Relatório Estadual De Avaliação Do Plano Diretor

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REDE DE AVALIAÇÃO PARA A IMPLEMENTAÇÃO DOS PLANOS DIRETORES PARTICIPATIVOS

Relatório Estadual de Avaliação dos Planos Diretores Participativos de Pernambuco

Pesquisadora Responsável: Lívia Miranda

Recife, agosto de 2009

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Nome da pesquisadora responsável: Lívia Miranda

E-mail e telefone de contato: [email protected] - (81) 32215478

Estado: Pernambuco

Municípios analisados:

35 (Trinta e Cinco) Municípios:

Água Preta, Araçoiaba, Arcoverde, Barreiros, Bonito, Bom Jardim, Cabo de S. Agostinho, Camaragibe, Caruaru, Escada, Glória do Goitá, Goiana, Gravatá, Igarassu, Ipojuca, Itamaracá, Jaboatão dos Guararapes, Moreno, Nazaré da Mata, Olinda, Paudalho, Paulista, Petrolândia, Petrolina, Pombos, Quipapá, Recife, Rio Formoso, Salgueiro, São José do Egito, São Lourenço da Mata, Serra Talhada, Sertânia, Timbauba, Triunfo.

Estudos de Caso:

Olinda, Petrolina

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Equipe da Pesquisa

Coordenação Executiva da Pesquisa no Estado de Pernambuco

Pesquisadora responsável - Lívia Miranda - Arquiteta Urbanista, Ms. em Geografia e Doutora em Desenvolvimento Urbano – Educadora da FASE PE;

Consultora - Fernanda Costa (consultora) – Advogada, Ms. em Desenvolvimento Urbano;

Para a execução do trabalho a FASE PE contou com uma equipe de 14 pesquisadores conforme está definido abaixo:

Pesquisadores:

Amiria Brasil – Arquiteta e Urbanista, Ms. em Desenvolvimento Urbano, Pesquisadora do Observatório das Metrópoles PE; Clara G. Moreira - Arquiteta e Urbanista, Mestranda em Desenvolvimento Urbano, Pesquisadora do Observatório das Metrópoles PE; Cláudia Câmara – Arquiteta e Urbanista; Cladis Jacobsen - Arquiteta e Urbanista; Demóstenes Moraes – Arquiteto Urbanista, Ms. em Desenvolvimento Urbano; Kainara dos Anjos – Arquiteta e Urbanista, Ms. e Doutoranda em Desenvolvimento Urbano, Pesquisadora do Observatório das Metrópoles PE; Lúcia Siqueira – Arquiteta Urbanista; Ronaldo Coelho – Advogado; Socorro Leite – Arquiteta e Urbanista, Ms. em Geografia. Yuri Moraes - Arquiteto Urbanista, Educador da FASE PE;

Equipe de apoio FASE Julyana Gomes - Pesquisadora do Observatório das Metrópoles PE; Ana Paula Silva – Movimento dos Trabalhadores Sem-teto (MTST/UNMP);

Equipe Apoio Observatório PE Ailson Barbosa da Silva – Mestrando em Geografia; Amanda Florêncio – Mestranda em Desenvolvimento Urbano; Sofia Mamud – Graduanda em Arquitetura e Urbanismo Rebeca Bonfim - Graduanda em Arquitetura e Urbanismo

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Agradecimentos

Esta avaliação é um trabalho coletivo, realizado com a colaboração de várias pessoas e instituições, sem as quais não teria sido possível a sua realização. A todas gostaria de agradecer:

Às Prefeituras Municipais de Pernambuco que tiveram Seus Planos Diretores avaliados nessa pesquisa, pela disponibilização das informações necessárias a avaliação proposta;

As instituições que constituíram a Coordenação Local da pesquisa, pelo apoio a este processo, na etapa de avaliação e na realização das oficinas de devolução dos resultados do estudo. São elas: a Agencia Estadual de Planejamento e Pesquisa Condepe-Fidem (Agencia Condepe- Fidem); a Companhia Estadual de Habitação (CEHAB) e a Associação Municipalista de Pernambuco (AMUPE); Movimento dos Trabalhadores sem Teto e a União Nacional por Moradia Popular (MTST e UNMP); aos representantes do Conselho Nacional das Cidades (Marcos Cosmo da Silva, Mércia Alves); aos representantes das comissões regionais do Fórum Estadual de Pernambuco (FERU PE), Rosemeire Peixoto (Zona da Mata), Salatiel Brandão (Agreste) e Malan Silva (Sertão).

Ao Fórum Estadual de Reforma Urbana - Pernambuco por incorporar as atividades decorrentes do processo de avaliação em sua agenda de trabalho e por colaborar na realização das oficinas de devolução dos resultados da pesquisa;

Aos pesquisadores pelo esforço e disponibilidade em compartilhar saberes experiências em tão grande desafio;

A Fernanda Costa por aceitar junto comigo, o desafio de acompanhar e coordenar a execução desse processo;

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Aos Pesquisadores do Observatório de Políticas Públicas/PE, Sofia, Rebeca, Amanda, Ailson e Mariana que prontamente apoiaram na organização das informações e colecionaram o grande volume de documentos coletados e reunidos.

A Mariana Milão e Mariana Zucalle, pela atenção, dedicação e habilidade com que nos orientaram nos caminhos da burocracia necessária para viabilizar os meios materiais que garantiriam a execução deste trabalho;

Ao Ministério das Cidades e ao IPPUR/UFRJ/Observatório das Metrópoles, pela oportunidade de participar da Rede Nacional de Avaliação para a implementação dos Planos Diretores Participativos, e de observar tão importante passo para a consolidação da democracia e do planejamento;

E, por fim, a Orlando Júnior, coordenador nacional da pesquisa, por compartilhar junto conosco as reflexões e o sonho de um Brasil mais justo e mais democrático.

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Lista de Quadros

Quadro 1 Situação dos Planos Diretores Participativos 11

Quadro 2 Planos Diretores Participativos analisados 13

Quadro 3 Municipios pesquisados e descartados ao longo da avaliação 15

Quadro 4 Pernambuco: dados gerais 17

Quadro 5 Pernambuco: população residente por regiões de desenvolvimento (IBGE, 2007) 18

Quadro 6 Pernambuco: dimensão da rede urbana de primeiro nível (REGIC, 2007) 22

Quadro 7 Pernambuco: taxa média geométrica de crescimento anual da população residente 25 (%)

Quadro 8 Estimativa de domicílios em assentamentos precários em áreas urbanas. municípios 33 de Pernambuco (Região Nordeste-litoral e interior), 2000

Quadro 9 Estimativa de pessoas em assentamentos precários em áreas urbanas. municípios de 34 Pernambuco (Região Nordeste-litoral e interior), 2000

Quadro 10 Pernambuco: grupo capacidade administrativa dos municípios (1999 - 2004) 36

Quadro 11 Deficit Habitacional Básico por grupos de municípios (IBGE 2000) 39

Quadro 12 Programas habitacionais implementados (2000-2004) 40

Quadro 13 Programas habitacionais implementados (2005). 40

Quadro 14 Grupo de municípios segundo as receitas próprias e o potencial de arrecadação 42 (2002-2005)

Quadro 15 Municípios com PDPs analisados: Deficit habitacional básico agrupados por 54 percentual de carências (IBGE 2004)

Quadro 16 Municípios com PDPs analisados: capacidade administrativa dos municípios (2004) 55

Quadro 17 Programas habitacionais implementados (2001-2004) e (2005) - Municípios com PDPs 56 analisados

Quadro 18 Municípios com PDPs analisados: Programas Nacionais (2006) 57

Quadro 19 Municípios com PDPs analisados: Grupo de municípios segundo as receitas 58 próprias e o potencial de arrecadação (2002-2005)

Quadro 20 Municípios com PDPs analisados: estabelecimento da função social da propriedade, 62 segundo faixa populacional.

Quadro 21 Municípios com PDPs analisados: formas de uso e ocupação do solo, segundo faixa 64 populacional.

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Municípios com PDPs analisados: Instrumentos urbanísticos, segundo faixa Quadro 22 69 populacional. Quadro 23 Municípios com PDPs analisados: Integração das políticas setoriais por faixa de tamanho dos municípios 72

Quadro 24 Municípios com PDPs analisados: políticas setoriais, segundo faixa populacional. 76

Quadro 25 Municípios com PDPs analisados: Conselhos, caráter e composição, por faixa de 78 tamanho dos municípios.

Quadro 26 Municípios com PDPs analisados: Sistema de Gestão e Conselhos, por faixa de 79 tamanho dos municípios.

Lista de Tabelas

Tabela 1 Pernambuco: concentração populacional (IBGE, 2000) 20

Tabela 2 Municípios com PDPs analisados: população residente 48

Tabela 3 Municípios com PDPs analisados: taxas de urbanização e de crescimento geométrico 49 anual

Tabela 4 Municípios com PDPs analisados: Famílias Pobres e Bolsa Família 50

Tabela 5 Municípios com PDPs analisados: População economicamente ativa (PEA) 51

Lista de Gráficos

Gráfico 1 Pernambuco: população total, IBGE 2007 26

Gráfico 2 Pernambuco: taxas de urbanização 26

Gráfico 3 Pessoas de 10 anos ou mais de idade, economicamente ativas na semana de 27 referência (PEA), ocupada no setor primário, IBGE, 2008.

Gráfico 4 Pernambuco: percentual de domicílios particulares permanentes com rendimento 28 nominal mensal da pessoa responsável pelo domicílio abaixo de 2 salários mínimos (IBGE, 2000)

Lista de Figuras

Figura 1 Pernambuco: regiões fisiográficas. 17

Figura 2 Pernambuco: regiões de desenvolvimento, principais atividades econômicas e ações 19 estruturadoras.

Figura 3 Planície do Recife e da ilha Antônio Vaz séc. XVII. Fonte: (REIS E FILHO 1998) 21

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Figura 4 RM Recife: níveis de integração à dinâmica da aglomeração 23

Figura 5 Pernambuco: região de influência de cidades (REGIC) 24

Sumário

Lista de quadros 5

Lista de gráficos 5

Lista de tabelas 5

Considerações iniciais 10

I Caracterização do Estado 17

II Síntese da avaliação dos planos diretores dos municípios selecionados 44

A. Informações gerais sobre os municípios avaliados. 47

B. Acesso à terra urbanizada 60

a) zoneamento e controle do uso e ocupação do solo 62

b) instrumentos de política fundiária 65

C. Acesso aos serviços e equipamentos urbanos, com ênfase no acesso à habitação, ao 71 saneamento ambiental e ao transporte e à mobilidade

C.1 – O plano diretor e a integração das políticas urbanas 71

C.2 – O plano diretor e a política de habitação 72

C.3 – O plano diretor e a política de saneamento ambiental 73

C.4 – O plano diretor e a política de mobilidade e transporte 74

C.5 – O plano diretor e a política de meio ambiente 75

C.6 – O plano diretor e a política metropolitana 75

D. Sistema para a gestão e participação democrática 77

III Avaliação qualitativa dos planos diretores 80

IV Estudos de caso 83

Estudo de Caso I - Petrolina 83

Estudo de Caso II - Olinda 90

Referências bibliográficas 96

Anexo 1 Cartogramas 98

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Cartograma 1 Pernambuco: situação dos planos diretores 99

Cartograma 2 Pernambuco: limites políticos administrativos 100

Cartograma 3 Pernambuco: regiões de desenvolvimento, RM Recife e RIDE Petrolina/Juazeiro 101

Cartograma 4 Pernambuco: municípios e concentração populacional 102

Cartograma 5 Pernambuco: taxa geométrica de crescimento anual (1991-2000) 103

Pessoas com 10 anos ou mais de idade, economicamente ativas na semana de Cartograma 6 104 referência (PEA), ocupadas no setor primário (IBGE, 2000)

Percentual de domicílios particulares permanentes com rendimentos nominal Cartograma 7 105 mensal da pessoa responsável pelo domicílio abaixo de 2 s.m.

Cartograma 8 Percentual do déficit habitacional municipal (observatório das metrópoles, 2000) 106

Inadequação dos domicílios por infraestrutura (observatório das metrópoles, 107 Cartograma 9 IBGE, 2000)

Cartograma 10 Pernambuco: tipologia PLANHAB, 2008. 108

Cartograma 11 RM Recife: setores precários, assentamentos precários 109

Pernambuco: capacidade institucional dos municípios, 2004 110 Cartograma 12 (CEM/CEBRAP, 2007)

Pernambuco: potencial de arrecadação dos municípios (2002-2005) 111 Cartograma 13 (CEM/CEBRAP, 2007)

Anexo 02 – Fichas Estudos de Caso 112

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Considerações iniciais

Este relatório apresenta os resultados do processo de avaliação dos planos diretores participativos (PDP) no Estado de Pernambuco. A pesquisa “Rede Avaliação e Capacitação para a Implementação dos Planos Diretores Participativos” é uma iniciativa do Ministério das Cidades – Governo Federal, em parceria com o Instituto de Pesquisa e Planejamento Urbano e Regional da Universidade Federal do Rio de Janeiro (IPPUR/UFRJ), a Rede Observatório das Metrópoles e a ONG FASE. O objetivo dessa rede é estruturar um processo de acompanhamento e monitoramento da implementação dos Planos Diretores Participativos no Brasil, com foco no acesso à terra urbanizada e bem localizada para todos, para atender as recomendações Estatuto da Cidade, Lei Federal nº. 10.257/2001. Além disso:

• Mobilizar atores sociais e pesquisadores para a avaliação dos PDPs elaborados, com vistas a subsidiar as estratégias locais de implementação dos PDPs e cumprimento do Estatuto da Cidade;

• Trazer o conhecimento técnico especializado dos pesquisadores para um esforço unificado de avaliação do quadro do planejamento urbano no Brasil.

Em Pernambuco, 96 municípios estavam obrigados de elaborar seus planos diretores até outubro de 2006. Tal processo deveria ocorrer de forma democrática e participativa, e os planos deveriam promover um pacto social suficientemente legitimado para a regulamentação, nos municípios: de instrumentos urbanísticos; de diretrizes e regras para o uso e ocupação do solo; de mecanismos de controle social; e de espaços institucionais de participação da sociedade, para a formulação e a implementação de políticas públicas de desenvolvimento territorial e urbanístico. Até dezembro de 2008, 68 planos se encontravam aprovados pelas câmaras municipais de vereadores, 35 dos quais foram objeto desse estudo. 14 Planos estavam finalizados, mas tramitavam nas Câmaras de Vereadores. 11 Planos estavam em desenvolvimento, e em apenas 8 municípios, não o processo de elaboração e/ou revisão dos PDPs não tinha iniciado, como mostra o Quadro 1.

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Quadro 1 - Situação dos Planos Diretores Participativos Núcleo Estadual Agencia Atualizados na CREA/Confea Situação dos Planos Diretores PE Condepe/Fidem pesquisa Jun./06 Dez/06 Jun./08 Dez/2008 Aprovados 6 31 70 68 Em aprovação 4 28 15 14 Em elaboração 73 31 10 11 Obrigatórios e não iniciados 13 3 8 3 Total 103 93 103 96 Não obrigatórios 7 5 11 2 Sem informação/não respondeu - 9 - 6 Fontes: * Informações disponibilizadas pela Secretaria das Cidades do Estado de Pernambuco em junho 2007 (Mimeo); ** Resultados da pesquisa Crea, Confea, Ministério das Cidades, 2007; *** Agencia Estadual Condepe-Fidem, (http://www.portais.pe.gov.br/web/portalpe/programas).

O Processo de avaliação dos Planos Diretores Participativos no Estado

A avaliação dos PDPs aconteceu com base no questionário geral consolidado pela coordenação executiva do projeto e comum a todas as equipes nacionais. A equipe local contou com o apoio de sistematizações estatísticas para a caracterização dos municípios. Tais sistematizações foram oferecidas pela coordenação executiva da pesquisa e complementadas pelo Observatório das Metrópoles/PE. A base de dados disponível contempla os seguintes estudos: i. Pesquisa CONFEA, CREA (2007), complementada com o cruzamento dos investimentos do Plano de Aceleração do Crescimento (PAC) em habitação, saneamento ambiental e infraestrutura logística, fornecidos pelo Ministério das Cidades; ii. Síntese produzida pela DATAUFF por estado, por Metropolitana e grandes regiões; iv. Tipologia dos Municípios - PLANHAB (2007); v. Metrodata – Observatório das Metrópoles; vi. Atlas de Desenvolvimento Humano do Brasil (IPEA, PNUD, FJP: 2005).

A pesquisa objetivou uma leitura das Leis dos PDPs, a partir de cinco questões básicas, a saber: a) Acesso à terra urbanizada (incluindo os instrumentos para a gestão da valorização imobiliária); b) Acesso aos serviços e equipamentos urbanos, com ênfase no acesso à habitação, ao saneamento ambiental e ao transporte e à mobilidade; c) Sistemas para a gestão e a participação democrática; d) Questões transversais, como gênero e políticas afirmativas; Grau de autoaplicabilidade das definições.

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A escolha dos municípios para análise

Os municípios foram selecionados a partir de critérios estabelecidos pela coordenação executiva da pesquisa, a saber: a) as Leis deveriam estar aprovadas até 30 de junho de 2008; b) os PDP escolhidos deveriam atender a uma distribuição por faixa populacional; c) foram considerados a existência de investimentos do PAC e SNHIS, para os municípios elegíveis.

Os 35 PDPs que foram analisados nessa pesquisa, estão identificados, por concentração da população e por ano de aprovação da Lei no Quadro 2 e no Cartograma 1 em Anexo. Pode-se observar que a seleção de casos contempla todas as regiões do Estado. O estudo dos Planos Diretores de Pernambuco foi desenvolvido em cinco etapas e este relatório traz a síntese de tal processo:

a) Oficina com agentes locais para a seleção dos municípios que seriam objeto do estudo e criação da Coordenação Local;

b) Coleta de informações;

c) Avaliação dos planos diretores;

d) Discussão dos resultados parciais em seminários nacionais e na oficina local; e,

e) Consolidação do processo de avaliação.

As oficinas para socialização e discussão do processo de avaliação

A primeira oficina foi realizada em sete de agosto de 2008. Contou com a participação de 28 pessoas, representantes de instituições governamentais e não governamentais. Objetivou oferecer subsídios e coordenar a escolha dos 35 municípios que seriam avaliados. Também foi definida a Coordenação Estadual que seria responsável por acompanhar, em âmbito local, o andamento da pesquisa, opinar sobre a metodologia, organizar as oficinas de devolução dos resultados da pesquisa. Tal coordenação foi composta por 11 representantes pertencentes as seguintes organizações: Conselho Nacional das Cidades (Representantes de Pernambuco), 2; Fórum Estadual de Reforma Urbana (FERU PE), 4; Secretaria Estadual das Cidades (SECID),

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1; Agencia Estadual Condepe-Fidem, 1; Companhia Estadual de Habitação (CEHAB), 1; Associação Municipalista de Pernambuco (AMUPE), 1; e a pesquisadora responsável em PE.

Quadro 2 – Planos Diretores Participativos analisados Concentração Número Ano da Região de População Município populacional da lei lei desenvolvimento IBGE, 2007 Até 20 mil Araçoiaba 193 2008 RM Recife 16511 habitantes Itamaracá 1050 2007 RM Recife 17573 Triunfo 1082 2007 Sertão do Pajeú 15245 Total 49329 De 20 mil a 50 mil Água preta 5 2006 Mata Sul 29391 habitantes Barreiros 735 2006 Mata Sul 41973 Bom jardim 863 2007 Agreste Setentrional 38388 Bonito 18 2006 Agreste Central 39123 Gloria do Goitá 984 2006 Mata Norte 27451 Moreno 343 2006 RM Recife 52780 Nazaré da Mata 1 2006 Mata Norte 29256 Paudalho 574 2006 Mata Norte 45805 Petrolândia 942 2006 Sertão de Itaparica 30621 Pombos 650 2004 Mata Sul 21974 Quipapá 1023 2006 Mata Sul 24622 Rio Formoso 1310 2002 Mata Sul 20918 São Jose do Egito 2022 2007 Sertão do Pajeú 30426 Sertânia 1320 2007 Sertão do Moxotó 34106 Total 466834 De 50 mil a 100 mil Arcoverde 2111 2007 Sertão do Moxotó 65270 habitante Escada 2155 2006 Mata Sul 60156 Goiana 1987 2006 Mata Norte 71740 Gravata 3401 2006 Agreste Central 71581 Igarassu 2466 2006 RM Recife 93584 Ipojuca 1490 2008 RM Recife 69781 Salgueiro 1635 2008 Sertão Central 53422 São Lourenço da Mata 2159 2006 RM Recife 95239 Serra Talhada 52 2007 Sertão do Pajeú 76360 Timbauba 2591 2006 Mata Norte 51560 Total 708693 De 100 mil a 500 Cabo de S. Agostinho 2360 2006 RM Recife 162476 mil habitantes Camaragibe 341 2007 RM Recife 133554 Caruaru 5 2004 Agreste Central 289086 Olinda 26 2005 RM Recife 391433 Paulista 4040 2008 RM Recife 307284 Petrolina 1875 2006 Sertão do São Francisco 268339 Total 1552172 Mais de 500 mil Jaboatão dos Guararapes 2 2008 RM Recife 665387 habitantes Recife 17511 2008 RM Recife 1533580 Total 2198967 Total Geral 4975995

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Uma segunda oficina foi realizada no dia 10 de junho de 2009, com a presença de 43 pessoas, representantes dos movimentos populares, das prefeituras (técnicos e governantes), de instituições do Governo Estadual e os pesquisadores. Contou também com a presença do representante do Ministério das Cidades, Daniel Montandon e do Coordenador nacional da Pesquisa, Orlando Junior. O objetivo desta oficina foi apresentar e debater os resultados encontrados na pesquisa.

A coleta de informações

Na etapa da coleta de informações, inúmeras dificuldades retardaram a obtenção dos estudos e Leis. Algumas foram aqui enumeradas pois podem ser consideradas na etapa do desenvolvimento de estratégias para os momentos de capacitação:

• As mudanças nas Gestões Municipais e a constante renovação dos técnicos governamentais provocaram descontinuidades no processo de acompanhamento da aprovação das Leis do Plano Diretor no Legislativo. Assim, em alguns casos as Leis tramitaram por muito tempo e ainda não se encontram aprovadas. Em outros, ainda não foram sancionadas pelos Prefeitos. Encontrou-se casos em que o Executivo Municipal não disponibilizou os Anexos da lei por alegar que esses não foram localizados. Foi necessário recorrer às assessorias para obter os documentos complementares as leis;

• A concentração de informações em alguns Gestores foi outro fator que dificultou a coleta de informações. Muitas vezes a informação existia, mas a sua disponibilidade esteve condicionada a uma pessoa nem sempre disponível;

Em decorrência dessas questões, em alguns casos, não foi possível obter junto às prefeituras, as leis aprovadas dos Planos Diretores e seus Anexos. Esse fato justificou a substituição de alguns Planos inicialmente escolhidos em oficina local. No Quadro 3 detalhou-se as alterações na lista original de municípios selecionados para a análise e as alterações feitas. Essas alterações foram justificadas e referendadas pela coordenação local que acompanhou o processo de avaliação dos Planos Diretores e respeitaram os critérios estabelecidos pela metodologia da pesquisa. 14

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A ultima etapa da pesquisa foi finalizada com a realização da 2ª Oficina que marcou o início da etapa da capacitação. Foram discutidos resultados da pesquisa, bem como, estratégias para a implementação dos Planos Diretores Participativos a partir de um programa de trabalho de capacitação, junto a representantes do Poder Público e representantes da sociedade civil.

Quadro 3 - Municípios pesquisados e descartados ao longo da avaliação Município Motivo Observações Lagoa Grande Lei e diagnóstico não estavam disponíveis Lista original Toritama Lei e diagnóstico não estavam disponíveis Lista original Araripina Diagnóstico e anexos da Lei não estavam disponíveis Lista original Caetés Lei e diagnóstico não estavam disponíveis Incluído na lista Catende Lei não estava disponível Lista original Floresta Lei em tramitação Descartado Afogados da Ingazeira Lei em tramitação Lista original Cabrobó Lei em tramitação Lista original Pesqueira Lei em tramitação Lista original

É importante destacar no caso de Pernambuco, que nos casos da RM Recife e de outras Regiões de Desenvolvimento, o processo de elaboração dos PDPs foi precedido de uma experiência de Planejamento Municipal induzida pela Agencia Condepe-Fidem e pelo Conselho de Desenvolvimento da Região Metropolitana (CONDERM), a Planta Diretora.

A Planta Diretora - A Planta Diretora é um instrumento de controle urbano, intermediário entre o Plano Diretor e a Legislação Urbanística Básica. Objetivou dotar os órgãos gestores do parcelamento e uso do solo, de instrumento atualizado de gestão do espaço municipal, norteando o processo de análise e aprovação de projetos, para promover um crescimento ordenado do município, garantindo a proteção do ambiente natural e construído.

Nasceu, a partir de 1999, da ação conjunta do Estado e dos municípios pernambucanos para suprir lacunas imediatas em termos de planejamento e regulação, norteando os processos de analise e aprovação de projetos, de parcelamento e de regulação do uso e ocupação do solo, servindo como base para a elaboração de um conjunto mais amplo de planos e normas especificas, face à atual condição de desenvolvimento do município. Foi executada pela Agência CONDEPE/FIDEM, pautada na efetivação de uma ação pública norteadora, em caráter de emergência sobre os processos urbanos em andamento que comprometia a qualidade de vida e as perspectivas de desenvolvimento de alguns municípios.

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A Planta Diretora da RMR foi aprovada pelo (CONDERM), pela Resolução nº 051/2001. Se diferenciava metodologicamente de outros instrumentos normativos para o controle e ordenamento do uso do solo, como um Plano Diretor ou Lei de Uso e Ocupação do Solo, pois pretendia agilizar o processo de elaboração e na sua versão cartográfica. A Planta Diretora contemplaou elementos de caráter normativo, oferecendo um registro de diretrizes gerais e proposições de intervenções, a serem realizadas tanto pela instância municipal como estadual. É muito importante observar que a Planta Diretora não substitui o Plano Diretor. Ela reúniu um considerável acervo de informações associado às diretrizes, aos índices e parâmetros urbanísticos propostos, que serão utilizados na elaboração do Plano Diretor, pois a mesma possui convergência de objetivo como o instrumento constitucional de controle urbano.

Vale considerar que a utilização das Plantas diretoras como instrumento de política Urbana perdeu a efetividade após a aprovação do Estatuto da Cidade (Lei Federal n0 10257/01), visto que as mesmas não contemplavam o conteúdo básico previsto para os Planos Diretores Participativos.

Os PDPs em PE e os resultados gerais da avaliação

O resultado da avaliação aponta, em resumo, que a incorporação de diferentes instrumentos e mecanismos definidos no Estatuto da Cidade (EC) foi significativa; no entanto, a aplicação efetiva de tais instrumentos, na maioria dos casos, ainda exige uma regulamentação por lei específica. As tensões e contradições entre os elementos de inovação, introduzidos por atores sociais envolvidos com a agenda da Reforma Urbana, e a pesada herança de um planejamento urbano excludente e tecnocrático, estão refletidas em um zoneamento urbanístico que favorece os mercados imobiliários de média e alta renda. Tal característica fica particularmente clara no caso da incorporação de instrumentos destinados a ampliar o acesso à terra urbanizada para os setores de menor renda, tais como IPTU progressivo, parcelamento compulsório e as Zonas Especiais de Interesse Social (ZEIS). O estabelecimento de ZEIS foi largamente utilizado nos Planos. No entanto, sua função visou somente reconhecer os assentamentos informais existentes e não foram demarcadas áreas vazias destinadas para a produção de habitação de interesse social (HIS). Foram poucos os casos que as chamadas “ZEIS de vazios” foram delimitadas, e quando o foram, localizavam-se em áreas periféricas e,

REDE AVALIAÇÃO PARA A IMPLEMENTAÇÃO DOS PLANOS DIRETORES PARTICIPATIVOS Relatório Estadual de Avaliação dos Planos Diretores Participativos de Pernambuco muitas vezes, carecendo de regulamentação.

Com relação aos sistemas municipais de gestão democrática, pode-se argumentar, ainda, que são incertas as possibilidades de desenvolvimento de novos processos de planejamento participativo e democrático impulsionados pelos planos diretores, conforme determina o Estatuto da Cidade. Além disso, a incorporação de procedimentos participativos não garante que os planos diretores, assim elaborados, sejam posteriormente implementados. Os mecanismos de participação e controle social para a implementação do planejamento e da gestão urbana, foram previstos, mas também precisam ser regulamentados. Os prazos previstos nos planos para a elaboração de leis específicas, na maioria dos casos não foram cumpridos. Em Pernambuco, somente o município de Olinda iniciou o processo de regulamentação dos instrumentos previstos no Plano Diretor dentro do prazo especificado na referida Lei. Esse foi um dos casos estudados nessa pesquisa.

Os estudos de caso permitiram incorporar na análise, os atores sociais e sua incidência no processo de elaboração dos planos diretores, bem como os diferentes contextos sociopolíticos locais, de forma a refletir sobre o alcance dos instrumentos na promoção de processos de gestão democrática e na construção de pactos socioterritoriais em torno do direito à cidade.

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I. Caracterização do Estado

Pernambuco está localizado na costa do nordeste brasileiro e tem uma área de 98.311,62 km2. Limita-se: ao norte com os estados da Paraíba e do Ceará; ao sul com os estados de Alagoas e da Bahia e ao oeste com o estado do Piauí. Apresenta uma população de 8.607.577 habitantes. (Ver Cartograma 2 em Anexo) e o Quadro 4.

Quadro 4 – Pernambuco: dados gerais População Área Densidade IDH PIB

(2007)* (KM2) demográfica (2005) (R$ Milhões) Pernambuco 8.607.577 98.311,62 86,31 0,718 55.505 Nordeste 51.534.406 1.554.257,00 33,61 - 311.175 Brasil 183.987.291 8.512.876,00 21,61 0,766 2.369.797 * Inclui a população estimada nos domicílios fechados. A contagem foi realizada nos municípios com menos de 170 mil habitantes. Projeções geográficas preliminares IBGE. Fontes: Agencia Estadual Condepe-Fidem (www.condepefidem.pe.gov.br); BNB/ETENE/CIEST

Possui 184 municípios e um território estadual, os quais estão agrupados por suas características fisiográficas, em três Mesorregiões (Mata, Agreste e Sertão) como mostra a Figura 1.

Figura 1: Pernambuco: Regiões Fisiográficas

Fonte: Governo de Pernambuco: Agencia Estadual Condepe-Fidem. www.condepefidem.pe.gov.br)

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Para fins de planejamento, o governo estadual promoveu em 2003 uma adequação da regionalização existente (19 Microrregiões) em 12 territórios que foram denominados Regiões de Desenvolvimento (RD). 1 Tal regionalização esta descrita no Quadro 5.

Quadro 5 – Pernambuco: população residente por regiões de desenvolvimento (IBGE 2007) Pop. MR RD Municipios (Hab) Agrestina, Alagoinha, Altinho, Barra de Guabiraba, Belo Jardim, Bezerros, Bonito, Brejo da Madre de Deus, Cachoeirinha, Camocim de São Felix, Caruaru, Cupira, Agreste Central Gravata, Ibirajuba, Jatauba, Lagoa dos Gatos, Panelas, Pesqueira, Poçao, Riacho das 994.537 Almas, Saire, Sanharo, São Bento do Una, São Caetano, São Joaquim do Monte, Tacaimbo. Águas Belas, Angelim, Bom Conselho, Brejão, Buique, Caetés, Calcado, Canhotinho, Capoeiras, Correntes, Garanhuns, Iati, Itaiba, Jucati, Jupi, Jurema, Lagoa do Ouro, Agreste Meridional 618.330 Lajedo, Palmeirina, Paranatama, Pedra, Saloa, São João, Terezinha, Tupanatinga, Agreste Agreste Venturosa. Bom Jardim, Casinhas, Cumaru, Feira Nova, Frei Miguelinho, João Alfredo, Limoeiro, Machados, Orobo, Passira, Salgadinho, Santa Cruz do Capibaribe, Santa Maria do Agreste Setentrional 487.994 Cambuca, São Vicente Ferrer, Surubim, Taquaritinga do Norte, Toritama, Vertente do Lerio, Vertentes. Araripina, Bodoco, Exu, Granito, Ipubi, Moreilandia, Ouricuri, Santa Cruz, Santa Sertão Araripe 298.440 Filomena, Trindade. Cedro, Mirandiba, Parnamirim, Salgueiro, São José do Belmonte, Serrita, Terra Nova, Sertão Central 166.090 Verdejante. Belem de São Francisco, Carnaubeira da Penha, Floresta, Itacuruba, Jatoba, Petrolândia, Sertão Itaparica 127.915 Tacaratu. Sertão Moxotó Arcoverde, Betania, Custodia, Ibimirim, Inaja, Manari, Sertânia 200.217 Sertão Sertão Afogados da Ingazeira, Brejinho, Calumbi, Carnauba, Flores, Iguaraci, Ingazeira, Sertão Pajeú Itapetim, Quixaba, Santa Cruz Da Baixa Verde, Santa Terezinha, São Jose do Egito, 310.055 Serra Talhada, Solidao, Tabira, Triunfo, Tuparetama. Afranio, Cabrobo, Dormentes, Lagoa Grande, Oroco, Petrolina, Santa Maria da Boa Sertão São Francisco 403.393 Vista. Alianca, Buenos Aires, Camutanga, Carpina, Cha de Alegria, Condado, Ferreiros,

Zona da Mata Norte Gloria do Goitá, Goiana, Itambe, Itaquitinga, Lagoa do Carro, Lagoa do Itaenga, 539.466 Macaparana, Nazaré da Mata, Paudalho, Timbauba, Tracunhaem, Vicência. Água Preta, Amaraji, Barreiros, Belem de Maria, Catende, Cha Grande, Cortes, Escada, Gameleira, Jaqueira, Joaquim Nabuco, Maraial, Palmares, Pombos, Primavera, Quipapá, Zona da Mata Sul 683.300

Zona da Mata Ribeirão, Rio Formoso, São Benedito do Sul, São Jose da Coroa Grande, Sirinhaem, Tamandare, Vitoria de Santo Antão, Xexeu. Abreu e Lima, Araçoiaba, Cabo de S. Agostinho, Camaragibe, Fernando de Noronha, Metropolitana do Igarassu, Ipojuca, Itamaracá, Itapissuma, Jaboatão dos Guararapes, Moreno, Olinda, 3.657.335 RM Recife Paulista, Recife, São Lourenço da Mata.

Fonte: Fonte: Governo de Pernambuco: Agencia Estadual Condepe-Fidem. (www.condepefidem.pe.gov.br). IBGE, 2007 contagem da população. População estimada para municípios com população superior a 170 mil habitantes.

Na Figura 2, produzida pela Agencia Condepe-Fidem pode-se observar algumas das principais atividades econômicas que caracterizam cada uma das Regiões de Desenvolvimento do Estado.

1 A regionalização atual foi adotada pelo modelo de gestão participativa “Todos por Pernambuco” e está 19

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Figura 02 – Pernambuco: Regiões de Desenvolvimento, principais atividades econômicas e ações estruturadoras.

Fonte: Agencia Estadual Condepe-Fidem, Programa Todos por Pernambuco (http://www.portais.pe.gov.br/web/portalpe/programas).

A RD Metropolitana é a mais populosa. Além da Região Metropolitana do Recife (RM Recife), essa RD inclui o Território Estadual de Fernando de Noronha. A RM Recife foi institucionalizada pela Lei Federal no 14 de 1973, é formada por 14 municípios e concentra 44,11% da população (3.657.335 habitantes) em 2,81% do território estadual (IBGE, 2007). Concentra também a maior parte do PIB estadual (65,1%) e, as mais expressivas dinâmicas urbanas. A RD Sertão do São Francisco contém parte da Região Integrada de Desenvolvimento (RIDE) Petrolina - Juazeiro. A RIDE Petrolina - Juazeiro foi institucionalizada pela Lei Complementar no 113/01 e regulamentada pelo Decreto no 4366/02. É interestadual é abrange quatro municípios de Pernambuco (Petrolina, Lagoa Grande, Santa Maria da Boa Vista e Orocó) e quatro municípios da Bahia (Juazeiro, Casa Nova, Sobradinho e Curaçá). Em Pernambuco a RIDE reúne 342.310 habitantes. Ver Cartograma 3 no Anexo 1.

regulamentada pela Lei Estadual nº. 233/2007 de 02/08/2007, PPA 2008-2011.

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Além das regionalizações oficiais, apresentou-se uma para fins de organização da informação neste relatório, a partir do tamanho da população residente, com base no Censo Demográfico do IBGE (2000). Foram definidos cinco grupos de municípios (Tabela 1 e Cartograma 4): 1 - Menos de 20 mil habitantes; 2 - De 20 mil a 50 mil habitantes; 3 - De 50 mil a 100 mil habitantes; 4 - De 100 mil a 500 mil habitantes; 5 - Mais de 500 mil habitantes.

Tabela 1 – Pernambuco: concentração populacional (IBGE 2000) População Tamanho de Município N0 Total (%) Urbana (%) Rural (%) 1 - Menos de 20 mil habitantes 93 1.166.378 14,73 547.366 46,93 616.961 52,90 2 - De 20 mil a 50 mil habitantes 61 1.773.655 22,40 999.752 56,37 773.903 43,63 3 - De 50 mil a 100 mil habitantes 21 1.354.502 17,11 1.045.259 77,17 309.243 22,83 4 - De 100 mil a 500 mil habitantes 8 1.619.348 20,45 1.472.442 90,93 146.906 9,07 5 - Mais de 500 mil habitantes 2 2.004.461 25,31 1.991.379 99,35 13.082 0,65 Total 185 7.918.344 100,00 6.056.198 76,48 1.860.095 23,49 Fonte: IBGE, 2000 . Na Tabela 1, pode-se observar que havia uma predominância dos municípios com menor concentração populacional, 93 municípios. Metade dos municípios pernambucanos se encontrava na faixa de menos de 20 mil habitantes e eram caracterizados por uma ligeira predominância da população rural sobre a urbana. Somente em 10 municípios a população era superior a 100 mil habitantes. Tais municípios concentravam 57% da população do estado.

A Ocupação do Território

A ocupação do território pernambucano inicia-se com a chegada dos colonizadores portugueses, no início do século XVI. No período colonial (1534 – 1822), os Estados do Ceará, Rio Grande do Norte e Paraíba e o sul de Alagoas integravam esse território. A costa pernambucana se destacava pela sua importância geográfica, acessibilidade às navegações e de proximidade com a Europa. As primeiras povoações, vilas e cidades foram instaladas na região que correspondia às capitanias de Pernambuco e Itamaracá. A vila de Santa Cruz, 1527 (atual Igarassu), a vila de Nossa Senhora da Conceição (capital da capitania de Itamaracá), a vila D’Olinda/Macem (capital da capitania Pernambuco) 1530, o porto e povoamento do Recife (que pertença a Olinda), a fortaleza de Nazaré, no promontório do Cabo de S. Agostinho, foram os primeiros marcos da colonização portuguesa no Estado e constituíram

REDE AVALIAÇÃO PARA A IMPLEMENTAÇÃO DOS PLANOS DIRETORES PARTICIPATIVOS Relatório Estadual de Avaliação dos Planos Diretores Participativos de Pernambuco algumas das cidades mais antigas do Brasil.

No Século XVII, o território estava estruturado para a produção da cana de açúcar. Contava com 9 vilas e povoações e 120 engenhos, orientados radialmente para a capital e cidade porto, Recife como mostra a Figura 3. Durante o período de dominação Holandesa (1630-1654), o Recife tornou-se a sede do governo holandês e abrangia 10 freguesias: o Recife, Olinda, a Várzea, Muribeca, Jaboatão, Cabo, Ipojuca, São Lourenço, Paratibe e Jaguaribe.

O açúcar foi uma das principais fontes de riqueza para a coroa portuguesa até meados do século XIX. A sua produção concentrou-se no litoral, em uma faixa de 60 km. Corresponde atualmente a Zona da Mata Pernambucana. O monocultivo exigiu a ocupação de vastas áreas e condições espaciais o cultivo: o clima

úmido, o solo de massapé, a abundância de Figura 3 - Planície do Recife e da Ilha Antônio Vaz Séc. XVII. Fonte: (REIS E FILHO, 1998) matas e de rios que eram a principal via de transporte para o porto. A produção do açúcar se desenvolveu mais fortemente na Mata Sul, mais úmida. Com a expansão das plantações de cana, o território da Mata Seca (ao Norte), também foi ocupado. Essa região era caracterizada por solos menos férteis, favorecendo também o cultivo do algodão e do café. Os sitiantes e criadores de rebanhos da região canavieira acabaram se deslocando em busca de novos espaços no interior, principalmente no Sertão pernambucano, que embora apresentasse muitas dificuldades naturais, dispunha de imensas áreas de pastagens, principalmente nos vales e afluentes do Rio São Francisco. Os índios, fugindo do processo de colonização do litoral, também se refugiaram nessa área, denominada a época, terras de dentro. Em pouco tempo, o Sertão tornou-se responsável pelo fornecimento de proteínas para todo o litoral e Zona da Mata (totalmente voltados para a lavoura açucareira). No Final do século XVIII, o Sertão apresentava uma concentração significativa fazenda e de colonos. A partir dessas fazendas alguns povoados e núcleos foram iniciados.

O processo de ocupação do Agreste pernambucano se desenvolveu mais lentamente, uma vez

REDE AVALIAÇÃO PARA A IMPLEMENTAÇÃO DOS PLANOS DIRETORES PARTICIPATIVOS Relatório Estadual de Avaliação dos Planos Diretores Participativos de Pernambuco que as condições morfoclimáticas das terras agrestinas não satisfaziam as exigências da cultura canavieira. A rede urbana nessa região foi se estruturando a partir do desenvolvimento de fazendas e pousadas nas rotas que se formavam para o escoamento da produção do sertão em direção ao litoral. As primeiras rotas estruturaram-se às margens dos rios que cortam o agreste: ao Norte seguia o rio Capibaribe; ao Sul o acompanhava o leito do rio Ipojuca, e alcançava o rio Moxotó, pelo qual se descia até o rio São Francisco. O terceiro caminho foi aberto no início do século XIX visando observar as acomodações para a criação do gado. Esse caminho corresponde hoje a BR 232. Aos poucos a policultura e a pecuária extensiva estavam sendo praticadas na região, mas foi a cultura do algodão no início do século XVIII que impulsionou a economia, a ocupação e a formação de vários núcleos urbanos no Agreste pernambucano. No século XIX, com a alforria dos escravos, essa região se tornou importante fornecedora de mão de obra para o corte da cana na época da safra. A queda da produção algodoeira, arrefeceu o desenvolvimento da região.

Até o século XIX, Pernambuco contava com 53 municípios instalados. A partir do desmembramento de distritos pertencentes aos municípios mais antigos esse número aumentou para 89 até meados do século XX. Entre 1950 e 1980 a malha municipal pernambucana se multiplicou, 78 novos municípios foram instalados. Nos anos 1990, 18 municípios foram emancipados, conformando a malha municipal atual. A metrópole Recifense comanda a rede urbana local. Caracteriza-se por uma extensa área de influência direta, que extrapola os limites estaduais. No Estudo Regiões de Influência de Cidades2 (IBGE, 2007), Recife comanda uma Rede de Primeiro Nível, a quarta rede mais populosa do País e atinge 10,3% dos habitantes brasileiros (18.875.595 pessoas). No Quadro 6 podemos observar a dimensão dessa rede em âmbito nacional e na Figura 4 sua representação em âmbito estadual.

Quadro 6 - Pernambuco: dimensão da rede urbana de primeiro nível (REGIC, 2007) Capitais Centro sub- Centros População REDE Conexões Municípios Área (Km2) regionais regionais de Zonas (2007) Regional 8 18 54 666 18875595 306.881,59

Recife Estadual 2 7 17 159 - - Fonte: IBGE. Região e Influência de Cidades (REGIC), 2007

2 O Estudo caracteriza e hierarquiza as redes formadas pelos principais centros urbanos do País, baseadas na presença de órgãos governamentais, de grandes empresas e na oferta de equipamentos e serviços urbanos. 23

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Além da metrópole, localizam-se no Estado: 2 capitais regionais, Petrolina/Juazeiro e Caruaru - tais municípios apresentam relativa capacidade de gestão e têm área de influência de âmbito regional, sendo referidas como destino, para um conjunto de atividades, por grande número de município; 07 Centros subregionais – se caracterizam por uma menor população e oferecem equipamentos e serviços de influência restrita. Nesse grupo, 2 níveis se diferenciam pela intensidade dos equipamentos e serviços que reúnem. São eles: (A) - Garanhuns e Serra Talhada; e, (B) - Afogados da Ingazeira, Araripina, Arcoverde, Palmares e Vitória de Santo Antão; 17 Centros de Zona - são cidades de menor porte e com atuação restrita à sua área imediata; exercem funções de gestão elementares. Para esse conjunto também existem dois níveis: (A) - Barreiros, Carpina, Goiana, Limoeiro, Pesqueira, Salgueiro, Surubim, Timbaúba, Oricuri e Belo Jardim; e, (B) - São Vicente Ferrer, São José do Egito, Tabira, Floresta, Santa cruz da Baixa Verde, Belém de São Francisco.

Figura 4 – Pernambuco: Região de Influência de Cidades (REGIC)

ARARIPINA

SERRA TALHADA SALGUEIRO ARCOVERDE CARUARU

GARANHUNS

PETROLINA

Fonte: IBGE. Região de Influência de Cidades (REGIC), 2007. Cartograma: Agencia Condepe-Fidem, 2009.

Além de observar as centralidades da rede urbana pernambucana, capitaneadas pela metrópole Recife, é importante observar as relações intermunicipais que definem o nível de integração

REDE AVALIAÇÃO PARA A IMPLEMENTAÇÃO DOS PLANOS DIRETORES PARTICIPATIVOS Relatório Estadual de Avaliação dos Planos Diretores Participativos de Pernambuco dos municípios que compõe oficialmente essa região. A integração entre os diversos municípios e, em particular, com o pólo, foi medido a partir das seguintes variáveis: ritmo de crescimento da população e sua concentração; perfil da ocupação dos trabalhadores; presença de funções específicas e indispensáveis à circulação de pessoas e mercadorias (portos e aeroportos); e, capacidade de geração de renda pela economia local, expressa por sua participação no PIB da região. O nível de integração na dinâmica da aglomeração3 foi definido por seis classes: 1) Polo; 2) Muito alta; 3) Alta; 4) Média; 5) Baixa; 6) Muito baixa. Pôde-se aferir que quanto maior a proporção de municípios nos níveis mais elevados, mais integrada pode ser considerada a aglomeração. A RM Recife apresentou 4 níveis de integração. O Recife é o Pólo e os municípios cujo nível de integração é muito alto conformam uma intensa mancha conturbada (Olinda, Jaboatão dos Guararapes e Paulista). Abreu e Lima, Camaragibe e Cabo de S. Agostinho apresentaram um alto nível de integração. Os demais municípios apresentam um nível de integração médio. Os níveis baixos e muito baixos de integração ao pólo não foram detectados na RM Recife.

Figura 5 – RM Recife: níveis de integração à dinâmica da aglomeração

3 A tipologia foi obtida por dois métodos estatísticos multivariados: análise fatorial por componentes principais e análise de agrupamento. A análise fatorial teve o objetivo de identificar um menor número de fatores, independentes e linearmente relacionados às variáveis, capazes de explicar as mesmas informações expressas pelas variáveis originais.

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FONTE: RIBEIRO, L. C. e MOURA, R. 2009.

Caracterização Socioeconconomica do Estado

Em Pernambuco residiam 8.8.607.577 pessoas (IBGE, 2007), sendo que 6.521.713 pessoas eram residentes em área urbana. Tal proporção configurou uma taxa de urbanização de 75,77% e uma densidade demográfica de 88,84 hab/Km2. Essas taxas foram crescentes nas ultimas três décadas, inclusive a população residente nos pequenos municípios, em domicílios urbanos, também é predominante (Gráficos 1 e 2). 4

Entre os anos 1970 e 1990 as taxas geométricas de crescimento em Pernambuco diminuíram. Entre 1991 e 2000, a população Pernambucana cresceu a uma taxa média anual baixa, de 1,19%, como mostra o Quadro 7. A maioria dos municípios apresentou um crescimento

4 A contagem da População (IBGE, 2007) foi realizada nos municípios que reuniam até 170 mil habitantes. Em Pernambuco os seguintes municípios tiveram a população estimada: Caruaru, Jaboatão dos Guararapes, Olinda, Paulista, Petrolina, Recife. Incluiu-se a população estimada nos domicílios fechados. 26

REDE AVALIAÇÃO PARA A IMPLEMENTAÇÃO DOS PLANOS DIRETORES PARTICIPATIVOS Relatório Estadual de Avaliação dos Planos Diretores Participativos de Pernambuco estável compatível com a média estadual. Diferente desses, os municípios de Caruaru, Santa Cruz do Capibaribe e Toritama no Agreste Setentrional, apresentaram crescimento um pouco mais intenso, superior a 3%. Também se destacaram as regiões que receberam os mais significativos investimentos governamentais: os municípios do Sul metropolitano (pólo de Suape) e de Petrolina (perímetro irrigado do São Francisco). Em outras regiões do estado, um significativo processo de esvaziamento econômico e demográfico foi identificado. Os municípios de Carnaúba e Triunfo no Sertão do Pajeú, Inajá no Sertão do Moxotó, Jupi no Agreste Meridional e Maraial e Rio Formoso na Mata Sul, as taxa geométricas de crescimento foram negativas entre 1001 e 2000. Chegaram a -6,6% ao ano. Ver o Cartograma 5, no Anexo.

Quadro 7 - Pernambuco: taxa média geométrica de crescimento anual da população residente 1950/1960 (1) 1960/1970 1970/1980 1980/1991 1991/2000 1,86% 2,34% 1,76% 1,36% 1,19% Fonte: IBGE, Censo Demográfico 1950/2000. Nota: Para efeito de cálculo da taxa de crescimento nos períodos 1980-1991 e 1991-2000 as populações foram compatibilizadas, segundo a malha territorial vigente no censo seguinte. (1) Para o cálculo das taxas foram utilizadas as populações presente relativa a 1950, e residente relativa à 1960. (2) A partir de 1989, constitui Distrito Estadual do Estado de Pernambuco.

Gráfico 1 - Pernambuco: População Total, IBGE 2007

93 Municípios têm 2 Municípios têm menos de 20 mil mais de 500 mil Habitantes Habitantes 14% da População 26% da População 61 Municípios têm entre 20 e 50 mil habitantes 22% da População

8 Municípios têm 21 Municípios têm entre 100 e 500 mil entre 50 e 100 mil Habitantes Habitantes 21% da População 17% da População

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Gráfico 2 - Pernambuco: Taxas de Urbanização 100,00 99,35 96,21 90,00 95,88 89,95 90,93 80,00 80,43 70,00 77,17 69,17 60,00 61,14 56,37 50,00 47,54 51,99 40,00 47,01 40,15 30,00

20,00 10,00 0,00 2007 2000 1991 1 - MUNICIPIOS COM MENOS DE 20 MIL HA BITA NTES 2 - MUNICIPIOS ENTRE 20 E 50 MIL HA BITA NTES 3 - MUNICIPIOS ENTRE 50 E 100 MIL HA BITA NTES 4 - MUNICIPIOS ENTRE 100 E 500 MIL HABITANTES 5 - MUNICIPIOS COM MA IS 500 MIL HA BITA NTES

As condições de renda e trabalho

Pernambuco, como outros estados nordestinos, apresenta significativas taxas de vulnerabilidade das famílias residentes. O analfabetismo funcional, em 2000, correspondia a 61,65% das pessoas com 25 anos ou mais de idade. A população economicamente ativa (PEA) era de 4.142 mil pessoas com 10 anos ou mais de idade em 2008, sendo que 88% desse total estavam ocupadas. ¾ da PEA (3.149 mil pessoas) residiam em domicílios urbanos e somente 993 mil pessoas eram residentes em domicílios rurais. Os Homens tinham mais oportunidades de ocupação do que as mulheres. A PEA masculina era de 2.376 mil pessoas, enquanto a feminina era 1.969 mil pessoas. Os vínculos empregatícios no setor de serviços eram predominantes, 58,3% da população estavam empregadas nesse setor. As ocupações não primárias eram predominantes na Região Metropolitana do Recife, nos Centros Regionais e Sub-regionais. Somente 4,1% das pessoas possuíam vínculo empregatício na agropecuária, extrativismo vegetal e pesca. No entanto, vale ressaltar que nos municípios com menos de 50 mil habitantes o percentual de pessoas ocupadas no setor primário era significativo. Aproximadamente metade da PEA estava ocupada nesse setor. Os municípios situados nas regiões do Sertão e do Agreste pernambucano concentram respectivamente as maiores taxas. Ver o Gráfico 3 e o Cartograma 6 em Anexo.

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Gráfico 3 - Pessoas de 10 Anos ou Mais de Idade, Economicamente Ativas na Semana de Referência (PEA), Ocupada no Setor Primário, IBGE, 2008

4 - De 100 mil a 500 mil Habitantes; 5 - Mais de 500 mil 10,25% Habitantes; 3 - De 50 mil a 100 mil 1,00% Habitantes; 22,24% 1 - Menos de 20 mil Habitantes; 56,39%

2 - De 20 mil a 50 mil Habitantes; 46,15%

Segundo os dados do Atlas de Desenvolvimento Humano (2004), a renda per capita média no Estado era de R$ 97,68 (Noventa e sete reais e sessenta e oito centavos). 5 O percentual de domicílios particulares permanentes com rendimento nominal mensal da pessoa responsável abaixo de dois salários mínimos era de 85,63% em 2000. 6 A condição dos responsáveis nessa classe de rendimento permaneceu estável em 2007, mediu 84,7%. Esse indicador variou de 52,31% nos municípios do grande Recife (Recife, Olinda, Jaboatão dos Guararapes e Paulista) até 96,39% (Agreste Setentrional e Sertão do Araripe). O Gráfico 4 e o Cartograma 7, no anexo mostram a proporção dos rendimentos nominais mensais agrupados por tamanho de município e por Região do Estado.

5 Esse dado considera o ano de referência da pesquisa em 2000. Em 3/4/2000 o salário mínimo correspondia a R$151,00 (cento e cinqüenta e um reais). 6 Foram incluídas as pessoas responsáveis pelo domicílio sem rendimento.

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Gráfico 4 - Pernambuco: Percentual de domicílios particulares permanentes com rendimento nominal mensal da pessoa responsável pelo domicílio abaixo de 2 salários mínimos (IBGE, 2000)

3 - De 50 mil a 100 mil Habitantes; 4 - De 100 mil a 500 mil 77,90% Habitantes; 66,04%

2 - De 20 mil a 50 mil Habitantes; 86,66%

5 - Mais de 500 mil Habitantes; 1 - Menos de 20 mil 56,21% Habitantes; 89,06%

A dinâmica urbana

Estruturar o desenvolvimento urbano de forma a garantir o comprimento da função social da cidade e da propriedade é, antes de tudo, quantificar o tamanho das necessidades habitacionais e de regularização urbanística e fundiária, para planejar a correção da situação de violação do direito à terra e a moradia. No entanto, as informações sobre assentamentos precários, apesar de essenciais, são sempre muito escassas. No caso do Estado de Pernambuco, a maioria dos municípios encontrava-se em situação de grande vulnerabilidade e pobreza, fato que realça a importância de qualificar e territorializar os diagnósticos, para que mais precisamente se possam propor políticas de fato estruturadoras da melhoria das condições de habitabilidade dos pernambucanos.

Os dados da Pesquisa Tipologia das Cidades Brasileiras, 7 elaborada pelo Observatório das Metrópoles/PE para o Ministério das Cidades e adaptada para o Plano Nacional de Habitação

7 O estudo Tipologia das Cidades Brasileiras (Bitoun, J., Miranda, L.: 2008) embasou a Política Nacional de Desenvolvimento Urbano, a partir da construção de 19 tipologias de municípios. Na pesquisa, os tipos basearam- se na inserção regional e nas características socioeconômicas dos municípios. A classificação possibilitou

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(PLANHAB), 8 confirmam os precários indicadores sociais e as difíceis condições de moradia no Estado. Percebeu-se que, embora o deficit habitacional em números absolutos não seja tão alto (307.581 domicílios), as inadequações habitacionais atingiram níveis alarmantes. Em 132 dos 185 municípios pernambucanos a inadequação dos domicílios pelo acesso infraestrutura era muito alta, superiores a 70%. Ver Cartogramas 8 e 9 em Anexo.

A pesquisa Caracterização dos Tipos de Municípios (2008) classificou os municípios brasileiros em 9 tipos. No Estado de Pernambuco, identificou-se a ocorrência de somente 6 desses tipos. O Cartograma 10, em Anexo, apresenta a distribuição de tais tipos no Estado:

- Tipo C (Aglomerados e capitais prósperas do Norte e Nordeste)– Este tipo englobou a capital Recife e os municípios do seu entorno (RM Recife). Como já foi observado, a dinâmica urbana nessa região é diferenciada das demais pela intensidade da urbanização. Em 2000, esse tipo concentrou 3.337.565 habitantes e as mais elevadas taxas de urbanização e de crescimento. De acordo com as estimativas do PlanHab, os municípios desse grupo concentravam um deficit habitacional de 140.317 domicílios, que correspondia a aproximadamente metade do deficit do Estado. O conjunto exibiu uma significativa concentração de pobreza e uma alta desigualdade. 12 dos 35 municípios pesquisados pertencem a esse grupo. São eles: Recife, Olinda, Jaboatão dos Guararapes, Paulista, Igarassu, Itamaracá, Moreno, Camaragibe, São Lourenço da Mata, Cabo de S. Agostinho, Ipojuca e Araçoiaba.

- Tipo E (Aglomerados e centros regionais do Norte e Nordeste) – São espaços urbanos aglomerados e centros regionais. Estão classificados nesse grupo: Petrolina no Sertão do São Francisco, Caruaru no Agreste Central, Garanhuns no Agreste Meridional e Vitória de Santo Antão na Zona da Mata Sul. Todos apresentam grande centralidade regional, um baixo estoque de riquezas, significativos graus de precariedade e pobreza. São municípios em que a população residente soma mais de 100 mil habitantes e as taxas de urbanização não chegam a 90%. O deficit habitacional relativo varia entre 10% e 20%. No conjunto, Garanhuns se identificar problemas urbanísticos, bem como a disponibilidade de meios materiais para enfrentá-los. 8 BRASIL. MINISTÉRIO DAS CIDADES. Plano Nacional de Habitação (PlanHab). Estudos Técnicos: Caracterização dos Tipos de Municípios. Brasília: Ministério das Cidades, SNH, Departamento de Desenvolvimento Institucional e Cooperação Técnica, maio, 2008 (Consórcio Via Pública, LabHab-Fupam, Logos Engenharia). 31

REDE AVALIAÇÃO PARA A IMPLEMENTAÇÃO DOS PLANOS DIRETORES PARTICIPATIVOS Relatório Estadual de Avaliação dos Planos Diretores Participativos de Pernambuco destaca por apresentar condições de infraestrutura mais precárias do que os demais municípios, aproximadamente ¾ dos domicílios não têm acesso a infraestrutura adequada. Nos demais municípios essa taxa varia em torno dos 35% ou 1 em cada 3 domicílios estão em condições inadequadas. O deficit habitacional rural é maior do que o urbano em todos os municípios. O percentual de domicílios sem sanitário também é significativo, chega a 9,81% em Petrolina que concentra também o maior deficit rural do conjunto, 30,75%. Em função das condições de pobreza, os municípios desse grupo apresentam menos condições para o enfrentamento dos problemas habitacionais e urbanos. Do conjunto, somente Petrolina apresenta uma dinâmica recente mais significativa, está embasada na vitivinicultura, na fruticultura irrigada e na caprinocultura.

- Tipo G (Centros urbanos em espaços rurais de média renda)– São centros urbanos localizados em espaços rurais consolidados, com algum grau de dinamismo e moderada desigualdade social. Em Pernambuco, apenas 6 municípios pertenciam a tal tipo: Goiana, Carpina e Nazaré da Mata, na Zona da Mata Norte; Santa Cruz do Capibaribe e Toritama no Agreste Setentrional; e, Arco verte, no Sertão de Moxotó. Os 6 municípios reuniam 306.690 habitantes e, de acordo com as estimativas do PlanHab e concentravam 4% do deficit do Estado em 2000. Em Toritama e Santa Cruz do Capibaribe a dinâmica urbana vem sendo fortalecida com a implantação de um pólo têxtil e de confecções. Goiana, Nazaré da Mata e Arco Verde fizeram parte do estudo.

- Tipo H (Centros urbanos em espaços rurais com elevada desigualdade)– Este tipo reuniu 71 municípios e uma população de 2.450.989 pessoas em Pernambuco, sendo que aproximadamente 40% dos residentes estavam localizados em áreas rurais. A taxa de urbanização média era de 57%, e os níveis elevados de pobreza são uma das principais características desse tipo (IBGE, 2000). O tipo H ocorreu e m todas as regiões do Estado, com exceção da RM Recife. Esses municípios e seu entorno estão caracterizados por relativa estagnação e o dinamismo é insuficiente para impactar dinâmicas urbanas, ou mesmo para gerar melhores condições de vida para os moradores. Mais de 80% dos chefes de domicílio desse grupo recebiam menos de 2 salários mínimos de rendimentos mensais, em 2000. Tal grupo concentrou forte inadequação domiciliar por falta de infraestrutura e em alguns municípios o número de domicílios sem banheiro ultrapassa 50% dos domicílios totais. É o

REDE AVALIAÇÃO PARA A IMPLEMENTAÇÃO DOS PLANOS DIRETORES PARTICIPATIVOS Relatório Estadual de Avaliação dos Planos Diretores Participativos de Pernambuco caso de Itaiba, Exu, Tupanatinga, Caetés e Bodoco. O Estudo chama a atenção para o fato de que

Os municípios apresentam pouca capacidade para o enfrentamento do deficit em função do baixo estoque de riqueza, mas por outro lado poucos investimentos dirigidos para as situações de maior precariedade podem levar a expressivos resultados (LabHab, Fupam, 2008).

Nesse grupo 17 municípios tiveram seus planos diretores avaliado pela pesquisa. Foram eles: Bonito; Gravata; Bom Jardim; Gloria do Goitá; Paudalho; Timbauba; Água Preta; Barreiros; Escada; Pombos; Quipapá; Rio Formoso; Salgueiro; Petrolândia; Sertânia; São Jose do Egito; Serra Talhada.

- Tipos J (Pequenas cidades em espaços rurais pobres, com baixo dinamismo) e K (Pequenas cidades em espaços rurais pobres e alto dinamismo) – Juntos formam o grupo mais numeroso no estado, composto por 89 pequenas cidades, com menos de 20 mil habitantes. Estão situadas em espaços rurais consolidados ou de pouca densidade econômica, sendo 38 municípios no tipo J e 51 municípios no tipo K. Os grupos J e K concentram uma população de 1.113.510 habitantes. A precariedade é evidenciada pelos altíssimos índices de domicílios sem banheiro. Seria necessário reformar aproximadamente 90 mil unidades habitacionais para provê-las do equipamento.

Tanto os municípios do tipo H quanto os que compõem os tipos J e K se encontravam em situação de precariedade e pobreza emergencial. Tal situação compromete fortemente as condições de vida da população local. Para esses grupos, o estudo do PLANHAB recomenda:

o atendimento a esta demanda a partir da promoção de ações de saneamento básico urbano e rural, associadas à melhoria das condições de moradia. Já existem hoje investimentos dos Ministérios da Saúde/FUNASA, Ministério das Cidades, Ministério do Meio Ambiente e Ministério da Integração Nacional voltados para a promoção da saúde aliada à ampliação do saneamento ambiental, cabendo potencializar estas ações com maior integração de ações e recursos nas regiões de maior carência (Brasil, Ministério das Cidades, 2008: SP.).

Os assentamentos precários no Estado

O recente estudo Assentamentos Precários no Brasil Urbano, realizado pelo Centro de Estudos da Metrópole (CEM/Cebrap, 2007), oferece uma metodologia para identificar, 33

REDE AVALIAÇÃO PARA A IMPLEMENTAÇÃO DOS PLANOS DIRETORES PARTICIPATIVOS Relatório Estadual de Avaliação dos Planos Diretores Participativos de Pernambuco quantificar e caracterizar a ocorrência dos assentamentos precários no contexto intraurbano, no nível dos setores censitários9 (IBGE, 2000). O método10 compara os conteúdos sociais médios dos setores subnormais (AS) com os dos não especiais (NE). A partir da Análise Discriminante, as funções de classificação foram determinadas, baseando-se em variáveis para caracterizar as condições de vida da população residente. No caso do Nordeste brasileiro (aonde predominam os pequenos municípios com população inferior a 150 mil habitantes), os resultados foram disponibilizados a partir de três grupos: i) 5 Regiões Metropolitanas (Salvador, Maceió, Recife, Fortaleza, São Luiz); ii) Municípios Aglomerados do Litoral; iii) Municípios Aglomerados do Interior.

O Censo Demográfico (2000) indica a inexistência de aglomerados subnormais para a maioria dos municípios pernambucanos, enquanto a aplicação do modelo permitiu a identificação de setores que se caracterizam por condições sociais e habitacionais com perfil semelhante aos aglomerados subnormais. A condição de mais crítica inadequação está no acesso aos serviços de esgotamento sanitário (o que confirma o diagnóstico identificado no estudo das tipologias, apresentado acima). As estimativas indicam uma forte demanda por políticas habitacionais de regularização urbanística.

No caso de Pernambuco, 20 municípios fizeram parte do estudo: A RM Recife que contém 14 municípios e conforma um grupo; Escada que pertence ao grupo dos Municípios do litoral; e, Caruaru, Lagoa Grande, Orocó, Petrolina e Santa Maria da Boa Vista que pertencem ao grupo dos Municípios do interior. Em 5 dos 20 municípios estudados não foram registrados setores de tipo subnormal no Censo Demográfico de 2000, no entanto as análises identificaram para esses, a presença de setores censitários com características sociais e habitacionais similares às

9 Setor Censitário é a unidade de controle cadastral formada por área contínua, situada em um único quadro urbano ou rural, com dimensão e número de domicílios que permitam o levantamento das informações por um único recenseador, segundo cronograma estabelecido. Nas áreas urbanas, os setores reúnem aproximadamente 250 domicílios (IBGE, 2000). O setor de aglomerado subnormal é o conjunto constituído por um mínimo de 51 domicílios, ocupando ou tendo ocupado terreno de propriedade alheia (pública ou particular), dispostos de forma desordenada e densa, carentes de serviços públicos essenciais. A categoria setor precário é aquela em que há ocupação do espaço por moradia precária, sem a especificação da situação de ocupação subnormal (CEM/Cebrap, IPEA, 2007, p.8). 10 Essa técnica permite estabelecer critérios para classificar um setor censitário NE como AS, segundo as variáveis escolhidas. Matematicamente, a classificação corresponde a somas ponderadas do tipo: a(moradia) + b(instrução) + c(emprego) + d(renda) + k, em que a, b, c e d traduzem a importância relativa de cada variável para a classificação das famílias. Essa análise identifica os setores precários que são similares àqueles classificados como subnormais. 34

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dos assentamentos precários. Do conjunto dos 20 municípios, somente em Araçoiaba não foram captados setores precários. Em números absolutos se destaca a capital Recife, em que se estima haver 66.328 domicílios e 256.307 pessoas residindo em assentamentos precários. Os Quadros 8 e 9 mostram que os setores com assentamentos precários identificados apresentam um número significativamente maior de domicílios em condições de inadequação sociohabitacional do que em setores subnormais.

Quadro 8 - Estimativa de domicílios em assentamentos precários em áreas urbanas.* Municípios da Região Nordeste-litoral,** 2000 Domicílios Total de % de Domicílios Domicílios em setores domicílios Domicílios em Nome do município em setores em setores subnormais em todos os Regionalização assentamentos subnormais precários + setores tipos de precários precários setores Caruaru 929 2728 3657 59788 6,12 do Nordeste municípiosDemais

Lagoa Grande 0 467 467 2038 22,91 Interior Orocó 0 459 459 815 56,32

Petrolina 0 4896 4896 40286 12,15 Santa Maria da Boa Vista 0 853 853 3069 27,79 Escada 498 1091 1589 11329 14,03 Litoral Abreu e Lima 494 1633 2127 20877 10,19 Araçoiaba 812 0812 2969 27,35 Cabo de S. Agostinho 193 7270 7463 32887 22,69 Camaragibe 434 2010 2444 32286 7,57 Igarassu 264 2391 2655 18578 14,29 Ilha de Itamaracá 108 691 799 3577 22,34 Ipojuca 137 1674 1811 9450 19,16 Itapissuma 0 1064 1064 3946 26,96 RM Recife Jaboatão dos Guararapes 13751 14846 28597 148198 19,30 Moreno 262 2436 2698 9732 27,72 Olinda 2275 10160 12435 92181 13,49 Paulista 3711 2258 5969 67795 8,80 Recife 34492 31836 66328 376017 17,64 São Lourenço da Mata 790 977 1767 20750 8,52 TOTAL 59150 89740 148890 956568 19,27 Fonte: Elaboração CEM/Cebrap a partir do Censo Demográfico IBGE (2000). * Inclui setores em área rural de extensão urbana.

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Quadro 9 - Estimativa de população em assentamentos precários em áreas urbanas. Municípios da Região Nordeste-Litoral, 2000. Pessoas em Total de % de pessoas Pessoas em Pessoas setores pessoas em em Nome do município setores em setores subnormais Regionalização todos os tipos assentamentos subnormais precários + setores de setores precários precários Caruaru 3639 10212 13.851 220.323 6,29% do Nordeste municípiosDemais

Lagoa Grande 0 2018 2.018 8.546 23,61% Interior Orocó 0 2016 2.016 3.528 57,14% Petrolina 0 20895 20.895 169.186 12,35% Santa Maria da Boa Vista 0 4084 4.084 13.950 29,28% Escada 1994 4759 6.753 45.708 14,77% Litoral Abreu e Lima 1783 6569 8.352 81.571 10,24% Araçoiaba 3865 03.865 13.073 29,56% Cabo de S. Agostinho 910 30727 31.637 133.720 23,66% Camaragibe 1715 7911 9.626 127.156 7,57% Igarassu 1057 10188 11.245 75.249 14,94% Ilha de Itamaracá 393 2672 3.065 13.757 22,28% Ipojuca 646 6608 7.254 39.856 18,20% Itapissuma 0 4248 4.248 16.296 26,07% RM Recife Jaboatão dos Guararapes 54418 57325 111.743 568.352 19,66% Moreno 978 9663 10.641 38.121 27,91% Olinda 8981 40314 49.295 359.037 13,73% Paulista 14569 9173 23.742 260.424 9,12% Recife 134317 121990 256.307 1.413.119 18,14% São Lourenço da Mata 3201 3991 7.192 83.306 8,63% Total 232466 355363 587829 3684278 19,66% Fonte: Elaboração CEM/Cebrap a partir do Censo Demográfico IBGE (2000). * Inclui setores em área rural de extensão urbana.

Para o caso da RM Recife, o Sistema de Informações das Áreas Pobres da RM Recife (SIGAP) que sistematiza os levantamentos produzidos por instituições governamentais nos últimos trinta anos, informa que existem na Região 711 aglomerados ou áreas pobres. O Recife, Pólo metropolitano, concentra 421 desses aglomerados. (Observatório das Metrópoles, 2007). 11 Ver Cartograma 11, em Anexo.

O estudo Mercado Imobiliário Informal (Agencia Condepe-Fidem, 2003) apresenta um levantamento dos padrões de ocupação segundo a condição de formalidade e de precariedade habitacional. Segundo tal pesquisa (excluindo o caso do município do Recife que não foi

11 O Cadastro de Áreas Pobres (Agência Condepe-Fidem, 1998) define Áreas Pobres como: áreas ocupadas paulatinamente ou invasão organizada de terrenos urbanos de terceiros que apresentam, em geral, alta densidade de famílias de baixa renda. Ocupam, em grande parte, áreas de risco de alagamentos ou de encostas. 36

REDE AVALIAÇÃO PARA A IMPLEMENTAÇÃO DOS PLANOS DIRETORES PARTICIPATIVOS Relatório Estadual de Avaliação dos Planos Diretores Participativos de Pernambuco pesquisado) nos demais municípios da RM existiam, no ano de 2003:

206 loteamentos regulares – são aqueles loteamentos aprovados a partir da aplicação da Lei Federal nº. 6766/79, os quais obtiveram a Anuência Prévia da Agencia Condepe-FIDEM; o Licenciamento do CPRH; foram aprovados pelo Município e, foram registrados em Cartório;

200 loteamentos irregulares – são aqueles loteamentos que, por algum motivo, não tiveram uma ou mais das aprovações descritas no item anterior, não podendo em conseqüência, ser registrados em Cartório.

128 loteamentos clandestinos – são aqueles loteamentos que foram comercializados sem apresentarem qualquer etapa de aprovação e registro.

A capacidade administrativa dos municípios

Os agentes municipais têm um papel central no processo de implementação dos Planos Diretores Participativos recentemente elaborados. Dessa forma, é importante observar a capacidade institucional instalada nos municípios, pois, como afirma Arretche (2007: p. 12):

a qualidade e a oferta regular de serviços urbanos dependem diretamente da existência de órgãos, recursos e burocracias capazes de planejar e executar programas públicos. A cooperação entre as instâncias governamentais federativas é outra condição essencial para se promoverem políticas de desenvolvimento territorial de forma adequada. O estudo Capacidades Administrativas dos Municípios (CEM/Cebrap, 2007) oferece uma avaliação das condições institucionais municipais para promover as políticas de desenvolvimento territorial (particularmente a política de habitação), entre os anos 1999 e 2004. 12 Foram observados: a) como estavam estruturados institucionalmente os municípios para atender as necessidades habitacionais identificadas e projetadas; b) qual tem sido a prática de promoção e implementação de programas; c) o potencial de gastos em habitação; e, d) a capacidade de ampliação dos investimentos a partir do orçamento. Tal estudo considerou, ainda, a densidade e a estabilidade no tempo das estruturas institucionais existentes, relacionou essas capacidades institucionais ao deficit habitacional e tomou como parâmetro de

12 Os autores observam que a série temporal utilizada (1999 a 2004) engloba diferentes mandatos. Nesses casos, é comum ter ocorrido a criação ou a eliminação de uma ou mais capacidades administrativas, uma vez que as 37

REDE AVALIAÇÃO PARA A IMPLEMENTAÇÃO DOS PLANOS DIRETORES PARTICIPATIVOS Relatório Estadual de Avaliação dos Planos Diretores Participativos de Pernambuco análise os programas habitacionais implementados pelos municípios, assim como o gastos municipais informados nas peças orçamentárias, a partir da função habitação. Com base no potencial de arrecadação dos municípios, procurou identificar as potencialidades de ampliação do gasto municipal com habitação. 13

Os grupos de capacidades administrativas foram selecionados a partir de análise fatorial de correspondência múltipla e de clusters, para os municípios que possuíam mais de 20 mil habitantes. 14 O resultado da análise construiu 9 grupos que podem ser vistos no Quadro 10. Os municípios do Estado de Pernambuco estavam classificados em 7 desses grupos. Ver o Cartograma 12, no Anexo.

Quadro 10 – Pernambuco: grupo capacidade administrativa dos municípios (1999 e 2004) (1999) Nº. de (2004) Nº. de Grupo Capacidade administrativa municípios municípios 1 Nenhuma capacidade administrativa 86 62 2 Apenas cadastro 43 48 3 Apenas órgão 17 14 4 Órgão e cadastro 34 46 5 Predominância de conselho sem fundo 2 8 6 Predominância de conselho com fundo 1 1 7 Predominância de consórcio 1 5 8 Predominância de cadastro, consórcio e conselho sem fundo 0 0 9 Predominância de cadastro, consórcio e conselho com fundo 0 0 Fonte: Elaboração CEM/Cebrap a partir do Censo Demográfico IBGE (2000).

Pôde ser observado que, já em 2004, a maioria dos municípios pernambucanos possuía um órgão e cadastro para tratar da política habitacional. Em 9 casos existiam conselhos e 5 município experimentaram a experiência de consórcio. Ao observar as características de cada grupo mais detalhadamente pudemos destacar:

O Grupo 1 é caracterizado pela ausência de todos os instrumentos de política habitacional. Os municípios desse grupo não apresentaram capacidade de produzir serviços sucessões de mandato são propícias a rearranjos nas estruturas administrativas (ARRETCHE, 2007, p. 20). 13 Para mensurar a capacidade administrativa, foram selecionados os seguinte indicadores: i) existência de órgãos destinados à gestão da política habitacional; ii) existência de cadastros próprios e/ou fontes de informação para a identificação do deficit municipal; iii) existência de instâncias de participação popular para o planejamento de políticas habitacionais; iv) existência de fundos específicos para a política habitacional; v) existência de consórcios de habitação. 14 A Análise de Correspondências Múltiplas permitiu a transformação de categorias em novas variáveis numéricas. Possibilitou também a redução do número de variáveis originais a partir da criação de novas variáveis. Posteriormente, realizou-se uma análise de Cluster, cujo objetivo foi formar grupos homogêneos, a partir do agrupamento de objetos segundo características comuns (ARRETCHE, 2007, p. 20). 38

REDE AVALIAÇÃO PARA A IMPLEMENTAÇÃO DOS PLANOS DIRETORES PARTICIPATIVOS Relatório Estadual de Avaliação dos Planos Diretores Participativos de Pernambuco habitacionais. O estudo mostra que não houve melhoria das capacidades administrativas dos municipais desse grupo, pois em 2004 o número de municípios que estavam nessa condição diminuiu de 86 para 62. Eram predominantemente, pequenos municípios que concentram menos de 50 mil habitantes. Cerca de 90% dos 62 municípios selecionados em 2004 eram pequenos municípios, sendo que 70% desses concentravam menos de 20 mil habitantes. Nos municípios mais populosos encontrou-se somente 4 casos. Excetuando-se a RM Recife houve ocorrência desse grupo nas demais regiões do Estado.

O Grupo 2 caracterizou-se pela presença de cadastro ou levantamento de famílias interessadas em programas habitacionais. Essa capacidade melhorou sensivelmente. Nesse grupo encontravam-se 48 municípios, em 2004. É importante ressaltar que, nos casos em que não foi identificada nenhuma estrutura administrativa para tratar da questão habitacional, os cadastros encontrados poderiam ter um fim assistencial.

Se essa hipótese estiver correta, esses municípios estarão muito próximos daqueles que não dispõem de instrumentos próprios para a política habitacional (ARRETCHE, 2007: p. 30).

No Grupo 3 estavam classificados nesse grupo os municípios que possuíam um órgão, departamento ou divisão específicos para promover a política habitacional. Em tal condição se encontravam 14 municípios pernambucanos. Essa condição foi identificada somente nos municípios não metropolitanos que concentravam menos de 50 mil habitantes.

No Grupos 4 estavam classificados os municípios que possuíam órgão e cadastro, e departamento ou divisão específicos para a gestão da política habitacional. Em 2004, essa situação melhorou no Estado. Foram classificados nesse grupo 46 municípios. Ao contrário dos casos anteriores, essa não foi uma característica privilegiada de nenhuma região ou de determinado grupo de municípios.

Nos Grupos 5, 6, e 7, a principal característica foi uma maior capacidade administrativa pela presença de conselho municipal de habitação, fundos específicos e consórcios habitacionais. O conselho pode aumentar e democratizar a capacidade de gestão local. Os fundos específicos podem indicar uma forte capacidade de articulação com os

REDE AVALIAÇÃO PARA A IMPLEMENTAÇÃO DOS PLANOS DIRETORES PARTICIPATIVOS Relatório Estadual de Avaliação dos Planos Diretores Participativos de Pernambuco governos estaduais e municipais. A presença de consórcio indicaria uma maior capacidade de articulação e cooperação com outros entes federativos. 14 municípios pertencem a esses grupos. No Grupo 5 se encontram 3 pequenos municípios do Sertão Pernambucanos (Tacaratú, Solidão e Sertânia), e 4 municípios metropolitanos (Moreno, Ipojuca, Cabo de S. Agostinho e Jaboatão dos Guararapes); São Vicente Ferrer, no Agreste Setentrional foi o único município pernambucano a registrar, já em 2004, conselho e Fundo (Grupo 6) para tratar das questões da habitação; e, por fim, a presença de consórcio foi uma capacidade registradas somente nos municípios agrestinos (Grupo 7), Sairé, Buique, Bonito, Itabira e Bezerros.

Além da existência de cadastros e estrutura administrativa, a produção de serviços habitacionais deve contar com instituições participativas e/ou cooperativas e com recursos dirigidos à política habitacional. Nenhum município pernambucano foi classificado nos Grupo 8 e Grupo 9 que apresentam as melhores condições para institucionais para a provisão de programas habitacionais (Predominância de cadastro, consórcio e conselho com fundo).

Por fim, vale registrar que, entre 1999 e 2004, houve evolução nas capacidades administrativas municipais para promover programas habitacionais. Essa evolução aconteceu tanto no que diz respeito à presença de cadastro e/u órgão quanto em relação à criação de conselhos habitacionais.

A conjuntura aponta para a possibilidade de uma evolução ainda maior na capacidade institucional dos municípios, uma vez que as políticas setoriais e os sistemas para a gestão participativa foram previstos em alguns Planos Diretores. O Ministério das Cidades informava, em dezembro de 2007, que em Pernambuco 56 municípios haviam previsto Conselhos da Cidade e em 13 municípios também os conselhos de Desenvolvimento Urbano em seus planos diretores, já aprovados, em processo de aprovação ou ainda em processo de elaboração. Além disso, a Lei Federal 11.124 (aprovada em 2005) prevê a criação de uma estrutura municipal que incorpore conselho e fundo para tratar das questões habitacionais, condição obrigatória para integrar o Sistema Nacional de Habitação de Interesse Social (SNHIS) e acessar os recursos do Fundo Nacional de Habitação de Interesse Social (FNHIS). Em Pernambuco, até dezembro de 2007, 69 municípios acessaram recursos do FNHIS e 85

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municípios estavam fazendo a adesão ao SNHIS.

Densidade dos programas habitacionais implementados

Para avaliar a existência (ou não) de capacidades administrativas em nível local e densidade de programas para enfrentar deficit habitacional, o estudo considerou deficit habitacional básico definido pela FJP. Como visto acima, esse cálculo foi feito para mensurar as demandas por novas moradias nos municípios com base nos dados do Censo Demográfico 2000. As variáveis do deficit foram submetidas a uma análise de cluster e a partir dessa análise foram definidos 04 grupos de municípios com diferentes graus de deficit e de inadequação. Os grupos resultantes estão apresentados no Quadro 11. A metodologia classificou 41 municípios no caso de Pernambuco. No Grupo 1 não foi registrado nenhum município nas condições especificadas: Deficit Habitacional Básico e Deficit por inadequação da moradia com percentuais de carência muito elevados. Nos demais grupos, confirmam-se as extremas condições de precariedade, já comentadas no item anterior.

Quadro 11 - Deficit habitacional básico agrupados por percentual de carências (IBGE 2000) N0 de Grupo Deficit habitacional 2000 municípios 1 Deficit habitacional básico: percentuais de carência muito elevados 0 Deficit por inadequação de moradias: percentuais de carência muito elevados Deficit habitacional básico: percentuais de carências muito superiores à média nacional (ainda que muito inferiores aos do grupo 1) 2 13 Deficit por inadequação de moradias: percentuais de carência muito elevados (similares aos do grupo 1) Deficit habitacional básico: demanda absoluta bastante elevada para a construção de 3 novas moradias 25

Deficit por inadequação de moradias: percentuais de carência muito elevados Deficit habitacional básico: percentuais de carência baixos combinados com as quantidades absolutas massivas 4 3 Deficit por inadequação de moradias: percentuais de carência baixos combinados com as quantidades absolutas massivas Fonte: Elaboração CEM/Cebrap, 2007, a partir do Censo Demográfico IBGE (2000)

A capacidade de provisão de programas habitacionais foi medida a partir da oferta de 5 tipos de programas (construção de unidades, oferta de material de construção, urbanização dos assentamentos, oferta de lotes e regularização fundiária). Essas iniciativas foram observadas na base do Perfil dos Municípios Brasileiros (IBGE), em dois momentos distintos: nos anos

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de 2001 a 2004 (representam um mandato na gestão municipal); e, no ano de 2005 (corresponde ao primeiro ano de outro mandato). Os grupos foram identificados por Análise Multivariada e por Correspondência Múltipla. As análises realizadas para os programas habitacionais implementados em 2002/2004 revelaram seis grupos de municípios. Conforme apresentados no Quadro 12. Já a análise para 2005 revelou cinco grupos como mostra o Quadro 13, pois essa gestão não incorporou programas de urbanização dos assentamentos precários. O número de município que não registrou a implementação de programas habitacionais foi muito significativo, correspondeu a cerca de 40%.

Quadro 12 – Programas habitacionais implementados (2000-2004) Quantidade de Grupo Programas implementados municípios 1 Nenhum programa habitacional implementado 53 2 Oferta de lotes e/ou oferta de material de construção 18 Só construção de unidades ou construção de unidades + oferta de material de construção 3 68 e/ou oferta de lotes Só urbanização de assentamentos ou urbanização de assentamentos + construção de 4 24 unidades e/ou oferta de material de construção e/ou oferta de lotes Só regularização fundiária ou regularização fundiária + urbanização de assentamentos e/ou 5 13 construção de unidades e/ou oferta de material de construção e/ou oferta de lotes Regularização fundiária, urbanização de assentamentos, construção de unidades, oferta de 6 8 material de construção e oferta de lotes Fonte: Elaboração CEM/Cebrap a partir do Censo Demográfico IBGE (2000)

Quadro 13 – Programas habitacionais implementados (2005) Quantidade Grupo Programas Implementados de municípios 1 Nenhum programa habitacional implementado 67 2 Oferta de lotes e/ou oferta de material de construção 46 Só construção de unidades ou construção de unidades + oferta de material de construção 3 e/ou oferta de lotes 59 Só regularização fundiária ou regularização fundiária + construção de unidades e/ou oferta 4 de material de construção e/ou oferta de lotes 10 Regularização fundiária, construção de unidades, oferta de material de construção e oferta 5 de lotes 2 Fonte: Elaboração CEM/Cebrap a partir do Censo Demográfico IBGE (2000)

Tanto na gestão 2001-2004, quanto no primeiro ano da gestão posterior (2005) predominavam a oferta de programas de construção de unidades ou construção de unidades com oferta de material de construção e oferta de lotes (Grupo 3). Esse tipo de programa foi a modalidade oferecida em 68 dos 185 municípios na gestão 2000-2004 e em 59 municípios na gestão 2005. 42

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O Grupo 6 - reuniu as melhores condições de oferta de programas habitacionais. Todos os tipos de programas habitacionais avaliados no período 2001-2004 foram adotados por 8 dos Municípios Pernambucanos: Moreno, Cabo de S. Agostinho e Jaboatão dos Guararapes (RM Recife); Petrolina (Centro Regional situado no Sertão do São Francisco); São Benedito do Sul, Buíque, Lagoa de Itaenga e Arcoverde.

No ano de 2005, a melhor condição era a dos municípios classificados no Grupo 5, Caruaru e Petrolina, Centros regionais do Agreste e Sertão Pernambucano. Os municípios metropolitanos Abreu e Lima, Camaragibe, Paulista e a Capital Metropolitana foram classificados no Grupo 4.

Receitas Próprias e Potencial de Arrecadação dos Municípios

A avaliação das receitas próprias e do potencial de arrecadação municipal é outra informação importante para caracterizar a capacidade institucional dos municípios. Quanto maior for a dependência municipal de transferências governamentais, menor é a sua autonomia para promover ações que fortaleçam o desenvolvimento local. O estudo considerou as informações sobre a arrecadação a partir da proporção da receita arrecadada (impostos e taxas) no total das receitas municipais. O objetivo foi mensurar as taxas de dependência em relação às transferências (relação do percentual de arrecadação própria sobre o total das receitas municipais, excluídas as transferências voluntárias).

O estudo considerou arrecadação de receita própria: a) total do Imposto sobre Serviços (ISS); b) Imposto sobre Propriedade Rural e Territorial Urbana (IPTU); c) Imposto sobre Transmissão de Bens Imóveis (ITBI) e d) Taxas Diversas Recolhidas no Município. Considerou-se, ainda, o Fundo de Participação dos Municípios (FPM), o ICMS, o Imposto sobre Operações de Crédito (IOF), o Imposto sobre a Propriedade Rural, da Contribuição de Intervenção no Domínio Econômico (Cide) e do IPVA. Não foram consideradas: transferências destinadas exclusivamente ao financiamento de outras políticas setoriais, como Fundef e SUS. O Quadro 14 e o Cartograma 13 resumem a classificação dos municípios pernambucanos por suas receitas próprias e potencial de arrecadação.

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Em 12% dos municípios pernambucanos (22 municípios), o potencial de arrecadação era baixo e atingia menos de 5% das receitas totais (excluídas as transferências voluntárias) Grupo 1. Esses municípios eram predominantemente muito pequenos e a população residente era menor que 20 mil habitantes. Apresentaram elevada taxa de dependência de transferências e tinham poucas possibilidades de sair dessa situação, devido à limitação de sua base tributária.

A condição de receita e arrecadação dos municípios classificados no Grupo 3 é predominante no Estado. Em 110 municípios o potencial de arrecadação era médio. Os Municípios desse grupo arrecadam até 10% de Receitas Próprias no total de Receitas Próprias incluindo as Transferências Constitucionais.

Os demais municípios apresentaram um potencial de arrecadação médio ou alto. Os municípios do Grupo 5 (33 municípios) apresentaram as maiores taxas de negligência tributária, pois sua base tributária era alta, mas eles só arrecadavam até 10% de suas receitas totais (excluídas as transferências voluntárias). Uma condição mais confortável é a de grande parte dos municípios mais urbanizados, onde há uma maior concentração de serviços. Nessa condição foram classificados 17 municípios: a) RM Recife (9 municípios); b) Capitais Regionais (Caruaru e Petrolina); c) Centros Sub-Regionais (Garanhuns, Vitória de Santo Antão); d) Tamandaré, Bezerros, Gravatá e Santa Cruz do Capibaribe. Em tais municípios o percentual de receitas próprias era superior a 10% e o potencial de arrecadação era alto.

Quadro 14 - Grupo de municípios segundo as receitas próprias e o potencial de arrecadação (2002-2005) Grupo Receitas próprias e potencial de arrecadação Nº. de municípios Até 5% de receitas próprias no total de receitas próprias + transferências 1 constitucionais e potencial de arrecadação baixo 22 Mais de 5 a 10% de receitas próprias no total de receitas próprias + transferências 2 constitucionais e potencial de arrecadação baixo 0 Até 10% de receitas próprias no total de receitas próprias + transferências 3 constitucionais e potencial de arrecadação médio 110 Mais de 10% de receitas próprias no total de receitas próprias + transferências 4 constitucionais e potencial de arrecadação médio 2 Até 10% de receitas próprias no total de receitas próprias + transferências 5 constitucionais e potencial de arrecadação alto 33 Mais de 10% de receitas próprias no total de receitas próprias + transferências 6 constitucionais e potencial de arrecadação alto 17 Fonte: Elaboração CEM/Cebrap a partir do Censo Demográfico IBGE (2000)

O Estudo chama a atenção para o caso dos pequenos municípios, cuja atividade econômica

REDE AVALIAÇÃO PARA A IMPLEMENTAÇÃO DOS PLANOS DIRETORES PARTICIPATIVOS Relatório Estadual de Avaliação dos Planos Diretores Participativos de Pernambuco predominante é a primária, como na maioria dos casos pernambucanos. Neles, o imposto sobre a propriedade é uma base passível de taxação. O Imposto Territorial Rural (ITR) poderá ser preponderante sobre o Imposto Predial e Territorial Urbano (IPTU). Além disso, não havendo grandes atividades de serviços nesses municípios, a base tributária para a arrecadação do ISS também tende a ser muito baixa. Vale salientar que o valor do ITR é arrecadado com base em um cadastro declaratório e o IPTU promove uma baixa arrecadação nos pequenos municípios, pois geralmente não existe estrutura tributária (cadastros ou plantas de valores) disponível.

Por fim, vale ressaltar que os municípios com maior dinâmica rural têm geralmente alta dependência das transferências intergovernamentais devido à sua limitada base tributária. Essa desvantagem é regional e foi evidenciada em todos os estudos aqui apresentados. Em uma condição diferenciada se encontram os municípios pequenos, especialmente aqueles situados no grande Recife, que não necessariamente exibiram baixa base tributária.

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II. Síntese da avaliação dos planos diretores dos municípios selecionados

A metodologia para a avaliação da pesquisa estruturou-se em quatro pontos:

A. Informações gerais do município 1. Caracterização sociodemográfica e econômica (IBGE) e contexto sociopolítico da elaboração do Plano; localização do município em tipologia (Observatório das Metrópoles/PlanHab); diagnóstico / estudos utilizados para o Plano; 2. Existência de Plano Diretor anterior; 3. Avaliação sintética do Plano Diretor relacionado quanto: (1) ao conteúdo/estratégia; (2) à linguagem técnica acessível; (3) à sua relação com o Orçamento Municipal/plano de investimentos; e (4) à sua relação com o PAC ou outros grandes investimentos; B. Acesso à terra urbanizada 4. função social da propriedade; 5. controle do uso e ocupação do solo; 6. perímetro urbano e parcelamento do solo; 7. coeficientes e macrozonas; 8. ZEIS; 9. avaliação geral do zoneamento em relação ao acesso à terra urbanizada; 10. instrumentos de política fundiária; C. Acesso a serviços e equipamentos (habitação, saneamento ambiental, transporte e mobilidade) 11. Plano Diretor e integração das políticas urbanas; 12. Política de habitação; 13. Política de saneamento ambiental; 14. Política de mobilidade e transporte; 15. Política de meio ambiente; 16. Política metropolitana ou regional; D. Sistema para a gestão e participação democrática 17. previsão de audiências públicas obrigatórias; 18. definições sobre consultas públicas, plebiscito, referendo popular ou outras; 19. definições relativas às conferências (quais e periodicidade); 20. instituição de Conselho da Cidade ou ligado à política urbana e se possui articulação com outros conselhos; 21. identificação de cada conselho: (a) composição por segmento; (b) composição do poder público e sociedade; (c) caráter deliberativo e/ou consultivo; (d) atribuições (revisão do Plano); (e) forma de eleição dos conselheiros; (f) existência de critérios de gênero; 22. previsão de participação da população e de entidades representativas dos vários segmentos da sociedade na formulação, execução e acompanhamento de planos, programas e projetos de desenvolvimento urbano; 23. criação de fóruns governo/sociedade (debate das políticas urbanas); 24. criação de instâncias de participação social no orçamento público municipal – explicitar tipos de instâncias previstas.

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Além dos critérios estabelecidos para a análise dos PDP em PE, foi necessário construir o entendimento sobre o conceito de autoaplicabilidade. A dimensão da autoaplicabilidade, teve espaço nas discussões ao longo do trabalho da Rede e nos encontros da Coordenação Local. Considerou-se autoaplicável: aquele plano que pode ser implementado diretamente, sem que houvesse a necessidade de elaboração de legislações específicas para a regulamentação do zoneamento, dos instrumentos e parâmetros urbanísticos, das políticas ou instrumentos de gestão participativa. Nesses termos, nenhum plano estudado foi considerado inteiramente autoaplicável. Porém, identificou-se que em algumas partes, o Plano poderia ser autoaplicável. Cada instrumento urbanístico, zoneamento, índices, políticas e instrumentos de gestão apresentam características próprias e necessitam de mecanismo específicos para garantir a sua aplicabilidade. Registramos abaixo algumas definições estabelecidas nas oficinas locais: a) Com relação aos instrumentos urbanísticos

- Concessão Especial de Uso para Fins de Moradia e o Direito de Superfície - esses são automaticamente autoaplicáveis, porque são estabelecidos por diplomas que já os garantem independentemente dos Planos Diretores, não necessitando outra regulamentação específica. Mesmo quando não estiverem previstos no Plano, poderão ser utilizados no âmbito municipal. Desta forma, entendeu-se que menção destes instrumentos no Plano, reforça o seu significado para a política de desenvolvimento territorial do município, mas a sua utilização não depende de requisitos específicos que devem estar contidos nos planos.

- Zonas Especiais de Interesse Social (ZEIS), para a autoaplicabilidade desse instrumento, o perímetro de cada zona deverá constar em mapa e estar descrito literalmente. As definições de parâmetros para parcelamento, uso e ocupação do solo, bem como, outras definições pertinentes ao funcionamento das ZEIS (instituição de novas zonas, possíveis conselhos ou fóruns específicos, etc.) podem estar espessificados, no entanto na maioria dos casos há remissão a lei específica. Vale reforçar que mesmo havendo remissão para lei específica, foram consideradas como instrumentos autoaplicáveis aquelas ZEIS que, nos PDP foram identificadas em

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cartografia e tiveram seu perímetro descrito literalmente.

- Para os demais instrumentos elencados no roteiro de análise (Edificação/Parcelamento Compulsórios IPTU Progressivo no Tempo/Desapropriação com Título da Dívida Pública, Consórcio Imobiliário, Outorga Onerosa, Operação Interligada, Operação Urbana, Transferência do Direito de Construir, Estudo de Impacto de Vizinhança e Direito de Preempção), seria necessário estarem definidas e descritas as áreas em que eles seriam aplicados, as regras para a aplicação sua aplicação, quando envolvessem recursos deveriam estar definidas as regras para calculo e destinação dos recursos, instância responsável pela gestão, aprovação e gerenciamento dos recursos.

Para facilitar a sistematização e visibilização do grau de autoaplicabilidade dos instrumentos urbanísticos nos Planos analisados foram definidas hierarquicamente algumas situações que estão referenciadas nas tabelas e mapas: 1 - não foram previstos; 2- foram apenas listados; 3 - foram previstos, mas não são autoaplicáveis e nem remetidos para uma legislação específica; 4 - foram previstos, mas não são autoaplicáveis, no entanto há remissão a legislação especifica; 5- são autoaplicáveis. b) Com relação às Políticas Setoriais - também foi destacada a relação de autoaplicabilidade das políticas setoriais incorporadas nos Planos. Foi definido que as políticas seriam consideradas autoaplicáveis se possuíssem, estabelecidos no Plano Diretor: objetivos, diretrizes, meta, programas, projetos, instrumentos específico, estrutura institucional (conselho, fundo, plano – mesmo se remetido à legislação específica). Observou-se a partir das avaliações, que alguns temas das políticas não foram tratados/denominados como políticas, mas possuíram projetos e programas pertinentes. O reconhecimento desses casos foi tido como de relevância para a sistematização dos dados. c) Com relação aos sistemas de gestão participativa - Para a discussão desse tema, a apresentação dos resultados buscou identificar se os Planos possuíam: sistema de sistema de gestão; relação entre o sistema e o processo orçamentário municipal; conselho próprio da política urbana; fundo; outros mecanismos de participação social.

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A. Informações gerais dos municípios avaliados.

Os Municípios pernambucanos, com Planos Diretores analisados neste estudo, reuniam uma população de 4.975.995 habitantes. Esse total representa aproximadamente 60% da população do estado (IBGE 2007), sendo que 2/3 dos domicílios estavam localizados na Região Metropolitana do Recife, em apenas 7 dos 35 municípios analisados. A Tabela 2 mostra o número de pessoas residentes total e em área urbana e rural. Percebe-se que no conjunto estudado, somente o município agrestino de Bom Jardim e o município sertanejo de Triunfo, a população urbana continuou menor que a população rural, inclusive na contagem de 2007. Os demais municípios seguem a tendência estadual, configurando uma predominância da população urbana sobre a rural. As diferenças mais significativas entre a população urbana e rural, estão diretamente relacionadas com a centralidade dos municípios na rede urbana e aos investimentos econômicos no âmbito local.

A proporção das taxas de urbanização e de crescimento populacional, em linhas gerais revela que, independente da região em que se encontram ou do tamanho populacional do município, é a oferta de oportunidades de acesso a equipamentos sociais, a serviços urbanos e a inserção no mercado de trabalho que definem o foco da mobilidade no território. Tal fato ressalta a necessidade de uma abordagem mais regionalizada para planejar o desenvolvimento municipal. Esse aspecto, como será visto a seguir nem sempre foi enfocado nos PDPs recentemente elaborados.

As taxas de urbanização foram crescentes entre 1991 e 2007 e seu aumento foi mais significativo na década de 2000, entre os municípios que concentram mais de 50 mil habitantes. São os municípios metropolitanos que detém as maiores taxas de urbanização, independente do tamanho da população residente. Em tal contexto, Camaragibe, Paulista e Recife registraram em 2000 uma taxa de urbanização de 100%. Araçoiaba e Itamaracá, aonde os residentes não somam 20 mil habitantes, apresentaram taxas de urbanização próximas de 80%, diferentemente de municípios de mesmo tamanho populacional situados em outras regiões do Estado. Destaca-se, ainda, o caso de Petrolândia que, em 1991, era predominantemente rural, apresentava uma taxa de urbanização de 43,44%. A sede do

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município foi relocada, com a construção da barragem de Itaparica. Na década seguinte, já na nova sede, o município registrou uma taxa de urbanização de 71,7%.

Tabela 2 - Municípios com PDPs analisados: população residente Tamanho Região de População da Desenvolvim Nome 2007 2000 1991 População ento Total Urbana Rural Total Urbana Rural Total Urbana Rural Menor que Metropolitana Araçoiaba 16.511 12.986 3.534 15.108 12.447 2.661 - - - 20 mil Itamaracá 17.573 13.902 3.671 15.858 12.930 2.928 11.606 8.580 3.026 habitantes Sertão do Pajeú Triunfo 15.245 7.229 7.996 15.135 6.561 8.574 27.674 9.659 18.015 Total 49.329 34.117 15.201 46.101 31.938 14.163 39.280 18.239 21.041 Entre 20 e Agreste 50 mil Central Bonito 39.123 25.305 13.806 37.750 22.995 14.755 35.043 18.642 16.401 habitantes Agreste Setentrional Bom Jardim 38.388 14.531 24.492 37.013 13.033 23.980 36.798 11.039 25.759

Mata Norte Gloria do Goitá 27.451 14.229 13.168 27.554 12.542 15.012 26.808 8.549 18.259

Nazaré da Mata 29.256 25.868 3.334 29.254 24.704 4.550 26.539 20.485 6.054

Paudalho 45.805 33.270 12.507 45.138 34.432 10.706 39.608 30.314 9.294 Mata Sul Água Preta 29.391 16.941 12.567 28.531 14.707 13.824 36.609 16.899 19.710 Barreiros 41.973 35.111 6.637 39.139 31.028 8.111 40.569 27.558 13.011 Pombos 21.974 14.379 7.431 23.351 13.979 9.372 21.250 10.282 10.968 Quipapá 24.622 12.172 12.025 22.145 10.885 11.260 21.132 9.876 11.256 Rio Formoso 20.918 12.912 8.112 20.764 8.349 12.415 33.833 13.065 20.768 Metropolitana Moreno 52.780 46.407 6.423 49.205 38.294 10.911 39.132 31.571 7.561 Sertão de Itaparica Petrolândia 30.621 21.393 9.204 27.320 19.599 7.721 32.963 14.319 18.644 Sertão do Moxotó Sertânia 34.106 17.056 17.013 31.657 17.047 14.610 31.510 15.528 15.982 Sertão do São José do Pajeú Egito 30.426 19.617 10.852 29.468 17.695 11.773 28.676 15.415 13.261 Total 466.834 309.191 157.571 448.289 279.289 169.000 450.470 243.542 206.928 Entre 50 e Agreste 100 mil Central Gravata 71.581 61.911 9.659 67.273 55.563 11.710 61.485 46.150 15.335 habitantes Mata Norte Goiana 71.740 55.236 16.560 71.177 43.531 27.646 64.150 40.552 23.598 Timbauba 51.560 43.105 8.424 56.906 44.035 12.871 57.256 40.360 16.896 Mata Sul Escada 60.156 49.474 10.376 57.341 45.596 11.745 55.841 37.319 18.522 Metropolitana Igarassu 93.584 85.547 8.201 82.277 75.739 6.538 79.837 59.817 20.020 Ipojuca 69.781 48.392 21.678 59.281 40.310 18.971 45.424 25.168 20.256 São Lourenço da Mata 95.239 89.725 5.579 90.402 83.543 6.859 85.861 71.323 14.538 Sertão Central Salgueiro 53.422 41.843 11.324 51.571 39.891 11.680 47.211 34.759 12.452 Sertão do Moxotó Arcoverde 65.270 58.949 5.914 61.600 55.301 6.299 55.776 49.465 6.311 Sertão do Pajeú Serra Talhada 76.360 56.667 19.531 70.912 49.605 21.307 72.341 43.394 28.947 Total 708.693 590.849 117.246 668.740 533.114 135.626 625.182 448.307 176.875 Entre 100 Metropolitana Cabo de Sto. e 500 mil Agostinho 162.476 144.068 19.071 152.977 134.486 18.491 127.036 109.763 17.273 habitantes Camaragibe 133.554 136.381 0 128.702 128.702 0 99.407 99.407 0 Olinda 391.433 367.902 360.554 7.348 341.394 341.394 0 Paulista 307.284 262.237 262.237 0 211.491 207.708 3.783 Agreste Central Caruaru 289.086 253.634 217.407 36.227 213.697 182.012 31.685 Sertão do São Francisco Petrolina 268.339 218.538 166.279 52.259 175.406 125.273 50.133 Total 1.552.172 1.383.990 1.269.665 114.325 1.168.431 1.065.557 102.874 Mais 500 Metropolitana Jaboatão dos mil Guararapes 665.387 581.556 568.474 13.082 487.119 419.479 67.640 habitantes Recife 1.533.580 1.422.905 1.422.905 0 1.298.229 1.298.229 0 Total 2.198.967 2.004.461 1.991.379 13.082 1.785.348 1.717.708 67.640 Total geral 4.975.995 4.551.581 4.105.385 446.196 4.068.711 3.493.353 575.358 Fonte: Censo Demográfico do IBGE, 1991,2000 e Contagem da população 2007.

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As taxas médias de crescimento anual nos municípios pesquisados revelam significativa mobilidade intramunicipal. As taxas mais significativas foram registradas em Caruaru, Petrolina, na Ilha de Itamaracá e no Sul metropolitano, que apresentaram crescimento superior a 3%. Em Itamaracá entre 2000 e 2007 essa tendência se manteve. Para os casos dos municípios com mais de 180 mil habitantes não foi possível mensurar tal tendência na ultima década, visto que a população residente total foi estimada para esses município como mostra a Tabela 3.

Tabela 3 - Municípios com PDPs analisados: taxas de urbanização e de crescimento geométrico anual Tx. Crescimento anual Tamanho Região de Nome Tx. Urbanização Total Total urbana Rural populacional desenvolvimento Município 2007 2000 1991 80-91 91-00 91-00 91-00 Menor que Metropolitana Araçoiaba 78,65 82,39 - - - - - 20 mil Itamaracá 79,11 81,54 73,93 3,14 3,53 4,66 -0,37 habitantes Sertão do Pajeú Triunfo 47,42 43,35 34,90 -0,27 0,05 -4,21 -7,92 Entre 20 e 50 Agreste Central Bonito 64,68 60,91 53,20 3,04 -2,06 2,36 -1,17 mil Agreste Setentrional Bom Jardim 37,85 35,21 30,00 -0,1 -2,73 1,86 -0,79 habitantes Mata Norte Gloria do Goitá 51,83 45,52 31,89 0,53 0,83 1,43 1,58 Nazaré da Mata 88,42 84,45 77,19 0,79 0,34 2,1 -3,12 Paudalho 72,63 76,28 76,54 0,45 -0,07 4,35 -2,15 Mata Sul Água Preta 57,64 51,55 46,16 0,95 1,16 1,33 -5,12 Barreiros 83,65 79,28 67,93 2,24 2,42 3,47 -1,73 Pombos 65,44 59,86 48,39 4,84 2,47 1,09 0 Quipapá 49,44 49,15 46,73 0,14 1,05 -1,53 -3,86 Rio Formoso 61,73 40,21 38,62 1,29 3,00 -4,85 -5,56 Metropolitana Moreno 87,93 77,83 80,68 1,53 1,11 2,17 4,16 Sertão de Itaparica Petrolândia 69,86 71,74 43,44 1,42 0,99 3,55 -9,33 Sertão do Moxotó Sertânia 50,01 53,85 49,28 0,84 0,3 1,04 -0,99 Sertão do Pajeú São José do Egito 64,47 60,05 53,76 0,68 -0,22 1,54 -1,31 Entre 50 e Agreste Central Gravata 86,49 82,59 75,06 1,96 1,92 2,08 -2,95 100 mil Mata Norte Goiana 76,99 61,16 63,21 2,05 -0,4 0,79 1,77 habitantes Timbauba 83,60 77,38 70,49 0,38 1,09 0,97 -2,98 Mata Sul Escada 82,24 79,52 66,83 1,45 1,00 2,25 -4,94 Metropolitana Igarassu 91,41 92,05 74,92 - 2,91 1,77 -8,01 Ipojuca 69,35 68,00 55,41 0,68 1,46 5,37 -0,73 São Lourenço da Mata 94,21 92,41 83,07 1,75 0,83 2,66 -11,69 Sertão Central Salgueiro 78,33 77,35 73,62 0,45 0,29 1,54 -0,71 Sertão do Moxotó Arcoverde 90,32 89,77 88,69 3,59 1,99 1,25 -0,02 Sertão do Pajeú Serra talhada 74,21 69,95 59,99 1,03 2,58 1,5 -3,35 Entre 100 e Agreste Central Caruaru - 85,72 85,17 0,7 -5,28 1,99 1,5 500 mil Metropolitana Cabo de S. Agostinho 88,67 87,91 86,40 -4,6 0,57 0,61 0 habitantes Camaragibe 100,00 100,00 100,00 1,82 2,09 2,62 -100 Olinda - 98,00 100,00 -0,14 0,31 2,28 0,76 Paulista - 100,00 98,21 0,52 0,52 2,91 0 Sertão do São Francisco Petrolina - 76,09 71,42 0,48 0,06 3,2 0,46 Mais 500 mil Jaboatão dos Guararapes 0,00 97,75 86,11 0,3 -6,49 3,43 -16,69 habitantes Metropolitana Recife 100,00 100,00 100,00 0,69 1,02 1,02 0 Fonte: Censo Demográfico do IBGE, 1980, 1991 e 2000.

Os municípios de Triunfo no Sertão do Pajeú e Rio Formoso, na Mata Sul, perderam população no período de 1991 a 2000, as taxa geométricas de crescimento caíram a menos 6,6% ao ano, como já foi mostrado no Cartograma 06, no Anexo. Quando observamos o crescimento e decréscimo da população urbana e rural esses movimentos ficam ainda mais 51

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claros. Mesmo tendo aumentado população total na década de 1990, em 2/3 (24 dos 35) municípios estudados, o crescimento rural foi negativo.

O número de famílias pobres nesse conjunto é alto. Segundo os dados da PNAD 2006 sistematizado pelo Ministério do Desenvolvimento Social, abrange 488.751 famílias e se considerado o cadastro único, disponível no mesmo ministério esse dado chega a 754.108 famílias no mesmo ano. Uma aproximação do número de famílias pobres com o número de domicílios apontados na contagem do IBGE 2007, mostra que há uma proporção média de 46% de famílias pobres beneficiadas com o programa Bolsa Família nesses municípios. Na Tabela 4 pode-se observar esses números.

Tabela 4 - Municípios com PDPs analisados: Famílias Pobres e Bolsa Família Famílias Perfil Famílias Pobres (PNAD 2006) Domicílios Beneficiárias Tamanho populacional Nome Município (IBGE, Bolsa Cadastro Bolsa (%) (%) (%) 2007) Família Único Família Dom Dom. Dom. 2008 2008 (05/2009) Menor que 20 Metropolitana Araçoiaba 3714 2.338 62,95 3.288 88,53 2.054 55,30 mil habitantes Itamaracá 6660 2.327 34,94 3.448 51,77 1.727 25,93 Sertão do Pajeú Triunfo 4173 2.104 50,42 2.963 71,00 2.035 48,77 Entre 20 e 50 Agreste Central Bonito 7300 4.465 61,16 5.962 81,67 4.332 59,34 mil habitantes Agreste Setentrional Bom Jardim 10699 5.824 54,43 8.110 75,80 5.494 51,35 Mata Norte Gloria do Goitá 10601 5.758 54,32 8.054 75,97 6.064 57,20 Nazaré da Mata 10880 5.667 52,09 7.988 73,42 5.584 51,32 Paudalho 7384 3.734 50,57 5.230 70,83 3.722 50,41 Mata Sul Água Preta 14553 7.242 49,76 10.660 73,25 6.427 44,16 Barreiros 7869 3.483 44,26 5.260 66,84 3.517 44,69 Pombos 12071 6.055 50,16 8.791 72,83 6.412 53,12 Quipapá 7789 3.829 49,16 5.514 70,79 3.278 42,08 Rio Formoso 6309 3.069 48,64 4.433 70,26 3.774 59,82 Metropolitana Moreno 6029 3.379 56,05 4.644 77,03 3.078 51,05 Sertão de Itaparica Petrolândia 5053 2.787 55,16 3.849 76,17 2.348 46,47 Sertão do Moxotó Sertânia 9175 4.410 48,07 6.392 69,67 4.908 53,49 Sertão do Pajeú São José do Egito 10626 5.441 51,20 7.633 71,83 5.069 47,70 Entre 50 e 100 Agreste Central Gravata 18516 8.081 43,64 11.904 64,29 7.686 41,51 mil habitantes Mata Norte Goiana 16142 8.398 52,03 11.967 74,14 8.084 50,08 Timbauba 19164 8.228 42,93 12.377 64,58 8.846 46,16 Mata Sul Escada 21063 9.385 44,56 14.073 66,81 9.265 43,99 Metropolitana Igarassu 26118 11.501 44,03 17.696 67,75 10.233 39,18 Ipojuca 17906 7.485 41,80 11.609 64,83 6.951 38,82 São Lourenço da Mata 13680 7.133 52,14 10.026 73,29 6.238 45,60 Sertão Central Salgueiro 26369 11.373 43,13 17.469 66,25 11.977 45,42 Sertão do Moxotó Arcoverde 21331 10.431 48,90 14.986 70,25 9.656 45,27 Sertão do Pajeú Serra talhada 13808 5.940 43,02 8.887 64,36 6.978 50,54 Entre 100 e Agreste Central Caruaru 44921 18.956 42,20 29.304 65,23 16.874 37,56 500 mil Metropolitana Cabo de S. Agostinho 39221 16.132 41,13 25.151 64,13 12.730 32,46 habitantes Camaragibe - 30.287 - 46.468 - 23.811 - Olinda - 31.423 - 50.921 - 30.766 - Paulista - 25.940 - 42.637 - 18.780 - Sertão do São Francisco Petrolina - 29.427 - 42.365 - 28.841 - Mais 500 mil Metropolitana Jaboatão dos Guararapes - 60.342 - 95.949 - 51.976 - habitantes Recife - 116.377 - 188.100 - 115.619 - Total - 488.751 - - 754.108 - Fonte: PNAD, IBGE, 2006 e Cadastro Único, 2006. Governo do Brasil. Ministério do Desenvolvimento Social, 2008.

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A população economicamente ativa (PEA) era de 1.497.463 pessoas com 10 anos ou mais de idade em 2008. Em 2000, como a maior parte da população residente no conjunto estudado era metropolitana, os vínculos empregatícios no setor de serviços eram predominantes. Mas, quando se observa a proporção da PEA primária por município, percebe-se que ela é mais significativa nos municípios não metropolitanos que reúnem menos de 50 mil residentes, com exceção de Itamaracá que apresentava mais de 70% da PEA no setor Primário em tal ano de referencia como mostra o Quadro 18. No entanto vale ressaltar que, no mesmo ano de referência, em todos esses municípios a população urbana era maior que a rural.

Tabela 5 - Municípios com PDPs analisados: população economicamente ativa (PEA) População economicamente ativa (PEA) Tamanho Região de Nome Município Primária Não primária populacional desenvolvimento Total (%) (%) Menor que Metropolitana Araçoiaba 3700 18,11 81,86 20 mil Itamaracá 10210 75,59 24,40 habitantes Sertão do Pajeú Triunfo 5575 51,01 48,99 Entre 20 e 50 Agreste Central Bonito 11398 49,32 50,68 mil Agreste Setentrional Bom Jardim 11843 57,62 42,39 habitantes Mata Norte Gloria do Goitá 10838 53,04 46,95 Nazaré da Mata 7426 15,06 84,92 Paudalho 12101 17,25 82,75 Mata Sul Água Preta 5043 43,57 56,45 Barreiros 9175 25,65 74,35 Pombos 8669 45,83 54,15 Quipapá 5578 45,00 55,02 Rio Formoso 5020 35,46 64,56 Metropolitana Moreno 12714 13,14 86,86 Sertão de Itaparica Petrolândia 9030 41,45 58,54 Sertão do Moxotó Sertânia 8249 35,02 64,99 Sertão do Pajeú São José do Egito 11074 48,94 51,06 Entre 50 e Agreste Central Gravata 22674 23,88 76,11 100 mil Mata Norte Goiana 20977 17,27 82,74 habitantes Timbauba 17651 22,36 77,64 Mata Sul Escada 13834 22,81 77,20 Metropolitana Igarassu 21064 6,03 93,98 Ipojuca 2105 61,81 38,19 São Lourenço da Mata 26034 5,65 94,35 Sertão Central Salgueiro 15264 20,24 79,75 Sertão do Moxotó Arcoverde 20730 14,95 85,05 Sertão do Pajeú Serra talhada 25455 33,04 66,96 Entre 100 e Agreste Central Caruaru 99033 8,02 91,98 500 mil Metropolitana Cabo de S. Agostinho 42782 6,54 93,46 habitantes Camaragibe 40704 0,82 99,18 Olinda 123452 0,65 99,35 Paulista 86430 0,61 99,39 Sertão do São Francisco Petrolina 76279 22,80 77,20 Mais 500 mil Metropolitana Jaboatão dos Guararapes 185262 0,98 99,02 habitantes Recife 510090 0,66 99,34 Fonte: Censo Demográfico do IBGE, 2000.

O perfil dos municípios no universo analisado, segundo a pesquisa Caracterização dos Tipos

REDE AVALIAÇÃO PARA A IMPLEMENTAÇÃO DOS PLANOS DIRETORES PARTICIPATIVOS Relatório Estadual de Avaliação dos Planos Diretores Participativos de Pernambuco de Municípios (2008), está classificado em 5 dos 9 tipos propostos. O Cartograma 10, já apresentado no Anexo, mostrou a distribuição de tais tipos no Estado, e no Quadro 17 podemos observar o cruzamento de tais tipos por tamanho populacional do município e pela localização da Região de desenvolvimento em que este se encontra no estado:

-Os municípios do Tipo C (Aglomerados e capitais prósperas do Norte e Nordeste), como já foi observado, concentram as mais fortes dinâmicas urbanas. O conjunto exibiu uma significativa concentração de pobreza e uma alta desigualdade. 12 dos 35 municípios pesquisados pertencem a esse tipo. São eles: Araçoiaba, Ilha de Itamaracá, Igarassu, Moreno, São Lourenço da Mata, Ipojuca, Cabo de S. Agostinho, Camaragibe, Paulista, Olinda, Recife, Jaboatão dos Guararapes. Esse grupo concentra a maior proporção de assentamentos precários do Estado: O deficit habitacional do conjunto era de 100.489 domicílios; a inadequação por infraestrutura atinge em média 70% dos domicílios. Segundo o estudo Assentamentos precários no Brasil urbano, realizado pelo Centro de Estudos da Metrópole (CEM/Cebrap, 2007), existiam 134.843 domínios precários, aonde residiam 3.141.466 pessoas, como mostrou o Quadro 9.

- Os municípios do Tipo E (Aglomerados e centros regionais do Norte e Nordeste) – apresentam grande centralidade regional, um baixo estoque de riquezas, significativos graus de precariedade e pobreza, se comparados a outros do mesmo porte em outras regiões do país. Nesse grupo foram pesquisados Petrolina e Caruaru. O deficit habitacional rural nesses dois municípios era mais significativo do que o total. Petrolina concentrava forte deficit rural, 30,75%, enquanto o deficit total chegava a 14%. A inadequação por infraestrutura, no entanto era mais significativa, nos dois municípios atingia 35% dos domicílios. Segundo o estudo Assentamentos precários no Brasil urbano, realizado pelo Centro de Estudos da Metrópole (CEM/Cebrap, 2007), em Caruaru existiam 3.657 domicílios aonde residiam 13.851 pessoas, e em Petrolina existiam 4.896 domicílios aonde residiam 20895 pessoas, como mostrou o Quadro 9.

- Os municípios do Tipo G (Centros urbanos em espaços rurais de média renda), foram caracterizados por uma dinâmica rural significativa que promove reliativa dinâmica local e moderada desigualdade social, os municípios de Goiana, Nazaré da Mata, situados na Zona da Mata Norte e Arcoverde no Sertão do Moxotó tiveram seus PDP pesquisados. Do 54

REDE AVALIAÇÃO PARA A IMPLEMENTAÇÃO DOS PLANOS DIRETORES PARTICIPATIVOS Relatório Estadual de Avaliação dos Planos Diretores Participativos de Pernambuco conjunto, o município de Goiana destaca-se pelo nível de precariedade dos indicadores habitacionais: o deficit habitacional atingia 14% dos domicílios; 80% estavam inadequados por infraestrutura. Vale destacar que: Nazaré da Mata recebeu, recentemente, investimentos do programa Prodetur. Situada no colar metropolitano, Goiana vêm recebendo, atualmente, investimentos para a implantação de um pólo farmacoquimico e a duplicação da Rodovia BR 101 Norte.

- Os municípios do Tipo H (Centros urbanos em espaços rurais com elevada desigualdade) diferente dos grupos anteriores estão submetidos a uma dinâmica rural insuficiente para impactar dinâmicas urbanas, ou mesmo para gerar melhores condições de vida para os moradores. As taxas de urbanização são as mais baixas e os níveis de pobreza são os mais elevados. Mais de 80% dos chefes de domicílio desse grupo recebiam menos de 2 salários mínimos de rendimentos mensais, em 2000. Este é o caso de 17 municípios que tiveram seus planos diretores avaliado pela pesquisa: Bonito; Gravata; Bom Jardim; Gloria do Goitá; Paudalho; Timbauba; Água Preta; Barreiros; Escada; Pombos; Quipapá; Rio Formoso; Salgueiro; Petrolândia; Sertânia; São Jose do Egito; Serra Talhada. Segundo o estudo Assentamentos precários no Brasil urbano, realizado pelo Centro de Estudos da Metrópole (CEM/Cebrap, 2007), somente em Escada existiam domicílios precários. Eram 1091 domínios precários, aonde residiam 4.084 pessoas, como mostrou o Quadro 9.

- O município de Triunfo foi classificado no Tipo K (Pequenas cidades em espaços rurais pobres e alto dinamismo)– que se caracteriza por dinâmicas locais mais recentes em espaços rurais consolidados. Em triunfo essa dinâmica está associada ao turismo histórico e ao circuito cultural do frio.

O Estudo Capacidade Administrativa dos Municípios (CEM/Cebrap, 2007) classifica os municípios brasileiros com mais de 20 mil habitantes pelo percentual de carência habitacional. Dos 35 municípios com PDPs estudados, 21 podem ser observados a partir desse percentual. Tais municípios estão classificados nos grupos 2,3, e 4, como mostra o Quadro 20. O estudo confirma que os deficit habitacionais e os níveis de inadequação exibem percentuais de carência muito elevados, superiores a média nacional. A distribuição dos municípios por grupos de carência pode ser observada no Quadro 15.

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Quadro 15 – Municípios com PDPs analisados: Deficit habitacional básico agrupados por percentual de carências (IBGE 2004). Grupos Municípios Grupo 2 – 9 municípios Barreiros - Deficit habitacional básico: percentuais de carências muito superiores à média nacional Camaragibe (ainda que muito inferiores aos do grupo 1). Goiana - Deficit por inadequação de moradias: percentuais de carência muito elevados (similares aos Igarassu do grupo 1). Jaboatão dos Guararapes Moreno Paudalho São Lourenço da Mata Timbauba Grupo 3 – 10 municípios Arcoverde - Deficit habitacional básico: demanda absoluta bastante elevada para a construção de novas Cabo de S. Agostinho moradia. Escada - Deficit por inadequação de moradias: percentuais de carência muito elevados. Gravata Nazaré da Mata Olinda Paulista Recife Salgueiro Serra Talhada Grupo 4 – 2 municípios Caruaru - Deficit habitacional básico: percentuais de carência baixos combinados com as quantidades Petrolina absolutas massivas. - Deficit habitacional básico: percentuais de carência baixos combinados com as quantidades absolutas massivas Fonte: Elaboração CEM/Cebrap a partir do Censo Demográfico IBGE (2000)

A capacidade administrativa dos municípios com PDPs analisados

Como Já referenciado no item anterior, a capacidade institucional instalada nos municípios analisados no universo desta pesquisa foi observada a partir do estudo Capacidade Administrativa dos Municipios (CEM/Cebrap, 2007). Escolheu-se o ano de 2004 para essa representação. Ao observar mais detalhadamente o universo de municípios pesquisados pôde- se perceber que as melhores condições institucionais para promoção de políticas de habitação, não estavam relacionadas com o tamanho populacional do município. O estudo mostrou que em somente 7 dos 35 municípios estudados, a capacidade administrativa era boa. Esses apresentavam cadastro, órgão específico para tratar da política e conselho. As melhores capacidades foram apresentadas entre os municípios metropolitanos e no centro regional Petrolina. Sertânia no Sertão pernambucano foi outro município que apresentou uma boa capacidade administrativa para promover programas habitacionais. Em nenhum caso foi identificado à articulação do conselho existente com um fundo especifico (Ver Quadro 16).

Quadro 16 - Municípios com PDPs analisados: capacidade administrativa dos municípios (2004) 56

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Grupo tamanho do Grupo RD Município Capacidade administrativa município Menos de 20 mil Sertão do Pajeú Triunfo 1 - Nenhuma habitantes Metropolitana Araçoiaba 4 – Órgão e cadastro Itamaracá 4 – Órgão e cadastro Entre 20 e 50 mil Metropolitana Cabo de S. Agostinho 5 – Conselho sem fundo habitantes Ipojuca 5 – Conselho sem fundo Moreno 5 – Conselho sem fundo Mata Norte Gloria do Goitá 3 – Apenas Órgão Nazaré da Mata 2 – Apenas cadastro Paudalho 2 - Apenas cadastro Mata Sul Água Preta 1 - Nenhuma Barreiros 3 – Apenas Órgão Pombos 2 - Apenas cadastro Quipapá 2 - Apenas cadastro Rio Formoso 2 - Apenas cadastro Agreste Setentrional Bom Jardim 1 - Nenhuma Agreste Central Bonito 7 – Consórcio Sertão de Itaparica Petrolândia 4 – Órgão e cadastro Sertão do Pajeú Serra talhada 4 – Órgão e cadastro São Jose do Egito 2 - Apenas cadastro Sertão do São Francisco Petrolina 5 - Conselho sem fundo Sertão do Moxotó Sertânia 5 - Conselho sem fundo Entre 50 e 100 mil Metropolitana São Lourenço da Mata 2 - Apenas cadastro habitantes Igarassu 4 – Órgão e cadastro Mata Norte Timbauba 2 - Apenas cadastro Goiana 4 – Órgão e cadastro Mata Sul Escada 2 - Apenas cadastro Sertão Central Salgueiro 2 - Apenas cadastro Agreste Central Gravata 4 – Órgão e cadastro Sertão do Moxotó Arcoverde 2 - Apenas cadastro Entre 100 e 500 mil Metropolitana Camaragibe 2 - Apenas cadastro habitantes Olinda 4 – Órgão e cadastro Paulista 4 – Órgão e cadastro Agreste Central Caruaru 4 – Órgão e cadastro Mais de 500 mil Metropolitana Recife 4 – Órgão e cadastro habitantes Jaboatão dos Guararapes 5 - Conselho sem fundo Fonte: Censo Demográfico do IBGE, 2000.

Retomaremos essa questão adiante, pois tal informação poderá ajudar a mensurar a real capacidade de implementação das políticas de desenvolvimento urbano previstas nos PDPs. Vale salientar que em todos os PDPs estudados estavam previstos conselhos específicos para tratar da política urbana.

O Mesmo estudo citado anteriormente mediu também a capacidade institucional de provisão de programas habitacionais pelos municípios. Tal capacidade foi medida a partir da competência para oferta de 5 tipos de programas: construção de unidades, oferta de material de construção, urbanização dos assentamentos, oferta de lotes e regularização fundiária. O Quadro 17 apresenta os municípios com PDPs analisados nessa pesquisa, agrupados por tipo de serviços habitacionais que oferecem, nas gestões 2001-2004 e no primeiro ano da gestão 2005.

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Quadro 17 – Programas habitacionais implementados (2001-2004) e (2005) - Municipios com PDPs analisados. Programas Programas Município Ano PDP (2001-2004) (2005) Petrolândia 2006 São Jose do Egito 2007 Grupo 1 São Lourenço da Mata 2006 Grupo 1 Triunfo 2007 Bom Jardim 2007 Grupo 3 Paudalho 2006 Salgueiro 2008 Grupo 2 Grupo 4 Gravata 2006 Bonito 2006 Escada 2006 Grupo 1 Goiana 2006 Itamaracá 2007 Grupo 3 Ipojuca 2008 Grupo 2 Nazaré da Mata 2006 Rio Formoso 2002 Grupo 3 Pombos 2004 Grupo 5 Caruaru 2004 Olinda 2005 Grupo 1 Quipapá 2006 Grupo 4 Serra Talhada 2007 Grupo 2 Timbauba 2006 Grupo 3 Água Preta 2006 Igarassu 2006 Grupo 1 Barreiros 2006 Grupo 2 Araçoiaba 2008 Grupo 3 Sertânia 2007 Grupo 5 Camaragibe 2007 Gloria do Goitá 2006 Grupo 4 Paulista 2008 Recife 2008 Grupo 1 Jaboatão dos Guararapes 2008 Grupo 2 Cabo de S. Agostinho 2006 Grupo 6 Arcoverde 2007 Grupo 3 Moreno 2006 Grupo 5 Petrolina 2006 Legenda Gestão 2001 – 2004 Gestão 2005 1 Nenhum programa habitacional implementado 1 Nenhum programa habitacional implementado 2 Oferta de lotes e/ou oferta de material de construção 2 Oferta de lotes e/ou oferta de material de construção Só construção de unidades ou construção de unidades + Só construção de unidades ou construção de unidades + 3 oferta de material de construção e/ou oferta de lotes 3 oferta de material de construção e/ou oferta de lotes Só urbanização de assentamentos ou urbanização de Só regularização fundiária ou regularização fundiária + 4 assentamentos + construção de unidades e/ou oferta de construção de unidades e/ou oferta de material de material de construção e/ou oferta de lotes 4 construção e/ou oferta de lotes Só regularização fundiária ou regularização fundiária + Regularização fundiária, construção de unidades, oferta 5 urbanização de assentamentos e/ou construção de unidades de material de construção e oferta de lotes e/ou oferta de material de construção e/ou oferta de lotes 5 Regularização fundiária, urbanização de assentamentos, 6 construção de unidades, oferta de material de construção e Fonte: Elaboração CEM/Cebrap a partir do Censo oferta de lotes Demográfico IBGE (2000)

Pôde-se destacar alguns casos: os municípios de Bom Jardim, Paudalho e Salgueiro

REDE AVALIAÇÃO PARA A IMPLEMENTAÇÃO DOS PLANOS DIRETORES PARTICIPATIVOS Relatório Estadual de Avaliação dos Planos Diretores Participativos de Pernambuco melhoraram a capacidade de provisão de serviços habitacionais e passaram a oferecer programas habitacionais do tipo construção de unidades, com oferta de material de construção e/ou oferta de lotes, no primeiro ano da gestão 2005; nos municípios de Gravatá e Caruaru, a regularização fundiária foi uma modalidade de programa incorporada à lista de serviços habitacionais oferecidos pela prefeitura no primeiro ano da gestão 2005; Os Municípios de Barreiros, Araçoiaba, Sertânia, Camaragibe, Gloria do Goitá, Paulista, Recife, Jaboatão dos Guararapes, Cabo de S. Agostinho, Arcoverde, Moreno e Petrolina são os municípios do conjunto estudado que ofereceram todas as modalidades de serviços habitacionais na gestão 2001-2004. No entanto, somente em Camaragibe, Gloria do Goitá, Paulista, Petrolina e no Recife essa oferta não apresentou descontinuidade, segundo informações da pesquisa.

Vale destacar que nos últimos cinco anos, a Política Nacional de Habitação foi fortalecida pela aprovação da Lei n0. 11.124/05 que instituiu o Sistema Nacional de Habitação de Interesse Social, e da Lei n0. 11.077/09 que definiu as regras para implementação do programa Minha Casa Minha Vida e para a regularização fundiária. Novas modalidades de programas estão à disposição das Prefeituras, empresas imobiliárias e das organizações sociais cooperadas, para promoção de serviços habitacionais. As informações disponibilizada pelo Ministério das Cidades para esta pesquisa em 2006, apresentadas no Quadro 18 nos ajudam a atualizar esse contexto.

Quadro 18 – Municípios com PDPs analisados: Programas Nacionais (2006). Acesso ao Previsão PAC Acessou recursos Adesão Grupo tamanho Município programa do município Favelas Saneamento FNHIS SNHIS crédito solidário Menos de 20 mil Triunfo Não Não sim Sim Pendente habitantes Araçoiaba Não Não Não Não Sem Inf. Itamaracá Não Não sim Sim Pendente Entre 20 e 50 mil Cabo de S. Agostinho Não Não sim Sim Pendente habitantes Ipojuca Não Não sim Sim Pendente Moreno Não Não Não Sim Pendente Gloria do Goitá Não Não Não Não Pendente Nazaré da Mata Não Não Não Sim Pendente Paudalho Não Não Não Não Pendente Água Preta Não Não Não Sim Pendente Barreiros Não Não Não Sim Pendente Pombos Não Não sim Sim Pendente Quipapá Não Não sim Não Sem Inf. Rio Formoso Não Não Não Sim Pendente Bom Jardim Não Não sim Não Pendente Bonito Não Não sim Sim Sem Inf. Petrolândia Não Não sim Não Pendente Serra talhada Não Não Não Sim Pendente São Jose do Egito Não Não Não Sim Pendente Petrolina Não Não Não Sim Pendente Sertânia Não Não sim Sim Pendente (continua) 59

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Quadro 18 – Municípios com PDPs analisados: Programas Nacionais (2006). (Continuação) Acesso ao Previsão PAC Acessou recursos Adesão Grupo tamanho Município programa do município Favelas Saneamento FNHIS SNHIS crédito solidário Entre 50 e 100 São Lourenço da Mata Não Não Não Não Pendente mil habitantes Igarassu Não Sim Não Sim Pendente Timbauba Sem inf. Sem Inf. Não Sem Inf. Sem Inf. Goiana Não Não sim Não Pendente Escada Não Não sim sim Pendente Salgueiro Não Não sim sim Sem Inf. Gravata Não Não Não sim Pendente Arcoverde Não Sim Não sim Regular Entre 100 e 500 Camaragibe Não Sim Não Sim Regular mil habitantes Olinda Não Sim Não sim Pendente Paulista Não Sim Não sim Regular Caruaru Não Não sim sim Pendente Mais de 500 mil Recife Não Sim sim sim Pendente habitantes Jaboatão dos Guararapes sim Sim Não sim Regular Fonte: Ministério das Cidades, 2006

No Quadro 19 pode-se observar o percentual de receitas próprias e o potencial de arrecadação dos municípios que tiveram seus PDPs analisados neste estudo. O potencial de arrecadação desses municípios é predominantemente alto.

Os municípios que apresentaram potencial de arrecadação médio possuem menos de 50 mil habitantes e estão localizados fora da RM Recife. O único município metropolitano que apresentou um médio potencial de arrecadação foi Araçoiaba. O municípios metropolitanos (com exceção de São Lourenço da Mata e Igarassu), os centros regionais (Caruaru e Petrolina) e o município de Gravatá, apresentaram mais de 10% do total de receitas, próprias.

Quadro 19 - Municípios com PDPs analisados: Grupo de municípios segundo as receitas próprias e o potencial de arrecadação (2002-2005) Receitas próprias Município Ano Lei PDP Região de desenvolvimento Tamanho (2002-2005) Grupo 3 Araçoiaba 2008 Metropolitana Menos de 20 mil Até 10% de Triunfo 2007 Sertão do Pajeú habitantes receitas próprias Gloria do Goitá 2006 Mata Norte Entre 20 e 50 mil no total de Paudalho 2006 Mata Norte habitantes receitas próprias + Água preta 2006 Mata Sul transferências Pombos 2004 Mata Sul constitucionais e Quipapá 2006 Mata Sul potencial de Bom Jardim 2007 Agreste Setentrional arrecadação Bonito 2006 Agreste Central médio São José do Egito 2007 Sertão do Pajeú Sertânia 2007 Sertão do Moxotó Total 11 (continua)

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Quadro 23 - Municípios com PDPs analisados: Grupo de municípios segundo as receitas próprias e o potencial de arrecadação (2002-2005) (continuação) Receitas próprias Município Ano Lei PDP Região de desenvolvimento Tamanho (2002-2005) Grupo 5 Nazaré da Mata 2006 Mata norte Entre 20 e 50 mil Até 10% de Barreiros 2006 Mata sul habitantes receitas próprias Rio Formoso 2002 Mata sul no total de Petrolândia 2006 Sertão de Itaparica receitas próprias + Igarassu 2006 Metropolitana Entre 50 e 100 mil transferências São Lourenço da Mata 2006 Metropolitana habitantes constitucionais e Goiana 2006 Mata norte potencial de Timbauba 2006 Mata norte arrecadação alto Escada 2006 Mata sul Arcoverde 2007 Sertão do Moxotó Salgueiro 2008 Sertão central Serra Talhada 2007 Sertão do Pajeú Total 12 Grupo 6 Menos de 20 mil 2007 Itamaracá Metropolitana habitantes Mais de 10% de Entre 20 mil e 50 2006 receitas próprias Gravata Agreste central mil habitantes no total de Ipojuca 2008 Metropolitana Entre 50 e 100 mil receitas próprias + Moreno 2006 Metropolitana habitantes transferências Cabo de S. Agostinho 2006 Metropolitana Entre 100 e 500 constitucionais e Camaragibe 2007 Metropolitana mil habitantes potencial de Olinda 2005 Metropolitana arrecadação alto Paulista 2008 Metropolitana Caruaru 2004 Agreste central Petrolina 2006 Sertão do São Francisco Recife 2008 Metropolitana Mais de 500 mil Jaboatão dos Guararapes 2008 Metropolitana habitantes Total 12 Fonte: Elaboração CEM/Cebrap a partir do Censo Demográfico IBGE (2000)

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B - Acesso à terra urbanizada

Nos PDPs analisados no Estado de Pernambuco, as estratégias econômicas e socioterritoriais para promover o desenvolvimento dos municípios demonstraram grandes fragilidades e pouca articulação. Percebeu-se que os planos analisados, de certa forma expressaram a preocupação em cumprir com as exigências de conteúdo que foram estabelecidas no EC. No entanto, os requisitos necessários para a aplicação de muitos instrumentos não foram cumpridos. As proposições constantes dos planos eram genéricas e superficiais. Em todos os planos analisados se observou que os instrumentos constantes do EC tinham a sua aplicabilidade comprometida, pois os mesmos não haviam sido instituídos de forma que garantissem a sua autoaplicabilidade.

Pôde-se identificar uma tendência a materialização de posturas mais normativas de planejamento, pautadas na necessidade de regulação do solo. Essa opção, acabou por secundarizar na maioria dos casos, o planejamento e a estruturação das políticas setoriais de desenvolvimento urbano. O elemento central da estratégia socioterritorial teve principalmente duas matrizes: a) promover a garantia do cumprimento da função social da cidade e da propriedade, assim como o acesso da população mais carente à terra urbanizada; b) regular a aprovação do parcelamento do solo.

Em raros casos foi identificada a definição de prioridades de investimentos. Os planos não estavam orientados para os investimentos do PAC ou outros relevantes para as cidades. Vale lembrar que 28 dos Planos aqui analisados foram elaborados antes de 2007, e o PAC, em muitos municípios, foi posteriormente captado. A importância estratégica do Plano Diretor na orientação das diretrizes orçamentárias também não mereceu referência nos Planos analisados.

A relação entre o ciclo de elaboração orçamentária e as prioridades do desenvolvimento municipal, quando expressas no Plano, foram feitas de maneira superficial. Dessa forma, ressalta-se a importância de reforçar tal questão no processo de implementação dos PDPs em Pernambuco, pois será a oportunidade de corrigir e reorientar a elaboração e revisão das

REDE AVALIAÇÃO PARA A IMPLEMENTAÇÃO DOS PLANOS DIRETORES PARTICIPATIVOS Relatório Estadual de Avaliação dos Planos Diretores Participativos de Pernambuco legislações urbanísticas municipais (parcelamento, uso e ocupação do solo, Código de Obras etc.) as quais viabilizarão essa estratégia.

Diretrizes para o cumprimento da função social da propriedade.

O cumprimento da função social da propriedade foi um principio referenciado em 33 dos 35 PDPs analisados, estabelecendo, inclusive, de que forma tais diretrizes seriam cumpridas, mesmo que em alguns casos essa referência não fosse direta. Os PDPs dos municípios de Araçoiaba, Paudalho e Pombos não incluíram um artigo sobre a função social da propriedade no corpo das leis. Nos casos de Araçoiaba e Paudalho, o PDP estabelece as normas de ordem pública e de interesse social que regulam o uso da propriedade urbana em prol do bem coletivo, da segurança e do bem-estar dos cidadãos, bem como do equilíbrio ambiental.

Ao analisar o conjunto de temáticas que potencializariam o cumprimento dessa diretriz, no que concerne as questões da habitação, meio ambiente, saneamento, patrimônio cultural, mobilidade, transporte e acessibilidade, a avaliação é menos positiva, vale registrar que o zoneamento estabelecido e as políticas setoriais previstas nos PDP não avançam e não contribuem de forma significativa para a consecução deste objetivo. O Quadro 20, resume a situação dos PDPs em PE quanto ao cumprimento dessa diretriz.

Quadro 20 - Municípios com PDPs analisados: estabelecimento da função social da propriedade, segundo faixa populacional O PD estabelece como Priorizando: Municipios faixa objetivo ou diretriz o De que forma? populacional cumprimento da função Meio Patrimônio Mobilidade e Habitação Saneamento social da propriedade? Ambiente Cultural transporte < 20 mil 3 2 1 1 1 0 1 20 a 50 mil 14 12 12 10 5 9 9 50 a 100 mil 10 10 8 9 3 4 7 100 a 500 mil 6 6 3 1 2 0 3 > 500 mil 2 2 1 1 1 0 1 Total 35 32 25 22 12 13 21

a) Zoneamento e Controle do Uso e Ocupação do Solo.

Ao observar o zoneamento proposto na maioria dos planos analisados, as definições relativas à possibilidade de acesso a terra urbanizada e bem localizada para a população que vive em condições mais vulneráveis de habitabilidade e renda, ficou claro que os Planos não cumpriram os requisitos técnicos necessários para possibilitar a autoaplicabilidade dos 63

REDE AVALIAÇÃO PARA A IMPLEMENTAÇÃO DOS PLANOS DIRETORES PARTICIPATIVOS Relatório Estadual de Avaliação dos Planos Diretores Participativos de Pernambuco instrumentos de zoneamento para garantia do acesso a terra urbanizada, nem conseguiram articular o zoneamento proposto com os instrumentos urbanísticos previstos.

Na maior parte dos casos, as áreas destinadas à polpação em condições mais vulnerais, estão localizadas na periferia dos municípios, reforçando uma tendência à conservação de um modelo de urbanização espraiado e periférico. Mesmo ponderando que com exceção dos municípios situados no centro metropolitano, a disposição dos assentamentos precários nas cidades pernambucanas é periférica, percebeu-se uma tendência a indexação do solo. Assim, além da proposição de Áreas ou Zonas Especiais de Interesse Social (AEIS ou ZEIS), foram identificadas áreas de expansão urbana, explicitamente destinadas à promoção de conjuntos habitacionais ou a consolidação dos tipos de ocupação popular. Também foi comum a destinação de áreas de espasmo urbana exclusivas para as maiores faixas de renda.

O Artigo 40 do EC (Lei n0. 11.124/01) define que o Planejamento territorial do município deve contemplar a totalidade do território. Para averiguar o cumprimento dessa diretriz foram analisados a divisão territorial proposta e se os objetivos e regras estavam claramente expressos nos textos das leis dos PDPs. O universo estudado mostrou uma tendência à divisão macro do território com inclusão das zonas rurais como mostra o Quadro 24. O Macrozoneamento foi utilizado em 26 dos 35 casos. Somente 5 dos 30 municípios não fazem referência à inclusão de zonas rurais no macrozoneamento. Destaca-se que em Recife e Camaragibe a Zona rural foi incorporada ao perímetro urbano que corresponde ao perímetro municipal. Em Olinda houve remissão dessa definição a uma lei específica e nos casos de Caruaru e Rio Formoso, o Plano descumpre o art. 40 do EC e só define regras para a zona urbana. Destaca-se ainda o caso de Gravatá aonde o zoneamento rural seguiu os limites das bacias hidrográficas municipais.

As áreas de transição rural-urbanas foram identificadas na perspectiva da expansão urbana, mas vale ressaltar que nos casos de: a) Bonito o zoneamento rural revê um setor agrourbano (SAGRO) na proximidade do limite urbano; b) Gravatá instituiu uma Zona Especial de Interesse Agroecologico (ZEIA), Itamaracá instituiu uma Zona de Transição (ZT), Jaboatão dos Guararapes instituiu uma Zona Especial de Interesse Produtivo (ZEIP) na zona urbana; C) Glória de Goitá, Timbauba, Água Preta, Barreiros, Quipapá instituíram os aglomerados

REDE AVALIAÇÃO PARA A IMPLEMENTAÇÃO DOS PLANOS DIRETORES PARTICIPATIVOS Relatório Estadual de Avaliação dos Planos Diretores Participativos de Pernambuco urbanos preexistentes (AUP) em zona rural; São Lourenço da Mata e Timbauba instituíram ZEIS em Zona Rural.

Quadro 21 - Municípios com PDPs analisados: formas de uso e ocupação do solo, segundo faixa populacional O PD estabelece Demarcação do Municípios Regras de parcelamento Remete a revisão macrozoneamento Macrozoneamento faixa ou a elaboração da Zona Perímetro Expansão Regulação do populacional Zona Rural Mapa LUOS Urbana delimitado urbana parcelamento < 20 mil 3 2 2 2 2 3 1 20 a 50 mil 14 11 14 5 13 9 12 50 a 100 mil 10 10 10 3 7 9 3 100 a 500 mil 6 2 6 4 3 5 5 > 500 mil 2 1 2 1 1 2 2 Total 35 26 34 15 26 28 23

Os 35 planos analisados em Pernambuco “mancharam” seu zoneamento em cartogramas, e em 15 dos 35 casos a descrição geral dos perímetros não estava disponível. Notou-se ainda que em alguns casos, os planos utilizaram o termo macrozona quando estavam se referindo a microzonas. Esse foi o caso dos planos formulados para Caruaru, Goiana, Rio Formoso, Cabo de S. Agostinho, Ipojuca, Jaboatão dos Guararapes, Salgueiro e São José do Egito.

Verificou-se em 23 dos 35 PDPs pernambucanos que houve remissão à elaboração de Leis de Uso e Ocupação do Solo para regulametação específica do zoneamento proposto e dos índices urbanísticos. A expectativa de construir um documento autoaplicável, com o qual a regulação urbanística do solo fosse viabilizada a partir de um pacto socioterritorial construído com a sociedade não se viabilizou. Quando se soma a alta indefinição de parâmetros urbanísticos com a falta de descrição dos perímetros das zonas previstas nos planos, observa-se a inaplicabilidade dos PDP no seu objetivo mais básico, qual seria a regulação físico-territorial. Mesmo assim, deve-se ponderar que, houve um grande detalhamento nas propostas de zoneamento com a previsão de inúmeros setores, faixas de servidão e faixas de áreas de Preservação Permanentes (APP) e de reserva legal definidas pela legislação ambiental.

A preocupação com a preservação ambiental e com a segurança dos moradores apareceu claramente em função dessas proposições, porém essas previsões forma incorporadas unicamente no texto da lei, sem, contudo, estarem espacializadas nas plantas de zoneamento.

Quanto ao processo de transformação de áreas rurais em áreas urbanas, os dados mostram que em 9 dos 35 casos não foram definidas regras para expansão do perímetro urbano. Mas, é importante destacar que se identificou uma grande preocupação com a questão do

REDE AVALIAÇÃO PARA A IMPLEMENTAÇÃO DOS PLANOS DIRETORES PARTICIPATIVOS Relatório Estadual de Avaliação dos Planos Diretores Participativos de Pernambuco parcelamento do solo. Pode-se dizer que essa preocupação foi alimentada pela Agencia Estadual Condepe-Fidem, órgão responsável pela aprovação de loteamentos, pois, 28 dos 35 PDPs analisados incorporaram regras para o parcelamento, em 5 casos os PDPs não definiram regras para o parcelamento e somente em 2 casos houve remissão a uma legislação específica. No entanto, somente em três casos (Nazaré da Mata, Ilha de Itamaracá e em Gravatá) foi identificada uma recomendação para reserva de área para habitação de interesse social nos loteamentos. Nos Municípios de Paudalho, Pombos, Gravatá a centralidade do PDP está na regulação do parcelamento do solo. Os PDPs contém uma detalhada regulação, prevendo inclusive instâncias de aprovação paramentos etc.

b) Instrumentos de Política Fundiária

O Quadro 22 reúne os detalhes da aplicação dos instrumentos de política fundiária nos 35 PDPs analisados. Tal quadro foi organizado para possibilitar a leitura dos instrumentos por sua condição de autoaplicabilidade, por RDP e por tamanho populacional do município. Abaixo comentaremos alguns desses instrumentos. A seguinte legenda foi utilizada para especificar a condição de aplicabilidade dos instrumentos analisados:

1. Não foi previsto; 2. Foi somente listado; 3. Foi previsto, mas não é autoaplicável e não foi remetido a elaboração de uma lei específica; 4. Foi previsto, mas não autoaplicável. Sua regulamentação foi remetida à elaboração de uma lei específica; 5. Foi previsto e é autoaplicável; É importante salientar que o EC sugere, no art. 42 um conteúdo mínimo para os PDP, contendo a indicação de alguns instrumentos urbanísticos. No entanto, nem sempre esse conteúdo é adequado ao porte e a dinâmica da urbanização encontrada nos municípios. Na maioria dos casos, os PDPs fizeram referência, mesmo que fosse somente uma citação, ao instrumentos urbanísticos referenciados no art. 42 do EC. Tais instrumentos não foram regulamentados e nem sequer sua aplicação foi remetida a uma legislação específica. A adequação da utilização dos instrumentos no planejamento do ordenamento territorial municipal está mais detalhadamente observado nas fichas de avaliação dos municípios. Os comentários que seguem estarão relacionados aos aspectos mais quantitativos da

REDE AVALIAÇÃO PARA A IMPLEMENTAÇÃO DOS PLANOS DIRETORES PARTICIPATIVOS Relatório Estadual de Avaliação dos Planos Diretores Participativos de Pernambuco aplicabilidade dos instrumentos no conjunto dos planos analisados. Pôde-se observar que a aplicação dos instrumentos não está predominantemente relacionada a uma região ou a um tamanho populacional específico.

Ordenação e controle do uso e ocupação do solo de modo a evitar a retenção especulativa de terrenos.

Dentre os instrumentos urbanísticos previstos no Estatuto das Cidades o Parcelamento, a Edificação e a Utilização Compulsórios, o IPTU Progressivo no Tempo e a Desapropriação com Títulos da Dívida Pública se mostraram como os mais vocacionados para evitar a retenção especulativa de terrenos. Nos casos em que foram previstos os instrumentos estavam vinculados a uma estratégia afinada com o EC, qual seja a de garantir a função social da propriedade e a efetiva utilização dos terrenos situados em área com infraestrutura. No entanto, em poucos casos, identificou-se uma articulação direta de tal instrumento com as estratégias e diretrizes previstas para as políticas setoriais.

Em 10 dos 35 planos analisados esse instrumento não foi previsto. Destaca-se o caso de Glória do Goitá, em que somente o parcelamento compulsório foi previsto, sem referência ao IPTU progressivo ou a desapropriação. Em 2 casos Jaboatão dos Guararapes e cabo de Santo Agostinho, os instrumentos foram apenas citados. Em somente 4 casos, Paudalho, Itamaracá, Araçoiaba e São José do Egito o conjunto de instrumentos reuniu as condições para sua autoaplicabilidade. Em 4 casos não havia menção à lei específica, apesar da necessidade dela.

Justa distribuição dos benefícios e ônus decorrentes do processo de urbanização.

À questão da justa distribuição dos benéficos e ônus decorrentes de processo de urbanização foi tratada de forma superficial nos PDP analisados. Observaram-se algumas citações pontuais, mas na articulação dos zoneamentos propostos com os instrumentos previstos, tal objetivo não foi claramente perseguido em muitos casos.

- O Estudos de Impacto de Vizinhança (EIV) é o instrumento que permite avaliar os 67

REDE AVALIAÇÃO PARA A IMPLEMENTAÇÃO DOS PLANOS DIRETORES PARTICIPATIVOS Relatório Estadual de Avaliação dos Planos Diretores Participativos de Pernambuco transtornos que certos empreendimentos provocam à população ou às atividades já instaladas. O PDP deveriam definir em lei quais empreendimentos e atividades demandam tal estudo. O EIV foi previsto em 24 dos 35 PDPs analisados. Somente em 5 casos o instrumento foi autoaplicável, previa o porte dos empreendimentos e as atividades que demandam o estudo, para serem implantadas. Em 8 dos 24 houve a remissão da regulamentação desse instrumento a uma lei específica. Entre as estratégias mais utilizadas para a utilização do EIV destacaram- se: a avaliação da capacidade de comprometimento da infraestrutura, equipamentos e serviços urbanos existentes; a aval ação do impacto causado por determinados usos e ocupação do solo; a geração de tráfego e a demanda de aumento por transporte público; o comprometimento do patrimônio histórico e da paisagem; ao adensamento populacional excessivo.

Recuperação dos investimentos do poder publico de que tenha resultado a valorização de imóveis urbanos.

- Nos casos em que a Outorga Onerosa (de direitos de construção ou alteração de usos) (ON) foi utilizada, deveria estar vinculada às áreas onde as dinâmicas urbanas provocam o maior adensamento populacional. No caso do adensamento construtivo esse instrumento está geralmente ligado ao processo de verticalização. O excedente de área a ser construída será cobrada. Para que o instrumento seja autoaplicável, o PDP deveria estabelecer as áreas aonde o instrumento será aplicado, a fórmula de calculo de cobrança, os casos passíveis de isenção ou as contrapartidas do beneficiário. O instrumento também pode ser utilizado para taxar a mudança de uso em determinada área. Por exemplo, a ON pode ser utilizada para conceder a conversão de terras rurais em urbanas nas áreas periurbanas. Os recursos provenientes dessa taxação deverão ser revertidos em beneficio da população mais carente ou financiar atividades de planejamento urbano. O instrumento foi aplicado em 20 dos 35 casos pernambucanos, sendo que, em 14 dos 20 casos a aplicação do instrumento foi remetida a uma lei específica. Nos demais 6 casos não há aplicabilidade, nem ouve remissão a qualquer outra lei. A outorga onerosa por mudança de uso não foi utilizada em nenhum caso estudado.

Destaca-se o caso do Recife, em que a previsão de utilização da outorga onerosa é

REDE AVALIAÇÃO PARA A IMPLEMENTAÇÃO DOS PLANOS DIRETORES PARTICIPATIVOS Relatório Estadual de Avaliação dos Planos Diretores Participativos de Pernambuco concorrente com a possibilidade de utilização pelo empreendedor da transferência do direito de construir que permite a compra e venda de potencial construtivo entre particulares (ver ficha de avaliação do Recife). Essa sobreposição de instrumento é concorrente e praticamente anula as possibilidades de aplicação da outorga. A possibilidade de aplicação da transferência do direito de construir com o caráter empregado no Recife, não está prevista no EC, como veremos abaixo.

- A permissão pelo poder público de Transferência do Direito de Construir para outro terreno ou venda do potencial construtivo é um instrumento que pode garantir: a preservação de imóveis de valor histórico, cultural; viabilizar a implantação de equipamentos comunitários; programas de regularização fundiária; urbanização de áreas ocupadas por população de baixa renda; e construção de habitação de interesse social. O instrumento estava previsto em 14 dos cinco planos analisados. Somente em 2 dos 14 casos não houve a remissão a uma lei específica para a sua regulamentação.

Regularização fundiária e urbanização de áreas ocupadas por população de baixa renda.

- O Direito de preempção (DP) foi definido para viabilizar uma estratégia de regularização fundiária, execução de programas e projetos habitacionais de interesse social, implantação de equipamentos urbanos e comunitários e para a criação de espaços públicos de lazer e áreas verdes. Também para a criação de unidades de conservação ou proteção de outras áreas de interesse ambiental. Estava previsto em 31 dos 35 planos, mas no caso de Jaboatão dos Guararapes o instrumento estava somente citado. Em 18 dos 31 PDPs onde o instrumento estava previsto, houve remissão a uma legislação específica e em 8 casos o instrumento foi autoaplicável.

- As ZEIS – Zonas de Especial Interesse Social estavam previstas em 31 dos 35 PDPs estudados. Os PDPs dos municípios de Água preta, Quipapá, Ipojuca e Timbauba apenas citaram o instrumento sem contudo definir perímetro, parâmetros urbanísticos ou remeter ao uma legislação específica. Em 12 dos 31 casos o instrumento é autoaplicável, 6 desses municípios são metropolitanos: Ilha de Itamaracá, Igarassu; Cabo de S. Agostinho;

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Camaragibe; Jaboatão dos Guararapes e Recife. Em 12 dos 31 casos houve remissão a uma lei específica para aplicação do instrumento. A utilização de zonas especiais de interesse social vazias para a futura transferência de população de baixa renda foi identificada em 8 dos 35 casos. No entanto, em 4 dos 8 casos esse instrumento foi apenas citado se que sua localização fosse representada e delimitada em cartografia. Somente em 2 casos, Moreno e Cabo de S. Agostino as ZEIS 2 foram identificadas e seu perímetro foi delimitado. No caso do Recife houve remissão a uma legislação específica.

No universo estudado, 23 PDPs estabeleceram, ou na parte referente à política de habitação ou na parte referente à política urbana, a determinação de se priorizar ações de urbanização e regularização fundiária de áreas urbanas ocupadas por população de baixa renda. Porém, a Concessão de uso especial para fins de moradia (CUEM), quando citada, não esteve vinculada a uma estratégia de segurança da posse da terra, traduzida em uma política de regularização fundiária. Vale salientar que o instrumento não necessita estar previsto no Plano para ser aplicado (porque sua aplicação é garantida por regulamentação nacional).

Quadro 22 - Municípios com PDPs analisados: Instrumentos urbanísticos, segundo faixa populacional Legenda coluna PEUC Parcelamento Edificação e Utilização Compulsória IPTU IPTU Progressivo DTDP Desapropriação com Título da Dívida Pública ON Outorga Onerosa do Direito de Construir OI Operação Interligada DS Direito de Superfície TDC Transferência Direito de Construir ZEIS 1 Zonas Especiais de Interesse Social ZEIS 2 Zonas Especiais Vazias para Reassentamento ou Programas Habitacionais OU Operação Urbana EIV Estudo de impacto de vizinhança CUEFM Concessão de Uso Especial para Fins de Moradia DP Direito de Preempção CI Consórcio Imobiliário CM Contribuição de Melhoria Legenda 2 1 Não previsto 2 Só listado 3 Previsto, mas não autoaplicável e não remetido à lei específica 4 Previsto, mas não autoaplicável e remetido à lei específica 5 Previsto e autoaplicável

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Quadro 22 - Municípios com PDPs analisados: instrumentos urbanísticos, segundo faixa populacional Tamanho Região de Nome Município PEUC IPTU DTDP ON OI DS TDC ZEIS 1 ZEIS 2 OU EIV CUEFM DP CI CM populacional desenvolvimento Menor que 20 mil Metropolitana Araçoiaba 5 5 5 4 1 1 4 4 1 4 1 1 4 1 1 habitantes Itamaracá 5 5 5 3 1 4 4 5 1 3 3 2 4 3 1 Sertão do Pajeú Triunfo 4 4 4 1 1 3 1 1 1 4 3 1 4 3 1 Entre 20 e 50 mil Agreste Setentrional Bom Jardim 4 4 1 4 1 4 1 3 1 4 4 5 4 4 1 habitantes Agreste Central Bonito 1 1 1 1 1 1 1 5 5 4 5 5 5 1 1 Mata norte Gloria do Goitá 3 1 1 2 1 1 1 5 1 4 5 2 5 2 1 Nazaré da Mata 1 1 1 2 1 1 4 4 1 4 5 2 5 5 1 Paudalho 5 3 2 1 1 1 1 4 1 2 1 1 3 3 1 Metropolitana Moreno 4 4 4 4 1 3 4 4 3 4 4 1 4 4 1 Mata Sul Pombos 3 3 3 1 1 1 1 1 1 3 1 1 3 2 1 Quipapá 1 1 1 1 1 1 1 2 2 3 3 2 3 3 1

Rio Formoso 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1

Água Preta 1 1 1 1 1 1 1 2 2 4 4 2 4 1 1

Barreiros 1 1 1 1 1 1 1 3 1 3 3 2 4 2 1

Sertão Itaparica Petrolândia 4 4 4 3 1 1 5 4 1 4 5 5 5 2 1 Sertão Pajeú São José do Egito 5 5 5 1 1 5 1 4 1 4 5 5 5 4 4 Sertão Moxotó Sertânia 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 Entre 50 e 100 mil Agreste Central Gravata 3 3 3 4 1 3 1 5 1 4 3 5 4 3 1 habitantes Mata Norte Goiana 4 4 4 4 1 2 3 5 1 4 4 1 4 1 1 Timbauba 1 1 1 1 1 1 1 2 1 4 2 2 5 2 1 Mata Sul Escada 4 4 4 4 4 5 1 3 1 3 2 1 3 2 1 Metropolitana Igarassu 3 3 3 4 1 3 1 5 1 4 3 3 4 3 1 Ipojuca 4 4 4 4 1 2 4 2 1 4 4 5 4 1 1 São Lourenço da Mata 4 4 4 1 1 1 1 4 2 4 1 1 1 1 1 Sertão Central Salgueiro 1 1 1 4 1 2 4 4 1 4 1 5 4 1 1 Sertão Moxotó Arcoverde 4 4 4 5 1 1 1 5 1 1 1 1 1 1 1 Sertão Pajeú Serra Talhada 4 4 4 1 1 5 5 5 2 4 5 5 4 5 1 Entre 100 e 500 mil Agreste Central Caruaru 4 4 4 4 1 1 3 4 1 4 4 5 4 1 1 habitantes Metropolitana Cabo de S. Agostinho 2 2 2 2 1 2 2 5 5 4 5 2 5 5 1 Camaragibe 4 4 4 3 1 1 4 5 1 4 1 2 4 1 1 Olinda 1 1 1 1 1 1 1 4 1 4 3 2 5 4 1 Paulista 4 4 4 4 1 1 1 4 1 1 1 1 4 1 1 Sertão São Francisco Petrolina 4 4 4 4 1 1 4 4 1 4 4 2 4 2 1 Mais 500 mil Metropolitana Jaboatão dos Guararapes 2 2 2 1 1 2 1 5 1 2 1 2 2 2 1 habitantes Recife 4 4 4 4 1 5 4 5 4 4 4 2 4 5 1

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C. Acesso aos Serviços e Equipamentos Urbanos, com Ênfase no Acesso à Habitação, ao Saneamento Ambiental e ao Transporte e à Mobilidade.

O desafios da integração das políticas setoriais de desenvolvimento urbano com as políticas de desenvolvimento territorial é um dos atuais desafios na construção dos sistemas únicos de política urbana. É preciso tratar os problemas setoriais da cidade a partir de uma visão integral das condições sociais e naturais do território e do fortalecimento da capacidade institucional e financeira para promover os serviços urbanos. É certo que o deficit acumulado é grande e a capacidade institucional dos municípios é pequena, mas uma ação cooperada no âmbito federativo poderá potencializar as iniciativas locais para ultrapassar esses limites.

Como foi ressaltado no item anterior, verificou-se, a partir dos PDPs analisados, uma estratégia focada no controle do uso e ocupação do solo, sem uma vinculação direta com o planejamento do desenvolvimento socioterritorial, a partir da proposição das políticas de habitação, saneamento ambiental, transporte e mobilidade, dentre outras.

C.1 – O Plano Diretor e a Integração das Políticas Urbanas

Nos PDPs analisados, as políticas urbanas não foram concebidas a partir de uma abordagem integrada para prover o território construído das infraestruturas necessárias ao desenvolvimento urbano equilibrado. Dessa forma, foi percebido uma grande fragmentação de diretrizes e programas específicos. A dotação de diretrizes e instrumentos concretos para viabilizar as políticas não estava clara. O Quadro 23 resume a condição de integração das políticas setoriais nos PDPs analisados. A pesquisa mostrou que somente em 8 dos 35 PDPs analisados, os municípios apresentam definições e/ou diretrizes e/ou políticas e/ou ações numa perspectiva integradora. Em tais casos a integração entre as políticas se dá basicamente por meio dos Conselhos, que possuem câmaras setoriais para cada temática, ou através de banco de dados e sistemas de informação municipais.

Uma experiência que merece ser destaca diz respeito à elaboração dos Planos Diretores de boa parte dos municípios da Zona da Mata Norte (Glória do Goitá, Nazaré da Mata, Timbauba) e Zona da Mata Sul (Água Preta, Barreiros, Escada, Quipapá) dentro do contexto do PROMATA e que apontem as

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políticas setoriais como partes constituintes, embora, com exceção da Mobilidade, não estejam detalhadas em capítulos específicos. Estes planos contemplam um conjunto de programas especiais e definem em suas disposições transitórias finais, que os respectivos municípios deverão implementar, no prazo máximo de 01 (um) ano, a elaboração dos projetos urbanísticos de cada programa especial, que deverão conter as normas relativas ao uso e ocupação do solo, os prazos e cronogramas de investimentos, além de prever o financiamento para sua implementação e delimitação espacial das áreas objeto de intervenção. No caso de Caruaru, município pólo do agreste pernambucano, o PDP não trata das políticas setoriais aparecem apenas a definição de dimensões "que orientarão os vetores de desenvolvimento", refletidas no zoneamento proposto. Quadro 23 - Municípios com PDPs analisados: Integração das políticas setoriais por faixa de tamanho dos municípios Definições, diretrizes ou Foram criados programas ou instrumentos que visam à integração das políticas? Municípios faixa políticas em perspectiva Saneamento Mobilidade e Meio populacional Habitação Patrimônio integrada Ambiental Transporte Ambiente < 20 mil 3 1 3 3 3 3 3 20 a 50 mil 14 1 7 12 12 12 12 50 a 100 mil 10 2 8 10 10 10 10 100 a 500 mil 6 2 6 6 6 5 4 > 500 mil 2 2 2 2 2 2 2 Total 35 8 26 33 33 32 31

C.2 – O Plano Diretor e a Política de Habitação.

Entre as Políticas de desenvolvimento urbano previstas nos Planos Diretores analisados, foi no campo da Habitação de Interesse Social, que se pôde identificar as estratégias mais claras, na previsão de diretrizes e programas específicos. Somente em dois casos, Paudalho e Pombos não foram identificadas diretrizes ou programas de habitação. No entanto, Em todos os outros casos os PDPs remeteram a necessidade de elaboração de Planos Específicos de Habitação. O grau de concretude das diretrizes e programas previstos foi baixo. O aumento da oferta de moradias na cidade pela intervenção regulatória, urbanística e fiscal na dinâmica de uso e ocupação do solo urbano não poderá ser viabilizada sem que a elaboração de legislações específicas seja realizada. Além disso, não foram previstas as vinculações com os orçamentos municipais, nem há diagnósticos mais detalhados sobre a situação de precariedade.

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Houve a previsão de programas específicos voltados para a moradia popular (urbanização de favelas, regularização de loteamentos, etc.), porém não foram detalhados programas e metas concretas. Em alguns planos esses programas aparecem nas disposições transitórias dos PDPs. É o caso de Glória do Goitá e Nazaré da Mata. Também não foram identificados instrumentos específicos voltados para cooperativas populares. Vale salientar que 19 dos 35 PDPs analisados foram aprovados entre 2002 e 2006, portanto antes da aprovação da lei n0. 11.124/05 que instituiu o Sistema Nacional de Habitação de Interesse Social.

Percebe-se que as diretrizes do EC influenciaram os objetivos estabelecidos para a política habitacional. No entanto, particularmente no que concerne ao estabelecimento de metas ou aos instrumentos urbanísticos e sua estratégia de utilização, essas diretrizes não estavam diretamente vinculados com a política. Nos casos em que os instrumentos envolvem pagamento de contrapartida (Operação Urbana, Operação Interligada, EIV), os recursos deveriam alimentar os fundos de desenvolvimento urbano, previstos em 29 casos.

Não existiram nos planos analisados, definições relativas ao orçamento municipal (PPA, LDO e LOA) e a política de habitação. Em relação ao tema, não foram identificados critérios específicos de gênero, etnia, raça ou de outras políticas afirmativas. O grau de autoaplicabilidade das definições estabelecidas na política habitacional dos planos analisados é baixo.

C.3 – O Plano Diretor e a Política de Saneamento Ambiental.

Apesar da inadequação por infraestrutura ter uma significativa ocorrência entre os municípios com PDPs analisados, a previsão de programas de Saneamento Ambiental consta em somente 9 dos 35 PDPs analisados. Nesses municípios pudemos identificar uma visão integrada e intersetorial entre as redes de serviços de saneamento básico, lixo e abastecimento de água. À questão da drenagem não foi abordada em nenhum dos Planos analisados. A relação entre a disponibilidade de infraestrutura e usos do solo constou das diretrizes da maioria dos planos analisados, no entanto, não foram identificados objetivos concretos, nem definidos instrumentos específicos que visassem à universalização do acesso aos serviços de saneamento ambiental. Em 4 dos nove casos houve remissão da elaboração da política para as legislações específicas.

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Nenhum dos PD analisados instituiu instâncias de controle social ou fundo específico de saneamento ambiental, nem os fundo de desenvolvimento urbano existentes previram em suas fontes de recursos a destinação ao saneamento ambiental. Também não foram adotadas definições relativas ao orçamento municipal (PPA, LDO e LOA), como a determinação de prioridades de investimentos, ou a definição de obras e investimentos concretos na área de saneamento ambiental.

C4. O Plano Diretor e a Política de Mobilidade e Transporte.

O enfoque na política de mobilidade e do transporte está fortemente relacionado com a dinâmica do desenvolvimento local. Assim, nos municípios em que a dinâmica rural é mais forte, intensifica-se a necessidade de articulação entre as estradas vicinais, as quais deverão garantir o escoamento da produção e a mobilidade da população, para acessar equipamentos e serviços urbanos (muitas vezes situados em municípios de maior porte). Já em áreas metropolitanas, a densidade dos deslocamentos pendulares é intrametropolitanos é mais intensa e a demanda por sistemas estruturados de baixo custo para garantir o acesso da população mais carente é essencial.

A ampliação da mobilidade da população e promoção de serviços de transporte público de qualidade foi uma diretriz geral em 32 dos 35 planos. Em 12 dos 32 planos não foram definidos objetivos e nem foram estabelecidas metas, com ênfase na inclusão social, para a política de mobilidade e transportes. Em nenhum caso foram identificadas diretrizes relativas a adoção de políticas relativa às tarifas. Como não foram definidos instrumentos específicos que garantissem a implementação das diretrizes, o grau de autoaplicabilidade da política é muito baixo.

Gloria do Goitá, Nazaré da Mata, Água Preta, Barreiros, Timbauba, Escada definem os programas específicos para as Políticas em suas disposições transitórias finais, definem também política mobilidade. Em Olinda a questão da integração municipal a partir da articulação do seu sistema viário é uma das centralidades do Plano. No entanto, os programas especiais previstos no PDP não são suficientes para promover essa integração.

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Em relação ao orçamento municipal para a execução da política de mobilidade e transportes, determinação de prioridades de investimentos ou definição de obras prioritárias, não foram identificadas definições relativas ao orçamento municipal (PPA, LDO e LOA). Em nenhum caso houve a instituição de fundo específico. Somente no caso de Lagarto, houve uma menção a criação do conselho de viação e transporte, mas não foram definidos regras nem prazos para a implementação dessa esfera pública. Em relação ao tema, não foram identificados critérios específicos de gênero, etnia, raça ou de outras políticas afirmativas.

C.5 O Plano Diretor e a Política de Meio Ambiente.

A Política Ambiental foi mencionada em 33 dos 35 PDPs analisados. Em 7 dos 33 casos, houve apenas citação do tema nas diretrizes gerais do PDP, sem que essas diretrizes fossem materializadas em políticas ou programas. Nos demais casos os PDPs apresentaram objetivos e instrumentos específicos com visando alcançar a sustentabilidade ambiental. As áreas de proteção ambiental estavam representadas em mapas. Em 3 municípios os conselhos específicos de meio ambiente foram previstos.

C. 6 O Plano Diretor e a Política Metropolitana

No caso dos municípios da Região Metropolitana do Recife, não foi identificado nenhum capítulo destinado especificamente à questão metropolitana. Ela é abordada principalmente por meio da previsão de ações dispersas ao longo do Plano. Essas ações estão centradas em sua maioria, em torno da integração ao sistema viário e de transportes, a partir do fortalecimento e complementação do Sistema Estrutural Integrado (SEI), já existente.

Nos PDPs houve definição de diretrizes na perspectiva de integrar o município à Região Metropolitana, mas não foram definidos objetivos e metas concretas que visassem a uma política metropolitana. A competência para a gestão compartilhada e cooperativa com outros municípios metropolitanos foi definida de maneira vaga. O Artigo 36 do PD autorizou o executivo municipal a participar de órgãos ou ações entre as diversas instâncias governamentais, que visassem equacionar os problemas comuns. Não houve menção explícita a quais seriam esses instrumentos. O grau de autoaplicabilidade das definições estabelecidas na política metropolitana foi muito pequeno.

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No município do Moreno, foram definidos alguns projetos especiais, principalmente com relação à mobilidade e a área de influência da BR-232. O PDP prevê a integração entre as políticas setoriais a partir da implementação de bancos de dados e sistemas de e informação entre secretarias.

O Quadro 24 apresenta a distribuição das políticas setoriais previstas nos PDPs analisados. Na organização dos dados foi considerada a região e a faixa populacional dos montepios.

Quadro 24 - Municípios com PDPs analisados: políticas setoriais, segundo faixa populacional Tamanho Região de desenvolvimento Nome Município INTEG HAB SAN MOB PATR AMB METR populacional Menor que 20 mil Metropolitana Araçoiaba 1 2 2 2 2 2 2 habitantes Ilha de Itamaracá 2 4 4 4 2 4 2 Sertão do Pajeú Triunfo 2 2 2 2 2 20 Entre 20 e 50 mil Agreste Central Bonito 3 4 2 4 4 40 habitantes Agreste Setentrional Bom Jardim 3 4 4 4 2 40 Mata norte Gloria do Goitá 1 3 2 4 3 30 Nazaré da Mata 1 3 2 4 3 30 Paudalho 1 1 1 1 1 10 Mata Sul Água Preta 1 3 2 4 3 30 Barreiros 1 3 2 4 3 30 Pombos 1 1 1 1 1 10 Quipapá 1 3 2 4 3 30 Rio Formoso 3 4 4 2 2 20 Metropolitana Moreno 2 4 2 2 2 2 2 Sertão Itaparica Petrolândia 5 4 4 4 3 40 Sertão Moxotó Sertânia 3 4 4 4 4 40 Sertão Pajeú São José do Egito 1 4 4 2 4 40 Entre 50 e 100 mil Agreste Central Gravata 3 5 2 4 1 40 habitantes Mata Norte Goiana 1 2 2 2 2 20 Timbauba 1 3 2 4 3 30 Mata Sul Escada 1 3 2 4 3 30 Metropolitana Igarassu 2 4 4 4 2 4 2 Ipojuca 2 4 2 2 2 4 2 São Lourenço da Mata 2 4 4 4 2 4 2 Sertão Central Salgueiro 1 4 2 2 4 40 Sertão Moxotó Arcoverde 1 4 2 4 2 40 Sertão Pajeú Serra Talhada 1 4 4 4 4 40 Entre 100 e 500 Agreste Central Caruaru 1 2 2 2 2 20 mil habitantes Metropolitana Cabo de S. Agostinho 4 4 2 4 1 2 2 Camaragibe 2 2 2 2 2 2 2 Olinda 2 2 2 2 2 2 2 Paulista 2 4 4 4 2 4 2 Sertão São Francisco Petrolina 5 4 4 4 1 10 Mais 500 mil Metropolitana Jaboatão dos Guararapes 2 2 2 2 2 2 2 habitantes Recife 2 4 4 4 2 4 2 Quadro 27 – Legenda Linhas Legenda Colunas INTEG Integração das Políticas Urbanas 0 - Não se aplica HAB Política de Habitação 1 - Não prevista SAN Céptica de Saneamento Ambiental 2 - Não prevista mas contem ações dispersas no plano MOB Política de Mobilidade e Transporte 3 - Só citada PATR Patrimônio Histórico, Artístico e Cultural 4 - Prevista mas não autoaplicável METR Política Metropolitana 5 - Prevista e autoaplicável

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D. Sistema para a gestão e participação democrática

A Gestão Democrática das Cidades é um dos princípios do EC. O direito de qualquer cidadão participar do processo de planejamento e das decisões sobre as questões estratégicas para o desenvolvimento territorial do município está assegurado se forem criadas esferas públicas e outros mecanismos de participação da sociedade nas decisões do executivo municipal. A promoção da democratização da gestão da cidade não se esgota na institucionalização de conselhos setoriais. Essa forma representativa pode ser complementada com outras formas de democracia direta como: os debates, as audiências e as consultas públicas, as conferências sobre assuntos de interesse urbano, etc.

Verificou-se que a maioria dos PDP prevê a existência de sistema de gestão. Certamente, será um desafio implementar estes sistemas a partir de uma estrutura institucional e cultura administrativa para as quais o modelo participativo ainda é uma novidade, apontando este tema como um desafio central no processo de implementação dos Planos Diretores em Pernambuco. Para a discussão desse tema, a apresentação dos resultados baseou-se na seguinte sistematização, em que se buscou identificar se os PDPs possuíam: sistema de sistema de gestão; relação entre o sistema e o processo orçamentário municipal; conselho próprio da política urbana; fundo; caráter consultivo ou deliberativo; outros mecanismos de participação social.

Em 33 dos 35 casos estudados, foram previstos os Conselhos das Cidades ou Conselhos de Desenvolvimento Urbano ou ainda Conselho de Desenvolvimento Municipal. Nos casos dos PDPs de Paudalho e Pombos, estava previsto apenas uma instância participativa responsável pelo acompanhamento do processo de implementação do PDP (uma comissão mista). Em 20 dos 33 PDPs abalizados os Conselhos previstos tinham caráter deliberativo; 5 tinham caráter deliberativo e consultivo, assim como o é o modelo do Concidades Nacional; 4 eram apenas consultivo; e, em 5 casos o caráter do conselho não estava definido ou foi remetido a uma lei específica. Quanto à composição dos Conselhos previstos, somente em 12 dos 33 casos estava prevista uma composição similar à recomendada pelo Conselho Nacional das Cidades, com maioria da Sociedade civil. Em 13 casos tal recomendação não foi seguida e os conselhos foram desenhados Paritário (10 casos) ou com a maioria do Poder Público na sua composição (Bonito, Gravatá e Arcoverde). Em 9 casos a composição não foi definida (ver os Quadros 25 e 26).

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A Articulação do conselho com um Fundo relacionado à política urbana estava prevista em 29 dos 33 casos. No entanto, em 3 deles (Rio Formoso, São Lourenço da Mata e Salgueiro) a previsão de fundo foi apenas citada, não chegando a ser detalhada. Em 18 casos houve remissão da estruturação do Fundo de política urbana a uma legislação específica. É importante ressaltar que em somente 11 dos 33 PDPs estudados, os conselhos previstos podem fortalecer a participação da sociedade civil no controle social e na exigibilidade por políticas urbanas, pois têm caráter deliberativo, sua composição é favorável à sociedade civil e são gestores de fundos específicos de políticas urbanas. Esse é o caso dos municípios de Água Preta, Barreiros, Gloria do Goitá, Quipapá, São José do Egito, Escada, Goiana, Igarassu, Timbauba, Camaragibe, Paulista.

Quadro 25 - Municípios com PDPs analisados: Conselhos, caráter e composição, por faixa de tamanho dos municípios Características Municípios faixa Conselhos de política urbana Composição favorável à populacional Caráter deliberativo sociedade civil Gestão do Fundo < 20 mil 3 2 0 0 1 20 a 50 mil 14 13 7 5 11 50 a 100 mil 10 10 7 4 10 100 a 500 mil 6 6 5 3 5 > 500 mil 2 2 1 1 2 Total 35 33 20 13 29

Os dados da Pesquisa Perfil dos Municípios brasileiros, realizada pelo IBGE (IBGE, 2008), informa que existiam somente 10 Conselhos Municipais de Política Urbana, Desenvolvimento Urbano, da Cidade ou similar em funcionamento entre os municípios que estamos analisando. São eles: Moreno, Gravata, Igarassu, Salgueiro, Serra Talhada, Cabo de S. Agostinho, Caruaru, Olinda, Petrolina, Recife. Desses, 3 não realizaram reuniões no ano de referência da pesquisa (Salgueiro, Serra Talhada e Cabo de Santo Agostinho). Vale destacar o caso do Recife. O PDP aprovado, define uma estrutura de gestão da política urbana muito fragmentada, pois prevê a criação vários conselhos (Cidades, Habitação, Saneamento, Transporte e Mobilidade e Orçamento Participativo), além disso, define a manutenção dos conselhos de Desenvolvimento Urbano (CDU), de Meio ambiente (Comam) e do PREZEIS. O Conselho da Cidade têm um caráter ao esmo tempo consultivo e deliberativo, enquanto o conselho de Desenvolvimento Urbano é paritário e tem um caráter deliberativo.

A articulação entre os PDPs analisados, suas prioridades estratégicas e o processo orçamentário foi preocupação de 21 dos 35 casos, sendo que em 5 deles, o tema foi superficialmente citado. também

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não houve a previsão de criação de fundos específicos. Nos casos da habitação e do saneamento, em que a necessidade de instituição de sistemas específicos para a Gestão democrática foi regulamentada por Lei Federal, identificou-se a necessidade de revisão dessas políticas para a institucionalização dos sistemas municipais em todos os casos estudados.

Apesar dos estudos apontarem uma boa capacidade de arrecadação municipal, nos PDPs dos municípios metropolitanos e dos centros regionais há mansão a existência de cadastros (imobiliário, multifinalitário, georreferenciados, planta de valores genéricos e as formas de atualização) e a implementação dos impostos territoriais (IPTU, ITR e ITBI).

Quadro 26 - Municípios com PDPs analisados: Sistema de Gestão e Conselhos, por faixa de tamanho dos municípios Tamanho Região de Nome Município SIST_GEST GEST_ORC GEST_CONS GEST_FUNDO GEST_PART populacional desenvolvimento Menor que 20 mil Metropolitana Araçoiaba 4 3 2 1 3 habitantes Ilha de Itamaracá 3 3 4 3 3 Sertão do Pajeú Triunfo 3 1 3 1 1 Entre 20 e 50 mil Agreste Central Bonito 3 1 3 4 3 habitantes Agreste Setentrional Bom Jardim 3 2 3 1 3 Mata Norte Gloria do Goitá 4 1 4 4 4 Nazaré da Mata 4 1 4 4 4 Paudalho 1 1 1 1 1 Mata Sul Água Preta 4 1 4 4 4 Barreiros 4 1 4 4 4 Pombos 1 1 1 1 1 Quipapá 4 1 4 4 4 Rio Formoso 3 3 4 2 2 Metropolitana Moreno 3 3 3 3 3 Sertão Itaparica Petrolândia 4 3 4 4 4 Sertão Moxotó Sertânia 3 1 3 3 1 Sertão Pajeú São José do Egito 4 3 4 4 4 Entre 50 e 100 mil Agreste Central Gravata 3 2 3 3 3 habitantes Mata Norte Goiana 4 1 4 4 1 Timbauba 4 1 4 4 4 Mata Sul Escada 4 1 4 4 4 Metropolitana Igarassu 3 3 4 4 3 Ipojuca 3 2 3 3 3 São Lourenço da Mata 3 3 3 2 2 Sertão Central Salgueiro 3 1 2 2 3 Sertão Moxotó Arcoverde 3 2 3 4 1 Sertão Pajeú Serra Talhada 3 3 3 3 3 Entre 100 e 500 Agreste Central Caruaru 3 2 3 3 1 mil habitantes Metropolitana Cabo de S. Agostinho 3 3 3 3 3 Camaragibe 3 3 3 3 3 Olinda 3 3 4 1 3 Paulista 3 3 3 3 3 Sertão São Francisco Petrolina 4 4 4 4 4 Mais 500 mil Metropolitana Jaboatão dos Guararapes 3 3 3 3 3 habitantes Recife 3 3 3 3 3 Legenda Colunas Legenda 2 SIST_GEST Sistema de Gestão 1 Não prevista GEST_ORC Relação entre as ações do PD e o processo orçamentário (PPA, LDO e LOA) 2 Só citado GEST_CONS Instituição de Conselho das Cidades ou outros Conselhos ligados à política urbana 3 Prevista sem remeter a lei específica GEST_FUNDO Definição de Fundo Específico para gestão da política urbana 4 Prevista remetendo a lei específica GEST_PART Definição de criação de instâncias de participação social no orçamento público municipal

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III. Avaliação Qualitativa dos Planos Diretores

Pudemos identificar alguns avanços que se avaliou muito positivos para o processo de implementação dos Planos Diretores Participativos. Entre estes, destacou-se: • A retomada das Discussões físico-territoriais no âmbito do Planejamento Municipal – De um modo geral, os Planos Diretores analisados em Pernambuco não se resumiram a planos genéricos de desenvolvimento. Eles buscaram definir algumas regras para a gestão físico- territorial. No entanto, a fragilidade da base cartográfica certamente não contribuiu para maiores avanços. • A Participação no Processo de Elaboração dos Planos Diretores – Embora esse item tenha sido objeto do estudo apenas nos estudos de caso, podemos destacar que em 27 dos 35 casos avaliados os diagnósticos registraram a participação da sociedade no processo de elaboração dos Planos Diretores. • Incorporação da questão ambiental – Um avanço que merece registro é a incorporação da dimensão ambiental na leitura físico-territorial e nas proposições dos PDs. Na imensa maioria dos Planos analisados esta dimensão foi incorporada. Em alguns municípios baseavam-se avanços significativos. O que confirma a Tese de Topalov (1998), este é um novo paradigma da questão urbana. • O Reconhecimento da Conservação de Imóveis de Preservação Histórico e Cultural – Outro avanço que merece registro é a incorporação da dimensão de preservação histórico- cultural na leitura físico-territorial e nas proposições dos PDs. Na imensa maioria dos Planos analisados esta dimensão foi incorporada. • A criação de espaços institucionais para acompanhamento da implementação dos planos – A previsão de espaços institucionais para acompanhamento e monitoramento da implementação dos PDs também é uma inovação que merece registro. Em todos os casos estudados foram previstos a criação de pelo menos uma comissão local de acompanhamento da implementação do plano ou de conselhos setoriais de política urbana. Este é um importante passo para a criação das esferas publicas municipais que vão complementar o sistema nacional das cidades.

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Alguns Desafios a enfrentar para a efetividade dos planos diretores

Em linhas Gerais os quadros mostrados permitem concluir que o processo de implementação dos Planos Diretores Participativos não poderá prescindir de ações de formação que resgatem a importância do Instrumento Plano Diretor, para o planejamento municipal. É preciso fortalecer ações de exigibilidade para fazer cumprir as recomendações do Estatuto das Cidades (que elegeu o Plano Diretor como Instrumento Básico da Política Urbana). Entre os temas fundamentais destacou-se:

• Produção ou Obtenção de Bases Cartográficas Municipais Atualizadas - O fortalecimento da capacidade técnica da administração municipal com particular atenção à Produção ou Obtenção de Bases Cartográficas Municipais que possibilitem a elaboração de legislação específica, a definição de Zoneamento e aplicação de instrumentos urbanísticos adequados ao planejamento municipal. Destaca-se ainda a importância dos cadastros urbanos para a manutenção do Sistema de Informações da Gestão Local. O Ministério das Cidades oferece alguns importantes bancos de dados cartográficos e estatísticos, assim como: http://www2.cidades.gov.br/geosnic/src/php/app.php Para os municípios articulados ao Programa de Apoio ao Desenvolvimento Sustentável a Zona da Mata de Pernambuco – PROMATA, a FIDEM informa que há uma cartografia básica digital que foi produzida pelo ITEP e disponibilizada as prefeituras, após o processo de elaboração dos Planos Diretores. Esta cartografia pode apoiar o Processo de implementação, monitoramento e complementação das leis específicas que ainda serão elaboradas. • A Importância da participação para o processo de acompanhamento da implementação dos Planos Diretores – A participação da sociedade civil no processo pode garantir o controle social sobre o processo de implementação do plano, chamando o poder público local a suas responsabilidades e lembrando os sansões para os poderes locais. • A regulamentação e implementação de esferas públicas para a formulação e acompanhamento da implementação das políticas de desenvolvimento urbano – A construção da Política Nacional de Desenvolvimento Urbano exige a orquestração de uma esfera pública de gestão participativa a partir da criação de conselhos, fundos, e políticas que

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precisam estar integradas e regulamentadas: habitação e regularização fundiária, Saneamento, transporte e mobilidade, controle do uso e ocupação do solo urbano, entre outras. Destacou-se também a visível fragmentação e pouca integração entre essas políticas. • A necessidade de regulamentação das Leis Complementares - é outra prioridade, pois para que os instrumentos urbanísticos de regulamentação do acesso à terra urbanizada e a gestão democrática das políticas urbanas possam efetivamente ser garantidos, é necessário que os caminhos legais e constitucionais estejam resolvidos. Assim precisam ser esclarecidos os condicionantes necessários para a aplicação efetiva dos instrumentos urbanísticos previstos nos planos diretores municipais, tais como: regras para aplicação, delimitação de zonas em que serão aplicados, elaboração de leis específicas, etc. Considerando a capacidade financeira e a capacidade técnica, muitos dos municípios analisados ainda não elaboraram as respectivas LUOS, estando o zoneamento definido no PDs sem possibilidade de vigorar.

Outros temas carecem de aprofundamento:

• A inserção municipal no desenvolvimento regional ainda foi pouco explorada nos Planos Diretores. Os Planos muitas vezes reforçaram a fragmentação da municipalização. Poucos tiveram uma preocupação de articular ações estratégicas de desenvolvimento regional; • A Relação entre orçamento municipal e programas e projetos de desenvolvimento também foi um tema pouco presente nos Planos Diretores. As Diretrizes do Desenvolvimento ainda não se traduzem em diretrizes concretas para a orientação das peças orçamentárias municiais, principalmente para as Leis de Diretrizes Orçamentárias; • O Parcelamento do Solo - a maioria dos municípios analisados não possuía uma legislação específica de parcelamento do solo para fins urbanos. Observou-se que em muitos PDs está questão é abordada e em alguns há uma extensa regulação sobre a matéria.

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IV. Estudos de Caso

Estudo de caso I – Petrolina

Número da lei: 1.875 Data aprovação: 14 de novembro de 2006

1. Processo de Elaboração

O processo de revisão do Plano Diretor ocorreu durante o ano de 2006, na gestão do Prefeito Fernando Bezerra Coelho. Segundo lideranças dos movimentos sociais, não estava prevista inicialmente, a participação popular, sendo o mesmo definido após pressão exercida pelos mesmos.

O município de Petrolina possuía um plano diretor anterior, o Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano (PDDU), elaborado em 1977. O PDDU foi elaborado durante o mandato de prefeito Geraldo de Souza Coelho, pela Fundação de Desenvolvimento Municipal do Interior de Pernambuco (FIAM) e Prefeitura Municipal de Petrolina, com recursos da SUDENE através de seu Departamento de Desenvolvimento Local. Depois do PDDU (1977), foram feitas atualizações em 1982 com outro PDDU e em 1983 com o estudo Legislação e Diretrizes Urbanísticas, os dois, integrantes do programa de Cidades de Porte Médio COM/BIRD, elaborado pelo Centro de Estudos e Projetos do Instituto Brasileiro de Administração Municipal (IBAM), com o patrocínio do Conselho Nacional de Desenvolvimento Urbano (CNDU).

A unidade administrativa responsável pela coordenação do Plano Diretor Participativo de Petrolina foi a Assessoria de Planejamento e Meio Ambiente (ASPLAM) da Prefeitura. A equipe técnica de coordenação foi responsável pela promoção da campanha de mobilização, sensibilização e divulgação do Plano, além da instituição e implantação do Núcleo Gestor do Plano Diretor.

A coordenação do Núcleo Gestor foi exercida pelo Coordenador Geral, no caso o Assessor de Planejamento e Meio Ambiente do Município de Petrolina; pelo Secretário Executivo e o Relator,

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escolhidos entre os demais componentes do grupo; e pelos coordenadores temáticos que coordenariam os trabalhos em grupo e apresentariam os resultados das discussões nas plenárias.

Fizeram parte do Núcleo Gestor como representantes do Poder Público, os seguintes Órgãos:

I - Assessoria de Planejamento e Meio Ambiente, 01 (um);

II - Secretaria de Saúde, 01 (um);

III - Secretaria de Desenvolvimento Rural, Reforma Agrária e Abastecimento, 01 (um);

IV - Secretaria de Educação, Cultura e Esportes, 01 (um);

V - Secretaria de Urbanismo, 01 (um);

VI - Empresa Petrolinense de Trânsito e Transportes, 01 (um);

VII - Secretaria de Desenvolvimento Social, Juventude e Cidadania, 01 (um);

VIII - Câmara Municipal de Vereadores, 01 (um);

IX – Segurança Publica

a) - (5º. BPM), 01 (um) representante titular;

b) – Secretaria Municipal de Defesa Social – 01 (um) suplente

X - três representantes das Universidades:

a) Universidade Federal do Vale do são Francisco – UNIVASF, 01 (um);

b) Faculdade de Ciências e Administração de Petrolina - FACAPE, 01 (um);

c) Centro Federal de Educação Tecnológica de Petrolina 01 (um);

XI - Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuária – EMBRAPA, 01 (um);

XII - Companhia de Desenvolvimento dos Vales do São Francisco e do Parnaíba – CODEVASF, 01 (um);

XIII – Companhia de Abastecimento do Estado de Pernambuco – COMPESA, 01 (um).

Fizeram parte do Núcleo Gestor como representantes da Sociedade Civil, os seguintes segmentos:

I - cinco representantes dos Movimentos Populares com respectivos suplentes.

II - dois representantes das Organizações Não Governamentais – ONG’s

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a) Associação dos Guardiões Ambientalistas do Vale do São Francisco – AGUAVALE, 01 (um).

b) Centro Dom Hélder Câmara – CEASDHEC, 01 (um).

III - dois representantes de trabalhadores através de seus Sindicatos

a) Sindicato dos trabalhadores Rurais de Petrolina – STR 01 (um);

b) Sindicato dos Servidores Municipais de Petrolina - SINDSEMP representante dos Sindicatos Urbanos, 01 (um).

IV - um representante do Conselho Regional de Engenheiros e Arquitetos – CREA 01 (um);

V - dois representantes das Entidades Estudantis de Petrolina

a) União dos Estudantes Secundaristas de Petrolina – UESP 01 (um);

b) Diretórios Acadêmicos das Faculdades – DA’s, 01 (um).

VI - dois representantes das Associações de Pessoas com Deficiência

a) Centro de Convivência das Pessoas com Deficiência – CCD, 01 (um);

b) Associação dos Deficientes Visuais de Petrolina – ADVP, 01 (um);

VII - Entidades Empresariais estabelecidas em Petrolina (ACISP), 01 (um).

A leitura técnica foi desenvolvida a partir dos seguintes temas: população e indicadores socioeconômicos (demografia, renda e pobreza e produto interno bruto e atividades econômicas); dinâmica social de Petrolina (distribuição espacial da população, distribuição espacial dos rendimentos dos chefes de domicílio e acessibilidade aos serviços de educação e saúde); infraestrutura urbana (espaços vegetados, saneamento ambiental e sistema de transporte e trânsito); identidade urbana (histórico do planejamento urbano de Petrolina, evolução da ocupação na área urbana, uso e ocupação do solo na área urbana, espaços públicos de interesse coletivo e patrimônio cultural edificado); identidade rural (área de sequeiro, área ribeirinha e área irrigada); e gestão (conselhos municipais).

Para a leitura comunitária foram organizadas plenárias de modo a contemplar todo o município. Para tanto, foi utilizado como referência o macro zoneamento existente, definido pela ASPLAM, no qual o município é dividido em quatro áreas: área ribeirinha, área irrigada, área de sequeiro e área

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urbana. Procurou-se, então, atender a cada uma delas com pelo menos duas plenárias e com discussões divididas em grupos temáticos.

Embora estivessem previstas pelo Regimento Interno a realização ao todo de onze plenárias no município, a leitura comunitária contou com nove: para a área urbana, estavam previstas inicialmente quatro plenárias, no Centro e nas zonas Leste, Oeste e Norte, mas só foram realizadas duas, nos bairros de Areia Branca (Leste) e Cohab Massangano (Oeste). Na área rural, foram realizadas as plenárias da área ribeirinha, em Izacolândia e na Tapera; da área irrigada, nos núcleos N3 e N6, do Projeto Senador Nilo Coelho; da área de sequeiro, em Cruz de Salinas, Cristália e Rajada.

A partir do diagnóstico, concluída a etapa de elaboração, a proposta aprovada pela Conferência foi enviada para a Procuradoria Geral do Município para encaminhamento à Câmara de Vereadores em forma de Projeto de Lei. No entanto, segundo as mesmas lideranças dos movimentos sociais, o projeto de lei sofreu modificações significativas por parte do poder executivo, sendo elas:

(i) Supressão dos acessos previstos para a orla (margem do Rio São Francisco);

(ii) Alteração da classificação da área de propriedade e uso do Exército, antes classificada como uma terceira Zona de Interesse ao Desenvolvimento Urbano (ZIDU), com área destinada a proteção ambiental, para Zona de Preservação Ambiental (ZPA) - a área é caracterizada pela baixíssima densidade populacional e construtiva, sem urbanização, com vegetação significativa e espécimes endêmicas do bioma caatinga, constituindo-se num entrave à expansão da malha urbana, cujo entorno é ocupado por loteamentos e habitações de mercado popular, e de estrito interesse do Município;

(iii) Substituição da fórmula para cálculo dos afastamentos finais das edificações com mais de 4 pavimentos, para possibilitar uma maior área construída.

As alterações identificadas foram encaminhadas a Câmara de Vereadores, tendo sido elaboradas algumas emendas por vereadores e encaminhadas ao Prefeito. Todas as emendas foram vetadas, sendo realizadas ainda outras alterações, as quais foram encaminhadas novamente a Câmara. Todos os vetos e alterações propostas pelo Poder Executivo foram aprovados na íntegra e por unanimidade.

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2. Implementação

Leis Complementares

Não foram e ainda não estão sendo contratadas. Segundo o Governo Municipal, estas leis serão contratadas ainda no primeiro semestre de 2010. Vale salientar que o PDP previa um prazo de 24 meses para a elaboração das leis específicas.

Sistema de Gestão e Planejamento

Os conselhos ainda não foram instituídos. O PDP prevê a implantação de um conselho deliberativo, mas não previu a composição do conselho. Ainda estão previstas outras formas de participação como audiências públicas, conferências e reuniões. A sua regulamentação está sendo elaborada nesse momento. Entre as propostas e recomendações da ultima conferência da cidade, consta a imediata instalação do Conselho da Cidade. Existe a discussão sobre o modelo de desenho institucional entre o Conselho da Cidade e os Conselhos Gestores dos Fundos de habitação e Saneamento ambiental que também estão regulamentados por lei nacional. Os movimentos de moradia organizados solicitam a instalação do conselho gestor do fundo de habitação de interesse social, de maneira articulada mais independente do Conselho da Cidade. Essa parece ser uma tendência visto que segue o desenho do modelo nacional.

Investimentos em Habitação e Saneamento

Estão sendo formulados e implementados programas habitacionais que vêm obtendo recursos a partir dos programas federais: “Resolução 518 - Operações Coletivas”; e “Minha Casa, Minha Vida” em diversas modalidades. Informações sobre investimentos vêm sendo compartilhadas com sociedade por meio de reuniões com as organizações sociais e das conferências das cidades.

Os conjuntos habitacionais que serão implementados deverão se localizar em zonas de expansão urbana. Os terrenos ainda estão sendo viabilizados. Há previsão de relocação de moradores de algumas comunidades em áreas mais bem localizadas, em terrenos particulares que já receberam mandato de reintegração de posse. A prefeitura vem intermediando as negociações entre a comunidade e os proprietários, procurando promover a relocação das famílias com previsão de

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oportunidades habitacionais. Até o momento os instrumentos que poderiam promover o acesso a terra urbanizada e bem localizada não foram ainda regulamentados.

Apesar de ter sido aprovado em 2006 o PDP não prevê a instituição do Sistema Municipal de Habitação de Interesse social conforme previsto na Lei n° 11.124/05 que Institui o Sistema Nacional de Habitação de Interesse Social (SNHIS) e cria o Fundo Nacional de Habitação de Interesse Social (FNHIS). O Município já fez a adesão ao sistema e foi contemplado com recursos federais para elaboração do seu Plano Municipal de Habitação.

Em Petrolina a titularidade sobre os serviços de saneamento é municipal. O PDP que foi aprovado em 2006 ainda não incorpora as definições da Lei n° Federal 11445/07 que Define as diretrizes para o saneamento básico e disciplina o Sistema Nacional de Saneamento Ambiental – SISNASA. Portanto esse é um dos aspectos do Plano que deverá ser revisado por ocasião da elaboração de sua regulamentação específica.

O município acessou recursos do PAC Saneamento para promover serviços de saneamento básico em bairros periféricos do município. Os projetos se encontram e fase de elaboração.

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Estudo de caso II – Olinda

Nome pesquisador: Lívia Miranda

E-mail: [email protected] Telefone contato: (81) 32215478

Município: OLINDA Estado: PE

Número da lei: 1.875 Data aprovação: 14 de novembro de 2006

1. Processo de Elaboração

A formulação das propostas que constam no PDP de Olinda foram desenvolvidas a partir de um processo de discussão participativa entre a Prefeitura e os atores sociais integrantes do Fórum da Agenda 21, do Orçamento Participativo, comunidades, empresariado entre outros. Este processo de planejamento participativo foi trabalhado a partir de duas oficinas.

Participaram das Oficinas as seguintes entidades / segmentos: Associações, Conselhos e Organizações Comunitárias, ONGs, Entidades de Ensino, Setor Imobiliário, Setor Privado (empresarial); Vereadores, além de técnicos representantes dos governos estadual e federal. É importante registrar que a proposta original sofreu ajustes para contemplar questões colocadas pelos atores, a partir do processo participativo. Os empreendedores imobiliários reagiram a alguns parâmetros propostos, principalmente em relação ao coeficiente de aproveitamento e gabaritos e à inclusão das áreas destinadas a garagens na área construída para o cálculo do coeficiente; e contribuíram com informações referentes a viabilidade dos empreendimentos, considerando a relação entre padrões construtivos e demandas.

O Projeto de Lei seguiu para a câmara de vereadores em outubro de 2004, e foi aprovado pelos vereadores no início de novembro de 2004. No processo de tramitação, foram realizadas duas audiências públicas e poucos ajustes foram colocados, apenas algumas propostas de Entidades da Sociedade Civil, representando o campo popular/comunitário e ONGs, tornaram-se emendas parlamentares, mas sem representar mudanças significativas no Projeto de Lei que foi aprovado em 2005.

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O processo de discussão entre a Prefeitura e os atores sociais, mesmo com metodologia participativa, poderia ter sido mais abrangente, considerando o número de atores envolvidos (Oficina I: 78 participantes, com 39, deste total, de agentes governamentais; Oficina II: 195 participantes, com 64 agentes governamentais) e as possibilidades, não exploradas, de descentralização territorial da discussão (aproximação dos citadinos e das citadinas) – o que poderia ampliar o pacto pelo desenvolvimento sustentável de Olinda.

A unidade administrativa responsável pela coordenação do Plano Diretor Participativo de Olinda foi a Secretaria de Planejamento, Transporte e Meio Ambiente e Maria de Jesus Andrade Nunes da Costa foi a Coordenadora do Plano Diretor. A equipe técnica de coordenação foi responsável pela promoção da campanha de mobilização, sensibilização e divulgação do Plano. A Consultoria Contratada foi o Centro de Conservação Integrada Urbano e Territorial _ CECI através da Fundação de Apoio ao Desenvolvimento da Universidade Federal de Pernambuco – FADE, com recursos oriundos do Sub-Programa de Desenvolvimento Institucional (DI), do Programa Habitar Brasil Bid – 2 Contrato de Repasse, com Gerenciamento Financeiro da Caixa Econômica Federal.

2. Implementação

Leis Complementares

Foram elaborados: Projeto de Lei de Uso e Ocupação e Parcelamento do Solo do Município de Olinda; Projeto de Lei da Edificação ou utilização Compulsória, do IPTU Progressivo no tempo e da Desapropriação com pagamento em títulos; Projeto de Lei de implementação do instrumento Urbanístico da Outorga Onerosa do Direito de Construir e do Solo Criado; Projeto de Lei do Zoneamento Econômico e Ecológico da Área Rural de Olinda.

O Plano Municipal de Regularização Fundiária Sustentável de Olinda está em fase final de elaboração.

Sistema de Gestão e Planejamento

Pelo Regimento Interno do Conselho de Desenvolvimento Urbano – CDU, a que se refere o art. 83 da Lei Complementar Municipal nº 026/2004, Plano Diretor, artigo 13, este conselho tem por

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competência:

I - acompanhar a implantação do Plano Diretor, analisando e deliberando sobre questões relativas à sua aplicação;

II - deliberar e emitir pareceres sobre proposta de alteração da Lei do Plano Diretor;

III - acompanhar a execução de planos e projetos de interesse do desenvolvimento urbano, em especial a política de habitação, saneamento ambiental, transporte e mobilidade urbana, e recomendar as providências necessárias ao cumprimento de seus objetivos;

IV – funcionar como Conselho Gestor do FMHISO;

V - deliberar sobre projetos de lei de interesse da política urbana, antes de seu encaminhamento à Câmara Municipal;

VI – apreciar os indicadores de desempenho da Política Urbana estabelecidos pela Secretaria do Orçamento Participativo e Desenvolvimento Urbano;

VII – deliberar sobre a aprovação dos empreendimentos potencialmente causadores de impacto, conforme definição da Lei de Uso e Ocupação do Solo;

VIII – divulgar anualmente o resultado da coleta e da avaliação dos indicadores desempenho;

IX - monitorar a concessão de Outorga Onerosa do Direito de Construir e a aplicação da Transferência do Direito de Construir;

X - discutir e acompanhar a implementação das Operações Urbanas Consorciadas;

XI - acompanhar a implementação dos demais instrumentos urbanísticos;

XII - zelar pela integração das políticas setoriais;

XIII - convocar audiências públicas;

XIV - elaborar e aprovar o seu regimento interno.

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O CDU vem funcionando regularmente, com reuniões quinzenais. Sua composição está definida no artigo 6º de seu regimento interno: o Plenário é o órgão de deliberação máxima e é composto, nos termos do art. 84 da Lei Complementar nº 026/2004, por 23 (vinte e três) membros, sendo:

I – 07 (sete) representantes das Secretarias municipais das áreas de: planejamento, transporte, meio ambiente, fazenda, desenvolvimento econômico, turismo, patrimônio cultural, obras, serviços públicos, políticas sociais, habitação, saneamento e orçamento participativo;

II – 01 (um) representante do órgão estadual de habitação;

III – 01 (um) representante do Conselho do Orçamento Participativo – segmento da sociedade civil;

IV – 01 (um) representante do Fórum Municipal da Agenda 21;

V – 01 (um) representante do Instituto do Patrimônio Histórico e Artístico Nacional;

VI – 01 (um) representante da agência de planejamento estadual;

VII – 01 (um) representante de entidade do setor imobiliário com atuação no Município;

VIII – 01 (um) representante de entidade do setor de turismo e entretenimento;

IX – 01 (um) representante de entidade do setor de comércio e serviços;

X - 01 (um) representante do setor acadêmico, com atividades de ensino e pesquisa em planejamento urbano;

XI – 01 (um) representante de entidade privada sem fins lucrativos, dedicada a proteção ambiental;

XII – 06 (seis) representantes da sociedade civil de Olinda, eleitos em fórum próprio, coordenado pelo Fórum de Entidades de Olinda, UNACOMO e Conselho de Orçamento Participativo.

Pelo artigo 5º, de seu regimento interno, o Conselho de Desenvolvimento Urbano é integrado pelos

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seguintes entes: I – Plenário; II - Câmara Temática de Saneamento Ambiental; III – Câmara Temática de Transporte e Mobilidade Urbana; IV – Câmara Temática de Habitação; V – Câmara Temática de Planejamento e Controle Urbano; VI – Conselho Fiscal do Fundo Municipal de Habitação de Interesse Social de Olinda – FMHISO.

O CDU vem debatendo todas as questões sobre as políticas de desenvolvimento urbano de Olinda. As atas do Conselho não foram disponibilizadas, por isso não foi possível elencar mais precisamente os temas mais frequentemente abordados.

Segundo informações dos gestores locais, as peças orçamentárias municipais vêm sendo elaboradas em consonância com as diretrizes do PDP, no entanto a alocação dos recursos em programas e projetos não é suficiente para promover uma distribuição mais equilibrada dos serviços e equipamentos urbanos no município.

O Município democratizou as escolhas sobre a ordenação dos investimentos através do orçamento participativo.

O Plano Diretor é um documento que é frequentemente citado. A sua implementação vem sendo acompanhada pelos representantes do Fórum Estadual de Reforma Urbana e de outras organizações populares municipais. Na ocasião da Conferência Municipal da Cidade foi possível identificar que existem muitas nuances no Plano que tem provocado polêmicas discussões entre governo e sociedade civil. Principalmente no que se refere aos parâmetros urbanísticos e índices definidos para a orla marítima. Com a aprovação de parâmetros construtivos mais restritivos para os bairros da Zona Norte do Recife, a pressão imobiliária sobre a orla de Olinda tem aumentado. Há uma forte valorização dos terrenos na orla e uma conseqüente verticalização.

Apesar de Olinda contar com três gestões de continuidade. Há constantes reformas administrativas que acabam por dispersar as ações de desenvolvimento urbano em vários órgãos municipais, dificultando a integração entre as políticas setoriais de desenvolvimento urbano.

Parcialmente. Há um sistema de informações, ainda em construção. Tal sistema ainda é pouco utilizado.

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Investimentos em Habitação e Saneamento

Estão sendo formulados e implementados projetos de macro infra-estrutura (principalmente de saneamento ambiental) e de urbanização integrada no âmbito do PAC e de acordos de cooperação com outros entes federativos e agências de cooperação (BID e BIRD) e projetos habitacionais que vêm obtendo recursos a partir dos programas federais: “Resolução 518 - Operações Coletivas”; e “Minha Casa, Minha Vida”.

Processos de discussão vêm sendo realizados com diversos segmentos da sociedade a partir do CDU e do Orçamento Participativo. Os conjuntos habitacionais que serão implementados deverão se localizar em zonas de expansão urbana. Algumas das ações são de urbanização de favelas (PAC Favela). É importante ressaltar que há no município 64 assentamentos precários cadastrados. Desse total apenas quatro são gravados como Zonas Especiais de Interesse Social.

Não. As organizações da sociedade civil ponderam que não há interesse do poder público municipal em transformar assentamentos precários em ZEIS. CDU e do Orçamento Participativo vêm acompanhando todos os projetos e obras.

O Município de Olinda não tem a titularidade sobre os serviços de saneamento. Esse serviço é prestado pela Companhia Estadual de Saneamento (COMPESA). O PDP que foi aprovado em 2004, portanto não incorporou as definições da Lei n° Federal 11445/07 que define as diretrizes para o saneamento básico e disciplina o Sistema Nacional de Saneamento Ambiental – SISNASA. Esse é um dos aspectos do Plano que deverá ser revisado, mas até o momento não há previsão para elaboração das leis municipais.

O município acessou recursos do PAC Saneamento para promover serviços de saneamento básico em bairros periféricos do município. Os projetos executivos se encontram e fase de elaboração. O processo de formulação dos projetos para a obtenção dos investimentos foi técnico. Os projetos formulados foram apresentados ao CDU.

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Referências Bibliográficas

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BITOUN, J., MIRANDA, L. (Org.). Tipologia das Cidades Brasileiras. Rio de Janeiro: Letra Capital: Observatório das Metrópoles, 2009.

CEM/CEBRAP, IPEA. Capacidade Administrativa dos Municípios Brasileiros. São Paulo: Centro de Estudos da Metrópole, CEBRAP, IPEA, 2007.

CEM/CEBRAP, IPEA. Deficit e Efetividade na Política Habitacional. São Paulo: Centro de Estudos da Metrópole, CEBRAP, IPEA, 2007.

COFEA, CREA, Ministério das Cidades. Pesquisa CONFEA, com o cruzamento dos investimentos do Plano de Aceleração do Crescimento (PAC) em habitação, saneamento ambiental e infraestrutura logística. Rio de Janeiro: Observatório das Metrópoles, 2007. (CD ROM)

DUARTE, Renato; FUSCO, Wilson. Migração e emprego precário na atividade de confecções em dois contextos distintos: São Paulo e Toritama, disponível para consulta em : http://www.abep.nepo.unicamp.br/docs/anais/outros/5EncNacSobreMigracao/comunic_sec_1_mig_e mp_pre.pdfFUNDAÇÃO JOÃO PINHEIRO. Deficit Habitacional do Brasil, 2005. disponível em www.fjp.gov.br, acessado em 20/01/2006

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INSTITUTO BRASILEIRO DE GEOGRAFIA E ESTATÍSTICA – IBGE. Cidades. Disponível em http://www.ibge.gov.br/cidadesat/

OBSERVATÓRIO DAS METRÓPOLES. Metrodata. Disponível em http://www.observatóriodasmetropoles.net/

Prefeitura do Recife, PNUD; FJP; IBGE. Atlas do Desenvolvimento Humano no Recife. Recife: Prefeitura do Recife, Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento; Fundação João Pinheiro; Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística, 2005. (CD Room);

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ANEXO 01 - CARTOGRAMAS

CARTOGRAMA 1 – Pernambuco: situação dos Planos Diretores;

CARTOGRAMA 2 – Pernambuco: limites políticos administrativos;

CARTOGRAMA 3 – Pernambuco: RM, Regiões de Desenvolvimento e RIDE;

CARTOGRAMA 4 – Pernambuco: municipios e concentração da população (2000);

CARTOGRAMA 5 – Pernambuco: Taxa Geométrica de Crescimento 1991-2000;

CARTOGRAMA 6 – Pernambuco: População Economicamente Ativa (PEA) Ocupada em Atividade do Setor Primário;

CARTOGRAMA 7 – Pernambuco: Percentual de domicilios partivulares permanentes com rendimento nominal mensal de pessoa responsável pelo domicílio abaixo de 2 salários minimos;

CARTOGRAMA 8 – Pernambuco: percentual do deficit habitacional (IBGE, 2000) – Observatorio das Metropoles;

CARTOGRAMA 9 – Pernambuco: Percentual de inadequação habitacionalinfraestrutura (IBGE, 2000), Observatorio das Metropoles, 2004;

CARTOGRAMA 10 – Pernambuco: tipologia dos municipios PlanHab, (Ministério das Cidades, 2009);

CARTOGRAMA 11 – Pernambuco: setores precários e assentamentos precários;

CARTOGRAMA 12 – Pernambuco: capacidade administrativa dos municipios (Cem/Cebrap, 2007);

CARTOGRAMA 13 – Pernambuco: Potencial de Arrecadação (2002-2005) (Cem/Cebrap, 2007)

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ANEXO 02 – Estudos de caso

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ANEXO 03 – Relatórios das Oficinas I e II

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