Reforma Política no Brasil_01_272.p65 1 01/08/06, 17:27 Programa das Nações Unidas UNIVERSIDADE FEDERAL DE MINAS GERAIS para o Desenvolvimento
Reitor: Ronaldo Tadêu Pena Vice-Reitora: Heloisa Maria Murgel Starling Representante Residente: Kim Bolduc Representante Residente Adjunto: Lucien Muñoz Editora UFMG Diretor: Wander Melo Miranda Unidade de Governo Vice-Diretora: Silvana Cóser Coordenador: Francisco Gaetani
Conselho Editorial Wander Melo Miranda (presidente) Carlos Antônio Leite Brandão José Francisco Soares Juarez Rocha Guimarães Maria das Graças Santa Bárbara Maria Helena Damasceno e Silva Megale Paulo Sérgio Lacerda Beirão Silvana Cóser
Reforma Política no Brasil_01_272.p65 2 01/08/06, 17:27 Leonardo Avritzer Fátima Anastasia Organizadores
Belo Horizonte Editora UFMG 2006
Reforma Política no Brasil_01_272.p65 3 01/08/06, 17:27 © 2006, Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento | © 2006, Editora UFMG Este livro ou parte dele não pode ser reproduzido por qualquer meio sem autorização escrita do Editor.
R322 Reforma política no Brasil / Leonardo Avritzer, Fátima Anastasia (organizadores). – Belo Horizonte: Editora UFMG, 2006. 271 p. ; il. –
Inclui referências. ISBN: 85-7041-536-2
1. Brasil – Política e Governo. 2. Brasil – História. I. Avritzer, Leonardo. II. Anastasia, Fátima. CDD: 981 CDU: 981 Elaborada pela Central de Controle de Qualidade da Catalogação da Biblioteca Universitária da UFMG
Coordenação Técnica: Francisco Gaetani (PNUD) Editoração de textos: Ana Maria de Moraes Revisão e normalização: Maria do Carmo Leite Ribeiro Revisão de provas: Michel Gannam e Marco Marinho Projeto gráfico e capa: Paulo Schmidt Formatação: Paulo Schmidt Produção gráfica: Warren M. Santos
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Reforma Política no Brasil_01_272.p65 4 01/08/06, 17:27 Apresentação
O Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (PNUD) vem através desta publicação contribuir para a discussão sobre as possibilidades de aperfeiçoamento da democracia no Brasil. O país é hoje uma democracia consolidada e vibrante, exemplo para o continente latino-americano, e objeto de admiração e respeito em todo o mundo. Transcorridas mais de duas décadas do processo de redemocratização, não se verifica no país nenhum temor quanto à possibilidade de retrocessos autoritários. As crises políticas ocor- ridas nesses anos foram todas superadas dentro do marco consti- tucional, sem colocar em risco as instituições democráticas, cuja construção é uma conquista permanente de toda a nação brasileira. O Brasil tornou-se conhecido internacionalmente também pelas inovações no campo da democracia cidadã, isto é, na esfera da democracia que vai além dos processos eleitorais periódicos da chamada democracia representativa. A multiplicação das experi- ências de orçamento participativo no âmbito local, a criação de conselhos com participação social no âmbito de diversas políticas públicas, as experiências de descentralização das políticas sociais e a institucionalização de uma instância de diálogo com os movi- mentos sociais no âmbito do Executivo são exemplos de como o Brasil vem contribuindo para o enriquecimento da prática democrá- tica no continente e no mundo. O PNUD é a favor de um debate qualificado sobre os dilemas e opções do país no que se refere ao seu sistema político. Esta publi- cação é uma contribuição ao diálogo nacional sobre o tema e destina- se ao mundo político, a organizações da sociedade civil, às universidades, aos meios de comunicação e à sociedade brasileira, em geral. Dado seu caráter didático e informativo, trata-se, também, de uma contribuição que não é prisioneira de debates marcados pelo imediatismo, pois visa possibilitar escolhas conscientes, uma meta desejável para a consolidação de processos democráticos fundados essencialmente na disputa política. Trata-se de um esforço de contribuição do PNUD ao debate sobre a reforma política no Brasil. Este é um assunto recorrente desde a Constituição de 1988, sinalizando que algumas das escolhas do país em relação ao tema ainda não estão consolidadas ou, talvez, devam ser objeto de recon- sideração. A iniciativa constitui-se em um seguimento de duas outras impor- tantes contribuições do PNUD ao debate sobre democracia: o Rela- tório Internacional sobre Desenvolvimento Humano de 2002 “Aprofundar a Democracia num Mundo Fragmentado” e o Informe da Diretoria para América Latina e Caribe “Democracia na América Latina – Rumo a uma Democracia de Cidadãos e Cidadãs”, lançado dois anos atrás com o apoio da União Européia. Ambos os relatórios alcançaram grande repercussão em escala continental e mundial
Reforma Política no Brasil_01_272.p65 5 01/08/06, 17:27 ao abordarem o tema da relação dos siste- aos desafios afetos ao funcionamento do sis- mas políticos nacionais e a qualidade do tema político. processo democrático. A iniciativa foi desenvolvida com o apoio Muito se discute sobre a funcionalidade de diversos integrantes da comunidade de de sistemas políticos em abstrato. Mas, cientistas políticos, economistas e sociólo- quando se trata de vincular este debate aos gos da academia brasileira, que se dispu- desafios de um país como o Brasil — que seram a participar do projeto. A edição deste enfrenta simultâneamente os imperativos de trabalho se deu em parceria com a Universi- combater a pobreza e crescer —, as coisas dade Federal de Minas Gerais, instituição à já não são tão simples. Os grandes desafi- qual pertencem os organizadores desta publi- os da democracia brasileira são o combate cação, que organizaram a estrutura do livro e à desigualdade e a promoção do desenvol- a articulação das contribuições. A publicação vimento, simultâneamente. A construção de não é um documento oficial do PNUD, embo- um sistema político que favoreça um proje- ra a iniciativa seja de sua responsabilidade, e to de governabilidade comprometida com os textos sejam de responsabilidade dos estes dois projetos é um desafio nacional. respectivos autores. A forma que o PNUD encontrou de apoiar A publicação é constituída por dois tipos esta discussão foi optando por disseminar de contribuições: artigos e verbetes. Os arti- o debate e os dilemas nele envolvidos. A gos que abrem e fecham o livro tratam de sociedade precisa apropriar-se das escolhas questões sobre a democracia cidadã e so- que conduzem ao sistema político que a bre a funcionalidade — ou não — do sistema governa. Optou-se por desagregar os diver- político brasileiro, além de uma contribuição sos ingredientes da discussão sobre refor- ao debate a partir de um outro país latino- ma política e mapear as posições existentes americano — o México — que traz um olhar sobre cada um deles. A intenção foi escla- comparativo. Os verbetes referem-se a diver- recer as divergências, não processá-las, por- sos temas, mais ou menos relacionados com que esta tarefa é da sociedade brasileira e de o debate sobre a reforma política no país. O sua classe política. O produto deste traba- conjunto das contribuições proporciona uma lho, contido no livro, é um conjunto de textos visão do mosaico que é a discussão da re- que elucidam dilemas e proporcionam aná- forma política do país e das posições em lises do cenário brasileiro no que se refere disputa.
PNUD Brasil julho 2006
Reforma Política no Brasil_01_272.p65 6 01/08/06, 17:27 Sumário
Introdução 11
Parte I Reforma Política no Brasil e na América Latina 15
A Reforma da Representação 17 Fátima Anastasia Felipe Nunes
Reforma Política e Participação no Brasil 35 Leonardo Avritzer Reforma Política em Perspectiva Comparada na América do Sul 45 Carlos Ranulfo Melo Transição e Governabilidade nas Democracias Mexicana e Brasileira 63 Alberto J. Olvera Tradução: Áurea Cristina Mota Parte II Entendendo as Mudanças Necessárias no Sistema Político 71
1. Republicanismo 73
Republicanismo 73 Heloisa Maria Murgel Starling Financiamento de Campanha (público versus privado) 77 Renato Janine Ribeiro
Corrupção e Estado de Direito 82 Newton Bignotto
Voto Obrigatório 86 Cícero Araújo
CPIs e Investigação Política 90 Fábio Wanderley Reis
Reforma Política no Brasil_01_272.p65 7 01/08/06, 17:27 2. Participação e Opinião Pública 94
Iniciativa Popular 94 Sonia Fleury
Plebiscito e Referendum 99 Cláudia Feres Faria
Política de Cotas 103 Céli Regina Jardim Pinto
Regulação das Pesquisas 107 Rachel Meneguello
Regulação da Mídia 111 Regina Mota Francisco Tavares
Corporativismo 116 Renato Raul Boschi 3. Método de Constituição das Instâncias Decisórias 123
Federalismo 123 Marta Arretche
Sistema Eleitoral 128 Antônio Octávio Cintra
Lista Aberta – Lista Fechada 133 Jairo Nicolau Número e Distribuição de Cadeiras na Câmara dos Deputados 137 David Samuels Tradução: Cláudia Feres Faria
Coligações Eleitorais 142 David Fleischer
Justiça Eleitoral 147 Matthew Taylor
O Financiamento de Campanhas Eleitorais 153 Bruno Wilhelm Speck
O Bicameralismo em Perspectiva Comparada 159 Mariana Llanos Francisco Sánchez Tradução: Daniela Paiva de Almeida Pacheco
Suplentes de Parlamentares 165 Charles Pessanha Ana Luiza Backes
Reforma Política no Brasil_01_272.p65 8 01/08/06, 17:27 4. Regras Decisórias 170
Poderes de Agenda do Presidente 170 Magna Inácio Modalidades e Procedimentos de Votação nas Modernas Casas Legislativas 175 Sabino Fleury
Pertencimento do Mandato 180 Maria Hermínia Tavares de Almeida
Migração Partidária 183 André Marenco
Cláusula de Barreira 188 Mônica Mata Machado de Castro
Reforma Constitucional 192 Gláucio Soares
Emendas Parlamentares 197 Marcus Melo
Emendas Constitucionais 202 Cláudio Gonçalves Couto
Orçamento Público no Brasil Democrático 207 Paulo Calmon Autonomia/Independência dos Bancos Centrais 212 William Ricardo de Sá Independência do Banco Central: Incompatibilidade entre Teoria e Prática 216 Marco Aurélio Crocco Frederico G. Jayme Jr. Parte III O Presidencialismo de Coalizão Precisa ser Mudado? 221
Governos de Coalizão no Sistema Presidencial: o Caso do Brasil sob a Égide da Constituição de 1988 223 Fabiano Santos
Presidencialismo e Governo de Coalizão 237 Fernando Limongi Críticas ao Presidencialismo de Coalizão no Brasil: Processos Institucionalmente Constritos ou Individualmente Dirigidos? 269 Lucio R. Rennó
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Leonardo Avritzer Fátima Anastasia
A reforma política pode ser entendida, de forma mais restrita, como reorganização de regras para competições eleitorais periódi- cas, tal como tem sido o caso no Brasil pós-democratização, ou pode ser entendida, também, como uma reorganização mais am- pla do sistema político brasileiro. Neste caso, vale a pena distinguir entre a reforma das instituições políticas, a reforma do comporta- mento político e a reforma dos padrões de interação política. No Brasil pós-democratização, a agenda da reforma política foi mu- dando: no começo dos anos 90 ainda eram discutidos amplos traços da organização das instituições políticas, como foi o caso do plebiscito sobre o parlamentarismo. A partir do final da década de 90, a idéia de reforma política foi se consolidando em torno de diferentes pontos: a reorganização ampla das regras do sistema político e da forma de financiamento de campanha, a criação de novas instituições capazes de aumentar a participação e os dife- rentes padrões de interação entre instituições representativas e participativas. Não existe, até o momento, um consenso sobre quais são as causas das crises periódicas que atravessam o sistema político brasileiro. Esta publicação tenta responder a essa indagação, proble- matizando três conjuntos de questões: o primeiro deles refere-se à maneira como o sistema representativo e as formas de participação estão estruturados no Brasil. A Parte I deste livro busca estabelecer algumas bases para uma compreensão mais ampla do sistema de representação e de participação vigente no país e apresenta su- gestões para o seu aprimoramento. O segundo conjunto de ques- tões, abordado em 31 verbetes apresentados na Parte II, refere-se à origem e ao funcionamento das instituições republicanas e demo- cráticas no Brasil e aos temas que freqüentam, ou deveriam fre- qüentar, a agenda da reforma política no país. Esses verbetes estão agrupados segundo as diferentes abordagens que os informam. O republicanismo, como interpretação do sistema político, ofe- rece instrumentos para uma investigação analítica capaz de trazer à tona elementos conceituais próprios às sociedades democráticas, tais como o voto obrigatório ou facultativo, ou a questão da corrupção. Ele permite, também, devolver densidade à idéia de interesses compartilhados, de ação pública dos cidadãos, de definição dos modos de agregação e uso do bem público. A análise institucional, por sua vez, busca identificar os efeitos produzidos pelos procedimentos democráticos, sob certas condições,
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e os impactos prováveis das alterações nas programática, situação que veio a tornar-se regras do jogo presentes na agenda da re- mais aguda sob o atual governo. forma, seja sobre o comportamento dos ato- A questão do presidencialismo de coali- res políticos e seus padrões de interação, zão remete ao fato de o Brasil ser, entre os seja sobre os resultados do jogo político. países da América Latina, um dos que con- O terceiro elemento central para o debate solidou o seu sistema político mais tardia- sobre reforma política diz respeito ao arranjo mente. O sistema político pós-autoritarismo institucional brasileiro, denominado por Sérgio na Argentina, no Chile e no Uruguai implicou Abranches de presidencialismo de coalizão, a volta ao sistema de partidos existente no e aos seus problemas. Nesse arranjo, o pre- período democrático anterior. No caso do sidente se elege por maioria absoluta, mas México não houve ruptura entre o sistema o seu partido dificilmente consegue uma de partidos que já operava no período auto- bancada com mais de 20% das cadeiras ritário e o sistema pós-democratização. No na Câmara dos Deputados. Apesar de boa caso brasileiro, as identidades partidárias pre- parte da intelectualidade na área de ciência gressas não foram recuperadas e um novo política no Brasil considerar o presidencia- sistema partidário emergiu no contexto da lismo de coalizão como um sistema exitoso redemocratização da ordem política. Nesta (Figueiredo; Limongi, 1999), há, também, um publicação, apresentamos diferentes artigos grupo significativo de críticos do sistema, comparando a situação política brasileira especialmente na ciência política norte-ame- com a latino-americana dando destaque ao ricana, que questionam o sucesso do presi- problema da reforma política em perspec- dencialismo de coalizão no Brasil (Mainwaring, tiva comparada. 1999; Ames, 2003). Finalmente, vale perguntar, reformar para A crise política atual recoloca a discussão quê? É importante sublinhar que a reforma sobre o êxito do presidencialismo de coali- das instituições políticas no Brasil será bem zão por dois motivos: em primeiro lugar por- sucedida se contribuir para o aperfeiçoamento que ela põe em questão o método de e o aprofundamento da ordem democrática, formação de coalizões. Coalizões podem ser incidindo positivamente sobre o comporta- construídas no processo eleitoral, tendo por mento político dos atores em interação e principal “cimento” o voto, que é o recurso sobre os resultados produzidos. mais legítimo sob a democracia. Porém, sob o presidencialismo com multipartidarismo e representação proporcional, dificilmente sairá Estrutura das urnas uma coalizão governativa majori- tária. Portanto, a transformação da coalizão Este livro sobre reforma política no Brasil eleitoral vitoriosa em coalizão governativa está dividido em três partes: uma primeira majoritária exigirá a mobilização de outros parte compreende considerações gerais recursos. Embora se saiba que a persuasão sobre o funcionamento do sistema político e a produção do consenso, resultante do no Brasil e na América Latina; a última parte processo deliberativo, são recursos funda- procura apresentar a controvérsia que atra- mentais da política democrática, sabe-se, vessa a ciência política brasileira no que se também, que no Brasil esses recursos têm refere ao presidencialismo de coalizão. Entre sido usados de forma parcimoniosa, espe- as duas partes, o conjunto de 31 verbetes cialmente dada a natureza das coalizões tem como objetivo oferecer ao leitor inte- políticas que têm sido organizadas com ressado na reforma do sistema político uma vistas ao exercício do governo: a grande introdução didática ao amplo cardápio de maioria, para não dizer a totalidade, das questões envolvidas nesse tema. Os ver- coalizões construídas no pós-88, no Brasil, betes estão organizados em quatro seções: caracterizou-se por ser composta por par- republicanismo, participação, constituição ceiros com pouca afinidade ideológica e das instâncias decisórias e regras decisórias.
Reforma Política no Brasil_01_272.p65 12 01/08/06, 17:27 Introdução | Leonardo Avritzer | Fátima Anastasia 13
Os verbetes sobre o republicanismo, tal número de parlamentares no Congresso como foi apontado acima, têm como objeti- Nacional; coligações eleitorais; justiça elei- vo mostrar que há uma dimensão republica- toral; financiamento de campanha; bicame- na que pode estar mais presente na ralismo e suplência de Senador. Nesse organização do sistema político no Brasil. primeiro grupo de verbetes, relacionados ao Eles representam não apenas uma inovação método de formação das instâncias decisó- na discussão sobre reforma política, que usual- rias, o leitor encontrará para cada tema uma mente não aborda esta dimensão, mas, tam- definição do assunto ou das alternativas em bém, uma inovação na maneira como a pauta e do seu funcionamento no Brasil. O ciência política brasileira vem tratando desse último grupo de verbetes trata das regras tema. Nesse sentido, a concepção que orienta que presidem as decisões políticas no país os verbetes é a de que as orientações teóricas e envolve os seguintes assuntos: poderes e os temas amplos da organização política de agenda do Presidente; natureza do voto podem ser articulados. O leitor deste livro dos parlamentares; pertencimento do man- poderá perceber que, freqüentemente, no dato; migração partidária; cláusula de bar- caso do sistema político brasileiro, é possível reira; revisão constitucional; emendas identificar a falta de um elemento cultural ou parlamentares; emendas constitucionais; teórico gerando uma prática política pouco orçamento público; independência do Banco produtiva do ponto de vista institucional. Central. Nesse caso, temos a presença de O segundo grupo de verbetes trata de assuntos eminentemente polêmicos abor- diversas dimensões da participação políti- dados em alguns casos por mais de uma ca. Esses verbetes abordam desde o funci- pessoa expressando a diversidade de posi- onamento das instituições participativas no ções sobre o assunto na comunidade aca- Brasil, tal como é o caso dos verbetes sobre dêmica brasileira. plebiscito e referendum, até o caso do cor- Esta publicação está destinado a mem- porativismo. Mais uma vez, esses verbetes bros do sistema político, a jornalistas e tratam de questões que usualmente não são àquela parcela da opinião pública que se consideradas objeto da reforma política. No preocupa em pensar como melhorar o sis- entanto, práticas participativas estão cada tema político no nosso país. Cada um des- vez mais presentes no sistema político bra- ses leitores encontrará, nas três seções do sileiro, e o seu papel tende a ser ampliado livro, a matéria-prima necessária para pen- nos próximos tempos devido ao amplo man- sar o sistema político brasileiro. Como orga- dato constitucional que está por trás das for- nizar essa matéria-prima para que o mas de participação no Brasil democrático. resultado final seja diferente daquele que Nesse sentido, tanto no caso do republica- temos hoje é uma tarefa a que os organiza- nismo quanto da participação, a orientação dores deste volume não se propuseram. dos coordenadores deste relatório foi a de Acreditamos que diferentes propostas de ampliar o escopo da reforma de modo a reforma possam emergir da sua leitura. fornecer ao leitor uma visão mais compreen- Esperamos ter dado a nossa modesta contri- siva dos problemas envolvidos no funciona- buição para que essa reforma ocorra e para mento do sistema político brasileiro. que ela seja capaz de produzir um sistema Temos, ainda, dois grupos de questões político mais transparente, mais cidadão e relacionadas aos processos de constituição mais em sintonia com o país e com sua opi- das instâncias decisórias e de definição das nião pública. regras decisórias. Esses são os temas mais usualmente ligados à temática da reforma política. Mais uma vez, optamos por um trata- mento amplo desses temas com verbetes sobre federalismo; sistema eleitoral; listas;
Reforma Política no Brasil_01_272.p65 13 01/08/06, 17:27 Reforma Política no Brasil_01_272.p65 14 01/08/06, 17:27 ParteI Reforma Política no Brasil e na América Latina
Reforma Política no Brasil_01_272.p65 15 01/08/06, 17:27 Reforma Política no Brasil_01_272.p65 16 01/08/06, 17:27 A Reforma da Representação
Fátima Anastasia Felipe Nunes
Introdução
Neste artigo se discutirá a reforma da representação política. Por representação política se entende o conjunto de relações esta- belecidas entre os cidadãos e os governantes eleitos. Os primeiros são, nas democracias, os sujeitos detentores de soberania política e a utilizam para autorizar outros, os governantes, a agirem em seu 1 nome e no nome de seus melhores interesses. Os cidadãos são os mandantes, os governantes são os mandatários, estejam eles no Poder Executivo — presidente, governador, prefeito — ou no Po- der Legislativo — senadores, deputados federais, deputados esta- duais ou vereadores. Segundo Robert Dahl (1991), foi a invenção da representação que permitiu a vigência da democracia nas sociedades contempo- râneas, que são complexas e heterogêneas, compostas por mi- lhões de pessoas e atravessadas por múltiplas clivagens e fontes plurais de formação de identidades coletivas. Em sociedades como estas o exercício exclusivo da democra- cia direta, como se fazia na polis grega, seria inviável. Ainda que fosse factível — considerando-se os recursos tecnológicos hoje dis- poníveis —, a utilização exclusiva de tal procedimento seria indese- jável, já que não permitiria que as decisões tomadas pelas coletividades fossem resultados de processos de discussão e de deliberação política, essenciais para a formação e a transformação das preferências políticas. A democracia exclusivamente direta se restringiria à agregação de preferências dadas e se revestiria de um caráter plebiscitário. A invenção da representação foi a solução encontrada (Sartori, 2 1994) para diminuir concomitantemente os “custos internos” e os “riscos externos” associados ao processo decisório. Os primeiros (custos internos) crescem com o aumento do número de decisores e se referem aos recursos mobilizados para se permitir a participação ampliada dos cidadãos. Vale citar, a título de exemplo, a quanti- dade e a variedade de recursos que são empregados para realizar
1 A expressão “melhores interesses dos cidadãos” foi retirada de PRZEWORSKI, MANIN e STOKES (1999). Nas palavras dos autores: “Governos são representativos se eles fazem o que é melhor para o povo, se eles agem no melhor interesse de, pelo menos, uma maioria dos cidadãos.”
2 A argumentação desenvolvida neste parágrafo e no seguinte está baseada em SARTORI, 1994, capítulo 8: “A teoria da democracia como processo decisório.”
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eleições presidenciais em um país como o sobre as capacidades dos cidadãos e dos Brasil. Os segundos (riscos externos) cres- representantes de jogarem tal jogo com legiti- cem com a diminuição do número de deci- midade e eficácia e (2) afetam a distribuição sores e são, fundamentalmente, os riscos de preferências e de recursos entre os atores de tirania, corrupção e incompetência. e os resultados do jogo político. Como afirma Sartori, o que seria desejá- Por que reformar? Para garantir que a re- vel — a diminuição concomitante dos cus- presentação seja cada vez mais democrática. tos internos e dos riscos externos — seria A ampliação e o aperfeiçoamento da repre- inalcançável se fosse considerada exclusi- sentação democrática remetem ao desafio vamente a variável número de decisores. de transformar a democracia em um con- Porém, a introdução de novas variáveis na junto de interações iterativas entre represen- equação das decisões políticas permite que tantes e representados, desenvolvidas em a adoção do método representativo e de re- um contexto decisório contínuo e institucio- gras de decisão baseadas nos princípios da nalizado. igualdade política e da soberania da maioria Como fazer? Transformando as Casas possibilite a diminuição simultânea dos Legislativas em “cidades mágicas” (Fishkin, custos internos e dos riscos externos. 1995), ou seja, locais de deliberação política A solução propiciada pelo método repre- que permitam e incentivem a interação en- sentativo ensejou, porém, a produção de tre representação e participação políticas, novos e diferentes problemas, relacionados: que facultem aos cidadãos a vocalização (1) à natureza dos laços que unem represen- continuada de suas preferências perante os tados e representantes; (2) à capacidade de legisladores e que lhes garantam o acom- os primeiros vocalizarem suas preferências panhamento e o monitoramento permanente perante os segundos e fiscalizarem e moni- dos movimentos de seus representantes. torarem suas ações e omissões; (3) e à von- Estas são as questões e os temas trata- tade e à capacidade de os segundos dos neste artigo. Na primeira seção são de- efetivamente agirem em nome dos cidadãos senvolvidas algumas considerações de e na defesa de seus melhores interesses. natureza teórica, com vistas a subsidiar a Portanto, desde que foi “inventada”, a argumentação subseqüente (segunda seção), representação tem sido objeto de inúmeras relativa ao processo e à produção legislativos controvérsias e acirrados debates, além de e aos seus impactos sobre a representação ser recorrentemente “reinventada”, com vis- política. A terceira seção aborda o desenvol- tas ao aprofundamento e ao aperfeiçoamento vimento da agenda da reforma política no das ordens políticas contemporâneas. Nas Brasil, no período compreendido entre 1990 democracias representativas a discussão e 2006. As conclusões trazem um balanço sobre reforma política remete imediata- das propostas em discussão e dos efeitos mente, ainda que não exclusivamente, ao esperados de sua aprovação, à luz da matriz tema da reforma da representação. teórica apresentada anteriormente. O que reformar? Quando se fala em refor- ma política, se pensa, em geral, em reforma das instituições políticas. No entanto, outras 1. Lijphart revisitado acepções podem ser atribuídas à expres- são: reforma do comportamento político, Em Modelos de democracia (2003), Lijphart reforma dos padrões de interação política, propõe interessante esquema analítico que reforma da correlação de forças políticas, permite classificar as democracias contem- reforma das condições sob as quais atuam porâneas em dois diferentes modelos, o as instituições políticas. Todas essas ques- majoritário e o consensual. Para tanto, ele tões constituem importantes dimensões do constrói dois eixos — o primeiro relativo à jogo da representação porque: (1) incidem dimensão Executivo/partidos, e o segundo
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expressivo da dimensão federalismo/unitarismo — e distribui entre estes eixos dez características relacionadas à distribuição de po- deres entre os atores relevantes. O modelo majoritário é desenhado a partir da lógica da concentração de poderes nas mãos de maiorias governativas e o modelo consensual se pauta pela dispersão de poderes e pela garantia da expressão político-institucional das mi- norias. Nas palavras do autor:
O modelo majoritário concentra o poder político nas mãos de uma pequena maioria, e muitas vezes, mesmo, de uma maioria simples (plurality), em vez de uma maioria absoluta (...) ao passo que o modelo consensual tenta compartilhar, dispersar e limitar o poder de várias maneiras. Uma outra diferença, relacionada a esta última, é que o modelo majoritário é exclusivo, competitivo e combativo, enquanto o modelo consensual se caracteriza pela abrangência, a negociação e a concessão (“democracia de negociação”) (Lijphart, 2003, p. 18). O Quadro I sintetiza o esquema analítico de Lijphart:
Quadro I - Modelos Consensual e Majoritário (Lijphart, 2003)
Executivo / Partidos Federalismo / Unitarismo Emenda Poder Relação entre Sistema Sistema Grupos de Poder Federalismo/ Const./ Revisão Banco Executivo os Poderes Partidário Eleitoral Interesse Legislativo Unitarismo Veto Constit. Central Consensual Grandes Separação com Multi- Representação Corporativistas Bicameral Federalismo Maioria Independ Independ Coalizões checks and partidário Proporcional Simétrico Qualific. balances Majoritário Governo Fusão e Bipartidário Majoritário Pluralistas Bicameral Unitarismo Maioria Depend Depend unipartidário predomínio Assimétrico Absoluta com maioria do Executivo (ou estrita Unicameral)
Fonte: Elaboração própria a partir de “Modelos de Democracia” de Lijphart, 2003.
Segundo Lijphart, o contraste entre os dois modelos permite constatar que o desempenho do modelo consensual é superior ao 3 do modelo majoritário, seja no que se refere à representatividade e à legitimidade da ordem, seja no que diz respeito à sua eficácia e eficiência. Propõe-se, aqui, que a reforma da representação deve orientar-se para a consecução das características mais afins ao consensualismo e deve referir-se: (1) à reforma do método de for- mação dos órgãos decisórios; (2) à reforma das regras de tomada de decisões; (3) à reforma da composição dos órgãos decisórios; (4) à reforma do funcionamento, ou da operação efetiva, das insti- tuições políticas.
3 Nas palavras de Lijphart: “as democracias majoritárias, principalmente no que se refere à dimensão Executivo-partidos, não ultrapassam o desempenho das de consenso, quanto à administração macroeconômica e ao controle da violência — na verdade, estas últimas apresentam um resultado ligeiramente melhor —, mas as democracias de consenso ultrapassam de fato, claramente, o desempenho das majoritárias quanto à qualidade e à representatividade democráticas, como também quanto ao que eu chamei de generosidade e benevolência na orientação de suas políticas públicas. Na segunda dimensão, as instituições federais da democracia de consenso dão vantagens óbvias aos países grandes, e os bancos centrais independentes que fazem parte desse mesmo conjunto de características consensuais servem, de fato, ao propósito de controlar a inflação” (p. 339).
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Vale, não obstante, assinalar, a partir da O importante a salientar, no que se refere a observação do Quadro I, que os critérios uti- estes diferentes procedimentos, é que no lizados por Lijphart para classificar as de- primeiro se constituem duas correntes de mocracias atuais em consensuais ou accountability, enquanto no segundo há majoritárias não distinguem tais dimensões. apenas uma corrente de accountability Quando ele se refere ao Poder Executivo, por (Amorim; Strom, 2006). O primeiro, portanto, exemplo, o critério utilizado remete à com- faculta maior dispersão de poder do que o posição da instância decisória (grandes segundo, já que pode ensejar, como o tem feito, o fenômeno conhecido por governo coalizões versus governo unipartidário com dividido, caracterizado pelo fato de o partido maioria estrita). Já quando trata do Poder ou a coalizão política que dá suporte ao Legislativo, o critério relaciona-se às regras Presidente não controlar a maioria das ca- decisórias (bicameralismo simétrico versus deiras legislativas. assimétrico) ao passo que a classificação do sistema eleitoral está informada pelo mé- 3) Organização Político-Administrativa (fede- todo de formação das Casas Legislativas ralismo versus unitarismo): tendo em vista (sistema proporcional versus sistema majo- suas características tendentes à descentra- ritário). lização do poder entre os diferentes entes fe- derativos, o federalismo combina melhor com Partindo-se da suposição de que seja o modelo consensual e o unitarismo com o possível produzir ganhos analíticos através modelo majoritário (Lijphart, 2003). Em am- da distinção entre as dimensões menciona- bos os casos, deve-se atentar para os proce- das — método de formação das instâncias dimentos (eleições diretas ou indiretas; decisórias; regras de tomada de decisão; indicações; nomeações, etc.) que informam composição das instâncias decisórias; ope- a escolha dos representantes no âmbito ração efetiva das instituições — propõe-se, subnacional, seja para cargos executivos (go- nesta seção, revisitar Lijphart e apresentar vernadores, prefeitos), seja para cargos um esquema analítico apoiado em quatro legislativos (deputados estaduais, vereado- eixos de análise em substituição aos dois res). Eleições diretas para todos os cargos e eixos propostos pelo autor. níveis de governo são procedimentos que O primeiro eixo, relativo ao método de for- se coadunam melhor com o consensua- mação das instâncias decisórias, englobaria: lismo, enquanto eleições indiretas, indica- ções ou nomeações pelo poder central 4 1) Formas de Governo (monarquia versus seriam procedimentos mais afins ao mode- república): a distinção, aqui, se refere aos lo majoritário. procedimentos através dos quais são esco- 4) Sistema Eleitoral: define os procedimentos lhidos os chefes de Estado. Nas monarquias de escolha dos ocupantes das cadeiras o princípio que informa tal definição é a tra- legislativas. Sistemas eleitorais podem variar dição, o procedimento é o da sucessão por quanto ao tipo — proporcional de listas aber- hereditariedade e o cargo é vitalício, enquan- tas, flexíveis ou fechadas; majoritários; ou to nas repúblicas democráticas o chefe de combinações entre eles, denominadas pela Estado e o chefe de governo são escolhidos literatura de sistemas mistos — e quanto às através de algum tipo de procedimento elei- determinações relacionadas aos critérios de toral e os seus mandatos são limitados no elegibilidade e de realização de campanha tempo e em seu escopo. eleitoral, especialmente no que se refere ao 2) Sistemas de Governo (presidencialismo seu financiamento e à propaganda eleitoral. versus parlamentarismo): sob o presidencia- lismo existem mecanismos que garantem a 4 “(...) para se ter um regime monárquico é necessária a existência de uma intervenção dos cidadãos na definição dos pessoa estável no vértice da organização estatal com as características de perpetuidade e de irrevogabilidade: o monarca é tal desde o momento de ocupantes dos cargos executivos, enquan- sua elevação ao trono até sua morte, exceto o caso de voluntária abdicação. to no parlamentarismo o primeiro-ministro Para expulsá-lo do poder é preciso uma verdadeira revolução” (COLLIVA, não é eleito diretamente pelos cidadãos. 1986, p. 776).
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5) Tipo de Cameralismo: as democracias simétrico (consensualismo) ou assimétrico contemporâneas podem ser unicamerais ou (majoritarismo); b) as que distribuem direi- bicamerais. O unicameralismo coaduna-se tos, atribuições e recursos parlamentares, melhor com o modelo majoritário. No caso no interior de cada Casa Legislativa, entre do bicameralismo, trata-se de examinar o legisladores individuais, grupos de legisla- método de constituição das Casas Legislativas dores (comissões, bancadas partidárias, Co- e verificar se há congruência ou incongruên- légio de Líderes, Frentes Parlamentares) e o cia entre os sistemas eleitorais utilizados Plenário. Poderes concentrados nas mãos de para a eleição de cada câmara. Considerando- lideranças partidárias e processos decisórios se os tipos Proporcional e Majoritário, seriam que têm no Plenário seu fórum privilegiado possíveis as seguintes combinações: combinam com o modelo majoritário; dis- persão de poderes entre os parlamentares individuais e sistema de comissões robusto Quadro II - Bicameralismo Congruente e Incongruente caracterizam o modelo consensual; Câmara Alta 3) as regras que definem as relações entre Proporcional Majoritário os poderes Executivo e Legislativo, obser- Proporcional Congruente (PP) Incongruente (PM) Câmara vando-se se há separação entre os poderes Baixa Majoritário Incongruente (MP) Congruente (MM) e checks and balances (consensualismo) ou Fonte: Elaboração própria. fusão de poderes e predomínio do Executi- vo (majoritarismo); No que se refere à distribuição de po- deres entre os agentes relevantes, pode-se 4) as regras para proposição e aprovação de emendas constitucionais, se maioria absoluta afirmar que o sistema de representação (majoritarismo) ou qualificada (consensua- proporcional é o mais conducente à dis- lismo); persão. O sistema majoritário caracteriza-se pela concentração do poder nas mãos das 5) as regras que informam processos de re- maiorias governativas. Portanto, a classifi- visão constitucional, verificando-se se a revi- cação dos legislativos bicamerais em são é feita por órgão independente (modelo mais, ou menos, consensuais pode ser consensual) ou não (modelo majoritário); visualizada através do continuum: 6) as regras que informam o status do Banco Central, se dependente (majoritarismo) ou MM MP PM PP independente do governo central (consen- sualismo). Majoritário Consensual O terceiro eixo refere-se à composição O segundo eixo refere-se às regras deci- das instâncias decisórias, que é uma variá- sórias que presidem a tomada de decisões vel dependente da interação entre o método nas democracias e que afetam a distribui- de formação das instâncias decisórias, as ção de direitos, recursos e atribuições entre regras decisórias e a distribuição de prefe- os atores, englobando: rências e recursos entre os atores. Este eixo englobaria: 1) as regras que definem as prerrogativas e os poderes legislativos e não legislativos do 1) a composição do Poder Executivo, tendo Poder Executivo. Poderes concentrados nas em vista a presença de coalizões governativas mãos do Executivo são típicos do modelo — seja no parlamentarismo ou no presiden- majoritário; cialismo (modelo consensual) — ou a pre- sença de governo unipartidário com maioria 2) as regras que definem a distribuição de estrita (modelo majoritário); atribuições e competências do Poder Legislativo, englobando: a) as que se refe- 2) a configuração do sistema partidário, se rem a cada uma das câmaras, no caso do multipartidarismo (modelo consensual) ou bicameralismo, produzindo bicameralismo bipartidarismo (modelo majoritário), já que
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nas democracias os sistemas bipartidários tituição das instâncias decisórias, com ca- não o são por imposição legal, mas resultam racterísticas do modelo majoritário, decor- da interação entre as instituições e as esco- rentes das regras de tomada de decisões. lhas políticas dos atores; O Brasil é uma República, presidencia- 3) a composição do Poder Legislativo, se lista, federativa, com representação propor- expressiva da pluralidade de identidades, cional e multipartidarismo. O Poder Legislativo interesses e preferências presentes na socie- é bicameral: na Câmara dos Deputados, dade e aberta à representação das minorias eleita através do sistema proporcional de lis- ou do predomínio de um partido majoritário, tas abertas, se fazem representar os cida- seja ele governista ou oposicionista; dãos, enquanto no Senado Federal, eleito através do sistema majoritário, se fazem re- 4) no caso de governos de coalizão, a com- posição e a natureza das mesmas, obser- presentar os estados da Federação (três se- vando-se a sua contigüidade no espectro nadores para cada estado da Federação). político-ideológico (Inácio, 2006) e os recursos Tais características são, todas elas, ten- utilizados para cimentá-las. Coalizões contí- dentes à dispersão de poder entre os atores guas e resultantes, fundamentalmente, da relevantes, garantem a participação institu- competição eleitoral coadunam-se melhor cionalizada das minorias e facultam a ex- com o consensualismo, por contraste com pressão da heterogeneidade e do pluralismo coalizões ad hoc e/ou intermitentes e societais. Portanto, no que se refere ao eixo construídas a partir de práticas distribu- método de constituição das instâncias deci- tivistas. sórias, o Brasil pode ser classificado como O quarto eixo refere-se à operação efetiva pertencente ao modelo consensual de demo- das instâncias decisórias, que constitui variá- cracia. vel dependente das interações entre os três Vale, no entanto, ressaltar que alguns primeiros eixos. Neste eixo estão englobados: procedimentos adotados nas eleições pro- porcionais provocam distorções na represen- 1) Relação entre os Poderes: Equilíbrio entre tação e precisariam ser modificados para os poderes x predomínio do Executivo. A garantir a observância do princípio de concentração de poderes de agenda e de igualdade política entre os cidadãos. Os dis- veto nas mãos do Poder Executivo é caracte- tritos eleitorais, no Brasil, coincidem com os rística do majoritarismo, enquanto a distri- estados da Federação, e a Constituição de buição equilibrada desses poderes entre 1988 determinou um número mínimo de oito, Executivo e Legislativo coaduna-se melhor e máximo de setenta representantes por cada com o consensualismo. distrito. Na prática, isso acarreta uma sub- 2) Padrões de interação entre os atores da representação dos cidadãos de São Paulo e coalizão governativa: coesão x disciplina x a sobre-representação dos eleitores dos es- distributivismo (fisiologismo, clientelismo, tados menos populosos, como Acre e Ro- patronagem). raima. A legislação eleitoral faculta, ainda, a celebração de coligações para eleições pro- 3) Padrões de interação entre governo e porcionais, gerando uma disjunção entre o oposição(ões): cooperação x competição. sistema partidário eleitoral e o sistema par- 4) Sistema Partidário: dinâmica bipartidária x tidário parlamentar (Lima Jr., 1993; Lima Jr.; pluralismo moderado x pluralismo polari- Anastasia, 1999). zado (Sartori, 1994; Santos, 1986). Quando se analisa o segundo eixo — re- A análise do arranjo institucional brasilei- gras de tomada de decisão —, percebe-se ro pós-88 à luz da matriz analítica proposta a operação de um padrão bastante distinto. permite verificar que tal arranjo expressa uma Embora haja procedimentos que se coadu- combinação de características do modelo nam com o consensualismo, a estes se so- consensual, decorrentes do método de cons- mam características mais afins ao modelo
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majoritário, que comprometem, muitas ve- buição de preferências e recursos entre os zes, a operação efetiva do princípio de dis- atores relevantes: cidadãos, representantes persão de poder que informa o modelo eleitos e burocracia pública. Como se sabe, consensual. tal combinação, no caso brasileiro, ganha a No âmbito do modelo consensual, o ar- forma de um presidencialismo de coalizão ranjo institucional brasileiro prevê as seguin- com alta fragmentação do sistema partidá- tes regras decisórias: rio parlamentar e com predominância legis- lativa do Poder Executivo. 1. bicameralismo simétrico; A formação e a manutenção das coali- 2. separação de poderes e freios e contrape- zões governativas têm se constituído em sos institucionais (checks and balances); grandes desafios para os presidentes brasi- leiros. As coalizões vencedoras no âmbito 3. regra de maioria qualificada para realização das eleições têm sido, geralmente, insufici- de alterações (emendas) constitucionais. entes para fornecer a base parlamentar de Porém, as características majoritárias se sustentação dos governos. Dito em outras impõem. Como tem sido assinalado pela li- palavras: o recurso mais legítimo, nas demo- teratura (Figueiredo; Limongi, 1999; Santos, cracias, para cimentar tais coalizões, o voto, 2003; Anastasia; Melo; Santos, 2004), a não tem produzido o número necessário de Constituição de 1988 concentra poderes le- cadeiras no Congresso Federal. Diante dis- gislativos e não legislativos nas mãos do Pre- so, os presidentes têm mobilizado outros sidente: poder de decreto constitucional recursos para aumentar o número de apoia- (medidas provisórias) e delegado; prerroga- dores, como, por exemplo, distribuição de tiva de iniciar legislação em determinadas cargos (patronagem) e liberação de emen- matérias, especialmente aquelas de nature- das orçamentárias. za orçamentária; possibilidade de pedir ur- Os fundamentos e os efeitos desse ar- gência para a tramitação de proposições ranjo institucional são motivos de acirrada 5 legislativas de suas autoria; poder de no- controvérsia na literatura especializada. meação de titulares para importantes car- Com vistas a identificar o que, nesse arranjo, gos da burocracia pública, a começar de deve ser modificado, como e em que direção, todos os ministros de Estado; controle so- o presente volume apresenta um conjunto bre a liberação de recursos orçamentários, extenso de artigos e verbetes que examinam dado o caráter autorizativo do orçamento bra- o tema da reforma política. As questões sileiro. abordadas foram escolhidas seja porque Ademais, a revisão constitucional é feita estão presentes na agenda política brasi- pelo próprio Poder Legislativo e não por um leira, seja porque deveriam estar, segundo órgão independente; o Banco Central não a opinião de vários analistas, partindo-se do goza de autonomia operacional perante o suposto de que o objetivo buscado é o do Poder Executivo, e o Regimento Interno da aperfeiçoamento da democracia brasileira. Câmara dos Deputados concentra poderes As próximas seções deste artigo exami- de agenda nas mãos das lideranças parti- narão mais detidamente um dos aspectos dárias e incentiva o comportamento disci- desse arranjo: aquele referido ao exercício plinado dos legisladores. da representação política e às suas cone- A composição das instâncias decisórias xões com a participação política institucio- e sua operação efetiva expressam a combi- nalizada. Em sintonia com Lijphart (2003), nação entre os dois primeiros eixos — mé- propõe-se que qualquer proposta de refor- todo de constituição das instâncias decisórias ma da representação deve ter como meta o e regras de tomada de decisão —, e a distri- fortalecimento das características consensu- ais da ordem política brasileira.
5 A terceira parte deste volume reproduz e comenta esses debates.
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2. Processo e 1. que elas, assim como todos os órgãos produção legislativos6 decisórios que abrigam, sejam constituídas através do método de representação demo- 7 crática; Propõe-se, aqui, que o desafio contido na reforma da representação refere-se à 2. que elas promovam, de fato, a realização transformação das Casas Legislativas em da oitava condição das poliarquias, de Dahl, 8 “cidades mágicas”, ou seja, em loci privile- relacionada aos interstícios eleitorais; giados de expressão e de processamento 3. que elas promovam constantemente a institucional do melhor interesse dos cida- interação dos legisladores com os outros dãos. atores — cidadãos, líderes de coalizões — Magic town (Cidade mágica) é o nome através de canais institucionalizados e de um filme de Jimmy Stewart, citado por deliberativos; James Fishkin (1995), sobre uma cidade fic- tícia do Meio Oeste americano que consti- 4. que elas tenham suficiente desenvolvi- tuía, por um “milagre matemático”, uma mento institucional para fornecer aos repre- amostra representativa da população ame- sentantes eleitos a base informacional ricana. ampliada (Sen, 2000) requerida para a con- Fishkin chama a atenção para o fato de secução dos melhores interesses dos cida- que, quando tal descoberta vem a público, dãos. a população da cidade, ciente de seu papel Como fazer? Sabe-se que, nas demo- de “barômetro perfeito da opinião nacional” cracias representativas, as duas mais im- ou, em outras palavras, de “capital da opinião portantes atribuições dos parlamentares são pública americana”, começa a desenvolver as de legislar e de fiscalizar. É a eles que um crescente senso de responsabilidade, a cabe a responsabilidade de representar o se informar o melhor possível e a debater cuidadosamente todas as questões sobre melhor interesse dos cidadãos, produzindo as quais ela é chamada a opinar. políticas expressivas do consenso possível Obviamente, esses movimentos exporão sobre qual é e onde está esse interesse e, os habitantes da cidade a um processo de ademais, a eles cabe também a tarefa de discussão e de deliberação que resultará na monitorar e fiscalizar o Poder Executivo, para produção de uma opinião pública, em Magic garantir que tais políticas se traduzam em town, muito melhor fundamentada e mais resultados que garantam a consecução de sofisticada do que a do cidadão mediano tais interesses. americano. E, portanto, crescentemente Para tanto, é necessário formar, no interi- divergente da opinião majoritária na socie- or das Casas Legislativas, uma opinião in- dade americana, o que causará um conjunto formada, constantemente submetida ao de problemas e reviravoltas na cidade, que debate público e passível de ser alterada apimentam o enredo do filme, mas não vem ao caso no momento. 6 O exemplo que se tomou emprestado de As três primeiras páginas desta seção reproduzem trechos do artigo de autoria de ANASTASIA e INÁCIO, intitulado “Democracia, Poder Legislativo, Fishkin ressalta o impacto provocado nas interesses e capacidades”, 2006. No prelo.
opiniões e preferências dos cidadãos de 7 Ver, a respeito, SARTORI (1994, capítulo 8). “Wanderley Guilherme dos Santos Magic town por sua exposição à pluralidade (1998) propõe distinguir com clareza o que separa autoritarismos de democracias, por um lado, e sistemas representativos de não representativos, de pontos de vista e de perspectivas que por outro. Afinal, sabe-se, desde os gregos, que é logicamente plausível, e informam os diferentes argumentos. O de- passível de corroboração no mundo real, a existência de democracias não representativas — a pólis grega — e de sistemas representativos não bate e a deliberação pública acarretaram al- democráticos, ou oligárquicos: todos aqueles que não cumprem o requisito terações nas definições dos cidadãos básico da observância do sufrágio universal” (ANASTASIA; MELO; SANTOS, relativamente a quais eram e onde estavam 2004). 8 os seus melhores interesses. “8. Durante o estágio entre votações: 8.1. Todas as decisões tomadas entre eleições são subordinadas ou executórias àquelas tomadas durante o período A transformação das Casas Legislativas de eleição, isto é, as eleições são, em certo sentido, controladoras; 8.2. Ou em “cidades mágicas” requer a observân- as novas decisões, tomadas durante o período entre eleições, são pautadas pelas sete condições precedentes, operando, no entanto, sob circunstâncias cia dos seguintes pressupostos: institucionais muito diferentes; 8.3. Ou ambas as coisas” (DAHL, 1989).
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por conseqüência desta exposição, de for- que aprovam dez por cento das proposições ma a aproximá-la, o máximo possível, da que são introduzidas, do que no conjunto da expressão do melhor interesse público. Casa, que aprova 98 por cento das leis que As atribuições de legislar e de fiscalizar chegam ao Plenário (Arnold, 2004, p. 154). devem ser realizadas, como é sabido des- Cada uma das Casas Legislativas que de Stuart Mill, através da deliberação entre compõem o Congresso Nacional — Câmara pares. Porém, a identificação do melhor in- dos Deputados e Senado Federal — possui teresse público exige a construção de uma Comissões Parlamentares, permanentes ou base informacional ampliada (Sen, 2000), temporárias, com funções legislativas e fiscali- capaz de abrigar a multiplicidade de identi- zadoras, na forma definida pela Constituição dades, preferências e demandas caracterís- Federal e por seus Regimentos Internos. No ticas das sociedades atuais, e de sinalizá-las cumprimento dessas duas funções básicas, para os legisladores, libertando-os dos la- de elaboração das leis e de acompanha- ços exclusivos com a sua constituency e mento das ações administrativas, no âmbito capacitando-os a falar, agir e decidir em do Poder Executivo, as comissões promo- nome do conjunto dos cidadãos abrangidos vem, também, debates e discussões com pela Casa Legislativa. a participação da sociedade em geral, sobre Para realizar suas atribuições de legislar os temas ou assuntos de seu interesse. e de fiscalizar, os parlamentares desempe- O papel desempenhado pelas comis- nham atividades variadas que envolvem, em sões na organização interna do Congresso maior ou menor grau, deliberação e decisão Nacional, embora importante, deveria ganhar 9 política e, muitas vezes, interações continu- maior centralidade. Tal postulação se justi- adas com outros atores, tais como os líde- fica pelo seu caráter deliberativo e pelo fato res de coalizões, os titulares de cargos no de que nelas se situam os principais meca- Poder Executivo e os cidadãos. nismos que facultam a participação dos ci- No interior do processo legislativo, as dadãos no processo legislativo, existindo, comissões são as principais instâncias de inclusive, em várias Casas Legislativas bra- deliberação. O sistema de comissões exis- sileiras, comissões que admitem sugestões te para proporcionar ganhos informacionais de grupos organizados da sociedade civil e, para os legisladores e para o Plenário. As muitas vezes, as transformam em proposi- comissões funcionam como comitês: locais ções legislativas. A título de exemplo, vale especializados de discussão e deliberação citar a Comissão de Legislação Participativa sobre determinados temas, com a virtude (CLP) da Câmara dos Deputados. de propiciar interações face a face entre os Criada em maio de 2001, a Comissão de seus membros (Sartori, 1994). Portanto, as Legislação Participativa tem por objetivos comissões são, por excelência, os loci facultar aos cidadãos acesso ao sistema de apropriados para a promoção da interação produção legal do País e aproximar repre- institucionalizada e deliberativa entre repre- sentantes e representados no Poder Legis- sentação e participação política. Nas pala- lativo Federal. vras de Arnold: A CLP tem por atribuição o recebimento As comissões são o verdadeiro coração do de sugestões legislativas da sociedade civil processo legislativo. A maior parte do organizada (associações, sindicatos, entida- suspense sobre o que o Congresso fará a des, órgãos de classe, ONGs, etc.), exceto cada ano encontra-se mais nas comissões, de partidos políticos. Também podem apre- sentar sugestões legislativas os órgãos e entidades da administração pública direta e indireta, com participação paritária da soci- edade civil, como, por exemplo, os conse-
9 Ver, a respeito, o artigo de Santos, neste volume. lhos temáticos setoriais (da educação, da
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saúde, da assistência social, etc.). Se apro- 113 transformadas em proposição e encami- vadas, as sugestões se transformam em nhadas à Mesa da Câmara para tramitar na proposições de autoria da Comissão e pas- Casa. Destas 113, 53,98% se tornaram Pro- sam a tramitar em regime de prioridade na jetos de Lei; 5,31% Projetos de Lei Comple- Câmara dos Deputados. mentar, e 22,12% Emendas ao Orçamento. Antes da criação da CLP, a Constituição Esses números apontam o bom desempe- já previa a possibilidade de apresentação nho da CLP no que se refere à incorporação 12 de projetos de iniciativa popular (art. 61, pa- de demandas da sociedade civil. rágrafo 2º), mas a norma constitucional exi- Pretende-se enfatizar, através deste ge que a proposta seja subscrita por, no exemplo, que nas democracias contempo- mínimo, um por cento do eleitorado nacio- râneas a deliberação não é atributo exclusi- nal (o que equivale atualmente a cerca de vo quer dos processos representativos, quer 1,15 milhão de eleitores), distribuído por, pelo daqueles participativos. A deliberação deve menos, cinco Estados da Federação, com estar presente, necessariamente, em ambos não menos de três décimos por cento dos os pólos — representação e participação — eleitores de cada um deles. Essa exigência assim como nos canais através dos quais dificulta a apresentação de propostas. Tan- representação e participação se comunicam to que, nos 15 anos de vigência da Carta de e interagem. 1988, apenas três projetos de iniciativa po- Portanto, não apenas as Casas Legislati- pular foram apresentados à Câmara — os vas devem ser instâncias deliberativas, já PLs 2710/92, 4146/93 e 1517/99. que o que nelas se delibera deve ecoar e Por contraste, através reverberar, da melhor forma possível, os pro- cessos de deliberação em curso nas enti- desta Comissão, a Câmara dos Deputados dades de participação política da sociedade abriu à sociedade civil um portal de acesso ao civil. Para tanto, requer-se que haja canais sistema de produção das normas que integram permanentes, institucionalizados e delibe- o ordenamento jurídico do País, chamando o rativos de interação entre as instâncias de cidadão comum, os homens e as mulheres representação e de participação política. representados pelos Deputados Federais, a levar diretamente ao Parlamento sua per- cepção dos problemas, demandas e neces- 3. A reforma em marcha sidades da vida real e cotidiana (Cartilha da Comissão de Legislação Participativa, Como fazer? No contexto da nova ordem 2005, p. 7). democrática brasileira, a reforma política tem 10 Em cinco anos (2001-2005) de trabalho, freqüentado a agenda pública brasileira já a CLP recebeu 362 sugestões legislativas, desde a promulgação da Constituição de sendo que 275 delas, ou 75,9%, referem-se 1988, que previa, em seu texto, a realização a pedidos de alteração ou de inclusão de proposições legislativas; 22,3% das suges- 10 tões propõem emendas ao orçamento da A partir deste parágrafo, serão descritos e analisados alguns dados relativos ao comportamento, aos procedimentos e à produção legislativa no Brasil. As União, solicitando transferência de renda para tabelas de onde essas informações foram retiradas estão disponíveis no cidades ou instituições específicas. Emen- Anexo 1, no final deste artigo. das ao Plano Plurianual e à Lei de Diretrizes 11 A análise das sugestões apreciadas na CLP aponta que aproximadamente metade delas foi aprovada (46,15%) e metade foi rejeitada (44,5%). Das 182 Orçamentárias não somaram 2% das suges- sugestões que já foram apreciadas, nove receberam o parecer de tões. É importante ressaltar que 2002 e 2005 prejudicialidade, ou seja, diziam respeito a matérias que já estavam em foram os anos em que a CLP recebeu mais tramitação via outro Projeto de Lei ou Emenda. O ano em que a comissão 11 conseguiu apreciar o maior número de sugestões (70) foi 2003, tendo sido a sugestões, 59 e 107, respectivamente. maioria delas (38) rejeitada.
Das 362 sugestões encaminhadas à CLP 12 Faz-se necessário, ainda, analisar o conteúdo dessas sugestões. Das 275 entre 2001 e 2005, 182 foram apreciadas e sugestões encaminhadas à CLP, a maioria absoluta refere-se à regulação, independentemente de sua autoria.
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de plebiscito sobre forma e sistema de gover- Federal e dos prefeitos; (b) a Proposição 427/ no e uma revisão constitucional, ambos em 1997 estabelece critérios para edição e ree- 13 1993 (art. 3º das Disposições Transitórias). dição de medidas provisórias (EC 32 de Ademais desses dispositivos constitu- 2001); (c) o Projeto de Iniciativa Popular, que cionais, várias iniciativas sobre a reforma tramitou como Proposição 1517/1999 e foi da representação foram propostas à consi- transformado em norma jurídica, estabele- deração dos legisladores. Entre 1989 e ce punição para o crime de compra de vo- 14 2005, cerca de 180 proposições legislativas tos, prevendo a possibilidade de cassação tramitaram no Congresso Nacional, a grande de registro do candidato que doar, oferecer maioria delas de iniciativa de legisladores ou prometer bem ou vantagem pessoal em individuais (deputados ou senadores). troca do voto (Lei da Captação do Sufrágio); É interessante observar que há uma con- (d) e, finalmente, a Proposição 548/2002 dá o centração de apresentação de propostas de nova redação ao parágrafo 1 do artigo 17 reforma no período mais recente, especial- da Constituição Federal, disciplinando as mente nos três últimos anos, o que explica coligações eleitorais. por que tais proposições, em sua maioria, Há temas que têm sido, recorrente- estejam ainda em tramitação e apenas 11 mente, objetos de iniciativas dos legislado- delas tenham sido transformadas em nor- res: fidelidade partidária, listas partidárias, mas jurídicas. propaganda eleitoral, pesquisas eleitorais, Algumas das proposições que se torna- financiamento de campanhas, coligações ram leis provocaram importantes impactos eleitorais, ainda que, muitas vezes, essas 15 sobre o comportamento dos atores, a dinâ- iniciativas tenham sinais trocados. mica de interação entre eles e seus resulta- Vale, no entanto, assinalar, a partir da dos: (a) a Proposição 1/1995, que foi análise de alguns dados produzidos no âm- transformada em emenda constitucional, per- bito da Pesquisa sobre Elites Parlamentares 16 mite a reeleição do Presidente da Repúbli- Ibero-Americanas (Módulo Brasil) , que há ca, dos governadores de Estado e do Distrito alguma convergência de opiniões entre os legisladores quanto à natureza e à desejabi- lidade de algumas medidas relacionadas ao 13 “Art. 3º. A revisão constitucional será realizada após cinco anos, contados da promulgação da Constituição, pelo voto da maioria absoluta dos membros do tema da representação política. Congresso Nacional, em sessão unicameral.” No que se refere ao sistema eleitoral, 14 Foi possível localizar, através do site da Câmara dos Deputados, 180 verifica-se a existência de clara preferência, proposições legislativas relacionadas ao tema da reforma da representação, apresentadas entre 1989 e 2005. por parte da maioria dos deputados, pelo sistema proporcional, “que garanta a repre- 15 A título de exemplo, examinem-se as ementas de algumas dessas proposições: sentação eqüitativa de todas as forças polí- • Proposição 242/2000 “dá nova redação aos arts. 17 e 55 da Constituição Federal, que dispõem sobre fidelidade partidária, promovendo a perda do ticas”, por contraste com a adoção de um cargo eletivo nas hipóteses de o ocupante deixar o partido pelo qual foi eleito sistema majoritário, “que garanta governos e de grave violação da disciplina partidária”; • Proposição 254/2004 “retira do texto constitucional a exigência de filiação fortes e efetivos”. partidária como condição de elegibilidade”; A questão relacionada ao tipo de lista • Proposição 461/2005 “cria novo instrumento de democracia participativa na Constituição Federal, a fim de possibilitar a autoconvocação popular para partidária já desperta maiores controvérsias, realização de plebiscito”; ainda que a maior minoria (aproximadamente • Proposição 669/1999 “altera o artigo 6º da Lei 9.504, de 30 de setembro de 1997, impedindo a celebração de coligações para eleição proporcional”; 40% dos respondentes) declare preferir a lis- • Proposição 1974/1999 “altera o artigo 9º da Lei 9.504, de 30 de setembro de 1997, aumentando para dois anos o prazo de filiação partidária com vistas ta aberta — caracterizada como um “siste- a cargo eletivo”; ma de voto personalizado que garanta uma • Proposição 3949/2000 “cria o voto em lista partidária preordenada para eleições proporcionais”. relação próxima entre o eleitor e seus repre-
16 Pesquisa realizada junto aos deputados federais através da cooperação entre sentantes” — ao “sistema de voto de lista o Centro de Estudos Legislativos do Departamento de Ciência Política (CEL- fechada, que favoreça a formação de parti- DCP) da UFMG e o Instituto Interuniversitário de Estúdios de Iberoamérica y Portugal, da Universidad de Salamanca, Espanha. Foi construída uma amostra dos fortes e coesos” (23%). Cerca de 18% de 134 legisladores, estruturada por quotas partidárias. Os questionários dos legisladores escolheram uma posição foram aplicados no período compreendido entre julho e dezembro de 2005. As tabelas que apresentam os dados examinados nesta seção encontram-se no Anexo I.
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intermediária da escala, sinalizando suas deveria “renunciar à sua cadeira para que ou- preferências, provavelmente, pela adoção de tro membro do partido ocupe seu lugar”. listas flexíveis, que sejam previamente or- A opinião declarada pela maioria não denadas pelo partido, mas que admitam a conseguiu, no entanto, transformar-se em interferência do eleitor no reposicionamento orientação para a ação, já que as propostas dos candidatos no interior da lista, caso seja que visam reforçar a fidelidade partidária não de seu interesse. lograram, até o momento, obter aprovação Percebeu-se a existência de um consenso no plenário da Câmara dos Deputados. forte entre os deputados federais quanto às conexões existentes entre democracia e par- tidos políticos, que sinaliza a concordância Conclusão: Propostas de reforma dos mesmos com o exercício do monopólio da representação e da representação pelos partidos políticos. A efeitos esperados esmagadora maioria de 80% dos responden- tes declarou concordar muito com a frase Neste artigo foram abordados temas e “sem partidos não pode existir democracia”. questões relacionados à representação polí- Vale observar que esse consenso atravessa tica. Na primeira seção propôs-se revisitar os partidos políticos, só se mostrando um Lijphart, com o intuito de oferecer eixos analí- pouco mais frágil no interior do PL. ticos que permitam distinguir as característi- Não obstante, 64% dos legisladores con- cas dos modelos majoritário e consensual que cordam com a assertiva de que “poucas se referem ao método de constituição das pessoas identificam-se verdadeiramente instâncias decisórias, às regras decisórias, com os partidos”, e 33% concordam que à composição e ao funcionamento efetivo de “existe um crescente distanciamento entre tais instâncias. No entanto, o argumento cen- sociedade e partido no Brasil”. Além disso, tral daquele autor, segundo o qual o modelo quando perguntados sobre suas escolhas consensual é mais democrático do que o relacionadas a questões que expressem modelo majoritário, foi resguardado e fun- conflitos entre a posição do seu partido e a damentou as análises desenvolvidas na se- do seu estado, 45,5% dos parlamentares (a gunda e na terceira seções sobre o exercício maior incidência de respostas) declarou vo- da representação política no Brasil e sobre tar “sempre de acordo com as necessida- as propostas de reforma que freqüentam a des de seu estado”, por contraste com 20,9% agenda dos legisladores brasileiros. que disseram votar “sempre com o partido” Portanto, as indagações sobre o que re- — destacando-se, aí, os deputados petis- formar e como fazer devem ser respondi- tas (52,2%) —, e 20,1% que afirmam que das tendo por parâmetro o objetivo de tornar sua posição “depende dos temas”. a representação mais democrática. Nesta A pesquisa indagou também, dos res- perspectiva, as características que promo- pondentes, suas opiniões relacionadas aos vem a dispersão de poder entre os diferen- temas da fidelidade e da disciplina partidá- tes atores devem ser mantidas e, onde ria. Embora a disciplina seja uma questão necessário, aperfeiçoadas: República presi- mais polêmica, que divide a opinião dos filia- dencialista, bicameral, com representação dos a diferentes partidos, a fidelidade parti- proporcional e multipartidarismo. dária parece ser um comportamento Porém, os procedimentos responsáveis valorizado, o que se revela bastante curioso por distorções na representação, tais como em uma Casa Legislativa que tem na mi- números máximo e mínimo de legisladores gração partidária uma prática recorrente por estado da Federação e coligações para (Melo, 2004): aproximadamente 60% dos res- eleições proporcionais deveriam ser altera- pondentes pensam que, ao desvincular-se dos. Além disso, considera-se que a demo- do partido pelo qual se elegeu, o deputado cracia brasileira ganharia com a substituição
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das listas abertas por listas flexíveis ou fe- de preferências dos cidadãos perante os chadas, desde que se garantisse a realiza- representantes eleitos. ção de prévias democráticas para a Os cidadãos teriam maior capacidade de composição das listas partidárias. Com isso fiscalizar seus representantes se os legisla- seria possível fortalecer essas agremiações, dores tivessem que se manifestar sempre 17 controlar o poder das oligarquias partidárias através do voto aberto e se houvesse e ampliar a identificação dos cidadãos com mecanismos que aumentassem os custos os partidos políticos. relacionados às migrações partidárias. A dis- No que diz respeito às regras decisórias seminação e o aperfeiçoamento de meca- seria necessário promover uma distribuição nismos institucionalizados de interlocução mais equilibrada dos poderes de agenda e entre cidadãos e representantes eleitos, na veto entre os poderes Executivo e Legislativo arena legislativa, diminuiriam a assimetria e entre os atores, no interior das Casas informacional entre estes atores e tornariam Legislativas; aumentar a centralidade do sis- mais plurais as fontes de informação dos tema de comissões; aperfeiçoar os instru- legisladores, capacitando-os para conhecer mentos de accountability vertical e fortalecer quais são e como representar os melhores os instrumentos que permitam a vocalização interesses dos cidadãos.
Referências
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17 No Congresso americano, cada legislador deve levantar-se, manifestar-se a favor ou contra determinada proposta (yea ou nay) para que seu voto seja contado e registrado para a posteridade (ARNOLD, 2004, p. 125).
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LIMA JÚNIOR, Olavo B.; ANASTASIA, Fátima. A participação eleitoral: a ampliação do mercado, indica- dores de participação e distorções do sistema de representação. Teoria & Sociedade, Belo Horizonte, v. 4, p. 33-104, 1999. MELO, Carlos Ranulfo. A dança das cadeiras. São Paulo: Editora UNESP; Rio de Janeiro: Fundação Konrad - Adenauer - Stiftung, 2004. PRZEWORSKI, Adam; STOKES, Susan C.; MANIN, Bernard (Ed.). Democracy, accountability, and representation. New York: Cambridge University Press, 1999. SANTOS, Fabiano. Poder Legislativo no presidencialismo de coalizão. Belo Horizonte: Editora UFMG, 2003. SANTOS, Wanderley Guilherme dos. Sessenta e quatro: anatomia da crise. Rio de Janeiro: Vértice, 1986. SANTOS, Wanderley Guilherme dos. Poliarquia em 3D. Dados, v. 41, n. 2, 1998. SARTORI, Giovanni. A teoria da democracia revisitada. São Paulo: Ática, 1994. SEN, Amartya. Desenvolvimento como liberdade. São Paulo: Cia. das Letras, 2000. Anexo I
Tabela 1 - Nº de sugestões recebidas pela Comissão de Legislação Participativa da Câmara dos Deputados, Brasil, 2001-2005 TIPO 2001 2002 2003 2004 2005 TOTAL Projetos de Lei, Requerimentos de Audiência Pública, etc. 24 59 57 28 107 275 (75,9%) Emendas de Orçamento 11 21 16 12 21 81 (22,3%) Emendas ao PPA - - 1 - - 1 (0,27%) Emendas à LDO - - - - 5 5 (1,43%) TOTAL 35 80 74 40 133 362 (100%) Fonte: Cartilha da Comissão de Legislação Participativa. Câmara dos Deputados, 2005.
Tabela 2 - Nº de sugestões apreciadas na Comissão de Legislação Participativa da Câmara dos Deputados, Brasil, 2001-2005 TIPO 2001 2002 2003 2004 2005 TOTAL Aprovadas 3 27 27 13 14 84 (46,15%) Rejeitadas - 20 38 12 11 81 (44,5%) Prejudicadas - - - 8 1 9 (4,94%) Devolvidas 2 1 5 - - 8 (4,39%) TOTAL 5 48 70 33 26 182 (100%)
Fonte: Cartilha da Comissão de Legislação Participativa. Câmara dos Deputados, 2005. Nota: No número total de sugestões apreciadas (Tab. 2) não estão computadas as emendas orçamentária, à LDO e ao PPA.
Tabela 3 - Sugestões Transformadas em Proposições pela Comissão de Legislação Participativa da Câmara dos Deputados, Brasil, 2001-2005 TIPO 2001 2002 2003 2004 2005 TOTAL Projeto de Lei 1 20 22 10 8 61 (53,98%) Projeto de Lei Complementar 1 4 1 - - 6 (5,31%) Emenda a Projeto de Lei - - - 1 2 3 (2,65%) Indicação - 2 - 1 - 3 (2,65%) Requerimento de Audiência Pública e Seminário - 2 1 - 3 6 (5,31%) Requerimento de Informação - 1 - - - 1 (0,88%) Emenda ao Orçamento 5 5 5 5 5 25 (22,12%) Outros - - 1 - 7 8(7,07%) TOTAL 7 34 30 17 25 113 Fonte: Cartilha da Comissão de Legislação Participativa. Câmara dos Deputados, 2005. Nota: A categoria “Outros” (Tab. 3) inclui 4 emendas (à LDO e ao PPA) e 4 sugestões transformadas em proposições.
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Tabela 4 - Autor de Proposições Relativas à Reforma Política, por Legislatura, Câmara dos Deputados, Brasil, 1989-2005 Legislatura (ano) Autor de Proposição Total Deputado, Senador, Individualmente Individualmente Comissão 1989 3 - - 3 1,8% 1,7% 1990 - 1994 3 1 - 4 1,8% 7,7% 2,2% 1995 - 1998 18 1 - 19 11,0% 7,7% 10,6% 1999 - 2002 69 9 1 79 42,3% 69,2% 25,0% 43,9% 2003 - 2005 70 2 3 75 42,9% 15,4% 75,0% 41,7% Total 163 13 4 180 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% Fonte: Elaboração própria, a partir de informações coletadas em www.camara.gov.br, no período compreendido entre 25 de maio e 05 de junho de 2006.
Tabela 5 - Opiniões sobre Sistemas Eleitorais, por Deputados Agregados segundo Filiação Partidária, Câmara dos Deputados, Brasil, 2005 PARTIDOS Sistema proporcional e sistema majoritário PDT PT PTB PMDB PL PFL PSDB PCdoB OUTROS Total (1) 2 7 6 8 5 6 6 2 15 57 66,7% 30,4% 42,9% 40,0% 41,7% 37,5% 50,0% 100,0% 46,9% 42,5% (2) - 3 - 1 1 - - - - 5 13,0% 5,0% 8,3% 3,7% (3) - 3 1 3 1 1 2 - 4 15 13,0% 7,1% 15,0% 8,3% 6,3% 16,7% 12,5% 11,2% (4) - 2 - 1 - - - - - 3 8,7% 5,0% 2,2% (5) - 2 3 1 - 7 4 - 7 24 8,7% 21,4% 5,0% 43,8% 33,3% 21,9% 17,9% (6) 1 3 1 - - - - - 2 7 33,3% 13,0% 7,1% 6,3% 5,2% (7) - 1 - 1 - 1 - - 2 5 4,3% 5,0% 6,3% 6,3% 3,7% (8) - 2 2 1 - 1 - - - 6 8,7% 14,3% 5,0% 6,3% 4,5% (9) - - - 1 - - - - - 1 5,0% 0,7% (10) - - 1 2 5 - - - 2 10 7,1% 10,0% 41,7% 6,3% 7,5% N.S. - - - 1 - - - - - 1 5,0% 0,7% Total 3 23 14 20 12 16 12 2 32 134 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% (1) Sistema Proporcional que garanta a representação eqüitativa de todas as forças políticas. (10) Sistema majoritário que garanta governos fortes e efetivos. Fonte: Elaboração própria a partir do Banco de Dados Representação Política e Qualidade da Democracia – Instituto Interuniversitario de Estudios de Iberoamérica y Portugal/Departamento de Ciência Política da Universidade Federal de Minas Gerais, 2005.
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Tabela 6 - Tipo Preferido de Lista Eleitoral, por Deputados Agregados segundo Filiação Partidária, Câmara dos Deputados, Brasil, 2005 PARTIDOS Sistemas de voto PDT PT PTB PMDB PL PFL PSDB PCdoB OUTROS Total (1) 2 2 9 6 10 3 1 2 18 53 66,7% 8,7% 64,3% 30,0% 83,3% 18,8% 8,3% 100,0% 56,3% 39,6% (3) - 1 1 1 - - - - 1 4 4,3% 7,1% 5,0% 3,1% 3,0% (4) - - - 1 - - - - - 1 5,0% 0,7% (5) - 7 2 3 2 5 4 - 1 24 30,4% 14,3% 15,0% 16,7% 31,3% 33,3% 3,1% 17,9% (6) - 1 - - - - 1 - 1 3 4,3% 8,3% 3,1% 2,2% (7) 1 4 ------5 33,3% 17,4% 3,7% (8) - 5 ------3 8 21,7% 9,4% 6,0% (9) - - - 2 - 1 - - - 3 10,0% 6,3% 2,2% (10) - 3 2 6 - 6 6 - 8 31 13,0% 14,3% 30,0% 37,5% 50,0% 25,0% 23,1% N.S. - - - 1 - 1 - - - 2 5,0% 6,3% 1,5% Total 3 23 14 20 12 16 12 2 32 134 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0%
(1) Sistema de voto personalizado que garanta uma relação próxima entre o eleitor e seus representantes. (10) Sistema de voto de lista fechada que favoreça a formação de partidos fortes e coesos. Fonte: Elaboração própria a partir do Banco de Dados Representação Política e Qualidade da Democracia – Instituto Interuniversitario de Estudios de Iberoamérica y Portugal/Departamento de Ciência Política da Universidade Federal de Minas Gerais, 2005.
Tabela 7 - Opiniões sobre Democracia e Partidos Políticos, por Deputados Agregados segundo Filiação Partidária, Câmara dos Deputados, Brasil, 2005 Se concorda ou não com a frase: PARTIDOS Sem partidos não pode existir democracia PDT PT PTB PMDB PL PFL PSDB PCdoB OUTROS Total Discorda - 2 - - 2 - 1 - 3 8 8,7% 16,7% 8,3% 9,4% 6,0% Concorda Pouco - - - 1 - - - - 1 2 5,0% 3,1% 1,5% Concorda mais ou menos - 3 3 1 3 1 1 - 3 15 13,0% 21,4% 5,0% 25,0% 6,3% 8,3% 9,4% 11,2% Concorda muito 3 18 11 18 7 15 10 2 23 107 100 % 78,3% 78,6% 90,0% 58,3% 93,8% 83,3% 100,0% 71,9% 79,9% N.S. ------1 1 3,1% 0,7% N.R ------1 1 3,1% 0,7% Total 3 23 14 20 12 16 12 2 32 134 100 % 100 % 100 % 100 % 100 % 100 % 100 % 100 % 100 % 100 % Fonte: Elaboração própria a partir do Banco de Dados Representação Política e Qualidade da Democracia – Instituto Interuniversitario de Estudios de Iberoamérica y Portugal/Departamento de Ciência Política da Universidade Federal de Minas Gerais, 2005.
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Tabela 8 - Comportamento Parlamentar, por Deputados Agregados segundo Filiação Partidária, Câmara dos Deputados, Brasil, 2005 Quando há conflitos entre a posição do PARTIDOS partido e a do seu estado, você vota: PDT PT PTB PMDB PL PFL PSDB PCdoB OUTROS Total Sempre com o partido - 12 1 3 - 4 3 - 5 28 52,2% 7,1% 15,0% 25,0% 25,0% 15,6% 20,9% Sempre de acordo com as 1 3 10 12 7 7 3 - 18 61 necessidades de seu estado 33,3% 13,0% 71,4% 60,0% 58,3% 43,8% 25,0% 56,3% 45,5% Não comparece à votação - - - - 1 - - - - 1 8,3% 0,7% Depende dos temas 1 3 3 4 3 2 4 2 5 27 33,3% 13,0% 21,4% 20,0% 25,0% 12,5% 33,3% 100,0% 15,6% 20,1% N.S.A 1 3 - - 1 2 2 - 3 12 33,3% 13,0% 8,3% 12,5% 16,7% 9,4% 9,0% N.R. - 2 - 1 - 1 - - 1 5 8,7% 5,0% 6,3% 3,1% 3,7% Total 3 23 14 20 12 16 12 2 32 134 100 % 100 % 100 % 100 % 100 % 100 % 100 % 100 % 100 % 100 % Fonte: Elaboração própria a partir do Banco de Dados Representação Política e Qualidade da Democracia – Instituto Interuniversitario de Estudios de Iberoamérica y Portugal/Departamento de Ciência Política da Universidade Federal de Minas Gerais, 2005.
Tabela 9 - Opiniões sobre Disciplina Partidária por Deputados Agregados segundo Filiação Partidária, Câmara dos Deputados, Brasil, 2005 PARTIDOS Disciplina partidária PDT PT PTB PMDB PL PFL PSDB PCdoB OUTROS Total Deveria se exigir sempre a 3 5 6 10 3 7 7 - 8 49 disciplina de voto na bancada 100% 21,7% 42,9% 50,0% 25,0% 43,8% 58,3% 25,0% 36,6% partidária Deveria se permitir - - 1 3 3 3 1 - 12 23 sempre que cada deputado dê 7,1% 15,0% 25,0% 18,8% 8,3% 37,5% 17,2% seu voto de Alguns temas deveriam estar - 18 7 7 6 6 4 2 12 62 sujeitos à disciplina partidária 78,3% 50,0% 35,0% 50,0% 37,5% 33,3% 100,0% 37,5% 46,3%
Total 3 23 14 20 12 16 12 2 32 134 100% 100,0% 100 % 100 % 100 % 100 % 100 % 100 % 100 % 100 %
Fonte: Elaboração própria a partir do Banco de Dados Representação Política e Qualidade da Democracia – Instituto Interuniversitario de Estudios de Iberoamérica y Portugal/Departamento de Ciência Política da Universidade Federal de Minas Gerais, 2005.
Tabela 10 - Opiniões sobre Fidelidade Partidária, por Deputados Agregados segundo Filiação Partidária, Câmara dos Deputados, Brasil, 2005
O que o deputado deveria fazer ao PARTIDOS desvincular-se do partido? PDT PT PTB PMDB PL PFL PSDB PCdoB OUTROS Total Conservar sua cadeira e se - 5 5 6 8 2 6 - 16 48 integrar a outra bancada 21,7% 35,7% 30,0% 66,7% 12,5% 50,0% 50,0% 35,8%
Renunciar à sua cadeira para 3 16 9 14 3 13 6 1 15 80 que outro membro do partido 100% 69,6% 64,3% 70,0% 25,0% 81,3% 50,0% 50,0% 46,9% 59,7% ocupe seu lugar N.R. - 2 - - - 1 - 1 1 5 8,7% 6,3% 50,0% 3,1% 3,7%
Total 3 23 14 20 12 16 12 2 32 134 100% 100,0% 100 % 100 % 100 % 100 % 100 % 100 % 100 % 100 %
Fonte: Elaboração própria a partir do Banco de Dados Representação Política e Qualidade da Democracia – Instituto Interuniversitario de Estudios de Iberoamérica y Portugal/Departamento de Ciência Política da Universidade Federal de Minas Gerais, 2005.
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Leonardo Avritzer
O sistema político gerado pela Constituição de 1988 é um siste- ma híbrido que incorporou na sua organização amplas formas de participação no plano do processo decisório federal, assim como, no plano local. Duas formas principais de participação foram gera- das pela Constituição de 1988: uma primeira, a participação direta através da expressão da soberania por meio de plebiscitos, refe- rendo e iniciativas populares, parece ter sido a preferência do legis- lador constitucional, ainda que o seu exercício pós-Constituição de 1988 não tenha sido muito grande. Uma segunda forma de participa- ção, centrada no nível local, proliferou como decorrência da incorpo- ração da participação exigida por alguns capítulos de políticas sociais da Constituição de 1988, em particular, os capítulos da seguridade social e da reforma urbana. Neste artigo irei, em primeiro lugar, des- crever a institucionalidade participativa presente na Constituição de 1988, para, em seguida, analisar as instituições participativas gera- das pela Constituição. A Constituição de 1988 propôs, na sua arquitetura mais genéri- ca, uma combinação entre formas de representação e formas de participação. Essa combinação está expressa na redação do artigo 14, incisos I, II e III, que assegura que “[a] soberania popular será exercida pelo sufrágio universal e pelo voto direto e secreto, com valor igual para todos, e, nos termos da lei, mediante: plebiscito; referendo [e] iniciativa popular”. Assim, o Brasil, a partir de 1988, passou a integrar um grupo bastante seleto de países que não têm na representação o monopólio das formas de expressão política institucionalizadas. Do ponto de vista da arquitetura política, pou- cos países têm essa formulação presente no plano constitucional, ainda que um número relativamente grande de países tenha pre- sente essa combinação entre representação e participação na sua 1 estrutura política. A tentativa de combinação entre participação e representação está prevista também para os estados e municípios no artigo 27 da Constituição de 1988 que estabelece que “[a] lei disporá sobre a iniciativa popular no processo legislativo estadual” e no artigo 29,
1 Os Estados Unidos são o exemplo mais clássico de um país cuja constituição não fala das formas de participação no nível local. Formas de participação local existem na região de New England desde o período da colônia e foram preservadas no momento da constituição do poder central enquanto poder representativo. Vide MANSBRIDGE, 1980. A França tem uma arquitetura política distinta com os governos locais tendo sido proibidos até a reforma política realizada por Mitterand em 1981 (GAUDIN, 1999). Entre os países em desenvolvimento a Índia é o país que mais tem instituições participativas. Veja HELLER; ISAAC, 2002.
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incisos XII e XIII, sobre os Municípios, que e no controle das ações em todos os níveis”. dispõe que [o] Município reger-se-á por lei Finalmente, o artigo 227, parágrafo 1º, acer- orgânica, (...) atendidos os princípios esta- ca da Família, da Criança, do Adolescente e belecidos nesta Constituição, na Constitui- do Idoso, dispõe que “ [o] Estado promove- ção do respectivo Estado e os seguintes rá programas de assistência integral à saú- preceitos: “... iniciativa popular de projetos de da criança e do adolescente, admitida a de lei de interesse específico do município, participação de entidades não-governamen- da cidade ou de bairros, através de mani- tais (...)” (Avritzer; Dolabella, 2005). O artigo festação de, pelo menos, cinco por cento 186 sobre a reforma urbana requer a elabo- do eleitorado...”. Assim, não se trata, quan- ração de planos diretores municipais em do falamos de participação, apenas de um todas as cidades com mais de 20 mil habi- artigo isolado na formulação das formas de tantes. Nesse caso, apenas a legislação expressão da soberania popular mas de infraconstitucional, o assim chamado “Esta- uma arquitetura que se desdobra para os tuto da Cidade”, requer a participação da entes federados. É interessante notar, tam- população na elaboração dos planos direto- bém, que a exigência de participação não res (Caldeira; Holston, 2004; Avritzer, 2006). se esgota nos níveis do Poder Executivo, mas Assim, o próprio processo constituinte se abrange também o Legislativo. O artigo 61 tornou a origem de um conjunto de institui- da Constituição de 1988 assegura que “[a] ções híbridas que foram normatizadas nos iniciativa popular pode ser exercida pela apre- anos 90, tais como os conselhos de política sentação à Câmara dos Deputados de pro- e tutelares ou as formas de participação a jeto de lei subscrito por, no mínimo, um por nível local. Em seguida, iremos analisar o cento do eleitorado nacional distribuído pelo impacto de cada uma das legislações parti- menos por cinco estados, com não menos cipativas no Brasil democrático. de três décimos por cento dos eleitores de cada um deles”. Sendo assim, as formas de exercício direto da soberania, plebiscito, refe- Plebiscito e referendum: rendo e iniciativa popular estão amplamente uma breve incursão sobre o seu incorporadas no texto constitucional ainda uso político no Brasil democrático que elas tenham sido pouco exercidas no Brasil democrático. Os mecanismos de democracia direta, Há uma segunda forma de participação 2 em especial, o plebiscito, o referendum e a que está prevista na Constituição de 1988 iniciativa popular de lei, não foram as for- que é a de atores ou entidades da socieda- mas de participação ampliada mais utiliza- de civil na deliberação sobre políticas públi- das no Brasil democrático. Um plebiscito e cas. Essas formas presentes nos capítulos um referendo foram convocados no Brasil da seguridade social e da reforma urbana democrático, o primeiro, acerca da forma de tornaram-se amplamente difundidas no Bra- governo, e o segundo, sobre a comercializa- sil democrático. Em relação à gestão das ção das armas de fogo. Foram propostas políticas públicas, o artigo 194, parágrafo três leis de iniciativa popular, todas elas apro- único, inciso VII, a respeito da Seguridade vadas ainda que através de processos dife- Social, assegura o “caráter democrático e renciados na Câmara dos Deputados. descentralizado da administração, median- Vale a pena, apesar das poucas experiên- te gestão quadripartite, com participação dos cias em curso, discutir os três tipos de utilização trabalhadores, dos empregadores, dos aposentados e do governo nos órgãos cole- giados”. O artigo 204, inciso II, sobre a As- 2 Vale a pena para os objetivos deste artigo diferenciar plebiscito de referendum. sistência Social, prescreve a “participação Ainda que os dois sejam uma consulta direta à população sobre aspectos políticos, o que os diferencia é que o plebiscito é uma decisão soberana da da população, por meio de organizações população tomada diretamente, que irá gerar uma lei, ao passo que o representativas, na formulação das políticas referendum é uma ratificação pela via eleitoral de uma lei ou de partes de uma lei já aprovada pelo Poder Legislativo.
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dos mecanismos de democracia direta no diversas iniciativas debatidas para desarmar Brasil democrático. O primeiro experimento a população apareceu a proposta de proibir utilizado no Brasil para que a população se a comercialização de armas para toda a manifestasse diretamente foi o plebiscito da população civil, proposta essa que encon- forma de governo, mais conhecido como o trou oposição em grupos conservadores do plebiscito sobre o parlamentarismo. Apesar Congresso Nacional. O referendum foi então do ineditismo da maioria das formas de con- convocado não no sentido de ratificar uma sulta geradas pela Constituição de 1988, o lei e sim com o objetivo de transferir para a plebiscito sobre a forma de governo não era, população uma decisão que causava impas- em si, inédito. Um outro plebiscito foi feito se no Parlamento (Brasil, 2003). Mais uma no Brasil em 1963 no contexto da crise que vez o posicionamento da população no refe- levou ao final da primeira experiência demo- rendum foi influenciado por questões políti- crática (Lamounier, 1991). O plebiscito de cas de curto prazo, em particular a forte crise 1993 foi realizado em um contexto de cons- política enfrentada pelo governo Lula, que trução institucional e sua inclusão no debate fez com que esse se ausentasse do debate político brasileiro deveu-se mais à influência sobre o assunto. O resultado do referendum de alguns cientistas políticos, em particular foi a derrota da proibição do porte e comer- Juan Linz, no processo de construção insti- cialização de armas por civis, uma derrota 3 tucional do que a um debate mais expres- contundente para os defensores da proibi- sivo no interior da opinião pública. No final, o ção no interior do sistema político e princi- 4 posicionamento da população acabou obe- palmente no campo da sociedade civil. decendo mais à dinâmica política de curto Assim, se analisamos as duas experiências prazo, na qual Luis Inácio Lula da Silva lidera- principais de manifestação direta da popu- va a corrida presidencial naquele momento. lação no Brasil democrático, podemos ver A decisão pela manutenção do presidencia- que elas acabaram obedecendo a dinâmi- lismo parece ter sido acertada, pelo menos cas de curto prazo do país ou do sistema em relação à preocupação de Linz, já que político no pouco uso que foi feito desses as diversas crises entre o Presidente e o instrumentos. Congresso, em particular a crise atual vivida Entre todas as formas de democracia pelo governo Lula, não parecem ter afetado direta, a mais utilizada no Brasil democrático a estabilidade institucional do país. foi a iniciativa popular de lei. A iniciativa No que diz respeito ao referendum, o Bra- popular de lei pode ser apresentada ao Con- sil democrático teve apenas um caso, que gresso Nacional desde que subscrita por 1% foi o do referendum sobre a comercialização do eleitorado distribuído por, pelo menos, de armas de fogo, realizado no ano de 2005. cinco estados, com não menos de 0,3% do A origem do referendum sobre o desarma- eleitorado em cada um deles (Pessanha, mento pode ser localizada em um impasse 2004). Foram apresentados, até o momen- surgido durante a elaboração do estatuto do to, três projetos de iniciativa popular de lei desarmamento. Naquele momento, entre as no Congresso Nacional e alguns poucos pro- jetos nos legislativos estaduais dos estados de Minas Gerais e Rio Grande do Sul, para 3 A principal influência foi Juan Linz, para quem há uma incompatibilidade entre os poderes do Presidente e o da maioria parlamentar, gerando uma crise no os quais existem dados disponíveis. Os três sistema político. Veja COUTINHO. projetos apresentados foram: corrupção elei- 4 É possível argumentar que a derrota da proibição do porte de armas foi a toral com um milhão de assinaturas, projeto principal derrota dos setores organizados da população brasileira desde a democratização. Do lado da sociedade civil organizada existia um consenso apresentado pela CNBB; mudança na lei de quase absoluto a favor da proibição, consenso esse que abrangia todas as crimes hediondos, com 1,3 milhão de assi- principais religiões e Igrejas, assim como as entidades laicas mais influentes da sociedade civil. É interessante também apontar que o padrão de voto naturas; e projeto sobre o fundo nacional da vigente no país foi completamente alterado pelo referendum, tanto no que se refere às supostas regiões mais progressistas no que diz respeito a assuntos habitação popular, com um pouco mais de sociais (Rio Grande do Sul e Sudeste) quanto pela composição social do três milhões de assinaturas. Entre os três eleitorado. Os setores mais pobres, geralmente chamados de despolitizados, foram os setores a favor da proibição do porte de armas.
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projetos, apenas o primeiro se tornou lei a menta que na forma atual da legislação so- partir de uma rápida tramitação no Congresso bre a iniciativa popular os casos são pou- Nacional, e os outros dois se tornaram leis a cos, e a possibilidade de anulação posterior partir da sua proposição por parlamentares. da legislação é grande devido a incertezas As duas outras iniciativas de lei que fo- do processo de conferência de assinaturas. ram apresentadas ao Congresso, mudança Ele sugere a transferência para as comissões na lei dos crimes hediondos e o projeto do de participação dos legislativos da sistema- fundo nacional da moradia, se tornaram leis tização das iniciativas populares e a sua pro- por processos mistos, envolvendo a iniciati- posição pelos próprios parlamentares, tal va popular e a ação de parlamentares. No como já acontece no plano federal e em primeiro caso, a iniciativa popular de lei pro- alguns legislativos estaduais (Whitaker, pôs aumentar a pena para crimes hedion- 2003). O que iremos mostrar, em seguida, dos e suprimir a possibilidade de um é que os mecanismos participativos efeti- segundo julgamento em caso de condena- vamente utilizados no Brasil são aqueles li- ção. Foram coletadas mais de um milhão gados a deliberações no campo das 5 de assinaturas pelos seus patrocinadores, políticas públicas. mas o projeto tinha problemas formais liga- dos à coleta de assinaturas. No entanto, o relator do projeto de lei sobre o tema incor- Conselhos e orçamentos porou as sugestões do projeto de iniciativa participativos: a participação popular, resultando na Lei 8.930, de 6 de nas políticas públicas setembro de 1994, que deu nova redação à lei dos crimes hediondos (Sgarbi; Assad). As instituições participativas que real- O outro projeto, o da moradia popular, foi mente se multiplicaram no Brasil democrá- apresentado em 2004, e aprovado em to- tico são os conselhos de políticas e os das as comissões das Câmaras dos Depu- orçamentos participativos. Os conselhos de tados. Nesse momento ele tramita no política são resultado das legislações espe- Senado Federal. cíficas ou infraconstitucionais que regulamen- Através de uma rápida comparação en- tam os artigos da Constituição de 1988 sobre tre os mecanismos de exercício direto da a saúde, a assistência social, a criança e o soberania popular é possível perceber que o adolescente e as políticas urbanas. As prin- plebiscito e o referendum não foram muito cipais legislações participativas surgiram a utilizados no Brasil democrático e, quando partir da Lei Orgânica da Saúde (LOS), da foram, acabaram sendo convocados em Lei Orgânica da Assistência Social (LOAS), decorrência de conflitos internos ao Poder do Estatuto da Criança e do Adolescente e Legislativo. O instituto de soberania direta do Estatuto da Cidade. Cada uma dessas que realmente se destaca é o da iniciativa legislações estabeleceu a participação de popular de lei. Ainda que ele não tenha sido uma forma diferente, mas a partir dos anos muito utilizado, quando o foi, ele acrescen- 90, todas essas formas de participação fi- tou uma lógica societária ao sistema políti- caram conhecidas como conselhos. Pode- co. Entre os três casos, pelo menos dois mos definir os conselhos como instituições expressam fortes movimentos da socieda- híbridas nas quais há participação de atores de civil, a CNBB e o Movimento Nacional de Luta pela Moradia. O terceiro movimento expressa uma personalidade pública capaz 5 Entre os patrocinadores da iniciativa de lei sobre crimes hediondos encontram-se de dar visibilidade mediática ao movimen- famílias de pessoas assassinadas de forma brutal. A adesão da autora de telenovelas Glória Pérez foi importante para a tramitação da iniciativa popular to. No entanto, não há dúvidas de que dada de lei sobre crimes hediondos.
a amplitude da legislação, os três mecanis- 6 Existem pouquíssimos casos de iniciativa popular nos legislativos estaduais. mos são pouco utilizados no nível nacional e O Movimento Nacional de Luta pela Moradia conseguiu aprovar um fundo 6 ainda menos no estadual. Whitaker argu- estadual da moradia popular em Minas Gerais que é, até o momento, a única iniciativa popular de lei aprovada no estado. O mesmo movimento não conseguiu aprovar uma proposta de lei semelhante no estado de São Paulo. A iniciativa popular de lei proposta pelo movimento de moradia naquele estado foi considerada inconstitucional no seu processo de tramitação.
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7 do Executivo e de atores da sociedade civil relacionados com a
área temática na qual o conselho atua. O formato institucional dos conselhos, em todas as áreas mencionadas, é definido por legislação local, ainda que os parâmetros para a elaboração dessa legislação sejam dados pela legislação federal. Todos esses conselhos ado- tam a paridade como princípio, ainda que a forma específica da paridade varie de área temática para área temática. Assim, no caso dos conselhos de saúde, os usuários ocuparam metade da repre- sentação, no caso da assistência social e dos conselhos da criança e do adolescente, entidades da sociedade civil ocupam metade das vagas no conselho. O que é importante perceber é que há uma grande variação no que se denomina de entidades da sociedade civil nesses casos, variação essa que se torna ainda maior no caso dos conselhos de meio ambiente que existem em diversos estados da Federação. O Gráfico 1 mostra os dados do IBGE acerca do número de conselhos existentes no Brasil em 2001:
Gráfico 1 Número de Conselhos Municipais no Brasil Saúde 98% Assistência Social 93% Direitos da Criança e do Adolescente 77% Educação 73% Trabalho 34% Meio Ambiente 29% Turismo 22% Cultura 13% Habitação 11% Política Urbana 6% Transportes 5% Orçamento 5% Fonte: Pesquisa de Informações Básicas Municipais – IBGE, 2001.
O Gráfico 1 não deixa dúvidas sobre a proliferação de conselhos 8 no Brasil democrático. De acordo com os dados do IBGE, existem conselhos de saúde e de assistência social na quase totalidade dos municípios brasileiros. Conselhos da criança e do adolescente 9 e de educação são menos presentes no país, e há uma grande
7 Existem alguns poucos conselhos no Brasil que têm representantes do Poder Legislativo, mas na maioria dos casos isso não ocorre. Já há jurisprudência de que eles pertencem à estrutura do Poder Executivo.
8 O método através do qual o IBGE chegou a esses números é questionável. O IBGE trabalhou apenas com informação das prefeituras sobre a existência desses conselhos. Esse método é limitado uma vez que já existem evidências na literatura de conselhos formalmente organizados, mas que não se reúnem nem ao menos uma vez por ano ou de conselhos que são organizados pelo prefeito e não desempenham nenhum papel fiscalizador ou deliberativo na política pública em questão. AVRITZER; CUNHA; CUNHA, 2003.
9 Nem todos os conselhos de educação têm o mesmo papel no Brasil. Há uma tendência dos conselhos de educação de se tornarem em alguns casos instância normativa e reguladora das instituições educativas existentes no estado. Tal fato mostra que mesmo a legislação atual sobre conselhos não é sistemática e não envolve a adoção de padrões semelhantes de tomadas de decisão.
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variação na sua presença nas diferentes re- namento exitoso em algumas grandes cida- giões do país. As regiões Norte e Nordeste des ou no caso do papel desempenhado são as que ainda não apresentam uma rede por alguns conselhos nacionais, como os da completamente constituída de conselhos, saúde e da assistência social. com um número de conselhos da criança e A outra instituição participativa que tem do adolescente e do meio ambiente significa- se destacado no Brasil democrático é o tivamente menor do que as demais regiões. É Orçamento Participativo (OP), a única entre importante também mencionar que os da- as instituições discutidas neste artigo cuja dos do IBGE não distinguem entre a infor- criação não é decorrência direta da Consti- mação sobre a presença de conselhos e sua tuição de 1988. O orçamento participativo é efetividade pensada, seja em termos do uma forma de balancear a articulação entre número de reuniões realizadas por ano, seja representação e participação ampla da po- pela sua capacidade de pautar a delibera- pulação através da cessão da soberania por ção da política pública a ele vinculada. Da- aqueles que a detêm enquanto resultado de dos parciais de pesquisa para algumas um processo eleitoral. A decisão de iniciar o regiões do país revelam essa discrepância, OP é sempre do prefeito. A soberania passa que sugere que alguns conselhos não se a ser partilhada com um conjunto de assem- reúnem ou, em alguns casos, não chegam bléias regionais e temáticas que operam a nem ao menos a existir efetivamente (Avritzer, partir de critérios de livre participação. Todos Cunha; Cunha, 2003). os cidadãos são tornados, automaticamente, Ainda que não existam dados conclusi- membros das assembléias regionais e temá- vos sobre o papel dos conselhos na mudan- ticas com igual poder de deliberação. A prin- ça do padrão de políticas públicas nas áreas cipal experiência de OP, até esse momento, nas quais eles estão melhor estruturados, ocorreu na cidade de Porto Alegre a partir de 1990. Belo Horizonte, São Paulo e Recife são alguns indicadores parciais merecem ser outras capitais de porte que também têm o mencionados. No caso dos conselhos de orçamento participativo. As experiências de saúde e de assistência social há uma ten- orçamento participativo tiveram até 1997 um dência democratizadora da ação dos con- cunho fundamentalmente partidário, uma vez selhos nos lugares em que eles são mais que a sua grande maioria esteve vinculada atuantes. Essa tendência envolve o levanta- ao Partido dos Trabalhadores. A partir de mento de um conjunto de queixas e deman- 1997 há uma tendência à expansão do orça- das sobre o funcionamento de postos de mento participativo e à sua pluralização no saúde, que acaba tendo um efeito positivo universo partidário. Existiam em 2004 170 sobre a organização da política pública. Es- experiências de orçamento participativo ses casos envolvem principalmente grandes espalhadas pelo país da seguinte forma: capitais com organização significativa dos conselhos de saúde (Coelho; Veríssimo, Mapa 1 – OPs Gestão 2001 - 2004 2004; Avritzer, 2004; Cortes, 2002). Há tam- bém evidências de organização mais efici- ente das políticas públicas na área da assistência social. A partir da resolução do Conselho Nacional de Assistência Social de redistribuir os recursos de emendas de par- lamentares a partir de critérios técnicos, há uma tendência mais racional de distribuição dos recursos federais na área. Assim, ainda que não tenha havido até o momento uma avaliação nacional do papel dos conselhos, existem evidências parciais de um funcio- Fonte: Avritzer, 2006.
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É possível perceber uma concentração parte de um repertório político limitado a regional dos casos de OP nos estados do partidos de esquerda, em especial, ao PT, Rio Grande do Sul, São Paulo e Minas Gerais essas experiências hoje atingem o espec- e uma baixa presença de casos nos esta- tro do centro e da esquerda e envolvem um dos das regiões Norte e Nordeste. Vale a número significativo de partidos políticos. No pena pensar mais vagarosamente sobre os entanto, o que vale a pena avaliar é o impac- motivos da concentração de casos de OP to dessas formas de participação no siste- nesses estados. A melhor explicação seria ma político como um todo, ou seja, se de um misto de elementos de uma cultura po- fato ocorreu no Brasil pós-1988 a combina- lítica mais participativa (Avritzer, 2006) com ção entre representação e participação alme- elementos da dinâmica política local. Os ca- jada pelo legislador constitucional. sos mais fortes de OP até 2004 estavam concentrados no estado do Rio Grande do Sul, um estado com uma tradição política Participação e representação mais igualitária e onde o Partido dos Traba- no Brasil democrático lhadores se destacou no começo dos anos 90 como introdutor de políticas participati- Como mostramos anteriormente, a arqui- vas. Os casos dos estados de São Paulo e tetura institucional do Brasil democrático é Minas Gerais parecem ser bastante diferen- híbrida, e privilegia a combinação entre re- tes, e a proliferação dos casos de OP parece presentação e participação. No entanto, o estar mais ligada à dinâmica local da vida fato de combinar representação e participa- política. No estado de São Paulo, administra- ção não quer dizer que as duas formas de ções não petistas que se seguiram a admi- soberania política foram combinadas nos lu- nistrações petistas, em geral, deram gares adequados e na proporção correta. continuidade às experiências de orçamento Duas observações mais gerais podem ser participativo em curso. O mesmo parece ser feitas sobre essa combinação no Brasil de- verdadeiro no estado de Minas Gerais, em mocrático: em primeiro lugar, as instituições cidades importantes como Betim e Ipatinga. de democracia semidireta, tais como o ple- É possível também perceber uma plura- biscito, o referendum e a iniciativa popular, lização dos partidos cujos prefeitos adotam permaneceram muito mais vinculadas ao fun- o orçamento participativo. Entre os casos de cionamento do Congresso Nacional ou dos orçamento participativo existentes até 1997, legislativos estaduais do que seria desejá- havia 53 experiências no Brasil, 62% entre vel ou do que acontece em outros países. O elas concentradas em administrações do plebiscito de 1993 e o referendum de 2005 Partido dos Trabalhadores e 72% entre elas surgiram a partir de polêmicas internas à concentradas no campo de esquerda (PSB, Constituinte de 1988 e ao Congresso Nacio- PDT e PCdoB). Entre 2000 e 2004, foram re- nal e não conseguiram substituir essa lógi- gistradas 170 experiências de OP no Brasil, ca da disputa interna por uma lógica além 47% dentre elas concentradas no Partido dos da representação, na qual os mecanismos Trabalhadores e 57% no campo de esquerda. de democracia semidireta obedecem a um (Avritzer, 2006) O principal fenômeno obser- nexo mais societário. A mesma coisa pode vado nesse período é o crescimento do nú- ser afirmada em relação à iniciativa popular mero de experiências feitas no espectro de leis: as poucas experiências de iniciativa político centrista, isto é, por partidos como de lei foram prejudicadas por um procedi- o PMDB e o PSDB. Assim, o que é possível mento pouco claro de tramitação no Con- perceber em relação às experiências de par- gresso, que não deu à iniciativa prioridade ticipação como o OP é que elas têm se am- na tramitação legislativa, apesar do enorme pliado no Brasil tanto no seu número quanto esforço envolvido na coleta de mais de um na sua influência política. Originalmente, milhão de assinaturas. Nesse sentido, é
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possível apontar como o problema maior para O ideal seria que os arranjos participativos a proliferação das formas de participação locais tivessem algum tipo de participação direta, a dependência que elas ficaram, na de representantes dos Legislativos. Para sua formulação constitucional, de autorização isso, faz-se necessária uma mudança norma- do Congresso Nacional. O ideal em relação a tiva, já que a legislação existente entende essas formas amplas de consulta da popu- os conselhos de políticas como parte da lação é que elas sejam amplamente inde- estrutura do Executivo, o que, a nosso ver, pendentes do Poder Legislativo, e que, com parecer ser um equívoco. Assim, à guisa de o tempo, adquiram uma lógica própria. conclusão, podemos afirmar que apesar da O segundo tema analisado neste artigo, intenção do legislador constituinte de criar o da proliferação das formas de participação formas híbridas de relação entre a partici- no nível local, parece apontar na direção con- pação e a representação, esse objetivo ainda trária. Os orçamentos participativos e os não foi alcançado no Brasil democrático. É conselhos se tornaram as formas principais desejável que nos próximos anos as formas de participação no Brasil democrático. No de democracia semidiretas adquiram auto- entanto, essas novas formas locais de parti- nomia em relação à dinâmica do Congresso cipação não têm se articulado bem com os Nacional, assim como é desejável que os legislativos locais, que têm sido, via de regra, arranjos participativos locais se articulem postos em um segundo plano na sua capa- melhor com os legislativos locais. Somente cidade decisória. Essas instituições, cujas assim cada uma das formas de exercício prerrogativas e capacidade de decisão são, da soberania, a participação e a represen- em geral, baixas, não têm sido capazes de tação, poderão complementar déficits ou se articular com as formas de participação incompletudes presentes na outra. e têm perdido legitimidade na política local.
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Referências
AVRITZER, L. (Org.). 2004. A participação em São Paulo. São Paulo: UNESP. AVRITZER, L.; PEREIRA, Maria de Lourdes D. 2005. Democracia, participação e instituições híbridas. Teoria & Sociedade (UFMG), Belo Horizonte, p. 16-41. AVRITZER, L. 2006. Participatory Institutions and multi-centered citizenship in Brazil. No prelo. BRASIL. 2003. Senado Federal. Projeto de Lei 1.555. Dispõe sobre o registro, posse e comercialização de armas de fogo e munição, sobre o Sistema Nacional de Armas – SINARM, define crimes e dá outras providências. Comissão de Constituição e Justiça e de Redação. Brasília, DF. Disponível em:
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Carlos Ranulfo Melo
Introdução
Os últimos vinte anos foram marcantes para a América do Sul. Boa parte de seus países restabeleceu as regras do jogo democrá- tico, mas, na grande maioria dos casos, teve que fazê-lo em meio a um quadro de enorme desigualdade social, agravado por crises econômicas e pela falência do antigo modelo de desenvolvimento centrado no Estado. Submetidas a duros testes, as jovens demo- cracias da região atravessaram períodos de intensa crise política e sofreram, em alguns países, ameaças de retrocesso. Mesmo na- queles casos em que a experiência democrática não chegou a ser interrompida pelo ciclo de golpes militares, como a Colômbia e a Venezuela, o sistema político atravessou os anos 80 emitindo cla- ros sinais de instabilidade e perda de representatividade. Em resposta a esse conjunto de fatores, os países sul-america- nos vêm passando por um intenso movimento de inovação e expe- rimentação institucional. A depender do país, esse processo envolveu a convocação de uma Assembléia Constituinte, a realiza- ção de um conjunto de reformas constitucionais e/ou mudanças na 1 legislação ordinária. Este artigo centrará sua atenção em um subconjunto dessas mudanças: as reformas nos sistemas eleitorais. Praticamente to- dos os países do continente modificaram algumas das regras sob as quais são eleitos os membros dos Poderes Legislativo e Execu- 2 tivo. Ocorreram alterações na forma de eleição do Presidente (se por maioria absoluta ou simples) e/ou na duração do mandato. Em alguns países a reeleição passou a ser admitida, e eleições diretas para governadores e prefeitos foram introduzidas. Calendários elei- torais sofreram alterações, fazendo com que as eleições nos dife- rentes níveis, nacional ou subnacional, deixassem de coincidir. No que tange ao Poder Legislativo, alguns países transitaram do bica- meralismo para o unicameralismo, extinguindo o Senado. Outros modificaram o número de membros e o processo de composição
1 Brasil (1988), Colômbia (1991), Equador (1998) e Venezuela (1999) convocaram Constituintes. A Venezuela o fez depois de haver experimentado uma série de reformas pontuais em sua constituição entre o final dos anos 80 e meados dos anos 90. Argentina e Bolívia em 1994, o Uruguai em 1996 e, recentemente, o Chile em 2005, realizaram reformas constitucionais no curso de processos legislativos ordinários.
2 A afirmação não inclui o Suriname, a Guiana e a Guiana Francesa.
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dessa Casa. Finalmente, no que se refere à gras vigentes e sob estas condições esta- Câmara dos Deputados, foram registradas beleceram suas estratégias — perde parte a introdução de sistemas eleitorais mistos, de seu valor. A mudança nas regras exigirá a modificação no número dos representan- um novo aprendizado. Mais importante, ain- tes e a alteração do número de cadeiras em da, sob as novas regras, os resultados po- disputa nos distritos. dem ser de difícil previsão. Mesmo que seja O texto está organizado da seguinte ma- possível avaliar a possibilidade de ganhos neira: na primeira seção é feita uma breve imediatos ligados ao contexto em que se abordagem acerca dos problemas envolvi- realiza a reforma, a situação pode se alterar dos nos processos de reforma político-elei- com o tempo: não se pode prever como re- toral e das condições que podem favorecer, agirá o conjunto dos atores à medida que ou dificultar, a sua ocorrência. A seguir são todos se familiarizem com as novidades; não discutidos e comparados os casos da Argen- se sabe exatamente como se combinarão tina, Bolívia, Brasil, Chile, Uruguai e Vene- (em termos de efeito sobre o processo polí- 3 zuela. Para cada país são apresentados os tico) as novas e as antigas instituições; não atores responsáveis pela condução das re- se pode impedir a interferência de fenôme- formas, o tipo de constrangimento — insti- nos diversos que anulem ou minimizem os tucional e/ou social — sob o qual atuavam, efeitos esperados. Em outras palavras, como e analisados os resultados. Na conclusão, é toda mudança institucional, uma reforma feito um rápido balanço dos seis processos eleitoral é um tipo de investimento de longo reformistas. prazo (Tsebelis, 1998), o que torna mais difí- cil o controle do processo e aumenta a chance de que sejam produzidas conseqüências O jogo da reforma eleitoral não intencionais. A experiência recente das democracias A democracia pode ser entendida como consolidadas fornece exemplos de reformas um tipo de jogo em que a incerteza é institu- eleitorais cujos objetivos foram plenamente cionalizada (Przeworski, 1994). Arranjos ins- alcançados e outras onde o fracasso foi titucionais possuem impacto sobre o retumbante. No primeiro caso encontra-se a resultado dos conflitos políticos, fazendo com Nova Zelândia que, a partir de 1993 e após a que determinados resultados sejam descar- realização de dois referendos, transitou de tados, delimitando o leque dos desfechos um sistema eleitoral majoritário de tipo in- possíveis e apontando aqueles que são os glês para um sistema misto, ao estilo ale- 4 mais prováveis. Isso é tanto mais verdadeiro mão. O objetivo dos reformadores era quanto mais consolidado se mostre deter- possibilitar o acesso dos partidos minoritá- minado arranjo: a institucionalização é “o rios à House of Representatives e, com isso, processo através do qual as organizações conferir maior representatividade ao sistema adquirem valor e estabilidade” (Huntington, político (Denemark, 1996; Lima Júnior, 1999). 1975, p. 24). Um processo de reforma eleitoral é um tipo de mudança institucional que pode en-
volver, nas palavras de Tsebelis (1998), alte- 3 Como ficará claro, os países serão agrupados dois a dois: Argentina e Uruguai; rações no conjunto de jogadores, nas Bolívia e Venezuela; Brasil e Chile. A escolha dos países se justifica por serem expressivos de diferentes contextos de reforma. jogadas permitidas, na seqüência do jogo 4 e/ou na informação disponível para cada jo- Os deputados neozelandeses eram eleitos até então em 99 distritos, cada um deles elegendo um representante para a Câmara. A partir das eleições de gada. Trata-se, geralmente, de um jogo mar- 1996, metade dos deputados passou a ser eleito por meio de voto proporcional cado pela incerteza (Norris, 2000). O em lista fechada. A outra metade continuou a ser eleita de forma majoritária. O eleitor passou a contar com dois votos, um reservado à disputa no distrito conhecimento adquirido pelos atores políti- e outro à disputa entre as listas partidárias. O número de votos dados nas cos — que aprenderam a lidar com as re- listas serve como referência para o cálculo das cadeiras atribuídas aos partidos, o que assegura que os resultados da eleição sejam proporcionais, corrigindo a distorção típica dos sistemas majoritários puros. O sistema misto foi introduzido pelos alemães em 1949.
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O objetivo foi alcançado, e a partir das elei- mão de estratégias de persuasão e de modi- ções seguintes a Nova Zelândia passou a ficação (Arnold, 1990). O objetivo das primei- 5 apresentar um sistema multipartidário. ras é não só o de convencer os legisladores A Itália ilustra o segundo caso. Também quanto à justeza das propostas em pauta, em 1993 e novamente após a realização de mas principalmente o de tranqüilizá-los quan- referendos, os legisladores italianos substi- to a seus impactos eleitorais. Quanto às se- tuíram o sistema de representação propor- gundas, trata-se de modificar aspectos da cional em vigor desde o pós-guerra por um proposta ou de tornar sua implementação 6 sistema misto. O objetivo era reduzir a frag- gradual, de modo a contemplar as preferên- mentação partidária e aumentar o grau de cias de seus liderados, atrair novos adeptos estabilidade governamental (Morlino, 1996). e, se possível, dissuadir oponentes. Mas a mudança no sistema, segundo Pas- Finalmente, é preciso levar em conta o quino (1997), apenas reforçou uma tendên- arranjo institucional em tela. Democracias cia, já em curso, de desalinhamento eleitoral que se organizam com base em arranjos e crise do sistema partidário, que terminou, consensuais (Lijphart, 2003), ou proporcio- como se sabe, por implodir pouco tempo nais (Powell, 2000), tendem a ampliar o nú- depois. A partir de 1994 as eleições italia- mero e a pluralidade dos representantes nas passaram a ser polarizadas por duas presentes no processo de produção de polí- grandes coalizões, de centro-esquerda e ticas, o que aponta para a necessidade de centro-direita, dentro das quais se abrigava conformação de maiorias mais amplas e um enorme número de novas organizações para processos decisórios mais negociados partidárias. Em 2005 a Itália, por iniciativa e incrementais. Democracias que, por outro do governo Berlusconi, voltou a adotar o sis- lado, se baseiam em uma concepção majo- tema de representação proporcional para ritária tendem a concentrar poderes nas 7 Câmara e Senado. mãos de uma maioria estrita, diminuindo o A incerteza inerente ao processo reformista número de atores com poder de negocia- pode dificultar a construção de uma coali- ção e, em função disso, podendo tornar mais zão capaz de conduzi-lo. Mesmo que tais fáceis os processos de mudanças, ainda coalizões contem com apoios no poder Exe- que, no limite, também possam gerar deci- cutivo e na sociedade, a adesão de uma sões menos representativas. maioria de congressistas se mostra essen- O impacto do arranjo institucional pode cial para o sucesso da empreitada. Legisla- ainda ser maior ou menor a depender do grau dores, como se sabe, são especialmente de desinstitucionalização exigido pela pro- preocupados com sua reeleição, e não se posta reformista. Evidentemente, reformas deve esperar que adiram a projetos que co- políticas baseadas em projetos de lei ordi- loquem em risco sua sobrevivência política. nária são mais fáceis de serem aprovadas Dessa forma, os atores interessados em li- do que aquelas que exigem alterações cons- derar processos reformistas devem lançar titucionais. Neste último caso, o sucesso da empreitada reformista poderá depender, ain-
5 O domínio absoluto dos partidos Trabalhista e Nacional foi questionado. Nas da, do quórum necessário para a realização eleições de 2002, a Câmara dos Deputados neozelandesa chegou ao seu de emendas constitucionais. Exigências de momento de maior fragmentação, apresentando um número efetivo de partidos (N) igual a 4,6. Em 2005, a fragmentação voltou a diminuir e o valor maiorias mais elevadas conferem às dife- de N baixou para 3,0. rentes minorias maior poder de veto sobre 6 O sistema misto na versão italiana distingue-se da matriz alemã pelo fato de as mudanças. que 75% dos eleitos são escolhidos nos distritos, restando apenas 25% das Apesar de permanecerem cercadas de vagas a serem preenchidas a partir das listas partidárias. incertezas, reformas eleitorais têm sido fre- 7 O novo sistema italiano traz como inovação um “bônus de maioria”, de modo a garantir que a coalizão mais votada não possua menos do que 340 (em 630) qüentes nos últimos vinte anos. E se isso cadeiras na Câmara dos Deputados. Evidentemente, Berlusconi esperava ocorre deve-se a que os resultados obtidos que sua coalizão chegasse em primeiro lugar. O sistema estabelece ainda que coalizões partidárias necessitam obter pelo menos 10% da votação pelos arranjos eleitorais vigentes passam a nacional (votos válidos) para ter direito a assento no Legislativo. No caso de partidos que concorram sozinhos, a exigência cai para 4%.
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ser percebidos como desvantajosos para reformista mantenha-se na pauta, mas as atores políticos dotados de poder de agen- reformas não se viabilizem, ou se realizem da e veto. E ainda que estes não se lancem de forma pontual, ou muito tardia. Aqui é de imediato em busca de novas regras, trata- possível se encaixar os casos do Brasil e do rão de introduzir o tema e iniciar o processo Chile. de construção de uma coalizão reformista. Nesse caso, a possibilidade de que o proje- to reformador avance aumenta à medida que O processo de reforma em seis tais atores possuam preferências institucio- países sul-americanos nais alternativas plenamente desenvolvidas (Tsebelis, 1998). Argentina e Uruguai A percepção quanto à indesejabilidade dos resultados gerados por determinado sis- Argentina e Uruguai realizaram uma re- tema eleitoral pode estar restrita à elite polí- forma constitucional nos anos de 1994 e tica ou disseminada pela sociedade. No 1996, respectivamente. Nos dois casos, a primeiro caso, trata-se de verificar se o incô- iniciativa partiu do governo — Carlos Menem, modo é grande o suficiente para que os ato- no primeiro, e Julio Maria Sanguineti, no se- res arquem com o custo de construir uma gundo. A Constituição argentina determina, coalizão. No segundo, é preciso verificar a tanto hoje como à época, que a necessidade ocorrência ou não de um movimento de opi- da reforma seja declarada por 2/3 de seus nião pública capaz de sensibilizar o sistema membros, sendo então convocada uma representativo. Constituinte exclusiva. No Uruguai, a refor- Se o movimento de reforma eleitoral res- ma deve ser aprovada por 2/3 da Assem- tringe-se ao universo da elite política, sendo bléia e submetida a referendo. débil a pressão advinda da sociedade, o grau O principal impulsionador da reforma de liberdade da primeira aumenta. Nesse argentina foi o presidente Carlos Menem, caso, sempre que a maioria articulada em do Partido Justicialista (PJ), que buscava torno da proposta reformista se sentir em introduzir na Constituição o direito à reeleição. condições de prever as suas conseqüências Ocorre que a União Cívica Radical (UCR) ela procurará desenhar instituições que a aliada a alguns partidos de centro-esquerda beneficiem em detrimento de outros interes- controlava mais de 1/3 da Câmara dos Depu- 8 ses. Como veremos, é possível enquadrar tados, o que tornava necessária a negociação. os casos da Argentina e do Uruguai nesta Menem tinha como forçá-la — podia convo- situação. car um referendo não vinculatório do qual Diante de um movimento na opinião pú- certamente sairia vitorioso —, mas não como blica forte o suficiente para exigir as mudan- evitá-la. Do outro lado, ainda que encontrasse ças, a margem de manobra dos representantes alguma resistência no interior de seu partido diminui. Ainda que estes, temendo pela perda (UCR), Raúl Alfonsín interessava-se por ne- de legitimidade do sistema e pela sua pró- gociar algumas mudanças. O resultado foi pria sobrevivência política, procurem assu- o chamado Pacto de Olivos, assinado pelos mir a dianteira do processo, o grau de dois líderes no final de 1993. incerteza quanto aos resultados e a possibi- lidade de perda de controle sobre a dinâmi- ca do jogo aumentam de modo considerável. 8 De acordo com TSEBELIS (1998), quando atores políticos que projetam Dos países aqui analisados, Venezuela e instituições podem prever suas conseqüências para determinados grupos, a tendência é que as instituições resultantes sejam de tipo redistributivo, ou Bolívia exemplificam essa possibilidade. seja, seu objetivo seria o de melhorar a situação de um grupo em detrimento de outro. Evidentemente, nunca é possível eliminar a incerteza e tanto os Finalmente, é possível também que, na atores podem errar no seu exercício de projeção, como aquilo que se apresenta 9 ausência de pressões sociais e diante da vantajoso no curto prazo pode se tornar prejudicial mais adiante. incapacidade dos atores políticos em 9 Em todos os países aqui analisados, o tema da reforma política encontra-se construir uma coalizão estável, a agenda sempre presente na imprensa, nos meios acadêmicos, e nos círculos onde se discute política sem que, necessariamente, dê origem a um movimento de opinião pública capaz de sensibilizar o sistema político.
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No que se refere ao sistema eleitoral, as No Uruguai, a reforma da Constituição foi principais modificações na Constituição ar- patrocinada pelos dois partidos tradicionais 11 gentina foram (Jones, 1997; Novarro, 2001; — Nacional e Colorado — e apoiada por Anastasia; Melo; Santos, 2004): uma pequena organização de centro-esquer- da, o Nuevo Espacio. Juntos, os três parti- • A reeleição passou a ser permitida, mas o dos controlavam pouco mais de 2/3 do mandato presidencial foi reduzido de seis Congresso. A motivação imediata da refor- para quatro anos. Além disso, o Presidente ma era clara: dificultar o acesso da Frente passou a ser eleito de forma direta e em Ampla (FA) ao governo. A FA, originada de sistema de dois turnos, desde que o primei- uma confluência de organizações de esquer- ro colocado não obtenha pelo menos 45% da, emergira como terceiro partido uruguaio dos votos válidos, ou um mínimo de 40%, em 1971 e, após o fim da ditadura militar acrescido de uma vantagem de pelo menos (1973-1984), manteve crescimento ininter- 10% sobre o segundo colocado. Até 1989, a rupto, chegando a pouco mais de 30% dos eleição do chefe do Executivo Federal era votos em 1994. Na eleição presidencial da- feita em um só turno por um Colégio Eleito- quele ano, realizada em um só turno, a vo- ral cujos eleitores eram escolhidos em 24 tação de seu candidato, Tabaré Vázquez, distritos plurinominais (23 províncias mais a capital federal), sob as mesmas regras vigen- ficou a menos de 2% do primeiro colorado, 10 tes para a Câmara dos Deputados. Sanguinetti, do partido Colorado. Sofrendo a oposição da FA, a reforma foi aprovada, e • No Senado, cada província passou a contar submetida a referendo, venceu com 50,4% com três senadores eleitos diretamente para dos votos, pouco mais do que o exigido pela mandatos de seis anos. As duas primeiras Constituição (Lanzaro, 2001). cadeiras são reservadas ao partido que ob- As principais modificações no sistema tém a maioria dos votos, enquanto a terceira eleitoral uruguaio foram as seguintes: vaga cabe à primeira minoria. A cada dois anos, um terço das 24 províncias renovam • Adoção da regra de dois turnos para a elei- seus representantes. Até então eram elei- ção presidencial; tos dois senadores por província para um mandato de nove anos. A eleição ocorria de • Estabelecimento de uma candidatura úni- forma indireta nas assembléias provinciais. ca por partido. Tradicionalmente o sistema político uruguaio admitia que as facções par- • No contexto de um reforço à organização tidárias lançassem candidaturas próprias para federativa do país, Buenos Aires adquiriu a presidência da República, assim como lis- maior autonomia administrativa e passou a tas distintas para a Câmara e Senado. O total ter seu prefeito eleito diretamente. Até en- de votos de cada partido na eleição presi- tão o ocupante do cargo era indicado pelo dencial era obtido pela soma de seus diver- Presidente da República. sos candidatos, sendo vitorioso o partido cujo somatório fosse majoritário e declarado pre- 10 Além disso, o Presidente passou a contar com poder de veto parcial e teve explicitamente reconhecido o direito de editar decretos de urgência. De sidente o candidato mais votado no interior acordo com a lei, o decreto deveria ser submetido em dez dias à consideração deste; de uma comissão bicameral a quem caberia analisá-lo antes da apreciação pelo plenário. Passados mais de onze anos após a reforma essa comissão não • Obrigatoriedade de que os candidatos foi criada (QUIROGA, 2005). Ao mesmo tempo, e atenuando parcialmente a transferência de poderes ao Executivo, a nova Constituição institui a figura do presidenciais sejam escolhidos por meio de Chefe de Gabinete, o qual é indicado pelo Presidente, mas pode ser removido eleições internas abertas. As eleições pas- pelo voto da maioria absoluta nas duas Casas Legislativas (JONES, 1997). saram a ser realizadas simultaneamente em 11 O regime uruguaio sempre se caracterizou pela força de seus dois partidos, todos os partidos no último domingo do mês criados ainda no século 19, e pelo seu caráter consociativo. O país experimentou períodos de governo colegiado, e após os anos 30 passou a de abril anterior às eleições gerais; ser comum a participação da oposição no governo, qualquer que fosse o partido vencedor. • Modificação no calendário eleitoral, de for- 12 ma que as eleições municipais passaram a Ademais das modificações no sistema eleitoral, a reforma reforçou a posição 12 do Poder Executivo diante do Legislativo elevando para 3/5 o quórum se realizar seis meses após a presidencial. necessário para derrubada do veto (LANZARO, 2001; ANASTASIA; MELO; SANTOS, 2004).
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Nos dois países os objetivos de curtíssi- maioria de 51,5% na Câmara e 56,7% no mo prazo dos atores que conduziram o pro- Senado. cesso de reforma foram alcançados. Carlos Resultados eleitorais à parte, as mudan- Menem se reelegeu presidente em 1995, ças no arranjo institucional também reforçam mas as mudanças realizadas em 1994 am- a democracia uruguaia nos quesitos de repre- pliaram o espaço institucional da oposição sentatividade e accountability. Com a intro- (Jones, 1997) e contribuíram para que pela dução do segundo turno e da candidatura primeira vez na história argentina um “tercei- única por partido deixou de existir a possi- ro partido” ultrapassasse uma das organiza- bilidade da eleição de presidentes minori- ções tradicionais. O candidato presidencial tários no país. Nas eleições de 1989 e 1994, da FREPASO — uma organização de cen- os presidentes uruguaios haviam sido elei- tro-esquerda que contava entre seus funda- tos com 22,6% e 24,7% dos votos, respec- dores com dissidentes do PJ — superou a tivamente. Da mesma forma, a introdução votação da UCR e praticamente igualou a de eleições internas abertas para a escolha sua força na Câmara dos Deputados. Nas dos candidatos presidenciais representou eleições seguintes, em 1999, uma aliança uma considerável oxigenação de um siste- entre a UCR e a FREPASO imporia ao justicia- ma político desde sempre acostumado à di- lismo sua maior derrota em todos os tem- nâmica das listas fechadas. Trata-se de pos (Anastasia; Melo; Santos, 2004). medida que contribui para o aumento do grau A comparação entre os arranjos institu- de inclusividade do sistema político; de um cionais antes e depois de 1994 não deixa avanço na direção apontada pela quarta con- 14 margem para dúvida. A reeleição, a introdu- dição da poliarquia de Dahl (1989), na me- ção do segundo turno e o fim do Colégio dida em que aumenta o número de pessoas Eleitoral nas eleições presidenciais, as elei- com algum poder de definição das alternati- ções diretas para a prefeitura de Buenos Ai- vas colocadas à votação (Anastasia; Melo; res e para o Senado, bem como a ampliação Santos, 2004). deste último, fizeram com que o sistema político argentino ganhasse pontos em ter- Venezuela e Bolívia mos de representatividade e accountability. Tais mudanças não foram suficientes, no entanto, para evitar que no calor da crise que De acordo com Robert Dahl (1989), sob se abateu sobre o país em 2001 e que levou determinadas condições não há arranjo de- à renúncia do presidente De la Rua, os ar- mocrático que consiga se estabilizar. Os ca- gentinos saíssem às ruas aos gritos de sos da Venezuela e, em menor grau, da “que se van todos”. Ainda que a crise tenha Bolívia são exemplos de situações em que sido resolvida por meios institucionais, não a elite política, ao perceber a redução do resta dúvida de que os acontecimentos aba- grau de legitimidade do arranjo institucional laram profundamente a legitimidade dos em tela e sentindo aumentar a pressão social 13 partidos e de líderes políticos nacionais. por mudanças, assume a dianteira do pro- No Uruguai, os partidos Colorado e Nacio- cesso de reformas, mas termina por perder nal conseguiram impedir que Tabaré Vázquez o controle do processo. Os dois casos me- chegasse à presidência da República em recem um pouco mais de atenção. 1999. O candidato da Frente Ampla venceu o primeiro turno, com 38,5% dos votos, mas 13 A crise de 2001 levou ao desmantelamento da FREPASO e ao encolhimento perdeu no segundo para o candidato do expressivo da UCR, que na eleição presidencial de 2003 conseguiu apenas partido Colorado, apoiado pelo Nacional, 3% dos votos, embora tenha mantido alguma força no Congresso. Carlos Menem também sentiu o gosto da crise: nas eleições de 2003 obteve pouco Jorge Batlle, por 54,1% a 45,9%. Na eleição mais de 20% dos votos, muito longe dos 49,7% de 1995.
seguinte, contudo, a esquerda manteve sua 14 De acordo com Dahl, entre as condições que permitem o avanço das poliarquias trajetória ascendente, e Vázquez venceu as rumo aos objetivos de soberania popular e igualdade política está a de que “qualquer membro que perceba um conjunto de alternativas, pelo menos uma eleições no primeiro turno, obtendo ainda das quais considera preferível a qualquer daquelas na ocasião apresentadas, pode inseri-la(s) entre as apresentadas à votação” (1989, p. 72).
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A estabilidade do presidencialismo vene- surgimento de associações e de movimen- zuelano, após o pacto de Punto Fijo, em 1958, tos que não mais dependiam dos partidos e até o final dos anos 80 guardava forte rela- e não se mostravam dispostos a se subme- ção com uma brutal concentração de poder ter às suas redes. Finalmente, os casos de 15 no eixo Poder Executivo/sistema partidário. corrupção passaram a se tornar mais fre- Em regime de duopólio, Ação Democrática qüentes, ao passo que aumentava a percep- (AD) e Comitê de Organização Política Elei- ção, por parte da sociedade, de que o toral Independente (COPEI) partilharam o sistema político, em especial os partidos, controle do processo político formal e da or- era incapaz de lidar com o problema (Anas- ganização da sociedade civil, partilha defini- tasia; Melo; Santos, 2004). da com base nos resultados das eleições Conforme relata Lucena (2003), as pres- presidenciais. O Presidente, além de porta- sões da sociedade civil se faziam no senti- voz da nação, era também o árbitro desta do de reivindicar “mais poder aos cidadãos disputa particular, cabendo-lhe as decisões e menos aos partidos políticos”. A absten- referentes à partilha do poder — o que se ção, que nunca havia ultrapassado os 13%, desdobrava na nomeação de ministros, go- fechou a década na casa dos 50%. E em vernadores, dirigentes de empresas estatais 1989 uma revolta popular contra medidas e um sem-número de cargos na máquina adotadas pelo presidente Carlos Andréz Pérez administrativa. No arranjo institucional resul- (AD) foi brutalmente reprimida pelo Exército tante, os poderes Legislativo e Judiciário nas ruas de Caracas, gerando 350 mortos perdiam autonomia. (Uchoa, 2003) e alargando o fosso entre a As condições vigentes na Venezuela sociedade civil e o sistema político. Pérez, começaram a se modificar na década de que havia firmado um acordo com o FMI sem 80. A economia entrou em declínio, a infla- consultar sequer seu partido e pretendia ção subiu e a renda caiu, frustrando as ex- implementar um pacote de reformas econô- pectativas da população quanto à melhoria micas de caráter neoliberal, não conseguiu do nível de vida. Ao mesmo tempo, como terminar seu mandato: depois de enfrentar decorrência de três décadas de estabilida- duas tentativas de golpe militar lideradas de e recursos abundantes, a sociedade ha- pelo então coronel Hugo Chávez, em feve- via alterado o seu perfil, ensejando o reiro e novembro de 1992, o Presidente foi destituído sob a acusação de malversação 16 de dinheiro público. A primeira resposta oficial ao desconten- 15 Em 1958, um acordo firmado entre os três maiores partidos venezuelanos tamento crescente veio ainda em 1984, permitiu que a Venezuela superasse uma longa sucessão de governos quando o presidente Jaime Lusinchi criou a caudilhescos e/ou militares e inaugurasse um período de grande estabilidade democrática. O pacto de Punto Fijo, como ficou conhecido, além de oferecer Comissão Presidencial para a Reforma do uma série de garantias a empresários, sindicalistas, Igreja e militares, estabelecia Estado (COPRE), composta por intelectuais que os três partidos aceitariam os resultados das eleições, trabalhariam para a formação de governos de unidade nacional, nos quais haveria compartilhamento e acadêmicos sem filiação partidária, por um de cargos e responsabilidade e acionariam mecanismos de consulta sobre os grupo de notáveis e por representantes dos assuntos mais importantes. Tal acordo implicou grandes concessões por parte do maior partido, a AD, e gerou dissidências à sua esquerda. partidos. A partir de então, e até que o pro-
16 Sob o governo Pérez verifica-se a primeira fissura no duopólio partidário. A cesso fosse interrompido com a vitória de segunda viria com Rafael Caldera, eleito logo após, por uma recém-criada Hugo Chávez nas eleições de 1998, a elite Convergência Nacional. Rompido com o COPEI, e tendo montado o primeiro política venezuelana colocou em curso uma governo da história democrática da Venezuela sem a presença de nenhum membro dos dois grandes partidos (AMORIM NETO, 2002), Caldera apenas série de modificações no sistema político iria oferecer mais do mesmo (JÍMENEZ, 2003). Enfrentaria uma ameaça de nacional. As principais mudanças realizadas colapso do sistema bancário, o que lhe fez declarar estado de emergência econômica e assumir poderes de decreto antes que o Congresso os delegasse até 1998 foram: (McCOY, 1999); veria seu capital político ser rapidamente corroído e sua frágil • Estabelecimento, em 1988, de eleições base parlamentar desconstituída ao adotar medidas antipopulares e apresentar um plano de reformas de corte liberal; e teria que, finalmente, recorrer à AD diretas para governadores e prefeitos, simul- para evitar a paralisia do governo. Preocupada com o agravamento da crise, taneamente à escolha das Assembléias mas ao mesmo tempo não disposta a conceder a Caldera mais do que o necessário para a sobrevivência, a AD empresta-lhe apoio apenas para reformas de curto fôlego (CORRALES, 2000; JÍMENEZ, 2003).
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Legislativas e Câmaras Municipais. Anterior- competição política possibilitando, em con- mente, os governos subnacionais eram no- seqüência, a emergência de líderes nos pla- meados pelo Presidente da República; nos regionais e abrindo espaço para que • Introdução, em 1989, de um sistema elei- pequenos (ou novos) partidos crescessem toral misto, nos moldes do adotado na Ale- pela “periferia” do sistema, modificando, em manha, em substituição ao sistema de médio prazo, o seu funcionamento; e, final- representação proporcional de lista fechada. mente, d) os representantes eleitos nos dis- Diferentemente do sistema alemão, o cál- tritos passariam a ter incentivos no sentido culo dos votos dados aos partidos passou a de patrocinar interesses locais ou, pelo me- ser feito nos estados e não no plano nacional, nos, articulá-los àqueles definidos e persegui- o que diminui a proporcionalidade dos resul- dos pelos líderes partidários no Congresso. O tados alcançados. Como forma de corrigir desafio, para os condutores do processo parcialmente tal distorção, foi mantida uma reformista, estava em conciliar essa tendên- sistemática de alocação de cadeiras compen- cia à dispersão de poderes com a manuten- satórias; ção de sua proeminência no interior do • Modificação na composição do Conselho sistema político (Kornblith; Levine, 1995; Supremo Eleitoral, que também teve seu Crisp, 1997; Lucena, 2003). nome alterado para Conselho Nacional Elei- A dinâmica da reforma seria, no entanto, toral, de forma a torná-lo independente dos superada pela da crise, que rapidamente as- partidos políticos. Até 1993, o CSE era sumiria um caráter sistêmico, atropelando composto por nove membros, sendo cin- as intenções dos reformadores e desmon- co indicados pelos partidos com maior vota- tando o regime de Punto Fijo antes que a ção nas últimas eleições e quatro cidadãos estratégia reformista lograsse algum resul- sem vinculação partidária eleitos pelo Con- tado. No contexto de uma crise institucional 17 gresso; da democracia e do Estado, de um esgota- • Alteração, em 1998, do calendário eleitoral, mento das identidades conectadas com o de forma que as eleições para o Congresso, regime de partidos e de um contundente governadores e Assembléias Legislativas repúdio ao antigo regime, Hugo Chávez ven- passaram a se realizar um mês antes da es- ceu a eleição presidencial de 1998 com 56% 18 colha presidencial. dos votos válidos, sem que AD e COPEI con- seguissem apresentar candidaturas compe- Como dito na introdução, o processo de 19 reforma política na Venezuela, pelo menos titivas. em sua primeira fase, redundou em absolu- Uma vez no governo, Chávez deu origem to fracasso. Condutores do processo, os dois a outro processo de reformas, muito mais grandes partidos (AD e COPEI) pretendiam radical do que o anterior e em direção opos- reassentar as bases de legitimidade do sis- ta, com o objetivo de fundar uma nova repú- tema. Para tanto tinham que torná-lo mais blica no país. Aproveitando-se de seu enorme aberto e competitivo. A estratégia reformista prestígio, da fragilidade e desarticulação visava, em especial, diminuir a centralização daqueles que poderiam fazer-lhe oposição, política no plano federal e reduzir o controle o presidente eleito conduziu a Venezuela a dos partidos sobre o processo eleitoral e sucessivas escolhas eleitorais, por meio das legislativo. A expectativa era de que o con- quais impôs seu projeto.
junto das iniciativas adotadas apontasse para 17 Segundo JÍMENEZ (2003) o controle da AD e do COPEI ia além do CSE uma um cenário no qual: a) os recursos de patro- vez que eram os partidos, e não a Justiça Eleitoral, os responsáveis por recrutar os membros das mesas escrutinadoras. nagem à disposição do Presidente e dos lí- 18 deres partidários diminuiriam com a As eleições subnacionais nem sempre coincidem com as nacionais, uma vez que a duração dos mandatos é distinta. Governadores e prefeitos são eleitos introdução das eleições diretas nos planos por três anos.
subnacionais; b) estas mesmas eleições ge- 19 AD e COPEI, depois de conseguirem 30% e 13% das cadeiras nas eleições rariam a abertura de novos espaços para a para o Congresso, realizadas um mês antes das presidenciais, desistiram de suas respectivas candidaturas e passaram a apoiar a candidatura do empresário Salas Roemer, do então criado Projeto Venezuela.
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Do ponto de vista das regras do jogo, o Majoritário em quase todos os distritos, o sucesso de Chávez na condução de seu pro- chavismo obteve 94% das cadeiras, ficando jeto reformista foi facilitado pela forma como com as mãos livres para fazer a Constituição foi convocada e posteriormente eleita a que quisesse sem qualquer interferência da 20 Assembléia Nacional Constituinte em 1999. oposição. De acordo com a Constituição então vigen- No que diz respeito ao sistema eleitoral, te, reformas constitucionais só poderiam ser as principais modificações introduzidas por realizadas por meio de emendas aprovadas Chávez foram: por 2/3 do Congresso. Em evidente ato de • Dissolução do Senado; ruptura institucional (Amorim Neto, 2002), • Redução do número de membros do Con- Chávez convocou por decreto um referendo gresso Nacional; sobre a convocação da ANC. Sob intensa pressão política, a Suprema Corte Venezue- • Elevação da duração do mandato presiden- lana aceitou o referendo convocatório, mas cial de cinco para seis anos; posicionou-se contrariamente a que os po- • Introdução da reeleição; deres da ANC fossem além de escrever a • Instituição da revogabilidade de todos os nova Constituição (McCoy, 1999). Por outro cargos eleitos, mediante convocação de re- lado, correspondendo ao exacerbado majori- ferendo por pelo menos 20% dos eleitores tarismo que passaria a caracterizar a demo- da circunscrição que o elegeu, depois de cracia “bolivariana”, os 131 membros da ANC transcorrida metade de seu mandato. foram eleitos por pluralidade, ou seja, um O sucesso de Chávez na condução de por cada distrito e em maioria simples. seu projeto político implicou um regime mar- cado por um grau de concentração de po- deres ainda maior do que o anterior. Se o 20 O primeiro referendo foi realizado em 25 de abril de 1999 e autorizou a poder político na Venezuela até 1998 encon- convocação da ANC, concordando em conceder-lhe poderes para, inclusive, dissolver o Congresso, a Suprema Corte de Justiça, os governadores e as trava-se concentrado no eixo Executivo/AD/ Assembléias Legislativas. Menos de 38% do eleitorado participaram, e 88% COPEI, nos dias de hoje estes últimos já não concordaram com os termos propostos por Chávez. As eleições para a ANC se realizaram em 25 de julho do mesmo ano. Com uma abstenção de 54% contam — tampouco se pode dizer que do eleitorado, Chávez obteve vitória ainda mais retumbante: dos 131 exista um sistema partidário minimamente deputados eleitos, 123 pertenciam à sua coligação. Em 25 de dezembro de 1999, um outro referendo aprovou a nova Constituição. Dos que foram às estruturado —, ao passo que o primeiro urnas — a abstenção foi de 56% — 71,8% disseram sim. Em janeiro de 2000 adquiriu maiores poderes de agenda e veto o Congresso Nacional foi dissolvido e eleições gerais foram convocadas para em face de um Legislativo tão pouco robus- junho (presidente, Congresso, governadores e Assembléias Legislativas), e 21 outubro (prefeitos) daquele ano. Concluindo a maratona eleitoral, Chávez foi to quanto antes. reeleito em 2000 — agora para um mandato de seis anos com direito à Na Bolívia, o processo de reforma políti- reeleição — com 59,7% dos votos. A abstenção ficou em 44% (JÍMENEZ, 2003; AMORIM NETO, 2002; UCHOA, 2003; McCOY, 1999). ca teve seu momento decisivo em 1994. O
21 No que se refere aos poderes legislativos do Presidente, o contraste entre país havia retomado a vida democrática em os dois regimes é nítido. No regime anterior, os poderes do Presidente eram 1982, após uma incrível sucessão de gol- limitados a um veto de tipo suspensivo, revogável por maioria simples dos 22 presentes, e ao poder de decreto delegado, a chamada Ley Habilitante (CAREY; pes militares. Na década seguinte, após o SHUGART, 1992; CRISP, 1997). No regime atual, além de manter o decreto fracasso do primeiro governo democrático delegado, o Presidente: a) pode fazer “comentários”, vetar total ou parcialmente uma lei aprovada pelo Legislativo — exigindo-se maioria absoluta dos presentes — uma coalizão de centro-esquerda que ter- para a derrubada; b) possui exclusividade de iniciativa legislativa nas matérias minou por levar o país a uma hiperinflação referentes a orçamento, endividamento público, organização da administração pública e do Conselho de Ministros; c) pode convocar sessões extraordinárias — tem início uma série de governos basea- da Assembléia; d) divide com o Legislativo a autoridade para convocação de dos em pactos realizados entre os cinco referendo; e) pode dissolver a Assembléia Nacional, e convocar eleições em 60 dias, se houver remoção de três vice-presidentes executivos no mesmo maiores partidos — inicialmente Movimento período constitucional em conseqüência de moções de censura (TSEBELIS; Nacionalista Revolucionário (MNR), Ação De- ALEMÁN, 2002; ANASTASIA; MELO; SANTOS, 2004). mocrática Nacionalista (ADN) e Movimento 22 Em 1978, ainda sob governo do General Hugo Banzer, as liberdades de Esquerda Revolucionária (MIR), aos quais democráticas foram restabelecidas e realizadas eleições gerais. A vitória de uma frente de esquerda, contudo, ocasionou novo golpe de Estado. Até se juntaram a União Cívica Solidariedade 1982, quando assume Hernán Siles Suazo, em uma coalizão liderada pelo (UCS) e o Consciência de Pátria (CONDEPA) MNR, nada menos do que oito generais estiveram à frente do país (GAMARRA, 1997; ARANIBAR, 2005).
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23 (Gamarra, 1997; Mayorga, 2001). A dinâ- • Estabelecimento de uma cláusula nacio- mica moderada da competição entre os nal de barreira de 3% nas eleições para a partidos permitiu que o processo de demo- Câmara dos Deputados. cratização fosse conduzido paralelamente à Percebendo o agravamento das tensões introdução de drásticas medidas de austeri- 24 sociais, os proponentes das reformas pre- dade econômica. Mas em que pese a re- tendiam: a) aumentar a representatividade lativa estabilidade política dos primeiros dez do sistema político através da introdução de 26 anos, a política econômica neoliberal não se deputados eleitos em distritos uninominais; mostrou capaz de evitar o declínio das con- b) reduzir a fragmentação partidária por meio dições de vida da grande maioria da popu- da cláusula de barreira; c) descentralizar o lação. Como resultado, em 1995, o governo processo político e d) diminuir a possibilidade de Gonzalo Sánchez de Lozada (MNR) — de impasses por ocasião do segundo turno eleito em 1993 — teve que enfrentar uma das eleições presidenciais (Jost, 1998). série de conflitos envolvendo trabalhadores, Tal como na Venezuela, embora de ma- estudantes, professores, plantadores de neira menos “espetacular”, as tensões acu- coca e um movimento de caráter separatista. muladas ao longo dos anos 80 e 90 fizeram Durante 180 dias o país esteve sob estado com que o multipartidarismo moderado bo- de sítio (Gamarra, 1997). liviano entrasse em crise levando de roldão O processo de reformas teve início antes a estabilidade política e o otimismo dos da eclosão dos protestos. Em 1993, o go- reformadores. Sánchez de Lozada havia sido 27 verno fez aprovar no Congresso a Ley de eleito pela coalizão MNR/MRTK. A aliança Declaratória de Necesidad de Reforma de 25 com o MRTK (Movimento Revolucionário la Constitución Política del Estado. Em 1994, Tupac Katari) permitiu que pela primeira vez foi apresentado um amplo e ambicioso pro- um líder indígena, Víctor Hugo Cárdenas, jeto de modernização, o Plan de Todos, que assumisse a vice-presidência do país e re- incluía em sua “agenda política” uma série presentou uma tentativa de Lozada e do MNR de mudanças no sistema político e eleitoral. de recuperar o prestígio perdido entre as As modificações efetivamente realizadas no massas pobres e reatar o elo com a “Bolívia sistema eleitoral foram: profunda” (Arzabe, 1998; Gamarra, 1997). • Determinação de que o segundo turno das A aliança MNR/MRTK gerou um governo eleições para a presidência da República, que que, ao mesmo tempo, mantinha a política na Bolívia é realizado no Congresso sempre econômica liberalizante e assumia como que nenhum candidato alcança a maioria objetivo estabelecer uma democracia “autén- absoluta dos votos, se realizasse entre os tica, real y participativa” em contraposição dois primeiros colocados e não entre os três à “democracia formal” (Jost, 1998, p. 452). primeiros como anteriormente;
• Ampliação do mandato presidencial de quatro para cinco anos; 23 MNR e MIR poderiam ser, nos anos 80, classificados como organizações de centro-esquerda. A conservadora ADN foi criada pelo General Hugo Banzer. • Introdução de eleições diretas para pre- UCS e CONDEPA surgiram como organizações de caráter populista, articuladas em torno de prefeitos eleitos em algumas cidades importantes na Bolívia. feito, com o segundo turno sendo realizado, 24 se necessário, nas Câmaras Municipais. Os Em 1985, o governo de Paz Estensoro (MNR), com o apoio da ADN, introduz a Nova Política Econômica, que inicia o processo de liberalização da economia mandatos foram ampliados para cinco anos, boliviana (GAMARRA, 1997). Essa política representava o reverso da estratégia sem que, no entanto, as eleições nacionais de desenvolvimento implementada pelo próprio MNR nos anos 50. e subnacionais coincidissem; 25 A Constituição boliviana é, dos casos aqui analisados, a que menos obstáculos coloca à sua reforma: o processo de emendamento exige apenas a • Introdução do sistema eleitoral misto em concordância de 2/3 dos membros presentes no Congresso (ANASTASIA; substituição à representação proporcional de MELO; SANTOS, 2004). lista fechada. O novo sistema só seria defini- 26 Esta era a intenção dos reformistas, o que não significa que seja possível tivamente regulamentado em 1996, entran- assumir que a introdução de distritos uninominais seja, de fato, conducente a um aumento do grau de representatividade do sistema político. do em vigor nas eleições de 1997; 27 Além do MRTK, Lozada incluiu em seu governo um pequeno partido de esquerda, o Movimento Bolívia Livre (MBL) e a UCS.
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Ao final do governo, no entanto, as esperan- Chile e Brasil ças da população indígena e camponesa se frustrariam. Entre os países aqui analisados, Brasil e Em 1997 Hugo Banzer venceria as elei- Chile são aqueles em que a agenda de re- ções presidenciais e conduziria um governo forma política apresenta mais dificuldades conservador amparado por uma coalizão tão para ser implementada. Podemos iniciar pelo ampliada quanto inconsistente (Mayorga, Brasil, onde o tema mantém-se na pauta 2001). Diante da incapacidade da esquer- desde o fim dos trabalhos da Assembléia da, ou pelo menos o que havia sobrado da Nacional Constituinte. Grosso modo pode- tradicional esquerda boliviana representada se distinguir entre duas agendas de refor- pelo MNR, MIR e MBL, de expressar mini- ma. A primeira, e mais ambiciosa, advoga mamente as reivindicações populares, a a introdução do parlamentarismo, de um sis- Bolívia veria surgir novos atores sociais e tema distrital misto com cláusula de barrei- novas formas de protestos, envolvendo os ra de 5% para a Câmara dos Deputados e do povos indígenas e os plantadores de coca, voto facultativo. Tal agenda parte do diag- que passariam a questionar de forma radi- nóstico de que o sistema político brasileiro cal a ordem estatal e colocariam em xeque padece de crônica instabilidade política, a política pactuada pelos grandes partidos advinda da combinação entre presidencia- 28 (Anastasia; Melo; Santos, 2004). lismo e multipartidarismo. Em 2002, o sistema partidário boliviano Uma segunda agenda, centrando a aten- emergiu das urnas drasticamente modifica- ção no aperfeiçoamento da representação do (Ballivián, 2003). Três dos cinco grandes proporcional no Brasil, propõe: a) corrigir a partidos — UCS, CONDEPA e ADN — pra- desproporcionalidade gerada pelo atual cri- ticamente desapareceram do Congresso Na- tério de distribuição das cadeiras na Câma- cional. Ganharam representação o Movimento ra dos Deputados entre os estados; b) ao Socialismo (MAS), cujo candidato presi- instituir algum mecanismo de fidelidade par- dencial (Evo Morales) chegou em segundo tidária ou que iniba a troca de legenda entre lugar no primeiro turno, e a Nova Força Revo- uma eleição e outra; c) proibir as coligações lucionária (NFR). Sánchez de Lozada (MNR) para as eleições proporcionais; d) substituir foi novamente eleito, renunciando um ano o sistema de lista aberta por um outro, de depois em função de um levante popular. listas preordenadas, fechadas ou flexíveis; Finalmente, em 2005, Evo Morales vence, e) suprimir o preceito que define o quocien- no primeiro turno, as eleições para a presi- te eleitoral como cláusula de exclusão (Tava- 29 dência da Bolívia. No Congresso, o MIR per- res, 1998; Lima Júnior, 1997; Melo, 2006). deu toda a sua representação e o MNR Nenhuma das agendas logrou grande conquistou apenas 5,3% das cadeiras. O sucesso. A proposta de parlamentarismo foi sistema partidário pós-democratização ha- derrotada no plebiscito de 1993. O sistema via se desconstituído, e a Bolívia adentraria distrital misto esteve em discussão na fra- um outro período de sua história. cassada Revisão Constitucional de 1994. Durante o primeiro governo FHC, a Comis- são de Estudos para a Reforma da Legisla- ção Eleitoral do Tribunal Superior Eleitoral (TSE) e o Relatório Final da “Comissão Tem- 28 No dizer de LESSA (1997), trata-se de uma agenda marcada “por uma teoria porária Interna encarregada de estudar a re- da representação mínima”. De acordo com SANTOS (1998), trata-se pura e simplesmente de uma tentativa de retomar o controle oligárquico sobre a forma político-partidária”, de autoria do competição política no Brasil, controle esse que estaria, segundo o autor, Senador Sérgio Machado (1997), voltaram ao ameaçado na última década pelo acentuado crescimento numérico do eleitorado e do público atento. tema, sem sucesso. Além disso, desde 1982, em todas as legislaturas, parlamentares 29 Além dos autores citados, vale mencionar os excelentes trabalhos de NICOLAU (2003 e 2006). Neles, o autor procura, de maneira parcimoniosa, apresentaram propostas contendo alguma discutir os aspectos positivos e negativos das propostas de reforma do sistema de representação proporcional no Brasil.
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forma de sistema misto (Nicolau, 1999). No partidárias) às eleições imediatamente que se refere à primeira agenda menciona- subseqüentes; da, o único avanço registrado foi a aprova- • Aprovação, em 2006, do fim da verticalização ção da Lei 9.096, de 1995, que estabelece a obrigatória das coligações partidárias; obtenção de 5% dos votos válidos para a Câmara dos Deputados — distribuídos em, • Aprovação, em 2006, de regras mais rígi- das sobre o financiamento das campanhas pelo menos, um terço dos estados, com um eleitorais, as quais determinam: a) o cancela- mínimo de dois por cento do total em cada mento de registro de candidatura ou cassa- um deles — como condição para o funcio- ção de mandato no caso de uso comprovado namento parlamentar, em qualquer Casa de “caixa 2”; b) a divulgação de dois relatórios Legislativa, e critério para acesso ao Fundo parciais de arrecadação e gastos por parte Partidário e à propaganda gratuita no rádio e dos candidatos durante a campanha, sem na TV. A cláusula irá vigorar a partir das elei- necessidade de revelar doadores; c) a proi- ções de 2006. bição de que entidades beneficentes e reli- Durante o governo Lula, a Câmara dos giosas, entidades esportivas e organizações Deputados instituiu a Comissão Especial da não-governamentais que recebam recursos Reforma Política. Essa Comissão, após rea- públicos, organizações da sociedade civil de lizar 26 reuniões, sete audiências públicas e interesse público, façam doações de cam- fazer um vasto levantamento de todas as pro- panha; d) a proibição de showmícios e distri- postas existentes no Congresso, encami- buição de brindes pelos candidatos. nhou em dezembro de 2003, à Comissão Como se percebe, são modificações de Constituição e Justiça, o Projeto de Lei pontuais, nada que permita dizer que qual- 2.679, propondo: a) a adoção do sistema quer uma das duas agendas anteriormente de listas fechadas; b) a proibição de coliga- mencionadas esteja sendo efetivada. Em ções para as eleições proporcionais; c) a dois casos, nos votos brancos e no quoci- criação de federações partidárias com dura- ente eleitoral, foram realizados aperfeiçoa- ção de pelo menos três anos após a posse; mentos incrementais na legislação. O fim d) a instituição de uma cláusula de barreira da verticalização significou uma reação do de 2% dos votos válidos; e) o financiamento Congresso a uma interpretação do TSE no público exclusivo das campanhas eleitorais que concerne às coligações para as eleições (Soares; Rennó, 2006). Em agosto de 2005, 30 majoritárias. A redução do mandato presi- a proposta estava pronta para ser incluída dencial teve como objetivo principal eliminar na ordem do dia e votada, o que acabou a figura da eleição solteira, fazendo coincidir não ocorrendo. as eleições estaduais e a nacional. Somente Dezoito anos após a nova Constituição, as modificações aprovadas nos mecanis- foram as seguintes as modificações no sis- mos de financiamento eleitoral, em 2006, tema eleitoral brasileiro: guardam relação com momentos de crise • Redução, por ocasião da Revisão Constitu- política e levam em conta os humores da cional de 1993, do mandato presidencial de cinco para quatro anos;
• Exclusão dos votos brancos do cálculo do quociente eleitoral (o que provocava sua ele- vação artificial); 30 A verticalização foi instituída pelo TSE para as eleições de 2002 por meio de uma interpretação da legislação já existente. Determinava que as coligações • Instituição, em 1996, da reeleição para os estabelecidas para as eleições estaduais fossem coerentes com aquelas cargos executivos; definidas para a disputa da presidência da República. Longe de garantir coerência às coligações, a verticalização apresentou duas conseqüências não • Extinção, em 1998, da regra que definia os previstas: a) a proliferação de alianças informais nos estados entre partidos, ou setores de partidos, que no plano nacional concorriam em coligações deputados como candidatos natos (indepen- diversas e, b) a desistência, por parte de alguns partidos, de participar dentemente da vontade das convenções formalmente da disputa presidencial — lançando candidato ou coligando-se — como forma de manter a liberdade para as coligações estaduais. Em 2006, o Congresso aprovou legislação específica sobre o assunto, liberando as coligações a partir de 2008.
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31 opinião pública. E em apenas uma oca- Entre os maiores problemas merecem des- sião, a introdução da reeleição, o Poder Exe- taque: os excessivos poderes do Conselho cutivo mobilizou sua maioria no Congresso de Segurança Nacional, a inamovibilidade com o objetivo de alterar a legislação, nesse dos comandantes das Forças Armadas, a caso, a seu favor. presença de nove membros não eleitos no Esta última observação remete a um pon- Senado e o sistema eleitoral baseado em 32 to levantado por Soares e Rennó (2006). Se- distritos binominais. gundo esses autores, a discussão sobre Parte da explicação para a longevidade reforma política no Brasil faz parte da agenda da constituição ditatorial está na força eleito- do Poder Legislativo, geralmente tem origem ral da direita chilena, cujos dois maiores em iniciativas individuais dos congressistas, partidos — União Democrática Independente e raramente chega ao plenário. Ora, como (UDI) e Renovação Nacional (RN) — sempre se sabe (Figueiredo; Limongi, 1999), o Exe- obtiveram votação suficiente para atuar como cutivo brasileiro é quem apresenta cerca de atores com poder de veto sobre qualquer 85% das proposições legislativas aprovadas mudança constitucional proposta pelos go- no Congresso Nacional. Isso certamente aju- vernos da Concertación. Particularmente, da a entender por que a reforma política no como assinala Garretón (2001), a iniciativa país não vai muito além dos debates, no do veto sempre coube à UDI, extremamente Congresso e na academia, e dos noticiários fiel ao legado pinochetista e capaz de man- na imprensa. ter sob sua influência a RN. O último país a ser analisado, o Chile, é A outra parte da explicação, no entanto, o caso de maior estabilidade institucional reside na própria herança constitucional da dentre os seis e, certamente, em toda a ditadura. De um lado, a presença dos nove América do Sul. De 1989, ano que marca a senadores não eleitos, entre eles membros eleição do primeiro presidente após a dita- designados pelas Forças Armadas e pelos dura do General Pinochet, até 2005, o siste- Carabineiros, sempre favoreceu a bancada ma eleitoral chileno havia passado por conservadora. De outro, o sistema eleitoral apenas duas modificações dignas de regis- sempre beneficiou a força minoritária, no tro, ambas por ocasião do processo de rede- caso a coalizão direitista. É o caso de expli- mocratização: o aumento do número de car melhor. Nas eleições chilenas, tanto para senadores eleitos e a diminuição do man- a Câmara como para o Senado, são eleitos dato presidencial de oito para seis anos. dois representantes por distrito — sendo 60 Ao longo de todo esse período, uma coa- distritos para a primeira casa e 19 para a lizão de centro-esquerda, a Concertación por segunda. As duas cadeiras são destinadas la Democracia, venceu as eleições presiden- para o partido ou coalizão majoritária ape- ciais, derrotando a coalizão conservadora, nas quando esta obtém mais do que o do- mas nunca conseguiu maioria suficiente nas bro de votos da segunda colocada. Quando duas Casas Legislativas — 3/5 dos mem- esta última obtém pelo menos 1/3 + 1 dos bros — para modificar vários dos artigos da votos, sua representação iguala-se à da coa- Constituição imposta por Pinochet em 1980. lizão majoritária. Isso terminou por garantir à coalizão conservadora, na maioria das vezes, 31 Embora as mudanças tenham sido aprovadas pelo Congresso a menos de a segunda colocada nos distritos, mais ca- um ano das eleições de 2006, o TSE decidiu por sua aplicabilidade imediata. deiras do que votos no Congresso chileno. Segundo declaração do ministro Marco Aurélio de Mello ao jornal Estado de São Paulo do dia 26 de maio de 2006, “o anseio popular por mudanças pesou Apenas recentemente, em setembro de na decisão”, referindo-se às expectativas de mudança geradas por ocasião do 2005, após um longo processo de negocia- escândalo do “mensalão”. Outras modificações devem vigorar a partir de 2008: a) definição, a cada ano, de um limite dos gastos de campanha para ção, os resquícios autoritários puderam ser cada cargo em disputa; b) proibição de divulgação de pesquisas nos 15 dias retirados da Constituição. Ainda que a coali- que antecedem as eleições; c) definição do tempo de televisão de cada partido com base na bancada eleita e não na existente por ocasião da posse. zão conservadora tivesse condições de con- 32 tinuar a exercer seu poder de veto, optou por Nos anos 1989 e 1991, relata SIAVELIS (2001), algumas reformas limitaram o alcance do poder presidencial, como a eliminação da capacidade do Presidente de dissolver a Câmara dos Deputados.
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não fazê-lo, certamente tentando se desven- advindas da sociedade, têm poucas chan- cilhar do passado e entrar na disputa presi- ces de serem iniciados até que: a) os resul- dencial de 2006 em melhores condições. Foi tados gerados pelo sistema vigente passem devolvida ao governo civil, através do Presi- a desagradar a um número expressivo de dente da República, a prerrogativa de con- atores dotados de poder de agenda e, b) as vocar o Conselho de Segurança Nacional e vantagens de se optar por novas regras ou de nomear, bem como remover, os coman- por um novo sistema estejam claras para o dantes das Forças Armadas e dos Carabi- partido ou coalizão majoritária. neiros. Foi ainda ampliada a composição do Na Argentina e no Uruguai, a reforma elei- Tribunal Constitucional, órgão encarregado toral teve início por decisão de parcela da de resolver os conflitos entre os poderes de elite política, sem que houvesse outro cons- Estado, que deixou de contar com a pre- trangimento que não aquele estabelecido em sença do representante das Forças Arma- lei, ou seja, os respectivos quóruns neces- das. Quanto ao sistema eleitoral, não houve sários para a mudança constitucional. Na acordo para que fosse modificado o siste- Argentina, a motivação inicial das reformas ma eleitoral assentado em distritos binomi- foi a disposição do presidente Carlos Menem nais. Dessa forma puderam ser realizadas de conseguir o direito à reeleição. Para su- duas alterações: perar o constrangimento institucional, no • A redução do mandato presidencial de seis entanto, foi necessária a negociação com o para quatro anos; principal partido de oposição. Dessa forma, o processo assumiu as características de • A extinção das vagas reservadas aos sena- 33 um jogo de soma positiva. As mudanças dores designados ou vitalícios. foram aprovadas, a situação conseguiu seu objetivo imediato — a reeleição do Presidente —, a oposição ampliou o seu espaço institu- Conclusão cional, e o sistema político tornou-se mais representativo e accountable. Nada disso Reformas eleitorais costumam ser fenô- impediu que poucos anos depois a socie- menos complexos. Qualquer sistema, após dade argentina se levantasse furiosa contra razoável tempo de funcionamento e mesmo todos os seus representantes, e o país mer- que apresente problemas, tem a seu favor a gulhasse em profunda crise. inércia. Os atores políticos conhecem sua No Uruguai, os partidos Colorado e Nacio- estrutura de escolha, têm à sua disposição nal, pressionados pelo crescimento da Frente estratégias de ação conhecidas e podem se Ampla, possuíam a maioria necessária para antecipar às ações dos adversários. A alte- dar início ao processo de reforma e trataram ração, ainda que temporária, desse quadro de fazê-lo. Mas as mudanças não foram é sempre motivo de preocupação e, muitas capazes de modificar, e nem seria de se vezes, razão suficiente para bloquear proces- esperar que o fossem, a tendência de reali- sos reformistas, por mais bem-intenciona- nhamento eleitoral então em curso no país. dos que estes sejam. Por outro lado, seja A Frente Ampla continuou a avançar no eleito- porque as experiências de reforma deste tipo rado até então cativo dos partidos tradicio- são muito recentes, seja porque o desem- nais. Não venceu as eleições que se penho de um sistema político é invariavel- seguiram à reforma constitucional de 1994, mente multideterminado, é difícil prever com mas o fez de forma inapelável no pleito segurança quais serão os efeitos da mudan- seguinte. Também nesse caso, como na ça proposta, ou seja, não há como ter certeza Argentina, o processo reformista acabou ge- de que os objetivos iniciais dos reformado- rando efeitos positivos para o sistema de res serão alcançados. representação no país. Desse modo, é possível prever que pro- 33 Eram considerados senadores vitalícios os ex-presidentes a partir do General cessos reformistas, na ausência de pressões Pinochet.
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Na presença de pressões sociais que debatidas e implementadas, as organizações expressam uma perda de legitimidade do independentes da sociedade civil tiveram seu sistema político, os processos de reforma acesso ao processo sistematicamente ne- são cercados de maior grau de incerteza. gado (Lucena, 2002). Havia uma enorme dis- Mesmo que se estabeleça uma coalizão re- tância entre a expectativa prevalecente na formista, seus membros terão que agir sob sociedade e a ação dos reformistas. circunstâncias que não escolheram, serão Sob Chávez, esse vazio seria parcial- forçados a abandonar ou modificar regras mente preenchido. O sucesso do chavismo que lhes eram favoráveis e obrigados a apos- na condução de seu projeto de reformas ex- tar em outras, cujas vantagens podem não plica-se não apenas pelo atropelo e manipu- lhes ser muito claras. lação das regras que lhe possibilitaram Venezuela, de modo mais dramático, e folgada maioria na Constituinte e, posterior- Bolívia ilustram essa possibilidade. Ali os re- mente, no Congresso. É preciso levar em formadores foram simplesmente atropela- conta a capacidade do presidente venezue- dos pela evolução do processo político, e as lano em vincular sua plataforma política ao reformas iniciais fracassaram na sua inten- sentimento amplamente difundido de rup- ção de recuperar a legitimidade dos parti- tura com o antigo regime e de um novo co- dos e do regime político. No caso da meço para o país. Venezuela é possível sustentar que parte da Assentado nesta base, Chávez conduziu explicação residiu no caráter essencialmen- uma reorganização institucional e concentrou te endógeno do processo reformista. Desde poderes em suas mãos. Os procedimentos o início, a Comissão encarregada de condu- adotados para a chamada refundação da zir os trabalhos era formalmente responsiva república venezuelana encontraram respal- apenas ao Presidente da República. Suas do em expressiva parcela da sociedade. propostas tinham que ser aceitas pelos dois Como se sabe (PNUD, 2004), a adesão à partidos que controlavam o Congresso e democracia, em que se pese a inexistência contavam com recursos suficientes para de regimes não regidos pela competição minimizar os riscos de quebra de seu duo- eleitoral, está longe de ser universal na Amé- pólio. Embora pudesse ser evidente para rica Latina. Mesmo entre os que se decla- políticos dotados de uma visão mais ampla ram adeptos do regime democrático, são que, em termos de estabilidade, os benefí- muitos os que se deixam seduzir pela idéia cios gerados pelo sistema já não eram os de governos “fortes”, ou seja, dispostos e mesmos, certamente, não havia consenso em condições de, sempre que necessário, quanto à parcela de poder a ser cedida e ignorar partidos, Congresso e outros “obstá- quais seriam as conseqüências disso culos” a “efetiva resolução” dos problemas 34 (Anastasia; Melo; Santos, 2004). Isso ajuda nacionais. a explicar por que, ao longo de todo o perío- Em médio prazo é possível prever pro- do em que as modificações foram sendo blemas para a Venezuela em decorrência da estratégia levada a cabo por Hugo Chávez. 34 De acordo com o PNUD, 43% dos latino-americanos expressam convicção Os traços mais marcantes do atual arranjo democrática, 26,5% possuem tendência claramente não-democrática e 30,5% institucional venezuelano são o exacerbado são “ambivalentes”, ou seja, “estão, a priori, de acordo com a democracia, mas consideram válido tomar decisões antidemocráticas na gestão de governo majoritarismo e o plebiscitarismo (Weber, se, na sua opinião, as circunstâncias assim exigirem” (2004, p. 142). 1997). Um regime político em que os freios 35 No que se refere à exigüidade das maiorias, cabe destacar o elevado grau de à vontade da maioria, mesmo da mais exí- abstenção que tem caracterizado o processo eleitoral venezuelano nos últimos gua, não existem e que se apóia na relação anos. Nas eleições legislativas de 2005, boicotadas pela oposição, o índice chegou a 75%. A relação de Chávez com as massas é bem exemplificada na direta entre o líder carismático e as mas- 35 constituição dos Círculos Bolivarianos. Definidas como “uma forma de sas. Um processo de concentração de organização social que materializa o princípio da democracia participativa”, tais organizações seriam “a base do poder popular”. Mas por trás da fachada poderes que, longe de conferir estabilidade, cívica, esconde-se o braço armado do chavismo, uma tropa de choque mantém o país em uma dinâmica marcada mobilizável para a defesa do Presidente e a hostilização da oposição nas manifestações de rua. (MAIGON, 2003; ANASTASIA; MELO; SANTOS, 2004, p. 154).
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por acentuado grau de polarização política. O tos adotados — pode depender o destino arranjo institucional venezuelano afastou-se do da (frágil) democracia boliviana. “sistema de segurança mútua” que, de acordo Chile e Brasil fornecem exemplos de si- com Dahl (1997), caracteriza uma poliarquia. tuações em que a ausência de pressões so- Cada um dos lados, chavistas e antichavis- ciais e a inexistência de uma coalizão capaz tas, trabalha para retirar o outro de cena, re- de contornar os obstáculos institucionais fi- duzindo o espaço para a tolerância e o diálogo. zeram com que a agenda reformista, ainda Como afirmam Anastasia, Melo e Santos: que se mantivesse na pauta, se realizasse de forma muito precária. É possível que Chávez se mantenha no po- A reforma da Constituição de 1980 sem- der a despeito da oposição. Mas é pouco pre esteve na agenda da coalizão de centro- provável que a Venezuela desfrute de algu- esquerda que governa o Chile desde 1989 ma estabilidade nos próximos anos. Falta um e, certamente, sempre foi uma aspiração de mínimo de consenso, seja quanto às alter- seu eleitorado. Mas ainda que vitoriosa em nativas de política, seja quanto aos procedi- todas as eleições presidenciais, a Concerta- mentos para dirimir os conflitos. Tampouco ción nunca conseguiu os 3/5 de votos em se pode apostar que o recém-inaugurado ambas as Casas Legislativas, necessários arranjo institucional se consolide. O novo para levar seu projeto à frente. As mudan- regime tem a fragilidade peculiar das cons- ças realizadas em 2005 só foram possíveis truções apoiadas em lideranças carismáticas; graças a um acordo com a oposição. Mas Chávez é o seu alfa e o seu ômega, e a sobre- as negociações não permitiram que fosse vivência de ambos encontra-se intimamente conectada (2004, p. 156). alterada uma das peças centrais do arranjo imposto por Pinochet: o método de consti- Na Bolívia, como pode ser visto, o pri- tuição da Câmara dos Deputados. A exis- meiro governo de Sánchez de Lozada (MNR) tência de distritos binominais é responsável se aliou a um partido de origem indígena na pelo viés acentuadamente majoritário do sis- formulação do projeto reformista, numa ten- tema eleitoral chileno. tativa de recuperar os vínculos com a gran- No Brasil, a explicação para que as refor- de massa de excluídos do país. Dez anos mas no sistema eleitoral tenham ocorrido de depois, o mesmo Lozada seria forçado a forma pontual, na forma de pequenos aper- renunciar de seu segundo governo devido a feiçoamentos de caráter incremental ou como um levante popular. A aliança MNR/MRTK, resposta a questões conjunturais, repousa firmada em 1993, primava pela incongruên- no fato de que o ponto, simplesmente, não cia. De um lado, bradava por uma democra- constou da agenda de nenhum dos Executi- cia participativa, de outro, oferecia ao povo vos eleitos desde 1989. FHC e Lula, por boliviano um cardápio ortodoxo em termos exemplo, conseguiram constituir maioria de política econômica. O governo seguinte, legislativa e aprovaram, com maior ou me- do ex-ditador Hugo Banzer, encarregou-se de nor grau de dificuldade, parte expressiva de minimizar o impacto democratizante de al- sua agenda. Além disso, os partidos forma- gumas das reformas contidas no Plan de dores de ambas as coalizões — PSDB e PT Todos. Ao fim e ao cabo, a estratégia refor- — possuíam projetos de reforma política. mista revelou-se incapaz de conter o proces- Não obstante, tais projetos não puderam so de erosão do sistema partidário e do ser transformados em projetos de governo, próprio regime representativo. No vácuo ge- pelo simples e bom motivo de que não eram rado pela crise, a eleição de Evo Morales compartilhados pelos seus parceiros de trouxe a esperança de que as reivindicações coalizão. Na única ocasião em que a reforma da Bolívia “profunda” sejam levadas em con- política foi incorporada à agenda de um go- ta. Do sucesso ou fracasso de seu governo verno foi aprovada a reeleição do então presi- — e no caso de sucesso, dos procedimen- dente Fernando Henrique Cardoso. Alguns
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anos depois, ironicamente, o PSDB tentou tituição de maiorias legislativas. A depen- patrocinar a revogação do mecanismo, sob der de como isso se dá, as reformas po- o argumento de que o mesmo beneficiava dem ser bem-sucedidas, ainda que os em demasia os detentores dos postos exe- objetivos imediatos dos reformadores sejam cutivos... suplantados pela dinâmica política, fracas- Este artigo procurou mostrar que a ocor- sar completamente em seus objetivos, sim- rência de um processo de reforma política, plesmente, não acontecer ou fazê-lo de forma sua direção e seus resultados, depende de muito limitada. Os casos estudados ilustra- como se combinam pressões sociais e cons- ram as três possibilidades.
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Alberto J. Olvera
A natureza da transição mexicana
Uma vasta mobilização cidadã pelo respeito aos direitos políti- cos, que marcou todo o país de norte a sul e de leste a oeste, caracterizou a história do México durante a década de 90 do século passado. A resistência do regime autoritário, mais antigo do mun- do, em realizar uma verdadeira reforma política obrigou os cida- dãos a investir uma energia social imensa em um prolongado processo de transição democrática que culminou nas eleições pre- sidenciais em 2000. Um efeito colateral dessa centralidade da luta política em torno da arena eleitoral foi a perda de visibilidade de outras formas de ação coletiva e de outras áreas de democratiza- ção da vida pública. Com efeito, esse processo coincide com uma perda de visibilidade do poder dos movimentos sociais populares, com exceção do zapatismo, o qual, sem dúvida, não conseguiu articular um verdadeiro movimento indígena nacional (Olvera, 2003). O resultado foi uma transição extremamente prolongada (1988 a 2000) e de natureza puramente eleitoral (Cansino, 2000), pois sua base foi a negociação, em curto prazo, de conflitos eleitorais locais e a realização de numerosas reformas eleitorais parciais nas esferas estadual e federal (Eisenstadt, 2004). O ponto culminante desse pro- cesso foi, ao término de 1996, o acordo entre os três principais 1 partidos políticos, PRI, PAN e PRD, que tinha como intuito formalizar uma nova reforma eleitoral federal. Um dos eixos desse acordo esta- va voltado para a garantia da autonomia política e institucional do Instituto Federal Eleitoral (IFE), a entidade pública que cuida da orga- nização das eleições federais, e o outro, para o estabelecimento de um generoso financiamento público aos partidos, o qual, suposta- mente, deveria permitir-lhes ficar ilesos à influência dos interesses privados e do próprio governo federal (Merino, 2003). Mediante uma interessante inovação institucional, que consistiu na nomeação de um conjunto de “conselhos eleitorais cidadãos”, formado por per- sonagens públicos sem partido, que tinham como responsabilidade a direção efetiva da organização das eleições (IFE) e a assinatura dos subsídios públicos aos partidos, foi possível terminar com os conflitos pós-eleitorais em nível federal. Como garantia adicional criou-se um Tribunal Federal Eleitoral, que seria a última instância jurídica para dirimir os conflitos eleitorais de toda ordem.
1 Respectivamente, Partido Revolucionário Institucional (primeira força de oposição do país), Partido da Ação Nacional (conservador) e Partido da Revolução Democrática (centro-esquerda). [N.T.]
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Essa forma limitada de transição conse- ceção dessa regra geral foi a perda do po- guiu passar pela prova prática nas eleições der do Presidente da República, que, com de 2000, nas quais, pela primeira vez em 70 efeito, era o grande árbitro de todos os con- anos, o PRI perdeu a Presidência da Repú- flitos até 1997. Nesse mesmo ano, a perda blica. Nos estados da Federação o proces- da maioria absoluta na Câmara dos Deputa- so prolongou-se mais, pois as entidades dos por parte do PRI pôs fim à tradição não públicas que eram responsáveis pela orga- escrita de que o Presidente dominava por nização das eleições estaduais e municipais completo o Congresso e o Poder Judiciário. continuavam sendo controladas pelos parti- Este último, por sua parte, começou a ganhar dos no poder local em algumas partes do um espaço de autonomia graças às refor- país. Tão grande foi este déficit que boa parte mas constitucionais de 1994 e à nomeação das eleições locais, posteriores a 2000, aca- de uma Suprema Corte completamente nova baram sendo decididas pelo Tribunal Fede- em 1995 (González Plascencia, 2005). Esse ral Eleitoral, em um processo conhecido hoje processo radicalizou-se em 2000, quando o como “judicialização da política”, que, na partido do presidente Vicente Fox, o PAN, realidade, não abarca somente o terreno elei- ficou com minoria na Câmara dos Deputados toral, mas sim quase todos os conflitos in- nas eleições daquele ano (41,2% a 42,2% ternos de uma elite política incapaz de dirimir do PRI), e, inclusive, perdeu poder nas eleições suas diferenças por meio da negociação legislativas de 2003 (30,4% a 44,8% do PRI). (Merino, 2003). A onipresença do conflito está Assim, a aliança entre o PRI e o PRD foi garantida por um calendário eleitoral incoe- capaz de vetar no Congresso as iniciativas rente, no qual todos os anos há, pelo me- importantes do Presidente e, inclusive, impor nos, três ou quatro eleições locais (eleições algumas decisões de política pública e em de governador e/ou de Congresso Local em matéria orçamentária. algum estado e de presidentes municipais, Essa transição democrática ainda é frá- que ficam neste cargo somente por três gil e inacabada, e não pode consolidar-se anos). Além do mais, a cada três anos são sem uma profunda reforma do Estado, ou realizadas eleições de deputados federais, seja, uma reavaliação das relações entre os e a cada seis anos eleições para senadores cidadãos e o governo, e entre as forças do e Presidente da República. A proibição da velho regime e os partidos que representam reeleição em todos os níveis coloca em es- a oposição política frente a ele. O empate tado de permanente fluidez aos partidos e de forças políticas determinadas pelo caráter às elites políticas, que não têm diante de si incompleto da derrota do partido do velho nenhum incentivo para negociar acordos, e, regime conduziu à ausência de um pacto sim, um sistema que serve para aprofundar político de transição, já que o processo legis- os conflitos e marcar as diferenças. lativo não abordou as reformas centrais que Devido a esses obstáculos de ordem ins- requerem a construção de um regime políti- titucional, a transição não tocou, até agora, co fundado em um conceito mais amplo de nos fundamentos do Estado, ou seja, nas democracia. A ausência de um pacto expli- instituições, nas leis e, inclusive, nos pro- ca também a persistência de um ambiente gramas do velho regime. Em termos teóri- de confrontação. A reconstrução do vínculo cos rigorosos, pode-se dizer que o antigo entre legitimidade e legalidade conquistada regime não foi completamente destituído, na através da realização de eleições limpas fica medida em que ele ainda não foi desmonta- debilitada quando todos os atores políticos do em seus fundamentos legais, institucio- recorrem a práticas imorais, ilegais e clien- nais e culturais, e o novo regime não telistas com o propósito de permanecer no conseguiu ser efetivamente instituído, pois poder e ampliar seus espaços. a inércia do passado domina as escassas A experiência da transição deixou claro inovações existentes (Cansino, 2000). A ex- que o Estado mexicano ficou relativamente
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debilitado, primeiramente, com as reformas Estado foi possível, assinalou o limite políti- neoliberais implementadas pelos governos co de um processo incompleto que, na prá- do PRI entre 1985 e 1997, e, também, pelo tica, foi reduzido a uma pluralização política colapso do velho modelo de presidencialis- das elites no contexto de uma continuidade mo autoritário, que estava fundado em uma essencial do regime político. No Brasil, o série de acordos metaconstitucionais, que processo constituinte que desemboca na careciam de uma base jurídica firme (Cres- Constituição de 1988 marca uma clara se- po, 2005). Com efeito, o Estado mexicano paração entre o velho e o novo regime e abre tem problemas estruturais de desenho cons- brecha jurídica e política para as inovações titucional, já que o sistema presidencialista democráticas que distinguem o Brasil no ce- é legalmente precário, pois o Presidente ca- nário internacional. rece de poderes de controle do Poder Legis- lativo (seu poder de veto é fraco) e de capacidade significativa de promulgação de O sistema partidário e os decretos (que podem ser questionados di- problemas de governabilidade ante da Suprema Corte); o Poder Legislativo não é profissional, pois não existe reeleição A transição mexicana teve a particulari- dos legisladores, seus regulamentos inter- dade de criar um sistema com três partidos nos são obsoletos e trabalham poucos dias principais, nenhum dos quais é majoritário ao ano; o Poder Judiciário é econômica e no Poder Legislativo federal; e três partidos administrativamente frágil, além de pouco pequenos, com escassa representação par- transparente, o que propicia a corrupção. Por lamentar. Até 1997, o PRI havia sido um par- outro lado, o governo tem grandes espaços tido hegemônico, com uma prolongada fase de fragilidade institucional, uma vez que al- de partido quase único. O PRI controlava a guns de seus aparatos e organismos estão presidência, as duas Câmaras Legislativas, colonizados por uma densa rede de interes- os governos dos estados e as presidências ses privados, que vão desde sindicatos, em- municipais. Nesse caráter quase monopó- preiteiros, máfias de políticos profissionais, lico fundava-se o poder metaconstitucional do grupos delituosos e até alguns grupos orga- Presidente da República, sendo ele o diretor nizados da sociedade civil, que atuam como de todo o sistema. meros grupos de interesses. É fisicamente Nas eleições federais de 1997, o PRI per- precário, pois sua capacidade de cobrar deu pela primeira vez a maioria absoluta da impostos é uma das mais baixas da América Câmara dos Deputados, e, nas eleições de Latina (11,8% do PIB). O governo, em senti- 2000, perdeu, também, o controle da Câmara do amplo, tem uma profunda incapacidade dos Senadores. Desde 1989 os partidos PAN de inovação. e PRD começaram a ganhar os governos de Em outras experiências históricas, a tran- alguns estados e de vários municípios e, em sição foi o momento de fundação de um 1997, conseguiram dar um salto qualitativo, novo regime, na maioria dos casos, através já que o PRD ganhou a primeira eleição de de novas constituições e de novos pactos um chefe de governo da Ciudad de México políticos. Se, por um lado, um novo ordena- (que até então era designado pelo Presidente). mento jurídico não garante a criação de um E o PAN ganhou o governo do estado de novo sistema de governabilidade democrá- Nuevo León, o mais poderoso economica- tica, pelo menos permite uma reordenação mente, e que, somado a outros governos institucional que pode ter efeitos inovadores. estatais ganhados anteriormente por este Precisamente nesse ponto, as transições do partido, permitiam-no governar mais de 30% México e do Brasil divergem. A ausência de da população do país. Enquanto isso, o PRD um processo constituinte no México, tão ra- também avançava, sobretudo em nível muni- dical que nem uma modesta reforma do cipal (Lujambio, 2000).
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Nas eleições de 2000, na qual o PAN Diante desse quadro, o governo do pre- ganhou a presidência, o PAN e o PRI empa- sidente Fox decidiu seguir o caminho da con- taram suas forças parlamentares, e o PRD tinuidade, o que só foi possível devido ao quase se converteu em um partido minoritá- tamanho e à complexidade do Estado mexi- rio, já que sua fracassada aliança com vários cano, à eficácia das novas políticas sociais partidos pequenos o fez perder posições. criadas no último governo do PRI e do presi- Sem dúvida, seus votos eram estratégicos dente Ernesto Zedillo (1994-2000), à força da para constituir uma maioria parlamentar. O inércia burocrática e ao poder das congre- PRD considerou que o trunfo do partido de gações de funcionários públicos. Diferente- direita era perigoso para o país, e dado que mente de outros países latinos, o Estado não havia uma agenda política comum com mexicano tem presença e controle em todo o PAN, as reformas políticas necessárias para território nacional e, através da política de dar governabilidade ao país ficaram penden- subsídios para o combate à pobreza, chega tes. O PAN desejava, antes de tudo, termi- até aos povos mais afastados do país. Mo- nar o ciclo das reformas neoliberais através ver ou mudar esse enorme Estado é uma de três reformas pendentes: a trabalhista tarefa complicada e de longo prazo. (flexibilidade na contratação, pensões), a Devido a essas condições, durante es- energética (para permitir investimento priva- ses anos de transição, não se experimentou do na indústria elétrica) e a fiscal (novos im- uma verdadeira crise de governabilidade no postos ao consumo). O PRD não apoiava México, porém, tampouco, uma reforma da nenhuma, e o PRI, que até 1999 impulsio- vida política. Marcado por certo conflito per- nou o projeto neoliberal, decidiu, como táti- manente, o caso mais próximo de uma cri- ca política, passar para a oposição, pois se foi a tentativa da Câmara dos Deputados nenhuma das três reformas eram populares. de impor ao Presidente um orçamento pú- Em 2000, diversos fóruns de intelectuais blico nacional diferente do que ele havia en- e de políticos discutiram os conteúdos de viado à Câmara para aprovação nos anos uma “Reforma do Estado” que, na realida- de 2004 e 2005. Durante esses dois anos, de, era uma síntese de uma grande quanti- os Poderes Executivo e Legislativo se enfren- dade de propostas de reforma constitucional, taram seriamente, e a lei parecia dar razão uma agenda de novas leis, que incluía uma ao Legislativo, já que a Constituição indica reforma política que mudava o calendário que é de sua exclusiva responsabilidade a eleitoral (fazendo-o mais racional), uma re- aprovação do orçamento. O Presidente so- forma do regulamento do Congresso, uma mente pode vetar as leis que tenham pas- reforma do Poder Judiciário e algumas idéias sado por ambas as Câmaras Legislativas, o para impulsionar a participação cidadã, atra- que não é o caso do orçamento. Sem dúvi- vés da introdução de formas de democracia da, a Suprema Corte da Nação, atendendo direta (plebiscito, referendum e iniciativa um recurso do Presidente, considerou que o popular). Sem dúvida, nenhum partido apoiou Primeiro Mandatário pode, sim, ter capaci- realmente esta agenda de reformas, pois, dade de revisão do orçamento aprovado pela dado que não poderiam controlar o processo Câmara dos Deputados. Com efeito, nem o legislativo, nem estavam dispostos a correr Presidente nem os partidos de oposição o risco de convocar um Congresso Consti- quiseram levar ao extremo seus conflitos, tuinte, era melhor aguardar e contar com uma calculando que os cidadãos castigariam, nas conjuntura mais favorável. Em verdade, não urnas, o partido que causasse uma verda- havia uma mobilização social que exigisse deira crise de governabilidade. reformas, pois no imaginário cidadão preva- A Suprema Corte de Justiça assumiu o lecia a errônea idéia de que a derrota do PRI papel de juiz dos conflitos entre os três po- seria suficiente para mudar radicalmente a deres da União, entre os poderes estatais e vida política. os municipais, e entre estes e a Federação.
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Este ativismo permitiu desafogar os principais conflitos apesar da ausência de um novo marco constitucional. Entre 2001 e 2005, pelo menos 25 problemas muito importantes foram resolvidos por essa via. (González Plascencia, 2005) É, assim, evidente que o presidencialismo mexicano difere do brasileiro em vários pontos essenciais. Em primeiro lugar, no México não há coalizões de governo, somente eleitorais, que são, por sua própria natureza, conjunturais. O número limitado de partidos pro- tagonistas também influi decisivamente: todos têm presença naci- onal e gozam de um relativo equilíbrio de forças, o que é um incentivo ao bloqueio das reformas essenciais. Um presidente com minoria parlamentar pode governar, conquanto que não tente fazer refor- mas fundamentais. Esse fato coloca um grave limite à inovação política e jurídica, que não pode durar indefinidamente, sob pena de deslegitimar, em curto prazo, a limitada democracia mexicana. Por outro lado, o presidencialismo de coalizão brasileiro obriga a criar alianças entre partidos baseadas em um programa de gover- no, porém o custo disso é muito alto devido ao fato de que a dis- persão programática e de forças entre os numerosos partidos induz à formação de coalizões frágeis, oportunistas e de tendência cen- trista. As coalizões limitam o horizonte das reformas possíveis e elevam o custo político em níveis tais que deterioram a legitimi- dade dos acertos políticos. Em segundo lugar, o presidencialismo mexicano é mais debilitado que o brasileiro, pois o Presidente conta com poucos elementos legais para opor-se às decisões do Congresso e carece de poder para legislar de maneira paralela, que é uma via de escape, ainda que seja temporal, da chantagem parlamentar. No México os partidos têm avançado com numerosas reformas parciais por meio de um ativismo legislativo sem paralelo. Como se pode observar no Quadro 1, os partidos têm apresentado mais de 2000 iniciativas na atual legislatura, cinco vezes mais do que na primeira legislatura, sem maioria do PRI, e 15 vezes mais do que na época do Poder Legislativo subordinado (Casar, 2006).
Quadro 1 - Iniciativas Apresentadas à Câmara dos Deputados (1982-2006) Origem Legislaturas LII LII LIV LV LVI LVII LVIII LIX* 1982-1985 1985-1988 1988-1991 1991-1994 1994-1997 1997-2000 2000-2003 2003-2006 Executivo 139 128 70 84 56 37 63 42 Senadores - 60 15 47 24 46 53 60** Partidos 159 352 1997 117 163 493 909 2139 Comissões - 16 12 - 02 29 17 14 Legis. Locais 10 03 - 02 02 34 85 97 Vários Partidos ND ND ND 10 03 34 82 36 Total 308 559 294 206 250 673 1209 2388 * Os dados da LIX legislatura podem variar, posto que as informações ainda não estão totalizadas na página da Câmara dos Deputados. ** Não considera minutas provenientes do Senado. Fonte: Para 1982-1997, CASAR (2006) e NACIF (2005). Para 1997-2006, a elaboração foi feita pelo próprio autor a partir da Gazeta Parlamentar.
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Obviamente, nem todas iniciativas se processam e são aprova- das, razão pela qual a taxa de eficiência legislativa é relativamente baixa (ver Quadro 2). Mas, o certo é que há mais criatividade e, mesmo que de maneira fragmentária, múltiplas leis acabam se reformando, e outras novas são aprovadas, fazendo mais comple- xo, porém, de certo modo, menos incoerente, o sistema legal. As alianças dos partidos para permitir a aprovação das leis são varia- das, o que demonstra que os partidos estão dispostos a cooperar mesmo em temas que não consideram centrais para sua imagem (Nacif, 2005).
Quadro 2 - Taxa de Eficiência Legislativa (1982-2006) Legislatura Iniciativas Apresentadas Iniciativas Aprovadas Porcentagem (%) LII 308 166 53,9 LIII 559 223 39,89 LIV 294 131 44,56 LV 260 158 60,77 LVI 250 108 43,2 LVII 673 1985 28,97 LVIII 1209 292 22,65 LIX* 2388 513 21,48 * Os dados da LIX legislatura podem variar, posto que as informações ainda não estão totalizadas na página da Câmara dos Deputados Fonte: Para 1982-1997, Casar (2006) e Nacif (2005). Para 1997-2006, a elaboração foi feita pelo próprio autor a partir da Gazeta Parlamentar.
A eleição presidencial de julho de 2006 reflete este contexto de empate político entre as três forças principais. Quem quer que seja eleito presidente terá que enfrentar a mesma situação da falta de maioria de seu partido nas Câmaras de Senadores e Deputados, e, portanto, a mesma necessidade de formar alianças. O ambiente político de confrontação eleitoral não favorece as negociações que poderiam conduzir a tais alianças. Diante disso, dois cenários se delineiam claramente: o primeiro diz respeito à possibilidade de se produzir um relativo colapso do PRI, que implica sua conversão no terceiro partido no Parlamento, não mais o primeiro. Isso é possível dada a polarização da competição eleitoral entre o PRI e o PRD. Caso isso ocorra, as forças centrífugas que já há algum tempo atravessam o partido podem conduzir, num prazo relativamente curto, à divisão do PRI, já que tanto o PRD como o PAN atraem quadros de destaque tendendo, assim, a conformar um sistema que, dentro de algum tempo, poderia ser bipartidário, rodeado de três ou quatro partidos pequenos, que dificilmente sobreviveriam em longo prazo. O segundo cenário possível seria o PRI conseguir manter-se unido e colocar-se no centro do espectro político. Porém, para isso, seria necessária uma mudança dos dirigentes e uma autêntica institucionalização como partido, o que parece muito difí- cil de ser alcançado. O PRI seria, assim, o partido “fiel da balança”. Dependendo desse processo, e de quem ganhe a presidência, o impasse atual pode prolongar-se mais ou menos e provocar, num
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certo prazo, o desgaste da sociedade e o herdou é uma camisa de força que lhe im- início de um novo ciclo de ativação da mobi- pede de transformar o país, e existe a possi- lização popular. bilidade de que eles peçam aos cidadãos para se mobilizarem a favor de uma reforma do Estado. As condições podem ser favo- À guisa de conclusão ráveis para gerar um processo de mobili- zação orientado para concluir uma mudança A transição democrática no México é in- de regime que, sem dúvida, está pendente. completa. As leis, instituições e cultura polí- Não está claro, no entanto, qual sentido pode tica do velho regime seguem vigentes. Sem seguir tal mobilização, muito menos qual dúvida, a competição entre os partidos é seria sua força e seu poder. Porém, está autêntica, e é de se esperar que o impasse certo que a esquerda teria legitimidade para atual, criado pelo empate de forças, seja su- encabeçá-la. Por outro lado, o partido de di- perado num tempo razoável. Como se ob- reita não poderia, nem gostaria de fazer tal serva, o próximo governo enfrentará, ainda, coisa, o que garantiria a continuidade da um cenário de poderes divididos, com au- paralisia. A mobilização é também neces- sências de regras e de incentivos para a for- sária para abrir espaço político para a de- mação de coalizões de governo. Se a manda de novas formas de participação esquerda ganhar, ela enfrentará um cenário cidadã que permitam aprofundar a limitada parecido com que o PT teve que lidar no caso democracia mexicana. do Brasil: altas expectativas da população, Sem uma mudança na correlação de um governo com minoria que deve negociar forças políticas que vá mais além do plano cada política pública, restrições orçamentá- eleitoral não será possível, ao México e ao rias enormes e uma separação crescente Brasil, sairem dos dilemas em que se entre o partido, as forças e o movimento da encontram sistemas de governo que tendem sociedade civil que lhe deram origem e legi- a cristalizar os equilíbrios e convertem os go- timidade política. vernos em reféns dos interesses dos partidos. Sem dúvida, a esquerda no México pode alegar a seu favor que o regime político que (Tradução: Áurea Cristina Mota)
Referências
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Reforma Política no Brasil_01_272.p65 71 01/08/06, 17:28 Reforma Política no Brasil_01_272.p65 72 01/08/06, 17:28 1 Republicanismo Republicanismo
Heloisa Maria Murgel Starling
O retorno da reflexão política e historio- gráfica contemporânea ao horizonte de idéias em que se movimenta uma tradição tão an- tiga como a do republicanismo serve a três propósitos principais. Em primeiro lugar, ofe- rece instrumentos para uma investigação analítica capaz de trazer à tona elementos conceituais próprios ao exame da natureza das sociedades democráticas no contexto atual; em segundo lugar, indica o propósito de devolver densidade à idéia de interesses partilhados, de ação pública dos cidadãos, de definição dos modos de agregação e uso do bem público, de solidariedade política e de virtudes civis, entendendo que essa com- preensão original de vida comum é decisiva para o futuro da democracia nas socieda- des contemporâneas; em terceiro lugar, for- nece elementos históricos e conceituais pertinentes à interpretação da realidade es- pecífica de um país como o Brasil, que ain- da não conheceu uma experiência política capaz de ser legitimamente chamada de republicana. Res publica: a expressão é latina e reto- ma o sentido e a história das instituições romanas. Mas o termo que lhe serve de paradigma — politéia — é grego e procura dar conta da formulação de uma Constitui- ção ou regime político, de natureza inclusiva e plural, formado por homens livres, ricos e pobres, empenhados numa vida partilhada entre todas as partes da comunidade. Tanto para Aristóteles quanto para Platão, essa idéia traduziu a busca por um regime capaz de contemplar necessariamente os interes- ses da polis: coibir os excessos; evitar os
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extremos; garantir a justa medida na qual Contudo, é certo que a divisão entre o se realiza a justiça política; não se confundir mundo dos interesses comuns e a esfera com a manifestação da expressão política dos assuntos privados não ocorre de ma- da maioria ou da minoria, vale dizer, com os neira espontânea. A rigor, ela se impõe, jus- dois regimes dominantes na Grécia clássi- tamente, pela postulação de um espaço ca, a democracia e a oligarquia. Foi o termo público, dotado dos instrumentos que as- politéia, nome de uma obra de Platão, que seguram seu reconhecimento, o caráter co- Cícero traduziu para o latim res publica. letivo de sua apropriação e suas regulações. Assim, os conceitos e as questões pró- Assim, o conceito república, visto na pers- prias à tradição do republicanismo preten- pectiva da tradição do republicanismo, não dem acentuar, na expressão res publica, a designa apenas a existência de uma esfera referência à natureza política da comunida- de bens comuns a um certo conjunto de ho- de — que designa sua agregação em vista mens, mas também, de imediato, a consti- do bem, dos direitos e dos interesses co- tuição mesma de um povo, o lugar pátrio, muns, o koinon sympheron dos gregos. Com suas instituições, regras de convivência e efeito, o fim visado pela tradição não é dire- agências de administração e governo, cujas tamente a virtude dos cidadãos — é, ao con- orientações derivam de um momento de ins- trário, a efetivação da polis como forma tituição ou fundação política. específica de organização do convívio dos República se diz, então, sobretudo dos homens, vale dizer, a existência mesma da “regimes constitucionais” de governo, daque- cidade vista como uma espécie de totalida- les em que as leis e regulações ordinárias, de política capaz de indicar, desde sua ori- bem como as disposições do governo, deri- gem grega, a possibilidade de agregação vam dos princípios que conferem sua forma de seus membros, tendo em vista o bem, à sociedade e, postos acima de todos, pro- os direitos e os interesses comuns. É essa tegem a comunidade de todo interesse par- finalidade que nos remete, no fundamental, ticular ou transitório, de toda vontade à significação de coisa pública, de esfera caprichosa ou arbitrária. Desse modo, o con- dos interesses comuns, do bem comum. ceito república, na raiz de sua tradição, nos Respublica, res populi: o que pertence ao remete particularmente à idéia de “governo povo, o que se refere ao domínio público, o de leis” (e não de homens), de “império da que é de interesse comum e se opõe ao lei” e mesmo de “estado de direito”, expres- mundo de coisas e assuntos privados, mun- sões que declaram, na sua acepção mais do relativo à alçada dos particulares, grupos, imediata, a prescrição de que os que man- associações ou indivíduos. dam também obedeçam, mesmo nos ca- A rigor, também decorre da referência à sos em que a forma de governo não seja natureza política da comunidade, a relação democrática e em que apenas alguns, ou que a tópica do republicanismo manteve mesmo um só, ocupam as posições de com determinadas características particula- mando e os postos de governo. res a um tipo muito específico de cidade — A preocupação com a esfera pública a cidade que adquiriu a liberdade de admi- pensada como lugar de efetiva ação dos ci- nistrar seus próprios assuntos. Nesse ponto dadãos oferece ao republicanismo uma con- existe, sem dúvida, um componente indis- cepção ativa de liberdade associada ao vivere sociável de um certo ideal de cidade que a civili invocado por Maquiavel — vale dizer, tradição republicana retomou do Quattrocento associada a um movimento constante de italiano, em especial dos trabalhos produzi- expansão que, articulado à cena da cidade, dos pela geração dos humanistas cívicos de permite a todos exercerem suas potenciali- Florença, preocupados em encontrar novos dades na qualidade de cidadãos. Como se parâmetros para o significado da vida ativa vê, trata-se de uma certa concepção de liber- no interior das comunidades políticas. dade capaz de combinar-se tanto com a
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ausência de dependência da vontade arbi- de excelência no exercício da cidadania. trária de um ou de muitos homens quanto Contudo, nos tempos modernos, em que com a dimensão da ação e da participação ocorre uma perda considerável das antigas dos indivíduos na vida da polis. virtudes, a oportunidade de se romper o cor- Dessa concepção ativa de liberdade os dão de isolamento da concentração do indi- séculos 18 e 19 retiraram algumas conse- víduo em seu espaço privado estaria menos qüências. Uma delas, uma certa percepção na reativação do ideal moral e mais na iden- do que poderia ser definido a política da tificação racional dos interesses particulares liberdade, como se costumava dizer à época com aqueles da cidadania. Em qualquer dos da Revolução Americana: a idéia, por exem- casos, porém, o elemento dinâmico central plo, que o poder estava na periferia, nos do republicanismo não é tanto a virtude cívi- diversos estados soberanos, livres e inde- ca ou o interesse bem compreendido, mas pendentes; ou, então, que esse poder se o resultado do seu exercício como modo de concentrava nos legislativos e, em particular, conduzir a vida na polis. nas câmaras baixas; ou, ainda, que a liber- Contudo, no caso brasileiro, o percurso dade só florescia em Estados pequenos. De do republicanismo durante o século 18 e, outro lado, a noção de que organismos go- especialmente, ao longo do século 19, não vernamentais secundários — como, por traduziu a possibilidade histórica da sua afir- exemplo, estados ou províncias —, poderiam mação na vida política do país após o golpe efetivamente compartilhar soberania com o republicano de 1889. Com efeito, a idéia de poder central. ausência, de vazio, parece ter aderido for- Uma outra ordem de conseqüências temente às pretensões de enraizamento e muito característica da sensibilidade repu- ancestralidade da República no Brasil, pro- blicana que se formou na vertente anglo-saxã jetando um cenário que se desdobraria nos da tradição veio da intuição de que havia algo períodos subseqüentes, marcados por forte muito pertinente na defesa do direito do in- negatividade quanto à possibilidade de se divíduo desfrutar os próprios bens com imu- recorrer a uma tradição do republicanismo nidade contra a ação arbitrária do príncipe para enfrentar os problemas que afligem a ou de seus representantes. Dito de outro formação histórica brasileira. modo: essa tópica colocou em relevo a pos- Assim, é um engano supor que o golpe sibilidade de uma conduta política orienta- de Estado de 15 de novembro de 1889 foi a da pela utilidade, pela concepção da materialização de um projeto lentamente liberdade como “um bem que permite go- amadurecido por um longo período de ação zar todos os outros bens” — para usar o ar- republicana. Não por acaso, a trajetória de gumento e a linguagem de Montesquieu — consolidação da República até os anos 30 e pela idéia de que a forma republicana in- pode ser conhecida entre nós a partir da cluía o reconhecimento compreensivo de que observação dos processos de sucessão os interesses também possuem valor agre- presidencial, momentos em que a não insti- gativo. tucionalização dos procedimentos de esco- A idéia de associar bem público ao que lha dos candidatos tornava a estabilidade Tocqueville definiu como o exercício do inte- do experimento republicano dependente da resse bem compreendido produziu uma habilidade dos caciques brasileiros, e reve- atualização, para a modernidade, do antigo lava as condições de forte retração da esfe- princípio republicano da virtude. As virtudes ra pública, oligárquica e hieraquizada, possuem dois traços gerais: são qualida- controlada por um número reduzido de po- des de caráter reais e raras, capazes de ex- líticos em cada estado, principal sustentáculo primir as paixões humanas em feitos nobres do federalismo desigual vigente no Brasil. e singulares. Articuladas ao mundo público Essa foi sua marca de origem: a Repú- implicam civismo, isto é, oferecem um ideal blica se tornou vitoriosa em 1889 sem a
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vocação da incorporação dos princípios do republicanismo diante da sociedade que emergia com a expansão da vida mercantil; e permaneceu fiel a essa marca, liberal em economia, excludente em política e no social, administrada por homens de frágeis convic- ções republicanas. Com efeito, a distância entre o ideário formador de suas matrizes e o exercício de sua prática política persistiu ao longo da nossa história política contem- porânea: a Revolução de Trinta refundou a República impondo o predomínio da União sobre a Federação, das corporações sobre os indivíduos e a procedência do Estado sobre a sociedade civil. O preço da moder- nização autoritária e da ampliação do esco- po do Estado a fim de abrigar os novos personagens sociais nascidos do mundo ur- bano e industrial importou na perda da auto- nomia da sociedade quanto ao Estado e uma herança do autoritarismo político a pesar sobre a história republicana desse Brasil moderno — como ocorreria no regime mili- tar pós-1964 que obedeceu em linhas ge- rais a esse modelo — deixando para trás, como um elo do republicanismo ainda a ser retomado, o desafio da construção de uma experiência efetivamente republicana sob condições democráticas.
Referências
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Financiamento de Campanha (público versus privado)
Renato Janine Ribeiro
Se as campanhas políticas devem ser financiadas com dinheiro público ou priva- do é uma das discussões discretas que ocorrem na política brasileira. Não é um debate tão ruidoso como, por exemplo, o do voto facultativo ou obrigatório. Aliás, o problema da reforma política brasileira é que poucos assuntos, nela, assumem vulto e são considerados, pela opinião pública, como relevantes. Uma discussão sobre reforma política deve começar indagando se a própria dis- cussão é política, em dois sentidos: no de saber se o demos, “nós, o povo”, efetiva- mente a assume como sua, em vez de con- finar-se ela ao grupo dos especialistas, como se estes fossem engenheiros da vida social e política — e no de saber se estabelece um recorte entre as posições políticas, sobre- tudo entre direita e esquerda. Nos dois casos, o debate da reforma política brasileira é pouco político, porque confinado a especialistas e porque apartado das divisões partidárias. São raros, no debate da reforma política brasileira, os temas que polarizam os partidos, ou que chegam à arena pública, à sociedade, com forte conteúdo político — eu enfatizaria apenas o caráter obrigatório ou facultativo do
voto (Ribeiro, 2003), a corrupção e o financia- mento das campanhas. Uma questão rele- vante como a do voto distrital ou proporcional, que em vários países opõe direita a esquerda, aqui é levantada quase que só tecnicamente, por cientistas políticos. Não empolga sequer os parlamentares, quanto mais o povo. Mas na França, por exemplo, a eleição distrital dos deputados foi introduzida, em começos dos anos 1870, para evitar que a cada poucos
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meses, sempre que surgia uma vaga na discussão do financiamento é uma espécie Câmara, a eleição se desse no âmbito de de finale de análises ou relatos mais longos um departamento inteiro — e, assim, mar- sobre a corrupção. Façamos uma tipologia casse sucessivos tentos da esquerda repu- desta última, então. Propomos que seja dita blicana contra a direita monarquista que, na antiga, “moderna” e pós-moderna. A corrup- época, controlava um Parlamento eleito às ção antiga era dos costumes. Dos cidadãos pressas, logo após a vitória prussiana na se exigia que fossem austeros, pondo a res guerra de 1870. Cada pleito era, assim, um publica acima do interesse privado. A repú- plebiscito, e concorria para enfraquecer o blica antiga era machista, enfatizando a cen- peso dos versalheses que haviam esmaga- sura à lassidão dos costumes e à abertura do a Comuna de Paris e desejavam restau- feminina aos sentimentos — que arriscavam rar a monarquia em sua vertente legitimista destruir um Estado que tinha de ser varonil. (cf. Halévy, 1930 e 1937). Ora, o paradoxo Já a corrupção “moderna” é a da apropri- do presente debate brasileiro é que a refor- ação privada de fundos públicos. Tem uma ma política, aqui, não é uma questão políti- versão, talvez mais amena, que é o patrimo- ca. nialismo. Este, se for entendido como a apro- Uma das raras exceções a essa dupla priação do bem público como patrimônio indiferença política — partidária e popular — privado, geralmente opera em duas vias. O está no financiamento público das campa- rico apropria-se da coisa pública, mas cede nhas eleitorais. É um dos temas que mais alguns bens para uso público. O emprésti- divide a esquerda e a direita. Enquanto o mo, no Brasil colonial, de prédios privados voto proporcional ou distrital, obrigatório ou para sediar câmara e cadeia, o que em tese facultativo, pode ter apoios e críticas em to- até mereceria elogio, acarretava a recíproca, dos os lados da política, e sua discussão isto é, a percepção de que o aparato estatal parece, sobretudo, técnica (uma espécie de poderia servir a seus patrocinadores priva- “engenharia da legislação eleitoral” com o dos. Formas diversas de patrimonialismo fito de resolver os grandes problemas políti- perduram na sociedade brasileira, inclusive cos do País), no caso do financiamento pú- algumas muito elogiadas pela mídia, como blico a direita é contrária, e a esquerda quando o cuidado com o verde público — favorável. Os argumentos básicos são sim- jardins, praças, grama — é assumido por ples. Os oponentes do financiamento públi- empresas privadas. co afirmam que dinheiro precioso seria Mas a corrupção “moderna” não se es- desviado de fins mais nobres — a educa- gota, nem tem sua figura canônica, no pa- ção, a saúde, a segurança — para alimentar trimonialismo. Sua maior diferença em face a atividade político-partidária. Considerando da antiga está em substituir a figura da de- a má imagem que os políticos têm no Brasil gradação dos costumes — e da degrada- — e que se agravou nos últimos tempos, ção feminina dos costumes — pela do furto. quando o Partido dos Trabalhadores perdeu A corrupção “moderna” é apenas o furto da a aura que o distinguia das demais agremi- coisa pública, reduzida ao erário. A idéia ações — é compreensível que essa oposi- antiga de bem público é, assim, substituí- ção ao financiamento público tenha apoio da, quando se fala do ataque a ele — isto é, popular. Já os defensores do financiamento quando o bem comum é considerado a par- público sustentam que este reduziria a cor- tir da corrupção, que é seu negativo, seu rupção e a desigualdade entre os conten- princípio de morte —, pela idéia moderna dores. de bens públicos de ordem material. Em vez • • • de um conjunto de valores imateriais, agre- Qualquer análise do financiamento das gados na convicção qualitativa de uma pá- campanhas deve remeter primeiramente à tria ou um coletivo pelo qual valia a pena corrupção. Na literatura especializada, a morrer (pro patria mori) ou matar (pugna pro
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patria), passamos a quantificar o bem pú- tant, 1958). Talvez por isso, o conceito restri- blico, mensurando a subtração dos bens to e “moderno” de corrupção seja mais ade- públicos. Isso debilita o conceito de corrup- quado, que o antigo, a nosso tempo. ção. A acusação, hoje constante, de que os Contudo, em nossos dias cresce uma políticos seriam ladrões e a redução, brasi- corrupção pós-moderna. Esta não é um fur- leira e internacional, do debate político à dis- to aos cofres públicos efetuado por indivídu- cussão da honestidade pessoal dos políticos, os ou classes gananciosos. É, em seu cerne, acompanham esse downsizing “moderno” uma corrupção fruto da busca do poder pelo da corrupção. poder, que portanto se auto-alimenta, por- Mas convém empregar “moderno” entre que a praticam grupos que têm por finalida- aspas, porque essa corrupção aparece já no de principal reeleger-se e assim necessitam Antigo Regime — lembre-se a condenação de recursos pingues para serem competiti- do filósofo e chanceler inglês, Francis Ba- vos no próximo pleito. É pós-moderna por- con, em 1621 — e sua denúncia, como ates- que se joga no plano das imagens. Grassa ta a Arte de furtar, de Manuel da Costa num ambiente de massas, em que os elei- (1601-1667), também é anterior às revoluções tores se libertaram das amarras que antes que constituem a modernidade política. A decretavam em quem votassem, mas não corrupção é, pois, moderna no sentido da vêm a formular seu voto de maneira ilumi- modernidade em geral, que se inicia com nista, pelo exame das diferentes propostas, as Navegações, mas não é moderna no sen- e, sim, movidos pelo afeto. É legítimo votar tido político, específico dos regimes mais seguindo o afeto, porque o que se decide republicanos e democráticos que surgiram no voto são essencialmente valores, e esco- posteriormente. Assim, há uma certa conti- lher um projeto individualista (ou liberal) e nuidade conceitual entre a corrupção do social (ou socialista) em última análise ex- Antigo Regime e a da modernidade políti- cede o que a razão pode gerar. Mas o pro- ca. Apesar das alterações de escala e mes- blema está no seqüestro do afeto pela mídia, mo qualitativas entre a corrupção na inflacionando os custos das campanhas monarquia absoluta e nos governos eleitos mesmo quando a propaganda é gratuita e modernos, há séculos não se percebe a cor- se veda, como no Brasil (mas não nos Esta- rupção, majoritariamente, como sendo a dos dos Unidos, na Argentina e no Uruguai, para costumes e, sim, como furto. Na verdade, citarmos alguns exemplos), a publicidade por tentador que seja retomar a idéia antiga paga na telinha. Com isso se gera uma nova de corrupção, enfrentando pois a corrupção corrupção, que se distingue da “moderna” mediante uma educação solidária voltada por não beneficiar necessariamente o bolso para um bem comum qualitativamente defi- do corrupto, mas um projeto político que nido — e não apenas por medidas de audi- pode até ser justo e honrado. O terrível da toria efetuadas por especialistas sobre os corrupção pós-moderna é que ela se torna atos e instituições estatais —, por tentador quase a única maneira de sobreviverem, na que seja devolver à ágora o papel de com- cena política tornada espetáculo, mesmo os bater a corrupção em vez de delegá-lo a honestos. peritos, fazendo-o incompreensível para o • • • leigo, isto é, para o cidadão e a Cidade —, o Só cabe estudar o financiamento público risco da retomada do conceito antigo seria das campanhas pensando na e contra a ameaçar o que Benjamin Constant chamou corrupção. Ele é defendido sobretudo pelas “liberdade moderna”. Pois, muito da corrup- esquerdas, que, mais que isso, propugnam ção antiga é o que hoje chamamos a liber- o financiamento público exclusivo das campa- dade dos modernos, ou liberdade negativa nhas, proibindo-se o privado. Isso é lógico, (Isaiah Berlin), a liberdade de divergir de um porque as esquerdas, se não abrirem mão padrão de vida socialmente imposto (Cons- de seus ideais, dificilmente arrecadarão
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grandes fundos junto aos maiores financia- Se as pessoas não confiam nos partidos, a dores, isto é, os ricos e as empresas priva- missão da política se torna ilusória: para das. Sem um financiamento amplamente mobilizar e orientar, os partidos precisam ser público das candidaturas, essas tenderão a confiáveis. Como confiar em partidos que ser reféns dos grupos de interesse que as operam às escuras? Como esperar que ad- apóiem. O custo social pode ser maior do ministrem bem o Estado quando não podem que a economia no gasto público resultante (ou não querem) mostrar sua própria admi- do financiamento privado. Grupos de inte- nistração? Se hoje recebem fundos clandes- tinos, como acreditar que, amanhã, tenham resse cobrarão, depois, com forte ágio, o independência e autoridade para punir a clan- que pagaram. 3 destinidade? Por outro lado, é quase impossível as di- reitas aceitarem uma proposta cortando os Porém, se o debate é quase candente, recursos que podem obter dos indivíduos as propostas o esfriam. Praticamente não mais ricos e das maiores empresas. A essa há projeto de solução de saída que enfatize razão pragmática, soma-se outra: é extrema- a solução republicana — seja esta forte, isto mente difícil fiscalizar a entrega de recursos é, propondo que caiba à ágora, aos cida- às campanhas. Será fácil burlar as leis exis- dãos, enfrentar a corrupção, seja ela fraca, tentes ou futuras — o que, por sua vez, como confiando numa imprensa livre e pluralista apropriadamente comenta Delia Ferreira para equilibrar os pontos de vista opostos. 1 Rubio, requer a criação de órgãos capaci- Nesse sentido, o que se propõe em termos tados para acompanhar a boa arrecadação de equilíbrio de chances entre os partidos, e uso do dinheiro, o que, acrescentamos, no Brasil, não destoa muito de uma legisla- leva mais uma vez a uma solução burocrá- ção eleitoral e um sistema judicial eleitoral tica (sem sentido pejorativo) do problema, cujas principais preocupações mais pare- por meio de algum órgão público, como um cem consistir em coibir a discussão e a ex- tribunal ou uma agência, independente dos pressão de idéias — e seus exageros — do poderes eleitos. Em face disso, Rubio pro- que em liberar o debate para os cidadãos. põe uma solução intermediária: o financia- No fundo, há uma certa amargura ou decep- mento público, sem proibição da contribuição ção no interior desses debates políticos: é a privada, mas com forte fiscalização desta renúncia à expectativa de que a res publica última (e do uso do dinheiro de ambas). possa prevalecer e, na sua falta, a aposta Na verdade, a discussão sobre a doença numa burocracia weberiana que dê conta e seu remédio, isto é, sobre a corrupção e o dos excessos. Para aqueles que pensam a financiamento das campanhas, tem-se tor- política como um excesso (Rancière, por nado altamente especializada e propõe cada exemplo, e os lacanianos), evidentemente, vez mais a criação de órgãos tecnicamente aqui há um erro de base, uma redução da capacitados, para coibir as formas de se- política à administração e à livre concorrên- qüestro privado da coisa pública. Trabalhos cia entre os partidos, como se criássemos 2 como os de Fleischer, em que pese sua um conselho que, a exemplo do CADE, evi- qualidade, apresentam o reforço dos con- tasse os monopólios e assegurasse a com- troles como a principal saída para um ambi- petição. ente corrupto. Este ponto contrasta com o que dissemos no início do verbete, quando comentamos que o debate sobre o financia- mento público é um dos poucos capazes de inflamar os ânimos políticos na discus- são brasileira sobre a reforma. Pois, como bem expressa Rodolfo Terragno em seu Proyecto 95,
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Notas
1 “Ante esse panorama [uma imagem de desonestidade dos políticos de 87% na América Latina, contra 63% na média mundial], a primeira reação é a proposta de soluções normativas” (RUBIO, Delia Ferreira. Financiamento de partidos e campanhas: fundos públicos versus fundos privados. Novos Estudos Cebrap. n. 73, p. 6-16, nov. 2005). Acrescenta que “A nosso ver, a divulgação pública da origem e do destino dos fundos que financiam a política é muito mais importante que o estabelecimento de limites e restrições de difícil aplicação e controle”, mas conclui: “a efetividade das restrições legais depende essencialmente da capacidade e eficácia dos órgãos de controle”. 2 Ver, por exemplo: “Uma das razões para que a corrupção política seja praticada com uma relativa impunidade no Brasil é a total falta de mecanismos internos e externos de controle.” In: FLEISCHER, David. Political corruption in Brazil. The delicate connection with campaign finance. Crime, law and social change, 25: 311, 1997; ver, também, seus Corruption in Brazil defining, measuring, and reducing. Washington: CSIS Report; e, especialmente: O impacto da Reforma Política sobre a Câmara Federal. Plenarium, 1: 123-41, 2004. 3 Citado, sem indicação do nome de Terragno, no interessante trabalho de CAMPOS, Mauro Macedo. Financiamento de campanhas eleitorais e accountability na América do Sul: Argentina, Brasil e Uruguai em perspectiva comparada. Programa de Ciência Política da UFMG, 2004.
Referências
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Corrupção e Estado de Direito
Newton Bignotto
Quando se discute reforma política no Brasil, um dos obstáculos mais citados para o pleno desenvolvimento da vida democráti- ca no país é a corrupção freqüente dos agen- tes do Estado e os prejuízos causados pelo que muitos acreditam ser um fato generali- zado na vida pública. Essa percepção do senso comum acompanha a maneira como alguns cientistas políticos definem o fenô- meno da corrupção nas sociedades contem- porâneas. Gianfranco Pasquino no conhecido Dicionário de Política, editado dentre outros por Norberto Bobbio, afirma que corrupção “designa o fenômeno pelo qual um funcio- nário público é levado a agir de modo diver- so dos padrões normativos do sistema, favorecendo interesses particulares em tro- co de recompensa. Corrupto é, portanto, o comportamento ilegal de quem desempe- nha um papel na estrutura estatal.” Ao colo- car assim o problema, o autor restringe seu alcance aos atores diretamente relacionados com a ação governamental e sugere que a corrupção é primariamente um ato ilegal, perpetrado por aqueles que deveriam zelar pelo bom funcionamento do aparelho esta- tal, notadamente os funcionários. O âmbito de ação dos corruptos é, pois, essencial- mente o Estado. A abordagem da questão tal como apre- sentada mostra que o principal remédio para a corrupção deve ser de natureza legal, uma vez que ela é antes de tudo um ato de ilega- lidade. Isso sugere que uma reforma políti- ca deveria se concentrar na modificação da legislação vigente, visando adequá-la ao caráter generalizado que o fenômeno pare- cer ter adquirido na sociedade brasileira. Ocorre que, se estudarmos o problema des- se ponto de vista, será mister reconhecer
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que o aparato legal brasileiro, como o de tão no oitavo livro da República. Para o pen- muitas nações democráticas, está longe de sador grego cada regime político correspon- ser omisso em relação aos funcionários que de a um tipo de homem. Assim, numa transgridem a lei. O código de conduta do aristocracia, um determinado grupo social funcionalismo, assim como a legislação bra- restrito ocupa o poder e governa segundo sileira em suas várias formas, prevê uma seus interesses e valores. Quando os filhos série de punições, que são aplicadas com dos aristocratas perdem a capacidade de maior ou menor sucesso pelas correge- reproduzir o comportamento de seus pais, dorias públicas, assim como pela justiça o regime se corrompe e se transforma em comum. A reforma da legislação certamente outra forma de governo. O importante nessa pode torná-la mais eficiente diante dos mui- mudança de regime é que ela é inevitável tos desmandos que dominam nossa vida aos olhos do filósofo e se tornava inexorável pública. com o passar do tempo. O que se deve perguntar, entretanto, é A herança platônica foi recebida por Aris- se a análise por esse viés abarca todos os tóteles — que a ela dedicou páginas lumi- aspectos do problema, mesmo na forma nosas no quinto livro de sua Política —, e como é percebido pelo senso comum. O depois foi popularizada pelo historiador gre- mal-estar que domina muitos setores da so- go Políbio, que viveu no segundo século de ciedade brasileira, quando confrontadas com nossa era. Ele afirmava que os regimes a pergunta sobre o funcionamento do Esta- mudavam segundo uma ordem predetermi- do, não parece se esgotar na queixa contra nada e sempre num mesmo sentido. Dos a ineficiência dos mecanismos legais em pu- melhores regimes passa-se para os piores nir os transgressores. A corrupção é tida até que é preciso regenerar inteiramente o como um problema para a sociedade brasi- corpo político. Para resistir a essas mudan- leira, em grande medida, porque é percebi- ças, é necessário misturar na constituição da como parte de nossa vida política em do regime elementos oriundos das três for- toda sua extensão e não apenas em uma de mas não degeneradas de governo: a reale- suas dimensões. Quando se fala da corrup- za, a aristocracia e a democracia. Com isso ção dos políticos, o fenômeno ganha uma pretende-se evitar que a simples passagem amplitude que não está prevista na análise do tempo destrua o corpo político sem que de muitos cientistas sociais. A restrição da os homens possam fazer algo para detê-la. questão, no entanto, como aquela operada No entanto, mesmo num regime misto, a por Pasquino, tem o mérito de apontar para corrupção é um fato inexorável, que pode soluções possíveis pelo uso de mecanismos ser retardado, mas não evitado para sem- tradicionais de controle das atividades do pre. Para os antigos havia, portanto, uma Estado, que se torna muito mais difícil, quan- relação direta entre o comportamento dos do tomamos a corrupção em sua acepção homens e a corrupção do corpo político, mas mais larga, que afeta a relação dos cidadãos ela dizia respeito à essência dos regimes. O de um Estado com a vida política em geral que se corrompia eram as formas políticas, e não apenas com uma de suas instâncias mas a origem do processo estava nos homens, mais facilmente identificáveis. No caso bra- nos costumes degradados e na violação sileiro, parece-nos, entretanto, que o concei- freqüente da lei. Durante o Renascimento, to alargado de corrupção está mais próximo os humanistas italianos, Maquiavel em par- das preocupações dos cidadãos comuns, ticular, retomaram o problema do estudo da do que a abordagem restritiva proposta por corrupção, insistindo sobre o fato de que se alguns cientistas sociais. os homens fracassam em defender os valo- Historicamente o problema da corrupção res republicanos, a corrupção ganha terreno faz parte do vocabulário da filosofia política e destrói o corpo político. desde a Antiguidade. Platão abordou a ques-
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Na modernidade Montesquieu abordou, O primeiro passo para efetuar o vínculo no oitavo livro de seu Do espírito das leis, o entre a tradição e a modernidade é reconhe- tema da corrupção de uma maneira que lem- cer que a identidade das nações contempo- bra a dos antigos. Para ele : “A corrupção de râneas é garantida por sua Constituição — cada governo começa quase sempre pela conjunto de leis fundamentais que não pode dos princípios.” Mas o que é um princípio? ser modificado pelos governantes particula- Para o pensador, princípio é o que faz um res — e não mais por princípios abstratos regime político agir, a seta que guia os ho- ou transcendentes. Embora possamos pen- mens em suas ações, quando devem fazer sar a Constituição de diversas maneiras, o escolhas na cena pública. Numa república que reúne as diversas concepções é a idéia o princípio é sempre a virtude. Isso não sig- de que os Estados modernos são estrutura- nifica dizer que num regime republicano — dos em torno de leis fundamentais, que ga- que para ele engloba as democracias — os rantem seu funcionamento e limitam os homens ajam virtuosamente ou sejam sem- poderes dos governantes. Tanto para aque- pre virtuosos. Montesquieu, no livro quarto les que, como Rousseau ou Hegel, enxer- de Do espírito das leis, afirma que: “Pode- gam na Constituição um organismo jurídico, mos definir esta virtude como o amor pelas que confere unidade ao Estado, quanto para leis e pela pátria. Este amor. Exigindo sem- os que, como Locke e Rawls, vêem no apa- pre a supremacia do interesse público so- rato legal constitucional uma maneira de bre o interesse particular, produz todas as garantir os direitos individuais pela limitação virtudes individuais; elas nada mais são do dos poderes, a afirmação da identidade do que esta supremacia.” Ao se corromper o Estado moderno por sua Constituição parte princípio de uma república o que se consta- do princípio da superioridade das leis sobre ta é que os homens deixam de agir por amor as vontades individuais. Nesse sentido, ao à pátria, ou param de defender os interes- criar o mecanismo constitucional, seja pela ses públicos acima de tudo, e passam a se preservação dos costumes e leis tradicio- guiar por outros ideais, que tanto podem ser nais (Burke), seja pela expressão escrita da os desejos individuais, quanto a honra, que vontade do povo (Thomas Paine, Rousseau), move as monarquias. os cidadãos assumem que desejam viver No século 19, essa maneira de abordar o segundo seus princípios e que estes não problema da corrupção deixou de ser consi- poderão ser destruídos sem que o Estado derada e foi aos poucos perdendo terreno também o seja. Uma das conseqüências para análises mais próximas daquelas que dessa maneira de abordar o problema da dominam hoje as ciências sociais. Que sen- fundação das formas políticas é que não há tido tem então recorrer ao passado? Certa- Estado de direito e Constituição sem que mente não podemos mais nos referir à aja delimitação das fronteiras entre o domí- corrupção como a um fenômeno natural, nem nio público e o domínio privado. Da mesma mesmo esperar da mistura de diversos mo- forma, nessa lógica, a Constituição é o mar- delos de governo a solução para as graves co último para decidir da legalidade ou ile- questões suscitadas pela corrupção dos galidade de uma ação. agentes do Estado. O que cabe é reter a Para pensar o problema da corrupção no idéia de que ao se corromper o corpo políti- Brasil é importante fugir de sua interpreta- co perde sua identidade e deixa de oferecer ção corriqueira, levar em conta as relações a seus membros a proteção de suas leis. complexas, que se estabeleceram ao longo Para manter viva essa herança devemos, dos anos entre órgãos estatais e grupos pri- pois, ver de que maneira a modernidade al- vados. Dentre nós, a Constituição nunca che- terou nossa forma de pensar a natureza dos gou a ocupar o lugar que tem na vida política corpos políticos e sua forma de funcionar. de nações como os Estados Unidos. Embora tenhamos uma rica história constitucional,
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a separação entre o público e o privado nem bem público sobre o bem privado. É claro sempre é percebida como um fato derivado que os crimes cometidos por funcionários e das leis fundamentais e nela refletidos. De cidadãos devem ser punidos segundo a le- um lado, grupos ou partidos políticos que gislação vigente. Mas, se quisermos levar chegam ao poder costumam desconhecer em conta a natureza verdadeiramente política o fato de que o aparato constitucional cons- da corrupção, será preciso prestar atenção titui um limite instransponível para suas a seu nascedouro nas relações promíscuas ações. Agindo como grupo privado, vários entre os interesses de agentes particulares atores políticos se comportam como se a e as ações governamentais. Sem uma defi- vitória nas eleições significasse a posse da nição clara das fronteiras entre o público e o totalidade dos poderes do Estado. A confu- privado e a extensão da punição a todos os são entre a esfera do governo e os domínios agentes corruptores, as diversas práticas ile- do Estado conduzem à crença de que a so- gais, que caracterizam a corrupção no Brasil, berania popular, origem das leis em uma serão uma ameaça constante à manuten- democracia, é apenas uma referência ideal, ção do Estado de direito. A idéia dos anti- sem correspondência na realidade. Por ou- gos de que a corrupção dos homens leva à tro lado, o próprio Estado parece reproduzir destruição do corpo político serve, assim, seus quadros, como mostrou Faoro, criando como uma indicação dos riscos que corre- um grupo dirigente, que não reconhece limi- mos, quando abandonamos o marco das tes para suas práticas, além daqueles ine- leis fundamentais, para gerirmos a vida pú- rentes às disputas políticas. blica com a lógica imediata das disputas Olhando para esse quadro, é possível eleitorais. concluir que no Brasil, se a corrupção é em grande medida o efeito do comportamento Referências ilegal de funcionários públicos, ela é um fe-
nômeno que atinge setores muito mais am- ARISTOTE. La politique. Paris: J.Vrin, 1982. plos de nossa sociedade e ameaça romper BOBBIO, N. et al. Dicionário de Política. Brasília: EDUNB, 1992, 2 v. o equilíbrio constitucional atentando contra FAORO, R. Os donos do poder. Rio de Janeiro: Globo, 2001. alguns de seus princípios fundamentais. LOCKE, J. Two treatises of government. Cambridge: Cambridge University Atacar o problema de frente implica retomar Press, 1960. o debate sobre as definições entre o público MONTESQUIEU. Do espírito das leis. São Paulo: Editora Abril, 1979. e o privado e pensar numa reforma da legis- PLATÃO. A República. Lisboa: Fundação Calouste Gulbenkian, 2001. lação que contemple o conjunto das forças RAWLS, J. A theory of justice. Oxford: Oxford University Press, 1973. políticas, e não apenas os agentes do Esta- ROUSSEAU, J.J. O contrato social. Rio de janeiro: Martins Fontes, 1999. do. Essa ampliação dos horizontes da análi- se ajuda a ver que a corrupção é um risco para os fundamentos da democracia. Ao preferir os interesses privados aos interes- ses públicos, mais do que transgredir a lei, atinge-se o núcleo mesmo do Estado: sua Constituição. Uma reforma da legislação terá pois necessariamente que levar em conta a ameaça representada pelos corruptos e o fato de que a corrupção diz respeito à ma- neira como a sociedade como um todo lida com a coisa pública. O Estado de direito não sobrevive sem que todos os atores en- volvidos no processo sejam responsabiliza- dos e sem a afirmação da superioridade do
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Voto Obrigatório
Cícero Araújo
O voto obrigatório é aquele em que a participação eleitoral não é deixada ao arbí- trio do eleitor, mas determinada por lei, que assim prevê sanções no caso de não-cum- primento. Seu oposto é o voto facultativo. Desde sua introdução em países euro- peus, no final do século 19 — a regra é ado- tada no Brasil desde 1934 —, o voto obrigatório é objeto de aceso debate, que incide sobre o próprio caráter da participa- ção política num regime democrático. O pre- sente verbete dará um panorama desse debate. As razões a favor ou contra o voto obriga- tório podem ser classificadas em dois tipos: I) razões de princípio, que levam em conta o significado e o estatuto mesmo do ato de votar; e II) razões prudenciais, que conside- ram os efeitos benéficos ou danosos da obrigatoriedade (ou não) da participação. I) Os críticos costumam argumentar que, se o voto é um direito, por definição ele não poderia ser obrigatório. Das duas, uma: ou possuímos um direito, caso em que está em nosso poder exercê-lo ou não; ou somos compelidos por lei a fazer algo, e então isso é de fato uma obrigação, não um direito. Porém, grande parte dos defensores do voto obrigatório concebem que o voto é um direi- to do cidadão, o que seria uma contradição patente. Há duas respostas distintas a essa obje- ção conceitual. Pode-se simplesmente dei- xar de lado a idéia de que o voto é um direito, para passar a vê-lo como um dever do cida- dão, passível da compulsão da lei. Nesse caso, faz-se necessária uma linha de argu- mento para explicar por que não seria um direito. Mas há ainda outro tipo de resposta: pensar num sentido de “direito” compatível com a simultânea idéia de obrigação. O voto
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seria, por exemplo, assemelhado ao direito Atribuir a alguém um título de eleitor, à educação, no qual se faz necessário dis- portanto, não é o mesmo que atribuir-lhe um tinguir “o acesso a” algo, de seu desfrute título de propriedade, mas antes oficiar-lhe efetivo. Todo cidadão tem direito de acesso a obrigação de fazer jus à confiança nele à educação — no sentido de que pode exi- depositada, que é também um reconheci- gi-la do Estado —, mas, uma vez obtido, mento de sua capacidade para contribuir com não está ao arbítrio do favorecido exercê-lo uma atividade necessariamente concertada. ou não. Tanto que, nos países em que a Mais do que da educação, poder-se-ia ar- educação é declarada um direito, ela é tam- gumentar, o voto se aproximaria de ativida- bém obrigatória para os seus beneficiários. des como o serviço militar: de um tipo de Em outras palavras, um direito e um dever serviço que, ou se realiza coletiva e coopera- legal ao mesmo tempo. tivamente, ou perde sua eficácia. Como não Mas seria mesmo adequado aproximar se trata de tutela, não seria contraditório fa- o voto à educação? A compulsoriedade da lar aqui de uma mesma pessoa ter um direi- educação está relacionada à tutela que o to de acesso que, sendo algo distinto de Estado reivindica sobre sua população mais um título de propriedade, é complementado jovem. Na verdade, o Estado obriga os pais por um dever de exercício. Quanto à trans- a exercerem sua função de tutores dos fi- formação desse dever numa obrigação le- lhos; em caso de falha paterna nessa tare- gal, esta poderia ser justificada como uma fa, o Estado se encarrega de cumpri-la forma de evitar que uma parte dos cidadãos diretamente. A tutela, porém, é dirigida a jogue nas costas dos demais um serviço pessoas que ainda não atingiram a maiori- público. Seria, em suma, um modo de deses- dade, isto é, a plena autonomia e responsa- timular aquilo que os cientistas políticos cos- bilidade por seus atos. Mas essa idéia não tumam chamar de “efeito do carona”. se aplica ao voto, que justamente pressu- Contudo, há um problema que esse ar- põe a autonomia, não a tutela. Não se con- gumento parece não levar em consideração: cede o voto a quem precisa de tutor. E isso a qualidade do voto. Num regime democrá- nos remete ao cerne do problema de conce- tico, o voto define a qualidade de suas deci- ber o voto como uma obrigação legal. sões, especialmente no que diz respeito à John Stuart Mill, num célebre ensaio so- escolha dos representantes da comunida- bre o governo representativo, propôs que, de. Nesse sentido, querer que todos partici- em vez de pensá-lo como um direito indivi- pem de uma eleição implica supor que o dual — que pode ser exercido ou não, ou voto de cada participante faz diferença, e, mesmo transferido, ao arbítrio de seu pos- portanto, que cada voto expressa uma deci- suidor —, o voto deveria ser considerado o são independente. É por isso que a quanti- resultado de um ato público de confiança dade de votos não deve servir de substituto (trust), que lançaria a seu receptor certas res- para a sua qualidade. Note-se que, sob essa ponsabilidades, a começar o próprio ato de perspectiva, o direito de sufrágio é incom- votar. patível com a obrigação legal, mas não é O exercício de qualquer função política, seja preciso que o seja com o dever cívico, con- como um eleitor ou como um representan- tanto que pensado em termos morais, e, não, te, é um poder sobre os outros. Aqueles que jurídicos. O cidadão tem o direito (legalmente dizem que o sufrágio não é um ato de confi- garantido) e também o dever (moral) de vo- ança, mas um direito, dificilmente aceitarão tar, mas de votar com sua consciência. Esse as conclusões a que sua doutrina conduz. Se é o significado crucial de uma eleição “livre” é um direito, se pertence ao eleitor em seu e daí que tenha de ser formulada em termos próprio benefício, com que base poderíamos de um direito: a livre consciência do eleitor, culpá-lo por vendê-lo, ou por usá-lo para re- sua espontaneidade, digamos assim, define comendar a si próprio a quem seja de seu a qualidade de seu voto. Mas é exatamente interesse agradar?
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isso que o instituto da obrigatoriedade pare- contudo, esses grupos acabam reforçando ce desprezar. E, ao induzir o voto leviano e sua marginalização social, pelas razões ex- alienado, a regra provoca a ampliação de postas acima. O voto obrigatório seria então práticas clientelísticas na relação candida- uma política de Estado que, mesmo não eli- to-eleitor, cada lado vendo nela uma oportu- minando a desigualdade política derivada da nidade de troca de favores. estrutura social, pelo menos a atenuaria. E II) As ponderações de princípio, no en- isso já compensaria as desvantagens da tanto, não esclarecem toda a questão. Mes- própria compulsoriedade. De fato, a série mo que argumentos dessa ordem venham histórica de eleições nos Estados Unidos, a nos fazer pender na direção do voto facul- onde o voto é facultativo, revela uma menor tativo, seria imprudente desconsiderar os proporção de comparecimento eleitoral da efeitos, reais ou possíveis, de sua institui- população negra em relação à branca. No ção numa sociedade com tais ou quais Brasil, uma pesquisa de opinião recente in- características. Se desprezamos esse as- dica que as faixas de menor escolaridade pecto, uma medida, em tese, bem-inten- compareceriam menos do que as de maior cionada pode revelar-se perversa na prática. escolaridade, se lhes fosse dada a opção Ou, ainda que correta conceitualmente, a de- de não votar. O caso dos Estados Unidos, pender da estrutura social sobre a qual se especialmente, é um alerta para o perigo de ergue, acabe produzindo efeitos danosos que que a defesa do voto facultativo se torne um superem muito os benéficos. É esse o pon- álibi para justificar o descompromisso deli- to em que se fixam certos defensores do berado para com as camadas mais preteri- voto obrigatório. das da sociedade. Tomemos, por exemplo, os efeitos da Quanto aos efeitos da abstenção sobre participação/abstenção eleitoral sobre a as decisões de governo, em especial as representação política. Há quase um con- políticas públicas, os dados empíricos não senso entre os cientistas políticos de que a são claros. Mesmo com informações incon- maior ou menor extensão e variedade dessa clusivas, há quem pondere, tendo em con- participação tem seus reflexos no compor- ta, por exemplo, a história do desempenho tamento dos representantes. Quanto mais de Estados como o brasileiro para diminuir um determinado grupo social é alijado do as desigualdades sociais — mesmo em voto, menor a chance de encontrar agências tempos de democracia, mas com voto obri- políticas dispostas a fazer ecoar suas quei- gatório —, que o impacto de um compareci- xas ou defender seus interesses. Já o sim- mento eleitoral amplo e variado é nulo ou ples fato de um representante saber que irrelevante. Os porta-vozes dessa opinião até essa participação existe, altera seu modo sugerem que, no fundo, os grupos margina- de proceder na arena pública. De modo que lizados têm um motivo bem razoável para uma participação eleitoral diferenciada de se abster ou desejar se abster: a percep- grupos sociais causa efeitos distintos na atu- ção, geralmente confirmada, de que seu voto ação dos governantes. Quem participa me- faz pouca diferença. Não votar seria, portan- nos recebe menos atenção. to, um sinal de protesto. É isso que parece ocorrer quando o voto Mas se é um protesto contra as práticas torna-se facultativo. Grupos marginalizados da representação política, por que não votar da sociedade — marcados desfavoravel- em branco ou nulo, em vez de se abster? mente pela escolaridade, pela distribuição Essa pergunta remete à relação entre o com- de renda ou pelo preconceito racial — ten- parecimento eleitoral e o grau de compromisso dem a participar menos das eleições. Seu dos cidadãos com a sustentação de um re- próprio alijamento social os torna mais des- gime democrático. Será que esse compro- crentes das instituições políticas, logo, me- misso deve depender exclusivamente do nos estimulados a votar. Não votando, desempenho satisfatório dos representantes?
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Suas falhas, ainda que graves, deveriam le- Referências var à rejeição do próprio regime político? Após uma experiência recente e dolorosa de BENEVIDES, M. V.; VANUCCHI, P. ; KERCHE, F. (Org.). 2003. Reforma ditadura militar, essa é uma questão inquie- política e cidadania. São Paulo: Fundação Perseu Abramo. tante para muitos brasileiros sinceramente DAHL, R. 1989. Democracy and its critics. New Haven: Yale University Press. preocupados em preservar do esvaziamento ELKINS, Z. 2000. Quem iria votar? Conhecendo as conseqüências do voto uma democracia frágil e ainda em constru- obrigatório no Brasil. Opinião Pública, VI(1): 109-136. ção. É certo que a rejeição da representação HERRMANN DE OLIVEIRA, L. H. 1999. Voto obrigatório e eqüidade: um política corrente não implica a condenação estudo de caso. São Paulo em Perspectiva, 13(4): 144-152. do regime democrático em si, diferença que KAHN, T. 1992. O voto obrigatório. Dissertação (Mestrado) – FFLCH-USP, poderia ser muito bem marcada pelo com- São Paulo. Mimeografado. parecimento com voto nulo ou em branco. FIGUEIREDO, M. 1990. O voto obrigatório (comportamento do eleitor bra- sileiro). Textos Idesp, n. 36. São Paulo: Idesp. Porém, boa parte do eleitorado potencial não LIPSET, M. (Org.). 1995. The Encyclopedia of Democracy. Londres: a percebe, o que acaba facilitando o cami- Routledge. nho da abstenção. PORTO, W. C. 2000. Dicionário do voto. Brasília: Editora da UnB. O voto obrigatório, por sua vez, não pare- STUART MILL, J. 1980. Considerações sobre o governo representativo. ce ser capaz de corrigir essa deficiência, na Brasília: Editora da UnB. medida em que seja fator de participação pouco refletida. Retornamos então ao ponto crucial: a quantidade não substitui a quali- dade. O compromisso com o regime não é função de números expressivos de compa- recimento que se possam apresentar no fi- nal de um pleito — como faziam os governos socialistas autoritários do Leste Europeu —, mas do engajamento consciente e delibera- do na sua sustentação. Assim, desde que os efeitos da partici- pação/abstenção são bastante incertos, tanto os defensores quanto os críticos do voto obrigatório não teriam motivos para se en- trincheirar tão rigidamente em suas posi- ções. Já as visões de princípio, embora muito importantes para iluminar o caminho da dis- cussão, não deveriam permanecer imunes às conseqüências práticas da adoção de uma norma institucional, que certamente variam de acordo com o contexto, social ou histórico, por mais inconclusivas que sejam as pesquisas empíricas sobre como elas variam. No fim das contas, ambos os lados têm de reconhecer que a definição instituci- onal do caráter do voto não substitui a ne- cessidade de esclarecer a cidadania, através dos partidos, dos meios de comunicação e do próprio sistema educacional, a respeito do que está em jogo nesse gesto aparente- mente simples, mas tão emblemático da disposição cívica das nações democráticas.
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CPIs e Investigação Política
Fábio Wanderley Reis
As informações sobre as origens das comissões parlamentares de inquérito são variadas e desencontradas. Há mesmo inter- pretações que as fazem remontar à própria conquista normanda da Inglaterra. Mais usualmente, porém, elas são ligadas aos desdobramentos da Revolução Gloriosa de 1688 e do desenvolvimento do parlamenta- rismo naquele país, apesar de que gradual- mente a indicação de comissões especiais tenha então sido substituída pela atuação do próprio Gabinete na realização das inves- tigações sobre eventuais desvios de conduta em assuntos governamentais. Na primeira metade do século 19 as comissões parla- mentares de inquérito se estabelecem mais nitidamente na tradição britânica, com seu papel decaindo em seguida até a implan- tação, em 1921, dos Tribunais de Inquérito, destinados a funcionar em bases mais perma- nentes e menos sensíveis ao facciosismo ou partidarismo político. Mas é nos Estados Unidos que as co- missões parlamentares de inquérito mais se desenvolvem. Isso pode ser visto como decorrência da importância adquirida pelo recurso a comissões, em geral, no Congresso estadunidense, a qual, por sua vez, pode ser vinculada à peculiar dinâmica partidária do país. Girando em torno de partidos cor- respondentes ao que Maurice Duverger de- signou como “partidos de quadros” (de coesão precária e funcionamento pratica- mente restrito ao próprio Parlamento ou Con- gresso, a não ser nos momentos eleitorais), essa dinâmica tende a favorecer a operação de comissões suprapartidárias, em contraste com o efeito produzido no âmbito parlamentar pelo longo predomínio, em diferentes países da Europa, de partidos coesos e disciplinados, de orientação ideológica mais marcada e mais próximos ao modelo dos “partidos de
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massas” de Duverger. Seja como for, as terço de seus membros, para a apuração constituições de vários estados norte-ameri- de fato determinado e por prazo certo, sendo canos já contemplavam, desde a indepen- suas conclusões, se for o caso, encami- dência, o mecanismo das comissões nhadas ao Ministério Público, para que pro- parlamentares de inquérito, e elas continuam mova a responsabilidade civil ou criminal a ter papel destacado, tanto no âmbito esta- dos infratores. dual, quanto no federal. A influência da expe- A avaliação a ser feita do instrumento riência dos Estados Unidos foi certamente a representado pelas comissões parlamentares de maior importância para a introdução do de inquérito e do papel que têm cumprido mecanismo das comissões parlamentares na vida política brasileira é equívoca. Em de inquérito no Brasil. Mas elas são tam- princípio, elas certamente podem trazer con- bém importantes em vários outros países, tribuições positivas e importantes na expo- podendo-se citar Alemanha, Grécia, Irlanda sição pública de conduta imprópria em áreas e Austrália como exemplos de relevo. variadas e no seu eventual esclarecimento. Um conveniente resumo do status das Contudo, dada precisamente a publicidade comissões parlamentares de inquérito nas que tende a cercá-las, e que é afim às pró- sucessivas constituições brasileiras é forne- prias razões de que existam, a atuação das cido por Sérgio Resende de Barros em texto CPIs se vê exposta também às complicações recente (Barros, 2006). Ausentes das duas e dificuldades que, do ponto de vista do ideal primeiras constituições, as de 1824 e 1891, democrático, envolvem a operação da “opi- elas vão aparecer pela primeira vez na cons- nião pública” e as relações entre maiorias e tituição de 1934, que previa a CPI em seu minorias. artigo 36. A CPI era aí restrita, porém, à Câ- Assim, as comissões parlamentares de mara dos Deputados, enquanto o poder para inquérito são com freqüência, como suge- criar comissões de inquérito estava restrito, rido acima, objeto de partidarização e faccio- no Senado, à parte dele que funcionava du- rante o recesso parlamentar, a “Seção Perma- sismo excessivos, com conseqüências nente”. Omitido, naturalmente, na Constituição negativas. Esse aspecto de facciosismo de 1937, imposta por Getúlio Vargas, o instru- pode ser ligado, na atualidade brasileira, ao mento da CPI retorna na Constituição de 1946, próprio dispositivo do artigo 58 da Consti- sendo previsto para ambas as Casas legisla- tuição que estende às comissões, incluídas tivas. Já a Constituição de 1967, no artigo 39, as CPIs, o princípio da proporcionalidade na prevê a CPI mista de deputados e senadores, representação dos partidos ou dos blocos além da CPI de cada Casa, introduzindo, parlamentares que participam da respectiva ainda, a exigência de prazo certo para o fun- Casa legislativa. Embora o dispositivo possa, cionamento da CPI, ademais de reafirmar a sem dúvida, pretender justificar-se em termos exigência de que ela tenha “fato determi- democráticos, sua vigência redunda em que nado” como seu objeto, que já vinha desde os partidos ou blocos majoritários possam, a Constituição de 1934. com freqüência, estabelecer ou bloquear a A Constituição em vigor, promulgada em instalação de CPIs, ou condicionar fortemente 1988, dispõe sobre comissões parlamentares o seu funcionamento uma vez implantadas. de inquérito no parágrafo 3 do artigo 58, rela- A justificação democrática do dispositivo tivo a comissões permanentes e temporárias remete à importância da regra da maioria do Congresso Nacional. Diz o parágrafo 3: como meio, que parece natural ou mesmo As comissões parlamentares de inquérito, inevitável, de traduzir em termos operacionais que terão poderes de investigação próprios a idéia da vontade da coletividade, seja qual das autoridades judiciais, além de outros pre- for a escala em que esta se defina. Mas os vistos nos regimentos das respectivas Casas, problemas se introduzem se temos em con- serão criadas pela Câmara dos Deputados e ta, com referência à coletividade política pelo Senado Federal, em conjunto ou sepa- abrangente, o contraste entre o modelo da radamente, mediante requerimento de um democracia direta, que tende a consagrar
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sem mais a vontade da maioria em cada parlamentar no exercício de suas funções, momento, e o modelo da democracia cons- incluindo o trabalho das comissões parla- titucional, empenhado na construção institu- mentares de inquérito. Se ninguém ques- cional complexa em que regras básicas tiona que o voto secreto seja uma conquista limitam o peso das maiorias cambiantes (e democrática quando se trata do cidadão da maioria suposta, a difusa “opinião pú- em seu papel de eleitor, pretender algo dis- blica”) e tornam possível garantir os direitos tinto com respeito às decisões no âmbito par- liberais e civis, incluídos os direitos das mi- lamentar redundaria em defender o chamado norias (como se sabe, a idéia dos direitos “mandato imperativo”, em que o parlamentar civis não existia, por exemplo, na Atenas clás- simplesmente faria o que quisessem os elei- sica, o grande exemplo de democracia di- tores em cada momento e cuja impropriedade reta). Ora, as democracias modernas, nas condições da democracia constitucional incluída a brasileira, são, com boas razões, e representativa é evidente — ainda que po- democracias constitucionais e representa- nhamos de lado a diversidade de pressões tivas (com os partidos políticos cumprindo a que pode estar sujeito o parlamentar e as papel indispensável no processo de repre- dificuldades adicionais que vêm daí. Mas sentação), ainda que haja experimentação os embaraços envolvidos nesses temas mais ou menos intensa com mecanismos complicados (vejam-se, por exemplo, Elster; de democracia direta em diferentes casos Slagstad, 1993; Kuran, 1995) contaminam — experimentação que se vê cercada tanto também, naturalmente, o próprio recurso à de aspectos positivos e promissores quanto regra da maioria e à proporcionalidade parti- de conseqüências problemáticas. Por outro dária no que se refere à implantação e ao lado, elas são também democracias em que funcionamento das comissões parlamentares a “opinião pública” se faz sentir fortemente de inquérito, transformando-as em instru- e de modo peculiar, tendo em vista a impor- mento sempre disponível — e fatalmente tância, a diversidade e o dinamismo cres- espúrio, em algum grau — para atores de cente dos meios de comunicação de motivação politicamente míope ou miúda. massas. A experiência com as comissões parla- Tudo isso traz dificuldades à avaliação mentares de inquérito na história política mais das comissões parlamentares de inquérito. ou menos recente do país respalda a ambi- Alguns pretendem ligar a atuação das CPIs valência em sua avaliação. Tomemos, para justamente ao fato — seja como causa ou começar, um exemplo relativo às turbulências como efeito — de que haja “clamor público” do período democrático de 1945 a 1964. a respeito de determinados assuntos ou pro- Temos, em abril de 1953, a instalação, sob blemas, clamor este que é mesmo visto o controle da oposicionista União Democrá- como um fator de legitimação delas, parti- tica Nacional (UDN) e a inspiração da cam- cularmente no caso de certos desdobra- panha sem tréguas empreendida contra o mentos especiais, como o do impeachment governo constitucional de Getúlio Vargas por de governantes. Mas não cabe ignorar a Carlos Lacerda, deputado e dono do jornal tensão sugerida entre o clamor público (ou Tribuna da Imprensa, da CPI destinada a a “opinião pública”) e os princípios que a apurar o suposto favorecimento financeiro democracia constitucional e representativa consagra. A pressão em favor da unanimi- que teria sido prestado ilicitamente pelo dade e a tendência a suprimir a divergência governo ao jornal Última Hora, de Samuel que se podem apontar na dinâmica da opi- Wainer, que competia com a Tribuna e ata- nião pública são, na verdade, traços que, jun- cava Lacerda ferozmente. Embora nada se tamente com pressões de outro tipo, não só tenha provado sobre o envolvimento do go- dificultam a manifestação das preferências verno, inviabilizando-se uma eventual proposta privadas e autênticas dos próprios cidadãos de impeachment, o fato é que a CPI foi um e eleitores: elas são obstáculos, igualmente, fator saliente do tumulto político que cul- à livre deliberação pelo representante ou minou no suicídio de Vargas em agosto do
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ano seguinte. E o episódio tem o interesse oposição ao governo Lula tem permitido que de permitir salientar de forma singularmente assuma a feição de “CPI do fim do mundo”, dramática o caráter problemático do recurso como tem sido chamada na imprensa, com à opinião pública, com suas idas e vindas: atuação legalmente questionável. Mas há, na qual, na conjuntura, a “verdadeira” opinião direção contrária, o contra-exemplo de outra pública, a que vociferava com Lacerda e a CPI recente, a CPI dos Correios, que inega- UDN ou a que se viu mobilizada em seguida, velmente ajudou a lançar luz sobre os des- com a comoção popular causada pela morte mandos do PT quanto à compra de apoio no do presidente? Congresso, não obstante o governo ter su- Mais recentemente, há vários exemplos postamente seu controle “total”, como regis- de CPIs cuja atuação pode ser apreciada de trava a imprensa em meados de junho de maneira positiva, embora a ligação entre a 2005. maior ou menor legitimidade de suas decisões Uma indagação final sobre os matizes e o “clamor público” ocorrido em torno delas na ligação entre CPIs e “opinião pública”. Ela não seja menos problemática. Tivemos a CPI é sugerida, entre outras coisas, pelos dados de Paulo César Farias, tesoureiro da cam- sobre o persistente apoio popular a Lula que panha de Fernando Collor à Presidência, que as pesquisas apontam, apesar da derrocada se dedicou a apurar denúncias de corrupção petista de 2005: a continuada exposição e resultou, em 1992, no impeachment do pública das refregas que têm as CPIs como presidente, que, em seu ineditismo, redunda cenário não concorrerá para a intensificação em claro reforço do quadro institucional ao do desgaste da atividade política como tal, fazer-se sem tropelias ou violências extra- com conseqüências, ao cabo, certamente legais. Na esteira desses acontecimentos, negativas? e com desdobramentos institucionais que devem igualmente ser vistos com bons olhos, tivemos em 1993 a CPI do Orçamento, Referências em que a Câmara foi levada a “cortar na pró-
pria carne”, como se ressaltou então, com a BARACHO, José Alfredo de Oliveira. Teoria geral das comissões parlamen- cassação de vários deputados — os quais tares. 2. ed. Rio de Janeiro: Editora Forense, 2001. incluíam, porém, o deputado Ibsen Pinheiro, BARROS, Sérgio Resende de. A CPI como instrumento de apuração da posteriormente inocentado pela Justiça. Levan- corrupção. Disponível em:
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2 Participação e Opinião Pública Iniciativa Popular
Sonia Fleury
Iniciativa popular designa, em termos genéricos, diferentes maneiras de partici- pação popular no exercício dos poderes Legislativo e Executivo — incluindo o plebis- cito, referendo, conselhos gestores, orça- mento participativo, conselhos — em termos estritos, ou iniciativa popular legislativa, o poder de acesso de um grupo de cidadãos na elaboração de um Projeto de Lei, cum- pridos certos pressupostos legais, a ser sub- metido à apreciação do Poder Legislativo. Trata-se, em ambos os casos, da conju- gação de mecanismos de democracia repre- sentativa com instrumentos de democracia direta ou de participação popular. No Brasil, como em outros países, a soberania popular se exerce, primordialmente, por meio da re- presentação da cidadania obtida através de eleições de seus representantes no Poder Legislativo e no Poder Executivo. No entan- to, cada vez mais, tornam-se presentes mecanismos de participação popular que demonstram a possibilidade e a necessi- dade de convivência da democracia repre- sentativa com a democracia participativa. A Constituição Federal de 1988 – CF/88 consagra ambas modalidades de exercício da soberania no artigo primeiro, parágrafo único, onde se lê: “Todo o poder emana do povo, que o exerce por meio de represen- tantes eleitos ou diretamente, nos termos desta Constituição.” Os cinco mecanismos de participação popular mais conhecidos e utilizados no mun- do são o plebiscito, o referendo, a iniciativa popular, o recall, e o veto popular. No Brasil, apenas os três primeiros foram inscritos no artigo 14 da CF/88:
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A soberania popular será exercida pelo su- aprovação de eventual emenda ou projeto frágio universal e pelo voto direto e secreto, de alteração da Constituição e, finalmente, com valor igual para todos, e, nos termos da rezava que o próprio texto constitucional lei, mediante: deveria ser submetido a plebiscito, o que I – plebiscito; jamais ocorreu. II – referendo; O período democrático que se inaugura III – iniciativa popular. em 1945 e se consubstancia na Constituição de 1946 privilegiou a opção por uma demo- A trajetória da inscrição da participação popular nos marcos legais no Brasil tem sido cracia representativa sem participação po- mais retórica que efetiva, só mesmo repre- pular, vistas como concorrentes, sendo que sentando um novo patamar de exercício da apenas o plebiscito foi previsto para os casos democracia a partir da CF/88. de alteração da divisão territorial. Por essa Benevides (1991) historia a participação razão, o plebiscito que ocorreu em 1963, foi, popular nas Constituições brasileiras desde por muitos, considerado sem respaldo jurí- a existência do princípio da revogação dos dico. O clima político conturbado pela re- mandatos de representantes no Império, em núncia do presidente Jânio Quadros e a relação à possibilidade de perda de mandato edição de Emenda Constitucional (nº 4 de dos eleitos para o Conselho de Procuradores 1961), alterando o sistema de governo com do Estado. No entanto, este instituto previsto a instauração do parlamentarismo, propi- em 1822, durou apenas um ano. Também ciaram a convocação do plebiscito no qual menciona a ação popular na Constituição de a população aprovou, mais do que tudo, a 1824, que previa a responsabilização penal retomada dos poderes pelo presidente João dos juízes de direito e dos oficiais de justiça Goulart. em casos de suborno, peita, peculato e con- A atmosfera hostil à democracia presente cussão. No entanto, recorre à interpretação na confecção da Constituição de 1967 e da do historiador Francisco Iglesias para analisar Emenda nº 1 de 1969 não permitiu avanços esta iniciativa como uma forma de disfarçar em relação à participação popular, apenas a outorga da Constituição de 1824. acrescentando a consulta prévia à população A Constituição Federal de 1891 não para a criação de municípios. A explosão da continha instrumentos de democracia semi- participação popular como tema de debates direta, embora as primeiras constituições e como prática política vem a ocorrer com republicanas de alguns estados da Fede- a redemocratização e a mobilização e a orga- ração, como a de São Paulo, admitiam não nização da sociedade civil em torno das só a revogação dos mandatos legislativos grandes campanhas políticas como as Di- como também o veto popular, ou seja, a retas Já em 1985 e as lutas por uma Assem- anulação das deliberações das autoridades bléia Nacional Constituinte – ANC exclusiva municipais mediante proposta de um certo e soberana. Apesar das derrotas sofridas número de eleitores. Já as constituições em relação às duas propostas, com a insta- republicanas dos estados do Rio Grande lação da ANC congressual em 1987, há uma do Sul, de Goiás e de Santa Catarina, tam- intensa campanha pelo direito de apresen- bém introduziram o princípio do recall , isto tação de emendas populares que termina é, o poder do eleitorado para cassar o man- vitoriosa. dato de seus representantes. O regimento da ANC garantiu o direito à Enquanto a Constituição Federal de 1934 emenda popular, (artigo 24) além da possi- não acolheu os mecanismos de democracia bilidade de apresentação de sugestões e de semidireta, apenas introduzindo a inovação audiências públicas nas comissões temá- da representação classista, a Carta Outor- ticas. As organizações da sociedade civil gada de 1937 estabelecia quatro modali- participaram ativamente do processo cons- dades de plebiscito, relativas à alteração da 1 tituinte fazendo uso destes instrumentos, divisão territorial, atribuição de poderes legis- levando os constituintes a tomarem contato lativos ao Conselho de Economia Nacional,
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com a efervescência dos movimentos so- além do plebiscito, do referendo e da inicia- ciais e com suas propostas de instituciona- tiva popular, também foi incluído o veto lização da participação popular. popular, que, no entanto, terminou sendo Os argumentos em defesa da partici- eliminado no segundo turno da votação. O pação popular são resumidos por Sgarbi e veto popular pode ser entendido como um Assad (2006): referendo revocatório, pois estabelece as 1- a democracia semidireta ou participativa é condições nas quais a população pode der- um processo permanente de educação para rubar uma legislação já aprovada pelo Con- a cidadania ativa; gresso. A ausência do veto popular e do 2- o regime democrático é fortalecido com a instrumento do recall — que garante à cobrança e o controle da população; população o direito de cassar um represen- 3- corrige os vícios de sistemas de governo tante eleito que não atua da forma prevista desassociados da opinião pública; — tem sido denunciada como restrições à 4- os pequenos partidos, apoiados pela opi- soberania popular. Com o aumento do des- nião pública, são fortalecidos; crédito em relação ao comportamento de 5- no âmbito municipal, o cidadão pode de- parlamentares, identificados como sendo cidir sobre questões que lhe dizem respeito; movidos por interesses muito distantes do 6- criação de novas lideranças a partir de pe- interesse público, cresce na sociedade civil quenas comunidades; organizada a demanda pela introdução 7- fonte de legitimação e recuperação da destes instrumentos que poderiam coibir esfera política, podendo evitar cisões. práticas legislativas escusas. Dentro da Cam- panha Nacional em Defesa da República e As críticas em relação à democracia parti- 2 cipativa estão baseadas na idéia de que ela da Democracia, os senadores Pedro Simon restringiria a própria existência do regime e Eduardo Suplicy lideram uma proposta de democrático, ao solapar a legitimidade dos emenda constitucional que institui a revo- representantes eleitos, além de ser passível gação de mandatos eletivos no Executivo e de manipulação da população pelo gover- nas diversas Casas Legislativas. nante, fortalecendo, assim, sua autoridade Em relação aos instrumentos incluídos na em situações de conflito com o Legislativo. CF/88 — o plebiscito, o referendo e a inicia- Em termos históricos encontramos evi- tiva popular — são muitas as dificuldades dências que comprovam a veracidade de para implementá-los de forma mais rotineira argumentos tanto favoráveis quanto desfa- no exercício da democracia, em função das voráveis à democracia participativa: enquanto várias lacunas no texto constitucional, da na Suíça a participação popular tem sido demora em promulgar uma legislação infra- importante fator de fortalecimento dos pe- constitucional que regulasse estas práticas quenos partidos ou blocos partidários con- e, finalmente, da ausência de uma cultura tribuindo para superação de impasses, cívica amplamente disseminada entre a favorecendo a negociação e, assim, aproxi- população. mando governo e opinião pública, a França A legislação que regulamentou os instru- viveu a experiência traumática de utilizar a mentos constitucionais de participação po- participação popular exclusivamente como pular tardou uma década a ser promulgada meio de fortalecer o poder pessoal do gover- (Lei 9.709 de 18/11/1998), sendo que prati- nante (Napoleão e De Gaulle). camente repetiu o que estava no texto A experiência brasileira recente é rica em constitucional. inovações em relação à combinação de O plebiscito é utilizado como uma forma democracia representativa e participativa, de consulta sobre qualquer questão de inte- 3 embora ainda resista em relação à regula- resse público, não tendo feição normativa, mentação das formas de participação. mas servindo para se avaliar a repercussão Em primeiro lugar, resta lembrar que na de uma medida futura a ser tomada. Já o votação em primeiro turno da Constituição, referendo é um instrumento concernente a
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ato normativo, de nível constitucional ou infra- 88, além de preencher as lacunas na legis- constitucional, podendo anteceder ou não à lação atual. São elas: subjetividade embu- feitura da norma, com caráter necessaria- tida na definição do que são temas de mente vinculativo. relevância nacional; caráter não vinculativo Enquanto a doutrina clássica considera das decisões submetidas à decisão popular; que no referendo consultivo, o qual antecede indefinição do âmbito da participação popu- a qualquer lei ou ato normativo, não há ga- lar; ausência de procedimentos que garantam rantia de que as autoridades irão acatar a a prioridade na tramitação e na aprovação de manifestação popular, a opinião atual mais iniciativas populares legislativas. corrente é que os referendos devem ter Em 1993 ocorreu o plebiscito sobre a forma sempre caráter vinculante, caso contrário, e o sistema de governo, vencendo a forma seriam plebiscitos (Benevides, 1991). de governo republicana e o sistema de go- Outra polêmica diz respeito à convo- verno presidencialista. Já em 2005 houve o cação de plebiscitos e referendos, já que a primeiro referendo, previsto no Estatuto do Lei 9.709/98, ao regulamentar estes instru- Desarmamento, no qual a população rejeitou mentos, determinou que em ambos os casos, a proibição de comercialização de armas de apenas o Congresso Nacional (mínimo de 1/ fogo. 3 dos membros da Câmara ou do Senado) A iniciativa popular legislativa foi inscrita poderá fazê-lo. Enquanto na CF/88 (artigo na CF/88 (artigo 61, parágrafo 2º.) e regu- 49, XV) o legislador dita que é competência lada pela Lei 9.709/98, estabelecendo que exclusiva do Congresso Nacional autorizar ela pode ser exercida pela apresentação à referendo e convocar plebiscito, na legis- Câmara dos Deputados de Projeto de Lei lação infraconstitucional o termo utilizado, subscrito por, no mínimo, 1% do eleitorado, em ambos os casos é convocar. Esta alte- distribuído em pelo menos cinco estados, ração é substancial, na medida em que fica com não menos de três décimos por cento assim vetada a possibilidade de que o povo dos eleitores em cada um deles. solicite a realização de plebiscitos e refe- Estas condições são consideradas por rendos, pois esta decisão é uma prerroga- muitos como altamente restritivas, já que tiva exclusiva do Congresso Nacional. requerem um elevado percentual de partici- Sobre este tema, tramita na Câmara dos pação em uma sociedade que, em muitos Deputados o Projeto de Lei 4.718/2004 de lugares, carece de informações, educação autoria do jurista Fábio Konder Comparato, e cultura cívica. Além disso, não existe regu- como parte da Campanha Nacional em De- lamentação sobre a tramitação, sobre a obri- fesa da República e da Democracia. O pro- gação de o Congresso votar estas matérias jeto pretende resgatar o princípio constitucional e prazos para sua regulamentação. A legis- da soberania popular, ao permitir que plebis- lação em vigor também não esclarece se a citos e referendos sejam convocados seja por Presidência poderá exercer seu poder de iniciativa popular (1% do eleitorado), seja por veto. iniciativa de um terço dos membros de uma Mesmo assim, a partir de uma situação das Casas do Congresso. de comoção desencadeada pela tragédia Além disso, o projeto prevê a extensão que acometeu a escritora Glória Perez e, com do referendo às emendas constitucionais e aos tratados e outros acordos internacionais, o apoio da mídia, foi promulgada lei de inicia- bem como a obrigatoriedade de referendo tiva popular (Lei 8.930/94) que ampliou o rol sobre matérias eleitorais. Tais projetos de- dos crimes hediondos inafiançáveis e insus- verão ter prioridade em sua tramitação e a ceptíveis de graça ou anistia. Outro Projeto revogação ou alteração de uma lei oriunda de Lei de iniciativa popular contra a corrup- de iniciativa popular só poderá ocorrer se ção eleitoral foi aprovado (Lei 9.840/99) a partir submetida a referendo popular. de intensa mobilização da sociedade civil, Este projeto pretende ampliar a partici- dando maiores condições à Justiça Eleitoral pação popular nos termos previstos na CF/ para coibir a compra de votos.
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4 A principal polêmica em relação ao uso governamentais, por meio das instâncias da iniciativa popular diz respeito à impossi- colegiadas de co-gestão (Conselhos) e do bilidade atual de que seja usado para propor mecanismo ascendente de formação da ao Congresso Nacional emenda à Consti- política (Conferências). tuição Federal, embora algumas Constituições Estas experiências têm se expandido Estaduais e Leis Orgânicas Municipais asse- para outros setores de políticas públicas e, gurem este direito à população. mais recentemente, passaram a incluir a As lacunas apontadas não têm sido, participação popular na discussão do PPA– entretanto, impeditivas da participação po- Plano Plurianual 2004-2007 e no debate das pular, mesmo no caso em que a proposta políticas econômicas com a criação do Con- de iniciativa popular esbarrou em um quesito selho de Desenvolvimento Econômico e de constitucionalidade, por conter disposições Social (Fleury, 2006). que afrontaram prerrogativas exclusivas do Presidente. É o caso de lei de iniciativa po- Notas pular, de 2005, com proposta de criação do
Sistema Nacional de Habitação de Interesse 1 Foram apresentadas 160 emendas subscritas por 12 Popular, do Fundo Nacional de Habitação e milhões de eleitores em temas diversos. de seu Conselho Gestor. Foi vitorioso o enten- 2 Lançada pela Ordem dos Advogados do Brasil, com dimento de que o projeto originado de inicia- o apoio da CNBB e do MST. 3 No caso de criação de territórios ou sua transformação tiva popular constituiria exceção ao princípio em Estado, bem como na criação, incorporação, fusão da reserva de iniciativa do Chefe do Poder e desmembramento de municípios, a CF/88 exige a Executivo, sendo o projeto sancionado pelo realização de plebiscitos (artigo 18, parágrafos 2º e 3º). 4 Não há proibição expressa sobre o assunto na CF/88 Presidente da República. nem na Lei 9.907/98, mas ambas mencionam apenas Este caso se assemelha à experiência projetos de lei de iniciativa popular. de implantação dos Orçamentos Participa- tivos – OP em diferentes municípios brasi- Referências leiros, nos quais o Poder Executivo abre mão de sua prerrogativa de formular a lei orça- BENEVIDES, Maria Vitoria de Mesquita. A cidadania ativa – referendo, mentária de forma exclusiva e convoca a plebiscito e iniciativa popular. São Paulo: Ática, 1991. população para, dentro de critérios e regras FLEURY, Sonia. O Conselho de Desenvolvimento Econômico e Social do previamente acordados, participar na formu- governo Lula. In: _____. Estado e gestão pública – visões do Brasil lação e acompanhamento de sua execução. contemporâneo. Rio de Janeiro: Fundação Getúlio Vargas, 2006. O caráter vinculativo da decisão não é esta- SGARBI, Adrian; ASSAD, Chistianne C. Democracia semidireta no Brasil, plebiscito, referendo, iniciativa popular legislativa. Teor comunicativo e belecido legalmente, mas por meio de um procedimento. Disponível em:
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Plebiscito e Referendum
Cláudia Feres Faria
Uma vez que a representação política, embora indispensável, mostra-se insuficiente como mecanismo de expressão da vontade popular nas sociedades complexas, formas institucionais adicionais de expressão dessa vontade são bem vistas, tanto do ponto de vista teórico quanto prático. É neste sentido que o referendo e o plebiscito abrem novas oportunidades para a participação e a deli- beração direta dos cidadãos em questões concernentes à elaboração e à revisão de leis, à implementação de políticas públicas e ao controle dos atos dos representantes no Legislativo e no Executivo. Não obstante, como veremos a seguir, a utilização destes institutos varia de conjuntura para conjuntura e de constituição para constituição.
Origens etimológicas dos termos
Plebiscito – Latim: plebiscitum – plebis: povo comum e scitum: decreto. Expressão da vontade do povo sobre questões políti- cas por votação direta. Na antiga Roma, sig- nificava uma lei implementada por uma assembléia do povo, presidida por um tri- buno ou outro magistrado plebeu, indepen- dentemente do Senado (Webster’s New Twentieth Century Dictionary, 1979). Referendo – Latim: referendum. Submis- são da lei, proposta ou em vigor, ao voto direto do povo; direito do povo de votar dire- tamente esta lei (Webster’s New Twentieth Century Dictionary, 1979).
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Diferença conceitual entre Quanto ao momento da convocação: o plebiscito e referendo plebiscito consiste em uma manifestação popular sobre medidas futuras, referentes ou Uma clara distinção conceitual entre os não às normas jurídicas. O referendo é sem- dois institutos é motivo de controvérsia tan- pre convocado depois da edição de atos nor- to no meio político quanto jurídico. Segundo mativos, seja para confirmar ou rejeitar normas Benevides (1991, 2003), os termos padecem legais ou constitucionais em vigor (idem). de uma “ambigüidade semântica”. Gemma (1991), por exemplo, mostra que existem Exemplos de experiências aqueles que defendem a existência do ple- contemporâneas biscito quando o povo delibera sobre um assunto sem ato prévio dos órgãos estatais, cuja presença caracterizaria o referendo. A Suíça é um dos países que mais utili- Outros afirmam que o plebiscito existe quan- zam o referendo, mas o encontramos tam- do o povo se pronuncia sobre determinados bém nas Constituições de vários outros países, fatos ou acontecimentos (como, por exem- como Austrália, Áustria, Canadá, Dinamarca, plo, sobre a escolha de formas de governo) Espanha, Finlândia, França, Grécia, Inglaterra, e não sobre atos normativos, e existem ainda Irlanda, Itália, Luxemburgo, Noruega, Países aqueles que apresentam o plebiscito como Baixos, Suécia e alguns países da África de a escolha de um homem, enquanto o refe- expressão francesa. Nos EUA, o referendo rendo diz respeito a um problema (p. 927). estadual existe em quase todos os estados. Na América do Sul, temos na Bolívia, Chile, Colômbia, Uruguai, Equador, Guatemala, Sentido moderno dos termos Panamá, Venezuela, Peru, Paraguai, Panamá e Brasil. O referendo está presente também Plebiscito – trata-se, de um modo geral, na maioria das Constituições dos países do de uma consulta prévia à população sobre Leste Europeu. questões de interesse coletivo. O conteúdo e o tipo de referendo variam Referendo – votação popular sobre obje- conforme a conjuntura e a Constituição. As- tos de disciplina constitucional e que ocorre sim é que o referendo pode ser utilizado para com maior regularidade, podendo ser facul- ratificar uma nova constituição, como na tativo ou obrigatório (Gemma, 1991). Rússia em 1993 e na Polônia em 1997, ou A regularidade ou não das questões para ratificar revisões constitucionais, como submetidas à consulta popular não é, para prevê a Constituição espanhola (Silva, 2005, Benevides (1991, 2003), necessariamente p. 192). um critério distintivo, aparecendo de formas Existem ainda tipos distintos de referen- diferenciadas em várias Constituições. O que dos, como o Referendo Constituinte (relativo distingue os dois termos é, segundo esta à aprovação de uma Constituição), Consti- autora, “a natureza da questão que motiva a tucional (relativo à revisão da Constituição), consulta popular” — se normas jurídicas ou Legislativo ou Administrativo (concernente às qualquer outro tipo de medida política — e leis ou atos administrativos), Vinculantes ou “o momento de convocação”. Consultivos (relativos ao compromisso das Quanto à natureza da questão em causa: autoridades com o resultado das consultas), o plebiscito diz respeito a qualquer tipo de Obrigatórios ou Facultativos (relativos à ne- questão de interesse público, não necessa- cessidade ou não da convocação), Consti- riamente à ordem normativa, incluindo aí tutivo ou Revocatório (relativo a uma norma políticas governamentais. O referendo con- que passa ou deixa de existir) e/ou aqueles cerne unicamente a normas legais e consti- referentes à eficácia territorial (Gemma, 1991; tucionais (Benevides, 1991, p. 40). Benevides, 1991).
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Em que pese a existência dessa varie- Juntamente com a previsão desses me- dade de tipos, Silva (2005) chama atenção canismos de democracia direta, a Constitui- para algo que os une a todos: o fato de o ção reservou ao Congresso Nacional a referendo ser um direito político. Segundo a competência exclusiva para autorizar referen- autora, “o que permite reunir todas essas do, convocar plebiscito (art. 49, inciso XV) e modalidades de referendo sob o mesmo para decidir sobre a relevância dos temas nome é que todas elas, exceto o referendo submetidos à consulta popular. Ela mante- consultivo, constituem um modo de associ- ve a exigência de plebiscito para questões ar a vontade do povo a um ato normativo, de territoriais, ou seja, para a criação de esta- tal sorte que essa vontade seja imprescindí- dos e territórios federais (art. 18, parágrafo o vel para a existência do ato” (p. 195). Daí a 3 ) e para criação, incorporação, fusão e importância destes institutos enquanto ex- desmembramento de municípios (art. 18, o pressões adicionais da soberania popular. parágrafo 4 ). Ela não se pronunciou sobre a Por meio deles, nos afirma a autora, os cida- possibilidade de referendo constitucional (re- dãos tornam-se menos dependentes da von- forma, revisão ou emenda) e excluiu matéria tade dos representantes, podendo expressar constitucional do âmbito da iniciativa popu- diretamente suas vontades (p. 196). lar (art. 60). Ela não especificou se as con- Esta importância foi relativamente obs- sultas são obrigatórias ou facultativas e não curecida em função de episódios históricos, esclareceu se o resultado das consultas é como os plebiscitos napoleônicos (1799, vinculante ou indicativo. 1850), aquele convocado por Hitler em 1938, Dez anos depois, foi promulgada a Lei entre outros, através dos quais as técnicas 9.709/98, que visava regulamentar os meca- plebiscitárias foram utilizadas para instituir nismos diretos de participação popular no e/ou manter governos despóticos. O temor país. Esta norma legal prevê que o plebisci- à instituição de governos totalitários com to será convocado com anterioridade ao ato base no apelo popular fez com que o termo legislativo ou administrativo e que caberá ao assumisse um sentido pejorativo e sua prá- povo aprovar ou denegar, pelo voto, o que o tica fosse vista com desconfiança. É im- lhe foi submetido. Seu artigo 3 manteve a portante ressaltar, entretanto, que aquilo que convocação do plebiscito sob responsabili- está em questão é menos o mecanismo dade do Congresso Nacional, mediante de- de consulta em si e mais a regulamenta- creto legislativo, com proposta de, no ção do instrumento. Dessa forma, tais ins- mínimo, 1/3 dos integrantes de qualquer titutos podem ou não se tornar uma arma uma das Casas. Nos âmbitos estadual e nas mãos do Executivo, dependente que municipal, o plebiscito deve ser convocado estão das formas adequadas de regulação em conformidade com a respectiva Consti- (Benevides, 1991, p. 57). tuição Estadual e com a Lei Orgânica Muni- cipal. A mesma lei prevê que o referendo será convocado com posterioridade ao ato Brasil legislativo ou administrativo, cumprindo ao povo a respectiva ratificação ou rejeição. No Brasil, a Constituição de 1988 inau- A Lei 9.709/98 mostrou-se insuficiente em gurou, de forma inédita no país, a prática da vários aspectos. Ela não contribuiu para dis- democracia direta. Fruto de um processo sipar a aludida ambigüidade semântica que intenso de participação da população e de caracteriza os dois termos, uma vez que a seus aliados institucionais na Constituinte, o diferença entre os dois institutos limitou-se artigo 14 dessa Constituição instituiu a práti- somente ao aspecto temporal: o plebiscito ca do referendo, do plebiscito e da iniciativa é convocado antes do ato legislativo ou popular legislativa nos três níveis de gover- administrativo, e o referendo é convocado no — federal, estadual e municipal. depois. Além disso, ao manter nas mãos do
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Congresso Nacional a prerrogativa de con- definir a permanência ou não do sistema vocar o processo de consulta popular sobre parlamentarista, instaurado em setembro de “matéria de acentuada relevância”, ela invia- 1961, como solução para a crise provocada bilizou tanto a possibilidade de o povo solici- pela renúncia de Jânio Quadros. tar a realização de um plebiscito ou referendo Votação: Sim para o Regime Presiden- quanto de decidir qual assunto considera cialista: 82,02%; Não: 17,98%; votantes: importante para ser discutido e consultado 66,23%; votos registrados: 18.565.277 no âmbito nacional, uma vez que permane- (http://c2d.unige.ch/Brasil). ceu nas mãos do Congresso a tarefa de dizer Depois de 30 anos e conforme previsto o que é ou não relevante (Auad, p. 32). no artigo 2º do Ato das Disposições Consti- Em função dos limites dessa Lei, pre- tucionais Transitórias, tivemos o Plebiscito sentes também na Constituição de 1988, de setembro de 1993 sobre a forma (repú- Benevides (2003) insiste na necessidade de blica ou monarquia constitucional) e o siste- se debater e regular devidamente certas ma de governo (parlamentarismo ou questões para que os mecanismos de de- presidencialismo). mocracia direta possam tornar-se, na práti- Votação sobre a forma de governo – mo- ca, meios efetivos de expressão da vontade narquia: 13,40%; república: 86,60%; votan- popular. Para tal, sugere a autora, a discus- tes: 74,24%; votos registrados: 90.256.552. são e a regulação deve abranger questões Votação sobre sistema de governo – par- referentes ao “objeto e tipos de consulta e lamentarismo: 30,80%; presidencialismo: aos procedimentos para sua realização”. No 69,20%; votantes: 74,24%; votos registra- que diz respeito ao objeto e aos tipos, Bene- dos: 90.256.552 (http://c2d.unige.ch/Brasil). vides chama atenção para questões como Em 2005, tivemos o primeiro referendo o caráter obrigatório ou facultativo das con- da história do país, sobre a proibição da sultas; se facultativo, sobre o caráter indica- comercialização das armas de fogo e muni- tivo ou vinculante de seus resultados e sobre ções com vistas à aprovação (ou não) do a abrangência dos temas, ou seja, quais se- artigo 35 da Lei 10.826 de 23/12/2003, co- rão incluídos e quais serão excluídos das nhecido como Estatuto do Desarmamento. consultas. No que concerne aos procedimen- Votação – Sim: 36,10%; Não: 63,92%; tos para sua realização, a autora sugere ques- votantes: 78,16%; votos registrados: tões referentes a quem pode autorizar (ou 122.000.000 (http://c2d.unige.ch/Brasil). convocar) referendos e plebiscitos, sobre os prazos para convocação, o número mínimo Referências de assinaturas necessárias, o processo de coleta, a formulação da questão, a veicula- AUAD, Denise. Mecanismos de participação popular no Brasil: plebiscito, ção das informações, a abrangência e a referendo e iniciativa popular. [s.d.]. Disponível em:
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Política de Cotas
Céli Regina Jardim Pinto
A política de cotas é uma forma de ação afirmativa que reserva, para um grupo espe- cífico, um número definido de lugares em eleições de todas as ordens, em vagas para preenchimentos de concursos públicos e vagas de trabalho em empresas privadas. A política de cotas é atribuída a grupos que, por suas histórias, encontram-se em condi- ções de inferioridade em relação ao conjun- to da população. Sua aplicação é resultado, na grande maioria das vezes, da luta destes grupos por direitos. Nas últimas décadas do século 20 e nos primeiros anos do século 21, mulheres, populações afro-descenden- tes, nativos em países de colonização euro- péia, pessoas com dificuldades especiais têm conquistado espaço nos locais de tra- balho, no sistema de ensino e na política institucional, principalmente nos parlamen- tos, através da política de cotas. A política de cotas para mulheres nos parlamentos é uma das políticas de ação afirmativa mais presentes no mundo ociden- tal, decorrência, em grande parte, da força do movimento feminista. As cotas parlamen- tares concretizam-se de duas formas: nas listas partidárias ou como reservas de as- sentos nos parlamentos. A primeira ainda divide-se em espontâneas e compulsórias: a espontânea, muito presente nos países europeus, é resultado de políticas internas dos partidos, que resolvem reservar um nú- mero específico de lugares para mulheres em suas listas nas eleições legislativas. Nas cotas compulsórias há leis que definem o percentual de candidatos do mesmo sexo nas listas partidárias, como é o caso do Bra- sil, da Argentina e da Bélgica. A segunda forma de implementar cotas é definir o nú- mero de cadeiras no Parlamento para mu- lheres. Na primeira forma, a presença da
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mulher nos parlamentos depende, em gran- são necessariamente as razões pelas quais de medida, dos votos que somam em dis- os “não diferentes” estão nas posições de puta com os candidatos homens (dentro ou representação: recursos econômicos, aces- fora do partido). No último caso, as mulhe- so à mídia, redes familiares, muitas vezes, res chegam ao Parlamento sem disputar são muito mais poderosos que qualidades votos com os homens. pessoais para determinar o lugar de homens A luta pelas cotas no sistema partidário brancos nos parlamentos e nos postos do para as mulheres está estreitamente ligada Poder Executivo. ao movimento feminista, disseminado no A terceira polêmica, a mais teórica de- mundo ocidental a partir da década de 70, e las, diz respeito ao que a cientista política ao concomitante descrédito na democracia inglesa Anne Phillips chamou de política de liberal, que parte do ideal iluminista da igual- presença e política de idéias, isto é: para dade entre todos os indivíduos como a base defender os interesses de um determinado da justiça entre os seres humanos, indepen- grupo é essencial que este grupo esteja pre- dentemente do sexo e de outras diferenças. sente, ou basta que alguém, ou um partido, Mulheres, afro-descendentes e nativos em ou um grupo parlamentar independentemen- países colonizados constituíram-se ao lon- te de sua origem defenda suas idéias? Esta go do último quartel do século 20 como su- questão é particularmente sensível, pois a jeitos políticos demandantes de um direito política de cotas não garante que as mulhe- negado pelas democracias liberais que, não res, os afro-descendentes e os nativos elei- considerando a diferença, haviam deixado tos para cargos legislativos ou executivos, esses grupos historicamente fora dos parla- necessariamente, venham a defender as de- mentos e dos cargos de mando político. mandas dos movimentos feministas, negros Todos eram iguais, mas os parlamentos e ou indígenas. Há duas lutas concomitantes os cargos executivos estavam sendo preen- nesta questão, a luta para que cidadãs e chidos, repetidamente, por homens brancos. cidadãos discriminados tenham acesso ao As cotas aparecem como uma forma de mundo da política e à luta para que cida- compensar pontos de partida muito diferen- dãos e cidadãs discriminados constituídos tes, que deixavam mulheres e outros gru- como sujeitos de luta pelos direitos de seus pos dominados em condição de grande grupos tenham acesso às posições de po- inferioridade na disputa por cargos políticos. der. Phillip tem reflexões fundamentais so- O sistema de cotas, como de resto ou- bre o tema, afirmando que a presença é tras formas de ações afirmativas, sempre fundamental para a idéia, mas que uma não foi envolvido em polêmicas. Três delas são exclui a outra, isto é, é mais fácil que os di- significativas: o perigo da naturalização da reitos das mulheres sejam defendidos pe- diferença, não reconhecendo as razões his- las mulheres parlamentares, mas isto não tóricas, isto é, mulheres, negros, nativos não exclui a possibilidade de que as idéias este- devem ser sujeitos de políticas de cotas por jam presentes nos representantes homens. suas naturezas de serem mulheres, negros Portanto, a eficácia das cotas pode ser me- ou nativos, mas pelas posições em que as dida a partir de dois parâmetros: o número condições históricas os colocaram. Portan- de mulheres que alcançam a eleição e a to, a luta deve ser para superar esta condi- qualidade da presença em relação às de- ção e, conseqüentemente, a necessidade mandas dos grupos que deram origem às das cotas; a segunda delas diz respeito a cotas. Pode haver casos em que as cotas uma desqualificação da representação ou sejam absolutamente cumpridas, e os inte- mesmo da presença de segmentos, que resses dos grupos que as geraram não se- seriam eleitos em decorrência das cotas e jam representados. não por qualidades pessoais. Tal polêmica Em qualquer uma destas situações há uma desconhece que qualidades pessoais não questão anterior que é a da possibilidade
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da política de cotas realmente concretizar a os candidatos e o eleitor pode mudar esta presença da mulher. Estudiosos da questão ordem, o que daria mais chances às mulhe- são bastante unânimes em afirmar que as res e, finalmente, uma terceira situação cons- cotas em si podem modificar, ou não, as titui-se de listas compostas alternadamente condições das mulheres, a partir de combi- com um nome de homem e um nome de nações com uma série de outros fatores, tais mulher. como culturais, históricos e mesmo de en- Uma outra variável dentro do sistema elei- genharia política. Por exemplo, nos países toral que pode pesar na presença das mu- escandinavos, as cotas foram negociadas lheres no Parlamento é o número de partidos. no interior dos partidos, o que resultou em Em democracias estabelecidas com um um avanço muito significativo no número de número reduzido de partidos é mais difícil mulheres no Parlamento. Esta negociação, para a mulher se apresentar com sucesso entretanto, só é possível ser feita em condi- como candidata, do que em democracias ções em que as mulheres têm voz reconhe- que aceitam um número maior de partidos, cida e onde existe uma cultura com valores onde novas forças políticas estão muitas ve- igualitários fortes, como é o caso destes zes mais abertas à presença da mulher. países. A história da lei de cotas para mulheres Em cenários onde as cotas são impos- no Brasil tem uma trajetória interessante, tas por lei sua eficácia varia muito segundo pois o país chega a 1997 com a garantia de o sistema eleitoral. No sistema proporcional 30% de mulheres nas listas partidárias para onde os candidatos são eleitos a partir de as eleições legislativas em todos os níveis, uma lista em grandes regiões eleitorais, sem que este fosse um grande tema do como é o caso do Brasil, na proporção dos movimento feminista, e sem que os parti- votos de cada partido, as mulheres têm mais dos, por sua vez, tivessem oferecido resis- possibilidade de ser eleitas, do que nos sis- tência à aprovação da lei. De iniciativa da temas majoritários, onde cada partido en- deputada federal petista Marta Suplicy, a lei frenta a eleição em distritos com um único vigorou pela primeira vez nas eleições de candidato. No sistema proporcional também 1996 garantindo 20% para as mulheres (Lei há diferenças entre listas abertas e fecha- 9.100/95). Em 1997 com a nova legislação das. Qualquer uma delas oferece vantagens eleitoral (9.504/1997), este percentual pas- e desvantagens, conforme o cenário em que sou para 25% nas eleições de 2000 e 30% a estejam: as listas abertas, aquelas onde os partir de 2002. Esta lei também aumentou partidos apresentam candidatos sem ne- para 1,5 o número de candidatos para cada nhum tipo de ordenamento, e o eleitor vota vaga nos legislativos federal e estadual, e em um nome, teoricamente, trariam gran- três para cada vaga nas câmaras munici- des vantagens para as mulheres, pois pos- pais. sibilitariam a votação a partir de campanhas A pouca resistência dos partidos à lei das específicas. Entretanto, a possibilidade de cotas está estreitamente ligada a duas de uma campanha vitoriosa está estreitamente suas características. A primeira se refere à ligada ao apoio partidário e à capacidade não-obrigatoriedade do preenchimento da de angariar fundos privados, quando não há cota de 30% nas listas: o partido não pode o financiamento público das campanhas. preenchê-la com candidatos homens, mas Nas listas fechadas a situação apresenta três não sofre nenhuma sanção se não a preen- nuances importantes. Quando o sistema atri- cher com candidatas mulheres. A segunda bui ao partido o direto de ordenar a lista, as razão é o aumento do número de candida- mulheres, se não tiverem poder dentro do tos. Podendo apresentar 1,5 candidato para partido, podem ficar na base desta lista, sem cada vaga nas diversas Casas Legislativas, nenhuma possibilidade de eleição. Uma si- os partidos têm espaço de sobra para aco- tuação distinta é quando o partido ordena modar todos os candidatos, não causando
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problema a cota de 30%. Esta segunda ra- mais diversos partidos, têm atuado como zão está diretamente relacionada à forma bancada quando os temas são de interesses como as campanhas eleitorais são financia- das mulheres. A primeira experiência neste das no Brasil. O financiamento privado de- sentido foi na Constituinte, quando 26 mu- sobriga os partidos de apoiarem de forma lheres eleitas sem qualquer ligação com o igualitária o conjunto de seus candidatos, daí feminismo superaram suas divergências que a presença das mulheres, devido às partidárias, se autodenominaram Bancada cotas, não muda de forma significativa as Feminina e apresentaram 30 emendas sobre possibilidades dos candidatos homens. os direitos das mulheres, englobando prati- A política de cotas em suas diferentes camente todas as reivindicações do movi- formas tem sido fundamental para o aumen- mento feminista à época. A quase totalidade to da presença das mulheres nos legislati- dessas emendas está presente em forma vos, nos mais diferentes países do mundo. de artigos na Constituição de 1988. No Brasil, estes efeitos ainda são muito tê- nues. Para as legislaturas federal, estadual Referências e municipal, que correspondem aos anos de
2003-2006, as mulheres representam 8,7% ARAÚJO, Clara. Mulheres e representação política: a experiência das dos congressistas, 12% nas Assembléias cotas no Brasil. Revista de Estudos Feministas, v. 6, n.1, 1998. estaduais e 11,7% nas Câmaras de Verea- DOSSIÊ MULHERES NA POLÍTICA, MULHERES NO PODER. Revista de dores. Estudos Feministas, v. 9, n. 1, 2001. Do exposto, duas questões merecem SOARES, Gláucio; RENNÓ, L.. Reforma política – lições da história recente. São Paulo: FGV, 2006. atenção: a primeira diz respeito ao fato de MIGUEL, Luis Felipe. Teoria política feminista e liberalismo: o caso das que as possibilidades de o sistema de co- cotas de representação. Revista Brasileira de Ciências Sociais, v. 15, n. 44, tas mudar o quadro da ausência das mulhe- out. 2000. res no Parlamento estão estreitamente PHILLIP, Anne. Género y teoria democrática. México: UNAM, 1886. relacionadas a um conjunto de variáveis, que dependem tanto da própria ação na direção de garantir cotas, como da legislação eleitoral e partidária. A segunda questão relaciona-se à qualidade da representação feminina e este é um tema particularmente complexo, pois uma posição é defender a presença das mulheres porque elas são mais de 50% dos eleitores no caso do Brasil, por exemplo, outra, é defender a presença de mulheres que entram na política com uma plataforma de defesa dos direitos das mulheres. O me- lhor dos mundos seria a coincidência entre essas duas presenças, mas isso, na maio- ria das vezes, não acontece, grande parte das mulheres que se elegem tem pouca ou nenhuma ligação com o movimento ou causa feminista. No Brasil tem sido muito raro mulheres que se apresentam como candi- datas defendendo uma plataforma feminis- ta, entretanto, é interessante acompanhar o comportamento das mulheres parlamentares eleitas para o Congresso Nacional desde 1988. Estas deputadas e senadoras, dos
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Regulação das Pesquisas
Rachel Meneguello
A regulação das pesquisas é um tema controverso que traz o debate da Reforma Política para o campo ético do acesso às informações de campanha e das normas de sua produção, e impõe sua definição sobre o papel da opinião pública na conformação do jogo democrático. Desde 1965, a regulação das pesquisas tem estado presente na legislação eleitoral brasileira. No Código Eleitoral definido no início do regime militar, estavam estabeleci- dos os 15 dias anteriores à eleição como o período de restrição para a divulgação de prévias eleitorais (Lei 4.737/1965, art. 255). Essa medida foi mantida e ampliada após a democratização em 1985, quando a legis- lação estabeleceu a proibição para o perío- do dos 21 dias anteriores à eleição de 1986 (Lei 7.508/1986), para os 30 dias anteriores ao 1º turno da eleição presidencial de 1989 e para os 10 dias anteriores ao 2º turno (Lei 7.773/1989). Apenas em 1990 as restrições à divulgação seriam retiradas da legislação (Resolução 16.402/1990). Contudo, já em 1988, através de recursos apresentados pe- los meios de produção e divulgação de pes- quisas, com base no direito constitucional à liberdade de expressão e de informação, a proibição fora suspensa e a divulgação sem restrição de tempo passou a orientar as cam- panhas eleitorais desde então. Com o fim das restrições de tempo, a legislação eleitoral brasileira estendeu seu campo de ação para a regulação das infor- mações técnicas e políticas consideradas relevantes para a compreensão correta dos resultados divulgados, e que procuravam con- ferir transparência tanto quanto aos agentes
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envolvidos no processo político quanto so- mações do Relatório elaborado em 2003 bre os parâmetros metodológicos de pro- pela ESOMAR/WAPOR (Spangenberg, dução dos dados. Assim, a divulgação das 2003), a respeito da existência de restrições pesquisas passou a ser condicionada ao para divulgação de resultados de pesquisas registro, no Tribunal Eleitoral, das informa- eleitorais em 66 países, mostram que para ções sobre o contratante da pesquisa, a fon- 30 deles vigorava algum tipo de restrição. te pagadora, o valor e a origem dos recursos, Segundo o Relatório, os países com legisla- e das informações sobre metodologia, perí- ção mais rigorosa são Luxemburgo, com a odo de realização, questionário e amostra. restrição de 30 dias; República da Coréia, A regulamentação relativa às exigências téc- com 23 dias; Itália e Grécia, com restrição nicas e metodológicas acompanham a di- de 15 dias; e a Eslováquia, com 14 dias. vulgação das prévias em todos os pleitos Nos demais países, as restrições variam para eleitorais do período. o período entre um e sete dias anteriores à A livre divulgação das pesquisas, no en- eleição. A nova legislação retira o Brasil do tanto, manteve seu caráter polêmico entre a grupo em que figurava no referido Relatório, classe política. Na década de 90, algumas ao lado de 36 democracias em que vigora a propostas de emenda constitucional busca- livre divulgação de prévias eleitorais. ram definir restrições de tempo para divul- As mudanças nas determinações legais gação, chegando até a quatro meses antes traduzem a polêmica central sobre a qual da eleição (PEC 43/99). Os trabalhos subse- reside este tema, qual seja, a discussão so- qüentes da Comissão Especial de Reforma bre o quanto as pesquisas pré-eleitorais Política indicariam que o foco de atenção da influenciam o eleitorado, informam ou desinfor- regulação também seria metodológico, de- mam os cidadãos, e este debate estende- talhando as informações técnicas da pesqui- se para o entendimento sobre o papel que a sa realizada, ampliando as possibilidades de opinião pública deve ter no funcionamento controle pela Justiça Eleitoral sobre a quali- da dinâmica democrática. dade dos dados e garantia da transparência Em grandes linhas, o debate sobre a re- do jogo político para o eleitor (Relatório da gulação das pesquisas desdobra-se em Comissão Especial, nº 1.767, 22/10/03). duas principais dimensões. A primeira de- Com a Reforma Política parcial realizada las relaciona-se ao significado político da opi- nos anos de 2005 e 2006 foram definidas nião pública. A defesa da livre divulgação novas regras para a realização das campa- de prévias eleitorais tem como principal ar- nhas eleitorais e, especificamente para as gumento o direito básico à informação e ao pesquisas, foi resgatada a restrição da di- conhecimento pelos eleitores do movimen- vulgação para o período dos 15 dias anterio- to das forças políticas durante a campanha. res ao pleito. No caso das pesquisas, Esse argumento reconhece a opinião públi- entretanto, contrariando a definição do Con- ca como um importante agente político das gresso e a sanção da Presidência da Repú- sociedades democráticas, que intervém e blica, o Tribunal Superior Eleitoral definiu que regula as instituições e que expressa a auto- as novas regras de campanha terão valida- nomia dos indivíduos na sua relação com o de apenas a partir da eleição municipal de sistema político. Dessa forma, quando são 2008 (Lei 11.300 de 10/05/06, com altera- apropriadamente realizadas e utilizadas pe- ções pelo Tribunal Superior Eleitoral de 23/ los meios de comunicação, as pesquisas 05/2006). têm um papel significativo na dinâmica da Em termos comparados, com a mais democracia e constituição dos poderes. recente alteração sobre os prazos de restri- Por outro lado, para os que são contrári- ção da divulgação, a legislação brasileira os à divulgação das pesquisas, o argumen- passa a ser uma das mais rigorosas em um to central reside em considerar a opinião conjunto dos países democráticos. As infor- pública um espaço sem autonomia, que não
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expressa uma sociedade articulada em inte- cisos, que são conduzidos a votar no candi- resses, resumindo-se à expressão de indiví- dato apresentado com chances de vitória. duos atomizados, facilmente manipuláveis As hipóteses da influência abordam ain- pelos agentes do jogo político. Em linhas da outros efeitos da percepção das informa- gerais, afirma-se que a dinâmica democrá- ções das pesquisas pelo eleitor, como a tica da sociedade de massas deve consti- hipótese do underdog effect, que define a tuir suas bases de legitimidade em estruturas tendência do voto no candidato que está em mais sólidas do que os efeitos promovidos último lugar, e a hipótese do voto estratégi- por informações de momento, que conduzem co (o voto útil), que resulta do cálculo das os cidadãos a atitudes meramente reativas chances de evitar uma maioria específica e nos processos políticos. Nesse sentido, define o voto do eleitor em uma segunda como fontes de informação dos eleitores, os opção. resultados das pesquisas exerceriam uma Por outro lado, alguns estudos têm mos- influência indevida nas eleições, dadas as trado que os efeitos do conhecimento pelo possibilidades de erros e de manipulação das eleitorado de resultados de pesquisas elei- informações pelos agentes do jogo político. torais têm um impacto menor sobre o pro- A segunda dimensão da polêmica so- cesso de decisão do voto. Esses estudos bre as pesquisas diz respeito ao impacto apontam que esse impacto é dependente das informações sobre o processo de deci- de situações específicas do jogo político, e são do eleitor. Não parece haver dúvida quan- ocorrem em geral quando as situações de to ao fato de que os resultados das disputa eleitoral são acirradas. Além disso, pesquisas exercem algum tipo de efeito a influência das pesquisas depende em sobre a decisão de voto. A absorção dos parte do grau de confiabilidade estabeleci- resultados pelos agentes de socialização e do no contexto das campanhas políticas. intermediários culturais que realizam a inclu- No caso brasileiro, alguns estudos sobre são do eleitorado na esfera da disputa políti- o papel das pesquisas nas campanhas in- ca, sobretudo os meios de comunicação, dicam que há uma superestimação do seu torna praticamente impossível que as prévi- impacto sobre o processo de decisão do as eleitorais não sejam somadas ao amplo voto. Análises realizadas sobre as eleições conjunto de informações que orientam as pre- presidenciais de 1989 e 1994 indicam que ferências dos cidadãos. A discussão resi- seu papel foi limitado, e que as fontes inter- de, portanto, na intensidade do efeito das pessoais e a propaganda televisiva, notícias pesquisas e aqueles que defendem as res- e debates, foram meios muito mais podero- trições de divulgação têm a seu favor uma sos de influência potencial sobre a decisão extensa produção bibliográfica que aponta eleitoral. Os estudos mostram ainda que as o real impacto das predições eleitorais so- pesquisas não figuravam como principal meio bre o comportamento do eleitor. de informação política, e detinham razoável A tese mais freqüente baseia-se na idéia desconfiança e indiferença de parcelas con- de que sua divulgação conduz parte signifi- sideráveis do eleitorado quanto aos resulta- cativa do eleitorado a votar no candidato que dos divulgados (Olsen; Cavallari; Straubhaar, está à frente nas pesquisas, contaminando 1993; Venturi, 1995). a opinião pública e distorcendo o curso na- O efeito predominante da propaganda tural dos resultados. Essa hipótese de influ- política, sobretudo veiculada pela mídia ele- ência denominada bandwagon effect — trônica, foi da mesma forma identificado para uma metáfora que faz alusão ao vagão de a eleição presidencial de 2002, mas, neste circo que conduz a banda, colocado sem- contexto, o grande número de pesquisas pre à frente da caravana — afirma que os eleitorais realizadas, o acompanhamento resultados das prévias eleitorais colocam constante pelos institutos de pesquisas do uma pressão social sobre os eleitores inde- movimento das preferências por candidatos
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e seu papel na composição da pauta dos meios de comunicação permitiram sugerir a presença de um grau significativo de influ- ência sobre a decisão do voto (Figueiredo; Coutinho, 2003). A dificuldade em dimensionar o impacto de meios de informação política sobre o pro- cesso de escolha política em contextos com- plexos é um dos pontos que alimenta a polêmica da regulação das pesquisas. Os resultados não são consumidos de forma pura, interagem com a mídia e produzem, a partir daí, uma realidade específica sobre o jogo político. O caso brasileiro potencializa essas dificuldades, as campanhas ocorrem em um cenário composto por múltiplos meios de informação livre e são ainda orien- tadas por uma legislação que permite uma intensa exposição diária à propaganda elei- toral pelo rádio e televisão, impossibilitando avaliar o efeito isolado de cada um dos meios com que o eleitor se orienta e decide.
Referências
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Regulação da Mídia
Regina Mota Francisco Tavares (colaborador)
Regulação da mídia é a relação que se estabelece entre os mecanismos de contro- le do Estado, por meio de normas e de sua fiscalização, e a propriedade, circulação e produção de informação dos meios de co- municação na sociedade. Existem outras medidas que podem ser estabelecidas pelo próprio mercado da auto-regulação, deman- da e participação da sociedade civil, em conselhos editoriais, conselhos de curado- res e ouvidorias. O direito à liberdade de expressão é o prin- cípio sob o qual se baseia a publicidade de fatos que são do interesse de leitores de jor- nais, radiouvintes, telespectadores e internau- tas, caracterizando a circulação de informação e de idéias, bem como a formação da opi- nião pública em um Estado democrático. A função publicitária da mídia tem impacto nas escolhas políticas que serão tomadas pelos cidadãos, conseqüência da construção de suas preferências ideológicas e partidárias. Aparentemente, existe uma contradição entre o conceito de regulação e o direito fun- damental à liberdade de expressão, o que impede a obtenção de acordo entre os di- versos atores sociais com interesses na questão, tais como empresários, movimen- tos sociais, trabalhadores do ramo da co- municação e agentes políticos. A tensão entre esses conceitos, entretan- to, é apenas aparente. Toda mídia é alvo de alguma regulação. A fronteira entre regula- ção dos veículos de comunicação e censura reside no grau de legitimidade das decisões e disposições normativas, mais do que na presença do Estado. Nos últimos vinte anos, desde o processo constituinte (1986-1988), grupos da sociedade
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civil organizada (FNDC, OAB, ABI, sindicatos informação, determinando a veiculação de e universidades) têm pautado o tema do con- produção independente, a ser transmitida em trole público dos meios de comunicação, com horário nobre e em canais capazes de cobrir apoio de parlamentares e com encaminha- pelo menos 50% dos domicílios da área li- mento de propostas a serem submetidas a cenciada (Querino, p. 162, 2002). A lei no- debate, a fim de se tornarem leis. O caso rueguesa impede que uma sociedade possa mais notável é da atual Lei Geral das Comu- controlar mais de 20% de circulação nacio- nicações, que nos últimos vinte anos colecio- nal de jornais e um terço do mercado nacio- nou mais de trinta versões, e aguarda um nal de radiodifusão de sons e imagens. Projeto de Lei que possa convergir os interes- Em qualquer um dos casos analisados, ses inconciliáveis do setor. a questão fundamental diz respeito ao ór- Apesar da constância dessas iniciativas gão regulador e, ou fiscalizador. A França se nenhuma delas teve sucesso, não conseguin- preocupa em articular suas duas agências, do vencer o fortíssimo lobby das emissoras o Conselho de Concorrência e o CSA – Con- de radiodifusão comercial e empresas jorna- selho Superior de Audiovisual, por meio de lísticas dentro do Congresso Nacional, no qual um guia legal para as ações dessas autori- um número significativo de deputados e se- dades. A lei do depósito legal, instituída para nadores é proprietário de emissoras de rá- os documentos impressos em 1537 e em dio, televisão e jornais (Stadinick, 1991; 1992 para o rádio, vídeo e televisão, facilita a Bayma, 2001). fiscalização já que toda e qualquer informa- ção deve ser depositada para registro em órgão governamental antes de entrar em cir- Regulação da mídia e democracia culação no país. É possível dizer que nas democracias Por meio de estudos comparados é pos- consolidadas a regulação da mídia é uma sível estabelecer uma relação bastante elu- condição para a garantia da pluralidade e cidativa entre regulação da mídia e processo da diversidade de formação de opinião e do democrático. A observação da legislação que respeito às diferenças lingüísticas, étnicas, limita e controla a propriedade e das barrei- culturais e sociais que coexistem dentro de ras impostas à circulação e concentração da uma unidade geopolítica. informação, em um conjunto de países (Que- rino, 2002), demonstra que naqueles de tra- dição democrática consolidada (Noruega, A regulação da mídia no Brasil Canadá, Alemanha, Inglaterra e França) há muito mais regulação do que em democra- Existem importantes conquistas legais cias mais recentes, como é o caso da Espa- nos mecanismos de regulação da mídia no nha, Portugal, México, Argentina e Brasil. Brasil, cuja pouca eficácia é conseqüência Um caso à parte é a Itália, onde não há da cultura jurídico-normativa, do descumpri- regra alguma que proíba políticos de serem mento das leis ou de seu esvaziamento por titulares de licença de radiodifusão, o que portarias e decretos, em desrespeito à hie-
não ocorre na lei brasileira (nº 4.117), apesar rarquia estabelecida no direito. Os principais de não haver notícia de uma única cassação dispositivos serão apresentados a seguir. de concessão a titular de diploma parlamen- tar, no Brasil. As legislações da Noruega, 1. Dispositivos Constitucionais Gerais Alemanha e França não apenas impõem li- de Regulação da Mídia no Brasil mites rígidos à propriedade cruzada e ao monopólio de mídia, como controlam limi- Estabelecido o vínculo entre o direito hu- tes de audiência de emissoras de televisão, mano à liberdade de expressão e a regula- a fim de garantir a diversidade cultural e de ção da mídia, é necessário mencionar os
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dispositivos consignados no mais importan- seqüente veiculação de programação de te texto jurídico do país, a Constituição Fe- defesa de direitos humanos, durante ses- deral: senta dias, em novembro e dezembro de Vedação à censura. Não é lícita, no Bra- 2005. sil, qualquer censura de natureza política, ideológica e artística (art. 220 da Constitui- ção). Do mesmo modo, “é livre a manifesta- 2. Temas sujeitos à Regulação Especial ção do pensamento, sendo vedado o o anonimato” (art. 5 , IV) e “é livre a expressão Publicidade Governamental da atividade intelectual, artística, científica e de comunicação, independentemente de o censura ou licença” (art. 5 , IX). No Brasil, o Poder Público é um dos maio- Direito de resposta. Com vistas à promo- res anunciantes da mídia e não cumpre siste- ção do debate e à reparação de danos ou maticamente o estabelecido pela Constituição, ofensas perpetrados por meio da mídia, que limita o uso de recursos para fins publi- assegura-se o “direito de resposta, propor- citários a peças informativas, de orientação cional ao agravo, além de indenização por social e de caráter educativo. o dano material moral ou à imagem” (art. 5 , Nesse ponto pode-se observar um abu- V). O direito em referência é regulamentado so, por parte dos governos, do uso publici- pela Lei de Imprensa (5.250/67) e deve obe- tário-persuasivo em detrimento da expressão decer ao seguinte: a) igual dimensão à ofen- informativa, a qual deveria munir os cidadãos sa, com mínimo de cem linhas para veículo de dados que lhes permitissem exercer impresso, e um minuto, para radiodifusão; maior controle sobre seus governantes. Pen- b) atendimento em 24 horas ou no próximo sando na transparência da administração número ou programa. pública, seria desejável: a) a existência de Imunidade tributária. A Constituição de- normas que determinassem menor volume termina a não instituição de impostos sobre de gastos com publicidade e vedação à ex- livros, jornais, periódicos e o papel destina- pressão meramente propagandística; e, do à sua impressão (art. 150, IV, d). É uma b) o acesso, por parte dos cidadãos, aos medida que visa reduzir o valor desses pro- dados referentes ao volume de recursos gas- dutos no país e popularizar o acesso aos tos com cada veículo de comunicação. Essas livros e à mídia impressa. Seu impacto efe- medidas seriam coerentes com o princípio da tivo, como se sabe, é muito reduzido. publicidade da administração pública, pres- Merece destaque o fato de que os tribu- crito no caput do artigo 37 da Constituição. nais brasileiros têm dado pouca guarida ao direito de resposta. Constitui exceção o pro- Radiodifusão nunciamento por escrito do então governa- dor do Rio de Janeiro, Leonel Brizola, cuja No Brasil, o acesso aos meios de comu- ação judicial obrigou a Rede Globo de Tele- nicação é desigual do ponto de vista do do- visão a colocar no Jornal Nacional e na boca mínio da língua escrita (11,4% da população do seu apresentador Cid Moreira uma con- é analfabeta), do acesso a revistas, livros, tundente critica à emissora. Dois outros fa- jornais e à Internet (14,3% da população está tos levados a julgamento pelo Ministério conectada), restando aos pobres e incultos Público de São Paulo demonstram a possi- as informações exclusivamente veiculadas bilidade de acionamento dos atuais meca- por rádio e televisão, que chegam a 87,8% nismos, sendo o primeiro a suspensão do e 90,0% dos domicílios brasileiros, respec- Programa Domingo legal, do SBT por uma tivamente (IBGE/2004). A televisão atinge semana, em 2003, e a retirada do ar do Pro- mais a população brasileira do que a maio- grama Tardes quentes, da RedeTV, com sub- ria dos serviços públicos (água e esgoto, por
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exemplo), sendo a principal e mesmo única (Congresso), e se submetam ao direito vi- fonte de lazer, cultura e contato com o mun- gente, sob pena de perderem a concessão do para inúmeras comunidades distantes de por força de decisão judicial. Tem-se, ainda, centros urbanos. Assim, seja em função do que as empresas de radiodifusão não po- massivo alcance, seja em decorrência das dem ser objeto de monopólio ou oligopólio e limitações técnicas para que todos se ex- devem contar com pelo menos 70% de seu pressem por meio do rádio e da televisão, capital votante e capital total pertencendo a denota-se que esses meios de comunicação brasileiros natos ou naturalizados há mais devem ser especial e peculiarmente regula- de dez anos. Quanto ao modo de explora- dos em um país democrático. ção da atividade, devem coincidir o público, A operação de estações de rádio e de o privado e o estatal. Mais uma vez, é evi- televisão no Brasil é um serviço público, cujo dente que o texto constitucional é freqüente- exercício deve atender a condições objeti- mente ignorado. vas e subjetivas. A primeira diz respeito ao recurso natural público e limitado chamado Propaganda eleitoral espectro de radiofreqüência, a ser utilizado para atender os seguintes princípios: a) con- Outro aspecto polêmico e específico no teúdos que atendam a finalidades educati- campo da regulação da mídia no Brasil é a vas, artísticas, culturais e informativas; propaganda eleitoral. A lei determina os pe- b) promoção da cultura nacional e regional e ríodos de emissão televisual e outras formas estímulo à produção independente; c) regio- de propaganda, tendo como regulador o Tri- nalização da produção cultural, artística e bunal Superior Eleitoral, que recebe e inves- jornalística, conforme percentuais estabele- tiga as denúncias de práticas irregulares e cidos em lei; d) respeito aos valores éticos procede às sanções. Há, em nosso Direito, e pessoais da pessoa e da família, confor- ditames rígidos acerca da utilização da mídia me transcrito do artigo 221 da Constituição nas eleições, desde divulgação de pesquisas da República. até a promoção de debates na televisão. Não é necessária uma demonstração A intensa fiscalização recíproca entre empírica para se afirmar, com segurança, partidos e candidatos a cargos eletivos ex- que a quase totalidade dos radiodifusores plica a peculiar eficácia dos dispositivos de privados do Brasil operam seus serviços de regulação da comunicação social no âmbito modo inválido juridicamente, uma vez que das eleições. Assim, mecanismos como o não atendem aos critérios, limites e condi- direito de resposta e a coibição de condu- ções acima reproduzidos. tas, como calúnia, injúria e difamação, são Quanto aos critérios subjetivos, a Consti- mais freqüentemente aplicados em proces- tuição prevê um complexo sistema de con- sos judiciais de natureza eleitoral do que em cessão, permissão ou autorização públicas. ações congêneres julgadas pela justiça co- O Executivo pode outorgar e renovar a con- mum. cessão, cuja validade depende de uma rati- ficação por parte do Congresso e cujo Conselho de Comunicação Social cancelamento depende de decisão do Po- der Judiciário. É razoável concluir, então, que A observância, a regulação e o aprimora- a Constituição prescreve interessantes me- mento aplicativo e interpretativo das normas canismos de accountability horizontal, ao constitucionais apresentadas estão a cargo assegurar que os concessionários de radio- de um órgão auxiliar do Congresso: o Con- difusão sejam escolhidos por representante selho de Comunicação Social. da maioria da população (Executivo), sob Esse órgão foi instalado em 22 de maio de ratificação do Poder que conta com repre- 2002, apesar da Lei 8.389, de dezembro de sentantes populares das maiorias e minorias 1991, ter estabelecido um prazo de sessenta
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dias para a sua instalação. O Conselho é Referências composto por representantes da sociedade civil, de empresários e de trabalhadores e BAYMA, Israel. A concentração da propriedade de meios de comunicação tem como missão pensar políticas públicas e o coronelismo eletrônico no Brasil. Assessoria a Bancada do PT na Câmara dos Deputados, Brasília, 27 de novembro de 2001. para o setor, sugerir legislação e regulamen- BITELLI, Marcos Alberto Sant’Anna. Coletânea de legislação de comuni- tação, analisar as outorgas de concessão e cação social - Constituição Federal. 4. ed. São Paulo: Revista dos Tribu- renovação de emissoras e dar visibilidade nais, 2004. ao debate da comunicação junto à socieda- CAVALCANTI, Themístocles Brandão. Curso de Direito Administrativo. Rio de Janeiro: Freitas Bastos,1964. de. O CCS, entretanto, não cumpre devida- MOTA, M.R.P. TV Pública no Brasil. A democracia no ar. Dissertação mente seus objetivos, provavelmente em (Mestrado) – FAE/UFMG, 1992. 180 p. função de sua composição exacerbadamente MOTA, M.R.P. Proposições de políticas públicas de inclusão social atra- corporativa e alheia à complexidade da so- vés da plataforma de TV Digital Interativa. Relatório I: Histórico da legis- ciedade brasileira. lação da radiodifusão sonora e de sons e imagens no Brasil. 1917-1997: 80 anos de exclusão. FUNDEP/CPqD, 2004, 90 p. QUERINO, Carolina. Legislação da radiodifusão e democracia: uma pers- pectiva comparada. Comunicação e Política, v. IX, n. 2, Rio de Janeiro, Conclusão maio/ago. 2002. STADINICK, Célia. A hipótese do coronelismo eletrônico. Porto Alegre: A regulamentação da mídia no Brasil FAMECOS, PUCRS, 1991. carece de novos instrumentos regulatórios e Leis do cumprimento e vigilância de princípios BRASIL. Código Nacional das telecomunicações. Lei nº 4.117, de 1962. constitucionais e leis vigentes, assegurando BRASIL. Lei de Imprensa. Lei nº 5.250/67. o exercício dos direitos difusos. A ação de BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil, 1988. grupos sociais junto ao Ministério Público BRASIL. Conselho de Comunicação Social. Lei nº 8.389, de 1991. tem conseguido, por meio da justiça, fazer BRASIL. Lei Eleitoral. Lei nº 9.504/97. valer esses direitos, ao aplicar as sanções BRASIL. Lei Geral das Telecomunicações. Lei nº 9.472/97. existentes a empresas privadas de comuni- Sites cação e órgãos públicos, como nas causas
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Corporativismo
Renato Raul Boschi
Corporativismo, num sentido mais abrangente, refere-se a uma modalidade de representação de interesses definida em torno de categorias sociais específicas, geralmente a partir da atividade ocupacional, organi- zadas coletivamente para a defesa ou reali- zação de seus interesses. O termo tem suas origens nas corporações de ofício surgidas na Idade Média em algumas áreas da Europa — como as guildas dos Países Baixos — que se constituíam em grupos organizados, em função de suas categorias profissionais, para o exercício de atividades produtivas e comerciais. Ao longo do tempo, com a tran- sição da ordem feudal para o modo de pro- dução capitalista, a organização corporativa de interesses adquiriu também uma cono- tação de classe social, separando de um lado capitalistas e, de outro, trabalhadores. Tal dis- tinção em função da localização dos grupos no processo produtivo e na estrutura social veio marcar definitivamente o significado do termo corporativismo como se reportando a uma dinâmica política particular, associada à regulação dos conflitos entre capital e tra- balho. Mais especificamente, tal dinâmica se relacionava, primeiro à solução harmô- nica dos conflitos de interesse e, por ex- tensão, mais tarde, à possibilidade de controle do conflito por parte das autori- dades políticas constituídas. Nesse veio, a noção de organização de interesses corpo- rativos foi apropriada pelo pensamento autoritário, tendo encontrado expressão for- mal na Carta del Lavoro e aplicada, na práti- ca, com a ascensão do fascismo ao poder na Itália. Foi essa a versão do corporativis- mo que acabou se difundindo e que foi im- plantada em alguns países por governos de propensão autoritária, sobretudo na Penín- sula Ibérica e, depois, na América Latina.
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Nesse sentido, corporativismo acabou sen- desenvolvimento econômico. É dentro desta do identificado como a estrutura capaz de linha de questões que se insere a discussão viabilizar a solução dos conflitos de classe mais acadêmica sobre o corporativismo, na através de um ordenamento hierarquizado medida em que se trata, em última análise, dos interesses, organizados por categorias de uma forma específica de ação coletiva profissionais ou classe social, com o mono- organizada com os objetivos de controlar o pólio da representação legitimamente reco- conflito entre capital e trabalho, por um lado, nhecido e controlado pelo Estado. e de se assegurar o crescimento econômico, Em alguns casos, como no Brasil — onde por outro. Na sua versão mais tradicional (que tal estrutura foi implantada pelo governo Var- antecede aos feitos da social-democracia do gas durante a década de 30 — o ordena- pós-guerra e a qual, posteriormente, veio a mento foi feito, ainda, segundo critérios ser identificada com o fascismo e o autorita- territoriais, envolvendo uma hierarquização do rismo), o corporativismo foi a fórmula utiliza- plano municipal, passando ao plano esta- da para se superar o atraso econômico dual, até o federal, com a criação de sindi- através da estruturação e do ordenamento catos patronais, de trabalhadores e outras dos interesses de classes, do controle do categorias profissionais no âmbito munici- conflito aberto e da participação política e, pal, federações no âmbito estadual e confe- ao mesmo tempo, constituindo-se no me- derações na esfera federal. A fórmula de canismo básico de regulação econômica ordenamento e monopólio da representação através da criação de órgãos consultivos de interesses foi também adotada em ou- envolvendo governo e setor privado. Os paí- tros contextos, sobretudo por governos so- ses de industrialização retardatária (que in- cial-democratas nos países nórdicos, mais cluem a segunda leva de industrialização na ou menos à mesma época. Mas, diferente- Europa e, depois, os países da América mente dos países onde a estrutura corpora- Latina) não apenas se deparavam com o tiva foi imposta, a chegada dos partidos problema de criar ou estruturar uma classe social-democratas ao poder foi pautada pela empresarial eficiente, como também uma realização de pactos, a partir dos quais es- classe operária colaborativa e disposta às truturas abrangentes de representação foram tarefas inerentes ao desenvolvimento. Daí implantadas para viabilizar a concertação que se tenha implantado arranjos corporati- entre os setores do trabalho e do capital com vistas em países como a Alemanha, Itália, arbitragem estatal, assegurando assim, tanto Áustria, depois os países nórdicos, bem a governabilidade, quanto a consecução de como na Argentina, no México, no Chile e no metas de desenvolvimento. O reconhecimen- Brasil. to empírico da diferença entre os processos No Brasil, este formato permitiu a incor- acima descritos ocasionou a cunhagem dos poração política dos trabalhadores sob con- termos corporativismo estatal e corporativis- trole do Estado, bem como a organização mo societal, os quais tiveram ampla vigên- do empresariado e sua inclusão em alguns cia na literatura especializada a partir dos órgãos consultivos. Além da estrutura que anos 70, originando também a noção de se implantou no formato descrito anterior- neocorporativismo para se referir à modali- mente, após a Revolução de 1930, para os dade de pactos que viabilizaram a expan- trabalhadores, tal controle se efetivou atra- são do Estado de Bem-Estar da chamada vés da concessão de direitos sociais com a Era Dourada. promulgação da Legislação Trabalhista, a As conseqüências da ação coletiva or- CLT até hoje em vigor na letra, num processo ganizada e do associativismo, em geral, fo- de extensão da cidadania pela via da regu- ram objeto de inúmeras reflexões teóricas, lação do mercado de trabalho. A Legislação tanto do ponto de vista do funcionamento Sindical que presidiu a criação da estrutura da democracia, quanto do ponto de vista do de representação de interesses foi, contudo,
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assimétrica no que diz respeito às limitações recursos externos, como o imposto sindical, sobre a capacidade de organização dos se- que desde a implantação da estrutura cor- tores do trabalho em comparação ao patro- porativa oficial financia as atividades das nato. Enquanto aos primeiros só era permitido entidades a ela pertencentes. O imposto sin- se organizar em sindicatos segundo os cri- dical continua sendo, por essa razão uma térios da legislação em vigor, aos segundos das peças-chave na discussão das reformas foi facultada a possibilidade de manutenção atualmente em curso, tanto para as entida- de algumas associações preexistentes e, des de trabalhadores, quanto patronais, já sobretudo, a criação de novas associações que financia várias atividades com base na paralelas à estrutura oficial, sem as amarras contribuição do valor de um dia de trabalho relativas a critérios territoriais ou ao mono- deduzidos do salário em folha para os pri- pólio da representação. Tal fato teve profun- meiros e uma contrapartida que varia de 0,02 das implicações no que diz respeito à a 0,8%, proporcional ao capital social da maneira como a estrutura de representação empresa para os segundos. de interesses do empresariado evoluiu sub- Como se viu, não em todos os países a seqüentemente: primeiro no que concerne à fórmula de corporativismo adotada implicou sua maleabilidade e flexibilidade para adap- a restrição de direitos políticos, a conces- tação a novas conjunturas, num sentido po- são de direitos sociais como forma de con- sitivo; segundo, quanto à sua fragmentação trole da participação política ou a adoção pura e dispersão, numa direção menos positiva, e simples de instituições centralizadoras e por exemplo, como um obstáculo à criação de cunho autoritário. Assim, se do ponto de de associações abrangentes capazes de vi- vista econômico importa a relação entre in- abilizar a formulação de plataformas de cur- teresses organizados e desempenho, do to e longo prazo para o conjunto da classe. ponto de vista político, o eixo de discussões A questão mais contundente se refere, po- se situa nas dimensões democráticas ou rém, aos diferenciais de recursos para a ação autoritárias do corporativismo. Essa conse- coletiva entre as classes: enquanto para os qüência também estrutura o debate na Ci- trabalhadores a organização dos interesses ência Política, demarcando campos analíticos é estrategicamente mais relevante e só pode distintos em função do papel dos grupos se dar dentro de regras rígidas que impli- de interesses e do associativismo, em ge- cam a compulsoriedade de afiliação indi- ral, na dinâmica política. O pluralismo de veio vidual a um único sindicato, além da democrático e o corporativismo de cunho au- dependência aos recursos estabelecidos toritário se constituíram como duas tradições na legislação, o empresariado, dotado de analíticas distintas, conquanto em ambos os mais recursos organizacionais e para quem casos a atuação de grupos de interesse es- a ação coletiva é menos central, pode se teja presente e possa ser vista como ineren- valer de dois mecanismos, sendo um mar- te à dinâmica política do Estado capitalista. cado por essas mesmas normas que regem No primeiro caso são destacados, contudo, o funcionamento da estrutura oficial corpo- os aspectos positivos da atuação de grupos rativa em bases compulsórias, e o outro, tí- específicos no contexto da democracia. No pico de uma modalidade voluntária de ação caso do corporativismo salientam-se, mais coletiva para a afiliação de empresas. A ló- freqüentemente, os perigos inerentes à con- gica envolvida nessa última modalidade é centração dos interesses em grupos hierar- mais eficaz no sentido de controlar o acesso quizados e controlados a partir do Estado. aos benefícios, por parte daqueles que não Os casos do corporativismo dos países nór- contribuíram para a produção do bem cole- dicos da social-democracia negam a versão tivo resultante. Assim, num quadro de ação autoritária que se atribuiu ao corporativismo, compulsória, a lógica da ação coletiva fica tendo se instaurado, de fato, uma polêmica extremamente pautada pela dependência a na fase áurea do Estado de Bem-Estar, sobre
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se o arranjo tripartite da negociação de polí- resguarda a possibilidade de representação ticas a partir de associações centralizadas de distintos interesses em vista da sua frag- representando os interesses do capital de mentação, dispersão e da eventual alternân- um lado, do trabalho, de outro e tendo o cia de orientações políticas e dos grupos que Estado como um árbitro, se caracterizavam disputam o poder pela via das eleições. ou não como instituições democráticas. No veio do debate mais contemporâneo Argumentava-se, de um lado, que a centrali- que se travou no contexto da retração do zação contribuía para a politização das lide- Estado de Bem-Estar, da concomitante ranças e, portanto, para a criação de uma implementação de políticas neoliberais e da elite que progressivamente se afastava das globalização, retomam-se as conseqüên- bases dentro de cada organização de cará- cias da ação coletiva e do associativismo ter abrangente. Também apontado como sobre o desempenho econômico das na- negativo, nesse particular, era o caráter com- ções. Mas, aqui também, de um lado, uma pulsório das decisões para a totalidade das corrente enfatiza fortemente a atuação das categorias representadas por uma associa- chamadas coalizões distributivas no senti- ção de topo. Posteriormente, com a expan- do de se apropriar de rendas em seu bene- são de direitos sociais do Estado de fício e gerar ineficiência, enquanto outra Bem-Estar, os resultados positivos de con- destaca a forte relação existente entre recu- certações tripartites foram destacados, tan- peração econômica, intervencionismo esta- to nas suas dimensões políticas (redução tal e formatos corporativos de relacionamento do conflito), quanto econômicas (estabilida- entre Estado e sociedade. Inicialmente, a de macroeconômica, controle inflacionário e partir dos dilemas cruciais acerca da ação até mesmo como a alternativa para assegu- coletiva propostos por Mancur Olson em seu rar a competitividade de pequenas nações clássico A lógica da ação coletiva, esse au- no cenário internacional). Pode-se dizer que tor se questiona sobre a relação entre inte- o corporativismo é destacado na maioria dos resses de grandes grupos, a apropriação de estudos sobre o Estado de Bem-Estar como rendas e, numa linha contrária à descrita a variável central na explicação dos aspec- anteriormente do corporativismo como mo- tos virtuosos daquele modelo. tor do desenvolvimento, sobre a possibilida- Embora a versão mais difundida do ter- de de declínio econômico. Uma série de mo corporativismo, recentemente, guarde a estudos posteriores corroborando essa rela- conotação de interesses específicos como ção nefasta entre interesses organizados e sendo ilegítimos na política por dizerem res- apropriação de rendas postulam que o con- peito à tentativa de se fazer valer os interes- luio entre interesses corporativos e Estados ses de minorias, nos Estados Unidos inexiste altamente intervencionistas e dotados de tal conotação, sendo considerados legítimos burocracias ampliadas constituiria um entra- os interesses especiais organizados e sua ve ao desempenho econômico. Tais estudos interferência na vida política, como seja, por serviram de base para a adoção das refor- exemplo, a atuação de lobbies no Congres- mas neoliberais, voltadas à redução do Es- so. A existência de inúmeros grupos de in- tado e ao controle do chamado rent-seeking. teresses e outras associações é até mesmo Pode-se aventar que a acepção mais cor- apontada em seus aspectos positivos do rente de corporativismo enquanto defesa de ponto de vista do sistema político, como uma interesses especiais de determinadas “cor- das características centrais da democracia porações” e sua encampação pelo Estado e a base mesma para a instauração do pa- tenha se difundido a partir dessa corrente, radigma poliárquico de corte anglo-saxão. A no seio do debate mencionado. competição entre múltiplos grupos de inte- Por outro lado, estudos recentes focali- resses é, assim, uma das características do zando o sucesso de estratégias de desen- sistema democrático pluralista, no qual se volvimento em cenários restritivos e
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altamente competitivos têm salientado que movimentos sociais e os protestos coletivos a explicação do êxito se deve ao estabeleci- que surgem em decorrência, as reações de mento de sinergia e redes de comunicação cunho nacionalista que opõem céticos da entre burocracias especializadas e um setor globalização aos seus mais radicais defen- empresarial organizado, ambos resguar- sores, a competitividade no comércio inter- dando sua autonomia relativa. Tal é o caso nacional e até mesmo o sucesso de do ressurgimento do Japão no pós-guerra, estratégias de desenvolvimento, são, todos bem como dos países do Sudeste Asiático, eles, processos determinados por fatores mais recentemente, os quais desenvolveram direta ou indiretamente ligados ao empre- enormes capacidades de coordenação en- go. Toda essa dinâmica está marcada por tre Estado e grupos empresariais para a exe- uma contradição entre a necessidade de cução de políticas industriais no contexto da reforço das instituições de âmbito nacional globalização. Estudos comparativos sobre e territorial, por um lado (como é o caso das a retração do Estado de Bem-Estar mostram, leis de imigração e restrição de direitos de também, que a existência de estruturas cor- cidadania a populações migrantes), e, por porativas ou de um forte associativismo em- outro lado, do enfraquecimento de outras presarial explica tanto menores graus de (como os direitos sociais instituídos pelo retração das políticas sociais e maior capa- corporativismo). O capital tende a fluir para cidade de recuperação econômica, quanto os contextos onde o custo do trabalho se menor desarticulação das atividades sindi- minimiza a partir da flexibilização de institui- cais, posteriormente à implementação de ções corporativas e dos direitos sociais. Ao reformas neoliberais. Outros trabalhos foca- mesmo tempo, a perspectiva do desem- lizando estratégias de desenvolvimento na prego está na raiz da instabilidade e do con- globalização mostram como os regimes pro- flito social contemporâneo, não apenas em dutivos que se definem a partir de incenti- países em desenvolvimento, mas também vos das instituições de mercado e uma certa em alguns países desenvolvidos como coordenação estatal desenvolvem vantagens França e Alemanha, os quais experimenta- institucionais comparativas, tendo como ram o êxodo de investimentos nacionais para base as relações associativas que se esta- outros contextos, com a conseqüente perda belecem entre empresas individuais locali- de postos de trabalhos e também reformas zadas em determinadas cadeias produtivas. na legislação social. Tudo isso sugere a importância de graus de É essa a dinâmica que informa os pro- intervencionismo estatal e articulação de in- cessos de reforma que estão sendo propos- teresses organizados — ou seja, modalida- tos na maioria dos países, entre eles o Brasil, des de corporativismo — como um fator onde a necessidade de atração de investi- positivo no desempenho econômico. mentos impõe, por um lado, medidas de Neste sentido, embora a primazia das flexibilização, mas também medidas para relações de mercado e a ênfase na não-inter- conter o aumento do desemprego, que pode ferência de fatores políticos preconizadas ter conseqüências sociais e políticas desas- como condição para o sucesso econômico trosas. As reformas em discussão no Fó- minimizem e, de fato, desloquem a impor- rum Nacional do Trabalho, criado em 2003, tância política do vetor trabalho, na realida- se propõem a um acordo equilibrado tripar- de toda a dinâmica da globalização tende a tite em que se procura atender as reivindica- se situar ao redor desse eixo. Desde as mi- ções de trabalhadores, empresários e grações internacionais dos países menos redefinir o papel de arbitragem do Estado. desenvolvidos para os desenvolvidos, as As propostas em discussão, porém, pare- políticas de imigração restritivas que surgem cem ter resultados bastante assimétricos em contrapartida, a flexibilização de direitos para os atores envolvidos. O projeto procura sociais voltada à atração de capitais, os flexibilizar alguns pontos da Legislação
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Trabalhista em termos de direitos e, ao mes- optado por encaminhar os casos à Justiça mo tempo, mantém intocados outros pon- do Trabalho, reforçando a dimensão da ju- tos da Legislação Sindical, como o imposto dicialização da política. Em outros casos tem e a unicidade sindicais, cuja eliminação se prevalecido a utilização de subterfúgios que constituiu numa das bandeiras históricas de contornam as exigências da legislação, centrais sindicais como a CUT, desde os anos como, por exemplo, a prática de evitar con- 80. Na realidade, o projeto de emenda cons- tratações com carteira de trabalho negoci- titucional prévio à possibilidade de apro- ando com os candidatos a postos de vação do anteprojeto de reforma determina emprego uma contratação de serviços atra- a extinção da unicidade sindical e dos con- vés do registro de empresas fictícias, tudo ceitos de categoria profissional e econômi- dentro da legislação em vigor. Constata-se, ca como critérios para a formação de assim, um quadro de desrespeito à legisla- sindicatos, mas estabelece outras condições ção por parte dos empresários, de fraqueza draconianas em seu lugar, sobretudo do dos sindicatos em fazerem valer os seus ponto de vista do papel e do reconhecimento direitos e, ao mesmo tempo, de ausência das centrais sindicais. Também quanto ao de fiscalização por parte do Estado no senti- direito de greve, o anteprojeto amplia os li- do de aplicar a lei vigente. mites impostos por legislação anterior, bem Como uma das instituições republicanas como mantém a Justiça do Trabalho como mais estáveis, o corporativismo foi objeto de árbitro dos conflitos capital/trabalho. Enquan- diferentes interpretações, tanto nos momen- to a imposição de perdas de direitos pode tos iniciais de sua implantação como, mais afetar negativamente os trabalhadores, a recentemente, quando se observa a descons- manutenção do imposto sindical (ou apenas trução das instituições que presidiram todo a sua eliminação gradual e escalonada) é o período do Estado desenvolvimentista. Para reivindicada por ambos, empresários e tra- o primeiro período, os aspectos negativos balhadores, na medida em que se constitui foram francamente enfatizados em detri- em um dos pilares de financiamento das mento dos aspectos positivos. Prevaleceu a suas respectivas entidades corporativas. O ênfase no controle das atividades sindicais anteprojeto privilegia, ainda, uma das deman- pelo Estado, em detrimento da ênfase na das empresariais que defende que o con- institucionalização de direitos e políticas so- trato coletivo determinado pelo Estado deve ciais razoavelmente compreensivas. Preva- ser objeto de acordo entre as partes envolvi- leceu a ênfase no gigantismo do Estado e das, priorizando, assim, o negociado sobre na ineficiência do intervencionismo em detri- o legislado. Em resumo, a reforma proposta mento do foco nos índices expressivos de mantém algumas das características bási- crescimento econômico durante todo o pe- cas do corporativismo tradicional, na medi- ríodo desenvolvimentista e na criação de da em que reforça o poder do Estado, atende uma razoável estrutura de suporte estatal ao prioritariamente os interesses do patronato setor privado. Assim, no período das reformas e restringe a liberdade de organização dos orientadas ao mercado, a completa superação segmentos do trabalho. A não se chegar a das instituições da Era Vargas foi salientada um ponto de equilíbrio, porém, em função como um imperativo. Embora as reformas dos determinantes mais conjunturais que efetivadas na década de 90 tenham introdu- cercam o processo, como o contexto da glo- zido uma radical mudança de curso nas balização, perdem os trabalhadores, perdem características do Estado e nos padrões de os empresários, perde o país. Na prática, intervencionismo estatal, com a conseqüente porém, independentemente das decisões a adaptação de muitas das instituições ante- que se chegue no FNT, a Legislação Traba- riores ao novo contexto, permanecem aspec- lhista vem sendo tratada como letra morta tos do legado corporativista anterior, tanto e, nos casos de litígio, os empregadores têm nas características estruturais, quanto em
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termos do relacionamento Estado/sociedade, como até mesmo em termos do conteúdo das reformas propostas, em alguns de seus aspectos negativos, como se viu acima. O cenário institucional resultante ainda se encontra indefinido em termos de um regime produtivo mais tipicamente coordenado por instituições de mercado, ou de coordenação mais centralizada no Estado. Conquanto dis- tinto, o novo modelo guarda uma certa linha de continuidade com o modelo anterior, por um lado, em termos da constituição de al- guns núcleos consultivos para a discussão de diretrizes gerais de desenvolvimento (como o Conselho de Desenvolvimento Eco- nômico e Social) e de implementação de
políticas industriais no âmbito de agências City University of New York como professor visitante e de suporte ao setor privado (como o BNDES). pesquisador associado ao Bildner Center, com bolsa sênior CAPES/Fulbright, no primeiro semestre de 2006.) Por outro lado, se instituíram mecanismos de coordenação pelo mercado, com o refor- ço à autoridade monetária ainda não sancio- Referências nado legalmente, a implantação de agências regulatórias autônomas e a operação de al- ALMEIDA, Maria Hermínia Tavares de (1994). O corporativismo em gumas organizações de interesses em mol- declínio? In: DAGNINO, Evelina (Org.). Anos 90: política e sociedade no Brasil. São Paulo: Brasiliense. des mais pluralistas. Um conjunto expressivo DINIZ, Eli; BOSCHI, Renato (1991). O corporativismo na construção do de outras organizações permanece em es- espaço público. In: BOSCHI, R. (Org.). Corporativismo e desigualdade. A truturas de representação organizadas nos construção do espaço público no Brasil. Rio de Janeiro: IUPERJ/Rio Fun- do. mesmos moldes hierárquicos e territoriais DINIZ, Eli; BOSCHI, Renato (2000). Globalização, herança corporativa e do corporativismo anterior, porém exibindo representação dos interesses empresariais: Novas configurações no novas formas de atuação. As organizações cenário pós-reformas. In: BOSCHI, R.; DINIZ, E.; SANTOS, F.. Elites po- empresariais pertencentes a esta estrutura líticas e econômicas no Brasil contemporâneo. São Paulo: Fundação Konrad-Adenauer. — como é o caso da CNI (Confederação Na- DINIZ, E.; BOSCHI, R. (2004). Empresários, interesses e mercado: dilemas cional da Indústria) e de algumas federações do desenvolvimento no Brasil. Belo Horizonte: Editora UFMG/IUPERJ. (FIESP, FIRJAN, etc.) — se modernizaram DINIZ, Eli (1992). Neoliberalismo e corporativismo: as duas faces do bastante e atuam de maneira ágil e eficiente capitalismo industrial no Brasil. Revista Brasileira de Ciências Sociais, n. 20, ano 7, outubro. para fazer face aos novos desafios impostos CARDOSO, Adalberto Moreira (1999). Sindicatos, trabalhadores e a co- por uma economia aberta e pela globaliza- queluche neoliberal. A Era Vargas acabou? Rio de Janeiro: Fundação Getúlio ção. Os sindicatos operários vêm passando Vargas. por um declínio em sua capacidade de mo- CARDOSO, Adalberto Moreira (2003). A década neoliberal e a crise do bilização e de organização, mas ainda têm sindicato no Brasil. São Paulo: Boitempo. voz e espaço político na estrutura do Estado COSTA, Vanda R. (1999). A armadilha do Leviatã: a construção do corporativismo no Brasil. Rio de Janeiro: Editora UERJ. em governos recentes com representantes GOMES, Angela Maria de C. (1988). A invenção do trabalhismo. Rio de escolhidos para o Ministério do Trabalho. Janeiro: Vértice. Mas se se retém parte do legado, talvez se LEOPOLDI, M. A. (2000). Política e interesses: as associações industriais, configure uma nova modalidade de corpora- a política econômica e o Estado. Rio de Janeiro: Paz e Terra. tivismo, principalmente porque se trata de SANTOS, Wanderley G. dos (1979). Cidadania e justiça. Rio de Janeiro: instituições operando num contexto nacional Campus. e sobretudo internacional totalmente distinto. WERNECK VIANNA, Luiz (1999). Liberalismo e sindicato no Brasil. Belo Horizonte: Editora UFMG.
(Escrito durante permanência no Graduate Center da
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3 Método de Constituição das Instâncias Decisórias Federalismo
Marta Arretche
A ciência política está longe de ter um consenso quer sobre a definição de Estado federativo quer sobre as relações entre este e os ideais democráticos. Há concordância geral quanto ao postulado de que Estados federativos são aqueles em que um gover- no central convive com unidades federativas independentes, sejam elas províncias, esta- dos, municípios, cantões, etc. Entretanto, diferentes instituições políti- cas são destacadas como essenciais para garantir a estabilidade dessa forma de Es- tado, bem como para caracterizar o que lhe é específico. A multiplicidade de conceitos deriva do fato de que a distribuição de auto- ridade entre as unidades federativas e a União, bem como seu equilíbrio, são alcan- çados por diferentes instituições políticas, tais como as regras de representação das unidades federativas nas arenas decisórias nacionais; as regras que regem sua auto- nomia política; a distribuição de recursos tributários e fiscais; a distribuição de com- petências. Finalmente, de fundamental im- portância são as instituições políticas que garantem a estabilidade da fórmula adotada, impedindo que a União invada a autoridade das jurisdições, transformando-as em meras unidades administrativas ou, por outro lado, que a autoridade central seja enfraquecida a
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ponto de ameaçar a unidade do Estado- nacionais implica grandes chances que a nação. A variedade de arranjos adotados minoria opte pela secessão. pelos Estados federativos resiste a uma Com relação à estabilidade da ordem única, definitiva, definição do conceito. Por democrática, há autores que enfatizam os conseqüência, as diferentes teorias tendem efeitos negativos dessa forma de Estado, a privilegiar este ou aquele tipo de instituição argumentando que em contextos de conges- política como essencial. tionamento da agenda dos governos, em que Igualmente, não há consenso nos julga- muitas e rápidas decisões são necessárias, mentos acerca das relações entre esta for- o poder de veto das unidades federativas ma de Estado e a distribuição de direitos e impediria a tomada de decisões, produzin- de representação política, bem como para do paralisia decisória e, por extensão, insta- a garantia dos atributos de estabilidade e bilidade democrática (Lamounier, 1992). Para accountability da ordem democrática. outra perspectiva, essa forma de Estado seria No campo da garantia dos direitos, as mais propensa a produzir estabilidade de- posições variam entre pólos opostos: de mocrática em sociedades caracterizadas por autores que defendem que esta é a forma profundas divisões sociais, raciais, étnicas de Estado mais adequada à garantia das ou religiosas, de vez que preservaria espa- liberdades individuais, dado que a competi- ços de autonomia e de representação para ção entre as jurisdições manteria os gover- as minorias (Lijphart, 1984; Fillipov et al., nos necessariamente limitados (Buchanan, 2004). 1995) a autores que defenderam não haver Conclusões igualmente não definitivas nenhuma relação entre federalismo e liber- presidem o debate sobre accountability. dade, de vez que nos EUA este permitiu que Embora muitos autores afirmem que a pro- minorias no nível nacional — os escravo- ximidade entre governantes e governados — cratas — se mantivessem como maioria no derivada da descentralização da autoridade nível local, preservando a escravidão (Riker, política — permite maior controle dos cida- 1975). dãos sobre as decisões dos eleitos (Tocque- Os Estados federativos freqüentemente ville, [1835]1977; Tiebout, 1956), há autores adotam alguma modalidade de sobre-repre- que demonstram que a dispersão da autori- sentação das “minorias”, vale dizer, grupos dade política permite que os governantes étnicos ou religiosos concentrados espacial- transfiram a responsabilidade de seus atos mente, ou ainda estados/regiões menos para governantes de outras jurisdições, evi- populosos ou mais pobres. As fórmulas são tando, assim, as sanções de seus próprios muito variadas, envolvendo, na maior parte eleitores (Pierson; Weaver, 1993). dos casos, a formação da Câmara Alta, que O Brasil adota a fórmula federativa desde representa as unidades federativas. Diferem 1891, ainda que nos períodos de exceção bastante as interpretações sobre o signifi- (Revolução de 30, Estado Novo e Regime cado desta regra para o ideal representativo. Militar) princípios federativos tenham sido Stepan (1999) considera que a fórmula fere suprimidos, particularmente a autonomia o princípio democrático de que “um homem política de governadores e prefeitos. Do ar- = um voto”. Lijphart (1984), ao contrário, ranjo federativo adotado pela Constituição de considera que a sobre-representação é uma 88, a agenda de reformas concentra-se nas instituição que garante o respeito à vontade dimensões relativas à distribuição de recursos da minoria e impede a tirania da maioria. fiscais e de competências, ao passo que Fillipov et al. (2004) vão além e consideram são bastante estáveis as instituições polí- que a estabilidade democrática em federa- ticas que garantem a unidade do Estado ções assimétricas depende essencialmen- federativo, bem como aquelas relativas à te de regras de sobre-representação; caso autonomia política e à representação dos contrário, o domínio da maioria nas decisões governos subnacionais.
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São estáveis as instituições orientadas a à alteração do número de vereadores nas garantir a unidade e estabilidade do estado Câmaras Municipais, aprovada em 1992, federativo. A proibição de secessão é uma válida para todo o território nacional. cláusula pétrea da CF/88, o que quer dizer São igualmente estáveis as regras que que não podem os entes federativos reti- regem a representação dos estados nas câ- rar-se da União, nem esta regra pode ser maras nacionais, bem como as que defi- objeto de emenda constitucional. O Supremo nem o unicameralismo no âmbito estadual. Tribunal Federal desempenha na prática, Este último é definido pela Constituição e entre outras funções, o papel da Suprema deve ser adotado por todas as unidades Corte, qual seja, opera como uma instância federativas. Para o Senado, cada estado de arbitragem nos conflitos de interesse tem três cadeiras. Esta é a Casa que repre- entre a União e os Estados, interpretando a senta os Estados, o que justifica o princí- Constituição. pio de equivalência, independentemente da Há grande estabilidade nas regras que população. Para a distribuição das cadeiras regem a autonomia política das unidades na Câmara dos Deputados, o artigo 44 da federativas. No Brasil, estados e municípios CF 88 também estabelece um princípio de são unidades federativas autônomas, tendo não-proporcionalidade em relação à popu- autonomia para eleger os membros dos Po- lação: um mínimo de oito, e um máximo deres Executivo e Legislativo. Isto significa de 70 representantes por estado. Na prática, que os governos locais têm autoridade políti- a fórmula sub-representa os estados mais ca própria, derivada de seus próprios eleito- populosos e sobre-representa aqueles com res. Respeitada a distribuição constitucional população mais reduzida. de competências, têm autonomia legislativa A regra foi adotada na Constituição de para adotar suas próprias políticas públicas, 1934 e reiterada por todas as Constituições bem como, simetricamente, têm autonomia posteriores (Nicolau, 1997). Mudou o princípio para aderir (ou não) àquelas propostas pelos de proporcionalidade vigente na República demais níveis de governo. Velha, que garantia o controle da Câmara dos Entretanto, diferentemente de outros Es- Deputados pelos estados mais populosos. tados federativos, o sistema de governo, Atualmente, apenas o estado de São Paulo bem como as regras eleitorais e de repre- está sub-representado e os pequenos esta- sentação são homogêneos em todo o terri- dos do Norte, sobre-representados; mas, tório nacional. Os governos estaduais e na história brasileira, variaram os estados municipais seguem o princípio da separação beneficiados e penalizados (Nicolau, 1997). de poderes e não têm autonomia para definir O tema tem sido objeto de vivo e intenso suas próprias regras e procedimentos elei- debate acadêmico, por suas relações com torais. Estas são definidas por legislação os ideais normativos de representação federal e pelo Supremo Tribunal Eleitoral. democrática, bem como de garantia dos Do mesmo modo, as unidades federativas direitos das minorias. Entretanto, não entrou não têm autonomia para estabelecer suas para a agenda de reformas políticas, reve- próprias regras de representação legislativa. lando, ao contrário, grande estabilidade A Constituição Federal define o número de desde sua adoção. representantes das Assembléias Legisla- A estabilidade das regras que dizem tivas estaduais e das Câmaras Municipais. respeito à distribuição do poder político en- Não está na agenda de reformas polí- tre as unidades da Federação contrasta com ticas modificação neste padrão homogêneo a centralidade dos temas relativos à distri- de escolha de governos e representantes. buição de recursos tributários fiscais, bem Confirmando este padrão, a única reforma como de competências na área social, na aprovada no período recente diz respeito agenda de reformas.
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Parte expressiva da agenda de reformas automática, tendo conseguido algumas vi- do arranjo federativo adotado pela CF 88 re- tórias legislativas pontuais. De outro lado, o fere-se às reformas tributária e fiscal. As reconhecimento do limitado efeito equaliza- questões centrais desta agenda dizem res- dor do sistema fiscal vigente tem justificado peito à autonomia dos governos subnacio- uma agenda de revisão do modelo de fede- nais para legislar sobre seus próprios impostos ralismo fiscal, com vistas à melhoria de seus e às regras que regem a distribuição de re- efeitos redistributivos, bem como da capa- cursos fiscais. cidade de investimento do governo federal. As regras fiscais e tributárias da CF/88 Intensa inovação legislativa e institucio- implicaram perda de receitas e de autorida- nal caracterizou o período recente no que diz de tributária para a União. Na década de 90, respeito à distribuição federativa de compe- esta recuperou parte do terreno perdido, au- tências na área social. Os constituintes de mentado a carga tributária via elevação de 1988 optaram pelo formato das competên- alíquotas das contribuições sociais, criando cias comuns para as políticas de saúde, as- novos impostos, e retendo parte das transfe- sistência social, cultura e educação, rências constitucionais. Além disso, aprovou habitação e saneamento. Além disso, privi- a legislação federal que regula com razoável legiaram a adoção de um modelo descen- detalhe o gasto dos governos subnacionais tralizado e democrático. Ademais, o Brasil nas áreas de saúde, educação, previdência, adota o princípio da uniformidade de bene- pessoal ativo e inativo, bem como suas con- fícios, isto é, os tipos e valores dos serviços dições de endividamento. Tais reformas oferecidos pelo Estado devem ser homo- aumentaram as receitas da União e limitaram gêneos em todo o território nacional. Na prá- a autonomia de gasto dos governos locais. tica, isso significou que estas políticas sejam Permanece na agenda a questão da auto- executadas preferencialmente por estados nomia dos governos locais para legislar sobre e municípios, com a participação da socie- seus próprios impostos. O debate opõe, de dade civil em conselhos setoriais. Para tanto, um lado, os que defendem a necessidade transferências fiscais são mobilizadas para de uma legislação federal que evite os efeitos induzir a oferta de bens e serviços. nocivos da guerra fiscal e, de outro, os que Grandes expectativas relacionadas a ide- defendem sua manutenção como instrumento ais cívicos e democráticos são postas no de desenvolvimento econômico das áreas formato descentralizado e participativo. Es- menos desenvolvidas. Parte desta agenda pera-se que este crie condições favoráveis a já foi adotada por emenda constitucional accountability dos governos, bem como aprovada em 2003, que estabelece alíquotas mecanismos de controle e fiscalização de mínimas para o principal imposto municipal sua ação. Desde o início da década de 90, (ISS). Por outro lado, o projeto de unificação parte importante das iniciativas de reforma do ICMS do governo Lula não foi aprovado. nestas áreas envolveram a implantação dos Presença igualmente visível na agenda sistemas descentralizados por política se- de reformas têm as alíquotas dos impostos torial, bem como a implantação de milhares federais de repartição obrigatória, que cons- de conselhos setoriais. Estes conselhos, por tituem os fundos constitucionais. Estes são sua vez, espelham a estrutura federativa do instrumentos de redistribuição vertical de tri- Estado, qual seja, estão organizados em âm- butos e de equalização fiscal, adotados bito municipal, estadual e federal. desde a Constituição de 1946. Há intensa No tocante à distribuição das funções barganha federativa em torno da distribuição entre os níveis de governo, a CF/88 não alterou desses recursos. De um lado, estados e a estrutura centralizada de gestão das polí- municípios pressionam sistematicamente ticas sociais, herdada do regime militar. pela ampliação dos recursos de distribuição
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Tampouco as reformas implementadas na Referências década de 90 alteraram esta estrutura prévia. Para as áreas de saúde, habitação e sanea- BUCHANAN, James (1995). Federalism as an Ideal Political 0rder and an mento, esta estrutura era e permanece Objective for Constitutional Reform. Publius, 25(2): 19-27. centralizada, qual seja, o governo federal con- FILIPPOV, Mikhail; ORDESHOOK, Peter C.; SHVETSOVA, Olga (2004). Designing Federalism: A Theory of Self-Sustainable Federal Institutions. trola as principais fontes de recursos e nor- Cambridge: Cambridge University Press. matiza seu desembolso, pautando a agenda LAMOUNIER, Bolívar (1992). Estrutura institucional e governabilidade na dos governos locais. Na área de educação década de 1990. In: VELLOSO, João Paulo dos Reis (Org.). O Brasil e as reformas políticas. Rio de Janeiro: José Olympio. p. 23-47. fundamental, esta estrutura é historicamente LIJPHART, Arend (1984). descentralizada, cabendo ao governo federal Democracies. Patterns of Majoritarian and Consensus Government in Twenty-One Countries. New Haven: Yale a atribuição de normatizar condições gerais. University Press. Finalmente, os programas de transferência NICOLAU, Jairo (1997). As distorções na representação dos estados na de renda tiveram forte expansão a partir de Câmara dos estados brasileiros. Dados, 40(3). 2000. Nestes, os governos locais são execu- PIERSON, Paul D.; WEAVER, Kent (1993). Imposing Losses in Pension Policy. In: WEAVER, Kent; ROCKMAN, Bert A. (Ed.) (1993). Do Institutions tores de programas formulados e financiados matter? Washington: Brookings Institution. pelo governo federal. RIKER, William (1975). Federalism. In: GREENSTEIN, Fred; POLSBY, Nel- Não constam da agenda de reformas son (Ed.). Handbook of Political Science. Massachussets: Addison- propostas para reverter o padrão uniforme Wesley Publishing Company. v. 5. de oferta de serviços básicos no território STEPAN, Alfred (1999). Para uma nova análise comparativa do federalis- mo e da democracia: federações que restringem ou ampliam poder do nacional. Ao contrário, as propostas em pauta Demos. Dados, 42, n. 2, 197-251. — particularmente no tocante ao SUS e à TIEBOUT, Charles M. (1956). A pure theory of local expenditures. The criação do FUNDEB — visam elevar a redis- Journal of Political Economy, v. LXIV: 416-424. tribuição de recursos da União, de modo a TOCQUEVILLE, Aléxis de [1835] (1977). A democracia na América. Belo tornar o princípio mais efetivo. Isso ocorre Horizonte/São Paulo: Itatiaia/USP. em função da reconhecida desigual capaci- dade de oferta de serviços entre as unidades da Federação, derivada de sua desigual capacidade de gasto. Tais desigualdades são avaliadas como injustas, o que revela a supremacia do princípio moral que considera necessária a igualdade de oferta de serviços sociais no território nacional. Por outro lado, tem presença permanente no debate político a contestação do formato centralizado de organização federativa das competências comuns, pelo qual a União tem elevada ingerência na agenda social dos governos locais, limitando na prática sua auto- nomia para definir seus próprios programas. Argumenta-se que esta fere o princípio fede- rativo da autonomia política, bem como li- mita a capacidade de os governos locais atenderem às demandas de seus cidadãos, adaptando-se às necessidades locais. Tais princípios orientam os debates internos à organização de cada política setorial e repre- sentam uma tensão permanente nas relações entre os níveis de governos no que diz res- peito à distribuição de autoridade na pres- tação de serviços sociais.
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Sistema Eleitoral
Antônio Octávio Cintra
As eleições desempenham papel essen- cial na constituição do poder nas democra- cias representativas. À semelhança das demais atividades políticas que se dão no regime democrático, também elas devem se pautar por normas cuja aplicação garan- ta a justeza, a transparência e a imparciali- dade dos resultados. A literatura da ciência política sobre as eleições tem reservado a denominação “sis- tema eleitoral” ao conjunto de normas que definem: 1) a área geográfica em que os representantes serão eleitos e em que os votos serão coletados e computados — as circunscrições ou distritos —; 2) os graus de liberdade à disposição do eleitor na vota- ção e, sobretudo; 3) a forma de traduzir os votos em cadeiras parlamentares ou em postos no Executivo. Dos sistemas eleitorais, como de outros institutos políticos, esperam-se efeitos diver- sos, muito difíceis de obter, de modo satis- fatório, numa solução equilibrada, que os concilie e seja aceita pelos vários grupos em competição pelo poder. A forma dos siste- mas eleitorais e as mudanças que sofrem ao longo da história resultam de conflitos e de negociações entre as várias forças políti- cas. Os sistemas eleitorais concretos são reavaliados de tempos em tempos pelos par- ticipantes do jogo político, em função do que eles ganham ou perdem com suas estipula- ções. Alguns sistemas, porém, têm-se mos- trado duradouros, como o britânico e o norte-americano, porque os vários competi- dores políticos aprenderam, ao longo da his- tória, a usá-los estrategicamente, de forma que nem perdas, nem ganhos, recaiam sis- tematicamente sobre um único grupo. Conquanto resultem da própria luta polí- tica, os sistemas eleitorais devem, enquan- to instituições democráticas, satisfazer
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certas exigências normativas, como, entre no resultado global do pleito, em grandes outras, as de dar representação aos diferen- diferenças no número de cadeiras parlamen- tes grupos, fortalecer os vínculos entre a re- tares. O sistema eleitoral majoritário preocu- presentação e os cidadãos, aumentar a pa-se, pois, com a formação de maiorias capacidade do sistema político de decidir e significativas no corpo de representantes, governar, e tornar os resultados do pleito in- vistas como indispensáveis para haver go- teligíveis para o eleitor. verno, sobretudo no sistema parlamentarista. Os defensores do sistema majoritário sustentam, contudo, que também as mino- Dois princípios eleitorais rias conseguirão representar-se. Apesar de os votos minoritários se perderem na maio- Na definição de seus sistemas eleitorais, ria dos distritos, pois só os candidatos mais as democracias se deparam com a escolha votados levam as cadeiras, nada impede entre os princípios majoritário e proporcional. que, em outros distritos, os candidatos do O princípio majoritário, de longa tradição partido nacionalmente minoritário constituam histórica, pode encarar-se tanto como um maioria e conquistem vagas. Agregados, os critério para a tomada de decisão em grupos, representantes do partido ou partidos minori- quanto como um critério de representação tários podem exercer sua função parlamentar política (Nohlen, 1981). de oposição e lutar para convencer os elei- Nas deliberações coletivas, freqüente- tores a neles votar em futuras eleições, para mente se tomam decisões por maioria de se tornarem maiorias. E não se trata de um votos, sendo essa regra encarada como con- desiderato vazio, pois há real revezamento corde com os postulados democráticos. no poder em países que adotam o sistema Assim, nas duas Casas do Congresso brasi- majoritário, como é o caso do Reino Unido. leiro, tomam-se as deliberações por maioria. Sustenta-se, também, que o sistema Os primeiros sistemas eleitorais usados majoritário leva à eleição de representantes pelas modernas democracias para as elei- com responsabilidade claramente definida ções parlamentares aplicaram o princípio perante eleitorados geograficamente circuns- majoritário. O território nacional era dividido critos, argumento válido, sobretudo, no caso em circunscrições (distritos) e, nelas, se apli- norte-americano. cava alguma modalidade de regra majori- A maioria relativa ou pluralidade é adotada tária para conhecer a quem caberiam as nos sistemas eleitorais britânico e norte- cadeiras em disputa em cada circunscrição. americano (critério conhecido como o do first Na verdade, a maioria é suscetível de defi- past the post). Outros países, como a França, nição variável: existe a maioria relativa (tam- requerem a maioria absoluta, sendo muitas bém chamada pluralidade), a absoluta vezes necessário, para obtê-la, proceder a (conhecida também como maioria simples) um segundo turno eleitoral, em que apenas e as maiorias qualificadas (a exigência, por os dois candidatos mais votados no primeiro exemplo, de 2/3 dos votos). turno podem concorrer em cada distrito. A finalidade, explícita ou implícita, da Freqüentemente se disputa apenas adoção do princípio majoritário é a de repre- uma vaga por distrito, mas pode haver dis- sentar as maiorias de cada circunscrição no tritos em que se eleja uma representação Parlamento. Uma maioria parlamentar resulta, maior — são os distritos plurinominais —, assim, da agregação de diversas maiorias seja votando-se em chapas partidárias, ga- distritais. Como, em cada distrito, aprovei- nhando a mais votada, seja em candi- tam-se apenas os votos da maioria, pe- datos, ganhando os que obtenham a quenas diferenças percentuais entre a maioria dos votos, até serem distribuídas votação do partido majoritário e a do minori- todas as cadeiras. tário em nível nacional podem traduzir-se,
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Além de seu uso na representação parla- nas eleições de deputados na República mentar, o sistema majoritário se usa em da Irlanda. Esse país se divide em 41 dis- algumas eleições senatoriais (caso brasileiro tritos eleitorais, em que se elegem três, e norte-americano) e nas eleições presiden- quatro ou cinco representantes. Os eleitores ciais, nas quais se adota seja o critério da numeram seus candidatos em ordem de maioria relativa seja o da maioria absoluta, preferência. O total de votos é dividido pelo com possibilidade de segundo turno (Nicolau, número de cadeiras a preencher, para cal- 2004, p. 30). cular o quociente eleitoral. Os candidatos Os argumentos favoráveis aos sistemas cujas primeiras preferências permitem igualar majoritários não calaram as críticas dos que ou superar o quociente são eleitos. Os votos os consideravam fechados aos novos elei- desses candidatos que excederem o quo- torados, surgidos ao longo do século 19 na ciente são dados às segundas preferências Europa, com a expansão da franquia, como do eleitor, os votos que sobrarem destes também dos setores da elite, temerosos são dados às terceiras preferências, e assim diante da possibilidade da perda de poder sucessivamente, até se preencherem todos no confronto com as novas maiorias. Em os lugares. conseqüência, a partir da segunda metade A seguir, apresentamos alguns elementos daquele século, ganhou força a demanda de cuja combinação faz variarem os sistemas outro princípio de decisão e representação, proporcionais concretos: o proporcional. Segundo o princípio proporcional, a de- a. Os representantes podem se eleger na cisão sobre uma eleição deve atender às pro- circunscrição ou distrito nacional — como porções dos votos conquistados pelos vários ocorre em Israel — ou em porções menores competidores. Na prática, o princípio de do território, que podem ser os estados decisão proporcional se traduz em fórmulas ou províncias (caso brasileiro) ou parcelas eleitorais mediante as quais os partidos con- destes. quistam uma cadeira parlamentar cada vez b. Em cada distrito, pode-se eleger número que atinjam certo montante de votos, o qual variável de representantes. O tamanho da pode ser, por exemplo, o quociente eleitoral, a média maior ou o resto maior. representação eleita por um distrito é sua Como princípio de representação, o sis- magnitude e, quanto maior, maior a propor- tema proporcional considera que as eleições cionalidade dos resultados. visam representar no Parlamento, na medida c. Pode-se dar ao eleitor maior ou menor do possível, todas as forças sociais e grupos influência na escolha dos representantes. políticos existentes na sociedade, na mesma Como, no sistema proporcional, cada distrito proporção de seu respectivo apoio eleitoral. elege certo número deles, os partidos apre- O parlamento deve ser um mapa acurado sentam seus candidatos em listas, de carac- das divisões e tendências da sociedade, terísticas variáveis. Umas dão maior liberdade reproduzindo-as em seus tamanhos relativos. ao eleitor, ao lhe permitir escolher um candi- Para seus propugnadores, ele é mais justo, dato dentre os arrolados pela lista do partido, representativo e atende melhor ao impera- outras, maior força ao partido, sendo o eleitor tivo democrático de dar voz às minorias, do obrigado a votar na lista elaborada pelo par- que o princípio majoritário. tido e não em candidatos individuais. No voto O sistema proporcional é hoje praticado, em candidato, contam, na distribuição de sobretudo, mediante o uso de listas parti- cadeiras, os votos por ele conquistados dárias. Contudo, por sua significação histó- pessoalmente. No voto partidário (voto na rica, menção deve ser feita ao sistema do lista, tal como o nosso voto de legenda), “voto único transferível”, inventado pelo jurista vota-se no conjunto dos candidatos, ou seja, Thomas Hare, em 1859, e atualmente usado numa chapa partidária.
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d. Um tipo polar de lista é a lista fechada e matemáticas, chamadas fórmulas eleitorais, preordenada, cabendo ao eleitor votar pela divididas em dois grandes grupos: o dos lista tal como se lhe oferece, ou rejeitá-la por divisores e o dos quocientes. Quando se inteiro. É invariável a ordem de precedência adotam os divisores, os votos dos partidos, dos candidatos, fixada pelo partido antes da totalizados no distrito, são divididos por uma eleição. Na distribuição das cadeiras pelo série crescente de divisores, sendo os mais partido, segue-se a ordem previamente esti- conhecidos os divisores d’Hondt (1, 2, 3...) e pulada por este e conhecida do eleitor. os Sainte Laguë (1, 3, 5...). Os quocientes da Temos, nesse tipo, o caso extremo do voto divisão, conhecidos como médias, são dis- partidário, não personalizado. Outros tipos de postos em ordem decrescente, e permitem lista flexibilizam a lista fechada e preordenada. sucessivas rodadas de distribuição das ca- O eleitor pode, em alguns casos, mexer com deiras disponíveis, cabendo sempre a ca- a ordem prefixada, seja colocando um número deira ainda não distribuída ao partido que, diante do nome dos candidatos, para indicar em cada rodada, apresentar a maior média quem deseja em primeiro lugar, segundo, (donde a denominação de “método das terceiro, etc., diferentemente da ordem pre- maiores médias”). No caso dos quocientes fixada, seja dando um voto personalizado a eleitorais, divide-se o total de votos pelo nú- um ou mais candidatos da lista (chamado mero de cadeiras a preencher (quociente voto preferencial). Em outros casos, pode Hare). O resultado da divisão é o quociente também riscar nomes de candidatos que não eleitoral, pelo qual se divide o total de votos deseja na lista, que se torna, então, semi- de cada partido, para calcular quantas ca- aberta. Na lista aberta, não apenas o eleitor deiras cada um conquistou (seu quociente pode introduzir as transformações acima partidário). É preciso ainda uma regra para mencionadas, como também pode combinar, distribuir as cadeiras restantes, após a pri- numa nova ordenação, candidatos de listas meira distribuição. No Brasil, adotamos o diferentes (chama-se a isto panachage) ou quociente Hare na primeira operação, mas introduzir nomes novos. Caso extremo de se usam os divisores d’Hondt para distri- lista aberta é o adotado no Brasil. A lista parti- buir as sobras (Lei 4.737/1965, art. 109). dária é, aqui, apenas uma relação oficial dos candidatos registrados, cabendo ao eleitor escolher um nome entre os apresentados Sistemas mistos (podendo, porém, optar por votar na legenda partidária, em vez de num candidato). Após No período imediatamente posterior à o pleito, os candidatos são ordenados pela Segunda Grande Guerra, a Alemanha Oci- sua votação pessoal, sendo eleitos os mais dental concebeu um sistema eleitoral que votados, até preencher o número de vagas busca conciliar os princípios proporcional e do partido (Nicolau, 2004, p. 42-61; Nohlen, majoritário. Decide-se a eleição de metade 1981, p. 106-151). dos representantes ao Parlamento Federal e. Alguns países distribuem as cadeiras pelo critério majoritário, aplicado em distri- proporcionalmente, mas em duas fases. Na tos uninominais. A eleição da outra metade primeira, distribuem-nas em nível de distrito segue o princípio proporcional, cabendo aos (estados, províncias ou divisões menores). eleitores votar em listas fechadas e preorde- Para corrigir eventuais desproporciona- nadas, apresentadas em nível estadual. Con- lidades surgidas nessa primeira rodada, tudo, o cálculo do número de cadeiras de fazem uma segunda distribuição de cadeiras cada partido (ou seja, o quociente parti- em nível nacional, usando as cadeiras res- dário) segue a fórmula proporcional, com tantes da primeira distribuição. base na votação partidária obtida nas listas, f. Para a distribuição proporcional das ca- razão de o sistema ser classificado entre os deiras entre os partidos, adotam-se regras proporcionais.
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Em anos mais recentes, sistemas “mis- ter étnico, e sua distribuição geográfica, para tos” têm sido implantados em numerosos que os sistemas eleitorais possam ou não países, tais como a Itália, a Nova Zelândia exercer um efeito redutor sobre o número de ou a Rússia, nem todos procurando, como partidos (Sartori, 1996). Esses condicionan- o alemão, seguir os cânones da proporcio- tes impõem, até mesmo, às vezes, inverter nalidade na atribuição de cadeiras aos parti- a direção da causalidade. Como observa dos. Elegem-se, na verdade, dois estratos Vernon Bogdanor, a representação propor- de representantes, um, segundo o princípio cional, em vez de necessariamente causar majoritário, o outro, segundo o proporcional a multiplicação no número de partidos, foi (Cintra, 2005, p. 75-90; Nicolau, 2004, p. 63-76). mero reconhecimento da prévia existência de um sistema multipartidário (Bogdanor, 1993, p. 197). Sistemas eleitorais e sistemas partidários Referências
Entre as razões do interesse pelo estudo BOGDANOR, Vernon (1993). Electoral system. The blackwell dos sistemas eleitorais estão seus possíveis encyclopedia of political science. Oxford: Blackwell Publishers. impactos sobre o sistema partidário, em CINTRA, Antônio Octávio (2005). Majoritário ou proporcional? Em particular sobre o número de partidos polí- busca do equilíbrio na construção de um sistema eleitoral. In: FLEISCHER, D. et al. Reforma política: agora vai? Cadernos Adenauer, ticos. A ciência política considera o número ano VI, n. 2. Rio de Janeiro: Konrad-Adenauer Stiftung. p. 61-93. de partidos um importante fator para a capa- NICOLAU, Jairo (2004). Sistemas eleitorais. Rio de Janeiro: Fun- cidade governativa e a estabilidade do pró- dação Getúlio Vargas. prio sistema político (Przeworski et al., 2000). NOHLEN, Dieter. (1981). Sistemas electorales del mundo. Madri: Nos anos 50, Maurice Duverger deu formu- Centro de Estudios Constitucionales. lação geral à relação entre o sistema eleitoral PRZEWORSKI, A. et al. (2000). Democracy and development: political institutions and well-being in the world, 1950-1990. e o número de partidos. O sistema majori- SARTORI, Giovanni, (1996). Engenharia constitucional. Brasília: tário, de maioria simples, levaria ao biparti- Editora da UnB. darismo, e o proporcional, ou o majoritário de dois turnos, ao multipartidarismo. Trata-se do presumível efeito das restri- ções do sistema eleitoral sobre o cálculo elei- toral do votante. Na pluralidade, o eleitor não desperdiçará o voto em candidatos com poucas chances de vitória, e tal comporta- mento induzirá, ao longo do tempo, ao estrei- tamento do leque partidário em dois partidos, primeiro em nível distrital e, even- tualmente, em nível nacional. No sistema proporcional, as barreiras são menores e, portanto, não dissuadem o voto em candidatos e em partidos menos popula- res. Desde a sua formulação original, inúme- ros autores testaram essas generalizações e tentaram delimitar-lhes a validade. É pre- ciso considerar, por exemplo, a própria pre- sença, na sociedade, de um sistema partidário, com maior ou menor estruturação e polarização interpartidária, ou a existência de clivagens sociais, entre elas as de cará-
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Lista Aberta - Lista Fechada
Jairo Nicolau
Um aspecto fundamental no sistema de representação proporcional é a definição de quais nomes da lista que o partido apresen- tou nas eleições serão eleitos. Uma opção é a lista fechada, sistema no qual os partidos definem antes das eleições a ordem dos candidatos na lista. Neste caso, os eleitores não podem votar em nomes específicos, mas apenas no partido. As cadeiras que o partido obtiver vão para os primeiros nomes; por exemplo, se um partido elege dez repre- sentantes, os dez primeiros nomes ocupa- rão as cadeiras. Entre as democracias que utilizam a lista fechada estão Israel, Espa- nha, Portugal, Argentina e África do Sul. A Itália utilizou a lista fechada pela primeira vez nas eleições de 2006. Uma outra opção é a lista aberta, siste- ma em que a decisão de quais candidatos serão eleitos depende exclusivamente dos eleitores. Os partidos apresentam uma lista de candidatos e o eleitor vota em um dos nomes. As cadeiras obtidas pelo partido são ocupadas pelos nomes mais votados da lis- ta. A lista aberta é utilizada no Brasil, na Fin- lândia, no Chile e na Polônia. Uma terceira opção é a lista flexível. Nes- te sistema, os partidos definem a ordem dos candidatos antes das eleições, mas os elei- tores podem votar em um determinado nome da lista. O voto dado na legenda confirma o ordenamento dos candidatos definido pelos partidos. Caso um candidato obtenha um número significativo de votos (os critérios de contagem variam em cada país) ele pode mudar sua posição na lista. Esse sistema é utilizado na Áustria, Holanda, Bélgica, Suécia, Dinamarca e Noruega. Nestes países, em geral, o eleitor confirma a lista partidária, por isso, é reduzido o contingente de candidatos
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que conseguem mudar suas posições na Por essa razão, as propostas de reforma elei- lista. toral procuravam ser uma opção não para a lista aberta em particular, mas sim à repre- • • • sentação proporcional. Durante as décadas O Brasil adotou o sistema de lista aberta de 1960 e 1970 o sistema majoritário (co- em 1945, antes de outros países que se nhecido no meio político como voto distrital) notabilizaram por utilizá-la (ela foi adotada foi a opção dominante nas propostas de re- na Finlândia em 1955 e no Chile em 1958). O forma eleitoral. Nas décadas de 1980 e 1990 sistema atualmente em vigor no país oferece houve uma preferência por propostas que duas opções aos eleitores: votar em um defendiam a adoção de alguma variação de nome (voto nominal) ou em um partido (voto sistema misto (conhecido no meio político de legenda). As cadeiras obtidas pelos par- como voto distrital-misto). tidos (ou coligações entre partidos) são ocu- • • • padas pelos candidatos mais votados de cada lista. É importante sublinhar que as Em 2003, a Comissão Especial de Re- coligações entre os partidos funcionam como forma Política da Câmara dos Deputados, uma única lista; ou seja, os mais votados presidida pelo deputado Ronaldo Caiado da coligação, independentemente do parti- (PFL), sugeriu a substituição do sistema de do ao qual pertençam, se elegem. Diferen- lista aberta pelo de lista fechada nas eleições temente de outros países (Chile, Finlândia e para Câmara dos Deputados, Assembléias Polônia) onde os eleitores têm que obrigato- Legislativas e Câmaras Municipais. Segundo riamente votar em um nome da lista para ter os defensores da proposta, a lista fechada o seu voto contado para o partido, no Brasil deveria ser adotada por duas razões. A pri- os eleitores têm a opção de votar em um meira é o fortalecimento dos vínculos entre nome ou em um partido (legenda). O voto os eleitores e os partidos. A segunda é que de legenda é contado para distribuir as ca- apenas a lista fechada é compatível com o financiamento exclusivamente público das deiras entre os partidos, mas não tem ne- campanhas eleitorais, outra proposta que nhum efeito na distribuição das cadeiras constava do relatório. O argumento é que entre os candidatos. seria impossível controlar os gastos do fundo Já na década de 1950 o sistema de lista de campanha devido ao grande número de aberta brasileiro passou a receber críticas candidatos que disputam as eleições. A pro- de alguns políticos e estudiosos. Dois pontos posta de adoção da lista fechada no Brasil apareceram com mais freqüência nestas gerou controvérsia entre estudiosos, políticos críticas. O primeiro é que durante a campa- e jornalistas. Entre os argumentos apresen- nha eleitoral, ao invés de cooperarem entre tados três merecem ser discutidos com si, os candidatos seriam estimulados a com- mais cuidado. petirem pelas possíveis cadeiras obtidas Redução da escolha dos eleitores. O sis- pelos partidos. O segundo é que os candi- tema de lista aberta permite que o eleitor datos teriam fortes incentivos para pedir voto faça duas escolhas simultaneamente: por para si, mas poucos incentivos para enfatizar um determinado partido (ou coligação) e por a campanha partidária, o que contribuiria um determinado candidato que concorre por para promover a “personalização” e enfra- esse partido (ou coligação). No sistema de quecer os partidos. Em geral, essas críticas lista fechada o eleitor poderia apenas votar estavam associadas a outras dirigidas a no partido. Assim, nas situações em que o outros aspectos do funcionamento da repre- eleitor tivesse alguma restrição por um ou sentação proporcional no Brasil (a distorção mais nomes dispostos nos primeiros lugares na representação das cadeiras dos estados da lista (e que provavelmente seriam eleitos) na Câmara dos Deputados; os efeitos da ele não teria nada a fazer. Portanto, o eleitor fórmula eleitoral e a regra das coligações). teria a sua margem de escolha reduzida.
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Os defensores da lista fechada argumen- Poder-se-ia esperar que a lista fechada tam que o funcionamento do sistema repre- estivesse associada a uma menor renovação sentativo no Brasil já tem vários mecanismos parlamentar (uma evidência indireta de oligar- que afetam a escolha dos eleitores. O pri- quização). A pesquisa feita pelos cientistas meiro é a coligação entre os partidos, que políticos ingleses Richard Matland e David permite que o voto dado em um candidato Studlar, comparando 25 diferentes países, de um partido acabe contribuindo para ele- mostrou que não há nenhuma relação entre ger um candidato de outro. O segundo é a o sistema eleitoral e a taxa de renovação constante troca de partido por parte dos parlamentar. deputados durante o mandato, o que viola a Outra premissa equivocada da crítica da noção de representação partidária; cerca de “oligarquização” é imaginar que o processo 1/3 dos deputados abandonam a legenda de seleção de candidatos não mudaria sob pela qual eles foram eleitos durante o man- a vigência de um novo sistema eleitoral. Hoje dato. O terceiro é um limitado controle da os eleitores podem votar em um dos candi- atividade parlamentar: os eleitores têm a li- datos, mas a lista de nomes é selecionada berdade de escolher o seu candidato, mas pelos partidos de maneira fechada. Em geral, essa decisão não passa da cabine eleitoral, os nomes são escolhidos pelos dirigentes já que meses depois da eleição já é muito partidários e aprovados nas convenções. reduzido o contingente de eleitores que se Com a maior importância conferida aos par- lembram do nome do candidato em quem tidos no sistema de lista fechada, também votaram — a pesquisa Estudo Eleitoral do é plausível imaginar que poderíamos ter Brasil (ESEB) realizada em dezembro de partidos menos “oligarquizados” (com pri- 2002, dois meses depois da eleição, revelou márias e convenções mais disputadas, por que apenas 44% dos eleitores lembravam exemplo), do que os que temos hoje. Além do nome do candidato a deputado federal. disso, é possível criar instrumentos para A oligarquização dos partidos. Para muito reduzir o controle dos líderes, tais como: críticos, o principal efeito da introdução da assegurar que a lista será formada propor- lista fechada no Brasil seria a “oligarquização” cionalmente entre as diversas chapas que dos partidos. Os dirigentes de cada seção disputarão a convenção; garantir que a es- partidária passariam a ter o poder de con- colha pelos delegados (ou filiados) dos no- trolar a indicação dos nomes que comporiam mes que comporão a lista terá que ser feita a lista, priorizando seus aliados para ocu- pelo voto secreto. parem os primeiros lugares na lista e dei- Ausência de prestação de contas perso- xando os adversários na parte inferior da lista. nalizada. Uma crítica mais consistente à lista O risco existe, mas é importante lembrar que fechada é que ela não incentiva uma ligação alguns países utilizam os sistemas de lista direta dos representantes com os seus elei- fechada com relativo sucesso. Portugal e tores. Neste modelo, a principal motivação Espanha, por exemplo, a adotaram ainda na do deputado é cultivar o trabalho partidário fase de redemocratização e conseguiram (pois é esse que garante a boa posição da organizar um sistema partidário consistente. lista na eleição seguinte), e o parlamentar A África do Sul e Israel têm utilizado o sistema tem muito pouco interesse em prestar contas de lista fechada para favorecer determinados de seu mandato à população em geral. Essa grupos étnicos e religiosos, e a Argentina é a principal crítica feita ao funcionamento para garantir a representação feminina na da lista fechada na Argentina, em Israel e na Câmara dos Deputados. A Suécia utilizou Espanha. com sucesso a lista fechada até 1994. Não No sistema de lista aberta em vigor no há nenhuma evidência de que os partidos Brasil os deputados são movidos pela nestes países sejam menos democráticos necessidade de sempre estarem conec- do que os de outras democracias. tados às suas bases. Os críticos da lista
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aberta alegam que essa conexão nem sempre Referências é feita de maneira eficiente: algumas áreas do estado ficam sem representação direta, BOGDANOR, Vernon (1985). Representatives of people? Parliamentarians já que não conseguem eleger representantes, and Constituents in Western democracies. Aldershot/Hants/England: Gower Publishing Company. enquanto outras ficam sobre-representadas; CAREY, John M.; SHUGART, Matthew Soberg (1995). Incentives to alguns deputados passaram a representar cultivate a personal vote: a rank ordering of electoral formulas. Electoral interesses de grupos muito específicos (mo- Studies, v. 14: 4, p. 417-439. vimentos sociais, grupos econômicos, igrejas, CARSTAIRS, Andrew McLaren (1980). A short history of electoral systems in Western Europe. London: George Allen & Unwin. corporações) em detrimento de interesses COLOMER, Joseph M. (Ed.) (2004). Handbook of Electoral System Choice. mais gerais; sem contar o disvirtuamento Basingstoke: Palgrave. do mandato com envolvimento em esquemas KARVONEN, Lauri (2004). Preferential voting: incidence and effects. de corrupção. International Political Science Review, v. 25: 2, p. 203-226. Grande parte das reformas feitas recen- KATZ, Richard S. (1997). Democracy and elections. Oxford: Oxford temente em outras democracias tem procu- University Press. rado alguma combinação que garanta NICOLAU (2004). Sistemas eleitorais. Rio de Janeiro: Fundação Getúlio Vargas. simultaneamente o voto partidário e algum NORRIS, Pippa (2004). Electoral engineering: voting rules and political tipo de accountability pessoal. Muitos países behavior. Cambridge: Cambridge University Press. (Itália entre 1993 e 1995, Japão, Nova Zelândia, SHUGART, Matthew Soberg (2005). Comparative electoral systems Bolívia e Venezuela) adotaram sistemas research: the maturation of a field and a new challenge ahead. In: mistos, que combinam a lista fechada e o GALLAGUER, Michael; MITCHELL, Paul. The politics of electoral systems. Oxford: Oxford University Press. voto majoritário-distrital. A Suécia, depois de uma longa discussão, abandonou o sistema de lista fechada por um sistema de lista fle- xível, que permite que o eleitor altere a lista.
• • •
Um passo importante na discussão de reforma eleitoral no Brasil foi trazer a opção de adoção da lista fechada à baila. Esse movimento serviu para discutir com mais cuidado as mazelas e as virtudes do sistema em vigor no Brasil. Um passo adiante será olhar com cuidado a experiência dos países que utilizam a lista flexível. Observar parti- cularmente como a Bélgica, a Suécia e a Áustria escolhem seus deputados pode abrir novos caminhos para a discussão sobre a reforma eleitoral. A proposta de fortalecer o vínculo dos eleitores com os partidos, sem perder a possibilidade do voto individual, é uma opção que deve ser considerada no atual debate sobre qual a melhor forma de escolher os representantes no Brasil. Um fator que faci- lita é que a lista aberta brasileira já permite os dois tipos de voto (nominal e de legenda); restando apenas criar um mecanismo para que o voto de legenda possa favorecer os primeiros nomes da lista.
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Número e Distribuição de Cadeiras na Câmara dos Deputados
David Samuels
Segundo as pesquisas de opinião pública, os brasileiros têm uma apreciação negativa dos membros do Congresso. Esse senti- mento é comum no mundo todo. No meu país, (EUA), escândalos persistentes com- prometem tanto a Câmara dos Deputados quanto o Senado. Alguma coisa pode ser feita para melhorar a qualidade e a consis- tência da representação democrática? Este verbete considera duas reformas potenciais: a mudança no número dos deputados e na distribuição deles nos estados brasileiros. As preocupações relativas ao número dos representantes coincidem com o nasci- mento da própria democracia. Os autores dos Federalist Papers (ver especialmente nú- meros 55 e 56) — artigos que debatiam a forma que a Constituição dos Estados Unidos deveria assumir durante a convenção cons- titucional americana original — sugeriam que a legislatura deveria ser grande o suficiente para retratar os diversos interesses da popu- lação, a fim de construir coalizões, e, assim, tornar a corrupção mais difícil, porém, não tão grande que resultasse em confusão e na inabilidade para tomar decisões. Mudar o tamanho da Câmara de Depu- tados do Brasil mudaria a qualidade da re- presentação democrática? Eu sou cético. Em uma perspectiva comparada, o número de Deputados na Câmara não é muito grande. De fato, como a Tabela 1 sugere, poderia se argumentar que a Câmara de Deputados é muito pequena. Esta tabela mostra a popu- lação de vários países, o número dos mem- bros da Câmara dos Deputados de uma determinada legislatura e a relação entre a
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população e o número dos deputados. Na Tabela 2 mostra que, em 1872, a Câmara maioria dos países que constam nessa ta- possuía um deputado para aproximada- bela, essa relação é muito menor do que mente 81 mil brasileiros. Essa relação foi no Brasil. Apenas em países muito gran- diminuindo até 1893, o que significa que a des, como os Estados Unidos e a Índia, taxa de crescimento da população na Câ- essa taxa é maior. São muito grandes os mara de Deputados superou a de cresci- parlamentos de países como Israel, Holanda mento da população brasileira como um e Nova Zelândia? todo. Entretanto, de 1993 em diante, a situa- De fato, a relação entre a população e o ção se inverteu: a taxa de crescimento da número de cadeiras na Câmara não diferen- população brasileira tem superado, em mui- cia muito da média mundial, sugerindo que to, o crescimento do tamanho da Câmara. o tamanho da Câmara não é nem muito gran- O tamanho da Câmara se fixou em 513 depu- de nem muito pequeno. (Analistas têm mos- tados desde 1994, mas a população brasi- trado que existe uma relação estatística leira aumentou em mais de 30 milhões de extremamente forte entre o logaritmo do nú- pessoas desde então. Um argumento a favor mero de cadeiras e o cubo do logaritmo da do aumento do tamanho da Câmara pode- população, conhecida como a Lei do Cubo. ria ser feito hoje, principalmente porque a O número de cadeiras na Câmara dos De- população brasileira continua a crescer. Di- putados tem historicamente conformado a minuir o tamanho da Câmara, em contraste, Lei do Cubo.) Deixe-me examinar historica- muito provavelmente não redundaria em uma mente a evolução dessa relação no Brasil. A economia significativa do orçamento fede- Figura 1 ilustra essa tendência. O eixo hori- ral. Dado que os brasileiros acreditam pou- zontal indica o número de cadeiras na Câ- co nos membros do Congresso, reduzir o mara dos Deputados. Isto se relaciona com tamanho da Câmara poderia torná-los ainda mais distantes de seus representantes. a população estimada do Brasil no momen- Ademais, a teoria democrática sugere que to da eleição, no eixo vertical. O primeiro a representação política aumenta a “proxi- ponto, na posição mais baixa à esquerda, midade” que as pessoas sentem em rela- busca estes dois números no ano de 1872. ção aos seus representantes. Dificilmente A linha que conecta os pontos do gráfico uma pessoa pode esperar representar fiel- segue a evolução do tamanho da Câmara mente os interesses de 363 mil pessoas. até 2006. A linha só rompe com sua tendên- No lugar de ajustar o tamanho da Câ- cia de crescimento quando, em 1970, ela mara, os brasileiros podem considerar ajus- se volta mais para a “esquerda”. O regime tar a forma através da qual são alocadas as militar no poder, neste período, reduziu o ta- cadeiras no interior da Câmara. Um fato fre- manho da Câmara como parte de seu esfor- qüentemente mencionado sobre as legis- ço para controlá-la. Entretanto, uma vez laturas brasileiras é seu alto grau de iniciado o processo de transição para a de- desproporcionalidade. Desproporcionalidade mocracia, a linha retornou ao seu curso “nor- é o grau através do qual a proporção da mal” de crescimento na medida em que a população em relação às cadeiras varia se- população aumentava. Se os militares não gundo cada estado. Se a população de todos tivessem reduzido o tamanho da Câmara, os estados brasileiros fosse a mesma e o não haveria razão para supor que a Câmara número de cadeiras alocadas para cada um brasileira seria, hoje, maior ou menor do que deles fosse o mesmo, não haveria despro- ela realmente é. porcionalidade na Câmara de Deputados. Se examinarmos a evolução histórica da Entretanto, dado que a Constituição brasi- relação entre população e o número de ca- leira estabelece um mínimo de oito, e um deiras no Brasil mais de perto, nós chegare- máximo de setenta cadeiras para cada mos novamente à conclusão de que o estado, isto está longe de ser o caso. São tamanho da Câmara é muito pequeno. A Paulo possui cerca de 35 milhões de pessoas
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e tem 70 cadeiras na Câmara, uma pro- de 20 deputados ganharam ainda um depu- porção de 500 mil cidadãos para cada depu- tado adicional, num total de 150 mil cidadãos. tado. Essa proporção é muito diferente Em uma manobra visando atingir São Paulo, daquela encontrada no Amapá, por exemplo, foi instituído que o estado que obtivesse mais onde temos cerca de 600 mil pessoas e oito de 20 deputados só teria direito a mais um, cadeiras, uma proporção de 75 mil cidadãos num total de 250 mil cidadãos. A Constituição para cada deputado. de 1946 aumentou, assim, a desproporcio- Muitas das democracias consolidadas nalidade, principalmente contra São Paulo. têm realizado reformas na proporcionalidade A desproporcionalidade teve conseqüên- das cadeiras nas Câmaras dos Deputados cias políticas importantes no período de 1945- com o objetivo de alcançar aquilo que é 1964. Vários cientistas políticos sugeriram conhecido como a norma da proporcionali- que ela contribuía para distanciar o Executivo dade, “uma pessoa, um voto”, ou seja, o voto do Legislativo, uma vez que a composição dos cidadãos nos diferentes distritos deve majoritária e dominante de cada Casa dife- ser igualmente representado na legislatura. ria substancialmente: uma base urbana para Embora a desproporcionalidade no Brasil o Executivo e uma base rural para o Legisla- seja quase dez vezes pior do que a despro- tivo. Dessa forma, a desproporcionalidade porcionalidade nos Estados Unidos ou no pode ter contribuído para a tensão entre Exe- Reino Unido, por exemplo, ela não é a pior cutivo-Legislativo nesse período. no mundo: as Câmaras dos Deputados da Durante a ditadura brasileira (1964-1985), Argentina, do Chile, do Equador e da Bolívia os militares mudaram as leis eleitorais vá- são muito mais desproporcionais do que a rias vezes com o objetivo de fortalecer a ala brasileira. conservadora do Congresso e enfraquecer O Brasil deveria corrigir a proporcionali- principalmente a oposição urbana. Em 1977, dade na Câmara dos Deputados? Fazer isto o regime estabeleceu um máximo de depu- significaria dar para São Paulo mais cadei- tados por estado. Essa decisão só afetou ras, tirar cadeiras de alguns estados sobre- negativamente São Paulo, mas ao limitar São representados nas regiões Nordeste e, Paulo, ela conseqüentemente aumentou o especialmente, Norte, ou em ambas. Este peso político das regiões rurais e mais objetivo, do ponto de vista da teoria demo- pobres, onde o apoio ao governo era mais crática, pode ser normativamente desejável, forte. Em 1982, um pouco antes do resta- mas ele é praticamente viável? A despro- belecimento das eleições democráticas porcionalidade no Brasil apresenta uma lon- para deputado federal, o regime aumentou ga raiz histórica. A Câmara já era altamente o mínimo de número de cadeiras para 18 desproporcional antes da queda do Império. por estado e, o máximo, para 60. Essa mu- A Constituição brasileira de 1891 institucio- dança favoreceu ainda mais os estados já nalizou a desproporcionalidade existente ao sobre-representados e melhorou apenas alocar um mínimo de quatro deputados para marginalmente a situação de São Paulo, cada estado. A Constituição de 1933 buscou pois em um sistema proporcional justo, São reduzir o poder dos estados de Minas Gerais Paulo teria obtido 101 cadeiras no lugar de e São Paulo, que conformavam a política do 60 cadeiras. (Nessa mesma época, Minas “café-com-leite”, e as injustiças contra São Gerais já não era mais sub-representada Paulo e Minas Gerais continuaram quando as porque sua população não tinha crescido eleições competitivas e o sufrágio universal tão rapidamente quanto a de São Paulo.) foram estabelecidos depois da queda de Além disso, os militares criaram o novo Vargas em 1945. Membros da Assembléia estado de Rondônia, na região mais pobre Constituinte de 1946 decidiram aumentar para e mais conservadora do Nordeste, acres- centando, assim, outros 8 deputados e 3 sete o número mínimo de deputados fede- senadores à ala conservadora. rais de cada estado. Os estados com mais
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O aumento da desproporcionalidade na de vista normativo, mas sobre-representar Câmara não terminou com o fim do regime os interesses das regiões mais pobres às militar. Em 1988, a nova Constituição demo- expensas das regiões mais ricas é uma prá- crática aumentou o número máximo de de- tica bem sedimentada no Brasil. Nessa tro- putados por estado para 70, embora São ca, São Paulo paga um preço político. Talvez Paulo não tivesse elegido esse número de isto não seja ótimo do ponto de vista teóri- deputados até 1994. Entretanto, entre 1985 co, mas muito funcional para o Brasil do e 1990 seis novos estados foram criados, ponto de vista prático. acrescentando 48 deputados (cerca de 10% do total) e 18 senadores (cerca de 20% do total) para as regiões menos desenvolvidas, rurais e menos populosas do Brasil. Por con- traste, São Paulo nunca conseguiu estabe- Tabela 1 - Média do Tamanho das Câmaras dos Deputados lecer uma boa negociação no sentido de Países População Deputados Pop./Deputados aumentar o tamanho de sua delegação de Brasil 186.000.000 513 363.000/1 deputados. São Paulo continua o único esta- Canadá 33.000.000 308 107.000/1 do substantivamente sub-representado na França 61.000.000 577 106.000/1 Câmara, embora vários estados permaneçam Alemanha 82.000.000 614 134.000/1 sobre-representados. Concretamente, os Índia 1.100.000.000 545 2.000.000/1 estados que pertencem às regiões subde- Israel 6.000.000 120 50.000/1 senvolvidas do Norte, Nordeste e Centro- Itália 58.000.000 630 92.000/1 Japão 127.000.000 480 265.000/1 Oeste possuem 42% da população e Holanda 16.000.000 150 107.000/1 controlam 51% das cadeiras da Câmara. Nova Zelândia 4.000.000 120 33.333/1 A reproporcionalidade das cadeiras mu- Portugal 10.000.000 230 43.000/1 daria a natureza ou a qualidade da represen- Espanha 40.000.000 350 114.000/1 tação democrática no Brasil? Equalizar a Reino Unido 60.000.000 646 93.000/1 relação entre população e cadeiras nos es- Estados Unidos 295.000.000 435 678.000/1 tados brasileiros tem um apelo normativo: os teóricos há muito tempo vêm sugerindo que a democracia deve buscar considerar Tabela 2 - Média do Tamanho das Câmaras no Brasil cada voto de forma mais igualitária possí- Ano População Deputados Pop. Dep. vel. A existência de um Senado torna clara- 1872 9.930.477 122 81.397 1881 120.000.000 125 96.000 mente esse objetivo impossível, uma vez que 1890 14.333.915 205 69.922 os territórios possuem direito à representa- 1893 14.333.915 212 67.613 ção igual no Senado, independentemente de 1933 35.000.000 214 163.551 suas respectivas populações. Entretanto, 1934 35.000.000 250 140.000 isso sugere que a Câmara deva ser mantida 1945 46.000.000 286 160.839 como a “Câmara do Povo” enquanto o papel 1950 51.943.813 304 170.868 da “Câmara dos Territórios” deve ser limita- 1954 58.000.000 326 177.914 do ao Senado. No Brasil, a distribuição de 1962 69.546.751 404 172.145 1966 80.000.000 409 195.599 cadeiras na Câmara favorece os interesses 1970 93.137.796 310 300.445 políticos dos estados e das regiões sobre- 1974 100.000.000 364 274.725 representadas. O resultado disso é que o 1978 110.000.000 420 261.905 povo e os políticos desses estados possu- 1982 125.000.000 479 260.960 em, desproporcionalmente, mais poder para 1986 135.000.000 487 277.207 afetar as políticas públicas, especialmente 1990 146.825.472 503 291.900 a distribuição dos recursos orçamentários, 1994 150.000.000 513 292.398 1998 165.000.000 513 321.637 do que os cidadãos e os políticos em outros 2002 175.000.000 513 341.131 estados. Isto é, certamente, “injusto” do ponto 2006 186.112.794 513 362.793
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Figura 1 - População X Nº de Deputados
(Agradeço ao Professor Jairo Nicolau do IUPERJ por disponibilizar as informações sobre o número de cadeiras nas Câmaras de Deputados desde o século 19.)
(Tradução: Cláudia Feres Faria - DCP-UFMG)
Referências
NICOLAU, Jairo M. 1997. As distorções na representação dos estados na Câmara dos Deputados Brasileiros. DADOS: Revista de Ciências Sociais, 40(3):441-464. SAMUELS, David; SNYDER, Richard. 2001. Devaluing the vote in Latin America. The Journal of Democracy, 12(1): 146-159. SNYDER, Richard; SAMUELS, David. 2004. Legislative malapportionment in Latin America: Historical and Comparative Perspectives. In: GIBSON, Edward (Ed.). Representing regions: federalism and territorial politics in Latin America. Baltimore: Johns Hopkins University Press. TAAGEPERA, Rein; SHUGART, Matthew. 1989. Seats and votes. New Haven: Yale University Press.
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Coligações Eleitorais
David Fleischer
As primeiras teorias sobre as coligações e as motivações dos partidos políticos em participar dessas estratégias políticas foram elaboradas no início dos anos 60 (Gamson), e subseqüentemente ampliadas e adapta- das para incluir dados novos e outras expe- riências. No campo da ciência política encontramos dois enfoques sobre coligações: 1) alianças entre partidos políticos para formar ou compor chapas de candidatos em comum para con- correr às eleições [coligações partidárias ou eleitorais] (Krause; Schmitt; Oliveira; Soares); e 2) alianças ou coalizões de partidos (no período pós-eleitoral) para sustentar um go- verno com uma maioria efetiva e confiável no Poder Legislativo. Porém, nem sempre um decorre do outro — ou seja, muitas vezes a coligação eleitoral que ajudou eleger um grupo de partidos não se converte numa coalizão partidária no Legislativo, para sus- tentar o governo recém-eleito — principal- mente em sistemas presidencialistas, pluripartidários com representação propor- cional (RP) e especialmente quando essa RP usa coligações com listas abertas — como no caso brasileiro. Ainda, os estudiosos que analisam a for- mação e a operação de coligações eleitorais dividem seus enfoques:
1) Entre presidencialismo e parlamentarismo;
2) Quanto ao grau de “pluralismo” no sistema partidário (Dalmoro; Fleischer);
3) Entre os diversos sistemas eleitorais prati- cados (Schmitt);
4) Entre as listas abertas ou fechadas no sis- tema proporcional (Dalmoro; Fleischer);
5) Se sublistas são permitidas (na eleição proporcional e/ou majoritária);
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6) Entre a coincidência (ou não) de eleições para ficar “livre” da verticalização em nível 1 majoritárias e proporcionais (Sousa); estadual. Esta tendência seria a composição 7) Entre os impactos de uma “cláusula de informal de coligações “esdrúxulas” [termo barreira” (Machado); e usado pelo TSE em 2002 para justificar a verticalização]. 8) Se existe algum mecanismo ou regra de Mas, por quais razões os partidos pro- fidelidade partidária na fase pós-eleitoral. curam participar de coligações? Em geral, Na Europa, é comum a formação de coli- nos sistemas proporcionais, a razão dos gações eleitorais abrangentes, como na úl- “pequenos” partidos é a sobrevivência elei- tima eleição italiana, onde duas coligações toral, frente a “barreira” do quociente elei- praticamente empataram — União de Ro- toral Î quanto menor a bancada estadual, mano Prodi e Casa das Liberdades (CDL) maior esta “barreira” para os pequenos par- de Sílvio Berlusconi. Na Alemanha, também tidos. No Brasil, os menores estados têm em 2006, nenhum dos dois grandes blocos uma bancada de oito deputados federais, e — Social Democracia (SPD) e a Democracia assim o quociente eleitoral é um oitavo Cristã (CDU/CDS) — elegeu uma maioria (12,5%) dos votos válidos, maior ainda que absoluta de cadeiras no Bundestag e não a “barreira” dos 5%. Já nos estados maiores, conseguiu articular uma coalizão majoritária como São Paulo com 70 deputados federais, com os partidos menores. Assim, os dois o quociente eleitoral é menor proporcional- formaram uma “grande coalizão nacional” mente – 1/70 ou 1,4% dos votos válidos para para governar. eleger um deputado. Logo, seria de se esperar uma maior fre- qüência de coligações proporcionais nos Coligações eleitorais estados menores, e uma menor freqüência nas unidades maiores. Também, a sobrevi- Embora haja um forte vínculo entre coli- vência das legendas pequenas [micropartidos] gações eleitorais e coalizões de governo, seria facilitada em circunscrições maiores especialmente em sistemas parlamentaristas (Schmitt). Por exemplo, no período 1945- onde a fidelidade partidária é muito forte, a 1964, os pequenos partidos (PTN, PST, PRP, presente análise vai abordar a fase eleitoral PRT e MTR) sempre conseguiram eleger deste fenômeno — como e por que os partidos alguns poucos deputados em São Paulo e se associam em coligações eleitorais? outros no Rio de Janeiro (ex-Distrito Federal/ Em 2002 e 2006 no Brasil, temos os casos Estado da Guanabara) — justamente grandes de coligações (ou alianças) eleitorais “infor- colégios eleitorais naquela época (Oliveira). mais” em função da verticalização das coli- Mas, por que então os grandes partidos gações federais/estaduais imposta pelo TSE aceitaram os pequenos como parceiros em em março de 2002 e mantida em 2006 coligações proporcionais? Aparentemente, (Santos). Embora a coligação PSDB-PMDB para conseguir uma mobilização eleitoral um fora formalmente “verticalizada” em 2002, em pouco maior contra os outros partidos gran- apoio a candidatura de José Serra à Presi- des em cada estado — antes de 1964, fre- dência da República, em vários estados o qüentemente havia apenas duas grandes PMDB traiu este artifício e mobilizou votos coligações em nível estadual em torno dos o em favor de Lula já no 1 turno. Em 2006, dois mais importantes partidos locais (PSD, muitos partidos evitaram participar de coli- UDN e PTB). A partir de 1994, no Brasil, as gações presidenciais, para garantir maior eleições majoritárias (Presidente, Governador liberdade de organizar coligações diversas e Senador) são coincidentes com os pleitos nos 27 estados, inclusive o PMDB, que repe- proporcionais. tiu a sua decisão de 1998 — não lançou candi- Porém, em 1954, 1958 e 1962, metade dato presidencial e não participou de dos estados brasileiros tinham eleições co- nenhuma coligação presidencial, justamente incidentes (Governador e Deputados, ambos
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com mandatos de quatro anos) enquanto na votação, e depois se processa um novo cál- outra metade havia mandatos não-coinci- culo proporcional entre as sublistas para ver dentes (Governador, cinco anos e Deputado, quantos destes assentos conquistados cabem quatro anos). Neste modelo quase “experi- a cada sub-lema. mental”, Sousa mostrou que em 1962, 42,4% No Brasil, usou-se o artifício de sublegenda dos deputados federais foram eleitos por apenas para cargos majoritários durante o coligações. Mas, nos 11 estados com elei- regime militar (1964-1985) para eleger sena- ções coincidentes, 61,7% dos deputados dores e prefeitos. Neste caso, a ARENA e o foram eleitos via coligações eleitorais, po- MDB poderiam lançar até três candidatos a rém, nos outros 11 estados (com eleições estes cargos, e o partido que recebia o maior não-coincidentes) apenas 28,3% dos depu- número de votos vencia, e a sublegenda tados foram eleitos via coligações. Também deste elegia o senador ou o prefeito, embora cabe lembrar que em 1962, havia duas vagas o candidato (sublegenda) do outro partido para senador na agenda eleitoral. Assim, talvez tenha alcançado a maioria simples nestes 11 estados com eleições coincidentes, dos votos. Este mecanismo da sublegenda além da coligação para deputado, o partido foi um casuísmo que favorecia a ARENA, que “líder” negociava os cargos de vice-gover- tinha dificuldades em acomodar suas alas nador e senador, além dos suplentes deste. (ex-PSD, ex-UDN, ex-PR, etc.) nestas eleições Muitas vezes, os grandes partidos pro- majoritárias. curam atrair médios e pequenos partidos Nas eleições majoritárias anteriores a para a sua coligação eleitoral para aumentar 1964, as alianças partidárias eram seladas o tempo disponível no horário eleitoral gra- pela composição das chapas — presiden- tuito, especialmente para os cargos majori- te/vice-presidente, governador/vice-governa- tários. Outra razão é o efeito do “federalismo dor, senador/suplentes e prefeito/vice-prefeito — lembrando que naquela época os vices partidário brasileiro” — onde alguns partidos eram candidatos “independentes” (desvin- são mais fortes em alguns estados, e outros culados do cargo titular), e de suplentes a não. Por exemplo, o PDT (um partido médio) senador. A partir de 1985, os vices passa- é mais forte no Rio Grande do Sul e no Rio ram a constar numa chapa única com o titular, de Janeiro. O PSDB e o PFL são fortes em mas estes cargos ainda eram negociados muitos estados, mas fracos no Rio Grande para formar coligações. do Sul, enquanto o PMDB é forte em quase No período pré-1964, o conteúdo das ali- todos os estados. Já o PT conquistou a maior anças eleitorais também era esdrúxulo [na bancada na Câmara dos Deputados em linguagem do TSE, em 2002] —, conforme o 2002, mas somente elegeu três governadores estado. Por exemplo, o PTB aliava ao PSD em estados menores (Acre, Mato Grosso do contra a UDN em alguns estados (como Sul e Piauí) (Braga). Ceará), e, em outros, a UDN coligava com o É importante ressaltar que no Brasil nunca PSD contra o adversário comum (PTB), como se usou a “sublegenda” em eleições propor- no Rio Grande do Sul. Em 1950, Getúlio cionais, como em outros países, por exem- Vargas e Adhemar de Barros selaram uma plo, a Argentina. No modelo brasileiro, aliança PTB-PSP para o retorno de Vargas à quando os partidos formam uma coligação Presidência (o PSP lançou o candidato a vice- para deputado (com listas “abertas”) estas presidente) e ainda queriam a adesão do PSD. agremiações perdem a sua identidade, como Porém, o presidente General Eurico Gaspar se a coligação fosse um “balaio grande”. Na Dutra vetou essa idéia e obrigou o “seu” PSD Argentina, para exemplificar, numa coligação, a lançar candidato próprio — o pouco conhe- cada partido participante tem a sua “sublista” cido deputado mineiro Christiano Machado. própria que é apurada separadamente. Assim, No entanto, na maioria dos estados, o PSD conforme a votação obtida, aloca-se a cada apoiou a eleição de Vargas “informalmente”. coligação os assentos proporcionais à sua Assim, o PSD foi “cristianizado” (Soares).
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Nas eleições proporcionais de 1994, por No modelo com sublegendas, cada par- exemplo, várias coligações exibiam uma falta tido participante da coligação apresentaria de consistência “ideológica” nas suas com- a sua lista de candidatos previamente orde- posições — por exemplo: o PSDB de F.H. nada (do 1º nome ao 20º nome, por exemplo) Cardoso se aliou com o PDT em sete esta- e na subdivisão das vagas conquistadas pela dos, o PCdoB, em seis, e o PPS em quatro; coligação a parcela alocada a cada suble- e o PFL de Marco Maciel aliou-se ao PDT genda participante obedeceria à ordem pre- em seis estados. O PT tinha uma política de estabelecida em cada sublista. coligações mais consistente naquele ano e Na alternativa sem sublegendas, os par- se aliou com o PSDB em apenas um estado. tidos participantes da coligação “balaio Naquela eleição, o PCdoB coligado com o grande” teriam que decidir quantos candi- PT conseguiu eleger 10 deputados federais, datos caberia a cada legenda e a ordem mas oito destes “às custas” do PT em fun- em que estes entrariam na lista única. ção da lista aberta — onde o PCdoB man- Tanto uma como outra alternativa teriam dava seus eleitores concentrar seus votos um impacto negativo sobre as chances de em um só nome, enquanto eleitores do PT os pequenos partidos “aproveitarem” a coli- dispersavam seus votos “na legenda”. gação para eleger seus candidatos, com- parado com a simples lista aberta. Finalmente, a proposta de transformar as Reforma política e tradicionais coligações eleitorais no Brasil em coligações eleitorais “federações” de partidos foi formalizada através do Projeto Lei 2.679/03 aprovado pela Várias propostas de reformar a legisla- Comissão Especial da Câmara dos Depu- ção partidária e eleitoral têm sido apresen- tados em 3 de dezembro de 2003. Além de tadas nos últimos anos. Algumas dessas “fechar” a lista proporcional para a eleição modificações propostas teriam impactos so- de deputados, esse PL “enquadrou” os par- bre o artifício de coligações eleitorais: tidos participantes de coligações [federações] num esquema de fidelidade pós-eleitoral. 1) simplesmente proibir coligações nas elei- Cada “federação de partidos” [coligação] ções proporcionais; teria que ficar unida durante três anos após a eleição, e seus deputados eleitos seriam 2) adotar listas “fechadas” e preordenadas pelos partidos/coligações; impedidos de mudar de partido. De uma vez, esse mecanismo tentaria “preservar” os pe- 3) utilizar sublegendas dentro destas listas quenos partidos e, ao mesmo tempo, evitar fechadas; e o “troca-troca” de legendas pelos deputados 4) adotar o mecanismo de “federações” de após o pleito. Em 2002, por exemplo, a coli- partidos em vez de “coligações”. gação que elegeu o presidente Lula (em segundo turno) havia eleito 218 deputados A simples eliminação de coligações nas no primeiro turno — mas até 1º de fevereiro eleições proporcionais seria o fim da maioria de 2003 (data da posse dos eleitos) a ban- dos pequenos e micropartidos no Brasil — cada governista havia recebido 34 “migrantes” inclusive os chamados “partidos históricos”, e contava com 252 deputados. Mais tarde, como o PCdoB e o PPS. Talvez, apenas sete com a adesão do PMDB e do PP, a bancada ou oito partidos maiores sobrevivessem a governista chegou a 370 deputados em junho esta regra (Dalmoro; Fleischer). de 2003. Adotar listas “fechadas” é outra mudança Na legislação atual de coligações, esta cogitada nessas propostas para “enquadrar” aparente “união” se desfaz no dia após o o Brasil na variante do sistema proporcional pleito, e cada deputado eleito, cada partido, mais freqüentemente usado mundialmente. toma seus rumos de uma maneira indepen- Porém, duas alternativas são apresentadas dente — como “um ficar” na linguagem dos — com ou sem sublistas ou sublegendas.
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jovens. Com a federação de partidos, seria SOARES, Gláucio Ary Dillon. 1964. Alianças e coligações eleitorais: notas para uma teoria. Revista Brasileira de Estudos Políticos, Belo Hori- como uma “união estável” de três anos. Po- zonte, 17:95-124. rém, o PL 2.679/03 colocou alguns “condi- SOUSA, Vivaldo de. 2005. O comportamento das coligações eleitorais cionantes” para formar tais “federações”, entre 1954-1962: pleitos majoritários coincidentes com proporcionais. inclusive a norma de “candidato nato” (os In: KRAUSE; SCHMITT (Org.). Partidos e coligações. p. 27-41. atuais deputados teriam lugar cativo no topo da lista fechada da federação) — obvia- mente, para facilitar a aprovação pelos depu- tados eleitos em 2002. Mesmo com a inserção de vários “agra- dos” para os deputados, esse Projeto de Lei não entrou na pauta de votação na Câmara dos Deputados por causa de ameaças de três partidos médios — PP, PTB e PL (os últimos dois muito beneficiados pela “migra- ção” de deputados em 2002 e 2003). Quem sabe, com uma grande renovação, a nova Câmara consiga, em 2007, votar uma refor- ma político-partidário-eleitoral e modificar este mecanismo de coligações eleitorais.
Nota
1 Nos códigos eleitorais de 1950 e 1965, estes “conjuntos” de partidos para fins eleitorais eram chamados de alianças, já na legislação eleitoral a partir de 1985 a denominação passou a ser coligações. Brasília, 5 de junho de 2006.
Referências
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Justiça Eleitoral
Matthew Taylor
A Justiça Eleitoral foi criada em 1932, como parte de uma ampla reforma no pro- cesso eleitoral incentivada pela Revolução de 1930. Sua criação foi um grande avanço institucional garantindo, pela primeira vez na história brasileira, que as eleições tivessem o aval de um órgão teoricamente imune à influência dos mandatários (Silva Bohn et al., 2002). Esta instituição foi extinta com o ad- vento do Estado Novo, mas foi reerguida em 1945 e manteve-se em funcionamento con- tínuo desde então, mesmo durante o regi- me militar de 1964 a 1985. Durante este último período, deve-se ressaltar o fato de o processo eleitoral não raras vezes ter sido manipulado pelo regime militar. Entretanto, esta manipulação geralmente se dava no âmbito da legislação eleitoral, e não no pla- no de maior atuação da Justiça Eleitoral, o processo eleitoral em si (Sadek, 1995). Talvez devido a esta história, a Justiça Eleitoral pôde exercer o papel importante que desempenhou na transição para a democra- cia, possibilitando a adoção de novas regras e de novos padrões de participação eleitoral distintas daquelas traçadas pelo regime militar, além de proporcionar um nível míni- mo de confiabilidade ao novo sistema de administração e controle do processo eleito- ral (Sadek, 1990, 1995). Não é exagero afir- mar que a Justiça Eleitoral foi uma das instituições mais relevantes em termos de providenciar as garantias necessárias para uma transição estável, tanto nas eleições indiretas de 1985, quanto nas primeiras elei- ções diretas de 1989, episódio no qual a ins- tituição foi diretamente responsável pela implementação e o julgamento dos critérios para o registro de novos partidos políticos e candidatos aos diversos níveis de governo.
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A Justiça Eleitoral Em termos do poder institucional da Jus- como instituição tiça Eleitoral, são várias as garantias da pro- vável continuidade da Justiça Eleitoral como A Justiça Eleitoral desempenha uma im- poder independente e de razoável influência portante função na administração e condu- dentro do sistema político. Além do histórico ção das eleições, cuidando tanto da isenção geralmente positivo da Justiça Eleitoral como e lisura do processo quanto da sua abran- árbitro da contestação política, e da nomeação gência e celeridade. Cuida do controle do de integrantes da Justiça Eleitoral oriundos alistamento eleitoral; do registro das candi- de um Judiciário que já é razoavelmente inde- daturas; do controle das campanhas e, em pendente diante dos poderes Executivo e especial, da propaganda eleitoral; da con- Legislativo, a instituição também se bene- tagem e processamento dos votos; da aná- ficia por possuir amplas competências admi- lise das contas das campanhas; e da nistrativas que lhe outorgam o poder de diplomação dos vitoriosos. Apesar de ser regulamentar as leis eleitorais. Adicional- uma instituição da Justiça, a Justiça Eleitoral mente, as regras eleitorais são estabelecidas não somente adjudica disputas no âmbito em nível federal e têm validade em todas as eleitoral, mas também reúne atribuições dos unidades da Federação, ao contrário da praxe poderes Executivo e Legislativo: administra na maior parte dos sistemas federativos (Silva e gerencia as eleições e estabelece regras Bohn et al., 339), o que proporciona à Justiça legais através da emissão de instruções Eleitoral uma facilidade de agir de forma normativas. uniforme em toda o território brasileiro. A Justiça Eleitoral é composta de forma parecida aos outros órgãos da Justiça no Fraquezas na Justiça Eleitoral Brasil, isto é, por um Tribunal Superior Elei- toral (TSE), Tribunais Regionais Eleitorais (TREs) na capital de cada estado e no Distri- Em geral, o desempenho da Justiça Elei- to Federal, juízes eleitorais, e juntas eleito- toral tem sido extremamente positivo em rais (Constituição de 1988, art.118). O TSE, termos da eficiência e autonomia com a qual órgão máximo da Justiça Eleitoral, é com- cumpriu sua função no período pós-autoritá- posto por sete membros, sendo que três rio. No entanto, esse desempenho mostra destes são indicados dentre os ministros do alguns desequilíbrios. De um lado, a Justiça Supremo Tribunal Federal (STF), dois dentre Eleitoral tem se mostrado extremamente efi- os ministros do Supremo Tribunal de Justiça, caz na melhoria do processo eleitoral, isto é, e dois são nomeados pelo Presidente da em relação à apuração do voto e à participa- República, entre advogados indicados pelo ção generalizada dos eleitores. Não pairam STF. As decisões do TSE são irrecorríveis, grandes dúvidas sobre fraudes na urna no salvo aquelas que são inconstitucionais ou dia da votação: a introdução da urna eletrô- denegatórias de habeas corpus ou mandado nica (começando em 1996, e tornando-se de segurança (art. 119). Os juízes eleitorais quase universal em 2000) ajudou a tornar o são juízes de Direito, e as juntas eleitorais processo de votação mais célere e trans- são presididas por um juiz vitalício e mais parente. A capacidade de organização logís- dois cidadãos nomeados pelo TRE local. tica das eleições também é formidável: o Com exceção das juntas eleitorais, todos os processo pelo qual as cédulas e urnas são órgãos da Justiça Eleitoral são permanentes, colocadas até nos povoados mais remotos mas embora os funcionários sejam de car- é um feito que comprova a extensão e a reira, os juízes têm cargo temporário, sendo capacidade do Estado brasileiro. Ainda do que a nomeação é para o prazo de dois anos lado positivo, o TSE tem mostrado uma com uma possibilidade de renovação para capacidade de absorver um eleitorado que um segundo biênio. cresceu continuamente ao longo do último
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século, tanto em seus números absolutos eleitoral gratuita, além de receber recursos (atualmente em torno de 122 milhões), quanto do Fundo Partidário. Foram quase 380 mil como porcentagem da população, culmi- candidatos a cargos municipais, estaduais nando na outorga do voto aos analfabetos e federais nas eleições de 2004, sendo que em 1985, que tornou o sufrágio adulto uni- muitos destes concorreram com seus cor- versal. Enfim, o processo pelo qual os elei- religionários partidários, inflando o custo e a tores participam do processo de votação, agressividade das campanhas. Diante das supervisionados pela Justiça Eleitoral, bene- reconhecidas “deficiências técnico-materiais ficia-se de alta taxa de credibilidade. e de recursos humanos” da Justiça Eleitoral De outro lado, no entanto, o desempenho (Sadek, 1995, p. 67), o elevado número de da Justiça Eleitoral deixa muito a desejar, candidatos e partidos e a acirrada concor- avançando pouco no sentido de fiscalizar a rência entre eles dificultam imensamente a participação dos partidos ou dos candidatos fiscalização. nas mesmas eleições, e muito menos ainda A coibição preventiva da prática de cri- na punição de eventuais erros decorrentes mes eleitorais, através do monitoramento da atuação destes atores políticos. Tendo em efetivo dos candidatos e partidos políticos, mente o propósito desta coletânea, de ofe- é difícil, em vista das inúmeras possíveis recer subsídios para aprimorar as instituições contravenções, tais como o uso da máquina políticas, é essencial assinalar as principais do governo para favorecer candidatos, o fraquezas da Justiça Eleitoral. financiamento ilícito de campanhas, e as Estas se resumem principalmente na difi- tentativas de compra de votos, fenômeno que culdade de monitorar e detectar irregulari- pesquisa nacional estima ter atingido um em dades e na dificuldade de punir efetivamente cada sete eleitores (Speck, 2003). O monito- os envolvidos em eventuais crimes eleitorais. ramento de tais infrações pela Justiça Elei- Embora a Justiça Eleitoral seja eficaz na pu- toral depende quase inteiramente de nição de algumas manipulações do pro- denúncias advindas da sociedade civil. A cesso eleitoral, como abusos por parte da única exceção a esta regra se dá no monito- mídia ou abusos no horário eleitoral gratuito, ramento pró-ativo do financiamento de cam- deixa muito a desejar na fiscalização e pu- panha, pelo qual todos os candidatos nição de irregularidades relativas ao financia- apresentam as contas da campanha para mento irregular de campanhas (“caixa dois”) consideração pela Justiça Eleitoral até trinta e ao uso indevido da máquina governamental. dias após o pleito. De acordo com um levantamento parcial das Mas a combinação de campanhas caríssi- representações feitas diante da Justiça Elei- mas (Silva Bohn et al., 2002 estimam o custo toral, 70% dos procedimentos são relativos de se eleger deputado federal em torno de 4,5 ao horário eleitoral, e apenas 0,3% resulta a 6 milhões de dólares), regras inócuas ou em condenação por crime eleitoral (Santos, frouxas tanto de declaração de gastos quan- 2003). to do autofinanciamento da campanha pelo Estas fraquezas da Justiça Eleitoral re- próprio candidato (o que dificulta o monito- sultam de dois males maiores: o fato de ramento de ingressos suspeitos), e a falta mudanças na legislação sobre campanha e de uma legislação mais rigorosa, que per- sobre as eleições estarem justamente nas mita a rejeição de contas suspeitas, ten- mãos dos que mais se beneficiam de uma de a dificultar o trabalho da Justiça Eleitoral. legislação pouco rigorosa; e a dificuldade Como concluem Silva Bohn et al. (2002, p. de se monitorar eleições efetivamente diante 351), devido a esses fatores, “as contas de de um sistema político-partidário que incen- campanha acabam se tornando uma peça tiva um número imenso de candidaturas e de ficção, e a prestação de contas é vista partidos. O TSE já concedeu registro defini- como um acordo de cavalheiros, no qual tivo a 29 partidos políticos, o que lhes per- cada partido ratifica a lisura da contabili- mite participar das eleições e da propaganda dade alheia, para que, em troca, possa ter
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as próprias contas aprovadas”. O resulta- O primeiro nível, no qual as reformas do, não surpreendentemente, é um uso ge- podem ser promovidas, é interno à Justiça neralizado do chamado “caixa dois”, pelo Eleitoral. Essas mudanças podem ser avan- qual as doações e gastos verdadeiros de çadas dentro do TSE através de resoluções campanha são feitos longe do olhar da Jus- de cunho próprio ou de acordos de coopera- tiça Eleitoral. ção com outras partes da burocracia estatal A dificuldade em se punir infrações deve- para tentar aprimorar o controle e a transpa- se, em parte, a separação institucional da rência das eleições. Esforços neste sentido Justiça Eleitoral de outras instituições jurídicas: variam desde iniciativas burocráticas, como isto é, da existência de esferas diferentes o recadastramento de eleitores ou a criação da Justiça para tratar de assuntos de cor- de um novo título de eleitor que iniba as frau- rupção por políticos governantes, e, outra, des, até esforços que já estão em andamento para tratar de irregularidades eleitorais, mes- para aprofundar a cooperação e a troca de mo que a prática da corrupção pelos gover- informações com outras instituições do Es- nantes muitas vezes seja incentivada pelas tado. Estes últimos incluem tentativas de demandas do sistema eleitoral. Deve ser melhorar o monitoramento das campanhas realçada, também, a existência de uma jus- políticas através da cooperação entre a Jus- tiça privilegiada para alguns políticos, como tiça Eleitoral, a Receita Federal e os Tribunais deputados e ministros, que detêm o privilé- de Conta, e o aprofundamento da cooperação gio de foro especial, ao contrário de seus com a Polícia Federal e os Ministérios Pú- pares não eleitos. blicos, nos esforços de investigação e efetiva punição de eventuais transgressões. No caso da cooperação com a Receita, já está em Pensando uma nova curso uma inovadora tentativa de acompa- Justiça Eleitoral nhamento conjunto da prestação de contas nas eleições de 2006, que poderia ser Qualquer reforma a ser pensada para a aprofundada tanto com a Receita quanto Justiça Eleitoral deve achar um equilíbrio com os Tribunais de Conta para desvendar entre diversas metas: aumentar o grau de gastos e receitas não declaradas. transparência disponível ao eleitorado sobre Outras mudanças internas à Justiça já a real relação entre candidatos políticos e foram propostas por uma comissão de no- seus financiadores; fortalecer os partidos táveis convocada pelo TSE em 2005, mas políticos de forma que eles representem de ainda não foram implementadas. Entre es- fato uma tendência discernível ao eleitor, e tas estão a melhoria na prestação de contas não um emaranhado de interesses diversos partidárias, que hoje em dia não se colocam e, muitas vezes, internamente conflitantes; à disposição na Internet, dificultando, assim, e finalmente, criar regras claras, transgres- o acompanhamento público, e uma melhor sões às quais possam ser monitoradas, in- divulgação dos doadores de campanha, com vestigadas e eficientemente punidas de ênfase na identificação pública destes, an- maneira que desestimulem futuros crimes. tes das eleições. Ambas as propostas aju- Mas estes objetivos apresentam duas com- dariam a fechar o cerco aos doadores que plicações: a primeira é a possibilidade de se aproveitam da não publicidade das con- um excesso de regras que possam ser ig- tas partidárias para fazer doações ao parti- noradas pela sua complexidade e pelas difi- do que não raramente são diretamente culdades de implementá-las efetivamente. repassadas a um determinado candidato. A segunda, de ordem mais imediata, é que Finalmente, uma mudança de efeito prático estas mudanças requerem reformas em três poderia ter efeitos imediatos: a realocação níveis bem distintos do sistema jurídico e dos recursos internos da Justiça Eleitoral. Por político. via de exemplo, o TSE gastou em tornou de
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R$1 milhão no ano passado para renovar sua passado pela Justiça Eleitoral. Em relação frota de carros oficiais, mas dispôs de so- a benefícios, uma proposta recorrente é a mente cinco funcionários para realizar todo o isenção fiscal dos contribuintes, que criaria controle nacional das despesas partidárias. incentivos para tirar as doações das sombras O segundo nível de reformas inclui mu- e aumentaria a transparência das campa- danças na própria instituição da Justiça Elei- nhas. Finalmente, em termos de punição, toral e na legislação relativa às eleições. o aumento das penalidades para a prática Ambas haveriam de ser aprovadas pelo de “caixa dois” já foi proposto, com um au- Congresso. Em relação à primeira, é de lon- mento na pena máxima de cinco a oito anos ga data a crítica à investidura temporária dos e a elevação das multas. Mas essas puni- membros dos tribunais eleitorais, que apre- ções deveriam ser estendidas, na prática, senta “o inconveniente de impedir uma maior não somente aos políticos envolvidos, mas especialização nos assuntos atinentes ao também aos doadores, que quase nunca contencioso eleitoral” (Sadek, 1995, p. 38). sofrem as conseqüências pela prática de Neste mesmo sentido, a Justiça Eleitoral “caixa dois”. como instituição também poderia ser forta- Reformas mais profundas na legislação lecida através de maiores dotações orça- relacionada à Justiça Eleitoral tendem a ser mentárias para a Justiça Eleitoral e o de difícil implementação, especialmente Ministério Público eleitoral, permitindo a porque a pressão pública a favor da reforma ampliação de sua capacidade (se combina- chega a seu apogeu exatamente no auge do com a racionalização e realocação de seu das crises políticas, quando os congressis- gasto na linha recomendada acima). tas estão geralmente distraídos pelo acom- Entre as propostas para aprimorar o con- panhamento do escândalo. Mas não se deve trole dos gastos legítimos de campanha, o esquecer que mudanças mais profundas na aumento da fiscalização, a criação de bene- legislação eleitoral, como o aumento da efi- fícios para os contribuintes legais, e um au- cácia das penalidades, podem ser efetiva- mento na efetiva punição são essenciais. Em das através dos esforços da sociedade civil. relação à fiscalização, uma proposta seria a Nesse sentido, a aprovação da Lei 9.840 de contratação temporária de auditores exter- 1999 é exemplar: um grupo de organizações nos pela Justiça Eleitoral durante períodos civis, liderado pela Conferência Nacional dos eleitorais. Estes auditores poderiam ser tan- Bispos do Brasil (CNBB) e a Ordem dos to do setor privado quanto servidores públi- Advogados do Brasil (OAB), conseguiu mais cos “emprestados” durante o período de um milhão de assinaturas para aprovar eleitoral (do Ministério da Fazenda, dos Tri- uma iniciativa popular de lei mudando as bunais de Contas, etc.) para incorporar co- penalidades impostas para a compra de missões temporárias de fiscalização de voto, impondo não somente uma multa, mas contas. Tal proposta não implicaria aumento também — e talvez de maior efeito dissua- permanente no tamanho da burocracia, mas sor para os políticos — permitindo que a garantiria uma divulgação mais rápida das Justiça Eleitoral rapidamente invalide a can- fontes financiadoras legítimas e da relação didatura de políticos envolvidos. É difícil acre- entre gastos efetivos e rendas declaradas. ditar que o Congresso teria tomado a Uma segunda proposta, do Professor Mar- iniciativa de promover esta reforma sem uma cos Cintra, centralizaria o orçamento dos pressão mais direta da sociedade. candidatos na Justiça Eleitoral: qualquer do- Finalmente, embora não seja imediata- ação ou gasto declarado teria que passar mente relevante a questão da Justiça Eleito- pelo crivo da burocracia eleitoral, permitindo ral, mudanças mais amplas no sistema maior fiscalização da fonte e destino dos re- político-partidário também poderiam ajudar cursos declarados. Qualquer gasto extra-ofi- a melhorar a transparência do sistema elei- cial seria facilmente reconhecido por não ter toral. As três propostas mais comuns são
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de trocar a representação proporcional para SANTOS, Reinaldo dos. Mídia e democracia na legislação eleitoral brasi- leira: um levantamento dos mecanismos legislativos de controle e com- um sistema de voto distrital misto, criar lis- pensação do uso dos meios de comunicação em contextos eleitorais tas fechadas de candidatos dentro de cada (1974-2000). Trabalho apresentado no XXVI Congresso Anual em Ciência partido e introduzir regras mais rígidas de da Comunicação, 02-06 de setembro de 2003. fidelidade partidária. Juntas, estas propos- SILVA BOHN, Simone Rodrigues da; FLEISCHER, David; WHITACKER, Francisco. A fiscalização das eleições. In: SPECK, Bruno Wilhelm (Org.). tas criariam um vínculo mais direto entre elei- Caminhos da transparência. São Paulo: Editora da Universidade Estadual tores e seus representantes distritais, de Campinas, 2002. p. 335-354. diminuiriam a competição entre candidatos SPECK, Bruno Wilhelm. A Compra de votos – uma aproximação empírica. Opinião Pública IX, n. 1, p. 148-169, 2003. do mesmo partido, e fortaleceriam os parti- dos políticos. Em suma, poderiam diminuir o alto custo das campanhas, eliminando um incentivo muito relevante no problema do fi- nanciamento ilegal através de “caixa dois”, além de aumentar os custos eleitorais de transgressões eleitorais, tanto para candida- tos específicos quanto para seus partidos políticos. Enfim, não faltam propostas para melho- rar a transparência do processo eleitoral. Al- gumas, como o financiamento público das campanhas, não parecem ser soluções efi- cazes, porque reduziriam pouco os incenti- vos ao financiamento não contabilizado pelas campanhas. Outras propostas, como um aumento nas penalidades impostas aos in- fratores, dificilmente alcançarão o sucesso se não forem implementadas conjuntamen- te com outras medidas que fortaleçam a Justiça Eleitoral na sua capacidade fiscali- zadora e punitiva. Finalmente, é importante realçar a dificuldade de qualquer iniciativa reformista prosperar sem maciço apoio po- pular. Tendo em vista a ampla reação popu- lar ao atual escândalo político, talvez seja uma hora propícia para se pensar as alter- nativas que possam criar um sistema mais efetivo e capaz de coibir as piores contra- venções das leis eleitorais, garantindo, as- sim, a legitimidade do sistema democrático brasileiro.
Referências
SADEK, Maria Tereza. A Justiça Eleitoral no processo de redemocratização. In: LAMOUNIER, Bolivar (Org.). De Geisel a Collor: o balanço da transição. São Paulo: Sumaré, 1990. SADEK, Maria Tereza. A Justiça Eleitoral e a consolidação da democracia no Brasil. São Paulo: Konrad Adenauer Stiftung, 1995.
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O Financiamento de Campanhas Eleitorais
Bruno Wilhelm Speck
O que compreende o financiamento de campanhas eleitorais?
Por financiamento de campanhas eleito- rais entendem-se os recursos materiais empregados pelos competidores em elei- ções populares (partidos e candidatos) para organizar a campanha e convencer os cida- dãos a lhes conferirem o voto. Não compre- ende os custos da organização do processo eleitoral, como o registro de eleitores, a ins- talação das urnas, os profissionais e volun- tários recrutados para servir no dia da eleição, a adjudicação de processos, etc. que correm por conta do Estado. Também não compreendem o financiamento ordiná- rio das organizações partidárias ou a remu- neração dos representantes eleitos, apesar de ambas as fontes terem muitos vasos comunicantes com o financiamento de cam- panhas. Por outro lado, todos os gastos com a finalidade de convencer eleitores a vota- rem a favor de determinado projeto político, partido ou candidato podem ser considera- dos gastos de campanha. Um dos problemas de delimitação do fenômeno de financiamento de campanhas eleitorais diz respeito à identificação do pe- ríodo de campanha. Mesmo que a legislação em muitos países defina um período oficial para a campanha, através de uma definição legal, a dinâmica da realidade política muitas vezes se impõe com força maior. As pré- campanhas dentro dos partidos, para com- petir pela nomeação como candidato, são uma tendência do processo de democra- tização dos partidos em muitos países.
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Mesmo que ainda não tenham atraído a Necessidade de recursos e atenção dos observadores em muitos pa- riscos decorrentes do íses, elas igualmente envolvem recursos e financiamento de campanhas são parte do financiamento eleitoral. Outro problema de desenhar uma linha O assunto do financiamento da competi- divisória se refere aos atores envolvidos no ção política se tornou um tema sensível em financiamento eleitoral. A arrecadação, ad- todas as democracias modernas. Em siste- ministração e alocação dos recursos correm, mas com eleições competitivas, a propagan- tipicamente, por conta ou dos partidos polí- da eleitoral é um ingrediente necessário para ticos ou dos candidatos, dependendo do a comunicação entre os cidadãos e os can- sistema eleitoral e da cultura política. Em didatos a cargos políticos. A competição por reação à legislação eleitoral, outras modali- votos seria impossível sem os recursos ne- dades de financiamento se tornaram fre- cessários para convencer o eleitor. O dinhei- qüentes. Alguns financiadores efetuam ro tem um papel positivo na competição gastos com bens ou serviços em favor de política, mas também há riscos decorrentes candidatos ou partidos, evitando a contabili- do financiamento político. zação desses valores como doação. Outras As críticas dirigidas ao tema do financia- iniciativas são comitês em apoio a determi- mento da competição eleitoral se referem a nados candidatos ou temas, administrando problemas de naturezas diferentes. Uma recursos e atuantes com finalidade eleitoral. primeira crítica se refere à possível distor- Ambos os fenômenos, muitas vezes origi- ção da competição eleitoral pelo peso dos nados para driblar restrições impostas pela recursos financeiros em campanhas ou pela legislação eleitoral, igualmente configuram distribuição desses recursos entre os com- financiamento eleitoral. petidores. Na primeira variante a acusação Apesar de que os recursos financeiros se refere ao encarecimento das campanhas tendem a se tornar a moeda mais freqüente eleitorais como indicador de uma crescente no apoio material a campanhas eleitorais, manipulação do eleitorado pelas modernas formas de apoio material são bastante co- técnicas de propaganda e comunicação. O muns. Empresas colocam veículos à dispo- objetivo da diminuição da importância do di- sição dos candidatos, fornecem camisetas nheiro na política coincide com o ideal de uma ou outros bens. Prestadores de serviços aju- relação mais orgânica e consciente entre os dam com descontos em pesquisas, anún- partidos políticos e o seu eleitorado. A mera cios ou outros recursos valiosos em influência do dinheiro é vista como uma influ- campanhas. Como a liquidez dos recursos ência maléfica sobre o processo eleitoral. pode ser um problema grande em campa- A segunda variante dessa mesma preo- nhas, créditos financeiros por bancos ou cupação com o processo eleitoral diz res- outras instituições são um recurso importante peito à distorção da competição eleitoral a para os partidos políticos. O pagamento de partir da distribuição dos recursos. As cau- um fornecedor ou prestador de serviço po- sas mais importantes de distorção da com- derá adquirir o caráter de um crédito, ou, petição eleitoral por um desequilíbrio nos caso esse pagamento nunca ocorra, deverá recursos disponíveis para a campanha são: ser contabilizado como contribuição. Os o poder econômico dos candidatos que aportes em espécie, os descontos e servi- autofinanciam as suas campanhas; o abuso ços gratuitos bem como os créditos finan- de recursos do Estado para financiar unilate- ceiros, mesmo que de difícil contabilização, ralmente candidatos ou partidos governistas; são parte do financiamento da política. e o acesso desigual ao financiamento pri- vado. Um dos problemas na busca por solu- ções para essa distorção reside na dificuldade de identificar qual seria uma distribuição
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justa dos recursos entre os candidatos. A Variações em torno da corrupção da re- distribuição totalmente eqüitativa dos re- presentação política pelo financiamento de cursos entre todos os candidatos ou partidos campanha incluem também situações inver- é raramente defendida. A própria distribuição sas, em que a concessão de contratos van- desigual dos recursos expressa também o tajosos ou outros favores ocorre antes da enraizamento social de alguns partidos e a campanha eleitoral. Há também situações falta de apoio popular para outros. onde empresas privadas sofrem pressão por A segunda crítica ao financiamento polí- meio de órgãos de fiscalização, de licenças tico se refere à subversão do princípio da concedidas ou contratos mantidos com o igualdade dos cidadãos quanto à sua influ- Estado, aproximando o financiamento da ência sobre a representação política. A am- extorsão. Em ambos os casos o problema pliação do sufrágio a todos os cidadãos, do financiamento privado se mescla forte- processo consolidado na maioria dos paí- mente com a questão do abuso da máqui- ses modernos durante o século 20, está ba- na governamental para fins eleitorais. seada no princípio da igualdade do voto. A A regulação do financiamento político e possibilidade de influenciar o processo de a discussão sobre a sua reforma estão for- representação pela via de doações a parti- temente vinculadas à questão dos objetivos dos e candidatos abre novamente a ques- da reforma. A discussão sobre as ferramen- tão das garantias mínimas para assegurar a tas de regulação mais adequadas se desen- eqüidade dos cidadãos. Em sistemas de volve em grande parte em função dos riscos financiamento político sem regulação os percebidos como mais prementes e dos cidadãos têm capacidade muito desigual valores que devem ser fortalecidos pela re- de aportar recursos para campanhas elei- forma: a garantia de uma competição elei- torais. Adicionalmente, a legitimidade de toral mais equilibrada, a independência entre financiadores e doadores ou o fortalecimen- entidades estrangeiras, empresas, organi- to da eqüidade cidadã no financiamento das zações sociais ou instituições em influen- campanhas. Mesmo que estes objetivos não ciarem o processo eleitoral por meio de sejam mutuamente excludentes, as ferra- doações pode ser questionada. Em defesa mentas a serem escolhidas para enfrentar desse princípio da igualdade, muitos países cada um destes desafios variam bastante. vetam qualquer contribuição de determinados atores ou estabelecem tetos máximos para as doações para restabelecer parcialmente A regulação e reforma do o princípio da igualdade. financiamento da competição A terceira crítica diz respeito à possível eleitoral no Brasil dependência dos candidatos eleitos dos seus financiadores, que poderá se expres- Numa perspectiva comparativa a regula- sar na futura concessão de favores, vanta- ção do financiamento abrange três aborda- gens ou na representação privilegiada dos gens, cada uma com ferramentas diferentes, interesses, uma vez que os candidatos se cuja combinação caracteriza o sistema de elegeram como chefes de governo ou repre- financiamento político de cada país. sentantes da sociedade. Esta relação de tro- A primeira abordagem se baseia na idéia car apoio financeiro à campanha por de impor limites e vedações ao financia- benefícios aos financiadores, claramente, mento, de forma a minimizar os riscos decor- viola os deveres de representação e tem um rentes do financiamento. Isto inclui a ônus para a sociedade. Estas doações que vedação de doações estrangeiras, de em- compram acesso ao poder ou outras vanta- presas em geral ou somente das que man- gens se aproximam da definição da corrup- têm relações contratuais, que dependem ção na área administrativa. de licenças ou permissões do Estado, e a proibição de doações anônimas. Os limites
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às doações permitidas assumem várias Em uma comparação internacional a veda- formas, desde a definição de valores má- ção do financiamento por entidades de clas- ximos que doadores individuais podem usar se e sindicatos, herdada ainda da ditadura para influenciar o processo eleitoral; limi- militar no Brasil, poderia ser considerada ana- tes para as contribuições desses a candi- crônica. A influência do conflito entre capital datos ou partidos individuais; a definição de e trabalho sobre a representação política e o tetos para os gastos permitidos aos candi- sistema partidário talvez seja menos preo- datos e partidos; a limitação do total dos cupante em função da existência de certo recursos privados permitidos nas campa- equilíbrio de forças. Contrariamente, a omis- nhas. são da legislação brasileira quanto a contri- Outra vedação importante no financia- buições por empresas que prestam serviços mento político se refere ao uso unilateral de ou realizam obras para o Estado é questio- recursos públicos nas campanhas eleitorais. nável, pois o risco de uma troca de favores Hoje, na maioria dos países, o uso arbitrário entre o doador e o futuro governante é imi- de recursos do governo a favor de partidos nente. ou candidatos é vedado por lei. Mas na prá- A discrepância entre a Lei dos Partidos e tica a efetiva coibição do abuso da maquina a Lei Eleitoral é grande no que diz respeito estatal em favor de determinados candi- ao estabelecimento de limites às doações. datos freqüentemente ultrapassa o Código Enquanto a primeira não estabelece nenhum Eleitoral. Ele está fundamentado na construção tipo de limite para o aporte de recursos pri- de um serviço público livre de ingerências vados, a segunda define tetos para as con- arbitrárias sobre o quadro de funcionários. tribuições de pessoas físicas (10% da renda) Adicionalmente, a coibição do abuso da má- e jurídicas (2% do faturamento). Esta norma quina passa pela reforma dos sistemas de causa estranheza por dois motivos: primei- compras públicas, dos sistemas tributários ro, a definição do teto de contribuições em e de outras áreas de fiscalização e controle função do poder econômico dos doadores onde a arbitrariedade governamental abre está em conflito com a idéia de garantir a margem para o abuso da máquina. Progra- eqüidade entre os doadores. A atual legisla- mas sociais de assistência individual a po- ção brasileira transforma a iniqüidade social pulações carentes podem induzir ao mesmo e econômica em norma para o financiamen- tipo de abuso, condicionando o voto dos elei- to eleitoral. Quem tem uma renda menor tores. Recentemente a questão da alocação poderá doar menos às campanhas não só dos recursos para a publicidade governa- por força da realidade, mas também pela mental com fins eleitorais se tornou um tema lei. Por outro lado, a inexistência destes limi- de críticas em muitos países. tes para o financiamento dos partidos em O sistema brasileiro, definido na Lei dos combinação com a possibilidade de que Partidos Políticos de 1995 e na Lei Eleitoral partidos transfiram recursos para campanhas de 1997, estabelece que entidades ou go- eleitorais criam um forte incentivo para con- vernos estrangeiros, instituições públicas da tornar esta norma legal, utilizando os parti- administração direta ou indireta; empresas dos políticos como intermediários. Esta públicas e sociedades de economia mista, brecha na lei torna o financiamento político entidades subsidiadas com recursos públicos; menos transparente. entidades de utilidade pública; concessioná- Finalmente, não existe um limite estabe- rias e permissionários de serviços públicos, lecido pela legislação acerca de tetos para e entidades de classe ou sindical são veda- os gastos. A Lei Eleitoral apenas estabelece das de contribuírem com recursos para par- que os candidatos devam auto-estipular um tidos e campanhas. As definições entre as teto para os seus gastos e comunicar esse duas normas quanto às vedações variam valor à Justiça Eleitoral (Lei Eleitoral 9.504/97, ligeiramente (Lei dos Partidos Políticos 9.096/ art. 18). Essa regra é de difícil compreen- 95, art. 31; Lei Eleitoral 9.504/97, art. 24). são, pois não serve ao propósito de nivelar o
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montante dos recursos gastos em campa- rário eleitoral gratuito é concedido durante as nhas, tornando as eleições menos custosas. eleições nacionais, estaduais e municipais. Em resumo, o financiamento político no Bra- A distribuição deste espaço gratuito em sil atualmente se caracteriza por ser muito um canal de comunicação tão importante permissivo quanto à origem e aos volumes quanto rádio e televisão é de central impor- dos aportes para os partidos e campanhas tância para os competidores, principalmen- eleitorais. te levando em conta a proibição do espaço A segunda abordagem na regulação do adicional pago (Lei Eleitoral 9.504/97, art. 44). financiamento da política consiste na provi- A Lei Eleitoral aloca 1/3 do espaço em fra- são de recursos públicos aos candidatos e ções iguais entre todos os partidos que apre- partidos. A justificativa destes aportes públicos sentam candidatos na eleição e tiverem aos partidos pode ser o seu papel interme- representação na Câmara dos Deputados. diário entre a sociedade e o poder público. Com o número grande de partidos este es- Os partidos seriam remunerados pelo serviço paço acaba sendo extremamente fraciona- que prestam ao sistema político. Outro motivo do. Outros 2/3 do tempo são distribuídos de pragmático seria o provimento de recursos forma proporcional à composição da Câma- para substituir parcialmente as outras fontes ra no início do período legislativo. A vincula- de financiamento e diminuir os riscos decor- ção de um dos mais importantes recursos rentes do uso ilegal da máquina ou do finan- na eleição ao sucesso eleitoral no passado ciamento privado. Neste caso a justificativa é tende a perpetuar a relação de forças entre instrumental. Os partidos recebem recursos os partidos. públicos para manter a sua independência. Outro fator de financiamento vai na mesma As formas de financiamento público se direção. Desde 1995 os partidos políticos dividem em três grupos: as isenções de recebem anualmente recursos diretos do impostos aos partidos e aos doadores; o fundo partidário no valor total de aproxima- acesso gratuito ou subsidiado a serviços pú- damente 1 real por eleitor (2005: 120 mil reais). blicos e instalações; os recursos orçamen- Estes recursos não são destinados explici- tários diretos. No caso brasileiro, a relevância tamente às eleições, mas por outro lado a econômica da isenção do imposto de renda lei não proíbe tal utilização, exceto a 20% do concedido aos partidos políticos é limitada. Fundo Partidário que deve ser destinado a No entanto, o acesso gratuito concedido aos fins educativos. A distribuição de 99% dos meios eletrônicos de comunicação represen- recursos do Fundo Partidário se dá pelo cri- ta uma forte intervenção do Estado na com- tério do sucesso eleitoral na última eleição, petição eleitoral. O horário eleitoral gratuito perpetuando outra vez a relação de força entre em rádio e televisão foi introduzido em 1962, os partidos através dos subsídios públicos e durante a ditadura militar a legislação foi (Lei dos Partidos 9.096/95, art. 41). complementada em 1974, proibindo a con- Os projetos sobre a ampliação do fundo tratação de propaganda adicional paga nes- partidário e a proibição dos recursos priva- tes meios. Desde então o sistema brasileiro dos em anos eleitorais devem levar em con- se caracteriza pela concessão de amplo es- ta a necessidade de se intensificar a paço gratuito aos partidos antes da eleição. fiscalização para coibir de forma eficiente o Os 100 minutos diários concedidos durante “caixa dois”. Outra preocupação é a impor- 45 dias antes da eleição aos partidos em tância dos critérios de distribuição dos re- rádio e televisão representam uma dotação cursos do Fundo, quando estes se tornam generosa, se comparada a outros países. O hipoteticamente o único recurso na campa- valor comercial deste espaço de propagan- nha. Um desequilíbrio nesta alocação dos da, estimado em 2,4 bilhões de reais, ilustra recursos públicos influenciará profundamente a importância deste canal de comunicação as chances dos competidores políticos. na sociedade brasileira (Speck, 2005). O ho-
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A terceira abordagem na regulação do contas sobre o financiamento eleitoral em sistema de financiamento de campanhas formato eletrônico e a divulgação dos dados consiste na criação de maior transparência para a sociedade. sobre o financiamento da política. A justifi- Os escândalos políticos que sacudiram cativa para tal aposta na transparência inclui o país durante o ano 2005 tiveram forte vin- a necessidade de prestação de contas para culação com o tema do financiamento da verificação do cumprimento da legislação política. Parte das revelações se referiu às vigente, bem como a prestação de contas prestações de contas incompletas de parti- sobre a utilização dos subsídios públicos. A dos e candidatos. Este fenômeno do “caixa divulgação da informação sobre os financia- dois” indica sérias falhas quanto à fiscaliza- dores permite que outros atores possam ção da prestação de contas e à punição de participar da fiscalização dessas declara- transgressões. Por outro lado, é importante ções, denunciando informações incomple- notar que os recursos declarados pelos can- tas ou falsas à Justiça Eleitoral. Também se didatos somam mais de um bilhão de reais argumenta que a forma como os partidos em cada uma das últimas eleições nacio- tratam da questão dos recursos durante a nais (2002) e municipais (2004). Com isso a campanha dará pistas sobre a futura ges- fiscalização dos dados do “caixa um” pela tão dos recursos públicos. Porém, a justifi- imprensa e pela sociedade civil se tornou cativa central para a maior transparência uma real possibilidade. sobre o financiamento das campanhas é o Por outro lado a lei ainda é falha no Brasil voto informado. A idéia básica é que o finan- no que diz respeito à tempestividade da ciamento das campanhas é parte integral e prestação de contas. A obrigação de pres- essencial das propostas políticas que estão tação de contas concomitante ao processo sendo apresentadas pelos partidos e candi- eleitoral se limita ainda aos partidos políti- datos. Para que os cidadãos possam fazer cos que durante as eleições devem prestar uma escolha baseada em informações, é contas mensalmente à Justiça Eleitoral. Tec- necessário que saibam antes da eleição os nicamente o sistema brasileiro está prepa- principais dados sobre o financiamento. rado para exigir informações detalhadas Poucos países conseguiram avançar nes- sobre o financiamento também dos seus ta direção da produção e divulgação de in- candidatos durante a campanha. Para tornar formações sobre o financiamento antes das o tema do financiamento um assunto para o eleições. No caso do Brasil, os avanços na voto informado do cidadão, seria necessário prestação de contas foram grandes desde o que estes dados sobre a origem e uso dos escândalo em torno do ex-presidente Fernan- recursos em campanha estivessem ampla- do Collor e seu coordenador de campanha mente disponíveis antes da eleição. Paulo César Farias. A Lei Eleitoral de 1997 obriga os candidatos e partidos a prestarem Referências contas de forma detalhada sobre a origem e destino dos recursos utilizados na campanha. BOHN, Simone Rodrigues da Silva; FLEISCHER, David; WHITACKER, As doações são identificadas individual- Francisco. A fiscalização das eleições. In: SPECK, Bruno Wilhelm. mente, incluindo nome dos doadores, o có- Caminhos da transparência. Campinas: Editora Unicamp, 2002, p. 335-354. digo da Receita Federal (CNPJ/CGC) e a data FLEISCHER, David. Reforma política e financiamento das campanhas da doação. Também é obrigatório registrar eleitorais. Cadernos Adenauer, ano 1, n. 10, p. 79-103, 2000. as doações em espécie, estimando o seu KINZO, Maria D’Alva Gil. Funding parties and elections in Brazil. In: BURNELL, Peter; WARE, Alan (Ed.). Funding Democratization. valor em dinheiro. Todos os recursos de cam- Manchester: Manchester University Press, 1998. p. 116-136. panhas devem ser administrados em uma SAMUELS, David J. Pork Barreling Is Not Credit Claiming or Advertising: conta bancária única de cada candidato. A Campaign Finance and the Sources of the Personal Vote in Brazil. The Journal of Politics, v. 64, n. 3, p. 845-863, August 2002. Justiça Eleitoral, responsável pela organi- SPECK, Bruno Wilhelm. Reagir a escândalos ou perseguir ideais? A zação do processo eleitoral, completou este regulação do financiamento político no Brasil. Cadernos Adenauer, sistema com a introdução da prestação de ano 6, n. 2, p. 123-159, 2005.
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O Bicameralismo em Perspectiva Comparada
Mariana Llanos Francisco Sánchez
A atual agenda de reformas políticas no Brasil encontra-se dominada por temas vin- culados aos partidos políticos: listas abertas ou fechadas, migração partidária, confedera- ções de partidos ou o tipo de financiamento. Nesse contexto, a ausência de formulações vinculadas ao bicameralismo e ao papel das câmaras legislativas no sistema político, so- bretudo o do Senado, não resulta, em princí- pio, surpreendente. Entretanto, desde uma perspectiva continental, essa ausência pode, sim, resultar chamativa. De fato, nos últimos anos o papel das câmaras altas tem sido freqüentemente objeto de debate político e (em menor medida) acadêmico, em vários países da região. Como resultado, em al- guns casos, importantes reformas instituci- onais foram levadas a cabo. Em um extremo, as reformas impulsionadas pelos presiden- tes Alberto Fujimori e Hugo Chávez acaba- ram suprimindo as câmaras altas no Peru (1994) e na Venezuela. Em ambos os casos, a abolição do Senado sinalizou claros obje- tivos de concentração do poder político: um Congresso dividido é mais difícil de controlar do que um unificado. Sem chegar à supressão, e com objetivos diversos, nos outros países bicamerais da América Latina efetuaram-se reformas que afetaram aspectos da estru- tura e do funcionamento do bicameralismo, tais como o tamanho das câmaras, a duração dos mandatos legislativos ou a eleição direta dos senadores, para citar alguns exemplos. O objetivo destas páginas não é agregar mais uma dimensão à já extensa agenda de reformas, nem efetuar recomendações a favor ou contra o bicameralismo. Nosso pro- pósito é apenas trazer à cena o tema, por
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duas razões principais. Em primeiro lugar, e República Dominicana, além de sete países apesar das reformas propostas no Brasil da América do Sul, Argentina, Bolívia, Brasil, relacionarem-se basicamente aos partidos Chile, Colômbia, Paraguai e Uruguai. Há pou- políticos, elas também estão destinadas a cos anos, o bicameralismo prevalecia inclu- impactar o funcionamento do sistema legisla- sive em um número maior de países. Aos tivo, âmbito institucional em que os partidos casos do Peru e da Venezuela mencionados atuam. Assim, não poderíamos desconsi- acima se somam as abolições das câ- derar a existência de duas câmaras que, com maras altas que aconteceram no Equador atribuições similares, participam da compli- e na Nicarágua nos anos 70, e em Cuba, em cada engrenagem de elaboração das leis. 1959. Desse modo, nos últimos cinqüenta Em segundo lugar, sabe-se que não apenas anos na América Latina se suprimiram mais os sistemas eleitorais geram incentivos ins- câmaras altas que nas democracias avan- titucionais que afetam o comportamento dos çadas. Ainda assim, o bicameralismo con- atores políticos. As regras internas do Parla- tinua sendo uma instituição com grande 1 mento também o fazem, e, neste sentido, presença no continente. dever-se-ia ter em conta que papel desem- Os sistemas bicamerais hoje vigentes penha a instituição do bicameralismo, ou constituem um grupo homogêneo no que se alguma de suas dimensões, como variável refere a dois elementos básicos: a legitima- explicativa de tal comportamento. ção democrática das câmaras altas através 2 Por esses motivos, consideramos impor- da eleição direta dos seus membros e po- tante começar examinando as característi- deres constitucionais quase equivalentes cas básicas do bicameralismo na América para ambas as câmaras. De acordo com Latina, a fim de identificar seus pontos for- essas características, os bicameralismos do tes e fracos e oferecer elementos de análise continente encontram-se entre os mais po- para uma melhor compreensão do caso bra- derosos do mundo. sileiro. A seguir, mostraremos as múltiplas Para entender melhor o significado e os dimensões que compõem essa instituição efeitos que trazem consigo os bicameralismos e os múltiplos propósitos perseguidos por poderosos podemos começar remetendo a elas. Da mesma maneira, nos referimos à Lijphart (1984, 1999), que distinguiu três sua inter-relação com outras instituições. tipos — bicameralismo forte, intermediário Dessa forma estaremos em condições mais e débil — segundo o posicionamento das adequadas de avaliar melhor o impacto das câmaras legislativas em torno de dois eixos. propostas de reforma, como também de con- Primeiro, o da simetria/assimetria, conforme siderar se o bicameralismo no seu conjunto o qual o bicameralismo é simétrico se am- — ou se algum de seus componentes — bas as câmaras são eleitas popularmente e deveria desempenhar também um papel em possuem poderes constitucionais similares, futuros processos de reforma institucional. e segundo, o da incongruência/congruência, indicando que ambas as câmaras são incon- gruentes e diferem em sua composição polí- Bicameralismo, federalismo tica. Desse modo, os bicameralismos fortes e presidencialismo são ao mesmo tempo simétricos e incon- gruentes; os débeis combinam assimetria As legislaturas bicamerais — quais se- com congruência; e os intermediários são jam, aquelas em que as deliberações acon- casos de assimetria e incongruência, ou de tecem em duas câmaras distintas (Tsebelis; simetria e congruência. Money, 1997, p. 1) — são um modelo legis- A classificação de Lijphart é um ponto lativo bastante difundido na América Latina. de partida importante, mas suas categorias A metade dos países da região conta hoje resultam demasiado agregadas ao ser apli- em dia com esse tipo de legislatura: México cadas aos estudos de caso relativamente
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homogêneos como os latino-americanos. Por sessões conjuntas na Bolívia e no Uruguai. isso, em um trabalho anterior (Llanos; Nolte, Mas, como apontamos, estas diferenças 2004) as desagregamos e percebemos que entre bicameralismos, por si só, são muito tal procedimento era fundamental para se simétricas no tratamento da legislação. compreender o papel do bicameralismo, e Adicionalmente, os Senados possuem das segundas câmaras em particular, no extensas faculdades de controle. Assim sistema político. Efetivamente, nossos resul- como as câmaras baixas, eles podem efe- tados constataram que a maioria dos bica- tuar interpelações, apresentar pedidos de meralismos da América Latina encontra-se informação, criar comissões de investigação, entre as legislaturas mais simétricas exis- etc., faculdades que, nos bicameralismos tentes. Isso inclui tanto países federais que operam sob sistemas parlamentares, (Argentina, Brasil e México) como unitários correspondem apenas à Câmara Baixa já (Paraguai, Colômbia, República Dominicana, que o gabinete é politicamente responsável 3 4 Peru sob a Constituição anterior). Os poderes ante esta Câmara. Além disso, todos os dos Senados latino-americanos são compa- Senados contam com faculdades exclusivas ráveis — ao menos nos textos constitucio- para confirmar as nomeações propostas nais — com o do Senado norte-americano, pelo Poder Executivo nas diversas áreas — o qual tem sido geralmente considerado “o como o Poder Judiciário, o serviço exterior, corpo legislativo mais poderoso do mundo” as agências reguladoras. Essa faculdade é (Smith, 2000) e “uma exceção entre as câma- própria dos senados da região e provêm do ras altas” por possuir o mesmo poder legis- exemplo da Constituição norte-americana. lativo que as câmaras baixas (Sinclair, 1999). Com essas características, não restam dúvi- O poder das câmaras altas do continente das de que estamos diante de senados reside em seus poderes constitucionais que, poderosos ou veto players, ou seja, atores segundo explicamos no nosso estudo, de- institucionais que podem bloquear a adoção vem ser avaliados levando em conta não das políticas (Tsebelis, 1995). Em outras pa- apenas a participação de cada câmara no lavras, os Senados são um ator central na processo legislativo, como também as re- complexa engrenagem de pesos e contrape- gras de resolução de desacordos intercame- sos ao duplicar os controles do Poder Legis- rais e as atribuições de cada câmara para lativo sobre o Executivo e oferecer contrapesos controlar o Poder Executivo. Tratando do pri- frente ao perigo de uma tirania da maioria ou 5 meiro ponto, todos os Senados têm facul- uma “tirania da câmara baixa”. Na América dades para iniciar seus próprios projetos de Latina, esses casos correspondem tanto a lei e para modificar ou rechaçar qualquer sistemas federais como unitários. Pode-se outro projeto. Sobre as bases desses im- afirmar, assim, que o bicameralismo simé- portantes poderes que todos os Senados trico encontra-se correlacionado com o pre- têm em comum, alguns são mais débeis/ sidencialismo, e não com o Federalismo, poderosos que outros devido a alguns fato- como se acreditava e ainda se costuma argu- 6 res adicionais que têm a ver com o trâmite mentar (Liphart, 1984; Sartori, 1997). das leis. Por exemplo, algumas câmaras Por certo, a forma como esses poderes baixas possuem mais atribuições para iniciar do Senado operam efetivamente depende, os processos legislativos. No Brasil, todos em grande medida, de como opera a outra os projetos do Poder Executivo iniciam-se variável que Lijphart definiu como crucial pela câmara baixa enquanto em outros para os bicameralismos: a congruência/ países o ingresso desses projetos é repar- incongruência. Segundo o autor, quando tido entre ambas as câmaras. Da mesma for- ambas as câmaras são congruentes, ou ma, no caso de desacordos entre as câmaras, seja, estão ocupadas por maiorias políticas algumas Constituições acabam favorecendo similares, tenderão a comportar-se de ma- a câmara baixa mais do que ao Senado, neira similar, diminuindo, assim, o impacto como acontece com as disposições para as de suas faculdades de veto. Entretanto, essa
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é, no nosso entendimento, uma definição de avaliar do que habitualmente se acredita. um tanto restritiva de congruência. Apesar Primeiro, com seus poderes simétricos, as das maiorias políticas serem, em geral, um Câmaras Altas contribuem ao sistema de bom preditor do comportamento legislativo, pesos e contrapesos não apenas ao fazer maiorias políticas similares não necessaria- mais difícil a concentração de poder no Exe- mente implicam que a atuação das câmaras cutivo como também ao permitir evitar o pre- será semelhante e coordenada. De fato, as domínio de uma maioria escassa e/ou opiniões podem variar dentro de um mesmo circunstancial na outra Câmara, a qual po- partido, ou o mesmo partido pode repre- deria violar os direitos da minoria no proces- sentar diferentes constituencies em ambas so legislativo. Segundo, os sistemas as câmaras, ou ambas as câmaras podem bicamerais, particularmente os simétricos, diferir quanto às suas regras de decisão in- dificultam as mudanças do status quo, ou- terna (Tsebelis; Money, 1997, p. 53-54). torgando estabilidade à produção legislati- Ainda, outras variáveis institucionais, tais va. Terceiro, o bicameralismo incentiva um como o tamanho das câmaras, o tamanho mútuo “controle de qualidade” (Tsebelis; dos mandatos e os requisitos para ser eleito Money, 1997, p. 40) entre as câmaras e um senador/deputado podem afetar o compor- aumento da informação disponível no traba- tamento dos membros de cada Câmara lho legislativo. Os mandatos mais longos e Legislativa. Se definirmos a congruência de requisitos mais exigentes para os candida- maneira mais ampla, observamos que a tos a senador são, além da discussão das paisagem é ainda mais variada na América leis em duas câmaras distintas, elementos Latina do que o que ocorre com a simetria. que as constituições incorporaram para lograr Brasil, Argentina e Chile (antes da última uma melhor qualidade das leis. Finalmente, reforma) são os países nos quais ambas o bicameralismo permite a representação de as câmaras mais se diferenciam porque o interesses distintos nas duas câmaras, tipi- 7 sistema de eleição difere para ambas, a camente os interesses de entidades territo- duração do mandato é maior para os sena- riais nos sistemas federais, e diferentes dores, há mais requisitos para ser senador distritos — como a representação da nação do que deputado, o Senado renova-se par- na sua totalidade no senado e nos distritos cialmente, e a Câmara De Deputados total- menores por deputados — em sistemas mente (ou em diferentes proporções, como unitários. ocorre na Argentina). Se a isso se soma que Concluindo, ainda que habitualmente se os Senados são muito menores do que as associe automaticamente o bicameralismo Câmaras Baixas, principalmente no caso forte e os Senados com a representação dos brasileiro, podemos concluir que a lógica estados em sistemas federais, esta é uma com que operam ambas as câmaras é muito simplificação errônea que carece de revisão. distinta e que é provável que algumas dife- Como exposto acima, a representação dos renças intercamerais persistam, inclusive se estados é uma função a mais entre outras ambas contam com a mesma composição de igual envergadura, como a contribuição política. Em geral, os membros das câmaras do bicameralismo ao sistema de pesos e altas se encontram em estados avançados contrapesos. Esse é um ponto a se ter em de suas carreiras políticas e costumam ter conta em todo o processo de reforma política: posições de liderança nos seus partidos. a presença de duas Câmaras Legislativas Além disso, graças ao tamanho menor da dá mais complexidade ao processo de ela- câmara alta, suas relações com outros sena- boração de leis e à formação de maiorias de dores são informais e diretas, o que favorece governo, além de aumentar as instâncias de as negociações e os consensos políticos. controle do Poder Executivo. Por outra parte, Com isso, observamos que o papel do a representação dos estados não é exclu- bicameralismo e das câmaras altas no sis- siva dos Senados nos sistemas federais da tema político é muito mais amplo e complexo América Latina já que a Câmara Baixa está
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também integrada por representantes des- delas tem uma conformação política diferente ses distritos. Além disso, os estados peque- do Poder Executivo (divided government), nos já se encontram sobre-representados na requer-se uma grande vontade negociadora Câmara Baixa, efeito que normalmente é bus- para superar bloqueios. O exemplo da Argen- cado nas Câmaras Altas através da contri- tina, com um Senado com maioria do Partido buição de cada estado ou província com o Justicialista desde o retorno da democracia mesmo número de senadores. em 1983, é ilustrativo das falhas a este res- peito: os dois presidentes não justicialistas da terceira onda (Raúl Alfonsín; Fernando de Algumas reflexões para la Rua) enfrentaram sérios bloqueios legisla- o caso do Brasil tivos. Nenhum dos dois logrou terminar seu mandato constitucional. A reforma do sistema bicameral não Este é apenas um exemplo de como as toma parte da atual agenda de reformas no reformas que apontam para um objetivo es- Brasil, mas os objetivos dessa agenda gi- pecífico (como pode ser a consolidação de ram em torno de temas que, de um modo partidos políticos fortes) podem produzir, ao ou de outro, estão vinculados à divisão do mesmo tempo, efeitos não desejados. A Legislativo em duas câmaras: “a formação combinação de partidos políticos fortes com de maiorias estáveis no Parlamento para ga- presidencialismo e bicameralismo simétri- rantir a governabilidade...” (Hofmeister, 2005, co pode trazer novos problemas, como o das p. 11); ou, segundo expressou também o maiorias divergentes. Esses problemas irão presidente do Senado, “a criação de condi- requerer, por sua vez, novas soluções: tal- ções para um relacionamento produtivo e vez a necessidade de modificar algum as- eficaz entre os Poderes da República, espe- pecto do sistema bicameral para tornar mais cialmente entre o Executivo e o Legislativo. viável a convergência de interesses interins- De modo que o governo possa, de fato, go- titucionais. Seria conveniente, então, consi- vernar. E que o Parlamento possa, de fato, derar esses riscos no momento de encarar legislar” (Calheiros, 2005, p. 2). as reformas planejadas. Como o Poder Legislativo está compos- (Tradução: Daniela Paiva de Almeida Pacheco) to de duas câmaras, é possível prever que as reformas do sistema eleitoral que se rela- cionem principalmente ao comportamento dos partidos na Câmara Baixa terão um im- pacto mais amplo. Ocorre-nos pelo menos uma forma em que isso pode chegar a acon- Notas tecer. Se considerarmos que uma parte im- portante da reforma pretende diminuir a 1 Por exemplo, no Peru a discussão sobre um eventual “infidelidade” do parlamentar durante seu retorno ao bicameralismo renovou-se recentemente. mandato e aumentar o controle dos líderes 2 A Argentina foi o último país a incorporar a eleição partidários sobre o comportamento dos seus direta de senadores na Reforma Constitucional de 1994, enquanto a reforma constitucional ocorrida no liderados, não se pode perder de vista que Chile em agosto de 2005 acabou com os senadores as mudanças nesse sentido introduzirão designados nesse país, os quais constituíam aproximadamente 20% cento da Câmara Alta. uma maior rigidez na política parlamentar. 3 Adicionalmente, os outros casos estudados — Bolívia, Os governos que chegarem ao poder com Chile, Uruguai, Venezuela sob a Constituição anterior maiorias próprias na Câmara Baixa poderão — são menos simétricos que aqueles mencionados no texto principal, mas, ainda, notavelmente simétricos, gozar delas, mas os que não as tenham se comparados com outros bicameralismos fora da 8 enfrentarão dificuldades em alcançá-las. região. 4 Adicionalmente, em um sistema bicameral Apenas no Chile o Senado não tem estas faculdades. 5 The Federalist Papers, principalmente o nº. 62. simétrico, se as duas câmaras têm diferen- te composição, ou se ambas ou alguma
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6 Consultar também NEIVA (2004) para conclusões similares sobre a relação entre presidencialismo e bicameralismo forte. 7 Claro, tanto na Argentina como no Brasil, o distrito eleitoral é a província/estado, mas enquanto o número de senadores por distrito permanece estável, o de deputados varia (com um mínimo de cinco deputados na Argentina, e oito no Brasil). 8 Na mesma linha de pensamento FLEISCHER (2005, p. 89) cita L.M.Rodrigues: “O eleitor não se incomoda com a infidelidade dos parlamentares migrantes, já que de alguma maneira ajudam o governo a construir maiorias no Legislativo depois de cada eleição.”
Referências
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Suplentes de Parlamentares
Charles Pessanha Ana Luiza Backes
A Constituição Federal – CF determina a substituição dos deputados ou senadores por suplentes nos casos de vacância defini- tiva do cargo (ocorrida por motivos de mor- te, renúncia ou perda de mandato) ou afastamento temporário do titular (licencia- do em caso de doença ou para tratar, sem remuneração, por no máximo cento e vinte dias, de interesses particulares, ou ainda para exercer cargos de Ministro de Estado, Governador de Território, Secretário de Esta- do, do Distrito Federal, de Território, de Pre- feitura de capital ou chefe de missão diplomática temporária) (art. 56). Na hipóte- se de vacância, não havendo suplente, far- se-á eleição para o cargo se faltarem mais de 15 meses para o término do mandato (art. 56, parágrafo 2º). Cada uma das duas Casas Legislativas tem regras próprias para a escolha dos suplentes, refletindo as dife- renças dos processos de recrutamento: os membros da Câmara dos Deputados, repre- sentantes do povo, são eleitos pelo sistema proporcional (art. 45); os do Senado Federal, representantes dos Estados e do Distrito Federal, pelo princípio majoritário (art. 46). A regra de preenchimento da suplência para deputado federal está definida no Código Eleitoral, juntamente com a fórmula da re- presentação proporcional (Lei 4.737, de 15 de julho de 1965, arts. 105 a 113). Após a eleição, a lista partidária de cada partido ou coligação é ordenada de acordo com o re- sultado das urnas, na ordem da votação re- cebida por cada candidato (art. 108). Os mais votados, em número equivalente ao do quociente partidário, são eleitos, e os de- mais passam a constituir a lista de suplên- cia, válida para o partido ou coligação durante
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todo aquele mandato (art. 112). A ordem de maior parte dos casos, não participaram das chamada é a definida pelo desempenho de campanhas e, portanto, não assumiram cada candidato na eleição, mesmo que, nos compromissos com o eleitorado, que os ele- casos de coligação, o suplente seja de ou- geu sem conhecê-los e nem a suas propos- tro partido coligado, e, não oriundo da mes- tas. ma legenda do deputado substituído. Vale lembrar que a regra se aplica também se o suplente convocado tiver trocado de partido Outras Constituições após o pleito — o critério para o preenchi- mento das vagas é aquele resultante da elei- O preenchimento de vacância em eleições ção, consagrado na lista de suplentes. Já majoritárias não é, realmente, tão simples para o Senado Federal, a Constituição deter- quanto no caso das eleições proporcionais mina que cada senador será eleito com dois em que, como foi visto, as listas partidárias suplentes (art. 46, parágrafo 3º). O método criam, automaticamente, uma lista de su- adotado para essa eleição é o de “chapa plência (sejam as listas abertas, ordenadas única” — cada candidato ao Senado con- pelo voto do eleitor, ou preordenadas). As corre com seus dois suplentes, implicando fórmulas mais usadas para a substituição sua eleição, necessariamente, a eleição dos de representantes oriundos de eleições ma- substitutos. O grande problema dessa fór- joritárias são a convocação de um novo plei- mula é que ela acaba por ocultar os candi- to ou a previsão de eleição conjunta de datos à suplência, cujos nomes não são suplentes para os cargos. Nos Estados Uni- divulgados durante a campanha, não são dos, cujos desenhos institucionais tiveram votados diretamente e permanecem assim grande importância para os países sul-ame- quase sempre desconhecidos dos eleitores. ricanos, a Emenda Constitucional 17, de 1912 O que se observa na prática é que para a — que revogou as eleições indiretas para a indicação do cargo prevalecem escolhas de Câmara Alta, pelas Assembléias Legislati- parentes, de financiadores de campanha e vas, e estabeleceu eleições diretas para o até acordos para divisão de mandato. Não Senado — regulamentou o problema da su- raro, são eleitos suplentes que jamais exer- plência ao dispor que, “ocorrendo vagas na ceram cargos públicos e/ou que não teriam representação de um Estado no Senado, a condições de disputar, perante o eleitorado, autoridade executiva do Estado convocará uma cadeira no Senado. A situação torna-se eleições para o seu preenchimento. Todavia, mais séria pelo fato de as vacâncias perma- a Assembléia Legislativa poderá autorizar a nente e provisória não serem incomuns no autoridade executiva a proceder a nomea- Senado Federal. Desde a promulgação da ções temporárias enquanto o povo não pre- Constituição de 1988, por exemplo, vários encher a vaga por eleição, nos termos senadores renunciaram ao mandato para previstos pela Assembléia Legislativa. No assumir cargo de Ministro do Tribunal de Brasil, já foram experimentadas algumas Contas (1/3 da composição do Tribunal é fórmulas. A Constituição de 1891, um pou- indicada pelo Senado Federal, que costuma co antes dos Estados Unidos, usou a fór- optar por senadores ou ex-senadores); outros mula da nova eleição, para suprir as renunciaram por razões diversas ou tiveram vacâncias, ao determinar que “o senador elei- os mandatos cassados, pela Justiça Eleitoral to em substituição de outro exercerá o man- ou por seus pares. No mesmo período, vários dato pelo tempo que restava ao substituído” senadores se afastaram para exercer cargos (art. 31, parágrafo único). A Constituição de previstos na Constituição, principalmente de 1946 partidariza a eleição para o Senado ao ministros de Estado, ou por licenças médi- criar a figura do suplente ligado ao candida- cas ou ainda para tratar de interesses parti- to, determinando que “substituirá o Senador, culares. O mandato de senador nesses ou suceder-lhe-á nos termos do artigo 52, o casos foi exercido por substitutos que, na suplente com ele eleito” (art. 60, parágrafo
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4º). Na eventualidade da inexistência de su- três candidatos (sendo eleito o mais vota- plente, cabia ao presidente da Casa solici- do, os outros dois convertendo-se em su- tar ao “Tribunal Superior Eleitoral para plentes). No caso da opção pela sublegenda, providenciar a eleição, salvo se faltarem teríamos a vantagem de obrigar os suplen- menos de nove meses para o término do tes a disputarem eleições. Do ponto de vista período”. Nesse caso, o eleito exerceria “o formal, não há nada que impeça a criação de mandato pelo tempo restante” (art. 52). A um instituto semelhante para a eleição de Constituição de 1967 determinou que “cada senadores hoje. Enquanto alternativa para Senador será eleito com seu suplente” (art. os problemas da suplência dos senadores, 43, parágrafo 2º). O pronome reforçou a li- contudo, a solução deixa a desejar, pois a gação do suplente ao titular. Em 1977, no superação do sistema atual seria facultativa, bojo do “pacote de abril”, foi incluída a fór- ou seja, dependeria da opção adotada pelo partido. Além disso, para que se concreti- mula de eleição do Senador “com dois su- zem as vantagens (que os candidatos a su- plentes” (art. 41, parágrafo 3º da Emenda plente sejam obrigados a buscar apoio junto Constitucional 1/69, com redação dada pela ao eleitorado), torna-se necessária a exis- Emenda Constitucional 8/77). Ao mesmo tência de diversas candidaturas no interior tempo, foi estendido para as eleições do do partido. Esse sistema estimularia divi- Senado o mecanismo da sublegenda parti- sões nas nossas já frágeis agremiações par- dária (a Lei 5.453, de 14 de junho de 1968 tidárias, transformando as eleições em uma havia instituído o sistema de sublegendas disputa interna entre as legendas. Os incon- nas eleições para Governador e Prefeito), atra- venientes gerados por essas disputas pro- vés do Decreto-Lei 1.541/77, permitindo o vavelmente superariam as vantagens lançamento de mais de um candidato por associadas às mudanças que se pretendem partido para cada vaga de senador. Segun- na forma de escolher a suplência. do o método adotado, os candidatos não eleitos eram transformados em suplentes. b) Tornar suplentes os candidatos mais vota- dos. Uma alternativa freqüentemente aven- O instituto da sublegenda facultava aos par- . tada como solução para o problema é a de tidos políticos o lançamento de até três can- transformar em suplentes os segundos e didatos para o Senado e para as Prefeituras, terceiros candidatos mais votados para o sendo os votos de todos os candidatos do Senado, no respectivo estado. Essa fórmula, mesmo partido somados, destinando-se a para ser implantada, exige a mudança da cadeira ao mais votado dentre eles. O obje- Constituição, já que contraria a letra do pará- tivo da fórmula, contudo, não era resolver o grafo 3º do artigo 46. Há várias Propostas de problema da suplência, mas dar aos parti- Emenda Constitucional em tramitação na dos, durante a vigência do bipartidarismo Câmara, propondo justamente essa altera- forçado, a possibilidade de expressar diver- ção (ver PECs 142/95, 541/97, 362/2001, 149/ gências. 2003, 312/2004). Essa mudança seria de fá- cil implantação, pois aproveita o sistema de Propostas em discussão eleição nos moldes atuais, sem necessitar no Congresso de muitas adaptações nos mecanismos elei- torais, o que talvez explique o grande núme- ro de propostas que visam instituí-la. a) Reviver a sublegenda. Uma alternativa em Entretanto, não parece ser a melhor solução, exame é a de reviver a sublegenda para a pois significaria substituir o eleito pelo can- eleição de senador, por via de lei ordinária didato derrotado, cuja proposta pode ter sido (ver PL 2.876/2004, do Deputado Costa amplamente repudiada pelo eleitorado. Além Ferreira, em tramitação na Câmara). Segun- disso, é rompida a afinidade partidária entre do a proposta, à maneira do que fazia o De- creto-Lei 1.541/77, os partidos poderiam o substituto e o titular, podendo gerar todo optar pelo sistema atual (indicando um can- tipo de atrito na hora da substituição, levan- didato e seus dois suplentes) ou lançar até do mesmo o Senador a evitar o afastamento
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para não alterar a participação de seu partido Constituição, pois a redação dada ao pará- no Senado (impedindo, por exemplo, que grafo 3º do artigo 46 não impede que se se candidate a governador de seu estado, proceda a uma escolha direta dos suplentes ou que participe de ministérios). (ao contrário do que ocorre com a eleição dos vices para os cargos executivos, c) Criar a candidatura a suplente. Uma terceira inseparáveis dos titulares, conforme o dis- alternativa em discussão no Congresso é a posto no parágrafo 1º do artigo 77). Essa de permitir ao eleitor votar diretamente no argumentação parece capaz de resistir ao suplente, escolhendo entre as alternativas exame de constitucionalidade requerido apresentadas pelo partido. A idéia é que cada para a adoção da medida por legislação candidato ao Senado seria registrado com infraconstitucional. O projeto do Senador vários candidatos a suplente, e caberia ao Suplicy afrontava a Carta Magna em outro eleitor escolher quais deles iriam efetiva- ponto, porém, já que previa a escolha de ape- mente se credenciar a substituir o senador nas um suplente, ao invés dos dois expressa- eleito. Vale esclarecer que as eleições do mente determinados na Constituição. titular e de seus suplentes não seriam inde- pendentes entre si, pois o eleitor escolheria d) Suplente assume apenas até nova eleição os substitutos dentre os oferecidos na cha- para senador. Vários projetos em tramitação pa do partido, os suplentes concorreriam vin- no Senado criam novas regras de substi- culados à candidatura principal. Essa nos tuição: o suplente substituiria o titular ape- parece ser a melhor fórmula para solucionar nas nos afastamentos temporários; nos o problema da suplência, pois obriga os par- casos de vaga, seria eleito novo senador tidos a tornar públicos os nomes dos candi- com mandato-tampão nas próximas eleições datos a suplente, entregando ao eleitor a sua gerais subseqüentes (ver PECs 11/2003 e escolha. E não tem os inconvenientes das 8/2004), ou seriam convocadas novas elei- duas anteriores: nem criará suplentes com ções (ver PECs 5/2001 e 24/2001). A pro- antagonismos irreconciliáveis com os titula- posta não resolve o problema de suplentes res, nem obrigará à divisão dos partidos em desconhecidos do eleitor, mas pelo menos sublegendas. Já foram apresentadas no Con- evita que eles venham a exercer longos gresso Nacional propostas contendo essa mandatos. É necessário considerar, contudo, fórmula, uma implantando a mudança por que a realização de um novo pleito pode via de emenda à Constituição, e a outra por significar custos excessivos; a melhor alter- legislação infraconstitucional. A PEC 67/ nativa, no caso, parece ser a de aguardar 2003, cujo primeiro signatário é o depu- até a próxima eleição geral. tado Maurício Rands, propõe alterar a Cons- e) Impedir registro de parentes para su- tituição para adotar um sistema desse tipo, plência. Outra proposta de alteração às estabelecendo que o eleitor faça diretamente regras de suplência foi tentada pela Sena- a escolha de um suplente, dentre as alter- dora Marina Silva (SF PLS 00190/99) pro- nativas apresentadas pelo partido. Cumpre pondo alterar a Lei Complementar 64 (Lei registrar que a proposta reduz o número de de Inelegibilidade), para vedar o registro de suplentes para um, pois altera também o suplentes que fossem parentes do candi- mandato dos senadores, que seria reduzido dato ao Senado, até o segundo grau. A pro- a quatro anos (o número de dois suplentes, posta, contudo, foi rejeitada no Plenário do que está em vigor hoje, está relacionado ao Senado (em 17/10/2001). Em 2003 foi apre- longo mandato de oito anos, para o qual se sentado projeto com idéia semelhante, considerou que apenas um suplente pode- dessa vez, como proposta de alteração cons- ria ser muito pouco). No Senado, por sua vez, titucional (ver PEC 11/2003). tramitou um Projeto de Lei visando instituir essa alteração por via de lei ordinária: o PL 29/1995, apresentado pelo Senador Eduardo Suplicy, o qual foi arquivado. Era defendido no projeto que não seria necessário alterar a
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Referências
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4 Regras Decisórias Poderes de Agenda do Presidente
Magna Inácio1
O poder de agenda refere-se à capaci- dade de determinado ator influenciar ou de- terminar as alternativas consideradas nos processos decisórios, em relação ao con- teúdo e aos procedimentos a partir dos quais tais alternativas se convertem em de- cisões políticas (Figueiredo; Limongi, 1999; Cox, 2003). Essa influência é exercida, por- tanto, por meio da restrição e seleção das alternativas de políticas e mediante a redução das oportunidades para a modificação ou substituição dessas alternativas pelos demais participantes do processo decisório. O sistema de separação de poderes vi- gente no Brasil atribui ao Presidente da Repú- blica um conjunto de competências e prerrogativas institucionais, que lhe confere recursos e vantagens estratégicas na defi- nição da agenda legislativa e uma forte influ- ência sobre a produção legal. A abrangência das iniciativas legislativas e as condições de participação do Poder Executivo na produção legal garantem ao Presidente amplos po- deres de agenda. Tais iniciativas incluem o uso de poder de decreto constitucional e dele- gado, a competência para propor Emenda Constitucional, a iniciativa legislativa exclu- siva em diferentes matérias, além da inicia- tiva concorrente em legislação ordinária e complementar. A regulamentação desses poderes legislativos assegura ao Presidente a capacidade de alterar o contexto decisório, com a adoção de movimentos que afetam os procedimentos e a dinâmica do processo legislativo.
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A edição de legislação emergencial, por período de sessenta dias, sendo prorrogável meio de “medidas provisórias” (MP), consti- uma vez por igual período, mas perde a tui um dos principais poderes legislativos do eficácia legal se não for convertida em lei Presidente. O recurso ao poder de decreto dentro dos prazos previstos. A tramitação permite ao mandatário intervir diretamente dessas medidas impacta diretamente o sobre o conteúdo e o ritmo do trabalho parla- processo legislativo, pois elas entram em mentar (Figueiredo; Limongi, 1999; Pessanha, “regime de urgência”, caso não sejam apre- 2002). A Carta Constitucional de 1988 incluiu ciadas em até 45 dias desde a sua publi- dispositivos para disciplinar o uso dessas cação, com conseqüente suspensão das medidas: um papel ativo do legislador, que demais deliberações legislativas até que se pode apresentar emendas ao projeto de Lei conclua a votação. de Conversão da MP, e do Legislativo, já que A participação do Presidente no processo a aprovação do Legislativo é necessária para legislativo é ampliada pela posição mono- a manutenção da sua eficácia legal. pólica que este ocupa em relação à inicia- Embora a autorização constitucional limite tiva de determinadas leis. Cabe privativamente o uso das MPs às situações de “relevância e ao Presidente da República a iniciativa de urgência”, a edição abusiva dessas medidas propor legislação sobre matérias orçamen- incentivou mudanças na regulamentação do tárias, tributárias, de organização da admi- dispositivo, embora essas tenham sido lentas nistração pública, relacionadas à criação e e pontuais. As modificações se concentraram extinção de ministérios e órgãos da admi- na restrição das matérias suscetíveis a esse nistração, à alteração de efetivos das Forças tipo de ação legal na revisão do rito de trami- Armadas, aos servidores públicos da União tação das MPs nas casas legislativas. O e dos territórios. Ou seja, a ação legislativa ritmo e a natureza dessas modificações re- sobre áreas cruciais de políticas públicas velam um movimento reativo dos legisla- somente pode ser deflagrada pela iniciativa dores diante do uso ascendente das MPs e deliberada do Poder Executivo. dirigido para a regulação de um campo mais No que tange à capacidade de alocar os vasto de matérias. Essas iniciativas, no en- recursos públicos de acordo com as suas tanto, pouco contribuíram para inibir o uso preferências e prioridades, as vantagens intensivo do poder de decreto presidencial, estratégicas do Poder Executivo são obser- potencializado pelo recurso à reedição de vadas ao longo de todo o ciclo orçamentário. MPs não apreciadas. Além de iniciativa exclusiva, o poder de A Emenda Constitucional 32, de 2001, agenda do Presidente é ampliado diante das consolidou a regulamentação do uso das restrições a que as emendas parlamentares medidas provisórias, mas também inovou estão sujeitas, as quais devem ser compa- em alguns aspectos: a extensão do período tíveis com o Plano Plurianual e Lei de Diretrizes de vigência legal da medida (de trinta para Orçamentárias e não podem “criar despesas” sessenta dias, prorrogáveis), mas com a (Santos, 2003). Ou seja, as emendas devem proibição de reedição, na mesma sessão indicar os recursos necessários, sendo admi- legislativa, de MP que tenha sido rejeitada tidos aqueles decorrentes de anulação de ou que não foi apreciada no prazo legal; proi- despesas e que não incidam sobre as do- bição de edição de MP sobre matéria “já tações para pessoal e seus encargos, serviço disciplinada em Projeto de Lei aprovado pelo Congresso Nacional e pendente de sanção da dívida e transferências tributárias consti- ou veto do Presidente da República” (CF, tucionais para Estados, Municípios e o Distrito artigo 62, IV); e, regulação dos efeitos de Federal (CF, artigo 166, parágrafo 3º, inciso II). medidas que resulte em instituição ou majo- O caráter autorizativo do orçamento con- ração de impostos (CF, artigo 62, parágrafo 2). fere ampla discricionariedade ao Presidente Dentro desse novo enquadramento legal, na sua execução das dotações previstas na a medida provisória tem força de lei por um lei aprovada pelo Legislativo.
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Essas prerrogativas asseguram ao Presi- A prerrogativa de vetar total ou parcial- dente as vantagens de first-mover na arena mente os Projetos de Lei aprovados pelo legislativa (Cox; Morgenstern, 2002), o que Poder Legislativo é outro componente crucial o torna capaz de submeter à deliberação do poder de agenda do Presidente. Tais legislativa propostas mais próximas de suas dispositivos permitem ao chefe do Executivo preferências. Além disso, na ausência de bloquear a alteração do status quo, ou seja, iniciativa concorrente, o Presidente pode “es- a legislação em vigor, por meio do veto total colher” o timing de apresentação dessas à deliberação legislativa, ou alterá-la seleti- propostas diante da antecipação do seu vamente, através da supressão de partes do impacto junto aos legisladores, embora, projeto aprovado. Embora o veto seja sujeito como no caso das leis orçamentárias, haja à apreciação do Congresso e, portanto, pas- previsão de prazos para que a legislação seja sível de ser rejeitado ou mantido, a prerro- iniciada. gativa do Presidente para sancionar as partes No caso das leis complementares e ordi- não vetadas ampliam a sua capacidade de nárias, a iniciativa legislativa é compartilhada moldar a legislação de acordo com as suas com diferentes participantes do sistema preferências, inclusive pela supressão das político: membro ou comissão da Câmara alterações interpostas ao projeto original dos Deputados, do Senado Federal ou do pelos legisladores. Congresso Nacional, ao Presidente da Repú- O quadro resultante da extensão desse blica, ao Supremo Tribunal Federal, aos Tri- poder de agenda é a predominância do Pre- bunais Superiores, ao Procurador-Geral da sidente na produção legal, que se expressa República, além dos cidadãos, através da tanto pelo volume de legislação emergencial iniciativa popular. decorrente do uso ordinário do poder de Além da abrangência das prerrogativas decreto (Pessanha, 2002), como também presidenciais na proposição de leis, o poder envolve mudanças significativas do status de agenda do Presidente é exercido medi- quo operadas no nível constitucional. Em ante a modificação dos procedimentos delibe- termos de produção legal, no período pós- rativos, por meio da solicitação de urgência constitucional, o sucesso presidencial atin- na tramitação de projetos de sua autoria. O ge patamares elevados no Brasil: cerca de regime de urgência restringe o tempo dispo- 80% das leis sancionadas tiveram origem nível para a deliberação legislativa, afetando no Executivo (Figueiredo; Limongi, 1999; as condições de exercício das atribuições Pessanha, 2002; Santos, 2003; Inácio, 2006). de verificação e controle do Executivo por Parte importante da agenda da reforma parte do Legislativo. Quando a proposição política são as iniciativas voltadas para alterar tramita em regime de urgência e a “Câmara o arranjo institucional e os efeitos distribu- dos Deputados e o Senado Federal não se tivos das regras no que tange ao equilíbrio manifestarem sobre a proposição, cada qual das prerrogativas dos Poderes Legislativo e sucessivamente, em até quarenta e cinco Executivo na arena congressual. Desde a dias, sobrestar-se-ão todas as demais deli- promulgação da Constituição em 1988, o berações legislativas da respectiva Casa, foco dessa agenda tem se deslocado das com exceção das que tenham prazo consti- mudanças relativas ao sistema de governo tucional determinado, até que se ultime a para as alterações nas regras constitucio- votação” (CF, artigo 64, parágrafo 2º, pará- grafo com redação dada pela Emenda Cons- nais e infraconstitucionais que regulam os titucional nº 32, de 2001). Cabe destacar que poderes legislativos do Presidente. as regras regimentais da Câmara dos Depu- Embora no Congresso tramitem propos- tados prevêm que o Presidente pode solicitar tas para a adoção do semipresidencialismo o regime de urgência “depois da remessa ou do parlamentarismo, o apoio ao presiden- do projeto e em qualquer fase de seu anda- cialismo manifestado no plebiscito de 1993 mento” (RICD, artigo 204, parágrafo1º). pode ser associado ao deslocamento das
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agendas de reforma para as questões rela- das casas legislativas em torno dessa tivas aos processos eleitorais, à organização agenda, pois parte dessas propostas integra partidária e às bases institucionais da re- o relatório de comissão mista especial for- lação entre o Legislativo e o Executivo. Um mada para a análise do rito de tramitação volume considerável de iniciativas legislativas das MPs. tem como foco a distribuição de poderes Um outro item da agenda de reformas, legislativos e a capacidade assimétrica do com impacto sobre os poderes de agenda Presidente para implementar a sua agenda do Presidente, diz respeito à execução do legislativa vis-à-vis os parlamentares. orçamento autorizado pelo Congresso. Um Diversas proposições buscam alterar as dos focos do movimento parlamentar pela bases constitucionais de exercício do poder reforma orçamentária consiste na limitação de decreto do Presidente, por meio das da discricionariedade do Poder Executivo na MPs, a despeito da sua recente regulamen- redefinição das prioridades de gasto condu- tação pela Emenda Constitucional 32, de zida por meio do contingenciamento das 2001. Três grupos podem ser diferenciados: dotações autorizadas na lei orçamentária. (1) proposições que buscam definir as Nesta direção, tramitam propostas relativas matérias insuscetíveis de regulação através à execução obrigatória das dotações pre- desse dispositivo; (2) proposições introdu- vistas na Lei Orçamentária Anual – LOA, tor- zindo regras para a admissão e a eficácia nando o orçamento impositivo ao invés de legal das MPs, e (3) proposições voltadas autorizativo, como vigente atualmente. Um para a extinção do instituto. Entre as propo- desdobramento dessa agenda é a visibili- sições do segundo grupo, algumas inicia- dade crescente de propostas voltadas para tivas introduzem a exigência de aprovação a integração das comissões temáticas ao de parecer de uma comissão mista sobre processo orçamentário. Essas iniciativas têm a observância dos “pressupostos da urgência como foco a descentralização do poder de e relevância” para que se atribua “força de deliberação orçamentária e o desenvolvimento lei” à MP; redefinem os prazos para a perda de capacidades difusas de acompanha- desta eficácia e propõem a restrição do mento e de fiscalização pelas comissões número de MPs tramitando simultanea- temáticas. O desenvolvimento dessas capa- mente no Congresso. cidades revela-se decisivo não só pelo poder Um aspecto a destacar diz respeito às de agenda presidencial em matéria orça- condições de verificação e controle entre as mentária, mas também devido às exigências casas legislativas no que tange à apreciação decorrentes da adoção de um marco legal das MPs. Nessa direção, a discussão so- de planejamento fiscal plurianual, pautado bre a mudança no rito de tramitação das MPs no princípio de conservação do equilíbrio orça- passou a abranger também aspectos rela- mentário, o que introduziu novos desafios cionados aos legislative checks no interior do para a deliberação e a tomada de decisão sistema bicameral. Em relação à casa inicia- acerca das prioridades na alocação dos dora da votação, uma proposta em debate recursos públicos. é a alternância entre as Casas legislativas, Diante desse quadro pode-se concluir atualmente uma prerrogativa da Câmara dos que as proposições acima apontam para Deputados. Outra alteração proposta é de uma agenda em que o fortalecimento da “zeramento de prazos”, ou seja, a contagem, em separado, do período de tramitação das posição institucional do Poder Legislativo medidas em cada Casa legislativa, de forma ganha centralidade, indo além da simples a garantir ao Senado um prazo adequado redução ou extinção de prerrogativas e de de discussão da matéria. competências do Presidente. Se orientadas Essas propostas apontam não só para para o desenvolvimento de capacidades as iniciativas individuais dos legisladores, institucionais do Poder Legislativo relativas mas evidenciam algum grau de mobilização ao conjunto das atribuições parlamentares
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(legislar, fiscalizar e controlar), essas inicia- tivas poderão contribuir para a construção de bases mais adequadas de cooperação entre o Executivo e Legislativo e o fortaleci- mento desses Poderes como mecanismos de verificação e controle recíprocos dentro do arranjo democrático brasileiro.
Nota
1 Com assistência de pesquisa realizada por Pedro Lucas de Moura Palotti e Lívia Maria Alves Cândido Pereira, alunos da EG/FJP.)
Referências
BRASIL. 1988. Constituição da República Federativa do Brasil (edição atualizada). Brasília: Senado Federal. ______. 2006. Regimento Interno da Câmara dos Deputados (atualizado). Brasília: Câmara dos Deputados. Disponível em:
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Modalidades e Procedimentos de Votação nas Modernas Casas Legislativas
Sabino Fleury
O processo decisório no interior das mo- dernas Casas Legislativas admite modali- dades e procedimentos distintos de votação: o voto dos representantes pode ser ostensi- vo ou secreto, simbólico ou nominal. A exis- tência tanto de modalidades quanto de procedimentos distintos de votação relacio- na-se diretamente com a concepção que se tem acerca da natureza da moderna demo- cracia representativa e com as práticas con- solidadas dela decorrentes. Nas antigas democracias diretas, dos quais o exemplo grego é o mais conhecido e citado, a condição imperativa quanto à participação nos negócios da polis implica- va, para aqueles que eram considerados ci- dadãos, exigência da manifestação livre e aberta da sua vontade. O segredo na mani- festação da vontade dos cidadãos que de- cidiam diretamente sobre os rumos da política ou julgavam seus concidadãos era algo que não teria nem significado lógico e nem aplicabilidade prática. Examinar, portanto, as formas e os tipos de votação previstos normalmente nos regi- mentos internos das Casas Legislativas im- plica, preliminarmente, assumir como realidade histórica atual a moderna predominância da representação sobre a participação direta e, a partir dessa premissa, analisar as possibi- lidades de variação no processo decisório, as quais têm importantes desdobramentos na definição das regras do jogo no interior do Poder Legislativo. Pode-se considerar que a democracia moderna, representativa, tem como elemento
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teórico comum, presente nas obras de im- ainda que haja, atualmente, o predomínio da portantes pensadores como Hobbes, Locke concepção que admite a natureza não-im- e Montesquieu, entre outros, nos séculos 17 perativa dos mandatos parlamentares. Esse e 18, o reconhecimento de que parte da so- predomínio está associado aos conceitos berania popular deve ser transferida para um consolidados no decorrer do processo único ou para um colegiado específico de histórico de construção das limitações de- representantes, que lhes garante a seguran- mocráticas ao exercício do poder dos gover- ça individual ou a estabilidade coletiva das nantes. relações econômicas e sociais. Essa trans- Como já se disse, o surgimento do Estado ferência implica o reconhecimento da legiti- moderno está amplamente associado à midade de atribuições específicas de órgãos transferência de parte da soberania individual políticos especializados e, portanto, a inevi- ao corpo coletivo, fundamentada no reconhe- tabilidade da representação dos interesses cimento de que somente assim poderia ser gerais por meio de mandatos conferidos a assegurada a vigência de determinados va- representantes escolhidos pela coletividade. lores e bens coletivos considerados indis- Qualquer forma de representação (man- pensáveis para a existência da sociedade. Nesse contexto, a questão dos limites da dato) tem como elemento intrínseco o esta- delegação, quando colocada, relacionava-se belecimento de vínculos jurídicos e sociais diretamente com o objetivo primordial do entre duas categorias de sujeitos: os repre- contrato: a princípio, seriam intoleráveis ape- sentados (mandantes) e os representantes nas os atos que pudessem afetar diretamente (mandatários). Nos casos mais comuns nas a própria sobrevivência da coletividade. sociedades atuais, em determinadas ocasi- Ao longo do processo histórico de cons- ões algumas pessoas conferem poderes trução liberal da democracia moderna, a prin- específicos a outras para que pratiquem, em cipal maneira encontrada para resolver o seu nome, certos atos que são normalmen- problema da responsabilização dos gover- te específicos e bem definidos. Esse é o nantes não se relaciona, portanto, com a caso, por exemplo, das procurações que são demarcação dos limites de sua atuação, e outorgadas por determinados indivíduos para sim com o reconhecimento da necessidade que outros pratiquem, em seu nome, atos de alternância no exercício do poder. A deli- jurídicos específicos. Aqui, o mandante de- mitação temporal dos mandatos, possível limita as condições do exercício do manda- com a existência de processos periódicos to, acompanha a execução das atribuições de substituição dos mandatários, possibili- pelo mandatário e, caso não as considere taria, em tese, aos mandantes o exercício adequadas, pode, por ato unilateral, extin- do controle sobre o exercício das atribuições guir a relação entre as partes, com a revoga- dos governantes. A predominância do con- ção do mandato. A natureza das relações trole dos mandatos por meio de eleições entre mandante e mandatário é imperativa: periódicas contribui para o reforço da tese o descumprimento das condições pactua- da autonomia da representação: obedecidos das é razão jurídica e fundamento válido para os limites pactuados no contrato, a sua exe- a revogação dessa modalidade de contrato. cução, por parte dos mandatários, passa a A lógica dessa relação assenta-se, portan- ser objeto de um elevado nível de discricio- to, na ampla clareza das decisões e na ine- nariedade. Como conseqüência desse pro- xistência de qualquer possibilidade de sigilo cesso, poder-se-ia considerar que, em entre as partes. determinadas situações, a exposição aberta O exemplo apresentado diz respeito a e ampla dos procedimentos de decisão não relações que se estabelecem preferencial- seria condição absolutamente necessária, mente no plano das atividades privadas e é pois a validação do mandato aconteceria no normalmente regulado pelas leis civis. No momento eleitoral e teria como principal campo da representação política a questão objeto o exame dos resultados obtidos pelos não se apresenta historicamente resolvida, seus executantes.
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Além dessa característica, um outro fa- Ao lado das modalidades apontadas há, tor importante interfere na elaboração das também, dois tipos de procedimentos dife- normas regimentais relacionadas com os renciados de votação: o simbólico e o nomi- procedimentos de votação. Autores como nal. O procedimento simbólico, no qual a David Mayhew (1974) e Douglas Arnold manifestação de vontade do representante (1990), estudando especialmente o Congres- se dá por gestos ou palavras proferidas con- so norte-americano e o comportamento dos comitantemente por toda a coletividade, representantes eleitos, apontam como prin- constitui a regra geral. No Congresso brasi- cipal motivação para a sua atuação a busca leiro, uma vez anunciado o início do processo da reeleição. Entre as estratégias adotadas de votação os parlamentares favoráveis a com vistas a alcançar esse objetivo, os con- uma determinada proposição são instados gressistas adotam mecanismos que permi- a permanecerem como se encontram (as- tem maior ou menor “rastreamento”, por parte sentados ou de pé); no Congresso norte- dos eleitores, no que diz respeito às suas americano a manifestação se faz em primeiro decisões e votações: escolhas consideradas lugar pela manifestação de voz por todos os pouco vantajosas eleitoralmente tendem a presentes (pronuncia-se “aye” quando se é ser ocultadas, ao passo que as lucrativas favorável e “no”, quando se é contrário) e, devem ser amplamente expostas. em caso de dúvida quanto ao volume do som, As modalidades e os procedimentos dis- por procedimento análogo ao brasileiro. tintos de votação estão, portanto, relaciona- O procedimento de votação nominal é dos, por um lado, ao processo histórico de adotado, no caso brasileiro, quando se exi- construção da moderna democracia repre- ge quorum especial para a aprovação de sentativa, marcado pela natureza não-impe- determinada matéria. Isso acontece nos ca- rativa dos mandatos, e, por outro, à lógica sos de proposta de emenda à Constituição, da ação dos parlamentares, orientada para de Projeto de Lei Complementar, de análise a continuidade de suas carreiras políticas. de veto presidencial e em algumas outras situações específicas mencionadas nos re- • • • gimentos internos, normalmente relaciona- Examinando-se o caso brasileiro atual, das com a aprovação de indicações para o encontramos duas modalidades distintas de exercício de funções públicas relevantes ou votação, previstas constitucionalmente e a remoção dos ocupantes de determinados aplicadas em todas as Casas Legislativas, cargos. seja no nível da União, no dos Estados ou Os resultados apurados em votação os- dos municípios. São elas a ostensiva e a tensiva e pelo procedimento simbólico — secreta. Como regra geral adota-se a vota- regra geral — podem ser co-validados por ção ostensiva, na qual o representante aber- meio de apuração por procedimento nomi- tamente manifesta a sua decisão quanto ao nal, a partir de requerimento aprovado para fato ou à norma em exame. que se tenha a sua verificação, desde que o A votação secreta constitui uma exceção fato seja solicitado por seis centésimos dos e ocorre, em princípio, em situações expres- parlamentares, tanto no Congresso brasilei- samente previstas no texto constitucional — ro, quanto no norte-americano (31 deputados perda de mandato parlamentar, suspensão no caso brasileiro, 44, no norte americano). de imunidades parlamentares durante o Es- Deve-se notar que a modalidade secreta tado de Sítio, eleição para membros da de votação exige sempre o procedimento Mesa Diretora, decisão sobre veto presiden- nominal, pois o simbólico pressupõe que se cial. O Regimento Interno da Câmara dos tenha alguma forma de manifestação pública, Deputados prevê, também, a possibilidade embora diluída na coletividade. Nesse caso, da adoção de votação secreta quando seja divulga-se apenas o resultado final do pro- aprovado requerimento nesse sentido, apre- cesso de votação, sem a discriminação da sentado por um décimo dos parlamentares orientação de cada um dos parlamentares ou líderes. considerados individualmente.
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Para a efetivação das votações nominais podem ser utilizados sistemas distintos de apuração da vontade dos parlamentares. Os mais modernos, adotados no Congresso Nacional e em praticamente todas as Assem- bléias Legislativas estaduais, são os eletrô- nicos, nos quais os representantes registram sua decisão em sistemas computadoriza- dos, protegidos por senhas individuais de acesso. Na impossibilidade técnica de utili- zação dos sistemas eletrônicos ou nos ca- sos de eleição para postos de direção no Legislativo, utilizam-se cédulas de papel, que são depositadas em urnas. No Senado brasileiro, o regimento interno prevê a opção de utilização de bolas (branca para aprova- ção, preta para rejeição), nos casos de falha no sistema eletrônico. O Quadro I permite a visualização da tipo- logia descrita.
Quadro I - Modalidades e Procedimentos de Votação no Congresso Brasileiro Modalidade de Votação Procedimento de Votação Matéria (exemplos) Ostensiva Simbólico Leis e proposições em geral
Nominal Normas com quorum especial Quando decorrente de requerimento previamente aprovado Quando decorrente de verificação de votação
Secreta Nominal Perda de mandato parlamentar Suspensão de imunidades durante o Estado de Sítio Exame de veto presidencial Quando decorrente de requerimento previamente aprovado
Aceitando-se como válidas as formulações de Mayhew e Arnold acerca da conveniência da exposição ou do ocultamento da atividade parlamentar e de sua relação com a conti- nuidade nas carreiras políticas, podemos pensar em uma associação entre o processo de votação e o interesse principal dos ocu- pantes dos cargos eletivos, o que leva à predominância de uma forma que associa a média visibilidade do posicionamento indi- vidual com a alta freqüência no processo. A regra geral que determina a votação osten- siva pelo procedimento simbólico exemplifica claramente essa opção: resguarda-se o prin- cípio da publicidade, inerente à moderna
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democracia representativa, mas dilui-se a Referências apuração da atividade individual — e conse- qüente responsabilização — em um ato apa- ARNOLD, R. Douglas. The Logic of congressional action. New Haven: rentemente coletivo e indistinto. O Quadro II Yale University Press, 1990. sintetiza essa situação. BRASIL. Câmara dos Deputados. Resolução nº 17, de 1989: Regi- mento Interno da Câmara dos Deputados.
BRASIL. Senado Federal. Resolução nº93, de 1970: Regimento Interno Quadro II - Tipos de Votação: Freqüência e Visibilidade do Senado Federal. Tipo de Votação Freqüência Visibilidade BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil, 1988. (nº de Ocorrências) CONGRESSO DOS ESTADOS UNIDOS DA AMÉRICA. Organization of Ostensiva simbólica Alta (regra geral) Média the Congress: final report of the Joint Committee on the Organization Ostensiva nominal Baixa (situações específicas) Alta of Congress, December, 1993. Secreta nominal Rara (situações excepcionais) Inexistente DAHL, Robert. Poliarchy: participation and opposition. New Haven: Yale University Press, 1971.
Considerando-se que o acompanha- MAYHEW, David. Congress: the electoral connection. New Haven/London: Yale University Press, 1974. mento das atividades dos representantes e U.S. HOUSE OF REPRESENTATIVES. How our laws are made. Washington, a instauração de uma dinâmica permanente DC, Jun. 2003. de responsabilização não se limitam apenas ao momento eleitoral, pode-se discutir um modelo de transparência que varia desde a alta visibilidade, presente nas votações do tipo ostensiva-nominal, até a inexistente, no tipo secreta-nominal. Não há, no entanto, como se julgar a priori a validade de um ou outro tipo: deve-se conjugar a sua aplicabili- dade com a natureza dos assuntos a serem decididos. Nesse sentido, pode-se conside- rar inadequada para a responsabilização dos representantes e para o funcionamento da moderna democracia a alternativa existente no Congresso brasileiro em que se permite a substituição de uma votação ostensiva-sim- bólica por uma secreta-nominal, tendo como fundamento apenas a aprovação de requeri- mento decorrente de conveniências políticas. Mas, por outro lado, não se pode condenar a adoção deste último tipo de votação nos casos de eleição dos membros das mesas diretoras, situação em que o processo guar- da grande semelhança com aquele que re- gulamenta a própria eleição geral dos parlamentares e que tem no sigilo do voto um dos elementos centrais para a livre ma- nifestação da vontade dos eleitores.
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Pertencimento do Mandato
Maria Hermínia Tavares de Almeida
O mandato está no cerne das relações entre representantes e representados em um sistema político democrático. Logo, a discussão sobre sua natureza e amplitude ocupa lugar especial nas controvérsias sobre o que é e o que deve ser a democracia repre- sentativa. Mandato eleitoral pode ser entendido como um conjunto de poderes concedidos pelo eleitor, por meio do voto, a um candi- dato a representá-lo, habilitando-o a tomar decisões de governo, tanto no Legislativo quanto no Executivo. Sendo o mandato uma delegação de poderes, pertence, em última instância, a quem o concede. Em uma democracia repre- sentativa, por definição, o mandato pertence aos cidadãos que, a cada eleição, podem reafirmá-lo ou revogá-lo. Presume-se que os mandatários correspondam às aspirações dos eleitores e lhes prestem contas. Mas a maneira como o fazem e o grau com que o fazem são objeto de controvérsia muito antiga. O mandato tanto pode ser entendido como autorização ampla para agir, como pode ser circunscrito por uma definição precisa dos objetivos almejados e dos meios e condu- tas preferidos para atingi-los. As discussões sobre a latitude dos man- datos eleitorais acompanharam a história dos sistemas representativos que terminaram dando origem às democracias contemporâ- neas. A idéia de mandato como autorização ampla está associada ao pensador e político inglês Edmund Burke (1729-1797). Em seu famoso Discurso aos eleitores de Bristol, de 1774, Burke afirmou que os parlamentares não devem ser agentes ou advogados de interesses determinados nem o Parlamento, um congresso de “embaixadores de inte- resses diferentes e hostis”. Ao eleger um
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representante por seu distrito, os eleitores Burgh (1714-1775), filósofo inglês que estão escolhendo um parlamentar que não exerceu poderosa influência sobre os anti- deve abrir mão da sua “opinião imparcial, federalistas, durante as discussões que de seu juízo maduro e da sua consciência acompanharam a votação da Constituição ilustrada”. Por trás dessa concepção está a norte-americana, na Convenção da Filadélfia premissa de que a eleição é um procedi- (1787), e à sua ratificação pelos Estados, no mento de escolha dos melhores entre todos, ano seguinte. Da mesma forma, os autores que receberão um mandato aberto para de- de Catto’s Letters (1748), outra influência cidir entre alternativas de políticas de acordo importante sobre os que se opunham à com sua consciência e seu discernimento. Constituição, afirmavam que “O ciúme polí- Raciocínio semelhante é o dos autores de tico (...) no povo é uma Paixão necessária e Os artigos federalistas, de 1787. No capítulo merecedora de aplauso.” Os governantes 10, James Madison (1751-1836) argumenta devem ser “estritamente vigiados, e contra- que uma das razões da superioridade da balançados com Restrições mais fortes do república (representativa) sobre a democracia que sua Tentação de rompê-las”. (direta) é precisamente o mecanismo da Posição semelhante tiveram as correntes delegação do governo a um pequeno número democratas radicais e socialistas européias. de cidadãos eleitos pelos demais. O sistema O mandato imperativo e a revocabilidade dos assim concebido permite que “as opiniões mandatos por decisão dos eleitores foram do povo” sejam “filtradas por uma assem- adotados pelos revolucionários da Comuna bléia seleta de cidadãos, cuja sabedoria de Paris em 1871 e saudados como instru- pode melhor discernir o verdadeiro interesse mentos da democracia socialista, em opo- de seu país e cujo patriotismo e amor à jus- sição à democracia burguesa, por Karl Marx tiça serão menos propensos a sacrificá-lo a (1818-1883), em seu estudo A Guerra Civil considerações temporárias e parciais”. O na França (1871). mandato como autorização ampla seria, Nos séculos 18 e 19, as discussões entre assim, a condição da deliberação política partidários do mandato de conteúdo amplo livre das injunções de interesses particulares e do mandato imperativo tiveram um caráter e do espírito de facção. eminentemente normativo. Tratava-se de No outro extremo, não foram poucos os estabelecer que tipo de mandato era mais que, desde os primórdios do governo repre- adequado para realização de um dado ideal sentativo, defenderam o mandato impera- de democracia. tivo, ou seja, uma delegação limitada, por Os estudiosos da democracia, no século meio da qual o titular estabelece o modo 19, sem abandonar de todo as preocupações pelo qual o mandatário deverá agir em seu normativas, deslocaram a discussão para o nome. terreno das condições que favorecem o O governo representativo e, a seguir, a maior ou menor controle dos eleitores sobre democracia representativa desde o início foram os representantes eleitos. Os argumentos perseguidos pela sombra de uma outra idéia situam-se em níveis variados de abstração de democracia, aquela que postulava a parti- e dizem respeito a duas questões: a inteligi- cipação direta dos cidadãos nas decisões bilidade da vontade dos eleitores e a capa- públicas e negava a legitimidade de uma cidade dos eleitores para efetivamente organização política assentada no mandato. controlar seus representantes. O mandato imperativo é a revanche da Joseph Schumpeter (1883-1950) pôs em democracia direta sobre o princípio vitorioso dúvida a possibilidade de se atribuir um con- da representação. Já que a delegação é inevi- teúdo preciso à escolha dos eleitores. Em tável, que seja mínima sua amplitude e má- Capitalismo, socialismo e democracia ximo o controle do titular sobre o mandatário. (1942) negou que “‘o povo’ tivesse uma O povo deve reter o poder em suas mãos, opinião definida e racional sobre todas as entregá-lo apenas com parcimônia e só sob questões individuais” e que objetivasse a mais estrita supervisão, afirmava James “essa opinião — numa democracia —
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escolhendo ‘representantes’ que zelariam possibilita a cassação dos eleitos diretamen- para que essa opinião fosse seguida”. Afirmou, te pelos eleitores, por meio da convocação ao contrário, que o nível de informação e o de eleição com esse objetivo específico. discernimento dos eleitores eram baixos e, Considerado um instrumento de democra- em conseqüência, nula a sua capacidade de cia direta, o recall não é uma instituição muito controlar a ação dos eleitos, a não ser recu- difundida fora dos Estados Unidos, onde foi sando-se a reelegê-los. Dessa forma, todo adotado por 26 estados. Alguns cantões mandato seria necessariamente delegação suíços possuem uma forma de recall, o aber- ampla e vazia de conteúdo. rufungrecht, que possibilita a revogação do Em outro registro, a discussão sobre a mandato de toda a assembléia legislativa. natureza e a amplitude do mandato explora A constituição venezuelana de 1999 adotou os problemas inerentes a toda delegação de o procedimento, que possibilitou o referen- poderes e atribuições. do sobre o governo Chavez em 2004. Assim, a teoria do “titular-agente”, desen- Entretanto, tanto o poder de punir o man- volvida por economistas, assenta-se na idéia datário não o reelegendo quanto o de revo- de que a contratação de um agente sempre gar seu mandato por meio do recall, onde ocorre em circunstâncias de informação incom- ele existe, dependem da quantidade e da pleta e assimétrica, que beneficiam o agente qualidade de informações de que o eleitor em detrimento do controle do titular sobre disponha e de sua capacidade de proces- seu desempenho. O mandatário sempre sá-la para formar um juízo sobre o desem- sabe algo que o titular desconhece e que penho de seu representante. lhe permite agir em benefício próprio às expensas dos interesses ou expectativas Referências do titular. Aplicada à relação específica entre eleitor BURGH, J. 1975. Political disquisitions or an Enquiry into public errors, e mandatário eleito, essa teoria afirma que o defects and abuses. Filadelfia, v. II, p. 36, apud MAIN, J. T. Anti- representante tem interesses próprios — não federalists – critics of the Constitution – 1781-1788. New York: W.W. Norton & Co., 1974. p. 9. necessariamente coincidentes com os dos MADISON J. ; HAMILTON A.; JAY, J. Os artigos federalistas – 1787- eleitores — e que ele sempre goza de signi- 1788. Rio de Janeiro: Nova Fronteira, 1987. p. 137. ficativa liberdade de ação em relação àqueles MAIN, J. T. Anti-federalists – critics of the Constitution – 1781-1788. que lhe conferiram o mandato. Isto porque o New York: W.W.Norton & Co., 1974. p. 9. mandatário conhece mais do que o eleitor SARTORI, G. The theory of democracy revisited. Trad. da autora. New as alternativas efetivamente disponíveis e as Jersey: Chatham House Publ. Part one, 1987. p. 29. condições em que as decisões são tomadas. SCHUMPETER, J. Capitalismo, socialismo e democracia. 3. ed. Rio de Janeiro: Zahar Editores, 1984. p. 336. Como lembra Giovanni Sartori “a distinção crucial quando se trata de poder é entre os titulares que o detém e os que na realidade o exercem”, pois o “poder é, em última ins- tância, exercitium: exercício do poder”. Em outros termos, o mandatário tem sempre a possibilidade de exercer os poderes que lhe foram delegados sem muita consideração pelas expectativas dos eleitores que lhes outorgam a delegação. Titular do mandato, o eleitor, em uma democracia representativa, de fato tem pouco controle sobre como ele é efetivamente exer- cido. Mantém o poder de punir o mandatário, ex post, votando pela não renovação de seu mandato. Alguns sistemas democráticos dispõem do mecanismo constitucional do recall, que
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Migração Partidária
André Marenco
Migração partidária corresponde à estra- tégia individual de troca de partido, adotada por candidatos ou parlamentares, buscan- do incrementar suas oportunidades de car- reira política. Pode ocorrer durante o mandato para o qual o representante tenha sido eleito ou, ainda, como infidelidade partidária re- gistrada em algum ponto ao longo de sua carreira. Pelo menos um em cada quatro deputados federais eleitos no Brasil, entre 1986 e 2002, abandonou o partido respon- sável por sua eleição para a Câmara dos Deputados (Melo, 2004). Considerando-se a fidelidade partidária registrada ao longo da carreira política, 53% dos deputados fede- rais eleitos em 2002 possuíam registro de filiação a mais de um partido durante sua trajetória pública. A proporção de deputados que mudam de legenda — alguns, várias vezes na mesma legislatura — tem contri- buído para o reforço de uma imagem nega- tiva do Legislativo brasileiro, relacionada à fragilidade dos partidos, ao governismo e ao predomínio de ambições particulares e comportamento antiético. Referências à migração partidária em outras instituições, como o Congresso ame- ricano (Grose, 2003), o Parlamento europeu (McElroy, 2003) e Legislativos da Itália (Heller; Mershon, 2005) e do leste da Europa (Kreuzer, 2004; Thames, 2005) indicam que sua ocorrência nesses casos se verifica em escala residual. Este também foi o caso do Brasil, nas legislaturas eleitas entre 1946 e 1962, quando as raras ocorrências de mu- dança de sigla não chegaram a afetar signi- ficativamente a composição das bancadas partidárias no Congresso Nacional (Nicolau, 1996; Marenco dos Santos, 2001). Da mesma forma, uma rígida legislação em vigor du- rante o regime autoritário (1964/1985) estabe- lecia penas severas para a infidelidade
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partidária, inibindo a adoção dessa estra- partidária (Santos, 2003). Assim, mesmo tégia. Contudo, a expansão do multipartida- que afirme que sua eleição deveu-se à sua rismo e a crise do PMDB e, em menor reputação individual e ao voto pessoal de medida, do PFL, durante a legislatura eleita seus eleitores, esses votos foram insufi- em 1986, contribuíram para incrementar a cientes para assegurar a eleição da maioria freqüência nas trocas de legenda, conver- dos deputados eleitos. Mais uma vez, vale tendo esse comportamento em um fenô- repetir: o êxito eleitoral de um candidato a meno endêmico na dinâmica legislativa e mandato legislativo depende do desempe- nas carreiras políticas no Brasil. Isso significa nho de seu partido e da cota de vagas que que os altos índices de migração não estão este terá direito com base na soma dos vo- relacionados apenas a processos de reali- tos de todos os seus candidatos. Por outro nhamento político, como a criação do PSDB, lado, a regra de voto preferencial, operando em 1988, ou o colapso do PRN, após o pro- no Brasil, permite que o eleitor, com um úni- cesso de impeachment do ex-presidente co voto, interfira sobre a distribuição de po- Collor de Mello. Mesmo com a estabilidade der em dois planos: 1) escolhendo o do sistema partidário verificada a partir de candidato de sua preferência e definindo a 1994, sem cisões nos principais partidos, a ordem dos eleitos; e 2) determinando o ta- freqüência das trocas de legenda manteve-se manho de cada bancada partidária nas Câ- elevada, revelando não se tratar de fenômeno maras Legislativas. Quando troca de legenda, de reacomodação de identidades ideológicas, o parlamentar despreza os votos responsá- mas comportamento individual visando maxi- veis por sua eleição e viola a distribuição de mizar oportunidades de carreira política. poder político entre os partidos, tal como determinada originalmente pelos eleitores. Considerando a observação de uma tendên- Conseqüências cia governista presente na migração partidá- ria, especialmente em contextos de governos Quando a defecção partidária ocorre du- de coalizão e com alta popularidade presiden- rante o mandato parlamentar, a principal cial (Melo, 2004), pode-se concluir que este conseqüência institucional desse comporta- processo interfira, ainda, sobre a disposição mento implica uma alteração na correspon- e a capacidade do Legislativo em adotar com- dência entre votos e cadeiras, violando uma portamento pró-ativo, na produção legislativa regra básica da representação política, de e no monitoramento e controle sobre agências que a distribuição de preferências dos elei- governamentais, inibindo processos de ac- tores constitua a condição e medida para countability horizontal. definir as oportunidades de acesso a postos Duas outras conseqüências negativas públicos. Para entendermos isso, devemos podem ser associadas à migração partidá- lembrar que apenas um pequeno número ria, seja quando ocorre durante o mandato de candidatos às cadeiras legislativas obtém ou ao longo da carreira política. Infidelidade sufrágios nominais em número igual ou su- partidária revela que os partidos não são — perior ao quociente eleitoral (a relação entre ao menos para os deputados que trocam o número de votos válidos e as vagas em de legenda — condições indispensáveis disputa), assegurando sua eleição com os para a geração de oportunidades de carreira seus próprios votos. A grande maioria dos política. Quando se pode trocar de partido e eleitos, embora tendo obtido votos nominais ainda assim assegurar uma reeleição, ou, em proporção inferior ao quociente, conquista ainda, a mobilidade nos cargos políticos, sua vaga beneficiando-se dos votos parti- indica que a fidelidade partidária possui pou- dários: os votos excedentes dos deputados co valor na definição das estratégias da elite que alcançaram o quociente eleitoral, os política. Ou, ainda, que os insumos para a votos dos candidatos partidários que não são maximização de carreiras são obtidos junto a eleitos e os votos conferidos à legenda outras agências (como acesso à patronagem
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e a recursos distributivos alocados pelo Assim, para Mainwaring (1991), a regra Poder Executivo, vínculos com organizações eleitoral de lista aberta, ao não promover uma sociais ou meios de comunicação), às quais ordem prévia dos candidatos partidários a asseguram-se lealdades preferenciais. Em postos legislativos, teria estimulado a auto- contraste, a durabilidade temporal nos vín- nomia dos candidatos em relação a seus culos de fidelidade partidária representa partidos, uma vez que sua eleição não de- uma situação em que a filiação partidária penderia da indicação partidária, mas da provê meios relevantes para a manutenção quantidade de votos personalizados que cada do posto político, implicando custos maiores postulante seja capaz de conquistar, condi- para sua ruptura, sendo racional para o parla- ção para o ranqueamento dos candidatos, mentar cultivá-la. uma vez conhecida a cota proporcional de Outra conseqüência associada ao fenô- cada partido. A partir de um estudo compa- meno da troca de legendas pode ser identi- rativo buscando medir o efeito de diferentes ficada no incremento do custo da informação modelos de listas eleitorais sobre a robustez para os eleitores sobre reputações partidá- dos sistemas partidários, Carey e Shugart rias. Repetidamente, ouve-se a frase que, (1996) propuseram um escore para mensurar no Brasil, os eleitores votam “na pessoa e os meios de controle à disposição da lide- não no partido”. O que pode ser válido, rança partidária: controle das nominações e sobretudo, quando se considera o volume da ordem dos eleitos, transferência de vo- de informação necessária para que o eleitor tos, restrições à competição intrapartidária possa estabelecer as diferenças entre cada e existência de barreiras à formação de no- legenda, dificuldade potencializada pelo nú- vos partidos, promovida pela magnitude dos mero de partidos e candidatos que incre- distritos eleitorais. Nesta direção, a combi- menta os custos de monitoramento dos nação lista aberta com elevada magnitude eleitos pelos eleitores (Nicolau, 2002). A das circunscrições eleitorais (tal como obser- estabilidade eleitoral associada à fidelidade vado no Brasil) incrementaria o potencial de partidária pode, em longo prazo, gerar a competição intrapartidária, reduzindo, simul- informação necessária para a produção de taneamente, o controle da liderança partidá- reputações partidárias à medida que ao ria sobre seus membros e candidatos, com votar uma eleição após a outra, em seu candi- conseqüências presumíveis sobre a infideli- dato preferido, o eleitor resulte por associá-lo dade partidária. à legenda, e com isso, termine por constituir Analisando as trocas de partidos na Câ- identidade partidária. Ao mudar de partido, mara dos Deputados, Melo (2004) observou o representante introduz custo adicional para que este fenômeno apresenta regularidades, a geração de identidades partidárias, uma associadas: 1) ao ciclo eleitoral, sendo mais vez que torna mais difícil a conversão de sua prováveis no primeiro e terceiro ano de cada reputação pessoal em reputação partidária. legislatura; 2) a ocorrência entre parlamen- tares com menor acesso aos recursos de Poder Legislativo (Mesa, liderança partidá- Causas ria, presidência de comissão ou cargos no Executivo); e 3) a uma direção que varia con- Explicações para a infidelidade partidá- forme a natureza e a popularidade do gover- ria entre os políticos brasileiros costumam no: migração governista, quando de governo identificar como causas para tal comporta- de coalizão e com popularidade presidencial mento a redução da incerteza associada à em alta, ou migração não-governista, em manutenção da carreira política e os incenti- governos de cooptação ou apartidários e, vos oferecidos pelas regras eleitorais e os ainda, baixa popularidade. procedimentos que regulamentam o funcio- Analisando os registros de migração par- namento interno das Casas Legislativas. tidária com base em variáveis de recruta- mento eleitoral (Marenco dos Santos, 2003,
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2006), pode-se verificar que a adoção de sentação política enfrenta o desafio eleitoral estratégias de infidelidade não constitui fenô- através de esforços e estratégias individu- meno homogêneo, variando segundo: 1) ais, inclusive no financiamento de campa- características da circunscrição eleitoral de nhas, certamente, seu comportamento em cada candidato (os estados), positivamente relação ao partido não terá as mesmas carac- relacionadas com as taxas estaduais de vola- terísticas que teria, caso o partido fosse rele- tilidade eleitoral (a flutuação partidária do elei- vante para a escolha dos eleitores. (Projeto torado entre uma eleição e a anterior), sendo de Lei 2.679, Comissão Especial de Reforma Política, 2003.) irrelevante o efeito provocado pela magnitude eleitoral; 2) o tempo de filiação partidária Paralelamente, propostas de reformas prévio à conquista da cadeira legislativa. incrementais supõem que medidas focali- Maior probabilidade de defecção partidária zadas que ampliem o custo para a infideli- pode ser verificada entre deputados filiados dade, como o aumento do tempo mínimo a menos de quatro anos no partido respon- de filiação partidária, poderiam inibir estra- sável pela vaga, e, quando a troca de parti- tégias de migração, sem os efeitos perversos do é seguida pela tentativa de reeleição para eventualmente associados ao reforço de a legislatura seguinte, são observadas me- máquinas partidárias. nores taxas de reeleição entre os infiéis e pior desempenho eleitoral (votos e posição na ordem final) entre aqueles que trocaram Referências de legenda após períodos de filiação parti- dária prévia mais longos (acima de quatro CAIADO, Ronaldo (2005). Reforma para consolidar a democracia. anos). Folha de S.Paulo, 05 jul., p. A3. CAREY, John; SHUGART, Matthew (1996). Incentives to cultivate a personal vote: a rank ordering of electoral formulas. Electoral Studies, v. 13, n. 4, p. 417-439. Alternativas COMISSÃO DE REFORMA POLÍTICA DA CÂMARA DOS DEPUTADOS (2003). Projeto de Lei 2.679. Brasília: Câmara dos Deputados. As proposições de reformas políticas vi- GROSE, Cristian (2003). Is it rational to switch parties? Long-term sando neutralizar os incentivos à migração versus short-term electoral effects of legislative party switching. Paper presented at the 2003 meeting of the Midwest Political partidária obedecem a escopos distintos Science Association, Chicago, Illinois. quanto à sua amplitude e seguem os diag- KREUZER, Marcus (2004). Political parties and the study of political nósticos sobre as causas responsáveis pela development: new insights from the postcommunist democracies. World Politics, v. 56, n. 4. adoção desta estratégia. A exposição de HELLER, William; MERSHON, Carol (2005). Party switching in the motivos do Projeto de Lei 2.679 correlaciona Italian Chamber of Deputies. The Journal of Politics, 67, n. 2. voto preferencial com precário controle exer- MAINWARING, Scott (1991). Políticos, partidos e sistemas elei- cido pela liderança dos partidos sobre as torais: o Brasil numa perspectiva comparada. Novos Estudos Cebrap, carreiras políticas de seus membros e ado- São Paulo, n.29, p. 34-58. ta uma proposta de reforma política mais MARENCO DOS SANTOS, André (2001). Sedimentação de lealda- des partidárias no Brasil: tendências e descompassos. Revista radical, com a introdução de procedimento Brasileira de Ciências Sociais, v. 16, n. 45, p. 69-83. de listas fechadas, nas quais o ordenamento MARENCO DOS SANTOS, André (2003). Partidos em carne e osso: dos candidatos a ocupar a cota proporcional votos e deputados nas eleições de 2002. Cadernos Adenauer, Rio de Janeiro, v. IV, n. 1, p. 21-37. de cadeiras partidárias ocorre antes da eleição e com base em decisões tomadas pelos MARENCO DOS SANTOS, André (2006). Regras eleitorais, depu- tados e fidelidade partidária. In: SOARES, Gláucio Dillon; RENNÓ, órgãos partidários: Lúcio. Reforma política. Lições da história recente. Rio de Janeiro: O voto em candidato, em vez de em partido, Fundação Getúlio Vargas. p. 176-192. tem sido diagnosticado, de longa data, inclu- McELROY, Gail (2003). Party Switching in the European Parliament: Why bother? Paper prepared for presentation at the 2003 meeting of sive por eminentes líderes políticos, como the European Consortium for Political Research, Marburg, Germany. nocivo à disciplina e coesão partidárias. Na MELO, Carlos Ranulfo (2004). Retirando as cadeiras do lugar. Migração medida em que boa parcela de nossa repre- partidária na Câmara dos Deputados. Belo Horizonte: Editora UFMG.
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NICOLAU, Jairo (2002). Como controlar o representante? Conside- rações sobre as eleições para a Câmara dos Deputados no Brasil. Dados, Rio de Janeiro, v. 45, n. 2. NICOLAU, Jairo (1996). Multipartidarismo e democracia. Rio de Janeiro: Fundação Getúlio Vargas. SANTOS, Fabiano (2003). O Poder Legislativo no presidencialismo de coalizão. Belo Horizonte: Editora UFMG. THAMES, Frank (2005). Parliamentary party switching in the Ukrainian Rada, 1998-2002. Paper presented at the Annual Meeting of the Midwest Political Science Association, Chicago, IL.
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Cláusula de Barreira
Mônica Mata Machado de Castro
A cláusula de barreira é, hoje, um dos elementos da Lei Eleitoral brasileira. O Códi- go Eleitoral estabelece que os partidos polí- ticos alcancem certo patamar de votos, além do já exigido pelo quociente eleitoral, para ter direito ao funcionamento parlamentar. Esse instituto é, até certo ponto, diferen- te da cláusula de exclusão, adotada em al- guns sistemas eleitorais do mundo, como os da Alemanha, Grécia e Argentina, onde um partido é excluído da competição por cadeiras nos parlamentos e não elege repre- sentantes se não superar determinado limiar de votação em termos nacionais. Esse me- canismo foi concebido como um antídoto contra a tendência de fracionamento do sis- tema partidário, característica dos sistemas eleitorais de representação proporcional: impede-se, por meio da cláusula de exclusão, a possibilidade da existência de diversos partidos pequenos com representação nos parlamentos, o que dificultaria a formação de governos de maioria estável e prejudicaria, conseqüentemente, a chamada governabili- dade ou estabilidade do sistema político. Nos países em que essa norma foi adota- da, como a Alemanha, impediu-se, de fato, a proliferação de partidos pequenos ao longo do tempo, promovendo-se a concentração partidária. No Brasil, no fim do regime militar (1964- 1985), tentou-se instituir a cláusula de exclu- são, por meio da Emenda Constitucional 25, de 27 de novembro de 1985, que, modifi- cando o artigo 152, parágrafo 1º da Consti- tuição de 1967, estabeleceu que não teria direito a representação no Senado Federal e na Câmara dos Deputados o partido que não obtivesse o apoio, expresso em votos, de 3% do eleitorado, apurados em eleição geral
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para a Câmara dos Deputados e distribuí- No período entre o início da próxima dos em, pelo menos, cinco estados, com o Legislatura [a de 1999] e a proclamação mínimo de 2% do eleitorado de cada um dos resultados da segunda eleição geral deles. subse-qüente para a Câmara dos Depu- No parágrafo seguinte, entretanto, acres- tados, será observado o seguinte: centou-se: “Os eleitos por partidos que não 1 – direito a funcionamento parlamentar ao obtivessem os percentuais exigidos pelo partido com registro definitivo de seus parágrafo anterior terão seus mandatos pre- estatutos no Tribunal Superior Eleitoral até servados, desde que optem, no prazo de a data da publicação desta Lei que, a partir sessenta dias, por qualquer dos partidos de sua fundação tenha concorrido ou venha a concorrer às eleições gerais para a Câmara remanescentes.” dos Deputados, elegendo representante Mais ainda, de acordo com o artigo 5º em duas eleições consecutivas: da mesma Emenda, esse dispositivo não a) na Câmara dos Deputados, toda vez que se aplicaria às eleições de 15 de novembro eleger representante em, no mínimo, cinco de 1986, quando foi escolhida a Assembléia Estados e obtiver um por cento dos votos Nacional Constituinte. apurados no País, não computados os brancos Essas normas nunca entraram em vigor, e nulos. porque a Constituição promulgada em 1988 nada dispôs sobre votação mínima em par- Para ter funcionamento nas Assembléias tidos políticos para obterem representação Legislativas e nas Câmaras de Vereadores, parlamentar, impedindo, dessa forma, a ins- durante o mesmo período, as exigências, tituição da cláusula de exclusão por meio de em geral, eram as mesmas: o partido devia lei ordinária. Assegurou-se, no texto consti- obter 1% dos votos apurados na Circuns- tucional, o funcionamento parlamentar dos crição, não computados os brancos e nulos. partidos políticos, a ser estabelecido em lei, Assim, a cláusula de barreira, tal como de acordo com o inciso IV do artigo 17. instituída na Lei 9.096, somente entra em Foi a Lei 9.096, de 19 de setembro de vigor a partir da eleição de 2006: na próxima 1995, que, ao regulamentar o artigo 17 da legislatura, apenas os partidos que alcança- Constituição Federal de 1988, estabeleceu a rem, no mínimo, 5% dos votos válidos para chamada cláusula de barreira, ao dispor, no deputado federal, em pelo menos nove esta- capítulo II, artigo 13, que: dos, com pelo menos 2% do total de votos em cada um, terão direito ao funcionamento Tem direito a funcionamento parlamentar, parlamentar nas Casas Legislativas (Senado, em todas as Casas Legislativas para as quais Câmara dos Deputados, Assembléias Legis- tenha elegido representante, o partido que, lativas e Câmara dos Vereadores). em cada eleição para a Câmara dos Deputa- Ter funcionamento parlamentar é exigência, dos obtenha o apoio de, no mínimo, cinco estabelecida na mesma lei, para participar por cento dos votos apurados, não compu- da distribuição de 99% do Fundo Partidário, tados os brancos e os nulos, distribuídos em, na proporção dos votos obtidos pela sigla pelo menos, um terço dos Estados, com um para deputado federal (art. 41, inciso II da mínimo de dois por cento do total de cada Lei 9.096). Além disso, somente partidos um deles. com funcionamento parlamentar terão asse- Entretanto, nas Disposições Finais e Tran- gurado o acesso gratuito ao rádio e à tele- sitórias, a mesma lei, no artigo 57, abran- visão: poderão realizar um programa dou as exigências para o funcionamento nacional e um em cadeia estadual e no parlamentar dos partidos políticos na Câma- Distrito Federal em cada semestre, com vinte minutos de duração e utilizar quarenta ra dos Deputados, Assembléias Legislati- minutos, por semestre, para inserções de vas e Câmara dos Vereadores, nas duas trinta segundos ou um minuto nas redes legislaturas subseqüentes, ou seja, até 2007, nacionais e emissoras estaduais (art. 49). ao dispor que:
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Somente os partidos que atingirem a cláu- forma isolada e sem visibilidade. A tendên- sula de barreira terão direito a uma bancada cia, com o tempo, é que esses partidos no legislativo federal, com estrutura de lide- deixem de existir, incorporando-se ou fundin- rança, salas e assessores. E somente os do-se com outros partidos. Especialmente partidos com liderança podem pedir a para os pequenos partidos ideológicos tra- palavra a qualquer tempo em sessões do dicionais no Brasil, a cláusula de barreira Congresso e escolher representantes para pode significar uma sentença de morte. Já presidir as comissões de trabalho. os membros dos partidos nanicos, “de alu- Os partidos que não atingirem a cláusula guel”, se eleitos, provavelmente se adapta- de barreira participarão da distribuição de rão mais facilmente às novas circunstâncias, somente 1% do Fundo Partidário e terão di- inscrevendo-se em partidos médios e gran- reito a apenas um programa gratuito de dois des. minutos por semestre, em rede nacional. Diversos projetos em tramitação na Câ- Esses partidos pequenos elegerão deputados mara dos Deputados modificam as exigên- se alcançarem o quociente eleitoral, mas cias da cláusula de barreira: há propostas seus parlamentares não terão direito a toda de redução do percentual de votos exigidos a infra-estrutura existente nas Casas Legisla- para o funcionamento parlamentar dos par- tivas para garantir o funcionamento partidá- tidos dos atuais 5% para 2% ou mesmo 1% rio. Sem acesso aos recursos assegurados dos votos nacionais para a Câmara dos De- na Câmara dos Deputados aos partidos mé- putados; há projeto que garante funciona- dios e grandes, os congressistas eleitos por mento parlamentar ao partido que tenha partidos pequenos que não tenham atingido elegido pelo menos um deputado em cinco a cláusula de barreira vão trabalhar quase estados da Federação; outro revoga os dis- como se fossem avulsos. positivos da cláusula de barreira; há, ainda, A assessoria da Câmara dos Deputados a proposta de se considerar superada a cláu- calcula que, se a cláusula de barreira tivesse sula de barreira quando o partido preencher sido adotada para a legislatura de 2003, con- uma ou outra das duas exigências: 5% dos siderados os votos da eleição de 2002, votos nacionais ou 2% dos votos em 1/3 dos somente sete partidos teriam garantido seu Estados. Esses projetos foram elaborados funcionamento parlamentar: PT, PSDB, PFL, por deputados do PCdoB e do PL, mas tam- PMDB, PP, PSB e PDT. Depois da eleição, bém tramita na Câmara um projeto de de- também PL e PTB incorporaram deputados putado do PSDB que reduz de 5% para 2% eleitos por outros partidos e atingiram as exi- dos votos válidos nacionais a exigência da gências da cláusula de barreira. cláusula de barreira para o partido ter funcio- Pode-se afirmar que a cláusula de barrei- namento parlamentar. ra, como instituída na lei brasileira, funciona- Esses projetos, se levados à votação e rá como verdadeira cláusula de exclusão, na aprovados ainda em 2006, supostamente melhor das hipóteses, no médio prazo. Não não afetarão o funcionamento parlamentar afetará diretamente a representação política tal como previsto na lei de 1995, cujas exi- num primeiro momento, já que os parlamen- gências passam a vigorar somente agora. tares eleitos pelos partidos pequenos que Dessa forma, tudo indica que será experi- alcançarem o quociente eleitoral poderão mentada, pela primeira vez na democracia assumir seus cargos. Mas, sem acesso a brasileira, a chamada cláusula de barreira. recursos, esses políticos só terão provavel- mente duas alternativas: mudar de partido, o que afeta a representação política e au- menta a desproporcionalidade da distribui- Agradeço a Felipe Nunes dos Santos, aluno do Curso ção das cadeiras nos parlamentos, ou de Ciências Sociais, que recolheu informações para trabalhar com uma série de limitações, de este verbete, em pesquisa no sítio da Câmara dos Deputados.
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Referências
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Reforma Constitucional
Gláucio Soares
As posições relativas à reforma constitu- cional formam um contínuo desde as que nos dizem que a Constituição de 1988 não precisa de reformas e sim de tempo; pas- sando pelas que preconizam mudanças pontuais, pequenos ajustes, mantendo a atual estrutura e até as que afirmam que a Cons- tituição reflete uma concepção errada do Es- tado e das suas relações com a cidadania, devendo ser amplamente reformada ou substituída. Este texto usa a experiência de outros países para analisar a questão da re- forma constitucional a partir de três consi- derações:
• A extensão da Constituição • O caráter da Constituição • A representação dos partidos no Congresso
O tamanho das Constituições varia, e muito. A do Brasil é das maiores, como o são a da Argentina, a da Índia e a do Méxi- co. Do lado “curto”, estão as constituições de países como a França (1958; 1982), a Coréia do Sul, a Indonésia e a de Hong Kong (de 1990). Algumas são breves, mas de co- bertura ampla, como as do Canadá, da Aus- trália, e de Singapura. Muitos acham que uma constituição deve ser breve e direta, usando como exemplo a Constituição dos Estados Unidos, que se destaca pela sua duração e brevidade, tem sete artigos e vin- a te e sete emendas. A XXVII emenda foi pro- posta em 25 de setembro de 1789 e ratificada em 7 de maio de 1992, mais de dois sécu- los depois. Nos últimos cinqüenta anos ape- nas quatro emendas, de números XXIII a XXVI, foram propostas e aprovadas; do lado oposto, a da Índia, com 395 artigos, já teve 93 emendas (até 14 de fevereiro de 2006).
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Historicamente, as constituições tende- sendo incorporadas por outros estados. A ram a crescer. Sartori, comentando a Cons- crise financeira dos estados trouxe à baila a tituição da Índia, que tem 395 artigos, e a necessidade de moderar alguns desses di- nossa, com 245 artigos, afirmou que existe reitos. Uma linha recente de pensamento in- uma tendência ao crescimento das consti- corpora a noção de “equilíbrio” entre direitos tuições desde o fim da Segunda Guerra Mun- e deveres. É possível ter uma idéia de se o 1 dial. O número das constituições é função equilíbrio existe numa Constituição simples- do surgimento de novas nações: mais da mente contando artigos ou palavras relacio- metade das constituições existentes são pos- nados com os direitos e os deveres. teriores a 1974. Há mais constituições, mas Os direitos e os deveres estão desigual- elas também são maiores. A tendência ao mente representados na Constituição de crescimento das constituições também se 1988 por esse critério. Os “deveres” apa- observa no nível estadual. Robert Luce, um recem apenas nove vezes, e destas, os importante político que era um estudioso das “deveres” estão imediatamente precedidos constituições estaduais americanas, concluiu por “direitos” em sete; as outras duas se que na primeira década elas tinham, na mé- referem ao Poder Judiciário e ao Ministério dia, dez páginas e meia; nas três décadas Público. Já “direitos” (no plural) aparecem seguintes, 12 páginas, e de 1815 a 1845, 16 93 vezes. Outras presenças freqüentes são páginas. Outros estados aumentaram o ta- garantia (ias, etc.), que surge 85 vezes, manho das suas constituições: Pensilvânia aposentadorias, etc. surge 65 vezes; sua de 11 para 31 e Delaware de 6 para 36. parenta próxima, pensões (incluindo pensão A brevidade depende da cobertura, de e pensionistas) outras 41; os benefícios têm quantos temas diferentes estão na Consti- forte presença, 81 vezes; a proteção e seme- tuição. Uma, bem escrita, direta, com am- lhantes outras 48 vezes, e assim por diante. pla cobertura será maior do que outra, A forte presença de direitos, combinada com igualmente bem escrita e direta, mas de co- a escassez de deveres, sugere que pode bertura estreita. Uma decisão crucial, que haver um desequilíbrio na concepção da afeta o tamanho das constituições, é o que Constituição. Não é uma imagem de “nós, o incluir e o que deixar de fora, para leis me- povo”, mas de uma instituição externa que nores. está lá para servir a quem tem “direitos” sobre As primeiras constituições eram políticas ela. Vários itens que, em muitos países, são e dispunham sobre como deveria ser o Es- objeto de lei ordinária estão presentes na tado, suas divisões e seus poderes. Em Constituição de 1988. muitos casos, foram seguidas por emendas e disposições sobre os direitos e liberdades Figura 1 Direitos e Deveres na Constituição de 1988 individuais. A americana introduziu o famo- so Bill of Rights. Muitas constituições poste- riores adotaram essa modificação. Porém, como notaram Sicat e Sicat, analisando as Constituições tomando a americana como ponto de partida, “a extensa presença de direitos econômicos e sociais e garantias” nas constituições mais recentes, demons- tra que “a ênfase nas liberdades individuais não era mais suficiente”. Direitos sociais e econômicos foram introduzidos. Essas incor- porações, de inspiração progressista, cres- O equilíbrio entre direitos e deveres é ceram com as várias formas de estados uma ampliação da posição de Hayek de que socialistas e social-democratas, mas foram a criação de direitos acarreta, simultanea- mente, a criação de deveres e que os que
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terão esses novos deveres precisam dos países com alta renda per capita. A previ- meios para cumpri-los. Com meios adequa- dência do setor público causa um desequilí- dos, os direitos constitucionais têm um im- brio maior do que a privada, que se refere a pacto positivo, como demonstraram Lorenz um número muito maior de pessoas. Essa Blume e Stefan Voigt da Universidade de discriminação é um dos fatores que levam a 2 Kassel . Blume e Voigt analisaram muitos cidadania a um afastamento em relação ao indicadores de direitos humanos, políticos e ideal de ver no Estado e na Constituição “nós, sociais, chegando a quatro fatores, um dos o povo”. Estado, Constituição, políticos e po- quais tem que ver com direitos de proprie- der integram a alteridade. A falta de identi- dade, outro com direitos específicos, eman- dade com “eles” gerou uma espécie de “lei cipatórios (de mulheres e de trabalhadores) de Gerson” em relação a “eles” e as conse- e dois que se relacionam com direitos políticos qüentes atitudes reivindicatórias. O corporati- e com estruturas democráticas. Todos se rela- vismo impede que o Estado e suas instituições cionam com a renda per capita em 2000 (log), sejam percebidos como “nossos”; a Nação, mas os direitos de propriedade foram os que sim, o Estado, não. mais se correlacionaram; foram, também, os únicos que se correlacionaram significa- tivamente com outros indicadores, como o Como saber se uma constituição crescimento da renda per capita entre 1993 é “boa” ou não? e 2000. Contrariamente ao mito, as ditaduras e regimes opressivos são economicamente O teste do tempo tem sido enfatizado ineficientes. como critério para avaliar a qualidade das O caráter paternalista, protecionista e Constituições. Hague, Harrop e Breslin, em assistencialista do Estado se revela na fre- 2001, reforçam a imagem das constituições qüência com que certos temas aparecem como produtos da engenharia política, que na Constituição. devem ser julgadas por quão bem resistem ao teste do tempo. Esses autores acham Figura 2 que freqüentes emendas constitucionais in- Outros tipos de Protecionismo e Assistencialismo na Constituição dicam um sistema político sob pressão. Não devemos esquecer que há dois parâmetros importantes na análise das emendas (e re- formas) constitucionais, o tempo e a dimen- são. Há mais o que emendar e reformar em Constituições de ampla cobertura, e se es- pera que as emendas diminuam depois de certo tempo. A maneira de emendar as cons- tituições varia muito. No Brasil, as emendas constitucionais exigem maioria de 60% em cada Casa:
Art. 60, III - § 2º - A proposta será discutida e votada em cada Casa do Congresso Nacional, em dois turnos, considerando-se aprovada se obtiver, em ambos, três quintos dos votos dos respectivos membros.
No Brasil, a herança corporativista pesou Esta maioria nas duas casas não é fácil muito sobre os gastos do Estado, conce- de ser obtida em temas que separem go- dendo ao funcionalismo privilégios e prerro- verno e oposição devido à pulverização parti- gativas não encontráveis na maioria dos dária. Os dados referentes à Câmara dos
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4 Deputados mostram que, em 1990, era neces- Carlos Ranulfo. Antes mesmo de iniciadas sário que os cinco maiores partidos se unis- as sessões, assim como nos primeiros sem para garantir a aprovação de emendas meses de cada legislatura, observa-se uma constitucionais e quatro para obter maioria sim- debandada de deputados de vários partidos ples; em 1994, eram necessárias as cadeiras na direção de partidos da base governista. dos três maiores partidos para a maioria sim- Esse movimento só existe porque as cadei- ples e quatro para obter os 60%; situação que ras são consideradas como pertencentes ao se repetiu em 1998. Em 2002, tanto a maioria deputado e não ao partido e porque as tro- simples quanto as emendas necessitavam de cas são permitidas. todos os votos dos quatro maiores partidos. Pensar a formação de maiorias governis- tas estáveis com base em partidos é, ape- Figura 3 - Número de partidos necessários para nas, a primeira aproximação. Os arranjos obter maioria simples e para Emendas Constitu- cionais na Câmara dos Deputados institucionais brasileiros estimulam outra característica, a infidelidade partidária, que pulveriza as negociações para a formação de maiorias estáveis com que governar. Além de negociar com partidos e grupos, o gover- no é forçado a negociar individualmente com os parlamentares. Reformas constitucionais de interesse do governo podem, com relativa facilidade, ser bloqueadas pela oposição; não obstante, as mais necessárias são as relativas à crise fi- nanceira do Estado, porque tocam no seu caráter assistencialista, as que eliminem privilégios e as que corrijam o desequilíbrio entre direitos e deveres. Um ponto importante de uma reforma Não obstante, esse é apenas um exer- constitucional seria aumentar o controle dos cício ilustrativo. Em 2002, a segunda maior eleitores sobre os eleitos. Lars P. Feld e Marcel bancada, a do PFL, e a quarta, do PSDB, R. Savioz (1997) estudaram os efeitos da eram da oposição. Situação semelhante se democracia direta e do maior controle sobre configurou nas legislaturas que se iniciaram o desempenho econômico na Suíça, con- em 1998, 1994 e 1990. Com base, apenas, cluindo que existe uma associação robusta nos partidos, este exercício analítico sugere entre os dois. que a distribuição de cadeiras na Câmara Num sistema eleitoral em que alguns inte- dos Deputados tornou difícil governar e mais resses corporativos e particulares garantem fácil fazer bloquear a ação do governo e que a eleição de parlamentares, é difícil alterar a apenas as mudanças constitucionais quase concepção do Estado, tal qual refletida na consensuais são aprovadas. Não obstante, a Constituição, de representação muito desi- Constituição trazia embutida a necessidade gual de interesses, com privilégios e prerro- de muitas emendas, haja vista a que a pa- gativas espalhados no seu texto, a um lavra “emenda” aparece nada menos do que Estado onde todos sejam, efetivamente, 759 vezes no seu texto. As emendas e refor- iguais perante a Lei e onde direitos e deve- mas constitucionais podem ter um impacto res, gastos e receitas, se equilibrem. E, mais sobre o crescimento econômico como argu- 3 importante, que tenhamos uma atitude de mentam Sicat e Sicat. paternidade e responsabilidade pelo Estado A tentativa de obter maioria para poder e não uma atitude exclusivamente reivindi- governar se reflete nos dados sobre a mu- catória. Nós, o povo... dança de partidos, muito bem estudada por
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Notas
1 Não obstante, há várias revisões que reduziram o número de artigos, como a da Somália de 156 para 130, e a da Coréia do Sul de 171 para 166. 2 The Economic Effects of Human Rights, Paper Nº 66/04. 3 Ver, da mesma série, The Constitution and economic progress: when “more is less and less is more”. Discussion Paper No. 0413, September 2004. 4 Ver Retirando as cadeiras do lugar: migração partidária na Câmara dos Deputados (1985/2002). Belo Horizonte: Editora UFMG, 2004. 212 p.
Referências
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Emendas Parlamentares
Marcus Melo
Juntamente com o trabalho em comis- sões, a apresentação de emendas parlamen- tares representa parte essencial do trabalho legislativo. Uma emenda é qualquer propo- sição apresentada como acessória a pro- posta de emenda à Constituição, a Projeto de Lei ordinária, de lei complementar, de decreto legislativo ou de resolução (estes últimos se referem a competências privati- vas do Legislativo, e têm pouca relevância política em sentido mais amplo). As emen- das apresentadas visam influenciar as deci- sões de política pública e, como tal, são iniciativas legítimas no processo legislativo. No Brasil, no entanto, as emendas ao orça- mento passaram a ser vistas como meca- nismos ilegítimos e escusos de barganha política em virtude de sua estreita vincula- ção com jogos de patronagem e corrupção. Em sistemas presidencialistas, principal- mente os multipartidários, como é o caso brasileiro, em que são freqüentes os gover- nos de coalizão, as emendas e sua eventual incorporação representam, potencialmente, mecanismos importantes de negociação en- tre os membros da coalizão. O desenho ins- titucional híbrido do país em que traços proporcionalistas (por exemplo, sistema elei- toral proporcional) coexistem com caracte- rísticas majoritárias (presidentes com amplos poderes) implica maior espaço para o tra- balho das oposições ou para a barganha que ocorre durante a tramitação legislativa de uma proposição no seio da própria coalizão de governo. O espaço privilegiado para o emendamento são as comissões congres- suais, embora as emendas também pos- sam ser apresentadas no plenário das Casas Legislativas, seja a de origem da emenda ou a revisora, conforme o caso.
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Em países cujos sistemas políticos apre- confiança (seis países em conjunto de 37 sentam corte majoritário há pouca atividade países do survey OECD/World Bank). Em de emendamento. Isso se deve, fundamen- alguns países é permitida a apresentação talmente, a três fatores. Em primeiro lugar, de emendas, mas se isso não ocorrer, a pro- nesses sistemas são freqüentes os gover- posta do Executivo é aprovada por decurso nos majoritários de partido único, em que de prazo (por exemplo, Chile). Em países os partidos também são fortes e disciplina- como a Colômbia e o Brasil, as emendas dos (por exemplo, Reino Unido ou França). parlamentares devem ser aprovadas pelo Em segundo lugar, o(s) partido(s) de oposi- Executivo para terem efeito legal (no caso ção interfere(m) muito pouco na atividade brasileiro estão sujeitas ao veto presidencial, legislativa e governativa, seja porque as re- sendo passíveis, portanto, de serem ainda gras de organização dos trabalhos legislati- derrubadas). Há variações também quanto vos conferem grande poder ao partido no ao grau de agregação do orçamento. Em governo, convertendo os partidos de oposi- muitos casos, permitem-se emendas apenas ção em expectadores da atividade governa- no que se refere a agregados, e não no nível tiva, ou em virtude de o trabalho das programático e setorial (idem). comissões ser inexpressivo. Em terceiro lu- Com as mudanças introduzidas desde a gar, nos sistemas majoritários de tipo parla- Constituição de 1988, o Brasil tornou-se par- mentarista, há pouco incentivo para o ticularmente permissivo no que se refere ao emendamento, o qual, em muitos casos, se ativismo parlamentar na área do orçamento confunde com o voto de desconfiança do – cerca de 70 mil emendas foram apresen- Legislativo. Em muitos países que adotaram tadas ao orçamento em 1993 (em franco as instituições parlamentaristas britânicas a contraste com a Constituição de 1967 que, prática de apresentação de emendas a Pro- em seu artigo 65, vedava a apresentação de jetos de Lei ou ao orçamento é virtualmente emendas parlamentares). Após sucessivas desconhecida. Ela é substituída por nego- medidas restritivas, adotadas depois do ciação no plano intrapartidário entre lide- escândalo do orçamento, os parlamentares ranças partidárias e suas bases. podem apresentar emendas limitadas quanto Esse padrão de baixa atividade de emen- ao valor total da apropriação, ao número e damento é ainda mais expressivo no caso ao tipo de emenda (individual, coletiva e de de emendas ao orçamento. A despeito de relatoria), e com elevado nível de desagre- alguns traços que são universais como, nos gação (em nível de projeto). No entanto, essa casos onde há a possibilidade de apresen- relativa liberalidade é compensada pelo fato tação de emendas, a exigência de não se de que o orçamento é apenas autorizativo e, exceder o teto fixado na lei do Executivo, há não, mandatório (caso dos EUA, entre ou- grande variação quanto ao papel do legisla- tros). O Executivo tem o poder negativo de dor no processo orçamentário (OECD/World deixar de executar emendas, o que lhe per- Bank, 2003). Em alguns países de claro de- mite selecionar o orçamento a ser executa- senho majoritário como Austrália, Irlanda, do conforme suas preferências (Alston et al., Japão, Grécia e Nova Zelândia (além de ou- 2005). tros, como Israel e Uruguai), é vedado ao As emendas parlamentares adquiriram Legislativo alterar ou emendar o orçamento, grande centralidade no debate público re- cabendo-lhe apenas rejeitá-lo ou aprová-lo cente, e na literatura de ciência política bra- na íntegra. Em outros casos, embora não sileira, em três contextos distintos, dois dos haja vedação, os parlamentares nunca intro- quais marcados por forte crise institucional. duzem mudanças no orçamento (por exem- Em primeiro lugar, durante o processo de plo, Reino Unido, Suécia, Bélgica). Há ainda reforma constitucional na década de 90, casos em que a proposição de uma emen- quando a questão do suposto abuso do da ao orçamento equivale a um voto de des- processo de emendamento por parte dos
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partidos de oposição foi colocada na agenda. eleitorais que produzem incentivos para o A principal questão, neste contexto, refere- comportamento individualista dos parlamen- se ao impacto do processo de emendamento tares, como o voto proporcional com lista sobre a capacidade governativa, especial- aberta adotado no país (idem). Esses incen- mente no que se diz respeito à aprovação e tivos minariam, segundo essa perspectiva implementação da agenda de reformas do analítica, a coesão e a disciplina partidárias. governo. Neste contexto, o atribulado pro- A regra proporcional com cláusulas de bar- cesso de tramitação de emendas constitu- reira excessivamente permissivas também cionais na área da previdência social, da impactaria a governabilidade por produzir um administração pública e da reforma tributá- quadro de fragmentação partidária, expres- ria, pelo seu passo relativamente errático e so em um elevado número de partidos efeti- sua extensão no tempo, levou a críticas e vos, exacerbando os problemas de formação propostas de reforma institucional. Essas crí- de base de apoio para o governo. O federa- ticas também estavam vinculadas ao rito pro- lismo, por sua vez, contribuiria para a ingo- cessual de aprovação de emendas, que vernabilidade por fortalecer as lealdades incluíam dispositivos sobre a apresentação políticas de caráter local e regional. Nessa de destaques para votação em separado perspectiva, portanto, executivos débeis se- (DVS) as quais favoreciam a obstrução por riam reféns de um congresso fragmentado parte da oposição ao governo. e voltado para questões de caráter localista O segundo contexto foi o do escândalo e paroquial. As emendas parlamentares do orçamento no início da década de 90, seriam, ainda, nessa perspectiva analítica, que revelou os mecanismos de corrupção os exemplos paradigmáticos de compor- na apresentação de emendas. Finalmente, tamento de tipo localista. os escândalos ocorridos durante o governo Na perspectiva rival, argumenta-se que Luiz Inácio Lula da Silva, a chamada crise os executivos dispõem de um conjunto de do “mensalão” e a crise da “máfia dos instrumentos institucionais que garantem ao sanguessugas” envolvendo a execução de Executivo preponderância nas relações com emendas ao orçamento na área da saúde. o Congresso (Figueiredo; Limongi, 2002). O debate na ciência política brasileira e Dentre esses, destacam-se as medidas pro- internacional em torno dessas questões teve visórias, as competências privativas na área como eixo articulador as relações Executivo- administrativa financeira e orçamentária, e o Legislativo e o papel das emendas ao orça- controle da agenda dos trabalhos congres- mento na formação da base de apoio suais. Segundo tal perspectiva analítica, os parlamentar ao Executivo. Esse debate se incentivos existentes na arena extracongres- inscreve em uma discussão mais ampla sual — arena eleitoral, por exemplo — têm sobre as instituições políticas e seus efeitos pouca influência no comportamento parla- sobre a governabilidade. Duas perspectivas mentar no Congresso. Nesta última arena, rivais podem ser identificadas. O argumen- as regras de funcionamento do Congresso to geral que conclui que as instituições polí- conferem forte primazia ao Executivo e aos ticas produzem ingovernabilidade focaliza os líderes partidários, possibilitando previsibili- seguintes aspectos e relações de causali- dade ao resultado da interação entre o Exe- dade: acredita-se que o presidencialismo cutivo e o Legislativo: poder-se-ia prever produz ingovernabilidade devido às origens efetivamente grande sucesso do Executivo separadas dos mandatos do Executivo e na aprovação de sua agenda. Legislativo, abrindo-se, dessa forma, a pos- Como a questão das emendas parlamen- sibilidade de existência de executivos sem tares pode ser analisada nessas distintas sustentação parlamentar (Ames, 1995). linhas argumentativas? Três aspectos po- Argumenta-se, também, que esses efei- dem ser destacados. O primeiro refere-se à tos são potencializados pelo uso de regras relação entre execução de emendas e apoio
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ao Executivo. A questão fundamental é se desse jogo é que os parlamentares tentam há efetivamente uma correlação entre essas maximizar suas chances de reeleição e, para duas variáveis e qual é o mecanismo causal tanto, buscam fundamentalmente apre- envolvido. Os parlamentares são premiados sentar emendas que maximizem essas com a execução de suas emendas pelo seu chances. Essa premissa comportamental apoio ao Executivo ou passam a apoiar o tem como implicação que as agendas do Executivo porque têm suas emendas exe- Executivo Federal e dos parlamentares indi- cutadas? Mueller e Pereira (2002) encontram viduais são distintas em virtude do impera- evidências para ambas as hipóteses, elimi- tivo da chamada conexão eleitoral. Como a nando os problemas de endogeneidade nes- base eleitoral do presidente abrange o país sa correlação com o uso de variáveis como um todo, o Executivo Federal busca instrumentais. Limongi e Figueiredo (2005) maximizar seu desempenho nas questões contestam a plausibilidade dessas hipóte- para as quais é responsabilizado nas elei- ses, argumentando que a filiação partidária ções: questões fiscais, desempenho macro- seria um preditor mais importante do com- econômico e nível de desemprego (e, portamento de apoio do parlamentar, embo- crescentemente, também para programas ra o modelo estatístico que testam seja de transferência de renda). Os parlamen- inconclusivo sobre o papel isolado da variá- tares individuais concentram seus esforços vel apoio ao Executivo na explicação. Como em patrocinar emendas que atraiam bene- as duas variáveis estão correlacionadas, fícios tangíveis para as suas bases (micror- permanecem problemas metodológicos regiões ou estados, ou setores). Essas para a explicação. A questão também não transferências freqüentemente representam pode ser adequadamente discutida consi- um custo para o governo federal (ou um des- derando-se o comportamento de parlamen- vio em relação ao ponto que expressa me- tares da oposição (que, supostamente, lhor sua preferência em uma representação seriam aqueles propensos a serem coopta- espacial de alternativas de políticas). Críti- dos pela execução estratégica de suas cos dessa visão sustentam não haver uma emendas). Afinal, grande parte do jogo orça- agenda parlamentar e outra do Executivo mentário envolve parlamentares da própria Federal, mas, sim, uma agenda de gover- base do governo. Ou seja, não há incon- no e uma da oposição. No limite, argu- gruência entre a correlação entre apoio ao menta-se que o Executivo Federal domina governo e partido, por um lado, e premiação o processo orçamentário e ele próprio, atra- ao parlamentar com base no seu comporta- vés de suas lideranças (no caso do orça- mento. mento, os relatores da comissão), define Algumas questões ainda não estão ade- parte importante do conteúdo das emendas quadamente respondidas pela literatura, parlamentares que já são parte da agenda como, por exemplo, a existência de parla- política (e por extensão eleitoral) do Execu- mentares que não apresentam emendas ao tivo (Limongi; Figueiredo, 2005). orçamento, mas apóiam o governo. Não é O terceiro aspecto refere-se ao papel das possível concluir, com base no conheci- emendas individuais no comportamento mento existente, que o governo depende parlamentar. Após as mudanças voltadas exclusivamente da liberação de verbas para para racionalizar o processo orçamentário e governar. A refutação dessa tese também que foram introduzidas desde 1996, as exigiria, obviamente, a consideração de emendas individuais diminuíram sua impor- outras variáveis para mensurar o efeito iso- tância no conjunto das emendas. Sua pouca lado desta variável. expressão em termos de valores quantitativos O segundo aspecto da discussão refere- alocados e em termos relativos vis-à-vis as se à interpretação da natureza do jogo político emendas coletivas (cerca de 20% do total) em torno do orçamento. Uma interpretação e de relatoria tem levado a críticas sobre seu
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papel no jogo entre o Executivo e o Legis- governos, ao produzir uma demora indese- lativo. No entanto, permanece o enigma de jável no processo de tomada de decisões, por que tantos parlamentares se envolvem sobretudo em contexto de choques adver- ativamente com o emendamento e a cons- sos ou crises, e ao afetar a racionalidade na tatação de que, embora diminutas em va- alocação de recursos. Contudo, como assi- lores, as emendas influenciam as chances nalado, as emendas parlamentares passaram de reeleição. a representar, simbolicamente, as distorções A agenda de pesquisas sobre essa ques- e as mazelas da democracia brasileira e as tão deve considerar outros aspectos em aná- vicissitudes de governos de coalizão. lises que controlem o efeito potencial de um amplo número de variáveis explicativas do Referências apoio parlamentar ao Executivo. Dentre esses
se destacam a distribuição de portfólios ALSTON, Lee et al. (2005). Who decides on public expenditures: the ministeriais, de postos de comando nas political economy of the budgetary process in Brazil. Washington, empresas estatais e cargos na administra- Inter-American Development Bank. Economic and Social Studies Series, RE1-05-006. ção pública federal, nos fundos de pensão AMES, Barry (1995). Electoral rules, constituency ressures, and das empresas, como também alocação de pork barrel: bases of voting in the Brazilian Congress. The Journal of contratos e concessão de crédito. Uma aná- Politics, v. 57, n. 2. lise mais fina deveria desagregar os parla- FIGUEIREDO, Argelina; LIMONGI, Fernando (2002). Incentivos elei- torais, partidos políticos e política orçamentária. Dados. Revista de mentares por categorias, uma vez que é Ciências Sociais, v. 32, n. 2. razoável supor que o jogo das emendas in- LIMONGI, Fernando; FIGUEIREDO, Argelina (2005). Processo orça- dividuais ao orçamento envolve um conjunto mentário e comportamento legislativo. Dados. Revista de Ciências específico de parlamentares — provavelmente Sociais, v. 48, n. 4. os que não têm acesso a outros recursos OECD/World Bank (2003). Results of the survey on budget practices and procedures, Paris. políticos, tais como os citados acima. Outra PEREIRA, Carlos; MUELLER, Bernardo (2002). Comportamento variável que deve ser considerada é a dis- estratégico em presidencialismo de coalizão. Dados. Revista de tância ideológica entre os membros da coa- Ciências Sociais, v. 45, n. 2. lizão — pode-se hipotetizar que os membros mais distantes do partido hegemônico seriam mais propensos a trocar apoio por votos. Por sua vez, a operacionalização dos testes para confirmação dessas hipóteses freqüente- mente envolve o uso dos registros de vota- ções nominais para matérias em que haja encaminhamento conhecido do Executivo sobre a matéria. O uso de votações nomi- nais também apresenta problemas metodo- lógicos conhecidos, de forma que o debate em torno dessas questões deverá perdurar. Em síntese, é possível identificar poten- cialmente um trade off entre eficiência go- vernativa e extensão da atividade de emendamento. Se, por um lado, o processo de emendamento pode levar ao aprimora- mento técnico de propostas e, conseqüen- temente, a um maior alinhamento ou consistência entre as preferências da socie- dade (ou do chamado eleitor mediano), ele também pode comprometer a eficácia de
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Emendas Constitucionais
Cláudio Gonçalves Couto
Sucintamente, emendas constitucionais são mudanças pontuais do texto constitu- cional, efetuadas de acordo com procedi- mentos específicos, que são, eles mesmos, fixados na Constituição. Em regra, tais pro- cedimentos são mais exigentes do que os necessários à aprovação de leis, deman- dando consensos políticos mais amplos do que os que propiciam a formação de maiorias parlamentares estritas (50% + 1), requeridas para que leis sejam aprovadas pelo Legisla- tivo. Isso ocorre por ser a Constituição mais importante do que as demais normas legais — que a ela se subordinam —, pois serve de base à vida política. Por isso, entende-se que deva possuir maior permanência, razão pela qual se dificulta sua modificação, con- ferindo-lhe estabilidade e preservando-a de alterações freqüentes, suscetíveis de ocor- rer no calor das disputas políticas momen- tâneas. Sua condição de mudanças pontuais distingue as emendas de processos espe- ciais chamados de Revisão Constitucional, que por vezes têm caráter mais abrangente e são capazes de alterar mais profundamente a Constituição. Tanto as emendas como a revisão podem servir, em princípio, para corrigir imperfeições do texto constitucional (Levinson, 1995), se- jam elas decorrentes da perda de atualida- de diante das mudanças sociais, seja em virtude do que possa ser considerado a pos- teriori um erro dos constituintes. De qualquer modo, tanto a importância da distinção entre emenda e revisão, quanto os procedimen- tos exigidos para o emendamento constitu- cional variam muito entre os países, sendo impossível estabelecer um modelo único, válido para todos os casos. Tal variação de- corre dos diversos entendimentos sobre o
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significado da própria Constituição para o Entretanto, empiricamente uma Consti- regime político que embasa. tuição pode se afastar desse modelo ideal Podemos considerar uma Constituição de de duas formas distintas. Na primeira, além duas perspectivas, uma ideal, outra empíri- do ordenamento jurídico primário, uma Cons- ca. Do ponto de vista ideal, Constituição é o tituição pode conter normas de caráter secun- ordenamento jurídico supremo e primário do dário, terciário, etc., com isso: a) adentrando Estado, determinando (1) suas estruturas ao detalhamento dos elementos fundamen- fundamentais, (2) as regras básicas de seu tais da organização de um Estado; b) tratan- funcionamento e (3) os direitos essenciais de do de matérias referidas a esses elementos seus cidadãos. Logo, normas que não cor- fundamentais de um modo sujeito a contro- respondam a esses três elementos não são vérsias partidárias contínuas; ou c) normati- constitucionais e ficam foram do texto da zando assuntos estranhos aos elementos Constituição, sendo remetidas às leis. É este fundamentais da organização estatal. Neste o caso de normas que: (a) entrando em mi- caso, o critério de conteúdo para distinguir o núcias, não contemplam exclusivamente o que diz ou não respeito à Constituição perde que é fundamental, essencial ou básico nos importância, e resta apenas verificar qual três elementos tipicamente constitucionais, texto legal é formalmente designado como mas especificam seu funcionamento; ou (b) sendo “a Constituição”, independentemente simplesmente não tratam desses três as- do que possa conter (Couto; Arantes, 2006). pectos, referindo-se a outros assuntos. Tam- A segunda maneira pela qual uma Cons- bém não são constitucionais as normas que tituição realmente existente se afasta do regulamentam de forma partidariamente modelo ideal é quando ela não é, na prática, controversa aspectos dos três elementos o ordenamento jurídico supremo do Estado, constitucionais mencionados. Ao deixar de não ocupando efetivamente uma posição estipular normas básicas, as leis estabele- superior na hierarquia das normas (Kelsen, cem, ao invés disso, normas de caráter se- 1990). Isso ocorre caso a normatividade cons- cundário, terciário, etc. Estas devem ser, titucional não estabeleça limites ao que pode contudo, logicamente compatíveis com as ser feito nas arenas legislativa ou executiva, normas fundamentais que compõem a Cons- deixando legisladores ou membros do Exe- tituição. cutivo livres para decidir normas que contra- A importância da compatibilidade decorre riam a Constituição e mesmo assim são da supremacia da Constituição sobre as válidas. Embora em democracias tal latitu- demais normas: estando hierarquicamente de decisória dificilmente seja desfrutada submetidas à Constituição, podem variar pelo Executivo, ela em vários casos o é pelo apenas dentro dos limites que a normativi- Parlamento, considerado soberano e, portan- dade constitucional admite. Por exemplo, se to, habilitado a modificar ilimitadamente todo a Constituição fixa que X > Y, a normativida- o direito em vigor. de infraconstitucional pode variar infinitamen- Em tais casos, sendo a Constituição equi- te na sua regulamentação de X, fixando X’, parada à legislação comum, não mais se X’’, X’’’, etc., mas sempre sob a condição verifica uma hierarquia de normas — ao me- de que todo X > Y. Se alguma norma infra- nos na prática —, e a modificação das deter- constitucional — uma lei, um decreto — minações constitucionais ocorre facilmente. implicar que X < Y, então ela será conside- A facilidade se deve à possibilidade de: a) rada inconstitucional. Desse modo, se os criar normas que contrariam a Constituição atores políticos desejarem que X < Y, eles sem a exigência de que esta seja emendada não poderão fazê-lo por meio de leis ou atos ou revisada; b) passar emendas cuja dificul- administrativos, que são hierarquicamente dade de aprovação é a mesma da aprova- inferiores à Constituição, precisando mudá-la, ção de leis; c) aprovar leis que contrariam a emendando-a ou revisando-a. Constituição, mas não são derrogadas em
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função disso. A primeira situação vale na- que quanto mais difícil for mudar uma Cons- queles países que não têm uma Constitui- tituição por meio de emendas, mais prová- ção escrita, sendo o direito constitucional vel será a intervenção dos juízes na política costumeiro renovável e revogável por deci- cotidiana. O Judiciário torna-se uma “válvula sões parlamentares comuns (Reino Unido, de escape” para mudanças constitucionais Nova Zelândia); a segunda, naqueles casos desejadas por setores da população, porém que, mesmo dispondo de uma constituição difíceis de realizar pelos trâmites políticos escrita, exigem-se para sua modificação normais. Levando para os tribunais a redefi- procedimentos equivalentes aos da aprova- nição dos limites constitucionais à legisla- ção de leis (Áustria); a terceira se verifica ção transforma-se a interpretação judicial onde uma lei que contrarie a Constituição num atalho para mudanças: constitucionali- não possa ser derrogada senão pela vonta- zam-se ou inconstitucionalizam-se judicial- de do mesmo Parlamento que a aprovou mente normas vigentes que permaneceriam (França). inalteradas até que se conseguisse modifi- Outra conseqüência da soberania do Par- car o próprio texto da constituição mediante lamento nos países sem supremacia cons- emendamento. Cria-se, porém, um sério titucional é que não haverá outro órgão capaz problema de legitimidade democrática, já de derrogar leis inconstitucionais. Porém, que juízes não têm representatividade, pois onde a Constituição for soberana, a derro- não são eleitos. Esse quadro caracteriza a gação da legislação e de outras normas jurí- situação dos Estados Unidos, onde a Cons- dicas ocorrerá pela intervenção dos tribunais. tituição é pouquíssimo emendada, e a Su- Esta pode ocorrer: a) apenas de forma loca- prema Corte possui papel importantíssimo lizada, para o caso concreto, quando alguém na política cotidiana. requer o direito de não cumprir leis inconsti- É engano supor que o ativismo judicial tucionais, sem, contudo, implicar a anulação nos EUA decorra de ser a Constituição desse da lei, que continua valendo para os demais; país muito sucinta e genérica, tornando-se ou b) de forma geral, abstrata, por meio de alvo fácil da interpretação das cortes e facili- um tribunal constitucional ou de uma corte tando sua intromissão na vida política. O suprema, que se torna instrumento-chave problema não está no caráter genérico do para assegurar sua prevalência sobre as texto, mas na dificuldade de emendá-lo. As demais normas, anulando decisões parla- exigências para modificar formalmente o mentares majoritárias que porventura estejam texto constitucional nos EUA são rigorosís- em desacordo com disposições constitu- simas: requer-se o apoio de 2/3 de cada uma cionais. Portanto, o controle judicial da cons- das câmaras do Congresso (Casa de Repre- titucionalidade das leis impede que decisões sentantes e Senado) para se iniciar uma pro- legislativas contrariem preceitos constitu- posta que, depois disso, deve ser aprovada cionais, requerendo a aprovação de emen- por três quartos dos estados da Federação das constitucionais. Daí que, na tentativa de nas Assembléias Legislativas ou em con- explicar os processos de mudança consti- venções convocadas somente para isso. Não tucional, costume-se relacionar estreitamente é casual que se aprovaram apenas 27 emen- as regras de emendamento à forma como das em 220 anos; ou 17 emendas em 215 as cortes controlam (ou não) a constitucio- anos, desconsiderando-se as 10 primeiras, nalidade da legislação. aprovadas num único pacote negociado Todavia, essa relação é complicada para quatro anos antes, quando da aprovação do o funcionamento da democracia, pois o texto original. Noutro extremo está o Brasil: Judiciário pode agir não apenas como um em apenas 18 anos a Constituição foi emen- protetor da Constituição contra normas incons- dada 58 vezes. O que explica essa diferença? titucionais, mas também como um ator cons- O Brasil apresenta uma situação peculiar, tituinte não-eleito. Donald Lutz (1995) observa comparado a outros países. A Constituição
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de 1988 não contém apenas normas funda- tal situação foi gerada por uma Assembléia mentais, mas uma série de disposições, que Nacional Constituinte que decidiu com base são: a) detalhamentos de normas funda- numa regra de maioria estrita (50% + 1) em mentais; b) regulamentações partidaria- sessão unicameral, mas que determinou a mente controversas delas; ou c) normas necessidade de 3/5 dos votos em duas câ- completamente estranhas às fundamentais. maras para alterar suas decisões no futuro. Nos três casos, a Carta brasileira, em vez Portanto, criou-se no Brasil um problema de de estabelecer apenas disposições consti- legitimidade intertemporal: uma maioria tucionais propriamente ditas, estipula polí- estrita constitucionalizou matérias de natu- ticas públicas. Isto traz duas conseqüências, reza infraconstitucional, permitindo que no uma prática, outra de princípio. futuro apenas maiorias ampliadas pudessem Conseqüência prática: a constitucionali- modificá-las, onerando governos e maiorias zação de políticas públicas restringe a liber- legislativas com o ônus de construir con- dade de governos e maiorias parlamentares sensos ampliados, caso desejassem imple- estritas para implementar suas agendas. A mentar agendas conflitantes com as políticas modificação de qualquer dispositivo da Carta herdadas. exige maiorias ampliadas de 3/5 dos legis- De fato, os governos brasileiros empe- ladores na Câmara dos Deputados e no Se- nharam-se em construir supermaiorias para nado Federal, em duas votações em cada governar mudando a Constituição. Fernando Casa, sendo que qualquer modificação efe- Henrique Cardoso construiu coalizões que lhe tuada por uma delas naquilo decidido pela deram cerca de 75% das cadeiras nas duas outra obriga a uma nova apreciação do pon- casas do Congresso; aprovaram-se 35 to alterado, até haver concordância. Isto re- emendas. Luiz Inácio Lula da Silva chegou a quer coalizões parlamentares ampliadas, deter apoio semelhante na Câmara, mas jamais bem mais onerosas do que as normalmente ultrapassou 60% dos votos no Senado; apro- necessárias para que partidos eleitoralmente varam-se 13 emendas. As 48 emendas apro- vencedores sustentem seus governos e im- vadas durante os mandatos desses dois plementem suas agendas. Porém, como presidentes dão uma média de quatro por as exigências para o emendamento consti- ano, idêntica à do período Itamar Franco, tucional no Brasil são relativamente menores quando oito emendas passaram em pouco do que em outros países, verifica-se um ele- mais de dois anos, seis delas (Emendas vado índice de emendamento constitucional Constitucionais de Revisão) durante a Revi- em termos comparativos — cerca de 3,13 são Constitucional agendada no próprio tex- emendas por ano. Assim, nossa Constituição to da Carta de 1988 para ocorrer cinco anos apresenta grande volatilidade formal, embora após sua promulgação, indicando que os o grosso das modificações incida não sobre próprios constituintes anteviam que dispo- provisões verdadeiramente constitucionais, sições como as da Constituição brasileira mas sobre políticas públicas constituciona- necessitariam de mudanças, mesmo que lizadas (Couto; Arantes, 2003). pouco tempo após sua aprovação. Conseqüência de princípio: a constitucio- Como negociações para a aprovação de nalização de políticas públicas é antidemo- mudanças sobre disposições de teor parti- crática. Em decorrência dos trâmites mais dário geram muita barganha, essas emen- exigentes para o emendamento constitu- das freqüentemente inseriram ainda mais cional em relação à aprovação de leis, a políticas públicas na Carta, sendo raras as constitucionalização de matérias que são alvo emendas que desconstitucionalizaram polí- da controvérsia cotidiana dos partidos na ticas. Durante o período FHC a Constituição política competitiva obstaculiza a alteração brasileira cresceu 15,3%, e a maior parte do status quo por governos e maiorias parla- dessa taxa decorre de novos dispositivos de mentares eleitas para fazê-lo. Curiosamente, políticas públicas (Couto; Arantes, 2003).
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Essa dinâmica engendrará novas tentativas de modificação no futuro, e, conseqüente- mente, permaneceremos longamente presos a uma agenda constituinte. A hipótese inversa, da desconstitucionalização de políticas pú- blicas, parece bastante improvável.
Referências
COUTO, Claudio; ARANTES, Rogério Bastos. Constitución o políticas públicas? Una evaluación de los años FHC. In: PALERMO; Vicente (Comp.). Política brasileña contemporánea: de Collor a Lula en años de transformación. Buenos Aires: Siglo Veintiuno, 2003. p. 95-154. COUTO, Claudio; ARANTES, Rogério Bastos. Constituição, governo e democracia no Brasil. Revista Brasileira de Ciências Sociais, São Paulo, v. 21, n. 61, 2006. No prelo. KELSEN, Hans. Teoria geral do Direito e do Estado. São Paulo: Martins Fontes; Brasília: Editora UnB, 1990. LEVINSON, Sanford. Responding to imperfection: the theory and practice of constitutional amendment. Princeton: Princeton University Press, 1995. LUTZ, Donald. Toward a theory of constitutional amendment. In: LEVINSON, Sanford. Responding to imperfection: the theory and practice of constitutional amendment. Princeton: Princeton University Press, 1995.
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Orçamento Público no Brasil Democrático
Paulo Calmon
O orçamento público é o documento que consolida as estimativas das receitas e des- pesas do governo. Nesse sentido, o orça- mento pode ser considerado como um plano que orienta as decisões do governo sobre mobilização e o destino a ser dado aos re- cursos a serem extraídos da sociedade. O orçamento público resolve um proble- ma recorrente no governo, isto é, a definição do perfil de alocação de seus recursos. Pro- blemas recorrentes no governo tendem a gerar soluções institucionalizadas. Esse pro- cesso institucionalizado de alocação de re- cursos públicos é chamado de “processo orçamentário”. Cabe enfatizar que além da fase de elaboração das estimativas de re- ceitas e despesas, o processo orçamentá- rio inclui também as fases de execução e avaliação da alocação desses recursos. O estudo da evolução dos processos orça- mentários não é tarefa simples. Ele vai além da análise centrada apenas na evolução das técnicas de gestão das finanças públicas. Isso porque o processo orçamentário revela muito sobre a natureza do Estado e do regime político existente. Algumas das perguntas mais interessantes desse estudo dizem res- peito à evolução das regras que regem as diferentes formas de organização desse pro- cesso. Esse conjunto de regras é também chamado de “estrutura de governança” do processo orçamentário. As características gerais da estrutura de governança do pro- cesso orçamentário são normalmente espe- cificadas na Constituição de um país, sendo posteriormente complementadas por um conjunto de normas adicionais. A estrutura de governança do processo orçamentário tem várias funções, das quais se destacam: a) a definição das arenas
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decisórias; b) a certificação dos atores que Ela se fundamentava no princípio de que sem participarão dessas arenas; e c) a estrutura- representação não haveria taxação. Esse ção das normas e procedimentos que orien- princípio se consolidou e passou a estabe- tarão a negociação entre esses atores. lecer um dos pilares dos sistemas políticos Os processos orçamentários têm um de vários outros países. O orçamento enten- papel muito importante na sociedade. Em dido como budget é fundamentalmente um última instância, eles geram decisões que ato de natureza política, refletindo a natureza irão definir os ganhadores e perdedores da e a dinâmica das instituições democráticas ação do Estado. Não é por acaso que al- nesses países. gumas das grandes revoluções na história E no Brasil? Que estrutura de governança tiveram, entre suas principais causas, o é adotada no processo orçamentário brasi- descontentamento com os tributos e o perfil leiro? Como essa estrutura evoluiu ao longo do gasto público. Como bem afirmou Joseph do tempo? Qual a relação entre a evolução Schumpeter, um dos grandes pensadores do processo orçamentário e a trajetória da do século XX e pai da sociologia fiscal, democracia representativa no país? O processo orçamentário no Brasil tem O espírito de um povo, seu nível cultural, peculiaridades que estão diretamente rela- sua estrutura social, o resultado das suas cionadas à sua estrutura social, econômica políticas — tudo isso e muito mais está re- e política. Primeiramente, há que se consi- fletido em sua história fiscal, desnudada de derar a evolução do Estado e como ela afe- todas as frases. Aquele que consegue ouvir tou a capacidade de programar e controlar sua mensagem é também capaz de discernir, as finanças do governo. Ao longo dos anos, com maior clareza, os trovões da história. o setor público brasileiro foi se tornando maior e mais complexo. Em função disso, os con- Considere, por exemplo, as duas diferen- flitos dentro do Estado se multiplicaram e tes origens da palavra que usualmente é uti- tornou-se cada vez mais difícil estabelecer lizada para denominar o “orçamento público” mecanismos eficazes para a coordenação e como estas refletem, em grande medida, da ação pública. Apesar dos avanços nas diferentes percepções do que deveria ser a tecnologias de gestão do setor público, a estrutura de governança do processo orça- tarefa de elaborar e executar o orçamento é mentário. Na língua portuguesa, a palavra hoje muito mais difícil e complexa do que “orçar” é um termo originalmente relacionado era há décadas. à tentativa de direcionar uma embarcação, Em segundo lugar, mas igualmente im- estimando onde se encontra a linha do vento. portante, há que se considerar também as Nesse sentido, orçar é uma atividade voltada condições socioeconômicas do país. O Bra- para a resolução de um problema técnico. sil é um país em desenvolvimento cujo pro- No entanto, em grande parte dos países cesso de crescimento foi marcado pela europeus o termo mais utilizado para se refe- geração de externalidades sociais importan- rir ao orçamento público é a palavra budget. tes que aprofundaram um perfil desigual de Trata-se de palavra com origem curiosa: distribuição de renda e riqueza, somado a budget era a pasta de couro que o Chanceler uma trajetória da atividade produtiva caracte- do Erário inglês levava ao Parlamento con- rizada por períodos de grande instabilidade tendo a estimativa das receitas e despesas macroeconômica. Tais condições impõem ao do Rei. O Parlamento então requeria que o governo uma enorme pressão. Há sempre a Chanceler “abrisse sua pasta” (open the expectativa de que este seja capaz de preco- budget) revelando as intenções do Rei e sub- nizar e implementar ações que resolvam os metendo-as ao crivo dos representantes elei- problemas sociais e econômicos do país. Essas tos pelo povo. A prática de submeter o pressões afetam as condições de governa- orçamento público ao Legislativo prevaleceu bilidade democrática e criam constante incer- na Inglaterra desde o início do século 13. teza na gestão dos recursos públicos.
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Finalmente, pode-se examinar as parti- • O veto presidencial à proposta orçamentá- cularidades da trajetória do sistema político ria aprovada pelo Legislativo em 1922, em e como estas reverberaram na evolução da função do uso abusivo das emendas parla- estrutura de governança do orçamento pú- mentares, no episódio que marcaria o fim blico. De maneira geral, pode-se constatar a das chamadas “caudas orçamentárias” e se existência de um movimento pendular nessa constitui na primeira tentativa de disciplinar estrutura, cuja dinâmica é regida pela tenta- sistematicamente a intervenção do Legislativo tiva de elevar a participação do Legislativo em matéria orçamentária. nas decisões sobre alocação de recursos e • A tentativa de concentrar o poder decisório pelas frustrações que esse processo gerou, nas mãos do Executivo ao longo do Estado resultando em um movimento oposto, de Novo e a iniciativa frustrada de transferir a centralização de poder no âmbito do Execu- função de elaborar o orçamento do Ministé- tivo. No entanto, o que se constata é que rio da Fazenda para o DASP. esse movimento pendular afetou mais os aspectos instrumentais da estrutura de go- • A recuperação da influência do Legislativo vernança do processo orçamentário do que no período de vigência da Constituição de sua substância. 1946 e as dificuldades de ordenar o proces- so orçamentário em função da sucessão de Em outras palavras, o processo de cons- conflitos envolvendo partidos políticos, con- trução da estrutura de governança do pro- gressistas e burocratas. cesso orçamentário tem ocorrido em dois níveis. Em um primeiro nível, que define a • A reforma orçamentária instaurada pela distribuição de poder decisório entre o Exe- Constituição de 1967 e a Emenda 01/69, que cutivo e o Legislativo, há um movimento pen- preconizava um papel meramente cerimo- dular que reflete a trajetória do sistema nial ao Legislativo, estabelecia a Comissão político brasileiro. Em um segundo nível, há Mista de Orçamento, com poder terminativo restrições de caráter estrutural, associadas para aprovar o orçamento e criava o orça- à dinâmica do Estado brasileiro e à evolu- mento plurianual de investimentos (OPI). Pa- ção da democracia no país. Nesse segundo ralelamente, se transferiu para Secretaria de nível manifesta-se, de forma consistente ao Planejamento da Presidência da República, longo do tempo, a existência de um profundo hoje Ministério do Orçamento, Planejamento hiato de capacidade no setor público, eviden- e Gestão a responsabilidade de elaborar a ciando as dificuldades enfrentadas pelo Es- proposta orçamentária. tado brasileiro em mobilizar e programar recursos, assim como em coordenar, con- De maneira geral, a centralização preco- trolar e avaliar adequadamente suas ações nizada pela reforma orçamentária de 1967 no sentido de atender às expectativas e de- teve pouco sucesso. Na verdade, as esti- mandas da sociedade. mativas contidas na dobradinha formada Se considerarmos apenas o primeiro nível, pelo Orçamento Geral da União e pelo OPI isto é, o movimento pendular de concentração se tornavam rapidamente obsoletas em fun- ou desconcentração do poder decisório, ção das altas taxas de inflação que prevale- nota-se que ele ocorre de maneira não harmô- ceram nos anos 70 e 80. Com isso, o nica. De forma muito sumária, poderíamos orçamento era continuamente redesenhado destacar os seguintes marcos principais ao longo do ano a partir de reestimativas da nesse movimento: receita e da concessão de créditos suple- mentares. Além disso, o orçamento tinha • A aprovação das Constituições de 1824 e abrangência muito limitada, ficando de fora 1891, que estruturam o processo orçamen- uma série de despesas e receitas importan- tário brasileiro, dando papel de destaque ao tes para o governo. Em suma, a despeito Legislativo, mas concedendo ao Ministério da existência de um regime autoritário e, su- da Fazenda a iniciativa de elaborar a proposta postamente, gerido de forma hierárquica, a orçamentária. capacidade do governo de programar suas
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despesas era pequena e sujeita a diferentes Em 2006 a estrutura de governança do tipos de manipulação e manobras. processo orçamentário completará 18 anos A Assembléia Constituinte de 1987 al- de vigência. Ao atingir a maioridade, eviden- mejou modificar a estrutura de governança cia-se a frustração daqueles que esperavam do processo orçamentário, com intuito de que as reformas implementadas pela Cons- tornar esse processo mais transparente e tituição de 1988 proporcionariam uma ma- democrático. Com esse intuito objetivou-se neira mais eficiente e democrática de restaurar a influência do Legislativo nas de- planejar, executar e avaliar os gastos gover- cisões e deliberações sobre o orçamento namentais. No entanto, ao longo desses anos público. Ao mesmo tempo, se intentou au- foram inúmeros os escândalos envolvendo mentar a abrangência do orçamento, que a má alocação de recursos públicos, muitos passaria a incluir as receitas e despesas com desses tendo atores no Legislativo como a previdência social e os investimentos das principais protagonistas. Esses escândalos empresas estatais. Por outro lado, mantive- têm afetado não apenas a imagem do Le- ram-se vários dos elementos estabelecidos gislativo, mas a própria crença nas institui- anteriormente, tais como uma Comissão ções democráticas. Portanto, é urgente e Mista de Orçamento separada das demais fundamental que se faça uma reflexão críti- comissões permanentes do Legislativo, que ca sobre a atual estrutura de governança do teve seus poderes ampliados. Embora tivesse processo orçamentário. Dentre as muitas perdido seu poder terminativo, a Comissão questões que poderiam pautar essa refle- Mista de Orçamento passou a centralizar xão, cabe citar as seguintes: todas as decisões sobre matéria orçamen- tária, constituindo, na prática, quase como a) Como estabelecer mecanismos transpa- uma terceira casa no Congresso Nacional. rentes e democráticos para negociação do Em termos de instrumentos, conforme já ajuste fiscal, reduzindo a rigidez orçamen- mencionado, a Lei Orçamentária Anual (LOA) tária hoje existente, manifesta em um gran- teve seu escopo ampliado e o OPI foi subs- de número de vinculações e despesas tituído pelo PPA (Lei do Plano Plurianual), que mandatórias, mas ao mesmo tempo garan- proporcionava uma perspectiva de médio tindo um perfil de gastos públicos que seja prazo (quatro anos) sobre os investimentos politicamente sustentável, economicamente governamentais. Esses instrumentos foram coerente e justo do ponto de vista social? complementados pela Lei de Diretrizes Orça- b) Como integrar melhor as funções de mentárias (LDO). A função da LDO era fixar planejamento e orçamento, gerando uma metas e prioridades da administração pú- programação de gastos que verdadeira- blica federal, incluindo a meta para o supe- mente reflita as prioridades definidas no rávit primário e orientando a elaboração da Congresso Nacional e que seja factível de LOA e do PPA. ser implementada, tanto do ponto de vista Havia grande esperança de que a nova da administração financeira, quanto do ponto estrutura de governança pudesse também de vista da análise e avaliação das políticas inaugurar uma nova fase no processo orça- públicas? Como criar condições para o esta- mentário. No entanto, a própria Assembléia belecimento de um orçamento impositivo, Constituinte de 1987 reconheceu a necessi- e não apenas autorizativo como existe hoje, dade da elaboração de uma lei complemen- mas que ao mesmo tempo gere um perfil tar, que complementasse e especificasse os de gastos coerente com os recursos dispo- vários dispositivos fixados na Constituição. níveis e as prioridades elegidas? Até o momento, tal lei ainda não foi subme- c) Como fortalecer o controle e a avaliação tida ao Congresso Nacional. Isso significa da ação governamental, reduzindo a oportu- que a reforma orçamentária de 1988 perma- nidade de ocorrência de desvios ou o uso nece até hoje fundamentalmente incompleta. inapropriado dos recursos públicos, mas também evitando o surgimento de um estilo
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de auditoria ineficiente ou predatória, que BIDERMAN, Ciro; ARVATE, Paulo. Economia do setor público no Brasil. São Paulo: Campus, 2005. consuma tempo e recursos disponíveis, mas que gere pouco impacto substantivo em FIGUEIREDO, Argelina; LIMONGI, Fernando. Executivo e Legislativo na nova ordem constitucional. Rio de Janeiro: Fundação Getúlio termos de efetividade das políticas públicas? Vargas, 1999. d) Como estruturar cronogramas, procedi- GIACOMONI, James. Orçamento público. 13. ed. São Paulo: Atlas, 2005. mentos, regras e arenas decisórias do pro- LOPREATO, Francisco Luiz. O colapso das finanças e a crise da fede- cesso orçamentário que viabilizem uma ração. São Paulo: UNESP, 2003. participação substantiva, e não apenas ceri- MONTEIRO, Jorge Vianna. Lições de economia constitucional brasi- monial, do Congresso Nacional nas decisões? leira. Rio de Janeiro: Fundação Getúlio Vargas, 2004. E, de semelhante forma, como estruturar OLIVEIRA, Fabrício Augusto. Autoritarismo e crise fiscal no Brasil. canais de deliberação e participação direta São Paulo: Hucitec, 1995. da sociedade nas discussões e debates sobre REZENDE, Fernando; CUNHA, Armando. O orçamento público e a os vários aspectos do orçamento público? transição de poder. Rio de Janeiro: Fundação Getúlio Vargas, 2004. SENADO FEDERAL. Planos e orçamentos públicos: conceitos, ele- e) Como estabelecer uma trajetória coerente mentos básicos e resumos dos projetos de leis do Plano Plurianual e sustentável para criação de capacidade no 2004-2007 e do Orçamento 2004. Editado pela Consultoria de Orça- setor público federal, estadual e municipal mentos, Fiscalização e Controle – CONORF do Senado Federal. Obtida, por meio eletrônico, em 9 de Junho de 2006 no endereço: para elaboração, implementação e avaliação
Tais questões exigirão mudanças que não poderão ser geradas apenas pela adaptação do processo orçamentário hoje existente. Elas requerem transformações estruturais, que estão diretamente associadas às mu- danças no sistema político do país. Portanto, as discussões sobre a reforma orçamentária e a reforma política deveriam caminhar lado a lado. Elas se complementam e se reforçam. O êxito ou o fracasso dessas reformas afetará, de maneira muito importante, os limites e as possibilidades da governabilidade democrá- tica do país.
Referência
SCHUMPETER, J.A. 1918. The crisis of the tax state. In: SWEDBERG, R.A. (Ed.). Joseph A. Schumpeter: the economics and sociology of capitalism. Princeton, NJ: Princeton University Press, 1991.
Sugestão de 10 textos para serem consultados sobre o tema
AZEVEDO, Sergio; FERNANDES, Rodrigo. Orçamento Participativo: construindo a democracia. Rio de Janeiro: Revan, 2005. BEZERRA, Marcos Otavio. Em nome das bases: política, favor e dependência pessoal. Rio de Janeiro: Relume-Dumará, 1999.
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Autonomia/ Independência dos Bancos Centrais
William Ricardo de Sá
O estado-da-arte do debate normativo sobre o desenho e a implementação da política monetária indica como recomendável um alto grau de autonomia dos bancos cen- trais, por razões teóricas e pela evidência empírica disponível. Conceitualmente, a auto- ridade monetária é dita independente quando autônoma na definição de seus objetivos e instrumentos de atuação. Se sua liberdade é restrita à escolha desses instrumentos, trata-se de um banco central com autonomia operacional ou com independência de instru- mentos (Fischer, 1994; Maziero; Werlang, 2004). Como indicadores de independência ou autonomia são usualmente considerados os processos de indicação das diretorias dos bancos centrais e a eventual existência de mandatos para os seus membros, bem como o seu tempo de permanência no car- go. Também importam os objetivos e a for- mulação da política monetária, assim como as definições quanto à concessão de crédi- tos pelo banco. Mandatos mais longos e legalmente de- finidos — de modo a impedir ou dificultar a demissão dos seus diretores — sinalizam maior autonomia, assim como a eleição da defesa da estabilidade de preços como o objetivo exclusivo do Banco Central, que te- ria a palavra final quando este conflitasse com outras preferências do governo. Outros ob- jetivos ou a incapacidade de decidir entre prioridades concorrentes implicariam menor autoridade. Por fim, a maior restrição ao papel de emprestador do Banco Central o tornaria mais autônomo. Se o acesso aos seus recursos é restrito ao governo central, menos mal. Caso se estenda a outros níveis
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de governo, a empresas públicas e ao setor após as eleições sempre impõe custos sobre privado, perde-se no quesito autonomia os investimentos, a renda real e o emprego, (Cukierman et al., 1992; Grilli et al., 1991). como no Brasil em 2002-2003, quando da Contudo, a diversidade de atribuições e eleição e do primeiro ano do governo Lula. arcabouços legais entre Bancos Centrais não Assim, um guardião da moeda com auto- dá conta das variações na sua autoridade nomia ou independência também seria um de facto. Tal fica evidente, por exemplo, bom antídoto para os excessos dos merca- quando se constata que mesmo sem alte- dos! rações no indicador de independência legal Além disso, destaque-se o argumento do Banco Central brasileiro entre 1964 e sobre o viés inflacionário dos governos que 1989, tenha caído tanto a sua autoridade se preocupam tanto com a estabilidade de de facto a partir de 1967 (Maxfield, 1997). preços quanto com a taxa de desemprego, Há, pois, que também ter em conta indica- do que resultaria um nível pretendido de dores informais. Nessa linha, Cukierman e emprego maior do que o que se considera a Webb (1995) desenvolvem um índice de sua taxa natural — aqui entendida como o vulnerabilidade política dos Bancos Centrais limite a partir do qual mais emprego acarre- que indica que parcela das transições polí- taria pressões inflacionárias. Essa discrepân- ticas implica a troca da direção da autori- cia entre taxa natural e pretendida resultaria dade monetária em um prazo de até seis do “peso morto” (custo social) da tributação meses. Quanto maior aquela, maior a vulne- (Barro; Gordon, 1983) ou da obtenção pelos rabilidade. sindicatos de salários reais maiores do que Em termos teóricos, um primeiro argu- os que permitiriam ajustar o mercado de mento a favor da maior autonomia destaca trabalho, gerando desemprego excessivo os prazos para que se manifestem os efei- (Cukierman, 1992, cap. 3). A busca de sua tos da política monetária, primeiro sobre o diminuição pela expansão monetária é que crescimento da renda ou produto e, depois, daria viés inflacionário à política econômica. sobre os níveis de inflação. A não visualização Sabe-se, contudo, que só uma “inflação dos benefícios de médio e longo prazo da inesperada” teria impacto sobre o nível do política, aliada à evidência de seus custos emprego ou da renda real, e uma vez reconhe- mais imediatos — ainda que passageiros cido que os agentes econômicos têm ampla — sobre os níveis de renda e emprego, poria capacidade de prever as ações do governo, em risco a sua continuidade. Um risco maior daquela expansão monetária apenas resul- em conjunturas eleitorais, quando mais im- taria, ao fim e ao cabo, a manutenção da portaria angariar suporte político já (Blinder, taxa natural de desemprego combinada com 1999). Além disso, a desinflação tende a im- um mais alto nível de preços. plicar custos concentrados e benefícios difu- Porém, a expansão monetária motivada sos, propensos a angariar apoios menos pela busca de alta do nível de emprego seria decididos e oposição mais acirrada, tanto mais mais típica de países desenvolvidos. Nos se considerada a sua incidência temporal. outros, em especial pela pequena dimensão Mas a maior autoridade dos Bancos Cen- de seus mercados de capitais, seria outra a trais não seria um bom antídoto apenas para razão mais provável das expansões mone- os excessos dos políticos: sem barreiras ao tárias e do viés inflacionário dos governos: a uso eleitoral da política monetária, abre-se monetização de seus déficits, dada a impos- nos mercados a possibilidade do ganho especulativo em um ambiente de incertezas. sibilidade de se financiá-los a custos razoá- Fugas de capitais, desvalorização cambial veis, sem uma alta concomitante e significativa e mais inflação são os problemas que se dos juros (Cukierman, 2006, p. 4). evitam se esvaziadas essas incertezas por Também se tem boa evidência empírica um Banco Central comprometido com a esta- de suporte à defesa da autoridade dos bilidade dos preços. Afinal, a sua correção Bancos Centrais. Alesina e Summers (1993);
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Cukierman et al. (1992); Eijffinger e Hann inflação e independência da autoridade mo- (1996) e Fischer (1994) deixam claro que netária, nesses casos garantida por provi- países desenvolvidos com Bancos Centrais são constitucional (Gutiérrez, 2003, p.1 e 24). com maior independência de jure convivem No que respeita à relação entre status do com índices médios de inflação mais baixos, Banco Central e crescimento econômico nos sendo que em Alesina e Summers (1993) países em desenvolvimento, Cukierman et também se demonstra que tal não implica al. (1993) apontam duas evidências: se consi- menores índices de crescimento econômico. derada a autonomia legal (infraconstitucional), Aliás, a evidência de que a ação dos Bancos não se verifica qualquer relação, como no Centrais não tem impacto sobre o crescimento caso dos países desenvolvidos; se a variável real da economia é também corroborada por é a autonomia de facto do Banco Central, Grilli et al. (1991) e Cukierman et al. (1993). constata-se que a vulnerabilidade da sua Porém, a correlação negativa entre a auto- direção bem como a freqüência da sua subs- nomia legal do Banco Central e a inflação tituição estão negativamente associadas ao não prevalecia quando também considera- crescimento da renda per capita. Ou seja, dos os países em desenvolvimento. Nesses, quanto maiores aquelas — e menor a auto- contudo, é mais precária a justaposição en- nomia da autoridade monetária —, menor o tre indicadores de facto e de jure da autono- crescimento per capita. Mais ainda, em alguns mia dos Bancos Centrais, o que sugeriu duas casos verifica-se também um impacto nega- qualificações à abordagem inicial: por um tivo similar sobre a parcela do investimento lado ter-se em conta indicadores “informais” no total do PIB. relevantes e, por outro, a eventual constitucio- Destaque-se que tais resultados esvaziam nalização do status da autoridade monetá- uma das mais eloqüentes e pouco funda- ria, de modo a reduzir-se a distância entre mentadas críticas à autonomia dos Bancos suas dimensões legal e real. Centrais, a de que esta comprometeria o cres- Quando indicadores como a rotatividade cimento econômico, por seu foco na estabi- das direções dos Bancos Centrais e a sua lidade de preços. Ou não há evidência nesse vulnerabilidade política foram considerados, sentido ou existe evidência contrária, ainda também para os países em desenvolvi- que não generalizável para todos os países mento reapareceu a correlação negativa entre e variáveis consideradas. Uma constatação inflação e autonomia da autoridade mone- alinhada com o consenso macroeconômico tária (Cukierman, 1992, cap. 19; Cukierman a respeito de que “a política monetária não et al., 1992; Cukierman; Webb, 1995). afeta, no longo prazo, as variáveis reais da Na linha da segunda qualificação acima economia, como o crescimento do produto referida, Gutiérrez (2003) e da renda”, que devem ser “(...) o objetivo da política econômica como um todo. (...) A considera no índice de independência as maior contribuição da política monetária aos medidas constitucionais com relação aos objetivos de crescimento sustentado de objetivos (...), formulação da política, autono- longo prazo é a estabilidade do nível de mia econômica e política e prestação de con- preços da economia” (Maziero; Werlang, tas da autoridade monetária, sob a alegação 1994, p. 326). de que para países em desenvolvimento, Outra crítica usual ao aumento da autori- mudanças constitucionais refletem melhor dade dos Bancos Centrais destaca o seu a independência de fato do Banco Central caráter supostamente antidemocrático. do que leis ordinárias (Maziero; Werlang, Mas, ainda quando da referência ao propó- 2004, p. 330). sito de independência — que implicaria dar Isso feito, também para o conjunto con- à autoridade monetária inclusive a definição siderado de países da América Latina e do dos seus objetivos —, cabe reconhecer que Caribe obtém-se a correlação negativa entre sua adoção em qualquer democracia teria
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de cumprir todo um rito prévio de legitimação Referências política no Executivo e no Legislativo, por representantes eleitos. Em se tratando de ALESINA, A.; SUMMERS, L. (1993). Central bank independence and autonomia do Banco Central, permanece a economic performance: some comparative evidence. Journal of Money, Credit and Banking, 25, p. 151-162. aprovação prévia por políticos eleitos e ainda BARRO, R.; GORDON, R. (1983). A positive theory of monetary policy se restringe a sua autoridade à mera escolha in a natural rate model. Journal of Political Economy, 91, p. 589-610. dos instrumentos para perseguir objetivos BLINDER, A. (1999). Bancos centrais: teoria e prática. São Paulo: definidos por governos também eleitos. Editora 34. Além disso, há que considerar a fartura CUKIERMAN, A. (1992). Central bank strategy, credibility and : theory and evidence. Cambridge, MA: MIT Press. de mecanismos de informação e prestação independence de contas típica da atuação da autoridade ______. (2006). Central bank independence and policy results: theory and evidence. Lecture prepared for the International Conference on monetária independente ou autônoma nas “Stability and Growth: The role of the Central Bank”. Mexico City, modernas democracias. Em especial com November, 14-15. a difusão do uso das chamadas “metas de ______. et al. (1992). Measuring the independence of central banks and its effect on policy outcomes. The World Bank Economic Review, inflação”, a partir dos anos 90, criou-se um 6, p. 353-398, September. indicador facilmente monitorável do desem- ______. et al. (1993). Central bank independence, growth, penho dos Bancos Centrais. No caso brasi- investment and real rates. Carnegie-Rochester Conference Series leiro, por exemplo, a grande disponibilidade on Public Policy, 39, 95-145, Autumn. de informações e a periodicidade da presta- ______; WEBB, S. (1995). Political influence on the central bank: international evidence. The World Bank Economic Review, 9, 3, p. ção de contas sobre a atuação do Banco 397-423, September. Central é uma exceção em um universo de EIJFFINGER, S.; HAAN, J. (1996). The political economy of central grande opacidade decisória. Assim, cabe bank independence. Princeton Studies in International Economics, 19, International Finance Section, Princeton University. reconhecer na autonomia do Banco Central a FISCHER, S. (1994). Modern central banking. In: CAPIE, F. et al. The real possibilidade de representação priori- future of central banking. New York: Cambridge University Press. tária das preferências mais permanentes da GRILLI, V. et al. (1991). Political and monetary institutions and public sociedade sobre o controle da inflação frente financial policies in the industrial countries. Economic Policy, v. 6, às dos governos, eventualmente mais orien- n. 13, p. 341-392. tadas pela busca do sucesso eleitoral de GUTIÉRREZ, E. (2003). Inflation performance and constitutional central bank independence: evidence from Latin America and the curto prazo. Caribbean. Washington: IMF Working Paper 03/53. Por fim, cabe lembrar as palavras de Lijphart LIJPHART, A. (2003). Modelos de democracia. Rio de Janeiro: Civi- (2003): lização Brasileira. MAXFIELD, S. (1997). Gatekeepers of Growth. Princeton: Princeton Dar poder independente aos Bancos Centrais University Press. é também outra forma de dividir o poder, e se MAZIERO, P.; WERLANG, S. (2004). Política monetária e autonomia do Banco Central. In: GIAMBIAGI . : balanço enquadra no grupo de características da di- et al Reformas no Brasil e agenda. Rio de Janeiro: Nova Fronteira. visão do poder (a segunda dimensão) do modelo consensual de democracia. Os Bancos Centrais subservientes ao Executivo se enquadram na lógica do poder concen- trado da democracia majoritária (p. 265, 266).
Por tudo isso, também a crítica ao caráter supostamente antidemocrático da maior autonomia dos Bancos Centrais deve ser vista com reservas.
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Independência do Banco Central Incompatibilidade entre Teoria e Prática
Frederico G. Jayme Jr. Marco Aurélio Crocco
A teoria
O tema da independência do Banco Central ganhou corpo no final dos anos 70, após a publicação de um importante artigo sobre a questão da inabilidade dos policy makers em lidar com o problema do trade- off entre inflação e desemprego (Kydland; Prescott, 1977). Conhecido como o problema de inconsistência dinâmica, o argumento central é o de que se a inflação esperada é baixa, de modo que o custo marginal de uma inflação adicional seja baixo, os policy makers estarão estimulados a produzir políticas que aumentem o produto temporariamente além de seu nível de equilíbrio de longo prazo. O problema é que o público conhece esse incentivo e não irá esperar inflação mais baixa. O resultado é que haverá mais inflação sem crescimento do produto. A solução para essa inconsistência dinâmica é a delegação da política monetária para alguém ou alguma instituição extragoverno, no caso, um currency board ou um Banco Central Independente. Posteriormente, Barro e Gordon (1983) sofis- ticaram o modelo ao incluir o problema da credibilidade da política monetária. Do ponto de vista teórico, um primeiro aspecto que merece uma análise mais de- talhada é a hipótese da existência de uma taxa natural de desemprego para a qual a economia tende no longo prazo. Admitir essa hipótese significa admitir que os diversos mercados — de bens, serviços, crédito e de trabalho — se ajustam automaticamente,
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fazendo com que a economia caminhe para cometem erros sistemáticos, o Banco Central seu ponto de equilíbrio natural. perde credibilidade, e a tentativa de aumentar Um segundo pressuposto teórico está emprego e renda via política monetária não relacionado ao comportamento dos agentes tem nenhum efeito, causando apenas au- econômicos, que formariam suas previsões mento da inflação. Essa é a essência do argu- acerca do futuro de acordo com a teoria das mento. A reputação e a credibilidade para expectativas racionais. Desse modo, qual- se manter uma política monetária crível, e quer atitude discricionária do Banco Central que não produza viés inflacionário, é central produz “ruídos” que podem levar os agen- para o argumento aqui apresentado (Barro; tes formadores de preços a errar. Os erros Gordon, 1983). diminuem a credibilidade do Banco Central, Para lidar com o problema da reputação e ao mesmo tempo em que produzem efeitos da credibilidade dos formuladores de polí- sobre o nível de produto e emprego somente tica, três seriam as possibilidades, quais no curto prazo. No longo prazo, no entanto, a sejam, regra fixa de política monetária; moeda é neutra, ou seja, não é capaz de Currency Board (o Banco Central se com- afetar os níveis de emprego e renda, mas promete a manter o câmbio fixo, e a política somente o nível de preços. Esse argumento, monetária é toda ela dependente do volume portanto, justifica eventuais políticas de juros de reservas internacionais disponíveis) ou altos porque a taxa de juros, que é a contra- Banco Central Independente. Neste caso, o partida de uma política monetária, deve servir presidente do Banco Central deve ser esco- aos objetivos de manter a inflação baixa. Os lhido entre pessoas de reconhecida capaci- efeitos de curto prazo sobre emprego e renda, dade técnica e que seja avesso à inflação. A no entanto, tendem a se dissipar no longo suposição implícita é que este critério de prazo. Este é um ponto central na argumen- escolha seja dado, ou seja, não se discute quem e o porquê dessa escolha. tação e que será retomado adiante. Segundo Cukierman (1992), ao apresentar Segundo Kydland e Prescott (1977), sen- os argumentos teóricos que sustentam a do a moeda neutra no longo prazo, a política tese de independência, um Banco Central monetária deve se submeter ao objetivo pre- que esteja comprometido com a inflação cípuo de garantir inflação constante e baixa. baixa acabaria atuando positivamente sobre Com efeito, a inabilidade dos formuladores os agentes privados, via credibilidade e repu- de política econômica em se comprometerem tação. Esses efeitos positivos na performance com uma política econômica de inflação econômica ocorreriam devido ao fato de que baixa conduzirá a um crescimento excessivo estando livre de pressões políticas, o Banco da inflação. Segundo esses autores, os polí- Central pode promover a estabilidade, prin- ticos são incentivados, sistematicamente, a cipalmente devido ao isolamento da política produzir mais inflação através de uma polí- monetária dos ciclos políticos eleitorais. Veja tica monetária mais expansiva (com taxas que aqui também está implícita a suposição, de juros abaixo da taxa de equilíbrio). Em com limitados resultados empíricos, de que geral, tendem a fazer isso principalmente em baixa inflação garante maior estabilidade do períodos pré-eleitorais. Não obstante possam crescimento. ter sucesso em algum momento, como o Importante observar que toda a construção aumento do emprego e da renda, porque os teórica acima apresentada pressupõe, implí- agentes não esperariam esta atitude do go- cita ou explicitamente, que a interferência da verno, este sucesso ocorre apenas no curto autoridade monetária para aumentar o nível prazo. Como visto, no longo prazo, a política de produto e emprego é necessariamente monetária expansionista produziria apenas deletéria no curto ou no longo prazos. Mais aumento de preços sem efeito sobre em- do que isso, pressupõe um sistema de domi- prego e renda. À medida que o governo vai nância monetária, ou seja, que a política repetindo esta estratégia, e os agentes não fiscal é dependente da política monetária.
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Neste caso, a política fiscal expansionista do mercado de trabalho, é amplamente gera, cedo ou tarde, a necessidade de conhecido o fato de que não existe um me- aumentar a oferta monetária para financiar canismo automático de ajuste que reduza, gastos, ou mesmo para monetizar a dívida. ou aumente, os salários reais de acordo com O corolário do fundamento teórico que dá a oferta e procura por mão-de-obra. É possível sustentação à tese da Independência (bem observar em vários países, em diversos mo- como da autonomia) do Banco Central é que mentos, a existência de trabalhadores desem- o Estado deve evitar intervir na atividade eco- pregados que estão dispostos a trabalhar nômica, principalmente através da política por salários mais baixos do que os vigentes. monetária, pois não terá qualquer efeito Estão desempregados não porque exista sobre produto e renda. As evidências empí- uma suposta falha de mercado, mas sim ricas não demonstram que a independência porque os empresários não estão dispostos do Banco Central seja a panacéia para se a contratar, mesmo com salários rebaixados. obter crescimento virtuoso via mercado. Não o fazem porque contratam em função Essas evidências são ainda mais problemá- de sua expectativa de demanda de seus ticas em países em desenvolvimento, que produtos e não em função do custo de sua — em sua maioria — sofrem de restrições produção. O importante aqui é ter claro que estruturais de divisas. De fato, países que trabalhadores e empresários não se confron- possuem Bancos Centrais mais ou menos tam com a mesma correlação de forças. Em independentes, EUA e o Banco Central última instância, quem define quando e Europeu são os exemplos mais típicos, pos- quanto contratar são os empresários. suem moedas conversíveis e com liquidez Isto nos leva ao questionamento de um internacional. segundo aspecto do ponto de vista teórico: o de que a política monetária só afetaria as variáveis monetárias no longo prazo. A acei- Críticas à proposta de Banco tação dessa hipótese implica utilizar a política Central independente monetária, e principalmente a taxa de juros, com o único objetivo de controlar a inflação. Sem esgotar as diversas visões críticas Além disso, em conjunção com a primeira sobre independência do Banco Central, po- hipótese, isto supõe admitir que a utilização demos levantar dois grupos, quais sejam: da política monetária para tentar alterar o crítica aos pressupostos teóricos e crítica ao nível de atividade econômica seria inócua, conceito de credibilidade e insuficiência de uma vez que a economia sempre tenderia a evidências empíricas. voltar a operar no nível de sua taxa natural de desemprego, apenas agora com níveis de inflação mais elevados. Pressupostos teóricos Se entendermos a economia capitalista como sendo aquela em que capitalistas O primeiro aspecto teórico a ser anali- buscam preservar, e aumentar, sua riqueza sado é a suposição da existência de uma através da posse de ativos diversos, como taxa natural de desemprego. Vários questio- bens de capital, ativos financeiros, ativos fixos namentos podem ser feitos a esta hipótese. e, até mesmo, a posse de moeda, a política Em primeiro lugar, estão os fatos empíricos. monetária teria o poder de alterar a rentabili- Na história do capitalismo são raros — para dade de diversos ativos. Dependendo do não dizer inexistentes — os períodos em que resultado dessa política, expresso na renta- a economia operou na sua respectiva taxa bilidade comparada da posse de cada um 1 natural de desemprego. Em segundo lugar, destes ativos, é possível existir situações que há a discussão sobre em que medida os façam com que os capitalistas prefiram diversos mercados funcionam da forma valorizar sua riqueza em ativos cuja ampliação supracitada. Limitando-se apenas ao caso de sua oferta não implique na geração de
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emprego, como é o caso dos ativos finan- monetária, facilitando, assim, o combate à ceiros. Ou seja, a política monetária tem o inflação. Sem dúvida, uma política governa- poder de permitir que a valorização do capital mental confiável, qualquer que seja ela, faci- ocorra no chamado circuito financeiro e não lita a sua implementação e a obtenção de no circuito produtivo (produção de bens e seus objetivos. No entanto, o que deve ser serviços). Além disso, não existiria meca- discutido é como esta credibilidade é obtida nismo algum em uma sociedade capitalista e o que ela significa. Existem vários proble- que garantisse, naturalmente, a alteração mas com esta interpretação que merecem desse quadro. A política monetária poderia, uma análise mais detalhada. indefinidamente, possibilitar aos capitalistas Inicialmente é necessário reconhecer que a ampliação de sua riqueza demandando o conceito de política econômica que tenha ativos cuja oferta não implicasse na contra- credibilidade incorre em um problema de tação de mão-de-obra. circularidade. Uma política para ter credibili- Aceitar que a política monetária possa dade deve atingir seus objetivos. No entanto, afetar permanentemente o nível de atividade segundo os adeptos do Banco Central Inde- econômica implica também aceitar que é pendente, para atingir seus objetivos, a auto- necessária uma coordenação entre esta e a ridade monetária deve possuir credibilidade. política fiscal. A não coordenação pode deter- Ou seja, credibilidade é condição e resultado minar o surgimento de duas situações alta- de uma política monetária. A necessidade mente prejudiciais ao desempenho da de se implementar políticas confiáveis para economia. Em primeiro lugar, poderia surgir a obtenção dos resultados desejados faz uma situação de conflito entre a política mo- com que políticas alternativas à dominante netária e a fiscal. Por exemplo, poderia ocorrer sejam excluídas a priori. A possibilidade de de o Executivo estar conduzindo uma política se testar outras políticas é descartada por fiscal expansionista, enquanto, no mesmo definição. Ou seja, a própria reação de setores momento, o Banco Central estaria implemen- 2 da sociedade faz com que alternativas não tando uma política monetária contracionista. possam ter o tempo necessário para atingir Finalmente, do ponto de vista teórico, seus objetivos, não conseguindo, assim, a faltaria discutir os determinantes da inflação. credibilidade necessária para se sustentarem A proposta do BCI pressupõe que a inflação no decorrer do tempo. seja um fenômeno puramente monetário, O comportamento de setores da socie- onde a quantidade de moeda na economia dade anteriormente descrito nos leva ao se- determinaria o nível geral de preços. Essa gundo ponto a ser destacado, vale dizer, a hipótese é questionável. Aceitando esse credibilidade de uma política econômica é questionamento, a explicação sobre os de- determinada por fatores endógenos à socie- terminantes da inflação deve ser buscada dade onde é implementada, e não determi- em outra matriz teórica. Entre as diversas nada, exogenamente, por um manual de explicações para este fenômeno se destaca economia qualquer. No atual mundo de libe- aquela que trata a inflação como resultado ralização financeira e globalização, a credibi- de um conflito distributivo, principalmente lidade de políticas econômicas é assegurada entre capital e trabalho, sobre o excedente pela mobilização de poderes políticos e produzido na sociedade. econômicos. Como salienta Grabel (1998), programas econômicos não neoliberais se A fragilidade do tornam endogenamente não confiáveis uma conceito de credibilidade vez que aqueles governos que os põem em prática, normalmente, são incapazes de Um dos argumentos fundamentais para impedir que o capital, tanto doméstico, quanto a tese de independência é a suposta credi- internacional, se engaje em atividades que bilidade que esta decisão daria à política minem tais programas, como, por exemplo,
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fuga de capital, suspensão de linhas de cré- dito ou ajudas financeiras. Uma ressalva é importante: não se está afirmando aqui que apenas as políticas neoliberais possam ter sucesso no atual contexto, mas, sim, que o critério de credibilidade não é econômico, mas político. (Blinder, 1997).
Notas
1 A dificuldade em encontrar qual seria a taxa natural de desemprego motivou pesquisadores a utilizar um conceito mais “moderno” de NAIRU (Non accelerating inflationary rate of unemployment), que consiste na taxa de desemprego compatível com a não aceleração da inflação.
2 Esse é um problema recorrente na relação entre o Banco Central e o Tesouro Nacional. No caso do Brasil, a dificuldade em coordenar a política fiscal e a política monetária é visível. Mas mesmo Alan Blinder, um observador acima de qualquer suspeita com relação à sua vinculação teórica, aponta que um Banco Central independente não conseguiria lograr êxito em sua política monetária sem a coordenação com o Tesouro. Neste caso, sua proposta seria uma política fiscal sempre equilibrada intertemporalmente, o que, em última instância, impediria o governo de fazer política econômica no curto prazo (Blinder, 1997).
Referências
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Reforma Política no Brasil_01_272.p65 220 01/08/06, 17:30 ParteIII O Presidencialismo de Coalizão Precisa Ser Mudado?
Reforma Política no Brasil_01_272.p65 221 01/08/06, 17:30 Reforma Política no Brasil_01_272.p65 222 01/08/06, 17:30 Governos de Coalizão no Sistema Presidencial O Caso do Brasil sob a Égide da Constituição de 1988
Fabiano Santos
1. Introdução
A reforma política no Brasil se tornou uma espécie de superstição — modificações, de preferência radicais, são vistas como capazes de grandes e revolucionárias transformações na cultura cívica de candidatos e eleitores. Recentemente, volta às colunas dos jornais e discursos de políticos a questão do sistema de governo. Não basta a população ter se pronunciado duas vezes e com ampla maioria a favor do atual modelo — colocam-se os presidencialistas, mais uma vez, na defensiva. Ora, qual é a grande diferença entre os dois sistemas? De imediato, é importante assinalar aquilo que não os distingue: estudos recentes e rigorosos sobre o assunto, bem como, atenta observação da história recente dos países de- mocráticos comprova que não existem vantagens de um sistema sobre o outro quanto aos quesitos transparência e honestidade. Ademais, é também verdade que a suposta superioridade do parla- mentarismo, no que concerne a estabilidade do regime, foi contes- tada de maneira vigorosa pelas análises do cientista político José Antonio Cheibub, da Universidade de Yale (2005): a aparente insta- bilidade dos regimes presidenciais não passa de uma correlação espúria, ilusão alimentada pelo fato de serem os países presiden- cialistas, em sua maioria, membros do continente sul-americano e nações vítimas de ditaduras militares, estas sim, as nações her- deiras de ditaduras militares, parlamentaristas ou presidencialistas, mais propensas a enfrentar crises e retrocessos em sua trajetória de redemocratização. Mas, então, a pergunta retorna: qual a diferença entre os siste- mas de governo? Vale a pena, ainda, explorar aquilo que, embora apareça como diferença, não distingue os dois sistemas em sua essência. Diz-se que os sistemas parlamentares garantem a emer- gência de governos majoritários, ao passo que os presidenciais permitiriam a formação de governos minoritários. Nada mais longe da verdade — em torno de 40% dos governos formados nos países parlamentaristas da Europa Ocidental do pós-guerra não eram com- postos por partidos que controlavam a maioria das cadeiras no
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1 Legislativo. Em uma palavra, a incidência de mesmo enfrentando uma oposição majori- governos de minoria é tão comum no parla- tária no Legislativo — outra não é a experiên- mentarismo, quanto no presidencialismo. cia predominante nos EUA do pós-guerra, Argumenta-se, além disso, que os sistemas os chamados governos divididos, nos quais presidenciais não geram incentivos para a a maioria que controla o Congresso não é formação de governos de coalizão, o que, formada pelo partido ao qual é filiada e pelo mais uma vez, longe está de corresponder qual se elegeu o presidente. Do ponto de aos fatos da vida. Só para ficarmos em vista da condução do processo político e de nosso continente, desde a última onda de negociação da agenda, governos divididos redemocratização, o modelo institucional são certamente marcados por idas e vindas, por excelência na América do Sul é o presi- negociações e, às vezes, conflitos abertos, dencialismo de coalizão, experiência rica na todavia, isto em nada autoriza a conclusão qual se observam exemplos de sólida esta- segundo a qual as chances de estabiliza- bilidade com a Concertación no Chile, convi- ção do processo democrático, de sucesso vendo com momentos fugazes e turbulentos, econômico dos governos, da capacidade como foi o caso, inédito na Argentina, de maior ou menor de aprovar agendas sejam governo de coalizão com os radicais e a maiores no parlamentarismo. De novo, to- FREPASO. dos os fenômenos que tornam o processo Voltemos, então, ao tema das diferenças. governativo mais lento e negociado, como, Uma pergunta talvez elucide a dúvida fun- por exemplo, governos de minoria, de coali- damental: Como é possível a formação de zão, ou os dois, ocorrem com a mesma fre- governos de minoria em sistemas parlamen- qüência num e noutro sistema. O que os taristas, se a confiança da maioria do Parla- diferencia, sim, é que no parlamentarismo o mento é necessária para a sustentação do Executivo possui a prerrogativa de dissolver governo? A explicação é simples: ter a con- o Parlamento quando lhe parecer de conve- fiança do Parlamento significa basicamente niência política, na expectativa de aumentar existir uma maioria partidária que pelo me- seu poder de barganha no Legislativo. Ade- nos tolera o governo. Ora, tolerar um gover- mais, nesse sistema, uma maioria parlamen- no não é o mesmo que dele participar. tar tem o poder de derrubar os mandatários Portanto, freqüentemente, governos se for- do Executivo, nas ocasiões em que a mes- mam sem que do gabinete façam parte par- ma decide não tolerar a situação. No presi- tidos cuja soma das bancadas alcance a dencialismo, por seu turno, a única forma maioria das cadeiras. É assim a prática mais de interrupção de mandatos parlamentares comum na Escandinávia, em algumas oca- e do chefe do Executivo, guardados casos siões na França, na Espanha e em vários ou- extremos de má conduta que levam ao im- tros países da Europa. Contudo, quando uma pedimento ou à cassação, é o velho e bom oposição não tolera o governo, derrotando-o voto popular. em algum ponto importante de sua agenda A partir destas considerações, toda uma ou, mais explicitamente, votando uma mo- agenda de pesquisa surge em torno das ção de desconfiança, aí, sim, novas eleições experiências presidencialistas com foco na são convocadas ou nova coalizão de gover- dinâmica de montagem e manutenção de no se forma — e é aqui que reside diferença apoios no Legislativo ao chefe do Executivo. fundamental entre um e outro sistema. Basicamente, duas práticas institucionais no Quando em um sistema parlamentar a contexto desse sistema de governo têm cha- maioria legislativa é formada por partidos mado a atenção dos analistas: os governos que fazem oposição, o Parlamento pode vo- divididos e o presidencialismo de coalizão. tar uma moção de desconfiança e haver a Neste texto, a ênfase recairá sobre a segun- convocação de novas eleições, ao passo que da prática institucional. esta possibilidade não existe no sistema pre- sidencial, isto é, o governo pode sobreviver, 1 O estudo clássico sobre o tema é de STROM (1990).
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2. Definição e prática do quase consensual, no Uruguai a prática está presidencialismo de coalizão bem distribuída entre os diversos formatos. na América do Sul Ainda segundo Anastasia, Melo e Santos (2004), as condições estruturais para uma O que é o presidencialismo de coalizão? relação conflituosa entre presidente e Assem- O termo, que aparece no ano de 1988 em bléia estão dadas em poucos casos, mais artigo clássico de Sérgio Abranches (1988), especificamente, Equador e Peru — nos descreve o modelo institucional típico da quais existem presidentes com escasso América do Sul: o presidente constrói base apoio no Legislativo, mas dotados de consi- de apoio concedendo postos ministeriais a deráveis poderes de agenda, como, por membros dos partidos com representação exemplo, o poder de decreto. Em menor no Congresso, e estes, em troca, fornecem medida, algo semelhante aconteceu no os votos necessários para aprovar sua agen- Brasil de 1991 a 1992, período durante o qual da no Legislativo. o país foi governado de maneira claramente Assim definido, de fato, a prática do pre- apartidária, o que contribuiu decisivamente sidencialismo de coalizão é bastante difun- para o impedimento do presidente Collor. dida em nosso continente. Evidências Nas próximas seções, o objetivo será, coletadas e analisadas por Anastasia, Melo num primeiro momento, o de examinar o e Santos (2004) revelam que, durante a dé- perfil das coalizões partidárias de apoio ao cada de 90, apenas a Argentina não montou Presidente no Brasil, assim como os meca- governos desse tipo. Bolívia, Brasil e Chile, nismos auxiliares de governabilidade cons- por outro lado, somente conheceram gover- tantes da Carta de 1988. Num segundo nos com apoio multipartidário no Legislati- momento, detectar as conseqüências do vo. Colômbia e Uruguai também podem ser presidencialismo de coalizão no Brasil no contabilizados como países com prática pre- que concerne ao comportamento dos par- dominante de gabinetes de coalizão. A inci- tidos no Legislativo. Cumpre notar ainda que dência de governos minoritários não é o intuito da análise é, basicamente, o de desprezível: nada menos do que 42 gabi- descrever processos, apoiada em dados netes contaram com partidos cujo número agregados e na literatura contemporânea de cadeiras ficou abaixo dos 50% da câmara sobre relações entre Executivo e Legislati- baixa. Destes, 19 foram gabinetes uniparti- vo em nosso país. dários (além da Argentina, com a participação da Colômbia, Equador, Peru e Uruguai). 3. Coalizões parlamentares e Equador e Venezuela sempre foram gover- a montagem de ministérios no nados por presidentes com apoio minori- presidencialismo brasileiro tário no Parlamento. Alguns países, como Brasil, Bolívia, Chile, Colômbia e Uruguai praticam de forma bas- Vários estudiosos criticam os efeitos da tante consolidada a política de montagem combinação entre presidencialismo e multi- de governos majoritários ou supermajoritários partidarismo sobre a governabilidade. Se- de coalizão. Nesse aspecto, as experiências gundo Mainwaring, o sistema partidário são díspares: enquanto o Brasil navega prefe- brasileiro — devido ao alto grau de fragmen- rencialmente entre coalizões com maiorias tação e indisciplina — não consegue com- amplas e alguns poucos experimentos mino- pensar os poderes institucionais conferidos ritários (caso isolado do governo Collor), os ao presidente se este tenta estabelecer uma presidentes chilenos não montaram governos base estável de apoio: “De forma resumida, minoritários, oscilando entre maioria estrita a combinação de presidencialismo, sistema e maiorias amplas, sendo também rara esta multipartidário fragmentado e federalismo experiência na Bolívia. De outra forma, en- robusto é, na maioria das vezes, difícil.” quanto na Colômbia prepondera o formato (1997, p. 56). Outra predição corrente na
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literatura é que o parlamentarismo forneceria forte incentivo à for- mação de coalizões majoritárias (somada ao fato de que os partidos representados nos gabinetes agiriam de forma disciplinada no ple- nário), enquanto que nos regimes de separação de poderes o resul- tado mais provável seria a formação de bases de apoio instáveis e dependentes da formação de coalizões ad hoc. Pois bem, no caso brasileiro é possível demonstrar que nos dois períodos democráticos os governos se empenharam em maior ou menor grau em formar ministérios levando em conta a força e o peso relativo dos partidos no Parlamento (Abranches, 1988; Meneguello, 1998; Amorim Neto, 2000). Apesar de não dispor da ameaça de dissolução do gabinete tal como no parlamentarismo, os presidentes podem promover mudanças ministeriais para 2 recompor suas bases de apoio.
Tabela 1 – Gabinetes presidenciais
Tamanho (%) % ministros Presidente Duração Partidos representados Taxa de nominal do sem filiação 3 e Gabinete do governo no ministério coalescência gabinete - CD partidária
Sarney I 03/85 - 02/86 PMDB-PFL-PTB-PDS 0,66 93,5 18 Sarney II 02/86 - 01/89 PMDB-PFL 0,64 69,3 14 Sarney III 01/89 - 03/90 PMDB-PFL 0,41 53,3 35 Collor I 03/90 - 10/90 PMDB-PFL-PRN 0,40 50,3 60 Collor II 10/90 - 01/92 PFL-PDS-PRN 0,40 29,6 60 Collor III 01/92 - 04/92 PFL-PDS 0,30 26,2 60 Collor IV 04/92 - 10/92 PFL-PDS-PSDB-PTB-PL 0,46 43,7 45 Itamar I 10/92 - 01/93 PMDB-PFL-PSDB-PTB-PDT-PSB (s/partido) 0,62 61,6 20 Itamar II 01/93 - 05/93 PMDB-PFL-PSDB-PTB-PDT-PSB-PT 0,59 67,4 38 Itamar III 05/93 - 09/93 PMDB-PFL-PSDB-PTB -PSB 0,51 53,3 38 Itamar IV 09/93 - 01/94 PMDB-PFL-PSDB-PTB -PP 0,48 58,6 52 Itamar V 01/94 - 01/95 PMDB-PFL-PSDB -PP 0,22 55,3 76 FHC I (1) 01/95 - 04/96 PSDB-PMDB-PFL-PTB 0,57 56,3 32 FHC I (2) 04/96 - 12/98 PSDB-PMDB-PFL-PTB-PPB-PPS 0,60 76,6 32 FHC II (1) 01/99 - 03/99 PSDB-PMDB-PFL-PTB-PPB-PPS 0,70 74,3 23,8 FHC II (2) 03/99 - 10/01 PSDB-PMDB-PFL-PPB-PPS 0,59 68,2 37,5 FHC II (3) 10/01 - 03/02 PSDB-PMDB-PFL-PPB 0,68 62,0 31,6 FHC II (4) 03/02 - 12/02 PSDB-PMDB-PPB 0,37 45,1 63,2 Lula I 01/03 - 12/03 PT-PSB-PDT-PPS-PCdoB-PV-PL-PTB 0,64 49,3 17,2 Fonte: Amorim Neto (2004).
2 Segundo MENEGUELLO (1998) a necessidade de adequar a formação ministerial à heterogeneidade de interesses conduz os governos a modificarem, com certa freqüência, a estrutura organizacional dos órgãos ministeriais — aumentando o seu número, desmembrando ministérios, fato que visa muito mais à pressão da diversidade de interesses do que propriamente à critérios técnicos.
3 AMORIM NETO (2000) usa o indicador taxa de coalescência para indicar o desvio de proporcionalidade da relação entre postos ministeriais e o tamanho das diversas bancadas na Câmara. O índice varia de 0 — indicando nenhuma correspondência entre as variáveis — a 1, indicando uma alocação perfeitamente proporcional. Ver a coluna taxa de coalescência da Tabela 4. A última coluna da tabela indica a porcentagem de ministérios em que os ocupantes não estão filiados a nenhum partido político.
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A Tabela 1 fornece dados sobre as coali- do PMDB e do PP à agenda presidencial nos zões formadas entre 1985 e 2003. Nela po- dois primeiros anos de governo. demos observar o empenho da maioria dos Ademais, além dos critérios partidários governos em formar gabinetes com força os governos também se empenham em res- parlamentar suficiente para a futura apro- ponder à diversidade federativa (Abranches, vação de suas agendas — tal fato pode ser 1988; Meneguello, 1998). Tanto no meio jor- notado na percentagem total de cadeiras nalístico como no acadêmico são comuns controladas (nominal) pelos partidos perten- as referências relativas à influência dos go- centes à coalizão governamental. No Senado vernadores sobre as bancadas parlamenta- estas porcentagens são mais significativas; res na Câmara. Segundo Meneguello, no que para se ter uma idéia, nas formações minis- tange a formação ministerial, “pode-se ob- teriais de início de mandato as coalizões servar que a composição partidária das co- governamentais no governo Sarney, Collor e alizões governamentais federais acompanha FHC detinham o controle de cerca de 81,7%, o controle partidário dos governos estaduais 58,1% e 68,6% das cadeiras respectiva- no período” (Meneguello, 1998, p. 77). Os mente. subsistemas partidários regionais são, por- Mesmo o governo Collor que tentou se tanto, outro parâmetro relevante para a cons- afastar da referida estratégia, com sua pos- trução de maiorias governativas. A região tura antipartidária, num momento seguinte Sudeste tem sido de forma crescente, ao foi obrigado a se render a ela, e isto pode longo do período, a maior beneficiária no ser observado pela sua tentativa final de for- processo de formação ministerial — no go- mar um gabinete mais inclusivo. Tanto o go- verno FHC a região chegou a ocupar 67% verno FHC quanto o governo Lula se dos ministérios — seguida em menor medi- empenharam em tornar correspondentes a da pela região Nordeste (Meneguello, 1998). distribuição de ministérios com o peso dos Tal fato também deveria ser considerado partidos na coalizão, embora o tamanho da relevante para aqueles que insistem no de- bancada parlamentar de apoio montada por bate sobre a desproporcionalidade represen- FHC fosse bem superior. O inédito governo tativa dos estados e regiões no Parlamento. de esquerda eleito em 2002 detinha 49,5% No caso brasileiro evidencia-se, então, das cadeiras na Câmara, mas já no início de que quase todos os “gabinetes” comandam governo negociava a entrada do PMDB na uma maioria nominal na Câmara; mas o que coalizão, o que aumentaria a bancada em dizer dos níveis de disciplina partidária? Nas mais 14,4%, quase alcançando o requerimento diversas coalizões analisadas por Amorim de 3/5 para mudanças no texto constitucional. Neto (2000) a disciplina partidária foi função A participação formal através da ocupação de principalmente do grau de coalescência do pastas ministeriais não se consumou, mas, ministério e do desenrolar do mandato pre- sidencial e, dependendo do partido, da dis- mesmo assim, o governo contou com o apoio 4 tância ideológica em relação ao Executivo.
4 Há algumas premissas subjacentes às hipóteses que é bom esclarecer. A O resultado final indica que uma maior pro- hipótese principal — quanto maior o grau de coalescência, mais disciplinado porcionalidade entre o peso dos partidos no o comportamento dos partidos pertencentes à coalizão governante — implica ministério e sua contribuição em cadeiras motivações office-seeking. No entanto, partidos também têm outras motivações: maximização de votos e/ou de políticas. A primeira é checada para a coalizão governamental no Legislati- pela hipótese 2: à medida que avança o mandato, a disciplina diminui (devido vo tem efeitos positivos sobre a disciplina a considerações eleitorais futuras formam-se facções de oposição), e a outra, pela hipótese 3: quanto mais ideologicamente diversa a composição da dos partidos governantes, mas a disciplina coalizão, mais baixa a disciplina. decresce durante o mandato presidencial. 5 5 “A escassa autonomia do Poder Legislativo na formulação de políticas públicas Além da distribuição de ministérios, o pre- torna a participação no governo ainda mais importante para os parlamentares interessados em garantir retornos eleitorais. Sendo assim, o controle de sidente e os líderes partidários possuem cargos fornece mecanismos que permitem cobrar disciplina partidária. Os prerrogativas em suas esferas de atuação parlamentares podem incorrer em custos, votando a favor de medidas contrárias aos seus interesses imediatos, em função dos ganhos que podem que induzem os parlamentares a coopera- auferir como membros da coalizão de governo” (FIGUEIREDO; LIMONGI, rem. Este será o tema da próxima seção. 1999, p. 38).
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4. Poderes de agenda Figueiredo e Limongi (1999) fornecem do Presidente evidências de que a taxa de aprovação de legislação em que o Executivo detém mono- Na República de 46 o principal recurso pólio de iniciativa é altíssima — apenas qua- de poder disponível ao presidente era a utili- tro leis referentes a matérias orçamentárias zação da patronagem num ambiente em que (pedido de abertura de crédito) foram rejei- o Legislativo possuía importantes prerroga- tadas em 10 anos na Câmara! Por sua vez, o tivas decisórias e, por isso, compartilhava a direito de requerer urgência confere outras agenda com o Executivo (Santos, 1997). vantagens estratégicas ao presidente e é Comparativamente, a Constituição de 1988 altamente correlacionada com as taxas de alterou drasticamente o equilíbrio entre os aprovação das leis, pois: 1) estipula prazos poderes através de várias prerrogativas de para apreciação da matéria, independente- agenda concedidas ao governo. Como pro- mente da complexidade do assunto e dos vam os indicadores — referentes à propor- interesses envolvidos (a apreciação deve ser ção de leis iniciadas e aprovadas na mesma feita em 45 dias em cada uma das Câmaras; administração — no período pré-64 o Exe- não havendo manifestação sobre a matéria cutivo apresentava taxas de sucesso em tor- ela vai imediatamente para a ordem do dia); no de 30% e no período pós-88 esse índice 2) altera o fluxo Legislativo ordinário ao retirar se inverte. Mais impressionante ainda é a a matéria das comissões, onde vinham sen- grande variação no primeiro período dos per- do apreciadas, e remetê-las diretamente ao centuais entre diferentes governos (entre plenário; 3) quanto maior o número e o tempo 9,8% e 45%); enquanto que no período pós- gasto para apreciar matérias oriundas do 88, ao contrário, observa-se uma maior es- Executivo, menor o tempo para a Câmara tabilidade ou uma menor variação nas taxas discutir e votar seus próprios projetos. Por- 6 de sucesso (entre 65,4% e 72%); indican- tanto, o requerimento de urgência permite a do que esses novos fatores institucionais têm intervenção na agenda do plenário, indepen- exercido um importante peso, a despeito de dentemente da vontade dos parlamentares fatores circunstanciais e da variação do ta- (já que o mesmo não é submetido à votação), manho dos partidos dos diversos presiden- contrariamente ao caso norte-americano em tes (Figueiredo, 2000). que o Legislativo controla a agenda autono- O período atual se diferencia também mamente (Amorim Neto; Cox; McCubbins, pelo maior grau de disciplina dos partidos 2003). que pertencem à coalizão de governo. Parte da explicação é encontrada no fato de a agenda ser quase toda originada no Execu- tivo e, geralmente, aprovada em regime de 6 Essa menor taxa ocorreu durante o governo Collor. urgência o que a qualifica como uma agen- 7 7 Para a comparação entre os períodos atual e o de 1946-1964, ver SANTOS da imposta. A grande diferença, entre os (2003). Uma boa definição de poder de agenda: “definição dos temas dois períodos democráticos, é que a patro- substantivos a serem apreciados e determinação dos passos e da seqüência de procedimentos a serem seguidos ao longo do processo decisório” nagem acompanhada de poder de agenda (FIGUEIREDO; LIMONGI, 1999, p. 69). 8 fornece uma base mais segura de apoio 8 “É lícito supor, então, que a dinâmica da interação Executivo-Legislativo assumirá parlamentar do que o recurso isolado à pri- feição inteiramente distinta na ausência do poder de agenda em favor do presidente. Sem que seja possível ao governo manipular estrategicamente a meira. Os atuais poderes de agenda do pre- distribuição de preferências dos deputados e ocupar a agenda do plenário, sidente derivam do monopólio do Executivo retirando tempo para a tramitação de matérias originadas no Legislativo, pode- se imaginar um cenário de extrema incerteza para as pretensões do presidente. na iniciação de projetos (na área orçamen- Não só os deputados adquirem maior influência legislativa, como também a tária e administrativa), no recurso a requeri- taxa de cooperação com o presidente tende a ser sistematicamente menor” mentos de urgência e, principalmente, na (SANTOS, 1997, p. 477). 9 possibilidade de emitir medidas provisórias O presidente tem também o poder de veto total ou parcial em relação às leis aprovadas pelo Congresso, que podem ser derrubados por uma maioria com vigência imediata a partir de sua publi- absoluta. 9 cação.
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Medidas Provisórias. Os poderes de As medidas provisórias tinham, por outro agenda anteriores têm efeitos modestos se lado, o efeito de proteger os membros da comparados com aqueles provenientes das coalizão da repercussão de medidas impo- medidas provisórias (MP), ou seja, referen- pulares. Segundo Figueiredo (2000), com as tes à capacidade do Executivo de emitir reedições, os líderes partidários não assumi- decretos com força de lei imediata e sem am diretamente a responsabilidade pública consulta ao Legislativo. O seu uso, a princí- pela aprovação das MPs, embora participas- pio, seria limitado a questões de urgência e sem das modificações feitas no texto legal. relevância, mas com o tempo passou a en- Por isso, as freqüentes reedições não po- globar inclusive problemas administrativos dem, por outro lado, ser consideradas como e rotineiros. Segundo a Constituição de 1988, abdicação por parte do Legislativo. a MP teria vigência a partir da data de sua publicação e deveria ser apreciada pelo Con- Poder de agenda e controle sobre o processo gresso em trinta dias, caso contrário perde- legislativo são instrumentos dos governos ria sua validade. Na prática, no entanto, o para a proteção de sua maioria de apoio de Executivo freqüentemente reeditava as me- decisões impopulares e preservação de acor- didas e, por meio disso, obtinha sucesso ao dos em torno de políticas. Neste sentido, for- contornar a necessidade de submetê-las a jam ações concertadas entre o governo e a votação. A edição e as freqüentes reedições maioria que o apóia, elevando, conseqüente- evitavam que o Executivo incorresse nos mente, a cooperação (Figueiredo, 2000, p. 12). custos de formação de maiorias, ao contrá- Em 2001, contudo, o Congresso Nacional rio, estes encargos da ação coletiva eram aprova o projeto de Emenda Constitucional repassados ao Legislativo. N° 32, conferindo nova regulamentação ao Compreendidos estes aspectos básicos uso das medidas provisórias. Sob a nova das MPs, abre-se o debate sobre suas conse- metodologia, a MP passou a ter validade de qüências no padrão de relação entre o Exe- 60 dias, prorrogáveis por mais 60, findos os cutivo e o Legislativo. Tal padrão depende quais o Congresso é obrigado a se manifestar muito das estratégias escolhidas pelos presi- em até 45 dias, sob pena de ter sua pauta dentes; se ele opta por montar um governo trancada. O intuito da PEC 32 era mitigar o de coalizão concedendo postos ministeriais ímpeto do Executivo em legislar via MPs. em proporção à força dos partidos no Parla- Pressupunha-se que os governos selecio- mento, provavelmente ao emitir MPs ele ten- nariam medidas relevantes e urgentes de tará observar o interesse da maioria governativa modo a não paralisar os trabalhos legisla- que lhe dá sustentação (e tentará governar tivos. A realidade, como comumente ocorre por meios ordinários). O caso do governo FHC com matérias relacionadas a reformas polí- é emblemático, pois além de montar um ticas, mostrou-se bem diferente. A nova gabinete com razoável grau de coalescência, regra, ao invés de inibir, produziu um número permitiu que os textos legais de diversas ree- maior de emissões tanto no final do go- dições sofressem alterações negociadas verno FHC como no atual governo Lula. Ao (Amorim Neto; Tafner, 2002). Collor deu o mesmo tempo, fato de certa forma raro sob exemplo oposto ao formar, no primeiro ano a antiga regra, foram rejeitadas 14 MPs no de governo, um ministério não inclusivo e governo FHC e, até agora, sete no governo ao abusar da edição de MPs originais. O Lula — o que corrobora o ponto a respeito do Congresso, por sua vez, reagiu ao colocar manto protetor do mecanismo das reedições. em discussão uma lei com o objetivo de re- Em suma, a eliminação da possibilidade de gular a utilização dessa forma de poder de reedição, assim como a obrigatoriedade da agenda, fato que repercutiu de maneira di- manifestação do plenário, traz à tona a possi- dática sobre o presidente, diminuindo seu bilidade de conflito aberto e público. ímpeto de tentar governar unilateralmente (Power, 1998).
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A Tabela 2 apresenta as MPs emitidas em cada governo com as respectivas médias mensais, e revela, de outro lado, o contraste entre a emissão das MPs sob a antiga regulamentação e a atual — a PEC 32.
Tabela 2 - Medidas Provisórias Originais por Governo Fernando Collor Itamar Franco Fernando H. Cardoso 1990 1991 1992 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 mar./dez. jan./dez. jan./out. out./dez. jan./dez. jan./dez. jan./dez. jan./dez. jan./dez. jan./dez. N 76 9 4 4 47 91 30 41 34 55 Média mensal 8 0,75 0,44 1,33 3,92 7,58 2,5 3,42 2,83 4,58 Total 89 142 160 Média por governo 2,92 5,26 3,33
FHC II FHC II - após PEC 32/2001 Lula – Sob regras da PEC 32/2001 1999 2000 2001 2001/2002 2003 2004 2005 2006 jan./dez. jan./dez. jan./set. (15 meses) jan./dez. jan./dez. jan./dez. 2 meses
N 47 23 33 102 56 73 42 4 Média mensal 3,92 1,92 3,67 6,8 4,7 6,1 3,5 X
Total 103 102 175 Média por governo 3,12 6,8 4,6 Fonte: Secretaria Geral da Presidência da República.
Se tomarmos como base os dois primeiros anos do mandato, o 10 governo Lula, em média, emitiu muito mais MPs do que os gover- nos anteriores. Os dados são mais impressionantes se levarmos em conta a excepcionalidade dos anos de implantação dos planos de estabilização em 1990 e 1994, que empurraram as médias dos governos Collor e Itamar para cima. Neste sentido, os números absolutos nesses anos poderiam ser justificavéis sob a ótica da relevância e urgência. No entanto, uma análise cuidadosa da Tabe- la 2, nos revela que tal fato pode ter a ver mais com o novo tipo de regulamentação das MPs do que com o particular ocupante da presidência. Ou seja, ocorreu um maior número de emissões sob as regras da PEC 32, no final do mandato de FHC e início do gover- no Lula. Este aspecto, os efeitos não antecipados da PEC 32, me- receria análise mais detida em outra oportunidade. Devido ao renovado ímpeto de Lula em continuar emitindo gran- de número de MPs, sob o funcionamento das regras da PEC 32, os parlamentares agitam-se de novo para propor um novo freio institu- cional. Estas propostas de uma nova PEC, para regular o instituto das MPs, vêm de deputados tanto de fora como de dentro da base de governo. Não é de se admirar, já que Lula não só manteve o mesmo padrão de governos anteriores, qual seja, de usar as MPs para legislar também sobre matérias não relevantes e urgentes, 11 como também os excedeu em número.
10 A partir do terceiro ano o governo tem sua agenda emperrada devido às acusações de corrupção e às investigações das Comissões Parlamentares de Inquérito.
11 Devemos reiterar, inclusive pela análise feita do conteúdo das proposições, que não haveria motivos justificáveis para o excessivo número de emissões de MPs no governo Lula.
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5. Centralização decisória de uma comissão ou da Mesa Diretora. Na no Legislativo prática, essa prerrogativa acaba se restrin- gindo aos líderes, pois há óbvios problemas Outro fator, que ajuda a tornar concentra- de coordenação e formação de maioria, o do o processo de formulação de políticas tempo é reduzido e é difícil reunir o contin- públicas é a centralização do processo le- gente necessário antes que o assunto seja gislativo ordenado pelo Regimento Interno dado por encerrado. Dessa forma, os parla- da Câmara dos Deputados. Na Câmara dos mentares individuais têm capacidade muito Deputados, a distribuição de direitos parla- reduzida de direcionar os trabalhos legisla- mentares é feita sob critérios partidários: o tivos, o que contrasta com a assinatura do princípio da proporcionalidade partidária líder, que é representativa, ou seja, sufici- determina a composição da Mesa Diretora ente para expressar a vontade do partido e a distribuição dos parlamentares pelas co- (Figueiredo; Limongi, 1999). O requerimento missões. O regimento reconhece a existên- de urgência limita, ainda, o direito de propor 12 cia do Colégio de Líderes, instância emendas em plenário: é necessário 1/5 dos decisória, que atua de forma centralizada na membros para garanti-lo. A maioria dos pe- determinação da pauta dos trabalhos legis- didos de urgência é feita no interesse do lativos juntamente com o presidente da Mesa Executivo, sendo que cerca de 70% deles Diretora. são feitos pelo próprio Congresso (Pereira; 13 Os líderes, na prática, controlam o fluxo Mueller, 2000). Outro fato interessante, avali- de trabalhos legislativos e os direcionam ao zando o papel das lideranças no período plenário, que passa a ser o principal locus 1995-1998, é que quanto mais extrema foi a decisório, neutralizando, assim, as comissões preferência mediana da comissão em rela- como locus de poder descentralizado. Isto é ção às preferências do plenário, maior foi à feito através do requerimento de urgência (tem probabilidade da utilização do requerimento que ser votado e aprovado, ao contrário da de urgência (Pereira; Rennó, 2001). urgência constitucional; mas, em compen- A nomeação de parlamentares para as sação, seus prazos são bem menores), que comissões é feita pela Mesa Diretora de retira a lei da comissão competente e a envia 14 acordo com a indicação dos líderes partidá- imediatamente ao plenário. Para o requeri- rios. Segundo Santos (2003), a seleção da- mento são necessários 1/3 dos membros queles que vão compor as comissões é da Câmara ou o apoio dos líderes que repre- baseada na lealdade dos membros à posição sentem esse número ou 2/3 dos membros do partido nas votações em plenário. Esse, no entanto, não é o único critério, pois os líderes 12 O Colégio de Líderes é um órgão decisório composto pelas lideranças se preocupam com a qualidade informacional partidárias e pelo líder do governo. Suas decisões devem se dar por consenso. das leis, principalmente em relação às Se isto não ocorre, os votos dos líderes passam a ter o peso proporcional à sua bancada, sendo sob esse critério obtida a maioria absoluta (PACHECO; comissões-chave. Então, a par da lealdade MENDES, 1998). partidária, entra também no cálculo dos lí- 15 13 Segundo o Regimento Interno, os líderes podem usar a palavra nas sessões deres a questão da policy expertise, ou durante um tempo proporcional ao tamanho de sua bancada; podem — sem direito a voto — participar dos trabalhos de qualquer comissão; encaminhar seja, leva-se em conta a especialização votações em plenário; indicar os membros a compor as comissões; registrar prévia dos parlamentares. os candidatos do partido aptos a concorrerem aos cargos da Mesa; inscrever membros para as comunicações parlamentares antes da ordem do dia e Na Câmara, as duas comissões que podem, ainda, indicar os vice-líderes da sua bancada (PACHECO; MENDES, preenchem este requisito (e são de extrema 1998). importância tanto para a agenda presidencial 14 Para os líderes, há a preocupação com a reputação coletiva do partido. Assim, como para os membros da coalizão gover- nomeações para comissões com amplas jurisdições — àquelas cujo impacto afeta a imagem pública do partido — e altas externalidades (suas decisões namental) são as comissões de Constituição afetam membros que não participam da comissão) são objeto de interesse e Justiça e de Redação, que são respon- primordial para os líderes. sáveis pela constitucionalidade das leis apro- 15 As comissões apresentam significativas taxas de rotatividade, o que dificulta vadas; e a Comissão de Finanças e Tributação o desenvolvimento endógeno de expertise. responsável pelas leis que têm impacto fiscal
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(que afetam as políticas distributivas); ambas 6. Os partidos políticos com poder de veto sobre a apreciação de na Câmara dos Deputados leis (Santos, 2003). Para os partidos, a preo- cupação, em virtude de sua posição estra- As duas próximas seções serão dedica- tégica, é de indicar para a presidência das ao estudo das conseqüências do presi- dessas comissões líderes cujas preferênci- dencialismo de coalizão em termos de as sejam representativas do partido. No tra- comportamento partidário. Dois temas, em balho de Pereira e Mueller (2000) verificou-se particular, interessam na análise a seguir: a que, na composição da maioria das comis- disciplina partidária e a indicação das lide- sões no período entre 1995 e 1998, o mem- ranças partidárias em votações em plenário. bro mediano apresentava altos índices de Figueiredo e Limongi (1999) observaram lealdade ao Executivo. Isso implica que a ser possível, seguindo a indicação dos líde- coalizão governante dispõe de ótimo meca- res partidários no período 1989-1998, dispor nismo para barrar leis contrárias aos seus os partidos num continuum ideológico como interesses e, ainda, de forma complemen- se segue: PPB, PFL, PTB na direita, PMDB tar, evitar confrontos no plenário. Esses não e PSDB como partidos de centro, e PDT e são os únicos mecanismos de que dispõem PT como partidos de esquerda — dispo- os líderes partidários vis-à-vis às comissões, sição esta consistente com outros estudos. pois os líderes podem a qualquer momento A idéia sugerida por esta ordenação é que substituir seus membros ou ainda mitigar partidos adjacentes têm maior probabili- as comissões permanentes através da cria- dade de encaminharem votos semelhantes; 16 ção de comissões especiais (Pereira; Mue- e essa probabilidade decresce à medida que ller, 2000). aumenta a distância entre eles — conside- 17 As comissões e o plenário são esvazia- rando aquela ordenação como a disposição dos como instâncias decisórias na medida ideológica dos partidos num espaço unidi- em que as discussões substantivas são mensional. Em linhas gerais, considerando deliberadas no Colégio de Líderes. A parti- o contraste entre a coalizão de governo de cipação dos parlamentares é, então, restrita centro-direita e a oposição, podemos acei- à fase final do processo, quando a lei é sub- tar esta hipótese, adicionando o fato de que metida à votação. A centralização decisória os partidos referidos respondiam por quase no Colégio de Líderes favorece o Executivo 90% das cadeiras da Câmara. ao diminuir as incertezas próprias de um pro- cesso de negociação descentralizado (Figuei- redo; Limongi, 1999). 16 As comissões especiais são obrigatórias quando se sobrepõem jurisdições Outro bom indicador do reduzido direito ou estiverem em tramitação projetos de emendas constitucionais.
dos parlamentares é o curtíssimo tempo de 17 Só para enfatizar: o papel de destaque dos líderes partidários não depende tramitação das matérias aprovadas, o que exclusivamente do Colégio de Líderes; depende do peso ponderado de suas assinaturas para requerimentos, destaques de votação, apresentação indicaria que os parlamentares se limitam a de emendas, mas, principalmente, através dos requerimentos de urgência votar matérias previamente acordadas entre (acordados antes de ir a plenário) que alteram o fluxo normal de tramitação das matérias, retirando-as das comissões e incluindo-as na ordem do dia; o os líderes e o Executivo. Além disso, as leis que dificulta a apreciação crítica de seu conteúdo pelo plenário (retira das introduzidas pelo Legislativo, geralmente por comissões sua prerrogativa decisória). Vale notar que, por outro lado, os constituintes tinham dotado as comissões com poder terminativo — ou seja, parlamentares individuais, demoram três com o poder de aprovar projetos em caráter final sem passar pelo plenário vezes mais tempo para serem aprovadas do (que evitaria a centralização dos trabalhos no plenário, ocasionaria ganhos de qualidade por meio de especialização e desafogaria a pauta), exceto se que as do Executivo: há problemas de sele- houvesse recurso contra. As comissões como instância primeira e obrigatória ção e apreciação devido à quantidade e ao de passagem dos projetos, onde se emitem pareceres e se selecionam tempo — a organização legislativa não foi aqueles aptos à consideração do plenário, não deixam de ter sua função técnica. Mas os dados evidenciam que apenas 29% das leis passam pelo otimizada para tratar as demandas dos fluxo ordinário (até chegar ao plenário) e apenas 16% são aprovadas em parlamentares individualmente (Figueiredo; caráter terminativo. A imensa maioria tramita em regime de urgência (entre 1988-1994, cerca de 55%) e, em sua maioria, urgência urgentíssima; Limongi, 1999). desconsiderando o trabalho das comissões e esvaziando-as (FIGUEIREDO; LIMONGI, 1999).
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18 Pode-se replicar este método para o segundo mandato de FHC e para os dois primeiros anos do governo Lula, com a diferença de que incluímos dois partidos — o PL e o PSB. Esses partidos repre- sentavam menos de 6% das cadeiras na Câmara no período 1994- 2001, logrando, todavia, uma ampliação nesta participação para 10% no governo Lula. Ou seja, a inclusão dos dois partidos se deve à importância que adquiriram recentemente. O padrão de contraste entre a centro-direita e a esquerda, consi- derando a indicação de voto das lideranças é semelhante nos dois mandatos de FHC. O exame da Tabela 3 confirma a hipótese da consistência ideológica no segundo mandato do presidente FHC, mas não no governo Lula. A liderança do PL, no período 1999-2002, na maior parte das vezes, indicou votos conjuntamente com a es- querda, entretanto, neste ínterim era um partido irrelevante que re- presentava, em média, 2,4% das cadeiras na Câmara (e que além disso sofreu um esvaziamento devido à migração partidária, ao contrário do que ocorreu quando se tornou o parceiro eleitoral prefe- rencial de Lula).
Tabela 3 - Indicações Semelhantes de Voto pelas Lideranças Partidárias (%) Governo FHC II (1999-2002) Governo Lula (2003-2004) PFL PTB PL PSDB PMDB PDT PSB PT PFL PTB PL PSDB PMDB PDT PSB PT PPB 93 82 39 95 94 16 13 21 27 90 88 32 88 78 86 87 PFL 79 40 94 92 18 16 22 22 23 74 26 27 18 19 PTB 42 83 81 32 23 31 95 25 92 85 94 94 PL 39 41 69 69 65 27 92 87 92 93 PSDB 97 20 17 25 30 28 22 23 PMDB 21 17 26 82 89 90 PDT 82 82 87 88 PSB 85 98 Fonte: Banco de dados NECON.
Este padrão de consistência se desfaz justamente com a as- censão à presidência de um partido fortemente estruturado e ideo- lógico — o PT —, ao incorporar dois partidos de direita à coalizão de governo, o PL e o PTB. Além disso, outro partido de direita, o PPB, também se alinha com o governo nas votações, mesmo sem participação em ministérios. O PMDB, como de praxe, segue a reboque do governo. A popularidade do governo e a atratividade exercida pelo Executivo podem ser a explicação desse alinhamento informal dos dois últimos partidos. Por sua vez, PSDB e PFL apre- sentaram baixo nível de coordenação no primeiro ano, indicando encaminhamentos semelhantes em apenas 61% das votações (e 86% no segundo).
18 A amostra utiliza as votações que apresentam algum nível de conflito em plenário, eliminando aquelas consensuais. Uma votação é definida como consensual se os líderes dos maiores partidos — PT, PFL, PMDB, PSDB, PP, PTB, PL, PSB e PDT — sinalizam a mesma indicação de voto e, ao mesmo tempo, quando não ocorre a oposição de pelo menos 10% do plenário. No entanto, é bom advertir o leitor de que foram necessárias algumas adaptações. Por isso, são seguras as observações das tendências gerais dentro de cada mandato, mas não tão rigoroso quando se comparam governos diferentes. Por exemplo, é seguro observar que o PL, no segundo mandato FHC II, votou a maior parte das vezes com a esquerda, mas não é tão aconselhável comparar a diferença numérica entre esse mandato e o de Lula. Neste último, os partidos de oposição entraram constantemente em obstrução.
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De imediato percebe-se que um fenômeno muito interessante ocorre no governo Lula: se durante todo o período de redemocrati- zação, passando pelos governos Sarney, Collor, Itamar Franco e FHC, predominou um claro padrão ideológico no modo pelo qual os líderes se posicionavam diante das questões postas à votação, isto não mais se verifica no período que se inicia em janeiro de 2003. O padrão atual sofre alteração significativa, pois o tom do posicionamento dos partidos deixa de ser ideológico, tornando-se mais propriamente governo (com partidos de esquerda e direita) e independentes (PMDB e PPB) versus oposição. Aqui, já podemos observar uma mudança significativa na operação do presidencia- lismo de coalizão.
7. Disciplina partidária
Segundo Ames (2001), o sistema eleitoral brasileiro de repre- sentação proporcional com lista aberta produz o custo de gerar partidos fracos e uma política personalizada, que se reflete em indisciplina generalizada dentro da arena legislativa. O PR brasileiro enfraqueceria, então, o controle partidário no momento eleitoral — durante a campanha — e posteriormente no controle do comporta- mento dos deputados no Legislativo e impediria a emergência de uma agregação de interesses coerentes. Uma outra vertente, en- campada inicialmente por autores como Figueiredo e Limongi (1999), insiste na tese de que a impossibilidade de punição aos membros indisciplinados no Congresso não implica na irrelevância do parti- do. Como vimos, o presidente e os líderes partidários possuem uma série de prerrogativas decisórias que induzem os parlamenta- res a um comportamento cooperativo. A Tabela 4 apresenta a percentagem média de deputados que declararam o mesmo voto que a liderança partidária. Há diversas formas de interpretar estes dados, uma delas é afirmando de que os índices de disciplina são maiores do que aqueles encontrados
19 Tabela 4 - Disciplina Partidária por Governo % Sarney Collor Itamar FHC I FHC II Lula 1986-1989 1990-1992 1993 1994-1998 1999-2002 2003-2004 PT 98,8 96,7 97,8 97,1 98,9 95,8 PDT 93,5 92,9 91 91,5 94,3 86,4 PSDB 86,8 88,3 87 92,9 96,4 84,6 PFL 88,2 90,3 87,4 95,1 95 84,3 PPB 85,2 90,9 87,4 84,3 91,2 83,7 PTB 79,5 84,6 83,9 89,7 87 91,3 PMDB 83,7 87,5 91,2 82,3 86,8 83,1 Média 88,0 90,2 89,4 90,4 92,8 90,0 Fonte: Figueiredo e Limongi (1999), com exceção dos dados referentes à FHC II e Lula (Banco de dados Necon).
19 Na seleção das votações, optei pelo método sugerido por FIGUEIREDO e LIMONGI (1999) de considerar como expressando algum grau de conflito as votações onde pelo menos um partido dos sete maiores colocar uma posição contrária aos outros, e quando ocorrer a oposição de pelo menos 10% no plenário. No entanto, algumas adaptações se fizeram necessárias a fim de incluir outros partidos menores.
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no período 1946-1964. Santos (1997) afirma Ou seja, o argumento de Ames não ajuda a que uma diferença fundamental entre os explicitar a variação entre os períodos. A períodos é que a partir da Constituição de levar em conta, principalmente, os trabalhos 1988, a patronagem conjugada com os po- de Figueiredo e Limongi (1999) e Santos deres de agenda ajudara a construir uma (2003) a explicação residiria na centralização base mais segura de apoio parlamentar e do processo decisório na presidência e nas incidiram de forma mais incisiva sobre a dis- lideranças partidárias. ciplina partidária. Contrasta também a mu- dança de uma agenda partilhada na primeira experiência democrática para uma agenda 8. Conclusão imposta, quase toda originada no Executivo e, em sua maioria, aprovada em regime de A análise até o momento pode transmitir urgência. a impressão de acordo com a qual não exis- Por outro lado, podemos analisar os da- tem riscos de instabilidade no sistema pre- dos em si mesmos. Para todo o período sidencial baseado em coalizões. Uma 1986-2004 a média de disciplina ficou em questão que vem imediatamente à tona diz torno de 90%. Considerando apenas o perí- respeito à crise aguda no relacionamento do odo mais recente, observamos que nos dois Executivo com o Legislativo, a partir de me- mandatos de FHC o padrão de disciplina dos ados do mandato do presidente Luiz Inácio partidos é muito semelhante, à exceção do Lula da Silva. O atual quadro de instabilida- PPB, que aumentou seu nível de adesão no de possui pelo menos duas dimensões fun- segundo mandato de FHC. Nos dois primei- damentais: 1) em primeiro lugar, o conflito ros anos do governo Lula a queda da média político-partidário que se desenvolve no Con- de disciplina foi causada pelo aumento da gresso; 2) em segundo lugar, o conflito no indisciplina no PPB e no PDT, e em maior interior da base de apoio ao governo. grau nos dois principais parceiros da ex-co- A observação do processo político em alizão no governo FHC, agora na oposição. outras partes do mundo indica, ao contrário Dito de outra forma, há evidências de que a do que supuseram, durante boa parte da presença no governo dos partidos de esquer- década de 1990, os teóricos liberais e de da pode produzir quedas nos indicadores esquerda — encantados alguns, desani- de disciplina; nos partidos de direita, ao mados outros, pelo fenômeno da globali- contrário, seria a não-participação formal no zação econômica — uma acentuação da governo o fator que causaria impacto nega- clivagem entre conservadores e trabalhistas, tivo sobre a disciplina. Entretanto, ainda é liberais e social-democratas, direita e esquer- cedo para afirmarmos isto com segurança. da. Seja nos EUA, com a polarização entre As duas vertentes apresentam elemen- republicanos e democratas, seja no Parla- tos importantes ao debate sobre o caráter e mento Europeu, com a divisão dos “grupos intensidade da disciplina partidária. Por um partidários” entre liberais e social-demo- lado, os índices de disciplina calculados em cratas, seja na América do Sul, com a emer- relação às votações nominais podem repre- gência dos socialistas no Chile, com o Frente sentar a última fase de um processo intenso Amplio no Uruguai e o PT no Brasil, o fato é de barganha, como aponta Ames (2001), e que as divergências no que tange à base este fato não é irrelevante, pois os índices social, aos interesses e às idéias dos parti- podem não revelar os custos de transação dos posicionados à direita e esquerda do incorridos. No entanto, de outro lado, é funda- espectro político só têm se aprofundado. Inú- mental considerar que os índices do período meros analistas e políticos brasileiros insis- pós-Constituição de 1988 são consistente- tem em olhar apenas para a política monetária mente mais elevados do que no período e, a partir daí, verificando a convergência no democrático anterior (que também era um tratamento da política cambial e de juros, regime presidencialista, federal e com concluir que não existem diferenças signi- representação proporcional de lista aberta). ficativas entre os interesses e a coalizão
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social dos que apóiam o governo Lula e contribuição ao processo governativo, toda- dos que lhe fazem oposição. Entretanto, via, alternativas podem e devem ser bus- sem considerar tais diferenças não conse- cadas quando o contexto não é tão propício guimos entender as motivações e as estra- para a montagem de ministérios tão am- tégias dos partidos de oposição, notadamente, plos. A experiência européia de governos PSDB e PFL. CPIs, para a oposição, são de minoria e a norte-americana de gover- um instrumento de combate político, com- nos divididos estão aí para provar que a bate que tem em sua raiz uma disputa pelo participação no Executivo não é condição poder de definir as políticas de distribui- necessária para a viabilização da agenda go- ção e redistribuição de recursos e incenti- vernamental no Legislativo. vos administrados pelo Estado. O segundo tópico refere-se aos conflitos no interior da base de sustentação do governo — Lula administra um conjunto grande e Referências heterogêneo de atores partidários. Além disso, herda uma agenda de problemas cujo enfrentamento divide aliados e seu próprio ABRANCHES, Sérgio (1988). Presidencialismo de coalizão: O dilema institucional brasileiro. Dados, v. 31, n. 1, p. 5-33. partido. Partidos como PL, PTB e PP, de AMES, Barry (2001). The deadlock of democracy in Brazil. Ann Arbor: University of Michigan Press. força intermediária e lutando com todos os AMORIM NETO, Octavio (2000). Gabinetes residenciais, ciclos eleitorais e disciplina legislativa no meios para sobreviver, dado o espectro da Brasil. Dados, v. 43, n. 3, p. 479-519. reforma política, acabaram disputando AMORIM NETO, O.; COX, G.; McCUBBINS, M. (2003). Agenda Power in Brazil’s Câmara dos Deputados, espaço no espólio ministerial com atores tão 1989-98. 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Fernando Limongi
De uns tempos para cá, referir-se ao sistema político brasileiro nomeando-o como presidencialismo de coalizão se tornou comum. A adjetivação que passou a acompanhar nosso presidencialismo deixa subentendido que este tem algo de peculiar, de especial. Não praticaríamos um presidencialismo qualquer, vulgar. Teríamos um regime com características próprias. Para o bem ou para o mal, o presidencialismo brasileiro funcionaria dessa forma particular; como um presidencialismo de coalizão. E esse modo peculiar de operar do sistema político é invocado tanto em tempos de calmaria quanto de turbulência. Se o cenário é de tranqüilidade e o governo tem sucesso em suas iniciativas, o presidencialismo de coalizão é convocado para dar conta do que se passa. Em momentos de crise, recorre-se a ele para explicar os acontecimentos pouco abonadores que se lê nas páginas dos jor- nais e/ou dificuldades enfrentadas pelo governo para aprovar esta ou aquela medida. A entrada em voga do termo, seu uso generalizado no interior da literatura acadêmica e entre jornalistas, é relativamente recente, le- vando-nos a concluir que esse formato peculiar de operar teria to- mado corpo há pouco. Uma nova denominação que se prestaria a uma nova realidade, ou mais precisamente, para dar conta de uma mutação ocorrida nos últimos anos. Não é tão claro, no entanto, o que está por detrás dessa conver- gência terminológica. O que afinal seria um presidencialismo de coalizão? Qual sua forma peculiar de operação? Os dois termos que compõem a expressão, presidencialismo e coalizão, são bem conhecidos e de uso generalizado. Sabemos — ou deveríamos saber — o que é um sistema de governo presidencialista. Sabemos — ou também deveríamos saber — como operam os governos basea- dos em coalizões partidárias. Não há nada de especial em um sistema presidencialista e em governos mantidos por coalizões partidárias. Mas, então, cabe se indagar por que a junção dos ter- mos seria capaz de nomear algo novo? A primeira parte deste artigo é dedicada a investigar as razões que poderiam explicar esta aspiração à originalidade, isto é, às possíveis especificidades do sistema político brasileiro que justifi- cariam tomá-lo como um novo tipo de regime, como um presiden- cialismo de coalizão com direito a grifo e itálico. A segunda parte trata do funcionamento do sistema político brasileiro, de sua estru- tura, procurando mostrar como o sistema presidencial brasileiro
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opera de forma similar a regimes parlamen- O fato de o governo aprovar a maioria das taristas. A produção legal em um e outro alterações do status quo legal ocorridas des- regime é controlada pelo Executivo a partir de a promulgação da Constituição de 1988 de seu controle sobre o processo decisório. e de sofrer poucas derrotas na arena legisla- O exame da produção legal mostra que o tiva tendem a ser minimizados. As objeções presidente brasileiro não apenas controla a usuais, a de que a análise não considera as produção legal como também tem altas ta- alterações impostas pelos legisladores e xas de sucesso em suas proposições. Esses tampouco leva em conta a parcela da agen- traços, usualmente associados a governos da do governo não submetida em função da parlamentaristas, desmentem boa parte dos antecipação da derrota, são consideradas e diagnósticos existentes acerca da paralisia discutidas a fundo. Retoma-se também nes- governamental. Não há evidências de que o ta seção o debate acerca das bases do apoio governo brasileiro se veja paralisado em fun- consistente às propostas governamentais ção dos obstáculos que o Congresso ante- em votações nominais. Qual o “preço” pago poria às suas pretensões. Se algo, o pelo presidente para manter unida a sua base verdadeiro, é oposto: o Congresso coopera de governo? Pode-se dizer que as negocia- com o Executivo. ções políticas são levadas a cabo por parti- A dominância e o sucesso legislativo do dos? governo se devem ao apoio consistente dos Por fim, a última seção oferece conclu- partidos que participam do governo. Em sis- sões a partir da reconstituição do argumen- temas multipartidários como o brasileiro, to desenvolvido. O presidencialismo de quando o Executivo não controla a maioria coalizão não deve tomar foro de mais uma das cadeiras, recorrer à formação de uma destas realidades que só teriam lugar no Bra- coalizão partidária para governar é uma op- sil. Governos de coalizão são ocorrências 1 ção usual. Não há nada de excepcional nes- normais onde nenhum partido controla a ta estratégia. Governos de coalizão é um maioria das cadeiras no Legislativo. O po- resultado corriqueiro onde não existe um der de agenda com que Executivos tendem partido majoritário tanto em regimes presi- a ser dotados, seja em sistemas presiden- dencialistas como em parlamentaristas. As cialistas, seja em parlamentaristas, reverte suspeitas de que governos de coalizão seri- em controle sobre o processo decisório. Este am inviáveis no presidencialismo não resis- mesmo controle, permite a estruturação e a tiram ao exame empírico e teórico. Ainda proteção da base legislativa de apoio ao assim a possibilidade de que partidos atu- governo que se expressa no suporte dos em e o façam de forma consistente, votan- parlamentares em votações das matérias de do de forma coesa e seguindo as orientações interesse do Executivo. A coesão da base do governo, desafia a credulidade da maioria do governo explica o sucesso e o domínio dos observadores da cena política brasileira. do Executivo na arena legislativa. A despeito destas convicções arraigadas, é isto que se passa. Ou seja, a conclusão a que se chega, portanto, é que não precisamos Parte 1: recorrer a especificidades ou características Da denominação singulares para explicar o funcionamento do governo brasileiro. Quando o General Ernesto Geisel desen- A terceira parte examina as objeções cadeou o processo de distensão, as expec- usualmente levantadas à caracterização e á tativas entre os acadêmicos quanto ao futuro explicação oferecida na segunda parte. Sus- político de um possível regime civil eram fran- peita-se que o governo brasileiro carece das camente pessimistas. As chances de que bases mínimas para operar recorrendo ao apoio consistente de uma coalizão partidária. 1 Outras possibilidades devem ser consideradas, por exemplo um governo de minoria comandado pelo presidente ou, em um caso extremo, a formação de uma coalizão legislativa majoritária por partidos de oposição.
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aquele processo culminasse em uma demo- Para fins da discussão desse texto, é impor- cracia estável, de acordo com a maioria dos tante salientar que o exame aprofundado das analistas, eram diminutas. As razões invo- condições apontadas revela que estas só se cadas para prognósticos tão negativos eram sustentam se for verdade que presidentes as mais variadas. Esta certeza da inviabili- não podem ser apoiados por uma coalizão dade de uma ordem democrática plena ten- partidária no Congresso. Dito de maneira deu a crescer ao longo do penoso e tortuoso inversa: se presidentes, à maneira dos pri- processo. Com a proximidade do retorno dos meiros-ministros em governos parlamenta- militares aos quartéis, ganhou importância ristas multipartidários, puderem contar com crescente o diagnóstico institucional, segun- o apoio de uma maioria formada a partir de do o qual a combinação do presidencialismo uma coalizão de partidos, se isso for possível e do multipartidarismo condenaria a demo- então, não há razão para supor que a sepa- cracia à instabilidade e ao fracasso. ração de poderes leve, necessariamente, a Quando da convocação da Constituinte, conflitos insuperáveis entre o Executivo e o isto é, quando a distensão já havia desem- Legislativo (ver Figueiredo; Limongi, 1999 bocado em uma democracia, parece-me e Cheibub e Limongi, 2000 para a reconsti- correto afirmar que havia se formado um tuição desse argumento). consenso no interior das elites intelectuais e O ponto de partida do raciocínio de Linz políticas do país. Reformas políticas seriam é conhecido. O presidencialismo é um regi- condições sine qua non para a consolidação me baseado no princípio da separação dos 2 da democracia. Tais reformas pediriam dois poderes e, portanto, o Executivo e o Legisla- passos essenciais e fundamentais, a saber, tivo devem concordar para que alterações o abandono do sistema de governo presi- do status quo legal venham a ocorrer. Não dencialista e a revogação da representação há garantias de que a maioria dos legislado- proporcional. O mantra repetido por todos res esteja em acordo com a vontade do Exe- era: a consolidação da democracia requer cutivo. Mais do que isso, não há incentivos partidos fortes e estes são inviáveis sob presi- gerados pelo próprio sistema para que a dencialismo e representação proporcional cooperação entre os poderes ocorra. Isto se com lista aberta. A insistência nas velhas deve, fundamentalmente, ao fato de os man- fórmulas levaria o país a conviver permanen- datos serem obtidos e mantidos de forma temente com a crise de governabilidade. Não independentes. Assim, esta é a conclusão, havia consenso quanto à fórmula alternativa salvo condições excepcionais, o presidenci- a abraçar — se o melhor seria adotar o parla- alismo tende a gerar conflitos insolúveis en- mentarismo puro ou semipresidencialismo, tre os poderes. A separação de poderes é se o sistema eleitoral misto ou o majoritário igualada, assim, a conflito entre poderes com — mas havia convicção de que mudar era vontades e pretensões políticas diversas, vital. Qualquer outro modelo institucional seria conflito este que não pode ser arbitrado por melhor do que o adotado pela Constituição nenhum fórum legítimo. Ambos os poderes de 1946. têm origem na vontade popular e não estão No mais das vezes, a condenação do submetidos a qualquer outro poder. presidencialismo seguiu as pegadas do tra- Há situações em que tal conflito não deve balho clássico de Juan Linz (1990 e 1994). emergir. Se o partido do presidente contro- Como é fartamente sabido, o cientista político lar a maioria das cadeiras no Legislativo, espanhol oferece uma pletora de razões e espera-se que ambos os poderes sejam argumentos em favor do parlamentarismo. capazes de adotar uma agenda política co- mum. Quando esta feliz coincidência não 2 Outro ponto consensual era o de que a democracia sem avanços substantivos ocorrer, argumenta Linz, o chefe do Executivo imediatos, isto é, sem ganhos concretos em termos sociais para a população estará condenado ao fracasso legislativo, e mais carente também seria inviável, não sobreviveria. Em boa parte das análises, estes dois pontos estavam intimamente relacionados. o país, à paralisia decisória. No caso de
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países que adotam a representação propor- Retornando ao tema deste artigo: o uso cional, como é o nosso caso, a possibilidade corrente da expressão presidencialismo de de presidentes cujos partidos sejam majori- coalizão pode ser interpretado como o reco- tários, para todos os efeitos, pode ser des- nhecimento de que o Brasil teria superado cartada. os obstáculos vislumbrados por Linz. Daí a Para fins de argumentação, no entanto, é necessidade de qualificar o presidencialis- preciso reter esta possibilidade. Partidos mo brasileiro, de tomá-lo como especial. políticos podem estabelecer o elo entre os Combinar presidencialismo e coalizões não poderes, a razão para que a ação dos pode- é o normal, o esperado. res seja coordenada. É certo que nestes ar- Na realidade, a expressão “Presidencia- gumentos, mesmo esta possibilidade é lismo de Coalizão” foi cunhada por Sérgio qualificada ou minimizada na medida em que Abranches em artigo que é hoje um verda- se postula que o presidencialismo não favo- deiro clássico da literatura política nacional. rece a emergência de partidos disciplinados. Para Abranches, a estrutura institucional bra- Deixando esta objeção para consideração sileira seria problemática e tendente a gerar posterior, cabe então indagar por que presi- crises não pelo fato de combinar presiden- dentes minoritários não recorreriam à forma- cialismo e multipartidarismo, como argu- ção de uma coalizão partidária para obter o mentavam os adeptos das proposições de apoio da maioria dos legisladores? Afinal, Linz, mas sim da adição de um terceiro ele- governos apoiados por coalizões partidárias mento a esta fórmula, a saber, o federalismo. são algo normal e corriqueiro em países Da presença do federalismo, cuja análi- parlamentaristas multipartidários. Por que se pelo autor não se limita a seus aspectos presidentes não lançariam mão do expe- puramente institucionais, cobrindo também diente a que recorrem primeiros-ministros? a diversidade e heterogeneidade socioeco- nômica, Abranches deriva que as coalizões Linz e seguidores oferecem duas razões, para apoiar o chefe do Executivo teriam que ambas singelas e diretas, para rejeitar esta atender a critérios extrapartidários. Isto é, ao possibilidade. Primeira: presidentes não o construir sua base de apoio parlamentar, o farão porque não querem. Simplesmente, presidente teria que combinar critérios parti- relutarão em dividir o poder após terem con- dários e federativos, levando em conta, so- quistado o “grande prêmio”. Assim, inebria- bretudo, o poder dos governadores. A dos pelo poder obtido nas urnas, em lugar conseqüência deste recurso é a composi- de buscar apoio partidário no Congresso, ção de uma coalizão de apoio que, do ponto presidentes preferirão apelar diretamente aos de vista socioeconômico e político, será eleitores, ou melhor, às massas, para recu- marcada pela heterogeneidade. perar o tom do argumento, para pressionar Para que sejam capazes de atender este o Legislativo e impor sua agenda. duplo critério — o partidário e o federal — as A segunda razão oferecida por Linz é que coalizões serão necessariamente, sobredi- se por ventura o fizerem, isto é, se buscarem mensionadas e, mais importante, dada a formar uma coalizão, os presidentes ouvirão diversidade dos interesses sociais que abar- respostas negativas de todos os partidos cam, fadadas à ineficiência governamental. convidados. Estes preferirão apostar no Ou seja, ainda que as coalizões sejam con- fracasso do governo, esperando assim con- cebidas com o objetivo de superar o conflito quistar o “grande prêmio”, o cargo de presi- entre os Poderes Executivo e Legislativo, a dente, nas eleições vindouras. Logo, buscar grande coalizão partidária-regional acabará o apoio do povo, usando-o para pressionar o Congresso, seria a única alternativa política 3 Note que o argumento depende fortemente de que os atores políticos viável deixada a presidentes em exercício. relevantes mantenham sua crença de que só há um prêmio a disputar e Presidencialismo, portanto, levaria a um tipo obter: a presidência. Se presidentes souberem que dependem da cooperação 3 do Congresso e congressistas souberem que podem influenciar a política de política plebiscitária. participando do governo, torna-se impossível sustentar que o presidencialismo seja um jogo de soma zero. Para o desenvolvimento desse argumento, consultar LIMONGI, 2003.
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reduzida à impotência. Muito dificilmente ela via poucas chances de sucesso do presi- será capaz de garantir a aprovação de uma dencialismo de coalizão. Ao recorrer a coali- agenda presidencial consistente. zões heterogêneas, o presidente se tornaria Assim, na visão de Abranches, o presi- “prisioneiro de compromissos múltiplos, par- dencialismo de coalizão seria uma forma tidários e regionais”, situação em que “sua peculiar de funcionamento de governos pre- autoridade pode ser contrastada por lideran- 4 sidencialistas encontrado apenas no Brasil, ças dos outros partidos e por lideranças re- ainda que a amostra de regimes presiden- gionais, sobretudo os governadores” (1988, cialistas com que trabalhe seja reconheci- p. 26). A outra opção, uma “coalizão con- damente limitada. O fundamental, no centrada”, também não seria a solução, pos- entanto, é notar que o presidencialismo de to que esta se, por um lado, “lhe confere coalizão, dada a natureza heterogênea das maior autonomia em relação aos parceiros coalizões formadas, seria de um regime com menores”, por outro, obriga o presidente “a alta propensão a se defrontar com crises manter mais estreita sintonia com seu pró- políticas. Nas palavras do próprio autor, o prio partido. Se o partido majoritário é hete- presidencialismo de coalizão seria rogêneo interna e regionalmente, obtém-se o mesmo efeito: a autoridade presidencial é um sistema caracterizado pela instabilidade, confrontada pelas lideranças regionais e fac- de alto risco e cuja sustentação baseia-se ções intrapartidárias” (1988, p. 26). Em últi- quase exclusivamente no desempenho cor- ma análise, a leitura destes excertos revela rente do governo e de respeitar estritamente os pontos ideológicos ou programáticos con- que, qualquer seja o curso adotado, presi- siderados inegociáveis, os quais nem sem- dentes não contam com a possibilidade de pre são explícita e coerentemente fixados na obter apoio partidário. Partidos são sempre fase da formação da coalizão (1988, p. 27). caracterizados por sua heterogeneidade e pelas considerações regionais. O texto original é repleto de referências à Linz e Abranches, portanto, discordam impossibilidade de funcionamento normal e quanto à possibilidade da formação de coa- corriqueiro desta forma peculiar de regime lizões sob presidencialismo. Pouco provável político. Na raiz dos problemas enfrentados, para o primeiro, inevitável para o segundo. estaria a falta de mecanismos ou instâncias A despeito dessa discordância de fundo, há para superar os prováveis conflitos entre o pontos comuns a notar. Ambos partem da Executivo e o Legislativo: mesma suposição, a de que a separação Governos de coalizão têm como requisito de poderes pode ser equiparada a conflito funcional indispensável uma instância, com entre poderes. As relações entre o Poder Exe- força constitucional, que possa intervir nos cutivo e o Legislativo são pensadas a partir momentos de tensão entre o Executivo e o de uma perspectiva vertical, assumindo-se Legislativo, definindo parâmetros políticos que estes poderes têm vontades divergen- para resolução de impasses e impedindo que tes e, em última instância, inconciliáveis. as contrariedades políticas de conjuntura le- Um segundo aspecto comum deve ser vem à ruptura do regime (1988, p. 31). notado: a ausência da consideração da hi- pótese de que partidos possam oferecer Abranches escrevendo antes da elabo- bases suficientes para a constituição de co- ração da Constituição de 1988, tomando a alizões legislativas. Afinal, por que as coali- experiência da República de 46 e os anos 5 zões consideradas por Abranches devem ter iniciais do governo Sarney como exemplos, como eixo considerações federativas? Por que o simples critério partidário não seria 4 O autor reconhece ao longo do texto a existência de outros dois tipos de suficiente? A razão para tanto decorre da rí- presidencialismos, o bipartidário e o de gabinete. gida linha demarcatória traçada para distin- 5 Abranches recorre ao seu modelo para explicar as dificuldades do segundo governo Fernando Henrique Cardoso. Ver ABRANCHES, 2001, p. 263 et seq. guir os regimes parlamentaristas dos Uma discussão sobre o termo pode ser encontrada em Insight/Inteligência VII (8), 2005.
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presidencialistas. Neste caso, em verdade, Parte 2: há sobredeterminação, isto é, duas razões Da estrutura e funcionamento para que essa hipótese sequer seja cogita- da. De um lado, a suposta incompatibilida- A distinção entre as lógicas de funcio- de entre presidencialismo e partidos fortes. namento dos regimes em que há fusão dos De outra, a fragilidade notória dos partidos Poderes Executivo e Legislativo (parlamen- políticos no Brasil, decorrência não apenas tarismo) e aqueles em que vigora a sepa- do sistema de governo, mas também da ração de poderes (presidencialismo) está legislação eleitoral e da, no caso de Abran- no cerne dos argumentos político-institu- ches, heterogeneidade social. A possibilida- cionais correntes. No entanto, cabe per- de de que partidos brasileiros possam ser guntar se a distinção entre estes dois pólos a organizar e estruturar o apoio políti- sistemas de governo é, de fato, tão radical co ao presidente parece ser inimaginável. A quanto normalmente se apregoa. Sobre- hipótese não é sequer cogitada, quanto mais, tudo, para o caso em discussão, é preciso testada. No entanto, se não chega a ser ob- reconsiderar os efeitos e significado que a jeto de análise sistemática, cabe perguntar, separação de poderes têm nos atuais sis- de onde vem tamanha certeza? temas presidencialistas. Pesquisas recentes mostram que não há Executivo e Legislativo têm origem dis- razões para descartar a viabilidade de coali- tintas sob o presidencialismo. Não segue zões partidárias sob o presidencialismo. Em que sejam dois poderes a operar de forma primeiro lugar, do ponto de vista empírico, totalmente independente. A definição de pre- Linz estava redondamente enganado. Presi- sidencialismo oferecida por Shugart e Carey dentes minoritários formam coalizões para (1992) aponta nesta direção. Segundo es- governar (Deheza, 1998; Amorim Neto, 1995, ses autores, o presidencialismo seria defini- Chasquetti, 1998). Em segundo lugar, do pela independência dos mandatos do Cheibub, Przeworski e Saiegh (2004) mos- presidente e dos legisladores, pela duração traram que a lógica que regula a formação predeterminada e fixa desses mesmos man- de governos em uma e outra forma de go- datos e, este o ponto a ressaltar, pelo fato verno não é radicalmente diversa. No funda- de o chefe do Poder Executivo possuir con- mental, o modelo usado para dar conta do sideráveis poderes legislativos. processo que organiza a distribuição de Consideráveis poderes legislativos é um pastas ministeriais e obtenção de apoio tanto impreciso para figurar como critério em legislativo no parlamentarismo pode ser uma definição. Ainda assim, o fato é que, estendido ao presidencialismo. Em sendo em regimes presidencialistas, presidentes assim, resta indagar se permanece algo que são, por definição, dotados de poderes le- poderia justificar o tom especial com que o gislativos. Não têm assento na Legislatura termo presidencialismo de coalizão vem mas são legisladores. O qualificativo consi- sendo empregado no Brasil. deráveis é necessário para dar conta da va- Se coalizões são normais sob presiden- riação destes poderes. O mínimo é garantido cialismo por que usar o termo presidencia- pela Constituição norte-americana, que re- lismo de coalizão como se ele denotasse serva ao presidente apenas o poder de veto. algo muito especial? Resta examinar o fun- Em geral, esta opção minimalista não foi se- cionamento, a operação cotidiana do governo guida pelos demais regimes presidenciais. brasileiro. Seguindo as pistas oferecidas por Do ponto de vista de seus poderes legislati- Abranches, é preciso investigar a natureza vos, quando comparados ao presidente nor- das coalizões formadas. Estas são as tarefas te-americano, os demais presidentes tendem a que se volta a seção seguinte. a ser “consideravelmente” mais poderosos. Na realidade, as constituições recentes têm ampliado, e muito, os poderes legislativos
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presidenciais, conferindo ao chefe do Exe- encontra desses regimes. Espera-se que cutivo a prerrogativa exclusiva de iniciativa governos parlamentaristas controlem a pro- das propostas legislativas nas áreas mais dução legislativa. Esse controle é demons- importantes, como tributação e proposição trado computando-se dois índices, o de do orçamento. Além disso, presidentes pas- sucesso e o de dominância das iniciativas saram a deter meios para forçar a inclusão legislativas do Executivo. Os dois índices são de suas propostas na agenda do Poder Le- simples de ser construídos e sua interpreta- gislativo, por meio, por exemplo, da solicita- ção é imediata. Quanto ao primeiro, mede- ção de apreciação sob regime de urgência se basicamente a capacidade do Executivo ou em casos extremos, por recurso ao po- de aprovar as propostas que envia ao Legis- der de decreto. lativo. A maneira óbvia de medir o sucesso Assim, onde o presidente é dotado de do governo é dada pela razão entre o que “consideráveis” poderes legislativos, o sig- logra aprovar sobre o total que envia. A do- nificado e as conseqüências da separação minância mede o controle exercido pelo exe- precisam ser considerados. Presidentes, por cutivo sobre a produção de novas normas força dos textos constitucionais vigentes em legais, o que pode ser mostrado dividindo boa parte dos países presidencialistas, têm as leis aprovadas cuja proposição se deve presença garantida no interior do Poder Le- ao Executivo pelo total de leis aprovadas. gislativo. Ao lhe conferir prerrogativas exclu- sivas de iniciar legislação nas áreas mais Tabela 1 - Successo e Dominância do Executivo importantes, estas constituições acabam por na Produção Legislativa lhe reservar o papel de principal legislador Democracias Parlamentares (1971-1976) Sucesso * Dominância ** do país. Alemanha 69,2 81,1 A prerrogativa exclusiva para iniciar legis- Austrália 90,6 100,0 lação confere ao chefe do Executivo vanta- Áustria 86,7 84,1 gens estratégicas que podem ser usadas Bahamas 97,6 100,0 para estruturar o apoio às suas medidas no Canadá 71,0 83,0 interior do Poder Legislativo. Isto é, podem Dinamarca 89,4 99,4 ser usados da mesma forma que se supõe Finlândia 84,3 84,3 sejam usados por primeiros-ministros. Não Inglaterra 93,2 83,1 há boas razões para supor que estes pode- Irlanda 90,1 88,2 res serão usados de forma diversa em um e Israel 76,4 94,4 outro regime. A suposição de que serão usa- Japão 80,0 83,2 dos para confrontar e submeter a oposição Malta 90,0 100,0 do Legislativo parte de uma leitura equivo- Nova Zelândia 84,6 88,3 cada do significado da separação de pode- * Proporção dos Projetos de Lei do Executivo aprovados.
res. Nestas, o Legislativo é sempre pensado ** Proporção de leis propostas pelo executivo sobre o como um ator único, dotado de um interesse total de leis. comum cuja realização o coloca em confronto Fonte: Brasil: Banco de Dados Legislativos, Cebrap; outros países: Inter-Parliamentary Union, Parliaments com o Executivo. No entanto, legisladores of the World, 1976. têm interesses políticos diversos e conflitan- tes entre si, expressos em sua filiação parti- O sucesso e a dominância do Executivo são dária. Alguns se beneficiam do sucesso do tanto maiores quanto mais estes índices se Executivo, outros de seu fracasso. Logo, para aproximam de 100. As expectativas de que os primeiros, os poderes de agenda do Exe- o Executivo tenha altos índices de sucesso cutivo são bem-vindos. e de dominância em regimes parlamenta- A comparação entre a estrutura da pro- ristas, como mostra a Tabela 1, são ampla- dução legislativa brasileira com a que tem mente confirmadas pelos dados. Estes lugar em países parlamentaristas mostra índices são resultados da inter-relação entre quão próximo o nosso presidencialismo se o monopólio exercido pelo governo sobre a
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agenda dos trabalhos legislativos, e o comportamento disciplinado do(s) partido(s) que apoia(m) o governo. Passemos ao Brasil. Os dados, como mostram a Tabela 2, não são radicalmente diferentes. Antes o contrário. Aqui, como nas demais democracias consideradas anteriormente, cabe ao Execu- 6 tivo legislar. Do total de 3.165 leis ordinárias aprovadas entre a promulgação do novo texto constitucional em outubro de 1988 e dezembro de 2004, o Executivo foi responsável pela iniciativa de nada mais nada menos que 2.710 delas, isto é, o índice de domi- nância aplicado ao Brasil chega a 85,6%. Dito de maneira direta: do ponto de vista legal, o que muda no país, muda por iniciativa do 7 Executivo. Mas não apenas isto. O Executivo raramente é derrotado. A taxa de sucesso das iniciativas do Executivo é de 70,7% para as leis ordinárias. Isto é, sete em dez projetos submetidos são aprovados durante o termo do presidente que fez a proposta. Rejeições explí- citas são raras: apenas 25 projetos do Executivo foram rejeitados em todo o período. Ou seja, a maioria dos projetos não aprovados não foi rejeitada. Obviamente, o Congresso não precisa rejeitar uma proposta para barrar as pretensões do Executivo. Projetos podem ser engavetados ou barrados em pontos estratégicos de sua trami- tação por minorias ativas sem que seja necessário votar o projeto. No entanto, o oposto também é verdadeiro: não segue que todo projeto não aprovado do Executivo tenha sido barrado. Por vezes, o Executivo lança balões de ensaios, trata de uma mesma matéria em dois projetos paralelamente, retirando um deles quando o outro é aprovado. Há ainda projetos retirados pelo próprio autor, isto é, projetos apresentados por presidentes no final de seus mandatos e retirados pelos seus sucessores. Além disso, entre os projetos não aprovados encontram-se ainda os que estavam tramitando no mo- mento da coleta dos dados.
Tabela 2 - Legislação Ordinária. Produção Legislativa por Governo Brasil (1989-2004) Partido do Presidente Coalizão de Governo na Câmara dos na Câmara dos Deputados Deputados Sucesso do Dominância do Governo (% Cadeiras) (% Cadeiras) Executivo (%) Executivo (%) Sarney 36,8 64,4 71,3 77,9 Collor 8,0 34,8 65,0 76,5 Franco 0,0 58,7 66,0 91,0 Cardoso I 15,3 73,4 73,0 84,6 Cardoso II 18,5 72,8 70,4 84,4 Lula 17,5 50,4 79,8 95,6 Total 14,7 59,1 70,7 85,6
Fonte: Banco de Dados Legislativos, Cebrap.
6 Excluindo as 206 leis de origem do Judiciário.
7 A dominância, em realidade, se estende a produção de outras normas como Leis Complementares e Emendas Constitucionais.
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A análise detida dos projetos de lei propostos pelo Executivo e que não foram aprovados revela que, em geral, não é possível creditar esse resultado à ação dos congressistas. O Legislativo está longe de ser um obstáculo às pretensões manifestas pelo Executivo. (Para uma análise detalhada destes casos, consultar Figueiredo e Limongi, 1996. Para uma análise cuidadosa da legisla- ção referente à área de trabalho e sindical, ver Diniz, 2005). Possíveis objeções ao significado destes dados serão tratadas adiante. Há dois pontos cruciais a frisar no momento. A dominân- cia e o sucesso do Executivo na arena legislativa são traços estrutu- rais do atual sistema político brasileiro. Se assim não fossem, se dependessem do tipo de coalizão formada pelo presidente ou de suas qualidades pessoais como negociador, como querem alguns, apresentariam maior variação governo a governo. Deve-se ressaltar que estes são traços do nosso sistema atual, posto que não era assim sob o regime de 1946, como mostra a Tabela 3. Ou seja, há diferenças significativas entre os dois textos constitucionais não percebidas pela maioria dos analistas. O sistema de governo e a legislação partidária e eleitoral não foram mudados. No entanto, o texto de 1988 trouxe consigo modificações de fundo na estrutura e na relação entre os poderes. O poder presidencial foi enormemente reforçado, mantendo-se o espírito e as alterações impostas pelo regime militar para fortalecer o Poder Executivo (ver Figueiredo; Limongi, 1995).
Tabela 3 - Legislação Ordinária. Produção Legislativa por Governo Brasil (1949-1964*) Partido do Presidente Coalizão de Governo na Câmara dos na Câmara dos Deputados Deputados Sucesso do Dominância do Governo (% Cadeiras) (% Cadeiras) Executivo (%) Executivo (%) Dutra 52,8 74,0 30,0 34,5 Vargas 16,8 88,0 45,9 42,8 Café Filho 7,9 84,0 10,0 41,0 Nereu Ramos 33,9 66,0 9,8 39,2 Kubitschek 33,9 66,0 29,0 35,0 Quadros 2,1 93,0 0,80 48,4 Goulart* 23,5 72,0 19,4 40,8 Total 24,3 77,1 29,5 38,5 * Até 31 de março de 1964. Os três primeiros anos da administração Dutra (1946-1948) foram excluídos por falta de informação sobre a origem das leis. Fonte: Banco de Dados Legislativos, Cebrap.
Os poderes de agenda que a Constituição de 1988 confere ao presidente não são, em si mesmos, suficientes para garantir sua predominância e sucesso legislativo, mesmo na sua versão mais extrema, o poder de alterar unilateralmente o status quo legal via Medida provisória. O chefe do Executivo não pode legislar sem o apoio da maioria. Medidas Provisórias, por exemplo, só se tornam leis se aprovadas pelo plenário. O mesmo se dá em áreas de inicia- tiva exclusiva, como taxação e leis relativas ao orçamento. Sem o apoio da maioria, presidentes, simplesmente, não governam.
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A observação pode parecer óbvia, mas é necessária diante de duas objeções comuns, ainda que conflitantes. Primeiro, não se pode equiparar ou confundir o recurso a poderes de agenda com expedientes antidemocráticos. Ou seja, os dados apresentados não indicam que estaríamos diante da reedição de algum tipo de cau- dilhismo ou autoritarismo disfarçado. Tampouco se justifica falar em um novo tipo de regime, a democracia delegativa, por exem- plo. Poderes de agenda incidem sobre a capacidade do presidente de formar e manter unida a coalizão partidária que o apóia. Segundo: a referência para medir se o governo é ou não capaz de governar não pode ser a vontade do Executivo. Isto é, se em determinada matéria não prevalecer a vontade do Executivo, não se pode inferir daí que tenhamos mau funcionamento do governo ou qualquer tipo de obstáculo estrutural à governabilidade. Se a vonta- de do Executivo prevalecesse, a despeito da preferência da maio- ria, então, aí sim, poderíamos definir o governo brasileiro como uma ditadura disfarçada. Não é este o caso, o governo depende da maioria, isto é, governa porque esta lhe apóia. O fato é que os dados relativos ao sucesso e à dominância do governo apontam para uma grande proximidade entre a forma de operar do presidencialismo brasileiro e os governos parlamenta- ristas. A presunção usual é a de que a dominância e sucesso legislativo dos governos parlamentaristas dependem do apoio disciplinado dos partidos que sustentam o governo. Podemos estender esta presunção ao governo brasileiro? Esta possibili- dade pede, ao menos, consideração. Vejamos. O objetivo é identificar qual a base e a natureza do apoio político com que conta o Executivo para aprovar sua agenda legislativa, o que pode ser feito recorrendo a dados relativos às votações nomi- 8 nais que tiveram lugar na Câmara dos Deputados. Se o apoio po- lítico ao governo brasileiro segue os padrões usuais em sistemas parlamentaristas, então presidentes distribuem posições no minis- tério aos partidos políticos para obter apoio no Legislativo. Presi- dentes, então, devem “formar governos”, montar sua base de apoio congressual. Se as coisas se passarem dessa forma, então parti- dos que recebem postos ministeriais passam a fazer parte do go- verno e, como conseqüência, passam a apoiar as suas propostas. Faz-se necessário, portanto, identificar a coalizão formada e testar se esta, de fato, dá suporte ao governo nas votações nominais. A Tabela 4 traz informações relevantes sobre as coalizões de governo formadas pelos presidentes no período pós-1988. A nor- ma tem sido a de formar coalizões majoritárias. Somente Fernando Collor não o fez, já que em nenhum momento chegou a contar com uma maioria na Câmara dos Deputados. Fernando Henrique e Lula, de outra parte, buscaram formar governos que lhes assegurassem
8 Inclui as votações dos deputados nas Seções Conjuntas do Congresso Nacional. A quase totalidade dessas votações se refere a medidas provisórias que tramitavam pelo Congresso Nacional até setembro de 2001.
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super maiorias em razão da importância que reformas constitucio- nais tiveram em seus governos. Note-se, por fim, que apenas o primeiro governo civil formou uma coalizão composta por apenas dois partidos, os demais formaram coalizões multipartidárias.
Tabela 4 - Coalizões de Governo no Brasil – 1988-2004 Duração da % Cadeiras Presidente Partido do Partidos nas Início da Fim da Coalizão na Câmara Presidente Coalizões de Governo Coalizão Coalizão Dias Meses (na data de início) Sarney 2 PMDB PMDB-PFL 06/10/1988 14/03/1990 529 17,5 64,40 Collor 1 PRN PRN-PDS-PFL 15/03/1990 31/01/1991 322 10,5 29,70 Collor 2 PRN PRN-PDS-PFL (BLOCO1)* 01/02/1991 14/04/1992 438 14,5 34,59 Collor 3 PRN PDS-PTB-PL-PFL (BLOCO2)* 15/04/1992 30/09/1992 168 5,5 43,54 Itamar 1 Sem Partido PSDB-PTB-PMDB-PSB- PFL 01/10/1992 30/08/1993 333 11 60,04 (BLOCO3)* Itamar 2 Sem Partido PSDB-PTB-PMDB-PP- PFL 31/08/1993 24/01/1994 146 5 55,64 (BLOCO3)* Itamar 3 Sem Partido PSDB-PP-PMDB-PFL 25/01/1994 31/12/1994 340 11 55,27 (BLOCO4)* FHC I 1 PSDB PSDB-PTB-PMDB-PFL 01/01/1995 25/04/1996 449 16 57,26 FHC I 2 PSDB PSDB-PTB-PMDB-PFL-PPB 26/04/1996 31/12/1998 979 32 77,19 (BLOCO5)* FHC II 1 PSDB PSDB-PMDB-PPB-PTB-PFL 01/01/1999 05/03/2002 1.159 38 76,61 (BLOCO6)* FHC II 2 PSDB PMDB-PSDB-PPB 06/03/2002 31/12/2002 300 10 45,22 Lula 1 PT PT-PL-PCdoB-PDT 01/01/2003 22/01/2004** 355 12,5 41,91 PPS-PSB-PTB-PV Lula 2 PT PT-PL-PCdoB-PPS-PSB 23/12/2004 31/12/2004 343 11,5 61,21 PTB-PV-PMDB (BLOCO7)* * Composição dos Blocos Parlamentares: BLOCO 1 = PFL, PRN, PMN, PSC e PST; BLOCO 2 = PFL, PSC, PRN e PL; BLOCO 3 = PFL, PSC e PRN; BLOCO 4 = PFL, PSC e PRS; BLOCO 5 = PPB, PL, PMDB, PMN, PSC, PSD e PSL; BLOCO 6 = PFL, PL, PMN, PSC, PSD, PSL e PST; BLOCO 7 = PL e PSL. As cadeiras dos membros dos partidos componentes do bloco só são contabilizadas quando os partidos permanecem no bloco por todo o período da coalizão. ** O PDT rompe oficialmente com o governo Lula e deixa a base aliada em 12/12/2003. No entanto, mantivemos o critério de mudança ministerial com a saída do ministro Miro Teixeira em 23/01/2004. Fonte: www.planalto.gov.br; Meneguello, 1998; Banco de Dados Legislativos, Cebrap. Elaboração: Argelina Figueiredo e Fernando Limongi. Critérios: 1. mudança de mandato e mudança na composição partidária do ministério (saída ou entrada de ministro de um novo partido formalmente membro da coalizão); 2. início de nova legislatura ou de bloco parlamentar, alterando, portanto, a porcentagem de cadeiras da coalizão no Congresso.
Uma vez definidas as coalizões de apoio ao governo, o segundo passo é testar empiricamente sua força no plenário. O teste é faci- litado pelo fato de os líderes do governo e dos grandes partidos encaminharem votos antes das votações nominais. Assim, sabe- se como votam o governo e os principais partidos, sejam eles membros da coalizão do governo ou não. Dessa forma, pode-se analisar o comportamento tanto das bancadas partidárias como da coalizão do governo.
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Evidentemente, nem todas as votações nominais envolveram matérias de interesse do Executivo. Só são consideradas na análi- se as votações em que houve manifestação explícita do líder do governo. Estas formam a “agenda legislativa do Executivo”. Pode- mos verificar o funcionamento da base do governo examinando a relação entre a posição do líder do governo e a dos partidos que 9 integram a base de apoio ao governo. É importante ressaltar que não há uma correspondência unívoca entre os projetos aprovados e as votações nominais. Leis ordinárias podem ser aprovadas por votação simbólica. Além disso, uma mesma matéria pode ser ob- jeto de mais de uma votação, uma vez que, por exemplo, emendas às proposições apresentadas podem ser objeto de votação nomi- nal. Além disso, definições da pauta e do próprio processo delibe- rativo — solicitações de urgência, encerramento de discussão, etc. — também podem provocar votações nominais. As decisões mais importantes e controversas do ponto de vista político tendem a provocar votações nominais. Isto porque esse modo de votação é obrigatório em matérias cuja aprovação exige quórum qualificado, como é o caso das emendas constitucionais e das leis complementares. Quando a aprovação da matéria depen- de de apoio de maioria simples, votações nominais ocorrem so- mente quando solicitadas pelos líderes partidários. Nestes casos, como o Regimento Interno estabelece um prazo mínimo de uma hora entre o término de uma votação nominal e a apresentação de um novo requerimento, líderes devem usar estratégica e comedi- damente este recurso escasso, isto é, reservam seus requerimentos às matérias mais importantes e politicamente sensíveis. Vejamos, então, se de fato, a coalizão partidária formada pela distribuição de pastas ministeriais age no interior do Legislativo. Para tanto, a Tabela 5 distingue duas situações: quando todos os líderes dos partidos da coalizão indicam posição similar à do líder do governo e quando ao menos um dos líderes de um dos partidos que faz parte da coalizão anuncia posição contrária à do governo. O primeiro caso é classificado como uma votação em que a coalizão age unida, e a segunda, como um caso de divisão na coalizão. Como se vê, em poucas ocasiões, 142 em 786 votações, há confli- tos entre os partidos da coalizão do governo, mesmo se utilizando um critério deveras exigente para tomar a coalizão como unida. Ou seja, pode-se concluir que, ao menos do ponto de vista das lideran- ças e das posições públicas dos partidos, a coalizão ministerial corresponde a uma coalizão legislativa. Resta analisar como se comportam os parlamentares.
9 Para evitar distorções na composição da amostra, foram usadas duas regras adicionais para compor a agenda legislativa do Executivo. Em primeiro lugar, foram incluídas as votações de matérias introduzidas pelo governo mesmo quando o líder do governo não encaminha voto. Nestes casos é possível deduzir a posição do governo. Com isso, procura-se sanar dois problemas: omissões estratégicas, isto é, o líder do governo não indicaria voto ao antecipar derrotas e períodos em que o governo não conta com um líder em plenário. Além disso, foram excluídas as votações em que não há conflito partidário, isto é, as votações consensuais ou unânimes, evitando não inflar artificialmente as taxas de apoio ao governo. Operacionalmente, uma votação é classificada como unânime se há consenso na orientação dos líderes dos sete grandes partidos e a minoria representa menos do que 10% dos votos válidos.
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Tabela 5 - Apoio da Coalizão de Governo à Agenda Legislativa do Executivo, Segundo a Indicação dos Líderes e os Votos das Bancadas Coalizão de Governo Coalizão Unida* Coalizão Dividida** Total N° votações N° votações N° votações Projetos do % de Projetos do % de Projetos do % de Governo Disciplina*** Governo Disciplina*** Governo Disciplina*** Sarney 2 6 90,7 2 41,57 8 78,4 Collor 1 22 95,0 1 40,21 23 92,6 Collor 2 24 93,1 17 55,1 41 77,4 Collor 3 9 94,6 1 77,3 10 92,9 Itamar 1 9 90,7 23 72,3 32 77,5 Itamar 2 2 93,9 1 78,3 3 88,7 Itamar 3 3 95,9 1 69,6 4 89,4 FHC I 1 81 90,0 13 62,0 94 86,2 FHC I 2 209 87,8 22 69,9 231 86,1 FHC II 1 159 93,8 46 79,6 205 90,7 FHC II 2 14 92,4 1 64,8 15 90,5 Lula 1 77 95,6 7 67,4 84 93,2 Lula 2 29 90,1 7 67,3 36 85,7 Total 644 91,4 142 70,1 786 87,6
* Todos os líderes dos partidos da coalizão de governo indicam de acordo com a indicação de voto do líder do governo. (Inclui casos em que pelo menos um líder libera a bancada.
** Pelo menos um líder dos partidos da coalizão de governo se opõe à indicação de voto do líder do governo.
*** % de votos dos membros dos partidos da coalizão de governo. Fonte: PRODASEN, Câmara dos Deputados. Diário do Congresso Nacional; Banco de Dados Legislativos do Cebrap.
A resposta está nos dados contidos na Tabela 5. Parlamentares filiados a partidos formalmente vinculados ao governo votam com seus líderes. Em média, 90,8% dos parlamentares votam favora- velmente à agenda do governo, quando a coalizão está unida sem que se verifiquem variações significativas sob diferentes presidên- cias. Quando a coalizão está dividida, a disciplina dos parlamenta- 10 res em relação ao governo cai para 66,8%. Isto sugere que o apoio dado ao governo pelos membros dos partidos da coalizão não é incondicional. Quando líderes partidários se colocam contra o governo, parte dos parlamentares vota com seus partidos. Segue a conclusão: o apoio ao governo tem bases partidárias. Em outras palavras, o governo negocia apoio com os partidos, e não individu- almente. O apoio do partido, em geral, garante o voto da bancada. Partidos políticos são atores decisivos no interior do processo legislativo brasileiro. O processo decisório está longe de ser caóti- co ou ser governado por interesses individuais. O plenário é alta- mente previsível. Se as posições dos líderes partidários são conhecidas, é possível antecipar os resultados das votações nomi- nais. O governo não é derrotado por revoltas do plenário ou pela indisciplina da sua base. Derrotas tendem a ocorrer quando o go- verno não conta com o apoio da maioria, quando acordos não são fechados partidariamente. Por exemplo, o maior número de derro- tas do governo em votações nominais ocorreu sob a presidência de
10 Notem que esta média não pondera o tamanho da bancada do partido dissidente.
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Fernando Collor: 14 derrotas em 58 votações Executivo. Este não é prisioneiro ou refém em que a maioria simples era exigida. Como da sua base. Negociações políticas garan- vimos, Collor não formou uma coalizão majo- tem a aprovação da agenda legislativa defi- ritária e, em muitas votações, apostou na nida pelo governo. vitória contando com a indisciplina da ban- cada do PMDB. Assim, das derrotas que sofreu, 12 eram previsíveis, isto é, o governo Parte 3: não tinha apoio dos partidos que controla- Das objeções vam a maioria das cadeiras. Quando Collor negociou e obteve o apoio do PMDB, não foi Pode-se argumentar que os dados apre- derrotado. O contraste com a performance sentados não são suficientes para compro- de Fernando Henrique Cardoso não poderia var a capacidade do governo implementar ser maior. Em seus oito anos de presidên- sua agenda. Há inúmeras qualificações a cia, o governo FHC amargou 11 derrotas em fazer que permitem suspeitar do alcance dos 191 votações de matérias que dependiam dados apresentados e das interpretações de quórum simples para sua aprovação. A avançadas. A dominância do Executivo so- base do governo foi testada em 221 ocasi- bre a produção legislativa contaria apenas ões em votações constitucionais, colhendo parte da história, uma vez que nada se dis- 11 apenas 17 derrotas. E é preciso entender o se sobre possíveis alterações feitas por par- significado de derrotas quando estamos fa- lamentares por meio de emendas. lando das matérias constitucionais: signifi- Como emendas podem representar des- ca, na verdade, incapacidade para aprovar de pequenas modificações e ajustes até a uma alteração do status quo constitucional. completa desfiguração da proposta original, Isto é, o governo não conseguiu reunir os 3/5 o mero cômputo do número de emendas dos votos necessários para aprovar uma pro- aprovadas por projeto não basta para res- posta. Derrotado, derrotado mesmo, no sen- ponder à questão. tido da oposição lograr impor uma alteração Cabe observar que não seria de se espe- da constituição contrária aos seus interes- rar ou mesmo desejável que os projetos en- ses, o Executivo não foi uma vez sequer. viados pelo Executivo passassem incólumes Em análises recentes, tem sido comum pelo Congresso. O Legislativo tem autorida- reconhecer que o governo FHC se mostrou de e legitimidade para participar da elabo- bem sucedido na arena legislativa ao ser ração das políticas públicas. Ou seja, a capaz de introduzir modificações profundas análise da objeção pede mais do que a iden- no quadro legal do país. No entanto, man- tificação imediata de qualquer intervenção tém-se o diagnóstico de que as instituições dos legisladores como um obstáculo às pre- vigentes tornariam o país ingovernável, atri- tensões do Executivo. A questão de fundo, buindo o sucesso do presidente às suas portanto, não é se emendas são ou não apro- qualidades pessoais, quando não à sua virtú vadas, mas sim como são, isto é, qual o para dar tons mais elevados à explicação. processo que leva à aprovação de uma O sucesso legislativo do governo FHC não emenda. tem nada de especial. Sarney, Itamar e Lula A forma como os trabalhos legislativos colheram resultados similares. são organizados, mais especificamente, Em resumo, não há razões para tratar o como são regulados o direito a apresen- presidencialismo de coalizão como signifi- tação e apreciação de emendas é crucial cativamente diverso dos governos de coali- para entender a questão. A grande maioria zão praticados sob regimes parlamentaristas. Estamos diante de um governo de coalizão em seus moldes clássicos, isto é, em que 11 Para evitar confusões: uma emenda constitucional envolve um sem-número partidos organizam e garantem o apoio ao de votações. Derrota não é o mesmo que rejeição da PEC proposta, mas sim não aprovação de um de seus pontos específicos.
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das propostas ordinárias apresentadas pelo O significado dos vetos no interior das governo é aprovada sob regime de tramita- relações Executivo-Legislativo vai além dos ção urgente. Isso implica a retirada do pro- aspectos notados acima. Isso porque, em jeto da comissão, diminuição dos prazos de geral, os vetos presidenciais raramente apreciação e, este o ponto a frisar, imposição chegam a ser considerados formalmente de restrições para consideração das emendas pelo Congresso Nacional. Isto é, não há um apresentadas. Nestes casos, em última aná- esforço visível para reverter a decisão presi- lise, são apreciadas apenas as emendas que dencial. Se, de fato, tivessem expectativas contam com apoio dos líderes partidários. de ver as propostas que aprovaram sancio- O fato é que o processo decisório no in- nadas, por que não procurar derrubar o veto? terior do Poder Legislativo se organiza em Uma possível explicação é que parlamen- torno das instâncias partidárias. A possibili- tares sabem que a proposta será vetada, dade de participação individual na definição mas deixam ao Executivo o custo de fazê-lo. do conteúdo das proposições legislativas é Outra possibilidade é de que os custos para limitada. O Regimento Interno da Câmara aprovar uma medida sejam sensivelmente dos Deputados favorece os líderes partidá- menores dos que os envolvidos para a consi- rios cuja assinatura em questões procedi- deração de um veto, afinal, vetos são anali- mentais tem o peso proporcional à sua sados pelo Congresso Nacional em Sessões bancada, ou seja, líderes são tomados como Conjuntas, cuja convocação pede procedi- agentes perfeitos das bancadas que repre- mentos próprios. Considerações estratégicas sentam, minimizando os custos da ação que envolvem a antecipação da ação do outro coletiva dos partidos. Nestes termos, par- ator, que, obviamente, não se encerram na tidos, representados por suas lideranças questão do veto, serão discutidas a seguir. formais, são peças centrais para qualquer Seja como for, o fato é que a taxa de domi- negociação política envolvendo os interesses nância do Executivo sobre a produção legis- do Executivo. lativa e o amplo uso que o presidente faz do Note-se ainda que o Executivo conta com veto sem que este seja contestado mostra uma poderosa arma para lidar com emen- que o Legislativo não é capaz de aprovar uma das indesejáveis ou contrárias ao seu inte- agenda alternativa à do Executivo. O núme- resse: o veto parcial e o total. Caso o projeto ro de projetos aprovados cuja iniciativa se seja subvertido por meio da aprovação de deve a legisladores é pequeno. Estudos de emendas, o presidente pode simplesmente caso — e eles existem em bom número — não promulgá-lo, vetando-o na íntegra. Em mostram que as leis aprovadas a partir de casos menos dramáticos, em que legisla- propostas dos legisladores visam atender dores alteram aspectos específicos do pro- interesses miúdos e paroquiais (Almeida; jeto ou aproveitam para usá-lo para pegar Moya, 1997; Lemos, 2001; Ricci, 2003; Diniz, “carona”, o Executivo pode recorrer ao veto 2005; Amorim Neto; Santos, 2003). Como parcial. O presidente faz amplo uso de am- já foi dito anteriormente, esta assimetria é bos os recursos. O veto parcial presidencial um produto direto das prescrições constitu- é usado, sobretudo, em suas próprias pro- cionais que garantem ao Executivo a prerro- postas, indicando que o presidente é capaz gativa exclusiva de iniciar a legislação nas de impedir mudanças indesejadas. Do total áreas de maior importância. A vedação cons- de projetos aprovados de iniciativa do Exe- titucional para a aprovação de legislação que cutivo, 9,6% foram objeto de veto parcial. envolva gastos sem a previsão de seus Quanto aos projetos propostos por legisla- recursos neutraliza os incentivos com que dores submetidos à sanção presidencial, contariam deputados para propor medidas nada mais nada menos que 31,4% foram que beneficiem diretamente suas clientelas objeto de veto total (Moya, 2006). eleitorais. Os direitos legislativos para tanto foram subtraídos dos parlamentares.
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O significado das taxas de sucesso das Seu mandato, diferentemente do que se iniciativas presidenciais também pode ser passa com primeiros-ministros, não está em objeto de questionamento. É perfeitamente jogo. Ou seja, presidentes podem arriscar possível observar um presidente que rara- (Cheibub; Przeworski; Saiegh, 2004, p. 577). mente é derrotado e, ao mesmo tempo, que O jogo não se encerra na arena legislativa. encontre no Congresso um obstáculo intrans- Tanto o presidente quanto os legisladores ponível para sua verdadeira agenda. Basta estão de olho nas repercussões eleitorais de que o presidente reconheça quais são as seus atos e decisões. Neste campo, uma objeções do Congresso às suas pretensões vez mais, o presidente conta com incentivos e não o desafie. Isto é, se o presidente ante- para tomar a dianteira e colocar o Congresso cipar corretamente quais as preferências do em posição desvantajosa. Presidentes po- Congresso, só enviará as propostas que dem apelar com maior facilidade à opinião sabe, de antemão, serão aceitas. Seriam pública, invocando o interesse nacional de aprovadas apenas medidas anódinas, sem longo prazo, para obter concessões do Con- maior importância. gresso. A objeção, uma vez mais, pede conside- Logo, a taxa de sucesso do Executivo é ração aprofundada e, em última análise, não um indicador limitado de uma realidade mais pode ser respondida satisfatoriamente. Se complexa. Ainda assim, quando estes fato- atores forem capazes de antecipar correta- res são considerados, eles não justificariam mente, se as relações forem modeladas a impotência do Executivo em virtude de uma como um jogo em que atores têm informa- antecipação de uma oposição renhida e crí- ção completa e perfeita, em equilíbrio, o pre- vel do Congresso. Para que essa resistência sidente só enviaria as propostas que sabe seja invocada, é preciso que sejamos capa- serão aprovadas (ver, por exemplo, Cameron, zes de identificar sinais da sua existência. 2000). Rejeições não deveriam ocorrer. Mas Até onde eu saiba, isto nunca foi mostrado também não deveriam ocorrer vetos, o Con- de maneira convincente. gresso também deveria ser capaz de ante- Recorrer a juízos e opiniões de membros cipar as preferências do Executivo, não 12 do governo e/ou inventariar as propostas aprovando as emendas que sabe serão ve- 13 do Executivo veiculados pela imprensa não tadas. No entanto, tanto rejeições das pro- é suficiente para comprovar a existência de postas enviadas pelo Executivo quanto vetos ocorrem. Portanto, um modelo de informação completa e perfeita não é capaz de captar as relações envolvidas. Algumas possibili- dades podem ser consideradas. 12 STEPAN (1992, p. 242) pergunta o que é mais importante, se a aprovação da maioria das propostas enviadas pelo presidente ao Congresso, ou a decisão Considere-se, por exemplo, que a infor- presidencial de “não submeter formalmente ao Congresso a maior parte das mação seja gerada pela própria repetição medidas que deseja aprovar porque enxerga a existência de grupos de obstrução?”. A resposta é a seguinte: “Com base nas entrevistas que realizei das relações travadas no passado. A cada com ministros do governo Cardoso, no início de seu mandato e dois anos proposta enviada e apreciada pelo Congres- depois, acho que a última opção é politicamente mais significativa.”
so, o presidente recebe uma nova informa- 13 AMES (2003, p. 242) procura identificar a verdadeira agenda legislativa do ção sobre as preferências dos legisladores. presidente para, assim, estudar o problema da não-decisão. Ames se pergunta “Como saber que proposições os presidentes iriam mandar ao Congresso se Se o presidente usar a experiência anterior a aprovação lhes parece uma hipótese remota?” O autor argumenta que “a como guia, isto é, o resultado das propos- maioria das propostas razoáveis [do Executivo] é pelo menos ventilada na imprensa”. Em flagrante contradição com os supostos que informam sua tas submetidas no passado, há poucas ra- análise, o autor afirma em nota que a agenda compilada por este método zões para suspeitar que ele seja levado a “parte da hipótese de que as proposições originais do Executivo são sinceras, refrear significativamente suas pretensões. e não estratégicas.” Para além desses problemas, é difícil entender o método de coleta de dados do autor. Ames chega a avaliar o sucesso de declarações Para definir a estratégia do Presidente, é pre- de ministros. Por exemplo, o que fazer com a seguinte “proposta” (Tabela 16, ciso levar em conta ainda o fato de que o 25/11/1993): “FHC diz que quer acelerar as privatizações e os cortes dos gastos do governo”. Mais difícil, ainda, é saber qual o critério para avaliar o custo em que incorre em função de uma sucesso dessa proposta, quanto mais quando o conteúdo da decisão derrota legislativa é relativamente pequeno. correspondente é: “Estoura o escândalo do orçamento, enfraquecendo a capacidade de o Congresso impor obstáculos às proposições do Executivo.”
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uma agenda não submetida pela antecipa- A tese de que o país viveria imerso em ção da obstrução do Congresso. Este recur- permanente “crise de governabilidade” pos- so desconsidera os aspectos estratégicos tula que o Congresso barrará as propostas invocados para justificar a antecipação de feitas pelos presidentes. As evidências reações. O anúncio de propostas e, mesmo, empíricas nos mostram que tal obstáculo seu envio ao Congresso, é parte da estra- simplesmente não existe. Somente diante tégia do Executivo. O Executivo pode radica- dessa constatação é que os analistas pro- lizar na proposta para depois ceder, recorrer curaram identificar uma agenda não apre- a “balões de ensaio”, ameaçar mexer aqui sentada. Na realidade, muitas vezes, a para obter vantagens acolá, etc. (ver Diniz, agenda não apresentada é inferida a partir 2005, para uma análise desse ponto). Em dos resultados não obtidos. Por exemplo, resumo, preferências são reveladas ao pú- Ames invoca a persistência da inflação, blico como parte da relação estratégica em pobreza e desigualdade de renda como indi- que os atores estão envolvidos. cadores dos obstáculos postos pelo Con- Do ponto de vista metodológico, fica cla- gresso aos projetos presidenciais. O mínimo ro que identificar a verdadeira agenda do que se pede é a identificação de projetos efetivos com este fim não aprovados pelo Executivo não é uma tarefa fácil. A identifi- 14 cação da “segunda face do poder” há muito Congresso. desafia os cientistas políticos. Alguns pon- Na verdade, o exemplo do combate à tos, no entanto, podem ser estabelecidos. inflação deve nos alertar para os equívocos Revelar uma suposta “verdadeira” ou “sin- contidos neste tipo de raciocínio. O Plano cera” preferência dos atores políticos, ex- Real foi aprovado sob a mesma estrutura pressa privadamente, não é de qualquer institucional que explicaria o fracasso dos interesse. Interessa estudar as propostas que Planos Verão e Collor. Logo, o problema do fracasso do combate à inflação deve ser de fato integram o mundo político. Políticos creditado a outros fatores. Não foi neces- atuam em um mundo repleto de restrições sário reformar o sistema político para dar postas pelo aparato institucional e pelas pre- fim à hiperinflação. ferências dos demais atores. Para que uma Custa a crer que “projetos” consistentes proposta seja considerada como parte da e apoiados pela maioria da população não agenda do Executivo deve-se requerer um sejam submetidos ao Congresso porque sua mínimo de formalização. Objetivos e inten- rejeição seja antecipada com certeza. Sobre- ções não significam o mesmo que uma tudo porque o presidente não pode ter suas agenda. Por último, deve-se notar que pro- pretensões barradas por minorias. Seu poder posições devem ser testadas tendo em vista de agenda, expresso, no caso, na prerroga- sua própria formulação. tiva de editar medidas provisórias e de soli- citar urgência para apreciação dos projetos, impede que sua agenda legislativa seja “engavetada”. Isto é, o presidente está em condições de forçar o Congresso a rejeitar explicitamente a sua proposta. Por que o pre- 14 Ames inicia seu livro propondo a seguinte reflexão: “Imaginemos o seguinte sidente deveria ceder às ameaças veladas enigma: um país formalmente democrático enfrenta durante anos crises de inflação, desperdício e corrupção no governo, déficits no sistema de congressistas? Por que não transferir o ônus previdenciário, serviços sociais de má qualidade, violência e desigualdade da rejeição de uma proposta ao Congresso? social. Parcelas importantes da população apóiam os projetos destinados a combater estas crises. No Congresso, poucos parlamentares se opõem às Em última análise, não há boas razões propostas por razões programáticas ou por pressão do eleitorado. E, apesar para supor que as taxas de sucesso e domi- disso, os projetos raramente saem incólumes do processo legislativo. Muitos sem qualquer chance de aprovação, jamais chegam às portas do Congresso. nância legislativa dos presidentes brasileiros Outros morrem nas comissões. Alguns acabam sendo aprovados, mas a escondam um governo acuado e paralisado. demora na decisão e concessões de substância minam seu impacto. Raramente o Executivo pode evitar o alto preço a pagar, em benefícios O significado destes índices não é diverso clientelistas e patronagem, para obter apoio parlamentar” (2003, p. 15). daquele que normalmente lhe é atribuído em
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regimes parlamentaristas. Do ponto de vista As denúncias feitas por Roberto Jefferson analítico, as objeções discutidas acima se acerca da existência de pagamentos men- aplicam igualmente à Inglaterra, à França, à sais para azeitar o funcionamento da base Dinamarca, etc. do governo teriam apenas provado o que A mera possibilidade de que o funciona- todos já saberiam. Sem vantagens diretas e mento dos governos citados acima seja equi- palpáveis para os membros da base de parado ao do brasileiro desafia a credulidade apoio do governo, os parlamentares não de grande parte dos analistas. Existira uma votariam com o governo. O “mensalão” veio diferença radical entre estes dois mundos, ocupar o papel que se atribuía à liberação um mundo em que há partidos digno deste de verbas para a execução de emendas dos nome e outro em que estes, simplesmente, parlamentares. Ambos os expedientes reve- inexistem. Dito de outra forma, a diferença lariam um governo frágil, sempre pronto a de fundo estaria na forma como as taxas de ceder às ameaças dos parlamentares. dominância e sucesso legislativo são obti- Mas por que o Presidente seria forçado das. Na Inglaterra e demais países citados a ceder? Seria, de fato, o Presidente o lado acima, o primeiro-ministro teria como ante- mais fraco nesta negociação? Custa crer. cipar a reação do Legislativo, uma vez que o Está claro que o Presidente não fará “con- Parlamento é povoado por partidos discipli- cessões de substância” ou pagará um pre- nados. Já foi mostrado acima que no tocan- ço em “benefícios clientelistas e patronagem te à sua manifestação empírica, isto é, aos para obter apoio parlamentar” que excedam índices de coesão dos partidos, os presi- o valor esperado do projeto. Se o Presidente dentes brasileiros contam com o mesmo tipo sabe calcular, está claro que não fará con- de apoio. O funcionamento da base do go- cessões que inviabilizem ou contrariem o verno, sua capacidade de garantir a aprova- projeto. ção das matérias de interesse presidencial Mesmo que se assuma que os parlamen- está acima de qualquer disputa. Em haven- tares não tenham qualquer interesse real do acordo com os partidos, a expectativa pelas políticas públicas, que só lhes inte- ressa obter vantagens, sejam elas eleitorais de voto da base presidencial é da ordem de ou mesmo diretas para seus bolsos, a reali- 90% dos presentes. Ou seja, o plenário é zação desses interesses passa pelo aces- perfeitamente previsível. As margens de in- so aos recursos controlados pelo Executivo. certeza quanto ao resultado da votação são Logo, na oposição, parlamentares não rece- mínimas, e é isto que importa para o Presi- bem nenhum desses benéficos e devem dente. Análises feitas com as mais diversas aguardar a próxima eleição. Esta a única metodologias e seleção de casos revelam o 15 ameaça real que podem fazer, juntar-se à mesmo cenário: partidos são coesos. oposição e esperar a próxima eleição. Logo, O que está aberto à discussão é o modo se são tão interessados em benefícios, se como este apoio é obtido. A base funciona, estes são tão necessários para sua sobrevi- mas o que a move? Qual o combustível usa- vência política, basta ao governo oferecer do? Que o Presidente, ou melhor, que o par- tido presidencial seja forçado a fazer concessões para a montagem da sua coali- zão não é motivo de alarme. É da ordem das coisas em governos democráticos. Para 15 A não ser que se recorra a raciocínios dúbios como a classificação proposta obter apoio, o governo cede pastas minis- por AMES (2003, p. 262, nota 269) para votações contestadas e teriais e movimenta as políticas no espaço incontestadas. É difícil entender por que quando o PMDB, PFL e PSDB, membros da coalizão do governo FHC, votam, da mesma maneira o voto decisório na direção dos parceiros que atrai. dos líderes é definido como incontestado e, dessa forma, passa a ter menor É assim que a se formam coalizões em qual- peso na análise dos coeficientes. Mais difícil ainda é saber qual critério que o levou a tomar o PDT e o PFL por referências para definir os votos quer parte do mundo (Austen-Smith; Banks, incontestados do PPB. Já para o PDT, indicação similar ao PFL, representou 1988; Cheibub; Saiegh; Przeworski, 2004). ausência de contestação. Note-se que as votações unânimes são excluídas da análise que adota o corte usual, isto é, maioria menor que 90%.
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qualquer valor maior que zero para obter co- iniciativas do governo. Este tem o direito de operação. Deputados competem pelos re- propor e, com isso, é capaz de estabelecer cursos escassos controlados por uma única os termos da barganha com sua base de fonte, o Executivo, este que fica em condi- sustentação. ções de explorar esta situação em seu favor. Em resumo, a conclusão é a mesma a Tratar os parlamentares dotados de um que se chega ao se examinar as objeções mesmo interesse, mesmo que seja o da relativas às taxas de sucesso e dominância reeleição, desafia os fatos. Parlamentares legislativa. Em geral, salvo os preconceitos, competem por votos e, por isso mesmo, os argumentos normalmente apresentados estão divididos em partidos. O poder de bar- para questionar o significado real das taxas ganha dos partidos cresce com o tamanho de apoio à agenda legislativa do Presidente da sua bancada e com suas perspectivas brasileiro são igualmente aplicáveis aos de- eleitorais futuras, isto é, com a possibilida- mais países parlamentaristas. de de ganhar as próximas eleições presi- O Executivo brasileiro está longe de es- denciais. Logo, pequenos partidos não tar paralisado. É descabido insistir na tese constituem um problema para a construção da crise de governabilidade após o governo da base do governo. Antes o contrário. Por ter se mostrado capaz de aprovar tantas definição, têm poucos votos a dar para o Emendas Constitucionais. Resta se apelar Presidente, e suas perspectivas eleitorais para o caráter inconcluso ou incompleto das futuras não são propriamente auspiciosas. reformas como prova das dificuldades do Partidos maiores têm que pesar os prós governo. As reformas aprovadas, tornou-se e contras de fazer parte do governo. O aces- usual argumentar, foram parciais e, prova- so à máquina do governo e a formulação de velmente, as menos importantes. Há sem- políticas traz dividendos, mas também en- pre uma reforma que poderia ter sido volve custos eleitorais. Partidos com chan- aprovada. A agenda de reformas, no entan- ces de vitória em eleições futuras podem to, não tem fim. A cada reforma feita, uma preferir aguardar. Ou, de outra parte, para nova agenda de reformas é proposta pelas que os ganhos compensem os custos, po- agências multilaterais. Segundo a última con- dem não interessar ao governo, que conta tabilidade, o desafio atual é promover com com melhores opções para formar sua base. sucesso a “terceira geração de reformas” (ver Por isso mesmo, pequenos e médios parti- Melo, 2005). E novas gerações de reformas dos são mais facilmente atraídos para a base nascem do reconhecimento das falhas das do governo do que os partidos grandes. propostas anteriores. Ou seja, o sucesso na Na realidade, a experiência brasileira implementação da segunda geração não nos mostra que fazer oposição ao governo é uma livra da necessidade de passar pela gera- opção que se reserva a poucos partidos, ção seguinte. A conclusão é óbvia: o proble- restrita aos partidos que podem aspirar diri- ma pode estar na formulação das propostas. gir o governo em futuro próximo. Este foi o Dito de outra maneira, o resultado das políti- caso do PT sob FHC e do PSDB/PFL sob cas aprovadas e, mesmo, a sua qualidade, Lula. O PMDB, em ambos os períodos, não pode ser o critério para mensurar o de- ficou a meio caminho. A possibilidade de sempenho do governo. Estas são discussões viabilizar uma candidatura presidencial pró- pria foi sempre o argumento dos que defen- de outra ordem, isto é, que independem da deram que o partido fizesse oposição ao estrutura do sistema político. governo. O reconhecimento da inviabilidade dessa alternativa alimentava os que propu- nham a adesão. O combustível que sustenta a coalizão de governo no Brasil não é diverso do en- contrado em outros países. O processo de- cisório é desenhado de forma a favorecer as
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Parte 4: da legislação nas áreas mais importantes, Das conclusões como orçamento, taxação e modificação da burocracia pública. Por isso, 85,6% das leis O que tomamos hoje como a definição aprovadas após a promulgação da Consti- do parlamentarismo, a saber, a fusão e in- tuição de 1988 foram apresentadas pelo pre- terdependência dos poderes Executivo e sidente da República. Além disso, 71% de Legislativo é uma evolução não esperada e todos os Projetos de Lei submetidos ao Con- não teorizada de formas de governos mo- gresso pelos diferentes presidentes foram aprovados durante o seu mandato, a gran- nárquicos. Para que o ponto fique claro, vale de maioria deles no mesmo ano em que foi a pena recorrer à caracterização do governo enviado. Índices semelhantes de domínio e inglês de meados do século XIX oferecida sucesso são encontrados nas democracias por Bagehot: parlamentaristas. A breve descrição dos méritos característi- A aprovação dos projetos presidenciais cos da Constituição Inglesa reside no fato é fruto do apoio sistemático e disciplinado de que suas partes relevantes são muito de uma coalizão partidária. Em contraposi- complicadas, antigas, veneráveis e, de certa ção às visões folclóricas vigentes, parlamen- forma, impositivas; enquanto sua parte efi- tares seguem as orientações de seus líderes. ciente, pelo menos enquanto grandes e crí- O governo governa com apoio parlamentar ticas ações, é decididamente simples e estruturado e disciplinado. As votações no- moderna. (…) O segredo da eficiência da minais do período 1989-2004 mostram que Constituição Inglesa encontra-se na proximi- os partidos da coalizão do governo, ou seja, dade, na fusão quase completa dos poderes os que têm pastas ministeriais, apoiaram Executivo e Legislativo. Segundo a teoria tra- os projetos do governo. A disciplina média dicional, a qualidade da nossa Constituição das bancadas que compõem a coalizão que consiste na completa separação das autori- apóia o governo foi de 90% ao longo do pe- dades executiva e legislativa, mas, na verda- ríodo, isto é, em uma votação qualquer, nove de, seu mérito consiste na sua aproximação em dez deputados da base do governo se- singular. O elo que conecta é o gabinete. Esta guem a indicação de voto do líder do gover- nova palavra significa, segundo nosso en- no. As coalizões de governo no Brasil são tendimento, um comitê do corpo legislativo formadas e obedecem a uma lógica que não selecionado para ser o corpo executivo. (…) difere da que se verifica em sistemas parla- A legislatura escolhida para, em tese, elabo- mentaristas multipartidários. rar a lei considera, de fato, como sua princi- pal função construir e manter o Executivo. O presidencialismo de coalizão, portanto, não é assim tão especial. O sistema político O presidencialismo é tradicionalmente brasileiro produz decisões de acordo com a caracterizado como um sistema em que pre- mesma lógica que rege os demais sistemas valeceria a separação de poderes. A ênfase políticos. O Executivo tem a prerrogativa da nessa característica leva a que se desconsi- proposição, e suas iniciativas são aprova- derem as conseqüências dos poderes le- das se apoiadas pela maioria. O presidente gislativos com que contam os chefes do não pode ir contra a vontade do Congresso. Executivo nos regimes presidenciais. No Por isso, precisa formar uma coalizão legis- entanto, quando estes são considerados, lativa que lhe garanta a maioria necessária. desaparece a rígida linha que dividiria o par- Como lhe cabe se movimentar primeiro, o lamentarismo do presidencialismo. Executivo pode explorar ao máximo as van- Como mostrado nas seções anteriores, tagens estratégicas que tal prerrogativa lhe o Presidente brasileiro é, de jure e de fato, o confere. Sobretudo, o Presidente pode usar principal legislador do país. De jure, porque a o seu poder de agenda para formar e man- Constituição de 1988 confere ao Presidente a ter unida a sua base de apoio. prerrogativa exclusiva de propor a alteração
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O debate sobre a necessidade de reformas Seja como for, o fato é que os governos políticas no Brasil tem tonalidades surrealistas. brasileiros ainda terão que se haver com inú- Baseado em um diagnóstico institucional, meras gerações e ondas de reformas. Até o ainda que considerações acerca da estrutura momento, para as gerações e ondas já pro- social do país não fossem descartadas, postas, o sistema político brasileiro não foi advogou-se que reformas seriam necessárias um empecilho. No frigir dos ovos, há de se para obter governabilidade. Presidencialismo convir, o que constava no manual, foi apro- combinado à representação proporcional vado. Se as reformas, as já aprovadas e as com lista aberta seria uma fórmula explosiva, futuras, trarão os benefícios prometidos é destinada a gerar partidos fracos e um Exe- uma outra questão. Uma questão que, com cutivo impotente. Os defensores dessa fór- base nas evidências disponíveis, não passa mula não se deram conta dos efeitos das pela estrutura institucional adotada. Nem modificações que a Constituição de 1988 todos os resultados de políticas podem ser adotou em relação ao quadro vigente sob a derivados das instituições. A política não se experiência democrática anterior. O Poder resume à escolha das instituições. Há mais, Executivo foi reforçado, dotando-o do poder muito mais, em jogo. de agenda necessário para estruturar o pro- cesso decisório. O Poder Legislativo não fi- (Este texto retoma temas desenvolvidos em trabalhos cou imune a essas transformações, passando anteriores em co-autoria com Argelina Figueiredo. Sou responsável pela redação deste texto particular e, também por uma redefinição de sua estru- portanto, dos equívocos existentes.) tura organizacional e institucional que reco- locou a participação dos partidos no seu Referências interior. Sobretudo, o Regimento Interno da Câmara e do Senado tomam os partidos ALMEIDA, Maria Hermínia Tavares; MOYA, Maurício. A reforma nego- políticos como as peças centrais em torno ciada: o Congresso e a política de privatização. Revista Brasileira de das quais o processo decisório é organiza- Ciências Sociais, 12(34), p. 119-32, 1997. do. Ou seja, do ponto de vista dos resulta- BAGEHOT, Walter. The English Constitution. Cambridge: Cambridge dos, o Brasil tem o que as reformas University Press, 2001, p. 8, 9. Edição original de 1867. preconizadas pretendem obter. O governo CHEIBUB, J. A.; PRZEWORSKI, A.; SAIEGH, S. Government coalition and legislative success under presidentialism and parliamentrism. conta com as armas institucionais necessá- British Journal of Political Science, v. 34, p. 565-587. rias para governar. Nada que se assemelhe DINIZ, Simone. Interações entre o Executivo e o Legislativo no pro- à crise de governabilidade pode ser detec- cesso decisório: avaliando o sucesso e o fracasso presidencial. Da- tado pelas evidências empíricas disponíveis. dos, v. 48(2), p. 333-369, 2005. Se democracias pedem partidos fortes, nos FIGUEIREDO, A.; LIMONGI, F. Executivo e Legislativo na nova ordem constitucional. Rio de Janeiro: Fundação Getúlio Vargas, 1999. termos dessa formulação, os partidos bra- FIGUEIREDO, A.; LIMONGI, F. O Legislativo e a âncora fiscal. In: sileiros atendem esta exigência. REZENDE, Fernando; CUNHA, Armando (Ed.). O orçamento público e a O Brasil, por certo, não é um país desen- transição do poder. Rio de Janeiro: Fundação Getúlio Vargas, 2002a. p. volvido ou em que a pobreza e a desigual- 55-92. dade tenham sido erradicadas, ou mesmo, FIGUEIREDO, A.; LIMONGI, F. Incentivos eleitorais, partidos e política orçamentária. Dados – Revista de Ciências Sociais, Rio de Janeiro, talvez, enfrentadas com a seriedade e a fir- IUPERJ, v. 45, n. 2, p. 303-344, 2002b. meza esperadas. Na verdade, as reformas HUBER, John D. Rationalizing parliament. Cambridge: Cambridge políticas permanecem na agenda na medi- University Press, 1996. da em que seus objetivos se transformam LEMOS, Leany Barreiro. O Congresso Brasileiro e a distribuição de na velocidade dos acontecimentos. As mes- benefícios sociais no período 1988-1994. Dados, v. 46(4), p. 699-734, 2001. mas medidas são propostas para sanar LAMOUNIER, Bolívar. A democracia brasileira de 1985 à década de qualquer problema, dos riscos da radicali- 1990: a síndorme da paralisia hiperativa. In: VELLOSO, João Paulo dos zação política à paralisia governamental, do Reis (Org.). Governabilidade, sistema político e violência urbana. Rio de Janeiro: José Olympio, 1994. p. 25-64. combate à inflação à erradicação da pobre- za, dos problemas da previdência ao com- PRZEWORSKI, A.; CHEIBUB, J.; ALVAREZ, M.; LIMONGI, F. Democracy and development: political institutions and well-being in the world, bate à violência urbana. 1950-1990. Cambridge: Cambridge University Press, 2000. 312 p.
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Processos Institucionalmente Constritos ou Individualmente Dirigidos?
Lucio R. Rennó
1. Introdução
O termo “presidencialismo de coalizão” foi cunhado por Sérgio Abranches, em artigo publicado em 1988, e redescoberto recente- mente por vários autores que se debruçam sobre o tema da rela- ção Executivo/Legislativo e a questão da governabilidade no Brasil. Segundo Abranches, o sistema político brasileiro tem características híbridas (1988). A fim de evitar o trauma da paralisia decisória que, segundo interpretação dominante da crise de 1964 (Santos, 1986), em grande medida, resultou no golpe de Estado liderado por mili- tares, o sistema político brasileiro na Nova República tem um presi- dencialismo forte. Contudo, combina-se a isso uma maior capacidade de veto, de investigação e de influência na formulação de leis do Poder Legislativo. Estabelece-se um sistema que prevê um Executivo com vários recursos de poder, como controle sobre o orçamento, uma burocra- cia repleta de cargos comissionados e mecanismos legislativos que facilitam o controle da agenda do legislativo, mas que define o Poder Legislativo como o local de negociação política última para a 1 aprovação de leis. Esses recursos facilitam que o Executivo seja o iniciador das propostas legislativas e de formulação de políticas públicas. Mas, as novas regras deixam claro que o Executivo ne- cessita do apoio do Legislativo para governar. O Legislativo volta a ser a arena de debate político por excelência e o lócus onde se dá a palavra final sobre as propostas legislativas. O Executivo precisa negociar com o Legislativo para ter sua agenda aprovada. O eixo da questão, portanto, passa a ser a formação de maiorias no Con- gresso. Um fator a mais, é que a construção de apoio legislativo se dá em um ambiente de múltiplos partidos políticos. Essa é a grande diferença no funcionamento da relação Executivo/Legislativo no pe- ríodo democrático atual em contraste com o regime autoritário an- terior. Durante a ditadura militar, a dominância do Legislativo pelo
1 Não irei aqui discutir a relação Executivo-Legislativo nos estados da União. Para esse fim, ver SANTOS (2001). Para uma discussão sobre o hiperpresidencialismo brasileiro no nível estadual, ver ABRUCIO (1998).
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partido que apoiava o regime autoritário era no atual arcabouço institucional e espaço praticamente completa. Hoje, nenhum par- para reformas políticas. tido do Presidente, após as eleições presi- As visões críticas podem ser divididas denciais de 1989, isoladamente obteve em três perspectivas: a primeira afirma que maioria dos assentos no Congresso. Isso o sistema não permite a governabilidade. significa que o Executivo precisa de coliga- Os incentivos institucionais simplesmente ções com diversos partidos para poder apro- levam à paralisia decisória ou ao alto custo var seus projetos de interesse no Legislativo. de negociação entre Executivo e Legislativo, Surge justamente daí o caráter de coalizão negociação essa que se dá de forma indi- do presidencialismo brasileiro. O jogo pas- vidualizada entre deputados e Presidente. sa a ser centrado na negociação entre Exe- A segunda não nega que o sistema funcio- cutivo e partidos políticos para construção ne com base na troca de recursos (cargos, de apoio legislativo. Uma relação que antes emendas orçamentárias) e não apenas na era de apoio incondicional, após a redemo- discussão programática entre partidos, mas cratização passa a ser de apoio negociado. que essa troca é intermediada por lideranças A questão-chave do debate atual sobre o fun- partidárias. Ou seja, lideranças partidárias cionamento do presidencialismo de coalizão da base aliada e o Executivo discutem os é justamente sobre os termos em que se dá aspectos programáticos das propostas legis- a negociação entre Executivo e Legislativo e lativas e utilizam recursos financeiros legais se os parâmetros da negociação variam a fim de criar um incentivo a mais para a pelas diversas administrações, desde 1988, obtenção de cooperação dos deputados. ou se são constantes, constritos institucio- Essas duas visões têm em comum o enfo- nalmente. Na verdade, esse debate é talvez que na construção de maiorias dentro do um dos mais interessantes e sofisticados Legislativo. Discutem os mecanismos usados da literatura sobre política brasileira e tem pelo Executivo para obter cooperação dos prestado contribuição significativa para a deputados federais. discussão sobre política comparada na A terceira visão crítica enfoca principal- América Latina. mente a discussão sobre qual é a natureza O enfoque deste trabalho será discutir as da relação entre Executivo e Legislativo, se críticas acerca do funcionamento do presi- uma de delegação ou de ação unilateral, e dencialismo de coalizão no Brasil. A ênfase, se há variação no tempo nos termos dessa portanto, recai nas limitações, entraves e relação. O ponto central, nesse caso, é que possíveis implicações negativas que o de- o presidencialismo de coalizão não funciona senho institucional presente possa ter para de forma uniforme através das distintas a democracia no Brasil. Isso não quer dizer administrações que governaram o país. O que não haja aspectos positivos no funcio- desenho institucional não condiciona de namento do sistema atual. Há, na verdade, forma fixa o comportamento dos atores, ge- um esforço por parte de alguns de demons- rando incentivos contraditórios que ampliam trar os lados positivos do presidencialismo em demasia a margem de manobra de go- de coalizão. Tais argumentos fundamentam, vernantes e dão muito espaço para que a inclusive, um ponto de vista desfavorável à capacidade individual dos governantes tenha necessidade de reformas no sistema político papel central no gerenciamento da base brasileiro (Santos; 2006, Cheibub; Limongi; de apoio no Congresso e na formação de 2006). Os aspectos positivos não serão maiorias. Cada uma dessas visões será exaustivamente discutidos aqui, pois são explorada em seqüência no texto. Mas, antes, explorados em outros artigos deste volume. cabe uma rápida revisão da visão mais favo- Contudo, há diversos autores que apontam rável ao presidencialismo de coalizão. para problemas no presidencialismo de coalizão. Segundo essa visão, há limitações
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2. As vantagens de coordenação do Executivo
Argelina Figueiredo e Fernando Limongi desenvolveram em sua pioneira e vasta obra um argumento muito forte favorável ao funcio- namento do atual sistema político brasileiro (1995; 1999; 2000). A idéia central é que a predominância do Executivo provê ordem ao funcionamento do sistema político e garante a governabilidade. Tal predominância deve-se, principalmente, às regras de funcionamento interno da Câmara, que geram incentivos para a atuação legislativa ativa do Executivo. Os incentivos institucionais existentes dentro da Câmara são o principal determinante da relação Executivo/Legisla- tivo, na visão desses autores. O Executivo tem direito a apresentar medidas provisórias e a pedir urgência, dois mecanismos que facilitam o controle da agen- da legislativa. Além disso, o processo decisório dentro da Câmara dos Deputados é muito centrado nas lideranças partidárias e na mesa diretora. Comissões Permanentes da Casa têm poderes de- cisórios e de alocação de recursos bem mais restritos do que no período de 1946 a 1964 (Santos; Rennó, 2004). Deputados que não exercem uma das poucas posições de poder na hierarquia da Casa 2 não têm influência sobre o processo de tomada de decisão. Por- tanto, o arcabouço existente favorece a predominância legislativa do Executivo. A Figura 1 não deixa margem para dúvidas de que o processo de produção de leis no Brasil é liderado pelo Executivo. No período de 1946 a 1964, o Poder Legislativo era o principal legislador no país. O Legislativo tinha mais instrumentos de poder, como aloca- ção de mais recursos orçamentários e maior capacidade decisória
Figura 1 - Produção Legislativa no Brasil por Instituição Iniciadora
Executivo
Legislativo Judiciário
2 Dentre as posições de poder no Legislativo, a Presidência da Mesa Diretora ganha relevância maior, pois é esse posto que controla a agenda da Casa. Por isso, não surpreende que o Executivo se preocupe tanto em ter um aliado, preferencialmente de seu partido ou um elemento de confiança de outro partido, mas da base governista, na presidência das duas Casas. Também não surpreende as constantes tentativas de revolta do “baixo clero”, os deputados que não têm posições de influência no Congresso e que se sentem excluídos do processo decisório. A vitória surpreendente do Deputado Severino Cavalcante para a Presidência da Câmara dos deputados foi, em grande parte, um sinal claro da insatisfação de um grande número de deputados que se sentem mudos no processo decisório.
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das comissões permanentes. Prevalecia um padrão muito mais claro de fragmentação do poder dentro do Poder Legislativo e de limitação da capacidade do Executivo de liderar o processo legisla- tivo. Segundo Wanderley Guilherme dos Santos é a fragmentação do poder dentro do Congresso, naquele período, que está na es- sência da existência de impasses sobre políticas necessárias e da paralisia decisória que contribuiu decisivamente para o golpe (1986). O que se vê, durante o regime militar, é uma centralização muito grande de poder nas mãos do Executivo e a completa usurpação de poder do Legislativo. O Legislativo passa a ser figura decorativa no Brasil e existe apenas para dar aparência democrática ao que, de fato, era um regime de exclusão política, social e econômica. Com o retorno de governos civis ao poder e com a Constituição de 1988, mantêm-se vários instrumentos de poder nas mãos do Exe- cutivo, mas se dá maior capacidade de influência legislativa e de investigação ao Congresso que no regime militar. É o arcabouço do presidencialismo de coalizão. Uma diferença também significativa entre o período democráti- co atual e o anterior, que indica a maior centralização de recursos de poder nas mãos do Executivo e de lideranças partidárias, diz respeito ao funcionamento interno dos partidos políticos. O grau de lealdade partidária, de deputados votarem de forma idêntica aos seus companheiros de legenda e de seguirem as indicações dos líderes, é muito maior no período atual. As Figuras 2 e 3, original- mente apresentadas em Santos e Rennó (2004), mostram que, no plenário como um todo, a média dos deputados que votam junto com a linha partidária de 1991 a 1998 é bastante superior à média do período de 1946-1964. Além disso, no período mais recente, uma grande parte dos deputados se encontra acima da média (Santos; Rennó, 2004).
Figura 2 - Lealdade Partidária, 1951-1963
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Figura 3 - Lealdade Partidária, 1991-1998
Além disso, há uma grande previsibilidade no comportamento de partidos políticos dentro da Câmara. Segundo Figueiredo e Limongi (1995), os partidos políticos se alinham em um espectro ideológico claro que distingue uma coalizão de apoio ao Presidente e um con- junto de partidos de oposição. Saber o partido de um deputado, segundo essa perspectiva, permite prever as escolhas que o depu- tado fará frente às propostas em discussão na Casa. Por último, uma crítica comum que se faz aos partidos dentro da Câmara refere-se às constantes mudanças partidárias de seus membros. Muda-se de partidos com muita freqüência, o que é tido por alguns como um sinal de fragilidade das lideranças partidárias em controlar os membros do partido (Mainwaring, 1999). Scott Desposato, contudo, demonstrou recentemente que as mudanças são, de fato, indicações de depuração dos partidos políticos (2006). Os políticos que mudam de partido já tendiam antes da mudança a votar de forma mais similar aos membros do partido para o qual eles/elas se transferiram do que o partido de origem (Desposato, 2006). Portanto, partidos passam a ser vistos como atores-chaves no processo legislativo que tem como ator principal o Poder Execu- tivo. A centralização gerada pelos mecanismos institucionais que existem dentro do Congresso é que impede a paralisia decisória e que fica como um contraponto a outras dinâmicas institucionais que estimulam a fragmentação de poder, também existentes no Brasil. Contudo, a pergunta que fica no ar é o que, de fato, gera a cooperação de membros do partido (backbenchers) com as lide- ranças partidárias, e, em última análise, com o Executivo? É essa pergunta que se fazem os principais críticos do funcionamento do presidencialismo de coalizão no Brasil.
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3. Os entraves à Barry Ames, os sucessivos fracassos na democracia no Brasil aprovação de reformas necessárias duran- te o governo FHC, a despeito de uma coali- Os críticos mais ácidos do funcionamento zão de apoio bastante grande e consistente, é sinal que o apoio não era automático e do sistema descrito acima argumentam que orientado pelas lideranças partidárias. ele gera incentivos para a descentralização A pergunta que Ames coloca é o que de poder dentro da Câmara e fragiliza a ca- explica a cooperação de deputados às lide- pacidade de coordenação e agregação das ranças partidárias. A resposta é simples: preferências, reduzindo a capacidade de for- pork barrel. Pork barrel é o termo utilizado mação de maiorias e gerando paralisia deci- pela literatura americana para se referir, de sória (Lamounier, 1994; Novaes, 1994; Ames, forma pejorativa, a políticas distributivistas, 1995, 2001; Mainwaring, 1999; Samuels, que Theodore Lowi define como tendo be- 2003). Segundo essa visão, o Congresso é o nefícios concentrados e custos difusos 4 universo do parlamentar individualizado. Os (1963). São as trocas de apoio por políticas incentivos eleitorais gerados pelo sistema pro- distributivistas, na forma de emendas orça- porcional de lista aberta reduzem os incenti- mentárias, que fazem com que o sistema vos para a cooperação de deputados frente político brasileiro funcione, mas esse funci- às lideranças partidárias e engendra uma onamento é subótimo, ineficiente. Pior, o negociação direta entre deputados e Presi- Legislativo, principalmente pelos incentivos dente. Por que o Executivo controla o orça- de caráter personalista e descentralizador do mento da União, que é autorizativo ao invés sistema eleitoral, foca muito mais na formu- de mandatório, e por que o encaminhamento lação de políticas localistas, de caráter cli- de recursos orçamentários tem papel impor- entelista, do que de políticas nacionais. As tante no sucesso eleitoral de deputados, implicações, portanto, da troca de apoio deputados trocam apoio às propostas legis- entre o Legislativo e o Executivo é bastante lativas do Presidente por liberação de recur- prejudicial à democracia brasileira. Essas sos orçamentários pelo Executivo que serão trocas favorecem a continuidade de práticas destinados às bases eleitorais dos deputados antigas, mas ainda arraigadas, de cliente- (Pereira; Mueller, 2002, 2003; Pereira; Rennó lismo, fisiologismo e patrimonialismo, que 2001, 2003). Segundo essa visão, é a troca podem, em último caso, estar na base de de recursos públicos por apoio que permite práticas corruptas. Para Ames, um dos pro- que o sistema funcione. blemas centrais do arcabouço institucional Provavelmente, o crítico mais veemente brasileiro é que ele não restringe suficiente- do funcionamento da relação Executivo/Le- mente essas práticas que podem resultar gislativo no Brasil é Barry Ames (1995; em perdas coletivas graves e que um país 1995a; 2001). Para ele, o que define essa em desenvolvimento e necessitando drama- ticamente de reformas estruturais não se relação é a tentativa exaustiva do Executivo pode dar ao luxo. e dos líderes partidários em obter a coope- Diferentemente de Limongi e Figueiredo, ração dos membros do partido nas votações que dão maior importância para os compo- de propostas do Executivo. Para Ames, o nentes centralizadores do sistema político sistema é ineficiente porque gera incentivos brasileiro e enfatizam a predominância do para a não-cooperação e para a proliferação 3 Executivo, Barry Ames enfoca muito mais de atores políticos com capacidade de veto. os componentes de descentralização de A negociação, então, passa a ser cara e ine- ficiente, levando, se não à paralisia decisória, pelo menos ao atraso na aprovação de refor- 3 A interpretação de Ames é bastante influenciada pela discussão teórica de mas necessárias e à modificação das pro- TSEBELIS (2002). postas originais, às vezes alterando de forma 4 Para uma discussão sobre o impacto de políticas de pork barrel nos Estados radical seu conteúdo e seu efeito prático. Para Unidos, veja STEIN e BICKERS (1994).
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poder, através do destaque dado ao impacto mecanismos de centralização de poder. do sistema eleitoral. Fica claro, portanto, Barry Ames os desconsidera em sua análi- que o arcabouço político brasileiro gera incen- se, argumentando que mecanismos com o tivos contraditórios para os atores políticos. Colégio de Líderes não têm autonomia deci- Elementos de centralização coexistem com sória dentro da Câmara dos Deputados. dinâmicas que descentralizam o poder. É De forma similar a Barry Ames, no en- justamente nesse ponto, a existência de dinâ- tanto, Pereira e Mueller (2002; 2003) argu- micas institucionais contraditórias, que se mentam que dentro do Legislativo, a relação embasa a segunda visão crítica sobre o funcio- entre lideranças partidárias e o chamado namento do presidencialismo de coalizão. “baixo clero” se dá com base na redistri- buição de políticas distributivas e cargos em troca de apoio às propostas acordadas entre 4. Incentivos institucionais as lideranças partidárias da base governista contraditórios e o Presidente. A diferença principal dessa visão em relação à posição de Ames é que Para Pereira e Mueller (2003), o sistema a troca de recursos públicos controlados pelo político brasileiro tem dimensões contradi- Executivo por apoio no Legislativo não se dá tórias. Há elementos que descentralizam o de forma descentralizada, mas é interme- poder e há outros que centralizam o proces- diada pelas lideranças partidárias. O Exe- so de tomada de decisão nas mãos de pou- cutivo discute com as lideranças partidárias cas lideranças. O sistema eleitoral, a estrutura o conteúdo programático das propostas federativa e o sistema pluripartidário, sem encaminhadas ao Legislativo, fornece os re- dúvida, aumentam o número de atores polí- cursos públicos que irão facilitar aos líderes ticos com poder de veto e dificultam a cons- partidários a obtenção de apoio e, posterior- trução de apoio legislativo ao Presidente. Já mente, premia os deputados que, de fato, as regras internas da Câmara dos Deputa- votaram favoravelmente ao Executivo seguindo dos e as prerrogativas legislativas do Presi- a indicação dos líderes partidários. dente centralizam o processo decisório nas O mais importante na argumentação de lideranças partidárias e no Executivo. Essa Pereira e Mueller (2002) é que o custo de se dinâmica contraditória, por exemplo, leva governar baseado na distribuição de recur- Pereira e Mueller a argumentarem que os sos públicos é baixa. Embora o sistema pri- partidos políticos são fortes na arena legis- vilegie as trocas localistas e clientelistas, isso lativa e, simultaneamente fracos, na arena não significa que o Legislativo não participe eleitoral. na discussão sobre temas nacionais e não Dentro do Legislativo, partidos políticos acarreta custos altos ao Executivo, tendo em coordenam a negociação pelo apoio às pro- vista que o gasto com emendas orçamentá- postas do Executivo e influenciam o conteú- rias individuais de deputados federais é pe- do programático dessas decisões. Fora do queno, comparado com outros gastos do Poder Legislativo, quando da competição em governo. Mais ainda, Pereira e Rennó (2001; eleições, partidos não funcionam claramen- 2003) argumentam que o fato de emendas te como mecanismos de orientação do voto orçamentárias terem papel central nas chan- e não afetam determinantemente a sorte elei- ces de sobrevivência eleitoral de deputados toral de seus membros. Essa dualidade é federais não indica que não haja algum tipo possível porque as leis que regulam eleições de controle dos eleitores sobre seus repre- e que levam à fragilidade eleitoral de parti- sentantes. Esse controle existe e enfoca o dos são contrabalançadas pelas leis que papel do deputado na alocação de recursos regulam a interação entre partidos e Execu- que melhoram a qualidade de vida de loca- tivo dentro do Legislativo. Diferentemente de lidades que não receberiam esses recursos Barry Ames, essa visão reconhece que há por outro meio. Em um país que necessita
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de melhoras infra-estruturais urgentes, o Na verdade, a discussão sobre delegação e papel de deputados federais em trazer ben- ação unilateral problematiza o papel das MPs feitorias para localidades sem recursos deve na relação Executivo/Legislativo e se preo- ser visto de forma positiva. cupa menos com a formação de maiorias Segundo essa visão, como conclusão, o dentro da Casa, que é o foco dos debates sistema se encontra em um equilíbrio que resumidos nas seções anteriores. permite a governabilidade e que dá aos par- Amorim Neto e Tafner (2002), seguindo tidos políticos na esfera legislativa espaço Figueiredo e Limongi (1999), argumentam para negociar com o Executivo o conteúdo e que o uso de medidas provisórias não signi- o timing das propostas apresentadas. A fica necessariamente uma usurpação de visão, portanto, tenta combinar a análise poder por parte do Executivo, mas indica sim de Figueiredo e Limongi, que enfoca as uma relação onde o Legislativo delega ao instituições internas da Câmara e seus in- Executivo o papel de iniciador das propos- centivos centralizadores, com a visão de tas legislativas. Ou seja, o Legislativo não Ames que enfatiza os incentivos descentra- abdica de seu papel no processo legislativo, lizadores gerados pelo sistema eleitoral. A mas assume uma posição onde os custos combinação dessas duas perspectivas da negociação de propostas e de aprovação resulta em uma visão menos negativa do que de projetos passam a ser incumbência do a de Ames sobre o funcionamento do sis- Executivo. Ainda mais, a base de apoio do tema brasileiro, mas uma que ainda res- presidente no Congresso participa ativamente salta de forma contundente que uma das da formulação de propostas e assume res- moedas centrais de troca entre o Executivo ponsabilidade por garantir o apoio dos mem- e o Legislativo são cargos na burocracia e bros de seus partidos aos projetos propostos. a execução de emendas orçamentárias. Obviamente, o apoio só é garantido quando a proposta não vai de encontro aos interesses dos membros do Legislativo. Ou seja, trata-se 5. Delegação, ação unilateral de um apoio do Legislativo condicional não e processos individualmente apenas à troca de espólios do poder, mas orientados também ao fato do conteúdo programático da proposta satisfazer as preferências dos Por último, uma terceira visão crítica ao partidos da base de apoio ao governo. funcionamento do presidencialismo de coa- O ponto mais importante da discussão lizão enfoca a natureza da relação entre Exe- de Amorim Neto e Tafner, onde eles acres- cutivo e Legislativo no Brasil. A pergunta que centam ao argumento de Figueiredo e Limon- se coloca é se o Executivo age ao largo dos gi, é a idéia de que o Legislativo controla o interesses do Legislativo ou se há uma co- uso de medidas provisórias. Na essência da munhão de preferências entre os dois pode- idéia de delegação está a presença de algum res que resulta no Legislativo delegando ao controle por parte de quem delega sobre a Executivo a tarefa e os custos de apresentar ação do agente que recebe a delegação. propostas legislativas que são do interesse de Pois bem, o Legislativo controla o uso de ambos. A idéia é que o Executivo, por conta medidas provisórias, segundo Amorim Neto de seus recursos de poder, como cargos e e Tafner (2002), através de mecanismos de controle do orçamento, tem mais facilidade “alarme de incêndio” e não através de para resolver problemas de coordenação den- monitoramento constante. A reedição de tro do Legislativo. Além disso, o Executivo medidas provisórias funciona como uma tem instrumentos legislativos que o próprio postura de espera por parte do legislativo Legislativo não dispõe como medidas provi- para avaliar a reação da sociedade civil ao sórias (MPs) e pedidos de urgência, que impacto da medida provisória. Caso algum aceleram o processo de tomada de decisão. grupo social seja negativamente afetado
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pela medida e se manifesta contrário, isso que seus projetos legislativos sejam apro- funciona como o acionamento de um alar- vados. Para permitir que decisões sejam me de incêndio, que leva o Congresso a tomadas, o Executivo, então, apela para o reexaminar a medida. As reedições, na uso de medidas provisórias para reduzir a visão desses autores, são sempre alterações influência do Legislativo no processo deci- de curso da proposta inicial levando em sório. A reedição de MPs, nessa visão, é consideração as objeções de grupos da apenas um mecanismo de perpetuação das sociedade civil captados pelo Congresso e propostas tomadas a fim de evitar a partici- acrescentados às novas versões das MPs. pação do Legislativo. Dessa forma, o Congresso Nacional delega A perspectiva da ação unilateral é con- ao Executivo os custos de propor a política, traposta por Pereira, Power e Rennó à visão mas monitora seu funcionamento e realiza de que o Legislativo delega ao Executivo o ajustes de curso. papel de propor políticas e de negociar seu Até aí, não há crítica nenhuma ao funcio- sucesso. Nesse último caso, o uso de MPs namento da relação Executivo/Legislativo no se daria em um ambiente de concordância Brasil. A crítica, no entanto, vem em um ou- e de cooperação entre Executivo e Legislativo tro momento do argumento de Amorim Neto e é um instrumento para tornar o processo e Tafner. Um ponto que os autores trazem é legislativo mais rápido e eficiente. O uso de que o presidencialismo de coalizão, confor- MPs não vem de encontro ao uso de outros me a descrição feita por Abranches, só existe mecanismos de legislar, como Projetos de mesmo no Brasil durante a primeira admi- Lei (PLs). O executivo usa diversos instrumen- nistração de Fernando Henrique Cardoso. tos para governar, sejam eles legislação ordi- Para esses autores, em períodos anteriores nária (PLs, PLPs, etc.) ou extraordinária (MPs), o sistema não funcionava de acordo com a sem visar com isso usurpar poder do Legis- premissa de que o Legislativo exercia con- lativo. Muito pelo contrário, toma as iniciati- troles claros sobre o Executivo e que este vas contando com o apoio do Legislativo. último conseguia construir maiorias consis- Estes autores concluem que no período tentes e cooperativas. Portanto, o presiden- de 1988 a 1998 há uma variação por admi- cialismo de coalizão não é um resultado claro nistração no uso de medidas provisórias. do arcabouço institucional brasileiro, como Essa variação não se dá quanto ao número defendem Figueiredo e Limongi, mas sim absoluto de medidas provisórias editadas. um momento, possivelmente de exceção, Outrosim, se dá quanto ao padrão de rela- durante uma administração que soube recom- cionamento entre Executivo e Legislativo nas pensar seus aliados e lhes dar voz no pro- administrações de Sarney, Collor, Itamar cesso de formulação legislativa. Nos períodos Franco e Fernando Henrique Cardoso, todas de Sarney, Collor e Itamar Franco, não se pode deveras condicionadas pelas diferenciadas falar de uma relação Executivo-Legislativo nos habilidades dos distintos presidentes da re- moldes em que ela se dá na administração pública e suas administrações de construir de Fernando Henrique Cardoso. maiorias no Congresso. O argumento é que Pereira, Power e Rennó (2005; 2005a) essas variações contextuais impactaram as fazem argumento semelhante. Esses autores estratégias do Executivo sobre qual meca- contrastam duas visões distintas sobre como nismo de formulação legislativa empregar e se dá a relação entre Executivo e Legislativo. A primeira é a visão de que o Executivo age impactaram a reação do Congresso frente unilateralmente, passando ao largo do Legis- às medidas provisórias. Ou seja, prevalecia lativo em suas decisões. O Executivo assume uma relação de ação unilateral por parte essa postura principalmente porque encon- do Executivo. Já no período FHC, quando o tra um ambiente de conflito e pouca coope- Presidente gerenciava sua coalizão de forma ração dentro do Legislativo e não consegue bastante proporcional e contava com apoio construir maiorias de apoio que permitam maior dentro do Legislativo, prevalecia uma
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relação de delegação do Legislativo para o As médias mensais de uso de MPs e 5 Executivo. O impacto do ambiente interno PLs nos 18 meses da administração Sarney, da Câmara, nas administrações de Sarney, contidas no banco de dados de Pereira, Po- Collor e Itamar Franco, quanto mais negativa wer e Rennó (2005), são de sete e cinco com em relação ao Executivo, mais levava ao uso um desvio padrão de aproximadamente cin- de medidas provisórias. Já no governo de co unidades para cada caso. Para os 31 FHC, quanto menos conflituosa e mais coo- meses do governo Collor, as médias são perativa a relação entre Executivo e Legisla- respectivamente três MPs por mês e seis tivo, mais MPs o governo usava. Esses PLs por mês, com desvios padrão de aproxi- achados levam os autores a argumentar que madamente cinco unidades em ambos os o uso de MPs em um momento de conflito casos. Nos 27 meses de administração de é uma forma de evitar que o Congresso blo- Itamar Franco, as médias de ambos os ti- queie a proposta do Executivo; é, portanto, pos de legislação giram em torno de cinco uma tentativa de usurpação do poder do Con- com desvios padrão de aproximadamente gresso. Por outro lado, o uso de MPs em seis. Nos 48 meses do primeiro mandato um momento de cooperação entre Executi- de FHC, as médias são em torno de três vo e Legislativo é sinal de que o Legislativo MPs e quatro PLs, e o desvio padrão de concorda com a MP. Nesse último caso, MPs ambas é aproximadamente de dois. passam a ser apenas um mecanismo de A primeira hipótese levantada acima não eficiência legislativa, pois aceleram a trami- favorece o argumento que há muita variação tação de propostas que são do interesse tan- no uso de uma estratégia mista. Todas as to do Executivo quanto do Legislativo. administrações usam, com freqüência si- Uma comparação no uso de MPs, me- milar, MPs e PLs. A exceção é Collor, que didas extraordinárias de legislar, e PLs, legis- tende a usar mais PLs do que MPs, o que lação ordinária, nas diferentes administrações pode vir como uma surpresa para muitos, permite a análise da variação no uso de pro- haja vista sua conflituosa relação com o Con- postas distintas pelas diferentes administra- gresso. Isso favorece a idéia de Figueiredo ções. Serão examinadas, de forma bastante e Limongi de que o impacto do presidencia- simples e apenas ilustrativa, duas hipóteses. lismo de coalizão é constante nas estratégias A primeira é que o uso de estratégias mistas, legislativas do Executivo. Contudo, a avaliação combinando MPs e PLs, é sinal de dele- da média não é suficiente. A média mascara gação. O uso exagerado de MPs em compa- o padrão em que se deram as escolhas no ração à PLs é uma indicação de ação tempo e é sensível aos valores extremos da unilateral. Já o Presidente que alterna o uso distribuição. Por isso, também é necessário de ambos os tipos de legislação as utiliza avaliar uma medida de dispersão, e não só para avançar sua agenda governativa, sem de tendência central. necessariamente usar medidas extraordiná- Quando investigamos a variação na es- rias para limitar a participação do Congresso. colha do Executivo do tipo de legislação por A segunda hipótese é que a variação, por mês, fica claro que o desvio padrão no go- mês, nas estratégias de uso dos diferentes verno FHC, onde há uma relação mais coo- tipos de proposta legislativa, medida pelo perativa com o Congresso, é bem menor do desvio padrão, deve ser menor em ambientes que em administrações anteriores. FHC uti- mais estáveis, onde há maior apoio legisla- lizou os dois mecanismos de forma bastante tivo e menos imprevisibilidade no comporta- constante e com poucas alterações de um mento do Legislativo. Ou seja, em ambientes menos conflituosos e onde prevalece uma
relação de delegação, o Presidente usa de 5 AMORIM NETO propõe o índice de coalescência para me medir a forma consistente e previsível todos os me- proporcionalidade da representação dos partidos da base aliada no gabinete ministerial. O índice leva em consideração o número de cadeiras que cada canismos de legislar de que dispõe. partido tem na câmara e o número de ministérios que cada partido controla, gerando um indicador do equilíbrio da distribuição de espólios do poder com base na capacidade de influência dos partidos dentro do Congresso (2002).
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mês para o outro. Nos governos anteriores, 6. Conclusão a variação nas estratégias de escolha de mecanismos de formulação legislativa foi Este artigo apresentou três visões críti- muito maior e mais instável. A variação me- cas com relação ao funcionamento do pre- nor é, acima de tudo, indicação da previsibi- sidencialismo de coalizão no Brasil. As lidade das escolhas do Presidente, que só críticas são basicamente de dois tipos: 1) a é possível em um ambiente onde há uma construção de maiorias legislativas é tarefa noção clara das preferências do Congresso difícil no Brasil e passa, necessariamente, e da capacidade de formação de maiorias. pela troca de recursos econômicos, como Onde só há conflito e desordem, prevalece emendas orçamentárias e cargos na buro- a lógica do oportunismo e reina a instabili- cracia, por apoio político. Pior, o sistema, dade, o que se reflete em variação maior como argumenta Ames, cria estímulos a dos indicadores de escolha do Executivo dos práticas corruptas, ilegais, que se confun- mecanismos de formulação de leis. É exata- dem com clientelismo, nepotismo e outras mente isso que acontece nas administrações variações de patrimonialismo, muitas já in- 6 anteriores à Fernando Henrique Cardoso. corporadas à estrutura legal do país. 2) a Esses números indicam uma margem ra- natureza da relação entre Executivo e Legis- zoável de manobra para as distintas admi- lativo não é constante no tempo, dando nistrações nas formas em que escolhem margem para a influência da habilidade do interagir com o Legislativo. Reflete um pa- governo em gerenciar sua base de apoio. drão que não é constante e que é sensível Essa variabilidade de habilidades leva a pa- ao ambiente legislativo. O problema dessa drões de maior ou menor incerteza em mo- variação para o sistema político é que o pre- mentos diferentes, o que leva a crer que o sidencialismo de coalizão oferece grande arcabouço institucional do presidencialismo amplitude de ação para presidentes e não de coalizão dá excessiva margem de mano- padroniza seus padrões de comportamento bra para atores políticos e reduz a previsibi- de forma a torná-los mais previsíveis. Insti- lidade do sistema. Ou seja, o processo tuições devem aumentar a previsibilidade de político é muito mais individualmente dirigi- comportamentos e reduzir o espaço para do do institucionalmente constrito. variações comportamentais individuais. Ao Recentemente, vários autores, citados se examinar principalmente a variação nas acima, escreveram diretamente sobre a ne- escolhas dos presidentes no novo período cessidade de reforma política no Brasil (So- democrático, fica claro que esses compor- ares; Rennó, 2006). O conjunto de visões tamentos são bastante instáveis, principal- sobre reformas políticas vai dos mais con- mente em momentos quando a relação entre servadores, como Figueiredo e Limongi Congresso e Executivo é conflituosa. (2006) e Fabiano Santos (2006), que pregam que mudanças institucionais seriam teme- rárias neste momento, aos mais reformis- tas, como Carlos Pereira (2006) e Octavio Amorim Neto (2006), que propõem mu- danças no sistema de governo, aumentando as características parlamentaristas do regime. Entre essas visões, há várias outras que su- gerem alterações menores de curso, como reformas pontuais na lei eleitoral a fim de 6 O uso legal da alocação de recursos públicos para localidades específicas diminuir o número de candidatos compe- através de emendas orçamentárias de parlamentares e o controle sobre uma enormidade de cargos públicos são sinais da legalização do uso de recursos tindo em eleições (Rennó, 2006; Almeida, públicos para a obtenção de apoio político, que está na essência de definições 2006) e defensores de mudanças em regras de patronagem e clientelismo (GAY, 1994; FOX, 1997; AMES, 1995; AMES et al., 2003).
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de lealdade partidária (Marenco, 2006). O que fica claro é que não há consenso entre analistas sobre a necessidade de reformas. Mas, também deixa claro que nem todos estão satisfeitos com o funcionamento do presidencialismo de coalizão no Brasil. O sistema atual não é uma unanimidade entre os especialistas que o avaliam. Essa au- sência de consenso é sinal claro de que há, pelo menos, alguns problemas com o seu funcionamento e que, portanto, ajustes de curso poderiam ser considerados.
Referências
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