Staatliche Verantwortung Und Staatliches Versagen in Der Coronakrise
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Staatliche Verantwortung und staatliches Versagen in der Coronakrise von Frank Bodmer Dr. Frank Bodmer ist Privatdozent an der Universität Basel www.frankbodmer.ch [email protected] ISBN 978-3-9525396-0-6 © Frank Bodmer Publiziert als pdf St.Gallen, 28.2.2021 Das vorliegende Dokument darf für nichtkommerzielle Zwecke und unter Beachtung der übli- chen Zitierregeln frei genutzt werden. Für kommerzielle Zwecke wird um Kontaktaufnahme gebeten. 3 Inhaltsverzeichnis 1 Die Fehler im staatlichen Krisenmanagement ............................................... 5 1.1 Eine neue Art von Systemkrise ...................................................................... 6 1.2 Risiken des Handelns versus Risiken des Unterlassens ................................. 7 1.3 Zwang versus Selbstverantwortung ............................................................... 8 1.4 Zielkonflikte und fehlender Konsens ............................................................. 9 1.5 Kosten-Nutzen-Analyse als Basis für das Krisenmanagement? .................. 10 1.6 Ein neues Risikomanagement für Pandemien .............................................. 11 2 Die gesundheitliche Krise ............................................................................ 13 2.1 Gesundheitliche Aspekte von Covid-19 ...................................................... 14 2.2 Die Sterblichkeit ........................................................................................... 15 2.3 Fallzahlen und Todeszahlen im internationalen Vergleich .......................... 17 2.4 Die Dynamik der Epidemie: das SIR-Modell .............................................. 18 2.5 Der Vorteil des frühen Handelns.................................................................. 21 2.6 Verlauf der Infektionskurve in der Schweiz in der ersten Welle ................. 23 2.7 Die Entwicklung in der Schweiz bis Januar 2021 ........................................ 24 3 Die wirtschaftliche Krise .............................................................................. 27 3.1 Kurze Frist: Ein kombinierter Angebots-/Nachfrageschock ........................ 27 3.2 Die internationale wirtschaftliche Entwicklung im Jahr 2020 ..................... 29 3.3 Die Entwicklung in der Schweiz nach Komponenten des Einkommens ..... 31 3.4 Die Entwicklung in der Schweiz nach Verwendungsarten des BIP ............ 34 3.5 Die Entwicklung in der Schweiz nach Branchen ......................................... 35 3.6 Die Entwicklung des Aussenhandels in der Schweiz .................................. 36 3.7 Perspektiven für die weitere Entwicklung ................................................... 37 4 Risiko und Risikomanagement .................................................................... 39 4.1 Risiko und Unsicherheit ............................................................................... 40 4.2 Einstellung gegenüber Risiko ...................................................................... 42 4.3 Risikomanagement ....................................................................................... 44 4.4 Grenzen des privaten Risikomanagements .................................................. 46 4.5 Staatliches Risikomanagement bei Grossrisiken ......................................... 48 4.6 Krisenmanagement ....................................................................................... 50 4.7 Systematische Fehler im Risikomanagement .............................................. 51 5 Gesundheitliches Risikomanagement .......................................................... 53 5.1 Was wurde aus den Pandemieplänen? ......................................................... 54 5.2 Strategien gegen Covid-19 ........................................................................... 55 5.3 Zur Rolle von freiwilligen Massnahmen ..................................................... 57 5.4 Staatliche Massnahmen ................................................................................ 59 5.5 Zur Wirksamkeit der Massnahmen .............................................................. 61 4 6 Internationale Erfahrungen im gesundheitlichen Bereich ............................ 63 6.1 Striktheit der Massnahmen: Ein Überblick .................................................. 63 6.2 Ostasien und Ozeanien: stärker betroffene Länder ...................................... 66 6.3 Ostasien und Ozeanien: Länder mit tiefen Fallzahlen ................................. 68 6.4 Europa: Grosse Länder ................................................................................. 71 6.5 Europa: Kleinere Länder .............................................................................. 73 6.6 Europa: Länder mit tieferen Fallzahlen ....................................................... 75 6.7 Schlussfolgerungen aus den Länderbeispielen ............................................ 77 7 Volkswirtschaftliches Risikomanagement ................................................... 79 7.1 Die Rolle des Staates .................................................................................... 79 7.2 Automatische Stabilisatoren......................................................................... 81 7.3 Konjunkturprogramme ................................................................................. 83 7.4 Geldpolitik .................................................................................................... 85 7.5 Die speziellen Herausforderungen bei strukturellen Veränderungen .......... 86 7.6 Zur Lastenverteilung .................................................................................... 87 8 Ein Konflikt zwischen gesundheitlichen und wirtschaftlichen Zielen? ....... 91 8.1 Eine einfache Darstellung der Zusammenhänge .......................................... 92 8.2 Kosten-Nutzen-Analyse in der Coronakrise: Basis ..................................... 96 8.3 Zur monetären Bewertung des Lebens ......................................................... 97 8.4 Ergänzungen: Unsicherheit, Grossrisiken und Verteilungswirkungen ........ 98 8.5 Eine Kosten-Nutzen-Analyse für die Schweiz ............................................. 99 8.6 Schlussfolgerungen zur Rolle von Kosten-Nutzen-Analysen .................... 101 9 Mängel des Schweizer Krisenmanagements .............................................. 103 9.1 Gesundheitliche Massnahmen .................................................................... 103 9.2 Mangelhafte Strategie ................................................................................ 105 9.3 Ungenügende Vorbereitung ....................................................................... 107 9.4 Späte und zögerliche Reaktion ................................................................... 108 9.5 Schwache Führung ..................................................................................... 110 9.6 Schwächen bei Strukturen und Umsetzung ............................................... 111 9.7 Fehler bei der Kommunikation .................................................................. 112 9.8 Fehlender politischer Konsens ................................................................... 113 10 Verbessertes Risikomanagement ............................................................... 115 10.1 Zukünftige Herausforderungen .................................................................. 115 10.2 Frühzeitige Eindämmung als beste Strategie ............................................. 117 10.3 Internationale Zusammenarbeit .................................................................. 118 10.4 Verbessertes Krisenmanagement in einer Pandemie ................................. 118 10.5 Robustere Systeme ..................................................................................... 119 Literaturverzeichnis .................................................................................... 121 Die Fehler im staatlichen Krisenmanagement 5 1 Die Fehler im staatlichen Krisenmanagement Ende Dezember 2019 waren in den internationalen Medien die ersten Meldungen über Fälle von untypischen Lungenentzündungen in der chinesischen Millionen- stadt Wuhan zu lesen, mit ähnlichen Symptomen wie beim SARS-Ausbruch im Jahre 2002/3.1 Die lokalen Autoritäten versuchten die Nachrichten zuerst noch zu unterdrücken. In der Folge breitete sich das Virus weiter aus, zuerst in Wuhan, danach in anderen Teilen Chinas. Erst am 26. Januar machte die chinesische Re- gierung die Eindämmung des neuen Virus SARS-CoV-2 zur höchsten Priorität. Zu diesem Zeitpunkt hatte das Virus bereits andere Länder erreicht. In unmittel- barer Nachbarschaft Chinas wurden früh Massnahmen ergriffen, der Rest der Welt nahm die Gefahr noch nicht sehr ernst. Nach einem raschen Anstieg der Zahl der Erkrankten und der Todesfälle griffen aber immer mehr Länder zu Massnahmen, die im März in Lockdowns gipfelten. Zu Beginn schien das staatliche Krisenmanagement vielerorts als überfordert, ein Eindruck, an dem sich seither nur wenig geändert hat.2 Mit dem Ergreifen von energischen Massnahmen wurde lange gewartet. Nach einem starken Anstieg der Auslastung der Krankenhäuser und der Todesfälle wurden drastische Massnah- men ergriffen, die einen massiven Eingriff in die wirtschaftlichen und gesell- schaftlichen Freiheiten darstellten. Mit dem Rückgang der Fallzahlen traten die negativen Konsequenzen der Massnahmen in den Vordergrund. Es wurden weit- gehende Lockerungen beschlossen, welche eine erneute Ausbreitung des Virus begünstigten.3 In der folgenden zweiten Welle suchten