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N° 485 SÉNAT SESSION ORDINAIRE DE 2016-2017 Enregistré à la Présidence du Sénat le 29 mars 2017 RAPPORT D´INFORMATION FAIT au nom de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d’administration générale (1) sur la mission de suivi et de contrôle des dernières lois de réforme des collectivités territoriales, Par MM. Mathieu DARNAUD, René VANDIERENDONCK, Pierre-Yves COLLOMBAT et Michel MERCIER, Sénateurs (1) Cette commission est composée de : M. Philippe Bas, président ; Mme Catherine Troendlé, MM. Jean-Pierre Sueur, François Pillet, Alain Richard, François-Noël Buffet, Alain Anziani, Yves Détraigne, Mme Éliane Assassi, M. Pierre-Yves Collombat, Mme Esther Benbassa, vice-présidents ; MM. André Reichardt, Michel Delebarre, Christophe-André Frassa, Thani Mohamed Soilihi, secrétaires ; MM. Christophe Béchu, Jacques Bigot, François Bonhomme, Luc Carvounas, Gérard Collomb, Mme Cécile Cukierman, M. Mathieu Darnaud, Mme Jacky Deromedi, M. Félix Desplan, Mme Catherine Di Folco, MM. Christian Favier, Pierre Frogier, Mme Jacqueline Gourault, M. François Grosdidier, Mme Sophie Joissains, MM. Philippe Kaltenbach, Jean-Yves Leconte, Roger Madec, Alain Marc, Didier Marie, Patrick Masclet, Jean Louis Masson, Mme Marie Mercier, MM. Michel Mercier, Jacques Mézard, Hugues Portelli, Bernard Saugey, Simon Sutour, Mmes Catherine Tasca, Lana Tetuanui, MM. René Vandierendonck, Alain Vasselle, Jean-Pierre Vial, François Zocchetto. - 3 - SOMMAIRE Pages LISTE DES PRÉCONISATIONS ............................................................................................ 5 GLOSSAIRE ............................................................................................................................. 7 AVANT-PROPOS .................................................................................................................... 9 I. LE RENFORCEMENT DES RÉGIONS ET DES INTERCOMMUNALITÉS .................. 12 A. LA RÉGION OU LA RECHERCHE D’UNE COLLECTIVITÉ À « VISAGE HUMAIN » ........................................................................................................................... 13 1. La délicate conciliation entre proximité et efficacité de l’action publique régionale ................ 13 a) La nécessité de renforcer La territorialisation des services régionaux ....................... 13 b) Les prémices d’un dialogue ouvert avec les acteurs locaux ...................................... 15 2. Un renforcement inabouti des compétences .......................................................................... 16 a) La volonté des régions d’assumer pleinement leurs nouvelles compétences ........... 16 b) La vocation des régions à être l’échelon stratégique en matière de développement économique et d’emploi .................................................................... 17 c) Une nécessaire poLitique péréquatrice entre des territoires de plus en plus hétérogènes ................................................................................................................... 18 3. La grande inconnue des réformes territoriales : les ressources des régions ............................. 19 B. LES PARADOXES DU PAYSAGE INTERCOMMUNAL RÉNOVÉ : UNE RÉFORME À PARFAIRE ........................................................................................................................ 20 1. L’exigence démocratique par-delà les fusions ........................................................................ 21 a) Fortifier Le lien avec Les communes ............................................................................. 22 b) Assurer une gouvernance démocratique et incLusive ................................................ 23 c) Préserver une gestion de proximité ............................................................................. 25 2. Les dérives du fait métropolitain : un atout à terme pour le développement des territoires ? ......................................................................................................................... 27 a) La proLifération des métropoLes ................................................................................... 27 b) La contractuaLisation État/métropoLes et ses nécessaires proLongements................ 28 c) La responsabiLité des métropoLes de rayonner au-deLà de Leurs frontières .............. 30 d) Le tandem département/métropoLe : un dispositif au miLieu du gué ...................... 31 3. Un paysage institutionnel brouillé à refonder ....................................................................... 34 II. LA CAPACITÉ D’ADAPTATION DES DÉPARTEMENTS ET DES COMMUNES AUX NOUVELLES CONTINGENCES LOCALES........................................................... 37 A. LES DÉPARTEMENTS CONFORTÉS : POUR COMBIEN DE TEMPS ? ........................... 37 1. Un projet de suppression des départements pour des économies imaginaires ......................... 37 2. Les départements face au défi des grandes régions et des métropoles ..................................... 37 a) Des reLations parfois tendues avec Les régions ........................................................... 38 b) Les métropoLes : un danger pour les départements ?................................................. 38 3. Les départements : caisse de résonance des projets des territoires .......................................... 39 - 4 - LAISSER RESPIRER LES TERRITOIRES B. LES CONTOURS DE LA CARTE COMMUNALE : LE DÉVELOPPEMENT SOUS CONTRAINTE DES COMMUNES NOUVELLES .............................................................. 40 1. Un regroupement de communes sans précédent .................................................................... 40 2. La fusion : une question de survie ........................................................................................ 41 3. Des difficultés persistantes à ne pas minorer ........................................................................ 42 a) Des relations parfois difficiles avec l’intercommunalité ............................................ 42 b) Les inquiétudes liées à l’éventuelle disparition des communes historiques ............ 44 III. LES SERVICES RÉGIONAUX DE L’ÉTAT : UNE CARTE BOULEVERSÉE, UN ÉQUILIBRE À TROUVER .................................................................................................. 44 A. UN BILAN CONTRASTÉ DE L’ORGANISATION MULTI-SITES ................................... 45 1. Une réforme confrontée aux réalités du terrain… ................................................................. 45 a) Une organisation inévitabLement compLexe ................................................................ 45 b) Les Limites des sites dispersés...................................................................................... 46 2. … mais à l’origine de dynamiques intéressantes ................................................................... 47 a) De nouvelles marges de manœuvre ............................................................................ 47 b) La modernisation des outiLs et des méthodes de travaiL ............................................ 48 B. LA NÉCESSITÉ D’UN VÉRITABLE APPUI AU FONCTIONNEMENT ET AU MAINTIEN DE L’ORGANISATION MULTI-SITES .......................................................... 49 1. Un déploiement de moyens numériques encore trop inégal ................................................... 49 2. La crainte d’une remise en cause de l’organisation multi-sites .............................................. 51 CONCLUSION ......................................................................................................................... 53 EXAMEN EN COMMISSION ................................................................................................. 55 SUITE DE L’EXAMEN EN COMMISSION ........................................................................... 69 ANNEXE 1 - PROGRAMME DES DÉPLACEMENTS .......................................................... 77 ANNEXE 2 - LISTE DES PERSONNES ENTENDUES ......................................................... 103 LISTE DES PRÉCONISATIONS - 5 - LISTE DES PRÉCONISATIONS PRÉCONISATIONS D’ORDRE GÉNÉRAL 1. Poursuivre Le travaiL d’évaluation de la mise en œuvre sur le terrain de la réforme territoriale, de ses difficuLtés et des soLutions qui ont pu y être apportées Localement. 2. AssoupLir Le recours à L’expérimentation pour définir Les modaLités d’exercice des compétences. 3. Proposer un pacte financier État/CoLLectivités territoriaLes permettant de fixer un cadre de financement pLuriannueL des territoires et de soutenir L’investissement Local. RÉGIONS 4. Faire de La région L’écheLon stratégique en matière de déveLoppement économique et d’empLoi, ce qui incLut La coordination des acteurs concernés, La formation professionneLLe et les transports. INTERCOMMUNALITÉS 5. GénéraLiser à L’ensembLe des étabLissements pubLics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscaLité propre de plus de trente communes Le dispositif spécifique aux métropoLes d’une conférence des maires réunissant réguLièrement sous La présidence du président de L’intercommunalité L’ensembLe des maires de ses communes membres. 6. Conforter La commune comme circonscription de base pour L’élection des conseiLLers communautaires et métropoLitains. 7. Prévoir La faculté, pour les intercommunalités « XXL », à La demande de la majorité des communes membres ou des communes représentant au moins La moitié de La popuLation, de saisir La commission départementaLe de coopération intercommunaLe pour modifier Leur périmètre.