Jordvernets Vilkår – Mellom Verdier Og Verdi

Heidi Vinge

Jordvernets vilkår – mellom verdier og verdi

En empirisk studie av mening, kunnskap og makt i planlegging og politikk

Avhandling til vurdering for graden philosophiae doctor

Trondheim, desember 2019

Norges teknisk-naturvitenskapelige universitet Fakultetet for samfunns- og utdanningsvitenskap Institutt for sosiologi og statsvitenskap

Forord

Avhandlingen er skrevet som del av forskningsprosjektet «FORFOOD - Frogs, fuel, finance or food? Culture, values, ethics and politics in management of agricultural land» ved Ruralis – Institutt for rural- og regionalforskning. Prosjektet er finansiert av Norges forskningsråd sitt forskningsprogram SAMKUL.

Takk til intervjupersonenene som har gitt av sin tid. Takk til veilederen min Bente Rasmussen, for ditt analytiske blikk og rolige rettledning gjennom prosessen. Takk til biveileder Reidar Almås, for entusiasme og heiing. En særlig takk går til Hilde Bjørkhaug, som har vært både prosjektleder for forskningsprosjektet og biveileder for avhandlingen, og har delt raust av erfaringer fra både forskningsverdenen og livet. Takk også til alle dere andre på FORFOOD-prosjektet, og særlig til medforfatterne mine Siri og Katrina, for engasjement, råd og fine samtaler.

Høstsemesteret 2015 var jeg så heldig å få tilbringe ved Food Issues Research Group ved University of Waterloo i Ontario, Canada. Takk til gode kollegaer på stipendiatkontoret for å gitt meg et internasjonalt perspektiv på landbruksforskninga, og til Bruce Muirhead og Sandy Bair, for at vi fikk låne både hjemmet og lokalsamfunnet deres i Elmira. Dette gjorde oppholdet uforglemmelig.

Avhandlingsarbeidet har blitt til i et sosialt og faglig fellesskap med gode kollegaer ved Ruralis. Hver og en av dere har hatt stor betydning underveis i prosessen. Takk for praten, for mulighetene, og for å ha vist vei i dag-til-dag-arbeidet som utgjør en forskerhverdag. Marit S. Haugen og Frode Flemsæter fortjener en ekstra takk for å ha lest og kommentert på hele avhandlingen. En særlig takk går også til ledelsen, for forståelse og støtte gjennom oppturer og nedturer.

Avhandlingsarbeidet hadde ikke vært mulig uten tålmodighet på hjemmebane. Thomas har vært en uvurderlig støtte hele veien. Takk! Iver, du er min store inspirasjon. Endelig er boka til mamma ferdig. Takk til pappa, til storesøster Unn Tove, Mariann, Espen og vennene mine. Til mamma, skulle ønske du kunne være her. Denne avhandlingen er til deg.

Trondheim, desember 2019

Heidi Vinge

Sammendrag

Avhandlingen «Jordvernets vilkår – mellom verdier og verdi. En empirisk studie av mening, kunnskap og makt i planlegging og politikk» er en artikkelsamling bestående av fem artikler og en innledning som binder artiklene sammen. Artiklene bygger på undersøkelser av jordvern i fire case: 1) Det historiske jordvernet i jordloven og endringer i denne, 2) jordvernet i kommuneplan Trondheim, som er avhandlingens dybdestudie, 3) jordvernets suksesshistorie Toronto som kontrastcase, og 4) jordvernet i organisasjonssfæren på nasjonalt nivå i Norge. Avhandlingen er en blanding av empiriske artikler, og en redegjørelse for hvordan vi kan tenke bredere om de prosessene som studeres.

Prosjektet utviklet seg fra en undring over en polarisert jordverndebatt, og har ledet meg til å dykke ned i jordverndiskursen på ulike arenaer, på leting etter jordvernets vilkår. Jeg går inn i det konkrete og empiriske, og beskriver jordvern som et situert fenomen. Formålet har vært å identifisere meningsskaping om jordvern, og hvordan ulike typer kunnskap virker i ulike situasjoner og på ulike arenaer.

Menneskers arealforbruk anses å være den største trusselen mot tap av økosystemtjenester på kloden (IPBES 2018). Til tross for at Norge har en av verdens strengeste lovverk i jordloven (1995) og konkretisering i målet om jordvern, er matjord utsatt for nedbygging i kommunenes rulleringer av kommuneplaner. Riksrevisjonen (2007) har karakterisert arealutviklingen i Norge som lite bærekraftig, og i for stor grad styrt av private interesser, noe som også ser ut til å gjelde i flere EU-land (Oliveira og Hersperger 2018).

Begrepet jordvern står i sentrum for studien rent metodisk. Prosjektet ble etter hvert en studie av jordvernet på politiske og planfaglige arenaer. Avhandlingen tematiserer hvordan kunnskap etableres og brytes i møtet mellom arenaer, der begrepet «jordvern» åpner og lukker ulike diskurser. Kamp om ressurser er et sentralt tema i sosiologisk teori og forskning. I min studie, handler mye av kampen om å definere sannheten. Denne kampen foregår innenfor større, overordnede førende tankesystemer på samfunnsnivå, diskurser, som definerer hva som er de viktigste problemene, og om hvilke løsninger som er gyldige på disse problemene. Jeg identifiserer også språklige handlinger som på ulike måter orienterer seg mot atferden til andre aktører ulike steder i jordpolitikkfeltet. Mange av handlingene handler om å søke å definere virkeligheten for å oppnå ulike mål.

Jordloven forbyr i utgangpunktet å bruke matjord til andre formål, utenom i «særlige tilfeller» (Jordlova §9). Hva som regnes som «særlige tilfeller», er sosialt skapt. Disse særlige tilfellene defineres i forbindelse med utarbeidelse av kommuneplaner. Kommuneplanens arealdel er både et dokument, et kart og en prosess, men også en styringsteknologi (Foucault 2002), som legger rammer for fordeling av ressurser. Planen beskriver hvilke områder en kommune i framtiden skal bruke til ulike samfunnsformål som boliger og infrastruktur, natur og landbruk. Beslutninger gjennom planer kan oppfattes som styrbart, teknokratisk, rasjonelt og demokratisk (Flyvbjerg 1991). Mine funn tyder på at det norske verneinstituttet undervurderer hvor sentralt både diskurser og virkelighetsforståelser er i politikkutformingen om disse arealene.

Avhandlingen gjør en samfunnsdiagnose av vilkårene for forvaltning av jordvern som eksempel på en verdi i dagens samfunnsorden. I avhandlingen identifiserer jeg opplevde handlingsbetingelser, diskursers kraft og rasjonalisering som maktmekanisme. Jeg beskriver hvordan nedbygging av matjord framstod som gyldig og meningsfylt for lokalpolitikere i den situasjonen som studeres, og hvordan planleggeres kunnskapsgrunnlag ble satt til side. Jeg identifiserer særlig hvordan utbyggers kunnskapsgrunnlag så ut til å få en sentral rolle ved å snakke ut fra hegemoniske diskurser og den situasjonen som politikerne befant seg i.

iii

English summary

The thesis “Farmland preservation – Between values and value: An empirical study of meaning, knowledge, and power in planning and politics” is a collection of five articles and an introduction that binds them together. The articles are based on studies of farmland preservation in four cases: 1) farmland preservation historically in the Land Act; 2) farmland preservation in the Trondheim land-use plan, which comprises the in-depth study of the thesis; 3) the Greenbelt success story in Toronto as a contrasting case; and 4) farmland preservation in the organizational sphere at the national level in Norway. The dissertation is a blend of empirical articles and an account of how we can think more broadly about the processes being studied.

My project evolved from curiosity about a polarized farmland preservation debate and has led me to delve into its discourses in various arenas in search of its societal conditions. I study the concrete and empirical, and I describe farmland preservation as a situated phenomenon. The purpose has been to identify meaning creation in relation to farmland preservation and to understand how knowledge appears to be different in different situations and arenas.

Human land use is considered the greatest threat to loss of ecosystem services on the planet (IPBES 2018). Despite the fact that Norway has one of the world’s most stringent laws in the Land Act (Jordlova 1995) and specifications for the goal of farmland preservation, farmland is subject to conversion in municipality land-use plans. The Office of the Auditor General (2007) has characterized area development in Norway as unsustainable and, to a large extent, governed by private interests, which also appears to be the case in several EU countries (Oliveira and Hersperger 2018).

The concept of farmland preservation is at the center of the study. The project eventually became a study of farmland preservation in political arenas. The dissertation thematizes how knowledge is established and altered in the meeting between arenas, where the concept of “farmland preservation” opens and closes various discourses. The struggle for resources is a central theme in sociological theory and research. In my study, much of the struggle is about defining the truth. This battle takes place within larger, overall societal discourses, which define the most important problems and the solutions to them that are valid. I also identify linguistic actions that, in different ways, are oriented toward the behaviors of other actors in different arenas in the field of farmland preservation policy. Many of the actions are about seeking to define reality in order to achieve different goals. iv

In principle, the Land Act prohibits the use of farmland for purposes other than agriculture, except in “special cases” (Jordlova §9), which are societally created. These particular cases are defined in the preparation of land-use plans, which is not only a document, a map, and a process, but also a management technology (Foucault 2002), which provides a framework for the distribution of resources. The plan describes which areas a municipality will use in the future for various socially related purposes such as housing, infrastructure, greenspace, and agriculture. Decisions reached through planning can be perceived as controllable, technocratic, rational, and democratic (Flyvbjerg 1991). My findings suggest that the Norwegian farmland preservation institutions may underestimate how central both discourses and understandings of reality are in the policy design in these areas.

The dissertation provides a social diagnosis of the conditions for management of farmland preservation as an example of a value in today’s social order. In the dissertation, I identify perceived conditions of action, the power of discourse, and rationalization as a mechanism of power. I describe how the conversion of farmland to housing appeared to be valid and meaningful for local politicians in the situation being studied, and how planners’ knowledge was set aside. In particular, I identify how the developer’s knowledge base seemed to play a key role in speaking from hegemonic discourse and the situation in which the politicians were positioned.

INNHOLD 1. INNLEDNING ...... 1

1.1. JORDRESSURSEN OG DENS INSTITUSJONER ...... 4 1.1.1. Jordvernets lovverk ...... 6 1.1.2. Kommuneplanens arealdel som beslutningssituasjon ...... 7 1.1.3. Den norske jordvernpolitikken ...... 8 1.2. INTERNASJONAL FAGLIG DEBATT ...... 10 1.3. NASJONAL FAGLIG DEBATT ...... 13 1.4. MIN TILNÆRMING...... 15 2. TEORETISK RAMMEVERK: SITUASJONER, DISKURSER OG MENING ...... 17

2.1. SITUASJONSANALYSE SOM METODOLOGI OG FORSKNINGSSTRATEGI ...... 18 2.2. DISKURSER ...... 19 2.2.1. Makt og sannhet ...... 20 2.2.2. Rasjonalisering – aktører som søker å gripe diskursen ...... 22 2.3. MENINGSSKAPENDE OG MENINGSSØKENDE AKTØRER ...... 23 2.3.1. Fortellinger ...... 23 2.4. VITENSKAPSTEORETISK PLASSERING ...... 24 3. METODE FOR Å STUDERE DET SITUERTE JORDVERNET ...... 27

3.1. JORDVERNETS SITUASJONER OG ARENAER: ANALYTISKE KART OG VALG AV CASE ...... 28 3.1.1. Kartlegging som synliggjøring av diskurser på tvers av arenaer ...... 28 3.1.2. Innledende observasjon og mediekartlegging ...... 29 3.2. CASE 1: JORDVERNETS HISTORISKE FORANKRING ...... 30 3.3. CASE 2: NEDBYGGINGSVEDTAKET I TRONDHEIM SOM SITUASJON FOR DYBDESTUDIE...... 31 3.4. CASE 3: «BEST PRACTICE»-JORDVERN? TORONTO SOM KONTRASTCASE ...... 32 3.5. CASE 4: ORGANISASJONENES DISKURSER, OPPLEVD MULIGHETSROM OG NAVIGERING FOR PÅVIRKNING ...... 33 3.6. INTERVJU OG TEKSTER – AVHANDLINGENS DATAMATERIALE ...... 34 3.6.1. Jordvernets tekster ...... 34 3.6.2. Jordvernets aktører ...... 35 3.7. ANALYSESTRATEGI ...... 37 3.8. VURDERING AV DATAENES KVALITET ...... 39 3.8.1. Troverdighet...... 40 3.8.2. Bekreftbarhet ...... 40 3.8.3. Overførbarhet ...... 41 3.9. DEN SITUERTE FORSKEREN ...... 42 4. PRESENTASJON AV ARTIKLENE I AVHANDLINGEN ...... 44 4.1. Artikkel 1: Food security, food sovereignty, and the nation-state. Historicizing Norwegian Farmland Policy ...... 45 4.2. Artikkel 2: Farmland conversion to fight climate change? Resource hierarchies, discursive power and ulterior motives in land use politics ...... 45 4.3. Artikkel 3: Det som teller eller det som kan telles? Rasjonalisering av kunnskap som maktmiddel i arealpolitikken ...... 47 4.4. Artikkel 4: ’Jordvern’ as a situation of action – the material and non-material forces shaping the protection of farmland in Norway ...... 48 4.5. Artikkel 5: From agri-culture to agri-nature: New alliances for farmland preservation in Norway ...... 49 5. DISKUSJON – AREALPOLITIKK OGSÅ FOR DET SOM TELLER ELLER KUN FOR DET SOM KAN TELLES? ..... 51

5.1. POLITIKERE OG KOMMUNER KONSTITUERES SOM INTERESSENTER ...... 52 5.2. VEIER TIL MAKT – UTBYGGINGSINTERESSER RASJONALISERES SOM KLIMAARGUMENTER ...... 53

5.3. SITUERTE AKTØRER MELLOM VERDIER OG VERDI ...... 54 6. REFERANSER ...... 56 7. ARTIKKEL 1: FOOD SECURITY, FOOD SOVEREIGNTY, AND THE NATION-STATE: HISTORICIZING NORWEGIAN FARMLAND POLICY ...... 66 8. ARTIKKEL 2: FARMLAND CONVERSION TO FIGHT CLIMATE CHANGE? RESOURCE HIERARCHIES, DISCURSIVE POWER AND ULTERIOR MOTIVES IN LAND USE POLITICS ...... 88 9. ARTIKKEL 3: DET SOM TELLER ELLER DET SOM KAN TELLES? RASJONALISERING AV KUNNSKAP SOM MAKTMIDDEL I AREALPOLITIKKEN ...... 113 10. ARTIKKEL 4: ‘JORDVERN’ AS A SITUATION OF ACTION - THE MATERIAL AND NON-MATERIAL FORCES SHAPING THE PROTECTION OF FARMLAND IN NORWAY ...... 132 1. ARTIKKEL 5: FROM AGRI-CULTURE TO AGRI-NATURE: NEW ALLIANCES FOR FARMLAND PRESERVATION IN NORWAY ...... 155 VEDLEGG ...... 1

FORESPØRSEL OM DELTAGELSE I FORSKNINGSPROSJEKTET FORFOOD: KULTUR, VERDIER, ETIKK OG POLITIKK NÅR MATJORD FORVALTES ...... 1 REQUEST FOR INTERVIEW AS PART OF RESEARCH PROJECT FORFOOD: CULTURE, VALUES, ETHICS AND POLITICS IN MANAGEMENT OF AGRICULTURAL LAND ...... 2 INTERVJUGUIDE NORGE ...... 3 INTERVIEW GUIDE GREENBELT ...... 4

vii

1. Innledning

Jeg var fersk ansatt som forskningsassistent på instituttet som jeg fortsatt jobber på, men som da het Norsk senter for bygdeforskning. Instituttet hadde samlet forskerne sine for å prate om hva som ville bli viktige forskningsspørsmål i årene framover. De ulike forskerne kom med ideer på post-it lapper og i notatblokkene. En kollega hadde en idé. «Jordvern!», sa han, bare. Da han startet å prate om dette, ble han raskt engasjert. Jeg skjønte ikke så mye av fagbegrepene, tall og kart, men jeg så at dette var viktig for ham. Han hevet stemmen, ble alvorlig, pratet fortere. Etter hvert ble han smått fortvilet. Jeg hadde ikke helt klart for meg hva jordvern egentlig var for noe. For meg var det på det tidspunktet ikke annet enn et begrep jeg hadde hørt blitt utskjelt av en bekjent over hvordan Fylkesmannen hadde stoppet henne i å få fradelt ei tomt på heimgården, der hun ville bygge hus til familien. Venninna mi var fortvilet over makten til jordvernet, mens min kollega var fortvilet over maktesløsheten ved det samme begrepet.

I min nysgjerrighet begynte jeg å lese mer om dette begrepet. Det dukket opp i aviser, og på landbruksnettsidene jeg som nyansatt bygdeforsker nettopp hadde startet å følge med på. Jordvern stopper boliger, leste jeg i avisen. Det virket jo dumt, for boliger er bra. Landbruksdirektøren var for jordvernet. Senterpartiet likeså. Bondelaget i særdeleshet. Her hadde vi ei gruppe som var overbevist om jordvernets viktighet, mens ei anna gruppe snakket lite fint om det. Begge grupper virket like overbeviste om at sin forståelse var den riktige. I tillegg tenkte jeg at argumentasjonen til de to ulike måtene å snakke om jordvern på, begge ga mening og hang på grep. Jeg observerte konsistente argumentasjonsrekker, logiske slutninger og viktige konsekvenser som ble framhevet. Jeg observerte altså jordvern som et fenomen det ble pratet mye om i enkelt kretser, som var konfliktfylt og som både virket å være regulert av institusjoner, handle om kunnskap og skape følelser. Jeg observerte utsagn som uttrykte frustrasjon og sinne over jordvernets svake stilling på den ene siden, og på den andre siden utsagn om at jordvernet står i veien for andre verdier. Dette pirret min sosiologiske nysgjerrighet så mye at jeg i dag har endt opp med å skrive ei doktoravhandling om emnet,

Målet med avhandlingen har vært å utforske sosiale forutsetninger for forvaltning av matjord i Norge. Avhandlingen gjør en analyse av jordvern som situert fenomen. Avhandlingen bidrar med en analyse av jordvernet på ulike arenaer, i spesifikke tider, og innenfor og i relasjon med ulike diskurser. Avhandlingen handler om også på et mer generelt nivå om

kunnskapsproduksjon i politikk, og om maktpraksiser i planprosesser. Særlig gir avhandlingen en empirisk studie av makt og maktmidler i prosessen med å endre et område fra landbruksformål til boligformål i en kommunal arealplan.

Flere globale utviklingstrekk er viktige for de norske problemstillingene om dyrkajord som blir omgjort til andre formål enn matproduksjon. Disse utviklingstrekkene påvirker og utfordrer det etablerte matsystemet på ulike måter. Et matsystem defineres som «alle elementene og aktivitetene som er relatert til produksjon, bearbeiding, distribusjon, tilberedelse og konsum av mat, samt konsekvensene av disse aktivitetene, inkludert sosio- økonomiske og miljømessige konsekvenser» (HLPE 2017:xx). Klimaendringene er en av de største utfordringene dagens matsystem står overfor. I et mer ekstremt klima vil matproduksjonen bli mer sårbar, samtidig som en økende befolkning vil ha større behov for mat. Intensiv bearbeiding av jord for økt produktivitet, har ført til utarming av jord og tømming av grunnvannsressurser (Powlson et al. 2011), og på verdensbasis går mer enn ti ganger størrelsen av Norges jordbruksareal tapt til ørkenspredning hvert år (Nibio 2017). Store områder tapes hvert år til urbanisering når stadig flere mennesker vil bo i by. Bybefolkningen er forventet å omlag doble seg innen 2030, fra 2,6 milliarder i 2000 til 5 milliarder, mens det urbaniserte arealet er forventet å tredoble seg i den samme perioden (Seto et al. 2011). Det internasjonale naturpanelets siste rapport, pekte på menneskers arealforbruk som den viktigste årsaken til tap av naturmangfold og ødeleggelse av økosystemer (IPBES 2018). Bevaring av matjord er i dette perspektivet en forutsetning for å nå flere av FNs bærekraftsmål (Keesstra et al. 2016).

Matjord er sentralt i matsystemet i hvordan den gjør det mulig å dyrke mat, opprettholde biodiversitet og økologisk mangfold, binde vann og karbon (Jenny 1941), og samtidig drive næring og skaffe inntekter for gårdbrukeren. Byvekst med nedbygging av matjord har fått større oppmerksomhet i forskningslitteraturen det siste tiåret (Se for eksempel Cadieux et al. 2013, Daniels 2010, Darly og Torre 2013, Gant et al. 2011, Gennaio et al., 2009, He et al. 2013, Jiang og Seto 2013, Nixon og Newman 2016, Paül og Mckenzie 2013, Perinn 2013, Ronchi et al. 2019, Slätmo 2014, Tan et al. 2009). Urbanisering har tradisjonelt vært forbundet med en økning i levestandard for de fleste, men også til slumområder. Den romlige spredningen av boliger har også flere negative effekter. I tillegg til at matjord og natur går tapt (Johnson 2001), så øker bilbruken (Bart 2010, Zhao 2010) og folkehelsen blir dårligere (Frumkin 2002). I tillegg fører byspredning til at offentlig infrastruktur som vei, vann og 2

kloakk blir mer kostbar (Carruthers og Ulfarsson 2003, Speir og Stephenson 2002), og flomfaren øker (Liao et al. 2016). Matforsyningsberedskapen blir også truet, noe som aktualiseres med klimaendringer (Botnan 2015), og endret trusselbilde i verden (Vedum og Sunde 2013). I Europa går 2500 dekar dyrka mark tapt til nedbygging hver dag, en utvikling som har pågått siden etterkrigsårene (Nibio 2017).

Mitt prosjekt er forankret i denne problematikken, den norske diskursen om nedbygging som et opplevd samfunnsproblem, med et formål om å forstå hva det er som gjør at jord bygges ned, til tross for at viktigheten av jordvern har blitt understreket nylig både i Stortinget (Prop. 127 S (2014–2015) og Prop. 1 S (2018–2019)), og av Riksrevisjonen (2018). I prosessen med å forsøke å finne ut av dette, har jeg også fått kunnskap om samfunnsmessige utfordringer knyttet til fenomenet makt. Casen for avhandlingen er derfor jordvern, men det sosiologiske fenomenet den særlig beskriver, er diskursiv makt i en arealplanprosess.

Ganske sent i doktorgradsløpet, møtte jeg begrepet rasjonalisering i arbeidene til Bent Flyvbjerg (1991, 2002) om Aalborgs byutviklingsplan. Hans beskrivelse av forholdet mellom kunnskap og makt, resonnerte veldig med mine funn fra Trondheim. Flyvbjerg viste hvordan diskurser og interesser samvirket i prosessen med å gi en viss type kunnskap status som gyldig. Mektige aktører brukte sine relasjoner og sin posisjon til å knytte diskursen om Aalborgs framtid til førende strømninger om bilbruk og næringslivets kår, og Flyvbjerg viste hvordan en rasjonalisering av bilens betydning for byens næringsliv, vant kampen om definisjonsmakten i arealpolitikken. Planer og planlegging forstås gjerne som en teknisk- rasjonell øvelse, men Flyvbjerg (1991) viste hvordan planlegging også handler om makt, en makt som ikke er åpenbart synlig, der mektige aktører arbeidet for å få et utfall som tjente dem til å framstå som rasjonelt for politikerne som skulle bestemme.

«Kunnskap om det fenomenet som bestemmer hvilken kunnskap som får telle som viktig, er minst like viktig som kunnskapen i seg selv» (Flyvbjerg 2002:354, min oversettelse)

Arealplanleggingen i Norge kan sies å ha endret karakter fra en faglig byplanlegging, til en politisk styrt samfunnsplanlegging hvor ulike sektorinteresser skal koordineres og samordnes (Falleth og Saglie 2012b). I teorien er det et sterkt ideal at planlegging skal baseres på kunnskap og rasjonalitet (Habermas 1992, Healey 1996). Et syn på planinstituttet som

objektivt, teknisk og rasjonelt, skjuler imidlertid makt, og Flyvbjerg (2002) sin påstand er at det er i de mektiges interesse at denne oppfatningen opprettholdes.

Kampen om jordvernet i planprosessene adresserer også et mer overordnet fenomen, nemlig kampen mellom verdi og verdier, mellom det som kan prises økonomisk, og det som ikke kun kan måles i penger (Miller 2005). Mitt bidrag er en studie av denne kampen slik den foregår i en del av offentlig forvaltning, nemlig arealpolitikken. Troen på at man både kan og må måle for å få best resultat, er en del av en større trend i samfunnet som har utviklet seg de siste tiårene, med markedsrettet styring av offentlig forvaltning (Christensen og Lægreid 2001). I stedet for å ha fokus på verdier, kan oppmerksomheten i større grad bli rettet mot verdi, både i sjargong og språk, men også i form av styring via måleindikatorer som enklere kan kvantifiseres og sammenlignes (Larsen og Røyrvik 2017). Denne innretningen av forvaltningen, kan åpne en vei til makt for aktører som rasjonaliserer et ønsket utfall i tråd med det som regnes som verdifullt i måle- og inntektssystemene (Flyvbjerg 1991).

1.1. Jordressursen og dens institusjoner Jord som er egnet for å dyrke mat er en begrenset ressurs som det tar tusenvis av år med komplekse geologiske og biologiske prosesser å danne (Jenny 1941). Jorda er fornybar hvis den forvaltes på en bærekraftig måte, men hvis den legges under asfalt, er den tapt for all framtid (Powlson et al. 2011). Matjord kan slik betegnes som det ressursøkonomer kaller en stock-ressurs; ressursen er dannet over millionvis av år, slik at forbruk av denne vil gjøre at det til slutt blir helt tomt (FAO 2015). Det er i dette perspektivet at vern av matjord blir relevant. Når vi vet at mye god matjord ligger der byene vokser, ser vi potensialet for konflikt. På alle kontinenter strømmer det nye innbyggere til byene, mens befolkningsveksten på landsbygda stagnerer (United Nations 2019). Dermed forsvinner stadig mer matjord til urbane formål som boliger og veiutbygging. Med urbanisering og befolkningsvekst i byområdene, kommer også etterspørsel etter boliger og infrastruktur. Dette er legitime interesser, lokalsamfunn som får flere innbyggere trenger både flere boliger, skoler, idrettshaller og veier, og noen ganger kan det være at matjorda skal brukes til disse funksjonene. Byer som vokser utover sine omland kan samtidig skape utfordringer for flere samfunnsmessige verdier. På engelsk har byspredning fått et eget begrep, «sprawl», som betyr at byenes romlige areal øker mer enn befolkningsveksten skulle tilsi, noe som tidlig ble tydelig i USAs arealkrevende villaområder (Harris og Ullman 1945). Da handlet det om en romlig spredning som ble selvfølgeliggjort og ikke stilt spørsmål ved.

I Norge har vi lite jordbruksjord per innbygger og som andel av totalarealet. Mens skog og utmark utgjør 70 prosent av landarealet vårt, utgjør matjorda i overkant av tre prosent (Gundersen et al. 2017).1 Denne lave andelen er overraskende for mange, siden de største jordbruksområdene med den beste jorda ligger rundt de tett befolkede områdene på Østlandet, i Rogaland og i Trøndelag. Det er store forskjeller mellom arealene som går inn under betegnelsen dyrka jord, fra høykvalitets matkornjord i de beste klimasonene, til innmarksbeite i de dårligste klimasonene (Fadnes et al. 2017). Norge har lite areal i reserve som er godt egnet til å produsere matkorn, og det meste arealet i de beste klimasonene er allerede tatt i bruk (St.mld 9 (2011-2012)). Avhandlingens sentrale case er Trondheim kommune, der dyrkamarka i det bølgende leirbakketerrenget, omtales som noe av landets beste jordbruksområder (Puschmann 2005).

Figur 1: Kart over jordbruksområdene i Norge, der størrelsen på sirkelen viser mengde, gul korn og grønn grovfôr. Kilde: Puschmann et.al 2004.

1 Norges landareal er 304 280 km2, og 11,1 millioner dekar var jordbruksareal i 2016 (Gundersen et.al 2017) 5

1.1.1. Jordvernets lovverk Norge har, sett i en internasjonal sammenheng, strengt nasjonalt vern av jord. Å benytte den jorda som er egnet til å dyrke mat på, til noe annet enn landbruk, er i utgangspunktet forbudt. Jordlova (1995) §9 sier at «Dyrka jord må ikke brukes til formål som ikke tar sikte på jordbruksproduksjon». Den norske jordloven gir rom for unntak «dersom det etter ei samla vurdering av tilhøva finn at jordbruksinteressene bør vika». Her kommer plan- og bygningsloven (2008) inn, som regulerer arealbruk og planlegging. Loven pålegger alle kommuner å utarbeide en arealdel i Kommuneplanen, der det skal redegjøres for framtidige arealbehov (pbl §11-5). Plan- og bygningsloven §3-1 nevner jordvern som et av flere viktige generelle hensyn som skal tillegges vekt. Loven angir seks ulike arealkategorier, og matjord går inn under kategorien «landbruks-, natur-, friluftsliv- og reindriftsområder» (LNF-R), som blant annet har som formål å sikre landbrukets ressursgrunnlag. Begrepet omdisponering av matjord brukes når et areal endrer arealbrukskategori fra LNFR, til en av de andre kategoriene. Mest typisk er endring til kategorien «bebyggelse og anlegg», eller «samferdsel og teknisk infrastruktur». Et viktig poeng for praktiseringen av jordvernet, er at dersom et område vedtas endret fra LNF-R til et annet formål etter plan- og bygningsloven, gjelder ikke lenger forbudet mot omdisponering i jordloven (Bjørnstad 2014).

Figur 2. Omdisponering av dyrka og dyrkbar jord til andre formål enn landbruk. 2017. Prosent.

1.1.2. Kommuneplanens arealdel som beslutningssituasjon Planlegging er statens forsøk på å styre samfunnets arealbruk for å sikre verdifulle fellesskapsverdier som natur og landbruk, og unngå negative konsekvenser av bosetning og næringsutvikling. Møtet mellom ulike forvaltningsnivåer i arealpolitikken kan føre til sektorisering, med ulike rasjonaliteter i de ulike sektorene. En av begrunnelsene for at myndigheten til å beslutte over arealdisponering ligger på det lokalpolitiske nivået, er at man skal unngå at enkelte sektorhensyn får for stor makt (Jakheln 1974). I dagens modell skal det planfaglige fagorganet utrede ulike alternativer på forhånd, før politikerne gjør avveining mellom ulike hensyn.

Alle kommuner er forpliktet til å utarbeide en arealdel i kommuneplanen «som viser sammenhengen mellom framtidig samfunnsutvikling og arealbruk», etter plan- og bygningslovens § 11-5. I arealdelen skal det komme fram hvilke arealer som kommunen i de neste årene ønsker å bruke til ulike formål. Det er lokalpolitikerne som vedtar arealplanene. Samtidig er det flere måter regjeringen kan påvirke kommunenes jordvernpolitikk på. Brev til kommunene fra relevante statsråder, rundskriv og temaveiledere gir viktige føringer til det kommunale nivået om regjeringens ønskede politikk på jordvernfeltet. I tillegg har også innsigelsesinstituttet vært viktig for å sikre nasjonale interesser og mål i lokal politikkutforming.

Regjeringen Stoltenberg la opp til en aktiv bruk av innsigelsesinstituttet, mens regjeringen Solberg har ønsket å styrke det lokale selvstyret, og har derfor mindre bruk av innsigelsesinstituttet som mål, noe som har blitt uttalt i brev og rundskriv til kommunene (Kommunal- og moderniseringsdepartementet 2014). Andre rammevilkår som kan ha hatt betydning i jordvernsaker, var da Regjeringen Solberg flyttet avgjørelsesmyndigheten i innsigelsessaker fra Miljødepartementet til Kommunal- og moderniseringsdepartementet. Ser vi på statistikken, har antall innsigelsessaker som har blitt behandlet på departementsnivå gått kraftig ned etter Regjeringen Solberg tok over i 2013 (Kommunal- og moderniseringsdepartementet 2019) I en gjennomgang av dagens praktisering av innsigelsesinstituttet er Riksrevisjonen kritisk til hvorvidt nasjonale og vesentlige regionale interesser blir tilstrekkelig ivaretatt med dagens innstramming av antall innsigelser (Riksrevisjonen 2019).

1.1.3. Den norske jordvernpolitikken Jordvernpolitikken har gjerne kommet i fokus politisk etter perioder med arealsløsing. Etterkrigsårenes samfunnsoppbygging krevde stort forbruk av dyrkajord (Låg 1957), men det var først som del av 1970-tallets økte fokus på byplanlegging og miljø at jordvern virkelig ble satt på den politiske dagsordenen (Stigen 2002). Utover 1970-tallet ble nedbygging av matjord sett på som et så alvorlig samfunnsproblem at det krevde tiltak i forvaltningen (Breirem 1974). Et territorielt oppbygd planapparat kom med bygningsloven av 1965, mens først i 1975 ble omdisponering av dyrkajord gjort til en sak i det politisk-administrative systemet med endringer i jordloven (Amdam 1983). Omdisponeringen av matjord ble med dette redusert fra 20.000-25.000 dekar årlig rundt 1970, til 8000-10.000 dekar årlig ti år senere (ibid.) Måten vern av jord fungerte på i denne perioden, bidro imidlertid flere steder til utvikling av såkalte satellittbyer, noe som senere har blitt kritisert for å ha betydd en mer omfattende infrastrukturutvikling, økning i biltransport og tilhørende utslipp (Langdalen 1994, Aall 2011, Falleth 2011). Økt urbanisering, økonomiske konjunkturer og internasjonalt fokus på overproduksjon og miljøproblemer fra landbruket på 1980- og 1990-tallet, førte til en svekkelse av bevaringsargumentet (Stigen 2002).

Figur 3. Omdisponering av dyrka og dyrkbar jord til andre formål enn landbruk.

Dagens norske jordvernpolitikk har holdt stand gjennom skiftende regjeringer, og hviler på et halveringsmål for nedbygging som ble formulert i 2004 av regjeringen Bondevik II. Slik kan vi si at styring etter tallmål har vært viktig også i jordvernpolitikken. Bakgrunnen for målet var at forut for 2004 hadde det i en tiårsperiode vært et relativt høyt forbruk av dyrkamark til utbygging. I overkant av 5 prosent av den totale jordressursen i landet ble bygd ned fra 1949 til 2005 (Landbruks- og matdepartementet 2008). Målet fra Regjeringen gikk ut på å halvere den årlige omdisponeringen av matjord innen 2010. Det ble satt et mål om å ikke bygge ned mer enn 6000 dekar årlig, noe som utgjorde halvparten av den gjennomsnittlige omdisponeringen av dyrka mark i perioden fra 1994-2003 (jf. Meld. St. 9 (2011-2012) Landbruks- og matpolitikken).

“Irreversibel avgang av produktivt areal” ble også tatt inn som en av bærekraftsindikatorene i Nasjonalbudsjettet i 2008 (Stortingsmelding 1 (2007-2008)). De siste årene har likevel Kommunal- og moderniseringsdepartementet gitt dispensasjon til nedbygging på høykvalitets jord i flere saker som de har fått til behandling etter at de tok over ansvaret for innsigelser i plansaker etter regjeringsskiftet i 2013 (Kommunal- og moderniseringsdepartementet 2014). Dette har vakt reaksjoner både i sivilsamfunnet og i politikken, og i 2015 vedtok Stortinget, etter forslag fra partiet Venstre, en nasjonal jordvernstrategi for å bøte på utviklingen (Prop. 127 S (2014–2015)). I samband med denne prosessen, ble jordvernmålet skjerpet, til et tak på 4000 dekar nedbygging årlig (Regjeringen 2019). Vi kan si at kvoten samfunnet gir seg selv til nødvendig nedbygging, ble minsket. I tillegg ble det i 2017 gjort en endring i plan- og bygningsloven paragraf 19-2, der jordvern ble nevnt som noe det skulle tas særlig hensyn til ved dispensasjon. I 2018 krevde også stortingsflertallet, etter forslag fra Miljøpartiet De Grønne og Senterpartiet, mer konkrete virkemidler for å hindre nedbygging. Regjeringen svarte på dette i forbindelse med framleggelsen av Statsbudsjettet for 2019 i en oppdatert jordvernstrategi, som likevel hadde få konkrete forpliktende virkemidler (Prop. 1 S (2018– 2019)). De nyeste tallene fra KOSTRA viste at nedbyggingen i 2018 var på 3700 dekar dyrka jord, altså lavere enn det vedtatte jordvernmålet (Regjeringen 2019).

Gjennomgangen overfor viser at fokuset på halveringsmålet har vært sentral i den norske politikken om jordvern. En slik kvotepolitikk er særnorsk, men andre land har andre virkemidler og ordninger for jordvern, noe jeg vil vise i kapittel 1.2.

1.2. Internasjonal faglig debatt Ulike land har ulike institusjonelle ordninger for å bevare jord, som alle befinner seg et sted mellom marked og offentlig forvaltning. Europeiske land angriper jordvernproblematikken nesten utelukkende gjennom lovverk og plansystemet (Gant et al. 2011, Koomen et al. 2008, Kerselaers et al. 2013), mens i USA er forvaltning av jord en blanding av statlige reguleringer, og markedsbaserte insentiver og ordninger (Gustanski og Squires 2000, Kaplowitz et al. 2008, Thompson og Prokopy 2009).

En nylig litteraturgjennomgang hevder at det finnes få studier av hvilken politikk det er som gir mest bærekraftig forvaltning av jordressurser (Juerges og Hansjürgens 2016). Deres avgrensning til «soil governance» fanger imidlertid opp mest politikk om jordhelse og andre miljøaspekter. De går derfor glipp av den store mengden litteratur om jordvernet i offentlig forvaltning, der begrepet «farmland preservation» gjerne brukes for å betegne jordvern (Alterman 1997, Bunce 1998, Nixon og Newman 2016, Skog og Steinnes 2016).

Jord knyttes ofte til spørsmål om nasjonal suverenitet (Montanarella og Alva 2015), og det har vært utfordrende å få på plass overnasjonale tiltak (Montanarella og Vargas 2012). Bruk av matjord til urbane formål betegnes som «soil sealing» i EU, og arealplanlegging anses som interne affærer hvert enkelt medlemsland selv skal ta ansvar for. EU-kommisjonen har likevel foreslått indikatorer og milepæler for å redusere nedbyggingspresset på økosystemer (Fritschea et al. 2015), men ikke lyktes med å lage et felles rammeverk for matjord (Ronchi et al. 2019). Nederland har til tross for den høyeste befolkningstettheten i Vest-Europa, lyktes med å opprettholde et stort matjordareal (Tan et al. 2009). Et hierarki av planer på alle administrative nivåer styrer her grønne belter og soner for byutvikling, og fokus på høy tetthet i byutviklingen, har vært spesielt viktig for jordvernet (Koomen et al. 2008). Verneområdet "Green Heart" ligger mellom storbyene Amsterdam, Rotterdam, Haag og Utrech, og regnes som en av de mest vellykkede planene for bevaring av matjord i verden (ibid.). Storbritannia verner jord gjennom grønne belter som samlet dekker et område på størrelse med nasjonalparkene, der vern av jord som landskap har vært viktigere enn vern til produksjonsformål (Gant et al. 2011). Ifølge Alterman (1997) er Storbritannia sårbart for endringer i normene om landskapsvern. Selv om de grønne beltene regnes som vellykkede, har jordbruksarealet i det større London-området gått ned med 70 prosent sammenlignet med før det grønne beltet ble innført i 1947 (Gant et al. 2011). Perrin (2013) fant at en karismatisk ordfører med engasjement for lokalt landbruk var avgjørende for vernet i Provence i Frankrike, noe som kan gjøre vernet sårbart. EØS-landet Sveits har siden 1970 hatt en sentral

10 arealplan som har satt grenser for byutvikling, noe som har vernet jord i byenes randsoner (Gennaio et al. 2009).

Jeg har funnet lite forskning på makt i jordvernprosesser, men generelt ser private interesser ut til å ha fått større innflytelse i planprosesser i flere EU-land (Oliveira og Hersperger 2018). Johansen og Chandler (2015) identifiserte mikropraksiser i planlegging som gjør prosessen sårbar for at de med en klar strategi og som allerede innehar en mektig posisjon, vinner fram på bekostning av andre alternativer. Richardson og Jensen (2003) viste hvordan policydiskursen om mobilitet i EU muliggjorde enkelte arealhandlinger, mens den marginaliserte andre. En studie fra Danmark fant imidlertid at motstridende interesser kan få innflytelse hvis de organiserer seg på en god måte (Pedersen 2010).

USA var tidlig ute med å gi oppmerksomhet til bevaring av jordressursen i statsapparatet, og måten vernet her organiseres som en kombinasjon av statlig og markedsbaserte ordninger, gjør det verdt å vie oppmerksomhet til både nåtidens og det historiske jordvernet i USA. «Nasjonen som ødelegger sin jord, ødelegger seg selv», sa Franklin D. Roosevelt i 1937 (Roosevelt 1937). Foranledningen til dette, var den massive miljøkrisen kjent som The Dust Bowl som raste i Texas, Oklahoma og deler av New Mexico, Colorado og Kansas gjennom hele 1930-tallet. En kombinasjon av tørke og dårlige jordbrukspraksiser forårsaket en rekke sandstormer som tok liv og ødela mulighetene for matproduksjon (Schubert et al. 2004). Lærdommen var at enkeltpraksiser med ensidig fokus på produktivitet, kunne føre til at totalresultatet ble katastrofalt for fellesskapet. Dette førte til en erkjennelse av at myndighetene måtte ta en rolle for å sikre jord som fellesressurs (Lehman 1995). Å hindre at jord blir bygd ned til fordel for andre formål, innebærer et inngrep i eiendomsmarkedet (Nelson 1990). Det offentlige startet å kjøpe ut den dårligste landbruksjorda for at den skulle få hvile og bli sunn igjen. Tiårene etter andre verdenskrig var preget av stort produktivitetsfokus i landbruket. Jordvernspørsmålet ble ikke sentralt igjen før på 1970-tallet, som en del av et større miljøengasjement med søkelys på klodens begrensede ressurser. I USA var matjord som knapp ressurs implisitt i all kritikk av det eksisterende landbrukssystemet, og diskusjonen om hvordan brødfø en voksende befolkning og en ny interesse for småskala landbruk, løftet fram sosiale og økologiske verdier (Lehman 1995).

USA har i dag flere ulike typer offentlige og markedsbaserte initiativer for bevaring av jord. Det eksisterer derfor også mye forskning som vurderer effektiviteten og legitimiteten til de ulike ordningene, da alle 50 stater har sin unike jordvernpolitikk, og hvert fylke har mulighet

til å lage egne ordninger innenfor dette. Det føderale Conservation Reserve Program (CRP) som betaler grunneieren for å beholde et areal til landbruksformål, har vist å ha stor effekt i å bevare matjord fra byvekst (Johnson og Maxwell 2001). Et lignende prinsipp ligger i det som kalles «Conservation easements», der offentlige eller private fond kjøper rettigheten til jordbruk, og dermed forbyr annen bruk av arealet (Gustanski og Squires 2000). Dette har vist seg effektivt til å hindre boligbygging på matjord i pressområder, og særlig i tilfeller der lokalsamfunnet selv blir involvert i å peke ut områdene som skal bevares (Kaplowitz et al. 2008). Oppkjøp av vernerettigheter hevdes også å gi mer langsiktig bevaring, fordi dette ikke er avhengig av endringer i politiske lederskap (Gorsuch og Scott 2010). En kritikk er imidlertid at dette er kostbart og binder offentlige midler som kunne vært brukt på andre formål (Nixon og Newman 2016). Å betale for at et areal opprettholdes som matjord, anerkjenner uansett markedsdynamikken i byutviklingen (Pfeffer og Lapping 1994).

I Canada er arealbruk et ansvar på provinsnivå (Alterman 1997, Nixon og Newman 2016). Bare 6,5 prosent av arealet i Canada er jordbruksland, og hoveddelen av matproduksjonen finner sted i et belte nær den amerikanske grensen, som også opplever det høyeste befolkningspresset (MacDonald og Keil 2012). I dette området finner vi et eksempel som regnes som vellykket vern av jord, nemlig eksempelet Greenbelt fra Ontario, som også er case i denne avhandlingen. Greenbelt, verdens største permanent bevarte grønne belte, er vedtatt i en egen lov på provinsnivå i Ontario (Greenbelt Act 2005). Den forplikter derfor alle kommunene til å verne arealet innenfor Greenbelt i sine planer. Vernet kombinerer landskapsvern, vassdragsvern, tradisjonelt naturvern og jordvern, men motivasjonen for vernet var å begrense byområdenes romlige spredning (Carter-Whitney 2010). Greenbelt har også har vist seg å tåle endringer i politisk lederskap, men likevel kritiseres politikken for romantisering av landbruksnæringa (Marr et al. 2016) og bevisst abstraksjon for å skjule konflikter (Cadieux et al. 2013).

Det siste tiåret har den kinesiske jordvernsituasjonen blitt satt på dagsorden med flere studier av måten myndighetene flytter bønder med tvang for å utvide de urbane områdene. Kina er et spesielt tilfelle i jordforvaltning, fordi hele landet eies av staten. Kina praktiserer også sterk sentralisert planlegging. Som et av de raskeste urbaniserende landene på jorden, opplever Kina at landets kultiverte areal krymper raskt (Jiang og Seto 2013). Antall landløse bønder forventes å nå 100 millioner innen 2020 (Hui et al. 2013). Landet har innført en rekke rettslige tiltak for å beskytte jordbruksland, med liten suksess (Chen 2007, Lichtenberg og Ding 2008). Formell regulering av jordbruksomregning skjer gjennom Land Use Master Plan

og den årlige arealplanen, men siden etterspørselen etter land er så ekstrem, blomstrer et stort ulovlig marked. Loven som styrer arealbruk er også funnet å være inkonsekvent og forårsaker massive konflikter (Hui og Bao 2013), selv om en casestudie av Huangmei County viser at bevaringspolitikken for matjord har hatt en viss innvirkning på å bremse byenes romlige spredning (He et al. 2013).

Kan så denne litteraturen si oss noe om hva som gir gode vilkår for jordvern? Flere studier foreslår å utvide jordverndebatten fra jordressursen, til det større matsystemet for å sikre gjennomslag og legitimitet (Morgan 2009, Paül og McKenzie 2013, Perrin 2013, Sonnino 2009). Jordvern har flere steder med suksess blitt knyttet til mål om å begrense byenes romlige spredning og bevare naturområder som del av såkalte Grønne belter (Bengston et al. 2004, Cadieux et al. 2013, Daniels 2010, MacDonald og Keil 2012, Marr et al. 2016), men også til matsikkerhet og miljø (Nickerson og Hellerstein 2003). Viktige faktorer i vellykkede verneprosesser har vært medvirkning fra innbyggerne (Koontz 2003, Korferman og Koontz 2003) og en reell inkludering av ulike interessegrupper (Androkovich 2013, Bengston et al. 2004, Darly og Torres 2013, Kerselaers et al. 2013, Westphal 2001). En kritisk faktor er imidlertid endringer i det politiske klimaet (Han og Go 2019).

1.3. Nasjonal faglig debatt Styring av jordressursen gjennom jordvern er i Norge definert som et statlig ansvar, med kommunene som lokale forvaltere av målet (Skog et.al 2018). Slik er det et eksempel på hvordan fordelingen av myndighet og oppgaver er organisert som et flernivådemokrati (Reitan et al. 2012a). Fra slutten av 1980-årene har markedstenkning inspirert hvordan den norske staten bør styres, noe som har fått stor betydning også for forvaltningspraksisene. Ideen om nyliberalismen innebærer organisering av statlige tjenester etter markedets logikk, sammen med sterk og sentralisert kontroll (Mydske et al. 2007). Disse ideene har til tross for en hensikt om forenkling, også blitt kritisert for å føre til økt kompleksitet i offentlig forvaltning, der vertikal og horisontal spesialisering i organiseringen, kombineres med stor variasjon i uformelle kulturelle normer og verdier (Christensen og Lægreid 2001, 2011). Fragmenteringen av staten og mangel på koordinerende mekanismer ble pekt på som en av de mest sentrale utfordringene i den siste makt- og demokratiutredningen (NOU 2003:19). Dette kan sees på både som en utfordring for styring mot spesifikke mål, men også som en demokratisk utfordring. Jordvern møter denne styringsutfordringen i planprosesser der lokalpolitikere må avveie mellom ulike samfunnsformål. En tendens er at lokalpolitikere har fokusert mest på økonomisk vekst og utvikling lokalt, mens statlige og regionale myndigheter

har stått for verneperspektivet, blant annet gjennom innsigelsesinstituttet (Saglie et al 2006, Slätmo 2014, Reitan et al. 2012b).

Viktig for jordvernet, er hvordan utbygging av boligområder i stor grad har blitt privatisert til markedet i privat-offentlige samarbeid. Det eksisterer en felles interesse mellom kommuner og utbyggere av at utbyggere tar kostnaden for å utarbeide reguleringsplaner, mot at de får innvirkning på utformingen (Falleth og Saglie 2012b). Dette har gitt utbyggere mer makt i planprosesser (Fallet et al. 2010), og beslutningsprosessen om jordvern har blitt mindre transparent (Slätmo 2014). En annen del av litteraturen har identifisert drivkrefter på samfunnsnivå som fører til nedbygging av matjord. Et skifte er en endring fra et sterkt fokus på jorda som næringsressurs, til fokus på landbruk som et kollektivt gode (Falleth og Saglie 2007, Falleth 2011, Saglie et al. 2006,), noe som også har vært viktig historisk (Jones 1992). Økonomiske drivkrefter har blitt ansett som den viktigste driveren for nedbygging, mens teknologisk utvikling og kultur har blitt pekt på som viktige indirekte årsaker (Fystro et al. 2010). Lokalisering, aktivitet og økonomisk verdi av matjorda anses som viktige drivkrefter på gårdsnivå (Slätmo 2014). Nylige studier av Skog (2018), Hamre (2017) og Hanssen med flere (2018), finner at det er i de lokalpolitiske prioriteringene at kampene om jordvern utkjempes, hvor ulike interesser påvirke prioriteringene. Her konkurrerer bærekraftsdiskurser med diskurser om den private eiendomsretten, samt med vekstdiskurser som vektlegger behovet for mer areal til byvekst (Falleth og Saglie 2007).

Tord Larsen og Emil Røyrvik (2017) har stilt måling som en samfunnsdiagnose på vår tid. Målepraksisene kan ha oppstått fordi ansvar har blitt delegert nedover, samtidig som kontrollmekanismene har blitt sentralisert og dermed må skje indirekte (Christensen og Lægreid 2001). I sektorer med klart definerte tjenester, innrettes systemet mot måling av tilbudet til brukere (Miller 1992). Tallteknologier for måling av forurensning og utslipp har fått en stadig mer sentral plass også i norsk miljøpolitikk, ved at den gjør naturen håndterlig og sammenlignbar (Asdal 2011). Særlig målet om utslippsreduksjon sammen med ideen om den kompakte byen, er identifisert som en sterk driver i byutvikling (Hanssen et al. 2015). I følge Eva Fallet og Inger-Lise Saglie (2012c), preges norsk planlegging av en spenning mellom en prosessdiskurs med fokus på medvirkning, og en resultatdiskurs, med fokus på effektivitet og kostnader (Fallet og Saglie 2012c). I tråd med markedsorienteringen i offentlig forvaltning, har planleggingen endret seg fra styring, til en instrumentell rasjonell planleggingsmodell (Falleth og Saglie 2012b). Det liberaliserte plansystemet er i større grad

enn før avhengig av å legitimere planprosessen gjennom samarbeid og forankring for å opprettholde tillit til systemet (Amdam 2012).

Arealplaner består av mange målkonflikter, og de ulike innrammingene som planleggere bruker, kan få stor betydning for utfallet av planen (Tennøy 2010), som måten fortetting defineres på (Næss et al. 2013). Diskursive virkemidler fra arkitektfagets ekspertsystem ble benyttet for å skape oppslutning om høyhus i Oslo (Skogheim og Røe 2003). Den hegemoniske posisjonen til veiutbygging i diskursen, kan også gjøre det vanskelig å nå klimamål (Tennøy 2016), eller politikeres opplevelse av at de er mer i kontakt med den praktiske virkeligheten og sunn fornuft, kan gjøre at de velger å se bort fra planleggernes kunnskap (Øksenholt og Tennøy 2018).

1.4. Min tilnærming Min sosiologiske inngang bygger på den forskningen som er beskrevet i kapittel 1.2. og 1.3, men utfyller den i hvordan jeg studerer jordvernet som sosial handling, og da mer spesifikt dets diskursive vilkår og meningsskaping. Politikken om matjorda byr på utfordringer i møtet mellom sektorer, fag og politiske nivå. Kommunene skal for eksempel være pådriver for næringsutvikling, arbeidsplasser og befolkningsutvikling, mens staten skal ivareta de langsiktige og mer overordnede perspektivene og fellesverdiene. Det sosiologiske fenomenet jeg er interessert i, er vilkårene for jordvernpolitikken, og hvordan definisjonskampen for politikken utspiller seg i kunnskap og det språklige. Den overordnede problemstillingen for avhandlingen er:

Hva er jordvernets vilkår i Norge i dag?

I mye av litteraturen er jordvern et økologisk, økonomisk eller teknisk spørsmål, med plansystemet i fokus. Eksisterende litteratur har mye fokus på institusjoner, regelverk og lover, eller søker å identifisere sammenhenger. Holdninger og interesser er ofte en forklaring på politikernes valg, men som ikke sier mye mer (Hanssen et al. 2018, Nixon og Newman 2016). Jeg ønsker å gå dypere inn i meningsskapingen for å søke å forstå hvorfor aktører handler som de gjør i saker som handler om jordvern. Jeg studerer den faktiske praksisen, og både det som tas for gitt, og kanskje særlig det som gjerne ikke sies høyt.

Hvilken mening skapes om jordvern av ulike aktører, og hvilken rolle spiller denne meningsskapingen?

Avhandlingens teoretiske utgangspunkt er diskurser forstått som førende tenkemåter (Foucault 1972, 1978, 1981, 2002). I dette perspektivet er kunnskapsproduksjon nært knyttet til makt. Konseptet rasjonalisering undersøker hvordan aktører søker å få gjennom sin vilje, ved å søke å gripe diskursen og påvirke meningsskaping (Flyvbjerg 1991). Underproblemstilling to undersøker disse prosessene gjennom å spørre:

Hvordan rasjonaliseres nedbygging, og hvilke diskurser kan identifiseres som muliggjør dette?

2. Teoretisk rammeverk: situasjoner, diskurser og mening Dette kapittelet vil presentere det teoretiske rammeverket for avhandlingen. Teorien kan sees på som verktøyet som jeg som forsker har brukt for å få kunnskap om jordvernets vilkår. Jeg er interessert i både førende tankestrømninger, altså diskurser, og i mening og forståelser hos menneskene i jordvernsituasjonene. Derfor valgte jeg metodologien situasjonsanalyse (SA) utarbeidet av Adele Clarke (2005), som kombinerer disse to ståstedene, som avhandlingens sentrale forskningsstrategi. Særlig har jeg utforsket forholdet mellom meningssøkende og meningsskapende aktører (Berger og Luckmann 1967), og strukturerende diskurser (Foucault 1972, 1981, 2002).

Jeg har hatt ønske om å utforske denne sosiale jordvernvirkeligheten relativt bredt, og samtidig gå i dybden. Jeg har ønsket å ha mest mulig åpenhet for empirien, men jeg har hatt teoretiske verktøy med meg gjennom hele prosessen. Disse verktøyene som den teoretiske inngangen er, har utviklet seg underveis i prosjektet. De teoretiske verktøyene har gitt meg mulighet til å se jordvern på ulike måter. Teoritradisjonene tilbyr en arbeidsdeling ved å fange opp ulike sider ved den sosiale virkeligheten. Metodologien og teoritradisjonene utfyller hverandre i å gi en bredere forståelse for jordvern enn jeg ville fått hvis jeg bare hadde anvendt én av dem. Jeg analyserer både jordvernkunnskap i diskurser på samfunnsnivå, og aktørers erfaringer.

Å kombinere inspirasjon fra flere teoritradisjoner, er mer utfordrende enn å bare følge konvensjonene til én enkelt teori. Det kreves en reflektert tilnærming til teoriene og bruken av dem. Særlig viktig er det at tradisjonene er ontologisk kompatible, altså at de deler syn på hvilke typer enheter det er som eksisterer i verden (Strydom og Delanti 2003). De tradisjonene jeg bruker som rammeverk, situasjonsanalyse, diskursanalyse og sosialkonstruksjonisme, har alle en konstruktivistisk ontologi, med et syn på at verden oppleves ulikt av ulike mennesker, alt etter deres ståsted og situasjon. Denne ontologien får føringer for epistemologien, altså synet på hvilken kunnskap vi kan ha om verden (Benton og Craib 2001). Ontologien om forskjellighet, fører til et syn om at ulike subjektposisjoner fremmer ulik og unik kunnskap. Kunnskap oppfattes som situert, spesifikk, fragmentert, og som noe som avhenger av tid og sted. Troen på å finne én sannhet som er gyldig overalt, blir derfor umulig i dette perspektivet. Å bedømme gyldigheten av ulike kunnskapspåstander ved å teste dem mot hverandre, gir heller ikke mening. En viktig oppgave for forskningen og

17 metodologiens rettesnor, blir derfor å identifisere ulike sannhetspåstander. Dette innebærer imidlertid også en anerkjennelse av forskningens begrensning i å finne sannheten.

Videre i dette kapittelet vil jeg først presentere situasjonsanalysen og diskutere kompatibilitet med de to teoritradisjonene jeg anvender. Deretter viser jeg jeg hvordan jeg tolker og bruker diskursanalyse for å analysere jordvernets førende tankestrømninger, før jeg viser hvordan også det fortolkende paradigmet har vært nyttig for å lære mer om jordvernets opplevde problemstillinger. Avslutningsvis plasserer jeg det teoretiske rammeverket i det vitenskapsteoretiske landskapet.

2.1. Situasjonsanalyse som metodologi og forskningsstrategi Situasjonsanalyse (forkortet heretter til SA) er en teoretisk fundert metodologi for å designe studier og analysere kvalitative data med situasjonen som det analytiske utgangspunktet. SA kan karakteriseres som en epistemologisk hybrid (Mathar 2008), ved at den søker å inkludere både meningsforklaringer og diskursperspektiver, samtidig som systematisk kartlegging av empiriske data er sentralt for analysen.

Mitt valg av denne metodologien, gir føringer for hvilke case som studeres, metoder for å samle data og for analysen av dataene. Situasjonen er den sentrale analyseenheten i SA. Situasjoner kan defineres som spesifikke konfigurasjoner av vilkår som er unike til akkurat denne situasjonen betinget av tid, geografi, interaksjoner og annet (Clarke et al. 2018:49). Alle elementene i situasjonen anses å inneha agency2. SA anerkjenner sosialt konstituerte aktører, samtidig som den også anerkjenner diskurser. Slik er metodologien ontologisk kompatibel med det teoretiske rammeverket for øvrig. Et hovedpoeng hos Clarke, er at situasjonen er noe mer, og har andre egenskaper, enn summen av de individuelle aktørene og gruppene. Elementene i situasjonen konstituerer altså hverandre. Mennesker anses ikke å handle bare i relasjon til enkeltmennesker, -saker eller -objekter, men i relasjon til, og som del av, en helhet. I situasjonene finner vi ikke bare mennesker og steder, men også kollektiver, institusjoner, diskurser, praksiser og materialitet (Clarke et al. 2018).

2 Agency kan defineres som aktørers kapasitet til villet handling (Emirbayer og Mische 1998) 18

Clarke utarbeidet situasjonsbegrepet inspirert av sentrale teoretikere innenfor fortolkende sosiologi3, med ståsted i tradisjonen Grounded theory (Glaser og Strauss 2009, Strauss og Corbin 1990). For min avhandling blir det særlig relevant å definere hvordan SA skiller seg ontologisk fra Grounded theory, fordi det er disse forskjellene som slik jeg ser det, gjør at metodologien er kompatibel med diskursanalyse. Grounded theory kan nemlig anses som en form for empirisme, der teorifri utforsking av den sosiale virkeligheten er idealet. Fokuset på individers erfaringer gjør at mange i et fortolkende paradigme anvender metodologien, men den anvendes også av forskere med en positivistisk ontologi i synet på virkeligheten (Charmaz 1995). Det kan det virke vanskelig å kombinere dette med diskursanalysens relativistiske ståsted. Clarke sitt mål har vært å kombinere en systematisk tilnærming nært festet i den empiriske virkeligheten, med den postmoderne kritikken sin framheving av det komplekse og fragmenterte.

De ulike vitenskapsteoretiske innretningene mellom Grounded theory og SA, vises i ulik «konseptuell infrastruktur» og ulike «veiledende metaforer» (Clarke et al. 2018:xxiv). I stedet for å søke definitive konsepter, som beskriver fellesnevnere i hva forskerne ser i datamaterialet4, søker SA å utvikle sensitiviserende konsepter, analyser og teorier, som beskriver hvor forskerne kan se, og hva forskerne kan se etter, med mål om å få fram kompleksitet (Clarke et al. 2018:55). Clarke ønsket å få fram det som er komplekst, delvis og kanskje rotete, fordi virkeligheten er alt dette. Clarke ønsket å inkludere analytiske perspektiver som gikk utover individenes subjektive forståelser, og særlig innsiktene fra Michel Foucault sitt arbeid om makt og kunnskap.

2.2. Diskurser Begrepet diskursanalyse brukes om mange former for analyse av språklig sosialt liv. Diskursanalyse kan være analyse av språkbruk på et lingvistisk nivå, eller det kan være analyse av meningssystemer og språkbruk som samfunnsmessig fenomen. Jeg henter min inspirasjon fra den siste tradisjonen.

3 Særlig henter hun inspirasjon fra Thomas-teoremet (Thomas og Thomas 1928) om at hvis en situasjon oppfattes som virkelig, blir den virkelig i sine konsekvenser. I tillegg begrepene situert handling (Mills 1940), situert fortolkning (Denzin 1989), og situert kunnskap (Haraway 1991). 4 Grounded theory har grunnleggende sosiale prosesser som sentral analyseenhet 19

Å analysere diskurser innebærer noen grunnleggende antagelser om verden. Diskursbegrepet leder forskerblikket mot visse typer hendelser og handlinger i den sosiale virkeligheten, nemlig tankesystemer. Diskurs betegner bestemte måter å snakke om og forstå verden på (Jørgensen og Phillips 1999). Idéhistorikeren Michel Foucault regnes som opphavsmannen til diskurstradisjonen5. Foucault beskrev diskurs som utsagnssystemer som konstituerer virkeligheten på bestemte måter, og som former menneskers fortolkning og forståelse (Foucault 1981). Slik utgjør diskurser meningssystemer som angir hvilke kategorier som er i verden, og dermed hva som oppfattes som selvsagt og objektivt (Foucault 1972). Meningssystemene angir posisjoner det er mulig å tale fra, og de bestemmer regler for begrepsproduksjon. Framveksten av kunnskap om jordvern kan studeres som del av større strømninger, der ulike diskurser preger ulike arenaer, med sine begreper og kategorier. Dette skaper hva matjorda betraktes som og hva den ikke betraktes som. Diskursene utgjør kunnskapsregimer, som kan defineres som komplekse sosio-historiske konstellasjoner av mening. Hva som karakteriserer de diskursive verdenene mennesker handler i, får konsekvenser for opplevd handlingsrom. Diskurser muliggjør og begrenser hva som kan sies, hvem som kan si hva og hvor og når ting kan sies.

Diskursbegrepet har hjulpet meg å få øye på hvordan mer overordnede, førende tankestrømninger kan manifestere seg i situasjonen jeg har studert, som markedsprinsipper og økonomi, teknokrati, planfaglig språk og objektivering av tallmål. Diskurs er innvevd i, men også skapt av institusjoner og praksiser (Foucault 1981). Diskursene former også hvordan problemer gjøres styrbare for forvaltningen og hvilke valgmuligheter som framstår som mulige.

2.2.1. Makt og sannhet Når jeg har beskrevet hvordan diskurser konstituerer et objekt som jordvernet, handler dette implisitt om makt. I Foucaults perspektiv er diskurser og maktrelasjoner innvevd i hverandre. Diskurser former maktrelasjoner, som igjen påvirker og former diskurser.

Sentralt i analyser av diskursiv makt, er troen på og søken etter sannhet. I dette perspektivet konstitueres makt gjennom aksepterte former for kunnskap og sannhet (Foucault 1972). Hva som regnes som sannhet, vil alltid være et produkt av tiden og relasjonene den er produsert innenfor, men dette er usynlig. Sannheten framstår som å ikke ha noe opphav, som at den

5 Min måte å anvende Foucault på er pragmatisk, da jeg primært bruker perspektivet hans til å se empirien. Studier og tolkninger av utviklingen av Michel Foucault sitt forfatterskap er nærmest blitt en egen tradisjon, og jeg prøver ikke å anvende Foucault på en stringent måte i dialog med denne litteraturen her. 20

kommer fra ingenting. Slik har sannheten makt. En sannhet blir tatt for gitt og trenger ikke å begrunnes. Diskursene påvirker individenes syn på seg selv i verden. Diskursen er på denne måten strukturerende i hvordan den iscenesetter utsagn og praksiser. Diskursene kan på denne måten arte seg som sosiale strukturer som bidrar til å begrense og muliggjøre ulike jordvernhandlinger. Hegemoniske diskurser kan ha innebygde skjevheter og skjulte effekter. Diskursene skapes og befestes gjennom hverdagspraksiser, som f.eks. styring etter tallmål i offentlig forvaltning. Den kan også pasifisere og usynliggjøre visse posisjoner. Diskurser selvfølgeliggjør visse måter å tolke verden på. Diskursene privilegerer visse kunnskaper som sannhet, mens andre avfeies som irrasjonelle. Stilltiende kunnskap forkledd som sannheten utgjør slik mulighetsvilkårene for utsagn og handling. Dette er altså en implisitt og skjult form for makt.

Det er i Foucaults perspektiv ikke mulig å skille mellom kunnskap og makt, som sammen utgjør en produktiv kraft som skaper virkelighet (Foucault 1978). Makten kommer fra overalt, og finnes overalt. Sann kunnskap kan ikke oppnås ved å fjerne makt, makt vil alltid eksistere. Makt og kunnskap konstruerer hverandre. Kampen om sannheten kan i dette perspektivet utgjøre jordvernets vilkår. Implisitt er dette makt, for eksempel hva som gjøres til utfordringer som politikken må løse, men også hva som ikke gjøres til utfordringer. Diskurser fungerer som handlingsbetingelser. Strukturerende diskurser utgjør makt, men også aktører privilegeres av diskursene, ved at diskursen tilbyr posisjoner de kan snakke fra.

Denne diskursive definisjonen av makt, er en kontrast til en mer direkte form for makt. Den åpne formen for maktbruk kan knyttes til Max Webers klassiske definisjon av makt som: «ett eller flere menneskers sjanse til å sette gjennom sin vilje i det sosiale samkvem, og det selv om andre deltakere i det kollektive liv skulle gjøre motstand» (Weber 1971:53, som sitert i Engelstad 2005:19). Dette samsvarer med det Lukes (1974) kaller maktens første ansikt, som er en direkte og synlig form for makt, der makt er noe en aktør kan besitte. Dette perspektivet på makt innebærer at alle aktørene er klar over at det foregår en interessekamp, og at makten forvrenger den sanne kunnskapen. Foucaults syn på makt, henger sammen med hans ontologi – hans skille mellom jeg-et og verden. Foucaults påstand er at det ikke er mulig å skille mellom vår væren i verden, og vår forståelse av verden. Foucault beskriver en radikal subjektivisme, der virkeligheten avhenger av individers bevissthet om den.

I prosjektet mitt, ønsker jeg samtidig som jeg anerkjenner diskursers strukturerende virkninger, også å etablere jordvernet ut fra aktørenes ståsted, hvor diskurser skapes og

vedlikeholdes av meningsskapende aktører. Dette gjør jeg både ved å studere aktørers mening og erfaringer, slik jeg skal beskrive nærmere i kapittel 2.3., men også ved å anvende begrepet rasjonalisering fra diskurstradisjonen.

2.2.2. Rasjonalisering – aktører som søker å gripe diskursen Begrepet rasjonalisering er inspirert av Foucaults arbeider om Governmentality, som kan oversettes til styringsrasjonalitet (Foucault 2002). Her fremstår ikke diskursene like determinerende for individenes handlinger. Hvis Foucault i sine tidligere arbeider «kappet hodet av kongen», ved å vise hvordan makt ikke er noe enkeltaktører besitter men i stedet finnes overalt og er noe som karakteriserer relasjoner, løfter i dette arbeidet noen hoder opp på aktørene igjen. I Foucaults arbeid var det staten som utøvde makt over individene, mens jeg vil søke å vise hvordan også andre aktører, via statens og hegemoniske diskurser, kan utøve makt. I politikken kan det å søke å gripe diskursen, være selve målet.

Konseptet rasjonalisering betegner språklige prosesser av kunnskapsproduksjon (Foucault 2002, Flyvbjerg 1991). Rasjonalisering handler om hvordan det i tillegg til politikken om saken, foregår en underliggende politikk for å kontrollere diskursen (Richardson 1996). Det handler om å få det subjektive og påvirkede, til å framstå som objektivt og udiskutabelt. Flyvbjerg (1991) viste hvordan dette skjedde i praksis i Aalborgplanen. Den kunnskapen som lå til grunn for vedtaket, var sterkt påvirket av aktører med egeninteresser. De som hadde interesse av å fremme det lokale næringslivet, ikledde seg et motiv om å bedre forholdene for kollektivtransport, som sammen med bevisst manipulasjon av statistikk, fikk dette store konsekvenser for planvedtaket.

Hvis diskursiv makt brukes med intensjon å få gjennomslag for en sak, er målet med maktbruken å lykkes med å definere et ståsted som sant og udiskutabelt (Foucault 1972). Maktdefinisjonen i tråd med diskursiv makt, anser at det er først ved å påvirke forståelser og framstillingsmåter at man kan endre aktørers handlinger. Et viktig poeng hos Flyvbjerg, er at styring gjennom planer oppfattes som noe kontrollert, rasjonelt, teknisk og demokratisk, og at det er i de mektiges interesse at denne oppfatningen opprettholdes (Flyvbjerg 1991). Dermed skjules makten. Slik er “rasjonalisering presentert som rasjonalitet en hovedstrategi i maktens rasjonalitet”. (Flyvbjerg 1991:337). Den som forvalter kunnskap, har makt. Det er språket som er kunnskapens middel, og det er i språket rasjonaliseringen kan manipulere, redusere alternativer og tilsløre subjektivitet. I tråd med et vitensosiologiske perspektiv, handler

rasjonalisering om å påvirke forståelsene folk har av et spørsmål, noe som igjen påvirker handlingene. Det språklige er sentralt i en slik rasjonalisering eller virkelighetskonstruksjon, samtidig som institusjonene har makt i seg selv. Diskursene åpner for at maktaktører kan få innflytelse ved å levere kunnskap som både anerkjenner situasjonen til aktørene som skal ta beslutningene i planprosessene, og hegemoniske diskurser.

2.3. Meningsskapende og meningssøkende aktører

For å studere den situerte virkelighetsforståelsen til de som skal ta beslutningene om jorda, de som søker å påvirke beslutningene, og de som søker å forvalte statens styringsredskap, anvender jeg et sosialkonstruksjonistisk perspektiv (Berger og Luckmann 1967). Her blir menneskers opplevelse av jordvernsituasjonen sett fra deres ståsted gjenstand for undersøkelse. Dette perspektivet bidrar med fokus på aktører, og målet med forskningen er å forstå aktørenes fortolkning og erfaring av virkeligheten. Den sosiale konstruksjonen av virkeligheten er pågående prosesser i kontinuerlig endring, og hva som er implisitt i interaksjon mellom aktører i sine situasjoner, viser hva som er institusjonalisert.

Dette er ikke det samme som å forfekte at absolutt sannhet er å finne hos aktørene. Jeg er interessert i at måten menneskene reflekterer om sin sannhet og den situasjonen de er en del av, kan si oss noe om opplevde mulighetsbetingelser og tatt-for-gittheter.

Begrepet kunnskap er sentralt for det epistemologiske slektskapet mellom diskursanalyse og sosialkonstruksjonismen. Berger og Luckmann (1967) definerer kunnskap som det som anerkjennes som kunnskap i og av samfunnet. Objektivert mening i sosialkontruksjonismens begrepsapparat, betegner noe lignende som Foucaults vektlegging av styring gjennom individenes egne sannheter (Foucault 1972). I den sosialkonstruksjonistiske tradisjonen vektlegges i større grad hvordan aktører i sin situasjon både fortolker virkeligheten, men også produserer virkelighet.

2.3.1. Fortellinger

For å analysere hvordan erfaringer gis mening til i form av historier som grupper forteller om seg selv og andre, er det nyttig å bruke begrepet fortelling.6

6 Jeg anvender begrepet fortelling, men gjennomfører ikke en narrativ analyse, som er en egen analysemetode i kvalitativ forskning. 23

En fortelling kan defineres som en fortalt eller skrevet tekst som gir mening til hendelser (Czarniawska 2004). Fortellinger kan spille en rolle i meningsskapende prosesser på sosiale arenaer, som i et bystyre, ved å ordne elementene i virkeligheten i en dramaturgisk struktur. Fortellingen viser hvordan ulike erfaringer veves sammen. Slik sett er den fortolkende tradisjonens vektlegging av erfaringer sentral for bruk av dette analysebegrepet. Fortellingen kjennetegnes ved at aktører innehar ulike roller opp imot et problem som skal overkommes. Sentralt i fortellingen er tiden, der noe haster, noe har ikke blitt gjort noe med. Alle fortidige hendelser kan potensielt brukes i fortellingen. Interessant å se for eksempel hvilke historiske hendelser som velges ut til å inneha en rolle i fortellingen, og på hvilke måter hendelser framstilles. På samme måte konstrueres utfordringene samfunnet må løse i framtiden, og hvor mye noe haster. Ved å benytte fortelling som analogi, kan rasjonalisering sees på som en kamp om å definere selve plottet i handlingen (Hajer 2005, 2009).

Begrepet fortelling får slik fram andre sider ved den språklige meningskonstruksjonen. Diskurser befinner seg på et mer overordnet nivå om hva som former hva som framstår som mulig å tenke og si, men kan likevel spille en rolle i fortellinger, og i hvilke fortellinger som er mulig å fortelle. Ved å studere materialet med fortelling som briller, framstod klimagassutslipp og det å framstille bygging på matjorda som fortetting som sentralt i fortellingen. Klimagassutslipp og boligpriser som problemer, der boliger på matjorda var løsningen. Begrepet ble nyttig for å kunne analysere matjorda som en implisert, ikke- menneskelig aktør (Clarke 2005). Hvordan matjord ble usynliggjort som naturressurs i klimafortellingen, men ble framstilt som ledig areal for klimavennlig byvekst.

2.4. Vitenskapsteoretisk plassering

Epistemologi handler om synet på hvordan det er mulig å få kunnskap om verden, og hvilke kriterier som skiller forskningsbasert kunnskap, fra annen kunnskap (Benton og Craib 2001). Situasjonsanalysen har vært inspirasjonen for hvordan jeg har studert jordvernet som situert, med den empirien jeg har funnet i analysen av materialet som viktig. Jeg bruker det sosiologiske begrepsapparatet i kontinuerlig dialog med empirien noe som, plasserer meg i en pragmatisk tradisjon i sosiologien. Situasjonsanalyse anvendes for å ha en åpenhet mot datamaterialet, og i størst mulig grad unngå å bli doktrinær eller konstruere forskningsobjektet på forhånd. Det er imidlertid viktig i mitt perspektiv å anerkjenne at forskeren også er situert. Det er jeg som forsker som lager kart, og velger ut studieobjekter, og hva som skal analyseres og hvordan.

Gjennomgangen overfor har vist de ulike tradisjonenes forankring i konstruktivistisk ontologi og epistemologi. En konstruktivistisk ontologi innebærer et syn på at forskere søker å forstå meningen og ulike aktører gir til sine omgivelser, for å forstå både hvilke handlinger de gjør, men også hvilke handlinger aktører anser som mulige og riktige. Dette er ikke det samme som å si at mening forklarer alle handlinger, men at mening må studeres og anerkjennes.

En konstruktivistisk ontologi innebærer også at forskningens mål ikke er å søke etter objektiv sannhet i betydning løsninger som vil være sanne overalt. Mening og diskurser kan interagere på komplekse og ulike måter i ulike situasjoner, og ulike historiske epoker. Politiske handlinger, som jordvern eller nedbygging, forstås derfor verken som kun et produkt av individuelle aktørers mening eller av strukturelle faktorer, men som et produkt av samspillet mellom disse. Kombinasjon av disse perspektivene gjør forhåpentligvis at mer av kompleksiteten kan avdekkes.

Alle fenomener anses som sosialt konstruerte. Dette innebærer en kritisk innstilling til absolutte sannheter, og et syn på diskurser som mektige, men som også gir mulighet for at aktører kan utøve makt og påvirke diskursformasjon. Avhandlingen inntar slik et mellomståsted mellom å ha ståsted i aktørers erfaringer, og diskursers strukturer. Diskurser anses å ha kraft til å konstituere aktører, arenaer og praksiser, men også aktører som fortolker og handler basert på sin fortolkning av situasjonen har mulighet til å påvirke innenfor handlingsrommet diskursene spenner opp. Situasjonen innehar en form for kraft i seg selv, der relasjonene mellom elementene i situasjonen skaper noe som er unikt for situasjonen (Clarke et al 2018:70). Språket gjør noe, det avbilder ikke bare intensjoner eller materielle forhold. Det å lære hva elementer i verden betyr, og hvordan det er forskjellig fra andre elementer, endrer også vår måte å være i verden på (Foucault 1972).

Et sosialkonstruksjonistisk perspektiv kan kritiseres for å kun se på handling som vanemessige og ubevisst, mens diskurser kan framstå som tvingende på individene, uten anerkjennelse av at aktører også kan få noe til å skje i samfunnet. Begrepene rasjonalisering og fortelling som jeg har brukt på ulike måter i artiklene, anerkjenner begge intensjonalitet. Jeg kan derfor kanskje plasseres i Emirbayer og Mische (1998) sin kategori relasjonelt- pragmatisk syn på handling der aktører orienterer sine handlinger i sine egne sosiale univers. Dette utelukker ikke at jeg anerkjenner diskursenes potensiale til å gjøre aktørene tilnærmet blinde for strukturene, idet et argument har blitt selvfølgeliggjort (Foucault 2002).

For å få kunnskap om hvordan praktiske følger får etablerte sannheter i konkrete situasjoner, har avhandlingen en pragmatisk innretning (Strauss 1978). Dette innebærer å anerkjenne både kunnskap og diskurser, og aktørenes forståelse av virkeligheten (Berger og Luckmann, 1966). Arbeidet har slik et relativistisk utgangspunkt. Det innebærer også en anerkjennelse av at hvilken betydning et fenomen har, aldri kan fastlåses, ettersom språket hele tiden er i endring. Virkeligheten kan ikke reduseres til vår kunnskap om virkeligheten, da kunnskapen alltid vil være betinget og ufullstendig. Dette kan framstå som at alt er like sant og riktig (Hacking 1999). Hvordan kan man da kritisere undertrykking og urett, enten det utføres av grupper eller et helt system? Det kan også bli vanskelig å gi råd til politikkutforming. Diskursfokuset bidrar til å avsløre hvordan de kulturelle dimensjonene reproduserer utbyttende sosiale relasjoner, med mening og ideologi som sentrale maktmekanismer (Strydom og Delanty 2003). Avdekking av disse sentrale kulturelle mekanismene som virker i kunnskapsproduksjonen i jordvernprosesser, kan synliggjøre strukturer som vedlikeholder etablerte maktrelasjoner. Den sosiale konstruksjonen av sannhet, får konkrete sosiale konsekvenser (Burr 1995, som sitert i Jørgensen og Phillips 1999:13).

3. Metode for å studere det situerte jordvernet

Dette kapittelet tar for seg avhandlingens metode. Metode handler ifølge Gutting (2000) om systematisk framgangsmåte for vitenskap. Her vil jeg redegjøre for de valgene som er tatt underveis i forskningsprosessen, og begrunnelsene for disse valgene. Jeg har brukt Situasjonsanalyse for å studere jordvern som en kompleks situasjon som utspiller seg på flere ulike arenaer, og i ulike kilder (Clarke et al. 2015). Metodologien tilbyr en form for kartlegging som særlig appellerte til mitt ønske om å sikre en kobling mellom min sosiologiske nysgjerrighet på jordvernet, og det som ble oppfattet som problemer utenfor det akademiske feltet. Gjennom prosessen har jeg både studert datamaterialet, men jeg har også utforsket hvordan Situasjonsanalysen kan brukes for å svare på mine problemstillinger.

Litteraturstudien viste meg at byer med befolkningspress omdisponerte mest jord, og at holdninger og kultur var viktig for nedbyggingsbeslutninger (Hamre 2017, Hanssen et al. 2018, Skog 2018). Jeg ønsket derfor særlig å forstå mer av hvilke forhold som påvirket at jord ble vedtatt nedbygd som del av en kommunal arealplan. Derfor ble det hensiktsmessig med en grundig beskrivelse og analyse av forståelser og mening. Målet var også å lære noe om de dynamikkene, forståelsene eller relasjonene som jordvernbeslutningen var en del av, men ikke å predikere sammenhenger eller finne utbredelse av disse dynamikkene, noe en kvantitativ inngang hadde vært bedre egnet til. Jeg valgte derfor en kvalitativ inngang for å kunne få kunnskap om praksisene og forståelsene av og rundt jordvern.

En viktig rammebetingelse for avhandlingen, er forskningsprosjektet som doktorgradsavhandlingen er en del av. I 2012 lyste Norges forskningsråd for første gang ut midler i forskningsprogrammet SAMKUL for å få mer kunnskap om de kulturelle forutsetningene for samfunnsutviklingen. Denne utlysningen samsvarte med den interessen jeg allerede hadde for jordvern som kultur, språk og struktur. Forskningsrådet skrev i programplanen: «Makt og interesser, institusjonelle aktører, strukturer og andre kollektive størrelser, er i varierende grad innvevd i omgivelsene og i samspillet med dem. På denne måten virker de som kontekster for de kulturelle forutsetningene som skal studeres.» (Kilde: Samkul programplan 2011 – 2015)

Prosjektet FORFOOD som doktorgraden er en del av, ble til som et svar på dette, for å forske på hvordan samfunnet vårt forvalter matjordressursen. Mitt prosjekt er en selvstendig del av

forskningsprosjektet, samtidig som det har hatt stor nytte av å samarbeide med de andre forskerne i prosjektet, noe også flere av avhandlingens bidrag er et resultat av.

3.1. Jordvernets situasjoner og arenaer: analytiske kart og valg av case I Situasjonsanalysen konstrueres situasjonen empirisk. Hvor situasjonen starter og slutter, er derfor et empirisk spørsmål. Situasjonen defineres både ut fra både perspektivet til de ulike aktørene i situasjonen, og forskerens blikk. Å designe et opplegg for datainnsamling, starter alltid fra forskeren sin egen kunnskap om situasjonen (Clarke et al. 2018). Med denne inngangen antar man altså ikke at forskeren er en uvitende «tabula rasa».

En situasjon analyseres som noe mer enn aggregert fra de individuelle erfaringene til aktørene. Diskurser og relasjoner mellom elementer kan for eksempel få en unik betydning akkurat i den situasjonen som studeres. Målet er å få fram hvilke elementer som gjensidig konstituerer hverandre i en gitt situasjon, ved å analysere relasjoner, men også søke å få fram kompleksiteten i situasjonen som studeres (ibid.).

Arenakonseptet kan ifølge Situasjonsanalysen brukes for å synliggjøre ulike sosiale fellesskap der et objekt konstrueres ulikt (Clarke et al. 2018). En arena defineres som en sosial verden av delt virkelighetsoppfatning og felles engasjement for handling. Forskjellen mellom en situasjon og en arena, er at arena er mer varige konstellasjoner, mens situasjoner er mer flyktige. Arenaer brukes for å synliggjøre en felles kapasitet til å kommunisere om kompleksiteten som skiller seg tydelig ut i den delte sosiale virkeligheten. Diskurser kan derfor identifiseres som noe som skaper arenaer, og markerer grenser mellom arenaer. Sosiale arenaer produserer kunnskap og diskurser om seg selv, men også om andre arenaer.

3.1.1. Kartlegging som synliggjøring av diskurser på tvers av arenaer I SA brukes situasjonskart og arenakart som analytiske øvelser. Målet med de analytiske kartene er å dra forskningsprosessen i en mer induktiv retning, mot den empiriske virkeligheten. SA oppfordrer til å inkludere mange ulike typer kvalitative data, fordi de ulike dataene, gjerne sier ulike ting. Særlig opplevde jeg situasjonskart som nyttig i en innledende fase, for å få oversikt over feltet matjordforvaltning i Norge. De første kartene bar preg av brainstorming. De ble utført kjapt og uryddig, for å vise mangfoldet i jordvernsituasjonen slik jeg så den da, hovedsakelig gjennom kildene media og offentlige møter. Målet mitt var å inkludere alle kilder, arenaer og aktører som var relevant for jordvernsituasjonen.

Situasjonsanalyse ga en mulighet til å undersøke relasjonene mellom ulike nivåer, arenaer og aktører som på ulike måter deltar i jordvernsituasjonen. Ved å studere alle nivåene som en nedbyggingssak var innom, fikk jeg oversikt over relasjoner, diskurser, maktforhold og institusjonelle føringer. Slik endte jeg opp med å ha dypdykk i situasjonen kommuneplan Trondheim, men også gå inn i andre situasjoner. Et konkret eksempel er forståelsen av hvor ulike forståelsesrammene er mellom landbruksaktørene, naturorganisasjonene, de ansatte planleggerne og politikerne som vedtar nedbyggingen. Situasjonskartene mine ga meg oversikt over hvordan argumentasjonen i ulike tekster og på ulike arenaer refererte til hverandre. Kartene fra den historiske studien viste for eksempel hvordan argumentasjonen for jordvern har endret seg i lovverket over tid, men også hvilken argumentasjon som har vært konsistent, som det norske fokuset på jordas geografiske spredning som grunnlag for norsk landbrukspolitikk. Jeg fikk også en mer visuell oversikt over hvordan sosiale strukturer opererer som betingelser.

Figur 4: Innledende uordnet situasjonskart av jordvern i den nasjonale debatten, 2013

3.1.2. Innledende observasjon og mediekartlegging Som en innledende studie av jordverndiskursen, valgte jeg å observere på offentlige møter om jordvern. Konferansen «Kampen om plassen» ble arrangert av Trondheim kommune, Fylkesmannen i Sør-Trøndelag, Sør-Trøndelag Fylkeskommune, Sør-Trøndelag Bondelag og Trondheimsregionen. En arkitekt sa noe i sitt innlegg, som skulle vise seg å bli viktig i mine senere analyser, da han kommenterte at jordvernet forårsaket dårlig byutvikling på grunn av måten matjorda ble liggende mellom områder av boligbebyggelse: «Dagens jordvern er et

bidrag til økt byspredning. Eneboligmarkedet og rekkehus skjer utenfor Trondheim. Trondheim blir trondheimsregionen, dette er ultimat byspredning.» (Arkitekt, 14.02.2013)

Dette og andre utsagn i debatten, gjorde at jeg fikk et innblikk i forståelsene som var virksomme. Jeg dro også på landbrukspolitisk konferanse i Sandnes i regi av Fylkesmannen i Rogaland, Rogaland fylkeskommune og KS Rogaland i mars 2013, og konferansen «Truet jord» den 28. februar 2013, arrangert av Norges Bondelag. Stortingspolitiker fra Høyre Michael Tetzschner, sa dette da han skulle kommentere om jordvern:

«Det finnes mange sektorhensyn, det finnes mange andre grupper som er naturlig interessert i sitt område, sånn som dere er. Og da blir det ikke noen boligproduksjon til en akseptabel pris. Det er mulig å bevare en del matjord. Frie valg for framtidens generasjoner er viktig for meg.» (Tetzschner, 28.02.13)

Observasjon på disse arenaene ga meg en oversikt over debatten, og jeg fikk en anelse om at boliger ville bli et viktig spor. Etter å ha studert medieomtale av jordvern i ulike norske medier gjennom Retriever, (se artikkel 4), utmerket omtalen av den nye arealplanen for Trondheim seg. En grunneier ønsket å få lov til å bygge boliger på åkrene sine ved innfartsåren til byen (Adresseavisen 2011). Jeg ønsket derfor å studere det som skjedde med jordvernet i kommuneplan Trondheim nærmere. Den geografiske nærheten til casen, gjorde også at jeg hadde rik tilgang på medieomtale og annen utvikling i saken etter hvert som den utspilte seg.

3.2. Case 1: Jordvernets historiske forankring Før jeg startet med en empirisk dybdestudie av en enkeltcase som pågikk i samtiden, ønsket jeg imidlertid først å forstå hvor jordvernet har vært forankret institusjonelt, og hvordan begrunnelsen for jordvernet har endret seg over tid. Denne kunnskapen var viktig for å bidra til å forstå hva jordvern har vært. Dette gjorde jeg ved å kartlegge kritiske hendelser i jordvernhistorien, og hvordan disse ble begrunnet, ved å lete etter konfliktpunkter tilbake i tid, og beskrive hva som ble artikulert av sentrale aktører. Konkret avgrenset jeg dette til endringer i jordloven, og de faglige debattene rundt denne. Materiale her var kommentarutgaver av jordlova, stortingsmeldinger og sekundærkilder. En situasjon ble satt i sentrum, og jeg gikk tilbake i tid for å nøste i hvordan den har oppstått. Dokumentene ga tilgang til kilder som ikke er produsert med forskningen som mål, som kan fortelle noe om en gitt situasjon på et gitt tidspunkt i historien. Mitt formål var å lete etter endringene som har blitt gjort i jordloven fra 1928 og fram til i dag, samt identifisere andre kilder via

30 litteraturstudie av tidligere forskning på jordvern i Norge. Jeg startet altså med en kartlegging av det tekstlige feltet, for deretter å gå grundigere inn i noe av dataene. Jeg prøvde også å få med symbolsk mening som jeg oppdaget i dokumentene, noe som gjorde at jeg kunne sette navn på periodene etter hvilken fokus jordvernpolitikken hadde. Dette ble igjen analysert i forhold til de viktige matpolitiske begrepene matsuverenitet og matsikkerhet.

3.3. Case 2: Nedbyggingsvedtaket i Trondheim som situasjon for dybdestudie Jordvern som situasjon i kommuneplan Trondheim, handlet om to gårder som begge hadde matjord av høy kvalitet med mulighet for å dyrke korn, og på den ene også såkorn, og som derfor hadde blitt spart for byutvikling fram til nå. Begge gårdene ønsket i forbindelse med rulleringen av kommuneplanens arealdel, å utvikle boligområder på åkrene sine, og etablerte egne utbyggingsselskap. Særlig for gården Øvre Rotvoll, hadde vegutbygging ført til at jorda hadde blitt oppdelt i flere jordstykker.

Figur 4: Plassering av de to store matjordområdene som ble vedtatt nedbygd i kommuneplan Trondheim Min geografiske nærhet til saken ved å ha kontor og bolig i kommunen, gjorde at jeg fikk mulighet til å følge saken og debattene tett. Metodisk satte jeg jordvernet i kommuneplan Trondheim i sentrum, og kartla aktører, arenaer, dokumenter og beslutninger. Basert på dette identifiserte jeg dokumenter for analyse, samt aktører som har vært sentrale på ulike arenaer for intervju.

Figur 5: Arenakartlegging av jordvernprosessen i kommuneplan Trondheim med interessenter, aktører og tekster

3.4. Case 3: «Best practice»-jordvern? Toronto som kontrastcase Jeg ønsket også å studere en internasjonal kontrastcase, og det var flere grunner til dette. Jeg opplevde at praksisfeltet allerede tidlig i doktorgradsprosessen etterspurte løsninger og «best practice»-jordvern. Jeg hadde ikke noe svar på dette, men holdt øynene åpne for dette gjennom litteraturstudien min av internasjonale jordvernstudier. Tilfeldighetene ville ha det til at casen jeg oppdaget her, befant seg i Ontario, Canada. Prosjektet hadde allerede en prosjektpartner nettopp i dette området, Professor Bruce Muirhead ved Universitetet i Waterloo, og jeg hadde allerede ved søknaden til Forskningsrådet, skissert et utenlandsopphold her. Høstsemesteret 2015 tilbrakte jeg derfor fem måneder som gjesteforsker i Waterloo, Ontario. Der hadde jeg stort faglig utbytte av å ha kontorplass sammen med doktorgradsstipendiater i Waterloo Food Issues Group. Oppholdet mitt her ga meg mulighet til å fordype meg i politikken og praksisene rundt Greenbelt på nært hold. Det som var en slående kontrast til jordvernet i Norge, og som oppholdet mitt ga mulighet til å utforske, var måten Greenbelt vistes på bakken med skilting og turruter, samt nettbaserte oversikter over både gårdsutsalg, markeder og bryggeri. Det inspirerte meg til å studere hvordan vern kan forankres i materialitet og praksiser.

Figur 6: Via Greenbeltfresh.ca fant jeg Giffens gårdsutsalg i Glen Huron, Ontario, som selger frukt, bær, grønnsaker, ost, bakevarer, syltetøy og eplesider. Foto: Heidi Vinge 3.5. Case 4: Organisasjonenes diskurser, opplevd mulighetsrom og navigering for påvirkning En kronikk om jordvern med en bredde av ulike interesseorganisasjoner som forfattere, vekket interesse. Her deltok både naturorganisasjoner, utviklingsorganisasjoner, landbruksorganisasjoner og samvirkeorganisasjoner. Ut fra denne inngangen endte jeg og min kollega i FORFOOD-prosjektet Siri Øyslebø Sørensen opp med å studere forståelsene, argumentasjonene og strategiene til organisasjonene opp mot den nasjonale jordvernstrategien i Stortinget.

Jordvernet i Norge har i den perioden jeg har studert temaet, vært særlig hyppig omtalt innenfor landbruksarenaen. Jeg fikk et inntrykk av at jordvern ble omtalt som en selvsagt kampsak som ikke trengte videre forklaring eller begrunnelse for hvorfor det var viktig. Måten rettighetene til matjorda er organisert på, gjør at jorda er i privat eie, men storsamfunnet har laget ordninger for å sikre fellesskapets interesse i ressursen. Her kan det oppstå dilemmaer mellom råderett over egen eiendom og næringsvirksomhet, og restriksjoner fra statlig hold. Ville landbrukssektoren være interessert i å gi slipp på råderett for å sikre større vern? Og kunne jeg identifisere diskursen om produktivitet versus forvaltningen av

andre verdier innad i sektoren, gitt landbrukets multifunksjonelle oppdrag7, som tidvis har stått sterkt i landbrukspolitikken?

3.6. Intervju og tekster – avhandlingens datamateriale Min meningsorienterte og diskursanalytiske tilnærming beskrevet i kapittel 2, får konsekvenser for valg av forskningsmetode. Tilnærmingen innebærer å studere jordvern som et situert og relasjonelt fenomen (Clarke 2005). Jeg ønsket å få både breddekunnskap om ulike arenaer og situasjoner på jordvernfeltet, men også dybdekunnskap om fenomener som framstod som særlig interessante, og da særlig for å få tak på hvorfor de tilsynelatende gode institusjonelle ordningene Norge har for jordvern, likevel ga nedbygging i enkelte saker. Intervju er en metode som er godt egnet til å få tak både aktørers erfaringer, men også betydningen jordvern har for ulike aktører (Kvale 1997). Jeg valgte derfor å gjennomføre intervju med aktører på ulike steder i jordvernfeltet. I tillegg inkluderte jeg sentrale tekster i materialet, for å få tak på diskurser og de sentrale forestillingene (Bratberg 2014).

3.6.1. Jordvernets tekster Silverman (2011:132) oppfordrer samfunnsforskere til å i større grad studere data som ikke er produsert med forskningsprosessen som formål for å få innsikt i prosessene slik de faktisk foregår. Tekstanalyse er særlig hensiktsmessig for å få tak i retoriske virkemidler og argumentasjonsrekker (Bratberg 2014). Jeg studerte materiale rundt beslutningen om nedbygging i kommuneplan Trondheim i saksdokumenter og korrespondanse mellom etatene fra offentlige postjournaler. Saksframlegg viste hvordan aktørene legitimerer sine utsagn og sin aktivitet. I tillegg var dette rike data med mye informasjon som var lett tilgjengelige, samt at dette er eksempel på tekster som har effekter i den virkelige verden. I følge Molotch og Boden (1985), som studerte tekster i Watergate-høringene, er offentlige saksframlegg en god kilde til en bestemt type makt; nemlig «makt som evnen til å bestemme grunnlaget til interaksjonen som agendaer settes gjennom og utfall baseres på – kampen om de lingvistiske premissene som legitimiteten til utsagn dømmes etter (Molotch og Boden 1985:237).

I mange diskursanalytiske studier, blir det kun gjort analyser av én enkelt tekst. For å få fatt i hvordan diskurser eksisterte i det sosiale, ønsket jeg å studere en bredde av kilder. I casen Greenbelt, studerte jeg også saksframlegg og offentlige dokumenter, men her var det i teksten i informasjonsmaterialet og de ulike nettsidene som Greenbeltstiftelsen driver, jeg fant det jeg

7 Multifunksjonelt landbruk henspeiler på de ikke-handelsmessige faktorene som landbruket tilbyr, som matvaretrygghet, bosetting, biologisk mangfold og kulturlandskap (Almås 2002) 34

opplevde som mest interessant for å få fatt på hvordan mening ble konstruert om jordvernet her. Tekstene kan sees på som øyeblikksbilder av et fenomen på et bestemt tidspunkt (Tjora 2012), noe kanskje særlig min analyse av det historiske jordvernet, kan være et eksempel på.

Tabell 1: Sentrale dokumenter i situasjonen kommuneplan Trondheim

Dokumenttype Aktør Tittel Dato Møtereferat Bygningsrådet Saksprotokoll: Kommuneplanens arealdel 01.04.2014 2012-2024, oppdatering etter sluttbehandling Møtereferat Bygningsrådet Saksprotokoll: Kommuneplanens arealdel 26.06.2012 2012-2024, offentlig ettersyn Brev Miljødepartementet Fylkesmannens rolle I arbeidet med å sikre 20.08.2012 en tilstrekkelig boligbygging. Brev Fra Landbruks- og Trondheim kommune – Innsigelse til 19.08.2013 matdepartementet til kommuneplanens arealdel 2012-2024 Miljødepartementet Brev Fra Landbruks- og Trondheim kommune – Innsigelse til 20.11.2013 matdepartementet til kommuneplanens arealdel 2012-2024 Miljødepartementet Brev Fra Trondheim kommune – innsigelser til 20.12.2013 Miljødepartementet kommuneplanens arealdel 2012-2024 til Fylkesmannen i Sør-Trøndelag Rapport Arkitektfirma Mulighetsstudie Øvre Rotvoll 19.10.2011 Rapport Konsulentselskap Rotvoll Øvre, vurdering miljøkonsekvenser 13.06.2012

3.6.2. Jordvernets aktører For å få kunnskap om forståelser og mening, ønsket jeg å gjennomføre dybdeintervjuer for å få fatt i aktørers egne beskrivelser av situasjonen. Et viktig steg var prosessen med å velge ut informanter, noe jeg gjorde basert på kartleggingen av det empiriske feltet. Jeg identifiserte ulike posisjoner i forhold til jordvernet ved å lage posisjonskart. Da beskrev jeg de som er nærmest den materielle jorda og som opplever ansvar, de som er engasjert i jordvernet, de som har et definert ansvar for jordvernet institusjonelt, og de som har, kortsiktige og/eller langsiktige, interesser i jordvernet. Kommunen som aktør ble særlig studert på grunn av deres sentrale rolle i å utarbeide arealplaner og prioritere arealbruk for framtidige behov etter jordloven og plan- og bygningsloven. Til sammen 25 intervju ble gjort med aktører som jeg identifiserte som sentrale for jordvern på lokalt, regionalt og nasjonalt nivå. 8 Dette var aktører både i forvaltning, næringsliv og i organisasjonssfæren. De ulike intervjuene og

8 21 intervjuer i Norge og 3 intervjuer i Canada 35

informantene beskrives nærmere i de fem artiklene i avhandlingen, som kan leses i sin helhet i kapittel 7-11.

Intervjuene ble gjennomført som såkalte semi-strukturerte intervjuer, altså delvis åpne (Thagaard 1998:80). En intervjuguide var utarbeidet på forhånd, men det ble viktig å følge opp det som oppstod underveis i intervjusituasjonen. Informantenes beskrivelser av sin virkelighetsforståelse ble den viktigste kilden for undersøkelse. Dette henger sammen med avhandlingens epistemologi om at kunnskap alltid vil være situert og relativ, og at menneskenes tolkning av virkeligheten er avgjørende for handling. Intervjuene varte alle fra én til én og en halv time, og ble alle gjennomført på arbeidsplassen til intervjupersonene. Alle intervjuene ble transkribert og anonymisert.

Tabell 2: Oversikt over aktører og deres ståsted i analysen av situasjonen kommuneplan Trondheim

Aktør Rolle og rasjonalitet Standpunkt Dilemma i egeninteresse – økonomisk rasjonalitet versus Grunneier landbruksidealisme – økonomisk verdi som bolig mange ganger Bygge ned økonomisk verdi som dyrkajord Bygge boliger med økonomisk gevinst - økonomisk og enklere å bygge på matjord enn alternativene (marka utelukket, ledige Utbygger Bygge ned arealer inne i byen komplisert med mange grunneiere og naboer å forholde seg til, tidkrevende, uforutsigbart) Utrede muligheter for bydel på Rotvoll Utredningsfirma Bygge ned

Utrede muligheter for bydel på Rotvoll Arkitektfirma Bygge ned

Besørge god byutvikling, innbyggertall, miljøvennlig transport, Politikere næringslivets kår, boligpriser, attraktive boligområder Bygge ned (flertallet) Balansere interesser innen rammen av lovverk og retningslinjer Kommunens ved å bruke faglig kompetanse – basert på dette anbefale Verne planleggere områder for utbygging og områder for vern Regionale Gi råd med overblikk over regionale spørsmål Verne planleggere Fylkesmannens Påse at statlige landbruksinteresser blir fulgt i kommunene. Verne landbruksavdeling Verne (Regjeringen Landbruks og Stoltenberg) matdepartementet Fagdepartement for jordvern Bygge ned (Regjeringen Solberg) Kommunal- og Ta hensyn til helhet, veie interesser mot hverandre, besørge moderniserings- bærekraftig samfunnsutvikling Bygge ned departementet Landbruks- Fagdirektorat for jordvern Verne direktoratet

Mennesker bringer alltid en tolkning inn i sin måte å beskrive virkeligheten på (Gubrium og Koro-Ljungberg 2005). Jeg har ikke vært opptatt av å finne den ene og absolutte sannheten, men heller utforske hvilke ulike sannheter som finnes. Intervjuene ga kunnskap om forståelser og motiver hos aktørene, og hvordan de ulike kunnskapspåstandene enten får gjenklang eller avvises av de som skal ta beslutningen om jorda. Intervju med aktører ulike steder i situasjonen, ble viktig for å få kunnskap om hvordan diskurser går på tvers av tekster og felt, og hvordan de er internalisert hos ulike aktører.

3.7. Analysestrategi I tråd med Situasjonsanalysen startet jeg dataanalyse med en gang data var tilgjengelig, og gjorde analytiske notater gjennom hele forskningsprosessen. Jeg lagde mange ulike situasjonskart underveis, og opplevde at de var nyttige for å få kjennskap til materialet. Formålet var å åpne opp dataene ved å beskrive elementene i situasjonen, og relasjonene mellom dem. Spørsmålene jeg stilte til dataene var for eksempel: Hvem og hva betyr noe i situasjonen? Hvilke elementer utgjør en forskjell? (Clarke 2005, Clarke et al 2018). Ved å framheve kompleksitet, motsetninger og fragmentering, og å identifisere det partiske og det situasjonsspesifikke, søkte jeg å få øye på mening og diskurser om jordvern. Situasjonsanalysens verktøy var nyttig for å beskrive endringer, men også for å synliggjøre mening i jordvernsituasjonen på et gitt tidspunkt.

Konseptet «metning» (saturation) var en rettesnor da jeg fortsatte å samle inn og analysere data helt til jeg ikke lengre fant noe analytisk nytt i materialet (Morse 2004). Materialet fra dokumentene og intervjuene ble analysert ved at jeg lette etter tematiske koder i tekstmaterialet, lik det Tjora (2012) kaller tekstnær koding, der kodene beskrev tema i intervjutranskripsjonene og dokumentene. Framstilling av bygging på matjord som klimavennlig ble særlig en sentral kategori i Trondheimsanalysen. 9 Det ble viktig å se etter hvordan alternativer til å bygge på matjorda ble framstilt, og hvilke som ikke ble nevnt. De spørsmålene vi forskere stiller til tekster, blir ulike alt etter hva som er motivet med undersøkelsen (Becker 1998). Jeg hadde ikke en hypotese som utgangspunkt i mine analyser, men stilte rett og slett spørsmålet: hva foregår her? (Silverman 2011). Jeg ønsket å synliggjøre prosessene, aktørene, posisjonene og relasjonene, men også mening. Hva er

9 Andre kategorier var: Gårdbrukers initiativ, Jordvern som klatting, Transport, Miljøpakken, CO2-utslipp, Boligbygging hegemonisk, Byspredning som uunngåelig, Å få noe gjort, Å få sitte ved bordet når avgjørelsene tas, Kommuneøkonomi, Ikke ansvar for landbruk, Matproduksjon komplisert 37

jordvern? Hvordan virker/virker ikke jordvern? Hva virker på jordvern? Når begynte det? Hvem sier hva? Hva sies ikke? Hva legitimerer handling? Hva tas for gitt? Studien er slik deskriptiv, i at den søkte å beskrive kunnskap og mening. Figuren under viser et eksempel på hvordan jeg kartla diskursiv mening i casene Trondheim og Toronto. Den viser også hvordan Greenbelt i Toronto framstod mye rikere på mening enn verneplanen Grønn strek i Trondheim.

Figur 7: Diskurskartlegging av Greenbelt-planen i Toronto, og byplanmeldingen Grønn strek i Trondheim

De teoretiske verktøyene jeg har brukt for å se ulike sider ved jordvernet har også vært en del av min analysetrategi. Jeg har i analysen av datamaterialet vært søkende etter hvilke teoretiske verktøy det har vært som best kan hjelpe meg til å si noe mer generelt om funnene jeg har identifisert. Analytisk fokus har endret seg i løpet av forskningsprosessen, og derfor har jeg endret hvilke begrep jeg har opplevd har vært nyttige som verktøy for å forstå funnene mine. Dette vil vises i artiklene.

Da prosjektet var på idestadiet, fikk jeg små innblikk i det som for meg framstod som en polarisert jordverndebatt. Dette fikk meg til å bli nysgjerrig på forståelser og språkbruk. Etter hvert som prosjektet har gått framover, har lært mer om de ulike teoritradisjonene. Jeg har forsøkt å ha en åpenhet mot empirien og valgt teoretiske begreper som jeg har opplevd fanger de fenomenene jeg ser på en god måte. Likevel vil valg av teori alltid være preget av meg som forsker og min situasjon.

Da jeg tidlig i prosjektet lagde jeg situasjonskart over jordvernets historiske utvikling, søkte jeg å finne mening i kommenterte endringer i Jordloven og i Stortingsmeldinger. I artikkelen samtaler jeg primært med litteratur om matsikkerhet og matsuverenitet, uten å anvende disse teoretiske begrepene eksplisitt, men analysene vil likevel kunne sies å være en analyse av historiske diskurser. Da jeg begynte å skrive ut analysene fra kommuneplan Trondheim, brukte jeg tidlig begrepet fortellinger (Czarniawska 2004), mens jeg senere i prosessen fant begrepet rasjonalisering (Flyvbjerg 1991). Ved å se på materialet ved hjelp av begrepet fortelling, så jeg hvordan boligpriser og klimagassutslipp fikk en posisjon som problemene som skulle overkommes, mens nedbygging av matjord var middelet som måtte til for å løse disse. Her brukte jeg også et begrep fra Adele Clarke (2005) sin terminologi om hvordan matjorda kunne forstås som en implisert, ikke-menneskelig aktør ble usynliggjort i fortellingen.

De ulike artiklene i avhandlingen bruker videre litt ulike definisjoner av diskurs, og dette henger sammen med prosjektets utforskende innretning. I artikkel 2 definerte jeg for eksempel diskurs som meningssystemer i tråd med Foucualt (1972), samtidig som jeg prøvde ut måten Norman Fairclough (1995) har formulert sin kritiske diskursanalyse, men som ble et teoretisk perspektiv jeg endte opp med å ikke gå videre med. For artiklene 3, 4, og 5 er analysene utarbeidet delvis i samarbeid med FORFOOD-prosjektets forskerteam. Da analyserte vi dataene hver for oss, før vi satte oss sammen for å diskutere. Jeg endte opp med å skrive ut artikkel 3 helt alene, selv om min kollega Katrina Rønningen har bidratt i datainnsamling og analyse. I artikkel 4 har jeg særlig bidratt med Situasjonsanalysen som metodologisk rammeverk, mens i artikkel 5 var det min prosjektkollega Siri Øyslebø Sørensen som brakte inn det teoretiske rammeverket. Begrepene er alle ontologisk kompatible med mitt perspektiv, men artikkel 5 er likevel den artikkelen som er minst på min egen teoretiske hjemmebane.

3.8. Vurdering av dataenes kvalitet Jeg vil her bruke begrepene troverdighet, bekreftbarhet og overførbarhet (Thagaard 1998:20), som er spesielt utviklet for å vurdere datakvalitet ved bruk av kvalitative metoder. Begrepene reliabilitet, validitet og generaliserbarhet er utviklet for å vurdere datakvalitet hovedsakelig innenfor kvantitativ forskning, og er hevdet å ikke være like egnet for å vurdere studier med et vitensosiologisk ståsted slik som jeg posisjonerer meg innenfor (Guba og Lincoln 1985). Jeg vil likevel hevde at det er hensiktsmessig å vurdere potensialet for det Payne og Williams (2005) kaller konseptuell generalisering, som fanger opp spesifikke aspekter for kriteriet

overførbarhet. På samme måte inkluderer jeg begrepet validitet, da jeg mener det fanger opp et viktig aspekt som ikke inkluderes i Thaagaards kriterier, nemlig hvorvidt metoden som anvendes gir svar på det problemstillingen ønsker å belyse.

3.8.1. Troverdighet Troverdighet handler om hvorvidt datainnsamlingen er gjort på en måte som vekker tillit (Thagaard 1998). I følge Flyvbjerg (2006), er det måten casen er beskrevet på, som avgjør om leseren opplever funnene som troverdige eller ikke. Et viktig poeng i kvalitativ forskning er at forskeren bruker seg selv og de situasjonene forskeren er en del av til å få så mye informasjon som mulig (Thagaard 1998:179), noe som også må komme fram i beskrivelsen av casene. Troverdighet avhenger altså av min presentasjon av metoden og funnene, samt at denne presentasjonen henger sammen med god kunnskap om feltet (Salner 1989, Polkinghorne 2007). En utfordring ved studier av enkeltcase, kan være at datamateriale og informanter kan fremstå som tilfeldig valgte, noe som går ut over troverdigheten til funnene. Ved å åpent beskrive hvordan alle kilder er valgt ut basert på situasjonsanalysens kartlegging av feltet, gir jeg leseren innblikk i utvalgskriterier. Det er likevel viktig å understreke at ingen analytiske kart kan endre at avgjørelsen om hvilke informanter som skal inkluderes i utvalget, er tatt av meg som forsker, og er påvirket av min forhåndsforståelse av temaet. Ved å vise mer av forskningsprosessen, vil valgene som er tatt underveis likevel bli mer synlige. Å gi innsikt i disse vurderingene, kan bidra til å styrke troverdigheten til forskningen. Samtidig kan innsikt i seg selv synliggjøre eventuelle systematiske skjevheter i utvalg av dokumenter og informanter, noe som kan svekke overførbarheten til studien.

3.8.2. Bekreftbarhet Bekreftbarhet handler om å gå kritisk gjennom mine tolkninger av dataene, samt å vurdere hvordan mine tolkninger står i forhold til funn gjort av andre forskere. Det er viktig å understreke at alle analysene og tolkningene i denne avhandlingen, hviler på mine skuldre. Jeg har også dratt nytte av hvordan forskere i FOORFOOD-prosjektet har gjort parallelle analyser av det samme datamaterialet. Dersom en annen forsker fikk utdelt mitt datamateriale, ville sannsynligvis ikke denne personen ha kommet fram til akkurat de samme analysene som det jeg har gjort. Mine funn er et resultat av at jeg har sett på jordvern fra et vitensosiologisk ståsted, og gjennom analysebriller fra et diskursteoretisk perspektiv. En forsker som studerer det samme materialet, men med andre teoretiske verktøy, vil kanskje se noe annet i materialet enn jeg har gjort. Her har også min geografiske nærhet til de prosessene som har foregått i Trondheim, også kanskje hatt noe å si for mitt ståsted. Ved å

redegjøre grundig for den analytiske strategien jeg har brukt og det teoretiske grunnlaget disse bygger på, samt ved å gjengi sitater fra dokumentene og intervjuene i artiklene, gir jeg leseren anledning til å vurdere holdbarheten i mine tolkninger. En nyttig test for bekreftbarhet, har også vært at jeg har søkt å holde kontakt med det empiriske feltet gjennom hele forskningsprosessen. Særlig nyttig har jeg opplevd å teste mine analyser i foredrag, både for de som har jordvern som en del av sitt ansvar ute i kommunene og fylkene, og for politikere og aktivister, samt gjennom å dele funnene i kronikkform i avis. De tilbakemeldingene jeg har fått i etterkant, har vist at min studie er inne på noe som også andre i feltet kjenner seg igjen i. Slik kan vi si at funnene er testet også eksternt utenfor forskersamfunnet.

I tillegg er det viktig å reflektere over hvorvidt metoden som jeg har brukt, faktisk er egnet til å svare på spørsmålet som avhandlingen ønsker svar på, studiens validitet (Tjora 2012). Jeg valgte en kombinasjon av tekstanalyse og intervju. Dette gjorde jeg for å søke kunnskap om og sammenhenger mellom mer overordnede diskurser i tekster på ulike arenaer, og ståstedet til aktørene som er innenfor arenaene. Disse datakildene ga meg informasjon både om handlingsmotiver, om rasjonalisering, og jeg fikk kunnskap om de institusjonelle rammene som jordvernbeslutningene tas innenfor. Jeg vil derfor mene at metodene er valide for å svare på avhandlingens problemstilling. I tillegg opplevde jeg at teorien ga gode verktøy i form av begreper, som har fungert som analytiske briller å se jordvernmekanismer og -prosesser gjennom.

3.8.3. Overførbarhet Et mål for vitenskapelige studier er at kunnskapen skal kunne komme til nytte også utover den konkrete casen som studeres. Overførbarhet handler om hvorvidt funn fra min studie, også kan si noe relevant om lignende situasjoner (Thagaard 1998:170). Mitt mål som forsker har vært å generere dybdekunnskap, noe som har gjort at jeg har gått inn i enkeltsituasjoner, og særlig i casen kommuneplan Trondheim. I følge en hypotetisk-deduktiv metode, er studie av en enkelt case av lite vitenskapelig verdi utover som kilde til hypotesegenerering (Flyvbjerg 2006). Peter L. Berger (1963) definerte det sosiologiske perspektivet som å se det generelle i det spesifikke. Ved å studere spesifikke eksempler, kan man få øye på mer generelle mekanismer. Ingen situasjon er helt lik, derfor vil nok ikke generalisering til alle lignende caser la seg gjøre. Jeg vil likevel argumentere for at dybdestudier av enkeltprosesser gir verdifull vitenskapelig informasjon som man ikke får ved å abstrahere til mer generelle teorier. Ved å lage generelle kategorier basert på mange case, kan man gå glipp

kompleksiteten som karakteriserer de sosiale fenomenene som foregår i den sosiale virkeligheten (Flyvbjerg 2006), og hvordan situasjoner kan virke forvrengende budskap på spesifikke måter, slik at det som er sant i en situasjon, kan få andre virkninger i en annen. Ved å beskrive en slik prosess i detalj, kan min studie forhåpentligvis bidra med lærdom om vilkår for beslutningstaking i lignende situasjoner som de jeg har studert. Slik kan jeg kanskje snakke om en form for konseptuell generalisering, ved at jeg ved hjelp av teoretiske begreper beskriver sosiale mekanismer som kan være gyldige også i andre situasjoner. Overførbarhet kan også til sist kontrolleres av hvorvidt analysene mine oppleves som sanne i det vitenskapelige feltet (Kvale 1989).

3.9. Den situerte forskeren SA sine analyseteknikker med analytiske kart kan framstå som modernistisk hvis de blir antatt å representere avbildninger av virkeligheten. De analytiske kartene som situasjonsanalysen tilbyr, synliggjør elementer i analysen og relasjonene mellom dem, samt hvilke data som velges for å se nærmere på, men også hvilke data som forskeren finner i situasjonen, men som ikke studeres i dybden. I SA anbefales analytisk koding av datamaterialet som en måte for forskeren å gjøre seg kjent med datamaterialet på, men ikke primært som en måte å generere teoretiske begreper (Clarke et al. 2018). Koding og kartlegging er i SA fleksible strategier der forskeren kan lære om det som studeres, og ikke noe som vil generere entydige kategorier eller grunnleggende sosiale prosesser, slik som i GT. Forskning sees på som en lærende prosess som hele tiden er i utvikling. Situasjonskartene i SA skal inneholde begrepene aktørene i situasjonen selv bruker. Rettesnoren for analysen er hva som framstår som relevant i den situasjonen som studeres. Hva som får telle som data, avhenger alltid av forskeren som gjør valgene. SA anerkjenner altså at forskeren har altså en autoritet. Kartene er en refleksiv øvelse der målet er å øke forskerens egen kjennskap til datamaterialet.

Forskerens avgrensning av situasjonen er også alltid bare en delvis avbildning av virkeligheten. Analyse av virkeligheten vil alltid forenkle, da noe er med mens mye ikke er inkludert i kartene. Viktig i synet på SA som verktøy for å åpne opp dataene og synliggjøre ulikheter og kompleksitet, ikke i for stor grad redusere til kategorier og forenkle. Målet for forskningsprosjektet er i fokus, og hva som framstår viktig i situasjonen som studeres, er rettesnor for hvilke elementer som skal inkluderes.

En relativistisk ståsted til selvfølgelig viten, innebærer også den samme innstillingen til den kunnskapen forskeren kommer fram til. Derfor må jeg også være eksplisitt om mine egne antagelser om forskningsprosessen. Jeg forsøker meg på noe som jeg kaller epistemologisk relativisme. For meg innebærer dette et ønske om å forsøke å studere mennesker og samfunn på deres egne premisser og et ønske om i størst mulig grad søke å forstå prosessene som foregår. Å innta et normativt ståsted kan være nærliggende når man forsker på naturressurser. Jeg mener dette kan gjøre at forskeren kan gå glipp av viktig empiri som kan ha betydning for det man studerer. Et ståsted som å ønske å forstå aktører i deres situasjoner, kan si oss noe om hvilke betingelser som oppleves som førende for valg.

Et annen viktig poeng, er at det å forske på jordvern i seg selv kan oppfattes som normativt i form av at man da implisitt er en jordverner. Jeg forklarte intervjuobjektene mine at jeg ønsket å forstå alle sider og alle ståsted om jordvern, noe jeg opplevde at åpnet opp for en mer åpen dialog, og en informant kommenterte at vedkommende var glad for dette og hadde forventet et mer normativt ståsted fra meg. Likevel vil jeg som forsker alltid være subjektiv med mine forhåndsforståelser og mine måter å se verden på. Vitenskapelig kunnskap på linje med annen kunnskap er en kontinuerlig og subjektiv praksis, og jeg er en del av en forskningsdiskurs, og vil være blind for mye i denne. Forhåpentligvis er redegjørelsen jeg har gjort for forskningsprosessen, valg av case og beskrivelsene av selve casene både her og i artiklene, nok til at mine forutsetninger og begrensninger kommer fram.

4. Presentasjon av artiklene i avhandlingen Dette kapittelet består av sammendrag av artiklene som sammen med denne sammenbindende teksten, utgjør doktoravhandlingen. Målet med avhandlingen har vært å utforske sosiale forutsetninger for forvaltning av matjord i Norge. Gjennom fem artikler har jeg forsøkt å identifisere jordvernets vilkår ved å beskrive meningsskaping, kunnskap og diskurser på ulike arenaer. David Silverman (2011) beskriver hvordan samfunnsforskere kan bruke teoretiske verktøy for å fange opp mekanismer og prosesser som er vanskeligere å se for de som er tett på problemet i sitt daglige virke. Avhandlingen ønsker å skape en historisk sensitivitet for jordvernet (artikkel 1), ved å bidra til en samtale om hvordan måten samfunnet har etablert jordvernet på historisk, kan ha formet måten vi definerer og forstår problemer på i dag. Jeg ønsker også å bidra til mer politisk sensitivitet om hvordan diskurser og rasjonalisering virker når beslutninger tas om matjord og areal (artikkel 2 og 3), og hvordan de virker i påvirkningsarbeidet i ulike sosiale arenaer (artikkel 4 og 5). Avhandlingen kan også gi økt kontekstuell sensitivitet, ved å sammenligne jordvernsituasjoner i to ulike land (artikkel 3).

Figur 8: Case og artikler i avhandlingen etter dybde i analysearbeidet

4.1. Artikkel 1: Food security, food sovereignty, and the nation-state. Historicizing Norwegian Farmland Policy Bokkapittel publisert i antologien Trauger, Amy (red.) (2015) Food Sovereignty in International Context. Discourse, Politics and Practice of Place. New York: Routledge.

Denne artikkelen identifisere historiske diskurser som del av jordvernets vilkår. Fra den første jordloven av 1928, skisseres den diskursive spenningen mellom, på den ene side, bredere matsuverenitetsmål, og på den annen side, fokus på matsikkerhet i det som kan kalles en produktivistisk orientert politikk for norsk matproduksjon (Bjørkhaug et al. 2012). Hvordan har den diskursive innrammingen av norsk jordvernpolitikk endret seg historisk, og på hvilke måter kan matsuverenitets- og matsikkerhetsargumenter identifiseres? Gjennom en tekstanalyse av offentlige dokumenter, analyserer kapittelet de historiske begrunnelsene for norsk jordvernpolitikk, med vekt på vekslingen mellom matsuverenitet og matsikkerhet.

Kapittelet viser hvordan jordvern historisk både har handlet om å ivareta viktige verdier som fordeling av eiendom, og om skifter mellom vektlegging av miljøverdier, sosiale verdier og økonomisk verdi gjennom ulike historiske epoker. Ved å identifisere konfliktpunkter i institusjonaliseringen av jordvernet som prinsipp for forvaltning av matjord i Norge ved endringer i Jordlova og viktige stortingsmeldinger, beskriver kapittelet hvilke typer argumentasjon som ble brukt for endringene. Dette ble igjen brukt for å identifisere hvordan matsuverenitet og matsikkerhet har blitt vektlagt i norsk jordpolitikk gjennom historien. Det historiske forholdet til jord i Norge handler om både matsikkerhet og matsuverenitet, altså tilgang til mat og kontroll over maten og matsystemet.

Den språklige argumentasjonen for jordloven startet som en fordelingssak, men produktivitetsbegrunnelser har stått sterkt i perioder. Ulike samfunnsmessige hendelser som miljøbølgen fra slutten av 1960-tallet og økonomiske lavkonjunkturer på 1980-tallet, har hatt stor betydning for jordvernpolitikken i Norge. Kapittelet viser dermed også hvordan jordvernet er sosialt, og hele tiden er i endring.

4.2. Artikkel 2: Farmland conversion to fight climate change? Resource hierarchies, discursive power and ulterior motives in land use politics Artikkel publisert i Journal of Rural Studies 64, 2018.

Denne artikkelen undersøker jordvernets vilkår ved å identifisere mening og diskurser forut for vedtaket av kommuneplanens arealdel i Trondheim i 2013. Den identifiserer hvordan

kunnskap som en fortellingen om nye klimavennlige innbyggere til Trondheim kommune ble sentral i denne situasjonen. Hvordan skapes og virker kunnskap når avgjørelser om jordvern tas på lokalt nivå?

Artikkelen analyserer kunnskapen i en planprosess som landet på ikke-jordvern. I den språklige praksisen fant jeg en fortelling om klimavennlig byutvikling på de bynære jordene. Jeg fant også sentrale materielle strukturer i form av økonomiske motiver og rammebetingelser, der interesser ble mobilisert og innvevd i diskurser. Denne språklige praksisen framstod som både skapt av, og skaper av, virkelighetsforståelser. Sentralt var en kamp om hva som skulle telle som gyldig kunnskap, kunnskapen fra kommunens egne planleggere, eller kunnskapen fra rapportene skrevet av utbyggernes konsulenter. Utbyggerrapportene fikk status som hegemonisk og gyldig. Her ble det spilt opp en konflikt mellom to miljøverdier, nemlig konflikten mellom å redusere utslipp av klimagasser, og om å bevare et biologisk økosystem. Fysiske og kjemiske kunnskaper om utslipp fra transport, stod mot biologisk kunnskap om økosystemer i jorda. Artikkelen viser slik et ressurshierarki, der et kjemisk-fysisk klima rangeres over den biologiske matjorda.

Kampen om jordvernet var imidlertid også kampen om innbyggere. Kommunene i Trondheimsregionen konkurrerte om å tiltrekke seg innbyggere og deres skatteinntekter, og der kommunen opplevde det som viktig å kunne tilby attraktive småhusområder. Klimarasjonaliseringen der framtidige estimerte transportvaner til innbyggere på matjorda, ble sammenlignet med dagens transportvaner til innbyggere i nabokommunene, var en avgjørende kunnskapspåstand. Politikerne i Trondheim kommune opptrådde som økonomisk, rasjonell aktør, ved å søke måloppnåelse for institusjonelle virkemidler. Artikkelen viser hvordan utbyggere har utøvd makt ved å spille på disse kommunale interessene, hegemoniske klimadiskurser og etablerte institusjonelle ordninger. Det komplekse samspillet mellom økonomiske interesser og klimaverdi, kan oppsummeres i dette sitatet: «vi synes at det er mer miljøvennlig å stoppe veksten innenfor Trondheim enn å fordele den ut til Melhus og Malvik» (politiker).

Utbyggere mobiliserte kommunepolitikernes interesser (innbyggertall og skatteinngang, insentivmidler i Miljøpakken) ved å plassere utbygging på bynær matjord inn i både en klimadiskurs (2-prosentmålet, ideen om den kompakte byen (Næss et al. 2015)) og en sosial diskurs (boligpriser). Samtidig ble kunnskap fra kommunens egne planleggere om tilgjengelig bynært areal til boligformål som ville gitt mer fortetting, usynliggjort.

Politikerne som inngikk i mitt materiale opplevde argumentene til utbyggerne om de lave klimagassutslippene fra de nye innbyggerne på matjorda som virkelige. Ønsket om skatteinngang fra nye innbyggere, og frykten for å miste dem til nabokommunene, framstod som noe som hadde stor kraft, og dermed fikk stor konsekvens for handling. Artikkelen synliggjør hvilke forestillinger om jordvern som var virksomme i debatten og dermed var med på å forme premissene for politiske avgjørelser. Jordvern ble framstilt som lite verdifullt med begrep som klatting og inneklemt. Ved å framstille utbygging på matjorda fordelaktig i et bærekraftsperspektiv, ble noe som i intervjuene framstod som et viktig motiv skjult, nemlig hvordan strukturelle føringer gjør utbygging på matjorda fordelaktig i et økonomisk perspektiv for kommunen.

4.3. Artikkel 3: Det som teller eller det som kan telles? Rasjonalisering av kunnskap som maktmiddel i arealpolitikken Artikkel innsendt til Norsk sosiologisk tidsskrift.

Denne artikkelen viser hvordan begrepet rasjonalisering kan brukes for å forstå både mening og makt i nedbyggingsvedtaket i Trondheim, men også hvordan begrepet kan analysere vernets forankring i Toronto. Planteori om beslutningstaking basert på all tilgjengelig kunnskap der aktører søker enighet er fortsatt rådende idealer hos planleggerne i praksisfeltet, til tross for at dette gjerne ikke er tilfelle i konkrete beslutningsprosesser (Falleth og Saglie 2012b). Planteori kan slik sies å være blind for makt. Hva er det som gir makt til vern i verdens største permanent bevarte grønne belte, Greenbelt i Toronto? Og hvordan kan denne sammenlignes med makten utøvd rundt og på jordvernet i case Trondheim?

Artikkelen er basert på en kvalitativ studie av makt over matjord i prosessen om kommuneplanens arealdel og kommuneplanmeldingen Grønn strek i Trondheim, og analyserer Greenbeltplanen i Toronto som et sammenlignende case. Gjennom konkrete studier av diskursivt materiale fra media, offentlige debatter, saksdokumenter og intervju, viser artikkelen hvordan innflytelsesrike aktører utøver diskursiv makt gjennom en prosess av rasjonalisering. I Trondheim får disse nedbygging av matjord til å framstå som en selvfølgelig beslutning. Toronto er også et maktcase, men makten over jorda forankres her i mobilisering av verdier, diskurser og praksis. Jordvernet i Toronto blir en bærekraftshelt som hindrer kostbar byspredning med store økologiske konsekvenser, mens i Trondheim blir vern av jord en gledesdreper for vekst.

Greenbelt lyktes med rasjonalisering av jordvern som bærekraftsløsning i en urbaniserende verden, der vernets mange muligheter, målbare fordeler og økonomiske gevinst vektlegges (Flyvbjerg 1991). Forankringen av vernet foregikk både i bruk og praksis, og diskursivt i det språklige. Den bynære matjorda ble satt inn i en større forståelsesramme av ulike verdier: lokal mat, kortreiste opplevelser i landskapet og en utstrakt tallfesting av bidraget vernet på ulike måter gir til både det sosiale systemet, det økonomiske systemet, natursystemet og matsystemet. Spørreundersøkelser om vernet kan sees på som en styringspraksis for fortsatt vern, der populariteten i befolkningen var viktige kriterier som sikrer vernepolitikken.

Artikkelen viser også hvordan vi ser motmakt begge steder, og hvordan det er forankring i befolkningen som gir makt til å verne jord. Konflikten om den grønne streken i Trondheim, hvor utbygger ønsket å innlemme nabogården i nedbyggingen ved å plassere veien over deres jord, viste også hvordan konflikten om vern eller nedbygging av jord mobiliserte lokale aktører i et nytt fellesskap rundt nabogården. Artikkelen viser også at måten en bredde av ulike verdier og praksiser forankret vern i Torontocasen, på lignende måte kan gi jordvernsaken makt også i andre lignende case.

4.4. Artikkel 4: ’Jordvern’ as a situation of action – the material and non-material forces shaping the protection of farmland in Norway Bokkapittel skrevet sammen med Hilde Bjørkhaug og Katrina Rønningen. Kapittelet er publisert i en vitenskapelig antologi: Bjørkhaug, Hilde, Phillip McMichael og Bruce Muirhead (red.) (2019) «Finance or Food? The role of cultures, values and ethics in land use negotiations. Toronto: Toronto University Press.

Denne artikkelen analyserer jordvernmening og diskurser på landbruksarenaen. Jordverndebatten i Norge er preget av konflikter, med tilhørende ulike argumenter og rasjonaliseringer. Hvilke argumenter brukes for å fremme jordvern på landbruksarenaen? Og hva konstituerer, støtter og virker mot jordvernet, sett fra landbrukets ståsted?

Artikkelen baserer sine analyser på innledende mediekartlegging og dokumentstudie, og en etterfølgende dybdeintervju av sju aktører fra ulike steder i landbruksfeltet. Funnene viser hvor mange ulike verdier som kjemper om oppmerksomheten i diskursen, og plass på det samme arealet. Boliger og veier identifiseres som en sterk materiell kraft, i tillegg til bøndene selv. Bønder står overfor dilemmaer mellom jordbrukets lave lønnsomhet, og en sterk jordbruksetikk. De store pengesummene som er involvert kan drive grunneiere til å søke gevinst ved å konvertere sin private eiendomsrett til økonomisk sikkerhet for familien i

48 generasjoner framover. Sterkere lovverk antydes som løsning. I tillegg ser vi frykt for en ytterligere markedsdreining i landbrukspolitikken med større import av mat, der de multifunksjonelle verdiene som norsk landbruk tradisjonelt har blitt verdsatt for å tilby, anses som mindre vektlagt.

Fem ulike diskursive posisjoner blir identifisert; framtidsperspektivet, globale spørsmål, bredere samfunnsinteresser, nasjonal jordvernpolitikk og landbrukets egne interesser. Produktivitetslinja i landbrukspolitikken kan identifiseres i den globale matsikkerhetsdiskursen, og den nasjonale selvforsyningsdiskursen. Disse bekrefter og forsterker hverandre. Mot denne står framtidsdiskursen. Også hos landbruksinteressene har begrunnelsen for jordvernet beveget seg fra en næringsintern argumentasjon, til bredere moralske og etiske samfunnsmessige verdier.

4.5. Artikkel 5: From agri-culture to agri-nature: New alliances for farmland preservation in Norway Bokkapittel skrevet sammen med Siri Øyslebø Sørensen. Kapittelet er publisert i en vitenskapelig antologi: Bjørkhaug, Hilde, Phillip McMichael og Bruce Muirhead (red.) (2019) «Finance or Food? The role of cultures, values and ethics in land use negotiations. Toronto: Toronto University Press.

Her identifiseres jordvernmening og diskurser ut i fra det vi identifiserte som en ny allianse mellom naturorganisasjoner, landbruksorganisasjoner og utviklingsorganisasjoner. Innflytelsen til jordvernbevegelsene er også et maktspørsmål. Ulike bekymringer til hvorfor det har vært viktig å bevare jorda, har ifølge Lehman (1995) ført til en uklar definisjon av jordvernbevegelsen, med tilhørende uklare mål for hva den ønsker å oppnå. Bunce (1998) kritiserte jordvernbevegelsen for at de enten var for landbruksnostalgiske, eller for ideologiske miljøvernere. Hvordan artikuleres verdier i den norske jordvernbevegelsen, og hvordan knyttes disse til konkrete handlinger?

Datamaterialet fra denne artikkelen er åtte intervju med interesseorganisasjoner som alle hadde signert en felles kronikk der de deklarerte en felles front for sterkere jordvern. I analysen av påvirkningsarbeidet hos organisasjonene, ble konflikten om jorda noe som forente interesser som tradisjonelt har stått mot hverandre i synet på landbruk, nemlig miljø- landbruk og utviklingsorganisasjoner. Her identifiserte vi en gryende diskurs om en bærekraftig, sosialt fundert norsk matproduksjon med fokus på jorda som ressurs og mat som et rettighetsspørsmål. Artikkelen viser hvordan ulik kunnskap avveies, hvordan jord som

49 ressurs og i et framtidsperspektiv ble funnet å være effektivt som påvirkning, mens tema som virkemidler for vern, var kontroversielle. Slik bidrar artikkelen med kunnskap om hvilke argumenter og strategier som søkes brukt for å påvirke jordvernpolitikken, og vurderingene om disse.

Artikkelen beskriver nye koalisjoner mellom politiske mål som formes på ulike måter og trekker på ulike sosiale dynamikker. En viktig forutsetning for alliansen mellom landbruksorganisasjoner, naturorganisasjoner og utviklingsorganisasjoner, var å posisjonere matjord som en fellesressurs og ikke bare et næringsgrunnlag for bønder. Fra å snakke om jordvernet i bestemt form som et selvsagt forvaltningsprinsipp som alle burde forstå var viktig innad i landbrukssektoren, viser artikkelen hvordan forståelsesrammen av matjord som naturressurs og et gode for framtidige generasjoner har engasjert nye grupper. I dette perspektivet ble matjord ikke bare noe den enkelte grunneier, det lokale kommunestyret eller landbrukssektoren hadde interesse i, men et fellesgode som måtte sees i et evighetsperspektiv med et uendelig potensial for matproduksjon. Et slikt framtidsperspektivet og hensynet til kommende generasjoner var viktig, i tillegg til en tanke om internasjonal solidaritet der Norge forstås å inneha et moralsk ansvar for å bidra til verdens framtidige matforsyning.

Det var også kontroverser i alliansen, og en formulering i kronikken om strengere lovfesting av jordvern, hadde hindret en enda bredere allianse. Flere av utviklings- og naturorganisasjonene talte for et prinsipielt forbud mot å bygge ned matjord, etter modell av forurensningsloven. Det var altså uenighet om hva som var de beste løsningene på jordvernproblemet, noe som hindret en sterkere felles front.

5. Diskusjon – Arealpolitikk også for det som teller eller kun for det som kan telles?

De ulike arenaene jeg har studert preges av ulike dominerende diskurser, med ulik sjargong. Jordvernet konstrueres på ulike måter på de ulike arenaene; jeg finner en planfaglig og teknisk-juridisk diskurs i politikkdokumentene og i forvaltningen, en matproduksjonsdiskurs på landbruksarenaen, mens jord omtales som et kollektivt gode og en naturressurs hos naturorganisasjonene. Disse diskursene danner handlingsbetingelser og etablerer ulike posisjoner å snakke fra. Med denne avhandlingen ønsker jeg særlig å vise hvordan diskurser, rasjonalisering og mening i spesifikke situasjoner, sammen danner vilkår for vernepolitikken. Ved detaljerte studier av forståelsene til de som tok avgjørelser om nedbygging av matjord i en kommunal arealplan, fikk jeg øye på diskursene men også de økonomiske insentivene i institusjonene som handlingene var orienterte mot.

På den ene siden er kampen om jordvernet sterkt materiell, i hvordan den handler om fordeling av arealressurser og økonomiske ressurser. Kampen om jordvernet utspilles mellom kortsiktige økonomiske interesser for grunneier, utbygger og kommune, og mer langsiktige interesser av et bærekraftig matsystem for posisjoner som ikke er like tydelig tilstede på arenaen der beslutningene tas, som storsamfunnet og framtidige generasjoner. I tillegg handler det også om en kamp mellom vektlegging av økonomisk verdi og vektlegging av andre verdier som jord og lokal matproduksjon.

Ordet næring har noen interessante konnotasjoner for å kommentere denne kampen mellom verdier og verdi. Næring er en variant av ordet ‘nære’, som stammer fra det middel- nedertyske ‘neren’, som betyr ‘å fø’ eller ‘livnære’ (Det norske akademis ordbok 2019). Næringslivet livnærer lokalsamfunnet i økonomisk forstand, og skatteinntekter fra nye innbyggere gjør det samme for kommunen. Når alle offentlige institusjoner skal tjene penger og utføre sine oppdrag mer effektivt, legitimeres denne verditransformasjon til økonomi. Matjorda sin status som verdi og ressurs som helt konkret skal livnære befolkningen og som historisk har blitt prioritert høyt som en sosial verdi, får en lav posisjon i et slikt verdihierarki. Dette kan forklare inntrykket om at mange er interessert i jordvern i den nasjonale jordvernpolitikken og når det snakkes generelt om temaet, men ikke like mye i den konkrete situasjonen, fordi økonomisk verdi ble viktigst for å vurdere alternativer.

5.1. Politikere og kommuner konstitueres som interessenter Min analyse viser hvordan det historiske jordvernet er fundert i en landbruks- og matpolitikk som har svingt mellom å ha fokus på matsikkerhet og produksjonsmål, og matsuverenitet sammen med kulturlandskap og andre multifunksjonelle verdier. Jeg finner et jordvern på den lokalpolitiske arenaen som befinner seg innenfor andre diskurser. Markedsrettingen av offentlig forvaltning, sammen med den politisk ønskede overføringen av mer ansvar til kommunene, kan slik gi nye styringsutfordringer for statens vernepolitikk. Med økt innslag av privat regulering, åpnes det for eksempel for at enkeltaktører med økonomiske interesser får legge premissene for arealplanleggingen, mens kommunen får en mer reaktiv rolle. I tillegg oppfordres kommunene til en viss atferd når inntektssystemet er innrettet på den måten at innbyggertall betyr så mye som det gjør for kommunebudsjettet. Både lokalpolitikerne og utbyggerne konstitueres til å ta aktørstatus i et marked. Kommunene konstitueres til å konkurrere mot hverandre om etableringer og innbyggere, og blir vekstmaskiner (Molotch 1976), for å sikre budsjettet og score godt i statens inntektssystem, og tilsynelatende også på måloppfyllelse på nedgang i klimagassutslipp.

Markedsorientering og målstyring fungerer som et samvirke av språk og strukturelle drivere, som griper inn i hverandre og betinger hverandre gjensidig (Martinussen 1999). På mikronivå bidrar avhandlingen med en analyse av hvordan mening om jordvern eksisterer og skapes på ulike samfunnsmessige arenaer, og særlig av hvordan påvirkning kan foregå i forvaltning av areal på den lokalpolitiske arenaen. Her er viktige poeng at kunnskap om beslutningstakernes ståsted, om sjargong og om mål, både utgjør makt, men kan også være ressurser for makt. I stedet for en synlig makt fra en posisjon eller kapital, er den makten jeg har identifisert mer anonym, i form av diskurs, men også bevisst påvirkning av virkelighetsbeskrivelser og problemformuleringer. Både diskurser og markedsorientering av forvaltning har makt, samtidig som de bidrar til å gjøre utbyggermakt mulig. Dette gjør den på flere måter. Det handler for eksempel om normer for relasjoner mellom utbyggere og politikere, versus mellom planleggere og politikere. Særlig framstår det viktig hvordan politikernes oppmerksomhet rettes mot verdi som kan telles og måles, der utbyggerinitierte kunnskapsgrunnlag har bygget inn måloppnåelse på viktige kriterier. Kanskje kan forståelsene og prinsippene fra markedet derfor tilnærmet pervertere demokratiet (Hernes 1978) i jordvernspørsmål. I et Foucaultiansk språk kan jeg kanskje si at utbyggerne påvirket politikerne med deres egen sannhet. Dermed framstod det kanskje også som så usynlig for

politikerne i mitt materiale. Når oppmerksomheten rettes mot indikatorer som kan telles og måles, slik som innbyggertall og klimagassutslipp, rettes den også samtidig bort fra selve saken. Verdier blir omregnet til enten privat eller samfunnsmessig verdi. En slik markedstenkning har blitt naturalisert som noe allmenngyldig også i politikken om jorda.

5.2. Veier til makt – utbyggingsinteresser rasjonaliseres som klimaargumenter Jordvernet skjer som jeg har vist gjennom lovverk og planinstituttet, men er også preget av store interessemotsetninger mellom mange samfunnsmessige verdier og økonomisk verdi. Den norske planmodellen kjennetegnes av planleggere som samarbeider med markedet (Falleth et al. 2010). Hvilke konsekvenser får det for jordvernet hvis planene lages av politikere som samarbeider med markedet i et stadig mer markedslikt forvaltningssystem? Med varierende interesser, kommer også forskjellige måter å søke å få gjennomslag for interessene, altså utøve makt.

Kommuneplan Trondheim er avhandlingens sentrale situasjon. En diskurs om boligbygging for klimahensyn, var sentral i den virkelighetsforståelsen som lokalpolitikerne som vedtok nedbyggingen hadde. Nedbygging framstod som en sannhet som både løste et bedre klima, og lavere boligpriser. Maktpraksiser undersøkes i denne avhandlinga særlig ved hjelp av konseptet rasjonalisering (Flyvbjerg 1991). Rasjonalisering er en form for kunnskapskamp som spiller på spesifikke forestillinger om potensiale, knapphet og verdi, og gir kraft til argumentet. I situasjonen ble nedbygging av matjord rasjonalisert og selvfølgeliggjort som framgang, noe som naturaliserte menneskets forbruk av naturen, og samtidig ga fordeler til aktører som søkte økonomisk avkastning på den.

Rasjonalisering skjedde i form av situert og måltilpasset kunnskap. En fastlåsing av diskursen i hvilke alternativer som ga lavere klimagassutslipp fra transport hindret andre muligheter, som reell fortetting og vern av matjord, i å få plass på arenaen. Klima og matjord ble oppfattet som ulike former for miljøproblemer, og maktens vridning på planfagets ideer om fortetting og den kompakte byen (Hanssen et al. 2015), bidro til nedbygging av matjord, samt til at de mest kompakte og klimavennlige alternativene for boligutvikling, ikke ble valgt. Muligheten for å bygge byen tettere i det allerede etablerte bysentrumet og samtidig bevare matjorda, ble tilslørt ved at utbygging på matjordene lengre unna, ble framstilt som fortetting.

Viktig for jordvernet, var hvordan planen som arena tilsynelatende er regelstyrt, teknisk og rasjonell, mens den i realiteten var både rasjonalisert og relasjonell. Dette spesifikke tilfellet av maktbruk i planprosessen i Trondheim, kan fortelle oss noe om vilkårene for forvaltning av naturressurser i dagens politiske system. En påstand blir derfor, etter å ha studert en arealplanprosess gjennom jordvernet, at verneinstituttet kan framstå blind for makt. Verneinstituttets og dens forkjempere i landbrukssektoren og organisasjonene, fremmer andre diskurser, enn de som er hegemoniske på den lokalpolitiske arenaen. I Torontocasen viser jeg hvordan rasjonaliseringsprosesser kan forankre vern. Rasjonaliseringen tar der opp i seg og forsterker markedsdiskursen ved å formidle vern i form av muligheter og nyttemaksimering, noe som ser ut til å forankre vernet.

5.3. Situerte aktører mellom verdier og verdi Mine analyser av jordvernsituasjonen i kommuneplan Trondheim antyder at den norske politikken om jordressursen er styrt etter ideer om hvordan verden bør fungere, som kanskje unnlater å anerkjenne hva som faktisk skjer i maktens diskursive mikro- og makropraksiser. Misforhold mellom ideen om rasjonalitet, og hvordan rasjonaliteten faktisk eksisterer på sosiale arenaer, viser hvor viktig det er å studere virkelighetsforståelser i situasjoner. Rasjonalisering innebærer både intensjonell maktbruk, men også en forklaring av forståelseshorisonter ut fra den situasjonen aktøren befinner seg i. Hva areal ble forstått som av politikerne i sin situasjon, påvirket hvilke argumenter og handlinger som framstod som gyldige om jordarealene, og det påvirket iscenesettelser av og språkbruk om jordstykkene.

Meningsforklaringer i sosiologien har typisk dreid seg om dagliglivets handlinger og kulturen som omgir disse (Martinussen 1999). Mitt bidrag til denne tradisjonen, er innsikt i mening som forklaring på politiske handlinger. Hvordan utbyggere bruker miljø- og klimaargumenter for å legitimere kontroversielle utfall er beskrevet i flere studier (Falleth og Saglie 2012a, Knudtzon 2013, Skogheim og Røe 2003). Min studie bidrar med innsikt i lokalpolitikernes perspektiver som mottagere og fortolkere av denne kunnskapen, og hvordan kunnskapen relaterer seg til det større forvaltningssystemet som lokalpolitikerne befinner seg innenfor. Ved å studere mening i situasjonen kan jeg slik forstå noe av årsaken til at jordvernmålet taper for andre mål i politikken. Orientering mot måloppfyllelse handler om hva som oppleves som viktig av aktørene i situasjonen.

Kompleksiteten i situasjonene der beslutninger tas om areal er høy, og politikerne skal sette seg inn i kunnskap på mange ulike felt. Hvordan situasjonen til beslutningstakerne oppleves, forteller oss noe om det samfunnet vi lever i. Innenfor en byutviklingsdiskurs kan orientering mot tallverdi og mot økonomisk vekst, oppfattes som lettere å velge enn argumenter om økosystemene og matjordas sosiale verdier. Å anerkjenne erfaringer, forståelser og relasjoner som viktige i situasjonene, innebærer et syn på aktører som meningsskapende i sin situasjon (Emirbayer og Mische 1998). Samtidig viser mine data at aktørene kan være blinde for muligheten for makt, i tråd med Flyvbjerg (2002). På de ulike arenaene er det mye som etter Foucault (1981) oppfattes som det sanne og riktige som ikke stilles spørsmål ved. Når noe oppfattes som maktfritt, har diskursene etablert hva som er sannhet. Med dette utvider min studie måten rasjonalisering er brukt av Flyvbjerg (1991), ved å ikke bare beskrive disse prosessene som et bevisst forsøk fra aktører med interesser i å få gjennomslag for sitt syn, men også ved å anerkjenne den sentrale rollen virkelighetsforståelser kan ha i disse prosessene. Kanskje gjelder dette særlig i politiske beslutninger om komplekse problemstillinger der mange ulike verdier og økonomisk verdi må veies mot hverandre. Et interessant paradoks er at det ser ut som at Greenbelt i Toronto har forankret politikken hos innbyggerne nettopp ved å konstruere jordvernet diskursivt og i praksis.

Avgjørelser om areal har stor kompleksitet i hvordan den involverer flere sektorer, institusjoner, politiske mål, lovverk og reguleringer. Jeg har ikke hatt ambisjon om å gi den fulle forklaringen på nedbyggingsvedtaket i Trondheim i 2013. Flere ting spiller inn på dette enn det som er beskrevet her. Situasjonsanalysen har likevel gitt meg innsikt i meningsskaping og hjulpet meg å avdekke diskursers effekter på aktørenes opplevde virkelighet. Situasjonsanalyse kan slik også være et egnet verktøy for å prøve å forstå utfordringene for politikkutforming også på andre polariserte felt.

6. Referanser Aall, Carlo (2011) (ed) Klimaendringenes konsekvenser for kommunal og fylkeskommunal infrastruktur. Vestlandsforskingsrapport 4/2011, Sogndal. Adresseavisen (2011) “Bybonden kaster kortene” 09.06.2011, s. 24-25. Alterman, Rachelle (1997) The challenge of farmland preservation: lessons from a six-nation comparison. Journal of the American Planning Association 63(2), 220-243. Amdam, Roar (1983) Makt og avmakt i jordforvaltninga: intersektoriell analyse av jordforvaltning på kommune- og fylkesnivå. Rapport, Møreforskning, Volda, 242 s. Amdam, Roar (2012) Fokus på prosess: Kommunikativ og samarbeidande planlegging. I: Aarsæther, Nils, Falleth, Eva, Nyseth, Torill og Kristiansen, Ronny (red.) Utfordringer for norsk planlegging. Kunnskap, bærekraft, demokrati. Kristiansand: Cappelen Damm Høyskoleforlaget, s. 273-290. Androkovich, Robert A. (2013) British Columbia's agricultural land reserve: Economic, legal and political issues. Land Use Policy 30(1), 365-372. Asdal, Kristin (2011) Politikkens natur – naturens politikk. Oslo: Universitetsforlaget. Bart, István László (2010) Urban sprawl and climate change: A statistical exploration of cause and effect, with policy options for the EU. Land use policy 27(2), 283-292. Becker, Howard Saul (1998) Tricks of the trade: How to think about your research while you're doing it: University of Chicago Press Chicago, IL. Bengston, David N, Jennifer O Fletcher og Kristen C Nelson (2004) Public policies for managing urban growth and protecting open space: policy instruments and lessons learned in the United States. Landscape and urban planning 69(2), 271-286. Benton, Ted og Ian Craib (2001) Philosophy of social science: the philosophical foundations of social thoughts. Basingstoke: Palgrave. Berger, Peter (1963) Invitation to Sociology: A Humanistic Perspective. Berger, Peter L. and Thomas Luckmann (1967) The social construction of reality: a treatise in the sociology of knowledge. London: Penguin. Bjørkhaug, Hilde, Reidar Almås og Jostein Brobakk (2012) “Emerging neo-productivist agriculture as an approach to food security and climate change in Norway”. I: Reidar Almås og Hugh Campbell (red.) Rethinking agricultural policy regimes: food security, climate change and the future resilience of global agriculture. Bingley: Emerald Group Publishing Limited, s. 211–234. Bjørnstad, Marit Mia (2014) Jordvern og kommunal arealforvaltning. Sentrale sider ved forvaltningsprosessen. Masteroppgave, Det juridiske fakultet, Universitetet i Oslo. Botnan, Jan Ivar (2015) Matsikkerhet i et klimaperspektiv. FFI-rapport 2015/02223. Lastet ned 27.11.2019 fra: https://publications.ffi.no/nb/item/asset/dspace:2552/15- 02223.pdf Bratberg, Øivind (2014) Tekstanalyse for samfunnsvitere. Oslo: Cappelen Damm Akademisk. Breirem, Knut (1974) Matforsyning og jordressurser. Oslo: Landbruksforlaget. Bunce, Michael (1998) Thirty years of farmland preservation in North America: discourses and ideologies of a movement. Journal of Rural Studies (2), 233-247. Cadieux, Kirsten Valentine, Laura E. Taylor og Michael F. Bunce (2013). Landscape ideology in the Greater Golden Horseshoe Greenbelt Plan: Negotiating material landscapes and abstract ideals in the city's countryside. Journal of Rural Studies, 32, 307-319. Carruthers, John I. og Gudmundur F. Ulfarsson (2003) Urban sprawl and the cost of public services. Environment and Planning B: Planning and Design 30(4), 503-522.

Carter-Whitney, Maureen (2010) Ontario’s Greenbelt in an international context. Toronto, Ontario: The Canadian institute for environmental law and policy. Friends of the Greenbelt foundation occasional papers, 11. Lastet ned 23.03.19 fra: https://d3n8a8pro7vhmx.cloudfront.net/greenbelt/pages/276/attachments/original/138 7471542/ontario039s_greenbelt_in_an_international_context_comparing_ontario039s _greenbelt_to_its_counterparts_in_europe_and_north_america_1.pdf?1387471542 Charmaz, Kathy (1995) Between Positivism and Postmodernism: Implications for Methods. I: Denzin, Norman (red.) Studies in Symbolic Interaction 17, s. 43-72. Chen, Jie (2007) Rapid urbanization in China: A real challenge to soil protection and food security. Catena 69(1), 1-15. Christensen, Tom og Per Lægreid (2001). New public management i norsk statsforvaltning. I Tranøy, Bernt Sofus og Østerud, Øyvind (red.), Den fragmenterte staten. Reformer, makt og styring. Oslo: Gyldendal Norsk Forlag. Christensen, Tom og Per Lægreid (2011) “Complexity and Hybrid Public Administration – Theoretical and Empirical Challenges.« Public Organization Review, vol. 11(4):407- 423 Clarke, Adele E (2005) Situational analysis: Grounded theory after the postmodern turn: Sage Publications, Incorporated. 265 s. Clarke, Adele E, Carrie Friese og Rachel S. Washburn (2015) Situational Analysis in Practice. Mapping Research Wigh Grounded Theory. Walnut Creek, California: Left Coast Press Inc. Clarke, Adele E, Carrie Friese og Rachel S. Washburn (2018) Situational Analysis. Grounded Theory After the Interpretative Turn. Second Edition. Thousand Oaks, California: Sage Publications. Czarniawska, Barbara (2004) Narratives in social science research. Thousand Oaks, California: Sage Publications. Daniels, Thomas L (2010) The use of green belts to control sprawl in the United States. Planning, Practice & Research 25(2), 255-271. Darly, Ségolène og André Torre (2013) Conflicts over farmland uses and the dynamics of “agri-urban” localities in the Greater Paris Region: An empirical analysis based on daily regional press and field interviews. Land Use Policy 33(0), 90-99. Denzin, Norman K. (1989) Interpretive Interactionism. Newbury Park, CA: Sage. Det norske akademis ordbok (2019) ‘Nære’, lastet ned 09.03.2019 fra: https://www.naob.no/ordbok/nære_2 Emirbayer, Mustafa og Ann Mische (1998) What is agency? American Journal of Sociology 103(4), 962-1023. Engelstad, Fredrik (2005) Hva er makt? Oslo: Universitetsforlaget. Fadnes, Kjetil, Till Seehusen og Eivind Solbakken (2017) Verdisetting og påvirkning av jordbruksareal ved konsekvensanalyser. Nibio-rapport nr 3/108/2017. Lastet ned fra: https://brage.bibsys.no/xmlui/bitstream/handle/11250/2477995/NIBIO%20RAPPORT %203%28108%29%202017.pdf?sequence=6&isAllowed=y Falleth, Eva Irene og Saglie, Inger-Lise (2007) Spredt bygging – en viktig trussel mot langsiktig jordvern? Plan 03-04, 62-67 Falleth Eva Irene, Gro Sandkjær Hanssen og Inger Lise Saglie (2010) Challenges to Democracy in Market-Oriented Urban Planning in Norway. European Planning Studies, 18(5), 737-753.

Falleth, Eva Irene (2011) Jordvern i klimakrise. Lastet ned 20.01.2019 fra: https://forskning.no/klima-naturressursforvaltning-landbrukspolitikk/kronikk- jordvern-i-klimakrise/1178504 forskning.no 04.08.11 Falleth, Eva og Inger-Lise Saglie (2012a) «Planning a compact Oslo» I: Luccarelli, Mark og Røe, Per Gunnar (red.) Green Oslo. Visions, Planning and Discourse. Farnham: Ashgate, s. 267-285. Falleth, Eva og Inger-Lise Saglie (2012b) Kommunal arealplanlegging. I: Aarsæther, Nils, Falleth, Eva, Nyseth, Torill og Kristiansen, Ronny (red.) Utfordringer for norsk planlegging. Kunnskap, bærekraft, demokrati. Kristiansand: Cappelen Damm Høyskoleforlaget, s. 85-101. Falleth, Eva og Saglie, Inger-Lise (2012c). Plan-og byggelovgivningen mellom demokrati og effektivitet. Kart og plan: 289-297 FAO – Food and Agriculture Organization of the United Nations (2015) Status of the World’s Soil Resources. Main Report. 608 s. Lastet ned 26.02.2019 fra: http://www.fao.org/3/a-i5199e.pdf Flyvbjerg, Bent (1991) Rationalitet og magt: Et case-baseret studie af planlægning, politik og modernitet. Akademisk forlag, 463 s. Flyvbjerg, Bent (2002) Bringing Power to Planning Research: One Researcher’s Praxis Story. Journal of Planning Education and Research 21(4), 353–66. Flyvbjerg, Bent (2006) Five misunderstandings about case study research. Qualitative Inquiry 12(2), 219-245. Foucault, Michel, trans. Smith, A. M. Sheridan (1972) The archaeology of knowledge and the discourse on language. Pantheon Books, New York. Foucault, Michel (1978) The History of Sexuality. New York: Pantheon. Foucault, Michel (1981) “The Order of Discourse. Inaugural lecture at the Collège de France, given 2 December 1970” pp. 48-78. Engelsk versjon English translation by Ian McLeod publisert i: Young (ed.) Untying the text: a post-structuralist reader. Boston: Routledge & Kegan Paul. published in French as L'Ordre du Discours (Paris: Gallimard, 1970). Foucault; Michel (2002) Forelesninger om regjering og styringskunst. Oslo: Cappelen Akademisk Forlag Fritschea, Uwe, Ulrike Epplera, Stephanie Wunder, Timo Kaphengst og Alexa Lutzenberger (2015) Global Governance For Sustainable Land Use – Results Of The Globalands Project. Paper prepared for presenation at the 2015 World Bank Conference on Land and Powerty. Frumkin, Howard (2002) Urban sprawl and public health. Public health reports 117(3), 201- 217. Fystro, Gustav (2010) Jordvern. I: Korsæth, A. (red.) Bærekraftig landbruk. Utfordringer, muligheter og kunnskapsbehov. Bioforsk FOKUS 5 (3), 17-22 Gant, Robert L., Guy M. Robinson og Shahab Fazal (2011) Land-use change in the 'edgelands': Policies and pressures in London's rural-urban fringe. Land Use Policy 28(1), 266-279. Gennaio, Maria-Pia, Anna M. Hersperger og Matthias Bürgi (2009) Containing urban sprawl- Evaluating effectiveness of urban growth boundaries set by the Swiss Land Use Plan. Land Use Policy 26(2), 224-232. Glaser, Barney G og Anselm L Strauss (2009) "The discovery of grounded theory; strategies for qualitative research." Transaction Publishers.

Gorsuch, Wanda og Ramona Scott (2010) A Review of Farmland Trusts. Communities Supporting Farmland, Farming, and Farmers. Lastet ned 11.09. 2013 fra: http://www.farmfolkcityfolk.ca/PDFs_&_Docs/CFPdocs/FLT_web.pdf Greenbelt Act (2005) Greenbelt Act, 2005, S.O. 2005, c. 1. Hentet 23.03.19 fra: https://www.ontario.ca/laws/statute/05g01 Guba, Egon G. og Yvonna S. Lincoln (1985) Naturalistic Inquiry. Beverly Hills, California: Sage Publications. Gubrium, Erika og Mirka Koro-Ljungberg (2005) Contending with border making in the social constructionist interview. Qualitative Inquiry 11(5), 689-715. Gundersen, Geir Inge, Margrete Steinnes og Jostein Frydenlund (2017) Nedbygging av jordbruksareal. En kartbasert undersøkelse av nedbygging og bruksendringer av jordbruksareal. SSB-rapport 2017/14. Lastet ned 03.03.2019 fra: https://www.ssb.no/jord-skog-jakt-og-fiskeri/artikler-og- publikasjoner/_attachment/310909?_ts=15c86aeed70 Gustanski, Julie Ann og Roderick H Squires (2000) Protecting the land: conservation easements past, present, and future. Washington DC: Island Press. Gutting, Gary (2000) "Scientific Methodology". I: Newton-Smith, W.H.(red.) A Companion to the Philosophy of Science. Oxford: Blackwell, s. 423-432. Habermas, Jürgen (1992) Between facts and norms: Contributions to a discourse theory of law and democracy. Cambridge: Polity Press. Hacking, Ian (1999) The social construction of what? Cambridge: Harvard University Press. Hajer, Maarten A. (2005) Coalitions, practices, and meaning in environmental politics: From acid rain to BSE. In: Howarth, David, and Torfing, Jacob (eds.) Discourse theory in European politics: identity, policy and governance. Basingstoke: Palgrave Macmillan, pp. 297–315. Hajer, Maarten A. (2009) Authoritative governance: Policy making in the age of mediatization. Oxford: Oxford University Press. Hamre, Lina (2017) Mange politiske mål på få mål jord – ein analyse av partipolitikkens rolle i forvaltninga av norske jordressursar. Masteroppgåve, Institutt for samanliknande politikk, Universitetet i Bergen. Han, Albert T. og Min Hee Go (2019) Explaining the national variation of land use: A cross- national analysis of greenbelt policy in five countries. Land Use Policy 81, 644-656. Hanssen, Gro Sandkjær, Hege Hofstad og Inger-Lise Saglie (2015). Håndtering av motstridende hensyn i byutviklingen - tilsiktede og utilsiktede konsekvenser. I: Hofstad, Hege; Saglie, Inger-Lise; Hanssen, Gro Sandkjær (red.). Kompakt byutvikling. Muligheter og utfordringer, s. 259-270. Oslo: Universitetsforlaget. Hanssen, Gro Sandkjær, Lina Hamre og Kristine Lien Skog (2018) Jordressursar under press: Kan partipolitikk forklara gapet mellom det nasjonale målet for og den lokale forvaltninga av jordressursane? Norsk statsvitenskapelig tidsskrift 34(2-3), 65-88. Haraway, Donna. Situated Knowledges: The Science Question in Feminism and the Privilege of Partial Perspectives. I: Simians, Cyborgs, and Women: The Reinvention of Nature, s. 183-202. New York: Routledge. Harris, Chauncy D. og Edward L. Ullman (1945) The nature of cities. The Annals of the American Academy of Political and Social Science 242(1), 7-17. Harvey, David (2007) A brief history of neoliberalism. Cary, NC: Oxford university press. He, Jianhua, Yaolin Liu, Yan Yu, Wenwu Tang, Weining Xiang og Dianfeng Liu (2013) A counterfactual scenario simulation approach for assessing the impact of farmland

preservation policies on urban sprawl and food security in a major grain-producing area of China. Applied Geography 37(0), 127-138. Hernes, Gudmund (1978) Forhandlingsøkonomi og blandingsadministrasjon. Bergen: Universitetsforlaget. Heyley, Patsy (1996) The communicative turn in planning theory and its implications for spatial strategy formation. Environment and Planning B: Planning and design 23(2), 217-234. Hui, Eddie Chi Man og Haijun Bao (2013) The logic behind conflicts in land acquisitions in contemporary China: A framework based upon game theory. Land Use Policy 30(1), 373-380. Hui, Eddie Chi Man, Hai Jun Bao og Xiao Ling Zhang (2013) The policy and praxis of compensation for land expropriations in China: An appraisal from the perspective of social exclusion. Land Use Policy 32, 309-316. HLPE - High Level Panel of Experts on Food Security and Nutrition of the Committee on World Food Security (2017) Nutrition and Food Systems. A report by the High Level Panel of Experts on Food Security and Nutrition of the Committee on World Food Security, Rome, 152 s. Lastet ned 31.01.19 fra: http://www.fao.org/3/a-i7846e.pdf IPBES - Intergovernmental Science-Policy Platform on Biodiversity and Ecosystem Services (2018) The assessment report on Land degradation and restoration. Summary for policymakers. Bonn, Tyskland, 48 s. Lastet ned 02.12.2019 fra: https://ipbes.net/system/tdf/spm_3bi_ldr_digital.pdf?file=1&type=node&id=28335 Jakheln, Henning (1974) Arealdisponeringen og lovverket. I: «Matforsyning og jordressurser» Oslo: Landbruksforlaget, s. 99-130. Jenny, Hans (1941) Factors of soil formation: a system of quantitative pedology. New York: McGraw-Hill Book Company, Inc. Jiang, Li, Xiangzheng Deng og Karen C. Seto (2013) The impact of urban expansion on agricultural land use intensity in China. Land Use Policy 35(0), 33-39. Johnson, Michael P. (2001) Environmental impacts of urban sprawl: a survey of the literature and proposed research agenda. Environment and planning A 33(4), 717-735. Jordlova (1995) Lov om jord (jordlova). LOV-1995-05-12-23. https://lovdata.no/dokument/NL/lov/1995-05-12-23 Johansen, Pia Heike og Thomas Lund Chandler (2015) Mechanisms of power in participatory rural planning. Journal of Rural Studies 40, 12-20. Johnson, Jerry og Bruce Maxwell (2001) The role of the Conservation Reserve Program in controlling rural residential development. Journal of Rural Studies 17(3), 323-332. Jones, Michael (1992) Byvekst og jordbruk i perspektiv. I: Jones, Michael og Cramer, Wolfgang (red.) Levekår og planlegging. Festskrift til Asbjørn Aase 60 år. Trondheim: Tapir, s. 83-105. Juerges, Nataly og Bernd Hansjürgens (2018) Soil governance in the transition towards a sustainable bioeconomy – A review. Journal of Cleaner Production 170, 1628-1639. Jørgensen, Marianne W. og Louise Jane Phillips (1999) Diskursanalyse som teori og metode. Frederiksberg: Samfundslitteratur. Kaplowitz, Michael D., Patricia Machemer og Rick Pruetz (2008) Planners' experiences in managing growth using transferable development rights (TDR) in the United States. Land Use Policy 25(3), 378-387. Kerselaers, Eva, Elke Rogge, Elke Vanempten, Ludwig Lauwers og Guido Van Huylenbroeck (2013) Changing land use in the countryside: Stakeholders' perception of the ongoing rural planning processes in Flanders." Land Use Policy 32, 197-206.

Keesstra, Saskia D., Johan Bouma, Jakob Wallinga, Pablo Tittonell, Pete Smith, Artemi Cerdà og Luca Montanarella et al. (2016) The significance of soils and soil science towards realization of the United Nations Sustainable Development Goals. Soil 2, 111-128. Knudtzon, Lillin Cathrine (2013) Kampen om et strandsoneareal–et diskursperspektiv på en arealbruksbeslutning. Kart og Plan 5, 367-381. Kommunal- og moderniseringsdepartementet (2014) Rundskriv H-2/14 Supplering av rundskriv T-2/13 Retningslinjer for innsigelse i plansaker etter plan- og bygningsloven Lastet ned 11.01.2019 fra: https://www.regjeringen.no/no/dokumenter/rundskriv-h-214---supplering-av- rundskri/id751306/ Kommunal- og moderniseringsdepartementet (2019) «Motsegner avgjorde av departementet 2018» Lastet ned 14.01.2019 fra: https://www.regjeringen.no/no/tema/plan-bygg-og- eiendom/plan--og-bygningsloven/plan/kommunal- planlegging/innsigelsessaker/motsegner-avgjorde-av-departementet-i- 2018/id2625130/ Korfmacher, Katrina Smith og Tomas M. Koontz (2003) Collaboration, information, and preservation: The role of expertise in farmland preservation task forces. Policy Sciences 36(3-4), 213-236. Koomen, Eric, Jasper Dekkers og Terry Van Dijk (2008) Open-space preservation in the Netherlands: planning, practice and prospects. Land use policy 25(3), 361-377. Koontz, Tomas M. (2003) The farmer, the planner, and the local citizen in the dell: how collaborative groups plan for farmland preservation. Landscape and urban planning 66(1), 19-34. Kvale, Steinar (1989) To validate is to question. I: Kvale, Steinar (red.) Issues of validity in qualitative research, s. 73-92. Lund: Studentlitteratur. Kvale, Steinar (1997) Det kvalitative forskningsintervju. Oslo: Ad Notam Gyldendal. Landbruks- og matdepartementet (2008) Klimaskifte for jordvernet. Rapport fra jordverngruppa, overrakt Landbruks- og matdepartementet 08.01.08. 66 s. Lastet ned 02.12.19 fra: https://www.regjeringen.no/globalassets/upload/lmd/vedlegg/brosjyrer_veiledere_rap porter/rapport_klimaskifte_for_jordvernet_korrigert140108.pdf Langdalen, Erik (1994) Arealplanlegging. Form, funksjon, fellesskap. Oslo: Universitetsforlaget. Larsen, Tord og Emil A. Røyrvik (2017) Trangen til å telle. Objektivering, måling og standardisering som samfunnspraksis. Oslo: Scandinavian Academic Press. Lehman, Tim (1995) Public values, private lands: Farmland preservation policy, 1933–1985. Chapel Hill: University of North Carolina Press. Liao, Kuei-Hsien, Tuan Anh Le og Kien Van Nguyen (2016) Urban design principles for flood resilience: Learning from the ecological wisdom of living with floods in the Vietnamese Mekong Delta. Landscape and Urban Planning 155, 69-78. Lichtenberg, Erik og Chengri Ding (2008) Assessing farmland protection policy in China. Land Use Policy 25(1), 59-68. Lukes, Steven (1974) Power: A radical view. New York: Macmillan. Låg, Jul (1957) I hvilken grad er det nødvendig å verne om den dyrka jorda i Norge? Fra sigden til isotopene. Norsk sivilagronomlag 1907-1957, s. 95-106. Oslo. Macdonald, Sara og Roger Keil (2012) The Ontario greenbelt: shifting the scales of the sustainability fix?. The Professional Geographer 64(1), 125-145.

Marr, Eric Joseph, Peter Howley og Charlotte Burns (2016). Sparing or sharing? Differing approaches to managing agricultural and environmental spaces in England and Ontario. Journal of Rural Studies 48, 77-91. Martinussen, Willy M. (1999) Sosiologiske forklaringer. Oslo: Fagbokforlaget. Mathar, Tom (2008) Review Essay: Making a Mess with Situational Analysis? Forum Qualitative Sozialforschung/Forum: Qualitative Social Research 9 (2), 4. Miller, Daniel (2005) What is Best ‘Value’? Bureaucracy, virtualism and local governance. I: Du Gay, Paul (red.) The values of bureaucracy, s. 233-254. Oxford: Oxford University Press. Mills, C. Wright (1940) Situated actions and vocabularies of motive. American Sociological Review 5(6), 904-913. Molotch, Harvey (1976) The city as a growth machine: Toward a political economy of place. American Journal of Sociology 82(2), 309-332. Molotch, Harvey L og Deidre Boden (1985) Talking social structure: Discourse, domination and the Watergate hearings. American Sociological Review, 273-288. Montanarella, Luca og Ivenne Lobos Alva (2015) Putting soils on the agenda: the three Rio Conventions and the post-2015 development agenda. Current Opinion in Environmental Sustainability 15, 41–48. Montanarella, Luca og Vargas, Ronald (2012) Global governance of soil resources as a necessary condition for sustainable development. Current Opinion in Environmental Sustainability 4, 559-564. Morgan, Kevin (2009) Feeding the city: the challenge of urban food planning. International Planning Studies 14(4), 341-348. Morse, Janice M. (2004) Theoretical saturation. I: Michael S. Lewis-Beck, Alan Bryman og Tim Futing Liao (red.) Encyclopedia of social science research methods 3, s. 1122-23. Mydske, Per Kristen, Dag Harald Claes og Amund Lie (2007) Nyliberalisme: ideer og politisk virkelighet. Oslo: Universitetsforlaget. Nelson, Arthur C (1990) Economic critique of US prime farmland preservation policies: Towards state policies that influence productive, consumptive, and speculative value components of the farmland market to prevent urban sprawl and foster agricultural production in the United States. Journal of Rural Studies 6(2), 119-142. Nibio (2017) Ti bud for jordvern. Du skal verne om matjorda fordi... Lastet ned 03.03.2019 fra: https://brage.bibsys.no/xmlui/bitstream/handle/11250/2445544/NIBIO_BROSJYRE_ 2017_Jordvern_v2.pdf?sequence=8&isAllowed=y Nickerson, Cynthia J. og Daniel Hellerstein (2003) Protecting rural amenities through farmland preservation programs. Agricultural and Resource Economics Review 32(1), 129-144. Nixon, Denver V. og Lenore Newman (2016) The efficacy and politics of farmland preservation through land use regulation: Changes in southwest British Columbia’s Agricultural Land Reserve, Land Use Policy 59, 227-240. NOU – Norges offentlige utredninger (2003) Makt og demokrati. Sluttrapport fra Makt- og demokratiutredningen. NOU 2013:19. Oslo: Statens forvaltningstjeneste Informasjonsforvaltning. Lastet ned 02.12.19 fra: https://www.regjeringen.no/contentassets/316f4765f7c44a2c8def9dcdb5da8f30/no/pd fs/nou200320030019000dddpdfs.pdf Næss, Petter, Lisa Hansson, Tim Richardson og Aud Tennøy (2013) Knowledge-based land use and transport planning? Consistency and gap between “state-of-the art” 62

knowledge and knowledge claims in planning documents in three Scandinavian city regions, Planning Theory & Practice, 14:4, 470-491. Næss, Petter, Inger-Lise Saglie og Anne-Karine Halvorsen Thoren (2015) Ideen om den kompakte byen i norsk sammenheng. I: Hofstad, Hege, Saglie, Inger-Lise og Hanssen, Gro Sandkjær (red.) Kompakt byutvikling. Muligheter og utfordringer. Oslo: Unviersitetsforlaget, s. 36-47. Oliveira, Eduardo og Anna M. Hersperger (2018) Governance arrangements, funding mechanisms and power configurations in current practices of strategic spatial plan implementation. Land Use Policy 76, s 623-633. Paül, Valerià og Fiona Haslam Mckenzie (2013) Peri-urban farmland conservation and development of alternative food networks: Insights from a case-study area in metropolitan Barcelona (Catalonia, Spain). Land Use Policy 30(1), 94-105. Payne, Geoff og Malcolm Williams (2005) Generalization in qualitative research. Sociology 39(2), 295-314. Pedersen, Anders Branth (2010) Why David sometimes defeats Goliath: The power of actors in disprivileged land-use policy networks. Land Use Policy 27(2), s. 324-331. Perrin, Coline (2013) Regulation of Farmland Conversion on the Urban Fringe: From Land- Use Planning to Food Strategies. Insight into Two Case Studies in Provence and Tuscany. International Planning Studies 18(1), 21-36. Pfeffer, Max J. og Mark B. Lapping (1994) Farmland preservation, development rights and the theory of the growth machine: the views of planners. Journal of Rural Studies 10 (3), 233-248. Plan- og bygningsloven (2008) Lov om planlegging og byggesaksbehandling (plan- og bygningsloven). LOV-2008-06-27-71. https://lovdata.no/dokument/NL/lov/2008-06- 27-71 Polkinghorne, Donald E. (2007) Validity issues in narrative research. Qualitative inquiry, 13 (4), 471-486. Powlson, David S., Peter J. Gregory, W. Richard Whalley, John N. Quinton, David W. Hopkins, Andrew P. Whitmore, Penny R. Hirsch og Keith WT Goulding (2011) Soil management in relation to sustainable agriculture and ecosystem services. Food policy 36, S72-S87. Prop. 127 S (2014–2015) Jordbruksoppgjøret 2015 – endringer i statsbudsjettet 2015 m.m https://www.regjeringen.no/contentassets/e32e6be9982e4b718e4478424915ef4f/no/p dfs/prp201420150127000dddpdfs.pdf Prop. 1 S (2018–2019) Proposisjon til Stortinget (forslag til stortingsvedtak). Utgiftskapittel: 1100–1161 Inntektskapittel: 4100–4150, 5576, 5652. https://www.regjeringen.no/contentassets/6c1943ff29694b48bf26f20e46b796f7/nn- no/pdfs/prp201820190001lmddddpdfs.pdf Puschmann, Oskar, Svein Johan Reid, Wendy Jane Fjellstad, Johnny Hofsten og Wenche Dramstad (2004) Tilstandsbeskrivelse av norske jordbruksregioner ved bruk av statistikk. NIJOS-rapport, 76 s.. Ås: Norsk institutt for jord- og skogkartlegging. Hentet fra: https://brage.bibsys.no/xmlui/handle/11250/2558439 Puschmann, Oskar (2005) Nasjonalt referansesystem for landskap. Beskrivelse av Norges 45 landskapsregioner. NIJOSrapport 10/2005. Norsk institutt for jord- og skogkartlegging, Ås, s. 110-113. Regjeringen (2019, 15. mars). Omdisponeringen av dyrka jord på samme lave nivå. Hentet fra: https://www.regjeringen.no/no/aktuelt/omdisponeringen-av-dyrka-jord-pa- samme-lave- niva/id2632751/?utm_source=www.regjeringen.no&utm_medium=epost&utm_camp

aign=nyhetsvarsel%20Uke%2012&utm_content=Mat,%20fiske%20og%20landbruk %20og%20Aktuelt%20fra%20Landbruks-%20og%20matdepartementet Reitan, Marit, Jo Saglie og Eivind Smith (2012a) Det norske flernivådemokratiet – sett ovenfra og nedenfra. I: Marit Reittan, Saglie, Jo og Smith, Eivind (red.) Det norske flernivådemokratiet. Oslo: Abstrakt forlag, s. 9-30. Reitan, Marit, Jo Saglie og Eivind Smith (2012b) Nasjonal styring og lokal autonomi i flernivådemokratiet. I: Marit Reittan, Saglie, Jo og Smith, Eivind (red.) Det norske flernivådemokratiet. Oslo: Abstrakt forlag, s. 341-356. Richardson, Tim (1996) Foucauldian discourse: Power and truth in urban and regional policy making. European Planning Studies 4, (3), 279-292. Richardson, Tim og Ole B. Jensen (2003) Linking discourse and space: towards a cultural sociology of space in analysing spatial policy discourses. Urban Studies 40(1), 7-22. Riksrevisjonen (2007) Riksrevisjonens undersøkelse av bærekraftig arealplanlegging og arealdisponering i Norge. Dokument nr 3:11 (2006-2007). Lastet ned 02.12.2019 fra: https://stortinget.no/globalassets/pdf/dokumentserien/2006- 2007/dok_3_11_2006_2007.pdf Riksrevisjonen (2019) Riksrevisjonens undersøkelse av behandling av innsigelser i plansaker. Dokument nr 3:7 (2018–2019). Lastet ned 21.01.2019 fra: https://www.riksrevisjonen.no/globalassets/rapporter/no-2018- 2019/innsigelser_plansaker.pdf Ronchi, Silvia, Stefano Salata, Andrea Arcidiacono, Erika Piroli og Luca Montanarella (2019) Policy instruments for soil protection among the EU member states: A comparative analysis, Land Use Policy 82, 763-780. Roosevelt, Franklin D. (1937) "Letter to all State Governors on a Uniform Soil Conservation Law" February 26, 1937." Online av Gerhard Peters ob John T. Woolley, The American Presidency Project. Lastet ned 16.09.2013 fra: http://www.presidency.ucsb.edu/ws/?pid=15373 Saglie, Inger-Lise, Eva Irene Falleth, Vilni Verner Holst Bloch, Anne Snellingen Bye og Margrete Steinnes (2006) Spredt utbygging og jordvern. Om omfanget og drivkrefter bak bygging på jordbruksarealer. NIBR-rapport 2006/6. Salner, Marcia (1989) Validity in human science research. I: Kvale, Steinar (red.): Issues of validity in qualitative research, s. 47-72. Lund: Studentlitteratur. Schubert, Siegfried D., Max J. Suarez, Philip J. Pegion, Randal D. Koster, and Julio T. Bacmeister (2004) On the cause of the 1930s Dust Bowl. Science 303(5665), s. 1855- 1859. Seto, Karen C., Michail Fragkias, Burak Güneralp og Michael K. Reilly (2011) A meta- analysis of global urban land expansion. PloS one 6(8): e23777. Silverman, David (2011) Interpreting qualitative data. Newbury Park, California: Sage. Skog, Kristine Lien (2018). How do policies and actors’ attitudes, interests and interactions influence farmland conversion outcomes in land-use planning? Sustainability, 10(6), 1-20. Skog, Kristine Lien og Margrete Steinnes (2016) How do centrality, population growth and urban sprawl impact farmland conversion in Norway? Land use policy 59, 185-196. Skog, Kristine Lien, Maria Lauvdal og Maren Øinæs (2018) Hvordan er kommunenes evne til å forvalte jordvernet? Kart og Plan 4, 365-376. Skogheim, Ragnhild og Per Gunnar Røe (2003) Makt og meningsdannelse i byutviklingen. Norsk arkitekturforskning 16(3), 35-43.

Slätmo, Elin (2014) Jordbruksmark i forändring. Drivkrafter bakom og förutsättningar för offentlig styrning i Sverige og Norge. Doktorgradsavhandling, Handelshögskolan vid Göteborgs universitet. Sonnino, Roberta (2009) Feeding the city: Towards a new research and planning agenda. International Planning Studies 14(4), 425-435. Speir, Cameron og Kurt Stephenson (2002) Does sprawl cost us all?: Isolating the effects of housing patterns on public water and sewer costs. Journal of the American Planning Association 68(1), 56-70. Stigen, Inger Marie (2002) «Kryssende hensyn i jordvernet» I: H Rommetvedt (red.) Matmakt, politikk, forhandling, marked. Fagbokforlaget, Bergen, s. 89-112- Stortingsmelding 1 (2007-2008) Nasjonalbudsjettet 2008. Lastet ned 02.12.19 fra: https://www.statsbudsjettet.no/Upload/Statsbudsjett_2008/dokumenter/pdf/stmeld.pdf Stortingsmelding 9 (2011-2012) Landbruks- og matpolitikken. Velkommen til bords. Strauss, Anselm L. (1978) A Social World Perspective. Studies in symbolic interaction 1(1), 119-128. Strauss, Anselm L. og Juliet M. Corbin (1990) Basics of qualitative research: grounded theory procedures and techniques. Newbury Park, California: Sage. Strydom, Piet og Gerard Delanty (2003) Philosophies of social science: the classic and contemporary readings. Maidenhead: Open University Press. Tan, Rong, Volker Beckmann, Leo Van Den Berg og Futian Qu (2009) Governing farmland conversion: Comparing China with the Netherlands and Germany. Land Use Policy 26(4), 961-974. Tennøy, Aud (2010) Why we fail to reduce urban road traffic volumes: Does it matter how planners frame the problem? Transport Policy, 17(4), 216-223. Tennøy, Aud (2016) Forholdet mellom klimamål og praktisk politikk i byområdene. I: Kåre P. Hagen og Volden, Gro Holst (red.) "Investeringsprosjekter og miljøkonsekvenser." Concept-rapport nr. 48, s. 132-146. Thagaard, Tove (1998) Systematikk og innlevelse. En innføring i kvalitativ metode. Bergen: Fagbokforlaget. Thomas, William Isaac og Dorothy Swaine Thomas (1928) The child in America: Behavior problems and programs. New York: Knopf. Thompson, Aaron W. og Linda Stalker Prokopy (2009) Tracking urban sprawl: Using spatial data to inform farmland preservation policy. Land Use Policy 26(2), 194-202, Tjora, Aksel Hagen (2012) Kvalitative forskningsmetoder i praksis. Oslo: Gyldendal akademisk. United Nations (2019) World Urbanization Prospects: The 2018 Revision (ST/ESA/SER.A/420). 126 s. Lastet ned 02.12.19 fra: https://population.un.org/wup/Publications/Files/WUP2018-Report.pdf Vedum, Trygve Slagsvold og Harald Sunde (2013) Norsk matproduksjon - en del av vår samlede beredskap. Kronikk, Nationen 05.08.2013. Westphal, Joanne M. (2001) Managing agricultural resources at the urban-rural interface: a case study of the Old Mission Peninsula. Landscape and Urban Planning 57(1), 13-24. Zhao, Pengjun (2010) Sustainable urban expansion and transportation in a growing megacity: Consequences of urban sprawl for mobility on the urban fringe of Beijing. Habitat International 34(2), 236-243. Øksenholt, Kjersti V. og Aud Tennøy (2018) Exploring how politicians reflect on counteracting measures: the case of the Trondheim package. Applied Mobilities 2018:1-16.

7. Artikkel 1: Food Security, Food Sovereignty, and the Nation-state: Historicizing Norwegian Farmland Policy10

Introduction

The ability of nation-states to make decisions about their food system was one of the most contested issues in the process leading up to the 2013 Bali Ministerial Declaration on Trade. A reduction in the amount of cultivated land leads to decreased self-sufficiency and thus to increased dependence on other actors in the food system. In this way, agricultural land is a vital resource for national food sovereignty. Increased self-sufficiency decreases the vulnerability to fluctuations in food prices. Norway has a particular challenge in the availability and management of farmland, with cultivated land constituting only 3 percent of the total area of the nation, which is also a low proportion per capita. The farmland is located in the vicinity of the nation’s largest cities, and it is thus currently under pressure from developments.

In their theory of food regimes, Philip McMichael and Harriet Friedmann (Friedmann and McMichael 1989) situated the territorial nation-state as a central actor in the postwar food regime with its export of the first world’s model of national agroindustrialization. Food supplies were historically a matter of national and geopolitical security, before the so-called neoliberal food regime that led to an erosion of social entitlements (Patel and McMichael 2009). Norway still has a relatively small-scale and family-based farming system, primarily due to a policy in which social goals and protection of the diversity of the country’s resources have been central (Forbord, Bjørkhaug, and Burton 2014). The starting point for this chapter are the recent changes in Norwegian agricultural policy, with a turn towards a strong emphasis on increasing production and a turn away from many of the social foundations that were previously fundamental to this policy.

The Nyéléni Declaration was passed by 500 representatives from 80 countries at the 2007 World Forum for Food Sovereignty, and it defines food sovereignty as:

10 Kapittelet er publisert i «Trauger, Amy (red.) (2015) Food Sovereignty in International Context. Discourse, Politics and Practice of Place. New York: Routledge». 66

…the right of peoples to healthy and culturally appropriate food produced through ecologically sound and sustainable methods, and their right to define their own food and agriculture systems. (La Via Campesina 2007, p. 1)

Another element of food sovereignty is the right to “…exercise autonomy in all territorial spaces: countries, regions, cities, and rural communities” (ibid.). In this paper, I identify the key elements of nation-state food sovereignty as food self-sufficiency, protection of farm livelihood, agroecology, and autonomy from transnational capital. Fertile soil is a prerequisite for food sovereignty and food security, as more than 90 percent of the world’s food is grown in soil (Juniper 2013). Today, Norway is a nation of abundance, with a high level of food security. Only two generations ago, most people in Norway depended on the land to survive. The nationalization of petroleum resources and the Nordic model of the welfare state have lifted broad layers of the population to a high standard of living. Norway was late in seeing industrialization and urbanization, but it is now experiencing extensive urban sprawl (Statistics Norway 2013). In 1950, about half the population lived in urban areas, but that figure is now 80 percent. The total population has increased dramatically over the same period. The largest cities in the country, most notably Oslo, Stavanger, and Trondheim, are located in the center of the country’s most important agricultural areas. Arable land in growth areas is therefore under great pressure. The climate of Norway limits the area suitable for cultivating grains, with grassland farming being the only option in many parts of the country. With only 3 percent of the land under cultivation, as opposed to 10 percent on average in other states, there has been a focus on the need for preserving land that can be used for growing crops. Only 1 percent of the total land area is suitable for growing food grains. In spite of this resource scarcity, agricultural land is being lost at a steady pace to other purposes, such as housing and infrastructure, despite rather strong legal protection. If the present trend of farmland loss is allowed to continue, almost half of the area suitable for food production will be lost during the course of the next 50 years (Straume 2013).

By exploring the history and orientation of Norwegian farmland policy, this chapter will describe what food sovereignty means in a Norwegian context. Through a textual analysis of official documents, this chapter investigates the historical argument for Norway’s farmland policy. This analysis of central policy documents pertaining to farmland, beginning with the first Land Act of 1928, outlines the discursive tension between, on the one hand, long-lasting and broad food sovereignty goals, and, on the other hand, recent policies oriented toward food 67

security, which rely on neoproductivist policies for food production (Bjørkhaug, Almås, and Brobakk 2012). The following research questions are investigated: How has the discursive framing of Norwegian farmland policy changed historically, and in which ways can food sovereignty and food security be identified within these policy documents?

Defining the Concepts of Food Sovereignty and Food Security The World Food Summit in Rome in 1996 passed a definition of “food security” that has become widely established:

Food security exists when all people, at all times, have physical and economic access to sufficient, safe and nutritious food that meets their dietary needs and food preferences for an active and healthy life. (World Food Summit 1996)

Carolan (2013) describes how food security has become a uniting concept globally in agrifood policies. The food-security framework for feeding the world acquired increased support after the food price crisis of 2007–2008. The concept of food sovereignty was introduced by the smallholder association La Via Campesina as a response to this development and to what they see as a neglect of focus on the controlling relations in the food system (Patel 2009). The food security framework has been criticized for its unrestrained support of existing food producing practices that are viewed as both socially unjust and environmentally unsustainable. Existing power relations in the food system are seen as beneficial for large-scale, capital-intensive, export-based agriculture at the expense of consumers, food producers, and nature. Food sovereignty is proposed as an alternative food system, founded on what are thought to be ecologically sustainable and locally controlled food production practices (McMichael 2009a; Wittman 2009). Governments in Bolivia, Venezuela, Nepal, Mali, and Senegal have incorporated food sovereignty into their national policy (Wittman, Desmarais, and Wiebe 2010). The Bolivian Constitution of 2009 (Article 16, as sited in Cockburn 2013) addressed the right to a healthy diet for the entire Bolivian population, and the rights of the natural environment of Bolivia was established in the Law of the Rights of Mother Earth (2010).

Food sovereignty focuses policy away from the market forces and towards the rights of people to control the food production resources, as described by the 2007 Nyéléni Forum for Food Sovereignty as “promotion of socially and environmentally sensitive production systems

controlled by local food providers” (La Via Campesina 2007b, p. 53). The Nyéléni declaration defines food sovereignty as follows: “Food sovereignty prioritizes local and national economies and markets and empowers peasant and family farmer-driven agriculture, artisanal-fishing, pastoralist-led grazing, and food production, distribution, and consumption based on environmental, social, and economic sustainability.” (La Via Campesina 2007a).

Food sovereignty and food security are not mutually exclusive categories, but where food security sees all food as equal and focuses mostly on quantity, food sovereignty situates food as a rights issue, fundamentally different from other commodities. Food sovereignty as political autonomy was positioned as an essential prerequisite for food security in an NGO response to the 1996 World Food Summit (Wittman, Desmarais, and Wiebe 2010). Food sovereignty also includes distribution of, access to, and control over the food production resources (Windfuhr and Jonsén 2005).

The Farmland Resource The United Nations declared 2014 to be the International Year of Family Farming, and 2015 is declared to be the International Year of Soils. Soils are “the basis for food systems, fuel and fibre production, essential ecosystem functions, and better adaptation to climate change for present and future generations” (FAO 2013), whereas the goal of the year of family farming is to “place small-scale farming at the center of national, regional, and global agricultural, environmental, and social policies” (IFAD 2013). Both soil resources and family farming are central to the Norwegian case, as well as being central to the entire food sovereignty debate. Agricultural land constitutes approximately 12 percent of the global land resource (Jonathan A. Foley et al. 2005). This soil has key functions for most of the biological processes that animals and plants depend on, and it is thus a valuable resource in ecological, social, and economic terms. Once arable land has been degraded or sealed, it is almost impossible to reverse the process (Ingram, Fry, and Mathieu 2010). The Food and Agriculture Organization of the United Nations (FAO) expressed concern for deteriorating trends in the capacity of soil ecosystems to provide yields (FAO 2011).

The Nation-state in the Food Regime The world food economy has undergone major changes the past decades, due to a diverse and complex set of events, actors, and circumstances. Food regime theory is a sociological approach, first laid out by Hariett Friedmann and Philip McMichael (1989), to understanding and analyzing these changes, “the relations within which food is produced” (McMichael 2009b:1). This includes mapping the relations between the different actors, modes of production, capital flow, and power in the world food economy. The first food regime (1870– 1930s) was built on colonial suppression and exploitation, whereas the national food system had its prime period in what they call the second food regime (1950s–1970s), which was built on an agroindustrialization and a national farm sector. This period is characterized by a focus on what Carolan (2013, p. 178) has named the calorie-ization of food security, with a focus on increasing the number of calories produced. This was replaced by the third food regime (late 1980–), also called the corporate food regime. The primary characteristic of this regime is the financialization of agricultural production, where food is reduced to an object of exchange between powerful transnational actors, and where accumulation of capital is the sole purpose (Clapp 2012; McMichael 2009a; McMichael 2013).

The globalization of the world food economy has been described as being, to a great extent, the product of states that have pursued their own interests as food exporters (Clapp 2012; McMichael 1991). Patel and McMichael (2009) described how nation-state sovereignty has been a disguise for corporate power. State food sovereignty is thus something other than food sovereignty for communities and individuals (Trauger 2013). Food sovereignty can empower actors and oppose state power, but it can also include the state as a protector of national agriculture against neoliberal trade policies (Otero 2012). The reduction of national governments’ authority to control its own land and resources is one aspect of the current corporate food regime that has been criticized (Windfuhr and Jonsén 2005). A country’s reliance on the importation of agricultural products is an important indicator for both food sovereignty and food security. China is currently largely self-sufficient in agricultural products, but due to concern for their future food provisioning, they invest in land abroad in order to secure food for their own population. The state can thus be an important actor that safeguards citizens and local farmers against fluctuations in food prices on the international market.

Food security has become established as a successful “consensus frame” for global agriculture in the past 60 years, and several researchers have pointed out the social and ecological downsides of this consensus frame (Carolan 2012; Mooney and Hunt 2009). In this context, food sovereignty has been associated with the empowerment of actors in the developing world who oppose this consensus frame. In recent years, studies on food sovereignty have also appeared from the global north (Wittman, Desmarais, and Wiebe 2011). Carolan (2012) describes the difference between how food security has been used more as a symbol for increased global market integration, versus a genuine food security that includes ecological, social, and economic sustainability. The latter is similar to the goal of actors such as La Via Campesina and others who are advocating for food sovereignty. This dimension is as relevant in the global north, where governments are pushing for increased trade liberalization, as it is in the global south.

Norway’s Agricultural Regime The concept of productivism refers to the practice and policy of input-intensive agriculture, with a goal of maximizing the production of commodities. It is most frequently used to describe the situation in Europe in the years following the Second World War (Burton 2004; Ilbery and Bowler 1998). As a reaction to this development, there has been a transition in the agricultural regime towards a mode of post-productivism, with increased focus on the environment, extensification of production, and the removal of farm-level subsidies (Argent 2002). Although this followed productivism, it occurred as a supplement rather than as a replacement, with the two models existing in parallel (Wilson 2001).

The mode of operation for Norwegian agriculture has been described as multifunctional, both in its policy and in its practice (Almås 2004; Bjørkhaug and Richards 2008; Daugstad, Rønningen, and Skar 2006). The government's goal of maintaining agricultural production even in the more marginal areas has led to a differentiation between regions, where grain is produced in the best climatic conditions, but milk is produced in the coastal and mountainous areas, as well as in the northern counties. An important factor in the upkeep of this relatively small-scale agricultural sector has been the state-regulated infrastructure for the transport of milk to the regional market. One important reason that nationwide agriculture in the marginal areas is kept at its current rate is that toll barriers protect against competition from cheap imported food; there is also a wide range of subsidies in the form of direct payments to farmers.

Norway thus has had a domestic-oriented food system, in which only a very small amount of the total production is exported. Norway, as a non-EU member, has insisted on maintaining a very protectionist agricultural policy in order to attain the goal of being 50 percent self- sufficient in calories produced. Today, the Norwegian agricultural sector produces only 40 percent of the calories consumed nationally (Hageberg and Smedshaug 2013). National policy is thus oriented towards protecting the national farming sector as well as the foodstuff industry.

Food Sovereignty in a Norwegian Context: Sustainable Family Farming An issue debated in Norway is why a wealthy nation with harsh climatic conditions needs to produce its own food under a regime that requires high levels of subsidies and tariffs, when other countries are able to produce food more cheaply and more efficiently. However, until very recently, agriculture has been a key policy area in Norway’s societal development. Due to state protection of domestic agriculture, it has been possible to uphold a structure of relatively small farms, as compared to the rest of Central Europe (Bjørkhaug 2012). Almås (2004) identified five pillars that have been important goals for Norwegian agricultural policy. These include food security, maintaining rural settlements, securing income for farmers, equality between farmers and other groups, and protection of the environment and natural resources. These aspects are all similar to those for food sovereignty. Adding to the “food from nowhere” versus the “food from somewhere” dichotomy (Campbell 2009), the government's policies may have contributed to maintaining the rather diverse and robust small-scale agricultural sector that Norway still has, a model that has provided a high percentage of local food. According to Trauger (2013), one of the goals of food sovereignty is to decentralize the power of transnational captial, and the Norwegian system, with its protection of family farmers, has contributed to this.

Methodology This study analyzes publicly available textual data. This data consists of official governmental documents on farmland policy, and were produced for purposes other than research. The way a policy is presented in a document can inform us about what was considered important and relevant at a specific point in time. Textual data is also considered a good source for analyzing how the presentation of a subject has changed over time (Tjora 2012). This study began with an analysis of the annotated versions of all the major revisions in the Land Act, including the

first version, from 1928 (Norge and Østrem 1929); the second, from 1955 (Norge and Nærstad 1967; Norge and Sterri 1955); and the last, from 1995 (Norge and Normann 1996). I began by exploring the broad arguments used in the annotated law texts to justify the changes to the Land Act, and I wrote a summary of the main arguments used for each major change. Following this, I analyzed the same documents in more detail, using food sovereignty and food security as a lens for discovering arguments that resembled these concepts. Next, the central white papers that described the arguments for the Norwegian farmland policy were identified through a literature review of previous research in the field. These white papers , together with the relevant contextual information described in the research articles, provided empirical material to supplement the law texts.

Results Farmland is protected by the Norwegian Constitution of 1814 §110b, and there is a special law for agricultural land, the Land Act. The Land Act states that “cultivable land must not be disposed of in such a way as to render it unfit for agricultural production in the future” (The Land Act 1995 Nr. 23 §9). The day-to-day policy is described in various white papers issued by the ministries. In this section, I present an analysis of how the arguments for food sovereignty and food security have shifted in Norwegian farmland policy. The following paragraphs give an overview of the historical development in the argument for farmland preservation and farmland policy, starting with Norway’s first Land Act of 1928 until today. The main findings are that arguments resembling the concept of food sovereignty, as recently defined by La Via Campesina (2007), have been central to Norwegian farmland policy since the 1928 Land Act, and that the present neoproductivist turn represents a break with this social- oriented policy.

1928: Democratization and Nation Building through Land Rights In 1928, the politics and practice of food sovereignty were at the very core of the creation of the Norwegian farmland policies. The newly formed nation-state was freed from 91 years of union with Sweden in 1905. In the following democratization process, during a decade characterized by economic downturn, social justice and right to land for all were the fundamental principles that led up to the passing of Norway’s first Land Act in 1928 (Gjerdåker 2001). The law was radical in its removal of the crofting system, in which landless peasants had been fully dependent on their landlords. Food sovereignty was thus the prime argument for

the new act, “by allowing the landless access to land” (Norway and Østrem 1929, p. 1). In the work leading up to the passing of the new act, small-scale farmers allied themselves with industrial workers in the newly populated Norwegian cities. Their slogans called for equal rights to the country’s land resources, and an alliance between the labor party11, the social liberal party, and the smallholders' union fronted the work.

Opposing these new social considerations stood an alliance between the farmers’ party and the union for the larger farm owners12. This group consisted of previously very powerful landowning farmers, and it fought for the protection of the law of property. They also argued for what we now would call food security in the form of better productivity and profitability for food production. Chapter VI of the Land Act was about protection of cultivated soil, and it formulated farmland as a common, societal interest. The law stated that individuals cultivating the soil were performing a societal function, and that the cultivation of soil was a societal duty. To pursue these common interests, the law ordered the establishment of a “soil committee” in each municipality, which had the authority to pursue cases where soil was being neglected or mismanaged, as well as to function as an advisory body in land cases. A long tradition of public control of the soil resources was thus established. This law was passed during a time when there was a high degree of uncertainty about the future. The public thus considered agriculture to be of great importance, with the potential to lift broad sectors of society out ofpoverty. This social dimension in the control over land and resources has also been fundamental in the history of other liberal nation-states, such as the United States of America, as shown by Beeman and Pritchard (2001) and Phillips (2007).

1955: Arguments for Productivity and Food Security Food security began to be on the agenda with the changes to the Land Act in 1955. The economic downturn of the 1930s had led to a crisis and to bankruptcy in the farming sector, and in 1935, a crisis settlement between the farmers’ party and the labor party had marked a new profitability course for Norwegian agricultural policy (Bjørgum 2000). Food security and productivism also went hand in hand in Europe in the aftermath of World War II, as postwar policies focused on increasing productivity through the so-called green revolution (Buttel 2005). The social considerations of the 1928 Act had led to the broad spread of agricultural

11 Arbeiderpartiet, Venstre and Norges bonde- og småbrukarlag 12 Bondepartiet and Norges bondelag 74 practices all over Norway, but there was less focus on the farmer as a professional, economically profitable actor. The purpose of the 1955 revision was to increase the professionalization and industrialization of Norwegian agriculture. The purpose of the act was to “promote an outer rationalization of the country’s agriculture,” as a reaction to the 1928 Law that “was too strongly affected by the task the law makers had first in mind, namely the liberation from the crofters land-leasing system” (Norway and Nærstad 1967, p. 9). The argument that increased profit also brought greater social equality was central to enabling these changes. An important change to §54 of the Act was the wording, “Cultivated land must not be used for purposes that do not promote agricultural production,” a sentence that has persisted and still forms the basis for the farmland protection policy (Norge and Sterri 1955). Still, urban development was considered more important than protecting agricultural land. The 1950s and 1960s brought with them intensive housing development, and a large proportion of high-quality agricultural land was transformed into residences (Stigen 2002).

1975: Arguments for the Environment and National Sovereignty The 1970s brought increased focus on the power relations in the food system, resource scarcity, and global justice. Agriculture got increased political attention during the 1970’s, as Norway’s oil production activity escalated (Pettersen et al. 2009). In this context, farmland preservation was considered important for maintaining self-provisioning, as well as a symbol against those advocating growth and profit. Farmland preservation gained strength as part of the movement against the membership of Norway in the EEC/EU in 1972; this fitted into the discourse of securing rural settlements and maintaining national sovereignty (Nesvåg 1984). Fuelled by these ideas, the concept of farmland preservation became a case for the political-administrative system with changes to the Land Act in 1975 (White Paper 14 1976-1977; Amdam 1983). Its introduction was a governmental reaction to a development in which agricultural areas were increasingly being rapidly transformed into other types of land use. The main argument for the introduction of farmland preservation as a governing principle in land policy was the fear that Norway would be unable to produce sufficient food in the future. By 1975, influenced by the 1974 FAO World Food Summit in Rome, both environmental and agricultural governmental bodies came to recognize that the rate and extent of the sealing of high-quality agricultural soil was a problem. Shaped by the “green wave” set in motion by the book Silent Spring (Carson 1962), which criticized the use of pesticides, and by various city-planning ideals, urban development schemes began to try to take farmland preservation into consideration. This

contributed to the development of satellite towns and suburbs. This was later criticized for many reasons, including that it required a more-extensive infrastructure development and the increased use of cars for transport, with consequently higher CO2 emissions (Aall 2011; Falleth 2011; Langdalen 1994).

1980s: Market Argumentation Takes the Stage The principle of farmland preservation quickly became a conflicting issue in municipal and regional planning. In the 1980s, the growth discourse gained strength, which led to a weakening of the farmland preservation argument. With the Planning and Building Act of 1985, municipalities gained responsibility for area planning (Planning and Building Act of 14. June 1985 nr. 77 1986). The general debate climate was influenced by neoliberalist ideas with an international focus on overproduction and the environmental problems that resulted from agriculture. This, as well as increasing construction costs of housing, pushed agricultural land low on the agenda. An important turning point occurred when state secretary Rettedal of the Conservative Party declared that “farmland preservation had gained too much strength in land use planning, at the expense of other societal interests” (Plan og Arbeid 1984, p. 5). This led to the weakening of environmental sustainability as a principle for area planning. By the late 1980s, overproduction, pollution, and the need to reduce direct payments to farmers led to the emergence of “post-productivism,” i.e., “the greening” of agricultural policies through the introduction of environmental landscape management schemes and the diversification of farm activities and income (Rønningen, Fjeldavli and Flø 2005).

1995: The Cultural Landscapes By the end of the 1990s, farmland preservation re-emerged in official statements and policy documents, and was placed on the agenda by the 1996 FAO World Food Summit in Rome (Stigen 2002). A new development was that farmland preservation was increasingly being connected to other values related to nature and society (Proposition to the Storting nr. 8 1992- 1993). The cultural landscape argument united many different goals in the land policy of the 1990s, as environmental goals again became an important part of agricultural policy (Rønningen 1999). The Land Act of 1995 focused on protection of cultural landscapes, nature, and the environment (Norge and Normann 1996). Increased attention was paid to biodiversity, and this was accompanied by the ecosystem-services approach covering water, pollination, genetic resources, experiences, and aesthetics (White Paper 19 1999-2000). This renewed

interest in environmental problems led to conflicts between farmland preservation and environmental policy goals. In particular, concerns for CO2 emissions from transportation led to a weakening of the farmland preservation argument (White Paper 29 1996-97). As goals for agriculture, rural settlement and employment were considered equal to economically sound operations (Forbord 2006).

Food security in a Neoproductivist Mode The 2000s lifted food security up to the forefront of the political agenda. More recently, the so- called “neoproductivist” production approach has emerged as a response to the global population increase, climate change, and the increasing influence of neoliberal ideology (Bjørkhaug, Almås, and Brobakk 2012). In this context, Norway has shifted its emphasis from a multifunctional agriculture approach, with broad social, cultural, and environmental objectives, to a food security approach, with the stated goal that Norway needs to increase its food production in accordance with its population growth. Food security and an emphasis on increasing farm output have therefore risen to the top of the political agenda (White Paper 14 1976-1977). In the current food policy of Norway, food security is used for legitimizing what has been named a neoproductivist turn in domestic agriculture, with governmental focus on the quantity of food production. With this neoproductivist turn, we see a shift from the emphasis on environmental goals, as well as a break with a long tradition of social goals.

Norway has a goal of attaining 50 percent self-sufficiency in agricultural products. Maintaining this self-sufficiency is one of the most-frequently stated arguments for the protection of farmland against urban expansion. Since 2004, an important policy goal has therefore been to halve the annual turnover of agricultural land to urban development (White Paper 21 2004- 2005). After the national election in September 2013, Norway had a new government, consisting of a coalition between the Conservative party and the Progress Party. This government immediately made it clear that they wanted a new direction in agriculture, with increased dependency on the market. This declaration was a step away from the goal of maintaining the level of self-sufficiency, and replaced that with the goal of ”keeping it at the highest possible level”(The Sundvolden Declaration 2013). In addition, control over land in the form of preserving farmland is not considered a priority.

Global Shocks and Uncertainty In the years 2007–2008, the food-supply system rocketed into a situation of commodity price volatility that was later named the “world food price crisis.” Maize prices doubled, rice prices increased by 70 percent, and wheat by 50 percent, leading to social unrest, an investment boom in the futures trading market, and a range of policy and market adjustments (McMichael 2009b). The crisis was later seen to be a culmination of several co-existing tendencies in the corporate food regime; rising fuel costs combined with the intentional inflation of food prices by monopoly agribusinesses as well as what Clapp (2012) has defined as the financialization of agriculture and food through speculation. Norway followed the international food policy discourse and turned towards the food security framework. According to the former Minister of Agriculture and Food, Lars Peder Brekk, maintaining the protectionist national agricultural system and the national land resources were of increased importance in this context (Brekk 2010). This turn towards neoproductivism in Norway can be seen in the latest White Paper on Agriculture and Food (White Paper 9 2011-2012). And with a new government, there has been a discursive shift towards trade and efficiency gains for improving food security, as was recently pointed out by Minister of Agriculture and Food Sylvi Listhaug in her speech to the Global Forum for Food and Agriculture (Listhaug 2014). This shows that there is a tension in domestic politics between the new liberal direction in trade and a more protectionist approach.

Discussion The historical relationship between policy and land is important for understanding the foundations of the current food system. Agricultural policy in Norway has historically been about securing food production as well as livelihood and settlement in rural areas, all forms of social robustness. Ownership of land has been connected to responsibilities and a duty to cultivate land, and the state has had a strong commitment towards farmers all over Norway. The social arguments that have been so central for Norwegian farmland policy, have gradually changed into arguments that present farmers as businessmen and present food as just another commodity. Food security, as it is defined in Norwegian land policy, is not so much a goal for a robust society as about increasing effectiveness and making the farm sector increasingly industrialized and market oriented. Food security and a belief in neoproductivism are an apparent new turn for Norwegian agricultural policy, and preserving farmland as a way to secure a robust society is currently low on the political agenda. In Norway, the neoliberal food

78 regime can be identified in these changes, with increased pressure for deregulation and a turn towards more capital-intensive food production.

Protectionism versus the Market Even though industrial agriculture is advancing globally, family farming is still the predominant form of agriculture when considering total world production. Access to land and natural resources are key factors for this form of agriculture (IFAD 2013). In Norway, protection of family farmers also indirectly protects consumers from food imported from transnational corporations. Since the end of the Cold War, the global food system has been increasingly reliant on the belief that the market will provide sufficient and safe food. The notion that each nation should ensure the food supply for its own inhabitants has been ousted by the idea of the ability of the free market to provide commodities at the best price and at the right time, and there is a great deal of pressure for deregulation and globalization. This can prove challenging for nations like Norway, where domestic food sovereignty and food security is thought to be highly dependent on barriers to trade. The European Union has criticised Norway for these tariffs. Even though that the European Union protects its own market the same way that Norway does against cheaper commodities from the U.S. and other countries, it has an interest in Norway turning towards more free trade as the most important exporter of agricultural products to the Norwegian market..

An important current issue for Norwegian agricultural policy is whether the role of the state through active policy measures should be reduced and if there should be increased reliance on the market. The arguments for food sovereignty and food security in the Norwegian context are much the same as the arguments for maintaining national self-sufficiency in agricultural products. Food sovereignty and food security are therefore also linked to agricultural protectionism, where the focus is on securing the livelihood of Norwegian farmers in an increasingly globalized food market that depends on international trade agreements. Self- sufficiency can thus be seen as a risk-aversion strategy, where one is less dependent on global agricultural industries, fluctuations in food prices, and trade agreements. Self-sufficiency is thus a part of, but is not equal to, food sovereignty. The social and ecological dimensions of food sovereignty must also be present in addition to counting the amount of calories produced nationally. The term food sovereignty has worked as a powerful tool to identify communities’ loss of control over the food system. Can it also work as a tool for encouraging nations to take

79 responsibility over the food system, the resources, family farms, processing industry, and local consumption opportunities for their citizens? As one example, this has been the case in Ecuador, where food sovereignty forms the basis for the 2008 constitution, which highlights local control and harmony between nature and society (Peña 2013).

Farmland for Sovereignty and Security In present day Norway, protecting farmland resources is more an issue of local food sovereignty than of food security. In an oil-rich nation, farmland resources, at least in the short term, do not play an obvious role in reducing rural poverty and hunger, but they are important for securing local stewardship of the land as well as for securing access to this resource for future generations. Control over land resources in order to produce food is a political choice. One could argue that the alternative to national food sovereignty is increased dependence on a globalized food system that is dominated by a handful of powerful actors operating through a web of trade rules, with practices that bring unsustainable social and ecological effects. Preservation of farmland prevents Norwegian consumers from using land in other parts of the world at the expense of someone else in the food system. A nation that covers its fields with asphalt will reduce its farming capacity and will thus be more dependent on buying food on the international market. Destruction of the resource base that makes future food production possible will therefore negatively influence both food security and food sovereignty in the future.

Norway in the Neoliberal, Corporate Food Regime Neoliberalism, as part of the frame for the food security consensus, has become increasingly important in global food policy. Simultaneously, the discourse in the international food policy- arena has shifted away from sovereignty on the national level, onto markets and trade. In the current food regime, the market mechanism has become a replacement for the emphasis on a nation-state's ability to provide food for their own population (Carolan 2012). Despite these powerful trends, Norway has kept a highly nationally oriented food system that has self- sufficiency as a central goal. The long tradition of nation-states putting social and distributional goals at the center of land policy may have been a contributing reason for this. While the argumentation is now changing towards the quantity of production, it will be interesting to see if this will be accompanied by changes in the food system, a shift that has happened in many other liberal states.

The food security consensus has gained a foothold in the discourses of Norwegian agricultural policy; this has happened in parallel with a weakening of food sovereignty arguments. Food security and neoproductivism have entered the policy documents seemingly at the expense of a longstanding social argumentation. This has gone largely unquestioned in both the public and the political domain. The neoliberal arguments are often taken as facts and are not questioned, due to their hegemonic position in the current discourse. The turn from food sovereignty to food security in Norway is happening gradually and as part of a larger discourse on market orientation and free trade. This implies a discursive turn away from a historically oriented frame where the social and ecological resilience of local and national food production has a value in its own right, and towards what Clapp (2012) has described as a nontransparent, monopolized, and at times highly unjust world food economy. According to Marsden (2012), this depends upon assumptions of “infinite supply” and narrow technological solutions, marginalizing diverse and place-based food systems, such as those maintained by Norway. The tension between food security and food sovereignty highlights an interesting difference between the global south and the global north. In the global south, food security has been the starting point, and some countries, such as Ecuador and Bolivia, are transitioning to food sovereignty. The discursive turn in Norway and other states in the global north imply a turn in the opposite direction.

Conclusion Historically, food sovereignty in Norwegian has been about protecting the present and future rights to a resource that cannot easily be made profitable in a free market. The recent food security turn sets the market in the lead. This chapter has problematized the concept of food security as presented in Norwegian policy documents. Both Norway’s farmland policy in particular, as well as the nation’s agricultural policy in general, have, for almost a century, had food sovereignty as a goal on all levels. This has been a persistent and underlying target for many measures. Food sovereignty in Norway has centered around a strong belief in maintaining an agricultural system that utilizes resources on relatively small family farms throughout a rugged and sparsely populated country. There is an interrelationship between food sovereignty and the concept of sustainability in its economic, ecological, and social dimensions. The core belief has been to maintain a form of agriculture and a resource base that has been considered valuable beyond its value as capital. Thus, this has also been about

maintaining what is not profitable, and the nation-state has taken on this responsibility by subsidizing agriculture. On the other axis of this value base is the commodification of food, with the complex relations in the highly internationalized food system. We thus see a belief in the market pitted against the protection of what is not profitable. The strong belief that the market will solve food provisioning eradicates food sovereignty as a strategy for food self- sufficiency and autonomy from transnational capital.

A harsh climate has led to the popular belief in economic circles that Norway should leave agricultural production to others, based on the principle of comparative advantage. On the other hand, in the context of increased global water scarcity, countries such as Norway, with a high amount of fresh water per capita, can contribute to global food security by utilizing this water for food production. In this way, protecting the limited farmland resources can be an argument both for food security and food sovereignty. In Norway, the turn from food sovereignty towards food security means parting with a long history. This turn is subtle and is not very well articulated. A question for policy makers to consider is whether the destruction of present farmland resources means jeopardizing the rights to the land for future generations, as well as jeopardizing future food security.

This chapter adds to recent research on food sovereignty that has focused primarily on the global south, and it shows how food sovereignty, in the form of discourses, empowerment, and the autonomy of local food producers have been at the very center of the land politics of a so- called developed nation. Farmland is a resource with a security dimension, and this is especially true in nations such as Norway, which, on average, consumes a large proportion of calories from imported food. Control over land resources to produce food is a political choice. The management of land and the politics of food sovereignty is an area where facts are uncertain and stakes are high. This chapter gives a description of the institutionalization of Norwegian farmland policy in a time of increasing international focus on food policy issues and corporate power. This chapter also identifies and situates the political aims of a nation-state as one of many actors in the food system. It also brings up little-debated issues on the interconnectedness between land as a food production resource and the ability of a nation-state to control its own food system.

Knowledge of how entities such as local farmers, municipalities, regions, and nation-states have dealt with these issues is important in order to understand how the present food regime 82 have come about as well as for determining strategies for moving forward. As the international community tries to agree on how to best secure access to and availability of food for future generations, these types of analyses can provide contextualized knowledge about how we have ended up where we are today, and about how to create a more sustainable future.

Acknowledgments The author would like to thank The Research Council of Norway (Grant no. 220691/F10) for funding the project “Frogs, fuel, finance, or food? Cultures, values, ethics, arguments, and justifications in the management of agricultural land (FORFOOD)” from which this paper originated. I am also grateful to Hilde Bjørkhaug and Bente Rasmussen for their constructive and helpful comments on an earlier version of this paper.

References

Aall, C 2011, Klimaendringenes konsekvenser for kommunal og fylkeskommunal infrastruktur, report, Sogndal, Vestlandsforsking. Almås, R (ed.) 2004, Norwegian agricultural history, Tapir Academic Press, Trondheim. Amdam, R 1983, Makt og avmakt i jordforvaltninga: intersektoriell analyse av jordforvaltninga på kommune- og fylkesnivå, Møreforsking report, Volda, Møre og Romsdal distriktshøgskule. Argent, N 2002, “From pillar to post? In search of the post-productivist countryside in Australia,” Australian Geographer, vol. 33, no. 1, pp. 97–114. Beeman, RS & Pritchard JA 2001, A green and permanent land, University Press of Kansas, Lawrence. Bjørgum, J 2000, “Kriseforliket 1935 – En milepæl i landbrukspolitikken,” in M Stubsjøen (ed.) Vekst og vern: Det kongelige landbruksdepartement 1900-2000, Samlaget, Oslo, pp. 41–58. Bjørkhaug, H 2012, “Exploring the sociology of agriculture: family farmers in Norway – future or past food producers?” in D Ersaga (ed.) Sociological landscape: Theories, realities and trends, InTech, Rijeka, pp. 283–304. Bjørkhaug, H, Almås, R & Brobakk, J 2012, “Emerging neo-productivist agriculture as an approach to food security and climate change in Norway”, in R Almås & H Campbell (eds) Rethinking agricultural policy regimes: food security, climate change and the future resilience of global agriculture (Research in Rural Sociology and Development, Volume 18), Emerald Group Publishing Limited, Bingley, pp. 211–234. Bjørkhaug, H & Richards, CA 2008, “Multifunctional agriculture in policy and practice? A comparative analysis of Norway and Australia,” Journal of Rural Studies, vol. 24, no. 1, pp. 98–111. Brekk, LP 2010, “Agriculture and climate change - new concept proposals from policymakers and industry,” talk at the Global forum for food and agriculture (GFFA) Berlin 2010 and Berlin Summit of Agriculture Ministers 16 January 2010. Burton, RJF 2004, “Seeing through the ‘good farmer's’ eyes: towards developing an understanding of the social symbolic value of ‘productivist’ behaviour,” Sociologia Ruralis, vol. 44, no. 2, pp. 195–215. Buttel, FH 2005, “Ever since hightower: the politics of agricultural research activism in the molecular age,” Agriculture and Human Values, vol. 22, no. 3, pp. 275–83. Campbell, H 2009, “Breaking new ground in food regime theory: corporate environmentalism, ecological feedbacks and the ‘food from somewhere’ regime?” Agriculture and Human Values, vol. 26, no. 4, pp. 309–319. Carolan, M 2012, “The Food and Human Security Index: Rethinking Food Security and ‘Growth’,” International Journal of Sociology of Agriculture and Food, vol. 19, no. 2, pp. 176–200. Carolan, MS 2013, Reclaiming food security, Routledge, Abingdon. Carson, R 1962, Silent spring, Houghton Mifflin, Boston. Clapp, J 2012, Food, Polity Press, Cambridge. Cockburn, J 2013, “Bolivia’s food sovereignty & agrobiodiversity: undermining the local to strengthen the state,” in Food Sovereignty: A Critical Dialogue, Yale University. Daugstad, K, Rønningen, K & Skar, B 2006, “Agriculture as an upholder of cultural heritage? Conceptualizations and value judgements – A Norwegian perspective in international context,” Journal of Rural Studies, vol. 22, no. 1, pp. 67–81. Falleth, EI 2011, “Jordvern i klimakrise” Forskning.no, 4 August, viewed 17 June 2013, http://www.forskning.no/artikler/2011/august/294463.

FAO, Food and Agriculture Organization of the United Nations 2011, “The state of the world's land and water resources for food and agriculture (SOLAW) – Managing systems at risk,” viewed 17 June 2013, http://www.fao.org/docrep/017/i1688e/i1688e.pdf. FAO, Food and Agriculture Organization of the United Nations 2013, “International Year of Soils 2015,” viewed 10 January 2014, http://www.fao.org/globalsoilpartnership/highlights/detail/en/c/211411/. Forbord, M 2006, “En gjennomgang av odelsloven, konsesjonsloven og jordloven og endringer i nyere tid,” Trondheim: Bygdeforskning. Forbord, M, Bjørkhaug, H & Burton, RJF 2014, “Drivers of change in Norwegian agricultural land control and the emergence of rental farming,” Journal of Rural Studies, vol. 33, pp. 9–19. Friedmann, H & McMichael, P 1989, “Agriculture and the state system: the rise and decline of national agricultures, 1870 to the present,” Sociologia Ruralis, vol. 29, no. 2, pp. 93–117. Gjerdåker, B 2001, Til odel og eige: odels- og åsetesrettane gjennom eit millenium, med vekt på dei siste 250 åra, NILF, Norsk institutt for landbruksøkonomisk forsking, Oslo. Hageberg, E & Smedshaug, CA 2013, Korn og krise. Hvorfor Norge bør starte kornlagring AgriAnalyse, Oslo. IFAD, The International Fund for Agricultural Development 2013, “International Year of Family Farming: IFAD's commitment and call for action”, viewed 22 December 2013, http://www.ifad.org/events/iyff/ Ilbery, B, & Bowler, I 1998, From agricultural productivism to post-productivism, Addison Wesley Longman Ltd, Boston. Ingram, J, Fry, P & Mathieu, A 2010, “Revealing different understandings of soil held by scientists and farmers in the context of soil protection and management,” Land Use Policy, vol. 27, no. 1, pp. 51–60. Jonathan FA, DeFries, R, Asner, GP, Barford, C, Bonan, G, Carpenter, SR, Coe, MT, Chapin, FS , Daily, GC, Gibbs, HK, Helkowski, JH, Holloway, T, Kucharik, CJ, Howard, EA, Monfreda, C, Patz, JA, Prentice, IC & Ramankutty, PKSN 2005, “Global Consequences of Land Use,” Science, vol. 309, no. 5734, pp. 570–574. Juniper, T 2013, What has nature ever done for us? How money really does grow on trees. Profile, London. Langdalen, E 1994, Arealplanlegging: form, funksjon, fellesskap, Universitetsforlaget, Oslo. Law of the Rights of Mother Earth 2010, (Spanish: Ley de Derechos de la Madre Tierra), viewed 01 March 2014, http://www.worldfuturefund.org/Projects/Indicators/motherearthbolivia.html. Listhaug, S 2014, “Empowering agriculture: fostering resilience - securing food and nutrition,” talk at the global forum for food and agriculture (GFFA) Berlin 2014 and Berlin Summit of Agriculture Ministers 18 January 2014. Marsden, T 2012, “Third Natures? Reconstituting Space through Place-making Strategies for Sustainability,” International Journal of Sociology of Agriculture and Food, vol. 19, no. 2, pp. 257–274. McMichael, P 1991, “Food, the State and The World Economy,” International Journal of Sociology of Agriculture and Food, vol. 1, pp. 71–85. McMichael, P 2009a, “A food regime genealogy”, The Journal of Peasant Studies, vol. 36, no. 1, pp. 139–169. McMichael, P 2009b, “A food regime analysis of the ‘world food crisis’,” Agriculture and Human Values, vol. 26, no. 4, pp. 281–295.

McMichael, P 2013, “Historicizing Food Sovereignty: a Food Regime Perspective,” in Food Sovereignty: A Critical Dialogue, Yale University. Mooney, PH & Hunt, SA 2009, “Food Security: The Elaboration of Contested Claims to a Consensus Frame,” Rural Sociology, vol. 74, no. 4, pp. 469–497. Nesvåg, SM 1984, “Jordvern som symbol i lokalpolitikken,” Plan og Arbeid, vol. 1, pp. 27– 32. Normann, K 1996, Jordloven: lov av 12. mai 1995 om jord (jordlova), Universitetsforlaget, Oslo. Nærstad, H 1967, Jordloven: med kommentar, Aschehoug, Oslo. Otero, G 2012, “The neoliberal food regime in Latin America: state, agribusiness transnational corporations and biotechnology,” Canadian Journal of Development Studies/Revue canadienne d'études du développement, vol. 33, no. 3, pp. 282–294. Patel, R 2009, “Food Sovereignty. What does food sovereignty look like?” The Journal of Peasant Studies, vol. 36, no. 3, pp. 663–706. Patel, R & McMichael, P 2009, “A political economy of the food riot,” Review, vol. 32, no. 1, pp. 9–35. Plan og Arbeid 1984, “Statsråd Rettedal om jordvernkonfliktene: Byene må ha større valgfrihet,” Plan og Arbeid, vol. 1, pp. 5–9. Peña, K 2013, “Institutionalizing Food Sovereignty in Ecuador” in Food Sovereignty: A Critical Dialogue, Yale University. Pettersen, I, Eriksen, LØ, Hval, JN, Storstad, O & Vik, J 2009, Tilslørt, virksom og treffsikker: evaluering av Bygdeutviklingsordningen, NILF report, Norsk institutt for landbruksøkonomisk forskning og Norsk senter for bygdeforskning, Oslo & Trondheim. Phillips, ST 2007, This land, this nation, Cambridge University Press, Cambridge. Proposition to the Storting nr. 8 1992–93, “Landbruk i utvikling. Om retningslinjer for landbrukspolitikken og opplegget for jordbruksoppgjørene m. v.” Rønningen, K 1999, Agricultural policies and countryside management. A comparative European study, PhD Thesis, Department of Geography, Norwegian University of Science and Technology, Trondheim. Rønningen, K, Fjeldavli, E & Flø, BE 2005, “Multifunksjonelt landbruk - hva slags legitimitet har fellesgodeproduksjon innad i landbrukssektoren?” report, Norsk senter for bygdeforskning, Trondheim. Stigen, IM 2002, “Kryssende hensyn i jordvernet”, in H Rommetvedt (ed.), Matmakt. Politikk, forhandling, marked, Fagbokforlaget, Bergen, pp. 89–112. Sterri, M 1955, Jordloven: lov om tilskiping av jordbruk (jordlova) av 18. mars 1955. Lov om endring i lov av 26. juni 1821 angående odelsretten og åsætesretten av 18. mars 1955. Lov om endring i lov av 20. august 1909 om skylddeling m.v. av 18. mars 1955 : med kommentarer og henvisninger, Bøndernes forlag, Oslo. Straume, K 2013, “Monitoring Norwegian farmland loss through periodically updated land cover map data”, Norwegian Journal of Geography, vol. 67, no. 1, pp. 36–48. Statistics Norway 2013, “Internal migrations, 2012,” viewed 12 July 2013, http://www.ssb.no/en/befolkning/statistikker/flytting. The Land Act 1995, Act No. 23 of 12 May 1995 relating to Land, viewed 17 June 2013, http://www.regjeringen.no/en/doc/laws/Acts/The-Land-Act.html?id=269774. The Planning and Building Act of 14. June 1985 nr. 77, Grøndahl, Oslo. The Sundvollen Declaration 2013, “Politisk plattform for en regjering utgått av Høyre og Fremskrittspartiet,” viewed 14 October 2013, http://www.regjeringen.no/pages/38500565/plattform.pdf. Tjora, AH 2012, Kvalitative forskningsmetoder i praksis, Gyldendal akademisk, Oslo.

Trauger, A 2013, “Towards a geographic theory of food sovereignty in the United States,” in Food Sovereignty: A Critical Dialogue, Yale University. Via Campesina 2007a, Declaration of Nyéléni. Food Sovereignty, Sélingué, Mali. Via Campesina 2007b, Nyéléni 2007. Forum for Food Sovereignty, Sélingué, Mali. White Paper 9 2011–2012, Landbruks og matpolitikken: Velkommen til bords, Ministry of Agriculture and Food. White Paper 14 1976–1977, Om landbrukspolitikken, Ministry of Agriculture. White Paper 19 1999–2000, Om norsk landbruk og matproduksjon, Ministry of Agriculture. White Paper 21 2004–2005, Regjeringens miljøvernpolitikk og rikets miljøtilstand, Ministry of the Environment. White Paper 29 1996–97, Regional planning and land-use policy, Ministry of the Environment. Wilson, GA 2001, “From productivism to post‐productivism… and back again? Exploring the (un) changed natural and mental landscapes of European agriculture,” Transactions of the Institute of British Geographers, vol. 26, no. 1, pp. 77–102. Windfuhr, M & Jonsén, J 2005, Food Sovereignty: towards democracy in localized food systems, FIAN, ITDG Publishing working paper, 64 pp. Wittman, H 2009, “Reworking the metabolic rift: La Via Campesina, agrarian citizenship, and food sovereignty,” The Journal of Peasant Studies, vol. 36, no. 4, pp. 805–826. Wittman, H, Desmarais, AA & Wiebe, N 2011, Food Sovereignty in Canada: Creating Just and Sustainable Food Systems, Fernwood Publishing, Halifax. Wittman, H, Desmarais, A & Wiebe, N 2010, “The origins and potential of food sovereignty,” in Wittman, H, Desmarais, AA & Wiebe, N (eds.) Food Sovereignty. Reconnecting Food, Nature and Community, Fernwood Publishers, Halifax, pp. 1–14. World Food Summit 1996, “Declaration on World Food Security,” viewed 02 March 2014, http://www.fao.org/docrep/003/w3613e/w3613e00.HTM Østrem, Sigurd (1929) Jordloven av 1928 med kommentar. Oslo: Aschehoug.

8. Artikkel 2: Farmland conversion to fight climate change? Resource hierarchies, discursive power and ulterior motives in land use politics13

Abstract In December 2013, local politicians celebrated with a champagne toast as the municipality of Trondheim received permission from the Ministry of Local Government and Modernisation to develop 110 hectares (272 acres) of high quality farmland for housing and business. The primary reason for this decision was the promotion of a more climate-friendly city. The land in question had been singled out as especially important for agriculture in previous planning processes. Based on documents, media texts and interviews, this article utilises situational analysis to scrutinise this puzzling political decision. It emphasises the importance of discourse in local decision making regarding scarce resources. Local interests and global issues are connected and made sense of in what Foucault (1972) called a “system of meaning”, which allows powerful economic interests and climate change mitigation measures to justify the permanent loss of farmland. As food production is invisible on the local political agenda, the re-implantation of multifunctional urban agriculture in the local food system could be a viable approach to slow further conversion of high quality farmland on the urban fringe.

Introduction Farmland is disappearing under urban expansion all over the world, although feeding the rapidly growing global population is one of the great challenges of our time. Most biological processes that sustain animals and plants depend on soil, making it valuable in ecological and economic terms. Soil is a renewable resource when sustainably managed, but its potential for food production is lost forever when put under asphalt (Ingram et al., 2010).

Major cities have thrived when the conditions for food production permit dense settlements. Yet, urbanisation means that built-up areas gradually expand at the expense of farmland. The highest quality agricultural land is often on the outskirts of areas with high population pressure because rich farmland was often a reason for settlement in the first place. The loss of farmland to urban growth has been accelerating since World War II. Although

13 Artikkelen er publisert i Journal of Rural Studies 64 (2018). 88

productivity increases in agriculture have largely compensated for land loss, the resource base for agriculture is shrinking on a global scale. Coupled with deterioration in the capacity of soil ecosystems to provide high yields, the shrinking resource base for food production has aroused concern for preserving arable land (FAO, 2015).

Europe is characterised by limited farmland in relation to its high population concentrations, whereas North America is less densely populated and has a larger proportion of agricultural land. Yet, the loss of high quality soil is a matter of serious concern on both continents. In Asia, the combination of rapid population growth and urbanisation has also threatened farmland. In recent years, the amount of high quality cultivated land in China has been shrinking in response to a governmental policy of moving large rural populations into new, centrally planned villages (Fang et al., 2016; Li et al., 2014; Long et al., 2016; Tang et al., 2015, Yu et al., 2017) and, therefore, not much land is left for recclamation (Xin and Li, 2018). China is increasingly outsourcing its food production to developing countries, stimulating a global rush to acquire farmland (McMichael, 2012a). Investment in land in the global South increased after the 2007-2008 crisis in food prices. Competition to acquire farmland has intensified around the world.

In contrast, farmland seems to be of low economic value in Norway, even though the country has relatively little arable land in its total land area. Paradoxically, by Norwegian standards, a large-scale conversion of high quality agricultural land into urban housing and industry was justified in the municipality Government of Trondheim by the argument that this development mitigates climate change. Drawing on discourse (Foucault, 1972; Fairclough, 1995) and narratives (Czarniawska, 1997) as conceptual tools, this paper provides an in-depth study of the knowledge claims behind a decision to convert farmland into urban purposes. It examines a case of farmland conversion that was politically adopted under a pretext of being environmentally friendly, whilst it is mostly municipal- and developer economy-friendly. In a discourse that pitted environmental goals against continued agricultural production, global environmental benefits served as a rationale for urban expansion. First, the paper presents the climate narrative that rationalises the decision. Then, it identifies an appropriated planning language and the manner in which farmland is made invisible as characteristics of the narrative. Later, the paper points to political and economic motives of the decision-makers by examining how financial logic permeates an area policy that is seemingly based in environmental principles of CO2 reduction. It concludes by addressing how the discourse both secures power to the joint interests of municipal

89 politicians and farmers who have become property developers and disguises the most climate-friendly housing options.

Farmland governance and policy

Land use can be seen as a mosaic of cooperating as well as competing interests. In his classic article “The Growth Machine” (1976), Harvey Molotch described coalitions between landowners and developers with public officials to support continued growth. Large economic values are at stake in how areas are defined in land use plans. On the urban fringe, many interests conflict with farmland, especially transport infrastructure and residential development. Planning is supposed to ensure democratic decision making and balance differing interests with one another. According to Hajer (1988: 21), planning can be defined as “the activity of the state organising the use of space”. Here, different actors engage in argumentation for different outcomes. The way these arguments are framed heavily influences what decisions are made.

Competition between municipalities in securing resources lies at the heart of politics (Molotch, 1976). In an economic logic, the value of a farm field in the real estate market greatly exceeds its agricultural production value. Planners have been concerned with how to control urban sprawl and keep cities from devouring their hinterlands. Some reasons for preserving farmland focus on the resource itself: sustaining food production, securing biodiversity, preserving open space and controlling floods (Tomlinson, 2013; Newman et al., 2015; Wästfelt and Zhang, 2016; Brinkley, 2017). Other arguments have pointed out that farmland preservation mitigates the negative side effects of cities by curbing sprawl and increasing housing density, thus limiting motor vehicle traffic, pollution and costly infrastructure, and preserving ecosystems (Cadieux et al., 2013).

A wide variety of policy tools are used to manage urban sprawl as well as preserve the open countryside and the productive agricultural land on the fringe of large cities. National laws and processes for protecting farmland differ significantly. Ensuring that farmland cannot be converted into more profitable uses requires intervention in the land market (Nelson, 1990). The purchase of development rights by public or private trusts is a common method of land conservation in North America (Bengston et al., 2004), whilst legal regulation by the central or local government is more typical in Europe (Koomen et al., 2008; Tan et al., 2009). The European Union lacks a common farmland policy; although EU land policy guidelines were endorsed in 2004, they have not been recognised in practice. In 2015, over 70 civil

90 society organisations joined Via Campesina Europe in a petition, “Preserving and managing European farmland as our common wealth”, to make sustainable governance of farmland more explicit (European Confederation Via Campesina et al., 2015). Improving urban residents’ access to land can strengthen public support for farmland preservation. Although faced with financial challenges, programs for community land access in British Columbia, Canada, have proven to foster an improved connection between city dwellers and suburban farmland (Wittman et al., 2016).

The reasons put forward for protecting Norway’s farmland have varied over time. Protecting the remaining farmland has been seen as a matter of societal security justified by making the country more resilient in the face of crisis (Vinge, 2015). Only 48.6 per cent of agricultural calories consumed in Norway were produced nationally in 2016 (Norwegian Agricultural Authority, 2017). This is just below the level that has historically been deemed necessary for national security, a goal first described in policy papers in 1975 (White Paper 32, 1975-76). Norway, as a non-EU member, protects its agricultural market with toll barriers, but, in 1991, adjustment to EU policy led to the removal of self-sufficiency as an official political goal (Almås, 2002).

Norway is a land of mountains and forests, and productive farmland comprises only 3 percent of its total land area, compared to 25 percent in the United Kingdom, 17 percent in the United States and 11 percent in China (World Bank, 2016). Since the 1970s, Norwegian agricultural policy has treated maximum utilisation of the country’s natural resources as a core value (Almås, 2002). Grain production is concentrated in areas with suitable temperature, precipitation and soil quality, whilst dairy farming is concentrated in the less favourable mountainous and northerly areas. An extensive body of research has examined the quantity of land that has been converted into non-agricultural purposes in Norway (Grønningsæter and Aurbakken, 2009; Fystro, 2010; Straume, 2013). Other research has identified main drivers for urban development on farmland (Falleth and Saglie, 2007; Slätmo, 2014; Skog and Steinnes, 2016). However, surprisingly little research has examined decision making on farmland in land use planning. This article scrutinises the knowledge claims used in the political decisions regarding farmland conversion.

Conceptual tools: Situational analysis to examine power in a political process

Situational analysis, first described by Adele Clarke (2005), is designed to investigate a complex situation with multiple arenas, levels and events in a systematic way (Christensen and Casper, 2000; Friese, 2009, 2010; Kalenda, 2016; Washburn, 2013). This approach helps the researcher navigate situations with a plethora of data both to analyse power relations and represent the diversity of perspectives in the situation. In contrast to the grounded theory approach described by Anselm and Strauss (1990), situational analysis focuses on differences rather than commonalities. Clarke emphasised that language and materiality must be analysed symmetrically. By using the situation as the basis for the analysis and explicitly including all analytically relevant non-human elements alongside the human, the researcher can identify how different circumstances appear as significant in the empirical situation, and who is constructing what and why (Clarke, 2009).

Power through discourse, narratives and knowledge claims

Discursive material is central for analysing situations of power, according to Clarke (2005). The term discourse points to a certain methodology for analysing social interaction and meaning creation as a key part of a societal process. Michel Foucault wrote that “discourse is the power which is to be seized” (Foucault, 1981: 53). In political conversation, discursive power is of vital importance, influencing everything from what is defined as the problem to be solved in the political arena to the reasons that are chosen for solving the problem in a particular way. Power also comes into play when specific knowledge regimes are used to legitimate a certain point of view. Discourse has been supported by institutions and created and reinforced by a wide range of everyday practices (Foucault, 1981).

The social construction of knowledge that is taken for granted and comes into play in language and social interaction was analysed by Berger and Luckmann (1967). In planning processes, politicians must prioritise societal goals and values. Certain modes of argumentation can attain a hegemonic position in the discourse. Some actors are heard, whilst other voices are excluded. Powerful actors with specific interests and objectives can influence land use planning processes in both subtle and obvious ways. Bunce (1998) showed how the discursive power to “construct ‘systems of meaning’ (Foucault, 1972) around the

urbanization of agricultural land has had a significant influence over farmland preservation policy” (Bunce, 1998: 235).

Discourse analysis has proven to be a useful tool for exploring how meaning is created, challenged and maintained in political processes (Alvesson and Karreman, 2000). Policy making can be regarded as a struggle between different discourses concerning how issues should be conceptualised and negotiated (Fairclough, 1995). A taken-for-granted argument can become a “fact” and does not need to be justified (Meyer and Rowan, 1977). Identifying arguments that are implicitly accepted reveals the discursive mechanisms that lead to certain actions and choices (Neumann, 2001). Czarniawska (1997) showed that stories are central for legitimising political decisions.

Farmland can become a physical symbol for a range of meanings and emotional values. Feitelson (1999) found that the rationale for Israel’s protection program changed as what were seen as societal problems shifted, and the desired outcome was reframed as a solution to those problems, rather than the other way around.

This article examines how the discourse on farmland can make certain decisions possible or inevitable, as well as empower certain stakeholders and disempower others by using a situation as a focal point for inquiry (Clarke, 2009). Focusing on what meanings are attributed to farmland, how categorical distinctions come into play, and the perceptions and positions of influential actors in land use planning debates, this paper highlights the knowledge claims underpinning the decision to convert agricultural land to urban purposes. In the hands of self-interested parties, global environmental discourses can prevail over local definitions of the common good.

The Trondheim Case

Resources at Issue

The climatic conditions in Norway limit the area suitable for grain production. Grassland farming is the only option in many parts of the country and cultivating feed grain takes up the major arable areas. The greater Trondheim area examined in this case study has the climatic and topographic conditions for both seed and grain production and, along with east and south-western Norway, is amongst the most suitable areas for growing grain. Trondheim is a coastal city in central Norway with 185,000 inhabitants, making it the third

largest city in the country. Another 95,000 people live within a one-hour driving distance from the city. The region has a common labour market with a commuter population living in the smaller towns surrounding the fjord. The Trondheim region is experiencing as high as a 1.2 percent population increase annually, which is a relatively high growth rate by Norwegian standards (Trondheimsregionen, 2016).

The two farms at issue in this controversy consist of high quality grain land. The landscape can be classified as ‘agriburbia’—a suburban area where farming is still an important land use (Newman et al., 2015). The Øvre Rotvoll and Overvik family farms are located in the rapidly expanding eastern area of the city, in between large areas of suburban housing. As the city has grown around it, this farmland has been preserved for its high quality, its cultural and historic value and its aesthetic and recreational qualities. One of the most heavily trafficked thoroughfares in and out of the city centre cuts straight across the Øvre Rotvoll farmland. The farm has lost large amounts of land to transport infrastructure by public expropriation over several decades making the land increasingly difficult to farm. In 2012, when a new generation took charge of the Øvre Rotvoll farm, they decided to convert the land into residential and business uses. They established a property development company, hired a former Labour Party municipal politician as managing director, engaged consultants in environmental assessments and architectural matters and approached politicians with a well-prepared proposal. Then, the Overvik family presented a similar proposal for developing the land on their farm.

Figure 1: Aerial photograph of the city of Trondheim with the Øvre Rotvoll and Overvik farmland highlighted (Norge i bilder, 2017, CC BY 4.0.)

Institutional System

Decisions on land use are made as part of area planning processes when politicians decide where new areas for housing, industry and other societal functions will be. Like most Norwegian municipalities, Trondheim has a representative parliamentary system in which alliances between parties are important in securing decisions. Farmland is governed by the Norwegian Constitution §110b and the Land Act, which states that “cultivable land must not be disposed of in such a way as to render it unfit for agricultural production in the future” (Land Act of 1995, §9). However, the law allows its conversion into other uses if, “after an overall evaluation of the circumstances”, the Ministry “finds that the agricultural interests should not have priority” (Land Act of 1995, §9). The Ministry of Modernisation and Municipal Affairs formulates this judgment based on decisions made by local politicians in municipal plans. The conversion of farmland into urban uses thus requires a local political decision and approval by central government officials. The “overall evaluation of the

circumstances” leaves a great deal of room for judgment. It is up to local politicians to use their discretion in deciding to preserve farmland. Neoliberalism, which implies a market rationale as the organising principle for society (McMichael, 2012b), is hegemonic at the national level in Norway, both discursively and in the coalition of Liberal, Conservative and Libertarian parties that have held power since 2013-2014.

The Decision

The decision to allow the urban development of 110 hectares (272 acres) of high quality farmland was made by the Trondheim City Council on 21 March 2013. The decision was based on a projection of high population growth. The majority, consisting of the Labour, Socialist Left, Liberal and Conservative parties, added this comment to the decision:

The areas that have been decided to convert in the area plan imply that Trondheim will be built inward, or densified. In the environmental package for transport, the city council has set a target that 80 percent of new homes will be in the form of densification. They point out that areas between existing residential areas, such as the areas that are proposed for residential purposes in this case, must be understood as densification of the city in this context (Minutes, City Council, 21.03.2013).

The Ministry of Local Government and Modernisation approved the decision on 20 December 2013, rejecting an objection from a neighbouring municipality over the amount of housing allowed and the amount of farmland used.

Methods

The conversion of farmland in Trondheim’s municipal land use plan has been analysed as a ‘situation of inquiry’ (Clarke et al., 2015). Following the stepwise deductive-inductive method described by Tjora (2010), the study has moved back and forth between material and analytical levels. The situation was mapped to make sure that all relevant data describing it were collected. The decision to develop farmland was set at the centre, and different sources of data were explored and sorted. At this early stage, I observed conferences, debates, and meetings as well as surveyed the media coverage of the case, drafting notes and messy initial maps. Then, I laid out a timeline, mapped the actors involved and outlined the arenas for decision making, as well as constructed an overview of documents from different stages in

the process that seemed especially relevant to the discourse. The maps contained individual human actors, media actors, political elements, governmental bodies, non-governmental organisations and spatial elements in the situation, as well as implicated non-human actors— that is, objects that play an active role in the narrative (Clarke, 2009). To ensure validity and prevent cherry picking of cases, the mapping continued from the initial data gathering process throughout the analysis, moving from messy to ordered versions and from broad mapping of institutions and arenas to detailed mapping of themes in the material. Specifically, I used different versions of positional maps to lay out contested discourses and positions taken (Clarke et al., 2018). The data was analysed to identify the positions of significant actors, relationships between the elements of debate and relations of power (Phillips and Hardy, 2002). Based on this, I selected to pursue “farmland conversion to fight climate change” as one theme or position, due to the importance this argument appeared to have in the empirical situation. The climate argumentation was simple with clear responsibility and extremely specific economic and political goals, whilst farmland was experienced as complicated, with unclear responsibility and few benefits for the municipality. The main sources of data for this article were thus selected based on the nodes, arenas and actors identified in this positional map, and consists of 1) text data (municipal reports, letters between governmental bodies, minutes and resolutions from meetings of the municipality’s governing bodies and private consultancy reports) and 2) interview data from actors involved in the process in different ways (21 in-depth interviews with local politicians, planners, property developers, non- governmental organisations, regional government officials and state government officials).

The interviews lasted for approximately one hour. Themes ranged from open questions about the farmland conversion process and the informant’s role in the procedure to more detailed questions on nodes that arose from the initial maps, such as the role of and responsibility for farmland, climate change, housing development and municipal and developer economy. The recorded interviews were then transcribed and coded. An initial thematic coding and a final analytical set of codes focused on major contested issues, discursive constructions and symbolic elements. The discursive constructions identified were “conflict between different types of nature conservation”, “viability of different policy measures for farmland preservation” and “food as commodity or common good”. This article describes the discursive construction that seemed to be key for the decisions that were made: “farmland conversion to fight climate change”. The most central materials to portray the discursive constructed narrative that justified where housing should be built were the

accounts from central politicians, planners and municipal documents. The other actors interviewed, civil society and government officials on different levels, were a bit further away from the discourse. Nevertheless, their accounts were still used in the analysis, although they were not so visible in describing the components in the narrative.

Farmland conversion to fight climate change

This section will describe the discursive elements central to the decision about where housing should be built. The analytical question has been to look for how farmland conversion is justified by politicians before the decision in the City Council in the Trondheim area plan process. First, I lay out the argument that the farmers who have become property developers were successful in justifying conversion of their farmland and selling the idea to the politicians. Then, I show how a planning-like jargon was effective in appropriating the discourse to the political arena, and how farmland was made invisible in the process. Finally, I point out some key drivers in the process, namely a hidden political motivation in securing more inhabitants, coupled with a rewarded and institutionalised transport policy, and the manner through which private interests gained steady access to politicians, whilst planners were kept at arm’s length.

What was argued?

The farmers who have become property developers and their consultants delivered the central knowledge claims for why housing development on the farmland in question was a good climate option; the central instrument for this was consultancy reports. Important in the argument was how available development options were narrowed down to two: development in outskirts on high quality farmland or development in neighbouring municipalities. These two options were compared by how many climate gases an inhabitant in each area would produce. A central driving force for narrowing down the discourse to these two options was how the options posed a threat to municipal politicians due to the loss of inhabitants and accompanying tax income. This section will demonstrate how housing on this particular farmland was positioned as the only option for saving the world, and how this was supported by a central thesis that this option would lower CO2 emissions from transport. Later, I will show how behind these environmental values was an economic value. Discursively, a choice was posed between solving two problems: saving farmland or saving the planet from increased levels of the greenhouse gas carbon dioxide (CO2). As a

former planning leader put it, “Should you save a layer of earth or the Earth? This is the challenge”. In this way, a global and abstract environmental argument prevailed over a more local and concrete environmental argument. The key political argument behind farmland conversion was that housing development on peri-urban farmland is climate-friendly. The key to why this argument was accepted as valid was the approach through which different alternatives were presented and perceived. Instead of talking about densification as an alternative to farmland conversion, the only alternative visible in the political discourse was that new inhabitants would settle in neighbouring municipalities instead. A politician succinctly stated this line of reasoning: “We think that it’s more environmentally friendly to keep growth within Trondheim than to distribute it to Melhus and Malvik” (Politician 2). Social processes constructed claims about where housing should be built in Trondheim. This discourse posited that development within the existing city limits would be “impossible and ugly”, and that expansion into the outskirts represented a form of densification.

CO2 emissions separate alternatives

Calculations from the Chief Administrative Officer in Trondheim municipality stated that sufficient area for future housing development was available within existing built-up areas. Nevertheless, the politicians chose to dismiss these calculations. Instead, the politicians adopted a knowledge claim that was promoted heavily by developers: that the urban area was unfeasible for development and that families will choose to buy peri-urban houses in neighbouring municipalities instead. The only option that seemed to be available in the discourse was the development of the city forest area, something that is very unpopular. Thus, building on farmland seemed like an option that was deemed to happen.

Because the growth in Trondheim is tremendous. Slightly decreasing now, but still, there is a need for a greater area than what the City Councillor has added. As we saw it. And so, in Trondheim, there is not much rock and outfield except in Bymarka [city forest area], and we do not want to expand the residential zone into Bymarka. (…) It is unwise both in terms of outdoor interests and in relation to environmental interests. (Politician 1)

The basis for the decision making was then narrowed down to one number: projected CO2 emissions. The comparisons between different housing development possibilities turned almost entirely on this factor. Oddly, the greenhouse gas emissions resulting from the urban

development of farmland were entirely absent from this calculus. Rather, the amount of CO2 emitted if farmland were turned into housing and offices was compared to the amount of CO2 emitted if new inhabitants chose to live in neighbouring municipalities. It was based on current energy sources, technologies and modes of transport, disregarding not only the possibility of changing these patterns but also the fact that they are currently shifting. The measure was universally accepted, and its underlying assumptions and limitations were not questioned. The CO2 emission measure can, in this way, be understood as a powerful non- human actor that legitimates the interests of powerful actors.

A central prerequisite in the social process is that the climate argumentation is only true under one condition: that the only alternative is housing on areas further away from the city centre. The more climate-friendly alternative was dismissed as unfeasible, even though the Chief Administrative Officer proposed to cover the projected population increase by increasing housing density within city boundaries on the identified available areas.

How was it argued?

The property developers initiated the narrative in a planning-like jargon. The narrative also rested on components of a transport policy that receives economic incentives from the central government. How housing on the farmland in question is viewed as based in facts and serving multiple purposes is important to make it appear to be a good option amongst the politicians.

Planning terminology gives legitimacy

Arguments made in the consultancy reports gained a foothold amongst politicians by using planning terms in a way that justified the results they advocated. A former Head of City Planning explained that the use of planning terms was more specious than objective: “They make pictures for people to believe in that are not genuine, yet are taken at face value as a professional analysis. But, in my opinion, it’s quite quasi”.

For example, the “collective axis”, a circle drawn on the map of Trondheim, makes the location of certain functions seem logical or even unavoidable. Since the farmland proposed for development is already traversed by major roadways, a politician explained, the site “had the best environmental impacts in relation to emissions, as it was close to public transport” (Politician 1).

100

Reports described the current situation as “road spaghetti”. The previous policy for housing development was characterised as a “here and there policy”, a deeply negative phrase denoting a pattern that was based on ideology rather than knowledge with numerous deleterious side effects. The preservation of the Rotvoll urban farmland as part of Trondheim’s policy during the previous decades has been described as “random”, “incoherent”, “skip-over” and “blobbing” (Selberg Arkitekter, 2011). These reports described farmland in a negative way, and the development proposal was presented as bringing order to what was depicted as chaos.

Farmland is invisible

According to Adele Clarke et al. (2015), what was not said in a discourse can be as important as what was said. In this study, it is especially interesting how farmland can be analysed as an implicated non-human actor because of the way it is portrayed and understood by those in power to determine its future, even though farmland is profoundly dependent on human use to continue as farmland. When studying documents, media and meeting debates, farmland as a topic was remarkably absent from the discourse. When asked specifically, farmland preservation was considered important by all actors interviewed, but, to the majority of politicians, not important enough in this specific case. They saw farmland preservation as important on a national level, but they did not see it as their responsibility. As one planner said: “Interestingly, politicians also say that farmland preservation is important, but it is different when push comes to shove”. They express support for the idea, but there is little willingness to take action.

Agricultural organisations, environmental organisations and development organisations found that their engagement started too late in the area decision process, and that they were unable to affect the way farmland was understood. As one development organisation leader put it: “It’s a bit late to start campaigning when everything has been decided”. The organisations experienced that the politicians with the power to decide the future of important farm areas view farming as a quaint, but obsolete, activity. In this understanding, agriculture is better suited to countries with a more temperate climate, and Norway can import its food from them. Therefore, the role of farmland in the local and regional agri-food network is not considered.

101

For the politicians, farmland becomes invisible in the shadow of the city as a growth machine. The spatial expansion of cities is viewed as so inevitable that the preservation of peri-urban farmland is only seen as delaying a development that will happen anyway: “Farmland preservation is important in some areas, but a city must grow (…) I know the Parliament has said that we should grow more food, but when it's so urban, we must make an exemption” (Politician 2).

The following section further elaborates on factors that I found to drive why the climate narrative evolved.

Why was it argued?

A hidden municipal economic motive was central to the prerequisite of the climate narrative. In this section, I will expose how a climate calculation was effective in securing hegemony in a discourse of city development concealing a neoliberal motive from municipal politicians in securing new inhabitants. An institutionalised transport policy was also used discursively to claim that development on these areas was densification, effectively disguising that available ground for new housing was available inside the built-up area. Last, the way the planner’s knowledge claims are viewed compared to the knowledge claims delivered from market actors also appears to have contributed to the decision.

Competition for inhabitants between municipalities

The economic motivation of the property developers is obvious: The potential profits of converting farmland to urban uses are enormous. The politicians’ economic motive is less apparent but nonetheless important: The municipal budget would benefit. This consideration is not expressed in official documents but becomes clear in the way the informants talk about their motivations and considerations. The central storyline is the threat that families will choose to reside in neighbouring municipalities if Trondheim does not provide attractive neighbourhoods and housing types. “If we are going to have all housing construction in the small municipalities around us, we will never reach the goals on reduction in CO2 emissions” (Politician 1).

Even though CO2 emissions are the official argument, securing additional municipal tax revenue seems to be a more powerful one. In the practical reality of day-to-day politics,

102 economics is king. The municipality collects taxes only from people who reside in the municipality, not from those who commute into the city to work but live in adjacent municipalities. A coalition politician revealed this line of reasoning when he pointed out that a regional hyperlink train could be a possible alternative to farmland conversion, but it was unfeasible for financial reasons: “Because we cannot build infrastructure for anyone commuting to the city without receiving tax revenues from them. We cannot. Then we will go bankrupt” (Politician 1). The municipal tax base is a prime consideration when local politicians consider solutions to complex environmental problems.

Support of established transportation policy

Incentives for public transport seem to work against farmland preservation. These incentives are used discursively to support a sprawl strategy that it was designed to counteract. Lowering CO2 emissions is the measure used to show the success or failure of the transport policy “Greener Trondheim”. As a broad political compromise amongst the Labour, Socialist Left, Centre, Christian Democratic, Conservative, Green, Red and Liberal parties on environmentally friendly transport, “Greener Trondheim” has been successful in moving people from cars to public transport. The municipality has gained a great deal of income from incentives for increasing bus usage. This goal is an integral part of the city’s overall policy: “Development of new areas must be considered against the goal to make traffic increase on environmentally friendly transport, according to the reward agreement in Greener Trondheim” (Minutes, Building Council, 01.04.2014).

The narrative about greenhouse gas emissions is based on the “Greener Trondheim” discourse. This environmentally friendly transport policy is so important to some of the parties that they will go to great lengths to protect it in other policy matters. In this narrative, building on farmland is framed as the best solution for the environment, and it is packaged as part of an environmentally friendly city development discourse.

Fear of technocracy, lobbying as democratic

Building new houses is treated as a more urgent matter by politicians than by planners. The municipality’s planners have been criticised as failing to “take on the

103

challenges facing the municipality in the years to come”; thus, planners’ efforts must become “more aggressive”. The municipal planners work on the basis of predictions for future population that fall between the highest and lowest possible growth rates, whereas the politicians want to plan for highest potential growth. Behind this difference, I identified a conflict between the values of bureaucratic expertise and democracy. Politicians characterise “professional” planning as undemocratic and keep bureaucrats at arm’s length. The politicians are reluctant to talk to the municipal planners or attend their meetings because they believe that they, rather than the bureaucrats, should rule the municipality.

Their attitude toward lobbyists is quite different. They see inviting them into the process as a democratic way of serving the public, although others regard them as representing private interests. A politician said: “There is no problem for anyone who wants to meet politicians. I am very much in favour of lobbying. Lobbying has such a bad reputation, but it is for informing the elected people, although there must be transparency” (Politician 2). As far as the municipality’s staff was concerned, however, he expressed caution: “Yes, they are welcome, but at the same time, we should be very careful not to instruct or be instructed.” He continued, “There must be a bulkhead between [us]. They must act based on what they have learned in the textbook, and we must follow our party program”.

The property developers enjoy direct access to the politicians by hiring consultants with connections who can advance arguments on their behalf. According to the former Head of City Planning:

There are counsellors other than those in the municipality of Trondheim whom the politicians actually listen to. Advisors from the developers get a completely different access to the political corridors than the municipalities’ own planning experts do. The planning experts in the municipality must follow the correct paths in relation to political information. Although a developer can only ask for a meeting (. . .), most of the time, he will get it.

The consultants hired by the property developers chose a line of reasoning that is in accordance with the dominant discourse about building houses near existing roads and public transport. The former municipal planner explained:

They run an argument that is similar to what we do, but it is appropriated to the developers’ interests. This is not so easy for a politician to discover, but we see it

104

quite clearly. Still, the argument is based on the same criterion, i.e. on reduced transport. So, they follow the same lines, but there are a few other angles.

In the dominant discourse, the preservation of farmland is framed as opposing climate-friendly urban development. This way of thinking assumes that it is impossible to preserve farmland and reduce CO2 emissions at the same time.

Discussion

Farmland is a threatened resource both locally and globally. Despite rising competition to acquire agricultural land to produce food for a growing population on a global scale, urban sprawl continues to destroy farmland on all continents. Paradoxically, this study shows how environmental narratives can render farmland more vulnerable, as well as displays the extremely weak position that farmland preservation plays in local politics. Knowing that agricultural land has an extremely strong legal protection in Norway compared to most countries, this situation becomes even more notable. Despite Norway’s strict farmland law, local politicians are allowed to argue for exceptions, which opens up interpretations and their exercise of power. I reveal a market-driven narrative that built legitimacy for a decision (Czarniawska, 1997) and its economic, institutional and cultural drivers.

Situational analysis of political decision making in the Trondheim case shows how a narrative centred on a global environmental problem controlled the debate about conversion of farmland to urban uses. Indeed, the irreversible loss of farmland was not framed as an environmental issue at all. Rather, lowering CO2 emissions by building houses near existing transport routes legitimated its development. A story of municipal economy connected the dots in an equation that made farmland conversion appear as a necessary climate change mitigation measure. The dubious but authoritative-sounding knowledge claims made by the developers’ consultants established an internally logical argument for farmland conversion that seemed to make environmental sense. Scrutinising this justification from the perspective of other participants, however, revealed participants’ ulterior motives. The power of municipal self-interest is evident in the fact that the environmental impact equation was formulated in terms of competition with other municipalities, rather than in terms of alternative uses for the land. What Molotch defines as “real politics”, “the process where goods and services are distributed in society” (Molotch, 1976: 313), was key, but it played an entirely hidden role in both the definition of the problem and its solution.

105

The analysed situation of inquiry thus included both agency and discourse – agency as farmers who have become property developers aim to seek profit and as politicians who want to increase the number of tax-paying inhabitants in their municipality. Discursively, we see a climate imperative pushed by consultants hired by developers that is attached to institutionalised planning jargon and incentives for environmentally friendly transport. This analysis provides evidence for Foucault’s (1972) theory that discourse is rooted in and creates culture, and that institutions and their language reinforce its power. The climate imperative has become a “truth”, and its prerequisites as well as developers’ and politicians’ agency are hidden, something that secures its power.

In the process of decision making, the abstract measure of CO2 emissions simplified a complicated issue. Measures were used to set alternatives against each other, effectively hiding options that could have shifted the debate, such as the fact that there was available area inside the city boundaries to accommodate the estimated population growth for the next 15 years. The narrative thus contributed to the ignorance of the most climate-friendly option for housing areas: urban densification. The irrelevance of this fact to the discussion demonstrates that the main consideration was the city’s population growth in relation to other neighbouring municipalities, not climate-friendly housing locations.

Power is exercised in a subtle way by using planning language and metaphors to increase legitimacy and incorporating an established and rewarded policy into the narrative. Moreover, when the expert advice of the municipality’s own planners did not serve the politicians’ interests, they turned to the property developers’ lobbyists and rationalised doing so as a form of democracy. In their view, the proposal to convert farmland into residential and office development addressed immediate issues of housing and transport, promoted the city in its competition with adjacent municipalities, and promised to increase the city’s tax base and revenue from national incentive programs.

There is a neoliberal turn in allowing actors from the property market to deliver the knowledge claims for housing areas against the advice from the municipality’s own planners, as well as to permit municipal economic motives to motivate housing areas disguised as climate-friendly motives. Hegemony of neoliberal discourse contributed to the central government’s assent to the municipality’s decision to develop this high quality farmland. In

106

an economic-centred discourse, farmland was considered “too light” compared to the weight of real politics. Thus, farmland was not considered a valuable resource in either monetary terms or symbolic terms, whereas reducing CO2 emissions was counted for both. Furthermore, the politicians regarded food and agricultural policy as so peripheral that they refrained from engaging in it at all. Whilst this decision served multiple private and municipal financial interests along with the climate agenda, farmland preservation served no other interests but stood as an end in itself. Politicians’ silence on the matter of farmland protection together with their evident lack of commitment to the issue when asked about it generally indicates that they see farming as a national rather than a local responsibility. Other issues for which the municipality has primary responsibility are more pressing locally. This political ignorance towards the role farmland plays in food provisioning implies a serious disconnect between the food producing resource and the local food system (Brinkley, 2017; Newman et al., 2015).

Conclusion

Farmland is a key resource in regional agri-food networks, and its situated quality makes its preservation vital. This study revealed how climate change is used as an alibi for economic interests in the push for farmland conversion on peri-urban farmland. Exploring a social process of micro politics, the article finds a neoliberal logic that permeates an area discourse where farmland as a natural resource is made invisible. Discourse is created by power struggles, and it is the invisibility of these relationships that secures power and hegemony (Fairclough, 1995). This reduction of complex issues to simple equations with seemingly incontrovertible solutions makes it easier for politicians to make decisions. In a context of increasing uncertainty coupled with information overload, this is an effective and attractive strategy, but it is also dangerous because important considerations can be lost. The hegemony of count-and-measure specifically and neoliberal ideas in general can lead our society to miss out on sustainability opportunities that are not so easy to quantify, in this case, a possibility to both preserve farmland and develop real climate-friendly housing areas. How can we then better foster farmland preservation and sustainable food systems for urban areas? A key recommendation supported by the study is to build bridges between farmland and the urban population, for example, with programs that promote local awareness of the productivity of nearby farmland in terms of everyday foodstuffs. By integrating emerging local food movements with farmland preservation, farmland may reclaim its vital role in the suburban landscape, an approach proven necessary for other successful farmland preservation

107 attempts (Perrin, 2013, Newman et al., 2015; Wittman et al., 2016). I will argue that the generation of more just, open and democratic decision making about farmland that serves our common interests in environmental sustainability and food security can lead to compatible goals that are placed in competition only by discourses that serve private interests by pitting them against one another.

Acknowledgments Funding: This work is supported by the Research Council of Norway’s Samkul program [grant number: 220691]. The author wants to thank all the informants and Grey Osterud for language help and proofreading; Hilde Bjørkhaug, Reidar Almås and Bente Rasmussen as well as three anonymous reviewers for invaluable comments on an earlier version of this paper.

108

References

Almås, Reidar, 2002. Norges landbrukshistorie 1920-2000. Frå bondesamfunn til bioindustri. Oslo: Det norske Samlaget. Alvesson, Mats, and Karreman, Dan, 2000. Varieties of discourse: On the study of organizations through discourse analysis. Human Relations 53, pp. 1125–1149. Bengston, David N., Fletcher, Jennifer O., and Nelson, Kristen C., 2004. Public policies for managing urban growth and protecting open space: Policy instruments and lessons learned in the United States. Landscape and Urban Planning 69, pp. 271–286. Berger, Peter L., and Luckmann, Thomas, 1967. The social construction of reality: A treatise in the sociology of knowledge. Penguin, London. Brinkley, Catherine, 2017. Visualizing the social and geographical embeddedness of local food systems. Journal of Rural Studies 54, pp. 314–325. doi:http://dx.doi.org/10.1016/j.jrurstud.2017.06.023 Clarke, Adele, 2005. Situational analysis: Grounded theory after the postmodern turn. Thousand Oaks, California: Sage Publications. Clarke, Adele, 2009. From Grounded Theory to Situational Analysis: What's New? Why? How? In: Morse, Janice M. Stern, Phyllis Noerager, Corbin, Juliet M., Bowers, Barbara, Charmaz, Kathy, Clarke, Adele E. (eds.), 2015. Developing grounded theory: the second generation. Walnut Creek, California: Left Coast Press, pp. 194- 235. Clarke, Adele E, Friese, Carrie and Washburn, Rachel, 2015. Situational analysis in practice: Mapping research with grounded theory. Walnut Creek, California: Left Coast Press. Clarke, Adele E, Friese, Carrie and Washburn, Rachel S., 2018. Situational analysis. Grounded Theory After the Interpretative Turn. Second Edition. Thousand Oaks, California: Sage Publications. Cadieux, Kirsten Valentine, Taylor, Laura E., and Bunce, Michael F., 2013. Landscape ideology in the Greater Golden Horseshoe Greenbelt Plan: Negotiating material landscapes and abstract ideals in the city’s countryside. Journal of Rural Studies 32, pp. 307–319. Czarniawska, Barbara, 1997. Narrating the organization: Dramas of institutional identity. University of Chicago Press, Chicago. Christensen, Vivian A., and Casper, Monica J., 2000. Hormone mimics and disrupted bodies: Social worlds analysis of a scientific controversy. Sociological Perspectives, S93– S120. doi:10.2307/41888819 Fairclough, Norman, 1995. Critical discourse analysis. Longman Publishing, New York. Falleth, Eva Irene, and Saglie, Inter-Lise, 2007. Spredt byggin—en viktig trussel mot langsiktig jordvern? Plan 3, pp. 62–67. Fang, Yan-gang, Shi, Ke-jian, and Niu, Cai-cheng, 2016. A comparison of the means and ends of rural construction land consolidation: Case studies of villagers’ attitudes and behaviours in Changchun City, Jilin province, China. Journal of Rural Studies 47, pp. 459-473. European Confederation Via Campesina, Europe, Terre de liens, France, Italian Association for Organic Farming, Italy, Regionalwert AG, Germany, and further signatories, 2015. Preserving and managing European farmland as our common wealth. Petition to the European Parliament [online] Downloaded 01.09.2017 from http://www.accesstoland.eu/Preserving-and-managing-European-farmland-as-our- common-wealth

109

Feitelson, Eran, 1999. Social norms, rationales and policies: Reframing farmland protection in Israel. Journal of Rural Studies 15, pp. 431–446. doi:http://dx.doi.org/10.1016/S0743- 0167(99)00013-3 Food and Agriculture Organization of the United Nations (FAO), 2015. Status of the world’s soil resources—Main report [online]. Downloaded 01.09.2017 from http://www.fao.org/3/a-i5199e.pdf Foucault, Michel, trans. Smith, A. M. Sheridan, 1972. The archaeology of knowledge and the discourse on language. Pantheon Books, New York. Foucault, Michel, trans. McCloud, Ian, 1981. The order of discourse. In: Yonge, Robert, Editor, 1981. Untying the text: A post-structuralist reader. Routledge & Kegan Paul, Boston. Friese, Carrie, 2009. Models of cloning, models for the zoo: Rethinking the sociological significance of cloned animals. Biosocieties 4, pp. 367–390. Friese, Carrie, 2010. Classification conundrums: Categorizing chimeras and enacting species preservation. Theory and Society 39, pp. 145–172. Fystro, Gustav, 2010. Jordvern. In: Korsæth, Audun, Editor. Bærekraftig landbruk. Utfordringer, muligheter og kunnskapsbehov. Bioforsk Fokus 5, pp. 17-22. Grønningsæter, Geir, and Aurbakken, Erik Anders, 2009. KOSTRA landbruk. En vurdering av rapporteringen for 2008. Norwegian Agricultural Authority Report 2009:15. Hajer, Maarten A., 1989. City politics: Hegemonic projects and discourse. Avebury Publishers, Brookfield, Vermont. Ingram, Julie, Fry, Patricia, and Mathieu, Ann, 2010. Revealing different understandings of soil held by scientists and farmers in the context of soil protection and management. Land Use Policy 27, pp. 51–60. Kalenda, Jan, 2016. Situational analysis as a framework for interdisciplinary research in the social sciences. Human Affairs 26, pp. 340–355. Koomen, Eric, Dekkers, Jasper, and van Dijk, Terry, 2008. Open-space preservation in the Netherlands: Planning, practice and prospects. Land Use Policy 25, pp. 361–377. Land Act, 1995. Act No. 23 of 12 May 1995 relating to Land. Downloaded 17.09.15 from https://www.regjeringen.no/en/dokumenter/The-Land-Act/id269774/ Li, Yuheng, Chen, Cong, Wang, Yanfei, and Liu, Yansui, 2014. Urban-rural transformation and farmland conversion in China: The application of the environmental Kuznets Curve. Journal of Rural Studies 36, pp. 311–317. Long, Hualou, Tu, Shuangshuang, Ge, Dazhuan, Li, Tingting, and Liu, Yansui, 2016. The allocation and management of critical resources in rural China under restructuring: Problems and prospects. Journal of Rural Studies 47, part B, pp. 392–412. McMichael, Philip, 2012a. The land grab and corporate food regime restructuring. Journal of Peasant Studies 39, pp. 681–701. McMichael, Philip, 2012b. Development and social change. A global perspective. Thousand Oaks, California: Sage Publications. Meyer, John W., and Rowan, Brian, 1977. Institutionalized organizations: Formal structure as myth and ceremony. American Journal of Sociology 83, pp. 340–363. Molotch, Harvey, 1976. The city as a growth machine: Toward a political economy of place. American Journal of Sociology 82, pp. 309–332. doi:doi:10.1086/226311 Nelson, Arthur C., 1990. The analytic basis for an effective prime farmland landscape preservation scheme in the U.S.A. Journal of Rural Studies 6, pp. 337–346. Neumann, Iver B., 2001. Mening, makt, materialitet: En innføring i diskursanalyse. Fagbokforlaget, Bergen. Newman, Leonore, Powell, Lisa Jordan, and Wittman, Hannah, 2015. Landscapes of food production in agriburbia: Farmland protection and local food movements in British Columbia. Journal of Rural Studies 39, pp. 99–110.

110

Norge i bilder, 2017. Trondheim [Aerial photograph] © Kartverket, NIBIO and Statens vegvesen. Downloaded 04.09.2017 from: https://www.norgeibilder.no/?x=270317&y=7041233&level=11&utm=33&projects= &layers=&planned=0 licensed under CC BY 4.0. Norwegian Agricultural Authority, 2017. Omverdenrapport 2017. Report nr. 5/2017. Downloaded 19.12.2017 from: https://www.landbruksdirektoratet.no/no/produksjon- og-marked/andre/bearbeidede- produkter/publikasjoner/_attachment/60127?_ts=15a4bf50fe0&download=true Perrin, Coline, 2013. Regulation of Farmland Conversion on the Urban Fringe: From Land- Use Planning to Food Strategies. Insight into Two Case Studies in Provence and Tuscany. International Planning Studies 18, pp. 21-36. Phillips, Nelson, and Hardy, Cyntia, 2002. Discourse analysis: Investigating processes of social construction. Sage Publications, Thousand Oaks, Calif. Selberg Arkitekter, 2011. Mulighetsstudie Øvre Rotvoll. Skog, Kristine Lien, and Steinnes, Margrete, 2016. How do centrality, population growth and urban sprawl impact farmland conversion in Norway? Land Use Policy 59, pp. 185– 196. Slätmo, Elin, 2014. Jordbruksmark i förändring. Drivkrafter bakom och förutsättningar för offentlig styrning i Sverige och Norge. University of Gothenburg, Gothenburg, Sweden. Straume, Kjersti, 2013. Monitoring Norwegian farmland loss through periodically updated land cover map data. Norsk Geografisk Tidsskrift–Norwegian Journal of Geography 67, pp. 36–48. Tang, Ying, Mason, Robert J., and Wang, Yubo, 2015. Governments’ functions in the process of integrated consolidation and allocation of rural–urban construction land in China. Journal of Rural Studies 42, pp. 43–51. Tomlinson, Isobel, 2013. Doubling food production to feed the 9 billion: A critical perspective on a key discourse of food security in the UK. Journal of Rural Studies 29, pp. 81–90. Trondheimsregionen, 2016. Folketall 2015: Mest vekst i Malvik og Stjørdal [online]. Downloaded 23.02.16 from: http://trondheimsregionen.no/vi-er-282-569-i-regionen- malvik-vokste-fortest-i-2015/ Vinge, Heidi, 2015. Food security, food sovereignty, and the nation-state. In: Trauger, Amy, Editor, 2015. Food sovereignty in international context: Discourse, politics and practice of place. Routledge, New York. Washburn, Rachel, 2013. Rethinking the disclosure debates: A situational analysis of the multiple meanings of human biomonitoring data. Critical Public Health 23, pp. 452– 465. World Bank, 2016. Arable land (% of land area). Retrieved 25.08.16 from http://data.worldbank.org/indicator/AG.LND.ARBL.ZS Wästfelt, Anders, and Zhang, Qian, 2016. Reclaiming localisation for revitalising agriculture: A case study of peri-urban agricultural change in Gothenburg, Sweden. Journal of Rural Studies 47, part A. pp. 172–185. Wittman, Hannah, Jessica Dennis, and Heather Pritchard, 2017. Beyond the market? New agrarianism and cooperative farmland access in North America. Journal of Rural Studies 53, pp. 303–316. White Paper 32 1975-76. Om norsk ernærings og matforsyningspolitikk. Ministry of Agriculture and the Norwegian Nutrition Council Xin, Liangjie, and Li, Xiubin, 2018. China should not massively reclaim new farmland, Land Use Policy 72, pp. 12-15, doi: https://doi.org/10.1016/j.landusepol.2017.12.023 Yu, Zhenning, Wu, Cifang, Tan, Yongzhong and Zhang, Xiaobin, 2017. The dilemma of land expansion and governance in rural China: A comparative study based on three

111 townships in Zhejiang Province. Land Use Policy. doi: https://doi.org/10.1016/j.landusepol.2017.09.054

112

9. Artikkel 3: Det som teller eller det som kan telles? Rasjonalisering av kunnskap som maktmiddel i arealpolitikken14

Sammendrag:

Artikkelen beskriver sosiale mekanismer der tallverdi utkonkurrerer verdier i planprosesser om vern av matjord. Den viser også hvordan en nyliberal innramming av verdier, kan forankre jordvern og gi makt til dets videreføring. Dette vises ved hjelp av empiriske studier av diskursive maktpraksiser i to case; Trondheim, Norge og Toronto, Canada. Begrepet rasjonalisering basert på Michel Foucault (2002), og slik det er anvendt av Bent Flyvbjerg (1991), brukes til å analysere sammenhengen mellom kunnskapsproduksjon og makt i de to casene. Artikkelen beskriver empirisk hvordan et markedsrettet og markedslikt forvaltningssystem, åpner en vei til makt for aktører som kan rasjonalisere et utfall som innfrir systemets indikatorer og sjargong. Dette blir muliggjort av måten oppmerksomheten til lokalpolitikere rettes mot å innfri mål i systemet i form av skatteinntekter, klimamål og insentivmidler, samtidig som oppmerksomheten dermed rettes bort fra den faktiske saken som behandles. Artikkelens påstand er at nyliberale ideer og forvaltningsstrukturer, innskrenker hva som oppleves som gyldige argumenter og handlinger om areal, noe som kan gi mindre rom for å prioritere verdier som ikke så lett lar seg redusere til penger. Den viser også hvordan gjensidig forsterkende verdier kommunisert i en nyliberal sjargong, kan forankre vernet så lenge folkemeningen er i vernets favør.

Innledning

«- Dagens behandling vil for alltid stå igjen som opprydding etter en tid der et utbyggingsselskap nærmest hadde fritt leide til politiske prioriteringer.»

(Politiker i Adresseavisen, 2018)

Denne artikkelen gjør en sosiologisk studie av diskursiv maktutøvelse over ressurser og areal. Den studerer jordverdiene i en planprosess i Trondheim kommune, og kontrasterer denne med å studere jordverdiene i en vedtatt plan i Toronto, i Ontario, Canada. Prosessen i Trondheim er studert tett over en periode fra 2013 til 2018, mens Toronto brukes som en

14 Artikkelen er innsendt til Norsk sosiologisk tidsskrift. 113

sammenlignende case. Til tross for at Torontoområdet er av de raskest voksende byområdene i verden, har de lyktes med å bevare matjord og grøntarealer. Toronto fikk i 2005 det største permanent bevarte grønne beltet i verden. Området verner 500.000 dekar natur og landbruksområder (The Greenbelt Foundation, 2014). Trondheim er blant kommunene i Norge som bygger ned mest matjord. I 2013 vedtok bystyret nedbygging av 2400 dekar matjord som del av kommuneplanens arealdel 2012-2024, og prosessen for å lage en Grønn strek for å verne resten av matjorda, har vært omtalt i media som en prosess der private interesser har øvet stor innflytelse i planpolitikken, slik sitatet over er et eksempel på.

Godt jordsmonn betyr at det er gode forhold for å dyrke mat, noe som avhenger av opphavsmateriale, klima, topografi, mikroorganismer, tid og menneskelig aktivitet (Almås, 2018). Det som er utfordrende, er at de stedene med godt jordsmonn, også ofte er stedene der de største bosetningsområdene er lokalisert, fordi tilgang på mat sammen med gode havneforhold muliggjorde stabile, større bosetninger. Den stedssæregne og knappe karakteren til matjorda, har gjort at de fleste land har institusjoner for å verne jord. I Norge har matjorda et relativt sterkt formelt vern, med jordloven (1995), og prinsippet om jordvern, som konkretiseres gjennom nasjonale mål, retningslinjer for kommunal arealplanlegging. I praksis fører imidlertid det liberale planregimet og lokale interesser, til at matjord stadig går tapt til urbane formål (Skog et al., 2018, Hanssen et al., 2018). Jorda i Canada av høyest kvalitet ligger i sør, nær grensa til USA (Nixon & Newman, 2016). Det er også dette området som har det høyeste befolkningspresset. Området rundt Toronto huser ni millioner innbyggere, og er det raskest voksende byområdet i Nord-Amerika. Norge og Canada har et relativt likt innrettet plansystem, med kommunene som planmyndighet. Forskjellen er at i Canada har provinsnivået et tydeligere ansvar for overordnede arealinngrep med regionale planer som kommunene må innrette seg etter.

I Norge har kommunene større frihet til å utarbeide planer uten å måtte innrette seg etter bindende føringer fra fylkesnivået, etter plan- og bygningsloven (2008). Regionale planer skal samordne behovene på regionalt nivå, men de er ikke bindende på samme måte som i Ontario. Arealplanen legger store føringer for den framtidige utvikling av byens eiendommer. Planleggingsinstituttets formål er at staten og fellesskapet skal ha styring med arealbruken, og tradisjonelt har politikerne styrt, og de private aktørene har måttet innordne seg dette. Vedtaket av den første norske Bygningsloven av 1965 var inspirert av keynesianske prinsipper med statlig stimulering av økonomien (Amdam & Veggeland, 1998), men statens styringsmonopol over byplanleggingen ble utfordret med 1980-tallets reformideer fra New

114

Public Management (Kleven, 2011). Et nyliberalt styringssyn innebar en tro på måling av effekter etter gitte parametere, og større tilpasning til næringsinteresser (Harvey, 2007). I et nyliberalt perspektiv er planlegging en målrasjonell handling (Weber, 1971), der planlegging er en rasjonell prosess for å nå fastsatte mål (Banfield, 1959). Dette forutsetter imidlertid at all tilgjengelig kunnskap er kjent (Aarsæther, 2012), og at målet med den politiske prosessen er å finne det beste alternativet for fellesskapet (Kleven, 2011). Her ser vi det samarbeidende planleggingsidealet etter Habermas (1992), som forutsetter at aktørene er likeverdige og endrer mening i møte med et bedre argument (Amdam, 2012). Selv om forskning har vist at planprosesser i praksis er preget av kortsiktige interesser og påvirkning fra lokale aktører (Skog & Dramstad, 2017, Skog et al., 2018, Hanssen et.al, 2018), er dette fortsatt dominerende idealer i praksisfeltet (Falleth & Saglie, 2012).

Riksrevisjonens undersøkelse av bærekraftig arealplanlegging og arealdisponering avdekket at arealutviklingen i Norge i for stor grad styres av private interesser (Riksrevisjonen, 2007), noe som også er tilfellet i flere EU-land (Oliveira & Hersperger, 2018). Arealplaner består av mange målkonflikter, og ulike aktører søker å påvirke for å få gjennomslag for sine interesser (Nordahl, 2006). Dette kan påvirke den demokratiske legitimiteten til planleggingen (Falleth et al., 2010). Ulike interesser målbærer ulike diskurser og virkelighetsbeskrivelser (Knudtzon, 2013), og de ulike innrammingene som planleggere bruker, kan få stor betydning for handling (Tennøy, 2010). Skogheim og Røe (2003) fant for eksempel hvordan en arkitektfaglig ekspertdiskurs skapte oppslutning om høyhus i Oslo, i en kamp få definere hvem som snakker på vegne av de viktigste kollektive samfunnsinteressene, slik også Knutdzon (2018) beskrev i en casestudie av trafikknutepunkt i Stavanger. I denne definisjonskampen blir det gjerne en kamp mellom ulike verdier (Skog, 2018). Her kan hegemoniske diskurser om f.eks. bilkjøring føre til målkonflikter, slik Øksenholt og Tennøy (2018) fant i Trondheim, der politikerne økte veikapasiteten samtidig som de vedtok et mål om å redusere biltrafikken.

Et eksempel på privatisering av det som tidligere ble ansett som offentlige oppgaver, er utbyggers mulighet til å utarbeide reguleringsplaner (Plan- og bygningsloven, 1985). Dette kan se ut som en vinn-vinn situasjon, der private aktører tar kostnadene for planarbeidet, mens kommunen får boligområder. Komplekse problemstillinger åpner imidlertid for at aktørene som «kan» systemene, språket og prosessene, får legger rammene for den videre utviklingen. Bent Flyvbjerg (1991) beskriver for eksempel hvordan planprosessen og aktører som søker innflytelse, sammen produserer spesifikke kunnskapsformer og posisjoner. I denne

115

artikkelen spør jeg: Hvordan rasjonaliseres verdier i de to jordverncasene? Hva gir vernet makt? Spørsmålene belyser jeg gjennom av analyse av tekst- og intervjudata fra Trondheim og Toronto.

I min studie av jordvernet i Trondheim, ble det etter hvert tydelig at utbyggerinteresser var sentrale leverandører av kunnskapsgrunnlag. Jeg ønsket derfor å studere hvilke prosesser det var som førte til at denne kunnskapen fikk hegemoni og status som rasjonell og gyldig, mens annen kunnskap fikk status som ugyldig. Artikkelen analyserer derfor rasjonaliseringen av beslutningen om å bygge boliger på matjord i Trondheim. Dette viser jeg gjennom å utforske hvilke diskurser som får kraft, hvordan de får det, og hvordan mulighetsrommet for maktutøvelse endres etter hvert som de diskursive strømningene endrer seg. Artikkelen viser også hvordan makten over matjord i byutviklingen i de to ulike casene var forankret i allianser mellom verdier, aktører, diskurser og materialitet.

Teori: verdier og rasjonalisering

Konseptet verdi er sentralt i aktiviteter så forskjellige som handel og finans, til moral og forvaltning (Miller, 2005). Verdi kan brukes som synonym for pris, og det kan brukes til å angi verdier i form av kvaliteter som anses som viktige i seg selv. Å gi markedet mer inngripen med arealplanleggingen, er en del av en større trend i forvaltningen der staten styrer på en armlengdes avstand og utføringen av offentlige oppgaver enten privatiseres eller forvaltes etter en markedstankegang (Christensen & Lægreid, 2001). Den markedslike tenkemåten i forvaltningen kan føre oppmerksomheten til aktørene i systemet mot indikatorer som kommer utenfra, og bort fra den faktiske saken (Miller, 2005). Dette kan føre til strukturelle motsetninger, som blir særlig problematisk hvis det fører til motsatte effekter av det som var hensikten med indikatorene i utgangspunktet (ibid.).

Michel Foucault (1980) sin særegne måte å studere makt som innvevd i relasjoner og praksiser, fikk stor betydning for senere sosiologiske studier av forståelsesrammer og det språklige styringspraksiser. Denne artikkelen trekker særlig på tradisjonen om styringsrasjonalitet, som viser til at måten en sak blir forstått og framstilt på, får avgjørende betydning for handling (Foucault, 2002). Rasjonalisering viser til at det å etablere forståelse av en sak som objektiv og sann, er en sosial prosess. Sent i analysen av mine data, møtte jeg arbeidene til Bent Flyvbjerg (1991) om kunnskapsproduksjon og makt i Aalborg sin arealplan, som hadde overraskende store likhetstrekk med prosessene jeg identifiserte i

116

Trondheim. Flyvberg fant hvordan planprosessen produserer spesifikke kunnskapsformer og posisjoner, som alle produserer sin egen rasjonalitet om hva som er sant; «kunnskap om det fenomenet som bestemmer hvilken kunnskap som får telle som viktig, er minst like viktig som kunnskapen i seg selv» (Flyvbjerg, 2002, s. 354, min oversettelse). Slik kan man lykkes i å definere plottet, hva fortellingen egentlig handler om (Hajer, 2009).

Et viktig poeng hos Flyvbjerg, er at styring gjennom planer oppfattes som noe kontrollert, rasjonelt, teknokratisk og demokratisk, og at det er i de mektiges interesse at denne oppfatningen opprettholdes, fordi de da kan fortsette med den skjulte utøvelsen av makt (Flyvbjerg, 1991). Misforhold mellom ideen om rasjonalitet, og hvordan rasjonaliteten faktisk eksisterer, muliggjør makten. Analysebegrepet rasjonalisering viser oss at intensjoner og handling kan spille en aktiv rolle i diskursiv makt, men også at diskursene er viktige strukturelle faktorer for hvilke rasjonaliseringer som anses som mulige og gyldige. Rasjonalisering innebærer slik både handlingsforklaring, og en anerkjennelse av de diskursive og institusjonelle strukturene som omgir handlingen. I denne artikkelen brukes begrepet for å vise hvordan bruk av kunnskap gjennom rasjonalisering gir makt til ulike vernehandlinger i de to casene.

Data og metode

Analysen er basert på bruk av ulike kvalitative metoder. Arbeidet har satt jordvern i sentrum som et sosialt fenomen, og har empirisk studert to konkrete situasjoner der jordvern har vært viktig. Metoden har vært å utforske hva jordvern er i ulike situasjoner, for slik å kunne si noe om hvordan sannheter om jordvern og jord produseres og virker. Analysen er inspirert av det metodologiske rammeverket Situational analysis, eller situasjonsanalyse, slik det er beskrevet av Adele Clarke (2005). Clarke sitt mål er å kombinere grounded theory sin systematiske tilnærming til den empiriske virkeligheten (Glaser & Strauss, 2009), med den postmoderne samfunnsteoriens framheving av det diskursive, komplekse og fragmenterte. Metodologisk er ståstedet at man må studere enkelthendelsene for å få øye på de mer generelle mønstrene og sammenhengene (Berger, 1963). Slik kan man avdekke hvordan etablerte sannheter får praktiske konsekvenser i konkrete situasjoner (Strauss, 1978).

Da studien startet i 2013, samlet og systematiserte jeg data om den empiriske jordvernvirkeligheten i Norge. Dette gjorde jeg blant annet ved å tegne usystematiske situasjonskart over hva ‘jordvern’ var i den norske medie- og politikerdebatten. Analysen var bred, og basert på medieovervåkning med søkeordet ‘jordvern’ i verktøyet Google Alerts og i

117

mediedatabasen Retriever, litteraturstudier, samt observasjon på arenaer der jordvern var annonsert som tema. Etter ei tid ble fokuset snevret inn på jordvern i diskusjonen om kommuneplanen i Trondheim kommune. Jeg lagde oversikt over posisjoner, diskurser og aktører i Trondheimssituasjonen ved hjelp av situasjonskart. Clarke (2005) definerte et situasjonskart som et metodisk verktøy for å analysere komplekse situasjoner som utspiller seg på flere ulike arenaer og i ulike kilder. Formålet med kartene for meg, var å beskrive elementene i jordvernsituasjonen, og relasjonene mellom dem, for slik å åpne opp dataene. Både materielle og immaterielle data ble inkludert, som dokumenter, institusjoner, aktører, myter og symboler. De analytiske spørsmålene var a) hvem og hva betydde noe i situasjonen, og b) hvilke elementer utgjorde en forskjell.

Datamaterialet ble valgt basert på situasjonskartleggingen, og består av offentlige møter, offentlig tilgjengelige dokumenter, rapporter og avisartikler, samt 16 kvalitative dybdeintervju av aktører som var nevnt i de dokumentene jeg studerte.15 Aktørene var utbyggere, politikere, planleggere og byråkrater på ulike forvaltningsnivå. Det er også viktig å merke seg at ikke alle sentrale aktører ville stille til intervju, og ikke alle ønsket å fortelle like åpent om sine syn på prosessen, noe som er interessant i fra et diskursteoretisk perspektiv. Kombinasjonen av observasjon, dokumentanalyse og intervjudata gir et godt grunnlag for analyse av hvordan den diskursive makten eksisterer. Alle informantene er anonymisert. Å studere Toronto som en sammenlignende case, ble interessant da jeg fordypet meg i den internasjonale jordvernlitteraturen. Søk på ‘farmland preservation’ i Google scholar ble et viktig startpunkt, og Greenbelt i Toronto ble nevnt som en suksesshistorie for jordvern (se blant andre Fung & Conway, 2007; Wekerle et.al, 2007; Ali, 2008; Macdonald & Keil, 2012). Det framstod interessant hvordan storbyen Toronto med høy befolkningsvekst, likevel vernet matjord. Her var det et sted som lignet og som hadde mange av de samme utfordringene som Trondheim, bare i mye større skala. Hvordan klarte Toronto det?

Greenbelt ble studert med en tilsvarende inngang som den norske analysen, med fokus på hva jordvern var i den situasjonen. Omfanget på denne studien var mindre, både med hensyn til hvor tett prosessen ble fulgt, tidsperiode og aktører som ble intervjuet. Datamaterialet er i hovedsak samlet inn under et seks måneders opphold i Canada høsten 2015. Her studerte jeg

15 Intervjuene ble gjennomført sammen med forskerkollegaer fra prosjektet «FORFOOD Frogs, fuel, finance or food?», som doktorgraden er en del av. 118

dokumenter om The Greenbelt Plan, The Greenbelt Act og Greenbelt sine hjemmesider. Jeg gjennomførte tre dybdeintervjuer der; av én kommuneplanlegger, én ansatt i Greenbelt Foundation og én planforsker.16 I tillegg til de kvalitative intervjuene, er beskrivelsen av Greenbeltplanen i Toronto i større grad basert på andrehåndkilder som rapporter, brosjyrer, nettsider samt fagfellevurderte tidsskriftartikler, mens observasjon og medieartikler har større plass i Trondheimscasen.

Utgangspunktet for å studere Toronto, var at den framstod som en kontrast til det som skjedde i Trondheim. Dette var også grunnlaget for analysen av hvordan Greenbelt er forankret og legitimert. Underveis i arbeidet med materialet, skjedde det mye i Trondheimscasen. Adresseavisens avsløringer førte til at Økokrim åpnet etterforskning for å finne ut hvorvidt en daværende bystyrepolitiker som også arbeidet som eiendomsutvikler, hadde unnlatt å opplyse om at han hadde økonomiske interesser i at et område ikke skulle bli en del av Grønn strek. I Trondheim så det ut til at argumenter om boliger og vekst skulle seire, men i mai 2018, skjedde en vending i diskursen. Nabogården til et stort utbyggingsområde mobiliserte for å berge matjorda fra vegtraseen inn til de nye boligene. Her var det diskursive viktig, med nye stemmer, nye verdier og nytt språk som ga makt. Dette fikk de to casene til å framstå som enda bedre grunnlag for en sosiologisk studie og sammenligning.

Trondheim – kommuneinntekter rasjonalisert som klimamål

Denne analysen går så langt tilbake som til 2013, da ny arealdel i kommuneplanen ble vedtatt i Trondheim bystyre. Beregninger fra kommunens planleggere viste at det var nok ledig byggeareal til å dekke byens beregnede boligbehovet fram til 2030. Flertallet av byens politikere mente imidlertid at rådmannens befolkningsprognoser var for defensive, og at det manglet gode boligarealer. En periode med høy befolkningsvekst, høy prisstigning på bolig, og lav boligbygging, hadde satt boligpriser høyt på dagsorden. Eiere av to store gårder i randsonen av byen, ønsket nå at deres jord skulle omgjøres til boligformål i den nye planen. Bystyret vedtok til slutt å omdisponere 2400 dekar dyrka mark til boligformål. Med dette vedtaket var matjorda til de to gårdene, omgjort til boligområder verdt flere milliarder kroner (Trondheim kommune, 2013).17

17 Rådmannens forslag gikk opprinnelig omdisponering av 800 dekar dyrkamark, men politikerne plusset på ytterligere 1600 dekar. 119

Så hvordan ble vedtaket rasjonalisert av politikerne? Jorda var beskyttet av både lovverk og institusjoner, og det måtte et unntak til for å få gjennomslag for planene. Derfor måtte politikerne ha gode grunner for å vedta å konvertere matjord til boliger. Siden rådmannen mente at det var nok boligområder sentralt i byen, behøvde utbyggere å vise til annen kunnskap enn den kommunens planleggere kom med, for å rasjonalisere argumentet om boligbygging på matjorda. Ny kunnskap hentet de fra rapporter fra konsulentselskaper. Kunnskapen som ble presentert i disse rapportene fant jeg igjen i politikernes forståelse av hvorfor nedbygging av matjorda var rasjonell.

Måten konsulentrapportene var skrevet på var viktig. Rapportene har et planfaglig språk, og argumentasjon som støtter de førende strømningene i det politiske og planfaglige feltet både nasjonalt og internasjonalt, fortetting og reduksjon av klimagassutslipp. Den tilsynelatende nøytrale plandiskursen fikk boliger på matjorda til å framstå som objektiv. Et eksempel på dette, var hvordan det var tegnet en ring på et kart over Trondheim kalt «kollektivringen». Gården til Grunneier 1, ligger som en del av denne sirkelen. Dette ble brukt som argumentasjon for at bygging her var fortetting, og ergo klimavennlig. Slik abstraheres saken ved hjelp av sjargong. Denne kunnskapen erstatter kunnskapen som kommunens planleggere produserer:

«De kjører en argumentasjon som ligner på det som vi gjør, men det er veldig dreid i forhold til oppdragsgiverens gunst. Det er ikke så lett for en politiker å oppdage, men vi ser det ganske tydelig. Argumentasjonen går jo på de samme kriteriene, altså på redusert transport, så de følger de samme linjene, men det blir litt andre vinklinger.» (Planlegger X)

Kunnskapen i utbyggerrapportene falt altså ikke i god jord i det planfaglige miljøet: «Det blir tatt for relativt god fisk som en faglig analyse, men etter mitt skjønn, så er det helt kvasi» (Planlegger Y).

Det sentrale budskapet i rapportene, var hvordan boliger på matjorda til Grunneier 1 ville gi klimavennlige bussinnbyggere i Trondheim kommune, i stedet for bilkjørende innbyggere i nabokommunene. Dette gir mening, hvis man sammenligner transport til og fra arbeidsplassen. Ettersom mange av jobbene i regionen ligger i Trondheim, var argumentet at mange av innbyggerne i nabokommunene daglig kjørte bil til og fra Trondheim sentrum: «Da kan du si at jordvernet er jo viktig på enkelte områder, men en by må vokse, og vi syns at det

120 var mer miljøvennlig å holde veksten innenfor Trondheim enn å fordele den ut til Melhus og Malvik» (Politiker B).

Et viktig analytisk poeng, er imidlertid hva innbyggere bosatt på matjorda ikke ble sammenlignet med, nemlig innbyggere bosatt på det ledige arealet som Rådmannen hadde identifisert inne i byområdet. Disse innbyggerne ville jo potensielt vært mer klimavennlige transportmessig enn innbyggerne på matjorda fire kilometer fra bykjernen. I intervjuene med politikerne kom det imidlertid også fram, at det var en frykt for at folk i etableringsfasen ville velge å bosette seg i småhus i nabokommunen, dersom Trondheim kommune ikke kunne tilby dem tilsvarende attraktive boligområder.

Kommunene får inntekter fra staten blant annet basert på antall innbyggere. Kommunen har derfor sterk økonomisk interesse av flere innbyggere. Som politiker A sier det, «vi kan ikke bygge infrastruktur til alle som pendler inn til byen her uten å få skatteinntektene fra dem. Da går vi konkurs». Det nyliberale inntektssystemet konstituerer slik kommunene til å opptre som økonomiske aktører, og konkurrere mot hverandre i et marked. Kommunene i Trondheimsregionen konkurrerer om innbyggerne, noe som i dette tilfellet drev Trondheim til boligbygging på matjord. Dette ble brukt diskursivt i konsulentrapportene for å rasjonalisere boliger på matjorda overfor politikerne. En tilsynelatende klimarasjonalitet ble brukt for å bosette flest mulig i Trondheim, mens en skjult økonomisk rasjonalitet lå under dette (se også Vinge (2018) for en mer detaljert beskrivelse).

«Grønn strek for en trygg framtid»

Etter et roligere 2014 for jordvernet i Trondheim, gikk debatten igjen heftig i 2015. Det var høringsrunde for kommuneplanmelding om langsiktig byvekst og jordvern. Den store politiske kampen stod om hvilke områder som skulle vernes av den grønne streken, eller kanskje mest om hvilke områder som ikke skulle vernes. Diskursen lignet den som hadde dominert debatten tre år tidligere: «valget står mellom høyere boligpris og jordvern» og «sparer man et mål jord i Trondheim, vil man bruke et mål jord i Melhus», kunne man lese i Adresseavisen. Kommuneplanmelding “Grønn strek for en trygg framtid” ble vedtatt i bystyret den 04.03.2015 (Trondheim kommune, 2015). Meldingen vakte oppsikt ved at den satte den grønne streken langt fra bygrensen, og dermed åpnet et mulighetsrom for at all den bynære matjorda kunne bli omgjort til byformål i framtiden.

121

Media fulgte saken tett, også etter at den grønne streken var vedtatt. I 2016 og 2017 satte Adresseavisen et kritisk søkelys på det de kalte «kampen om gulltomtene», og avslørte at en partitopp hadde sterke økonomiske interesser i å sikre at et område ble holdt utenfor verneområdet. Økokrim startet etterforskning etter mistanke om påvirkningshandel, og gjennom nevnte avis fikk byens innbyggere vite at den tidligere partitoppen var den som hadde formulert ordlyden i vedtaksforslaget som ble fremmet og vedtatt. Etterforskningen fant ikke bevis for straffbare forhold, men medieomtalen av uetisk praksis, førte til utskiftninger i politisk ledelse og tillitsutfordringer for det sittende bystyret (Baumberger et.al, 2017).

I forbindelse med utarbeidelsen av områderegulering for utbyggingsområde til Grunneier 2 i 2017, omtalte Adresseavisen nye konflikter. Denne gangen var stridsspørsmålet plasseringen av skole og vei til den nye boligutbyggingen. Utbygger argumenterte for at den beste plasseringen for skole og vei, var på matjord som lå ved siden av den jorda som allerede var vedtatt omdisponert til boligformål, altså på jordene til naboeiendommen Nabogården. Dette begrunnet de i en rapport fra et konsulentfirma, der veialternativet over Nabogården, var framstilt som best for kollektivtrafikk. En del av landbrukssamvirket eier Nabogården. Den har huset en barnehage, og ellers har leid ut jorda. De så først ikke ut til å oppfatte seg som part i utbyggingssaken, men da Grunneier 2 bestemte seg for å legge veien over deres jord, mobiliserte de aktivt for å stoppe dette. Rundt Nabogården ble allianser og verdier mobilisert, til noe som skulle vise seg å gi makt til jordvern. Planer ble lagt om en gård som skulle bli et samlingssted for bybefolkningen, med andelslandbruk, bakeri, og bryggeri, og interessenter som dyrkingsinteresserte byborgere, landbruksinteresser, foreldreutvalg og øvrig lokalbefolkning ble mobilisert. Befolkningen i området ble også invitert på nabolagsdag på gården, med skileik, marked, fakkeltog og pubkveld.

Den 22. mai 2018 kunne Adresseavisen melde at bygningsrådet hadde gjort helomvending i saken, og at de politiske partiene hadde inngått et forlik som innebar å legge både skole og vei inne på området til Grunneier 2. Til og med da det ble et brudd i trenden med utbyggerstyrt byplanlegging, var det med samme virkemidlene, en konsulentrapport som Nabogården hadde bestilt. Rapporten viser konsekvensene av de ulike veitraseene. I avisoppslagene kaller Nabogården utbyggernes rasjonalitet om å bygge veien på deres eiendom for «feil bruk av fakta» (Adresseavisen). Her ser vi altså kampen om å få definere kunnskapsgrunnlaget og rasjonalisere beslutningen.

122

Torontos nyliberale verdiallianse – «mulighetene vokser her»

"Uansett om du knytter deg til naturen mens du går tur, nyter fersk mat rett fra gården eller jobber med jorda, disse opplevelsene representerer alle mulighetene som vokser i Ontarios Greenbelt, som er like variert som sitt folk." (Greenbelt.ca, 2018).

Markedets frihet til å utvikle boligområder uten innblanding fra myndighetene, hadde i Torontoregionen ført til en stadig småhusutbygging i utkantene av det allerede bebygde området. Prediksjoner viste hvordan dette arealkrevende utbyggingsmønsteret ville føre til en kollaps i regionens bilbaserte transportsystem, økte klimagassutslipp, og omfattende sosiale og økonomiske konsekvenser (MacDonald & Keil, 2012). En viktig motivasjon for Greenbelt var derfor å stoppe den romlige spredningen av byen, noe som både ville bremse ytterligere problemer med trafikkork og tap av natur og matjord (Ontario, 2008).

Greenbelt kan oversettes til grønt belte på norsk. Selve ordet belte antyder at det har en viktig funksjon, samtidig som det omslutter noe verdifullt. Dette er overførbart til prosessen der Greenbelt ble rasjonalisert og gjennomført. Loven ‘Greenbelt Act’, med den tilhørende ‘Greenbelt Plan’, ble vedtatt etter initiativ fra den liberale provinsregjeringen i 2005 (Greenbelt Act, 2005). Formålet var å opprette et permanent verneområde for å beskytte 7.3 millioner dekar matjord og naturområder mot utbygging rundt Toronto.18 Vernearealet ble om lag doblet sammenlignet med før planen. Et hovedmål var å sikre landbruket som den overordnede arealanvendelsen ved å hindre tap og fragmentering av jordbruksland (Carter- Whitney, 2010).

Måten lovverk og planer for transport, bolig og naturvern ble sett i sammenheng, gjorde at ‘Greenbelt Act’ ble regnet som en innovativ politisk tilnærming for bærekraft i byutvikling og naturressursforvaltning (Caldwell et.al, 2007). Plansystemet ble reformert samtidig som Greenbelt ble vedtatt, noe som var en forutsetning for vernet. Den liberale regjeringen gjeninnførte nemlig en formulering som den konservative regjeringen hadde fjernet, nemlig at kommunenes planer må være i samsvar med provinsens lovverk (Ontario, 2008). Slik var Greenbelt både et mål i seg selv, og et middel for å sentralisere kontrollen over regionplanleggingen. Det Liberale partiet ledet an i innføringen, og de allierte seg med en bredde av miljøinteresser og deler av landbruksmiljøet. Før innføringen av Greenbelt, var det tross lovnadene fra regjeringen, stor skepsis til hvor progressiv miljøpolitikken faktisk kunne

18 Vernearealet bestod av 50 prosent matjord, 50 prosent natur- og vassdragsområder (Friedmann 2011). 123 bli, gitt det ekstreme presset fra utbyggere, den kulturelle preferansen for småhusbebyggelse, og profittsøkende grunneiere og utbyggere (Young & Keil, 2007). Måten politikken ble innrammet, rettferdiggjort og forankret diskursivt, så ut til å bli nøkkelen for gjennomføringen av politikken (Macdonald & Keil, 2012). Slik ble Greenbelt den ultimate løsningen på hvordan samfunnet kan ivareta både økologisk, økonomisk og sosial bærekraft.

Prosesser med innbyggerinvolvering, forskning og ekspertkonsultasjon, førte ifølge informantene våre til planens systemtilnærming, der bevaring av natur og matjord kun var en liten del av begrunnelsen for vernet. Det var viktig at natur, kultur, rekreasjon og næring ble framstilt og oppfattet som gjensidig forsterkende interesser, og ikke motsetninger. Greenbelt ble framstilt i et gjennomført positivt språk, med fokus på hva vernet tilfører av verdi for den enkelte innbygger: «Ontarios Greenbelt er løsningen for frisk luft, rent vann, sunn lokal mat, aktiv utendørsrekreasjon og en blomstrende økonomi” (Greenbelt.ca, 2018). Beltet tilbydde både bevaring av natur og areal for matproduksjon, vern mot flom og muligheter for små bedrifter som på ulik måte livnærer seg av ressursene rundt byene. Samtidig hindret Greenbelt de negative effektene av byens romlige spredning, som forurensning, køer og kostbar offentlig infrastruktur. Som en av informantene våre uttrykte det, «når du legger alle disse verdiene inn i Greenbelt, ender du opp med en sterkt forankret støtte» (Plan-ekspert).

Stiftelsen Greenbelt Foundation har vært aktiv i å skape historien om Greenbelt. Det sentrale plottet har vært nytten av vern for både innbyggerne, landbruket, miljøet og storsamfunnet. Dette ble formidlet gjennom både personlige historier og tallfestede fordeler, slik som dette sitatet om Greenbeltfondet er et eksempel på: «fondets arbeid har generert en 13-gangers avkastning på investeringene, permanent forandret matvarekjeden, og forbedret kunnskapen om lokal mat i hele provinsen» (Greenbeltfund.ca). Historien fortelles med grafikk og bilder, samt utstrakt bruk av følelsesord. Å abonnere på nyhetsbrevet framstilles for eksempel som «Bli en venn av Greenbelt», og «Elsk ditt Greenbelt, avlegg løftet” (Greenbelt.ca). Et annet initiativ, var nettsiden Greenbeltfresh.ca, som matcher matprodusenter og småbedrifter som ønsker lokal mat. Befolkningens forhold til landbruket forankres også i bruk. Materiell infrastruktur i form av gang- og sykkelruter, skilting og kart, samt oversikt over gårdsutsalg og lokale markeder var viktig her. Disse er både kommunikasjon av vernet, men også tiltak for lokalt næringsliv, rekreasjon og folkehelse: «Vi sier vel egentlig «gå ut å gjør noe, du kan gjøre det i Greenbelt, her er en rute til deg!» (Organisasjon). I tillegg framhevet de «dating- nettsiden» Greenbeltfresh.ca, der matprodusenter og de som ønsker å kjøpe lokal mat kan bli kjent med hverandre.

124

Greenbelt har hatt stor støtte, og Greenbelt Foundation har brukt bevisst ved å utføre spørreundersøkelser som kan vise til støtte fra 93 prosent av befolkningen (Greenbelt Foundation, 2014). Greenbelt er stadig utsatt for utbyggingspress, men den brede forankringen ser ut til å hindre dette. I delstatsvalget 7. juni 2018, mistet det liberale partiet makta til det konservative partiet. Den nye delstatsministeren Doug Ford, uttalte i valgkampen at han ønsket å «åpne opp en stor del av Greenbelt til boligbygging» (Artuso, 2018), altså endre loven. Dette gikk han imidlertid tilbake på allerede neste dag, etter å ha møtt massiv motstand. I en tweet skrev Ford: «Folket har talt, vi vil bevare Greenbelt i sin helhet» (Ford, 2018). Her så vi hvordan politikere ønsket mindre vern, men forankring i praksis og diskurs så ut til å sikre vernet. Ingen matjord ble heller omdisponert i Greenbelt fra 2006 til 2016 (Shapiro, 2017), og i en revidering av planen i 2017 ble ytterligere 100.000 dekar naturområder og matjord vernet (Ontario Ministry of Municipal Affairs and Housing, 2017).

Diskusjon og konklusjon - det som kan teller, eller det som telles?

Denne artikkelen viser hvordan aktører har interesse av å definere problemer på visse måter, og hvordan disse problemdefinisjoner får fotfeste i diskursen. Det å få én løsning til å framstå rasjonell og som noe som løser flest mulig problemer, gir politisk makt. Dette ser vi begge de to casene. I Trondheimsfortellingen blir boliger på matjord løsningen for klimavennlig byvekst, mens i Toronto er vern løsningen på det samme problemet.

Begge historiene handler om kampen mellom verdier og verdi i markedsrettet og markedslik offentlig forvaltning. Historien i Trondheim handler om at kommunen gir fra seg kontroll over planleggingen til markedet, som evner å rasjonalisere sin ønskede virkelighetsforståelse av at boliger på matjorda er bra for kommunens økonomi og for reduksjon av klimagassutslipp (Flyvbjerg, 1991). Rasjonaliseringen differensierer og skiller mellom samfunnssfærer, noe som ser ut til å gjøre vernet svakt. Matjorda konstrueres og forstås som noe privat og for de få. Matjorda og marka oppleves som separate sfærer, og i den offentlige debatten settes de gjerne opp som motpoler for hvor byen skal vokse. Boliger er også privat, men forskjellen er at boliger er for de mange. Her er økonomi atskilt fra økologi, som igjen er atskilt fra transport. Klima brukes imidlertid av maktinteresser til å forene de tre, for å rasjonalisere boliger på matjorda. Nettopp ved å holde sfærene fra hverandre i vernesaken, kan vekstkoallisjonen mellom politikere og utbyggere som ønsker byvekst (Domhoff, 1990),

125 hindre mobilisering av vern som fellesinteresse. Vernet forblir sektorinteresse, og ikke i befolkningens interesse.

Det nyliberale systemet konstituerer kommunen til å opptre som en vekstmaskin (Molotch, 1976), i konkurranse med nabokommunene om å tiltrekke seg innbyggere og skattekroner. Jeg identifiserte en rasjonaliserte anbudssjargong med fokus på verdi som kan telles i form av inntekter, innbyggertall, bussreisende og klimagassutslipp. Fokuset hos lokalpolitikerne i Trondheimscasen dras med dette mot måloppfyllelse i systemet, og bort fra innholdet i saken (Miller, 2005). Strukturelle føringer i det politiske systemet gjør det lettere å prioritere verdi, og vanskeligere å prioriter verdier (ibid.). Utbyggere innretter sin praksis etter sjargongen og måleindikatorene. Når man har etablert en rasjonalitet, kan maktbruk kamufleres som saklighet (Flyvbjerg, 2002).

I Trondheim ser vi et nettverk av aktører som har interesse av utbygging, mens i Toronto ble vekstkoallisjonen satt ut av spill gjennom mobilisering av befolkningens interesser. Her er Greenbelt bærekraftshelten i fortellingen (Hajer, 2009). En verdiallianse i et nyliberalt nyttespråk, der det grønne beltet bevarer samfunnets økologiske ressursgrunnlag og det lokale og nære i form av grønne lunger, jord og utsikt, samtidig som det blir en tvang for fortetting, og en demper for byens trafikk- og forurensningsproblemer. Både diskursivt og i praksis kobler Greenbelt matsystemet, naturen, befolkningen og lokalt næringsliv. Innbyggerne forstås som forbrukere med autoritet til å avgjøre politikken (Miller, 2005). Det at vernet er forankret et nivå over det lokalpolitiske, bidrar nok også til at vernet ikke er like sårbart, både for vekstkoallisjonens makt, og for kommunene som vekstmaskiner. Greenbeltdiskursen framstiller bevaring av natur- og landbruksområder som en forutsetning for vekst (White et al., 2004). Den knytter seg slik til den større diskursen om økologisk modernisme (Hajer, 2005), der miljøvern og økonomisk vekst framstilles som gjensidig forsterkende.

Analysen viser at det å mobilisere lokalbefolkningen gir makt, og at matjord og natur som fellesinteresse konstruert diskursivt, kan motstå mektige økonomiske interesser fra utbyggere og kommuner. En lærdom er at matjord ser ut til å være utsatt så lenge den oppfattes som privat, men får beskyttelse når den forstås som noe kollektivt. Toronto så ut til å være et kontrastcase, men kanskje er det et modellcase. Greenbelt har evnet å påvirke diskursen, artikulere elementer på nye måter og skape forandring. Dette skjedde også i Trondheim, når Nabogården mobiliserte lokalbefolkningen. Ved å forankre vernet i en bredde av verdier som innbyggernes bruk av landskapet og et bærekraftig matsystem, favnes en diskurs om lokal

126 mat, naturlighet, kortreiste opplevelser og bærekraftig forbruk. I Toronto har jorda slik fått allierte i andre verdier, mens i Trondheim står jordvern nesten alene. Det var et teknokratisk begrep som eksisterer i en plankontekst og landbrukskontekst.

I Trondheimscasen handler makten om hvordan utbyggerinteresser ved hjelp av rasjonalisering evner å få gjennom sin vilje, uten at dette er synlig for så mange. Et moralsk- etisk argument, er at maktrelasjonene i Trondheim er ugjennomsiktige. Politikerrollen er å representere folkets vilje og ivareta alle interesser, inkludert økonomi. Kommunene er de som har ansvar for det som er felles. Dess mer politikerne tenker på hva som lønner seg for kommunen, dess vanskeligere blir det kanskje å ta vare på fellesverdier. Å verdsette matjord som et fellesgode, åpner for andre innganger i politikken. Matjorda kan sees på som et fellesgode på privat land og i privat næring. Areal for å dyrke mat angår alle. Vi kan trekke paralleller til marka, som har et svakt formelt vern, men et sterkt normativt vern med bred forankring i allmennhetens bruk. Analysen av politikernes livsverden viser at i dag-til-dag- politikken har kostnader og økonomi en tendens til å veie tyngst. Eksempelet fra Toronto, en av verdens raskest voksende byområder, viser at jordvern på et høyere forvaltningsnivå kan fungere, men bare hvis vernet har bred forankring i befolkningen. Dette har Greenbelt greid gjennom diskursiv mobilisering av bruk og en rekke sosiale, økologiske og økonomiske verdier som sikrer fortsatt vern, i et språk tilpasset den rådende nyliberale diskursen.

Virkelighetsforståelsene som er studert her, er en del av en bestemt samfunnsmessig og historisk kontekst. Noen ligger foran i byspredning, og da kan mindre urbaniserte områder kanskje ta lærdom av de som har gått foran i løypa. Funnene fra verneprosessen i Ontario kan bidra til å åpne opp for nye former for politikkutforming om felles verdier som matjord. Vern tvinger fram reell fortetting av byene. De skjulte kostnadene med nedbygging, som tap av naturkapital og matproduksjonsressurser, og natur som flomsikring, blir sannsynligvis bare mer aktuelt etter hvert som endret klima gir hyppigere stormer og mer intens nedbør. Taperne av rasjonaliseringspraksisen, er først og fremst framtidens bybeboere og matkonsumenter. Målet må være mer bærekraftig arealbruk og mer demokratiske beslutningsprosesser. Urbanisering er ikke en trend som ser ut til å snu med det første. Å beholde det som gjør det lettere å leve tettere sammen i bysamfunnene våre, kan da bli attraktivt. Norske byer kan tillate seg å være litt tidligere ute enn storbyene i Nord-Amerika med å stoppe byenes romlige spredning, og å knytte befolkningen og matsystemet tettere sammen, kan være en farbar vei dit.

127

Referanser

Amdam, Roar (2012). Fokus på prosess: Kommunikativ og samarbeidande planlegging. I: Aarsæther, Nils, Falleth, Eva, Nyseth, Torill og Kristiansen, Ronny (red.) Utfordringer for norsk planlegging. Kunnskap, bærekraft, demokrati. Kristiansand: Cappelen Damm Høyskoleforlaget, s. 273-290. Ali, Amal K. (2008). Greenbelts to Contain Urban Growth in Ontario, Canada: Promises and Prospects. Planning Practice & Research, 23(4), 533-548. https://doi.org/10.1080/02697450802522889. Almås, Åsgeir Rossebø (2018, 20. februar). Jord. I: Store norske leksikon. Hentet fra: https://snl.no/jord Amdam, Jørgen & Noralv Veggeland (1998). Teorier om samfunnsplanlegging. Lokalt, regionalt, nasjonalt, internasjonalt. Oslo: Universitetsforlaget Artuso, Antonella (2018, 30. april). Open up Greenbelt to housing, Doug Ford says. Toronto Sun. Hentet fra: http://torontosun.com/news/provincial/doug-ford-would-open- greenbelt-for-some-development Banfield, Edward C. (1959). Ends and means in planning. International Social Science Journal 11(3), 361-368. Baumberger, Berit, Lajla Ellingsen og Mari K. By Rise (2017, 17. mars) Dette er Kystad- saken i korte trekk – og sakens konsekvenser. Adresseavisen. Hentet fra: https://www.adressa.no/nyheter/trondheim/2017/03/17/Dette-er-Kystad-saken-i-korte- trekk-og-sakens-konsekvenser-14463144.ece Berger, Peter L. (1963) Invitation to sociology. A humanistic perspective. New York: Doubleday. Caldwell, Wayne J., Stew Hilts & Bronwynne Wilton (2007). Farmland preservation. Land for future generations. Guelph: University of Guelph. Carter-Whitney, Maureen (2010). Ontario’s Greenbelt in an international context. Toronto, Ontario: The Canadian institute for environmental law and policy. Friends of the Greenbelt foundation occasional papers, 11. Hentet fra: https://d3n8a8pro7vhmx.cloudfront.net/greenbelt/pages/276/attachments/original/138 7471542/ontario039s_greenbelt_in_an_international_context_comparing_ontario039s _greenbelt_to_its_counterparts_in_europe_and_north_america_1.pdf?1387471542 Christensen, Tom & Per Lægreid (2001). New public management i norsk statsforvaltning. I Tranøy, Bernt Sofus og Øyvind Østerud (Red.), Den fragmenterte staten. Reformer, makt og styring. Oslo: Gyldendal Norsk Forlag. Clarke, Adele E. (2005). Situational analysis. Grounded theory after the postmodern turn. New York: Sage Publications. Domhoff, G. William (1967). Who rules America. Englewood Cliffs, NJ: Prentice-Hall. Falleth, Eva Irene, Gro Sandkjær Hanssen & Inger-Lise Saglie (2010). Challenges to democracy in market-oriented urban planning in Norway. European Planning Studies, 18(5), 737-753. https://doi.org/10.1080/09654311003607729 Falleth, Eva & Inger-Lise Saglie (2012). Kommunal arealplanlegging. I: Aarsæther, Nils, Falleth, Eva, Nyseth, Torill & Kristiansen, Ronny (red.) Utfordringer for norsk planlegging. Kunnskap, bærekraft, demokrati. Kristiansand: Cappelen Damm Høyskoleforlaget, s. 85-101. Flyvbjerg, Bent (1991) Rationalitet og Magt, bind II. Et case-baseret studie af planlægning, politik og modernitet. København: Akademisk forlag. Flyvbjerg, Bent (2002). Bringing Power to Planning Research. One Researchers’s Praxis Story. Journal of Planning Education and Research, 21(4), 353-366. https://doi.org/10.1177%2F0739456X0202100401 128

Ford, Doug [Fordnation] (2018, 1. mai). The people have spoken - we will maintain the Greenbelt in its entirety. [Tweet] Hentet fra: https://twitter.com/fordnation/status/991406495920246789. Foucault, Michel (1980). Power/knowledge: Selected interviews and other writings, 1972- 1977. Pantheon. Foucault, Michel (2002). Forelesninger om regjering og styringskunst. Oslo: Cappelen Damm Akademisk. Friedmann, Hariett (2011). Food Sovereignty in the Golden Horseshoe Region of Ontario. I Wittman, Hannah, Desmarais, Annette Aurélie % Wiebe, Nettie (Red.), Food sovereignty in Canada: creating just and sustainable food systems (s. 169-189). Black Point, Nova Scotia: Fernwood Publishing. Fung, Felix & Tenley Conway (2007). Greenbelts as an environmental planning tool: a case study of southern Ontario, Canada. Journal of Environmental Policy and Planning, 9(2), 101-117. https://doi.org/10.1080/15239080701381355. Glaser, Barney G & Anselm L Strauss (2009). The discovery of grounded theory; strategies for qualitative research. Piscataway, NJ: Transaction Publishers. Greenbelt Act (2005). Greenbelt Act, 2005, S.O. 2005, c. 1. Hentet fra: https://www.ontario.ca/laws/statute/05g01?_ga=2.237575492.597862159.1522828563 -1937431021.1522828563. Habermas, Jürgen (1992). Between facts and norms: Contributions to a discourse theory of law and democracy. Cambridge: Polity Press Hajer, Maarten A. (2005). Coalitions, practices, and meaning in environmental politics: From acid rain to BSE. In: Howarth, David, and Torfing, Jacob (eds.) Discourse theory in European politics: identity, policy and governance. Basingstoke: Palgrave Macmillan, pp. 297–315. Hajer, Maarten A. (2009). Authoritative governance: Policy making in the age of mediatization. Oxford: Oxford University Press. Hanssen, Gro Sandkjær, Lina Hamre og Kristine Lien Skog (2018) Jordressursar under press: Kan partipolitikk forklara gapet mellom det nasjonale målet for og den lokale forvaltninga av jordressursane? Norsk statsvitenskapelig tidsskrift 34(2-3), 65-88. https://doi.org/10.18261/issn.1504-2936-2018-02-03-02 Jordlova (1995). Lov om jord av 1. juli 1995 nr. 8. Hentet fra: https://lovdata.no/dokument/NL/lov/1995-05-12-23 Kleven, Terje (2011). Fra gjenreisning til samfunnsplanlegging: norsk kommuneplanlegging 1965-2005. Trondheim: Tapir akademisk forlag Knudtzon, Lillin Cathrine (2013). Kampen om et strandsoneareal–et diskursperspektiv på en arealbruksbeslutning. Kart og Plan 5, 367-381. Macdonald, Sara & Roger Keil (2012). The Ontario Greenbelt: Shifting the Scales of the Sustainability Fix? The Professional Geographer, 64(1), 125-145. https://doi.org/10.1016/j.landusepol.2007.09.004. Miller, Daniel (2005). What is Best ‘Value’? Bureaucracy, virtualism and local governance. I: Du Gay, Paul (red.) The values of bureaucracy, s. 233-254. Oxford: Oxford University Press. Nixon, Denver V. & Lenore Newman (2016). The efficacy and politics of farmland preservation through land use regulation: Changes in southwest British Columbia’s Agricultural Land Reserve, Land Use Policy, 59, 227-240. https://doi.org/10.1016/j.landusepol.2016.07.004 Nordahl, Berit (2006). Deciding on Development. Collaboration between markets and local governments. Doktoravhandling, Institutt for byforming og planlegging, Norges teknisk-naturvitenskapelige universitet, Trondheim

129

Oliveira, Eduardo & Anna M. Hersperger (2018). Governance arrangements, funding mechanisms and power configurations in current practices of strategic spatial plan implementation. Land Use Policy, 76, s 623-633. https://doi.org/10.1016/j.landusepol.2018.02.042 Ontario (2008, 21. februar). Growing the Grenbelt. Hentet fra: https://news.ontario.ca/archive/en/2008/02/21/Growing-The-Greenbelt.html Ontario Ministry of Municipal Affairs and Housing (2017, 1. juli). Greenbelt Plan (2017). Hentet fra: http://www.mah.gov.on.ca/Page13783.aspx. Plan- og bygningsloven (2008). Lov om planlegging og byggesaksbehandling av 27. juni 2008 nr. 27. Hentet fra: https://lovdata.no/dokument/NL/lov/2008-06-27-71. Riksrevisjonen (2007). Riksrevisjonens undersøkelse av bærekraftig arealplanlegging og arealdisponering i Norge. [Dokument nr 3:11 (2006-2007)]. Hentet fra: https://www.riksrevisjonen.no/SiteCollectionDocuments/Dokumentbasen/Dokument3 /2006-2007/Dok_3_11_2006_2007.pdf. Skog, Kristine Lien og Wenche Dramstad (2017) Naturforvaltning og arealplanlegging – tverrfaglige utfordringer og muligheter. Kart og Plan, 77, 231–236, Skog, Kristine Lien (2018). How do policies and actors’ attitudes, interests and interactions influence farmland conversion outcomes in land-use planning? Sustainability, 10(6), 1-20. https://doi.org/10.3390/su10061944. Skog, Kristine Lien, Maria Lauvdal & Maren Øinæs (2018). Hvordan er kommunenes evne til å forvalte jordvernet? Kart og Plan, 4-2018, s. 365-376 Skogheim, Ragnhild & Per Gunnar Røe (2003). Makt og meningsdannelse i byutviklingen. Norsk arkitekturforskning, 16(3), 35-43. Strauss, Anselm L. (1978). A social world perspective. Studies in Symbolic Interaction, 1, 119-128. Trondheim kommune (2013, 21. mars). Møteprotokoll Bystyret 21.03.2013. Hentet fra: https://www.trondheim.kommune.no/globalassets/10-bilder-og-filer/10- byutvikling/byplankontoret/kommuneplan/kpa-2012-2024/bystyreprotokoll-vedtak- 20130321.pdf. Young, Douglas & Roger Keil (2007). Re-regulating the urban water regime in neoliberal Toronto. I: Heynen, Nick, McCarthy, James, Prudham, Scott, og Robbins, Paul (Red.) Neoliberal environments: false promises and unnatural consequences (s. 139-150). New York: Routledge. https://doi.org/10.4324/9780203946848. Vinge, Heidi (2018) Farmland conversion to fight climate change? Resource hierarchies, discursive power and ulterior motives in land use politics. Journal of Rural Studies, 64, 20-27. https://doi.org/10.1016/j.jrurstud.2018.10.002. Weber, Max (1971). Makt og byråkrati. Essays om politikk og klasse, samfunnsforskning og verdier. Oslo: Gyldendal Norsk Forlag. Wekerle, Gerda R., L. Anders Sandberg, Liette Gilbert & Matthew Binstock (2007). Nature as a Cornerstone of Growth: Regional and Ecosystems Planning in the Greater Golden Horseshoe. Canadian Journal of Urban Research, 16(1), 20-38. While, Aidan, Andrew E. G. Jonas & David Gibbs (2004). The environment and the entrepreneurial city: searching for the urban ‘sustainability fix’ in Manchester and Leeds. International Journal of Urban and Regional Research, 28,549-569. https://doi.org/10.1111/j.0309-1317.2004.00535.x Øksenholt, Kjersti Visnes & Aud Tennøy (2018). Exploring how politicians reflect on counteracting measures: the case of the Trondheim package. Applied Mobilities, 1-16. https://doi.org/10.1080/23800127.2018.1427822 Aarsæther, Nils (2012). Planlegging som handlingstype. I: Aarsæther, Nils, Falleth, Eva, Nyseth, Torill og Kristiansen, Ronny (red.) Utfordringer for norsk planlegging.

130

Kunnskap, bærekraft, demokrati. Kristiansand: Cappelen Damm Høyskoleforlaget, s. 26-48.

131

10. Artikkel 4: ‘Jordvern’ as a situation of action - the material and non-material forces shaping the protection of farmland in Norway19

Introduction The concept and phenomenon ‘jordvern’, directly translated to farmland preservation, is a particular visible phenomenon in Norway both institutionally and discursively. Only 3 percent of the total land in Norway is arable, and only one third of this land is capable of growing grain for human consumption. Thus, Norway is vulnerable to any losses of agricultural land – even if the figures seem small. If the farmland loss is continued, it will be reduced by fifty per cent by 2050 (Straume 2013). The country has therefore developed a comprehensive system of legislation and planning to ensure the protection of and continued use of land for food production. Following a period of high levels of farmland conversion, the Norwegian Parliament passed a national strategy for farmland preservation in 2015, with an aim to lower the yearly cap on annual conversion of farmland to 400 hectares by 2020 (Storting, 2015). Nevertheless, in 2016, 600 hectares of agricultural land was lost (Statistics Norway, 2017). How is it that the actual amount of land lost is so much higher than the target given the existence of a system of laws and regulations, strengthened by a national strategy to protect the land? While objectives for agriculture for decades have been multifunctional, there has been a turn towards a more neo-productivist development (Rønningen et al, 2012), particularly given the government’s objective of maximising domestic production. Hence, the total available area for growing grain has become an important indicator in the Norwegian discourse about food security and food sovereignty (Vinge, 2015). Agricultural interests argue that sustaining this area (and its productivity) is a challenge and should be a priority (Ministry of Agriculture and Food, 2011-2012). However, the decision to implement and execute measures to preserve agricultural land is value-based, negotiable, and runs contrary to some public interests; it is embedded in cultural valuations of what is in ‘society’s interests’ – and every individual decision may seem situational and/or ‘local’. Norway is an interesting case due to its well-developed policies and tools to protect

19 Kapittelet er skrevet sammen med Hilde Bjørkhaug og Katrina Rønningen, og er publisert i «Bjørkhaug, Hilde, Phillip McMichael og Bruce Muirhead (red.) (2019) «Finance or Food? The role of cultures, values and ethics in land use negotiations. Toronto: Toronto University Press” 132 farmland, and its obvious failure to exercise these instruments. In this chapter we draw upon the situational approach, developed by Clarke (2005, 2015), to analyse cultural valuations of agricultural land in the ‘jordvern’ discourse on a national level in Norway today.

Focus on increased national food production – requires farmland Norway renewed its focus on food security and food sovereignty in Norway in the wake of the world food price crisis that began in 2007 and peaked in 2008. This crisis which was a major global wake-up call, led to serious political and social unrest both in the global South and North. A series of long ongoing developments and some short term situations have been given as explanations for the crisis: increasing prices for fossil oils, which in turn increased the prices for agricultural inputs (primarily fuel and fertilisers), a restructuring of agriculture with a shift from food production to bio-fuel and feed production, a growing middle class population with a shift toward more meat and dairy rich diets, and a decline in the growth of grain production and national grain stocks, combined with several major weather events such as droughts and flooding. These factors both gradually and suddenly led to food imbalances and for many, shortages in the markets. Another major driver, or catalyst in building the scenario, was deregulation within the financial sector. This, according to Brobakk and Almås’ (2011) led to a rapid influx of financial capital into the food commodity market and contributed to prices increasing more and faster than could be explained solely by supply and demand forces. The Norwegian government responded with increased attention to land management issues and food production. The potential impacts from climate change, described by the IPCC in 2007 had already raised awareness (IPCC Core Writing Team et, al., 2007). The Ministry of Agriculture and Food (2008-2009) drew up a White paper on Climate that discussed how the agricultural sector could contribute to ‘being part of the solution’. Increases in food prices internationally, highlighted the increasing shortage of productive agricultural land and led the Minister of Agriculture and Food to state that Norway was experiencing the positive effects of global free trade and a deregulated agricultural sector. Thus, the negative externalities of globalized free trade interpreted and translated into a Norwegian context of a protectionist agriculture, could imply an easier future for Norway in international trade negotiations, than had been experienced during the ‘multifunctional’ epoch. This crisis also rapidly changed the discourse within Norwegian agricultural politics (Ministry of Agriculture and Food 2011-2012) and marked a shift from a ‘multifunctional

133

approach’ that emphasized the provision of public goods, to a ‘food security approach’, that emphasized producing enough food within a ‘food sovereignty approach’, and the need for Norway to increase its food self-sufficiency producing food for its own population (Bjørkhaug et. al. 2012, Vinge, 2015). Farmland is a vital, but limited resource that food production depends upon. It is, as outlined above, in direct and indirect competition with other land-based activities and this competition has direct impacts for national and international food security. Hence the resource we are studying in this chapter, Norwegian farmland, is situated in a discourse where agriculture has survived despite marginal conditions and where the remaining (relatively) small-scale agricultural structure is embedded in a protectionist setting that has the support and cooperation of the public, the state and agricultural actors (Bjørkhaug and Richards 2008). Even though Norwegian farmland is protected by regulation and laws and a culture of protectionism that prohibits financial speculation, there has still been a 21 percent reduction in productive farmland over the past 20 years (Stokstad and Skulberg, 2014). Most of the land lost from agriculture has been converted to housing around the edges of existing urban settlement areas (Skog and Steinnes, 2016). A substantial amount has also been lost to road infrastructure, and also to on-farm developments such as new farm roads, larger buildings etc. (Gunnufsen, Øvrum and Nordal, 2014). The latter may be seen as a necessary part of modern food production infrastructure, but adds to the many paradoxes of farmland preservation. Another important farmland loss factor is abandonment, mainly of more marginal land in rural areas (Vinge and Flø 2015), The main concern is thus the fact that high quality land suitable for grain production is disappearing at a high speed. The following section describes situational analysis as an approach to investigate the Norwegian ‘jordvern’ discourse.

‘Jordvern’ as a situation of action Situational Analysis is a methodology developed by Adele Clarke (2005, 2015, 2018) that builds upon and extend Anselm Strauss and Juliet Corbin’s grounded theory (Corbin and Strauss, 1990) into what can be called a postmodern mapping tool. According to Clarke, situational analysis “allows researchers to draw together analysis of discourse and agency, action and structure, image, text and context, history and the present moment – to analyze complex situations of enquiry” (Clarke, 2003:554). It allows us to derive 1) situational maps that allow us to analyse relations between actors (human and non-human), discourses and

134 situations; 2) social worlds/arena maps that identify the arena(s) of commitment where negotiations take place and; 3) positional maps where positions are taken (or not) (Clarke op cit). For instance, the question of whether or not to preserve farmland is a discursive creation that occurs in texts, talks, people’s mindsets and actions. Within a discourse, certain ways of seeing and acting may be perceived as more ‘normal’, taken for granted or even non- negotiable. This means that some positions or decisions are easier to adopt than others (Foucault, 1972). Discussions and negotiations about land preservation and land use in Norway are embedded within global, international and domestic discourses and politics. Global trade regimes that relate to agriculture and food (see e.g. Friedmann and McMichael, 1989, McMichael, 2009) and the capitalist (free) trade-regime ontology (McMichael, 2014) can exert much influence on resolutions that are decisive and not domestically reversible. At the same time, domestic discourses on land use and land preservation, food production and farming exist with ambitions of their own, influencing the discourse on food security and food sovereignty (Vinge, 2015, Bjørkhaug, et al, 2012). Most decisions regarding farmland conversions are taken by local municipalities (see Fig. 3), sometimes reheard by regional or state authorities, and within the context of various types of legislation (see Fig. 2) that at the outset is very restrictive regarding allowing such conversion. Norwegian municipalities enjoy a high level of autonomy, based on local democracy, and correspondingly has responsibility for a high quality level of public services and welfare to their inhabitants (Jacobsen, 2009; Frisvoll, 2018). How do these discourses influence negotiations on the protection of agricultural land and the final, practical decision making? Situational mapping allows us to analyse how competing discourses, or even reasoning within specific discourses, influences Norwegian agricultural land conservation and land use priorities. It permits us to identify the influences: from the global to the local. The strength of situational analysis lies in the tools for mapping the situation, which build on multiple types of data.

Material and methods Our analysis is based on a range of different sources of data, both qualitative and quantitative. These include interviews, literature, statistics, documents and media texts where ‘jordvern’ is a significant theme. Documents include cases of political decision-making mostly around the

135 country’s larger cities (Stavanger, Oslo and Trondheim) as well as the national policy process (See also Vinge and Sørensen, this book). The analysis was performed in a two stage process. First, an initial discourse, actor and arena mapping were performed to name the large discourses, and identify who is involved in producing, supporting and opposing them. The public ‘jordvern’ discourse were mapped to identify the elements that appeared as most relevant in the situation. Figure 1 shows the rapid growth in media interest around the issue of farmland preservation since 2006. At the start of this period, farmland preservation came on the political agenda, with the government announcing the goal of halving the amount of farmland lost annually by 2010 (see figure 2).

Farmland preservation 3500

3000

2500

2000

1500

1000

500

1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016

Figure 1. Number of articles on farmland preservation appearing in the Norwegian media 1996- 2016. Source: Retriever. Our study also involved mapping of official documents describing farmland preservation goals and targets, such as legal texts, white papers, minutes-of-meetings and plan documents. Farmland preservation is mentioned as an objective in the Norwegian Constitution §112, the Land Act (Jordloven 1995) and the Planning and Building Act (Plan- og Bygningsloven 2008). In addition, current priorities are indicated in the political goals for the maximum amount of farmland that Norway should allow to be converted to other purposes each year. The key legal texts are presented in figure 2. Documents from agronomic and agricultural research organisations were also included, providing another important input.

136

The Land Act §9 (1995)

“Cultivated land must not be used for purposes that do not promote agricultural production. Cultivable land must not be used of in such a way as to render it unfit for agricultural production in the future.” The duty to work the land and restrictions on the division of agricultural property seek to ensure both the quality and quantity of farmers' ability to maintain viable agricultural production in the future. This goal is based on the principles of both food security and food sovereignty.

The Planning and Building Act (2008) Chapter I. §1, section 3. Purpose “Ensuring that resources are used in a manner beneficial to society entails taking into account that resources shall be used with a view to the needs of future generations. Land resource management shall be environmentally sound and take into consideration the need to protect the soil as a production factor and the preservation of the land and cultural landscapes as a basis for life, health and well-being for human beings, animals and plants.”

Section 11-5. The land-use element of the municipal master plan “The municipality shall have a land-use plan for the whole municipality (the land-use element of the municipal master plan) that shows the connection between future social developments and land use.”

National goal for maximum conversion of farmland “Since 2004, an important policy goal has been to halve the annual rate of conversion of farmland to urban development from a yearly average of 1200 hectares ten years ago to a goal of maximum conversion of 600 hectares of farmland per year” (White Paper 21 2004-2005).

National strategy for farmland preservation A proposed national strategy for farmland preservation was enacted in Parliament 08.12.2015. Here, the goal for the annual conversion was lowered to a maximum of 400 hectares by 2020.

Figure 2. Norwegian laws and regulations on farmland preservation and soil conservation

137

Agricultural soil and land Cultivated and cultivable soil is a fundamental resource for ensuring food supply. Conversion of cultivated and cultivable land to purposes other than agriculture is managed by the municipalities, predicated on the land-use element of municipal master plans, drawn up in accordance with the Planning and Building Act. Conversion of cultivated land to other purposes requires permission from the municipality to be exempted from the Land Act §9 (Norwegian Agriculture Agency, 2017) Complaints about the permission for exemption can be presented to the regional county authorities, or even at the national level.

Conversion of agricultural land In 2016 Norwegian municipalities gave permission for 600 hectares of agricultural land to be converted to other purposes (Statistics Norway, 2017).

21% of productive farmland has been lost between 1994 and 2014 (Stokstad and Skulberg, 2014). Two thirds of this land was converted to housing and roads and one third converted internally on agricultural properties (Gunnufsen et al, 2015)

Conversion of fully cultivated land

Figure 3. The current status and trends in the conversion of agricultural soil and farmland to other purposes

Second, in-depth qualitative interviews were carried out with representatives of local, regional and national government bodies, government agencies, development, environmental, farmers’ and rural organisations – including youth and women’s organisations, the agricultural cooperative organisation and a journalist writing on food and agriculture. The analysis primarily draws on seven in-depth interviews with the most directly involved stakeholders in the agricultural domain, as shown in table 1. These seven actors were chosen as key due to the centrality of the positions of these seven actors in the initial maps. The analysis in this chapter also draws on the insights gained from interviews with the other actors mentioned above.

138

Table 1. Interviews Farmers Union (FU) Farmers’ interests Federation of Norwegian Agricultural Food industry interests Cooperatives (FNAC) Agricultural Purchasing Cooperative (APC) Food industry interests Rural Women’s Organization (RWO) Rural development, agricultural and women’s interests Environment and Development Youth Third world sustainability development, Organization (EDYO) solidarity, rural, agricultural and youth interests County Governor, Agriculture (CGA) Agriculture institutional interest Journalist Agriculture and food interests

The topics covered in the interviews included respondents interest and involvement in discussions on land use and farmland preservation, both generally and in connection to specific cases or conflicts, their reflections on how farmland preservation and interest in the topic has evolved over time, and previous, present and potential scenarios for the future. Furthermore, their opinions about laws and regulations, governance, management and the role and status of different stakeholders and interest groups, including the identification of public and private bodies that play a key role in land use issues. They also provided some insights into how these issues relate to the broader goals of ensuring food security and food sovereignty in Norway.

Following Clarke (2013) we first drew an initial positional map of the Norwegian ‘jordvern’ discourse that shows the positions taken (or not taken) and negotiated (figure 4). The map, based on the data sources described above, identifies five major influences on the discourse: global debates or understandings of agriculture and food; future valuations such as sustainability measurements, future generations; the institutional framework of laws and regulations; agriculture’s own interests, and, broader societal interests.

139

Figure 4. Positional map of the Norwegian discourse about farmland preservation.

The next step was to explore the relations between the various identified elements or arenas (Clarke, 2003). Our analysis showed that the representatives of agricultural interests negotiated farmland around the setting of the sometimes conflicting interests positions shown in Figure 4 above. This negotiation takes place within a context of culture, ethics and moral, and in how stakeholders maneuver to justify or make sense of positions and decisions taken. Based on this mapping, this chapter will qualitatively explore the ‘jordvern’ discourse. The term is the starting point for the analysis, and its actors, arenas and discourses are mapped and defined as the situation of action. In the following, we seek to represent the large discourses that relate to this situation of interest with a goal to better understand the complexity of the ‘jordvern’ situation in Norway today. To explore the ‘jordvern’ discourse empirically, this chapter asks: 1) How is farmland preservation constructed and understood in the agricultural discourse? 2) In what situations is farmland threatened? and 3) When do the agricultural actors see farmland conversion as acceptable? When is farmland preservation seen as being in the interest of society, and when is it seen as a farm industry interest?

Farmland preservation in the agricultural discourse The preservation of farmland is a discursive creation. For actors within the agricultural sector – or arena of interest - perceptions of the value of farmland preservation have developed from

140 seeing it as an asset for food production, to a broader recognition of the value of farming and agricultural land. This has made the preservation of agricultural soils more prominent in the agricultural discourse. Everybody in the interviews analysed favoured stronger measures to preserve farmland, but the way farmland preservation materializes in the values underpinning need for preservation, differs. We noted an interesting divergence among stakeholders, who alternately positioned themselves either lobbying against politicians, or working in dialogue with policy makers. We also noted the emergence of new alliances (see also Vinge and Sørensen, this book) and new approaches, such as organising rallies or campaigns, eg the demonstrations against building an IKEA warehouse on farmland south of Oslo in 2013.

The interviewees most closely and actively involved in agriculture promote farmland preservation as the ability to “preserve land that has production capacity for food production” (Farmers Union (FU)) and “to maintain Norway’s ability to produce food for its own population” (Federation of Norwegian Agricultural Cooperatives (FNAC)). The respondent from the Rural Women’s Organization (RWO) took a broader perspective, “it is about food security and it is about the rights of every country”. Such definitions closely resemble the food security and food sovereignty arguments that currently strongly influence Norwegian agricultural policy (Vinge, 2015), and the fact that an objective analysis of the vulnerability of Norway’s food supply situation is being called for (FNAC). This is strongly connected to the limited availability of agricultural land in Norway which means that farmland preservation involves “taking care of the scarce land areas, or the scarce areas we have that are suitable for growing food”. (Agricultural Purchasing Cooperative (APC)). It was notable that the agricultural industry interests were careful about explicitly using a food security narrative, as this could potentially be interpreted as a way of “feathering [their] own nests” (FU) and safeguarding their own economic prospects.

Our interviewees also saw a broader issue involved in keeping agricultural land for food production that involved keeping the soil in good shape through good management practices. From this perspective farmland preservation goes beyond quantitative aspects, of having and meeting maximum targets for conversion of agricultural land, and takes on qualitative aspects, such as soil quality.

“I would like to point out that 1 hectare of soil that has been cultivated for 100 years is, if it has not been ruined by pesticides and fertilisers, full of life. A farmer will produce more from 141 it than if he or she starting cultivating land anew. A farmer needs to build up the soil over many years, to have a good quality, productive soil. So farmland preservation is not just about reducing [the] number of hectares of agricultural land lost to other land-uses” (County Governor, Agriculture (CGA))

This quote introduces the idea of sustainability indicators, an issue also alluded to by the respondent from the Environment and Development Youth Organization (EDYO) who spoke of “keeping land fertile for future generations to farm”.

Climate change and climate mitigation measurements were also raised as reasons to protect agricultural soil for the future. The interviewee from the Farmers’ Union emphasised the importance of soil’s carbon binding capacity: “It is obvious that asphalt cover is not good for the climate either. ... So, I like to believe that those who today are very worried about climate change also recognize that soil protection is also an important part of it.” (FU)

Norwegian agriculture is highly structured by, and dependent upon economic support offered by the state and upon border restrictions and taxes on imported agricultural goods. This policy is generally supported by the Norwegian population, not only as an agreement between the state and farmers on production of food and fibres and price control, but also as a way of maintaining culturally valued landscapes, amenity values and biodiversity (Almås, 2004; Rønningen et al, 2012), assigning the farmer the role as a cultural heritage carrier (Daugstad et al 2006). However this general consensus is being challenged politically as demonstrated by the tensions between value conservative farmers in terms of cultural heritage orientation, political parties with more or less strong rural profiles and value conservatism, and the parties who favour (neo)liberalisation (Ref, forthcoming). One observation is that the Conservative party in Norway has changed into a more neoliberalist direction.

“… if it becomes cheaper to import, we will lose the focus on managing our own soils well. And on that day … we lose two things: We lose the benefits of an open and beautiful cultural landscape, and we lose the reason for Norwegian agriculture, that as Norwegians we produce much of our own food on our own land (…) the legitimacy of Norwegian agriculture lies in utilizing the land” (APC).

142

In the emerging rift between liberal and conservative political ideology, the issue of safeguarding societal responsibility is mentioned, with strict border controls seen as one way of protecting Norwegian agriculture and its farmland.

“Norway must take its share of responsibility in terms of producing food. We know that Norway will need more food in the future, that the world needs more food, and our level of self-sufficiency is lower than ever, historically low. So when people realize that we have a responsibility to produce food they will automatically understand that that means we have to take care of our land. But this, in a way, is what ideologically separates, free trade versus ????….” (EDYO)

Farmland preservation is pointed out as value issue and which requires a long time frame: “Farmland preservation, involves taking a long term perspective. We can’t necessarily expect younger people to think very far ahead. So I think farmland preservation should be framed more as a values issue, and values are very important. So one can choose it as, yes, as a value question, simply.” (Journalist).

With this statement the interviewee points out that there is a difference between sudden threats, such as nuclear bombs and wars, and engaging in a long-term issue, such as farmland preservation. Raising awareness in urban areas about the importance of farming might also increase public support for farmland preservation. Another interviewee touched upon this issue from a different angle, pointing out that the Norwegian public needs this awareness: “it is, of course, about the future security of our own population” (APC). While all our interviewees agreed that farmland preservation is necessary, it was the farming stakeholders who highlighted the tensions between economic viability and the political objective of food sovereignty. The bottom line for farmers is that they run businesses that produce food. “We do not exist as a businesses because Norway has the objective to produce food for its own population, no matter how expensive it is. To me that approach is a surrealistic approach.” (FNAC).

Economic considerations can pose a major threat to farmland preservation. Farmers are property owners, which can create internal tensions over the priority to be given to farmland preservation. “You cannot expect an individual landowner to resist [when there is an opportunity to convert part or all his land for say, housing]. It’s a windfall that will 143 economically secure him and two, possibly three, generations in the future. At this point society must take responsibility for farmland preservation. Not the individual landowner.” (FU). Here the Farmers’ Union representative highlights that farmland preservation must be enforced through laws and regulations, and not through prioritising individual property rights. It was pointed out that many farmers have resisted to sell land, only to be forced to do so later by public expropriation, receiving lower payments than by voluntary sale. Many ‘proud and resistant’ farmers also have experienced gradually being cornered in by developments making farming increasingly difficult, without getting the compensation. This leads us to the second part of our analysis, exploring the situations where farmland preservation is ‘debated’ particularly when there are proposals afoot to convert agricultural land to other purposes.

In what situations is farmland threatened? As mentioned above Norway has lost 21% of its farmland in the past 20 years (Stokstad and Skulberg, 2014). A word-count of key words from the transcripts of our interviews revealed that roads and housing development stand out as the two most prominent material external factors that inhibit farmland preservation. Of the factors internal to agriculture the low profitability in agriculture stood out as the most important. Societal benefit was most frequently used to legitimate converting agricultural land to non-agricultural purposes. Climate change had both a beneficial and harmful influence on farmland preservation: its influence was harmful when people argued about the need to develop residential / industrial sites close to existing settlements (see Vinge, forthcoming), but beneficial when the discussion focused on carbon sequestration.

The construction of roads, houses and industrial sites is an inevitable consequence of economic development and population growth. Local governments (the municipalities) are obliged to plan these developments in accordance with population projections and economic growth objectives, but doing so can often pose dilemmas: “[i]t’s tricky, because we want business development in Norway and we know that houses need to be built … but the biggest problem … is that the cheapest, the most economical option is … often to take agricultural land: be it for road construction, industry or housing. So, in a way we need a little longer- term thinking. (…) We know that there are alternatives that take much less cultivated land … So, short-term economic gain prevails among local politicians. And that's understandable. If

144

they want business development then it's hard to see things on a longer-term basis. However, we think that one should.” (EDYO)

But even for those who do recognize and take for granted, that the country need more houses and roads, the lack of agricultural land was a pressing issue: “When 97% of our land is not cultivated then I believe our society must bear the extra cost … to take care of the non- renewable soil”. (APC) The price of land is another thorny issue. Public authorities may, as referred to above, expropriate – i.e. compell the purchase of farmland from landowners at a low price for rezoning, for example, for transport purposes. If the land use changes status in local government planning documents (i.e from agriculture to housing) the price paid to the owner can be 100 times higher, although there are also regulations in place to keep the price of agricultural land low in order to allow entry for new generations of farmers - if the land keeps its status as agricultural land. This raises tricky questions, as one interviewee pointed out: ”Probably really the only possible way to preserve agricultural land in Norway is through laws and political decisions.”(APC)

Cost and the need for economic development are key influences on preserving agricultural land. The current Norwegian political model seeks to decentralise decision-making to the local level. Many of our interviewees felt that this works against farmland preservation:

“if you leave it to the local government, to municipalities that are struggling economically, they will always look first at saving costs and increasing incomes by creating new jobs and new roads. And so farmland preservation, will always be subordinate to this. If we are going to be serious about protecting our soils then national authorities must take that responsibility, and make sure it's done in practice.“ (APC)

Others connect this issue to the (short-term) mandate of local politicians: “It is much easier to argue for what will bring money in at the checkout (the municipal economy) and bring faster results, than to take care of agricultural soils.” (RWO) Cost also can also generate conflicts between local and national interests, particularly when larger road projects, financed and owned at the national or county level, must adopt a specific route through a municipality. Usually in such cases the local government will opt for the cheaper solution, which means building the road on land that is cheaper to develop, and doesn’t involve the expense of

145

building bridges or excavating tunnels. This often leads them to prefer flatter land which is often the most suited for cultivation.

Perhaps inevitably, planning processes prioritise planning criteria. The interviewee from the Farmers Union stressed the need to give the conservation of agricultural soil and farmland preservation a higher priority. “… Today they first plan the roads or houses or whatever, and then assess the protection of agricultural land last. But by that point they have gone too far and are almost unable to stop. Farmland preservation must be one of the first criteria to be considered in planning. I have stressed that stricter control over land use changes can actually speed up the development process. There are many developers today who dare not invest in alternative localities, because if another developer manages to convert agricultural land that is most centrally located then he will win the house buyers. If the municipality made it clear that these areas were off limits then the developers would have found other areas.”(FU)

This quote highlights the consequences of failure to comply with laws and regulations concerning farmland preservation. Other interviewees highlighted conflicts with other rules and regulations with higher compliance becoming a barrier to farmland preservation, giving examples of nature conservation in wetlands, forests and along coastline and waterways. With a booming national economy it is very difficult to equate farmland preservation with concerns about food security. Norwegian shops are full of fresh food at relatively low prices. Norwegians spend just 12% of their household income on food, a share that has remained stable for decades (Statistics Norway, 2017). While global shocks might transform policies, including agricultural policies (see Brobakk, forthcoming, Bjørkhaug et al 2012, Vinge 2015), the main reaction to rising international food prices , as is also the case in Norway, is a craving for ever-cheaper food, as is evidenced by the steady growth of the discount segment among supermarkets (Nielsen, 2017), as well as cross-border shopping to neighbouring Sweden (Löfgren, 2008). Even within the agricultural sector, farmland preservation struggles to find a place on the agenda when faced with the other challenges experienced by organizations and industry actors. In a recent strategy-building process the Federation of Norwegian Agricultural Cooperatives ignored farmland preservation as a big challenge.

146

“So farmland preservation just didn’t come into it [our strategy building process]. International commodity prices did, so did volatile prices, climate change, the state of the Norwegian economy. These are all uncertainties. And then there are the certainties: more pressure from markets, to import more, to deregulate (or reregulate), the changing structure of grocery trading that will have a big influence on the future shape of food value chains in Norway. Those are our basic concerns. (…) And then there is the agricultural side, (the political goal to increase domestic food production). … then, we cannot afford to lose any plots of land (…) We realize that land will continue to disappear as a result of infrastructure development. It does and we believe that this is necessary. We need to be critical of the negative impacts of infrastructure developments but also recognise that we need infrastructure for business growth. If we do not get that, then we will simply create another problem.” (FNAC)

We will further elaborate on this inherent conflict and identify situations where it can be considered legitimate to lose agricultural land.

When is it justifiable to lose agricultural land? Some of the factors influencing the loss of agricultural land were treated with a certain ambivalence by the interviewees, including the need for business development through providing better infrastructure, and the need to take care of the scarce resources that are fundamental to food production. While some agricultural land can be lost, there are few arguments that can match a discourse based on the ‘interests of society’ (Berger and Luckmann, 1967). Hence it seems that societal concerns are ‘non-negotiable’ (Foucault, 1972) within the farmland preservation discourse.

Our interviewees with agricultural interests in preserving farmland claimed that, a ‘nationally important purpose’ would be a legitimate reason for converting agricultural land to other uses. Roads and infrastructure for better transport are two such purposes that are considered to be of major national interest. “We have also said that if land is to be converted, it should be for nationally important purposes only, and we see transport infrastructure, for example, as being in that category. And that the degree of utilization should be high. So there are a couple of such requirements that are quite significant. And it is the transport sector that is growing the most in national budgets. (FU)

147

However, this infrastructure is making increasing spatial demands, given modern expectations and standards for road building. “... The problem is this: Where we used to build two lanes with a slope of a few metres on each side, we are building four lanes today, and then they’ll need a few exits, so there are also a lot of connecting roads. And you also need to build roundabouts on these four-lane roads. So you're seizing an ever larger area.” (FU) Whilst such national purposes and societal concerns appear non-negotiable, it is also difficult to challenge private property rights and these are also largely ‘non-negotiable’ (Foucault, 1972) within the farmland preservation discourse.

“You might say that there are some farmers who are winding down their activities as farmers. They have given up and are planning for generational change. And they foresee that there is going to be local (housing) development and have seen that those who have fought against such developments get incredibly low payments. So they want to ensure that if the development is really going ahead that they will see some returns from it. But there may also be active farmers who carry on farming, but who might think that they do not want to be the last one standing; the silly old man watching his farm being surrounded by new developments. Then it's better to play an active role in the process and get some returns. If you continue to fight against, fight against, fight against, and you see that everybody is getting much better paid than yourself, then it is quite psychologically stressful. There are some farmers who have been completely destroyed by this. They fight for their land, they fight and fight, but they still lose it by bits and pieces.” (FU)

The lack of enforcement of laws and regulations is an obstacle to farmers wholeheartedly supporting the farmland preservation discourse, and leads some of them to undermine the sustainability of their own industry. However, as the following quote points out, it is hard to blame them. Realistically, when the land may be lost anyway in the longer or shorter term, they may just as well profit from it now, rather than risk their future psychological health.

“I have no doubt that family succession would be easier if agricultural land was more effectively protected. And I think there would be less property speculation. Those who want to (continue to) farm would have a bigger chance. ... So a really strict enforcement of laws against conversion, and a strict duty to manage the soil is needed. Getting those two things in place would solve a lot of the problems.” (FU) 148

Despite these structural problems our interviewees identified ethical and moral considerations as promising sources of support for farmland preservation. When it comes to non-monetary valuation, ethics and morals represent sets of values, which are reflected in the public choice to preserve agricultural land.

“There’s one aspect that is economic and that is hard (…) Yet there are other ways to measure the value of that (agricultural land) (…) many people think it is important to take care of it (the land), for moral reasons” (RWO).

Similarly, we see ideas and hope that the Millennial generation might bring new ideas, based on perspectives of changing futures and global responsibilities that might support the farmland preservation discourse:

“I think the new generation is looking at food security as a kind of a future scenario. And they believe that being so dependent on other countries’ farmland, does not seem right and that it is possible to do something about it. I do not know if they see the connection between wheat production and the Arab Spring and the like, but there is a bit of interest in food security. (Journalist)

Discussion and conclusion The situation of ‘jordvern’ in Norway today is a strongly contested space with negotiations and power struggles between different knowledge claims. What constitutes, supports and opposes farmland preservation in this given situation? The contested domain is embedded in a context and processes of culture, ethics and moral, and justification of positions and decisions, as figure 4 shows. Figure 5 illustrates the material and non-material actors opposing and supporting this goal of agricultural land preservation. The main opposing driving forces include higher level actors such as ‘societal concerns’ (an ‘abstract’ force) and those making demands for land for infrastructure, housing and roads (a ‘material’ force), and lower level actors, the farmers themselves. Farmers face dilemmas between the low profitability of farming, and farming ethics that can push them to seek windfall gains by converting their private property rights into (sometimes big) cash and improved economic security.

149

Figure 5. Opposing and supporting factors for farmland preservation in the Norwegian ‘jordvern’ discourse

We find that two reinforcing discourses have power as a supporting driving force for farmland preservation in the ‘jordvern’ situation. The first one is the global food security discourse, the second is the discourse of maximising Norway’s self-sufficiency in agricultural products. These discourses are dominant in important arenas for decision making such as the annual negotiations between the farmer’s unions and the state and function as common platforms for agricultural interests and other stakeholders to mount actions and rallies (see McMichael, this book; Vinge and Sørensen, this book). These factors are presently mostly non-material, in the sense that no defined measures of acceptable levels or goals for food security have developed. Adding to these two major driving forces, we find a moral and ethical discourse, as well as an up and coming discourse on the importance of farmland preservations for the right of future generations (see Alvarez and Thorseth, this book). Our analysis shows that farmland preservation has moved from being solely a concern for agriculture and the farming community, and has acquired a broader reach, as a societal interest and part of public discourse. Since the food price spike of 2007/2008, there has been a remarkable shift in the public discourse and awareness, and it is now more widely acknowledged that farmland is a scarce and vulnerable resource. Nevertheless, the agricultural sector still finds itself relatively isolated and marginalized when it comes to the day-to-day battles for preserving farmland. Also, the neoproductivist and neoliberal direction

150 of agricultural policies and development may not necessarily imply maintaining as much farmland as possible as synonymous with high production levels and food security. Traditional farming ethics promoting healthy soils, and the strong connection between land and food production, are thus challenged. Nevertheless, these connections are still strong among many most of the stakeholders interviewed. Farmland preservation in Norway entails regulations that address the farmer both as an individual, profit maximizing actor, and as a steward of the land, managing the soil for future generations. On the one hand, legislation is intended to protect the land from private development purposes. Yet, on the other hand, regulations and legislation oblige him or her to dwell on and operate the farm and to manage it for food production, while there is a system of price control in place, designed to prevent farm land from being turned into an object of speculation. In this sense the legislation is protecting the land and soil from farmers who potentially want to profit from private property rights by selling their land to be used for purposes other than combined farming and dwelling. Nevertheless , it is enforcement that is being questioned. In the past decades the Farmers’ Union has partly changed its role from one of protecting farms and farmers taking a property and property owning perspective, towards a broader role as a champion of farmland preservation, securing it for future generations and for broader societal interests. Although Norwegian farms are relatively small and cover a small fraction of Norway’s land area, the farming community is one of the largest property- owning interest groups in the country due to a relatively broad ownership of rural land. Consequently , it appears that they are seeking – and achieving - broader societal legitimacy of agriculture and strategic alliance partners. Particularly interesting is how the internationally oriented environment and development youth organisation now identify national food production into a context of international solidarity. Increased interest in urban farming is also mentioned as a factor here for increased interest and understanding of agriculture as safeguarding social responsibility. In spite of these trends, agricultural interests point out that city forests, natural areas, waterways and wildlife, all of which play important roles in providing ecosystem services and recreational opportunities, enjoy stronger protection against development than agricultural land. Inevitably when there are development pressures, different societal actors will choose to defend different interests, and this may mean the preservation of agricultural land becomes minimized as a societal priority. Farmland is mostly privately and individually owned, and most transfers take place within family, allowing few new entrants into farming. 151

This may be part of the explanation why non-farming groups take less interest in preserving agricultural land than they do in other conservation areas. Hence preserving agricultural land has become a ‘Cinderella’ issue with few defenders. This is compounded by the low monetary value of agricultural land (in land use zoning plans) viz a viz agricultural land that has been converted for development for other purposes. Agricultural land preservation is a question of placing a time frame on values that is not compatible with pressing, current societal and private priorities of roads, centralisation processes, housing, and industrial development. And - it is hard to get people in a country where such a low share (12%) of income is spent on food to take a passionate interest in food security issues. In other words, there may be a ‘missing agenda’ among the well nurtured, general public. Our situational analysis shows clearly how competing rationales and forces surrounding decision making about agricultural land lead to ongoing losses of farmland, at a rate faster than the target set by the Norwegian government. While all our interviewees accept the inevitability that some farmland will be lost to other purposes, our findings highlight inherent weaknesses in the decision making processes. While legislation and planning in principle ought to secure strong protection, the outcome is weak protection. The FORFOOD project shows that the preservation of agricultural land and the conservation of soil are issues that are being increasingly taken up by other actors, particularly environmental organisations, outside the traditional agricultural domain. Yet, the interviewees from within the agricultural sector feel that their voices are rarely listened to in the specific development cases, and that the preservation of agricultural land is often subordinate to other societal interests and private property rights. The only solution that they see to this problem is strong enforcement of existing conservation laws and regulations, along with defining farmland preservation as a priority criteria in planning processes. We agree with interviewees who conclude that responsibility for enforcing these laws needs to be elevated to a higher, national level, although this is contrary to Norway’s commitment to decentralizing decision making. Alternatively, we may need to redefine national objectives of food production and food security

152

References Alvarez, A. and M. Thorseth This book Berger, P. L. and T. Luckmann (1967) The social construction of reality: a treatise in the sociology of knowledge. Penguin: London. Bjørkhaug, H., R. Almås and J. Brobakk (2012) Emerging Neo-Productivist Agriculture as an Approach to Food Security and Climate Change in Norway. In: Almås, Reidar and Hugh Campbell (eds.) Rethinking Agricultural Policy Regimes: Food Security, Climate Change and the Future Resilience of Global Agriculture, pp. 211-234. Emerald Group Publishing Limited Brobakk, Jostein (2013) «Klimaendring, finans og matpriser», i R. Almås, H. Bjørkhaug, H. Campbell og C.A. Smedshaug (red.): Fram mot ein berekraftig og klimatilpassa norsk landbruksmodell. Trondheim: Akademika forlag: s. 111-136. Brobakk, J. and R. Almås (2011): Increasing Food and Energy Prices in 2008: What Were the Causes and Who Was to Blame? International Journal of Sociology of Agriculture and Food, 18(3) 2011, pp. 236-259 Clarke, A., Carrie Friese and Rachel S. Washburn (2018) Situational analysis. Grounded theory after the interpretative turn. 2 edition. Thousand Oaks, California: Sage Publications Clarke, A. (2015) Situational analysis in practice. Mapping research with grounded theory. Walnut Creek, CA: Left Coast Press. Clarke, A. (2005) Situational analysis: Grounded theory after the postmodern turn. Thousand Oaks, California: Sage Publications Clarke, A. (2003) Biomedicalization: Technoscientific Transformations of Health, Illness, and U.S. Biomedicine. American Sociological Review 68(2), 161-194. Corbin, J. and A. Strauss (1990) Grounded theory research: Procedures, canons and evaluative criteria. Zeitschrift für Soziologie 19.6 (1990): 418-427. Daugstad, K., K. Rønningen andB. Skar (2006): Agriculture as an upholder of cultural heritage? Conceptualizations and value judgements – A Norwegian perspective in international ... FAO (2015). The International Year of Soils. Retrieved from: http://www.fao.org/global-soil- partnership/resources/highlights/detail/en/c/175190/ Friedmann, H. and P. McMichael (1989) Agriculture and the state system: The rise and decline of national agricultures, 1870 to the present. Sociologia Ruralis 29(2), 93-117 Frisvoll, S. (2018). Kommunereformen. Tabu og kontrovers. Samtiden. 01/2018 Foucault, M. (1972) The archaeology of knowledge. London: Tavistock Publications Limited. Gunnufsen, E., A. Øvrum and O. Nordal (2015) Tiltak for å styrke jordvernet. Report 2 / 2015- 02-10. Oslo: Alsplan Viak Jordloven (1995) LOV 1995-05-12 nr 23: Lov om jord (jordlova). Ministry of Agriculture and Food IPCC Core Writing Team, R. K. Pachauri, and A. Reisinger (2007) "Climate change 2007: synthesis report." Geneva, Switzerland: IPCC 104 (2007). Jacobsen, D.I. (2009) Perspektiver på Kommune-Norge – en innføring i kommunalkunnskap. Fagbokforlaget. Bergen Löfgren, O. (2008) Regionauts: The transformation of cross-border regions in Scandinavia. European Urban and Regional Studies 15(3), 195-209. McMichael, P. (2009) A food regime genealogy. The Journal of Peasant Studies 36(1), 139- 169 McMichael, P. (2014) Rethinking land grab ontology. Rural Sociology 79.1 (2014): 34-55. McMichael, P. This book

153

Ministry of Agriculture and Food (2011-2012) Landbruks- og matpolitikken. Velkommen til bords. Meld. St. 9. Oslo: Ministry of Agriculture and Food Ministry of Agriculture and Food (2008-2009) Klimautfordringene – landbruket en del av løsningen. St. meld. nr. 39. Oslo: Ministry of Agriculture and Food Norwegian Agriculture Agency (2017) Omdisponering og deling. Retrieved 26.05.2017 from: https://www.landbruksdirektoratet.no/no/eiendom-og- skog/eiendom/omdisponering-og-deling#omdisponering-av-dyrka-og-dyrkbar-jord Plan- og bygningsloven (2008) LOV-2008-06-27-71 Plan- og bygningsloven – pbl. Lov om planlegging og byggesaksbehandling, Ministry of Local Government and Modernisation Prop. 127 S (2014-2015) Jordbruksoppgjøret 2015 - endringer i statsbudsjettet 2015 m.m. 4. nasjonal jordvernstrategi. [online] Retrieved 26.05.2017 from: https://www.regjeringen.no/no/dokumenter/prop.-127-s-20142015/id2413930/sec14 Skog, K. L. and M. Steinnes (2016) How do centrality, population growth and urban sprawl impact farmland conversion in Norway? Land Use Policy 59: 185-196. Statistics Norway (2017). Forbruksundersøkelsen. Oslo. Retrieved 26.05.2017 from: https://www.ssb.no/statistikkbanken/selectvarval/saveselections.asp Statistics Norway (2017). Kommunal forvaltning av landbruksarealer. [online] Retrieved 11.04.2018 from: https://www.ssb.no/kofola Stokstad, G., and O. N. Skulberg (2014) "Fulldyrka areal og kornarealer på Østlandet." Rapport fra skog og landskap (2014). Storting (2015). "Innst. 56 S (2015-2016) Innstilling til Stortinget fra næringskomiteen. Prop. 127 S (2014-2015) – vedlegg 4" [online] Retrieved 10.04.2018 from: https://stortinget.no/globalassets/pdf/innstillinger/stortinget/2015-2016/inns-201516- 056.pdf Straume, K. (2013) Monitoring Norwegian farmland loss through periodically updated land cover map data. Norsk Geografisk Tidsskrift – Norwegian Journal of Geography 67(1), 36-48. Vinge, H. (forthcoming) Farmland conversion to fight climate change? Resource hierarchies, discursive power and ulterior motives in land use politics. Vinge, H. (2015) Food security, food sovereignty, and the nation-state: Historicizing Norwegian farmland policy In: Trauger, Amy (ed.) Food sovereignty in international context. Oxon/New York: Routledge. Vinge, H. and B. E. Flø (2015) Landscapes lost? Tourist understandings of changing Norwegian rural landscapes. Scandinavian Journal of Hospitality and Tourism, 15(1- 2), 29-47. Vinge, H. and S. Ø. Sørensen This book

154

1. Artikkel 5: From Agri-culture to Agri-nature: New Alliances for Farmland Preservation in Norway20

Introduction Farmland preservation has gained increased attention in Norwegian politics the past years. In 2015 a National farmland strategy was passed in the Norwegian Parliament (Storting)21, and in February 2018 the Parliament called the Government to update the strategy with more concrete measures in the 2019 fiscal budget22.

Protection of arable land has long been considered an important part of Norwegian agricultural policy. Farmland preservation is even enshrined in the Norwegian constitution from 1814 §110b and in a special law for farmland, the Land Act, stating that “Cultivable land must not be disposed of in such a way as to render it unfit for agricultural production in the future” (Land Act 1965/1995, nr 23 §9). Only three percent of Norway’s total land area is farmland. A political concern is that only 38 percent of the country’s consumed agricultural calories are produced nationally (Eldby and Smedshaug 2015). The current sense of urgency in protecting farmland is however strongly linked to trends in urban development. On the urban fringe, infrastructure and residential development are encroaching on farmland at a steady pace. The significant difference between lands strongly regulated agricultural value and its market price, which in high demand areas is approximately six or seven times higher, is an important causal factor in this trend. Thus, in spite of Norway’s small amount of agricultural land both per inhabitant and in relation to total land area, farmland is being lost to other purposes at a steady pace. The largest cities in the country, most notably Oslo, Stavanger, and Trondheim, are located in the centre of the country’s most important agricultural areas. Arable land in urban-rural fringe areas is therefore under great pressure. Estimates show that if present trends are allowed to continue, almost half of the areas suitable for food production will be lost over the next 50 years (Straume 2013).

20 Kapittelet er skrevet sammen med Siri Øyslebø Sørensen, og er publisert i «Bjørkhaug, Hilde, Phillip McMichael og Bruce Muirhead (red.) (2019) «Finance or food? The role of cultures, values and ethics in land use negotiations. Toronto: Toronto University Press” 21 See: https://www.regjeringen.no/no/dokumenter/prop.-127-s-20142015/id2413930/#VED4 22 See: https://www.stortinget.no/no/Saker-og-publikasjoner/Saker/Sak/?p=69839 155

This chapter investigates the background for the recent attention to farmland preservation in Parliament and explores how the policy field is shaped in preparation for political decision making. Who is developing the farmland policy field in Norway today, and how is farmland made sense of and framed? By exploring these questions we present a story of new actors entering the field of farmland politics and show how these actors engage in farmland politics by making sense of farmland in new ways. Ultimately, the chapter sheds light on strategic alliance formation as a means to influence policy.

The subject to policy regulation: “farmland” Before we enter the policy domain, we want to enter the material world to establish the resource that are at the center of the policy debate. What is farmland? While the term farmland generally refers to land suitable for growing food, the more particular biological term for this resource is soil, or humus. Humus is the rich organic matter that plants grow in, and that hosts a myriad of insects and bacteria. Scientists have no single answer to what humus consists of: when breaking humus down into its constituent parts, they find wide variations. Some soils are sandy, while others contain more clay. These characteristics are contextual in character, as thousands of years of microclimate in each specific place forms a complex and unique ecosystem. A rule of thumb is that it takes 1000 years to form a one- meter deep layer of productive soil (Juniper 2013). Soil is a renewable resource when managed sustainably. Yet when put under asphalt, it is gone forever. All over the world, wherever there is urban expansion, municipalities convert farmland into sites for housing and infrastructure. Soil is being lost ten times faster than it is being formed in large parts of the United States, while in India and China the rate is estimated to be forty times faster (Juniper 2013). To a certain extent, this development seems inevitable as more and more people move from rural areas to cities. Much of our most productive soil is found in the vicinity of rapidly growing cities, so it is vulnerable to urban expansion. In a property-developing mindset, this farmland is seemingly vacant and ready for non-agricultural uses. Focusing on farmland as a fundamental natural resource calls this development approach into question. A recognition of the crucial role of soil and the fact that an increasing amount of the world’s farmland is in poor condition has led to growing global awareness of the need to safeguard our prime agricultural resource base (UN Soil Year 2015). How is farmland described and made sense of in the latest efforts to preserve farmland in

156

Norwegian politics? In order to approach how farmland is framed and made sense of in the field, it is useful to consider theories of policy alliance formations and policy discourses.

Theoretical Perspectives on Alliance Formations and Policy Influence Organizations can influence policymaking in various ways, for instance through lobbying, or by voicing their view in public in order to initiate public engagement and elicit democratic pressure. In any case, alliances are crucial to ensure political strength. Theoretical approaches that seek to understand the role of sense-making processes, and interaction between various actors in a policy field emphasize different aspects of how policy alliances are shaped. In this section, we briefly explain three perspectives on the making of alliances and their potential impact within policy fields: 1) the shared value approach; 2) the pragmatic action approach, and 3) the discursive authority approach. The aim is to enable an analysis that take into account the complexity of sense-making and alliance formation, and help us sort out what is currently going on in the Norwegian policy field surrounding farmland. Let us start with the shared value approach. Shared values constitute a core in several theoretical approaches to the understanding of policy alliances and changes in policies over time. The Advocacy Coalition Framework (ACF), proposed by Paul Sabatier and Hank Jenkins-Smith (1993), is based on an assumption that, over time, the actors engaged with any given policy field will join in groups based on shared core values, constituting a value system. Changes in group formations and alliances imply a changed value system within the policy field. Therefore, the values policy actors represent are crucial to understanding policy change. The ACF presumes intended and strategic actions based on core values. Other perspectives on the role of shared values in policymaking have focused more on their articulations. Ernesto Laclau and Chantal Mouffe (1985) address articulations as a process whereby various progressive social movements forge connections and alliances with each other. In doing so, they constantly modify their own political identity and their horizon of intelligibility. This approach can add to the understanding of how values are negotiated and become shared, rather than assuming that shared or identical values pre-exist among organizations engaged in a policy field. In this perspective, the potential for policy change lies in establishing “chains of equivalence”, similar articulations voiced by neighboring social movements. The weakness of alliances is expressed in opposing articulations or disarticulations of shared values.

157

A second approach to the understanding of alliance formation and policy, which we call the pragmatic action approach, shifts focus from values to actual undertakings that establish associations within the policy field. Actor Network Theory (ANT) sees the making of policy alliances as concrete actions taken by engaged actors to establish connections (Latour 2005). Rather than assuming that alliances and policy change result from shared values and how actors act upon and articulate these values, alliance formation and influence are understood as resulting from a series of independent actions, decisions, and initiatives. These actions can of course express certain values, but the theory suggests that only the actual actions taken by the actors are relevant for the making of alliances and their influence. Hence, the research interest lies in exploring how seemingly arbitrary actions and pragmatic considerations can accumulate connections and associations between actors in ways that result in what we recognize as an alliance, rather than in exploring intentions and values. While both the values and action approaches focus directly on the actors engaged in policy controversies, the third approach we bring into the analysis takes the particular discursive context of policy making into account. What we call the discursive authority approach draws on the work of Maarten Hajer (2005, 2009). In addition to examining actions and articulations of values, it takes a broader contextual view of alliances and their potential influence. According to Hajer, numerous, similar articulations, sometimes called chains of equivalence (cf. Laclau and Mouffe 1985), do not guarantee change. In this perspective, discourse, defined as “language use conceived as social practice” (Fairclough 1992: 138), is central. Hajer takes up the “mediatization” of politics, as the logics of news media with their dramaturgy influence the way in which power to define policy is produced and reproduced. In order to establish authority and influence in a policy field, one needs to craft storylines that establish an understanding of the situation, the policy problem, and its solution within the span of a sentence. Following a shared value approach to the understanding of new alliances in the policy field of farmland management, we should expect to find that narratives represent the preservation of farmland as a common core value and, furthermore, that the alliance finds its strength in several similar articulations or utterances voiced by a number of organizations. A strong and potentially influential alliance can be recognized by a unanimous expression of a shared value. Based on the pragmatic action approach, however, we should pay attention to the actions taken by the various organizations involved and assume that shared values do not automatically draw actors together. Third, following the discursive authority approach, we

158 would expect that farmland preservation is constituted as a storyline with specific metaphors that appeal to certain collective fears and define victims and villains. Summing up, we approach the empirical investigation with three key interests: 1) to see how values are articulated, disarticulated, and embedded in the alliance; 2) to look into the concrete actions taken by the involved organizations; and 3) to analyze and discuss how an alliance can potentially influence policy making by the means of public communication.

Methodology The methodological set-up of the research conducted followed a Situational Analysis approach as it is developed by Adele Clarke (2005). Situational Analysis is designed for encountering the full complexity of any given situation through multi-site investigation. A situation is defined by centering on a particular research object. In our case: farmland preservation as a policy issue. Clarke (2005) provides several concrete mapping tools to get an overview over actors, standpoints and materiality related to the research object. By using different types of analytical maps, the analysis presented in this chapter was first informed by media texts, booklets and flyers produced by organizations with the theme farmland preservation, including texts published on organizational web sites and opinion pieces published in the Norwegian printed press. The mapping of this material provided important information for the selection of actors for in-depth inquiry. Through the process of mapping we identified a joint opinion piece published in Stavanger Aftenblad on 27 February 2014 as a central site of inquiry (Sørum et al. 2014). The piece represent a remarkably broad and diverse range of signatories, organizations that in different ways are engaged in the contemporary controversy over farmland preservation. This chapter is mainly based on the analysis of qualitative interviews with ten persons representing eight different organizations who signed the opinion piece in Stavanger Aftenblad. The interviews were conducted by the authors, as semi-structured conversations covering topics such as land use, agriculture, policy, and strategies for advocacy. We also asked explicitly about policy concerns. Most of the interviews lasted approximately one hour. The interviews were tape-recorded and transcribed, and then subjected to thorough thematic analyses. In the following section the interviewees are referred to by the name of the organization they represent. If nothing else is mentioned explicitly, all quotations are taken from the interviews.

159

Organization Type of organization Norwegian Rural Youth Rural development—youth

Norwegian Society for the Conservation of Nature Environment

Norwegian Farmers Union Farmers’ interests

The Norwegian Society of Rural Women Rural women’s interests

The Norwegian Cooperative of Grain Producers Farmers’ business interests

Spire, The Development Fund Youth Organization Development—youth

Nature and Youth Environment—youth

The Federation of Norwegian Agricultural Co-operatives Farmers business’ interests Table 1: Organizations

Articulations of an Agri-environmental Policy Field

“Our scarce land resources must be preserved for future generations. We join forces to strengthen farmland preservation.”

This declaration was put forward in the opinion piece published in the regional newspaper Stavanger Aftenblad on 27 February 2014 (Sørum et al. 2014). What is special about this piece is not its focus on farmland preservation per se, but the diversity of the signatories. The piece was signed by leaders of a range of civil society organizations, including those concerned with the environment, agrarian interests, rural development, and global solidarity, as well as a number of youth organizations. At first sight, this might seem like an easy assemblage of actors. Looking more closely at the actors enrolled in the alliance, however, complicates this picture. These actors can be categorized as either agricultural or environmental organizations. The signatories have stronger or weaker ties to the farmers’ movement. The Farmers Union is an interest organization for farmers who together with other actors each year negotiates with the government on farmers’ behalf on prices and other central terms for the agricultural sector. Norwegian Rural Youth aims to contribute to viable rural communities and activate and engage rural young people. Strongly tied to the Farmers Union, it focuses on agricultural and policy matters. The Norwegian Society of Rural Women, as its name indicates, is concerned with rural women’s issues. Two of the

160 signatories are agricultural industry actors: the Federation of Norwegian Agricultural Cooperatives is an umbrella organization with 16 member cooperatives, including the Norwegian Cooperative of Grain Producers. The environmental organizations include the Norwegian Society for the Conservation of Nature and Nature and Youth, the youth organization of Friends of the Earth. Spire is an environment and development oriented youth organization with increasing engagement in agriculture. Two specific cases, located in different parts of Norway, seem to have sparked broader engagement with farmland preservation from youth and environmental activists. In Trondheim (the third largest city in Norway), politicians pressed for housing development on a large area of the highest-quality farmland in 2013 (Vinge in progress). The other incident took place in Vestby in 2015, a small municipality strategically placed at a crossroad in the densely populated and fertile eastern part of the country. In Vestby, the furniture chain IKEA will establish a new warehouse on prime farmland. When several of our informants talked about how broader public engagement with the preservation of farmland began, they used a rather diffuse concept of a “certain line” that was crossed to explain why “new forces” entered the field. The secretary of the Norwegian Society for Rural Women said: “It is my experience that agriculture has been alone in this, but that may be changing now. (…) When you see cases like this [referring to Trondheim and Vestby] that cross certain lines, like the Minister of Agriculture is doing now, new forces are mobilized”. Here “crossing a line” refers to a break with established Norwegian policy, which has long aimed to protect farmland from irreversible change. As a spokesperson for Norwegian Rural Youth said “They have understood that it is a non-renewable resource we are talking about here”.

Pragmatism and Considerations of Legitimacy The farmers’ organizations have long seen farmland preservation as a core area of engagement, varying with different political initiatives and development cases (Vinge 2015). The recent loosening of the general ban against building on agricultural land led to a new mobilization. For agriculturally oriented organizations, the broad media coverage of the proposed IKEA development on high quality farmland as well as the coverage of the farmland-devouring Trondheim area plan were long awaited opportunities for gaining influence and affecting public opinion. The farmers’ organizations take it as a given that they should engage in this matter. We can see pragmatic reasoning in how they talk about their

161

motivation for allying with environmental organizations: an alliance lends greater legitimacy to their cause than standing alone. Following the actor-network approach, we should also pay attention to the actions and events constituting the alliance. In this case the actions taken by the president of Norwegian Rural Youth are worth following. A central arena for her actions was a hearing for a national strategy for farmland preservation. A proposal for a National farmland strategy was first issued by four members of Parliament, representing the Liberal party (Venstre)23 in December 201324. The proposal was discussed in the Committee for Trade and Industry (March 2014) and the committee recommended that the Government should develop a national strategy for protection of farmland to present for decision in the Parliament (Storting)25. Prior to the committee statement, the proposal was subject to an open, public hearing on February 11. 2014, in which these organizations all attended. This arena gave opportunity for new connections among actors. Leading up to this hearing, several organizations had given statements on how best to safeguard farmland. Seeking to have a greater impact with a broader alliance, The President for the Norwegian Rural Youth contacted the different organizations at the hearing. Her goal was to undertake a concerted campaign. Noteworthy here is the fact that there was no clearly articulated strategy or plan, but rather a sense of potential. Thus, writing a letter to the regional newspaper seemed the first doable action. In addition to using an opinion piece as a means to influence the public, pragmatic considerations about which arguments are most effective in promoting the cause of farmland preservation in the current political climate prevailed. Positioning farmland as a common good rather than as something that is mostly of interest to individual farmers is one such consideration. In Norway, almost all farmland is still owned by family farmers. Farmers’ organizations have traditionally been strong advocates of the principle of private ownership of land (Almås 2004). In the case of farmland preservation, however, farmers’ organizations have come to the realization that it is in their interest to frame farmland as a necessity for the wider society, not just as something that concerns the agricultural sector or individual farmers. This was a pragmatic consideration: as long as farmland is looked upon as solely the private property of farmers and not a common good that matters to the whole society, it will

23 André N. Skjelstad, Pål Farstad, Ola Elvestuen og Abid Q. Raja 24 https://www.stortinget.no/no/Saker-og-publikasjoner/Saker/Sak/?p=58613 25 See: https://www.stortinget.no/no/Saker-og-publikasjoner/Publikasjoner/Innstillinger/Stortinget/2013- 2014/inns-201314-149/2/ 162

lose out when it comes into competition with other societal functions such as infrastructure or housing. In trying to voice this view, however, agricultural organizations have discovered that they lack credibility when talking about farmland preservation as a societal issue. No matter their actual arguments, they are taken as trying to benefit their own members’ interests. Forming an alliance with other actors is thus an important strategy. As a leader of the Farmers’ Union put it, “We try to get others to talk about it instead of us, because we see that when we use it, it is taken as coming from the farmers again, trying to get their hands on a few billion kroner”. Recreational woodlands enjoy a strong normative protection among the general public, whereas farmland is both in real terms and in the minds of urban inhabitants something that belongs to individuals. The farmers Union want to position farmland as a common good in line with the recreational woodlands. “I think the key to achieving better protection is to give people this sense of ownership”, said their deputy leader. “Maybe not bringing people into the field, but we as property owners must get better at providing paths that can bring people out to the recreation areas”. The Norwegian Society of Rural Women voices the same pragmatism. To increase their impact, they have repositioned themselves as a modern consumer organization, which is a rather large step away from the previous myth about farmwomen who weave and do fundraising. Their goal is to characterize farmland as the best possible product and to appeal to people’s feelings:

To find creative ways to sell this, to find a way to affect people. (…) Our normal line of reasoning does not hit its target. So how to crack that code? (…) We are marketed as a consumer organization; we try to make sure that people don’t think we are the Farmers Union, because we are not. We try to gain a certain trust.

In addition to participating in public debate, all the organizations try to influence politicians more directly. When the conservative-right government took office in 2013, the politicians in power increasingly kept agricultural interests at an arm’s length. Our material shows that environmental organizations find it easy to get meetings with politicians, while the agriculturally oriented describe this as difficult. The Minister of Agriculture, for instance, declined to meet with the grain producers’ organization. According to the spokesperson for the Norwegian Cooperative for Grain Producers, “This was the first time I experienced a

163

minister saying no thanks to a meeting, she is not interested. This is pretty phenomenal, in my opinion. Because then only ideology will be in control, not professional knowledge”. This situation created a need for new arenas to influence policy for the agriculturally oriented organizations and contributed to a push for new alliances based on a realization that action had to be taken in order to make common values visible to other actors in the policy field (Latour 2005).

Discourse: “Global Future” Rather Than “National Economy and Security”

The proposed IKEA store on Norway’s best farmland and the magnitude of the Trondheim area plan attracted wide media coverage. This attention offered an opportunity for different actors to gain influence in farmland politics. All the organizations interviewed, albeit in various ways, referred to these particular incidents when they explained their engagement. Even though they are only two among many other instances of farmland being transformed to serve urban purposes all over the country, the way they have been framed in the media has made them into something larger; they have become important discursive events (Fairclough 1992). In past debates over farmland preservation, one main rationale has been the importance of safeguarding the national resource base in order to maintain self-sufficiency in agricultural products at a highest possible level (Eldby and Smedshaug 2015). Farmland preservation has been based on an egocentric and economic rationale that is limited by the borders of the nation state. The goal has been communicated as securing Norway’s food supply by growing as much grain as possible ourselves and avoiding the importation of agricultural products that Norway has the climatic conditions to grow. With the new actors entering the policy field, a completely different set of values has been positioned at the core of the argumentation. Even though the cases that sparked engagement with farmland preservation are local, a whole range of global concerns are part of the storyline for why soil preservation is important. The national economic and security oriented self-sufficiency storyline is replaced by a more ecological and global rationale. Farmers’ organizations, for instance, frame it as their duty as stewards of the land to enlighten the public about the importance of farmland, its quality and scarcity. The Society of Rural Women articulated this strong moral commitment to preserving farmland for future generations: “Urban development of farmland is an act of robbery from the future, and the issue must be prioritized in politics.”

164

The thread in the storyline is that food production globally is taking an undesirable direction. The development of mega-farms and the industrialization of food production have become a threat to food production by removing it from its natural resource base. Hence, farmland preservation is inserted into a larger discourse regarding the direction for food production on a global scale. According to Nature and Youth, “Our fear is that the more you industrialize agriculture, you get more climate emissions, machines, pesticides, everything”. This realization includes a notion that Norway’s rather small scale and family based agricultural sector is more environmentally sound than its North American counterpart. This line of reasoning proceeds from an environmental point of view: it becomes important to keep agriculture the “Norwegian way”, rather than outsource it to the “rest of the world”. This storyline implies that an environmental focus does not interfere with farming, but rather strengthens it. The focus then moves toward food production as resource dependent, which sets it apart from the manufacture of other goods. Nature and Youth emphasized, “This is first and foremost a strong agreement about preserving farmland because of its ecology”. A central presumption in this understanding is that farmland is understood as part of nature, rather than opposing nature in being cultivated. The Norwegian Society for the Conservation of Nature put it this way:

It is about taking care of one of the most important services that nature offers, and that is food. Nature gives this to us, it is one of the so-called ecosystem services, and safeguarding them is extremely important. And to do that, you depend on diversity in species, right. Why do we have a campaign to save the bumblebee? Because it is incredibly important for our food production.

In the rationale for farmland preservation offered by environmentalist organizations, farmland is framed as a natural resource. The shift of focus from agricultural practices to the resource itself facilitates a perspective that farmers and environmentalists have common interests. This stance represents a significant change, as in the past Norwegian agriculture was a target of environmentalist activism because of the pollution caused by, for instance, chemical fertilizers and imported soy feed concentrates. Thus, a new opening for an alliance to safeguard the agricultural resource base facilitated the formation of this coalition. Furthermore, it seemed evident from the environmental organizations’ point of view that their voice was needed in the policy debate, not only to support farmers, but also to advance the natural resource perspective on farmland 165

preservation. As we shall see, this perspective is increasingly crucial in strengthening the new alliance. The global perspective follows a narrative starting from the observation that farmland is a scarce resource. It continues: With the acceleration of population growth, climate change, and soil degradation globally, there will be even more need for farmland in the future. Farmland is disappearing at a rapid pace, and even though Norway has a small amount of farmland in proportion to its total land area, we have a responsibility to protect it. Knowledge claims about soil health, food scarcity, climate change, and population growth are important prerequisites for these arguments. According to the Federation of Norwegian Agricultural Cooperatives, “There is a development now where both politicians and the agricultural organizations in a way turn back to basics towards what really matters—we see dark clouds in the horizon”. Responsibility towards future generations is also a key aspect of the storyline. Youth organizations are particularly strong in making this argument. The development-oriented youth group, Spire, has a tradition of caring about issues concerning the global south. They do not have a strong tradition of engagement in domestic issues, but in the case of farmland preservation they have found it important to raise their voice. Spire has launched a proposal for a National Ombudsman for Future Generations, and they see farmland preservation in light of this campaign. This ombudsman would counter what they see as a bias in the political system towards favoring short-term gains at the expense of long-term consequences. The group sees this consideration as especially important in the management of natural resources: “If we can get someone to lift the generational perspective that much too seldom is lifted in the Norwegian debate, this person can show us the faces of our grandchildren”. Most of these organizations assume that people are unaware of the challenge farmland scarcity represents to the world. Therefore, the organizations jointly perceive a need to spread knowledge about the scarcity of farmland. “The market” and “the politicians” are the villains in the story; if the market gains too much power, farmland will be lost, and politicians allow this to happen.

Possible Disarticulations: “Marka” and Policy Measures as Showstoppers We have shown that this alliance is based on shared values, pragmatic considerations, and a common discursive framework. At the same time, it is important to highlight the fact that the alliance has certain weak areas; in Laclau and Mouffe’s terms (1985), it is fragile and has

166

points of disarticulation. One important point of disarticulation is whether or not housing development should be allowed in the recreational woodlands, called “marka”, that surround many of the largest cities in Norway. Another point is whether farmland should be better protected by law, which would entail a general ban against housing development on farmland. The Norwegian outfields cut across the traditional divide between nature and agriculture, which is a point of conflict between agriculturally and environmentally oriented organizations. This issue is taken off the table because of its disruptive potential. In addition to being a more costly alternative for housing development than flat and drained farmland, the outfields have a strong cultural image and both legislative and normative protection26. Farmers’ organizations see this law as too rigid and want to soften the total ban against converting recreational natural areas to urban functions, whereas the environmental organizations do not see this as a viable solution to the farmland preservation problem. The deputy leader of the Farmers Union said:

This is what the nature protectors are so scared about. If you give way even a slight bit with regards to the marka, it all goes. I agree that the marka is important, but building a few houses would still leave plenty of recreational area left. But this has become a symbol; it is like with the carnivores [typically wolves, which kill livestock], they have become more a symbol than a matter of practical policies. And then it is incredibly difficult to do anything about it. This is why the farmland has to pay the price.

Another major disagreement concerns how farmland should be protected. There is strong agreement in the new alliance about the importance of farmland preservation, and it is rather easy to agree on why farmland is important. The opinion piece describes stronger legal protection of farmland as the solution to the threat of urban development. Environmental organizations see the Pollution Control Act as a model for such a law27. In the process of recruiting organizations to sign the letter, several actors were positive at first, but later they decided not to join because certain policy proposals were too clearly formulated. According to a spokesperson from the Norwegian Society of Rural Women:

26 “Lov om naturområder i Oslo og nærliggende kommuner (markaloven) https://lovdata.no/dokument/NL/lov/2009-06-05-35 27«Forurensningsloven» https://www.regjeringen.no/en/dokumenter/pollution-control-act/id171893/ 167

They unfortunately did not do a good enough job in making it general enough to get everyone aboard. We didn’t do a good enough job, because we could have included the Norwegian Labour Union, the Confederation of Norwegian Enterprise, and the Norwegian Association of Natural Scientists. We should have been more professional and refrained from saying anything about stronger juridical protection. I think that was where it collapsed.

The alliance signing the joint statement could have been broader, but disagreements about strengthening the juridical protection of farmland got in the way. Farmland preservation as a principle is easy to agree upon, but which political measures to apply is not. This alliance will be fragile if it moves beyond the point of raising awareness and spreading knowledge and towards actual policy making.

Concluding Discussion: from Agricultural Policy to Environmental Policy In this chapter, we have explored two contemporary trends in Norwegian politics: farmland preservation rising on the political agenda; and new pro-preservation alliances taking shape. We have seen that environmental and youth organizations are now increasingly involved in controversies over the use of arable land. In the Norwegian context, this engagement is novel. Looking to other countries, such as the United States, we see that environmental interest have been at the forefront of the farmland preservation movement since farmland came on the agenda as part of the environmental awakening in the 1970s (Berg and Zitzmann 1984, Lehman 1995). Farmland preservation was positioned as a means to counter the deleterious effects of urban sprawl, most prominently transportation challenges, costly public infrastructure, and the depletion of nature (Alterman 1997). Agriculture has been described as the ecological nexus connecting humans and nature (Wittman 2009), but the sector has also been targeted by environmental organizations for emissions, pesticide use and poor animal welfare (Horrigan et.al 2002). Michael Bunce labeled the North American farmland discourse environmentalism. Resource scarcity was the core discursive theme, communicated in simplistic and crisis-loaded language. Farmers’ voices were inaudible (Bunce 1998). More recent studies, however, show that the farmland preservation movement in the United States unites discourses that hold different views of agriculture (Brent 2013). Although the actors

168

here all agreed on the general importance of preserving land, they steered clear of explaining why preserving farmland is important in order to secure the broadest possible support. In Norway, farmers and environmentalists have a history of both conflict and cooperation. Discursive and practical conflicts have most often been over the preservation versus the cultivation of nature, including forests (Reitan and Holm 2012), and wildlife (Blekesaune and Rønningen 2011). Furthermore, environmental organizations have increasingly focused on the environmental damage associated with large-scale, industrialized agriculture. Alliances have emerged, however, in controversies concerning such issues as genetically modified food (Magnus 2012). Historically in Norway, farmland has been the responsibility of a sectoral system administered through county agricultural boards. The law describing the preservation of farmland, The Land Act, is centrally focused on agriculture. Farmers’ organizations have long been the loudest and often the only voice in protests against urban development on farmland in Norway. They have conducted public campaigns to spread knowledge of the importance of farmland, with titles such as “One square meter of soil equals one bread forever”28. Until recently, the main rationale has been farmland’s crucial role in maintaining the target of fifty percent national self-sufficiency in agricultural products. We can thus label the ideology of the Norwegian farmland preservation movement agrarianism (Bunce 1998). Now, farmers’ and environmental organizations are joining forces. We see a challenge to and alteration of the previous dominant farmland preservation discourse of national self- sufficiency. Our analysis of the Norwegian civil society debate on farmland preservation shows a shift from a storyline that framed farmland preservation mainly as a challenge for agriculture to a storyline that frames it as a crucial challenge for society as a whole. At the same time, we see a shift from an economic storyline dealing with the shrinkage of the national agricultural resource base, making farmland development mainly a problem for Norway’s self-sufficiency in agricultural products, to an altruistic storyline with a crisis- loaded discourse positioned on a global scale. This storyline centers on the moral responsibility of the global north, both towards the poor and towards future generations. In addition to the IKEA and Trondheim municipal plan, which were important discursive events that served as reference point and brought forth greater engagement, these concrete incidents are interlinked with other, seemingly more profound societal dynamics and

28 Norges Bondelag (2013) Kvadratmeterbrød gikk som varmt hvetebrød http://www.bondelaget.no/nyhetsarkiv/kvadratmeterbrod-gikk-som-varmt-hvetebrod-article72647-3805.html 169

discourses. These discourses are important to highlight, not only because they contribute to the new alliance analyzed here, but also because they affect how important societal issues such as farmland preservation are presented, discussed, and assessed. Storylines can create communicative networks among actors who otherwise differ in their views on a subject such as agriculture. Global networks of social and symbolic relations influence how farmland and local planning processes are articulated. Seeing farmland as nature, not merely as “cultivated”, can change how farmland is treated in political processes. Norwegian farmland has recently gained new advocates. This trend represents a shift from the agrarian discourse that has long prevailed. New values and new arguments are central to this shift. To put it bluntly, we see a shift from agri-culture to agri-nature. Presenting farmland as a non-renewable resource contributes to placing agriculture high on the agenda of environmentalist circles. With farmland as nature, the concept of farmland preservation becomes broader, which also expands its possible support. This shift might pave the way for the integration of farmland preservation in urban development strategies, rather than their existing in separate policy spheres, which largely has been the case historically. Can this be a new pivot point for the integration of agricultural and environmental politics in Norway? The policy proposal quoted in the introduction aims to introduce a national plan for protection of farmland. Today, decisions about changes in use of land are made in the local municipality. A national strategy with concrete measures to guide the local decisions in directions taking the overall situation into concern thus represents an attempt to protect farmland without interrupting the local democracy to a too great extent. The new alliance of actors contributed to establish farmland conversion as a problem high on the national political agenda. However, there is a long way to go to solve the problem of farmland loss to urban development. According to the discursive authority approach, to outline a solution is just as important as establishing the problem when trying to gain influence in a policy context (Hajer, 2005). Our data show that both environmental and agricultural actors deliberately steer clear of mentioning policy tools in their communication due to the strong difference of opinion on this question. This may hinder further influence both when push comes to show in actual area questions, and for the development a more committed farmland policy at the national level. This study add insight to the understanding of how policy alliances can become influential; shared values, assemblages of actors and effective storylines are not enough to ensure political action. In addition to make a policy issue shared, one needs to agree on the tool for protection. Thus we argue that further elaborations on farm land preservation should face the discussion on policy measures. 170

References Almås, R. (2004) (ed.) Norwegian agricultural history. Trondheim: Tapir Akademiske Forlag. Alterman , R. (1997) The challenge of farmland preservation: Lessons from a six-nation comparison. Journal of the American Planning Association 63 (2): 220-243. Berg, N. A., and Zitzmann, Warren T. (1984) Evolution of land-use policy in the U.S. Department of Agriculture. In: Steiner, Frederick R., and Theilacker, John E. (eds.) Protecting farmlands. Westport, Conn.: Avi Publishing. Bunce, M. (1998) Thirty years of farmland preservation in North America: Discourses and ideologies of a movement. Journal of Rural Studies 14 (2): 233–247. Clarke, A. (2005) Situational analysis. Grounded theory after the postmodern turn. Thousand Oaks, California: Sage Publications. Eldby, H., and Smedshaug, C. A. (2015) Norsk selvforsyning av mat og norsk arealbruk— Tar vi vare på matjorda? Report 5–2015. Oslo: AgriAnalyse. Fairclough, N. (1992) Discourse and social change. Cambridge: Polity Press Hajer, M. A. (2005) Coalitions, practices, and meaning in environmental politics: From acid rain to BSE. In: Howarth, David, and Torfing, Jacob (eds.) Discourse theory in European politics: identity, policy and governance. Basingstoke: Palgrave Macmillan, pp. 297–315. Hajer, M. A. (2009) Authoritative governance: Policy making in the age of mediatization. Oxford: Oxford University Press. Horrigan, L., R. S. Lawrence, and P. Walker (2002) How sustainable agriculture can address the environmental and human health harms of industrial agriculture. Environmental health perspectives 110 (5): 445-456. Juniper, T. (2013) What has nature ever done for us?: how money really does grow on trees. London: Profile Laclau, E., and C. Mouffe (1985) Hegemony and socialist strategy: Towards a radical democratic politics. London and New York: Verso. Latour, B. (2005) Reassembling the social. Oxford: Oxford University Press. Lehman, T. (1995) Public values, private lands: Farmland preservation policy, 1933–1985. Chapel Hill: University of North Carolina Press. Magnus, T. (2012) Den norske diskursen om genmodifisert mat. (PhD Dissertation). Norwegian University of Science and Technology, Trondheim. Reitan, M. and F. E. Holm (2012) Staten, kommunene og Trillemarka: lokal mobilisering forankret i nasjonale politiske konfliktlinjer. In: Reitan, M., J. Saglie and E. Smith (eds.). Det norske flernivådemokratiet. Abstrakt forlag: Oslo, pp. 167-195. Rønningen, K. and A. Blekesaune (2011) Redd for rovdyr? Jakten på rovdyrkonfliktens materielle virkelighet. In: Haugen, M.S. and E.P. Stræte (eds.) Rurale brytninger. Trondheim: Tapir Akademisk Forlag, pp. 203-225.

171

Sabatier, P. A., and H. C. Jenkins-Smith (1993) Policy change and learning: An advocacy coalition approach. Boulder, Colo.: Avalon Publishing and Westview Press. Storting (1995) The Land Act 1965/1995, nr 23 §9.

Straume, K. (2013) Monitoring Norwegian farmland loss through periodically updated land cover map data. Norsk Geografisk Tidsskrift / Norwegian Journal of Geography 67 (1): 36–48. Sørum, G. J., L. Haltbrekken, N. T. Bjørke, O. Godli, C. Aurbakken, C. B. Jørgensen, E. Enger, M. Gjengedal, A. Vestre and O. Hedstein, (2014) Styrk jordvernet! Stavanger Aftonblad 26 February, p. 1. United Nations Soil Year (2015) The 68th UN General Assembly declared 2015 the International Year of Soils (IYS) (A/RES/68/232) [online] Downloaded 18.04.2017 from: http://www.fao.org/soils-2015/about/en/ Vinge, H. (2015) Food security, food sovereignty, and the nation-state: Historicizing Norwegian farmland policy. In: Trauger, Amy (ed.) Food sovereignty in international context: Discourse, politics and practice in place. New York: Routledge, pp. 87–105. Vinge, H. (in progress) Farmland conversion to fight climate change? Resource hierarchies, discursive power and ulterior motives in land use politics. Wittman, H. (2009) Reworking the metabolic rift: La Vía Campesina, agrarian citizenship, and food sovereignty. Journal of Peasant Studies 36 (4): 805–826.

172

Vedlegg

Heidi Vinge Hilde Bjørkhaug Norsk senter for bygdeforskning Universitetssenteret Dragvoll 7491 TRONDHEIM Trondheim 05.03.2014

Forespørsel om deltagelse i forskningsprosjektet FORFOOD: Kultur, verdier, etikk og politikk når matjord forvaltes Norsk senter for bygdeforskning i Trondheim er i gang med et internasjonalt forskningsprosjekt der formålet er å framskaffe ny kunnskap om de kulturelle forutsetningene for forvaltning av matjord, både i Norge og globalt. Norsk senter for bygdeforskning og NTNU har ansvar for den norske studien, og samarbeider med Cornell University, USA, University of Waterloo, Canada og University of Queensland, Australia. Som en del av prosjektet ønsker vi å intervjue ulike aktører om verdsetting og avveininger i konflikter om arealbruk, deriblant deg. Spørsmålene vil omhandle avveininger og dilemma i norsk jordforvaltning og jordpolitikk. Intervjuet vil bli gjennomført på din arbeidsplass eller et annet egnet sted som passer for deg.

Det er frivillig å delta og man kan trekke seg når som helst i prosjektperioden uten å gi en begrunnelse. Opplysningene du gir vil bli behandlet konfidensielt av forskerne som gjennomfører prosjektet. Prosjektet skal pågå til 31. januar 2017. Alle opplysninger som registreres om deg vil bli anonymisert innen prosjektslutt. Eventuelle lydopptak som benyttes under intervjuer vil også bli slettet innen prosjektslutt. Prosjektet er meldt til personvernombudet for forskning, Norsk samfunnsvitenskapelig datatjeneste AS (NSD).

Kort om prosjektet FORFOOD: Kultur, verdier, etikk og politikk når matjord forvaltes Matjord er en viktig og begrenset ressurs - vi trenger den til å produsere mat til en stadig økende befolkning. Jordressursene konkurrerer likevel med andre interesser - som boligbygging, infrastruktur, gruvedrift, energi, karbonnøytralisering og naturvern. Nedbygging av matjord har konsekvenser for både nasjonal og internasjonal matsikkerhet. Utfordringene er komplekse og må forhandles i en kontekst av klimaendringer og økt markedsspekulasjon med jordbruksland. Formålet med FORFOOD er å undersøke hvordan kultur, verdier, etikk, argumentasjon og begrunnelser påvirker og har påvirket forvaltningen av matjord i fortid, nåtid og framtid. FORFOOD er finansiert av Norges forskningsråd sitt forskningsprogram SAMKUL 2013-1016.

Hvis dere har noen spørsmål, kan dere også treffe oss på telefon 73 59 17 12 eller 73 59 17 81 på hverdager.

Med vennlig hilsen

Heidi Vinge Hilde Bjørkhaug Norsk senter for bygdeforskning Norsk senter for bygdeforskning

Heidi Vinge Hilde Bjørkhaug Centre for Rural Research 7491 TRONDHEIM, NORWAY Waterloo 14. September 2015

Request for interview as part of research project FORFOOD: Culture, values, ethics and politics in management of agricultural land Centre for Rural Research in Trondheim, Norway together with University of Waterloo, Canada, Cornell University, USA, and the University of Queensland, Australia is doing a research project with purpose to generate knowledge about the cultural prerequisites for management of farmland. As part of the project we interview different actors about the valuation and trade-offs in land use conflicts. The questions will deal with trade-offs and dilemmas in farmland protection. The interview will be conducted in your workplace or another suitable place that suits you. Participation is voluntary and you can withdraw at any time during the project period without giving a reason. The information you provide will be treated confidentially. The project will run through January 31, 2017. All information recorded about you will be anonymous. Any audio recordings that are used during interviews will also be deleted at project completion. The project is reported to the Data Protecion Official for Research, the Norwegian Social Science Data Services (NSD).

The project in brief FORFOOD: Frogs, fuel, finance and food? Culture, values, ethics arguments and justifications in the management of agricultural land Agricultural land is a vital yet limited resource. We depend upon it for foodproduction, but it is also in direct competition with other land-based activities, such as housing, infrastructure, mining, investment, carbon off-setting, nature conservation and industry. The overarching objective of FORFOOD is to explore how culture, values, ethics, arguments and justifications influence decisions related to management of agricultural land. The project employs a case based and comparative approach. FORFOOD is funded by the Research Council of Norway research programme SAMKUL 2013-1016.

If you have any questions, contact Heidi on email [email protected] or by phone +1 (226)- 978-1229.

Regards,

Heidi Vinge Hilde Bjørkhaug PhD Candidate Project Manager Centre for Rural Research Centre for Rural Research

Intervjuguide Norge Forfood v5, 26.06.14

Del 1 (Case Trondheim) Kommuneplan Trondheim 2014-2024. Dokumenter (første: forslag i Bygningsrådet 26.06.12 AP, KrF, SV) Din/deres rolle. Når startet deres involvering? Hva skjedde? Bestemte hendelser av betydning? Personer, organisasjoner eller institusjoner med påvirkningskraft? Hvilke argumenter har vært synlige fra de ulike posisjonene? Forskjellige ståsteder.

Del 2 (Case Trondheim og organisasjoner) Kan du beskrive din rolle/jobb/posisjon i forløpet? Hvem har du diskutert med? (Hvem sitt initiativ evt?) Hvor har du hentet/fått informasjon og kunnskap om jordvern? Hva er det viktig å ha kunnskap om for å ta beslutninger? Hva er relevant kunnskapsgrunnlag?

Del 3 Hva er jordvern? Hvordan vil du definere det? Hva er formålet med jordvern? Hvem har interesse av jordvern? Hvilke hensyn kommer i konflikt? Hvilke er sammenfallende? Hvordan kan og bør matjord verdsettes? Som noe «økonomisk» man kan regne på (og dermed bygge ned om det ikke er lønnsomt), eller som noe «etisk» av annen samfunnsmessig verdi som er for verdifullt til å få en pris i et regnestykke? Fra formål til handling: hva kan gjøres for å sikre jordvern? Hva bør gjøres? Endring i status til dyrkamark over tid?

Del 4 Hvilken rolle har jordvern i byutvikling? Rollen til interkommunalt samarbeid og regionalt nivå i disponeringen av matjord? Avgift på matjord – god idé? Hva er ditt syn på sterkere formelt vern av matjord? Hva er ditt syn på forholdet mellom kommune, fylke og stat i forvaltningen av matjord? Hvem har makt i dag, hvem bør eventuelt få mer makt? Hva skjer framover med matjorda i pressområder, tror du? (jordvernplan, næringskomiteen) Hvilke aktører blir viktige? Hva er ditt syn på hvor det eventuelt er viktig med jordvern? (Hvilken rolle har mer marginale områder for matproduksjonen?) Har du noen tanker om sammenhengene mellom jordvern lokalt, nasjonalt og globalt? Hva er ditt syn på Norges rolle/ansvar for matproduksjon og matsikkerhet? Hvilken rolle har planlegging/statlig kontroll versus (markedets) frihet når vi snakker om matjord?

Interview guide Greenbelt Forfood v7 for Canada, 09.10.2015

What is the Greenbelt as you see it? We understand that the Greenbelt became law ten years ago in 2005. Can you tell us about how the legislation came about? Who pressed for the law? What role do the Greenbelt Foundation and the Greenbelt Fund have? How does the Greenbelt Foundation relate to the Province of Ontario and other planning authorities?

Provincial legislation – unique to Ontario? Difference between provinces in greenbelt policies? Ontario Greenbelt largest permanently protected greenbelt in the world. What does it mean that it is permanent? How would you describe the rationale behind the protection? Do you experience dilemmas between the co-existence of different values and areas of protection?

If you were to describe farmland preservation, how would you describe or define it? Why protect farmland, as you see it?

What is the role of farmland and farmland preservation in the Greenbelt? Is the Greenbelt a success in preserving farmland from urban sprawl? Is there any downsides? How do various stakeholders and actors perceive the Greenbelt?

Are there criteria for land quality when considering preservation – do one differ between prime soils and land of poorer quality – is it more important to protect the best quality farmland? Or is this more a general set aside of land to prevent urban sprawl?

Is there / what is the significance of the greenbelt in relation to climate change? Are there any dilemmas between planning for farmland preservation and planning for adapting to climate change, or reducing climate change risks, as you see it?

Attention to communication and marketing? How/why is this important. Can you describe the rationale behind the marketing material and web pages? Involvement of people, attractions, trails, cycling route.

Do you have any thoughts about the relationship between farmland preservation locally, nationally and globally? How do you view the responsibility of Ontario or Canada for global food security? Do you have any views on the role of the state versus the role of the market when talking about preservation of farmland?

How do you envision the Greenbelt Foundation’s role in the coming years? The 10-year review process, influence, financing, change of government, other?