16 interview

Piet Hein Donner

Geboren: 20 oktober 1948,

Opleiding: 1974: Afgestudeerd Nederlands recht, Vrije Universiteit van Amsterdam 1974-1975: Onderzoek aan de , Ann Arbor, Michigan, Verenigde Staten

Loopbaan: 1976-1981: medewerker ministerie van Economische Zaken, Buitenlandse Economische Betrekkingen 1981-1990: raadadviseur ministerie van Justitie, Stafafdeling Wetgeving publiek recht 1990-1993: lid Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid 1993-1997: voorzitter Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid 1998-2002: lid Raad van State 2002: informateur 2002-2006: minister van Justitie 2006-2007: lid Tweede Kamer (CDA) 2007-2010: minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid 2010-2011: minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties 2012-heden: vicepresident Raad van State

Huidige nevenfuncties: - President Raad van Toezicht Oorlogsgravenstichting - Lid Raad van Advies Carnegie-Stichting

Burgerlijke staat: Getrouwd, drie zoons interview 17

Donners rechtsstaat: ‘Je moet kijken naar de gevoelens van burgers’

Vicepresident van de Raad van State Piet Hein Donner ziet spanningen in het statelijk bestel. De economische crisis is daar volgens hem de oorzaak van. Op het punt van wetgeving laat de regering volgens hem ‘zeker op een aantal punten steken vallen’. Tegelijkertijd relativeert Donner. De rechtsstaat is volgens hem niet in gevaar. ‘Zo zwaar zie ik het ook weer niet’

Sabine Droogleever Fortuyn Beeld: Jiri Büller

iet Hein Donner (65) heeft nooit twee kabinetten minister van Justitie op te volgen met de gedachte gespeeld om en later president van de Hoge Raad. als vicepresident van de Raad van State Padvocaat te worden. ‘In mijn Donners keuze voor een rechtenstudie zag hij ‘geen goede reden om “nee” te naaste omgeving heb ik veel juristen, lag voor de hand, al twijfelde hij even zeggen’. Donner: ‘In alle eerlijkheid, ik maar geen advocaten. Zeker als je staats- over wiskunde. Na zijn studie kreeg hij was negenenhalf jaar minister en op een en bestuursrecht en Europees recht stu- een baan bij het ministerie van Econo- goed moment loop je het gevaar dat je deert, gaat de belangstelling toch meer mische Zaken en later bij het ministerie gaat denken dat alles weer terugkomt. uit naar de overheid,’ zegt hij vanuit zijn van Justitie. Weer later werd hij lid en Dan moet je wegwezen. Je bent dan niet werkkamer in Paleis Kneuterdijk, waar voorzitter van de Wetenschappelijke meer alert genoeg, doet geen recht meer de Raad van State huist. Hij drinkt rooi- Raad voor het Regeringsbeleid en was aan de problemen zoals ze dan zijn.’ bosthee uit een glas. hij vier jaar lid van de Raad van State. In februari 2012 trad hij aan als Donner groeide op in een gerefor- In 2002, op 54-jarige leeftijd, begon hij ‘onderkoning van Nederland’ en dat meerde juristenfamilie. Vader André zijn carrière als minister. Eerst Justitie, bevalt. ‘Omdat je toch heel nauw betrok- was jarenlang rechter in het Europees daarna Sociale Zaken en Binnenlandse ken bent bij het beleid zoals het gevoerd Hof van Justitie. Grootvader Jan was in Zaken. Toen hij in 2011 werd gevraagd wordt, de wetgeving zoals die tot stand 18 interview

September 2014

komt, en ja, in deze functie heb je meer ‘Je moet ten verdelen, maar minder. Dat is een tijd om erover na te denken dan als veel moeilijkere taak in een democratie minister.’ constateren dat dan het omgekeerde. Je moet vaststel- De combinatie van de van oudsher instituties onder len dat een regering die bezig is om vrij rechtsprekende en adviserende functie grondig de overheidsfinanciën om te van de Raad van State is al jarenlang druk zijn komen buigen, en dat zal in een rechtsstaat ook onderwerp van discussie. In 2010 werd te staan’ lopen via recht en wet, weleens te veel een wetsvoorstel aangenomen waarin de nadruk kan leggen op de bezuinigin- een vergaande scheiding tussen deze gen en op doelmatigheid. We proberen taken is geregeld. De ministers van rechtseenheid, een volstrekt hanteer- daar in de adviezen van de Raad van Veiligheid en Justitie en Binnenlandse baar systeem.’ State op te wijzen.’ Zaken hebben nu een wetsvoorstel Het afgelopen halfjaar trokken De vraag rijst wanneer de ondergrens aangekondigd dat erop is gericht de rechtskundigen aan de bel. De rechts- bereikt is, en de rechtsstaat volgens rechtsprekende en adviserende taken staat loopt volgens hen gevaar. Tijdens Donner wél in gevaar komt. ‘De rechts- van de Raad van State verder te schei- een expertmeeting in de Eerste Kamer staat is één aspect van het statelijk den. Ook willen zij de drie hoogste spraken rechtskundigen als Herman bestel dat we hebben. De democratie bestuursrechters terugbrengen tot één. Tjeenk Willink (voormalig vicepresident is daar evenzeer een aspect van. En om Het is het plan om de Centrale Raad van de Raad van State), Alex Brennink- die reden kun je niet zeggen: de rechts- van Beroep onder te brengen bij de meijer (voormalig Nationale ombuds- staat is in gevaar en de andere aspecten gewone rechterlijke macht en om de man) en Geert Corstens (president zouden dat niet zijn. Wat ik mis in rechtsmacht van het College van Beroep van de Hoge Raad) zich hierover uit. de discussie over de rechtsstaat is dat voor het bedrijfsleven over te laten gaan In maart debatteerden senatoren over de overwegingen op grond waarvan naar de Afdeling bestuursrechtspraak de staat van de rechtsstaat en dienden juristen, rechters, mensen die in het van de Raad van State. ‘Ik denk dat de zeven moties in. Eerder protesteerden juridische bedrijf betrokken zijn, de voorstellen zoals ze er nu liggen, winst rechters in het Leeuwarder Manifest rechtsstaat waarderen, uiteen dreigen zijn. Winst uit een oogpunt van de orga- tegen de omstandigheden waaronder te lopen met wat burgers waarderen in nisatie van de rechtspraak. Winst uit een zij hun werk moeten doen. En advoca- de rechtsstaat. De laatste groep wil dat oogpunt van de rechtsstaat zelf. En ik ten protesteerden tegen voorgenomen er sneller recht gesproken wordt, wil hoop dan ook dat de jarenlange discus- bezuinigingen. Deelt Donner de zorgen strengere straffen en vindt bepaalde uit- sie nu zijn beslag vindt.’ over de rechtsstaat? spraken volstrekt onbegrijpelijk. Om de Hij benadrukt daarbij de eigen aard rechtsstaat geaccepteerd te houden, zul van het bestuursrecht en het belang om Crisis je wel degelijk moeten kijken naar de de rechtsmacht van de bestuursrecht- De vicepresident constateert dat de gevoelens van burgers. Anders ontstaat spraak niet op te laten gaan in die van regering op het punt van wetgeving op een gegeven moment de situatie dat de civiele of cassatierechtspraak. ‘Het is ‘zeker op een aantal punten steken laat iedereen zegt: “Die rechtsstaat, wat heb daarnaast van belang dat je de deskun- vallen’. Het gevaar dreigt volgens Don- ik daar nu mee?”’ digheid en synergie op het terrein van ner dat wetten te veel tot ‘instrumenten’ Onze rechtsstaat is volgens Donner het constitutioneel recht, grondrechten, worden gemaakt. ‘Tot instrumenten niet los te zien van onze democratie. Europees recht, die je bij zowel de Afde- van snelle ingrepen. En vooral ingrepen Sterker nog, de democratie legitimeert ling advisering als de Afdeling bestuurs- die enkel en alleen gemotiveerd worden de rechtsstaat, zegt hij. Veranderingen rechtspraak nodig hebt, niet verliest.’ door geld dat je daarmee bespaart of onder de bevolking moeten volgens Vanuit het oogpunt van rechtseen- andere overwegingen zoals efficiency hem doorwerken in de wetten en regels, heid heeft hij nog een idee. De voorzit- of doelmatigheid. Je ziet dat dat gaat in het recht. Maar is een democratische ter van de Afdeling bestuursrechtspraak schuren met gevoelens van rechtvaar- rechtsstaat er dan niet voor bedoeld zou als raadsheer in buitengewone digheid,’ zegt Donner. ‘Maar dat de om bepaalde waarden die zich door de dienst bij de Hoge Raad moeten kunnen rechtsstaat in gevaar is, zo zwaar zie ik eeuwen heen hebben opgebouwd te aanschuiven. Net zoals er nu al een lid het ook weer niet.’ waarborgen? Om de rechten van min- van de Hoge Raad staatsraad in buiten- De zorgen komen volgens hem voort derheden te beschermen bijvoorbeeld? gewone dienst is. ‘Dan heb je voor die uit de economische crisis. ‘Voor het eerst Om verdachten of veroordeelden te gevallen, voor de problematiek van de in de afgelopen zeventig jaar zitten we beschermen tegen volkswoede? ‘Dat is in een situatie waarin we niet méér moe- het punt. Als men objectieve waarden interview 19

September 2014 maakt, vertaald in wetten, en dan zegt: ook als negenennegentig procent van de bevolking het niet wil, dan moet het nog. Waar berust dat dan op?’ In een democratische rechtsstaat bestaat volgens de vicepresident dan ook geen onbetwiste, objectieve vorm van recht- vaardigheid. Persoonlijk kent hij wel objectieve waarden toe aan rechtvaar- digheid. ‘Maar dat is waar mijn idee van rechtvaardigheid op berust. Voor een belangrijk deel is dat geloof en mens- beeld. De essentie van democratie is nu juist dat dat nooit bij alle mensen het- zelfde zal zijn. En hoe verzinnen we een mechanisme zodat we, ook als mensen fundamenteel met elkaar van mening verschillen, tot besluitvorming kunnen komen? Daar is democratie een aspect van, maar recht evenzeer. Een belangrijk element van democratie is dat het zich in recht vertaalt.’

Spanningen De rechtsstaat is volgens Donner dus niet in het bijzonder in gevaar, omdat hij de rechtsstaat ziet als onderdeel van een groter systeem, de democratische rechtsstaat. Wel spreekt de vicepresident van spanningen binnen het statelijk bestel. ‘Onmiskenbaar, in de financiële en economische crisis die we de afgelo- pen tijd hebben doorgemaakt, en bij alle veranderingen die in gang zijn gezet, moet je constateren dat verschillende instituties onder druk zijn komen te staan. De rechterlijke macht. Maar ook de traditionele rol van de Tweede en Eerste Kamer en die van politieke par- tijen. Dus het is niet verbazingwekkend dat wat dat betreft sommige mensen het gevoel hebben van: wat gebeurt er? Gaat dit wel goed? Op sommige momenten kun je heel wel je vraagtekens plaatsen bij wat er gebeurt.’ De vicepresident schrikt ervoor terug om concreet te worden. Op plannen van de regering, zoals het voornemen om het Wetboek van Strafvordering op de schop te nemen en daarmee het strafvorderlijke legaliteitsbeginsel in te 20 interveiw

September 2014

perken, wil hij niet reageren als voorzit- overwegingen van voorheen, is geen er niet buiten. De Orde vervult in die zin ter van de Afdeling advisering van de punt waar Donner zich aan stoort. De een publieke functie.’ Daarom is Donner Raad van State. ‘Laat ik wachten tot we Eerste Kamerleden maken volgens van mening dat de Orde zich beter niet de voorstellen voor advies binnen heb- hem gebruik van hun staatsrechtelijke kan mengen in politieke discussies waar ben gekregen, om te kijken hoe groot en bevoegdheid. En door de verbrokkeling verschillende groeperingen binnen de omvattend ze zijn.’ Ook de verschillen van de politiek in de Tweede Kamer, is advocatuur anders over kunnen denken, tussen het functioneren van het huidige hun ruimte toegenomen. zoals een discussie over de strafhoogte. ministerie van Veiligheid en Justitie en ‘Als de Orde als belangenorganisatie het ministerie van Justitie onder zijn Tegengeluid deel wil nemen aan het debat, dan kan ministerschap (2002-2006) wil hij niet De ontwikkelingen binnen de rechts- de Orde moeilijk nog meer als algemene benoemen. staat raken ook de advocatuur. De publieke organisatie functioneren. Is Donner het eens met de veel- Nederlandse Orde van Advocaten Althans, daar zit een spanning tussen.’ gehoorde kritiek van Kamerleden en (NOvA) ziet het daarom als een belang- Zouden er volgens Donner Euro- senatoren dat de regering adviezen van rijke taak om voor de rechtsstaat op pese standaarden moeten komen voor de Raad van State vaak niet goed gemo- een rechtsstaat? ‘Die hebben we voor tiveerd ter zijde schuift? ‘Het is aan de een deel al. Enerzijds in het Verdrag Kamerleden om de regering daarover te van Rome, anderzijds in het Europees bevragen. Adviezen zijn mede daarvoor ‘Als je door je Handvest. En de rechters in Nederland, bedoeld. Het enkele feit dat Kamerleden oogharen kijkt, meer nog dan vaak rechterlijke col- op die basis vervolgens de regering weer leges in andere landen, maken daar eens het vuur nader aan de schenen leg- zie je een grote gebruik van om beleid en wetgeving gen, is het bewijs dat adviezen, ook al overeenkomst aan te toetsen.’ Uniforme regels op worden ze niet volledig overgenomen Europees niveau zouden volgens Don- door de regering, een functie hebben.’ tussen landen’ ner meer weerstand dan winst creëren. Maar ook Donner heeft het gevoel ‘Bovendien denk ik dat je dan uit het dat de wetgever soms te lichtvaardig oog verliest, dat als je door je oogharen aan adviezen van het belangrijkste te komen. Bijvoorbeeld om een tegen- kijkt, er al een vrij grote overeenkomst adviesorgaan voorbijgaat. ‘Maar dat is geluid te laten horen tegen de bezui- is tussen de verschillende landen. Als je één kant van het verhaal. Ik wijs op de nigingen die de toegang tot het recht regels wilt gaan vastleggen, ga je ruzie- voorstellen voor de invoering van de belemmeren of tegen voorstellen die maken over de tien of twintig procent kostendekkende griffierechten in 2011. een gevaar vormen voor de van de staat waarin je van mening verschilt. Daarin Die zijn niet doorgegaan na advies van onafhankelijke positie van de advoca- misken je de tachtig procent waar je het de Raad van State.’ Donner vindt dan tuur. Ook Donner denkt dat de Orde eigenlijk over eens bent. En dan schep je ook niet dat de Raad van State meer hierin een rol heeft, maar aan die rol tegenstellingen in de staart, die zullen macht moet krijgen. ‘Dan krijgt de Raad zijn volgens hem grenzen verbonden. doorwerken in de hoofdmoot.’ van State als adviseur een andere rol. ‘De Orde is er primair voor om de advo- Donner vindt het dan ook ‘helemaal Je krijgt dan eigenlijk een prealabele catuur te laten functioneren als onder- niet zo slecht’ om op bepaalde terreinen rechterlijke functie. Als je constateert: deel van de rechtspraak, om ervoor te eerst via rechtspraak van geval tot geval “Ja luister eens, als wij zeggen dat een zorgen dat advocaten die kwaliteiten te beslissen en te komen tot ‘een verza- wet niet mag, dan mag die niet”, zou dat waarborgen, zodat rechters, als ze een meling, een lichaam van uitspraken, om onmiddellijk vragen oproepen over de advocaat voor zich hebben, op hun des- daar vervolgens de regels uit te destille- manier waarop de Raad van State nou kundigheid en beroepsintegriteit kun- ren. Zo hebben we het bijvoorbeeld ook eigenlijk is samengesteld. Ook is het nen vertrouwen.’ Dat de Orde zich ook in het stakingsrecht gedaan. Omdat, als mijn ervaring dat als de Raad van State in adviezen uitlaat over wetsvoorstellen, je op die terreinen begonnen was om te in een advies echt, althans, vrij duidelijk is volgens Donner vanuit de beroeps- gaan discussiëren over de regels, je er zegt: “Ja, dit is in strijd met die en die organisatie goed te begrijpen. ‘Maar al nooit uitgekomen was’. bepalingen”, de Eerste Kamer zo’n wets- gauw ontdek je dat de ene groepering Een rechtsstaat volgens Donner luis- ontwerp in de regel niet zal vaststellen.’ binnen de advocatuur er heel anders tert naar de stem van het volk en past Dat de Eerste Kamer te veel partij- over denkt dan de andere. En de Orde – in het licht daarvan – daar het recht op politieke afwegingen maakt, in plaats van Advocaten blijft wel een dwangor- aan. ‘Recht om recht te zijn, moet ook van de bredere algemene politieke ganisatie. Je moet er lid van zijn, je kunt kunnen veranderen.’ «