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Fundação Getulio Vargas Escola De Políticas Públicas E Governo

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Fundação Getulio Vargas Escola De Políticas Públicas E Governo FUNDAÇÃO GETULIO VARGAS ESCOLA DE POLÍTICAS PÚBLICAS E GOVERNO PAULO RICARDO COELHO PEREIRA VALLE RETOMANDO PODERES: A ATUAÇÃO DO PODER LEGISLATIVO NA ALTERAÇÃO DO REGRAMENTO CONSTITUCIONAL SOBRE OS PODERES CONSTITUCIONAIS DO EXECUTIVO BRASÍLIA 2021 2 PAULO RICARDO COELHO PEREIRA VALLE RETOMANDO PODERES: A ATUAÇÃO DO PODER LEGISLATIVO NA ALTERAÇÃO DO REGRAMENTO CONSTITUCIONAL SOBRE OS PODERES CONSTITUCIONAIS DO EXECUTIVO Dissertação apresentada à Escola de Políticas Públicas e Governo da Fundação Getulio Vargas como requisito para obtenção do título de mestre em Políticas Públicas e Governo Orientador: Prof. Ph.D. Carlos Pereira BRASÍLIA 2021 3 Valle, Paulo Ricardo Coelho Pereira Retomando poderes: a atuação do poder Legislativo na alteração do regramento constitucional sobre os poderes constitucionais do executivo / Paulo Ricardo Coelho Pereira Valle. – 2021. 148 f. Dissertação (mestrado) - Escola de Políticas Públicas e Governo. Orientador: Carlos Pereira. 1. Poder Legislativo. 2. Poder Executivo. 3. Delegação de Poderes. 4.Constituição - Emendas. I. Pereira, Carlos. II. Escola de Políticas Públicas e Governo III. Título. CDD – 342.03 Elaborada por Fernanda Miranda de Souza – CRB-1/3220 4 PAULO RICARDO COELHO PEREIRA VALLE RETOMANDO PODERES: A ATUAÇÃO DO PODER LEGISLATIVO NA ALTERAÇÃO DO REGRAMENTO CONSTITUCIONAL SOBRE OS PODERES CONSTITUCIONAIS DO EXECUTIVO Dissertação apresentada à Escola de Políticas Públicas e Governo da Fundação Getulio Vargas como requisito para obtenção do título de mestre em Políticas Públicas e Governo Data da aprovação: 10/05/2021 Banca Examinadora: ________________________________ Prof. Ph.D. Carlos Pereira (orientador) FGV-EBAPE ________________________________ Prof. Dr Eduardo José Grin FGV-EAESP ________________________________ Prof. Dr. Frederico Bertholini UNB-IPOL 5 Dedico este trabalho a minha amada esposa e companheira, AMANDA. 6 AGRADECIMENTOS Agradeço a todos que de alguma forma contribuíram para a elaboração dessa dissertação. No plano acadêmico gostaria de agradecer primeiramente ao meu orientador, professor Ph.D. Carlos Pereira, por toda a instrução durante a elaboração deste estudo. Sem ele não seria possível ter chegado até aqui. Ao prof. Ph.D. Edson Kondo pelo incentivo a escolher o prof. Carlos Pereira como meu orientador. Expresso aqui minha gratidão ao prof. Dr. Benjamin Tabak pela atenção e apoio durante todo o meu mestrado e a quem, em seu nome, estendo meus agradecimentos a todos os demais docentes com os quais tive o privilégio de conviver e aprender. Agradeço a todos os membros da FGV de Brasília em nome das colaboradoras Julia Rios e Débora Sena. Agradeço também a todos os meus queridos e importantes colegas Achiles Frias, Daniel Sakamoto, Evandro Baldutti, Frederico Vasconcelos, Guilherme Araújo, Guilherme Albuquerque, Nathalia Camargo e Patrícia Linhares, que me auxiliaram, apoiaram e fizeram deste mestrado um ambiente agradável de aprendizado. Agradeço aos professores doutores Frederico Bertholini e Eduardo José Grin, por aceitarem participar da banca examinadora de minha dissertação de mestrado. Fora do âmbito acadêmico agradeço ao amigo Thiago Peixoto pelas conversas e instruções que me motivaram a ingressar neste mestrado. Agradeço enormemente aos meus queridos e amados pais, Paulo Terêncio e Ivana, pelo apoio incondicional durante toda minha vida acadêmica. Por fim agradeço a minha brilhante e amada esposa, Amanda, que sempre esteve ao meu lado, me apoiando no ingresso, durante e na reta final deste mestrado. Agradeço por sua paciência, compreensão e dedicação para que eu pudesse alcançar meu objetivo. Agradeço também pelas inúmeras leituras deste trabalho assim como por sempre me emprestar seus ouvidos para as reflexões, análises e conclusões deste estudo. 7 “A quantidade de poder concedida ao Executivo é uma decisão do Legislativo.” (EPSTEIN; O’HALLORAN, 1999, p. 7) 8 RESUMO Parlamentares constituintes de 1988 decidiram delegar poderes constitucionais ao chefe do Executivo, tornando-o pivô central do sistema político brasileiro. Dessa maneira, o presidente da República poderia gerar governabilidade em um sistema multipartidário assim como estabelecer o equilíbrio entre os três poderes e, consequentemente, a estabilidade da democracia. No entanto, pela ótica dos parlamentares brasileiros, o que se tem visto é um Executivo que abusa de seus poderes constitucionais e os utiliza para constranger o Congresso Nacional. A fim de restabelecer o equilíbrio dessa relação entre Legislativo e Executivo, os parlamentares têm buscado retomar os seus poderes delegados ao Executivo pelos constituintes de 1988. As emendas à Constituição 32/2001, 86/2015 e 100/2019 são exemplos desse fenômeno, pois limitaram a capacidade do presidente de editar medidas provisórias assim como retiraram do chefe do Executivo a discricionariedade da execução das emendas individuais e de bancada. Esse estudo procura analisar duas hipóteses correlacionais. A primeira hipótese postula que as motivações do Legislativo emergem dos custos de agência ligados à forma como o Executivo se utiliza de seus poderes constitucionais. Já a segunda hipótese se estabelece no poder de atração da coalizão presidencial, na qual somente em ambientes de instabilidade política da coalizão é que se estabelece ambiente favorável para a aprovação das respectivas Emendas à Constituição. Por meio de uma vasta análise textual dos anais do Congresso Nacional, bem como da verificação das fases de coalizão vividas por cada um dos presidentes em exercício no momento da promulgação de cada uma das Emendas à Constituição, esse estudo conclui que a janela de oportunidade criada pelo encontro desses dois fatores, motivacional e conjuntural, é catalisadora para o resgate dos poderes do Legislativo e para o redesenho do regramento constitucional que rege a relação entre Executivo e Legislativo. A principal contribuição deste trabalho é encontrar um ponto de interseção motivacional e conjuntural entre as três alterações à Constituição sobre os poderes constitucionais do chefe do Executivo. O estudo de outras Propostas de Emendas à Constituição que não encontraram o mesmo ambiente para se tornarem Emendas à Constituição pode ser um contrafactual importante para análise do fenômeno em questão e dos resultados encontrados neste estudo. Palavras-chave: delegação de poderes; custos de agência; poderes constitucionais; emenda à Constituição; coalizão; legislativo versus executivo. 9 ABSTRACT Constituent parliamentarians of 1988 decided to delegate constitutional powers to the Chief Executive, making him the central pivot of the Brazilian political system. In this way, the President could generate governance in a multiparty system as well as establish the balance between the three powers and, consequently, the stability of the democracy. However, from the perspective of Brazilian parliamentarians, what has been seen is an Executive who abuses his constitutional powers and uses them to consequently constrain the National Congress. In order to reestablish the balance of this relationship between Legislative and Executive, parliamentarians have sought to regain their powers delegated to the Executive by the constituents of 1988. Amendments to Constitution 32/2001, 86/2015 and 100/2019, are examples of this phenomenon because they limited the President's ability to govern by decree and edit provisional measures as well as removing from the Chief Executive the discretion in the execution of individual and bench amendments. This study seeks to test two correlational hypotheses. The first hypothesis postulates that the Legislative's motivations emerge from agency costs linked to the way in which the Executive uses its constitutional powers. The second hypothesis, on the other hand, establishes itself in the power of attraction of the presidential coalition, where only in environments of political instability of the coalition does it establish a favorable environment for the approval of the respective Amendments to the Constitution. Through a wide textual analysis of the annals of the National Congress as well as the verification of the coalition phases experienced by each of the incumbent President at the time of the promulgation of each of the Amendments to the Constitution, this study concludes that the window of opportunity created through the meeting of these two motivational and cyclical factors are the catalysts for the rescue of the Legislative powers and for the redesign of the constitutional rule that governs the relationship between the Executive and the Legislative. The main contribution of this work is to find a point of motivational and conjunctural intersection between the three amendments to the Constitution on the constitutional powers of the Chief Executive. The study of other Proposals for Amendment to the Constitution that did not find the same environment to become Amendments to the Constitution can be an important counterfactual to for the phenomenon analyzed and to the results of this study. Keywords: delegating powers; agency costs; constitutional powers; constitutional amendments; coalition; legislative versus executive. 10 LISTA DE SIGLAS E ABREVIATURAS PEC – Proposta de Emenda à Constituição EC – Emenda à Constituição LOA – Lei Orçamentária Anual PPA – Plano Plurianual LDO – Lei de Diretrizes Orçamentárias MP – Medidas Provisórias CESP – Comissão Especial SP – Sessão Plenária MPOG – Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão PMDB – Partido do Movimento Democrático Brasileiro PSDB – Partido da Social Democracia Brasileira
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