Relatório Estadual De Avaliação Dos Planos Diretores Participativos Dos Municípios Do Estado De Goiás

REDE DE AVALIAÇÃO E CAPACITAÇÃO PARA A IMPLEMENTAÇÃO DOS PLANOS DIRETORES PARTICIPATIVOS

Coordenação Nacional Prof. Dr. Orlando dos Santos Júnior Universidade Federal do Rio de Janeiro Instituto de Pesquisa e Planejamento Urbano e Regional Observatório das Metrópoles [email protected] [email protected]

Coordenação Regional – Estado de Goiás Nome do pesquisador responsável Prof. Dr. Aristides Moysés Pontifica Universidade Católica de Goiás Observatório das Metrópoles: núcleo Goiânia [email protected]

Relatório Estadual de Avaliação dos Planos Diretores Participativos dos Municípios do Estado de Goiás

Municípios analisados no Estado de Goiás Anápolis, Bonfinópolis, Caldas Novas, Goiânia, Goianira, Hidrolândia, Jaraguá, Morrinhos, Niquelândia, Porangatu, Senador Canedo, São Luiz de Montes Belos e Trindade - Aparecida de Goiânia (Estudo de Caso).

Dezembro 2009

1 REDE DE AVALIAÇÃO E CAPACITAÇÃO PARA A IMPLEMENTAÇÃ DOS PLANOS DIRETORES PARTICIPATIVOS Equipe de Sistematização (Responsáveis pela Elaboração do Relatório Estadual) Pesquisadores (as) Instituição Prof. Dr. Aristides Moysés Observatório das Metrópoles Mestre Elcileni de Melo Borges Observatório das Metrópoles Mestre Rita Petra Kallabis Observatório das Metrópoles Equipe de avaliação dos Planos Diretores Municipais e Estudo de Caso Municípios Pesquisadores (as) Instituição Prof. MS. Loçandra Borges de Observatório das Metrópoles Anápolis Moraes Rosana Lobo Favoretto Instituto Atílio Correia Lima – IACLI Prof a Dr a Dalva Maria Borges de Lima Dias Aparecida de Goiânia Universidade Federal de Goiás Doutoranda Najla Franco Frattari (UNB) Pontifícia Universidade Católica de Bonfinópolis Prof a Suzy Suely Pereira Simon Goiás Prof. MS. Loçandra Borges de Observatório das Metrópoles Caldas Novas Moraes Rosana Lobo Favoretto Instituto Atílio Correia Lima – IACLI Prof. MS. Everaldo Antônio ARCA – Associação para Recuperação Pastore e Conservação do Ambiente Mestre Juliano Martins Goiânia Observatório das Metrópoles Rodrigues Doutoranda Najla Franco Observatório das Metrópoles Frattari (UNB) Pontifícia Universidade Católica de Goianira Prof a Dr a Jacira Rosa Pires Goiás Hidrolândia Prof. Diogo Antonio da Paixão Universidade Estadual de Goiás Educador Social José Vanin Jaraguá Observatório das Metrópoles Martins Morrinhos Prof. Diogo Antonio da Paixão Universidade Estadual de Goiás Profr. Doutorando Adão Niquelândia Observatório das Metrópoles Francisco de Oliveira Profr. Doutorando Adão Porangatu Observatório das Metrópoles Francisco de Oliveira Educador Social José Vanin São Luiz dos Montes Belos Observatório das Metrópoles Martins Pontifícia Universidade Católica de Senador Canedo Prof a Dr a Jacira Rosa Pires Goiás Pontifícia Universidade Católica de Trindade Prof a Suzy Suely Pereira Simon Goiás Equipe de apoio técnico - Observatório das Metrópoles Pesquisadores (as) Instituição Prof. Doutorando Eduardo Rodrigues da Silva – PUC GOIÁS - Observatório das Metrópoles IE-UNICAMP Doutorando Marcelo Gomes Ribeiro – UFRJ/IPPUR Observatório das Metrópoles Mestranda Rosimeire Maria Silva – MDPT-PUC GOIÁS Observatório das Metrópoles

Rede de Avaliação e Capacitação para Implementação dos Planos Diretores Participativos

Sumário

Partes componentes do Relatório página Contexto geral da pesquisa: a compulsoriedade dos 1 7 PDPs no Brasil Constituição da Rede de Avaliação dos Planos Diretores: breve 1.1 9 histórico Critérios gerais adotados para a definição dos municípios da 1.2- 11 amostra 1.3 Objetivos e Metodologia da Pesquisa 11 2 Contexto em Goiás: a experiência de elaboração dos 12 PDs Democráticos 2.1 Coordenação da Pesquisa em Goiás 13 2.2 Critérios para a constituição da equipe de pesquisadores 14 2.3 Universo da pesquisa no Estado de Goiás 15 2.4 Recursos financeiros disponibilizados 17 Caracterização do Estado de Goiás no contexto do I 18 Centro-Oeste I.1 Introdução 18 Formação de uma Rede Urbana no Centro-Oeste (contexto de I.2 19 excludência social) I.3 Fluxos Migratórios 24 Concentração e metropolização no Centro-Oeste: Brasília e 26 I.4 Goiânia Síntese da Avaliação dos Planos Diretores dos II 34 Municípios Selecionados INFORMAÇÕES GERAIS DOS MUNICÍPIOS A AVALIADOS 34

A.1 Caracterização sociodemográfica e econômica dos municípios 34 Avaliação sintética do Plano Diretor dos municípios A.2 45 selecionados A.2.1 Abordagem geral dos PDs avaliados em Goiás 45 A estratégia econômica/sócio-territorial apresentada nos PDs A.2.2 46 avaliados A relação entre o Plano Diretor, a priorização de investimentos, A.2.3 a articulação com grandes obras e o processo orçamentário 48 (PPA, LDO, LOA) B. ACESSO À TERRA URBANIZADA 49 B.1 O Estatuto da Cidade e a Função Social da Propriedade 49

3 B.2 Zoneamento e Controle do Uso e Ocupação do Solo 52 B.3 Instrumentos de Política Fundiária 57 ACESSO AOS SERVIÇOS E EQUIPAMENTOS C 59 URBANOS C.I O Plano Diretor e a Integração das Políticas Urbanas 59 C.II O Plano Diretor e a Política de Habitação 60 C.III O Plano Diretor e a Política de Saneamento Ambiental 67

D O PLANO DIRETOR E A POLÍTICA DE MOBILIDADE E 71 TRANSPORTE O PLANO DIRETOR E A POLÍTICA DE MEIO E 75 AMBIENTE F O PLANO DIRETOR E A POLÍTICA METROPOLITANA 78

G SISTEMA DE GESTÃO E PARTICIPAÇÃO 80 DEMOCRÁTICA Elementos de garantia de implementação do Estatuto das G.1 80 Cidades Regulamentação ou previsão de criação de Conselho das G.2 82 Cidades (ou outros ligados à Política Urbana) Articulação entre o Plano Diretor e o processo orçamentário G.3 85 (PPA, LDO, LOA) G.4 Estrutura de Gestão da Prefeitura 86 Avaliação Qualitativa dos Planos Diretores de Goiás III 88 Analisados na Pesquisa RPDP (considerações finais) Balanço geral dos PDs avaliados em Goiás, tendo como III.1 89 referência o ideário e a agenda da Reforma Urbana Principais desafios para a efetividade dos Planos Diretores de III.2 93 Goiás Indicações de estratégias e ações de capacitação para III.3 implementação dos PDs de Goiás 96 III.3.1 Orientações para a etapa de capacitação 97 Conclusões Estudo de Caso 98 Referências Bibliográficas 99

Lista de Figuras, Gráficos, Mapas, Quadros e Tabelas Ilustrações Página Figuras 1 Região de Influência: Brasília e Goiânia 29 Gráficos 1 Centro-Oeste: População Urbana – Taxa de Crescimento Anual 22 2 Taxa de Crescimento Anual da População Urbana e Rural do 30 Município de Goiânia (1950-2000) 3 Taxa de Urbanização do Município de Goiânia (1940-2000) 31 4 Goiás: Taxa Geométrica de Crescimento – municípios 36 selecionados (1991-2007) 5 Goiás: Crescimento populacional urbano relativo – municípios 37 selecionados (1980-2000) 6 Goiás: Participação no PIB Estadual – municípios selecionados 38 (2006) Mapas 1 Distribuição Espacial dos Municípios objeto da pesquisa RPDP 34 no território nacional 2 Distribuição Espacial dos Municípios objeto da pesquisa RPDP 34 em Goiás 3 Goiás: Déficit Habitacional Básico (% do total dos domicílios) 40 Quadros 1 Síntese da Metodologia Aplicada na Pesquisa RPDP 12 2 Membros da coordenação estadual em Goiás 13 3 Goiás: Número de municípios selecionados e participação 15 percentual do Estado de Goiás por faixa populacional dos municípios selecionados para a RPDP 4 Goiás: Distribuição dos Recursos Financeiros RPDP 17 5 Goiás – Municípios avaliados pela Rede Planos Diretores 35 Participativos 6 Goiás: Localização do município na caracterização dos tipos de 44 municípios do PLANHAB – municípios selecionados Tabelas 1 Centro-Oeste - População Total (1940-2007) 20 2 Centro-Oeste - População Total – Incremento 20 3 Centro-Oeste - População Residente Urbana (1940-2007) 21 4 Centro-Oeste – População Rural (1940-2000) 21 5 Centro-Oeste - Taxa de Urbanização (1940-2000) 22 6 Centro-Oeste – Fluxo Migratório – 2002 25 7 População Total e Taxa de Crescimento Anual da Região 27 Metropolitana de Goiânia (1991-2000) 8 RIDE – Brasília - População Residente – 2000 28 9 Goiás: População residente e crescimento relativo dos 36 municípios selecionados (1980 a 2007) 10 Goiás: População residente por situação de domicílio e 37 crescimento relativo segundo os municípios selecionados - 1980 e 2000 11 Goiás: Produto Interno Bruto - PIB, segundo os municípios 38 5 selecionados – 2006 12 Goiás: População Economicamente Ativa, segundo municípios 39 selecionados - 1991 e 2000 13 Goiás: Renda Per Capita dos municípios *, segundo municípios 40 selecionados – 1991 e 2000 14 Goiás: Déficit Habitacional Básico – municípios selecionados 41 (2000) 15 Goiás: Ranking do Acesso a REDE GERAL DE ESGOTO, 42 municípios selecionados (2000) 16 Goiás: Déficit de acesso aos serviços de saneamento – 43 municípios selecionados (2000) 17 Goiás: avaliação sintética dos Planos Diretores dos municípios 48 selecionados 18 Função Social da Propriedade (OBJETIVO ou DIRETRIZ de 50 cumprimento da função social da propriedade)

19 Função Social da Propriedade (Políticas para enfretamento 52 prioritário) 20 ZEIS (Zonas Especiais de Interesse Social) 54 21 Perímetro Urbano 56 22 Instrumentos de Política Fundiária nos PDs dos municípios 58 goianos 23 Plano Diretor e a Integração de Políticas Urbanas 60 24 Plano Diretor e a Política de Habitação 61 25 Instituição de Zonas Especiais de Interesse Social/Áreas de 62 Interesse Social 26 Plano Diretor e Planos Municipais de Habitação 64 27 Plano Diretor e a Política de Saneamento Ambiental 68 28 Plano Diretor e a Política de Mobilidade e Transporte 72 29 Plano Diretor e a Política de Meio Ambiente 76 30 Plano Diretor e a Política Metropolitana 79 31 Instâncias de Participação Social 81 32 Conselhos Gestores (Política Urbana) 83 33 Composição dos Conselhos 84 34 Atribuições e Natureza dos Conselhos Gestores 84 35 Integração do PPA, LDO, LOA ao Plano Diretor 85 36 Sistema de Gestão Administrativa 87 37 Auto-aplicabilidade dos PDS de Goiás 92

6 1 – Contexto geral da pesquisa: a compulsoriedade dos PDPs no Brasil

A origem dos Planos Diretores no Brasil remonta aos anos 1930 1, porém, foi na década de 60, com o movimento pela Reforma Urbana, que passaram a ser elaborados por técnicos e instituídos de fato. Na maior parte dos casos estes Planos foram “engavetados”, sendo interrompidos posteriormente durante o regime militar e só retornando à agenda política com a redemocratização do país e a Constituinte de 1988 . Com a rápida urbanização do país e os problemas dela advindos, os movimentos populares começaram a se organizar e lutar por melhorias, se articulando com entidades técnicas e profissionais, e instituiu-se o Fórum Nacional pela Reforma Urbana. Sua primeira ação foi apresentar uma emenda popular na Constituição – chamada Emenda Popular Pela Reforma Urbana, resultando em um capítulo de política urbana (Capítulo II), com dois artigos (Art. 182 e 183), que já ali diziam que “a cidade e a propriedade têm que cumprir com sua função social”, e que o Plano Diretor é o instrumento básico da política de desenvolvimento e expansão urbana, sendo obrigatório para as cidades com mais de 20 mil habitantes.

Após tramitar por cerca de 10 anos no Congresso Nacional, finalmente em julho de 2001 foi aprovado o Estatuto da Cidade (Lei Federal nº 10.257). A nova Lei configurou um marco na luta pela reforma urbana e pelo direito à cidade, à medida que estabeleceu o Plano Diretor como instrumento básico para orientar o planejamento municipal e a política de desenvolvimento e de ordenamento territorial do município, tendo estabelecido a obrigatoriedade da participação popular em todo o processo de elaboração e/ou revisão desse novo instrumento da política urbana.

Segundo o Estatuto da Cidade, são obrigados a apresentar o Plano Diretor os municípios com algumas das características: “que tenham mais de 20 mil habitantes, (...) ou integrantes de regiões metropolitanas e aglomerações urbanas, áreas de interesse turístico, e regiões com significativo impacto ambiental”. O Plano Diretor deve ser aprovado por Lei municipal, tendo suas prioridades previstas no orçamento do município, e além de dados técnicos, as prefeituras são obrigadas a garantir que a população tenha influência ativa em todos os seus segmentos, registrando suas principais demandas sociais (saúde, educação, habitação, saneamento, transporte e outras) por meio de audiências públicas e assembléias regionais. Caso descumpram a Lei, os poderes executivos municipais são passíveis de penalidades, incluindo processos de improbidade administrativa, perda de direitos políticos aos seus gestores, e impossibilidade de receber recursos do Governo Federal. O Capitulo I do Estatuto da Cidade traz as Diretrizes Gerais da Lei, e em seu Artigo 2. define que “a política urbana tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais

7 da cidade e da propriedade urbana”, estabelecendo XVI diretrizes específicas entre as quais vale destacar: I) garantia do direito a cidades sustentáveis, entendido como o direito à terra urbana, à moradia, ao saneamento ambiental, à infra-estrutura urbana, ao transporte e aos serviços públicos, ao trabalho, e ao lazer, para a presente e futuras gerações; II) gestão democrática por meio da participação da população e de associações representativas dos vários segmentos da comunidade, na formulação, execução e acompanhamento de planos, programas e projetos de desenvolvimento urbano; III) cooperação entre os governos, a iniciativa privada e os demais setores da sociedade no processo de urbanização, em atendimento ao interesse social; (....) XI) justa distribuição dos benefícios e ônus decorrentes do processo de urbanização; ( ...) Já o seu II Capítulo sobre os Instrumentos da Política Urbana, se divide em Seção I – Dos Instrumentos em Geral, e mais XII Seções detalhando estes instrumentos: I) planos nacionais, regionais e estaduais de ordenação do território e de desenvolvimento econômico e social; II) planejamento das regiões metropolitanas, aglomerações urbanas e microrregiões; III) planejamento municipal, em especial: a) plano diretor; (...) Vários institutos tributários, financeiros, jurídicos e políticos; E Seções específicas, entre as quais vale destacar : • estabelecimento de parâmetros de uso e ocupação do solo, condizentes com os princípios da função social da propriedade; • demarcação de áreas dotadas de infra-estrutura, inclusive em áreas centrais, para fins de habitação popular; • instituição de ZEIS – Zonas Especiais de Interesse Social, inclusive em áreas vazias; • outorga onerosa do direito de construir e de alteração de uso; • estudo de impacto de vizinhança; • parcelamento, edificação ou utilização compulsórios; • IPTU progressivo no tempo; • operações urbanas consorciadas etc.

1 Tendo sua primeira “semente” no Plano Agache elaborado para o Rio de Janeiro (1930). 8 Na seqüência traz um capítulo específico sobre o Plano Diretor e disciplina a Gestão Democrática da Cidade.

Todas as Cidades deveriam aprovar seu Plano Diretor até outubro de 2006, prazo posteriormente estendido por mais 1 ano. Embora a elaboração dos PDs sejam obrigações dos Municípios, o Governo Federal, através do MCidades, vem atuando fortemente como incentivador e apoiador na elaboração dos planos municipais (sensibilizando, mobilizando e capacitando cidadãos).

1.1 – Constituição da Rede de Avaliação dos Planos Diretores: breve histórico

Em setembro de 2004, o Conselho Nacional das Cidades – CONCIDADES deliberou pela realização de uma campanha em âmbito nacional denominada “Campanha Plano Diretor Participativo: Cidade de Todos”. Sua implementação aconteceu no ano seguinte, a partir de maio de 2005, tendo como objetivo principal sensibilizar e mobilizar atores da sociedade civil e governamentais em torno da elaboração dos novos planos diretores. A Campanha foi implementada a partir dos seguintes eixos estratégicos:

• a promoção da inclusão territorial, de forma a assegurar o uso e o acesso igualitário do espaço urbano para todos(as);

• a posse segura e inequívoca da moradia, com garantia do acesso à terra urbanizada para todos(as);

• a gestão democrática da cidade, com a instituição de canais e mecanismos de participação.

Decorrido esse tempo, a Secretaria Nacional de Programas Urbanos do Ministério das Cidades ressentia-se da necessidade de uma avaliação substancial do quanto o processo de elaboração dos planos diretores incorporaram os preceitos e instrumentos exigidos pelo Estatuto da Cidade. Dessa forma, reconhecia a necessidade de uma investigação mais apurada quanto ao caráter participativo e ao conteúdo desses processos e produtos, como forma de garantir a efetividade dos planos diretores – vindo a implementar a pesquisa de avaliação dos planos diretores participativos. A intenção do Ministério das Cidades era contribuir para a ampliação da capacitação de agentes públicos e sociais, fortalecendo a gestão municipal no sentido de garantir que os Planos Diretores sejam implementados, rompendo com a lógica perversa da contínua exclusão dos mais pobres, oferecendo aos municípios a oportunidade de realização do planejamento urbano e efetivação dos instrumentos urbanísticos que viabilizem o acesso à terra urbanizada.

9 A iniciativa do Ministério das Cidades foi corroborada pelo Comitê Técnico de Planejamento e Gestão do Solo Urbano e pelo próprio Conselho das Cidades, quando reunidos, em setembro de 2007, recomendaram a realização de esforços para estimular e apoiar a implementação dos planos diretores participativos elaborados. Todos reconhecem que o momento atual exige esforços dos segmentos para apoiar a implementação desses PDPs e que, para isso, faz-se necessário a construção de estratégias locais baseadas em leituras críticas dos planos elaborados frente aos desafios do desenvolvimento urbano embasado na inclusão e na justiça social.

A Pesquisa foi proposta para ser realizada em âmbito nacional, a partir da constituição da Rede para Avaliação e Implementação dos Planos Diretores Participativos, com o objetivo de empreender análise qualitativa das leis aprovadas e das condições para sua implementação, numa amostra de 526 municípios brasileiros (cerca de 1/3 do total daqueles que elaboraram seus Planos Diretores), distribuídos por diferentes faixas populacionais (conforme mostra o Mapa 1).

Mapa 1 – Distribuição Espacial dos Municípios objeto da Pesquisa RPDP no território nacional

Nestes termos, a RPDP nasceu de uma parceria entre o Ministério das Cidades - Secretaria Nacional de Programas Urbanos (SNPU) e o Instituto de Planejamento e Políticas Públicas/Observatório das Metrópoles, da Universidade Federal do Rio de Janeiro (IPPUR/UFRJ), e foi composta por Universidades, Institutos de Pesquisa, ONGs, Movimentos Populares, e representantes do Poder Público das 26 Unidades da Federação mais o Distrito Federal. Com início no ano de 2007, a RPDP foi estruturada no país através de três instâncias: (a) Coordenação Estadual, (b) Coordenação Nacional, e (c) Coordenação Executiva. • A Coordenação Executiva foi composta por pesquisadores e representantes do IPPUR/UFRJ – Observatório das Metrópoles; do Ministério das Cidades/Secretaria 10 Secretaria Nacional de Programas Urbanos; da ONG Polis; da ONG Fase; da FAU/USP e da UNB.

• A Coordenação Ampliada foi composta pelo pesquisador responsável de cada Coordenação Estadual, pelo GT de Acompanhamento do Comitê de Planejamento e Gestão do Solo Urbano, do ConCidades, e pela Coordenação Executiva, sendo a responsável pelas definições gerais que norteiam a aplicação da pesquisa, a avaliação dos PDP’s e a realização da capacitação nos Estados.

1.2 - Critérios gerais adotados para a definição dos municípios da amostra

Para a escolha dos municípios que teriam o plano diretor participativo (PDP) avaliado, foram observados os seguintes critérios, definidos pela coordenação Nacional da Pesquisa:

a) Atender a distribuição constante do Projeto aprovado pelo Mcidades, de distribuição dos municípios por faixa de população;

b) Considerar o acesso do Município ao PAC;

c) Considerar o Estudo da tipologia das cidades brasileiras (Observatório das Metrópoles e Ministério das Cidades)

d) Observar a tabulação dos dados da pesquisa CONFEA por Município, por Estado e de casos no banco de experiências conhecidas ou já sistematizada;

e) Ter Plano Diretor aprovado até Junho de 2008.

1.3 – Objetivos e Metodologia da Pesquisa Construir estratégias locais com base em leituras críticas dos Planos Diretores elaborados frente aos desafios do desenvolvimento urbano. Realização de uma pesquisa qualitativa, por amostragem em 526 municípios brasileiros para avaliação em três eixos básicos: a) o acesso à terra urbanizada; b) o acesso aos serviços e equipamentos urbanos (com ênfase no acesso à habitação, ao saneamento ambiental e ao transporte/mobilidade); c) o sistema de gestão e participação democrática.

11 Quadro 1 – Síntese da Metodologia Aplicada na Pesquisa RPDP

Questões-chave para a análise técnico-científica dos Planos Diretores A B C D Acesso a serviços e equipamentos Informações gerais do Sistema de gestão e Acesso à terra urbanizada (habitação, saneamento município participação democrática ambiental, transporte e mobilidade)

1. Caracterização sócio- 1. Função social da 1. Plano Diretor e 1. Previsão de audiências demográfica e econômica propriedade; integração das políticas públicas obrigatórias; (IBGE) e contexto sócio- 2. Controle do uso e urbanas: 2. Previsão de consultas político da elaboração do ocupação do solo; 2. Política de habitação; públicas, plebiscito, Plano; localização do 3.Perímetro urbano e 3. Política de saneamento referendo popular ou outras; município em tipologia parcelamento do solo; ambiental; 3. Definições relativas às (observatório das 4. Coeficientes e 4. Política de mobilidade conferências (quais e metrópoles/PlanHab); macrozonas; e transporte; periodicidade); diagnóstico / estudos 5. ZEIS; 5. Política de meio 4. Instituição de Conselho utilizados para o Plano; 6. Avaliação geral do ambiente; da Cidade ou ligado à 2. Avaliação sintética do zoneamento em relação ao 6. Política metropolitana política urbana e se possui Plano Diretor quanto à: acesso à terra urbanizada; ou regional. articulação com outros estratégia econômica/ 7. Instrumentos de política conselhos; sócio-territorial; relação fundiária. Comum a todos: 5. Identificação de cada com o Orçamento a) Definições relativas ao conselho, composição por Municipal/plano de orçamentário municipal segmento, poder público e investimentos; e relação (PPA, LDO, LOA) sociedade; caráter com o PAC ou outros b) Definição de critérios deliberativo e/ou consultivo; grandes investimentos. de gênero, etnia, raça ou atribuições (revisão do outras políticas Plano); forma de eleição dos afirmativas; conselheiros; c) Definição de 6. Participação da sociedade prioridades de na formulação, investimento ou obras; acompanhamento e d) O grau de auto- execução de planos, aplicabilidade das programas e projetos de definições estabelecidas; desenvolvimento urbano; e) Instrumentos e 7. Criação de fóruns de mecanismos de controle debate governo/ sociedade, social. e instâncias de participação social no orçamento público municipal.

2 – Contexto em Goiás: a experiência de elaboração dos Planos Diretores Democráticos

No âmbito da elaboração dos Planos Diretores Participativos, o Governo de Goiás, através da Secretaria Estadual das Cidades, apoiada pelo Ministério das Cidades, desenvolveu uma inusitada experiência de apoio institucional e incentivo a elaboração e/ou revisão dos Planos Diretores Democráticos municipais – oferecendo apoio técnico e financeiro, ações de capacitação, nivelamento conceitual e constituição de grupos de trabalho para leitura comunitária das realidades locais – por meio do denominado Programa Cidade pra Gente .

Com início no ano de 2005, o programa “Cidade pra Gente” contabilizou ao final do período de negociações a celebração de convênios de cooperação técnica entre o Governo do Estado de

12 Goiás e 98 municípios goianos – quantitativo bastante vultoso uma vez que o Censo 2000/IBGE computava apenas 47 municípios no Estado de Goiás com população acima de 20 mil habitantes, os quais se incluíam na obrigatoriedade de elaboração do Plano Diretor.

Num amplo leque de ações, a Secretaria Estadual das Cidades, através da Superintendência de Programas Urbanos, promoveu a constituição de grupos de trabalho comunitários (GT Comunitários), preparados por Oficinas de Capacitação (com Gestores e representantes da comunidade) e Oficinas de Nivelamento Conceitual para profissionais da área de planejamento urbano e equipes técnicas das Prefeituras, fornecendo todo o material didático (“Kit Técnico”), tendo por responsabilidade disponibilizar equipes de profissionais especializados no tema, selecionados via licitação pública nacional, além do compromisso de contratação de consultorias para apoio na avaliação da qualidade dos PDDs elaborados. Como resultado de todo esse processo, no começo do segundo semestre de 2008, o Estado de Goiás já computava 53 municípios goianos com seus Planos Diretores aprovados por Lei Municipal específica, justificando, portanto, o início do processo das avaliações de qualidade desses PDDs aprovados, e, sobretudo, do grau de aplicabilidade e alcance das metas propostas.

2.1 – Coordenação da Pesquisa em Goiás

Para a coordenação da RPDP em Goiás, foi constituída uma Coordenação Estadual, por segmento social, cujos participantes foram definidos em uma reunião realizada em 27.05.2008 pela Comissão do Conselho Estadual das Cidades, que designou as seguintes pessoas por entidades:

Quadro 2 – Membros da coordenação estadual em Goiás Instituição de Representantes Titular Instituição de Origem Suplentes Origem Poder Público Silmara Vieria Sec. das Cidades Priscila Cavalcanti Séc. das Estadual (substituída na Pasta Cidades por Marcos Arimatéia) Millena Araújo Assembléia Legislativa - - Prefeitura Municipal de Ivanilde Abdala Secretaria Poder Público Paulo Henrique Anápolis (Gyn); Municipal de Municipal Planejamento Empresários Segovi Artur Miranda Márcia Rodovalho Kátia M a dos Santos Movimento Luis Carlos das Dores CONAM Ivone M a de Castro Popular Sindicatos Diogo Paixão FNA Sebastião Paulo Entidades Jacira Rosa Universidade Católica Maria Luiza Gomes Acadêmicas de Goiás ONGs Sérgio Pinheiro Everaldo Pastore ARCA RPDP (Pesquisador Aristides Moysés Observatório das Responsável) Metrópoles/UCG

13 Metodologicamente, a pesquisa foi executada por duas equipes, uma encarregada de fazer a avaliação dos planos diretores e outra com a responsabilidade de sistematizar o relatório estadual e organizar as oficinas (seminários). A equipe de avaliação dos planos diretores avaliará os municípios selecionados que foram agrupados em cinco (5) subgrupos (conforme Quadro 3).

A distribuição dos municípios foi feita de modo que cada pesquisador avaliou no máximo até dois (2) planos diretores. No caso do município de Goiânia, dado a sua condição de capital e por ser um grande pólo de desenvolvimento, assim como Aparecida de Goiânia (estudo de caso) constituiu- se uma equipe de no máximo até três (3) para avaliar o Plano Diretor dessas cidades. Caldas Novas e Anápolis foram avaliados em conjunto por dois pesquisadores. No caso de Caldas Novas, a pesquisa considerou alguns aspectos importantes: ser um município de grande fluxo turístico e pelo fato de ser um município com grande instabilidade política, pois as circunstâncias do último processo eleitoral fez com que a cidade chegasse ao terceiro prefeito que se mantêm no cargo até os dias de hoje, fato esse que pode repercutir na aplicação do Plano Diretor e, Anápolis, por ser um município com forte presença industrial e a terceira população do Estado (aproximadamente 300 mil habitantes, segundo Estimativas do IBGE para 2007).

2.2 – Critérios para a constituição da equipe de pesquisadores

Para a constituição da equipe de pesquisadores levou-se em consideração o seguinte perfil:

a) ser professor universitário com experiência em pesquisa teórica e empírica; b) ser estudante, com nível de mestrado e/ou doutorado também com acúmulo de experiência em pesquisa teórica e empírica; c) ser militante do movimento social, porém com grande capacidade de análise e de elaboração; d) ser profissional-técnico com formação universitária e experiência em planejamento.

Em reunião realizada na Sala de Eventos, da Área I, da Universidade Católica de Goiás (UCG), agora Pontifica Universidade Católica de Goiás (PUC GOIÁS), no dia 21/06/2008, foi aprovado os nomes e instituições/órgãos dos seguintes pesquisadores:

I) Os pesquisadores da Rede de Avaliação e Capacitação para a Implementação dos Planos Diretores Participativos, são: Observatório das Metrópoles: Núcleo Goiânia : Carla Cristina de Araújo Gomes (posteriormente substituída por Suzy Simon da Pontifícia Universidade Católica de Goiás); Elcileni de Melo Borges; Juliano Martins Rodrigues e Loçandra Borges de Moraes e, posteriormente se integrou a esta equipe Dalva M a Borges de Souza e Nájla Franco Frattari; Secretaria das Cidades: Priscilla Cavalcanti, Simone Rosa e Thays Lourenço, as quais, por questões internas da Secretaria pediram para se afastarem da pesquisa; ARCA: Isabel Barea Pastore e 14 posteriormente foi incorporado Everaldo Pastore; IACLI: Rosana Lobo Favoretto; Movimento Popular: Giovanni Assis, também por problema de força maior, deixou a pesquisa; NPSC: Dais Rocha, também por razões pessoais se afastou da pesquisa; UCG: Jacira Rosa Pires; UEG: Diogo Paixão;

2.3 – Universo da pesquisa no Estado de Goiás

Foram selecionados 14 municípios goianos para a avaliação dos seus Planos Diretores Participativos. Destes, o Município de Aparecida de Goiânia foi escolhido para ser objeto de estudo de caso .

Por orientação da Coordenação Executiva e com aprovação da Coordenação Ampliada, os municípios selecionados em cada Estado deveriam ser distribuídos espacialmente e por faixa de população.

Quadro 3 – Goiás: Número de municípios selecionados e participação percentual do Estado de Goiás por faixa populacional dos municípios selecionados para a RPDP Quantidade de Municípios Participação (%) de Goiás Faixa Populacional Goiás RPDP no total de Municípios Até 20.000 02 23 8,70 De 20.001 a 50.000 06 226 2,65 De 50.001 a 100.000 03 120 2,50 De 100.001 a 500.000 02 130 1,54 Acima de 500.001 1 25 4,00 Outros (SP e RJ) - 02 - Total 14 526 2,66 Recursos disponíveis para a pesquisa: R$55.000,00 Fonte: Base de dados da Pesquisa Confea/Ministério das Cidades

De acordo com esses critérios, os quatorze (14) municípios ficaram assim distribuídos por faixa populacional (Quadro 3) 2. O percentual deste Quadro apenas indica a participação dos municípios selecionados do Estado de Goiás no total da RPDP, dados coletados na pesquisa Confea/Ministério das Cidades e corrigido pelos coordenação local da pesquisa.

Em reunião realizada em 02/06/2008 na Sala de chefia de gabinete da Secretaria de Estado das Cidades, 7º andar, Centro Administrativo, os pesquisadores e membros da Coordenação Estadual da Rede de Avaliação e Capacitação para Implementação dos Planos Diretores Participativos (conforme consta na Ata nº 01/2008 da Coordenação Estadual de Pesquisa), deliberou-se pelos seguintes encaminhamentos:

1) Os municípios a serem selecionados no Estado de Goiás, devem estar em consonância com os

15 critérios nacionais estabelecidos em reunião realizada em Brasília nos dias 07 e 08 de maio de 2008, quais sejam:

i. Atender a distribuição constante do projeto aprovado pelo Ministério das Cidades, de distribuição dos municípios por faixa de população;

ii. Tabulação dos dados da pesquisa CONFEA por município, por Estado e de casos no banco de experiências /outras conhecidas ou já sistematizadas;

iii. Outras informações consideradas relevantes pela coordenação estadual;

iv. Ter Plano Diretor aprovado até junho de 2008.

2) A Coordenação Estadual da Rede estabeleceu os seguintes critérios:

I - O processo de participação popular na elaboração dos PDDs deve utilizar-se de aspectos positivos que demonstram que foram elaborados conforme as exigências do Estatuto da Cidade e resoluções normativas do ConCidade, bem como aspectos negativos, no qual os municípios descumpriram as normas estabelecidas para a elaboração dos PDDs, em especial o da participação popular;

II - Quanto a regionalização adotar a da Secretaria de Planejamento do Estado de Goiás – SEPLAN. Assim sendo, na escolha dos municípios a coordenação estadual observará a maior diversidade territorial entre as regiões do estado;

III – Os municípios escolhidos para a pesquisa foram os seguintes:

a) Até 20.000 habitantes: BONFINÓPOLIS e MOZARLÂNDIA (substituída por HIDROLÂNDIA), sendo suplentes: CERES e HIDROLÂNDIA;

b) De 20.000 a 50.000 habitantes: BELA VISTA DE GOIÁS, JARAGUÁ, MINEIROS, NIQUELÂNDIA, PORANGATU, SÃO LUIS DE MONTES BELOS, sendo suplentes: GOIANIRA e MORRINHOS; Ressalte-se que nesta faixa de população, o Município de Mineiros, por ainda não ter o seu Plano Diretor aprovado até a data limite, foi substituído pelo Município de Morrinhos

c) De 50.000 a 100.000 habitantes: CALDAS NOVAS, SENADOR CANEDO e TRINDADE, sendo suplente: JATAÍ;

d) De 100.000 a 500.000 habitantes: ANÁPOLIS e APARECIDA DE GOIÂNIA;

2 Mais quatro (4) municípios goianos foram também pesquisados, porém, pela RIDE – Brasília, tendo como pesquisador responsável o professor Neio Campos da Universidade de Brasília – UNB. Neste caso, no Estado de Goiás foram pesquisados dezoito (18) municípios. 16 e) Acima de 500.000 habitantes: GOIÂNIA;

f) Estudo de Caso: APARECIDA DE GOIÂNIA.

No tocante ao Estudo de Caso , a Coordenação Ampliada acatou a sugestão da Superintendência de Programas Urbanos da Secretaria das Cidades do Governo do Estado de Goiás, e aprovou a indicação do Município de Aparecida de Goiânia para ser objeto de Estudo de Caso pelas seguintes razões: o município, a partir da aprovação de seu plano diretor sofreu mudanças positivas, principalmente quanto ao elevado número de lotes vagos que possuía. Outro fator de relevância foi a criação do Instituto de Planejamento Municipal que foi um salto qualitativo não somente para o município, mas exemplo para os demais municípios goianos. Assim, o Estudo de caso, consistiu numa pesquisa mais exigente, mais aprofundada, ou seja, o que se fez foi uma investigação das características mais significativas do município de Aparecida de Goiânia, focando sua dinâmica demográfica, econômica, política e social, assim como aspectos históricos do município e a estrutura e funcionamento de sua governança urbana.

2.4 – Recursos financeiros disponibilizados

Foram disponibilizados para a Pesquisa de Avaliação dos Planos Diretores Participativos em Goiás o valor de R$55.000,00 (cinqüenta e cinco mil reais), os quais foram distribuídos nas seguintes rubricas:

Quadro 4 – Goiás: Distribuição dos Recursos Financeiros RPDP Destinação dos Recursos Total % Pesquisadores (Bolsa de Pesquisa) 37.440,00 68,1 Prestadores de Serviços (Valor Bruto) 15.840,00 28,8 Pessoa Física 1.720,00 3,1 Total Geral 55.000,00 100,0 (-) Recolhimento INSS (11%) 1.742,40 TOTAL LÍQUIDO 53.257,60

Observem que a maioria dos recursos foram utilizados para a remuneração dos pesquisadores (96,9%), sob a forma de bolsa de pesquisa e por meio da prestação de serviços. O restante, 3,1%, foram utilizados para pagamento de pessoa física, mais precisamente para o trabalho de impressão dos relatórios.

17 I. Caracterização do Estado de Goiás no contexto do Centro-Oeste

I.1. Introdução A região Centro-Oeste transforma-se com o processo de modernização de sua agricultura, o que lhe possibilita estruturar-se para produzir commodities . Este processo, ao mesmo tempo em que modifica as relações de trabalho no campo, substituindo o modelo de produção voltado para a subsistência por um modelo que contempla fundamentalmente a produção de mercadorias destinadas para o mercado exportador, desmantela a incipiente produção agrícola calcada na agricultura familiar e tange para as cidades, pequenas, médias e grandes, uma leva significativa de migrantes. A partir desse momento, na década de 1970, o Centro-Oeste, segundo o conceito utilizado pelo IBGE, deixa de ser rural e passa a ser majoritariamente urbano.

Essa inversão – de rural para o urbano, repercute nos espaços urbanos mais consolidados gerando um processo de desigualdades sociais crescentes nas principais cidades. As desigualdades sociais na Região Centro-Oeste, até a década de 1960, derivavam da existência de um meio rural desprovido dos meios de produção modernos (predomínio do que Estevam (2000) chama de fazenda goiana) , onde os trabalhadores utilizavam instrumentos rudimentares e plantavam visando suprir necessidades imediatas de suas famílias. Nas cidades, a demanda crescente por mão de obra esbarrava, sobretudo na quantidade insuficiente, sem a qualificação necessária. A partir dos anos 90, a oferta passou a ser abundante e a qualificação melhorou, no entanto, a demanda contraiu-se, e as condições de vida na cidade tornaram-se cada vez mais problemáticas.

Na raiz dessas desigualdades, estão questões de caráter sócio-econômicas (desenvolvimento concentrado tanto em grupos econômicos quanto em porções territoriais (Região Metropolitana de Goiânia, Distrito Federal e outras poucas cidades como Campo Grande – MS; Cuiabá – MT), mas também questões de ordem ambientais derivadas do processo de ocupação do Cerrado, com a introdução de equipamentos tecnológicos avançados e utilização de manejo inadequado do bioma Cerrado.

Se as desigualdades sociais até os anos 60, no Centro-Oeste, eram provocadas por um

18 modelo arcaico de produção, que tinha a figura do coronel rural como força política dominante, a partir de meados dos anos 80, principalmente nos anos 90, essas desigualdades vão se manifestar nas cidades de forma mais perversa. As raízes de tais desigualdades podem ser encontradas em outros atores hegemônicos, tais como os burocratas do setor de serviços, executivos de grandes empresas rurais e urbanas, todos forjados no processo de reestruturação produtiva que ouso chamar de coronéis da globalização.

I.2 – Formação de uma Rede Urbana no Centro-Oeste (contexto de excludência social)

Apesar de o Centro-Oeste, no seu conjunto, se apresentar como um território de baixa densidade pode-se dizer que a partir dos anos 1970 formou-se uma rede urbana que desempenha papel importante na estruturação do espaço regional-urbano centroestino. No processo histórico, identificam-se alguns vetores que dinamizaram a ocupação do Centro-Oeste. Assim, estímulos endógenos, como as atividades mineradoras, a pecuária extensiva, a implantação da ferrovia, a melhoria das precárias estradas rodoviária e a implantação de infra-estrutura, ao longo do tempo, foram importantes para a conformação dos núcleos urbanos, porém insuficientes para dar a densidade demográfica necessária à ocupação do Centro-Oeste. Admite-se que no bojo dessas atividades surgiu a necessidade de criação de núcleos populacionais, sendo que muitos deles evoluíram para a categoria de cidades.

Como destaque de ações concretas, deve-se salientar a construção de Goiânia nos anos 1930. Em 1933 lança-se a pedra fundamental, e em 1942 acontece o Batismo Cultural. Já nos anos 1950, antes mesmo da construção de Brasília, Goiânia já era um núcleo urbano expressivo, com uma população acima de 100 mil habitantes e um comércio dinâmico, sinalizando desde então que tinha vocação e assumiria muito brevemente a condição de núcleo polarizador.

A construção de Brasília nos anos 1950, consolidada no início da década de 1960, intensifica ainda mais o processo de ocupação da Região, na medida em que contribui para atrair um contingente significativo de imigrantes. A implantação dessas duas capitais planejadas no Planalto Central possibilitou a formação do eixo Goiânia-Brasília. Esse eixo, atualmente, contando com os seus respectivos entornos, reúne 42 municípios, constituindo-se num espaço de grande concentração de população, representando cerca de 1/3 da população total do Centro-Oeste.

A Tabela 1 mostra o crescimento da população total no período de 1940 a 2007. Neste período a população total da Região Centro-Oeste cresceu mais de 13 vezes em menos de 60 anos, enquanto que a do Brasil, apenas mais de 4 vezes. Chama a atenção o fato do Estado de Goiás e o Distrito Federal, juntos, concentrarem 62,3% da população total da Região Centro-Oeste, mostrando que há uma forte concentração nestes dois grandes pólos de desenvolvimento. Este 19 crescimento pode ser observado de duas maneiras: pelo lado do incremento populacional e pela ótica da taxa de crescimento anual.

Tabela 1 - Centro-Oeste - População Total (1940-2007) 1940 1950 1960 1970 1980 1991 2000 2007 BRASIL 41.236.315 51.944.397 70.070.457 93.139.037 119.002.706 146.825.475 169.977.579 183.987.291 C.Oeste 1.258.679 1.736.965 2.942.992 5.073.259 7.544.795 9.427.601 11.636.728 13.222.854 MS - - - - 1.369.567 1.780.373 2.078.001 2.265.274 MT 432.265 522.044 889.539 1.597.090 1.138.691 2.027.231 2.504.353 2.854.642 Goiás 826.414 1.214.921 1.913.289 2.938.677 3.859.602 4.018.903 5.003.228 5.647.035 Distrito - - 140.164 537.492 1.176.935 1.601.094 2.051.146 2.455.903 Federal FONTE – IBGE, Diretoria de Pesquisas, Depto. de População e Indicadores Sociais, Censo Demográfico. Contagem 2007

Conforme mostra a Tabela 2 o incremento populacional, no Centro-Oeste é de aproximadamente dois milhões de pessoas por década, sobretudo a partir da década de 1960, superior, portanto, ao incremento da população brasileira, sendo que a partir dos anos 1980, esse incremento vem decrescendo. Estes dados indicam a existência de dois momentos muito forte na dinâmica populacional do Centro-Oeste: um fluxo intenso de pessoas procurou o Centro-Oeste e as razões para isto seriam a construção de Goiânia que se projeta como centro polarizador já a partir dos anos 1950 e no final dos anos 1960 a construção de Brasília acelera o fluxo migratório para a região. A partir dos anos 1980, esse fluxo diminui significativamente em função da abertura de novos espaços da fronteira agrícola.

Tabela 2 - População Total - Incremento Território 40/50 50/60 60/70 70/80 80/91 91/00 00/07 Brasileiro BRASIL 10.708.082 18.126.060 23.068.580 25.863.669 27.822.769 23.152.104 14.009.712 Centro-Oeste 478.286 1.206.027 2.130.267 2.471.536 1.882.806 2.209.127 1.586.126 MS 0 0 0 1.369.567 410.806 297.628 187.273 MT 89.779 367.495 707.551 (458.399) 888.540 477.122 350.289 Goiás 388.507 698.368 1.025.388 920.925 159.301 984.325 643.807 Distrito Federal 0 140.164 397.328 639.443 424.159 450.052 404.757 População Total – Taxa de Incremento 40/50 50/60 60/70 70/80 80/91 91/00 00/07 BRASIL 26,0 34,9 32,9 27,8 23,4 15,8 8,2 Centro-Oeste 38,0 69,4 72,4 48,7 25,0 23,4 13,6 Mato Grosso do Sul 0,0 0,0 0,0 0,0 30,0 16,7 9,0 Mato Grosso 20,8 70,4 79,5 -28,7 78,0 23,5 14,0 Goiás 47,0 57,5 53,6 31,3 4,1 24,5 12,9 Distrito Federal 0,0 0,0 283,5 119,0 36,0 28,1 19,7 FONTE – IBGE, Diretoria de Pesquisas, Depto. de População e Indicadores Sociais, Censo Demográfico. Contagem 2007 Cabe explicar que o incremento populacional negativo, 458.399 pessoas do Estado de Mato Grosso (taxa negativa de 28,7%), refere-se à população que foi absorvida pelo Estado do Mato 20 Grosso do Sul quando da divisão do Estado.

As Tabelas 3 e 4 mostram o crescimento da população urbana no Centro-Oeste e o decréscimo da população rural, bem como a participação de cada membro federativo em particular.

Tabela 3 - Centro-Oeste - População Residente Urbana (1940-2007)

Território 1940 1950 1960 1970 1980 1991 2000 Brasileiro BRASIL 12.880.182 18.782.891 31.303.034 52.084.984 80.436.409 110.990.990 137 953 959 C.Oeste 270.837 423.497 1.007.228 2.437.379 5.114.597 7.663.122 10 092 976 MS - - - - 919.123 1.414.447 1 747 106 MT 128.727 177.830 343.569 684.189 654.952 1.485.110 1 987 726 Goiás 142.110 245.667 575.325 1.237.108 2.401.491 3.247.676 4 396 645 Distrito Federal - - 88.334 516.082 1.139.031 1.515.889 1 961 499 Taxa Geométrica de Crescimento (%) 1940 1950 1960 1970 1980 1991 2000 BRASIL - 2,34 3,04 2,89 2,48 1,93 1,64 Centro-Oeste - 3,27 5,41 5,60 4,05 2,05 2,37 Mato G. do Sul - - - - - 2,41 1,73 Mato Grosso - 1,91 5,47 6,03 -3,33 5,38 2,38 Goiás - 3,93 4,65 4,38 2,76 0,37 2,46 Distrito Federal - - - 14,39 8,15 2,84 2,79 FONTE – IBGE, Diretoria de Pesquisas, Depto. de População e Indicadores Sociais, Censo Demográfico. Contagem 2007

Tabela 4 – Centro-Oeste – População Rural (1940-2000) 1940 1950 1960 1970 1980 1991 2000 BRASIL 28.356.133 33.161.506 38.767.423 41.054.053 38.566.297 35.834.485 32.023.620 C.Oeste 987.842 1.313.468 1.935.764 2.635.880 2.430.198 1.764.479 1.543.752 MS - - - - 450.444 365.926 330.895 MT 303.538 344.214 545.970 912.901 483.739 542.121 516.627 Goiás 684.304 969.254 1.337.964 1.701.569 1.458.111 771.227 606.583 DFl - - 51.830 21.410 37.904 85.205 89.647 População Rural – Taxa de Crescimento Anual (%) 1940 1950 1960 1970 1980 1991 2000 BRASIL - 1,58 1,57 0,57 -0,62 -0,67 -1,24 Centro- - Oeste 2,89 3,95 3,14 -0,81 -2,87 -1,47 Mato G. - do Sul - - - - -1,87 -1,11 Mato - Grosso 1,27 4,72 5,28 -6,15 1,04 -0,53 Goiás - 3,54 3,28 2,43 -1,53 -5,63 -2,63 DF - - - -8,46 5,88 7,64 0,57 FONTE – IBGE, Diretoria de Pesquisas, Departamento de População e Indicadores Sociais, Censo Demográfico.

Percebe-se que a população urbana no Centro-Oeste vem crescendo acima da média brasileira, sobretudo no período de 1960 a 1980, em decorrência da pressão sobre as cidades, do

21 processo de modernização da agricultura. Já a partir dos anos 1980 e durante toda a década de 1990, a linha que indica a taxa de crescimento anual da população urbana é ligeiramente declinante, mas observa-se que se mantêm acima da média brasileira (conforme ilustrado no Gráfico 1).

Gráfico 1

População Urbana - Taxa de Crescimento Anual 0,25

0,2

0,15

0,1

0,05

0 1950 1960 1970 1980 1990 2000 -0,05

BRASIL Centro-Oeste Mato G. do Sul Mato Grosso Goiás Distrito Federal

O contexto histórico da dinâmica urbana de Goiás não foi diferente do brasileiro. No Estado de Goiás e, sobretudo, na capital e sua Região Metropolitana, conforme será visto mais adiante, houve, inclusive, um processo de urbanização mais acelerado que no restante do país, principalmente, a partir do início da década de 1970 com a industrialização e modernização da agricultura.

Tabela 5 - Centro-Oeste - Taxa de Urbanização (1940-2000) Território TAXA DE URBANIZAÇÃO Brasileiro 1940 1950 1960 1970 1980 1991 2000 BRASIL 31,2 36,2 44,7 55,9 67,6 75,6 81,2 CENTRO- 21,5 24,4 34,2 48,0 67,8 81,3 86,7 OESTE Mato Grosso do - - - - 67,1 79,4 84,1 Sul Mato Grosso 29,8 34,1 38,6 42,8 57,5 73,3 79,4 Goiás 17,2 20,2 30,1 42,1 62,2 80,8 87,9 Distrito Federal - - 63,0 96,0 96,8 94,7 88,7 Fonte: A partir dos dados dos Censo IBGE

Num período de 20 anos (1960 a 1980) houve a total inversão do perfil demográfico do Estado de Goiás, passando sua população de predominantemente rural em 1960 (30,1% na zona urbana e 69,9% na zona rural) para urbana em 1980 (62,2% na zona urbana e 37,8% na zona rural). 22 Na verdade, essa inversão ocorreu em grande parte do Brasil e foi fruto de um processo nacional de grandes deslocamentos da população em direção aos centros urbanos de médio e grande porte.

A grandeza da urbanização foi tamanha, que no período de 1960 à 1970 a população urbana em Goiás dobra, passando de seiscentos mil para um milhão e duzentos mil habitantes, o mesmo acontecendo na década seguinte (1970), quando a população urbana passa de um milhão e duzentos mil para dois milhões e quatrocentos mil habitantes. Assim, a população urbana do Estado de Goiás em 20 anos – de 1960 à 1980, foi multiplicada por quatro vezes, ou seja, 400%. Contudo, nas décadas de 1980 e 1990 a população urbana Goiás passou a evoluir a taxas menores que as das duas décadas anteriores.

O resultado dessa urbanização acelerada, é que, conforme os dados do Censo 2000/IBGE, o Estado de Goiás chegou ao limiar do século XXI com 87,9% do total de sua população na área urbana (4,4 milhões de habitantes) e apenas 12,1% na zona rural (600 mil habitantes) significando um aumento de sua população urbana de 733,33% em 40 anos (de 1960 à 2000).

Dentre os Estados membros, Goiás e o Distrito Federal são os que têm as maiores taxas de urbanização. A dinâmica demográfica do Centro-Oeste mostra que a criação de cidades em vazios tanto econômicos quanto demográficos, como Goiânia e Brasília, assim como a transformação de Campo Grande em capital de Estado, dada às características destas cidades, elas, em última instância, assumem funções urbanizadoras e vão estimular a formação de redes urbanas em todo o Centro-Oeste.

Aliados à criação de cidades, cabe destacar os vários Planos, Projetos e Programas, também vistos como desencadeadores de ações concretas futuras com o objetivo de estimular o desenvolvimento da Região. Muitos deles resultaram na consolidação de uma infra-estrutura, sobretudo rodoviária, que, ao integrar as aglomerações de grande expressão, também contribuíram para estimular ao longo dessas rodovias uma malha urbana que se estendeu interior adentro.

É importante não se ter a esse respeito uma idéia determinística. O “rodoviarismo” não pode ser encarado como panacéia para o enfrentamento dos problemas regionais e nem a ele, por si só, pode ser imputada a responsabilidade de promover o desenvolvimento regional. O trabalho do IPEA/NESUR-IE-UNICAMP/IBGE (1999:3) constata o seguinte:

“ (...) investimentos em infra-estrutura de transportes podem potencializar as oportunidades de investimento produtivo, aumentando a produção in loco , mas não necessariamente representam garantia de materialização espacial de renda”. (o grifo é do relatório).

A despeito dessa ressalva não se pode ignorar que o conjunto de ações exógenas acima citadas contribuiu para acelerar o movimento migratório e, conseqüentemente, adensar o Centro- 23 Oeste, significando que os propósitos da “Marcha para o Oeste”, na perspectiva de interiorizar o desenvolvimento, pelo menos no Centro-Oeste, foram atingidas.

As décadas de 50 e 60 marcaram, assim, a arrancada no desenvolvimento do Centro-Oeste, puxada no primeiro momento pela intensa imigração atraída pela nova capital 3 e pelos projetos de colonização que contribuíram para um rápido adensamento do interior dos estados. Esse contingente migratório, composto em sua grande maioria por despossuídos, dirigindo-se para as áreas rurais dos municípios, foi responsável pelo desbravamento da região, utilizando-se de métodos tradicionais (...). A infra-estrutura implantada e a expansão populacional deram ensejo à transformação das estruturas produtivas e, em particular, à ampliação da circulação de mercadorias e diversificação dos setores produtivos dos núcleos urbanos estrategicamente posicionados como entrepostos comerciais. Preparava-se, assim, a grande mudança funcional do Centro-Oeste: a modernização agropecuária das décadas de 70 e 80, responsável pelo salto produtivo e pela resposta exportadora do complexo grãos-carnes. (idem, IPEA/NESUR-IE-UNICAMP/IBGE (1999).

De fato, esse contexto tipicamente econômico possibilitou a formação de uma rede urbana, que vai assumir papel importante na conformação do urbano no Centro-Oeste, responsável por um consumo moderno e diversificado.

I.3. Fluxos Migratórios

Conforme as informações da Tabela 6 (a seguir) é possível visualizar o comportamento dos fluxos migratórios para a região Centro-Oeste, no ano de 2002. Percebe-se, por exemplo, que no conjunto das regiões, a região Centro-Oeste tem sido uma das que mais recebem imigrantes, ou seja, 35,9% da sua população não nasceram em nenhum dos seus Estados. Vale dizer que mais de 1/3 da população residente atual, aproximadamente 3.800 mil pessoas vindas de outros Estados, escolheram e aportaram no Centro-Oeste para nele (re) construírem suas vidas, seus sonhos, suas esperanças.

Se em termos relativos é a região que mais atrai forasteiros, em termos absolutos perde apenas para o rico Sudeste. Isso permite inferir que a procura intensiva pelo Centro-Oeste ainda não cessou, pois continuou nos anos 90, o que é sintomático e merece mais estudos e reflexões sobre esse bioma ainda em construção .

Num primeiro momento, essa migração justifica-se pelo fato de a região estar inserida em uma “área de fronteira” e cumprir o papel de amortecedor dos conflitos existentes em outras regiões. Num segundo momento, convém admitir que a região certamente se apresenta também como uma área receptiva, que permite às grandes levas de migrantes do país nela buscarem aquilo que não tinham em seus espaços de origem nem nos locais por onde haviam perambulado ao longo

24 de suas vidas, além de ser uma área de passagem em direção ao Norte do país, sobretudo para o Estado do Tocantins, criado no final dos anos 80.

Tabela 6 - Centro-Oeste – Fluxo Migratório - 2002

CENTRO-OESTE - FLUXO MIGRATÓRIO 2002 Unidade da Total Lugar de nascimento Federação Entradas Mato Mato Distrito de População De todos Estados Estados fora da Saídas Grosso Goiás Grosso Federal Residência Brasileiros (%) Região (%) do sul Total 171 667 536 53 098 751 30,9 319 170 250 946 709 964 311 486 Norte 10 064 645 2 392 075 23,8 1 813 335 18,0 22 250 48 159 145 779 12 723 Rondônia 941 394 470 800 50,0 409 563 43,5 81 675 13 059 34 688 9 851 1 928 Acre 398 488 50 562 12,7 23 564 5,9 19 195 575 576 718 143 Amazonas 2 259 871 328 291 14,5 126 919 5,6 61 590 580 3 765 6 087 870 Roraima 273 836 135 484 49,5 99 897 36,5 5 280 180 1 806 1 627 902 Pará 4 505 637 867 675 19,3 750 419 16,7 316 762 5 435 2 202 42 024 2 671 Amapá 472 805 137 510 29,1 27 735 5,9 8 320 192 0 573 191 Tocantins 1 212 614 401 753 33,1 375 238 30,9 194 165 2 229 5 122 84 899 6 018 Nordeste 48 968 896 3 779 637 7,7 1 298 526 2,7 9 387 7 665 49 528 57 824 1 051 Maranhão 5 820 248 633 610 10,9 171 416 2,9 889 801 801 14 418 8 811 Piauí 2 904 389 254 619 8,8 59 692 2,1 622 515 510 0 4 082 12 245 1 144 Ceará 7 679 646 409 388 5,3 169 024 2,2 305 1 171 1 114 7 062 11 999 Rio G. Do Norte 2 861 311 268 365 9,4 83 242 2,9 386 332 1 437 0 2 393 5 262 Paraíba 3 500 625 252 120 7,2 81 400 2,3 989 367 440 0 880 5 720 1 690 Pernambuco 8 103 323 665 922 8,2 178 130 2,2 379 2 010 2 502 3 048 3 920 Alagoas 2 894 816 231 713 8,0 45 704 1,6 565 735 457 1 371 2 285 0 Sergipe 1 852 949 198 594 10,7 50 510 2,7 281 600 1 882 314 0 626 2 972 Bahia 13 351 589 865 306 6,5 459 408 3,4 563 679 1 563 15 360 9 241 Sudeste 74 675 768 14 012 852 18,8 9 589 796 12,8 144 961 84 290 214 390 58 951 1 328 Minas Gerais 18 394 229 1 442 480 7,8 671 571 3,7 510 16 338 12 215 127 071 21 315 Espírito Santo 3 213 444 634 234 19,7 217 564 6,8 158 964 3 688 922 3 688 1 383 Rio De Janeiro 14 761 862 2 567 474 17,4 1 634 520 11,1 345 961 9 400 6 726 9 978 14 630 1 783 São Paulo 38 306 233 9 368 664 24,5 7 066 141 18,4 735 115 535 64 427 73 653 21 623 Sul 25 804 546 3 156 130 12,2 1 568 558 6,1 48 102 31 146 12 361 5 094 1 899 Paraná 9 824 314 1 903 678 19,4 1 259 155 12,8 514 32 658 23 413 10 568 1 800 Santa Catarina 5 546 935 837 612 15,1 177 145 3,2 185 060 10 188 3 961 566 1 698 Rio G. Do Sul 10 433 297 414 840 4,0 132 258 1,3 317 259 5 256 3 772 1 227 1 596 Centro-Oeste 12 153 681 4 404 719 36,2 3 765 763 31,0 94 470 79 686 287 906 176 894 Mato Grosso Do Sul 2 147 648 659 427 30,7 611 286 28,5 224 700 27 768 18 215 2 158 Mato Grosso 2 616 001 1 134 508 43,4 928 909 35,5 171 260 80 150 119 256 6 193 Goiás 5 233 574 1 484 033 28,4 1 259 199 24,1 422 058 8 230 48 061 168 543 Distrito Federal 2 156 458 1 126 751 52,3 966 369 44,8 134 592 6 090 3 857 150 435 Fonte: IBGE - Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios PNAD – 2002 – Tabela elaborada por Silva, Eduardo Rodrigues da.

Vale lembrar que esse processo está em consonância com o perfil da população brasileira, que continua sendo mutante. No caso do Centro-Oeste brasileiro, ressalte-se que este ainda não esgotou todo o seu potencial de atração, continua sendo uma região receptiva, puxando para si parte dos fluxos migratórios que seguem em direção ao Norte do país, funcionando também como

3 Está se fazendo referência à cidade de Brasília. Incluímos também a construção de Goiânia que nos anos 50 já se 25 entreposto desses fluxos para os que ainda não concluíram sua trajetória em busca do eldorado.

Por isso, acredita-se que a receptividade do Centro-Oeste à alocação de novos investimentos nas décadas de 1970 e de 1980 não esteve relacionada apenas ao seu “despovoamento”, ou vazio econômico, conforme sugere Milton Santos, mas a um conjunto de fatores, alguns já mencionados, que foram indispensáveis para a sua ocupação espacial e para a sua estruturação urbana.

Nesse sentido, do ponto de vista do capital, destacam-se como fatores de atração: a sua posição geográfica; a necessidade que o capital tem de novas fronteiras; a “docilidade” e a subserviência das elites locais quanto à absorção das novas tecnologias (o que lhes possibilitou ascensão econômica e social, independentemente das conseqüências sociais do processo). Enfim, vale dizer que o capital, na busca incessante de maximizar suas taxas de lucros, sempre persegue novos espaços de acumulação, drenando recursos de um lado e redirecionando-os para outras zonas. Nesse vaivém, cria conflitos nas zonas drenadas (de origem) e não isenta as zonas receptoras de novos conflitos.

I.4 – Concentração e metropolização no Centro-Oeste: Brasília e Goiânia

A região metropolitana de Goiânia (RMG), consolidada nos anos 90, atualmente é composta por 13 (treze) municípios, com uma população de 1.672.589 mil habitantes, segundo o Censo 2000 (dados na Tabela 7) 4, distribuída num território de aproximadamente 5.808,5 km 2, o que lhe confere uma densidade demográfica aproximada de 287,96 hab/km 2. A taxa média de crescimento anual da população metropolitana vem se mantendo em 3,2% desde o Censo de 1991, chamando a atenção o fato de a maioria dos municípios apresentarem taxas elevadas de crescimento, todas superiores às do município de Goiânia.

apresenta como uma cidade próspera e um núcleo urbano que se impõe pelo seu dinamismo. 4 Observe na mesma Tabela que a Contagem Populacional de 2007 indica que a população metropolitana já ultrapassa os 2 milhões de habitantes. Vale lembrar que a população dos Municípios de Aparecida de Goiânia e de Goiânia foi apenas estimada, já que a pesquisa foi realizada apenas nos municípios com até 170 mil habitantes.

26 Tabela 7 – População Total e Taxa de Crescimento Anual da Região Metropolitana de Goiânia no período de 1991-2000 População Total Taxa de Cresc. Área em Densidade Contagem Municípios 2 2 1991 2000 91-2000 Km Hab/km 2007 Abadia de Goiás 2.860 4.971 6,3 136,9 36,31 5.868 Aparecida de Goiânia 178.483 336.392 7,3 290,1 1.159,57 475.303 Aragoiânia 4.910 6.424 3,0 219,5 29,27 7.243 Bela Vista de Goiás 15.377 19.210 2,5 1.280,9 15,00 20.615 Goianápolis 10.716 10.671 -0,1 163,0 65,47 11.159 Goiânia 922.222 1.093.007 1,9 743,0 1.471,07 1.244.645 Goianira 12.896 18.719 4,2 201,1 93,08 24.110 Guapo 11.731 13.863 1,9 523,1 26,50 13.586 Hidrolânda 10.254 13.086 2,4 947,4 13,81 14.004 Nerópolis 12.987 18.578 4,1 204,9 90,67 19.392 St. Antonio de Goiás 1.988 3.106 5,1 133,3 23,3 3.893 Senador Canedo 23.905 53.105 9,3 245,6 216,23 70.559 Trindade 54.072 81.457 4,8 719,7 113,18 97.491 Total RMG 1.262.401 1.672.589 3,2 5.808,5 287,96 2.007.868 Total Estado de - 4.018.903 5.003.228 2,5 - 5.647.035 Goiás Total Centro-Oeste 13.222.854 Relação RMG/Estado 35,6% Relação RMG/Centro-Oeste 15,2% Fonte: IBGE – Censos Demográficos e Contagem Populacional 2007. Estimativa para Aparecida de Goiânia e Goiânia.

Incluindo a população de Anápolis, com 325.544 mil habitantes (segundo a Contagem populacional de 2007), significa que aproximadamente 2,3 milhões de habitantes (41% ou 1/3 da população do Estado de Goiás), vivem em 14 municípios os quais distam no máximo 50 Km da capital. Dada a polarização exercida pela Capital, a conseqüência mais imediata é que muitos dos problemas sociais de Goiânia são gerados nos municípios vizinhos, fato esse que exige dos gestores urbanos desse imenso espaço territorial, ações conjuntas na perspectiva de se alcançar resultados positivos com as políticas públicas de inclusão social.

Ampliando o leque de visão para o Centro-Oeste, a concentração populacional é ainda maior, quando se observa apenas os Entornos de Goiânia, sua Região Metropolitana, e de Brasília identificada como RIDE – Região Integrada de Desenvolvimento Econômico 5. Trata-se de um território contínuo que envolve 36 municípios, sendo que três (03) deles estão no Estado de Minas Gerais. Nestes 33 municípios, existem 5.408.868 habitantes, o que representa 41% de toda a população do Centro-Oeste, conforme a Contagem Populacional de 2007 (vide Tabela 8).

5 Considerando a RIDE – Brasília como apenas os municípios do Estado de Goiás.

27 Os dados permitem constatar que o direcionamento dos fluxos migratórios foi para os entornos de Goiânia e do Distrito Federal, hoje as mais densamente povoadas do Centro-Oeste, polarizadas pelas respectivas capital do Estado – Goiânia, e pela capital federal – Brasiília.

Tabela 8 - RIDE – Brasília - População Residente – 2000 – Apenas os Municípios do Estado de Goiás 2000 Municípios Total Urbana Rural Contagem 2007 Distrito Federal 2.051.146 1.961.499 89.647 2.445.903 Abadiânia 11.452 7.206 4.246 12.640 Agua Fria de Goiás 4.469 1.603 2.866 5.008 Aguas Lindas de Goiás 105.746 105.583 163 131.884 Alexania 20.047 15.935 4.112 20.033 Cabeceiras 6.758 4.904 1.854 6.610 Cidade Ocidental 40.377 34.465 5.912 48.589 Cocalzinho de Goiás 14.626 6.000 8.626 14.762 Corumbá de Goiás 9.679 5.597 4.082 9.190 Cristalina 34.116 27.569 6.547 36.614 Formosa 78.651 69.285 9.366 90.212 Luziânia 141.082 130.165 10.917 196.046 Mimoso de Goiás 2.801 1.186 1.615 2.836 Novo Gama 74.380 73.026 1.354 83.599 Padre Bernardo 21.514 13.272 8.242 25.969 Pirenopolis 21.245 12.475 8.770 20.460 Planaltina 73.718 70.127 3.591 76.376 Santo Antonio do Descoberto 51.897 48.398 3.499 55.621 Valparaiso de Goiás 94.856 94.856 114.450 Vila Boa 3.287 2.702 585 4.198 Total RIDE (Goiana) 2.861.847 2.685.853 175.994 3.401.000 Total Centro-Oeste 13.222.854 Relação RIDE/Centro-Oeste 25,7% Municípios Mineiros Buritis – MG 20.396 13.868 6.528 21.472 Cabeceira Grande – MG 5.920 4.579 1.341 6.294 Unai – MG 70.033 55.549 14.484 74.495 Total RIDE 2.958.196 2.759.849 198.347 3.503.261 Fonte: Censo demográfico 2000 – IBGE. Contagem 2007. Luziânia, estimativa 2007.

O resultado é que, como em muitas outras áreas urbanas do país, aconteceu em Goiás, principalmente na região Metropolitana de Goiânia e no Entorno do Distrito Federal, áreas, como já se disse, polarizadas pelas capitais estadual e federal - uma completa desestruturação do espaço urbano com o parcelamento das cidades desordenado, especulação imobiliária incontrolável, processos de favelização e proliferação de loteamentos clandestinos e áreas de posse, muitas vezes, ocupando áreas de risco.

Vale dizer que a ausência de equipamentos urbanos, de infra-estrutura e de saneamento básico, contribuem para a deterioração da qualidade de vida da população, poluindo o sistema

28 hídrico e degradando o meio ambiente e aumentando os índices de violência urbana, concentrando, portanto, uma gama muito grande de problemas sócio-ambientais, e grande parcela de bolsões de pobreza e de excluídos do Estado de Goiás, nos 20 municípios goianos do Entorno do Distrito Federal (só Goiás) e nos 13 do entorno de Goiânia.

Atualmente Goiânia com seus 76 anos de idade, segundo o estudo Regiões de Influência das Cidades do IBGE (Regic 2007), se mantém no cenário nacional como um pólo de desenvolvimento regional, situação essa que lhe confere o status de capital regional , sendo que sua influência extrapola os limites geográficos do Centro-Oeste e envolve uma população de aproximadamente 7 milhões de pessoas.

Figura 1 – Região de influência: Brasília e Goiânia, segundo REGIC/2007

Sua população urbana, conforme mostra o Gráfico 2, cresceu a taxas elevadíssimas nas décadas de 50, 60 e 70, respectivamente, 10,31%, 12,84%, 10,49%. O dinamismo populacional dos anos 60 reflete uma tendência de crescimento que se iniciara nos anos 50 e que colocava Goiânia como uma cidade de fronteira, portanto, um “novo Eldorado”. Nesse período segundo Moysés; Paiva; Cuevas (1992:24) “Goiânia se consolidava como centro populacional, administrativo,

29 comercial, financeiro e de serviços, perdendo o estilo predominante de cidade meramente administrativa” 6.

A partir dos anos 80, verifica-se uma tendência de queda no incremento populacional: a taxa de crescimento da população total de Goiânia foi de 2,35% ao ano, e a população urbana cresceu 2,41%, significando que os grandes fluxos migratórios verificados nas décadas passadas ficaram contidos, e o ponto de inflexão do fluxo migratório começou a partir dos anos 60 e não parou de decrescer até o final dos anos 90.

Gráfico 2

TAXA DE CRESCIMENTO ANUAL DA POPULAÇÃO URBANA E RURAL DO MUNICÍPIO DE GOIÂNIA (%)

14 12,8 12 10,3 10,5 10 11,4 8 9,4 6,9 5,0 6 7,2 6,6 4 2,4 1,0 1,9 2 2,4 1,9 0 -2,1 -2,6 -2,1 -2 -3,2 -4 1950 1960 1970 1980 1991 2000 Urbana Rural Total

Fonte: Censos Demográficos - IBGE. Nota-se também que a taxa de urbanização que, em 1950, era de 76,4%, passou para 98,4%, em 1980, chegando a 99,0%, em 1991 e 99,34% em 2000 (o Gráfico 3 mostra a velocidade com que a população concentrou-se na zona urbana). Em decorrência, esse contingente populacional exerceu forte pressão sobre a insuficiente oferta de serviços públicos, sobre o mercado de trabalho, mercado de habitação e por transporte e lazer, gerando um conjunto de demandas ao poder público municipal, sobrecarregando os recursos públicos.

Do ponto de vista da economia e da economia de mercado, os processos migratórios são vistos como um “mal necessário” para tocar a máquina econômica, numa perspectiva em que os custos sejam minimizados e os lucros maximizados. A economia de mercado necessita de um processo permanente de concentração, quer seja da riqueza (terra, capital e trabalho), quer seja da população. Isto porque não interessa ao grande capital ser desbravador de áreas inóspitas e muito

6 Esse texto foi produzido e incorporado ao Plano de Desenvolvimento Integrado de Goiânia-PDIG/1992. 30 menos fomentar o desenvolvimento destas áreas. Seu braço político se encarrega de criar as condições necessárias à acumulação e à concentração e os mecanismos fiscais necessários à sua atração. Isto explica porque a economia de mercado reforça cada vez mais as áreas de aglomeração.

Não obstante, o modelo econômico vigente se oriente por um processo de liberalidade das relações sociais gerando assimetrias que se agravam na medida em que avança o “progresso”, este progresso proporcionado pela dinâmica econômica, contraditoriamente é excludente, ou seja, não possibilita a inclusão da grande maioria dos que contribuem para o processo de acumulação de riquezas. Veja o caso do Centro-Oeste, onde a opção pelo desenvolvimento econômico da Região, a partir dos anos 1970, foi feita num modelo que se transformou num “eldorado para alguns”.

Gráfico 3

TAXA DE URBANIZAÇÃO DO MUNICÍPIO DE GOIÂNIA (%)

98,4 99,1 99,3 100 95,7 86,9 90

80 76,4

57,3 60

50 1940 1950 1960 1970 1980 1991 2000

Fonte: Censos Demográficos - IBGE.

Esse comportamento da dinâmica populacional de Goiânia se justifica pelo mesmo processo de desconcentração que ocorreu nas grandes cidades brasileiras, ou seja, há uma inflexão na tendência de crescimento da população. Goiânia continuou atraindo migrante, nos anos 80, porém para as cidades que constituíam o chamado Aglomerado Urbano, 7 principalmente para os municípios de Aparecida de Goiânia, Senador Canedo e Trindade.

Esse fenômeno vem acontecendo nas principais Regiões Metropolitanas do país. Na visão de Ribeiro, esse processo resulta do que ele chama de “ajuste do padrão espacial da população, fruto da perda de dinamismo da economia e da modernização agrícola do Centro-Sul” (Ribeiro,1994:265).

7 O Aglomerado Urbano de Goiânia é constituído pelos seguintes municípios: Goiânia, Aparecida de Goiânia, Trindade, Senador Canedo, Bela Vista de Goiás, Nerópolis,Goianira, Hidrolândia, Aragoiânia, Bonfinópolis, Brazabrantes, Caturaí, Guapó e Inhumas. 31 Segundo Ribeiro, esse ajuste a nível nacional apresenta as seguintes características:

a) “Permanece a urbanização da sociedade, com o decréscimo absoluto da população rural (38,6 milhões para 36 milhões). A taxa de urbanização passa de 67,6% para 75,5%, o que significa que 3 em cada 4 brasileiros moram em cidades”.

b) “Surge, entretanto, a tendência à desconcentração espacial do crescimento da população metropolitana, pois ocorreu maior crescimento dos municípios com população entre 100 e 500 mil habitantes, com taxa geométrica de 2,44%, superior à verificada nos municípios pequenos(1,85%) e nos maiores (1,51%)”.

c) ”Como conseqüência, verifica-se uma forte diminuição do crescimento metropolitano. Com efeito, as regiões metropolitanas conhecem taxa de crescimento (1,98%) bem abaixo das áreas urbanas não- metropolitanas(3,63%). As R.M. do Rio de Janeiro (0,8%) e de São Paulo (1,7%) registram taxas de crescimento inferiores à do Brasil (1,89%). Diminui o peso do crescimento da população metropolitana no crescimento geral, pois enquanto no período 60/70 o acréscimo populacional nas áreas metropolitanas responde por 41,3% do incremento populacional do país, nesta última década elas são responsáveis por apenas 28,8%” (Ribeiro,1994:266).

Pelas características do Estado de Goiás à época, e por Goiânia não ter constituído uma cidade com características industriais, os efeitos da modernização demoraram mais a se manifestar. Mesmo assim, conforme já foi analisado anteriormente, passou também por um processo de desconcentração populacional que, na década de 80, decorreu de vários fatores próprios de sua dinâmica urbana, como alta concentração de renda, legislação rigorosa sobre parcelamento do solo quanto às exigências de implantação de infra-estrutura e poucas opções de emprego, com níveis de salário extremamente baixos.

Esse crescimento populacional, sem a correspondente mudança significativa na estrutura econômica e social do município, nos anos 80 e anos 90, agravou as condições de vida na cidade. Com isso, Goiânia desconcentra sua população, redistribuindo-a para os municípios do Aglomerado, mantendo, entretanto, sob sua influência, devido a sua condição de pólo dominante, cerca de um terço da população do Estado (aproximadamente 33,0%).

Sobre o processo de desconcentração populacional é interessante a contribuição de Martine quando se refere a esse processo como sendo “... uma ampliação do perímetro de influência do pólo dominante. Trata-se, portanto, de uma desconcentração concentrada que, na realidade, amplia a força do pólo dominante” (o grifo é do autor). (1996:33).

Esse processo tem levantado grandes controvérsias, principalmente após a divulgação dos dados do Censo Demográfico de 1991, quando algumas análises identificavam essa dinâmica como sendo indício de desmetropolização, ou seja, a dinâmica populacional dos anos 80 sinalizava para a existência de um certo “esvaziamento” das metrópoles.

32 Na interpretação de Bógus, esse processo está ”... ligado à diminuição do êxodo rural associado à redução do estoque daquela população e à queda da fecundidade no campo. É também possível aventar a hipótese de que a dinamização de atividades rurais possa ter retido parcela de população em áreas tradicionalmente expulsoras” (Bógus,1995:63).

Neste sentido, a taxa de crescimento anual da população atesta que Goiânia também teve seu ímpeto de crescimento reduzido, enquanto alguns municípios vizinhos cresceram, significando que o deslocamento intenso de populações para os municípios vizinhos não chega a caracterizar um processo de “desmetropolização”. Conforme dados do IBGE, as cidades que mais atraíram os fluxos migratórios que se dirigiam para Goiânia, na década de 1980, foram pela ordem: Aparecida de Goiânia, que cresceu no período de 1980-1991, 21,44%; Trindade, com 7,37%, Goianira com 7,20% e Senador Canedo. Essas cidades limítrofes formam o espaço mais conurbado do Aglomerado Urbano.

33 II. Síntese da Avaliação dos Planos Diretores dos Municípios Selecionados

A – INFORMAÇÕES GERAIS DOS MUNICÍPIOS AVALIADOS

A.1 – Caracterização sociodemográfica e econômica dos municípios

A amostra da avaliação da Rede Plano Diretor Participativo em Goiás, como vista anteriormente, contemplou 14 municípios goianos, selecionados com a participação do Conselho Estadual das Cidades, entre os quais se observam características bastante diversificadas, seja em termos de tamanho populacional e desenvolvimento das cidades, seja em termos de vocação produtiva e peso regional dessas localidades (ilustração no mapa a seguir). Mapa 2 – Distribuição Espacial dos Municípios objeto da Pesquisa RPDP em Goiás

Nos critérios de definição destes municípios, além das faixas de população definida pela Coordenação Nacional, considerou-se também a questão geográfica, distribuindo os municípios em seis quadrantes territoriais, de modo a contemplar todos os espaços geográficos do Estado de Goiás: seis (6) municípios da RMG, sendo que dentre eles, está Goiânia – a capital (faixa populacional acima de 500 mil habitantes) e Aparecida de Goiânia – a segunda maior cidade em população do Estado (objeto de Estudo de Caso); um (1) município da RDIG, que se localiza a Leste de Goiás; dois (2) municípios no Centro Goiano; dois (2) municípios no Sul Goiano; um (1) município no Oeste Goiano; e dois (2) municípios no Norte Goiano. Por faixa populacional, contabilizou-se uma distribuição também heterogênea: dois (2) municípios com até 20 mil habitantes; seis (6) municípios entre 20 mil e 50 mil habitantes; dois (2) municípios entre 50 mil e 100 mil habitantes; dois (2) municípios entre 100 mil e 500 mil habitantes; e um (1) município acima 500 mil habitantes (informações no Quadro 5).

34 Quadro 5 - Goiás – Municípios avaliados pela Rede Planos Diretores Participativos Parcerias Faixa População na Número da Municípios Região Populacional 2007 elaboração Lei do PD do PD * Lei N. Bonfinópolis RDIG 6.744 SECIDADES 490/2008 Até 20.000 habitantes (2 municípios) SECIDADES, Lei N. Hidrolândia RMG 14.004 Mcidades e 288/2006 CEF Lei N. Goianira RMG 24.110 SECIDADES 005/2007 SECIDADES, Lei N. Jaraguá CENTRO 38.968 Mcidades e 997/2007 CEF Lei N. De 20.001 a 50.000 Morrinhos SUL 38.997 habitantes SECIDADES 2.396/2007 Lei N. (6 municípios) Niquelândia NORTE 38.517 SECIDADES 1.148/2008 Lei N. Porangatu NORTE 39.238 2.292/2007 Lei N. São Luis de Montes OESTE 26.784 SECIDADES 1.621/2006 Belos e Mcidades Lei N. Caldas Novas SUL 62.204 1.118/2003 De 50.001 a 100.000 Lei N. habitantes Senador Canedo RMG 70.559 SECIDADES 1.317/2007 (3 municípios) Lei N. Trindade RMG 97.491 SECIDADES 008/2008 Anápolis CENTRO 325.544 Lei N. De 100.001 a 500.000 128/2006 habitantes Aparecida de (2 municípios) RMG 475.303 Leis Ns. 004 e Goiânia SECIDADES 005/2001 Acima de 500.001 habitantes Goiânia RMG 1.244.645 Lei N. (1 município) 171/2007 * Informações da Secretaria de Programas Urbanos/Ministério das Cidades

Nota-se que a soma da população desses municípios ultrapassa 2,5 milhões de habitantes, segundo a Contagem Demográfica de 2007. Isto significa que a população sujeita aos efeitos das diretrizes traçadas pelos Planos Diretores aprovados pelas respectivas Câmaras Municipais, corresponde a pouco mais de 40% da população do Estado, um número significativo de pessoas cuja maioria mora em municípios de grande densidade populacional.

Em termos de dinâmica populacional, a taxa geométrica de crescimento destes municípios, entre os anos 1980, 1991 e 2000, mostra que os maiores incrementos populacionais se deram nos municípios de Aparecida de Goiânia – atualmente totalmente conubarda à capital goiana; Caldas Novas – em virtude de ser um Pólo Turístico (maior “estância hidrotermal do planeta”); e Senador Canedo – que hospeda o Pólo Petroquímico da Petrobrás instalado no município na segunda metade dos anos 90. Em seguida aparecem os municípios de Goianira e Trindade, ambos situados na RMG

35 e circunvizinhos à capital goiana. E só então aparecem os municípios de Goiânia – a capital do Estado, e Anápolis – situada no eixo Goiânia-Brasília, detentora do maior pólo industrial do Estado e por muito tempo considerada a segunda maior cidade de Goiás. Em outro ângulo, nos municípios de Jaraguá, Niquelândia, Porangatu e São Luis de Montes Belos, foram registradas as menores taxas de crescimento populacional, e em alguns momentos taxas negativas, certamente impactados pelo processo de êxodo rural (conforme dados no Gráfico 4 e Tabela 9). Gráfico 4

Tabela 9 – Goiás: População residente e crescimento relativo de municípios selecionados: 1980, 1991, 2000 e 2007 Taxa Geométrica de População residente crescimento Município 1980 1991 2000 2007 1991 2000 2007

Anápolis 180.012 239.378 288.085 325.544 2,62 2,08 1,76 Aparecida de Goiânia 42.627 178.483 336.392 475.303 13,90 7,3 5,06 Bonfinópolis - 3.324 5.353 6.744 - 5,44 3,35 Caldas Novas 11.274 24.159 49.660 62.204 7,17 8,34 3,27 Goiânia 717.519 922.222 1.093.007 1.244.645 2,31 1,91 1,87 Goianira 7.488 12.896 18.719 24.110 5,07 4,23 3,68 Hidrolândia 8.559 10.254 13.086 14.004 1,66 2,75 0,97 Jaraguá 36.559 28.184 33.284 38.968 -2,34 1,87 2,28 Morrinhos 32.122 32.592 36.990 38.997 0,13 1,42 0,76 Niquelândia 33.484 40.751 38.573 38.517 1,80 -0,61 -0,02

Porangatu 34.881 41.086 39.593 39.238 1,50 -0,41 -0,13

São Luís de Montes Belos 25.228 25.039 26.383 26.784 -0,07 0,58 0,22 Senador Canedo - 23.905 53.105 70.559 - 9,27 4,14 Trindade 30.609 54.072 81.457 97.491 5,31 4,66 2,60 Estado de Goiás 3.860.174 4.018.903 5.003.228 5.647.035 2,33 2,46 1,74 Fonte: Censo Demográfico 1980 e Contagem da População 2007 (IBGE).

Com relação ao processo de urbanização dos municípios avaliados na amostra da rede RPDP em Goiás, considerando o período 1980-2000, chama a atenção o índice de crescimento da 36 população urbana do município de Aparecida de Goiânia – que chegou a 1.521,08% - único da amostra com esse percentual. Na seqüência o município que obteve comportamento populacional mais próximo foi Caldas Novas – com crescimento populacional urbano de 584,04%. Seguido pelos municípios de Goianira e Trindade: 282,63% e 249,66%, respectivamente. O único município que destoou desse comportamento foi Niquelândia, uma vez que havia registrado taxa negativa de crescimento populacional, e, no entanto, quando se observa o crescimento populacional urbano verifica-se um incremento de 186,93%, significando que o encolhimento na população rural atingiu maiores proporções naquela localidade. Gráfico 5 Goiás - Crescimento populacional urbano relativo 1980 -2000 - municípios selecionados

Estado de Goiás 108,58% Trindade 249,66% Senador Canedo* 0 São Luís M. Belos 34,48% Porangatu 58,17% Niquelândia 186,93% Rural Morrinhos 52,99% Jaraguá 67,71% Urbano Hidrolândia 130,74% Total Goianira 282,63% Goiânia 54,31% Caldas Novas 584,04% Bonfinópolis* 0 Aparecida de Goiânia 1521,08% Anápolis 71,78%

Tabela 10 - Goiás: População residente por situação de domicílio e crescimento relativo segundo os municípios selecionados - 1980 e 2000 População residente por situação de domicílio Crescimento relativo Municípios 1980 2000 Total Urbano Rural Total Urbano Rural Total Urbano Rural

Anápolis 180.012 163.096 16.916 288.085 280.164 7.921 60,0% 71,78% -53,17% Aparecida de Goiânia 42.627 20.699 21.928 336.392 335.547 845 689,2% 1521,08% -96,15% Bonfinópolis* - - - 5.353 4.908 445 - - - Caldas Novas 11.274 6.916 4.358 49.660 47.308 2.352 340,5% 584,04% -46,03% Goiânia 717.519 703.640 13.879 1.093.007 1.085.806 7.201 52,3% 54,31% -48,12% Goianira 7.488 4.721 2.767 18.719 18.064 655 150,0% 282,63% -76,33% Hidrolândia 8.559 3.396 5.163 13.086 7.836 5.250 288,9% 130,74% 1,69% Jaraguá 36.559 14.712 21.847 33.284 24.673 8.611 1,2% 67,71% -60,58% Morrinhos 32.122 20.216 11.906 36.990 30.929 6.061 20,1% 52,99% -49,09% Niquelândia 33.484 9.263 24.221 38.573 26.578 11.975 18,2% 186,93% -50,56% Porangatu 34.881 21.131 13.750 39.593 33.423 6.170 -24,4% 58,17% -55,13% São Luís de Montes 25.228 16.561 8.667 26.383 22.271 4.112 Belos 110,5% 34,48% -52,56% Senador Canedo* - - - 53.105 50.442 2.663 - - - Trindade 30.609 22.364 8.245 81.457 78.199 3.258 166,1% 249,66% -60,49% Estado de Goiás 3.121.125 2.107.923 1.013.202 5.003.228 4.396.645 606.583 83,11% 108,58% -40,13% Fonte: Censo Demográfico 1980 e Contagem da População 2007 (IBGE). Nota: ( * ) Não há dados disponíveis para 1980.

37 O município de Hidrolândia teve pequena evolução da taxa geométrica após 1991, porém, quando se considera o intervalo de 20 anos, vê-se um crescimento populacional relativo significante, sendo que a população urbana teve incremento de 130,74% (dados no Gráfico 5 e Tabela 10). Em termos de produção, os dados do Produto Interno Bruto – PIB dos municípios da amostra da RPDP em Goiás ilustram a diversidade proporcional, bem como o peso regional destes municípios na economia goiana: quatro (4) municípios da amostra da rede de avaliação RPDP estão entre os “10 primeiros PIBs de Goiás” – Goiânia, Anápolis, Aparecida de Goiânia e Senador Canedo (conforme dados do Gráfico 6 e Tabela 11). Gráfico 6

Tabela 11 - Goiás: Produto Interno Bruto - PIB, segundo os municípios selecionados – 2006 Ranking do Participação no 2006 Municípios PIB Estadual PIB Estadual Goiânia 15.872.191.356 1 28,98% Anápolis 3.772.369.649 2 6,89% Aparecida de 4 Goiânia 2.659.140.749 4,86% Senador Canedo 1.857.194.886 7 3,39% Niquelândia 678.344.473 11 1,24% Caldas Novas 599.291.166 13 1,09% Trindade 521.791.932 15 0,95% Morrinhos 426.566.297 21 0,78% São Luís M. Belos 284.726.005 27 0,52% Porangatu 263.849.184 33 0,48% Jaraguá 210.805.192 38 0,38% Goianira 157.396.169 51 0,29% Bonfinópolis 30.262.642 141 0,06% Hidrolândia 15.403.918 203 0,03% Estado de Goiás 54.769.935.878 - - Fonte: SEPLAN-GO / SEPIN / Gerência de Contas Regionais. Em posição bastante significativa aparece o município de Niquelândia (11º PIB de Goiás) – um município que apresenta grande pobreza e mazelas sociais conforme os indicadores a seguir

38 mostrarão – e Caldas Novas (13º PIB de Goiás), impulsionada pelo pólo turístico. Em outra ponta, os menores municípios da amostra: Bonfinópolis e Hidrolândia respondem pelas 141ª e 203ª posições, algo em torno a participação de 0,06% e 0,03% do PIB Estadual. Na mesma direção, a análise da evolução da população economicamente ativa (PEA) desses municípios, no período entre 1991 e 2000, mostra o peso destes municípios na economia goiana e a evolução da população trabalhadora nestas localidades: a maior variação percentual da PEA é registrada em Senador Canedo (crescimento de 182%); em seguida aparecem os municípios de Caldas Novas – com crescimento de 148,5%; e Aparecida de Goiânia – com crescimento de 124,2%. A novidade é o município de Bonfinópolis que, com sua pequena participação no PIB, teve a quarta maior variação na sua PEA – com crescimento de 117,5%. Os demais municípios oscilaram entre crescimento de 20% a 80%, destacando os municípios de Niquelândia e Porangatu com o menor incremento relativo na PEA – variação percentual de 12,4% e 15,5%, respectivamente (conforme dados da Tabela 12). Tabela 12 - Goiás: População Economicamente Ativa, segundo municípios selecionados - 1991 e 2000 PEA Variação Município 1991 2000 (%) Anápolis 100.776 136.260 35,2 Aparecida de Goiânia 73.605 165.017 124,2 Bonfinópolis 1.193 2.595 117,5 Caldas Novas 10.368 25.769 148,5 Goiânia 421.978 574.280 36,1 Goianira 4.832 8.970 85,6 Hidrolândia 3.832 6.168 61,0 Jaraguá 10.283 15.779 53,4 Morrinhos 14.347 18.065 25,9 Niquelândia 14.356 16.136 12,4 Porangatu 16.039 18.529 15,5 São Luis de Montes Belos 10.263 12.484 21,6 Senador Canedo 8.949 25.233 182,0 Trindade 20.980 38.100 81,6 Fonte: Censos demográficos 1991 e 2000, IBGE.

Em termos de rendimento médio das pessoas, os menores valores observados estão em três (3) municípios da região metropolitana de Goiânia, sendo que o menor deles é Senador Canedo – com renda per capita de R$ 158,25; em seguida aparecem Goianira com renda per capita de R$ 179,03 e Trindade com renda per capita R$ 184,45. O quinto menor valor de rendimento médio está no município de Bonfinópolis, com renda per capita de R$ 196,57. Em média, os outros 9 municípios tem renda per capita acima de R$ 200,00, destacando o município de Goiânia – a capital do Estado, com a maior renda per capita da amostra – em torno de R$ 508,00, seguida por:

39 Caldas Novas, Morrinhos, Porangatu e Anápolis - com renda per capita de R$ 351,82, R$ 348,56, R$ 295,85 e R$ 293,89, respectivamente (dados na Tabela 13). Tabela 13 - Goiás: Renda Per Capita dos municípios *, segundo municípios selecionados – 1991 e 2000 Renda Per Capita (R$ 2000) Município 1991 2000 Anápolis 234,13 293,89 Aparecida de Goiânia 150,59 201,68 Bonfinópolis 133,30 196,57 Caldas Novas 240,03 351,82 Goiânia 359,20 508,30 Goianira 126,01 179,03 Hidrolândia 114,52 210,99 Jaraguá 125,20 194,48 Morrinhos 179,16 348,56 Niquelândia 125,40 209,60 Porangatu 150,84 295,85 São Luis de Montes Belos 163,92 238,75 Senador Canedo 105,50 158,25 Trindade 150,34 184,45 Fonte: Censos demográficos 1991 e 2000, IBGE. In: IpeaData. Nota: (*) Razão entre o somatório da renda familiar per capita de todos os domicílios e o nº total de domicílios no município.

A análise dos dados do Déficit Habitacional nos municípios goianos selecionados na amostra de avaliação da Rede PDP também mostra uma situação bastante diversa entre os mesmos. Segundo informações da Fundação João Pinheiro – FJP, no ano de 2000, o município, com mais de 20 mil habitantes na cidade, com maior déficit habitacional percentual no Estado de Goiás era Niquelândia – com déficit de 15,77% – percentual somente equiparável a municípios da RIDE do Distrito Federal (na cor verde no Mapa 3). Mapa 3 – Goiás: Déficit Habitacional Básico (% do total dos domicílios)

Fonte: Fundação João Pinheiro (FJP) - Déficit Habitacional no Brasil - Municípios Selecionados e Microrregiões Geográficas. 40 Nota: (1) Déficit habitacional básico: soma da coabitação familiar, dos domicílios improvisados e dos rústicos.

Entre os outros 13 municípios da RPDP os maiores déficits habitacionais percentuais são observados nos municípios de: Senador Canedo com déficit de 11,95%; Porangatu com déficit de 11,55%; Aparecida de Goiânia com déficit de 11,21; Bonfinópolis com déficit de 10,21% e Goiânia com déficit de 10,05%. Por sua vez, o menor déficit habitacional percentual é registrado no município de Morrinhos com déficit de 4,32% (conforme os dados da Tabela a seguir). Tabela 14 - Goiás: Déficit Habitacional Básico, municípios selecionados (2000) Nº de Domicílios Déficit Déficit Municípios Permanentes Totais Habitacional Habitacional (IBGE) % Absoluto Anápolis 81.447 7,06 5.672 Aparecida de Goiânia 92.368 11,21 10.193 Bonfinópolis * 1.495 10,21 153 Caldas Novas 14.747 8,31 1.207 Goiânia 316.532 10,05 31.514 Goianira 5.323 7,17 378 Hidrolândia 3.765 9,22 341 Jaraguá 9.336 8,33 770 Morrinhos 11.672 4,32 499 Niquelândia 10.494 15,77 1.629 Porangatu 11.064 11,55 1.264 São Luis de Montes 8.183 7,69 617 Belos Senador Canedo 14.356 11,95 1.702 Trindade 22.861 9,58 2.120 Fonte: Fundação João Pinheiro - FJP. Nota: * Município com menos de 20 mil habitantes e não pertencente à região metropolitana, para o qual foi considerado o déficit habitacional percentual da Microrregião.

Com relação ao Déficit de acesso aos serviços de saneamento entre os municípios goianos selecionados na avaliação da rede RPDP, de modo geral, observa-se baixa cobertura dos serviços e infra-estrutura de esgoto, ainda com a prevalência do uso de fossas rudimentares ou fossa séptica em maior proporção em um grande número de cidades. Algumas situações mostram especificidades agravantes, tais como a referida no Relatório Municipal da pesquisa de avaliação da rede RPDP do município de Senador Canedo que, ao citar os principais problemas ambiental e de infra-estrutura local, menciona “a ocupação de APPs (...), o permanente desmatamento, principalmente, ao longo de cursos d’água e, problemas como a contaminação do lençol freático causada pelo lixão que ainda não foi totalmente desativado no município (Relatório de Senador Canedo ). Segundo informações da Trata Brasil/Estudo Saneamento e Saúde com a parceria do Centro de Políticas Sociais – CPS/FGV, o ranking de acesso a rede geral de esgoto mostra que um grande número de municípios goianos está nessa condição. Na amostra da avaliação da RPDP o município de Bonfinópolis é um deles: ausência de rede geral de esgoto; 6,85% de atendimento via fossa séptica; 80,25% via fossa rudimentar e 9,56% por Outra Forma (não especificado). Os

41 municípios de Goianira, Senador Canedo e Hidrolândia apresentam índices de acesso a rede geral de esgoto abaixo de 1,00%, sendo: 0,72%, 0,71% e 0,40%, respectivamente. O município de Aparecida de Goiânia – ainda em forte expansão demográfica – apresenta índice de acesso à rede geral de esgoto de apenas 13,65%, e 78,61% de atendimento via fossa rudimentar. Os melhores índices de cobertura e acesso à infra-estrutura de esgoto são dos municípios de: Goiânia, com 73,55% de rede geral de esgoto e apenas 19,04% de fossa rudimentar; Anápolis com 47,32% de rede geral de esgoto e ainda 46,96% de fossa rudimentar; e São Luis de Montes Belos com 33,30% de rede geral de esgoto e ainda 56,03% de fossa rudimentar. Quanto aos indicadores de precariedade, chama a atenção o percentual de domicílios sem banheiro nos municípios de Niquelândia e Porangatu: 17,11% e 18,18%, respectivamente (dados na Tabela 15).

Tabela 15 – Goiás: Ranking do Acesso a REDE GERAL DE ESGOTO, municípios selecionados (2000) Jogado em Rede Fossa Fossa Jogado em Outra Sem Rio, Lago Municípios Geral Séptica Rudimentar Vala Forma Sanitário ou Mar Goiânia 73,55 5,50 19,04 0,12 0,68 0,18 0,42 Anápolis 47,32 2,60 46,96 0,47 0,34 0,58 1,10 São Luis de 33,30 4,83 56,03 1,53 0,07 1,28 1,90 Montes Belos Trindade 33,02 3,42 58,97 0,60 0,04 0,36 1,87 Caldas Novas 32,75 6,51 56,08 0,94 1,68 0,26 0,84 Niquelândia 21,01 1,76 49,73 0,48 8,30 0,70 17,11 Morrinhos 16,29 15,92 63,20 1,01 0,48 0,64 1,69 Aparecida de 13,65 4,74 78,61 0,39 0,02 0,38 1,41 Goiânia Porangatu 4,34 0,48 75,76 0,39 . 0,21 18,18 Jaraguá 3,55 2,93 76,15 3,82 0,23 1,73 11,00 Goianira 0,72 9,94 87,21 0,45 . . 0,75 Senador 0,71 4,07 93,02 0,53 . 0,15 0,81 Canedo Hidrolândia 0,40 7,31 86,83 1,15 0,09 1,51 1,66 Bonfinópolis . 6,63 80,25 0,86 . 9,56 2,45 Fonte: CPS/FGV-Trata Brasil, a partir dos microdados do Censo/IBGE.

Corroborando os dados, as informações da Saneamento de Goiás – SANEAGO S. A. mostram percentuais de cobertura municipal da rede de esgoto similares aos apurados pela Trata Brasil, além de ilustrar o acesso da população à rede água tratada – que, de modo geral, alcança bons percentuais: média de cobertura acima de 70%. A cobertura mais insuficiente do serviço de água tratada é observada no município de Aparecida de Goiânia – com apenas 46% de acesso aos domicílios. Na seqüência, também com baixa cobertura, aparecem os municípios: Hidrolândia, com 54%; Goianira, com 64% e Niquelândia, com 67% (dados na Tabela 16).

Tabela 16 - Goiás: Déficit de acesso aos serviços de saneamento – municípios selecionados (2000) Nº de Ligações de Água Ligações de Esgoto Domícilios Municípios Permanentes Cobertura (n. Cobertura (n. Totais IBGE Número ligações/ n. Número ligações/ n. (2000) domícilios) domícilios) Anápolis 81.447 65.480 80% 33.118 41% Aparecida de Goiânia 92.368 42.417 46% 8.116 9% Bonfinópolis 1.495 1.443 97% 0 0% Caldas Novas* 14.747 - 0% - 0% Goiânia 316.532 220.525 70% 174.165 55% Goianira ** 5.323 3.425 64% 1.255 24% Hidrolândia 3.765 2.031 54% 0 0% Jaraguá 9.336 6.824 73% 0 0% Morrinhos 11.672 10.698 92% 1.925 16% Niquelândia 10.494 6.989 67% 27 0% Porangatu 11.064 8.374 76% 0 0% São Luis de Montes 8.183 6.758 4.190 Belos 83% 51% Senador Canedo * 14.356 - 0% - 0% Trindade 22.861 16.807 74% 8.274 36% Fonte: SANEAGO S.A. Notas: *Gestão da Prefeitura; **Informação do ano de 2007.

De acordo com a tipologia municipal produzida pelo Observatório das Metrópoles, reformulada para o Plano Nacional de Habitação (PLANHAB), da Secretaria Nacional de Habitação/Ministério das Cidades – 2008, a caracterização dos municípios segue uma padronização comum, porém variando regionalmente – no caso da nossa pesquisa interessa avaliar os tipos classificados para a Região Centro-Oeste. Os municípios goianos avaliados na rede RPDP são caracterizados na tipologia do PLANHAB nos seguintes tipos: • Tipo D – Espaços urbanos aglomerados e centros regionais do Centro-Sul (municípios com mais de 100 mil habitantes, situados em regiões com alto estoque de riqueza e importância como centros polarizadores em sua microrregião, altas taxas de crescimento, alto déficit habitacional absoluto e altos padrões de desigualdade): Anápolis, Aparecida de Goiânia, Bonfinópolis, Goiânia, Goianira, Hidrolândia, Senador Canedo e Trindade ; • Tipo F – Centro Urbano em Espaço Rural Próspero (municípios com população entre 20 e 100 mil habitantes, taxas de urbanização elevadas, taxas de crescimento moderado, taxas de desigualdades sociais elevadas - mas em relação aos demais tipos ainda em situação favorável. Por serem municípios mais prósperos, situados em microrregiões com maiores estoques de riqueza do país, tem maiores condições de enfrentar com recursos próprios seus problemas urbanísticos e habitacionais): Caldas Novas e Morrinhos ;

43 • Tipo G. Centros urbanos em espaços rurais consolidados, com algum grau de Dinamismo (municípios com certo grau de precariedade e pobreza, renda média, que vêm crescendo em receita e variação do PIB, mas com população relativamente estagnada (taxa de crescimento populacional de -0,05 entre 1991 e 2000): Jaraguá, Porangatu e São Luis de Montes Belos ; • Tipo H. Centros Urbanos em regiões de maior pobreza e precariedade (municípios que se destacam pelos níveis mais elevados de pobreza, piores indicadores de precariedade, maior número de domicílios sem banheiro, e alto déficit habitacional relativo, em regiões de frágil dinamismo, ainda insuficiente para impactar dinâmicas urbanas ou mesmo para gerar melhores condições de vida para seus moradores: apenas Niquelânida nessa classificação. Quadro 6 - Goiás: Localização do município na caracterização dos tipos de municípios do PlanHab – municípios selecionados

Municípios Caracterização na Tipologia do PLANHAB

Anápolis D - Aglomerados e centros regionais Centro Sul Aparecida de Goiânia D - Aglomerados e centros regionais Centro Sul Bonfinópolis D - Aglomerados e centros regionais Centro Sul Caldas Novas F - Centros urbanos em espaços rurais prósperos Goiânia D - Aglomerados e centros regionais Centro Sul Goianira D - Aglomerados e centros regionais Centro Sul Hidrolândia D - Aglomerados e centros regionais Centro Sul Jaraguá G – Centros urbanos em espaços rurais de média renda Morrinhos F - Centros urbanos em espaços rurais prósperos

Niquelândia H - Centros urbanos em espaços rurais com elevada desigualdade e pobreza

Porangatu G – Centros urbanos em espaços rurais de média renda

São Luis de Montes Belos G – Centros urbanos em espaços rurais de média renda Senador Canedo D - Aglomerados e centros regionais Centro Sul Trindade D - Aglomerados e centros regionais Centro Sul Fonte: MCidades/PLANHAB – Estudos Técnicos.

44 A.2 – Avaliação sintética do Plano Diretor dos municípios selecionados

A.2.1. Abordagem Geral dos PDs avaliados em Goiás

Numa visão de conjunto, os Planos Diretores avaliados na amostra de Goiás parecem mais ter origem em Planos Setoriais agrupados do que propriamente uma estratégia de desenvolvimento socioeconômico e territorial. Percebe-se aqui a dificuldade da maioria dos Planos Diretores de incorporar efetivamente os resultados dos profundos e criteriosos diagnósticos que antecederam no processo de sua elaboração (em geral impulsionados pela ação do Programa Cidade pra Gente). Pode se pensar que os diagnósticos, com sua ampla participação popular, levantaram as reais demandas sociais e mostraram toda abrangência dos problemas enfrentados (sociais, ambientais, urbanos, políticos), enquanto o Plano Diretor em si reflete a constelação política predominante no município. As contradições existentes entre os diagnósticos e os Planos Diretores reais cuja elaboração, por sua vez, na maioria dos casos, não contou mais com toda a mobilização civil anterior, são visíveis.

Sinteticamente, embora os Planos Diretores de Goiás enfoquem substancialmente o ideal de cumprimento da função social da propriedade e da cidade, a avaliação qualitativa destes PDs aponta pouca efetividade das propostas elaboradas nos textos das Leis que pode ser percebida pelas seguintes razões:

a) não se implementou elementos para garantia do acesso à terra urbana às famílias de baixa renda e não se priorizou esse enfoque ao zoneamento proposto – em muitos municípios que fizeram essa abordagem não foi feita a territorialização das ZEIS e nem sua demarcação em mapas anexados às leis;

b) com relação ao controle do uso e ocupação do solo não se priorizou o controle da expansão desordenada do perímetro urbano ou a coibição da retenção especulativa de terrenos;

c) a implementação dos instrumentos de política urbana em sua maioria foi remetida a legislações específicas, futuras, nem sempre com prazos definidos;

d) apesar de preverem os instrumentos de política fundiária, de modo geral, em conformidade com o Estatuto da Cidade, percebe-se que não está assegurada a auto-aplicabilidade destes instrumentos através do próprio Plano Diretor;

e) em geral não foram definidas prioridades de investimentos, ou instrumentalizada sua relação com o orçamento municipal, ou mesmo orientação aos investimentos do PAC ou outros relevantes (só Goiânia com o projeto Macambira-Anicuns), e tampouco a demanda por investimentos em equipamentos e serviços urbanos foi diagnosticada;

45 f) a garantia da participação democrática no processo de Gestão e Planejamento das cidades foi um aspecto muito frágil observado nas experiências de Goiás, com baixíssima implementação dos mecanismos previstos no Estatuto da Cidade (audiências públicas, plebiscito, referendo, fórum de debates, previsão de Conferências das Cidades ou implementação de Conselho das Cidades. Ressalte-se também que os municípios que promoveram o CONCIDADE ou outros Conselhos não definiram suas atribuições, composição por segmento da sociedade, critérios de eleição dos conselheiros e forma de deliberação, e somente na metade da amostra (sete municípios) foi prevista a participação dos Conselhos na Revisão dos Planos Diretores. Os dados são detalhados ao longo do texto que se segue.

A.2.2. A Estratégia Econômica/Sócio-territorial apresentada nos PDs avaliados

Com relação à Estratégia Econômica/Sócio-territorial para o desenvolvimento dos municípios apresentada nos Planos Diretores avaliados pela RPDP em Goiás, observa-se que, entre os 14 municípios, 06 destes abordam a questão econômica enfatizando a vocação produtiva local, deixando a impressão de que pretendem buscar a incrementação do setor produtivo, seu fortalecimento, mas em nenhum deles são apresentadas metas concretas ou elementos efetivos para o alcance de tais objetivos. O exemplo de Caldas Novas ilustra essa situação: “segundo o que se pôde apreender dos documentos analisados, o sentido geral do Plano Diretor era promover o desenvolvimento sócio- econômico do município por meio da constituição de uma economia local geradora de empregos, baseada em três alicerces: indústria do turismo, diversificação do comércio e do setor de serviços e uma ampla malha de micros e pequenos negócios ou cooperativas. Para tanto, estavam previstas as seguintes ações: incentivar os processos de geração de emprego e renda via estímulo às médias, pequenas e micro indústrias, comércio e serviços; integrar a estratégia local à estratégia regional de desenvolvimento, incentivar a participação cidadã .... ” (MORAES, Loçandra B. Relatório Municipal de Caldas Novas ). Também os municípios de Anápolis, Jaraguá, Morrinhos, São Luis de Montes Belos e Trindade fazem essa abordagem – descreve o setor produtivo, menciona incrementá-lo, mas não apresenta uma estratégia definida, ou metas concretas atreladas ao ordenamento sócio-territorial. Em 02 municípios – Niquelândia e Porangatu – o PD foi apresentado com enfoque especial ao desenvolvimento urbano sustentável do município, tendo como “princípio maior a sustentabilidade, apoiada em cinco dimensões: Sustentabilidade Ambiental, Sustentabilidade Espacial, Sustentabilidade Social, Sustentabilidade Econômica e Sustentabilidade Política, que articuladas numa proposta de intercomplementaridade buscarão atingir o pleno desenvolvimento das funções da cidade e da propriedade”. O pesquisador destes municípios observa que “Contudo, o 46 Plano Diretor Sustentável de Porangatu não só deixa de definir o conceito de Sustentabilidade como também confunde instrumentos de implementação do plano como sendo princípios.” (OLIVEIRA, Adão F. Relatório Municipal de Porangatu ). Em outros 02 municípios – Goianira e Hidrolândia – não foi apresentada estratégia clara em nenhum sentido, nem mesmo o ordenamento do solo está claramente proposto, houve expansão de perímetro urbano, não desestimulou vazios urbanos ou novos loteamentos e trata demasiadamente de estratégias que não geram diretrizes concretas, sem territorialização das diretrizes, que são sempre gerais e sem amarração com a localidade e com o diagnóstico apresentado, e também não consta mapas nos anexos das leis (trechos extraídos dos Relatórios Municipais ). Em apenas 04 municípios – Aparecida de Goiânia, Bonfinópolis, Goiânia e Senador Canedo, consta nos PDS, os objetivos e as ações voltadas para o ordenamento sócio-territorial dos municípios, que serão desenvolvidas por meio do planejamento urbano, assim como se prevê o controle do uso do solo, a localização dos vazios urbanos e áreas de risco, a sustentabilidade sócio- ambiental, a mobilidade e transporte, a habitação, a educação, a saúde e o desenvolvimento econômico. No entanto, o PD de Aparecida de Goiânia é o único da amostra em que as ações elencadas se coadunam em programas específicos visando o alcance das metas: tem por objetivo a ordenação para o crescimento e desenvolvimento estratégico do município, “(...) a ocupação racional e sustentável do território coordenando as ações municipais de forma integrada, otimizando o uso dos recursos para qualificação do ambiente antropizado. (...). Com o intuito de viabilizar a gerência das ações municipais, foram definidas seis áreas programas , às quais estará vinculado um conjunto diferenciado de procedimentos da administração municipal ” (SOUZA, Dalva e FRATTARI, Najla F. Relatório Municipal de Aparecida de Goiânia ).

Tabela 17 - Goiás: avaliação sintética dos Planos Diretores dos municípios selecionados Estratégia de Articulação do PD com Orientação aos desenvolvimento o processo Definição de investimentos econômico/sócio- orçamentário (LOA, Municípios prioridades de do PAC ou territorial LDO, PPA) investimentos outros Elementos Elementos relevantes Menção efetivos Menção efetivos Anápolis Sim Não Não Não Não Não Aparecida de Goiânia Sim Sim Não Sim Não Não Bonfinópolis Sim Não Não Sim Não Não Caldas Novas Sim Não Não Sim Não Não Goiânia Sim Não Não Sim Não Macambira-anicuns Goianira Não Não Não Sim Não Não Hidrolândia Não Não Não Não Não Não Jaraguá Sim Não Não Sim Não Não Morrinhos Sim Não Não Não Não Não Niquelândia Sim Não Não Não Não Não Porangatu Sim Não Não Não Não Não SLMB Sim Não Não Sim Não Não Senador Canedo Sim Não Não Sim Não Não Trindade Sim Não Não Sim Não Não Elaboração: Rede Goiana RPDP

A.2.3 – A relação entre o Plano Diretor, a priorização de investimentos, a articulação com grandes obras e o processo orçamentário (PPA, LDO, LOA)

Embora a legislação se refira a estratégia de desenvolvimento do município, não aparece nos documentos dos PDs goianos definições acerca de prioridades de investimentos ou sua relação com o orçamento municipal (como mostrado na Tabela 17). A prioridade de investimentos definidos nos Planos Diretores da amostra de Goiás é inexistente. De modo geral, em nenhum município da amostra de Goiás consta a articulação com grandes obras, orientação aos investimentos do PAC ou outros relevantes – a única menção é feita no Plano Diretor de Goiânia (Projeto Macambira- Anicuns, com financiamento do Banco Interamericano de Desenvolvimento – BID).

A integração do Plano Diretor ao processo de elaboração orçamentária (PPA, LDO, LOA) é citada em 09 PDs dos municípios goianos avaliados: Aparecida de Goiânia, Bonfinópolis, Caldas Novas, Goiânia, Goianira, Jaraguá, São Luis de Montes Belos, Senador Canedo e Trindade, que, porém, de modo geral são apenas previsões no texto da Lei do PD sem qualquer detalhamento das formas de implementação das medidas anunciadas . Alguns trechos dos textos das Leis dos PDs ilustram o modo como foi feita a abordagem: Caldas Novas : “a Lei de

48 Diretrizes Orçamentárias e o Orçamento destinarão os recursos necessário à Implantação e funcionamento previstos nesta Lei” (Art. 8º da Lei N. 1.119 de 14 de abril de 2003, pág. 27); Trindade : “a Lei do Plano Plurianual (PPA), a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e a Lei Orçamentária Anual (LOA) do Município, deverão incorporar as diretrizes definidas no Plano Diretor, com a articulação da política tributária e financeira à política urbana e à prioridade dos investimentos apontados nesta Lei (Art. 1º parágrafo 2º), no entanto , e sta é a única referência ao tema” (Relatório Municipal, pág. 25); Jaraguá : “das diretrizes estratégicas que visam o acompanhamento e monitoramento constante da execução da política urbana no município (Art. 23): ..... V - compatibilização entre as diretrizes do Plano Diretor com os demais instrumentos que compõem o planejamento governamental, a saber: o Plano Plurianual, a Lei de Diretrizes Orçamentárias, o Orçamento Anual, a política tributária municipal e os planos setoriais” (Relatório Municipal, pág. 16); São Luis de Montes Belos : “o CMDUA – Conselho Municipal de Desenvolvimento Urbano que irá deliberar sobre a compatibilidade do Plano Plurianual e a Lei Orçamentária Anual Ambiental com as diretrizes do Plano Diretor de Desenvolvimento.” (Art. 193, VI, pág. 16).

B. ACESSO À TERRA URBANIZADA

B.1. O Estatuto da Cidade e a função social da propriedade

A leitura da experiência dos 14 municípios goianos selecionados na amostra RPDP, permite constatar que, de modo geral, todos os Planos Diretores da amostra incorporaram as principais diretrizes do Estatuto da Cidade (Lei 10.257, de 2001) , objetivando, em maior ou menor grau, assegurar: o cumprimento da função social da propriedade e da cidade; o direito à terra urbana e moradia; ao saneamento ambiental , a justa distribuição dos benefícios e ônus decorrentes do processo de urbanização; a ordenação e controle do uso e ocupação do solo; a proteção e recuperação do meio ambiente; a regularização fundiária e urbanização de áreas de habitação popular etc. A questão da função social da propriedade está presente em todos os Planos Diretores dos municípios goianos (conforme a Tabela 18).

Tabela 18 - Função Social da Propriedade (OBJETIVO ou DIRETRIZ de cumprimento da função social da propriedade) Municípios Sim Não

Anápolis X Bonfinópolis X Caldas Novas X Goiânia X Goianira X Hidrolândia X Jaraguá X Morrinhos X Niquelândia X Porangatu X

São Luis de Montes Belos X Senador Canedo X

Trindade X

Aparecida de Goiânia X

Elaboração: Rede Goiana RPDP

Todavia, a forma de implementação e os mecanismos criados para garantir o cumprimento da função social da propriedade colocada nos Planos Diretores desses municípios goianos, no entanto, são frágeis e não garante a sua auto-aplicabilidade – de modo geral, não foram definidos processos dotados de metas quantitativas, com previsão e prioridade de investimentos relacionados ao processo orçamentário municipal ou outras fontes, com remissão à legislações específicas que tivessem prazos estabelecidos e garantia de cumprimento desses prazos. O município de Goianira exemplifica bem essa situação: “O PD de Goianira não estabeleceu nenhuma relação com o orçamento municipal. Entre as macrozonas criadas definiu uma para prioridade de investimentos – Macrozona Prioritária para Investimento Público – no entanto, “não consta sua delimitação em mapa, não remete a outra legislação, e definiu o prazo de três meses (120 dias) para sua execução, mas sabe-se que esse prazo não foi cumprido”. Ou seja, sem situá-las, e defini-las claramente, as intenções de investimentos previstas: ´implantar infra-estrutura, equipamentos públicos, dando prioridade para habitações de interesse social`, dificilmente se realizarão.” (PIRES, Jacira R., Relatório Municipal de Goianira , pág. 3).

No mesmo sentido, a avaliação do PD de São Luis de Montes Belos constatou, como avaliação geral do zoneamento proposto, que: “não fica claro como se dará o acesso à terra urbanizada das famílias de baixa renda. O zoneamento proposto não oferece indícios de possibilitar esses acesso, uma vez que não criou mecanismos de implementação das propostas definidas – é 50 num hipotético ideário que estes problemas serão resolvidos, tudo depende da vontade política do Executivo ”. (MARTINS, J.Vanin, Relatório Municipal de SLMB , pág. 6).

Em termos gerais, verifica-se que os Planos Diretores da amostra de municípios de Goiás priorizam em maior freqüência as políticas: habitacional, de meio ambiente e saneamento ambiental (os dados podem ser vistos na Tabela 19). Das 14 Cidades analisadas, somente 1 não referencia a proteção e preservação do meio ambiente prioritariamente e somente 1 não especifica a política habitacional de modo prioritário, no entanto, algumas contradições importantes foram observadas.

No município de Caldas Novas , por exemplo: no que se refere à garantia do direito a terra urbana e moradia, “o PD especifica a implementação do Programa de Pré-Urbanização de Invasões e do Projeto Moradia (construção de moradias em regime de mutirão e regularização de áreas de posse). As diretrizes indicadas são: democratizar o acesso da população de menor renda à moradia de qualidade e aprimorar o mecanismo para a co-gestão da política habitacional, com a plena participação popular na definição de diretrizes, metas, programas, ações e fontes de recursos (...) No entanto, apesar dessas indicações, não aparece na Lei do Plano Diretor nenhuma referência a criação de ZEIS – e no ano de 2007 (após aprovação do PD) foi declarada, via Projeto de Lei Municipal, como ZONA HABITACIONAL DE INTERESSE SOCIAL – ZHIS, na forma da Lei nº 6.766/79, o NÚCLEO HABITACIONAL TEREZINHA PALMERSTON, conforme desmembramento aprovado pela Lei Municipal nº 1.449/2006”. (MORAES, Loçandra. B. Relatório Municipal de Caldas Novas ).

No caso do município de Goianira, embora, tenha como objetivo “a organização e controle do uso e ocupação do solo no território municipal, visando à inclusão territorial, o respeito as funções sociais da Cidade e a garantia do direito universal à moradia” (Art. 4, item II a X) – “o Plano não criou o instrumento ZEIS, não definiu novos loteamentos para parcelamento de interesse social, não se preocupou com o lote mínimo para o atendimento da questão social da moradia, não definiu usos permitidos, e não definiu parâmetros para a produção de moradia popular, não obstante, na política de habitação menciona o aspecto do interesse social em 3 Macrozonas: Macrozona Prioritária para Ocupação , Macrozona prioritária para investimento publico , Macrozona de parcelamento estratégico – inclusive com a previsão de criação de “banco de lotes” nesta área mas sem definir a quem se destina esse percentual de lotes)” (PIRES, Jacira R. Relatório Municipal Goianira , pág. 3 e 6).

Em Aparecida de Goiânia, embora o relatório-diagnóstico elaborado sobre o município não apresente informações acerca da questão habitacional, faz menção à existência de loteamentos

51 irregulares, dando ênfase nas desigualdades sociais nas condições de moradia, o que segundo consta no diagnóstico, demonstra a fragilidade de fiscalização e a ausência de governo e ordenação territorial do município. Ressalte-se, entretando, que não define instrumentos específicos visando a produção de habitação popular, não instituiu o instrumento ZEIS e nem o plano municipal de habitação (SOUZA, Dalva e FRATTARI, N. Relatório Municipal de Aparecida de Goiânia , pág. 25 e 30).

Tabela 19 – Função Social da Propriedade (Políticas para enfretamento prioritário)

Meio- Patrimôni Mobilidade/ Outros (estímulo as Saneamento Municípios Habitação Ambiente o Cultural Transporte atividades econômicas)

Anápolis X X X Bonfinópolis X X X Caldas Novas X X X Desenvolvimento potencialidades turísticas (Art. 3º)

Goiânia X X X X Goianira X X X X X Incentivo ao Ecoturismo e Pólo AgroIndustrial (Art. 46-50)

Hidrolândia X X Reestruturação do Pólo de Moda Jaraguá X X Desenvolvimento agro-industrial Morrinhos X X X (Art. 60 e 61)

Niquelândia X X X X X

Porangatu X X X Desenvolvimento agrícola e criação São Luis de X X X X de animais Montes Belos

Senador Canedo X X X Turismo religioso e setor de Trindade X X X confecções Aparecida de X X X Goiânia Elaboração: Rede Goiana RPDP

B.2. Zoneamento e Controle do Uso e Ocupação do Solo

De maneira geral, os PDS da amostra de Goiás remetem a questão à “elaboração de leis específicas a serem elaboradas posteriormente” e “elaboração de planos setoriais”. Um exemplo é o PD do município de Senador Canedo que “tomou como questão central e de maior concretude as Leis de Zoneamento, do Perímetro Urbano e do Parcelamento, definindo que a aplicabilidade do Plano está condicionada à aprovação destas três leis. (...) O segundo elemento de maior solidez do plano são os Planos Setoriais, previstos no titulo das Propostas e Investimentos Prioritários, com prazo fixo para sua elaboração (...) destes se encontram em elaboração: o Plano Habitacional de Interesse Social; o Plano de Defesa Civil e o Plano Municipal de Saneamento Ambiental, cumprindo como previsto, o prazo de um ano para sua elaboração (PIRES, Jacira R. Relatório Municipal de Senador Canedo ). 52 Especificamente com relação às Zonas Especiais de Interesse Social – ZEIS, entre as 14 Cidades da amostra 3 não previram na elaboração dos seus Planos Diretores a criação de Zonas Especiais de Interesse Social – ZEIS (Aparecida de Goiânia, Calda Novas e Niquelândia) ; outras 4 Cidades, apesar de criá-las, não as definiram em mapas ou localização no perímetro (Goianira, Hidrolândia, Senador Canedo e São Luis de Montes Belos). A definição da população que acessa os projetos habitacionais nessas Zonas só foi definida em 4 Cidades (Anápolis, Goiânia, Morrinhos e Trindade), e as tipologias habitacionais das ZEIS só aparecem no PD de 2 Cidades (Anápolis e Trindade) ( informações na Tabela 20).

De modo geral, remetem para as legislações específicas, algumas a serem elaboradas sem prazos definidos (Bonfinópolis, Porangatu), sendo que somente 3 Cidades fizeram previsão de investimentos para as ZEIS: duas, porém, de modo genérico (Bonfinópolis, Jaraguá) e apenas Goiânia definiu investimentos específicos: “estabelece a promoção ao acesso dos setores sociais de baixa renda e de nenhuma renda ao solo legalizado, adequadamente localizado e compatibilizado com o meio ambiente, bem como o incentivo a implementação de habitação junto às Áreas Especiais de Interesse Social (AEIS) (...) Contudo, não há orientações práticas de como essas definições serão implementadas ou viabilizadas.” (FRATTARI, N.F.; PASTORE, E.A & RODRIGUES, J.M., Relatório Municipal de Goiânia , pág. 26).

Além desses aspectos, em 4 Cidades da amostra de Goiás a criação de ZEIS foi prevista para áreas já consolidadas , não prevendo novos loteamentos para fins de habitação de interesse social: em Morrinhos “no zoneamento proposto, definido nos mapas anexos da Lei, existe um tipo de ZEIS, que é destinada a áreas onde incide a política urbana de regularização fundiária e investimento público – ou seja, é uma área de ocupação consolidada, ( ...) não havendo, portanto, diretrizes para projetos de construção de habitações no que o Plano denomina como ZEIS” (PAIXÃO, Diogo A., Relatório Municipal de Morrinhos , pág. 5); em Jaraguá “as ZEIS foram destinadas para áreas periféricas da Cidade (mapeadas), compreendendo as áreas já parceladas e ocupadas, sem a necessária dotação com equipamentos e infra-estrutura públicos, privilegiando-se ações destinadas a regularização fundiária, denotando caráter de exclusão social ao zoneamento proposto (MARTINS, J. Vanin, Relatório Municipal de Jaraguá , pág. 5); em Goiânia , onde não foi criada nenhuma ZEIS em área central; e também em Trindade onde o zoneamento urbano mostrou as ZEIS concentradas sobre loteamentos existentes, sem previsão para terrenos ainda não loteados e em áreas centrais da cidade (SIMON, Suzy. Relatório Municipal de Trindade , pág. 6).

53 Tabela 20 – ZEIS (Zonas Especiais de Interesse Social) Definição Definição Localização de Remissão a Definição de Definição de Municípios do Tipo em População legislação Investimentos nas Tipologias hab. de ZEIS Mapa que acessa específica ZEIS os projetos Lei de Parcelamento Anápolis AEIS X X X e Plano de Urbanização

A ser A ser elaborada em Apenas na Macrozona Bonfinópolis X elaborado em 90 dias Prioritária para 6 meses Investimentos Públicos

Caldas Novas Definição de Habitação e ações nas regimes áreas de esporte e lazer Goiânia * AEIS X X urbanísticos especiais Macrozona Apenas prevê uma Prioritária Macrozona Prioritária Goianira ** para para Investimento Ocupação Público Hidrolândia ** Ação do poder AEIS público e Compur

Lei de Parcelamento Enquadrada como Jaraguá * X X zona prioritária para investimento público Morrinhos * X X X Niquelândia Porangatu X X A ser elaborada (Art. 67)

São Luis de Parâmetros urbanísticos - lei Montes Belos ** X específica (Art. 13)

Senador "lei específica" (Art. 29) Canedo ** AEIS Lei de Parcelamento Trindade * X X X X Aparecida de Goiânia Notas: * Previstas para áreas já consolidadas; ** Sem demarcação em Mapas. Elaboração: Rede Goiana RPDP

A questão do parcelamento do solo visando qualificar usos permitidos , e com enfoque na limitação da expansão do perímetro urbano apareceu em 05 Municípios da amostra de Goiás – que promoveram a partir do Plano Diretor a redução do perímetro urbano: Aparecida de Goiânia (que embora não reduziu o perímetro limitou a área de expansão urbana “por considerar que a área urbana já existente atenderá a necessidade da população até 2010”), Bonfinópolis, Caldas Novas (conforme citação do Relatório Municipal “não priorizou no Plano, mas informações extra-oficiais com base na superposição de mapas mostram que diminuiu”), Hidrolândia e Jaraguá (informações na Tabela 21).

Outros 06 Municípios da amostra promoveram a expansão do perímetro urbano a partir dos seus Planos Diretores: Anápolis, Goianira, Morrinhos, São Luis de Montes Belos, Senador 54 Canedo e Trindade – merecendo destaque o caso de Anápolis : embora “a Lei do Perímetro – Lei Complementar 130, de 23/10/2006, faz referência na Lei do PD de 1992 e manteve o perímetro definido nesta Lei, que já havia sido aumentado”. O novo perímetro (que corresponde a Macrozona Urbana) foi novamente expandido – “a superposição dos mapas mostra a expansão. Mas não há referência à forma como foi definido nem como ou quando poderia ser alterado” (MORAES, Loçandra. B. Relatório Municipal de Anápolis , pág. 15).

E a orientação de coibir a retenção especulativa de terrenos só foi enfatizada no Plano Diretor de 3 Cidades: Anápolis (a Lei de Parcelamento, Lei Complementar 131, também aprovada em 2006, dispõe sobre “o parcelamento do solo para fins urbanos, inclusive sobre as regras de parcelamento de interesse social, de edificação ou usos excessivos ou inadequados em relação à infra-estrutura urbana, e a retenção especulativa de terrenos ” (MORAES, Loçandra. B, idem) ; Aparecida de Goiânia (diz que o “objetivo do Perímetro Urbano foi o de evitar o crescimento desordenado e a dispersão da população e controlar a especulação imobiliária , além de otimizar o atendimento da população com serviços e infra-estruturas básicos” – SOUZA, D. e FRATTARI, N. Relatório Municipal de Aparecida de Goiânia , pág. 22); e Bonfinópolis (“dentre as medidas adotadas no PD a de maior impacto foi a ‘redução do perímetro urbano’ (Art. 27), tendo como objetivo impossibilitar a formação dos vazios especulativos no entorno das áreas efetivamente ocupadas ”.

Criou dentro do novo perímetro “a Macrozona Estratégica para Expansão Urbana – em uma gleba não parcelada, de localização estratégica para valorização e especulação imobiliária, situada entre os bairros já ocupados e a região do novo loteamento, restringindo seu parcelamento até que 70% do total de lotes vagos urbanos estejam ocupados (...) com exceção para implantação de lotes destinados a projetos de habitação popular” (Art. 66) SIMON, Suzy. Relatório Municipal de Bonfinópolis, pág.3 e 4).

Tabela 21 - Perímetro Urbano O PD alterou o perímetro urbano? Municípios Sim Não Expandiu Diminuiu Anápolis X Bonfinópolis X Informações extras Caldas Novas mostram que diminuiu X Goiânia X Goianira X Hidrolândia X Jaraguá X Morrinhos X Niquelândia X Porangatu X São Luis de Montes Belos X Senador Canedo X Trindade X Limitou a Aparecida de expansão urbana Goiânia até 2010 X Elaboração: Rede Goiana RPDP

Quanto às normas gerais de Parcelamento, Uso e Ocupação do Solo , bem como algumas regras específicas para parcelamento de interesse social, visando a requalificação territorial do município, e tomando por objetivo a promoção de uma cidade mais justa e sustentável, o Plano Diretor de Goiânia destaca-se em relação aos demais em virtude das medidas estabelecidas, tais como: critérios para fracionamento do solo, parâmetros de regulação de densificação e volumetria do espaço construído, do controle da espacialização das habitações e das atividades econômicas, respeitadas as diversidades do território municipal, segundo peculiaridades de cada macrozona, implantação de programas habitacionais de interesse social em 29 Áreas de Especial Interesse Social – AEIS, e remissão à Lei de Parcelamento com a definição de percentuais para fins de habitação popular “entre 15 a 25 por cento dos novos loteamentos devem ser destinados para o programa habitacional da prefeitura” (FRATTARI, N.F.; PASTORE, E.A & RODRIGUES, J.M., Relatório Municipal de Goiânia ).

Outro caso que merece ser destacado é o do município de São Luis de Montes Belos – única cidade 8 da amostra que se utilizou da contratação de uma empresa de consultoria para elaboração do

8 Há informações no texto do relatório de avaliação de Hidrolândia que o município também utilizou de “assessoria técnica jurídica” na elaboração do PD municipal.

56 Plano Diretor municipal (a CONJURIS – Consultoria Pública Ltda). No que tange as regras de parcelamento do solo, o PD de SLMB não remeteu a uma Lei de Parcelamento específica, tratando do tema no próprio PD – reservou 1/3 de seu texto para definir as normas de parcelamento dando especial ênfase às normas de edificações: começou com o Art. 39 tratando sobre As Diretrizes de Parcelamento, até o Art. 122 tratando sobre: Aprovação de Loteamentos; Das Obras de Infra- Estrutura; Do desmembramento; Dos Loteamentos em Condomínios; Modificações do Parcelamento; Reparcelamento; Dos Loteamentos Inacabados ou Clandestinos; Das Edificações – Da Aprovação do Projeto; Licenciamento de Obras; Concessão de Habite-se; Da Segurança; Dos Elementos das Edificações; Dos Compartimentos; Das Disposições Especiais de Edificações . “ Ou seja, são mais de 20 páginas tratando especificamente sobre normas de edificações, dando a este PD muito mais aparência e caráter de um ESTATUTO DE POSTURAS DO MUNICIPIO” (MARTINS, J.Vanin, Relatório Municipal de SLMB , pág. 17).

B.3. Instrumentos de Política Fundiária

De modo geral, os instrumentos de política fundiária incorporados nos 14 PDs da amostra de Goiás foram previstos em conformidade com o Estatuto da Cidade, tendo sido observados entre os mais usuais: Edificação/Parcelamento Compulsório/IPTU progressivo no tempo (somente o município de Jaraguá não estabeleceu o uso deste instrumento) e EIV – Estudo de Impacto de Vizinhaça (somente o município de Senador Canedo não estabeleceu o uso deste instrumento). Em segunda posição o Direito de Peempção (apenas 2 Cidades não previram o uso deste instrumento: Anápolis e Porangatu). Em seguida apareceu: ZEIS (4 Cidades não criaram o instrumento – destaca o caso de Goianira que não criou o instrumento ZEIS mas previu ações de habitação social para a Macrozona Prioritária para Ocupação); Outorga Onerosa (4 Cidades não criaram o instrumento); Transferência do Direito de Construir (6 Cidades não criaram o instrumento). Praticamente não foi previsto o uso de 2 instrumentos definidos no Estatuto da Cidade: Concessão de uso especial para moradia (somente 3 Cidades o previram) e Direito de Superfície (somente 2 Cidades o previram) (vide informações na Tabela 22).

A forma de aplicação desses instrumentos nos respectivos municípios, no entanto, carece de maiores definições – no geral, registraram-se raros casos em que os instrumentos são auto- aplicáveis através do próprio Plano, sendo que na maioria remetem a legislações específicas futuras, sem prazos definidos ou quando definidos, sem garantia de cumprimento de prazos: Anápolis (“deveria ocorrer no prazo máximo de 12 meses após aprovação do PD”); Bonfinópolis (“depende da criação de Lei específica ... prazo de 90 dias - ZEIS ou 24 meses – EIV); Goiânia (“prazo não superior a 2 anos” – destaca-se pois vem sendo cumprido ); Goianira (“depende da criação de Lei 57 específica, sem prazo definido”); Morrinhos e Niquelândia (“após aprovação de Lei específica, sem prazo definido”); Porangatu (“18 meses após aprovação do PD, mediante aprovação pelo COMDUR, sem prazo definido); Senador Canedo (“se regerá por Lei específica, sem prazo definido”). Outra situação bastante freqüente nos PDs de Goiás é a dependência de atos do Poder Executivo para aplicação dos instrumentos de política fundiária: Jaraguá (“a serem regulamentados por ato do próprio Poder Executivo ... quando necessário, nos termos dessa Lei”); São Luis de Montes Belos (“cabe ao Poder Executivo ..... quando declarado necessário pela Prefeitura”): Trindade (“criação de novas ZEIS por Decreto do Executivo”) etc.

Tabela 22 - Instrumentos de Política Fundiária nos PDs dos municípios goianos

Municípios Social moradia moradia Direito de de Direito Vizinhaça Vizinhaça Preempção Preempção Impacto de Impacto Edificação/ Edificação/ Progressivo Progressivo especial para especial Parcelamento Parcelamento EIV - Estudo de Estudo - EIV ZEIS - Zonas de de Zonas - ZEIS Transferência do Transferência Operação Urbana Urbana Operação Concessão de de uso Concessão Especial Interesse Interesse Especial Outorga Onerosa Onerosa Outorga Compulsório/ IPTU IPTU Compulsório/ Direito de Construir de Construir Direito Direito de superfície de superfície Direito X Anápolis X X X X Bonfinópolis X X X X X X Caldas Novas X X X Goiânia X X X X X X X Goianira X X X X X X X Hidrolândia X X X X X X X Jaraguá X X X X Morrinhos X X X X X X X Niquelândia X X X X Porangatu X X X X X São Luis de Montes Belos X X X X X X X Senador Canedo X X X X X X X Trindade X X X X X Aparecida de Goiânia X X X X X X Nota: * Não criou o instrumento ZEIS mas previu ações de habitação social para a Macrozona Prioritária para Ocupação. Elaboração: Rede Goiana RPDP

58 C. ACESSO AOS SERVIÇOS E EQUIPAMENTOS URBANOS (com ênfase no acesso à habitação, ao saneamento ambiental e ao transporte e à mobilidade).

C.I – O Plano Diretor e a Integração das Políticas Urbanas

O Plano Diretor de seis dos quatorze municípios goianos aborda o tema da Integração das Políticas Urbanas diretamente (Bonfinópolis, Goianira, Niquelândia, Porangatu, Senador Canedo e Trindade), e em oito destes, percebe-se a noção da necessidade desta integração, porém sem que se criem instrumentos concretos para viabilizar tal integração (vide informações na Tabela 23).

Em Caldas Novas e Goiânia aparece a questão indiretamente como elemento necessário ao planejamento estratégico. Aparecida de Goiânia menciona a necessidade da integração como um princípio que deveria reger a execução do PD, porém sem definir ações ou políticas concretas. O diagnóstico que antecede o PD de Goiânia abordou o tema como relevante, mas no corpo da lei, ele não entrou. No PD de Goianira foram incorporadas diretrizes sem a devida instrumentalização, ou seja, não se fez referência aos instrumentos necessários à implementação destas diretrizes. Ele prevê a criação do “Sistema integrado de administração orçamentária”, o que poderia impulsionar a integração das políticas financiadas, porém, também aqui, não há definições de como efetivar o Sistema.

O PD de Hidrolândia apresenta leis ao longo do texto que, se aplicadas com rigor, poderiam vir a integrar as políticas urbanas, mesmo que ele não ofereça instrumento específico para tal fim. Destacam se os PD´s de Trindade e Bonfinópolis: o PD de Bonfinópolis menciona a criação de um instrumento inovador, o Sistema Único de Informações, explicitamente para facilitar a integração das Políticas Urbanas; e o PD de Trindade prima pela preocupação direta e explicita de entrelaçar as políticas setoriais. Contudo, a operacionalização vai depender da implementação destas políticas que por sua vez foram remetidas, todas, a estudos e legislações futuras. Resumindo, trata se mais de princípios, ainda sem resultar em ações ou políticas concretas. Pelo teor mais intencional das diretrizes sobre a integração de políticas urbanas não há como destacar contradições entre políticas integrativas e políticas setoriais. Na prática recai sobre os Conselhos (Conselho municipal da Cidade, Conselho Municipal de Desenvolvimento urbano e territorial, Conselho Municipal de Política Urbana) a tarefa de assegurar a congruência e coerência das políticas setoriais, com as atribuições de enfatizar a importância de uma visão conjunta.

59 Tabela 23 – Plano Diretor e a Integração de Políticas Urbanas Foram criados Foram identificadas contradições e/ou dicotomias entre as Apresenta definições, programas ou definições e instrumentos das políticas setoriais? diretrizes ou políticas instrumentos que em perspectiva Política de Saneamento Mobilidade e Meio Município visam a integração das integrada? Habitação Ambiental Transporte Ambiente políticas? Sim Não Sim Não Sim Não Sim Não Sim Não Sim Não Anápolis X X Bonfinópolis X X X X X X Caldas Novas X X Goiânia X Goianira X X Hidrolândia X X Jaraguá X X Morrinhos X X Niquelândia X X X X X X Porangatu X X X X X X São Luis de Montes Belos X X Senador Canedo X X X X X X Trindade X X Aparecida de Goiânia X X Elaboração: Rede Goiana RPDP

C.II – O Plano Diretor e a Política de Habitação

1. Os planos diretores definiram estratégias de aumento da oferta de moradias na cidade pela intervenção regulatória, urbanística e fiscal na dinâmica de uso e ocupação do solo urbano?

Dos quatorze PDs pesquisados, sete incorporaram estratégias de aumento de oferta de moradia pela intervenção regulatória urbanística, dois expressaram a intenção de criar estas estratégias e cinco englobaram também estratégias neste sentido pela intervenção regulatória fiscal.

2. Os planos diretores definiram instrumentos específicos visando a produção de moradia popular e se definiram instrumentos específico voltado para cooperativas populares?

Somente três PDs definiram instrumentos de apoio a cooperativas populares na estratégia de aumento de oferta de moradia, porém, em um PD, estas cooperativas aparecem de maneira genérica.

3. Os planos diretores instituíram programas específicos voltados para a moradia popular (urbanização de favelas, regularização de loteamentos, etc.)?

Programas de urbanização de favelas aparecem em dois PD´s (Goiânia e Trindade) e a regularização de loteamento, além destes dois, é tema de programas específicos em mais quatro municípios. Um município expressa a intenção de criar futuramente programas de regularização de loteamentos (as informações constam da Tabela 24).

60 Cabe destacar o PD de Aparecida de Goiânia, onde a questão da moradia é um problema urgente e grave, caracterizado por um alto grau de moradias precárias. Mesmo assim, o Plano não apresenta uma Política habitacional propriamente dita, remetendo essa questão para quando da criação do Conselho de Habitação e do Fundo de Habitação. Como instrumento/programa quase exclusivo para lidar com a demanda por moradia digna é apresentado a instalação de um banco de lotes, diga-se, bem detalhado e concretizado.

Tabela 24 – Plano Diretor e a Política de Habitação

Definição de Definição de O PD define O PD estabelece a criação de Existência estratégias de estratégias de instrumentos programas específicos? de diretrizes Definição aumento da aumento da oferta de específicos para a de metas oferta de moradias pela voltados à política de concretas? moradias pela Municípios intervenção cooperativas habitação? intervencao Sim urbanistica ? populares fiscal ? Não

Sim Não Sim Não Sim Não Sim Não Sim Não Urbanização Regularização de favelas assentamentos Anápolis x x x x x x Bonfinópolis x x X x X x Caldas Novas x x x x x x banco de lotes (15 a 25% dos novos lotes) Genérico Goiânia x x x X "idealiza" banco de Goianira x x lotes x x x Hidrolândia x x a serem criados a serem criados x x na forma de diretrizes apenas Jaraguá x x x x Morrinhos x x x x x x Niquelândia x x x x x x Porangatu x x x x x x

São Luis de x x x x Montes Belos x x Senador Canedo x x x x x x Trindade x x x x x X x Aparecida de banco de Goiânia x x lotes x x x Elaboração: Rede Goiana RPDP

4. Em que medida os planos incorporaram as diretrizes do Estatuto da Cidade, no que diz respeito à política de habitação?

(i) a instituição de ZEIS – Zonas Especiais de Interesse Social, inclusive em áreas vazias: Em quatro municípios da amostra de Goiás os PDs sinalizam a instituição de ZEIS/AEIS, porém, sem sua delimitação ou demarcação em mapas anexadas ao conteúdo da Lei. Em outros quatro municípios as ZEIS foram previstas para áreas já consolidadas e habitadas, mais relacionadas às ações de regularização fundiária, não significando, portanto, a demarcação de novos loteamentos para fins de implementação de novas habitações populares. Três municípios

61 não previram a instituição de ZEIS – um deles Niquelândia, chama a atenção pelo fato de ser o município que apresenta o maior déficit habitacional no Estado de Goiás. E apenas três municípios da amostra os PDs (Anápolis, Bonfinópolis e Porangatu previram a instituição de ZEIS, apresentando a delimitação das áreas destinadas a esse fim.

Tabela 25 – Instituição de Zonas Especiais de Interesse Social/Áreas de Interesse Social Município Áreas delimitadas Objetivos claros Prazos estabelecidos Anápolis Sim Não Não Bonfinópolis Sim Sim Sim Caldas Novas Não Não Não Previstas (para áreas já Goiânia Sim Sim consolidadas) Goianira sem demarcação em mapas Não Não Hidrolândia sem demarcação em mapas Não Não Previstas (para áreas já Jaraguá Não Não consolidadas) Previstas (para áreas já Morrinhos Não Não consolidadas) Niquelândia Não Não Não Porangatu Sim Não Não São Luiz dos Montes Belos sem demarcação em mapas Não Não Senador Canedo sem demarcação em mapas Não Não Previstas (para áreas já Trindade Não Não consolidadas) Aparecida de Goiânia Não Não Não Elaboração: Rede Goiana RPDP Goiânia também prevê a instituição de AEIS, porém apenas para as áreas consolidadas. Se essas ZEIS se concretizarem nas áreas consolidadas, ou seja, já com toda a infraestrutura implantada, com certeza será uma medida conseqüente para o município que estará assegurando o direito à cidade de segmento populacional que historicamente sempre foram alocadas em áreas distantes e desprovidas dos benefícios urbanos.

(ii) a demarcação de áreas dotadas de infra-estrutura, inclusive em centrais, para fins de habitação popular;

Bonfinópolis define estas áreas e seus objetivos, Goiânia define as áreas, excluindo as áreas centrais. Hidrolândia prevê estas áreas sem demarcá-las, igualmente Morrinhos. Senador Canedo remete a questão à legislação específica. Os outros oito municípios não abordaram a questão no PD.

(iii) o estabelecimento de parâmetros de uso e ocupação do solo condizentes com os princípios da função social da propriedade;

A síntese das informações sobre a adoção dos instrumentos de política fundiária nos PDs da amostra de Goiás foram apresentadas anteriormente, e podem ser consultadas na Tabela 22.

(iv) A outorga onerosa do direito de construir; 62 Os relatórios de Jaraguá, Porangatu e Senador Canedo não trazem esta informação. Os PDs de Bonfinópolis e Niquelândia não incluíram este instrumento. O PD de Caldas Novas o previu, porém, em legislação posterior, o instrumento foi invalidado. Nos outros sete PDs, ele está incluído e definido.

(v) O parcelamento compulsório e o IPTU progressivo

Dois municípios, esta questão foi sequer mencionada: Niquelândia e Jaraguá.

O IPTU progressivo está inscrito em todos os outros PDs, inclusive com detalhamento no próprio plano, entretanto, sua efetivação está sendo remetida para legislação complementar específica. Não é em todos os PDs que ele se refere diretamente à Política Habitacional.

Quanto ao parcelamento compulsório, não se encontraram registros de uma regulação efetiva.

Uma impressão quase geral é que a questão do direito a moradia, e a moradia digna, está presente nos Planos Diretores. Porém, a exigência que é conseqüência deste direito, a regularização fundiária a partir deste princípio e a re-distribuição e a re-organização do solo urbano visando este fim, parece se esbarrar fortemente nos interesses do setor imobiliário presentes nos municípios.

Isso poderia explicar a incorporação muito tímida de instrumentos concretos que coíbam a especulação fundiária, um pré-requisito indispensável para instalar programas específicos voltados para a produção de moradias populares. Os PDs que apresentam programas específicos apresentam instrumentos como bancos de lotes, oferecimento de plantas gratuitas para construções populares, convênios com universidades, pesquisas e difusão de conhecimento para baratear os custos de construção, e, em um caso, até assistência jurídica para a regularização fundiária de imóveis de famílias de baixa renda. Contudo, isso não re-ordena a cidade, não imprime outra dinâmica ao acesso ao solo urbano, excludente e desigual na sua gênese e na sua atualidade também.

5. Se os planos diretores incorporaram o uso de outros instrumentos voltados para a política habitacional tais como consórcios imobiliários, operações interligadas com destinação de recursos para o Fundo de Habitação, etc.

Em cinco PDs encontram se tais instrumentos. Anápolis, Goianira e Morrinhos prevêem consórcios imobiliários.

Anápolis, Bonfinópolis, Goiânia e Hidrolândia destinam parte dos recursos da outorga onerosa de construir, para a Política de Habitação (a síntese das informações sobre a adoção dos instrumentos de política fundiária nos PDs da amostra de Goiás foram apresentadas anteriormente, e podem ser consultadas na Tabela 22 ). 63 6. Se os planos diretores definiram objetivos, diretrizes e prazos para a elaboração dos planos municipais de habitação.

Sete PD´s não objetivam instalar um Plano Municipal de Habitação. Em dois, ele é previsto sem encaminhamentos concretos, um traz uma indicação neste sentido. Em Goiânia, o Plano Municipal de Habitação estava em fase de elaboração e em Bonfinópolis e Trindade foi prevista sua elaboração de forma prioritária para o desenvolvimento da política habitacional.

7. Se os planos instituíram fundo específico de habitação de interesse social, ou de fundo de desenvolvimento urbano (desde que também seja destinado à habitação), e suas fontes de recursos.

Dos quatorze PDs, sete prevêem a instituição de um fundo de habitação e quatro ligam a Política Habitacional ao Fundo de Desenvolvimento Urbano ou ao Fundo de Desenvolvimento Urbano e Ambiental. Somente para Anápolis e Goiânia há informações suficientes quanto a operacionalidade dos fundos, como a origem, a destinação dos recursos e a gestão dos fundos. Tabela 26 – Plano Diretor e Planos Municipais de Habitação

Há o estabelecimento de Uso de outros instrumentos Institui fundo de habitação plano municipal de voltados para a política de interesse social (ou de habitação, a definição de habitacional, com desenvolvimento urbano, objetivos, diretrizes e o destinação de recursos para Municípios destinado à habitação)? estabelecimento de prazos? o Fundo de Habitação?

Sim Não Sim Não Sim Não Anápolis X recursos fiscais x Bonfinópolis prioritário Sem definição de recursos x Caldas Novas X DU x

Goiânia em elaboração X x Goianira previsto Menciona FHIS x Hidrolândia X x x Jaraguá indicação sem definições X x Morrinhos sem prazos X x Niquelândia X X x Porangatu X FDMU e MA (genérico) x São Luis de Montes Belos X x x Senador Canedo previsto FDMU x Trindade prioritário x x Aparecida de Goiânia previsto FUMHAB x Elaboração: Rede Goiana RPDP

8. Se existem nos planos analisados definições relativas ao orçamento municipal(PPA, LDO e LOA), como tornar obrigatório a existência de um Programa de Habitação a ser contemplado nos instrumentos orçamentários PPA,LDO e LOA ou 64 a determinação de prioridades de investimentos, a definição de obras e investimentos concretos na área habitacional, por exemplo.

Como ocorre em todas as políticas setoriais, nenhum dos Planos Diretores vincula programas habitacionais diretamente ao orçamento municipal, nem determina prioridade de investimento para fins habitacionais e tampouco define obras e investimentos concretos na área habitacional.

9. Se foram adotados critérios de gênero, etnia/raça ou de outras políticas afirmativas . Goiânia, na sua política habitacional visa especialmente atender famílias monoparentais chefiadas por mulheres. Fora disso há, nesta área, nenhuma política afirmativa expressa em nenhum dos Planos diretores.

10. O grau de auto-aplicabilidade das definições estabelecidas na política habitacional dos planos analisados.

Para seis dos Planos Diretores há de se constatar que a Política Habitacional não é auto- aplicável e os outros, somente parcialmente. Quatro municípios não definiram sequer diretrizes para a política de habitação: Anápolis, Caldas Novas, Niquelândia e Porangatu. As Diretrizes de Hidrolândia são muito gerais e não vai para além de intenções, assim como seus objetivos postos. Os quatro primeiros também não definiram objetivos, e estes faltam também em São Luis de Montes Belos.

Em resumo, nenhum dos quatorze PDs define metas concretas para a Política Habitacional. O caminho da idealização à concretização (estratégias, instrumentos, programas, financiamentos), os Planos Diretores perdem sensivelmente força, não concluem a instrumentalização em uma ou outra etapa, remetem muitas questões à regularização posterior, e, sobretudo, não vinculam nenhuma das políticas setoriais diretamente ao orçamento municipal.

Anápolis, por exemplo, não elabora um plano de habitação, mas de urbanização, numa visão territorial do município e não de desenvolvimento socioeconômico e territorial. Ainda condiciona os programas habitacionais previstos a programas de urbanização a serem elaborados.

Também Goiânia que cita já estar em elaboração o Plano de Habitação intencionando aumentar a oferta de moradias, sem, contudo, nomear claramente a forma de operacionalização das estratégias elencadas. A principal estratégia, a de criação do Banco de Lotes – com “destinação de 15 a 25% dos novos loteamentos para fins de habitação de interesse social”, que gerou tanta polêmica no mercado empresarial e chamou a atenção de todo o país, acabou sendo questionada e

65 barrada na justiça, sem ainda vislumbrar uma reapresentação de elementos para garantia da sua efetivação.

Goianira enfrenta graves problemas habitacionais com um alto déficit de moradias e elege o tema moradia digna como elemento chave do Plano Diretor. Mas, onde cria um banco de lotes, não o define ou delimita, não apresenta mapas, e onde cria os instrumentos para a produção de moradia não cria estratégias nem programas que os viabilizassem. Mais ainda, o Plano de Habitação depende da Lei de Zoneamento também não regulamentado. O mesmo ocorre em Morrinhos onde programas e instrumentos específicos não são previstos, mas deles depende a realização da política habitacional. Outro caso é Trindade onde a execução da Política habitacional depende da criação de um órgão municipal específico e, implicitamente, do reordenamento do executivo.

São Luis dos Montes Belos traz a intenção de aumentar a oferta de moradias, porém, não define como, são apenas idéias interessantes, que também aparecem em Jaraguá e outros municípios, quanto à produção de moradias populares, com loteamentos populares sob regulamentação pública e o desenvolvimento e disponibilização de tecnologias para tornar moradias populares mais acessíveis.

Porangatu, embora tenha contemplado no parcelamento as áreas de interesse social, “ignora” simplesmente a política habitacional. E Hidrolândia legisla visivelmente a favor do setor imobiliário. Trindade por sua vez deixa o diagnóstico específico a posteriori, legislando a partir do ideal, e não do real.

Hidrolândia não vislumbra uma política habitacional coesa, mas a aborda dentro do tema do desenvolvimento econômico, propondo ações que em boa parte dependem da boa vontade do Executivo. O que ocorre também para Goiânia onde “o prefeito é responsável para assegurar a dotação orçamentária das políticas urbanas”.

Caldas Novas, por sua vez, enfrenta graves problemas habitacionais, reconhecidamente, mas não apresenta uma política habitacional definida. O município apresenta até alguns instrumentos interessantes, como a empresa municipal de habitação, ou o programa de urbanização comunitária. Porém, a cobrança da outorga onerosa de construir, como fonte de financiamento de programas habitacionais, é revogada sumariamente após aprovação do Plano Diretor. O financiamento da Política Habitacional ou de seus instrumentos é um problema sensível nos PDs, percebe-se que a atribuição de fontes de recursos, a regulação fiscal, e também o IPTU progressivo visam atender a uma demanda por moradia popular, porém, não são usados para ajustar por princípios da justiça social a distribuição do solo urbano.

66 Com relação aos instrumentos e mecanismos de controle social na política de habitação elaborada nos PDs analisados, observou-se a seguinte situação: Porangatu não define tais instrumentos e mecanismos; em Anápolis, o controle social na política de habitação aparece somente no papel do ConCidade como fiscalizador do Fundo de Habitação; em Bonfinópolis e São Luis de Montes Belos o controle social é mencionado como intenção; os outros municípios têm como mecanismo de controle social os Conselhos (Aparecida de Goiânia, Goiânia, Goianira e Niquelândia o Conselho municipal de Habitação; os outros o Conselho da Cidade ou de Políticas Urbanas (Senador Canedo) ou de desenvolvimento urbano (Caldas Novas)). Estes dados são apresentados em Tabelas no Item G – Sistema de Gestão e Participação Democrática.

C.III – O Plano Diretor e a Política de Saneamento Ambiental .

1. Se os planos diretores analisados definiram objetivos e estabeleceram metas concretas para a política de saneamento (verificar se os PDs apresentam definições sobre a titularidade municipal do serviço ou sobre o papel do município na gestão dos serviços, se traz alguma indicação de privatização dos mesmos, ou ainda se traz alguma informação relativa ao contrato com a prestadora de serviços).

A esse respeito os planos diretores são bastante omissos. Não apresentam metas concretas para a política de saneamento, com exceção de Trindade. Pouco se referem ao papel do município na gestão dos serviços, que geralmente são responsáveis pela coleta de lixo. Água e esgoto, segundo o que pode ser detectado nos relatórios, estão a cargo da concessionária estadual (a SANEAGO S. A.). Nos documentos não se faz nenhuma referência a contratos com prestadoras de serviços e não está presente nenhuma indicação de privatização deles.

2. Se os planos diretores definiram instrumentos específicos visando a universalização do acesso aos serviços de saneamento ambiental.

Com exceção dos Planos Diretores dos municípios de Goianira e Porangatu que fazem referência à criação de programas e planos com esse fim específico, não há outras referências a respeito da criação de instrumentos para esse fim visando a universalização do acesso aos serviços de saneamento (vide informações na Tabela 27).

67 Tabela 27 – Plano Diretor e a Política de Saneamento Ambiental

Instrumentos Relação do PD com o Plano Municipal Relação com Específicos de Saneamento Ambiental Fundo

Foi estabelecido um Foram Institui fundo Municípios Foram definidos visando plano municipal de estabelecidos específico ou de a universalização do saneamento ambiental, prazos para o desenvolvimento acesso aos serviços? com diretrizes e cumprimento urbano? objetivos definidos? dos objetivos?

Sim Não Sim Não Sim Não Sim Não Anápolis x a criar x FDU Aparecida de Goiânia x x FUNDAS Bonfinópolis x x x x Caldas Novas x a criar x FMDU Goiânia x x x FMDU Goianira elaborar planos setoriais a criar x FUNURB Hidrolândia x programas previstos x x Jaraguá x x x x Morrinhos x x x x

Niquelândia x Sistema M. S. A. x FMDU Porangatu programas x x FMDU SLMB x x x x Senador Canedo x previsto x x Até 1 ano após Trindade x x Deverá ser criado o PD x Elaboração: Rede Goiana RPDP

3. Em que medida os planos incorporaram as diretrizes do Estatuto da Cidade, no que diz respeito à política de saneamento ambiental – em especial, (i) a instituição de ZEIS – Zonas Especiais de Interesse Social, inclusive em áreas vazias; (ii) a demarcação de áreas dotadas de infra-estrutura, inclusive em centrais, para fins de habitação popular; (iii) o estabelecimento de parâmetros de uso e ocupação do solo condizentes com os princípios da função social da propriedade; (iv) a outorga onerosa do direito de construir; (v) o parcelamento compulsório e o IPTU progressivo – e sua relação com a política de saneamento ambiental.

Apenas no PD de Trindade há referências à utilização da outorga onerosa para melhorar a infra-estrutura de saneamento ambiental existente.

4. Se os planos diretores analisados definem objetivos, diretrizes e o estabelecimento de prazos para a elaboração dos planos municipais de saneamento ambiental.

68 Conforme mostra a Tabela 27, dentre os 14 municípios analisados apenas cinco (Anápolis, Caldas Novas, Goianira, Senador Canedo e Trindade) fazem referência à criação de Planos Municipais de saneamento. Hidrolândia faz menção à criação de programas relativos ao tema saneamento ambiental e Niquelândia se refere à criação de um Sistema Municipal de Saneamento Ambiental. Para sua consecução não foram estabelecidos prazos. Quanto aos objetivos e metas elencados, eles geralmente são pouco específicos como: propiciar água tratada e esgotamento sanitário para atingir a sustentabilidade ambiental da cidade em termos de saúde para a população; criar futuramente programas que visem nortear ações nessas áreas, tais como, programa de drenagem urbana, programa de saneamento, programa de coleta e destinação de resíduos sólidos; garantir a integração dos serviços que compõem o Sistema Municipal de Saneamento Ambiental.

5. Se os planos diretores instituíram fundo específico de saneamento ambiental, ou de fundo de desenvolvimento urbano (desde que também seja destinado ao saneamento ambiental), e suas fontes de recursos.

Em nenhum dos municípios foi estabelecido fundo específico para saneamento ambiental. Em metade desses municípios (Anápolis, Aparecida de Goiânia, Caldas Novas, Goiânia, Goianira, Niquelândia e Porangatu), indica-se o Fundo de Desenvolvimento Urbano ou de Urbanização ou de Desenvolvimento Ambiental como sendo responsáveis pelos investimentos na área de saneamento. Quanto às fontes de recursos, apenas Caldas Novas e Goianira detalharam as fontes de recursos. Dentre tais fontes podem ser citadas: dotações orçamentárias do município e do Estado; contribuições, doações e transferências dos setores públicos e privados; produtos de operações de crédito celebradas com organizações nacionais e internacionais; rendas procedentes da aplicação financeira dos seus próprios recursos; receitas decorrentes da cobrança de multas por inflação à legislação urbanística.

A esse respeito não houve nenhuma referência nos 14 planos diretores analisados.

69 7. Se foram adotados critérios de gênero, etnia/raça ou de outras políticas afirmativas.

Também não houve nenhuma referência a esse respeito em nenhum dos planos diretores analisados.

8. O grau de auto-aplicabilidade das definições estabelecidas na política de saneamento ambiental.

A auto-aplicabilidade das definições estabelecidas foi considerada parcial apenas nos PDs de Bonfinópolis, Goianira, Hidrolândia, Morrinhos, São Luiz e Trindade. Nos demais municípios ou não se estabeleceu política de saneamento ambiental ou a implementação da mesma depende de outros dispositivos legais ainda não aprovados.

9. Se foram adotadas políticas de extensão da rede de serviços de saneamento ambiental na expansão urbana.

Apesar de os diagnósticos municipais geralmente indicarem déficit no atendimento dos serviços de saneamento (especialmente nos serviços de coleta de lixo, esgoto e drenagem urbana), apenas os PDs de Aparecida de Goiânia, Goianira, Hidrolândia, Morrinhos, São Luiz e Trindade fazem referência à necessidade de políticas de extensão da rede de serviços de saneamento (água e esgoto). Apesar dos problemas de drenagem urbana (como em Anápolis e Caldas Novas), não se menciona a necessidade de extensão dos serviços de drenagem pluvial.

10. Se foram adotados instrumentos e mecanismos de controle social na política de saneamento ambiental.

Em apenas cinco PDs (Anápolis, Aparecida de Goiânia, Caldas Novas, Goiânia e Trindade) se faz referência ao controle social (via conselhos municipais como o ConCIDADE, Conselho de Desenvolvimento Urbano etc.) na política de saneamento ambiental.

70 D. O Plano Diretor e a Política de Mobilidade e Transporte .

1. Os planos diretores analisados definiram objetivos e estabeleceram metas concretas, com ênfase na inclusão social, para a política de mobilidade e transportes? Identificar em especial a adoção de políticas ou diretrizes relativa às tarifas.

Dos Planos Diretores analisados, Goiânia e Trindade deram ênfase à inclusão social, Hidrolândia fica apenas na intenção. Cabe destacar que somente Trindade incluiu a proposta de Tarifas sociais e alocou recursos orçamentários para este fim e no caso de Goiânia apresenta, também, objetivos bem definidos sobre essa questão. Em nenhum dos planos encontram-se metas concretas viáveis, o que se deve, principalmente, ao fato dos respectivos Planos Municipais de Mobilidade ainda estavam para serem elaborados.

Goiânia não prevê este plano já que aborda a Política de Mobilidade e Transporte detalhadamente no próprio Plano Diretor. No entanto, falta a definição de prazos e a definição orçamentária para dar concretude aos objetivos e as metas. A ligação com o orçamento municipal se dá via chefe do executivo. Só assim pode se explicar que foram executadas grandes e caras obras de intervenção (viadutos) que não se constataram no PD de Goiânia, como contradizem os princípios regulatórios nele legislados ao atender prioritariamente às necessidades do transporte individual motorizado.

No PD de Caldas Novas, município que pelo diagnóstico há alguns problemas bem concretos a resolver, a Política de Mobilidade e Transporte ficou sem regulação. O relatório do PD de Jaraguá não permite uma avaliação mais consistente, porém pelo que parece, o município elaborou uma lista de melhorias necessárias, e não propriamente uma Política de Mobilidade e Transporte, materializada em objetivos e metas. Depois de objetivos gerais, o mais foi postergado a estudos a serem feitos. O relatório do PD de Porangatu não permite afirmações concretas sobre o tema. Pelo que parece, o PD inicia o tema seguindo o Estatuto da Cidade, sem, contudo, operacionalizá-lo.

Como no PD de Goiânia, o de Trindade regula a Política de Mobilidade e Transporte de maneira coerente e bem elaborada, chegando a definir recursos e prazos. O único ponto que falta é a integração do transporte coletivo com a região metropolitana e os municípios vizinhos.

Anápolis, a princípio, elaborou também uma Política de Mobilidade e Transporte em conformidade com as propostas do Estatuto da Cidade. Porém, a realização ficou indefinida porque programas e projetos foram postergados a serem desenvolvidos pelo órgão municipal competente a ser criado, sem indicar como realizar suas diretrizes e objetivos. Como os encaminhamentos dependem de estudos a serem feitos e há prazos de conclusão para estes, este quadro pode se reverter. Em Morrinhos, apesar da concretude dos objetivos e das diretrizes, não foram postos 71 prazos para a elaboração e implementação de outros programas e instrumentos, dos quais a realização da Política de Mobilidade e Transporte depende, complicando sua realização. O mesmo ocorre em Bonfinópolis, onde, ainda, as diretrizes e os objetivos são bastante gerais. O problema não consiste em necessitar mais estudos ou elaborar outros instrumentos. Se o PD percebe que há passos ainda a serem dados, isso condiz coma realidade local. O problema está na vontade de avançar expressa na definição de responsabilidades para reapresentar a questão e em prazos que podem ser cobrados pelos atores sociais.

Tabela 28 – Plano Diretor e a Política de Mobilidade e Transporte

Definição de Estabelece plano instrumentos municipal de mobilidade Inclusão Tarifas Objetivos bem específicos visando a e/ou de plano viário da social sociais definidos ampliação da Municípios cidade, seus objetivos, mobilidade e transporte suas diretrizes e prazos público de qualidade Sim Não Sim Não Sim Não Sim Não Sim Não

Anápolis x x x transporte coletivo iniciar estudos Bonfinópolis x x x x prevê, com prazo Caldas Novas x x x x x transporte coletivo, e Goiânia x x x não poluente x Goianira x x x x prevê, sem prazo transporte coletivo e Hidrolândia x x x não poluente vários programas transporte coletivo e Jaraguá não poluente x x x x Morrinhos x x melhorias x prevê, sem prazo Sistema Integrado de Niquelândia x x x transporte coletivo Transporte Municipal Porangatu x x x x x

São Luis de Montes transporte coletivo Belos x x x prevê, sem prazo transporte coletivo e Senador Canedo x x x não poluente prevê, com prazo transporte coletivo, não Trindade x x x poluente prevê, com prazo Aparecida de Goiânia x x x transporte coletivo prevê, sem prazo Elaboração: Rede Goiana RPDP

2. Os planos definiram instrumentos específicos visando a ampliação da mobilidade da população e promoção de serviços de transporte público de qualidade (identificando a existência de política de promoção de ciclovias e transportes não-poluentes e/ou não-motorizados).

Nove dos Planos Diretores priorizam o transporte coletivo e visam melhorar sua funcionalidade. Desses nove, seis planejam, também, programas em favor do transporte não poluente, especialmente via promoção de ciclovias (Aparecida de Goiânia, Goiânia, Hidrolândia, Jaraguá, Senador Canedo e Trindade). Nos outros cinco PDs, o tema não é tratado de forma geral, 72 no sentido de melhorar a qualidade da infra-estrutura física (asfalto, calçados, organização do tráfego, por exemplo).

3. Em que medida os planos incorporaram as diretrizes do Estatuto da Cidade, no que diz respeito à política de mobilidade e transportes – em especial, (i) a instituição de ZEIS – Zonas Especiais de Interesse Social, inclusive em áreas vazias; (ii) a demarcação de áreas dotadas de infra-estrutura, inclusive em centrais, para fins de habitação popular; (iii) o estabelecimento de parâmetros de uso e ocupação do solo condizentes com os princípios da função social da propriedade; (iv) a outorga onerosa do direito de construir; (v) o parcelamento compulsório e o IPTU progressivo – e sua relação com a política de mobilidade e transportes.

Pelo que consta nos relatórios, nenhum dos PD´s fez correlação entre esses instrumentos e a política de mobilidade e transportes.

4. Os planos analisados definem objetivos, diretrizes e o estabelecimento de prazos para a elaboração de planos viários/ de mobilidade e transporte das cidades?

Três municípios não prevêem estes planos nos seus PDS: Jaraguá, Caldas Novas e Porangatu. Hidrolândia apresenta, entretanto, um conjunto de programas que poderiam vir a integrar um plano de mobilidade e transporte. Niquelândia prevê a instituição do Sistema integrado de transporte municipal. Anápolis prevê iniciar estudos para subsidiar a elaboração do plano. Goiânia aborda a Política de Mobilidade no próprio PD. Aparecida de Goiânia, Goianira e Morrinhos prevêem a elaboração do plano, sem, contudo, colocar prazos. Os outros prevêem a elaboração deste plano e definem prazos. Quanto à concretude dos objetivos e das diretrizes, estes variam muito (ver a respeito, também a resposta à pergunta D.1).

5. Os planos analisados instituem fundo específico de mobilidade e transportes, ou de fundo de desenvolvimento urbano (desde que também seja destinado a área de transporte e mobilidade), e suas fontes de recursos?

Dos quatorze planos, seis atribuem o financiamento das políticas de mobilidade e transporte ao Fundo Municipal de Desenvolvimento, nos outros, não há menção sobre esta questão. Porém, em nenhum município há informações quanto à fonte de recursos ou a operacionalização do financiamento.

6. Se foram adotadas definições relativas ao orçamento municipal (PPA, LDO e LOA), como a determinação de prioridades de investimentos, ou a definição de obras e investimentos concretos na área de mobilidade e transportes, por exemplo. 73 Não há informações sobre definições relativas ao orçamento municipal em nenhum dos Planos analisados. Em Goiânia, compete ao chefe do executivo assegurar o financiamento das políticas urbanas via orçamento municipal.

7. Se foram adotadas critérios de gênero, etnia/raça ou de outras políticas afirmativas.

Nos Planos analisados não constam políticas afirmativas. Na questão do transporte faz se alusão às normas brasileiras de acessibilidade para pessoas com reduzida capacidade motora, porém, isso não constitui uma política afirmativa.

8. O grau de auto-aplicabilidade das definições estabelecidas na política de mobilidade e transportes.

Conforme o exposto acima, nenhum dos Planos Diretores é totalmente auto-aplicável. Um ponto a acrescentar é que nenhum PD apresenta definições concretas quanto ao financiamento. Pode-se considerar cinco Planos parcialmente auto-aplicáveis (Anápolis, Goiânia, Goianira, Hidrolândia e Trindade). Nos outros, a falta ou de diretrizes, ou de objetivos claros, juntamente a falta de prazos, de instrumentos e/ou estratégias relegam o Plano Diretor a uma carta de intenções.

9. Se foram definidas políticas de extensão da rede de serviços de transportes públicos na expansão urbana.

A extensão foi prevista para Goianira, Senador Canedo, Porangatu e São Luis dos Montes Belos. Precisa-se distinguir ente a política de estender a rede de serviços no território e na qualidade do atendimento, o que a maioria propõe, e estender a rede juntamente à expansão urbana. Sobre o último aspecto não há informações suficientes para se fazer uma avaliação desta questão.

10. Se foram definidos instrumentos e mecanismos de controle social na política de transporte e mobilidade.

Bonfinópolis, Goianira e Morrinhos fazem referência a intenção de que deve haver controle social na política de transporte e mobilidade. Senador Canedo atribui esta função ao Conselho municipal da política urbana e Trindade ao ConCidade. Dos outros planos, nada consta especificamente, porém, há de se levar em conta que a instituição do controle social é uma diretriz geral para todas as políticas urbanas. Precisam-se conferir as atribuições dos conselhos da cidade ou das políticas urbanas.

74 E. O Plano Diretor e a Política de Meio Ambiente

1. Se os planos diretores analisados definiram objetivos e estabeleceram metas concretas para a política ambiental. Identificar particularmente se existem dispositivos restritivos à moradia de interesse social (por exemplo, remoções de moradias em áreas de preservação).

Com exceção de Aparecida de Goiânia, Caldas Novas, Jaraguá e Niquelândia, os demais municípios definiram objetivos para a política ambiental. Dentre os objetivos estabelecidos podem ser citados:

Trindade: proteger os recursos ambientais, com destaque para os recursos hídricos; conservação e recuperação do patrimônio natural, artificial e cultural, além da valorização e preservação do patrimônio natural,

Goiânia: recuperação e a manutenção dos aspectos paisagísticos, históricos, culturais, arqueológicos e científicos no território do município

São Luis de Montes Belos: regulamentar os padrões ambientais, os parâmetros para a elaboração dos estudos e relatórios de Impacto Ambiental, os padrões, parâmetros, comportamentos, e procedimentos ambientais e penalidades.

Como pode ser constatado nos textos, embora os municípios tratem da questão ambiental, o fazem de maneira genérica sem considerar as especificidades locais. É preciso destacar também que, em todos os 10 municípios onde se especificou os objetivos da política ambiental, não foram estabelecidas metas concretas para sua efetivação, tornando a legislação praticamente inócua.

Quanto ao estabelecimento de dispositivos restritivos à moradia de interesse social, apenas os PDs de Bonfinópolis, Niquelândia e Trindade fazem referência à questão de remoção de moradias em áreas de preservação. Em Bonfinópolis estabeleceu-se como objetivo a remoção das famílias moradoras em áreas de risco e, também, em áreas públicas, independente de faixa de renda. Em Trindade faz-se referência às áreas de risco e às áreas insalubres. Nos PDs dos demais municípios não houve a inserção.

75 Tabela 29 – Plano Diretor e a Política de Meio Ambiente

Plano Municipal de Meio Objetivos Diretrizes Fundo Municipal Ambiente Existem dispositivos Remete para Municípios Define Metas Estabelece um Plano de Institui fundo específico restritivos à legislação objetivos? concretas? Meio Ambiente? de meio ambiente? moradia de específica interesse social? sim não Sim não Sim não Sim não sim Não sim não

Anápolis x x x 6 programas específicos X x Aparecida de FUNDAS Goiânia x x x x x x

Bonfinópolis x x X Código a ser criado x x Caldas Novas x x x Código a ser criado x x Goiânia x x x Sub-programas x x FEMA Goianira x x x Programas X x Hidrolândia x x x Programas x x Jaraguá x x x x x x Morrinhos x x x Código x x Niquelândia x x X x x x Porangatu x x x x x x Prevê a elaboração do SLMB x x x Plano x (2 fundos a serem criados) Senador Canedo x x x x x FMDU x Elaboração: Rede Goiana RPDP

2. Se foram definidos instrumentos específicos visando a sustentabilidade ambiental (zoneamento ambiental e instrumentos jurídicos e fiscais).

Na maioria dos PDs municipais se estabeleceu como instrumentos específicos visando a sustentabilidade ambiental, o zoneamento. A exceção de Anápolis, Bonfinópolis, Goianira, Niquelândia e Trindade, que não especificaram zonas de proteção ambientais. Os demais municípios instituíram locais nos quais os usos devem ser restritos e controlados via aplicação da legislação ambiental, a ser especificada em códigos e programas ambientais a serem criados (geralmente sem especificação de prazos a serem concluídos). Alguns PDs fazem referência, em suas normas de uso e ocupação do solo, a restrições à ocupação de áreas próximas a cursos d´água, lagos, lagoas e nascentes e com declividades superiores a 30%.

3. Se foram definidos objetivos e diretrizes e estabelecidos prazos para a elaboração de plano municipal de meio ambiente.

Os PDs, com exceção de São Luiz de Montes Belos, não fazem referência à criação de Plano Municipal de Meio Ambiente. Alguns municípios fazem menção apenas para a criação de instrumentos de planejamento ambiental, como é o caso de Anápolis, Bonfinópolis, Caldas Novas, 76 Goiânia, Goianira, Hidrolândia, Morrinhos e Trindade, tais como a indicação da necessidade de se elaborar Códigos Ambientais, Programas e Sub-programas Ambientais. Dentre os municípios que propuseram a elaboração de projetos e programas de meio ambiente apenas Trindade fixa prazo para a elaboração dos referidos documentos. Os demais PDs (Aparecida, Jaraguá, Niquelândia, Porangatu e Senador Canedo) não fazem referência a essa importante e necessária questão.

4. Se foram instituídos fundos específicos de meio ambiente e suas fontes de recursos.

Apenas Goiânia, São Luiz dos Montes Belos e Porangatu instituíram (ou propuseram a criação) de fundos específicos de meio Ambiente. Desses apenas Goiânia especifica as fontes de recurso, quais sejam: rubricas referentes à aplicação TCA (Termo de compromisso ambiental) e do TAC (Termo de ajustamento de conduta ambiental).

5. Se foram adotadas definições relativas ao orçamento municipal (PPA, LDO e LOA), como a determinação de prioridades de investimentos, ou a definição de obras e investimentos concretos na área ambiental, por exemplo.

Não, em nenhum Plano Diretor esta questão está presente. Todavia, vale destacar que no PD de Goiânia há uma menção a investimento em programas, sub-programas e outros elementos de impacto na política sócio-ambiental (como por exemplo o Projeto Macambira- Anincuns), entretanto, o vinculo financeiro não está relacionado ao orçamento municipal, mas à investimentos multilaterais

6. Se foram adotados critérios de gênero, etnia/raça ou de outras políticas afirmativas.

Não.

7. O grau de auto-aplicabilidade das definições estabelecidas na política de meio ambiente.

Apenas as definições estabelecidas na política de meio ambiente de Goiânia, Hidrolândia e Morrinhos foram consideradas parcialmente auto-aplicáveis.

77 8. Se foram definidos instrumentos e mecanismos de controle social na política de meio ambiente.

Os instrumentos e mecanismos de controle social citados nos planos diretores de Anápolis, Aparecida de Goiânia, Caldas Novas, Porangatu, São Luiz de Montes Belos e Trindade foram os Conselhos (dentre eles o ConCIDADE, o CONDAS e o CDU). Para Goiânia indicou-se, além da participação nos Conselhos, a existência de outras instâncias como: orçamento participativo, conferências, referendos e plebiscitos. Todavia, não esclareceu quando e de que forma tal participação poderá ocorrer.

Nos PDs de Bonfinópolis, Goianira, Hidrolândia, Jaraguá, Morrinhos, Hidrolândia, Niquelândia e Senador Canedo, não há referências aos mecanismos de controle social na política de meio ambiente.

F. O Plano Diretor e a Política Metropolitana

Dos quatorze municípios pesquisados cinco fazem parte da Região Metropolitana, além de Goiânia como cidade Pólo: Aparecida de Goiânia, Goianira, Hidrolândia, Senador Canedo e Trindade. Os Planos Diretores de Trindade e Aparecida de Goiânia se omitem em relação à sua condição de integrante da RMG. Os municípios de Goianira, Senador Canedo e Hidrolândia tocam no assunto, se reconhecem membros participantes, entretanto não incorporaram esta questão nos seus Planos Diretores.

Não se trata de Políticas Metropolitanas propriamente ditas, que estariam voltadas para gerir ativamente a região metropolitana, visando à coordenação entre os municípios e facilitando a cooperação entre elas. São mais declarações gerais que tal política seja desejável, como é desejável buscar se envolver com o Estado de Goiás e a União. Não há uma instrumentalização que pudesse promover uma Política Metropolitana comum e ativa. Diretrizes e objetivos específicos voltados para os municípios vizinhos, e nem tanto à Região Metropolitana, se referem ao transporte coletivo, ficando aquém dos diagnósticos existentes.

Como destaque, vale mencionar que o PD de Goiânia tem a preocupação de afirmar Goiânia como Pólo Regional e promover o desenvolvimento tanto do município quanto da Região Metropolitana. Neste sentido, propõe a integração das políticas setoriais da RMG, com diretrizes e objetivos concretos e diferenciados. Outro aspecto importante de integração é a existência do Consórcio Intermunicipal do Rio Meia Ponte e do Comitê da Bacia Hidrográfica do Rio Meia Ponte, um processo de gestão participativa visando à preservação do Rio Meia Ponte que inclui

78 outros municípios que não pertencem à Região Metropolitana. Dentre os municípios metropolitanos, para a preservação deste importante rio, existe uma pactuação ambiental com o município de Goianira, que pode ser considerado como uma iniciativa na área ambiental que se insere numa Política Metropolitana. Curiosamente, esta iniciativa não foi contemplada no PD de Goianira.

O que existe de concreto com sinergia suficiente para articular os municípios metropolitanos esta relacionado à Rede Metropolitana de Transporte, que oferece transporte integrado e tarifas subsidiada para os usuários dos municípios integrados. Vale dizer que esta integração ultrapassa largamente os limites da Região Metropolitana.

Tabela 30 – Plano Diretor e a Política Metropolitana

Há diagnóstico Define diretrizes Visam a gestão identificando a estabelecidas na Estabelece metas compartilhada e situação do perspectiva da concretas visando cooperativa Grau de integração metropolitana * município no integração do uma política com outros Municípios contexto município à metrolitana? municípios metropolitano? metrópole? metropolitanos? Muito Muito Alta Média Baixa Sim Não Sim Não Sim Não Sim Não Alta Baixa Anápolis não pertence Bonfinópolis não pertence Caldas Novas não pertence Goiânia Pólo x X transporte x Goianira x x x x x Hidrolândia x x X transporte x Jaraguá não pertence Morrinhos não pertence Niquelândia não pertence Porangatu não pertence SLMB não pertence Senador Canedo x x X transporte x Trindade X X X x x Aparecida de Goiânia x X X x x Elaboração: Rede Goiana RPDP

Percebem-se algumas tendências: cada município pensa e planeja em função de si mesmo e, seus gestores, por sua vez, ou não conseguem por deficiência técnica ou não tem interesse político de se apresentarem no contexto metropolitano que é, em última instância, um espaço comum a ser ordenado na perspectiva de um desenvolvimento econômico e social integrado. Goiânia não é exceção, pois procura inicialmente diminuir a pressão das demandas sociais sobre o próprio município, o que é legítimo, mas também não consegue liderar um processo de cooperação mais global. Aliás, os municípios menores vêm com desconfiança o papel de liderança exercido pela 79 capital. Como nas outras políticas setoriais, não há ênfase quanto às desigualdades sociais existentes. Os PD´s intuem a necessidade de uma Política Metropolitana integrada sem, entretanto, promovê-la de fato. Segundo estudos do Observatório das Metrópoles 9, nem todos os municípios estão efetivamente integrados à Goiânia, considerada o núcleo central da Região Metropolitana 10 . Esta constatação é um fato que questiona o tamanho da RM, já que a maioria dos municípios gravita em torno do pólo sem participação ativa na dinâmica regional metropolitana. Os municípios que estão efetivamente integrados à Goiânia são Senador Canedo e Aparecida de Goiânia que apresentam um grau muito alto de integração e de Goianira que apresenta integração alta. Trindade, por sua vez, apresenta um grau de integração média. Quer dizer, a dinâmica destes municípios é fortemente influenciada e depende em boa parte daquilo que acontece em Goiânia e da estrutura e das oportunidades oferecias pelo pólo. Só o município de Hidrolândia, caracterizado por sua extensa área rural, interage pouco com esta dinâmica.

Também aqui, como nas seções anteriores, há de se perguntar se a intenção de construir uma política metropolitana poder-se-ia transformar em pontapés iniciais para o aperfeiçoamento dos instrumentos propostos no Estatuto da Cidade. Vai depender muito da capacidade de chegar a um diagnóstico comum da realidade da Região Metropolitana e de um plano de ação comunitário. O PD de Goiânia inicia algo parecido, porém, enquanto não houver uma maior sincronização entre os PDs dos municípios que compõem a RMG, esta iniciativa terá pouco êxito. Precisa-se perguntar, também, quais os mecanismos ou instrumentos que poderiam gerar uma integração também política, e não só econômica, e como assegurar a participação da sociedade civil neste processo. Em outros termos, qual a melhor forma de gestão metropolitana que poderia ser consenso entre os gestores dos municípios metropolitanos e como implementá-la.

G. SISTEMA DE GESTÃO E PARTICIPAÇÃO DEMOCRÁTICA

G.1. Elementos de garantia de implementação do Estatuto das Cidades

A constatação geral da avaliação dos Planos Diretores dos 14 municípios goianos, é de pouca implementação dos elementos previstos no Estatuto da Cidade, sobretudo no que diz respeito à participação democrática no processo de gestão e planejamento das cidades: apenas 06 municípios

9 Esta classificação foi feita pelo Observatório das Metrópoles, e consta no estudo realizado para o Ministério das Cidades - RELATÓRIO DA ATIVIDADE 1: Identificação dos espaços metropolitanos e construção de tipologias, 2004:26 a 31.

10 Segundo o Observatório das Metrópoles, “considerou-se como integrados à dinâmica da aglomeração aqueles municípios com maior expressão absoluta e relativa nos fluxos pendulares, dinâmica de crescimento, densidade demográfica elevadas, e ocupação predominantemente não-agrícola” (Observatório das Metrópoles, 2004:47).

80 previram Audiências Públicas Obrigatórias (Anápolis, Bonfinópolis, Hidrolândia, Morrinhos, Niquelândia e São Luis dos Montes Belos); apenas 04 municípios previram a realização de consultas públicas via Plebiscito (Bonfinópolis, Goiânia, Niquelândia, e Aparecida de Goiânia); há previsão legal de Referendo apenas para 03 municípios (Goiânia, Niquelândia, e Aparecida de Goiânia); as Conferências das Cidades foram previstas em 05 Cidades (Bonfinópolis, Niquelândia, São Luis de Montes Belos, Senador Canedo e Trindade) (conforme mostra a Tabela 31).

Entretanto, estes instrumentos democráticos, mesmo constando nos PDs, não são de caráter deliberativo e tampouco possuem garantias de que as deliberações extraídas destas instância de participação serão cumpridas e implementadas.

Tabela 31 - Instâncias de Participação Social Audiências Públicas Consulta Pública – Consulta Pública – Conferências das Municípios Obrigatórias Plebiscito Referendo Cidades Anápolis X Bonfinópolis X X X Caldas Novas Goiânia X X Goianira Hidrolândia X Jaraguá Morrinhos X Niquelândia X X X X Porangatu SLMB X X Senador Canedo X Trindade X Aparecida de Goiânia X X Elaboração: Rede Goiana RPDP

Como exemplo dessa tendência geral observada nos estudos dos municípios goianos, chama a atenção, no PD de Goianira o seguinte texto:

“o PD de Goianira compreende por Gestão Urbana o conjunto de atividades que tenham por objetivo assegurar o desenvolvimento integrado do Município mediante o uso dos instrumentos de política urbana e do planejamento local. Define em parágrafo único que a participação da sociedade civil na Gestão Urbana será feita através: do Conselho de Desenvolvimento Urbano; dos Conselhos Comunitários; dos Conselhos Setoriais (Art. 136), e prevê a criação do Conselho das Cidades.

Trata-se, segundo a pesquisadora responsável pela avaliação deste PD, de um discurso que

81 não explica a composição desses conselhos, não define seus objetivos, não os regulamenta nem define data para sua implementação. Também não prevê Conferências, nem audiências e consultas públicas (plebiscito, referendo popular ou outras), e não define a criação de Fóruns entre governo e sociedade para debate de políticas urbanas. Ou seja, o Plano tem pouca chance de garantia de participação da sociedade nos destinos da Gestão Urbana da Cidade. ” (PIRES, Jacira R., Relatório Municipal de Goianira pág. 22 e 23).

Outro caso que merece ser enfatizado é o do município de Trindade , onde foi constatado “intensa participação da população local no processo de pesquisa, diagnóstico e propostas do Plano Diretor. Este foi um dos grandes méritos do processo de elaboração do PD de Trindade. O documento final, no entanto, contempla a formalização de um processo parcial de gestão participativa, uma vez que elementos importantes do diagnóstico elaborado pela comunidade não foi desdobrado em proposições no corpo da Lei (...) estabelece um corpo filosófico que delineia uma realidade desejada por meio de diretrizes e políticas, mas não define quem, quando e muito menos de onde sairá o financiamento capaz de resolver os problemas urbanos ou rurais do município .” (SIMON, Suzy. Relatório Municipal de Trindade pág. 28).

G.2. Regulamentação ou previsão de criação de Conselho das Cidades (ou outros ligados à Política Urbana)

Mais da metade da amostra dos municípios goianos – 09 municípios – promoveram a instituição, ou previram a implementação do Conselho das Cidades : Anápolis, Bonfinópolis, Goiânia, Goianira, Hidrolândia, Morrinhos, Niquelândia, Porangatu e Trindade. O Conselho de Desenvolvimento Urbano foi implementado ou previsto em 11 municípios: Anápolis, Caldas Novas, Goiânia, Goianira, Hidrolândia, Jaraguá, Niquelândia, Porangatu, São Luis dos Montes Belos, Senador Canedo e Aparecida de Goiânia (com a nomenclatura Conselho Municipal Desenvolvimento Ambiental Sustentável). Apenas 04 municípios previram implementar Conselho Municipal de Habitação : Aparecida de Goiânia, Goiânia, Goianira e Niquelândia, porém, nenhum definiu ou especificou sua composição bi-partite: Poder Público e Sociedade Civil. O Conselho de Transporte apareceu mencionado apenas no município de Goianira como Conselho Setorial. Situação que se repete para o Conselho de Saneamento , ou seja, o município de Goianira citou um Conselho Setorial. E de todos estes, apenas o município de Niquelândia apresenta Mecanismo de Articulação entre eles (conforme a Tabela 32).

82 Tabela 32 - Conselhos Gestores (Política Urbana) Conselho Conselho das Conselho de Municipal Conselho Conselho Cidades - Desenvolvimento Municípios de Transporte Saneamento CONCIDADES Urbano Habitação Conselho de Desenv. Anápolis X Ambiental - CONDEMA Bonfinópolis X Conselho de

Caldas Novas Desenv.Urbano – CDU Goiânia X X Conselho de Política Urbana - COMPUR Conselho de Cons. Cons. Goianira X X Desenv.Urbano - Setoriais Setoriais CONDURB Hidrolândia X Conselho de Política Urbana - COMPUR Conselho de Jaraguá Desenv.Urbano - CONDURB Morrinhos X Conselho de Niquelândia X X Desenvolvimento Urbano e Territorial Conselho de Porangatu X Desenv.Urbano - CONDUR Conselho Mun. Des. São Luis de Urbano e Ambiental – Montes Belos CMDUA Senador Canedo Conselho Municipal de Política Urbana Trindade X Aparecida de Conselho Mun. Des.Ambiental X Goiânia Sustentável – COMDAS Elaboração: Rede Goiana RPDP

Nos municípios que previram a implementação do Conselho das Cidades , apenas 02 deles fizeram a definição quanto a composição por segmento - poder público e sociedade civil : Anápolis : 15 para o Poder Público e 15 para a Sociedade Civil (no detalhamento dos Segmentos Sociais Representados, citou os quantitativos de representantes para o Segmento Popular, Entidades Profissionais e Acadêmicas, e Entidades Empresariais); e Morrinhos : 20 para o Poder Público e 07 para a Sociedade Civil, que não detalhou os Segmentos Sociais Representados. Os demais municípios: Bonfinópolis, Niquelândia, Porangatu e Trindade previram Conselho das Cidades, mas não especificou ou não definiu quantitativo para sua composição. Já entre os municípios com Conselho de Desenvolvimento Urbano , Ambiental (Anápolis) e Conselho de Desenvolvimento Urbano Ambiental Sustentável (Aparecida de Goiânia) 04 municípios definiram composição por segmento: Anápolis , Caldas Novas , Goiânia e Aparecida de Goiânia (vide Tabela 33).

83 Tabela 33 - Composição dos Conselhos CONCIDADES CONDURB

Município Poder Público Sociedade Civil Poder Público Sociedade Civil

Anápolis 15 15 11 11 Bonfinópolis Caldas Novas 10% 90% Goiânia 12 7 Goianira Hidrolândia Jaraguá Morrinhos 20 7 Niquelândia Porangatu São Luis dos Montes Belos Senador Canedo Trindade Aparecida de Goiânia 2 7 Elaboração: Rede Goiana RPDP

No total dos 14 municípios avaliados, apenas 04 Cidades definiram atribuições dos respectivos Conselhos: Anápolis, Bonfinópolis, Niquelândia e São Luis dos Montes Belos. O caráter Consultivo ou Deliberativo foi definido em 11 municípios, sendo: Ambos (Consultivo e Deliberativo) – 09 municípios (Anápolis, Bonfinópolis, Caldas Novas, Goiânia, Niquelândia, Porangatu, São Luis dos Montes Belos, Trindade e Aparecida de Goiânia); Apenas Consultivo – 02 municipios (Hidrolândia e Morrinhos); Nem Consultivo nem Deliberativo – 03 municípios (Goianira, Jaraguá e Senador Canedo).

Tabela 34 - Atribuições e Natureza dos Conselhos Gestores Natureza Atribuições Município Revisão dos Planos Deliberativo Consultivo Definidas Diretores

Anápolis SIM SIM SIM SIM Bonfinópolis SIM SIM NÃO SIM Caldas Novas SIM SIM SIM NÃO Goiânia SIM SIM SIM NÃO Goianira NÃO DEFINE NÃO DEFINE SIM NÃO Hidrolândia NÃO SIM NÃO NÃO Jaraguá NÃO DEFINE NÃO DEFINE NÃO NÃO Morrinhos NÃO SIM NÃO NÃO Niquelândia SIM SIM SIM SIM Porangatu SIM SIM NÃO NÃO São Luis dos Montes Belos SIM SIM SIM SIM Senador Canedo NÃO DEFINE NÃO DEFINE SIM NÃO Trindade SIM SIM NÃO NÃO Aparecida de Goiânia SIM SIM NÃO NÃO Elaboração: Rede Goiana RPDP

84 A revisão dos Planos Diretores foi prevista em 07 municípios: Anápolis, Caldas Novas, Goiânia, Goianira, Niquelândia, São Luis dos Montes Belos e Senador Canedo. Sendo que em nenhum município há definição da forma de eleição dos conselheiros, nem de critérios de gênero na sua composição (informações na Tabela 34).

G.3. Articulação entre o Plano Diretor e o processo orçamentário (PPA, LDO, LOA)

Conforme apresentado anteriormente no item A.2 - Avaliação Sintética do Plano Diretor dos municípios selecionados, subitem A.2.3. a relação entre o Plano Diretor, a priorização de investimentos, a articulação com grandes obras e o processo orçamentário (PPA, LDO, LOA)), a referência a integração do processo orçamentário (PPA, LDO, LOA) ao Plano Diretor é citada em 09 PDs dos municípios goianos avaliados : Aparecida de Goiânia, Bonfinópolis, Caldas Novas, Goiânia, Goianira, Jaraguá, São Luis de Montes Belos, Senador Canedo e Trindade, contudo, em todos eles, as citações são apenas previsões no texto da Lei do PD sem qualquer detalhamento das formas de implementação das medidas anunciadas ou apresentação de elementos efetivos para operacionalização das intenções mencionadas (informações detalhadas na Tabela 35).

Tabela 35 - Integração do PPA, LDO, LOA ao Plano Diretor Municípios Menção Elementos efetivos Anápolis NÃO NÃO Bonfinópolis SIM NÃO Caldas Novas SIM NÃO Goiânia SIM NÃO Goianira SIM NÃO Hidrolândia NÃO NÃO Jaraguá SIM NÃO Morrinhos NÃO NÃO Niquelândia NÃO NÃO Porangatu NÃO NÃO São Luis de Montes Belos SIM NÃO Senador Canedo SIM NÃO Trindade SIM NÃO Aparecida de Goiânia SIM NÃO Elaboração: Rede Goiana RPDP

Quanto ao processo de elaboração do Orçamento Público, especificamente no que se refere a “Debates, Reuniões Periódicas, Audiências Públicas, Consultas Públicas e Vinculação PPA, LDO, Orçamento Participativo” , apenas o município de Morrinhos definiu essa instância de participação popular. E em outros 2 municípios encontra-se referências soltas: o município de Hidrolândia prevê no texto da lei do Plano “diretrizes para a formação de um fórum de educação popular, para

85 implementação do orçamento participativo , de regiões de gestão e do Conselho da Cidade, paritário, com prazo de um ano (pág. 9); e o município de Senador Canedo observa no texto da Lei que “o PDD recomenda que os recursos provenientes da aplicação dos instrumentos da política urbana, sejam destinados ao Fundo de Desenvolvimento Urbano e que na aplicação da LDO e do Orçamento Anual (art. 3), sejam observadas as propostas e investimentos prioritários para o município, constantes dos: planos setoriais (art. 28); programas (art. 29); ações (art. 30) e o sistema municipal de planejamento (art. 31) (pág. 16).

De modo geral, não existe nos Planos Diretores dos municípios goianos referência à existência de cadastro imobiliário ou planta genérica de valores (apenas o município de Niquelândia cita cadastro), e não há previsão de revisão do código tributário. E em nenhum município da amostra de Goiás consta a articulação com Obras e Investimentos estabelecidos no PD.

G.4. Estrutura de Gestão da Prefeitura

Foram previstos a estruturação/re-estruturação de Sistemas de Gestão Urbana e Planejamento em 06 municípios da amostra de Goiás (Goiânia, Hidrolândia, Jaraguá, São Luis de Montes Belos, Senador Canedo e Trindade) e outros 03 municípios (Goianira, Niquelândia e Aparecida de Goiânia) previram organização de Estrutura de Controle e Acompanhamento das políticas urbanas (vide informações na Tabela 36).

As medidas previstas foram incorporadas no texto dos PDS, tendo sido observadas variações na forma de apresentação do arranjo institucional estabelecido para fins de monitoramento e gestão da política urbana, merecendo serem destacadas:

Goianira : está previsto no PD de Goianira que “o Chefe do Poder Executivo deverá constituir comissão composta por servidores da administração, que se encarregará de coordenar e acompanhar a implementação do Plano Diretor, revisar e elaborar as leis necessárias, e promover sua regulamentação. Quanto aos órgãos municipais, não está clara a composição e atribuições dos mesmos, as formas de articulação, e as ações dos diferentes órgãos” (art. 181) ;

Hidrolândia : “existe no PD a criação do sistema de gestão, a definição da sua estrutura e a composição. Dá-se a entender que é será criada uma assessoria de planejamento em cada secretaria, e esta assessoria participa do sistema com função de integrar” (pág. 15);

São Luis de Montes Belos: prevê que “p ara a implementação do PD de Desenvolvimento o município... deverá criar o Sistema de Planejamento e Informações Municipais (Art.187); deverá ser desenvolvida uma reestruturação de toda a organização do Executivo Municipal (Art 188); e a participação popular deverá se constituir em um processo permanente do sistema de gestão 86 municipal” (Art 196);

Trindade : “o texto relacionado ao Sistema de Planejamento e Gestão Urbana é superficial e confuso .... a estrutura geral definida no PDD, sem detalhamento funcional, é composta de um órgão central de articulação administrativa interna e com a sociedade; além de órgãos articulados correspondentes aos fins especificados nesta lei (pág. 26 e 27);

Jaraguá : f icou definido, no Art. 79, que “o SISTEMA DE PLANEJAMENTO E GESTÃO URBANA DO MUNICÍPIO terá como objetivo: I – definir os instrumentos de gestão democrática, assegurando a participação popular na formulação, acompanhamento e fiscalização do Plano Diretor e legislação complementar; (...) III– promover um intercâmbio entre a administração municipal, estadual e federal referente as questões urbanas. § 1°.

Entende-se por Sistema de Planejamento e Gestão o conjunto de órgãos, normas, recursos humanos e técnicos, visando a coordenação das ações dos setores público e privado e da sociedade em geral, a integração entre os diversos programas setoriais, a dinamização e a modernização da ação governamental. § 2º - O Sistema de Planejamento e Gestão deverá funcionar de modo permanente, viabilizando e garantindo a todos o acesso às informações e a participação dos cidadãos e de entidades representativas.

Tabela 36 - Sistema de Gestão Administrativa Estrutura de Sistema de Gestão e Municípios Acompanhamento e Controle Planejamento SIM Não SIM Não Anápolis X X Bonfinópolis X X Caldas Novas X X Goiânia X X Goianira X X Hidrolândia X X Jaraguá X X Morrinhos X X Niquelândia X X Porangatu X X São Luis de Montes Belos X X Senador Canedo X X Trindade X X Aparecida de Goiânia X X Elaboração: Rede Goiana RPDP Com todos os mecanismos criados, o Sistema de Planejamento e da Gestão Democrática e Participativa no município de Jaraguá, ainda continua sob o controle direto do Poder Executivo que nomeia os participantes e dá as ordens que precisam serem executadas” (VANIN, J. S., Relatório Municipal de Jaraguá , pág. 16).

III. Avaliação Qualitativa dos Planos Diretores (considerações finais)

A constatação geral da avaliação dos Planos Diretores, objeto deste estudo que envolve 14 municípios goianos, é muito simples, mas também preocupante.

Considere-se a aprovação da Lei n o 10.257, de 10 de julho de 2001 (denominada de Estatuto das Cidades ), que estabelece diretrizes gerais da política urbana, um grande avanço ao País, pois institucionalizou a incorporação efetiva da participação social de representantes de todos os segmentos sociais, não só no processo de elaboração, mas, sobretudo, na regulamentação, no controle e fiscalização da implementação das diretrizes dos Planos Diretores.

Considere-se que por parte do governo federal, por meio do Ministério das Cidades - “Campanha Plano Diretor Participativo: Cidade de Todos”, houve esforços no sentido de assegurar o envolvimento de todos os segmentos sociais, esforço este que se materializou no aporte de recursos financeiros diretos, no apoio à logística necessária para a realização de todos os eventos, antes e durante o processo de elaboração dos PDs, na capacitação de atores, na produção de material didático acessível a todos assim como na produção intelectual de alto nível.

Considere-se, no caso do Estado de Goiás, que a Secretaria de Estado das Cidades mobilizou toda a sua estrutura física e humana para que o Programa “Cidade pra Gente” alcançasse a população mais longínqua do Estado e vice-versa, trazendo para a capital quando necessária para participar de eventos globais de grande envergadura.

Todavia, chegando ao final deste longo processo, com base neste estudo amostral, constata-se que a maioria dos Planos Diretores, nos municípios goianos, não conseguirá os resultados que se esperava na perspectiva das Diretrizes do Estatuto da Cidade. As dificuldades para sua efetividade estão relacionadas a vários fatores:

a) a não definição prévia das fontes de recursos financeiros, com dotações orçamentárias asseguradas previamente, e metas definidas nas peças instrumentais PPA, LOA, LDO;

b) muitos planos diretores se limitam a estabelecer diretrizes para posterior regulamentação, colocando a sua implementação na dependência de uma continuidade na orientação política e técnica das administrações municipais

c) a não previsão de um aparato logístico e humano capacitado para lidar com a problemática urbana nos seus aspectos políticos, econômicos e ideológicos, bem 88 como inexistência de quadros técnicos permanentes na área de planejamento urbano, o que faz dos municípios dependentes de consultorias externas e equipe técnicas esporádicas;

d) a inexistência de instrumentos legais que possibilite à cidade se defender da fragilidade política dos gestores municipais diante da pressão do capital imobiliário, e garantir a aplicação de instrumentos urbanísticos, jurídicos e tributários que teoricamente permitam interferir na regulação efetiva do crescimento urbano;

e) e por fim, a fragilidade dos movimentos sociais urbanos, principalmente nos municípios de menor porte, para assegurar a efetiva participação social/democrática no controle e na gestão das políticas urbanas, na perspectiva do direito à cidade para todos, e sobrepor-se aos efeitos das descontinuidades administrativas;

A seguir, tem-se a avaliação qualitativa mais detalhada e em conformidade com o Roteiro definido nacionalmente.

III.1. Balanço geral dos PDs avaliados em Goiás, tendo como referência o ideário e a agenda da reforma urbana

A leitura da experiência de Goiás, aliás muito exitosa na promoção da elaboração dos Planos Diretores municipais, quando referenciada no ideário e na agenda da reforma urbana, permite constatar que todos os 14 Planos Diretores da amostra da avaliação RPDP incorporaram as principais diretrizes do Estatuto das Cidades (Lei 10.257, de 2001) , objetivando, em maior ou menor grau, assegurar: o cumprimento da função social da propriedade e da cidade; o direito à terra urbana e moradia; o saneamento ambiental e a justa distribuição dos benefícios e ônus decorrentes do processo de urbanização; a ordenação e o controle do uso e ocupação do solo; a proteção e recuperação do meio ambiente; a regularização fundiária e urbanização de áreas de habitação popular etc . Os mecanismos criados para garantir a implementação destes instrumentos instituídos com os Planos Diretores, no entanto, são frágeis e não garantem a sua auto- aplicabilidade. Também não foram definidos processos dotados de metas quantitativas, com previsão e prioridade de investimentos relacionados ao processo orçamentário municipal ou a outras fontes, assim como para legislações específicas que tivessem prazos estabelecidos e garantia de cumprimento dos mesmos.

O zoneamento proposto nos PDs avaliados, sob o ponto de vista do acesso à terra urbanizada, não oferece indícios de que possibilitará o acesso das populações de baixa renda a ela, uma vez que não criou mecanismos de implementação das propostas definidas. Alguns municípios sequer 89 previram o parcelamento de interesse social; outros previram criar as ZEIS, mas não fizeram sua territorialização ou delimitação em mapas; outros previram as ZEIS para áreas já consolidadas, não prevendo, entretanto, novos loteamentos para fins de habitação de interesse social; e apenas 3 municípios da amostra previram investimentos para as ZEIS, sendo que 2 o fizeram de modo genérico (Bonfinópolis, Jaraguá), e apenas Goiânia definiu investimentos específicos, embora não haja orientações práticas de como essas definições serão implementadas ou viabilizadas. Com relação ao controle do uso e ocupação do solo, não se priorizou o controle da expansão desordenada do perímetro urbano ou a coibição da retenção especulativa de terrenos e/ou dos vazios especulativos, ressaltando-se que apenas Goiânia trata essa questão.

a) Incorporação do Estatuto das Cidades

De modo geral, os instrumentos de política fundiária aparecem nos 14 PDs da amostra de Goiás, mas nada assegura que serão implementados. Segue a situação de cada instrumento nos respectivos municípios:

i) Edificação/Parcelamento Compulsório/IPTU progressivo no tempo (somente o município de Jaraguá não estabeleceu o uso deste instrumento);

ii) EIV – Estudo de Impacto de Vizinhança (somente o município de Senador Canedo não estabeleceu o uso deste instrumento);

iii) Direito de Preempção (apenas 2 cidades não previram o uso deste instrumento: Anápolis e Porangatu);

iv) No tocante às ZEIS (4 cidades não criaram o instrumento);

v) Outorga Onerosa (4 cidades também não criaram esse instrumento);

vi) Transferência do Direito de Construir (6 cidades não criaram esse instrumento);

vii) Concessão de uso especial para moradia (p raticamente não foi previsto o uso desse instrumento definidos no Estatuto da Cidade – somente 3 cidades o previram);

viii) Direito de Superfície (somente 2 cidades o previram).

A forma de aplicação desses instrumentos nos respectivos municípios, no entanto, carece de maiores definições. No geral, registraram-se raros casos em que os instrumentos são autoaplicáveis através do próprio Plano, sendo que a maioria remete a legislações específicas futuras sem prazos definidos ou, quando definidos, sem garantia de seu cumprimento.

No geral, a questão do direito à moradia e à moradia digna, pelo menos no discurso, está contemplada na maioria dos Planos Diretores de Goiás. Observa-se, porém, uma incorporação 90 muito tímida de instrumentos concretos que poderiam coibir a especulação fundiária, um pré- requisito indispensável para a instalação de programas específicos voltados para a produção de moradias populares.

Os PDs que fazem referência a programas específicos apresentam instrumentos como bancos de lotes, oferecem plantas gratuitas para construções populares, convênios com universidades, pesquisas e difusão de conhecimento para baratear os custos de construção e, em um caso, até assistência jurídica para a regularização fundiária de imóveis de famílias de baixa renda. Contudo, isso não reordena a cidade, não imprime outra dinâmica de acesso ao solo urbano, mantendo a situação de excludência social. A nova dinâmica desejada pelo Estatuto das Cidades também não se vislumbra nas demais políticas setoriais.

Neste sentido, é necessário aperfeiçoar, adequar, complementar o processo iniciado com a publicação do Estatuto das Cidades. Aqui se encaixariam os Planos Diretores que chegaram a um maior detalhamento e a uma maior profundidade no caminho das diretrizes até o financiamento, incluindo o controle social. Porém, não temos condição de afirmar se o que está previsto na legislação tem sido, de fato, executado.

Um exemplo de quebra desse processo é Caldas Novas. Conforme consta no Relatório Municipal, após a aprovação do Plano Diretor os poderes legislativo e executivo revogaram ou modificaram parte da legislação, especificamente no que diz respeito ao uso dos instrumentos do Estatuto das Cidades, e tais modificações reduziram a qualidade de vida almejada pelo Plano Diretor.

A incorporação do Estatuto das Cidades exigiria, por outro lado, já na elaboração do Plano Diretor, a incorporação das demandas existentes, ou seja, a construção do plano a partir daquilo que fora detectado como lacuna, como dívida frente ao ideal da inclusão, aos desafios atuais e às visões futuras. Os diagnósticos e as recomendações desta fase de elaboração deveriam nortear os Planos Diretores. Na prática, porém, observaram-se o tratamento de questões isoladas ou diretrizes muito genéricas, aplicáveis às mais diversas realidades. Um exemplo disso está no PD de Aparecida de Goiânia, com a questão da água. O diagnóstico havia levantado déficits sérios na oferta de água tratada e de esgotamento sanitário. Na legislação, entretanto, nada disso apareceu ou, onde o diagnóstico aponta a ausência de regulação do solo urbano, o plano não suprime esta lacuna.

Percebe-se a dificuldade de incorporar o conteúdo e as conclusões dos diagnósticos feitos justamente para orientar a elaboração do Plano Diretor e de assegurar que a realidade concreta do município seja expressa nas Políticas ancoradas pelo Plano Diretor. Assim se explica, por exemplo, como Hidrolândia chega a diretrizes totalmente voltadas para a área urbana, embora se caracterize 91 profundamente por sua realidade rural-urbana. Este é somente um exemplo dentre vários. Fora os PDs de Goiânia e Trindade, os PDS dos demais municípios, também neste ponto, mais parecem reproduções de um ideário – o Estatuto das Cidades – do que respostas políticas à situação local, para garantia da inclusão, da justiça social e do direito à cidade. .

b) Grau de autoaplicação dos instrumentos aprovados

A maior parte dos PDs de Goiás não é autoaplicável devido à não conclusão do processo, desde a regulação, instrumentalização até sua operacionalização, como visto nas Políticas Setoriais. Para justificar uma classificação como parcialmente aplicável, utilizaram-se os casos nos quais foram definidos prazos para a execução de determinadas questões, como: iniciar estudos, elaborar leis específicas, elaborar estratégias, implementar programas, definir fundos, criar conselhos, entre outros. Isto porque, quando se estabelecem prazos, há a possibilidade de se cobrar sua realização. O que não há como avaliar é se os prazos foram cumpridos. Essa questão merece ser investigada posteriormente, para avaliar se os planos diretores foram efetivamente implementados e, também, para fornecer um instrumento à população para reivindicar sua execução.

Tabela 37 – Autoaplicabilidade dos PDS de Goiás Grau de aplicabilidade das definições estabelecidas

Política de Saneamento Política de Mobilidade e Política de Mobilidade e Política Habitacional Municípios Ambiental Transporte Transporte

Total Parcial Nenhum Total Parcial Nenhum Total Parcial Nenhum Total Parcial Nenhum Anápolis x X x x Bonfinópolis X x X x Caldas Novas x X X x Goiânia X X x x Goianira X x x x Hidrolândia X x x x Jaraguá X X X x Morrinhos x x X x Niquelândia x X x Porangatu x X x SLMB x x X x Senador Canedo x X X x Trindade X x x x Aparecida de Goiânia X X Elaboração: Rede Goiana RPDP

c) Inovações na utilização dos instrumentos

92 Não foram detectadas inovações em nenhum PD da amostra. Talvez pudesse ser aqui mencionado o caso de Goiânia. O seu “Banco de Lotes” chamou muito a atenção em nível nacional, sendo inclusive selecionado para estudo da Câmara Brasileira da Indústria da Contrução – CBIC (Case ). No entanto, após o imbróglio da questão na justiça que deixou indefinida sua implementação, fica sem sentido relacioná-lo como instrumento inovador aplicável.

d) Integração das políticas setoriais

No interior de cada uma das políticas setoriais já se percebe a falta de integração entre elas, uma vez que, por exemplo, quando se aborda o saneamento ambiental, os PDs nem sempre levam em consideração a necessidade de se propor diretrizes, objetivos e metas nas quais sejam contemplados os diferentes elementos constitutivos (água, esgoto, coleta de lixo, drenagem urbana) e intervenientes (condições ambientais e necessidades educativas). Às vezes, aparecem estratégias que não estão ancoradas ou referenciadas na regulação geral do plano. Um exemplo é Jaraguá, cujo Plano Diretor Estratégico, nas suas diretrizes gerais, não define a instalação de AEIS, mas na política habitacional elas aparecem como instrumento para aumento da oferta de moradia.

e) Inclusão e mecanismos de participação e controle social

Os elementos para garantir a participação democrática no processo de Gestão e Planejamento das cidades foi um aspecto muito frágil observado nos PDS de Goiás que, no geral, apresentaram baixíssima implementação dos mecanismos previstos no Estatuto das Cidades: audiências públicas (06 municípios), plebiscito (04 municípios), referendo (03 municípios), fórum de debates e previsão de Conferências das Cidades (05 municípios) ou implementação de Conselho das Cidades ou de Desenvolvimento Urbano (09 municípios) – nesse último item, a maioria dos municípios que promoveu o CONCIDADE ou outros Conselhos não definiu suas atribuições, sendo que apenas 04 municípios o fizeram, e apenas o município de Niquelândia apresenta Mecanismos de Articulação entre eles, mas nenhum deles define a forma de eleição dos conselheiros; composição por segmento da sociedade e poder público (02 municípios), natureza e forma de deliberação (11 municípios), participação na elaboração do orçamento público (apenas o município de Morrinhos) e metade da amostra (07 municípios) previu a participação dos Conselhos na Revisão dos Planos Diretores.

III.2. Principais desafios para a efetividade dos Planos Diretores de Goiás A impressão que fica é que os Planos Diretores de Goiás foram elaborados mais para cumprir as exigências legais do Estatuto da Cidade do que utilizá-lo como um instrumento prático e eficiente de planejamento urbano. As explicações podem ser muitas, mas ousamos e arriscamos a dizer que, no fundo, a preocupação do gestor público municipal, com a conivência dos legisladores 93 municipais e a omissão dos movimentos sociais, onde eles existem, é que o processo de mobilização feito com suporte público/estatal, não foi suficiente para entronizar na população a importância de sua participação na gestão da cidade.

Aqui caberia uma longa discussão sobre o papel dos movimentos sociais, sobretudo os de natureza urbana, muito dinâmicos até a década de 1980, mas que se encolheram gradativamente nos anos 1990 (talvez por conta do forte discurso neoliberal) e, em alguns casos, anulados na primeira década dos anos 2000 quando vários municípios e até Estados, passaram a ser governados por atores políticos engajados em partidos de esquerda e centro-esquerda. Nesses termos, desnudam grandes desafios a serem enfrentados, não só pelos gestores municipais, mas, também pelos movimentos sociais. Destacamos apenas quatro, por considerarmos os mais relevantes para assegurar a efetividade dos Planos Diretores Participativos:

a) Mobilização social para acompanhar a implementação dos PDS.

Os Planos Diretores, mesmo com o respaldo legal do Estatuto das Cidades, e mesmo com o processo intensivo de mobilização para sua elaboração, não é suficiente para transformar a política e muito menos a gestão das cidades, dominadas secularmente por um sistema viciado que se baseia na centralização do poder e da força do poder dos mais fortes sobre os mais fracos. Nas palavras de Santos (1988d:142)

“Caso não haja forte participação popular, estatutos jurídicos por si mesmos nada mudarão na América Latina. Será mantida a tendência de escrever documentos formais, às vezes com aparência de muito avançados, mas sem refletir as experiências e as expectativas da massa. Na ausência de um grande envolvimento coletivo, as cidades continuarão regidas por normas ambiciosas que saem do nada e acabam desagradando até às elites, acusadas, com freqüência, de as manipularem, visando seus próprios fins.”

A população, em muitos municípios, sequer foi coadjuvante, tanto porque não interessava ao poder público mobilizá-la enquanto sujeito, quanto pela “apatia” política dos movimentos sociais urbanos organizados. Portanto, o grande desafio é quebrar esta apatia, mas ao mesmo tempo promover movimentos que ensejem a organização ou reorganização das forças que desejam uma sociedade mais justa e uma gestão urbana mais transparente e participativa.

Nesse sentido é preciso se voltar para as organizações de caráter local (bairros, vilas), como também associações de classe e organizações não-governamentais que tem papel importante como parceiras e fiscalizadoras do poder público e podem mudar a vida nas cidades, tornando-a mais saudável.

b) Aproveitar os efeitos positivos e o caráter legal dos Planos Diretores feitos sob a ótica do Estatuto das Cidades

94 É inegável que o Estatuto das Cidades está repleto de instrumentos que podem mudar a “cara” de nossas cidades. É sempre bom lembrar que ele é uma Lei Federal, mas também que ele não pode seguir o caminho de outra Lei Federal importante para o ordenamento do uso do solo. Referimo-nos à Lei 6.766, de 19 de dezembro de 1979, que dispõe sobre o Parcelamento do Solo Urbano, que vem ao longo do tempo sendo desrespeitada por todos os segmentos sociais.

Sobre o alcance limitado que planos de desenvolvimento urbano tem tido no Brasil, e referindo-se ao papel ideológico do que Villaça chama de “plano-discurso”, Maricato (2000:24) coloca uma reflexão muito válida:

“Não é por falta de Planos Urbanísticos que as cidades brasileiras apresentam problemas graves. Não é também, necessariamente, devido à má qualidade desses planos, mas porque seu crescimento se faz ao largo dos planos aprovados nas Câmaras Municipais, que seguem interesses tradicionais da política local e grupos específicos ligados ao governo de plantão. O plano-discurso cumpre um papel ideológico e ajuda a encobrir o motor que comanda os investimentos urbanos. No caso das metrópoles, além dos grupos locais, o capital imobiliário e as empreiteiras contam sempre na definição dos investimentos que não obedecem a nenhum plano explícito.”

É de responsabilidade das forças vivas da sociedade não permitir que o Estatuto das Cidades tome o mesmo caminho. Daí a importância de se fazer valer suas diretrizes e os Planos Diretores Participativos atuais, elaborados sob a sua lógica, é a forma mais eficaz de mantê-lo vivo na memória de todos os citadinos.

Por que o Estatuto das Cidades é importante para o ordenamento das Cidades? Simplesmente porque ele é que dá o suporte legal aos Planos Diretores, que também são Leis Municipais que precisam ser cumpridas. Desrespeitar as diretrizes dos Planos Diretores é também desrespeitar o Estatuto das Cidades. Assim como o Estatuto das Cidades, os Planos Diretores devem fazer com que o poder público municipal se comprometa com a regulamentação do uso da propriedade urbana, dos espaços urbanos, da ocupação do solo em benefício de toda a comunidade, invertendo o que tradicionalmente sempre foi instrumento de privilégio de poucos. Em termos de condicionantes do processo de estruturação urbana – vistos sem determinismo e compreendidos a partir das lógicas de atuação dos diversos agentes e do comportamento do mercado de terras – conforme aponta estudo de Valverde Salandia (2004), pode dar a oportunidade de se praticar uma eqüidade maior na gestão social da valorização imobiliária, com reflexos importantes na realização de políticas urbanas sociais.

Entretanto, não se pode esperar que estes instrumentos legais cumpram o papel de serem auto- aplicáveis. Muito menos que ajam por si só. Que façam surtir efeitos positivos para as cidades. Na raiz destes instrumentos está a organização social das forças vivas que desejam que as cidades

95 sejam mais saudáveis. Os Planos Diretores podem ser um instrumento eficaz de ordenamento da cidade, porém, só é se a sociedade organizar-se adequadamente para exigir o seu cumprimento.

c) Atribuir aos Planos Diretores caráter conseqüente na busca de uma cidade mais justa, combatendo o caráter especulativo que desorganiza o espaço urbano.

Os Planos Diretores, bem ou mal, com diretrizes omissas ou comprometidas são documentos que dão norte à busca pela justa distribuição dos benefícios urbanos para a população, mas também indicam os ônus (quando forem regulamentados) do processo de urbanização e obriga o poder público a agir sempre em prol do “interesse coletivo”.

Agir em função do interesse coletivo significa romper com relações de compadrio que sempre ocorre na relação do poder público com o capital imobiliário. O poder público, ou por interesse ou por fragilidade política, sempre acaba acatando as demandas do capital imobiliário, concedendo a eles mecanismos que mantém o processo perverso de estocagem de terras. Sobre este assunto, e olhando o caso de Goiânia, estudo de Moysés, 2004:143, aponta que a prática está presente desde os anos cinqüenta quando o Estado perde o controle sobre o parcelamento urbano

“A estocagem de terras nos arredores da cidade era a parte franciscana com a qual os proprietários de terra esperavam ser recompensados pelo “sacrifício” da doação. Diante do “excesso de zelo” do governo com o controle da cidade, as terras estocadas acabaram se constituindo num instrumento de pressão muito forte para o “alargamento do espaço urbano”.

Em outros termos, estocar terras é o mesmo que guardar hoje, para se beneficiar dos investimentos públicos (recursos da comunidade) no futuro. O proprietário de terra aliado com a incorporação o faz com naturalidade porque esta prática é intrínseca ao capitalismo que busca o lucro de todas as formas. Por isso, a sociedade tem que estar vigilante e saber utilizar os Planos Diretores em benefício de todos.

d) Educação para o cumprimento da Lei

A promoção da educação para a Lei é necessária, pois somente assim deixará de ser historicamente “letra morta” – só executada quando atender interesses de grupos que lutam por ela. No Brasil é muito comum e, perigosamente, está virando consenso, dizer que a Lei não é para todos. Por esse caminho, os Planos Diretores, que denominamos de Participativos, não serão conseqüentes a ponto de promover verdadeiras transformações em nossas cidades. Para que possam ser efetivamente implementados, há necessidade de se criar mecanismos que vão desde a divulgação massiva dos seus efeitos positivos, passando por mobilizações permanentes e localizadas, até a impetração de processos judiciais contra aspectos do Plano Diretor que não estão sendo cumpridos. Por exemplo, o Código do Consumidor funciona exatamente porque tem 96 sustentação jurídica e aparato para isso. O Plano Diretor não pode ser diferente. A educação para a Lei é necessária exatamente para que se tome consciência do que é um Plano Diretor e porque ele é importante para o cotidiano dos cidadãos.

Nesse sentido, Valverde Salandia (2004) afirma que mais do que a formação de Conselhos de representação dos segmentos sociais, é preciso consolidar instâncias de participação mais amplas e que contribuam para a formação cidadã, e que este papel tem sido exercido com sucesso pelas Conferências das Cidades, devendo, portanto, serem pensadas em termos de articulação intermunicipal para ganharem força na implementação de propostas regionais.

III.3. Indicações de estratégias e ações de capacitação para implementação dos PDs de Goiás Capacitação de atores para acompanhar o processo de implantação dos Planos Diretores está previsto desde quando se concebeu a “Campanha Plano Diretor Participativo: Cidade de Todos” . Todavia, a conclusão do processo de avaliação dos municípios goianos detectou importantes fragilidades e avanços presentes nos PDPs. Antes de elencar alguns aspectos importantes a serem considerados na fase de capacitação, duas questões importantes precisam ser colocadas:

a) a Capacitação de atores não pode ficar restrita à formação de militantes, tem que ir para além da política e da ideologia. Neste sentido, é muito importante que o treinamento, ou que a equipe técnica da Secretaria de Estado das Cidades, busque oferecer informações atualizadas sobre o atual estado da arte , pelo menos nos municípios da amostra e disponibilize essas informações aos atores, para que assumam, com conseqüência, suas funções de fiscalizadores da implementação dos PDS.

b) considerando que a capacitação é um processo de educação política, não de caráter partidário que é pobre e eivada de interesses escusos, mas no sentido da busca do bem estar social para todos, poderia eleger, dentre os municípios avaliados, pelo menos um, sobre o qual se possa fazer experiências piloto, de um processo intensivo de acompanhamento, controle e fiscalização de suas diretrizes. Para esse município se canalizaria o conjunto de forças de uma região, ou dos atores em processo de capacitação, de modo que o conjunto de esforços e ações (sinergias) alcance os objetivos esperados, qual seja forçar o poder público a cumprir as determinações do Plano Diretor daquela localidade.

Isto posto, e conforme orientação da Coordenação Nacional, sugere-se alguns indicativos na expectativa de que possam ser úteis nesta importante fase:

III.3.1. Orientações para a etapa de capacitação.

97 Na fase de capacitação é importante considerar alguns temas fundamentais, que estão presentes nos PDPs, porém não foram suficientemente explorados:

a) Às vezes aparecem nos diagnósticos, documentos que antecede a elaboração do Plano Diretor, entretanto, a questão do desenvolvimento econômico como meio de aumentar a riqueza do município, é pouco explorada nos Planos Diretores. É desejável que esta questão esteja presente nas discussões e que assessores da fase de capacitação ou técnicos da Secretaria de Estado das Cidades ou outros técnicos do governo possam elencar vários indicadores econômicos do município seguidos de análises correspondentes.

b) No tocante à expansão urbana, vale a pena refletir com os atores desta fase, que serão treinados para exercerem a função de “fiscais dos Planos Diretores”, destacando, sobretudo o que acontece com as cidades quando o território urbano é estendido para além da malha urbana consolidada. O espraiamento da cidade a torna mais cara na medida em que o poder público despende mais recursos quando leva infraestrutura social e física para bairros/vilas/jardins mais distantes. Fica cara também para quem mora distante, pois gasta mais com transporte, tempo e dinheiro para se deslocar para centros de compras, lazer e trabalho.

c) É importante abordar a questão da auto-aplicabilidade do Plano, mostrando que, quando o plano não se auto-aplica, ele depende de legislação complementar em cujo processo é importante também a participação social. Como são vários os instrumentos legais a serem criados para dar vida e sobrevida aos Planos Diretores é importante saber quais deles são os mais e os menos prioritários, e a quem se destinam.

d) A questão do fortalecimento institucional dos municípios é fundamental, e o processo de capacitação deve incluir conteúdos sobre a necessidade de quadros técnicos permanentes na área de planejamento urbano, para que os municípios não fiquem sempre reféns de consultorias e equipes externas, diminuindo a fragilidade operacional.

e) Por fim, consideramos relevante a fase de capacitação na medida em que ela possibilita retornar à realidade para rever e aprofundar questões que ficaram inconclusas. Neste sentido, é importante que esta fase seja realizada da forma mais descentralizada possível, de modo a atender e envolver todos os atores com a realidade local.

Conclusões Estudo de Caso

O plano diretor de Aparecida de Goiânia é parcialmente auto-aplicável. Trata-se de um conjunto de leis aprovadas em um mesmo momento. Um fator importante para a aplicação do plano

98 foi a criação, seguida à sua aprovação, do Instituto de Pesquisa e Planejamento Urbano de Aparecida de Goiânia, encarregado da sua implementação. Embora tenha sido elaborado anteriormente ao Estatuto da Cidade, foi revisado de forma a incorporar amplamente o documento legal. Além do plano não prever área de expansão urbana até 2010, a administração municipal chegou até mesmo a reverter um loteamento que ameaçava o manancial do município. Não há, porém, prazos definidos ou metas concretas estabelecidas. Os instrumentos de acesso à terra urbanizada e aos serviços urbanos estão previstos, mas de forma geral. Quanto à gestão democrática, ela de fato ocorreu à época da elaboração do plano. O Conselho de Desenvolvimento Ambiental Sustentável prevê na sua composição a participação de representantes da comunidade. Porém, as recentes reformulações das leis que compõem o Plano Diretor de Aparecida de Goiânia invalidam um longo processo de discussões e debates que antecederam a sua elaboração. Alguns críticos chegam a dizer que as mudanças nessas leis “rasgam” o Plano Diretor. Já que contradizem uma série de definições e pontos tratados no texto da lei. A lei municipal nº 2.758, de 13 de outubro de 2008 e da Lei Complementar nº 17, de 13 de outubro de 2008, alteram a lei de zoneamento e o perímetro do município, sem a realização de estudos urbanísticos prévios e sem a participação popular, desconsiderando todo o esforço empreendido nas fases de elaboração e aprovação do plano. Em total contradição com a idéia de um Plano Diretor Participativo que norteou todo o processo de definição do Plano Diretor.

99 Referências Bibliográficas BRASIL (2001). Estatuto da Cidade. Lei nº 10.257, de 10 Julho de 2001. Regulamenta os artigos 182 e 183 da Constituição Federal, estabelece diretrizes gerais da política urbana e dá outras providências . IBGE – Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (2007). Região de Influência das Cidades – Regic 2007 . Disponível em: www.ibge.gov.br. Acesso em setembro de 2008. MARICATO, Ermínia. As idéias fora do lugar e o lugar fora das idéias. In: ARANTES, Otília; VAINER, Carlos; MARICATO, Ermínia. A cidade do pensamento único : Petrópolis, Vozes, 2000. MINISTÉRIO DAS CIDADES (2002). Guia do Estatuto da Cidade . Ministério das Cidades. Brasília. ______(2004). Plano Diretor Participativo. Guia para implementação pelos municípios e cidadãos . Ministério das Cidades. Brasília. ______REDE DE AVALIAÇÃO E CAPACITAÇÃO PARA A IMPLEMENTAÇÃO DOS PLANOS DIRETORES PARTICIPATIVOS (2008). Pré-proposta de Roteiro para Avaliação dos Planos Diretores . Documento eletrônico. ______Banco de Experiências Planos Diretores Participativos. Nome do município: Aparecida de Goiânia . Tema de Destaque: Estratégia para criação de banco de lotes a partir do plano diretor participativo . Documento eletrônico – Acesso em setembro de 2008. ______Banco de Experiências Planos Diretores Participativos. Nome do município: Aparecida de Goiânia . Tema de Destaque: Audiências Públicas para a elaboração da leitura comunitária da realidade local . Documento eletrônico – Acesso em setembro de 2008. MOYSÉS, Aristides. Goiânia, metrópole não planejada. Goiânia: Editora da UCG, 2004 OBSERVATÓRIO DAS METRÓPOLES. RELATÓRIO DA ATIVIDADE 1: Identificação dos espaços metropolitanos e construção de tipologias, 2004 – site: WWW.observatoriodasmetropoles.net RIBEIRO, Luiz C. de Q.; CARDOSO, Adauto L. (2003). “Plano diretor e gestão democrática da cidade”. In: RIBEIRO, Luiz C. de Q.; CARDOSO, Adauto L. (orgs.). Reforma Urbana e gestão democrática: promessas e desafios do Estatuto da Cidade. Rio de Janeiro: Revan/FASE. RIBEIRO, Luiz C. de Q.; CARDOSO, Adauto L. (orgs.) (2003). Reforma Urbana e gestão democrática: promessas e desafios do Estatuto da Cidade. Rio de Janeiro: Revan/FASE. SANTOS, Carlos N. F. dos. A cidade como um jogo de cartas . Niterói: EDUFF, 1988 . SANTOS, Carlos Nélson Ferreira dos. O futuro esta aí: seremos todos agentes de Nostradamus . Revista Projeto, São Paulo, nº 119, p. 139-142, 1988d. SECRETARIA DAS CIDADES. Planos Diretores Democráticos – Programa Cidade pra Gente (texto mimeo). (2005), Goiânia. ______Temática 1 – (Re) Conhecendo o Território: Histórico da Cidade . Roteiro das atividades de campo dos GTComunitários . (folder) (2005), Goiânia. ______Temática 2 – Aspectos físicos e funcionais das áreas urbanas e rural do município . Roteiro das atividades de campo dos GTComunitários . (folder) (2005), Goiânia. ______Temática 3 – Serviços de atendimento público e controle social . Roteiro das atividades de campo dos GTComunitários . (folder) (2005), Goiânia. ______Temática 4 – Potencialidades para o desenvolvimento sustentável do município . Roteiro das atividades de campo dos GTComunitários . (folder) (2005), Goiânia. ______Temática 5 – Registro territorial da área urbana . Roteiro das atividades de campo dos GTComunitários . (folder) (2005), Goiânia. VALVERDE SALANDIA, L F. Da Intenção à ação: desafios na busca por uma justa distribuição dos ônus e benefícios do processo de urbanização após o Estatuto da Cidade e o Plano Diretor, 2004. (trabalho disponível no sítio do Ministérios das Cidades, in:www.cidades.gov.br, acesso em dezembro de 2008).

100