MARCH 2021

U.S. Military Forces in FY 2021 The Last Year of Growth?

AUTHOR Mark F. Cancian

A Report of the CSIS International Security Program MARCH 2021

U.S. Military Forces in FY 2021 The Last Year of Growth?

AUTHOR Mark F. Cancian

A Report of the CSIS International Security Program

Lanham • Boulder • New York • London About CSIS

The Center for Strategic and International Studies (CSIS) is a bipartisan, nonprofit policy research organization dedicated to advancing practical ideas to address the world’s greatest challenges.

Thomas J. Pritzker was named chairman of the CSIS Board of Trustees in 2015, succeeding former U.S. senator Sam Nunn (D-GA). Founded in 1962, CSIS is led by John J. Hamre, who has served as president and chief executive officer since 2000.

CSIS’s purpose is to define the future of national security. We are guided by a distinct set of values— nonpartisanship, independent thought, innovative thinking, cross-disciplinary scholarship, integrity and professionalism, and talent development. CSIS’s values work in concert toward the goal of making real-world impact.

CSIS scholars bring their policy expertise, judgment, and robust networks to their research, analysis, and recommendations. We organize conferences, publish, lecture, and make media appearances that aim to increase the knowledge, awareness, and salience of policy issues with relevant stakeholders and the interested public.

CSIS has impact when our research helps to inform the decisionmaking of key policymakers and the thinking of key influencers. We work toward a vision of a safer and more prosperous world.

CSIS does not take specific policy positions; accordingly, all views expressed herein should be understood to be solely those of the author(s).

© 2021 by the Center for Strategic and International Studies. All rights reserved.

ISBN: 978-1-5381-4035-2 (pb); 978-1-5381-4036-9 (ebook)

Center for Strategic & International Studies Rowman & Littlefield 1616 Rhode Island Avenue, NW 4501 Forbes Boulevard Washington, DC 20036 Lanham, MD 20706 202-887-0200 | www.csis.org 301-459-3366 | www.rowman.com

III | U.S. Military Forces in FY 2021: The Last Year of Growth? Acknowledgments

“Defense Outlook” is an annual series of studies on the linkages between strategy, budgets, forces, and acquisition. As part of the series, this paper examines how changes in the FY 2021 budget and in the national security environment are shaping the size and composition of the force, and what those changes mean in terms of cost, strategy, and risk. The series is part of a broader effort on Defense 360 (http://defense360.csis.org/) to collect in one location the analysis that CSIS has done on current security issues.

This report is funded by the International Security Program at CSIS. The author would like to thank Nidal Morrison and Adam Saxton for their research support throughout this study.

Finally, the author thanks the many reviewers, inside CSIS and outside, who read the draft and provided valuable comments. Their insights improved the report, but the content presented—including any errors—remain solely the responsibility of the author.

IV | Mark F. Cancian Contents

Foreword VI

1 | The Budget and Strategy Overview: Four Challenges and a Wild Card 1

2 | Army 19

3 | Navy 31

4 | Marine Corps 62

5 | Air Force 75

6 | Space, SOF, Civilians, and Contractors 95

About the Author 116

V | U.S. Military Forces in FY 2021: The Last Year of Growth? Foreword

Building Military Forces for the 2020s EXERCISING GLOBAL LEADERSHIP IN AN ERA OF REDUCED RESOURCES The bulk of this report was written before the election and therefore contains projections for both Trump and Biden administrations. This foreword is written as the administration is about one month into its term and uses the insights of the individual chapters to project what a Biden administration might do regarding military forces. The public will get an initial view of these plans when the administration submits its FY 2022 budget in late April or early May. The full view will not be available until the administration publishes a new national security strategy and the national defense strategy, likely in January or February 2022. This foreword is an adaptation of a CSIS transition paper on military forces.

Under the Biden administration, trade-offs among readiness, force structure, and modernization will get more difficult as the Department of Defense (DOD) budget flattens out and likely falls. Forces are likely to get smaller—perhaps much smaller in some places—and that will engender significant pushback as the services attempt to maintain global commitments and cover wartime requirements. Force design will also change as the services adapt to meet the needs of great power competition.

The Biden Administration’s Strategic Priorities The Biden administration, despite its criticism of the Trump administration’s national security policy, will likely retain many key elements of its strategy. In a 2020 Foreign Affairs article, then-candidate Joseph R. Biden noted that “China represents a special challenge” and that Russia seeks to undermine liberal democracy. He also cited “national security challenges from North Korea to Iran, from Syria to

VI | Mark F. Cancian Afghanistan to Venezuela.”1 This signals continuity with both the Obama administration’s strategy and the Trump administration’s National Defense Strategy (NDS) (although the new administration will be loath to admit that).2

To implement this strategy, President Biden has pledged, “the United States has the strongest military in the world, and as president, I will ensure it stays that way.”3 That pledge and the robust strategy are good news for force structure.

The bad news for force structure is twofold. The first is that the DOD budget will likely fall as the Biden administration focuses on domestic priorities and includes non-DOD initiatives—such as climate change and global health—in a broader conception of national security. (For a detailed discussion of the prospective Biden defense budget, see the CSIS transition paper “Defense Budget Priorities for the Biden Administration.”4) Second, strategists will emphasize modernization—often termed “capability”— rather than force structure—“capacity.”5 Many strategists propose cutting the size of forces to invest in the high-end capabilities needed for a great power conflict.6 The Democratic Party platform proposes retiring “legacy” platforms, as do many strategists.7 There is disagreement, however, about the definition of “legacy.” The military services typically interpret “legacy” as older weapons. They would retire these older weapons to buy newer versions. Strategists see “legacy” as old kinds of systems that do not meet the needs of new operational concepts. They would redesign military forces to incorporate new operational concepts and move from manned to unmanned aircraft. In the end, the military services are likely to win this argument since they control the money.

The Impact of the New Strategy and Reduced Budget on the Services ARMY Army force structure will likely be cut significantly as an offset for other initiatives.8 The strategy’s focus on China and the Western Pacific, which is mainly a naval and air theater, implies that Navy and Air Force capabilities will have priority. Although the Army has an important role to play—and has recently emphasized its activities in the Indo-Pacific region—that role is secondary.9

1 Joseph R. Biden, “Why America Must Lead Again,” Foreign Affairs, March/April 2020, https://www.foreignaffairs.com/ articles/united-states/2020-01-23/why-america-must-lead-again. 2 Department of Defense, Summary of the 2018 National Defense Strategy of the United States of America (Washington, DC: Department of Defense), https://dod.defense.gov/Portals/1/Documents/pubs/2018-National-Defense-Strategy-Summary.pdf. 3 Biden, “Why America Must Lead Again.” 4 Seamus Daniels, “Defense Budget Priorities for the Biden Administration,” CSIS, February 2, 2021, https://defense360.csis. org/defense-budget-priorities-for-the-biden-administration/. 5 Thomas G. Mahnken, “Reagan Institute and the Center for Strategic and Budgetary Assessments Warn Policy Makers About the Consequences of Defense Budget Cuts,” Center for Strategic and Budgetary Assessments, January 14, 2021, https:// csbaonline.org/about/news/reagan-institute-and-the-center-for-strategic-and-budgetary-assessments-warn-policy-makers- about-the-consequences-of-defense-budget-cuts. 6 Susanna Blume, “What Congress Should Do with the 2020 Defense Budget,” Center for a New American Security, May 22, 2019, https://www.cnas.org/publications/commentary/what-congress-should-do-with-the-2020-defense-budget 7 “The 2020 Democratic Platform,” Democratic National Committee, https://democrats.org/where-we-stand/party-platform/. 8 See the “U.S. Military Forces in FY2021: Army” chapter in this report. 9 Sydney J. Freedberg Jr., “Facing Cuts, Army Chief Touts Pacific Role,” Breaking Defense, January 19, 2021, https:// breakingdefense.com/2021/01/facing-cuts-army-chief-touts-pacific-role/.

VII | U.S. Military Forces in FY 2021: The Last Year of Growth? The Army does have a primary role in any conflict with Russia. However, bringing large forces to bear in likely areas of conflict such as the Baltics and Eastern Europe is difficult. This limits the size of the force needed. Further, many strategists argue that the Europeans—far wealthier than Russia and with much larger military forces—should take the lead in such conflicts. Thus, a future conflict with Russia might drive Army modernization and force design but not its force size.

The Obama administration planned to cut regular Army end strength to 450,000 personnel, though the actual level never quite got there. Some discussions had proposed cuts to 420,000 or even lower. The Biden administration may resurrect such plans. Currently, the regular Army is at 486,000 and has plans to grow into the 490,000s.10

If Army end strength is squeezed as hard as many people expect, then Army redesign and modernization will slow considerably.

AIR FORCE The Air Force will likely cut its forces to pay for modernization.11 It has done this traditionally, seeking cutting-edge technology at the expense of force size.12 The current Air Force chief of staff, General Charles Brown, has explicitly stated his desire to do this.13 Over the years, the Air Force has proposed cutting the A-10, KC-10, F-16, and B-1 inventories—in some cases radically—but Congress has generally frustrated those efforts.

Because the Air Force is not buying enough new aircraft to maintain its inventory over the long term, fleet size will shrink even without accelerated retirement of “legacy” systems. Plans for a next- generation air dominance aircraft indicate a continuing preference for manned over unmanned systems. Although strategists in the Biden administration may want to change this, they will likely be unable to in face of service opposition.

The Biden administration’s focus on arms control and discomfort with some elements of nuclear modernization will affect several Air Force programs. Particularly vulnerable are the long-range standoff weapon, the B61 tail-kit program, and the Ground-Based Strategic Deterrent (the replacement for Minuteman ICBMs).

MARINE CORPS The Marine Corps has embarked on an ambitious restructuring effort, called Force Design 2030, which will orient the Marine Corps toward maritime operations in the Western Pacific.14 Because it aligns with strategists’ focus on China, the Biden administration will likely support the concept. However,

10 “DMDC,” Defense Manpower Data Center, https://dwp.dmdc.osd.mil/dwp/app/main. 11 See the chapter “U.S. Military Forces in FY 2021: Air Force.” 12 Carl H. Builder, The Masks of War: American Military Styles in Strategy and Analysis (Baltimore, MD: The Johns Hopkins University Press, 1989), https://www.ndu.edu/Portals/59/Documents/AA_Documents/Officer%20Prep%20Courses/ Lesson%201/The%20Masks%20of%20War%20-%20Service%20Cultures.pdf?ver=2019-05-22-125817-220. 13 Charles Q. Brown, Jr., Accelerate Change or Lose (Washington, DC: U.S. Air Force, August 2020), https://www.airforcemag. com/app/uploads/2020/08/CSAF-22-Strategic-Approach-Accelerate-Change-or-Lose-31-Aug-2020.pdf. 14 See the chapter “U.S. Military Forces in FY 2021: Marine Corps”; and Marine Corps, Force Design 2030 (Washington, DC: DoD, March 2020), https://www.hqmc.marines.mil/Portals/142/Docs/CMC38%20Force%20Design%202030%20 Report%20Phase%20I%20and%20II.pdf?ver=2020-03-26-121328-460.

VIII | Mark F. Cancian the restructuring has been criticized for focusing too much on a maritime campaign in the Western Pacific, ignoring other global conflicts and relying on unproven operational concepts.

To pay for this restructuring, the Marine Corps intends to shrink end strength from 185,000 personnel to 172,000. If the DOD budget is cut, however, the force cuts might pay for the Marine Corps’ share of the budget cuts and not be available for restructuring. That would require further cuts. However, Marine Corps peacetime end strength has been at 175,000 to 200,000 since the Korean War. Thus, rather than cut end strength further, the Marine Corps will likely be forced to stretch out its restructuring plans.

SPACE FORCE Because it would take another act of Congress to disestablish it, there is no chance that the Space Force will be eliminated, despite the recommendations of some progressive groups.15 However, the Space Force will remain small, at under 20,000 personnel.

The Space Force will continue to develop as other programs and personnel transfer into the new service.16 The major decision in the next year will be how many Army, Navy, and Marine Corps space assets to incorporate. Currently, the Space Force consists only of transferred Air Force personnel and organizations.

The Biden administration might chart a new direction in space. Secretary of Defense Lloyd Austin has expressed reservations about the “pugilistic aspects” of space operations.17 He also referred to space as a supporting effort, not as a lead warfighter.

SPECIAL OPERATIONS FORCES, GOVERNMENT CIVILIANS, AND CONTRACTORS Special Operations Forces—now a separate service in all but name—will likely continue its gradual growth.18 Although small by U.S. standards, it is nearly as large as the British army. One challenge will be maintaining quality as expansion continues. So far, that has not been a problem, though there have been ethical challenges.19 The strategic challenge will be articulating how these forces—dedicated mostly to counterterrorism and regional stability operations—can contribute to great power conflicts.

Government civilians may face a hiring freeze as part of an effort to cut costs and reduce overhead. New administrations often impose such a policy until they conduct a management review. This will be a change from the Trump administration’s increases in DOD civilian personnel. However, a Biden administration will likely cease attempts to cut benefits and will eliminate the Trump administration’s institution of “Schedule F,” which would remove civil service protections from many permanent personnel.

Contractors have become a permanent part of the federal workforce but remain controversial due to enduring questions about cost and what contractors should or should not do.

15 Victor Tangermann, “Progressive Groups Call For Elimination of Space Force,” Futurism, November 18, 2020, https:// futurism.com/progressive-groups-elimination-space-force. 16 See the chapter “U.S. Military Forces in FY 2021: Space, SOF, Civilians, and Contractors.” 17 Theresa Hitchens, “Austin Signals Shift Back To Focus On Space Resilience,” Breaking Defense, January 21, 2021, https:// breakingdefense.com/2021/01/austin-signals-shift-back-to-focus-on-space-resilience/. 18 See the chapter “U.S. Military Forces in FY 2021: Space, SOF, Civilians, and Contractors.” 19 Meghann Myers, “Spec ops in trouble: Mired in scandal and under Pentagon review, what will it take to clean house?” Military Times, March 13, 2019, https://www.militarytimes.com/news/your-army/2019/03/13/spec-ops-in-trouble-mired- in-scandal-and-under-pentagon-review-what-will-it-take-to-clean-house/.

IX | U.S. Military Forces in FY 2021: The Last Year of Growth? Contractors might face some cuts because Democratic administrations favor government employees. The Obama administration had attempted “insourcing” but halted those efforts after two years, having failed to produce savings and received criticism for increasing the visible size of government. A Biden administration might try the same approach but will end up with the same result. In the long term, contractors will continue to be a significant element of infrastructure activities in the United States and operations overseas because of their generally lower cost, greater flexibility, and reduced visibility.

THE 350-SHIP (OR 500-SHIP) NAVY The Navy is a special case both because it will likely receive high priority in a Biden strategy and because of the many recent proposals regarding its structure.20 President Donald Trump had set a goal of 355 ships, but the Navy could not develop an affordable plan to meet this goal. DOD published a shipbuilding plan at the end of the Trump administration that called for 500 ships, manned and unmanned, but the plan required large increases in the shipbuilding budget.21 Secretary Austin has stated his intention to review the Navy shipbuilding plan.22

The Biden administration will almost certainly cut the target fleet size, probably to something in the 320s, because of concerns about affordability. (Currently, the fleet size is about 300.) However, the major fleet elements will continue. The fleet will include unmanned surface and undersea systems because these have broad support as innovative technologies. It will build attack submarines, much favored by strategists because of their covert capabilities, at a consistent rate of two per year, but not reach the three per year rate that the DOD plan had called for, due to the high cost. The Navy will continue construction of destroyers at about the current rate of two per year and fund both the new frigate program and the new light amphibious warship. All three initiatives have bipartisan support. To save money, the plan will call for retiring older ships such as the CG-47-class cruisers and early versions of the littoral combat ships.

Two major uncertainties are aircraft carriers and unmanned aircraft. Former Secretary Mark Esper had implied a reduction in the number of large nuclear carriers in favor of smaller carriers.23 The last shipbuilding plan showed no such change. Strategists have long argued to reduce the number of aircraft carriers because of their high cost and perceived vulnerability in great power conflicts. However, the imperatives of maintaining the industrial base and continuing day-to-day crisis response have pushed Congress to maintain higher carrier force levels.

The controversy about unmanned aircraft centers on function. The Navy is developing the MQ-25 for refueling missions, whereas many strategists want the aircraft developed for strike missions.24

20 See the chapter “U.S. Military Forces in FY 2021: Navy.” 21 Office of the Chief of Naval Operations,Report to Congress on the Annual Long-Range Plan for Construction of Naval Vessels (Washington, DC: Department of Defense), https://media.defense.gov/2020/Dec/10/2002549918/-1/1/0/ SHIPBUILDING%20PLAN%20DEC%2020_NAVY_OSD_OMB_FINAL.PDF/SHIPBUILDING%20PLAN%20DEC%2020_NAVY_ OSD_OMB_FINAL.PDF. 22 Paul Mcleary, “Biden’s Pentagon Ready To Take Hard New Look At Navy Plans,” Breaking Defense, January 19, 2021, https:// breakingdefense.com/2021/01/bidens-pentagon-preparing-to-take-hard-new-look-at-navy-plans/. 23 Mark F. Cancian and Adam Saxton, “Secretary Esper Previews the Future Navy,” CSIS, Critical Questions, October 8, 2020, https://www.csis.org/analysis/secretary-esper-previews-future-navy. 24 Jan Tegler, “Grading the MQ-25,” Aerospace America, May 2018, https://aerospaceamerica.aiaa.org/features/grading-the- mq-25/.

X | Mark F. Cancian Likely Criticisms of the New Force Structure On the left, progressives will want deeper budget cuts and, therefore, smaller forces. Libertarians will want more restraint in foreign policy objectives and smaller forces that are based primarily at home. Defense hawks will want higher budgets and larger forces, or at least fewer force cuts. Many strategists will want more rapid restructuring for great power competition.

From the service perspective, the key tension for force structure will be between the desire to cut size to invest in modernization and the need to maintain day-to-day deployments for crisis response, ongoing operations, and allied and partner engagement. If the forces get too small, then the operational tempo required to maintain these deployments will stress personnel. This would hurt sustainability of the all-volunteer force, particularly if the economy recovers and recruiting and retention get more challenging as a result of competition for labor. The Biden administration, like every administration before it, will pledge to support service members, so it will need to heed complaints about stress.

To get out of this dilemma, the Trump administration in its NDS proposed prioritizing deployments through a process called Dynamic Force Employment. However, the press of overseas events prevented any significant reduction in the level of deployments.

The Biden administration will be particularly conflicted here because of its often-stated desire to reassert U.S. global leadership. The United States cannot be a global leader if it pulls its forces back from global deployments.25 Some strategists have argued that a “virtual” or intermittent presence from the United States can substitute for forward stationing or continuous rotations.26 However, critics point out that virtual presence is actual absence.27 Knowing that a carrier is in Norfolk does not have the same impact as seeing 90,000 tons sail into one’s harbor.

How Should the Biden Administration Structure Military Forces? The best course for Biden’s DOD will be to pursue a strategy that implements a high-low mix, increases reliance on reserve forces, and promotes a gradual transition toward new kinds of technologies that can meet strategic needs at lower cost, though with some risk.

A high-low mix recognizes that there is not enough money to equip all forces with expensive, high-end systems and still retain enough size to meet global deployment commitments. Thus, the high end of the force should be equipped with new systems, such as stealth (though not in the numbers desired).

The low end of the mix would extend the life of older systems and upgrade their capabilities to have the numbers needed for global commitments and warfighting depth. The low-end systems would still overmatch most militaries of the world other than Russia and China. It could take on regional

25 Raphael S. Cohen, “Why Overseas Military Bases Continue to Make Sense for the United States,” War on the Rocks, January 14, 2021, https://warontherocks.com/2021/01/why-overseas-military-bases-continue-to-make-sense-for-the-united- states/. 26 Sheila Widnall and Ronald Fogleman, “Global Presence,” Joint Forces Quarterly (Spring 1995), https://apps.dtic.mil/sti/pdfs/ ADA528819.pdf. 27 Paul Shinkman, “Army Chief Chafes at New Reliance on Technology,” U.S. News, October 23, 2013, https://www.usnews. com/news/articles/2013/10/23/army-chief-chafes-at-new-reliance-on-technology.

XI | U.S. Military Forces in FY 2021: The Last Year of Growth? adversaries such as North Korea or Iran or participate in follow-on operations in great power conflicts after initial attrition of the high-end forces.

Unmanned systems can constitute the low end in many warfighting situations but are unsuitable for most day-to-day deployments. Such systems cannot do the peacekeeping, presence, training of partners and allies, evacuations of U.S. citizens, or humanitarian relief missions that are expected of deployed forces.

More reliance on reserve forces provides a hedge against a conflict that is larger or longer than a smaller active force can sustain. The scale of great power conflict is often hard to imagine after the regional wars of the last half-century. Further, military planners typically envision short wars, but the reality is often much longer than these plans allow for. Reserve forces provide the depth needed. The risk is in timing since reserve units take longer to deploy than active-duty forces. Reserve forces are also less useful for day-to-day deployments.

Gradual transition to unmanned systems would put limited numbers of these new technologies into the field quickly, see how they work, and then have them replace existing platforms at a steady rate as those older platforms reach the end of their service lives. That means dialing back on the older systems as new systems show their value, rather than trying to make an abrupt shift.

The Navy’s experience with aircraft carriers is a lesson in how not to make the shift. The Navy has sought to retire existing carriers early, even while continuing to build new carriers. This is extraordinarily expensive and has failed because Congress forces the Navy to operate existing carriers to their full service lives.28 Instead, the Navy should move toward slower carrier construction—one every eight years rather than one every five years—and let the carrier fleet decline gradually. Slower construction would free up funds to invest in new technologies while not causing a major disruption of the shipbuilding industrial base and allow a hedge for the future should shipbuilding plans change.

28 Mark F. Cancian, “Penny Wise and Pound Foolish: The Navy’s Carrier Construction Strategy,” U.S. Naval Institute, Proceedings, March 2019, https://www.usni.org/magazines/proceedings/2019/march/penny-wise-and-pound-foolish-navys- carrier-construction-strategy.

XII | Mark F. Cancian 1

The Budget and Strategy Overview Four Challenges and a Wild Card

KEY TAKEAWAYS ▪ From FY 2017 to FY 2020, the administration increased the defense budget to fund its national defense strategy. However, that growth ended in FY 2021, requiring some trade-offs. The FY 2021 budget maintains the readiness gains of the last several years and expands force size modestly but squeezes modernization. ▪ Active component end strength is projected to increase from 1,346,000 in FY 2020 to 1,351,500 in FY 2021 and 1,361,000 by FY 2025. Congress has been supportive. ▪ In the long term, force structure faces four challenges and a wild card. The challenges include: 1. The need to respond to heavy day-to-day demands for crisis response, allied engagement, gray zone competition, and ongoing regional conflicts. One observer called this “a bear trap of current commitments,” and it works against reducing force size. 2. The opening of a resources-strategy gap as budgets are flat or reduced, but the strategy does not change. This increases risk as actions may not be able to back words. 3. The desire to move more aggressively toward a structure designed for great power conflict, increasing modernization, and trading off force structure if necessary. A major uncertainty is how the concept of “legacy” systems will be applied—does that means old systems or old types of systems? 4. Disagreements about strategy, as many libertarians and progressives support a foreign policy of “restraint” that would have the United States less involved militarily with nations overseas. Such a strategy would make large segments of existing force structure unnecessary.

1 | U.S. Military Forces in FY 2021: The Last Year of Growth? ▪ The wild card is the long-term effect of the pandemic, and whether this would change the nature or size of the defense effort. ▪ The public will be the ultimate arbiter. Polling indicates public support for a U.S. role in the world but not increased spending.

What is force structure? The Department of Defense (DOD) defines force structure as “the number, size, and structure of units.” Force structure is one of four elements of military capability, the others being readiness (“the ability of units and equipment to deliver the outputs for which they were designed”), modernization (“the technical sophistication of weapon systems and equipment”), and sustainment (“the ability to maintain the necessary level of military activity”).29

The Trump Administration’s Strategy Analysis of force structure must begin with strategy, since that, at least in theory, drives all elements of military capability as well as national security policy and budgets.

The administration’sNational Security Strategy (NSS), issued in December 2017, and National Defense Strategy (NDS), published in January 2018, describe the national security environment the administration sees.30 The NDS bluntly depicted a U.S. military that is losing its edge over potential competitors and urges “increased and sustained investment” for “long-term strategic competitions with China and Russia.”

There is no need to reiterate the strategy at length here. The key points are as follows ▪ Five threats: China, Russia, North Korea, Iran, and global terrorism. These are the same threats that Secretary Ash Carter described at the end of the Obama administration, but the order has changed.31 Whereas Carter had put Russia first, the Trump administration puts China first. Further, the administration’s strategy places greater emphasis on China and Russia than the other three threats. ▪ The importance of allies: The NDS extolls their value, the long-standing relationships, and the need for these connections in the future. This contrasts with the president’s often critical comments. ▪ The need for management reform: The NDS notes the importance of being good stewards of the public’s money. This is particularly important during a defense buildup when DOD asks the taxpayers for an increased financial commitment.

A big change is the force sizing construct—the way the strategy calculates how many forces are needed and of what kind. A “1+” construct—“defeating aggression by a major power . . . [and] deterring aggression by [another] major power”—replaced the two major conflict construct, which had been a constant in various configurations since the end of the Cold War. This change reflects that conflict

29 Joint Staff, DOD Dictionary of Military and Associated Terms (Washington, DC: Department of Defense (DOD), updated June 2020), https://www.jcs.mil/Portals/36/Documents/Doctrine/pubs/dictionary.pdf. 30 White House, A New National Security Strategy for a New Era (NSS) (Washington, DC: December 2017), https://www. whitehouse.gov/articles/new-national-security-strategy-new-era/; and DOD, A Summary of the 2018 National Defense Strategy: Sharpening the American Military’s Competitive Edge (NDS) (Washington, DC: January 2018), https://dod.defense. gov/Portals/1/Documents/pubs/2018-National-Defense-Strategy-Summary.pdf. 31 For example, Secretary of Defense Ash Carter, “U.S. National Security Challenges and Ongoing Military Operations,” Senate Armed Services Committee, 114th Cong., 2nd sess., September 22, 2016, https://www.armed-services.senate.gov/imo/ media/doc/Carter_09-22-16.pdf.

2 | Mark F. Cancian with a major power such as China or Russia would be more demanding than the typical regional conflicts of the past, such as with North Korea or Iraq. What it means for force planning, however, is unclear in the unclassified documents.

Overall, both the NSS and the NDS have a strong tone of U.S. primacy: “[t]he Department of Defense will . . . remain the preeminent military power in the world, ensure the balance of power remains in our favor, and advance an international order that is most conducive to our security and prosperity.” The department will “prevail in conflict and preserve peace through strength.”32 There is no hint that the United States will accept a decline in status or even a multipolar world.

The Trump Administration’s Budget PUTTING ITS MONEY WHERE ITS MOUTH IS As budgeteers like to say, “Plans without funding are hallucinations.” To its credit, the Trump administration put resources against its strategy. Chart 1 shows DOD’s budget history and the projection for FY 2021. Resources are substantially higher than the BCA cap and what the Obama administration had planned. These budget increases have allowed the services to rebuild readiness, institute a robust modernization program, and grow force structure a little.

Chart 1: DoD Base Budget History (then-year dollars)

$725

$675

643 636 $625 633 617 599 Obama 585 $575 565 570 $ Billions TY 557 561 543 547 534 $525 522 526 BCA Cap

496 $475

2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021

Enacted Trump FY 2021 PB 2017 (Obama) BCA Caps

Note:Note: Base Base budget only, only, excludes excludes OCO. BCA OCO. cap calculated BCA cap for calculatedDOD only. Here for in throughout DOD only. this Here report, in DOD throughout budget totals this report, DOD budgetintern totalsational include include discretionary funds only. The enacted amount for FY 2020 includes pandemic supplementals. The Trump FY 2021 security program discretionaryprojection was funds originally only. made The from enactedthe budget withoutamount supplementals; for FY 2020 hence includes it starts at pandemic a lower level insupplementals. FY 2020. The Trump FY 2021 projection was originally made from the budget without supplementals; hence it starts at a lower level in FY 2020. Source: O’ice of the Under Secretary for Defense, National Defense Budget Estimates for FY 2017 (Washington, DC: Source:Department Office of Defense,of the MarchUnder 2016), Secretary https://comptroller.defense.gov/Portals/45/Documents/defbud for Defense, National Defense Budget Estimates- for FY 2017 (Washington, DC: Department of Defense, get/fy2017/FY17_Green_Book.pdf; and O’ice of the Under Secretary for Defense, National Defense Budget Estimates for FY March2021 2016), (Washington, https://comptroller.defense.gov/Portals/45/Documents/defbudget/fy2017/FY17_Green_Book.pdf; DC: Department of Defense, April 2020), https://comptroller.defense.gov/Portals/45/Documents/defbud- and Office of the Under Secretaryget/fy2021/FY21_Green_Book.pdf. for Defense, National Includes Defense base budget Budget only, Estimates excludes OCO. for FY 2021 (Washington, DC: Department of Defense, April 2020), https:// comptroller.defense.gov/Portals/45/Documents/defbudget/fy2021/FY21_Green_Book.pdf. Includes base budget only, excludes OCO.

32 DOD, NDS, 4–5.

3 | U.S. Military Forces in FY 2021: The Last Year of Growth? Trade-offs in the FY 2021 Budget In an ideal world, forces would be highly ready, thoroughly modernized, and large enough to meet the demands of both surge warfighting and day-to-day deployments. However, limits on resources require some trade-offs, and those are evident in the FY 2021 budget.

Active component end strength would increase slightly in the FY 2021 budget (by 5,500 servicemembers). Reserve component end strength stays essentially the same: 801,900 in FY 2020, increasing by only 100 in FY 2021, to 802,000. This stability in a budget that declines in real terms likely reflects several factors: residual plans to expand, the difficulty in cutting forces, and the continuing high demand for day-to-day force deployments.

Readiness stays generally constant as measured by the publicly available metrics such as flying hours, steaming days, and number of major exercises. (The one exception may be the decline of Air Force flying hours, though the number of exercises does not go down. This may reflect the decline in combat flying.) Although classified metrics (such as the Defense Readiness Reporting System, or DRRS) are not publicly available, service statements indicate that they remain at a relatively high level.33 The department also asserts that it is on track with its Readiness Recovery Framework, although it has not released any details about what the metrics are or how they have changed.

Table 1: Service Readiness Metrics FY 2019–FY 2021 FY 2019 FY 2020 FY 2021 Army rotations at combat training centers 41 42 40 Navy flying hours 1.030 1.037M 1.099M Navy steaming days per quarter (deployed/non-deployed) 58/24 54/24 54/24 Navy integrated exercises―Basic 75 76 95 Navy integrated exercises―Integrated 70 70 93 Marine Corps large exercises―Ground 24 24 24 Marine Corps large exercises―Air 9+2 Det 9+2 Det 9+2 Det Air Force flying hours 1.454M 1.325M 1.238M Air Force full-spectrum exercises 25 24 25

This sustainment of readiness occurs despite a $4.5 billion reduction in operations and maintenance funding in the base budget (which covers a wide variety of activities, not just those related to force readiness). Although the FYDP projects continued decline in O&M funding, the changing treatment of war funding makes year-to-year comparisons difficult. However, O&M has typically grown in constant dollar terms, despite administrations repeatedly projecting declines.34

A major uncertainty for readiness is the long-term effect of the Covid-19 pandemic. In March and April 2020, the military services shut down most of their training and paused the induction of recruits into

33 DRRS, the Defense Readiness Reporting System, is the latest version of DOD’s unit readiness reporting systems that cover personnel, equipment, training, ordnance, and supply. It incorporates the previous Status of Readiness and Training System (SORTS). 34 The Future Years Defense Program (FYDP) is DOD’s internal program and financial database as approved by the secretary.

4 | Mark F. Cancian basic training. This created a situation that was not sustainable. Readiness and force size would soon deteriorate. However, the services soon restarted deployments and high-level training, though with continuing precautions. Whether the resulting level of activity is sufficient for long-term readiness remains to be seen. Reports indicate that the services may not have been able to execute all the planned training in 2020. The Army for example, had to give up three rotations at its combat training centers and might have similar restrictions next year. 35

Modernization, measured by total procurement and RDT&E funding (base plus war funding but excluding pandemic supplementals), decreases by $4.8 billion in nominal terms in FY 2021 but by $9.8 billion in constant dollars. Over the five years of the defense program, procurement dips in constant dollars and then recovers to the FY 2020 level, but research, development, testing, and evaluation (RDT&E) funding declines substantially, from $106.7 billion in FY 2021 to $92.3 billion in FY 2025 (FY 2021 dollars).36 Although this could represent the transition of developmental programs into procurement, it may not produce all of the advanced, and expensive, new systems that the strategy requires and in the numbers needed to fill the force structure.

The Trump Administration’s FY 2021 Plan for Force Structure Table 1 shows the evolution of force structure plans. The bottom line is that even an expanded budget does not allow large force structure increases. Force structure is a lower priority under the current national defense strategy, and the modest increases in the administration’s plans reflect that reality.

The FYDP arrays cost data, manpower, and force structure over a five-year period. Because these plans are fiscally constrained to a level directed by the president, they represent an official statement about priorities. The current FYDP period is FY 2021–FY 2025. 35 Colin Clark, "Army Lost Three NTC Rotations to Covid; FORSCOM Curbs Pace for Next Year Also," Breaking Defense, October 13, 2020, https://breakingdefense.com/2020/10/army-lost-3-ntc-training-rotations-to-covid-forscom-curbs-pace- next-year-too/; For broader discussion of readiness, see Mark Cancian and Adam Saxton, “Mission First: US Military Must Train and Recruit during Pandemic,” Breaking Defense, April 27, 2020, https://breakingdefense.com/2020/04/mission-first- us-military-must-train-recruit-during-pandemic/. 36 Office of the Under Secretary Of Defense (Comptroller),National Defense Budget Estimates for FY 2021 (Washington, DC: DOD, April 2020), table 6-8, https://comptroller.defense.gov/Portals/45/Documents/defbudget/fy2021/FY21_Green_Book. pdf. Hereafter known as FY 2021 Green Book (named for the color of its customary cover). Calculations here and throughout this report use DOD deflators.

5 | U.S. Military Forces in FY 2021: The Last Year of Growth? Table 2: Force Structure Targets

BCA Caps LT Effects Obama FY 2017 Trump Campaign FY 2021 (“Sequestration”)a FYDP Goal (9/2016) Budget Army end strength 421,000/ 450,000/ 540,000/ 485,900/ (regular/reserve) 498,000 530,000 [563,000]b 526,300 Army brigade combat teams 53 (27/26) 58 (30/28) 68 (40/28) 58 (31/27) (AC/RC) Navy carriers 10 11 12 11 Navy ships 274 295 350 306 Air Force TacAir A/C 1,194 1,015 (668/347) 1,101 (699/402) 1,310 (837/473) (4th/5th generation) (939/255) USMC end strength 175,000 180,000 242,000 (!)c 184,100

Note: “End strength” is the number of military personnel in the service at the end of the fiscal year (September 30). a “Sequestration” is the term often associated with cuts that would be required if the caps of the Budget Control Act of 2011 were imposed. However, the term is a misnomer. Sequestration applies to the mechanism by which the cuts would be made, not to their extent. Nevertheless, because the term has gained widespread currency, it is used here. b Not specified in Trump’s speech but taken from the Heritage Foundation study on which the speech was based: Dakota Wood ed., 2019 Index of U.S. Military Strength (Washington, DC: Heritage Foundation, November 2018), https://www.heritage.org/sites/default/ files/2018-09/2019_IndexOfUSMilitaryStrength_WEB.pdf. c This was the implied size of the Marine Corps in the Heritage study that Trump cited. It is not clear that the study intended such a large increase.

▪ The left column shows the force structure that would have resulted if the caps set by the Budget Control Act of 2011 (BCA) had been imposed. Although the BCA caps are now expired, the “sequestration” force provides a useful benchmark because it received bipartisan criticism as inadequate for national security.37 ▪ The second column shows the last plans of the Obama administration. While higher than the BCA level, these levels were still not adequate to implement the multi-theater strategy that the Obama administration had adopted at the end of its time in office. ▪ The third column shows what President Trump had laid out during the campaign. Based on work by the Heritage Foundation, described later, it shows a large force increase. ▪ The fourth column shows the forces for FY 2021 in the president’s budget proposal.

The later chapters on individual services in this series will discuss the specifics of each of the services’ forces.

37 Force levels from Department of Defense, 2014 Quadrennial Defense Review (Washington, DC: March 2014), https://archive. defense.gov/pubs/2014_Quadrennial_Defense_Review.pdf.

6 | Mark F. Cancian Long-Term Force Structure Plans Data on future force structure are sparse. Long-term plans for force structure and personnel have nearly disappeared from DOD’s budget documents. There is no explanation for this disappearance. However, it likely arises from a misplaced concern that potential adversaries might benefit from the information.38

Nevertheless, the budget exhibits do contain some information about future end strength (Chart 2). Because these budget exhibits show end strength levels for FY 2021 and FY 2025 only, the intervening years were interpolated.39

Chart 2: DOD Active Component End Strength FY 2019–FY 2025

1,400,000

1,350,000

1,300,000

1,250,000

1,200,000

1,150,000 AC End Strength AC 1,100,000

1,050,000

1,000,000 2019 2020 2021 2022 2023 2024 2025

Enacted Proposed/Planned

Note: FY 2020 level reflects expected end strength, which is slightly higher than the congressionally authorized strength. The services areNote: given FY 2020 some level reflects latitude expected to deviateend strength, from which congressional is slightly higher than authorizations the congressionally authorized in response strength. to developments throughintern theat year,ional such as recruiting The services are given some latitude to deviate from congressional authorizations in response to developments through security program resultsthe year, and such budgetas recruiting execution. results and budget execution.

38 This secrecy has become a major issue for the Pentagon press corps. See, for example, Jeff Schogol, “The Pentagon Is Terrified of Talking to Reporters Again,” Task and Purpose, September 4, 2020, https://taskandpurpose.com/pentagon-run- down/pentagon-media-relations. 39 Technically, end strength is the number of personnel in the service at the end of the fiscal year, September 30. The number of personnel in the service varies through the year, so this number is used for year-to-year estimates. For budgeting purposes, the services often use average strength.

7 | U.S. Military Forces in FY 2021: The Last Year of Growth? The projection shows a small increase between FY 2021 and FY 2025 of about 15,100 (1.1 percent). The Army and Navy increase while the Air Force and Marine Corps decrease.

Chart 3: DOD Reserve Component End Strength FY 2019–FY 2025

900,000 880,000 860,000 840,000 820,000 800,000 780,000

RC End Strength 760,000 740,000 720,000 700,000 2019 2020 2021 2022 2023 2024 2025

Enacted Proposed/Planned

The reserve components show the same small increase that the active component internforcesational show, security program growing by about 4,300 (0.5 percent). The Army and Air Force reserve components increase, the Marine Corps reserve stays steady, and the Navy reserve continues its long-term decline. This likely reflects that the Army and Air Force rely more on the reserve components and that their reserve components are politically more powerful. (The service chapters contain details about what is happening with their personnel.)

End strength is not force structure (“the number size and composition of units”); it lacks detail about how those personnel are organized and equipped and, hence, how the services intend to fight future conflicts. Nevertheless, end strength is all that is currently available.

Maintaining and slightly expanding end strength reflects a judgment by the services to protect force structure, even at the expense of modernization, despite what the strategy says.

Challenge #1: Retaining Capacity for Regional Conflicts, Crisis Response, and Allied Engagement. In this view, the world is in a state of persistent conflict that demands a high level of U.S. global presence for regional conflicts, crisis response, and allied engagement.40 The notion that great power conflict will occur mostly in the “gray area” further increases demand for military forces. As many experts point out, physical presence is needed to meet these demands and to exercise global

40 See, for one example among many: James Thomas, “Reshaping the U.S. Military,” Testimony Before the Senate Armed Services Committee, 115th Cong., 1st sess., February 16, 2017, https://www.armed-services.senate.gov/hearings/17-02-16- reshaping-the-us-military.

8 | Mark F. Cancian leadership; virtual presence is actual absence.41 Former secretary of defense Robert Gates called ignoring current conflicts and focusing on future conflicts “next war-itis.”42

Continuing high demand for forces increases operational tempo. DOD has a global force management process to prioritize force requests and allocate forces to meet them so that they do not overly stress personnel. The tension is that combatant commanders have no restrictions on their requests for forces, and therefore a gap always exists between requests and the forces available.43 Further, national leadership often directs deployments and commitments in response to global events despite intentions to reduce demands. For example, deployments to Europe have increased greatly since Russia seized the Crimea and the invasion of Ukraine. Thus, the services are caught in “a bear trap of current commitments.”

To meet both wartime and day-to-day force demands, conservative think tanks have proposed larger force structures. ▪ Heritage’s Index of U.S. Military Strength proposes a large expansion of U.S. active-duty components: 50 regular Army brigade combat teams, 400 battle force ships, 625 strike aircraft, 36 active-duty Marine Corps battalions, and 1,200 active-duty Air Force fighter/ground-attack aircraft. All the military services were rated as “marginal” and particularly deficient on capacity, that is, the size of the forces.44 ▪ The American Enterprise Institute has similarly recommended a broad expansion of forces to cover a “three-theater” demand. It argued that “America’s deteriorating international position requires an urgent reinvestment in and expansion of U.S. military forces.” The recommended budget is 4 percent of GDP, about $180 billion above the Trump administration’s planned FY 2021 budget.45 In a supplemental report aimed at “repairing and rebuilding” the armed forces, Mackenzie Eaglen outlined a path whereby in 2025 the Army would have 519,000 active end strength, the Marine Corps 202,000, and the Air Force 350,000. In addition, an accelerated shipbuilding plan would bring the Navy’s fleet up to 339 ships.46

The competing demands of a high-end conflict and day-to-day force deployments push the military services toward a high-low mix: a force that incorporates advanced, and often very expensive, technologies along with less expensive elements that can cover less demanding threats, such as regional

41 For example, Thomas Donnelly, “Peers, Near-Peers, and Partial Peers: Making Sense of America’s Balance-of-Power Interests,” Statement before the Senate Committee on Armed Services, 115th Cong., 1st sess., February 16, 2017, https:// www.aei.org/research-products/speech/peers-near-peers-and-partial-peers/; Michael J. Mazarr, “Presence v. Warfighting: A Looming Dilemma in Defense Planning,” War On The Rocks, April 26, 2016, https://warontherocks.com/2016/04/presence- vs-warfighting-a-looming-dilemma-in-defense-planning. 42 Associated Press, “Military Must Focus on Current Wars, Gates Says,” NBC News, 2008, http://www.nbcnews.com/ id/24600218/ns/us_news-military/t/military-must-focus-current-wars-gates-says/#.XURBD-hKhPY. 43 For an excellent description of how force demands are generated, forces are allocated, and services cycle units through deployments, see Edward J. Filiberti, Generating Military Capabilities (Carlisle, PA: U.S. Army War College Press, 2019). 44 Dakota Wood ed., 2020 Index of U.S. Military Strength (Washington, DC: Heritage Foundation, October 2019), https://www. heritage.org/sites/default/files/2019-11/2020_IndexOfUSMilitaryStrength_WEB.pdf. 45 Calculated by taking 4 percent of the latest reported U.S. GDP according to OMB in “Historical Tables,” table 1-2 and “FY 2020 Midsession Review,” from https://www.whitehouse.gov/omb/budget/; 4 percent requirement from American Enterprise Institute, To Rebuild America’s Military (Washington, DC: October 2015), http://www.aei.org/wp-content/ uploads/2015/10/To-Rebuild-Americas-Military.pdf. 46 Mackenzie Eaglen, Repair and Rebuild: Balancing New Military Spending for a Three-Theater Strategy (Washington, DC: American Enterprise Institute, October 2017), 17, http://www.aei.org/wp-content/uploads/2017/11/Repair-and-Rebuild.pdf.

9 | U.S. Military Forces in FY 2021: The Last Year of Growth? opponents and crisis response. The administration’s program does not acknowledge such an approach. However, the services appear to have moved in that direction with regard to particular decisions, such as the Air Force’s decision to retain the A-10 and procure some F-15EXs and the Navy’s decision to continue the frigate program, continue procurement of F-18s, and investigate less expensive amphibious ships.

Seth Jones, director of CSIS’s Transnational Threats Project, has argued that a focus on great power competition should not obscure the fact that the most likely demands on DOD will be to respond to global terrorism and actions in the gray area between peace and conflict. He notes: “It would be imprudent if the United States were to move too quickly away from countering terrorists while the threat is still high.”47 While the NDS does include terrorism as a threat, it also notes that “[i]nterstate strategic competition, not terrorism, is now the primary concern in U.S. national security.”48

Challenge #2: A Strategy-Resources Gap Strategy/resource gaps are a recurring theme in national security literature. The strategic desires of policy officials often outrun the resources that the budget process provides. The gap will particularly affect force structure because the national defense strategy prioritizes readiness and modernization, as will any likely successor. Force structure in all the services would likely be a bill payer.

A restricted budget future collides with the need for growth. General Dunford set off a debate when he was chairman of the Joint Chiefs by saying that the defense strategy requires 3–5 percent real growth per year. Dunford and other senior officials made that point many times, so it was not a casual observation. Many use that as a benchmark for resource requirements.49

Although General Dunford and others provided no analytic justification for the 3–5 percent requirement, other analyses have shown the need for real increases in the DOD budget just to stand still. Compensation for military and civilian personnel has historically had to increase faster than inflation to compete in the labor market. For military personnel compensation, that has been 1 percent real growth.50 Further, spending in the operations and maintenance account, which includes a wide variety of activities from military operations to healthcare base operations to environmental restoration, has also increased in real terms, averaging 2.6 percent above inflation.51 The Congressional Budget Office estimates that DOD’s current plans will require an additional $77 billion over the FYDP period, FY 2021–FY 2025.52

47 Seth G. Jones, “America’s Counterterrorism Gamble,” CSIS, CSIS Briefs, July 2018, https://www.csis.org/analysis/americas- counterterrorism-gamble. 48 DOD, NDS, 1. 49 See, for example, “A Conversation with Chairman of the Joint Chiefs Of Staff Joseph Dunford,” Brookings Institution, Washington, DC, May 29, 2019, https://www.brookings.edu/events/a-conversation-with-chairman-of-the-joint-chiefs-of- staff-general-dunford/; and Aaron Mehta, “DoD needs 3-5 percent annual growth through 2023, top officials say,” Defense News, June 13, 2017, https://www.defensenews.com/pentagon/2017/06/13/dod-needs-3-5-percent-annual-growth- through-2023-top-officials-say/. 50 Calculated by comparing inflation for the military personnel account with DOD’s overall inflation in FY 2021 Green Book, table 5-6. 51 Todd Harrison and Seamus P. Daniels, Analysis of the FY 2021 Defense Budget (Washington, DC: CSIS, August 2020), 7, http:// defense360.csis.org/wp-content/uploads/2020/08/Analysis-of-the-FY-2021-Defense-Budget.pdf. 52 CBO’s figures include acquisition cost growth as well as military personnel and O&M costs. Congressional Budget Office, Long-Term Implications of the 2021 Future Years Defense Program (Washington, DC: September 2020), https://www.cbo.gov/ publication/56554.

10 | Mark F. Cancian Chart 4: DOD Budget Projections (Base plus OCO, FY 2021 dollars, billions)

800

780 3% Real Growth 760

740 Enacted (w-o supplemental) 720 FY 2021 $B 700 Trump FY 2021 Projection 680

660 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 2025

Enacted Trump FY 2019 3% real growth

international Rising budgets mitigated this concern over the last few years because the debate was whethersecu budgetsrity prog ram were rising fast enough. However, for the last two years, the Trump administration has projected flat future budget levels. Chart 3 shows the administration’s budget projections and 3 percent budget growth line.53

The administration has long stated its intention to pay for these new initiatives through cuts in overhead and infrastructure. The NDS, for example, has management reform as one of its three major elements. Such efforts are needed. However, while it is easy to criticize excess overhead, the specifics get messy and hard to implement.54 For example, the administration has been unable, and recently unwilling, to push for base closures, which is the most well-documented and widely supported mechanism for achieving overhead savings. The FY 2021 budget does identify $5.7 billion in savings, which is commendable, but Congress has rejected major elements, such as healthcare reforms. The much-anticipated audit identified no savings because that is not its function.55

The bottom line is that the gap between projected resources and the 3 percent “requirement” grows rapidly.

Criticisms of a strategy-resources gap. Even when the defense budget was rising, there was criticism that resources were inadequate. The National Defense Strategy Commission, a group created by Congress to consider the DOD’s NDS and provide an independent perspective, harshly criticized what it saw as the lack of adequate resources and called the current situation “an emergency.” It finds, “[t]he

53 To increase comparability, these projections include both the base and OCO but exclude supplementals for natural disasters such as hurricanes and the Covid-19 pandemic. The decline in FY 2021 represents the effects of the Bipartisan Budget Agreement of 2020. The Trump projections also assume some reduction wartime operations, which are subtracted from the 3 percent real growth requirement. “Bipartisan Budget Agreement for Fiscal Years FY 2020 and FY 2021,” Senate Appropriations Committee, https://www.appropriations.senate.gov/imo/media/doc/Bipartisan%20Budget%20 Agreement%20July%2022%202019.pdf. 54 See, for example, Mark Cancian, “Bad Idea: Easy Savings from DOD Management Reform,” Breaking Defense, December 11, 2017, https://breakingdefense.com/2017/12/41070/. This piece and several others show how savings are possible but face strong opposition and require investment of political capital. 55 Mark Cancian, “Why Auditing the Pentagon Audit Isn't Turning up a Windfall of Waste,” Forbes, November 19, 2018, https://www.forbes.com/sites/markcancian/2018/11/19/the-dod-audit-no-pot-of-gold-at-the-end-of-that- rainbow/#490a8f9f3230.

11 | U.S. Military Forces in FY 2021: The Last Year of Growth? NDS is not adequately resourced,” and “America is very near the point of strategic insolvency, where its ‘means’ are badly out of the alignment with its ‘ends.’” It strongly endorsed Chairman Dunford’s goal of 3–5 percent real budget growth.56

Conservative think tanks have picked up this theme. The Heritage Foundation affirmed the 3–5 percent annual growth standard.57 Similarly, Rick Berger and Gary Schmitt of the American Enterprise Institute argued that “the proposed budget . . . falls short of the funding the military needs to carry out the strategy with confidence.”58

A Biden administration might make this gap even wider. The Democratic platform proposed cuts to the defense budget, though the magnitude is unstated: “We can maintain a strong defense and protect our safety and security for less.” The consensus among the national security community is that these cuts might total 5 percent. Signals about where cuts would come are modest, including some trimming of nuclear forces and elimination of “legacy” forces.59 On the other hand, Biden policy documents so far, which are quite vague, reiterate many of the points of the Obama and Trump administrations about the need for global engagement, a strong military, and support for the troops. Biden has stated that he has no plans for “major” defense cuts.60

Challenge #3: The Need to Shift More Aggressively to a Great Power Structure The Trump administration’s stated priorities (and possibly those of a Biden administration) are readiness, modernization, and force structure last.61

However, a continuing criticism is that the post-NDS budgets have not gone far enough in implementing the strategy; the budgets retain too many legacy forces and systems and do not move aggressively enough in funding and fielding the kinds of advanced technologies that the strategy requires. In general, such critics call for cutting forces to fund more modernization. As one example

56 National Defense Strategy Commission, Providing for the Common Defense: The Assessment and Recommendations of the National Defense Strategy Commission (Washington, DC: United States Institute of Peace, November 13, 2018), https://www. usip.org/publications/2018/11/providing-common-defense. 57 Frederico Bartels et al., “How Congress Can Improve the President’s 2020 Defense Budget Request,” Heritage Foundation, Backgrounder 3402, March 27, 2019, p. 1-2, https://www.heritage.org/sites/default/files/2019-03/BG3402.pdf. 58 Rick Berger and Gary Schmitt, “Budget Deal Is No-Win for the Military,” Wall Street Journal, July 28, 2019, https://www.wsj. com/articles/budget-deal-is-no-win-for-the-military-11564337478. 59 Democratic Party, 2020 Democratic Party Platform, 67, https://www.demconvention.com/wp-content/ uploads/2020/08/2020-07-31-Democratic-Party-Platform-For-Distribution.pdf; Joseph R Biden, Jr., "Why America Must Lead Again: Rescuing US Foreign Policy after Trump," Foreign Affairs, March/April 2020, https://www.foreignaffairs.com/ articles/united-states/2020-01-23/why-america-must-lead-again. 60 Steve Beynon, “Biden says US must maintain small force in Middle East, has no plans for major defense cuts,” Stars & Stripes, September 10, 2020, https://www.stripes.com/news/us/biden-says-us-must-maintain-small-force-in-middle-east- has-no-plans-for-major-defense-cuts-1.644631#:~:text=Space%20Force-,Biden%20says%20US%20must%20maintain%20 small%20force%20in%20Middle%20East,plans%20for%20major%20Defense%20cuts&text=He%20also%20said%20 he%20does,such%20as%20China%20and%20Russia. 61 For likely priorities of a Biden administration, see Mark Cancian, “The Fuzzy Outlines of Biden’s National Security Policies,” Breaking Defense, August 26, 2020, https://breakingdefense.com/2020/08/the-fuzzy-outlines-of-bidens-national-security- policies/.

12 | Mark F. Cancian among many, Paul Scharre of the Center for New American Security writes, “[t]he United States is a military optimized for refighting the 1991 Persian Gulf war. Why? Because it’s comfortable . . ..The United States hasn’t adapted its forces to a rising China.”62

The Democratic Party platform weighed in on this controversy. Like many critics of the defense program, it decried legacy platforms and forces:

Rather than continuing to rely on legacy platforms that are increasingly exposed and vulnerable, Democrats support funding a more cost-effective, agile, flexible, and resilient force with modern transportation and logistics capabilities that can operate in more contested environments. Democrats will accelerate defense transformation.63

To illustrate what the impact on force structure might be if this approach were aggressively implemented, CSIS used its Force Cost Calculator. This tool calculates a defense budget based on a wide variety of inputs on forces, readiness levels, and equipment programs. The table below shows the results. The assumption is that the top line is locked, but military personnel compensation rises at 1 percent a year and O&M at 2.2 percent a year above inflation. (The budget projections allow 0.4 percent above inflation for military personnel and inflation only for O&M.64) The projection assumed that readiness would stay at the FY 2020 level and that modernization programs would remain on track. Special operations forces were held constant since they have been protected historically.

The bottom line is that force structure would get much smaller. Such a scenario would drive force structure to the level of “sequestration” as depicted in Table 1. In reality, the services would make the cuts more “balanced”: squeeze readiness, stretch out modernization programs, and cut back munitions inventories, to protect some force structure. However, that is not what the strategy directs.

62 Paul Scharre, “Esper’s Convenient Lie,” Defense One, September 18, 2020, https://www.defenseone.com/ideas/2020/09/ espers-convenient-lie/168596/. For other examples, see Susanna V. Blume & Molly Parrish, Investing in Great Power Competition (Washington, DC: Center for a New American Security, July 9, 2020), https://www.cnas.org/publications/ reports/investing-in-great-power-competition; Elbridge Colby, “How to Win America's Next War: War’s Sci-Fi Future,” Foreign Policy, May 5, 2019, https://foreignpolicy.com/2019/05/05/how-to-win-americas-next-war-china-russia-military- infrastructure/; and Christian Brose, The Kill Chain: Defending America in the Future of High-Tech Warfare (New York: Hatchet Books, 2020). 63 Democratic Party, 2020 Democratic Party Platform, 66. 64 Military personnel inflation fromFY 2021 Green Book, table 5-3; O&M inflation from FY 2021 Green Book, table 5-6. Military personnel long-term inflation calculated by comparing inflation in the military personnel account with inflation in the economy as a whole, data from FY 2021 Green Book, table 5-6 and 5-1, respectively, 1975-2021.

13 | U.S. Military Forces in FY 2021: The Last Year of Growth? Table 3: Force Structure Effects of Implementing a Great Power Strategy under Constrained Resources FY 2021 Level FY 2025 Level Active Component (AC) Personnel 485,900 425,700 Army Reserve Component (RC) Personnel 526,300 482,900 Total BCTs 58 50 AC Personnel 347,800 318,100 Navy RC Personnel 58,800 53,400 Ships 306 293 AC Personnel 184,100 164,500 Marine Corps RC Personnel 38,500 37,200 AC Personnel 327,300 308,100 Air Force (includes Space Force) RC Personnel 178,400 142,800 Fighter Attack Aircraft 1,200 1,013

A major unanswered question in this discussion is what qualifies as a “legacy” platform. On this definition hang tens of billions of dollars of acquisition funding and the structure of future forces. Strategists, such as those who criticize the lack of change in the budget, see legacy platforms as those that use old technologies and outdated operational concepts. They would cut manned aircraft, aircraft carriers, and armored vehicles, substituting smaller unmanned and distributed systems.

The military services define legacy as old systems in the inventory. They would retire older systems and buy similar but more modern systems. For example, strategists would urge the Air Force to curtail F-35 procurement and move toward a fleet of unmanned aerial vehicles (UAVs). The Air Force would retire F-16s and A-10s and use the savings to buy more F-35s. Similarly, the Navy is proposing retiring old cruisers and building new destroyers. The Army has proposed reducing procurement of tanks and Bradley Fighting Vehicles while buying a new generation of ground combat vehicles.65

Challenge #4: Strategy Changes That Could Change Force Structure Strategy drives force structure. Thus, any changes in strategy will change the size and shape of the forces. The NDS received broad support in Congress and the national security community. The challenges that it identified built on what the Obama administration had been discussing after 2014 and on many analyses by outside experts.

Nevertheless, the NDS was not universally acclaimed, particularly by those who want less entanglement in foreign affairs and less spending on defense. Some libertarians and progressives have proposed a strategy of “restraint” and reduced spending that goes with it.

65 Tony Bertuca, “DOD Chiefs Try to Sell Congress on a Budget That Would ‘Divest to Invest’,” Inside Defense, February 26, 2020, https://insidedefense.com/daily-news/dod-chiefs-try-sell-congress-budget-would-divest-invest.

14 | Mark F. Cancian CATO, a libertarian think tank, has consistently rejected a strategy of engagement and forward deployments. As Christopher Preble, CATO’s vice president for defense and foreign policy studies, argues: “Admitting that the United States is incapable of effectively adjudicating every territorial dispute or of thwarting every security threat in every part of the world is hardly tantamount to surrender. It is, rather, a wise admission of the limits of American power and an acknowledgment of the need to share the burdens, and the responsibilities, of dealing with a complex world.”66

CATO’s strategy would reduce forward deployments and cut the Army, Air Force, and Marine Corps by a third. The strategy would cut the Navy relatively less (by 25 percent) to retain the ability to deploy globally when needed. Reserves would be reduced less than active-duty forces to maintain a surge capability. These changes would cut about $110 billion per year from the defense budget.67

In recent years, a progressive critique of national security strategy and budgets has arisen, reinforcing critiques such as those by CATO. For example, a coalition of progressive groups proposed “utiliz[ing] our military solely for the defense of the people of our country” and cutting $200 billion from the defense budget.68 A detailed progressive analysis proposed cutting ground (Army and Marine Corps) force structure heavily, reducing readiness through cuts in civilians and contractors, and terminating several nuclear modernization programs and most national missile-defense programs. It would save about $125 billion per year if fully implemented.69

Where Is Public Opinion? Ultimately, the size and shape of the defense effort depend on the level of support from the American people. The chart below shows public attitudes toward national defense.70 The good news for defense is that there is little support for the notion that the United States is too strong. That opinion barely gets into double digits. The bad news is that support for budget increases or force expansion is weak.

66 Christopher A. Preble, “Adapting to American Decline,” New York Times, April 21, 2018, https://www.cato.org/publications/ commentary/adapting-american-decline. 67 Force levels from a think tank budget exercise, results described in Jacob Cohn and Ryan Boone, eds., How Much Is Enough? Alternative Defense Strategies (Washington, DC: Center for Strategic and Budgetary Analyses, 2016), http://csbaonline.org/ research/publications/how-much-is-enough-alternative-defense-strategies. 68 “Letter to VP Joseph Biden,” Demand Progress, May 11, 2020, https://demandprogress.org/50-organizations-urge-biden- trump-adopt-principled-foreign-policy/. 69 Center for International Policy, Sustainable Defense: More Security, Less Spending – Final Report of the Sustainable Defense Task Force of The Center for International Policy (Washington, DC: June 2019), http://comw.org/pda/sustainable-defense-more- security-less-spending/. 70 Jeffery M. Jones, “Record High Say US Defense Spending ‘about Right’,” Gallup Organization, March 16, 2020, https://news. gallup.com/poll/288761/record-high-say-defense-spending-right.aspx.

15 | U.S. Military Forces in FY 2021: The Last Year of Growth? Chart 5: Public Opinion on National Defense

Do you, yourself, feel that our national defense is stronger now than it needs to be, not strong enough, or about right at the present time? 70

60

50

40

30

20

10

0 1984 1990 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2015 2016 2017 2018 2019 2020

% Stronger than it needs to be % not strong enough % about right

Source: “In Depth: Topics A to Z Military and National Defense,” Gallup Organization, https://news.gallup.com/poll/1666/military- national-defense.aspx.Source: “In Depth: Topics A to Z Military and National Defense,” Gallup Organization, international https://news.gallup.com/poll/1666/military-national-defense.aspx. security program

The opinion that the United States is not strong enough began rising in 2012, as the postwar drawdown took effect, and continued rising with the increased threats from Russia, ISIS, and China becoming apparent in 2014.

“Not strong enough” dipped dramatically after 2017 and is now substantially below “about right,” likely reflecting satisfaction with the defense buildup and concerns about the Trump administration. Questions about the level of the defense budget elicit similar dynamics.

This level of public opinion would seem to support, though weakly, the path that the Trump administration is on but would not support further large increases. Public opinion could deteriorate if forces become engaged in new conflicts.

Regarding the U.S. role in the world, the public is generally supportive, but there are limits.71 ▪ There is strong support for the notion that NATO membership is good for the United States (77 percent versus 15 percent). ▪ The public is evenly divided about whether the United States should be more or less involved in world affairs (49 percent less involved, 44 percent more involved). ▪ The public is supportive of the United States taking into account the interests of its allies (54 percent yes, 40 percent no).

71 “Large Majorities in Both Parties Say NATO Is Good for the US,” Pew Research Center, April 2, 2019, https://www. pewresearch.org/politics/2019/04/02/large-majorities-in-both-parties-say-nato-is-good-for-the-u-s/.

16 | Mark F. Cancian Covid-19: The Wild Card The pandemic has disrupted the nation’s social and economic life and has had a major impact on DOD’s operations and industry. The bottom line is that DOD has, so far, weathered the pandemic better than the country overall, as DOD’s infection rate is lower and its lethality rate is much lower.72 The long- term effect on DOD is unclear.

Because the pandemic has had such a major effect on the U.S. society and economy, many speculate it will have a major long-term effect on national security. At a minimum, there will be a replenishment of DOD’s medical inventories and some enhancements of dual-use forces (i.e., those that can do both warfighting and humanitarian assistance).

Still, it may be that two years from now, when a vaccine is widely available and economic and social life have returned to some version of a pre-pandemic normal, DOD will retain its current structures and missions. Changes at the federal level could focus on domestic agencies such as FEMA, CDC, and HHS.

On the other hand, polling shows that infectious disease now tops Americans concerns about security. This could drive changes in DOD.

Chart 6: Public Opinion on Threats to the Nation

Americans see a wide range of threats facing the nation

Long-standing conflicts between countries or ethnic groups Large numbers of people moving from one country to another Global poverty The condition of the global economy Russia's power and influence Global climate change China's power and influence Cyberattacks from other countries The spread of nuclear weapons Terrorism The spread of infectious diseases

0 10 20 30 40 50 60 70 80 90

% who say _ is a major threat to the United States

Source: Jacob Poushter and Moira Fagan, “Americans See Spread of Disease as Top International Threat, Along With Terrorism, Nuclear Source: Jacob Poushter and Moira Fagan, “Americans See Spread of Disease as Top International Threat, Along With Terrorism, international Weapons,Nuclear Weapons, and Cyberattacks,” and Cyberattacks,” Pew Pew Research, Research, April April13, 2020, 13, https://www.pewresearch.org/global/2020/04/13/ameri 2020, https://www.pewresearch.org/global/2020/04/13/americans-see-spread-of-- security program disease-as-top-international-threat-along-with-terrorism-nuclear-weapons-cyberattacks/.cans-see-spread-of-disease-as-top-international-threat-along-with-terrorism-nuclear-weapons-cyberattacks/.

One set of arguments holds that because the level of national debt has skyrocketed, and the nation’s focus has turned to domestic affairs, the defense budget will go down. Secretary Esper has commented

72 For details on defense and the pandemic, see Mark Cancian and Adam Saxton, “Weekly Covid Response Update,” CSIS, https://defense360.csis.org/series/combating-covid-19/.

17 | U.S. Military Forces in FY 2021: The Last Year of Growth? on this: “[t]here’s a concern that [the pandemic] may lead to smaller defense budgets in the future.”73 Indeed, a group of progressives in Congress called for just such a change: “America needs a coronavirus cure, not more war.”74

Public concerns about future pandemics might drive an effort to expand DOD’s role in such national emergencies regardless of the level of the defense budget. This might involve creating new DOD institutions for medical research or greatly expanding those that already exist. It might involve expanding dual-use capabilities, such as building a new generation of hospital ships (which Congress is already contemplating). It might involve reversing the proposed restructuring and shrinking of the military medical community. (DOD has proposed to focus its medical community on “military readiness”—capabilities needed for conflicts—and reducing those capabilities that apply solely or primarily to dependents and retirees.)

Whether this is a good role for DOD is an open question. The military services prefer to focus on the traditional warfighting missions, and domestic agencies exist to provide emergency medical capabilities. However, DOD is often called on in emergencies because of its technical competence and broad set of capabilities.

73 Paul McCleary, “Old Weapons under Fire As Covid Debt Rises,” Breaking Defense, May 5, 2020, https://breakingdefense. com/2020/05/old-weapons-under-fire-as-covid-debt-rises/. 74 Mark Pocan and Barbara Lee, “Letter to the House Armed Services Committee,” U.S. Congress, May 19, 2020, https://pocan. house.gov/sites/pocan.house.gov/files/documents/Pocan-Lee%20Defense%20Spending%20Reduction%20Joint%20Sign- on%20Letter%205-19-20.pdf.

18 | Mark F. Cancian 2

Army

The U.S. Army plans slow expansion through FY 2025, but a constrained budget environment will force it to choose between maintaining the units it has and building new kinds of structures. With modernization, the Army has increased production of proven systems and shifted billions into development of high-priority programs to prepare the Army for great power conflict.

KEY TAKEAWAYS ▪ After a dip in personnel strength in FY 2019, both regular and reserve components have recovered. FY 2021 targets include: regular Army, 485,900; Guard, 336,500; and Army Reserve, 189,800. ▪ The regular Army and Army Guard project small increases through FY 2025; the Army Reserve will stay essentially level. This represents a substantial reduction to earlier growth plans, but probably the most expansion that can be done in the current budget and security environment. ▪ New air and missile defense units are entering the force. Security Force Advisory Brigades continue despite their focus on stability operations. Other new kinds of units, such as the widely discussed multidomain brigades, remain mostly conceptual. ▪ The active-reserve mix has stabilized at 52 percent Guard/Reserve, 48 percent active. There is now less tension between regular Army and its reserve components as a result of closer consultations, higher overall budgets, and shared recruitment challenges. ▪ Army modernization, which forms the basis for future forces, is a mix of good and bad news: the good news is that the Army continues production of proven systems and has a well-modernized force as a result. More good news is a few new systems are coming out of the research, development, testing, and evaluation (RDT&E) “primordial soup.” The bad news is that the Army is still several years away from having a new generation of systems in production to take it into the 2020s and beyond and set it up for potential combat against great power adversaries.

19 | U.S. Military Forces in FY 2021: The Last Year of Growth? ▪ In an environment of constrained resources, the Army will need to cut existing Brigade Combat Teams (BCTs) if it wants to build new units and procure new systems. So far it has been unwilling to do this.

Force Structure in FY 2021 Table 1: Army End Strength – Regular and Civilians

Regular Army Civilian Full-Time Brigade Combat Teams End Strength Equivalents (000s) FY 2019 Authorized 31 487,500 194,800 (planned) FY 2019 Actual 31 478,000 197,000 FY 2020 Authorized 31 480,000 194,900 (planned) FY 2020 Actual 31 485,000 192,100 FY 2021 Request 31 485,900 197,600

Source: Department of the Army, Army FY 2021 Budget Overview (Washington, DC: February 2020), Military end strength and force structure on 8, 11, civilian FTEs on 12, https://www.asafm.army.mil/Portals/72/Documents/BudgetMaterial/2021/pbr/Overview%20 and%20Highlights/Army_FY_2021_Budget_Overview.pdf.

Regular Army end strength recovered after a dip caused by recruiting and retention difficulties in FY 2019. In that year, the Army aimed for 487,500 but only attained 478,000. It moderated the goal for FY 2020 to 480,000 but was actually able to achieve 485,000. It proposes a small increase of 900 in FY 2021.

The pandemic has affected Army end strength. On the one hand, downturns make recruiting easier. On the other hand, recruiters must do most of their work online and thus have less personal contact. Also, pandemic related precautions such as social distancing limit the throughput in the training establishment. On balance, the effect seems to help end strength since the Army overachieved in FY 2020.

Civilian personnel levels dropped in FY 2020 but will return to their former level.

Table 2: Total Army End Strength – National Guard and Reserve

Army National Guard Army Reserve Brigade Combat Teams End Strength Authorized End Strength FY 2019 Authorized 27 343,500 199,500 FY 2019 Actual 27 336,000 190,700 FY 2020 Authorized 27 336,000 189,500 FY 2020 Actual 27 336,000 189,500 FY 2021 Request 27 336,500 189,800

Source: BCT data in Office of the Undersecretary of Defense (Comptroller),Defense Budget Overview: Fiscal Year 2021 Budget Request (Washington, DC: Department of Defense, 2020) Appendix A, Table A-4, A-6, https://comptroller.defense.gov/Portals/45/Documents/ defbudget/fy2021/fy2021_Budget_Request_Overview_Book.pdf. End strength data in Army FY2021 Budget Overview, 8.

End strength for the Army reserve components showed a dip in FY 2019 similar to that seen in the regular forces but not the subsequent recovery. They have stayed at the lower end strength level but seem able to hold that.

20 | Mark F. Cancian Chart 1: Total Army EndTotal Strength Army FY End1999–FY Strength 2021 FY 1999–2021

1,140 1,120 1,100 1,080 1,060 1,040 1,020 1,000 980 End Strength (in thousands) End Strength 960 940

1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021

Total FY 2021 budget

Note: This and several other historical charts begin with the year 1999 because it is before the 9/11 buildup but after completion of the post-ColdNote: This Warand several reductions. other historical charts begin with the year 1999 because it is before the 9/11 buildup but a­er completion international of the post-Cold War reductions. security program Source:Source: Office Oˆice of theof Underthe UnderSecretary Secretary of Defense (Comptroller),of Defense National (Comptroller), Defense BudgetNational Estimates Defense for FY 2021 Budget (Washington, Estimates DC: for FY 2021 (Washington, DC: DepartmentDepartment of of Defense, Defense, April 2020),April Table 2020), 7-5: DepartmentTable 7-5: of Department Defense Manpower, of Defense286-288, Manpower, 286-288, https://comptroller.defense.gov/Portals/45/ https://comptroller.defense.gov/Portals/45/Documents/defbudget/fy2021/FY21_Green_Book.pdf; and Oˆice of the Under Documents/defbudget/fy2021/FY21_Green_Book.pdf;Secretary of Defense (Comptroller), PB 21 Budget Roll Out Brief (Washington, and DC: Office Department of the of Defense,Under FebruarySecretary 2020), of 13. Defense (Comptroller),PB 21 Budget Roll Out Brief (Washington, DC: Department of Defense, February 2020), 13.

Chart 1 shows the Army’s growth in the 2000s for the wars in Iraq and Afghanistan and its subsequent drop as the wars wound down. The total Army today is 30,000 soldiers below its pre-9/11 level.

The Army had fought hard against plans in the Obama administration to drop to 980,000 soldiers, regular and reserve, or lower. FY 2019 plans called for expansion to 1,040,000 by FY 2023, and Army officials had talked about even higher levels. However, such talk has nearly disappeared as the Army has struggled to maintain its current strength.

There are no major force structure changes in FY 2021. The regular Army maintains 31 Brigade Combat Teams (BCTs), and 11 Combat Aviation Brigades (CABs), with no net change from FY 2020 to FY 2021. The Army National Guard will maintain its current force of 27 BCTs and 8 Combat Aviation Brigades (CABs). The Army Reserve, which consists mostly of support units (“enablers”), retains two Theater Aviation Brigades (TABS).

There is a major difference in the BCT balance between the components. The National Guard is mostly infantry (74 percent). This reduces the need for vehicle maintenance, which is difficult with part-time personnel. The regular Army is more equipment intensive, with 58 percent of BCTs being medium or heavy.

21 | U.S. Military Forces in FY 2021: The Last Year of Growth? Chart 2: Army BCT BalanceArmy by Component BCT Balance by Component

National Guard 20 2 5

Regular Army 13 8 11

0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%

Light (Infantry) Medium (Stryker) Heavy (Armored)

Source: Department of the Army, Fiscal Year (FY) 2021 Budget Estimates: Operation and Maintenance, Army Justification of Estimates Source: Department of the Army, Fiscal Year (FY) 2021 Budget Estimates: Operation and Maintenance, Army Justification of international (Washington,Estimates (Washington, DC: February DC: February 2020), 2020), 2, 2, https://www.asafm.army.mil/Portals/72/Documents/BudgetMaterial/2021/Base%20Budget/security program https://www.asafm.army.mil/Portals/72/Documents/BudgetMaterial/2021/Base%20Budget/Operation%20and%20Maintenance/ Operation%20and%20Maintenance/OMA_VOL_1_FY_2021_PB_Army_Volume_1.pdf;OMA_VOL_1_FY_2021_PB_Army_Volume_1.pdf; Department of the Army, Fiscal Year (FY) 2021 Budget Estimates: Operation Department and of the Army, Fiscal Year (FY) 2021 BudgetMaintenance, Estimates: Army National Operation Guard Justification and Maintenance, Book (Washington, Army DC: National February 2020), Guard 35, Justification Book (Washington, DC: February 2020), 35, https:// https://www.asafm.army.mil/Portals/72/Documents/BudgetMaterial/2021/Base%20Budget/Operation%20and%20Maintenance/ www.asafm.army.mil/Portals/72/Documents/BudgetMaterial/2021/Base%20Budget/Operation%20and%20Maintenance/OMNG_OMNG_VOL_1_FY_2021_PB_Army_National_Guard_Volume_1.pdf. VOL_1_FY_2021_PB_Army_National_Guard_Volume_1.pdf.

As Table 3 shows, the total Army has also been getting heavier, which is unsurprising since it has reoriented itself from a focus on counterinsurgency, which needs infantry, to a focus on great power conflict, which needs firepower.

Table 3: Army BCT Balance by Type

Light (Infantry) Medium (Stryker) Heavy (Armored) FY 2017 33 9 14 FY 2021 33 9 16

Source: Department of the Army, Fiscal Year (FY) 2021 Budget Estimates, 2, Department of the Army, Fiscal Year (FY) 2021 Budget Estimates, 35; Department of the Army, Fiscal Year (FY) 2017 Budget Estimates: Operations and Maintenance, Army Justification of Estimates (Washington, DC: February 2016), 2, https://www.asafm.army.mil/Portals/72/Documents/BudgetMaterial/2017/base%20 budget/operation%20and%20maintenance/Army%20Vol%201%20-%20Justification%20Book.pdf; Department of the Army, Fiscal Year (FY) 2017 Budget Estimates: Operation and Maintenance, Army National Guard Justification Book (Washington, DC: February 2016), 52, https://www.asafm.army.mil/Portals/72/Documents/BudgetMaterial/2017/base%20budget/operation%20and%20maintenance/ Army%20National%20Guard.pdf.

The Army has finished establishing the Security Force Advisory Brigades (SFABs), five in the regular force and one in the National Guard. SFABs train, advise, assist, enable, and accompany operations with allied and partner nations, thus reducing the burden on BCTs, which would otherwise have to deploy in pieces for this mission. The Army argues that SFABs support theNational Defense Strategy (NDS) by enabling allies and partners, which is one of the NDS’s three major tenets. However, they have principally focused on irregular warfare and stability operations, to which the NDS gives a lower priority. Continuing all six SFABs indicates that the Army is maintaining some balance in its capabilities.

SFABs could also provide the basis for future BCTs if the Army needed to expand.

22 | Mark F. Cancian The Future Size of the Army ChartEvolution 3: Evolution of of Regular Regular Army End End Strength Strength Plans, Plans, FY 2019–2021 FY 2019–2021 (000s) (000s)

500

495

490

485

480

475

470

465 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 2025

Army E/S FY 2021 Budget FY 2020 Budget FY 2019 Budget

As shown in Chart 3, improved recruiting and retention have allowed the Army to get back on a international growth slope that is higher than FY 2020, though not as high as what had been projectedsecu inri FYty pr 2019ogram and earlier. If the planned growth in the active and reserve components occurs, the Army will get back to its pre-9/11 level. In the long term, the regular Army hopes to get to 495,000.

Three opposing dynamics pull the future size and shape of the Army. One is the guidance in the NDS to focus on great power conflicts with Russia and China. That implies a force equipped with advanced, and likely very expensive, technologies paid for by cuts to structure, if necessary. Another is the day- to-day demand for forces to deploy to Afghanistan, Europe, and elsewhere. That implies a larger force that may not need the most advanced technologies. Finally, difficulties in recruiting and retention, as described earlier, may drive force size regardless of strategy.

The Army continues to note its global engagement: “187,000 soldiers deployed worldwide in 140 countries on six continents.”75 However, neither the Army posture statement nor any budget documents complain about stress. This likely occured because demands in the Middle East have declined substantially from their peak in the 2000s. That was the situation in February 2020. In October, the Army announced a reduction in rotations to combat training centers and in “heel-to-toe deployment rotations” because of “unsustainable operational tempo.”76 What caused this change in attitude toward stress is unclear. Also unclear is the effect it will have on readiness.

75 Paul Chamberlain, “Army Fiscal Year 2021 Budget Overview,” U.S. Army, February 10, 2020, https://www.asafm.army.mil/ Portals/72/Documents/BudgetMaterial/2021/pbr/Overview%20and%20Highlights/Army_FY_2021_Budget_Overview.pdf. The Army posture statement by Secretary Ryan McCarthy and General James McConville has a similar citation. 76 Haley Britzky, “The Army to Cut Down on Rotations to Brigade Level Training Centers to Give Soldiers More Time at Home,” Task and Purpose, October 13, 2020, https://taskandpurpose.com/news/army-training-rotations-ausa.

23 | U.S. Military Forces in FY 2021: The Last Year of Growth? Chart 4: Army Reserve Totaland Army Army National End Strength Guard End FY Strength 1999–2021

Army Reserve Army National Guard (End Strength) (End Strength)

205,000 350,000 200,000 345,000 195,000 340,000 190,000 185,000 335,000 180,000 330,000

2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 2025 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 2025

Army Reserve Enacted FY 2021 Budget National Guard Enacted FY 2021 Budget FY 2020 Budget FY 2019 Budget FY 2020 Budget FY 2019 Budget

Source:Source: Office O€ice of theof theUndersecretary Undersecretary of Defense (Comptroller),of Defense (Comptroller), Defense Budget Overview:Defense Fiscal Budget Year 2019 Overview: Budget Request Fiscal Year 2019 Budget Requestintern (Washington,ational (Washington, DC: Department of Defense, 2018), 7, security program DC:https://comptroller.defense.gov/Portals/45/Documents/defbudget/fy2019/FY2019_Budget_Request.pdf; Department of Defense, 2018), 7, https://comptroller.defense.gov/Portals/45/Documents/defbudget/fy2019/FY2019_Budget_Request. O€ice of the pdf;Undersecretary Office of the of Defense Undersecretary (Comptroller), Defenseof Defense Budget (Comptroller), Overview: Fiscal YearDefense 2020 Budget Budget Request Overview: (Washington, Fiscal DC: Department Year 2020 Budget Request (Washington, DC: of Defense, 2019), 12, https://comptroller.defense.gov/Portals/45/Documents/defbudget/fy2020/fy2020_Budget_Request.pdf; DepartmentO€ice of the Undersecretary of Defense, of 2019), Defense 12, (Comptroller), https://comptroller.defense.gov/Portals/45/Documents/defbudget/fy2020/fy2020_Budget_Request.pdf; Defense Budget Overview: Fiscal Year 2021 Budget Request, 13. Office of the Undersecretary of Defense (Comptroller),Defense Budget Overview: Fiscal Year 2021 Budget Request, 13.

As Chart 4 shows, the Army Reserve had planned to increase to 200,000 and the Army National Guard to 343,000. Instead, both now aim for only small increases to their 2020 end strength.

Rather than increase size, the reserve components have opted to increase readiness. For example, the number of National Guard rotations to Combat Training Centers has continued at four. Nevertheless, both reserve components will suffer from understrength units, as force structure has not declined with the end strength plans.

Readiness is important because the reserve components need to sustain their status as an operational reserve. On average, about 25,000 Army Reserve and Guard personnel are mobilized at any time, mainly supporting operations in Iraq and Afghanistan.77 With high force demands on the Army continuing, this level of mobilization will likely persist indefinitely.

Balance of Regular and Guard/Reserve Forces Bottom line up front: the Army as a whole seems to have reached equilibrium at 48 percent regular, 52 percent reserve components, a level attained in FY 2015 and projected to continue through at least FY 2025. Although the active/reserve mix has frequently been a source of tension in the Army, those tensions have eased in recent years as a result of closer consultation arising from a 2016 commission, higher budgets that benefit both components, and the difficulty that both components have in recruiting and retaining additional soldiers.

77 “Weekly Reserve Activation Reports,” Military Manpower Data Center, [limited distribution, not publicly available].

24 | Mark F. Cancian Nevertheless, given the different cultures, missions, and histories of the two components, the active- reserve mix is a tension that must be managed, not a problem that can be solved.

Tensions between regulars and reservists have existed since the beginning of the United States. This tension is particularly an issue for the Army because it has, by far, the largest reserve component, both in relative and absolute terms. For example, 52 percent of the total Army is in the reserve components, but only 35 percent of the total Air Force, 18 percent of the total Marine Corps, and 15 percent of the total Navy are in reserve components. As Chart 5 shows, Army reserve components (green) are nearly twice the size of all the other reserve components put together (in FY 2021, 525,000 versus 275,000).

As Chart 6 shows, the active/reserve balance has shifted over time. Establishment of the Total Force Policy in 1970, which called for increased reliance on the reserves, the initiation of the Volunteer Force in 1973, which raised the cost of military personnel, and the end of the draft in 1973, which cut off an easy supply of active-duty personnel, caused the ratio to move away from an active-heavy force to parity between the components.

Chart 6: Army Force Mix RatioArmy 1970–2021 Force Mix Ratio 1970–2021

70%

60%

50%

40%

30%

20%

10%

0% 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2005 2010 2015 2019 2020 2021 2025

Regular Guard/Reserve Regular Projection Guard/Reserve Projection

Source: Office of the Under Secretary of Defense (Comptroller),National Defense Budget Estimates for FY 2021, Table 7-5, 286-288; and OfficeSource: of Oice the ofUnder the Under Secretary Secretary ofof Defense Defense (Comptroller), (Comptroller), National DefensePB 21 Budget Estimates Briefing for FY (Washington, 2021, Table 7-5, 286-288; DC: Department of Defense,intern Feburaryational 2020), and Oice of the Under Secretary of Defense (Comptroller), PB 21 Budget Briefing (Washington, DC: Department of Defense, security program 13,Feburary https://comptroller.defense.gov/Portals/45/Documents/defbudget/fy2021/fy2021_Budget_Request.pdf. 2020), 13, https://comptroller.defense.gov/Portals/45/Documents/defbudget/fy2021/fy2021_Budget_Request.pdf.

With the end of the Cold War, the ratio changed to a reserve-heavy force as the regular force decreased more rapidly than the reserves.

The ratio reached parity again with expansion of the regular force during the wars in Iraq and Afghanistan but has returned to what appears to be a strategically stable level: 48 percent regular, 52 percent Guard/Reserve. Instead of large growth in either the regular or Guard/Reserve force, the Army, and the Department of Defense in general, has turned to contractors, as discussed in a later section.

Tensions between the components peak during drawdowns, when constrained resources force difficult trade-offs. Thus, there was a crisis in the late-1990s during the post-Cold War drawdown

25 | U.S. Military Forces in FY 2021: The Last Year of Growth? and another in 2014 during the post-Iraq/Afghanistan drawdown. Key to easing recent tensions was the 2016 National Commission on the Future of the Army. The commission looked broadly at all the components and the total Army’s needs and published a set of recommendations that all components could accept.78 The recent budget increases have helped implement the commission’s recommendations and eased tensions generally, as the Army does not need to make trade-offs between the components.

However, a budget downturn might bring these tensions to the surface again. Further, a national defense strategy that requires rapid reaction—as the NDS comes close to doing—would also increase tension by moving capabilities from the reserve components to the active components.

The reserves, particularly the National Guard, are politically powerful because of their connection to home-state political establishments. If they feel slighted, they can—and often do—bypass the Army hierarchy and take their concerns directly to Congress.

The Future Structure of the Army: New Kinds of Units Consistent with the NDS, Army statements focus on great power conflict and moving beyond the regional conflicts of the last 20 years. However, these Army statements place relatively more emphasis on Russia, identifying it as the principal near-term threat, with China as a longer-term threat.79 That is not surprising since the Western Pacific theater consists mainly of ocean and long distances. The European theater would have greatest need for ground forces with advanced weapons. The Army is not ignoring the Pacific. It is working to develop capabilities that would be applicable there, such as long- range anti-ship missiles. Further, a conflict in Korea would require large U.S. ground forces.

This high-end conflict implies a force, perhaps a smaller force, that has advanced systems for ground combat, fires, and aviation. It also implies a force that has different kinds of capabilities such as cyber, electronic warfare, anti-ship/sea control fires, cruise and ballistic missile defense, and very long-range precision fires.Creating this force in an environment of constrained end strength will require cutting some existing capabilities, such as BCTs, a step the Army has not yet been willing to take.

A few new kinds of units are taking shape.

Cyber: Cyber expansion seems to be complete since it has mostly disappeared from Army statements. The Army created cyber units quickly to get this new capability into the field and experiment with it, though there was criticism that the Army did not have enough personnel with the right skills. Although cyber receives a lot of attention, the Army component numbers only several hundred personnel.80 Longer-term, the Army intends to build integrated intelligence/cyber- electronic warfare units as part of the multidomain forces.

78 National Commission on the Future of the Army, Report to the President and Congress of the United States (Washington, DC: January 2016), https://fas.org/man/eprint/ncfa.pdf. 79 For example, see “Army FY 2021 Posture Statement” and Chamberlain, “Army Fiscal Year 2021 Budget Overview. 80 Sydney Freedberg, “Army Struggles To Man New Cyber/EW Units: GAO,” Breaking Defense, August 16, 2019, https:// breakingdefense.com/2019/08/army-struggles-to-man-new-cyber-ew-units-gao/.

26 | Mark F. Cancian Air and missile-defense: These units will be the first new kinds of combat units fielded. The Indirect Fire Protection Capability, designed to defend fixed points against cruise missiles and UAVs, will be fielded in FY 2022. The Maneuver-Short Range Air Defense is being procured now and will be fielded in FY 2023.

Multidomain units: These remain conceptual, although the Army has published concepts and conducted experiments using artillery brigades as the base unit. Multidomain units would integrate space, cyber, air, ground, and maritime “to execute simultaneous and sequential operations using surprise and the rapid and continuous integration of capabilities across all domains to present multiple dilemmas to an adversary.”81 The Army’s overall concept is called AimPoint, and the current thinking is that the major changes will occur at higher echelons, division and above.82

Pre-positioned equipment: The Army is building an additional set in Europe, thus increasing its rapid reinforcement capability. Extra funding from the European Deterrence Initiative has been key in building/ rebuilding pre-positioned unit sets. The Army is examining additional pre-positioning in the Pacific.83

The Future Structure of the Army: New Capabilities Looked at broadly, Army modernization is a “good news, good news, bad news” story: the good news is that the Army continues production of proven systems and has a well-modernized force as a result. More good news is that a few new systems are coming out of the RDT&E “primordial soup.” The bad news is that the Army is still several years away from having a new generation of systems in production to take it into the 2020s and beyond and set it up for potential combat against great power adversaries.

MODERNIZING THE CURRENT FORCE In the near term, the Army is sensibly plugging its most serious capability gaps by upgrading the major systems it has and producing these systems at relatively high rates. As CSIS acquisition experts Andrew Hunter and Rhys McCormick point out, focusing on capabilities through upgrades rather than developing major new systems avoids the technical, budgetary, and political risk of relying on a few costly, high- profile programs.84

Thus, the Army FY 2021 budget funds the latest versions of existing systems. These programs run smoothly, produce equipment at known costs and on predictable schedules, and avoid acquisition scandals that in the past embarrassed the Army in front of Congress and the public.

81 “Multi-Domain Operations,” U.S. Army Training and Doctrine Command, October 4, 2018, https://www.army.mil/ standto/2018-10-04. 82 Devon Suits, “Futures and Concepts the Center Evaluates the Future for Structures,” Army New Service, April 22, 2020, https://www.army.mil/article/234845/futures_and_concepts_center_evaluates_new_force_structure; and Andrew Feickert, “The Army’s AimPoint Force Structure Initiative,” Congressional Research Service, May 8, 2020, https://fas.org/sgp/crs/ natsec/IF11542.pdf. 83 Sydney Freedberg, Jr., “Army Adding New Arms Stockpile in Europe: Gen. Perna,” Breaking Defense, February 4, 2020, https://breakingdefense.com/2020/02/army-adding-new-arms-stockpile-in-europe-gen-perna/. 84 Rhys McCormick and Andrew Hunter, “The U.S. Army’s Next Big 5 Must Be Capabilities, Not New Platforms,” Defense One, July 25, 2017, https://www.defenseone.com/ideas/2017/07/us-armys-next-big-5-must-be-capabilities-not-new- platforms/139714/?oref=d-river.

27 | U.S. Military Forces in FY 2021: The Last Year of Growth? Table 4: Major Army Procurement in FY 2021

Procurement System First fielded Current version proposed for FY 2021 Abrams tank M-1 1981 M1A2 SEP V2 89 Bradley Fighting Vehicle M-2/3 1981 M2A4 73 Stryker fighting vehicle 2003 Double V-Hull, 30mm gun 154 Paladin self-propelled howitzer M-109 1963 M109 PIM (A7) 30 Blackhawk UH-60 1978 M model 36 AH-64 Apache 1987 E model 52 CH-47 Chinook 1962 F-model 7

Source: Department of the Army, Army FY 2021 Budget Overview, 16.

Two relatively new programs are also in production: the Joint Light Tactical Vehicle, an armored light truck and replacement for the up-armored HMMWVs, and the Armored Multipurpose Vehicle, a replacement for the M113 armored personnel carrier.

The effect of this approach, combined with the large wartime procurements and rebuilds/upgrades funded by Overseas Contingency Operations (OCO) reset during the 2000s, is that the Army’s force structure is filled with relatively new equipment. For example, the Apache fleet averages 8 years and the Chinook fleet 10 years.85 Gone are prewar concerns about aging equipment fleets.

Finally, the Army’s FY 2021 budget, like the other services, continues robust funding for munitions, for example, the Guided MLRS rocket, the Hellfire antitank missile, and Patriot missiles (MSE). This reflects preparation for the intense combat that conflict with a great power would entail.

CREATING NEW CAPABILITIES A long-standing concern about Army modernization is that there are few new systems coming online to replace the existing generation. This was the result of a “triple whammy”: a missed procurement cycle due to program failures, a focus on near-term systems for wartime operations, and modernization funding reductions in the postwar drawdown.86

The Army has divided its development effort into six major priorities (sometimes known as “the big six”): Long Range Precision Fires (artillery), Next Generation Combat Vehicle (armor), Future Vertical Lift (aviation), Army Network, Air and Missile Defense, and Soldier Lethality (infantry). The Army has added two more capability areas—Assured Positioning, Navigation, and Timing and Synthetic Training Environment—so the modernization effort is now “6+2.”

85 Congressional Budget Office,Cost of Replacing Today’s Army Aviation Fleet (Washington, DC: May 2019), Table A-1, https:// www.cbo.gov/system/files/2019-05/55180-ArmyAviation.pdf. 86 Rhys McCormick, “The Army Modernization Challenge: A Historical Perspective,” CSIS, March 31, 2016, http://fysa.csis. org/2016/03/31/the-army-modernization-challenge-a-historical-perspective. For description of Army acquisition failures, see John M. McHugh, Army Strong: Equipped, Trained, and Ready, Final Report of the 2010 Army Acquisition Review (Washington, DC: Department of the Army, January 2011), http://www.rdecom.army.mil/EDCG%20Telecoms/Final%20Report_Army%20 Acq%20Review.pdf.

28 | Mark F. Cancian Chart 7 shows funding for the modernization priorities. Most funding is still in R&D, with only air and missile defense and soldier lethality showing significant procurement. Changes from FY 2020 to FY 2021 are modest, except for increases in air and missile defense and soldier lethality to cover procurement.

Chart 7: Funding for ArmyTotal Modernization Army End StrengthPriorities FY 1999–2021

Army Modernization Priorities Army Modernization Priorities Research & Development vs. Procurement in $ millions $ in millions

0 500 1,000 1,500 2,000 2,500 0 500 1,000 1,500 2,000 2,500

1,439 [1] Long-Range Precision Fires (LRPF) 1,643 77 Long-Range Precision Fires (LRPF) 1,720 1,683 [2] Next Generation Combat Vehicles (NGCV) 1,304 193 Next Generation Combat Vehicles (NGCV) 1,497 805 [3] Future Vertical Li (FVL) 1,015 84 Future Vertical Li (FVL) 1,099

2,122 [4] Network 1,800 394 Network 2,194 361 [4b] Assured Position, Navigation, & Timing Assured Position, Navigation, & Timing 315 202 517 1,229 [5] Air & Missile Defense (AMD) Air & Missile Defense (AMD) 1,146 845 1,991 638 [6] Soldier Lethality (SL) 281 1,162 Soldier Lethality (SL) 1,443 185 [6b] Synthetic Training Environment (STE) 182 Synthetic Training Environment (STE) 13 195

2021 R&D 2021 Procurement 2020 (enacted) 2021 (requested)

Source: Source: Sydney Freedberg, “Army Boosts Big Six 26% but Trims Bradley Replacement,” Breaking Defense, February 10, Source: Sydney Freedberg, “Army Boosts Big Six 26% but Trims Bradley Replacement,” Breaking Defense, February 10,intern 2020,ational https:// 2020, https://breakingdefense.com/2020/02/army-boosts-big-six-26-but-not-bradley-replacement/ reprinted with permission. security program breakingdefense.com/2020/02/army-boosts-big-six-26-but-not-bradley-replacement/Used with permission from Breaking Defense. reprinted with permission. Used with permission from Breaking Defense.

The Army points to 31 systems in development (the RDT&E “primordial soup”), far more than it can afford to procure and field. The Army’s chief resource manager warned, “[a]s those 31 signature systems come to maturation and it’s time to put things through a production line, that’s where we’re going to be making some difficult choices.”87

Shown below are major initiatives in development. The list gives a sense of systems that might enter the force in the future.88

87 Sydney Freedberg, “Army Needs a Bigger Budget to Build Big Six: Lieut. Gen. Horlander,” Breaking Defense, February 18, 2020, https://breakingdefense.com/2020/02/army-needs-bigger-army-budget-to-build-big-6-lt-gen-horlander/. Others have made the same point. Sydney Freedberg, “Shyu to Army: ‘You Can’t Have It All’ with 31 Modernization Priorities,” Breaking Defense, December 11, 2019, https://breakingdefense.com/2019/12/shyu-to-army-you-cant-have-it-all-with-31- modernization-priorities/; and Sydney Freedberg, “Army Study Asks: How Much Modernization Can We Afford?,” Breaking Defense, June 9, 2020, https://breakingdefense.com/2020/06/army-study-asks-how-much-modernization-can-we-afford/. 88 List comes from Andrew Feickert and Brendan W. McGarry, Army’s Modernization Strategy: Congressional Oversight Considerations, CRS Report No. R46216 (Washington, DC: Congressional Research Service, February 2020), https://fas.org/ sgp/crs/natsec/R46216.pdf.

29 | U.S. Military Forces in FY 2021: The Last Year of Growth? Table 5: Army Development Priorities

Long Range Strategic Long-Range Cannon Because of the NDS emphasis on long- Precision Fires Precision Strike Missile range precision strike, these programs have Extended Range Cannon Artillery received high priority. Several will enter (ERCA) procurement soon. However, they may engender a roles and missions debate with the Air Force because of their range. The fortunes of the artillery have turned around substantially in the last decade. During the stabilization conflicts of the 2000s, artillery was considered a “dead branch walking” because there was less need for firepower. Next Generation Optionally Manned Fighting Vehicle AMPV is in production. The other programs Combat Vehicle Robotic Combat Vehicle: 3 variants are further in the future. The ground combat Armored Multi-Purpose Vehicle vehicles will likely face some challenges (AMPV) because of their high cost and appearance of being legacy capabilities. Mobile Protected Firepower Decisive Lethality Platform Future Vertical Lift Future Attack Reconnaissance Aircraft These are major, longer-term programs that Future Attack Unmanned System will go into production in the late-FY 2020s. Future Long-Range Assault Aircraft Air and Missile Maneuver Short-Range Air defense Air defense has received a lot of attention Defense (M-SHORAD) recently because of its applicability to great Indirect Fire Protection Capability power conflicts. IFPC and M-SHORAD are in (IFPC) production now. Near-term capabilities will use missiles; longer-term capabilities may use directed energy. Soldier Lethality Next Generation Squad Weapons The Army is fielding many small – Automatic Rifle improvements in this area. New weapons Next Generation Squad Weapons may use a 6.8mm round (as opposed to the – Rifle current 5.56 mm) but are still in the testing phase.

30 | Mark F. Cancian 3

Navy

Unlike the other services, the Navy has sought to significantly expand its force structure. However, its previous plan to reach 355 ships collapsed because of high costs and the need to incorporate new technologies such as unmanned systems. A new plan incorporates smaller ships and large numbers of unmanned systems.

KEY TAKEAWAYS ▪ In FY 2021, Navy active-duty personnel would increase by 5,300 to 347,800. Fleet size increases to 306 ships as previously ordered ships arrive, particularly the numerous littoral combat ships (LCS). The Navy continues to plan on significant expansion. ▪ The 355-ship goal was deemed infeasible because of its high cost. The structure was also criticized for focusing on large and expensive ships, particularly aircraft carriers, and not incorporating unmanned surface and undersea vessels/vehicles. ▪ When the Navy could not come up with a feasible new plan, Secretary of Defense Esper took over. ▪ On October 7, Secretary Esper outlined a “500+ ship” future fleet described as “an ever-present, resilient, and dominant fighting force.” ▪ Carriers and large surface combatants (LSCs) may be cut to pay for the unmanned vessels, additional submarines and small surface combatants, and a new class of small amphibious ships. However, many details remain unavailable, and to be real, the plan needs to be incorporated into the president’s FY 2022 budget proposal. ▪ The Navy and the secretary of defense seem to have different interpretations about the future fleet, as has been the case for many years.

31 | U.S. Military Forces in FY 2021: The Last Year of Growth? ▪ Affordability will be a challenge. The new fleet structure costs about the same as the 355-ship fleet. Esper wants the Navy to find the resources internally and may provide some resources from savings across the Department of Defense (DOD). ▪ Naval aviation, in contrast to the surface and subsurface fleets, remains focused on manned platforms. ▪ Ship numbers matter to the Navy because of the high demands for its forces in day-to-day operations for crisis response, allied and partner engagement, and ongoing regional conflicts.

End Strength in FY 2021 Table 1: Navy End Strength – Active, Reserve, and Civilians

Active Navy Navy Reserve Civilian End Strength End Strength Full-Time Equivalents FY 2019 Enacted 337,000 59,700 195,000 FY 2020 Enacted 342,500 (340,500 authorized) 60,200 (59,000 authorized) 196,300 FY 2021 Request 347,800 58,800 198,000 Change from FY 2020 +5,300 -1,400 +1,700

Source: Department of the Navy, Highlights of The Department of the Navy FY 2021 Budget (Washington, DC: Department of Defense, 2020), Active End Strength data in Figure 2.1, Reserve End Strength data in Figure 2.3, Civilian data in Figure 2.10, includes direct and indirect hires but excludes Marine Corps, https://www.secnav.navy.mil/fmc/fmb/Documents/21pres/Highlights_book.pdf.

The Navy had a good year for recruiting and retention, so its actual active-duty end strength was higher than what had been authorized. (Congress allows the services some leeway.)

Chart 1: Navy Active-DutyNavy Personnel, Active-duty 1999–2021 Personnel, 1999–2021

400

380

360

340

320

300 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021

Active Duty

Source: Office of the Under Secretary of Defense (Comptroller),National Defense Budget Estimates for FY 2021 (Washington, DC: DepartmentSource: Oice of of Defense, the Under Secretary April 2020), of Defense Table (Comptroller), 7-5: Department National Defense of Defense Budget Estimates Manpower, for FY 2021 p. (Washington,260–262, https://comptroller.defense.gov/Portals/45/DC: international Department of Defense, April 2020), Table 7-5: Department of Defense Manpower, p. 260–262, security program Documents/defbudget/fy2021/FY21_Green_Book.pdf;https://comptroller.defense.gov/Portals/45/Documents/defbudget/fy2021/FY21_Green_Book.pdf; and Office of the Under and Oice Secretary of the Under of Defense (Comptroller),PB 21 Budget Roll OutSecretary Brief (Washington, of Defense (Comptroller), DC: Department PB 21 Budget Rollof Defense, Out Brief (Washington, February DC: 2020), Department 13, https://www.secnav.navy.mil/fmc/fmb/Documents/21pres/ of Defense, February 2020), 13, https://www.secnav.navy.mil/fmc/fmb/Documents/21pres/DON_Press_Brief.pdf. DON_Press_Brief.pdf.

32 | Mark F. Cancian Navy personnel levels have been on a roller coaster, reaching a high of 383,000 in FY 2002 and a low of 318,000 in FY 2012. The number has crept back up, but the Navy is still far below its pre-9/11 size. However, the number of sailors tracks roughly to the number of ships in the fleet (see Chart 2).

Chart 2: Navy Active-DutyNavy Personnel Active-duty Projections Personnel Projections

370

360

350

340

330

320

310 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 2025

Enacted FY 2020 Budget FY 2021 Budget

Source: Office of the Under Secretary of Defense (Comptroller), National Defense Budget Estimates for FY 2021 (Washington, DC: Source: Oice of the Under Secretary of Defense (Comptroller), National Defense Budget Estimates for FY 2021 (Washington, DC: Department of Defense, April 2020), Table 7-5: Department of Defense Manpower, p. 260-262, https://comptroller.defense.gov/international Department of Defense, April 2020), Table 7-5: Department of Defense Manpower, p. 260-262, security program Portals/45/Documents/defbudget/fy2021/FY21_Green_Book.pdf.https://comptroller.defense.gov/Portals/45/Documents/defbudget/fy2021/FY21_Green_Book.pdf.

The Navy projects that active-duty end strength will continue to grow, reaching 349,100 by FY 2025. However, unlike its projection last year and for several past years, this projection levels off.

This does not look like a personnel plan for 355 ships or 500+ ships. Indeed, just last year, the Navy said it was 6,200 sailors short in the fleet.89 Instead, this projection looks like a placeholder designed to save money until a long-term fleet plan is put in place.

89 Sam LaGrone, “Fleet Forces: Navy Short 6200 at Sea Sailors Now to Meet New Manning Requirements,” USNI News, February 26, 2019, https://news.usni.org/2019/02/26/fleet-forces-navy-short-6200-at-sea-sailors-now-to-meet-new- manning-requirements.

33 | U.S. Military Forces in FY 2021: The Last Year of Growth? Chart 3: Personnel in NavyPersonnel Reserve, in 1999–2020 Navy Reserve, 1999–2020

160,000

140,000

120,000

100,000

80,000

60,000

40,000

20,000

0 1989 1990 1993 1996 1999 2002 2005 2008 2011 2014 2017 2020 2025

Navy Reserve End Strength FY 2021 Budget

Source:Source: Office Oice of theof the Under Under Secretary Secretary of Defense (Comptroller),of Defense National(Comptroller), Defense Budget National Estimates Defense for FY 2021 Budget (Washington, Estimates DC: for FY 2021 (Washington,internat ionalDC: DepartmentDepartment ofof Defense, Defense, April April2020), Table2020), 7-5: Table Department 7-5: of Department Defense Manpower, of Defense p. 260-262, Manpower, p. 260-262, https://comptroller.defense.gov/security program https://comptroller.defense.gov/Portals/45/Documents/defbudget/fy2021/FY21_Green_Book.pdf. Portals/45/Documents/defbudget/fy2021/FY21_Green_Book.pdf.

[The Navy’s personnel] this projection looks like a placeholder designed to save money until a long-term fleet plan is put in place.

The Navy reserve has been in a long-term decline, unlike other reserve components. Although its end strength has been roughly stable since 2014, by FY 2025 the Navy Reserve will shrink a bit further to 58,000. This long-term decline results from the retirement of all Navy Reserve ships and many Navy Reserve aircraft, so the remaining forces are mainly logistics, support, and staff augmentation. While these have an important role, that role is much narrower than in the reserve components of other services.

The number of civilians increases by 1,700. The Navy, like DOD in general, emphasizes that most civilians work outside Washington and are a critical element of readiness because of the work they do on facilities and maintenance.

34 | Mark F. Cancian Chart 4: Civilian ManpowerCivilian Work Manpower Areas, FY 2021 Work Areas, FY 2021

100%

80%

60%

40%

Percentage 25.2 20.6 17.1 20% 5 7.3 6 5.2 4.9 4.3 3 0.8 0.7 0%

Cyber Other

Fleet Activities Departmental Transportation Warfare Centers Military Support Ship Maintenance

Aviation/Marine Corps Depots

Engineering/Acquisition Commands Supply Distribution/Logistics Center Installation Management/Base Support

Source: Department of the Navy, Navy Budget Highlights for FY 2021. Source: Department of the Navy, Navy Budget Highlights for FY 2021. international security program Fleet Size in FY 2021 and Beyond Chart 5: Total Navy Active Ships,Total 1999–2020Navy Active Ships, 1999–2020

350

340 330

320 s p

Sh i 310

y v

a 300 N

ve

i 290 t c A 280

270 260

250 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020

Fiscal Year

Note: The sharp dip in ship count from 2014 to 2015 was due to the retirement of the last FFG-7 Oliver Hazard Perry-class frigates and to the NavyNote: The changing sharp dip in its ship counting count from rules2014 to briefly2015 was indue 2014 to the toretirement include, of the and last FFG-7then Oliver exclude Hazard in Perry-class 2015, patrol coastal craft and hospitalinternat ships.ional frigates and to the Navy changing its counting rules briefly in 2014 to include, and then exclude in 2015, patrol coastal cra† and security program Sydneyhospital J. Freedberg, ships. Sydney Jr., J. Freedberg,“Outrage Jr., On “Outrage Capitol On Capitol Hill HillAs AsNavy Navy Changes Ship-Counting Ship-Counting Rules,” Breaking Rules,” Defense, Breaking Defense, March 11, 2014, https:// March 11, 2014, https://breakingdefense.com/2014/03/outrage-on-capitol-hill-as-navy-changes-ship-counting-rules/. breakingdefense.com/2014/03/outrage-on-capitol-hill-as-navy-changes-ship-counting-rules/. Source: Ship count 1999–2016 data from “U.S. Ship Force Levels: 1886 to Present,” Naval History and Heritage Command, Source:https://www.history.navy.mil/research/histories/ship-histories/us-ship-force-levels.html#2000. Ship count 1999–2016 data from “U.S. Ship Force Levels: 1886 to Present,” Current and Naval projected History ship and Heritage Command, https://www. count from Department of the Navy, FY 2021 President’s Budget, 5, 15. history.navy.mil/research/histories/ship-histories/us-ship-force-levels.html#2000. Current and projected ship count from Department of the Navy, FY 2021 President’s Budget, 5, 15.

35 | U.S. Military Forces in FY 2021: The Last Year of Growth? After years of shrinkage, the fleet is growing as new ships are delivered, particularly the numerous littoral combat ships (LCSs) and DDG-51 destroyers. (Rightly or wrongly, the ship count is often used as a measure of Navy capacity.90) The Navy hit 297 ships by the end of FY 2020 and will reach 306 ships at the end of FY 2021, up from its low point of 271 in 2015.

Chart 6: Ship Count Count and and Tonnage Tonnage of Navy of Navy Battle Battle Force, Force 1988, 1996,(1988, 2019 1996, 2019)

7 600 6 500 5 Ship Numbers 400 4 300 3 2 200 1 100 Fleet Tonnage (Millions) Tonnage Fleet 0 0 1988 1996 2021

Total Battle Force Ships

Source: Ship numbers, see previous chart; tonnage from Richard Sharpe, Jane’s Fighting Ships 1988 (New York: Jane’s Pub., 1988); Source: Ship numbers, see previous chart; tonnage from Richard Sharpe, Jane’s Fighting Ships 1988 (New York: Jane’s Pub., international Sharpe,1988); Jane’s Sharpe, FightingJane’s Fighting Ships Ships 1996 1996 (New (New York: York: Jane’s Jane’s Pub., 1996); Pub., Stephen 1996); Saunders, Stephen Jane’s FightingSaunders, Ships 2019-2020 Jane’s Fighting Ships 2019-2020secu (Newrity York: prog Jane’sram Pub,(New 2019); York: and Jane’s “U.S. Pub, 2019); Navy and Ships,” “U.S. Navy U.S. Ships,” Navy, U.S. Navy,https://www.navy.mil/navydata/our_ships.asp. https://www.navy.mil/navydata/our_ships.asp.

After years of shrinkage, the fleet is growing as new ships are delivered, particularly the numerous littoral combat ships (LCSs) and DDG-51 destroyers.

In part, the decline in ship numbers resulted from Navy decisions to buy bigger, and more expensive, ships. As the chart on tonnage shows, today’s fleet has 54 percent of the number of ships of 1988 (303 versus 565) but 87 percent of the tonnage. Today’s DDG-51 destroyer (Flight IIA) displaces 9,700 tons, twice the tonnage of a 1980s Charles F. Adams-class destroyer and four times the tonnage of a World War II Fletcher-class destroyer (2,500 tons). Indeed, the DDG-51 has the tonnage of a World War II cruiser. The increased size produces greater capability, but ships can only be in one place at a time.

90 Admiral James Winnefeld, for one, argues that focus on ship count distorts decisionmaking: James Winnefeld, “Charting a New Course for the U.S. Navy,” Boston Globe, November 8, 2015, https://www.bostonglobe.com/opinion/2015/11/08/ charting-new-course-for-navy/rJeaDKEDlZiXkpKEXIAFlN/story.html.

36 | Mark F. Cancian The Unrelenting Demands of Current Operations Chart 7: Navy Fleet SizeNavy and DeploymentFleet Size andLevels Deployment Levels

600 140

500 Number of Deployed Ships 120 s p Sh i

400 100 y v a N

80 300 ve i t

c 60 A

l 200 a t 40 To 100 20

0 0 1991 1993 1995 1997 1999 2001 2003 2005 2007 2009 2011 2013 2015 2017 2019 2021

Total Active Navy Ships Deployed Ships

Source: Ship count from Chart 5; deployment levels from Department of the Navy, FY 2021 President’s Budget, 5. Source: Ship count from Chart 5; deployment levels from Department of the Navy, FY 2021 President’s Budget, 5. international security program The average number of ships deployed has remained at the current level of about 100 for three decades, even though the number of ships has declined over time. The need to deploy to Europe, a theater largely ignored since the end of the Cold War, adds to demands. The CENTCOM commander still wants carriers and naval presence.91 To better cover the Atlantic, the Navy reactivated the Second Fleet headquarters in Norfolk.

The Navy reports that it can fulfill only about half of the theater commanders’ requests for Navy ships.92 Because these theater requests are not resource constrained, it is unsurprising that the requests greatly exceed what is available.

This shortfall engenders a concern that the Navy is too small for the tasks that it is being asked to perform, hence the drive to expand.

On the other hand, the National Defense Strategy (NDS) calls for a focus on great power conflict, specifies the need for high-end capabilities, downplays the need for force expansion, and states an intention to reduce day-to-day demands.

91 John Grady, “CENTCOM Commander: Middle East Aircraft Carrier Presents Key to Deterring Iran,” USNI News, March 11, 2020, https://news.usni.org/2020/03/11/centcom-commander-middle-east-aircraft-carrier-presence-key-to-deterring-iran. 92 John M. Richardson, “Statement of Admiral John M. Richardson,” Testimony before the House Committee on Appropriations, Subcommittee on Defense, Hearing on the United States Navy and Marine Corps, 115th Cong., 2nd sess., January 18, 2018, https://docs.house.gov/meetings/AS/AS03/20180118/106784/HHRG-115-AS03-Wstate- RichardsonJ-20180118.pdf.

37 | U.S. Military Forces in FY 2021: The Last Year of Growth? The Collapse of the 355-Ship Fleet Goal After candidate Trump, who had called for a 350-ship Navy, won the 2016 election, the Navy did a quick force structure assessment and came up with a new goal of 355 ships.

Compared with the 2014 goal of 308 ships, the Navy’s 355-ship goal added numbers in several categories but especially submarines (+18) and large surface combatants (LSCs) (+16). It focused on existing and proven ship types and included none of the nontraditional ships contained in many more recent alternative force structure proposals. The intention was to get ships built quickly, without the delay and risk of development programs.

Both the president and Congress endorsed the Navy’s 355-ship goal (“It shall be the policy of the United States to have available, as soon as practicable, not fewer than 355 battle force ships”).93

However, the 355-ship goal collapsed because of strategy and money. The strategic problem was that it did not explicitly include unmanned systems, which were attracting a lot of attention, and by focusing on large and expensive ships, it did not seem consistent with a developing strategy of dispersed operations for combat in the Western Pacific.

The other problem was that the goal was just too expensive. The Navy’s FY 2020 30-year shipbuilding plan calculated spending at $20.3 billion per year through FY 2024 and $26 billion to $28 billion beyond FY 2024, but the Congressional Budget Office (CBO) calculated a cost of $31 billion per year.94 That was “50 percent larger than the Navy’s average funding for shipbuilding over the past five years.”95 The Congressional Research Service came to similar conclusions.96

The Navy considered closing this gap between its fleet goal and its resources by extending the life of existing ships by 5 to 19 years.97 Keeping the hull, mechanical, and engineering systems going this long was possible, given appropriate maintenance. In the past, however, the Navy has retired ships early to free funds for new construction and because of concerns that the combat systems were becoming obsolete. Further, even with service-life extensions, the Navy still needed more money.

Through the fall of 2019 and into the early winter of 2020, the Navy tried but failed to come up with a viable FY 2021 30-year shipbuilding plan. There were too many constraints:98

93 U.S. Congress, House, National Defense Authorization Act for Fiscal Year 2018, HR 2810, 115th Cong., 1st sess., December 12, 2017, Section 1025, https://www.congress.gov/bill/115th-congress/house-bill/2810/text. 94 For Navy costs, see Chief of Naval Operations, Report to Congress on the Annual Long-Range Plan for Construction of Naval Vessels for Fiscal Year 2020 (Washington, DC: DOD, March 2019), https://www.navy.mil/strategic/PB20_Shipbuilding_Plan.pdf. 95 For CBO costs, see: Eric Labs, An Analysis of the Navy’s Fiscal Year 2020 Shipbuilding Plan (Washington DC: Congressional Budget Office, October 2019), 3, https://www.cbo.gov/system/files/2019-10/55685-CBO-Navys-FY20-shipbuilding-plan. pdf. Because the Navy did not publish a 30-year shipbuilding plan for the FY 2021 budget, CBO’s analysis of the FY 2020 shipbuilding plan is the most recent. 96 Ronald O’Rourke, Navy Force Structure and Shipbuilding Plans: Background and Issues for Congress, CRS Report No. RL32665 (Washington, DC: Congressional Research Service, July 2019), https://fas.org/sgp/crs/weapons/RL32665.pdf. 97 Sydney Freedberg, “Keep Ships Longer To Boost Fleet Size: 355 Ships By 2035,” Breaking Defense, June 20, 2018, https:// breakingdefense.com/2018/06/keep-ships-longer-to-boost-fleet-size-355-ships-by-2035/. 98 For a complete discussion, see Mark Cancian and Adam Saxton, “The Spectacular and Public Collapse of Navy Force Planning,” Breaking Defense, January 28, 2020, https://breakingdefense.com/2020/01/the-spectacular-public-collapse-of- navy-force-planning/.

38 | Mark F. Cancian ▪ The Navy suggested getting more money, but the other services pushed back immediately; ▪ The Navy raised the possibility of changing the way ships are counted, by including in the count unmanned and different kinds of ships, but Congress has always been suspicious, seeing this as a way of cutting the Navy while keeping the appearance of size; ▪ The Navy proposed changing the 355-ship goal, but that was inflexible having been endorsed by the president and fixed in statute; and ▪ The Navy proposed finding savings elsewhere in its budget and then shifting these funds to shipbuilding but found this difficult.

With the Navy unable to find a feasible solution, Secretary Esper, in a bureaucratic slap at the Navy, took over development of the Navy’s force structure plan.

The Esper Force Structure Assessment Although DOD had announced its intention to release the plan “in the summer,” DOD repeatedly delayed publication, greatly annoying Congress.99 Finally, on October 7, Secretary Esper presented the outlines of a future fleet. This future fleet, which he called “Battle Force 2045,” described the major elements but lacked detail. There was no written product to back up his oral presentation.100

With the Navy unable to find a feasible solution, Secretary Esper, in a bureaucratic slap at the Navy, took over development of the Navy’s force structure plan.

In developing this future fleet, Esper took inputs from the Navy, the Office of Cost Assessment and Program Evaluation, and a study by the Hudson Institute.101

Esper described this as a 500+ ship fleet, including both manned and unmanned vessels/vehicles.102 He indicated that it would “reach 355 traditional battle force ships prior to 2035.”

99 Paul McLeary, “EXLUSIVE SecDef Esper Seeks Detente with HASC; New Navy Plan This Summer,” Breaking Defense, February 28, 2020, https://breakingdefense.com/2020/02/exclusive-secdef-esper-seeks-detente-with-hasc-new-navy-plan- this-summer/. 100 “Defense Secretary Discusses National Defense Strategy,” (event, CSBA, Washington, DC, October 6, 2020), https://www. defense.gov/Watch/Video/videoid/768646/. 101 Brian Clark, Timothy Walton, and Seth Cropsey, American Seapower at a Crossroads: A Plan to Restore the US Navy’s Maritime Advantage (Washington, DC: Hudson Institute, September 29, 2020), https://www.hudson.org/research/16406-american- sea-power-at-a-crossroads-a-plan-to-restore-the-us-navy-s-maritime-advantage. 102 The Navy and DOD are inconsistent in labeling these as unmanned systems as “vessels” or “vehicles.” Generally, unmanned surface ships are described as vessels and unmanned undersea systems are described as vehicles. This report follows this practice, using unmanned surface vessels and unmanned undersea vehicles.

39 | U.S. Military Forces in FY 2021: The Last Year of Growth? Although Esper did not give a cost, he acknowledged the need for additional resources, calling for shipbuilding funds to rise to the level of the Reagan buildup. He stated that these funds would not come from other services but from the Navy internally and savings from DOD overhead.103

CSIS calculated an annual shipbuilding cost of $28.5 billion for this future plan (a total shipbuilding appropriation of about $30.6 billion when other costs, such as small craft and outfitting, are included). Near-term costs would likely be higher to build up to the numbers specified. This was about the level of CBO’s analysis of the 355-ship Navy.104 Savings from procurement of smaller and less expensive ships were offset by larger numbers.

It is important to keep in mind that changes of this magnitude will take decades to implement. The fleet will have mixed ship varieties for many years. Further, this is only a concept. It needs to get into the FY 2022 budget and associated five-year plan with specific numbers for ships and costs. Although the White House is likely to support the plan, that support needs to be manifest in the president’s next budget proposal.

The table below was pieced together from his comments and previous news reports. The following section, “The Fleet in FY 2021 and Beyond,” contains a detailed description of each ship type and what the Esper proposal would do.105

103 Paul McLeary, “Navy scours budget to build more ships; SECNAV looks to WWII carriers as model for future,” Breaking Defense, October 8, 2020, https://breakingdefense.com/2020/10/navy-scours-budget-to-build-more-ships-secnav-looks-to- wwii-carriers-as-model-for-future/. 104 Congressional Budget Office,Analysis of the Navy's Fiscal Year 2020 Shipbuilding Plan (Washington, DC: October 2019), https://www.cbo.gov/system/files/2019-10/55685-CBO-Navys-FY20-shipbuilding-plan.pdf. 105 For a detailed description of Esper’s future fleet, see Mark Cancian and Adam Saxton, “Sec. Esper Previews the Future Fleet,” CSIS, Critical Questions, October 8, 2020, https://www.csis.org/analysis/secretary-esper-previews-future-navy.

40 | Mark F. Cancian Table 2: Future Fleet Structures

Ship Type Current Fleet 355-Ship Goal Esper Statement Aircraft Carriers (CVNs) 11 12 8–11 “Light Carriers” - - 6 Attack Submarines (SSNs) 50 66 70–80 Cruise Missile Submarines (SSGNs) 4 - - Large Unmanned Undersea Vehicles - - 140–240 Large and Medium Unmanned Surface Vessels - - 140–240 Unstated, Large Surface Combatants (CGs/DDGs) 92 104 but likely 80–90 Small Surface Combatants 30 52 60–70 (FFs/LCSs/mine warfare) Amphibious Ships 33 38 50–60 Combat Logistics Force 29 32 Expeditionary Fast Transports 16 70–90 and Support Base Ships 34 Command and Support Ships 23 Ballistic Missile Submarines (SSBN) 14 12 12 Total 297 355 500+

Source: For current fleet size, see Department of the Navy, Highlights of the Department of the Navy FY 2021 Budget (Washington, DC: Department of Defense, February 10, 2020) Figure 3.2; for the 355 ship goal, see, EXECUTIVE SUMMARY 2016 Navy Force Structure Assessment (FSA) (Washington, DC: Department of Defense, December 14, 2016), https://news.usni.org/wp-content/uploads/2016/12/ FSA_Executive-Summary.pdf.

The Fleet in FY 2021 and Beyond To understand the future fleet, the place to start is the FY 2021 budget proposal. The president’s budget proposed to construct only seven ships in FY 2021: one Columbia-class submarine, one SSN-774 submarine, two DDG-51 destroyers, one FFG(X) frigate, one large amphibious assault ship, and one auxiliary. Congress might add ships in its final bills as it customarily does, another submarine being the most likely addition, but the number of ships funded in FY 2021 will be unusually low compared with recent shipbuilding budgets.

The reason for the low number is that the Navy shipbuilding account declines from $24 billion in FY 2020 to $19.9 billion in FY 2021. One reason for this decline is that the Navy lost money at the last minute of budget preparation as resources shifted from DOD to the Department of Energy’s National Nuclear Security Administration for nuclear weapons infrastructure.

The number of ships funded in FY 2021 will be unusually low compared with recent shipbuilding budgets.

41 | U.S. Military Forces in FY 2021: The Last Year of Growth? Shipbuilding projections in the five-year plan, the Future Year Defense Program (FYDP), average 8.4 new ships per year, down from 11 per year in the FY 2020 projection.

Table 3: Implied Fleet Size for Shipbuilding Rate and Service Life

Average life Average life Average life Ship construction/year of 30 years of 35 years of 40 years 7 (FY 2021 rate) 210 245 280 8.4 (average in FY 2021 five-year plan) 252 294 336

Source: Department of the Navy, Navy Budget Highlights for FY 2021.

Table 3 calculates fleet size with different assumptions about building rate and service life. Although building rates will change over the course of decades, the calculation gives insight into the achievability of the goal.

The calculation shows that the fleet never reaches 355 ships. Under most assumptions, the fleet does not even get to 300 ships. Fleet size does reach 336 ships with heroic assumptions about service life. However, the Navy tends to retire ships at 30 or 35 years, as combat systems become obsolete, and service-life extensions do not produce enough additional useful life to make them worthwhile. Assuming a 35-year service life, the Navy would need to build 10.1 ships per year to eventually reach 355 ships.

The good news in the shipbuilding budget is that with the exception of the Columbia-class SSBN and the new FFG(X), Navy shipbuilding programs are in serial production and moving ahead without major issues (assuming the Ford-class carrier can get its ammunition elevators to work). Thus, the Navy avoids the controversies that plagued it in the 2000s when severe problems with the Ford-class carriers, LCSs, and the DDG-1000s brought into question the Navy’s ability to effectively manage shipbuilding programs.

This stability will shortly be upset when the new ship types specified by the future force structure begin the acquisition process.

A near-term risk is that the Navy will retire large numbers of ships early to save money to buy a small number of additional new ships. In that case, it will have the worst of both worlds: high costs and smaller numbers.

UNMANNED SHIPS Discussion begins with unmanned ships, not because they are important in the fleet—none have yet gone beyond the experimental stage—but because they figure so prominently in the new force structure and because so much of the discussion regarding the future fleet centers on this new technology.

Unmanned systems, both surface and undersea, currently exist in various forms from essentially conceptual to working prototypes. None yet constitute a program of record whereby the Navy commits to a certain number and builds all the needed support and infrastructure capabilities. How unmanned systems will operate in the fleet, whether the network can handle the bandwidth, and where unmanned surface vessel (USVs) will be based are all unanswered questions.

42 | Mark F. Cancian The Navy is beginning to incorporate unmanned vessels/vehicles into the fleet to distribute capabilities over more platforms and thereby reduce vulnerability in a great power conflict. Unmanned vessels/vehicles can do work that is too dull and dangerous for manned systems. Unmanned systems may also reduce the number of personnel required or at least move personnel to less vulnerable and less stressful locations.

The Navy is beginning to incorporate unmanned vessels/ vehicles into the fleet to distribute capabilities over more platforms and thereby reduce vulnerability in a great power conflict.

The Navy has three programs for seagoing unmanned vessels/vehicles: a large USV, a medium USV, and an extra-large undersea vehicle. Table 4 shows acquisition plans. Funding is nonstandard since these are rapid acquisitions. None are currently funded through the regular shipbuilding account. Funding through the RDT&E appropriation implies that the system is experimental; funding through the Other Procurement account implies that it is a sensor, not a weapon.

The lack of an official program of record for unmanned systems and the nonstandard funding is inconsistent with Esper’s plan for major investments. Navy officials have said that concrete plans will be in the FY 2022 budget.106

Table 4: Navy Acquisition Plans for Unmanned Surface and Undersea Vessels/Vehicles

FY 2021 FY 2022 FY 2023 FY 2024 FY 2025 Five-Year Total Funding RDTE, Navy through FY Large USV 2 1 2 2 3 10 2022; in SCN (shipbuilding) FY 2023 and out Medium USV 1 1 RDTE,N Other Extra-Large UUV 2 2 2 6 Procurement, Navy Source: Ronald O’Rourke, Navy Large Unmanned Surface and Undersea Vehicles, CRS Report No. R45757 (Washington, DC: Congressional Research Service, October 2020), 19, https://fas.org/sgp/crs/weapons/R45757.pdf.

The Navy has used Chart 8 to explain its plan for surface ships. Large ships (1,000–2,000 tons, the size of a corvette) will be shooters as well as sensors. A medium-sized unmanned vessel (500 tons, about the size of a current patrol craft) is still in the prototype phase (one was procured in FY 2019

106 Thomas Modly, “SECNAV Vector 9,” U.S. Navy, January 31, 2020, https://www.navy.mil/Resources/ALNAVs/Message/ Article/2235534/secnav-vector-9/.

43 | U.S. Military Forces in FY 2021: The Last Year of Growth? for experimental purposes) and would only carry sensors, in effect being a disposable scout for the shooters. Note that the fielding of unmanned vessels will reduce the need for LSCs.107

Chart 8: Navy Architecture for Unmanned Surface Congress has supported the concept of Vessels unmanned systems but has been skeptical about the Navy’s desire to move quickly Congressbefore key has technologies supported are the proven. concept of unmanned systems but has been skeptical aboutSize is the a limitation Navy’s desire on USVs. to move As vessels quickly beforebecome key larger, technologies they run the are risk proven of . becoming too complex for remote Sizeoperation; is a limitation small vessels on USVs would. Asbe vessels becomeappropriate larger, for theycoastal run or theharbor risk of becomingoperations too but complex become inadequate for remote for operation;ocean seakeeping. small vessels would be appropriate for coastal or harbor operationsA major limitation but become of unmanned inadequate ships for oceanis that seakeeping. they cannot perform many Anoncombat major limitation roles, such of unmanned as engagement ships is thatwith they partners cannot and perform allies, humanitarian many noncombat Source: Rear Admiral Casey Moton “Designing & Building the Surface Fleet: roles,assistance, such as and engagement gray zone competition. with partners Source: Rear Admiral Casey Moton “Designing & Unmanned and Small Combatants,” presentation at the conference of the and allies, humanitarian assistance, and AmericanBuilding Society the of Surface Naval Engineers Fleet: (ASNE),Unmanned June 20, and 2019, Small slide 2. Cited Chart 9 shows Navy plans for undersea in RonaldCombatants,” O’Rourke, “Futurepresentation Force Structure at the Requirementsconference forof thethe United gray zone competition. unmanned vehicles (UUVs). The chart is StatesAmerican Navy,” House Society Armed of Services Naval Committee, Engineers Subcommittee (ASNE), Juneon Seapower 20, and2019 Projection, slide Forces, 2. Cited 116th in Cong, Ronald 2nd session, O’Rourke, June 4, “Future2020, https://www. Force Charttoo busy 9 shows for detailed Navy discussion.plans for under The seakey congress.gov/116/meeting/house/110772/witnesses/HHRG-116-AS28-Wstate-Structure Requirements for the United States Navy,” point is that, unlike surface and air units, ORourkeR-20200604.pdf. unmanned vehicles (UUVs). The chart is House Armed Services Committee, Subcommittee on toosubsurface busy for units detailed are seen discussion. as complements The key toSeapower manned andsubmarines, Projection not Forces, as replacements. 116th Cong, 2nd For session that, reason,point they is are that, more unlike easily surface accepted. and Many air units, of theJune systems 4, 2020 are, small, torpedo-like systems for scouting. subsurface units are seen as complements https://www.congress.gov/116/meeting/house/110772/witn to manned submarines, not as Theesses/HHRG major undersea-116-AS28 system-Wstate is -theORourkeR Extra Large-20200604.pdf Unmanned. Undersea Vehicle (XLUUV), a 50-ton minisub replacements. For that reason, they are with a modular payload bay so it can execute a variety of missions. Five are under construction as more easily accepted. Many of the systems are small, torpedo-like systems for scouting. experimentalThe major undersea systems. system Additional is the procurements Extra Large begin Unmanned in FY 2023, Undersea but in the Vehicle Other Procurement(XLUUV), a Navy 50-ton account,minisub notwith the a shipbuildingmodular payload account. bay so it can execute a variety of missions. Five are under construction as experimental systems. Additional procurements begin in FY 2023, but in the Other Procurement Navy account, not the shipbuilding account.

Chart 9: Navy Plans for Unmanned Undersea Vehicles

107 Ronald O’Rourke, Navy Large Unmanned Surface and Undersea Vehicles, CRS Report No. R45757 (Washington, DC: Congressional Research Service, October 2020), 19, https://fas.org/sgp/crs/weapons/R45757.pdf.

44 | Mark F. Cancian

14

Chart 9: Navy Plans for Unmanned Undersea Vehicles

Source: Pete Pete Small, Small Unmanned, Unmanned Maritime Maritime Systems Systems Update (Washington Update (Washington DC: Department DC: of Department Defense, January of Defense, 15, 2019), January2, https://www. 15, navsea.navy.mil/Portals/103/Documents/Exhibits/SNA2019/UnmannedMaritimeSys-Small.pdf?ver=2019-01-15-165105-297.2019), 2, https://www.navsea.navy.mil/Portals/103/Documents/Exhibits/SNA2019/UnmannedMaritimeSys- Small.pdf?ver=2019-01-15-165105-297.

Carriers

Chart 10: Projected Carrier Fleet Size, FY 2020–FY 2045

15 45 | U.S. Military Forces in FY 2021: The Last Year of Growth? CARRIERS Chart 10: Projected CarrierProjected Fleet Size,Carrier FY 2020–FY Fleet Size, 2045 FY 2020–FY 2045

12

11

10 Aircra Carriers Aircra 9

8 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 45

Fiscal Year

Updated 2020 Budget Esper Plan (?)

Note: This and subsequent ship inventory charts use data from last year’s 30-year shipbuilding program since no program has been published for FY 2021. Note: This and subsequent ship inventory charts use data from last year’s 30-year shipbuilding program since no program has international been published for FY 2021. security program Source: Data from Long-Range Naval Inventory tables in the Chief of Naval Operations, Report to Congress on the Annual Long-Range Source: Data from Long-Range Naval Inventory tables in the Chief of Naval Operations, Report to Congress on the Annual Plan forLong-Range Construction Plan for ofConstruction Naval Vessels of Naval Vessels for Fiscal for Fiscal Year Year 20192019 (Washington, (Washington, DC: DOD, DC: February DOD, 2018), February 2018), https://www.secnav.navy.mil/fmc/ https://www.secnav.navy.mil/fmc/fmb/Documents/19pres/LONGRANGE_SHIP_PLAN.pdf; and Chief of Naval Operations, Report fmb/Documents/19pres/LONGRANGE_SHIP_PLAN.pdf;to Congress on the Annual Long-Range Plan for Construction of Naval Vesselsand Chief for Fiscal of Year Naval 2020 (Washington,Operations, DC: DOD,Report March to Congress on the Annual Long-Range Plan for2019), Construction https://www.navy.mil/strategic/PB20_Shipbuilding_Plan.pdf. of Naval Vessels for Fiscal Year 2020 The (Washington, updated 2020 budget DC: removes DOD, the March early retirement 2019), ofhttps://www.navy.mil/strategic/PB20_ the USS Harry Truman in 2024.* Shipbuilding_Plan.pdf. The updated 2020 budget removes the early retirement of the USS Harry Truman in 2024.108 * Occasional one-year drips or spikes in carrier numbers in 2027, 2040, and 2045 have been removed to better portray the long-term di¡erences in the respective shipbuilding plans. The size of the carrier force drives Navy force structure and budgets for two reasons: carriers and their escorts take up most of the shipbuilding budget, and providing aircraft for the carriers takes most of the aviation budget.

Congress established a requirement for a minimum operational carrier force of 11. The Navy’s 2016 Force Structure Assessment established a goal of 12, but this is nearly impossible to achieve because of the long lead time needed to build carriers.109

The size of the carrier force drives Navy force structure and budgets . . .

108 Occasional one-year dips or spikes in carrier numbers in 2027, 2040, and 2045 have been removed to better portray the long-term differences in the respective shipbuilding plans. 109 Ronald O’Rourke, Navy Ford Class (CVN-78) Aircraft Carrier Program: Background and Issues for Congress, CRS Report No. RS20643 (Washington, DC: Congressional Research Service, August 2020), https://fas.org/sgp/crs/weapons/RS20643.pdf.

46 | Mark F. Cancian Although Secretary Esper gave a range of 8 to 11, he implied that the number would go down. Press reports indicated that the secretary’s staff had recommended 9 carriers.110 However, Admiral Gilday later stated, “[w]hen the report comes out, you’ll see the same numbers for the supercarrier force.”111 The Navy and the Office of the Secretary of Defense seem to be in different places here.

Aircraft carriers have long been criticized by strategists because of their high cost and perceived vulnerability. Many strategists see large aircraft carriers as “legacy” systems. A recent House Armed Services Committee study tentatively suggested to “shift funding from a single aircraft carrier and instead use multiple unmanned aerial vehicles.”112

However, the highly visible usefulness of aircraft carriers for day-to-day crisis response and regional conflicts gives them a lot of support.113 Pushed by Congress and a highly attractive offer from Huntington Ingals Industries, the carrier builder, the Navy executed a two-carrier procurement in January 2019.114 This double procurement had the effect of locking in carrier construction for a decade.

Faced with an institutional, political, and industrial need to continue building large nuclear-powered aircraft carriers, the Navy has periodically proposed retiring old carriers early, instead of doing a midlife extension, and will likely propose the same in the future. However, Congress rejected both previous proposals to do this, for the USS George Washington (CVN-74) and USS Harry Truman (CVN- 75), and the Navy quickly backed down. The incongruity of buying new carriers while retiring old ones early was hard to justify. Further, such an approach constituted the highest-cost strategy for carrier procurement, since a year of operational life gained from a midlife extension is much less costly than a year gained from new construction.115

Chart 10 assumes that the Navy continues to build nuclear aircraft carriers every five years (five-year “centers,” to use the Navy term, because funding is spread over eight years) but retires the next three Nimitz-class carriers early, consistent with what it has tried to do recently. If Congress refuses to go along, then the carrier levels will stay at the level of the FY 2020 plan. The Navy could propose building carriers on a slower timeline, for example, on eight year “centers,” but carrier advocates have prevailed against such a slowdown in the past.

110 David Larter, “Defense Department Study Calls for Cutting Two of the U.S. Navy’s Aircraft Carriers,” Defense News, April 20, 2020, https://www.defensenews.com/naval/2020/04/20/defense-department-study-calls-for-cutting-2-of-the-us-navys- aircraft-carriers/. 111 “CNO ADM. Michael Gilday,” Defense One Podcast, October 14, 2020, https://www.defenseone.com/ideas/2020/10/ep-79- cno-adm-michael-gilday/169236/. 112 House Armed Services Committee, Future of Defense Task Force Report 2020 (Washington, DC: U.S. House, September 23, 2020), 67, https://armedservices.house.gov/_cache/files/2/6/26129500-d208-47ba-a9f7-25a8f82828b0/6D5C75605DE8DD F0013712923B4388D7.future-of-defense-task-force-report.pdf. 113 Examples of the carrier debate this year: Talbot Manvel, “Aircraft Carriers: Bigger Is Better,” U.S. Naval Institute, Proceedings, September 2020, https://www.usni.org/magazines/proceedings/2020/september/aircraft-carriers-bigger-better. And the response, Philip Pournelle, “Overemphasis on efficiency can endanger the fleet,” U.S. Naval Institute,Proceedings , Letter to the editor, October 2020. Also, Loren Thompson, “Claims of Aircraft Carrier Vulnerability Are False, but the Versatility Is Real,” Forbes, June 9, 2020, https://www.forbes.com/sites/lorenthompson/2020/06/09/claims-of-aircraft-carrier- vulnerability-are-false-but-the-versatility-is-real/#73c7a6ab591a. 114 For an extended discussion of the carrier debate, see Mark Cancian, U.S. Military Forces in FY 2018: The Uncertain Buildup (Washington, DC: CSIS, October 2017), p. 62, https://www.csis.org/analysis/us-military-forces-fy-2018. 115 Mark Cancian, “Penny Wise and Pound Foolish: The Navy’s Carrier Construction Strategy,” U.S. Naval Institute,Proceedings , March 2019, https://www.usni.org/magazines/proceedings/2019/march/penny-wise-and-pound-foolish-navys-carrier- construction-strategy.

47 | U.S. Military Forces in FY 2021: The Last Year of Growth? “Light” carriers: The idea of a “light” carrier—something smaller than the large CVN—has been around for decades. Recently, a RAND study indicated that such carrier options might be attractive.116 Several commentators, such as Senator John McCain in 2017, proposed building smaller carriers on the America-class landing helicopter assault (LHA) design. In 2019, then-undersecretary Thomas Modly stated that the $13 billion cost of a Ford-class carrier was “unsustainable,” thus reinforcing the case for a lighter alternative.117

Esper’s future Navy has “up to six” light carriers to supplement the CVN “supercarriers,” as he called them. He raised the possibility of using the USS America “as a model.” The assumption in this CSIS analysis is that these light carriers are repurposed helicopter carriers, not new builds. Currently there are 11 helicopter carriers intended for amphibious missions and classed as amphibious ships (an “L” designator). However, they have large flight decks from which the short takeoff and landing version of the F-35 (B model) can fly. Strategists have long proposed using these ships as aircraft carriers for non- amphibious missions such as power projection and sea control.

Admiral Gilday muddied the waters by talking about the light carrier as the “aviation combatant of the future,” noting that the time horizon was 2045. This implies a specifically designed ship far in the future, a concept that seems entirely different from the near-term capability that Esper implied.118

LARGE SURFACE COMBATANTS Chart 11: ProjectedProjected Large Surface Large Combatants, Surface Combatants, FY 2020–FY 2045FY 2020–FY 2045

130 120

110 2016 FSA Objective 100 Esper Objective (upper limit) 90 80 Esper Objective (lower limit) 70

Large Surface Combatants Surface Large 60 50 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 45

Fiscal Year

Esper Plan (?) Esper Objective (upper limit) Esper Objective (lower limit)

FY2020 Plan 2016 FSA Objective

Note: Lines for the “Esper plan” are estimates, hence the question mark. This is the same for the following charts. Note: Lines for the “Esper plan” are estimates, hence the question mark. This is the same for the following charts. international Source: Source:Chief Chiefof Naval of Naval Operations, Operations, Report Report to Congress to Congress on the Annual on Long-Range the Annual Plan for Long-Range Construction of NavalPlan Vessels for Construction for Fiscal of Naval Vesselssecu for riFiscalty pr Yearogra m 2020 (Washington,Year 2020 (Washington, DC: DOD, DC: DOD, March March 2019), 2019), https://www.navy.mil/strategic/PB20_Shipbuilding_Plan.pdf. https://www.navy.mil/strategic/PB20_Shipbuilding_Plan.pdf.

116 Bradley Martin and Michael McMahon, Future Aircraft Carrier Options (Santa Monica, CA: RAND Corporation, 2017), https:// www.rand.org/pubs/research_reports/RR2006.html. 117 Justin Katz, “Modly: $13B carriers are not affordable, but what’s next is not clear,” Inside Defense, February 14, 2019, https://insidedefense.com/daily-news/modly-13b-carriers-are-not-affordable-whats-next-not-yet-clear. 118 Patrick Tucker, “Chief of Naval Operations Outlines Plans for Drones, Many Carriers,” Defense One, October 13, 2020, https://www.defenseone.com/policy/2020/10/chief-naval-operations-outlines-future-drones-minicarriers/169204/.

48 | Mark F. Cancian Large surface combatants (LSCs) are destroyers and cruisers. Historically, these constituted the backbone of the service fleet. However, as indicated in Chart 8, the fielding of unmanned vessels may reduce the number of LSCs even as they increase the number of small-scale combatants. Indeed, the Navy’s director of surface warfare said, “the future force mix is one that favors a ratio of small surface ships and unmanned surface vessels.”119 Although Esper did not discuss large combatants, other sources put the number for the future fleet at 80 to 90.120 This is substantially below the goal in the 355-ship fleet (104 LSCs) but about where the fleet is today (92).

DDG-51 Destroyers: The program is on track, with 85 currently funded or delivered. Ships built since 2010 incorporate a ballistic missile defense capability. The most current version is the Flight III configuration with a more powerful radar, called the AN/SPY-6 Air and Missile Defense Radar.

In April 2018, the Navy announced that it wanted to extend the service lives of all DDG-51s to 45 years—an increase of 5 or 10 years over previous plans—in order to reach the numbers required for the 355-ship goal. However, the Navy recently announced plans to retire the first four DDG-51s rather than upgrade them, thus putting in question its extended life plan.121

The FY 2020 plan showed the Navy procuring 13 DDG-51s from FY 2021 to FY 2025, a level sufficient to maintain a fleet of 85. The FY 2021 plan shows procurement of only 9 over the same period. The Navy’s plan may be to reduce production of these ships until the inventory gets down to the target levels.

DDG-1000 Zumwalt Destroyers: These three stealthy, high-technology destroyers (at 14,500 tons, larger than Ticonderoga-class cruisers and, indeed, the size of pre-World War I battleships) are still having problems. The total buy was cut in the 2000s from 32 to 3, with 47 percent cost growth. The lead ship was commissioned in 2016, but delivery was delayed to late 2020 because of a series of serious engineering casualties. The other two ships have now been delivered, but neither has made a deployment. Further, the ships’ 155mm guns, originally a primary justification for the ship, have become ineffective with cancellation of the long-range munition that they were to fire.122

CG-47 Cruiser Modernization: The Navy proposes to modernize only 7 of the 11 newest cruisers, not all 11 as had been the plan last year. Concerned about a shrinking ship inventory, Congress has repeatedly balked at retiring these chips in the past. Esper’s plan likely assumes retirement of these cruisers since there is no need to expand the LSC force.

Next generation LSC: Shipbuilding plans continue to show some version of a next-generation LSC (“DDG Next”) but in the future beyond the FYDP-period, indicating that such plans are in flux.

119 Jason Sherman, “New Future Surface Combatant Fleet Analysis Validates Contribution of Medium, Large USVs,” Inside Defense, January 22, 2020, https://insidedefense.com/daily-news/new-future-surface-combatant-fleet-analysis-validates- contribution-medium-large-usvs. 120 David Larter, “Defense Department Study Calls for Cutting Two of the Navy’s Aircraft Carriers,” Defense News, April 20, 2020, https://www.defensenews.com/naval/2020/04/20/defense-department-study-calls-for-cutting-2-of-the-us-navys- aircraft-carriers/. 121 Mallory Shelborne, “Navy Cancels DDG 51 Service Life Extensions,” Inside Defense, March 9, 2020, https://insidedefense. com/daily-news/navy-cancels-ddg-51-service-life-extensions. 122 Ronald O’Rourke, Navy DDG-51 and DDG-1000 Destroyer Programs: Background and Issues for Congress, CRS Report No. R32109 (Washington, DC: Congressional Research Service, July 28, 2020), https://fas.org/sgp/crs/weapons/RL32109.pdf.

49 | U.S. Military Forces in FY 2021: The Last Year of Growth? The projection assumes that the CG-47 class retires without modernization and that the service lives of the DDG-51s are not extended. The projection stays above the Esper target because so many previously ordered ships deliver but falls into the target zone as decommissionings increase.123

SMALL SURFACE COMBATANTS Chart 12: ProjectedProjected Small Surface Small Combatants, Surface Combatants, FY 2020–FY 2045FY 2020–FY 2045

75 Esper Objective (upper limit) 70 65 Esper Objective (lower limit) 60 55 2016 FSA Objective 50 45 40 Small Surface Combatants Small Surface 35 30 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 45

Fiscal Year

Esper Plan (?) Esper Objective (upper limit) Esper Objective (lower limit)

FY2020 Plan 2016 FSA Objective

Source: Chief of Naval Operations, Report to Congress on the Annual Long-Range Plan for Construction of Naval Vessels for Fiscal Year 2020. Source: Chief of Naval Operations, Report to Congress on the Annual Long-Range Plan for Construction of Naval Vessels for Fiscal international Year 2020. security program Small surface combatants (SSCs) are frigates, LCSs, and mine countermeasures ships.124

Although smaller and less capable than cruisers and destroyers, they cost half as much.

During the Cold War, SSCs had a wartime mission of escorting convoys. This mission disappeared after the Cold War, and SSCs went out of favor. However, interest has renewed in an environment of a great power competition where adversaries can reach out extended distances and threaten U.S. sea lines of communication. SSCs are also useful for providing a more distributed naval force structure to operate within an adversary’s defensive zone. They can operate in shallower waters such as the South China Sea and provide a secondary benefit of increasing total fleet numbers, therefore allowing the Navy to be present in more places globally.

In Secretary Esper’s future force, the goal for SSCs increases from 52 to between 60 and 70. This force will consist of LCSs and the follow-on frigates.

Because LCSs with mine countermeasure modules are now entering the fleet, the Navy proposes to phase out the mine countermeasures ships (MCM-1 Avenger-class), retiring all by 2024, a one-year delay from last year’s plan. This class of ship disappears from the fleet, replaced by sensors on other ships such as LCSs.

123 My thanks to Eric Labs of the Congressional Budget Office for this projection of LSCs. 124 The Navy includes patrol craft in this category but not in the battle force inventory and so are excluded here. The general rule is that ships must be able to deploy overseas on their own to count, and patrol craft are too small.

50 | Mark F. Cancian The LCS classes are now entering the fleet in large numbers, typically two to three per year. However, performance of the LCS classes is widely regarded as disappointing, and production has now ended. The Navy proposes retiring the first four ships instead of upgrading them.

Replacing the LCS program is a follow-on frigate program, FFG(X), that will be multi-mission, like the earlier FFG-7 class, and not single-mission like the LCSs. The first ship was authorized in FY 2020 and another ship is proposed for FY 2021. To speed introduction of the class and to reduce risk, both driven by the experience of the LCS program, bidders were required to use an existing design. A team led by Fincantieri/Marinette Marine won the competition with a European design. Using a foreign design is highly unusual and reflects the Navy’s desire for speed and risk reduction.

The Navy’s FY 2020 shipbuilding plan showed procurement of two FFG(X)s every year from FY 2021 to FY 2029. However, the FY 2021 five-year plan shows one in FY 2021 and FY 2022 and two per year after that. This phasing will delay entry of larger numbers into the fleet but is prudent given the difficulties typically encountered with new ship classes.125 Eventually, however, production will need to increase if the fleet is to reach the goals set out by Esper. The projection assumes a “2-3-2-3” profile beginning FY 2024.

The phasing may mitigate technical risk, but there is also risk of cost growth. The CBO places the cost per ship at potentially 40 percent higher than the Navy is currently estimating. That would be a major challenge for the program.126

125 Ronald O’Rourke, Navy Constellation (FFG-62) Class Frigate (Previously FFG[X]) Program: Background and Issues for Congress, CRS Report No. R44972 (Washington, DC: Congressional Research Service, July 2020), https://fas.org/sgp/crs/weapons/ R44972.pdf. 126 Eric Labs, The Cost of the Navy’s New Frigate, Congressional Budget Office, October 2020, https://www.cbo.gov/system/ files/2020-10/56669-New-Frigate-Program.pdf.

51 | U.S. Military Forces in FY 2021: The Last Year of Growth? AMPHIBIOUS SHIPS Chart 13: ProjectedProjected Amphibious Amphibious Assault Ships, Assault FY 2020–FY Ships, 2045FY 2020–FY 2045

65 Esper Objective (upper limit) 60

55 Esper Objective (lower limit) 50

45

40 2016 FSA Objective

Amphibious Assault Ships 35

30 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 45

Fiscal Year

Esper Plan (?) Esper Objective (upper limit) Esper Objective (lower limit)

FY2020 Plan 2016 FSA Objective

Source: Chief of Naval Operations, Report to Congress on the Annual Long-Range Plan for Construction of Naval Vessels for Fiscal Year 2020. Source: Chief of Naval Operations, Report to Congress on the Annual Long-Range Plan for Construction of Naval Vessels for Fiscal international Year 2020. security program Plans for the amphibious fleet have been thoroughly disrupted in the last year. For many years, the Navy and Marine Corps goal was 38 large ships—landing helicopter assault/decks (LHAs/LHDs), dock landing platforms (LPDs), dock landing ships (LSDs). This goal was calculated by the need to launch an amphibious operation of two Marine expeditionary brigades (17 ships each) plus a 10 percent margin for maintenance.

General Berger, in his commandant’s guidance (described in detail in the Marine Corps chapter) rejected this methodology. He argued that large amphibious ships appear vulnerable in a great power conflict, and the ability of the Navy and Marine Corps to execute a classic landing in the high-threat environment foreseen by the NDS seemed doubtful: “Visions of a massed naval armada nine nautical miles off-shore in the South China Sea preparing to launch the landing force in swarms of ACVs, LCUs, and LCACs are impractical and unreasonable.”127

Instead, he proposed smaller amphibious ships that would be more distributed, with the loss of any individual ship less catastrophic. This would reverse a long-standing trend toward larger and more capable ships, which are more efficient for moving Marine forces and for peacetime presence but expensive and limited in number.

Navy and Marine Corps officials have floated 28 to 30 as a possible fleet size for these small amphibious ships, tentatively called a “light amphibious warship,” with first funding in FY 2023. These would indeed be small, carrying 30 to 40 crew and 70 Marines. This would make them about the size of

127 General David Berger, Commandant's Planning Guidance (Washington, DC: Department of the Navy, 2019), 5, https:// www.hqmc.marines.mil/Portals/142/Docs/%2038th%20Commandant%27s%20Planning%20Guidance_2019. pdf?ver=2019-07-16-200152-700.

52 | Mark F. Cancian a World War II landing craft infantry (LCI), much smaller than the De Soto County-class tank landing ship (LSTs) of the 1960s to 1990s and even smaller than World War II LSTs.128

The future amphibious fleet projection in Chart 13 shows the implication of the Navy’s tentative construction program: 3 in FY 2023, 6 in FY 2024, 10 in FY 2025, and 9 in FY 2026 (commissioning assumed to be two years after funding). The projection assumes that 6 of the LHAs/LHDs are subtracted from the amphibious fleet and attributed to the carrier fleet. That brings the total down into the target range.

The FY 2021 budget continues buying large amphibious ships. It proposes buying one LPD flight II (the second in the class) and buying one every two years in the longer term.

The large deck helicopter carriers, LHA-6-class, are still in the five-year program, with the next one planned for FY 2023. Congress added advance procurement funds for a ship in FY 2020, but these funds were diverted to construction of the border wall. The implication of Esper’s comments is that these would be America-class ships, optimized for aviation.129

If up to six LHAs/LHAs are diverted to operations as light carriers, the amphibious force will look very different in the future.

ATTACK SUBMARINES Chart 14:Projected Projected Attack Submarine Submarine Fleet Fleet (SSNs (SSNs and SSGNs),& SSGNs), FY 2020–FY FY 2020–FY 2049 2049

90 Esper Objective (upper limit) 80 Esper Objective (lower limit) 70

2016 FSA SSN Objective 60 Attack Submarines Attack 50

40 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 45

Fiscal Year

Esper Plan (?) Esper Objective (upper limit) Esper Objective (lower limit)

FY2020 Plan 2016 FSA Objective

Source: Chief of Naval Operations, Report to Congress on the Annual Long-Range Plan for Construction of Naval Vessels for Fiscal Year 2020. Source: Chief of Naval Operations, Report to Congress on the Annual Long-Range Plan for Construction of Naval Vessels for Fiscal international Year 2020. security program

128 Paul McLeary, “If It Floats, It Fights: Navy’s New Small Ship Strategy,” Breaking Defense, August 28, 2020, https:// breakingdefense.com/2020/08/if-it-floats-it-fights-navys-new-small-ship-strategy; and Joseph Trevithick, “Navy Wants to Buy 30 New Light Amphibious Warships to Support Radical Shift in Marine Ops,” The Drive, May 5, 2020, https://www. thedrive.com/the-war-zone/33299/navy-wants-to-buy-30-new-light-amphibious-warships-to-support-radical-shift-in- marine-ops. 129 Ronald O’Rourke, Navy LPD-17 Flight II and LHA Amphibious Ship Programs: Background and Issues for Congress, CRS Report No. R43543 (Washington, DC: Congressional Research Service, October 2020), Table I., p. 8, https://fas.org/sgp/crs/ weapons/R43543.pdf.

53 | U.S. Military Forces in FY 2021: The Last Year of Growth? Attack submarines (SSNs) receive strong support from strategists because their firepower and covertness are useful in great power conflicts. Thus, they are likely to receive strong support in the next administration, whether that is a Trump or Biden administration. However, submarines are expensive (about $3.3 billion each in the current version), so increasing production is difficult.

Secretary Esper’s goal is 70 to 80, higher than the old goal of 66. He implies that this is the highest shipbuilding priority.

In the near term, the attack submarine fleet is stable. Numbers stay in the fifties, and the Navy planned to build new boats at the rate of two per year. That plan was disrupted in the FY 2021 budget proposal, where the number of new attack submarines dropped to one. That occurred because of a last-minute shift of $2 billion from DOD to the National Nuclear Security Administration to pay for upgrades in the nuclear weapons infrastructure. However, Congress seems disinclined to go along, with the House version of the National Defense Authorization Act (NDAA) putting a second submarine back in and the Senate version providing supportive sentiments and some money.

The greater problem is long term. Numbers dip in the late-2020s and early-2030s, bottoming at 42 boats as Los Angeles-class boats built during the 1980s retire.130 Secretary Esper said that the new plan intends to extend the service life of additional older submarines, but the Navy tends to retire old ships early in order to buy new ships.

This prospective submarine shortfall will happen at a time when Russian and Chinese submarines are becoming more capable and active.131 Retirement of the Ohio-class SSGNs in the late-2020s, which greatly reduces the undersea strike capability, exacerbates the numbers shortfall, although the missile compartments of the newest Virginia-class submarines, with the Virginia Payload Module, will mitigate the capability shortfall.

The obvious solution is to build more submarines, but having two submarine construction programs operating simultaneously puts pressure on both the shipbuilding account and the submarine industrial base.132 The FY 2020 Navy 30-year shipbuilding plan showed a capacity for three total submarines per year, attack (SSN) or ballistic missile (SSBN) submarines, although the Navy did not always fund to the total capacity. Esper called for building three Virginia-class submarines per year in addition to SSBNs as soon as possible, but the industrial base will need a lot of funding and lead time to get to that level of production.

The Esper projection in Chart 14 assumes additional submarines in FY 2022 and FY 2023, with a level of three SSNs per year achieved in FY 2026, just outside the five-year period. Delivery is six years from funding. Production returns to two submarines per year in FY 2038 so the inventory does not overshoot. It also assumes that additional older submarines will be extended for an additional 10 years.

130 Chief of Naval Operations, Report to the Congress on Annual Long-Range Plan for Construction of Naval Vessels for Fiscal Year 2020 (Washington, DC: March 2019), https://media.defense.gov/2020/May/18/2002302045/-1/-1/1/PB20_SHIPBUILDING_ PLAN.PDF. 131 For example, Kathleen H. Hicks et al., Undersea Warfare in Northern Europe (Washington, DC: CSIS, July 2016), https://www. csis.org/analysis/undersea-warfare-northern-europe. 132 Ronald O’Rourke, Navy Virginia (SSN-774) Class Attack Submarine Procurement: Background and Issues for Congress, CRS Report No. RL32418 (Washington, DC: Congressional Research Service, September 2020), https://fas.org/sgp/crs/weapons/ RL32418.pdf.

54 | Mark F. Cancian The dotted line on the chart shows the problem. The Navy cannot build enough new submarines quickly enough to significantly mitigate the trough. What it can do is accelerate the rate at which it gets to its target level.

BALLISTIC MISSILE SUBMARINES ChartProjected 15: Projected Ballistic Ballistic Missile Missile Submarine Fleet Fleet (SSBNs), (SSBNs), FY 2020–FY FY 2020–FY 2045 2045

15

14

13 2016 FSA SSBN Objective/Esper Goal 12

11

10

9 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 45

SSBN Ballistic Missile Submarines 2016 FSA SSBN Objective/Esper Goal

Source: Chief of Naval Operations, Report to Congress on the Annual Long-Range Plan for Construction of Naval Vessels for Fiscal Year 2020. Source: Chief of Naval Operations, Report to Congress on the Annual Long-Range Plan for Construction of Naval Vessels for Fiscal international Year 2020. security program The Columbia-class SSBN program—which will replace the existing Ohio-class submarines—continues as planned. The FY 2021 budget proposes authorization for the first ship. Because the program is high priority, enjoys strong bipartisan support, and has no schedule slack, it will likely be unaffected by any changes in future shipbuilding plans. The Esper plan, for example, maintains the same goal of 12.

The budget cost is substantial—$4.4 billion in FY 2021 ($4 billion procurement plus $400 million RDT&E)—and has nearly doubled from FY 2020.133 Affordability of the $100 billion program, long identified as a challenge for Navy shipbuilding, has become a near-term, rather than long-term, issue.

There have been proposals to find other funding mechanisms for the Columbia-class, for example, through a National Sea-based Deterrence Fund. However, none have resulted in substantially increasing funds for Navy shipbuilding.134

133 Office of the Under Secretary of Defense Comptroller, Program Acquisition Cost by Weapon System for FY 2021 (Washington, DC: Department of Defense, February 2020), 6-3, https://comptroller.defense.gov/Portals/45/Documents/defbudget/ fy2021/fy2021_Weapons.pdf. 134 Ronald O’Rourke, Navy Columbia Class (SSBN-826) Ballistic Missile Submarine Program: Background and Issues for Congress, CRS Report No. R41129 (Washington, DC: Congressional Research Service, October 1, 2020, https://fas.org/sgp/crs/weapons/ R41129.pdf.

55 | U.S. Military Forces in FY 2021: The Last Year of Growth? CBO has questioned the cost estimates, noting that cost per ton for submarines has been higher than what the Navy is planning. CBO’s cost estimate is 10 percent, or $700 million, higher per Columbia- class submarine than the Navy’s estimate. The Government Accountability Office has similarly questioned DOD’s cost estimate.135 So far, the Navy has not changed any cost estimates.

Any substantial cost growth here will severely disrupt other elements of the shipbuilding plan and hence the future fleet.

Naval Aviation Modernization: The Future Air Wing It has been said that the U.S. Navy comprises a complete military itself: a navy (with its ships), an army (with the Marine Corps), and an air force (with its air wing). Because naval aircraft provide the striking power of the aircraft carrier, the central weapon system in the U.S. Navy, aviation plays a larger role in the U.S. Navy than it does in other navies.

In FY 2021, naval aviation (Navy and Marine Corps) proposes to procure 121 aircraft of all kinds, down from 163 in FY 2020. Naval aviation is in generally good shape. Inventories have been stable, the average age for most elements is good, and the Navy has been buying enough aircraft to maintain its inventory. That is the good news.

The bad news is that the Navy needs to increase aircraft procurement in the future to maintain current inventories, faces ever higher costs to maintain its aircraft inventory, and has been slow to field unmanned aerial vehicles (UAVs).

Inventories have been stable, the average age for most elements is good, and the Navy has been buying enough aircraft to maintain its inventory. That is the good news.

135 Labs, Navy’s Fiscal Year 2020 Shipbuilding Plan, 19-21; Government Accountability Office,Columbia-Class Submarine Overly Optimistic Cost Estimate Will Likely Lead to Budget Increases (Washington, DC: April 2019), https://www.gao.gov/products/ GAO-19-497.

56 | Mark F. Cancian FY 2021 Procurement Table 5: Department of the Navy Aircraft Procurement in FY 2021

Fixed Wing FY 2021 (Proposed) First Procurement Last Procurement F-35C (CV) 21 2011 - F-35B (STOVL) 10 2008 - FA-18E/F 24 1995 2021 E-2D Advanced Hawkeye 4 2014 2023 (planned) P-8A - 2010 2020 KC-130J 5 2005 -

Rotary Wing CH-53K (HLR) 7 2018 - 2022 (planned, small MV-22B / CMV-22B 9 1997 buys in 2023 and 2024) AH-1Z /UH-1Y - 2004 2019 TH-57 Replacement/TH-73 36 2022 (planned) - VH-92A 5 2021 2023

UAV MQ-4C Triton 0 (2023 production restart) - MQ-25 Stingray 0 (2023 planned) - MQ-8B/C 0 2005 2020 MQ-9A Reaper (USMC) 0 2020 2020 Total 121

Source: Department of the Navy, Highlights of the Department of the Navy FY 2021 Budget, Office of Budget (Washington, DC: Department of Defense, March 12, 2020), Figure 4.3, https://www.secnav.navy.mil/fmc/fmb/Documents/21pres/Highlights_book.pdf; Navy Fact Files, https://www.navy.mil/Resources/Fact-Files/; Year of first/last procurement is the budget year.

For many years, naval aviation has been procuring mature systems with predictable costs and schedules (with the significant exception of the F-35). As Table 5 shows, that stability is coming to an end. Long-established production lines have recently finished or soon will (gray highlighted); new systems will replace them.

Particularly striking is the plan to end F-18 production after nearly 40 years. This is a change from last year’s plan, which continued to buy F-18s at least through FY 2024. F-35 production does not increase to make up for the lost F-18 production. The planned end to F-18 procurement may reflect an expectation of having to fill fewer carrier decks. Although there is a next-generation fighter in development (“Next Generation Air Dominance”), procurement is not expected until the 2030s. (See Air Force chapter for further discussion.)

57 | U.S. Military Forces in FY 2021: The Last Year of Growth? The other challenge is that the total number of aircraft procured goes down. In the FY 2020 budget, the average number of aircraft procured per year in the five-year plan was 130. In the FY 2021 plan, it is 107.

Table 6: Aircraft Inventory Replacement Rate

Number of Aircraft Procured Total Inventory to Be Replaced Years Required to Replace Inventory 121 (FY 2021 procurement) 33 years 107 (FY 2021 five-year plan 37 years average) 3,933 157 (Rate required for 25-year 25 years average service life)

Source: FY 2021 procurement numbers from Highlights of The Department of the Navy FY 2021 Budget.

Table 6 shows the number of years required to replace the current aircraft inventory at various procurement rates. The FY 2021 and five-year average procurement rates result in very old fleets. The rate would need to increase to 157 aircraft procured per year to get to a target of 25 years.

The bottom line is that if the Navy does not start buying more aircraft, either the fleet gets smaller or the fleet gets older.

THE HIGH COST OF STABLE INVENTORIES Chart 16: DepartmentDepartment of the Navy Aircraft of the InventoryNavy Aircra Inventory Aircra Procurement, Navy (FY 2020 $M) 25,000 4,200 20,000 4,000 15,000 3,800

10,000 3,600

3,400 5,000

Total DON Aircra Inventory DON Aircra Total 3,200 0 9 0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 0 2 9 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 2 1 9 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 1 2 2 2 2 2 2 2 2 2 2 2 2 2 2 2 2 2 2 2 2 2 2

Fiscal Year

Total DON Aircra Inventory Aircra Procurement, Navy (FY 2020 $M)

Source: Department of the Navy, FY 2017 Budget Estimates Data Book (Washington, DC: Department of Defense, April 2016), 64, https:// www.secnav.navy.mil/fmc/fmb/Documents/17pres/FY17_Data_Book.pdf;Source: Department of the Navy, FY 2017 Budget Estimates Data Book (Washington, DC: Department Updated of Defense, withApril 2016), data 64, from Department of theintern Navy,at Highlightsional https://www.secnav.navy.mil/fmc/fmb/Documents/17pres/FY17_Data_Book.pdf; Updated with data from Department of the security program of theNavy, Department Highlights of the of Department the Navy of FYthe 2019Navy FY (Washington, 2019 (Washington, DC: DC: DepartmentDepartment of Defense, of Defense, 2018), 2018), https://www.secnav.navy.mil/fmc/fmb/ https://www.secnav.navy.mil/fmc/fmb/Documents/19pres/Highlights_book.pdf; and Department of Defense, Fiscal Year (FY) Documents/19pres/Highlights_book.pdf;2021 Budget Estimates: Justification Book Volume 1 of and3: Aircra‚ Department Procurement, ofNavy Defense, (Washington, Fiscal DC: March Year 2019), (FY) 2021 Budget Estimates: Justification Book Volume 1 ofhttps://www.secnav.navy.mil/fmc/fmb/Documents/20pres/APN_BA1-4_BOOK.pdf. 3: Aircraft Procurement, Navy (Washington, DC: March 2019), https://www.secnav.navy.mil/fmc/fmb/Documents/20pres/APN_BA1- 4_BOOK.pdf.

58 | Mark F. Cancian Threatening the long-term health of Navy aviation (and Marine Corps and Air Force aviation, as described later) is the high cost of sustaining fleet numbers. As the chart above shows, funding for procurement of naval aviation has increased by about 50 percent since the early-2000s to maintain a smaller inventory.

The reason is that each generation of aircraft costs more than the generation before it. For example, the E-2C costs $116 million per aircraft (in FY 2021 dollars) when last procured in the early-2000s. Its replacement, the E-2D, has more powerful radar and enhanced command linkages but costs $227 million (FY 2021 dollars).136

THE (SLOW) FIELDING OF UAVS: TRITON AND MQ-25 Chart 17: Navy and Air Force Large UAV Inventories The Navy’s FY 2021 procurement of large Navy and Airforce Large UAV Inventories UAVs (0) is the same as the Air Force’s (0)—a problem for both services—but the 400 Navy’s UAV inventory (58, MQ-8 and 350 MQ-4) is far behind the Air Force’s (340, 300 MQ-9 and RQ-4). This reflects the Navy’s 250 relative emphasis on manned systems and, 200 to some, a lack of interest in unmanned 150 systems. The Navy’s tepid action with 100 unmanned aviation systems stands in 50 contrast to its bold action with unmanned 0 surface and subsurface systems. Navy Large UAVs Air Force Large UAVs In his shipbuilding speech, Secretary Esper made an interesting side point Source:Source: Department Department of of the Air Air Force, Force, Air Force Air Budget Force Highlights Budget for Highlights FY 2021 for FY 2021 about naval aviation. He said that the plan (Washington,(Washington, DC: DC: DOD, DOD, 2020), appendix, appendix, https://www.saffm.hq.af.mil/ https://www.sa†m.hq.af.mil/Portals/84/documents/FY21/SUPPORT_/FY21%20Budget for the future fleet included unmanned Portals/84/documents/FY21/SUPPORT_/FY21%20Budget%20Overview_1.%20Overview_1.pdf; and Department of Defense Fiscal Year (FY) 2021 Budget Estimates Aircra
Procurement, Navy, Book 2, line 59 (p. 841-860) and line 65 (p.981-1001), pdf; andhttps://www.secnav.navy.mil/fmc/fmb/Documents/21pres/APN_BA5_BOOK.pdf. Department of Defense Fiscal Year (FY) 2021 Budget Estimates ship-based aircraft for “all types, fighters, Aircraft Procurement, Navy, Book ,2 line 59 (p. 841-860) and line 65 (p.981- refuelers, early warning, and electronic 1001), https://www.secnav.navy.mil/fmc/fmb/Documents/21pres/APN_international security program attack aircraft.” This is a significant BA5_BOOK.pdf. development because the Navy’s near-term plans are for UAVs to have only support rules, not to be shooters.

136 Procurement funding only; E-2D costs from “E-2D Advanced Hawkeye Aircraft Selected Acquisition Report,” Department of Defense, Dec 2018, https://www.esd.whs.mil/Portals/54/Documents/FOID/Reading%20Room/Selected_Acquisition_ Reports/FY_2018_SARS/19-F-1098_DOC_29_E-2D_AHE_SAR_Dec_2018.pdf. E-2C costs from Obaid Younossi et al., The Eyes of the Fleet: An Analysis of the E-2C Aircraft Acquisition Options (Santa Monica, CA: RAND Corporation, 2002), https:// www.rand.org/content/dam/rand/pubs/monograph_reports/2009/MR1517.pdf. Escalation factors from Undersecretary of Defense (Comptroller), National Defense Budget Estimates for FY 2021 (Washington, DC: Department of Defense, April 2020), https://comptroller.defense.gov/Portals/45/Documents/defbudget/fy2019/FY19_Green_Book.pdf.

59 | U.S. Military Forces in FY 2021: The Last Year of Growth? The Navy’s tepid action with unmanned aviation systems stands in contrast to its bold action with unmanned surface and subsurface systems.

Despite Secretary Esper’s endorsement, the future for Navy unmanned aircraft does not look much better. The MQ-8C Fire Scout, though a significant improvement over the “B” model, continues to have performance problems, having been declared “not operationally effective” by testers.137

The MQ-4C Triton long-range surveillance UAV (a relative of the Air Force’s RQ-4 Global Hawk), which began production in FY 2020, pauses production until FY 2023. This is a change from the Navy’s previous plan to procure two per year. The system received some notoriety when the Iranians shot down one of the prototypes in June 2019.

The MQ-25 is the Navy’s first carrier-capable unmanned aircraft, growing out of a series of experimental programs such as the Unmanned Carrier Launched Aerial Surveillance and Strike (UCLASS) program. In 2017, the Navy announced its plan to develop the aircraft as a tanker with some intelligence, reconnaissance, and surveillance (ISR) capabilities, rather than as a strike platform. The program remains stable, with first procurement planned for FY 2023. Nevertheless, controversy lingers about the program because many observers see it as having been sidelined to a support mission when it should constitute a frontline attack capability. Secretary Esper’s comments will add to that controversy.138

Munitions as an Element of Strategy: Range and Precision The Navy’s warfighting problem is that it built platforms designed for regional conflicts and for operating close to the adversary. Its ships are highly capable but large and few. Its tactical aircraft are very short ranged. So, the Navy’s challenge—and that of the other services, to a lesser degree—is how to use these existing systems against an adversary that can build a formidable defensive zone (often called an anti-access/area denial, or A2/AD, zone).

One Navy solution is to put long-range precision munitions on existing weapons systems, both ships and aircraft. That allows assets to stay out of the most dangerous area but still participate in the fight. Thus, the Navy has developed an “offensive missile strategy.” Although the details are classified, the strategy purports to sustain current inventories, increase the capabilities of existing weapons, and develop new weapons.

137 Justin Katz, “DOT&E Says Fire Scout Is ‘Not Operationally Effective’,” Inside Defense, February 4, 2020, https:// insidedefense.com/daily-news/dote-says-fire-scout-not-operationally-effective-reveals-navy-created-tiger-team. 138 Called “strategic malpractice” in Robert Martinage and Shawn Brimley, “The Navy’s New Museum Drone and Strategic Malpractice,” War on the Rocks, April 28, 2015, http://warontherocks.com/2015/04/the-navys-new-museum-drone-and- strategic-malpractice. Similar criticisms have come from Bryan McGrath of the Hudson Institute and Jerry Hendrix of the Center for New American Security.

60 | Mark F. Cancian One Navy solution [to the problem of operating close to the adversary] is to put long-range precision munitions on existing weapon systems, both ships and aircraft.

The president’s FY 2021 budget maintains a high level of munitions procurement, comparable to the purchasing rate last year even though Navy procurement resources decreased. Key munitions actions include: ▪ For ships, buying the latest version of tactical Tomahawk (Block IV) and an over-the-horizon missile for LCSs; ▪ For aircraft, buying the Long Range Anti-Ship Missiles (LRASM), essentially an adaptation of the Air Force’s JASSM, and the Joint Standoff Weapon – Extended Range (JSOW-ER); ▪ For longer-term capability, $1 billion to develop the Conventional Prompt Strike (CPS), a hypervelocity missile, as well as continuing development of the Offensive Anti-Surface Warfare (OASuW) Increment 2 missile and a Next-Generation Land Attack Weapon;139 and ▪ The budget does cut procurement of Small Diameter Bomb II, an airdropped land-attack munition, likely reduced because of the less intense bombing campaigns in the Middle East. The budget also cuts procurement of the LCS surface-to-surface missile module, likely because of a reduced LCS buy and a changing missile mix.

139 Megan Eckstein, “Navy Investing in Researching Next-Generation Missiles, Enhancing Current Ones,” USNI News, April 15, 2019, https://news.usni.org/2019/04/15/navy-investing-in-researching-next-generation-missiles-enhancing-current- ones; and Statement of Honorable James F. Geurts, Lieutenant General Steven Rudder, and Rear Admiral Scott Conn, Senate Armed Services Committee, Seapower Subcomittee, 116th Cong., 1st sess., April 10, 2019, https://www.armed- services.senate.gov/imo/media/doc/Geurts_Rudder_Conn_04-10-19.pdf. In addition, other systems, such as stealthy long-range unmanned strike platforms, have been advocated by others as means to argue the Navy’s ability to penetrate A2/AD environments. Jerry Hendrix, Filling the Seams in U.S. Long-Range Penetrating Strike (Washington, DC: Center for a New American Security, August 2018), https://www.cnas.org/publications/reports/filling-the-seams-in-u-s-long-range- penetrating-strike.

61 | U.S. Military Forces in FY 2021: The Last Year of Growth? 4

Marine Corps

The Marine Corps begins a major restructuring to develop capabilities for great power conflict after two decades of conducting counterinsurgency ashore. The budget cuts units and personnel to pay for these new capabilities. However, many commentators worry that the restructuring will make the Marine Corps too narrowly focused.

KEY TAKEAWAYS ▪ General Berger’s new guidance aims to restore the Marine Corps to its naval roots after two decades of operations ashore, invest in capabilities focused on great power conflict in the Pacific, and divest unneeded forces. ▪ To pay for this, the Marine Corps’ active-duty end strength begins a decline to about 172,000, the level before the wars in Iraq and Afghanistan. ▪ Despite a continuing high operational tempo, the Marine Corps is pursuing modernization over expanding force structure. ▪ Ground forces would gain long-range precision fires but give up three infantry battalions, tanks, and some counterinsurgency capabilities. Most artillery would convert from cannon to missile units ▪ UAVs would increase in number, but the Marine Corps is far behind the Air Force in this regard and the Marine Corps’ UAV development program is in disarray. ▪ The amphibious fleet will include large numbers of light amphibious warships (LAWs). These will provide more distributed capabilities that can implement the Marine Corps’ intention to be a “stand in” force that can operate inside an adversary’s defensive bubble. The trade-off is that, because of the LAWs small size, they will not be able to support the customary level of global forward deployments, which may decline as a result.

62 | Mark F. Cancian ▪ The restructuring has been criticized for focusing too much on a maritime campaign in the Western Pacific, ignoring other global conflicts, and relying on unproven operational concepts.

The FY 2021 budget is an interim step as the Marine Corps seeks to implement a major restructuring. This restructuring would shed capabilities designed for counterinsurgency and sustained operations ashore and cut a slice across the entire Marine Corps to pay for new capabilities. Because the restructuring plan came out after the FY 2021 budget, full implementation is expected in the FY 2022 budget and its associated five-year plan.

End Strength in FY 2021 Table 1: Marine Corps – Active, Reserve, and Civilians

Marine Corps Active Duty Marine Corps Reserve Civilian Full-Time Authorized End Strength Authorized End Strength Equivalents FY 2020 Enacted 186,200 38,500 22,594 FY 2021 Request 184,100 38,500 22,896 Change -2,100 0 +302

Source: Department of the Navy, Highlights of The Department of the Navy FY 2021 Budget (Washington, DC: 2020), Active duty end strength data in Figure 2.6; Reserve end strength data in figure 2.7; Civilian data in Figure 2.10, https://www.secnav.navy.mil/fmc/fmb/ Documents/21pres/Highlights_book.pdf.

In FY 2021, the Marine Corps decreases active-duty end strength by 2,100. This is the first increment of a larger decrease to pay for the commandant’s restructuring.

Marine Corps Reserve end strength stays level at 38,500, where it has been for many years. On the one hand, the retention and recruitment challenges of expanding are too great. (The Marine reserves got into some trouble in the past when they tried to expand to over 40,000.) On the other hand, the demands of maintaining a full division-wing structure prevent it from getting much smaller. General Berger’s guidance hints at some changes in the future: “We will explore the efficacy of fully integrating our reserve units within the Active Component, as well as other organizational options.” However, that is still pending.140

Marine Corps civilians increase slightly, as with Department of Defense (DOD) civilians overall, reflecting the focus on rebuilding readiness and the substitution of civilians for military personnel in support activities. Marine Corps civilian strength levels have been relatively level for several years. One notable point is that the number does not go down, at least yet, as the active-duty force gets smaller.

140 David Berger, Commandant’s Planning Guidance: 38th Commandant of the Marine Corps (Arlington, VA: 2019), https:// www.hqmc.marines.mil/Portals/142/Docs/%2038th%20Commandant%27s%20Planning%20Guidance_2019. pdf?ver=2019-07-16-200152-700.

63 | U.S. Military Forces in FY 2021: The Last Year of Growth? Chart 1: MarineMarine Corps Corps Active-Duty Active-Duty End Strength End Strength1999–2025 1999–2025 (000s) (000s)

220

210

200

190

180

170

160

150 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 2025

USMC Manpower FY 2020 Plan FY 2021 Plan Marine Corps Restructure Plan (Est.)

Source: Office of the Under Secretary of Defense (Comptroller),National Defense Budget Estimates for FY 2021 (Washington, DC: DepartmentSource: O­ice of of Defense,the Under Secretary April 2020), of Defense Table (Comptroller), 7-5, https://comptroller.defense.gov/Portals/45/Documents/defbudget/fy2021/FY21_Green_ National Defense Budget Estimates for FY 2021 (Washington, DC: international Department of Defense, April 2020), Table 7-5, security program Book.pdf;https://comptroller.defense.gov/Portals/45/Documents/defbudget/fy2021/FY21_Green_Book.pdf; and Office of the Under Secretary of Defense (Comptroller),PB 21 and Budget O­ice of Rollthe Under Out Brief (Washington, DC: Department of Defense,Secretary February of Defense (Comptroller),2020), 13, https://www.saffm.hq.af.mil/Portals/84/documents/FY21/SUPPORT_/FY21%20PB%20Rollout%20Brief_1.PB 21 Budget Roll Out Brief (Washington, DC: Department of Defense, February 2020), 13, https://www.sa­m.hq.af.mil/Portals/84/documents/FY21/SUPPORT_/FY21%20PB%20Rollout%20Brief_1.pdf?ver=2020-02-10-1 pdf?ver=2020-02-10-114941-800.14941-800.

Not so long ago, the Marine Corps had talked about expanding the active-duty force to 194,000. That level would have allowed the Marine Corps to build new capabilities without sacrificing the old. However, flat budgets required some trade-offs.

The projection in the FY 2021 budget shows a small decrease compared to the FY 2020 projection. However, last year, General Berger said: “If provided the opportunity to secure additional modernization dollars in exchange for force structure, I am prepared to do so.”141 His restructuring plan, which came out after the budget was published, described cutting active-duty end strength by “about 12,000” to pay for the new capabilities envisioned. That would take the active-duty Marine Corps down to 172,000, a reduction that will likely be incorporated into the FY 2022 budget.

Even at that level, the Marine Corps would be coming out of the wars at about the same level (172,000) that it went in (172,600).

The McKenzie Group of 2013 (named after its leader, then-Lieutenant General Kenneth F. McKenzie, now General McKenzie, commander of CENTCOM) argued that forward presence and crisis response were the Marine Corps’ primary force drivers because of the strain that deployments put on the force. This may have also been a reflection of the time, at least in part driven by 10 years of high wartime operational tempo (OPTEMPO).142

141 Ibid., 6. 142 Brian Buggeman and Ben Fitzgerald, Crisis Response: Institutional Innovation in the United States Marine Corps (Washington, DC: Center for a New American Security, Nov 2015), https://www.cnas.org/publications/reports/crisis-response- institutional-innovation-in-the-united-states-marine-corps.; Robert Neller, “Posture of the Department of the Navy,” Testimony to the Senate Armed Services Committee, 116th Cong., 1st sess., April 9, 2019, https://www.armed-services. senate.gov/imo/media/doc/Neller_04-09-19.pdf.

64 | Mark F. Cancian In any case, that argument has disappeared. General Berger did not mention high OPTEMPO or personnel stress in his annual posture statement to Congress.143 That is a change from statements pre- 2016, when the commandants routinely cited the stress of multiple deployments.

A New Force Structure When General Berger became commandant, he issued planning guidance with four major themes: to reestablish the Marine Corps’ naval roots after years of operations ashore in Iraq and Afghanistan; to build structure and weapons for great power conflict, particularly in the Pacific; to eliminate legacy capabilities that did not fit with a new concept; and to maintain a high level of individual warfighting prowess.144 These themes were consistent with theNational Defense Strategy (NDS) and previously published Marine concepts such as Expeditionary Advance Base Operations and Littoral Operations in a Contested Environment. The Marine concepts envision a shift to distributed operations and the Marine Corps contributing to sea control in a naval campaign through shore-based aircraft and fires, not just by projecting power ashore.

In March 2020, the Marine Corps announced the specifics of the restructuring inMarine Corps 2030.145 The sections below contain details.

Unlike the Navy’s proposed restructuring, General Berger stated, “I seek no additional resources for this effort.”146 Thus, the restructure cuts many force elements to create savings to acquire new capabilities. Implementation will be a 10-year effort, though some changes, such as the retirement of tanks, have taken place immediately. The document and General Berger’s statements since its issuance emphasize that this is an ongoing process with continued experimentation and wargaming. In particular, the logistics structure, reserves, and elements of aviation are unresolved.

The restructuring maintains the three active-duty Marine Expeditionary Forces (MEFs): I and II MEFs located in the continental United States (California and North Carolina, respectively) and III MEF on Hawaii, Okinawa, and mainland Japan. Today, the MEFs are nearly identical, though they have minor variations, and III MEF is a bit smaller because of its overseas basing. However, Marine Corps 2030 notes that the MEFs may not be identical in the future.

The restructuring also maintains the reserve division-wing team, headquartered in New Orleans but spread over the entire country. (The reserve division-wing team lacks the headquarters to make it an MEF. Since the reserves are employed at lower unit levels, such a headquarters is not needed.) The Marine Corps reserve, like the Army National Guard but unlike the other reserve components, mirrors

143 David Berger, “Posture of the Navy,” Statement before the Senate Armed Services Committee, March 5, 2020, https://www. armed-services.senate.gov/imo/media/doc/Modly--Gilday--Berger_03-05-20.pdf. 144 U.S. Marine Corps, Marine Corps Operating Concept (Washington, DC: Department of the Navy, September 2016), https:// www.mccdc.marines.mil/Portals/172/Docs/MCCDC/young/MCCDC-YH/document/final/Marine%20Corps%20Operating%20 Concept%20Sept%202016.pdf?ver=2016-09-28-083439-483; “Littoral Operations in a Contested Environment,” U.S. Marine Corps and U.S. Navy, 2017, https://www.candp.marines.mil/Concepts/Subordinate-Operating-Concepts/Littoral-Operations- in-a-Contested-Environment/; and “Expeditionary Advance Base Operations,” U.S. Marine Corps, 2018, http://www.candp. marines.mil/Concepts/Subordinate-Operating-Concepts/Expeditionary-Advanced-Base-Operations/. 145 U.S. Marine Corps, Force Design 2030 (Washington, DC: March 2020), https://www.hqmc.marines.mil/Portals/142/Docs/ CMC38%20Force%20Design%202030%20Report%20Phase%20I%20and%20II.pdf?ver=2020-03-26-121328-460. 146 Berger, “Posture of the Navy.”

65 | U.S. Military Forces in FY 2021: The Last Year of Growth? the organization of the active-duty force. No capabilities reside disproportionately in the Marine Reserve (except the small civil affairs community, which is almost entirely in the reserves).

General Berger’s guidance and restructuring barely mention cyber and special operations, which raises questions about how they fit into his new concept for the Marine Corps. Both had been uncomfortable fits, with cyber Marines being hard to recruit and special forces Marines siphoning top talent from the regular line units.147

If fully implemented, the restructuring would also have a major cultural impact on the Marine Corps. Hitherto, the infantry has been the centerpiece of the Marine Corps and the principal instrument by which it wins battles. Its mission has been clear: “locate, close with, and destroy the enemy.”148 Under this restructuring, the Marine Corps would win battles using long-range fires from artillery and aviation. The infantry role would be mostly defensive, to protect these long-range fire assets.149

Ground Forces Table 2 lays out the major changes that the restructuring would make to Marine Corps ground forces. The Marine Corps emphasizes that experimentation is ongoing, so additional changes are likely. In particular, the Marine Corps is still formulating plans for logistics and the reserves. (For a detailed assessment of Marine Corps 2030, see Mark Cancian, “The Marine Corps’ Radical Shift Towards China.”150)

147 For the case against these units, see, for example, Dakota L. Wood, Rebuilding America’s Military: The United States Marine Corps – Refocusing the Corps on Its Primary Mission: Contributing to the Prosecution of Naval Campaigns (Washington, DC: Heritage Foundation, March 21, 2019), https://www.heritage.org/sites/default/files/2019-03/SR211_0.pdf. 148 The full infantry mission statement: “The mission of the [infantry] is to locate, close with, and destroy the enemy by fire and maneuver, or repel the enemy’s assault by fire and close combat.” From U.S. Marine Corps,The Marine Rifle Squad, MCWP 3-11.2 (Washington, DC: 2002), 1-1, https://www.marines.mil/Portals/1/Publications/MCWP%203-11.2%20 Marine%20Rifle%20Squad.pdf. 149 Philip Athey, “Steely Eyed Killers No More: What Will the Corps’ Culture Look like under the New Force Design?,” Marine Corps Times, September 18, 2020, https://www.marinecorpstimes.com/news/your-marine-corps/2020/09/18/passive- defenders-or-steely-eyed-killers-what-will-the-corps-culture-look-like-under-new-force-design/. David Barno and Nora Bensahel make a similar argument for the Army in “The Headwinds Looming for the U.S. Army,” War on the Rocks, October 27, 2020, https://warontherocks.com/2020/10/the-headwinds-looming-for-the-u-s-army/. 150 Mark Cancian, “The Marine Corps’ Radical Shift Towards China,” CSIS, Commentary, March 25, 2020, https://www.csis.org/ analysis/marine-corps-radical-shift-toward-china.

66 | Mark F. Cancian Table 2: Marine Corps Ground Force Structure

Current Structure Proposed Structure 21 active-duty infantry battalions, 24 active-duty infantry battalions Infantry each about 15 percent or 125 marines smaller 8 reserve infantry battalions 6 reserve infantry battalions 21 cannon batteries; 5 cannon batteries; Fire support 7 rocket batteries 21 missile/rocket batteries Tanks 7 tank companies 0 tanks, no capability retained 3 bridging companies Bridge companies 0 bridging companies (active and reserve) Law enforcement 3 battalions 0 battalions (military police) units

Infantry: The cut of three infantry battalions appears to be a bill payer. The press release says that the remaining battalions will be more “mobile” and reportedly “commando-like.”151 That implies deleting some of the heavy weapons such as mortars and anti-tank missiles. On the other hand, in Marine Corps 2030, which came out later, the commandant says, “I am not confident that we have adequately assessed all of the implications of the future operating environment on the proposed structure of our future infantry battalion.” He directs further experimentation, so the organization of the infantry battalion is not a closed issue.

Cutting infantry battalions allows proportional cuts in supporting capabilities—in aviation, logistics, and fire support—thus creating enough savings to pay for new capabilities.

The infantry has long been the heart of the Marine Corps, so, if implemented, this would be a major institutional as well as force structure change. The three active-duty divisions would have 27 infantry battalions at full strength. The infantry battalions have been getting smaller over time, totaling about 1,050 Marines up until the mid-1980s. This change will take them down to about 725. Thus, the total number of Marines in infantry battalions goes from 28,350 in the early 1980s to 15,200 in the future, a cut of 47 percent for a Marine Corps of about the same size.

Fire support: The artillery community will be roughly the same size after the restructuring, but it will be dramatically different. Some of the new batteries will be HIMARS, which fire long-range guided and unguided missiles at land targets. Some will be a new system that fires tactical Tomahawk anti-ship missiles. Because of their guided munitions, missile and rocket batteries can hit ground targets and ships at long range. However, they do not support the infantry with massed and area fires as cannon batteries do. This shift is a statement that the Marine Corps does not expect to face adversary armies close-up on the ground but will instead fight maritime campaigns at long distances.

Tanks: This has been the most visible change. Tanks have been part of the Marine Corps since World War II and have fought in every conflict since then. As with changes to the artillery, it is a dramatic

151 “Press Release: Marine Corps Announces New Force Design Initiatives,” U.S. Marine Corps, Marine Corps Combat Development Command, press release, March 23, 2020, https://insidedefense.com/sites/insidedefense.com/files/ documents/2020/mar/03232020_fd.pdf.

67 | U.S. Military Forces in FY 2021: The Last Year of Growth? statement that the Marine Corps does not plan to participate in ground conflicts in the future as it did in, for example, Desert Storm or the 2003 invasion of Iraq.

Bridge companies: These companies are useful for ground combat maneuver but not on islands.

Law enforcement battalions: These units are useful for counterinsurgency but would have little role in a Pacific maritime campaign. The fact that the Marine Corps retains no capability here shows the focus on the Western Pacific scenario and a determination not to get involved in future counterinsurgency campaigns.

Aviation Forces and Challenges Table 3 shows the current aviation structure and proposed changes under Force Design 2030. Table 3: Marine Corps Aviation Force Structure

Current Structure Proposed Structure Rotary wing—tiltrotor 17 squadrons 14 squadrons Rotary wing—light attack 7 squadrons 5 squadrons 8 squadrons, currently transiting from Rotary wing—heavy 5 squadrons aging CH-53Es to CH-53K 18 total squadrons; planned No change to number of squadrons, Fixed wing—fighter attack acquisition: 353 F-35Bs (STOVL version) but number of F-35s per squadron (F-18, F-35) and 67 F-35Cs (carrier version) reduced from 16 to 10. C-130 cargo aircraft 3 squadrons 4 squadrons Unmanned aviation 3 squadrons unarmed ISR Add 3 armed UAV squadrons, systems (UAVs)

Source: U.S. Marine Corps, Force Design 2030 (Washington, DC: March 2020), https://www.hqmc.marines.mil/Portals/142/Docs/ CMC38%20Force%20Design%202030%20Report%20Phase%20I%20and%20II.pdf?ver=2020-03-26-121328-460.

Tiltrotor: The restructuring cuts three squadrons because they mainly support infantry, which is getting smaller. The reduction may create some stress on the remaining squadrons since MV-22s have been used heavily. The Marine Corps has purchased all 360 MV-22 aircraft, so it is unclear where the cut aircraft will go, perhaps retained for the training base (which has used older models) and future attrition.

Rotary wing—light attack: The Marine Corps’ light-attack helicopters (AH-1Zs) are most useful against enemy armor and infantry. Although the helicopters have enough range to participate in sea control, they lack a long-range stand-off weapon and need to get close to their target. Because the Marine Corps recently completed the buy of these aircraft, they will likely go into storage for later use. The reduced size and role for attack helicopters raises questions about whether the Marine Corps will participate in the Army’s Future Attack Reconnaissance Aircraft program.

Rotary wing—heavy: The stated reason for the cut is that with less heavy equipment and less infantry, there is less need for heavy-lift helicopters. However, it is likely that General Berger also considered the high cost to maintain these large and expensive helicopters. The cut of three squadrons implies a one-third cut to the replacement CH-53K program, which is just entering production.

68 | Mark F. Cancian Fixed-wing fighter attack: The reduction in aircraft per squadron implies a cut of about 45 F-35s when training and maintenance overhead are included. As a key reason for the reduction, the restructuring report points to a pilot shortage and the Marine Corps’ inability to fix the shortage. However, the commandant’s guidance also signaled a willingness to trade off expensive and manned fixed-wing aircraft for UAVs. Nevertheless, General Berger indicates that the changes are not settled: “I am not convinced that we have a clear understanding yet of F-35 capacity requirements for the future force.” He reinforced the point in a later media roundtable.152 Cutting F-35s will be controversial because of the program’s strong support in Congress, which has annually added aircraft to the budget.

C-130 cargo aircraft: This increase likely recognizes the need to support geographically widespread teams in distributed operations. Because C-130 aircraft can land on rough airfields, they can supply forces in austere, forward locations. The increase would therefore be for the cargo mission and not for the refueling mission since the number of Marine aircraft overall would decline.

UAVs: The Marine Corps has fallen far behind Air Force and Army in fielding armed UAVs as a result of its focus on manned aircraft such as the F-35. This change is long overdue but apparently delayed further by waiting for a developmental system. See the discussion below. Chart 2: Marine Corps MarineAircraft CorpsInventory Aircra by Type Inventory by Type

1600 1400 1200 1000 800 600 400 200 0 1999 2001 2003 2005 2007 2009 2011 2013 2015 2017 2019

Fixed-Wing Rotary-Wing Tiltrotor Unmanned

Source: Data from successive editions of International Institute for Strategic Studies, Military Balance (London, UK: Routledge, 1999- Source: Data from successive editions of International Institute for Strategic Studies, Military Balance (London, UK: Routledge, international 2019),1999-2019), https://www.iiss.org/publications/the-military-balance. https://www.iiss.org/publications/the-military-balance. Supplemented Supplemented by U.S. Marine Corps, by 2019 U.S. Marine Marine Corps Corps, 2019 Marine Corpssecu Aviationrity prog Planram Aviation Plan (Washington, DC: 2019), https://www.aviation.marines.mil/portals/11/2019%20avplan.pdf. (Washington, DC: 2019), https://www.aviation.marines.mil/portals/11/2019%20avplan.pdf.

Marine aircraft inventories have increased for the last few years. The rotary-wing fleet has mostly been recapitalized with the MV-22 and UH/AH-1 procurements, so it is modern and relatively young. The CH-53K program will complete that recapitalization. The fixed-wing fleet is in the process of recapitalization with the F-35. So, despite the high cost of contemporary aircraft, Marine aviation is in pretty good shape, unlike the Air Force.

152 Megan Eckstein, “Marines Won’t Cut F 35 Buy Total for Now but External Review May Change That,” USNI News, April 1, 2020, https://news.usni.org/2020/04/01/marines-wont-cut-planned-f-35-buy-totals-for-now-but-external-review-could- change-that.

69 | U.S. Military Forces in FY 2021: The Last Year of Growth? The effect of Marine Corps 2030 on aircraft inventories is unclear. It will cut rotary-wing, tiltrotor, and fixed-wing fighter attack but increase UAVs and C-130s. Since the forces being supported get smaller, the aviation inventory will likely also get smaller.

Lag in Fielding UAVs The Marine Corps, having led the way on UAVs in the 1980s, now lags far behind the other services. General Berger vows to change this, saying that “starting with POM-22 [the Marine Corps will] develop a much broader family of unmanned systems.”

The Marine Corps considered acquiring MQ-9 Reapers as an interim capability. It bought two MQ-9 Reapers in FY 2020 budget and was going to request another three in FY 2021 but did not. Instead, the Marine Corps is waiting for the USMC-developed large UAV (called MUX) because of its shipboard capabilities. However, the program is being restructured, having collapsed from having too many requirements piled on it. The Marine Corps hopes to have a family of systems with something fielded in the FY 2023 timeframe but the program is unsettled.153

This is a cautionary tale about letting the requirements process opt for the perfect (MUX) over the good (MQ-9).

Chart 3: Marine Corps v. Air Force Armed UAVs The fate of the Marine Corps’ RQ-21 Blackjack inMarine FY 2020 Corps vs. Air Force Armed UAVs in FY 2020 is unclear. Fielding has been completed to four operational squadrons, having experienced 350 330 difficulties in development and a reduction in 300 planned quantities to 21.154 Located at 250 regiment/MEU level, it will be capable of 200 operating both ashore and from L-class ships. It 150 performs reconnaissance and surveillance 100 functions but has no attack capability. 50 2 0 However, Force Design 2030 seems to indicate Marine Corps Air Force uncertainty about the future of the MQ- 21 fleet. “We need to transition from our Source:Source: Highlights Highlights of The Department of The of Department the Navy FY 2021 Budget of the Navy FY 2021 Budgetintern ational (Washington, DC: Department of the Navy, February 2020), Figure 4-3, security program (Washington,https://www.secnav.navy.mil/fmc/fmb/Documents/21pres/Highlight DC: Department of the Navy, February 2020), Figure current UAS platforms to capabilities that s_book.pdf; and Department of the Air Force, Budget United States 4-3,Air Force https://www.secnav.navy.mil/fmc/fmb/Documents/21pres/ Fiscal Year 2021 Budget Overview (Washington, DC: March 2019), 38, Appendix, can operate from ship, from shore, and be Highlights_book.pdf;https://www.saŒm.hq.af.mil/Portals/84/documents/FY21/SUPPORT_ and Department of the Air Force, Budget United /FY21%20Budget%20Overview_1.pdf?ver=2020-02-10-152806-743. able to employ both collection and lethal States Air Force Fiscal Year 2021 Budget Overview (Washington, DC: 155 March 2019), 38, Appendix, https://www.saffm.hq.af.mil/Portals/84/ [emphasis added] payloads.” documents/FY21/SUPPORT_/FY21%20Budget%20Overview_1. pdf?ver=2020-02-10-152806-743.

153 Megan Eckstein, “Marines Ditch MUX Ship-based Drone to Pursue Large Land-Based UAS, Smaller Ship Board Vehicle,” Naval Institute News, March 10, 2020, https://news.usni.org/2020/03/10/marines-ditch-mux-ship-based-drone-to-pursue- large-land-based-uas-smaller-shipboard-vehicle. 154 Defense Operational Test and Evaluation, RQ-21A Blackjack Unmanned Aircraft System (Washington, DC: Department of Defense, January 2016), http://www.dote.osd.mil/pub/reports/FY2015; and Justin Katz, “Marine Corps Manpower Shift Leads to Reduction in RQ-21 FY-19 Request,” Inside Defense, February 16, 2018, https://insidedefense.com/insider/marine- corps-manpower-shift-leads-reduction-rq-21-fy-19-request. 155 U.S. Marine Corps, Force Design 2030, 9.

70 | Mark F. Cancian The Marine Corps also fields a wide variety of smaller UAVs (RQ-11, -12, -20) for tactical reconnaissance and targeting and is experimenting aggressively with integrating such capabilities into small unit operations. None of these systems have attack capabilities, however.

Like the Navy, the Marine Corps has focused on manned aircraft and is far behind the Army and the Air Force in fielding UAV capabilities. General Berger wants to go in a different direction, but the Marine Corps MUX program is in disarray, and he faces decades of aviation culture built around manned aircraft.

Reaction to Marine Corps 2030 The proposed restructuring has been met with both support and doubts. Support comes from strategists who see China as the primary threat and would focus defense efforts tightly on that adversary. They endorse the new technologies and operational concepts.156

Doubts arise from five primary concerns.157 ▪ The focus on China downplays the possibility of conflicts elsewhere. Since World War II, the United States has fought many regional conflicts but never a great power conflict. Thus, James Webb, former senator, former secretary of the Navy, and Marine combat veteran, criticized a narrow focus on China: “If history teaches us anything in combat, it is that the war you get is rarely the war that you game . . . [The restructuring] could permanently reduce the long-standing mission of global readiness that for more than a century has been the essential reason for [the Marine Corps’] existence as a separate service.”158 ▪ The new warfighting concepts are unproven. The restructure assumes that in a conflict with China, Marine forces could move into the Chinese defensive bubble, survive, and be supported. That briefs well but may not work in a contested environment where logistics need to move forward continuously and adversary firepower can strike isolated Marine outposts.159

156 For example, T.X. Hammes, “Building a Marine Corps for Every Contingency, Clime, and Place,” War on the Rocks, April 15, 2020, https://warontherocks.com/2020/04/building-a-marine-corps-for-every-contingency-clime-and-place/; Jake Yaeger, “Expeditionary Advanced Maritime Operations: How the Marine Corps Can Avoid Becoming a Second Land Army in the Pacific,” War on the Rocks, December 26, 2019, https://warontherocks.com/2019/12/expeditionary-advanced-maritime- operations-how-the-marine-corps-can-avoid-becoming-a-second-land-army-in-the-pacific/; Benjamin Jensen, “The Rest of the Story: Evaluating the US Marine Corps Force Design 2030,” War on the Rocks, April 27, 2020, https://warontherocks. com/2020/04/the-rest-of-the-story-evaluating-the-u-s-marine-corps-force-design-2030; and Jeff Cummings, Scott Cuomo, Olivia Garard, and Noah Spataro, “Getting the Context of Marine Corps Reform Right,” War on the Rocks, May 1, 2020, https://warontherocks.com/2020/05/getting-the-context-of-marine-corps-reform-right/. 157 Raising all the concerns, Tanner Greer, “The Tip of the American Military Spear Is Being Blunted,” Foreign Policy, September 29, 2020, https://foreignpolicy.com/2020/07/06/us-marines-strategy-military-tip-spear-china-congress/; Paul McHale, “A Critical Assessment of Marine Commandant David Berger's Planning Guidance and Force Design 2030,” privately circulated; and Mark Cancian, “Don’t Go Too Crazy, Marine Corps,” War on the Rocks, January 8, 2020, https://warontherocks. com/2020/01/dont-go-too-crazy-marine-corps/. 158 James Webb, “The Future of the US Marine Corps,”The National Interest, May 8, 2020, https://nationalinterest.org/feature/ future-us-marine-corps-152606; and Dan Goure, “Will Commandant Burger’s Planning Guidance Mean the End of the Marine Corps?,” Real Clear Defense, December 13, 2019, https://www.realcleardefense.com/articles/2019/12/13/will_ commandant_bergers_planning_guidance_mean_the_end_of_the_marine_corps_114919.html. 159 Walker Mills, Dylan Phillips-Levine, and Colin Fox, “Cocaine Logistics for the Marine Corps,” War on the Rocks, July 22, 2020, https://warontherocks.com/2020/07/cocaine-logistics-for-the-marine-corps/.

71 | U.S. Military Forces in FY 2021: The Last Year of Growth? ▪ A force design for one kind of operation cannot necessarily conduct a different kind of operation successfully. Thus, a Marine Corps designed for an island campaign against China in the Western Pacific will be poorly designed for conflicts elsewhere, particularly regional conflicts that might occur in Korea or the Middle East. The U.S. Army of the 1960s that was designed to fight the Soviets on the plains of Germany was poorly positioned to fight insurgents in the jungles of Southeast Asia.160 ▪ Conflicts against China and Russia are likely to operate in the gray zone and are not high- intensity and kinetic. The new force design is not well suited for these demands because of reductions to counterinsurgency capabilities and the reorientation of training to focus exclusively on a high-end fight.161 ▪ All warfighting requires close-in firepower. The new structure focuses on long-range precision fire, but the need for close-in fires, including tanks and cannon artillery, has not gone away.162

Marine Air-Ground Task Forces The Marine Corps has long prided itself on being able to task organize—that is, to put existing units together into temporary groups for a particular purpose. The Marine Corps has a standard set of task force templates for what it calls Marine Air-Ground Task Forces (MAGTFs). Each of the standard templates has four elements: a command element, a ground combat element, an aviation element, and a logistics element. The largest, a Marine Expeditionary Force (46,000–90,000 Marines), is built around the Marine division and air wing. The middle-sized force, the Marine Expeditionary Brigade (4,000–16,000 Marines), is built around an infantry regiment and air group. The smallest, the Marine Expeditionary Unit (MEU, about 2,200 Marines), is built around an infantry battalion and composite squadron.163

Two new task forces have received attention: special-purpose MAGTFs (SP-MAGTFs) and littoral combat regiments.

SP-MAGTFs: Although not new, SP-MAGTF units represent a different capability for the Marine Corps. Traditionally, the smallest unit that the Marine Corps deployed was an MEU. To provide rapid response and persistent presence in AFRICOM and CENTCOM and periodic theater engagement in SOUTHCOM, the Marine Corps established these land-based special-purpose units, which are smaller than the MEU. That made them both more agile and easier to deploy, though at the cost of logistics and firepower.

160 Mark Stout, “Archives: World War I and the Lesser Included Threat,” War on the Rocks, December 5, 2014, https:// warontherocks.com/2014/12/warchives-world-war-i-and-the-lesser-included-threat/; and Ben Wan Beng Ho, “Shortfalls in the Marine Corps EABO Concept,” Naval Institute, Proceedings, July 2020, https://www.usni.org/magazines/ proceedings/2020/july/shortfalls-marine-corps-eabo-concept. 161 John Vrolyk, “Insurgency, Not War, Is China’s Most Likely Course of Action,” War on the Rocks, December 19, 2019, https:// warontherocks.com/2019/12/insurgency-not-war-is-chinas-most-likely-course-of-action/. 162 Jared Simonelli, “Declawing the Tiger: Rebuttal of the Decision to Phase out Marine Tank Battalions,” The Strategy Bridge, August 4, 2020, https://thestrategybridge.org/the-bridge/2020/8/4/declawing-the-tiger-a-rebuttal-of-the-decision-to- phase-out-marine-tank-battalions; and Sebastien Roblin, “One for the Books: Marine Corps Sherman Tanks Have a Brutal Fight at Tarawa Atoll,” National Interest, August 11, 2020, https://nationalinterest.org/blog/buzz/one-books-marine-corps- sherman-tanks-had-brutal-fight-tarawa-atoll-152131. 163 U.S. Marine Corps, Expeditionary Operations, Doctrinal Publication 3 (Washington, DC: 1998), 69–77, https://www.marines. mil/Portals/1/Publications/MCDP%203.pdf?ver=2019-07-18-093631-287.

72 | Mark F. Cancian The Marine Corps appears to be reconsidering the mission and staffing of SP-MAGTFs, using deployed MEUs when these are in the region and regular units to meet specific taskings. This eases the burden of creating new special-purpose units, even relatively small ones.

Marine Littoral Regiment (MLR): This new kind of unit would deliver anti-ground and anti-ship fires and be able to survive inside an adversary’s (e.g., China’s) defensive bubble. These new units harken back to a World War II capability, Marine defense battalions, which were designed to protect forward bases from naval and air attack. The Marine Corps is experimenting in Hawaii using troops stationed there. MLRs tentatively consist of a combat team, an air-defense battalion, and a logistics unit, though their exact structure and numbers are unclear at this point.164

Also unclear is whether MLRs will be permanent or task-organized units. MLRs look a lot like a specialized MEU, though they are not characterized that way.

Guam and Pacific Force Stationing This is a classic good news (Australia) and bad news (Okinawa/Guam/Japan) story.

Okinawa/Guam/Japan: The Marine Corps is engaged in a long-term effort to ease the burden of its force footprint on Okinawa by moving forces to Guam, though also to mainland Japan, Hawaii, and the mainland United States. The current plan is for the number of Marines on Okinawa to be halved, to 11,500, by 2027.165

The government of Japan is paying for much of the massive facility construction on Guam, and construction is going forward, though the timeline has slipped repeatedly.166 In September, the Marine Corps christened a new base, Camp Blaz, named for a Marine general of Guamanian descent. Apparently only 1,300 Marines will be permanently stationed on Guam, with another 3,700 coming to the island as a rotational force. This is a change from the original expectation that all troops would be permanently stationed on Guam.167

The re-stationing effort also involves building a new air facility—called the Futenma replacement facility—in the less inhabited northern area of Okinawa at Camp Schwab. This project continues to have difficulties, with the completion date pushed out again, to 2030, and the price skyrocketing. It appears unlikely that this will ever be completed.168

164 Megan Eckstein, “Marines Testing Regiment at Heart of Emerging Island Hopping Future,” USNI News, June 4, 2020, https:// news.usni.org/2020/06/04/marines-testing-regiment-at-heart-of-emerging-island-hopping-future; and Sean Snow, “New Marine Littoral Regiment, Designed to Fight in Contested Maritime Environment, Coming to Hawaii,” Marine Corps Times, May 14, 2020, https://www.marinecorpstimes.com/news/your-marine-corps/2020/05/14/new-marine-littoral-regiment- designed-to-fight-in-contested-maritime-environment-coming-to-hawaii. 165 Emma Chanlett-Avery, Christopher T. Mann, and Joshua A. Williams, “U.S. Military Presence on Okinawa and Realignment to Guam,” Congressional Research Service, April 9, 2019, https://fas.org/sgp/crs/row/IF10672.pdf. 166 “U.S. to start moving Okinawa-based marines to Guam in 2024,” Japan Times, April 27, 2017, https://www.japantimes.co.jp/ news/2017/04/27/national/politics-diplomacy/u-s-start-moving-okinawa-based-marines-guam-2024/#.WZw_qsa1vct. 167 Seth Robson, “Marines Activate Camp Blaz on Guam,” Stars & Stripes, September 30, 2020, https://www.stripes.com/news/ pacific/marines-activate-camp-blaz-on-guam-the-corps-first-new-base-since-1952-1.647005. 168 Matthew Burke and Aya Ichihashi, “Marine Airfield Relocation on Okinawa to Take 16 Years Longer and Cost $5.4 billion More Than Originally Projected,”Stars & Stripes, May 29, 2020, https://www.stripes.com/news/pacific/marine-airfield- relocation-on-okinawa-to-take-16-years-longer-and-5-4-billion-more-than-originally-projected-1.631642.

73 | U.S. Military Forces in FY 2021: The Last Year of Growth? The entire re-stationing effort is a cautionary tale to those seeking to move U.S. forces around the globe. Although there are strong strategic reasons for such posture changes, executing them can be extremely challenging in the real world of local politics, regional tensions, and the inevitable difficulties involved with large-scale construction projects.

Australia: By contrast to the slow and controversial moves on Okinawa and Guam, the Marine Corps’ rotational deployments to Darwin, Australia continue into their tenth year without controversy, with six-month rotations on the ground of about 1,200 personnel each year. Rotations restarted after a pause during the pandemic. The rotations have continued through changes of administration in both Australia and the United States, so the politics look settled. The disadvantage is that the forces are a great distance from any likely conflict (2,500 miles from the South China Sea).

Amphibious Ships, Alternative Platforms, and Global Deployments Amphibious ships: The Navy chapter described how the amphibious fleet will lose some of its high- end ships, potentially up to six helicopter carriers (LHAs/LHDs) repurposed to be “light carriers” that complement the “supercarriers (CVNs).” The Navy might curtail the number of LPD’s flight I and II, although it has not released specifics. Instead, the amphibious fleet will add 28 to 30 light amphibious warships (LAWs). Each LAW would carry 75 Marines. Because such a ship is much smaller than anything in the current or recent inventory, it will change the way Marines organize and train for amphibious operations. It is also unprecedented in recent amphibious ship design in that it is intended for relatively short voyages, transit from point A to point B, and not for long-term deployments.

Alternative platforms: The Navy and Marine Corps may use non-amphibious ships, such as Maritime Prepositioning Force ships (TAK-Es), high-speed vessels (Expeditionary Fast Transports, or EPFs), and mobile landing platforms/afloat forward staging bases (now called Expeditionary Sea Base, or ESB, and Expeditionary Transfer Dock, or ESD). General Berger used them extensively when he was the Marine commander in the Pacific, but the concept does not appear in his guidance.169

Global deployments: The total numbers will go up, but the number of ships capable of global deployments will go down. This new amphibious fleet will not sustain the current structure of seven MEUs (one in Japan, three on the West Coast, three on the East Coast) and their long-standing forward deployments.

169 Robert D. Holzer and Scott C. Truver, “The U.S. Navy In Review,” U.S. Naval Institute,Proceedings , May 2017, https://www. usni.org/magazines/proceedings/2017-05/us-navy-review.

74 | Mark F. Cancian 5

Air Force

The Air Force continues the development and procurement of next-generation aircraft to meet the demands of great power conflict. Fielding of new aircraft has been enough to arrest the increase in fleet age. However, the Air Force is not buying enough new aircraft to sustain its force structure, so it seeks to retire older aircraft.

KEY TAKEAWAYS ▪ Air Force military personnel levels, active and reserve component, increase slightly in FY 2021 and over the five-year period but remain essentially level. The largest increases are among civilians. ▪ Like the other services, the Air Force faces high day-to-day operational tempo while at the same time preparing to meet the demands of great power conflict. ▪ Aircraft inventories and fleet aging have stabilized in the near term. ▪ However, the Air Force is not buying enough new aircraft to maintain the inventory over the long term. Increasing procurement to the levels needed to sustain the inventory will require historically high costs. ▪ Instead, the Air Force plans to close this gap by retiring older aircraft and shrinking the force, possibly substantially. However, Congress has been reluctant to do this in the past. ▪ Given these circumstances, the Air Force is backing away from its 25 percent expansion goal to reach 386 operational squadrons. ▪ The FY 2021 budget procures no unmanned aircraft, so the unmanned fleet has plateaued at 6 percent of the force.

75 | U.S. Military Forces in FY 2021: The Last Year of Growth? ▪ Nuclear forces require a greater share of the Air Force budget as Reagan-era systems reach the end of their service lives, and as a result, nuclear modernization generates some opposition. ▪ The Space Force continues to take shape, so far entirely from Air Force elements.

End Strength in FY 2021 Table 1: Air Force End Strength – Active and Civilians

Air Force Active Civilian Full-Time Combat Coded Squadrons Authorized End Strength Equivalents FY 2020 Enacted 40 332,800 172,100 FY 2021 Request 40 333,700 174,600 Change 0 -100 +2,500

Note: Combat coded squadrons = fighter and bomber squadrons with a wartime mission; Air Force is moving toward a new sizing metric—operational squadrons—which includes fighters, bombers, airlift, intelligence/surveillance/reconnaissance (ISR), command and control (C2), special operations, space, cyber, missile, and personnel recovery squadrons. By that metric, there are currently 301 squadrons. Source: Department of Defense, United States Air Force Budget Overview Fiscal Year 2021 (Washington, DC, April 2020), 5, https:// www.saffm.hq.af.mil/Portals/84/documents/FY20/FY2020%20Air%20Force%20Budget%20Overview%20Book%20Final%20v3. pdf?ver=2019-03-13-082653-843; Squadron and civilian data from Office of the Under Secretary of Defense (Comptroller),Defense Budget Overview (Washington, DC: April 2020), 2–8, A-4, 5, https://comptroller.defense.gov/Portals/45/Documents/defbudget/fy2021/ fy2021_Budget_Request_Overview_Book.pdf.

Table 2: Air Force End Strength – Reserve and Air National Guard

Air Force Reserve Air National Guard Combat Coded Authorized End Combat Coded Authorized End Squadrons Strength Squadrons Strength FY 2020 Planned 3 70,000 21 107,100 FY 2021 Request 3 70,100 21 107,700 Change 0 +100 0 +600

Source: Department of Defense, United States Air Force Budget Overview Fiscal Year 2021, 5. Squadron data from Office of the Under Secretary of Defense (Comptroller), Defense Budget Overview, A-3.

All three components maintain the same major elements of the force structure. Changes in personnel levels are small.

A bright spot is active/reserve relations. By working closely with its reserve components, and giving them at least a small end strength increase, the Air Force has avoided the internal conflicts that had marred earlier budgets and required a 2014 force structure commission to make peace.170

170 National Commission on the Structure of the Air Force, Report to the President and Congress of the United States (Washington, DC: January 2014), https://policy.defense.gov/Portals/11/Documents/hdasa/AFForceStructureCommissionReport01302014.pdf.

76 | Mark F. Cancian Another bright spot is that the pandemic is solving the Air Force’s long-standing and, until recently, severe pilot shortage. With the commercial travel industry in deep recession, the airlines have stopped hiring, so pilots are staying in the service.

Chart 1: Air Force – ActiveAir Force End Strength, – Active 1999–2021 End Strength, 1999–2021

390

370

350

330

310

290

270

250 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 2025

Active Air Force End Strength (000s) 5-yr Plan

Source: Office of the Under Secretary of Defense (Comptroller),National Defense Budget Estimates for FY 2021 (Washington, DC: April Source: O ice of the Under Secretary of Defense (Comptroller), National Defense Budget Estimates for FY 2021 (Washington, DC: international 2020),April Table 2020), Table 7-5: 7-5: Department Department of of Defense Defense Manpower, Manpower, 260–262, 260–262, https://comptroller.defense.gov/Portals/45/Documents/defbudget/security program fy2021/FY21_Green_Book.pdf.https://comptroller.defense.gov/Portals/45/Documents/defbudget/fy2021/FY21_Green_Book.pdf..

As the chart above shows, end strength rose in the wake of the invasions of Afghanistan and Iraq. After 2004, however, the Air Force adopted a strategy of retiring older aircraft and reducing personnel to shift funds to modernization. Active-duty end strength fell from a high of 377,000 to a low of 316,000. Critics argued that this decrease had harmed readiness and gutted the pilot inventory.171 Thus, the Air Force began increasing end strength in FY 2016.

Personnel levels will stay at about the FY 2021 level through FY 2025. This is likely a hedge against an uncertain budget future. The Air Force is reluctant to add personnel that it cannot sustain but is not at the point of major cuts either. However, the Air Force budget documents reveal no details.

Indeed, this lack of information permeates the Air Force FY 2021 budget documents. Although there is extensive data about the budget year, there is almost no description of what might happen in the future for personnel or force structure. This contrasts with previous years, where the budget documents had some explanation of what would happen during the five-year planning period. Further, the Air Force’s two major development programs, the B-21 bomber and the Next Generation Air Dominance aircraft, are classified programs about which little is known publicly.

171 Mike Benitez, “Air Force in Crisis, Part II: How Did We Get Here?,” War on the Rocks, March 8, 2018, https://warontherocks. com/2018/03/air-force-in-crisis-part-ii-how-did-we-get-here/.

77 | U.S. Military Forces in FY 2021: The Last Year of Growth? Operational Tempo: Gone as a Stated Concern Like the other services, the Air Force notes how busy it is. In the annual posture statement, Secretary Barrett and General Goldfein stated that “over 28,000 Airmen deployed worldwide last year . . . flew more than 75,000 strike sorties, employed more than 11,000 weapons in Iraq, Syria, and Afghanistan, and conducted more than 27,000 airlift and refueling sorties across U.S. Central Command.”172

Despite the description of high activity, any mention of stress resulting from these operations is gone. RAND noted that “since the 1990s, the US military has operated at a tempo more akin to war than peace” and found that “prolonged operations are driving contemporary [Air Force] capacity shortfalls” and that these would continue in the four notional futures that RAND analyzed.173 Nevertheless, comparing the Air Force’s statement about operations this year with statements in previous years, the level seems to have gone down from the height of the bombing campaigns against ISIS in Syria/Iraq and against the Taliban in Afghanistan.

Force Structure in FY 2021 and Beyond Chart 2: Air Force – Aircraft InventoryAir Force – Aircra Inventory

6,400 6,200 6,000 5,800 5,600 5,400 5,200 5,000 4,800 4,600

1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021

Total Active Inventory

Source: Department of Defense, United States Air Force Budget Overview Fiscal Year 2021, 6. Source: Department of Defense, United States Air Force Budget Overview Fiscal Year 2021, 6. international security program The Air Force has stabilized its force structure at about 5,500 aircraft, after a sharp decline from 2002 to 2009. The Air Force has maintained its inventories by allowing the average aircraft age to increase (to 29.2 years).174

172 U.S. Air Force, USAF Posture Statement Fiscal Year 2021 (Washington, DC: March 2020), https://www.armed-services.senate. gov/imo/media/doc/Barrett--Goldfein_03-03-20.pdf. 173 Alan Vick, Paul Dreyer, and John Speed Myers, Is the Air Force Flying Force Large Enough? Assessing Capacity Demands in for Alternative Futures (Santa Monica, CA: RAND Corporation, 2018), https://www.rand.org/pubs/research_reports/RR2500.html. 174 Numbers measured by Total Active Inventory (TAI), that is, aircraft assigned to operating forces, as well as for test and maintenance. It includes primary, backup, and attrition reserve aircraft.

78 | Mark F. Cancian This happened because the Air Force took a procurement holiday in the late-1990s and, for its numerous fighter/attack aircraft, planned to move directly to an all fifth-generation force fleet. This plan collapsed in the early-2000s when the F-22 buy was curtailed at 187 aircraft, and the F–35 program was delayed many years because of development problems.

Thus, Stephen Kosiak, a long-time budget commentator, has argued that these trends [shrinking inventories and aging fleets] arise from deliberate choices: “[H]istorical trends in the US military’s force structure and modernization plans are largely the result of policy and programmatic choices made by DOD and service leadership. Contrary to widely held belief . . . the size and shape of today’s forces are not simply a byproduct of budgetary or other pressures beyond DOD’s control.”175

The good news is that fleet aging overall has nearly stopped as new aircraft enter the force. The bad news is that the procurement cost of just maintaining the current inventory will rise far above historical aircraft procurement budget levels through the 2030s.

The good news is that fleet aging overall has nearly stopped as new aircraft enter the force. The bad news is that the procurement cost of just maintaining the current inventory will rise far above historical aircraft procurement budget levels through the 2030s.

Although the Navy and Army also face challenges with aircraft aging and maintaining their aircraft fleets, the Air Force is in far worse shape regarding aging and the slow acquisition of replacements.176

175 Steven M. Kosiak, Is the US Military Getting Smaller and Older? And How Much Should We Care? (Washington, DC: Center for a New American Strategy, June 2017), https://s3.amazonaws.com/files.cnas.org/documents/CNASReport- SmallerOlderMilitary-Final.pdf. 176 Edward Keating, The Cost of Replacing the Department of Defense’s Current Aviation Fleet (Washington, DC: Congressional Budget Office, January 2020), https://www.cbo.gov/system/files/2020-01/55950-CBO-DoD-aviation.pdf; for analysis of the Air Force fleet specifically, see Edward Keating, David Arthur, and Adebayo Adejeji,The Cost of Replacing Today’s Air Forces Fleet (Washington, DC: Congressional Budget Office, December 2018), https://www.cbo.gov/system/files/2018-12/54657- AirForceAviationFunding.pdf.

79 | U.S. Military Forces in FY 2021: The Last Year of Growth? Chart 3: Air Force – AirAircraft Force Average – Aircra Age and Average Inventory Age and Industry

35 7,000

29.2 29.4 30 6,500

25 Total Inventory 21.9 6,000 20 17.7 5,500 15 5,000

Average Age, Years Age, Average 10

5 4,500

0 4,000 1995 2000 2018 2021

Aircra Age Aircra Inventory

Source: Air Force Association, “USAF Almanac 2020,” Air Force Magazine 103, no. 6 (June 2020): 63, https://www.airforcemag.com/ app/uploads/2020/06/June2020_Fullissue5.pdf;Source: Air Force Association, “USAF Almanac 2020,” Air Force Magazine Air Force 103, Association, no. 6 (June 2020): “USAF 63, Almanac 2001,” Air Force Magazine 84, no.intern 5 (Mayational 2001): https://www.airforcemag.com/app/uploads/2020/06/June2020_Fullissue5.pdf; Air Force Association, “USAF Almanac 2001,” Air security program 55–58,Force http://www.airforcemag.com/MagazineArchive/Magazine%20Documents/2001/May%202001/0501facts_figs.pdf; Magazine 84, no. 5 (May 2001): 55–58, and Air Force Association,http://www.airforcemag.com/MagazineArchive/Magazine%20Documents/2001/May%202001/0501facts_figs.pdf; “USAF Almanac 1996,” Air Force Magazine 79, no. 5 (May 1996): 56–60, http://www.airforcemag.com/MagazineArchive/ and Air Force Association, “USAF Almanac 1996,” Air Force Magazine 79, no. 5 (May 1996): 56–60, Magazine%20Documents/1996/May%201996/0596facts_figures.pdf.http://www.airforcemag.com/MagazineArchive/Magazine%20Documents/1996/May%201996/0596facts_figures.pdf. 2000 and 1995 years 2000 calculated and by averaging the average age of the active,1995 yearsreserve, calculated and by air averaging national the average guard age fleet of the aircraft. active, reserve, and air national guard fleet aircra.

Some fleets are in relatively good shape: the transport fleet (21 years, on average) because of acquiring C-17s and C-130s, the special operations fleet (12 years) because of its high priority, and the UAVs/ RPVs (6 years) because of large wartime purchases. Other fleets are old: fighter/attack (29 years old), bomber (42 years), tanker (49 years), helicopter (32 years), and trainers (32 years).177 All the older fleets (except for some specialty aircraft) have programs in place for modernization, but the programs have been delayed, are expensive, and may take years to implement fully.

Unfortunately, the FY 2021 procurement level is far too low to sustain the Air Force’s current inventory. In FY 2021, the Air Force proposes to procure 106 aircraft.

Assuming a 30-year service life, this will sustain an inventory of 3,180 aircraft. 106 aircraft procured in FY 2021 x 30-year service life = 3,180 total inventory

The current inventory is 5,387. To sustain that inventory requires nearly doubling the number of aircraft acquired per year. 5, 387 target inventory ÷ 30-year service life = 180 aircraft acquired per year

Even if aircraft service life were extended to 40 years, the Air Force would still need to buy substantially more aircraft. 5, 387 target inventory ÷ 40-year service life = 135 aircraft acquired per year

177 Fleet age numbers current as of September 30, 2019, from Air Force Association, “Air Force and Space Force Almanac 2020,” Air Force Magazine 103, no. 6 (June 2020), 63, https://www.airforcemag.com/issue/2020-06/.

80 | Mark F. Cancian Some fleets are in relatively good shape . . . other fleets are old. All the older fleets . . . have programs in place for modernization, but the programs have been delayed, are expensive, and may take years to implement fully.

The bottom line is that to sustain its current inventory, the Air Force will have to buy many more aircraft or less expensive aircraft. Alternatively, the Air Force will need to greatly reduce its aircraft inventory and sharply cut its force structure.

Divest to Invest The Air Force has two reasons to reduce its aircraft inventory and associated force structure. First, as described above, is its inability to maintain the structure with the number of aircraft that it has been able to procure recently and in the foreseeable future. Second is its desire to make a wide variety of (expensive) investments in advanced systems, aircraft, weapons, sensors, and networks that would be suitable for conflict with a great power.

General Charles Q. Brown, the new Air Force chief of staff, expressed this in his first communication to Air Force personnel: “Our airmen need us to integrate and accelerate the changes necessary to explore new operational concepts and bring more rapidly the capabilities that will help them in future fights.” Thus, he talks about “ruthless prioritization,” implying the elimination of many older systems.178 Air Force budget documents foreshadow a large future force structure cut: “The Air Force is planning for less legacy force capacity to begin investing additional manpower into capabilities for tomorrow’s high- intensity conflict against near-peer competitors.”179

General Charles Q. Brown, the new Air Force chief of staff . . . talks about “ruthless prioritization,” implying the elimination of many older systems.

For this reason, the Air Force has repeatedly proposed to retire aircraft. The proposed retirements for FY 2021 are modest (see Table 4). Congress, however, has often balked at retirements, noting that the Air Force says it is already too small for the tasks it has been given. When the Air Force proposed

178 Charles Q. Brown, Jr., “Accelerate Change or Lose,” U.S. Air Force, August 2020, https://www.airforcemag.com/app/ uploads/2020/08/CSAF-22-Strategic-Approach-Accelerate-Change-or-Lose-31-Aug-2020.pdf. 179 Department of the Air Force, Fiscal Year FY 2021 Budget Estimates, Military Personnel Appropriation (Washington, DC: February 2020), 6, https://www.saffm.hq.af.mil/Portals/84/documents/FY21/MILPER_/FY21%20Air%20Force%20Military%20 Personnel_1.pdf?ver=2020-02-10-091310-847.

81 | U.S. Military Forces in FY 2021: The Last Year of Growth? eliminating the A-10 fleet, for example, Congress opposed such an action, putting explicit prohibitions in the FY 2015 NDAA and proposed FY 2021 NDAA.180

A recent CSIS report laid out the savings that the Air Force might achieve by retiring certain aircraft fleets. The fleets most likely to be retired are the KC-10 tanker, the B-1 and B-2 bombers, the A-10 close air support aircraft, the E-8C surveillance aircraft, the U-2 spy plane, and the E-3 airborne warning and control plane. The report argued that the greatest savings arose when entire fleets were eliminated, thus eliminating the fixed costs of a training and maintenance infrastructure.

However, the report also noted that such retirements would leave gaps in Air Force capabilities. Retiring the B-2 bombers, for example, would leave the United States without a stealthy penetrating bomber until the B-21 was fielded in strength.181

These force structure trade-offs drive a series of strategic choices about airpower: ▪ What kinds of conflicts should the Air Force prepare for: those against great powers or a spectrum of air environments, including those with less-demanding environments? In lower threat air environments, such as North Korea, the Air Force can use legacy aircraft extensively. For conflicts against great powers such as China and Russia, with their sophisticated air defenses, the Air Force would need to focus exclusively on advanced capabilities. ▪ How can airpower achieve the greatest effects? Will the greatest effects come from attacks close to friendly front lines—that is, through close air support and battlefield interdiction? The ground forces are strong advocates here, arguing that these effects are immediate and tangible.182 Airpower advocates argue that the greatest effect comes from the deep attack of strategic targets. The Air Force has historically leaned toward the latter for a variety of organizational and doctrinal reasons.183 ▪ What is the value of stealth in modern air warfare? Stealth—needed to penetrate heavily defended airspaces—is expensive to develop, procure, and sustain.184 Further, there is an operational penalty. Proponents argue that the cost and performance trade-offs are worthwhile

180 Carl Levin and Howard P. 'Buck' McKeon National Defense Authorization Act for Fiscal Year 2015, https://www.congress. gov/bill/113th-congress/house-bill/3979; Senate Armed Services Committee, National Defense Authorization Act for Fiscal Year 2021, https://www.congress.gov/bill/116th-congress/senate-bill/4049. 181 Todd Harrison, “How the Air Force Can Save $30 Billion,” CSIS, November 12, 2019, https://aerospace.csis.org/wp-content/ uploads/2019/11/How-the-Air-Force-Can-Save-30-Billion.pdf. 182 Scott Beauchamp, “An Infantryman’s Defense of the A-10,” Task and Purpose, February 29, 2016, http://taskandpurpose. com/infantrymans-defense-10. 183 The literature on close air support versus strategic attack is extensive. For a recent example, see Phil Haun and Colin Johnson, “Breaker of Armies: Airpower in the Easter Offensive and the Myth of Linebacker One and Two in the Vietnam War,” International Security 40, no. 3 (Winter 2015/16): 139–78, https://www.mitpressjournals.org/doi/abs/10.1162/ ISEC_a_00226?journalCode=isec. 184 Technically not “stealth” but “low observability” since nothing is actually invisible. The additional cost of stealth is difficult to estimate since aircraft are bought in different quantities, have different characteristics beyond stealth, and costs can include different elements (such as development). One data point is from the Navy, which is buying both fourth generation F-18E/Fs and fifth generation F-35s. The average recurring procurement cost of F-35B/Cs over the life of the program is about 30 percent more than an F-18 in FY 2020. Adding non-recurring costs for manufacturing and development would greatly increase the cost differential.

82 | Mark F. Cancian because of rising air threats.185 Opponents argue that only a small part of the fleet needs to be stealthy, while the rest can be non-stealthy.186

The answers to these questions go far beyond this report, but the questions show that there are difficult strategic decisions behind inventory numbers.

The Air Force Expansion Proposal: Fading Away Not surprisingly, given the Air Force’s difficulty in maintaining the current fleet size, its proposal for expansion is fading away.

Not surprisingly, given the Air Force’s difficulty in maintaining the current fleet size, its proposal for expansion is fading away.

In 2018, then-secretary of the Air Force Heather Wilson proposed a 25 percent increase in force structure, describing it as “the Air Force we need” (see Chart 5).187 This would increase the Air Force from 312 operational squadrons to 386. Much of the growth would be in enabling capabilities such as tankers, special forces, space, and especially command and control (C2) and intelligence, surveillance, and reconnaissance (ISR), which provide the precision targeting that long-range munitions require.

185 For example, Jeff Harrigian and Max Morosko, “Fifth Generation Air Combat: Maintaining the Joint Force Edge,” Mitchell Institute for Aerospace Studies, The Mitchell Forum, no. 6, July 2016, http://docs.wixstatic.com/ugd/a2dd91_ bd906e69631146079c4d082d0eda1d68.pdf; and Loren Thompson, “Trump Defense Team inherits Bad Ideas About Air Power from The Obama Years,” Forbes, February 2, 2017, https://www.forbes.com/sites/lorenthompson/2017/02/01/trump- defense-team-inherits-bad-ideas-about-air-power-from-the-obama-years. 186 For example, Mike Pietrucha, “The U.S. Air Force and Stealth: Stuck on Denial Part I,” War on the Rocks, March 24, 2016, http://warontherocks.com/2016/03/stuck-on-denial-part-i-the-u-s-air-force-and-stealth; and Mike Benitez, “Stealth Is King, the World Is Flat,” War on the Rocks, May 19, 2016, https://warontherocks.com/2016/05/stealth-is-king-the-world-is-flat/. 187 Chuck Broadway, “SecAF Wilson provides Air Force update,” U.S. Air Force, September 17, 2018, https://www.af.mil/ News/Article-Display/Article/1635645/secaf-wilson-provides-air-force-update/ (full speech linked here: https:// spacepolicyonline.com/wp-content/uploads/2018/09/SECAF-AFA-Speech-FInal-Sep-17-2018-AF-We-Need.pdf).

83 | U.S. Military Forces in FY 2021: The Last Year of Growth? Chart 4: Air Force ExpansionAir Force by Mission Expansion Category by Mission Category

Air Force Expansion Goals

Tankers Sp Forces Space RPV/UAV Missile Fighters Cyber Cmd and Control, ISR Cbt Search and Rescue Bombers Airli 0 10 20 30 40 50 60 70

Today (312 Squadrons) Goal (386 squadrons)

Source: Air Force, Restoring Readiness: FY2020 Posture (Washington, DC: April 2019), https://www.af.mil/Portals/1/documents/5/FY20_ Source: Air Force, Restoring Readiness: FY2020 Posture (Washington, DC: April 2019), Posture_Statement.pdf?ver=2019-04-04-092535-083×tamp=1554384341518. international https://www.af.mil/Portals/1/documents/5/FY20_Posture_Statement.pdf?ver=2019- security program 04-04-092535-083×tamp=15543843415183. In 2019 and 2020, the Air Force reaffirmed this goal. General Goldfein discussed it explicitly and at length in his FY 2020 posture statement. It disappeared from the FY 2021 posture statement.188 This was unsurprising since the Air Force has taken no steps to reach this expansion goal, unlike the Navy and its 355-ship goal. When General Charles Brown, the new Air Force chief of staff, was asked about it, he said that 386 squadrons were indeed what the Air Force needed to execute the strategy, but the goal had been a resource unconstrained answer to a congressional question. Instead, he talked about achieving the required “capability,” not necessarily the numbers.189

All of this might be written off as another exercise in fiscally unconstrained planning, but the tension between the expansion goal and the Air Force’s desire to shrink to save money for modernization will provide a lever for those in Congress and elsewhere who are reluctant to retire older aircraft.

The State of the Fleets In general, the Air Force has programs in place to modernize the individual fleets, but this modernization has been delayed and will take time, and as a result, today’s aging fleets will be around for a long while. Nevertheless, each fleet faces its own circumstances and therefore deserves individual consideration.

188 U.S. Air Force, USAF Posture Statement Fiscal Year 2021. 189 “Ep. 76: Air Force Chief of Staff Gen. Charles Q. Brown, Jr.,” Defense One podcast, September 24, 2020, https://www. defenseone.com/ideas/2020/09/ep-76-air-force-chief-staff-gen-charles-q-brown-jr/168745/.

84 | Mark F. Cancian The Bomber Force The bomber force consists of B-52s, B-1s, and B-2s. The long-range plan is for the B-21 Raider to replace the B-1s and B-2s. The B-52s will continue in service at least into the 2040s and maybe beyond. The last B-52 pilot has probably not yet been born.

Since no new aircraft are being produced, the bomber force continues to age (currently 43 years on average), though various upgrade programs keep the aircraft flying and operationally relevant, for example, new engines for the B-52s and a new defensive system for the B-2s. The Air Force would like to divest some of the B-1s early but has run into congressional opposition.

The B-21 Raider program continues in development, with budget demands seeming to stabilize: $2.9 billion in FY 2020 and $2.8 billion in FY 2021 and remaining at that level through FY 2025. Because the B-21 has a mid-2020s fielding date (“Initial Operating Capability”), the legacy B-52s, B-1s, and B-2s will comprise the bomber force for many years to come. Details are uncertain, however, because the B-21 remains a classified program.

The Fighter Force The fighter/attack force has been the central element of the Air Force since the end of the bomber era in the early-1960s. It therefore requires detailed examination.

The average age of the fighter/attack force has increased from 8 years at the end of the Cold War in 1991 to 26 years today, while numbers have decreased from 4,000 in 1991 to 1,981 (total) today. Kosiak’s observation is applicable here. Both fleet aging and reduced numbers result from an Air Force decision to cease production of fourth-generation aircraft (F-15s and F-16s) in the 1990s and instead wait for production of the fifth-generation (F-22s and F-35s). This was the opposite of the Navy’s decision to continue production of the F-18. Unfortunately, production of the F-22 was curtailed at 187 aircraft during the budget drawdown in the late-2000s, and the F-35 was delayed many years from its original schedule.

F-35s: The Air Force again requests 48 aircraft in FY 2021, about the same as for the last four years, although Congress routinely increases the buy (to 62 in FY 2020) out of a concern that the aircraft are being fielded too slowly. According to the procurement budget documents, 48 will be the long-term procurement level, rather than the 60 aircraft per year that the Air Force had intended.190

After several years of making good progress in maturing technologies, the aircraft are operational, but the program has still not achieved the planned levels of reliability and capability. The FY 2019 annual report of the director of Operational Test and Evaluation (DOT&E) (the latest available of such reports) noted: “The Joint Strike Fighter (JSF) program continues to carry 873 unresolved deficiencies . . .. Although the program is working to fix deficiencies, new discoveries are still being made, resulting in only a minor decrease in the overall number of deficiencies.” Reliability and maintainability metrics remain below goals. Operational testing continues.191

190 Department of Defense, FY 2021 Budget Justification Book: Aircraft Procurement, Air Force (Washington, DC: February 2020), 1-1, https://www.saffm.hq.af.mil/Portals/84/documents/FY21/PROCUREMENT_/FY21%20Air%20Force%20Aircraft%20 Procurement%20Vol%20I_1.pdf?ver=2020-02-10-145310-973. 191 Director of Operational Test and Evaluation, FY 2019 Annual Report (Washington, DC: Department of Defense, January 2020), 19–32, https://www.dote.osd.mil/Portals/97/pub/reports/FY2019/dod/2019f35jsf.pdf?ver=2020-01-30-115432-173.

85 | U.S. Military Forces in FY 2021: The Last Year of Growth? Fielding of new F-35s is beginning to ease the aging of the fleet (as will production of F-15EXs). Nevertheless, at 48 aircraft per year, it would take another 28 years to reach the F-35 inventory objective of 1,763—or through FY 2049. Even at 60 aircraft per year, the Air Force goal, it would take 22 years—or through FY 2043. The average age of the fighter/attack fleet will therefore remain high for a long time, perhaps indefinitely.

F-15EX: A major change in the FY 2020 budget was that the Air Force proposed buying a new version of the F-15E dual-role aircraft, the F-15EX. Although the procurement cost is only about 10 percent lower than the F-35s currently (in part a result of the F-35s higher production rate), the sustainment cost of an F-15EX is projected to be about 40 percent lower; therefore, the fleet will be more sustainable. Further, the time needed for units to transition from legacy aircraft to the F-15EX is much shorter than the two years needed for the more complicated transition to the F-35A. Thus, the Air Force will have more squadrons available for operations.

The proposal has been controversial, with many airpower advocates criticizing any procurement of fourth-generation aircraft as a step backward. However, Congress has gone along with the plan.192

Numerically, this is a minor shift since the Air Force proposes to buy only 12 F-15EXs in FY 2021 and 144 in total.193 During the five-year period, the Air Force will buy 3.5 times as many F-35s. Nevertheless, it is a major shift in acquisition strategy and opens the possibility for a larger shift in the future.

A-10s: The Air Force has surrendered to the will of Congress (and to real-world operations) by re- winging the A-10 fleet and extending fleet life into the late-2030s rather than retiring the fleet in the near term.194

F-15s and F-16s: Although the Air Force plans to retire large numbers of older F-15s and F-16s, the slow rate of acquiring new aircraft requires sustaining some of these fleets for many years. F-16s still provide 40 percent of the Air Force fighter fleet. In FY 2021, the Air Force proposes $616 million for F-16 modifications and upgrades, particularly for advanced radars. For the F-15, it proposes to spend $349 million for a variety of upgrades, particularly for an improved radar. Spending will continue at these levels throughout the five-year period.

OA-X: This off-the-shelf light-attack aircraft (called “OA-X”) has disappeared as an Air Force program. The concept was that such an aircraft would be better suited for missions in low-threat environments because it would be less expensive to operate, reduce wear on high-end aircraft, and have more focused training. After conducting several tests and experiments, the Air Force terminated notions of an acquisition program. The posture statement says the Air Force will continue involvement to help coalition partners. SOCOM will continue the program under “armed overwatch.”195

192 John Tirpak, “F-15EX: Careful What You Don’t Ask for,” Air Force Magazine, April 2019, http://www.airforcemag.com/ MagazineArchive/Pages/2019/April%202019/F-15EX-Careful-What-You-Dont-Ask-For.aspx. 193 DOD, FY 2021 Budget Justification Book: Aircraft Procurement, 1-17. 194 Stephen Losey, “A-10 re-winging completed, will keep Warthog in the air until late 2030s,” Air Force Times, August 13, 2019, https://www.airforcetimes.com/news/your-air-force/2019/08/13/a-10-re-winging-completed-will-keep-warthog-in-the-air- until-late-2030s/. 195 Air Force, Air Force Posture Statement, 12; Courtney Albon, “GAO Dismisses Light Attack Aircraft Protest as USAF Opts Not to Proceed with the Program,” Inside Defense, February 14, 2020, https://insidedefense.com/daily-news/gao-dismisses-light- attack-aircraft-protest-usaf-opts-not-proceed-program.

86 | Mark F. Cancian Next Generation Air Dominance (NGAD): Coming up over the horizon is NGAD, the next-generation fighter/attack program for both the Navy and Air Force. Funding in the FY 2020 budget reaches $1 billion. The program received a lot of attention recently when the Air Force reported that a “full-scale flight demonstrator” flew. This indicated that the program might be further along than had been thought. However, the Congressional Research Service pointed out that this was not a “prototype,” which would indicate a mature program ready for production.196

The Air Force’s stated intention is to field new aircraft faster, emphasizing continuous development, a shorter service life, and rapid fielding of new capabilities. If successful, this would break with half a century of practice. However, because of the secrecy surrounding the program, little is known. The budget justification books show research, development, testing, and evaluation (RDT&E) rising to $2.7 billion in FY 2025 but no procurement in the five-year plan (at least in the published documents).197

How this program shakes out will profoundly affect the shape of the future Air Force and, indeed, may determine whether manned aircraft are a dying capability or whether they have decades of continuing relevance.

NGAD will raise a key question: what does “legacy” mean when talking about weapon systems? As discussed in the overview chapter of this military forces report, the military services define legacy as old systems in the inventory.198 They would retire older systems and buy similar but more capable systems. Strategists, on the other hand, see legacy platforms as those that use old technologies and outdated operational concepts. They would cut manned aircraft, aircraft carriers, and armored vehicles, substituting smaller unmanned and distributed systems.

Strategists will therefore likely question NGAD, arguing that developing another expensive manned aircraft is looking toward the past and not the future.

Strategists will likely question NGAD, arguing that developing another expensive manned aircraft is looking toward the past and not the future.

Perhaps for this reason, the Navy chief of naval operations has indicated some softness in support when discussing NGAD: “We’re making tough decisions on where the next dollar goes. I can’t be buying stuff just to buy it.”199

196 Jeremiah Gertler, “Next Generation Air Dominance Program: An Introduction,” Congressional Research Service, October 5, 2020, https://www.everycrsreport.com/reports/IF11659.html. 197 Valerie Insinna, “The U.S. Air Force Has Built and Flown a Mysterious Full-Scale Prototype of Its Future Fighter Jet,” Defense News, September 15, 2020, https://www.defensenews.com/breaking-news/2020/09/15/the-us-air-force-has-built-and- flown-a-mysterious-full-scale-prototype-of-its-future-fighter-jet/. 198 Mark Cancian, Military Forces in FY 2021: The Budget and Strategy Overview — Four Challenges and a Wild Card (Washington, DC: CSIS, October 2020), https://www.csis.org/analysis/military-forces-fy-2021-budget-and-strategy-overview-four- challenges-and-wild-card. 199 Mallory Shelbourne, “CNO Gilday: Navy Must Move Faster on Next Generation Air Dominance Program,” USNI News,

87 | U.S. Military Forces in FY 2021: The Last Year of Growth? The Tanker Force: Still Struggling with the KC-46 The KC-46 will replace the Air Force’s aging tanker force, the current KC-135 and KC-10 tankers having an average age of 58 and 35 years, respectively. The program was thought to be low risk since the airframe is a variant of Boeing’s widely used 767.

However, the program has been troubled from the beginning, with first delivery not occurring until January 2019, three years late, and continues to experience technical problems and production delays.200 Boeing, the contractor, continues to execute the fixed price contract that it greatly underbid and on which the company is taking large losses (over $4 billion so far).201 That underbidding strategy appears to have paid off, however, as the Air Force has announced that it would not recompete the contract after the current buy but would procure more KC-46s.

The bottom line is that the KC-46 program is still not quite ready, and the current tanker fleet of KC- 10s and KC-135s will be around for a lot longer.

Tactical Mobility This large fleet consists mainly of C-130s, initially fielded in 1956 and now on the “J” model. (“Tactical mobility” also includes a few specialty aircraft, mainly small VIP passenger aircraft.) The C-130 production line is operating smoothly, and the “J” model, after some initial problems, has settled down. The inventory is large: about 310 C-130s for tactical mobility and another hundred or so aircraft in specialty roles.

The most recent mobility requirements study affirmed a fleet requirement of 300, about where the fleet is now.202 The problem is that the Air Force is not buying enough new aircraft to maintain its large inventory. The FY 2021 budget buys only four aircraft, and those are specialty models for special operations. The Air Force posture statement says, “we are looking closely at the right mix between modernized and legacy tactical airlift platforms.”203 The intention is likely to retire many of the older C-130H models and reduce the size of the fleet, despite the recent requirements study.

The challenge in cutting the fleet is that large numbers of these aircraft reside in the reserve components, and members of Congress are loath to lose flying squadrons in their districts.

October 13, 2020, https://news.usni.org/2020/10/13/cno-gilday-navy-must-move-faster-on-next-generation-air- dominance-program. 200 Valerie Insinna, “The Air Force Is KC 46 Tanker Has Another Serious Technical Deficiency, and Boeing Is Stuck Paying for It,” Defense News, March 30, 2020, https://www.defensenews.com/air/2020/03/31/the-air-forces-kc-46-tanker-has-another- serious-technical-deficiency-and-boeing-is-stuck-paying-for-it/. 201 Courtney Albon, “Lord: Boeing’s Fixed Price KC – 46 Contract the Root Cause of Programs Deficiencies,” Inside Defense, October 1, 2020, https://insidedefense.com/daily-news/lord-boeings-fixed-price-kc-46-contract-root-cause-programs- deficiencies. 202 “Mobility Capabilities and Requirements Study (MCRS) 2018,” United States Transportation Command, February 2019, http://www.airforcemag.com/DocumentFile/Documents/2019/MobilityCapabilitiesRequirementsStudy2018.pdf. 203 Air Force, Air Force Posture Statement for FY 2021, 6.

88 | Mark F. Cancian Strategic Mobility This fleet consists of C-17s, upgraded C-5s (which were originally built in the 1970s and 1980s), and KC-10s (also classed as refuelers because they have dual missions). No production lines are currently operating, the last C-17 having been delivered in 2013. However, the fleet is relatively healthy because of the large investments made in the 2000s.

The most recent strategic mobility study,Mobility Capabilities and Requirements Study 2018, completed in February 2019, found that the fleets were sized adequately.204 A relatively young fleet that is properly sized would seemingly indicate a lot of stability.

However, the National Defense Strategy’s focus on great power conflict raised the possibility of wartime attrition being a consideration for sizing the strategic airlift and sealift fleets, something that previous studies had not considered. Russia and China can threaten sea and air lines of communication in a way that regional threats, such as Iran or North Korea, cannot. Many outside analyses had pointed to this new threat. That would drive inventory requirements higher.205

Congress directed that the Department of Defense (DOD) revise the Mobility Capabilities and Requirements Study to consider the new strategic environment. Delivery of the expanded study has been delayed until at least spring 2021. In the meantime, Air Force Air Mobility Command has identified survivability as an issue and is looking at various aircraft self-protection upgrades in response to the new challenge.206

204 “Mobility Capabilities and Requirements Study (MCRS) 2018,” United States Transportation Command. 205 Sydney Freedberg, Jr., “U.S. Needs More Tankers, Transports Since Russia and China Can Shoot Them Down,” Breaking Defense, September 21, 2017, https://breakingdefense.com/2017/09/more-tankers-transports-needed-since-russia-china- can-shoot-them-down-everhart. 206 Sydney Freedberg, “Tankers, Transports Need Real-Time Threat Data to Survive: AMC,” Breaking Defense, September 14, 2020, https://breakingdefense.com/2020/09/tankers-transports-need-real-time-threat-data-to-survive-amc/.

89 | U.S. Military Forces in FY 2021: The Last Year of Growth? Remotely Piloted Aircraft (RPA) Chart 5: RPA versusRPA Manned versus Aircraft, Manned 2005, Aircra, 2010, 2021 2005, 2010, 2021

2005 Aircra TAI 2010 Aircra TAI 2021 Aircra TAI RPA (21) RPA (253) RPA (340) 0% 5% 6%

Manned (5,269) Manned (4,991) Manned (5,147) 100% 95% 94%

Source: Department of Defense, United States Air Force Budget Overview Fiscal Year 2020, 38; Air Force Association, “USAF Almanac 2011,” Air Force Magazine 94, no. 5 (May 2011): 48, http://www.airforcemag.com/MagazineArchive/Magazine%20Documents/2011/May%20 Source: Department of Defense, United States Air Force Budget Overview Fiscal Year 2020, 38; Air Force Association, “USAF international 2011/0511facts_figs.pdf;Almanac 2011,” Air Force Magazine Air Force 94, no. Association,5 (May 2011): 48, “USAF Almanac 2006,” Air Force Magazine 89, no. 6 (May 2006): 63, http://www.airforcemag.security program http://www.airforcemag.com/MagazineArchive/Magazine%20Documents/2011/May%202011/0511facts_figs.pdf; Air Force com/MagazineArchive/Magazine%20Documents/2011/May%202011/0511facts_figs.pdf;Association, “USAF Almanac 2006,” Air Force Magazine 89, no. 6 (May 2006): 63, Air Force Almanac, Aircraft Total Active Inventory, 2019,http://www.airforcemag.com/MagazineArchive/Magazine%20Documents/2011/May%202011/0511facts_figs.pdf; 2010, 2005; 2020 numbers taken from the Air Force FY2020 Budget Overview, Appendix, Air Force Air Force Total Aircraft inventory. Almanac, AircraŽ Total Active Inventory, 2019, 2010, 2005; 2020 numbers taken from the Air Force FY2020 Budget Overview, Appendix, Air Force Total AircraŽ inventory. For the Air Force, this revolution is over. Whereas the Navy’s efforts to integrate unmanned systems into its aviation fleet are still controversial, slow, and limited, as described in this project’s corresponding chapter on the Navy, the Air Force’s incorporation of unmanned aircraft into its force structure—after strong resistance during the 1990s and early-2000s—has become routine.207

However, the Air Force has stalled in its effort to bring more remotely piloted aircraft (RPAs) into the force. The RPA proportion of the force has leveled off at 5 to 7 percent for 10 years, and current procurement plans show no change in the future. The FY 2020 budget procures no RPAs, and there are none in the five-year plan. The Air Force is moving to retire the RQ-4 Global Hawk fleet in favor of the manned E-11. By contrast, the FY 2021 budget procures 106 manned aircraft.208

The Air Force’s incorporation of unmanned aircraft into its force structure . . . has become routine. However, the Air Force has stalled in its effort to bring more RPAs into the force.

207 The Air Force is emphatic that these are aircraft and not “unmanned” but instead “remotely piloted.” Hence, the Air Force uses the term “Remotely Piloted Aircraft.” There are cultural reasons for this distinction, the Air Force being run by pilots. However, there is also a substantive argument in that, although there are no humans in the aircraft itself, there is a large ground-based support structure to launch, fly, and recover the aircraft. 208 Department of the Air Force, Air Force Justification Book Volume 1 of 2, Aircraft Procurement (Washington, DC: February 2020), x-xiii, https://www.saffm.hq.af.mil/Portals/84/documents/FY21/PROCUREMENT_/FY21%20Air%20Force%20Aircraft%20 Procurement%20Vol%20I_1.pdf?ver=2020-02-10-145310-973.

90 | Mark F. Cancian The Air Force is experimenting with “loyal wingman” RPAs under the umbrella of “Skyborg.” The “Low- Cost Attritable Unmanned Aerial Vehicles” program explores low cost, autonomous, and attritable systems, thus allowing the Air Force to operate within an adversary’s defensive zone. The program has produced the XQ-58A Valkyrie as a demonstrator aircraft. The Air Force is emphatic that these complement, rather than replace, manned aircraft. A study by the Air Force Association’s Mitchell Institute reinforced this point: “[drones] are complementary, force multiplying capabilities, not replacements for fifth-generation stealth aircraft.”209

These RPA initiatives might change the inventory balance in the future. However, none of these RPA programs are yet an official “program of record.”

A major issue is whether to buy RPAs for permissive or non-permissive environments.210 MQ-9 Reapers can only operate in permissive environments. That has been fine for the kinds of conflicts the United States has fought recently. However, in a conflict with a high-end adversary such as Russia or China, these aircraft would be vulnerable because of their slow speed, high visibility, and lack of defensive systems. The issue was illustrated dramatically in July 2019 when the Iranians shot down a Navy RQ-4.

The question, then, is twofold. First, are there concepts of operation that would enable current UAVs to contribute to a high-end warfighting campaign? Second, should the Air Force develop and procure stealthy and likely largely autonomous UAVs to operate inside these challenging air defense environments? One stealthy unmanned aircraft, the RQ-170 Sentinel, an Air Force/CIA collaboration, is known to exist because one was shot down over Iran in 2011 and exhibited to the public. A possible RQ-180, an unmanned long-range reconnaissance system, is also rumored to be flying and possibly operating.211

The Curse of Short Range A recent concern is that the Air Force tactical aviation fleet is too short ranged for great power conflicts. Combat ranges of current aircraft run from about 550 to 750 miles. NGAD might have a range of up to 1,000 miles, but the program is mostly conceptual at this point.

The problem is that demands on the fleet have changed. During the Cold War, short range was not a problem because the forward fighter bases in NATO were close to the front line. It was not a problem after the Cold War because adversaries did not have strong antiair capabilities, and as a result, U.S. tactical aircraft could refuel as often as they needed.

However, in potential conflicts with China and Russia, operational range matters. The Pacific is vast. Although Kadena Air Force base on Okinawa is close enough to Taiwan (400 miles), it is 1,400 miles from the South China Sea, where such a conflict would likely take place. Anderson Air Force base on

209 Mark Gunzinger and Lucas Autenreid, “Understanding the Promise of Skyborg and Low Cost Attritable Unmanned Aerial Vehicles,” Mitchell Institute, October 1, 2020, https://www.mitchellaerospacepower.org/single-post/understanding-the- promise-of-skyborg-and-low-cost-attritable-unmanned-aerial-vehicles. 210 Mark Pomerleau, “Can the MQ-9 Reaper operate in contested environments?,” C4ISRnet, October 4, 2016, http://www. c4isrnet.com/unmanned/uas/2016/10/04/can-the-mq-9-reaper-operate-in-contested-environments. 211 Guy Norris, “USAF Unit Moves Reveal Clues to RQ-180 Ops Debut,” Aviation Week and Space Technology, October 24, 2019, https://www.defense-aerospace.com/articles-view/release/3/206919/-rq_180-stealthy-isr-drone-already-in-service%3A- report.html.

91 | U.S. Military Forces in FY 2021: The Last Year of Growth? Guam is 1,400 miles from the South China Sea and 1,700 miles from Taiwan.

U.S. bases in Europe, even forward bases in Eastern Europe, are still far from potential battlefields. RAF Lakenheath, for example, is nearly 1,000 miles from the Baltic states, and Spangdahlem AFB in Germany is 850 miles. Further, airbases are again vulnerable, so U.S. aircraft may need to be based further away from their targets, and adversary air defenses may make aerial tanking risky.

As a result, many analyses recommend actions to increase standoff range and reduce vulnerability, including an emphasis on bombers because of their long range; the curtailment of F-35 procurements because of their short range; the dispersion of basing; and the development of long-range strike, especially unmanned systems. For example, in a congressionally-directed study, the Center for Strategic and Budgetary Assessments (CSBA) recommended, “the Air Force should rebalance its combat forces in favor of long-range, penetrating bombers.” CSBA also recommended developing a new, long-range fighter/attack aircraft (“penetrating counter-air”) to substitute for some F-35 inventory.212 Similarly, in another congressionally-directed study, the MITRE Corporation recommended: “an increase in available long-range aircraft and bases [to] strengthen the conventional deterrence posture of U.S. forces.”213

The Navy suffers from the same range limitation but has the advantage of being able to move its airfields (aircraft carriers) around, so this affects the Air Force more intensely.214

Nuclear Enterprise After decades of stability and low visibility, the nuclear force is getting attention again as the cost of modernization programs makes them more visible, and controversial.

The ICBM force has leveled off at the New START limit of 400. The nuclear bomber force (B-2s and B-52s) holds steady at 96 (total active inventory, or TAI). DOD’s Nuclear Posture Review (NPR), published in February 2018, laid out the direction of the nuclear enterprise. The NPR affirmed the need for the nuclear triad to deter nuclear and non-nuclear aggression and assure allies and partners.

After decades of stability and low visibility, the nuclear force is getting attention again as the cost of modernization programs makes them more visible, and controversial.

212 Gunzinger et al., An Air Force for An Era of Great Power Competition (Washington, DC: CSBA, March 2019), xi, https:// csbaonline.org/research/publications/an-air-force-for-an-era-of-great-power-competition. 213 MITRE Corporation, US Air Force Aircraft Inventory Study: Unclassified Report (McLean, VA: 2019), http://www.airforcemag. com/DocumentFile/Documents/2019/MITRE-USAF-Aircraft-Inventory-Study.pdf; This is the unclassified version of a longer classified report on the Air Force aircraft force structure, directed by Congress; see also Rebecca Grant, “Air Force, Don’t Cut a Single Bomber,” Breaking Defense, April 30, 2020, https://breakingdefense.com/author/rebeccagrant/. 214 See Jerry Hendricks, Retreat from Range: The Rise and Fall of Carrier Aviation (Washington, DC: Center for a New American Security, October 2015), https://www.cnas.org/publications/reports/retreat-from-range-the-rise-and-fall-of-carrier-aviation.

92 | Mark F. Cancian Further, the NPR highlighted “the increasing need for this diversity and flexibility” as “one of the primary reasons why sustaining and replacing the nuclear triad and non-strategic nuclear capabilities, and modernizing NC3, is necessary now.”215

However, after nearly three decades of low public visibility and relatively low cost, the nuclear enterprise is getting more attention because the systems acquired during the Reagan buildup of the 1980s are now reaching the end of their service lives and must be replaced. That brings opposition from arms-control advocates. Further, a Democratic administration will certainly revise nuclear weapons policy. It will want to reduce the number of nuclear weapons and the cost of modernization programs. For example, the Biden campaign website endorses arms-control and “the need to reduce the role of nuclear weapons.”

Table 5 shows the most controversial nuclear modernization programs.

Table 5: Nuclear Modernization Programs ($ millions)

Program FY 2020 enacted FY 2021 proposed Comment Ground-Based GBSD has been controversial among arms- Strategic control advocates and some budget hawks who 414.4 570.4 Deterrent see it as unnecessary and would reduce the (GBSD) nuclear forces to a “dyad” or even a “monad.” Long-Range LRSO, a nuclear-armed cruise missile, has been Standoff controversial because bombers already have 664.9 712.5 (LRSO) one nuclear munition, the B61 bomb. weapon Designed to increase the accuracy of the B61 tail kit B61 nuclear bomb, the program faces some 233.8 108.4 program opposition because of concerns that it makes nuclear warfighting more viable.

Note: The DOE NNSA budget provides funding for an Analysis of Alternatives to develop a low yield SLCM called for in the 2018 NPR. Source: Office of the Under Secretary of Defense (Comptroller),Program Acquisition Cost by Weapon System (Washington, DC: Department of Defense, February 2020), https://comptroller.defense.gov/Portals/45/Documents/defbudget/fy2021/fy2021_Weapons.pdf.

These programs—with the B-21 bomber and the Columbia-class submarine—contribute to the nuclear modernization bow wave that the DOD faces in the 2020s and 2030s and which will require the DOD to either trim programs or increase the proportion of the budget allocated to nuclear forces.216

One piece of good news: in response to scandals several years back and several outside reviews, the Air Force (and the Navy) implemented a wide variety of actions to improve the standards and quality of their nuclear enterprise, both personnel and operations. The absence of any recent incidents indicates success. Here, no news is good news.

215 DOD, Nuclear Posture Review (Washington, DC: February 2018), https://media.defense.gov/2018/Feb/02/2001872886/-1/- 1/1/2018-NUCLEAR-POSTURE-REVIEW-FINAL-REPORT.PDF. 216 Todd Harrison and Evan Montgomery, The Cost of U.S. Nuclear Forces: From BCA to Bow Wave and Beyond (Washington, DC: Center for Strategic and Budgetary Assessments, 2015), http://csbaonline.org/search/?x=0&y=0&q=harrison.

93 | U.S. Military Forces in FY 2021: The Last Year of Growth? Creation of the Space Force The Space Force is now a reality as the fifth DOD military service (the sixth U.S. military service, including the Coast Guard). Over the course of the year, the Air Force and DOD published a series of documents developing the organization and structure of the Space Force. About 6,000 personnel have been transferred to this new service, all from the Air Force. A later chapter on the Space Force will describe these actions in more detail.

So far, the split has been amicable. The Air Force has supported the establishment of the new service and facilitated its stand up. There has been none of the acrimony that is seen in most divorces. Nevertheless, major elements of the division of personnel, facilities, and organizations are still unresolved. Particularly sensitive will be the requirement that the creation of the Space Force entail no increase in the number of DOD personnel; every Space Force billet created will come out of the Air Force total.

Munitions as an Element of Strategy: Volume for a Long War All the services are buying more munitions because many analyses show that U.S. forces would expend large amounts of munitions in a great power conflict. Thus, the Air Force budget procures a lot of munitions. This year the Air Force’s strategy seems to have changed, maintaining production of long- range and air-to-air munitions but cutting air-to-ground munitions. This likely reflects the winding down of the air war in the Middle East and a judgment that great power conflict, particularly in the Western Pacific, would be less about ground operations and more about air and maritime operations.

Table 6: Major Munitions Procurement Quantities

Program FY 2020 Enacted FY 2021 President’s Budget JDAM 25,000 10,000 Short-range Small Diameter Bombs (SDB-I and II) 8,253 3,600 air-to-ground Hellfire Missile 3,859 2, 497 Joint Air-to-Surface Standoff Missile 390 400 (JASSM) Air-to-air and AIM-9X Sidewinder 355 331 long-range AIM120D Advanced Medium-Range air-to-ground 220 414 Air-to-Air Missiles (AMRAAM). Long-Range Anti-Ship Missile (LRASM) 0 5

Source: John Pletcher, “Air Force FY 2021 Budget Briefing,” (presentation, Air Force, Washington, DC, slide 13).

Procurement of munitions may not hold up if budgets decline. The downside of munitions acquisition is that they are sterile; once procured, they go on the shelf to be used in case of conflict. If no conflict requires their use, then the services must pay to dispose of the munitions at the end of their useful life. Because munitions are not visible, they may not contribute significantly to deterrence. For this reason, many U.S. allies and partners do not have large munitions stocks despite the wartime requirement.

By contrast, aircraft, ships, and vehicles get used every day; their visibility creates a perception of U.S. capability in potential adversaries and thus adds to deterrence. As a result, there is always pressure to buy platforms rather than munitions.

94 | Mark F. Cancian 6

Space, SOF, Civilians, and Contractors

Beyond the traditional military services, military forces include the new Space Force as well as Special Operations Forces (SOF, which functions as a quasi-service), Department of Defense (DOD) civilians (which perform many functions that military personnel perform in other countries), and contractors (which form a permanent element of the national security establishment, not only in the United States proper but also on overseas battlefields).

KEY TAKEAWAYS Space Force ▪ It exists! ▪ Major elements such as a headquarters, appropriations accounts, and capstone doctrine have been established. ▪ Major elements of structure are in place, but decisions are still pending about transfer of most personnel. ▪ Its small size will require heavy reliance on other services, particularly the Air Force, for support functions and a different approach to personnel management.

Special Operations Forces (SOF) ▪ SOF continues its gradual expansion and heavy dependence on Overseas Contingency Operations (OCO) funding. ▪ A broad set of actions to counter recent instances of ethical misconduct by its personnel seems to be having an effect.

95 | U.S. Military Forces in FY 2021: The Last Year of Growth? DOD Civilians ▪ Despite administration skepticism about the federal bureaucracy, the number of DOD civilians stays at about the same level in FY 2021, retaining the growth of recent years. ▪ This strength reflects the civilian workforce’s contribution to readiness and lethality. ▪ Former secretary of defense Mark Esper’s review of the “fourth estate” cut defense-wide civilians by about 7,000, but increases in the Military Departments offset this decrease.

Contractors ▪ Contractors have become a permanent part of the federal workforce but remain controversial due to enduring questions about cost and what contractors should or should not do. ▪ Operational contractors continue to play a vital role in CENTCOM, holding a 2.8 to 1 ratio of contractors to military (up from 1.7 to 1 last year) as military forces exit Iraq, Syria, and Afghanistan while contractors stay behind.

Space Force The Space Force, officially created on December 20, 2019, is taking shape. The split from the Air Force has been amicable so far, with about a third of the expected personnel having transferred to the new service. Next year will see the final organizational decisions and whether a Biden administration is fully on board with the new service. How the new service will operate long term remains an open question. It will need to create a new organizational culture, and its small size means that it will operate very differently from the other military services.

Table 1: Space Force Personnel

Active-Duty Military Civilians FY 2020 Enacted - - FY 2021 Request 6,434 3,545 Change - -

Source: Department of the Air Force, Air Force FY 2021 Budget Overview (Washington, DC: 2020), 8, https://www.saffm.hq.af.mil/ Portals/84/documents/FY21/SUPPORT_/FY21%20Budget%20Overview_1.pdf?ver=2020-02-10-152806-743#:~:text=The%20U.S.%20 Air%20Force%20FY,the%20FY%202020%20enacted%20funding. For FY 2021, these numbers are contained in the Air Force totals and are therefore not additive to the DOD total.

At the beginning of FY 2021, Space Force personnel are caught between their old identities in the Air Force and their new identities in the Space Force. Although the positions have been transferred, funding is still in Air Force military personnel accounts. This will likely change in FY 2022. Other appropriations—operations and maintenance; research, development, testing and evaluation (RDT&E); and procurement—will transfer in FY 2021.

96 | Mark F. Cancian BUILDING A NEW MILITARY SERVICE The U.S. Space Force is a separate branch of the armed forces within the Department of the Air Force (motto “Semper supra,” or “Always above”). It will be “organized, trained, and equipped to provide: freedom of operation in, from, into the space domain; and prompt and sustain space operations.”217

Space Force will “remain mission focused by leveraging infrastructure of the U.S. Air Force except in performing those functions that are unique to space or central to the independence of the new armed force.”218 DOD’s Comprehensive Plan for the Organizational Structure of the U.S. Space Force creates a group of career specialties referred to as the “space force core organic” to define those personnel who will be part of the Space Force.219

This guidance also means that the Space Force will rely on a lot of Air Force organizations, as the Marine Corps does with the Navy. However, because of its small size the Space Force will need to go much further in its reliance, so functions such as recruiting will likely come from Air Force institutions with embedded Space Force personnel. The comprehensive plan notes that Space Force will receive more than 80 percent of its critical support functions from the Air Force. This structure may have the advantage of focusing the Space Force on core activities rather than spreading attention across more bureaucratic activities.

Along with establishing the Space Force, the administration has implemented a wide variety of organizational changes as part of reorganizing and emphasizing the national security space enterprise: ▪ Established U.S. Space Command (SPACECOM). Although a combatant command and not a part of the Space Force, SPACECOM will be the operational expression for U.S. space activities and where many Space Force personnel will serve. ▪ Redesignated Air Force Space Command (AFSPC) as the first element of U.S. Space Force, and military members assigned to AFSPC were assigned to the U.S. Space Force. ▪ Appointed General John Raymond as the chief of space operations, the head of the Space Force, and Chief Master Sergeant Roger A. Towberman as the senior enlisted advisor of the U.S. Space Force. ▪ Created a Space Force service headquarters in the Pentagon. This has four major elements: a Human Capital Office, an Operations Office, a Strategy and Resources Office, and a Technology and Innovation Office.220 ▪ Published plans for field commands: a Space Operations Command, a Space Training and Readiness Command, and a Space Systems Command. The systems command has received a lot of attention because many advocates want it to have authorities allowing more rapid acquisition and fielding of systems.

217 The United States Space Force, 10 USC 9081, https://www.law.cornell.edu/uscode/text/10/9081. 218 Mark Esper, “Memorandum: Establishment of the United States Space Force,” Department of Defense, December 20, 2019, https://media.defense.gov/2019/Dec/20/2002228281/-1/-1/1/ESTABLISHMENT-OF-THE-UNITED-STATES-SPACE-FORCE. PDF. 219 Department of the Air Force, Comprehensive Plan for the Organizational Structure of the U.S. Space Force (Washington, DC: February 2020), https://www.airforcemag.com/app/uploads/2020/02/Comprehensive-Plan-for-the-Organizational- Struccture-of-the-USSF_Feb-2020.pdf. 220 John W. Raymond, Chief of Space Operations Planning Guidance (Washington, DC: U.S. Space Force, November 2020), https:// media.defense.gov/2020/Nov/09/2002531998/-1/-1/0/CSO%20PLANNING%20GUIDANCE.PDF.

97 | U.S. Military Forces in FY 2021: The Last Year of Growth? ▪ Published a capstone doctrine manual, Spacepower, to give a broader context to military operations in space. (Note that “spacepower” is a single word, denoting a concept more than just power in space.)221 ▪ Established a new assistant defense secretary for space policy position, a role that Congress required DOD to create in the FY 2020 National Defense Authorization Act (NDAA). ▪ Established (also per FY 2020 NDAA) assistant secretary for space acquisition and integration (ASAF/SP) within the Air Force who reports directly to the secretary of the Air Force.

The Space Force willnot send astronauts into orbit. That is the exclusive purview of the National Aeronautics and Space Administration, a civilian agency. When the space age began, the United States intentionally made human spaceflight a civilian rather than a military function.

Neither will the Space Force control the satellites of the U.S. Intelligence Community. These fall under the National Reconnaissance Office (NRO). However, the Space Force and the NRO will exchange liaison cells.

STILL A WORK IN PROGRESS About 2,400 military personnel will transfer to the Space Force during the fall of 2020; however, most space force personnel will still be Air Force personnel working in a Space Force organization. The transfer will come in FY 2021. The Space Force and Air Force are setting up a process by which individuals opt to leave the Air Force and join the Space Force.222

Transfers from other services will begin in FY 2022, although DOD has not yet laid out what that mechanism will be. In its FY 2021 budget, for example, the Army signaled plans to transfer 100 personnel. However, there will likely be some tensions about how to allocate space-qualified personnel since the other services are allowed to retain some space capabilities.

TheComprehensive Plan for the Organizational Structure of the U.S. Space Force notes that a wide variety of organic capabilities are “central to the independence of the new armed force,” including doctrine, resources/matériel, personnel management, wargaming, test and evaluation, operational intelligence, and training. When these are established, many will be co-located with Air Force counterparts to leverage existing organizations. Still, the other military services devote thousands of personnel to these functions, numbers that the Space Force cannot match. Instead, it may use government civilians and contractors to a greater degree than the other services.

Early concepts included the eventual creation of a new military department for space, thus breaking the Space Force out from the Department of the Air Force. So far there has been no movement in that direction, and DOD’s concept does not include it.223

221 U.S. Space Force, Spacepower: Doctrine for Space Forces (Washington, DC: June 2020), https://www.spaceforce.mil/Portals/1/ Space%20Capstone%20Publication_10%20Aug%202020.pdf. 222 “Transferring to the U.S. Space Force FAQs,” U.S. Space Force, https://www.spaceforce.mil/Transfer/#:~:text=A%3A%20 Career%20fields%20that%20are,inherent%20to%20space%20operations%20only; and Lynn Kirby, “2.4 K Airmen to Transfer to Space Force Beginning September 1,” Space Force News, US Space Force, September 1, 2020, https://www. spaceforce.mil/News/Article/2332258/24k-airmen-to-transfer-into-space-force-beginning-sept-1/. 223 Department of Defense, United States Space Force (Washington, DC: February 2019), https://media.defense.gov/2019/ Mar/01/2002095012/-1/-1/1/UNITED-STATES-SPACE-FORCE-STRATEGIC-OVERVIEW.PDF.

98 | Mark F. Cancian Currently there is no reserve component to the Space Force, but there will certainly be one. A reserve component provides strategic depth for U.S. space operations and a mechanism to retain personnel with space-related skills. The politically powerful National Guard has argued for having a role, although the states have no authorities in space.224 Several existing National Guard and reserve units do, however, perform space functions.

A DIFFERENT PERSONNEL STRUCTURE Because the Space Force will be much smaller, even at full size, than the other services, its personnel structure will be unique. One effect may be cultural. To deal with a small number of personnel to cover so many tasks and organizations, General Raymond, the chief of space operations, has directed the use of mission command by the Space Force. This means that “subordinate echelons are expected to default to action except where a higher echelon has specifically reserved authority.”225

Another aspect is the rank structure. Currently, the Space Force consists of 43 percent officers (2,742 officers out of a total strength of 6,434). That ratio might change a little as more personnel and other organizations are incorporated, but it is unlikely to change very much. Because so few Space Force officers will have the experience of leading troops, the culture will likely evolve to one of officers as highly skilled technicians rather than as leaders.

Table 2: Officer Percentage among the Services

Space Force Army Navy Marine Corps Air Force 42% 19% 16% 12% 19%

Source: Defense Manpower Data Center, Military Personnel by Service by Rank/Grade (Washington, DC: August 2020), https://www.dmdc. osd.mil/appj/dwp/dwp_reports.jsp.

For a service that will primarily operate satellites from home bases in the United States, the rank structure is not a problem. The challenge will arise when Space Force’s technically focused officers enter the joint community. To prepare its officers for service in these organizations, Space Force will need to develop leadership opportunities and training.

The ability of the Space Force to produce the requisite number of senior leaders from such a small base will also be a challenge. Advocates expect that the Space Force will have two or three four-star officers: the chief of space operations, the vice chief of space operations, and probably the commander of SPACECOM.226

224 Sandra Irwin, “National Guard Leaders Press Case for Space National Guard,” Space News, February 12, 2020, https:// spacenews.com/national-guard-leaders-press-case-for-a-space-national-guard/. 225 Raymond, Chief of Space Operations’ Planning Guidance, 5; The guidance also directs “clear verbal and written communication orienting to inform decisions and implement actions,” which has this author’s total support as an offset to the overly formal, indirect, and jargon-laden communications usually produced by the military services. 226 Currently, only the chief of space operations and the commander of SPACECOM are established in law as four-star positions. The vice chief, General Thompson, is currently a four-star officer, but the billet was transferred from the Air Force. Earlier versions of the Space Force legislation contained a vice chief at the four-star level, and all the other service vice chiefs are at the four-star level. It would undermine the purpose of creating a Space Force if its senior personnel were outranked by their equivalents in the other services. The secretary of the Air Force recommended the vice chair of the Space Force be a statutory four-star position. Department of the Air Force, Comprehensive Plan for the Organizational Structure of the US Space Force (Washington, DC: February 2020), 11, https://www.airforcemag.com/app/uploads/2020/02/ Comprehensive-Plan-for-the-Organizational-Struccture-of-the-USSF_Feb-2020.pdf.

99 | U.S. Military Forces in FY 2021: The Last Year of Growth? This challenge will ripple down through the organization as the Space Force needs to have officers at the same level as officers in other services in order to compete effectively in DOD’s bureaucratic processes. A RAND study noted the problem, concluding, “being small could hurt the viability of the space force.”227

WILL THE SPACE FORCE SURVIVE THE TRANSITION OF ADMINISTRATIONS? Although space advocates had been pushing for a Space Force for many years, its creation had elements of a vanity project by a president who reveled in putting his personal stamp on organizations and events. It is unclear whether this association will taint the Space Force in the Biden administration.

Some progressives have recommended that Space Force be abolished as part of a broader effort to reduce defense spending. There is even a Twitter hashtag: #abolishspaceforce. Progressives particularly object to “militarization” of space and the cost of additional bureaucracy.228

However, neither the Biden campaign nor any of its surrogates have said anything against the Space Force. There has not even been a suggestion to re-study the question. Space Force looks permanent.

MEANWHILE, UP IN SPACE The Space Force launched three major satellites and the X-37B space plane. ▪ A GPS Block III launched on June 30. GPS provides global positioning information, and Block III is the latest upgrade. ▪ An Advanced Extremely High Frequency (AEHF-6) satellite launched on March 26. AEHF replaces the Milstar constellation to provide highly protected communication for high-priority military assets and national leaders. ▪ A TDO-2 satellite launched on the same booster as AEHF-6. TDO-2 is a small satellite vehicle carrying multiple government payloads that will help provide space domain awareness for the Space Force through optical calibration and laser ranging. ▪ One of the two X-37B Space planes went up again in May for another extended classified mission.

Space Force maintains several major satellite constellations along with the ground stations, satellite relays, and space-launch facilities required to establish and sustain these constellations, including: ▪ Advanced Extremely High Frequency (AEHF)-MILSTAR, for secure communications; ▪ Wideband Global SATCOM System (WGS), for global communications; ▪ Global Positioning System (GPS), for global positioning; ▪ Defense Meteorological Satellite Program (DMSP), for weather; ▪ Space-Based Infrared System, for missile defense; and ▪ Geosynchronous Space Situational Awareness Program (GSSAP), for tracking and characterization of manmade orbiting objects.

227 Michael Spirtas et al., A Separate Space: Creating a Military Service for Space (Santa Monica, CA: RAND, 2020), https://www. rand.org/pubs/research_reports/RR4263.html. 228 For example, Center for International Policy, Sustainable Defense: More Security, Less Spending (Washington, DC: June 2019), 50, https://www.internationalpolicy.org/sustainable-defense-task-force.

100 | Mark F. Cancian LOOKING AHEAD The Space Force has a massive RDT&E appropriation ($10.3 billion) for such a small service. Much of the effort is focused on maintaining and improving existing satellite constellations. The major development is Next-Generation Overhead Persistent Infrared (NexGen OPIR), a missile warning satellite system and follow-on to the Space Based Infrared System. The budget allocates $2.3 billion for the effort.

The largest element in the Space Force RDT&E account (35 percent, or $3.6 billion) is classified.

Several major challenges will shape the Space Force of the future: ▪ The Final Composition of Space Force: DOD owes Congress a plan for what personnel and organizations will be incorporated into Space Force. The plan will include elements from the other services as well as additional elements from the Air Force. The final plan will establish the size of Space Force. The larger it is, the easier it will be to staff support organizations and joint billets. However, the other services will want to hang onto some amount of space capability. ▪ Relations with the NRO: The U.S. Intelligence Community successfully fought to be excluded from Space Force. That means that about half of U.S. military launches and satellites do not fall under Space Force. The two organizations are actively working on the relationship, but there is lots of potential for friction. ▪ The Role of Offensive Operations in Space: Space weapons include space-to-space, ground-to- space, and space-to-ground. There are restrictions on nuclear weapons in space but not much else currently. Fears that space debris could render certain orbits unusable have engendered calls for restrictions on antisatellite weapons, but “continued tests of such systems appear to be normalizing the behavior.”229 There are also long-standing criticisms about the “militarization” of space, even though space has had a military function since the first human activity in that domain. (What critics actually mean is the “weaponization” of space.) Neither concern has yet produced binding agreements. The role of weapons in space may be a different matter.230 Current U.S. space doctrine envisions some offensive use of space. ▪ Reliance on Commercial Satellites versus Custom-Designed Military Satellites: Military satellites offer a variety of protections, both physical and electronic, that commercial satellites cannot offer. However, commercial satellites are much less expensive. Further, when the government uses purchased services, it can adjust capacity as needed, buying more or less as the situation demands.

229 Kaitlyn Johnson, “A Balance of Instability: Effects of a Direct-Ascent Anti-Satellite Weapons Ban on Nuclear Stability,” CSIS, October 21, 2020, 7, https://defense360.csis.org/a-balance-of-instability-effects-of-a-direct-ascent-anti-satellite-weapons- ban-on-nuclear-stability/. 230 Todd Harrison, International Perspective on Space Weapons (Washington, DC: CSIS Aerospace Security Project, May 2020), https://www.csis.org/analysis/international-perspectives-space-weapons.

101 | U.S. Military Forces in FY 2021: The Last Year of Growth? Special Operations Forces (SOF) Two themes continue—gradual force growth and dependence on OCO funding. Stress on the force has disappeared as a publicly stated concern, as is true of the rest of the department. Deployment-to-dwell numbers approach department goals. Ethical misconduct—a disturbing theme that arose in recent years—seems to have eased after extensive efforts to educate and discipline the force.

Table 3: Special Operations Forces – Military, Civilians, and Contractors FY 2020 Enacted FY 2021 Request Change Military End Strength (active and reserve) 66,552 67,092 +540 Civilian FTEs 6,651 6,831 +180 Contractors 5,955 6,081 +126

Note: The Special Operations Command’s (SOCOM) military and civilian personnel are reported in the respective service tables. These numbers are therefore not additional to what is shown in the service numbers. Source: Department of Defense, Fiscal Year (FY) 2021, Operation and Maintenance, Defense-Wide United States Special Operations Command (Washington, DC: April 2020), II. Force Structure Summary, SOCOM-11, 16, https://comptroller.defense.gov/Portals/45/ Documents/defbudget/fy2021/budget_justification/pdfs/01_Operation_and_Maintenance/O_M_VOL_1_PART_1/SOCOM_OP-5.pdf.

FORCE GROWTH ChartSOCOM 1: SOCOM Military Military Personnel, Personnel, 1999 1999 toto 2021, 2021, Active Active and and Reserve Reserve Component Component

80,000

70,000

60,000 Navy 50,000 Marines 40,000 Army 30,000 Air Force Total Personnel Total 20,000

10,000

0

1999 2001 2003 2005 2007 2009 2011 2013 2015 2017 2019 2021 Fiscal Year

Source: Data for 2008 to 2021 comes from the Force Structure Summary tables in the yearly President’s Budget Operation and Source: Data for 2008 to 2021 comes from the Force Structure Summary tables in the yearly President’s Budget Operation and international Maintenance,Maintenance, Defense-Wide Defense-Wide United United States Special States Operations Special Command Operations; data for Command 2001 to 2007 comes; data from for the 2001 Military to Personnel2007 comes from the Militarysecu Personnelrity prog ram sectionssections of of the respective respective Operation Operation and Maintenance and Maintenance Overviews (Washington, Overviews DC: 2001–2007). (Washington, DC: 2001–2007).

U.S. Special Operations Command (SOCOM) consists of service component commands from each of the four services—Army (Special Forces, Ranger Regiment, Special Operations Aviation, Delta Force), Navy (SEALs, explosive ordnance disposal), Air Force (special purpose aircraft and control teams), and Marine Corps (one “Raider” regiment). Joint Special Operations Command and seven Theater Special Operations Commands conduct operations. SOCOM develops joint doctrine and has the Joint Special

102 | Mark F. Cancian Operations University, while extensive service-specific school and doctrine activities reside within the service components.

Over the years, Congress has taken action to make special operations forces like a separate service. The commander of SOCOM has many more authorities than other combatant commanders, having influence over budgets, acquisition requirements, doctrine, promotions, and personnel assignments. The assistant secretary of defense (SO/LIC) has authorities like those of a service secretary for exercising administrative and policy control over designated forces. As a result, special operations forces have a great deal of independence.

SOCOM grew greatly in size during the wars, from 29,500 military personnel in 1999 to 67,092 today.231 It is now approaching the size of the British Army Regular Forces (78,800 in 2020).232 This large post-2001 increase was in response to DOD steadily increasing the number and type of missions SOCOM is expected to carry out. SOCOM has provided DOD’s core direct action and counterterrorism capabilities, in addition to conducting other SOCOM missions such as foreign internal defense, irregular warfare, and civil affairs. Demand for all these missions has grown, not just in Central Command (CENTCOM) but globally as well. SOCOM became DOD’s Coordinating Authority for Countering Violent Extremist Organizations, Countering Weapons of Mass Destruction, and transregional Military Information Support Operations. In effect, the additional responsibilities make SOCOM a “global COCOM.”

SOCOM continues to grow, though slowly, as it accommodates its expanded mission set.233 The challenge, as the Congressional Research Service observed, will be, “[h]ow much larger US SOCOM can grow before its selection and training standards will need to be modified to create and sustain a larger force.”234 The history of special forces in other countries has often been one of expansion, as the desirable traits of such forces are recognized, followed by the eventual attainment of a size where quality cannot be sustained. Then, a new elite group (“special” special forces) is created to regain the quality that has been lost through expansion. It is worth watching for such a phenomenon in SOCOM, although so far there is no indication of the emergence of such units.

RISKS: DEPENDENCE ON OCO FUNDING, ALIGNMENT WITH NEW STRATEGY, AND PERSONNEL STRESS SOCOM is highly dependent on OCO funding. For FY 2021, it has requested $3.7 billion in OCO, 28 percent of its total funding and nearly three times the department’s rate overall (10 percent). This heavy usage occurs due to SOCOM’s extensive wartime operations because SOCOM is allowed to fund

231 Government Accountability Office (GAO),Special Operations Forces: Opportunities Exist to Improve Transparency of Funding and Assess Potential to Lessen Some Deployments, GAO-15-571 (Washington, DC: July 2015), http://www.gao.gov/products/GAO- 15-571. 232 “UK Armed Forces Quarterly Service Personnel Statistics,” Ministry of Defense, July 1, 2020, p. 4, https://assets.publishing. service.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/920074/1_July_2020_SPS.pdf. 233 Budget data for SOCOM is less available for FY 2021 than in past years, perhaps reflecting DOD’s policy of not releasing data that could be useful to potential adversaries. There is, for example, no SOCOM posture statement for FY 2021. 234 Andrew Feickert, U.S. Special Operations Forces: Background and Issues for Congress, CRS Report No. RS21048 (Washington, DC: Congressional Research Service, April 13, 2018), 2, https://fas.org/sgp/crs/natsec/RS21048.pdf; see also, Andrew Feickert, U.S. Special Operations Forces: Background and Issues for Congress, CRS Report No. RS21048 (Washington, DC: Congressional Research Service, March 11, 2020), https://crsreports.congress.gov/product/pdf/RS/RS21048/62.

103 | U.S. Military Forces in FY 2021: The Last Year of Growth? global (not just CENTCOM) counterterrorism operations in OCO, unlike the military services, and because many base budget elements such as personnel are funded in the service budgets.235 Ninety percent of SOCOM’s OCO funding is for enduring activities.236 Fortunately for SOCOM, OCO appears to be relatively secure, with no immediate effort to eliminate it without compensating increases to the base budget.

The risk is that a Biden administration might make some changes, as elements of the Democratic Party’s left-wing have proposed ending OCO without a full transfer to the base.237 So far, this has not resounded with the broader Democratic national security community.

Dependence on OCO funding raises the broader question of SOCOM alignment with the new National Defense Strategy (NDS). SOCOM’s current operations focus on terrorism and stability operations and demand all of its attention. There is little bandwidth available to think about or prepare for the kind of great power conflicts that the new strategy prioritizes. In the near term, this gap is not a major problem since there is strong support for SOCOM’s current operations.

However, this misalignment could become a longer-term challenge if day-to-day operations decline. This might happen in the context of “ending forever wars” as the Democratic Party platform promises. Travis Sharp notes that “under the NDS [SOCOM’s counterterrorism operations] should consume fewer resources and SOF’s budget share should shrink accordingly.”238 Although SOCOM’s capabilities are broadly useful, how their application would change from a stability operation/regional conflict to a great power conflict needs considerable thought.

High operational tempo (OPTEMPO) plagued SOCOM in the past, putting stress on personnel and their families, resulting in retention challenges and an increase in suicides. However, stress was not mentioned in the FY 2020 posture statement (the last available) and does not appear in official statements since then. It is unclear whether this reflects a reduction in operational demands, a gradual increase in the number of troops to meet the demand, or a change in policy regarding articulation of force stress.

ACQUISITION INNOVATION: LIGHT-ATTACK AIRCRAFT In addition to acquiring modified versions of service aircraft (e.g., MH-47Gs and MH-60s) SOCOM has picked up the light-attack aircraft program that the Air Force dropped. Called “armed overwatch,” the program would acquire propeller driven aircraft for attack and reconnaissance. The budget proposes to buy 5 aircraft in FY 2021 and 10 aircraft a year from FY 2022 to FY 2025.

235 “Funding Policy for Overseas Contingency Operations,” Letter from Steven Kosiak, Associate Director of the Office of Management and Budget, to Robert Hale, Under Secretary of Defense (Comptroller), September 9, 2010, http://asafm.army. mil/Documents/OfficeDocuments/Budget/Guidances/omb-gd.pdf. 236 Raymond A. Thomas, “United States Special Operations Command and United States Cyber Command,” Testimony before the Senate Armed Services Committee, February 14, 2019, https://www.armed-services.senate.gov/hearings/19-02-14- united-states-special-operations-command-and-united-states-cyber-command. 237 Mark Cancian, “Death to OCO: What Would Dem Sweep Mean for War Funding?,” Breaking Defense, July 29, 2020, https:// breakingdefense.com/2020/07/death-to-oco-what-would-dem-sweep-mean-for-war-funding/. 238 Travis Sharp, Did Dollars Follow Strategy? Analysis of the 2020 Defense Budget Request (Washington, DC: Center for Strategic and Budgetary Assessment, 2019), 21, https://csbaonline.org/research/publications/did-dollars-follow-strategy-a-review- of-the-fy-2020-defense-budget.

104 | Mark F. Cancian This aircraft would operate in relatively permissive environments where sophisticated jets are not needed. The advantage is that it would be much less expensive to acquire and operate. The budget allocates about $20 million per aircraft, with estimates of operating cost running about $500 per flying hour. By contrast, an F-35 costs about $100 million per aircraft and $30,000 per flight hour.239 Thus, the program addresses the inconsistency of having hundred-million-dollar jet aircraft laden with sophisticated electronics and survivability features to drop bombs on insurgents armed with rifles.

If implemented, this would be a radical change in the way air support is provided. The historical trend has been toward multirole jet aircraft which can operate in both high-end and permissive environments, although at extremely high cost. It would also provide SOCOM with a new kind of capability and some independence from support provided by the Air Force. So far, however, Congress has expressed skepticism, questioning whether this new capability is needed, so the program may not survive.240

ETHICAL CHALLENGES In the last few years, ethical misconduct emerged as a new and disturbing theme for SOF, raising broader questions about SOF personnel attitudes and marring the reputation of SOF, especially the SEALs. Special operations personnel were involved in a variety of crimes, including murders, and then covered up the crimes.241 The risk with any special force is that personnel come to believe that they are not restricted by the rules that bind other servicemembers.

The incidents engendered a lot of soul-searching in the special operations community.242 General Richard Clark, SOCOM commander, ordered an ethics review. The review concluded that the force did not have a “systemic ethics problem.” However, it found that the emphasis on sustained deployments “impacted our culture in some troublesome ways.” The review recommended a variety of actions to improve leadership, discipline, and accountability.243

There is always some question when an institution investigates itself and finds that there are no fundamental problems. Nevertheless, the lack of recent incidents indicates that new policies may be having an effect.

239 Overwatch procurement cost from SOCOM, FY 2021 Defense Wide Procurement, Special Operations Command (Washington, DC: April 2020), “Armed Overwatch/Targeting” P-1 line #55, volume 1-1, https://comptroller.defense.gov/Portals/45/ Documents/defbudget/fy2021/budget_justification/pdfs/02_Procurement/SOCOM_PB2021.pdf. 240 Rachel Cohen, “Congress Questions Need for New Overwatch Airplanes for SOCOM,” Air Force Magazine, July 1, 2020, https://www.airforcemag.com/congress-questions-need-for-new-armed-overwatch-planes-for-socom/. 241 For examples of SOF abuses: Todd South, “Army Green Beret major pleads not guilty to Afghan murder charge,” Army Times, June 27, 2019, https://www.armytimes.com/news/your-army/2019/06/27/army-green-beret-major-pleads-not-guilty-to- afghan-murder-charge/; Elliot Ackerman, “Even a War Hero Is Not Above the Law,” New York Times, December 17, 2018, https://www.nytimes.com/2018/12/17/opinion/mathew-golsteyn-trump.html; Meghann Myers, “Two Army Green Berets plead guilty in plot to smuggle 90 pounds of cocaine from Colombia,” Army Times, January 4, 2019, armytimes.com/news/ your-army/2019/01/04/two-army-green-berets-plead-guilty-in-plot-to-smuggle-90-pounds-of-cocaine-from-colombia/; and Meghann Myers, “7th Special Forces Group soldier arrested for raping two children,” Army Times, April 20, 2018, https:// www.armytimes.com/news/your-army/2018/04/20/7th-special-forces-group-soldier-arrested-for-raping-two-children/. 242 For example, Daniel Steward, “None of Us Is ‘That Man’ – All Must Aspire to Be,” U.S. Naval Institute,Proceedings 146, no. 2, February 2020, 19–22, https://www.usni.org/magazines/proceedings/2020/february. 243 Special Operations Command, Comprehensive Review of SOF Culture and Ethics (Washington, DC: January 2020), https://sof. news/ussocom/ussocom-sof-culture-ethics-report-2020/.

105 | U.S. Military Forces in FY 2021: The Last Year of Growth? DOD Civilians After years of growth, the number of DOD civilians would decrease slightly in FY 2021. The deepest cuts are in DOD-wide activities, reflecting former secretary Esper’s fourth estate review. The relative strength of DOD civilian numbers occurs because civilians help readiness, most being in maintenance and supply functions, not in headquarters (as is often believed).

Table 4: DOD Civilians

DOD Civilians Total DOD Civilians (U.S. Direct Hire) (Including Foreign Direct Hires) FY 2020 Enacted 760,300 774,900 FY 2021 Request 759,200 773,600 Change -900 -1,300

Note: Full-time equivalents. Total includes U.S. and foreign direct hires, excluding classified activities, OCO funded, and indirect hires. Source: Office of the Undersecretary of Defense (Comptroller),Defense Budget Overview: Fiscal Year 2021 Budget Request (Washington, DC: April 2020), Figure 2.3, 2–8, 6–18, https://comptroller.defense.gov/Portals/45/Documents/defbudget/fy2021/fy2021_Budget_ Request.pdf.

The United States is unusual in that it has many civilians working in its military establishment where other countries have military personnel. DOD’s civilians perform a wide variety of support functions in intelligence, equipment maintenance, medical care, family support, base operating services, and force management. The department does this because civilians provide long-term expertise, whereas military personnel rotate frequently. Further, the civilian personnel system, for all of its limitations, is more flexible than the military system in that civilian personnel do not need to meet the strict standards for health, fitness, combat skills, and worldwide assignments that military personnel do.

Civilians are often viewed as “overhead” who staff Washington headquarters. In fact, most civilians (96 percent) are outside Washington. Only about 4 percent (31,000) work in management headquarters, and only 27,000 of these work in Washington. Most (73 percent) are in the Military Departments, not in defense-wide activities.

DOD argues that “[e]ffective and appropriate use of civilians allows the Department to focus its Soldiers, Sailors, Airmen, and Marines on the tasks and functions that are truly military essential— thereby enhancing the readiness and lethality of our warfighters.”244

244 Under-Secretary of Defense (Comptroller), Defense Budget Overview: United States Department of Defense Fiscal Year 2021 Budget Request (Washington, DC: Department of Defense, February 2020), 2–8, https://comptroller.defense.gov/Portals/45/ Documents/defbudget/fy2021/fy2021_Budget_Request_Overview_Book.pdf.

106 | Mark F. Cancian Chart 3: Total DOD Civilians,Total 1999–2021 DOD Civilians, 1999–2021

780 760 740 720 700 680 660 640

Total DOD Civilians 000s Total 620 600 580

1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021

Source: Office of the Under Secretary of Defense (Comptroller),National Defense Budget Estimates for FY 2021, Table 7-5: Department of DefenseSource: Manpower, Oice of the Under 260–262. Secretary of Defense (Comptroller), National Defense Budget Estimates for FY 2021, Table 7-5: international Department of Defense Manpower, 260–262. security program

The large increase in civilian numbers since 2017 occurred for several reasons: ▪ A long-standing initiative to move functions from higher-cost, and difficult to recruit, military personnel to lower-cost civilian personnel; and ▪ Recent DOD efforts to remedy readiness shortfalls, for example, in maintenance and supply, which require more people.

CIVILIAN PAY RAISE The second key metric on how civilians are faring, after employment numbers, is the annual pay raise. For many years, parity with military pay raises was the norm, but that practice broke down in 2010. In most years since, government civilians have received a smaller pay raise than military personnel.

For FY 2021, the administration proposed a 1.0 percent civilian pay raise (government-wide), whereas the military would get a 3.0 percent increase. This disparity would continue in the future, as the military is projected to receive pay raises of 2.6 percent in FY 2022 through FY 2025, whereas civilians would receive 2.1 percent.245 Congress has frequently been more supportive of civilians but does not seem inclined to change the administration’s proposal this year.

One piece of good news is that the FY 2021 budget implements the expansion of paid parental leave.

SECRETARY ESPER’S “DEFENSE-WIDE REVIEW” As secretary of the army, Secretary Esper conducted a process called “night court,” whereby he and other senior leaders, civilian and military, reviewed all of the Army’s programs to identify savings that could

245 Under-Secretary of Defense (Comptroller), National Defense Budget Estimates for FY 2021 (Green Book) (Washington, DC: Department of Defense, April 2020), Table 5-12, https://comptroller.defense.gov/Portals/45/Documents/defbudget/fy2021/ FY21_Green_Book.pdf.

107 | U.S. Military Forces in FY 2021: The Last Year of Growth? then be transferred to higher priority programs.246 Over the last year, he has done a similar review for defense-wide activities, mainly the defense agencies and field activities—otherwise known as the “fourth estate.”247 Since defense-wide activities are staffed mostly by civilians, reductions particularly affect the civilian workforce.

The review, appropriately enough called the Defense-Wide Review (DWR), examined all DOD organizations, programs, functions, and activities outside of the Military Departments to identify savings in FY 2021 and in future years. DOD claimed to have found “over $5.7 billion in FY 2021 savings for reinvestment in lethality and readiness, and an additional $2.1 billion in activities and functions to realign to the Military Departments.”248

For this reason, the number of civilians in defense-wide activities would decline by 7,000 in FY 2021 (though the total number of civilians in DOD stays about the same because of increases in the Military Departments).

END OF THE CHIEF MANAGEMENT OFFICER? The chief management officer (CMO) has a mission of “delivering optimized enterprise business operations to ensure the success of the national defense strategy.”249 The CMO also deals with all the government-wide reform initiatives, ideas for improved governance generated by outside commissions and task forces, and pet projects flowing out of OMB and the White House.

The CMO set up a department-wide reform council and participated in the DWR, eventually documenting real savings. The CMO seemed to be settling into a role of overseeing the fourth estate.250

Despite this apparent success, there has been one widespread dissatisfaction with the office. The position has often been vacant, reflecting a perceived lack of priority. Further, the task is arguably impossible. There is widespread dissatisfaction with DOD’s management, and many observers want to see substantial savings for management reform. However, there is disagreement about the specifics of changes, with every savings proposal facing intense opposition by advocates.

The Defense Business Board recommended abolishing the position.251 Both the House and Senate draft authorization acts would also eliminate the position. It may be doomed like several of its predecessors, for example, the Business Transformation Office.252

246 For a description of “night court,” see Mark Cancian, “Mark Esper Is About to Put Every Pentagon Program Through The Ringer,” Forbes, July 24, 2018, https://www.forbes.com/sites/markcancian/2019/07/24/theres-a-new-sheriff-in-the- pentagon/#40bf23f87e74. 247 Deputy Secretary of Defense, “Defense Wide Review,” DOD, memo, August 2, 2019, https://admin.govexec.com/media/gbc/ docs/pdfs_edit/norquistmemo.pdf. 248 Under-Secretary of Defense (Comptroller), FY 2021 Defense Budget Overview, 1–10. 249 “Chief Management Officer,” DOD, https://cmo.defense.gov/Home/. 250 Department of Defense, FY 2021 Annual Performance Plan (Washington, DC: January 2020), https://cmo.defense.gov/ Portals/47/Documents/Publications/Annual%20Performance%20Plan/FY%202021%20Annual%20Perf%20Plan%20&%20 FY%202019%20Annual%20Perf%20Report.pdf. 251 Defense Business Board, The Chief Management Officer of the Department of Defense: An Assessment (Washington, DC: June 2020), https://insidedefense.com/sites/insidedefense.com/files/documents/2020/oct/10262020_cmo.pdf. 252 MacKenzie Eaglen, “The Top Five REALLY Important in DAA Policies,” Breaking Defense, July 13, 2020, https:// breakingdefense.com/2020/07/the-top-5-really-important-ndaa-policies/.

108 | Mark F. Cancian GOVERNMENT-WIDE CHANGE AND REORGANIZATION In its waning days, the Trump administration has proposed creation of a new class of civilian positions called “Schedule F.” This would cover “employees serving in confidential, policy determining, policymaking, or policy advocating positions that are not normally subject to change as a result of a presidential transition.” In effect, this would make some civil service positions more like political appointments.253

The proposal was widely denounced as an administration effort to ensure loyalty and will likely be repealed by the Biden administration. It undermines the political neutrality of the civil service, which was a major achievement in the late-nineteenth century. Nevertheless, it gets to a frustration that every administration has, though much more pointedly in the Trump administration, that the bureaucracy is unresponsive to its initiatives.

Contractors Contractors have become a permanent element of the federal workforce. Although service contractor numbers seem to be declining, poor data makes that conclusion uncertain. Operational or battlefield contractors now greatly outnumber military personnel in the CENTCOM region (15,000 to 43,800), and the ratio of contractors to military personnel has increased from 1 to 1 in 2008 to 2.8 to 1 today.

Nevertheless, both service and operational contractors remain controversial because of unresolved questions about cost and the appropriate delineation of functions. Although these concerns have been muted for several years, the issue may again arise in a Biden administration because Democrats are more protective of government employees and more skeptical of the private sector.

SERVICE CONTRACTORS These contractors provide services to the government and are distinct from contractors who provide products.

253 “Executive Order on Creating Schedule F in the Federal Excepted Service,” White House, October 21, 2020, https://www. whitehouse.gov/presidential-actions/executive-order-creating-schedule-f-excepted-service/.

109 | U.S. Military Forces in FY 2021: The Last Year of Growth? Chart 4: DOD ServiceDOD Service Contractor Contractor Full-Time EquivalentsFull-Time Equivalents(FTEs) (FTEs)

800,000 700,000 600,000 500,000 400,000 300,000 200,000 100,000 0 2012 2014 2015 2019 2020 2021 (est)

Note: Excludes MILCON, RDT&E, and Classified Activities; excludes operational contractors overseas. Note: Excludes MILCON, RDT&E, and Classified Activities; excludes operational contractors overseas. international DataData for for FY FY 2019, FY FY 2020, 2020, and FY and 2021 FY from 2021 OŠice from of the OfficeUnder Secretary of the of DefenseUnder (Comptroller),Secretary ofFY 2021Defense Operations (Comptroller), and FY 2021 Operationssecu andrity Maintenance program Maintenance Overview: Contract Services (Washington, DC: February 2020), 156, Overview:https://comptroller.defense.gov/Portals/45/Documents/defbudget/fy2021/fy2021_OM_Overview.pdf; Contract Services (Washington, DC: February 2020), 156, https://comptroller.defense.gov/Portals/45/Documents/defbudget/ data for FY 2015, FY 2014, fy2021/fy2021_OM_Overview.pdf;and FY 2012 from “Defense Manpower Requirements data for Reports,” FY 2015, OŠice FY of 2014, the Under and Secretary FY 2012 for Personnelfrom “Defense and Readiness, Manpower Requirements Reports,” Office of the https://prhome.defense.gov/M-RA/Inside-M-RA/TFM/Reports/. Under Secretary for Personnel and Readiness, https://prhome.defense.gov/M-RA/Inside-M-RA/TFM/Reports/

Chart 4 seems to indicate that the number of service contractors is declining. Many view that as a positive development, regarding contractors as “the invisible government” that lacks visibility and oversight.254 Unfortunately, DOD’s accounting for service contractors is such a mess that it is hard to be sure what is happening.

Numbers for FY 2019, FY 2020, and FY 2021 come from an FY 2021 budget exhibit. However, the numbers exclude service contractors in military construction, RDT&E, and Classified Activities. Although the reason for excluding classified activities is clear, the reason for excluding military construction and RDT&E is not. Numbers for previous fiscal years are inconsistent with numbers for later fiscal years. Numbers for FY 2012, FY 2014, and FY 2015 come from the Defense Manpower Requirements Reports for those respective years. However, they do not include classified organizations, and reporting stopped with FY 2015. These numbers appear to be inconsistent with the later numbers.

Service contractors are controversial because they raise questions about what the government should do and what the private sector should do. On the one hand, government regulations (OMB Circular A-76) state that only government employees should conduct “inherently governmental” activities. On the other hand, the same document states the government should not compete with its citizens and therefore should buy from the private sector whenever it can.255

254 Paul Light, The True Size of Government (Washington, DC: Brookings Institution Press, 1999). 255 “Performance of Commercial Activities,” Office of Management and Budget, OMB circular no. A-76, August 4, 1983 (revised 1999), https://www.whitehouse.gov/sites/whitehouse.gov/files/omb/circulars/A76/a076.pdf.

110 | Mark F. Cancian Numbers for FY 2019, FY 2020, and FY 2021 come from an FY 2021 budget exhibit. However, the numbers exclude service contractors in military construction, RDT&E, and Classified Activities. Although the reason for excluding classified activities is clear, the reason for excluding military construction and RDT&E is not. Numbers for previous fiscal years are inconsistent with numbers for later fiscal years. Numbers for FY 2012, FY 2014, and FY 2015 come from the Defense Manpower Requirements Reports for those respective years. However, they do not include classified organizations, and reporting stopped with FY 2015. These numbers appear to be inconsistent with the later numbers.

Service contractors are controversial because they raise questions about what the government should do and what the private sector should do. On the one hand, government regulations (OMB Circular A-76) state that only government employees should conduct “inherently governmental” activities. On the other hand, the same document states the government should not compete with its citizens and therefore should buy from the private sector whenever it can.39

Chart 5: Process for Converting Government Jobs to the Private Sector Chart 5: Process for Converting Government Jobs to the Private Sector

Source: “Performance of Commercial Activities,” Office of Management and Budget, OMB circular no. A-76, August 4, 1983 (revised 1999),Source: https://www.whitehouse.gov/sites/whitehouse.gov/files/omb/circulars/A76/a076.pdf. “Performance of Commercial Activities,” Office of Management and Budget, OMB circular no. A-76, August 4, 1983 (revised 1999), https://www.whitehouse.gov/sites/whitehouse.gov/files/omb/circulars/A76/a076.pdf. Outsourcing had been an element of the Clinton and Bush administrations’ “reinventing government” initiatives,Outsourcing but had in 2008 been to an 2010 element the Democratic-dominated of the Clinton and Bush Congress administrations’ effectively shut “reinventing this effort down, andgovernment” then the Obama initiatives, administration but in 2008 blocked to 2010 conversions the Democratic permanently.-dominated This shutdown Congress occurred effectively partly becauseshut this of effort concerns down about, and disruptions then the Obamato the workforce, administration partly becauseblocked of conversions questions about permanent the actually. This achievementshutdown occurred of savings, partly and partlybecause in responseof concerns to complaints about disruptions by unions to anxious the workforce, to protect theirpartly because members’of questions jobs. about The theObama actual administration achievement believed of savings that it, andwould partly save inmoney response by bringing to complaints activities by in-house.unions anxious However, to theseprotect savings their didmembers’ not materialize jobs. The when Obama all of theadmini costsstration of “insourcing” believed were that it would considered,save money and by the bringing effort activitiesended. Thus, in- house.the balance However, between these contractors savings anddid thenot federal materialize workforce when has all reachedof the costs a position of “insourcing” of equilibrium—there were considered, are restrictions and the against effort moving ended. in Thus, either the direction. balance between contractors and the federal workforce has reached a position of equilibrium—there are Thisrestrictions equilibrium against is driven moving in partin either by unresolved direction. questions about relative costs between the two sectors. Some argue that government is inherently less expensive because it does not need to make a profit.This equilibrium Others argue is that driven government in part by is unresolvedgenerally more questions expensive about because relative it does costs not betweenneed to compete the two andsectors. to be Some efficient argue to thatremain government in business. is inherentlyWhere commentators less expensi comeve downbecause depends it does strongly not n eedon their to views about government and the private sector, with Republicans generally relying more on the private sector and Democrats more on government. 39 “Performance of Commercial Activities,” Office of Management and Budget, OMB circular no. A-76, August 4, The1983 analytic(revised 1999),problem https://www.whitehouse.gov/sites/whitehouse.gov/files/omb/circulars/A76/a076.pdf arises from indirect costs. Private-sector prices must include all these costs. if an organization is to remain in business over the long term. In government, these costs are widely distributed, so their identification and allocation are difficult.256 A valid comparison requires developing fully-burdened costs—that is, personnel costs with all benefits and support included. DOD and the broader community have made progress on theoretical constructs about what costs to include, but actual numbers do not exist.

There is broad agreement, however, that DOD and the government as a whole do not have a clear strategy for allocating activities among the different elements of its workforce: active-duty military, reserve military, government civilians, and contractors. Organizations as diverse as the Project on

256 Jacque S. Gansler, William Lucyshyn, and John Rigilano, Toward a Valid Comparison of Contractor and Government Costs (College, Park, MD: University of Maryland, Center for Public Policy and Private Enterprise, February 2012), https:// calhoun.nps.edu/bitstream/handle/10945/54492/UMD-CE-11-209.pdf?sequence=1&isAllowed=y.

111 | U.S. Military Forces in FY 2021: The Last Year of Growth? Government Oversight, the Defense Business Board, and CSIS have made this point.257 While there is extensive literature on the active/reserve mix, there is much less on government civilians and contractors, largely because of the lack of an assessment of the full costs of each workforce element.

OPERATIONAL CONTRACTORS Table 5: Department of Defense Military and Contractor Personnel in USCENTCOM Area of Responsibility, October 2020

Total U.S. Third-Country Local/Host- Total Contractors Military Citizens Nationals Country Nationals Afghanistan Only 4,500 22,562 7,856 9,639 5,067 Iraq/Syria Only 3,000 4,826 2,558 1,632 636 Other Locations 8,100 16,421 6,610 9,718 93 AOR Total 15,000 43,809 17,024 20,987 5,796

Note: Data exclude forces afloat and classified data for Iraq, Iran, Kuwait, and Syria. Source: Contractor data from Deputy Assistant Secretary of Defense (Program Support), Contractor Support of U.S. Operations in the CENTCOM Area of Responsibility (Washington, DC: Department of Defense, October 2020), https://www.acq.osd.mil/log/ps/.CENTCOM_ reports.html/FY20_4Q_5A_Oct2020.pdf; Military personnel data from Robert Burns and Zeke Miller, “United States withdrawing thousands of troops from Iraq and Afghanistan,” Associated Press, September 9, 2020, https://apnews.com/article/afghanistan-middle- east-islamic-state-group-donald-trump-iraq-a6d9550ea12d041436dda09f30873f55; and “Military and Civilian Personnel by Service/ Agency and Country/Location,” Defense Manpower Data Center, June 2020, https://www.dmdc.osd.mil/appj/dwp/dwp_reports.jsp.

Operational contractor support (OCS) “provides supplies and services to the joint force within a designated operational area.” These are the contractors found on overseas battlefields and who do many things that military personnel did in the past.

OCS now forms a permanent element of U.S. forces overseas, along with active-duty personnel, reservists, and government civilians. These contractors exist worldwide, in all the combatant commands. However, attention focuses on contractors in CENTCOM because they have been the most numerous and about which the most data are available.

Contractor numbers in CENTCOM have tracked consistently with the level of operations since 2008, when reporting began. With operations in Afghanistan and Iraq/Syria at a relatively low level and stronger controls and oversight in place, contracting scandals have virtually ceased, and the use of battlefield contractors has receded into the background as a political issue.

Although the widespread and routine use of operational contractors remains controversial in some quarters—Rachael Maddow, the MSNBC commentator, criticized “[reliance] on a pop-up army . . . of greasy, lawless contractors”—use for logistics and administrative functions has become routine

257 Defense Business Board, Focusing a Transition: Challenges Facing The New Administration (Washington, DC: DOD, 2016), http://dbb.defense.gov/Portals/35/Documents/Reports/2016/DBB%20Transition%20Report%202016%20-%2020160920. pdf; Mark Cancian, “Reforming the Civilian Workforce: Two Carrots and Two Sticks,” Defense360, January 11, 2017, https:// defense360.csis.org/reforming-the-civilian-workforce-two-carrots-and-two-sticks; and Scott Amey, “Pentagon Misses The Target When It Comes To Its Workforce,” Defense One, April 17, 2017, http://www.defenseone.com/ideas/2017/04/ pentagon-misses-target-when-it-comes-its-workforce/137074.

112 | Mark F. Cancian in contemporary operations because of the limited numbers of military personnel.258 As a result, some analysts have suggested expanding the use of contractors as military manpower becomes increasingly stretched.259

DOD may have no choice, since force structure increases are modest, as described earlier, and are focused on combat units. This limited force expansion may be strategically sound but drives a greater need for contractor support. Further, administrations routinely put caps on the number of military personnel that can be in theater, but these caps do not include contractors. Thus, contractors can expand the range of military activities without breaking administration policy.

As Table 5 shows, contractors in CENTCOM outnumber military personnel overall, in Afghanistan and now in Iraq. This is a recent change in Iraq, as last year military personnel outnumbered contractors. Thirty-nine percent of operational contractors are U.S. citizens. The rest are third-country nationals and locals.

Other contractors in Iraq/Syria work for organizations outside the DOD—the Department of State, U.S. Agency for International Development (USAID), and U.S. Intelligence Community—but numbers for these are no longer published.

Chart 6:6: Contractors Contractors in in CENTCOM, CENTCOM FY, 2010–FYFY 2010 –2020FY 20(by20 quarter) (by quarter)

Source: “Contractor “Contractor Support Support of U.S. of Operations U.S. Oper inations the USCENTCOM in the USCENTCOM Area of Responsibility,” Area of DOD, Responsibility October 2020,,” https://www.acq.osd.DOD, October 2020, mil/log/ps/.CENTCOM_reports.html/FY20_4Q_5A_Oct2020.pdf. https://www.acq.osd.mil/log/ps/.CENTCOM_reports.html/FY20_4Q_5A_Oct2020.pdf.

TotalTotal contractor contractor numbers numbers are are down down from from a peak a peak of 255,000of 255,000 in 2008/2009. in 2008/2009. The Theratio ratioof military of military to tocontractors contractors has has also also changed. changed. Whereas Whereas in the past the ratio waswas close close to to 1 1to to 1, 1 the, the ratio ratio for for Afghanistan,Afghanistan ,Iraq, Iraq and, and Syria Syria today today has has soared soared to 1 to military 1 military to 3.7 to contractors3.7 contractors (1 to (12.8 to for 2.8 CENTCOM for overall).CENTCOM260 This overall) is up from.44 This 1 to is 1.7 up last from year. 1 to 1.7 last year.

This higher proportion of contractors reflects three changes. 258 Rachael Maddow, Drift: The Unmooring of American Power (New York, NY: Crown Publishing, 2012), 186–187; and Mark Cancian, “Contractors: The New Element of Military Force Structure,” Parameters 38, no. 3 (Autumn 2008), 61–77, https:// •ssi.armywarcollege.edu/pubs/Parameters/articles/08autumn/cancian.pdf. First, the large recent decrease in the number of deployed military personnel. Contractor 259 Richardnumbers E. Wagner, typically Optimizing lag Defense since Use theof Contract contractors Services to stay Mitigate on theto Threatclose ofup a Hollowbases Force and (Carlisle, ship outPA: U.S. Army War Collegeequipment. Press, 2016). 260 •Commission Second, on troopWartime caps. Contracting, Because Transforming the president Wartime Contracting: has restricted Controlling the Costs, number Reducing of Risksmilitary, (Washington, personnel DC: but not the number of contractors, contractors are likely picking up some tasks formerly done by the military. 113 •| U.S.Third, Military the Forces nature in FY of2021: the The mission. Last Year The of Growth? more stability-related and less combat-focused, the more the ratio tilts toward contractors, who do support and logistics functions.

Table 6: Contractor Numbers in Iraq/Syria and Afghanistan by Function, October 2020 Iraq and Afghanistan Category Syria Only Total Base 1,033 2,963 3,996 Construction 367 1,517 1,884 IT/Communications Support 263 698 961 Logistics/Maintenance 1,815 7,543 9,358 Management/Administrative 256 1,429 1,685 Medical/Dental/Social Services 10 77 87

44 Commission on Wartime Contracting, Transforming Wartime Contracting: Controlling Costs, Reducing Risks, (Washington, DC: August 2011), 200, 205, http://www.acq.osd.mil/dpap/pacc/cc/cowc.html. This higher proportion of contractors reflects three changes. ▪ First, the large recent decrease in the number of deployed military personnel. Contractor numbers typically lag since the contractors stay on to close up bases and ship out equipment. ▪ Second, troop caps. Because the president has restricted the number of military personnel but not the number of contractors, contractors are likely picking up some tasks formerly done by the military. ▪ Third, the nature of the mission. The more stability-related and less combat-focused, the more the ratio tilts toward contractors, who do support and logistics functions.

Table 6: Contractor Numbers in Iraq/Syria and Afghanistan by Function, October 2020

Category Iraq and Syria Afghanistan Only Total Base 1,033 2,963 3,996 Construction 367 1,517 1,884 IT/Communications Support 263 698 961 Logistics/Maintenance 1,815 7,543 9,358 Management/Administrative 256 1,429 1,685 Medical/Dental/Social Services 10 77 87 Other 39 275 314 Security 96 4,164 4,260 Training 5 1,093 1,098 Translator/Interpreter 550 1,228 1,778 Transportation 419 1,575 1,994 Total 4,826 22,562 27,388

Source: “Contractor Support of U.S. Operations in the USCENTCOM Area of Responsibility,” DOD.

As Table 6 shows, about half of contractors perform logistics/maintenance functions and most of the rest do base operations and administrative tasks. Only a small number of contractors do combat-related tasks.

Of the 27,388 contractors in Iraq, Syria, and Afghanistan, 4,260 are in security functions, and of these, 1,813 are in Personnel Security Detachments (PSDs), all in Afghanistan. This latter function is highly sensitive because these contractors carry weapons, interact with the civilian population routinely, and have committed highly publicized abuses in the past. In general, their function is to protect high-value individuals.

DOD requires all contractors to conform with either U.S. or international standards for training, recruiting, and conduct. The industry is participating through its professional organizations—the Professional Services Council, the International Stability Operations Association, and the International Code of Conduct for private security providers Association, among others. The fact that no incidents have arisen recently indicates that the oversight and controls instituted in the last decade have been effective.261

August 2011), 200, 205, http://www.acq.osd.mil/dpap/pacc/cc/cowc.html. 261 Whitney Grespin, “Well Behaved Defense Contractors Seldom Make History,” War on the Rocks, April 21, 2016, http://

114 | Mark F. Cancian DOD recognizes that operational contractors are a permanent element of its force structure. As a result, DOD has standardized and institutionalized the contracting process that supports not just conflicts but also peacetime needs, such as natural disasters and humanitarian assistance. Some actions DOD has taken are to conduct operational contracting exercises, to incorporate operational contract support into combatant command plans, and to gather lessons-learned systematically.

warontherocks.com/2016/04/well-behaved-defense-contractors-seldom-make-history.

115 | U.S. Military Forces in FY 2021: The Last Year of Growth? About the Author

Mark F. Cancian (Colonel, USMCR, ret.) is a senior adviser with the CSIS International Security Program. He joined CSIS in April 2015 from the Office of Management and Budget, where he spent more than seven years as chief of the Force Structure and Investment Division, working on issues such as Department of Defense budget strategy, war funding, and procurement programs, as well as nuclear weapons development and nonproliferation activities in the Department of Energy. Previously, he worked on force structure and acquisition issues in the Office of the Secretary of Defense and ran research and executive programs at Harvard University’s Kennedy School of Government. In the military, Colonel Cancian spent over three decades in the U.S. Marine Corps, active and reserve, serving as an infantry, artillery, and civil affairs officer and on overseas tours in Vietnam, Desert Storm, and Iraq (twice). Since 2000, he has been an adjunct faculty member at the Johns Hopkins School of Advanced International Studies, where he teaches a course on the connection between policy and analysis. A prolific author, he has published over 40 articles on military operations, acquisition, budgets, and strategy and received numerous writing awards. He graduated with high honors (magna cum laude) from Harvard College and with highest honors (Baker scholar) from Harvard Business School.

116 | Mark F. Cancian COVER PHOTO SPC. ANDREW MCNEIL/DOD

1616 Rhode Island Avenue NW Washington, DC 20036 202 887 0200 | www.csis.org

Lanham • Boulder • New York • London

4501 Forbes Boulevard Lanham, MD 20706 301 459 3366 | www.rowman.com

ISBN 978-1-5381-4035-2 Ë|xHSLFNIy140352z v*:+:!:+:! 2021年3月

2021年度の米軍の 状況 成長の最後の年？

AUTHOR Mark F. Cancian

CSIS国際安全保障プログラムの報告書 2021年3月

2021年度の米軍の 状況

成長の最後の年？

AUTHOR Mark F. Cancian

CSIS国際安全保障プログラムの報告書

ランハム、ボルダー、ニューヨーク、ロ ンドン

ランハム、ボルダー、ニューヨーク、ロ ンドン CSISについて

Center for Strategic and International Studies (CSIS)は、超党派の非営利政策研究機関であり、世界の最大の 課題に対処するための実践的なアイデアを推進することを目的としています。

トーマス・J・プリツカーは、サム・ナン元米国上院議員（D-GA）の後任として、2015年にCSIS評議 員会の議長に就任しました。1962年に設立されたCSISは、2000年から社長兼最高経営責任者を務め るジョン・J・ハムレが率いています。

CSISの目的は、国家安全保障の未来を定義することにあります。CSISは、超党派性、独立した思考、 革新的な思考、分野横断的な研究、誠実さとプロフェッショナリズム、そして人材育成という明確 な価値観に基づいて活動しています。CSISの価値観は、現実世界にインパクトを与えるという目標 に向かって協調しています。

CSISの学者は、政策に関する専門知識、判断力、強固なネットワークを駆使して、調査、分析、提言 を行っています。私たちは、関連するステークホルダーや関心のある一般の人々が、政策問題につ いての知識、認識、重要性を高めることを目的として、会議の開催、出版、講演、メディアへの出 演などを行っています。

CSISは、私たちの研究が、主要な政策立案者の意思決定や主要な影響力を持つ人々の考え方に役立つ とき、影響力を持つことになります。私たちは、より安全でより豊かな世界というビジョンに向か って活動しています。

CSISは特定の政策的立場を取ることはありません。従って、ここで表明されたすべての見解は、あく までも著者のものであると理解されるべきです。

© 2021 by the Center for Strategic and International Studies.無断転載を禁じます。

ISBN: 978-1-5381-4035-2 (pb); 978-1-5381-4036-9 (ebook)

20036 戦略国際問題研究センター 1616 Rhode 202-887-0200 | www.csis.org Island Avenue, NW Washington, DC

III｜2021年度の米軍。成長の最後の年？ ローマン＆ リトルフィ ールド 4501 フォーブ ス・ブルバ ード ランハム、MD 20706 301-459-3366｜www.rowman.com

III｜2021年度の米軍。成長の最後の年？ 謝辞

"Defense Outlook "は、戦略、予算、兵力、獲得の関連性に関する研究を毎年行っているシリーズで ある。本稿では、このシリーズの一環として、2021年度予算と国家安全保障環境の変化が、兵力 の規模と構成をどのように形成しているのか、また、その変化がコスト、戦略、リスクの面でどの ような意味を持つのかを検証する。このシリーズは、CSISが現在の安全保障問題について行ってき た分析を一箇所に集めるDefense 360（http://defense360.csis.org/）の広範な取り組みの一環であ る。

本レポートは、CSISの国際安全保障プログラムの助成を受けています。筆者は、本研究を通して調査 をサポートしてくれたNidal MorrisonとAdam Saxtonに感謝します。

最後に、草稿を読んで貴重なコメントを寄せてくださったCSIS内外の多くの査読者の方々に感謝しま す。彼らの洞察力は本報告書を改善したが、掲載された内容（誤りを含む）は、あくまでも著者の 責任である。

IV｜マーク F. カンシ ャン コンテンツ

序文 VI

1 | 予算と戦略の概要。4つの課題とワイルドカード 1

2 | Army 19

3 | Navy 31

4 | 海兵 隊 62

5 | エアフォース 75

6 | 宇宙、SOF、民間人、および契約者 95

著者について 116

V｜2021年度の米軍。成長の最後の年？

序文

2020年代に向けた軍事力の構築

資源の乏しい時代にグローバルなリーダーシップを発揮するために この報告書の大部分は選挙前に書かれたものであり、したがってトランプ政権とバイデン政権の両方に対 する予測が含まれています。この序文は、政権が発足して約1カ月が経過した時点で書かれたもので、 各章の洞察をもとに、バイデン政権が軍事力に関してどのような行動をとるかを予測しています。これら の計画は、4月下旬から5月上旬に政権が2022年度の予算案を提出する際に、一般の人々が最初に目 にすることになります。全貌が明らかになるのは、政権が新たな国家安全保障戦略と国家防衛戦略を 発表する、おそらく2022年1月か2月になるだろう。この序文は、軍事力に関するCSISのトランジショ ン・ペーパーを翻案したものである。

バイデン政権下では、国防総省の予算が横ばいから減少に転じる可能性が高いため、即応性、部 隊構成、近代化の間のトレードオフがより困難になります。兵力は縮小される可能性が高く、場 所によっては大幅に縮小されることもあり、各軍が世界的なコミットメントを維持し、戦時の要 求をカバーしようとすると、大きな反発を招くことになるでしょう。軍隊の設計も、大国間の競 争のニーズに対応するために変化していくでしょう。

バイデン政権の戦略的優先事項 バイデン政権は、トランプ政権の国家安全保障政策を批判しているにもかかわらず、その戦略の多 くの重要な要素を維持すると思われます。ジョセフ・R・バイデン候補（当時）は、2020年のフォー リン・アフェアーズ誌の記事で、「中国は特別な課題を表している」「ロシアは自由民主主義を弱 体化させようとしている」と指摘しました。また、「北朝鮮からイランまで、シリアから米国まで、

VI｜マーク F. カンシ ャン 国家安全保障上の課題」を挙げています。

VI｜マーク F. カンシ ャン 1 これは、オバマ政権の戦略とトランプ政権の国家防衛戦略（NDS）の両方に継続性があることを示 2 している（新政権は認めたがらないだろうが）。

この戦略を実行するために、バイデン大統領は「米国は世界最強の軍隊を持っており、大統領とし て、その状態を維持することを約束します」と公約しています3。この公約と強固な戦略は、部隊構 成にとっても良いニュースです。

兵力構成にとっての悪いニュースは2つあります。第一に、バイデン政権が国内の優先事項に重点を 置き、気候変動や地球規模の健康など国防省以外の取り組みを国家安全保障のより広い概念の中に盛 り込むため、国防総省の予算は減少する可能性が高いことである。第二に、戦略家たちは、戦力構造 の「能力」よりも、近代化（しばしば「能力」と呼ばれる）を重視するだろう5。6 民主党の綱領では、 多くの戦略家と同様に、「レガシー」プラットフォームの退役を提案している。7 しかし、「レガシ ー」の定義については意見が分かれている。しかし、「レガシー」の定義については意見が分かれて いる。戦略家は「レガシー」を古い兵器と考えている。一方、戦略家は「レガシー」を、新しい作戦 コンセプトのニーズに対応できない古い種類のシステムと考えている。戦略家は、「レガシー」を新 しい作戦コンセプトのニーズを満たさない古い種類のシステムと考え、新しい作戦コンセプトを取り 入れるために軍を再設計し、有人機から無人機へと移行させるでしょう。最終的には、資金を握って いる軍部がこの議論に勝つと思われます。

新戦略のインパクト およびサービスに関する予算の削減

アーミー 陸軍の兵力構成は、他の構想との相殺で大幅に削減される可能性が高い。戦略が中国と西太平洋に 焦点を当てていることから、主に海軍と空軍の戦力が優先されることになります。陸軍は重要な役 割を担っており、最近ではインド太平洋地域での活動を強調していますが、その役割は二次的なも

9 のです。

1 Joseph R. Biden, "Why America Must Lead Again," Foreign Affairs, March/April 2020, https://www.foreignaffairs.com/ articles/united-states/2020-01-23/why-america-must-lead-again. 2 Department of Defense, Summary of 2018 National Defense Strategy of United States of America (Washington, DC: Department of Defense), https://dod.defense.gov/Portals/1/Documents/pubs/2018-National-Defense-Strategy-Summary.pdf. 3 バイデン、"Why America Must Lead Again"。 4 Seamus Daniels, "Defense Budget Priorities for the Biden-Administration," CSIS, February 2, 2021, https://defense360.csis. org/defense-budget-priorities-for-the-biden-administration/. 5 Thomas G. Mahnken, "Reagan Institute and the Center for Strategic and Budgetary Assessments Warn Policy Makers About the Consequences of Defense Budget Cuts," Center for Strategic and Budgetary Assessments, January 14, 2021, https:// csbaonline.org/about/news/reagan-institute-and-the-center-for-strategic-and-budgetary-assessments-warn-policy-makers- about-the-consequences of-defense-budget-cuts. 6 Susanna Blume, "What Congress Should Do with 2020 Defense Budget," Center for a New American Security, May 22, 2019, https://www.cnas.org/publications/commentary/what-congress-should-do-with-the-2020-defense-budget 7 "The 2020 Democratic Platform," Democratic National Committee, https://democrats.org/where-we-stand/party-platform/. 8 本レポートの「FY2021年度の米軍」の章を参照してください。本レポートの「陸軍」の章を参照してください。 9 Sydney J. Freedberg Jr., "Facing Cuts, Army Chief Touts Pacific Role," Breaking Defense, January 19, 2021, https:// breakingdefense.com/2021/01/facing-cuts-army-chief-touts-pacific-role/.

VII｜2021年度の米軍。成長の最後の年？ 陸軍は、ロシアとの紛争において主要な役割を担っています。しかし、バルト海や東欧など、紛争 になりそうな地域に大規模な部隊を投入することは困難です。そのため、必要な部隊の規模は限ら れています。また、多くの戦略家は、ロシアよりもはるかに裕福で、はるかに大きな軍事力を持つ ヨーロッパ人が、このような紛争で主導権を握るべきだと主張しています。したがって、将来のロ シアとの紛争は、陸軍の近代化と戦力設計を促進するかもしれませんが、その戦力規模を左右する ものではありません。

オバマ政権は、陸軍の正規軍人を45万人に削減する計画を立てていたが、実際にはそのレベルには 達していない。一部の議論では42万人あるいはそれ以下に削減する案もあった。バイデン政権はそ のような計画を復活させるかもしれない。現在、正規軍は48万6千人で、49万人台に拡大する計画 10 がある。

多くの人が予想しているように、陸軍のエンドストレングスが厳しく絞られるならば、陸軍の再設 計と近代化は大幅に遅れるでしょう。

エアフォース 空軍は近代化のために兵力を削減するでしょう。空軍は伝統的に、部隊規模を犠牲にして最先端の 技術を追求してきました12。12 現在の空軍参謀長であるチャールズ・ブラウン将軍は、この意向を明 確に表明しています。13 空軍は長年にわたり、A-10、KC-10、F-16、B-1の在庫を大幅に削減するこ とを提案してきたが、議会は概してこれらの努力を挫折させてきた。

空軍は長期的に在庫を維持できるだけの新規航空機を購入していないため、「レガシー」システ ムの退役を加速させなくても、艦隊規模は縮小していくだろうと考えている。次世代の航空優勢 機の計画は、無人機よりも有人機を引き続き好むことを示しています。 システムを導入しています。バイデン政権の戦略家はこの状況を変えたいと思っているかもし れませんが、サービスの反対にあっては無理でしょう。

バイデン政権が軍備管理を重視し、核近代化の一部に違和感を持っていることは、空軍のいくつか のプログラムに影響を与えます。特に影響を受けやすいのは、長距離スタンドオフ兵器、B61テール キットプログラム、地上ベースの戦略的抑止力（ミニットマンICBMの後継機）です。

海兵隊 海兵隊は、「フォース・デザイン2030」と呼ばれる野心的な再編作業に着手しており、海兵隊を西 太平洋での海上作戦に向かわせることになっている14。海兵隊は、西太平洋での海上作戦を志向す る「フォースデザイン2030」という野心的な再編に着手している14。しかし。

10 "DMDC," Defense Manpower Data Center, https://dwp.dmdc.osd.mil/dwp/app/main. 11 2021年度の米軍」の章をご覧ください。空軍" 12 Carl H. Builder, The Masks of War: American Military Styles in Strategy and Analysis (Baltimore, MD: The Johns Hopkins University Press, 1989), https://www.ndu.edu/Portals/59/Documents/AA_Documents/Officer%20Prep%20Courses/ Lesson%201/The%20Masks%20of%20War%20-%20Service%20Cultures.pdf?ver=2019-05-22-125817-220. 13 Charles Q. Brown, Jr., Accelerate Change or Lose (Washington, DC: U.S. Air Force, August 2020), https://www.airforcemag. com/app/uploads/2020/08/CSAF-22-Strategic-Approach-Accelerate-Change-or-Lose-31-Aug-2020.pdf. 14 U.S. Military Forces in FY 2021」の章を参照。Marine Corps"; and Marine Corps, Force Design 2030 (Washington, DC: DoD, March 2020), https://www.hqmc.marines.mil/Portals/142/Docs/CMC38%20Force%20Design%202030%20 VIII｜マーク F. カン シャン Report%20Phase%20I%20and%20II.pdf?ver=2020-03-26-121328-460.

VIII｜マーク F. カン シャン このような再編は、西太平洋での海上作戦に重点を置きすぎ、他の世界的な紛争を無視し、実績の ない作戦コンセプトに頼っていると批判されています。

この再編のために、海兵隊は末端の兵力を18万5千人から17万2千人に縮小する予定である。しか し、国防総省の予算が削減されれば、兵力削減で海兵隊の分が賄われ、再編には使えなくなるかも しれない。そうなると、さらなる削減が必要になる。しかし、海兵隊の平時のエンドストレングス は、朝鮮戦争以降、17万5000〜20万で推移している。しかし、海兵隊の平時の残存兵力は、朝鮮 戦争以降、17〜20万人で推移しており、残存兵力をさらに削減するよりも、海兵隊の再編計画を引 き延ばさざるを得なくなるだろう。

スペースフォース 宇宙軍を廃止するには、再度議会の決議が必要となるため、一部の進歩的なグループの提言にもかか わらず、宇宙軍が廃止される可能性はない。しかし、宇宙軍の規模は2万人以下のままである。

宇宙軍は、他のプログラムや人員が新サービスに移行することで発展していくだろう。来年の主な 決定事項は、陸軍、海軍、海兵隊の宇宙資産をどれだけ取り入れるかである。現在、宇宙軍は空軍 の人員と組織を移管しただけで構成されている。

バイデン政権では、宇宙の新しい方向性が示されるかもしれない。ロイド・オースティン国防長官 は、宇宙活動の「闘争的な側面」に懸念を示しています17。オースティン長官は、宇宙活動の「闘 争的な側面」に難色を示し、また、宇宙は戦争を主導するものではなく、支援するものであると述 べています。

特殊作戦部隊、政府の民間人、請負業者 特殊作戦部隊は、今や名前だけの独立した部隊となっており、今後も徐々に拡大していくだろう。 18 米国の基準では小さいが、英国陸軍とほぼ同じ規模である。一つの課題は、拡大が続く中で品質 を維持することです。これまでのところ、問題はありませんでしたが、以下のような問題がありま す。 は倫理的な課題であった。戦略上の課題は、主にテロ対策や地域安定化作戦に投入されているこれ らの戦力が、大国間の紛争にどのように貢献できるかを明確にすることである。

政府の民間人は、コスト削減や間接費削減の一環として、雇用の凍結に直面することがあります。 新政権は、経営の見直しを行うまで、このような方針を課すことが多い。これは、トランプ政権が DOD（国防総省）の民間人を増員したこととは異なるでしょう。しかし、バイデン政権は、福利厚生 を削減する試みをやめる可能性が高く、トランプ政権が制定した「スケジュールF」を廃止し、多く の常任職員から公務員の保護を取り払うことになるだろう。

コントラクターは連邦政府の労働力の一部として定着していますが、コストやコントラクターがすべきこ と、すべきでないことに関する疑問は依然として残っており、議論の的となっています。

15 Victor Tangermann, "Progressive Groups Call For Elimination of Space Force," Futurism, November 18, 2020, https:// futurism.com/progressive-groups-elimination-space-force. 16 2021年度の米国の軍事力」の章を参照。宇宙、SOF、文民、請負業者" を参照。 17 Theresa Hitchens, "Austin Signals Shift Back To Focus On Space Resilience," Breaking Defense, January 21, 2021, https:// breakingdefense.com/2021/01/austin-signals-shift-back-to-focus-on-space-resilience/. IX｜2021年度の米軍。成長の最後の年？ 18 2021年度の米国の軍事力」の章を参照。宇宙、SOF、文民、請負業者" を参照。 19 Meghann Myers, "Spec ops in trouble:Mired in scandal and under Pentagon review, What will it take to clean- house?"Military Times, March 13, 2019, https://www.militarytimes.com/news/your-army/2019/03/13/spec-ops-in- trouble-mired- in-scandal-and-under-pentagon-review-what-will-it-take-to-clean-house/.

IX｜2021年度の米軍。成長の最後の年？ 民主党政権は政府職員を優遇しているため、請負業者は削減される可能性があります。オバマ政権 は「インソーシング」を試みましたが、節約効果が得られず、目に見える政府の規模が大きくなっ たと批判されたため、2年後に中止しました。バイデン政権も同じ手法を試みるかもしれませんが、 結局は同じ結果になるでしょう。長期的には、米国内のインフラ活動や海外での活動において、一 般的にコストが低く、柔軟性が高く、可視性が低いという理由から、コントラクターは引き続き重 要な要素となるでしょう。

350隻(または500隻)規模の海軍 海軍は、バイデン政権の戦略の中で高い優先順位を与えられる可能性が高いことと、海軍の構造に 関する多くの提案がなされていることから、特別なケースです。20 ドナルド・トランプ大統領は355 隻という目標を掲げていましたが、海軍はこの目標を達成するための手頃な計画を立てることがで きませんでした。DODが発表した は、トランプ政権末期に、有人・無人合わせて500隻の船を建造するという造船計画を発表したが、 この計画には造船予算の大幅な増額が必要であった。21 オースティン長官は、海軍の造船計画を見直

22 す意向を表明している。

バイデン政権は、ほぼ確実に目標とする艦隊規模を削減し、経済的余裕への懸念から、おそらく 320台程度にするだろう。しかし、艦隊の主要な要素は継続されます。艦隊には、革新的な技術と して幅広い支持を得ている無人の地上・海底システムが含まれます。攻撃型潜水艦は、その隠密性 の高さから戦略家に好まれているが、コストが高いため、国防総省の計画で求められていた年3隻 の建造には至らず、年2隻のペースで一貫して建造される。海軍は、駆逐艦の建造を現在の年2隻程 度のペースで継続し、新型フリゲートプログラムと新型軽水陸両用軍艦の両方に資金を提供します。 この3つの構想はいずれも超党派の支持を得ています。コスト削減のために、CG-47クラスの巡洋艦 や初期型のリトロラルコンバットシップなどの古い艦艇を退役させることが計画されています。

2つの大きな不確定要素は、空母と無人機です。マーク・エスパー前長官は、大型原子力空母の 数を減らし、小型空母に切り替えることを示唆していた23。23 最後の造船計画では、そのよう な変化は見られませんでした。戦略家たちは、空母のコストの高さと、大国間の紛争における 脆弱性を理由に、空母の数を減らすべきだと長年主張してきました。 しかし、産業基盤を維持し、日々の危機対応を継続するという必要性から、議会はより高い空母部 隊のレベルを維持するよう求めている。

無人機をめぐる論争の中心は機能にあります。海軍はMQ-25を給油任務のために開発していますが、多く 24 の戦略家はこの航空機を攻撃任務のために開発することを望んでいます。

20 2021年度の米軍」の章をご覧ください。海軍" 21 Office of the Chief of Naval Operations, Report to Congress on the Annual Long-Range Plan for Construction of Naval Vessels (Washington, DC: Department of Defense), https://media.defense.gov/2020/Dec/10/2002549918/- 1/1/0/ shipbuilding%20plan%20dec%2020_navy_osd_omb_final.pdf/shipbuilding%20plan%20dec%2020_navy_osd_omb_final.pdfです。 22 Paul Mcleary, "Biden's Pentagon Ready To Take Hard New Look At Navy Plans," Breaking Defense, January 19, 2021, https:// breakingdefense.com/2021/01/bidens-pentagon-preparing-to-take-hard-new-look-at-navy-plans/. 23 Mark F. Cancian and Adam Saxton, "Secretary Esper Previews the Future Navy," CSIS, Critical Questions, October 8, 2020, https://www.csis.org/analysis/secretary-esper-previews-future-navy. 24 Jan Tegler, "Grading the MQ-25," Aerospace America, May 2018, https://aerospaceamerica.aiaa.org/features/grading-the- mq-25/. X｜マーク・F・カン シアン（Mark F. Cancian 新戦力への批判の可能性 左派の進歩主義者は、より深刻な予算削減を求め、その結果、部隊の縮小を望むでしょう。リバタ リアンは、外交政策の目的をより抑制し、主に国内に拠点を置く部隊の縮小を望むでしょう。国防 強硬派は、予算を増やして戦力を増強するか、少なくとも戦力削減を減らすことを望むでしょう。 多くの戦略家は、大国間競争のためのより迅速な再編成を望むでしょう。

軍の観点からは、近代化への投資のために規模を縮小したいという願望と、危機に備えて 日々の展開を維持する必要性との間で、軍の構造に関する重要な緊張関係が生じるでしょう。 このような状況では、対応策、継続的な活動、同盟国やパートナーとの連携が必要となります。 兵力が小さくなりすぎると、これらの派遣を維持するために必要な作戦のテンポが、人員に負 担をかけることになる。これは、特に経済が回復し、労働力の獲得競争の結果、採用と維持が 困難になった場合、全ボランティア部隊の持続可能性を損なうことになります。バイデン政権 は、これまでのすべての政権と同様、軍人をサポートすることを公約しているため、ストレス に関する苦情に耳を傾ける必要がある。

このジレンマから抜け出すために、トランプ政権はNDSの中で、Dynamic Force Employmentと呼ばれ るプロセスで派遣の優先順位を決めることを提案しました。しかし、海外での出来事に追われ、派 遣レベルを大幅に下げることはできませんでした。

バイデン政権は、米国のグローバルなリーダーシップを取り戻すことをしばしば主張している ため、特にこの点で対立することになるだろう。米国は、グローバルな展開から戦力を後退させ るのであれば、グローバル・リーダーになることはできない。戦略家の中には、米国の「仮想的」 または断続的なプレゼンスが、前方駐留や継続的なローテーションの代わりになると主張する者 もいる25。26 しかし、批判者は、仮想的なプレゼンスは実際には存在しないと指摘している。空母 がノーフォークにいることを知っていても、自分の港に9万トンの船が入ってくるのを見るのと 同じインパクトはない。

バイデン政権はどのように軍事力を構築すべきか？ バイデン国防総省にとっての最善策は、ハイローミックスを実施し、予備役への依存度を高め、多 少のリスクはあるものの、低コストで戦略的ニーズを満たすことができる新種のテクノロジーへの 移行を段階的に進める戦略を追求することであろう。

ハイ・ロー・ミックスでは、すべての部隊に高価なハイエンド・システムを装備し、なおかつ 世界展開の約束を果たすのに十分な規模を維持するだけの資金がないことを認識しています。 したがって、ハイエンドの部隊には、ステルスなどの新しいシステムを装備すべきである（た だし、希望する数ではない）。

ローエンドのシステムは、古いシステムの寿命を延ばし、その能力をアップグレードすることで、 世界的なコミットメントと戦争の深化に必要な数を確保することができます。ローエンドのシス テムでも、ロシアと中国以外の世界のほとんどの軍隊と互角に戦えるでしょう。それは、地 域の

25 Raphael S. Cohen, "Why Overseas Military Bases Continue to Make Sense for the United States," War on the Rocks, January 14,

XI｜2021年度の米軍。成長の最後の年？ 2021, https://warontherocks.com/2021/01/why-overseas-military-bases-continue-to-make-sense-for-the-united- states/. 26 Sheila Widnall and Ronald Fogleman, "Global Presence," Joint Forces Quarterly (Spring 1995), https://apps.dtic.mil/sti/pdfs/ ADA528819.pdf. 27 Paul Shinkman, "Army Chief Chafes at New Reliance on Technology," U.S. News, October 23, 2013, https://www.usnews. com/news/articles/2013/10/23/army-chief-chafes-at-new-reliance-on-technology.

XI｜2021年度の米軍。成長の最後の年？ 北朝鮮やイランのような敵対勢力に対抗するため、あるいはハイエンドの部隊が最初に壊滅した後 の大国間の紛争におけるフォローオン作戦に参加するためです。

無人システムは、多くの戦争状況においてローエンドを構成することができますが、ほとんど の日常的な展開には適していません。このようなシステムでは、展開された部隊に期待される 平和維持、プレゼンス、パートナーや同盟国の訓練、米国民の避難、人道的救援などの任務を行 うことはできません。

予備兵力への依存度を高めることは、小規模な現役部隊が維持できる範囲を超えた規模の紛争や長 期にわたる紛争に対するヘッジとなります。過去半世紀の地域紛争の後では、大国間の紛争の規模 を想像することは困難です。さらに、軍事計画者は通常、短い戦争を想定していますが、現実には これらの計画が許す範囲よりもはるかに長いことが多いのです。予備軍は、必要な深さを提供しま す。予備役部隊は、現役部隊よりも展開に時間がかかるため、リスクはタイミングにあります。予 備役部隊はまた、日常的な展開にはあまり役立たない。

無人システムへの移行は、限られた数の新技術を迅速に現場に投入し、その効果を確認した後、古 いプラットフォームの寿命が尽きるのに合わせて、一定の割合で既存のプラットフォームを置き換 えていきます。つまり、急に移行するのではなく、新しいシステムがその価値を発揮するのに合わ せて、古いシステムを減らしていくということです。

海軍の航空母艦に関する経験は、この移行をいかにして行わないかの教訓となっています。 海軍は、新しい空母を作り続けながらも、既存の空母を早期に退役させようとしてきました。 これは また、議会が海軍に既存の空母を耐用年数いっぱいまで運用することを強制しているため、失敗に 終わっています28。28 その代わりに、海軍は空母の建造を5年に1隻ではなく8年に1隻のペースでゆ っくりと行い、空母の数を徐々に減らしていくべきである。建造を遅らせれば、新技術への投資資 金を確保できる一方で、造船産業基盤の大きな混乱を招くことはなく、造船計画が変更された場合 にも将来へのヘッジが可能となる。

28 Mark F. Cancian, "Penny Wise and Pound Foolish:The Navy's Carrier Construction Strategy," U.S. Naval Institute, Proceedings, XII｜マーク F. カン シャン March 2019, https://www.usni.org/magazines/proceedings/2019/march/penny-wise-and-pound-foolish-navys- carrier- construction-strategy.

XII｜マーク F. カン シャン 1

予算と戦略の概要 4つのチャレンジと1つのワイルドカード

キーポイント ▪ 2017年度から2020年度にかけて、政権は国家防衛戦略のために防衛予算を増額しました。しか し、その増加は2021年度で終わり、いくつかのトレードオフが必要となった。2021年度の予算 では、ここ数年の即応性の向上を維持し、戦力規模を小幅に拡大するが、近代化を絞っている。

▪ 現役部門のエンドストレングスは、2020年度の134万6,000人から、2021年度には135万1,500人、 2025年度には136万1,000人に増加すると予測されている。議会はこれを支持しています。

▪ 長期的には、戦力構成は4つの課題と1つのワイルドカードに直面しています。課題は以下の通りです。 1. 危機対応、同盟国との交戦、グレーゾーンでの競争、進行中の地域紛争など、日々の激 しい要求に対応する必要がある。あるオブザーバーは、これを「現在のコミットメント の熊の罠」と呼び、兵力規模の縮小に不利に働いています。

2. 予算が横ばいまたは削減されているにもかかわらず、戦略が変更されないため、リソー スと戦略のギャップが生じること。これは、行動が言葉を裏付けることができない可能 性があるため、リスクを増大させます。 3. 大国間の紛争を想定した構造へとより積極的に移行し、近代化を進め、必要に応じて戦 力構造を交換することを望んでいる。大きな不確実性は、「レガシー」システムの概念 がどのように適用されるかということである。それは、古いシステムを意味するのか、 それとも古いタイプのシステムを意味するのか。 4. 自由主義者や進歩主義者の多くは、米国が各国との軍事的関与を減らす「自制」の外交 政策を支持しているため、戦略に関する意見の相違があります。 海外ではこのような戦略は、既存の戦力構造の大部分を不要にします。

1｜2021年度の米軍。成長の最後の年？

▪ ワイルドカードは、パンデミックの長期的な影響と、それによって防衛活動の性質や規模 が変わるかどうかです。 ▪ 最終的な判断を下すのは国民です。世論調査によると、世界における米国の役割に対する国民 の支持はあるが、支出の増加はない。

戦力構成とは？国防総省（DOD）は、部隊構造を「ユニットの数、サイズ、構造」と定義してい ます。兵力構成は、軍事能力の4つの要素のうちの1つであり、他の要素は、即応性（「設計され た成果を提供するための部隊や装備の能力」）、近代化（「武器システムや装備の技術的洗練

29 度」）、持続性（「必要なレベルの軍事活動を維持する能力」）である。

トランプ政権の戦略 少なくとも理論的には、軍事力のすべての要素や、国家安全保障政策や予算を動かすものだからです。

2017年12月に発表された「国家安全保障戦略（NSS）」と2018年1月に発表された「国家防衛戦略 （NDS）」には、政権が見ている国家安全保障環境が描かれている。30 NDSでは、潜在的な競争相手 に対する優位性を失いつつある米軍の姿を露骨に描き、"中国やロシアとの長期的な戦略的競争 "の ために「投資の拡大と持続」を促している。

この戦略をここで長々と説明する必要はありません。キーポイントは以下の通りです。 ▪ 5つの脅威。中国、ロシア、北朝鮮、イラン、そしてグローバルテロです。これらは、オバマ政 権末期にアッシュ・カーター長官が説明したのと同じ脅威ですが、順番が変わっています。31 カ ーター長官がロシアを最優先していたのに対し、トランプ政権は中国を最優先しています。さ らに、同政権の戦略では、他の3つの脅威よりも中国とロシアを重視しています。

▪ 同盟国の重要性。NDSでは、同盟国の価値、長年の関係、そして今後の必要性を強調しています。 これは、大統領がしばしば批判的なコメントをするのとは対照的です。 ▪ 経営改革の必要性。NDSは、国民のお金を大切に使うことの重要性を指摘しています。これ は、DODが納税者に財政的なコミットメントの増加を求める防衛増強中には特に重要です。

大きく変わったのは、戦力のサイジング（どのような種類の戦力がどれだけ必要かを戦略が計算す る方法）です。大国による侵略を撃退し、他の大国による侵略を抑止する」という「1＋」の構成が、 2大紛争の構成に取って代わりました。これは、冷戦終結後、さまざまな形で継続されてきた2大紛 争の構成に代わるものです。この変化は、紛争が

29 Joint Staff, DOD Dictionary of Military and Associated Terms (Washington, DC:Department of Defense (DOD), updated June 2020）、https://www.jcs.mil/Portals/36/Documents/Doctrine/pubs/dictionary.pdf。 30 White House, A New National Security Strategy for a New Era (NSS) (Washington, DC: December 2017), https://www. whitehouse.gov/articles/new-national-security-strategy-new-era/; and DOD, A Summary of the 2018 National Defense Strategy:Sharpening the American Military's Competitive Edge (NDS) (Washington, DC: January 2018), https://dod.defense. gov/Portals/1/Documents/pubs/2018-National-Defense-Strategy-Summary.pdf. 31 例えば、アッシュ・カーター国防長官、「U.S. National Security Challenges and Ongoing Military Operations」、Senate Armed Services Committee, 114th Cong, 2nd sess, September 22, 2016, https://www.armed-services.senate.gov/imo/ media/doc/Carter_09-22-16.pdf.

2｜マーク F. カンシ ャン 中国やロシアのような大国との戦いは、北朝鮮やイラクといった過去の典型的な地域紛争よりも厳 しいものになるでしょう。しかし、それが戦力計画にとってどのような意味を持つのかは、今回の 未分類文書では不明である。

NSSもNDSも、全体的に米国の優位性を強く打ち出しています。"国防省は、「世界で最も優 れた軍事力を維持し、パワーバランスを優位に保ち、わが国の安全と繁栄に最も資する国際秩 序を推進する」としている。国防総省は「力によって紛争に勝利し、平和を維持する」32。米国が 地位の低下や多極化を受け入れることを示唆するものではない。

トランプ政権の予算について

金に糸目はつけない 予算担当者は、「資金のない計画は幻覚である」と言います。トランプ政権は、その戦略に対 してリソースを投入したことは評価できる。図表1は、DODの予算の推移と2021年度の予測を 示したものである。資源はBCAの上限やオバマ政権の計画を大幅に上回っている。これらの予 算増により、各軍は即応性を回復させ、強固な近代化プログラムを導入し、戦力構成を少しだ け拡大することができた。

Chart 1:国防総省基本予算の推移（当時のドル建て

$725

$675

643

$625

TY 599

$575 570 億 ドル 543

$525

496 $475

EnactedTrump FY 2021PB 2017 (Obama)BCA Caps

注：基本予算のみで、OCOは含まれていません。BCA上限はDODのみで計算。本報告書では、DODの予算総額は裁量資金のみを 含む。2020年度の制定額には、パンデミックの補填分が含まれている。トランプ大統領による2021年度の予測は、もともと補 正なしの予算から作成されたものであるため、2020年度には低い水準からスタートする。

出典は以下の通りです。Office of the Under Secretary for Defense, National Defense Budget Estimates for FY2017 (Washington, DC: Department of Defense, March 2016), https://comptroller.defense.gov/Portals/45/Documents/defbudget/fy2017/FY17_Green_Book.pdf; and Office of the Under Secretary for Defense, National Defense Budget Estimates for FY2021 (Washington, DC: Department of Defense, April 2020), https:// comptroller.defense.gov/Portal/45/Documents/defbudget/fy2021/FY21_Green_Book.pdf.基本予算のみを含み、OCOは 含まない。

3｜2021年度の米軍。成長の最後の年？ 32 DOD, NDS, 4-5.

3｜2021年度の米軍。成長の最後の年？ 2021年度予算におけるトレードオフの考え方 理想的な世界では、軍は高度に準備され、徹底的に近代化され、サージ戦争と日常的な展開の両方 の要求を満たすのに十分な規模を持つ。しかし、資源が限られているため、いくつかのトレードオ フが必要であり、それらはFY2021の予算にも明らかです。

2021年度の予算では、現役部門の兵力はわずかに増加する（5,500人増）。予備役部隊の兵力はほ ぼ変わらず、2020年度は801,900人、2021年度は100人だけ増えて802,000人となる。実質的に減少 する予算の中でこのように安定しているのは、いくつかの要因を反映していると考えられる。すな わち、残存する拡張計画、兵力削減の難しさ、日々の部隊派遣に対する高い需要の継続である。

飛行時間、航行日数、主要な演習の回数など、一般に公開されている指標で測ると、準備態勢はお おむね一定である。例外は、空軍の飛行時間が減少していることですが、演習の回数は減少してい ません。これは戦闘飛行の減少を反映しているのかもしれない）。)防衛準備報告システム（DRRS） のような機密扱いの指標は公開されていないが、各軍の声明によると、比較的高いレベルを維持し ているという。33 同省はまた、準備態勢回復フレームワークが順調に進んでいると主張しているが、 指標の内容や変化についての詳細は公表されていない。

表1：サービス・レディネス・メトリクス FY2019-FY2021 2019年 2020年 2021年 度 度 度 戦闘訓練センターでの陸軍ローテーション 41 42 40 海軍飛行時間 1.030 1.037M 1.099M 海軍の四半期ごとの航行日数（展開中／非展開中 58/24 54/24 54/24 海軍統合演習-基本 75 76 95 海軍統合演習-Integrated 70 70 93 海兵隊の大規模演習-グランド 24 24 24 海兵隊の大規模演習-航空 9+2デッ 9+2デッ 9+2デッ ト ト ト 空軍飛行時間 1.454M 1.325M 1.238M 空軍のフルスペクトラム演習 25 24 25

このように即応性が維持されているのは、基本予算で運用維持費が45億ドル削減されているにもか かわらずです（運用維持費は、戦力の即応性に関連するものだけでなく、さまざまな活動をカバー しています）。FYDPでは、O&M資金の継続的な減少が予測されていますが、戦争資金の扱いが変化 しているため、年度ごとの比較は困難です。しかし、O&Mは、政権が繰り返し減少を予測している 34 にもかかわらず、恒常的なドルベースでは通常増加しています。

準備態勢にとっての大きな不確実性は、コヴィド-19パンデミックの長期的な影響です。2020年3月 から4月にかけて、各軍はほとんどの訓練を停止し、新兵の入隊を一時停止しました。

33 DRRS（Defense Readiness Reporting System）は、DOD（国防総省）の部隊準備状況報告システムの最新版であり、人員、 装備、訓練、兵器、供給などをカバーしている。従来のSORTS（Status of Readiness and Training System）を統合したも のである。 34 FYDP（Future Years Defense Program）は、長官によって承認されたDOD内部のプログラムおよび財務データベースです。 4｜マーク F. カンシ ャン 基本的なトレーニングを行いました。これにより、持続可能ではない状況が生まれました。しかし、 各軍はすぐに配備と高度な訓練を再開した。しかし、各軍は慎重を期しながらも、すぐに配備と高 レベルの訓練を再開した。その結果、長期的な準備のために十分な活動レベルになっているかどう かは、まだわからない。報告によると、各軍は2020年に予定していたすべての訓練を実施できなか った可能性がある。例えば、陸軍は戦闘訓練センターでの3つのローテーションを断念しなければな 35 らず、来年も同様の制限を受ける可能性があります。

近代化は、調達とRDT&Eの資金総額（基本資金と戦費を加えたものだが、パンデミックの補填を除 く）で測ると、2021年度には名目上48億ドル減少するが、恒常ドルでは98億ドルの減少となる。防 衛計画の5年間で、調達は恒常ドルでは減少し、その後2020年度の水準まで回復しますが、研究・ 開発・試験・評価（RDT&E）の資金は大幅に減少し、2021年度の1,067億ドルから2025年度には 923億ドルとなります（2021年度ドル）。36 これは、開発プログラムが調達に移行することを意味 しているが、戦略が必要とする先進的で高価な新システムのすべてを、戦力構成を満たすのに必要 な数だけ生産することはできないかもしれない。

トランプ政権の2021年度計画の兵力構成について 表1は、兵力構成計画の変遷を示しています。要するに、予算を拡大しても大幅な兵力増強はできな いということです。現在の国防戦略の下では、兵力構成の優先順位は低く、政権の計画における小 幅な増加はその現実を反映している。

FYDPは、5年間のコストデータ、人員、兵力構成をまとめたものである。この計画は、大統領が指示するレベルまで財政 的に制約されているため、優先事項についての公式声明となる。現在のFYDPの期間は2021年度から2025年度です。 35 Colin Clark, "Army Lost Three NTC Rotations to Covid; FORSCOM Curbs Pace for Next Year Also," Breaking Defense, October 13, 2020, https://breakingdefense.com/2020/10/army-lost-3-ntc-training-rotations-to-covid-forscom-curbs-pace- next- year-too/; For broader discussion of readiness, Mark Cancian and Adam Saxton, "Mission First:US Military Must Train and Recruit during Pandemic," Breaking Defense, April 27, 2020, https://breakingdefense.com/2020/04/mission-first- us- military-must-train-recruit-during-pandemic/. 36 Office of the Under Secretary Of Defense (Comptroller), National Defense Budget Estimates for FY 2021 (Washington, DC: DOD, April 2020), table 6-8, https://comptroller.defense.gov/Portals/45/Documents/defbudget/fy2021/FY21_Green_Book. pdf.以 下、FY 2021 Green Book（恒例の表紙の色から命名）と呼ぶ。ここでの計算、および本レポート全体では、DODのデフレ ータを使用しています。

5｜2021年度の米軍。成長の最後の年？ 表2．兵力構成目標

BCAキャップのLT効 オバマ 2017年度 トランプキャン 2021年度 果 FYDP目標 ペーン 予算 （"Sequestration"） (2016/9) a

陸軍のエンドストレングス 421,000/ 450,000/ 540,000/ 485,900/ b (レギュラー/リザーブ) 498,000 530,000 [563,000] 526,300 陸軍の旅団戦闘チーム 53 (27/26) 58 (30/28) 68 (40/28) 58 (31/27) (AC/RC) 海軍航空母艦 10 11 12 11 海軍艦艇 274 295 350 306 空軍 TacAir A/C 1,194 1,015 (668/347) 1,101 (699/402) 1,310 (837/473) (第4世代/第5世代) (939/255) c USMCエンドストレングス 175,000 180,000 242,000 (!) 184,100

注：「End strength」とは、会計年度末（9月30日）時点での軍人の数です。

a 「Sequestration（隔離）」とは、2011年予算管理法の上限が適用された場合に必要となる削減のことを指します。しかし、こ の言葉は誤解を招く恐れがあります。Sequestrationは、削減の範囲ではなく、削減のメカニズムに適用されます。しかし、こ の言葉は広く普及しているため、ここでは使用しています。

b トランプの演説では明記されていないが、演説の根拠となったヘリテージ財団の調査から引用。ダコタ・ウッド編、2019 Index of U.S. Military Strength (Washington, DC: Heritage Foundation, November 2018), https://www.heritage.org/sites/default/ files/2018-09/2019_IndexOfUSMilitaryStrength_WEB.pdf. c これは、トランプ氏が引用したヘリテージ社の研究で示唆された海兵隊の規模である。この研究がこのような大幅な増加を意図 していたかどうかは定かではありません。

▪ 左の列は、2011年の予算管理法（BCA）で設定された上限が適用された場合の兵力構成です。 BCAの上限はすでに失効していますが、「隔離」部隊は国家安全保障に不適切であると超党 37 派の批判を受けたため、有用なベンチマークとなっています。

▪ 2列目は、オバマ政権の最後の計画を示しています。BCAの水準よりは高いものの、オバマ 政権が政権末期に採用したマルチシアター戦略を実行するには、これらの水準ではまだ十分で はありませんでした。 ▪ 3列目は、トランプ大統領が選挙期間中に打ち出していた内容を示しています。後述するヘリ テージ財団の調査に基づき、大幅な力の増加を示している。 ▪ 4列目は、大統領の予算案における2021年度の勢力を示しています。

本シリーズの個々のサービスに関する後の章では、それぞれのサービスの具体的な戦力について説明しま す。

6｜マーク F. カンシ ャン 37 Force levels from Department of Defense, 2014 Quadrennial Defense Review (Washington, DC: March 2014), https://archive. defense.gov/pubs/2014_Quadrennial_Defense_Review.pdf.

6｜マーク F. カンシ ャン 長期的な兵力構成計画 将来の兵力構成に関するデータは希薄である。兵力構成や人員に関する長期計画は、DODの予算書 からほぼ消えている。この消失についての説明はありません。しかし、潜在的な敵がその情報から

38 利益を得るかもしれないという見当違いの懸念から生じていると思われる。

とはいえ、予算書には、将来のエンドストレングスに関する情報も含まれている（図表2）。この予 算案では、2021年度と2025年度のエンドストレングスを示しているだけなので、その間の年度は補 39 間されている。

図表2：DODアクティブコンポーネントのエンドストレングス 2019年度～2025年度

1,400,000

1,350,000

1,300,000

1,250,000

1,200,000

エ ンドの強 1,150,000

AC 度 1,100,000

1,050,000

1,000,000

2019202020212022202320242025

EnactedProposed/Planned

注：2020年度の水準は、議会が承認した戦力よりも若干高い予想最終戦力を反映している。各軍には、リクルート活動の結果や予 算の執行状況など、年度内の状況に応じて議会の承認を逸脱する余地が与えられています。

38 この秘密主義は、ペンタゴンの記者団にとって大きな問題となっている。例えば、Jeff Schogol, "The Pentagon Is Terrified of Talking to Repers Again," Task and Purpose, September 4, 2020, https://taskandpurpose.com/pentagon-run- down/pentagon-media-relationsを参照してください。 39 技術的には、最終戦力とは会計年度末の9月30日時点での在職者数のことである。兵員数は年間を通じて変動するため、 この数字は年度ごとの見積もりに使われる。予算編成のために、各軍は平均兵力を用いることが多い。

7｜2021年度の米軍。成長の最後の年？ 予測では、2021年度から2025年度の間に約1万5100人（1.1％）のわずかな増加となっている。陸軍 と海軍は増加し、空軍と海兵隊は減少します。

図表3：DOD予備軍のエンドストレングス 2019年度～2025年度

900,000 880,000 860,000 840,000

820,000 800,000 780,000 ンド強度 エ

RC 760,000 740,000 720,000 700,000

2019202020212022202320242025

EnactedProposed/Planned

予備役部隊は、現役部隊と同じようにわずかな増加を示し、約4,300人（0.5％）の増加となった。 陸軍と空軍の予備役は増加し、海兵隊の予備役は安定しており、海軍の予備役は長期的に減少を 続けている。これは、陸軍と空軍の予備役への依存度が高いことと、予備役が政治的に強力であ ることを反映していると思われる。これは、陸軍と空軍が予備役に依存していることと、予備役 が政治的に強力であることを反映していると思われる（各軍の章では、それぞれの軍人に何が起 こっているかについて詳しく述べられている）。

最終戦力は、部隊構造（「部隊の数、規模、構成」）ではなく、これらの人員がどのように組織さ れ、装備されているか、したがって、各軍が将来の紛争をどのように戦おうとしているかについて の詳細が欠けています。とはいえ、最終戦力は現在入手可能なすべての情報である。

エンドストレングスを維持し、わずかに拡大しているのは、戦略がそうであるにもかかわらず、 近代化を犠牲にしてでも部隊構造を守るという各軍の判断を反映している。

課題1：地域紛争、危機対応、同盟国との交戦能力の維持 この考え方では、世界は持続的な紛争状態にあり、地域紛争、危機対応、同盟国との交戦のた めに、米国のグローバルなプレゼンスが高いレベルで求められる。大国間の紛争は主に「グレ ーゾーン」で発生するという考え方は、軍事力に対する需要をさらに高めます。多くの専門家が指 摘するように、このような要求に応え、グローバル・プレゼンスを行使するためには、物理的なプ レゼンスが必要です。

40 数ある例の中の一例として、ご覧ください。James Thomas, "Reshaping the U.S. Military," Testimony Before the Senate Armed Services Committee, 115th Cong., 1st sess., February 16, 2017, https://www.armed-services.senate.gov/hearings/17-

8｜マーク F. カンシ ャン 02-16- reshaping-the-us-military.

8｜マーク F. カンシ ャン リーダーシップ、バーチャルな存在は実際には存在しない。41 ロバート・ゲイツ元国防長官は、現

42。 在の紛争を無視して将来の紛争に焦点を当てることを「次の戦争炎」と呼んだ

戦力への高い要求が続くと、作戦のテンポが速くなる。DODは、グローバルな戦力管理プロセスにより、 戦力要求に優先順位をつけ、それに応じて戦力を割り当てることで、戦力が過剰にならないようにしてい ます。 のストレス要員となる。緊張感があるのは、戦闘指揮官が戦力の要求に制限を設けていないため、 要求と利用可能な戦力の間には常にギャップが存在するからである。さらに、国の指導者は、要求 を減らす意図があるにもかかわらず、世界的な出来事に対応して配備やコミットメントを指示する ことが多い。例えば、ロシアがクリミアを占領し、ウクライナに侵攻して以来、欧州への派兵が大 幅に増加している。このように、各軍は「現在のコミットメントの罠」に陥っている。

戦時と日常の両方の戦力需要を満たすために、保守系シンクタンクはより大きな戦力構造を提案し ている。 ▪ ヘリテージ社の「米国軍事力の指標」では、米国の現役部隊の大幅な拡大を提案しています。 陸軍の正規旅団戦闘チーム50個、戦力艦船400隻、攻撃機625機、海兵隊の現役大隊36個、空軍 の現役戦闘機／地上攻撃機1,200機。すべての軍部は「限界」と評価され、特に能力、つまり 44 部隊の規模が不足していました。

▪ アメリカン・エンタープライズ研究所も同様に、「3つの劇場」の需要をカバーするための広範 な軍備拡張を推奨しています。それは、"アメリカの国際的地位の悪化は、米軍への緊急な再投 資と拡大を必要としている "と主張しています。提言された予算はGDPの4％で、トランプ政権 45 が計画している2021年度の予算を約1800億ドル上回っている。 マッケンジー・イーグレンは、軍の「修復と再建」を目的とした追加報告書の中で、2025年に 陸軍519,000人、海兵隊202,000人、空軍350,000人の現役兵力を確保するという方針を示した。 46 また、造船計画を加速させることで、海軍の艦隊は339隻になるとしている。

ハイエンドの紛争と日々の部隊展開という相反する要求から、軍はハイ・ロー・ミックスの方向に 向かっています。つまり、先進的でしばしば非常に高価な技術を取り入れた部隊と、地域的な脅威 など、それほど厳しくない脅威をカバーできる安価な要素を組み合わせた部隊です。

41 例えば、Thomas Donnelly, "Peers, Near-Peers, and Partial Peers:Making Sense of America's Balance-of-Power Interests, Statement before the Senate Committee on Armed Services, 115th Cong., 1st sess., February 16, 2017, https:// www.aei.org/research-products/speech/peers-near-peers-and-partial-peers/; Michael J. Mazarr, "Presence v. Warfighting:A Looming Dilemma in Defense Planning," War On The Rocks, April 26, 2016, https://warontherocks.com/2016/04/presence- vs-warfighting-a-looming-dilemma-in-defense-planning. 42 Associated Press, "Military Must Focus on Current Wars, Gates Says," NBC News, 2008, http://www.nbcnews.com/ id/24600218/ns/us_news-military/t/military-must-focus-current-wars-gates-says/#.XURBD-hKhPY. 43 戦力要求がどのように生成され、戦力が配分され、サービスが展開を通じてユニットを循環させるかについての優 れた説明は、Edward J. Filiberti, Generating Military Capabilities (Carlisle, PA: U.S. Army War College Press, 2019)を参照 してください。 44 ダコタ・ウッド編、2020 Index of U.S. Military Strength (Washington, DC: Heritage Foundation, October 2019), https://www. heritage.org/sites/default/files/2019-11/2020_IndexOfUSMilitaryStrength_WEB.pdf. 45 OMBによる「Historical Tables, table 1-2 and "FY 2020 Midsession Review," from https://www.whitehouse.gov/omb/budget/; American Enterprise Institute, To Rebuild America's Military (Washington, DC: October 2015), http://www.aei.org/wp-content/ uploads/2015/10/To-Rebuild-Americas-Military.pdfから4％の要 求を受けて算出。

9｜2021年度の米軍。成長の最後の年？ 46 マッケンジー・イーグレン『Repair and Rebuild:Balancing New Military Spending for a Three-Theater Strategy (Washington, DC: American Enterprise Institute, October 2017), 17, http://www.aei.org/wp-content/uploads/2017/11/Repair-and- Rebuild.pdf。

9｜2021年度の米軍。成長の最後の年？ 対戦相手や危機対応のために。政権のプログラムは、そのようなアプローチを認めていません。し かし、空軍がA-10の維持とF-15EXの調達を決定したことや、海軍がフリゲート艦プログラムの継続、 F-18の調達継続、より安価な水陸両用艦の検討を決定したことなど、特定の決定に関しては、各軍 がその方向に進んでいるように見えます。

CSISのTransnational Threats Projectのディレクターであるセス・ジョーンズは、大国間の競争に 焦点を当てることで、DODに求められる可能性が最も高いのは、グローバルなテロリズムへの対 応や、平和と紛争の間のグレーゾーンでの行動であるという事実を曖昧にしてはならないと主張 しています。彼は次のように述べています。"米国がテロリストに対抗することから急に遠ざか ってしまうとしたら、それは不謹慎なことです。 NDSはテロを脅威としているが、「米国の国家安全保障における主要な関心事は、テロではなく、国 48 家間の戦略的競争である」 とも述べている。

課題2：戦略とリソースのギャップ 戦略と資源のギャップは、国家安全保障に関する文献で繰り返し取り上げられるテーマである。政 策担当者の戦略的願望が、予算プロセスが提供する資源を上回ることはよくあることです。国家防 衛戦略は即応性と近代化を優先しているため、このギャップは特に戦力構成に影響を与えるだろう し、後継機も同様だろう。すべての軍の部隊構成は、おそらく請求書の支払い者となるだろう。

制約された予算の未来と成長の必要性が衝突する。ダンフォード大将は統合参謀本部議長時代に、 「防衛戦略には年間3～5％の実質的な成長が必要だ」と発言し、議論を巻き起こしました。ダンフ ォード将軍をはじめとする高官たちは何度もこの点を指摘しており、何気なく発言したわけではあ

49 りません。多くの人が、必要な資源の基準としてこの言葉を使っています。

ダンフォード将軍らは3〜5％の要求を分析的に正当化していないが、他の分析によれば、DOD予 算を立ち止まるためには実質的な増加が必要であることが示されている。 軍人と民間人の報酬は、歴史的に見て、労働市場で競争するためには、インフレ率よりも速く上昇 しなければならないとされてきた。軍人の報酬については、実質1％の成長となっています。50 さら に、軍事活動から医療基地の運営、環境修復まで幅広い活動を含む運営・維持勘定の支出も、イン フレ率を上回る平均2.6％の実質的な増加を示している。51 米国議会予算局は、DODの現行計画では、 52。 FYDP期間である2021年度から2025年度にかけて、さらに770億ドルが必要になると試算している

47 Seth G Jones, "America's Counterterrorism Gamble," CSIS, CSIS Briefs, July 2018, https://www.csis.org/analysis/americas- counterterrorism-gamble. 48 DOD, NDS, 1. 49 例えば、「A Conversation with Chairman of Joint Chiefs Of Staff, Joseph Dunford," Brookings Institution, Washington, DC, May 29, 2019, https://www.brookings.edu/events/a-conversation-with-chairman-of-the-joint-chiefs-of- staff-general- dunford/; and Aaron Mehta, "DoD needs 3-5 percent annual growth through 2023, top officials say," Defense News, June 13, 2017, https://www.defensenews.com/pentagon/2017/06/13/dod-needs-3-5-percent-annual-growth- through-2023-top- officials-say/ を参照。 50 軍人勘定のインフレ率と、2021年度グリーンブックの表5-6に記載されているDODの全体的なインフレ率を比較して算 出。 51 Todd Harrison and Seamus P. Daniels, Analysis of the FY 2021 Defense Budget (Washington, DC: CSIS, August 2020), 7, http:// defense360.csis.org/wp-content/uploads/2020/08/Analysis-of-the-FY-2021-Defense-Budget.pdf. 52 CBOの数字には、取得費の伸びに加え、軍人やO&Mコストも含まれている。Congressional Budget Office, Long-Term

10｜マーク F. カンシ ャン Implications of the 2021 Future Years Defense Program (Washington, DC: September 2020), https://www.cbo.gov/ publication/56554.

10｜マーク F. カンシ ャン 図表4：DOD予算の見通し（基本予算＋OCO、2021年度ドル、10億円

800

780 3%の実質成長率 760

740

年度

720 $B 2021 700 トランプ 2021年度予想

680

660

20182019202020212022202320242025

EnactedTrump FY 20193%実質成長率

ここ数年は、予算が十分に増加しているかどうかが議論されていたため、予算の増加がこの懸念を 緩和していました。しかし、この2年間、トランプ政権は将来の予算水準を横ばいと予測しています。 53 図表3は、同政権の予算予測と3％の予算増加ラインを示したものです。

政権はかねてより、これらの新しい取り組みの費用を間接費やインフラの削減で賄うことを表 明してきました。例えばNDSでは、3大要素の1つとしてマネジメント改革を掲げています。こう した取り組みは必要です。しかし、過剰な間接費を批判するのは簡単ですが、具体的な内容は厄介 で、実行するのは難しいものです。54 例えば、オーバーヘッドの削減を実現するためのメカニズムとして 最もよく知られ、広く支持されている基地の閉鎖を推進することができず、最近では不本意に なっています。2021年度の予算では57億ドルの削減が確認されており、これは評価できることで すが、議会は医療制度改革などの主要な要素を拒否しています。期待されていた監査では、そ

55 の機能を果たしていないため、削減額は確認されませんでした。

要するに、予想される資源と3％の「必要条件」とのギャップが急速に拡大しているのです。

戦略と資源のギャップへの批判。国防予算が増加しているときにも、リソースが不足しているとい う批判がありました。国防総省のNDSを検討し、独立した視点を提供するために議会に設置された 「国家防衛戦略委員会」は、十分な資源がないと見なし、現状を「緊急事態」と厳しく批判した。 それによると、「次のように判断しています。

53 比較可能性を高めるため、これらの予測には基本予算とOCOの両方が含まれていますが、ハリケーンなどの自然災害や コヴィド-19パンデミックのための補填は含まれていません。2021年度の減少は、2020年の超党派予算合意の影響を表 しています。また、トランプ大統領の予測では、戦時中のオペレーションの削減も想定されており、3％の実質成長率 の要件から差し引かれています。"Bipartisan Budget Agreement for Fiscal FY 2020 and FY 2021" (超党派予算合意) 上院歳出委員会、https://www.appropriations.senate.gov/imo/media/doc/Bipartisan%20Budget%20 Agreement%20July%2022%202019.pdf。 54 例えば、Mark Cancian, "Bad Idea:Easy Savings from DOD Management Reform," Breaking Defense, December 11, 2017, https://breakingdefense.com/2017/12/41070/. この記事や他のいくつかの記事では、節約は可能だが強い反対に遭い、 政治資本の投資が必要であることを示している。 55 Mark Cancian, "Why Auditing the Pentagon Audit Isn't Turning up a Windfall of Waste," Forbes, November 19, 11｜2021年度の米軍。成長の最後の年？ 2018, https://www.forbes.com/sites/markcancian/2018/11/19/the-dod-audit-no-pot-of-gold-at-the-end-of-that- rainbow/#490a8f9f3230.

11｜2021年度の米軍。成長の最後の年？ NDSは十分な資源を有していない」「アメリカは戦略的債務超過の状態にあり、"手段 "と "目的 "が 大きく乖離している」と述べています。また、ダンフォード議長の目標である3～5％の実質予算成 56 長率を強く支持しています。

保守系のシンクタンクもこのテーマを取り上げています。ヘリテージ財団は、年率3～5％の成 長基準を肯定しています。57 同様に、アメリカン・エンタープライズ研究所のリック・バーガーと ゲイリー・シュミットは、「提案されている予算は、軍が自信を持って戦略を遂行するために必

58。 要な資金を下回っている」と論じている

バイデン政権になれば、このギャップはさらに広がるかもしれません。民主党の綱領では、国防予 算の削減が提案されていますが、その大きさは明示されていません。"強力な防衛力を維持し、より 少ない費用で安全と安心を守ることができる」としています。国家安全保障関係者の間では、この 削減率は5％程度ではないかと言われています。どこを削減するかについては、核戦力の削減や「レ ガシー」戦力の廃止など、控えめなものとなっています。59 一方、バイデンのこれまでの政策文書は 非常に曖昧で、グローバルな関与、強力な軍隊、軍隊への支援の必要性について、オバマ政権やト ランプ政権が指摘してきたことの多くを繰り返しています。バイデンは、「大規模な」防衛費削減

60 の計画はないと述べている。

第3回目のチャレンジ。 大国主義への積極的なシフトの必要性 トランプ政権が表明している優先事項（おそらくバイデン政権の優先事項も）は、即応性、

61 近代化、そして最後の戦力構成です。

しかし、NDS後の予算では、戦略の実施が十分に行われていないという批判が続いている。予算 では、レガシーな部隊やシステムがあまりにも多く残されており、戦略が必要とする種類の先端技 術の資金調達や実戦投入が十分に積極的に行われていないのだ。一般的に、このような批判者は、 近代化のために軍備を削減するよう求めている。一例として

56 国家防衛戦略委員会、共通防衛のための提供。The Assessment and Recommendations of the National Defense Strategy Commission (Washington, DC: United States Institute of Peace, November 13, 2018), https://www. usip.org/publications/2018/11/providing-common-defense. 57 Frederico Bartelsら、「How Congress Can Improve the President's 2020 Defense Budget Request」、Heritage Foundation。 2019年3月27日付のBackgrounder 3402、p.1-2、https://www.heritage.org/sites/default/files/2019-03/BG3402.pdf。 58 Rick Berger and Gary Schmitt, "Budget Deal Is No-Win for the Military," Wall Street Journal, July 28, 2019, https://www.wsj. com/articles/budget-deal-is-no-win-for-the-military-11564337478. 59 Democratic Party, 2020 Democratic Party Platform, 67, https://www.demconvention.com/wp-content/ uploads/2020/08/2020-07-31-Democratic-Party-Platform-For-Distribution.pdf; Joseph R Biden, Jr., "Why America Must Lead Again:Rescuing US Foreign Policy after Trump," Foreign Affairs, March/April 2020, https://www.foreignaffairs.com/ articles/united-states/2020-01-23/why-america-must-lead-again. 60 Steve Beynon, "Biden says US must maintain small force in Middle East, has no plans for major defense cuts," Stars & Stripes, September 10, 2020, https://www.stripes.com/news/us/biden-says-us-must-maintain-small-force-in-middle-east- has-no- plans-for-major-defense-cuts-1.644631#:~:text=Space%20Force-,Biden%20says%20US%20must%20maintain%20 small%20force%20in%20Middle%20East,plans%20for%20major%20Defense%20cuts&text=He%20also%20said%20 he%20does,such%20as%20China%20and%20Russia. 61 バイデン政権で考えられる優先事項については、Mark Cancian, "The Fuzzy Outlines of Biden's National Security Policies," Breaking Defense, August 26, 2020, https://breakingdefense.com/2020/08/the-fuzzy-outlines-of-bidens-national-security- 12｜マーク F. カンシ ャン policies/ を参照。

12｜マーク F. カンシ ャン 中でも、Center for New American SecurityのPaul Scharre氏は、「米国は、1991年のペルシャ湾岸 戦争の再戦に向けて、軍事的に最適化されている」と書いています。なぜか？それは...... 、快 適だからです。 62。 米国は、台頭する中国に戦力を適応させていない」

民主党の綱領もこの論争に参加していた。多くの防衛計画批判者と同様に、民主党の綱領でもレガ シーなプラットフォームや戦力を批判している。

民主党は、露出が多く脆弱なレガシープラットフォームに頼り続けるのではなく、よりコス ト効率が良く、機敏で柔軟性があり、より厳しい環境でも活動できる最新の輸送・ロジステ ィックス能力を備えた回復力のある部隊に資金を提供することを支持します。民主党は国防

63 改革を加速させます。

このアプローチが積極的に実施された場合、兵力構成にどのような影響があるかを説明するため に、CSISはForce Cost Calculatorを使用した。このツールは、兵力、即応レベル、装備プログラムに 関するさまざまなインプットに基づいて、防衛予算を計算する。下の表はその結果です。トップ ラインは固定されているが、軍人の報酬は年率1％、O&Mはインフレ率を上回る年率2.2％で上昇 するという仮定である。予算予測では、軍人はインフレ率より0.4％高く、O&Mはインフレ率のみ を許容しています）。64）この予測では、準備態勢が2020年度のレベルにとどまり、近代化プログ ラムが順調に進むことを想定した。特殊作戦部隊は、歴史的に保護されてきたため、一定とした。

要するに、戦力構成が大幅に縮小するということです。このようなシナリオでは、表1に示した「隔 離」のレベルまで兵力構成を押し上げることになる。実際には、各軍はもっと「バランスのとれた」 削減を行い、準備態勢をし、近代化 プログラムを伸ばし、軍需品在庫を削減して、ある程度の 戦力構成を維持するでしょう。しかし、それは戦略が指示していることではありません。

62 Paul Scharre, "Esper's Convenient Lie," Defense One, September 18, 2020, https://www.defenseone.com/ideas/2020/09/ espers-convenient-lie/168596/. 他の例としては、Susanna V. Blume & Molly Parrish, Investing in Great Power Competition (Washington, DC: Center for a New American Security, July 9, 2020), https://www.cnas.org/publications/ reports/investing-in-great-power-competition; Elbridge Colby, "How to Win America's Next War: War's Sci-Fi Future," Foreign Policy, May 5, 2019, https://foreignpolicy.com/2019/05/05/how-to-win-americas-next-war-china-russia-military- infrastructure/; and Christian Brose, The Kill Chain:Defending America in the Future of High-Tech Warfare (New York: Hatchet Books, 2020). 63 民主党、2020年民主党綱領、66． 64 軍人のインフレ率は2021年度グリーンブックの表5-3、O&Mのインフレ率は2021年度グリーンブックの表5-6より。軍 人の長期インフレ率は、軍人勘定のインフレ率と経済全体のインフレ率を比較して算出、データは2021年度グリーンブ

13｜2021年度の米軍。成長の最後の年？ ックの表5-6と5-1から、それぞれ1975年から2021年まで。

13｜2021年度の米軍。成長の最後の年？ 表3：制約された資源の下で大国戦略を実施した場合の兵力構成効果 2021年度レベ 2025年度レベ ル ル アクティブコンポーネント（AC）要 485,900 425,700 アーミー 員 予備役（RC）の人員 526,300 482,900 トータルBCT 58 50 ACパーソネル 347,800 318,100 ネイビー RCパーソネル 58,800 53,400 シップス 306 293 ACパーソネル 184,100 164,500 海兵隊 RCパーソネル 38,500 37,200 ACパーソネル 327,300 308,100 空軍（宇宙軍を含む RCパーソネル 178,400 142,800 戦闘機 攻撃機 1,200 1,013

この議論では、何をもって「レガシー」プラットフォームとするかが大きな問題となっています。 この定義には、何百億ドルもの買収資金と将来の軍隊の構造がかかっています。予算に変化がない ことを批判するような戦略家は、レガシー・プラットフォームとは、古い技術や時代遅れの作戦コ ンセプトを使用しているものだと考えています。彼らは、有人の航空機、空母、装甲車を削減し、 より小型の無人システムや分散型システムで代用するでしょう。

軍需産業では、レガシーをインベントリーにある古いシステムと定義している。そのため、古いシ ステムを退役させ、類似した最新のシステムを購入することになります。例えば、戦略家は空軍に 対して、F-35の調達を減らし、無人航空機（UAV）の導入に移行することを求めています。空軍は、 F-16やA-10を退役させ、その分をF-35の購入に充てるのです。同様に、海軍は古い巡洋艦を退役さ せ、新しい駆逐艦を建造することを提案しています。陸軍は、戦車やブラッドレー戦闘車の調達を

65 減らす一方で、新世代の地上戦闘車を購入することを提案しています。

第4回目のチャレンジ。 戦力構成を変える可能性のある戦略変更 戦略が部隊構造を動かす。したがって、戦略が変われば、軍の規模や形状も変わることになり ます。NDSは、議会と国家安全保障コミュニティから幅広い支持を得ました。その結果 その中で明らかになった課題は、2014年以降にオバマ政権が議論してきた内容や、外部の専門家に よる多くの分析結果に基づいています。

とはいえ、NDSは、特に外交問題への関与や防衛費の削減を望む人たちから、万人に評価された わけではありません。自由主義者や進歩主義者の中には、「自制」とそれに伴う支出の削減とい う戦略を提案する人もいる。

65 Tony Bertuca, "DOD Chiefs Try to Sell Congress on a Budget That Would 'Divest to Invest'," Inside Defense, February 26, 14｜マーク F. カンシ ャン 2020, https://insidedefense.com/daily-news/dod-chiefs-try-sell-congress-budget-would-divest-invest.

14｜マーク F. カンシ ャン リバタリアンのシンクタンクであるCATOは、関与と前方展開の戦略を一貫して否定している。 CATOの国防・外交政策研究担当副社長であるクリストファー・プレブル氏は次のように主張してい る。"米国が世界各地の領土問題を効果的に解決したり、安全保障上の脅威を阻止したりすることが できないことを認めることは、降伏には当たらない。むしろ、アメリカの力の限界を賢明に認め、

66。 複雑な世界に対処するための重荷と責任を共有する必要性を認めているのです」

カトーの戦略では、前方展開を減らし、陸軍、空軍、海兵隊を3分の1ずつ削減する。海軍の削減幅 は比較的小さく（25％）、必要に応じて世界各地に展開する能力を維持するとしている。予備役の 削減は現役軍よりも少なくし、サージ能力を維持する。これらの変更により、国防予算は年間約

67 1,100億ドル削減されます。

近年、国家安全保障戦略と予算に対する進歩的な批判が生まれ、CATOによる批判などを補強してい ます。例えば、進歩的なグループの連合は、「自国の軍隊を国民の防衛のためだけに利用する」 ことを提案し、国防予算から2000億ドルを削減した。68 進歩派の詳細な分析では、地上（陸軍と 海兵隊）の兵力構成を大幅に削減し、民間人や請負業者を削減して即応性を低下させ、いくつかの 核近代化プログラムとほとんどの国家ミサイル防衛プログラムを終了することを提案している。完

69 全に実施されれば、年間約1,250億ドルの節約になるという。

世論はどこにある？ 最終的に、国防活動の規模と形は、アメリカ国民の支持の度合いに依存します。下の図は、国防に 対する国民の意識を示したものです。国防にとって良いニュースは、米国が強すぎるという意見が ほとんどないことです。この意見はかろうじて2桁にとどまっています。悪いニュースは、予算の増 加や兵力の増強に対する支持が弱いことです。

66 Christopher A. Preble, "Adapting to American Decline," New York Times, April 21, 2018, https://www.cato.org/publications/ commentary/adapting-american-decline. 67 Force levels from a think tank budget exercise, results described in Jacob Cohn and Ryan Boone, eds., How Much Is Enough?Alternative Defense Strategies (Washington, DC: Center for Strategic and Budgetary Analyses, 2016), http://csbaonline.org/ research/publications/how-much-is-enough-alternative-defense-strategies. 68 "Letter to VP Joseph Biden," Demand Progress, May 11, 2020, https://demandprogress.org/50-organizations-urge-biden- trump-adopt-principled-foreign-policy/. 69 Center for International Policy, Sustainable Defense:More Security, Less Spending - Final Report of the Sustainable Defense Task Force of The Center for International Policy (Washington, DC: June 2019), http://comw.org/pda/sustainable-defense-more- security-less-spending/. 70 Jeffery M. Jones, "Record High Say US Defense Spending 'about Right'," Gallup Organization, March 16, 2020, https://news. gallup.com/poll/288761/record-high-say defense-spending-right.aspx.

15｜2021年度の米軍。成長の最後の年？ 図表5：国防に関する世論

あなた自身は、国防力が必要以上に強化されていると感じていますか、十分で はないと感じていますか、それとも現在はちょうどよいと感じていま すか。

70

60

50

40

30

20

10

0

1999 2008 2001 2009 2002 2010 2003 1984 2011 2005 2004 1990 2006 2017 2020 2007 2000 2018 2015 2016 2019 2012 % 必要以上に強い % 十分ではない % ほどよい

ソース"出典：「In Depth:Topics A to Z Military and National Defense," Gallup Organization, https://news.gallup.com/poll/1666/military- national-defense.aspx.

米国は十分に強くない」という意見は、戦後の撤退が効いてきた2012年に上昇し始め、2014 年にロシア、ISIS、中国の脅威の増大が明らかになってからも上昇し続けています。

"これは、防衛力増強に対する満足度とトランプ政権に対する懸念を反映したものと思われる。国 防予算の水準についての質問でも、同様の動きが見られる。

このレベルの世論は、トランプ政権の進む道を弱いながらも支持しているように見えるが、これ以 上の大幅な増加を支持するものではないだろう。軍が新たな紛争に巻き込まれた場合、世論は悪化 する可能性があります。

71 世界における米国の役割について、一般の人々はおおむね支持しているが、限界もある。

▪ NATOへの加盟は米国にとって良いことであるという考え方には強い支持があります（77％ 対15％）。 ▪ 米国が世界情勢にもっと関与すべきか、もっと関与すべきでないかについては、国民の間で 意見が分かれています（「もっと関与すべき」49％、「もっと関与すべき」44％）。 ▪ 国民は、米国が同盟国の利益に配慮することを支持している（「はい」が54％、「いいえ」 が40％）。

71 "Large Majorities in Both Party Say NATO Is Good for the US," Pew Research Center, April 2, 2019, https://www. pewresearch.org/politics/2019/04/02/Large-majorities-in-both-parties-say-nato-is-good-for-the-u-s/.

16｜マーク F. カンシ ャン Covid-19:ワイルドカード 今回のパンデミックは、国の社会・経済生活を混乱させ、DODの業務や産業にも大きな影響を与えて いる。DODの感染率は低く、致死率もかなり低いため、DODはこれまでのところ、国全体よりもパン デミックをうまく乗り切っているということです。72 DODへの長期的な影響は不明である。

今回のパンデミックは、米国の社会や経済に大きな影響を与えたため、国家安全保障にも長期 的に大きな影響を与えるだろうと多くの人が推測しています。最低限、国防総省の医療在庫の 補充と、デュアルユース（戦闘と人道支援の両方をこなせる）部隊の強化が必要になるでしょ う。

しかし、今から2年後、ワクチンが広く利用できるようになり、経済や社会生活がパンデミック前の 正常な状態に戻ったとき、DODは現在の構造と任務を維持しているかもしれません。連邦レベルで の変更は、FEMA、CDC、HHSなどの国内機関が中心となるでしょう。

一方で、世論調査によると、アメリカ人の安全保障に対する懸念は感染症がトップになってい ます。これはDODに変化をもたらす可能性があります。

図表6 国を脅かすものに対する世論の評価

アメリカ人は国が直面している脅威を幅広くとらえている

国や民族間の長期にわたる紛争 大勢の人々がある国から 別の国へ移動すること 世界の貧困 世 界経済の状況 ロシアのパワーと影 響力 地球規模の気候変動 中国のパワーと影響力 他国から のサイバー攻撃 核兵器の拡散 テロリズ

ム 感染症の蔓延

0102030405060708090

米国にとって大きな脅威であると答えた人の割合

ソースは以下の通り。Jacob Poushter and Moira Fagan, "Americans See Spread of Disease as Top International Threat, Along With Terrorism, Nuclear Weapons, and Cyberattacks," Pew Research, April 13, 2020, https://www.pewresearch.org/global/2020/04/13/americans-see-spread-of- disease-as-top-international-threat-along-with- terrorism-nuclear-weapons-cyberattacks/.

国の借金が膨らみ、国民の関心が内政に移ったため、国防予算が減るという意見もあります。エス パー長官のコメント

72 防衛とパンデミックの詳細については、Mark Cancian and Adam Saxton, "Weekly Covid Response Update," CSIS, https://defense360.csis.org/series/combating-covid-19/。 17｜2021年度の米軍。成長の最後の年？ これについては"実際、米国議会の進歩派グループは、このような変化を求めていた。"アメリカが必 74。 要としているのはコロナウイルスの治療法であって、戦争を増やすことではない」

将来のパンデミックに対する国民の懸念から、国防予算の水準にかかわらず、そのような国家的 緊急事態における国防総省の役割を拡大する努力がなされるかもしれない。そのためには、国防総 省の医療研究機関を新たに設立するか、既存の機関を大幅に拡大する必要があるかもしれない。 また、新世代の病院船の建造（これはすでに議会で検討されている）など、デュアルユース能力 の拡大が必要となるかもしれない。それには、提案されている国防省のリストラと縮小を元に 戻すことが必要かもしれません。 軍の医療コミュニティのためにDODは、医療コミュニティを、紛争に必要な能力である「軍事的準 備」に集中させ、扶養家族や退職者にのみ、あるいは主に適用される能力を削減することを提案し ています）。

これがDODにとって良い役割なのかどうかは、未解決の問題です。軍部は伝統的な戦闘任務に 集中することを好み、国内の機関は緊急医療を提供するために存在する。 能力を持っています。しかし、DODは、その技術的能力と幅広い能力により、緊急時に求めら れることが多い。

73 Paul McCleary, "Old Weapons under Fire As Covid Debt Rises," Breaking Defense, May 5, 2020, https://breakingdefense. com/2020/05/old-weapons-under-fire-as-covid-debt-rises/. 74 Mark Pocan and Barbara Lee, "Letter to the House Armed Services Committee," U.S. Congress, May 19, 2020, https://pocan. house.gov/sites/pocan.house.gov/files/documents/Pocan-Lee%20Defense%20Spending%20Reduction%20Joint%20Sign- on%20Letter%205-19-20.pdf.

18｜マーク F. カンシ ャン 2

アーミー

米陸軍は2025年度まで緩やかな拡張を計画しているが、予算の制約があるため、現在の部隊を維持 するか、新しい種類の構造を構築するかの選択を迫られることになる。近代化に伴い、陸軍は実績 のあるシステムの生産を増やし、大国間の紛争に備えるための優先度の高いプログラムの開発に数 十億ドルを投じている。

キーポイント ▪ 2019年度に人員数が落ち込んだ後、正規軍、予備軍ともに回復している。2021年度の目標は、 正規軍48万5,900人、衛兵33万6,500人、陸軍予備役18万9,800人。 ▪ 通常の陸軍と陸軍警備隊は2025年度まで小幅な増加を予測しており、陸軍予備軍は基本的に横 ばいとなる。これは、以前の成長計画を大幅に縮小することを意味するが、現在の予算と安全 保障環境の中では、おそらく最大限の拡大が可能である。 ▪ 新たな防空・ミサイル防衛部隊が部隊に加わる。安全保障部隊諮問旅団は、安定化作戦に 重点を置いているにもかかわらず、継続している。広く議論されているマルチドメイン旅 団など、その他の新しい種類の部隊は、ほとんど概念的なものにとどまっている。 ▪ 現役と予備役の比率は、ガード/予備役が52％、現役が48％で安定しています。現在、正規軍 と予備役の間の緊張関係は緩和されています。これは、緊密な協議、全体的な予算の増加、採 用課題の共有などの結果です。 ▪ 将来の軍隊の基礎となる陸軍の近代化には、良いニュースと悪いニュースが混在しています。良 いニュースは、陸軍が実績のあるシステムの生産を継続し、その結果、十分に近代化された軍 隊を持っていることです。良いニュースは、実績のあるシステムの生産を継続し、その結果、 十分に近代化された軍隊を持っていることであり、さらに良いニュースは、研究、開発、試験、 評価（RDT&E）の「原始のスープ」からいくつかの新しいシステムが生まれていることである。

19｜2021年度の米軍。成長の最後の年？ 悪いニュースは、陸軍が2020年代以降に向けて新世代のシステムを生産し、大国の敵との潜在 的な戦闘に備えるには、まだ数年かかるということです。

19｜2021年度の米軍。成長の最後の年？

▪ 資源が限られた環境の中で、陸軍が新しいユニットを作り、新しいシステムを調達しようとする ならば、既存の旅団戦闘チーム（BCT）を削減する必要があります。これまでのところ、陸軍は これをやりたがらない。

2021年度の兵力構成 表1：陸軍の末端兵力-一般兵と民間人

正規軍 民間人のフルタイム・ ブリゲード・コンバッ エンドストレ イクイヴメント（単 トチーム ングス 位：千米ドル 2019年度 公認 31 487,500 194,800（予定 2019年度実績 31 478,000 197,000 FY2020 オーソライズド 31 480,000 194,900 (予定) 2020年度実績 31 485,000 192,100 2021年度リクエスト 31 485,900 197,600

出典は以下の通りです。Department of Army, Army FY 2021 Budget Overview (Washington, DC: February 2020), Military end strength and force structure on 8, 11, civilian FTEs on 12, https://www.asafm.army.mil/Portals/72/Documents/BudgetMaterial/2021/pbr/Overview%20 and%20Highlights/Army_FY_2021_Budget_Overview.pdf.

正規軍のエンドストレングスは、2019年度にリクルートとリテンションの難しさによる落ち込みか ら回復した。同年度、陸軍は48万7,500人を目指したが、47万8,000人しか達成できなかった。2020 年度の目標を48万人に緩和したが、実際には48万5000人を達成することができた。2021年度は900 人の小幅増を提案している。

パンデミックは、陸軍の最終的な戦力に影響を与えています。一方で、景気が悪いと募集がしやす くなる。一方で、募集担当者は仕事のほとんどをオンラインで行わなければならないため、個人的 な接触が少なくなります。また、社会的な距離を置くなどのパンデミック関連の予防措置により、 訓練施設での処理能力が制限されている。バランス的には、2020年度に陸軍が超過達成している ので、この効果は末端の戦力を助けるものと思われる。

文部科学省の人員レベルはFY2020で低下したが、元のレベルに戻る。

表2：陸軍総兵力-国家警備隊と予備役

陸軍州兵 陸軍予備役 ブリゲード・コンバッ エンドストレ 認可された末端強度 トチーム ングス 2019年度 公認 27 343,500 199,500 2019年度実績 27 336,000 190,700 FY2020 オーソライズ 27 336,000 189,500 ド 2020年度実績 27 336,000 189,500 2021年度リクエスト 27 336,500 189,800

出典BCTデータはOffice of the Undecretary of Defense (Comptroller), Defense Budget Overview:(Washington, DC: Department of Defense, 2020) 20｜マーク F. カンシ ャン Appendix A, Table A-4, A-6, https://comptroller.defense.gov/Portals/45/Documents/ defbudget/fy2021/fy2021_Budget_Request_Overview_Book.pdf.End strength data in Army FY2021 Budget Overview, 8.

陸軍予備役の最終戦力は、2019年度に正規軍と同様の落ち込みを見せたが、その後の回復は見られ なかった。低い最終戦力レベルにとどまっているが、それを維持できているようだ。

20｜マーク F. カンシ ャン 図表1：陸軍総力戦 1999年度～2021年度

1,140 1,120 1,100 1,080 1,060 1,040 1,020 1,000

980 エ ンドストレングス（ 単 位 ： 千 960 940

合計 2021年度予算

注：このチャートや他のいくつかの歴史的チャートは1999年から始まっていますが、これは9.11の準備の前であり、冷戦後の削減 が完了した後だからです。

出典は以下の通り。Office of Under Secretary of Defense (Comptroller), National Defense Budget Estimates for FY 2021 (Washington, DC: Department of Defense, April 2020), Table 7-5: Department of Defense Manpower, 286-288, https://comptroller.defense.gov/Portals/45/ Documents/defbudget/fy2021/FY21_Green_Book.pdf; and Office of Under Secretary of Defense (Comptroller), PB 21 Budget Roll Out Brief (Washington, DC: Department of Defense, February 2020), 13.

図表1は、2000年代にイラクやアフガニスタンでの戦争のために陸軍が増加し、その後、戦争の終結 とともに減少したことを示している。現在の陸軍の総兵力は、9.11以前の水準を3万人も下回ってい る。

陸軍はオバマ政権下で、正規軍と予備役を合わせて98万人以下にするという計画に激しく反発して いた。2019年度の計画では、2023年度までに104万人に拡大することになっており、陸軍関係者は さらに高いレベルを目指していた。しかし、陸軍が現在の戦力を維持するのに苦労しているうちに、 そのような話はほとんどなくなってしまった。

2021年度には主要な部隊構成の変更はない。通常の陸軍は31の旅団戦闘チーム（BCT）、11の戦闘 航空旅団（CAB）を維持し、2020年度から2021年度まで純然たる変更はない。陸軍国家警備隊は、 現在の部隊である27のBCTと8つの戦闘航空旅団（CAB）を維持する。陸軍予備軍は、主に支援部隊 （「イネイブラー」）で構成されており、2つの劇場航空旅団（TABS）を維持する。

コンポーネント間のBCTバランスには大きな違いがあります。州兵はほとんどが歩兵（74％）です。 そのため、パートタイムの人員では困難な車両整備の必要性が低くなっています。通常の陸軍は装 備を重視しており、BCTの58％が中規模または大規模なものとなっています。

21｜2021年度の米軍。成長の最後の年？ グラフ2：陸軍BCTのコンポーネント別バランス

ナショナルガード 20 2 5

正規軍 13 8 11

0%10%20%30%40%50%60%70%80%90%100%

軽 (歩兵)中 (ストライカー)重(装甲)

出典は以下の通りです。陸軍省、2021年度(FY)予算概算。Operation and Maintenance, Army Justification of Estimates (Washington, DC: February 2020), 2, https://www.asafm.army.mil/Portals/72/Documents/BudgetMaterial/2021/Base%20Budget/ Operation%20and%20Maintenance/OMA_VOL_1_FY_2021_PB_Army_Volume_1.pdf; Department of the Army, Fiscal Year (FY) 2021 Budget Estimates:Operation and Maintenance, Army National Guard Justification Book (Washington, DC: February 2020), 35, https:// www.asafm.army.mil/Portals/72/Documents/BudgetMaterial/2021/Base%20Budget/Operation%20and%20Maintenance/OMNG_ VOL_1_FY_2021_PB_Army_National_Guard_Volume_1.pdf.

表3が示すように、陸軍全体も重くなっていますが、これは歩兵を必要とする対反乱戦への注力から、 火力を必要とする大国間紛争への注力へと方向転換してきたため、当然のことと言えます。

表3：陸軍BCTのタイプ別バランス

ライト（歩兵 ミディアム（スト ヘビー（アーマー ライカー ド 2017年度 33 9 14 2021年度 33 9 16

出典は以下の通りです。Department of the Army, Fiscal Year (FY) 2021 Budget Estimates, 2, Department of the Army, Fiscal Year (FY) 2021 Budget Estimates, 35; Department of the Army, Fiscal Year (FY) 2017 Budget Estimates:Operations and Maintenance, Army Justification of Estimates (Washington, DC: February 2016), 2, https://www.asafm.army.mil/Portals/72/Documents/BudgetMaterial/2017/base%20 budget/operation%20and%20maintenance/Army%20Vol%201%20-%20Justification%20Book.pdf; Department of the Army, Fiscal Year (FY) 2017 Budget Estimates:Operation and Maintenance, Army National Guard Justification Book (Washington, DC: February 2016), 52, https://www.asafm.army.mil/Portals/72/Documents/BudgetMaterial/2017/base%20budget/operation%20and%20maintenance/ Army%20National%20Guard.pdf.

陸軍は、正規軍に5つ、州兵に1つ、安全保障部隊諮問旅団（SFAB）の設立を終えた。SFABは同盟国 やパートナー国との間で訓練、助言、援助、支援、作戦同行を行うため、この任務のためにバラバ ラに展開しなければならないBCTの負担を減らすことができる。陸軍は、SFABが同盟国やパートナ ー国を支援することで、国家防衛戦略（NDS）の3大原則の1つである国家防衛戦略を支えると主張し ている。しかし、SFABは主に非正規戦や安定化作戦に重点を置いており、NDSでは優先順位が低い ものとなっている。6つのSFABのすべてを継続することは、陸軍が能力のバランスを保っていること を意味する。

22｜Mark F. Cancian SFABは、陸軍が拡張を必要とする場合、将来のBCTの基礎となることも可能です。

22｜Mark F. Cancian 今後の陸軍の規模について 図表3 2019～2021年度、正規軍のエンドストレングス計画の変遷（単位：千人

500

495

490

485

480

475

470

465

20152016201720182019202020212022202320242025

陸軍 E/S2021 年度 予算2020 年度 予算 2019 年度予算

図表3に示すように、リクルートとリテンションの改善により、陸軍は、2019年度以前に予測さ れていたものほどではないものの、2020年度よりも高い成長の傾きに戻ることができた。現役 と予備役の計画的な成長が実現すれば、陸軍は9.11以前の水準に戻ることになる。長期的には、正 規軍は49万5,000人にしたいと考えている。

陸軍の将来の規模と形を左右するのは、相反する3つの力学です。1つは、NDSでロシアや中国 との大国間紛争に焦点を当てるように指示されていることです。これは、必要に応じて組織を削 減することで、先進的で非常に高価な技術を装備した軍隊を意味します。もう一つは、アフガニ スタンやヨーロッパ、その他の地域に展開する部隊を日々求めていることです。これは、最先端 の技術を必要としない部隊の拡大を意味します。最後に、前述したように、採用と維持が困難で あることから、戦略にかかわらず部隊の規模が大きくなる可能性があります。

陸軍は、グローバルな活動を続けている。"しかし、陸軍の態勢宣言も予算書も、ストレスを訴え てはいない。これは、中東での需要が2000年代のピーク時に比べて大幅に減少したためであると思 われる。それが2020年2月の状況である。10月に陸軍は、「持続不可能な作戦テンポ」を理由に、 戦闘訓練センターへのローテーションと「かかとからつま先までの展開ローテーション」の削減を 発表しました76。また、この変化が準備態勢にどのような影響を与えるのかも不明です。

75 Paul Chamberlain, "Army Fiscal Year 2021 Budget Overview," U.S. Army, February 10, 2020, https://www.asafm.army.mil/ Portals/72/Documents/BudgetMaterial/2021/pbr/Overview%20and%20Highlights/Army_FY_2021_Budget_Overview.pdf. ライアン・マッカーシー長官とジェームズ・マコンビル将軍による陸軍態勢宣言にも同様の引用文がある。 76 Haley Britzky, "The Army to Cut Down on Rotations to Brigade Level Training Centers to Give Soldiers More Time at Home," Task and Purpose, October 13, 2020, https://taskandpurpose.com/news/army-training-rotations-ausa.

23｜2021年度の米軍。成長の最後の年？ 図表4：陸軍予備軍と陸軍国家警備隊の末端兵力

陸軍予備役 陸軍州兵 (End Strength) (End Strength)

205,000 350,000 200,000 345,000 195,000 340,000 190,000 335,000 185,000 180,000 330,000

陸軍予備軍 2021 年度予算 案 National Guard EnactedFY

FY2020予算 FY2019予算 2021 BudgetFY 2020 BudgetFY 2019 Budget

出典Office of the Undersecretary of Defense (Comptroller), Defense Budget Overview:Fiscal Year 2019 Budget Request (Washington, DC: Department of Defense, 2018), 7, https://comptroller.defense.gov/Portals/45/Documents/defbudget/fy2019/FY2019_Budget_Request. pdf; Office of the Undersecretary of Defense (Comptroller), Defense Budget Overview:2020年度予算要求（Washington, DC: Department of Defense, 2019）, 12, https://comptroller.defense.gov/Portals/45/Documents/defbudget/fy2020/fy2020_Budget_Request.pdf; Office of the Undersecretary of Defense (Comptroller), Defense Budget Overview:2021年会計年度予算要求、13

図表4が示すように、陸軍予備役は20万人、陸軍州兵は34万3,000人の増加を予定していた。しかし、 現在では、両者とも2020年の最終戦力に対してわずかな増加しか目指していません。

予備役部隊は、規模を拡大するよりも、即応性を高めることを選択しました。例えば、州兵の戦闘 訓練センターへのローテーション回数は4回のままである。とはいえ、最終戦力計画に合わせて戦力 が減少したわけではないため、両予備役は戦力不足に悩まされることになる。

準備態勢が重要なのは、予備役が作戦予備役としての地位を維持する必要があるからである。平均 して、常時約2万5,000人の陸軍予備役と衛兵が動員されており、主にイラクとアフガニスタン での作戦を支援している。陸軍への高い戦力要求が続く中、このレベルの動員はいつまでも続 く可能性が高い。

正規軍とガード/予備軍のバランス 前置きが長くなりましたが、陸軍全体としては、正規軍48％、予備役52％という均衡を保っており、 この水準は2015年度に達成され、少なくとも2025年度までは続くと予測されています。現役と予備 役の組み合わせは、陸軍の緊張の源となってきましたが、2016年の委員会による緊密な協議、両軍 に利益をもたらす予算の増加、両軍が追加の兵士を採用し維持することの難しさなどの結果、近年 はその緊張が緩和されています。

77 "Weekly Reserve Activation Reports," Military Manpower Data Center, [限定配布, 非公開]. 24｜マーク F. カンシ ャン とはいえ、2つの構成要素の文化、任務、歴史が異なることを考えると、活動家と予備役の組み合わ せは、解決できる問題ではなく、管理しなければならない緊張関係にあると言えます。

正規軍と予備役の間の緊張関係は、アメリカが誕生したときから存在しています。特に陸軍は、相 対的にも絶対的にも予備役の数が圧倒的に多いため、この緊張関係が問題となる。例えば、陸軍全 体の52％が予備役であるが、空軍全体では35％、海兵隊全体では18％、海軍全体では15％しか 予備役ではない。図表5が示すように、陸軍の予備役部隊（緑）は、他の予備役部隊を合わせた規模 の約2倍である（2021年度、52万5千人対27万5千人）。

図表6が示すように、現役と予備役のバランスは時代とともに変化してきた。予備役への依存度を高 めることを求めた1970年の総力戦政策の確立、軍人のコストを引き上げる1973年の志願兵制度の開 始、そして現役兵の容易な供給を断つ1973年の徴兵制の廃止により、現役偏重から予備役偏重へと 比率が変化していった。

図表6：陸軍の兵力構成比 1970-2021年

70%

60%

50%

40%

30%

20%

10%

0%

19701975198019851990199520002005201020152019202020212025

RegularGuard/ ReserveRegular ProjectionGuard/Reserve Projection

出典は以下の通りです。Office of the Under Secretary of Defense (Comptroller), National Defense Budget Estimates for FY 2021, Table 7-5, 286-288; and Office of the Under Secretary of Defense (Comptroller), PB 21 Budget Briefing (Washington, DC: Department of Defense, Feburary 2020), 13, https://comptroller.defense.gov/Portals/45/Documents/defbudget/fy2021/fy2021_Budget_Request.pdf。

冷戦終結後は、予備役よりも正規軍の方が急速に減少したため、予備役重視の比率に変わっていっ た。

この比率は、イラク戦争とアフガニスタン戦争で正規軍が増強されたことで再び均衡を取り戻した が、現在は、正規軍48％、衛兵／予備役52％という、戦略的に安定した水準に戻っているようだ。 正規軍やガード/予備役を大幅に増やす代わりに、陸軍、そして国防総省は、後のセクションで述べ るように、請負業者に頼っている。

これらの構成要素の間の緊張は、資源の制約により難しいトレードオフを迫られるドローダウ ン時にピークに達します。1990年代後半、冷戦後に行われたドローダウンでは、危機的な状況 が発生しました。

25｜2021年度の米軍。成長の最後の年？ と、イラク・アフガニスタン後のドローダウン中の2014年にもありました。最近の緊張感を和 らげる鍵となったのは、2016年の「陸軍の将来に関する国家委員会」でした。この委員会は、 すべての構成要素と陸軍全体のニーズを広く検討し、すべての構成要素が受け入れられる一連 の提言を発表しました。最近の予算増額は、委員会の提言を実行するのに役立ち、陸軍が各構 成要素間でトレードオフを行う必要がないため、全般的に緊張が緩和された。

しかし、予算が減少すれば、こうした緊張関係が再び表面化する可能性があります。また、NDS のように迅速な対応が求められる国防戦略では、能力を予備役から現役に移すことで緊張感を高 めることになります。

予備役、特に州兵は、地元の政治団体とのつながりがあるため、政治的な力を持っている。彼ら が軽視されていると感じれば、陸軍の階層を迂回して直接議会に問題を訴えることができ、し ばしばそうする。

陸軍の将来の構造について新しいタイプのユニット NDSと同様に、陸軍の声明は大国間の紛争に焦点を当てており、過去20年間の地域的な紛争を超え ようとしています。しかし、これらの陸軍声明では、ロシアを比較的重視しており、近い将来の主 要な脅威とし、中国はより長期的な脅威としています。79 それは 西太平洋地域は主に海と長距離で構成されているため、当然のことである。ヨーロッパでは、高度 な武器を持った地上部隊が最も必要とされる。陸軍は太平洋地域を無視しているわけではありませ ん。陸軍は太平洋を無視しているわけではなく、長距離対艦ミサイルなど、太平洋に適用可能な能 力の開発に取り組んでいます。また、朝鮮半島での紛争には、大規模な米軍の地上部隊が必要とな ります。

このハイエンドな紛争は、おそらく小規模な部隊であっても、地上戦、射撃、航空の高度なシステ ムを持つ部隊を意味します。また、サイバー、電子戦、対艦・制海権射撃、巡航・弾道ミサイル防 衛、超長距離精密射撃など、さまざまな能力を備えた部隊を意味します。最終的な戦力が制限され ている中でこのような戦力を構築するには、BCTなどの既存の戦力を削減する必要がありますが、陸 軍はまだこれを進んで行っていません。

いくつかの新しいタイプのユニットが形作られています。

サイバー陸軍の声明からほとんど消えてしまったので、サイバーの拡大は完了したようです。陸軍 は、この新しい能力を現場に投入して実験するために、すぐにサイバー部隊を創設しましたが、陸 軍には適切なスキルを持つ人材が十分にいないという批判がありました。サイバーは注目されてい ますが、陸軍の部隊は数百人しかいません。80 長期的には、陸軍はマルチドメイン部隊の一部とし て、情報・サイバー・電子戦統合部隊を構築するつもりである。

78 National Commission on the Future of the Army, Report to the President and Congress of the United States (Washington, DC: January 2016), https://fas.org/man/eprint/ncfa.pdf。 79 例えば、「Army FY2021 Posture Statement」やChamberlain, "Army Fiscal Year 2021 Budget Overview "などがある。 80 Sydney Freedberg, "Army Struggles To Man New Cyber/EW Units:Breaking Defense," 2019年8月16日, https://

26｜マーク F. カンシ ャン breakingdefense.com/2019/08/army-struggles-to-man-new-cyber-ew-units-gao/.

26｜マーク F. カンシ ャン 空とミサイルの防衛。これらの部隊は、初めて実戦配備される新しい種類の戦闘部隊となる。巡航 ミサイルやUAVから定点を守るための「間接射撃能力」は、2022年度に実戦配備される予定です。 また、マヌーバー・ショートレンジ・エアディフェンスは、現在調達中で、2023年度に実戦配備さ れる予定です。

マルチドメイン・ユニット（Multidomain Unit）。陸軍は砲兵旅団を基本単位としてコンセプトを 発表し、実験を行っているが、まだ概念的なものである。マルチドメイン・ユニットは、宇宙、サ イバー、航空、地上、海洋を統合し、「奇襲と、すべてのドメ インにわたる能力の迅速かつ継続的 な統合を用いて、同時または逐次的な作戦を実行し、敵に複数のジ レンマを提示する」81 陸軍の全体 的なコンセプトは AimPoint と呼ばれているが、現在の考えでは、大きな変 化は師団以上の上位レベ 82 ルで起こると考えられている。

配置済みの機材。陸軍は欧州に追加の部隊を建設し、迅速な強化能力を高めています。欧州抑止力 イニシアチブからの追加資金が、事前配置されたユニットセットの構築／再構築の鍵となっている。

83 陸軍は、太平洋地域における追加の事前配置を検討している。

陸軍の将来構造新たな戦力 広く見れば、陸軍の近代化は「良いニュース、良いニュース、悪いニュース」のような話です。 良いニュースは、陸軍が実績のあるシステムの生産を継続し、その結果、十分に近代化された部 隊を持つことです。 良いニュースは、いくつかの新しいシステムがRDT&Eの「原始のスープ」から出てきていることで す。悪いニュースは、陸軍が2020年代以降に向けて新世代のシステムを生産し、大国の敵との戦闘 に備えられるようにするには、まだ数年かかるということです。

現行部隊の近代化 短期的には、陸軍は賢明にも、保有する主要システムをアップグレードし、それらのシステムを 比 較的高い生産率で生産することで、最も深刻な能力のギャップを埋めている。CSIS の買収専門家で あるアンドリュー・ハンターとリース・マコーミックが指摘するように、大規模な新システ ムを開 発するのではなく、アップグレードによって能力を集中させることで、いくつかの高価で注目を集

84 めるプ ログラムに頼ることによる技術的、予算的、政治的リスクを回避することができる。

このように、陸軍の2021年度予算では、既存システムの最新版を資金化している。これらのプログ ラムはスムーズに実行され、既知のコストと予測可能なスケジュールで機器を生産し、過去に陸軍 が議会や国民の前で恥ずかしい思いをした買収スキャンダルを避けることができる。

81 "Multi-Domain Operations," U.S. Army Training and Doctrine Command, October 4, 2018, https://www.army.mil/ standto/2018-10-04. 82 Devon Suits, "Futures and Concepts the Center Evaluates the Future for Structures," Army New Service, April 22, 2020, https://www.army.mil/article/234845/futures_and_concepts_center_evaluates_new_force_structure; and Andrew Feickert, "The Army's AimPoint Force Structure Initiative," Congressional Research Service, May 8, 2020, https://fas.org/sgp/crs/ natsec/IF11542.pdf. 83 Sydney Freedberg, Jr., "Army Adding New Arms Stockpile in Europe:Gen. Perna," Breaking Defense, February 4, 2020,

27｜2021年度の米軍。成長の最後の年？ https://breakingdefense.com/2020/02/army-adding-new-arms-stockpile-in-europe-gen-perna/. 84 Rhys McCormick and Andrew Hunter, "The U.S. Army's Next Big 5 Must Be Capabilities, Not New Platforms," Defense One, July 25, 2017, https://www.defenseone.com/ideas/2017/07/us-armys-next-big-5-must-be-capabilities-not-new- platforms/139714/?oref=d-river.

27｜2021年度の米軍。成長の最後の年？ 表4：2021年度の主な陸軍調達状況

2021年度に提案す システム 最初のフィ 現在のバージョン る調達 ールドワー ク エイブラムス戦車 M-1 1981 M1A2 SEP V2 89 ブラッドレー・ファイティング・ビーク 1981 M2A4 73 ル M-2/3 ストライカー・ファイティング・ビーク 2003 ダブルVハル、30mm砲 154 ル パラディン自走式榴弾砲 M-109 1963 M109 PIM (A7) 30 ブラックホーク UH-60 1978 Mモデル 36 AH-64 アパッチ 1987 Eモデル 52 CH-47 チヌーク 1962 Fモデル 7

出典は以下の通りです。Department of the Army, Army FY2021 Budget Overview, 16.

比較的新しい2つのプログラムも生産されています。それは、装甲化された軽トラックであり、装甲 化されたHMMWVの代替品であるJoint Light Tactical Vehicleと、M113装甲兵員輸送車の代替品である Armored Multipurpose Vehicleです。

この方法は、2000年代の海外緊急援助活動（OCO）による大規模な戦時調達や再構築、アップグレ ードと相まって、陸軍の戦力構成は比較的新しい装備で満たされています。例えば、アパッチは平 均して8年、チヌークは10年使用されている。85 戦前のような装備品の老朽化に対する懸念はなくな った。

最後に、陸軍の2021年度予算では、他の軍と同様に、ロケット砲（Guided MLRS）、対戦車ミサ イル（Hellfire）、パトリオットミサイル（MSE）などの軍需品への強力な資金提供が継続されて いる。これは、大国との衝突がもたらす激しい戦闘への準備を反映したものです。

新機能の創出 陸軍の近代化に関する長年の懸念は、既存の世代に取って代わる新しいシステムがほとんど稼働して いないことです。これは、プログラムの失敗による調達サイクルの遅れ、戦時中の運用のための短期

86 的なシステムへの集中、戦後の軍縮に伴う近代化資金の削減という「三重苦」の結果であった。

陸軍はその開発努力を6つの主要な優先事項（「ビッグ6」と呼ばれることもある）に分けている。 長距離精密射撃（砲兵）、次世代戦闘車両（機甲）、将来の垂直上昇（航空）、陸軍ネットワーク、 航空・ミサイル防衛、兵士の致死（歩兵）です。さらに陸軍は、「確実な測位・航法・タイミング」 と「合成訓練環境」という2つの能力分野を追加したため、近代化の取り組みは「6+2」となってい る。

85 Congressional Budget Office, Cost of Replacing Today's Army Aviation Fleet (Washington, DC: May 2019), Table A-1, https:// www.cbo.gov/system/files/2019-05/55180-ArmyAviation.pdf. 86 Rhys McCormick, "The Army Modernization Challenge:A Historical Perspective," CSIS, March 31, 2016, http://fysa.csis. org/2016/03/31/the-army-modernization-challenge-a-historical-perspective.陸軍の買収失敗の記述については、John M. 28｜マーク F. カンシ ャン McHugh, Army Strong: Equipped, Trained, and Ready, Final Report of the 2010 Army Acquisition Review (Washington, DC: Department of the Army, January 2011), http://www.rdecom.army.mil/EDCG%20Telecoms/Final%20Report_Army%20 Acq%20Review.pdf.

28｜マーク F. カンシ ャン 図表7は、近代化の優先事項に対する資金調達を示しています。ほとんどの資金は依然として研究開 発に充てられており、大幅な調達を行っているのは防空・ミサイル防衛と兵士の致死性のみである。 2020年度から2021年度への変化は、航空・ミサイル防衛と兵士の致死性が調達分をカバーするため に増加する以外は、わずかなものである。

図表7:陸軍近代化の優先事項に対する資金調達

陸軍近代化の優先事項 陸軍近代化の優先事項 研究開発と調達の比較（単位：百万ドル 単位：百万ドル

0500 1,000 1,500 2,000 2,50005001,0001,5002,0002,500 [1] ロングレンジ・プレシジョン・ファイア（LRPF）について 長距離精密射撃(LRPF) 次世代戦闘 1,439 77 1,720 次世代戦闘車両（ ）について [2] NGCV 1,683 1, 304193 車両(NGCV) 1,497

[3] Future Vertical Lift（FVL）について 1, 01584 Future Vertical Lift（FVL）について 1,099

2,1 1, 22 ネット ネット [4] 2,194

ワーク [4b] 確実な位置、ナビゲーション、 ワークの確実な位置、ナビゲーション、 315202 1,229 1,991 およびタイミング およびタイミング 1,146845 1,443 [5] 航空・ミサイル防衛（AMD 航空・ミサイル防衛(AMD)

2811,162

[6] 兵士の殺傷力（SL） 兵士の殺傷力(SL)

[6b] 合成訓練環境（STE 合成訓練環境（STE

2021年 研究開発2021年 調達2020年 (制定 )2021年(要請)

出典は以下の通り。Sydney Freedberg, "Army Boosts Big Six 26% but Trims Bradley Replacement," Breaking Defense, February 10, 2020, https:// breakingdefense.com/2020/02/army-boosts-big-six-26-but-not-bradley-replacement/ 許可を得て転載しています。 Breaking Defenseの許可を得て使用しています。

陸軍は31の開発中のシステム（RDT&Eの「原始的なスープ」）を指摘していますが、これは調 達して実戦投入する余裕がないほどの数です。陸軍のチーフ・リソース・マネージャーは、 「これらの31のシグネチャーは、開発中のシステムの中でも最も重要なものだ」と警告していま す。 システムが成熟し、生産ラインに乗せる時期になると、そこでは難しい選択を迫られることになり

87。 ます」

以下に開発中の主な取り組みを紹介します。このリストは、将来的に導入される可能性のあるシス

88 テムを示しています。

87 Sydney Freedberg, "Army Needs a Bigger Budget to Build Big Six:Lieut. Gen. Horlander," Breaking Defense, February 18, 2020, https://breakingdefense.com/2020/02/army-needs-bigger-army-budget-to-build-big-6-lt-gen-horlander/.他の人も 同じ指摘をしている。Sydney Freedberg, "Shyu to Army: 'You Can't Have It All' with 31 Modernization Priorities," Breaking 29｜2021年度の米軍。成長の最後の年？ Defense, December 11, 2019, https://breakingdefense.com/2019/12/shyu-to-army-you-cant-have-it-all-with-31- modernization-priorities/; and Sydney Freedberg, "Army Study Asks: How Much Modernization Can We Afford?" Breaking Defense, June 9, 2020, https://breakingdefense.com/2020/06/army-study-asks-how-much-modernization-can-we-afford/. 88 List comes from Andrew Feickert and Brendan W. McGarry, Army's Modernization Strategy:Congressional Oversight Considerations, CRS Report No. R46216 (Washington, DC: Congressional Research Service, February 2020), https://fas.org/ sgp/crs/natsec/R46216.pdf.

29｜2021年度の米軍。成長の最後の年？ 表5：陸軍開発の優先順位

長距離精密射撃 戦略的長射程キャノン精密攻撃ミ NDSでは長距離精密攻撃を重視しているた サイル め、これらのプログラムは高い優先度を持 っています。いくつかのプログラムは間も ERCA（Extended Range Cannon なく調達に入る予定です。しかし、これら Artillery）について のプログラムは、その射程距離のために空 軍との間で役割と任務に関する議論を引き 起こす可能性があります。砲兵隊の運命 は、この10年間で大きく好転しました。 2000年代の安定化紛争では、火力の必要性 が少なかったため、砲兵隊は「死の枝を歩 く」と考えられていました。 次世代の戦闘車 オプションで有人戦闘車ロボット AMPVは生産中です。その他のプログラムは 両 戦闘車。3種類のバリエーション さらに将来の話です。地上戦用車両は、コ ストが高いことと、レガシーな性能である 多目的装甲車（AMPV ことから、いくつかの課題に直面するでし モバイル・プロテクト・ファイアパ ょう。 ワー 決定的なリーサリティ・プラットフ ォーム 未来の垂直リフト 未来の攻撃型偵察機 未来の攻撃型無 これらは、2020年代後半に生産を開始する 人化システム 大規模かつ長期的なプログラムです。 未来の長距離攻撃機 航空・ミサイル M-SHORAD (Meuver Short-Range エアディフェンスは、大国間の紛争にも適 防衛 Air Defense) 用できるため、最近注目されています。現 IFPC（Indirect Fire Protection 在、IFPCとM-SHORADが製造されていま Capability）の略。 す。近い将来にはミサイルを使用し、長期 的には指向性エネルギーを使用することに なるでしょう。 兵士の致死率 次世代のスクワッドウェポン 陸軍はこの分野で多くの小さな改良を行っ – オートマチックライフル ています。新しい武器は（現行の5.56mm 次世代のスクワッドウェポン ではなく）6.8mm弾を使用する可能性があ りますが、まだテスト段階です。 – ライフル

30｜マークF.キャン シァン 3

ネイビー

海軍は他の軍と異なり、大幅な戦力増強を目指してきた。しかし、355隻に達するという従来の計 画は、コストの高さや無人システムなどの新技術を取り入れる必要性から破綻しました。新しい計 画では、艦船を小型化し、大量の無人システムを導入します。

キーポイント ▪ 2021年度には、海軍の現役兵は5,300人増加して34万7,800人となる。艦隊の規模は、以前に 発注した船が到着し、特に多数のリトロラルコンバットシップ（LCS）が到着することで306 隻に増加します。海軍は引き続き大幅な拡張を計画しています。

▪ 355隻という目標は、コストが高いために実現不可能とされた。また、空母を中心とした大型 で高価な艦船を中心とした構成で、無人の水上・海中艦艇が組み込まれていないと批判されま した。 ▪ 海軍が実現可能な新プランを出せなかったため、エスパー国防長官が引き継いだ。 ▪ 10月7日、エスパー長官は「500隻以上」の将来の艦隊の概要を示し、「常に存在し、回復力 があり、支配的な戦闘力」と表現しました。 ▪ 空母や大型水上戦闘機（LSC）が削減され、その分、無人船、潜水艦や小型水上戦闘機の追加、 小型水陸両用艦の新クラスが導入されるかもしれません。しかし、多くの詳細はまだ明らかに されておらず、現実のものとするためには、この計画を大統領の2022年度予算案に組み込む 必要があります。 ▪ 海軍と国防長官の間では、将来の艦隊についての解釈が異なっているようですが、これは 長年の傾向です。

31｜2021年度の米軍。成長の最後の年？

▪ アフォーダビリティーが課題となる。新しい船団構造のコストは、355隻の船団とほぼ同じで す。エスパーは、海軍が内部でリソースを見つけることを望んでおり、国防総省（DOD）全体 の節約分からもリソースを提供する可能性があります。 ▪ 海軍航空隊は、地上・地下艦隊とは対照的に、有人プラットフォームに重点を置いています。 ▪ 海軍にとって船の数が重要なのは、危機への対応、同盟国やパートナーとの関わり、継 続的な地域紛争などのために、日々のオペレーションで戦力への要求が高いからです。

2021年度のエンドストレングス 表1：海軍の末端兵力-現役、予備役、民間人

アクティブネイビー 海軍予備軍 シビリアン エンドストレングス エンドストレングス フルタイムの同等者 FY2019 Enacted 337,000 59,700 195,000 FY2020 Enacted 342,500 (授権340,500) 60,200 (認可された59,000) 196,300 2021年度リクエスト 347,800 58,800 198,000 2020年度からの変化 +5,300 -1,400 +1,700

出典は以下の通りです。Department of Navy, Highlights of The Department of Navy FY2021 Budget (Washington, DC: Department of Defense, 2020)、図2.1のActive End Strengthデータ、図2.3のReserve End Strengthデータ、図2.10のCivilianデータ、直接・間接採 用を含むがMarine Corpsは除く、https://www.secnav.navy.mil/fmc/fmb/Documents/21pres/Highlights_book.pdf。

海軍は採用と維持がうまくいったので、実際の現役兵の数は認可された数よりも多かった。議会は各 軍にある程度の余裕を与えている）。

グラフ1：海軍の現役人員（1999-2021年

400

380

360

340

320

300

2004 2015 2016 2017 1999 2000 2001 2002 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2013 2018 2019 2020 2021 2012 2014 2003 アクティブデューティ

出典は以下の通り。Office of Under Secretary of Defense (Comptroller), National Defense Budget Estimates for FY2021 (Washington, DC: Department of Defense, April 2020), Table 7-5: Department of Defense Manpower, p. 260-262, https://comptroller.defense.gov/Portals/45/ Documents/defbudget/fy2021/FY21_Green_Book.pdf; and Office of Under Secretary of Defense (Comptroller), PB 21 Budget Roll Out Brief (Washington, DC: Department of Defense, February 2020), 13, https://www.secnav.navy.mil/fmc/fmb/Documents/21pres/ DON_Press_Brief.pdf.

32｜マークF.キャン シァン 海軍の人員数はジェットコースターのように変化しており、2002年度に38万3,000人、2012年度 に31万8,000人となっています。その後、少しずつ増えてはいるものの、9.11以前の規模には遠く 及ばない。しかし、水兵の数は艦隊の船の数とほぼ一致している（図表2参照）。

図表2：海軍の現役人員数の見通し

370

360

350

340

330

320

310

201720182019202020212022202320242025

制定済み FY2020 予算FY2021予算

出典は以下の通り。Office of Under Secretary of Defense (Comptroller), National Defense Budget Estimates for FY2021 (Washington, DC: Department of Defense, April 2020), Table 7-5: Department of Defense Manpower, p. 260-262, https://comptroller.defense.gov/ Portals/45/Documents/defbudget/fy2021/FY21_Green_Book.pdf.

海軍は、現役兵の数は今後も増え続け、2025年度には349,100人に達すると予測しています。しかし、昨 年や過去数年の予測とは異なり、この予測は横ばいとなっています。

これでは、355隻や500隻以上の船の人事計画には見えない。実際、昨年、海軍は艦隊で6,200人の水 兵が不足していると発表したばかりである89 。89 その代わり、この予測は、長期的な艦隊計画が実 施されるまでの間、経費を節約するために作られたプレースホルダのように見える。

89 Sam LaGrone, "Fleet Forces:Navy Short 6200 at Sea Sailors Now to Meet New Manning Requirements," USNI News, February 26, 2019, https://news.usni.org/2019/02/26/fleet-forces-navy-short-6200-at-sea-sailors-now-to-meet-new- manning-requirements.

33｜2021年度の米軍。成長の最後の年？ 図表3 海軍予備役の人員（1999年～2020年

160,000

140,000 120,000

100,000 80,000

60,000 40,000

20,000 0 1989 1990 1993 1996 1999 2002 2005 2008 2011 2014 2017 2020 2025

Navy Reserve End StrengthFY 2021 Budget

出典は以下の通り。Office of Under Secretary of Defense (Comptroller), National Defense Budget Estimates for FY2021 (Washington, DC: Department of Defense, April 2020), Table 7-5: Department of Defense Manpower, p. 260-262, https://comptroller.defense.gov/ Portals/45/Documents/defbudget/fy2021/FY21_Green_Book.pdf.

この計画は、長期的な艦隊計画が策定されるまでの間、費用 を節約するためのプレースホルダのように見えます。

海軍予備役は、他の予備役とは異なり、長期的に減少傾向にあります。2014年以降、その最終的な 戦力はほぼ安定していますが、2025年度には海軍予備役はさらに少し縮小して5万8000人となりま す。この長期的な減少は、すべての海軍予備軍艦船と多くの海軍予備軍航空機を退役させた結果で あり、残った戦力は主に後方支援、サポート、スタッフ増強である。これらは重要な役割を持って いますが、その役割は他の軍の予備役に比べてはるかに狭いものです。

文官の数は1,700人増加する。海軍は、DOD全般と同様に、ほとんどの民間人がワシントン以外の 場所で働いており、施設やメンテナンスの仕事をしているため、即応性の重要な要素であると強調 している。

34｜マークF.キャン シァン 図表4：2021年度のシビリアンマンパワーの作業領域

100%

80%

60%

40% ージ パー セ ンテ

20%

0%

v i a

出典は以下の通りです。海軍省、2021年度の海軍予算ハイライト。

2021年度以降の船隊規模 図表5：1999年から2020年までの海軍現役艦艇の総数

350

340 330

320

310

300

290

艦艇 現役の 海 軍 280

270 260

250

2015 2020 2009 2019 2011 2008 2018 2007 2013 2006 2010 2002 2000 2005 2017 1999 2012 2004 2003 2001 2016 2014 会計年度

注：2014年から2015年にかけて艦艇数が急激に減少したのは、最後のFFG-7オリバー・ハザード・ペリー級フリゲートが退役した ことと、海軍が2014年に一時的にカウントルールを変更し、哨戒沿岸艦艇と病院船を含み、2015年には除外したことによる。 Sydney J. Freedberg, Jr., "Outrage On Capitol Hill As Navy Changes Ship-Counting Rules," Breaking Defense, March 11, 2014, https:// breakingdefense.com/2014/03/outrage-on-capitol-hill-as-navy-changes-ship-counting-rules/. 出典は以下の通り。Ship count 1999-2016 data from "U.S. Ship Force Levels: 1886 to Present," Naval History and Heritage Command, https://www. history.navy.mil/research/histories/ship-histories/us-ship-force-levels.html#2000.海軍省、FY2021 President's Budget, 5, 15より、現在および予測される艦数。

35｜2021年度の米軍。成長の最後の年？ 何年にもわたって縮小してきた艦隊は、新造船、特に多数のリトロラルコンバットシップ（LCS）や DDG-51駆逐艦の納入により増加しています。90）2020年度末までに297隻を達成する。90）海軍は、 2020年度末に297隻を達成し、2021年度末には306隻に達し、2015年の271隻という最低値から上昇 する。

図表6 海軍戦力の隻数とトン数（1988年、1996年、2019年

7 600 6 500 船 の 番 号 5 400 4 （ 百 万 300

3 2 200 1 100 数 艦 隊 のトン 0 0 198819962021

総戦力艦艇

出典。艦船数は前図参照、トン数はRichard Sharpe, Jane's Fighting Ships 1988 (New York: Jane's Pub, 1988); Sharpe, Jane's Fighting Ships 1996 (New York: Jane's Pub, 1996); Stephen Saunders, Jane's Fighting Ships 2019-2020 (New York: Jane's Pub, 2019); and "U.S. Navy Ships," U.S. Navy, https://www.navy.mil/navydata/our_ships.asp.

何年にもわたって縮小してきた艦隊は、特に多数のリトロラ ルコンバットシップ（LCS）やDDG-51駆逐艦などの新造船の 納入により成長しています。

船の数が減ったのは、海軍がより大きく、より高価な船を購入することを決定した結果でもある。 トン数のグラフが示すように、現在の艦隊は1988年の54％（303隻対565隻）だが、トン数は87％で ある。現在のDDG-51駆逐艦（フライトIIA）の排水量は9,700トンで、1980年代のチャールズ・F・ア ダムス級駆逐艦の2倍、第二次世界大戦中のフレッチャー級駆逐艦（2,500トン）の4倍である。実際、 DDG-51は第二次世界大戦の巡洋艦のトン数を持っています。サイズが大きくなれば能力も高くなり ますが、船は一度に一つの場所にしか存在できません。

90 ジェームズ・ウィンフェルド提督は、艦船数に焦点を当てると意思決定が歪むと主張しています。James Winnefeld, "Charting a New Course for the U.S. Navy," Boston Globe, November 8, 2015, https://www.bostonglobe.com/opinion/2015/11/08/ charting-new-course-for-

36｜マーク F. カンシ ャン navy/rJeaDKEDlZiXkpKEXIAFlN/story.html.

36｜マーク F. カンシ ャン 絶え間なく続く現役への要求 図表7：海軍の艦隊規模と配備レベル

600 140

配 備船数 500 120

400 100

80 300

60 200 40

現役の 海 軍 艦艇 の 総 数

100 20

0 0 1991 1993 1995 1997 1999 2001 2003 2005 2007 2009 2011 2013 2015 2017 2019 2021

海軍の現役艦艇 の総数派遣された艦艇の総数

出典は以下の通り。艦船数は図表5、配備レベルは海軍省、FY2021 President's Budget、5より。

配備されている船の平均数は、船の数が年々減少しているにもかかわらず、30年間、現在の約100 隻のレベルを維持している。冷戦終結後、ほとんど無視されてきたヨーロッパへの展開の必要性が、 要求をさらに高めている。CENTCOMの司令官は、依然として空母と海軍の存在を望んでいる。91 大 西洋をよりよくカバーするために、海軍はノーフォークの第2艦隊司令部を再稼働させました。

海軍の報告によると、戦域司令官の海軍艦船に対する要求の半分程度しか満たすことができない。 92 これらの戦域の要求は資源の制約を受けないため、要求が利用可能なものを大幅に上回るのは当 然のことである。

この不足分は、海軍が求められている任務に対して小さすぎるという懸念を生み、それゆえに拡張 が求められているのです。

一方、国防戦略（NDS）では、大国間の紛争に焦点を当て、ハイエンドの能力の必要性を明記し、 戦力拡張の必要性を軽視し、日常的な需要を削減する意向を示しています。

91 John Grady, "CENTCOM Commander:Middle East Aircraft Carrier Presents Key to Deterring Iran," USNI News, March 11, 2020, https://news.usni.org/2020/03/11/centcom-commander-middle-east-aircraft-carrier-presence-key-to-deterring-iran. 92 John M. Richardson, "Statement of Admiral John M. Richardson," Testimony before the House Committee on Appropriations, Subcommittee on Defense, Hearing on the United States Navy and Marine Corps, 115th Cong., 2nd sess., January 18, 2018, https://docs.house.gov/meetings/AS/AS03/20180118/106784/HHRG-115-AS03-Wstate- RichardsonJ-20180118.pdf.

37｜2021年度の米軍。成長の最後の年？ 355隻の船団の崩壊を目指して 350隻の海軍を求めていたトランプ候補が2016年の選挙で勝利した後、海軍は迅速な戦力構成評価 を行い、355隻という新たな目標を打ち出しました。

2014年の目標である308隻と比較すると、海軍の355隻の目標はいくつかのカテゴリーで数を増やし ていますが、特に潜水艦（18隻増）と大型水上戦闘機（LSC）（16隻増）が多くなっています。これ は、既存の実績のある艦種に焦点を当てたもので、最近の多くの代替戦力構成案に含まれる非伝統 的な艦種は含まれていません。その意図は、開発プログラムの遅延やリスクを伴わずに、迅速に船 を建造することにあった。

大統領も議会も、海軍の355隻という目標を支持していた（「可能な限り早く、355隻以上の戦闘力 93 のある船を利用できるようにすることは、米国の政策である」）。

しかし、355隻という目標は、戦略と資金面で破綻した。戦略上の問題は、注目されている無人シス テムが明示されていなかったことと、大型で高価な艦船に集中することで、西太平洋での戦闘に向 けて展開されている分散作戦の戦略との整合性が取れなくなったことです。

もう1つの問題は、その目標があまりにも高額だったことです。海軍の2020年度30年造船計画では、 2024年度までは年間203億ドル、2024年度以降は260億ドルから280億ドルの支出を計算していまし たが、米国議会予算局（CBO）は年間310億ドルのコストを計算しました94。94 それは、「海軍の過 去5年間の造船に対する平均的な資金調達額よりも50％大きい」95 議会調査局も同様の結論を出して 96 いる。

海軍は、既存の船の寿命を5年から19年延ばすことで、艦隊目標と資源の間のこのギャップを埋める ことを検討した。97 適切なメンテナンスを行えば、船体、機械、エンジニアリングシステムをこれだ け長く使い続けることは可能であった。しかし、過去に海軍は船を早期に退役させたことがあります。 これは、新規建造のための資金を確保するためと、戦闘システムの老朽化が懸念されたためです。さら に、耐用年数を延長したとしても、海軍はまだ資金を必要としていた。

2019年秋から2020年初冬にかけて、海軍は実行可能な2021年度の30年造船計画を出そうとしたが、 98 失敗した。あまりにも多くの制約がありました：

93 米国議会、下院、2018年度国防権限法、HR 2810、115th Cong.1st sess、2017年12月12日、セクション1025、 https://www.congress.gov/bill/115th-congress/house-bill/2810/text。 94 海軍のコストについては、Chief of Naval Operations, Report to Congress on Annual Long-Range Plan for Construction of Naval Vessels for Fiscal Year 2020 (Washington, DC: DOD, March 2019), https://www.navy.mil/strategic/PB20_Shipbuilding_Plan.pdf。 95 CBOのコストについては、以下を参照。Eric Labs, An Analysis of the Navy's Fiscal Year 2020 Shipbuilding Plan (Washington DC: Congressional Budget Office, October 2019), 3, https://www.cbo.gov/system/files/2019-10/55685- CBO-Navys-FY20-shipbuilding-plan. pdf.海軍は2021年度予算で30年間の造船計画を公表しなかったため、CBOの2020 年度造船計画の分析が最新となる。 96 Ronald O'Rourke, Navy Force Structure and Shipbuilding Plans:Background and Issues for Congress, CRS Report No. RL32665 (Washington, DC: Congressional Research Service, July 2019), https://fas.org/sgp/crs/weapons/RL32665.pdf. 97 Sydney Freedberg, "Keep Ships Longer To Boost Fleet Size: 355 Ships By 2035," Breaking Defense, June 20, 2018, https:// breakingdefense.com/2018/06/keep-ships-longer-to-boost-fleet-size-355-ships-by-2035/. 98 完全な議論については、Mark Cancian and Adam Saxton, "The Spectacular and Public Collapse of Navy Force Planning," Breaking Defense, January 28, 2020, https://breakingdefense.com/2020/01/the-spectacular-public-collapse-of- navy- 38｜マーク F. カンシ ャン force-planning/.

38｜マーク F. カンシ ャン ▪ 海軍はもっと予算を増やそうと提案しましたが、他の軍はすぐに反発しました。 ▪ 海軍は艦船の数え方を変えて、無人の艦船や別の種類の艦船も数に入れる可能性を提起したが、 議会はこれを、大きさの体裁を保ったまま海軍を削減するための手段と見て、常に疑っていた。 ▪ 海軍は355隻の目標を変更することを提案したが、それは大統領が承認し、法律で定められて いるため、柔軟性に欠けるものであった。 ▪ 海軍は、他の予算で節約した分を造船に回すことを提案しましたが、それは困難でした。

海軍が実現可能な解決策を見つけられない中、エスパー長官は海軍の官僚主義的な混乱の中で、海 軍の戦力構成計画の策定を引き継いだ。

エスパー軍の構造評価 国防総省はこの計画を「夏に発表する」と発表していたが、発表の延期を繰り返し、議会を大い に悩ませた。99 ようやく10月7日、エスパー長官は将来の艦隊のアウトラインを提示した。エスパー 長官が「バトルフォース2045」と呼んだこの未来の艦隊は、主要な要素を説明していたが、詳細は 100 なかった。また、口頭での発表を裏付ける文書もなかった。

海軍が実現可能な解決策を見つけられない中、エスパー長官は 海軍の官僚主義的な混乱の中で、海軍の戦力構成計画の策定を 引き継いだ。

エスパー氏は、この将来の艦隊を開発するにあたり、海軍、コスト評価・プログラム評価局、

101 そしてハドソン研究所の調査結果を参考にした。

Esperはこれを、有人および無人の船舶／車両を含む500隻以上の艦隊と表現した。102 「2035年以前に355 隻の伝統的な戦闘力を持つ船に到達する」と示した。

99 Paul McLeary, "EXLUSIVE SecDef Esper Seeks Detente with HASC; New Navy Plan This Summer," Breaking Defense, February 28, 2020, https://breakingdefense.com/2020/02/exclusive-secdef-esper-seeks-detente-with-hasc-new-navy-plan- this- summer/. 100 "Defense Secretary Discusses National Defense Strategy," (event, CSBA, Washington, DC, October 6, 2020), https://www. defense.gov/Watch/Video/videoid/768646/. 101 Brian Clark, Timothy Walton, and Seth Cropsey, American Seapower at a Crossroads:A Plan to Restore the US Navy's Maritime Advantage (Washington, DC: Hudson Institute, September 29, 2020), https://www.hudson.org/research/16406-american- sea-power-at-a-crossroads-a-plan-to-restore-the-us-navy-s-maritime-advantage. 102 海軍とDODは、これらの無人システムを "vessel "または "vehicle "と表現することに一貫性がありません。一般的には、 無人表面艦はvessel、無人海底システムはvehicleと表記される。本報告書ではこの慣習に従い、unmanned surface vesselsとunmanned undersea vehiclesを使用している。

39｜2021年度の米軍。成長の最後の年？ エスパーは費用については言及しなかったが、追加資源の必要性を認め、造船資金をレーガン政権 時代の増強レベルにまで引き上げるよう求めた。この資金は、他のサービスからではなく、海軍内

103 部で調達し、DODのオーバーヘッドを削減すると述べている。

CSISは、この将来計画における年間造船コストを285億ドルと算出した（小型船や艤装品などの他の コストを含めると、造船の総予算は約306億ドルとなる）。指定された数に積み上げるためには、短 期的なコストはもっと高くなるだろう。これは CBO が 355 隻の海軍を分析したときのレベルとほぼ 同じである。104 小型で安価な船を調達することによる節約分は、数を増やすことで相殺された。

このような大規模な変更を実施するには数十年かかることを念頭に置いておく必要があります。艦隊 は何年にもわたって船の種類が混在することになります。さらに、これはコンセプトに過ぎません。 2022年度の予算と関連する5カ年計画に、具体的な艦船数とコストを盛り込む必要があります。ホワ イトハウスはこの計画を支持すると思われるが、その支持は大統領の次の予算案に明示される必要が ある。

下の表は、同氏のコメントと過去の報道からつなぎ合わせたものである。次の「2021年度以降の艦 105 隊」では、各艦種の詳細とエスパー案が何をするのかを説明しています。

103 Paul McLeary, "Navy scours budget to build more ships; SECNAV looks to WWII carriers as model for future," Breaking Defense, October 8, 2020, https://breakingdefense.com/2020/10/navy-scours-budget-to-build-more-ships-secnav-looks-to- wwii-carriers-as-model-for-future/. 104 Congressional Budget Office, Analysis of the Navy's Fiscal Year 2020 Shipbuilding Plan (Washington, DC: October 2019), https://www.cbo.gov/system/files/2019-10/55685-CBO-Navys-FY20-shipbuilding-plan.pdf. 105 エスパーの未来の艦隊についての詳しい説明は、Mark Cancian and Adam Saxton, "Sec. Esper Previews the Future Fleet," CSIS, Critical Questions, October 8, 2020, https://www.csis.org/analysis/secretary-esper-previews-future-navy.

40｜マークF.キャン シァン 表2:将来のフリート構成

船の種類 カレントフリ 355船の目標 エスパー・ステ ート ートメント 航空母艦（CVN）の場合 11 12 8–11 "Light Carriers" - - 6 攻撃型潜水艦(SSN) 50 66 70–80 巡航ミサイル潜水艦(SSGN) 4 - - 大型無人海中ロボット - - 140–240 大型・中型無人水上機 - - 140–240 不明だが、 大型水上戦闘機（CG/DDG 92 104 おそらく80-90 小型水上戦闘機(FF/LCS/地雷戦) 30 52 60–70

水陸両用船 33 38 50–60 兵站部隊 29 32 遠征用高速輸送船と支援基地船 16 70–90 34 コマンド＆サポート・シップ 23 弾道ミサイル潜水艦(SSBN) 14 12 12 合計 297 355 500+

出典は以下の通り。現在の艦隊規模については、Department of the Navy, Highlights of the Department of the Navy FY 2021 Budget (Washington, DC: Department of Defense, February 10, 2020) Figure 3.2、355隻の目標については、EXECUTIVE SUMMARY 2016 Navy Force Structure Assessment (FSA) (Washington, DC: Department of Defense, December 14, 2016), https://news.usni.org/wp- content/uploads/2016/12/ FSA_Executive-Summary.pdfを参照。

2021年度以降の船団について 将来の艦隊を理解するには、まず2021年度の予算案から始める必要があります。大統領の予算案で は、2021年度に建造する船はコロンビア級潜水艦1隻、SSN-774潜水艦1隻、DDG-51駆逐艦2隻、 FFG(X)フリゲート1隻、大型水陸両用強襲揚陸艦1隻、補助艦1隻の計7隻にとどまっている。議会は 最終法案で通常通り艦船を追加する可能性があり、もう1隻の潜水艦が追加される可能性が最も高い が、2021年度に資金提供される艦船の数は、最近の造船予算と比較して異常に少なくなるだろう。

低い数字の理由は、海軍の造船勘定が2020年度の240億ドルから2021年度には199億ドルに減少する からです。この減少の理由のひとつは、核兵器のインフラ整備のためにDODからエネルギー省の国 家核安全保障局に資源が移ったため、予算作成の最後の段階で海軍が損失を出したことです。

2021年度に予算化される船の数は、最近の造船予算に比べて異例の 少なさとなる。

41｜2021年度の米軍。成長の最後の年？ 5ヵ年計画「Future Year Defense Program（FYDP）」における造船予測は、年平均8.4隻で、2020年 度の予測では年11隻だったのが減少しています。

表3：造船率と耐用年数に対する推定船団規模

平均寿命30年 平均寿命35年 40年の平均寿 船舶建造/年 命 7 (2021年度レート) 210 245 280 8.4（2021年度5カ年計画の平均値 252 294 336

出典は以下の通りです。海軍省、2021年度の海軍予算ハイライト。

表3は、建築率と耐用年数に関するさまざまな仮定に基づいてフリートサイズを計算したものです。 建屋率は数十年単位で変化しますが、この計算は目標達成の可能性を示唆しています。

計算してみると、艦隊が355隻に達することはありません。ほとんどの仮定では、艦隊は300隻にも 達しません。艦隊の規模は、耐用年数に関する英雄的な仮定では336隻に達する。しかし、海軍は、 戦闘システムが時代遅れになり、耐用年数の延長が価値あるものになるほどの耐用年数の追加をも たらさないため、30年または35年で艦船を退役させる傾向がある。35 年の耐用年数を仮定すると、 最終的に 355 隻に到達するためには、年間 10.1 隻の船舶を建造する必要がある。

造船予算における良いニュースは、コロンビア級SSBNと新型FFG(X)を除いて、海軍の造船プログ ラムが連続生産され、大きな問題もなく進んでいることです（フォード級空母が弾薬昇降装置を 機能させることができればの話ですが）。そのため、2000年代にフォード級空母、LCS、DDG- 1000の問題で海軍の造船プログラム管理能力が問われたようなことはありません。

この安定性は、将来の戦力構成で指定された新しい艦種の取得プロセスが始まると、まもなく崩れ てしまう。

近い将来のリスクとしては、海軍が大量の艦船を早期に退役させ、少数の新造艦を追加購入するた めの資金を節約することが挙げられます。その場合、コスト高と数の少なさという最悪の事態を招 くことになります。

unmanned SHIPS これは、無人艦が艦隊にとって重要だからではなく（まだ実験段階を超えたものはない）、新しい 戦力構成の中で無人艦が非常に重要な位置を占めており、将来の艦隊に関する議論の多くがこの新 技術を中心に行われているからである。

無人システムは、海面と海底の両方で、基本的な概念から実用的なプロトタイプまで、さまざまな 形で存在しています。海軍が一定数の導入を決定し、必要なサポートやインフラ機能をすべて構築 するようなプログラム・オブ・レコードを構成するものはまだありません。無人システムが艦隊で どのように運用されるのか、ネットワークがその帯域幅に対応できるのか、無人水上艦（USV）はど こに配備されるのか、これらはすべて答えのない問題です。

42｜マーク F. カンシ ャン 海軍は、より多くのプラットフォームに能力を分散させることで、大国間の紛争における脆弱性を 軽減するために、無人の船舶や車両を艦隊に組み込み始めています。無人の船舶は、有人システム では退屈で危険な作業を行うことができます。無人システムは、必要な人員の数を減らしたり、少 なくとも人員をより脆弱でストレスの少ない場所に移動させることもできる。

海軍は、より多くのプラットフォームに能力を分散させること で、大国間の紛争における脆弱性を軽減するために、無人の船 舶や車両を艦隊に組み込み始めています。

海軍は、大型USV、中型USV、超大型海中ロボットの3つのプログラムを持っています。表4に取得計 画を示す。これらは迅速な取得であるため、資金調達は標準的ではない。現在、通常の造船勘定か らの資金提供はない。RDT&E勘定からの資金調達は、そのシステムが実験的なものであることを意 味し、その他の調達勘定からの資金調達は、そのシステムが武器ではなくセンサーであることを意 味する。

無人システムの正式なプログラムオブレコードがないことと、標準外の資金調達は、大規模な投資 に関するエスパーの計画と矛盾している。海軍関係者は、具体的な計画は2022年度の予算になると 106 述べている。

表4：海軍の無人地表層・海底船舶/ビークルの取得計画

2021年 2022年 2023年 2024年 2025年 5年間の合計 資金調達 度 度 度 度 度 RDTE、海軍 は 2022 年度 大型USV 2 1 2 2 3 10 まで、 SCN では (造船) 2023年度以降 中型USV 1 1 RDTE,N その他の調 超大型UUV 2 2 2 6 達、海軍

出典は以下の通り。Ronald O'Rourke, Navy Large Unmanned Surface and Undersea Vehicles, CRS Report No. R45757 (Washington, DC: Congressional Research Service, October 2020), 19, https://fas.org/sgp/crs/weapons/R45757.pdf.

海軍は図表8を使って水上艦の計画を説明している。大型船（1,000～2,000トン、コルベットの大 きさ）はセンサーだけでなくシューターになる。中型の無人船（500トン、現在の巡視船程度の 大きさ）はまだ試作段階（2019年度に1隻調達した

106 Thomas Modly, "SECNAV Vector 9," U.S. Navy, January 31, 2020, https://www.navy.mil/Resources/ALNAVs/Message/ Article/2235534/secnav-vector-9/. 43｜2021年度の米軍。成長の最後の年？ また、センサーのみを搭載し、実質的にはシューターのための使い捨てのスカウトとなる。なお、

107 無人艦艇の導入により、LSCの必要性は減少すると思われる。

図8:海軍の無人水上機のアーキテクチャ 議会は無人システムのコンセプトを支持し ていますが、重要な技術が実証される前に 迅速に行動しようとする海軍の姿勢には懐 疑的です。

USVにはサイズの制限があります。小 型船は、沿岸や港湾での運用には適 していますが、海洋での航行には適 していません。

無人船の大きな限界は、パートナー や同盟国との交戦、人道支援、グレ ーゾーンでの競争など、多くの非戦 闘的な役割を果たせないことです。

ソースはこちらRear Admiral Casey Moton "Designing & Building the 図表9は、海軍の海中無人機（UUV）の Surface Fleet:Unmanned and Small Combatants」、米国海軍工学会 計画です。この図は多すぎて詳細な議論 （ASNE）の会議でのプレゼンテーション、2019年6月20日、スライド2。 はできません。重要な点は、地上部隊や Ronald O'Rourke, "Future Force Structure Requirements for the United" に引用されています。 航空部隊とは異なり、地下部隊は補完的 States Navy," House Armed Services Committee, Subcommittee on なものと考えられていることです。 Seapower and Projection Forces, 116th Cong, 2nd session, June 4, 2020, https://www. congress.gov/116/meeting/house/110772/witnesses/HHRG-116- AS28-Wstate ORourkeR-20200604.pdf. 有人潜水艦の代用としてではなく、有人潜水艦の代用として。そのため、より受け入れられやすく なっています。偵察用の魚雷のような小型のシステムが多い。

主な海中システムは超大型無人海中ロボット（XLUUV）で、50トンのミニサブ機にモジュール式の ペイロードベイを備え、さまざまなミッションを実行できるようになっています。現在、5機が実験 機として建造中です。追加調達は2023年度に開始されますが、造船勘定ではなく、その他の調達海 軍勘定で行われます。

107 Ronald O'Rourke, Navy Large Unmanned Surface and Undersea Vehicles, CRS Report No. R45757 (Washington, DC: Congressional Research Service, October 2020), 19, https://fas.org/sgp/crs/weapons/R45757.pdf.

44｜マーク F. カンシ ャン 図表9 海軍の無人海中ロボットの計画

出典は以下の通りです。Pete Small, Unmanned Maritime Systems Update (Washington DC: Department of Defense, January 15, 2019), 2, https://www. navsea.navy.mil/Portals/103/Documents/Exhibits/SNA2019/UnmannedMaritimeSys-Small.pdf?ver=2019- 01-15-165105-297.

45｜2021年度の米軍。成長の最後の年？ キャリヤー 図表10：2020年度から2045年度までの空母の予想搭載数

12

11

10

母艦

航空 9

8 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 45

会計年度

更新された2020年度 予算Esper計画（？

注：2021年度のプログラムが発表されていないため、この船の在庫表とそれ以降の船の在庫表は、昨年の30年造船プログラム のデータを使用しています。

ソースは以下の通りです。Chief of Naval Operations, Report to Congress on the Annual Long-Range Plan for Construction of Naval Vessels for Fiscal Year 2019 (Washington, DC: DOD, February 2018), https://www.secnav.navy.mil/fmc/ fmb/Documents/19pres/LONGRANGE_SHIP_PLAN.pdf; and Chief of Naval Operations, Report to Congress on the Annual Long- Range Plan for Construction of Naval Vessels for Fiscal Year 2020 (Washington, DC: DOD, March 2019), https://www.navy.mil/strategic/PB20_ Shipbuilding_Plan.pdfに掲載されているLong-Range Naval Inventoryのテーブルからのデー 108。 タを使用している。更新された2020年予算では、2024年のUSSハリー・トルーマンの早期退役が削除されている

空母とその護衛艦が造船予算の大半を占め、空母に搭載する航空機の提供が航空予算の大半を占め るという2つの理由から、空母部隊の規模が海軍の戦力構成と予算を左右します。

議会は、運用可能な空母部隊の最低必要数を11と定め、海軍の2016年の戦力構成評価では12を目標 109 としているが、空母の建造に必要なリードタイムが長いため、達成はほぼ不可能である。

空母部隊の規模は、海軍の兵力構成と予算を左右する。

108 2027年、2040年、2045年の空母数は、それぞれの造船計画の長期的な違いをより適切に表現するために、1年ごと の空母数の落ち込みや急上昇を削除しています。 109 Ronald O'Rourke, Navy Ford Class (CVN-78) Aircraft Carrier Program:Background and Issues for Congress, CRS Report No. RS20643 (Washington, DC: Congressional Research Service, August 2020), https://fas.org/sgp/crs/weapons/RS20643.pdf.

46｜マーク F. カンシ ャン エスパー長官は8から11の範囲を示していたが、その数は減るだろうとほのめかしていた。報道に よれば、長官のスタッフは空母9隻を推奨していたという。110 しかし、ギルデイ提督は後に、「報 告書が出れば、超大型空母部隊の数は同じになるだろう」と述べています111 海軍と国防長官室は、 ここでは異なる場所にいるようです。

空母は、そのコストの高さと脆弱性を理由に、長い間、戦略家から批判されてきました。多くの戦 略家は、大型空母を「レガシー」なシステムと見なしている。最近の米下院軍事委員会の研究では、 「空母1隻から資金を移し、代わりに複数の無人航空機を使用する」という暫定的な提案がなされて 112。 いる

しかし、日々の危機対応や地域紛争での空母の有用性が目に見える形で示されていることが、多く の支持を得ている。113 議会の後押しと、空母を建造するハンティントンインガルズインダストリー ズ社からの非常に魅力的なオファーにより、海軍は2019年1月に2隻の空母調達を実行した114 このダ ブル調達は、空母建造を10年間固定する効果があった。

大型の原子力空母を作り続けなければならないという制度的、政治的、産業的な必要性から、海軍 はこれまでも老朽化した空母を中途半端に延命するのではなく、早期に退役させることを提案して きましたし、今後も同様の提案をする可能性があります。しかし、過去に提案されたUSSジョージ・ ワシントン（CVN-74）とUSSハリー・トルーマン（CVN-75）はいずれも議会で否決され、海軍はす ぐに撤回した経緯がある。新しい空母を買う一方で、古い空母を早期に退役させることの不自然さ は、正当化しがたいものであった。また、中途半端な延命措置で得られる1年の運用期間は、新規建 造で得られる1年の運用期間よりもはるかにコストが低いため、このようなアプローチは空母調達に 115 おいて最もコストの高い戦略となっていました。

図表10は、海軍が5年ごとに原子力空母を建造し続けるが（海軍用語で5年ごとの「センター」、資 金は8年に分散されるため）、次のニミッツ級空母3隻を早期に退役させ、最近やろうとしているこ とと一致すると仮定している。もし議会が拒否すれば、空母のレベルは2020年度計画のレベルにと どまることになります。海軍は、例えば8年間の「センター」のように、よりゆっくりとしたスケジ ュールで空母を建造することを提案することができますが、空母擁護派は過去にそのような減速に 反対しています。

110 David Larter, "Defense Department Study Calls for Cutting Two of U.S. Navy's Aircraft Carriers," Defense News, April 20, 2020, https://www.defensenews.com/naval/2020/04/20/defense-department-study-calls-for-cutting-2-of-the-us-navys- aircraft- carriers/. 111 "CNO ADM.Michael Gilday," Defense One Podcast, October 14, 2020, https://www.defenseone.com/ideas/2020/10/ep-79- cno-adm-michael-gilday/169236/. 112 House Armed Services Committee, Future of Defense Task Force Report 2020 (Washington, DC: U.S. House, September 23, 2020), 67, https://armedservices.house.gov/_cache/files/2/6/26129500-d208-47ba-a9f7-25a8f82828b0/6D5C75605DE8DD F0013712923B4388D7.future-of-defense-task-force-report.pdf. 113 今年の空母論議の例Talbot Manvel, "Aircraft Carriers:Bigger Is Better," U.S. Naval Institute, Proceedings, September 2020, https://www.usni.org/magazines/proceedings/2020/september/aircraft-carriers-bigger-better.そしてそれに対する回答、 フィリップ・プルネル「Overemphasis on Efficiency can endanger the fleet」U.S. Naval Institute, Proceedings, Letter to the editor, October 2020.また、Loren Thompson, "Claims of Aircraft Carrier Vulnerability Are False, but the Versatility Is Real," Forbes, June 9, 2020, https://www.forbes.com/sites/lorenthompson/2020/06/09/claims-of-aircraft-carrier- vulnerability-are-false-but-theversatility-is-real/#73c7a6ab591a. 114 空母に関する議論の詳細については、Mark Cancian, U.S. Military Forces in FY 2018:The Uncertainable Buildup (Washington, DC: CSIS, October 2017), p. 62, https://www.csis.org/analysis/us-military-forces-fy-2018。

47｜2021年度の米軍。成長の最後の年？ 115 Mark Cancian, "Penny Wise and Pound Foolish:The Navy's Carrier Construction Strategy," U.S. Naval Institute, Proceedings, March 2019, https://www.usni.org/magazines/proceedings/2019/march/penny-wise-and-pound-foolish-navys-carrier- construction-strategy.

47｜2021年度の米軍。成長の最後の年？ "軽 "空母大型のCVNよりも小型の「軽」空母のアイデアは、何十年も前からありました。最近では、 ランドの研究で、そのような空母の選択肢が魅力的である可能性が指摘されている。116 2017年のジ ョン・マケイン上院議員のような何人かの論者は、アメリカ級の揚陸ヘリ攻撃機（LHA）の設計で 小型空母を建造することを提案した。2019年、トーマス・モドリー事務次官（当時）は、フォード 117 級空母の130億ドルのコストは「維持できない」と述べ、より軽量な代替案を求める声を強めた。

エスパー氏が描く未来の海軍は、CVNの「スーパーキャリアー」を補うために「最大6隻」の軽空母 を保有しています。彼は、USSアメリカを「モデルとして使う」可能性を提起した。このCSISの分析 では、これらの軽空母は新規建造ではなく、ヘリ空母の再利用を前提としている。現在、水陸両用 任務を目的とし、水陸両用艦として分類されているヘリ空母は11隻あります（「L」表示）。しかし、 これらの空母は、短距離離着陸型のF-35（B型）が飛行できる大きな飛行甲板を持っています。戦略 家たちは以前から、これらの船をパワープロジェクションやシーコントロールといった水陸両用で はない任務のための空母として使うことを提案してきた。

ギルデイ提督は、軽空母を「未来の航空戦闘機」として語り、その時間的地平が2045年であるこ とを指摘して、水を濁した。これは、はるか未来に向けて特別に設計された船を意味しており、

118 Esper氏が示唆していた近未来の能力とはまったく異なる概念であると思われる。

大型水上戦闘機 図表11：大型表面戦闘機の予測（2020年度～2045年度

130

120 110 2016年金融庁目標 100

エスパー目標値（上限 90

機 戦 闘 80 エスパーオブジェ(下限) 70

上 大 型水 60

50 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 45

会計年度

エスパー計画（？ エスパー目標(上限) エスパー目標値 （下限

2020年度計画 2016 FSA目標

注：「エスパー計画」の線は推定値であるため、クエスチョンマークがついています。この点は以下のグラフでも同様です。

出典は以下の通りです。Chief of Naval Operations, Report to Congress on Annual Long-Range Plan for Construction of Naval Vessels for Fiscal Year 2020 (Washington, DC: DOD, March 2019), https://www.navy.mil/strategic/PB20_Shipbuilding_Plan.pdf.

116 Bradley Martin and Michael McMahon, Future Aircraft Carrier Options (Santa Monica, CA: RAND Corporation, 2017), https:// www.rand.org/pubs/research_reports/RR2006.html. 117 Justin Katz, "Modly: $13B carriers are not affordable, but what's next is not clear," Inside Defense, February 14, 2019, https://insidedefense.com/daily-news/modly-13b-carriers-are-not-affordable-whats-next-not-yet-clear. 118 Patrick Tucker, "Chief of Naval Operations Outlines Plans for Drones, Many Carriers," Defense One, October 13, 2020,

48｜マーク F. カンシ ャン https://www.defenseone.com/policy/2020/10/chief-naval-operations-outlines-future-drones-minicarriers/169204/.

48｜マーク F. カンシ ャン 大型水上戦闘機（LSC）とは、駆逐艦と巡洋艦のことである。歴史的には、これらの艦艇が軍艦の 基幹となっていた。しかし、図表8に示したように、無人艦の導入により、小型戦闘機が増えても、 LSCの数は減る可能性があります。実際、海軍の水上戦部長は、「将来の戦力構成は、小型水上艦 と無人水上艦の比率が好ましい」と述べている(119) 。エスパー氏は大型戦闘機については触れていな いが、他の情報源は、将来の艦隊の数を80～90としている(120) 。

DDG-51型駆逐艦。このプログラムは順調に進んでおり、現在85隻が資金提供を受けています。 2010年以降に建造された艦艇には、弾道ミサイル防衛機能が搭載されている。最新のバージョン は、AN/SPY-6航空・ミサイル防衛レーダーと呼ばれる、より強力なレーダーを搭載したフライト III構成です。

2018年4月、海軍は355隻の目標に必要な数を達成するために、すべてのDDG-51の耐用年数を45 年に延長したいと発表しました（以前の計画より5年または10年増加）。しかし、海軍は最近、最 初の4機のDDG-51をアップグレードするのではなく退役させる計画を発表したため、延命化計画 121 に疑問が生じている。

2020年度の計画では、2021年度から2025年度までに13機のDDG-51を調達するとしていたが、これ は85機の艦隊を維持するのに十分な水準である。しかし、2021年度の計画では、同期間に9隻しか 調達できない。海軍の計画は、在庫が目標レベルに下がるまで、これらの船の生産を減らすことか もしれない。

DDG-1000ズムウォルト駆逐艦。この3隻のステルス性の高いハイテク駆逐艦（14,500トンで、 タイコンデロガ級の巡洋艦よりも大きく、実際、第一次世界大戦時以前の戦艦の大きさに匹敵す る）は、いまだに問題を抱えている。2000年代に総購入数が32から3に削減され、47％のコスト 増となった。先頭の船は2016年に就航しましたが、エンジニアリング上の重大な死傷者が続出し たため、納入は2020年後半に延期されました。現在、他の2隻が納入されているが、どちらも配 備を行っていない。さらに、元々この艦の主要な正当性を示していた155mm砲は、発射するは 122 ずだった長距離弾薬がキャンセルされて効果がなくなっている。

巡洋艦CG-47の近代化。海軍は、最新の巡洋艦11隻のうち、7隻のみを近代化することを提案して います。船の在庫が減ることを懸念して、議会はこれまで何度もこれらの巡洋艦の退役に難色を 示してきました。エスパー氏の計画では、LSC部隊を拡張する必要がないため、これらの巡洋艦 の退役を想定しているようです。

次世代LSC：造船計画では、次世代LSC（"DDG Next"）は、FYDP期間を超えた将来のものとさ れており、その計画は流動的である。

119 Jason Sherman, "New Future Surface Combatant Fleet Analysis Validates Contribution of Medium, Large USVs," Inside Defense, January 22, 2020, https://insidedefense.com/daily-news/new-future-surface-combatant-fleet-analysis-validates- contribution-medium-large-usvs. 120 David Larter, "Defense Department Study Calls for Cutting Two of Navy's Aircraft Carriers," Defense News, April 20, 2020, https://www.defensenews.com/naval/2020/04/20/defense-department-study-calls-for-cutting-2-of-the-us-navys- aircraft-carriers/. 121 Mallory Shelborne, "Navy Cancels DDG 51 Service Life Extensions," Inside Defense, March 9, 2020, https://insidedefense. com/daily-news/navy-cancels-ddg-51-service-life-extensions. 122 Ronald O'Rourke, Navy DDG-51 and DDG-1000 Destroyer Programs:Background and Issues for Congress, CRS Report No. 49｜2021年度の米軍。成長の最後の年？ R32109 (Washington, DC: Congressional Research Service, July 28, 2020), https://fas.org/sgp/crs/weapons/RL32109.pdf.

49｜2021年度の米軍。成長の最後の年？ この予測では、CG-47クラスが近代化されずに退役し、DDG-51の耐用年数が延長されないことを想定 している。過去に発注した多くの艦船が納入されるため、予測値はエスパー目標値を上回っているが、

123 退役が増加するにつれて目標値の範囲内に収まる。

小型水上戦闘機 図表12：2020年度から2045年度までの小型表面戦闘機の予測

75 Esper 目標（上限） 70 65 60 55

50

戦 闘 機 45 40 35 上 小 型水 30 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 45

会計年度

エスパー計画（？ エスパー目標(上限) エスパー目標値 （下限

2020年度計画 2016 FSA目標

出典は以下の通り。Chief of Naval Operations, Report to Congress on Annual Long-Range Plan for Construction of Naval Vessels for Fiscal Year 2020.

小型水上戦闘機（SSC）は、フリゲート、LCS、機雷対策艦などです。124 巡洋艦や駆逐艦に比

べて小型で性能も劣るが、コストは半分程度である。

冷戦時代のSSCは、戦時中は輸送船団の護衛を任務としていた。冷戦後、この任務は消滅し、SSCは 使われなくなりました。しかし、大国間の競争の中で、敵が長距離に進出し、米国のシーライ ン・オブ・コミュニケーションを脅かすことができるようになったため、関心が高まっています。 また、SSCは、敵の防衛圏内で活動するために、より分散された海軍の戦力構造を提供するのにも 有効である。南シナ海のような浅い海域での活動が可能であり、艦隊の総数を増やすという副次 的な効果もあるため、海軍は世界のより多くの場所で活動することができます。

エスパー長官の将来の戦力では、SSCの目標は52隻から60～70隻に増える。この部隊は、LCSとそれ に続くフリゲート艦で構成されます。

現在、機雷対策モジュールを搭載したLCSが艦隊に投入されているため、海軍は機雷対策艦（MCM-1 アベンジャー級）を段階的に廃止し、昨年の計画から1年遅れの2024年までにすべて退役させること を提案しています。このクラスの船は艦隊から消え、LCSなど他の船のセンサーに取って代わられま す。

123 米国議会予算局のEric Labs氏に、LSCの予測について感謝します。 124 海軍では哨戒機をこのカテゴリーに入れているが、戦闘力のインベントリーには入れていないので、ここでは除外し 50｜マークF.キャン シァン ている。艦船は単独で海外に展開できるものでないとカウントされないのが原則で、哨戒機は小さすぎる。

50｜マークF.キャン シァン LCSクラスは現在、年に2～3隻のペースで大量に導入されています。しかし、LCSクラスの性能は期 待外れとの評価が多く、現在は生産を終了しています。海軍は、最初の4隻をアップグレードせずに 退役させることを提案しています。

LCSの後継となるフリゲートプログラムはFFG(X)で、LCSのようなシングルミッションではなく、初 期のFFG-7クラスのようなマルチミッションとなる。1隻目は2020年度に承認され、もう1隻は2021 年度に提案されています。LCSの経験を踏まえ、導入の迅速化とリスクの低減を図るため、入札者は 既存の設計を使用することが求められた。その結果、Fincantieri/Marinette Marine社を中心としたチ ームが欧州の設計を採用して落札しました。海外の設計を採用することは非常に珍しく、スピード とリスクの低減を求める海軍の意向を反映したものです。

海軍の2020年度造船計画では、2021年度から2029年度まで毎年2隻のFFG(X)を調達することにな っていた。しかし、2021年度の5ヵ年計画では、2021年度と2022年度に1隻ずつ、その後は毎年2 隻ずつとなっています。このように段階的に進めていくことで、より多くの隻数を艦隊に投入す るのが遅れることになるが、新しい艦種では一般的に困難が伴うことを考えれば、賢明なことで ある。125 しかし、最終的には、生産が必要になります。 の目標を達成するためには、船団が増加する必要がある。この予測では、2024年度から「2-3-2-3」のプ ロファイルを想定している。

段階的に進めることで、技術的なリスクは軽減されるかもしれませんが、コストの増加というリス クもあります。CBOは、1隻あたりのコストが、海軍が現在見積もっているコストよりも40％ほど 高くなる可能性があるとしています。これは、このプログラムにとって大きな課題となるでしょう。 126

125 Ronald O'Rourke, Navy Constellation (FFG-62) Class Frigate (Previous FFG[X]) Program:Background and Issues for Congress, CRS Report No. R44972 (Washington, DC: Congressional Research Service, July 2020), https://fas.org/sgp/crs/weapons/ R44972.pdf. 51｜2021年度の米軍。成長の最後の年？ 126 Eric Labs, The Cost of the Navy's New Frigate, Congressional Budget Office, October 2020, https://www.cbo.gov/system/ files/2020-10/56669-New-Frigate-Program.pdf.

51｜2021年度の米軍。成長の最後の年？ 水陸両用船 図表13：水陸両用攻撃艇の予測（2020年度～2045年度

65 エスパー目標値（上限 60

55

50

45

40

水陸 両 用攻撃艇 35

30 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 45

会計年度

エスパー計画（？ エスパー目標(上限) エスパー目標値 （下限

2020年度計画 2016 FSA目標

出典は以下の通り。Chief of Naval Operations, Report to Congress on Annual Long-Range Plan for Construction of Naval Vessels for Fiscal Year 2020.

水陸両用艦隊の計画は、昨年、徹底的に破壊されました。長年にわたり、海軍と海兵隊の目標は38 隻の大型船-着艦式ヘリコプター突撃/デッキ（LHA/LHD）、ドックランディングプラットフォーム （LPD）、ドックランディングシップ（LSD）-でした。この目標は、2つの海兵隊遠征旅団（各17隻） の水陸両用作戦を開始するための必要性に、メンテナンスのための10％のマージンを加えて算出さ れた。

バーガー将軍は司令官ガイダンス（海兵隊の章で詳述）の中で、この方法を否定しました。彼は、 大型の水陸両用船は大国間の紛争では脆弱であり、NDS が想定する高脅威の環境下で海軍と海兵 隊が古典的な上陸作戦を実行する能力は疑わしいと主張した。"南シナ海の沖合 9 カイリの地点 に海軍が集結し、ACV、LCU、LCAC の大群で上陸部隊を発進させる準備をしているというビジ 127。 ョンは、非現実的で不合理である」

その代わりに、より小型の水陸両用船を提案し、分散して配置することで、個々の船が失われても 壊滅的な影響を受けないようにする。これは、海兵隊の移動や平時の駐留には効率的だが、高価で 数が限られている、より大型で能力の高い船への長年の傾向を覆すものである。

海軍と海兵隊の関係者は、これらの小型水陸両用艦の艦隊規模として28～30隻を挙げており、暫定 的に「軽水陸両用艦」と呼ばれ、最初の資金調達は2023年度とされている。この船は確かに小さく、 30〜40人の乗組員と70人の海兵隊員を乗せます。これは次のようなサイズになります。

127 デービッド・バーガー将軍、Commandant's Planning Guidance (Washington, DC: Department of Navy, 2019), 5, https:// www.hqmc.marines.mil/Portals/142/Docs/%2038th%20Commandant%27s%20Planning%20Guidance_2019. pdf?ver=2019-07-16-200152-700. 52｜マーク F. カンシ ャン は、第二次世界大戦の上陸用舟艇歩兵（LCI）で、1960年代から1990年代のデ・ソト・カウン ティ級戦車揚陸艦（LST）よりもはるかに小さく、第二次世界大戦のLSTよりもさらに小さい。 128

図表13の水陸両用船団の将来予測は、海軍の暫定的な建造計画の意味を示しています。2023年度に3 隻、2024年度に6隻、2025年度に10隻、2026年度に9隻（就役は資金調達の2年後と想定）。この予 測では、LHA/LHDのうち6隻が水陸両用艦隊から差し引かれ、空母艦隊に帰属すると仮定している。 これにより、合計は目標範囲内に収まる。

2021年度予算では、大型水陸両用船の購入を継続する。LPD flight II（同クラスの2隻目）を1隻購入し、 長期的には2年に1隻の割合で購入することを提案している。

大型甲板のヘリコプターキャリアであるLHA-6クラスは、まだ5年計画で、次は2023年度を予定し ている。議会は2020年度に1隻分の先行調達資金を追加したが、この資金は国境の壁の建設に流用 された。エスパー氏のコメントの意味するところは、これらは航空に最適化されたアメリカクラス

129 の船になるということである。

最大6隻のLHA/LHAが軽空母としての運用に転用されれば、将来的に水陸両用部隊の姿は大きく変わるだ ろう。

攻撃型潜水艦 図表14：攻撃型潜水艦（SSNおよびSSGN）の予想艦隊数（2020年度～2049年度

90 エスパー目標値（上限 80

70

潜水艦 年 対象者 60 2016 FSA SSN

攻撃型 50

40 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 45

会計年度

エスパー計画（？ エスパー目標(上限) エスパー目標値 （下限

2020年度計画 2016 FSA目標

出典は以下の通り。Chief of Naval Operations, Report to Congress on Annual Long-Range Plan for Construction of Naval Vessels for Fiscal Year 2020.

128 Paul McLeary, "If It Floats, It Fights:Breaking Defense," August 28, 2020, https:// breakingdefense.com/2020/08/if-it- floats-it-fights-navys-new-small-ship-strategy; and Joseph Trevithick, "Navy Wants to Buy 30 new light amphibious Warships to Support Radical Shift in Marine Ops," The Drive, May 5, 2020, https://www.thedrive.com/the-war- zone/33299/navy-wants-to-buy-30-new light-amphibious-warships-to support-radical-shift-in-marine-ops. 129 Ronald O'Rourke, Navy LPD-17 Flight II and LHA Amphibious Ship Programs:Background and Issues for Congress, CRS

53｜2021年度の米軍。成長の最後の年？ Report No. R43543 (Washington, DC: Congressional Research Service, October 2020), Table I., p.8, https://fas.org/sgp/crs/ weapons/R43543.pdf.

53｜2021年度の米軍。成長の最後の年？ 攻撃型潜水艦（SSN）が戦略家から強い支持を受けているのは、その火力と隠密性が大国間の紛争 に有効だからです。そのため、トランプ政権でもバイデン政権でも、次の政権でも強い支持を受け る可能性があります。しかし、潜水艦は高価（現行では1隻約33億ドル）なので、増産は難しい。

エスパー長官の目標は70から80で、以前の目標である66よりも高くなっています。これは造船の最優先 事項であることを示唆している。

短期的には、攻撃型潜水艦の艦隊は安定しています。数は50台にとどまり、海軍は年に2隻のペー スで新艇を建造する計画だった。しかし、2021年度の予算案ではその計画は崩れ、攻撃型潜水艦 の新造数は1隻に減少しました。これは、土壇場になって国防総省から国家核安全保障局に20億ド ルをシフトし、核兵器インフラのアップグレードに充当したためである。しかし、議会はそれに付 き合う気はないようだ。 下院版の国防権限法（NDAA）では2隻目の潜水艦が戻され、上院版では支持的な感情と資金が 提供されました。

より大きな問題は長期的なものです。1980 年代に建造されたロサンゼルス級が退役すると、2020 年代後半から 2030 年代前半にかけて数が減少し、42 隻にとどまる。エスパー長官は、新計画では さらに古い潜水艦の寿命を延ばすつもりだと述べていますが、海軍は新しい船を買うために古い船 を早めに退役させる傾向があります。

このような潜水艦の不足は、ロシアや中国の潜水艦が能力を高め、活発化している時期に起こる。 2020年代後半のオハイオ級SSGNの退役は、海底攻撃能力を大幅に低下させ、数の不足を悪化させる が、最新のバージニア級潜水艦のミサイルコンパートメントは、バージニア・ペイロード・モジュー ルを搭載しているため、能力の不足は緩和される。

明白な解決策は、より多くの潜水艦を建造することですが、2つの潜水艦建造プログラムが同時に 稼働することで、造船勘定と潜水艦産業基盤の両方に圧力がかかります。132 2020年度の海軍30年造 船計画では、攻撃型（SSN）または弾道ミサイル型（SSBN）の潜水艦を年間合計3隻建造する能力が 示されていたが、海軍は常に合計能力に合わせて資金を調達しているわけではなかった。エスパー 氏は、SSBNに加えてバージニア級潜水艦を早急に年間3隻建造することを求めたが、産業基盤がそ のレベルの生産に至るまでには、多くの資金とリードタイムが必要となる。

図表14のエスパー・プロジェクションでは、2022年度と2023年度に潜水艦を追加することを想定 しており、5年後の2026年度には年間3隻のSSNの水準を達成している。納入は資金調達から6年後。 2038年度には年間2隻の生産に戻るため、在庫は増えない。 のオーバーシュートを想定しています。また、古い潜水艦がさらに10年延長されることも想定しています。

130 Chief of Naval Operations, Report to Congress on Annual Long-Range Plan for Construction of Naval Vessels for Fiscal Year 2020 (Washington, DC: March 2019), https://media.defense.gov/2020/May/18/2002302045/-1/-1/1/PB20_SHIPBUILDING_ PLAN.PDF. 131 例えば、Kathleen H. Hicks et al., Undersea Warfare in Northern Europe (Washington, DC: CSIS, July 2016), https://www. csis.org/analysis/undersea-warfare-northern-europe. 132 Ronald O'Rourke, Navy Virginia (SSN-774) Class Attack Submarine Procurement:Background and Issues for Congress, CRS Report No. RL32418 (Washington, DC: Congressional Research Service, September 2020), https://fas.org/sgp/crs/weapons/ RL32418.pdf.

54｜マーク F. カンシ ャン グラフの点線が問題点を示しています。海軍は、谷の部分を大幅に緩和するだけの数の新型 潜水艦をすぐには建造できません。しかし、目標とするレベルに到達するまでの速度を速め ることはできます。

弾道ミサイル搭載潜水艦 図表15：弾道ミサイル潜水艦群（SSBN）の予測（2020年度～2045年度

15

14

13

12

11

10

9 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 45

SSBN弾道ミサイル 潜水艦2016 FSA SSBN Objective/Esper Goal

出典は以下の通り。Chief of Naval Operations, Report to Congress on Annual Long-Range Plan for Construction of Naval Vessels for Fiscal Year 2020.

既存のオハイオ級潜水艦の後継となるコロンビア級SSBN計画は、計画通り継続されている。2021年 度の予算では、1番艦の建造を提案している。このプログラムは優先順位が高く、超党派の強い支持 を受けており、スケジュールにも余裕がないため、今後の造船計画に変更があっても影響を受けな いと思われる。例えば、Esper計画では、12隻という同じ目標を維持している。

予算は2021年度に44億ドル（調達40億ドル＋RDT&E4億ドル）とかなりの額になり、2020年度から 約2倍になりました133。長年、海軍造船の課題として指摘されてきた1,000億ドル規模のプログラ ムの価格設定は、長期的なものではなく、短期的なものになりました。

コロンビア級の資金調達については、例えば「国家海洋抑止基金」など、他の資金調達方法を模索 する提案もありました。しかし、海軍造船の資金を大幅に増やす結果になったものはありません

134 でした。

133 Office of Under Secretary of Defense Comptroller, Program Acquisition Cost by Weapon System for FY 2021 (Washington, DC: Department of Defense, February 2020), 6-3, https://comptroller.defense.gov/Portals/45/Documents/defbudget/ fy2021/fy2021_Weapons.pdf. 134 Ronald O'Rourke, Navy Columbia Class (SSBN-826) Ballistic Missile Submarine Program:Background and Issues for Congress, CRS Report No. R41129 (Washington, DC:Congressional Research Service, October 1, 2020, https://fas.org/sgp/crs/weapons/ R41129.pdf. 55｜2021年度の米軍。成長の最後の年？ CBOは、潜水艦のトン当たりのコストが海軍の計画よりも高くなっていることを指摘し、コス ト見積もりに疑問を呈している。CBOのコスト見積もりは、コロンビア級潜水艦1隻あたりの コストが、海軍の見積もりよりも10％（7億ドル）高い。政府説明責任局（Government Accountability Office）も同様に、DODのコスト見積もりに疑問を呈しています。135 今のところ、 海軍はコスト見積もりを変更していない。

ここでコストが大幅に増加すると、造船計画の他の要素、ひいては将来の艦隊に重大な影響を与え ることになります。

Naval Aviation Modernization:未来の航空団 米海軍は、艦船による海軍、海兵隊による陸軍、そして航空隊による空軍の3つの要素で構成され ていると言われています。米海軍の中心的な兵器である空母の打撃力を担うのが艦載機であること から、米海軍における航空の役割は他の海軍に比べて大きい。

2021年度の海軍航空（海軍と海兵隊）は、2020年度の163機から減少し、121機の全種類の航空機を 調達することを提案している。海軍航空は概ね良好な状態にある。在庫は安定しており、ほとんど の要素の平均年齢は良好で、海軍は在庫を維持できるだけの航空機を購入している。これは良いニ ュースである。

悪いニュースは、海軍が現在の在庫を維持するために将来的に航空機の調達を増やす必要があるこ と、航空機の在庫を維持するためのコストがますます高くなっていること、そして無人航空機（UAV） の導入が遅れていることです。

在庫は安定しており、ほとんどの要素の平均年齢は良好で、海軍は 在庫を維持するのに十分な数の航空機を購入しています。これが良 いニュースです。

135 Labs, Navy's Fiscal Year 2020 Shipbuilding Plan, 19-21; Government Accountability Office, Columbia-Class Submarine Overly Optimistic Cost Estimate Will Likely Lead to Budget Increases (Washington, DC: April 2019), https://www.gao.gov/products/ GAO-19-497. 56｜マーク F. カンシ ャン 2021年度調達 表5：2021年度の海軍省の航空機調達額

固定翼 2021年度（案 最初の調達 最後の調達 F-35C(CV) 21 2011 - F-35B (STOVL) 10 2008 - FA-18E/F 24 1995 2021 E-2D Advanced Hawkeye 4 2014 2023年（予定 P-8A - 2010 2020 KC-130J 5 2005 -

回転翼 CH-53K (HLR) 7 2018 - 2022年（予定、小型 MV-22B / cmV-22B 9 1997 は、2023年と2024年に 購入する予定です。) AH-1Z /UH-1Y - 2004 2019 TH-57リプレースメント/TH-73 36 2022年（予定 - VH-92A 5 2021 2023

UAV MQ-4Cトリトン 0 (2023年生産再開) - MQ-25 スティングレイ 0 (2023年予定) - MQ-8B/C 0 2005 2020 MQ-9A リーパー（米海兵隊 0 2020 2020 合計 121

出典は以下の通りです。Department of Navy, Highlights of the Department of the Navy FY2021 Budget, Office of Budget (Washington, DC: Department of Defense, March 12, 2020), Figure 4.3, https://www.secnav.navy.mil/fmc/fmb/Documents/21pres/Highlights_book.pdf; Navy Fact Files, https://www.navy.mil/Resources/Fact-Files/; 最初/最後の調達年は予算年度。

長年にわたり、海軍航空隊は、コストとスケジュールが予測可能な成熟したシステムを調達してき ました（F-35という大きな例外を除く）。表5が示すように、この安定性は終わりを迎えようとし ています。長く続いてきた生産ラインが最近終了したか、近日中に終了する予定であり（グレーの ハイライト）、新しいシステムがそれに取って代わることになります。

特に目を引くのは、F-18の生産を約40年で終了させる計画です。これは、少なくとも2024年度ま でF-18の購入を継続していた昨年の計画からの変更です。失われたF-18の生産を補うためにF-35 の生産が増えることはありません。F-18の調達を終了する計画は、空母のデッキを埋めなければ ならない数が減ることへの期待を反映しているのかもしれません。開発中の次世代戦闘機（"Next Generation Air Dominance"）がありますが、調達は2030年代まで見込めません。詳細は空軍の章 を参照してください）。

57｜2021年度の米軍。成長の最後の年？ もうひとつの課題は、航空機の総調達数が下がることです。2020年度予算では、5カ年計画の1年あ たりの平均調達機数は130機でした。2021年度の計画では107機です。

表6：航空機在庫の交換率

調達した航空機の数 置き換えられる在庫合計 在庫入替に要する年数 121 (2021年度調達) 33年 107 (2021年度5ヵ年計画平均) 37年 3,933 157（25年の平均耐用年数に必 25年 要なレート

出典2021年度の調達数は「Highlights of The Department of Navy FY 2021 Budget」より。

表6は、様々な調達率で現在の航空機在庫を交換するのに必要な年数を示したものである。2021年度 および5年間の平均調達率では、非常に古いフリートとなっている。25年という目標を達成するため には、年間157機の調達率に引き上げる必要がある。

要するに、海軍が航空機の購入を始めなければ、艦隊が小さくなるか、艦隊が古くなるかのどちら かになるということです。

安定した在庫の高いコスト 図表16：海軍省の航空機在庫

海 軍の 25,000 4,200

航空 機 20,000 4,000 調 達

15,000

3,800 $M) (FY2020

10,000 3,600

5,000

の 航空 機 在 庫合 計 3,400

DON 3,2000

1999 2000 2001 2002 2003 2008 2010 2012 2014 2016 2018 2020 2004 2007 2009 2011 2013 2015 2017 2019 2012 2006 2005 会計年度

DONの航空機在庫 合計航空機調達、海軍（2020年度$M

出典は以下の通りです。Department of the Navy, FY 2017 Budget Estimates Data Book (Washington, DC: Department of Defense, April 2016), 64, https:// www.secnav.navy.mil/fmc/fmb/Documents/17pres/FY17_Data_Book.pdf; Updated with data from Department of the Navy, Highlights of the Department of the Navy FY 2019 (Washington, DC: Department of Defense, 2018), https://www.secnav.navy.mil/fmc/fmb/ Documents/19pres/Highlights_book.pdf; and Department of Defense, Fiscal Year (FY) 2021 Budget Estimates:Justification Book Volume 1 of 3: Aircraft Procurement, Navy (Washington, DC: March 2019), https://www.secnav.navy.mil/fmc/fmb/Documents/20pres/APN_BA1- 4_BOOK.pdf.

58｜マークF.キャン シァン 海軍航空（および後述する海兵隊と空軍の航空）の長期的な健全性を脅かしているのは、艦隊数を 維持するための高コストです。上の図が示すように、少ない在庫を維持するために、海軍航空の調 達資金は2000年代初頭から約50％増加しています。

その理由は、各世代の航空機のコストが、その前の世代よりも高いからです。例えば、2000 年代前半に最後に調達されたE-2Cのコストは、1機あたり1億1600万ドル（2021年度ドル）です。 その後継機であるE-2Dは、より強力なレーダーと強化されたコマンドリンクを備えているが、コ 136 ストは2億2700万ドル（2021年度ドル）である。

遅れているUAVの導入：TritonとMQ-25 図表17 海軍と空軍の大型UAVの在庫状況 海軍の2021年度の大型UAVの調達額 （0）は空軍の調達額（0）と同じであ 400 り、両軍にとって問題であるが、海軍 350 のUAV在庫（58、MQ-8とMQ-4）は空

300 軍の在庫（340）に比べて大きく遅れ

250 ている。

200 MQ-9とRQ-4）を開発しました。)これは、

150 海軍が有人システムに相対的に重点を置 いていることを反映しており、無人シス 100 テムには関心がないとも言われています。 50 海軍の無人航空システムへの取り組みが 0

海軍の大型 UAV空軍の大型UAV 地味なのとは対照的に、無人の地上・地 下システムへの取り組みは大胆です。

出典は以下の通りです。空軍省、2021年度空軍予算ハイライト（Washington, エスパー長官は造船の演説の中で、海軍 DC: DOD, 2020）、付録、https://www.saffm.hq.af.mil/ Portals/84/documents/FY21/SUPPORT_/FY21%20Budget%20Overview_1.p 航空について興味深い副次的な指摘をし df; and Department of Defense Fiscal Year (FY) 2021 Budget Estimates た。彼は、将来の艦隊の計画には、"あ Aircraft Procurement, Navy, Book 2, line 59 (p. 841-860) and line 65 (p.981-) 1001）、https://www.secnav.navy.mil/fmc/fmb/Documents/21pres/APN_ らゆる種類の戦闘機、給油機、早期警戒 BA5_BOOK.pdfを掲載しています。 機、電子攻撃機 "のための無人の艦載機 が含まれていると述べた。これは、重要 な 海軍の近い将来の計画では、UAVはサポ ートルールを持つだけで、シューターに はならないことになっているからです。

136 調達資金のみ、E-2Dコストは「E-2D Advanced Hawkeye Aircraft Selected Acquisition Report," Department of Defense, Dec 2018, https://www.esd.whs.mil/Portals/54/Documents/FOID/Reading%20Room/Selected_Acquisition_ Reports/FY_2018_SARS/19-F-1098_DOC_29_E-2D_AHE_SAR_Dec_2018.pdfより。E-2CコストはObaid Younossi et al.The Eyes of the Fleetより。An Analysis of the E-2C Aircraft Acquisition Options (Santa Monica, CA: RAND Corporation, 2002), https:// www.rand.org/content/dam/rand/pubs/monograph_reports/2009/MR1517.pdf.エスカレーションファクターは、 59｜2021年度の米軍。成長の最後の年？ Undersecretary of Defense (Comptroller), National Defense Budget Estimates for FY 2021 (Washington, DC: Department of Defense, April 2020), https://comptroller.defense.gov/Portals/45/Documents/defbudget/fy2019/FY19_Green_Book.pdf。

59｜2021年度の米軍。成長の最後の年？

海軍の無人航空機システムへの取り組みが地味なのとは対照的に、 無人地表・地表システムへの取り組みは大胆です。

エスパー長官の支持にもかかわらず、海軍の無人航空機の未来はあまり良いものではありません。 MQ-8C Fire Scoutは、「B」モデルに比べて大幅に改良されているものの、性能面での問題が続いて 137 おり、テスト担当者からは「運用上有効ではない」と宣言されている。

2020年度に生産を開始したMQ-4C Triton長距離偵察UAV（空軍のRQ-4 Global Hawkの親戚）は、 2023年度まで生産を一時停止する。これは、年に2機を調達するという海軍の従来の計画から変更 されたものです。このシステムは、2019年6月にイランが試作機の1つを撃墜したことで、一部で悪 評を呼んだ。

MQ-25は、海軍初の空母搭載可能な無人航空機で、UCLASS（Unmanned Carrier Launched Aerial Surveillance and Strike）プログラムなどの一連の実験プログラムから発展したものです。2017年に 海軍は、同機を攻撃プラットフォームとしてではなく、一部の情報・偵察・監視（ISR）能力を備え たタンカーとして開発する計画を発表した。このプログラムは現在も安定しており、初回調達は 2023年度を予定している。とはいえ、このプログラムについては、最前線の攻撃能力を構成すべき なのに、支援任務に甘んじていると見る人が多いため、論争が続いています。エスパー長官の発言

138 は、この論争に拍車をかけるだろう。

戦略の要素としての軍需品距離と精度 海軍の戦争遂行上の問題点は、地域紛争や敵の近くで活動するために設計されたプラットフォーム を構築したことです。海軍の艦船は高い能力を持っていますが、大きくて数が少ない。海軍の艦船 は高性能ですが、大きくて数が少なく、戦術機は非常に短距離飛行です。そのため、海軍の課題は、 他の軍も同様ですが、強力な防衛ゾーン（しばしば反アクセス／エリア拒否、またはA2/ADゾーン と呼ばれる）を構築できる敵に対して、これらの既存システムをどのように使用するかということ です。

海軍の解決策のひとつは、艦船や航空機などの既存の兵器システムに長距離精密弾を搭載するこ とです。これにより、最も危険な場所から離れていても、戦闘に参加することができます。このよ うにして、海軍は「攻撃型ミサイル戦略」を開発しました。詳細は機密扱いだが、この戦略は、現 在の在庫を維持し、既存の武器の能力を高め、新しい武器を開発することを目的としている。

137 Justin Katz, "DOT&E Says Fire Scout Is 'Not Operationally Effective'," Inside Defense, February 4, 2020, https:// insidedefense.com/daily-news/dot-says-fire-scout-not-operationally-effective-reveals-navy-created-tiger-team. 138 Robert Martinage and Shawn Brimley, "The Navy's New Museum Drone and Strategic Malpractice," War on the Rocks, April 28, 2015, http://warontherocks.com/2015/04/the-navys-new-museum-drone-and- strategic-malpracticeでは「戦略的過 誤」と呼ばれている。同様の批判は、ハドソン研究所のブライアン・マクグラスや、新アメリカ安全保障センターの ジェリー・ヘンドリックスからも出ている。

60｜マーク F. カンシ ャン

海軍の解決策のひとつは、艦船や航空機などの既存の兵器シス テムに長距離精密弾を搭載することです。

大統領の2021年度予算では、海軍の調達資源が減少したにもかかわらず、昨年の購入率に匹敵する 高水準の軍需品の調達を維持しています。主な軍需品のアクションは以下の通りです。 ▪ 艦船では、最新型の戦術トマホーク（ブロックIV）とLCS用のオーバーザホライズンミサ イルの購入。 ▪ 航空機では、空軍のJASSMを基本的に改良したLRASM（Long Range Anti-Ship Missiles）や JSOW-ER（Joint Standoff Weapon - Extended Range）を購入します。 ▪ 長期的な能力向上のために、超高速ミサイルであるCPS（Conventional Prompt Strike）の 開発に10億ドルを拠出するとともに、OASuW（Offensive Anti-Surface Warfare）インクリ メント2ミサイルと次世代陸上攻撃兵器の開発を継続する。 ▪ この予算では、中東での空爆活動が減少していることを理由に、陸上攻撃用の小口径爆弾IIの調 達を削減している。また、LCSの地対地ミサイルモジュールの調達も削減されていますが、これ はLCSの購入数が減少したことと、ミサイルの構成が変化したためと考えられます。

139 Megan Eckstein, "Navy Investing in Researching Next-Generation Missiles, Enhancing Current Ones," USNI News, April 15, 2019, https://news.usni.org/2019/04/15/navy-investing-in-researching-next-generation-missiles-enhancing-current- ones; and Statement of Honorable James F. Geurts, Lieutenant General Steven Rudder, and Rear Admiral Scott Conn, Senate Armed Services Committee, Seapower Subcomittee, 116th Cong,1st sess.、2019年4月10日、https://www.armed- services.senate.gov/imo/media/doc/Geurts_Rudder_Conn_04-10-19.pdf.また、他のシステム、例えばステルス性の 長距離無人攻撃プラットフォームは、海軍のA2/AD環境への侵入能力を主張する手段として、他の人々によって提唱 されています。Jerry Hendrix, Filling the Seams in U.S. Long-Range Penetrating Strike (Washington, DC: Center for a New American Security, August 2018), https://www.cnas.org/publications/reports/filling-the-seams-in-u-s-long-range- penetrating-strike.

61｜2021年度の米軍。成長の最後の年？ 4

海兵隊

海兵隊は、20年間陸上での対反乱戦を行ってきたが、大国間の紛争に対応する能力を開発するため、 大規模な再編を開始する。海兵隊は、20年間にわたって陸上での反乱対策を行ってきたが、大国間 紛争に対応する能力を開発するために、大規模な再編を開始する。しかし、多くのコメンテーター は、この再編によって海兵隊があまりにも狭い範囲に集中してしまうのではないかと懸念している。

キーポイント ▪ バーガー将軍の新指針は、20年間陸上で活動してきた海兵隊を海軍の原点に戻し、太平洋での 大国間紛争に焦点を当てた能力に投資し、不要な部隊を切り離すことを目的としている。 ▪ このため、海兵隊の現役兵力は、イラク・アフガニスタン戦争前の水準である約17万2,000人 まで減少し始めます。 ▪ 海兵隊は、引き続き高い作戦テンポにもかかわらず、部隊構造の拡大よりも近代化を追求し ている。 ▪ 陸上部隊は長距離の精密射撃が可能になるが、歩兵3個大隊、戦車、一部の対反乱戦能力を失う ことになる。ほとんどの砲兵隊は、大砲からミサイルユニットに変更されます。 ▪ UAVは数が増えるが、海兵隊はこの点で空軍に大きく遅れをとっており、海兵隊のUAV開発 プログラムは混乱している。

▪ 水陸両用艦隊には、大量の軽水陸両用軍艦（LAW）が含まれる。これにより、敵の防御網の 内側で活動できる「スタンドイン」部隊となるという海兵隊の意図を実現するための、より 分散された能力が提供される。トレードオフは、LAWのサイズが小さいため、慣例的なレベ ルのグローバルな前方展開をサポートすることができず、結果的に減少する可能性があると いうことです。

62｜マーク F. カンシ ャン

▪ この再編は、西太平洋での海上作戦に重点を置きすぎ、他の世界的な紛争を無視し、実績の ない作戦コンセプトに依存していると批判されている。

2021年度の予算は、海兵隊が大規模な再編を実施しようとする際の暫定的なステップである。この リストラでは、対反乱戦や陸上での持続的な活動のために設計された能力を切り捨て、海兵隊全体 で新しい能力のための費用を削減することになる。再編計画は2021年度予算の後に発表されたため、 本格的な実施は2022年度予算とそれに関連する5カ年計画で行われる予定である。

2021年度のエンドストレングス 表1：海兵隊-現役、予備役、民間人

海兵隊の現役時代 海兵隊予備軍 民間人のフルタイ 認可された末端強度 認可された末端強度 ムの同等者 FY2020 Enacted 186,200 38,500 22,594 2021年度リクエス 184,100 38,500 22,896 ト 変更 -2,100 0 +302

出典は以下の通りです。Department of Navy, Highlights of The Department of the Navy FY 2021 Budget (Washington, DC: 2020), Active duty end strength data in Figure 2.6; Reserve end strength data in Figure 2.7; Civilian data in Figure 2.10, https://www.secnav.navy.mil/fmc/fmb/ Documents/21pres/Highlights_book.pdf.

2021年度、海兵隊は現役兵力を2,100人減少させる。これは、司令官のリストラのための、より大 きな減少の最初の段階である。

海兵隊予備軍の最終兵力は、長年にわたって維持されてきた38,500人にとどまっています。一方で、 拡大することによる維持と採用の課題はあまりにも大きい。海兵隊予備役は過去に4万人以上に拡大 しようとして問題になったことがある）。一方では、完全な師団翼型構造を維持するための要求か ら、これ以上小さくすることはできない。ベルガー将軍の指導は、将来の変化を示唆している。" 我々は、完全に統合された部隊の有効性を検討する。 140 また、他の組織の選択肢もあります」。しかし、それはまだ保留になっています。

海兵隊の民間人は、国防総省（DOD）の民間人全体と同様、わずかに増加している。これは、即 応態勢の再構築に焦点を当て、支援活動において民間人を軍人の代わりに使用していることを反 映している。海兵隊の民間人の戦力レベルは、ここ数年、比較的安定している。注目すべき点は、 現役兵が少なくなっても、少なくとも今のところ、その数は減っていないことだ。

140 デビッド・バーガー、司令官の計画ガイダンス。38th Commandant of the Marine Corps (Arlington, VA: 2019), https:// www.hqmc.marines.mil/Portals/142/Docs/%2038th%20Commandant%27s%20Planning%20Guidance_2019. pdf?ver=2019-07-16-200152-700.

63｜2021年度の米軍。成長の最後の年？ 図1:海兵隊の現役最終兵力 1999-2025年（単位：千人

220

210

200

190

180

170

160

150

1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2022 2023 2024 2025 2021 USMC ManpowerFY 2020 PlanFY 2021 PlanMarine Corps Restructure Plan (Est.)

出典は以下の通りです。国防次官（会計検査官）室、2021年度国防予算見積もり（ワシントン、DC：国防総省、2020年4月）、表7-5、 https://comptroller.defense.gov/Portals/45/Documents/defbudget/fy2021/FY21_Green_ Book.pdf；および国防次官（会計検査官）室、 PB 21 Budget Roll Out Brief（ワシントン、DC：国防総省、2020年2月）、13、 https://www.saffm.hq.af.mil/Portals/84/documents/FY21/SUPPORT_/FY21%20PB%20Rollout%20Brief_1。pdf?ver=2020-02-10-114941- 800。

少し前まで、海兵隊は現役兵力を19万4,000人に拡大することを話していた。このレベルであれば、 海兵隊は旧式の能力を犠牲にすることなく、新しい能力を構築することができる。 しかし、フラットな予算では、いくつかのトレードオフがありました。

2021年度予算での予測では、2020年度の予測に比べて若干の減少となっています。しかし、昨年、 バーガー将軍は次のように述べている。"予算が発表された後に発表された彼の再建計画では、構 想されている新能力のために現役兵を「約1万2千人」削減すると述べている。これにより、海兵隊 の現役兵力は17万2,000人となり、2022年度の予算に組み込まれる可能性が高いという。

そのレベルでも、海兵隊は戦争から帰ってくるときには、戦争に入ったときと同じレベル（17万 2,600人）になっている。

2013年のマッケンジーグループ（リーダーのケネス・F・マッケンジー中将（現マッケンジー将軍、 CENTCOM司令官）にちなんで名付けられた）は、展開が海兵隊に与える負担を考慮して、前方 プレゼンスと危機対応が海兵隊の主要な戦力の原動力であると主張した。これは、少なくとも 10年間続いた戦時のオペレーショナル・テンポ（OPTEMPO）の高さに起因する、時代の反映で 142 もあったのだろう。

141 Ibid, 6. 142 Brian Buggeman and Ben Fitzgerald, Crisis Response:Institutional Innovation in the United States Marine Corps (Washington, DC: Center for a New American Security, Nov 2015), https://www.cnas.org/publications/reports/crisis-response- institutional-innovation-in-the-united-states-marine-corps.; Robert Neller, "Posture of the Department of the Navy," Testimony to the Senate Armed Services Committee, 116th Cong., 1st sess., April 9, 2019, https://www.armed-services. senate.gov/imo/media/doc/Neller_04-09-19.pdf.

64｜マーク F. カンシ ャン いずれにしても、その議論は消えてしまった。バーガー将軍は、議会への年次態勢表明で、高い OPTEMPOや人員のストレスについて言及しなかった。143 これは、指揮官が日常的に複数の派遣のス トレスを挙げていた2016年以前の声明からの変化である。

新しい勢力図 これらのテーマは、国家防衛戦略（NDS）や、「遠征進攻基地作戦」、「紛争環境における沿岸作 戦」 など、これまでに発表された海兵隊のコンセプトと一致していた。これらのテーマは、国家 防衛戦略（NDS）や、「Expeditionary Advance Base Operations」や「Littoral Operations in a Contested Environment」など、これまでに発表された海兵隊のコンセプトと一致していた。海兵隊 のコンセプトは、分散型作戦への移行を想定しており、海兵隊は、陸上での戦力投射だけでなく、 陸上での航空機や射撃を通じて、海戦での制海権に貢献することを目指している。

145 2020年3月、海兵隊は「海兵隊2030」でリストラの具体的な内容を発表した 。 以下の項目で詳細をご紹介します。

海軍の再編案とは異なり、バーガー将軍は「この取り組みのための追加資源は求めない」と述 べている146。このように、再編では多くの戦力要素が削減され、新たな能力を獲得するための貯 蓄が作られる。実施には10年を要するが、戦車の退役など一部の変更はすぐに実施されている。 この文書と、それ以降のバーガー将軍の発言は、以下の通りである。 の発行は、これが継続的な実験とウォーゲームを伴う進行中のプロセスであることを強調していま す。特に、兵站構造、予備役、航空の要素などは未解決です。

この再編により、3つの現役の海兵遠征軍（MEF）が維持されます。アメリカ本土（カリフォルニ ア州、ノースカロライナ州）にある第1、第2海兵隊、ハワイ、沖縄、日本本土にある第3海兵隊で す。現在のMEFは、細かい違いはあるもののほぼ同じで、III MEFは海外に拠点を置いているため少 し小さくなっています。しかし、「Marine Corps 2030」では、将来的にMEFが同一ではない可能性 を指摘している。

この再編では、ニューオーリンズに本部を置き、全米に展開する予備師団ウィングチームも維持さ れる。予備の師団ウィングチームは、MEFになるための本部がない。海兵隊の予備役は、海兵隊の予 備役と同じように部隊レベルでの活動を行っているため、そのような司令部は必要ない。)海兵隊の 予備役は、陸軍州兵と同様に、他の予備役とは異なり、以下を反映している。

143 David Berger, "Posture of the Navy," Statement before the Senate Armed Services Committee, March 5, 2020, https://www. armed-services.senate.gov/imo/media/doc/Modly--Gilday--Berger_03-05-20.pdf. 144 U.S. Marine Corps, Marine Corps Operating Concept (Washington, DC: Department of the Navy, September 2016), https:// www.mccdc.marines.mil/Portals/172/Docs/MCCDC/young/MCCDC-YH/document/final/Marine%20Corps%20Operating%20 Concept%20Sept%202016.pdf?ver=2016-09-28-083439-483; "Littoral Operations in a Contested Environment," U.S. Marine Corps and U.S. Navy, 2017, www.mccdc.marines.mil/Portals/172/Docs/MCCDC/young/MCCDC- YH/document/final/Marine%20Corps%20Operating%20 in-a-Contested-Environment/.Marine Corps and U.S. Navy, 2017, https://www.candp.marines.mil/Concepts/Subordinate-Operating-Concepts/Littoral-Operations- in-a-Contested- Environment/; and "Expeditionary Advance Base Operations," U.S. Marine Corps, 2018, http://www.candp. marines.mil/Concepts/Subordinate-Operating-Concepts/Expeditionary-Advanced-Base-Operations/. 145 U.S. Marine Corps, Force Design 2030 (Washington, DC: March 2020), https://www.hqmc.marines.mil/Portals/142/Docs/ CMC38%20Force%20Design%202030%20Report%20Phase%20I%20and%20II.pdf?ver=2020-03-26-121328-460. 146 Berger, "Posture of the Navy".

65｜2021年度の米軍。成長の最後の年？ 海兵隊予備軍に偏在する能力はない。海兵隊予備軍に不均衡に存在する能力はない（ほとんど予備 軍にしか存在しない小規模な民政部を除く）。

バーガー将軍の指導と再編では、サイバーと特殊作戦についてはほとんど触れられておらず、海 兵隊の新しいコンセプトにどのように適合するのか疑問が残る。両者とも、サイバー海兵隊は採 用が難しく、特殊部隊の海兵隊は通常のライン部隊から優秀な人材を吸い上げてしまうという、

147 違和感のある適合性を持っていた。

このリストラが完全に実施されれば、海兵隊にも大きな文化的影響を与えることになる。 これまで、歩兵は海兵隊の中心的存在であり、戦いに勝つための主要な手段であった。そ

の任務は、「敵を見つけ、接近し、破壊する」という明確なものであった。 この再編の下では、海兵隊は砲兵と航空の長距離射撃を用いて戦闘に勝利することになる。歩兵の役割は、

149 これらの長距離火器を守るための防御的なものが中心となる。

地上軍 表2は、再編によって海兵隊の地上部隊にもたらされる主な変更点をまとめたものである。海兵隊は、 実験は継続中であることを強調しており、追加の変更もあり得る。特に、海兵隊は兵站と予備役の 計画を策定中である。海兵隊2030の詳細な評価については、Mark Cancian, "The Marine Corps' Radical Shift Towards China "150を参照されたい）。

147 このようなユニットに反対する意見については、例えば、Dakota L. Wood, Rebuilding America's Military:The United States Marine Corps - Refocusing the Corps on Its Primary Mission:Contributing to the Prosecution of Naval Campaigns (Washington, DC: Heritage Foundation, March 21, 2019), https://www.heritage.org/sites/default/files/2019- 03/SR211_0.pdf。 148 歩兵のミッションステートメントの全文です。"［歩兵］の任務は、射撃と機動によって敵を発見し、接近し、破壊し、 あるいは射撃と接近戦によって敵の突撃を撃退することである"U.S. Marine Corps, The Marine Rifle Squad, MCWP 3-11.2 (Washington, DC: 2002), 1-1, https://www.marines.mil/Portals/1/Publications/MCWP%203-11.2%20 Marine%20Rifle%20Squad.pdfより。 149 Philip Athey, "Steely Eyed Killers No More:What Will the Corps' Culture Look like under the New Force Design?" Marine Corps Times, September 18, 2020, https://www.marinecorpstimes.com/news/your-marine-corps/2020/09/18/passive- defenders-or-steely-eyed-killers-what-will-the-corpps-culture-look-under-new-force-design/.David Barno と Nora Bensahel は、"The Headwinds Looming for the U.S. Army," War on the Rocks, October 27, 2020, https://warontherocks.com/2020/10/the-headwinds-looming-for-the-u-s-army/ で陸軍について同様の議論をしている。 150 Mark Cancian, "The Marine Corps' Radical Shift Towards China," CSIS, Commentary, March 25, 2020, https://www.csis.org/ 66｜マーク F. カンシ ャン analysis/marine-corps-radical-shift-toward-china.

66｜マーク F. カンシ ャン 表2：海兵隊の陸上部隊体制

現在の構造 提案された構造 21の活動中の歩兵大隊。 24の活動中の歩兵大隊 Infantry それぞれ約15％、125人の海兵隊員が小さく なっています。 8つの予備歩兵大隊 6つの予備歩兵大隊 21のキャノン砲台。 5つのキャノン砲台 射撃支援 ロケット弾7個 21個のミサイル・ロケット砲台 タンク 7つのタンク会社 戦車0台、能力保持なし ブリッジング会社3社（ア 橋梁企業 0 架空会社 クティブおよびリザーブ 法執行機関（憲兵）ユ 3つの大隊 0 バタリオン ニット

歩兵のこと3 つの歩兵大隊の削減は請求書の支払いであるように見える。プレスリリースによると、 残りの大隊はより「機動的」で「コマンドー的」になるとされている151。 それは、迫撃砲や対戦車 ミサイルなどの重火器の一部を削除することを意味する。一方、後に発表された「海兵隊2030」で は、司令官は「将来の歩兵大隊の構造案に対する将来の活動環境の影響をすべて適切に評価した とは確信していない」と述べている。さらなる実験を指示しているので、歩兵大隊の編成は閉じた 問題ではありません。

歩兵大隊を削減することで、航空、ロジスティックス、火力支援などの支援能力を比例的に削減 することができ、新しい能力を導入するための十分な貯蓄を得ることができます。

歩兵は長い間、海兵隊の中心的存在であったため、これが実施されれば、部隊構造だけでなく、 制度的にも大きな変化となる。現役の3師団は、フル稼働で27の歩兵大隊を持つことになる。歩兵 大隊の規模は年々小さくなっており、1980年代半ばまでは約1,050人の海兵隊員が所属していた。 今回の変更により、約725名にまで減少する。したがって、歩兵大隊に所属する海兵隊員の総数 は、1980年代前半の28,350人から将来は15,200人となり、ほぼ同規模の海兵隊で47％の削減と なる。

ファイアーサポート。砲兵隊の規模は再編後もほぼ同じですが、その内容は大きく変わります。新 たに導入される砲台の中には、長距離誘導弾や無誘導弾を陸上目標に発射するHIMARSもあります。 また、戦術的な対艦ミサイル「トマホーク」を発射する新しいシステムもあります。ミサイル・ロ ケット砲は、誘導弾を使用するため、地上目標や艦船を遠距離から攻撃することができる。しかし、 大砲のように歩兵を集中的に射撃して支援することはできない。この変化は、海兵隊が敵の軍隊と 地上で接近して対峙することを期待せず、遠距離で海上作戦を戦うことを表明している。

タンクです。これは最も目に見える変化である。戦車は第二次世界大戦以来、海兵隊の一部となっ ており、それ以来、すべての紛争で戦ってきました。砲兵隊の変更と同様に、これは劇的な変化で す。

151 "Press Release:Marine Corps Announces New Force Design Initiatives," U'S Marine Corps, Marine Corps Combat Development Command, press release, March 23, 2020, https://insidedefense.com/sites/insidedefense.com/files/ documents/2020/mar/03232020_fd.pdf. 67｜2021年度の米軍。成長の最後の年？ 海兵隊は今後、「砂漠の嵐」や2003年のイラク侵攻のような地上戦への参加は考えていないと いう声明を出している。

ブリッジカンパニー。これらの中隊は、地上での戦闘機動に役立ちますが、島では使えません。

法執行大隊。これらの部隊は、対反乱戦には有用だが、太平洋の海上作戦ではほとんど役割を果 たさないだろう。海兵隊がこのような能力を保持していないという事実は、西太平洋シナリオに 焦点を当て、将来の対反乱作戦には関与しないという決意を示している。

航空力と課題 表3は、現在の航空体制とForce Design 2030での変更案を示している。

表3：海兵隊航空部隊の構成

現在の構造 提案された構造 回転翼-チルトロートル 17飛行隊 14個のスクアッドロン 回転翼-ライトアタック 7飛行隊 5飛行隊 8飛行隊、現在は老朽化したCH-53Eか 回転翼の重さ 5飛行隊 らCH-53Kに移行中。 全18飛行隊、取得予定。F-35B（STOVL 飛行隊の数に変更はないが、1飛行 固定翼機の攻撃（F-18、F- 版）353機、F-35C（空母版）67機 隊あたりのF-35の数は16機から10 35 機に減少。 C-130貨物機 3飛行隊 4飛行隊 無人航空システム 3分隊の非武装ISR 3つの武装UAV飛行隊を追加。 (UAV)

出典は以下の通りです。U.S. Marine Corps, Force Design 2030 (Washington, DC: March 2020), https://www.hqmc.marines.mil/Portals/142/Docs/ CMC38%20Force%20Design%202030%20Report%20Phase%20I%20and%20II.pdf?ver=2020-03-26-121328-460.

ティルトローター。今回のリストラでは、主に歩兵のサポートをしているため、3飛行隊を削減しま す。MV-22はこれまで多用されてきたため、この削減は残りの飛行隊にストレスを与える可能性があ る。海兵隊は360機すべてのMV-22を購入しているため、削減された機体がどこに行くのかは不明だ が、おそらく訓練基地（旧型を使用している）や将来の人員削減のために保持されるだろう。

回転翼-軽攻撃。海兵隊の軽攻撃用ヘリコプター（AH-1Z）は、敵の装甲や歩兵に対して最も有効で ある。制海権を握るには十分な航続距離がありますが、長距離のスタンドオフ武器がないため、目 標に近づく必要があります。海兵隊は最近、これらの航空機の購入を完了したため、これらの航空 機は後に使用するために保管されることになるだろう。攻撃ヘリのサイズと役割が縮小されたこと で、海兵隊が陸軍の未来攻撃偵察機プログラムに参加するかどうかについて疑問が生じている。

回転翼式：削減の理由としては、重装備や歩兵の数が減れば、重量物運搬用のヘリコプターの必要 性が減るからとされています。しかし、ベルガー将軍は、この大型で高価なヘリコプターの維持費 の高さも考慮したと思われる。3飛行隊の削減は、生産を開始したばかりのCH-53Kの後継機プログ ラムの3分の1の削減を意味する。

68｜マーク F. カンシ ャン 固定翼の戦闘機による攻撃。1飛行隊あたりの航空機数の削減は、訓練やメンテナンスの諸経費を含 めると、約45機のF-35の削減を意味する。この削減の主な理由として、再編報告書は、パイロット の不足と、海兵隊がその不足を解消できないことを指摘している。しかし、司令官の指導では、高 価で有人の固定翼機をUAVと交換する意思も示されている。とはいえ、バーガー将軍は、この変更 が定まっていないことを示している。"私は、将来の戦力に必要なF-35の能力について、まだ明確な 理解ができていないと確信しています。"後のメディアラウンドテーブルでもこの点を強調していた。 152 F-35を削減することは、このプログラムが議会で強力な支持を得ており、毎年予算に航空機を追 加していることから、議論の的となるでしょう。

C-130貨物機。C-130貨物機：この増加は、分散型作戦において地理的に広範なチームを支援する必 要性を考慮したものと思われる。C-130航空機は荒涼とした飛行場に着陸できるため、荒涼とした前 方地域の部隊に供給することが可能である。したがって、海兵隊の航空機の数が全体的に減少する ため、この増加は貨物任務のためのものであり、燃料補給任務のためのものではない。

UAV海兵隊は、F-35などの有人機に注力した結果、空軍や陸軍に比べて武装UAVの配備が遅れて います。この変更は長い間待たされているが、開発中のシステムを待つことでさらに遅れている ようだ。以下の議論を参照してください。

図2：海兵隊の航空機の種類別在庫数

1600 1400 1200 1000 800 600 400 200 0

19992001200320052007200920112013201520172019

固定翼翼チルトロートル無人

出典は以下の通り。Data from successive editions of International Institute for Strategic Studies, Military Balance (London, UK: Routledge, 1999- 2019), https://www.iiss. org/publications/the-military-balance.U.S. Marine Corps, 2019 Marine Corps Aviation Plan (Washington, DC: 2019), https://www.aviation.marines.mil/portals/11/2019%20avplan.pdf で補足した。

海軍の航空機在庫はここ数年増加している。回転翼機は、MV-22とUH/AH-1の調達でほとんどが再 資本化されており、近代的で比較的若い機体です。CH-53Kプログラムはその資本増強を完了させる ものです。固定翼機は、F-35で資本増強を行っているところです。このように、海兵隊の航空機は、 空軍とは異なり、現代的な航空機のコストが高いにもかかわらず、かなり良好な状態にあります。

152 Megan Eckstein, "Marines Won't Cut F 35 Buy Total for Now but External Review May Change That," USNI News, April 1, 2020, https://news.usni.org/2020/04/01/marines-wont-cut-planned-f-35-buy-totals-for-now-but-external-review-could- 69｜2021年度の米軍。成長の最後の年？ change-that.

69｜2021年度の米軍。成長の最後の年？ 海兵隊の2030年の航空機在庫への影響は不明である。海兵隊2030では、回転翼、ティルトローター、 固定翼の戦闘機の攻撃を削減し、UAVとC-130を増やす。支援される部隊が小さくなるので、航空機 の在庫も小さくなると思われる。

UAVの導入の遅れ 海兵隊は、1980年代に無人機の開発をリードしてきたが、現在は他の軍に大きく遅れをとっている。 バーガー将軍は、「POM-22を皮切りに、海兵隊はより広範な無人システムを開発する」と、この状 況を変えることを宣言している。

海兵隊は、暫定的な能力としてMQ-9リーパーの取得を検討した。2020年度予算で2台のMQ-9 リーパーを購入し、2021年度にさらに3台を要求する予定だったが、それはしなかった。代わ りに海兵隊は、艦載能力があることから、USMCが開発した大型UAV（MUXと呼ばれる）を待っ ている。しかし、このプログラムは、要求を重ねすぎて崩壊したため、リストラされている。 海兵隊は、2023年度のタイムフレームで何かを実戦投入するシステムファミリーを持ちたいと 153 考えているが、プログラムは不安定である。

これは、要件定義プロセスにおいて、良いもの（MQ-9）よりも完璧なもの（MUX）を選択してしま うことへの警告の物語です。

図表3：2020年度の海兵隊対空軍の武装UAV 海兵隊のRQ-21ブラックジャックの運命は不 明だ。海兵隊のRQ-21ブラックジャックは、 4つの飛行隊で運用されています。 350 330

連隊／MEUレベルに位置し、陸上およびLク 300 ラスの艦船からの運用が可能である。偵察・ 250

200 監視機能はあるが、攻撃能力はない。

150 しかし、「Force Design 2030」では、MQ-の 100 将来性に不安を感じているようです。 50 2 0 海兵隊 空軍 21 艦隊。"我々は、現在のUASプラットフ 出典は以下の通りです。Highlights of The Department of Navy FY2021 Budget (Washington, DC: Department of Navy, February ォームから、船や岸から操作でき、収集 2020), Figure 4-3, と致死の両方のペイロードを採用できる https://www.secnav.navy.mil/fmc/fmb/Documents/21pres/ 155。 Highlights_book.pdf; and Department of Air Force, Budget United 能力に移行する必要があります」 States Air Force Fiscal Year 2021 Budget Overview (Washington, DC: March 2019), 38, Appendix, https://www.saffm.hq.af.mil/Portals/84/ documents/FY21/SUPPORT_/FY21%20Budget%20Overview_1. pdf?ver=2020-02-10-152806-743.

153 Megan Eckstein, "Marines Ditch MUX Ship-based Drone to Pursue Large Land-Based UAS, Smaller Ship Board Vehicle," Naval Institute News, March 10, 2020, https://news.usni.org/2020/03/10/marines-ditch-mux-ship-based-drone-to-pursue- large- land-based-uas-smaller-shipboard-vehicle. 154 Defense Operational Test and Evaluation, RQ-21A Blackjack Unmanned Aircraft System (Washington, DC: Department of Defense, January 2016), http://www.dote.osd.mil/pub/reports/FY2015; and Justin Katz, "Marine Corps Manpower Shift Leads to Reduction in RQ-21 FY-19 Request," Inside Defense, February 16, 2018, https://insidedefense.com/insider/marine- corps-manpower-shift-leads-reduction-RQ-21-Fy-19-request. 155 U.S. Marine Corps, Force Design 2030, 9.

70｜マーク F. カンシ ャン また、海兵隊は、戦術的な偵察と目標設定のために、多種多様な小型UAV（RQ-11、-12、-20）を 保有しており、このような能力を小部隊の作戦に統合するための実験を積極的に行っている。し かし、これらのシステムには攻撃能力はありません。

海軍と同様、海兵隊も有人機に重点を置いてきたため、UAVの実用化では陸軍や空軍に大きく遅 れをとっています。しかし、海兵隊のMUXプログラムは混乱しており、有人機を中心とした数十 年にわたる航空文化に直面しています。

海兵隊2030年の反応 この再編案には、支持と疑問の両方が寄せられています。支持されているのは、中国を主要な脅威 と見なし、防衛努力をその敵に集中させようとする戦略家たちです。彼らは、新しい技術や作戦コ

156 ンセプトを支持しています。

157 疑念は5つの主要な懸念事項から生じます。 ▪ 中国に焦点を当てると、他の地域での紛争の可能性が軽視されます。第二次世界大戦以降、ア メリカは多くの地域紛争を戦ってきましたが、大国間の紛争は一度もありませんでした。この ように、元上院議員、元海軍長官、海兵隊の戦闘経験者であるジェームズ・ウェッブは、狭い 範囲での紛争を批判しました。 中国に焦点を当てる。"歴史が戦闘において何かを教えてくれるとすれば、あなたが得た 戦争があなたが戦った戦争であるこ とはほとんどないということである。海兵隊が独立した 軍として存在する本質的な理由である世界的な即応性という長年の任務を、（再編によって）

158。 恒久的に縮小する可能性がある」

▪ 新しい戦闘コンセプトは実証されていない。この再構築では、中国との紛争において、海兵隊が 中国の防衛バブルに入り込み、生き残り、支援を受けることができると仮定している。これは うまくいっているが、兵站を継続的に前進させる必要があり、敵の火力が孤立した海兵隊の前

159 哨基地を攻撃する可能性がある紛争環境ではうまくいかないかもしれない。

156 例えば、T.X. Hammes, "Building a Marine Corps for Every Contingency, Clime, and Place," War on the Rocks, April 15, 2020, https://warontherocks.com/2020/04/building-a-marine-corps-for-every-contingency-clime-and-place/; Jake Yaeger, "Expeditionary Advanced Maritime Operations:How the Marine Corps Can Avoid Becoming a Second Land Army in the Pacific/" War on the Rocks, December 26, 2019, https://warontherocks.com/2019/12/expeditionary-advanced-maritime- operations-how-the-marine-corps-can-avoid-becoming-a-second-land-army-in-the-pacific/; Benjamin Jensen, "The Rest of the Story:Evaluating the US Marine Corps Force Design 2030," War on the Rocks, April 27, 2020, https://warontherocks. com/2020/04/the-rest-of-the-story-evaluating-theu-s-marine-corps-force-design-2030; and Jeff Cummings, Scott Cuomo, Olivia Garard, and Noah Spataro, "Getting the Context of Marine Corps Reform Right," War on the Rocks, May 1, 2020, https://warontherocks.com/2020/05/getting-the-context-of-marine-corps-reform-right/. 157 あらゆる懸念を提起しているのは、タナー・グリア「アメリカ軍の槍の先端は鈍化している」フォーリン・ポリシー、 2020年9月29日、https://foreignpolicy.com/2020/07/06/us-marines-strategy-military-tip-spear-china-congress/、ポー ル・マクヘイル「A Critical Assessment of Marine Commandant David Berger's Planning Guidance and Force Design 2030」 （非公開）、マーク・カンシアン「Don't Go Too Crazy, Marine Corps」ウォー・オン・ザ・ロックス、2020年1月8日、 https://warontherocks. com/2020/01/dont-go-to-crazy-mine-corps/です。 158 James Webb, "The Future of US Marine Corps," The National Interest, May 8, 2020, https://nationalinterest.org/feature/ future-us-marine-corps-152606; and Dan Goure, "Will Commandant Burger's Planning Guidance Mean the End of the Marine Corps?" Real Clear Defense, December 13, 2019, https://www.realcleardefense.com/articles/2019/12/13/will_ commandant_bergers_planning_guidance_mean_the_end_of_the_marine_corps_114919.html. 159 Walker Mills, Dylan Phillips-Levine, and Colin Fox, "Cocaine Logistics for the Marine Corps," War on the Rocks, July 22, 71｜2021年度の米軍。成長の最後の年？ 2020, https://warontherocks.com/2020/07/cocaine-logistics-for-the-marine-corps/.

71｜2021年度の米軍。成長の最後の年？ ▪ ある種類の作戦のために設計された部隊が、別の種類の作戦を成功させるとは限らない。 つまり、西太平洋での対中島嶼作戦のために設計された海兵隊は、他の地域での紛争、特に韓 国や中東で起こりうる地域紛争には適していないということです。ドイツの平原でソビエト と戦うために設計された1960年代の米陸軍は、東南アジアのジャングルで反乱軍と戦うに 160 は不十分であった。

▪ 中国やロシアとの戦いは、グレーゾーンで行われる可能性が高く、強度の高い運動的な ものではありません。新しい戦力設計は、対反乱戦能力の削減と、ハイエンドの戦闘の

161 みに焦点を当てた訓練の再編成のため、このような要求にはあまり適していない。

▪ すべての戦争行為には近接射撃が必要です。新体制では長距離の精密射撃に重点が置かれてい 162 ますが、戦車や大砲などの近接射撃の必要性がなくなったわけではありません。

海兵隊の空軍・陸軍機動部隊 海兵隊は、特定の目的のために既存の部隊を一時的に編成するタスク・オーガニゼーションを得意 としてきた。海兵隊は、海兵隊空地任務部隊（MAGTF）と呼ばれる任務部隊の標準的なテンプレー トを持っている。それぞれの標準テンプレートには、指揮部隊、地上戦闘部隊、航空部隊、後方支 援部隊の4つの要素がある。最大規模の海兵遠征軍（海兵隊員4万6,000〜9万人）は、海兵師団と航 空団を中心に編成される。中規模の部隊である海兵遠征旅団（海兵隊員4,000〜16,000人）は、歩兵 連隊と航空団を中心に構成されている。最小の部隊である海兵遠征隊（MEU、海兵隊員約2,200人） 163 は、歩兵大隊と複合中隊を中心に構成されている。

新たなタスクフォースとして注目されているのが、特別目的のMAGTF（SP-MAGTF）と、リト ラルコンバットリージェントです。

SP-MAGTFs新しいものではないが、SP-MAGTF部隊は海兵隊の異なる能力を象徴している。伝統的に 海兵隊が展開する最小単位はMEUであった。しかし、AFRICOMやCENTCOMでは迅速な対応と持続的 なプレゼンスを提供し、SOUTHCOMでは定期的な劇場での活動を提供するために、海兵隊はMEUよ りも小さい陸上の特別目的部隊を設立しました。これにより、兵站と火力を犠牲にしても、機動性と 展開のしやすさが向上しました。

160 マーク・スタウト、「Archives:World War I and the Lesser Included Threat," War on the Rocks, December 5, 2014, https:// warontherocks.com/2014/12/warchives-world-war-i-and-thelesser-included-threat/; and Ben Wan Beng Ho, "Shortfalls in the Marine Corps EABO Concept," Naval Institute, Proceedings, July 2020, https://www.usni.org/magazines/ proceedings/2020/july/shortfalls-mine-corps-eabo-concept. 161 John Vrolyk, "Insurgency, Not War, Is China's Most Likely Course of Action," War on the Rocks, December 19, 2019, https:// warontherocks.com/2019/12/insurgency-not-war-is-chinas-most-likely-course-of-action/. 162 Jared Simonelli, "Declawing the Tiger:Rebuttal of the Decision to Phase out Marine Tank Battalions," The Strategy Bridge, August 4, 2020, https://thestrategybridge.org/the-bridge/2020/8/4/declawing-the-tiger-a-rebuttal-of-the-decision-to- phase-out-mine-tank-battalions; and Sebastien Roblin, "One for the Books:Marine Corps Sherman Tanks Have a Brutal Fight at Tarawa Atoll," National Interest, August 11, 2020, https://nationalinterest.org/blog/buzz/one-books-marine-corps- sherman-tanks-had-brutal-fight-tarawa-atoll-152131. 163 U.S. Marine Corps, Expeditionary Operations, Doctrinal Publication 3 (Washington, DC: 1998), 69-77, https://www.marines. mil/Portals/1/Publications/MCDP%203.pdf?ver=2019-07-18-093631-287.

72｜マーク F. カンシ ャン 海兵隊はSP-MAGTFの任務と人員配置を再考しているようで、配備されたMEUがその地域にある場 合はそれを使用し、特定の任務には通常の部隊を使用する。これにより、比較的小規模な特別目的 部隊であっても、新たに創設する負担が軽減される。

Marine Littoral Regiment (MLR):この新しいタイプの部隊は、対地・対艦射撃を行い、敵（例えば 中国）の防衛バブルの内側で生き残ることができる。この新部隊は、第二次世界大戦で海兵隊の防 衛大隊が海軍や空軍の攻撃から前進基地を守るために作られたことにヒントを得ている。海兵隊は ハワイで駐留軍を使って実験を行っている。暫定的には、戦闘チーム、防空大隊、後方支援部隊で

164 構成されているが、具体的な構成や人数は現時点では不明である。

また、MLRが恒久的な部隊なのか、タスク編成された部隊なのかも不明です。MLRは特殊なMEUに よく似ていますが、そのような特徴はありません。

グアムと太平洋軍の駐留 これは典型的な良いニュース（オーストラリア）と悪いニュース（沖縄/グアム/日本）の物語です。

沖縄、グアム、日本。海兵隊は、日本本土、ハワイ、米国本土に加えて、グアムにも兵力を移すこ とで、沖縄での兵力配置の負担を軽減するための長期的な取り組みを行っている。現在の計画では、

165。 2027年までに沖縄の海兵隊員数を半減させ、1万1500人にすることになっている

グアムでの大規模な施設建設の多くは日本政府が負担しており、スケジュールは何度も遅れている が、建設は進んでいる。166 9月、海兵隊は新基地を「キャンプ・ブレイズ」と命名したが、これはグ アム系の海兵隊将官にちなんだものだ。グアムには1300人の海兵隊員が常駐し、3700人の海兵隊員 が交代で赴任してくるという。これは、すべての部隊がグアムに恒久的に駐留するという当初の予

167 想から変更されたものである。

再駐留のためには、沖縄の北部にあるキャンプ・シュワブに、普天間代替施設と呼ばれる新しい航 空施設を建設する必要があります。このプロジェクトは難航を続けており、完成時期は2030年に再 168 延期され、価格も高騰している。このプロジェクトが完成する可能性は低いと思われる。

164 Megan Eckstein, "Marines Testing Regiment at Heart of Emerging Island Hopping Future," USNI News, June 4, 2020, https:// news.usni.org/2020/06/04/marines-testing-regiment-at-heart-of-emerging-island-hopping-future; and Sean Snow, "New Marine Littoral Regiment, Designed to Fight in Contested Maritime Environment, Coming to Hawaii," Marine Corps Times, May 14, 2020, https://www.marinecorpstimes.com/news/your-marine-corps/2020/05/14/new-marine-littoral-regiment- designed-to-fight-in-contested-maritime-environment-coming-to-hawaii. 165 Emma Chanlett-Avery, Christopher T. Mann, and Joshua A. Williams, "U.S. Military Presence on Okinawa and Realignment to Guam," Congressional Research Service, April 9, 2019, https://fas.org/sgp/crs/row/IF10672.pdf. 166 "U-S to start move Okinawa-based marines-guam-2024/#.WZw_qsa1vct." Japan Times, April 27, 2017, https://www.japantimes.co.jp/ news/2017/04/27/national/politics-diplomacy/u-s-start-moving-okinawa-based-marines- guam-2024/#.WZw_qsa1vct. 167 Seth Robson, "Marines Activate Camp Blaz on Guam," Stars & Stripes, September 30, 2020, https://www.stripes.com/news/ pacific/marines-activate-camp-blaz-on-guam-the-corpps-first-new-base-since-1952-1.647005. 168 Matthew Burke and Aya Ichihashi, "Marine Airfield Relocation on Okinawa to take 16 years longer and cost 54 billion more than originally-proceded," Stars & Stripes, May 29, 2020, https://www.stripes.com/news/pacific/marine-airfield- relocation-on-okinawa-to-take 16 years-longer and-54-billion-more-than-originally-projected-1.631642.

73｜2021年度の米軍。成長の最後の年？ 今回の再駐留の取り組みは、米軍を世界中に移動させようとしている人たちにとって、注意す べき話です。このような態勢変更には強力な戦略的理由がありますが、地元の政治、地域の緊 張、大規模な建設プロジェクトに伴う避けられない困難などの現実世界では、その実行は極め て困難です。

オーストラリア沖縄やグアムでのゆっくりとした動きとは対照的に、海兵隊のダーウィン（オース トラリア）へのローテーション配備は、10年目に入っても論争になることなく続いており、毎年約 1,200人が6カ月間のローテーションで現地に赴いている。海兵隊のローテーションは、パンデミッ クの際に一旦停止した後、再開された。豪州と米国の政権が変わってもローテーションは継続され ており、政治的には落ち着いているようだ。欠点は、紛争が起こりそうな場所から遠く離れている ことだ（南シナ海から2,500マイル）。

水陸両用船、代替プラットフォーム、そして グローバル展開 水陸両用船。海軍の章では、水陸両用艦隊がハイエンドの艦船の一部を失い、最大6隻のヘリコプタ ーキャリア（LHA/LHD）が「スーパーキャリア（CVN）」を補完する「ライトキャリア」に再利用 される可能性があることを説明しています。海軍は、具体的な内容は発表していませんが、LPDのフ ライトIとIIの数を縮小するかもしれません。その代わり、水陸両用艦隊は28～30隻の軽水陸両用軍 艦（LAW）を追加する。1隻のLAWには75人の海兵隊員が乗り込みます。このような艦船は、現在お よび最近の在庫にあるものよりもはるかに小さいため、海兵隊が水陸両用作戦のために編成し、訓練 する方法を変えることになる。また、この船は比較的短い航海、つまりA地点からB地点への移動を 目的としており、長期的な展開を目的としていないという点で、最近の水陸両用船の設計では前例が ない。

代替プラットフォーム。海軍と海兵隊は、海兵隊予備軍の艦船（TAK-E）、高速船（Expeditionary Fast Transports：EPF）、機動揚陸プラットフォーム／海上前方準備基地（現在はExpeditionary Sea Base：ESB、Expeditionary Transfer Dock：ESDと呼ばれる）などの非水陸両用船を使用することが できる。バーガー将軍は太平洋地域の海兵隊司令官だったときにこれらを多用していたが、彼の指

169 針にはこの概念は登場していない。

グローバル展開。総数は増加するが、グローバル展開が可能な艦船の数は減少するだろう。こ の新しい水陸両用艦隊は、現在の7つのMEU（日本に1つ、西海岸に3つ、東海岸に3つ）とその 長年にわたる前方展開の体制を維持することはできない。

74｜マーク F. カンシ ャン 169 Robert D. Holzer and Scott C. Truver, "The U.S. Navy In Review," U.S. Naval Institute, Proceedings, May 2017, https://www. usni.org/magazines/proceedings/2017-05/us-navy-review.

74｜マーク F. カンシ ャン 5

空軍

空軍は、大国間の紛争に対応するために、次世代航空機の開発と調達を続けています。新しい航空 機の導入は、航空機の老朽化を食い止めるのに十分でした。しかし、空軍は戦力を維持するのに十 分な数の新型機を購入していないため、旧型機の退役を求めています。

キーポイント ▪ 空軍の現役および予備役の人員数は、2021年度および5年間でわずかに増加するが、基本的には 横ばいである。最も増加するのは文民である。 ▪ 他の軍と同様に、空軍も日々の高い作戦上のテンポに直面していますが、同時に大国間の紛 争の要求に応えるための準備も行っています。 ▪ 航空機の在庫と機体の老朽化は短期的には安定している。 ▪ しかし、空軍は長期的に在庫を維持するのに十分な数の新型機を購入していない。在庫を 維持するために必要なレベルまで調達を増やすには、歴史的に高いコストが必要となりま す。 ▪ その代わりに、空軍は古い航空機を退役させ、場合によっては大幅に部隊を縮小すること でこのギャップを埋めることを計画しています。しかし、議会はこれまでこれに難色を 示してきました。 ▪ このような状況を受けて、空軍は386飛行隊を達成するという25％の拡大目標を後退させて いる。 ▪ 2021年度予算では無人機を調達しないため、無人機の保有率は6％で停滞しています。

75｜2021年度の米軍。成長の最後の年？

▪ レーガン時代のシステムが耐用年数を迎え、空軍予算に占める核戦力の割合が大きくなってい ることから、核の近代化には反対意見もある。 ▪ 今のところ空軍の要素だけで、宇宙軍は形作られ続けています。

2021年度のエンドストレングス 表1：空軍の末端兵力-現役と民間人

空軍活動 民間人のフルタイ Combat Coded Squadrons 認可された末端強度 ムの同等者 FY2020 Enacted 40 332,800 172,100 2021年度リクエスト 40 333,700 174,600 変更 0 -100 +2,500

注：戦闘コード付き飛行隊＝戦時中に任務を遂行する戦闘機および爆撃機の飛行隊。空軍は、戦闘機、爆撃機、空輸、情報・監 視・偵察（ISR）、指揮・統制（C2）、特殊作戦、宇宙、サイバー、ミサイル、人員回収の各飛行隊を含む、新しいサイズ測定基 準である作戦飛行隊に移行している。この基準では、現在301個の飛行隊があります。

出典は以下の通りです。Department of Defense, United States Air Force Budget Overview Fiscal Year 2021 (Washington, DC, April 2020), 5, https:// www.saffm.hq.af.mil/Portals/84/documents/FY20/FY2020%20Air%20Force%20Budget%20Overview%20Book%20Final%20v3. pdf?ver=2019-03-13-082653-843; Squadron and civilian data from Office of Under Secretary of Defense (Comptroller), Defense Budget Overview (Washington, DC: April 2020), 2-8, A-4, 5, https://comptroller.defense.gov/Portals/45/Documents/defbudget/fy2021/ fy2021_Budget_Request_Overview_Book.pdf.

表2：空軍の末端兵力 - 予備役と空軍国家警備隊

空軍予備役 エアナショナルガード Combat Coded 認可された末端強 Combat Coded 認可された末端強 Squadrons 度 Squadrons 度 2020年3月期 計画 3 70,000 21 107,100 2021年度リクエス 3 70,100 21 107,700 ト 変更 0 +100 0 +600

出典は以下の通りです。国防総省、United States Air Force Budget Overview Fiscal Year 2021、5.戦隊データはOffice of Under Secretary of Defense (Comptroller), Defense Budget Overview, A-3より。

3つの構成要素はすべて、戦力構成の主要要素を同じように維持しています。人員レベルの変 化は小さい。

明るい話題は現役と予備役の関係です。空軍は予備役と緊密に協力し、予備役に少なくともわず かな末端兵力の増加を与えることで、以前の予算に傷をつけ、2014年の戦力構成委員会での和解 170 を必要とした内部対立を回避しました。

170 National Commission on the Structure of the Air Force, Report to the President and Congress of the United States (Washington, DC: January 2014), https://policy.defense.gov/Portals/11/Documents/hdasa/AFForceStructureCommissionReport01302014.pdf。 76｜マーク F. カンシ ャン もう一つの明るい話題は、パンデミックによって、空軍が長年抱えていた、つい最近まで深刻だ ったパイロット不足が解消されつつあることです。民間の旅行業界が深刻な不況に陥っているため、 航空会社は雇用を停止しており、パイロットは空軍に留まっています。

Chart 1:空軍-現役最終兵力、1999-2021年

390

370

350

330

310

290

270

250

1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2022 2024 2025 2021 2023 現役空軍の最終戦力 （千人）5年計画

出典は以下の通り。Office of Under Secretary of Defense (Comptroller), National Defense Budget Estimates for FY2021 (Washington, DC: April 2020), Table 7-5: Department of Defense Manpower, 260-262, https://comptroller.defense.gov/Portals/45/Documents/defbudget/ fy2021/FY21_Green_Book.pdf.

上の図が示すように、アフガニスタンとイラクへの侵攻をきっかけに、エンドストレングスは増加 した。しかし、2004年以降、空軍は古い航空機を退役させて人員を削減し、資金を近代化に振り向 ける戦略をとった。現役の兵力は37万7,000人の最高値から31万6,000人の最安値にまで落ち込んだ。 評論家は、この減少が即応性を損ない、パイロットのインベントリーを減少させたと主張した。171 したがって、空軍は2016年度にエンドストレングスの増加を開始した。

人員は、2025年度までは2021年度の水準程度で推移する。これは、不確実な予算の将来に対するヘ ッジであると思われる。空軍は、維持できない人員を増やすことには消極的だが、大幅な削減をす る段階でもない。しかし、空軍の予算書では詳細は明らかにされていない。

実際、空軍の2021年度予算書には、このような情報不足が浸透している。予算年度に関するデ ータは充実しているものの、人員や兵力構成について、将来どうなるかの記述はほとんどない。 これは例年の予算書とは対照的である。 また、空軍の2大開発計画であるB-21爆撃機と次世代航空優勢機は、公にはほとんど知られていない 機密プログラムです。さらに、空軍の2つの主要な開発プログラムであるB-21爆撃機と次世代航空優 勢機は、公にはほとんど知られていない機密プログラムである。

171 Mike Benitez, "Air Force in Crisis, Part II: How Did We Get Here?" War on the Rocks, March 8, 2018, https://warontherocks. com/2018/03/Air-force-in-crisis-part-ii-how-did-we-get-here/. 77｜2021年度の米軍。成長の最後の年？ オペレーショナルテンポ： 懸念されていたことがなくなった 他の軍と同様に、空軍もその忙しさを記している。バレット長官とゴールドファイン大将は、年 次態勢宣言の中で、「昨年、2万8,000人以上の空軍兵士が世界中に展開し、7万5,000回以上の攻撃 出撃を行い、イラク、シリア、アフガニスタンで1万1,000個以上の武器を使用し、米中央軍全体で2 172。 万7,000回以上の空輸と給油を行った」と述べている

活動量が多いという記述があるにもかかわらず、これらの作戦に起因するストレスについては一切 触れられていない。RANDは、「1990年代以降、米軍は平和よりも戦争に近いテンポで活動している」 と指摘し、「長期化する作戦が現代の（空軍の）能力不足を引き起こしている」とし、RANDが分析 した4つの想定未来でもこれらは続くとしている。173 とはいえ、空軍の今年の作戦に関する発言を例 年の発言と比較すると、シリア・イラクでのISISに対する空爆作戦やアフガニスタンでのタリバンに 対する空爆作戦の最盛期よりもレベルが下がっているように感じられる。

2021年度以降の兵力構成 図表2：空軍-航空機在庫

6,400 6,200 6,000 5,800 5,600 5,400 5,200 5,000 4,800 4,600

アクティブな在庫合計

出典は以下の通りです。国防総省、United States Air Force Budget Overview Fiscal Year 2021, 6.

空軍は、2002年から2009年にかけて急激に減少した後、約5,500機の兵力構成で安定している。空軍 は、航空機の平均年齢の上昇を許容することで在庫を維持してきました。 174 29.2年）。)

172 U.S. Air Force, USAF Posture Statement Fiscal Year 2021 (Washington, DC: March 2020), https://www.armed-services.senate. gov/imo/media/doc/Barrett--Goldfein_03-03-20.pdf. 173 Alan Vick, Paul Dreyer, and John Speed Myers, Is the Air Force Flying Force Large Enough?Assessing Capacity Demands in for Alternative Futures (Santa Monica, CA: RAND Corporation, 2018), https://www.rand.org/pubs/research_reports/RR2500.html. 174 総稼働在庫(TAI)で測定された数値、すなわち、作戦部隊に割り当てられた航空機、および試験・整備用の航空機。 これには、プライマリ、バックアップ、および消耗品の予備機が含まれます。

78｜マーク F. カンシ ャン これは、空軍が1990年代後半に調達休暇を取り、多数の戦闘機・攻撃機について、すべて第5世代 の部隊の艦隊に直接移行する計画を立てたために起こったことです。この計画は2000年代初頭に崩 壊し、F-22の購入は187機に縮小され、F-35プログラムは開発上の問題から何年も延期されました。

このように、長年の予算コメンテーターであるStephen Kosiak氏は、これらの傾向（在庫の縮小と 艦隊の老朽化）は意図的な選択から生じていると主張している。"米軍の戦力構成と近代化計画の 歴史的な傾向は、主に国防総省と軍の指導者が行った政策とプログラムの選択の結果である。広く 信じられていることとは逆に、今日の軍隊の規模と形状は、DODのコントロールを超えた予算やそ 175。 の他の圧力の単なる副産物ではない」

良いニュースは、新しい航空機が導入されたことにより、航空機全体の老朽化がほぼ止まった ことです。悪いニュースは、現在の在庫を維持するための調達コストが、2030年代にかけて過 去の航空機調達予算の水準をはるかに超えて上昇することである。

良いニュースは、新しい航空機が導入されたことにより、航空機 全体の老朽化がほぼ止まったことです。悪いニュースは、現在の 在庫を維持するための調達コストが、2030年代にかけて過去の航 空機調達予算の水準をはるかに超えて上昇することである。

海軍と陸軍も航空機の老朽化と航空機群の維持という課題に直面していますが、空軍は老朽化と代

176 替機の取得の遅れという点ではるかに厳しい状況にあります。

175 Steven M. Kosiak, Is the US Military Getting Smaller and Older?And How Much Should We Care?(Washington, DC: Center for a New American Strategy, June 2017), https://s3.amazonaws.com/files.cnas.org/documents/CNASReport- SmallerOlderMilitary-Final.pdf. 176 Edward Keating, The Cost of Replacing the Department of Defense's Current Aviation Fleet (Washington, DC: Congressional Budget Office, January 2020), https://www.cbo.gov/system/files/2020-01/55950-CBO-DoD-aviation.pdf。空軍の艦隊を具 体的に分析するには、Edward Keating, David Arthur, and Adebayo Adejeji, The Cost of Replacing Today's Air Forces Fleet (Washington, DC: Congressional Budget Office, December 2018), https://www.cbo.gov/system/files/2018-12/54657- AirForceAviationFunding.pdfを参照。

79｜2021年度の米軍。成長の最後の年？ 図表3：空軍-航空機の平均年齢と在庫数

35 7,000

3029. 229.4 6,500 25 在 庫合 計 6,000 20

5,500 15 年 齢 （年 5,000

平 均 10

5 4,500

0 4,000 1995200020182021

航空機の 年齢航空機のインベントリー

出典は以下の通りです。Air Force Association, "USAF Almanac 2020," Air Force Magazine 103, no. 6 (June 2020): 63, https://www.airforcemag.com/ app/uploads/2020/06/June2020_Fullissue5.pdf; Air Force Association, "USAF Almanac 2001," Air Force Magazine 84, no.5 (May 2001): 55-58, http://www.airforcemag.com/MagazineArchive/Magazine%20Documents/2001/May%202001/0501facts_figs.pdf; and Air Force Association, "USAF Almanac 1996," Air Force Magazine 79, no.5 (May 1996): 56-60, http://www.airforcemag.com/MagazineArchive/ Magazine%20Documents/1996/May%201996/0596facts_figures.pdf.2000年と1995年は、現役、予備役、空軍国家警備隊の航空機の平 均年齢を平均して算出。

輸送機（平均21年）はC-17やC-130を購入したため、特殊作戦機（12年）は優先順位が高いため、 UAV/RPV（6年）は戦時中に大規模な購入をしたため、比較的良好な状態にあるフリートもある。 その他、戦闘機/攻撃機（29年）、爆撃機（42年）、タンカー（49年）、ヘリコプター（32年）、 トレーナー（32年）などのフリートが古い。これらの古い航空機（一部の特殊機を除く）には、近 代化のためのプログラムが用意されていますが、プログラムは遅れており、費用も高く、完全に実 施するには何年もかかると思われます。

残念ながら、2021年度の調達水準は、空軍の現在の在庫を維持するにはあまりにも低すぎる。2021 年度、空軍は106機を調達することを提案している。

30年の耐用年数を想定すると、3,180機のインベントリーを維持することができます。 2021年度に調達した106機×30年の耐用年数＝総在庫数3,180機

現在の在庫は5,387機。この在庫を維持するためには、年間の航空機取得数を約2倍にする必要があ ります。 5,387機の目標在庫数÷30年の耐用年数＝180機/年の航空機を取得

仮に航空機の耐用年数が40年に延びたとしても、空軍は大幅に多くの航空機を購入する必要があり ます。 5,387の目標在庫数÷40年の耐用年数＝135機/年の取得

177 空軍協会「Air Force and Space Force Almanac 2020」より、2019年9月30日時点での艦隊年齢数を掲載。

80｜マーク F. カンシ ャン Air Force Magazine 103, no.6 (June 2020), 63, https://www.airforcemag.com/issue/2020-06/.

80｜マーク F. カンシ ャン

あるフリートは比較的良好な状態にありますが、他のフリート は老朽化しています。老朽化したフリートには、近代化のため のプログラムが用意されているが、そのプログラムは遅れてお り、費用も高く、完全に実施するには何年もかかるかもしれな い。

要するに、現在の在庫を維持するためには、空軍はより多くの航空機を購入するか、より安価な航 空機を購入する必要があるということです。あるいは、空軍は航空機の在庫を大幅に減らし、兵力 構成を大幅に削減する必要があります。

ディベスト・トゥ・インベストメント 空軍には、航空機の在庫とそれに関連する兵力構成を削減する2つの理由があります。第1に、前述 のように、最近および予見可能な将来に調達できた航空機の数では、構造を維持できないこと。2つ 目は、大国との紛争に適した先進的なシステム、航空機、武器、センサー、ネットワークなどに幅 広く（高額な）投資を行いたいと考えていることです。

新空軍参謀長のチャールズ・Q・ブラウン将軍は、空軍関係者への最初の通信でこのように表現 した。"空軍の兵士たちは、新しい作戦コンセプトを模索し、将来の戦いに役立つ能力をより迅速 に提供するために必要な変化を統合し、加速することを必要としています」。このように、彼は 「無慈悲な優先順位付け」について語っており、これは多くの古いシステムの廃止を意味して います。178 空軍の予算書は、将来の大幅な戦力削減を予感させるものである。"空軍は、レガシー戦 力の削減を計画しており、ほぼ同業他社との明日の高強度紛争のための能力に追加人員を投入し始

179。 めている」

新空軍参謀総長 チャールズ・Q・ブラウン将軍 ....では、「無慈悲な優先順位付け」という言葉が出てきますが、こ れは多くの古いシステムの廃止を意味しています。

このような理由から、空軍は繰り返し航空機の退役を提案している。2021年度の退役案は控えめな ものとなっている（表4参照）。しかし議会は、空軍が「与えられた任務に対して、すでに規模が小 さすぎる」と言っていることを指摘して、退役に難色を示すことが多い。空軍が

178 Charles Q. Brown, Jr., "Accelerate Change or Lose", U.S. Air Force, August 2020, https://www.airforcemag.com/app/ uploads/2020/08/CSAF-22-Strategic-Approach-Accelerate-Change-or-Lose-31-Aug-2020.pdf.

81｜2021年度の米軍。成長の最後の年？ 179 空軍省、2021年度予算概算、軍人予算（Washington, DC: February 2020）、6、 https://www.saffm.hq.af.mil/Portals/84/documents/FY21/MILPER_/FY21%20Air%20Force%20Military%20 Personnel_1.pdf?ver=2020-02-10-091310-847。

81｜2021年度の米軍。成長の最後の年？ 例えば、A-10フリートの廃止には議会が反対し、2015年度NDAAと2021年度NDAA案に明確な禁止事 180 項が盛り込まれた。

CSISの最近の報告書では、空軍が特定の航空機群を退役させることで得られる削減効果が示されて いる。最も退役の可能性が高いのは、KC-10タンカー、B-1およびB-2爆撃機、A-10近接航空支援機、 E-8C偵察機、U-2偵察機、E-3空中警戒管制機である。報告書では、最大の節約効果は、航空機全体 が廃止され、訓練やメンテナンスのインフラにかかる固定費がなくなった場合に生じるとしている。

しかし、報告書は、こうした退役によって空軍の能力にギャップが生じることも指摘しています。 例えば、B-2爆撃機を退役させると、B-21が戦力化されるまで、米国にはステルス性を備えた貫通型 181 爆撃機がないことになる。

このような戦力構成のトレードオフにより、航空戦力に関する一連の戦略的選択が行われます。 ▪ 空軍はどのような紛争に備えるべきなのか、それは大国に対するものなのか、それともより要 求度の低い環境を含む様々な航空環境なのか。北朝鮮のような脅威の少ない空の環境では、空 軍はレガシー機を多用することができます。しかし、中国やロシアのように高度な防空能力を 持つ大国との戦いでは、空軍は先進的な能力のみに集中する必要があります。 ▪ 航空戦力はどのようにして最大の効果を発揮するのか。味方の前線に近いところからの攻撃、 つまり近接航空支援や戦場での阻止が最大の効果を生むのか。この点については地上軍が強く 主張しており、即効性があり目に見える効果が得られると主張している。182 航空戦力 提唱者は、戦略目標を深く攻撃することで最大の効果が得られると主張しています。空軍はこ

183 れまで、組織的、教義的な理由から、後者に傾いてきた。

▪ 現代の空戦におけるステルスの価値とは？厳重に守られた空域に侵入するために必要なステ ルスは、開発、調達、維持にコストがかかる。さらに、運用上のペナルティもあります。推 進派は、コストと性能のトレードオフには価値があると主張しています。

180 Carl Levin and Howard P. 'Buck' McKeon National Defense Authorization Act for Fiscal Year 2015, https://www.congress. gov/bill/113th-congress/house-bill/3979; Senate Armed Services Committee, National Defense Authorization Act for Fiscal Year 2021, https://www.congress.gov/bill/116th-congress/senate-bill/4049. 181 Todd Harrison, "How the Air Force Can Save $30 Billion," CSIS, November 12, 2019, https://aerospace.csis.org/wp-content/ uploads/2019/11/How-the-Air-Force-Can-Save-30-Billion.pdf. 182 Scott Beauchamp, "An Infantryman's Defense of the A-10," Task and Purpose, February 29, 2016, http://taskandpurpose. com/infantrymans-defense-10. 183 近接航空支援と戦略的攻撃に関する文献は数多くあります。最近の例では、Phil Haun and Colin Johnson, "Breaker of Armies:Airpower in the Easter Offensive and the Myth of Linebacker One and Two in the Vietnam War," International Security 40, no.3 (Winter 2015/16): 139-78, https://www.mitpressjournals.org/doi/abs/10.1162/ ISEC_a_00226?journalCode=isec. 184 技術的には「ステルス」ではなく「低観測性」で、実際には見えないものはないからです。航空機は購入量が異なり、 ステルス性以外の特性も異なり、コストには異なる要素（開発費など）が含まれるため、ステルス性の追加コストを見 積もることは困難です。第4世代のF-18E/Fと第5世代のF-35の両方を購入している海軍のデータがあります。プログラム 期間中のF-35B/Cの平均的な経常調達コストは、2020年度のF-18よりも約30％高くなっています。製造と開発のための 非経常的なコストを加えると、コスト差は大幅に拡大します。

82｜マーク F. カンシ ャン 185 反対派は、ステルス性が必要なのは艦隊のごく一部だけで、残りは非ステルス性で もよいと主張する。185 反対派は、ステルス性が必要なのは艦隊のごく一部だけで、残

186 りは非ステルス性でもよいと主張している。

これらの質問に対する答えは、このレポートをはるかに超えるものですが、質問は、在庫数の背後 に難しい戦略的決定があることを示しています。

空軍拡張案。消えゆくもの 当然のことながら、空軍が現在の艦隊規模を維持することが困難であることを考えると、空軍の拡張案は 消えつつある。

当然のことながら、空軍が現在の艦隊規模を維持することが 困難であることを考えると、空軍の拡張案は消えつつある。

2018年、ヘザー・ウィルソン空軍事務次官（当時）は、「我々が必要とする空軍」と表現して、 25％の戦力増強を提案した（図表5参照）。187 これにより、空軍の運用飛行隊は312から386に増加 する。この増加分の多くは、タンカー、特殊部隊、宇宙、そして特に長距離弾に必要な精密な照準 を提供する指揮統制（C2）と情報・監視・偵察（ISR）などの実現能力である。

185 例えば、Jeff Harrigian and Max Morosko, "Fifth Generation Air Combat:Maintaining the Joint Force Edge," Mitchell Institute for Aerospace Studies, The Mitchell Forum, no.6, July 2016, http://docs.wixstatic.com/ugd/a2dd91_ bd906e69631146079c4d082d0eda1d68.pdf; and Loren Thompson, "Trump Defense Team inherits Bad Ideas About Air. Power from The Obama Years," Forbes, February 2, 2017, https://www.forbes.com/sites/lorenthompson/2017/02/01/trump- defense-team-inherits-bad-ideas-about air-power- from-the-obama-yearss. 186 例えば、Mike Pietrucha, "The U.S. Air Force and Stealth:Stuck on Denial Part I," War on the Rocks, March 24, 2016, http://warontherocks.com/2016/03/stuck-on-denial-part-i-the-u-s-air-force-and-stealth; and Mike Benitez, "Stealth Is King, the World Is Flat," War on the Rocks, May 19, 2016, https://warontherocks.com/2016/05/stealth-is-king-the-world-is-flat/. 187 Chuck Broadway, "SecAF Wilson provides Air Force update," U.S. Air Force, September 17, 2018, https://www.af.mil/ News/Article-Display/Article/1635645/secaf-Wilson-provides-air-force-update/（スピーチ全文のリンクはこち ら： https:// spacepolicyonline.com/wp-content/uploads/2018/09/SECAF-AFA-Speech-Final-Sep-17-2018-AF-We- Need.pdf）。 83｜2021年度の米軍。成長の最後の年？ 図表4：ミッションカテゴリー別の空軍拡張

空軍の拡大目標

タンカ ー Spフ ォース 宇宙 用 RPV/UAV ミサイ ルファ イター ズ サイ バー Cmd and Control, ISR Cbt Search and Rescue ボンバーズ エアリフト

010203040506070

今日（312隊 ）目標（386隊

出典空軍、Restoring Readiness:FY2020 Posture (Washington, DC: April 2019), https://www.af.mil/Portals/1/documents/5/FY20_ Posture_Statement.pdf?ver=2019-04-04-092535-083×tamp=1554384341518.

2019年と2020年、空軍はこの目標を再確認した。ゴールドフェイン将軍は、2020年度の姿勢表明 の中で、これを明示的に長々と論じた。2021年度の姿勢表明からは消えていた。188 海軍が355隻の 目標を掲げているのとは異なり、空軍はこの拡大目標を達成するための手段を講じていないので、 これは当然のことであった。新任の空軍参謀長チャールズ・ブラウン将軍にこのことを尋ねたとこ ろ、空軍が戦略を実行するために必要なのは確かに386飛行隊であるが、この目標は議会の質問に 対する資源の制約を受けない回答であったと語った。その代わりに、必要とされる「能力」の達成

189 について語ったのであって、必ずしも数ではなかった。

しかし、拡大目標と、近代化のために縮小したいという空軍の要望との間の緊張関係は、議会やそ の他の場所で古い航空機の退役に消極的な人たちにとってのテコとなるでしょう。

フリートの現状 一般的に、空軍は個々のフリートを近代化するためのプログラムを用意しているが、この近 代化は遅れており、時間がかかるため、結果的に今日の老朽化したフリートはしばらく存在 することになる。とはいえ、各フリートはそれぞれの事情に直面しているため、個別に検討 する必要がある。

84｜マーク F. カンシ ャン

188 U.S. Air Force, USAF Posture Statement Fiscal Year 2021. 189 "Ep.76:Air Force Chief of Staff Gen. Charles Q. Brown, Jr." Defense One podcast, September 24, 2020, https://www. defenseone.com/ideas/2020/09/ep-76-air-force-chief-staff-gen-charles-q-brown-jr/168745/.

84｜マーク F. カンシ ャン ボンバーフォース 爆撃機部隊は、B-52、B-1、B-2で構成されています。長期的な計画では、B-1とB-2の代わりにB-21 レイダーを導入する予定です。B-52は少なくとも2040年代まで、そしておそらくそれ以降も現役で あり続けるでしょう。最後のB-52パイロットはまだ生まれていないでしょう。

しかし、B-52の新しいエンジンやB-2の新しい防御システムなど、様々なアップグレードプログラム により、航空機の飛行と運用を維持している。空軍はB-1の一部を早期に切り離したいと考えている が、議会の反対に遭っている。

B-21 Raiderプログラムは開発を継続しており、予算要求は2020年度に29億ドル、2021年度に28億ド ルと安定しており、2025年度までその水準を維持しているようだ。B-21は2020年代半ばに実戦配備 されるため（Initial Operating Capability）、レガシーのB-52、B-1、B-2が今後何年にもわたって爆撃 機部隊を構成することになる。しかし、B-21は依然として機密プログラムであるため、詳細は不明 である。

戦闘機部隊 戦闘機/攻撃隊は、1960年代初頭に爆撃機の時代が終わって以来、空軍の中心的な要素となってい ます。そのため、詳細な検討が必要である。

戦闘機・攻撃機部隊の平均年齢は1991年の冷戦終結時の8歳から現在は26歳に上昇し、人数は 1991年の4,000人から現在は1,981人（総数）に減少している。コシアックの観察はここでも当て はまる。艦隊の老朽化と数の減少は、空軍が1990年代に第4世代機（F-15とF-16）の生産を中止 し、第5世代機（F-22とF-35）の生産を待ったことに起因する。これは海軍の決定とは正反対で した。 F-18の生産を継続する。残念ながら、F-22は2000年代後半の予算削減で187機の生産にとどまり、 F-35も当初の予定より何年も遅れてしまいました。

F-35s空軍は2021年度に再び48機を要求しているが、これは過去4年間とほぼ同じである。しかし議 会は、航空機の実戦配備が遅すぎるという懸念から、日常的に購入数を増やしている（2020年度に は62機に）。調達予算書によると、空軍が意図していた年間60機ではなく、48機が長期的な調達水 190 準となる。

技術の成熟に向けて順調に進んだ数年後、航空機は運用されているが、このプログラムはまだ計画 したレベルの信頼性と能力を達成していない。DOT&E（Director of Operational Test and Evaluation） の2019年度の年次報告書（このような報告書のうち最新のものが入手可能）には、こう記されてい る。"統合打撃戦闘機（JSF）プログラムは、873の未解決の欠陥を抱え続けている ... 。 プログラムは欠陥の修正に取り組んでいますが、新たな発見もあり、結果的に全体の欠陥数はわず かしか減少しませんでした。"信頼性と保守性の指標は依然として目標を下回っている。運用テスト 191 は継続中。

190 国防総省、FY2021予算正当化書。Aircraft Procurement, Air Force (Washington, DC: February 2020), 1-1, https://www.saffm.hq.af.mil/Portals/84/documents/FY21/PROCUREMENT_/FY21%20Air%20Force%20Aircraft%20 Procurement%20Vol%20I_1.pdf?ver=2020-02-10-145310-973. 191 Director of Operational Test and Evaluation, FY 2019 Annual Report (Washington, DC: Department of Defense, January 2020), 85｜2021年度の米軍。成長の最後の年？ 19-32, https://www.dote.osd.mil/Portals/97/pub/reports/FY2019/dod/2019f35jsf.pdf?ver=2020-01-30-115432-173。

85｜2021年度の米軍。成長の最後の年？ 新しいF-35の配備により、F-35の老朽化は緩和されつつあります（F-15EXの生産も同様です）。と はいえ、年間48機のF-35の在庫目標である1,763機に到達するには、2049年度までの28年間が必要と なります。空軍の目標である年間60機であっても、2043年度までの22年間が必要です。したがって、 戦闘機・攻撃機の平均年齢は、長い間、おそらく無期限に高くなるでしょう。

F-15EX：2020年度予算での大きな変更点は、空軍がF-15Eデュアルロール機の新バージョン、F- 15EXの購入を提案したことです。調達コストは現在のF-35よりも10％程度しか下がらないが（F-35 の方が生産率が高いことも影響している）、維持コストは F-15EXの価格は約40％低くなると予測されており、そのため艦隊はより持続可能なものとなります。 さらに、部隊が従来の航空機からF-15EXに移行するのに必要な期間は、より複雑なF-35Aへの移行に 必要な2年よりもはるかに短くなります。そのため、空軍はより多くの飛行隊を運用することができ ます。

この提案は、第4世代の航空機の調達を後退させるものだと批判する空軍擁護派が多く、物議を 192 醸している。しかし、議会はこの計画を支持している。

空軍は2021年度に12機のF-15EXを購入するだけで、合計144機の購入を提案しているので、数値的 には些細な変化である。193 この5年間で、空軍は3.5倍のF-35を購入することになる。とはいえ、これは 取得戦略の大きな転換であり、将来的にはより大きな転換が行われる可能性を秘めています。

A-10。空軍は議会の意向（と現実の運用）に屈して、A-10フリートを短期的に退役させるのではな 194 く、再翼型化して2030年代後半までフリートの寿命を延ばすことにした。

F-15とF-16。空軍は古いF-15とF-16を大量に退役させる予定ですが、新しい航空機の獲得速度が 遅いため、これらの艦隊の一部を何年も維持する必要があります。F-16は空軍の戦闘機の40％を 占めている。2021年度、空軍はF-16の改造とアップグレードに6億1,600万ドルを提案しており、 特に先進的なレーダーを提案している。F-15については、以下の予算を提案している。 レーダーの改良を中心とした様々なアップグレードに3億4,900万ドル。これらの支出は5年間を通じ て継続されます。

OA-X。この既製の軽攻撃機（「OA-X」と呼ばれる）は、空軍のプログラムとしては消滅した。OA-X は、低脅威環境での任務に適しており、運用コストが低く、ハイエンド機の摩耗が少なく、より 集中的な訓練ができるというコンセプトで開発されました。いくつかのテストや実験を行った後、 空軍は買収プログラムの概念を終了しました。姿勢表明では、空軍は連合パートナーを支援する ために関与を続けるとしている。SOCOMは「武装監視」の下でプログラムを継続するとしてい 195。 る

192 John Tirpak, "F-15EX: Careful What You Don't Ask for," Air Force Magazine, April 2019, http://www.airforcemag.com/ MagazineArchive/Pages/2019/April%202019/F-15EX-Careful-What-You-Dont-Ask-For.aspx. 193 DOD, FY2021 Budget Justification Book:Aircraft Procurement, 1-17. 194 Stephen Losey, "A-10 re-wing completed, will keep Warthog in air until late 2030s," Air Force Times, August 13, 2019, https://www.airforcetimes.com/news/your-air-force/2019/08/13/a-10-re-winging-completed-will-keep-warthog-in-the-air- until-late-2030s/. 195 Air Force, Air Force Posture Statement, 12; Courtney Albon, "GAO dismisses Light Attack Aircraft Protest as USAF Opts Not to Proceed with the Program," Inside Defense, February 14, 2020, https://insidedefense.com/daily-news/gao-dismisses-light- attack-aircraft-protest-usaf-opts-not-proceed-program.

86｜マーク F. カンシ ャン Next Generation Air Dominance (NGAD):海軍と空軍の次世代戦闘機・攻撃機プログラムである NGADが目前に迫っています。2020年度の予算では10億ドルに達します。最近、空軍が「フルスケ ールの飛行実証機」が飛行したと報告したことで、このプログラムは注目を集めました。これは、 このプログラムが考えられていたよりも進んでいる可能性を示しています。しかし、米国議会 調査局は、これは「プロトタイプ」ではなく、生産に向けた成熟したプログラムを示すもので

196 あると指摘している。

空軍は、継続的な開発、耐用年数の短縮、新機能の迅速な導入を重視し、新しい航空機をより早 く配備することを意図しています。これが成功すれば、半世紀にわたる慣習を打ち破ることにな ります。しかし、このプログラムには秘密主義が貫かれているため、ほとんど知られていません。 その 予算正当化書では、研究・開発・試験・評価（RDT&E）が2025年度に27億ドルに上昇しているが、 5カ年計画では調達は行われていない（少なくとも公表されている資料ではそうなっている）。 197

このプログラムがどうなるかは、将来の空軍の形に大きな影響を与えるでしょうし、実際、有人航 空機が死にかけている能力なのか、それとも何十年も継続して使えるものなのかを決定するかもし れません。

NGADでは、兵器システムについて語るときに「レガシー」とは何を意味するのか、という重要な 問題が提起される。この軍事力報告書の概要の章で述べたように、軍部はレガシーをインベント リーにある古いシステムと定義している。198 彼らは古いシステムを退役させ、似ているがより高 性能なシステムを購入するだろう。一方、戦略家は、レガシー・プラットフォームとは、古い技 術を使用しているものであり、より高い性能を持つものであると考えています。 時代遅れの作戦コンセプトです。有人の航空機、空母、装甲車などを削減し、代わりに小型の無人 システムや分散型システムを導入するのです。

そのため、戦略家はNGADに疑問を持ち、高価な有人航空機をもう1機開発することは、未来では なく過去に目を向けることだと主張するでしょう。

ストラテジストたちは、高価な有人航空機をもう1機開発するこ とは、未来ではなく過去に目を向けることだと、NGADに疑問を 投げかけるでしょう。

このような理由からか、海軍作戦部長はNGADについて語る際に、支持を弱める姿勢を示している。 「我々は、次のドルがどこに行くのかという厳しい決断をしている。ただ買うために物を買うわけ

199。 にはいかない」

196 ジェレミア・ガートラー、「次世代航空優勢プログラム。An Introduction," Congressional Research Service, October 5, 2020, https://www.everycrsreport.com/reports/IF11659.html. 197 Valerie Insinna, "The U.S. Air Force Has Built and Flown a Mysterious Full-Scale Prototype of Its Future Fighter Jet," Defense News, September 15, 2020, https://www.defensenews.com/breaking-news/2020/09/15/the-us-air-force-has-built-and- 87｜2021年度の米軍。成長の最後の年？ flown-a-mysterious-full-scale-prototype-of-its-future-fighter-jet/. 198 マーク・カンシアン、Military Forces in FY 2021:The Budget and Strategy Overview - Four Challenges and a Wild Card (Washington, DC: CSIS, October 2020), https://www.csis.org/analysis/military-forces-fy-2021-budget-and-strategy- overview-four- challenges-and-wild-card. 199 Mallory Shelbourne, "CNO Gilday:Navy Must Move Faster on Next Generation Air Dominance Program," USNI News,

87｜2021年度の米軍。成長の最後の年？ タンカー部隊。KC-46との格闘の日々 KC-46は、空軍の老朽化したタンカーを置き換えるもので、現在のKC-135とKC-10のタンカーは、そ れぞれ平均年齢58年と35年です。このプログラムは、ボーイング社が広く使用している767の改良型 であるため、リスクは低いと考えられていました。

しかし、このプログラムは当初から問題を抱えており、初号機の納入は3年遅れの2019年1月となり、 技術的な問題や生産の遅れが続いています。200 契約者であるボーイング社は、大幅に過小入札し、 同社が大きな損失（これまでに40億ドル以上）を出している固定価格契約を実行し続けている。201 しかし、空軍は、今回の購入後、契約の再競争は行わず、KC-46をさらに調達すると発表しており、 この入札戦略は功を奏しているようだ。

結局のところ、KC-46プログラムはまだ完成しておらず、現在のKC-10とKC-135のタンカー群はもっ と長く存続することになります。

タクティカルモビリティ この大規模な艦隊は、主にC-130で構成されており、当初は1956年に導入され、現在は「J」モデル となっています。"戦術的機動力」には、小型のVIP旅客機を中心とした少数の特殊機も含まれてい る）。C-130の生産ラインは順調に稼動しており、「J」モデルは当初の問題があったものの、現在 は落ち着いています。C-130の生産ラインは順調に稼動しており、「J」モデルも当初の問題が解決 している。在庫は多く、戦術的モビリティー用のC-130が約310機、特殊用途のC-130が約100機ある。

202 問題は、空軍が大量の在庫を維持するだけの新規航空機を購入していないことである。202 問題 は、空軍が大量の在庫を維持できるだけの新しい航空機を購入していないことである。202 問題は、 空軍が大量の在庫を維持するために十分な数の航空機を購入していないことである。空軍の姿勢表 明では、「我々は、近代化された戦術的空輸プラットフォームとレガシーな戦術的空輸プラットフ ォームの適切な組み合わせを綿密に検討している」203とされており、最近の要求調査にもかかわら ず、古いC-130Hモデルの多くを退役させ、艦隊規模を縮小する意図があると思われる。

艦隊を削減する上での課題は、これらの航空機の多くが予備役として存在していることであり、議 会議員は自分の選挙区の飛行中隊を失うことを嫌う。

2020年10月13日、https://news.usni.org/2020/10/13/cno-gilday-navy-must-move-faster-on-next-generation- air- dominance-program. 200 Valerie Insinna, "The Air Force Is KC 46 Tanker Has Another Serious Technical Deficiency, and Boeing Is Stuck Paying for It," Defense News, March 30, 2020, https://www.defensenews.com/air/2020/03/31/the-air-forces-kc-46-tanker-has-another- serious-technical-deficiency-and-boeing-is-stuck-paying-for-it/. 201 コートニー・アルボン、「ロード。Boeing's Fixed Price KC - 46 Contract the Root Cause of Programs Deficiencies," Inside Defense, October 1, 2020, https://insidedefense.com/daily-news/lord-boeings-fixed-price-kc-46-contract-root- cause-programs- deficiencies. 202 "Mobility Capabilities and Requirements Study (MCRS) 2018," United States Transportation Command, February 2019, http://www.airforcemag.com/DocumentFile/Documents/2019/MobilityCapabilitiesRequirementsStudy2018.pdf. 203 Air Force, Air Force Posture Statement for FY 2021, 6. 88｜マーク F. カンシ ャン 戦略的モビリティ この艦隊は、C-17、アップグレードされたC-5（1970年代から1980年代に製造されたもの）、 KC-10（2つの任務を持つため給油機とも呼ばれる）で構成されています。現在、生産ラインは稼働 しておらず、2013年に最後のC-17が納入されました。しかし、2000年代に行われた大規模な投資 のおかげで、艦隊は比較的健全です。

2019年2月に完成した最新の戦略的モビリティ研究「Mobility Capabilities and Requirements Study 2018」では、フリートのサイズが適切であることがわかった。204 比較的若いフリートが適切なサ イズであるということは、一見、安定性が高いことを示しているように思えます。

しかし、国防戦略が大国間の紛争に焦点を当てたことで、これまでの研究では考慮されていなかった、 戦時中の消耗を戦略的空輸および海上輸送艦隊の規模を決める際に考慮する可能性が出てきました。 ロシアと中国は、イランや北朝鮮のような地域的な脅威ではなく、海と空の連絡ルートを脅かすこと ができます。多くの外部分析が、この新たな脅威を指摘していました。その結果、在庫の必要性が高

205 まることになる。

米国議会は、国防総省（DOD）に対し、新たな戦略環境を考慮して「モビリティー能力・要件研究」 を改訂するよう指示した。この拡張研究の提出は、少なくとも2021年春まで延期されている。一方、 空軍の航空機動司令部は、生存能力を問題としており、新たな課題に対応するため、様々な航空機

206 の自己保護アップグレードを検討している。

204 "Mobility Capabilities and Requirements Study (MCRS) 2018", United States Transportation Command. 205 Sydney Freedberg, Jr., "U.S. Needs More Tankers, Transports Since Russia and China Can Shoot Them Down," Breaking Defense, September 21, 2017, https://breakingdefense.com/2017/09/more-tankers-transports-needed-since-russia-china- can-shoot-them-down-everhart. 206 Sydney Freedberg, "Tankers, Transports Need Real-Time Threat Data to Survive:AMC," Breaking Defense, September 14, 2020, https://breakingdefense.com/2020/09/tankers-transports-need-real-time-threat-data-to-survive-amc/.

89｜2021年度の米軍。成長の最後の年？ 遠隔操作型航空機（RPA）について 図表5：RPAと有人航空機の比較（2005年、2010年、2021年

2005年 航空機 2010年 航空機 2021年 航空機TAI TAI TAI RPA (340) RPA (21) RPA (253) 6%

0% 5%

有人 (5,147) 有人(5,269) 有人(4,991) 94% 100% 95%

出典は以下の通り。国防総省、United States Air Force Budget Overview Fiscal Year 2020, 38; Air Force Association, "USAF Almanac 2011," Air Force Magazine 94, no.5 (May 2011): 48, http://www.airforcemag.com/MagazineArchive/Magazine%20Documents/2011/May%20 2011/0511facts_figs.pdf; Air Force Association, "USAF Almanac 2006," Air Force Magazine 89, no. 6 (May 2006): 63, http://www.airforcemag. com/MagazineArchive/Magazine%20Documents/2011/May%202011/0511facts_figs.pdf; Air Force Almanac, Aircraft Total Active Inventory, 2019, 2010, 2005; 2020年の数字は、Air Force FY2020 Budget Overview, Appendix, Air Force Total Aircraft inventoryから引用。

空軍にとって、この革命は終わりました。一方、海軍の航空艦隊への無人システムの統合の取り 組みは、このプロジェクトの中で述べられているように、まだ議論の余地があり、遅々として進 まず、限定的です。 また、空軍では、1990 年代から 2000 年代初頭にかけて抵抗があったものの、無人航空機の導入 207 が日常化しています（「海軍」の章を参照）。

しかし、空軍は遠隔操縦機（RPA）の導入を増やす努力を怠っています。空軍に占めるRPAの割 合は、10年前から5〜7％で横ばい状態が続いており、現在の の調達計画は、今後も変化がないことを示しています。2020年度予算ではRPAの調達はなく、5カ 年計画でもゼロである。空軍はRQ-4グローバルホークの機体を退役させ、有人機のE-11を導入する 208 方向で動いている。一方、2021年度予算では106機の有人機を調達する。

空軍が無人航空機を戦力化することは、もはや日常茶飯事となっ ています。しかし、空軍はより多くのRPAを戦力化する努力を怠 っている。

207 空軍はこれらが航空機であり、「無人」ではなく「遠隔操縦」であることを強調しています。そのため、空軍では "Remotely Piloted Aircraft "という言葉を使っています。この区別には、空軍がパイロットによって運営されていると いう文化的な理由があります。しかし、航空機自体には人間は乗っていませんが、航空機を発進させ、飛行させ、回

90｜マークF.キャン シァン 収するための大規模な地上のサポート体制があるという実質的な理由もあります。 208 Department of Air Force, Air Force Justification Book Volume 1 of 2, Aircraft Procurement (Washington, DC: February 2020), x- xiii, https://www.saffm.hq.af.mil/Portals/84/documents/FY21/PROCUREMENT_/FY21%20Air%20Force%20Aircraft%20 Procurement%20Vol%20I_1.pdf?ver=2020-02-10-145310-973.

90｜マークF.キャン シァン 空軍は、「スカイボーグ」という名称で、「忠実なウィングマン」と呼ばれるRPAの実験を行ってい ます。Low-Cost Attritable Unmanned Aerial Vehicles」プログラムでは、低コストで自律的、かつ攻撃 可能なシステムを検討しており、これにより空軍は敵の防御領域内で活動することができます。この プログラムは は、実証機としてXQ-58Aバルキリーを製造しています。空軍は、有人航空機に代わるものではな く、補完するものだと強調しています。空軍協会のミッチェル研究所による調査では、「（ドロ ーンは）補完的で戦力増強につながる能力であり、第5世代ステルス機の代替品ではない」とい 209。 う点を強調している

これらのRPAの取り組みにより、将来的には在庫バランスが変化する可能性があります。しかし、これら のRPAプログラムはいずれもまだ公式な「記録のプログラム」ではありません。

RPAの購入にあたっては、許容環境用と非許容環境用のどちらを購入するかが大きな問題です。210台の MQ-9リーパーは、許可された環境でのみ動作します。しかし、ロシアのようなハイエンドの敵 国との紛争では、そのようなことはありません。しかし、ロシアや中国のようなハイエンドの敵 国との紛争では、速度が遅く、視認性が高く、防御システムを持たないため、これらの航空機は 脆弱になります。この問題は、2019年7月にイランが海軍のRQ-4を撃墜したことで劇的に示された。

疑問点は2つあります。第一に、現在のUAVがハイエンドの戦闘キャンペーンに貢献できるような作 戦コンセプトがあるのか？第二に、空軍はこのような厳しい防空環境の中で運用するために、ステ ルス性が高く、大部分が自律的なUAVを開発・調達すべきなのか？ 2011年にイラン上空で撃墜された機体が公開されたことで、空軍とCIAが共同開発したステルス 無人機「RQ-170センチネル」の存在が知られている。また、長距離無人偵察システムである 211 RQ-180が飛行している可能性もあり、運用されているとの噂もある。

短距離の呪縛 最近の懸念は、空軍の戦術航空隊は大国間の紛争には射程距離が短すぎるということです。現在の航 空機の戦闘距離は約550〜750マイルです。NGADの航続距離は1,000マイルになるかもしれませんが、 このプログラムは現時点ではほとんど概念的なものです。

問題は、艦隊への要求が変化したことです。冷戦期には、NATOの前方戦闘機基地が前線に近かった ため、短距離は問題になりませんでした。冷戦後に問題とならなかったのは、敵が強力な対空能力 を持っていなかったからであり、その結果、米軍の戦術機は必要なだけ燃料を補給することができ ました。

しかし、中国やロシアとの紛争の可能性がある場合、作戦範囲が重要になります。太平洋は広大 です。沖縄の嘉手納空軍基地は、台湾には近い（400マイル）ものの、紛争の舞台となる南シナ海 からは1,400マイルも離れています。沖縄のアンダーソン空軍基地は

209 Mark Gunzinger and Lucas Autenreid, "Understanding the Promise of Skyborg and Low Cost Attritable Unmanned Aerial Vehicles," Mitchell Institute, October 1, 2020, https://www.mitchellaerospacepower.org/single-post/understanding-the- promis-of-skyborg-and-low-cost-attritable-unmanned-aerial-vehicles. 210 Mark Pomerleau, "Can the MQ-9 Reaper operate in contested environments?" C4ISRnet, October 4, 2016, http://www. c4isrnet.com/unmanned/uas/2016/10/04/can-the-mq-9-reaper-operate-in-contested-environments. 91｜2021年度の米軍。成長の最後の年？ 211 Guy Norris, "USAF Unit Moves Reveal Clues to RQ-180 Ops Debut," Aviation Week and Space Technology, October 24, 2019, https://www.defense-aerospace.com/articles-view/release/3/206919/-rq_180-stealthy-isr-drone-already-in-service%3A- report.html.

91｜2021年度の米軍。成長の最後の年？ グアムは南シナ海から1,400マイル、台湾から1,700マイル離れています。

欧州の米軍基地は、東欧の前進基地であっても、潜在的な戦場からはまだ遠い。例えば、ラケンヒ ース空軍はバルト諸国から1,000マイル近く離れていますし、ドイツのスパングダーレム空軍は850 マイル離れています。さらに、空軍基地は再び脆弱になるため、米軍機は目標からさらに離れた場 所に基地を置く必要があるかもしれませんし、敵国の防空網によって空中投下が危険にさらされる 可能性もあります。

その結果、多くの分析では、スタンドオフレンジを広げ、脆弱性を減らすための行動が推奨されてい ます。これには、航続距離が長い爆撃機の重視、航続距離が短いF-35の調達の抑制、基地の分散、長 距離攻撃、特に無人システムの開発などが含まれます。例えば、戦略・予算評価センター（CSBA） は、議会が指示した研究において、「空軍は長距離の貫通型爆撃機に戦闘力を再配分すべきである」 と提言しています。また、CSBAは新しい爆撃機の開発を推奨しています。 212 同様に、MITRE 社は、F-35 の在庫の一部を代替するために、長距離戦闘機／攻撃機（「貫通型 対空」）を推奨しています。同様に、議会が指示した別の調査では、MITRE社が「米国の通常型抑 止態勢を強化するために、利用可能な長距離航空機と基地の増加」を提言しています。"同様に、MITRE 社は、米国 議会が指示した別の研究において、「米軍の通常型抑止態勢を 強化するために、利用可能な長距離航空機と基地を 213 。 増加させる」ことを推奨している

海軍も同じように航続距離の制限を受けますが、飛行場（空母）を移動できるという利点があるた

214 め、空軍への影響はより大きくなります。

原子力事業 何十年もの間、安定していてあまり目立たなかった核戦力が、近代化プログラムのコストによって再び注 目を集め、議論を呼んでいます。

ICBMの兵力は新STARTの上限である400で横ばいとなっている。核爆撃機部隊（B-2およびB-52） は96機（total active inventory、TAI）で安定している。国防総省の「核体制の見直し （NPR）」。 2018年2月に発表されたNPRは、核事業の方向性を示したものです。NPRでは、核および非核の侵略 を抑止し、同盟国やパートナーを保証するための核三原則の必要性が確認された。

何十年もの間、安定していてあまり目立たなかった核戦力が、近 代化プログラムのコストによって再び注目を集め、議論を呼んで います。

212 Gunzinger et al., An Air Force for An Era of Great Power Competition (Washington, DC: CSBA, March 2019), xi, https:// csbaonline.org/research/publications/an-air-force-for-an-era-of-great-power-competition. 213 MITRE Corporation, US Air Force Aircraft Inventory Study:Unclassified Report (McLean, VA: 2019), http://www.airforcemag. com/DocumentFile/Documents/2019/MITRE-USAF-Aircraft-Inventory-Study.pdf; これは議会から指示された空軍の航 92｜マークF.キャン シァン 空機戦力構成に関するより長い機密報告書の未分類版である。Rebecca Grant, "Air Force, Don't Cut a Single Bomber," Breaking Defense, April 30, 2020, https://breakingdefense.com/author/rebeccagrant/ も参照。 214 Jerry Hendricks, Retreat from Range:The Rise and Fall of Carrier Aviation (Washington, DC: Center for a New American Security, October 2015), https://www.cnas.org/publications/reports/retreat-from-range-the-rise-and-fall-of-carrier-aviation。

92｜マークF.キャン シァン さらに、NPRでは、「この多様性と柔軟性の必要性が高まっている」ことを、「核三国志と非戦略核 215。 能力の維持・代替、およびNC3の近代化が今必要な主な理由の一つ」として強調している

しかし、30年近く世間の注目を浴びることなく、比較的低コストであった原子力事業が注目される ようになったのは、1980年代のレーガン政権下での増強で獲得したシステムが耐用年数を迎え、交 換しなければならなくなったからである。これには、軍備管理論者からの反発がある。また、民主 党政権になれば、核兵器政策が見直されるだろう。核兵器の数を減らし、近代化プログラムのコス トを削減したいと考えるだろう。例えば、バイデン・キャンペーンのウェブサイトでは、軍備管理 と「核兵器の役割を縮小する必要性」を支持している。

表5は、最も論議を呼んだ核近代化プログラムを示しています。

表5：原子力近代化プログラム（単位：百万ドル

プログラム FY2020の制定版 2021年度案 コメント 地上配備型戦 GBSDは、軍備管理論者や一部の予算主義者の 略的抑止力 間では、不要であり、核戦力を「二軍」あるい 414.4 570.4 （GBSD は「一軍」にまで縮小してしまうと考えられて おり、議論の的となっている。 ロングレン 核武装した巡航ミサイルであるLRSOは、爆撃 ジ・スタン 機がすでにB61爆弾という1つの核弾頭を持っ 664.9 712.5 ドオフ ているため、議論の的となっている。 （LRSO 武器 B61核爆弾の精度向上を目的としたこのプ B61テールキッ ログラムは、いくつかの問題を抱えていま 233.8 108.4 トプログラム す。 になるとの懸念から、反対運動が起きていま す。 核兵器による戦争をより現実的なものにするた めに。

注：DOE NNSAの予算では、2018年のNPRで求められている低収率SLCMを開発するためのAnalysis of Alternativesに資金が提供されています。

出典は以下の通りです。Office of Under Secretary of Defense (Comptroller), Program Acquisition Cost by Weapon System (Washington, DC: Department of Defense, February 2020), https://comptroller.defense.gov/Portals/45/Documents/defbudget/fy2021/fy2021_Weapons.pdf。

これらのプログラムは、B-21爆撃機やコロンビア級潜水艦とともに、国防総省が2020年代と2030 年代に直面する核近代化の波に貢献しており、国防総省はプログラムを削減するか、核戦力に割り

216 当てられる予算の割合を増やす必要がある。

空軍（および海軍）は、数年前の不祥事や外部からのいくつかのレビューに対応して、原子力事業 の基準と品質を向上させるために、人員と運用の両面でさまざまな措置を実施しました。最近の事 件がないということは、成功しているということです。ここでは、ニュースがないことは良いニュ ースである。

93｜2021年度の米軍。成長の最後の年？ 215 DOD, Nuclear Posture Review (Washington, DC: February 2018), https://media.defense.gov/2018/Feb/02/2001872886/- 1/- 1/1/2018-NUCLEAR-POSTURE-REVIEW-FINAL-REPORT.PDF. 216 Todd Harrison and Evan Montgomery, The Cost of U.S. Nuclear Forces:From BCA to Bow Wave and Beyond (Washington, DC: Center for Strategic and Budgetary Assessments, 2015), http://csbaonline.org/search/?x=0&y=0&q=harrison.

93｜2021年度の米軍。成長の最後の年？ 宇宙軍の創設 DODの5番目の兵科（沿岸警備隊を含めて米国の6番目の兵科）として、宇宙軍が現実のものとなっ た。空軍と国防総省は1年かけて、宇宙軍の組織と構造を策定した一連の文書を発表した。約6,000 人の人員が、空軍からこの新サービスに移されました。宇宙軍に関する後の章では、これらの動き をより詳しく説明します。

これまでのところ、この分裂は友好的なものでした。空軍は新サービスの設立を支持し、その立ち 上げを促進しました。ほとんどの離婚に見られるような険悪な雰囲気はありませんでした。とはい え、人事、施設、組織の分割に関する主要な要素はまだ解決されていない。特に問題となるのは、 宇宙軍を創設しても国防総省の人員を増やさないという要求で、宇宙軍の人員はすべて空軍の人 員から捻出することになっている。

戦略の要素としての軍需品。長い戦争の巻 どの軍も軍需品の購入を増やしているのは、大国間の紛争では米軍が大量の軍需品を消費すると多 くの分析結果が出ているからだ。そのため、空軍の予算は大量の軍需品を調達しています。今年は 空軍の戦略に変化があったようで、長距離弾と空対空弾の生産を維持し、空対地弾を削減した。こ れは、中東での空戦が一段落したことと、大国間の紛争、特に西太平洋における大国間の紛争は、 地上作戦ではなく、空と海の作戦が中心になるだろうという判断を反映したものと思われる。

表6：主要な軍需品の調達量

プログラム FY2020 Enacted 2021年度大統領予算 JDAM 25,000 10,000 短距離の空対 小口径爆弾(SDB-I・II) 8,253 3,600 地 ヘルファイア・ミサイル 3,859 2, 497 対戦型空対地スタンドオフミサイル 390 400 （JASSM 空対空、長距 AIM-9X Sidewinder 355 331 離空対地 AIM120D 先進中距離空対空ミサイ 220 414 ル（AMRAAM）。 長距離対艦ミサイル(LRASM) 0 5

出典は以下の通りです。John Pletcher, "Air Force FY 2021 Budget Briefing," (presentation, Air Force, Washington, DC, slide 13).

予算が減少すれば、軍需品の調達は維持できないかもしれない。軍需品調達の欠点は、軍需品が 無菌状態であることである。いったん調達された軍需品は、紛争が発生した場合に使用される ように棚上げされる。紛争で使用する必要がなければ、軍需品の耐用年数が終了した時点で、 軍需品を廃棄するための費用を支払わなければならない。軍需品は目に見えないため、抑止力に はあまり貢献しないかもしれない。このような理由から、多くの米国の同盟国やパートナーは、戦 時に必要であるにもかかわらず、大量の軍需品を保有していない。

一方、航空機、艦船、車両は毎日使用されており、その視認性は潜在的な敵国に米国の能力を認識 させ、抑止力を高めることになる。そのため、弾薬ではなくプラットフォームを買うべきだという プレッシャーが常にあります。 94｜マーク F. カンシ ャン 6

宇宙、SOF、民間人、 コントラクター

軍隊には、伝統的な兵役のほか、新たに創設された宇宙軍、特殊作戦部隊（SOF、準兵役として機 能）、国防総省（DOD）の民間人（他国で軍人が行っている多くの機能を担う）、請負業者（米国 内だけでなく、海外の戦場でも国家安全保障体制の恒常的な要素となっている）などが含まれる。

キーポイント スペースフォース ▪ 存在しているのです。 ▪ 本部、勘定科目、キャップストーン・ドクトリンなどの主要な要素が確立されている。 ▪ 構造の主要な要素は整っていますが、ほとんどの人員の異動についてはまだ決定していま せん。 ▪ その規模の小ささゆえに、サポート機能を他のサービス、特に空軍に大きく依存し、人事管 理にも異なるアプローチが必要となる。

特殊作戦部隊（SOF ▪ SOFは徐々に拡大を続けており、海外緊急事態活動（OCO）資金に大きく依存している。 ▪ 最近の社員による倫理的な不正行為に対抗するための一連の広範な行動が効果を上げてい るようです。

95｜2021年度の米軍。成長の最後の年？

DOD民間人 ▪ 連邦政府の官僚制度に懐疑的な政権にもかかわらず、DODの民間人の数は2021年度もほぼ 同じレベルにとどまり、近年の成長を維持している。 ▪ この強みは、即応性と致死性に対する民間人の貢献を反映しています。 ▪ マーク・エスパー元国防長官による「第4の権力」の見直しにより、国防省全体の民間人が約 7,000人削減されたが、軍部の増加がこの減少を相殺した。

コントラクター ▪ コントラクターは連邦政府の労働力の一部として定着していますが、コストやコントラクター がすべきこと、すべきでないことに関する疑問は依然として残っており、議論の的となってい ます。 ▪ イラク、シリア、アフガニスタンから軍が撤退し、契約者が残る中、CENTCOMでは運 用契約者が引き続き重要な役割を果たしており、契約者と軍の比率は2.8対1（昨年の1.7

対1から上昇）となっています。 スペースフォース 2019年12月20日に正式に創設された「宇宙軍」が形になってきた。空軍からの分割はこれまでの ところ円満に行われており、予定されていた人員の約3分の1が新サービスに移っている。来年は、 最終的な組織決定と、バイデン政権が新サービスに全面的に賛同するかどうかが見ものです。新サ ービスが長期的にどのように運営されるかは、まだ未解決の問題です。新しい組織文化を作り上げ る必要があり、その規模の小ささから、他の軍部とは大きく異なる運営をすることになるだろう。

表1：宇宙軍の人員

現役の軍人 一般市民 FY2020 Enacted - - 2021年度リクエスト 6,434 3,545 変更 - -

出典は以下の通りです。Department of the Air Force, Air Force FY 2021 Budget Overview (Washington, DC: 2020), 8, https://www.saffm.hq.af.mil/ Portals/84/documents/FY21/SUPPORT_/FY21%20Budget%20Overview_1.pdf?ver=2020-02-10-152806- 743#:~:text=The%20U.S.%20 Air%20Force%20FY,the%20FY%2020%enacted%20funding.2021年度については、これらの数字は空軍 の合計に含まれているため、DODの合計とは加算されない。

2021年度の初めに、宇宙軍の人員は、空軍での古い身分と宇宙軍での新しい身分の間で板挟みに なっている。ポジションは移されたが、資金はまだ空軍の軍人口座にある。これは2022年度に変 更される可能性が高い。その他 運用・保守、研究・開発・試験・評価（RDT&E）、調達の各予算は、2021年度に移転されます。

96｜マーク F. カンシ ャン 新しい軍事サービスの構築 米国の宇宙軍は、空軍の中の独立した一部門である（モットーは "Semper supra"（常に上に立 つ））。米国宇宙軍は、「宇宙空間での活動の自由、宇宙空間からの活動の自由、宇宙活動の迅

217。 速性と持続性を提供するために組織化され、訓練され、装備される」

DOD の「米国宇宙軍の組織構造に関する包括的計画」では、宇宙軍の構成員を定義するために、 。219 「宇宙軍コア・オーガニック」と呼ばれるキャリア・スペシャリティのグループを設けている

この指針は、海兵隊が海軍と同じように、宇宙軍が空軍の組織を多く利用することを意味していま す。しかし、宇宙軍はその規模が小さいため、より多くのものに依存する必要があり、リクルート などの機能は、宇宙軍の人員が組み込まれた空軍の機関から提供されることになるでしょう。総合 計画では、宇宙軍は重要な支援機能の80％以上を空軍から受けることになっています。このような 構造は、宇宙軍の関心を官僚的な活動に分散させるのではなく、中核的な活動に集中させるという 利点があります。

政権は、宇宙軍の設立とともに、国家安全保障のための宇宙事業を再編・強化する一環として、さ まざまな組織変更を行っています。 ▪ U.S. Space Command (SPACECOM)を設立。戦闘司令部であり、宇宙軍の一部ではないが、 SPACECOMは米国の宇宙活動のための運用上の表現であり、多くの宇宙軍の人員が勤務するこ とになる。 ▪ 空軍宇宙司令部（AFSPC）を米宇宙軍の第一部門として再指定し、AFSPCに配属されていた 軍人は米宇宙軍に配属されました。 ▪ 宇宙軍の責任者である宇宙作戦本部長にジョン・レイモンド将軍を、米宇宙軍の上級軍人顧問 にロジャー・A・トーバーマン曹長を任命。 ▪ ペンタゴンに宇宙軍サービス本部を設置。人的資本室、運用室、戦略・資源室、技術・革新 220 室の4つの主要な要素がある。 ▪ 宇宙作戦司令部、宇宙訓練・準備司令部、宇宙システム司令部の3つの司令部の計画を発表。シ ステムコマンドは、システムの取得と運用をより迅速に行うための権限を持たせることを目的 としており、多くの支持者から注目されています。

217 The United States Space Force, 10 USC 9081, https://www.law.cornell.edu/uscode/text/10/9081. 218 マーク・エスパー「メモランダム：米国宇宙軍の設立」国防総省、2019 年 12 月 20 日、 https://media.defense.gov/2019/Dec/20/2002228281/-1/-1/1/ESTABLISHMENT-OF-THE-UNITED-STATES-SPACE-FORCE 。 PDFをご覧ください。 219 Department of Air Force, Comprehensive Plan for the Organizational Structure of the U.S. Space Force (Washington, DC: February 2020), https://www.airforcemag.com/app/uploads/2020/02/Comprehensive-Plan-for-the-Organizational- Struccture-of-the USSF_Feb-2020.pdf. 220 John W. Raymond, Chief of Space Operations Planning Guidance (Washington, DC: U.S. Space Force, November 2020), https:// media.defense.gov/2020/Nov/09/2002531998/-1/1/0/CSO%20PLANNING%20GUIDANCE.PDF.

97｜2021年度の米軍。成長の最後の年？ ▪ 宇宙での軍事行動に幅広い文脈を与えるために、要となるドクトリン・マニュアル 「Spacepower」を発行。スペースパワー」は、単に宇宙でのパワーだけではなく、コンセプ 221 トを示す1つの単語であることに注意してください） ▪ 米議会がFY2020国防権限法（NDAA）でDODに求めていた役割である、宇宙政策担当の 国防次官補職を新設。 ▪ 空軍内に、空軍長官直属の宇宙獲得・統合担当副長官（ASAF/SP）を設置（FY2020 NDAA にもよる）。

宇宙軍は、宇宙飛行士を軌道に乗せることはありません。それは、民間機関である米国航空宇 宙局の専売特許です。アメリカは、宇宙時代が始まったときに、有人宇宙飛行を軍事的なもの ではなく、民間のものとして意図的に位置づけました。

また、アメリカの情報機関の衛星を宇宙軍が管理することもありません。これらは、国家偵察 局（NRO）の管轄です。ただし、宇宙軍とNROはリエゾンセルを交換します。

まだまだ未完成ですが 約2,400人の軍人が2020年の秋に宇宙軍に移籍するが、宇宙軍の人員のほとんどは、依然として 宇宙軍の組織で働く空軍の人員である。移籍は2021年度になる。宇宙軍と空軍は、個人が空軍 222 を辞めて宇宙軍に入ることを選択するプロセスを設定している。

他のサービスからの移転は2022年度に開始されるが、DODはそのメカニズムをまだ明らかにしてい ない。例えば、陸軍は2021年度の予算で、100名の人員を異動させる計画を示唆している。しかし、 他の軍が宇宙能力の一部を保持することが認められているため、宇宙資格を持った人材をどのよう に配分するかについては、緊張感があると思われる。

米国宇宙軍の組織構造に関する包括的な計画では、ドクトリン、資源・機材、人事管理、ウォーゲ ー ム、試験・評価、運用情報、訓練など、多種多様な有機的能力が「新軍隊の独立性の中心」であ ると 述べている。これらが設立されると、その多くは既存の組織を活用するために空軍のカウンタ ーパートと一緒に配置されます。しかし、他の軍はこれらの機能に何千人もの人員を割いており、 その数は宇宙軍の比ではありません。その代わり、他の軍部よりも政府の民間人や契約者を多く使 うことになるかもしれない。

初期の構想では、空軍から宇宙軍を切り離して、宇宙のための新しい軍部を創設することも考えら

223 れていました。今のところ、その方向での動きはなく、DODのコンセプトにも含まれていない。

221 U.S. Space Force, Spacepower:Doctrine for Space Forces (Washington, DC: June 2020), https://www.spaceforce.mil/Portals/1/ Space%20Capstone%20Publication_10%20Aug%2020.pdf. 222 "Transferring to the U.S. Space Force FAQs," U.S. Space Force, https://www.spaceforce.mil/Transfer/#:~:text=A%3A%Care%20fields%20thare,inherent%20to%20space%20operati ons%20only; and Lynn Kirby, "2.4 K Airmen to Transfer to Space Force Beginning September 1," Space Force News, US Space Force, September 1, 2020, https://www. spaceforce.mil/News/Article/2332258/24k-airmen-to-transfer-into- space-force-beginning-sept-1/. 223 国防総省、米国宇宙軍（ワシントンDC：2019年2月）、https://media.defense.gov/2019/ Mar/01/2002095012/- 1/1/UNITED-STATES-SPACE-FORCE-STRATEGIC-OVERVIEW.PDF.をご覧ください。

98｜マーク F. カンシ ャン 現在、宇宙軍には予備役が存在しないが、将来的には予備役が必要になるだろう。予備役は、米国 の宇宙活動に戦略的な厚みを与え、宇宙関連のスキルを持つ人材を維持するためのメカニズムとな ります。政治的に強力な州兵は、州には宇宙に関する権限がないにもかかわらず、その役割を持つ ことを主張している。224 しかし、既存の州兵や予備役部隊の中には、宇宙関連の機能を果たしてい るものもある。

異なった人員構成 宇宙軍は他の軍に比べて、実物大でもかなり小さいため、その人員構成は独特のものになる。文化 的な影響もあります。少ない人員で多くの任務と組織をこなすために、宇宙作戦本部長のレイモン ド将軍は、宇宙軍ではミッションコマンドを使うように指示しています。これは、「下位のエシュ ロンは、上位のエシュロンが特に権限を留保している場合を除き、デフォルトで行動することが期

。 待される」ということです

もうひとつの側面は、階級構成です。現在、宇宙軍は43％が将校で構成されています（全兵力6,434 名のうち、2,742名が将校）。この比率は、人員や他の組織が増えれば多少は変わるかもしれません が、大きく変わることはないでしょう。宇宙軍の将校の中には、部隊を率いた経験のある者が少な いため、将校はリーダーというよりも、高度な技術者という文化になっていくでしょう。

表2:サービス別の役員比率

スペースフ アーミー ネイ 海兵隊 空軍 ォース ビー 42% 19% 16% 12% 19%

ソースは以下の通りです。Defense Manpower Data Center, Military Personnel by Service by Rank/Grade (Washington, DC: August 2020), https://www.dmdc. osd.mil/appj/dwp/dwp_reports.jsp.

主に米国内のホームベースで衛星を運用するサービスにとって、階級構造は問題ではない。問題と なるのは、宇宙軍の技術重視の士官が統合コミュニティに参加する場合である。このような組織で 働くための準備として、宇宙軍はリーダーシップを発揮する機会とトレーニングを開発する必要が ある。

また、このような小規模な組織から必要な数の上級指導者を輩出できるかどうかも課題となる。提 唱者は、宇宙軍には、宇宙作戦本部長、宇宙作戦副本部長、そしておそらくSPACECOMの司令官と 226 いう2～3人の4つ星の将校がいるだろうと予想している。

224 Sandra Irwin, "National Guard Leaders Press Case for Space National Guard," Space News, February 12, 2020, https:// spacenews.com/national-guard-leaders-press-case-for-a-space-national-guard/. 225 また、このガイダンスでは、「意思決定と行動の実施に向けた明確な口頭および書面によるコミュニケーション」が指示 されていますが、これは、軍部が通常作成する過度に形式的、間接的、専門用語を多用したコミュニケーションを相殺す るものとして、筆者は全面的に支持します。 226 現在、4つ星の役職として法律で定められているのは、宇宙作戦本部長とSPACECOMの司令官のみである。副長のトン プソン将軍は、現在4つ星ですが、空軍から移籍してきたものです。初期の宇宙軍法案には、4つ星レベルの副長官が 含まれていましたが、他の軍の副長官はすべて4つ星レベルです。宇宙軍の幹部が他の軍の幹部よりも偉いということ になれば、宇宙軍創設の目的が損なわれてしまう。空軍長官は、宇宙軍の副長を法定の4つ星の地位にすることを推奨 している。Department of the Air Force, Comprehensive Plan for the Organizational Structure of the USSF_Feb-2020 (Washington, DC: February 2020), 11, https://www.airforcemag.com/app/uploads/2020/02/ Comprehensive-Plan-for- the-Organizational-Struccture-of-the USSF_Feb-2020.pdf. 99｜2021年度の米軍。成長の最後の年？ 国防総省の官僚的なプロセスの中で効果的に競争するためには、宇宙軍は他の軍の士官 と同じレ ベルの士官を配置する必要があるため、この課題は組織全体に波及する。ランドの研究では、こ の問題を指摘し、「規模が小さいことは、宇宙軍の存続に支障をきたす可能性がある」と結論づ

227。 けている

政権交代で宇宙軍は生き残れるのか？ 宇宙擁護派は長年にわたって宇宙軍の創設を推進してきたが、その創設は、組織やイベントに個人的 な印を押すことを好む大統領による虚栄心の強いプロジェクトの要素を含んでいた。バイデン政権に なっても、この因縁が宇宙軍に影響を与えるかどうかはわかりません。

進歩主義者の中には、国防費削減の一環として、宇宙軍を廃止することを勧める人もいます。ツイ ッターでは、「#abolishspaceforce」というハッシュタグがつけられています。ツイッターでは 「#abolishspaceforce」というハッシュタグもあります。進歩主義者たちは、宇宙の「軍事化」や官 228 僚主義の増加に特に反対している。

しかし、バイデン陣営やその代理人は、宇宙軍に対して何も言っていません。この問題を再検討し ようという提案もありませんでした。宇宙軍は永久的なもののようです。

一方、宇宙では 宇宙軍は、3つの主要な人工衛星とX-37B宇宙機を打ち上げました。 ▪ 6月30日に打ち上げられたGPS Block III。GPSは全地球的な位置情報を提供するもので、Block III はその最新版です。 ▪ 3月26日、先進超短波（AEHF）6号衛星が打ち上げられました。AEHFは、ミルスター衛星群に 代わるもので、優先度の高い軍事資産や国家指導者のために、高度に保護された通信を提供し ます。

▪ AEHF-6と同じブースターで打ち上げられたTDO-2衛星。TDO-2は、複数の政府系ペイロード を搭載した小型衛星で、光学校正やレーザー測距により宇宙軍の宇宙領域認識に貢献する。 ▪ 2機のX-37Bスペースプレーンのうち1機は、5月に再び長期の機密任務に就きました。

宇宙軍は、いくつかの主要な衛星コンステレーションと、これらのコンステレーションを確立し維 持するために必要な地上局、衛星リレー、宇宙発射施設を維持しています。 ▪ AEHF（Advanced Extremely High Frequency）-MILSTAR、安全な通信のため。 ▪ WGS（Wideband Global SATCOM System）：全世界との通信のためのシステム。 ▪ GPS（Global Positioning System）：全地球的な測位のためのシステム。 ▪ 天候については、国防気象衛星プログラム（DMSP）。 ▪ ミサイル防衛のための「Space-Based Infrared System」、および ▪ 人工軌道上の物体の追跡と特性評価を目的とした「地球同期宇宙状況認識プログラム （GSSAP）」。

227 Michael Spirtas et al.A Separate Space:Creating a Military Service for Space (Santa Monica, CA: RAND, 2020), https://www. rand.org/pubs/research_reports/RR4263.html.

100｜マークF.キャン シァン 228 例えば、Center for International Policy, Sustainable Defense:More Security, Less Spending (Washington, DC: June 2019), 50, https://www.internationalpolicy.org/sustainable-defense-task-force。

100｜マークF.キャン シァン LOOKING AHEAD 宇宙軍は、このような小さなサービスのために、膨大な RDT&E の予算（103 億ドル）を持っ ている。その多くは、既存の衛星群を維持・改良することに注力している。主要な開発は、ミ サイル警報衛星システムであり、宇宙ベースの赤外線システムの 後継となるNext-Generation Overhead Persistent Infrared (NexGen OPIR)である。この予算では23億ドルが割り当てられて いる。

宇宙軍のRDT&E勘定の中で最大の要素（35％、36億ドル）は機密扱いである。将来の宇宙軍を形

作るのは、いくつかの大きな課題である。 ▪ 宇宙軍の最終的な構成について。国防総省は議会に対して、宇宙軍にどのような人員と組織を 組み込むかについての計画を立てる義務がある。この計画には、他の軍の要素や空軍の追加要 素も含まれる。最終的な計画では、宇宙軍の規模を決定する。 宇宙軍の。宇宙軍が大きければ大きいほど、支援組織や共同部門のスタッフを配置するのが容易にな ります。しかし、他の軍はある程度の宇宙能力を保持したいと考えるでしょう。 ▪ NROとの関係。米国の情報機関は、宇宙軍からの除外を求めて闘ってきました。つまり、米 軍の打ち上げや衛星の約半分が宇宙軍に該当しないことになります。両組織は積極的に関係 を構築していますが、摩擦が生じる可能性は大いにあります。 ▪ 宇宙での攻撃的作戦の役割。宇宙兵器には、宇宙対宇宙、地上対宇宙、宇宙対地上などがありま す。現在、宇宙空間での核兵器の使用は制限されているが、それ以外の制限はない。スペースデ ブリによって特定の軌道が使えなくなることを懸念して、対衛星兵器の規制を求める声が上がっ ているが、「そのようなシステムのテストを続けることで、行動が正常化しているように見える」 229。また、宇宙は人類が初めて活動したときから軍事的機能を持っていたにもかかわらず、宇宙 の「軍事化」に対する長年の批判がある。どちらの問題も、まだ拘束力のある協定は結ばれてい ない。宇宙における武器の役割は、別の問題かもしれない。230 現在の米国の宇宙ドクトリンは、 宇宙の攻撃的利用を想定している。

▪ 商用衛星への依存とカスタムメイドの軍事衛星との違い。軍用衛星には、商業衛星にはない物理 的・電子的なさまざまな保護機能があります。しかし、商業衛星の方がはるかに安価である。ま た、政府が購入したサービスを利用する場合、必要に応じて容量を調整することができ、状況に 応じて購入量を増減させることができます。

229 Kaitlyn Johnson, "A Balance of Instability:Effects of a Direct-Ascent Anti-Satellite Weapons Ban on Nuclear Stability," CSIS, October 21, 2020, 7, https://defense360.csis.org/a-balance-of-instability-effects-of-a-direct-ascent-anti-satellite-weapons- ban-on-nuclear-stability/. 230 Todd Harrison, International Perspective on Space Weapons (Washington, DC: CSIS Aerospace Security Project, May 2020), https://www.csis.org/analysis/international-perspectives-space-weapons.

101｜2021年度の米軍。成長の最後の年？ 特殊作戦部隊（SOF 継続しているのは、継続的な兵力増強とOCO資金への依存という2つのテーマである。部隊へのストレス は、他の部署と同様、公に表明された懸念事項ではなくなった。配備から居住までの数は、部門の目標に 近づいている。近年、問題となっている倫理的不祥事については、教育・訓練に多大な努力を払った結 果、軽減されているようだ。

表3：特殊作戦部隊-軍人、民間人、契約者

FY2020 Enacted 2021年度リクエ 変更 スト 軍隊の末端部隊（現役および予備役 66,552 67,092 +540 民間人のFTE 6,651 6,831 +180 コントラクター 5,955 6,081 +126

注：特殊作戦司令部（SOCOM）の軍人と民間人は、それぞれのサービス表で報告されています。したがって、これらの数字は、 サービスの数字に示されているものに追加されるものではありません。

出典は以下の通りです。国防総省、2021年会計年度（FY）、運用・保守、国防ワイド米国特殊作戦司令部（ワシントンDC：2020年4月）、 II.Force Structure Summary, SOCOM-11, 16, https://comptroller.defense.gov/Portals/45/ Documents/defbudget/fy2021/budget_justification/pdfs/01_Operation_and_Maintenance/O_M_VOL_1_PART_1/SOCOM_OP-5.pdf.

FORCE GROWTH 図1：1999年から2021年までのSOCOMの兵員、現役および予備役部門

80,000

70,000 60,000 海軍 海兵隊 50,000

陸軍 40,000 空軍 30,000 計 合 人員 20,000

10,000

0

会計年度

出典は以下の通りです。2008年から2021年までのデータは、毎年の大統領予算運営維持費、国防省全体の米国特殊作戦コマンドの兵力構成 概要の表から、2001年から2007年までのデータは、それぞれの運営維持費概要（ワシントンDC：2001-2007年）の軍人のセクションから。

米国特殊作戦司令部（SOCOM）は、陸軍（特殊部隊、レンジャー連隊、特殊作戦航空、デルタフ ォース）、海軍（シールズ、爆発物処理）、空軍（特殊用途機、管制チーム）、海兵隊（レイダ ー連隊）の4つのサービスからなるサービスコンポーネントコマンドで構成されています。統合特 殊作戦司令部と7つの劇場特殊作戦司令部が作戦を遂行する。SOCOMは統合ドクトリンを作成し、 統合特殊作戦司令部を設置しています。

102｜マーク F. カンシ ャン オペレーションズ・ユニバーシティでは、各軍特有の学校やドクトリンの活動が行われています。

長年にわたり、議会は特殊作戦部隊を独立したサービスのようにするための行動をとってきた。 SOCOMの司令官は、他の戦闘指揮官よりも多くの権限を持ち、予算、取得要件、ドクトリン、昇進、 人事配置などに影響力を持つ。国防次官補（SO/LIC）は、指定された部隊に対する管理・政策統制 を行うために、軍務次官のような権限を持っている。その結果、特殊作戦部隊は非常に大きな独立 性を持っている。

SOCOMは戦時中に大きく成長し、1999年には2万9500人だった軍人が、現在では6万7092人 に達している。231 現在では、英国陸軍正規軍（2020年に78,800人）の規模に近づいている。 232 2001年以降のこの大幅な増加は、DODがSOCOMに期待されるミッションの数と種類を着実 に増やしていることに対応したものである。SOCOMは、DODの中核となる直接行動能力とテ ロ対策能力を提供してきたが、それに加えて、海外での活動など、その他のSOCOMの任務も 行ってきた。 内部防衛、非正規戦、民政などの任務があります。これらの任務に対する需要は、中央司令部 （CENTCOM）だけでなく、世界的にも高まっている。SOCOMは、暴力的過激派組織への対策、大量 破壊兵器への対策、地域を超えた軍事情報支援活動に関する国防総省の調整機関となった。このよ うに、SOCOMは「グローバルCOCOM」となったのです。

SOCOM は、拡大した任務セットに対応するため、ゆっくりではあるが成長を続けている。米国 議会調査局が述べているように、課題は、「より大きな部隊を創設し、維持するために、選抜と 訓練の基準を変更する必要が生じるまでに、米国SOCOMがどれだけ大きくなれるか」である234。 そのような部隊の望ましい特性が認識され、最終的には質を維持できない規模にまで達します。そ して、拡大によって失われた質を取り戻すために、新たなエリート集団（"特別な "特殊部隊）が生 まれるのである。SOCOMでもそのような現象があるかどうか注目したいが、今のところそのような 部隊が出てきたという事実はない。

リスク： OCOの資金への依存、新戦略との整合性、および人的ストレス SOCOMはOCO資金への依存度が高い。2021年度には37億ドルのOCO資金を要求しているが、これは 資金全体の28％であり、省全体の割合（10％）の約3倍にあたる。このような多額の使用は、 SOCOMが戦時中に広範な活動を行っているために発生するもので、SOCOMは以下の資金調達が認め られている。

231 政府説明責任局（GAO）、特殊作戦部隊。Opportunities Exist to Improve Transparency of Funding and Assess Potential to Lessen Some Deployments, GAO-15-571 (Washington, DC: July 2015), http://www.gao.gov/products/GAO- 15-571. 232 "UK Armed Forces Quarterly Service Personnel Statistics," Ministry of Defense, July 1, 2020, p. 4, https://assets.publishing. service.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/920074/1_July_2020_SPS.pdf. 233 2021年度のSOCOMの予算データは例年に比べて少ないが、これは潜在的な敵対者に有用なデータを公開しないという DODの方針を反映しているのかもしれない。例えば、2021年度のSOCOMのポスチャー・ステートメントは存在しない。 234 Andrew Feickert, U.S. Special Operations Forces:Background and Issues for Congress, CRS Report No. RS21048 (Washington, DC: Congressional Research Service, April 13, 2018), 2, https://fas.org/sgp/crs/natsec/RS21048.pdf; see also, Andrew Feickert, U.S. Special Operations Forces:Background and Issues for Congress, CRS Report No. RS21048 (Washington, DC: Congressional Research Service, March 11, 2020), https://crsreports.congress.gov/product/pdf/RS/RS21048/62。

103｜2021年度の米軍。成長の最後の年？ OCO においては、軍部とは異なり、（CENTCOM に限らず）全世界のテロ対策活動が対象となって おり、また、人事などの基本予算要素の多くが軍部予算で賄われているためである。235 SOCOMの OCO資金の90％は永続的活動のためのものである。236 SOCOM にとって幸いなことに、OCO は比較的 安全なようで、基本予算を補うような増額なしに OCO を廃止しようという動きはすぐには見られな い。

民主党の左派は、基地への完全移転なしにOCOを終了することを提案しているため、バイデン政権 が何らかの変更を行う可能性があるというリスクがあります。237 今のところ、この提案は民主党の 国家安全保障コミュニティには響いていません。

OCO資金への依存は、SOCOMと新しい国家防衛戦略（NDS）との整合性という、より広範な問題を 引き起こす。SOCOMの現在の活動は、テロと安定化作戦に集中しており、すべての注意を必要とし ている。新戦略が優先するような大国間の紛争を考えたり、それに備えるための帯域はほとんどな い。短期的には、SOCOMの現在の活動に対する強い支持があるので、このギャップは大きな問題で はない。

しかし、日々のオペレーションが低下すれば、このズレはより長期的な課題となるでしょう。これ は、民主党の綱領にある「永遠に続く戦争の終結」という文脈で起こるかもしれない。Travis Sharp は、「NDSの下では、（SOCOMのテロ対策活動は）より少ない資源を消費するはずであり、それに 応じてSOFの予算シェアは縮小するはずである」と指摘している238。

高い作戦テンポ（OPTEMPO）は、過去にSOCOMを悩ませ、隊員やその家族にストレスを与え、 結果的にリテンションの問題や自殺者の増加につながっていました。しかし、最後に発表された 2020年度のポスチャー・ステートメントでは、ストレスについては言及されておらず、また、 公式の資料にも掲載されていません。 の声明を発表しました。これが、作戦上の要求の減少を反映しているのか、要求を満たすために部 隊の数を徐々に増やしているのか、あるいは部隊のストレスの明確化に関する方針の変更を反映し ているのかは不明である。

Acquisition Innovation: Light-attack aircraft SOCOMは、軍用機の改良型（MH-47GやMH-60など）を取得するだけでなく、空軍が廃止した軽攻撃 機プログラムを採用した。armed overwatch」と呼ばれるこのプログラムは、攻撃と偵察のためにプ ロペラ機を導入するものである。予算では、2021年度に5機、2022年度から2025年度まで毎年10機 ずつ購入することが提案されている。

235 "Funding Policy for Overseas Contingency Operations," Letter from Steven Kosiak, Associate Director of Office of Management and Budget, to Robert Hale, Under Secretary of Defense (Comptroller), September 9, 2010, http://asafm.army. mil/Documents/OfficeDocuments/Budget/Guidances/omb-gd.pdf. 236 Raymond A. Thomas, "United States Special Operations Command and United States Cyber Command," Testimony before the Senate Armed Services Committee, February 14, 2019, https://www.armed-services.senate.gov/hearings/19-02-14- united-states-special-operations-command-and-united-states-cyber-command. 237 Mark Cancian, "Death to OCO: What Would Dem Sweep Mean for War Funding?", Breaking Defense, 2020年7月29日, https:// breakingdefense.com/2020/07/death-to-oco-what-would-dem-sweep-mean-for-war-funding/. 238 Travis Sharp, Did Dollars Follow Strategy?Analysis of the 2020 Defense Budget Request (Washington, DC: Center for Strategic and Budgetary Assessment, 2019), 21, https://csbaonline.org/research/publications/did-dollars-follow-strategy-a-review- of-the-fy-2020-defense-budget. 104｜マークF.キャン シァン この航空機は、洗練されたジェット機を必要としない、比較的寛容な環境で運用されます。この航 空機は、高性能なジェット機を必要としない、比較的寛容な環境で運用されます。利点は、取得と 運用にかかる費用が非常に少ないことです。予算は1機あたり約2,000万ドルで、運用コストは1飛行 時間あたり約500ドルと見積もられています。一方、F-35は、1機あたり約1億ドル、1飛行時間あた り3万ドルです。239 したがって、このプログラムは、高度な電子機器と生存能力を備えた1億ドルの ジェット機が、ライフルで武装した反乱軍に爆弾を投下するという矛盾を解決するものである。

これが実現すれば、航空支援のあり方を根本的に変えることになる。これまでの傾向として、ハイ エンドとパーミッションの両方の環境で運用可能なマルチロール・ジェット機が主流であったが、 コストは非常に高い。また、SOCOMに新しいタイプの能力と このプログラムは、空軍の支援からある程度独立しています。しかし、これまでのところ、議 会はこの新しい能力が必要かどうかについて懐疑的な見方を示しており、このプログラムは存

240 続しないかもしれない。

倫理的課題 ここ数年、倫理的な不正行為がSOFの新たな不穏なテーマとして浮上し、SOFの隊員の態度について より広範な疑問を投げかけ、SOF、特にSEALsの評判に傷をつけた。特殊部隊員が殺人を含むさまざ まな犯罪に関与し、その犯罪を隠蔽したのだ。241 特殊部隊のリスクは、隊員が他の軍人を縛るルー ルに拘束されていないと信じてしまうことだ。

この事件は、特殊作戦コミュニティに多くの反省をもたらした。SOCOMの司令官であるリチャー ド・クラーク将軍（242）は、倫理面での見直しを命じた。その結果、SOCOMは「組織的な倫理問題」を 抱えていないと結論づけた。しかし、持続的な派遣を重視することが、「いくつかの厄介な方法で 我々の文化に影響を与えた」と結論づけた。このレビューでは、リーダーシップ、規律、説明責任

243 を改善するためのさまざまな行動が推奨された。

自分たちで調査した結果、根本的な問題がないと判断された場合には、常に疑問がつきまといます。 しかし、最近の事件がないということは、新しいポリシーが効果を発揮しているのかもしれません。

239 SOCOM, FY 2021 Defense Wide Procurement, Special Operations Command (Washington, DC: April 2020), "Armed Overwatch/Targeting" P-1 line #55, volume 1-1, https://comptroller.defense.gov/Portals/45/ Documents/defbudget/fy2021/budget_justification/pdfs/02_Procurement/SOCOM_PB2021.pdfよりオーバーウォッチの 調達コストを算出。 240 Rachel Cohen, "Congress Questions Need for New Overwatch Airplanes for SOCOM," Air Force Magazine, July 1, 2020, https://www.airforcemag.com/congress-questions-need-for-new-armed-overwatch-planes-for-socom/. 241 SOFの虐待の例について。Todd South, "Army Green Beret major pleads not guilty to Afghan murder charge," Army Times, June 27, 2019, https://www.armytimes.com/news/your-army/2019/06/27/army-green-beret-major-pleads-not-guilty-to- afghan-murder-charge/; Elliot Ackerman, "Even a War Hero Is Not Above the Law," New York Times, December 17, 2018, https://www.nytimes.com/2018/12/17/opinion/mathew-golsteyn-trump.html; Meghann Myers, "Two Army Green Berets plead guilty in plot to smuggle 90 pounds of cocaine from Colombia," Army Times, January 4, 2019, armytimes.com/news/ your-army/2019/01/04/two-army-green-berets-plead-guilty-in-plot-to-smuggle-90-pounds-of-cocaine-from-colombia/; and Meghann Myers, "7th Special Forces Group soldier arrested for raping two children," Army Times, April 20, 2018, https:// www.armytimes.com/news/your-army/2018/04/20/7th-special-forces-group-soldier-arrested-for-raping-two-children/. 242 例えば、Daniel Steward, "None of Us Is 'That Man' - All Must Aspire to Be," U.S. Naval Institute, Proceedings 146, no. 2, February 2020, 19-22, https://www.usni.org/magazines/proceedings/2020/february. 243 Special Operations Command, Comprehensive Review of SOF Culture and Ethics (Washington, DC: January 2020), https://sof. 105｜2021年度の米軍。成長の最後の年？ news/ussocom/ussocom-sof-culture-ethics-report-2020/.

105｜2021年度の米軍。成長の最後の年？ DOD民間人 長年にわたって増加してきたDODの民間人の数は、2021年度にはわずかに減少する。最も削減され るのはDOD全体の活動であり、エスパー前長官の第4の財産の見直しを反映している。DODの民間人 の数が相対的に増加するのは、民間人が即応性を助けるからであり、その多くは（よく言われるよ うに）本部ではなく、保守や供給の機能である。

表4：DODの民間人

DOD民間人 DOD民間人合計 (U.S. Direct Hire) 海外からの直接雇用者を含む FY2020 Enacted 760,300 774,900 2021年度リクエスト 759,200 773,600 変更 -900 -1,300

注：フルタイム換算。合計は、米国および外国の直接雇用を含み、機密扱いの活動、OCO資金、および間接雇用を除く。

出典国防次官室（会計監査人）、Defense Budget Overview:2021年度予算要求（Washington, DC: April 2020）, Figure 2.3, 2-8, 6-18, https://comptroller.defense.gov/Portals/45/Documents/defbudget/fy2021/fy2021_Budget_ Request.pdf.

米国は、他の国が軍人を抱えているところに、多くの文民が軍事施設で働いているという珍し い国である。国防総省の文官は、情報、装備の維持、医療、家族支援、基地運営サービス、戦 力管理など、さまざまな支援機能を果たしている。これは、軍人が頻繁に交代するのに対し、文 民は長期的な専門知識を提供するためである。さらに、文民の人事制度は、その制限の大きさに もかかわらず、軍人のように健康、フィットネス、戦闘スキル、世界各地への配置などの厳し い基準を満たす必要がないという点で、軍人よりも柔軟性がある。

シビリアンは、ワシントン本部に常駐する「オーバーヘッド」と見なされることが多い。実際には、 ほとんどの民間人（96％）はワシントン以外の場所にいます。管理本部で働いているのは約4％（3 万1千人）で、そのうち2万7千人がワシントンで働いているに過ぎない。そのほとんど（73％）は、 国防全体の活動ではなく、軍部に所属している。

国防総省は、「民間人を効果的かつ適切に使用することで、国防総省は兵士、船員、空軍、海兵隊 を真に軍事的に不可欠な任務や機能に集中させることができ、それによって戦争遂行者の即応性と

244 致死性を高めることができる」と主張している 。

244 国防次官（会計係）、Defense Budget Overview:United States Department of Defense Fiscal Year 2021 Budget Request (Washington, DC: Department of Defense, February 2020), 2-8, https://comptroller.defense.gov/Portals/45/ Documents/defbudget/fy2021/fy2021_Budget_Request_Overview_Book.pdf.

106｜マーク F. カンシ ャン グラフ3：DODの総民間人、1999年～2021年

780 760 740 720 700 680

660

（ 単 総 数 人の 民間 640

DOD 620千 人 位 ： 600 580

出典は以下の通り。Office of Under Secretary of Defense (Comptroller), National Defense Budget Estimates for FY 2021, Table 7-5: Department of Defense Manpower, 260-262.

2017年から民間人の数が大きく増えたのには、いくつかの理由があります。 ▪ 高コストで採用が困難な軍人から低コストの民間人に機能を移すという長年の取り組み。 ▪ 例えば、より多くの人員を必要とするメンテナンスやサプライなど、即応性の不足を解消する ための最近のDODの取り組み。

民間人の賃上げ 雇用者数に次いで、民間人の状況を示す重要な指標は、年間昇給額です。長い間、軍人と同等の昇 給が一般的でしたが、2010年にその慣行が崩れました。それ以降のほとんどの年で、政府関係者の 昇給額は軍人よりも少なくなっています。

2021年度は、政権が提案した文官の昇給率（政府全体）が1.0％であるのに対し、軍は3.0％の昇給 となる。この格差は今後も続き、2022年度から2025年度までに軍人は2.6％の昇給を受けるのに対 し、民間人は2.1％と予測されている。245 議会はたびたび民間人を支持してきましたが、今年は政権 の提案を変更する気はないようです。

朗報としては、2021年度予算で有給育児休暇の拡大が実施されたことが挙げられる。

エスパー長官の "Defense-Wide Review" 陸軍長官であったエスパー氏は、「ナイトコート」と呼ばれるプロセスを実施しました。これは、 エスパー氏と文民および軍人の上級指導者が、陸軍のすべてのプログラムを見直し、削減可能なコ ストを特定するというものです。

245 Under-Secretary of Defense (Comptroller), National Defense Budget Estimates for FY2021 (Green Book) (Washington, DC: Department of Defense, April 2020), Table 5-12, https://comptroller.defense.gov/Portals/45/Documents/defbudget/fy2021/ FY21_Green_Book.pdf.

107｜2021年度の米軍。成長の最後の年？ その結果、より優先度の高いプログラムに移行することができました。昨年は、主に防衛機関や現 場の活動、別名「第4の不動産」と呼ばれる防衛全体の活動についても同様の見直しを行った247。防 衛全体の活動はほとんどが民間人で構成されているため、削減は特に民間人の労働力に影響を与え る。

DWR（Defense-Wide Review）と呼ばれるこのレビューでは、軍部以外のDODのすべての組織、 プログラム、機能、活動を調査し、2021年度とその先の年度における節約額を特定した。国防 総省は、「2021年度に57億ドル以上の削減効果があり、これをリーサリティとレディネスに再投 248。 資し、さらに21億ドルの活動と機能を軍部に再編成した」と主張している

このため、2021年度には、国防全体の活動に従事する文官の数が7,000人減少する（ただし、 軍部の増加により、DODの文官総数はほぼ変わらない）。

最高経営責任者の終わり？ 最高経営責任者（CMO）は、「国防戦略の成功を確実にするために、最適化された企業経営を実現 する」ことを使命としている249。 CMOは、政府全体の改革イニシアチブ、外部の委員会やタスクフ ォースが生み出したガバナンス改善のためのアイデア、OMBやホワイトハウスから出てくるペット プロジェクトなどもすべて扱う。

CMOは部門全体の改革会議を立ち上げ、DWRにも参加し、最終的には実質的な節約効果を記録しま 250 した。CMOは、第4の不動産を監督する役割に落ち着きつつあるようでした。

このように、一見成功しているように見えますが、このオフィスに対する不満が広がっていました。 それは、空席が多く、優先順位が低いと思われることです。さらに、この任務は間違いなく不可能 である。DODのマネジメントに対する不満は広く、多くのオブザーバーがマネジメント改革のため の大幅なコスト削減を望んでいる。しかし、具体的な改革内容については意見が分かれており、ど の節約案も提唱者から激しい反対を受けている。

防衛事業委員会は、この役職を廃止するよう勧告した。251 下院と上院の承認案でも、この役職は廃 止されることになっています。このポジションは、例えばビジネス・トランスフォーメーション・

252 オフィスのような、いくつかの前任者のように運命づけられているのかもしれない。

246 ナイトコート」の説明については、Mark Cancian, "Mark Esper Is About to Put Every Pentagon Program Through The Ringer," Forbes, July 24, 2018, https://www.forbes.com/sites/markcancian/2019/07/24/theres-a-new-sheriff-in-the- pentagon/#40bf23f87e74を参照。 247 国防副長官、「Defense Wide Review」、DOD、2019年8月2日付メモ、https://admin.govexec.com/media/gbc/ docs/pdfs_edit/norquistmemo.pdf。 248 国防次官（会計検査官）、FY 2021 Defense Budget Overview、1-10。 249 "Chief Management Officer," DOD, https://cmo.defense.gov/Home/. 250 Department of Defense, FY 2021 Annual Performance Plan (Washington, DC: January 2020), https://cmo.defense.gov/ Portals/47/Documents/Publications/Annual%20Performance%20Plan/FY%2020%20Annual%20Perf%20Plan20&%20%20 2019%20Annual%20Perf%20Report.pdf. 251 Defense Business Board, The Chief Management Officer of the Department of Defense:An Assessment (Washington, DC: June 2020), https://insidedefense.com/sites/insidedefense.com/files/documents/2020/oct/10262020_cmo.pdf. 252 MacKenzie Eaglen, "The Top Five REALLY Important in DAA Policies," Breaking Defense, July 13, 2020, https:// breakingdefense.com/2020/07/the-top-5-really-important-ndaa-policies/.

108｜マーク F. カンシ ャン 政府全体の変更と再編成 トランプ政権はその末期に、"スケジュールF "と呼ばれる新しいクラスの文民職の創設を提案しま した。これは、"大統領移行の結果、通常は変更されることのない機密職、政策決定職、政策提言 職に就いている職員 "を対象とする。事実上、これにより一部の公務員職は政治任用に近いものと 253 なる。

この提案は、忠誠心を確保するための政権の努力として広く非難され、バイデン政権では廃止さ れる可能性が高い。これは、公務員の政治的中立性を損なうものである。 というのは、19世紀後半の大きな成果でした。とはいえ、どの政権にもある不満にたどり着き ますが、トランプ政権ではもっと顕著ですが、官僚が自分のイニシアチブに反応しないという ことです。

コントラクター コントラクターは連邦政府の労働力の恒久的な要素となっている。サービス契約者の数は減少して いるように見えるが、データが乏しいため、その結論は不確かである。CENTCOM地域では、作戦 または戦場での請負業者が軍人を大幅に上回っており（1万5,000人対4万3,800人）、請負業者と軍 人の比率は2008年の1対1から現在は2.8対1に増加している。

とはいえ、コストや機能の適切な区分けに関する疑問が解消されていないため、サービス契約者も 業務契約者も議論の的となっている。ここ数年はこのような問題は起きていませんが、民主党員は 政府職員を保護し、民間企業に懐疑的であるため、バイデン政権ではこの問題が再び浮上する可能 性があります。

サービスコントラクター これらのコントラクターは、政府にサービスを提供するもので、製品を提供するコントラクターとは異な る。

253 "Executive Order on Creating Schedule F in Federal Excepted Service," White House, October 21, 2020, https://www. whitehouse.gov/presidential-actions/executive-order-creating-schedule-f-excepted-service/.

109｜2021年度の米軍。成長の最後の年？ 図表4：DODサービス契約者の常勤換算人数（FTE

800,000 700,000 600,000 500,000 400,000 300,000 200,000 100,000 0 201220142015201920202021（EST

注：MILCON、RDT&E、Classified Activitiesを除く、海外のオペレーショナルコントラクターを除く。

2019年度、2020年度、2021年度のデータはOffice of the Under Secretary of Defense (Comptroller), FY 2021 Operations and Maintenance Overview:Contract Services (Washington, DC: February 2020), 156, https://comptroller.defense.gov/Portals/45/Documents/defbudget/ fy2021/fy2021_OM_Overview.pdf; Data for FY 2015, FY 2014, and FY 2012 from "Defense Manpower Requirements Reports," Office of the Under Secretary for Personnel and Readiness, https://prhome.defense.gov/M-RA/Inside-M-RA/TFM/Reports/

図表4は、サービス・コントラクターの数が減少していることを示しているように見えます。 請負業者は、可視性や監督機能を持たない「見えない政府」であると考え、これを好ましいこ とだと考える人も多い。254 残念ながら、DODのサービス・コントラクターに関する会計処理は 非常に混乱しており、何が起こっているのかを確認するのは困難です。

2019年度、2020年度、2021年度の数字は、2021年度予算の展示資料による。しかし、この数字に は、軍事建設、RDT&E、機密活動のサービスコントラクターが含まれていません。機密活動を除外 する理由は明確ですが、軍事建設とRDT&Eを除外する理由は明確ではありません。前の会計年度の 数字と後の会計年度の数字が一致しない。 2012年度、2014年度、2015年度の数字は、それぞれの年度の「Defense Manpower Requirements Report」による。しかし、これらの数字には機密扱いの組織は含まれておらず、報告は2015年度 で終了している。これらの数字は、後の数字と矛盾しているように見える。

サービス・コントラクターは、政府が何をすべきか、民間企業が何をすべきかという問題を提起す るため、議論の対象となります。一方では、政府の規制（OMB Circular A-76）では、政府職員のみが「本質的に政府に関わる」活動を行うべきだとしている。一方、同じ 文書では、政府は市民と競争すべきではなく、したがって、可能な限り民間部門から購入すべきで

255 あると述べている。

254 Paul Light, The True Size of Government (Washington, DC: Brookings Institution Press, 1999). 255 "Performance of Commercial Activities", Office of Management and Budget, OMB circular no.A-76, August 4, 1983 (Revised 110｜マーク F. カンシ ャン 1999), https://www.whitehouse.gov/sites/whitehouse.gov/files/omb/circulars/A76/a076.pdf.

110｜マーク F. カンシ ャン 図表5：政府の仕事を民間に転換するプロセス

出典出典："Performance of Commercial Activities", Office of Management and Budget, OMB circular no.A-76, August 4, 1983 (Revised 1999), https://www.whitehouse.gov/sites/whitehouse.gov/files/omb/circulars/A76/a076.pdf.

アウトソーシングは、クリントン政権とブッシュ政権の「政府の改革」の一環として行われていま したが、2008年から2010年にかけて、民主党が主導する議会がこの取り組みを事実上封じ込め、さ らにオバマ政権が転換を永久に封じ込めました。この閉鎖は、従業員の混乱を懸念したこと、実際 の節約効果に疑問を抱いたこと、そして組合員の雇用を守りたいと願う組合からの苦情に対応する ために起こったものでした。オバマ政権は、このような活動を行うことでコストを削減できると考 えていました。 を内製化しました。しかし、「インソーシング」にかかるすべてのコストを考慮すると、これらの 節約効果は実現できず、この取り組みは終了した。このように、請負業者と連邦政府の労働力のバ ランスは平衡状態に達しており、どちらかの方向に進むことは制限されている。

この均衡は、2つのセクター間の相対的なコストについての未解決の問題が一因となっています。あ る人は、政府は利益を上げる必要がないので、本質的にコストが低いと主張する。また、政府はビジ ネスを継続するために競争したり、効率的である必要がないため、一般的にコストが高いと主張する 人もいる。評論家の意見は、政府と民間部門に対する見解に大きく依存しており、一般的に共和党は 民間部門に、民主党は政府に依存している。

分析上の問題は、間接費から生じる。民間企業の価格は、組織が長期的にビジネスを継続する ためには、これらのコストをすべて含んでいなければならない。政府では、これらのコストは 広く分布しているため、その識別と配分は困難です。256 有効な比較を行うためには、完全に負担の かかったコスト、つまり、すべての手当やサポートを含めた人件費を算出する必要があります。 DODと幅広いコミュニティは、どのようなコストを含めるべきかについての理論的な構築を進めて きましたが、実際の数字は存在しません。

しかし、国防総省と政府全体が、現役軍人、予備役軍人、政府の民間人、請負業者といった異なる 労働力の間で活動を配分するための明確な戦略を持っていないという点については、幅広い意見が ある。プロジェクト・オン・ジャパン」など、さまざまな団体が、この問題に取り組んでいます。

256 Jacque S. Gansler, William Lucyshyn, and John Rigilano, Toward a Valid Comparison of Contractor and Government Costs (College, Park, MD: University of Maryland, Center for Public Policy and Private Enterprise, February 2012), https:// calhoun.nps.edu/bitstream/handle/10945/54492/UMD-CE-11-209.pdf?sequence=1&isAllowed=y.

111｜2021年度の米軍。成長の最後の年？ Government Oversight、Defense Business Board、および CSIS がこの点を指摘している。257 現 役と予備役の組み合わせについては広範な文献があるが、政府の民間人と請負業者について は、主に各労働力要素の完全なコストの評価が行われていないことから、はるかに少ない。

オペレーション・コントラクター 表5：2020年10月、USCENTCOMの責任範囲における国防省の軍人および請負業者の人員

トー U.S. 第三国の国民 ローカル/ホス 契約者数 タル ミ シチズ ト-国のナショナル リタリ ンズ ー アフガニスタンの 4,500 22,562 7,856 9,639 5,067 み イラク/シリアのみ 3,000 4,826 2,558 1,632 636 その他の場所 8,100 16,421 6,610 9,718 93 AOR 合計 15,000 43,809 17,024 20,987 5,796

注：データには、イラク、イラン、クウェート、シリアの海上自衛隊と機密データは含まれていません。

ソースは以下の通り。Contractor data from Deputy Assistant Secretary of Defense (Program Support), Contractor Support of U.S. Operations in CENTCOM Area of Responsibility (Washington, DC: Department of Defense, October 2020), https://www.acq. osd.mil/log/ps/.CENTCOM_ reports.html/FY20_4Q_5A_Oct2020.pdf; Military personnel data from Robert Burns and Zeke Miller, "United States withdrawing thousands of troops from Iraq and Afghanistan," Associated Press, September 9, 2020, https://apnews.com/article/afghanistan-middle-east-islamic-state-group-donald-trump-iraq-a6d9550ea12d041436dda09f30873f55; and "Military and Civilian Personnel by Service/ Agency and Country/Location," Defense Manpower Data Center, June 2020, https://www.dmdc. osd.mil/appj/dwp/dwp_reports.jsp.

オペレーショナルコントラクターサポート（OCS）は、"指定された作戦地域内で統合軍に物資やサ ービスを提供する"。これらは海外の戦場で見られる請負業者であり、かつて軍人が行っていた多く のことを行っている。

現在、OCSは、現役軍人、予備役、政府の民間人とともに、海外の米軍の恒久的な要素を形成してい る。これらのコントラクターは世界中のすべての戦闘司令部に存在する。しかし、ここでは、最も 数が多く、最も多くのデータがあるCENTCOMの請負業者に注目する。

CENTCOMにおける請負業者の数は、報告が開始された2008年以降、作戦レベルに応じて一貫 して変化している。アフガニスタンやイラク・シリアでの活動が比較的低レベルになり、よ り強力な管理・監督体制が敷かれたことで、契約に関するスキャンダルはほとんどなくなり、 戦場での契約者の使用は政治的な問題として後景に退いている。

MSNBCのコメンテーターであるRachael Maddow氏は、「油まみれの無法な請負業者のポップアッ プ・アーミーに頼っている」と批判している。

257 Defense Business Board, Focusing a Transition:Challenges Facing The New Administration (Washington, DC: DOD, 2016), http://dbb.defense.gov/Portals/35/Documents/Reports/2016/DBB%20Transition%20Report%202016%20-%2020160920. pdf; Mark Cancian, "Reforming the Civilian Workforce:Two Carrots and Two Sticks," Defense360, January 11, 2017, https:// defense360.csis.org/reforming-the-civilian-workforce-two-carrots-and-two-sticks; and Scott Amey, "Pentagon Misses The Target When It Comes To Its Workforce," Defense One, April 17, 2017, http://www.defenseone.com/ideas/2017/04/ pentagon-misses-target-when-it-comes-its-workforce/137074. 112｜Mark F. Cancian そのため、軍人の数が限られている現代の作戦では、請負業者の利用を拡大しようとするアナリス トもいる。258 その結果、軍の人員がますます逼迫する中、請負業者の利用を拡大することを提案す

259 るアナリストもいる。

国防総省は、前述のように兵力構成の増加が控えめで、戦闘ユニットに集中しているため、仕方が ないのかもしれません。このような限定的な兵力増強は、戦略的には正しいかもしれませんが、コ ントラクターによるサポートの必要性を高めてしまいます。さらに、政権は日常的に戦地に出動で きる軍人の数に上限を設けているが、この上限には請負業者は含まれていない。そのため、コント ラクターは政権の方針に反することなく、軍事活動の範囲を拡大することができる。

表5が示すように、CENTCOMの請負業者は、全体でもアフガニスタンでも、そして今回のイラクで も軍人を上回っている。イラクでは昨年、軍人の数が契約社員の数を上回ったが、これは最近の変 化である。運用契約者の39％は米国市民である。残りは第三国の国籍を持つ人や現地人です。

イラク／シリアでは、国務省、米国国際開発庁（USAID）、米国情報コミュニティなど、国防総省 以外の組織で働く請負業者もいますが、これらの数字はもはや公表されていません。

図表6：2010年度から2020年度までのCENTCOMにおける契約者数（四半期別

出所は以下の通り。"Contractor Support of U.S. Operations in USCENTCOM Area of Responsibility," DOD, October 2020, https://www.acq. osd.mil/log/ps/.CENTCOM_reports.html/FY20_4Q_5A_Oct2020.pdf.

契約社員の総数は、2008/2009年のピーク時の25万5,000人から減少しています。また、軍人 と契約者の比率も変わってきています。以前は1対1に近かったのですが、現在は2対1になっ ています。 今日のアフガニスタン、イラク、シリアは、1軍対3.7契約者（CENTCOM全体では1軍対2.8）と高騰してい ます。260 昨年の1対1.7から上昇しています。

258 Rachael Maddow, Drift:The Unmooring of American Power (New York, NY: Crown Publishing, 2012), 186-187; and Mark Cancian, "Contractors:Mark Cancian, "Contractors: The New Element of Military Force Structure," Parameters 38, no.3 (Autumn 2008), 61-77, https:// ssi.armwarcollege.edu/pubs/Parameters/articles/08autumn/cancian.pdf. 259 Richard E. Wagner, Optimizing Defense Use of Contract Services to Mitigate the Threat of a Hollow Force (Carlisle, PA: U.S. Army War College Press, 2016). 260 戦時契約委員会（Commission on Wartime Contracting）、「戦時契約の変革（Transforming Wartime Contracting）」。 Controlling Costs, Reducing Risks, (Washington, DC:

113｜2021年度の米軍。成長の最後の年？ このように契約者の割合が増えたのは、3つの変化を反映しています。 ▪ まず、派遣されている軍人の数が最近大きく減少していること。請負業者は基地の閉鎖や機材 の出荷のために残るので、請負業者の数は一般的に遅れます。 ▪ 2つ目は、兵員数の上限です。大統領は軍人の数を制限していますが、請負業者の数は制限し ていないため、これまで軍人が行っていた仕事を請負業者が行っている可能性があります。 ▪ 3つ目は、ミッションの性質です。安定性を重視し、戦闘を重視しないものほど、サポートやロ ジスティック機能を担う契約社員の比率が高くなります。

表6：2020年10月、イラク／シリアおよびアフガニスタンにおける機能別契約者数

カテゴリー イラク・シリ アフガニスタンの 合計 ア み ベース 1,033 2,963 3,996 建設 367 1,517 1,884 IT/Communications Support 263 698 961 物流・メンテナンス 1,815 7,543 9,358 マネジメント/アドミニストレーショ 256 1,429 1,685 ン 医療・歯科・社会サービス 10 77 87 その他 39 275 314 セキュリティ 96 4,164 4,260 トレーニング 5 1,093 1,098 翻訳者・通訳者 550 1,228 1,778 交通手段 419 1,575 1,994 合計 4,826 22,562 27,388

出典は以下の通りです。"DODの「USCENTCOM責任地域における米国の作戦に対する契約者の支援」。

表6が示すように、請負業者の約半数は後方支援・保守機能を果たし、残りのほとんどは基地運営・ 管理業務を行っている。また、戦闘関連の業務を行う契約者はごく少数である。

イラク、シリア、アフガニスタンにいる請負業者27,388人のうち、4,260人がセキュリティ機 能に従事しており、そのうち1,813人が人事セキュリティ分遣隊（PSD）に所属している（す べてアフガニスタン）。後者は、武器を携行し、日常的に民間人と接し、過去には公然と虐 待を行ったこともあるため、非常にデリケートな任務である。一般的に、彼らの役割は価値 の高い人物を保護することである。

国防総省は、すべての請負業者に対し、訓練、採用、行動に関する米国または国際的な基準に準拠 することを求めている。業界では、専門組織であるProfessional Services Council、International Stability Operations Association、International Code of Conduct for Private Security providers Associationなどが参加している。最近、事件が発生していないことは、過去10年間に制定された監 261 督と管理が効果的であったことを示している。

2011年8月）、200、205、http://www.acq.osd.mil/dpap/pacc/cc/cowc.html。 114｜Mark F. Cancian 261 Whitney Grespin, "Well Behaved Defense Contractors Seldom Make History," War on the Rocks, April 21, 2016, http://

114｜Mark F. Cancian DODは、作戦遂行のための契約者が部隊構造の恒久的な要素であると認識している。その結果、 DODは紛争だけでなく、自然災害や人道支援などの平時のニーズもサポートする契約プロセスを 標準化し、制度化した。DODがとった行動には、作戦上の契約演習の実施、作戦上の契約支援を 戦闘指揮所の計画に組み込むこと、そして教訓を体系的に収集することなどがある。

warontherocks.com/2016/04/well-behaved-defense-contractors-seldom-make-history.

115｜2021年度の米軍。成長の最後の年？

著者について

マーク・F・キャンシアン（USMCR大佐、退役軍人）は、CSIS国際安全保障プログラムのシニア・ アドバイザーである。2015年4月にCSISに入社し、行政管理予算局から7年以上にわたり、戦力構 成・投資部門のチーフとして、国防総省の予算戦略、戦費調達、調達プログラム、エネルギー省の 核兵器開発や核不拡散活動などの問題に取り組んできた。それ以前は、国防長官室で戦力構成と獲 得問題に取り組み、また、エネルギー省では核兵器開発と不拡散活動に携わっていました。 カンシアン大佐は、ハーバード大学ケネディ行政大学院で研究および経営プログラムを担当しまし た。軍隊では、30年以上にわたり、アメリカ海兵隊の現役および予備役として、歩兵、砲兵、民政 局員として勤務し、ベトナム、砂漠の嵐、イラク（2回）に海外派遣された経験があります。2000 年からは、ジョンズ・ホプキンス大学高等国際問題研究大学院の非常勤講師として、政策と分 析の関連性に関するコースを教えている。また、軍事作戦、買収、予算、戦略などに関する40 以上の論文を発表し、多くの著作賞を受賞している。ハーバード大学を優秀な成績で卒業し、ハ ーバード・ビジネス・スクールを最高の成績で卒業しました（Baker scholar）。

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カバー写真 spc.アンドリュー・マクニール／DOD

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ランハム、ボルダー、ニューヨーク、ロンドン

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