för den valda utvecklingsriktningen bland de aktörer vars medverkan krävs för genomförande av visioner och mål. Vidare diskuteras 5 processdesign i fråga om översiktsplanering. Genom att göra detta utifrån modellen forum- arena-court (Healey, 1997; Bryson, 2004) vidgas bilden av vad som faktiskt utgör ’planering’. Därmed inkluderas såväl formella som informella, synliga som osynliga, processer och beslut på olika nivåer och med varierande konkretiseringsgrad, som alla påverkar utvecklingen. Därmed ses översiktsplanering som de många olika processer som sker, inte i ”planeringsspelet” utan i ”utvecklingsspelet”. Nyckelord: Planeringsteori, planeringens praktik, kommun, region, översiktsplanering, strategisk planering, forum-arena-court, fallstudie. 6 ACKNOWLEDGEMENTS To be a PhD student is fun, exciting, intellectually challenging,