De staat van bestuur van Aruba 297 Onderzoek en beleid De staat van bestuur van Aruba Een onderzoek naar de deugdelijkheid van bestuur en de rechtshandhaving A.W. Weenink C.M. Klein Haarhuis R.J. Bokhorst M. Smit Onderzoek en beleid De reeks Onderzoek en beleid omvat de rapporten van onderzoek dat door en in opdracht van het WODC is verricht. Opname in de reeks betekent niet dat de inhoud van de rapporten het standpunt van de Minister van Veiligheid en Justitie weergeeft. Exemplaren van dit rapport kunnen worden besteld bij het distributiecentrum van Boom Juridische uitgevers: Boom distributiecentrum te Meppel Tel. 0522-23 75 55 Fax 0522-25 38 64 E-mail [email protected] Voor ambtenaren van het Ministerie van Veiligheid en Justitie is een beperkt aan- tal gratis exemplaren beschikbaar. Deze kunnen worden besteld bij: Bibliotheek WODC Postbus 20301, 2500 EH Den Haag Deze gratis levering geldt echter slechts zolang de voorraad strekt. De integrale tekst van de WODC-rapporten is gratis te downloaden van www.wodc.nl. Op www.wodc.nl is ook nadere informatie te vinden over andere WODC-publica- ties. Behoudens de in of krachtens de Auteurswet gestelde uitzonderingen mag niets uit deze uitgave worden verveelvoudigd, opgeslagen in een geautomatiseerd gegevensbestand, of openbaar gemaakt, in enige vorm of op enige wijze, hetzij elektronisch, mechanisch, door fotokopieën, opnamen of enige andere manier, zonder voorafgaande schriftelijke toestemming van de uitgever. Voor zover het maken van reprografische verveelvoudigingen uit deze uitgave is toege- staan op grond van artikel 16h Auteurswet dient men de daarvoor wettelijk verschul- digde vergoedingen te voldoen aan de Stichting Reprorecht (Postbus 3051, 2130 KB Hoofddorp, www.reprorecht.nl). Voor het overnemen van (een) gedeelte(n) uit deze uit- gave in bloemlezingen, readers en andere compilatiewerken (art. 16 Auteurswet) kan men zich wenden tot de Stichting PRO (Stichting Publicatie- en Reproductierechten Organisatie, Postbus 3060, 2130 KB Hoofddorp, www.cedar.nl/pro). No part of this book may be reproduced in any form, by print, photoprint, microfilm or any other means without written permission from the publisher. ISBN 978-90-8974-568-2 NUR 820 Voorwoord Voorliggend rapport doet verslag van een onderzoek naar de staat van bestuur van Aruba, dat is verricht in opdracht van de minister-president van Aruba en de toenmalige Staatssecretaris van Binnenlandse Zaken en Konink- rijksrelaties. De onderzoeksopdracht kwam in 2009 tot stand, en vond haar aanleiding in signalen dat de deugdelijkheid van bestuur en de rechtshand- having in Aruba te wensen over zouden laten. Dit is zeker niet het eerste onderzoek met betrekking tot bestuur en rechts- handhaving in Aruba. Het empirische fundament waar dit onderzoek op steunt, mag niettemin nieuw heten: een combinatie van 86 interviews met talloze, uiteenlopende schriftelijke bronnen – met inbegrip van vele eerder verschenen studies op deelterreinen. Op deze manier kon in overkoepelende zin een balans worden opgemaakt, tegen de achtergrond van algemeen aan- vaarde beginselen van deugdelijk bestuur en inzichten over besturen in een kleinschalige context. De kwaliteit van bestuur hangt mede af van het functioneren van instituties en diensten die de uitvoerende macht controleren dan wel adviseren, zoals, voor Aruba, de Staten, de Raad van Advies, de Rekenkamer en de accoun- tantsdienst. De rechtshandhaving heeft een taak bij mogelijk strafbaar han- delen door het bestuur. Het bestuur dient op zijn beurt de voorwaarden te scheppen voor het goed functioneren van de controlerende instituties en de rechtshandhaving. Een belangrijk deel van dit onderzoek betreft dit functio- neren. De beslissingen van bestuurders in concrete kwesties kunnen gezien worden als een praktijktoets op de kwaliteit van bestuur in Aruba. Een twintigtal kwesties is onderzocht op drie gebieden van bestuurlijk handelen: aanbeste- dingen, vergunningverlening en personeelsbeleid. Daarbij ging het niet zozeer om de afzonderlijke incidenten, maar om de vraag of patronen zicht- baar zijn. Mede op basis hiervan is een aantal meer duurzame kwetsbaarhe- den blootgelegd. Zo kwam naar voren dat controlerende organen herhaalde- lijk overtredingen van de Comptabiliteitsverordening en andere wetgeving hebben geconstateerd, maar dat zowel bestuurders als Statenleden vervol- gens nauwelijks stappen zetten om de problemen aan te pakken. De vreem- delingenketen vormde eveneens onderdeel van deze studie. Hier bleek dat, ofschoon vooruitgang is geboekt, het goed functioneren van de keten nog verdere maatregelen vraagt. Inmiddels heeft het in november 2009 aangetreden kabinet Mike Eman I ini- tiatieven tot verbetering van de kwaliteit van bestuur ontplooid. Naar wij hopen, bieden de bevindingen van deze studie de opdrachtgevers aankno- pingspunten om, in onderlinge afstemming, te komen tot een agenda voor bestuurlijke vernieuwing, en om te bezien in hoeverre ook samenwerking in 6 De staat van bestuur van Aruba Koninkrijksverband (of eventueel nog breder) een oplossing kan bieden voor problematiek die verbonden is met de beperkte schaalgrootte van Aruba. Veel dank gaat uit naar al diegenen die hebben bijgedragen aan dit onder- zoek. In het bijzonder bedanken we de vele benaderde personen en instan- ties in Aruba voor hun uitstekende medewerking. De leden van de begelei- dingscommissie zijn, in hun rol van klankbord voor de onderzoekers, zeer actief betrokken geweest bij het onderzoek. Jeroen Brouwer komt dank toe voor de werkzaamheden die hij heeft verricht voor de totstandkoming van dit rapport. Prof. dr. F.L. Leeuw Mr. dr. M. Oosting Directeur WODC Voorzitter begeleidingscommissie Inhoud Afkortingen 11 Samenvatting 15 1 Inleiding 25 1.1 Aanleiding 25 1.2 Doelstelling, probleemstelling en onderzoeksvragen 27 1.3 Leeswijzer 28 2 De aanpak van het onderzoek 31 2.1 Evaluatiekader deugdelijk bestuur 31 2.2 Theoretisch kader 35 2.2.1 Instituties 36 2.2.2 Integriteit en corruptie 37 2.2.3 Kleinschaligheid 39 2.3 Onderzoeksmethoden en dataverzameling 42 2.3.1 Schriftelijke bronnen 43 2.3.2 Interviews 47 2.3.3 Verantwoording van selectie en analyse van integriteitskwesties 49 2.4 Analyses en gevolgtrekkingen 51 2.5 Restricties 51 3 De staat van bestuur en rechtshandhaving in de jaren negentig 53 3.1 De Commissie-Aarts(-Muyale) 53 3.2 De Arubaanse Werkgroep Deugdelijkheid van Bestuur: ‘Calidad’ 56 3.3 De Commissie-De Ruiter: ‘Met alle respect’ (1997) 62 3.4 Concluderend 64 4 Ontwikkelingen in de Arubaanse economie en overheidsfinanciën 67 4.1 Ontwikkelingen in een ‘micro-economie’ 67 4.2 De rol van de overheid en de overheidsfinanciën 71 4.3 Concluderend 77 5 De relatie tussen Staten en regering 79 5.1 Politieke partijen, verkiezingsuitslagen en kabinetten 79 5.2 De Staten van Aruba als waarborginstitutie 83 5.2.1 Institutionele waarborgen 83 5.2.2 Institutionele restricties aan de waarborgfunctie 84 5.2.3 Andere randvoorwaarden 86 5.2.4 Uitoefening van parlementaire rechten 87 5.3 Informele instituties in een kleine samenleving 93 5.3.1 Feitelijk monistisch? 93 8 De staat van bestuur van Aruba 5.3.2 Polarisatie 95 5.3.3 Het vote getters-systeem 97 5.3.4 Partij- en campagnefinanciering 97 5.4 Concluderend 100 6 De relatie tussen waarborginstituties en regering 103 6.1 Koninkrijksinstituties en de relatie Aruba-Nederland 104 6.2 Hoge Colleges van Staat 109 6.2.1 De Algemene Rekenkamer Aruba (ARA) 109 6.2.2 De Raad van Advies (RvA) 116 6.3 Ambtelijke diensten met een waarborgfunctie 125 6.3.1 De Directie Wetgeving en Juridische Zaken 125 6.3.2 De Centrale Accountantsdienst (CAD) 126 6.4 Internationale organisaties 129 6.4.1 Inleiding 129 6.4.2 Het rapport van de FATF 130 6.4.3 Het rapport van de Raad van Europa / CPT 131 6.5 Concluderend 133 7 Integriteitsvraagstukken in het bestuur 135 7.1 Benadering van de casuïstiek 135 7.2 Aanbestedingen 136 7.2.1 Aanbestedingen in de Comptabiliteitsverordening 1989 136 7.2.2 De Fondo-zaak 139 7.2.3 Een vaker voorkomend probleem 142 7.2.4 De landsadvocaat 146 7.2.5 De huur van overheidsgebouwen 149 7.2.6 De Dump in Parkietenbos 154 7.2.7 De zaak-Namdar en het havenproject 155 7.2.8 Het muziekfestival en de ATA 157 7.2.9 Overige aanbestedingskwesties 159 7.2.10 Conclusie inzake aanbestedingen 161 7.3 Vergunningen 164 7.3.1 Onderzoek ARA 164 7.3.2 Uitgifte van terreinen 169 7.3.3 Conclusie vergunningen 177 7.4 Personeel 178 7.4.1 Politieke aspecten van het personeelsbeleid 181 7.4.2 Arbeidscontractanten en adviseurs 186 7.4.3 Conclusie inzake personeel 188 7.5 Overige zaken 188 7.5.1 Het Bureau Rijbewijzen 188 7.5.2 Het Landslaboratorium 190 7.5.3 Fundacion Lotto pa Deporte 191 7.5.4 Conclusies overige zaken 194 Inhoud 9 7.6 Concluderend 195 8 De vreemdelingenketen 197 8.1 Migratie naar en van Aruba 198 8.2 Actoren in de vreemdelingenketen 200 8.3 De verlening van vergunningen 203 8.3.1 Regelgeving 203 8.3.2 Doorlooptijden 205 8.3.3 ICT en registratie 206 8.3.4 Afhankelijkheden tussen DIMAS en DAO 209 8.4 Toezicht en handhaving 210 8.4.1 De rol van IASA 211 8.4.2 Verwijderingen en uitzettingen 213 8.4.3 Vreemdelingendetentie 214 8.5 Bezwaar en beroep 216 8.6 Naturalisatie, paspoortuitgifte en het bevolkingsadministratiesysteem 217 8.6.1 Naturalisaties 217 8.6.2 Uitgifte van paspoorten 219 8.6.3 Het bevolkingsadministratiesysteem 220 8.7 Samenwerking en informatie-uitwisseling binnen de keten 222 8.8 Integriteitsvraagstukken in de vreemdelingenketen 224 8.8.1 Verhalen over en indicaties van integriteitsschendingen 224 8.8.2 Onderzoeken naar mogelijke integriteitsschendingen