Revue Française de Civilisation Britannique French Journal of British Studies

XXII-2 | 2017 The Brexit Referendum of 23 June 2016 Le Référendum sur le Brexit du 23 juin 2016

Karine Tournier-Sol (dir.)

Édition électronique URL : http://journals.openedition.org/rfcb/1240 DOI : 10.4000/rfcb.1240 ISSN : 2429-4373

Éditeur CRECIB - Centre de recherche et d'études en civilisation britannique

Référence électronique Karine Tournier-Sol (dir.), Revue Française de Civilisation Britannique, XXII-2 | 2017, « The Brexit Referendum of 23 June 2016 » [En ligne], mis en ligne le 16 mars 2017, consulté le 06 mai 2020. URL : http://journals.openedition.org/rfcb/1240 ; DOI : https://doi.org/10.4000/rfcb.1240

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Revue française de civilisation britannique est mis à disposition selon les termes de la licence Creative Commons Attribution - Pas d'Utilisation Commerciale - Pas de Modifcation 4.0 International. 1

SOMMAIRE

Introduction Karine Tournier-Sol

Historical Perspective and the Referendum Device

Euroscepticism and Opposition to British Entry into the EEC, 1955-75 Richard Davis

Le référendum britannique du 23 juin 2016 : un simulacre de démocratie ? Christian Auer

The Key Players : Political Actors, Trade Unions and the Media

David Cameron et la campagne du « Remain » Pauline Schnapper

Le Nouveau visage de l'euroscepticisme conservateur à la Chambre des Communes Agnès Alexandre-Collier

Le UKIP, artisan du Brexit ? Karine Tournier-Sol

Des anti-Marketeers aux Brexiteers: la rhétorique eurosceptique des syndicats britanniques d’un référendum à l’autre Houcine Msaddek

Le référendum sur l'Union européenne : une crise identitaire pour la presse britannique ? Karine Rivière-De Franco

The Issues at Stake in the Referendum

“Let’s take back control”: Brexit and the Debate on Sovereignty Juliette Ringeisen-Biardeaud

Brexit’s Libertarian Fallacy Alicia-Dorothy Mornington

The Anglosphere in the Brexit Referendum Ben Wellings

Brexit and UK-Based Financial Services Nicholas Sowels

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A Disunited Kingdom on Europe Un Royaume-Uni désuni sur la question européenne

Wales and the Brexit Vote Moya Jones

Le référendum du 23 juin 2016 en Écosse : entre deux unions Edwige Camp-Pietrain

Northern Ireland: Is Brexit a Threat to the Peace Process and the Soft Irish Border? Carine Berberi

Reviews

Review of Craig Oliver Unleashing Demons: the Inside Story of Brexit Timothy Whitton

Compte-rendu de Owen Bennett, The Brexit Club: The Inside Story of the Leave Campaign’s Shock Victory Pauline Schnapper

Compte-rendu de Richard Heffernan, Colin Hay, Meg Russell, Philip Cowley (dirs), Developments in British Politics 10, Londres, Palgrave, 10e édition, 2016 Thibaud Harrois

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Introduction

Karine Tournier-Sol

1 Le 23 juin 2016, 51,9% des Britanniques se sont prononcés par référendum pour le retrait de leur pays de l'Union européenne (UE). Ce résultat inattendu a fait l'effet d'un véritable séisme politique, non seulement au sein du Royaume-Uni, mais aussi dans le reste de l'Union européenne. La victoire du Brexit (contraction de l’anglais « British Exit ») apparaît comme l’ultime épisode d’une longue série illustrant la persistance d’un euroscepticisme britannique certes notoire, mais qui était largement resté théorique et rhétorique, et dont nul n’avait anticipé l’issue : le camp du Remain (maintien) était encore donné gagnant à la fermeture des bureaux de vote à 22h. Ainsi s’achèvent donc 43 ans d’une relation complexe entre le Royaume-Uni et l’Union européenne.

2 Au delà de la surprise provoquée par le résultat du référendum, le vote a révélé une fracture profonde de la société britannique, et ceci à plusieurs niveaux : entre les différentes nations d'abord, puisque si l’Angleterre et le pays de Galles ont majoritairement voté pour le retrait (Leave), ce n’est pas le cas de l’Ecosse et de l’Irlande du nord qui se sont prononcées en faveur du maintien dans l’Union européenne ; entre les grands villes cosmopolites d'un côté, telles que Londres et Manchester, et de l'autre les régions plus rurales et les villes de taille moyenne ; entre les générations, puisque les jeunes ont voté à une écrasante majorité pour le Remain alors que les plus âgés ont voté pour le Brexit ; entre les électeurs les plus éduqués et ceux qui n'ont pas de diplômes ; entre les classes sociales enfin, les plus défavorisés ayant voté en faveur du Brexit.

3 Le choc du vote en faveur du Brexit s’est reflété dans le bouleversement du paysage politique britannique qu’il a entraîné : démission de David Cameron au lendemain du scrutin, retour de la question de l’indépendance de l’Ecosse sur le devant de la scène, démission du leader du UK Independence Party (UKIP) Nigel Farage, motion de défiance contre le leader de l’opposition travailliste Jeremy Corbyn (réélu haut la main avec près de 62% des voix en septembre 2016), et arrivée au pouvoir d’un nouveau Premier ministre, Theresa May. Si aucun de ces éléments n’est en lui-même inédit, leur conjonction sur un laps de temps aussi court constitue un phénomène sans précédent au Royaume-Uni depuis 19451.

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4 Après avoir répété pendant plusieurs mois qu’elle entendait bien respecter le vote des électeurs (« Brexit means Brexit ») sans toutefois donner davantage d’indices sur les modalités de ce Brexit, Theresa May a clairement indiqué dans son discours du 17 janvier 2017 que son gouvernement avait fait le choix d’un hard Brexit : le Royaume-Uni renonce donc au marché unique, et à son corollaire de la libre circulation des personnes, dans le but de reprendre le contrôle de l’immigration issue de l’Union européenne – une préoccupation qui apparaît comme l’un des arguments majeurs du vote Brexit.

5 Le Premier ministre britannique avait déjà annoncé que le Royaume-Uni activerait l’article 50 du traité de Lisbonne qui déclenchera son retrait de l’Union européenne d’ici fin mars 2017. Son gouvernement avait d’ailleurs tenté de s’affranchir d’un vote du Parlement britannique pour lancer cette procédure – vote qu’il s’est finalement vu contraint de solliciter suite à l’arrêt de la Cour Suprême du 24 janvier 2017. Lors du vote en deuxième lecture qui s'est tenu le 1er février 2017, les députés de la Chambre des Communes ont entériné le verdict populaire à une écrasante majorité2, bien que celui-ci aille à l’encontre de leurs convictions personnelles, puisque 479 députés sur 650 avaient soutenu le Remain lors du référendum3.

6 Le Royaume-Uni devrait donc officiellement quitter l’UE au plus tard en mars 2019, à l’issue des deux ans prévus par l’article 50. Les répercussions de ce retrait sur le Royaume-Uni, mais aussi sur l’Union européenne, sont difficiles à mesurer avec précision puisque le Brexit n’est pas encore une réalité. Tout dépendra des résultats des négociations entre le gouvernement britannique et les 27 Etats-membres, qui définiront les modalités de ce divorce.

7 L’objectif de ce numéro de la Revue Française de Civilisation Britannique est d’analyser la campagne référendaire et de décrypter le vote des Britanniques pour tenter d’en comprendre les raisons, et donc par la même occasion le caractère inattendu.

8 Il s’agira dans un premier temps de mettre le référendum du 23 juin 2016 en perspective – une perspective historique d’abord, avec l’article de Richard Davis consacré à la période 1955-1975, et qui rappelle que si le terme d’euroscepticisme est récent, le phénomène, lui, n’est pas nouveau, et remonte aux débuts de la construction européenne. L’article revient sur le premier référendum du 5 juin 1975 sur l’appartenance du Royaume-Uni à ce qui était à l’époque la Communauté économique européenne (CEE), et montre que les Anti-Marketeers des années 1970 sont en fait les ancêtres des eurosceptiques d’aujourd’hui.

9 Dans l’article suivant, Christian Auer s’interroge sur la pertinence du recours à l’outil référendaire sur une question qu’il juge trop complexe pour être soumise au verdict des électeurs qui n’ont pas les compétences pour faire un choix éclairé, et se sont donc plus vraisemblablement déterminés en fonction de facteurs plus subjectifs ou émotionnels.

10 La seconde partie de l’ouvrage est consacrée à la campagne référendaire, et plus particulièrement au rôle de ses différents acteurs, que ce soit dans la sphère politique bien sûr, mais aussi syndicale et médiatique.

11 Pauline Schnapper analyse la campagne du Remain, menée par David Cameron, et explique pourquoi elle a échoué à convaincre une majorité d’électeurs. Elle montre que le Premier ministre a sous-estimé l’ampleur du climat général d’euroscepticisme dans le pays, renforcé par les différentes crises rencontrées par l’UE depuis 2008. En outre,

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elle estime que l’efficacité de la campagne a été entravée par des facteurs politiques et des erreurs tactiques qui ont profité au camp du Leave et ont conduit à sa victoire.

12 L’article suivant se concentre sur les députés conservateurs qui ont fait campagne pour le Brexit. Agnès Alexandre-Collier montre que l’euroscepticisme au sein du parti conservateur a évolué, parce que les députés conservateurs ont changé de manière radicale. Ainsi dessine-t-elle le nouveau visage de l’euroscepticisme conservateur à la Chambre des Communes, en examinant plus spécifiquement la cohorte des nouveaux députés élus en 2015, leur plus grande représentativité par rapport à leur électorat ainsi que leur comportement parlementaire.

13 L’article de Karine Tournier-Sol poursuit l’exploration du camp du Leave en analysant le rôle du UKIP dans la victoire du Brexit, qui marque la consécration du combat originel du parti. Elle montre que si le UKIP ne peut pas être considéré comme le principal artisan du Brexit, les liens entre le vote Leave et le vote UKIP contribuent à éclairer le résultat du référendum et la nature de la fracture dont il témoigne au sein de la société britannique.

14 Houcine Msaddek examine ensuite l’évolution de la position des syndicats britanniques entre le premier référendum de juin 1975 et celui de juin 2016 : d’une opposition radicale à la CEE en 1975, le mouvement syndical s’est converti à une position résolument pro-européenne en 1988 avant de revenir à une forme d’euroscepticisme réformiste qui s’oppose à une Europe libérale. L’article évoque d’ailleurs la campagne pour un Brexit de gauche au référendum de 2016, le Lexit (contraction de Left et exit). L’auteur montre que l’évolution de la position des syndicats est le fruit d’une stratégie de repositionnement dans le rapport de forces vis-à-vis des partis de gouvernement, et en particulier du parti travailliste.

15 L’article suivant analyse le traitement de la campagne référendaire par la presse en s’appuyant sur trois quotidiens nationaux aux lectorats et aux tendances politiques différentes (The Guardian, The Daily Telegraph, The Daily Mail). Karine Rivière-De Franco s’interroge notamment sur les différentes manifestations et expressions de la crise identitaire que l'enjeu européen a engendrée chez ces quotidiens britanniques, et la manière dont ils y ont fait face.

16 La troisième partie de ce numéro de la RFCB se concentre sur certains des enjeux du référendum et des arguments évoqués pendant la campagne.

17 Parce que la souveraineté a été l’un des arguments majeurs des partisans du Leave, Juliette Ringeisen-Biardeaud s’interroge sur le concept de souveraineté parlementaire. Elle montre que celui-ci a été instrumentalisé par les Brexiteers et que le débat a été présenté de façon simpliste sous la forme du slogan « Let’s take back control ». Elle interroge les tensions potentielles entre souveraineté parlementaire et souveraineté populaire entraînées par le recours au référendum. Elle apporte également un éclairage essentiel sur le débat autour du déclenchement de l’article 50 du traité de Lisbonne par le gouvernement britannique, et envisage le degré de souveraineté que le Royaume-Uni peut espérer recouvrer suite à sa sortie de l’Union européenne.

18 L’article suivant poursuit cette réflexion sur l’argument de la souveraineté en l’envisageant cette fois d’un point de vue libéral et même libertarien. Alicia-Dorothy Mornington analyse le discours des Brexiteers et montre de quelle manière ceux-ci se sont érigés en défenseurs du libéralisme, par opposition au pouvoir considéré comme despotique de Bruxelles. Elle met en évidence la manière dont la théorie libertarienne a

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été détournée par le UKIP, qui en a fait un outil antisystème. Elle souligne les contradictions inhérentes à l’utilisation par les partisans d’un retrait de l’UE de la pensée libérale et libertarienne, dont elle estime qu'elle aurait pu être invoquée pour renforcer la campagne du Remain.

19 L’article qui suit étudie la place de l’Anglosphère, souvent présentée comme une alternative à l’Union européenne par certains partisans du Brexit, dans la campagne référendaire. Ben Wellings explique que si elle a joué un véritable rôle dans la campagne, c'est moins en tant que concept unitaire que par ses éléments constitutifs, en l’occurrence les Etats-Unis, le Canada et l’Australie.

20 Nicholas Sowels se penche sur la dimension économique, principal argument du camp du Remain. Il tente d’évaluer l’impact, encore très incertain, du Brexit sur le secteur financier. L'article montre que cela pourrait entraîner des conséquences considérables, non seulement pour le Royaume-Uni mais aussi pour l'Union européenne, dans un climat international jugé plus incertain suite à l'élection de Donald Trump à la présidence des Etats-Unis.

21 La quatrième et dernière partie de ce numéro est consacrée aux nations périphériques du Royaume-Uni. Parce que le référendum a abouti à un résultat discordant entre les quatre nations, il (re)pose la question de l’unité et de la pérennité du Royaume-Uni.

22 L’article de Moya Jones traite du pays de Galles, qui a voté comme l’Angleterre pour sortir de l’Union européenne. A priori, ce choix peut paraître surprenant au vu des fonds européens dont a bénéficié le pays de Galles depuis 40 ans. Moya Jones expose les facteurs qui expliquent ce résultat, dont elle considère qu’il était en fait prévisible, et souligne la spécificité du pays de Galles par rapport à l’Ecosse et à l’Irlande du nord.

23 L’article suivant étudie le cas de l’Ecosse, qui s’est prononcée pour rester dans l’UE, à la différence de la majorité des électeurs du pays. Edwige Camp estime que cette divergence était prévisible puisque la plupart des représentants politiques écossais avaient fait campagne pour le Remain. Alors que le Scottish National Party (SNP) a saisi cette opportunité pour relancer le débat sur l’indépendance de l’Ecosse et l’organisation d’un second référendum, l’article explique que les Ecossais pourraient avoir à choisir entre deux unions – le Royaume-Uni et l’Union européenne.

24 Enfin, le dernier article examine le cas de l’Irlande du nord, qui, comme l’Ecosse, a voté en majorité pour le maintien dans l’Union européenne. Carine Berbéri se concentre sur les deux questions bien spécifiques soulevées pendant la campagne par l’éventualité d’un Brexit : celle de la stabilité politique de la Province d’abord, que les partisans du Remain craignaient de voir fragilisée par un retrait ; et celle de la frontière terrestre avec la République d’Irlande, membre de l’Union européenne.

25 A ce stade, on ne peut que constater que l'avenir semble encore bien incertain et que tout reste à jouer lors des négociations qui se tiendront entre le gouvernement britannique et les 27 Etats-membres. Huit mois après le référendum, on peut cependant d'ores et déjà observer que le Royaume-Uni semble se diriger vers un retrait plus radical que ce qui avait été pressenti au lendemain du 23 juin 2016.

26 Ce numéro a été achevé le 28 février 2017.

27 Le numéro a été mis en forme avec le logiciel LODEL par Alice Byrne, Shirley Doulière et John Mullen

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NOTES

1. Simon Usherwood, Brexit : Six months on, The UK in a Changing Europe, Political Studies Association, p. 13. Disponible en ligne : http://ukandeu.ac.uk/wp-content/uploads/2016/12/ Brexit-Six-months-on.pdf 2. Par 498 voix contre 114. Vote confirmé en troisième lecture le 8 février 2017 par 494 voix contre 122. 3. BBC News, "EU vote: Where the cabinet and other MPs stand", 22 juin 2016. Disponible en ligne : http://www.bbc.com/news/uk-politics-eu-referendum-35616946

AUTEUR

KARINE TOURNIER-SOL

Université de Toulon, Laboratoire Babel EA 2649

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Historical Perspective and the Referendum Device Perspective historique et outil référendaire

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Euroscepticism and Opposition to British Entry into the EEC, 1955-75 Euroscepticisme et opposition à l’adhésion britannique au Marché Commun, 1955-1975

Richard Davis

Introduction

1 The 2016 debate leading up to the referendum in which the British people were asked to decide on their country’s future inside or outside the EU revolved around a series of issues many, if not most, of which had been the subject of heated discussion for the previous fifty years. Nor was the 2016 referendum the first of its kind as much the same questions had been asked of a previous generation some forty years earlier. It seems unlikely that the vote in favour of leaving the EU, however clear this appeared to be, will close the debate. As events since June 2016 have shown, there remains a great deal of uncertainty as to what the future holds for Britain and for its relationship with the rest of Europe and with the EU as an institution.

2 The strength of Eurosceptical opposition to the European project, and to Britain’s participation in it, has varied considerably over the course of the past fifty years, although more recently its importance has undoubtedly grown as has its ability to influence, decisively in June 2016, the political debate and decision makers. Rather than trace the growth of this movement and its political impact the present article will seek to consider the fundamental arguments on which this Euroscepticism, in all its different forms, has been based. The underlying theme, therefore, is to see how present-day anti-European sentiment, as expressed via UKIP, parts of the Conservative party or from a left-wing perspective, can be traced back to the earliest years of European construction. It will seek to show that many of the arguments used by the “leave” campaigners, and many of the deep-rooted Europhobe sentiments underlying them, are similar to those used in previous years. In this way the 2016 referendum can be seen as the latest example of a long-standing and persistent British Euroscepticism

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which needs to be traced back to the immediate post-war years and whose roots are to be found across the political spectrum and not solely in the Conservative Party at the time of the Maastricht Treaty.1

Euroscepticism: Some Origins and Definitions

3 If the ideas that lie behind Euroscepticism are far older, the use of the term itself cannot be traced back beyond the mid-1980s and is nowhere to be found in the post- war debate on Britain’s relations with the rest of Europe. From the Treaty of Rome up to and including the 1975 referendum, the term ‘anti-Marketeer’ was the most widely found, although this was not always used precisely. Indeed, the expression ‘Common Market’ was in itself something of a misnomer. Equally, both ‘Euroscepticism’ and ‘anti- Marketeer’ have been the subject of varying interpretations and usages, especially in the popular media.2 Similar questions of definition also need to be asked about the exact meaning of ‘Europe’. Precisely which of the many versions of ‘Europe’ is being opposed and criticised? This lack of a clearly defined idea of what Europe is or should be, and therefore of what Euroscepticism is, was evident from the outset of the debate on Britain’s relations with the emerging European institutions after 1945. Europe has rarely been condemned in all its meanings, in a simply Europhobic sense. Instead, more often than not, it is ‘the wrong sort of Europe’ that is being attacked. Europe has taken on different meanings. Equally, the European institutions have never stood still and European integration or construction needs to be seen as an ongoing process that can take different directions. The Europe of the EU today, in many ways, bears little resemblance to the Europe of the European Coal and Steel and Community (ECSC) first put forward in 1950; nor does the Europe of the Euro Zone and the Schengen Area compare to De Gaulle’s vision of a Europe des patries or to that proposed by Britain in the late 1950s in its Free Trade Area (FTA) scheme.

4 Defining the historical expressions of British Euroscepticism, and seeking to understand its origins and ideological bases, is not, therefore, easy. Tony Benn, one of the leading anti-marketeers of his generation, was keen to emphasise what he saw as the important distinction between the opponents of the EEC and anti-Europeans. “I was born a European and I will die one”, he argued. But, he went on, “I have never put my alliance behind the treaty of Rome. I object to it. I hate being called an anti-European. How can one be anti-European when one is born in Europe?... What a lot of nonsense it is.”3 Enoch Powell made much the same argument regarding his own position. While it has often been possible to portray some Eurosceptics as ‘Little Englanders’ and xenophobes, others have been critical of the various European bodies on the ground that they are insufficiently international, that they have sought to adopt a narrowly European perspective as opposed to a truly global one.

Britain, Europe and the World: Distance, Exceptionalism, Superiority?

5 When considering the opposition of many people in Britain to Europe and to European integration after 1945 it is commonplace to point to various fundamental differences that have reinforced the sense of separation between Britain and its continental neighbours. Just how far British ‘exceptionalism’ is a reality is debatable. Indeed, ‘is

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Britain European?’ is perhaps the most fundamental question, one that has been at the heart of the debate around Britain’s relations with the rest of Europe for the past half century. For numerous Eurosceptics the answer has either been ‘no’, or at least not European in the sense of the EEC-EU.

6 Numerous accounts have traced the origins of Britain’s distanced attitude towards the rest of the continent back to the Roman Empire, the Hundred Years’ War, to the Reformation and Henry VIII’s break with Rome, and the ‘Glorious Revolution’. In this vision Britain’s adoption of a constitutional monarchy set it in opposition to the absolutist regimes elsewhere in Europe. In some ways the very creation of the British state left behind a legacy of Euroscepticism. English, and then British, nationalism, like all other forms of nationalism, was necessarily based on a sense of difference and of separation from an ‘Other’, from other neighbouring, and often rival, nationalisms. For most of English or British history this ‘Other’ could only have been European. This sense of differentiation was reinforced by the long record of Britain’s opposition to continental tyranny in the form of Philip II, Louis XIV, Napoleon or the Kaiser. However doubtful such an interpretation of Britain’s past relations with the rest of Europe may be today, for past generations, up to and including those of the 1940s and 1950s, this image of British liberties being defended against the threat from the Continent was deeply rooted at all levels of British society. These accounts were part of a broadly Whig interpretation of British history that can be taken back to Thomas Babington Macaulay in the 1840s and which continued to exercise a significant influence, as did the later similar popular histories of such historians as H.A.L Fisher4 and G. M. Trevelyan5, in the 1920s and 1930s. For the generation of post-war leaders, and for the country as a whole, the more immediate memories of British resistance against the threats of Fascism and Nazism significantly reinforced this sense of mistrust of Continental Europe.

7 Another aspect of Britain’s apparent exceptionalism that has often been pointed to is the British sense of pragmatism and empiricism and the contrast with the more ideological and theoretical approach of many on the Continent. The distinction between the generally uncodified British common law, and Britain’s unwritten constitution, and the continental tradition of civil law has also been looked to as an explanation of this Anglo-Continental divide.6 The presentation of the European project in the 1950s, and later, in such theoretical and legalistic terms reinforced the reluctance of most British people to be part of them. Britain’s first post-war Foreign Secretary, Ernest Bevin, explained Britain’s refusal to be part of the ECSC by arguing that “Once you open that Pandora’s box all sorts of Trojan Horses will fly out.”7 What for him appeared to be the abstract and unrealistic thinking behind the project had little appeal. Many other Britons took a similar view. Enoch Powell similarly pointed to the fact that four of the six initial member states of the EEC were recent creations in European history and that all of them had recently created constitutions and assemblies which, he argued, made them more amenable to the creation of another new, European, political structure.

8 Many observers of Britain’s relations with Europe, on both sides of the Channel, have often pointed to the fundamental fact that Britain is an island in order to get to what they see as the roots of this divide. De Gaulle’s veto of the first British application to enter the EEC in January 1963 was in large part justified by repeated references to Britain’s insular and maritime status. Britain, he said, was simply not European enough

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and had “in all her doings very marked and very original habits and traditions. In short, the nature, the structure, the very situation that are England’s differ profoundly from those of the continentals.”8 There were many on the other side of the Channel who agreed with his analysis. In 1951 the Labour Party pamphlet ‘European Unity’ had argued that “in every respect except distance, we in Britain are closer to our kinsmen in Australia and New Zealand on the far side of the world, than we are to Europe”.9 For Enoch Powell the physical Anglo- Continental divide had lost none of its significance for Britain’s national identity even in the nuclear age.

9 That Britain is linked not only to the rest of Europe, which even the most strident of Europhobes have had to recognise, however reluctantly, but also to the wider world is another factor that has been emphasised by observers and historians of the Anglo- Continental relationship. Churchill’s 1948 ‘three circles’ theory retained its relevance for all British leaders throughout the 1940s, 50s and 60s. While they recognised that Britain could not afford to cut itself off from Europe none of them were prepared in any way to give up Britain’s world role or to see Britain as anything other than a global, and not just a regional, player. All this inevitably fed into a distanced attitude towards Europe and the British sense of superiority over the continental Europeans. In turn this was a central aspect of the country’s Euroscepticism.

10 Anti-European attitudes, the denigration of old enemies and even of present-day allies, and a simple lack of belief in the European projects, contrasted sharply with the general British attitudes towards the rest of the world, at least towards the English- speaking world in the Commonwealth and the United States. For many in Britain the idea that these parts of the world were populated by their ‘kith and kin’ was still strongly felt especially when compared to the essentially foreign continentals. Many Britons felt far more at home in their dealings with those parts of the world they knew best, the old Dominions and the United States, than with Europe. One opinion poll showed in 1966 that when asked to rate the countries they most trusted, Australia came out on top, followed by Sweden, the United States and India with Germany and France only fractionally above the USSR.10 For so long as this belief that Britain was more naturally part of Churchill’s ‘English-speaking world’ than it was of Europe, and for so long as the country’s decision-makers felt that they had more attractive alternatives beyond Europe which could best meet their needs, whether they were economic, commercial, cultural, political, strategic or in any other field, then they were unlikely to view favourably the moves to construct a new united and integrated Europe. Without ever being anti-European, or Europhobe, these hard-headed, but ultimately short-sighted, calculations of British interests encouraged British hesitations with regard to Europe and reinforced its underlying sense of Euroscepticism.

11 Such sentiments had long been present in much of British thinking. It was, however, the experience of the Second World War that had the greatest impact on British thinking towards Europe after 1945. In many ways it continues to play a significant part in the same debate today. For the British, the story of the War, which the British people have been constantly reminded of ever since by the media and in their popular culture, especially on TV and in film, was one of heroic resistance and final victory. Where the continental Europeans had collapsed, Britain survived intact. In this vision, Britain was neither guilty of having turned to Fascism or Nazism, and thereafter of unleashing the war, nor of the atrocities that accompanied it. Its history was fundamentally different from that of its initial allies who, through their weakness, had collapsed in the face of

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this challenge. Britain was neither an aggressor nor a collaborator. Whereas the countries on the continent had failed in one way or another, Britain had simply won. For many on the Continent, therefore, it was far easier to accept that the nation state as a model for arranging international affairs had failed and that a new system was required. Britain, which had not suffered such a shock to its system was, as yet, unwilling to undertake such a fundamental rethinking. It remained very much wedded to its existing political order and to the idea, however illusory this was becoming, of its status as a global power. This later aspect of its self-portrayal was, seemingly, supported by the fact that it remained at the head of the Empire-Commonwealth and by the ‘special’ relationship it enjoyed with the United States.

12 Suspicions of Germany remained strong and when, by the late 1950s, West Germany appeared to be not only challenging Britain but surpassing it in many areas, these feelings were only intensified. In 1958, the Prime Minister, Harold Macmillan, warned that “Western Europe dominated in fact by Germany and used as an instrument for the revival of power through economic means… is really giving them on a plate what we fought two wars to prevent.”11 One British official similarly warned that the EEC would provide “a means of re-establishing the hegemony of Germany”.12 Other anti-German sentiments were of a more xenophobic nature. In 1960 one Labour MP expressed his disagreement with those of his colleagues “who feel that Germany is our normal ally and that there is no anti-German prejudice”, added that “If there is not there ought to be.”13 The denigration of other Europeans, especially of the French during the years of the Fourth Republic, was equally commonplace. As late as the 1960s, Clement Attlee told one newspaper “I’m not very keen on the Common Market. After all, we beat Germany and we beat Italy and we saved France and Belgium and Holland. I never see why we should go crawling to them”.14 Speaking in the late 1960s he repeated the same message: “We are asked to join the Six. The Six”, he repeated before concluding in typically laconic fashion: “I seem to remember that we spent a lot of blood and treasure during the War rescuing four of them from the other two.”15

Opposition to the nascent European project in the 1950s

13 The decision to stand aloof from the moves towards an integrated western European structure in the 1950s, a decision taken by successive British governments and supported by an overwhelming majority of the population, was based on a combination of all the long-established factors given above. This conclusion was reached almost automatically with little or no discussion. Throwing in Britain’s lot with the rest of Western Europe hardly seemed an attractive prospect. Nor did it seem to offer the possibility of meeting the country’s needs. In particular, trade with the countries of the Commonwealth still seemed to offer the best prospects, although recent evolutions were beginning to undermine this assumption. Perhaps most importantly, attitudes towards Europe, both in official circles and in the country as a whole, were still heavily tainted by the recent experiences of war. They stood in stark contrast to the still largely positive vision held of the Commonwealth and of Britain’s global role.

14 Attlee explained his government’s rejection of the invitation to take part in the ECSC project when he told the Commons that they were “not prepared to accept the principle that the most vital economic forces of the country should be handed over to an Authority that is utterly undemocratic and is responsible to nobody.”16 This was reinforced by the fear that

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the new Europe that was emerging on the Continent would become protectionist. Although Britain’s own free trade and laissez-faire credentials were far removed from those of the classical economic liberals of the nineteenth century, differences of approach with Britain’s continental neighbours could still be seen. Where the ‘Six’ were moving towards a regional, European, customs union, based on a system of regulated trade, exemplified by the Common Agricultural Policy, with a degree of protectionism in the form of a common external tariff, Britain’s preference was always for a more global, multilateral and free market approach. The preferred model in London was that of the OEEC and later the OECD. Britain’s FTA proposal in the late 1950s as an alternative to the EEC stood in stark contrast to the emerging EEC model. The rejection of the FTA by the Six marked a first, and important, reversal for the British and their attempts to achieve the ‘right sort of Europe’.

15 These divergences between Britain and the Six were visible across both major political parties in Britain. The Labour Party’s traditions and culture made its opposition to the project to create an integrated and supranational Europe almost inevitable. The origins of the Labour Party were in many ways quite distinct from those of its sister parties on the Continent. Its attachment to the Commonwealth was strong and the belief that this new Europe was being driven by right-wing Christian Democratic parties on the Continent and that it was, at heart, a capitalist, and perhaps a Catholic, club only served to reinforce the deeply felt scepticism among most, but not all, Labour leaders and their supporters. Although it was under his premiership that the first EEC application was made Macmillan initially saw the EEC as a serious threat to Britain, potentially as a renewed form of Napoleon’s continental blockade. This, he warned, might start an economic and commercial war that could become even more serious if left unchecked. This opposition to the sort of protectionist, and potentially anti- American Europe, envisaged by De Gaulle was to become a source of serious concern for the British over the next decade.

Opposition to the three EEC applications

16 In the 1950s the idea of Britain joining with the Six as part of the ECSC or the EEC was unthinkable to the vast majority of the political establishment and to the country as a whole. The rapidly changing international context, and the increasing doubts as to Britain’s domestic situation, which brought about a rethinking of this previously distanced attitude towards European integration and which led, in 1961, to the decision to open talks with the Six on terms for British membership of the EEC, shattered this comfortable consensus. With the prospect of Britain now actually joining with the other Europeans in a united Europe the opposition to this move now came to the fore. It was also at this time that Europe became a dominant issue between and within the political parties. At the meeting of Commonwealth Heads of government in September 1962 Gaitskell was making noises to the effect that should they oppose the terms agreed to by the Conservative government and the Six then they could count on the support of Labour. Wilson later argued that “If there has to be a choice, we are not entitled to sell our friends and kinsmen down the river for a problematical and marginal advantage in selling washing machines in Dusseldorf.”17. It was, however, Gaitskell’s speech to the Labour Party Conference in October 1962 that was the clearest expression of Labour opposition to EEC membership. This is rightly remembered as one of the most fundamental

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presentations of the Eurosceptical case which raised fundamental points that “have resonated throughout the European debate”.18 For Martin Holmes it was a “seminal critique”. 19 In this speech Gaitskell pulled together a range of different arguments against Britain’s entry to the EEC, many of which have been central to the debate ever since and which are still in varying forms at the heart of the present-day debate.

17 His first points took the form of a concrete appraisal of the advantages and disadvantages for Britain of being inside or outside the EEC and argued that the Commonwealth remained essential for Britain’s trade. In particular, he pointed to the danger of food prices rising in the event of Britain entering the EEC. Much was made of this last argument in the anti-EEC campaigns throughout the 60s and 70s. The key Eurosceptic points, however, were not based on economics. Gaitskell, in fact, accepted that the balance between loss and gain following a British entry to the EEC was unsure. The main thrust of his argument was political and it is this part of his speech that we find the essentially Eurosceptic case against British membership of the EEC and where his dire warnings for the future were most visible. He recognised that Europe “had a great and glorious civilisation” and could “claim Goethe and Leonardo, Voltaire and Picasso” but, he continued, “there have been evil features in European history, too – Hitler and Mussolini... You cannot say what this Europe will be: it has its two faces and we do not know as yet which is the one which will be dominant.” The future development of Europe was, therefore, uncertain; Europe and the Europeans could still turn one way or another.

18 If the future moral character of Europe was still in doubt, Gaitskell was equally wary of the EEC’s political ambitions to move towards a “political union”, going beyond a “ customs union” by “stepping towards political integration” in a “political federation”. Gaitskell also skilfully played on the fears both in his Party and in the country at large when he emphasised, firstly, the uncertainty about what Britain was potentially signing up to should it enter the EEC and, secondly, the need to be sure about this before Britain committed itself. His key argument turned to the central issue of the loss of sovereignty in an integrated Europe. Political federation, he warned, was the clear objective of those who had created the EEC. In particular, his answer to his rhetorical question “What does federation mean?” revealed the depth of his opposition to the whole idea: It means that powers are taken from national governments and handed over to federal governments and to federal parliaments. It means – I repeat it – that if we go into this we are no more than a state (as it were) in the United States of Europe, such as Texas and California… This is what it means; it does mean the end of Britain as an independent nation state… the end of Britain as an independent European state… the end of a thousand years of history… And it does mean the end of the Commonwealth. How can one really seriously suppose that if the mother country, the centre of the Commonwealth, is a province of Europe (which is what federation means) it could continue to exist as the mother country of a series of independent nations? It is sheer nonsense.20

19 Gaitskell may not have entirely ruled out the idea of Britain entering the EEC should the right terms be met: maintaining Britain’s position and advantages in the Commonwealth, safeguarding the interests of the countries of the recently formed European Free Trade Association, Britain’s right to plan its economy, the maintenance of the system of support for British farmers and an independent foreign policy, and the refusal to contemplate a supranational system or to sign up to a commitment to an ‘ever closer union’. However, there was little doubt of the Euroscepticism of his message. Beyond these conditions Gaitskell also pointed to the negative impact of EEC

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policies on the countries of the Commonwealth. Already the accusations that the Conservative government was selling short both Britain and its old friends in the Commonwealth, and that its assurances, promises and pledges could not be trusted, was central to his case. This tendency to use the European debate to score points over their political adversaries was to be a characteristic of the Labour Party’s attitude over the next fifteen years.

20 Gaitskell also raised another issue that was to become central to the whole Eurosceptic case in later years: that of popular sovereignty and the ultimate power of the people to take the final decision on British entry to the EEC. Recalling the decision of Stanley Baldwin to go to the country over the question of tariff reform in 1923, he warned against the idea that the government alone was best placed to decide. Even though Macmillan had not clarified this point, and it remained clear that Parliament would have to give the final approval for any British entry to the EEC, Gaitskell rounded on the Conservatives: We are now being told that the British people are not capable of judging this issue – the Government know best; the top people are the only people who can understand it; it is too difficult for the rest. This is the classic argument of every tyranny in history… We did not win the political battles of the 19th and 20th centuries to have this reactionary nonsense thrust upon us again. … ‘We must go in,’ they say, ‘not because the power of logic, of fact and conclusion suggest that it is to our advantage; we must go in because the people who really understand it, the top people, all want it.’… But what an odious piece of hypocritical, supercilious, arrogant rubbish is this!... It is all on a par with the argument of inevitability. ‘You cannot escape: you must be with it. You must belong, no matter to what you belong.’ What a pitiful level of argument we have reached!21

21 Gaitskell’s conclusion, without coming down definitively against British membership, left little doubt of his strong Eurosceptic principles. His patriotic call to refuse British entry, unless the right terms were won from the Six, was that in this case “then we must stand firm by what we believe, for the sake of Britain, and the Commonwealth and the World; and we shall not flinch from our duty if that moment comes.”22

22 After Gaitskell’s untimely death a few weeks after this speech, his views were carried on by various Labour campaigning groups such as the ‘Forward Britain Movement’, the ‘Britain and the Common Market Group’, and the ‘Labour Committee for the Five Safeguards on the Common Market’. Their supporters included Douglas Jay, Barbara Castle, Emmanuel Shinwell, Richard Crossman, Peter Shore, Denis Healey and Tony Crosland. In 1965, the then Labour Prime Minister, Harold Wilson, and his Foreign Secretary, Michael Stewart, warned against the way the new Europe was developing. The danger, as they saw it, was that Europe would evolve into a ‘closed shop’, all the more worrying as this would be under the leadership of General De Gaulle. Furthermore, what Wilson termed the “right sort of Europe” had to be “genuinely outward looking, and not autarkic”. If not then it would be “inimical to Atlantic, and more particularly, Commonwealth links”. As so often throughout the course of the troubled relationship between Britain and the EEC-EU the question of agriculture and the CAP, and behind this the more fundamental question of how the EEC-EU was to be financed and Britain’s contribution to this, was the “real test” for Wilson.23 In one interview with the French leader, Wilson went so far as to recognise that the EEC, as it then stood, was hardly compatible with the Commonwealth, the two institutions being fundamentally incompatible, in particular in terms of their respective trade policies. Paradoxically it

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was Wilson who launched the second, unsuccessful, application to enter the EEC only two years later.

23 While Wilson and Stewart were not outright Eurosceptics their support for British entry to the EEC was at best conditional and tainted by a large degree of suspicion and doubt about the whole European project and, equally significantly, about Britain’s compatibility with it. As Wilson admitted, he had “never been emotionally a Europe man.”24 One of his personal advisors thought he was “basically a north of England, non-conformist puritan… The continental Europeans, especially from France and southern Europe were to him alien. He disliked their rich food, genuinely preferring meat and two veg with HP sauce.”25 There were many others in the Labour Party who, like Tony Benn, “loathe(d) the Common Market”, condemning it unreservedly as “bureaucratic and centralised”26, as a body where the unelected officials called the shots. The left remained fundamentally opposed to the EEC on the grounds of the loss of sovereignty that membership would involve. If Britain was inside the EEC, they argued, it would be unable to follow the socialist programme, embodied in the alternative economic strategy, it was supporting at home, particularly planning and state intervention in the management of the economy and trade protectionism.

24 There was also a degree of internal division in Conservative ranks. Macmillan recognised that “it was… asking a great deal of the Conservative Party, so long and so intimately linked with the ideal of Empire, to accept the changed situation”. Following the opening of negotiations with the Six in 1961 he recorded his concerns in his diary. “ There are”, he wrote, “many very anxious Conservatives. It is getting terribly like 1846” when the Conservative Party was split for a generation following the repeal of the Corn Laws. His fears extended to the possible reactions of the British people to his European initiative given their “instinctive anxiety and even suspicion… about the ambitious plan which the Government was now anxious to promote” and their “long tradition of isolation (and) a certain suspicion of foreigners.”27 Numerous leading Conservative Eurosceptics such as R.A. Butler, Max Aitken, Harry Legge-Bourke and Peter Walker continued to express their reticence, and sometimes outright opposition, to the EEC. The most outspoken Conservative Eurosceptic voice was that of Enoch Powell who challenged his Party leader, Edward Heath, head on over the question of Europe from the late sixties onwards. At the 1971 Party Conference, he made a passionate plea against British entry into the EEC and the loss of sovereignty that this would entail. However, the Conference voted by 2,474 votes to 324 in favour of British entry.

The campaign against EEC membership and the 1975 referendum

25 By the time the third, successful, application was launched in 1971 the opposition to British membership of the EEC had become far more organised in both the Labour and the Conservative Parties. The difficult passage through Parliament of the required legislation was evidence of the growing strength and widening support for anti-EEC groups. This was already evident in the Conservative Party ranks during the 1970 election campaign. Most Conservative candidates chose to avoid mentioning the issue in their campaigns although it has been estimated that around 10% came out against or expressed major reservations. In the newly elected Parliament around sixty Conservative MPs could be identified, in varying degrees, with this group although not

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all were prepared to openly confront the Party leadership on this issue. Most significantly, the number of Conservative anti-Marketeers was higher than the government’s overall majority thus giving them a potential influence beyond their numerical strength. The final outcome would, therefore, depend on the government winning the support of at least a minority of Opposition MPs. The vote on the principle of British membership of the EEC in the House of Commons in October 1971 was carried comfortably but 39 Conservatives voted against the government’s line and two others abstained. This was more than compensated for by the sixty-nine Labour MPs who voted in favour. Later votes were, however, far closer, sometimes being won by fewer than ten votes. This was the first sign of what was later to become an open breach in the Conservative Party. Importantly, the Conservative anti-Marketeers were becoming an organised and clearly identifiable group that was able and willing to challenge Party unity on what they regarded as an issue that went beyond Party discipline and unity. Although they were unable to block British entry the Eurosceptics had already seriously undermined the bases on which British membership depended. Britain’s entry to the EEC on the third attempt in 1973 in no way meant the end to the Eurosceptics’ campaign.

26 After only two years as a member of the EEC it was, of course, too soon, in 1975, to take stock of the benefits of Britain’s new position in Europe. There were, however, many opponents of the EEC who argued that since Britain had ‘joined Europe’ the country’s economic troubles had only increased. From there to arguing that this was the fault of Europe was an easy step. Adjustment to the EEC was always going to be difficult and the economic competition, especially from West Germany, was, as expected, severe. For many this compared unfavourably with the economic relations Britain had enjoyed with the Commonwealth. These arguments were reinforced by the fact that at the very moment that Britain entered the EEC the world economy was thrown into recession. Coming on top of the breakdown of the post-war international financial and monetary order, this resulted in unprecedented levels of inflation and a sharp drop in economic growth.

27 The deep divisions within the Labour Party over Europe at the time of the first British applications to enter the EEC in the 1960s were as nothing to those that emerged in the following decade. Perhaps more than any other issue that of Europe came to be a decisive dividing line within Labour ranks. The defeat in the 1970 election, as is so often the case, led to renewed calls from many within the Labour Party that their whole approach be reappraised. Frustration and disappointment among many Party members that the Labour governments of 1964-70 had failed to implement the socialist programme that they had been elected on produced renewed calls for a more genuinely socialist approach should Labour be returned to office. This approach was hardly compatible with membership of the EEC. Moreover, the Labour left seized on the question of Europe and of British membership of the EEC as a stick with which to beat the Party leadership and which, they hoped, could serve to unite a majority of the Party behind a series of policies that were both anti-British membership of the EEC and resolutely socialist. In this way Europe, and the left’s staunch anti-EEC position, became the key issue in the battleground between the rival Labour factions. Social democrats in the Party such as Roy Jenkins, who for the most part were in favour of British membership, became the number one targets for the left’s attacks. In this way the left’s Euroscepticism was directed not only against the Conservative government’s

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application in 1971-73 but also against those in their own Party who supported this approach. Europe was, therefore, a political football not only between the two parties but, equally importantly, in the ideological battle for dominance inside the Labour Party.

28 The Conservatives, who have since the late 1970s become the leading exponents of the Eurosceptic, anti-EEC-EU, message, were up until the mid to late 1970s rightly regarded as the more pro-European of the two major political parties. So long as the EEC was regarded in essentially economic and commercial terms, as above all a trading area, then the vast majority of Conservatives found little to object to in the EEC. The Conservatives under Macmillan and Heath had been the driving forces behind the redirection of British policy towards a more pro-European stance. Unlike the Labour Party, they had not overtly sought to make political capital out of their opponents’ European policies and they had broadly supported Wilson’s 1967 EEC application. This should not be taken to mean, however, that the Conservative Party in the 60s and 70s was without any trace of Euroscepticism. Firstly, the first EEC application can hardly be seen as proof of a fundamental Euro-enthusiasm. It was characterised rather by its hesitancy and its half-hearted nature. Macmillan’s application, as many contemporary observers noted, was at best lukewarm. Nor was it in reality a straightforward request to enter the EEC but rather an opening of talks with the other Europeans to see if the conditions existed that would allow Britain to effectively enter the EEC. The negotiations, once they were underway, soon showed the extremely qualified nature of the British negotiating position. The scepticism of many in Britain, including many of those in favour of British entry, was clear to see. Moreover, the argument that Britain was seeking to enter the EEC in order to redirect it along quite different lines from those being set out by the ‘Six’ is one that has, understandably, been given a good deal of credit.

29 That Britain was seeking to play the role of the Trojan Horse, attempting to enter the EEC to destroy it from within – or at least to transform it - or that it was trying to nip European construction in the bud, remains convincing. Macmillan, for example, told the Cabinet in 1961 that the creation of the EEC was “a threat to the political position of the United Kingdom as a world Power” and that it would be “consistent with our traditional policy to seek to prevent the concentration of undue strength in a single political unit on the continent of Europe.”28 As such it remains hard to see Macmillan and other apparently pro- European voices in any other light than a Eurosceptic one. As is so often the case in the European debate this comes back to what precisely we mean by ‘Europe’. What is clear is that the vision held by those in Britain seeking to enter the EEC was often quite different from the prevailing view within the greater part of the continental elites.

30 Evidence of Euroscepticism was found across the United Kingdom although in a significantly different manner from the situation in 2016. Whereas today the EU is seen by most SNP and Plaid Cymru supporters as an opportunity to promote their causes in the 1970s this was far from being the case. Instead the EEC was presented as inimical to self-government, dangerous to the particular economic interests of Scotland and Wales in areas such as agriculture and fishing and as undemocratic and centralised. Opposition to the EEC was stronger in Scotland than elsewhere in the UK and one poll in 1971 suggested that 81% of Scots were opposed to EEC membership. The official SNP line reflected this Eurosceptic mood in the country and it openly condemned the ‘English Parties’, Labour and the Conservatives, for seeking to force the Scots into a

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European grouping against their will. In the 1975 referendum the ‘No’ vote for the UK as a whole was 32.8%. In England it was 31.3% and in Scotland 41.6%.

31 The campaign leading up to the 1975 referendum brought together a wide-ranging collection of Eurosceptic voices in the cross-party National Referendum Campaign. Its founding members were Douglas Jay and the Conservatives Neil Marten and Richard Body. It also drew on support from the SNP and Plaid Cymru, the Ulster Unionists and from a small number of free trade Liberals. Overall its support came from the left-wing of the Labour Party and the right wing of the Conservatives. Leading Labour figures who gave their support included Tony Benn, Peter Shore, Barbara Castle and Michael Foot. The trade union leaders Hugh Scanlon and Jack Jones joined them. Bringing together such diverse leaders as Tony Benn and Enoch Powell was never going to be easy. The group was marked by its lack of overall unity and often campaigned from quite different, and sometimes mutually contradictory, angles. Its ultimate failure was beyond doubt. The vote in the House of Commons on the renegotiated terms in April 1975 was unambiguous with 398 voting in favour and 172 against. Only eight Conservatives voted against with eighteen others abstaining. The vast majority of opponents were found among the ranks of the Labour MPs with 145 voting against. The referendum vote was equally clear-cut with a two-thirds majority voting in favour.

Conclusion

32 Looking at the record of early British Euroscepticism it is easy to identify certain themes that have been at the heart of the campaign to see Britain adopt a more distanced position from Europe and from its integrated political institutions. For the more radical Eurosceptics, and for out and out Europhobes, this became not just a question of distancing Britain from the Continent but of breaking away from it or, as they saw it, of breaking free. Although they failed in the 1975 referendum, one of the significant successes of those who supported the Eurosceptic cause from the 1960s onwards was their ability to increasingly set the agenda and fix the terms of the European debate in Britain as a whole. This was reinforced by the tendency, especially visible in the approach of the Labour Party leadership in the 1950s, 60s and 70s, to use the European question as a political football, as a means of scoring short-term electoral points at the expense of their political opponents.

33 Scepticism towards Europe and the various institutions that have, since the end of the Second World War, constituted the increasingly integrated Europe as it exists today, has taken numerous different forms and its impact on British policy has varied over time. The depth of Eurosceptic sentiment depends very much on what Europe we are addressing. Nor is Europe, and its institutions, fixed but rather a constantly evolving idea and set of structures and organisations. Euroscepticism also came from different ideological starting points and focused on differing elements of what, taken together, make up Europe. It also ranged in intensity, from a mild form of pragmatic doubt or lack of faith in the European ideal and in the various ways this was being put into effect, to the unwavering and essential opposition coming from figures such as Enoch Powell and Tony Benn. Across the wide spectrum of Eurosceptic groups, Europe has been presented as a problem to be solved rather than as an opportunity to be seized; as at best an unwelcome development that they would have liked to see go away and at worst as a challenge to be resisted, often in Saint George like mode; the EEC/EU

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regarded as the latest in a long list of threats that Britain has had to face over the course of its history. As Anthony Forster has argued, “the Euroscepticism which emerged following the Bruges speech has a long lineage…”.29 and many of the concerns and arguments presented by the recent ‘Leave’ campaign need to be traced back several decades.

34 Richard Davis is Professor of British Civilisation at the University of Bordeaux- Montaigne where he teaches contemporary British history and politics. He holds a BSc(Econ.) from the London School of Economics in international relations, a PhD from the University of Sheffield in international history and agrégation in English. His is the author of several books and articles on British foreign policy in the twentieth century. His latest work is Britain in Crisis (1970-1979) published by the Presses Universitaires de France in 2016.

BIBLIOGRAPHY

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NOTES

1. See Anthony Forster, Euroscepticism in Contemporary British Politics. Opposition to Europe in the British Conservative and Labour Parties Since 1945 (London, 2002), p. 2. 2. See Ibid., ‘Chapter 1: Defining and explaining Euroscepticism’.

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3. Tony Benn to the House of Commons, 20 November 1991, Hansard, Column 335 (http:// www.publications.parliament.uk/pa/cm199192/cmhansrd/1991-11-20/Debate-6.html). 4. H.A.L. Fisher, History of Europe (London, 1935). 5. G.M. Trevelyan, History of England (London, 1926). 6. See Linda Colley, Acts of Union and Disunion (London, 2014), Chapter 14 ‘Constitutions’. 7. Vernon Bogdanor, Gresham College Lecture, ‘Learning from History? The 1975 Referendum on Europe’, 23 May 2016 (http://www.gresham.ac.uk/lectures-and-events/learning-from-history- the-1975-referendum-on-europe). 8. Kessing’s Contemporary Archives, Vol. 14 (1963-64) p. 19197. 9. Brendan Simms, Britain’s Europe (London, 2016) p. 179. 10. Survey conducted for New Society quoted in Robert J. Lieber, British Politics and European Unity: Parties, Elites and Pressure Groups (Berkeley, 1970) p. 259. 11. Brendan Simms, Britain’s Europe, p. 170. 12. Ibid., p. 181. 13. Anthony Forster, Euroscepticism, pp. 13-14. 14. Edward Heath, The Course of My Life (London, 1988) p. 355. 15. Vernon Bogdanor, ‘The 1975 Referendum’. 16. Jeremy Black, Convergence or Divergence? Britain and the Continent (London, 1994) p. 236. 17. Hugo Young, This Blessed Plot (London, 1998) p. 157. 18. Vernon Bogdanor, ‘The 1975 Referendum’. 19. Martin Holmes (ed.), The Eurosceptical Reader (Basingstoke, 1996), p. 1. 20. Ibid, pp. 13-37. 21. Ibid., pp. 13-37. 22. Ibid., pp. 13-37. 23. Public Record Office, PREM 13/306. Note by Michael Stewart for Harold Wilson, 3 March 1965. 24. Peter Hennessy, The Prime Minister. The Office and its Holders Since 1945 (London, 2001) p. 365. 25. Ibid., pp. 365-66. 26. Tony Benn, Conflicts of Interest. Diaries 1977-80 (London, 1990). 27. Harold Macmillan, At the End of the Day, 1961-1963 (London, 1973) p 5 and p. 19. 28. Richard T. Griffiths and Stuart Ward, Courting the Common Market. The First Attempt to Enlarge the European Community 1961-1963 (London, 1996) p. 7. 29. Anthony Forster, Euroscepticism, pp. 2-3.

ABSTRACTS

While British Euroscepticism is frequently regarded as a phenomenon of the 1980s and 1990s and is most often seen in relation to the Conservative Party and the Thatcher and Major governments, particularly in the years leading up to and immediately after the Maastricht Treaty, the key ideas that are associated with it could already be found in the debates around Britain’s place in Europe in the previous decades. From the earliest years of European integration with the ECSC in 1950 the refusal to be part of this process was almost unanimously supported in Britain. The multiple arguments behind this choice included many that would today be termed ‘Eurosceptic’. In 1961, as a result of the change of direction announced by the Prime Minister, Harold Macmillan, and the opening of talks with

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the ‘Six’ about a possible British entry into the EEC, the European question assumed a central place in British political life. The ‘anti-marketeers’ mobilised support across the political spectrum, somewhat less among the ranks of the Conservatives, far more in the Labour Party. From both the left (Tony Benn) and the right (Enoch Powell), and at times drawing on quite different arguments, the campaign against the EEC during the 1975 referendum was unable to win over a majority of public opinion. Nonetheless, the supporters of this first attempt at a “Brexit” did succeed in placing the European question, and that of Britain’s place in Europe, at the centre of both the national political debate and of the ideological and political struggles that were tearing apart the Labour and Conservative Parties. The clashes between rival factions in the two parties in large part revolved around this question of Europe. One consequence of this was that the ‘anti-marketeers’ of these years established the ideological and organisational foundations for the following generation of Eurosceptics.

Si l’Euroscepticisme en Grande-Bretagne est d’habitude considéré comme un phénomène des années 1980 et 1990, et vu par rapport au parti conservateur et aux gouvernements de Margaret Thatcher et de John Major, surtout à l’époque du Traité de Maastricht, les idées qui y sont associées se trouvaient déjà dans les débats sur la place de la Grande-Bretagne en Europe dans les années 1950, 60 et 70. Au début de l’intégration européenne à partir de la création de la CECA en 1950, le refus d’y participer était quasi-unanime en Grande-Bretagne et cela pour de nombreuses raisons, y compris celles que nous appellerons aujourd’hui ‘eurosceptiques’. En 1961, avec le changement de cap annoncé par le Premier ministre Harold Macmillan et la décision d’ouvrir les négociations avec les ‘Six’ sur une éventuelle adhésion de la Grande-Bretagne au Marché commun, la question européenne a assumé une place de première importance dans la vie politique britannique. La question brûlante de l’Europe a mobilisé les opposants à l’Europe de la C.E.E., les « anti- marketeers », qui trouvaient un soutien, dans une moindre mesure, chez certains Conservateurs et, surtout, dans le parti travailliste. Venant de la gauche (Tony Benn) et de la droite (Enoch Powell), et avec parfois des arguments très différents, la campagne contre la C.E.E. lors du référendum de 1975 n’a pas réussi à réunir une majorité de l’opinion publique. Néanmoins, les partisans de cette première tentative d’un Brexit ont réussi à mettre la question de l’Europe, et de la place de la Grande-Bretagne en Europe, au centre du débat politique national et au cœur des combats idéologiques et politiques au sein du parti conservateur comme du parti travailliste. La lutte de pouvoir entre les différentes factions dans ces deux partis tournait en grande partie autour de cette question de l’Europe. En cela, les ‘Anti-Marketeers’ des années 1970 ont posé des bases organisationnelles et idéologiques pour les Eurosceptiques de la génération suivante.

INDEX

Keywords: Referendum, Euroscepticism, Europhobia, Conservative Party, Labour Party Mots-clés: Référendum, Euroscepticisme, Europhobie, parti conservateur, parti travailliste

AUTHOR

RICHARD DAVIS

Université Bordeaux-Montaigne

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Le référendum britannique du 23 juin 2016 : un simulacre de démocratie ? The British Referendum of June 23 2016: a Mockery of Democracy?

Christian Auer

Introduction

1 Lors du référendum du 23 juin 2016 sur le maintien du Royaume-Uni dans l’Union européenne, les Britanniques ont été amenés à prendre une décision fondamentale non seulement pour l’avenir de leur pays, mais aussi pour l’Union toute entière. A la question « Should the United Kingdom remain a member of the European Union or leave the European Union? », 51,9 % des Britanniques ont répondu qu’ils souhaitaient sortir de l’Union, précipitant ainsi leur pays et l’Union dans l’instabilité et l’incertitude. La victoire des partisans du Leave rendra plus difficile l’élargissement de l’Union et le renforcement de la coopération en matière de défense, de politique étrangère ou environnementale et pourrait inciter d’autres pays à entreprendre une démarche similaire. Le sentiment anti-européen existant dans certains pays, qui se matérialise notamment par la percée spectaculaire des partis nationalistes anti-européens ou eurosceptiques, pourrait être amené à se développer encore davantage. Les revendications séparatistes, comme en Ecosse, en Catalogne, au Pays basque ou en Italie du Nord, pourraient gagner en puissance.

2 D’après un rapport établi par Global Counsel1, structure créée en 2010 par un groupe d’experts britanniques et européens, les trois pays les plus exposés à une sortie du Royaume-Uni de l’Union européenne seraient les Pays Bas, Chypre et l’Irlande. Les investissements des entreprises néerlandaises au Royaume-Uni représentaient près de 1,5 % du PNB néerlandais en 2013. Les liens entre les banques néerlandaises et britanniques sont très importants, les prêts accordés par les banques britanniques se montant à 236 milliards d’euros en 2014. De surcroît, les Pays Bas partagent des

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positions très proches de celles du Royaume-Uni, les deux pays militant pour une diminution des régulations du marché et une ouverture du commerce extérieur. La République de Chypre sera, elle-aussi, directement touchée par la sortie du Royaume- Uni de l’Union européenne : les deux pays partagent une histoire et une culture commune. Chypre est également membre du Commonwealth et héberge deux bases militaires britanniques. Près de trois cent mille personnes d’origine chypriote vivent au Royaume-Uni, ce qui représente un tiers de la population actuelle de Chypre. Pour des raisons historiques évidentes, les rapports entre l’Irlande et le Royaume-Uni sont extrêmement forts. Les exportations irlandaises de biens et de services vers le Royaume-Uni en 2013 ont représenté près de 12 % du PNB irlandais, un chiffre beaucoup plus important que la moyenne des autres pays de l’Union. Les deux pays partagent, en outre, une idéologie économique libérale, ce qui en fait des partenaires privilégiés au sein de l’Union. Toutes ces tensions, encore exacerbées en raison des multiples difficultés auxquelles l’Europe doit actuellement faire face, pourraient porter un coup fatal à une Union qui éprouve des difficultés à conserver son identité, pour peu que cette identité ait jamais existé.

3 Cet article aura comme ambition de démontrer que les citoyens britanniques furent dans l’impossibilité de faire un choix éclairé dans la mesure où les spécialistes les plus éminents proposèrent des scénarios économiques différents, voire totalement contradictoires. Le référendum sur le Brexit, qui tirait avant tout son origine du souhait de David Cameron de donner satisfaction à la frange la plus eurosceptique de son parti, tendit à faire croire aux citoyens britanniques qu’ils avaient les capacités et les compétences pour répondre à une question, certes formulée de façon claire, comme il est de coutume dans un exercice de démocratie directe de ce type, mais en fait éminemment complexe. Cet article conclura en remarquant que l’exercice référendaire peut avoir toute sa pertinence quand sont posées des questions d’ordre moral ou éthique, où les citoyens sont en mesure de juger par eux-mêmes, mais semble inapproprié quand ils sont amenés à se prononcer sur des questions techniques d’ordre constitutionnel ou économique pour lesquelles des connaissances ou des compétences spécifiques sont requises, voire indispensables.

Les référendums au Royaume-Uni

4 Depuis 1973, onze référendums ont eu lieu au Royaume-Uni. La plupart de ces consultations concernaient le transfert de pouvoir à des assemblées ou parlements régionaux ou nationaux. Les référendums du 8 mars 1973 et du 22 mai 1998 concernaient la seule Irlande du Nord, ceux des 1er mars 1979, 11 septembre 1997 et du 18 septembre 2014 l’Ecosse, ceux des 1er mars 1979, 18 septembre 1997 et du 3 mars 2011 le Pays de Galles et celui du 7 mai 1998 la ville de Londres. Seuls deux référendums ont porté sur des questions concernant l’ensemble des citoyens du Royaume-Uni, celui du 5 juin 1975 sur le maintien du Royaume-Uni au sein de la Communauté Européenne2 et celui du 5 mai 2011 où il fut demandé aux Britanniques s’ils souhaitaient changer le système électoral pour les élections des députés à la Chambre des Communes3. L’outil de démocratie participative que constitue le référendum a donc été très peu utilisé pour des questions concernant le Royaume-Uni dans son ensemble.

5 Dans l’architecture constitutionnelle britannique, la suprématie du Parlement est absolue et figure au nombre des « doctrines sacrosaintes »4, ce qui explique les

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nombreuses réticences exprimées à l’encontre de cette pratique. Comme l’a souligné Geoffrey Marshall : The referendum device has not on the whole been well-regarded in British political discourse. […] by and large, most publicists and politicians, whether of liberal or conservative persuasion, have been anti-referendum 5 Ce commentaire mérite, toutefois, d’être nuancé car l’idée du recours au référendum fut évoquée par de nombreux hommes politiques britanniques au cours de l’histoire. On se contentera de citer Joseph Chamberlain, Arthur Balfour, Lord Curzon, Winston Churchill qui tous, à un moment ou à un autre, envisagèrent de recourir au référendum, soit pour résoudre des questions économiques ou constitutionnelles, soit pour trouver une issue à des impasses ou blocages politiques, comme ce fut le cas en 1909 quand Arthur Balfour n’exclut pas de recourir au référendum pour mettre un terme au conflit qui opposait les deux Chambres du Parlement : If you ask me whether this constitutional machinery could not be improved, either by some change in the composition of the House of Lords, or by the institution of a Referendum, I am certainly not going even to suggest a negative reply6.

6 Autre exemple, avec Margaret Thatcher qui, lorsqu’elle était leader de l’opposition, considéra qu’un référendum pourrait s’avérer utile afin de résoudre le problème de la toute puissance des syndicats. C’est ce qu’elle indiqua pendant le conflit qui, entre 1976 et 1978, opposa les syndicats aux dirigeants d’une entreprise située à Londres, conflit devenu célèbre sous le nom de « Grunswick dispute » : « I argued that although such a confrontation was unlikely, yet if such an emergency was reached, then a referendum might be necessary7 ». On ajoutera que la position de Margaret Thatcher sur la pratique référendaire ne fut pas toujours dénuée d’ambiguïté : ainsi, lors des débats sur le référendum de 1975 concernant le maintien du Royaume-Uni au sein de la Communauté européenne, elle cita Clement Attlee qui avait indiqué que le référendum était une mesure à laquelle avaient recours les dictateurs et les démagogues 8.

7 Les opinions sur l’utilisation du référendum sont donc extrêmement variées et le plus souvent tranchées. Cela ne saurait surprendre tant cette pratique et son instrumentalisation peuvent représenter un risque de tyrannie de la majorité et d’affaiblissement des gouvernements et de la souveraineté parlementaire. Le cas du référendum du 5 juin 1975 sur le maintien du Royaume-Uni au sein de la Communauté économique européenne (CEE) est particulièrement intéressant car il donna lieu à de multiples débats sur la nature et le bien-fondé de la pratique référendaire. Ainsi, lors du débat qui se tint à la Chambre des Communes le 11 mars 1975, Margaret Thatcher exprima avec beaucoup de pertinence les difficultés inhérentes à une démarche dans un pays pour lequel la notion de souveraineté parlementaire constitue une des pierres angulaires du système constitutionnel : To use the referendum device at all is to ask the question: to what category of measure should referenda apply? Presumably the answer would be: in cases of constitutional change. But it is hard to define such a change in the British tradition because so much depends on convention and precedent. A referendum may, however, become acceptable if given a proper constitutional foundation— that is to say, if the conditions under which it could be used were defined. But that would mean, like many other democratic countries, going as far as a written constitution or at least part of the way. The implications for parliamentary sovereignty are profound. But if our sense of constitutional rules and conventions is weakening, there may come a time when some such course should be considered.9

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Une Union européenne réformée ?

8 Il convient de rappeler que le vote du 23 juin 2016 devait aussi permettre aux Britanniques de se prononcer sur la nature des garanties et des modifications obtenues par le Premier ministre lors de ses négociations avec l’Union européenne. David Cameron s’était en effet engagé à obtenir un statut spécial pour le Royaume-Uni au sein de l’UE. Le pari était risqué et rappelle étrangement la stratégie à laquelle eut recours le parti travailliste en 1974 pour convaincre les électeurs de voter en faveur du maintien du Royaume-Uni au sein de la Communauté économique européenne. Harold Wilson s’était en effet engagé à obtenir de meilleures conditions que celles obtenues par Edward Heath lors des négociations avec la CEE. Si le Royaume-Uni obtenait satisfaction le gouvernement se prononcerait pour le oui au référendum. En cas d’échec des négociations, Wilson soutiendrait le camp du non : Britain is a European nation, and a Labour Britain would always seek a wider co-operation between the European peoples. But a profound political mistake made by the Heath Government was to accept the terms of entry to the Common Market, and to take us in without the consent of the British people. […]'If re-negotiations are successful, it is the policy of the Labour Party that, in view of the unique importance of the decision, the people should have the right to decide the issue through a General Election or a Consultative Referendum. If these two tests are passed, a successful renegotiation and the expressed approval of the majority of the British people, then we shall be ready to play our full part in developing a new and wider Europe. 'If re-negotiations do not succeed, we shall not regard the Treaty obligations as binding upon us. We shall then put to the British people the reasons why we find the new terms unacceptable, and consult them on the advisability of negotiating our withdrawal from the Communities.' 10

9 Wilson, estimant que les négociations avec ses partenaires européens avaient été couronnées de succès, s’engagea en faveur du maintien du Royaume-Uni dans la Communauté économique européenne en dépit des profondes réserves exprimées par certains des membres de son Cabinet, au nombre desquels Tony Benn ne fut pas le moins virulent : « The Community will destroy the whole basis on which the labour movement was founded and its commitment to democratic change » 11.

10 Comme nous le savons et malheureusement pour David Cameron, l’histoire ne s’est pas répétée. Les grandes lignes des revendications formulées par le Premier ministre figurent dans une lettre datée du 10 novembre 2015 qu’il fit parvenir à Donald Tusk, le président du Conseil européen. Comme l’indiqua clairement David Cameron, le maître mot était flexibilité : « Our concerns really boil down to one word: flexibility »12. La lettre comportait quatre points distincts, la gouvernance économique, la compétitivité, la souveraineté et l’immigration. Après de multiples discussions et négociations, un accord13 fut finalement trouvé entre les 28 pays membres le 19 février 2016, ce qui permit à David Cameron d’annoncer qu’il avait obtenu des garanties suffisantes pour recommander le maintien de son pays dans l’Union. Il suffit, cependant, d’examiner les termes de l’accord pour se rendre compte qu’il est difficile d’évaluer avec précision les avancées réelles obtenues par David Cameron. M. Cameron n’a pas obtenu satisfaction pour ce qui est de la question des allocations familiales attribuées aux migrants européens. Devant la forte opposition de certains pays, dont la Pologne, il dut revoir ses exigences à la baisse : même si le montant des sommes allouées aurait été fonction du niveau de vie du pays concerné, les travailleurs migrants auraient pu continuer à

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envoyer une partie du montant de leurs allocations dans leurs pays d’origine. Il semblerait que M Cameron ait obtenu partiellement gain de cause en ce qui concerne la monnaie européenne : l’euro ne serait pas considéré comme étant la seule monnaie de l’Union. Pour ce qui est de la question de la souveraineté nationale, le Premier ministre avait exprimé ses revendications dans les termes suivants : I want to end Britain's obligation to work towards an "ever closer union" as set out in the Treaty. It is very important to make clear that this commitment will no longer apply to the United Kingdom. I want to do this in a formal, legally-binding and irreversible way.14

11 Il convient tout d’abord de remarquer que les termes « d’union de plus en plus étroite » sont excessivement difficiles à cerner avec précision. Comme l’indiqua la commission de la London School of Economics chargée de réfléchir à l’avenir du Royaume-Uni au sein de l’Union, le concept, qu’elle qualifie d’ambigu et d’énigmatique, est de nature politique et peut donner lieu à des interprétations différentes, voire divergentes15. Les conclusions des négociations concernant ce point particulier furent donc loin de représenter une victoire pour David Cameron : « It is recognised that the United Kingdom, in the light of the specific situation it has under the Treaties, is not committed to further political integration into the European Union »16. En effet, le fait que le Royaume-Uni s’engage ou non en faveur du principe « d’une union de plus ou plus étroite » n’aurait eu aucune incidence sur la nature de l’évolution de l’Union. Pour ce qui est de la demande la moins controversée du Premier ministre, à savoir la question de la compétitivité, M Cameron se targua d’avoir obtenu des résultats dépassant ses espérances. L’Union européenne s’était en effet explicitement engagée à réduire les contraintes administratives pesant sur les citoyens et les entreprises : The European Parliament, the Council and the Commission have agreed the Interinstitutional Agreement on Better Law Making. Effective cooperation in this framework is necessary in order to simplify Union legislation and to avoid overregulation and administrative burdens for citizens, administrations and businesses, including small and medium sized enterprises, while ensuring that the objectives of the legislation are met.17

12 Il est clair, cependant, que de tels engagements sont suffisamment vagues pour ne pas être contraignants. On remarquera, de surcroît, que les instances européennes ont par le passé manifesté des ambitions similaires qui n’ont été suivies d’aucun effet. Lors d’un récent débat sur l’avenir de l’Europe à Rome, en présence du président de la Commission européenne Jean-Claude Juncker, des présidents du Conseil européen Donald Tusk et du Conseil italien Matteo Renzi, le président du Parlement européen Martin Schulz, reconnaissait lui-même que l’Europe était une promesse qui n’avait pas été tenue18.

13 Ces quelques remarques prouvent que l’étendue réelle des garanties obtenues par le Premier ministre est difficile à évaluer, surtout pour des citoyens peu habitués à décoder la rhétorique des institutions européennes. Cette question était pourtant essentielle car si les citoyens britanniques étaient censés se prononcer sur le maintien de leur pays dans une Europe « réformée », encore fallait-il qu’ils fussent en mesure de comprendre en quoi ces réformes modifieraient la structure et le fonctionnement de l’Union. Il y eut donc clairement deux aspects distincts mais interconnectés dans la décision que furent amenés à prendre les Britanniques. Avant même d’envisager de répondre à la question du maintien du Royaume-Uni dans l’Union, question formulée de façon très simple en apparence, le citoyen était censé au préalable répondre à une autre question sous jacente: l’Union européenne, telle que présentée, est-elle réformée

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ou non ? Sans réponse claire à cette première question, les Britanniques étaient dans l’incapacité d’apporter une réponse éclairée à la question qui leur était posée.

Les enjeux du référendum

14 Les enjeux du référendum étaient multiples. Outre les questions d’ordre économique, la souveraineté, l’immigration, la place du Royaume-Uni dans le monde et la sécurité figurèrent au centre des débats. La législation européenne stipule que les Britanniques ont la possibilité de vivre et de travailler dans tout pays de l’Union. Ces règles s’appliquent bien évidemment aux citoyens de l’Union qui peuvent venir s’établir et travailler au Royaume-Uni. Il en a résulté une augmentation importante de l’immigration au Royaume-Uni notamment en provenance des pays de l’est et du sud de l’Europe. Les partisans du maintien du Royaume-Uni dans l’Union reconnurent que la montée de l’immigration engendrait un certain nombre de difficultés, notamment dans le secteur du logement, mais indiquèrent que l’immigration avait des effets bénéfiques dans l’ensemble. Pour David Cameron, les concessions obtenues lors de ses négociations avec l’Union devaient permettre de réduire l’immigration vers le Royaume-Uni. Les partisans d’une sortie de l’Union insistèrent, au contraire, sur le fait que la forte augmentation de l’immigration représentait une menace pour la cohésion sociale et que le Brexit permettrait au Royaume-Uni de reprendre le contrôle de ses frontières et donc de réduire l’immigration de façon significative.

15 Pour ce qui est de la place du Royaume-Uni dans le monde, les avis divergeaient radicalement. Les partisans du maintien considéraient qu’en cas de Brexit le Royaume- Uni perdrait de son influence sur la scène internationale ; les Etats-Unis pourraient aussi s’éloigner de son allié historique et se rapprocher de partenaires qui conserveraient une certaine influence internationale. Les partisans du Brexit firent remarquer qu’une sortie n’aurait aucune incidence sur la place du Royaume-Uni dans le monde. Autre point de clivage entre les deux camps, la sécurité. Iain Duncan Smith, l’ancien ministre du Travail, qui rejoignit le camp du Brexit, indiqua que le maintien dans l’Union augmentait les risques d’attentats : This open border does not allow us to check and control people that may come and spend time […] We've seen what happened in Paris where they spent ages planning and plotting so who's to say it's not beyond the wit of man that those might already be thinking about that.19

16 Cette position, qui résumait les inquiétudes des partisans du Brexit, fut partagée par certains spécialistes du terrorisme international. Ce fut le cas notamment de Richard Kemp, ancien colonel de l’armée britannique, qui indiqua qu’une sortie de l’Union permettrait au Royaume-Uni de reprendre le contrôle de ses frontières. D’après lui, la situation actuelle augmentait le risque d’attaque terroriste et constituait une trahison de la nation britannique. Les partisans du maintien, à l’image d’anciens responsables de la sécurité comme Lord Bramall et Jock Stirrup, rejetaient en bloc ces arguments et remarquaient que faire partie de l’Union constituait un avantage indiscutable dans un monde de plus en plus instable. Michael Fallon, le ministre de la défense du gouvernent britannique, insista, quant à lui, sur les autres avantages de l’Union : It is through the EU that you exchange criminal records and passenger records and work together on counter-terrorism […] We need the collective weight of the EU when you are dealing with Russian aggression or terrorism20.

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Les enjeux économiques

17 Les aspects d’ordre économique constituèrent sans nul doute les enjeux majeurs du référendum. Les Britanniques furent en effet amenés à se déterminer par rapport à des questions aussi complexes que le commerce, l’investissement, le marché de l’emploi ou encore la libre circulation des biens et des capitaux. L’examen des arguments principaux proposés par les deux camps permettra de se rendre compte de l’étendue de la complexité de la question. L’organisation officielle du camp du Remain, désignée par la Electoral Commission, Britain Stronger in Europe, créée le 12 octobre 2015, publia un document de 35 pages en réponse aux arguments développés par le camp des partisans de la sortie de l’Europe. Le document précise que trois millions d’emplois britanniques dépendent directement du commerce avec les pays de l’Europe, que 200 000 entreprises ont des relations commerciales avec des entreprises européennes, ce qui représente 75% du commerce britannique, que l’Europe absorbe la moitié des exportations britanniques et que le Royaume-Uni perçoit 66 millions de livres de l’Europe chaque jour. Le document présente ensuite 100 points, émanant des figures les plus influentes et compétentes du secteur économique, censés prouver l’absurdité des thèses des tenants de la sortie de l’Union. Il serait quelque peu fastidieux d’en donner la liste exhaustive mais les quelques exemples qui suivent permettent non seulement de saisir la grande diversité des questions que soulevait le référendum mais aussi de se rendre compte de la quasi impossibilité pour le non spécialiste en économie (ce qui est le cas de la très grande majorité des citoyens, qu’ils soient britanniques ou non) de prendre une décision éclairée.

18 L’accès au marché unique européen pourrait apporter 60 milliards de livres à l’économie britannique et créer 800 000 emplois d’ici 2030. Une sortie de l’Union, par contre, entraînerait une dévaluation de la livre pouvant atteindre 20 % et contraindrait le Royaume-Uni à négocier plus d’une cinquantaine d’accords bilatéraux en remplacement des accords existants, diminuant considérablement l’influence de l’économie britannique. De surcroît, l’inflation augmenterait fortement, le marché du logement pourrait connaître une période de récession et le prix de l’essence augmenterait de près de 20 %. Le gouvernement britannique serait contraint de réagir en augmentant les impôts et en réduisant les dépenses publiques. Britain Stronger in Europe avait aussi sollicité les avis de plusieurs établissements bancaires : la banque HSBC indiquait qu’elle serait contrainte de transférer un millier de postes de Londres vers Paris et, d’après les analystes de Morgan Stanley, le Royaume-Uni perdrait 1 à 1,5 % de croissance (Londres connaîtrait une baisse d’activité de 3 à 5 %).

19 Les partisans de la sortie de l’Union rejetèrent bien sûr tous ces arguments et mirent en avant les points suivants : le Brexit économiserait 19 milliards de livres par an au Royaume-Uni, les réglementations européennes coûtent près de 33 milliards de livres à l’économie britannique par an, le Royaume-Uni ne dispose que de 8 % des voix au sein de l’Union, le Royaume-Uni a tenté, en vain, à 72 reprises de bloquer des décisions prises par le Conseil21. Comment peut-on raisonnablement penser que le citoyen britannique fut à même de se forger une opinion à partir de cette avalanche de considérations économiques plus hermétiques ou absconses les unes que les autres ?

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Une incertitude totale

20 Les prévisions en matière économique sont excessivement fragiles : il suffit de se souvenir que la grande majorité des économistes se sont révélés incapables de prévoir la crise des subprimes qui a ébranlé l’économie mondiale à partir de 2007. Comme le dit fort justement Daniel Hausman, professeur de philosophie à l’université de Wisconsin- Madison : Standard economic theory provides useful tools, but it focuses on a very limited range of causal factors […] When one recognizes all the other factors that affect economic outcomes, from government policies to the whims of nature, it is easy to see that economists cannot predict the economic future with any precision.22

21 Un bref recensement de la rhétorique utilisée pour décrire les conséquences que pourrait avoir le Brexit sur l’économie britannique confirme que le mode qui domina fut celui du conditionnel : « Morgan Stanley warns that Brexit could lead to a recession and a sharper fall in investment, sizeable outflows of capital and labour »23 ou encore « A “leave” vote is likely to deter investment in the economy and put the U.K.’s financial services sector at a competitive disadvantage versus other global financial centers »24 (Standard and Poor’s, Britain Stronger in Europe). Il n’est guère surprenant de constater que l’une des stratégies des opposants au Brexit consista à mettre en avant la totale incertitude en la matière. La variété des adjectifs utilisés pour qualifier cette incertitude fut impressionnante : inévitable, importante, significative, massive ou encore considérable. Dans le même ordre d’idée, on notera la récurrence de la notion de risque : « There is a high risk that the UK could vote to leave the European Union with significant economic damages resulting from such a risk scenario »25.La rhétorique des opposants au Brexit comporta parfois des métaphores très explicites : « It is like playing Russian roulette with not six bullets in the barrel but at least four »26. Un représentant de la Deutsche Bank27 alla jusqu’à comparer le Brexit à un voyage au fond d’un terrier. Victor Blank, ancien président de Lloyds Banking Group, estima que la sortie de l’Union serait un désastre28. Adam Posen, ancien collaborateur de la Banque d’Angleterre et président d’un club de réflexion à Washington, écrivit que le Brexit reviendrait à se tirer une balle dans le pied (« a horrible self-inflicted wound »29).

22 La situation se complique encore davantage quand on ajoutera qu’un nombre non négligeable d’analystes affirmèrent que l’économie britannique bénéficierait d’une sortie de l’Union, à l’image de Patrick Minford de l’Ecole de Commerce de Cardiff qui indiqua que « In the long-term, Brexit will herald a major growth-boosting period » 30. Les spécialistes les plus éminents proposant des scénarios radicalement différents, voire totalement contradictoires, l’incertitude était donc totale. Comme le résuma prosaïquement le Financial Times dans un article de février 2016: « Economists cannot predict what will happen if Britain leaves the EU ».31

L’exemple du référendum sur l’indépendance de l’Ecosse

23 Le référendum sur le maintien du Royaume-Uni dans l’Union ne fut pas le seul, loin s’en faut, à proposer une question en apparence simple nécessitant des connaissances que la grande majorité des citoyens n’ont pas. Le 18 septembre 2014, les Ecossais eurent à

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répondre à la question suivante : « Should Scotland be an independent country? » La question semble d’une simplicité limpide et l’extraordinaire taux de participation (plus de 84 %) prouve que les Ecossais se sentirent non seulement concernés mais aussi capables de prendre une décision fondamentale pour l’avenir de leur nation. Les Ecossais prirent la décision de rester au sein du Royaume-Uni, dans une proportion d’environ 55 %.

24 L’une des questions essentielles était de savoir si une Ecosse indépendante se trouverait dans une meilleure situation financière et économique qu’une Ecosse faisant partie du Royaume-Uni. Le gouvernement britannique lui-même reconnut l’importance des enjeux économiques dans le débat : « The economic arguments aren’t always easy to follow, but they’re vital to understanding the impact of independence, and the effects on our personal finances » 32. Il semble difficile, en effet, de contredire les rédacteurs du texte quand ils soulignent, par le biais d’une belle litote, que les arguments économiques « ne sont pas toujours faciles à suivre ». Les deux camps proposèrent bien sûr des scénarios radicalement différents ; les tenants d’une Ecosse britannique, soutenus pas une multitude d’experts en économie fournissant pléthore de données chiffrées et de statistiques, ne cessèrent d’insister, en utilisant une rhétorique très proche de celle mise en œuvre par les tenants du maintien du Royaume-Uni dans l’Union européenne, sur le risque que représenterait l’indépendance : The Institute for Fiscal Studies, the Centre for Public Policy for Regions, Citigroup and many other independent experts agree that an independent Scotland would start off in a more challenging financial position than if it remains part of the UK. An independent Scotland is likely to face a higher level of borrowing, because it will have a bigger shortfall between what the Government gets in tax and what it spends on public services.33

25 L’importance fondamentale de la notion de risque dans la décision que prirent les électeurs écossais a été mise en évidence par de nombreux analystes. Ainsi, les chercheurs du Centre on Constitutional Change34 ont souligné que pour un grand nombre d’électeurs il est impossible d’envisager des modifications constitutionnelles radicales tant les risques inhérents à une telle décision sont grands. Les deux camps, celui du Leave et celui du Remain, ont abondamment eu recours à la rhétorique du risque, soulignant l’incertitude fiscale d’une Ecosse indépendante ou, au contraire, l’autonomie limitée dont bénéficierait une Ecosse restant au sein du Royaume-Uni. L’étude menée par ces chercheurs conclut en remarquant que le risque joue un rôle bien plus important dans le choix des électeurs que d’autres éléments qui sont présentés comme fondamentaux, tels le genre, l’âge ou même l’identité nationale.

26 L’une des principales ambitions de l’épais document de 670 pages publié le 25 novembre 2013 par le gouvernement écossais, Scotland’s Future, Your Guide to an Independent Scotland, consista donc à convaincre les Ecossais qu’une Ecosse indépendante serait parfaitement viable d’un point de vue économique : « Independence will allow us to use our own resources and shape our own fiscal and economic policies for Scottish needs and circumstances. This will ensure greater economic security and opportunity in the future »35. Les enjeux économiques étant si difficiles à évaluer, les électeurs écossais prirent vraisemblablement leurs décisions en fonction d’autres facteurs plus empiriques, émotionnels ou subjectifs.

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Les limites du référendum

27 Il est possible de considérer que ce référendum qui, rappelons-le, tirait avant tout son origine du souhait de David Cameron de donner satisfaction à la frange la plus eurosceptique de son parti, ne fut qu’un simulacre de démocratie, dans la mesure où il tendit à faire croire aux citoyens britanniques qu’ils avaient les capacités pour répondre à une question, certes formulée de façon claire, comme il est de coutume dans un exercice de démocratie directe de ce type, mais en fait éminemment complexe. Le volumineux rapport (210 pages) de la commission parlementaire de la Chambre des Lords, publié en février 2010, apporte un éclairage capital sur les implications constitutionnelles du processus référendaire. Le rapport, Referendums in the United Kingdom, qui avait pour ambition d’analyser « le rôle du référendum dans l’expérience constitutionnelle britannique » fait état des débats existant au sein de la classe politique quant à la pertinence des référendums. Dans ce rapport, les douze membres de la commission, après avoir auditionné plus d’une quarantaine d’experts, dressent un état des lieux du référendum et examinent dans le détail les arguments en faveur et en défaveur de cette pratique. Même si le rapport met en évidence le fait que les référendums jouent un rôle pédagogique en provoquant des débats et des discussions qui permettent aux citoyens de prendre une part plus active à la chose publique et, ce faisant, de mieux saisir la portée des enjeux, les référendums, dans un grand nombre de cas, répondent à des considérations purement politiques ou tactiques qui peuvent, en fait, être très éloignées de la question posée : The balance of the evidence that we have heard leads us to the conclusion that there are significant drawbacks to the use of referendums. In particular, we regret the ad hoc manner in which referendums have been used, often as a tactical device, by the government of the day.36

28 La complexité des questions posées lors d’un référendum est l’un des éléments principaux qui fut mis en évidence par certains des experts. Le référendum ne permet pas, dans la mesure où la question posée appelle une réponse par oui ou non, de prendre en compte la variété des questions sous jacentes et ne donne donc qu’une illusion de simplicité. Les parlementaires sont donc les personnes les mieux placées pour se forger une opinion sur des questions complexes : Whereas elected representatives bring expertise and time to problems that ordinary citizens don’t have; they may be more detached and hence objective; and they see the bigger picture of how different issues inter-relate ... a referendum addresses single issues one by one without proper regard to this larger canvass.37

29 Le hiatus entre simplicité et complexité, inhérent à tout référendum, a été souligné lors de débats portant sur d’autres référendums. On évoquera, par exemple, l’un des débats concernant le référendum sur la création de la Greater London Authority qui vit Eric Forth, député conservateur de la circonscription de Bromley and Chislehurst, faire le commentaire suivant : The debate surely illustrates better than most the folly of referendums as a means of trying to decide what are invariably difficult and complex questions. The decision before us, as it turns out, is just such a difficult and complex question, not the simple-minded question that the Government suggested when they started out on the venture.38

30 Outre le problème de la simplicité trompeuse de la question formulée lors d’un référendum, les experts auditionnés par la commission de la Chambre des Lords remarquèrent que les référendums affaiblissent la représentation parlementaire et

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diminuent la crédibilité des élus qui sont censés prendre les décisions à la place des citoyens : Referendums put the people before parliament. The sovereignty of parliament becomes the sovereignty of the people (...) Introducing direct democracy into the political system (...) challenges the indirect, representative democracy that has been the essence of UK democracy.39

31 En dépit de ces réserves et de façon quelque peu surprenante, la commission parlementaire reconnut que les référendums pouvaient éventuellement être utilisés pour répondre à des questions d’ordre constitutionnel « fondamentales ». Bien que la commission reconnût qu’il est difficile de définir avec précision la notion de questions d’ordre constitutionnel « fondamentales », elle en donna quelques exemples, l’abolition de la monarchie, le maintien dans l’Union européenne, l’abolition d’une des chambres du Parlement, la modification du système électoral ou encore l’adoption d’une constitution écrite.

32 Les arguments avancés par les partisans et les opposants au Brexit dans la phase finale de la campagne, par les voix de Boris Johnson et de David Cameron, incitèrent sans doute un grand nombre de Britanniques à se déterminer en fonction de considérations émotionnelles ou empiriques. Boris Johnson, tout d’abord: « Napoleon, Hitler, various people tried this [to unify Europe under a single government] out, and it ends tragically. The EU is an attempt to do this by different methods » 40. David Cameron ensuite: « Can we be so sure that peace and stability on our continent are assured beyond any shadow of doubt? Is that a risk worth taking? I would never be so rash as to make that assumption »41. Comparer les dirigeants européens à des dictateurs ou brandir le spectre de la guerre sont deux prises de position tout aussi discutables et critiquables l’une que l’autre. On peut, sans grand risque de se tromper, estimer que les Britanniques firent également leur choix par rapport au « facteur de la peur ». Première peur, la peur de l’autre, en l’occurrence l’immigré, qui eut sans doute une influence déterminante dans la décision que prirent les électeurs. Autre peur, celle consécutive à la menace brandie par George Osborne, le Chancelier de l’Echiquier, qui, quelques jours avant le scrutin, annonça que si le camp du Leave devait l’emporter, le gouvernement serait obligé de procéder à des coupes budgétaires (diminution de 5 % des budgets de la police, des transports et des collectivités locales) et d’augmenter les impôts de près de 2 %.

Conclusion

33 Le Brexit aura eu un « mérite », cependant, celui de montrer que le Royaume-Uni traverse une véritable crise existentielle, matérialisée par de profondes divisions et lignes de fracture, géographiques, entre Londres (60 % pour le Remain) et les comtés du nord (entre 54 et 58 % pour le Leave), nationales, entre l’Ecosse et l’Irlande du Nord (respectivement 62 et 56 % en faveur du Remain) et l’Angleterre (53 % pour le Leave), générationnelles (73 % des 18-24 ans votant en faveur du Remain et 60 % des plus de 65 ans votant pour le Leave) et sociales, entre riches et pauvres (77 % en faveur du Leave dans les régions aux salaires les plus bas). En vertu des principes fondamentaux qui servent de base à tout régime démocratique, les citoyens choisissent des élus qu’ils estiment avoir les compétences nécessaires pour répondre à des questions complexes. Il est clair que lorsque ces élus s’abaissent à utiliser des arguments ineptes, le citoyen est légitimement en droit de s’interroger sur la pertinence du système. Il n’en reste pas moins que le transfert volontaire de pouvoir est une des pierres angulaires de nos

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démocraties. Ceci étant, l’exercice référendaire peut avoir toute sa pertinence dans le cadre de questions d’ordre moral ou éthique comme le mariage pour tous, l’avortement ou encore l’euthanasie, où les citoyens sont en mesure de juger par eux-mêmes, mais il n’en est pas de même pour des questions techniques d’ordre constitutionnel ou économique pour lesquelles des connaissances ou des compétences spécifiques sont requises, voire indispensables. Lors d’un colloque sur les liens entre référendum et démocratie organisé en novembre 2011, Jean-Marc Sauvé, vice-président du Conseil d’Etat, remarquait que certaines questions pouvaient difficilement être tranchées par le biais du référendum : La réponse binaire par oui ou par non à des enjeux souvent multiples et complexes peut en outre s’avérer trop simplificatrice et donc inadaptée. Tout choix politique doit, pour être intelligible, être aussi simple et clair que possible, mais beaucoup de choix ne peuvent, sans appauvrissement dangereux de la prise de décision, se réduire à deux options antagonistes.42

34 La démocratie participative, permet, en théorie, de donner la parole directement au peuple et le référendum constitue un des moyens par lesquels une démocratie peut affirmer sa vitalité. Il n’en reste pas moins que cet outil a malheureusement ses limites et l’instrumentaliser à des fins politiques, comme le fit le Premier ministre britannique, constitue une démarche qui affaiblit les fondements démocratiques. Il est fort à craindre que David Cameron, tout comme Neville Chamberlain ou Anthony Eden, entrera dans l’histoire comme l’auteur d’une calamiteus e erreur pour l’avenir de son pays.

35 Christian AUER, Agrégé de l’Université, Professeur Emérite à l’Université de Strasbourg, est spécialiste de civilisation britannique. Il travaille principalement sur les aspects économiques, politiques, sociaux et culturels de l’Ecosse au XIXe siècle. Il est l’auteur de nombreux articles et de plusieurs ouvrages dont Scotland and the Scots 1707-2007 A Reader (Strasbourg : Presses Universitaires de Strasbourg, 2013) et Luttes et résistances des femmes écossaises, 1838-1915 (Paris, L’Harmattan, Collection des idées et des femmes, 2013).

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NOTES

1. Global Counsel, Brexit: The Impact on the UK and the EU, June 2015, https://www.global- counsel.co.uk/sites/default/files/special- reports/downloads/ Global%20Counsel_Impact_of_Brexit.pdf. 2. 67,2 % des citoyens se prononcèrent en faveur du maintien : « Do you think the United Kingdom should stay in the European Community (the Common Market)? » 3. 67,9 % des citoyens se prononcèrent en faveur du maintien du système électoral uninominal à un tour : « At present, the UK uses the "first past the post" system to elect MPs to the House of Commons. Should the "alternative vote" system be used instead? » 4. Vernon Bogdanor, The People and the Party System: The Referendum and Electoral Reform in British Politics, Cambridge: Cambridge University Press, 1981, p. 1. 5. Geoffrey Marshall, « The Referendum: What, When and How? », Parliamentary Affairs, vol. 50, n°2, 1997, p. 307-313, p. 307. 6. January 1910 Conservative Party General Election Manifesto, Arthur Balfour's Election Address. 7. Margaret Thatcher, The Path to Power, Londres: Harper Collins, 1995, p. 402. 8. Margaret Thatcher, Hansard Parliamentary Debates, 11 mars 1975, vol. 888, col. 314. 9. Margaret Thatcher, Hansard Parliamentary Debates, 11 mars 1975, vol. 888, col. 310. 10. Let us work together - Labour's way out of the crisis, 1974. 11. Cité dans Justin Gibbins, Britain, Europe and National Identity: Self and Other in International Relations, Basingstoke: Palgrave Macmillan, 2014, p. 56. 12. « A new settlement for the United Kingdom in a reformed European Union, » David’s Cameron letter to Donald Tusk, 10 November 2015. 13. « The United Kingdom and the European Union », European Council, Brussels, 19 février 2016, EUCO 1/16 CO EUR 1 CONCL. 14. « A new settlement for the United Kingdom in a reformed European Union, » David’s Cameron letter to Donald Tusk, 10 November 2015. 15. « Ever Closer Union », London School of Economics European Institute, Report of the hearing held on 15th April, 2016. 16. « The United Kingdom and the European Union », European Council, Brussels, 19 février 2016, EUCO 1/16 CO EUR 1 CONCL. 17. European Council Declaration on Competitiveness, 2 février 2016 (http://www.politico.eu/ wp-content/uploads/2016/02/Delegations-will-find-attached-a-revised-version-of-the-draft- European-Council-Declaration-on-competitiveness.pdf). 18. « Martin Schulz: ‘L’Europe est une promesse qui n’a pas été tenue’ », Le Soir, 5 mai 2016. 19. « Staying in EU 'exposes UK to terror risk', says Iain Duncan Smith », 21 février 2016, http:// www.bbc.com/news/uk-politics-eu-referendum-35624409.

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20. « EU referendum: What are the pros and cons of Brexit? », 27 juin 2016, http:// www.theweek.co.uk/eu-referendum. 21. Vote Leave, Take Control, www.voteleavetakecontrol.org. 22. Gary Gutting, « What Economics Can (and Can’t) Do », The New York Times, 14 juillet 2015. 23. Britain Stronger in Europe,« 100 Times the Leave Campaigns Lost the Economic Argument », p 4, https://d3n8a8pro7vhmx.cloudfront.net/in/pages/1539/attachments/original/ 1457978567/100_Ways_Leave_Campaigners_Have_Lost_The_Economic_Argument.pdf? 1457978567. 24. Britain Stronger in Europe, « 100 Times the Leave Campaigns Lost the Economic Argument », p. 12. 25. M. Leglan, Société Générale, 4 janvier 2016, Britain Stronger in Europe, « 100 Times the Leave Campaigns Lost the Economic Argument », p. 14. 26. Directeur Général d’Axa, 31 janvier 2016, Britain Stronger in Europe, « 100 Times the Leave Campaigns Lost the Economic Argument », p. 19. 27. Deutsche Bank, 1er mars 2016, Britain Stronger in Europe, « 100 Times the Leave Campaigns Lost the Economic Argument », p. 29. 28. Victor Blank, 30 décembre 2015, Britain Stronger in Europe, « 100 Times the Leave Campaigns Lost the Economic Argument », p. 5. 29. Ben Chu, « ‘Self-inflicted wound’ of EU vote could drive UK back into recession, says Adam Posen », The Independent, 22 janvier 2016. 30. Chris Giles, « What are the economic consequences of Brexit? », Financial Times, 22 février 2016. 31. Ibid. 32. Scotland’s Future, Your Guide to an Independent Scotland, 26 novembre 2013, GOV. UK, Scotland Office (https://www.gov.uk/government/publications/scottish-independence-referendum- personal-finance/scottish-independence-referendum-personal-finance.) 33. Ibid. 34. Ailsa Henderson, Liam Delaney, Robert Lineira, « Risk, Uncertainty and Vote choice in the Scottish Referendum », Centre on Constitutional Change, 15 août 2014. 35. Scotland’s Future, Your Guide to an Independent Scotland, 26 novembre 2013, p. 85. 36. Referendums in the United Kingdom, House of Lords, Select Committee on the Constitution, 12th Report of Session 2009–10, p. 20. 37. Stephen Tierney, Université d’Edimbourg, Referendums in the United Kingdom, House of Lords, Select Committee on the Constitution, 12th Report of Session 2009–10, p. 48. 38. Eric Forth, Hansard Parliamentary Debates, 11 février 1998, vol. 306, col. 500. 39. Peter Browning, Université de Drury, Missouri, Referendums in the United Kingdom, House of Lords, Select Committee on the Constitution, 12th Report of Session 2009–10, p. 112–3. 40. Tim Ross, « Boris Johnson: The EU wants a superstate, just as Hitler did », The Daily Telegraph, 15 mai 2016. 41. Steven Swinford, « David Cameron: Brexit could lead to Europe descending into war », The Daily Telegraph, 9 mai 2016. 42. Jean-Marc Sauvé, « Référendum et démocratie », Colloque « Théorie et pratiques du référendum », organisé par la Société de législation comparée, 4 novembre 2011 (http:// www.conseil-etat.fr/Actualites/Discours-Interventions/Referendum-et-democratie)

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RÉSUMÉS

Lors du référendum sur le maintien du Royaume-Uni dans l’Union européenne qui s’est tenu le 23 juin 2016, les Britanniques ont pris une décision fondamentale non seulement pour l’avenir de leur pays, mais également pour celui de l’Union toute entière. Outre les questions telles la place du Royaume-Uni dans l’Europe et dans le monde, la souveraineté nationale, l’immigration ou encore la sécurité, les aspects d’ordre économique constituèrent sans nul doute un des enjeux majeurs. Les Britanniques furent en effet amenés à imaginer les conséquences d’un éventuel Brexit sur le commerce, l’investissement, le marché de l’emploi ou encore la libre circulation des biens, des personnes, des services et des capitaux. Une majorité d’économistes furent favorables à un maintien dans l’Union mais un nombre non négligeable d’analystes affirmèrent que l’économie britannique bénéficierait d’une sortie de l’Union. Comme l’a remarquablement (et prosaïquement) résumé le Financial Times dans un article du 22 février 2016: « Economists cannot predict what will happen if Britain leaves the EU ». Il est donc légitime de se demander comment les citoyens britanniques furent en mesure de faire un choix éclairé alors que les spécialistes les plus éminents proposèrent des scénarios totalement contradictoires. Les électeurs se déterminèrent vraisemblablement en fonction de facteurs plus empiriques, émotionnels ou subjectifs. Ce référendum ne fut donc qu’un simulacre de démocratie, dans la mesure où il tendit à faire croire aux citoyens britanniques qu’ils avaient les capacités et les compétences pour répondre à une question, certes formulée de façon claire, comme il est de coutume dans un exercice de démocratie directe de ce type, mais en fait éminemment complexe.

With the referendum on Brexit of June 23 2016 the British took a fundamental decision not only for the future of their country but also for the future of the entire European Union. As well as issues such as the place of the United Kingdom in Europe and in the world, national sovereignty, immigration or security, economic aspects – commerce, investments, the labour market or the free movement of goods, persons, services and capital – were undoubtedly fundamental. Most economists such as Jonathan Portes from the National Institute of Economic and Social Research who said that Brexit would be “a bloody nightmare” were against Brexit. Some analysts, though, contended that the British economy would benefit from Brexit. As was remarkably summed up by an article of the Financial Times published on February 22 2016: “Economists cannot predict what will happen if Britain leaves the EU”. It is thus legitimate to wonder whether the British were in a position to make a clear choice. Empirical, emotional or subjective factors probably played an important part in the British decision. It should be remembered that David Cameron decided to call a referendum on Britain's EU membership after bowing to pressure from the Eurosceptic wing of the Conservative Party. Thus the referendum was a mockery of democracy as the British were misled into believing that they could answer a very simple question, which was in fact highly complex.

INDEX

Keywords : Brexit, European Union, referendum, representative democracy, participatory democracy Mots-clés : Brexit, Union européenne, référendum, démocratie représentative, démocratie participative

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AUTEUR

CHRISTIAN AUER

Université de Strasbourg

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The Key Players : Political Actors, Trade Unions and the Media Les forces en présence : acteurs politiques, syndicats & médias

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David Cameron et la campagne du « Remain » David Cameron and the Remain Campaign

Pauline Schnapper

Our campaign was based on the simple proposition that electorates don’t vote against their own pockets1.

Introduction

1 Le choix de Cameron de promettre un référendum lors de son discours de Bloomberg le 23 janvier 2013 avait été dicté principalement par des considérations de politique intérieure2. Il s’agissait de répondre aux pressions exercées par le UKIP, par une partie de la presse (notamment le Daily Express et le Daily Mail) et par nombre de ses propres députés. Ceux-ci exigeaient un tel scrutin au motif que les électeurs britanniques n’avaient pas été consultés depuis 1975, alors même que l’Union européenne avait considérablement accru son domaine d’action et son influence sur les institutions du pays. Il avait aussi estimé qu’obtenir l’aval du peuple pour un maintien dans l’UE était devenu inévitable après le refus de Gordon Brown de ratifier le traité de Lisbonne par voie référendaire en 2007 et son propre recul sur la promesse faite alors de revenir sur cette ratification en cas de retour au pouvoir.

2 Le résultat du référendum sur l’Union européenne (UE), avec presque 52% des voix favorables au Brexit, a donc représenté un échec pour David Cameron qui avait pensé, en promettant un tel scrutin, satisfaire ses députés eurosceptiques et renforcer son leadership dans le parti tout en gardant son pays dans l’UE. Le Premier Ministre n’avait pourtant pas ménagé ses efforts, d’abord pour obtenir dans ses négociations à Bruxelles un accord qui pourrait satisfaire les députés hésitants, puis en se mettant en première ligne dans la campagne, du moins à partir de l’accord trouvé au Conseil européen des 18 et 19 février 2016.

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3 Il s’agit à présent de comprendre pourquoi cette stratégie a échoué et pourquoi, plus généralement, la campagne Britain Stronger in Europe n’a pas réussi à convaincre une majorité d’électeurs que le pays avait intérêt à rester dans l’organisation européenne dont elle est membre depuis 1973. Trois types d’explications peuvent être avancées, qui vont du plus général – la sous-estimation par Cameron du rejet de l’Europe dans son pays – aux plus tactiques, c’est-à-dire les erreurs commises pendant la campagne, en passant par les difficultés liées au contexte politique et partisan. Nous allons les examiner ici un par un.

Un contexte général peu favorable et sous-estimé

4 On ne peut qu’être frappé par la sous-estimation par Cameron de la vigueur du sentiment eurosceptique dans son pays (auquel il avait lui-même contribué pendant des années) et la surestimation de sa propre capacité à renverser en quelques mois, voire quelques semaines, une culture politique qui s’est consolidée dans son pays. En effet, autant la campagne du Remain s’est organisée à l’automne 2015, autant la campagne du Leave a bénéficié de réseaux mis en place dès les années 1990, au moment du débat sur le traité de Maastricht, à la fois dans les rangs conservateurs au Parlement et au sein d’organisations diverses, encore nombreuses dans les années 2000-20103. Ils pouvaient s’appuyer sur un climat général extrêmement critique vis-à-vis de l’Union européenne, souvent accusée dans le débat public d’être trop bureaucratique, non démocratique et de coûter trop cher, sans que s’élèvent beaucoup de voix pour la défendre4.

5 Cet euroscepticisme se retrouve à différents niveaux. Au sein des partis d’abord, en particulier le parti conservateur, travaillé depuis des années par un double courant, favorable à un retrait de l’UE pour le premier (hard eurosceptic), pour le moins critique pour une majorité de députés (soft eurosceptics), surtout depuis leur passage dans l’opposition entre 1997 et 2010. C’est à cette catégorie que Cameron disait appartenir, tout en donnant des gages aux premiers lorsqu’il a fait sortir ses députés européens du Parti Populaire Européen (PPE) et posé son « veto » au traité de consolidation fiscale européen en décembre 2011 (dont il n’avait pu empêcher l’entrée en vigueur)5. Il espérait, dans le même temps, réduire l’importance de la question européenne dans les débats internes du parti6.

6 Du côté travailliste, l’euroscepticisme des années 1960-1970 avait donné lieu à partir de la fin des années 1980, sous Neil Kinnock, John Smith et surtout Tony Blair, à un réalignement sur une position pro-européenne, suivi par l’immense majorité des élus avec quelques exceptions, parmi lesquelles le leader actuel Jeremy Corbyn, qui a soutenu du bout des lèvres le maintien dans l’UE. Dès la fin des années Blair pourtant, le discours travailliste, comme d’ailleurs celui des Libéraux-démocrates, se faisait plus critique sur le fonctionnement de l’Union européenne. Ainsi en 2007 Gordon Brown, devenu Premier Ministre, signait en catimini le traité de Lisbonne pour éviter une couverture médiatique critique au Royaume-Uni. Cette évolution reflétait la perception d’un durcissement de l’opinion publique sur le sujet.7

7 En effet, l’opinion publique au Royaume-Uni est toujours restée plus critique vis-à-vis de l’UE que dans les autres pays-membres, selon les chiffres compilés année après année par l’Eurobaromètre8. En dehors d’une courte période entre le milieu des années 1980 et le début des années 1990, il y a toujours eu une minorité non négligeable

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d’électeurs favorables à une sortie de l’UE (entre 20% et 40% selon les périodes). En 2015, seulement 32% des Britanniques interrogés avaient une opinion positive de l’Union européenne, contre une moyenne de 41% sur le continent. Seules la Grèce, Chypre et l’Autriche connaissaient des chiffres encore inférieurs9. Une vision utilitariste de l’UE a prévalu, qui ne s’est jamais accompagnée d’un sentiment d’appartenance ni d’une identification à une identité européenne commune. En 2015 toujours, 52% des Britanniques interrogés déclaraient se sentir partiellement ou complètement des citoyens européens, contre une moyenne de 67% pour l’ensemble de l’Union10. La même année, près de la moitié des personnes interrogées dans une enquête fondée sur les données de British Social Attitudes indiquaient qu’elles considéraient l’Europe comme une menace pour l’identité britannique11.

8 Il n’est guère surprenant alors que les médias britanniques, et en particulier la presse nationale, aient reflété et encouragé cet euroscepticisme. Depuis des années, la couverture par les quotidiens nationaux des questions européennes est largement hostile, à l’exception du Guardian, de l’Independent (dont la version papier a maintenant disparu) et du Mirror12. Une des grandes différences entre le référendum de 1975 et celui de 2016 est qu’à l’époque la presse était très majoritairement favorable, à l’exception déjà du Daily Express, au maintien dans la CEE, tandis que cette fois-ci le Telegraph, le Sun, le Daily Star et le Daily Mail ont rejoint le camp du Leave. En prenant en compte les ventes des différents journaux nationaux, ce sont 80% des lecteurs qui lisaient en 2015-2016 des journaux favorables à la sortie de l’Union européenne13. Au niveau des articles sur le référendum, une majorité, tous journaux confondus, y était aussi favorables et les personnes citées plus souvent celles du camp du Leave14. Cet état de fait a lourdement pesé sur la campagne du Remain, ce dont témoigne Craig Oliver, qui montre une organisation obsédée par la façon dont les médias, y compris la BBC soumise au devoir d’impartialité, relayaient la propagande adverse: « There is almost nothing as formidable as the campaigning power of the right-wing press. As Ameet puts it, ‘We’re discovering what it’s like to be Ed Miliband’ » (en référence à la façon dont l’ancien leader du parti travailliste avait été éreinté par la presse) 15.

9 Un autre facteur de nature contextuelle doit aussi être pris en considération. Il s’agit de l’impact des politiques d’austérité mises en place par le gouvernement de coalition à partir de 2010, qui a eu des conséquences, sinon sur l’emploi, en tout cas sur les revenus et sur les services publics locaux. En d’autres termes, les effets généraux de la mondialisation, y compris les pertes d’emplois dans les secteurs industriels traditionnels, n’ont pas été compensés pendant cette période par un engagement de l’Etat, bien au contraire. Le vote pour sortir de l’UE a clairement été plus important dans les zones les plus désavantagées sur le plan socio-économique, qui sont aussi celles où les réductions budgétaires ont été les plus violentes et où le vote pour le UKIP a été le plus élevé aux élections européennes de 2014. Dans leur étude, Becker, Fetzer et Novy en concluent qu’une réduction plus limitée des dépenses publiques entre 2010 et 2015 aurait peut-être pu inverser le résultat du référendum, ce qui est impossible à prouver mais donne une idée de l’ampleur des effets de cette politique16.

10 Par ailleurs, ce n’est pas seulement le climat économique et politique intérieur qui était peu propice à un tel scrutin, mais aussi la situation européenne dans son ensemble. Au moment du référendum britannique, l’UE était encore confrontée à plusieurs crises graves et concomitantes. La crise de la zone euro, qui n’avait jamais vraiment été réglée, avait contribué à l’idée largement répandue outre-Manche que l’UE n’était pas

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ou plus capable d’assurer la prospérité économique de ses Etats membres, ce qui avait été un argument important pour justifier l’entrée dans la CEE à l’origine. Il s’y ajoutait depuis l’été 2015 la crise des réfugiés qui avait provoqué, entre autres, de graves tensions entre Etats-membres du nord et du sud de l’Europe, ainsi qu’avec les pays de l’Est, Hongrie, Pologne et Slovaquie particulièrement. Les attaques terroristes en France et en Belgique représentaient une crise sécuritaire intérieure qui se cumulait avec les crises extérieures, en Irak/Syrie et avec la Russie depuis 2014. Enfin, à ces crises d’origine exogène s’ajoutait une crise politique intérieure, avec la perte de confiance et le rejet croissant par les opinions publiques européennes du projet supranational, reflété dans les sondages, les résultats des élections européennes (qui ont permis aux partis populistes et anti-européens d’être de plus en plus représentés au Parlement) et les résultats des récents référendums. Les rejets français et néerlandais du traité constitutionnel en 2005, le rejet du traité de Lisbonne par les électeurs irlandais en 2008 et le rejet par les Danois de la participation au volet Justice et Affaires intérieures de l’UE en 2015 auguraient mal d’un vote positif outre-Manche tant était grand le discrédit des institutions européennes.

11 Dans un tel contexte, il était optimiste de la part de David Cameron de penser qu’il pourrait renverser ce climat anti-européen en quatre mois et convaincre une majorité de ses compatriotes des bienfaits relatifs de l’Union européenne. On peut expliquer son espoir par les deux succès électoraux remportés par son parti et lui-même en Ecosse en 2014 et aux élections législatives de 2015. Lors de la campagne pour le référendum sur l’indépendance écossaise, il avait finalement réussi, avec la campagne transpartisane Better Together, à obtenir une majorité de 55% pour le maintien dans le Royaume-Uni malgré une très forte poussée du mouvement indépendantiste mené par le SNP et des sondages qui donnaient les deux camps au coude-à-coude jusqu’à quelques jours avant le scrutin. En 2015, Cameron et le parti conservateur avaient, contre toute attente, battu les travaillistes et obtenu une majorité absolue des sièges à la Chambre des Communes grâce, en particulier, à l’efficacité de sa campagne personnelle. Le Premier Ministre pouvait imaginer alors réussir la même performance un an plus tard dans ce référendum en utilisant de nouveau les recettes de son gourou australien, Lynton Crosby, pour qui il suffisait de marteler un message simple sur l’économie pour l’emporter17.

Une équation partisane complexe

12 Le camp du Remain ne s’est pas seulement heurté à une culture politique imprégnée d’euroscepticisme depuis des années. Il a été également fragilisé par la nature même d’une campagne transpartisane dont les différentes composantes étaient elles-mêmes divisées (comme c’était d’ailleurs le cas en 1975).

13 La stratégie de Cameron était d’abord destinée à son propre parti: il s’agissait, après avoir concédé l’organisation d’un référendum, d’obtenir un accord de renégociation à Bruxelles qui satisferait sinon les anti-européens irréductibles, en tout cas le « marais » de députés conservateurs qui attendaient une réforme significative de l’UE et de la position britannique dans cette union. Une fois ceux-ci convaincus, la victoire suivrait lors du scrutin qui serait organisé rapidement, pendant que la popularité du Premier Ministre était encore élevée.

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14 Ce scénario ne s’est pas réalisé. Lorsque Cameron est rentré du Conseil européen de février 2016 avec un accord comprenant notamment des garanties pour les non- membres de la zone euro et l’instauration d’un emergency brake (frein de secours) permettant au gouvernement britannique de bloquer l’accès des immigrants européens à certaines prestations sociales pendant sept ans, la presse eurosceptique et certains de ses collègues lui reprochèrent immédiatement la faiblesse du résultat. Le Daily Mail titra: « Call That a Deal, Dave ? » Michael Gove et quatre autres membres du Cabinet (Chris Grayling, Priti Patel, John Wittingdale et Theresa Villiers) profitèrent de la suspension de la règle de la responsabilité collective qui leur avait été accordée par le Premier Ministre pour annoncer aussitôt qu’ils rejoignaient le camp du Leave. Plus grave pour la campagne, l’ancien maire de Londres, Boris Johnson, très populaire auprès de la base du parti, les rejoignit au bout de trois jours. Au lieu de la soixantaine de députés escomptés, Cameron dut finalement faire face à la fronde de 138 élus conservateurs à la Chambre des Communes, soit plus du tiers du groupe parlementaire18.

15 Les divisions du parti conservateur et l’espoir de Cameron de rester à la tête d’un parti réunifié après le référendum eurent des conséquences directes sur le déroulement de la campagne Stronger In et sa couverture médiatique. Cameron, voulant limiter les attaques blue on blue, s’opposa ainsi à toute attaque directe contre les leaders conservateurs du camp adverse pour ne pas alimenter les divisions au sein de son parti. Craig Oliver cite un exemple datant de mars 2016: Stronger In is pushing hard to send round social media interventions about Iain Duncan Smith, essentially claiming he’s a hypocrite, who was prepared to use dodgy stats in something completely unrelated last year. I call Will Straw, admitting I don’t want to wind this up on the Tory side, but more importantly we can’t give them examples of us slinging mud. We have to be the sensible people who rise above it, no matter what the provocation19.

16 Un poster représentant Boris Johnson dans la poche de Nigel Farage, rappelant celui de la campagne de 2015 montrant Ed Miliband dans la poche d’Alex Salmond, fut ainsi retiré au dernier moment20. Pour la même raison, l’équipe de Cameron refusa un débat télévisé avec Boris Johnson ou Michael Gove21. Les médias, pour leur part, consacrèrent une grande part de leur couverture au conflit interne au parti, en particulier au duel entre Cameron et Johnson, au risque de décourager les électeurs travaillistes d’aller voter22. Ils évoquèrent beaucoup moins les divisions, pourtant bien réelles aussi, au sein du camp favorable au Brexit entre les partisans d’une réduction drastique de l’immigration, soutiens du UKIP généralement, et les partisans du libre échange intégral en dehors de l’UE, souvent conservateurs, pour qui la question migratoire était secondaire.

17 Il s’ajoutait à ce souci de protéger l’unité du parti conservateur un autre lié au fait de partager la campagne avec d’autres partis, notamment les travaillistes. Comme l’écrivait Craig Oliver le 28 mai : I’m beginning to realise – the strength of our campaign that we celebrate (a broad coalition taking in most of the government, Labour, the Lib Dems, the Greens and the TUC), is also a profound weakness. We can’t exercise the fingertip control that we had over messaging in the general election23.

18 Si la cohabitation n’a pas posé de problème au sein de l’organisation Britain Stronger in Europe, co-dirigée par Will Straw (parti travailliste) et Craig Oliver (responsable de la communication au 10 Downing Street, officiellement nommé fin mai), il n’en est pas

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allé de même pour les apparitions médiatiques. Non seulement Jeremy Corbyn a fait campagne du bout des lèvres en faveur du maintien dans l’UE, mais à aucun moment il n’a accepté de faire campagne avec David Cameron, ni d’ailleurs avec son prédécesseur à la tête du parti, Tony Blair24. Au-delà des divergences idéologiques, il s’agissait dans son esprit de ne pas rééditer l’ « erreur » de la campagne unioniste en Ecosse, qui avait réuni Conservateurs, travaillistes et Libéraux-démocrates et finalement abouti à la défaite retentissante des travaillistes aux élections de 2015 en Ecosse, écrasés par le SNP25. Le résultat de ce choix fut qu’à quelques interventions près (par exemple la présence concomitante de David Cameron, Neil Kinnock et Paddy Ashdown dans les locaux de la campagne pour appeler des électeurs), Stronger In ne put pas présenter un front uni aux électeurs et la campagne travailliste, dirigée par Alan Johnson, fut quasiment inaudible en l’absence du leader du parti26. Craig Oliver, dans son journal de la campagne, ne cesse de se plaindre du chaos régnant dans le parti travailliste et de son inefficacité dans la campagne27. A l’inverse, une des rares députées travaillistes favorable au Leave, Gisela Stuart, fut très présente dans les médias et participa à plusieurs débats à la radio et à la télévision, alimentant l’impression que son parti était, lui aussi, divisé sur la question européenne. Il n’est pas étonnant dès lors que beaucoup d’électeurs travaillistes n’aient pas été sûrs de la position de leur parti sur la question posée, ce qui a affaibli la campagne Stronger In.

19 A la décharge des partisans du Remain travaillistes, les principaux thèmes de la campagne référendaire, l’économie et l’immigration, mettaient le parti dans une position difficile. Après 2010, les travaillistes ont eu beaucoup de mal à se faire entendre sur les questions économiques, car les Conservateurs sont parvenus à convaincre de nombreux électeurs de leur responsabilité dans la crise financière de 2008. Surtout, les travaillistes n’avaient pas de position commune sur l’immigration, sujet délicat depuis la décision de Tony Blair d’ouvrir en 2004 les frontières aux ressortissants des nouveaux Etats-membres de l’Europe de l’Est, conduisant à une arrivée massive de migrants dans les années qui suivirent28. Devant les réactions très négatives d’une part de leur électorat, deux attitudes très différentes se sont exprimées: d’un côté Jeremy Corbyn, leader depuis 2015, défendait paradoxalement cette politique en expliquant que l’immigration produisait des effets positifs sur l’économie et que les problèmes des Britanniques venaient non des immigrés mais des réductions budgétaires appliquées depuis 2010. De l’autre, beaucoup de députés souhaitaient au contraire limiter l’entrée des immigrants européens dans l’espoir de reconquérir la partie de leur électorat tentée par le Brexit (et le vote UKIP plus généralement).

20 Enfin, Cameron n’a pas réellement pu compter non plus sur le soutien des Libéraux- démocrates, très affaiblis par leur défaite catastrophique aux élections législatives, qui n’a laissé que huit sièges au parti à la Chambre des Communes. La visibilité médiatique des Lib Dems pendant la campagne référendaire a été des plus limitées, son leader Tim Farron n’apparaissant dans aucun des débats télévisés programmés pendant cette période29.

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Des erreurs tactiques

21 Au-delà des causes structurelles examinées ci-dessus, la campagne du Remain a aussi souffert de facteurs conjoncturels qui lui étaient peu favorables, dont certains étaient le résultat de la situation évoquée plus haut.

22 Tout d’abord, l’entrée en campagne de David Cameron a été tardive, puisqu’il ne s’est clairement engagé pour le maintien dans l’UE qu’après le Conseil européen de février 2016. C’était là le résultat d’une tactique dans laquelle le Premier Ministre s’est enferré, consistant à prétendre que sa position sur l’appartenance à l’Europe dépendrait uniquement du résultat de la renégociation à Bruxelles, laissant entendre qu’il pourrait même être favorable à une sortie de l’UE s’il n’obtenait pas satisfaction. Cela laissait évidemment entendre qu’en l’état, l’appartenance à l’UE n’était pas forcément favorable au Royaume-Uni, et que seule une réforme profonde de son fonctionnement pourrait la rendre positive. Cette posture n’a trompé personne mais a empêché le Premier Ministre de prendre clairement parti pendant plusieurs mois et de développer un contre-discours favorable à l’Europe. L’argument utilisé à plusieurs reprises par Craig Oliver pour justifier cette approche est qu’en se présentant comme agnostique sur la question au départ, Cameron pourrait rallier à lui les indécis30. Mais dans le même temps, il a finalement très peu défendu et utilisé le résultat de sa négociation comme argument pendant la courte campagne qui a suivi. Celle-ci a donc été doublement affaiblie par cette tactique.

23 Sous la pression des Brexiteers, David Cameron dût aussi accorder la règle à partir du 27 mai dite du Purdah, qui veut que les fonctionnaires des ministères (mais aussi le gouverneur de la Banque d’Angleterre) ne puissent aider le gouvernement pendant le mois qui précède une élection31. Concrètement, cela signifiait qu’à partir de là le gouvernement ne pouvait pas dépenser d'argent pour la campagne ni communiquer sur les bénéfices de l’appartenance à l’UE et les risques d’un éventuel Brexit, laissant seule l’organisation Stronger In.

24 Le troisième problème rencontré par la campagne a déjà été évoqué rapidement. Deux grands thèmes l’ont dominée: l’économie et l’immigration, rassemblées sous la question générale de la souveraineté. La campagne du Remain était en position de force sur les conséquences économiques négatives d’un éventuel Brexit, soutenue par les analyses de nombreuses institutions internationales (FMI, Banque Mondiale, OCDE) et même par le président Obama, qui déclara à Londres qu’un Royaume-Uni isolé ne serait pas prioritaire pour négocier un accord de libre échange avec les Etats-Unis32. Surnommée « Project Fear » par ses détracteurs, la tactique consistant à concentrer l’argumentation sur l’économie a été réaffirmée pendant toute la campagne et considérée comme un succès, puisque les leaders de la campagne adverse n’ont pas convaincu de leur capacité à proposer une alternative crédible au marché unique. Mais la campagne du Leave a alors réorienté le débat sur l’immigration, avec beaucoup plus de succès. Stronger In a mis du temps à réagir à l’offensive adverse, qui citait la menace d’une entrée de la Turquie dans l’Union européenne et la nécessité de reprendre le contrôle des frontières nationales. La prise de conscience n’a eu lieu, d’après Craig Oliver, que fin avril33. Même ensuite, le message de la campagne a continué à être axé sur les risques du Brexit pour l’économie, avec l’idée de jouer la rationalité contre les passions (« Heads vs Hearts »), en pleine conscience que la campagne du Remain n’avait pas de message convaincant sur l’immigration, pour les raisons indiquées plus haut34. La cacophonie entre les

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principaux protagonistes de la campagne du In et au sein des partis a rendu impossible l’expression d’un message simple et clair comparable à celui de la campagne adverse, avec son « Take Back Control ». Cameron a été constamment sur la défensive sur l’immigration et l’échec de sa politique sur la question lui a été rappelé avec la publication, au milieu de la campagne, des chiffres de l’immigration pour 2015, indiquant plus de 330,000 entrées légales, dont la moitié en provenance de l’Union européenne35.

25 La campagne a enfin été handicapée par la complexité de son message sur les avantages relatifs de l’Union européenne face à un discours anti-establishment simpliste. Nick Clegg raconte sa frustration à ce sujet: I suggested to Cameron that an equally simple but more rousing refrain – ‘Keep Britain Safe’ (from recession, from the break-up of the UK, from climate change, from cross-border crime, et cetera) – should be deployed in return [to ‘Take Back Control’]. He responded that he was more inclined to stick with their appeal to level-headed caution: ‘Don’t Risk It’. I did not pursue it further – not least because I believed, at the time, that the Remain camp would still win. In the end, of course, the heart won out over the head – not least because Britain’s heart, when it comes to the EU, has never fully been in it in the first place36.

26 Le type d’argumentation déployé pour convaincre les électeurs de rester dans l’Union européenne nécessitait de longs développements difficilement compatibles avec une campagne de terrain. Il était clairement moins mobilisateur que son concurrent. Le porte-à-porte est resté par ailleurs limité, d’après Craig Oliver37. Sur le terrain, la campagne adverse, Grassroots Out, qui regroupait plusieurs organisations et supporters du UKIP, a été nettement plus présente.

Conclusion

27 La campagne Britain Stronger in the EU a pâti d’un ensemble de faiblesses et d’erreurs tactiques, dont certaines dépassaient la personne du Premier Ministre. Le climat général, marqué par la montée de l’euroscepticisme, mais aussi par un rejet des élites et un sentiment d’abandon économique et social dans beaucoup de milieux populaires, a alimenté le vote de rejet. L’organisation de la campagne, les incohérences entre les différents partis politiques impliqués, le manque d’engagement des travaillistes et le choix de thématiques qui n’ont finalement pas autant porté que prévu auprès de l’électorat expliquent le résultat du vote.

28 Pour autant, ces facteurs n’exonèrent pas David Cameron, qui s’est trouvé par la force des choses en première ligne dans cette campagne, de toute responsabilité. Même si lui et ses conseillers ont estimé qu’un référendum était politiquement inévitable, il était présomptueux de sa part d’imaginer le remporter facilement à partir d’un accord de renégociation forcément limité et qu’il a finalement peu utilisé. Une forme d’hubris l’a empêché de voir les obstacles structurels à une telle victoire, qui ne sont d’ailleurs plus propres à son pays mais affectent l’ensemble de l’UE. Le Premier Ministre a aussi payé, plus généralement, des années de discours et de pratiques (entre 2010 et 2015) hostiles à l’intégration européenne, destinés à satisfaire la frange la plus radicale de ses troupes, qui ont entretenu l’idée d’une irréductibilité entre identité britannique et européenne. Cette politique à courte vue s’est retournée contre lui et lui a finalement coûté sa carrière politique.

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29 Pauline Schnapper est professeur de civilisation britannique à l'université de la Sorbonne Nouvelle Paris 3, auteur (avec David Baker) de Britain and the Crisis in the European Union, Palgrave, 2015.

30 D’Ancona, Matthew, “Brexit: how a fringe idea took hold of the Conservative Party”, The Guardian, 15 juin 2016. Insulting the Public ? The British Press and the European Unione

31 Baker, David et Schnapper, Pauline, Britain and the Crisis in the European Union, Basingstoke, Palgrave, 2015.

32 Becker, Sascha O., Fetzer, Thiemo et Novy, Dennis, “Who Voted for Brexit ? A Comprehensive District-Level Analysis”, Working Paper Series, Centre for Competitive Advantage in the Global Economy, University of Warwick, October 2016, http:// www2.warwick.ac.uk/fac/soc/economics/research/centres/cage/manage/ publications/305-2016_becker_fetzer_novy.pdf

33 Behr, Rafael “How remain failed : the inside story of a doomed campaign”, The Guardian, 5 juillet 2016.

34 Brooks, Thom, “The immigration debate : Labour versus Leave in the battle to win public trust”, EU Referendum Analysis 2016, http://www.referendumanalysis.eu/eu- referendum-analysis-2016/section-6-parties/the-immigration-debate-labour-versus- leave-in-the-battle-to-win-public-trust/ Politics Between the ExtremesBritish Journal of Politics and International Relations

35 Deacon, David et al, “The narrow agenda : how the news media covered the Referendum”, EU Referendum Analysis : Medias, Voters and the Campaign, http:// www.referendumanalysis.eu/eu-referendum-analysis-2016/section-3-news/the- narrow-agenda-how-the-news-media-covered-the-referendum/.

36 Lynch, Philip et Whitaker, Richard, “Where There is Discord, Can They Bring Harmony ? Managing Intra-Party Dissent on European Integration in the Conservative Party”, British Journal of Politics and International Relations, vol. 15, n° 3, 2013, pp. 317-339.

37 Lynch, Philip, “Conservative modernisation and European integration: From silence to salience and schism”, British Politics, vol. 10, n° 2, 2015, pp. 185-203.

38 McTague, Tom, Spence, Alex, et Dovere, Edward-Isaac, “How David Cameron blew it : The behind-the-scenes story of a failed campaign to keep Britain in the European Union”, Politico, 25 juin 2016, http://www.politico.eu/article/how-david-cameron-lost- brexit-eu-referendum-prime-minister-campaign-remain-boris-craig-oliver-jim- messina-obama/.

39 Menon, Anand et John Paul Salter, “Brexit : initial reflections”, International Affairs, vol. 92, n° 6, 2016, à paraître.

40 Oliver, Craig, Unleashing Demons : The Inside Story of Brexit, Londres, Hodder & Stoughton, 2016.

41 Russell, Andrew, “The Liberal Democrats: the EU Referendum’s invisible party”, EU Referendum Analysis 2016, http://www.referendumanalysis.eu/eu-referendum- analysis-2016/section-6-parties/the-liberal-democrats-the-eu-referendums-invisible- party/

42 Schnapper, Pauline, “The Dilemma of Pro-European Parties in the UK : the Case of Labour and the Liberal Democrats since 2010” dans Tournier-Sol, Karine et Gifford,

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Chris (dir.), The UK Challenge to Europeanization : The Persistence of British Euroscepticism, Basingstoke, Palgrave, 2015, pp. 117-133.

43 Usherwood, Simon, “Opposition to the European Union in the UK: The Dilemma of Public Opinion and Party Management”, Government and Opposition, Vol. 37, No. 1, 2002, pp. 211-230.

NOTES

1. Craig Oliver, Unleashing Demons : The Inside Story of Brexit, Londres, Hodder & Stoughton, 2016, p. 10-11. 2. L’auteur tient à remercier Anand Menon et David Baker pour leurs remarques sur cet article. 3. Agnès Alexandre-Collier, La Grande-Bretagne eurosceptique ? L’Europe dans le débat politique britannique, Editions du Temps, 2002; Simon Usherwood, “Opposition to the European Union in the UK: The Dilemma of Public Opinion and Party Management”, Government and Opposition, Vol. 37, No. 1, 2002, pp. 211-230. Voir aussi Matthew d’Ancona, “Brexit: how a fringe idea took hold of the Conservative Party”, The Guardian, 15 juin 2016 et l’article sur Daniel Hannan de Sam Knight, “The man who brought you Brexit”, The Guardian, 29 septembre 2016. 4. Pauline Schnapper, “The Dilemma of Pro-European Parties in the UK : the Case of Labour and the Liberal Democrats since 2010” dans Karine Tournier-Sol et Chris Gifford (eds), The UK Challenge to Europeanization : The Persistence of British Euroscepticism, Basingstoke, Palgrave, 2015, pp. 117-133. 5. Anand Menon et John Paul Salter, “Brexit : initial reflections”, International Affairs, vol. 92, n° 6, 2016, à paraître. 6. , Philip Lynch et Richard Whitaker, “Where There is Discord, Can They Bring Harmony ? Managing Intra-Party Dissent on European Integration in the Conservative Party”, British Journal of Politics and International Relations, vol. 15, n° 3, 2013, pp. 317-339; Philip Lynch, “Conservative modernisation and European integration: From silence to salience and schism”, British Politics, vol. 10, n° 2, 2015, pp. 185-203. 7. Pauline Schnapper, “The dilemma of pro-European parties…”, op. cit. 8. David Baker et Pauline Schnapper, Britain and the Crisis in the European Union, Basingstoke, Palgrave, 2015, p. 86. 9. Enquête Eurobaromètre n° 83, printemps 2015, p. 9, disponible sur http://ec.europa.eu/ public_opinion/archives/eb/eb83/eb83_first_en.pdf, consulté le 3 octobre 2016. 10. Ibid., p. 28. 11. John Curtice, “How deeply does British euroscepticism run ? ”, février 2015, disponible sur http://whatukthinks.org/eu/wp-content/uploads/2016/02/Analysis-paper-5-How-deeply-does- Britains-Euroscepticism-run.pdf, consulté le 3 octobre 2016. 12. Peter J. Anderson et Anthony Weymouth, Insulting the Public ? The British Press and the European Union, Londres, Routledge, 1999 (2è éd.) : Oliver Daddow, “Playing Games with History : Tony Blair’s European Policy in the Press”, British Journal of Politics and International Relations, vol. 9, 2007, pp. 582-598. 13. http://www.referendumanalysis.eu/eu-referendum-analysis-2016/section-3-news/the-press- and-the-referendum-campaign/, consulté le 2 octobre 2016.

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14. David A. L. Levy, Billur Aslan and Diego Bironzo, UK press coverage of the EU referendum (Oxford: University of Oxford/Reuters Institute for the Study of Journalism, Sept. 2016), http:// reutersinstitute.politics.ox.ac. uk/sites/default/files/ UK%20Press%20Coverage%20of%20the%20EU%20Referendum_0.pdf. 15. Craig Oliver, op. cit., p. 74. Voir aussi p. 242 à propos de la BBC. 16. Sascha O. Becker, Thiemo Fetzer et Dennis Novy, “Who Voted for Brexit ? A Comprehensive District-Level Analysis”, Working Paper Series, Centre for Competitive Advantage in the Global Economy, University of Warwick, October 2016, http://www2.warwick.ac.uk/fac/soc/economics/ research/centres/cage/manage/publications/305-2016_becker_fetzer_novy.pdf, consulté le 20 octobre 2016. 17. Tom McTague, Alex Spence et Edward-Isaac Dovere, “How David Cameron blew it : The behind-the-scenes story of a failed campaign to keep Britain in the European Union”, Politico, 25 June 2016, http://www.politico.eu/article/how-david-cameron-lost-brexit-eu-referendum- prime-minister-campaign-remain-boris-craig-oliver-jim-messina-obama/, consulté le 4 octobre 2016. 18. BBC, "EU vote: Where the Cabinet and other MPs stand", 22 June 2016, http://www.bbc.com/ news/uk-politics-eu-referendum-35616946. 19. Craig Oliver, Unleashing Demons, op. cit., p. 118-119. 20. Rafael Behr, “How remain failed : the inside story of a doomed campaign”, The Long Read, The Guardian, 5 juillet 2016. Voir aussi Craig Oliver, Unleashing Demons, op. cit., p. 248. 21. Craig Oliver, Unleashing Demons, op. cit., p. 219. 22. David Deacon et al, “The narrow agenda : how the news media covered the Referendum”, EU Referendum Analysis : Medias, Voters and the Campaign, http://www.referendumanalysis.eu/eu- referendum-analysis-2016/section-3-news/the-narrow-agenda-how-the-news-media-covered- the-referendum/, consulté le 5 octobre 2016. 23. Craig Oliver, Unleashing Demons, op. cit., p. 255. 24. “Jeremy Corbyn to urge ‘warts and all’ backing of European Union”, The Guardian, 14 avril 2016. 25. Craig Oliver, Unleashing Demons, op. cit., p. 181. 26. Ibid., p. 158. 27. Ibid., pp. 304-305. 28. Thom Brooks, “The immigration debate : Labour versus Leave in the battle to win public trust”, EU Referendum Analysis 2016, http://www.referendumanalysis.eu/eu-referendum- analysis-2016/section-6-parties/the-immigration-debate-labour-versus-leave-in-the-battle-to- win-public-trust/, consulté le 6 octobre 2016. 29. Andrew Russell, “The Liberal Democrats: the EU Referendum’s invisible party”, EU Referendum Analysis 2016, http://www.referendumanalysis.eu/eu-referendum-analysis-2016/ section-6-parties/the-liberal-democrats-the-eu-referendums-invisible-party/, consulté le 6 octobre 2016. 30. Voir par exemple Craig Oliver, Unleashing Demons, op. cit., p. 228 ou 310. 31. Pour plus de détails sur cette spécificité britannique, voir “ ‘Purdah’ before elections and referendums”, Briefing Paper 05262, House of Commons Library, 26 mai 2016, http:// researchbriefings.parliament.uk/ResearchBriefing/Summary/SN05262#fullreport, consulté le 25 octobre 2016. 32. “Barack Obama : Brexit would put UK ‘back of the queue’ for trade talks”, The Guardian, 22 avril 2016. 33. Craig Oliver, Unleashing Demons, op. cit., p. 209. 34. Ibid., p. 284 et 322. 35. “Net migration to UK rises to 333,000 – second highest on record”, BBC News, 26 mai 2016, http://www.bbc.com/news/uk-politics-eu-referendum-36382199, 6 octobre 2016.

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36. Nick Clegg, Politics Between the Extremes, Londres, The Bodley Head, 2016, p. 197. 37. Craig Oliver, Unleashing Demons, op. cit., p. 251.

RÉSUMÉS

Cet article étudie les raisons pour lesquelles la campagne pour rester dans l'Union européenne, menée par David Cameron, a échoué à convaincre une majorité d'électeurs britanniques lors du référendum du 23 juin 2016. Il aborde d'abord des raisons structurelles sous-estimées par le Premier Ministre, en particulier le climat général d'euroscepticisme au Royaume-Uni consolidé par les différentes crises rencontrées par l'UE depuis 2008. Ensuite il analyse les facteurs politiques qui ont entravé l'efficacité de la campagne et enfin les erreurs tactiques qui ont été commises au cours de la campagne, notamment l'impossibilité de présenter un message clair sur l'immigration, qui ont laissé le champ libre à la campagne du Leave.

This article analyses the reasons why the Remain campaign, led by David Cameron, failed to convince a majority of the British voters to stay in the European Union on the 23 June 2016. It first analyses the structural reasons underestimated by the Prime Minister, in particular the general eurosceptic climate in his country, strengthened by the multiple crises confronted by the EU since 2008. It then analyses the political factors which constrained the Remain campaign and finally the tactical mistakes made during the campaign, in particular the failure to articulate a clear message on immigration, which left the floor open to the Leave campaign.

INDEX

Mots-clés : Brexit, David Cameron, référendum, parti travailliste Keywords : Brexit, David Cameron, referendum, Labour party

AUTEUR

PAULINE SCHNAPPER

Université Sorbonne Nouvelle Paris 3

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Le Nouveau visage de l'euroscepticisme conservateur à la Chambre des Communes The New Face of Conservative Euroscepticism in the House of Commons

Agnès Alexandre-Collier

Introduction

1 Le résultat du référendum du 23 juin 2016 n'aura jamais été autant débattu par les commentateurs de toutes sortes, journalistes et universitaires. Le parti conservateur, au pouvoir depuis 2010 et dirigé par celui qui a été l'instigateur de ce scrutin, David Cameron, s'est tout particulièrement retrouvé dans la ligne de mire. C'est comme si les clivages autour de l'enjeu européen, dont les spécialistes expliquent pourtant qu'ils ne cessent de s'accentuer depuis une vingtaine années, avaient fait imploser le parti de manière totalement inopinée. Ceux qui ont toujours étudié le parti conservateur savent pourtant que ce résultat faisait partie des effets escomptés, sans pour autant oser vraiment l'imaginer, compte tenu de l'ampleur des répercussions possibles. David Cameron lui-même n'aurait jamais pu prévoir les conséquences du scrutin sur son propre sort, péchant sans doute par excès de confiance et d'optimisme.

2 Au retour des négociations avec ses partenaires européens et à l'approche du scrutin, le leader conservateur espérait pouvoir compter à la fois sur le soutien de ses proches et sur la loyauté légendaire de son groupe parlementaire, loyauté dont Lord Kilmuir (David Maxwell-Fyfe) avait dit, dans les années 1960, qu'elle était "l'arme secrète" des Conservateurs1. La victoire du parti en mai 2015 pouvait lui faire espérer, malgré l'euroscepticisme croissant de son parti, un ralliement de ses troupes derrière sa personne et une allégeance plus forte que le reste. Sans doute le référendum du 18 septembre 2014 sur la question de l’indépendance écossaise l'avait-il conforté dans cette voie. En pleine campagne référendaire, c'est pourtant une image radicalement différente du parti qui se dessine à lui. Au printemps 2016, le parti, paralysé par les

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tensions internes, se cristallise autour des figures médiatiques de Michael Gove et du maire de Londres, Boris Johnson, proches du Premier ministre, auxquels finiront par se joindre des figures moins connues comme Andrea Leadsom ou Priti Patel, qui incarnent l'ampleur du mouvement en faveur du retrait par rapport aux engagements européens de Cameron.

3 A l'approche du référendum, le groupe parlementaire est quant à lui scindé en deux, avec 133 députés faisant officiellement campagne pour le Brexit, soit 40% du groupe parlementaire (127 députés et 6 membres du Cabinet2). Cette configuration n'est que le résultat inévitable d'une évolution historique que l'on pourrait faire remonter à la ratification du traité de Maastricht lorsqu'une poignée de rebelles eurosceptiques ont fait entendre leur voix avec vigueur, menaçant la cohésion du parti et bafouant l'autorité du Premier ministre John Major qui, humilié, leur attribuera l'étiquette de "salauds" qu'ils transformeront en titre de gloire. Si certains d'entre eux sont toujours présents en 2015 sur les bancs de la Chambre des Communes, ce ne sont pas eux qui constituent le gros bataillon des partisans du retrait mais des députés plus jeunes, élus en 2010, voire en 2015 dont on aurait pu s'attendre à ce que, impressionnés par leur nouvelle fonction, ils soient plus loyaux.

4 Au moment du référendum de juin 2016, qui sont donc les partisans du Brexit au sein du groupe parlementaire conservateur ? Et comment expliquer que l'euroscepticisme, que l'on a tendance à associer à l'ancienne génération des rebelles anti-Maastricht, dont le visage est essentiellement masculin, blanc et d'âge mûr, se retrouve aujourd'hui chez un nombre croissant de députés jeunes, femmes ou issues des minorités ethniques, pour la plupart élus en mai 2015 ?

5 Cet article cherchera à dévoiler le nouveau visage de l'euroscepticisme et à tenter d'expliquer la nature et les raisons de cette transformation. Si les causes exogènes liées à l'évolution du processus d'intégration européenne sur fond de crise économique sont parfois mises en avant pour expliquer la progression fulgurante de l'opposition anti- européenne au sein du parti, elles ne nous semblent pas suffisantes pour expliquer l'ampleur du phénomène, qui ne touche plus seulement les anciens mais concerne désormais toutes les catégories socio-démographiques du groupe parlementaire, et en particulier les nouveaux élus. Ce sont, à nos yeux, les causes endogènes liées aux profondes transformations qui ont été entreprises au sein de l'organisation partisane qui expliquent le mieux à la fois les nouveaux rapports de force qui se jouent entre les différentes composantes du parti et leurs conséquences sur l'influence, le comportement et le positionnement idéologique des députés.

Comment mesurer le « phénomène » eurosceptique depuis Maastricht

6 L'histoire du parti conservateur est ponctuée par les dissensions intrapartisanes sur l'enjeu européen, au point que le terme d'eurosceptique a dès les années 19803 été utilisé pour qualifier les opposants au projet européen. Depuis, le terme d'euroscepticisme, néologisme désormais intégré dans les dictionnaires, a fait l'objet d'une littérature scientifique foisonnante qui s'articule autour de trois axes : les partis politiques, l'opinion publique, la presse et autres organisations. Le socle commun en sont les définitions de Taggart et Szczerbiak qui font figure, dans la communauté scientifique, de référence incontournable autour de la distinction entre un

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euroscepticisme radical (« hard ») et modéré (« soft ») : hard Euroscepticism which might be defined as principled opposition to the project of European integration as embodied in the EU, in other words, based on the ceding or transfer of powers to supranational institutions such as the EU.4 A l'inverse, c'est ainsi que les auteurs définissent le “soft Euroscepticism” : there is not a principled objection to the European integration project of transferring powers to a supranational body such as the EU, but there is opposition to the EU’s current or future planned trajectory based on the future extension of competencies that the EU is planning to make"5. Les auteurs, implantés à l'Université de Sussex, ont alors créé un institut de recherche, le Sussex European Institute, devenu chaire d'excellence Jean Monnet, qui fait aujourd'hui école. L'euroscepticisme partisan (Party-based Euroscepticism) est un des principaux axes de recherche de ce que Cas Mudde appelle la « Sussex School »6, développant un grand nombre d'études de cas parmi lesquels les divisions du parti conservateur britannique au moment de la ratification du traité de Maastricht font figure de cas fondateur7.

7 Il y a près de vingt ans, lorsque la question n'était pas encore étudiée, nous avions proposé une définition qui présentait l’euroscepticisme conservateur « non seulement comme un discours à l'égard de l'intégration européenne mais également comme un comportement parlementaire distinct »8, ou encore un phénomène9. Cette double dimension avait d'ailleurs trouvé un écho rassurant dans l'étude réalisée en 2002 par Timothy Heppell10 sur l'hypothèse d'un factionnalisme conservateur engendré par Maastricht puis, plus largement, par les travaux ultérieurs de Taggart et Szczerbiak qui font la distinction entre les motivations « idéologiques-programmatiques » et « stratégiques-tactiques » de l'euroscepticisme partisan11.

8 Il est tentant de reprendre cette définition originelle pour étudier la progression de l'euroscepticisme conservateur en partant du postulat que, loin d'être une attitude complexe et difficile à isoler, il s'identifie et se mesure - avec des outils législatifs donnés - comme un type de comportement parlementaire, qualifié de rébellion et identifié par le fait de voter contre la ligne du parti sur un projet de loi. Le critère de la rébellion parlementaire nous a ainsi permis de mesurer avec précision un phénomène qui à bien des égards demeurait difficile à saisir et à cerner. Spécialiste du comportement parlementaire des députés, Philip Cowley n'a eu de cesse de démontrer l'indépendance croissante des députés attestée par l'augmentation record des rébellions parlementaires dans les dernières législatures : alors qu'elles n'ont jamais dépassé les 10 % dans les 4 législatures d'après guerre, avant d'augmenter dans les années 1970 puis de diminuer sous les gouvernements Thatcher et Blair, elles sont passées de 8 % de 1997 à 2010, à 28 % de 2005 à 2010 avant d'atteindre le chiffre record de 39 % de 2010 à 201412, certaines ayant été d'une ampleur inégalée, en particulier celle d'octobre 2011 relative aux demandes de référendum sur le maintien dans l'Union européenne. Depuis la première candidature du pays à la CEE en 1961, les rébellions sur l'enjeu européen se sont amplifiées : en 1961, un seul député s'est rebellé contre l'adhésion et 24 se sont abstenus. En 1972, 39 députés ont voté contre l'adhésion. Dans les années 1990 marquées par la ratification du traité de Maastricht, 50 députés se sont rebellés sur 62 divisions. En octobre 2011, 81 députés ont voté une motion exigeant la tenue d'un référendum sur le maintien éventuel du Royaume-Uni dans l'Union européenne13. Constituée de plus du quart du groupe parlementaire, il s'agit de la

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rébellion la plus importante jamais observée sur la question européenne, et l'une des plus importantes, quel que soit l'enjeu, depuis 194514.

9 Mais la rébellion parlementaire n'est pas le seul mode d'expression du désaccord au sein de la Chambre des Communes : le dépôt de motions parlementaires, communément appelées Early Day Motions (EDMs) qui se présentent comme des pétitions signées par un nombre significatif de députés, en est un autre. En 1992, 84 députés conservateurs ont signé la fameuse motion du "nouveau départ" avant de créer le Fresh Start group de rebelles anti-Maastricht. Récemment, les motions ont été relativement peu nombreuses et surtout peu mobilisatrices15 car de 2010 à 2015, les rébellions parlementaires sur l'intégration européenne sont restées fréquentes, si bien que le parti a pu déployer une palette de stratégies pour gérer ces dissensions : allant des modes de sélection des candidats, contrôlés par le leadership, aux sanctions, promotions et rétributions, en passant par l'intimidation et les mesures disciplinaires pratiquées par les whips.

10 Au delà des stratégies parlementaires, l'expression de l'euroscepticisme a été également mesurée plus récemment par des études par questionnaires permettant d'identifier les attitudes des députés. Les travaux de Timothy Heppell ont ainsi permis d'identifier quantitativement mais aussi qualitativement le poids respectif des différentes catégories d'attitudes qualifiées d'europhiles, agnostiques et eurosceptiques. Reprenant la distinction de Taggart et Szczerbiak précédemment évoquée, Heppell identifie ainsi deux degrés de positions favorables au projet européen (Europhiles, Euroagnostics) et deux degrés distincts de positions défavorables (Soft Eurosceptics, Hard Eurosceptics). Ainsi, les eurosceptiques constituaient 58% du groupe parlementaire dans la législature 1992-97 (soit 192 députés)16, 85 % de 1997 à 2001 alors que le parti était dans l'opposition, soit 140 députés puis 90 % du parti de 2001 à 200517 et encore 77 % en 201018 alors que le parti est au gouvernement. Heppell démontre ainsi comment la question de l'intégration européenne qui, dans sa complexité intrinsèque, croise des questions de souveraineté et des enjeux économiques, a été le déterminant idéologique du conservatisme dans les années 199019.

La radicalisation eurosceptique comme changement de paradigme

11 Si l’euroscepticisme est donc devenu la position officielle et majoritaire du parti, le terme même ne désigne plus la même chose : alors que le scepticisme envers l'intégration européenne à marche forcée semblait être la définition initiale du concept au milieu des années 1980, dans les années 1990 il réunissait les opposants au traité de Maastricht et à l'Union économique et monétaire et désigne aujourd'hui les députés partisans d'un retrait du Royaume-Uni de l'Union européenne. Le signifiant est resté le même mais son signifié s'est radicalisé. Le terme rassemble désormais à la fois les eurosceptiques de l'ancienne génération, comme Bill Cash ou John Redwood, qui représentaient une minorité marginalisée et ont progressé vers des prises de position plus radicales, et ceux de la nouvelle génération, ces enfants de la crise et du post- thatchérisme qui n'ont pas vécu la période où l'Europe, sans pour autant faire rêver, pouvait encore représenter une perspective de prospérité et de croissance et qui n'ont plus peur de brandir le retrait comme un nouvel espoir. Dès lors l'euroscepticisme est devenu un phénomène transgénérationnel.

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12 Si le parti conservateur se révèle plus eurosceptique encore à chaque élection, la radicalisation eurosceptique se mesure à l'aune de deux indicateurs : les attitudes des nouveaux élus et les changements d'attitudes des anciens. Depuis la fin des années 1990, les travaux de Timothy Heppell s'appuient une enquête réalisée auprès des élus conservateurs pour connaître leurs positions sur différents enjeux relatifs à la politique économique et au rôle de l'Etat, aux questions morales et à l'intégration européenne. Comme nous l'avons déjà évoqué, il identifie aussi quatre groupes d'attitudes envers l'intégration européenne : les europhiles (classés 1), les euro-agnostiques (2), les eurosceptiques modérés ou « soft » (3) critiquant le projet européen, sans remettre en cause l'appartenance à l'Union européenne, et les eurosceptiques radicaux (« hard ») préconisant le retrait de l'UE. Déjà en 2012, Cowley et Stuart expliquent que les anciennes lignes de fracture entre pro-européens et eurosceptiques ne sont plus valables et que dorénavant le clivage est structuré en termes de degrés d'euroscepticisme20. Au moment de la rébellion parlementaire d'octobre 2011, montrent-ils, les pro-européens sont devenus quasi-inexistants et le clivage s'articule autour du type d'opposition au projet européen. Il reste néanmoins délicat d'identifier avec précision ce passage d'un euroscepticisme modéré vers un positionnement radical.

13 Une étude réalisée par Guido Fawkes, un blog conservateur indépendant21 permet d'identifier le positionnement des députés conservateurs face au Brexit. En croisant, fin mars 2016, ces données avec les travaux d'Heppell, à quelques jours du lancement officiel de la campagne référendaire, on voit se dessiner deux résultats intéressants : l'un confirme que les nouveaux élus de 2015 sont majoritairement plus eurosceptiques que leurs aînés, l'autre révèle que proportionnellement il y a beaucoup plus d'anciens élus eurosceptiques, voire opposés à l'UE, qui ont fini par se rallier à l'adhésion que de députés plutôt europhiles, voire agnostiques pour reprendre la terminologie de Heppell faisant finalement campagne pour le retrait, ce qui vient infirmer l'idée d'une radicalisation eurosceptique chez les députés élus déjà en place. Parmi ceux-ci, Heppell avait pu en effet distinguer en 2010 76,8 % de députés eurosceptiques dont 50,3 % de modérés (3) et 26,3 % de radicaux (4)22. Ainsi sur les 256 députés déjà élus en 2015 (auxquels se sont ajoutés 74 nouveaux élus en 2015), on observe une cohérence idéologique significative, dans la mesure où 158 d'entre eux défendent aujourd'hui des positions similaires à ce qu'ils préconisaient en 2010 : les députés europhiles et euro- agnostiques militant pour le maintien dans l'UE, les députés eurosceptiques pour le retrait. Mais pour les 98 députés restant, ce n'est pas le cas. Or pour ce groupe de députés, le mouvement majoritaire est celui d'un ralliement au maintien, qui peut être analysé soit comme un assouplissement idéologique par rapport à l'enjeu européen, soit comme le signe d'une loyauté persistante envers leur leader23. Ainsi, sur les 98 députés, 85 de ceux qui avaient été classés eurosceptiques (dont 76 modérés et 9 ultra) ont défendu le maintien. Seuls 13 députés ont effectué le chemin inverse : 1 europhile (Charlotte Leslie) et 12 agnostiques ont finalement opté pour le retrait.

14 Ces données montrent que l'hypothèse d'une radicalisation eurosceptique des députés déjà en place en 2015 ne se vérifie donc pas dans la mesure où sur ces 256 élus lors des scrutins précédents, on trouve 100 députés qui font campagne pour le retrait (soit 39 %) et 156 (61 %) pour le maintien. A ces 100 Brexiteers, on peut ajouter 31 députés (41,9 %) sur les 74 élus en 2015. Proportionnellement, on dénombre donc sensiblement plus de députés qui ont fait campagne pour le retrait parmi les nouveaux élus que chez les anciens, ce qui pourrait venir confirmer l'hypothèse non pas que ces nouveaux députés

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sont plus rebelles (Cameron ayant permis la liberté de vote au sein du Cabinet et du groupe parlementaire), mais qu'ils sont bien sensiblement plus proches d'un euroscepticisme radical (« hard ») que modéré (« soft »).

Des députés moins rebelles et plus représentatifs

15 Dès 2012, les conclusions de Cowley et Stuart semblaient pour ainsi dire visionnaires : sur les 81 rebelles d'octobre 2011, 49 (soit 59 %) étaient des députés qui venaient d'être élus en 2010, ce qui confirmait l'hypothèse selon laquelle les députés seraient de plus en plus indépendants et enclins à la rébellion et suggérait l'idée que chaque nouvelle génération était plus hostile au maintien dans l'Union européenne que la précédente. En réalité, l'idée selon laquelle les députés sont de plus en plus rebelles à chaque législature ne se vérifie pas pour la génération actuelle. Le site public whip montre des taux proches de 0 % pour les nouveaux élus24. Leur euroscepticisme n'est donc pas à rechercher dans une défiance croissante envers le leader mais dans la solidité et la stabilité de leurs convictions concernant l'appartenance à l'UE. Parallèlement, parmi les plus rebelles des députés conservateurs figurent ceux qui ont mené la fronde, à l'époque de Maastricht, ou plus récemment lors du vote d'octobre 2011 exigeant un référendum sur l'UE : respectivement Bill Cash (3,7 %) ou David Nuttall (6 %).

16 Les études réalisées au cours des mois qui ont précédé le référendum du 23 juin 2016 ont montré que les positions défendues dès le début de l'année 2016 sont restées relativement stables jusqu'au scrutin. L'étude menée par le blog Guido Fawkes indique qu'en mars 2016, à quelques jours du lancement officiel de la campagne prévu le 14 avril, le groupe conservateur comptait 163 députés favorables au maintien (soit 49 % des 330 députés), 141 au retrait (42,7 %) et 26 indécis (7,8 %). Mais l'étude révèle alors des divisions bien plus nettes chez les 74 nouveaux élus et proportionnellement, un euroscepticisme plus marqué ainsi qu'une indécision plus forte : 32 députés favorables au retrait (43,2 % des nouveaux élus), 32 au maintien (43,2 %) et 10 indécis (13,5 %) en mars 2016. A quelques jours du scrutin, la BBC divulguait la liste des députés conservateurs qui se sont rangés du côté du Brexit : 133 dont 127 de base et 6 membres du gouvernement25. Parmi eux, on dénombre, comme évoqué précédemment, 31 députés élus en 2015. Entre mars et juin 2016, une députée qui avait affiché son soutien au maintien s'est ralliée au retrait (Caroline Ansell) et deux autres ont effectué le chemin inverse (Seema Kennedy and Kelly Tolhurst). La corrélation de ces deux constats (des députés moins rebelles mais aussi plus eurosceptiques) offre l'image d'un euroscepticisme d'un genre nouveau. A l'inverse de leurs aînés, dont certains n'osaient pas s'avouer eurosceptiques de peur d'être assimilés au groupe de rebelles prêts à mettre en péril le gouvernement Major, cette nouvelle génération affiche un euroscepticisme décomplexé mais qui n'est pas brandi comme un instrument de contestation du gouvernement en place. De ce fait, on peut dire que leur euroscepticisme est plus idéologique que stratégique à l'inverse des rebelles de Maastricht qui ont ensuite prospéré sur le terrain de la protestation intra-partisane.

17 L'euroscepticisme conservateur à la Chambre des Communes est habituellement perçu comme le reflet de plus en plus fidèle de l'ampleur du phénomène existant à la base du parti, c'est-à-dire chez les adhérents et les militants dans les circonscriptions. C'est cette hypothèse qui a d'ailleurs guidé David Cameron lorsqu'il a lancé un avertissement en direction des députés, leur demandant expressément d'ignorer les sections locales

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eurosceptiques"26 provoquant la colère des grassroots et par contrecoup, des députés. Cette vision est traditionnellement répercutée par les députés eurosceptiques eux- mêmes, qui échangent souvent avec leurs militants les plus véhéments sur les questions européennes. L'étude menée par Tim Bale et Paul Webb sur les adhérents conservateurs offre cependant une image beaucoup plus contrastée des militants, comprenant un grand nombre d'indécis (64,59 %) qui attendaient l'issue des négociations au moment où le questionnaire leur a été envoyé et seulement 15,57 % de favorables au retrait contre 19,58 %.27 Un nouveau sondage YouGov réalisé du 1er au 4 juillet 2016 auprès de 994 adhérents conservateurs a révélé que 660 d'entre eux (soit 66,4 %) avaient voté pour le retrait du pays28. Au moment de la campagne pour l'élection du leader conservateur en juillet 2016, la grande majorité des adhérents a également plébiscité Theresa May comme la candidate de la stabilité alors que celle-ci avait défendu le maintien du pays dans l'Union européenne pendant la campagne.

18 Le positionnement de la base électorale du parti est, quant à lui, comparable à ces données. Si l'on se fie donc aux attitudes des nouveaux élus de 2015, celles-ci seraient aussi plus conformes à celles de leurs électeurs. Un sondage YouGov indique en effet que 39 % des électeurs conservateurs se sont déclarés pour le maintien et 61 % pour le retrait29, à l'inverse du groupe parlementaire dans son ensemble mais plus en adéquation avec les nouveaux élus, ce qui témoigne, chez ces derniers, d'une indépendance croissante vis-à-vis de la ligne définie par le dirigeant, mais aussi d'une meilleure représentativité de l’électorat. Cette dépendance croissante envers l'électorat a été considérablement favorisée par un ensemble de réformes organisationnelles qui visent à resserrer le lien entre l'élu et le citoyen afin de répondre aux critiques croissantes d'un hiatus entre l'élite politique et le peuple, sur lesquelles s'appuient les arguments populistes, notamment ceux du UKIP30.

Des explications structurelles

19 Pour expliquer l'euroscepticisme, on évoque souvent l'évolution du projet européen face à la crise économique. Or les explications de type idéologique restent, à nos yeux, peu convaincantes pour comprendre le phénomène eurosceptique au sein du parti conservateur car elles reviendraient à considérer les députés comme des citoyens ordinaires, sans prendre en compte le poids des structures parlementaires et partisanes qui pèsent sur eux et la part stratégique des choix qu'ils sont amenés à faire dans le cadre de leur fonction. Face à une pratique gouvernementale qui a changé et se révèle plus sensible au populisme31, les députés sont aussi l'expression des transformations institutionnelles et partisanes qui affectent leurs structures. C'est la raison pour laquelle il nous semble que l'évolution des attitudes parlementaires envers la question européenne s'explique de manière beaucoup plus convaincante par l'impact de ces transformations sur le statut et la fonction parlementaire. Autrement dit, l'euroscepticisme a changé en premier lieu parce que les députés ont changé.

20 On peut interpréter l'euroscepticisme comme l'une des manifestations d'un discours de désaffection envers la classe politique, qui se diffuse de plus en plus et n'épargne pas les partis politiques britanniques. Il est toutefois également très présent en Europe et aux États-Unis. Le message du hiatus, omniprésent dans la campagne référendaire chez les partisans du Brexit, entre l'élite et la base, est, depuis longtemps, intégré par les partis majoritaires qui ont conduit un certain nombre de réformes pour tenter de

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pallier cette faille et s'inscrire, dans le même temps, dans un mouvement européen plus vaste de transformations partisanes vers toujours plus de démocratisation. En France, en Italie, en Grèce et au Portugal, mais aussi au Royaume-Uni, les partis politiques tentent de répondre à la nécessité d'une participation citoyenne plus active qui, à bien des égards, prend la forme d'une véritable injonction délibérative, pour reprendre l'expression de Rémi Lefebvre et Antoine Roger32, comme l'illustre par exemple le recours croissant aux primaires fermées (inclusion des adhérents et militants dans la procédure décisionnaire) ou ouvertes (inclusion des sympathisants et électeurs) pour l’élection de leur dirigeant. Le cas du parti travailliste ayant permis l'élection du dirigeant Jeremy Corbyn en septembre 2015 grâce au soutien des sympathisants qui ont pu s'enregistrer en ligne moyennant 3 £, en est un exemple criant.

21 Mais ce mouvement a également été engagé par le parti conservateur, dont la porosité croissante avec l’électorat explique aussi comment l'euroscepticisme a progressé si vite chez des élus. Depuis les réformes engagées en 1998 par William Hague, le parti conservateur répond de diverses manières à cet impératif participatif qui traverse nos démocraties occidentales33. Trois réformes illustrent de manière significative l'évolution du parti dans ce sens et expliquent ainsi cette dépendance croissante des députés envers leurs électeurs, dans un parti dont la loyauté ne semble plus être l'arme secrète. L’introduction de primaires fermées permettant aux adhérents de départager, par scrutin postal, les deux derniers candidats en lice a permis en 2005 l'élection à la tête du parti de David Cameron pourtant peu soutenu par les députés. Si l’introduction des militants dans le processus d'élection du leader n'a pas pour autant dépossédé les députés de leurs prérogatives, ceux-ci sont en revanche devenus plus dépendants des militants pourtant de moins en moins présents sur le terrain. En mai 2005, la décision prise par Grant Shapps d'ouvrir le parti aux sympathisants (Team2015) pour pallier l'absence de militants dans certaines sections locales, illustre également l’esprit d'ouverture aux citoyens qui guide les changements organisationnels. Enfin, l'introduction de primaires ouvertes pour la sélection de candidats parlementaires dans une vingtaine de circonscriptions, bien qu’expérimentale, est un troisième exemple significatif34 de l'émergence d'un nouveau type de député, parfois émanant directement de la société civile, pas ou peu professionnalisé et plus représentatif de la base électorale. Ces transformations ont indéniablement contribué à façonner un député qui se fond mieux dans la base militante et électorale et parvient à intégrer plus facilement ses orientations idéologiques.

Conclusion

22 L'observation des nouveaux élus eurosceptiques nous invite à renouveler nos grilles d'analyse de l'euroscepticisme et à dépasser les motivations purement idéologiques qui font de l'évolution de l'Union européenne dans un contexte de crise la cause principale de la radicalisation eurosceptique. Si l'euroscepticisme constitue, à l'époque de Maastricht, non seulement une attitude mais un comportement parlementaire distinct, il dépasse désormais le cadre de cette analyse. L'émergence d'un nouveau type d'euroscepticisme qu'on pourrait qualifier d’euroscepticisme idéologique ou d'orthodoxie eurosceptique, caractérisant des députés qui restent toutefois fidèles au leader, introduit un nouveau clivage au sein du groupe parlementaire entre des eurosceptiques stratégiques qui trouvent dans la question européenne un motif parmi d'autres de

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diverger, voire de s'opposer à la position du leadership, et des eurosceptiques idéologiques qui, bien que profondément loyaux, considèrent l'enjeu européen comme suffisamment important pour faire valoir, malgré leur réticence, leur opinion divergente.

23 Au lendemain du référendum, les divergences portent désormais non plus sur le Brexit qui fait désormais presque consensus, mais sur le type de relation que les conservateurs envisagent entre leur pays et l'Union européenne. La nouvelle ligne de clivage s'articule désormais autour du marché unique, avec l'émergence d'un nouveau groupe de députés baptisés Leave Means Leave prêts à quitter le marché unique pour combattre l'immigration, leur priorité absolue. Il reste à savoir si ces députés utiliseront – stratégiquement – la rébellion parlementaire pour faire valoir leur point de vue ou s’ils chercheront dans les associations et motions un moyen plus orthodoxe d'exprimer leur scepticisme sans dévier de la ligne imposée par l’équipe dirigeante. Dans tous les cas, il est à parier que l'euroscepticisme, loin de disparaître, continuera à peser sur la vie politique britannique même lorsque le pays aura quitté l'UE.

24 Agrégée d'anglais et docteur en science politique de l'Institut d’Études Politiques de Paris, Agnès Alexandre-Collier est Professeur de civilisation britannique contemporaine à l'Université de Bourgogne Franche-Comté (Dijon). Spécialiste des relations entre le Royaume-Uni et l'Union européenne et de la vie politique britannique, elle est notamment l'auteur des trois ouvrages suivants : La Grande Bretagne eurosceptique ? L’Europe dans le débat politique britannique (Éditions du Temps, 2002) ; Les habits neufs de David Cameron. Les conservateurs britanniques 1990-2010 (Presses de Sciences Po, 2010) et Les partis politiques en Grande-Bretagne, en collaboration avec Emmanuelle Avril (Paris, Armand Colin, 2013).

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NOTES

1. Lord KILMUIR, Political Adventure: The Memoirs of the Earl of Kilmuir, London: Weidenfeld & Nicolson, 1964. 2. BBC, « EU vote: Where the Cabinet and other MPs stand », 22 juin 2016, http://www.bbc.com/ news/uk-politics-eu-referendum-35616946. 3. Sara TULLOCH, The Oxford Dictionary of New Words. A popular guide to words in the news, Oxford University Press, 1996, p. 105-107. 4. l’euroscepticisme radical (hard euroscepticism) qui pourrait être défini comme une opposition de principe au projet d’intégration européenne, tel qu’il est incarné par l’Union européenne, fondé en d’autres termes sur la délégation ou le transfert des pouvoirs à des institutions supranationales telles que l’UE ». A l’inverse, c’est ainsi que les auteurs définissent « l’euroscepticisme modéré » (soft euroscepticism) : « il n’y a pas d’objection de principe au projet d’intégration européenne axé sur le transfert des pouvoirs vers une instance supranationale telle que l’UE, mais il y a une opposition à la trajectoire actuelle ou à venir de l’Union européenne, fondée sur l'extension future des compétences que l'UE envisage".

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5. Aleks SZCZERBIAK & Paul TAGGART, Opposing Europe? The Comparative Party Politics of Euroscepticism, vol. 2, Oxford : Oxford University Press, 2008, p. 247-248. 6. Cas MUDDE, « The Comparative Study of Party-Based Euroscepticism: the Sussex vs the North Carolina School », East European Politics, vol. 28, n°2, 2012, p. 193-202. 7. Voir les travaux cités en bibliographie de Baker, Gamble and Seawright, Foster, Heppell, Lynch and Whitaker, Alexandre-Collier pour n'en citer que quelques-uns. 8. Agnès ALEXANDRE-COLLIER, « Le phénomène eurosceptique au sein du parti conservateur britannique », Politique Européenne, n° 6, hiver 2002, p. 53-73. 9. Agnès ALEXANDRE-COLLIER, « Le phénomène eurosceptique au Royaume-Uni », Outre Terre, Revue européenne de géopolitique, n°41, avril 2014, p. 100-112. 10. Timothy HEPPELL, « The ideological composition of the parliamentary Conservative Party 1992-97 », British Journal of Politics and International Relations, vol. 4, n°2, 2002, p. 299-324. 11. Aleks SZCZERBIAK & Paul TAGGART, op. cit. p. 247-248. 12. Meg RUSSELL and Philip COWLEY, « The Policy Power of the Westminster Parliament: the "Parliamentary State" and the Empirical Evidence », Governance, vol. 29, n° 1, 2016, p. 125. 13. Philip LYNCH & Richard WHITAKER, « Where There is Discord, Can They Bring Harmony? Managing Intra-Party Dissent on European Integration in the Conservative Party », British Journal of Politics and International Relations, vol. 15, 2013, p. 318. 14. Philip COWLEY et Mark STUART, « The Cambusters: The Conservative European Union Referendum Rebellion of October 2011 », Political Quarterly, vol. 83, n° 2, avril-juin 2012, p. 402. 15. Les principales motions déposées sur les questions européennes n'ont jamais réuni pendant cette période plus d'une poignée de signataires. Voir : http://www.parliament.uk/business/ publications/business-papers/commons/early-day-motions/ Site consulté le 20 octobre 2016. 16. Timothy HEPPELL, op. cit., 2002, p. 299-324. 17. Timothy HEPPELL and Michael HILL, « Transcending Thatcherism? Ideology and the Conservative Party leadership election of David Cameron », Political Quarterly, vol. 80, n° 3, 2009, p. 88-399. 18. Timothy HEPPELL, « Cameron and Liberal Conservatism: Attitudes within the Parliamentary Conservative Party and Conservative Ministers », British Journal of Politics and International Relations, vol. 15, n° 3, 2013, p. 340-361. 19. Timothy HEPPELL, op. cit., British Journal of Politics and International Relations, vol. 4, n°2, 2002, p. 320. 20. Philip COWLEY et Mark STUART, op. cit, Political Quarterly, p. 402. 21. http://order-order.com/2016/03/03/141-tory-mps-backing-brexit/ Site consulté le 20 octobre 2016. 22. Timothy HEPPELL, op. cit., British Journal of Politics and International Relations, vol. 15, n° 3, 2013, p. 340-361. 23. D'après les députés James Cleverly et Anne Marie Trevelyan, élus en 2015, cette loyauté s'explique aussi par la perspective d'une promotion plus envisageable pour les anciens que pour les nouveaux élus. Interviews à Londres les 7 et 8 septembre 2016. 24. Entre 0 % et 1 % (Craig Tracey) sur www.publicwhip.org (site consulté le 10 octobre 2016). 25. BBC, « EU vote: Where the Cabinet and other MPs stand », 22 juin 2016, http://www.bbc.com/ news/uk-politics-eu-referendum-35616946 (site consulté le 20 octobre 2016). 26. Norman TEBBIT, « Tory leadership hopefuls should ignore the PM and reach out to the grassroots », The Telegraph, 4 février 2016. 27. https://proftimbale.com/2016/02/21/cameron-and-tebbit-are-both-wrong-tory-activists- are-not-as-set-on-leaving-the-eu-as-many-imagine-with-monica-poletti-and-paul-webb-5- february-2016/ (site consulté le 20 octobre 2016). 28. https://d25d2506sfb94s.cloudfront.net/cumulus_uploads/document/dgak27s1eh/ TimesResults_160704_ConservativeMembers.pdf (site consulté le 20 octobre 2016).

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29. https://yougov.co.uk/news/2016/06/27/how-britain-voted/ (site consulté le 20 octobre 2016). 30. Robert FORD, Mathew GOODWIN, Revolt on the Right. Explaining support for the radical right in Britain, London & New York: Routledge, 2014. Karine TOURNIER-SOL, « Reworking the Eurosceptic and Conservative Traditions into a Populist Narrative: UKIP’s Winning Formula? », Journal of Common Market Studies, vol. 53, n°1, 2015, p. 140-156. 31. Agnès ALEXANDRE-COLLIER, « How Populist was David Cameron? », Juncture, volume 23, issue 2, Autumn 2016, IPPR, Wiley, p. 116-125. 32. Rémi LEFEBVRE et Antoine ROGER, (dir.) Les partis politiques à l'épreuve des procédures délibératives, Rennes: Presses Universitaires de Rennes, 2009. 33. Agnès ALEXANDRE-COLLIER, « Les conservateurs britanniques confrontés à une dérive populiste », in : Dominique ANDOLFATTO et Alexandra GOUJON (dir.), Les partis politiques, ateliers de la démocratie, Bruxelles, Editions de l'Université Libre de Bruxelles, 2016, p. 31-42. 34. Agnès ALEXANDRE-COLLIER, « The Open Garden of Politics? The Impact of Open Primaries for Candidate Selection in the British Conservative Party », British Journal of Politics and International Relations, volume 18, n°3, August 2016, p. 706-723.

RÉSUMÉS

Cet article s'intéresse aux députés conservateurs qui ont fait campagne pour le Brexit au moment du référendum du 23 juin 2016. Après un bref survol de l'évolution du terme "euroscepticisme" et des attitudes conservatrices envers l’appartenance à l'Union européenne, l'article s’efforcera de dessiner le nouveau visage de l'euroscepticisme conservateur au sein de la Chambre des Communes, en s’attardant plus particulièrement sur les nouveaux élus de 2015 qui sont censés inclure plus de femmes, de minorités ethniques et de jeunes. Grâce à une série d'indicateurs liés au comportement parlementaire, cet article montrera que les nouveaux Brexiteers sont désormais moins dépendants de l'équipe dirigeante mais aussi plus fidèles à leurs électeurs et représentatifs de leurs attitudes. Il s'agira enfin de proposer des explications possibles de ce nouveau phénomène, en s'appuyant sur les changements organisationnels au sein du parti qui ont, selon nous, ouvert la voie à l'émergence d'un nouveau type de député. En termes plus simples, si l'euroscepticisme au sein du parti a changé, c'est essentiellement parce que les députés conservateurs ont changé de manière radicale.

This article will look at the Conservative MPs who campaigned for Brexit in the run-up to the referendum on 23rd June 2016. After a brief overview of the evolution of the label Euroscepticism and attitudes towards EU membership in the party, it will first try and sketch out the new face of Conservative Euroscepticism in the House of Commons, with a special focus on the 2015 intake of MPs who are supposedly "less pale, male and stale". Through a series of indicators related to parliamentary behaviour, this article will argue that the new Brexiteers are now less dependent on party leadership but more loyal to and representative of their voters. It will finally offer tentative explanations of this new phenomenon, based on party organisational changes which arguably paved the way for the emergence of a new type of Conservative MP. To put it simply, if Euroscepticism has changed within the party, it is essentially because Conservative MPs have radically changed.

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INDEX

Mots-clés : Parti conservateur, euroscepticisme, parlement Keywords : Conservative Party, Euroscepticism, Parliament

AUTEUR

AGNÈS ALEXANDRE-COLLIER

TIL, EA 4182, Université de Bourgogne Franche-Comté.

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Le UKIP, artisan du Brexit ? UKIP, the Architect of Brexit?

Karine Tournier-Sol

1 La victoire du Brexit a fait l'effet d'un véritable séisme politique au Royaume-Uni, mais aussi dans le reste de l'Europe. Elle est venue entériner un euroscepticisme britannique, certes notoire, mais dont ni les opposants, ni même les partisans du Brexit n'avaient anticipé l'ampleur dans l'opinion publique. Ce vote historique a marqué la consécration du combat originel du UK Independence Party (UKIP) et de son leader Nigel Farage, longtemps raillés par la classe politique traditionnelle. Ce triomphe incontestable pose inévitablement la question du rôle du UKIP dans la victoire du Brexit : le parti peut-il être considéré comme l'artisan du Brexit ?

2 Cet article se propose de répondre à cette interrogation en articulant la réflexion en trois parties, correspondant à trois temps différents du référendum. D'abord, il s'agira d'examiner les forces et les faiblesses du UKIP en amont de la campagne référendaire. Si la percée spectaculaire du parti depuis 2010 a joué un rôle clé dans l'obtention de ce référendum, elle a aussi mis en évidence les points faibles du parti à la veille de la campagne. La seconde partie sera consacrée à la campagne référendaire du UKIP, et à son influence, directe et indirecte, sur la campagne pour le Brexit en général. Enfin, on tentera de mesurer l'impact du UKIP sur les résultats du scrutin, ce qui nous conduira à analyser les liens entre le vote Brexit et le vote UKIP. On verra que si la révolte UKIP ne suffit pas à elle seule à expliquer la victoire du Brexit, elle contribue cependant à l'éclairer de façon significative.

Forces et faiblesses du UKIP en amont de la campagne référendaire

3 Tout d'abord, le simple fait que le référendum sur le Brexit ait eu lieu témoigne du poids pris par le UKIP sur l'échiquier politique britannique au cours de ces dernières années. Le parti a en effet joué un rôle majeur dans l'obtention de cette consultation populaire. Rappelons que le UKIP est né en 1993 sur la base d'un seul et unique enjeu: faire sortir le Royaume-Uni de l'Union européenne. Cependant, contrairement au Referendum Party

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de James Goldsmith, le UKIP n'a pas envisagé dès le départ un recours au référendum, et a d’abord choisi de militer pour un retrait pur et simple de l'UE, seule option envisageable à ses yeux, et dont il a fait son seul objectif. Ce positionnement limité a longtemps maintenu le parti au rang de groupe de pression, en marge du système politique. Ses perspectives étaient de facto réduites aux seules échéances électorales européennes, lors desquelles il a néanmoins rapidement progressé, passant de 3 eurodéputés élus en 1999 suite à l'introduction de la proportionnelle à 13 en 2009.

4 Le tournant pour le UKIP se situe en 2010 et résulte en partie d'un contexte politique favorable dont il a réussi à tirer profit. La coalition gouvernementale entre les Conservateurs et les Libéraux-démocrates a libéré un espace politique que le UKIP a su investir, en opérant un virage populiste sous le leadership de Nigel Farage. Le discours du parti s'articule désormais autour de trois axes principaux : Europe, immigration, rejet des élites, qui forment le triptyque traditionnel de la droite radicale populiste. Conséquence de cette conjonction entre environnement politique propice et formule idéologique gagnante1 : dès l'automne 2012, la progression du parti, déjà visible dans les sondages, commence à se traduire dans les urnes2.

5 S'ensuit une percée spectaculaire qui constitue un facteur clé dans la promesse de référendum formulée par David Cameron dans le discours de Bloomberg en janvier 2013. Le UKIP est alors perçu comme une menace pour le parti conservateur, et les députés tories craignent l'impact du vote UKIP sur leurs perspectives électorales. Aussi font-ils pression sur leur leader afin qu'il neutralise cette menace en radicalisant la position conservatrice sur l'enjeu européen. Toutefois, précisons que ce durcissement n'est alors pas contre-nature, et répond aussi à un euroscepticisme grandissant au sein du groupe parlementaire conservateur, en particulier chez les nouveaux députés élus en 2010, dont une proportion significative partage le souhait du UKIP de voir le Royaume-Uni quitter l'Union européenne3.

6 La promesse de référendum de David Cameron doit donc se lire en grande partie comme une stratégie anti-UKIP. Le Premier ministre conservateur espère ainsi priver le parti de sa raison d'être et le condamner à disparaître : l'objectif est clairement de "shoot the UKIP fox". Cependant, le simple fait que le référendum soit désormais une possibilité est en soi déjà une victoire pour le UKIP, et vient légitimer le combat fondateur d'un parti qui a longtemps été un objet de dérision sur la scène politique britannique. Cela démontre la capacité du UKIP à influer sur le débat politique. Le parti de Nigel Farage a contribué à faire bouger les lignes sur l'Europe mais aussi sur l'immigration, dont il a fait son enjeu prioritaire en le reliant habilement à la question européenne, ce qui lui a permis d'élargir son potentiel électoral. La victoire historique du UKIP aux élections européennes de 2014 a amplifié cette dynamique et démontré que le parti était une force politique ascendante : il a recueilli 27,5% des suffrages, se plaçant devant les travaillistes et les Conservateurs, relégués en troisième position. Cet exploit inédit a du même coup prouvé que la radicalisation du parti conservateur sur l'Europe n'avait pas eu l'effet escompté et avait échoué à priver le UKIP d'oxygène et d'espace politique.

7 Un an plus tard, lors des élections législatives, si le parti obtient un résultat décevant en termes de sièges – conséquence du mode de scrutin majoritaire –, il confirme néanmoins sa percée auprès de l'électorat. Le UKIP parvient en effet à rassembler 12,6% des suffrages, se classant en troisième position devant les Libéraux démocrates. Cette performance témoigne de la vivacité du phénomène UKIP outre-Manche. Elle conforte

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la position du parti en tant que nouvelle force électorale avec laquelle il va falloir compter dans la campagne référendaire qui s'annonce, puisque la victoire des Conservateurs entérine, de fait, la perspective du référendum sur l'Union européenne.

8 Cependant, si l'essor du UKIP a sans nul doute rendu possible la tenue du référendum sur le Brexit, il a aussi engendré un certain nombre de tensions au sein du parti qui se sont fait jour au lendemain des législatives de 2015, laissant apparaître les points faibles et les limites de l'effet UKIP. La volte-face de Nigel Farage suite à sa démission du poste de leader a déclenché une crise interne qui a révélé l'existence de factions à l'intérieur du parti. Face à la ligne politique incarnée par le leader charismatique, certains plaident pour une orientation différente, un recentrage du UKIP autour d'une position plus modérée et d'une figure moins clivante. C'est notamment le cas de Douglas Carswell, ancien député conservateur passé au UKIP dont il est aujourd'hui le seul élu à la Chambre des communes. Bien que Nigel Farage ait rapidement repris le contrôle du parti, cette tentative de putsch avortée témoigne de dissensions internes profondes, dont le véritable enjeu n'est autre que le référendum à venir. Les détracteurs de Nigel Farage craignent en effet que sa personnalité controversée ne leur aliène les électeurs modérés et ne leur fasse perdre le référendum. Le leader du UKIP est souvent qualifié de "Marmite politician", que l'on aime ou que l'on déteste, mais qui ne laisse personne indifférent.

9 La dimension toxique du UKIP de Nigel Farage a été démontrée dans une étude menée par Rob Ford en amont de la campagne référendaire4. On peut véritablement parler d'effet de repoussoir, puisque les résultats de l'enquête montrent que les électeurs ont tendance à rejeter une politique si elle est ouvertement associée au UKIP, et ceci même en matière d'immigration, pourtant principal moteur du succès récent du parti. C'est un vrai problème à la veille d'un référendum pour lequel il faut parvenir à convaincre les électeurs modérés et indécis afin d'obtenir plus de 50% des suffrages, et donc rassembler plutôt que diviser. La toxicité de la marque UKIP n'a d'ailleurs pas échappé aux eurosceptiques conservateurs qui ont très tôt refusé d'y être associés – une séparation qui s'est concrétisée lors de la campagne référendaire à proprement parler.

La campagne du UKIP

10 Face à Britain Stronger in Europe, deux organisations concurrentes ont coexisté dans le camp du Brexit. Le UKIP a fait campagne au sein de Leave.EU5, créée à l'initiative d'Arron Banks, un homme d'affaires qui avait déjà financé la campagne du parti pour les législatives de 2015. Toutefois, le seul et unique député UKIP élu à Westminster, Douglas Carswell, n'a pas fait campagne aux côtés de son parti et a intégré l'autre groupe, Vote Leave, qui a rassemblé essentiellement des personnalités du parti conservateur, dont certains poids lourds comme l'ancien maire de Londres Boris Johnson et le ministre de la Justice Michael Gove, ainsi que quelques députés travaillistes. Si le choix a priori surprenant de Carswell de rejoindre ses anciens collègues conservateurs a été vivement critiqué par Banks et Farage, il s'inscrit en fait dans la continuité des désaccords qui avaient opposé le député UKIP à son leader au moment des élections législatives. A l'instar de Vote Leave, Carswell a choisi de se distancer de l'image nocive du UKIP de Nigel Farage par crainte qu'il n'agisse comme un repoussoir pour les électeurs modérés dont le camp du Brexit a besoin pour remporter le référendum.

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11 La compétition entre les deux groupes s'est matérialisée à propos de la désignation de l'organisation officielle du camp du Brexit par la Electoral Commission. C'est finalement Vote Leave qui a été choisie en avril 2016, et qui a donc pu bénéficier de fonds publics, d'une exposition médiatique plus importante ainsi que d'un plafond de dépenses plus élevé que Leave.EU. Cette décision a été aussitôt critiquée par Arron Banks, qui a dénoncé la corruption de l'establishment6 et a menacé de se pourvoir en justice. Il a finalement fait machine arrière, sans doute parce qu'un recours aurait retardé la tenue du référendum. De son côté, et de façon plutôt inhabituelle, Nigel Farage a préféré la conciliation à la confrontation, estimant que les deux organisations étaient complémentaires et non concurrentes puisqu'elles menaient de fait le même combat. Le leader du UKIP avait d'ailleurs déjà exprimé son souhait de voir les deux groupes fusionner, une éventualité dont on a vu qu'elle était inconcevable pour Vote Leave, soucieuse de préserver son image de la toxicité du UKIP. C'est probablement ce qu'a voulu exploiter David Cameron en acceptant de participer à un débat télévisé avec le seul Nigel Farage, refusant de débattre avec Boris Johnson ou Michael Gove, officiellement pour éviter de transformer la campagne référendaire en "un psychodrame conservateur7". La tactique du Premier ministre visait à utiliser la toxicité du leader du UKIP dans l'espoir qu'elle nuise à l'image et à la crédibilité du camp du Brexit.

12 Il n'y a eu quasiment aucune interaction entre les deux organisations, en tout cas officiellement, même si Nigel Farage et certains membres de Vote Leave ont pu ponctuellement partager une tribune lors de débats contradictoires organisés avec les tenants du Remain à travers le pays. Dans les faits, les deux groupes ont mené deux campagnes rivales au sein du même camp. Leave.EU a dénigré Vote Leave en la présentant comme l'incarnation de la "bulle de Westminster", cet establishment que le UKIP fustige dans son discours populiste. Par contraste, Leave.EU s'est targué de représenter le peuple. Elle a mené une véritable campagne de terrain en s'appuyant sur les sections locales et les militants du UKIP à travers le pays. Dès le mois de septembre 2015, le UKIP a lancé le Say No to the EU Tour, qui a quadrillé le territoire en organisant des centaines de meetings et de discours.

13 Très tôt, le UKIP a choisi de faire de l'immigration l'enjeu principal du référendum8, dans la continuité de son positionnement antérieur. Sur cette base, le parti a mené une campagne particulièrement agressive et outrancière, agitant délibérément les peurs des électeurs. Les dérapages dont le UKIP est coutumier ont semblé cette fois complètement assumés, comme si l'importance de l'enjeu avait totalement décomplexé le discours du parti. Les scandales se sont multipliés : dès le début du mois de février, le UKIP a diffusé un spot électoral alarmiste sur les dangers d'une adhésion de la Turquie à l'UE, ce qui lui a valu des accusations d'islamophobie. Plus tard dans la campagne, Nigel Farage a récupéré le drame des agressions sexuelles perpétrées à Cologne la nuit de la Saint Sylvestre pour alerter sur un risque similaire sur le sol britannique en cas de victoire du camp du Remain. Ces propos ont été immédiatement condamnés par le reste de la classe politique, et Vote Leave en particulier a pris grand soin de s'en dissocier. Peu après, c'est Leave.EU dans son ensemble qui n'a pas hésité à récupérer la tuerie survenue dans une discothèque gay d'Orlando et revendiquée par l'Etat Islamique (EI) dans une affiche de campagne. Sur une photo représentant des soldats de l'EI armés de Kalachnikov était écrit : "Islamist extremism is a real threat to our way of life. Act now before we see an Orlando-style atrocity before too long".

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14 Le plus gros scandale a été provoqué par une autre affiche choc, dévoilée par Nigel Farage à une semaine du scrutin référendaire. Sur la photo d'une longue file de migrants traversant la frontière entre la Croatie et la Slovénie, on pouvait lire le slogan : "Breaking Point : the EU has failed us all. We must break free of the EU and take back control of our borders". L'affiche a immédiatement déclenché une vague de protestations, et a été comparée à la propagande nazie des années 1930. Le UKIP a été accusé de xénophobie et une plainte pour incitation à la haine raciale a été déposée. Au sein de l'organisation rivale Vote Leave, Boris Johnson et Michael Gove ont vivement critiqué le procédé et s'en sont immédiatement désolidarisés. L'affaire a pris une tournure d'autant plus dramatique que quelques heures après que l'affiche ait été dévoilée, la députée travailliste Jo Cox a été assassinée par un homme apparemment lié à l'extrême droite, suscitant une émotion nationale et la suspension de la campagne référendaire pendant trois jours. Nigel Farage s'est contenté de déplorer la coïncidence malheureuse, mais pas l'affiche elle-même, qui a cependant été retirée peu après la mort de Jo Cox.

15 Le UKIP a donc placé sa campagne sur le registre émotionnel, plutôt que rationnel, en faisant appel aux peurs des électeurs. Le parti a eu recours à la stratégie de communication du "sifflet à ultrasons" (dog whistle politics). En suggérant l'amalgame entre immigration, réfugiés, Islamisme et terrorisme, l'objectif était d'agiter les craintes identitaires et matérielles d'un électorat qui se sentirait menacé par l'immigration, dont l'Union européenne est jugée responsable. En adéquation avec sa dimension populiste, le UKIP se targue de savoir répondre aux préoccupations des « vrais gens », via un « parler vrai » typique du langage populiste, et au contraire des partis politiques traditionnels. D'ailleurs, Nigel Farage n'a pas manqué de présenter le référendum comme l'occasion de « faire un bras d'honneur à la classe politique », cette élite que le parti dénonce sans cesse dans sa rhétorique populiste. Il s'agissait une fois encore d'opposer les élites, britanniques et européennes, au peuple que le UKIP prétend incarner et auquel le référendum donne enfin la voix. Force est de constater que la campagne référendaire du parti a souvent brouillé les lignes entre le UKIP et l'extrême droite dont Nigel Farage s'était pourtant efforcé ces dernières années de se différencier, dans une quête de respectabilité qu'il savait nécessaire à l'évolution de son parti9.

16 Face à cette campagne agressive et toute entière axée sur l'immigration, Vote Leave a préféré se placer sur un autre terrain, rationnel celui-ci, faisant valoir des arguments économiques et de souveraineté nationale. Toutefois, confronté à l'avance constante du camp du Remain dans les sondages d'opinion, le groupe a opéré un changement de stratégie en fin de campagne, se positionnant à son tour sur le terrain de l'immigration. Tout en prétendant s'en différencier, il a repris à son compte certains arguments du UKIP, brandissant lui aussi la menace de l'adhésion prochaine de la Turquie à l'UE, ou reprenant la politique d'immigration prônée par le parti, à savoir une immigration choisie basée sur l'instauration d'un système de points sur le modèle australien. Le slogan phare de Vote Leave, « Take Back Control », fait lui même partie de la rhétorique du UKIP depuis plusieurs années. De la même manière, Boris Johnson a repris la formule de Nigel Farage qui exhortait les électeurs à faire du 23 juin le jour de l'indépendance du Royaume-Uni (Independence Day). Cette récupération de quelques éléments de langage et de certaines des idées du UKIP par la classe politique traditionnelle montre bien l'influence du parti sur le débat politique en général et sur la campagne référendaire en particulier. De ce point de vue, cet effet de contagion

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témoigne de la réalité de l'impact du UKIP, et constitue une victoire pour le parti sur le terrain des idées. Cependant, c'est aussi un moyen pour la classe politique traditionnelle de neutraliser le UKIP en se réappropriant une partie de ses idées et en les réintégrant dans un discours mainstream exempt de la toxicité associée au parti de Nigel Farage.

Les liens entre le vote UKIP et le vote Brexit

17 Le 23 juin 2016, 51,9% des Britanniques ont voté pour la sortie du Royaume-Uni de l'Union européenne. La victoire du Brexit a été aussi frappante qu'inattendue, y compris pour les Brexiteers eux-mêmes. A la fermeture des bureaux de vote à 22h, le camp du maintien était donné gagnant, si bien que Nigel Farage avait d'abord concédé la victoire: « It’s been an extraordinary referendum campaign, turnout looks to be exceptionally high and (it) looks like Remain will edge it. UKIP and I are going nowhere and the party will only continue to grow stronger in the future10. » Six heures plus tard, la situation se renversait, et le leader du UKIP triomphait, brandissant ce jeudi 23 juin comme "le jour de l'Indépendance" du Royaume-Uni. Cette victoire était celle du peuple – « real people, ordinary people » – dont le UKIP se veut l'incarnation, en adéquation avec son discours populiste. Nigel Farage se félicitait même de ce que le Brexit l'avait emporté « without a single bullet being fired », semblant faire peu de cas de celles qui avaient tué Jo Cox une semaine auparavant.

18 Le vote en faveur du Brexit représente indéniablement une grande victoire pour le UKIP puisqu'il marque la consécration de son combat originel. Si le parti a joué un rôle clé dans l'obtention du référendum, dans quelle mesure a-t-il contribué au résultat du vote ? Un premier élément de réponse à cette question ressort de l'étude des résultats électoraux passés du UKIP, qui nous renseignent sur la proportion de l'électorat que le parti est en mesure de mobiliser en faveur du Brexit. Le UKIP a obtenu le meilleur score de son histoire aux élections européennes de 2014, avec 27,5% des suffrages. Le taux de participation était néanmoins faible, à 35,4%, sachant que les électeurs les plus eurosceptiques sont aussi traditionnellement ceux qui votent le plus. Il y a tout lieu de penser que ces électeurs ont également voté en faveur du Brexit lors du référendum. Toutefois, le taux de participation au référendum du 23 juin a été deux fois plus élevé, à 72,2% ; on constate d'ailleurs que les régions où la participation a été la plus élevée sont aussi celles qui ont voté le plus massivement pour le Brexit. Arithmétiquement parlant, il apparaît donc que les électeurs UKIP ont certes constitué une proportion importante du vote Brexit, mais qu'ils n'en ont pas été les principaux artisans.

19 C'est ce que confirment les résultats d'une enquête effectuée par Lord Ashcroft11 le jour du vote, et qui montre que 25% des électeurs ayant voté pour le Brexit avaient soutenu le UKIP aux législatives de 2015. Rappelons que le parti avait alors rassemblé 12,6% des suffrages, ce qui n'est cependant pas complètement représentatif du potentiel électoral du UKIP puisque le mode de scrutin majoritaire en vigueur aux législatives encourage le vote utile et tend à dissuader les électeurs de voter pour les tiers-partis. Il faut également souligner que le message réitéré par David Cameron lors de ces élections, « Vote UKIP, Get Labour », avait convaincu de nombreux électeurs UKIP de rallier le parti conservateur12. D'ailleurs, les électeurs conservateurs constituent la majorité du vote Brexit selon l'étude de Lord Ashcroft, à hauteur de 40%. Il est vraisemblable que parmi ceux-là, certains aient voté UKIP aux européennes de 2014 mais aient préféré rejoindre

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le parti conservateur pour faire barrage au parti travailliste lors des législatives. Le chiffre de 25% constitue donc probablement une estimation basse de la part d'électeurs UKIP dans le vote pour le Brexit, puisqu'il prend comme référence les élections législatives. On ajoutera que bien que les électeurs travaillistes aient majoritairement voté pour le maintien dans l'UE, ils représentent tout de même 21% du vote Brexit.

20 Ainsi, si le UKIP a joué un rôle majeur dans la victoire du Brexit, auquel il a contribué au moins à hauteur de 25%, il n'en a pas été le seul artisan, loin s'en faut. Le député UKIP Douglas Carswell, qui a fait campagne avec Vote Leave, considère même que le Brexit l'a emporté, non pas en partie grâce au UKIP, mais au contraire malgré le UKIP – ce qui est assez ironique de la part du seul et unique député du parti élu à Westminster : « Vote Leave prevailed precisely because we did not campaign as an extension of Ukip, but as an upbeat, optimistic insurgency for change13 ». Quelques jours après le vote, Carswell a ouvertement condamné la tonalité de la campagne menée par son parti, jugeant l'affiche Breaking Point « moralement indéfendable » et estimant qu'elle avait couté des voix au camp du Brexit. Nombreux sont ceux, au sein de Vote Leave, qui comme lui considèrent que Nigel Farage, plutôt qu'un allié luttant pour une cause commune, a été un handicap électoral préjudiciable au camp du Brexit.

21 Au delà des indicateurs de l'impact direct du UKIP sur l'issue du vote, il est intéressant d'examiner la corrélation entre la nature du vote UKIP et celle du vote Brexit. Le résultat du référendum a révélé une fracture profonde de la société britannique, et ceci à plusieurs niveaux : entre les différentes nations d'abord, puisque si l'Angleterre et le pays de Galles ont voté pour le Brexit, l'Ecosse et l'Irlande du nord se sont prononcés majoritairement en faveur du maintien dans l'UE ; entre les grands villes cosmopolites d'un côté, telles que Londres et Manchester, et de l'autre les régions plus rurales et les villes de taille moyenne ; entre les générations, puisque les jeunes ont voté à une écrasante majorité pour le Remain alors que les plus âgés ont voté pour le Brexit ; entre les électeurs les plus éduqués et ceux qui n'ont pas de diplômes ; entre les classes sociales enfin, les plus défavorisés ayant voté en faveur du Brexit. Le tableau qui se dessine a priori recoupe un certain nombre de clivages déjà perceptibles dans le vote UKIP, et qui ont participé à l'essor du parti ces dernières années. Il paraît donc éclairant de comparer les données disponibles sur le vote Brexit à celles dont on dispose déjà sur le vote UKIP, afin de voir dans quelle mesure ils recouvrent un phénomène similaire.

22 Pour ce faire, on peut s'appuyer sur l'enquête de Lord Ashcroft, mais aussi sur une première analyse des résultats du référendum publiée par Goodwin et Heath14. Cette dernière confirme nos conclusions précédentes puisqu'elle montre une corrélation très nette entre les bastions électoraux du UKIP et le vote Brexit. Ainsi, les régions qui ont voté le plus massivement en faveur du Brexit sont aussi celles dans lesquelles le UKIP avait obtenu ses meilleurs scores lors des élections européennes de 2014, ce qui semble assez logique. Si l'on s'intéresse maintenant au profil de l'électorat du Brexit, les résultats indiquent un lien particulièrement marqué entre le niveau d'éducation et le vote : en clair, plus on est éduqué, plus on vote pour le Remain, ce qui est corroboré par l'enquête de Lord Ashcroft. L'éducation apparaît même comme le critère clé du vote, et le principal élément de clivage entre les deux camps, ce qui se reflète en termes de classes sociales. Les catégories socio-professionnelles les moins favorisées – C2DE – ont ainsi voté aux 2/3 en faveur du Brexit.

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23 L'âge est aussi un facteur essentiel, puisque Goodwin et Heath montrent que les retraités et les plus de 65 ans ont voté massivement pour le Brexit. Cependant, il semble qu'il faille apporter une nuance au sein de cette classe d'âge, à l'intérieur de laquelle les plus âgés (à partir de 80-85 ans) se seraient plus volontiers prononcés pour rester dans l'UE, sans doute parce qu'ils ont connu la seconde guerre mondiale et ont donc pu apprécier la contribution de la CEE, puis de l'UE, au maintien de la paix en Europe15. Pour l'instant, nous ne disposons pas de données à ce sujet, mais des enquêtes ultérieures plus approfondies nous permettront sans doute de mesurer ce phénomène avec précision. Pour en revenir à l'ensemble de l'électorat, l'enquête de Lord Ashcroft est plus détaillée et situe le point de rupture au niveau de la classe d'âge 45-54 ans, à partir de laquelle le vote Brexit devient majoritaire. Par contraste, les jeunes ont largement voté pour le Remain, ce qui s'est notamment traduit dans les résultats des villes universitaires comme Cambridge et Oxford par exemple, qui se sont prononcés pour le maintien dans l'Union européenne – des résultats sans doute renforcés par la variable du niveau d'éducation . Enfin, ce sont plutôt les régions à forte population blanche qui ont voté pour le Brexit. Force est donc de constater que le profil type de l'électeur du Brexit correspond aussi à celui du UKIP : blanc, âgé de plus de 55 ans, peu éduqué et issu de la classe ouvrière. Il existe donc une convergence entre le vote Brexit et le vote UKIP, même si celle-ci ne peut suffire, à elle seule, à expliquer le vote en faveur du Brexit.

24 En outre, le vote UKIP recouvre également une dimension nationaliste qu'il est intéressant de comparer avec le vote Brexit. Bien que le UKIP refuse de se laisser réduire au simple rang de parti nationaliste anglais, plusieurs études ont montré la corrélation entre l'anglicité et le vote UKIP16. Or, l'enquête de Lord Ashcroft met en évidence le poids de l'anglicité dans le vote pour le Brexit, puisqu'elle indique un lien très net entre les électeurs qui privilégient leur identité anglaise à leur identité britannique et le vote en faveur du Brexit. Par contraste, on remarque que les électeurs dont l'identité écossaise est la plus forte sont aussi les plus partisans du Remain, ce qui est particulièrement révélateur des différentes perceptions de l'Union européenne dans les deux nations. Enfin, lorsque l'on demande aux partisans du Brexit sur quels arguments politiques ils ont basé leur vote, le premier est celui de la souveraineté – à cet égard, le slogan « Take back control » a donc su entrer en résonnance avec les préoccupations des électeurs. Le second facteur dans le processus de décision a été l'immigration, dont on a vu qu'elle avait été le principal argument de la campagne du UKIP, rejoint sur ce terrain durant les dernières semaines par Vote Leave.

25 Ainsi le lien entre le vote Brexit et le vote UKIP apparaît-il clairement, même si le premier ne se réduit pas au second. Si le parti de Nigel Farage n'est pas le seul artisan du vote Brexit, il reste qu'ils participent tous deux d'un même phénomène. Les résultats du référendum ont cristallisé le sentiment d'insécurité – sociale, économique ou culturelle – d'une partie de l'électorat qui ne se sent plus représentée par ses élites politiques, qu'elles soient britanniques ou européennes. Ils témoignent d'une rupture entre une partie de l'électorat britannique et la classe politique traditionnelle – rupture sur laquelle surfe le UKIP suite au virage populiste amorcé sous le leadership de Nigel Farage. Cette analyse est d'ailleurs corroborée par l'enquête de Lord Ashcroft, qui montre que moins les électeurs s'intéressent à la politique, plus ils se prononcent en faveur du Brexit, ce qui reflète bien la désillusion d'une partie de l'électorat par rapport à la classe politique, une aliénation qui s'est traduite dans le vote en faveur du Brexit –

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tout comme elle avait trouvé une expression dans la révolte UKIP au cours de ces dernières années.

26 Bien que le UKIP ait joué un rôle clé dans l'obtention du référendum sur l'Union européenne, il n'a donc pas été le seul artisan du vote en faveur du Brexit. Si l'analyse des résultats montre que le vote Brexit ne se résume pas au seul vote UKIP, elle indique néanmoins une corrélation entre les deux qui nous éclaire sur la nature de la fracture dont témoigne le résultat du scrutin référendaire au sein de la société britannique. Le UKIP apparaît comme le vecteur d'une révolte antérieure (The Purple Revolution, titre d'un ouvrage de Nigel Farage) qui s'est amplifiée et matérialisée dans le vote en faveur du Brexit. La révolte du Brexit contre les élites britanniques et européennes participe donc d'un phénomène similaire à celui qui a propulsé le UKIP sur le devant de la scène politique britannique depuis 2010. La révolte du Brexit serait donc une extension de la révolte UKIP.

27 Cependant, si le vote en faveur du Brexit constitue sans nul doute une victoire incontestable pour le UKIP et pour son leader, il pose aussi la question de l'avenir du parti. En effet, paradoxalement, cette victoire pourrait aussi signer la fin du UKIP en le privant de sa raison d'être – ce que cherchait précisément David Cameron en promettant ce référendum, qui aura d'abord marqué sa propre fin. La survie du parti dépendra de sa capacité à se transformer. Le UKIP a déjà dépassé le statut de parti à enjeu unique tout entier dédié au retrait de l'Union européenne, et a su se transformer en un parti de la droite populiste radicale sous le leadership de Nigel Farage. Or, le 4 juillet 2016, ce dernier a annoncé qu'il démissionnait de la direction du parti. Privé de son leader charismatique et de sa raison d'être, le UKIP a traversé une période chaotique, qui a vu resurgir les guerres de factions.

28 Il aura fallu deux élections pour trouver un successeur à Nigel Farage. C'est d'abord la députée européenne Diane James qui a été élue en septembre 2016 pour le remplacer, avant de démissionner seulement dix-huit jours plus tard, arguant qu'elle n'avait ni l'autorité ni le soutien nécessaire pour réunifier le parti. Après une série de déboires dont le UKIP semble avoir le secret, c'est finalement Paul Nuttall, lui aussi eurodéputé, qui a été élu à la tête du parti le 28 novembre 2016. Sa priorité est de rassembler le parti dont il veut faire le nouveau porte-voix de la classe ouvrière en lieu et place du parti travailliste, qu'il juge déconnecté de cette partie de son électoral traditionnel. Le nouveau leader du UKIP devra aussi faire face au parti conservateur de Theresa May qui semble bien décidée à le priver d'espace politique : la répétition de la formule "Brexit means Brexit", le durcissement annoncé de la politique d'immigration et le retour probable des grammar-schools sont autant de politiques phares du UKIP. Aussi, même si la détermination de Paul Nuttall semble avoir redonné au parti un semblant d'unité et un nouvel objectif, l'avenir du UKIP reste encore bien incertain au lendemain de la victoire du Brexit.

29 Karine Tournier-Sol est Maître de conférences en civilisation britannique à l’Université de Toulon. Ses travaux de recherche portent sur les relations entre le Royaume-Uni et l’Union européenne, et plus particulièrement sur le UK Independence Party (UKIP). Elle a co-dirigé un ouvrage avec Chris Gifford, intitulé The UK Challenge to Europeanization: The Persistence of British Euroscepticism, publié chez Palgrave Macmillan en 2015.

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BIBLIOGRAPHIE

Goodwin, Matthew and Heath, Oliver, "The 2016 Referendum, Brexit and the Left Behind: An Aggregate-level Analysis of the Result", The Political Quarterly, 87 : 3 (2016), pp. 323-332.

Jeffery, Charlie et al, "Taking England Seriously: The New English Politics", Centre on Constitutional Change, 2014.

Kitschelt, Herbert, The Radical Right in Western Europe: A Comparative Analysis, The University of Michigan Press, 1997.

Tournier-Sol, Karine, "UKIP's Performance in the 2015 General Election : A Series of Unfulfilled Expectations", in David Fée, Romain Garbaye (dirs), "The 2015 General Election in the United Kingdom", Revue Française de Civilisation Britannique (Online), XX : 3 (2015).

Tournier-Sol, Karine, Gifford, Chris (dirs), The UK Challenge to Europeanisation: the Persistence of British Euroscepticism, Palgrave Macmillan, 2015.

Wyn Jones, Richard et al, "England And Its Two Unions: The Anatomy Of A Nation And Its Discontents", IPPR, 2013.

NOTES

1. Herbert Kitschelt, The Radical Right in Western Europe: A Comparative Analysis, The University of Michigan Press, 1997, p. vii. 2. Le tournant pour le parti se situe entre novembre 2012 et février 2013, lors d'une série de trois élections législatives partielles au cours desquelles le UKIP obtient jusqu'à 27,8% des suffrages, reléguant le parti conservateur en troisième position à deux reprises. 3. Agnès Alexandre-Collier, "Reassessing British Conservative Euroscepticism as a Case of Party (Mis)Management", in Karine Tournier-Sol, Chris Gifford, (dirs), The UK Challenge to Europeanisation: the Persistence of British Euroscepticism, Palgrave Macmillan, 2015, pp. 99-116. 4. Rob Ford, "David Cameron's Third act : the EU Referendum", The Guardian, 4 octobre 2015. 5. Leave.EU a par la suite rejoint le mouvement Grassroots Out (GO). 6. Heather Stewart, "Vote Leave named as official Brexit campaign in EU referendum", The Guardian, 13 avril 2016. 7. Heather Stewart, "David Cameron: Boris Johnson debate would be 'Tory psychodrama' ", The Guardian, 19 May 2016. 8. Nigel Farage, "Immigration will be the defining issue of this EU referendum campaign", Daily Telegraph, 21 août 2015. 9. Karine Tournier-Sol, "The UKIP Challenge", in Karine Tournier-Sol, Chris Gifford (dirs), The UK Challenge to Europeanization: The Persistence of British Euroscepticism, Palgrave Macmillan, 2015, p. 141. 10. Charlie Cooper, Katie Forster, "EU referendum: Nigel Farage says it 'looks like Remain will edge it' as polls close", The Independent, 23 juin 2016. 11. Lord Ashcroft, "How the United Kingdom voted on Thursday… and why", Lord Ashcroft Polls, 24 juin 2016. Disponible en ligne : http://lordashcroftpolls.com/2016/06/how-the-united- kingdom-voted-and-why/

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12. Karine Tournier-Sol, "UKIP's Performance in the 2015 General Election : A Series of Unfulfilled Expectations", in David Fée, Romain Garbaye (dirs), "The 2015 General Election in the United Kingdom", Revue Française de Civilisation Britannique (Online), XX : 3, 2015. 13. Douglas Carswell, "Farage’s ‘breaking point’ posters were indefensible – but I’m glad we voted leave", The Guardian, 27 juin 2016. 14. Matthew Goodwin and Oliver Heath, "The 2016 Referendum, Brexit and the Left Behind: An Aggregate-level Analysis of the Result", The Political Quarterly, 87 : 3 (2016), pp. 323-332. 15. Voir par exemple : Kate Devlin, "Brexit vote kicks off 'generational war'", Herald Scotland, 24 juin 2016. Caroline Mortimer, "EU referendum: Second World War veterans come out against Brexit", The Independent, 9 mai 2016. 16. Richard Wyn Jones et al, "England And Its Two Unions: The Anatomy Of A Nation And Its Discontents", IPPR, 2013; Charlie Jeffery et al, "Taking England Seriously: The New English Politics", Centre on Constitutional Change, 2014.

RÉSUMÉS

La victoire du Brexit lors du référendum du 23 juin 2016 a fait l'effet d'un véritable séisme politique au Royaume-Uni, mais aussi dans le reste de l'Union européenne. Ce vote historique a marqué la consécration du combat originel du UK Independence Party (UKIP) et de son leader Nigel Farage. Ce succès inattendu pose la question du rôle du UKIP dans la victoire du Brexit : le parti peut-il être considéré comme le principal artisan du Brexit ? Cet article se propose de répondre à cette question en articulant la réflexion en trois parties, correspondant à trois temps différents du référendum. D'abord, il s'agira d'examiner les forces et les faiblesses du UKIP en amont de la campagne référendaire. Si la percée spectaculaire du parti depuis 2010 a joué un rôle clé dans l'obtention de ce référendum, elle a aussi mis en évidence les points faibles du parti à la veille de la campagne. La seconde partie sera consacrée à la campagne référendaire du UKIP, et à son influence, directe et indirecte, sur la campagne pour le Brexit en général. Enfin, on tentera de mesurer l'impact du UKIP sur les résultats du scrutin, ce qui nous conduira à analyser les liens entre le vote Brexit et le vote UKIP. On verra que si la révolte UKIP ne suffit pas à elle seule à expliquer la victoire du Brexit, elle contribue cependant à l'éclairer de façon significative.

The Brexit victory caused a major political earthquake, not only in the UK but also in the rest of the European Union (EU). This historic vote marked the achievement of the original ambition of the UK Independence Party (UKIP) and of its leader Nigel Farage. This unexpected success raises the question of the role of UKIP in the Brexit victory: can the party be regarded as the main architect of Brexit ? This paper aims to address this question by structuring the analysis in three parts, corresponding to three different phases of the referendum. The first part will be devoted to the period prior to the referendum campaign, and will examine the strengths and weaknesses of UKIP: although the spectacular rise of the party since 2010 played a decisive part in David Cameron's pledge to hold a referendum on the EU, it also revealed the flaws and limits of the UKIP brand. The second part will focus on the referendum campaign proper, analysing UKIP's campaign but also its influence, direct and indirect, on the whole Brexit campaign. Finally, we will try to assess the impact of UKIP on the referendum results, exploring the potential links between the Brexit vote and the UKIP vote. This paper will argue that although the UKIP vote

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cannot explain the entire Brexit vote, it still sheds some light on why a majority of British people voted to get out of the EU.

INDEX

Mots-clés : Référendum, Brexit, UK Independence Party, UKIP Keywords : Referendum, Brexit, UK Independence Party, UKIP

AUTEUR

KARINE TOURNIER-SOL

Laboratoire Babel EA 2649, Université de Toulon

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Des anti-Marketeers aux Brexiteers: la rhétorique eurosceptique des syndicats britanniques d’un référendum à l’autre From Anti-Marketeers to Brexiteers : the Eurosceptic Rhetoric of British Trade Unions during the 1975 and 2016 Referendums

Houcine Msaddek

Introduction

1 L’opposition britannique à l’intégration européenne durant les quarante-trois ans d’adhésion à la Communauté Economique Européenne (CEE) ou ce qu’on appelait le Marché commun, puis à l’actuelle Union Européenne (UE) a donné lieu à deux référendums: un premier, le 5 juin 1975, qui confirme l’adhésion retardée de la Grande- Bretagne au projet européen deux ans seulement après son entrée en vigueur ; et un second, le 23 juin 2016, qui sonne le glas d’une telle adhésion.

2 Dans une démarche de conceptualisation de ce phénomène qu’est l’euroscepticisme, Aleks Szczerbiak et Paul Taggart ont mis au point une typologie identifiant les différents discours sur le rejet de l’idée d’intégration européenne. Ils distinguent essentiellement ce qu’ils appellent hard euroscepticism, l’euroscepticisme radical, du soft euroscepticism, modéré, qui est « l’acceptation de principe de l’idée européenne mais implique dans le même temps une résistance aux modalités pratiques de sa mise en œuvre »1. D’autres chercheurs qui se sont penchés sur la question de façon empirique et spécifique au Royaume-Uni distinguent chez les différentes formations politiques britanniques deux types d’euroscepticisme transpartisan qui rejoignent plus ou moins la typologie de Szczerbiak et Taggart; l’un renvoie à un discours souverainiste sur l’Europe et l’autre à un discours plutôt utilitariste.2 En tout état de cause, en Grande- Bretagne, l’euroscepticisme s’est souvent avéré un important baromètre non seulement

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de la vie politique mais aussi de la scène sociale, et ceci est d’autant plus vrai s’agissant des syndicats ouvriers.

3 En effet, le mouvement syndical britannique a marqué de son empreinte l’émergence d’un euroscepticisme particulier, bien au-delà des deux tendances, souverainiste et utilitariste. Méconnue et souvent confondue avec la position du parti travailliste, la vision européenne des syndicats britanniques a pourtant poursuivi une trajectoire bien distincte et souvent aux antipodes de celle de son émanation politique car, aussi paradoxal que cela puisse sembler de prime abord, l’euroscepticisme offre aux syndicats britanniques un prisme aux luttes d’influence et de repositionnement au sein et vis-à-vis d’un parti travailliste qu’ils ont eux mêmes créé en 1900 dans le but de disposer d’une représentation parlementaire qui leur soit propre.

4 Ce paradoxe se comprend mieux dès lors que l’on explore à quel point les syndicats britanniques se sont servis de l’euroscepticisme à des fins stratégiques et à quel point les stratégies déployées sont dictées par la conjoncture propre à chacune des deux campagnes référendaires. En effet, un décryptage du positionnement des forces politiques et sociales en présence lors du premier scrutin populaire révèle le rôle primordial des syndicats dans la conduite et dans le soutien financier et militant de la campagne des anti-marketeers3 à contre courant de l’opinion publique de l’époque, et alors même que la consigne de vote du Premier ministre travailliste Harold Wilson était pour le « oui » au maintien du Royaume-Uni dans le Marché commun. Quant à la campagne référendaire de 2016, en plus d’une minorité agissante de dirigeants syndicalistes se proclamant résolument Brexiteers4, c’est-à-dire pro-Leave, la réélection post-Brexit du leader du parti travailliste révèle une centrale syndicale britannique, le Trades Union Congress (TUC), et des grandes fédérations affiliées en son sein rangées comme un seul homme derrière un eurosceptique supposé, Jeremy Corbyn. Dans le même temps, les parlementaires centristes fidèles au New Labour, sous bannière européiste, ont soumis une motion de défiance envers lui prétextant qu’il n’aurait pas suffisamment fait campagne pour le Remain.

5 La contestation des syndicats ouvriers vis-à-vis de l’implication britannique dans le processus de la construction européenne tient en grande partie – c’est du moins notre hypothèse – au fait que les deux campagnes référendaires ont été portées par les syndicats au nom d’une stratégie de repositionnement dans le rapport de forces vis-à- vis des partis de gouvernement, en particulier du parti travailliste. Aussi est-ce sur cette contribution syndicale à l’histoire de l’euroscepticisme britannique que nous souhaitons revenir.

6 En centrant l’analyse sur les mobilisations eurosceptiques en milieu syndical, le présent article vise à explorer les différents ressorts politiques et idéologiques sur lesquels s’appuie le refus syndical d’une adhésion britannique au Marché commun puis à l’Union européenne. Il s’agira en substance de souligner l’évolution des répertoires d’action et des constructions symboliques du courant eurosceptique au sein du mouvement syndical britannique, essentiellement lors des deux référendums nationaux. Alors que la récente consultation référendaire et ses effets appartiennent encore à l’actualité brûlante et nous contraignent ainsi à un appui prudent sur les médias et les sources en ligne des organisations concernées, la grille de lecture de la rhétorique eurosceptique des syndicats jusqu’au début des années 1990 repose en grande partie sur les résultats de notre travail de thèse sur la presse syndicale britannique et l’intégration européenne de 1961 à 19925.

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Les prémices de l’euroscepticisme syndical

7 L’idée de l’intégration des pays de l’Europe occidentale dans une organisation supranationale ne préoccupe guère les syndicats britanniques durant les années 1950. Néanmoins, un retournement de situation historique a lieu en juillet 1961 quand Harold Macmillan, Premier ministre conservateur, annonce la décision de son gouvernement de solliciter l’admission du Royaume-Uni dans la CEE. L’événement a suscité un vif débat au sein duquel les syndicats ont joué un rôle important. En effet, cette question qui fait irruption sur la scène syndicale devient rapidement l’un des éléments récurrents du débat et entraîne un extraordinaire phénomène de reconversion militante et de politisation inédit chez les adhérents. Le traité de Rome ne comportant pratiquement pas de dispositions sociales, l’idée d’une adhésion à un marché commun libéral inquiète d’emblée les dirigeants syndicaux qui tiennent aux acquis que leur procure le tripartisme, pilier du modèle social keynésien instauré au lendemain de la Seconde Guerre mondiale et qui consiste en une tradition de concertation et de négociation entre gouvernement et partenaires sociaux. C’est ainsi que dans la foulée de la création de l’Association Européenne de Libre Echange (AELE, European Free Trade Area (EFTA) en anglais) qui s’est constituée de manière concurrentielle au Marché commun, le TUC s’est empressé de mobiliser les syndicats des pays membres de cette nouvelle organisation et de former l’EFTA-TUC : (European Free Trade Area- Trade union Confederation). L’EFTA-TUC est alors prise en main par les syndicats britanniques devenus hostiles à la CEE alors que les syndicats des six pays membres du Marché commun adhèrent au Secrétariat syndical européen, SSE.6

8 La démarche de Harold Macmillan a également suscité l’émergence dans la mouvance syndicaliste d’un courant européiste, certes minoritaire, mais d’une rare vitalité, sous l’impulsion du Daily Herald, dernier représentant des syndicats au sein de la grande presse de Fleet Street. Avec un tirage de près de cinq millions d’exemplaires en 1961, le Herald affiche une ligne éditoriale résolument pro-européenne. Mais la disparition du Herald peu après le veto français du 14 janvier 1963 a laissé le champ libre au courant anti-européen pour dominer en maître la scène syndicale.

9 Ce courant anti-européen va continuer à se structurer et à nourrir le débat autour de la question européenne tout au long des années 1960. Ses tenants fondent leur rejet de l’intégration européenne sur la défense de la maîtrise des instruments nationaux de politique économique à l’inverse de la politique du laissez-faire promue par le projet européen. L’effervescence de l’activisme syndical contre l’intégration européenne durant cette période entraînera l’apparition des premières associations anti- européennes créées et financées par les syndicats dont les plus connues sont le Forward Britain Movement fondée en 1961 et Britain and the Common Market Group, lancée en 1965.

10 Le deuxième veto de Charles de Gaulle en 1967 face à la deuxième demande d’adhésion britannique formulée par le leader travailliste, Harold Wilson va imposer un court repli au débat européen en milieu syndical. Il n’en reste pas moins que dès 1970, quand le projet d’Edward Heath de formuler une nouvelle demande d’adhésion commence à avoir de réelles chances d’aboutir, l’opposition des syndicats reprend de plus belle et rentre alors dans une deuxième phase durant laquelle elle commence à agiter le spectre de l’usage inédit du référendum.

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Le référendum de 1975

Un rôle de catalyseur

11 L’idée même d’un référendum est née dans la mobilisation anti-européenne de la gauche travailliste au sein de laquelle les syndicats ont joué un rôle catalyseur. Sidney et Beatrice Webb font remarquer que les premiers syndicats en faisaient une règle de fonctionnement interne.7 Il n’est pas étonnant alors que leurs successeurs des années 1970 soient parmi les tous premiers initiateurs du recours au référendum en vue d’empêcher l’adhésion du Royaume-Uni au Marché commun. Aussi en décembre 1970 Tony Benn, qui a longtemps incarné la gauche travailliste, relaye auprès du comité exécutif du parti (NEC) une proposition du syndicat du transport (TGWU) en faveur de la tenue d’un référendum sur l’entrée du Royaume-Uni dans la CEE avant la signature du traité d’adhésion. Cependant, le NEC la repousse et ce n’est qu’en mars 1972 que le même Tony Benn obtient un vote du NEC en faveur d’un référendum par 13 voix contre 11.

12 En adoptant l’idée du recours au verdict populaire en mars 1972, le Cabinet fantôme (shadow cabinet) revient sur l’intention du chef du parti, Harold Wilson, de renégocier directement les termes de l’adhésion une fois au pouvoir. Cette décision provoque la démission du pro-européen Roy Jenkins de son poste de leader adjoint du parti. Les anti-européens sont nettement majoritaires au sein du NEC et des syndicats affiliés, mais moins dans le groupe parlementaire. La pression des syndicats et de la gauche anti-européenne du parti s’accentue au lendemain de la victoire électorale des travaillistes en février 1974 et au fur et à mesure que le jour de la consultation référendaire, fixée au 5 juin 1975, approche. Ils réussissent à imposer la tenue d’un congrès extraordinaire du parti. Deux tiers des délégués participant à ce congrès, tenu le 26 avril, optent pour le retrait de la Grande-Bretagne du Marché commun alors que le Livre blanc plaidant pour le « Oui » au maintien de l’adhésion au Marché commun, préparé par Harold Wilson en prévision du vote de 5 juin et présenté devant la Chambre des communes le 9 avril, obtient le soutien de 393 parlementaires contre 170. Plus spécifiquement, les députés travaillistes se départagent entre 145 fidèles à la position du gouvernement telle qu’elle est exprimée dans le Livre blanc et 138 opposants au maintien de l’adhésion à la CEE.

13 Les efforts tentés pour informer et mobiliser les adhérents et aussi faire pression sur les députés et les hauts dirigeants du TUC sont portés par le Labour Safeguards Committee, LSC, une association fondée en 1974 par des syndicalistes et des parlementaires sponsorisés par des syndicats. Trade Unions Against the Common Market, TUACM, une autre association active en milieu syndical depuis 1972 mais dont l’audience est assez faible, est, quant à elle, financée et animée par des militants du parti communiste, le CPGB.

14 Ainsi, dès le congrès du TUC en septembre 1974, l’idée de la tenue d’un référendum fait l’unanimité et la quasi-totalité des syndicats affiliés au TUC se range du côté du « Non ». Parmi les rares syndicats à s’être rapprochés de la position du gouvernement, il y a essentiellement le CWU (Clerical Workers Union) et le SMWU (Sheet Metal Workers Union ) ainsi que le deuxième plus grand syndicat, le GMWU (General and Municipal Workers’ Union ), traditionnellement classé à droite.

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Les significations d’un libellé

15 Au fond, les anti-marketeers sont bien conscients que le rapport de force n’est aucunement en leur faveur. Les électeurs sont conviés aux urnes pour dire si, « oui ou non, ils souhaitent le maintien de la Grande-Bretagne dans la Communauté européenne »8. Les termes de la question, « maintien » et « Communauté européenne » sont soigneusement choisis par le Premier ministre de façon à peser psychologiquement dans le sens du « Oui ». En comparaison, le libellé du référendum de 2016, comportant les deux termes Remain / Leave (maintien / sortie) laisse un vrai choix aux électeurs. D’autre part, en envoyant à chaque foyer un résumé de son Livre blanc et d’autres tracts plaidant pour le « Oui », le gouvernement prend incontestablement parti pour le camp qu’il a lui-même choisi. Par ailleurs, la National Referendum Campaign, l’organisme reconnu par le gouvernement comme représentant du camp du « Non », reçoit de ce fait un financement public. Toutefois, ce financement est dérisoire et, même additionné aux contributions des syndicats, est sans commune mesure avec les importantes sommes versées par les hommes d’affaires au camp du « Oui ». Ceci se vérifie dans le résultat du référendum et le soutien populaire dont il a fait l’objet. Le « Oui » l’emporte effectivement par 67,2 % des suffrages.

L’inquiétude sur le tripartisme

16 Dans ces circonstances, l’on se demande dans quelle logique s’inscrit l’obstination des syndicats à prendre la tête d’une campagne pour une cause qui semble perdue d’avance. En effet, si l’appel du gouvernement Wilson à voter pour le maintien est moins justifié par une vision idéologique que par une recherche d’efficacité économique, la résistance des syndicats à l’intégration européenne est, elle, motivée par une double inquiétude inhérente tout d’abord à la raison d’être de l’action syndicale –assurer la défense des intérêts des salariés – et aussi à des préoccupations propres au syndicalisme britannique. Les dirigeants syndicaux espèrent ainsi maintenir la gestion tripartite de l’économie, préserver leurs liens historiques avec le parti travailliste, essentiellement leur rang de partenaires privilégiés et peser sur des éventuelles négociations avec la CEE. Dans cette logique de rapport de force, le message des syndicats est clair : rappeler qu’ils ont statutairement un poids dans l’appareil du parti travailliste qui les rend incontournables pour tout choix stratégique et par conséquent, l’adhésion au Marché commun ne doit en aucun cas venir altérer cet état de fait.

17 En réalité, les syndicalistes partagent la même tribune que les anti-marketeers travaillistes dans le combat qui les oppose aux pro-marketeers. Ensemble ils s’opposent au Marché commun qui viendrait promouvoir le libre échange cher aux Tories et empêcher la mise en œuvre des programmes de redistribution et de planification socialistes. En revanche, utiliser l’opposition au Marché commun comme levier pour défendre le système tripartite et préserver le poids des organisations syndicales dans le rapport de force avec le gouvernement ne relève que de l’intérêt propre aux syndicats.

18 Très attachés au tripartisme, les syndicats s’opposent ainsi farouchement à l’adhésion au Marché commun de crainte qu’au nom de l’exigence de compétitivité, l’Europe ne vienne les priver d’un acquis qui leur fait la part belle. En effet, les syndicats sont intégrés dans les institutions gouvernementales, aux ministères et aux comités

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paritaires au sein desquels ils prennent part à des négociations collectives qui jouent un rôle central dans la détermination des salaires et dans les conditions d’emploi. Aussi les dirigeants syndicaux participent à la mise en place des politiques publiques et il leur importe de conserver ce rôle de partenaire privilégié. C’est donc un moyen de préserver l’autonomie des organisations syndicales et de consolider leur rôle d’acteur incontournable dans la sphère des relations professionnelles.

19 Dès lors, l’articulation entre le mouvement de contestation des syndicats à l’égard du Marché commun et leur objectif de maintenir un rôle majeur sur le plan politique et social national constitue un paramètre fondamental dans leur démarche. C’est pourquoi, loin d’éteindre l’ardeur des syndicalistes anti-Marketeers, le verdict de la consultation populaire du 5 juin inspire de nouvelles initiatives à même de poursuivre la campagne anti-européenne. Le Labour Safeguards Committee (LCC) continue à déployer des actions comme si de rien n’était. Les organes de presse des syndicats, de leur côté, ne mettront fin à la propagande anti-marketeer qu’au lendemain des élections législatives de 1983, marquées par la deuxième défaite consécutive du parti travailliste. La revendication la plus martelée, désormais, consiste à réclamer la tenue d’un nouveau référendum. Dans sa livraison d’août 1979, T&G Record, organe du TGWU, la réclame même aux Conservateurs fraîchement revenus aux affaires: The Tories knew the Market was not the miracle they had made out it would be and, now that people were being put off the economic arguments, they were starting to talk about the defence benefits. And talking about peace and war was the last refuge of scoundrels. The union’s positition was ahead of the British public (...) but by God, they will be grateful in a year or so that this union spoke out and called for a genuine, honest referendum, to save our democracy, our industry, our jobs and our independence9.

20 Rares sont les journaux syndicaux qui acceptent le résultat de la consultation populaire et cessent de s’engager dans la campagne contre le Marché commun, à l’exception de Labour, organe du TUC, qui titre à sa manchette : «Into the Market with a will»10.

21 En outre, une étape supplémentaire dans ce qui s’apparente à une fuite en avant préconise de proclamer, une fois que les travaillistes seront de nouveau au pouvoir, une sortie de la CEE sans référendum. Une majorité de syndicats s’est ralliée à cette décision prise lors d’un congrès extraordinaire du parti travailliste tenu à Wembley en septembre 198111.

Les répertoires d’action

22 S’agissant de syndicalistes, il n’est dès lors pas étonnant que leur principal thème de campagne porte sur des données et des projections économiques et financières, essentiellement les prix des produits alimentaires. La thématique bread and butter est mise en avant par les syndicats montrant l’Europe comme un facteur d’augmentation du coût de la vie. Prolifèrent alors dans les colonnes de la presse syndicale les caricatures abusant de la métaphore butter mountains (montagnes de beurre) ou encore de celle de la pinta de lait frais livrée tous les matins à la porte de chaque foyer britannique qui serait menacée par le honni lait U.H.T. que le continent s’apprête à écouler sur le marché britannique. L’affaire incite T&G Record, l’organe de TGWU, à lancer une campagne de soutien aux 100 000 emplois du secteur de la British pinta qui seraient menacés par l’arrivée du lait continental à longue conservation :

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Campaign to defend the British pinta : E.E.C Pinta Robbery. Defend the doorstep pinta’s freshness. Over a 100 000 jobs in the milk and milk related industry are being put at risk if this government bows to the Common Market European Court decision that we must import continental UHT (ultra heat treated) long life milk. It will put in jeopardy the doorstep delivery and with it the jobs of 57 000 workers directly related to the system that brings the daily pinta (…)12

23 La souveraineté nationale constitue le deuxième grand thème de campagne. La résistance des syndicats à l’intégration européenne est forcément porteuse d’arguments souverainistes qu’ils partagent avec les autres acteurs de la campagne du « Non ». Néanmoins, dans les tribunes syndicalistes, la question de la souveraineté nationale est souvent relayée dans un discours aux accents internationalistes inspirés par les valeurs socialistes des origines. Un délégué syndical de la région de Kent écrit au Miner, organe de son syndicat, le National Union of Mineworkers, NUM : (…) On sovereignty my area’s attitude is not motivated by a Nationalist or “little Britisher“ mentality. On the contrary, we desire a Socialist Britain, a Socialist Europe- a Socialist world. Again, if you visit Germany, visit their coal mines. You will find foreign nationals usually performing the menial tasks of the lowest wage rates with very inferior social and cultural provisions, little or no satisfactory communications within the trade unions. Our miners want none of it. Yes, we want, we desire international cooperation in Europe, throughout the world, but in the interests of common people, that’s why we are against the Common market.13

24 Les accents internationalistes proviennent aussi de la présence des communistes. Influents dans les rouages de grands syndicats tels que celui des mineurs, NUM, les communistes sont prompts à lier leur opposition à l’intégration européenne à un anti- américanisme nourri par un contexte de tensions entre les blocs Est-Ouest. Ainsi ce sont aussi bien les multinationales américaines que les clauses sur la liberté de circulation des capitaux, des services et des personnes évoquées par le Traité de Rome qui sont en ligne de mire dans les colonnes du Miner où les Etats-Unis sont de surcroît accusés d’être les instigateurs de l’idée même d’une adhésion britannique au Marché commun. Nombre d’éditoriaux et de reportages dans ce journal14 mettent l’accent sur l’appel aux mineurs de s’opposer à toute idée du maintien dans le Marché commun non seulement afin d’empêcher la disparition programmée de leurs mines par les « bureaucrates de Bruxelles », mais encore afin de préserver la pérennité des acquis sociaux que le Welfare State garantit à tous les salariés britanniques auxquels on prête volontiers un niveau de vie nettement supérieur à ceux des autres pays membres de la CEE.

25 Sur la thématique du Commonwealth qui domine le débat dans le camp du « Non », la gauche syndicale tient à exprimer sa différence avec les anti-européens conservateurs qui lient leur attachement à ce vestige de l’empire au nom de la solidarité impériale traditionnelle alors que les anti-européens de gauche le font au nom de l’internationalisme et du socialisme – c’est-à-dire la défense d’un nouveau Commonwealth multiracial et potentiellement socialiste qui serait menacé par la poursuite d’adhésion au Marché commun capitaliste.

26 Quant à la thématique de l’immigration qui va profondément marquer la campagne référendaire en 2016, elle est totalement absente en 1975 malgré la présence au sein du camp du « Non » de l’ulta-conservateur Enoch Powell, chantre de l’anti-immigration depuis son célèbre et très controversé discours de 1968, Rivers of blood (« discours des fleuves de sang »). A l’inverse, Tony Benn, porte-drapeau de la voix syndicale au sein de

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la National Referendum Campaign, s’inquiète du phénomène d’émigration de compétences britanniques en direction des pays membres de la CEE.

Le traumatisme d’une conversion contrainte

27 Après la défaite des travaillistes aux élections de 1983, l’opposition à l’idée européenne se fait de plus en plus discrète lors des congrès annuels du TUC. Mieux encore, des voix syndicalistes commencent à revendiquer une application au Royaume-Uni de telle ou telle réglementation de la CEE plus favorable au monde de travail que la législation des Conservateurs au pouvoir. Pour une majorité de syndicalistes ébranlés par un troisième échec électoral consécutif des travaillistes en 1987, l’Europe est en passe de devenir un précieux bouclier contre les excès du néolibéralisme du gouvernement de Margaret Thatcher, instigatrice de transformations institutionnelles sans précédent hostiles aux syndicats15. Ce sont ces circonstances objectives qui vont alors provoquer la conversion européenne des syndicats britanniques. Elle sera impulsée par la venue hautement symbolique de Jacques Delors, Président de la Commission européenne, au congrès de leur centrale, le TUC, en septembre 1988.

28 Un virage à cent quatre-vingts degrés a donc été effectué au cours de ce congrès. Il s’agit d’un moment de rupture qui, avec le recul, jette un éclairage tout à fait intéressant sur les significations de l’attachement des syndicats au tripartisme dans les années 1970. En effet, ce qui se passe au congrès du TUC de 1988 met un terme brutal à l’un des principaux rituels identitaires du syndicalisme britannique en vigueur depuis 1961. Laissant à Jacques Delors le soin de parler sur le fond et de convaincre les délégués que l’Europe n’est plus une menace mais une opportunité, le dirigeant du TUC chargé d’introduire le débat sur le changement de cap en la matière ne peut que se contenter de considérations tactiques, car il est difficile d’affirmer qu’une direction erronée a été suivie pendant plus de trente ans alors que les adhérents y ont cru si profondément. Comme l’explique à juste titre François Poirier16, dans le syndicalisme de métier qui domine longtemps l’histoire ouvrière en Grande-Bretagne, les marquages communautaires sont forts et les repères identitaires nombreux. Certains des slogans politiques autour de la question européenne ne sont peut-être rien d’autre qu’une expression d’appartenance. Aussi, les témoignages exprimés dans la presse syndicale des années 1970 et 1980 à travers des reportages, courriers de lecteurs ou des tribunes libres constituent en quelque sorte une lecture de l’histoire syndicale racontée aux adhérents par des adhérents. De ce point de vue, on comprend mieux alors la difficulté de la conversion syndicale aux thèses européennes dès septembre 1988.

29 Le TUC comprend malgré tout son intérêt à revoir ses positions vis-à-vis de l’Europe et à adopter une posture résolument pro-européenne. Pendant vingt ans de positionnement pro-européen, les syndicats ont pu bénéficier d’un meilleur droit du travail et d’avancées en matière d’égalité hommes-femmes. Par conséquent, les deux décennies de soutien et de participation active à la construction européenne ont largement contribué à marquer d’une certaine manière le discours et à modifier les répertoires d’action des syndicats quant à leur vision de l’Europe et de ses enjeux.

30 Le retour des travaillistes au pouvoir en 1997 met à l’épreuve la profonde transformation idéologique entamée conjointement, depuis peu, par la nouvelle direction du parti et celle du TUC et un nombre de grandes fédérations affiliées. Elle consiste essentiellement à recentrer leur mode d’action autour d’une collaboration

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entre travailleurs et entrepreneurs. Ce « nouveau réalisme » syndical ou New Unionism peut paraître comme l’aboutissement d’une double contrainte : l’acceptation, au niveau européen, de la matrice libérale du traité de Maastricht et l’alignement, au plan national, sur les orientations du New Labour. Mais force est de constater que le soutien syndical apporté au programme réformateur du New Labour incarné par Tony Blair 17 s’est vite heurté à la volonté de ce dernier de marginaliser les organisations syndicales et réduire leur influence au sein du parti. Dans le même temps, la question européenne va à nouveau permettre aux syndicats de tenter de préserver leur poids dans le rapport de force avec le gouvernement en place. John Monks, Secrétaire général du TUC de 1993 à 2003 et chantre de l’engagement européen de la centrale syndicale britannique18, s’est élevé clairement contre la position négative du New Labour vis-à-vis de l’Euro et a dénoncé sa non-application des directives européennes en matière de protection sociale.

31 Néanmoins, la lune de miel avec l’Europe et le repli de la frange eurosceptique des syndicats britanniques va durer deux décennies quand, au milieu des années 2000, le soutien syndical à la construction européenne commence à marquer le pas au fur et à mesure que son développement s’accompagne de ce qui est souvent perçu aux yeux des syndicats comme des régressions considérables pour les travailleurs qu’ils représentent. Ce sont les politiques néolibérales de l’Union européenne qui nourrissent les critiques envers le projet européen qui, vingt ans auparavant, avait permis des avancées progressistes à même de protéger les salariés britanniques. Le vote au congrès du TUC en 2007 en faveur d’un référendum sur le projet de constitution européenne marque symboliquement le retour d’une méfiance traditionnelle vis-à-vis de l’Europe avec, en filigrane, la volonté des syndicats de se démarquer de la ligne politique du New Labour. En effet, cette double désaffectation vis-à-vis du New Labour et de l’Union européenne du fait des politiques de rigueur budgétaire dans le secteur public avait été initiée dès 2004 par une nouvelle génération de dirigeants syndicalistes très marqués à gauche surnommés par les médias « the awkward squad » (« la bande pas commode »).

Le référendum de 2016

Etat des lieux du camp syndical

32 En 2016, le TUC compte 52 syndicats affiliés totalisant 6 millions de syndiqués, la moitié des effectifs recensés en 1975. La conversion européenne des syndicats britanniques étant déjà dans sa troisième décennie, il va sans dire que ces organisations vont s’opposer au Brexit et appeler à voter Remain. Néanmoins, la situation n’est pas aussi tranchée qu’il n’y paraît. Le désarroi des Etats-majors provient de l’amer constat qu’une frange importante de l’électorat populaire travailliste est attirée par les sirènes anti-immigration du UKIP, United Kingdom Independence Party. Face à ce constat, Jeremy Corbyn a mis sciemment en sourdine la question européenne alors qu’un houleux débat sur le Brexit agite le pays, peut-être de peur que ces électeurs ne se radicalisent dans leur résistance à l’intégration européenne et peut-être aussi pour ne pas s’aliéner le soutien d’une partie de son électorat. En effet, ce n’est que tardivement et très prudemment qu’il entre en campagne, appelant à voter Remain. Les dirigeants syndicalistes ont fait de même. Frances O’ Grady, Secrétaire générale du TUC a attendu le 1er juin, tout juste trois semaines avant le jour du vote pour annoncer la décision de son organisation d’appeler à voter Remain. Cinq jours après, dans une lettre publiée

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dans le Guardian19, ce sont les dirigeants de dix grandes fédérations affiliées au TUC qui lui emboîtent le pas. Sobrement, ils demandent à leurs adhérents de voter pour le maintien.

33 La période d’hésitation à s’investir dans la campagne était même ponctuée de menaces d’opter pour le vote pro-Leave. C’est le cas de Len McCluskey, Secrétaire général du plus grand syndicat, UNITE, qui affirme dans une déclaration au Guardian du 9 mars que si l’accord négocié par David Cameron avec la Commission européenne se faisait sur le dos des salariés, son organisation opterait pour le Brexit : It will be difficult to enthuse Unite’s 1.4 million members to turn out and vote on the same side as the Prime minister given the government’s attacks on trade unions and failure to address falling living standards. I’m a supporter of the EU but when I vote for Britain to remain in the EU in June, I will not be voting for the status quo - let me be clear about that. I will not be voting for the EU which sought to impose eye-watering austerity, at the expense of the ordinary citizen not the rich, but on Ireland, Greece, Spain, Portugal and elsewhere. I will not be voting for the EU which is seeking to stitch-up a pro-big business trade deal -TTIP- behind the backs of the people of Europe. 20

34 Selon une étude du Labour Research Department publiée la veille du scrutin, parmi les 27 plus grands syndicats, 13 se déclarent pro-Remain, 11 restent neutres et 3 se revendiquent ouvertement pro-Leave21. Parmi les organisations préférant afficher leur neutralité on trouve le plus grand syndicat d’enseignants, le National Union of Teachers, NUT (375 000 adhérents).

35 Quant aux trois syndicats se déclarant clairement en faveur de la sortie de l’Union européenne, il s’agit du syndicat des conducteurs de train, ASLEF, (21 000 adhérents), Bakers, Food and Allied Workers Union, BFAWU, (20 000 membres) dit syndicat des boulangers mais qui recrute plus largement dans l’agro-alimentaire et le syndicat des transports, National Union of Rail, Maritime and Transport Workers (RMT). Ce dernier est le plus influent des trois. Fort de ses 80 000 adhérents concentrés dans des secteurs stratégiques comme les chemins de fer et le transport maritime, ce syndicat a été désaffilié du parti travailliste et du TUC en 2004 pour ses liens avec l’extrême gauche. Il défend la tradition d’une opposition progressiste et socialiste à l’Union européenne, un engagement qu’il partage avec ASLEF et BFAWU. L’alliance entre ces trois syndicats remonte à 2009 à l’occasion des élections européennes. En vue d’une campagne référendaire commune en faveur du Brexit, ce trio syndical prend l’initiative dès novembre 2015 de créer une organisation appelée Trade Unionists Against the European Union (TUAEU). En réalité, ce type d’association existe depuis 2009 sous différentes appellations qui s’adaptent à l’actualité de l’Union européenne et aux échéances électorales à l’échelle nationale. Ainsi le TUAEU vient en 2015 remplacer No to the European Union (NO2EU), un nom adopté lors de la campagne électorale de 2010 qu’ils abordent avec un discours qui chasse sur les terres du parti anti-immigration, le UKIP, et ce en usant de slogans tels que « les emplois britanniques pour les Britanniques » 22, qui dénoncent la présence de main d’œuvre bon marché venue de l’Europe de l’Est. En 2015, ce type de discours sur les migrants a néanmoins disparu à la faveur d’un ralliement à l’élection de Jeremy Corbyn à la tête du parti travailliste. Depuis ce ralliement, on assiste dans leur littérature électoraliste à un changement de cap complet sur la question qui consiste à se distancer de la campagne « xénophobe et raciste » 23 des Brexiteers menée par le UKIP.

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36 La campagne référendaire de 2016 s’est déroulée sur fond de polarisation nouvelle apparue avec l’arrivée de Jeremy Corbyn à la direction du parti. La force des convictions de gauche de ce sexagénaire, député d’Islington depuis les années 1980, séduit les militants et les amène à le propulser à la succession d’Ed Miliband suite à sa défaite aux élections législatives de mai 2015. Sa réélection lors du premier congrès post-Brexit un an après conforte sa position vis-à-vis d’un groupe parlementaire hostile. Ce dernier, qui reste pour la grande majorité attaché à la ligne New Labour de Tony Blair et Gordon Brown, revendique une vision résolument pro-européenne mais qui s’accommode des politiques néo-libérales menées par l’Union européenne. En dépit de son échec à reprendre le contrôle du parti, cette faction du groupe parlementaire demeure influente et bien représentée au sein de sa direction. Néanmoins, le basculement à gauche du camp syndical est incontestable. Les grands syndicats favorables au maintien dans l’Union européenne tel que UNITE et UNISON constituent - au grand dam de la droite parlementaire - un soutien indéfectible de Jeremy Corbyn. En effet, ces deux grandes fédérations des services publics, qui comptent respectivement 1,42 million et 1,3 million d’adhérents, se sont dotées depuis plusieurs années d’une orientation marquée à gauche. Dans plusieurs autres syndicats de taille moyenne, un grand nombre de postes à responsabilité soumis à renouvellement ont été remportés par des candidats très à gauche. Le soutien syndical massif à Jeremy Corbyn ne peut que favoriser une reconstruction des liens historiques devenus difficiles et souvent conflictuelles entre les syndicats et le parti travailliste durant les treize années de New Labour au pouvoir.

Le renouveau de la gauche radicale

37 Les organisations politiques situées à gauche du parti travailliste connaissent depuis quelques années un renouveau militant témoignant d’une ambition qui tranche avec l’extrême gauche traditionnelle. Un nombre croissant d’activistes issus de ces organisations commence à prendre de plus en plus d’importance dans le paysage syndical britannique. Il s’agit essentiellement de trois partis politiques particuliers: le Socialist Workers Party (SWP), le Socialist Party ainsi que le vieux parti communiste, Communist Party of Britain (CPB) et son journal The Morning Star. Ce sont des eurosceptiques résolus qui ambitionnent d’influencer les mobilisations sociales en nouant des liens avec des secteurs radicaux du mouvement syndical. Les trois syndicats Brexiteers n’ont, d’ailleurs, jamais fait mystère de leur coopération avec ces partis. Eurosceptiques de longue date, ils ont ceci en commun qu’ils connaissent une présence active en leurs rangs de militants communistes et d’autres venus de divers groupuscules trotskystes qui parfois atteignent les structures dirigeantes, notamment au sein du RMT. Bob Crow, son emblématique Secrétaire général de 2002 jusqu’à son décès en 2014, se décrivait lui-même comme communiste. De par ses liens étroits avec le RMT, le Socialist Party a joué un rôle de premier plan dans le lancement de Trade Unions Against the European Union, TUAEU. Dès 2010, les deux organisations complices fondent le Trade Union and Socialist Coalition, TUSC. Cette dernière a pu sponsoriser 130 candidats aux élections législatives de 2015, pour la plupart des militants du Socialist Party. La TUSC a aussi fait sensation en avril 2016 en réclamant sa désignation par la Commission électorale comme représentante du camp du Leave au référendum sur l’adhésion à l’Union européenne. Son argument consiste à dire que les millions

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d’électeurs anti-austérité ne se reconnaîtraient pas dans les orientations de ses deux concurrents de droite, Vote Leave et Grassroots Out.24

38 Parallèlement, en novembre 2013, des militants issus de ces mêmes trois partis de la gauche radicale lancent Left Unity, un nouveau mouvement de gauche regroupant potentiellement tous ceux qui se situent à la gauche du parti travailliste. Les premiers ralliements à ce projet politique sont venus de plusieurs horizons : Counterfire, animé par Taraq Ali, Respect, animé par l’ancien député travailliste George Galloway, deux associations de travailleurs issus des diasporas du Sud-Est Asiatique ainsi que de l’ancienne dirigeante de la CND (Campagne pour le désarmement nucléaire), Kate Hudson, désignée comme Secrétaire nationale du mouvement et enfin le cinéaste Ken Loach dont le documentaire The Spirit of 45 a inspiré la création même de Left Unity.

39 Le 13 avril 2016, deux jours avant le début de la campagne officielle du référendum, Left Unity annonce dans les colonnes du Morning Star le lancement de sa campagne dite du Lexit, contraction de Left et exit (sortie à gauche ). Robert Griffths, Secrétaire général du parti communiste depuis 1998 est désigné à la tête de cette nouvelle coalition électorale de gauche qu’est le Lexit for EU Leave Vote sans pour autant recueillir le soutien de l’ensemble des composantes de Left Unity. En effet, Ken Loach et Kate Hudson ont préféré rejoindre Another Europe is Possible (AEIP), l’autre coalition d’organisations de la gauche radicale pro-Remain. Les animateurs de AEIP viennent d’horizons divers. Il s’agit du Grec Yannis Varoufakis25, de John MacDonnell, leader adjoint du parti travailliste, des membres du parti indépendantiste gallois, Plaid Cymru, de Caroline Lucas, députée des Verts ainsi que Nathalie Bennett, leur porte parole. Michael Chessum, l’un des principaux animateurs de la coalition est également dirigeant de premier plan au sein de Momentum, le mouvement de soutien à Jeremy Corbyn.

40 Si les militants de Lexit prétendent offrir une alternative progressiste permettant aux travailleurs de voter pour une sortie de l’Union européenne sans endosser la campagne xénophobe dominée par le UKIP, les animateurs de AEIP, de leur côté, affirment qu’ils vouent une opposition viscérale aux politiques néo-libérales et austéritaires de la Commission de Bruxelles mais, ajoutent-ils, pour imposer d’autres politiques, cela ne peut se faire que de l’intérieur de l’Union européenne. Il n’en reste pas moins que toutes les composantes de la gauche radicale britannique, celles qui ont fait campagne pour Lexit ou celles partisanes d’AEIP, revendiquent un lien affectif avec le parti travailliste auquel on reconnaît une place à part qu’aucun autre parti de gauche en Grande-Bretagne ne peut remplacer. D’autant plus que le scrutin uninominal à un tour en vigueur au Royaume-Uni rend une telle ambition quasi impossible. Aussi, on comprend mieux le soutien indéfectible que toutes ces organisations confondues vouent à Jeremy Corbyn, le leader le plus à gauche que le parti travailliste ait connu depuis longtemps. Kate Hudson, dans une interview récente, résume bien la situation : The Labour party has occupied a specific space and trade unions are affiliated to it. So the connection to organised Labour is stronger than other European social- democratic parties. That is one of the historic obstacles to the development of a left party. So many people do feel that pressure needs to be applied to Labour to turn it left because there is no hope to build a left party.26

41 Au-delà de ces soutiens politiques, Jeremy Corbyn a su, en un temps record, attirer vers le Labour plus de 400 000 nouveaux adhérents, pour la plupart une jeunesse radicalisée et fortement politisée. Mais il n’en demeure pas moins que le soutien syndical s’avère le plus déterminant dans sa réélection triomphale à la tête du parti au lendemain du vote en faveur du Brexit. Perçu, de surcroît, comme un pied de nez à la faction du groupe

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parlementaire qui se dit européiste, ce succès remet pour une ultime fois la question européenne au cœur du débat autour des liens historiques entre le parti travailliste et le monde syndical. Un leader travailliste qui s’engage à abolir, une fois au pouvoir, toutes les lois anti-syndicales introduites depuis les années 1980 et à réhabiliter la négociation collective ne peut que remporter l’adhésion de la quasi-totalité des organisations syndicales. En effet, Jeremy Corbyn a commandé auprès de l’Institute of Employment Rights, un think tank proche des syndicats, une refonte totale du droit de travail27. Sans doute ce ralliement logique de la quasi-majorité des organisations syndicales au nouveau leader travailliste s’explique-t-il par l’ampleur du basculement à gauche au sein du mouvement syndical britannique.

Conclusion

42 D’un référendum à l’autre, les syndicats britanniques sont restés constants dans leur opposition à une Europe libérale. Nous l’avons constaté, une telle constance a toujours été nourrie par un instinct de survie dans un rapport de forces vis-à-vis des partis de gouvernement. Tout au long de cette période, ils ont poursuivi sous des formes diverses leur stratégie de repositionnement. Chemin faisant, la question de l’intégration européenne leur a servi tantôt à peser de leur poids sur les orientations et la mise en œuvre des politiques publiques, tantôt à tenter de juguler leur perte d’influence. Il n’en reste pas moins qu’à la posture souverainiste d’une vieille garde attachée au paritarisme et aux acquis sociaux du consensus de l’après-guerre en 1975, succède en 2016 un discours eurosceptique mesuré et ouvert sur une refondation de l’idée européenne.

43 Au vu des résultats du référendum du 23 juin 2016, le sentiment de méfiance envers l’Union européenne a été exprimé dans les bastions travaillistes du nord de l’Angleterre qui ont voté massivement pour le Brexit à l’image de Sunderland où le vote pro-Leave l’a emporté avec 71% des voix. Ces électeurs appartiennent davantage aux classes populaires qu’aux professions intellectuelles et libérales. Au lendemain du verdict référendaire, un militant syndicaliste dans une section locale de UNITE à Sheffield prend acte de cette ligne de fracture que présente l’électorat travailliste et l’analyse dans ces termes :

44 I am a branch officer of Unite the Union South Yorkshire Community branch who campaigned, as did my Union, for remain. As I type I am sitting on the fault line of the Brexit debate. To the West lie the affluent suburbs of Sheffield where there has been much howling and gnashing about losing the vote. To the East lies the working class parts of the city and the wider de- industrialised county of South Yorkshire which voted, with much anger, to leave. The two sides are glaring at each other through the fractures of English society, or so we are told. On one side the educated, liberal progressives, on the other the people who do not know any better; at least according to the likes of the Guardian. (…) We can build solidarity across imagined boundaries to fight racism and the rise of the populist right. It is not that long since many academics argued that the working class had gone. Now the working class are back with a vengeance as an agent of reaction. (…) The party of the working class, Labour, is in turmoil. Yet in all the chaos there is hope. The radical left in the UK, which sat on either side of the Brexit debate has re- unified. We had a large meeting of the Momentum faction of Labour in Sheffield this week. Other cities have seen similar events. The Labour right may have overlooked it. (...) We will continue to fight for

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our communities, fight racism and fight against those who sneer at our unwillingness to be cowed by the establishment.28

45 Ces propos, exprimés à chaud après l’annonce du résultat du référendum sur le Brexit, reflètent le renouveau militant qui caractérise à l’heure actuelle les deux ailes, politique et syndicale, du travaillisme britannique. En misant sur le leadership de Jeremy Corbyn, les syndicats participent aux transformations post-Brexit en cours au sein du parti travailliste et à l’échelle du pays tout entier. Ce faisant, ils semblent animés par l’espoir de faire du nouveau leader, venu de la gauche traditionnelle eurosceptique, la figure de proue d’une gauche radicale européenne capable d’impulser une nouvelle dynamique commune qui rompt avec les politiques néo-libérales et austéritaires de l’Union européenne.

46 Houcine Msaddek enseigne à l’INSA de Strasbourg. Ses travaux de recherche portent sur la société britannique contemporaine, en particulier le mouvement syndical et les médias. Il est l’auteur d’une thèse sur la presse syndicale britannique et l’intégration européenne.

47 ALEXANDRE-COLLIER, Agnès. La Grande-Bretagne eurosceptique ? L’Europe dans le débat politique britannique, Nantes : Editions du temps, 2002.

48 ALEXANDRE-COLLIER, Agnès. « Euroscepticism under Margaret Thatcher and David Cameron : From Theory to Practice », Observatoire de la Société britannique, (en ligne), n°17, 2015.

49 BOIVIN, Jean-Pierre. « L’Angleterre et l’Europe : Le référendum du 5 juin 1975 ou la journée des dupes », Revue Française de Science Politique, XXVI (2), avril 1976, pp.197-228.

50 CHOONARA, Joseph. The EU : A left Case for Exit, Pamphlet SWP, février 2016.

51 COGAN, David & KOGAN, Maurice, The Battle for the Labour Party. Londres, Kogan Page, 1983.

52 EWING, K. D., HENDY, John and JONES, Caroline, eds., A Manifesto for Labour Law : towards a comprehensive revision of workers’ rights, Londres, Institute of Employment Rights, 2016. URL : http://www.ier.org.uk/manifesto.

53 FELLA, Stefano, « Should I stay or should I go ? », Labour Research Department, juin 2016. URL : www.lrdpublications.org.uk .

54 GIDDENS, Anthony, The Third Way : The Renewal of of Scial Democracy, Londres : Policy Press, 1999.

55 HUDSON, Kate. « Left Unity, People’s Assembly», Green Left Weekly, juillet 2013. URL: http://links.org.au/node/3428.

56 JAMES, Mark in Tim Strangleman, A Working class Brexit, blog mis en ligne le 2 juillet 2016, consulté le 10 juillet 2016, URL: https://workingclassstudies.wordpress.com/ 2016/06/27/a-working-class-brexit/

57 MASON, Rowena. “Winning Trade Union Support for EU Vote”, The Guardian, 9 mars 2016. URL: https://www.theguardian.com/politics/2016/mar/09/remain-campaign- len-mccluskey-trade-union-support-eu-referendum.

58 MARSDEN, Chris. « La Campagne nationaliste de la pseudo-gauche pour une sortie de l’UE », WSW, mars 2016, URL: http://wsws.org/fr/articles/2016/mar2016/psgs- m21.shtml

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59 MINKIN, Lewis. The Contentious Alliance : Trade Unions and the Labour Party. Edinburgh: Edinburgh University Press, 1991.

60 MISCHI, Julian. « Les mobilisations europsceptiques au Royaume-Uni : une continuité historique ? », Critiques Internationales, vol. 3, n°32, 2006, pp. 79-101.

61 MSADDEK, Houcine. La Presse syndicale britannique et l’intégration européenne 1961-1992. Thèse en civilisation britannique, Université Paris 3, 2001, sous la direction de Jean- Claude Sergeant.

62 POIRIER, François. Generation Thatcher : La culture politique de l’Angleterre. Presses Universitaires de Vincennes, 1992.

63 TAGGART, Paul. « Introduction : Researching euroscepticism in European Party Systems : a Comparative and Theoretical Agenda », in Paul TAGGART et Aleks SZCZERBIAK (dir.), Opposing Europe ? The Comparative Party Politics of Euroscepticism, Oxford, Oxford University Press, vol. 1, pp. 1- 27.

64 WEBB, Sidney & Beatrice. Industrial Democracy, London : Longmans, 1897.

NOTES

1. “SOFT EUROSCEPTICISM is where there is NOT a principled objection to European integration or EU membership but where concerns on one (or a number) of policy areas lead to the expression of qualified opposition to the EU, or where there is a sense that ’national interest’ is currently at odds with the EU’s trajectory.” Sussex European Institute, « The Party Politics of Euroscepticism in EU and Candidate States », SEI Working Paper n° 51, 2002, p. 7, consulté le 16.10.2016. https://www.sussex.ac.uk/webteam/gateway/file.php?name=sei-working-paper- no-51.pdf&site=gatewa266. Un deuxième volume publié six ans plus tard vient affiner et clore les travaux des deux chercheurs sur la question: Paul TAGGART et Aleks SZCZERBIAK (dir.), Opposing Europe? The Comparative Party Politics of Euroscepticism, Oxford, Oxford University Press, 2008. 2. Sur l’euroscepticisme au sein du parti Conservateur voir : Agnès ALEXANDRE- COLLIER, « Euroscepticism under Margaret Thatcher and David Cameron: From Theory to Practice », Observatoire de la Société britannique, n°17, 2015, http://osb.revues.org/ 1778. Sur l’Euroscepticisme de l’ensemble des courants politiques britanniques depuis les années 1960 voir : Julian MISCHI, « Les mobilisations eurosceptiques au Royaume- Uni : une continuité historique ? », Critiques Internationales, vol. 3, n°32, 2006, p. 79-101. 3. Expression désignant ceux qui sont contre le Common Market (Marché commun ou CEE). 4. Expression qui fait echo à anti-Marketeers des années 1970 et désigne ceux qui sont en faveur du Brexit, mot-valise composé de British (britannique) et exit (sortie). 5. La Presse syndicale britannique et l’intégration européenne 1961-1992, contribution à l’étude de l’argumentation polémique. Thèse de doctorat en Civilisation britannique, sous la direction de Jean- Claude Sergeant, Université de Paris 3, Sorbonne Nouvelle, 2001. 6. La Confédération Européenne des Syndicats (CES) ne sera formée qu’ en 1973 et le TUC n’y prendra part que peu après le référendum de 1975.

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7. Sidney et Beatrice Webb. Industrial Democracy, Londres : Longmans, 1897, in BOIVIN, Jean-Pierre, « L’Angleterre et l’Europe : Le référendum du 5 juin 1975 ou la journée des dupes. », Revue Française de Science Politique, XXVI (2), avril 1976, pp. 197-228. 8. “ Do you think that the United Kingdom should remain part of the European Community ? Yes / No“ 9. “Vote Again On Market“, T&G Record, août 1979, in Houcine MSADDEK, op. cit., vol. 2, Corpus, p. 145. 10. “Into the Market with a will”, Labour, Editorial, Juin 1975, in Houcine MSADDEK, op.cit., vol. 2, Corpus, p. 121. 11. Sur les mutations au sein du parti travailliste au cours de cette période voir David COGAN et Maurice KOGAN, The Battle for the Labour Party. Londres, Kogan Page, 1983 ; Lewis MINKIN, The Contentious Alliance: Trade Unions and the Labour Party, Edinburgh : Edinburgh University Press, 1991. 12. T&GRecord, mars 1983, in Houcine MSADDEK, op.cit, vol. 2, Corpus, p. 147. 13. Jack DUNN, « Miners Being led to Market », The Miner, juillet 1971 in Houcine MSADDEK, La Presse syndicale…op. cit., vol. 2, Corpus, p.109. 14. Alex EADIE, « Frogmarched into Europe », The Miner, octobre 1972 in Ibid., p. 112. Voir aussi, dans le même corpus (p. 137), un reportage publié en juin 1975 sous le titre : Europe, now Conference will decide et p. 154, un courrier d’un adhérent de la section de Nottinghamshire daté de février 1982 et intitulé : Notts miners’ verdict on the Common Market. 15. Entre 1980 et 1982, les Conservateurs feront voter deux lois destinées à affaiblir les capacités d’action des syndicats. D’abord en 1980, l’Employment Act restreint le droit de grève en interdisant que le piquet de grève ait lieu à un autre endroit que là où la grève a éclaté. Parallèlement, les grèves dites de solidarité, où d’autres professions appellent à s’allier aux grévistes, sont aussi interdites. En 1982, la loi du Secrétaire d’Etat à l’Emploi, Norman Tebbit, supprime l’immunité syndicale en cas de grève non autorisée et introduit le vote à bulletin secret avant le début d’un conflit social. 16. François POIRIER, Génération Thatcher. La Culture politique de l’Angleterre. Presses Universitaires de Vincennes, 1995, pp. 161-163. 17. Dès son accession à la tête du parti en 1994 suite au décès de John Smith, Tony Blair intensifie les transformations initiées par son prédécesseur en déclenchant un virage social-libéral. Il s’agit d’une nouvelle synthèse de la social-démocratie appelée Third way (troisième voie). Elle tire son pendant théorique d’Anthony Giddens qui la situe à mi-chemin entre le néo-libéralisme et la social-démocratie keynésienne rejetant ainsi l’interventionnisme de l’Etat et les politiques redistributives des années 1960-70. Voir: Anthony, GIDDENS, The Third Way: The Renewal of Social- Democracy. Londres, Policy Press, 1999. 18. En 2003, John Monks est élu Secrétaire général de la Confédération européenne (CES) et le restera jusqu’à 2011 quand il sera annobli par la Reine en tant que Baron Monks. 19. The Guardian, 6 juin 2016. Les signataires de la lettre sont : Len McKluskey (UNITE), Dave Prentis (Unison), Tim Roache (GMB), Manuel Cortes (TSSA), John Smith (Musicians’ Union), Dave Ward (CWU), Matt Wrack (FBU), John Hannett (USDAW), Gerry Morrissey (BECTU), Roy Rickhuss (Community). 20. Rowena, Mason, “Winning Trade Union Support for EU Vote would be difficult”, The Guardian, 9 mars 2016. https://www.theguardian.com/politics/2016/mar/09/remain-campaign-len- mccluskey-trade-union-support-eu-referendum. 21. Stefano, FELLA, “Should I stay or should I go?”, Labour Research Department, Juin 2016. www.lrdpublications.org.uk 22. Selon un pamphlet du Parti de l’Egalité Socialiste, une formation qui se revendique de la 4 e Internationale et qui, lors du référendum sur le Brexit, a appelé pour un boycott dit actif. URL : www.sws.org/en/articles/2016/03/18/leav-m18.html, page consulté le 19 août 2016.

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23. Joseph CHOORARA, The EU: A left Case Exit. A SWP Pamphlet, 2016, p. 28. 24. Le 14 avril la Commission électorale a désigné Vote Leave, organisation soutenue par Boris Johnson, et non Grassroots Out, soutenue par le UKIP. 25. Proche de Jeremy Corbyn et John MacDonnell, l’ancien ministre de l’Economie de Syriza est associé au groupe d’économistes chargé de la révision du programme du parti travailliste. 26. “ Kate Hudson on Left Unity, People’s Assembly”, Green Left Weekly, 8 juillet 2013. URL: http://links.org.au/node/3428 27. Il en résulte un document en 25 recommandations intitulé, A Manifesto for Labour Law : towards a comprehensive revision of workers’ Rights , Institute of Emplyment Rights, 2016. URL : http:// www.ier.org.uk/manifesto 28. Mark James in Tim Strangleman, A Working class Brexit, blog mis en ligne le 2 juillet 2016, consulté le 10 juillet 2016. https://workingclassstudies.wordpress.com/ 2016/06/27/a-working-class-brexit/

RÉSUMÉS

Cet article propose un tour d’horizon du militantisme syndical contre le maintien du Royaume- Uni, d’abord dans la CEE et ensuite dans l’Union européenne lors des deux référendums du 5 juin 1975 et du 23 juin 2016. Il s’agit de souligner l’évolution des répertoires d’action et des constructions symboliques du courant eurosceptique en milieu syndical d’une campagne référendaire à l’autre. La thèse défendue consiste à pointer l’attachement des syndicats au paritarisme comme motivation principale de leur engagement anti-marketeer à contre-courant en 1975 alors qu’en 2016, leur prudence dans la campagne sur le Brexit est dictée par une alliance très marquée à gauche qui a porté Jeremy Corbyn à la tête du parti travailliste. Aussi leur positionnement évolue-t-il vers un euroscepticisme réformiste qui s’oppose aux politiques néolibérales de l’Union européenne tout en s’inscrivant dans une vision qui ambitionne d’impulser un élan pan-européen de gauche.

This article provides an overview of British trade unions’ activism against the United Kingdom staying first in the EEC and then in the European Union during the referendum campaigns held in 1975 and 2016. It assesses the evolution of the unions’ agenda and rhetoric from one referendum campaign to the other. The argument put forward consists in regarding British trade unions’ commitment to tripartism as the main motivation for their anti-Marketeer stand in 1975, whereas their cautious commitment over Brexit has developed into a left-wing alliance with Jeremy Corbyn, the new leader of the Labour Party. Hence their common aim to take part in a left-led pan-European dynamic eager to fight against the neoliberal policies of the European Union.

INDEX

Mots-clés : syndicats, paritarisme, anti-Marketeers, Brexit, gauche travailliste. Keywords : trade unions, tripartism, anti-Marketeers, Brexit, Labour left.

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AUTEUR

HOUCINE MSADDEK

INSA, Strasbourg

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Le référendum sur l'Union européenne : une crise identitaire pour la presse britannique ? The Referendum on the European Union and the Identity Crisis of the British press

Karine Rivière-De Franco

Introduction

1 Le 23 juin 2016, les Britanniques ont été appelés à se prononcer sur l'appartenance du Royaume-Uni à l'Union européenne (UE), suite à la promesse de référendum faite par le Premier ministre conservateur David Cameron dans son discours de Bloomberg en janvier 2013. La situation n'était toutefois pas sans précédent, puisque, quarante-et-un ans plus tôt, le 5 juin 1975, le Premier ministre travailliste Harold Wilson avait déjà eu recours à l'outil référendaire sur le même sujet1. A l'époque, les deux campagnes officielles – Keep Britain In Europe, National Referendum Campaign – s'étaient affrontées dans un climat médiatique globalement pro-européen, la quasi-totalité des quotidiens nationaux s'étant exprimée en faveur du maintien dans la CEE2. Si le paysage médiatique britannique a subi de profondes transformations depuis les années 1970, la couverture de l'enjeu européen conserve toute son importance lors d'un tel scrutin, en raison de l'attachement des électeurs britanniques à leurs quotidiens et de l'impact potentiel de ces derniers sur le vote3.

2 Cet article se propose d'analyser le traitement de la campagne par la presse à partir d'un corpus comprenant trois quotidiens nationaux : deux journaux de qualité, et de tendance politique opposée, le très conservateur Daily Telegraph et le Guardian , de centre gauche, ainsi qu'un journal plus populaire – sans être un tabloïd – et traditionnellement de droite, le Daily Mail4. La période d'étude couvre les presque deux mois de campagne officielle entre la désignation par la Commission électorale, le 15 avril 2016, des deux groupes officiels, Vote Leave et Britain Stronger in Europe, et le 23 juin

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2016, date du scrutin. Au total, le corpus inclut près d'une cinquantaine de publications pour chaque quotidien, soit un total de 141 éditions sur l'ensemble de la période.

3 Contrairement aux chaînes de télévision, et notamment à la BBC, qui doivent respecter une certaine neutralité politique – même si elles sont régulièrement accusées de partialité – la tradition d'une presse engagée est fortement ancrée au Royaume-Uni. En 2016, contrairement à 1975, la presse britannique est considérée comme globalement eurosceptique, avec, depuis plusieurs années déjà, « un traitement négatif de l'enjeu européen d'une ampleur et d'une intensité inégalées en Europe »5. Toutefois, l'examen du positionnement précis des quotidiens s'avère particulièrement instructif, dans la mesure où, d'une part, allégeances politiques historiques, intérêts commerciaux et sensibilité des lecteurs ne coïncident pas toujours6, et, d'autre part, l'enjeu européen dépasse les clivages politiques traditionnels. Dans un tel contexte, comment la presse écrite s'est-elle comportée face à ce que l'Independent qualifiait déjà, quatre mois avant le vote, de « crise d'identité » ?7 Le traditionnel alignement politique de la presse, notamment lors des campagnes électorales, se voit, en effet, bouleversé par le référendum, qui conduit à une remise en question et à des réajustements des politiques éditoriales habituelles ; avant que la campagne ne débute, le 27 février, les lecteurs du Telegraph pouvaient ainsi lire, dans la même édition, un article qui mettait en garde contre les conséquences économiques désastreuses d'une sortie de l'UE, et un autre qui présentait le Brexit comme le début d' « une révolution constitutionnelle », preuve de la difficulté du quotidien à se positionner. Dans ces circonstances, de quel cadrage médiatique le référendum a-t-il été l'objet, tant au niveau du choix des informations sélectionnées, de l'importance qui leur est accordée, que des effets potentiels sur les lecteurs ?8

4 Le Centre de recherche en Communication et Culture de l'Université de Loughborough a publié, pendant la campagne, cinq rapports sur le traitement médiatique – à la télévision et dans la presse écrite – qui offrent une approche essentiellement quantitative9. Le présent article s’attachera à identifier, avec le recul, les choix éditoriaux opérés par les trois quotidiens sélectionnés, notamment les éléments de campagne qui ont été donnés à voir aux lecteurs britanniques, et ceux qui, au contraire, ont été occultés. Il s'interrogera sur les modalités d'un traitement centré sur la personnalisation, la dramatisation, les divisions internes, ainsi que sur une couverture généraliste focalisée sur le parti conservateur et majoritairement masculine.

La campagne référendaire dans la presse : ce qui est montré aux lecteurs britanniques

La place accordée à la question européenne

5 L'analyse du Telegraph, du Guardian et du Mail révèle que, sur la période déterminée, la quasi-totalité des éditions mentionne le référendum d'une manière ou d'une autre (96%)10. En outre, le sujet figure à la « une » dans la moitié des éditions (54%)11, et un relevé exhaustif fait apparaître une moyenne de 7 articles par édition qui portent sur la thématique12. Au niveau iconographique, 2 à 3 photographies illustrent l'enjeu européen de manière quotidienne13. D'un point de vue quantitatif, la campagne bénéficie d'une couverture importante, même si d'autres événements sont intervenus (élections locales, victoire de S. Khan à Londres, meurtre de la député J. Cox,

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anniversaire d'Elizabeth II ...). La presse se fait l'écho des campagnes menées par les partisans et les détracteurs du Brexit, ainsi que des préoccupations des Britanniques eux-mêmes, à en juger par le taux de participation record de 72,2% le 23 juin14. Par ailleurs, peu de différences distinguent les trois quotidiens, aux lectorats et aux allégeances politiques pourtant divergents.

La personnalisation du débat

6 Si la personnalisation caractérise les campagnes électorales, ainsi que leur traitement médiatique, depuis de nombreuses années, l'étude montre que, parmi les titres à la « une » qui concernent le référendum, la moitié (54%) cite le nom d'une ou de plusieurs personnalités politiques britanniques15 ; en pages intérieures, c'est également le cas d'un tiers des titres d’articles (34%)16. La campagne sur la question européenne a donc également fait l'objet d'une personnalisation substantielle. Par ailleurs, si, en moyenne, 23 hommes ou femmes politiques différents sont mentionnés17, six cumulent la grande majorité des références ; le nom du Premier ministre constitue un tiers du total des mentions (34%), suivi par B. Johnson (17%), G. Osborne (9%), J. Corbyn (8%), M. Gove (7%) et N. Farage (6%). Au niveau iconographique, la moitié des photographies à la « une » qui ont trait au référendum représente un homme politique (51%)18, comme près des deux-tiers (63%) en pages intérieures19. Les trois quotidiens optent pour la même stratégie : illustrer leurs articles par des portraits ou des photographies de campagne des porte-parole des deux camps : les six personnes identifiées précédemment. Dans le Mail et le Guardian, D. Cameron s'avère le plus visible20, tandis que dans le Telegraph, B. Johnson, qui a travaillé plusieurs années pour le quotidien et qui continue d'y publier sa tribune hebdomadaire pendant la campagne21, bénéficie de plus de deux fois plus de clichés que le Premier ministre22. Cette focalisation sur un nombre restreint de personnalités confirme la présidentialisation du débat observée par l'équipe de l'Université de Lougborough23. La spécificité de l'enjeu européen, qui engendre des clivages au sein même des partis et ne permet pas aux électeurs d'attribuer une position univoque à une formation politique, renforce une tendance préexistante de la presse : des partisans des deux points de vue sont érigés en figures de proue de l’alternative présentée aux Britanniques le 23 juin.

7 En termes qualitatifs, le traitement des hommes politiques reflète le parti pris politique des quotidiens ainsi que leur positionnement par rapport à l'UE. Sur le Premier ministre, les commentaires des deux journaux de qualité, peu nombreux, lui sont défavorables. Le Guardian le trouve mal préparé – tel « un athlète qui arriverait à la ligne de départ après avoir passé une nuit blanche »24 – et le Telegraph remarque qu'il est « tellement déterminé à gagner le référendum qu'il en oublie le parti qu'il dirige et ce qu'il représente »25. Le Mail, lui, foisonne de jugements de valeur sur « Dave ». Si le quotidien reconnaît avoir, par le passé, admiré le « courage » du Premier ministre, il dénonce l'échec de sa renégociation avec l'UE et ses piètres performances télévisées, et multiplie les attaques (manque de patriotisme, « affirmations délirantes », peur de ses adversaires)26. De même, le Mail salue le travail de G. Osborne comme ministre de l'Economie, mais lui reproche, lors de la campagne référendaire, des « tactiques de manipulation sournoises » et des « interventions en coulisses, qui sont minables et anti- démocratiques »27. Parmi les défenseurs du Brexit, la presse concentre ses remarques sur B. Johnson. Pour le Guardian, il est capable de séduire au-delà de l'électorat traditionnel du parti, mais, en matière de politique européenne, toute sa carrière s'est

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construite sur « des déformations délibérées et des tromperies »28. Comme l'Américain D. Trump, il se soucie peu de la vérité29. A l'inverse, le Mail présente « Bojo » comme un « héros blond » au fort « charisme »30. Le Telegraph émet peu de commentaires à son sujet, mais souligne sa popularité et l'atout qu'il représente pour Vote Leave31. L'ancien maire de Londres a d'ailleurs contribué, en tant que correspondant européen du quotidien dans les années 1990, au renforcement de l'euroscepticisme de la presse32.

8 L'enjeu européen contraint les journaux à repenser leur positionnement classique. D. Cameron, qui se trouve dans le même camp que la plupart des Travaillistes et des Libéraux-démocrates sur la question de l'appartenance à l'UE, bénéficie d'un traitement plus favorable qu'habituellement dans la presse pro-européenne. Ainsi, le Guardian, de centre gauche, partage sa position lors de la campagne référendaire européenne, alors que le quotidien se montre critique par rapport aux autres politiques du gouvernement de centre droit du Premier ministre. La presse pro-conservateur doit, elle, trancher entre D. Cameron et B. Johnson, ce qui s'avère d'autant plus délicat pour le Telegraph, puisque l'ancien maire de Londres y publie régulièrement ses chroniques. La couverture du Mail et du Telegraph est donc motivée tout à la fois par un pro- conservatisme traditionnel mais également un rejet de l'UE, ce qui les conduit à soutenir uniquement les conservateurs eurosceptiques, au détriment d'un Premier ministre et d'un ministre des Finances, dont ils approuvent, par ailleurs, le reste de l'action.

La participation d'anciennes personnalités politiques

9 La campagne a vu s'impliquer une trentaine d'hommes et de femmes politiques ayant exercé d'importantes fonctions par le passé, mais désormais retirés de la vie politique de premier plan33. Il s'agit d'anciens Premiers ministres (J. Major, T. Blair, G. Brown), chefs de parti (E. Miliband, N. Kinnock, I. Duncan Smith, W. Hague, M. Howard, P. Ashdown, N. Clegg), ou membres du Cabinet et du Cabinet fantôme (J. Prescott, M. Heseltine, C. Clarke, J. Redwood, R. Jenkins, K. Clarke, D. Blunkett, N. Lawson, N. Lamont, A. Darling ...). Certains ont été ministres des Affaires étrangères (W. Hague, J. Major, J. Straw, D. Miliband, R. Cook) ou commissaires européens (C. Patten, P. Mandelson), ce qui explique leur intérêt prononcé pour le sujet. Les quotidiens les décrivent comme des « grandes figures » et des « vétérans »34 et ils soulignent leur engagement de longue date et leur réputation eurosceptique ou europhile. Le Guardian évoque notamment T. Benn, à la tête de la campagne pour sortir de la CEE lors du référendum de 197535. Le Telegraph observe que ce sont les députés conservateurs qui s'étaient opposés au traité de Maastricht dans les années 1990 qui s'expriment maintenant contre la position pro-européenne du Premier ministre36. La question de l'adhésion à l'UE s'inscrit également dans le contexte de la politique étrangère britannique depuis l'après-guerre et de la montée de l'euroscepticisme37, d'où des références à des dirigeants de la 2ème moitié du XX e siècle, aujourd'hui décédés (W. Churchill, C. Attlee, H. Macmillan, H. Wilson, E. Heath, J. Callaghan, M. Thatcher). Une telle mobilisation se justifie par un choix qui dépasse le contexte politique du moment et qui semble irréversible, ce qui différencie la campagne référendaire des campagnes électorales classiques.

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Les divisions internes et les alliances inattendues

10 En raison même du caractère clivant de l'enjeu, une part importante de la couverture médiatique est consacrée aux dissensions internes, en particulier au sein du parti conservateur. Un lexique varié souligne l’absence d'unité, notamment dans le Guardian. Au-delà des « divisions » et des « fractures », le quotidien privilégie le registre lexical de la guerre : « les collègues conservateurs qui appartiennent aux camps opposés » sont décrits comme des « rivaux » et des « ennemis », engagés dans des « luttes intestines », des « batailles », et même une « guerre civile »38. Contrairement aux campagnes électorales habituelles, cette terminologie ne désigne pas le parti opposé, mais le camp adverse au sein de sa propre formation politique. Attaques et critiques entre pro et anti-européens conservateurs sont qualifiées de « bleues contre bleues »39, en référence à la couleur associée au parti. Le Telegraph et le Mail, historiquement pro-conservateurs, emploient exactement les mêmes termes40. Loin de minimiser les désaccords, les deux journaux analysent les divergences de points de vue, preuve de la crise d'identité que vit la presse lors de la campagne au cours de laquelle les clivages traditionnels sont brouillés. Dans les trois quotidiens, des exemples précis illustrent les dissensions internes : déclarations de députés/ministres qui contredisent le Premier ministre, accusations de « mensonges » et appels à la démission41. Le duel entre D. Cameron et B. Johnson, ces « meilleurs ennemis », constitue d'ailleurs un sujet de choix pour la presse42. Pour les chercheurs de Loughborough, cette « bataille interne » révèle les « rivalités personnelles », d’autant que tous anticipent l'après-référendum et la compétition pour la direction du parti43. Le Telegraph souligne justement les dangers à long terme de tels comportements individuels, qui menacent l'existence même du parti44, car les deux camps devront bien s’entendre pour continuer à gouverner et pour remporter la prochaine élection45. Les divergences internes sur l’enjeu européen, qui minent le parti conservateur depuis les années 1990, atteignent leur paroxysme lors de la campagne référendaire, dans une reproduction inversée de 1975, lorsque 7 membres du Cabinet travailliste sur 23 s'étaient opposés au leader et au maintien dans la CEE46.

11 A l'inverse, certaines alliances inattendues se sont forgées entre membres de partis qui, d'ordinaire, s’affrontent. Les quotidiens rapportent des exemples de participation à des rassemblements communs et de déclarations de soutien mutuel. Les travaillistes H. Harman et T. Jowell font campagne en compagnie de D. Cameron47. Le nouveau maire travailliste de Londres, S. Khan, inaugure un bus de campagne aux côtés du Premier ministre48. G. Brown, son prédécesseur, lui apporte également son appui49, tout comme l'ancien leader syndicaliste Brendan Barber50. J. Major et T. Blair, qui ont fait campagne l'un contre l'autre en 1997, s’allient provisoirement pour informer les Britanniques des dangers du Brexit51. D'autres partis participent à la campagne contre le Brexit. Sir Davey, ancien ministre libéral-démocrate, et C. Lucas, député écologiste, signent une déclaration commune en faveur de l'Europe, avec l'ancien leader travailliste, E. Miliband52. L. Wood, de Plaid Cymru, N. Sturgeon, du SNP, et C. Lucas, soulignent le rôle bénéfique de l'UE en matière de politiques sociales53. Dans l'autre camp, la presse note que N. Farage est soutenu par la travailliste K. Hoey et le conservateur C. Grayling54.

12 La question de l’appartenance du Royaume-Uni à l’UE fait évoluer les lignes politiques traditionnelles et ajoute une dimension nouvelle à la sphère politique britannique : à l'axe classique droite/gauche se greffe la distinction pro/anti UE, d'où le

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« réalignement » nécessaire de la vie politique mentionné par le Guardian55, qui implique également des adaptations de la part de la presse.

La dramatisation

13 La presse s'est également fait le reflet d'une campagne très négative et a contribué à dramatiser l'enjeu européen en jouant sur les craintes des Britanniques. La dramatisation, technique typique des tabloïds, est utilisée par le Mail, mais également par les deux quotidiens de qualité, qui emploient de manière récurrente les termes « peur » et « panique ». Les deux camps sont accusés d'utiliser ce « levier psychologique »56, toutefois l'expression « Projet de la Peur » devient synonyme de campagne pro-EU. N. Sturgeon, leader du SNP, qualifie le procédé d' « insulte à l'intelligence des électeurs »57, tandis que le Telegraph se félicite de l'entrée en campagne de T. May, qui, espère-t-il, va mettre un terme aux « absurdités alarmistes qui ont, jusqu'à maintenant, caractérisé une grande partie de la rhétorique des anti- Brexit »58. Le catastrophisme domine la couverture du Mail, qui n'hésite pas à parler d’ « apocalypse »59, et qui appose près de certains articles un cachet rouge avec les inscriptions « Planète de la Peur » et « Projet Panique »60. La campagne du Premier ministre fait l'objet de critiques virulentes : elle est qualifiée d' « alarmiste », « basée sur des mythes », des « scénarios catastrophes » et des « prédictions apocalyptiques »61. D. Cameron et G. Osborne sont accusés de terrifier les retraités, de faire croire que la sortie de l'UE ruinerait l'économie « pendant des décennies », et qu’« une guerre et un génocide » en découleraient62. Le sujet de l'immigration s’avère particulièrement propice aux titres chocs : « 5 autres millions sont en chemin, d'après Gove », « La bombe d'Osborne : 3 M de migrants », « Boris : Attention, 77 M de Turcs vont arriver »63. Un tel choix éditorial n’est pas inédit, puisque, comme le rappelle Roy Greenslade, en 1975 déjà, le Daily Mirror avait qualifié T. Benn de « ministre de la Peur » et « les histoires alarmistes sur le déclin du pays en cas de vote pour sortir de la CEE étaient courantes »64.

Les absents de la campagne référendaire dans la presse : ce qui est peu montré aux lecteurs britanniques

Les campagnes officielles : une campagne généraliste ?

14 Britain Stronger in Europe (BSE) et Vote Leave (VL), désignés comme campagnes officielles par la Commission électorale le 13 avril 2016, ont bénéficié de certains avantages dont n'ont pas profité d'autres organisations, comme Leave.EU, autre groupe prônant la sortie de l'UE et soutenu par Nigel Farage65. Reflétant le caractère atypique de l'enjeu, BSE et VL disposaient du soutien de personnalités issues des différents partis66. Or, l'analyse révèle l'absence totale de leurs noms en première page du Mail, du Telegraph et du Guardian, alors pourtant que la moitié des « unes » de la période porte sur le référendum (54%). En pages intérieures, moins d'un tiers des articles (28%) évoque les deux groupes. En outre, les deux campagnes sont citées dans des proportions très inégales : le nombre de mentions de VL s'avère trois fois supérieur, quel que soit le quotidien67. Les références à des représentants des deux groupes illustrent également la

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plus grande visibilité de VL : deux fois plus d'hommes/de femmes politiques sont associés à VL qu'à BSE68. A défaut des appellations officielles, les quotidiens ont recours aux termes « Remain » et « Leave », les options qui figurent sur le bulletin de vote le 23 juin69. Quant au néologisme « Brexit », il figure dans un quart des titres à la « une » (25%)70, dans un emploi spécifique – sortie de l'UE – mais également générique – débat sur la question européenne. En termes qualitatifs, les deux campagnes officielles font l'objet de très peu de commentaires. Le Guardian déplore le « manque de combativité » de BSE71, qui donne l'impression d' « être une machine bien huilée qui manque de puissance »72, et dont le nom « sonne comme une maladie » (Bovine Spongiform Encephalopathy, maladie de la vache folle)73. Quant à VL, le quotidien considère qu'il vise, en réalité, la direction du parti conservateur74. Le Telegraph et le Mail se cantonnent, quant à eux, à des formulations descriptives neutres75. Les deux groupes officiels ont souffert d’un net manque de visibilité ; dans la presse, les arguments pour et contre la sortie de l’UE sont portés par des individus, plus que par des collectifs.

Le parti travailliste : une couverture centrée sur le parti conserveur ?

15 Lorsque la campagne référendaire débute, David Cameron est à la tête du parti conservateur depuis onze ans, tandis que Jeremy Corbyn dirige le parti travailliste depuis quelques mois. Candidat à la direction du parti suite à la défaite de mai 2015, il entendait simplement faire entendre la voix des électeurs de gauche, opposés aux mesures d’austérité, mais il devint le favori avant de remporter le scrutin avec 59,5% des voix76.

16 L'analyse quantitative du corpus révèle l'absence totale de son nom à la « une » du Mail et du Telegraph, tandis que le Guardian ne le mentionne qu’à une seule reprise77. En pages intérieures, sans être complètement ignoré, il fait l'objet d'une faible couverture médiatique : 8% de l'ensemble des personnalités politiques britanniques mentionnées dans les titres d'articles78. Le classement des hommes/femmes politiques les plus fréquemment cités dans les titres le place ainsi en 3e position dans le Telegraph, en 4e position dans le Guardian et en 5e position dans le Mail. Dans les articles eux-mêmes, il bénéficie uniquement de 5% du total des mentions79, et n'arrive qu'en 4e place dans le Telegraph, et en 5e place dans le Guardian et le Mail. Au niveau de la représentation photographique, J. Corbyn n'apparaît qu'une seule fois à la « une »80. Toutefois, en pages intérieures, il se situe à la 3e position des hommes/femmes politiques britanniques représentés dans le Telegraph et le Mail et en 5e position dans le Guardian81. La faible visibilité du chef du parti travailliste confirme le caractère inédit de la campagne : le duel au sein d'une même famille politique remplace le traditionnel affrontement entre leaders conservateur et travailliste. Par ailleurs, outre sa performance personnelle lors de la campagne, son message européen, partagé, à des degrés divers, avec le Premier ministre, l’exclut du premier plan médiatique. La campagne reste largement une « histoire de conservateurs »82 – pour citer l’équipe de Loughborough – à la fois dans la presse traditionnellement de droite et favorable à la sortie de l'UE, comme dans le Guardian, de centre gauche et hostile au Brexit. Même les divisions internes du parti travailliste, « rouges contre rouges », sont à peine évoquées83. Quant au leader lui-même, les quelques références laissent une impression très négative dans les deux quotidiens pro-conservateurs. Ces journaux soulignent son manque de crédibilité, dû à ses revirements et à son passé « d'eurosceptique convaincu », qui en font un « europhile peu convaincant », qui « ne croit pas lui-même

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à ce qu'il dit », et qui « possède toute la force de persuasion d'un otage qui lit le texte de ses ravisseurs »84. Ses piètres performances de campagne font même douter de ses motivations profondes : ne serait-il pas un « agent double », au service de la cause des anti-européens ?85 Pour le Guardian également, sa « conversion tardive » semble en faire « un défenseur du Brexit en secret » 86. Les trois journaux sélectionnés se montrent unanimes vis-à-vis de J. Corbyn, qui fait l'objet d'une couverture peu importante et très défavorable.

Les femmes politiques : une couverture masculine ?

17 Depuis le scrutin de mai 2015, les femmes représentent près de 30% des députés britanniques87 et ont franchi le seuil de « masse critique » 88. De plus, suite au référendum, T. May et A. Leadsom ont brigué la direction du parti conservateur, tandis que A. Eagle a déclenché la procédure de re-sélection du leader travailliste. Dans ces conditions, le traitement médiatique qui leur a été réservé pendant la campagne référendaire paraît particulièrement pertinent à analyser.

18 Alors même qu'une forte personnalisation a été démontrée précédemment89, aucun titre à la « une » ne mentionne de femme politique britannique et pas une des photographies publiées en première page ne représente une femme90. Les hommes détiennent le monopole des « unes » des trois quotidiens. Dans les articles eux-mêmes, 13% des personnalités politiques mentionnées sont féminines91, un pourcentage inférieur de plus de moitié à leur représentation parlementaire. Sans être équitable, le traitement, au niveau des photographies en pages intérieures, semble moins défavorable, puisque des femmes apparaissent sur 20% d'entre elles92. Néanmoins, une fois exclus les clichés en présence de collègues masculins, le pourcentage n'est plus que de 13%93, une très nette sous-représentation. Emily Harmer a d'ailleurs mis en lumière que les femmes avaient été davantage marginalisées dans la presse qu'à la télévision, où ITV a , par exemple, organisé un débat entre 5 femmes et 1 homme94. En outre, si les quotidiens mentionnent en moyenne 29 femmes politiques différentes95, elles ne sont qu'une dizaine à être évoquées fréquemment, issues de tous les partis et représentant les deux camps : P. Patel, T. May, A. Leadsom, M. Mordaunt, G. Stuart, N. Sturgeon, A. Rudd, A. Eagle et H. Harman, ainsi que M. Thatcher96. Deux voix féminines, relayées par le Guardian, se sont élevées contre ce « débat d'hommes »97. La travailliste H. Harman – connue pour son engagement en faveur de l'égalité hommes/femmes – a dénoncé auprès d'Ofcom, l'autorité régulatrice des communications, un traitement médiatique du débat dominé par les hommes98. A. Eagle, membre du Cabinet fantôme, a, elle, accusé les conservateurs d'avoir « noyé la voix des femmes », avec leurs « querelles de cour de récréation, masculines et bruyantes »99.

19 En termes qualitatifs, les trois quotidiens ont recours à des formules neutres, comme la fonction (« député », « chef de parti », « ministre », nom du parti)100, ou le positionnement pour ou contre la sortie de l’UE101. Le traitement du Mail n'est toutefois pas exempt de marques de sexisme : utilisation de la forme « Miss », au lieu de la mention neutre « Ms », et commentaires désobligeants sur l'apparence physique et vestimentaire (« Mlle Truss, fixant les caméras de télévision, tel un épagneul affamé », « Mlle Rudd, l'air féroce avec ses lunettes de bibliothécaire ») ; une photo de T. May, en pantalon, est accompagnée de la légende « Portant la culotte : Mme May hier » (jeu sur le sens littéral et figuré de « wear the trousers ») 102. Par ailleurs, les quotidiens

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s’interrogent sur le positionnement de T. May : c'est une « eurosceptique d'instinct », mal à l'aise dans son « corset pro-européen », qui ne prône le maintien dans l'UE qu’à contrecœur103. Elle fait preuve d'un « silence assourdissant », un calcul stratégique qui vise à lui assurer la direction du parti après le scrutin104. Les autres femmes font l'objet de très peu de commentaires ; le Guardian se contente de vanter brièvement les mérites de deux femmes travaillistes : A. Eagle, remarquée pour ses interventions aux Communes et pressentie pour succéder à J. Corbyn, et G. Stuart, la personnalité travailliste la plus en vue à militer pour la sortie de l'UE105.

Conclusion

20 « La couverture de la campagne référendaire n'a pas du tout reflété la nouvelle ère britannique multipartite », pour reprendre les termes du Centre de recherche en Communication et Culture de l'Université de Lougborough106. La campagne et la couverture médiatique ont été dominées par des hommes conservateurs, tandis que les Libéraux-démocrates – pourtant fervents pro-européens – et les partis nationalistes – notamment le SNP – ont souffert d’un réel manque de visibilité, la seule autre voix audible étant celle de N. Farage. Les deux groupes officiels, ainsi que les femmes et les travaillistes, ont été marginalisés. En outre, hormis P. Patel et S. Khan, la diversité a également fait singulièrement défaut107.

21 Pour D. Baker et P. Schnapper, les référendums sont « propices à une propagande simpliste, une manipulation médiatique et une démagogie populiste et utopiste »108. Or, si les trois quotidiens ont dénoncé un « débat acrimonieux », fait de discussions « empoisonnées » et d'« insultes »109, ils ont également leur part de responsabilité dans les dérives négatives de la campagne. Ainsi, d'après Brian Cathcart, professeur de journalisme à Kingston College à Londres, « ceux qui comptent sur la presse pour expliquer les avantages et les inconvénients de l'appartenance à l'UE se fourvoient complètement »110. De même, Alastair Campbell, journaliste et directeur de la communication et de la stratégie sous T. Blair, regrette que « des pans entiers de la presse aient totalement abandonné leur mission d'alimenter correctement le débat public »111.

22 L'analyse a permis d'identifier les différentes manifestations et expressions de la crise identitaire que l'enjeu européen a engendré chez les quotidiens britanniques, et la manière dont le Telegraph, le Guardian et le Mail y ont fait face. Le jour du scrutin, ils ont clairement pris parti et exprimé l’issue du vote qu’ils plébiscitaient. Pour le Telegraph, « L'heure est venue » et c’est maintenant aux lecteurs/électeurs de « prendre le contrôle de l'Europe »112 ; le Mail a révélé à la « une » « 4 gros mensonges sur l'UE » et a appelé à faire du 23 juin « le jour de l'indépendance »113, tandis que le Guardian a averti qu’il s’agissait de l'« ultime tentative pour rester en Europe »114. Outre le Guardian, le Times et le Mirror se sont également prononcés pour le maintien dans l'UE, alors que le Sun et l'Express encourageaient leurs lecteurs à voter pour le Brexit. Il reste difficile de déterminer si les Britanniques ont adopté le point de vue majoritairement anti- européen de la presse, en votant à 52% pour sortir de l'UE115, ou si les quotidiens se sont simplement fait le reflet de l'opinion publique, et donc d'identifier dans quelle mesure la presse a « manipulé l'opinion publique », pour reprendre l'expression de W. Lippman116. La question européenne continue, en tout cas, à générer un traitement médiatique outrancier, à en juger par les « unes » au lendemain de la décision de la

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Haute Cour de Londres d’obliger la saisine du parlement avant d’enclencher la procédure de sortie de l’UE117.

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NOTES

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des Verts (C. Lucas), ainsi que par Brendan Barber, l’ancien secrétaire général du TUC, VL : président Gisela Stuart (député travailliste), responsables du comité de campagne G. Stuart et M. Gove (conservateur), directeur Matthew Elliott (stratège politique), directeur de campagne Dominic Cummings (conseiller politique), soutenu par des conservateurs (C. Grayling, I. Duncan Smith, P. Patel, B. Johnson, A. Leadsom), des travaillistes (K. Hoey, F. Field), l'unique député Ukip (D. Carswell), ainsi que des chefs d'entreprise, 67. Guardian : 109/41, Mail : 52/15, Telegraph : 47/11. 68. Telegraph : 9/2, Guardian : 10/3, Mail : 6/7. 69. Question posée lors du référendum : "Should the United Kingdom remain a member of the European Union or leave the European Union?" 70. Guardian : 47,8%, Telegraph : 27,3%, Mail : 0%. 71. "it lacks the killer instinct", The Guardian, 16 avril 2016. 72. "being a well-oiled machine that lacks horsepower", The Guardian, 18 avril 2016. 73. "a name that sounds like a disease", The Guardian, 16 avril 2016. 74. "Vote Leave has been an effective leadership campaign masquerading as a referendum team", The Guardian, 20 juin 2016. 75. "the official BSE group", The Telegraph, 11 mai 2016. "Vote Leave which is the official Out campaign", The Mail, 11 mai 2016. 76. , consulté le 23 octobre 2016. 77. The Guardian, 2 juin 2016. 78. Telegraph : 11%, Guardian : 8%, Mail : 6%. 79. Telegraph : 5,4%, Guardian : 5,9%, Mail : 3,9%. 80. The Guardian, 11 juin 2016. 81. Telegraph :11% du total des photos d'hommes politiques britanniques, Mail : 8%, Guardian : 6%. 82. "In both press and TV coverage, the EU referendum is largely a ‘Tory Story’ so far", Media coverage of the EU Referendum (report 2), 6 juin 2016, , consulté le 24 octobre 2016. 83. "The night saw vicious clashes from colleagues in the same party, with blue-on-blue conflict between Conservatives and 'red on red' angst between Labour politicians", The Guardian, 22 juin 2016. 84. The Mail : "changing views", 15 avril 2016. "an unconvincing Europhile", 11 mai 2016. "Even Corbyn doesn't believe what he says", 15 avril 2016. "Jeremy Corbyn had all the persuasive force of a hostage speaking the words handed to him by his captors", 11 mai 2016. The Telegraph : "previously a committed Eurosceptic", 16 avril 2016. "an act of cognitive dissonance delivered with all the burning passion of a dead haddock in central London yesterday, 15 avril 2016. 85. "the secret agent working hard for Brexit", The Telegraph, 14 juin 2016. 86. "His late conversion to the cause has left many people a tad suspicious about his motives", 15 avril 2016. "a closet Brexiter", 11 juin 2016. 87. 29% en mai 2015, 29,7% en novembre 2016, , consulté le 25 octobre 2016. 88. L'expression, qui vient de la physique nucléaire, fait référence à la quantité de matériau nucléaire nécessaire au déclenchement d'une réaction en chaîne. Drude DAHLERUP, "From a

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Small to a Large Minority: Women in Scandinavian Politics", Scandinavian Political Studies, vol. 11, n° 4, 1988, 275-298. 89. Voir note 15. 90. Voir note 18. 91. Guardian : 15%, Mail : 11%, Telegraph : 13%. Les mentions de la député travailliste J. Cox, toutes postérieures à son assassinat ne sont pas comptabilisées. 92. Guardian : 23%, Telegraph : 20%, Mail : 17%. 93. Telegraph : 16%, Guardian : 13%, Mail : 10%. 94. "Women-dominated EU debate a welcome break from Tory boys’ brigade", Emily Harmer, 10 juin 2016, , consulté le 24 octobre 2016. 95. Guardian : 37, Telegraph : 27, Mail : 24. 96. Nombre total de mentions : P. Patel (48), T. May (44), M. Thatcher (34), G. Stuart (27), A. Leadsom (26), H. Harman (19), P. Mordaunt (18), A. Rudd (17), N. Sturgeon (12), A. Eagle (10). 97. "a debate between men", Media coverage of the EU Referendum (report 2), 6 juin 2016, , consulté le 24 octobre 2016. 98. "Harriet Harman has written to Ofcom to complain that male politicians are being allowed to dominate the EU referendum debate on the airwaves", The Guardian, 24 mai 2016. 99. "Women's voices have been drowned out by the unmistakably masculine and noisy playground spat that is taking place between Tory blokes", The Guardian, 25 mai 2016. 100. "the Tory MP Priti Pattel", The Guardian, 14 mai 2016. "Ruth Davidson, the leader of the Scottish Conservatives", The Telegraph, 21 juin 2016. "Home Secretary Theresa May", The Mail, 3 mai 2016. 101. "Leave campaigner Kate Hoey", The Mail, 3 juin 2016. "Brexiter Priti Patel", The Guardian, 5 juin 2016. "pro-Remain Education Secretary Nicky Morgan", The Mail, 9/06/2016. "Theresa May, one of the government's key advocates for staying in the EU", The Telegraph, 25 avril 2016. 102. "Miss Truss gazing at the TV camera like a hungry spaniel", "Miss Rudd ferocious in librarian spectacles", 19 avril 2016. "Wearing the trousers: Mrs May yesterday", 26 avril 2016. 103. "an instinctive Eurosceptic struggling uncomfortably in the straightjacket of the Remain camp", The Mail, 26 avril 2016. "May, the reluctant remainer", The Telegraph, 26 avril 2016. 104. "deafening silence of Theresa May", "That way [...] she can come through the middle as a healing figure to the Tory Party when the inevitable post-referendum leadership contest starts", The Mail, 4 juin 2016. 105. "Eagle, regarded as a strong Commons performer, and even tipped by some as a potential successor to J. Corbyn", 19 avril 2016. "G. Stuart, the most senior Labour figure in the campaign For Britain to leave the EU", 16 mai 2016. 106. "The new era of multi-party politics in the UK is not reflected in Referendum coverage", Media coverage of the EU Referendum (report 1), 23 mai 2016, , consulté le 24 octobre 2016. 107. Media coverage of the EU Referendum (report 5), 27 juin 2016, , consulté le 24 octobre 2016. 108. "referendums are always [...] open to simplistic propaganda, media manipulation and utopian populist demagoguery", David BAKER, Pauline SCHNAPPER, op.cit., 179. 109. "increasingly poisonous", The Mail, 16 avril 2016. "stop the insults", The Mail, 6 juin 2016. "the increasingly acrimonious Brexit debate", The Telegraph, 16 mai 2016.

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110. "anyone thinking that they are a vehicle for explaining the pros and cons of being in Europe would be under a complete misconception", in Stephen CASTLEJUNE, "Brexit Vote Gives Tabloids Chance to Unleash Anti-European Tendencies", The New York Times, 10 juin 2016, , consulté le 12 septembre 2016. 111. "large chunks of the press have totally given up on any commitment to that role of properly informing public debate", Alastair CAMPBELL, "Time to call out the Union of Media barons’ Lie Machines and their anti-democratic role in the EU referendum", 12 mars 2016, , consulté le 2 septembre 2016. 112. "The time has come. The long rood to June 23rd is at its end, the battle's over-now you take control on Europe", The Telegraph, 23 juin 2016. 113. "Nailed: 4 big EU lies", "Now is the time to vote to leave the EU and make June 23 Independence day", The Mail, 23 juin 2016. 114. "Last-ditch push to stay in Europe", The Guardian, 23 juin 2016. 115. 45% des articles en faveur de la sortie de l’UE, 27% en faveur du maintien, d'après une étude du Reuters Institute for the Study of Journalism, in Samuel OSBORNE, "EU Referendum: National press biased in favour of Brexit, says study", 23 mai 2016, , consulté le 2 septembre 2016. 116. Walter LIPPMAN, Public Opinion, New York, The Free Press, 1997 [1922]. 117. "The judges versus the people", The Telegraph, 4 novembre 2016. "Enemies of the People", The Mail, 4 novembre 2016. "Turmoil for May as judges rule that parliament must decide on Brexit", The Guardian, 4 novembre 2016.

RÉSUMÉS

Cet article se propose d'analyser le traitement de la campagne référendaire par la presse à partir d'un corpus de trois quotidiens nationaux, aux lectorats et allégeances traditionnelles politiques différents (Daily Telegraph, Guardian, Daily Mail). Il s’attachera à identifier les choix éditoriaux opérés, notamment les éléments de campagne qui ont été donnés à voir aux lecteurs britanniques, et ceux qui, au contraire, ont été occultés. Il s'interrogera sur les modalités d'un traitement centré sur la personnalisation, la dramatisation, les divisions internes, ainsi que sur une couverture généraliste focalisée sur le parti conservateur et majoritairement masculine.

This article aims to analyse the press coverage of the referendum campaign through three national newspapers characterized by different readerships and political partisanship (The Daily Telegraph, The Guardian, The Daily Mail). It will focus on editorial choices and the elements that were presented or omitted. It will explore types of coverage based on personalization, dramatization and infighting, and mainly foregrounding male conservative politicians.

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INDEX

Mots-clés : Union européenne, référendum, presse, Parti conservateur, Parti travailliste, femmes Keywords : European Union, referendum, press, Conservative Party, Labour Party, women

AUTEUR

KARINE RIVIÈRE-DE FRANCO

Université d'Orléans

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The Issues at Stake in the Referendum Les enjeux du référendum

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“Let’s take back control”: Brexit and the Debate on Sovereignty “Reprenons le pouvoir”: le Brexit et le débat sur la souveraineté

Juliette Ringeisen-Biardeaud

Introduction

1 Within days of the referendum, Mark Rutte, Prime Minister of the Netherlands, noted the instability of established features of the United Kingdom by declaring that “England (sic) has collapsed politically, monetarily, constitutionally and economically”.1

2 At this stage, the Constitution may not have collapsed but it has been badly shaken, and some of the damage may be blamed on parliamentary sovereignty. The concept of a defenceless British Parliament stripped of its powers by the European Union (EU) became a pervasive topic during the run-up to the referendum. However, parliamentary sovereignty is an elusive concept which may be understood in many different ways. It has been vividly described by A.V. Dicey in these terms: Under all the formality, the antiquarianism, the shams of the British Constitution, there lies latent an element of power which has been the true course of its life and growth. This secret source of strength is the absolute omnipotence, the sovereignty of Parliament…Here constitutional theory and constitutional practice are for once at one…It is, like all sovereignty at bottom, nothing less but unlimited power.2

3 Explained in plainer words by the UK Parliament’s website, parliamentary sovereignty is said to: make Parliament the supreme legal authority in the UK, which can create or end any law. Generally, the courts cannot overrule its legislation and no Parliament can pass laws that future Parliaments cannot change. Parliamentary sovereignty is the most important part of the UK constitution.3

4 Many have denounced the loss of sovereignty brought about by European integration. Lord Denning, a renowned English Judge, compared EU laws to an incoming tide turning into a tidal wave. These were his words:

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Our sovereignty has been taken away by the European Court of Justice... Our courts must no longer enforce our national laws. They must enforce Community law... No longer is European law an incoming tide flowing up the estuaries of England. It is now like a tidal wave bringing down our sea walls and flowing inland over our fields and houses—to the dismay of all.4

5 It is difficult to delineate how absolute parliamentary sovereignty ought to be. On 29 April 2016, former Prime Minister John Major said in an interview to the BBC: “If you want undiluted sovereignty, go to North Korea”.5 However, Daniel Hannan, member of the European Parliament and founder of the “Vote Leave” movement, commented in relation to Major’s quote that: “Not for the first time, Sir John underestimated the electorate ”.6 Indeed, a survey carried out on voting day in which voters were questioned as to what motivated their choice revealed that the “principle that decisions about the UK should be taken in the UK” was a central motivation for 49% of the 12,369 voters who were polled whereas 33% of them referred to “immigration control”.7

6 Early on, the “Leave” camp gathered around the idea that Brexit was the only way for Westminster to recover its confiscated sovereignty. The idea seemed to gain momentum during the campaign, eventually resulting, at least to some extent, in a majority of British voters choosing to leave the European Union. This paper will look into the current status and extent of parliamentary sovereignty. It will address the issue of why this concept is, in itself, of crucial importance to the political debate and how it became instrumental to the Leave campaign. The recurrent use of referendums and the popular sovereignty postulate will then be analysed, as will the attempt from the government to undermine parliamentary sovereignty in relation to article 50. Finally, possible options for the UK will be explored, depending on how “hard” Brexit turns out to become.

To what extent was parliamentary sovereignty stolen and by whom?

7 Since Britain’s first application to join the then European Community in 1961, and later with the passage of the European Communities Act 1972, parliamentary sovereignty has been the object of passionate debate, especially after a landmark decision of the House of Lords in Factortame (2), made it clear that an Act of Parliament could be superseded by European legislation.8 Besides, well before Factortame, the European Court of Justice (ECJ) had already ruled, in Costa v Enel (1964), that a national law had to be set aside if it was found to be incompatible with Community law.9

8 These precedents do evidence a transfer of sovereignty from the British Parliament and courts towards European Institutions and courts. However, a number of domestic decisions and Acts of Parliament have also contributed to reshaping the principle of sovereignty. In 2002, Thoburn v Sunderland City Council was dubbed the “metric martyr” case. Indeed, it contained all the necessary ingredients to turn a market trader, who used pounds instead of kilograms to weigh his vegetables in violation of an EC Directive, into a martyr of supposedly inane European legislation. In this matter, Mr Justice Laws famously ruled that a number of laws and charters, such as the European Communities Act 1972, the Bill of Rights, the Magna Carta, the Human Rights Act 1998 and the Scotland Act 1998 were to be given a special status under the English (sic) Constitution. By no means did this extra protection prevent Parliament’s absolute power to repeal

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any of these pieces of legislation, but such repeal had to be expressly stated and could not be implied.10 It must be stressed that in the classical (and still predominant) British view, European law enjoys priority over UK law only insofar as Parliament accepts it. This was affirmed by section 18 of the European Union Act 2011. In this regards, Mark Elliott explains that: “The priority enjoyed by EU law in the UK is the product of an exercise of parliamentary sovereignty, not a threat to it”.11

9 Eventually, in a HS2 case heard in 2014, the Supreme Court had a say in how much credit and influence was to be given to European Law in case of conflict with major UK constitutional principles.12 This case involved an attempt to block a proposed high speed rail network. Litigants claimed that the courts ought to review whether parliamentary debates had adequately taken into account the level of scrutiny imposed for such projects by the EU Environmental Impact Directive. The question of whether the courts could be required by EU law to examine the adequacy of parliamentary process is in direct violation of Section 9 of the Bill of Rights 1689.13 The UK Supreme Court ruled that although in this specific case the Directive did not require anything that would breach the Bill of Rights, should such an event occur, British constitutional principles may well prevail.

10 In light of this recent case, it appears that the power of Westminster is not in such a state of decline after all. In fact, the majority of recent limitations on parliamentary sovereignty were self-inflicted. For instance, it can be argued that devolving some if its powers to regional assemblies did not theoretically diminish the sovereignty of Westminster because the British Parliament retained the power to legislate in devolved areas, and to repeal the acts establishing devolved institutions. However, for Scotland, many of the walls erected to protect parliamentary sovereignty have fallen, thanks to conventions and addenda to the Scotland Act 1998. In particular, a convention has been established to ensure that all British legislation affecting devolved areas or the scope of the Scotland Act 1998 be subjected to the consent of the Scottish Parliament.14

11 As seen above, parliamentary sovereignty is a crucial yet unstable concept which, far from being a moot point, became instrumental to the Leave campaign with the adoption of the “Let’s take back control” mantra.

Why parliamentary sovereignty matters

12 Keenly aware that sovereignty was becoming a central issue for the British public, and under pressure from his own Eurosceptic MPs, David Cameron took early steps to demonstrate his will to protect it from further perceived assaults. In 2011, the European Union Act 2011 was passed. This Act stated that any EU Treaty planning to transfer significant powers to Brussels would have to be submitted to a referendum. David Cameron and Nick Clegg also ordered an extensive survey of the “Balance of competences” to be conducted among the different ministerial departments.15 This survey was supposed to evidence the excess of encroaching EU Legislation. However, as stressed by Pauline Schnapper, “the irony of this exercise is that the balance was found to be broadly positive and the report was quietly shelved”.16 Shielding parliamentary sovereignty also consisted in planning to give British courts some leeway to shun EU laws and precedents. The then Justice Secretary, Michael Gove, suggested to the House of Lords Constitution Committee, in evidence given in December 2015, that the UK Supreme Court could be made a “constitutional longstop”, namely a Court with a final say on

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European related issues which would be able to prioritise domestic constitutional values over European law.

13 In 2016, David Cameron supported the idea of a “Sovereignty Act” to ensure that legislation enacted by the UK would take precedence, inter alia over European law. This concept ended up in the Queen’s speech at the state opening of Parliament in May 2016. In a rather oblique sentence she declared: “My Ministers will uphold the sovereignty of Parliament and the primacy of the House of Commons”. It is not clear if any connection between the two parts of the statement (sovereignty and primacy of the lower house) was intended. The importance of sovereignty for the government was evidenced in the briefing notes for the Queen’s speech. The notes explained that: “Parliamentary sovereignty is one of the most fundamental principles of the constitution and the Government is committed to ensuring that it is upheld”.17 The mere idea of a Sovereignty Act as proposed by David Cameron was described as a “gigantic red herring” by Philip Johnston in an article published in The Telegraph on 8th February 2016. According to him, “The question is whether it (i.e. Parliament) will exercise it to restore Britain’s control over its own laws. And it will only do that if there is a vote in the referendum to leave the EU. There is no half-way house”. 18 This “no half-way house” image strongly impacted the campaign. Many British voters were left with the idea that there was no other option to restore parliamentary sovereignty’s original shine but to sever all ties with the European Union.

Sovereignty as a Leave campaign motto

14 The desire to rekindle the power of the British Parliament was central to the campaign in favour of Brexit and strongly rooted in the will of many voters. Ambrose Evans Pritchard said unequivocally in his article published on 13th June 2016 in The Telegraph: “At heart, the Brexit vote is about the supremacy of Parliament. All else is noise”. According to him: It comes down to an elemental choice: whether to restore the full self-government of this nation, or to continue living under a higher supranational regime, ruled by European Council that we do not elect in any meaningful sense, and that the British people can never remove, even when it persists in error.19

15 Michael Gove described his reasons for backing the Leave campaign as the following: “I believe that the decisions which govern all our lives, the laws we must all obey and the taxes we must all pay should be decided by people we choose and who we can throw out if we want change”.20 Boris Johnson added that voting to stay in the EU would mean “the steady and miserable erosion of parliamentary democracy in this country”.21

16 The impact of immigration and the contribution to the European budget cannot be downplayed. However, the staunch desire to have “laws which concern the UK voted in the UK” was evidenced in many polls as the first reason given by “Leave” voters for their ballot.22 According to Robin Niblett, director of the Think Tank Chatham House: The idea of restoring sovereignty appeals to British sensibilities. It speaks to the independent spirit of a small island on the edge of Europe. It speaks to British voters’ pride in their history, their democracy, their ability to govern themselves (and in days gone by, much of the world) without interference from foreign powers. 23

17 The “Leave” campaign abundantly resorted to propaganda on the supposedly overwhelming and ludicrous use of EU legislation for the pettiest things.24 This was

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exemplified by the number of EU regulations allegedly applied to a pillow in a.crowd- funded film, “Brexit, the Movie” which was seen over 681,000 times on Youtube.25 One segment, called “Regulated People with Regulated Lives”, compares EU legislation to “ invisible barbwire surrounding us”. However absurd and ill-sourced, this EU-regulation bashing has been around for years.26

18 Some consider sovereignty to be something that States may want to pool in order to join a large, collectively regulated market which offers more advantages than standing alone.27 For Brexiteers, sovereignty is something that a State has wholly or not at all, and which may thus not be shared or divided. Whether a popular vote will be able to restore Westminster’s powers is however doubtful.

The People restoring parliamentary sovereignty: a fools’ game

19 On 23rd June, 52% of the population of the UK used a referendum to express their opinion that they wanted Westminster to take power back from Brussels (and incidentally from the European Court of Justice in Luxembourg and the European Court of Human Rights in Strasbourg despite the fact that the latter is unrelated to EU institutions). Vernon Bodgdanor, a prominent constitutional law professor said that: “ Parliamentary sovereignty in the UK is like the proverbial Cheshire cat, all gone but for the grin ”.28 In fact, even the grin may be gone.

20 Although the outcome of the referendum was not what he had expected, Prime Minister David Cameron endorsed this demonstration of popular sovereignty in a speech to the House of Commons where he declared: Last week saw one of the biggest democratic exercises in our history with over 33 million people from England, Scotland, Wales, Northern Ireland and Gibraltar all having their say.(…/…). Although leaving the EU was not the path I recommended, I am the first to praise our incredible strength as a country.29

21 Put simply, popular sovereignty implies that the people retain the ultimate power to change their constitution and that there are mechanisms of review which allow the judicial branch to strike down a law. In such a system, voters are freed from the restraints of representative democracy whereby one elects a Member of Parliament in order to be represented in the law-making process30. According to the philosopher A.C. Grayling: “Representative democracy is structured to ensure that decisions on complex and consequential matters are not arrived at in uninformed, hasty, emotional and populist ways (…) ”.31

22 The shift of powers from an almighty parliamentary sovereignty towards a popular sovereignty started with the recurrent use of referendums as a tool to allow British citizens to express their views on several capital constitutional issues, be it the membership of the then EEC in 1975, or devolution in 1979 and 1997 and finally in 2014 with the referendum on Scottish independence. The 2011 Alternative vote referendum did provide for a binding outcome, which was not the case with the referendum on Brexit. The practice of resorting to referendums moved towards establishing a new source of authority, namely the electorate voting in a referendum, instead of the Crown in Parliament. In doing so, it created a form of popular political legitimacy which outranks that of Westminster. As noted by Ronan McCrea, it was particularly the case with the European Union Act 2011 which provided that a referendum would have to be

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held in the event of any further transfer of powers from the UK to the European Union. It set the precedent that it would be illegitimate for Parliament to transfer powers to the European Union without having first sought the consent of the people of the UK via a referendum.32

23 David Cameron’s view that the referendum had been a “democratic exercise” is far from being shared by constitutional scholars. Many, like Roger Masterman and Colin Murray, feel that in appealing to the sovereignty of the people on the basis of promises which may not, in practice, be deliverable, the Brexit referendum holds the potential to expose a rift between direct and representative democracy. In their opinion: “Brexit could end up being a lot more damaging to parliamentary sovereignty and the domestic constitutional order than the external influences of EU law may ever have been”.33

24 The non-binding nature of the Brexit referendum has been widely disputed. In 1975, during the first EU (then EEC) membership referendum, the Labour government of Harold Wilson had made it clear that the results of the referendum would be advisory only. The European Union Referendum Act 2015 was considered by many to be badly drafted and unclear.34 It was blamed for offering a mere yes/no choice but, unlike the Scottish independence referendum (which also offered a binary choice), was not accompanied by a white paper or an equivalent to a precise agenda.35 In addition, some said that 51.9% of voters within a 72% turn out represented only 37% of the UK population and that a referendum considered as having a mandating status should have required a super-majority. And indeed, the narrow majority of the 2016 referendum sharply contrasts with the results of the 1975 EEC membership referendum where a significant 67% of voters voted to remain. Many have also denounced the choice of a limited franchise, excluding young people between 16 and 18, and British foreign residents other than Commonwealth citizens.

25 Although a major point of the referendum was to restore parliamentary sovereignty, the UK Parliament has curiously appeared as a bystander to the whole process. As Former Cabinet Secretary Lord Butler suggested: “any push for a re-run or attempt to stop withdrawal would trigger a ‘major political crisis’, but it was ‘paradoxical’ to prevent Parliament acting as it sees fit”.36 Some scholars have argued that Westminster could in fact make a demonstration of what parliamentary sovereignty really is: namely that Parliament is accountable to the people, but by way of elections and not referendums. Members of Parliament are representative and not delegates in the sense that they exercise their judgment as to what is good for their country and constituency, not simply abide by popular whim. In the words of the lawyer Geoffrey Robertson: “Our democracy does not allow, much less require, decision-making by referendum”.37 Labour MP David Lammy has called on Parliament to “stop this madness” and to vote against the referendum’s decision to leave the EU.38 Indeed, both Houses of Parliament appeared to be in favour of remaining in the EU whereas they are now pushed towards Brexit by popular vote. The financial Think Tank Omfif has computed that 70% of MPs were against Brexit, with only 20% in favour and 10% unknown.39 The irony of popular sovereignty forcing Westminster to ignore its own will, all in the name of parliamentary sovereignty, has not escaped Anthony Hilton who wrote: It is one of the ironies of the campaign that the Brexiters bang on constantly about Parliament’s loss of sovereignty and claim all our laws are made in Brussels. It is a lie because, as they may yet find out, the British Parliament had retained more than enough power to thwart their plans and ignore the referendum result.40

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26 Whatever the original flaws in organising the referendum, the fact that Britain must now abide by its result seems to be widely accepted among British politicians and Constitutional law professors. According to Stephen Tierney, Legal Adviser to the House of Lords Select Committee on the Constitution: “It would be a democratic travesty for the result not to be accepted simply because many of us don’t like it”.41

27 Westminster now faces a Catch 22 situation where it cannot politically ignore the results of a referendum supposedly held to restore its sovereignty, despite the fact that the majority of its members disapprove of the outcome. To add to Parliament’s misery, the UK government is now trying to rob it of its role in commencing the actual Brexit process.

Article 50: who is to pull the trigger?

28 The controversy over which institution is to trigger article 50 to commence British withdrawal from the EU has revealed how parliamentary sovereignty really was a hollow word in the mouth of most Brexit proponents.

29 Before 2009, European institutions were mostly concerned with an “ever closer union” and did not consider the possibility of a member state walking out.42 Article 50 was injected into the Treaties by the Lisbon Treaty in 2009 but has never been used and is thus an unclear device to initiate departure from the European Union. In particular, there is nothing in Article 50 to suggest a preferred course of action for commencing withdrawal. Its first paragraph merely advises that “Any Member State may decide to withdraw from the Union in accordance with its own constitutional requirements”. 43 Most scholars seem to agree with the fact that Article 50 should be triggered in order to commence a withdrawal procedure, although some rash commentators have suggested that merely repealing the European Communities Act would be sufficient. This line is usually chosen by hard-line Brexiteers who are of the opinion that the best way for Parliament to affirm its sovereignty would be to ignore EU Treaties altogether and act unilaterally.44 Sionaidh Douglas-Scott believes that such an attitude would demonstrate a “strong parliamentary sovereignty, governing all things, including our relations with other states, and the ability to unilaterally ignore our treaty obligations”.45 However, it would, according to former Attorney General Dominic Grieve:

30 be proposing something revolutionary and lawless. It would send the clearest message to the world that our long stated policy of observing the terms of international treaties is finished. No reliance could henceforth be placed on our honouring any international obligation.46

31 Government lawyers argue that the operation of Article 50 falls within the royal prerogative which implies that no parliamentary scrutiny is required.47 It is clear that royal prerogative cannot be used to change UK statutes but it is uncertain if it may be used to notify the European Council of the UK’s wish to withdraw from the EU.

32 Many consider that activating Article 50 by way of royal prerogative instead of obtaining statutory authorisation by Parliament is not a valid option. In this respect, the House of Lords Constitution Committee has asserted that: It would be constitutionally unacceptable, not to mention setting a disturbing precedent, for the government to act on an advisory referendum without explicit parliamentary approval-particularly one with such significant long-term consequences.48

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33 The royal prerogative option has already been successfully challenged before the courts in England and Wales by those who purport that Parliament only has jurisdiction to trigger article 50. Indeed, the High Court rendered a controversial decision on 3rd November 2016 in which it recognised that royal prerogative could be used with respect to rights and obligations created as a matter of international law.49 However, according to the judges, as soon as individual rights, protected by domestic law, were to be affected, Parliament had to intervene, especially in the event where some individual rights, which are not replicated in the UK, might be lost upon withdrawal. In particular, with regards to the scope of royal prerogative, Chief Justice Lord Thomas ruled that: “An important aspect of the fundamental principle of Parliamentary sovereignty is that primary legislation is not subject to displacement by the Crown through the exercise of its prerogative powers”.50 He then concluded that: “Parliament intended EU rights to have effect in domestic law and that this effect should not be capable of being undone or overridden by action taken by the Crown in exercise of its prerogative powers”.51

34 Although Lord Chief Justice Thomas stressed that this decision was based on a "pure question of law" with "no bearing" on the merits of the UK withdrawing from the EU, it infuriated Brexit campaigners, with, in particular, a heinous cover page from the Daily Mail on 4th November 2016, depicting the three judges involved in the ruling as “Enemies of the People”.52

35 The case was heard by the Supreme Court from 5 to 8 December with a ruling delivered on 24 January 2017. Given the importance of the matter, the Supreme Court had decided to sit in an unusual configuration, with an odd number of eleven justices.53 In addition, the Supreme Court granted permission for the Lord Advocate of Scotland and the Counsel General for Wales (the General Attorney for Ireland was already included in the proceedings), to intervene, by way of applications and oral submissions, in the course of the hearing.54 On 24 January 2017, the judgement from the High Court was upheld by the UK Supreme Court in an unprecedented 8-3 ruling55. Although devolved Parliaments were denied the right to block Brexit, the Court considered that article 50 could not be triggered by way of royal prerogative and that a vote from the British Parliament had to allow the process.

36 The first vote in this matter took place on 1st February 2017 with a second reading on the next day. A majority of 498 out of 650 MPs approved the bill granting the government power to trigger article 50. 47 Labour MPs (who decided to defy a three line whip), 1 Tory, all 7 Liberal Democrats and 58 of Scotland’s MPs, were to be found among those who walked towards the “No” lobby. The fact only one MP out of Scotland’s 59 representatives approved the bill rekindles the old concern of Westminster having “no mandate” to take legislative action in Scotland. In the meantime, Nigel Farage listed the MPs who voted against Brexit, whom he described as “enemies of democracy” and demanded that they be made to “pay the price at the ballot box ”.56

37 Despite the wording of the ruling regarding devolved assemblies and parliaments, the Scottish Parliament has already advised that it will do its best to block Scotland’s forced withdrawal from the EU. This includes refusing to grant its consent to any attempt from Westminster to “fiddle” with the Scotland Act 1998. Indeed, as seen in the first part of this paper, a constitutional convention allows the Scottish Parliament to deny its consent to a piece of British legislation which encroaches upon its devolved areas or which changes the boundaries of its Constitution. Scotland’s Constitution consists

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mainly of the Scotland Act 1998. In the case of Brexit, insofar as European law is woven into the constitutional fabric of the Scotland Act 1998, withdrawing from the EU would alter the structure of Scotland’s Constitution, hereby triggering a “Legislative consent motion”.57

38 This unprecedented turmoil creates an extraordinary situation where the boundaries between all key constitutional players in the UK are blurred: courts, Parliaments, be they Westminster or Holyrood, government, and even the voters who were given popular sovereignty, a concept wholly alien to British constitutional tradition.

39 No matter how, exactly, it is done, there seems to be a consensus, at least in England, on one thing: the UK is going to leave the European Union. Once it has left the Union, it is likely that it will try to negotiate new commercial agreements in order to keep a certain access to the European single market. In doing so, it is unclear how much of its sovereignty it will have once again to forsake.

Post-Brexit sovereignty: all gone but the grin? Available options for the UK

40 Many of the possible post-Brexit options would, on the surface, restore Vernon Bogdanor Cheshire cat’s parliamentary sovereignty. In a recent report on the “Alternatives to European Union Membership for the United Kingdom”, the European and External Affairs Committee of the Scottish Parliament listed four main options: what they call “Going it alone” and operating solely within the frame of the World Trade Organisation (WTO), negotiating a Free Trade agreement with the EU (like Turkey), opting for the Swiss arrangement (where agreements include free trade in goods but not services which would not be desirable for London), or joining the European Economic Area (EEA), to which the UK is already a member as part of the EU. 58

41 Operating within the frame of the WTO would give considerable leeway for the UK to negotiate commercial deals but would not secure an access to the Single Market, keeping in mind that according to estimates of the Institute of Fiscal Studies, maintaining membership of the Single Market as part of the EEA could be worth potentially 4% on GDP relative to WTO membership alone.59 In terms of sovereignty, the UK would be bound by arrangements negotiated and approved by its institutions, but not necessarily by its Parliament. Indeed, the government may again be tempted to resort to royal prerogative to bypass Westminster. If the UK were to discuss bilateral Free Trade agreements, the outcome is difficult to foresee. Indeed, for both Switzerland and Turkey, the EU had been negotiating with a mind to having these countries eventually join the Union. The goodwill might be somewhat altered in a post-Brexit discussion.

42 In an EEA context, countries are bound by the original four freedoms of the Treaty of Rome: goods, services, workers (but not citizens) and capital, and by its competition law and state aid rules. However, they are not subject to oversight by the Commission, the Council of Ministers or the European Parliament, and are not under the jurisdiction of the Court of Justice of the European Union. EU legislation does not have direct effect upon EEA countries unless it is incorporated into the EEA agreement, a task performed by a body called the EEA Joint Committee. EEA states have not transferred legislative

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powers to the Joint Committee. This lack of transfer provides the domestic parliaments of EEA members with a unique opportunity, that of invoking a “right of reservation” to refrain from implementing EU legislation. This outstanding privilege is more of a theoretical device than an actual one. For instance, as explained by Henrik Nordling, Norway has used this “nuclear option” once only, in relation to the third postal directive in 2011.60 It resulted in the EU threatening to exclude Norway from parts of the single market. Finally the Directive was incorporated as part of the change of government in Norway in 2013. Norway also participates in many programmes such as Erasmus and Horizon 2020: the structural funds programme with a total contribution for the 2014-2021 period estimated to amount to 391 million euros per year.61 These constraints imposed on EEA member states prompted Former Europe spokesman for the Norwegian Conservative Party, Nikolai Astrup to declare rather bluntly: “If you want to run Europe, you must be in Europe. If you want to be run by Europe, feel free to join Norway in the European Economic Area”.62

43 Whichever the option finally achieved by the UK, the fact remains that in any trade deal, no matter how loose, a certain amount of legislative freedom must be forsaken in order to secure a steady commercial relationship. In a global economy, true sovereignty is gone but the grin remains.

Conclusion

44 Theresa May, in her speech of 17 January 2017, referred to the fact that even membership to the EEA had to be discarded: “Because we will not have truly left the European Union if we are not in control of our own laws”.63 However, membership of the EEA may have become the latest legal tool to prevent a so-called “hard” Brexit by which the UK would leave both the EU and the EEA. In this respect, the pro-single market Think Tank “British Influence” has written to Brexit Secretary David Davis to inform him that it intends to seek judicial review on the issue of article 127 of the EEA agreement. Article 127 permits to withdraw from the EEA and despite the claim from the British government that withdrawing from the EU entails automatic withdrawal from the EEA, the issue does raise legal questions. If it turns out that article 127 must be triggered separately from article 50, Parliament could decide not to leave the EEA, thus retaining an access to the single market, but losing the ability to block free-movement of workers. Parliament’s excuse to ease Brexiteers’ ire would be that British citizens voted to leave the EU but not the EEA.64 The issue raised by article 50 of the EU Treaty and 127 of the EEA agreement may give the impression that Parliament is in the process of prying out powers confiscated by the British government. However, judicial review procedures are in fact also at odd with the traditional notion of parliamentary sovereignty.

45 At any rate, the debate about whether a pristine and somehow mythical parliamentary sovereignty ought to be restored is too binary and specious. In its White Paper published on 2nd February 2017, the government made the most astonishing admission in this regard. In a Chapter 2 entitled ‘Taking control of our own laws”, it admitted that: “ The sovereignty of Parliament is a fundamental principle of the UK constitution. Whilst Parliament has remained sovereign throughout our membership of the EU, it has not always felt like that”. 65 The blatant lie of restoring a sovereignty which was in fact never forgone is now exposed for all to see in the White Paper.

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46 Actually, the question lies more with issue of subsidiarity and proportionality. The sovereignty of Parliament has already been shared between various actors over the years and there is a popular longing for a relocation of power akin to subsidiarity (namely closer to those who are liable to be affected). This longing started with devolution and was recently evidenced, albeit modestly, by the Cities and Local Government Devolution Act 2016. This act allowed a certain degree of devolution to be granted, upon negotiation, to local government and cities, enabling them to set bespoke policies in the fields of, for instance, housing, transports and police. 66

47 As the director of Think Tank Chatham House wrote in an article published on 12 June 2016: In the end, sovereignty is about securing outcomes. “Let’s take back control” is an empty slogan unless doing so improves prospects for British citizens. In an increasingly interdependent world, Britain will be better off pooling discrete areas of its sovereign power with 500 million fellow Europeans than leaving its population of 65 million beholden to the rules and whims of others.67

48 In Neil MacCormick’s words: “Not all legal problems can be solved legally, and resolving them, or wisely still, avoiding their occurrence in the first place, is a matter for circumspection and for political as much as legal judgement”.68 It is now for the Government, which may have lacked political judgment in organising the Brexit referendum in the first place, to make the best out of their constitutional options and for EU institutions to adapt so as to avoid further disintegration.

49 Sociologist Karl Manheim once said that the British had a “peculiar genius for working out in practice the correlation of principles which seem to be logically opposed to each other.69 Now is the time to prove him right.

50 Juliette Ringeisen-Biardeaud est juriste et angliciste. Elle a été avocate au barreau de Paris pendant dix ans avant de devenir PRCE à l’université Paris II Panthéon-Assas. Elle est en dernière année de thèse sous la direction de Pauline Schnapper. Sa thèse est intitulée : « D'une Union à l'autre: Intégration européenne et désintégration des Etats? Le cas de l'Ecosse [1973-2016] ». Ses recherches portent sur l’Écosse, l’Europe, la dévolution, et le droit constitutionnel britannique. Elle est membre associée du CERSA, dans l’équipe Law & Humanities.

BIBLIOGRAPHY

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NOTES

1. Mark Rutte quoted in http://publicoccurrenc.blogspot.fr/2016/06/uk-has-collapsed- politically-monetarily.html, [accessed 7 July 2016] 2. A. V. Dicey England's Case Against Home Rule, Richmond Publishing Company, (1886, 1973 edition). Dicey still holds considerable authority in the UK and the book referred to above was cited as an authority by the Supreme Court in 2010 (Ahmed v HM Treasury (Nos 1 and 2) [2010] UKSC 2, 5. 3. UK Parliament website, http://www.parliament.uk/about/how/sovereignty/, [accessed on 16 September 2016] 4. Lord Denning, Introduction to the European Court of Justice: Judges or Policy Makers? (London: Bruges Group, 1990), p.48. 5. John Major, Interview to the BBC, 29 April 2016, http://www.bbc.co.uk/news/uk- politics-36168487, [accessed 19 November 2016] 6. Daniel Hannan, Brexit means that Britain will be boss again, The Spectator, 6 August 2016, http:// spectator.co.uk/2016/08/brexit-means-that-britain-will-be-boss-again/, [accessed 21 September 2016] 7. Lord Ashcroft, How the United Kingdom voted on Thursday… and why, 24 June 2016, http:// lordashcroftpolls.com/2016/06/how-the-united-kingdom-voted-and-why/ [accessed 28 September 2016]. 8. Factortame (2), 1991, [1991] 1 AC 603, https://webstroke.co.uk/law/cases/factortame- no-2-1991, [accessed 17 September 2016] 9. Costa v. Enel, 1964, Case 6/64, [1964] ECR 588. 10. Thoburn v Sunderland City Council, 2002, [2002] 3 WLR 247, [2002] EWHC 195 (Admin), [2003] QB 151. 11. Mark Elliott: “Vote leave, take control”? Sovereignty and the Brexit debate, 23 June 2016, https:// publiclawforeveryone.com/2016/06/23/vote-leave-take-control-soverignty-and -the-brexit- debate/, [accessed 19 September 2016] 12. R (HS2 Action Alliance Ltd) v Secretary of State for Transport [2014] UKSC 3 (22 January 2014) http://www.bailii.org/uk/cases/UKSC/2014/3.html, [accessed 18 September 2016]

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13. Namely that “parliamentary proceedings ought not to be impeached or questioned in any court”. 14. This convention is called Legislative Consent Motion or Sewel convention. Although devolution was supposed to be a rescindable grant of power from Westminster to various entities, section 63 A of the Scotland Act, as amended in 2015, provides that the Scottish Parliament and Scottish Government are a “permanent part of the United Kingdom’s constitutional arrangements”. This permanent arrangement means that Westminster has given away power that it is theoretically unable to take back. However, since no Parliament may bind its successor, this permanence is not as solid as it was advertised to be. 15. British Government, Final report in review of EU balance of competences, 18 December 2014, https://www.gov.uk/government/news/final-reports-in-review-of-eu-balance-of-competences- published, [accessed 19 September 2016] 16. Pauline Schnapper, "The Elephant in the Room: Europe in the 2015 British General Election", Revue Française de Civilisation Britannique [Online], XX-3, 2015, http://rfcb.revues.org/613, [accessed 6 June 2016] 17. British government, Briefing notes, https://www.gov.uk/government/uploads/system/ uploads/attachment_data/file/524040/Queen_s_Speech_2016_background_notes_.pdf [accessed 19 September 2016] 18. Philip Johnston, Do you want your sovereignty back? Then vote Leave the EU, 8 February 2016, The Telegraph, http://www.telegraph.co.uk/news/news/newstopics/eureferendum/12146990/Do- you-want-sovereignty-back-Then-vote-to-leave-the-EU.html, [accessed 19 September 2016] 19. Ambrose Evans Pritchard,, Brexit vote is about the supremacy of Parliament and nothing else, 13 June 2016, The Telegraph, http://www.telegraph.co.uk/business/2016/06/12/ brexit-vote-is-about-the-supremacy-of-parliament-and-nothing-els/, [accessed 28 September 2016] 20. Peter Apps, EU Referendum: Michael Gove's full statement on why he is backing Brexit, Saturday 20 February 2016, The Independent, http://www.independent.co.uk/news/uk/ politics/eu-referendum-michael-goves-full-statement-on-why-he-is-backing-brexit- a6886221.html, [accessed 19 September 2016] 21. Macer Hall, Boris Johnson urges Brits to vote Brexit to “take back control”, 20 June 2016, The Daily Express, http://express.co.uk/news/politics/681706/Boris-Johnson-vote-brexit-take-back- control, [accessed 22 September 2016] 22. See Lord Ashford’s polls Ibid. See also a ComRes poll quoted in Brendan O’Neill, Brexit voters are not thick, not racist, just poor, 2 July 2016, The Spectator, which reveals that 34 per cent of Leave voters cited concern about immigration as their main reason for voting out, as 53 per cent said they rejected the EU because they think Britain should make its own laws. http://www.spectator.co.uk/2016/07/brexit-voters-are-not-thick- not-racist-just-poor/, [accessed 28 September 2016] 23. Robin Niblett, The sovereignty argument for Brexit is a myth, 5 October 2016, Newsweek, http:// europe.newsweek.com/brexit-eu-sovereignty-argument-myth-457816?rm=eu, [accessed 16 September 2016] or for a longer and more comprehensive version by the same author, Britain, the EU and the sovereignty myth, Chatham House Research paper Europe Programme, May 2016, https://www.chathamhouse.org/sites/files/chathamhouse/publications/research/2016-05-09- britain-eu-sovereignty-myth-niblett-final.pdf , [accessed 28 September 1016] 24. John Springford, Centre for European Reform, Brexit and EU Regulation: A bonfire of vanities? February 2016, https://www.cer.org.uk/sites/default/files/pb_js_regulation_3feb16.pdf, [accessed 19 September 2016]

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25. Brexit: The Movie, https://www.youtube.com/watch?v=eYqzcqDtL3k, the EU Regulation part is around minute 33. 26. Ben Winsor, The wackiest EU laws and myths and the truth behind them, 23 June 2016, SBS.com, http://www.sbs.com.au/news/thefeed/article/2016/06/23/wackiest-eu-laws-and-myths-and- truth-behind-them, [accessed 13 September 2016] 27. Robin Niblett, Rethinking sovereignty: why taking back control is an empty slogan, 12 June 2016, The New Statesman, http://www.newstatesman.com/politics/uk/2016/06/ rethinking-sovereignty-why-taking-back-control-empty-slogan, [accessed 22 September] 28. Vernon Bogdanor, Parliament UK chaired by Graham Allen, 'Proceedings of the Committee's Conference A New Magna Carta? A Constitution for the 21st Century' (Cm 201415, 2014), p. 7. 29. David Cameron, Prime Minister’s Commons statement on the result of the EU referendum: 27 June 2016. https://www.gov.uk/government/speeches/pm-commons-statement-on-the-result- of-the-eu-referendum-27-june-2016, [accessed 13 September 2016] 30. The concept of popular sovereignty goes most directly back to what is called the social contract school. Popular sovereignty is the notion that no law or rule is legitimate unless it rests directly or indirectly on the consent of the individuals concerned. Thomas Hobbes (1588-1679), John Locke (1632-1704) and Jean-Jacques Rousseau (1712-1778) were the most important members of the social contract school. 31. A.C. Grayling, Parliament, the Nation and Brexit, published on http://acgrayling.com/ parliament-the-nation-and-brexit, undated but presumably summer 2016, [accessed 22 September 2016]. This view mirrors that of Edmund Burke in his famous speech to the “Electors of Bristol in 1774”, in Volume 1, Chapter 13, Document 7, The Works of the Right Honourable Edmund Burke. 6 vols. London: Henry G. Bohn, 1854--56. http://press- pubs.uchicago.edu/founders/documents/v1ch13s7.html [accessed 3rd December 2016] 32. Ronan McCrea, ‘Is the United Kingdom a Mini-EU?’, UK Constitutional Law Association, 18 July 2016, https://ukconstitutionallaw.org/2016/07/19/ronan-mccrea-is-the-united-kingdom-a-mini- eu/, [accessed 19 September 2016] 33. Roger Masterman and Colin Murray, ‘A House of Cards? UK Constitutional Law Association. 4 July 2016, https://ukconstitutionallaw.org/2016/07/04/roger-masterman-and-colin-murray-a- house-of-cards/, [accessed 19 September 2016] 34. EU Referendum Bill 'badly drafted' says Lord Foulkes, 24 January 2014, BBC News, http:// www.bbc.com/news/uk-politics-25880303, [accessed 19 September 2016] 35. R. Ekins, ‘The Legitimacy of the Brexit Referendum’, UK Constitutional Law Association, 29 June 2016 https://ukconstitutionallaw.org/2016/06/29/richard-ekins-the-legitimacy-of-the-brexit- referendum/[accessed 19 September 2016] 36. Josh May Lord Butler: Parliament has power to push for second EU referendum after Brexit vote, Politics Home, 13 June 2016, https://www.politicshome.com/news/europe/eu- policy-agenda/brexit/news/76093/lord-butler-parliament-has-power-push-second-eu 37. Geoffrey Robertson, How to stop Brexit: get your MP to vote it down, 27 June 2016, The Guardian, https://www.theguardian.com/commentisfree/2016/jun/27/stop-brexit-mp- vote-referendum-members-parliament-act-europe, [accessed 21 September 2016] 38. Anthony Hilton, Why we may remain even if we vote Leave, 15 June 2016, The Evening Standard, http://www.standard.co.uk/business/Anthony-hilton-why-we-may-remain-even-if-we-vote- leave-a3272621.html

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39. Will Worley, David Lammy MP urges Parliament to reject EU referendum result: 'We can stop this madness', 25 June 2016, The Independent, http://www.independent.co.uk/news/ uk/home-news/brexit-result-latest-david-lammy-mp-eu-referendum-result- parliament-twitter-statement-stop-this-a7102931.html. An interactive platform allowing voters to check their MP’s stance on Brexit constituency per constituency was launched in the wake of Witney and Richmond by-elections: https:// www.politicshome.com/news/europe/eu-policy-agenda/brexit/news/dods-people/ 76451/interactive-map-every-mps-eu-stance [accessed 2nd December 2016] 40. Figures cited by Anthony Hilton, Ibid. 41. S. Tierney, ‘Was the Brexit Referendum Democratic?’, UK Constitutional Law Association, 25 July 2016, https://ukconstitutionallaw.org/2016/07/25/stephen-tierney-was-the-brexit-referendum- democratic/ [accessed 7th November 2016] 42. This is also the case in the US where a famous precedent from the USSC in Texas v. White 1869 stated that the Constitution does not provide for a state to leave the Union. 43. Article 50 of the Treaty of the European Union (TEU) as added by the Lisbon Treaty in 2007, http://www.lisbon-treaty.org/wcm/the-lisbon-treaty/treaty-on-European-union-and- comments/title-6-final-provisions/137-article-50.html [accessed 1st December 2016] 44. John Redwood was reported in the Financial Times saying “A lot of us don’t think there is any need to trigger Article 50 any time at all”, quoted in S. Douglas-Scott, ‘Brexit, the Referendum and the UK Parliament: Some Questions about Sovereignty’, UK Constitutional Law Association, 28 June 2016, https://ukconstitutionallaw.org/2016/06/28/sionaidh-douglas-scott-brexit-the-referendum- and-the-uk-parliament-some-questions-about-sovereignty/, [accessed 17 September 2016] 45. Strong in italics in the original quote, S. Douglas-Scott, Ibid. 46. Dominic Grieve, The Time Legal Brief, 17 June 2015, http://nuk-tnl-deck-prod-static.s3-eu- west-1.amazonaws.com/projects/64a08e5f1e6c39faeb90108c430eb120.html, [accessed 17 September 2016] 47. Martin Banks, Could Theresa May invoke article 50 without parliamentary approval?, 29 August 2016, The Parliament Magazine. https://www.theparliamentmagazine.eu/articles/news/brexit-could-theresa-may- invoke-article-50-without-parliamentary-approval [accessed 17 September 2016] 48. House of Lords Constitution Committee, 14 September 2016, http:// www.publications.parliament.uk/pa/ld201617/ldselect/ldconst/44/4402.htm [accessed 5 September 2016] 49. R (Miller) -v- Secretary of State for Exiting the European Union, [2016] EWHC 2768 (Admin), 3 November 2016 50. Ibid. para. 25 p. 7 51. Ibid. para. 94 p. 28 52. The Daily Mail, 4 November 2016 edition front page, Enemies of the People, Fury over “out of touch” judges who defied 17.4 m Brexit voters and could trigger a constitutional crisis. https:// www.ft.com/content/010325da-a28a-11e6-82c3-4351ce86813f, [accessed 16 November 2016] 53. Whereas the usual panel is of 8 justices. The pending case before the UK Supreme Court has raised such public interest that in an unprecedented step, the press office of the Supreme Court has created an Article 50 case hub page at the following link: https://www.supremecourt.uk/ news/article-50-brexit-appeal. html. This page includes the written cases for each of the parties that the court has received, and was continually updated to include daily transcripts. [accessed 1st December 2016]

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54. UKSC, 8 November 2016, permission to appeal, https://www.supremecourt.uk/news/ permission-to-appeal-decision-08-november-2016.htm, [accessed 29 November 2016] 55. Judgement 2017 UKSC 5, R v Secretary of state for exiting the European Union, 24 January 2017, https://www.supremecourt.uk/cases/docs/uksc-2016-0196-judgment.pdf, [accessed 24 January 2017] 56. Tweeter account @nigel_farage, 1st February 2017, 10.03 pm 57. Jo Murkens, ‘Brexit: The Devolution Dimension’, UK Constitutional Law Association, 28 June 2016, https://ukconstitutionallaw.org/2016/06/28/jo-murkens-brexit-the- devolution-dimension/, also see : BBC: 26 June 2016: “Nicola Sturgeon says MSPs at Holyrood could refuse Brexit consent”, http://www.bbc.com/news/uk-scotland- scotland-politics-36633244, and Mac Amhlaigh, Cormac: Scotland Can Veto Brexit (sort of) VerfBlog, 2016/6/28, http://verfassungsblog.de/scotland-can-veto-brexit-sort-of/ 58. Michael Keating, Scottish Parliament, European and External Affairs Committee, Interim report, 12 September, http://www.parliament.scot/ S4_EuropeanandExternalRelationsCommittee/Inquiries/Adviser_MichaelKeating_briefing.pdf, [accessed 20 September 2016] 59. Carl Emmerson, Paul Johnson, Ian Mitchell, The EU single market, value of membership versus access to the UK, Institute for Fiscal Studies, 19 August 2016, https:// www.ifs.org.uk/publications/8411, [accessed 5 October 2016] 60. For a detailed account of Norway and the EEA, read Henrik Nordling The EEA Agreement and the “Norway option”: Integration without co-determination, EUtopia Law 5 July 2016, https:// eutopialaw.com/2016/07/05/the-eea-agreement-and-the-norway-option-integration-without- co-determination/, [accessed 20 August 2016] 61. Henrik Nordling, Ibid. 62. Oral statement to Parliament. PM Commons statement on EU reform and referendum: 22 February 2016 https://www.gov.uk/government/speeches/pm-commons-statement-on-eu-reform-and- referendum-22-february-2016 [accessed 22 September 2016] 63. Jennifer Amur, Full transcript: Theresa May’s speech on Brexit, The Washington Post, 17 January 2017, https://www.washingtonpost.com/news/worldviews/wp/ 2017/01/17/full-transcript-theresa-mays-speech-on-brexit/?utm_term=.4e183c639298 [accessed 2nd February 2017] 64. James Landale, Brexit: Legal battle over UK’s single market membership, BBC, 28 November 2016, http://www.bbc.com/news/uk-politics-38126899, [accessed 1st December 2016] 65. "The United Kingdom’s exit from and new partnership with the European Union", British government, White Paper cm 9417, https://www.gov.uk/government/uploads/ system/uploads/attachment_data/file/589191/ The_United_Kingdoms_exit_from_and_partnership_with_the_EU_Web.pdf, [accessed 3rd February 2017], bold typeface is mine. 66. Mark Elliott, Brexit: “Vote leave, take control? Sovereignty and the Brexit debate. Public Law for everyone, 23 June 2016, https://publiclawforeveryone.com/2016/06/23/vote-leave-take-control- sovereignty-and-the-brexit-debate/, [accessed 19 September 2016]. The Cities and Local Government Devolution Act 2016 was designed to introduce directly-elected mayors to combined local authorities in England and Wales and to devolve housing, transport, planning and policing powers to them. The Act takes the form of enabling legislation and requires negotiations between the UK government and local authorities (or groups of local authorities).

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67. Robin Niblett, Rethinking sovereignty, why taking back control is an empty slogan, 12 June 2016, The New Statesman, http://www.newstatesman.com/politics/uk/2016/06/ rethinking-sovereignty-why-taking-back-control-empty-slogan, [accessed 22 September] 68. Peter Lindseth, The Quest for EU Reform after Brexit: Changes to the Role and Doctrines of the European Court of Justice, June 24, 2016 EUtopia Law, https://eutopialaw.com/ 2016/06/24/the-quest-for-eu-reform-after-brexit-changes-to-the-role-and-doctrines- of-the-european-court-of-justice/, [accessed 20 September 2016] 69. Quoted in Vernon Bogdanor, The New British Constitution, part II, chapter IV on Devolution, London: Hart Publishing, 2009.

ABSTRACTS

During the Brexit referendum campaign, much emphasis was placed by “Leave” supporters on the lost parliamentary sovereignty which none could restore unless the United Kingdom exited the European Union. Parliamentary sovereignty is an elusive concept which must be carefully addressed in order to debunk a number of false allegations. Ultimately, the unexpected results of the referendum raise more constitutional issues than they solve, and most of them revolve yet again around the concept of sovereignty. Who is empowered to take major decisions in the UK? Who has the capacities, if not the legitimacy, to trigger Article 50 to commence the withdrawal negotiations? In the end, amongst all available options for the UK to maintain links with the EU, how much, if any, of its sovereignty will really be restored?

Durant la campagne du référendum sur le Brexit, les tenants d’une sortie du Royaume-Uni insistèrent sur la souveraineté parlementaire perdue du parlement de Westminster, que seule une sortie de l’Union européenne pourrait restaurer. La souveraineté parlementaire est un concept vague et incertain qui doit être étudié avec soin afin de mettre à mal certaines fausses allégations. Au bout du compte, le résultat inattendu du référendum génère davantage de questions qu’il n’en résout, et la plupart d’entre elles sont liées au concept de souveraineté. Qui a le pouvoir de prendre des décisions majeures au Royaume-Uni ? Qui a le droit, sinon la légitimité, de déclencher l’article 50 afin de démarrer le processus de sortie de l’Union européenne ? Et finalement, parmi les options disponibles pour que le Royaume-Uni maintienne certains liens avec l’Europe, quelle part de sa souveraineté lui sera vraiment restituée ?

INDEX

Mots-clés: souveraineté, Brexit, référendum, article 50 Keywords: sovereignty, Brexit, referendum, article 50

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AUTHOR

JULIETTE RINGEISEN-BIARDEAUD

Université Paris II

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Brexit’s Libertarian Fallacy Le Brexit : un libertarianisme de posture

Alicia-Dorothy Mornington

Introduction

1 On 23 June 2016, 51.9% of Britons decided their country should leave the European Union (EU). The official Vote Leave campaign, led by Gisela Stuart and Michael Gove, triumphed. So did the UK Independence Party (UKIP), which campaigned with the other Leave group, Leave.EU. The victory of the Brexiteers is due, at least in part, to their rhetoric, as they succeeded in framing the EU as a despotic power encroaching on British freedom. Britons were exhorted to regain self-government and free themselves of an illegitimate entity. “Take back control”1 – this call to the British people was a powerful plea to regain an alleged loss of sovereignty.

2 This argument for self-rule was one of many put forward. The discussion also focussed on how leaving would benefit trade and the NHS. The Vote Leave’s motto was “we send the EU £350 a week, let’s fund the NHS instead”, a statement which was later disavowed. Brexiteers also played on voters’ fears of being swamped by immigration. UKIP played a key role in framing the debate towards this issue, for example with its “Breaking Point”2 poster, which showed a long queue of non-white migrants, suggesting an impending invasion of a horde of foreigners. Anti-elite stances also dominated Brexiteers’ speeches. A salient point of this tendency was perhaps Michael Gove questioning the legitimacy of economic expertise forecasting Brexit’s negative impact, when he claimed Britons “have had enough of experts.” 3

3 The Brexiteers’ discourse was multifaceted, yet the argument for sovereignty does appear to constitute a recurrent and uniting cry. It can be interpreted as liberal in the sense that it is a demand for autonomy and freedom. The pro-Brexit discourse features some irresolutely liberal and even libertarian elements this paper proposes to define and analyse. Voters may have been convinced by the Leave campaign’s libertarian message rather than by its xenophobic undertones. It is important to acknowledge this, in order to avoid caricaturing the Leavers’ intent and understand the result of the

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referendum. To discuss this, we will start by looking at the role liberalism played in the Brexit debate, before examining the place of libertarianism with particular reference to UKIP. We shall conclude by looking at the libertarian case for Brexit.

Brussels the Despot

4 To begin with, a discourse analysis of the Brexiteers’ speeches reveals frequent references to classical liberalism. Self-determination and sovereignty constitute recurrent themes. This conveys the impression Brexiteers are eager to be seen as the true heirs of the liberal tradition. We see this in this speech of Boris Johnson, a leading Brexiteer: “It is we in the Leave Camp – not they – who stand in the tradition of the liberal cosmopolitan European enlightenment (…). They are fighting for an outdated absolutist ideology, and we are fighting for freedom.” 4

5 Classical liberalism5 is a theory seeking to denounce illegitimate political authority, typically opposing individuals to the state. Locke, who is often seen as the founding father of classical liberal thought, argued that: “men being by Nature, all free, equal and independent, no one can be put out of his Estate, and subjected to political power of another, without his own consent.” 6 Because man is free to determine himself, he must consent to political authority for it to be valid. In other words, this innate natural freedom of man makes consent a prerequisite to political legitimacy.

6 Lockean liberalism is highly suspicious of the state, and seeks to protect individual freedoms against infringements by offering a system of checks and balances. For Locke: “whoever gets into exercise of any part of the power, by other ways, than what the Laws of the Community have prescribed, hath no Right to be obeyed (...) since he is not (…) the Person the People have consented to.”7 Violation of the people’s consent justifies civil disobedience. The social contract does not give the state a carte blanche.8

7 The Leave campaign represented itself as the champion of liberalism. Brussels was satirised as an overbearing tyrant encroaching on Britons’ natural right to determine themselves, and the British Parliament as a victim of this despotism. Nigel Farage, the former leader of UKIP, expressed this idea clearly when he claimed that with EU membership “Parliament is reduced to the level of a large council. No one knows for sure exactly how much of our law comes from Brussels. Could be 70 or 80 per cent.”9 The idea that the extent of domination is such that it cannot be properly estimated overemphasises the argued loss of sovereignty created by EU membership. The British Parliament is portrayed as Brussel’s vassal. In a country that prides itself on its liberal heritage, this rhetorical strategy painting the EU as an illegitimate super-state was a persuasive one.

8 Using liberalism’s core paradigm of the state antagonising the individual reinforces this idea. Yet this classic dichotomy is applied here to a radically different context, because the EU is not a state, and Britain is not an individual whose rights are being encroached. This is an intentional confusion of scale. In fact, Britain is precisely the state Locke was weary about. He sought to prevent the British state’s possible violations of liberty, not to defend it. Yet the Leave discourse forces the EU into the figure of liberalism’s opponent, the despotic state. The Leave campaign probably exploited liberalism’s rhetoric because it was presumed to be highly effective, in particular in the UK, the birthplace of liberal thought. Yet in fact this contradicts liberalism’s core message by substituting the classical opposition of the individual and the illegitimate

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state, for that of Britain versus a despotic EU, as if the substitution was perfect. Boris Johnson does this in the following quote: What was once the EEC has undergone a spectacular metamorphosis in the last 30 years, and the crucial point is that it is still becoming ever more centralizing, interfering and anti-democratic (…) The independence of this country is being seriously compromised. It is this fundamental democratic problem – this erosion of democracy – that brings me into this fight.10

9 Portraying himself as a champion of democracy, Johnson utilizes classical liberal arguments to support his anti-European position. Arguing the EU is ‘interfering and anti-democratic’ means it is illegitimate as it exceeds its remit. Lord Howard of the Leave campaign similarly argued “we should resolve to recover control of our destiny and once again become an independent self-governing nation.”11 This classically liberal call for independence is an explanation of Leave’s success – it managed to frame itself as representing the liberal side of the referendum, thereby necessarily designating Remainers as enemies of freedom.

10 It appears surprising that this argument was not addressed (to our knowledge) by Remain, given that its premise is incredibly weak. It naïvely assumes the UK can do no harm although in the liberal model the state is precisely the chief suspect. Of course, from a liberal perspective, one may be tempted to try removing as many layers of government as possible. Therefore it would make sense to describe the EU as a threat to freedom. However, the EU can also be depicted as a powerful tool to limit the state. In reality, a very good argument could be made that Brussels, far from being antinomic with freedom, actually constituted an eminently liberal system of checks and balances, much needed to protect individual rights against their encroachment by Westminster. What we can say for now is that the caricature of the EU as a despotic ruler relies on an overly optimistic perception of the British state. This blind faith in the state blatantly contradicts the Lockean heritage. We can therefore say that Leave’s portrayal of its cause as liberal is a fallacy, because it erroneously substitutes liberalism’s opposition to the state with the EU, even though the latter can be envisaged on the contrary as an antidote to an overbearing illiberal state.

UKIP and/or libertarianism

11 The second remark we wish to make regarding political discourse in the Brexit campaign is the hijacking of the term ‘libertarian’ by UKIP in British politics.12 UKIP is a party created in 1993. It evolved from being a single-issue party – entirely focused on securing British withdrawal from the EU – to coming third in the 2015 general elections. According to Article 2.5 of its constitution, available on its website, the party defines itself as: “a democratic, libertarian Party.”13

12 What is libertarianism? Before looking at UKIP’s choice and inflections concerning the libertarian label, we must first define this concept. Libertarians believe in keeping state power to a minimum in order to maximise individual freedom. The state’s sole purpose should be maintaining security and guaranteeing contract enforcement. This theory is deontological, which means it reasons in terms of abstract rights and the notion of justice.14 In other words, it is not consequentialist.

13 Libertarianism claims individuals possess natural rights, and respecting them is a matter of justice. Political legitimacy rests on the consent of the governed. A state is

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only legitimate if its citizens have consented to its authority. Defined as such, libertarianism is indistinguishable from Lockean liberalism. Libertarianism does indeed retrace its footsteps back to Locke. The other main work composing the classical liberal tradition is Mill’s On Liberty, which argues that the state should be as neutral as possible in order to protect individual freedoms.15 Advocates of classical liberalism value autonomy and, as previously discussed, are suspicious of the state, seen as a potential despot. Libertarians concur: the state is only legitimate when it helps individuals exercise their rights, and always illegitimate when it tries to impose preference-specific policies. People should have the freedom to decide how they want to lead their lives, regardless of how others may feel.

14 The difference between classical liberalism and libertarianism is blurry. Libertarians usually claim affiliation to classical liberalism, because of their shared values of liberty, autonomy and freedom of contract. Although Locke and Mill can be read as libertarians, this reading is selective, because elements in their theories can justify a much more significant degree of state intervention than what libertarians are happy with.16 Moreover, libertarians are more radical than classical liberals in their questioning of the state’s remit, advocating for the abolition of borders.

15 The Austrian School of Economics significantly influenced libertarianism. Thinkers such as Friedrich A. Hayek,17 Ludwig von Mises, and Milton Friedman were pivotal in developing this theory, advocating economic laissez-faire, principally because they argue that the state is inefficient. Libertarianism has been mainly developed in the second half of the twentieth century by American thinkers such as Murray Rothbard18 and Robert Nozick. The latter is the figurehead of the deontological approach of libertarianism. For him, justice requires minarchy. In his pivotal work Anarchy, State and Utopia,19 written in 1974 as a reaction to John Rawls’ Theory of Justice,20 which defends redistributive justice, Nozick argues in favour of: “The night-watchman state of classical liberal theory, limited to the functions of protecting all its citizens against violence, theft, and fraud, and to the enforcement of contracts.”21

16 Nozick understands freedom and justice as respect of self-ownership, which consists in property rights that every person has on their body. To ground his theory, he uses Locke’s idea of property developed in Two Treatises of Government, in which he explains “ every Man has a Property in his own Person.”22 Locke means that man, with the work of his hands can acquire objects or land: labour has an acquisitive power. The state is illegitimate if it tries to redistribute property. Libertarianism is a capitalist doctrine in the sense that it understands property as inherent to individual liberty.

17 Nozick thus stands against redistributive justice (but not against charity): this may irk liberals with egalitarian sympathies. At the same time, his position justifies absolute laissez-faire and toleration concerning religious and private sexual practices and thus forbids any sort of state-led discrimination. Libertarian arguments have been essential in fighting for LGBTQ and women’s rights. ‘It is my body’ – all who oppose social conservatism use this proprietary rhetoric to defend autonomy. None outside the individual owns their body, and this ownership trumps the interest of others. In moral discussions, this argument has become ubiquitous. Anyone convinced minorities have the right to live as they wish will find libertarianism appealing at least in this respect.

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Seeds of libertarianism

18 After defining libertarianism, we can now examine UKIP’s claim to be a libertarian party. This must first be put into historical context: this choice fits in a long yet often overlooked British libertarian tradition. In the UK, libertarianism is not as prevalent as in the US where there is a Libertarian Party that is politically significant.23 However libertarianism forms a growing undercurrent in British politics. Several academics, in particular Heath, Evans and Martin, have argued that since the 1960s, the main polarising axis of political opinion in British life has been the classic left-right opposition as well as the tension between authoritarianism and libertarianism.24 Authoritarianism can be defined as a political system advocating for a strong central state and limited civil liberties.25 For Greenleaf, British politics is the product of a tension between collectivism and libertarianism.26

19 Moreover, as Tilley shows in a study based on British Election Survey data, the British electorate has become significantly more libertarian from 1974 to 2001.27 Palmer concurs when he says that libertarian preferences have been instrumental in the return to power of the conservatives in 1979.28 Heppell argues that the conservatives have had a libertarian faction since the 1970s: “libertarian conservatism, based on a mistrust of the state, was on the defensive for the majority of the twentieth century, until the disillusion with the post war consensus prompted a growth in libertarian thought.”29

20 For Heppell, Thatcherism is a derivative of libertarian conservatism.30 We can see how Thatcher appealed to libertarian sympathisers. Her famous speech on society can be understood as quintessentially libertarian: “a man’s right to work as he will, to spend what he earns, to own property, to have the state as a servant and not as master: these are the British inheritance. They are the essence of a free economy. And on that freedom all our other freedoms depend.”31 This credo is eminently Lockean and Nozickean – property rights are exclusive and absolute. No entity can have a claim on private property. This line attempts to counter ideals about justice requiring redistribution of property.

21 Thatcher did indeed possess libertarian credentials – she cited Hayek as a source of inspiration32 and fought against unions. During her term, the Police and Criminal Evidence Act33 was passed (1984), which protects civil liberties by limiting the police’s search authority. She was one of the few Tories to vote in favour of legalising both abortion and homosexuality in 1967, a brave move considering the politically conservative context. Yet it was under her watch that Section 28 of the Local Government Act 1988 was adopted, a piece of legislation stigmatising homosexuals, forbidding schools from teaching “the acceptability of homosexuality as a pretended family relationship.”34 Her belligerence in the Falklands and advocacy for British nationalism also contradict pure libertarian ideology, which defends non-aggression.35 Moreover, Thatcher did not succeed in completely rolling back the welfare state, although she did oversee major privatisations (British Airways, British Gas, etc.); the NHS and the BBC were still standing at the end of her mandate. To conclude, economic laissez-faire was an essential part of Thatcherism, but she was less inclined to follow through with social liberalism. This is why Rothbard criticised her for using free market rhetoric to defend a statist agenda.3637

22 So far, we have seen that at least since the Thatcher era, a significant part of the electorate sympathises with libertarian ideas, and that Thatcher used libertarian rhetoric to defend her pro-market agenda. UKIP’s affiliation to libertarianism, as stated

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in its constitution, fits in this tradition. Farage himself cites Thatcher as an inspiration: “as an individual and a libertarian, however, I was an enthusiastic supporter of Maggie and a believer in the self-reliant, self-determining society which she envisaged.”38 As we shall see, UKIP’s professed libertarianism shares Thatcherism’s ambiguity towards libertarianism.

Half-hearted or crypto-libertarians?

23 One hypothesis to explain UKIP’s self-definition as libertarian is that it sought to avoid other epithets. First, defining oneself as a libertarian is far less stigmatising than as a far-right sympathiser. UKIP tried to distinguish itself very clearly from the British National Party (BNP). As Tournier-Sol argues: “UKIP was infiltrated by the far right in the past, and has been striving since then to project a non-racist image.”39 Farage emphasized this point in 2013: “we are the only party that bans the BNP from membership (…) UKIP opposes racism.”40

24 Second, the libertarian label was perhaps more attractive than that of populism. Canovan defines this term in the following manner: “populists see themselves as true democrats, voicing popular grievances and opinions systematically ignored by governments, mainstream parties and the media.”41 Populism is an “appeal to ‘the people’ against both the established structure of power and the dominant ideas and values of the society.”42 As Taggart holds populist movements are “of the people but not of the system.”43 They seek to destabilise the existing system and systematically attack its core structure, and its perceived representatives.

25 There is some overlap with libertarianism in a minor sense, because it is also radical – getting rid of the state means existing institutions need to be replaced. The main difference between the two is that populism often relies on stigmatising groups whereas libertarianism is non discriminatory. Moreover, populist movements develop a much less coherent worldview. UKIP’s discourse features the catch-all denunciation of the political establishment. For example, Neil Hamilton, a former Tory MP who defected to UKIP, attacks “the deracinated political elite of parasites, the bureaucrats, the Eurocrats, the quangocrats, the expenses-fiddlers, the assorted chancers, living it up at taxpayers' expense”, arguing that it is UKIP’s role “to sweep them all away.”44 UKIP also uses xenophobic arguments, for example when Farage claimed: “this country in a short space of time has frankly become unrecognisable (…) you don't hear English spoken any more. This is not the kind of community we want to leave to our children and grandchildren.”45

26 Farage himself admits that UKIP’s core ideology is weak: “the typical UKIP voter doesn’t exist. (…) One thing many have in common: they are fed up to the back teeth with the cardboard cut-out careerists in Westminster.” 46 Being anti-establishment is what holds UKIP together. This goes with a gloves-off approach characteristic of populism: speaking the truth in a compassed politically correct liberticidal environment. As Farage claims “we don’t go ‘are you thinking what we’re thinking’. We say it out loud.”47

Removing the label

27 Tournier-Sol argues that UKIP initially adopted libertarianism but more recently moved away from it.48 It sought to cease being a niche, fringe or single-issue party to one that can actually win elections. UKIP’s self-branding confirms this. In late 2014, the

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party manifesto changed, it no longer describes the party as “a libertarian, non-racist party seeking withdrawal from the European Union,”49 even though its constitution stills uses this epithet. It would thus make sense to conclude the party sought to change its labelling, from being a libertarian party – a term most people are not necessarily familiar with – to a professional party able to compete with the Labour and Conservative parties. Indeed, in 2015 Farage also stated “we’re not libertarians.”50 This contradicts his self-description as libertarian in 2011, as cited above. Between 2011 and 2014 then, the term was dropped. This suggests libertarianism would then only constitute a stage in the party’s development.

28 Another view would be that the move was simply tactical and that UKIP is in fact now a crypto-libertarian party. This is what Tom Burnsall, a UKIP Councillor in Windsor who defected from the Conservatives in 2012, argues in a column posted on the far-right opinion website Breitbart in 2014. He claims dropping the label was only strategic, and that UKIP remains strongly libertarian at heart. He starts by explaining the initial choice of the libertarian label: “The narrative UKIP started to take in 2009 was a libertarian one: small state, low taxes etc. Naturally this appealed to many of those in the Conservative Party. However, the party also had (and still does) strong policies in law and order, immigration, and of course Europe.”51

29 Burnsall admits the tension between authoritarianism and libertarianism but does not see a contradiction; UKIP represented the fusion of these two theories. Further on he contends that: all parties evolve with time and it is sensible that they do so. (…) In our constitution, UKIP is still a ‘libertarian party.’ Sure, our internet strapline no longer reads ‘a libertarian, non-racist party seeking withdrawal from the European Union’ – but this is a change of political professionalism not policy departure. (...) Also, does the average chap on the streets of Basingstoke or Bromley know the philosophical attractions of Neo Classical Liberalism? Probably not – so, best communicate on a level we all understand.

30 In other words, the term ‘libertarian’ was probably too obscure for the working class electorate UKIP is now aiming to sway.

31 However, we must question Burnsall’s response to Breitbart. Was he simply trying not to alienate Breitbart’s libertarian readers by claiming UKIP remained libertarian at heart? Or was he simply expressing his own opinion, yet which does not represent the party’s? At any rate, the libertarian label has not completely disappeared from UKIP’s website and thus it remains ambivalently libertarian.

32 UKIP’s change of description takes us back to the definition of populism. Canovan argues that “populism challenges not only established power-holders but also elite values.”52 For her, values defended by populism depend on those defended by the establishment at any given time. UKIP’s position is thus constantly adapting to its political environment. If the establishment is defined as David Cameron and his brand of liberal- conservatism, emphasized during his alliance with the Liberal Democrats since 2010, it makes sense that the libertarian label would eventually be dropped by UKIP in 2014. In other words, in 2014, libertarian ideas perhaps seemed to have become too mainstream for UKIP.

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Anarchy, State and the European Union?

33 If we now turn back to the Brexit debate, it is ironic that Brexiteers were the ones to claim to be libertarian because in fact their project contradicts this theory. First, libertarians are committed to free movement of people. The libertarian utopia is one of a world without borders, such as the one described by libertarian thinker Chandran Kukathas in The Liberal Archipelago for example. 53 The EU, in particular the Schengen agreement which guarantees free movement of people, which the UK did not sign, is eminently libertarian in spirit, as it seeks to break down barriers between people. Brexiteers stood against the libertarian agenda by arguing for stronger borders.

34 Second, libertarianism advocates free trade. Leavers in favour of localism or nationalism contravene this. For example, Daniel Hannan, a senior figure of the Vote Leave campaign, argued EU membership prevented striking trade deals with non-EU countries.54 But nothing prevented the UK from trading as it wished with Commonwealth countries as well as with the single market. On the contrary, access to the single market was a way to maximise free trade. Therefore, economically speaking, libertarianism was not followed through.

35 Third, the socially liberal libertarian agenda was not on Brexiteers’ minds. We already mentioned xenophobic arguments, directly contradicting libertarian equality. Another example has to do with religious bias. Some Ukippers are in fact part of a far-right evangelical movement. David Silvester, a UKIP councillor who defected from the Tories, claimed in 2014 that flooding and heavy storm across the UK had been caused by the recent legalisation of gay marriage, as though a divine punishment against Britain.55 As Tom Barker argues, “while there is no suggestion that this particular view is widespread within the party, it nonetheless hints at an undercurrent of extreme, evangelical social conservatism.” 56 Silvester was later excluded from the party because of his comments. UKIP’s position on the topic is ambiguous though. It does not want to alienate its core electorate which is against marriage equality. Yet UKIP does not want to seem prejudiced, as this could prevent it from broadening its electoral support. Again, we see that concerning social issues UKIP is more than ambiguous. Claiming in its constitution that it is libertarian appears misleading, whether intentional or not, because UKIP is by no means supporting libertarian policies. It opposes three cardinal libertarian values: free movement, free trade and state neutrality. This comes as no surprise because libertarianism is fundamentally incompatible with populism because of its methodological individualism. Individuals have rights, the people or the nation do not. It is impossible for a party to synthesise libertarianism and populism given that the two are inherently irreconcilable.

Strasbourg – in defence of equality

36 Contrary to the libertarian argument in favour of Brexit, it seems to us that the EU is better equipped to protect liberties than a national parliament. The EU and related institutions such as the Council of Europe and the ECHR in particular, constitute a powerful protection of individual freedom against biased states. An obvious example of this is the ECHR case Dudgeon v. UK (1981). At the time, Northern Ireland criminalised homosexual behaviour. The Strasbourg Court found this was illegal, based on article 8 of the European Convention on Human Rights, which holds that anyone is entitled to

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the “right to respect for private and family life.” As a result, Northern Ireland decriminalised homosexuality in 1982. The verdict was highly significant and set a precedent leading to Ireland’s 1993 decriminalisation of homosexuality, it also paved the way for Cyprus (Modinos v. Cyprus 1993). Even in the American Lawrence v. Texas case (2003) concerning the repeal of anti-sodomy law, Dudgeon was cited as a precedent. The ECHR then constitutes a powerful progressive force to fight against states unwilling to extend toleration to those it perceives as deviant.

37 Leavers feel ambiguous towards the ECHR because it is not an instrument for the good from their perspective. There are two cases Leavers like to refer to. First the Abu Qatada v UK57 (2012), which prevented the UK from deporting a hate preacher although he had been found guilty of hate speech, on the basis that he would be tortured if sent back to Jordan. Second, in 2010 Mohammed Ibrahim, an Iraqi asylum seeker who had killed a child in a hit and run, avoided deportation on the basis of the European Convention’s right to family life.58 The Daily Mail notoriously made this a cause celebre to epitomise anti-EU feeling.59 This is based on a confusion the Leave campaign voluntarily played on, because strictly speaking the ECHR is technically not an EU institution but part of the Council of Europe. Leaving the EU does not necessarily entail leaving the latter, so the UK will still be tied to the ECHR even after article 50 is triggered. To withdraw from the European Convention on Human rights, as PM May stated she would,60 the UK will need to start a new procedure.

38 Both cases created strong resentment, and were perceived by many as a loss of national sovereignty. For example, Neil Hamilton, UKIP leader in Wales, denounces this loss of sovereignty when he declares that “when unelected judges of the European Court of Human Rights in Strasbourg or the Court of Justice in Luxembourg hand down ridiculous judgments, politicians are powerless to alter or reverse them.”61 Hamilton further also questions the validity of the Court’s judgments by questioning asylum seekers’ motives: “hard-pressed taxpayers have to accommodate and pay for bogus asylum seekers for ever. Terrorist fanatics demand human rights from us while plotting to stamp out ours altogether through a sharia state imposed by violence.”62 The EU is depicted as an illegitimate authority preventing the UK from defending itself against its enemies, against obvious threats, such as the fantasized imposition of Sharia law by bogus asylum seekers. The ECHR was criticised for having more scruples concerning terrorists than it cared about protected British citizens.

39 This jurisprudence shows here again the tension between fighting for individual rights, which libertarians seek to do, and the populist authoritarian trend embodied by UKIP. In the two cases mentioned above, the Court protected individual freedoms guaranteed by the rule of law. Anti-ECHR criticism is often authoritarian, arguing for ever stricter punishment for criminals. It comes as no surprise then that Paul Nuttall, UKIP’s leader as of late 2016, declared he wanted UKIP to lead a referendum on re-establishing the death penalty for child molesters.63

40 The EU is a perhaps slightly deformed yet coherent emanation of a libertarian dream. Free movement of goods and people, the protection of civil liberties… Brussels and Strasbourg can be seen as bastions against authoritarianism. Acknowledging this pays tribute to Brexiteers’ rhetoric, because they succeeded in portraying themselves as defenders of freedom, when in fact they stood against the values libertarians defend.

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Conclusion

41 To conclude, we can therefore say the Leave campaign used liberal and libertarian arguments as a mere posture, because its position contradicted its very core principles. This is due to libertarianism’ pliable rhetoric and the universal appeal of the call for liberty. It is also owed to careful exploitation of this doctrine by UKIP, in order to benefit from its appeal as a revolutionary doctrine. It also manipulated classical liberalism’s narrative of the fight against the despotic state, although the EU constitutes an effective tool as a way to put checks and balances to the state. The EU’s liberal agenda – freedom of movement for goods and people, the defence of civil liberties, but also its mere existence as a means to curtail Westminster makes it a liberal ally. The success of the Leave campaign therefore lies at least in part in affirming that it portrayed itself as standing for freedom.

42 The failure of the Remain campaign is perhaps due to its refusal to engage the discussion in terms of this cardinal value. This is regrettable because a strong case could have been made against Brexit from a liberal and even from a libertarian standpoint. Remain did put forward economic arguments in favour of the free market, but socially liberal arguments would perhaps have been more persuasive. It would not have harmed the Remain cause in any case to remind voters of the ECHR’s progressive force, or of the benefits of freedom of movement.

43 Alicia-Dorothy Mornington is a lecturer at Paris 1 – Panthéon Sorbonne University. She holds the French agrégation teaching qualification in English and is a former student of Sciences Po (PhD, 2015). She has held various visiting research positions as Oxford University, the LSE, UCL, the University of York and Columbia University. Her research focuses on political and legal theory.

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NOTES

1. Michael Gove in an interview with Faisal Islam, on Sky News, June 3rd, 2016. 2. This poster by UKIP was released on June 16th 2016. It displayed a long queue of refugees with a slogan saying “Breaking point, the EU has failed us all”. See “Nigel Farage's anti-migrant poster reported to police”, The Guardian, 16 June 2016, https://www.theguardian.com/politics/2016/ jun/16/nigel-farage-defends-ukip-breaking-point-poster-queue-of-migrants. Consulted 20 October 2016. 3. Michael Gove, ibid. 4. Boris Johnson, 9 May 2016, speech given in London at the Vote Leave Headquarters, http:// voteleavetakecontrol.org/boris_johnson_the_liberal_cosmopolitan_case_to_vote_leave.html. Consulted 21 July 2016. 5. The difference between classical liberalism and liberalism proper is often merely historical. Locke and Mill are usually accepted as the main classical liberals. Classical liberalism is roughly the defence of civil liberties. Contemporary liberalism looks are other issues too, such as redistributive justice, politics of recognition, etc. For our purpose, we shall only look at liberalism in its earlier form – classical liberalism. 6. John Locke, Two Treatise on Government, Peter Laslett (ed.), (Cambridge UK: Cambridge University Press, 1988), pp. 330-331. 7. Ibid, p. 398. 8. Idem. 9. Nigel Farage, UKIP conference speech, 19 September 2013, http://blogs.spectator.co.uk/ 2013/09/nigel-farages-speech-full-text-and-audio/. Consulted 20 October 2016. 10. Boris Johnson, idem. 11. Lord Howard, “The lack of democracy in the EU is hurting business”, 18 May, 2016, available online on the Vote Leave website: http://www.voteleavetakecontrol.org/ lord_howard_to_the_cbi_the_lack_of_democracy_in_the_eu_is_hurting_business.html. Consulted 21 October 2016. 12. A British Libertarian party was founded in 2008, yet it bears no electoral weight at the moment. In 2010 it claimed 1,000 members. See: https://libertarianpartyuk.com/category/the- movement/history-founding-of-the-movement/#. Consulted 20 October 2016. 13. UKIP constitution, available on the party’s website: http://www.ukip.org/the_constitution 14. Classical and neo-classical economists also argue laissez-faire capitalism is the best social arrangement. They defend it in consequentialist terms: capitalism minimises the threat of tyranny as Hayek argues in The Road to serfdom. See Bruce Caldwell, The Road to Serfdom: Text and Documents – The Definitive Edition, vol. 2 of The Collected Works of FA Hayek, (Chicago, University Of Chicago Press, 2007). 15. John Stuart Mill, On Liberty, (New York, Prometheus Books, 1986). 16. A concrete example would be the case for state education made by Mill in On Liberty. For a discussion of this see: Peter Carbone, “John Stuart Mill on Freedom, Education, and Social Reform”, in The Journal of Educational Thought (JET) / Revue De La Pensée Éducative, 17, no. 1, 1983, pp. 3-11. 17. Bruce Caldwell, ibid. 18. See Ronald Hamowy, (ed.), The Encyclopaedia of Libertarianism, (Thousand Oaks, CA, Sage Publications, 2008). 19. Robert Nozick, Anarchy, State, and Utopia, (Oxford, Blackwell, 1974). 20. See John Rawls, A Theory of Justice, (Oxford, Oxford University Press, 1999). 21. Robert Nozick, ibid, p. 26. 22. John Locke, ibid, p. 287.

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23. The Libertarian Party was founded in the US in 1971. It does not do well in terms of percentages at presidential elections (never above 1%) given the bi-partite electoral system, but a considerable number of voters in absolute terms have voted for libertarians and increasingly so. According to a study conducted in 2006, 13% of the American electorate would identify as libertarian. See David Boaz, and David Kirby, The Libertarian Vote, (Washington, Cato Institute, 2006, no. 580). 24. See Scott Flanagan and Ronald Inglehart, “Value Change In Industrial Societies”, in American Political Science Review, 1987, 81 (4), pp. 1303–19; see also Anthony Heath, Geoffrey Evans, and Jean Martin, “The Measurement Of Core Beliefs And Values: The Development Of Balanced Socialist/ Laissez-Faire And Libertarian/Authoritarian Scales”, in British Journal of Political Science, 1994, 24 (1), pp. 115–158. 25. See Bob Altemeyer, Right-wing Authoritarianism, (Winnipeg, University of Manitoba Press, 1981). 26. William Howard Greenleaf, The British Political Tradition, (London: Methuen, 1983); see also: Geoffrey Evans, Anthony Heath, and Mansur Lalljee, “Measuring Left-Right And Libertarian- Authoritarian Values In The British Electorate”, in The British Journal of Sociology, 1996, pp. 93-112. 27. James Tilley, “Research Note: Libertarian‐authoritarian Value Change in Britain, 1974–2001”, in Political Studies, 2005, vol. 53, no. 2, pp. 442-453. 28. See Harvey Palmer, “Effects Of Authoritarian And Libertarian Values On Conservative And Labour Party Support In Great Britain”, in European Journal of Political Research, 1995, 27 (3), pp. 273–292. 29. Timothy Heppell, “The Ideological Composition Of The Parliamentary Conservative Party 1992–97”, in British Journal of Politics and International Relations, June 2002, 4 (2), p. 302. 30. Ibid, p. 301. 31. Margaret Thatcher, speech addressed to the Conservative Party on October 10th 1975. Quoted in John Campbell, The Iron Lady: Margaret Thatcher, from Grocer’s Daughter to Prime Minister, (London, Vintage, 2007), p. 351. 32. See Margaret Thatcher, The Path to Power, 5New York: Harper Collins, 1995°, p. 50. 33. The Police and Criminal Evidence Act (PACE). Available online at: http:// www.legislation.gov.uk/ukpga/1984/60/contents, Consulted 18 January 2017. 34. Local Government Act 1988. Available online at: http://www.legislation.gov.uk/ukpga/ 1988/9/section/28. Consulted 18 January 2017. 35. Andrew Gamble, The Free Economy and the Strong State: the Politics of Thatcherism, (London, Basingstoke Macmillan, 1988). 36. Murray Rothbard, Making Economic Sense, (Auburn: Ludwig von Mises Institute, 1995). 37. This quest for autonomy can be traced back to the Levellers. They were political activists in the seventeenth century during the English Civil war, were characterised by their pamphleteering in favour of census voting. They defended the abolition of privileges. Quentin Skinner argues that for the Levellers, freedom originated from land ownership. Only those who owned property could count as ‘free men’, as they did not have masters and were thus truly independent. Leveller ideology is believed to be one of Locke’s influences, in particular on his understanding of self-ownership. See Michael Mendle, (ed.), The Putney Debates of 1647: The Army, the Levellers, and the English State, (Cambridge, Cambridge University Press, 2001). Also see: Quentin Skinner, “Rethinking Political Liberty”, in History Workshop Journal, Oxford, Oxford University Press, 2006, 61-1, pp. 162-165. 38. Nigel Farage, Flying Free, (London, Biteback, 2011), p. 30. As cited in Karine Tournier-Sol, ibid, p. 145. 39. Karine Tournier-Sol, ibid, p. 146. 40. Nigel Farage, 2013 Speech to UKIP Conference, 19 September 2013.

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41. Margaret Canovan, “Trust the people! Populism and the two faces of democracy”, in Political Studies, 47, no. 1, 1999, p. 2. 42. Ibid, p. 3. 43. Paul Taggart, The New Populism and the New Politics: New Protest Parties in Sweden in a Comparative Perspective, (London, Macmillan, 1996), p. 32. 44. Neil Hamilton, “The death of democracy”, The Express, 14 June 2009, https:// www.express.co.uk/comment/columnists/neil-hamilton/107445/The-death-of-democracy/amp. Consulted January 3 2017. 45. Nigel Farage, quoted in Andrew Sparrow, “Farage: parts of Britain are 'like a foreign land'”, 28 February 2014, The Guardian, https://www.theguardian.com/politics/2014/feb/28/nigel- farage-ukip-immigration-speech. Consulted 18 January 2017. 46. Nigel Farage, UKIP conference speech, 20 September 2013, ibid. 47. Idem. 48. See Karine Tournier-Sol, “Reworking the Eurosceptic and Conservative Traditions into a Populist Narrative: UKIP’s Winning Formula?”, in Journal of Common Market Studies, 2015 Vol. 53, No. 1, pp. 140–156. 49. This was available on UKIP’s website until late 2014. 50. Nigel Farage, The Purple Revolution, The Year That Changed Everything, (Biteback Publishing, 2015, p. 213). 51. Tom Bursnall, “UKIP Has Not Moved To The Left Or Dropped Libertarianism”, Breitbart, 8 October 2014, http://www.breitbart.com/london/2014/10/08/ukip-has-not-moved-to-the-left- or-dropped-libertarianism/. Consulted 3 January 2017. 52. Margaret Canovan, ibid, p. 3. 53. See Chandran Kukathas, The Liberal Archipelago, A Theory of Diversity and Freedom, (Oxford: Oxford University Press, 2003). 54. Daniel Hannan, “The six best reasons to vote Leave”, The Spectator, 11 June 2016, http:// www.spectator.co.uk/2016/06/six-best-reasons-vote-leave/. Consulted 3 January 2017. 55. “UKIP councillor blames storms and floods on gay marriage”, BBC news, 18 January 2014, http://www.bbc.com/news/uk-england-oxfordshire-25793358. Consulted 3 January 2017. 56. Tom Barker, “Where Is British Conservatism Today: Ukip, Conservative, Libertarian Or Something Else?”, Oxford University politics blog, 10 December 2014, http://blog.politics.ox.ac.uk/ british-conservatism-today-ukip-conservative-libertarian-something-else/. Consulted 21 October 2016. 57. Othman (Abu Qatada) V. The United Kingdom, ECHR, 2012, Available online at: http:// hudoc.echr.coe.int/eng#{"itemid":["001-108629"]}. Consulted 20 October 2016. 58. The Secretary of State for the Home Department v Respondent [2010] UKUT B1 (10 December 2010), ECHR, Available online at: http://www.bailii.org/uk/cases/UKUT/IAC/2010/B1.html, Consulted 20 October 2016. 59. Jack Doyle and Jaya Narain, “Asylum seeker who left girl, 12, to die after hit-and-run can stay in UK... thanks to the Human Rights Act David Cameron promised her father he'd scrap”, Daily Mail, 17 December 2010, http://www.dailymail.co.uk/news/article-1339142/Asylum-seeker-Aso- Mohammed-Ibrahim-let-girl-12-die-stay-UK.html#ixzz4OxMTojFa. Consulted 20 October 2016. 60. Will Worley “Theresa May 'will campaign to leave the European Convention on Human Rights in 2020 election'”, The Independent, 29 December 2016, http://www.independent.co.uk/news/uk/ politics/theresa-may-campaign-leave-european-convention-on-human-rights-2020-general- election-brexit-a7499951.html. Consulted 15 January 2017. 61. Neil Hamilton, ibid. 62. Idem.

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ABSTRACTS

The Leave campaign successfully managed to exploit both liberalism and libertarianism’s core principles, even if in fact a powerful case could have been made against Brexit from these theoretical standpoints. First, the liberal framework was used to depict the EU as the despotic state liberals tried to circumvent, and Britain as the individual whose rights were at threat. This intentional confusion of scale is designed to obfuscate the issue. Second, the term libertarianism was hijacked by UKIP as a part of its anti-establishment populist agenda. This corresponds to the growing presence of a libertarian undercurrent in British Politics since the Thatcher era. In fact, the case for remaining was far more compatible with libertarian values because the EU stands for freedom of movement, free trade and toleration.

Cet article montre que la campagne en faveur du Brexit a exploité les principes fondamentaux de la pensée libérale et libertarienne, alors qu’ils auraient pu être mobilisés pour s’opposer à la sortie de l’UE. En premier lieu, le cadre théorique du libéralisme a été utilisé pour présenter l'UE comme l’Etat despote contre lequel le libéralisme s’insurge. Dans cette confusion d’échelle, le Royaume-Uni est assimilé à l'individu dont les droits seraient menacés. En deuxième lieu, la théorie libertarienne a été détournée par le UKIP, qui en a fait un outil antisystème. Il s’inscrit ainsi dans un courant libertarien croissant dans la politique britannique depuis Thatcher. A contrario, le maintien dans l’UE aurait pu être soutenu par le libertarianisme, en invoquant par exemple la liberté de mouvement, le libre échange ainsi que la tolérance.

INDEX

Mots-clés: Brexit, UKIP, libéralisme, libertarianisme. Keywords: Brexit, UKIP, liberalism, libertarianism.

AUTHOR

ALICIA-DOROTHY MORNINGTON

ISJPS / CREC-CREW, Université Paris 1 Panthéon Sorbonne

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The Anglosphere in the Brexit Referendum L'Anglosphère dans le référendum sur le Brexit

Ben Wellings

1 This article examines the place of the ‘Anglosphere’ in the UK’s referendum on membership of the European Union in 2016. It analyses how arguments about the United Kingdom’s relationship with the EU and its place in the world were framed within ideas about Britain’s past and present relationship with other English-speaking peoples. This article will first examine the place of the Anglosphere as an idea within British politics during the referendum campaign. It will then look at each of the ‘core’ Anglosphere states that featured prominently during the campaign. To that end it will focus on the place of the USA, Australia and Canada (and to a lesser extent New Zealand). Although during the campaign the Anglosphere appeared less as a discrete concept and more in its constituent parts – especially the USA, Australia and Canada – this article concludes that the Anglosphere was one of the surprise winners of the 2016 referendum and the re-ordering of Britain’s place in the world that followed.

The Anglosphere: a love that dare not speak its name

2 If the 2003 invasion of Iraq was the Anglosphere first outing in international relations, then the 2016 Brexit referendum was its first big test in domestic politics. The salience of this idea and its constituent elements forces us to reject outright the idea that ‘Leave’ campaigners were "Little Englanders". Far from it: the ideologues were not intent of turning the United Kingdom into ‘Guernsey’ as Emmanuel Macron put it,1 but were intent on returning the United Kingdom to what they saw as a pre-EU global field of action.

3 The Anglosphere made an official appearance in domestic UK politics prior to the Brexit referendum. In 2015 the UK Independence Party cited it in their 2015 General Election Manifesto. "Britain is not merely a European country" claimed UKIP, "but part of a global community, the Anglosphere". The manifesto continued:

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Beyond the EU and even the Commonwealth are a network of nations that share not merely our language but our common law, democratic traditions and global trading interests. From India to the United States, New Zealand to the Caribbean, UKIP would want to foster closer ties with the Anglosphere. 2

4 Following the Conservative’s general election win in May 2015, UKIP published a report entitled Out of the EU and Into the World (an echo of the Anti-Marketeers’ campaign slogan from the 1975 referendum campaign).3 Limbering up for the Brexit referendum in 2016, UKIP member Andrew Cadman weighed up some of the alternatives to membership of the EU and noted that "Sadly, strengthening our ties with the Commonwealth is too easily caricatured as a Colonel Blimp hankering after the past, and the institution is probably too freighted with historical baggage, not least Britain’s callous betrayal of its ex-colonies when it joined the EU". As a result he concluded that "A better bet would be a formal Anglosphere club of Commonwealth members, the United States and Ireland". 4

5 But enthusiasm for the Anglosphere was not just to be found amongst UKIP members. At the outset of the referendum campaign in February 2016 the one-time leadership hopeful who lost out to David Cameron in 2005, David Davis, made the Anglosphere an integral part of his vision for Britain outside of Europe. "We must see Brexit as a great opportunity to refocus our economy on global, rather than regional, trade" he argued in a speech subsequently posted on Conservative Home: This is an opportunity to renew our strong relationships with Commonwealth and Anglosphere countries. These parts of the world are growing faster than Europe. We share history, culture and language. We have family ties. We even share similar legal systems. The usual barriers to trade are largely absent. The Prime Minister has repeatedly stated that we are a trading nation with global horizons. This is undoubtedly true. So it is time we unshackled ourselves, and began to focus policy on trading with the wider world, rather than just within Europe.5

6 Davis’ vision was grounded in the free trade traditions of the English-speaking countries. The other major strand that Anglosphere enthusiasts claimed linked the English-speaking countries was political. It was this political commonality that underpinned Michael Gove’s foray into Anglosphere territory as he announced his decision to back the Leave campaign in February 2016. Gove argued that "Instead of grumbling and complaining about the things we can’t change and growing resentful and bitter, we can shape an optimistic, forward-looking and genuinely internationalist alternative to the path the EU is going down". He concluded that "Like the Americans who declared their independence and never looked back, we can become an exemplar of what an inclusive, open and innovative democracy can achieve".6

7 Gove’s intervention illustrated the way that Anglosphere countries operated as models for other Anglosphere nations and the way that such claims carried a legitimacy that did not need explanation or elaboration in the way that aligning England and the United Kingdom with European countries did. But it also illustrated the way that [at the elite level] the Anglosphere was a love that dare not speak its name, because it was seldom referred to explicitly during the referendum campaign. Indeed there was significant pushback from within the very Anglophone countries that were supposed to form the basis of a post-EU Britain’s new world order. Speaking in Munich in February 2016 US Secretary of State John Kerry reminded his audience of US policy towards Britain and Europe since the very beginnings of the process of European integration in

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the early stages of the Cold War: "the United States has a profound interest in your success as we do in a very strong United Kingdom staying in a strong EU".7

8 Leaders of the other three Anglosphere states reinforced this view. Canadian Prime Minister Justin Trudeau argued from first principles that "I believe that we're always better when we work as closely as possible together, and separatism or division just doesn't seem to be a productive path for countries".8 From a more instrumental point of view, New Zealand Prime Minister John Key added New Zealand’s support for David Cameron’s attempt to keep Britain in the EU during a Washington summit in April 2016. Key said: "If we had the equivalent of Europe on our doorstep… we certainly wouldn't be looking to leave it".9 Australian Prime Minister Malcolm Turnbull echoed this international consensus, repeating in May 2016 the Australian government’s position that had been outlined during the UK’s "Balance of Competencies" review three years previously: We welcome Britain's strong role in Europe. The EU is an enormous economic and political entity and from our point of view – you might say from our selfish point of view – having a country to whom we have close ties and such strong relationships... is definitely an advantage.10

9 Such support from international leaders was seized upon by the Remain campaign in a doomed attempt to suggest that Britain would find itself isolated outside of the EU in a hostile world (a re-run of an argument from the 1975 referendum). Foreign Secretary Philip Hammond said that international support for the UK to remain underlined "the simple fact that our Commonwealth partners see Britain as being stronger and more influential as a member of the EU". From this he concluded that "it would be dangerous and arrogant to dismiss out of hand the concerns and feelings of some of our closest and oldest allies, partners with whom we share so much history and heritage, and with whom we work so closely on trade, defence and security".11 Endorsing John Kerry’s argument in Munich, Britain Stronger In Europe executive director Will Straw said Kerry's comments reinforced how staying in the EU enhanced Britain’s global influence: "Being in an alliance with 27 other European democracies strengthens our hand when dealing with threats like terrorism and a resurgent Russia. And increases our clout and credibility in Washington".12

10 Harsher judgments were reserved for the concept of the Anglosphere itself, which revealed tensions within the policy communities of the core Anglophone states. John Key’s endorsement of British membership of the EU came despite tensions over increasing visa restrictions for New Zealand nationals seeking to enter and remain in the UK that took effect on 6 April 2016 resulting in numbers falling from about 18,000 in 2000 to 8,500 in 2014.13 The Australian Foreign Minister, Julie Bishop, dismissed the idea of the Anglosphere as a fantasy,14 whereas former foreign secretary Gareth Evans described the idea as an illusion.15

11 Given this hostility, the Anglosphere played little part in the national debate from February to June 2016 as a named concept. Instead the Anglosphere’s most frequent invocations during the referendum were made in the form of its discrete components. These included the adoption of what was called an ‘Australian-style points-based immigration system’, using the Canada-EU Free Trade Agreement signed in 2015 as a model for the UK’s new economic relations with the world and – in a negative sense – the intervention of the US President Barak Obama.

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“Over Here”: the American Intervention

12 Remain deployed its big guns early on in the campaign. In a trip to Europe to visit the UK and Germany, Barak Obama lent his support to the campaign to keep Britain in the EU. Speaking to his audience in a version of English they could understand, Obama stated clearly that a non-EU United Kingdom would be "at the back of the queue" (rather than "line") when it came to negotiating a free trade agreement with the USA. Prior to this Obama had argued that the UK's EU membership gave the US "much greater confidence about the strength of the transatlantic union".16

13 Such support was not surprising for two main reasons. The first was that close British collaboration with continental Europe had been a goal of US policy since the Marshall Plan was launched in 1948. The US State Department had always been keen on British involvement in the process of European integration and Obama was not going to change that policy. The second reason was because the US was already negotiating a free trade agreement with the EU – the Trans-Atlantic Trade and Investment Partnership (TTIP) – and having a new arrival on the scene would only complicate matters, in just the same way that a Brexit would complicate CETA and the Australia-EU FTA agreed upon in November 2015.

14 But the response to Obama’s interventions in 2015 and 2016 revealed some of the tensions within the idea of the Anglosphere and the way that the pasts of Anglosphere countries, particularly the American Revolution, could be deployed in support of Brexit. Former Environment Secretary Owen Paterson, a leading Eurosceptic backbencher, noted that two centuries ago the Americans "fought not to have laws imposed on them so I don't think [Obama’s] in a strong position when we want to make our own laws in our own Parliament". Patterson continued that "It is massively in America's interest that a strong UK, using all its contacts in the Anglosphere, with Canada, New Zealand and Asia re-galvanises the movement for world free trade that would be massively positive for thousands of people".17

15 Important here was the idea that supporting the Anglosphere does not mean adherence to the Washington line. The right of British politics had hitherto been the foremost defending of the "Special Relationship", leaving criticism of that alliance to the left. But in this instance the Eurosceptic Anglosphere enthusiasts took their cue from the right of the Republican Party and US neo-conservatives. After Obama had said that Britain would be at "the back of the queue" for any FTA negotiations, Republican presidential candidates, Ted Cruz and Mark Rubio suggested otherwise. Ted Cruz argued in response: Instead of standing with our allies President Obama routinely hurls insults at them. Sadly, it happened in London last Friday, when the President of the United States informed the British people they would be at the “back of the queue” for a US-UK free trade deal if they dared to vote to leave the EU on June 23. This was nothing less than a slap in the face of British self-determination as the president, typically, elevated an international organisation over the rights of a sovereign people.18

16 Donald Trump was unusually circumspect about Brexit, but he did endorse the result after the fact. But even his intervention could not outdo Boris Johnson’s suggestion in The Sun that "the part-Kenyan President’s ancestral dislike of the British empire" meant that he wanted to see the UK diminished by retaining its membership of the EU. 19 This incident was freighted with historical baggage and illustrated an anxiety about a

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weakening of the Anglo-US "Special Relationship". On assuming office in 2009 Obama allegedly moved a bust of Winston Churchill – presented by Tony Blair to George W Bush – out of the Oval Office. Kenya was the site of "Britain’s gulag" during the Mau Mau rebellion of the 1950s and had been a source of sharp political division in Britain in 1959 when a young MP named Enoch Powell spoke out against conditions in the Hola concentration camp. Memory of Empire was just below the surface for the pro- Anglosphere Brexit campaigners. But it would be wrong to see this as simple nostalgia. Britain’s past greatness was a source of mobilising inspiration for its future.20 The Anglosphere and the Commonwealth and Imperial traditions in British foreign policy and national identity were not just a place of departure for a critique of Britain’s place in the EU, but a crucial element in imagining a “global Britain”. In this worldview EU membership was a mere interregnum in Britain’s global history.

“Girt by Sea”: an Australian-style points-based immigration system

17 Malcolm Turnbull’s endorsement of Bremain outlined above did not go unnoticed during the referendum campaign. Turnbull’s support for Britain in the EU was criticised by Brexiteer Andrew Rosindell, a member of the Foreign Affairs Select Committee, who rebutted Turnbull’s position by asking the rhetorical questions: "Come on Malcolm, when are you going to do your political union with Indonesia or Japan? When are you going to have free movement with Asia? This is ridiculous".21

18 Thus the free movement of people was the place where Australia featured most prominently in the campaign. Early on, the Royal Commonwealth Society released a report that appeared to show support amongst Commonwealth citizens for a European Union-style system of free movement between the United Kingdom, Australia, Canada and New Zealand. 70% of Australians surveyed were in favour of the idea. Support was stronger still among Canadians (75%) and New Zealanders (82%) and people under the age of 35. The policy proposal was least popular in Britain, but even there 58% of those surveyed supported it. Vox-popped by the Australian Broadcasting Corporation (ABC) about the idea Jo McGregor, a barwoman from London, thought "Well I think if you observe history it seems only fair": "Why should people from Australia or New Zealand have a harder time [working in Britain] than people from Europe? We've got the same Queen, we fought the same wars, we have the same language and similar culture".22

19 Boris Johnson had been pushing for such a zone of free movement for some years in his capacity as Mayor of London and Honorary Australian of the Year for 2014. Daniel Hannan also called for such an initiative in the days after the vote, a position consistent with his support for the Anglosphere. What the inhabitants of the Antipodes might have thought about 65 million Britons with the sudden opportunity to live and work in Australia and New Zealand was not canvassed.

20 But in another respect Australia played an important part in British exit from the EU. John Howard, Prime Minister of Australia from 1996-2007, publically backed Brexit during the campaign. "The European project is fundamentally flawed" he argued. "I think its best days are probably behind it... Britain can’t control its borders – it is ridiculous to say it can. If I were British, which I’m not, I’d vote to leave. You have lost your sovereignty".23 Howard’s term as Prime Minister was best known for his strong

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link between sovereignty and border control, precisely the issue that was such an important element of the Leave campaign’s mass appeal.

21 Initially a UKIP election pledge subsequently adopted by Vote Leave, the deployment of the "Australian-style points-based immigration system" was an important part of the Brexit campaign’s alternative to the current immigration system linked with the free movement of people within the European Union. Although the United Kingdom, along with Ireland, was not part of the Schengen Treaty that eliminated border controls within the other parts of the EU, the damaging link made between the free movement of labour and the movement of asylum seekers and refugees – especially after the summer of 2015 – had already been made to good effect by UKIP since 2009.

22 Thus it was that Australia became an exemplar of what a post-Brexit Britain might be and do: "my ambition is not a Utopian ideal - it’s an Australian reality" Michael Gove told an audience of Vote Leave supporters in April 2016.

23 Instead of a European open-door migration policy we could - if a future Government wanted it - have an Australian points-based migration policy. We could emulate that country’s admirable record of taking in genuine refugees, giving a welcome to hard- working new citizens and building a successful multi-racial society without giving into people-smugglers, illegal migration or subversion of our borders.24

24 But immigration policy was often conflated with border protection and the issue of asylum seekers arriving by sea had been an intractable and divisive issue in Australia since John Howard won an election on border protection in 2001. Given the existence of "dog-whistle" politics on this issue in Australia and the accusations of such tactics having been levelled at the Conservative mayoral election campaign in May 2016, it was as much Australia’s "Operation Sovereign Borders" as its points based immigration system to which Brexiteers were appealing. Speaking at the Margaret Thatcher Foundation, former Australian Prime Minister Tony Abbott warned that Angela Merkel and Jean-Claude Junker’s approach to the Syrian refugee crisis was a "catastrophic error". Speaking about his Operation Sovereign Borders policy, Abbott told his audience that "stopping the flow of illegal immigrant boats" was important "because a country that can't control its borders starts to lose control of itself".25

25 Nor was this an issue of policy alone, but one of resonance too. The Brexiteers were not suggesting that any old country’s immigration system be adopted, but one with strong historic ties to the UK. The historic appeal was picked up by some sceptical of the motives behind adopted Australian practice. The Guardian ran an op-ed when this policy was announced claiming that "the campaigning value of the Australian reference is obvious enough, though the campaign will deny it. It is a code for friendly white Anglo-Saxon people who speak English".26 But like Pauline Hanson’s short-lived stay in the UK to where she moved to get away from Asians, this view shows little understanding of the post-imperial development of either Australia (or Britain in Hanson’s case).

26 Once the ‘purdah’ period (a term with a suitably imperial lineage) began and the Remain camp could no longer draw on the resources of the civil service – resources that they overplayed in any case – immigration swung momentum the way of the Brexiteers. Like the Americans and their Revolution, another Anglosphere country - in this case Australia – provided a model for emulation in a post-EU Britain.

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27 America and Australia were not the only Anglosphere countries to feature in the campaign. It should be remembered that there were two leave campaigns: Vote Leave and Leave.EU. The latter – backed up by Grassroots Out – were closely aligned with UKIP; the former with the Conservative Party. It was Vote Leave that was endorsed by the Electoral Commission as the official campaign in April 2016. UKIP posed a considerable threat to the Conservatives and was one of the reasons that David Cameron conceded a referendum to Eurosceptic backbenchers in January 2013. Despite tension between these two parties and campaigns, one thing they did agree on was free trade – or freer trade that they thought they were getting within the EU. This was where Canada came into the referendum campaign.

“Strong and Free”: the Canada-EU Comprehensive Economic and Trade Agreement (CETA)

28 In the wake of the 2015 General Election and Brexit, it was clear that one of the few points of commonality shared between politicians in England and Scotland was a desire to be more like Norway. But this commonality was only skin-deep. Scots admired Norway’s social democratic model, whereas English Eurosceptics tended to admire its access to the Single Market, the only thing about the EU that most of them liked. Iceland – the small nation responsible for England’s second surprise exit from Europe within the week commencing 23 June – was also mooted as a model for the United Kingdom to emulate along with Switzerland and even Lichtenstein.

29 Yet before he began his negotiations with the EU (negotiations that The Sun likened to a Maori haka – understood in England as featuring a lot of posturing but with little of substance), David Cameron was at some pains to reject Norway and Iceland (the old EFTA model) as models for a reformed UK-EU relationship. During a visit to Reykjavik on 28 October 2015 and during subsequent Prime Minister’s Questions on 28 October, Cameron set out his case.27 In response to a question from Christopher Pincher (Tamworth, Con) the Prime Minister said "Some people arguing for Britain to leave the European Union, although not all of them, have pointed out a position like that of Norway as a good outcome. I would guard strongly against that. Norway pays as much per head to the EU as we do and takes twice as many migrants per head as we do in this country, but has no seat at the table and no ability to negotiate".28

30 Likewise, Switzerland’s relationship with the EU was initially rejected. In all of these ruminations there was always a feeling that somehow none of these countries were really great enough for Great Britain to emulate. There was one novel relationship between the EU and a third country that was suitably bound by language, culture and history and that was the Free Trade Agreement struck between the EU and Canada in 2015.

31 Canada’s reputation went before it. Widely seen as a better if slightly more boring version of the United States, journalist Gabby Hinsliff described it as "like the solid but rather earnest man you realise too late that you actually should have married", but adding enviously that in the wake of Justin Trudeau’s election in 2015 it was "still surfing a wave of sunny progressive feeling when the US and much of Europe are increasingly convulsed with rage against either poor migrants or privileged elites, or both".29

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32 Eurosceptics had seized on Canada’s understated charms too. Norman Lamont, Chancellor of the Exchequer at the time of the UK’s exit from the European Exchange Rate Mechanism (ERM) in 1992 suggested that the EU-Canada Comprehensive Economic and Trade Agreement (CETA) (or “Canada+”) would be a good model for the UK after a Brexit. He said a post-Brexit UK would have the same World Trade Organisation (WTO) means of trading with the EU as the USA or Australia.30 But Canada+ was especially attractive to Brexiteers who, with the small exception of Labour Leave, were all committed free traders. During the campaign it served as a model for the way that a post-EU UK would underpin its new economic relationships with the EU and the wider world.

33 Another country sometimes included in the Anglosphere, having adopted English as one of its four official languages in 1967, and which had recently concluded a free trade deal with the EU was Singapore. Like CETA, the EU-Singapore comprehensive free trade agreement was signed in October 2014 and was similarly jeopardised by Brexit. Despite this, the former British naval base turned global, financial entrepôt was also attractive to prominent Brexiteers as a model for Britain to emulate.

34 Douglas Carswell, UKIP’s sole MP after the 2015 election is credited with coining the term "Singapore on steroids" to describe his vision of the United Kingdom outside of the EU.31 Although Carswell disputed this description, he certainly made comparisons to Singapore. Singapore fitted well with the Eurosceptic conception of Britain as a "world island" in Andrew Gamble’s phrase: a strategically important hub and a bastion of free trade and neo-liberalism in the region. Yet in 2015 an estimated 29% of Singapore’s population of 5.5 million were non-permanent residents,32 a figure that would have jarred with the anti-immigration stances struck by certain Leave campaigners.

35 On the morning of 24 June the Leave leaders were as surprised as anyone to find themselves on the winning side of the result.33 But an emphasis on the Anglosphere starts to shed light on the post-Brexit politics of the United Kingdom. Although Theresa May’s speech outside of Downing Street on becoming Prime Minister was couched in terms of an inclusive One Nation Tory tradition, her choice of key ministers was a coup for Anglosphere enthusiasts. David Davis was appointed as Minster for Exiting the European Union, Liam Fox as Secretary for International Trade and Boris Johnson as Foreign Secretary. Similarly a YouGov poll conducted in September 2016 showed that the Anglosphere was high on the list of Leave voter’s priorities when it came to making new trade deals, with the geographically distant Australia topping the list.34

36 All this allowed a certain amount of triumphalism amongst those who felt the EU represented a mis-alignment of Britain true allies and friends. "For years in Britain the idea of the Commonwealth looked marginal at best, eccentric at worst" wrote conservative ideologue Simon Heffer, describing it as "some sort of national consolation prize for having lost the British Empire" that "gave the Queen something to do". But Brexit changed this dispensation. As Heffer noted, "the Commonwealth started to assume an importance it had not had for more than 40 years". As Theresa May’s new government began to focus on new directions the talk was of global trade, not just with the BRICS, but "with those nations with whom the British share ties of history, blood and language". 35 It was these ties that won on 23 June.

37 It could be argued that the Anglosphere played a largely behind-the-scenes role in the Brexit referendum. But this is only true if we look for it as a unitary concept in support

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of arguments to leave the EU. Instead, three of the four "core" Anglosphere countries (excluding Britain and its history itself) featured prominently in the referendum campaign. Canada’s Comprehensive Economic and Trade Agreement (CETA) with the EU was attractive to Brexiteers as a model for a new UK-EU trade relationship based on free trade. Australia’s points-based immigration system (and its reputation for harsh border protection policies) fed into the both Leave campaigns’ (Vote Leave and Leave.EU) emphasis on immigration and free movement of labour. Barak Obama’s intervention in April 2016 operated in a different way. Rather than being a model for emulation as in the Canadian and Australian examples, the US as represented by Obama, became part of the global system of governance that Brexiteers saw – not without reason – arrayed against their initiative to get Britain out of the EU. Here their analysis aligned with the right wing of US politics and provided an unusual instance of the British right criticising American policy. Amidst the confusion of the three weeks following the vote, the Anglosphere emerged as a surprise winner, a vision of the future reassuringly anchored in a vision of the past.

38 Ben Wellings is a Senior Lecturer in Politics and International Relations at Monash University in Melbourne, Australia and Deputy-director of the Monash European and EU Centre. His current research interests focus on the relationship between nationalism, Euroscepticism and the Anglosphere in the United Kingdom. He is the author of English Nationalism and Euroscepticism: losing the peace (Bern: Peter Lang, 2012).

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NOTES

1. BBC NEWS, ‘Brexit would make Britain like Guernsey, says French minister’, 18 June 2016, http://www.bbc.com/news/uk-politics-eu-referendum-36567469, accessed 19 June 2016. 2. UK INDEPENDENCE PARTY (2015). Believe in Britain. UKIP Manifesto 2015, http:// www.ukip.org/manifesto2015, accessed 1 December 2015. 3. UK INDEPENDENCE PARTY (2015). Out of the EU and Into the World, Brussels, Europe of Freedom and Democracy. 4. CADMAN, Andrew, ‘Let’s quit the EU and join a new club based on the Anglosphere’, The Conservative Woman, 28 May 2015, http://www.conservativewoman.co.uk/andrew- cadman-lets-quit-the-eu-and-join-a-new-club-based-on-the-anglosphere/, accessed 16 March 2016.

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5. DAVIS, David, ‘Britain would be better off out of the EU – and here’s why’, Conservative Home, 4 February 2016, http://www.conservativehome.com/platform/2016/02/david-davis-britain-would-be- better-off-out-of-the-eu-and-heres-why.html, accessed 16 March 2016. 6. WATT, Nicholas, ‘Michael Gove and five other cabinet members break ranks with the PM over EU’, The Guardian, 21 February 2016, http://www.theguardian.com/politics/ 2016/feb/20/michael-gove-and-five-other-cabinet-members-break-ranks-with-pm- over-eu, accessed 23 February 2016. 7. BBC NEWS, ‘EU referendum: US wants “strong UK in strong EU”', http://www.bbc.com/news/uk-politics-eu-referendum-35569134, accessed 14 February 2016. 8. TASKER, John Paul, ‘Justin Trudeau steps into 'Brexit' debate, says Britain should stay in EU, CBC News, 19 May 2016’ http://www.cbc.ca/news/politics/trudeau-brexit- eu-1.3590404, accessed 3 July 2016. 9. BBC NEWS, ‘UK stronger in EU, says New Zealand PM’, BBC News, 1 April 2016, http://www.bbc.com/news/uk-politics-eu-referendum-35943388, accessed 2 April 2016. 10. BBC NEWS EU REFERENDUM, ‘EU referendum: Australia would welcome In vote, says PM Turnbull’, 1 May 2016, http://www.bbc.com/news/uk-politics-eu- referendum-36183444, accessed 2 May 2016. 11. BBC NEWS EU REFERENDUM, ‘EU referendum: Australia would welcome In vote, says PM Turnbull’, 1 May 2016, http://www.bbc.com/news/uk-politics-eu- referendum-36183444, accessed 2 May 2016. 12. BBC NEWS, ‘EU referendum: US wants “strong UK in strong EU”’, http://www.bbc.com/news/uk-politics-eu-referendum-35569134, accessed 14 February 2016. 13. OTAGO DAILY TIMES, ‘EU stronger with Britain – Key’, 1 April 2016’ http:// www.odt.co.nz/news/politics/378192/eu-stronger-britain-key, accessed 3 April 2016. 14. COHEN Nick, ‘It’s a Eurosceptic Fantasy that the Anglosphere Wants Brexit’, The Spectator Blogs, 12 April 2016, http://blogs.spectator.co.uk/2016/04/its-a-eurosceptic- fantasy-that-the-anglosphere-wants-brexit/, accessed 23 October 2016. 15. EVANS, Gareth, ‘The Anglosphere Illusion’, Project Syndicate, 18 February 2016, https://www.project-syndicate.org/commentary/uk-little-global-influence-after- brexit-by-gareth-evans-2016-02?barrier=true, accessed 23 October 2016. 16. BBC NEWS, ‘Obama urges UK to stay in European Union’ 24 July 2015, http://www.bbc.com/news/uk-politics-33647154, accessed 14 February 2016. 17. BBC NEWS, ‘Obama urges UK to stay in European Union’ 24 July 2015, http://www.bbc.com/news/uk-politics-33647154, accessed 14 February 2016. 18. CRUZ, Ted, ‘Britain will be at the front of the queue for a US trade deal’, The Times, 27 April 2016: http://www.thetimes.co.uk/article/britain-will-be-at-the-front-of-the- queue-for-a-us-trade-deal-vpg93g25r, accessed 28 April 2016. 19. JOHNSON, Boris, ‘Boris Johnson: UK and America can be better friends than ever Mr Obama... if we LEAVE the EU’. The Sun, 22 April 2016, http://www.thesun.co.uk/sol/

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34. YOUGOV, ‘Which Countries Should We Focus on For Trade Deals?’ 17 September 2016, https://yougov.co.uk/news/2016/09/17/which-countries-should-uk-prioritise-post-brexit-t/, accessed 24 October 2016. 35. HEFFER, Simon, ‘The Anglosphere Renaissance: Britain’s global view in flux’, The Interpreter, 17 October 2016, http://www.lowyinterpreter.org/author/Simon%20Heffer.aspx, accessed 24 October 2016.

ABSTRACTS

The Anglosphere was one of the surprise winners of the 2016 referendum campaign. As an explicitly stated concept it appeared early on in the campaign but soon faded from view. But where it did play a part in the campaign was less as a unitary concept but more in its constituent parts: sometimes as an example to emulate and at other times as another layer of global interference to reject. The Anglosphere assumed increased importance after the shock result as Leave leaders sought to elaborate an alternative to Europe that they seemed not to have developed deeply before 24 June.

L'Anglosphère a été l'un des vainqueurs inattendus de la campagne référendaire de 2016. En tant que concept explicite, l'Anglosphère a surgi très tôt dans la campagne mais a rapidement disparu. Toutefois, si elle a joué un véritable rôle dans la campagne, c'est moins en tant que concept unitaire que par ses éléments constitutifs : parfois comme un exemple à suivre, et à d'autres moments comme une nouvelle illustration d'une ingérence internationale à rejeter. L'Anglosphère a pris une importance accrue après le choc du résultat du référendum alors que les leaders du camp du "Leave" tentaient d'élaborer une alternative à l'Europe qu'ils ne semblaient pas avoir beaucoup développée avant le 24 juin.

INDEX

Mots-clés: Brexit, Obama, système d'immigration à points, CETA. Keywords: Brexit, Anglosphere, Obama, points-based immigration system, CETA.

AUTHOR

BEN WELLINGS

Monash University, Melbourne, Australia

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Brexit and UK-Based Financial Services Le Brexit et les services financiers basés au Royaume-Uni

Nicholas Sowels

1 Brexit may have a big impact on financial services produced in the United Kingdom, depending on how exactly it unfolds which is almost impossible to predict. London is one of the world’s top two leading financial services centres, jockeying year-in, year- out with New York for top place. Its position stems largely from the very high level of international, offshore financial activities operating in the City, and more generally in Britain’s capital markets. Taken as a whole, financial services (including insurance & pensions) contributed £55 billion in net export earnings to the British economy in 2015, 1 provide 1.1 million jobs nationwide, and 11% of tax revenues to the UK government.2 Given the place of the City of London in Britain’s historical economic model, and that on balance the City and London supported remaining in the EU, it has been noted that the Brexit vote is the first time the City has lost in British political life since the 1930s.3

2 Much will depend on how relations between the UK and the EU evolve. Until the start of 2017, the key question concerning the impact of Brexit was linked to whether or not banks and financial services companies operating in the UK would continue to have “passporting” rights to operate throughout the European Union’s Single Market. On Tuesday 17 January 2017, however, Theresa May finally ended months of ambiguity about what exactly “Brexit means” by stating that control over immigration and the ending primacy of the European Court of Justice’s jurisprudence over UK law would take priority over continued British access to the Single Market. Her speech was followed up by a White Paper published at the end of January 2017 which provided more detail on the Government’s position. In principle, banks operating out of the UK will therefore lose such passporting rights. Tellingly, TheCityUk – the key lobbying group for UK-based financial and related services industry – had already dropped its demand that UK-based banks retain passporting, just a few days before Mrs May’s speech.4

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3 That said, the British government is still holding out for a bespoke agreement between the UK and the EU, a customised arrangement that will be different from existing agreements the Union has with other, closely associated countries (such as Norway, Switzerland or even Turkey). On the whole, the reactions from Britain’s European partners to Mrs May’s speech have been fairly consistent, insisting that negotiations cannot begin before the UK notifies its intention to leave under Article 50 of the Treaty on European Union, and stressing that Britain cannot be better-off in its relationship with the rest of Europe, having left “the club”.

4 On finance, however, there are concerns in the EU about London and UK-based financial services being shut out of the Single Market. These have not been stated officially, but have leaked out from statements made by Michel Barnier (the EU Commission’s Chief Negotiator on Brexit) in January 2017 and a leaked document of the European Parliament (see below). Such concerns are not surprising, given the interconnectedness of global finance and the services which the UK (and London especially) provide to the rest of the European Union. In view of the continuing weaknesses and uncertainties hanging over the world economy and the many unresolved structural problems which global financial markets and banking face, there are indeed good reasons for worrying about the implications of Brexit for the UK and European financial markets. This is especially so if Brexit turns out to be a “cliff edge” break with the EU in spring 2019, when the two-year negotiation period ends, and if no satisfactory exit agreement is established.

5 At the time of writing the reviewed version of this text (early February 2017), it seems certain that the British government will notify the EU of its intention to leave by the end of March 2017. Other things being equal, this should mean that Britain will leave the Union in spring 2019, before the next European Parliamentary Elections. To be sure, political events may upset this schedule, given the state of flux of British politics and indeed global politics (notably following the election of Donald Trump as President of the United States). The political divisions opened up in the UK by the referendum are far from over, and profound conflicts of interest within the UK show no signs of abating (especially concerning Scotland and Northern Ireland). Similarly, the potential for disagreement between the UK and the EU is considerable, especially concerning Britain’s legacy budget obligations to the EU (which could run from anywhere between €20 billion and €60 billion), EU migrants’ rights, the Government’s newly stated wish to remain in the EU customs union yet at the same time negotiate independent trade deals, etc. Even more worrying could be the impression that parts of Britain’s political establishment are actively siding with the new Trump administration to encourage the EU to break-up.

6 Given the unpredictable nature of politics now within the UK, and within the wider Western world as a result of the election of Donald Trump, it is impossible to cover all possibilities of how Brexit may now unfold and what it entails for financial services. This article therefore concentrates on what seem today to be the major questions involved in terms of Britain leaving the EU in spring 2019. Section 1 begins by outlining the main characteristics of the UK’s financial services and how they operate internationally, as well as the scope of existing EU business. The next section examines what the loss of passporting rights might entail, and sets out some of the key questions concerning an “equivalence” regime. Section 3 then deals with the possibilities of

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transitional arrangements, the dangers of so-called “cliff edge” or “train crash” Brexit, including the risks to the EU were this to occur.

UK-Based Financial Services and the European Union

7 London is by far Europe’s largest financial centre, leading other European centres in a range of services, as shown in Table 1.

Table 1: Financial Markets Share by Country (%)

UK US Japan France Germ. Sing. H.K. Others

Cross-border bank lending (Sept 2015) 16 11 11 8 8 3 4 39

Foreign exchange turnover (Apr 2016) 37 19 6 3 2 8 7 18

Exchange-traded derivatives number of 6 36 2 -- 10 -- 1 45 contracts traded (2014)

Interest rates OTC derivatives turnover (Apr 39 41 2 5 1 2 4 6 2016)

Marine insurance net premium income (2014) 29 6 7 4 4 1 1 48

Fund management (as a source of funds, 7 47 7 5 4 -- 1 29 end-2014)

Hedge funds assets (end-2014) 17 66 2 1 -- 1 1 12

Private equity – investment value (2014) 7 58 2 3 2 1 -- 27

Figures underlined indicate market leader. Source: TheCityUK, The UK as an International Financial Centre, November 2016.

8 According to TheCityUK, to give one example, London’s strength as a financial centre rests on a whole host of factors, including: an independent regulatory environment; a business climate that facilitates innovation; easy access to international markets; openness to foreign firms (there are over 1,400 financial services firms in the UK that are majority foreign-owned, from around 80 countries); high quality professional and support services, drawing on an impartial legal system based on common law, which tends to be flexible in responding to the development of financial services so that a large proportion of the world’s commercial contracts are governed by English law; soft infrastructure, including market infrastructure, the exchanges, data management, telecommunications, and security, and hard infrastructure relating to connectivity, transport and accommodation; a skilled and diversified labour force; a central geographical location between the US and Asian time zones allowing London to work around the clock; English as the local and international language, etc.5

9 These various qualities are widely acknowledged and depend much on the international openness of the UK financial market, which was first tolerated and then

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deliberately encouraged by successive post-war governments. During the 1960s and 1970s, the City began to emerge as an offshore centre for trading in Eurobonds, and subsequently as a hub for US banks escaping domestic regulation. The drive to openness accelerated in the 1980s, with the so-called “Big Bang” which opened up Britain’s domestic banking sector to international competition, while further encouraging offshore services to operate in the United Kingdom. This has ensured London a fairly unique development among financial centres, with Helen Thompson, for example, noting that “[n]o one has benefited more for the past three decades from the free movement of capital within advanced economies and the free movement of labour within the EU than the City”.6

10 Turning to the UK’s role in providing financial services within the EU, Britain as a whole has thus become the Union’s lead player in a number of key areas. This is true especially for derivatives trading, foreign exchange trading, hedge fund activity and marine insurance, for which the UK accounts for over half of European business (see Table 2). Overall, it is estimated that 35% of EU wholesale financial services activity takes place in London.

11 It should also be noted that 112 major European companies are listed on the London stock exchange, because it is a larger, more prominent international market offering better trading and liquidity conditions (i.e. the ease with which investors can enter and exit markets, in this case by buying and selling shares in listed companies).7 Furthermore, 60% of non-EU firms establish their European headquarters in London and the UK, while 40% of the European headquarters of the top 250 companies are based in London.8

Table 2: UK Share of Financial Markets in the EU

% share of UK date

Interest rate OTC derivatives trading 82 Apr-2016

Foreign exchange trading 78 Apr-2016

Hedge funds assets (1) 85 2014

Private equity funds (1) 49 2014

Marine insurance premiums 65 2014

Fund management 50 2014

Equity market capitalisation (LSE) 30 2014

Financial services GDP 23 2014

Bank lending 26 2014

Banks assets (1) 21 2014

Insurance premiums 22 2014

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Financial and professional services employment 15 2014

% share of Europe. Source: TheCityUK, The UK as an International Financial Centre, November 2016, based on various sources.

12 Not surprisingly, the UK and London in particular play significant roles in various markets of euro-denominated assets. It is estimated, for example, that UK banks were holding £1.4 trillion in euro-denominated assets at the end of May 2016, while about 40% of foreign currency denominated loans and deposits in the UK are in euros (equivalent to 17% of all assets held by UK banks).9

13 Average daily euro-denominated foreign exchange turnover in the UK ran to $930 billion in April 2013, equivalent to 44% of estimated worldwide euro-denominated foreign exchange trading: at this level, twice as many euros are traded on the London foreign exchange markets as in all Eurozone countries combined. Liffe – the London International Financial Futures Exchange – is the leading exchange in the trading of short term interest rate derivatives denominated in euro.10

14 Turning to the trade figures, the UK exported a total of £88.9 billion in services to the EU 28 in 2015, including £22.4 billion in financial services and £3.6 billion in insurance & pension services. Total service imports (by Britain from the EU) in the same year were £68 billion, but only £3.3 billion were imports in financial services. Thus, the overall surplus on financial services exported to the EU 28 was £22.8 billion (figures are not available for insurance & pensions). In terms of the UK’s overall current account transactions, the surplus of financial services exported to the EU in 2015 was therefore 25.9% of the UK’s total surplus on trade in services (see Table 3). This is quite a substantial contribution to Britain’s trade, given that the UK is running quite large current account deficit of about 5% of GDP (-£100.3 billion).

Table 3: Service Sector Trade by the UK, in 2015

In £millions

Exports to the EU 28 22,424 Financial services (a) 3,627 Insurance & pensions (b)

Imports from the EU 28 3,291 Financial services (c) -- Insurance & pensions

Balance of trade with the EU in financial services and insurance & pensions (a+b)-c 22,760

Total service exports to EU 88,909

Total service imports from EU 67,977

Balance on total service trade with EU 20,932

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TOTAL exports of services to world 50,769 Financial services (d) 12,907 Insurance & pensions (e)

TOTAL imports of services from world 8,695 Financial services (f) 151 Insurance & pensions (g)

TOTAL balance (d+e) – (f+g) 54,830

TOTAL balance of UK trade in services 87,763

Share of financial services’ surplus in total services surplus, in percent 25.9%

TOTAL UK current account balance -100,261

Source: ONS, Pink Book, 2016, Tables 9.11 and 9.1.

The Major Issues Raised by Brexit for UK-Based Financial Services

15 The fundamental issues concerning Brexit and financial services relate to continued access in some form to the Single Market. While there were some discordant voices during the referendum campaign, the dominant view of Britain’s financial services industry supported remaining in the EU, in order to have access to financial business throughout the Union. In light of the Brexit vote, the initial general preference was to retain membership of the Single Market, or more specifically to keep so-called “passporting rights” which allow companies based in the UK to provide financial services throughout the EU. For the Government, this of course raised the conundrum of what concessions Britain would have to make to retain such access to the Single Market, once the UK leaves the EU. In particular, these concessions would have involved accepting the four freedoms of the Single Market, and hence continued labour mobility within the Market (i.e. European immigration), and acceptance of EU law.

16 The likelihood that Government policy would take a different course was, however, already set out clearly by Theresa May in her speech at the Conservative party conference in October 2016, when she clearly stated that her government would take back control over Britain’s borders and end the primacy of ECJ law in the UK. With her speech in January 2017 and the subsequent White Paper, these two policy priorities have been very clearly set out, and Britain will therefore leave the Single Market.

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Issues concerning the loss of “passporting” rights

17 Other things being equal, British-based financial service companies will therefore lose access to the Single Market and the so-called passporting rights. This assumes of course that there is no special or bespoke deal allowing UK financial services to remain in the Single Market. Both the May speech and the White Paper in January 2017 hold out hope for sectoral agreements, as part of a bespoke deal. And as we shall see below, the rest of the EU does indeed have some interest in such a sectoral arrangement for finance. It is therefore not entirely impossible that UK-based financial services will in some way remain within the Single Market, under a sectoral bespoke deal. But at present (February 2017), such continued Single Market access and hence passporting seem like a long bet. In particular, continued membership of the banking and finance sector of the Single Market would mean Britain accepting EU laws and regulations (in finance and related commercial activities), without having any say in how they are made. Alternatively, Britain would still have a direct voice in the shaping of EU financial regulation, even though it has left the Union. These possibilities seem politically highly unlikely and technically complex. But so do the alternatives.

18 Proponents of leaving the Single Market, or what used to be called “hard Brexit”, tend to argue that “passporting” is actually not that important and other business can be generated elsewhere (for example, London can expand its lead role in Islamic banking). However, as with everything else concerning Brexit, the issue of passporting is highly complex. According to the Financial Conduct Authority (the main independent public authority regulating finance, responsible to government and Parliament), there were 5,476 UK-based firms which benefitted from some type of passporting rights to carry out business in other EU countries, in mid-2016. Similarly, there were 8,008 companies based in other EU countries which operate in the UK, on the basis of passporting rights too. But, given the variety of different activities which any one company may carry out, and which may fall under different European regulations, the total number of “outbound” passports held by UK-based companies was 336,421. By contrast, the total number of “inbound” passports (held by firms based elsewhere in the EU and operating in the UK) was only 23,532.11 The loss of passporting rights could therefore have consequences for very many businesses.

19 That said, passporting is not equally important to the main activities undertaken by financial services in the UK. According to the organisation Open Europe (drawing on work by Olivier Wyman Research, a management consultancy), it is above all banking which benefits from passporting, contributing to one fifth of UK-based banking revenues (between £23 billion to £27 billion).12 Such passporting involves two pieces of EU legislation in particular: the Capital Requirements Directive IV (CRD IV) which relates to retail and wholesale banking (i.e. deposit taking and lending between financial institutions and large entities); and the Markets in Financial Instruments Directive 2 (MiFID II) for investment banking. As CRD IV legislation does not allow for “equivalence” (see below) or meaningful third party access, UK-based banks (such as London-based US wholesale banking establishments) may experience dislocations in their business, if no agreement is reached between the UK and the EU to preserve passporting.13 More specifically, Sir Charles Bean (formerly Deputy Governor of the Bank of England and currently Professor of Economics at the London School of Economics) also recently stated to the House of Lords European Union Committee that

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where wholesale financial services need to connect with retail consumers, then the loss of passporting would necessitate setting up subsidiaries in other European countries.14 This in turn could entail considerable costs, in terms of opening offices, and providing capital for such independent subsidiaries.15

20 For asset management activities, however, the situation seems to be different. The key EU directives (UCITS and AIFMD)16 provide passporting possibilities for funds to be marketed throughout the EU, while operating from a single base. In practice, however, there are several technical barriers to such operations, including: supervisory and legal fees, along with national variations in the definition of ‘marketing’. It is therefore difficult in any case for small and medium-sized asset managers to operate across the Union, while larger funds often have local subsidiaries. At the same time, the UCITS and AIFMD directives allow for some portfolio management functions to take place outside the EU, from which UK-based firms could then still benefit after Brexit. As a result, it is estimated that only 7% of total assets managed in the UK are under direct threat from the loss of passporting rights.17

21 The situation is different again concerning insurance services, which on the whole depend less on European markets: it is estimated that 28% of insurance service exports went to the EU in 2015 (compared to 44% for other financial services). This follows from the way insurance continues to be a nationally-based activity, with international companies operating through local subsidiaries, rather than foreign branches. Lloyd’s of London, in contrast, operates differently, as an international market, and EU regulations do allow pools of underwriters at Lloyd’s to provide insurance throughout the Union. But such work only accounts for 11% of the market’s gross written premium, so it is possible that only as little as £800 million is directly reliant on passporting.18

22 In short, the loss of passporting rights would surely have quite a significant impact on banks and their business throughout the European Union. But the effects in other financial activities could be much lower. That said, in its report on Brexit: financial services, published in December 2016, the House of Lords Committee on the European Union noted that, “some firms do not themselves appear to be aware of their reliance on the current passporting arrangements”, and called for cooperation between firms, the Government and regulators to examine such reliance.19

The prospects of “equivalence”

23 As UK financial institutions are now most likely to lose passporting rights, attention is shifting to the possibility of operating within the European market, on the basis of so- called regulatory “equivalence”. This is a fairly new, open-access regime introduced into EU law in the wake of the financial crisis. It gives access to third-country firms to operate in member states of the European Economic Area (essentially made up of the EU and former EFTA countries like Norway and Iceland), when regulation in their non- European home countries is seen by the EU to have a broadly-equivalent regulatory regime. Such “equivalence” recognition, would allow UK-based financial institutions to operate in the cross border provision of investment services to wholesale clients or counterparties (under MiFID II). London could also remain a venue for trading European shares and so-called over-the-counter (OTC) derivatives: i.e. derivatives on financial assets which are directly traded between parties, and are not carried out through central counterparty clearing houses (CCPs: see below). Other activities that

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may also be covered by equivalence provisions include: the establishment of CCPs; the marketing of Alternative Investment Funds; and Reinsurance activities.20

24 Yet, European equivalence regulations so far do not extend to banking services such as lending and deposit-taking (under CRD IV), and retail asset management (under UCITS). UK-based fund managers would not therefore be able to market UCITS funds, and would instead need to operate under more complex EU regulation.21

25 In the case that equivalence regulation becomes the cornerstone of future business relations between UK-based financial institutions and the European Union, then much will depend on the evolution of such regulations. If things work out well for the UK, exiting the EU could mean that British-based institutions will be able to develop new activities, while remaining within equivalence-accepted regulation, perhaps as part of within the framework of broader international regulatory mechanisms set up after the financial crisis, under the auspices of the G20.22 By contrast, it is also possible that future financial regulation in the UK and the EU may diverge, given Britain’s clear historical preference for liberalized finance and the more regulatory aspirations of some key European countries (such as Germany and France). In this case, the sale of financial services into Europe by UK-based institutions may well become more difficult and/or costly over time. Much will depend on the kind of overall relationship which the UK will have with the EU in the future.23

Transitional arrangements to avoid business falling of a “cliff-edge” in 2019

Britain’s financial eco-system

26 According to Olivier Wyman Research, it is important to recognise that the UK’s financial sector and allied professional services (in law, accounting, etc.) make up an “eco-system”, and that “the effects of the UK’s exit from the EU could be felt more widely than simply in business transacted directly with EU clients”. In its analysis conducted for TheCityUK, Wyman provides some quantitative forecasts relating to soft and hard Brexit. In the former case, in which the UK is outside the European Economic Area but still has passporting rights and equivalence providing access to the Single Market, the reduction in activity would be modest. The fall in EU-related activity would be about -£2 billion (equal to roughly 2% of total international and wholesale business). This drop in output would be accompanied by job losses of 3-4,000, and a fall in tax revenues of less than £500 million per year. At the other extreme, should the UK’s relationship with the EU resort to World Trade Organisation rules, then 40-50% of EU- related activity (£18-20 billion in earnings) would be at risk. This in turn would be accompanied by job losses in the order of 31-35,000, and falls in tax revenues of about £5 billion.24

27 Such forecasts are of course broad figures, and surely much subject to change, depending on the dynamics of how the Brexit process unfolds. Many other factors will likely come into play. Some of these are linked to the question of Brexit itself, for example the impact which new immigration controls and the welcome (or not) given to foreign workers who are highly-skilled and still wanting to work in London. This is where the concept of Britain’s financial services industries constituting an “eco- system” is important. The issue is discussed at quite some length in the House of Lords

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report (see above). The interconnectedness of business activities in finance and related professional services (such as legal services, accounting, information technology, etc.) means that it is very hard to estimate what exactly the effects of losing some activities will be on the eco-system as a whole.

Competition from other European centres and the costs of “hard Brexit” to Europe

28 Conversely, the density of the UK-based financial services eco-system with its focus on London may make shifting business elsewhere in Europe quite difficult. To be sure, numerous European financial centres are fishing for business which may leave London. Favourite locations likely to capitalise on Brexit are Dublin (which shares English and common law with London) and Frankfurt (home to the European Central Bank, and perhaps a logical site for the European Banking Authority to relocate to when it leaves London). Paris too is in the running, with Valérie Pécresse announcing in early November 2016 that the Ile-de-France region is setting up a one-stop-shop to help companies move to France.25 Greater Paris also has an advantage of being Europe’s only other real metropolis, and hence an unparalleled business hub within the EU.

29 But, a simple switching of locations in Europe may not work out so easily, precisely because no other financial centre in Europe offers anything like the concentration of skills and infrastructure found in London. It is notable, for example, that in October 2016, Jamie Dimon (the CEO of JP Morgan) opined that instead of relocating business elsewhere to Europe, where the infrastructure of financial services is limited, American banks may repatriate work to the New York.26 Mr Dimon also reckoned that Brexit significantly increases the risks of the Eurozone breaking up. This would obviously make other EU centres far less attractive to international financial firms.

30 Indeed, any dislocation to finance which Brexit could cause is likely to occur as Europe’s banking sector is still struggling to emerge from the financial crisis of 2007-2008 and the European sovereign debt crisis at the start of the 2010s. Europe’s oldest bank, for example, the Monte dei Paschi di Siena founded in 1472, is regularly in the news with its on-going problems. So too is Deutsche Bank, the German behemoth that has faced difficulties since its massive expansion in the early 2000s. Large French banks too face structural challenges, and are currently reliant on their investment banking activities to earn profits, as large branch networks are costly to maintain. More generally, all of Europe’s major banks operate in London, and reorganising their work to take Brexit into account will entail costs, and the probable loss of profitable business.

31 A specific difficulty and its attendant risks concern the central counterparty clearing house (CCP) activities related to transactions in euro-denominated derivatives that are currently booked through London. The CCPs have become more important following the financial crisis, as the G20 agreed on the need for much standardized derivative trading to be transacted through such clearing houses. As a result, risks that were previously born directly by buyers and sellers in direct deals (OTC deals) are hence born by the CCPs, which stand between buyers and sellers, guaranteeing both sides of any transaction. In principle, CCPs can therefore offset risks in any one particular deal because they also clear deals carried out in opposite directions, between very many parties (for example in interest rate swaps or currency trades). The UK is by far

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Europe’s largest base for such derivative trading, including in euro-denominated assets. This location is, however, controversial. After all, why should such euro-business take place outside the Eurozone? Indeed, in 2011, the European Central Bank said it would withdraw liquidity support for any CCP dealing above a certain level of euro- denominated transactions outside the Eurozone, thus putting pressure on such activity to migrate to the Eurozone. The UK, however, challenged this decision in the European Court of Justice, and won its case.

32 With the UK now set to leave the EU, and escape from ECJ rulings, the issue of repatriating the trading of euro-denominated derivations is likely to be reopened and François Hollande has already specifically referred to this. Over time too, the logic of maintaining such trading in a financial centre outside the EU, and hence outside EU law and outside the jurisdiction of the ECB is surely likely to lead to change. But moving from the present situation to setting up similar clearing house capacity elsewhere is potentially fraught with difficult technical and legal problems, and it could destabilise markets.27 There are also very likely to be considerable costs related to relocating clearing house activities, while economies of scale available to firms and their clients will likely fall as business is moved out of the massive London markets.

Transitional arrangements to avoid the “cliff-edge”

33 Given the complexity of the eco-system, the intricacies of many aspects of international markets, and the ongoing fragility of parts of Europe’s banking system and concerns for the global finance system as a whole, there is a good case to be made that Brexit should not prevent continued strong links between the UK and its former EU partners. So there are good arguments for some sort of transitional deal before a final trade and economic agreement is reached between the UK and the EU. The Government’s White Paper makes much of the importance the UK to Europe’s finance sector and business as a whole: “[o]ver 75 per cent of the EU27’s capital market business is conducted through the UK. The UK industry manages £1.2 trillion of pension and other assets on behalf of European clients. The UK is also responsible for 37 per cent of all European Initial Public Offerings, while the UK receives more than one-third of all venture capital invested in the EU. EU27 firms also have an interest in continuing to serve UK customers”.28

34 On the EU side, there have been leaks relating to the awareness of how important Britain’s financial services as a whole are to Europe and the Union. In January 2017, it was reported for example that Michel Barnier, the European Commission’s Chief Negotiator for Brexit, had told MEPs in a private meeting that “[t]here will be a special/ specific relationship. There will need to be work outside of the negotiation box… in order to avoid instability”. Mr Barnier also restated the EU position that there could be no cherry-picking by Britain of parts of the EU it likes, and he did subsequently clarify his comments via Twitter, by referring to “special vigilance” needed concerning finance. Nevertheless, the leak was a clear indication of concerns in Brussels and the EU of Britain dropping out of the Single Market.29 (It should be recalled that Michel Barnier was the EU Commissioner responsible for financial market and banking re-regulation in the early 2010s. He should therefore be exceedingly well-briefed on finance.) In a similar vein, in early February 2017, The Guardian published extracts of a leaked report by the European Parliament’s economic and monetary affairs committee, pointing out

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that UK-based banks lend more than £1.1 trillion to other EU member states, and that “[a] badly designed final deal would damage both the UK and the other 27 EU member states” in terms of jobs and growth.30

35 Outsiders too have on the whole backed the importance of moving forward carefully, and avoiding what has been called “train-crash Brexit”: i.e. if the UK and the EU fail to reach an agreement between Article 50 notification and the otherwise-automatic exit of the UK from the EU treaties in spring 2019. This scenario would involve existing business relations falling of the “cliff edge”, into some sort of legal emptiness, as even establishing a relationship based on the WTO regime requires new legal ratification. During her visit to sound out US banks in New York in September 2016, Wall Street as a whole warned Theresa May that it needs a “long runway” to prepare for Brexit.31 Now that the Government has stated very clearly that it is prioritizing control over immigration and ending ECJ jurisprudence over British law, establishing a long runaway will need strong political will and agreement between all parties.

36 In principle, it is in everyone’s interest – Britain’s, the EU and even the global financial community as a whole – to manage an ordered transition from the status quo to some sort of post-Brexit arrangement. Yet, events in 2016 have clearly shown up how unpredictable the political evolution of even historically-anchored representative democracies can be. The British Government’s current position is paradoxical, to say the least, in wanting to open up the UK economy to even more global trade, and to have a strong European Union as a future partner. But such contradictions pale into insignificance when compared to the tectonic changes that are occurring in the foreign economic relations of the United States since Donald Trump was inaugurated as President on 20 January 2017. Since World War II, the USA has been the main actor and guarantor of the international economy – more or less – based on the rule of law and trade liberalization. Early executive actions by Donald Trump indicate quite clearly that this has now changed: the United States is moving towards a more protectionist and confrontational stance with respect to its historical and new trading partners, as well as with respect to the international institutions and laws that have been built up since 1945. This does not bode well of the degree of international cooperation which emerged after the 2007-2008 financial crisis, in terms of re-regulating finance. In fact, the new Trump administration has already declared that it is seeking to repeal significant aspects of the 2010 Dodd-Frank Act, which applied numerous international guidelines for financial re-regulation to US law. More worrying still, is the way the new US administration has shown itself to be hostile to the European Union. This could well make negotiations between the UK and the EU over Brexit and financial Brexit even more difficult, with potential highly destabilising consequences.

Conclusion

37 The 2007-2008 financial crisis and Great Recession led to a prolonged fall in UK living standards. The Coalition government from 2010 to 2015 responded to the ensuing rise in government deficits by making substantial spending cuts, halving the public deficit from about 10% to 5%. The initial position of the Conservative government elected in 2015 was to press on with this deficit reduction, through spending cuts. In the meantime, while there has been substantial re-regulation of financial services, on balance the structure of banking and international finance has changed little.32 At the

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same time, net immigration into the UK (from the EU and from outside the EU) expanded quite strongly, exceeding 300,000 persons per year in the two years before June 2016. It was against this background, that David Cameron held Britain’s referendum on whether to leave the European Union.

38 In the run-up to the referendum, most economic analysts and commentators warned that leaving the EU will be bad for Britain’s economy, and could be very costly if the UK loses access to the Single Market. In the event, the aspirations associated with “taking back control” triumphed over what the Leave campaign labelled “project fear”, the warnings by the Cameron government and the broader Establishment of the economic fallout from quitting the Union. Since the vote, the dire predictions meted out before the referendum have not come true. Growth in the UK remained buoyant throughout 2016, and financial market turmoil was kept to a minimum, partly thanks to strong, proactive measures by the Bank of England. By contrast, the pound has fallen in value against other currencies by about 15%, compared to the year before the vote. This is leading to a pickup in inflation, which is set to accelerate in the medium term.

39 Yet it still appears likely that growth may slow down as companies readjust to the strategic decision of the May Government to prioritise immigration control and independence from EU legislation over access to the Single Market. Serious negotiations between the UK and its EU partners will begin, probably towards the end of 2017, once the French and German general elections have taken place. Quite what will happen then is almost impossible to predict. The British government is seeking to negotiate withdrawal from the EU and a new trade relationship in tandem. So far, the EU position is that a withdrawal agreement needs to be negotiated first, before talks can begin on a subsequent trade relationship. Overall, the British position remains one of having one’s cake and eating it (as Boris Johnson has said infamously), whereas the UK’s European partners are adamant that Britain cannot have a better deal with the “club” once it has left.

40 The negotiations are going to be politically very tough given the vital interests at stake for both parties. They will also be hideously complex. The negotiations on financial services are an important part of the overall process. They will mirror overall issues concerning the relationship between the UK and the EU, notably concerning some sort of continued access to the Single Market. But at the same time, they surely carry greater risks than negotiations in other sectors. Both parties have an interest in reaching an agreement which minimises damage to the real economy, and certainly both Britain’s and Europe’s financial institutions will want to pursue as much business as usual. There is also a lot to be said for avoiding big shocks to the financial system, while pursuing further reforms. Banking and finance deserve a lot of the criticism they get. But they are central to how our economies work, so change and reform need to be careful. The problem is that it may just be too difficult to reach agreement on finance in particular and on the UK-EU relationship in general, within the deadlines that now exist.

41 Text completed 12 February 2017.

42 Nicholas Sowels is a lecturer in English for economics at the Université Paris 1 Panthéon-Sorbonne. His teaching focuses mainly on the US and UK economies, and his main areas of research relate to public services and the on-going consequences of the financial crisis in 2007-2008.

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BIBLIOGRAPHY

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NOTES

1. ONS, Pink Book, 2016, Tables 9.11 and 9.1 (see Table 3 below). 2. Figures based on TheCityUK, Key Facts about UK Financial Service and Related Professional Services, March 2016. The employment figures include: banking (417,000), insurance (309,000), securities (48,000), fund management (42,000) and other services (245,000). 3. THOMPSON, Helen, “The City Meets Democratic Politics”, in Thompson, Helen, Talani, Leila et al. The Impact of Brexit on the City and the British Economic Model, Policy Network and Sheffield Political Economy Research Institute, ‘Diverging Capitalisms’ series, Brief 1, 18 July 2016 [4 November 2016]. 4. TheCityUK, Brexit and UK-Based financial and related professional services, statement issued 12 January 2017, , [22 January 2017]. 5. TheCityUK, Key Facts about the UK as an International Financial Centre, November 2016. 6. THOMPSON, Helen, ibid. 7. TheCityUK, The UK: Europe’s Financial Centre, August 2016. 8. TheCityUK, ibid, November 2016. 9. TheCityUK, ibid, August 2016. 10. Ibid. 11. BAILEY Andrew, Letter from Financial Conduct Authority to Committee Chair regarding passporting rights, 17 August 2016, < https://www.parliament.uk/documents/commons-committees/ treasury/Correspondence/AJB-to-Andrew-Tyrie-Passporting.PDF> [8 November 2016]. 12. SCARPETTA Vincenzo, BOOTH, Stephen, How the UK’s financial services sector can continue thriving after Brexit, Open Europe, Report 10/2016, 17 October 2016. 13. Ibid. 14. BEAN Sir Charles, quoted in HOUSE OF LORDS EUROPEAN UNION COMMITTEE, Brexit: financial services, 9th Report of Session 2016-17, HL Paper 81, published 15 December 2016, paragraph 25. 15. HENLEY Jon, “Brex and the City – Brexit podcast”, The Guardian, 27 January 2017, , [5 February 2017]. 16. Respectively the Undertakings for Collective Investment in Transferable Securities Directive and the Alternative Investment Fund Managers Directive. 17. Ibid, SCARPETTA and BOOTH. 18. Ibid. 19. HOUSE OF LORDS EUROPEAN UNION COMMITTEE, Brexit: financial services, 9th Report of Session 2016-17, HL Paper 81, published 15 December 2016, p39. 20. Ibid, para 40. 21. Ibid, paras 41-42. 22. The G20 brings together 19 countries and the EU, covering two thirds of the world’s population, 85% of world trade and 90% of global GDP. Although it existed before the financial crisis, it came to prominence in the immediate aftermath of the crisis, and played a key role in setting out common approaches to financial re-regulation. Given the early policies adopted by

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President Donald Trump in terms of international relations and his administration’s stated aims of unwinding parts of the Dodd-Frank Act (2010) which overhauled US financial regulation, future cooperation within the G20 must now be viewed as uncertain. 23. BARKER, Alex, BRUNSDEN, Jim, “EU reconsiders financial market access rules”, The Financial Times, 6 November 2016,< https://www.ft.com/content/838d084c- a19d-11e6-86d5-4e36b35c3550,> [7 November 2016]. 24. WYMAN Oliver, “The Impact of the UK’s exit from the EU on the UK-based financial services sector”, October 2016, < http://www.oliverwyman.com/content/dam/oliver-wyman/global/en/ 2016/oct/Brexit_POV.PDF> [7 November 2016]. 25. STOTHARD Michael, “France one-stop shop seeks post-Brexit business”, The Financial Times, November 3, 2016 , [7 November 2016]. 26. ARNOLD Martin, “Wall Street bosses warn on Brexit risks”, The Financial Times, October 9, 2016, , [7 November 2016]. 27. DIZARD John, “Clearing houses should not be a bargaining tool in Brexit talks”, The Financial Times, July 10, 2016, [7 November 2016]. 28. PRIME MINISTER, The United Kingdom’s exit from and new partnership with the European Union, presented to Parliament by the Prime Minister, Command of Her Majesty, Cm 9417, February 2017. 29. RANKIN Jennifer, “EU negotiator wants ‘special’ deal over access to City post-Brexit”, The Guardian, 13 January 2017, , [5 February 2017]. 30. BOFFEY Daniel, “EU will lose out from bad Brexit deal on City, says leaked report”, The Guardian, 2 February 2017, <.https://www.theguardian.com/business/2017/feb/01/ eu-brexit-deal-city-leaked-report-european-parliament-article-50 >, [5 February 2017]. 31. ALLEN Kate et al., “Wall Street warns Theresa May of need for ‘long runway’ before Brexit”, The Financial Times, September 21, 2016, [7 November 2016]. 32. See for example KING Mervyn, The End of Alchemy: Money, Banking and the Future of the Global Economy, London, Little Brown, 2016, pp. 40-41.

ABSTRACTS

This article seeks to present the key issues which Brexit is raising for financial services based in the UK, as they appeared in early 2017: i.e. since the Government has made clear that Britain will leave both the EU and the Single Market. The article reviews the place of UK-based financial services internationally and with respect to the European Union. The article then looks at some of the main questions currently highlighted by the Brexit process, most notably the loss of “passporting rights” for UK-based banks, and the possibility of “equivalence” status which may allow some firms to continue operating throughout the European Union. The article finishes by

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looking at the dangers involved in so-called “train-crash Brexit” or economic relations with the EU falling off a “cliff edge”, if no proper transition process is negotiated by spring 2019. It notes that this could entail considerable risks for the UK and the EU itself, especially as the international environment has become far more uncertain with the election of President Donald Trump.

Cet article cherche à présenter les principaux problèmes que soulève le Brexit pour les services financiers basés au Royaume-Uni, tels qu'ils apparaissent au début de 2017: à savoir depuis que le gouvernement britannique a clairement indiqué que la Grande-Bretagne quittera l'UE et le marché unique. L'article passe en revue la place des services financiers basés au RU à l'échelle internationale et à l'égard de l'Union européenne. Par la suite, l'article examine certaines des principales questions actuellement mises en évidence par le processus du Brexit, notamment la perte de « droits de passeport » pour les banques basées au Royaume-Uni, et la possibilité d'un « statut d'équivalence » qui peut permettre à certaines entreprises de continuer à fonctionner dans toute l'Union européenne. L'article conclut en examinant les dangers de ce que l'on appelle « train-crash Brexit » ou le risque que les relations économiques avec l'UE se précipitent au « bord de la falaise » si aucun processus de transition adéquat n'est négocié d’ici le printemps 2019. L’article note que cela pourrait entraîner des conséquences considérables pour le Royaume-Uni et l'UE elle-même, d'autant plus que l'environnement international est devenu beaucoup plus incertain avec l'élection du président Donald Trump.

INDEX

Keywords: Brexit, financial services, passporting rights, United Kingdom, European Union Mots-clés: Brexit, statut d’équivalence, services financiers, droits de passeport, Royaume-Uni, Union européenne

AUTHOR

NICHOLAS SOWELS

Université Paris I et CREC Université Paris 3

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A Disunited Kingdom on Europe Un Royaume-Uni désuni sur la question européenne

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Wales and the Brexit Vote Le pays de Galles et le vote pour le Brexit

Moya Jones

Introduction

1 Welsh voters, like people in Scotland, are now quite used to referendums as the one held on 23 June 2016 on the United Kingdom’s continued membership of the European Union was the fifth one to be held in the country since 1975. That year the first ever UK-wide referendum was held on 5 June and British voters were asked whether they wanted to stay in the European Community or if, after two years' membership, they wanted to leave it. On that occasion, the Yes vote in Wales at 65%1 was slightly lower than the UK figure of 67%. Subsequently Welsh voters were called to vote on 1 March 1979 on the Labour government’s proposals for a devolution settlement. There was less appetite in Wales for the proposed Welsh Assembly than there was in Scotland for the Parliament as it was outlined at that time. Only 20.3% voted Yes (whereas in Scotland 58.9% voted in favour). Nothing came of this, not even for Scotland, where the result failed to achieve the 40% of the electorate’s approval as stipulated in the Cunningham amendment to the 1978 Scotland Act. Eighteen years later Wales voted again on 18 September 1997, a week after Scotland had voted hugely in favour of the establishment of a Scottish Parliament (74.3%). In Wales the result was more muted – 50.2% of the electorate participated and 50.3% of the votes cast were in favour of setting up a Welsh Assembly. In 2011, Welsh voters faced two referendums: on 3 March they were asked to pronounce on whether the Welsh assembly’s legislative powers should be extended, which they approved by 63.5% (turnout 35.6%); and on 5 May, they had their say on the Alternative Vote referendum. Nearly 68% of UK voters rejected a change in the “First past the Post” British voting system whereas in Wales (turnout 41.7%) this rejection was slightly less, at 65.5% of the votes. And then on 23 June 2016 came the fifth referendum, the second vote on membership of the European Union. While the overall result for the UK (turnout 72.2%) was 51.9% who wished to leave the EU, this figure was slightly amplified in Wales (turnout 71.7%) where, overall, the result was 52.5 % in favour of quitting the EU as opposed to 47.5% who wished to stay. This result

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contrasted with the other devolved territories, for in Scotland 62% of voters were in favour of the EU membership and in Northern Ireland this figure was 56%. However contrasting or comparing Wales with the other devolved territories is not valid because of regional dimensions to inequality, because of their distinct political histories and because of the asymmetrical nature of UK devolution. Just for the sake of clarity: Wales represents 4.8% of the UK population (England 84%, Scotland 8.3% and Northern Ireland 2.9%).

2 However, the major puzzle, as far as Wales is concerned, is why most Welsh voters voted to leave the European Union when, since 1973, the country has received billions of euros in EU funding for infrastructure and economic re-generation. Wales was to receive €1.8 billion from the EU between 2014-20 through structural funding and various programmes. In addition to the guaranteed EU funds for Wales, supplements from other EU funds are also available to Wales. These include the EU’s research and innovation fund, Horizon 2020, funds for business and training, the ERASMUS programme, subsidies for agriculture, fisheries among others and could be worth a total of £90bn.2

3 We will first examine the way that Welsh votes were distributed across the Principality before looking at the reasons that incited voters to favour the "Leave" option. A brief overview of the profile of "Brexiteers" will be followed by a conclusion that summarises how the vote in Wales was in fact quite easy to predict.

Analysis of the geographical distribution of votes

4 In 1975 all the regions in Wales voted in favour of staying in the then Common Market whereas in 2016 17 of the 22 regions voted to leave. The geographical distribution of these votes provides a clue as to the reasons behind the vote. It has been fairly widely agreed that across the United Kingdom urban areas with mixed, multicultural populations and where there was a concentration of educated people voted in favour of the EU and this is reflected in Wales. In Cardiff, the political and economic capital and home to several universities and in the Vale of Glamorgan, just to the south, electors voted to remain, although the proportions were different. In Cardiff the split was quite wide (101,788 Remain; 67,816 Leave) whereas in the Vale of Glamorgan it was extremely narrow (36,681 /35,628). This would then confirm the UK-wide trend just described. A third area, Monmouth, also voted narrowly for Remain (28,061 / 27,569) but the reasons here would not be the same as for Cardiff. Monmouth is situated on the eastern border of Wales and it has a history of being attached to England as well as to Wales, although its position was not finally clarified until the Local Government Act of 1972 which placed it in Wales. Monmouth voters have mostly always elected Conservative MPs and the current Assembly Member (AM) is a Tory, so Monmouth could be said to have more of a split identity or less of a definitely Welsh one. Identification with England and with the Conservative party would partly contribute to explaining the choice made by Monmouth voters. However, this is the very opposite position to that of the other two regions in Wales which voted Remain: Gwynedd (35,517 / 25,665) is in north-west Wales and Ceredigion (21,711 / 18,031) extends from mid-Wales to the sea, between Cardigan and Aberystwyth. What these two regions have in common is that they have the two highest concentrations of Welsh speakers. They both return nationalist Plaid Cymru Assembly Members (AMs) to the Welsh Assembly and have returned nationalist MPs to

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Westminster too. These two areas have a very strong Welsh identity, underpinned by the language, and their choice to remain in Europe could maybe be compared to that of SNP supporters in Scotland who saw a brighter future for Scotland within Europe and who were not swayed by fears over immigration but who did believe that the UK economy would not flourish outside of the European structure. However, the vote in Wales was not at all influenced by desires for independence, unlike in Scotland. While support for independence for Wales fell to a low of just 3% in September 2014 the 2016 referendum result did give this movement something of a boost. A substantial minority, 28%, were found to have announced support for Welsh independence if such a move should allow the UK to stay in the EU.3 Even so, today, the question of independence for Wales is not a major factor in the policies of Plaid Cymru which campaigns rather more for extended powers and greater devolution. Nevertheless, Leanne Wood, the party leader, stated after the referendum that the UK needed redesigning and if all four home nations were independent they could actually cooperate in a new way. She reinforced the idea that an independent Wales could rejoin the EU.4 Yet, this does not sound like a winning policy when the majority of Welsh voters expressed a desire to leave …

5 However these five regions were in the minority as the other 17 areas voted to leave the EU and, in what seemed to be a paradox, the greatest number of Leave votes were registered in the very areas which have received the most EU support over the years. Substantial amounts of EU subsidies towards structural funding and social projects (European Regional Development Funds (ERDF) and European Social Funds (ESF)),5 have been directed notably to the south Wales Valleys between Newport and Swansea and these are the areas that voted in often quite large numbers to Leave: Blaenau Gwent, Bridgend, Caerphilly, Merthyr Tydfil, Neath Port Talbot, Newport, Rhondda, Swansea and Torfaen. These areas, which used to be characterised by heavy industry and mining, have been among the hardest hit by the UK’s transition to a knowledge based, post-industrial economy. The Leave vote was epitomised by the result in Ebbw Vale, former constituency of Aneurin Bevan and Michael Foot, where unemployment is over 40% and where 62% of those who took part in the referendum voted Leave, the highest percentage in Wales.6

Why did Wales vote Leave?

Media and political parties

6 The fairly widespread surprise at the “bizarrely self-defeating” result in Wales, was expressed and partially explained in an article published in The Guardian on 27 June 2016, ”Why did Wales shoot itself in the foot in this referendum?”7 The author, Richard Wyn Jones, is a professor at the Wales School of Governance at the University of Cardiff. He does not believe that the result was due to an old kind of self-loathing and a sense of inferiority which he believes has died away. His historic reference to “the Welsh giving up on Wales” relates back to pre-devolution attitudes in Wales, before the creation of the Welsh Assembly in 1998 and before a growing confidence in a distinct Welsh identity began to grow in the wake of the failures of the 1979 referendum. Professor Jones analyses the Welsh vote firstly in terms of a failure of media coverage. Since the media in Wales are depleted and insufficient, unlike in Scotland – there is no national

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Welsh newspaper for example although there are television and radio channels –, the result is dominance by English media and very little difference was made in those newspapers and television programmes available in Wales about the specificity of Wales. The result was a similar referendum result to England. To this can be added a certain lassitude on the part of both journalists and voters since the EU referendum came just five weeks after the elections to the Assembly on 5 May. It is felt that covering these elections had led to a feeling of political fatigue.

7 However, lacklustre coverage of issues by the media is only one of the factors that combined to produce the Leave result in Wales. Regarding the EU referendum there was also a failure by the major parties and the Welsh government for in Wales they were all too distracted by internal politics to fully engage in the Remain campaign, although all the parties, on paper, were unified in urging a Remain vote. No convincing arguments were made by either Plaid or Labour, which retained power in the Assembly elections in May, to persuade Welsh voters of the benefits of staying in the European Union, nor by the Conservative party in Wales, whose leader campaigned for Leave. The Labour party in particular must take responsibility for the Welsh result. While at UK level the Labour party under the leadership of Jeremy Corbyn provided half-hearted and muted support for EU membership, within Wales, where Labour have dominated the Assembly since its inception, according to R. W. Jones Labour and devolved politicians have adopted a defensive and protective stance rather than proactive policies: “politicians in Wales are better known for what they are against – austerity, Tory cuts –rather than what they are for”. So the referendum message was very indistinct, non- combative and not well communicated.

8 But had it been clearer, more vigorous and better disseminated, would campaign messages to vote Remain have been perceived differently by voters? The answer is probably “no” because other factors played a significant role in deciding how people would use their vote.

Social factors

9 A report8 published by the Joseph Rowntree Foundation on 31 August 2016 identified the link between poverty, low skills and lack of opportunities and the vote for Brexit. This poll, like many others, found correlations between age, level of education and ethnicity and the way people voted. Early investigations before the vote revealed that regions with the greatest economic dependence on the EU were more likely to vote Leave and consequently the results of the referendum showed this to be true. The report concluded firstly that growing inequality in the UK was an important factor in how people decided to vote and that income and poverty do matter. Groups of voters who have been pushed to the margins of our society, live on low incomes and lack the skills that are required to adapt and prosper amid a post-industrial and global economy, were more likely than others to endorse Brexit.

10 Increasing marginalisation and the feeling of being left behind led people to reason that things might be better, or at least not any worse, if the UK were to go it alone, outside Europe. This marginalisation is increased by geographical factors since those communities which feel they are left behind are not the places where new investment and new jobs are to be found. In the case of Wales, as elsewhere in the UK, the closure of the coal mines and the steel works in the south has led to widespread unemployment

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and continued high rates of worklessness. So it is difficult to compete for jobs with people in other more favoured areas and who also have the skills that are required because those areas are where employment will be created.

11 However, it appears that the biggest divide is not geographical or income levels but rather the educational level attained by voters. Support for Brexit was found to be significantly higher by people with only GCSE qualifications or less, and many polls found that there was a correlation across the UK between the Brexit vote and areas with high shares of people with no education.9 There is an acknowledged graduate gap in Wales, a brain drain of talent, as Wales is a net loser of graduates each year, having lower retention rates than the other devolved nations in terms of both the proportion of students who remain to study, and the proportion of graduates who subsequently get jobs within Wales. Leaving the country is associated with better jobs, higher earnings and higher rates of self-employment.10

12 Regarding the generation gap, Wales reflected UK-wide tendencies over the age divide with younger voters opting to Remain while older people tended to vote for Brexit. However, while 67% of under-30s in Wales did vote to Remain, Wales only ranked 8th out of 11 regions for under-30 support for staying in the EU thereby showing relatively Eurosceptic tendencies.11 Research carried out by the Wales Institute of Social and Economic Research Data and Methods (WISERD) at Cardiff University revealed that young Welsh voters use social media less than others across the UK and potentially relied on television and the press plus more face to face means for gaining information on the referendum. This might well be explained by the patchy internet service provided across Wales and the weak phone signals in many parts of the country. But this research also showed that even if on the day young people had voted in the same proportions as over 65s (the group with the highest turnout), the final result of the referendum would not have changed and the Leave vote would still have prevailed in Wales and across the UK. So it would seem that in explaining the choice made by Wales generational divide does not in fact apply and neither does the ethnic factor.

13 Analysis of the referendum vote across the UK inevitably has to consider the impact of Black, Asian and minority ethnic (BAME) votes which across England mostly voted Remain but these groups of voters had no impact on the Welsh result since 93.2% of the population is white British (95.6% of the population is white).

“Nothing to lose”

14 These academic findings, on income, skills and level of education were borne out in a BBC programme broadcast a month after the vote12when reporters travelled to Ebbw Vale to find out why in this area voters had rejected the European Union so massively (62%). As in many other places in the UK, the issues of migrants and controlling British borders were raised but again this pattern revealed that the areas of greatest immigrant concern were areas where there are the least number of migrants. Deprivation in the Valleys was partly blamed on migrants and Poles in particular who represented more competition for jobs and who were accused of working for lower wages and for putting strain on local infrastructures, such as schools, housing and hospitals. But these seemed to be more of an identifiable target rather than an actual threat.

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15 When questioned about EU support that had brought sports centres, new roads and town centre renovation interviewees explained that none of this really made any difference to their lives, that they felt like second class citizens in their own country and that they had nothing to lose. There is a lack of recognition that EU funding has had any impact on their lives and there was no connection to life experiences nor to tangible job creation. Job disappearances are what affects the area. For example, the Ebbw Vale Steelworks was once the largest steelworks in Europe. The Anglo- Dutch owners, Corus, closed it in 2002 with a loss of 780 jobs; the Ebbw Vale Steel, Iron and Coal Company, founded in 1780 and employing 34,000 people at the turn of the 20th century, also closed in 2002, when it was still the largest tinplate producer in Britain. Leave voters said in their TV interviews that they felt “let down”. The paradox is symbolised by the Heads of the Valleys Road, the A465, and the section between Dowlais Top and Tredegar which was recently redeveloped thanks to ERDF money. One interviewee remarked that it didn’t really serve his valley and villages since it was “a nice bypass”, making it easier to avoid the area.

A predictable result

16 It is clear that there was or is a reality gap between the policies and pronouncements from on high, central authorities, whether they be the heads of political parties, the Westminster government or the EU chiefs in Brussels and the electors in the polling booths but the result of the referendum should not have been a surprise in the UK13 and especially not in Wales since the results of the general election on 7 May 201514 and the Welsh Assembly elections on 5 May 201615 clearly indicted disaffection with the Establishment and with the major political parties. Firstly, in the general election, the British electoral system, known as “First past the post” (FPTP), produced rather skewed results. The results of the general election in the UK produced a victory for the Conservative party which won 331 seats with a majority of 12 in the House of Commons, and this was based on having won 36.9% (or 11,334,92) of all the votes cast. However the Scottish National Party moved into third place behind Labour by winning 56 seats on the strength of 1,454,436 votes which was 4.7% of votes cast that day. Meanwhile, 3,881,129 people voted for the United Kingdom Independence Party (UKIP). This represented 12.6% of the votes but only translated into one seat. As early as January 2013 David Cameron proposed to hold a referendum on EU membership and it is widely acknowledged that this was done in a bid to appease Tory voters who were defecting to UKIP. In Wales the general election results saw UKIP make the biggest gains among the six leading parties and it captured 13.6% of the vote although not enough in any constituency to win an MP. However, almost a year later in the Welsh Assembly elections UKIP made a massive bound forward in capturing 12.5% of the constituency votes, in the FPTP vote although again this did not translate into any seats in the Senedd. Yet, in the regional vote where the proportional representation method applies for the election of additional members in the Welsh Assembly, UKIP secured 7 seats spread across the five electoral regions with an average of 13.2% of the votes. This result is uniquely Welsh and is not reflected in results in any of the other elected governing assemblies in the UK.

17 Traditionally Wales always used to be a Labour stronghold but the Welsh Labour party is losing its appeal and is again running a minority administration in Cardiff. The gap

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between politicians and those they represent was characterised in Wales by the nature of the Remain campaign which was first overshadowed by wrangling in the Assembly about the post of First Minister which eventually went to Labour’s Carwyn Jones and then by the fact that there was no credible or cohesive message on the part of Remainers. Many leading Welsh politicians were on a different side to the voters in their areas including Carwyn Jones (Bridgend), Leanne Wood, head of Plaid (Rhondda) and Stephen Crabb, Conservative Secretary for Wales (Pembrokeshire). Bizarrely, the same thing happened in the pro-Leave camp as the Conservative leader Andrew RT Davies was ignored (Vale of Glamorgan) like David Davies in Monmouth. As stated earlier, this is being seen in terms of are-ordering of electoral politics in Wales expressed not only in terms of the lack of connection with the political leadership but also in the way people feel. The chasm between voters and the political elite is reflected around the globe, as proved by the support for Trump in America, Syriza in Greece, Podemos in Spain, and so on. This cumulative movement would therefore not seem to be just about the EU referendum but more about disenfranchisement and exclusion. And when the opportunity came to vote in a referendum with a clear Yes/ No choice, people seized the chance to tell the self-appointed, distant elites what they thought. Voter turnout in Wales at 71.7% was higher than it was for general election (65.6%) and the Welsh Assembly election (45.3%) proving that interest in the EU question was high, whatever the reason.

Conclusion

18 The fact that the UK’s different nations have voted in different ways contains the makings of a constitutional crisis. It is unlikely that the devolution settlements will be unpicked but the future of the UK is uncertain, inside the EU or outside, in terms of domestic governance. There is talk of reunification in Ireland just as the notion of a “hard” border is also being invoked. In Scotland many are now agitating for a second referendum on independence in order to stay in the European Union. For Wales, there could be opportunity in that Brexit maybe offers a chance to negotiate and ask for more from Westminster in terms of funding and devolved powers. The Wales Bill being debated in the House of Lords (end of October 2016) is the chance to do just this and reframe the relationship between Cardiff Bay and Westminster with new powers over energy, transport and elections, among others being devolved to Cardiff. However, it is felt in many quarters, among academics and politicians, that with the fractures exposed by the EU referendum, this amendment of the Government of Wales Act 2006 is not a clear enough piece of legislation and is too full of complexities and contradictions. The crux of the matter was explained in the House of Lords second reading of the bill on 10 October 2016 by Lord Morgan of Aberdovey (…) it would be very important to clear up all these issues before we have Brexit. Brexit will have a major impact on Wales in almost every aspect: in agriculture, education, industry, and almost every feature you can think of. It is crucial to have constitutional clarity within the United Kingdom and between all its governmental institutions before the iron curtain comes down.16

19 As a last word, four months after the fatal vote in June 2016, an ITV Wales/Cardiff University YouGov poll17 found Welsh voters would vote Remain by 53% and Leave by 47% if there was a second EU referendum, reflecting patterns seen across the UK. But

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the constitutional and political complexities of finding some way of over-turning or re- running the vote, means that these Bregrets may not count for much.

20 Moya JONES is professor of British Studies at the University of Bordeaux Montaigne, France. A graduate of the LSE, she is the author of numerous articles and publications in French and English, focussing on centres and peripheries: multicultural Britain and the new constitutional settlements in the United Kingdom. One of her particular areas of interest is Wales and Welsh studies.

BIBLIOGRAPHY

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NOTES

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6. View from Wales: town showered with EU cash votes to leave EU. The Guardian, 25 June 2016. https://www.theguardian.com/uk-news/2016/jun/25/view-wales-town-showered-eu-cash- votes-leave-ebbw-vale. Accessed 31 October 2016. 7. Richard Wyn Jones, 'Why did Wales shoot itself in the foot in this referendum?', The Guardian, 27 June 2016. https://www.theguardian.com/commentisfree/2016/jun/27/wales-referendum- remain-leave-vote-uk-eu-membership. Accessed 31 October 2016. 8. Joseph Rowntree Foundation, Brexit vote explained: poverty, low skills and lack of opportunities, 31 August 2016, https://www.jrf.org.uk/report/brexit-vote-explained-poverty-low-skills-and-lack- opportunities?gclid=COvNm_DzhNACFdQ_GwodSGAEgQ. Accessed 31 October 2016. 9. The Daily Telegraph, 27 June 2016, http://www.telegraph.co.uk/news/2016/06/24/eu- referendum-how-the-results-compare-to-the-uks-educated-old-an/. Some very interesting voter maps of the UK. Accessed 31 October 2016. 10. Welsh Graduate Migration, WISERD Report 2011. http://www.wiserd.ac.uk/research/ education/completed-projects/welsh-graduate-migration/. Accessed 31 October 2016. 11. “Why did Wales Brexit through the gift shop?” Institute of Welsh Affairs, 4 July 2016. http:// www.iwa.wales/click/2016/07/wales-brexit-gift-shop/. Accessed 31 October 2016. 12. “Week In, Week Out”, BBC 1 Wales, 21 July 2016. Accessed 31 October 2016. 13. Matt Jonas, "Brexit: why so surprised?" Nat Cen social research group, 11 July 2016. http:// natcen.ac.uk/blog/brexit-why-so-surprised?gclid=COf_n__rh9ACFdIW0wodiNACdw. Accessed 31 October 2016. 14. UK Political Info, 2015 General election results summary. http://www.ukpolitical.info/ 2015.htm. Accessed 31 October 2016. 15. Wales Online, full results Welsh Assembly election 2016. http://www.walesonline.co.uk/ news/politics/full-results-assembly-election-2016-11292997. Accessed 31 October 2016. 16. Lord Kenneth O. Morgan, https://hansard.parliament.uk/Lords/2016-10-10/debates/ 00BECA91-5CB7-424C-8A86-8FB935D3ABD9/WalesBill . Accessed 31 October 2016. 17. http://www.itv.com/news/wales/2016-07-05/poll-shows-welsh-voters-now-support-eu- membership/. Accessed 31 October 2016.

ABSTRACTS

On 23 June 2016 Wales, like England, voted to leave the European Union. This vote may seem curious in the light of the fact that Wales has been the recipient of generous EU funding over the past forty years. However, Welsh voters’ preference for an exit is possibly explained by a number of factors which highlight Wales’s distinctive profile, for it resembles neither Scotland nor Northern Ireland. These reasons include political and social patterns within Wales as well as party politics and also possible failures in communication. However, the Welsh vote was predictable.

Tout comme l’Angleterre, le 23 juin 2016 le pays de Galles a voté en faveur d’une sortie de l’Union européenne. Or, à première vue, ce choix serait difficile à comprendre car le pays de Galles a été destinataire, pendant plus de quarante ans, de fonds en provenance de l’UE. Cependant, un certain nombre de facteurs auraient influencé la décision des Gallois. Parmi ces raisons on peut nommer la spécificité identitaire du pays, ainsi que le rôle joué par différentes formations

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politiques. On peut pointer aussi un certain déficit de communication. Néanmoins, le résultat gallois était prévisible.

INDEX

Mots-clés: Pays de Galles, Brexit, UKIP, Leave Keywords: Wales, Brexit, UKIP, Leave

AUTHOR

MOYA JONES

EA 2958 CEMMC, Université Bordeaux Montaigne

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Le référendum du 23 juin 2016 en Écosse : entre deux unions The June 2016 Referendum in Scotland: Between Two Unions

Edwige Camp-Pietrain

Introduction

1 Dès le Moyen-Age, avant l'union de 1707 avec l'Angleterre, les relations entre l'Écosse et le continent (Scandinavie, Pays-Bas, États allemands, Pologne) étaient multiples, à travers le commerce, l'émigration (soldats, étudiants), voire même les accords politiques (Auld alliance avec la France). Au sein de la Grande-Bretagne, les Écossais se sont recentrés sur les îles britanniques et l'Empire. Au début du XXIe siècle, alors que ce dernier n'est plus qu'un souvenir, et que les premières connaissent des divisions politiques croissantes, les dirigeants écossais mettent en avant le caractère européen de leur nation, dont l'intégration dans l'Union européenne (UE) constitue un symbole1.

2 Si cette attitude pro-européenne s'est manifestée à plusieurs reprises, l'appartenance au Royaume-Uni est devenue une source de discorde comme l'a montré le référendum d'autodétermination du 18 septembre 2014 ; près de 45 % de l'électorat ayant opté pour l'indépendance, la population reste profondément divisée sur ce sujet. Pendant la campagne référendaire de 2016, les élus écossais, ainsi que les citoyens, ont continué à affirmer leur différence sur les questions européennes. Mais le vote britannique, en les incitant à repenser les relations avec l'UE et avec le reste du Royaume-Uni, pourrait les conduire à choisir entre les deux.

3 Cet article vise à analyser l'évolution de la perception de la compatibilité entre les deux unions, UE et Royaume-Uni, lors de l'annonce du référendum sur l'UE, pendant la campagne précédant celui-ci et enfin au cours des semaines suivantes, jusqu'à la rentrée parlementaire de septembre 2016. Cela permettra de mettre en évidence l'engagement européen manifeste en Écosse, ainsi que l'instrumentalisation de l'UE pour les besoins de la politique intérieure écossaise dominée par l'enjeu constitutionnel.

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L'Écosse de 2013 à 2015 : une volonté de maintien au sein du Royaume-Uni et de l'UE

4 Lorsque David Cameron a promis un référendum sur le maintien dans l'UE, les Écossais étaient pro-UE et se sentaient en décalage avec les débats ayant lieu en Angleterre.

Une classe politique devenue europhile

5 La quasi-unanimité de la classe politique écossaise est récente. Lors du référendum de 1975, de nombreux élus du Parti travailliste, alors dominant en Écosse, ainsi que le SNP, qui venait d'obtenir ses premiers élus à la Chambre des Communes, militaient en faveur d'une sortie de la CEE. À partir de la fin des années quatre-vingt, les branches écossaises des partis britanniques ont suivi l'évolution de leur direction sur les questions européennes, tout en tenant compte des perspectives de création d'entités sub-étatiques à l'intérieur du Royaume-Uni (dévolution). Les Travaillistes écossais préconisaient l'intégration européenne et la dévolution, afin d'échapper aux politiques néolibérales des Conservateurs au pouvoir à Londres. Les Conservateurs écossais, plus obnubilés par leur survie et par la dévolution que par la perte de souveraineté au profit de l'UE, sont restés à l'écart des déchirements du parti en Angleterre. L'attitude pro- européenne et pro-dévolution des Libéraux-démocrates n'a pas varié. Quant aux dirigeants du SNP, comprenant que la plupart des échanges s'effectueraient au sein du nouveau marché unique, ils se sont mis à prôner l'adhésion à la CEE (puis à l'UE) d'une Écosse indépendante, afin d'éviter son isolement. Ils ont également envisagé d'intégrer la monnaie unique, jusqu'à la crise des dettes souveraines dans la zone euro. Ils demeuraient pragmatiques.

6 La dévolution, mise en place en 1999, a permis aux députés au Parlement écossais de Holyrood de confirmer cet engagement européen. Le Scotland Act de 1998 a en effet transféré aux institutions écossaises des domaines de compétences gérés en partie par l'UE (agriculture, pêche, soutien à l'économie, justice et police), tout en exigeant la compatibilité de chaque loi écossaise avec le droit communautaire. Cependant, c'est le gouvernement britannique qui participe aux conseils européens; le gouvernement écossais est seulement consulté au préalable sur les thèmes le concernant, au sein d'un Joint ministerial committee (JMC) (Europe)2. À son arrivée au pouvoir en 2007, le gouvernement SNP a réclamé une meilleure prise en compte des intérêts écossais, notamment sur les questions européennes. À partir de 2010, c'est la politique européenne du pouvoir central qu'il a mise en cause.

L'opposition à la politique européenne du gouvernement Cameron

7 L'attitude de David Cameron à l'égard de l'Europe inquiétait les Écossais pour deux raisons.

8 D'une part, le référendum envisagé par le Premier ministre pouvait entraîner une sortie de l'UE. Or cette probabilité, apparue pendant la campagne précédant le référendum d'autodétermination de 2014, était rejetée par la plupart des membres des deux organisations multipartites, indépendantiste (Yes Scotland, composée du SNP, des verts et de multiples entités, appuyée par le gouvernement écossais) et unioniste (Better

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together, comprenant les partis travailliste, libéral-démocrate et conservateur, avec le soutien du gouvernement britannique).

9 Le gouvernement d'Alex Salmond considérait que seule l'indépendance garantirait le maintien dans l'UE; les Écossais éviteraient ainsi une sortie imposée par le vote des Anglais lors du référendum envisagé par Cameron. Selon Nicola Sturgeon, numéro deux du gouvernement écossais, chargée des Affaires constitutionnelles, la candidature de l'Écosse ne serait qu'une simple formalité puisqu'elle appliquait la totalité de la réglementation européenne. Elle pourrait être traitée selon l'article 48, utilisé pour les modifications de traités3. Par contre, d'après les unionistes, en votant pour l'indépendance, les Écossais risquaient de devoir quitter les deux unions. Seul le reste du Royaume-Uni demeurant État-membre, l'Écosse devrait déposer une candidature selon la procédure de droit commun (article 49)4. Cela nécessitait des négociations longues, d'autant que le gouvernement écossais entendait conserver les dérogations existantes (euro, accords de Schengen, justice et police) et le rabais sur la contribution au budget communautaire. L'issue était incertaine, ce cas de figure, inédit, suscitant la méfiance des gouvernements aux prises avec des partis sécessionnistes.

10 Grâce à l'instrumentalisation de l'UE, le SNP minorait les ruptures induites par l'indépendance, tandis que les unionistes les amplifiaient en brandissant la perspective d'une Écosse isolée. Ces derniers se sont déclarés soulagés par un résultat permettant le maintien dans les deux unions.

11 Seuls certains indépendantistes ancrés à gauche (tels Jim Sillars, ex-numéro deux du SNP5, le SSP ou la radical independence campaign) estimaient que l'Écosse devait se libérer des deux unions. Elle pourrait négocier un accord avec l'UE, sur le modèle norvégien de l'EEE (accès au marché unique en échange du versement d'une contribution et de l'acceptation de la libre circulation) ou sur le modèle suisse de l'AELE (au cas par cas). Elle s'affranchirait de la PAC et de la PCP.

12 D'autre part, David Cameron critiquait la Cour européenne des droits de l'homme (CtEDH) qui veille au respect de la convention éponyme (CEDH). Il souhaitait abroger la loi de 1998 (Human Rights Act, HRA) qui, en incorporant la CEDH dans l'ordre juridique interne, oblige toutes les autorités publiques à tenir compte de la jurisprudence de la CtEDH. Or les députés à Holyrood (à l'exception des Conservateurs) y étaient opposés, pour des raisons juridiques (le HRA étant intégré au Scotland Act de 1998, toutes les lois écossaises doivent être compatibles avec la CEDH) et politiques (ils préféraient un texte conférant des droits identiques à tous les Européens à un bill of rights anglais)6. Certes, la CEDH est une émanation du Conseil de l'Europe et non de l'UE, mais elle figure dans le préambule de la Charte des droits fondamentaux de l'UE (reprise dans le traité de Lisbonne). La sortie de l'UE faciliterait l'abrogation du HRA.

13 Le gouvernement écossais, dirigé par Nicola Sturgeon à partir de novembre 2014, et les députés à Holyrood étaient déterminés à défendre l'UE et la CEDH. À l'issue des élections de mai 2015, ils ont été appuyés par les députés SNP à la Chambre des Communes (parmi lesquels Salmond) qui avaient conquis 56 des 59 sièges écossais, tandis que Cameron avait emporté une majorité absolue7. L'opinion publique restait cependant moins enthousiaste que ses élites.

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Une opinion publique plutôt favorable à l'Europe

14 L'évolution du comportement électoral des Écossais reflète celle des élus. Lors du référendum de 1975, la proportion de votants en faveur de la CEE était plus faible en Écosse (58,4 %) que sur le plan britannique (67,2 %). Les électeurs des îles Hébrides extérieures et Shetland avaient même voté contre. La CEE paraissait lointaine, les conditions d'adhésion privilégiant les intérêts anglais. Depuis 1979, lors des élections au Parlement européen, les Écossais ont plébiscité les partis europhiles, travailliste (jusqu'en 2004) puis SNP, aux dépens des Conservateurs et du UKIP (qui n'a obtenu son premier siège qu'en 2014).

15 Les attitudes des électeurs sont toutefois plus mitigées. En 2014-2015, selon les études de NatCen8, la proportion de personnes voulant rester dans l'UE, qui excédait 60 % en Écosse, était supérieure de 10 points de pourcentage à celle enregistrée en Angleterre (en excluant les indécis). Mais les Écossais n'étaient pas plus nombreux que les Anglais à réclamer une extension des pouvoirs des institutions européennes. En ce qui concerne les affinités politiques, environ 70 % des électeurs SNP, travaillistes et libéraux-démocrates, mais 49 % des conservateurs, étaient partisans d'un maintien, ce qui ne les distinguait guère des électeurs anglais. Par contre, un fort degré d'identification à sa nation (anglaise ou écossaise) avait plus de chance de conduire au rejet de l'UE en Angleterre qu'en Écosse.

16 En outre, selon une enquête de Survation pour l'université de Dundee, publiée au printemps 2014, les Écossais n'étaient pas insensibles au programme du UKIP9 : 68,4 % étaient pour le renforcement des contrôles sur l'immigration, 62 % pour la réservation des allocations aux immigrés présents depuis plus de cinq ans, 33,6 % pour un affranchissement de la CtEDH. Ces proportions étaient supérieures à la moyenne parmi les sympathisants SNP (légèrement) et, surtout, parmi les conservateurs.

17 Cet euroscepticisme, moins marqué qu'en Angleterre, était à peine audible en 2016.

L'Écosse pendant la campagne référendaire de 2016 : l'expression d'une voix nationale pro-UE

18 Le gouvernement écossais ne souhaitait pas ce référendum sur l'UE, perçu comme une tentative de régler un problème pour les Conservateurs anglais. Il n'a pas été associé aux renégociations avec l'UE menées par le gouvernement Cameron, en vue de l'accord de février 2016. Il a ensuite dénoncé les modalités d'organisation de ce référendum. À la Chambre des Communes, les députés SNP ont critiqué le corps électoral qui, à la différence du référendum sur l'indépendance de l'Écosse, excluait les jeunes de 16-17 ans et les ressortissants de la plupart des États-membres de l'UE résidant au Royaume- Uni10. Ils ont également fustigé l'addition de l'ensemble des voix sur le plan britannique, qui ne permettrait pas de tenir compte des résultats obtenus au sein de chaque nation. De plus, ils ont protesté contre la date de cette convocation, qui, quelques semaines après des élections au Parlement écossais, témoignait d'un mépris des enjeux locaux. Faute de pouvoir s'opposer à ce référendum, les Écossais ont mené une campagne dont la ressemblance avec la campagne britannique n'était que superficielle.

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Des acteurs majoritairement pro-européens

19 Les structures de campagne étaient calquées sur les structures britanniques11. Début février, Scotland Stronger in Europe s'est mise en place, autour de Mona Siddiqui (université d'Édimbourg), Kevin Pringle, chargé de communication (après avoir travaillé pour le SNP), Frank Roy (ancien député travailliste à la Chambre des Communes), directeur et John Edward (ancien chef du bureau du Parlement européen en Écosse), porte-parole. Ils étaient entourés d'un conseil consultatif composé d'experts de la société civile.

20 Mais cette organisation a été éclipsée par les élus écossais. Le 26 mai, la motion pro- européenne de Sturgeon a reçu le soutien de tous les députés SNP, verts et libéraux- démocrates, de la quasi-totalité des travaillistes et de la grande majorité des conservateurs12. Ce consensus s'est manifesté solennellement à l'approche du scrutin par deux appels à voter pour l'UE, lancés par les dirigeants des cinq partis représentés à Holyrood13, et par toutes les personnes ayant exercé la fonction de First Minister. Les 59 députés écossais à la Chambre des Communes ont fait campagne pour l'UE, y compris David Mundell, le Secrétaire d'État à l'Écosse. Sur le terrain, les militants étaient toutefois moins actifs que les élites, ce qui peut être lié à l'enjeu européen autant qu'à l'enchaînement des campagnes électorales depuis 2014 ; les dépenses étaient également plus faibles que lors des élections récentes, notamment pour le SNP.

21 Au début de 2016, le camp adverse comptait principalement un porte-parole de Leave.EU pour l'Écosse, Jack Montgomery, et une organisation travailliste, Labour Leave (Nigel Griffiths, ancien député à la Chambre des Communes). Vote Leave s'est structurée en mars, autour d'anciens élus à la Chambre des Communes, tels Tom Harris (porte- parole) et Ian Davidson, travaillistes, Michael Forsyth (conservateur, membre de la Chambre des Lords). Seuls deux députés conservateurs à Holyrood en faisaient partie. En mai, Don Robertson a fédéré les militants SNP hostiles à l'UE, contre la volonté de la direction du parti14.

22 Si la campagne restait centrée sur l'Écosse, Ruth Davidson, leader des Conservateurs, et Sturgeon, toutes deux europhiles et excellentes oratrices, ont pris part aux débats télévisés face à Boris Johnston. Mais le SNP a généralement refusé de se montrer aux côtés des partis britanniques, craignant de subir les conséquences d'une association avec les Conservateurs, comme les Travaillistes à l'issue du référendum de 2014. Le SNP a même accusé ceux-ci de mener une campagne négative (comme en 2014), et d'exagérer les conséquences économiques d'une sortie15. Cependant, le gouvernement écossais n'a publié qu'un seul document, succinct (15 pages), consacré aux bénéfices concrets de l'UE, loin de tout idéal européen.

23 Ces élus semblaient exprimer la voix de l'Écosse. Sur 15 sondages organisés à partir de l'annonce de la date du référendum, la proportion de personnes ayant l'intention de voter en faveur de l'UE était comprise entre 59 % et 75 % (en excluant les indécis)16. Elle n'a pas régressé en fin de campagne, comme dans l'ensemble du Royaume-Uni, fluctuant davantage en fonction des instituts (61 % pour YouGov, 70 % pour TNS). Cette proportion, majoritaire dans toutes les catégories socio-professionnelles, était plus faible parmi les ouvriers selon Panelbase.

24 La presse quotidienne a conforté cet état d'esprit. Certains titres écossais ont appelé à voter en faveur de l'UE : Daily Record (populaire), The Herald et The Scotsman (journaux de qualité), The National (indépendantiste, créé en 2014)17. Le Sun, eurosceptique en

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Angleterre, s'est abstenu d'inviter à quitter l'UE dans son édition écossaise, devenue le premier quotidien en Écosse.

25 Dans ce contexte, les thèmes de campagne ont été abordés sous un angle et un ton distincts en Écosse.

L'enjeu constitutionnel : l'Écosse et l'UE

26 Les enjeux constitutionnels, omniprésents, n'étaient pas centrés sur la souveraineté (déjà partagée dans les faits, le Parlement de Holyrood gérant des compétences sans subordination politique à Westminster), ni sur les relations possibles avec l'UE (détaillées pendant la campagne de 2014), mais sur le statut de l'Écosse.

27 S'agissant de la dévolution, les élus pro-européens étaient satisfaits des relations entre Écosse et UE. Ils souhaitaient toutefois que le gouvernement britannique tienne davantage compte de la position écossaise lors des négociations européennes, comme ils l'avaient souligné au sein de la Commission Smith chargée de formuler des recommandations pour poursuivre la dévolution au lendemain du référendum de 201418. En 2016, le gouvernement écossais a de surcroît réclamé une présence plus active de l'Écosse lors de certains conseils ministériels au cours de la présidence britannique de l'UE, prévue pour 2017.

28 Les partisans d'une sortie estimaient que la dévolution en serait renforcée. D'une part, le Parlement écossais, représentant légitime de la population, s'affranchirait de la Cour de Justice de l'UE (CJUE). Or en décembre 2015, celle-ci avait rendu un avis critiquant (au regard des règles du marché unique) la loi imposant un prix minimum de l'alcool vendu en Écosse. Mais contrairement aux insinuations de Vote Leave, cette loi n'avait pas été invalidée, l'avis informant la procédure judiciaire en cours, auprès des tribunaux écossais. La Scottish whisky association (SWA), à l'origine de la plainte, était pro-UE.

29 D'autre part, selon ces partisans du retrait de l'UE, la sortie était synonyme de transfert de pouvoirs à Holyrood, lequel recouvrerait automatiquement l'entière maîtrise de l'agriculture, la pêche, la justice et la police, sans perte financière, les subventions programmées par la PAC étant maintenues jusqu'en 2020.

30 En ce qui concerne l'indépendance, Sturgeon avait indiqué dès le printemps 2015 qu'une sortie de l'UE imposée par le vote des Anglais pourrait justifier un second référendum d'autodétermination, si tel était le souhait de l'opinion publique. Pendant la campagne pour les élections au Parlement écossais du 5 mai 2016, les indépendantistes étaient divisés : les Verts, pro-européens, ne considéraient pas ce référendum comme une priorité, à la différence de Solidarity et de RISE19 qui étaient eux opposés à l'UE. Les unionistes écartaient tout référendum sur une question réglée en 2014. Mais les Conservateurs écossais étaient plus fermes que les Travaillistes, dont le leader, Kezia Dugdale, avait laissé entendre qu'une sortie de l'UE contre la volonté des Écossais pourrait l'inciter à revoir sa position sur l'indépendance, avant de se rétracter. Les Écossais ont désigné 69 députés indépendantistes pro-européens et 60 unionistes (avec une préférence, inédite, pour les Conservateurs sur les Travaillistes).

31 Pendant la campagne référendaire, Sturgeon, comme Salmond, ont profité de leurs interventions télévisées pour faire la promotion de l'UE tout en rappelant leur objectif indépendantiste. Nombre de dirigeants unionistes les ont alors soupçonnés de

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pratiquer un double jeu : leurs électeurs n'avaient-ils pas intérêt à voter contre l'UE pour obtenir un second référendum ? Afin de faire taire ces polémiques, Nicola Sturgeon a exhorté ces derniers à se mobiliser pour l'UE, évoquant même la possibilité, pour l'Écosse, d'emporter l'adhésion sur le plan britannique dans l'hypothèse d'un vote serré en Angleterre. L'accession à l'indépendance dans ces conditions n'était pas celle qu'elle privilégiait. Son ministre Humza Yousaf, directeur de la campagne du parti, a minimisé les chances d'un second référendum.

32 L'UE était également prisée s'agissant des thèmes socio-économiques.

Les thèmes socio-économiques : l'apport de l'UE

33 Tout d'abord, sur le plan économique, le gouvernement écossais a démontré les bienfaits du marché unique20. L'Écosse constituait la deuxième région britannique pour les investissements des entreprises étrangères ; 42 % de celles-ci (au nombre de 2310) étaient détenues par des Européens. 42 % des exportations s'effectuaient à destination de l'UE ; 300 000 emplois leur étaient liés. Vote Leave a rétorqué que le reste du Royaume-Uni était le premier partenaire commercial de l'Écosse, la part du reste du monde étant proche de celle de l'UE.

34 Les transferts financiers étaient substantiels : 4,6 milliards d'euros grâce à la PAC d'ici 2020, plus de 100 millions pour les industries de la mer. S'agissant des fonds structurels, si l'Écosse avait progressivement perdu l'aide régionale à l'issue de l'élargissement de l'UE en 2004, elle continuait à recevoir des fonds structurels (941 millions en 2014-2020), finançant diverses politiques (formation professionnelle, lutte contre l'exclusion sociale, encouragement aux énergies renouvelables), à l'origine de 40 000 emplois en six ans. Mais selon les europhobes, l'Écosse, contributeur net au budget communautaire, n'en avait plus besoin21.

35 Les groupes de pression étaient majoritairement pro-européens même s'ils dénonçaient une réglementation tatillonne22. 70 % des chefs d'entreprises interrogés par les Chambres de commerce étaient favorables à l'UE, ainsi que COSLA, organisation représentant la plupart des collectivités territoriales. La SWA a salué la protection des noms géographiques, restant insensible à l'accent mis par Vote Leave sur les droits de douane avec les pays tiers. NFU, syndicat agricole, a souligné l'importance des subventions pour ses adhérents23. Les dirigeants politiques ont repris ces arguments, pour les opposer aux incertitudes d'un Brexit, comme l'a rappelé Davidson lors du dernier débat de la BBC24.

36 Les pêcheurs se sont démarqués de ce consensus. Ils affirmaient que les restrictions imposées depuis l'adhésion à la CEE (afin de partager leurs eaux riches en ressources halieutiques avec les pêcheurs d'autres États-membres et de préserver le renouvellement des espèces) leur avaient fait perdre 50 % de leurs effectifs et deux- tiers de leurs bateaux de plus de 10 mètres. La récente régionalisation de la PCP tout comme les augmentations ponctuelles de quotas leur paraissant insuffisantes, ils voulaient retrouver la maîtrise de leurs eaux territoriales afin de négocier des accords avec les pays voisins (Norvège, Islande, îles Féroé). Le 15 juin, ils l'ont fait savoir en participant à la flottille qui a remonté la Tamise, à l'initiative de Nigel Farage.

37 Ensuite, sur le plan social, le gouvernement écossais a mis en avant la Charte de l'UE sur les droits fondamentaux (traitement équitable des salariés) et la réglementation de l'UE (durée du travail, droit aux congés)25. Le mouvement syndical (UNISON, UNITE,

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GMB, confédération STUC) a loué l'existence d'un socle minimal de protection, assorti de marges d'interprétations nationales. Certes, le Royaume-Uni disposait de sa législation avant son entrée dans la CEE, mais les textes européens avaient amélioré la sécurité au travail, la codification, tout en réduisant les différences entre salariés (temps partiel, détachés). Le durcissement récent de la législation était imputable au gouvernement Cameron.

38 Même les effets sociaux de la réglementation européenne en matière de concurrence n'étaient pas unanimement décriés. Certes, le gouvernement écossais avait dû soumettre à appels d'offres les lignes maritimes entre l'Écosse et ses îles (au grand dam de RMT)26. Mais dans un autre contexte, il avait pu sauver les sites sidérurgiques de Clydebridge et Dalzell.

39 Enfin, le thème de l'immigration a suscité des divergences de fond des deux côtés de la rivière Tweed. Les personnes nées à l'étranger représentaient 7 % de la population écossaise. Parmi elles se trouvaient 173 000 citoyens de l'UE (les Polonais étant les plus nombreux). Or depuis les débuts de la dévolution, les dirigeants écossais, et la majorité des élus (Conservateurs inclus), estimaient que la liberté de circulation était avantageuse pour l'économie (5 % de la main-d’œuvre, 30 % dans l'agro-alimentaire) et pour la société. Ils entendaient encourager l'immigration, pour des raisons démographiques et éthiques27.

40 Les dirigeants écossais fustigeaient les discriminations, qu'il s'agisse des restrictions aux versements des allocations obtenues par Cameron, ou de la perspective, mise en avant par les partisans du Brexit, de réintroduction de droits universitaires pour les ressortissants de l'UE. Ils pouvaient compter sur le soutien de présidents d'universités qui, peu désireux d'utiliser ce moyen pour accroître leurs ressources, ont souligné l'apport des étudiants de l'UE à l'économie (156 millions) et l'importance des fonds européens pour la recherche.

41 L'étranger ne faisait pas figure de bouc-émissaire. Ce sont les politiques d'austérité du gouvernement Cameron qui étaient responsables des difficultés de nombreux citoyens, comme l'a souligné Sturgeon lors du débat sur ITV, notamment à propos du système de santé (NHS)28. Le UKIP était peu audible, son porte-parole, le député au Parlement européen David Coburn, étant frappé d'ostracisme par les autres élus.

42 Les résultats du référendum ont incité ces élus à revoir leurs priorités.

L'Écosse à l'issue du référendum face à un dilemme entre les deux unions

43 Le résultat du référendum, distinct du reste du Royaume-Uni, a ré-ouvert le dilemme entre les deux unions.

Des résultats distinguant l'Écosse

44 Le 23 juin 2016, 62 % des Écossais ont opté pour le maintien dans l'UE. Cette majorité s'est retrouvée dans chacune des 32 collectivités territoriales. Cependant, l'Écosse n'a pas totalement échappé à l'euroscepticisme.

45 Tout d'abord, le taux de participation (67,2 %) était inférieur à la moyenne britannique (72,2 %) et nettement en-deçà du taux enregistré lors du référendum de 2014 (84,6 %).

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Cela peut s'expliquer autant par un manque d'intérêt pour l'enjeu que par une lassitude à l'égard des urnes.

46 Ensuite, si 1,6 million de personnes ont choisi de rester dans l'UE, près de 1,1 million souhaitaient la quitter. Les majorités en faveur du maintien dans l'UE étaient inférieures à la moyenne écossaise dans un peu plus de la moitié des collectivités territoriales. Dans l'une d'entre elles (Moray), dans laquelle la pêche constitue une activité importante (Peterhead accueillant 50 % des prises écossaises en tonnage), le vote pro-UE l'a emporté de justesse (50,1%). Quant à l'allégeance partisane, si l'UE a été plébiscitée par les électeurs libéraux-démocrates, travaillistes et SNP, ces derniers étaient proportionnellement moins enthousiastes29.

47 Enfin, la sortie de l'UE était davantage prisée dans les territoires et quartiers défavorisés. Sur l'ensemble des collectivités territoriales, les corrélations sont négatives entre le vote pour le maintien et les indicateurs de difficultés socio- économiques comme la proportion de personnes sans diplôme (-0,45) ou en maladie de longue durée (-0,29)30. La corrélation est également négative (-0,69) avec le vote UKIP aux élections européennes de mai 2014 (dépouillées dans les mêmes collectivités territoriales). Le 23 juin, de nombreux Écossais ont donc utilisé leur vote contre l'UE pour protester contre une élite lointaine.

48 Le gouvernement Sturgeon a préféré se concentrer sur le résultat global pour dénoncer une sortie de l'UE contre la volonté des Écossais.

Comment se maintenir dans le Royaume-Uni et dans l'UE ?

49 Nicola Sturgeon a multiplié les démarches depuis le scrutin. Jugeant la situation inacceptable d'un point de vue démocratique, elle entend explorer toutes les options afin de trouver une solution permettant aux Écossais de conserver une « place » dans l'UE.

50 Tout d'abord, le gouvernement écossais a pris contact avec l'UE31. Sturgeon s'est invitée à Bruxelles pendant un sommet européen pour une image symbolique : Cameron a pris congé de ses homologues le 28 et elle a fait son apparition le 29. Au Parlement européen, où Alyn Smith, député SNP, avait été ovationné à l'issue d'un discours pressant l'UE de « ne pas laisser tomber l'Écosse »32, elle a pu s'entretenir avec le président, Martin Schultz. Sturgeon a été reçue par le président de la Commission européenne, Jean-Claude Juncker, alors qu'en 2014, le prédécesseur de ce dernier était moins avenant. Cependant, les chefs d'État et de gouvernement ont rappelé qu'ils ne pouvaient négocier qu'avec l'État-membre en le laissant régler ses problèmes internes. De ce fait, Donald Tusk, président du conseil, a refusé de discuter avec Sturgeon. Fergus Ewing a pris part à une réunion des ministres de l'Agriculture.

51 Qui plus est, Sturgeon a ensuite rencontré le président de l'Irlande, des ministres allemand et français. Ses ministres Fiona Hyslop (Affaires extérieures) et Alasdair Allan (Développement international), ont dialogué avec des ambassadeurs et des consuls d'États-membres, afin de rassurer les ressortissants de l'UE vivant en Écosse, en particulier les étudiants (absence de droits universitaires) et les investisseurs. Leur attitude contrastait avec l’ambiguïté des dirigeants britanniques.

52 Cette action para-diplomatique pourrait porter ses fruits sur le moyen terme33. Elle a été bénéfique pour l'image de l'Écosse auprès des citoyens européens, car selon un

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sondage YouGov, 71 % des Allemands et 61 % des Français souhaitaient lui réserver une place dans l'UE34.

53 Ensuite, Sturgeon a voulu garantir la participation de l'Écosse aux négociations relatives à la sortie de l'UE et aux nouvelles relations avec celle-ci. Dès l'annonce des résultats, Cameron avait promis d'associer les nations. Theresa May s'est engagée à rechercher un accord au sein du Royaume-Uni avant l'activation de l'article 50. Cette recherche ne valant cependant pas obtention, l'Écosse ne disposera pas d'un veto. Or tout accord propre à l'Écosse a été écarté par David Davis, ministre en charge de la sortie.

54 Sturgeon s'est rapprochée des représentants pro-européens de deux territoires ayant voté pour le maintien dans l'UE (le maire de Londres et le chef du gouvernement de Gibraltar), puis de l'ensemble du British-Irish Council. Elle réclame, aux côtés de ses homologues gallois et nord-irlandais, une prise en compte de leurs intérêts dans les décisions en vue des négociations, allant au-delà de simples consultations.

55 De plus, le Parlement écossais entend être consulté lors du déclenchement de l'article 50 puis sur les accords négociés avec l'UE, par l'intermédiaire d'une legislative consent motion (LCM). Cette coutume s'est imposée lorsque le Parlement britannique s'apprête à légiférer dans un domaine dévolu ou à modifier les compétences du Parlement ou du gouvernement écossais ; elle figure désormais dans le Scotland Act de 2016 (issu des travaux de la Commission Smith), mais uniquement pour le premier motif35. Or non seulement la sortie affecte nombre de compétences dévolues, mais elle contrevient également à la loi fondatrice des institutions écossaises. Cependant, en l'absence de constitution codifiée, les avis divergent, certains juristes soutenant que le Parlement britannique n'aura pas à se prononcer sur une question de politique étrangère relevant de la prérogative royale. Quant aux effets d'un refus de LCM, les nationalistes l'assimilent à un veto, de nature politique. Mais juridiquement, la Chambre des Communes, souveraine, pourrait passer outre.

56 Enfin, les dirigeants écossais vont tenter d'affiner leurs exigences. Sturgeon a nommé un conseil présidé par un économiste (Anton Muscatelli) et composé de fins connaisseurs de l'UE, tels David Edward, ancien juge à la CJUE, John Kerr, ancien diplomate, Anne Glover (qui a conseillé le président de la Commission européenne), Alyn Smith et David Martin (respectivement députés SNP et travailliste au Parlement européen), David Frost (SWA). Ils devront évaluer, par des avis ponctuels, l'impact pour l'Écosse de la sortie du Royaume-Uni de l'UE et tenter d'imaginer des solutions pour défendre les intérêts écossais.

57 Le gouvernement écossais, David Mundell, ainsi que les commissions parlementaires (Affaires européennes à Holyrood et Affaires écossaises à la Chambre des Communes) ont entamé des consultations avec des groupes de pression sur la défensive, cherchant à protéger leurs acquis (financement, accès au marché unique) tout en réclamant une révision de la réglementation. La tâche s'annonce ardue avec le secteur de la pêche, les pêcheurs espérant un nouveau départ tandis que les exportateurs sont réservés36.

58 Ces réflexions sont brouillées par le manque de clarté du gouvernement britannique. Un accord « modéré » (modèle norvégien), privilégié en Écosse, semble peu réaliste. Face à la perspective d'un accord plus « dur » (hard Brexit), certains estiment que le Parlement écossais pourrait rester fidèle à la réglementation de l'UE dans ses domaines de compétence, voire conserver l'obligation de compatibilité de ses lois avec les textes européens37. Quelques élus ont relancé l'idée de transformation du Royaume-Uni en

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État fédéral, permettant à chaque composante d'entretenir ses relations avec l'UE, comme le font certains États fédérés allemands, ce qui rejoint des réflexions menées par des parlementaires britanniques, tel Lord Falconer38.

59 Cependant, le 25 juillet, Sturgeon a prononcé un discours peu conciliable avec un accord « dur » car elle entendait protéger cinq intérêts : le résultat, le marché unique, la libre circulation et les droits sociaux, le règlement commun des grands problèmes du siècle, l'influence sur la réglementation européenne39. Elle a mis au défi le gouvernement britannique de profiter de cette rupture pour inventer des solutions et démontrer l'importance de l'Écosse. À défaut, celle-ci pourrait à nouveau être tentée par l'indépendance.

Quelle perspective d'indépendance pour l'Écosse ?

60 Selon Sturgeon, le vote de septembre 2014, en faveur d'une Écosse dans le Royaume-Uni et dans l'UE, ayant été trahi, le Parlement écossais doit pouvoir proposer un référendum sur l'indépendance d'ici 2019 (dans le délai prévu par l'article 50 pour les négociations de sortie) s'il estime que c'est la meilleure façon de protéger la place de l'Écosse dans l'UE. Elle a ordonné à ses fonctionnaires de préparer un avant-projet de loi. Elle va devoir affronter de multiples obstacles, dans une configuration mouvante.

61 Sur le plan politique, l'une des conditions posées par Sturgeon n'est pas remplie : l'opinion publique ne réclame pas ce référendum40. Certes, deux sondages organisés après le référendum ont fait apparaître des majorités en faveur de l'indépendance (52 % selon Panelbase et Survation). Quelques semaines plus tard, une fois l'émotion dissipée, cette proportion a retrouvé le niveau antérieur au 23 juin (47 % selon YouGov).

62 La légitimité de ce référendum ne fait pas l'unanimité au sein du SNP. Selon Gordon Wilson et Jim Sillars, le gouvernement écossais est dépourvu de mandat car non seulement son engagement lors des élections de mai 2016 restait vague mais qui plus est, il a perdu sa majorité absolue41. Inversement, Salmond a évoqué un mandat moral à l'issue du référendum42. Ses collègues se sont référés à la souveraineté du peuple écossais pour justifier cette consultation en dernier recours (et réitérer leur rejet de tout bill of rights)43. C'est l'un eux, Angus Robertson, nouveau numéro deux du SNP, qui sera chargé de la stratégie. Il devra notamment calmer les ardeurs des adhérents, qui ont afflué au lendemain du 23 juin (comme en 2014), portant les effectifs à plus de 120 000.

63 Les unionistes se posent en défenseurs des deux unions. Le 28 juin, la motion de Sturgeon demandant le soutien du Parlement écossais dans son exploration de solutions a été endossée par les Travaillistes et les Libéraux-démocrates. Les Conservateurs se sont abstenus parce qu'elle n'excluait pas la convocation d'un référendum d'autodétermination. Ce dernier divise les Travaillistes écossais, leur numéro deux, Alex Rowley, semblant prêt à le cautionner. Tous les unionistes invitent le gouvernement écossais à utiliser les pouvoirs issus du Scotland Act de 2016 pour contrer les effets du Brexit sur le plan économique.

64 Sur le plan juridique, ce référendum nécessiterait l'autorisation du Premier ministre May, peu probable en l'état. De plus, l'indépendance de l'Écosse reposerait deux questions relatives à l'adhésion à l'UE. S'agissant des modalités, il existe un précédent, en sens inverse. En entrant dans la CEE, le Danemark a autorisé le Groenland à organiser un référendum sur le sujet44. Ce dernier optant pour une sortie, effective en

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1985, la Commission européenne s'est adaptée (pêche). Certes, l'Écosse ne pourrait prétendre au statut d'État continuateur du Royaume-Uni ; mais elle aurait intérêt à négocier un accord concomitant à la sortie de celui-ci, relevant de l'article 50 (décisions à la majorité) plutôt qu'un accord ultérieur (l'article 49 exige l'unanimité).

65 S'agissant des conditions, outre les questions de justice et de police, immédiatement problématiques (notamment le mandat d'arrêt européen), deux aspects, controversés en 2014, se présenteraient en termes nouveaux. La frontière avec l'Angleterre deviendrait réelle, mais des accords privilégiés pourraient être envisagés (sur le modèle de la Suède et la Norvège). Quant à la monnaie, conserver celle d'un État extérieur à l'UE serait délicat, voire dommageable. Sturgeon ayant exclu l'euro, trois députés à la Chambre des Communes ont lancé une réflexion sur une devise écossaise.

66 Sur le plan économique, l'indépendance de l'Écosse paraît plus utopique en 2016, à cause de l'effondrement des cours du pétrole45. Cependant, Nicholas MacPherson, ex- secrétaire du Trésor, qui avait émis des doutes en 2014, a laissé entrevoir des possibilités de croissance, à condition de lever les incohérences du programme économique46. Certains dirigeants d'entreprises pourraient être tentés de délocaliser leur siège social en Écosse, par exemple dans le secteur financier, afin de conserver le passeport européen. L'Écosse pourrait ainsi limiter son déficit rapporté à son PIB (plus de 8 %).

Conclusion

67 Le référendum sur l'UE, destiné à régler une question anglaise, interne au Parti conservateur, a permis au SNP d'obtenir en 2016 ce qu'il souhaitait en 1975, un résultat distinguant l'Écosse de l'Angleterre sur le plan international. De plus, même si le vote britannique ne correspond pas aux attentes de ses dirigeants, il sert leur objectif indépendantiste. Les valeurs de tolérance et d'ouverture étant bafouées, ce sont les fondements du Royaume-Uni qui sont ébranlés. Dans cette optique, les Écossais doivent quitter une union repliée sur elle-même dans laquelle ils ne se reconnaissent plus, afin de rester dans l'UE.

68 Cependant, si Sturgeon peut ainsi réaffirmer l'intérêt de l'indépendance, elle a conscience des obstacles juridiques et politiques restant à surmonter. Elle a reconnu que l'un des déterminants du vote a été le rejet de l'UE en tant que bouc-émissaire de difficultés socio-économiques communes aux Britanniques, qui trouvent une expression différente en fonction du contexte social. Elle devra en tenir compte dans la révision de son projet indépendantiste qui ne peut uniquement viser les investisseurs. Environ 400 000 personnes ont voté pour l'indépendance de l'Écosse et contre l'UE, parmi lesquelles une forte proportion d'ouvriers. Sturgeon devra aussi tenir composer avec les diverses sensibilités au sein de son parti, car à l'issue du scrutin, quelques élus nationaux ont admis avoir choisi le Brexit le 23 juin.

69 Qui plus est, si le gouvernement écossais a semblé agir de manière ordonnée dans les jours suivant le référendum, c'est surtout par contraste avec les démissions enregistrées au sommet de l'État britannique. Les élus SNP ont occupé le terrain, à tous les niveaux, portant la voix de l'Écosse tout en s'adaptant au contexte évolutif, aux alliés de circonstance. Mais ce n'est que fin août que Sturgeon a désigné un ministre en charge des négociations avec le Royaume-Uni relatives à la place de l'Écosse dans l'UE (Michael Russell). La définition même de cette dernière a évolué, l'adhésion cédant la

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place à un simple statut. Le consensus à Holyrood, qui légitime l'action du gouvernement écossais, n'est plus aussi solide qu'à la fin de mois de juin, notamment parce que le SNP ne cesse d'évoquer l'accession à l'indépendance en dernier recours.

70 Même si Sturgeon affiche sa détermination, son calendrier et ses propositions seront influencés par les orientations retenues à Londres (sur lesquelles l'opacité demeure en dépit des questions pressantes des élus SNP qui cherchent à fédérer les députés pro- UE47). Cela concerne notamment la possibilité d'une reconnaissance des spécificités de l'Écosse dans l'accord avec l'UE48, voire d'un transfert de compétences au Parlement écossais dans les domaines controversés (accords commerciaux internationaux, immigration)49. Quant à la date d'un second référendum d'autodétermination, attendre l'issue des négociations de sortie permettrait de clarifier les enjeux, mais dans un contexte politique peut-être moins porteur. Une date anticipée (2017) permettrait à Sturgeon de choisir un moment opportun, et éventuellement de se rapprocher de l'UE, mais sur des bases incertaines50. Au final, les électeurs risquent d'être invités à procéder à un arbitrage entre deux unions, selon l'état de chacune d'entre elles au moment de la consultation.

71 Edwige Camp-Pietrain est Professeur des Universités à l'université de Valenciennes et chercheur au laboratoire CALHISTE (EA 4343). Ses recherches portent sur la vie politique, les institutions et les politiques publiques dans l'Écosse contemporaine. Elle est l'auteur de plusieurs ouvrages parmi lesquels L'Impossible indépendance écossaise ? (Atlande, octobre 2014).

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NOTES

1. Si le titre de cet article rappelle celui d'un ouvrage paru en 2005 (DARDANELLI Paolo, Between two Unions. Europeanisation and Scottish Devolution. Manchester, Manchester University Press, 2005), le contexte a radicalement changé depuis lors. 2. Les réunions de ce JMC, rassemblant les ministres écossais, gallois, nord-irlandais, sous la présidence du ministre britannique des Affaires extérieures ou de l'Europe, précèdent les conseils européens ; les propos échangés demeurent confidentiels. De plus, à la demande du gouvernement britannique, les ministres du gouvernement écossais peuvent représenter le Royaume-Uni lors de conseils des ministres européens portant sur leurs domaines de compétence ; ils sont alors tenus de défendre la ligne britannique. 3. SG, Scotland in the European Union, Édimbourg, novembre 2013, 3.7. Il s'autorisait malgré tout quelques critiques de l'UE. 4. HMG, Scotland Analysis : EU and International Issues, Londres, Stationery Office, janvier 2014, chap. 3. 5. Après avoir contribué à la conversion du SNP à la CEE, il désapprouvait le changement de nature de celle-ci. SILLARS Jim, In Place of Failure, Glasgow, Vagabond Voices, 2015, p. 15. 6. SP, Official Report, 11 novembre 2014, col. 27-31. 7. HC, Hansard, 24 mai 2016, col. 479, Joanna Cherry. 8. ORMSTON Rachel, Disunited Kingdom ? Attitudes to the EU across the UK, Londres, NatCen Social Research, 2015, annexes. 9. GARDHAM Magnus, « 7 out of 10 Scots Back UKIP Policy on Immigration' », The Herald, 21 mai 2014, p. 1. 10. HC, Hansard, 9 juin 2015, col. 1071, Alex Salmond. 11. HC, SAC, 25 mai 2016, auditions de Edward et Harris. 12. SP, Official Report, 26 mai 2016, col.9-51. 9 conservateurs et 2 travaillistes ont choisi le rejet ou l'abstention. 13. STURGEON Nicola, DUGDALE Kezia, DAVIDSON Ruth, RENNIE Willie et HARVIE Patrick, « Why We Say Stay », Daily Record, 22 juin 2016. 14. Herald, « SNP Activists Defy Party Line and Launch Campaign for a Vote to Leave », 2 juin 2016, p.6. 15. Ils prévoyaient une hausse de 50 000 chômeurs en Écosse sur deux ans, HMG, HM Treasury Analysis : the Immediate Economic Impact of Leaving the EU, Londres, Stationery Office, mai 2016, p. 50. 16. www.whatscotlandthinks.org, consulté le 5 septembre 2016. 17. Les éditoriaux respectifs du 23 juin étaient explicites: « Go and vote Remain », « More to be gained by [...] remaining in the EU », « The brighter future lies with remaining part of Europe », « Deliver an emphatic Remain vote ». 18. SMITH COMMISSION, Report of the Smith Commission for Further Devolution of Powers to the Scottish Parliament, Édimbourg, novembre 2014, p. 15. 19. Solidarity est issu du Scottish Socialist Party, lequel avait émergé de la tendance Militant au sein du Parti travailliste dans les années quatre-vingt-dix. RISE a vu le jour après le référendum de 2014, afin de rassembler des indépendantistes ne se reconnaissant pas dans le SNP.

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20. SG, The Benefits of Scotland's EU Membership, Édimbourg, mai 2016, chapitre 1. 21. Argument d'un ancien député conservateur à Holyrood, chargé de la communication de Leave.EU, MONTEITH Brian, « The Case for Brexit » in Jeffery Charlie et Perman Ray (dir.), Britain's Decision. Facts and Impartial Analysis for the EU Referendum on 23 June 2016, Édimbourg, David Hume Institute, 2016, p. 49. 22. HC, SAC, 9 mai 2016. 23. Ceux-ci venaient de rencontrer des difficultés, en raison des retards de versement. SP, Official Report, 31 mai 2016, col. 3. 24. EU Great Debate, Wembley, BBC, 21 juin 2016. 25. SG, The Benefits of Scotland's EU Membership, Édimbourg, mai 2016, chapitre 2. 26. SP, Official Report, 26 mai 2016, col. 50, Elaine Smith (travailliste). 27. SP, Official Report, 16 juin 2016, col. 27-36. 28. EU Debate, ITV, 9 juin 2016. 29. Enquêtes de Lord Ashcroft (www.lordashcroftpolls.com, consulté le 3 septembre 2016) et de Survation (The Scotsman, 5 juillet 2016). 30. Calculs de l'auteur. 31. SP, Official Report, 30 juin 2016, col. 2, Fiona Hyslop. 32. « But, please, remember this : Scotland did not let you down. Please, I beg you, chers collègues, do not let Scotland down now », 28 juin (www.alynsmith.eu, consulté le 3 juillet 2016). 33. Avis d'un directeur-général honoraire de la Commission européenne, AVERY Graham, « Scotland and the European Union », Bruxelles, European Policy Centre, 14 juillet 2016. 34. DONNELLY Brian, « European Citizens Give Backing to Place in Europe for Scotland », The Herald, 12 juillet 2016, p. 1. 35. L'intérêt d'une LCM est reconnu au-delà du SNP, par exemple par Sir David Edward, HOUSE OF LORDS, EUROPEAN UNION COMMITTEE, The Process of Withdrawing from the European Union, Londres, Stationery Office, mai 2016, paragraphe 70. 36. SP, EERC, 28 juillet 2016. Les pêcheurs (SFF) s'inquiètent néanmoins du faible poids de leur secteur à l'échelle britannique. 37. Suggestion d'Adam Tomkins, juriste et député conservateur, SP, Official Report, 28 juin 2016, col. 26. 38. Cité par Ian Murray, député travailliste écossais, HC, Hansard, 21 juillet 2016. Selon un ancien leader du SNP, l'Écosse pourrait ainsi adhérer à l'EEE, WILSON Gordon, « Scotland's Role in the EU », Options for Scotland, février 2016. 39. STURGEON Nicola « Scotland in EU », Édimbourg, Scottish Government, 25 juillet 2016. 40. www.whatscotlandthinks.org, consulté le 5 septembre 2016. 41. WILSON Gordon, « Long Term Strategy for Independence », Options for Scotland, juillet 2016. 42. Ce constat est partagé par Dennis Canavan, ex-travailliste et ex-dirigeant du conseil consultatif de Yes Scotland, GARDHAM Magnus, « Canavan Declares Time to Bring on New Poll », The Herald, 28 juin 2016, p. 1. 43. HC, Hansard, 6 septembre 2016, col. 84, Patrick Grady. 44. MURKENS Jo Eric, JONES Peter et KEATING Michael, Scottish Independence : a Practical Guide, Édimbourg, Edinburgh University Press, 2002, p. 130. 45. L'Écosse a même été comparée à la Grèce. MAHONAY Daniel et KNOX Tim, « Scotland : Could it Become Greece without the Sun ? », Economic Bulletin, Londres, Centre for policy studies, n°80, 2 juillet 2016. 46. Herald, « Mandarin : Brexit can be Scots' Moment », 9 juillet 2016, p. 6. 47. Après avoir posé de multiples questions relatives à la libre circulation pendant l'été, ils ont mis l'accent sur le marché unique, source de discorde parmi les Conservateurs anglais. Mais

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Sturgeon manque également de clarté, entre appartenance ou accès privilégié à ce dernier. SP, Official Report, 7 septembre 2016, col. 20 ; 14 septembre 2016, col. 20. 48. SP, EERC, Report, 12 septembre 2016, col. 10. 49. À l'automne 2016, il est même apparu que même le « rapatriement » des compétences de Bruxelles à Londres dans les domaines gérés par le Parlement écossais (comme la pêche) ne se traduirait peut-être pas automatiquement par une dévolution à ce dernier ; le gouvernement écossais devrait donc également solliciter ce transfert. 50. Ces incertitudes avaient été préjudiciables en 2014, GALLAGHER Jim, The Brexit Shambles : Charting a Path through the Rubble, Londres, Constitution unit, 21 juillet 2016.

RÉSUMÉS

Le 23 juin 2016, les Écossais ont choisi de rester dans l'UE, à la différence de la majorité des électeurs du Royaume-Uni. Cette divergence était prévisible car la plupart des hommes politiques écossais avaient mené campagne en faveur de l'UE, présentée comme une chance et non comme une menace. Le SNP, au pouvoir, a saisi cette occasion pour évoquer l'organisation d'un second référendum d'autodétermination. Les Écossais pourraient donc devoir choisir entre deux unions (UE et Royaume-Uni) dans un contexte très incertain.

On June 23rd the Scots voted to remain in the UE contrary to the majority of voters in the UK. This discrepancy was to be expected as most senior politicians in Scotland had campaigned for the EU regarded as an asset and not as a threat. The ruling SNP has seized the opportunity to put a second referendum on Scotland's independence on the agenda. The Scots might thus have to choose between two unions -the EU and the UK- in spite of the prevailing uncertainty.

INDEX

Mots-clés : Écosse, référendum, UE, indépendance, dévolution, Nicola Sturgeon Keywords : Scotland, referendum, EU, independence, devolution, Nicola Sturgeon

AUTEUR

EDWIGE CAMP-PIETRAIN

Université de Valenciennes

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Northern Ireland: Is Brexit a Threat to the Peace Process and the Soft Irish Border? L’Irlande du Nord face au Brexit : une menace pour le processus de paix et la frontière ouverte avec l’Irlande ?

Carine Berberi

Introduction

1 In Northern Ireland, the debate on the EU Referendum gave rise to specific issues. Some arguments were similar to those heard in the other nations of the UK. Thus, the Leave side claimed that Brexit would enable Northern Ireland to control immigration or to prosper outside an increasingly unaccountable EU while the Remain side insisted a lot on the economic benefits of EU membership or of the EU single market – economic factors were especially important among border communities owing to the trade ties between Ireland and the UK. Nevertheless, two specific issues related to the political stability of the province and the Irish border were also raised, particularly as far as the Remainers were concerned.

2 On the one hand, it was feared that leaving the EU would threaten the peace process since it would undermine the devolution settlement which had been signed in April 1998 (Good Friday/Belfast Agreement). Such statements were repeatedly made by nationalists during the campaign. The risk Brexit could pose for the stability and peace of Northern Ireland was also highlighted by former US President Bill Clinton, former Prime Ministers John Major and Tony Blair, and former Taoiseach Bertie Ahern, who had worked together during the peace process.1 John Major made it quite clear, stressing that Brexit could destabilize “the complicated and multi-layered constitutional settlement that underpin[ned] the present stability in Northern Ireland”.2

3 On the other hand, the issue of the Irish border raised much uncertainty in the case of Brexit. Several politicians, Prime Minister David Cameron among others, insisted that

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border checks would be implemented since Northern Ireland, which was the only nation of the UK to have a land border with another EU member, would become a non- EU country while the Republic of Ireland would remain part of it. This was an unwelcome prospect for the Northern Irish insofar as it would revive memories of the Troubles and weaken the peace process. The two issues were intertwined.

4 Would Brexit really threaten Northern Ireland’s stability? In order to answer this question and assess the role played by EU membership in this debate, this paper will first focus on the specificities of the political and constitutional context of Northern Ireland. Even if Northern Ireland shares commonalities with the rest of the UK, this paper will highlight “the special status” of the province. It will then analyse to what extent the European issue is divisive amongst the Northern Irish population and the main political parties, namely the Ulster Unionist Party (UUP), the Democratic Unionist Party (DUP), the Social Democratic and Labour Party (SDLP) as well as Sinn Féin,3 before touching on their attitudes towards the EU. The concerns linked to the issues of the peace process and the Irish border during the EU referendum debate will also be examined. Finally, this work will try to assess whether these fears were justified.

5 Northern Ireland had no separate and binding vote in the EU referendum although all nationalist parties (in Scotland, Wales and the province) did try to ensure that no nation of the UK could be taken out of the EU against its will. In June 2015, Scottish National Party (SNP) MP Alex Salmond, the former SNP leader, tabled an amendment to the EU referendum bill in the House of Commons for that purpose. Nevertheless, the amendment was only approved by the SNP MPs, the three Plaid Cymru MPs, and the two SDLP MPs, and eventually was rejected 338 to 59.4

The general context: a fragile political stability

6 Several reasons related to Northern Ireland’s specific context can explain why fears about its political stability appeared in the debate on the EU referendum. First, Northern Ireland is a nation still very divided along community lines, with unionists and nationalists holding on to their own national identity:5 the nationalist community looks to the Republic of Ireland as ‘the mother land’ whereas the unionist community looks to Britain as their patron state. While nationalists aspire to a United Ireland, unionists hope to maintain Northern Ireland as part of the United Kingdom.6

7 Community tensions in Northern Ireland do not reflect religious tensions even though the religious identity of the two communities coincides with their national identity: most unionists are Protestant and most nationalists are Catholic – even if this generalization is subject to some qualifications.7 These tensions are ethno-national – they refer to two groups, each having a specific identity based on common descent, language, culture or religion, and “with allegiances to two different national communities, Britain and Ireland”.8 This also means that in Northern Ireland, these divisions involve external actors, namely the British State and the Republic of Ireland, which partly explains why the Republic reacted strongly to the danger of Brexit in the EU referendum debate.

8 The second reason is linked to the ethno-national divide. The peace process has led to a “complicated and multi-layered constitutional settlement” which was signed after years of negotiations and the involvement of numerous actors, including the main political

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parties of Northern Ireland, the British and Irish governments, as well as, the US government. The three strands of the 1998 Belfast Agreement testify to this complexity: the relations between the two communities in Northern Ireland (Strand One); the cooperation between Northern Ireland and the Republic and the creation of several North-South institutions such as the North/South Ministerial Council (Strand Two); and the relationship between the Republic of Ireland and the UK, with the creation of East-West political bodies (Strand Three). The key components to the Belfast Agreement include: (1) power-sharing, including a shared Northern Ireland Executive and a shared Assembly in Stormont aimed at guaranteeing fair representation in political debates for both communities; (2) the principle of consent which affirms the legitimacy of the aspiration to a United Ireland while recognizing the current desire of the majority in Northern Ireland to remain part of the United Kingdom; (3) the removal from the Irish constitution of a territorial claim to Northern Ireland; (4) the reform of the justice and security systems and a series of equality and human rights measures.9

9 The Good Friday Agreement thus succeeded in putting an end to the Troubles but problems still persist. On the one hand, it has not always been easy to implement devolution, as exemplified by several temporary suspensions of Northern Ireland institutions between 2000 and 2007.10 Devolution in Northern Ireland is based on the will of each community to work together, as mentioned by Valérie Peyronel: In Northern Ireland, devolution requests the stakeholders, as well as the citizens, to abide by the very condition of showing their capacity to live and work peacefully together, despite vitally different political aspirations.11 On the other hand, there is still sporadic violence in Northern Ireland. As made clear by the British Home Office in May 2016, after several attacks in Northern Ireland by dissident Republicans, there is a “continuing threat from dissident republican activity” – particularly as the IRA splinter groups still consider that Sinn Féin betrayed the republican ideal by signing the Good Friday Agreement. The latter still desire to forcibly remove the British from the region.12 In 2015 and 2016, more than ten deaths related to the conflict were thus reported in Northern Ireland involving the Real IRA, as well as, loyalist paramilitaries.13

Does EU membership undermine the ethno-national divide?

10 Political stability was all the more fragile in the context of the EU referendum debate as the EU is, and remains, a divisive issue in Northern Ireland. Concerning the Northern Irish population, they have been more likely to support the EU than British citizens over the past decades. In 2015, this was exemplified by a poll, which showed higher support for EU membership (58%) than in Great Britain (45%) – particularly because the province has benefited significantly from EU funding.14

11 However, attitudes to the EU seem to be based on religious/community affiliation: unionists tend to criticize the EU while nationalists are more likely to support it.15 This was confirmed by several polls carried out during the EU referendum campaign, such as one published by the Belfast Telegraph in February 2016: a strong majority of the nationalist community (74%) was against Brexit while the unionist community (63.6%) was in favour of leaving the EU.16 The unionists’ opposition to the EU was mostly based on the refusal to be part of an unaccountable EU super-state, the wish to regain control of the UK’s borders, and the need to save money (since the UK was a net contributor to

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the EU). Yet, the long-term constitutional status preferred by unionists for Northern Ireland certainly also played a part. Brexit was a way for Northern Ireland to distance itself politically from the Republic and to make it more likely to remain one of the nations of the UK.17 Nationalists, however, backed remaining in the EU because Northern Ireland profited from EU membership including the EU single market, as well as, EU funding – Northern Ireland was a net beneficiary of the EU (viewing the UK’s contribution to the EU budget differently from unionists). The preferred long-term constitutional status of nationalists for Northern Ireland also played a part in this attitude. A United Ireland, the nationalists’ main objective, would be made easier if both parts of Ireland were part of the EU.

12 The main Northern Irish political parties have been divided on this issue, but their attitudes to the EU have not really reflected the “ethnic dual political system”18 described by Paul Mitchell. Indeed, the position of some of these parties on the EU issue has significantly evolved over time, calling into question this divide: until the early 1990s the two main unionist parties (the Ulster Unionist Party – UUP – and the Democratic Unionist Party – DUP) were opposed to the EU – but the UUP has since evolved towards a more pragmatic attitude on the issue. Likewise, today the two nationalist parties (the SDLP and Sinn Féin) both support the EU, but Sinn Féin was anti-European in the 1970s. Furthermore, all the main Northern Ireland parties have tried to use European institutions to make their voices heard: they “have come to view Brussels as an important arena for realising and defending the interests of residents of Northern Ireland, not to mention those of the party itself”.19

13 The DUP is the only party which has always been Eurosceptic, considering the EU as the anti-Christ and part of a wider Roman Catholic plot to control the continent, as articulated by Ian Paisley in the 1980s.20 Setting aside these religious interpretations, the DUP is opposed to European integration insofar as this process is a threat to the national sovereignty of the UK and to British identity.21 As already mentioned, the UUP has shifted from opposition to the EU to a more pragmatic attitude in reaction to the evolution of the peace process and to new unionism during the 1990s. 22 This change, which was mostly pioneered by UUP MEP Jim Nicholson, has gradually led the party to recognize the possible benefits of the EU for Northern Ireland and to use the EU as a tool to improve party fortunes. The UUP thus decided to back the Maastricht Treaty in 1993, even though it kept refusing those EU initiatives and policies that undermined the sovereignty and integrity of the UK.

14 Contrary to the DUP, the SDLP has always been pro-European. The SDLP has become increasingly enthusiastic about the EU even if it has always accepted European integration and seen the EU as a means towards Irish reunification.23 During his career as an MEP (1979-2004), John Hume tried to promote these ideas seeking “to use Europe – as a source of financial aid, political support, ideas and inspiration – to help resolve the Northern Ireland conflict”.24 He contributed in particular to changing the nature of the British- Irish quarrel by encouraging EU involvement and improving the relations between unionists and nationalists. For his efforts to finding a peaceful solution to the conflict, he was awarded the Nobel Peace Prize in 1998.25 The SDLP influence at the European level was illustrated by several official documents, such as the 1993 Downing Street Declaration, the 1995 Framework Documents or the 1998 Belfast Agreement. 26 Contrary to the SDLP, Sinn Féin did not always favour the EU: indeed, the party “has moved from a position of outright opposition to European integration [in the 1970s] to one of ‘critical

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engagement’”.27 From the 1980s/1990s on, Sinn Féin gradually adopted a more pragmatic and cautious attitude to the EU. Its electoral fortunes at the European level have encouraged the party to elaborate a European policy of its own and to see the EU as an arena in which it could make its voice heard. In the late 1990s, the change was obvious: the party recognized the benefits it could gain from EU membership, particularly in its fight to unite Ireland, while still refusing a European super-state that would threaten national sovereignty. 28 Sinn Féin also acknowledged the EU’s contribution to the peace process and admitted that the EU could facilitate Irish unity. Their manifesto for the 2014 European elections illustrates this: “The EU has a role to play in peace building and supporting the implementation of the Good Friday Agreement […] The EU should continue to play a role in supporting the peace process...”.29

15 Consequently, the EU remains a divisive issue in Northern Ireland. Nevertheless, if attitudes to the EU seem to be mostly formed according to religious/community identification amongst the Northern Irish population, the ethno-national divide and the “ethnic dual party system” do not characterize the European policy of the main Northern Irish parties. Today most of the main Northern Irish parties are pro-European – only the DUP remains opposed to the EU. Because of these divisions, the EU Referendum could only raise tensions within the Northern Irish population and the political system.30 This was illustrated by the Brexit campaign regarding two salient issues.

The Brexit campaign: fears linked to the constitutional status and political future of Northern Ireland

16 The peace process and the Irish border featured heavily in the EU referendum campaign. The divide among the main political parties reflected those mentioned earlier: three parties decided to campaign for Remain – the SDLP, Sinn Féin and the UUP – whereas the DUP recommended a vote to leave the EU.31 What arguments did each of these parties put forth?

17 Regarding the Remain camp, the SDLP and Sinn Féin highlighted political, constitutional, historical and economic factors to explain the impact Brexit could have on the peace process. They considered that Brexit would jeopardize the devolution settlement since Northern Ireland would no longer be part of the EU, contrary to the Republic of Ireland, and this would undermine the Belfast Agreement and make the work of North-South political institutions more difficult (Strand Two). The two nationalist parties thus stressed that Brexit would call into question all the official documents on which the peace process had been based, as the SDLP leader Colum Eastwood noted: “A Brexit would undermine and destabilise the fabric of successive Anglo- Irish Agreements”.32 The special relationship between Northern Ireland and the Republic, within the EU, was also brought to the fore since Brexit would “undermine all-Ireland co- operation”– a link which was of utmost importance to nationalists. 33 They even suggested that it could lead to a revival of violence from republican paramilitaries. Former SDLP leader Alasdair McDonnell highlighted such a prospect if Scotland decided to leave the UK: A Brexit decision would trigger a 2nd Scottish independence referendum and a likely breakup of the UK as we know it. Northern Unionism would be stranded between loyalty to the Crown and their natural affinity with Scotland. Provo dissidents

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would take much advantage of the instability.34 This seemed to them all the more likely as Northern Ireland would no longer be able to benefit from the EU’s Structural and Investment programmes, like Interreg or PEACE,35 which contributed to ensuring peace and stability in the province and “ to normalise and stabilise relations between Britain and Ireland”.36

18 Regarding the issue of the Irish border, the two nationalist parties stressed psychological, historical, political and economic reasons. First, a hard border would revive old memories linked to the 1921 partition of Ireland and the Troubles.37 Second, it would call into question the progress made on the issue of the border, the latter having become invisible since the Belfast Agreement, as referred to by Colum Eastwood: “The re-emergence of a physical border between north and south with customs checks would unravel the progress we have made on north/south partnership to a pre-Good Friday level”.38 Because of the Troubles the prospect of a hard border was totally unacceptable to Sinn Féin and the SDLP. This led Sinn Féin to claim that in the event of Brexit, it would “immediately demand a border poll as provided for under the Good Friday Agreement” – so as to reunify the island. 39 The Belfast Agreement is indeed based on the principle of consent, which affirms the legitimacy of the aspiration to a United Ireland while recognizing the current wish of the majority in Northern Ireland to remain part of the United Kingdom. Yet, it states that the Secretary of State for Northern Ireland can organize such a poll “if at any time it appears likely to him that a majority of those voting would express a wish that Northern Ireland should […] form part of a united Ireland”.40 Such a poll would indeed have to be held in Northern Ireland and the Republic to receive the consent of the people North and South. Sinn Féin’s call for a border poll was not new, but the party used the threat of Brexit to revive this prospect.41

19 As mentioned previously, the UUP also decided to be part of the Remain camp. In fact, it focused on the same arguments as the SDLP and Sinn Féin, but in a British context rather than in an all-Ireland one. Three key reasons were central to the UUP’s stance on the EU referendum: (1) Northern Ireland benefited from EU funds, Brexit would consequently threaten the economy; (2) withdrawing from the EU would reinstate a hard border or border checks, which was associated with the Troubles and thus unwelcome; (3) if the UK voted for Brexit (with Scotland voting to stay in the EU), a second Scottish independence referendum would be almost inevitable with serious consequences for Northern Ireland because of the breakup of the UK.42

20 It had been difficult for the UUP to make a decision on the issue of EU referendum. Thus, the party only announced its official position in March 2016, following a meeting of the party executive. The UUP’s decision to oppose Brexit was based on pragmatic reasons, which reflected the evolution of the party’s stance on the EU since the 1990s: “ Few of us are great fans of Brussels, but this decision is too important to be decided in a knee- jerk emotional reaction. We must use our heads, not our hearts”.43 The UUP first explained its cautious attitude by a willingness to examine the results of David Cameron’s negotiations on EU reform, but it was also a way to ease tensions on this issue within the party. This was justified by the UUP’s decision to give their members a free vote on Brexit – which was rather unusual: “The Party respects that individual members may vote for withdrawal on the 23rd of June”.44

21 Contrary to the other three parties, the DUP, which campaigned for Brexit, focused neither on the peace process, nor on the border with the Republic of Ireland. Indeed, its main argument was that Brexit would enable the UK to control its future for the following reasons: the EU was undemocratic and unaccountable; the UK as a whole was

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a net contributor to the EU; following Brexit, “powers and monies [would] flow back” to Northern Ireland.45 The peace process and the Irish border issue were only alluded to in the reply to the Remain camp. The DUP dismissed the idea that Brexit could undermine the peace process, stressing the main threat was not leaving the EU, but the paramilitary organizations, which “remain[ed] intent on killing”.46 Likewise, it highlighted that the Irish border would not be affected by a British withdrawal from the EU, as Arlene Foster made clear on the Andrew Marr programme: The common travel area between ourselves and the Republic of Ireland was in existence before we entered the European Union and it will be there when we leave the European Union if that’s what the people of the United Kingdom decide to do.47 The DUP leader thus stated that Northern Ireland and the Republic would both remain part of the Common Travel Area (CTA) if the UK left the EU, and the CTA would not be impacted by Brexit.

22 More generally, the issues of the border and the peace process gave rise to contradictory statements during the campaign amongst the main political parties. Although British Secretary of State for Northern Ireland Theresa Villiers, a pro-Brexit campaigner, claimed the border would remain unchanged (thanks to the CTA) in the event of a Brexit, Prime Minister David Cameron and Home Secretary Theresa May said that border controls would be necessary.48 The Leave side also minimized the impact of Brexit on the peace process, Theresa Villiers stated that the commitment to peace and democracy would not be weakened since the Belfast Agreement did not depend on EU membership.49

23 So far, we have seen that the three main Northern Irish parties supporting a Remain vote used political, historical and economic reasons to justify their stance in the EU referendum debate. These reasons were obviously linked to the specific fears of each party about the potential impact of Brexit on the devolution settlement of Northern Ireland and the political future of the province. For the UUP, Brexit meant the breakup of the UK whereas the SDLP and Sinn Féin considered it would make a United Ireland more difficult – because of the key role played by the EU in Northern Ireland. Yet none of these fears were brought to the fore by the DUP. Were the concerns of the Remain side justified?

Assessment of the role played by the EU in Northern Ireland

The EU and the Peace Process

24 With regards to the peace process, one could first wonder whether Brexit would imperil the complex devolution settlement described in the first part of this paper. Indeed, EU membership50 seemed to be a key element of peacebuilding as mentioned in several official documents, like the 1993 Downing Street Declaration: [The Taoiseach, Mr. Albert Reynolds, TD and the Prime Minister, the Rt. Hon. John Major MP] also consider that the development of Europe will, of itself, require new approaches to serve interests common to both parts of the island of Ireland, and to Ireland and the United Kingdom as partners in the European Union.51 Likewise, the Good Friday Agreement referred to the shared EU membership of Northern Ireland/UK and the Republic of Ireland, stating that the British and Irish governments wished “to develop still further the unique relationship between their peoples and the close co-operation between their countries as friendly neighbours and as

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partners in the European Union”.52 Regarding the North/South Ministerial Council (NSMC)53 – Strand Two – the Agreement added that this institution had to “consider the European dimension of relevant matters, including the implementation of EU policies and programmes and proposals under consideration in the EU framework”.54 Both the Belfast Agreement, as well as, the 1998 Northern Ireland Act, which provides the legislative basis for the establishment and implementation of the devolved Stormont administration, stipulated that the legislative scope of the Northern Ireland Assembly and Executive had to be compatible with EU law.

25 Would Brexit undermine this settlement? According to reports and views from several academics, it seems that these official documents would not be rendered completely obsolete by Brexit, which would change the devolution settlement, but would not prevent it from operating. 55 Brexit would only mean that the EU provisions would no longer apply and would no longer have to be taken into account. The relationship that Northern Ireland and the UK have with the Republic of Ireland would continue and the power-sharing elements that form the core of the Good Friday Agreement would not be affected. The same conclusion was drawn as regards the NSMC. Since the need to comply with EU law made the work of the NSMC easier, the report published by the Northern Ireland Affairs Committee in May 2016 explained that Brexit might make cross-border collaboration more difficult, but this would depend on: the extent to which UK Governments used the policy autonomy that would nominally be afforded them outside the EU. If UK policy diverged significantly from the EU’s in key areas, it could make cross-border collaboration more difficult to achieve.56 Political relations in Northern Ireland could be further undermined because of the power-sharing government, which compels the two biggest parties, currently the DUP and Sinn Féin, to share the first ministership in a coalition. Considering the fact that the DUP campaigned for Brexit whereas Sinn Féin backed Remain, this could create problems even if the DUP’s and Sinn Féin’s positions in the EU referendum debate were predictable.

26 More generally, regarding the EU’s role in the peace process, opinions are mixed. The report published by the Northern Ireland Affairs Committee stated that the importance of EU membership should not be exaggerated. While EU institutions played a supporting role and helped find a solution to the Troubles through specific funding and EU membership of both the UK and Ireland, they did not determine the success and the continuity of the peace process. These indeed were due primarily to: the commitment of successive UK and Irish governments and the willingness of politicians and the communities they represent to put aside past differences sufficiently to allow Northern Ireland to be governed peacefully.57 Nevertheless, such a statement seems overly optimistic and has been contradicted by academics like Christine Bell, Professor of Constitutional Law at the University of Edinburgh, who highlighted that a new, post-Brexit, constitutional settlement could change each communities’ perception of the peace process in Northern Ireland. Indeed, Bell stressed that the peace process had been sold to each community in a specific context: While the peace process was sold to Nationalists and Republicans as transformation of the Northern Irish State, the context of devolution and the close binding of the devolution framework to EU and ECHR [European Convention on Human Rights] law enabled Unionists to accept the project as one of ‘modernisation’ in line with the changes that were happening in the UK. Human rights and anti-discrimination law – transformative for Nationalists in ensuring that the new arrangements would not replicate the discriminatory devolution of the past – could be accepted by Unionists as a ‘normal’ part of the British (in Europe) context.58

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27 Even if it is difficult to make the case that the peace process depends directly on EU membership, indirect EU influence has been strong since the EU encouraged unionists and nationalists in Northern Ireland, as well as the UK and Ireland, to work together. Northern Ireland’s EU membership has been a key psychological and political factor in this process. First, common EU membership has enabled the UK and Ireland to improve their relations. The experience of participating as equals in European institutions has helped build trust, highlight shared interests and discuss Northern Ireland.59 Second, EU membership has diluted the concept of sovereignty of Ireland and eased tensions between unionists and nationalists, as exemplified by the creation of the North-South and East-West institutions in 1998. Multi-level governance has contributed to this more nuanced understanding of sovereignty insofar as it has given Northern Ireland a way to bypass the British State by using the European level to be heard.60 Brexit could consequently deprive the British and Irish governments of the EU as a neutral space where they could collaborate, and it could revive inter-communal tensions.

28 Moreover, EU funding has been of utmost importance for peace-building since Northern Ireland has benefited from several European Structural and Investment Programmes, and above all from PEACE and INTERREG, two cross-border collaboration programmes. Since 1995 there have been three PEACE programmes (with a financial contribution of €1.3 billion), a fourth programme (PEACE IV) was launched in January 2016 – with a total value of €270 million. These PEACE programmes are aimed at ensuring “cohesion between communities involved in the conflict in Northern Ireland and the border counties of Ireland; and economic and social stability”.61 They have funded infrastructure, business, political reconciliation and civil society projects and encouraged collaboration between communities.62 The EU INTERREG programme aims to support “cross-border co-operation for a more prosperous and sustainable region”, by addressing the economic and social problems resulting from the existence of borders.63 The INTERREG IVA Programme for 2014-2020 is worth €256 million. Brexit would obviously endanger Northern Ireland’s eligibility for continued access to EU funding. It would also jeopardize the special Northern Ireland Task Force set up within the European Commission in 2007 to “examine how Northern Ireland could benefit more from EU policies, and how it could participate more actively in the EU policy process in order to generate more prosperity”.64

The EU and the Irish border

29 In addition to posing a threat to the peace process, Brexit could also be a source of instability for the border between Northern Ireland and the Republic. Thanks to EU membership (including the launch of the Single Market in 1992) and the implementation of the peace process, the border between the two States has become a soft border. There has been almost no physical manifestation of the border since the 1990s when customs checks were abolished.65 This soft border has been the symbol of successful peace-building as well as being of practical importance since it ensures free movement between the two States. This certainly explains why this issue has been considered as crucial by researchers. For example, the report published by the Northern Ireland Affairs Committee insisted that “an arrangement that maintains a soft land border […] but which does not see restrictions imposed on travel within the UK would need to be a priority”66 in the event of Brexit. Indeed, Brexit could, in theory, reinstate a hard

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border insofar as Northern Ireland would no longer be part of the EU – unlike the Republic of Ireland. The border between Northern Ireland and the Republic would become an external border of the EU and would have to be managed in order to prevent immigration to the UK from EU-nationals. Border controls would consequently have to be introduced.

30 Likewise, Brexit could jeopardize the Common Travel Area (CTA), a special travel zone set up after the partition of Ireland in 1922. The CTA ensures free movement for nationals of the UK and Ireland and enables the “UK, the Republic of Ireland, the Channel Islands and the Isle of Man [to] collaborate on border policies and practices as part of the CTA”.67 In 1922 the British government suggested the creation of the CTA to the Irish Free State because they refused to impose passport and immigration checks at the Irish border. These arrangements seem to work well and there is no desire to change them.68 According to Bernard Ryan, Professor of Migration Law at the University of Leicester, three main reasons explain why successive UK and Irish governments have backed these arrangements. Firstly, the UK authorities consider an immigration border between the two States as impractical (since it would mean immigration control on journeys between Northern Ireland and Great Britain). Secondly, the many economic and social connections between the UK and the Republic justify the need for a relative freedom of movement between the two States, and finally, the free movement of labour is important for cross-border workers.69

31 Nevertheless, the EU could put an end to these arrangements even though the CTA predates British and Irish membership of the EU. Opinions are mixed. On the one hand, the Northern Ireland Affairs Committee insisted the future of the CTA was not assured: The European Union’s Brexit Taskforce told us that as the CTA is an agreement between two EU members and protected by EU Protocol (it is currently included in an annex to the Lisbon Treaty), it would no longer apply if the UK was outside the EU.70 On the other hand, Professor Ryan considered that there was no obvious legal reason why Ireland could not retain this benefit after the UK left the EU. Indeed, EU law (Protocol 20 to the Treaty on the Functioning of the European Union) allowed the UK and Ireland to “continue to make arrangements between themselves relating to the movement of persons between their territories [the CTA]”71 and to maintain these arrangements outside the Schengen Area.72 What seemed clear was that the UK would have to negotiate a special status (at least for Irish nationals) in case of Brexit. Any bilateral agreement between the UK and the Republic over the border would have to be approved by the remaining EU members, as put forth by Professor Dagmar Schiek, Jean Monnet Chair of EU Law and Policy at Queens University Belfast: “Under EU law, any future relation between the Republic of Ireland and the UK would be subject to agreement not only with the Republic of Ireland, but with the whole of the EU”.73

Conclusion

32 The fears about the impact of Brexit on the peace process and the Irish border, which were raised in particular by nationalists during the EU referendum debate, were justified. EU membership has played a key part in Northern Irish politics. It has been a significant political, economic and psychological factor that has enabled unionists and nationalists to collaborate and has been a means of maintaining relationships with the Republic of Ireland.

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33 Unlike the main Northern Irish parties whose attitudes to the EU do not reflect the “ ethnic dual party system”, the Northern Irish population still seems to be divided along community lines, as confirmed by the Brexit referendum results. Even if most of the population voted to remain in the EU (by a majority of 55.8 % to 44.2 %), there was a divide between unionist and nationalist constituencies. Most majority unionist constituencies, seven out of ten (among the eighteen Northern Irish constituencies), voted in favour of leaving, whereas all majority nationalist areas returned a Remain vote. This consequently means that intercommunal tensions may be revived, particularly as membership of the EU is a sensitive issue.

34 The continuity of the peace process in Northern Ireland will depend on the Brexit arrangements, which must pay heed to the divisions in the province and include all relevant actors, particularly Northern Ireland’s political parties and the Irish government. So far Brexit negotiations have tried to take Northern Ireland’s special status into account, focusing on the two key issues mentioned in this paper. The UK and Irish governments have confirmed a shared intention to maintain the benefits of the CTA although the implications of Brexit are not yet clear. They will certainly do their best to maintain most elements of today’s constitutional settlement. Otherwise peace and stability in Northern Ireland could be under threat.

35 Carine Berbéri is Senior Lecturer in British Studies at the University of Tours. Her research interests and publications are principally in the field of British politics, with a particular emphasis on the relationship between Britain and Europe. She is also working on the impact of British devolution and its links with European integration issues.

BIBLIOGRAPHY

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McEvoy, Joanne, The Politics of Northern Ireland (Edinburgh, Edinburgh University Press, 2008).

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NOTES

1. Bill Clinton, “‘Don’t turn Inward’: Bill Clinton urges Britain to stay in the European Union”, New Statesman, 9 June 2016: http://www.newstatesman.com/politics/uk/2016/06/dont-turn- inward-bill-clinton-urges-britain-stay-european-union [2 August 2016]. Bertie Ahern, “EU has brought us decades of peace – what Europe needs now is reform, not a Brexit”, Irish Independent, 1 June 2016: http://www.independent.ie/business/brexit/eu-has-brought-us-decades-of-peace- what-europe-needs-now-is-reform-not-a-brexit-34763250.html [2 August 2016]. 2. Lesley-Anne McKeown, “EU Referendum: Tony Blair and John Major warn Brexit could lead to break-up of UK”, The Independent, 9 June 2016: http://www.independent.co.uk/news/uk/politics/ eu-referendum-tony-blair-and-john-major-warn-brexit-could-lead-to-break-up-of-uk- a7072681.html [2 August 2016]. 3. The Alliance Party, Northern Ireland’s fifth largest party overall, will not be mentioned in this paper. This nonsectarian party is pro-Europe. 4. Hansard, Parliamentary Debates, 9 June 2015, col. 1067, col. 1152. The four Sinn Féin MPs do not take part in debates and refuse to sit in the House of Commons according to their abstention policy. Yet, they would certainly have supported the amendment. 5. The 2015 Northern Ireland General Election Survey carried out by Jonathan Tonge has shown that these divisions are even more relevant today, particularly in voting terms: “Communal divisions between unionism and nationalism remain as acute as ever in voting terms. The relationship between the percentage of Protestants in a constituency voting for Unionist parties and Catholics voting for Nationalist parties remains as strong as in previous elections” (http://gtr.rcuk.ac.uk/projects?ref=ES/ L007320/1 [22 December 2016]). 6. Joanne McEvoy, The Politics of Northern Ireland, Edinburgh: Edinburgh University Press, 2008, p. 8. 7. According to the 2011 Census, 42 % of the population of Northern Ireland were Protestant whereas 41 % identified as Catholic. The 2011 Census also showed that: (1) 53% of Catholics considered themselves as “Irish only” and 68 % of Protestants as “British only”; (2) 81 % of people with a British only national identity “were or had been brought up as Protestants while 94 % with an Irish only national identity were or had been brought up as Catholics. Almost three-fifths of those with a Northern Irish only national identity belonged to or had been brought up as Catholics (58 per cent), while 36 per cent belonged to or had been brought up in Protestant denominations” (http://www.ninis2.nisra.gov.uk/public/census2011analysis/ [23 December 2016]). 8. Joanne McEvoy, op. cit., p. 8. 9. The Department of Foreign Affairs and Trade, “The Good Friday Agreement and Today”, http://www.dfa.ie/our-role-policies/northern-ireland/the-good-friday-agreement-and-today/ [4 August 2016]. 10. Devolution was suspended between February 2000 and May 2000, twice in 2001 for a day, and for almost five years from October 2002 to May 2007. This last interruption was due to the refusal of the UUP to share power with Sinn Féin following allegations that an IRA spy-ring was operating within Stormont. 11. Valérie Peyronel, “Northern Ireland: Devolution as an Electoral Issue in the 2015 UK General Election”, Revue Française de Civilisation Britannique [Online], XX-3, 2015: http://rfcb.revues.org/ 647 ; DOI : 10.4000/rfcb.647. [2 August 2016].

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12. Vincent Boland and Gonzalo Viña, “UK terrorism threat from Northern Ireland raised to ‘substantial’”, Financial Times, 11 May 2016: http://www.ft.com/cms/s/0/ff52f406-1795-11e6- b197-a4af20d5575e.html#axzz4GBG6TNaK [2 August 2016]. 13. See: http://www.cain.ulst.ac.uk/issues/violence/deaths2015draft.htm; http:// www.cain.ulst.ac.uk/issues/violence/deaths2016draft.htm [23 December 2016]. 14. Danske Bank, “NI EU Opinion Poll”, 5 August 2015 (https://danskebank.co.uk/en-gb/About- the-bank/Bank-in-brief/Economic-Research/Pages/NI-EU-Opinion-Poll.aspx [23 December 2016]). 15. Sile O’Connor, Lee McGowan, “EuroVision: Attitudes towards the European Union”, Research Update, ARK Northern Ireland Social and Political Archive, 2003, pp. 2-3. 16. Bill White, “EU referendum: How will Northern Ireland unionists and nationalists vote on June 23?”, The Belfast Telegraph, 22 February 2016: http://www.belfasttelegraph.co.uk/opinion/ columnists/bill-white/eu-referendum-how-will-northern-ireland-unionists-and-nationalists- vote-on-june-23-34475000.html [2 August 2016]. 17. Prime Time Special – Ireland's Call”, RTE News, November 2015: http://www.rte.ie/news/ primetime/2015/1104/739633-prime-time-cross-border-poll-test-page/ [6 August 2016]. 18. Paul Mitchell et al., “Extremist Outbidding in Ethnic Party Systems Is Not Inevitable: Tribune Parties in Northern Ireland”, Political Science and Political Economy Working Paper, N°6, 2006, p. 10. This means that the party system in Northern Ireland is based on the following constitutional cleavage: support for a united Ireland versus support for maintenance of the Union with the UK. According to Evans and Duffy, this party system is “plausibly represented as two systems, in which party competition occurs within nationalist and unionist blocs” (Geoffrey Evans and Mary Duffy, “Beyond the Sectarian Divide: The Social Bases and Political Consequences of Nationalist and Unionist Party Competition in Northern Ireland’, British Journal of Political Science, 27, 1997, p. 47). 19. Katy Hayward, “Between Belfast and Brussels… How ‘Europeanised’ are political parties in Northern Ireland, and why might it matter?”, 9 July 2010 (https://sspswqub.wordpress.com/ 2010/07/09/between-belfast-and-brussels-how-%E2%80%98europeanised%E2%80%99-are- political-parties-in-northern-ireland-and-why-might-it-matter/ [24 December 2016]). 20. Brigid Laffan, “These Islands and the European Dimension” in Ben Tonra and Eilís Ward (eds.), Ireland in International Affairs: Interests, Institutions and Identities, Dublin: Institute of Public Administration, 2002, p. 54. 21. Gladys Ganiel, “’Battling in Brussels’: The DUP and the European Union” in Katy Hayward and Mary C. Murphy (eds.), The Europeanization of Party Politics in Ireland, North and South, New York: Routledge, 2010, pp. 159-172. 22. New Unionism aimed “to make a new deal with nationalism” by taking into account the contemporary domestic and international context (Mary C. Murphy, “Pragmatic Politics: the Ulster Unionist Party and the European Union” in Katy Hayward and Mary C. Murphy (eds.), The Europeanization of Party Politics in Ireland, North and South, op. cit., p. 175). 23. John Hume was a founding member of the SDLP and the SDLP leader between 1979 and 2001. 24. P. J. McLoughlin, “The SDLP and the Europeanization of the Northern Ireland Problem” in Katy Hayward and Mary C. Murphy (eds.), op. cit., p. 200. 25. This prize was awarded jointly to John Hume and David Trimble (leader of the UUP between 1995 and 2005). 26. The 1993 Downing Street Declaration thus stated that The Taoiseach and the Prime Minister considered “that the development of Europe will, of itself, require new approaches to serve interests common to both parts of the island of Ireland, and to Ireland and the United Kingdom as partners in the European Union” (“Joint Declaration on Peace: The Downing Street Declaration”, Wednesday 15 December 1993: http://cain.ulst.ac.uk/events/peace/docs/dsd151293.htm [26 December 2016]). The 19995 Framework Documents stressed that cross-border cooperation, and more precisely North/South institutions, could contribute to solving the Northern Irish problem and that many

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EU-related issues could be addressed more effectively on an all-Ireland basis (“The Framework Documents”, 22 February 1995: http://cain.ulst.ac.uk/events/peace/docs/fd22295.htm [26 December 2016]). 27. Agnès Maillot, “Sinn Féin’s Approach to the EU: Still More ‘Critical’ than ‘Engaged?’” in Katy Hayward and Mary C. Murphy (eds.), op. cit., p. 143. 28. Ibid., p. 150. 29. Sinn Féin, “Putting Ireland First”, EU Manifesto, May 2014, p. 31. 30. In the last May 2016 election to the Northern Ireland Assembly, the DUP and Sinn Féin won the most seats (37 and 28 seats respectively). The UUP got 16 seats, the SDLP 12 (and the Alliance 8). The Assembly currently has 108 seats. 31. The DUP campaigned for a vote to leave like Traditional Unionist Voice and UKIP while Sinn Fein, the SDLP, the UUP, the Alliance Party and the Green Party backed the Remain campaign. 32. Colum Eastwood, “Brexit is biggest threat to economy”, SDLP, 21 January 2016: http://www.sdlp.ie/news/2016/brexit-is-biggest-threat-to-economy/ [5 August 2016]. 33. Declan Kearney (Sinn Fein National Chairperson), “Brexit from Europe would be disastrous for Ireland”, Sinn Fein, 15 April 2016: http://www.sinnfein.ie/contents/39304 [5 August 2016]. 34. Alasdair McDonnell, “McDonnell Brexit Address”, SDLP, 10 June 2016: http://www.sdlp.ie/ news/2016/mcdonnell-brexit-address/ [5 August 2016]. 35. See the next section. 36. Alasdair McDonnell, “McDonnell Brexit Address”, op. cit. See also: Declan Kearney, “Brexit from Europe would be disastrous for Ireland”, op. cit. 37. “Sinn Féin and SDLP warn of consequences of hard border”, The Irish News, 20 June 2016: http://www.irishnews.com/news/2016/06/20/news/sinn-fe-in-and-the-sdlp-warn-of-the- consequences-of-a-hard-border-with-just-days-left-before-brexit-vote--570273/ [6 August 2016]. 38. John Manley, “Custom checks after Brexit would ‘devastate’ cross-border trade”, The Irish News, 2 March 2016: http://www.irishnews.com/news/2016/03/02/news/custom-checks-after- brexit-would-devastate-cross-border-trade-436361/ [6 August 2016]. 39. Declan Kearney, “Brexit from Europe would be disastrous for Ireland”, op. cit. 40. British Irish Council, “Annex A: Draft clauses / schedules for incorporation in British legislation”, Constitutional Issues, Section: Agreement reached in the Multi-Party negotiations: http:// www.britishirishcouncil.org/agreement-reached-multi-party-negotiations/constitutional-issues [12 August 2016]. 41. Such a poll seems quite unlikely today. Two polls carried out in September 2016 showed that the majority of people in Northern Ireland were opposed to a border poll. See: Mark Devenport, “More than half in Northern Ireland ‘oppose border poll’”, BBC, 8 September 2016 (http:// www.bbc.com/news/uk-northern-ireland-37307783 [27 December 2016]). Jonny Bell, “Survey: Majority say ‘No’ to Ireland border poll and ‘Yes’ to staying in UK”, The Belfast Telegraph, 28 September 2016 (http://www.belfasttelegraph.co.uk/news/northern-ireland/survey-majority- say-no-to-ireland-border-poll-and-yes-to-staying-in-uk-35086513.html [27 December 2016]). 42. “Ulster Unionists give evidence to Northern Ireland Affairs Committee regarding European Referendum”, UUP, 7 March 2016: http://uup.org/news/4156/Ulster-Unionists-give-evidence-to- Northern-Ireland-Affairs-Committee-regarding-European-Referendum#.V7SHhvmLSM8 [7 August 2016]. 43. UUP, “MakeItWork”, Northern Ireland Assembly Manifesto 2016, p. 5. 44. “Ulster Unionists give evidence to Northern Ireland Affairs Committee regarding European Referendum”, op. cit. The DUP also gave its members a free vote on this issue (see: “DUP confirms it will campaign for Brexit in Leave/Remain referendum”, The Belfast Telegraph, 20 February 2016 http://www.belfasttelegraph.co.uk/news/northern-ireland/dup-confirms-it-will-campaign-for- brexit-in-leaveremain-referendum-34470806.html [26 December 2016]).

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45. Arlene Foster, “It is right to vote to leave the EU and to take back control of our future”, DUP, 17 June 2016: http://www.mydup.com/news/article/it-is-right-to-vote-to-leave-the-eu-and-to- take-back-control-of-our-future [7 August 2016]. 46. Arlene Foster, “It’s time we took back the levers of power from EU bureaucrats”, Belfast Telegraph, 17 June 2016: http://www.belfasttelegraph.co.uk/opinion/news-analysis/arlene- foster-its-time-we-took-back-the-levers-of-power-from-eu-bureaucrats-34808294.html [7 August 2016]. 47. Simon Cunningham, “Arlene Foster’s Brexit comments ‘irresponsible’, opponents blast”, The Irish News, 16 May 2016: http://www.irishnews.com/news/politicalnews/2016/05/16/news/ arlene-foster-s-brexit-comments-irresponsible-opponents-blast-520924/ [8 August 2016]. 48. “EU Referendum: Theresa May predicts Irish border controls if UK pulls out of European Union”, BBC, 20 June 2016: http://www.bbc.com/news/uk-northern-ireland-politics-36587809 [8 August 2016]. 49. Richard Wheeler, “NI Secretary Theresa Villiers: ‘Brexit no affect on peace process’”, Irish Examiner, 18 April 2016: http://www.irishexaminer.com/ireland/ni-secretary-theresa-villiers- brexit-no-affect-on-peace-process-393552.html [8 August 2016]. 50. I have chosen not to mention the European Convention on Human Rights (ECHR). The latter is related to the Peace Process but is institutionally distinct from EU membership. 51. “Joint Declaration on Peace: The Downing Street Declaration”, Wednesday 15 December 1993: http://cain.ulst.ac.uk/events/peace/docs/dsd151293.htm [12 August 2016]. 52. British-Irish Council, British-Irish Agreement: https://www.britishirishcouncil.org/about/ british-irish-agreement [12 August 2016]. 53. The NSMC had been set up in 1998 to develop consultation, cooperation and action between the Northern Ireland Executive and the Government of the Republic on all-Ireland and cross- border issues. 54. Northern Ireland Office, The Belfast Agreement, p. 16: https://www.gov.uk/government/ uploads/system/uploads/attachment_data/file/136652/agreement.pdf [12 August 2016]. 55. See for example: Northern Ireland Affairs Committee, Northern Ireland and the EU Referendum, First Report of Session 2016-2017, House of Commons, p. 28; The Centre for Cross-Border Studies & Co-operation Ireland, “The UK Referendum on Membership of the EU: Potential Constitutional Consequences”, EU Referendum Briefing Papers, Briefing Paper 2, 2016, pp. 2-4. 56. Northern Ireland Affairs Committee, op. cit., p. 29. 57. Ibid. 58. Christine Bell, “Brexit, Northern Ireland and British-Irish Relations”, European Futures, 26 March 2016: http://www.europeanfutures.ed.ac.uk/article-3093 [14 August 2016]. 59. Lee McGowan, “Could Brexit disturb the peace in Northern Ireland?”, The Telegraph, 17 February 2016: http://www.telegraph.co.uk/news/newstopics/eureferendum/12161332/Could- Brexit-disturb-the-peace-in-Northern-Ireland.html [3 August 2016]. 60. The multi-level governance theory, which was popularized by Gary Marks in the 1980s, stressed the complex network of interactions at the European level, insisting on the role played by the following institutions in the European decision-making process: the supranational actors (the EU institutions), the national state institutions and the sub-national governments. 61. Diána Haase, Filipa Azevedo, “Northern Ireland PEACE programme”, Fact Sheets on the European Union, June 2016: http://www.europarl.europa.eu/atyourservice/en/displayFtu.html? ftuId=FTU_5.1.9.html [12 August 2016]. 62. Ibid. 63. See: SEUPB – What is the INTERREG IVA Programme?: http://www.seupb.eu/ programmes2007-2013/interregivaprogramme/interregoverview.aspx [14 August 2016]. 64. European Commission, “Northern Ireland Task Force”: http://ec.europa.eu/regional_policy/ en/policy/themes/northern-ireland-peace-programme/ [23 December 2016].

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65. David Phinnemore et al., To Remain or Leave? Northern Ireland and the EU Referendum, EU Debate NI – Briefing Paper, 2015, Centre for Democracy and Peace Building, p. 10. 66. Northern Ireland Affairs Committee, op. cit., p. 28. 67. Bernard Ryan, “At the Borders of Sovereignty: Nationality and Immigration Policy in an Independent Scotland”, Immigration, Asylum and Nationality Law, vol. 28, N° 2, 2014, pp. 158-159. 68. Northern Ireland Affairs Committee, op. cit., p. 26. 69. Melanie Gower, “The Common Travel Area, and the special status of Irish nationals in UK law”, Briefing Paper N°7661, House of Commons Library, 15 July 2016, pp.8-9. Colm Keena, “Brexit may not impact common travel area, expert claims”, The Irish Times, 6 July 2016 (http:// www.irishtimes.com/news/world/uk/brexit-may-not-impact-common-travel-area-expert- claims-1.2711557 [26 December 2016]). 70. Northern Ireland Affairs Committee, op. cit., p. 27. 71. See: http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A11997D%2FPRO%2F03 [14 August 2016]. 72. Melanie Gower, op. cit., p. 13. 73. Northern Ireland Affairs Committee, op. cit., p. 27.

ABSTRACTS

In Northern Ireland, the EU Referendum debate focused on two specific issues related to the political stability of the province and the Irish border, particularly as far as the Remainers were concerned. On the one hand, it was feared that leaving the EU would threaten the peace process since it would undermine the devolution settlement, which had been signed in April 1998 (The Good Friday Agreement). On the other hand, the issue of the Irish border raised quite a bit of uncertainty in the case of Brexit. Several politicians, like Prime Minister David Cameron, insisted that border checks should be implemented since Northern Ireland, which was the only nation of the UK to have a land border with another EU member, would become a non-EU country while the Republic of Ireland would remain part of it. Would Brexit really threaten Northern Ireland’s stability? In order to answer this question and assess the role played by EU membership in this debate, this paper will first focus on the specificities of the political and constitutional context of Northern Ireland before analysing the attitude of the population and the traditional policy of the main political parties towards the EU. The concerns raised by the issues of the peace process and the Irish border during the EU referendum debate will then be examined. Finally, this article will try to assess whether these fears were justified.

En Irlande du Nord deux questions bien spécifiques, qui ont été essentiellement soulevées par les opposants au Brexit, ont été mises en évidence lors du référendum sur l’Union européenne. Ces questions étaient liées à la stabilité politique de la Province et à la frontière irlandaise. D’une part, le camp du Remain craignait que le retrait du Royaume-Uni de l’UE ne menace le processus de paix dans la mesure où le Brexit remettrait en cause l’accord qui avait été signé en avril 1998 (Accord du Vendredi Saint). D’autre part, ce même camp pour le maintien du Royaume-Uni au sein de l’UE s’inquiétait beaucoup de l’avenir de la frontière irlandaise. Plusieurs hommes politiques, tel David Cameron, ont ainsi souligné que des contrôles aux frontières devraient être mis en place en cas de Brexit, puisque l’Irlande du Nord, qui était la seule nation du Royaume-Uni

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à partager une frontière terrestre avec un autre pays membre de l’UE, quitterait l’UE alors que la République d’Irlande en ferait toujours partie. Le Brexit peut-il vraiment menacer la stabilité politique de l’Irlande du Nord ? De façon à répondre à cette question et à pouvoir évaluer le rôle joué par l’adhésion à l’UE dans ce débat, cet article se concentrera tout d’abord sur les spécificités politiques et constitutionnelles de l’Irlande du Nord avant d’analyser l’attitude de la population et la politique traditionnelle adoptée par les principaux partis à l’égard de l’UE. Il examinera ensuite les inquiétudes soulevées par les questions liées au processus de paix et à la frontière irlandaise dans le cadre du débat référendaire. Enfin, il essaiera d’évaluer dans quelle mesure ces craintes sont justifiées.

INDEX

Mots-clés: Irlande du Nord, Union Européenne, processus de paix, frontière irlandaise, Brexit, Accord du Vendredi Saint Keywords: Northern Ireland, European Union, peace process, Irish border, Brexit, Good Friday Agreement

AUTHOR

CARINE BERBERI

Université de Tours

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Reviews Comptes-rendus

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Review of Craig Oliver Unleashing Demons: the Inside Story of Brexit

Timothy Whitton

REFERENCES

Craig OLIVER, Unleashing Demons: the Inside Story of Brexit, London, Hodder & Stoughton, 2016, 420 pages, ISBN – 978 1 473 65245 3, 25 euros.

1 Craig Oliver was David Cameron’s Director of Politics and Communications and this part diary, part memoir fly-on-the wall account of the six months that led up to the Brexit takes readers to the heart of the Remain campaign as it unfolded on a day to day basis. Oliver’s presence beside the Prime Minister, often from dawn to dusk, sheds an extremely intimate light on the way the British government dealt with the referendum and given the tight schedules that the main actors had, it is worth wondering how the author found time to write this book at all. Craig Oliver is definitely on the “Remain” side and feels that “Leave” based their campaign on deceit and a series of untruths that the different medias - and most disappointingly the BBC - let them get away with. Through it all, Oliver shows utter devotion to his boss and the Remain camp’s patriotism, underlining the fact that leaving the EU has been a nagging antagonism for decades: it just reared its ugly head during Cameron’s watch and he was brave enough to deal with it.

2 The book opens with the climax to the referendum vote and then returns to a month by month account – each one being broken down into subparts to capture the spirit of events – of the six-month period from January to June 2016. Oliver’s overarching thesis is that the Leave campaign managed to latch on to the 3 million voters who are unreachable by any reasonable campaign, but who are quite willing to punish the political establishment at the drop of a hat. They were thus quite ready to lap up the dodgy Leave propaganda peddled by the vociferous tabloids and their visceral wariness of politicians was exacerbated by the rift between top members of the British cabinet. The “Stronger In” campaign failed to see this and remained faithful to a form of

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deontology that made them feel good about their work but deprived them of the opportunities to make sufficient inroads into their rivals’ demolition work. By playing too much by the book, opponents were simply not nailed as they could have been for backing up the Leave campaign's most questionable statements. Nor were they questioned enough about their post referendum ambitions including the possibility that they were quietly forming an alternative government ready to take over when Cameron left.

3 Craig Oliver devotes considerable space to the issue of collective cabinet responsibility which was waived during the campaign, but only after renegotiation. It was essential that the government be seen to be docking clearly with one side – or the other – of the campaign, but disagreement within the cabinet gave the overall impression that the whole thing was an absurd shambles. All in all, n°10 comes across as being unprepared for the referendum given the utter amazement expressed by the author that some cabinet members should suddenly turn their coats and be disloyal to the Prime Minister. Yet the referendum was never designed to be about Cameron hence his early statement that he would not stand down should Brexit win. Oliver continually underlines Cameron’s highly motivated personal contribution to the course of events and his fear that the campaign could have been blown off course because of the “Blairmore” affair is palpable. Cameron’s team could only look on helplessly as Iain Duncan Smith chose to resign ostensibly to state his case about planned benefit cuts while Michael Gove, the Prime Minister’s close friend, was portrayed as being even more cut throat by playing an elegantly despicable role in the leave campaign.

4 In the meantime, Boris Johnson could easily have bumbled his way into the Remain camp given that he constantly gave the impression of not really wanting to leave the EU and that come what may, there would always be room to repair Brexit. Or perhaps Johnson and his supporters believed that with the threat of Brexit looming even larger, Europe would come running to offer even better conditions than those negotiated by Cameron in January? Remaining was portrayed as a sign of weakness whereas leaving showed the romantic strength of convictions and that Britain could and should stand up for herself as she had done in a not such a distant past. Yet for Craig Oliver and the Prime Minister’s team, there was no doubt whatsoever that Brexit would not lead to any further negotiations and it was up to them to get this message across. They emphasised the “leap in the dark” that Brexit would entail whereas Bremain quite clearly meant reducing bureaucracy, protecting the pound and reducing benefits to make Britain less attractive for migrants, to name but a few advantages it had to offer. Yet in doing so, they attracted even more attention to these issues, as if the EU could be reduced to them and very little else.

5 Unpreparedness went beyond the rift within the Cabinet as the author explains that when the referendum was called in January for June, this left only six months to explain to voters the intricacies of the European Union. More time could have avoided polarising the debate on such simple issues as migrants, asylum seekers and welfare. Far too much headline attention was paid to them thus maximising their publicity during the campaign. If debate had begun in 2013 when the referendum was first promoted by Cameron, the government would have been able to devote far more time to coaxing the British public into a better relationship with Europe. As things stood, by hinging the referendum round the renegotiation deal, time was short and the simpler issues could more easily be thrust to the fore. In light of this, the “out” campaign had a

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far clearer message to deliver on British sovereignty, whereas “in” was seen to be fudging things by trying to have the best of both worlds: the economic advantages of remaining in the EU while remaining out of the Eurozone - and thus being less affected by potential bailouts -, and the Schengen “no borders” agreement. The message was sincere but not clear enough for an electorate that contained enough disappointed voters ready to pounce on the slightest signs of weakness to punish rather than support.

6 Craig Oliver dwells on the Labour Party’s contribution to the campaign and highlights their lukewarm support for Remain. This was partly due to internal weaknesses caused by their highly contested leadership providing yet another quandary for Cameron: to what extent could he continue to berate his political opponent while expecting him to provide support for staying in the EU and above all get Labour voters to turn out? Jeremy Corbyn was faced with his own conflict of loyalties given that a Tory war could only improve Labour’s chance of returning to power. But, at the same time, his political duty was to back Remain without giving the impression that he would not be averse to seeing the campaign veer towards a wider referendum used to assess the government’s record, especially in light of the austerity measures it had implemented. Oliver explains just how nerve racking it had become to keep a tight control over communication – his speciality – within the rainbow coalition that the government was indeed seeking so hard to maintain between Labour, the Liberal Democrats, the Greens and the TUC even without the added problems of infighting within the Conservative Party that would more than likely depress turnout to the advantage of Leave. Rumours that the Queen backed Brexit were also a serious mishap but they were counterbalanced to some extent by President Obama’s making it quite clear that the United States would prefer to deal with a block rather than an individual country.

7 Obama’s visit was indeed deemed to be a watershed moment in the referendum campaign but as the date drew nearer, it seemed as if the two campaigns had been whittled down to a straight contest between immigration on the leave side, and the economy on the other. Remain tried desperately to make its case that dealing with immigration by crippling the economy was ludicrous and for a few days, this argument seemed to hold enough water for victory to seem possible. The tragic murder of MP Jo Cox meant a suspension of campaigning and a deal of soul searching into what the referendum was really all about but Oliver simply reminds readers that given the overall context, no one really knew how to react to her death.

8 One of the most interesting sections of the book is devoted to Oliver’s personal conclusions after the Brexit decision and a breakdown of the statistics. He felt his side had not had a credible enough answer to immigration which gave angry voters ample opportunity to express their instinctive dislike of the EU. The referendum was also a proxy to express anger at a whole swathe of issues many of which had nothing to do with Europe all the more so as public relations had been insufficient to steer people away from the nonsense that was peddled relentlessly by a large part of the press. His side had lacked a core message possibly because of the difficulty they had had in bringing together so many different partners under one banner. Lastly, Bremain’s arguments were far less convincing quite simply because there were politicians behind the decisions who are mistrusted by the voting public. On the other side, Brexit had a core message and according to Craig Oliver, they lied.

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9 Unleashing Demons can almost be read as a political thriller given that nearly every page holds its own anecdote, event, episode or story. It’s an exciting read if you are interested in the fine details of just how frantic government machinery became during the referendum campaign. Yet Craig Oliver’s devotion vis-à-vis his boss prevents him from asking some of the fundamental questions that he could have at least attempted to answer beginning with why organise a referendum in the first place given that there was a distinct possibility that it would produce such a momentous decision in the history of Great Britain? To justify the course of events by suggesting that it was quite simply Cameron’s call and he made it is unsatisfactory but Oliver is a spin doctor and this book is about spin. The real issues at stake are buried beneath the communication skills of those involved and readers are literally swamped with names of people whom they know next to nothing about. The spin and namedropping may be somewhat overwhelming but the insights into how n°10 dealt with the referendum campaign on a daily basis for six months mean that this book is a valuable read not only for scholars of European studies but members of the public who want a vivid and exciting inside account of Brexit.

AUTHORS

TIMOTHY WHITTON

Université Clermont-Auvergne

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Compte-rendu de Owen Bennett, The Brexit Club: The Inside Story of the Leave Campaign’s Shock Victory

Pauline Schnapper

RÉFÉRENCE

Owen Bennett, The Brexit Club: The Inside Story of the Leave Campaign’s Shock Victory, Londres, Biteback Publishing, 2016, ISBN: 978-1-78590-098-3, 340 pages.

1 L’ouvrage d’Owen Bennett, journaliste au Huffington Post, est en quelque sorte le pendant de celui de Craig Oliver sur la campagne du Remain. Il s’agit ici de retracer au jour le jour la façon dont s’est déroulée la campagne du Leave en suivant ses principaux acteurs depuis les élections législatives de mai 2015 jusqu’au lendemain du référendum. Contrairement à Oliver, qui en était une des figures centrales, l’approche ici est extérieure, “objective”, et cherche moins à expliquer qu’à décrire, ce qui fait l’intérêt mais aussi les limites de l’exercice chez l’auteur, qu’on peut imaginer soumis à la pression de son éditeur pour publier au plus vite.

2 Bennett fait clairement apparaître comment les partisans du Brexit ont commencé à s’organiser très tôt, dès juin 2015, à une époque où Cameron entretenait la fiction que son choix de rester ou pas dans l’Union européenne dépendrait uniquement du résultat de la renégociation qu’il allait entreprendre à Bruxelles. Le noyau dur idéologique de la campagne, autour de Daniel Hannan, Matthew Elliott, Bernard Jenkin ou John Baron côté conservateur, Kate Hoey, Graham Stringer ou John Mills côté travailliste, était déjà bien en place à cette époque, sans compter bien sûr les rangs du UKIP.

3 Ce qui ressort ensuite de cette description, c’est que la campagne a été marquée, autant peut-être que celle de ses adversaires, par des divisions et des tensions parfois fortes entre des campagnes et des personnalités opposées. On sait que deux organisations rivales ont tenté d’être reconnues par la Electoral Commission comme l’organisation officielle qui pourrait recevoir les fonds publics prévue pour la campagne: Vote Leave,

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dirigée par Matthew Elliott et Dominic Cummings et regroupant une majorité de Conservateurs et quelques travaillistes; Leave.EU, financée par le milliardaire Arron Banks et dominée par Nigel Farage et les cadres du UKIP, sauf leur seul député Douglas Carswell qui était membre de Vote Leave. Il s’est ajouté à cette organisation duale un troisième groupe, Grassroots Out, créé en décembre 2015 et qui s’est appuyé, comme son nom l’indique, sur une organisation de terrain et a essayé de faire le lien entre les deux autres. Bennett raconte longuement les tiraillements, à la fois personnels et sur la tactique à adopter, entre ces différents acteurs tout au long de la campagne. Les relations étaient si mauvaises qu’en décembre 2015, Banks soupçonna Vote Leave d’avoir recruté des détectives privés pour le surveiller (p. 150)…

4 Avec une campagne aussi chaotique, on peut se demander comment le vote pour le Brexit l’a emporté. L’auteur ne répond pas à cette question, mais deux hypothèses peuvent être avancées. Premièrement, il se pourrait que la campagne n’ait pas eu beaucoup d’effet sur le choix des électeurs, déjà décidés (dans un sens ou dans un autre, d’ailleurs) avant février 2016. La deuxième, c’est que malgré les ratés de la campagne, ses organisateurs ont su intelligemment s’adapter à ce que leur disaient les sondages et autres focus groups. Se sachant en position de faiblesse sur les arguments économiques, les animateurs du Leave ont réussi à recentrer le débat sur la question sur laquelle ils se savaient en bien meilleure position, l’immigration. Même les Conservateurs favorables à l’immigration, comme Hannan, se rallièrent sans peine à cette stratégie qui était manifestement si efficace. Ils se démarquèrent tout de même de l’affiche rendue publique par Nigel Farage le jour même de l’assassinat de la députée Jo Cox, qui montrait une file de réfugiés sous le titre “Breaking Point – the EU has failed us all”, qui selon l’auteur choqua la plupart des ténors du camp du Leave.

5 Plus généralement, les Brexiteers ont réussi, après un début moins convaincant, à imposer les thèmes de la campagne et à mettre le camp du Remain sur la défensive grâce au slogan fourre-tout “Take Back Control” et à l’insistance sur les sommes qui seraient économisées en sortant de l’UE et qui pourraient être réinvesties dans le NHS. Les Brexiters, qui savaient qu’ils devaient recueillir les voix d’au moins une partie des électeurs travaillistes, ont aussi bénéficié de la faiblesse de la campagne pro-europénne du parti travailliste et de son leader, inaudible pendant la campagne, et de l’apport de personnalités populaires comme Boris Johnson à partir de février.

6 Bennett montre aussi que l’opposition parfois affichée entre une organisation “respectable”, Vote Leave, qui aurait utilisé le thème de la souveraineté, et une autre, Leave.EU, qui n’aurait pas lésiné sur les mensonges et attisé les haines anti-immigrants, était simpliste. Vote Leave n’a en réalité pas hésité à recourir à des méthodes plus que discutables, comme lorsque des jeunes militants se sont introduits dans les locaux de la CBI pour perturber un discours de David Cameron ou lorsque l’organisation a publié une liste de criminels européens présents au Royaume-Uni (p. 236). En ce sens les deux campagnes ont bien été complémentaires et se sont renforcées l’une l’autre plutôt qu’affaiblies.

7 Cet ouvrage bien informé sur les coulisses de la campagne du Leave et fourmillant d’anecdotes plus ou moins intéressantes donne une bonne idée de l’atmosphère qui régnait dans la campagne jusqu’à la victoire finale du 23 juin. Il ne faut pas en attendre davantage que ce qu’il annonce lui-même, c’est-à-dire un récit au jour le jour des petites tactiques et des relations compliquées entre ses protagonistes. On ne peut

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s’empêcher de rester un peu sur sa faim si l’on y cherche une analyse approfondie des raisons du vote pour le Brexit.

AUTEURS

PAULINE SCHNAPPER

Université Paris 3

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Compte-rendu de Richard Heffernan, Colin Hay, Meg Russell, Philip Cowley (dirs), Developments in British Politics 10, Londres, Palgrave, 10e édition, 2016

Thibaud Harrois

RÉFÉRENCE

Richard Heffernan, Colin Hay, Meg Russell, Philip Cowley (dirs), Developments in British Politics 10, Londres, Palgrave, 10e édition, 2016, ISBN : 9781137494733, 376p.

1 Cette édition de Developments in British Politics, dirigée par Richard Heffernan, Colin Hay, Meg Russell et Philip Cowley, rassemble des contributions rédigées après les élections britanniques de 2015 et achevées aux lendemains du référendum du 23 juin 2016 sur l’appartenance du Royaume-Uni à l’Union européenne (UE). L’objectif des dix-sept auteurs ayant participé à la rédaction des quinze chapitres que comporte l’ouvrage est premièrement d’analyser les évolutions de la vie institutionnelle et politique britannique entre l’arrivée au pouvoir de David Cameron en 2010 et sa démission après qu’il a échoué à convaincre une majorité d’électeurs britanniques de voter en faveur du maintien dans l’UE. Mais la dixième édition des Developments in British Politics est également l’occasion de porter les regards plus loin dans le passé en s’interrogeant sur ce qui fait la spécificité de la politique britannique en 2016, en comparaison notamment avec le tableau qui en était dressé dans la première édition de la série, publiée en 1983 (à ce propos, voir le chapitre 15, rédigé par Colin Hay).

2 Dans le chapitre liminaire, Andrew Gamble présente les caractéristiques du système politique britannique et décrit la crise que traverse le pays, thème qui traverse l’ensemble de l’ouvrage. En effet, l’unité territoriale du Royaume-Uni, la légitimité de

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ses institutions politiques nationales ou bien la place qu’il occupe sur la scène internationale sont profondément remises en question. Certes, aucun de ces phénomènes ne constitue une question véritablement nouvelle. Mais la montée des nationalismes, la fin de la prééminence des partis conservateur et travailliste sur la vie politique et les incertitudes sur la relation qu’entretiendra à l’avenir la Grande- Bretagne avec ses partenaires européens ont été considérablement renforcées au cours des cinq dernières années. Derrière l’apparente stabilité du système politique du Royaume-Uni, l’identité britannique et toute l’organisation de la vie politique du pays apparaissent troublées.

3 La stabilité des institutions politiques britanniques a été démontrée par leur capacité à s’adapter à l’arrivée au pouvoir d’une coalition formée par les conservateurs et les libéraux-démocrates en mai 2010. Comme le soulignent Ben Yong et Tim Bale (chapitre 2), alors que Whitehall est peu habitué à la formation de coalitions, les ministères ont su s’adapter au fonctionnement imposé par ce type de gouvernement. Mais ces mêmes ministères, lieux de décision clefs dans la conduite de la politique nationale, ont également dû se plier à de nouvelles contraintes dans un contexte de réforme de la fonction publique. En effet, Catherine Haddon (chapitre 9) montre comment depuis 2010 le gouvernement a œuvré en vue de la modernisation et de la rationalisation de l’administration, en particulier au sein de Whitehall, afin de répondre à l’exigence d’une importante réduction des dépenses publiques. Même si des inquiétudes ont pu être exprimées (en particulier concernant la manière de maintenir l’indépendance des hauts-fonctionnaires), il semblerait que ce soit la continuité et la stabilité qui aient prévalu lors de la mise en œuvre de ces réformes.

4 Le Parlement a également été caractérisé par une remarquable stabilité. L’adoption de la loi de 2011 fixant la durée d’une mandature à cinq ans y a certainement contribué, puisque le Premier ministre n’a désormais plus la possibilité de dissoudre la Chambre des Communes au moment qui lui semble le plus opportun pour permettre à son parti de remporter une majorité des sièges. Autre élément de stabilité, Meg Russell (chapitre 6) rappelle qu’entre 2010 et 2015, toutes les tentatives de réformer le mode de scrutin ou le fonctionnement du Parlement ont échoué. Dans l’enceinte de celui-ci, il y eut peu d’affrontements entre partenaires de coalition. Cela ne signifie cependant pas pour autant que le Parlement se soit contenté de suivre la politique définie par le gouvernement. Au contraire, Westminster a pesé sur le contenu des débats et la formulation des politiques, allant jusqu’à forcer le gouvernement à revoir ses décisions, principalement sous l’influence de « backbenchers » conservateurs, dont le poids a été renforcé depuis l’élection de 2015 en l’absence d’une opposition unie autour de son chef de file.

5 Toutefois, malgré cette apparente stabilité des institutions politiques britanniques, celles-ci traversent une crise de légitimité due à leur manque de représentativité. C’est particulièrement le cas du Parlement où, comme l’explique Alan Renwick (chapitre 3), la prééminence des partis conservateur et travailliste, due au mode de scrutin uninominal majoritaire à un tour qui leur donne un avantage en nombre de sièges à la Chambre des Communes, masque en réalité une dispersion des voix des électeurs beaucoup plus grande aujourd’hui qu’elle ne l’était jusque dans les années 1970. De plus, Philip Cowley souligne que, malgré les progrès obtenus en vue d’une meilleure représentation des femmes ainsi que des minorités (ethniques ou sexuelles par exemple), ceux-ci sont encore insuffisants pour diversifier une classe politique encore

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largement homogène et perçue comme détachée de la réalité de la population britannique (chapitre 7). Symptôme de la rupture entre le peuple et ceux qui se proposent de le représenter, le taux de participation aux élections n’a cessé de diminuer depuis le dernier quart du XXe siècle. Même la multiplication de formes « non- conventionnelles » d’engagement politique, présentées par Maria Grasso (chapitre 8), n’a pas enrayé la désaffection, voire le désintérêt, de la population, y compris des jeunes, pour la chose publique.

6 Ce phénomène se remarque également dans l’évolution des médias. L’apparition et la multiplication de nouveaux moyens d’information (principalement en ligne) ont altéré la manière dont ces informations sont produites et consommées. Toutefois, Richard Heffernan (chapitre 10) remarque que les médias ont une capacité limitée à modifier l’opinion que les électeurs se font des personnalités politiques de premier plan. De plus, il n’existe pas aujourd’hui un auditoire beaucoup plus large que celui qu’atteignaient déjà les médias traditionnels en recul (journaux imprimés et télévision). Ainsi l’utilisation de nouveaux moyens de communication pour s’adresser aux électeurs ne permet pas véritablement de freiner l’indifférence d’un grand nombre d’entre eux pour un débat public vu comme largement dépolitisé.

7 A ce titre, le chapitre consacré par Deborah Mabbett à la mise en œuvre de la politique d’austérité est particulièrement parlant (chapitre 11). Malgré les résultats mitigés des mesures prises par le gouvernement de coalition pour réduire les déficits publics, l’austérité n’a pas été fondamentalement remise en question par l’opposition travailliste. Les électeurs se trouvèrent ainsi davantage appelés à choisir le parti auquel ils accorderaient leur confiance pour réduire les déficits qu’à se prononcer devant une véritable alternative en termes de politique économique (seule l’élection de Jeremy Corbyn a fait ouvertement entrer le parti travailliste dans l’opposition à la politique d’austérité).

8 Contrairement aux deux grands partis, les plus petites formations connaissent une hausse des adhésions, même si l’augmentation du nombre de voix qu’elles récoltent ne se traduit pas toujours par un plus grand nombre d’élus, en fonction du mode de scrutin en vigueur aux différentes élections (chapitres 3, 4 et 5). Parmi ces partis, le Scottish National Party a vu sa popularité croître depuis la mise en œuvre de la « devolution » jusqu’à obtenir une majorité des sièges au Parlement écossais, ce qui lui a permis d’obtenir l’organisation d’un référendum sur l’indépendance de l’Ecosse, étudié en détails par Charlie Jeffery (chapitre 13). Malgré l’échec du camp indépendantiste, le SNP est parvenu à s’imposer comme la première force politique écossaise, y compris au sein du Parlement britannique aux dépens du parti travailliste. Cette montée du nationalisme n’est pas limitée à l’Ecosse. Au Pays de Galles, en Irlande du Nord, mais aussi en Angleterre, le référendum de septembre 2014 a conduit à une révision constitutionnelle accordant davantage de pouvoirs à chacune des nations. Cette fragmentation du territoire britannique a été encore renforcée par le constat de profondes divergences sur la question européenne lors du référendum du 23 juin 2016.

9 L’analyse du débat sur l’appartenance du Royaume-Uni à l’UE proposée par Andrew Geddes (chapitre 14) retrace l’évolution de l’euroscepticisme. D’abord expression du refus d’être entraîné dans un projet politique supranational qui dépasse le cadre du seul marché commun, l’opposition à l’UE a rencontré un succès populaire croissant que les crises économiques et migratoires de ces dernières années ont renforcé. Le succès des partisans de la sortie de l’UE s’explique ainsi notamment par la manière dont ils ont

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su utiliser la méfiance d’une partie grandissante de la population vis-à-vis de la politique d’immigration (dont les enjeux sont présentés par Maria Sobolewska et Robert Ford dans le chapitre 12), auquel s’est ajouté un rejet des élites qui s’est exprimé principalement parmi les électeurs les plus âgés, les moins éduqués et les plus pauvres. L’ouvrage, publié quelques semaines après le référendum, ne peut proposer une analyse complète des conséquences de ce vote. Toutefois, il apparaît déjà clairement que les doutes qui y sont exprimés sur l’avenir de l’identité, du territoire et des institutions britanniques n’en seront que plus profonds dans les prochaines années.

10 Extrêmement utile du fait de la qualité des chapitres et de la diversité des sujets abordés, cet ouvrage ne constitue cependant qu’un panorama général, et incomplet, des évolutions de la politique britannique depuis 2010. On regrette quelques redondances (l’analyse du succès croissant du UKIP ou du SNP entre autres) alors que d’autres aspects, comme les évolutions des politiques publiques, auraient pu être davantage détaillés (à titre d’exemple, les débats sur les politiques de logement ou d’éducation ne sont presque pas abordés) et que la réflexion sur la politique étrangère est cantonnée presque exclusivement à la question de la relation avec l’UE. Les références bibliographiques proposées permettront néanmoins au lecteur d’approfondir les réflexions entamées par ce qui constitue, comme les éditions précédentes, un manuel de référence pour tous ceux qui s’intéressent à la politique du Royaume-Uni.

AUTEURS

THIBAUD HARROIS

Université Paris 1 Panthéon-Sorbonne

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