Rapport Annuel Sur L’Application Des Lois
Total Page：16
File Type：pdf, Size：1020Kb
N° 654 SÉNAT SESSION ORDINAIRE DE 2012-2013 Enregistré à la Présidence du Sénat le 11 juin 2013 RAPPORT FAIT au nom de la commission sénatoriale pour le contrôle de l’application des lois (1) sur l’application des lois - Session parlementaire 2011-2012, Par M. David ASSOULINE, Sénateur. (1) Cette commission est composée de : M. David Assouline, Président ; M. Philippe Bas, Mmes Claire-Lise Campion, Isabelle Debré, M. Claude Dilain, Mme Muguette Dini, MM. Ambroise Dupont, Louis Nègre, Mme Isabelle Pasquet, Vice-Présidents ; Mme Corinne Bouchoux, MM. Luc Carvounas et Yann Gaillard, secrétaires ; M. Marcel-Pierre Cléach, Mme Cécile Cukierman, M. Philippe Darniche, Mme Catherine Deroche, M. Félix Desplan, Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, M. Yves Détraigne, Mme Frédérique Espagnac, MM. Pierre Frogier, Patrice Gélard, Mme Dominique Gillot, MM. Pierre Hérisson, Jean-Jacques Hyest, Claude Jeannerot, Philippe Kaltenbach, Marc Laménie, Jacques Legendre, Jean-Claude Lenoir, Jacques-Bernard Magner, Stéphane Mazars, Jacques Mézard, Jean-Pierre Michel, Jean-Claude Peyronnet, Gérard Roche, Yves Rome, Mme Laurence Rossignol et M. René Vandierendonck. LES PRINCIPALES CONCLUSIONS DU RAPPORT - 3 - S OMMAIRE Pages LES PRINCIPALES CONCLUSIONS DU RAPPORT .......................................................... 7 INTRODUCTION .................................................................................................................... 13 PREMIÈRE PARTIE : LE BILAN DE LA MISE EN APPLICATION DES LOIS DURANT LA SESSION 2011-2012 ......................................................................................... 21 I. LA MÉTHODOLOGIE DU CONTRÔLE ........................................................................... 21 A. DES STATISTIQUES ÉTABLIES À PARTIR D’UNE BASE DE DONNÉES PROPRE AU SÉNAT ........................................................................................................................... 21 B. DES NOTIONS À INTERPRÉTER AVEC PRUDENCE ...................................................... 22 C. DEUX PARAMÈTRES NOUVEAUX À PRENDRE EN COMPTE CETTE ANNÉE .......... 22 1. Un ajustement des bornes de la période de référence ............................................................. 22 2. L’incidence de la mise en place de deux commissions nouvelles se substituant à l’ancienne commission de l’Économie ................................................................................... 23 D. QUELLE LECTURE POLITIQUE FAUT-IL FAIRE DE CES STATISTIQUES GLOBALES ? ........................................................................................................................ 24 II. UNE MISE EN APPLICATION PLUS PROMPTE DES LOIS RÉCENTES ................... 26 A. UNE ACTIVITÉ LÉGISLATIVE SOUTENUE SUR LA PÉRIODE CONSIDÉRÉE ............ 26 B. UN BILAN GLOBAL PLUTÔT POSITIF POUR L’ANNÉE PARLEMENTAIRE 2011- 2012 ....................................................................................................................................... 27 1. Le flux des lois nouvelles promulguées durant la session : presque 90 % d’application partielle ou totale ................................................................................................................. 27 2. Le décompte par mesures : un satisfecit plus nuancé ............................................................. 28 3. Des délais moyens de parution des textes d’application se rapprochant des objectifs fixés par la circulaire de 2008 ...................................................................................................... 31 4. Les premières tendances pour les lois de la XIVème législature ............................................. 33 C. LA POURSUITE DE L’EFFORT DE MISE EN APPLICATION DE LOIS PROMULGUÉES ANTÉRIEUREMENT ............................................................................. 34 1. La publication au cours de la session 2011-2012 des mesures d’application de lois antérieures .......................................................................................................................... 34 2. Un rattrapage réglementaire pratiquement achevé pour les lois de la XIIIème législature ...... 35 III. TROIS QUESTIONS RÉCURRENTES ............................................................................ 36 A. LA MISE EN APPLICATION DES MESURES ISSUES D’INITIATIVES PARLEMENTAIRES ............................................................................................................ 36 B. URGENCE LÉGISLATIVE ET SUIVI RÉGLEMENTAIRE : DES CADENCES EN VOIE D’HARMONISATION ............................................................................................... 37 - 4 - RAPPORT ANNUEL SUR L’APPLICATION DES LOIS C. LE PASSIF DES LÉGISLATURES ANTÉRIEURES : UN STOCK VOUÉ À PÉREMPTION ? ................................................................................................................... 39 IV. LES RAPPORTS DU GOUVERNEMENT : UNE PRODUCTION FOISONNANTE MAIS TROP SOUVENT TARDIVE .................................................... 41 A. UNE MINE D’INFORMATION À MIEUX EXPLOITER : LES RAPPORTS « DE L’ARTICLE 67 » ................................................................................................................... 42 1. Un délai de six mois trop rarement respecté ......................................................................... 42 2. Des informations de portée assez variable ............................................................................. 43 B. LES AUTRES RAPPORTS A PRÉSENTER EN VERTU D’UNE LOI .................................. 44 V. QUELQUES PRÉCONISATIONS POUR AMÉLIORER LE CONTRÔLE DE LA PUBLICATION DES TEXTES D’APPLICATION ........................................................... 45 1. Harmoniser la présentation des bilans établis chaque année par les commissions permanentes ........................................................................................................................ 45 2. Améliorer l’exploitation des rapports de l’article 67 .............................................................. 45 3. Maintenir et approfondir les contacts avec le Secrétariat général du Gouvernement ............. 47 4. Tendre vers une meilleure convergence des données statistiques ........................................... 47 5. Engager une réflexion sur la prise en compte des lois paraissant obsolètes ............................ 49 DEUXIÈME PARTIE : DE L’APPLICABILITÉ À L’APPLICATION, UNE CONTINUITÉ LOGIQUE ....................................................................................................... 51 I. L’APPLICABILITÉ « SOUS CONTRÔLE »… .................................................................... 52 A. UNE APPLICABILITÉ SÉCURISÉE .................................................................................... 52 1. Un pilotage gouvernemental affiné de la publication des mesures d’application .................... 52 2. Un effort d’applicabilité sous la vigilance parlementaire ....................................................... 58 B. UN NÉCESSAIRE COMPROMIS ENTRE RAPIDITÉ ET QUALITÉ ................................. 60 1. Les consultations, frein ou levée d’obstacles ? ....................................................................... 60 2. L’Interministérialité, le fil d’Ariane ..................................................................................... 62 II. UN CONTRÔLE QUI TEND VERS L’ÉVALUATION .................................................... 64 A. 2012, UNE NOUVELLE DYNAMIQUE .............................................................................. 64 1. L’élargissement du champ du contrôle parlementaire de l’application des lois ....................... 64 2. Pour une politique d’évaluation systématique ...................................................................... 67 3. L’engagement du nouveau Secrétariat général pour la modernisation de l’action publique (SGMAP) au service d’une nouvelle culture administrative ................................................. 67 B. « CIRCUIT NORMATIF » : UN CONCEPT QUI MONTE À L’INTERNATIONAL ......... 76 1. La stratégie européenne de la « réglementation intelligente »................................................ 77 2. La contribution de l’OCDE à la réflexion sur le « mieux légiférer » ...................................... 79 C. L’ÉTUDE D’IMPACT : EXERCICE SUBJECTIF OU IMPACT OBJECTIF ? ....................... 87 1. Accentuer le caractère « préalable » des études d’impact ex ante ........................................... 87 2. Affermir le contrôle de l’application des lois par des études d’impact ex post ......................... 105 LES PRINCIPALES CONCLUSIONS DU RAPPORT - 5 - TROISIÈME PARTIE : LES BILANS DES COMMISSIONS PERMANENTES ............... 109 ● Commission des affaires économiques .............................................................................. 109 ● Commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées ....................... 123 ● Commission des affaires sociales ....................................................................................... 131 ● Commission de la culture, de l’éducation et de la communication ................................. 165 ● Commission du développement durable, des infrastructures, de l’équipement et de l’aménagement du territoire ......................................................................................... 183 ● Commission des finances..................................................................................................... 195 ● Commission des lois