Le Luxembourg Face Aux Traités De Rome
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Gilbert TRAUSCH Le Luxembourg face aux traités de Rome. La stratégie d'un petit pays publié IN: Centre d'études et de recherches européennes Robert Schuman (Collectif), Le Luxembourg face à la construction européenne – Luxemburg und die europäische Einigung, Luxembourg, 1996, pp.119-146 Il nous paraît utile de commencer par deux citations de Joseph Bech, l'inamovible Ministre luxembourgeois des Affaires étrangères – il était en poste de 1926 à 1959 sans interruption.1 Elles illustrent l'intérêt exceptionnel qu'une union européenne présente pour le Luxembourg et les graves risques que celle-ci comporte pour un pays aussi petit. Dès 1942, parti en exil avec le gouvernement luxembourgeois, J. Bech exprime devant la Commission des Affaires étrangères de la Chambre des Représentants à Washington sa vision de l'Europe d'après-guerre. Déjà il a bien compris les deux nécessités essentielles de la nouvelle Europe: commencer l'œuvre d'unification par le terrain le plus facile en créant un marché économique européen mais prendre bien soin d'y inclure l'Allemagne, si possible une Allemagne ramenée à des proportions plus acceptables: «In my view Europe is ready to unite - at least economically […]. But there is another fact which cannot but have an influence on the co-operation of the European nations. There is Germany and Germany cannot be excluded from the European Community. Even disarmed, and if possible spilt up …».2 Bech aime citer un proverbe français pour attirer l'attention sur les problèmes que l'unification européenne pose aux petits pays: «Tandis qu'un gros devient maigre, un maigre passe de vie à trépas». En réalité, quand après la guerre les premiers linéaments d'une unification s'esquissent le Luxembourg n'a pas le choix. Compte tenu de sa situation géographique et de ses intérêts économiques il ne peut pas s'abstenir. A ces raisons plutôt négatives s'ajoutent d'autres, de nature plus positive: de par sa situation culturelle le pays est largement ouvert sur l'Europe et ses habitants aspirent à participer à l'aventure européenne. A vrai dire, avant de se lancer dans cette aventure, le Luxembourg, pour se rassurer, a pu jeter un regard en arrière. Ni le Zollverein (1842-1918) ni l'Union économique belgo- luxembourgeoise (depuis 1922) ne l'ont menacé dans ses intérêts fondamentaux. Plus près, il y a l'exemple du Benelux. Le Luxembourg y a trouvé des partenaires d'une taille plus acceptable. Un rapport de forces moins défavorable lui permet d'obtenir de ses partenaires les dérogations jugées indispensables. Benelux est encore intéressant par la leçon qu'il dégage aux yeux des Luxembourgeois: tout progrès sur le plan de l'unification européenne sera forcément lent, très lent. Quand, au cours des années cinquante, l'Europe se lance avec le Plan Schuman et la relance de Messine dans la voie des réalisations concrètes, Benelux apparaît à beaucoup d'Européens comme un modèle. En fait il n'existe en grande partie que sur le papier si l'on veut bien se rappeler qu'en principe une union économique 1 G. TRAUSCH, Joseph Bech. Un homme dans son siècle. Cinquante, années d'histoire luxembourgeoise. (1914-1964), Luxembourg, 1978. 2 Luxembourg. Address of His Excellency, Joseph Bech, Minister of Foreign Affairs of Luxembourg before the Commitee on Foreign Affairs, House of Repre8enfatives, Wednesday, June 3, 1942, United States Government Printing Office, Washington, 1942, pp.6-7. Le Luxembourg face aux traités de Rome 2 était visée dès la signature du traité Benelux (5 septembre 1944). Il faut attendre le 1er janvier 1948 pour voir s'organiser les contours d'une simple union douanière fort incomplète puisqu'elle ne comporte pas de caisse commune ni la libre circulation des personnes et des capitaux mais exclut, en revanche, des dispositions générales du traité un secteur entier, celui de l'agriculture. En 1955, le principal journal du pays, le Luxemburger Wort, met l'Europe en garde contre le «Beneluxschritt», le rythme Benelux.3 Déficient sur le plan des réalités économiques Benelux agit en revanche comme idée- force. Ses déficiences sont moins perçues que l'idéal qu'il incarne. Cette perception optimiste est facilitée par le fait que la collaboration entre les trois pays fonctionne très bien sur le plan politique.4 Si en entrant dans le Benelux le Luxembourg n'a pas pris de gros risques il n'en est plus de même avec le Plan Schuman. Avec lui le Luxembourg est invité à engager sous une autorité supranationale 85% de sa production industrielle et 90% de son commerce extérieur. L'enjeu peut paraître effrayant mais les perspectives s'annoncent grandioses: l'ouverture simultanée des marchés allemand et français à la puissante sidérurgie luxembourgeoise. De plus, le Luxembourg, obtient des satisfactions non négligeables. Il aura une part entière au Conseil spécial des Ministres, il sera représenté dans la Haute Autorité au même titre que ses deux partenaires du Benelux. L'habileté consommée de Bech face au blocage que créent les diverses candidatures fait que la capitale du Grand-Duché est choisie comme siège – à titre précaire, il est vrai, mais l'essentiel n'était-il pas d'être retenu? – des nouvelles institutions. Ce choix de 1952 est un peu comme le mariage du Luxembourg avec l'Europe. Désormais un lien spécial lie ce petit pays à la construction européenne. Il ne faut donc pas s'étonner que la Communauté de défense européenne ait été bien accueillie au Luxembourg. La Chambre des députés vote le projet à l'unanimité à l'exception des députés communistes. Le bon accueil de la C.E.D. s'explique aussi par l'importance des dérogations que le Luxembourg a pu obtenir pour l'engagement de ses forces militaires, forcément très faibles. Ici apparaît un élément essentiel des relations entre le Luxembourg, et la Communauté européenne, la capacité du plus petit partenaire d'obtenir sur certaines questions jugées délicates des dérogations au régime commun. Le Luxembourg invoque ces dérogations sur la base de sa situation tout à fait particulière qui tient en deux points, le petitesse de son territoire et la faiblesse de sa population.5 3 Luxemburger Wort, 3 juin 1955. «Europa im Beneluxschritt?»: «dass man mit dieser Methode nur zögernd und streckweise weiterkommt». 4 J. STENGERS, Paul-Henri Spaak et le traité de Bruxelles de 1948, IN: R. POIDEVIN (dir.), Histoire des débuts de la européenne. Mars 1948 - mai 1950, Bruxelles, 1986, pp.123-124, note: “chose paradoxale, si le Benelux économique, qui, est officiel et coulé dans les textes, en est encore à la phrase de constitution progressive, le Benelux politique, qui n'a strictement aucune existence dans les textes, a acquis une cohésion particulièrement remarquable». 5 Lors des négociations pour le Plan Schuman, le Luxembourg invoque la position exceptionnelle de sa sidérurgie par rapport à la taille du pays. Le paragraphe 31 de la 3e partie, chapitre II dit que «la Haute Autorité devra tenir compte de l'importance toute particulière de la sidérurgie dans l'économie générale du Luxembourg et de la nécessité d'éviter des perturbations graves dans les conditions spéciales d'écoulement de la production sidérurgique luxembourgeoise qui ont résulté pour celle-ci de l'Union Economique belgo- Luxembourgeoise» Sur les problèmes de la CECA, voir G. TRAUSCH, Robert Schuman, le Luxembourg et l'Europe. 1886-1986. Les racines et l'œuvre d'un grand Européen Robert Schuman, Luxembourg, 1986, pp.63-67. Le Luxembourg face aux traités de Rome 3 La relance de Messine L'échec de la C.E.D. crée une déception certaine au Luxembourg. Aussi J. Bech est-il tout de suite ouvert aux propositions de relance que lui font ses collègues J.-W. Beyen et P.-H. Spaak.6 Beyen entretient Bech de son analyse de la situation puis lui soumet son «étude» à titre «strictement confidentiel» (1er décembre 1954).7 Le grand danger pour Beyen, après l'échec de la C.E.D., c'est la tendance de la France vers le bilatéralisme: «Le "réveil" de la France, sous le régime de Mendès-France, est un réveil nationaliste. Conséquemment le gouvernement français tend à regarder les relations entre les pays comme, avant tout, des relations bilatérales […]. Il faut se rendre compte que cette conception s'oppose, non seulement à l'idée supranationale mais, bien pis, au "ultilatéralisme" qui est à la base des efforts de l'O.E.C.E., et de l'U.E.P. […]. Le bilatéralisme, comme d'ailleurs le nationalisme, est infectieux. S'il prend de l'envergure en France, il se développera aussi en Allemagne». Pour Beyen il faut faire quelque chose. Il écarte l'idée qu'une relance européenne puisse se faire dans le cadre de l'Union de l'Europe occidentale. Il ne lui paraît pas non plus souhaitable de reprendre les activités de la Commission ad hoc. Il plaide, en revanche, pour «l'extension de l'activité de la C.E.C.A.», justement à cause de son caractère supranational. Cette extension, il la voit dans «l'établissement d'un marché commun en Europe». Le marché commun peut être «soit de caractère général, soit pour des secteurs de l'économie». Il ne fait pas de doute que c'est le marché commun général qui a les préférences de Beyen. Son collègue Spaak, par contre, penche pour l'intégration par secteurs, p.ex. l'énergie et les transports. C'est par réalisme que Spaak dont les convictions européennes sont bien connues, se prononce pour une approche plus modeste.8 Il se laisse sans trop de difficultés gagner aux vues de Beyen. Jean Monnet souhaite que Benelux prenne l'initiative d'une relance européenne.9 Voilà donc le contexte dans lequel au début du printemps 1955 les trois Ministres des Affaires étrangères font élaborer par leurs collaborateurs un mémorandum sur la relance.