Utredning Av Kommunestruktur for Steinkjer, Verran, Snåsa Og Inderøy
Total Page：16
File Type：pdf, Size：1020Kb
TFoU-rapport 2015:15 TFoU-rapport Utredning av kommunestruktur for Steinkjer, Verran, Snåsa og Inderøy Leka Vikna Røyrvik Nærøy Namsskogan Fosnes Høylandet Flatanger Grong Overhalla Namsos Lierne Namdalseid Snåsa Steinkjer Verran Inderøy Verdal Roald Sand Leksvik Levanger Per Kristian Alnes Inger Marie Bakken Frosta Lisa Ekmann Stjørdal Katrine Gløtvold-Solbu Meråker Kjetil Lie Per Olav Lund Gunnar Nossum Håkon Sivertsen Audun Thorstensen TFoU-rapport 2015:15 Postboks 2501, N-7729 Steinkjer Tlf.: (+47) 74 13 46 60 ISBN: 978-82-7732-221-6 E-post: [email protected] ISSN: 0809-9642 Kongensgt. 42. Postboks 2501, N-7729 Steinkjer - Telefon: (+47) 74 13 46 60 - E-post: [email protected] - www.tfou.no Tittel : UTREDNING AV KOMMUNESTRUKTUR FOR STEINKJER, VERRAN, SNÅSA OG INDERØY Forfattere : Roald Sand, Per Kristian Alnes, Inger Marie Bakken, Lisa Ekmann, Katrine Gløtvold-Solbu, Kjetil Lie, Per Olav Lund, Gunnar Nossum, Håkon Sivertsen og Audun Thorstensen Rapport : 2015:15 ISBN : 978-82-7732-221-6 ISSN : 0809-9642 Prosjektnummer : 2703 Prosjektnavn : Kommunereform – Inn-Trøndelagsregionen. Oppdragsgiver : Inn-Trøndelagssamarbeidet ved Steinkjer kommune Prosjektleder : Roald Sand Prosjektrådgiver : Morten Stene Medarbeidere : Per Kristian Alnes, Inger Marie Bakken, Espen Carlsson, Lisa Ekmann, Katrine Gløtvold-Solbu, Kjetil Lie, Per Olav Lund, Gunnar Nossum, Håkon Sivertsen, Nina Solbakk, Hans Martin Storø og Audun Thorstensen Layout/redigering : Gunnar Nossum Sammendrag : Rapporten belyser konsekvenser ved sammenslåing sammenlignet med det å bestå som egne kommuner for Inderøy, Steinkjer, Snåsa og Verran Emneord : Steinkjer, offentlig administrasjon, fylkessammenslåing, strukturendringer, regional statsforvaltning, ringvirkninger, samfunnsmessige virkninger, sysselsettingsvirkninger. Dato : November 2015 Antall sider : 155 (+35 sider i vedlegg) Pris : 150,- Utgiver : Trøndelag Forskning og Utvikling AS Postboks 2501, 7729 STEINKJER Telefon 74 13 46 60 i FORORD Denne rapporten inneholder resultater fra en utredning om kommunestruktur for Steinkjer, Verran, Snåsa og Verran. Utredningen er gjennomført i et samarbeid mellom Trøndelag Forskning og Utvikling, Østlandsforskning og Telemarksforskning. Oppdragsgiver har vært Inn-Trøndelagssamarbeidet ved Steinkjer kommune. Kontakt- person hos oppdragsgiver har vært Anders H. Haraldsen. I tillegg har også rådmanns- gruppen i kommunen gitt innspill undervegs i arbeidet. Utredningen er gjennomført på 3 uker i perioden 12.11-4.12.2015. Utredningen har vært omfattende og vi har derfor vært mange medarbeidere som har levert ulike bidrag. Audun Thorstensen har hatt hovedansvaret for kapittel 4. Per Olav Lund har hatt hovedansvaret for kapittel 5 og 8, men også gitt bidrag til kapittel 7, 9 og 10. Håkon Sivertsen har hatt hovedansvaret for kapittel 6. Inger Marie Bakken har hatt hoved- ansvaret for kapittel 7. Øvrige kapitler og helheten i rapporten har Roald Sand hatt hovedansvaret for. Lisa Ekmann og Espen Carlsson har gitt bidrag til kapittel 6. Katrine Gløtvold-Solbu har gitt bidrag til kapittel 8. Kjetil Lie har gitt bidrag til kapittel 4. Gunnar Nossum har hatt ansvar for spørreskjemaundersøkelsen og tabeller og figurer fra denne i tillegg til å ha redigert rapporten. Nina Solbakk har bidratt med datainnsamling til kapittel 3. Hans Martin Storø har bidratt med datainnsamling til kapittel 7. Morten Stene har bidratt med gjennomlesing og faglig kvalitetssikring. Tusen takk for alle bidrag! Steinkjer, november 2015 Roald Sand prosjektleder iii INNHOLD side FORORD i INNHOLD iii FIGURLISTE vi TABELLER ix SAMMENDRAG xi 1. INNLEDNING 1 1.1 Bakgrunn for utredningen 1 1.2 Kort om Inn-Trøndelagskommunene 2 1.3 Om kommunereformen og sammenslåing 4 1.3.1 Ekspertutvalgets kriterier for kommunestruktur 4 1.3.2 Tidsløp og sammenslåingsprosessen 5 1.3.3 Nye oppgaver 5 1.4 Formål og problemstillinger i utredningen 6 1.5 Rapportens innhold 6 2. DATAINNSAMLING OG METODE 7 2.1 Innledning 7 2.2 Dokumentanalyse og eksisterende data 7 2.3 Spørreundersøkelse til ansatte og politikere i Verran, Snåsa, Inderøy og Steinkjer 8 2.4 Intervju 10 2.4.1 Gruppeintervju om samfunnsutvikling 10 2.4.2 Suppleringsintervju 10 2.5 Økonomiske analyser 11 2.6 Vurdering av kvalitet på data og metoder 13 3. BEFOLKNING, NÆRINGSLIV OG AVSTANDER 15 3.1 Innledning 15 3.2 Avstander 16 3.3 Befolkning- og sysselsettingsutvikling 20 3.4 Utvikling i ulike bransjer og næringer 23 3.5 Framskrivinger 25 3.6 Oppsummering 27 4. ØKONOMI 29 4.1 Innledning 29 4.2 Kommunenes økonomiplaner 29 4.3 Økonomisk status 30 4.3.1 Korrigerte frie inntekter 30 4.3.2 Finansielle nøkkeltall 31 4.4 Direkte støtte kommunesammenslåinger 33 4.5 Inntekter for en sammenslått kommune 35 4.5.1 Illustrasjonsberegninger for effekten på frie inntekter 37 4.6 Andre økonomiske effekter ved sammenslåing 38 4.6.1 Sone for arbeidsgiveravgift, distriktspolitisk virkeområde og landbrukstilskudd 39 4.6.2 Eiendomsskatt og kommunal prissetting 41 4.6.3 Konsesjonskraft 42 4.7 Mulige effektiviseringsgevinster ved sammenslåing 42 4.7.1 Mulige effektiviseringsgevinster på administrasjon 43 4.7.2 Mulige effektiviseringsgevinster på tjenesteområder 45 4.8 Demografi og kommuneøkonomi 45 4.9 Oppsummering og drøfting økonomi 47 iv 5. VELFERDSPRODUKSJON OG MYNDIGHETSUTØVELSE 51 5.1 Innledning 51 5.2 Velferdsproduksjon – dagens status 51 5.2.1 Oppvekst og utdanning 52 5.2.2 Sosial, helse og barnevern 54 5.2.3 Tekniske tjenester 58 5.3 Resultater fra spørreundersøkelsen – dagens status 59 5.3.1 Kvaliteten i tjenestetilbudet 59 5.3.2 Økonomisk soliditet 60 5.3.3 Tilstrekkelig kapasitet og relevant kompetanse 61 5.3.4 Tilstrekkelig distanse 62 5.3.5 Håndtering av nye oppgaver og nye utfordringer 62 5.3.6 Åpne spørsmål om nye oppgaver og framtidige utfordringer 64 5.4 Brukereffekter ved sentralisert tjenestetilbud 65 5.5 Potensiale og utfordringer framover; 0 - alternativet 66 5.5.1 Demografisk utvikling 66 5.6 Potensiale og utfordringer – 4K sammenlignet med 0 - alternativet 70 5.6.1 Demografisk utvikling 71 5.6.2 Effektiv tjenesteproduksjon 71 5.6.3 Kapasitet, kompetanse og valgfrihet 72 5.6.4 Lokalisering og distanse 73 5.6.5 Økonomisk soliditet 73 5.6.6 Svar fra spørreundersøkelsen 73 5.6.7 Oppsummering 4K alternativet 77 6. SAMFUNNSUTVIKLINGSARBEID 79 6.1 Innledning og metode 79 6.2 Generelle utfordringer i samfunnsutviklingen. 79 6.3 Utviklingsledelse og utviklingskompetanse 81 6.4 Økonomi, tid og kultur for utvikling 83 6.5 Samfunnsutviklingsrollen i 4K 85 6.6 Oppsummering om samfunnsutviklingsarbeid 87 7. ROLLEN SOM DEMOKRATISK ARENA 89 7.1 Innledning 89 7.1.1 Høy politisk deltakelse 89 7.1.2 Lokal politisk styring 89 7.1.3 Lokal identitet 89 7.1.4 Bred oppgaveportefølje 90 7.1.5 Statlig rammestyring 90 7.2 Valgdeltakelse og politisk sammensetning 90 7.2.1 Valgperiode 2003-2007 91 7.2.2 Valgperiode 2007-2011 91 7.2.3 Valgperiode 2011-2015 92 7.2.4 Valgperiode 2015-2019 92 7.2.5 Sammensetning kommunestyret i en sammenslått kommune 92 7.3 Resultater fra spørreskjemaundersøkelsen 93 7.3.1 Lokaldemokrati – ulike aspekter 94 7.3.2 Utfordringer knyttet til lokaldemokratiet 96 7.4 Oppsummering 97 8. INTERKOMMUNALT SAMARBEID 99 8.1 Innledning 99 8.2 Interkommunale samarbeid i Inn-Trøndelag 99 8.3 Kommunenes oppfatning av det interkommunale samarbeidet 101 8.4 Kan interkommunale samarbeid erstatte kommunereformen? 104 8.4.1 Transaksjonskostnader 104 8.4.2 Erfaringer om folkevalgt styring 104 v 8.5 Oppsummering 105 9. LOKALE MÅL, SÆRTREKK OG KOMMUNALE UTFORDRINGER OG 107 9.1 Innledning 107 9.2 Lokale målsettinger, avstander og funksjonell region 107 9.3 Vekstevne som selvstendige eller sammenslåtte kommuner 108 9.3.1 Komplementaritet – sentrum/distrikt 109 9.3.2 Regionalisering og andre endringer i offentlig virksomhet 110 9.3.3 Regionalpolitisk posisjon 111 9.4 Særtrekk og spesielle forhold 112 9.4.1 Identitet og sted 112 9.4.2 Utvikling nedenfra: Governance og Citizenship 114 9.4.3 Framtidig utvikling av bygdene 115 9.4.4 Regionalpolitiske virkemidler 115 9.4.5 Samisk kultur og språk er viktig i Snåsa 116 9.4.6 Allmenningsrettigheter 116 9.5 Økonomi 117 9.5.1 Økonomisk status 117 9.5.2 Kommuneøkonomien videre 118 9.5.3 Inntektseffekter av sammenslåing 119 9.5.4 Andre økonomiske forhold 120 9.6 Tjenesteyting og myndighetsutøvelse 121 9.7 Samfunnsutvikling 122 9.7.1 Kommunens utfordringer med tanke på langsiktig og helhetlig utvikling i regionen. 122 9.7.2 I hvilken grad er det mulig å forene ulike utviklingsbehov i en felles kommune? 122 9.7.3 Fordeler og ulemper ved å styrke kommunenes rolle som utviklingsaktør gjennom kommunesammenslåing kontra en videreutvikling av det eksisterende samarbeidet. 123 9.7.4 Andre forhold 124 9.8 Demokrati 124 10. DISKUSJON OG ANBEFALING 127 10.1 Sammenslåing eller selvstendighet? 127 10.2 Steinkjer 129 10.3 Verran 130 10.4 Snåsa 131 10.5 Inderøy 132 10.6 Anbefaling og konklusjon 132 LITTERATURLISTE 135 Vedlegg: Tabeller vi FIGURLISTE Figur side 1.1: Kart over Inn-Trøndelagsregionen (Kilde: Kartverket). 2 1.2: Ekspertutvalgets kriterier for kommunestruktur (Kilde: Ekspertutvalget 2014). 4 1.3: Tidslinje kommunereform fra mai 2014 til juni 2017 (Regjeringen Solberg). 5 2.1 Skjematisk utviklingsforløp for rammetilskuddet ved kommunesammenslåing 13 3.1: Kart over Inn-Trøndelag (Kilde: Statens kartverk samt egne beregninger av avstand med 1881.no). 17 4.1 Rammetilskuddsutvikling med og uten sammenslåing. Inn-Trøndelag 38 4.2 Sammenhengen mellom administrasjonsutgifter og innbyggertall 2014. Norske kommuner under 20 000 innbyggere. Kilde: KOSTRA 43 5.1: Ressursbruk og fordeling,