MASARYKOVA UNIVERZITA V BRNĚ PRÁVNICKÁ FAKULTA
Obor Právo a právní věda
Katedra ústavního práva a politologie
Limity politických práv
Diplomová práce 2015
Filip Ingr
Čestné prohlášení
Prohlašuji, že jsem diplomovou práci na téma Limity politických práv zpracoval sám. Veškeré prameny a zdroje informací, které jsem použil k sepsání této práce, byly citovány v poznámkách pod čarou a jsou uvedeny v seznamu použitých pramenů literatury.
…………………………………
- 2 -
Poděkování
Na tomto místě bych rád upřímně poděkoval vedoucímu mé práce doc. JUDr. Vojtěchu Šimíčkovi za vedení mé práce a poskytnuté rady při jejím zpracovávání. Zároveň bych rád vyjádřil vděčnost za podporu mé rodiny a přátel při celém studiu a konečně i v běžném životě.
- 3 -
ABSTRAKT
Tato práce se zaměřuje na téma nevyhnutelných limitací politických práv nejen v krizových situacích, nýbrž také jakožto základního nástroje v rukách bránící se demokracie. Základním myšlenkovým přístupem celé práce je, že nejen bránící se demokracie, ale také jiné, tolerantnější a liberálnější demokratické režimy musí nezbytně limitovat politická práva v zájmu vlastního přežití. Cílem práce přitom rozhodně není vyčerpávajícím způsobem obsáhnout celou problematiku limitů politických práv, stejně jako by šlo proti jejímu zaměření i podrobné studování každého jednoho politického práva zvláště. Namísto toho se práce snaží vytvořit povšechný přehled možných způsobů limitace politických práv v bránící se demokracii a přijít s doporučeními jak, kdy a pomocí jakých prostředků může stát limitovat politická práva, aniž by tím ztratil svou demokratickou povahu. K dosažení tohoto cíle se práce zaměřuje na oblast střední Evropy, zvláště pak na Českou republiku a její srovnání v oblasti politických práv se SRN, Polskem a Slovenskem. Stejně tak práce rozebírá některé významnější případy řešené Evropským soudem pro lidská práva ve Štrasburku, přičemž se zaměřuje na každé politické právo zvlášť, vnitrostátní judikaturní praxi ve všech čtyřech zmíněných zemích podobnosti v právních úpravách politických práv a jejich historické zkušenosti s extremismem.
Klíčová slova
Politická práva, extremismus, bránící se demokracie, zastupitelská demokracie, politická strana, dělba moci, svoboda projevu, shromažďovací právo, sdružovací právo, lustrace
- 4 -
ABSTRACT
This work addressed the topic of inevitable limitations of political rights not only in emergency situations but also as essential tool of defending democracy. The main philosophy of this paper is that not only defending democracy but also any other democratic approach towards extremism must accept that limitation of political rights is needed for its future survival. The paper has no ambition to fully and exhaustively absorb whole topic of limitations of political rights neither does it aim to absorb each and every political right to its full extensity rather it tends to create general and well arranged overview of possible ways of limitations of political rights in defending democracy and come with recommendations as to how, when and by which means can democratic state limit political rights and still preserve their nature. To achieve this goal this work focuses on region of Middle Europe, especially on Czech Republic and its comparison in agenda of political rights with Federal Republic of Germany, Poland and Slovakia. It also analyses cases of European Court of Human Rights in Strasbourg concerning each political right separately, intrastate practice of the courts in four previously named countries, similarities in their legal regulations of political rights and their historical experience with countering extremism.
Key words
Political rights, extremism, militant democracy, representative democracy, political party, separation of powers, freedom of speech, right to assemble, association right, lustration
- 5 -
POUŽITÉ ZKRATKY
ANS/NA – Aktionsfront Nationaler Sozialisten/Nationale Aktivisten DKP – Německá komunistická strana ESLP – Evropský soud pro lidská práva KPD – Komunistická německá strana K s.Č – Komunistická strana Československa Listina – Listina základních práv a svobod LS – Liberální strana NSDAP – Národněsocialistická německá strana OZ – občanský zákoník ShrZ – Shromažďovací zákon SdrPolS – zákon a sdružování v politických stranách SRP – Socialistická říšská strana StGB – trestní zákoník SRN TZ – trestní zákoník Úmluva – Evropská úmluva o lidských právech VersG – shromažďovací zákon SRN ZLNS – Svaz veřejnosti slezské národnosti
- 6 -
Obsah 1. SLOVO ÚVODEM - 10 - 2. DEMOKRATICKÝ STÁT - 12 - 2. 1. NEURČITÝ POJEM DEMOKRATICKÉHO STÁTU - 12 - 2. 1. 1. Legalita a legitimita - 12 - 2. 1. 2. Ochrana základních lidských práv a svobod - 13 - 2. 1. 3. Svrchovanost lidu a princip většiny - 13 - 2. 1. 4. Dělba moci a ochrana menšin - 14 - 2. 1. 5. Politická pluralita a právní stát - 14 - 3. POLITICKÁ PRÁVA - 15 - 3. 1. POLITICKÁ PRÁVA V RÁMCI SYSTÉMU LIDSKÝCH PRÁV - 15 - 3. 2. STRUČNĚ K PŮVODU A VÝVOJI POLITICKÝCH PRÁV - 16 - 3. 2. 1. Katalog politických práv - 17 - 4. NEZBYTNÁ PODMÍNKA DEMOKRACIE - 18 - 4. 1. DEMOKRACIE BEZ POLITICKÝCH PRÁV - 18 - 4. 2. DEMOKRACIE BEZ VOLEB - 19 - 4. 2. 1. Úskalí přímé demokracie - 20 - 4. 2. 2. Nenahraditelná zastupitelská demokracie - 21 - 4. 2. 3. Podpora, doplněk a cíl volebního práva - 22 - 5. VŠEHO MOC ŠKODÍ - 24 - 5. 1. DEMOKRACIE SAMA SOBĚ ZHOUBOU - 24 - 5. 2. POJEM BRÁNÍCÍ SE DEMOKRACIE - 25 - 5. 3. PILÍŘE BRÁNÍCÍ SE DEMOKRACIE - 26 - 5. 3. 1. Boj demokracie argumenty - 26 - 5. 3. 2. Právo jako zbraň proti extremismu - 28 - 5.4. NEDEMOKRATICKY K DEMOKRACII? - 29 - 6. LIMITY POLITICKÝCH PRÁV - 31 - 6. 1. KOLIZE - 31 - 6. 2. CHRÁNĚNÉ ZÁJMY CELKU - 32 - 6. 2. 1. Veřejný pořádek - 33 - 6. 2. 2. Státní zřízení - 33 - 6. 2. 3. Suverenita státu - 33 - 6. 2. 4. Územní celistvost státu - 34 - 6. 3. FORMY LIMITACE POLITICKÝCH PRÁV - 34 -
- 7 -
6. 3. 1. Limitace obecné a kauzální - 34 - 6. 3. 2. Limitace apriorní a následné - 35 - 6. 3. 3. Limitace dle jednotlivých politických práv - 36 - 7. OMEZENÍ SVOBODY PROJEVU - 37 - 7. 1. SOUČASNÁ ÚPRAVA U NÁS - 37 - 7. 1. 1. Zákaz cenzury - 37 - 7. 1. 2. Soudní dělení výroků - 38 - 7. 1. 3. Trestněprávní omezení svobody projevu - 39 - 7. 2. HISTORICKÝ EXKURS - 41 - 7. 2. 1. Zákony na ochranu republiky a svoboda projevu - 41 - 7. 3. LIMITY SVOBODY PROJEVU V ZAHRANIČÍ - 43 - 7. 3. 1. Spolková republika Německo - 43 - 7. 3. 2. Polsko - 44 - 7. 4. SVOBODA PROJEVU A ROZHODOVACÍ PRAXE ESLP - 45 - 7. 4. 1. Evropský nadhled ESLP - 48 - 8. PRÁVO SHROMAŽĎOVACÍ - 49 - 8. 1. SHROMAŽĎOVACÍ PRÁVO U NÁS - 49 - 8. 1. 1. Oznamovací princip - 50 - 8. 1. 2. Zákaz shromáždění - 51 - 8. 2. LIMITY SHROMAŽĎOVACÍHO PRÁVA V ZAHRANIČÍ - 52 - 8. 2. 1. SRN - 52 - 8. 2. 2. Polsko - 54 - 8. 2. 3. Shromažďovací právo a rozhodovací praxe ESLP - 54 - 8. 3. LEPŠÍ PREVENCE, NEŽ POZDNÍ LÍTOST - 56 - 9. PRÁVO PODÍLET SE NA SPRÁVĚ VEŘEJNÝCH ZÁLEŽITOSTÍ - 58 - 9. 1. PRÁVO PODÍLET SE NA SPRÁVĚ VEŘEJNÝCH ZÁLEŽITOSTÍ U NÁS- 58 - 9. 1. 1. Význam lustrací - 59 - 9. 2. LUSTRACE V ZAHRANIČÍ - 60 - 9. 2. 1. SRN - 60 - 9. 2. 2. Polsko - 61 - 9. 2. 3. Lustrace a rozhodovací praxe ESLP - 62 - 9. 3. ZMĚNA PO NĚMECKÉM VZORU - 64 - 10. SDRUŽOVACÍ PRÁVO - 65 - 10. 1. SDRUŽOVACÍ PRÁVO U NÁS - 65 -
- 8 -
10. 1. 1. Politická strana - 65 - 10. 1. 2. Odmítnutí registrace - 66 - 10. 1. 3. Zrušení politické strany, politického hnutí či sdružení - 67 - 10. 1. 4. Trestněprávní omezení sdružovacího práva - 69 - 10. 2. HISTORICKÝ EXKURS - 70 - 10. 2. 1. Zákony na ochranu republiky a sdružovací právo - 70 - 10. 3. LIMITY SDRUŽOVACÍHO PRÁVA V ZAHRANIČÍ - 71 - 10. 3. 1. SRN - 71 - 10. 3. 2. Polsko - 73 - 10. 3. 3. Sdružovací právo a rozhodovací praxe ESLP - 74 - 10. 4. ČLENOVÉ ROZPUŠTĚNÉ STRANY A JEJICH DALŠÍ PŮSOBENÍ V POLITICE - 78 - 10. 4. 1. Ztráta mandátu - 78 - 10. 4. 2. „Mučednictví“ - 79 - 10. 4. 3. Zákaz činnosti pro členy rozpuštěné strany - 79 - 11. ZÁVĚR - 81 - 13. SEZNAM POUŽITÝCH PRAMENŮ - 84 - 13. 1. Právní předpisy - 84 - 13. 1. 1. České právní předpisy - 84 - 13. 1. 2. Německé právní předpisy - 84 - 13. 1. 3. Polské právní předpisy - 85 - 13. 1. 4. Jiné právní předpisy - 85 - 13. 2. Knižní zdroje - 86 - 13. 3. Publikace v časopisech a elektronické zdroje - 87 - 13.4. Judikatura - 89 - 13. 4. 1. Česká judikatura - 89 - 13. 4. 2. Zahraniční judikatura - 90 -
- 9 -
1. SLOVO ÚVODEM
Česká republika, podobně jako ostatní země střední Evropy, s částečnou výjimkou Rakouska, je zemí, která v průběhu 20. století zakusila hned dva totalitní režimy. Zatímco v případě nacistické okupace se jednalo o agresi zvenčí, u nástupu komunismu byly proti ní použity vlastní demokratické principy a hodnoty. Komunisté využili toho, že oproti První republice, která patřila mezi průkopníky ideje „bránící se demokracie“, nebylo poválečné Československo připraveno na zneužití politických práv jednou z politických stran. V ideologickém souboji podlehlo a na dalších čtyřicet let se v něm demokracie stala pouhou iluzí. Otázkou však zůstává, co tehdy mohlo udělat pro svoji záchranu, chtělo-li se dál považovat za demokratickou zemi? A bylo by možné ubránit se dnes, v době opětovného vzrůstu podpory extremistických hnutí? Situace je samozřejmě naprosto jiná, lidé mají stále v paměti zkušenost s komunismem i nacismem, ale to neznamená, že by se obdobná ideologie nemohla stát dalším zdrojem nebezpečí. Proto byla v poválečné Evropě, v souvislosti s fašismem, nacismem a komunismem a v USA v souvislosti s válkou proti terorismu, všemi státy do jisté míry přijata teorie „bránící se demokracie“, jakožto prostředku k zabránění pádu demokracie, otázkou ovšem zůstává, nakolik jsou toho státy schopny, respektive, kde leží limity politických práv, tolik zneužívaných extremistickými uskupeními? Stejně tak se na mysl dere otázka, jak podobné limity nastavit? Mají být pevně zakotveny v podobě právních předpisů, nebo má jejich nelézání zůstat doménou soudní praxe? Na tyto a další otázky se práce postupně pokusí odpovědět, a to pomocí poučení se z předchozích příkladů, zkušeností První republiky s obranou proti extremismu, komparace stávajících právních úprav prvků „bránící se demokracie“ ve vybraných státech a v neposlední řadě též srovnáním rozhodovací praxe soudů těch států, které již musely zneužití politických práv samy čelit. Podobně tak se pokusí sama formulovat doporučení de lege ferenda, tedy vytvořit náčrt ideální právní úpravy limitů politických práv a zhodnotit, kde se ještě jedná o přiměřenou sebeobranu demokratického zřízení a kde už jde o zbytečné, a tudíž nebezpečné ořezávání lidských práv. Za tímto účelem proto práce nejprve sama specifikuje, jaký stát vlastně považuje za
- 10 - demokratický, definuje ho z pohledu základních hodnot a principů, na nichž má stát, aby se následně zaměřila na problematiku samotných politických práv a jejich limitů. Zohlední přitom relevanci jednotlivých politických práv v návaznosti na koncept „bránící se demokracie“ a následně českou právní úpravu limitů politických práv srovná s právní úpravou německou a polskou, přičemž se zaměří i na aplikační praxi v jednotlivých zemích, a to u každého z vybraných politických práv zvlášť. Celé srovnání následně doplní o historický exkurz v podobě komparace s úpravou První republiky a analýzu judikatury Evropského soudu pro lidská práva.
- 11 -
2. DEMOKRATICKÝ STÁT 2. 1. NEURČITÝ POJEM DEMOKRATICKÉHO STÁTU
Abychom vůbec mohli začít hledat odpověď na otázku, kde leží limity politických práv, je ze všeho nejdůležitější položit si jinou, totiž co je to onen demokratický stát, v zájmu jehož přežití mají být ona politická práva omezena? Pojem demokracie a s ním související pojem demokratického státu, prošel v průběhu dějin množstvím změn a za demokratické se tak často označovaly nejrůznější státní celky. Je proto důležité si uvědomit, jaké hodnoty měly tyto státní celky, nebo alespoň většina z nich, společné a na jakých principech stály, jelikož bez jejich pochopení by byly úvahy nad jejich ochranou, skrz omezení politických práv, zcela liché. Jaké tedy jsou základní pilíře demokracie a demokratického státu? Demokracie je často chápána jako vláda lidu, jak ji naznačil již Aristoteles (byť jako negativní věc, jelikož v jeho pojetí se jednalo o vládu chudých a lůzy), popřípadě jako forma vlády, nebo „systém vztahů, mechanismus směřující k realizaci svrchovanosti lidu“1, či „odmítnutí apriorní autority...a přijetí základního politického východiska, podle kterého společnost tvoří politicky rovnoprávní jedinci“2, přesto však bývá vždy pevně spojována s určitými pojmy. Těmito jsou vždy legalita, legitimita, ochrana základních lidských práv a svobod, dělba moci, svrchovanost lidu, princip většiny za současné ochrany menšiny, politický pluralismus a právní stát. Všechny tyto pojmy je třeba pochopit, nežli bude možné stanovit limity politických práv tak, aby byly demokracii a demokratickému státu k užitku.
2. 1. 1. Legalita a legitimita
Legitimita, tedy jakási oprávněnost vládnout, vyplývající z uznání těch, jimž je vládnout, bývá právě tím, co nedemokratickým režimům chybí na prvním místě, a podle čehož jsou nakonec rozeznatelné od demokracií i ty totalitní režimy, jež byly ustaveny právě na základě demokratických procedur, zneužitých v jejich prospěch. Hned za ní pak
1 Klíma Karel. Teorie veřejné moci. 2. vyd. Praha: ASPI, 2006. 2 Holländer Pavel. Základy všeobecné státovědy. Plzeň: Aleš Čeněk, 2009. s 247.
- 12 - vždy stojí legalita, tedy zákonnost, nevypovídající o hodnotách, ale o způsobu ustavení moci ve státě. Nejlépe to asi vystihl Ústavní soud, když ve svém nálezu ve věci návrhu na zrušení zákona 198/1993 Sb., o protiprávnosti komunistického režimu a odporu proti němu, vyjádřil i k pojetí legality a legitimity a napsal, že: „Politický režim je legitimní, je-li vcelku schvalován většinou občanů. Politické režimy, kterým chybí demokratická substance, se vyhýbají empiricky ověřitelné legitimitě ve prospěch ideologických argumentů a hlavně hledisek formálně-racionální legality. To jim usnadňuje skutečnost, že konsolidovaná státní moc není jen mocensko-politickým faktem, ale současně právně organizovanou mocí. Avšak právě v takovýchto režimech se politika s právem a legalita s legitimitou rozchází nejvíce.“3
2. 1. 2. Ochrana základních lidských práv a svobod
K podstatě a pojmu lidských práv je více uvedeno v pozdější kapitole přímo tomu věnované, nicméně pro přehlednost si zde uveďme alespoň základní postulát o nezadatelnosti, nezcizitelnosti, nezrušitelnosti a nepromlčitelnosti a připomeňme si, že aby bylo možno mluvit o demokracii, nepostačuje pouhé formální zakotvení lidských práv, ale musí nutně existovat i jejich institucionální ochrana, vymahatelnost u soudu a vůle státních orgánů je dodržovat a bránit.
2. 1. 3. Svrchovanost lidu a princip většiny
Svrchovanost lidu ve stručnosti znamená, že veškerá moc ve státě je právě od lidu odvozena, vychází z něj, přičemž lid sám vládne a sám také představuje adresáta své vlastní moci. V České republice je zakotvena v čl. 2 Ústavy a představuje tedy jeden z ústavních principů. Se svrchovaností je pak úzce provázán princip většiny. Jelikož totiž není možné doufat v absolutní shodu, a tedy jednotná „vůle lidu“, jakožto vládce sebe samého, zůstává spíše ideálem, byl formulován způsobem, jakým se této materiální, skutečné vůli lidu co nejvíc přiblížit, a tím je právě princip většiny. Tento stanoví, že rozhodnutí, byť přijatá pouhou nadpoloviční většinou, jsou závazná pro všechny.
3 Nález Ústavního soudu ze dne 21.12.1993, sp.zn. Pl. ÚS 19/93, č. 14/1994 Sb.
- 13 -
2. 1. 4. Dělba moci a ochrana menšin
Vzhledem k tomu, že pouhá většina by byla na základě principu majority schopna uzurpovat menšinu, musel být vytvořen mechanismus ochrany menšin, zabraňující například zákazu určitého názorového proudu ze strany většiny, stejně jako třeba názoru pouhého jednotlivce. K tomuto ostatně slouží právě i dělba moci. Tu lze vymezit jako rozdělení na moc výkonnou, soudní a zákonodárnou, přičemž všechny tři stojí k sobě v pozici kontrolora a jsou vybaveny mechanismy, jak jedna druhé znemožnit zasahovat do kompetencí té druhé. S tímto je také nezbytně spojena potřeba mocenské rovnováhy státních orgánů, aby nedošlo k přílišnému vychýlení moci směrem k jedinému orgánu nebo jedné konkrétní moci, jak to vyjádřil Daniel Havránek ve svém článku z roku 20064.
2. 1. 5. Politická pluralita a právní stát
Pakliže ochrana lidských práv v sobě zahrnuje i svobodu projevu, je politická pluralita jejím přímým důsledkem. Je v ní obsažen zákaz vázanosti státu a státní moci na jedinou ideologii a naopak vyjádřena potřeba po co největší rozumné škále názorů, mezi nimiž je možno vybírat. Ty názory a politické směry, jež dosud nezískaly potřebné zastoupení, či přesto nejsou zastoupeny ve vládě, pak vždy mohou představovat kritiku a alternativu ke stávajícímu většinovému názoru. Je-li tomu tak, je politická pluralita také základem volné soutěže politických stran. Myšlenka právního státu, jako státu vydávajícího zákony, jimiž je poté sám vázán, je u nás zakotvena v čl. 2 odst. 2 Listiny, podle něhož „státní moc lze uplatňovat jen v případech a v mezích stanovených zákonem, a to způsobem, který zákon stanoví.“ Předpokladem toho, aby bylo možno hovořit o právním státu tak je existence právního řádu a soustava orgánů kontroly práva, zpravidla soudů5.
4 Havránek Daniel. Duální role právního státu při zajišťování bezpečnosti. Právník, 2006, č.3. s. 303. 5 Viz. Klíma Karel. Ústavní právo. Plzeň: Aleš Čeněk, 2010, 4. vydání. s. 205 a 206.
- 14 -
3. POLITICKÁ PRÁVA 3. 1. POLITICKÁ PRÁVA V RÁMCI SYSTÉMU LIDSKÝCH PRÁV
Ještě než pokročíme v hledání odpovědi na otázku limitů politických práv, je třeba si je uvědomit v rámci většího celku lidských práv, coby nedílné součásti jejich systému. Lidská práva, tak jak je dnes známe a jichž jsou politická práva nedílnou součástí, vykrystalizovala v průběhu dějin západní civilizace a stále se vyvíjí, aby odrážela rostoucí potřeby západní civilizace. Jejich základy však lze vysledovat do antiky, stejně jako otázku jejich vzniku. Již Aristoteles odlišoval právo přirozené, odvozené z přirozenosti člověka a požadavku na spravedlnost, a právo pozitivní, dané politickým svazem. Přes scholastiky v čele s Tomášem Akvinským, akcentujícím rovnost lidí před Bohem, reformační úsilí, směřující k opuštění myšlenky ústřední úlohy církve, renesanční myslitele, kteří poprvé vyslovili myšlenku o suverenitě lidu a požadavku legality a legitimity vladaře, filosofy anglické, americké a posléze i francouzské revoluce, osvícence a racionalisty, prudký hospodářský vývoj 19. století, s nímž musel nezbytně ruku v ruce přijít i vývoj společenský a nakonec i přes hrůzy Druhé světové války se postupně v euroatlantickém prostoru dotvořila myšlenka lidských práv, jakožto nezadatelných, nezcizitelných, nepromlčitelných a nezrušitelných práv každého člověka. Tento vývoj poměrně jasně ukázal rozdíl mezi jednotlivými celky, skupinami, respektive generacemi lidských práv a umožnil nám je tak lépe klasifikovat. První generací lidských práv, jejichž postupná formulace přirozenoprávní doktrínou po téměř třech stoletích vyvrcholila v 19. století, se stala práva osobní, spojená úzce s individualitou člověka, jako právo na život, osobní svobodu, vlastnictví, soukromí, svoboda myšlení a vyznání. Druhou generací se pak, díky překotnému vývoji hospodářství v 19. století a zvyšující se touze lidí podílet se na moci, stala práva politická, z nichž jako ústřední jasně vyčnívá právo volební, aby byla posléze ve třetí generaci, až v meziválečném období, specifikována práva sociální, kulturní a ve čtvrté generaci doplněna o právo na příznivé životní prostředí, informace, osobní integritu a mír. A jsou to právě práva druhé generace, tedy práva politická, jimiž se tato práce zabývá.
- 15 -
3. 2. STRUČNĚ K PŮVODU A VÝVOJI POLITICKÝCH PRÁV
Samotná politická práva patří, jak už samo jejich zařazení do druhé generace lidských práv napovídá, k jedněm z nejstarších. Ostatně, jejich podstatou je zakotvení možnosti každého jednoho člověka podílet se na moci, tedy vládnutí v obci či státě, jichž je součástí. Politická práva se tudíž vyvíjela současně se společností, zejména pak jejím bohatstvím, jak nám ostatně dokazuje Fareed Zakaria. Ve své knize Budoucnost svobody vytváří jasnou spojnici mezi kapitalismem a střední třídou, z něho vzešlou a demokracií6. Tím vlastně nepřímo vysvětluje, že právě s kapitalismem přišla i politická práva, jelikož kapitalismus produkoval v Anglii, kde se politická práva začala projevovat jako v jedné z prvních zemí, novou vrstvu společnosti, která své postavení neodvozovala od půdy či královských výsad, nýbrž od obchodu a brzy začala bažit též po podílu na moci. Začala vstupovat do veřejného života, a díky zdravému odstupu od starého řádu prosazovala práva jednotlivců. A poněvadž sama neměla politickou moc založenou na síle či majetku, musela tuto nově odvozovat od nového politického systému, založeného na prozatím malé, nicméně od feudální šlechty neodvozené, vrstvy buržoazie. A aby si takto mohla počínat, bylo třeba zakotvit politická práva. Vývoj politických práv, coby prostředků, jejichž pomocí se může lid jako zdroj veškeré moci ve státě podílet na jejím výkonu7, tak úzce souvisí s krystalizací právního státu a s ním souvisejících pojmů, jako jsou dělba moci, suverenita lidu a legitimita. Mezi prvními bylo formulováno právo na svobodu tisku, jakožto zvláštního druhu svobody projevu, za něž v Anglii zvlášť horlivě bojoval barokní myslitel John Milton a právo na odpor. Následovala práva petiční, shromažďovací a spolčovací a na závěr se v průběhu 19. století a začátkem 20. prosadila též práva podílet se na správě věcí veřejných, volební a právo zakládat politické strany.
6 Zakaria Fareed. Budoucnost svobody. Neliberální demokracie v USA i ve světě, Praha: ACADEMIA, 2005. s. 57.
7 Molek Pavel. Politická práva, Prah: Wolters Kluwer, 2014. s. 19.
- 16 -
3. 2. 1. Katalog politických práv
Vzdor tomu, že jsou politická práva označována za práva druhé generace a řadí se tak k právům nejdelší dobu obecně přijímaným, však na všech z nich, a především na jejich šíři, není obecná shoda. To se jasně odráží ve výčtu politických práv uvedených v Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod, srovnaném s výčtem politických práv v naší Listině základních práv a svobod. Například petiční či volební právo, stejně jako právo zakládat politické strany a podílet se na správě věcí veřejných, Úmluva zmiňuje víceméně jen ohledně zákazu diskriminace. V případě Listiny základních práv Evropské Unie je situace již lepší a průniků s Listinou základních práv a svobod je více, nicméně například právo zakládat politické strany zde, vzhledem k problematičnosti demokratického deficitu Evropské unie a z něho plynoucího rozdílného politického systému, opět absentuje a stejně tak je tomu u práva na odpor a podílení se na správě věcí veřejných. Nejširší katalog politických práv nám proto nabízí česká Listina základních práv a svobod, přičemž práva v ní vymezená jsou tato:
svoboda projevu petiční právo shromažďovací právo spolčovací právo právo zakládat politické strany právo podílet se na správě veřejných věcí volební právo a právo na odpor.
Právě z tohoto výčtu budeme v dalších částech práce vycházet a postupně odhalovat jakému účelu daná práva slouží, neboť bez toho by úvahy nad jejich limity byly bezúčelné a samozřejmě kdy a za jakých podmínek lze jednotlivá práva omezit, tedy kde leží jejich limity.
- 17 -
4. NEZBYTNÁ PODMÍNKA DEMOKRACIE 4. 1. DEMOKRACIE BEZ POLITICKÝCH PRÁV
Z výše uvedeného nástinu vývoje politických práv, coby prostředku zpřístupnění vládnutí širším vrstvám obyvatelstva, je zřejmé, že právě soustava politických práv v jejich celistvosti, je jednou ze základních podmínek demokracie. Jakékoliv jiné autokratické státní zřízení, ať už mluvíme o absolutismu, despotismu, diktatuře či totalitě, může s naprostým klidem garantovat svým lidem prakticky všechna další základní práva, jsou to ovšem právě politická práva, jež jakékoliv jiné než demokratické zřízení, vážně ohrožují. Pro ilustraci, není obtížně si představit osvíceného diktátora, jakéhosi krále Rexe8, jak o něm pojednává Lon Fuller ve svém monografii Morálka práva, který svému lidu neupírá právo na rovnost, svobodu myšlení, právo na vlastnictví, ani právo na soukromí, ba dokonce ani sociální práva, jako třeba právo na vzdělání a právo na práci, jakmile by ovšem dopřál svým poddaným bendit, například práva podílet se na správě veřejných věcí, velice rychle by se s nimi dostal do křížku o to, co ještě by si mohli spravovat bez něj, a kde už by začínala jeho vlastní výsostná sféra působení. Lépe by se mu nevedlo ani v případě práva spolčovacího, protože i tam by nakonec vše dospělo do okamžiku, kdy by se lidé začali spolčovat za účelem vlastního podílu na moci a nejinak by tomu bylo i u ostatních politických práv. Vlastně si lze stěží představit takové státní zřízení, jež by se mohlo oprávněně nazývat demokracií, aniž by všechna tato práva do posledního negarantovalo. Kupříkladu svoboda tisku, respektive projevu jako takového, jakožto „hlídací pes demokracie“, je jedním z nejzákladnějších způsobů kontroly politiky a těch, kdo ji vykonávají, ze strany veřejnosti. Ze strany běžného uživatele, čili čtenáře, nevyžaduje pražádnou znalost zákonů a ze strany těch, kteří z ní tyjí, tedy jak politiků samotných, pro něž tisk a média obecně představují další kolbiště, na němž se před veřejností mohou prezentovat, tak novinářů, reprezentuje snadný způsob, jak upozorňovat na chyby, problémy a otazníky, jimž společnost čelí a současně má přitom prezentovat vlastní názor.
8 Fuller Lon. Morálka práva, Praha: OIKOYMENH, 1998. s. 37.
- 18 -
Koneckonců, již John Milton, jeden z prvních bojovníků za svobodu tisku, ve svém díle Areopagitica, uvádí, že: „když jsou stížnosti volně vyslechnuty, pečlivě uváženy a urychleně napraveny, tehdy se jedná o nejvyšší dosažitelnou svobodu, již každý moudrý muž hledá...“9 A demokracie právě na svobodě staví. Stejně tak petiční právo, jehož relevance vzhledem k nezávaznosti petic bývá často napadána, umožňuje lidem zasáhnout do věcí, které se jich týkají. Bez shromažďovacího práva by potom byl nesouhlas společnosti často bezzubým a těžko slyšitelným, protože kolikrát jsou to skutečně až lidová shromáždění, jež vedou ke změně a pro spolčovací právo platí něco podobného. Vždyť jak mohou lidé bránit své zájmy, často shodné se zájmy dalších, aniž by se za tímto účelem mohli sdružovat? Jedině skrze organizované a společné úsilí je mnohdy možné dosáhnout výsledku, ať už se jedná o záchranu hodnoty, jíž členové spolku považují za důležitou pro společnost či dosažení potřebné změny jako odrazu sociálního vývoje.
4. 2. DEMOKRACIE BEZ VOLEB
Jak vidno z předchozího výčtu, politická práva představují podmínku sine qua non demokracie, tedy jakési možnosti lidu vládnout, žádné z politických práv však nemá v rámci fungování demokratického státního zřízení, postaveného na zastupitelské demokracii, tedy rozhodování na základě volených zástupců, tak výsadní postavení, jako právo volební. Bez něho se demokracie stává v jakémkoliv větším uskupení lidí naprosto iluzorní představou. Samozřejmě není cílem této práce zpochybňovat přímou demokracii, tedy přímou participaci lidí na moci a možnost bezprostředně mocensky rozhodovat, ani její přínos v situacích, kdy je vhodné na místo rozhodnutí šitého horkou nití pečlivě rozmyslet všechny důsledky a dosáhnout tak společenského konsensu, v případě každodenního rozhodování však idea přímé demokracie působí přinejmenším úsměvně.
9 Milton John. Areopagitica. [citováno 3. července 2014] Dostupný z: http://www.dartmouth.edu/~milton/reading_room/areopagitica/
- 19 -
4. 2. 1. Úskalí přímé demokracie
Její pomalost, neohrabanost, nákladnost a naprostá neúčelnost při řešení drobných potíží moderní společnosti, z ní, v porovnání se zastupitelskou demokracií, činí velice nevýhodnou alternativu. A dokonce ani častá prohlášení o tom, že v 21. století by pomalost a nákladnost referend a plebiscitů mohly být i na celostátní úrovni eliminovány pomocí výpočetních technologií, nás nemohou uklidnit za situace, kdy značnou část voličské základny stále tvoří lidé starší, pro něž by zavedení podobného systému mohlo znamenat znemožnění volit. Dalším silným argumentem proti přímé demokracii v postavení hlavního rozhodovacího procesu ve společnosti je též psychologie davu, jak o ní hovoří Gustav Le Bon v díle Psychologie davu10, či Roberts Michels, který výstižně napsal, že: „Masa se dá snáze ovládat, než malý okruh posluchačů, jelikož její souhlas je bouřlivější, elementárnější a absolutnější, a protože, jakmile se ocitne pod vlivem sugesce, nepřipouští lehce odpor malých menšin, anebo dokonce jednotlivců... Masa daleko méně váží slova i činy než každý její člen anebo její malé skupiny.“11 Samozřejmě i proti tomuto existuje solidní argument, že časový odstup je schopen zabránit příliš snadné manipulaci mas a umožní tak lidem vystoupit z davu a přemýšlet individuálně, ovšem stejně tak umožní pokračování jejich manipulace. A jakmile je jednou člověk o něčem pevně přesvědčen, byť jako součást davu, je těžké změnit jeho rozhodnutí. Obzvlášť, pokud není sám, a to členové davu nejsou nikdy. Při hlubším zamyšlení posléze dojdeme ještě k jednomu důvodu, proč není přímá demokracie aplikovatelná na všechny situace výběru mezi určitými variantami, a to je právě tehdy, kdy takové varianty ani nejsou formulovány. Přímá demokracie je ve své podstatě rozhodováním ad hoc o problémech, které jsou společnosti dobře známy. Jenže ne všechny problémy lze předvídat. Přímá demokracie řeší problémy, které vyvstaly, není však schopna adresovat problémy neznámé, lidská společnost však nezbytně potřebuje, aby některé věci byly řešeny prevencí, a právě to je dalším z argumentů pro zastupitelskou demokracii. Lidé zkrátka nejsou schopni, a ani nemohou, předvídat všechny problémy a sotva si lze namlouvat, že by
10 Le Bon Gustav. Psychologie davu, Praha: Kra, 1994. 11 Michels Robert. Zur Soziologie des Perteiwesens in der modernen Demokratie: Untersuchungen über die oligarchischen Tendenzen des Gruppenlebens, Leipzig: Alfred Kröner Verlag, 1925. s 37.
- 20 - je někdo například donutil přijmout restriktivní opatření kvůli událostem, jež ještě nenastaly, jako mohou být ekonomické otřesy a přírodní katastrofy, stejně jako věci menší a méně nápadné, k jejichž pochopení je zpravidla potřeba jisté erudice, jako může být boj s nezaměstnaností, nebo vyrovnávání se s vývojem hospodářství. Očekávat od lidí, že se dobrovolně omezí ve chvíli, kdy riziko ještě ani není zřejmé, jednoduše nelze, a proto představa, že přímá demokracie může fungovat sama o sobě, selhává všude tam, kde mají lidé, například v referendu, adresovat problémy, jež zatím teprve vznikají. S tím úzce souvisí i skutečnost, že dnešní společnost musí často řešit drobné problémy, jimiž ani nechce být obtěžována, pročež jejich řešení deleguje na své zástupce. A i kdyby pak byli všichni tito zástupci voleni přímo, kterážto představa je sama dost dobře neudržitelná, stále by se nejednalo o přímou demokracii.
4. 2. 2. Nenahraditelná zastupitelská demokracie
Jediným východiskem pro zachování demokracie na celostátní úrovni, neřku-li kupříkladu na úrovni unijní, je tak zastupitelská demokracie, a jejím základním kamenem jsou volby, v České republice upravené zákonem č. 247/1995 Sb., o volbách do Parlamentu České republiky, zákonem č. 491/2000 Sb., o volbách do zastupitelstev obcí, zákonem č.130/2000 Sb., o volbách do zastupitelstev krajů a zákonem č. 62/2003 Sb. o volbách do Evropského parlamentu. Důležitost a alespoň v brzké době, nenahraditelnost volebního práva si uvědomuje i Ústavní soud, což dokládá i jeho rozhodovací praxe, když v jednom ze svých nálezů uvádí: „Jestliže účelem zákona č. 247/1995 Sb., o volbách do Parlamentu České republiky, je realizovat a blíže upravit základní politické právo volit a být volen, pak sporná ustanovení tohoto zákona musí být interpretována v duchu čl. 22 Listiny. Za takový výklad považuje Ústavní soud toliko výklad, který je k tomuto základnímu právu vstřícný – tedy takový, aby bylo umožněno volit a být volen a ne naopak.“12 Ústavní soud tak zde v podstatě říká, že volnou a svobodnou soutěž politických stran nelze omezovat příliš restriktivním výkladem, ergo ani jiné způsoby omezení nejsou pro demokracii vhodné.
12 Nález Ústavního soudu ze dne 15.10.1996 sp.zn. IV. ÚS 275/96.
- 21 -
Z toho plyne, že i Ústavní soud uznává, že volební právo hraje v běžném fungování dnešních demokracií prozatím stále ještě vůdčí úlohu a podíváme-li se na zbývající politická práva, mohli bychom dospět k závěru, že svým způsobem právě volební právo doplňují.
4. 2. 3. Podpora, doplněk a cíl volebního práva
Svoboda projevu a zákaz cenzury umožňují volnou prezentaci názorů, tedy i jejich střetávání v rámci politické soutěže. Okamžikem zavedení cenzury by byla politická pluralita silně oslabena, až by se stala zcela iluzorní. Nejinak by tomu bylo v případě omezování shromažďovacího práva. Petiční právo dává lidem šanci přesvědčit někoho, aby sám kandidoval, stejně jako ukázat politikům již před volbami, jaké jsou nejcitelnější potřeby společnosti. Bez možnosti shromáždění by lidé ztratili silný nástroj ovlivňování politiky a bez volebních shromáždění, vyjadřujících podporu tomu či onomu politickému uskupení, či naopak odmítajících některá z nich, by se sotva někdo dokázal osobně prezentovat potenciálním budoucím voličům, protože osobní kontakt, dávající nejvíce vyniknout charismatu a řečnickým schopnostem politických vůdců, bývá často nejsilnější zbraní v jejich repertoáru. Zakládání spolků následně pomáhá lidem vytvářet struktury, přes něž jsou schopni lépe podporovat své favority, a současně jim umožňuje usilovat o zvolení tam, kde se nabízí více volbami obsazovaných pozic. Právo zakládat politické strany je pak víceméně jen upřesněním tohoto právě pro případy voleb a nástrojem institucionalizace politických uskupení, jež se pak stávají stabilnějšími a přehlednějšími, a to i v období mezi jednotlivými volbami a právo lidí podílet se na správě veřejných věcí je to, k čemu samotné volby v prvé řadě směřují. Jediné právo na odpor, jehož uplatnění v praxi spíš představuje nepříjemnou alternativu uspořádání společnosti odporujícímu všemu, na čem demokratická společnost staví, není s volebním právem nikterak spojeno, nicméně jeho postavení v rámci politických práv je natolik svébytné, že by spíše mohlo tvořit samotnou skupinu. Koneckonců, již jen myšlenka jeho realizace a představa stavu, za nějž by mohlo být uplatněno, je hrozivá. Volební právo nám tak zůstává jako páteř demokratického uspořádání větších společenských uskupení. Zvláště pak z mechanického pohledu, tedy z hlediska uplatňování
- 22 - všech politických práv, je to základní stavební kámen volné soutěže politických stran, jednotlivců i názorů. Bez voleb by politická soutěž byla zbytečná, postrádající vyvrcholení a všechny projevy, shromáždění a sdružení by postrádaly cíl a smysl. Vzdor zvyšujícím se možnostem uplatnění přímé demokracie tak zůstává díky převaze zastupitelského principu hlavním nástrojem ustavování legitimních vlád uvnitř demokratické společnosti. Tomu odpovídá i fakt, že volební právo je pečlivě upraveno v každém moderním demokratickém státě.
- 23 -
5. VŠEHO MOC ŠKODÍ 5. 1. DEMOKRACIE SAMA SOBĚ ZHOUBOU
Dějiny jsou plné případů, kdy byly proti demokraciím obráceny jejich hlavní hodnoty, pluralita, svoboda a volná politická soutěž, stejně jako její postupy v čele s plebiscity a hlasováními nejrůznějších těles, reprezentujících „vůli lidu“. Již v antickém světě se dají najít příklady v Juliu Caesarovi, nakonec ubodaném hrstkou skalních zastánců demokracie ve chvíli, kdy ho od triumfu a definitivního vymazání posledních zbytků demokracie dělil jen krůček, či v Octaviánu Augustovi, jenž se, na základě veskrze demokratických procedur, nechal ustanovit „princeps inter pares“ - „prvním mezi rovnými“ a později tomu bylo nejinak. Napoleon Bonaparte se nechal plebiscitem zvolit za císaře, čímž pohřbil ideály francouzské revoluce stejně dobře, jako podporovatelé staré monarchie za hranicemi Francie a 20. století následně přineslo zhoubné crescendo v podobě demokratického nástupu fašismu, nacismu a komunismu, především ve střední Evropě. Jak výše uvedený stručný výčet historických příkladů dokládá, byly proti demokracii opakovaně použity její hlavní zbraně, tedy svoboda projevu, pluralita názorů, tolerance a legalizace a legitimace prostřednictvím demokratických procedur, jimž vévodí volby, a pokaždé to mělo hrozivé následky, ať už se jednalo o nástup totalitních či autoritářských režimů, nebo rozpoutání trvajících a zničujících konfliktů, za které pak nesla odpovědnost nejen hrstka těch, kdo je rozpoutali, ale celý národ, jemuž byla, často s jeho ochotným svolením, odňata svoboda. Přemíra demokracie tedy jí samotné škodí stejně, neřku-li víc, jako narušování jejích základních principů potlačováním základních lidských práv a svobod. Fareed Zakaria v tomto smyslu například razí teorii, že i pro vznik a úspěšné uchycení demokracie ve společnosti je okamžitá liberalizace a příliš překotná demokratizace jistou zhoubou. Toto ilustruje například na srovnání Ruska a Číny, když tvrdí, že ruské otevření se liberální demokracii v 90. letech míří k autokracii, kdežto snaha Číny vybudovat nejprve ekonomický rozvoj a efektivně fungující politické instituce, spíše povede k demokracii.13
13 Zakaria Fareed. Budoucnost svobody. Neliberální demokracie v USA i ve světě, Praha: ACADEMIA, 2005. s 111-129.
- 24 -
Nakolik se trefil u Číny, zůstává vzhledem k posledním událostem v Hong Kongu otázkou, jisté však je, že minimálně vývoj v Rusku mu dává za pravdu. Uspěchaná liberalizace politického systému a překotné zavádění demokracie očividně vedou spíše k nedemokratickým výsledkům. Pro demokracii tudíž, jako ostatně pro všechno ostatní, platí okřídlená poučka, že všeho moc škodí. Nejlépe to asi vyjádřil prvorepublikový právní teoretik František Weyr, když napsal: „Politické dějiny zdá se, že učí, že přespříliš zradikalisované formy státního zřízení vedou k brzké záhubě. To platí i o demokratické formě, pokud by své liberalistické a relativistické tendence chtěla přespříliš přepínat. S tohoto hlediska jest pak právě v zájmu ideje demokratické vítati i opatření svou podstatou nedemokratická.“14 František Weyr tak narazil na pojem, který tehdy ještě krystalizoval do své konečné podoby, pojem demokracie, „která vystupuje ofenzivně pomocí právních, mocenských a diskursivních nástrojů proti svým ideovým nepřátelům uvnitř systému, a to ještě předtím, než tito nepřátelé iniciují naplnění svých hlavních hrozeb, které z jejich existence vyplývají, především závažného narušení stability režimu, či jeho zničení.“ 15 Ve zkratce tedy vznikl pojem demokracie nečekající na vznik nebezpečí, nýbrž aktivně zasahující již proti pouhé možnosti jeho vzniku.
5. 2. POJEM BRÁNÍCÍ SE DEMOKRACIE
Vznik pojmu „wehrhafte demokratie“, neboli „bránící se demokracie“, je připisován Karlu Loewensteinovi, německému právníku, a datuje se do meziválečného období. Kromě pojmu „werhhafte demokratie“, či „streitbare demokratie“, se ovšem v anglosaském světě i jinde používá i pojmu „militant democracy“, neboli militantní demokracie. Takto o tomto fenoménu píše například i Giovanni Capoccia ve své knize Defending Democracy 16 . V češtině se pak dále někdy používají názvy „bojovná demokracie“ či „bojující demokracie“, jelikož však není cílem této práce zabývat se sémantikou a vhodností jednotlivých pojmenování, budeme dále mluvit o „bránící se
14 Weyr František. Nový zákon o zastavování činnosti a rozpouštění politických stran. Časopis pro právní a státní vědu. 1934, č. 1, s. 16. 15 Mareš Miroslav, Štěpán Výborný. Militantní demokracie ve střední Evropě, Brno: Centrum pro studium demokracie a kultury (CDK), 2013. s. 15. 16 Capoccia Giovanni. Defending Democracy. Reactions to Extremism in Interwar Europe. Baltimore, London: The Johns Hopkins University Press, 2005.
- 25 - demokracii“ s tím, že nám nejde ani tak o přesné pojmenování, jako spíš o hodnoty a postoje, na nichž bránící se demokracie stojí a jejich vztah k limitaci politických práv.
5. 3. PILÍŘE BRÁNÍCÍ SE DEMOKRACIE
Vzhledem k tomu, že státy, stejně jako právní teoretici, prosazující přístup bránící se demokracie mají rozdílné historické zkušenosti, liší se i samo chápání toho, jakými instituty a mechanismy bránící se demokracie oplývá. Základním rozdělením, jež lze bez ohledu na pojetí bránící se demokracie přijmout za své, je rozdělení nástrojů na pozitivní a represivní.
5. 3. 1. Boj demokracie argumenty
Neprávní nástroje, povšechně pojmenovatelné jako „boj demokracie argumenty“17, jakkoliv samozřejmě mohou působit nespolehlivě a jejich účinek ve srovnání s právními nástroji neprokazatelně, přitom mohou v samotném boji o přežití demokracie hrát mnohem větší úlohu, než nástroje právní. Jsou totiž schopny působit na lidi mnohem dříve, než nástroje právní, a co je hlavní, jejich preventivní funkce není spojena až s hrozbou represe. Dá se tedy říci, že jsou to nástroje působící dříve, nežli právo, nebo též působící tam, kam právo nemůže ze své podstaty vnášet žádné hodnoty. Jako základní z těchto nástrojů se jeví demokratické vzdělávání. Jeho hlavní výhodou je, že působí dříve, než právo, jelikož je schopno zasáhnout lidi ještě v době vývoje jejich hodnot. Nemluvíme zde přitom o žádné indoktrinaci, pouze o silném působení na to, aby byl lidem poskytnut hodnotový základ, jenž později zabrání jejich snadné manipulaci extremistickými uskupeními. Demokratické vzdělání s sebou navíc nese obrovské pozitivum v tom, že výrazně ovlivňuje samotné chápání a respektování práva, čímž posléze zvyšuje jeho účinnost.
17 Mareš Miroslav, Štěpán Výborný. Militantní demokracie ve střední Evropě, Brno: Centrum pro studium demokracie a kultury (CDK), 2013. s. 20.
- 26 -
Dalším neprávním nástrojem pak dle některých autorů mohou být i metody ústavního a volebního inženýrství18. K úpravě volebních obvodů a změnám volebních klauzulí koneckonců dochází i z méně vznešených důvodů, než je obrana demokracie a každý ústavní systém vždy může být změněn tak, aby obsahoval co nejvíce záruk nemožnosti odstranění demokracie. Tak například vzhledem k prozatím nevelké podpoře extremistických stran (podpoře nedosahující uzavíracích klauzulí) by se k jejich eliminaci v rámci politické soutěže nepochybně dalo využít poznatku Giovanni Sartoriho, že čím menší je volební obvod, tím více hlasů propadne, co může malé strany doslova „vyřadit ze hry“.19 Otázkou ovšem zůstává, nakolik je podobný postup ještě slučitelný s volnou soutěží politických stran, respektive, nakolik má tato ustoupit potřebě zajištění bezpečnosti demokracie. Dle mého názoru se zde jedná o natolik zásadní zásah do principů demokratického režimu, že by měl být využíván teprve v situaci, kdy začne popularita podobných extremistických uskupení růst natolik, že by se blížila uzavírací klauzuli a vznikla by vážná a zcela reálná obava, že by ji mohla překročit. Tehdy je podle mě v zájmu „bránící se demokracie“ a ochrany parlamentarismu, spočívající ve znemožnění zablokování některých mandátů (lze totiž očekávat, že demokratické strany by s extremisty nechtěly mít nic společného), obhájitelné takové rozkouskování volebních systémů, které by tomuto zabránilo. A co víc, domnívám se, že pokud by snad extremismus dokázal překročit uzavírací klauzuli, měla by demokratická parlamentní uskupení uvažovat i o změně volebního systému, který by proporcionalitu vyměnil za stabilitu.20 A nakonec se dá ještě pod neprávní nástroje bránící se demokracie podřadit též celkové kulturní a politické působení, do něhož mohou spadat jak opakované společenské odsuzování extremismu, tak společenská osvěta, zdůrazňující hrůzy totality přes neustálé obnovování dějinné paměti a samozřejmě působení na morálku společnosti a jejích představitelů.
18 Šedo Jakub. Volební refomy a pozice antisystémových stran v České republice. Rexter, roč. 1, č. 2.[citováno 8. července 2014] Dostupný z: http://www.rexter.cz/volebni-reformy-a-pozice-antisystemovych-stran-v- ceske-republice/2003/11/01/. 19 Sartori Giovanni. Srovnávací ústavní inženýrství, Praha: Sociologické nakladatelství (SLON), 2001, s. 21. 20 Srov. Tamtéž s. 44 – 53.
- 27 -
5. 3. 2. Právo jako zbraň proti extremismu
Ačkoliv jsou ovšem neprávní nástroje neméně účinné a úspěch bránící se demokracie si bez nich nelze dost dobře představit, pravdou zůstává, že jsou to na prvním místě nástroje právní, institucionalizované, které tvoří hlavní obrannou linii demokracie. K výčtu nástrojů z hlediska pojetí bránící se demokracie jednotlivými jejími teoretiky se poměrně důkladně věnují Mareš a Výborný v jejich publikaci Militantní demokracie21 ve střední Evropě, proto se mu zde nebudeme více věnovat a přijmeme za svůj jimi poskytnutý finální výčet jimi poskytnutý, za právní nástroje tedy budeme považovat:
omezení svobody projevu pro extremistické ideje omezení sdružovacího práva pro extremisty omezení shromažďovacího práva pro extremisty omezení působení extremistů ve veřejné správě omezení práva na soukromí pro extremisty zpřísnění trestů za násilné trestné činy, jsou-li motivovány předsudky či nenávistí k určitým skupinám lustrační legislativa legislativní úprava institucí historické paměti právo na odpor.
Toto jsou hlavní právní nástroje bránící se demokracie, kterými se budeme nyní zabývat, přičemž se zaměříme na samotný základ jejich uplatnitelnosti, limity politických práv, bez nichž by samotný koncept bránící demokracie, a tedy i výše uvedený výčet, zůstal bezzubý.
21 Viz. Mareš Miroslav, Štěpán Výborný. Militantní demokracie ve střední Evropě, Brno: Centrum pro studium demokracie a kultury (CDK), 2013. s. 19-25.
- 28 -
5.4. NEDEMOKRATICKY K DEMOKRACII?
Je ovšem bránící se demokracie skutečně tou pravou odpovědí na hrozby, kterým musí dnešní demokracie čelit? Vždyť jejích odpůrců je víc než dost a skutečnost, že za jejího duchovního otce lze považovat i Carla Schmitta, tzv. „korunního právníka třetí říše“, jasně ukazuje na její nepříliš demokratické kořeny.22 A může vůbec doufat v úspěch, nebo je předem odsouzená k nezdaru? Giovanni Capoccia k tomuto píše, že každé protiextremistické právo natolik zasahuje do svobod tak velkých částí obyvatelstva, že se často setkává s tvrdou opozicí a odmítavými postoji jak v rámci odborné, tak širší veřejnosti23. A právě v tomto lze spatřit podstatu bránící se demokracie. Nejde jen o prosté nastavení mechanismů, zabraňujících extremismu v nástupu, nýbrž o samotné popření demokracie v těch jejích částech, jež jsou někdy více a jindy méně přijatelné, tedy v těch jejích částech, bez nichž sice ještě můžeme hovořit o demokracii, nicméně už ne naprosté. I demokracie, podobně jako každý ideál, může být naplněna jen určitou měrou, a právě takovou míru bránící se demokracie hledá. Její odpůrci z řad zastánců tolerantní demokracie, kupodivu zpravidla ze zemí, jež ve 20. století nepostihla hned dvojice totalit, jí budou vyčítat, že aby ubránila demokracii, jak jí její název káže, sama demokracií přestane být. Na druhou stranu ovšem sami nepřicházejí s žádným způsobem obrany. Hodnotová relativita, hlásající stejnou svobodu nepřátelům demokracie, jako jejím zastáncům, se tak až příliš podobá extrémně liberalistickému postoji k ekonomice. Jen místo na neviditelnou ruku trhu, respektive jeho sebenápravnou funkci, spoléhá na to, že na obě strany garantovaná svoboda, povede k nemožnosti extremistů efektivně se prosadit. Přitom zapomínají, že „liberální právní teorie…nevěnuje dostatečnou pozornost možnosti výskytu výjimečných situací různého druhu a otázce jejich řešení.“24 Přitom ovšem zapomíná na základní pravdu o extremismu. Extremismus totiž již ze své povahy nehraje podle demokratických pravidel. Je agresivní, manipulativní, brutální, jednoduchý a pohrdá systémem, který mu právě zastánci tolerantní demokracie chtějí
22 Podílu Carla Schmitta na formování myšlenky „bránící se demokracie“ věnuje Tomáš Blažek mj. i v časopisu Jurisprudence, 2009, č.6. 23 Capoccia Giovanni. Defending Democracy. Reactions to Extremism in Interwar Europe. Baltimore, London: The Johns Hopkins University Press, 2005. s. 60. 24 Blažek Tomáš. Schmittovské kořeny konceptu obranyschopné demokracieK?. Jurisprudence. 2009, roč. 6. s. 7.
- 29 - postavit do cesty s nadějí, že již on sám postačí k vítězství vznešených ideálu, čelících demagogii, účelovému překrucování pravdy a kritickým situacím. Nemluvě o tom, že tolerantní demokracie v historii již několikrát neuspěla, zatímco bránící se demokracii, rozloženou zevnitř extremisty, aby člověk pohledal. Koneckonců, i Themistokla kdysi athénští občané vyostrakizovali, když naznali, že by se mohl pokusit jejich milovanou demokracii obrátit příliš ve svůj prospěch, a nic jiného vlastně ani bránící se demokracie nedělá. A je právě cílem této práce pokusit se dojít k závěru, kam až může bránící se demokracie ve svém boji o přežití dojít, aby se stále mohla považovat za demokracii, tedy kde už leží ony mantinely, za něž by neměla jít a kam lze ještě posunout limity politických práv.
- 30 -
6. LIMITY POLITICKÝCH PRÁV 6. 1. KOLIZE
Základní poučkou o základních právech a svobodách je, že svoboda jednoho končí tam, kde začíná svoboda druhého. Toto platí vždy a bez výjimky a jedná se tak o jakési základní východisko při hledání cíle naší práce, tedy limitů politických práv. Vzdor tomu, že se na tomto teorie shodla, zůstává stále otázkou, co všechno lze zařadit pod kategorii zájmů a hodnot, s nimiž se svoboda jednotlivce může dostat do kolize a narazit tak na své limity. U individuálních práv a svobod veskrze není pochyb o tom, že právě zde ke kolizi může dojít. Jednotný názor ovšem není ohledně hodnot a zájmů kolektivních. Zde se totiž střetávají úvahy o samotném účelu práva, jak o něm píše Gustav Radbruch25. Ten ve své práci specifikoval dva základní postoje k účelu právu, a to pojetí individualistické a nadindividualistické. Individualisté, mající za základ společnosti smlouvu, kladou největší důraz na osobní svobodu a zdůrazňují, že účelem státu, jakožto nejvyššího společenského celku, není hájit zájmy vlastní, nýbrž zájmy každého jednoho individua. Stát je podle nich jen prostředkem, skrz nějž mohou jednotlivci uplatňovat svá práva a svobody. Naproti tomu obhájci nadindividualistického pojetí, mezi nimiž zaujímá výsadní postavení Jean Jacques Rousseau, hájící ono pověstné „obecné blaho“ 26 , tvrdí, že individuum je nedílnou součástí celku, pročež mu musí podřizovat své působení. Své chápání společnosti pak znázorňují organismem, přičemž dodávají, že je naprosto nesmyslné, aby zde celek, tedy stát, byl kvůli svým částem, jednotlivcům, a tudíž tomu musí být opačně. V chápání obhájců nadindividualistického pojetí společnosti tak v přímém protikladu k individualistům celek představuje cíl, ke kterému vše směřuje a jemuž musí jednotlivci podřídit své životy. Jak už to tak obvykle bývá, pravda, tedy alespoň dle mého skromného názoru, leží někde uprostřed. Individualistické pojetí je z dlouhodobého hlediska neudržitelné, jelikož by jeho naplnění ve svém důsledku znamenalo, že ačkoliv by jednotlivci po určitou dobu
25 Radbruch Gustav. O napětí mezi účely práva, Praha: Wolter Kluwer ČR, 2012. 26 Rousseau Jean Jacques. O společenské smlouvě neboli O zásadách státního práva, Plzeň: Aleš Čeněk, 2009. s. 238.
- 31 - měli takřka utopistickou svobodu při uplatňování svých práv, veřejný pořádek, bez něhož jednoduše nelze doufat v pokojný život, by brzy vzal za své a propukla by anarchie. Stejně tak ovšem opačný přístup nenabízí dvakrát lákavé výsledky. Vždyť mezi jeho skalní zastánce patřila také řada fašistů, nacistů a komunistů počátku 20. století, přičemž za všechny hovoří Mussoliniho Carta del Lavoro, vydaná 21. dubna 1927, jeden z pilířů fašistické legislativy, v jejímž čl. 1 stojí, že „národ je organismus s účely, životem a prostředky působení, které co do síly a trvání představují účely a životy jeho jednotlivých nebo ve skupině sdružených příslušníků; je to mravní, politická a hospodářská jednota, která se ve státě bytostně uskutečňuje“ 27 . Absolutní podřízení se jednotlivce celku tak, jak nám to fašistická, nacistická a komunistická totalita předvedla, znamená naprostý veřejný pořádek za cenu úplné absence ochrany lidských práv.
6. 2. CHRÁNĚNÉ ZÁJMY CELKU
Z toho, že lidské svobody a práva, mezi nimi i ta politická, ke svému uplatňování potřebují alespoň určitou míru veřejného pořádku a toho, že úplné upřednostnění individualistického, podobně jako nadindividualistického pojetí, přináší neblahé důsledky pro společnosti i jednotlivce, logicky plyne, že jediným východiskem je nalezení rovnováhy mezi oběma směry. Stát je pro jednotlivce stejně důležitý, jako jednotlivec pro stát, a proto jsou hodnoty, s nimiž lidská práva mohou kolidovat stejně, jako sama se sebou. Těmito pak mohou být již zmíněný veřejný pořádek, státní zřízení, suverenita, či územní celistvost a je právě cílem této práce mimo jiné odhalit, nakolik lze kvůli některým z nich politická práva limitovat a přestože tato práce nemá ambici, a ani si to nemůže dovolit, zabývat se jimi hlouběji, je třeba je pro naše potřeby alespoň stručně definovat.
27 Carta del Lavoro, [citováno 10. července 2014] Dostupný z http://www.historia.unimi.it/sezione/fonti/codificazione/cartalavoro.pdf.
- 32 -
6. 2. 1. Veřejný pořádek
Jak již bylo výše naznačeno, veřejný pořádek lze chápat jako základní podmínku pro uplatnění individuálních práv jednotlivci, a ačkoliv není všemi právními úpravami brán stejně, a to jak co do rozsahu hodnot a zájmů, jež pod něj lze zahrnout, tak do standardu ochrany. My si ho pro účely této práce můžeme definovat jako obecný stav bezpečnosti a stability a ochrany státního zřízení28, nebo „normativní systém, na němž je založeno fungování společnosti v daném místě a čase a jenž v sobě zahrnuje ty normy právní, politické, mravní, morální a v některých společnostech i náboženské, které jsou pro fungování dané společnosti nezbytné“ 29 . Jako takový je kupříkladu chráněn ustanoveními trestního práva a poskytuje tak nástroj pro případné omezení základních práv.
6. 2. 2. Státní zřízení Jelikož případné pojednání o jednotlivých typech státního zřízení, tedy vnitřního politického uspořádání státu, by bylo zbytečně rozvláčné a neúčelné, spokojíme se pro tuto práci s tím, že definujeme to státní zřízení, jež má limity politických práv chránit tedy to, které si to zaslouží. Za takovéto lze považovat jedině demokratický režim, neboť jedině v něm, jak bylo výše uvedeno, mají politická práva trvalé místo. A o tom, co je to demokratické státní zřízení bylo již pojednáno výše, v části 1.1.
6. 2. 3. Suverenita státu O suverenitě státu je možné hovořit tam, kde na určitém území existuje jistá mocenská organizace, nezávislá na vnějších činitelích. Poměrně jasně toto formuloval Jean Bodin, dle něhož „každá řádná vláda nad větším počtem hospodářství, disponující suverénní, tj. navenek i vevnitř nejvyšší a nezávislou mocí, znamená stát.“30 Jedná se tedy ve zkratce o možnost státu vykonávat svou moc na vlastním území bez vnějších omezení a intervencí a současně výlučnou možnost státu určovat práva a povinnosti obyvatelstva na určitém území. Právě
28 Bělohlávek, A. J.: Rozhodčí řízení, ordre public a trestní právo: komentář. I. díl. Praha : C.H. Beck, 2008, s. 348 - 349. 29 Rozsudek Nejvyššího správního soudu České republiky ze dne 16. 5. 2007 sp. zn. 2 As 78/2006. 30 Höllander Pavel. Základy všeobecné státovědy. Plzeň: Aleš Čeněk, 2009. s. 80-81.
- 33 - na základě suverenity státu se pak lze odvolávat na státní zájem - raison d'état, jakožto cíle, k jehož dosažení lze použít právě i limitací politických práv.
6. 2. 4. Územní celistvost státu Má-li stát určitým způsobem fungovat a být suverénní, musí nezbytně vědět, na jakém území má svou suverenitu vykonávat, a právě proto je nezbytná i ochrana územní celistvosti. Nezáleží pak už ani na tom, zdali je moc na určitém území jednotná, respektive unitární, či je federální. Důležitá je pouze jednota státního území, které tvoří nedílný celek z hlediska vnějšku.
6. 3. FORMY LIMITACE POLITICKÝCH PRÁV
Nyní, když jsme si určili, které zájmy celku se mohou, podobně jako individuální práva a svobody, dostat do kolize s politickými právy, můžeme přistoupit k pokusu o vytvoření přehledu jednotlivých forem limitací politických práv. Ty lze ovšem dělit do několika skupin podle toho, z jakého úhlu je na ně nahlíženo. Pro přehlednost a lepší uvědomění celé problematiky se proto nejprve pokusím pojmenovat jednotlivé skupiny, přičemž tyto seřadím do dvojic, které podle mne tvoří. Předtím si jen dovolím upozornit, že nemám ambici klasifikovat formy limitace politických práv konečně a s úmyslem jejich pevného rozdělení do těchto skupin, nýbrž jen a pouze pro účely této práce a lepší představení a uchopení problematiky limitů politických práv.
6. 3. 1. Limitace obecné a kauzální
Jako první logické rozdělení forem limitace politických práv podle toho, zdali nastupují v konkrétním případě kolize dvou základních práv, respektive základního práva a jiného, právem zvláště chráněného, zájmu celku, přičemž v našem případě musí jedním z nich být právo politické, nebo pokud k limitaci není potřeba kolize, nýbrž postačí obecná potřeba limitace tohoto politického práva už jen pro potřeby ochrany demokratického státu
- 34 - a jeho základních principů, jakožto prozatím jediného státu, v němž mohou být politická práva volně uplatňována. Typickým příkladem kolize může být pro ilustraci střet práva na svobodu projevu spolu s právem shromažďovacím a veřejného pořádku v případě zjevně nepokojného shromáždění, respektive kupříkladu i takového shromáždění, které pro kombinaci svých participantů, konkrétně jejich příslušnosti k určitým extremistickým skupinám a data 31 (zejména pak různých výročí, spojených s nacistickou totalitou), může vzbuzovat odůvodněnou obavu o veřejný pořádek. Naproti tomu typickou obecnou limitaci, která nenastupuje jen v těch případech, kdy se někdo dovolává porušení svého práva, nýbrž ex lege, je například zákaz volební kampaně 48 hodin před volbami, dle § 16 odst. 4 zákona č. 247/1995 Sb., o volbách do Parlamentu České republiky, tedy faktické omezení svobody projevu v zájmu ochrany a co nejdůvěryhodnějšího průběhu volné soutěže politických stran. Jak demonstrují oba vybrané rozdíly, základním rozdílem mezi obecnými a kauzálními způsoby limitace politických práv jsou podmínky jejich nástupu. Zatímco jedněch je třeba se dovolávat, účinky druhých nastupují automaticky, ze zákona, nikoliv až rozhodnutím státního orgánu.
6. 3. 2. Limitace apriorní a následné
Dalším z možných náhledů na formy limitací politických práv, z něhož posléze plyne další možné rozdělení těchto forem, se řídí časem a odpovídá na otázku, kdy jsou tato práva limitována. Z tohoto pohledu pak lze limitace politických práv rozdělit na apriorní, nastupující z ostražitosti a pudu sebezáchovy a zabraňující pozdějším závažnějším následkům preventivními drobnějšími omezeními a limitace následné, reagující až na nastalou situaci, která hrozí poškodit demokratické státní zřízení a omezit tak další základní práva a svobody. Typickým apriorním omezením by mohlo být, jak o něm bude v pozdějších částech textu pojednáno, preventivní rozpouštění těch politických stran, která hlásají takové
31 Srov. k tomu rozsudek Nejvyššího správního soudu České republiky ze dne 5.11.2007 sp. zn. 8 As 51/2007-67.
- 35 - ideologie, které ve svém důsledku popírají existenci demokratického a právního státu, a to ještě před tím, než by se takovýmto stranám vůbec dostalo možnosti aktivně se zapojit do volné soutěže politických stran. Aktuálním apriorním omezením je potom kupříkladu ustanovení § 8 424/1991 Sb., zákona o sdružování v politických stranách a hnutích, na jehož základě Ministerstvo vnitra odmítne registraci takového politického uskupení, jež by bylo sto taxativně zmíněnými cíli či postupy představovat nebezpečí pro demokracii. Následným způsobem limitace by poté ve srovnání s výše zmíněným bylo rozpuštění politické strany až poté, co jí bylo umožněno podílet se na politickém životě, a byla státem registrována, tak jak se to stalo například v asi nejznámějším případě rozpuštění Dělnické strany Nejvyšším správním soudem v roce 2010, potvrzený následně i Ústavním soudem32.
6. 3. 3. Limitace dle jednotlivých politických práv
Posledním účelným dělením způsobů a forem limitace politických práv je rozdělení podle samotných jednotlivých politických práv. Takovéto rozdělení je nejen nejpřehlednější, ale dává také nejvíce vyniknout rozdílům mezi jednotlivými politickými právy a jejich významu pro demokracii. Z tohoto důvodu je následující část práce, zabývající se jednotlivými formami limitace, dělena právě takto, byť vždy i s důrazem na kategorizaci jednotlivých forem do předchozích skupin. Vzhledem k tomu, že není možné v této práci stejně podrobně postihnout všechna politická práva, a v případě některých by případné úvahy o limitaci ani nebyly účelné (právo petiční, právo na odpor), zaměří se následující část této práce na svobodu projevu, shromažďovací, sdružovací a volební právo.
32 Usnesení Ústavního soudu ze dne 27.5. 2010 Pl. ÚS 13/10 a rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 17.2.2010 č.j.: Pst 1/2009 – 348.
- 36 -
7. OMEZENÍ SVOBODY PROJEVU 7. 1. SOUČASNÁ ÚPRAVA U NÁS
Svoboda projevu patří k politickým právům nejvyššího významu. Její výsadní postavení přitom neplyne jen z toho, že je jednou z nejstarších. Bez svobody projevu jednotlivci prakticky chybí jakýkoliv způsob ovlivňování správy veřejných záležitostí, když na ni nemůže ani vyjádřit vlastní názor, a stejně tak jakákoliv diskuse, na níž je demokracie založena, se stává naprosto nepředstavitelnou. Středobodem ochrany svobody projevu je v právním řádu České republiky Listina základních práv a svobod, konkrétně pak první čtyři odstavce čl. 17, které stanoví:
Svoboda projevu a právo na informace jsou zaručeny.
Každý má právo vyjadřovat své názory slovem, písmem, tiskem, obrazem nebo jiným způsobem, jakož i svobodně vyhledávat, přijímat a rozšiřovat ideje a informace bez ohledu na hranice státu.
Cenzura je nepřípustná.
Svobodu projevu a právo vyhledávat a šířit informace lze omezit zákonem, jde-li o opatření v demokratické společnosti nezbytná pro ochranu práv a svobod druhých, bezpečnost státu, veřejnou bezpečnost, ochranu veřejného zdraví a mravnosti.
7. 1. 1. Zákaz cenzury
Listina v čl. 17 odst. 3 výslovně zakazuje cenzuru. Cenzurou se přitom myslí předběžná kontrola na veřejnost uvolňovaných informací, prací a výstupů ze strany tím pověřeného státního orgánu, který je pro případ nesouladu určitého publikovaného díla či názoru oprávněn zamezit jeho uvolnění. Je ovšem třeba připomenout, že „následné reakce
- 37 - státních orgánů na publikace, které mají především trestněprávní implikace, nebo důsledky v podobě správních sankcí, jsou přípustné, a to v rámci Listinou předvídaných omezení svobodného projevu.“33 Důvodů k bezpodmínečnému zákazu cenzury je přitom hned několik. Na prvním místě stojí samozřejmě historická zkušenost našeho národa. Skutečnost, že cenzuru ke své obraně používaly na našem území nejrůznější režimy napříč dějinami, ať už to byli reakcionisté v čele s Klemensem Metternichem, policejní síly Bachova absolutismu, protektorátní či komunistické úřady, ke svému holému přežití a udržení nedemokratického zřízení, by sama o sobě jistojistě vedla k jasnému odmítnutí cenzury bez dalšího, nicméně k tomu je třeba připočíst i další důvody. Těm pak bude vévodit sama povaha cenzury (tedy patřičného úřadu), jakožto předběžné kontroly tisku a určování, co může a co naopak nesmí být publikováno. Tato role má totiž dle teorie dělby moci příslušet moci soudní, nikoliv moci výkonné. Hlavním argumentem, mluvícím pro zákaz cenzury tak není historická zkušenost, nýbrž právě dělba moci, jakožto jeden z výše uvedených definičních znaků demokratického státu. Nelze totiž připustit, aby v demokratickém státě o limitaci svobody projevu rozhodoval v konkrétním případě kdokoli jiný, nežli soud. A právě proto se bude následující část textu zaobírat právě soudní praxí.
7. 1. 2. Soudní dělení výroků
Jak je vidět, Listina počítá s různými způsoby projevu, jednotlivé rozlišení druhů výroků ovšem přinesla až judikatura. Ta rozlišuje tzv. hodnotící úsudky, tedy v podstatě sdělení převážně osobních, respektive subjektivních názorů, postojů a přesvědčení a faktická (skutková) tvrzení, jakožto sdělení zakládající se především na objektivním posouzení všech skutečností v jejich souvislosti. Pro laické odlišení těchto dvou kategorií se dá použít jednoduchá úvaha. Tam, kde lze jistému prohlášení přičítat pravdivost, či nepravdivost, se bude dozajista jednat o faktické tvrzení, kdežto není-li možno dojít k jasnému závěru o pravdivosti výroků, půjde s nejvyšší pravděpodobností o hodnotící úsudek. Ústavní soud přitom k tomuto judikoval, že závěr o tom, pod kterou kategorii lze
33 Wágnerová Eliška, Šimíček Vojtěch, Langášek Tomáš, Pospíšil Ivo a kol. Lisitna základních práv a svobod. Komentář. Praha: Wolters Kluwer ČR, a.s., 2012. s. 434.
- 38 - vynesený výrok podřadit, je třeba činit z pohledu průměrného příjemce takovéhoto výroku.34 K výše zmíněnému pak Ústavní soud s ohledem na nezastupitelnou funkci svobody projevu v kontrole veřejné správy, stejně jako v budování občanské společnosti a zvyšování všeobecného povědomí o politice, zavedl do našeho právního řádu presumpci ústavní konformity hodnotícího úsudku ve věci osoby veřejně činné, když konstatoval, že: „veřejné záležitosti, resp. veřejná činnost jednotlivých osob, mohou být veřejně posuzovány. Při kritice veřejné záležitosti vykonávané veřejně působícími osobami platí z hlediska ústavního, presumpce, že jde o kritiku ústavně konformní. Jde o výraz demokratického principu, o výraz participace členů občanské společnosti na věcech veřejných.“ 35 Je přitom ovšem důležité zdůraznit, že touto presumpcí ústavní konformity není možné chránit faktický úsudek, nýbrž pouze úsudek hodnotící.
7. 1. 3. Trestněprávní omezení svobody projevu
S ohledem na skutečnost, že ústavní právo tvoří jenom jakýsi základ celkové právní úpravy a že skutečná páteř zákonného ošetření většiny právních vztahů leží mimo něj, tvoří v případě svobody projevu první obrannou linii společnosti proti jejímu společensky škodlivému zneužití a překroucení jejího významu ze základního stavebního kamene demokratické diskuse na její potenciální zhoubu trestní právo, přičemž ustanovení v něm obsažená lze dělit do dvou skupin, podle toho zdali brání veřejný pořádek, a tedy zamezují růstu nenávisti ve společnosti, nebo chrání samotnou demokracii. Všechna ustanovení trestního práva přitom úzce souvisí s bojem proti extremismu36.
7. 1. 3. 1. Ustanovení bránící růstu nenávisti
Jelikož existují jisté společenské hodnoty, na jejichž ochraně panuje všeobecná shoda, respektive společnost některá chování jenom odmítá tolerovat, neboť ohrožují poklidnou koexistenci jejích členů, jsou v zákoně č. 40/2009 Sb., zákoně trestním zákoníku
34 Srov. nález Ústavního soudu ze dne 15.3. 2005, sp. zn. I ÚS 367/03. 35 Srov. nález Ústavního soudu ze dne 11.11. 2005, sp. zn. I ÚS 453/03. 36 K tomuto Metodický materiál Nejvyššího státního zastupitelství – Extremismus [citováno 1. srpna 2014] Dostupný z: http://portal.justice.cz/nsz/soubor.aspx?id=82741/.
- 39 - obsažena určitá ochranářská ustanovení, zamezující zejména růstu nenávisti uvnitř obyvatelstva. Za takovéto lze považovat ustanovení § 355 a § 356, které zakazují hanobení národa, rasy, etnické nebo jiné skupiny a podněcování k nenávisti vůči skupině osob nebo k omezování jejich práv a svobod. Co se hanobení národa, rasy, etnické nebo jiné skupiny osob, tak jak je upraveno v § 355, týče, kterým se veskrze myslí především hrubé urážení, je třeba vzít na vědomí, že musí být spácháno veřejně37 (tedy před více jak dvěma osobami), přičemž se ho pachatel může dopustit i tiskem, filmem, rozhlasem, televizí, veřejně přístupnou počítačovou sítí nebo jiným obdobně účinným způsobem.38 Dále je třeba vzít v potaz, že je někdo svým okolím či sám sebou považován za rasistu, nebo je-li příslušníkem některého z extremistických hnutí orientovaných na rasismus, nelze bez dalšího tvrdit, že by jím spáchané hrubé urážení bylo hanobení rasy či národa dle § 35539. V případě podněcování, jímž „se rozumí projev, kterým pachatel zamýšlí vzbudit u jiných osob nenávist k některému národu, rase, náboženství, třídě, nebo jiné skupině osob anebo vyvolat jednání dalších osob vedoucí k omezování jejich příslušníků, přitom nezáleží na formě projevu. K podněcování může docházet přímo, nepřímo i skrytě, může být adresováno neurčitému okruhu a počtu osob, ale i individuálně a druhově určeným osobám.“40
7. 1. 3. 1. Ustanovení chránící demokratický stát
Za taková můžeme označit ustanovení § 403-405, která toliko nebrání případnému růstu společenského napětí, nýbrž řeší jeho následky a chrání demokracii, demokratický stát a základní hodnoty, na nichž demokratický stát stojí, jako jsou ochrana základních práv a svobod, zákaz diskriminace a právní stát. Založení, podpora a propagace hnutí směřujících k potlačení práv a svobod člověka, sankcionované § 403, patří k vůbec nejnebezpečnějším trestným činům namířeným proti základům demokracie, ovšem zatímco u pojmu „založení“ nevznikají větší nejasnosti, pojmy podpora propagace již tak jasné nejsou a musely být postupně
37 Viz. Rozsudek Nejvyššího soudu ČR ze dne 22.6.2011 sp. zn. 4 Tz 2/2011. 38 Viz. Důvodová zpráva k návrhu trestního zákoníku [tisk 410 Poslanecké sněmovny – volební období 2006-2009]. 39 Viz. Usnesení Vrchního soudu v Praze ze dne 22.6.2011 sp. Zn. 8 To 59/2011. 40 Viz. Usnesení Nejvyššího soudu ČR ze dne 18.12.2002 sp.zn. 6 To 524/2002.
- 40 - specifikovány soudní praxí. Již bylo judikováno, že mezi dalšími posuzovanými okolnostmi má při aplikaci § 403 velký význam „posouzení obsahu slov použitých pachatelem v době spáchání činu z hlediska historického i soudobého kontextu…typické pro hnutí, která potlačují práva a svobody člověka,“41 čímž byl soudy položen důraz na celkovou situaci, v níž k prohlášením, jež by se za podporu či propagaci dala považovat, dochází. Kromě slov však přicházejí v úvahu i jiné formy projevu podpory a propagace. Vesměs každé do jisté míry aktivní a úmyslné jednání, tedy činnost cílená, může být za propagaci považována, přičemž není rozhodující, jestli pachatel jednal s úmyslem přímým, či nepřímým (pachatel byl s výsledkem alespoň srozuměn, byť k němu jeho jednání přímo nesměřovalo)42. Typickým příkladem takového jednání pak může být například veřejné vystavování předmětů opatřených nacistickými symboly, pokud daný pachatel věděl, že mají takovýto charakter a zpřístupnil je většímu počtu osob za jiným účelem, než je osvěta43.
7. 2. HISTORICKÝ EXKURS
7. 2. 1. Zákony na ochranu republiky a svoboda projevu
Poněvadž nelze plně zhodnotit limity svobody projevu bez historické komparace, dovoluji si zde pro ilustraci připojit i krátký odkaz na zákon č. 50/1923 Sb., na ochranu republiky. Jak již sám název napovídá, byla tato právní norma jedním z hlavních nástrojů První republiky k její obraně především před pravicovým extremismem. A jako taková samozřejmě musela reflektovat skutečnost, že svoboda projevu bývá velmi často jedním z hlavních nástrojů v rozvracení a postupném odstranění demokratického státu. Jedině díky svobodě projevu koneckonců mohou extremistická hnutí získávat podporu, nebo se alespoň „jevit přijatelně“44. To učinila právě prostřednictvím ustanovení § 14 zmíněného zákona č. 50/1923 Sb., na ochranu republiky, týkajícího se rušení obecného míru, v němž tvrdými
41 Viz. Usnesení Nejvyššího soudu ČR ze dne 17.10 2012 sp. zn. 7 Tdo 784/2012. 42 Viz. Rozsudek Nejvyššího soudu ČR ze dne 10.3.2005 sp.zn. 3 Tdo 1174/2004. 43 Viz. Usnesení Nejvyššího soudu ČR ze dne 12.9.2002 sp. zn. 3 Tdo 651/2002. 44 K tomuto Arendtová, Hana. Původ totalitarismu I-III, Praha: Oikoymenh, 1996, s. 473 a s . 474.
- 41 - trestněprávními postihy sankcionovala pobuřování proti státu, popuzování k násilnostem proti skupinám obyvatelstva, či k zášti proti nim, to pro jejich národnost, jazyk, rasu nebo náboženství a surové nebo štvavé hanobení národa, republiky nebo národnostní menšiny. Následující ustanovení § 15, trestající Výzvy k neplnění zákonných povinností nebo k trestným činům, poté penalizovalo jak hromadné, tak individuální vybízení k neplnění veřejnoprávních povinností, podněcování ke zločinu či přečinu a hromadnému páchání přestupku. Podobně potom bylo v § 16 striktně zakázáno i samotné schvalování trestných činů. Jak tedy vyplývá z jednoduchého srovnání dnešní úpravy, obsažené v trestním zákoníku a prvorepublikové úpravy obsažené v zákoně na ochranu republiky, není mezi stávajícími zákonnými opatřeními proti extremismu, tedy alespoň na trestněprávní úrovni, a instituty První republiky valného rozdílu, při pohledu na třetí zdroj podobné právní úpravy, za nějž jsem zvolil zákon č. 231/1948 Sb., zákon na ochranu lidově demokratické republiky, zjistíme, že se válečná zkušenost s nacistickou a fašistickou totalitou přece jen projevila. Zatímco totiž § 3, upravující sankce za pobuřování proti republice, § 4 upravuje trestní sankce za hanobení republiky, § 26 popuzování k násilí, jinému nepřátelskému činu a zášti a § 27 zakazuje hanobení národa nebo rasy, čímž se nijak zvlášť od obou výše zmíněných zákonných úprav neliší, § 25 již jasně odkazuje na válečnou zkušenost, když tvrdě postihuje podporu a propagaci fašismu a podobných hnutí. Jakkoliv si přitom můžeme myslet své, o validitě lidově demokratického práva, nemůžeme ani sebevětší zaujatosti bez dalšího tvrdit, že se § 25 zákona č. 231/1948 Sb., na ochranu lidově demokratické republiky nějak vážně liší od dnešního § 403 zákona 40/2009, trestního zákoníku, který podobně postihuje založení, podporu a propagaci hnutí směřujících k potlačení práv a svobod člověka. Jediným rozdílem zde snad může být skutečnost, že § 26 míří jen a pouze na fašistická a jim podobná hnutí, kdežto dnešní § 403 by mohl být velice podobně jako proti fašistickým hnutím aplikován i proti podobnému nebezpečí ze strany levicového extremismu, komunistickou totalitu nevyjímaje.
- 42 -
7. 3. LIMITY SVOBODY PROJEVU V ZAHRANIČÍ
7. 3. 1. Spolková republika Německo
Jistým ideálem v rámci limitací politických práv je Spolková republika Německo, což jde ruku v ruce s tím, že podobně je dnes SRN vnímána zeměmi, v nichž je koncept bránící se demokracie veskrze přijímán. Proto se i tato práce bude alespoň stručně zaobírat německou právní úpravou. Ta stojí a padá se Základním zákonem. V něm je omezení svobody projevu zakotveno hned na několika místech. Nejdůležitějším se s ohledem na limity svobody projevu zdá být článek 18, který zakazuje zneužití základních práv, mezi nimiž na první místo právě pro její závažnost staví svobodu projevu. Přitom jasně stanoví, že pokud k podobnému pokusu o zneužití dojde, pozbývá ten, kdo se takto prohřešil zneužitím vyjmenovaných základních práv, respektive vždy toho, které zneužil a k vyslovení tohoto pozbytí zmocňuje Spolkový ústavní soud. Čl. 19 následně specifikuje, že jakékoliv omezení základního práva musí být obecné, nikoliv individuální. Skutečnou páteř právní úpravy ovšem netvoří ústavní právo, nýbrž právo trestní, obsažené v trestním zákoníku z roku 1871, Strafgesetzbuch (StGB). Ne celá trestněprávní úprava boje s extremismem se ovšem týká svobody projevu. Současně lze na tomto místě odkázat na práci Militantní demokracie ve střední Evropě z per Miroslava Mareše a Štěpána Výborného, z níž bude následující část textu pro jazykové bariéry do značné míry čerpat. Jako první na tomto místě jistě zaslouží naši pozornost § 86 StGB. Ten se týká především propagandy extremistických hnutí, šíření, přechovávání, dovážení, vyvážení a zpřístupňování propagandistických prostředků politických stran, spolků, vlád, zřízení a organizací směřujících k popírání ústavního pořádku, myšlenky dorozumění mezi národy a propagandy a podporování snahy o obnovení činnosti bývalých nacionálněsocialistických organizací. Ustanovení § 86 ovšem není slepé, pročež v odst. 3 obsahuje pravidlo o beztrestnosti těch, kteří propagandistické prostředky nepoužívají k politickým, ale k osvětovým účelům a dále pak odst. 4 obsahuje právo soudu upustit od trestu tam, kde nedošlo takřka k žádné škodě.
- 43 -
Případnou aplikaci § 86 snad nejlépe ilustruje případ Michaela Kühnena, který se dokonce dostal až před Evropskou komisi pro lidská práva. Michael Kühnen se v roce 1985 dostal do křížku s justičními orgány SRN zato, že v čele ANS/NA (Aktionsfront Nationaler Sozialisten/Nationale Aktivisten) usiloval o znovuzavedení NSDAP, a přitom propagoval antisemitismus a rasovou nadřazenost. Kühnen se po svém odsouzení Zemským soudem ve Frankfurtu nad Mohanem pokusil dovolat porušení čl. 10 Evropské úmluvy na ochranu lidských práv, nicméně Komise jeho námitky nevyslyšela a s poukazem na čl. 17 Úmluvy shledala jednání Německa správným a oprávněným. Dalším důležitým ustanovením StGB v boji proti extremismu, které nutně limituje svobodu projevu, je § 130, jenž se přespříliš neliší od ustanovení § 356 našeho trestního zákoníku, když, byť to nazývá štvaním proti lidu, zakazuje veřejné podněcování k nenávisti a vybízení k násilí proti skupině či jednotlivci pro jejich příslušnost k určité skupině. Posledním, rozhodně však ne významem, ustanovením, je odst. 3 § 130 StGB, sankcionující popírání holocaustu. Tomuto odpovídá náš § 405. K samotné problematice popíračů holocaustu, tzv. „revizionistů“, jak sami sebe rádi nazývají, se velice trefně vyjadřuje Petr Černý, když píše, že „Pro popírače je ovšem typická nikoliv neznalost historických faktů, ale jejich záměrné překrucování.“45
7. 3. 2. Polsko
Další zemí, jejíž úpravu bych zde rád představil, je Polsko, jehož novodobé dějiny do jisté míry kopírují ty české, potažmo československé, a které je podobně jako Česká republika označováno za bránící se, respektive militantní, demokracii.46 Polská úprava je obsažena především v Ústavě v čl. 54, zaručujícím svobodu projevu a zakazujícím cenzuru v kombinaci s čl. 31, který ovšem není ani zdaleka tak přísný, jako čl. 18 Základního zákona SRN. Konkretizace této úpravy se následně nachází především v trestním zákoníku, který v Hlavě 32 obsahuje Trestné činy proti veřejnému pořádku, shrnuté v § 256 a 257. Tyto se přitom skoro neliší od naší vlastní úpravy. Jistým
45 Černý Petr. Právní ochrana před extremismem. Praha: CH Beck, 2008. s 181. 46 Mareš Miroslav, Štěpán Výborný. Militantní demokracie ve střední Evropě, Brno: Centrum pro studium demokracie a kultury (CDK), 2013.s. 153.
- 44 - rozdílem zde však je § 261, penalizující hanobení či jiné zneuctění pomníků a míst sloužících k připomínání historických událostí. Jako typický příklad aplikace § 257 se jeví relativně nedávný případ z roku 2012, kdy ve Wroclawi došlo k odsouzení několika osob za šíření materiálů s nacistickou tématikou a propagaci nacismu. Posledním ustanovením omezujícím svobodu je zákaz popírání holocaustu, upravený v zákoně o Institutu paměti národa – Komisi pro stíhání zločinců proti polskému národu47.
7. 4. SVOBODA PROJEVU A ROZHODOVACÍ PRAXE ESLP
Pro limitaci svobody projevu zákonem musí být v demokratickém státě splněno několik podmínek. Zvláště pak má-li být případné omezení svobody projevu v souladu s ochranou lidských práv a základních svobod. Za účelem posuzování souladnosti případného podobného omezení právě s Úmluvou se v rozhodovací praxi ESLP ustálil jednoduchý test, model, dle něhož musí souladné omezení splňovat tři pečlivě vybraná kritéria. Prvním z nich je požadavek, aby případné omezení bylo obsaženo v zákoně, neboť jedině tak stát dostojí požadavku legitimity i legality. Za další musí být případné omezení v demokratické společnosti nezbytné, tedy nesmí existovat jakákoliv přijatelnější alternativa a posledním kritériem pak je, aby případné opatření bylo učiněno v zájmu Úmluvou chráněných hodnot.48 Z poměrně bohaté judikatury ESLP k porušení čl. 10 Úmluvy, tedy k porušení práva na svobodu projevu, v souvislosti s bojem proti extremismu, byl již výše zmíněn případ Michaela Kühnena proti Spolkové republice, přesto si zde dovolím pro dokreslení stručně představit několik dalších kauz. Jako první bych zde rád poukázal na případ Jersild proti Dánsku, v němž šlo o stížnost novináře, který natočil reportáž o rasismu, v níž bylo několik rozhovorů
47 Mareš Miroslav, Štěpán Výborný. Militantní demokracie ve střední Evropě, Brno: Centrum pro studium demokracie a kultury (CDK), 2013.s. 161. 48 Klíma Karel. Komentář k Ústavě a Listině, 2. díl. Plzeň: Nakladatelství a vydavatelství Aleš Čeněk, 2009. s. 1101.
- 45 - s představiteli extremismu, v nichž byly těmito nepokrytě deklarovány jejich rasistické orgány. Jersild se svoji stížností k ESLP na pokutu jemu udělenou uspěl, jelikož ESLP naznal, že jelikož měla reportáž spíše osvětový charakter a byla součástí seriozního pořadu, neměla za účel propagovat extremismus, nicméně je otázka, zdali zde ESLP rozhodl správně. Jistě se lze ztotožnit se shrnutím Petra Černého, že „sankcionovat novináře pro rozšiřování výroků třetích osob by vážně narušilo úlohu tisku při diskusích o problémech obecného zájmu“49 Bylo by ovšem vhodné zauvažovat, má-li být vůbec některým názorům dopřáno slechu. Voltairův výrok, který básník asi nikdy neřekl „Nesouhlasím s tím, co říkáte, ale až do smrti budu hájit vaše právo to říkat.“, je sice úchvatný, ale smutnou pravdou je, že extremismus je pro část populace pro svá jednoduchá řešení složitých problémů velice lákavý a nejlepším způsobem, jak proti němu bojovat, je nedat mu místo k propagaci. Je totiž jedno, zdali se novinář „s názory neztotožňuje, respektive jeho cílem není je propagovat“50, pokud je hned na místě, v tomto případě ještě v téže reportáži, bezvýhradně neodsoudí. Část populace totiž bude vždy náchylná podobné názory přijímat a jakékoliv jejich šíření, byť s dobrým úmyslem, může mít ve svém důsledku katastrofální následky. Je přece jedno, jestli člověka zlákala kvalitní žurnalistika, nebo bombastický projev, je-li výsledek stejný. S rozhodnutím ve věci Halis proti Turecku se pak podobně nedá, dle mého názoru, souhlasit bez dalšího, a přitom by se na první pohled mohl zdát stejným. Halis byl novinář, jenž v roce 1994 otiskl recenzi čtyř knih, z nichž jednou bylo dílo Abdullaha Öcalana, vůdce Kurdské strany pracujících.51 Recenze přitom vyzněla veskrze kladně. Halis byl proto odsouzen k trestu odnětí svobody, nicméně ESLP vyslyšel jeho stížnost s poukazem na potřebu odlišování názorů recenzenta od názorů autora. S tímto nelze než souhlasit, je ovšem důležité připomenout, že velká část společnosti by kladnou recenzi mohla považovat za souhlas s komentovanými názory a postoji, a právě zde spatřuji kámen úrazu. Je samozřejmě jen správné, že podobná kniha byla recenzována, nemohu se ovšem smířit s argumentem, že byť by podobnou recenzi mohla část společnosti považovat za souhlasnou, bylo by to v pořádku. Role novinářů ve společnosti totiž není zdaleka srovnatelná s běžnou diskusí, když je některým z nich
49 Černý Petr. Právní ochrana před extremismem. Praha: CH Beck, 2008. s 67. 50 Tamtéž s.67. 51 Molek Pavel. Věc Halis proti Turecku. Svoboda projevu v podmínkách obav z terorismu. Přehled judikatury Evropského soudu pro lidská práva, 2006. č. 2. s. 186.
- 46 - dopřáváno více prostoru a jejich názory jsou často velkou částí společnosti považovány za relevantní, ba dokonce moudré. Mohlo by se totiž stát, že ač to novinář myslel dobře, dopadlo to špatně. Mělo by proto být jakýmsi pravidlem, že každý podobný recenzent by měl někde v textu jasně obsáhnout myšlenku, že s podobnými názory se neztotožňuje. Vzhledem k jednoduchosti tohoto opatření by to neměl být problém, a pokud by toto někdo odmítl, pak by měla přijít otázka proč a svoboda tisku jako odpověď není relevantní, neboť tu mu nikdo nesebral. Ovšem zatímco předchozí dva rozsudky jsou veskrze pochopitelné a mé připomínky k nim nejsou ničím jiným, než námětem do diskuse o míře, kauza Lehideux a Isorni proti Francii představuje skutečný problém. V tomto případě šlo o to, že stěžovatelé založili „Sdružení k uctění památky maršála Pétaina“, představitele vichystické kolaborační vlády, přičemž v jeho, jimi vydané biografii zapomněli uvést některé údaje, kupříkladu o vydání zákona o postavení Židů. Proto byli odsouzeni pro veřejnou obhajobu zločinců kolaborace s nepřítelem. ESLP však naneštěstí neshledal, že by chtěli cokoliv popírat, neuvedení faktů označil za pouhé opomenutí a spokojil se s tím, že v daném případě nešlo stěžovatelům o propagaci nacistické politiky, ale o rehabilitaci člověka. V tomto se ovšem skrývá obrovské nebezpečí. Zamlčování dějinných skutečností je stejně nebezpečné, jako jejich překrucování, neboť právě takto by jednoho dne mohlo dojít i k pokusům o rehabilitaci jednotlivých představitelů nacistického Německa. U každého člověka totiž nakonec vždy lze nalézt i mnoho záslužných činů, díky nimž, pokud by byly známy jen jeho dobré skutky, by se mohl vykreslit jako mesiáš, nikoliv jako zločinec, jímž by se zdál, kdyby byly na váhy proti skutkům dobrým postaveny i jeho zločiny. Neříkám, že maršál Pétain byl zločinec, vždyť se příliš nelišil od protektorátního prezidenta Emila Háchy, jenom podotýkám, že máme-li být spravedliví, musíme vždy poměřovat všechny činy daného člověka. Zamlčování některých z nich je totiž eklektické, manipulativní a může vytvořit naprosto lživý obraz. Ostatně, jak říkal John Milton: „Pravda může zvítězit jen v otevřeném střetu všech argumentů.“
- 47 -
7. 4. 1. Evropský nadhled ESLP
Petr Černý ve své práci, Právní ochrana před extremismem, vyjadřuje myšlenku o nenahraditelnosti role ESLP v tom, že „hodnotí konkrétní případ s jakýmsi evropským nadhledem, oproštěným od přepjaté citlivosti na některá lokálně citlivá témata“52 a já bych se zde rád právě nad tímto na chvíli zastavil a dovolil si s ním polemizovat. Nadhled jako takový totiž může být zavádějící, zvláště pak ten evropský. Bezesporu není možné připustit, aby byly jednotlivé kauzy zmítány ohledy na staré křivdy a provinění, otázkou ovšem je, jestli by se od nich mělo úplně odhlédnout. Sám ESLP se nad tímto v kauze Vajnai proti Maďarsku zamýšlel, když uznal, že maďarská historická zkušenost může opravňovat stát k určité větší citlivosti vůči některým věcem, byť nakonec rozhodl ve prospěch stěžovatele, čímž vlastně přiznal, že od historie nelze jednoduše odhlédnout, a právě v kontrastu s tímto se onen „evropský nadhled“ významně otřásá. Nelze přece po některých státech chtít, aby se vcítili do traumat, jimiž museli jiné projít, a proto by nejspíš mělo být jistým pravidlem, jakýmsi testem, zvážení všech dějinných okolností. Ten totiž ve výše zmíněné trojici požadavků na omezení práv garantovaných Úmluvou chybí. Nemám zde na mysli neúčelné babrání se v minulosti a vzájemných výčitkách, nýbrž spíše pravidelné zvážení někdy i přemrštěných reakcí, u nichž je důležité především to, že zatímco ESLP na ně pohlíží s nadhledem, jelikož jednoduše nemůže vše empaticky posoudit, jejich aktéři ano. Stěžovatelé totiž zřídkakdy pochází z jiného státu, než toho, na jehož postup si stěžují a měli by proto být obeznámeni s určitou mírou kulturní a historické zátěže a být k ní citlivý. A pokud nejsou, mělo by jim to nejspíš být přičteno k tíži a ne naopak. Svoboda projevu by proto měla mít různé limity v různých zemích s ohledem na to, čím si prošli a z čeho se mohli poučit, což bude pravděpodobně přesně kopírovat i rozdělení státu na bránící se a tolerantní demokracie.
52 Černý Petr. Právní ochrana před extremismem. Praha: CH Beck, 2008. s 67.
- 48 -
8. PRÁVO SHROMAŽĎOVACÍ
Shromažďovací právo představuje uplatnění myšlenky, že nejlépe se názory prezentují společným hlasem a že shromáždění veřejnosti, neřku-li demonstrace, je často tím nejsilnějším nástrojem v rukách lidí, odhodlaných ovlivnit politiku, aniž by ji chtěli sami vykonávat. Otevírá tedy možnost participace na politickém životě i lidem, kteří nejsou organizováni v politických stranách či hnutích.53 Díky tomu tvoří neodmyslitelnou součást politického života země, a to ať už v projevování názorů na politických happeninzích či více či méně klidných demonstracích. Připočteme-li si k tomu skutečnost, na níž poukazuje Pavel Molek ve své knize Politická práva, totiž že shromažďovací právo „má v mnoha zemích určitou výsadní povahu v tom, že právě s ní je často spojován, alespoň pocitově, boj za lidská práva a demokracii“ 54 , je více než pochopitelné, jak úzkostlivě demokracie k jeho ochraně přistupuje. Nesmíme ovšem zapomínat, že právě právo shromažďovací může být snadno zneužito k rozpoutání nepokojů, a proto je stejně jako ostatní politická práva nutno ho limitovat.
8. 1. SHROMAŽĎOVACÍ PRÁVO U NÁS
Shromažďovací právo má v České republice dva základní prameny, jimiž jsou čl. 19 Listiny a zákon č. 84/1990 Sb., o právu shromažďovacím. Oba prameny přitom mají rozdílný rozsah a je proto nezbytné určit si v případě každého jednoho shromáždění, zdali spadá do režimu ShrZ, nebo jen samotného čl. 19, přičemž ShrZ představuje speciální úpravu. Do jeho režimu tudíž dle § 1 spadají shromáždění sloužící k využívání svobody projevu a dalších ústavních práv a svobod, výměně informací a názorů, shromáždění sloužící k řešení veřejných a jiných společenských záležitostí prostřednictvím vyjádření názorů a stanovisek, a samozřejmě také pouliční průvody a manifestace. Všechna ostatní
53 Molek Pavel. Politická práva, Prah: Wolters Kluwer, 2014. s. 250 - 251. 54 Tamtéž, s. 252.
- 49 - shromáždění pak budou nezbytně spadat přímo pod čl. 19 Listiny. Důležité je však nezapomenout, že čl. 19 chrání jen pokojné shromáždění, a tedy že na všechna jiná se ústavní ochrana nevztahuje.
8. 1. 1. Oznamovací princip
Základním stavebním kamenem, na němž stojí shromažďovací právo, je ohlašovací princip. Ten vyplývá již z ustanovení § 1 odst. 4 ShrZ, které říká, že ke shromáždění není třeba povolení státního orgánu a následně je konkretizován v§ 4 a § 5, jenž mimo jiná říká, že shromáždění musí být oznámeno alespoň pět dní předem obecnímu úřadu, v jehož územním obvodu se má shromáždění konat. ShrZ samozřejmě obsahuje i ustanovení § 2, který vyjmenovává shromáždění, která pod něj nespadají, např. firemní prezentace, taková shromáždění se pak z logiky věci neoznamují, což ovšem také znamená, že je nemůže obecní úřad rozpustit. Na tomto místě je ovšem třeba připomenout skutečnost, že také sám oznamovací princip může být poměrně lehce zneužit, což ostatně dokládá i případ Města Duchcov. Tam došlo k poměrně častému jevu, a to kolizi dvou shromáždění, jež se měla odehrávat ve stejném čase a na stejném místě, přičemž Městský úřad Duchcov celou záležitost posuzoval mechanicky jen a pouze dle práva přednosti. Vzhledem k tomu, že se však celá záležitost opakovala pokaždé, když se krajně pravicová organizace Čeští lvi rozhodla v Duchcově uspořádat průvod (prakticky pokaždé, když se přiblížilo nějaké vhodně ideologicky symbolické datum), dospěla celá kauza až před Nejvyšší správní soud. Ten se postavil právě na stranu Českých lvů, vytkl Městskému úřadu i Krajskému soudu, jenž to posuzoval před ním, přílišný formalismus a mechanický přístup a prohlásil, že „Pokud by se zcela zjevně ukázalo, že dřívější shromáždění byla ohlášena jedině s účelem blokovat dané místo v daném čase, šlo by o zneužití práva“55 Tím v podstatě vymezil, kdy se ještě jedná o výkon shromažďovacího práva a kdy už oznamovací princip musí ustoupit podstatě práva na pokojné shromáždění.
55 Rozsudek Nejvyššího správního soudu České republiky ze dne 29.11.2013 sp. zn. 2 As 60/2013.
- 50 -
8. 1. 2. Zákaz shromáždění
Vzhledem ke snadné zneužitelnosti shromažďovacího práva obsahuje ShrZ v zájmu ochrany demokracie též zmocnění shromáždění předem zakázat, nebo ho na místě rozpustit. Toto upravují § 10 až 12 ShrZ, současně ovšem právě tyto paragrafy obsahují zdroj potíží. § 10 totiž dává obecním úřadům oprávnění zkoumat skutečný účel shromáždění. Ten přitom nesmí směřovat k výzvě: popírat nebo omezovat osobní, politická nebo jiná práva občanů pro jejich národnost, pohlaví, rasu, původ, politické nebo jiné smýšlení, náboženské vyznání a sociální postavení nebo k rozněcování nenávisti a nesnášenlivosti z těchto důvodů
dopouštět se násilí nebo hrubé neslušnosti
jinak porušovat ústavu a zákony.
Toto široké potenciální omezení shromažďovacího práva, mířící především na extremistická setkání, může teoreticky lákat k častým zákazům, nicméně judikatura, byť ne jednotná, ho výrazně limitovala. Zpočátku se sice Nejvyšší správní soud postavil za možný širší výklad, když judikoval, že ve spojení s určitým datem či příslušnosti svolavatele ke skupinám nebo místem konání shromáždění, může být zákaz shromáždění shledán důvodným 56 , jenže v posledních letech se jeho rozhodovací praxe přiklonila spíše k opačnému výkladu.
K tomu mimo jiné říká, že „Umožnění konání shromáždění, jako jedné z formy realizace svobody projevu, musí být pravidlem a možnosti zákazu je třeba vykládat restriktivně.“57 V opačném případě, tedy kdyby byl připuštěn výklad, podle něhož by správnímu úřadu příslušelo zkoumat skutečný účel shromáždění, by se podle názoru Nejvyššího správního soudu oznamovací princip příliš nelišil od principu povolovacího a vedl by k popření podstaty úpravy shromažďovacího práva. Mareš s Výborným na toto téma podotýkají, že právě proto „se v současnosti správní úřady více kloní k rozpouštění shromáždění na místě.“. Přestože totiž zůstávají zákonné podmínky stejné jako v případě předběžného zákazu, je pro správní orgány mnohem snazší obhájit před soudy rozpuštění shromáždění na místě.
56 Rozsudek Nejvyššího správního soudu České republiky ze dne 5.11.2007 sp. zn. 8 As 51/2007. 57 Rozsudek Nejvyššího správního soudu České republiky ze dne 21.2.2008 sp.zn. 2 As 17/2008.
- 51 -
Zde se ovšem sluší připomenout, že rozpustit lze jen ohlášené shromáždění, neboť na jiné podle § 4 odst. 2 ShrZ nemohou obecní úřady vysílat své zástupce. Zvláštní kapitolou je však zneužití práva, když, jak již bylo výše naznačeno na kauze Města Duchcov, i Nejvyšší správní soud připouští, že „prokazatelně obstrukční shromáždění by mohlo být v určitých případech zakázáno.“58
Dalším poměrně důležitým ustanovením je § 14 odst. 2 písm d), zakazující maskování účastníků shromáždění, které výrazně ztěžuje extremistům případné násilné chování, jelikož usnadňuje jejich identifikaci, a tím i postih. Na druhou stranu nelze nepřiznat relevanci argumentům odpůrců zákazu maskování, poukazujícím na skutečnost, že u některých shromáždění nemá maskování za účel omezit identifikaci lidí (např. maškarní průvody). Zde každopádně souhlasím s názorem Nejvyššího správního soudu, že vzhledem k absenci materiální stránky přestupku by se zde případní hříšníci neměli bát postihu, neboť pouhé naplnění formální stránky přestupku nestačí 59 , a tak by se zákonodárce i přes výtky některých odborníků60, dožadujících se novelizace, měl zabývat palčivějšími problémy.
Samostatnou kapitolou v rámci české právní úpravy je § 179 TZ, který sankcionuje každého, kdo se proti pokynům pořadatelů pokojného shromáždění protiví násilím či pohrůžkou násilí. Ten ovšem v praxi nenašel uplatnění.
8. 2. LIMITY SHROMAŽĎOVACÍHO PRÁVA V ZAHRANIČÍ
8. 2. 1. SRN
Základem německé úpravy shromažďovacího práva je opět Základní zákon, který
58 Rozsudek Nejvyššího správního soudu České republiky ze dne 29.11.2013 sp. zn. 2 As 60/2013. 59 Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 12. 2009 sp. zn. 5 As 104/2008. 60 Poznatky Iuridica Remedia o problémech praxe shromážďování v ČR [citováno 5. srpna 2014] http://www.shromazdovacipravo.cz/wp-content/uploads/2014/04/letak_shromazdovaci-pravo_tisk- 2010.pdf.
- 52 - ve svém čl. 8 odst. 1 garantuje všem Němcům právo pokojně se bez ohlášení nebo povolení shromažďovat, přičemž v odst. 2 dodává, že toto je možné u shromáždění pod širým nebem zákonem omezit. Konkretizaci tohoto upravuje Shromažďovací zákon (VersG) z roku 1953, který stanoví, že podobně jako u nás, se i v Německu musí shromáždění pod širým nebem ohlašovat a jedním dechem v § 15 dodává, že některá shromáždění může příslušný úřad zakázat, pokud by shromážděním byla ohrožena veřejná bezpečnost a pořádek.
V odst. 2 téhož paragrafu je poté obsažena možnost zvláště zakázat shromáždění na místech významných pro oběti nacistického režimu. Díky tomuto ustanovení bychom mohli nabýt dojmu, že v SRN je situace výrazně odlišná, jenže to by byla chyba. Spolkový ústavní soud totiž podobně jako náš Nejvyšší správní soud České republiky považuje ochranu shromažďovacího práva za prvořadou a prosazuje restriktivní výklad Shromažďovacího zákona - VersG .
Typickým případem, kdy se soud přiklonil na stranu pořadatelů zakázaného shromáždění je například kauza z roku 2013, týkající se druhého shromáždění Islámského mírové kongresu 61, na němž měl vystoupit i saláfistický řečník, přičemž Město Frankfurt nad Mohanem označilo saláfismus za extremistickou ideologii, porušující myšlenku dorozumění mezi národy. Správní soud ovšem prohlásil, že pouhé obecné poznatky o saláfistických cílech samy o sobě nepostačují, nejsou-li podloženy konkrétními podklady. Na druhou stranu však Spolkový ústavní soud uznal jako odůvodněný zákaz shromáždění „Čest a sláva zbraním SS“62, jelikož uznal, že samotný cíl shromáždění byl úzce spojen s nacismem.
Jak shrnuje Petr Černý, je „německá právní úprava přísnější, než právní úprava česká.“ Toto tvrzení opírá o skutečnost, že v SRN jsou úřady oprávněny zkoumat širší okolnosti konání shromáždění. Zákaz shromáždění však v judikatuře Spolkového ústavního soudu brán jako ultima ratio, poslední možné řešení, které smí nastoupit teprve v případě, že nemůže být ani případnými striktními pravidly pro účastníky demonstrací dosaženo poklidné průběhu shromáždění, které nebude ohrožovat veřejný pořádek, ani bezpečnost63.
61 Rozsudek Správního soudu ve Frankfurtu nad Mohanem ze dne 4. září 2013, 5 L 3277/13. 62 Rozhodnutí Spolkového ústavního soudu SRN ze dne 4.1.2002, sp. zn. 1 BvQ 1/02. 63 K tomuto Mareš Miroslav, Štěpán Výborný. Militantní demokracie ve střední Evropě, Brno: Centrum pro
- 53 -
8. 2. 2. Polsko
Ústava Polské republiky garantuje v čl. 57 právo poklidného shromažďování, které, jak sama stanoví, lze omezit jen a pouze na základě zákona, jímž se myslí zákon o právu shromažďovacím z roku 1990. Ten, stejně jako jeho český protějšek, staví na ohlašovacím principu, byť s rozdílnými lhůtami (nejpozději tři dny předem) a podobně také dává obecním orgánům pravomoc konání shromáždění, odporujícího svým účelem zákonu, nebo způsobilého průběhem ohrozit život, zdraví nebo majetek lidí. Stejně tak nezapomíná ani polská úprava na možnost rozpuštění shromáždění na místě. Takto byl kupříkladu rozpuštěn Pochod nezávislosti ve Varšavě, uspořádaný nacionalisty, poté co se část jeho účastníků chovala násilně a pořadatelé nedokázali situaci napravit64.
Zvláštní a pro pořadatele méně příznivá právní úprava shromažďování platí pro akce pořádané na místech, kde dříve stály nacistické vyhlazovací tábory, vyplývající ze zákona O ochraně území bývalých hitlerovských vyhlazovacích táborů, který nabyl platnosti v roce 1999.
8. 2. 3. Shromažďovací právo a rozhodovací praxe ESLP
Podíváme-li se na rozhodovací praxi ESLP, zjistíme, že naši vnitrostátní judikaturu doplňuje zejména ve třech oblastech. První je i u nás tolikrát rozhodovaná otázka zkoumání skutečného účelu shromáždění. Tohoto se mimo dalších rozhodnutí týká například rozsudek ESLP ve věci United Communist Party of Turkey a další proti Turecku. V něm vyjádřil ESLP myšlenku, že samozřejmě může dojít ke shromážděním, jejichž účel se diametrálně liší od toho formálně proklamovaného, nicméně dodává, že v takovém případě je třeba toto ověřit srovnáním s názory jednotlivých subjektů shromáždění (pořadatelů i účastníků) a jejich jednáním65. Tím se v podstatě postavil opět na stranu preference práva na shromáždění.
studium demokracie a kultury (CDK), 2013.s. 56. 64 K tomuto Mareš Miroslav, Štěpán Výborný. Militantní demokracie ve střední Evropě, Brno: Centrum pro studium demokracie a kultury (CDK), 2013.s. 166. 65 Rozsudek ESLP ze dne 30. 1. 1998 United Communist Party of Turkey a další proti Turecku.
- 54 -
Další z nich problematika tzv. protidemonstrací. K té se ESLP vyjádřil v rozhodnutí ve věci Öllinger proti Rakousku, týkající se situace, za níž jsou na stejné místo oznámena dvě shromáždění. V tomto případě se neztotožnil s námitkami rakouské vlády, že „umožnění obou shromáždění za přijetí preventivních opatření, jako je zajištění přítomnosti policie za účelem udržení obou shromáždění oddělených, nebylo realizovatelnou alternativou“66 a zaujal stanovisko, že je-li to alespoň trochu možné, musí být šetřena jak svoboda projevu, tedy možnost vyjádřit svůj nesouhlas s názory, jež jedno shromáždění prezentuje, třeba i formou vlastního, druhé shromáždění. S tím se ovšem nezbytně pojí i povinnost státu zajistit bezpečnost demonstrantů před kontrademonstranty, k čemu ESLP ve věci Plattform „Ärzte für Leben“ proti Rakousku, v níž šlo o shromáždění odpůrců potratů, poznamenává, že „účastníci demonstrace musí mít možnost zúčastnit se demonstrace beze strachu, že budou vystaveni fyzickému násilí svých odpůrců“67. Poslední oblastí, již zde zmíním, je otázka trestněprávního postihu účastníků shromáždění, jež se vymklo z rukou, přestalo být pokojným a pozbylo tak ochrany čl. 11 Úmluvy. Ve věci Ezelin proti Francii, týkající se advokáta, jenž se účastnil shromáždění, jež překročilo rámec pokojnosti, nedistancoval se od něj a byl proto francouzskými úřady exemplárně potrestán. ESLP zde dal za pravdu stěžovateli (advokátovi) a shledal postup francouzských úřady za neoprávněný a chybný68, otázkou ovšem zůstává, zdali by stejně postupoval v případě, kdyby nešlo o pouhého účastníka, nýbrž přímo o svolavatele shromáždění. Domnívám se, že v takovém případě by trestněprávní postih byl nanejvýš odůvodněný. Jistě, trestání svolavatelů by mohlo vést k tomu, že by se ke svolání shromáždění nikdo nehlásil, neoznamoval je a shromáždění by se tak tvářila jako spontánní, i když by nebyla, což by znemožnilo státním orgánům zakázat ta, která by ohrožovala demokracii. Tato argumentace mi ovšem přijde lehce přitažená za vlasy, jelikož v takovém případě by shromážděním často chyběla publicita a široká účast, po níž jejich pořadatelé, byť v tomto případě anonymní, prahnou, a kdyby je přece jen chtěli propagovat a pokusili se na ně lidi svolat, pak by se podobná informace státním orgánům jistě donesla.
66 Rozsudek ESLP ze dne 29.6.2006 ve věci Öllinger proti Rakousku. 67 Rozsudek ESLP ze dne 21. 6. 1988 ve věci Plattform „Ärzte für leben“ proti Rakousku. 68 Rozsudek ESLP ze dne 26. 4. 1991 ve věci Ezelin proti Francii.
- 55 -
8. 3. LEPŠÍ PREVENCE, NEŽ POZDNÍ LÍTOST
Jak je vidět, úprava shromažďovacího práva v námi srovnávaných třech zemích střední Evropy se příliš neliší, tedy snad krom faktu, že ta polská více akcentuje historickou zkušenost s hrůzami nacistického režimu, stejně jako se víceméně shoduje i rozhodovací praxe ústavních soudů a ESLP, upřednostňující právo pokojně se shromažďovat před obranou demokracie, je ovšem otázkou, není-li to špatně. Nechci zde zpochybňovat závěry soudů, že shromažďovací právo hraje v životě demokracie esenciální úlohu, ale ptám se, jestli je praxe, k níž správní orgány ústavní osudy a ESLP postupně dohnaly, tedy raději rozpouštět na místě, než preventivně zakazovat, neopatrná? Vždyť extremistická scéna za poslední dvě dekády prokázala pozoruhodnou přizpůsobivost, neonacisté se již neohánějí hákovými kříži, ani nacistickými hesly a shromáždění často nesvolávají přímo na den významný pro jejich ideologii, ale často na den následující a pro správní úřady tak díky judikatuře prakticky neexistuje způsob, jak unést důkazní břemeno za situace, kdy shromáždění zakážou předem, což ostatně ilustruje i případ města Brna 69 (v roce 2011 zakázalo tradiční prvomájový průvod neonacistů, Nejvyšší správní soud ovšem posléze shledal tento zákaz neoprávněným a zrušil ho). Je ovšem nutné si uvědomit, že extremismus ve všech podobách je hrozbou a že preventivní zákaz může být často lepší, než následné násilné rozhánění demonstrantů, kteří se jednoduše odmítli rozejít. Tento argument pak nabývá zvláštního významu za situace, kdy existuje skupina demonstrantů, kteří si přejí potyčky s policií a sami podněcují případný konflikt. Takoví lidé by přitom nedostali prostor, kdyby se preventivní zákaz shromáždění oprostil od statusu pouhé iluzorní možnosti, obsažené v zákoně, ale až na naprosto ojedinělé výjimky nepoužitelné v praxi. A demokracii by jen prospělo, kdyby zastánci ideologií, jež ve svém důsledku demokracii popírají, nedostávali takovou možnost se propagovat. Intelektuální debata nad tím, že jsou fakticky neškodní, je sice krásná, ale nebudeme si nic nalhávat, podobně jistě smýšleli ve třicátých letech i mnozí politici a poté hořce litovali. A shromáždění, jež se vymkne z kloubů, je možná jednou z nejnebezpečnějších
69 Rozsudek Nejvyššího správního soudu České republiky ze dne 11.3.2011 sp.zn. 8 As 15/2011.
- 56 - událostí, neboť když je pak rozehnáno, může dát extremistům pocit soudržnosti v porážce a mučednictví na veřejnosti.
- 57 -
9. PRÁVO PODÍLET SE NA SPRÁVĚ VEŘEJNÝCH ZÁLEŽITOSTÍ
Dalším právem, jemuž se při studiu limitů politických práv musíme věnovat je právo podílet se na správě veřejných záležitostí. Limitace tohoto práva, jelikož se veskrze jedná hlavně o lustrace, přitom nabývá většího významu v zemích, které v relativně nedávné minulosti prošly totalitními režimy a je s nimi proto nutně spojena nekonečná debata o jejich významu, upadajícím v čase.
9. 1. PRÁVO PODÍLET SE NA SPRÁVĚ VEŘEJNÝCH ZÁLEŽITOSTÍ U NÁS
Česká právní úprava lustrací, mimochodem jedna z nejpřísnějších ve střední Evropě, stojí na dvou právních normách, zákonu č. 451/1991 Sb., kterým se stanoví některé další předpoklady pro výkon některých funkcí ve státních orgánech a organizacích České a Slovenské Federativní Republiky, České republiky a Slovenské republiky (tzv. velkém lustračním zákonům) a zákonu č. 279/1992 Sb., o některých dalších předpokladech pro výkon některých funkcí obsazovaných ustanovením nebo jmenováním příslušníků Policie České republiky a příslušníků Sboru nápravné výchovy České republiky, ve znění pozdějších předpisů (tzv. malý lustrační zákon). Hlavním rozdílem mezi nimi přitom je, že tzv. velký lustrační zákon vyjmenovává v § 1 funkce a pozice ve státní správě, pro něž hned v § 2 a § 3 stanoví předpoklady, přičemž o jejich splnění vydává osvědčení dle § 4 Ministerstvo vnitra, kdežto tzv. malý lustrační zákon obsahuje podrobnější úpravu pouze pro ministerstvo vnitra, policii a vězeňskou službu. Pro ilustraci je jedním z požadavků tzv. malého lustračního zákona, který tzv. velký lustrační zákon neobsahuje, že příslušník policie nezastával vyšší pozici v bezpečnostních složkách, které dnes spravuje ministerstvo vnitra.
- 58 -
Velice výstižně přitom působení obou dvou zákonů, které od sebe nelze jednoduše oddělit, vyjádřil David Kosař, když napsal, že „zastávání jakékoliv „podezřelé funkce“ během komunistického režimu automaticky zapovídá jakékoliv „chráněné funkce“ v režimu porevolučním.“70
9. 1. 1. Význam lustrací
Podstatou lustrací je, zjednodušeně řečeno, že mají, nebo lépe řečeno měly, poskytnout mladým demokraciím, ochranu před tím, aby do jejich státního aparátu, pronikli, respektive v něm setrvali, ti samí lidé, kteří předtím sloužili totalitě a jejichž loajalita k novému zřízení je tudíž přinejlepším pochybná. Míra, do níž lustrace limitují základní práva, však s sebou nutně nese i debatu o jejich významu a opodstatnění. K tomu se již dvakrát vyjádřil i Ústavní soud, když posuzoval ústavnost obou lustračních zákonů. V případě posuzování ústavnosti tzv. velkého lustračního zákona tak například shrnul, že „demokratický stát má nejen právo, ale i povinnost prosazovat a chránit principy, na nichž je založen a nemůže být proto nečinný za situace, kdy vedoucí místa na všech stupních státní správy, hospodářského řízení a pod. byla obsazena podle, dnes nepřijatelných, kritérií totalitního systému“71, je ovšem důležité připomenout, že i v tomto judikátu vycházel ze skutečnosti, že lustrace byly původně zavedeny „na poměrné krátké období, v němž se předpokládá dovršení demokratického procesu (do 31. 12. 1996).“72 V roce 2001 k tomu Ústavní soud při posuzování ústavnosti tzv. malého lustračního zákona dodal, že „demokratický stát, a to nejen v přechodném období po pádu totality, může vázat vstup jednotlivce do státní správy a veřejných služeb a setrvání v nich na splnění určitých předpokladů, zejména na splnění požadavku (politické) loajality“73, čímž se zastal oprávněnosti lustračních zákonů, byť nakonec ústavní stížnosti vyhověl a některá ustanovení zákona zrušil. Diskuse o významu a odůvodněnosti lustračních zákonů se však nevedla jen před Ústavním soudem. Například prezident Václav Havel dvakrát (v letech 1995 a 2000) vetoval prodloužení účinnosti obou lustračních zákonů s tím, že oba měly svůj význam v
70 Kosař David. Lustrace a běh času. In Bobek M., Molek P. Šimíček V. Komunistické právo v Československu – Kapitoly z dějin bezpráví. Brno: Masarykova univerzita Brno, 2009. s. 232. 71 Nález Ústavní soudu České a Slovenské federativní republiky ze dne 26. 11. 1992 sp. zn. Pl. ÚS 1/92. 72 Tamtéž. 73 Nález Ústavního soudu České republiky ze dne 5.12.2001 sp. zn. Pl. ÚS 9/01.
- 59 -
„revoluční době“, nicméně již je třeba přijmout úpravu nepostavenou na kolektivní vině.74 Koneckonců, nikdo nemohl nezaznamenat bouřlivou výměnu názorů související se sestavováním vlády v roce 2013 75 . Při hodnocení diskuse a utváření vlastního názoru nemusíme zapomínat, že budoucnost obou lustračních zákonů je zpečetěna blížící se účinností zákona č. 218/2002 Sb., služebního zákona, a že je více než zřejmé, že se lustrace budou do budoucna týkat jen a pouze státních úředníků.
9. 2. LUSTRACE V ZAHRANIČÍ
9. 2. 1. SRN
Nejdůležitější právní normou, zamezující zaměstnávání extremistů ve veřejném sektoru, je Výnos o radikálech76, též známý jako Usnesení o extremistech, přijatý v roce 1972 na jednání zemských a spolkových ministrů. Ten dopadl na téměř 3000 lidí, jimž znemožnil práci ve veřejných službách, či u nich vedl ke ztrátě zaměstnání, díky čemuž ho přezkoumával i Spolkový ústavní soud. Nejdůležitější části jeho rozhodnutí přitom shrnul Vojtěch Šimíček takto: základním východiskem povolání úředníka je loajalita vůči státu z toho vyplývá nezbytnost toho, aby úředník stát a jeho ústavu schvaloval a podporoval, a to i v každodenní činnosti, a ne jen verbálně porušení výše zmíněného opravňuje k propuštění státního úředníka, přičemž při
74 Kosař David. Lustrace a běh času. In Bobek M., Molek P. Šimíček V. Komunistické právo v Československu – Kapitoly z dějin bezpráví. Brno: Masarykova univerzita Brno, 2009. s. 234. 75 Například: Parlamentnílisty.cz. Minulost je s námi a my jsem s ní. Potřebujeme lustrační zákon? Vydáno 30. 6. 2014 [citováno 9. srpna 2014] Dostupné z:
76 Výnos o radikálech z 28. ledna 1972. [citováno 9. srpna 2014] Dostupné z:
- 60 -
zvažování tohoto může hrát roli i členství úředníka ve straně, sledující protiústavní cíle, aniž by o její protiústavnosti musel rozhodnout Spolkový ústavní soud.77
Pomineme-li rozporuplnost posledního bodu v té části, kde rozhodnutí Spolkového ústavního soudu umožnilo, aby ústavnost jisté strany mohl volně posoudit i správní orgán, ne jen Spolkový ústavní soud, a tedy i potenciální propuštění státního úředníka mělo oporu v pouhém správním uvážení, což v jistém směru znamená narušení teorie dělby, neboť takto právo dává možnost meritorního rozhodování o právech jednotlivců exekutivě, místo justice, dá se říci, že německá právní úprava lustrací je v tomto mnohem dál, než ta česká. Nereaguje totiž jen na rizika spojená s minulostí, nýbrž reflektuje i hrozby současného extremismu.
9. 2. 2. Polsko
Základem polské právní úpravy je lustrační zákon78, přijatý po vášnivých diskusích až v roce 1997. Ten byl zprvu poměrně mírný, nemluvě o tom, že do roku 1998, v němž byl ve Varšavě zřízen Lustrační soud, nebyl fakticky využitelný, nicméně od roku 2007, kdy ho polská pravicová vláda silně novelizovala tak, aby se dotýkal mnohem více osob, a to například i novinářů a akademiků a odpovědným orgánem učinila Ústav paměti národa, měl výrazně zpřísnit, jenže Ústavní tribunál posléze rozhodl o protiústavnosti celé novely, poukazem, že „cílem aplikace lustrační procedury by neměla být odplata“79. Tím se ostatně polský Ústavní tribunál příliš nelišil od rezoluce Rady Evropy č. 1096 z roku 1996, která v bodě 12 jasně stanoví, že „smyslem lustrací není trestat lidi, ale chránit nově tvořící se demokracii.“80 Polská právní úprava tak ze srovnání s českou a německou vychází nejen jako nejmírnější, ale také jako prakticky nejméně funkční.
77 Šimíček Vojtěch. Extremistické politické strany z pohledu práva. In Fiala, P. Politický extremismus a radikalismus v České republice. Brno: Masarykova univerzita Brno, 1998. s. 105-114. 78 Ustawa z dnia 7 maja 1997 r.o. 79 Mareš Miroslav, Štěpán Výborný. Militantní demokracie ve střední Evropě, Brno: Centrum pro studium demokracie a kultury (CDK), 2013. s. 168. 80 Rezoluce Parlamentního shromáždění Rady Evropy č. 1096 (1996) o opatřeních k překonání dědictví někdejších komunistických totalitních systémů.
- 61 -
9. 2. 3. Lustrace a rozhodovací praxe ESLP
Jelikož jsou lustrační zákony přijímány výhradně v zemích s totalitní zkušeností, je i judikatura ESLP, týkající se zákazu práce a lustrací omezena na tyto země. Z těchto jsem si pro potřeby práce vybral dva, které snad nejlépe ilustrují rozporuplné vnímání lustrací ze ESLP, který sice uznává jejich oprávněnost, nicméně v konkrétních případech neváhá zastat se těch, proti nimž jsou namířeny. Toto učinil i v případě Vogtová proti Německu81 z roku 1995. Paní Vogtová, byla učitelka cizích jazyků, kterou na základě výše zmíněného Výnosu o radikálech propustili ze zaměstnání pro její členství v DKP (Německá komunistická strana). ESLP, byť uznal, že stát může požadovat po svých zaměstnancích loajalitu, zde vyjádřil mnou již jednou naznačenou myšlenku, že DKP nebyla rozpuštěna Spolkovým ústavním soudem a navíc paní Vogtová, jakožto učitelka, jen stěží představovala hrozbu. Avšak zatímco se s prvním závěrem mohu ztotožnit, druhý závěr již přijímám s obtížemi. Paní Vogtová byla za prvé státní zaměstnankyně, což by samo o sobě mělo stačit, poněvadž pakliže stát může požadovat od svých zaměstnanců loajalitu (k čemuž dospěl i ESLP), je třeba si uvědomit, že loajalita je mnohem širší, než jen nepředstavování hrozby. Z loajality přece plyne, že státní zaměstnanec nejenže nebude otevřeně ani skrytě podporovat protiústavní činnost, ale sám také bude hodnoty, na nichž demokratické zřízení stojí, aktivně prosazovat. Ten, kdo pod loajalitou spatřuje jen a pouze absenci nebezpečí, o ní má dost nízké mínění, a to nemluvím o druhé rovině, kterou ESLP přehlédl. Stát si přece může, podobně jako jakýkoliv jiný zaměstnavatel, tím spíš že musí garantovat určité hodnoty a principy fungování společnosti, vybírat, s kým bude pracovat a koho bude penězi celé společnosti platit. Je nemyslitelné, aby pouhý poukaz na neexistenci nebezpečí, opravňoval stát k zaměstnávání každého, kdo je součástí hnutí, strany či sdružení, které nerespektuje jeho hodnoty a ve svém důsledku znamená jejich popření, ačkoliv zde znovu připomínám, že plně souhlasím s požadavkem, aby případnou protiústavnost deklaroval soud, a tím sňal ze subjektů práva nejistotu v tom, zdali ji sami odhadli správně. Mají-li úředníci, tedy výkonná
81 Rozsudek ESLP ze dne 26. 9. 1995 ve věci Vogtová proti Německu.
- 62 - moc, prosazovat hodnoty, je třeba, aby věděli přesně a bez pochyb, jaké hodnoty to jsou, a to na základě pravomocného rozhodnutí příslušného orgánu, soudu. Dalším případem, na nějž bych rád obrátil pozornost, je kauza Sidabras a Džiautas proti Litvě82 z roku 2004. Pan Sidabras byl daňovým inspektorem finančního úřadu a pan Džiautas prokurátorem, oba ovšem byli před získáním nezávislosti na Sovětském svazu pracovníky KGB, pročež byli oba dva na základě lustračního zákona z roku 1998 propuštěni. ESLP v tomto shledal porušení čl. 14 Úmluvy, tedy porušení zákazu diskriminace, přičemž tento závěr opřel o argument, že oběma stěžovatelům nebyla na základě zákona upřena jen práce ve státních orgánech zajišťujících ochranu a veřejné zájmy, nýbrž i na práce hraničící se soukromým sektorem. Dále konstatoval, že nebyly zohledněny okolnosti jednotlivých konkrétních případů. Avšak zatímco předchozím argumentem se ESLP zaobíral hlouběji, druhý, a podle mě důležitější, odbyl a nedopověděl tak na otázku, zdali považuje za akceptovatelné paušální znemožnění práce ve veřejné sféře všem, kdož se zdiskreditovali spoluprací s předchozím totalitním režimem, či trvá na důsledném přezkoumání každé jedné kauzy. Oba přístupy přitom mají svá jasná pozitiva i negativa. Individuální přezkum zajišťuje větší spravedlnost a zohlednění konkrétních rozdílů jak v míře podílu na nedemokratickém režimu, tak ve skutečnosti, že totalitní režimy často nerozlišovaly mezi těmi, kdo s nimi spolupracovali dobrovolně, a osobami donucenými, odvrácenou stranou ovšem je faktická nemožnost rozsoudit takto každého, vždyť i bez toho mají justiční orgány všude na světě dost práce a jsou přehlceny. A to nemluvíme o tom, že tento přístup prakticky neumožňuje reagovat na nové hrozby ze strany extremistů, proti nimž působí neohrabaně a příliš zpomaleně. Oproti tomu přístup hromadného zákazu práce je efektivní, neboť spolehlivě zasáhne ty, proti nimž má mířit, z pohledu historie se ovšem často dopouští křivd a neklade dostatečný důraz na odlišení jednotlivých stupňů provinění. Avšak s ohledem na fakt, že zatímco u příslušníků bezpečnostních složek totalitních režimů sice přezkum podílu na spolupráci možný je, kdežto u dnešních extremistů o protiústavním smýšlení není pochyb, jeví se jako přijatelnější. Ovšem jen za podmínky dodržení požadavku právní jistoty, dané pravomocným rozhodnutím justice o tom, která uskupení popírají demokratický řád, či pro
82 Rozsudek ESLP ze dne 27. 7. 2004 ve věci Sidabras a Džiautas proti Litvě.
- 63 - něj představují nebezpečí. Jedině pak si může každý učinit jasný obrázek o tom, jestli jím podporovaná ideologie není v rozporu s demokratickým zřízením a zařídit se podle toho. Problémem zde pak už zůstane jedině otázka retroaktivity, tedy postavení a právo na zaměstnání ve státní správě těch, kteří sice členy byli, ale jakmile se dozvěděli, že tato ideologie (protože nedemokratické smýšlení se často schovává za líbivá a demokracii zdánlivě neodporující hesla) může být hrozbou, se jí zřekli. U těch vyvstane jedině otázka, proč tak učinili. A jelikož není jiného způsobu, jak zjistit, bylo-li to myšleno demokraticky, nebo s úmyslem proniknout do demokratických struktur za účelem jejich ovlivnění a potenciálního oslabení, než cestou soudu, bude v těchto případech i při preferenci hromadného přístupu, muset nastoupit individuální posouzení konkrétního případu ze strany justice.
9. 3. ZMĚNA PO NĚMECKÉM VZORU
Vzhledem ke stále probíhající diskusi o účelnosti a oprávněnosti lustračních zákonů v České republice by možná nebylo 25 let po revoluci od věci, porozhlédnout se po okolí a hledat inspiraci k celkovému přetvoření lustračního práva tak, aby již nemířilo na ochranu mladé demokracie proti reliktům minulosti, nýbrž proti nové a aktuální hrozbě – extremismu. Jako taková by nám jistě posloužila úprava německá, byť s výše nastíněnými problémy, které by bylo podle mého, již několikrát předestřeného, názoru nezbytné upravit tak, aby nedocházelo k narušení principu dělby moci. Za ideální prostředek ke změně by potom mohla posloužit rozsáhlá novela služebního zákona, který, ač byl konečně přijat, tuto problematiku vůbec nezahrnuje, čímž by byl odstraněn i nepříjemný a již notně zastaralý relikt dvojice lustračních zákonů, které již dávno splnily svůj účel a nutně potřebují nahradit. Navíc, jak připomíná David Kosař, by jejich odstranění mohlo české společnosti konečně pomoci vyrovnat se s minulostí, kterou lustrační zákony úspěšně „zametly pod koberec“83.
83 Kosař David. Lustrace a běh času. In Bobek M., Molek P. Šimíček V. Komunistické právo v Československu – Kapitoly z dějin bezpráví. Brno: Masarykova univerzita Brno, 2009. s. 255.
- 64 -
10. SDRUŽOVACÍ PRÁVO
Sdružovací právo, tedy svoboda se s jinými volně sdružovat ve spolcích, společnostech a sdruženích, stejně jako se sdružovat politicky, do politických stran a hnutí, garantováno čl. 20 Listiny, čl. 11 Úmluvy, čl. 12 Listiny základních práv Evropské unie a čl. 22 Paktu o občanských a politických právech, je dalším a podle Pavla Molka snad „nepolitičtějším“ 84 politickým právem, jehož limity je nutné pro potřeby bránící se demokracie zkoumat.
10. 1. SDRUŽOVACÍ PRÁVO U NÁS
Česká právní úprava sdružovacího práva je dnes rozdělena do dvou celků, a to občanskoprávního, upraveného nově od 1. 1. 2014 v zákoně č. 89/2012 Sb. občanském zákoníku (OZ) a veřejnoprávního, obsaženého v zákoně č. 424/1991 Sb, o sdružování v politických stranách (SdrPolS), který nás bude vzhledem k zaměření této práce zajímat mnohem víc. Oba zmíněné zákony přitom obsahují jednoduché nástroje k omezení. Ty vycházejí ze skutečnosti, že celé sdružovací právo stojí na principu registračním, vyplývajícím z § 226 NOZ a § 2 SdrPolS. Registraci provádí Ministerstvo vnitra.
10. 1. 1. Politická strana
Základním rozdílem mezi oběma zákony, upravujícími sdružovací právo, je jejich předmět, a tím je v případě SdrPolS politická strana, kterou je proto nutné definovat. To udělal Nejvyšší správní soud v roce 2005, když politické strany vymezil jako „korporace soukromého práva, jejichž základní funkcí je vytvářet svorník mezi státem a společností tím, že aktivizují a zapojují občany do správy veřejných záležitostí, a jejichž postavení je založeno na principech svobody, rovnosti a veřejnosti“85. Podobně Ústavní soud napsal, že politické strany „nejsou institucemi
84 Molek Pavel. Politická práva, Prah: Wolters Kluwer, 2014. s. 352. 85 Rozsudek Nejvyššího správního soudu České republiky ze dne 6.4.2005, sp. zn. Pst 2/2003.
- 65 - veřejné moci a nemají veřejnoprávní povahu, na druhé straně ale v souladu s ústavou mají určité úkoly veřejného zájmu.“86 V případě politického hnutí je tomu jinak. Tam nemáme k dispozici žádné definující rozhodnutí soudu, tudíž si musíme vystačit se závěrem právní teorie, že politické hnutí je obecně organizačně volnější 87 . Obě tato uskupení se přitom musí stejným způsobem registrovat.
10. 1. 2. Odmítnutí registrace
Nejjednodušším instrumentem limitace práva na sdružování je díky registračnímu principu, na němž u nás celé sdružovací právo stojí, odmítnutí registrace. Důvody k odmítnutí registrace však nesmí být arbitrární, nýbrž, jak připomíná Pavel Molek, musí vycházet ze zákona a být stanoveny zákonem.88 To zvlášť upravuje jak OZ, tak SdrPolS. OZ vyjmenovává účely, za jejichž dosažením je zakázáno zakládat právnické osoby (v našem případě spolky), těmi jsou popření nebo omezení základních práv, rozněcování nesnášenlivosti a nenávisti, podpora násilí a řízení orgánu veřejné moci bez zákonného zmocnění. SdrPolS naproti tomu v § 8 odmítá registraci, pakliže politické strany či hnutí jsou svým zaměřením veskrze antidemokratické. Podrobně se k tomuto vyjadřuje Petr Černý, když za antidemokratické považuje takové strany, které:
porušují ústavu a zákony jejich cílem je odstranění demokratických základů státu směřují k uchopení a držení moci způsobem zamezujícím druhým stranám a hnutím ucházet se ústavními prostředky o moc směřují k potlačení rovnoprávnosti občanů jejich program nebo činnost ohrožují mravnost, veřejný pořádek nebo práva a svobodu občanů snaží se vykonávat funkci státních orgánů, nahrazovat je či řídit
86 Nález Ústavního soudu České republiky ze dne 27.2.2001, č. 98/2001 Sb. 87 Filip Jan. Ústavní právo 1. Brno: Masarykova univerzita a nakladatelství Doplněk, 1999. s. 323. 88 Molek Pavel. Politická práva, Prah: Wolters Kluwer, 2014. s. 334.
- 66 -
chtěly by ukládat povinnosti osobám, jež nejsou jejich členy zřizují ozbrojené složky nebo jsou ozbrojeny organizují se jinak, než na územním principu organizují svoji činnost nebo se zakládají na pracovištích, nebo na místech, kde je to zakázáno zákonem.89
Na základě výše uvedených kritérii Ministerstvo vnitra odmítne registraci, což lze vnímat jako jasnou limitaci politických práv, předešlý výčet má však i jiný význam. Jelikož ani jeden ze dvojice zákonů OZ a SdrPolS nikde nevyjmenovává, na základě jakých důvodů je možné politickou stranu či hnutí rozpustit, používá se zde odkazu v § 13 odst. 6 SdrPolS a § 268 odst. 1 písm. a) OZ. V souvislosti s omezením práva na sdružování prostřednictvím odmítnutí registrace politické strany nelze nepřipomenout případ Liberální strany (LS), o jejíž registraci usiloval Václav Linkov, který se sám prohlašuje za recesistu. Ministerstvo vnitra registraci této politické strany odmítlo s poukazem na jeden z programových cílů, jímž bylo "zrušení právní kontinuity s totalitními režimy“, pan Linkov se nicméně po neúspěchu před českými soudy, Ústavní soud nevyjímaje, rozhodl obrátit i na ESLP, který v roce 2006 rozhodl, že došlo k porušení čl. 11 Úmluvy, mj. i s na základě toho, že se dle jeho názoru nepodařil prokázat úmysl prosazovat příslušné změny nedemokratickými metodami a připomněl, že „projekt LS nezpochybňoval demokratický režim a nevyzýval k užití síly k realizaci politických cílů ani takové užití síly neospravedlňoval.“ 90
10. 1. 3. Zrušení politické strany, politického hnutí či sdružení
10. 1. 3. 1. Rozpuštění politické strany
Zkušenost České republiky s rozpouštěním politických stran z důvodu hrozby pro demokracii je poměrně malá, jelikož se omezuje na jediný případ z roku 2009, rozpuštění
89 Černý Petr. Právní ochrana před extremismem. Praha: CH Beck, 2008. s. 77. 90 Rozsudek ESLP ze 7.12.2006 ve věci Linkov proti České republice.
- 67 -
Dělnické strany, i ta si ovšem vysloužila prakticky okamžitou reakci v odborné literatuře.91 K tomu sice nedošlo bez komplikací, když první návrh vlády Nejvyšší správní soud neshledal oprávněným, definoval však kritéria rozpuštění, respektive pilíře demokratické společnosti, jejichž ohrožení by mohlo vést k zákazu činnosti politické strany, a to „respektování (či nerespektování) základních principů právního a ústavního pořádku státu, odkaz (či jeho absence) na zásady demokracie, politickou pluralitu a volnou účast na politickém životě, jednání či projevy, které by mohly být vykládány jako výzvy k násilí, povstání, či jiné formě odmítnutí demokratických principů, přihlášení se k (či distancování se od) ideologii subjektů, na které strana ve své politice navazuje a které hrály v dějinách a politické zkušenosti daného státu určitou roli.“92 Právě ohrožení těchto ukazatelů demokracie Nejvyšší správní soud shledal ve svém druhém rozhodnutí ze začátku roku 2010, když Dělnickou stranu rozpustil. Dovodil propojení projevů s politickým programem, personální provázání s krajně pravicovými uskupeními a účast na shromáždění neonacistického charakteru93. Oprávněnost rozpuštění posléze potvrdil i Ústavní soud94 a stížnost Dělnické strany k ESLP nebyla pro nedodržení procesních pravidel projednána95.
10. 1. 3. 2. Rozpuštění občanského sdružení
Co se rozpouštění občanských sdružení týče, je judikatura o něco bohatší a veskrze podporuje výsadní postavení politických strana hnutí v jejich účasti na volné soutěži politických stran. Lze zde zmínit případ rozpuštění Republikánské mládeže Ministerstvem vnitra v roce 2002, potvrzený Nejvyšším soudem, odůvodněný tím, že se toto občanské sdružení snaží o činnost vyhrazenou politickým hnutím a stranám.96 Mnohem zajímavějším je však případ pokusu o rozpuštění Komunistického svazu mládeže z roku 2006, které bylo rozpuštěno Ministerstvem vnitra z důvodu „přihlášení se k úsilí, které směřuje k popření soukromého vlastnictví“ 97. Rozpuštění sice potvrdil
91 Viz. Časopis Jurispurdence. 2009, č. 7, zvláštní číslo na téma: Rozpuštění politických stran. 92 Rozsudek Nejvyššího správního soudu České republiky ze dne 4.3.2009 sp.zn. Pst 1/2008. 93 Rozsudek Nejvyššího správního soudu České republiky ze dne 17.2.2010 sp.zn. Pst 1/2009. 94 Usnesení Ústavního soudu ze dne 27. 5. 2010 sp.zn. Pl.ÚS 13/10. 95 Rozhodnutí ESLP ze dne 26.3.2013 ve věci Dělnická strana a Tomáš Vandas proti České republice. 96 Černý Petr. Právní ochrana před extremismem. Praha: CH Beck, 2008. s 109. 97 Tamtéž s. 110.
- 68 -
Městský soud v Praze, ale jeho rozhodnutí zvrátil Nejvyšší správní soud, když rozpuštění zrušil a rozhodl, že: „Proti takto extrémním názorům a sdružením založeným k jejich šíření lze proto cestou administrativní represe zasáhnout až tehdy, vznikne-li nikoli jen hypotetické nebezpečí, že uvedené extrémní názory, či jejich důsledky, mohou začít být skutečně prosazovány a realizovány. Zůstanou-li však v rovině pokojných diskusí, byť po obsahové stránce třeba i velmi extrémních, není zásadně k jejich administrativnímu potlačování důvodu.“ 98 Tím Nejvyšší správní soud v podstatě vyjádřil myšlenku, že přestože je Česká republika zastáncem konceptu bránící se demokracie, je třeba i v rámci jeho prosazování nechávat místo v demokratické diskusi i kontroverzním provokativním, šokujícím a krajním myšlenkovým proudům.
10. 1. 4. Trestněprávní omezení sdružovacího práva
Současná trestněprávní úprava, postihující problematiku sdružovacího práva, je obsažena v § 403 TZ, jenž sankcionuje založení, podporu a propagaci hnutí směřujícího k potlačení práv a svobod člověka. Samotná dikce zákona sice je více než jasná, otázkou zde však zůstává aplikace tohoto ustanovení TZ v případě, že došlo k rozpuštění politické strany. Pakliže je totiž splněn požadavek přičitatelnosti vyjádření či jednání jednotlivce k politické straně99, jež byla posléze rozpuštěna, třeba právě pro něj, bylo by více než podivné, aby pak tento jednotlivec nebyl postižen. Mnohem zajímavější je ovšem úvaha o postihu předsednictva, respektive vedení takovéto strany. Přijmeme-li myšlenku, že jednání předsednictva může reprezentovat celou stranu, respektive že osoby v čele stran zastávají stejné hodnoty, jako jejich strany100, není přece důvod postihovat trestněprávně alespoň předsednictvo za situace, kdy byla strana rozpuštěna pro ohrožování demokracie. Samozřejmě, zákonodárce při tvorbě § 403 na něco podobného nejspíš nepomýšlel, ale to neznamená, že se my, v duchu Hartových slov, že „Lidští zákonodárci nemohou znát všechny možné kombinace okolností, které může přinést
98 Rozsudek Nejvyššího správního soudu České republiky ze dne 28.8.2009 sp.zn 7 As 29/2008. 99 K tomuto srovnání Rozsudek ESLP ze dne 31. 7. 2001 ve věci Refah Partisi (Strana prosperity) proti Turecku. 100 Černý Petr. Právní ochrana před extremismem. Praha: CH Beck, 2008. s 76.
- 69 - budoucnost.“101, nemůžeme pokusit najít pro toto ustanovení TZ nový význam za situace, kdy je rozpuštěna politická strana jako hrozba demokracii. Nemá smysl postihovat politickou stranu, když se pak její členové beztrestně přemístí do nástupnické organizace, kdežto trestněprávní postih pro její přední členy, kteří utváří její vnímání na veřejnosti, by tomuto mohlo zabránit a rozpouštění strany se tak stalo mnohem efektivnějším nástrojem.
10. 2. HISTORICKÝ EXKURS
10. 2. 1. Zákony na ochranu republiky a sdružovací právo
Československá republika, jak připomíná i Giovanni Capoccia v práci Defending Democracy102, patřila mezi průkopnické země koncepce bránící se demokracie, což ve 30. letech vedlo k rozpuštění dvojice stran, totiž Deutsche Nationalpartei a Deutsche national- socialistische Arbeiterpartei, přičemž důvodem bylo napojení na německou NSDAP a ohrožování celistvosti a bezpečnosti Československa103. Základním právním nástrojem byl za První republiky, v předchozích kapitolách již několikrát zmíněný, zákon č. 50/1923 Sb, na ochranu republiky. Zajímavou, z pohledu sdružovacího práva, byla bezpochyby celá Hlava I. zákona, která ve třech paragrafech sankcionovala úklady o republiku. § 1 upravoval úklady, pod nimiž spatřoval snahu o násilnou změnu ústavu republiky, zejména pokud jde o samostatnost, jednotnost nebo demokraticko-republikánskou formu státu, § 2 mířil proti přípravě úkladů a § 3 zakazoval ohrožení bezpečnosti republiky. Dále se v zákoně na ochranu republiky nacházel i § 17, postihující tajné sdružování, jehož účelem bylo podvracet samostatnost, ústavní jednotnost nebo demokraticko-
101 Hart Lionel. Pojem práva. Praha: PROSTOR, 2010. s. 133. 102 Capoccia Giovanni. Defending Democracy. Reactions to Extremism in Interwar Europe. Baltimore, London: The Johns Hopkins University Press, 2005. s. 71 103 Roztočil Aleš. Legislativa a judikatura k rozpouštění politických stran v první republice. Jurisprudence. 2009, roč. XVIII, č. 7, s. 21 – 28.
- 70 - republikánskou formu státu, akcent na tajnost sdružování je ovšem značně omezující a nedává možnost postihnout politické strany ani hnutí. Zákon č. 231/1948 Sb, na ochranu lidově demokratické republiky se od svého předchůdce lišil jen málo. Zásadní úpravu obsahoval opět v Hlavě I., konkrétně § 1 postihoval velezradu, tedy pokusy o odstraňování lidově demokratického zřízení nebo narušit územní jednotnost státu, pro nás je ovšem mnohem zajímavější § 2 penalizující sdružování proti státu, tedy spolčování za účelem podvracení samostatnosti, ústavní jednotnosti a územní celistvosti. K tomu Nejvyšší soud České republiky judikoval, že aby šlo o sdružení ve smyslu § 2, „stačí spojení několika osob k některému z cílů tam uvedených; není třeba, aby šlo o pevně skloubený útvar.“104 Lze tedy shrnout, že oproti dnešní úpravě byly jak První republika, tak lidově demokratické Československo, poměrně silně zaměřené na koncepci bránící se demokracie, byť je otázka, nakolik se u toho druhého dá mluvit o demokracii, jejich úprava se ovšem od té dnešní příliš neliší a její aplikace by do jisté míry mohla představovat inspiraci pro dnešní soudy.
10. 3. LIMITY SDRUŽOVACÍHO PRÁVA V ZAHRANIČÍ
10. 3. 1. SRN
Základem německé právní úpravy sdružovacího práva je čl. 9 Základního zákona, doplněný zákonem o politických stranách105 a zákonem o úpravě veřejného spolkového práva106. Základní zákon všem Němcům garantuje právo tvořit sdružení, nicméně hned v odst. 2 zakazuje zakládání spolků s účelem směřujícím proti ústavnímu pořádku nebo proti myšlence dorozumění mezi národy. Velice důležitý je pak také čl. 21 Základního zákona, který za protiústavní prohlašuje strany, které svými cíli, nebo chováním svých stoupenců, směřují k tomu, aby poškodily nebo odstranily svobodné demokratické zřízení
104 Rozhodnutí Nejvyššího soudu České republiky ze dne 12.10.1949 sp.zn. To 95/49. 105 Gesetz über die politischen Partaien (BGBl. I S. 149). 106 Gesetz zur Regelung des öffentlichen Vereinsrechts (BGBl. I S. 593).
- 71 - nebo trvání SRN. Rozhodování o protiústavnosti politické strany, a tedy i rozhodnutí o jejím rozpuštění, svěřuje Spolkovému ústavnímu soudu. Jistý problém samozřejmě nastává s ohledem na schopnost podobných protiústavních stran zakládat náhradní organizace, respektive na odlišení těchto náhradních organizací od jiných politických uskupení. K tomuto Vojtěch Šimíček poznamenává, že „je velice problematické určit, která kritéria jsou rozhodující pro to, že se skutečně jedná o „náhradní organizaci“. Zákon nevyžaduje organizační nebo personální kontinuitu, rozhodující je sledování protiústavních snah místo zakázané strany. Podstatná je proto funkční návaznost náhradní organizace.“107 V celé rozhodovací praxi Spolkového ústavního soudu jsou pouze dva významné případy zákazu politické strany, což dokonale demonstruje, jak krajním řešením rozpuštění strany je. Prvním případem bylo rozpuštění Socialistické říšské strany (SRP). Tato strana, založená v roce 1949, působila v západních okupačních zónách a mezi jejími zakladateli byl i generálmajor Otto Ernst Remer, který se mimo jiné neblaze zapsal do německých dějin, když hrál významnou roli v překažení protihitlerovského puče v roce 1944. V roce 1951 zaznamenala SRP relativní úspěch v regionálních volbách v Dolním Sasku a Brémách, přičemž v témže roce byl spolkovou vládou podán návrh na její rozpuštění. Strana byla následně Spolkovým ústavním soudem rozpuštěna s argumentem, že propagovala antisemitismus, usilovala o stranění ostatních stran z politického boje, a především pak soud vzal za prokázanou personální a ideovou spojitost s NSDAP. Druhým případem bylo rozpuštění Komunistické strany Německa (KPD) v roce 1956. Strana působila ještě za tzv. Výmarské republiky, po roce 1933 přešla do ilegality a po válce se vrátila zpět na oficiální politickou scénu. V roce 1951 pak byl podán návrh na její rozpuštění., po němž následoval vlekoucí se proces, na jehož konci byla KPD shledána protiústavní s poukazem na snahu nastolit diktaturu proletariátu a bezvýhradný souhlas s ideologiemi a systémy komunistických zemí ve východním bloku.108 Soud přitom shrnul, že ačkoliv „se proletářská revoluce může realizovat i pokojnou cestou, nezbytně pojmově zahrnuje uchopení moci dělnickou třídou. Tím se KPD dostává do rozporu s ústavní zásadou vlády (celého) lidu.“
107 Šimíček Vojtěch. Právní úprava postavení politických stran v SRN. Bochum: Ruhr Universität Bochum, 1993. s. 61. 108 Mareš Miroslav, Štěpán Výborný. Militantní demokracie ve střední Evropě, Brno: Centrum pro studium demokracie a kultury (CDK), 2013.s. 49.
- 72 -
109 Jak ovšem připomíná Petr Černý, nesmíme při hodnocení rozhodnutí Spolkového ústavního soudu zapomenout, „že byl silně motivován obavou z nastolení socialismu po opětovném spojení obou německých republik.“ 110 Ostatně, i sám Spolkový ústavní soud připomíná, že „zákrok proti straně…je totiž dle své povahy preventivním opatřením, starostí o budoucnost.“111 Je tedy dost možné, že dnes by již celá situace dopadla dočista jinak. Koneckonců, jak připomíná David Kosař, zabývající se v tomto ohledu judikaturou ESLP, „již nikdy nebyl čl. 17 EÚLP na komunistickou ideologii znovu použit.“112 Sice se posléze v praxi ukázalo, že mnoho členů KPD i SRP přesídlilo do jiných stran a vznikla celá řada organizací, které se oběma zrušeným stranám nápadně podobala, nicméně žádné z těchto uskupení již nedokázalo zopakovat ani omezené úspěchy svých předchůdců, díky čemuž můžeme soudit, že rozpuštění obou celků se ukázalo jako poměrně efektivní nástroj v zamezení jejich působení na politické scéně. Weyr František. Nový zákon o zastavování činnosti a rozpouštění politických stran. Časopis pro právní a státní vědu. 1934, č. 1.
10. 3. 2. Polsko
Celá polská právní úprava sdružovacího práva se odvíjí od čl. 58 Ústavy Polské republiky. Ten zaručuje všem spolčovací svobodu, zakazuje ovšem vytváření takových spolků, jejichž cíle nebo činnost odporují ústavě nebo zákonu. V odst. 3 dále zmocňuje zákon k požadavku soudní registrace pro určitá uskupení. Důležité jsou také čl. 11, zakotvující svobodu vzniku a činnosti politických stran, postavených na svobodě a rovnosti a čl. 13, zakazující vznik stran, dovolávajících se totalitních metod a praktik fašismu, nacismu a komunismu, rasové nebo národnostní nesnášenlivosti a využívání násilí k uchopení moci. Všechna tato ustanovení dále rozvíjí zákon o politických stranách z roku 1997113, který mimo jiné upravuje i řízení o jejich rozpouštění pro protiústavnost.
109 Eidová Lina, Roztočil Aleš, Vítková Jana. Komparace právní úpravy postihování nedemokratických politických stran ve vybraných zemích. Jurisprudence. 2009, č. 7. 110 Černý Petr. Právní ochrana před extremismem. Praha: CH Beck, 2008. s 224. 111 Rozsudek Spolkového ústavního soudu SRN ze dne 17.8.1956, sp.zn. 1 BVB 2/51. 112 Kosař David. Judikatura ESLP v oblasti rozpouštění politických stran. Jurisprudence. 2009, č. 7. 113 Ustawa z dnia 27 czerwa 1997 r.o partiach politycznych, Dz. U. 1997 Nr 98 poz. 604.
- 73 -
Přestože však zákon umožňuje omezení sdružovacího práva, s výjimkou rozpuštění komunistické strany Svaz polských komunistů „Proletariát“ (ZKP-P), která však, ačkoliv bylo polskou pravicí navrženo její rozpuštění z důvodu hlášení se ke komunismu, a tedy porušení čl. 13, byla rozpuštěna z důvodů administrativních, nikoliv z důvodu protiústavnosti, k tomu dochází málokdy. Jedním z mála případů je odmítnutí registrace Svazu veřejnosti slezské národnosti (ZLNS), který se prezentoval jako reprezentant národnostní menšiny, která ovšem nebyla polským právem uznávána. Tento případ se nakonec dostal až k ESLP, kdy ZLNS argumentovalo porušením čl. 11 Úmluvy, jenže ESLP stížnost zamítl s poukazem na to, že odmítnutí registrace vyplývalo ze snahy Polska hájit práva národnostních menšin, včetně jistých privilegií, a že tedy šlo o opatření nezbytné v demokratické společnosti.114
10. 3. 3. Sdružovací právo a rozhodovací praxe ESLP
Vzhledem k základní roli, jakou svoboda sdružovací, a s ní spojená svoboda projevu, v pluralitní společnosti hrají, není se čemu divit, že i rozhodovací praxe ESLP je na podobné případy relativně bohatá a odpovídá jak na otázku, kdy je ještě možné zakázat politickou stranu, tedy je-li nezbytné, aby se tomu tak stalo před volbami, tak i na otázku důvodů jejího zákazu.
10. 3. 3. 1. Důvody zákazu politických stran a hnutí
Vezmeme-li v potaz rozmanitost politických programů, je více než pochopitelné, že škála důvodů rozpuštění politických stran, popřípadě odmítnutí jejich registrace, tak jak je uváděly jednotlivé státy, je poměrně široká, důležité ovšem je, které důvody podle ESLP nezakládají oprávněnost takového narušení sdružovacího práva. Tak například v případě Sjednocená komunistická strana Turecka a další proti Turecku rozhodl, že argumentace založená jen a pouze na názvu strany není dostatečná115, když se turecký Ústavní soud rozhodl rozpustit okamžitě po jejím vzniku s argumentem, že usilovala
114 Rozhodnutí ESLP ze dne 17.2.2004 ve věci Gorzelik a další proti Polsku. 115 Rozhodnutí ESLP ze dne 30.1.1998 ve věci Sjednocená komunistická strana Turecka a další proti Turecku.
- 74 - o nadvládu jedné politické třídy, což dovozoval z názvu „komunistická“. Podobně tomu bylo v případě Tsonev proti Bulharsku, kdy pan Tsonev založil Komunistickou stranu Bulharska, která si za hlavní cíl vytyčila „revoluční změnu Bulharska“. Ani tehdy ESLP neshledal snahu strany nastolit nadvládu jedné společenské třídy a zdůraznil, že ani slovo „revoluční“ není dostatečným argumentem.116 Závěr soudu, že název sám o sobě nestačí, ovšem také není možné bez dalšího přijmout, znamená totiž, že apriorní obrana demokracii prakticky není možná. Jestliže stát nemůže zakázat strany, které již svým názvem propagují ideologie odporující demokratickému uspořádání, nemůže se bránit dříve, než se hrozba začne projevovat. Přitom, čím jiným může strana více ukázat na své směřování, než názvem? Problém názvu se navíc stává zvláště choulostivým v zemích, které mají s totalitou nedávnou historickou zkušenost. Vždyť již přece poukaz, byť učiněný pouze názvem strany, na vyznávání hodnot, nebo alespoň jejich jasné neodsouzení, předchozího nedemokratického zřízení, může vzbuzovat oprávněné obavy o směřování takového uskupení. Zajímavé je v tomto případě též srovnání výše zmíněných rozhodnutí s jedním z argumentů z případu Refah Partisi (Strana prosperity), Erbakan, Kazan a Tekdal proti Turecku, kdy ESLP shledal její rozpuštění důvodným mimo jiné z důvodu, že se její přední představitelé včas nedistancovali od prohlášení některých členů strany, vybízejících k užití násilí proti politickým oponentům. 117 Nelze přitom nepřipomenout, že právě komunistická totalita síly proti politickým oponentům víc než ochotně užívala. Je tedy s podivem, že nedistancování se od něčeho podobného dle ESLP ospravedlňuje omezení sdružovacího práva, kdežto převzetí označení ideologie, která ve svém důsledku přesně k tomuto vedla, do názvu, nestačí. Zajímavé by též bylo srovnání závěru ESLP se závěry Nejvyššího soudu, který v roce 2002 zamítl změnu stanov Komunistické strany Československa (K.s.Č.) a poukázal na to, že „Přihlášení se strany k zásadám marxismu-leninismu pak znamená, s ohledem na jejich podstatu, jakož i na podstatu učení Lenina a Stalina, deklarování „diktatury proletariátu“ jako jejího cíle a tudíž nerespektování hodnot vymezovaných ve výše citovaných ustanoveních. V této souvislosti argumentuje M. v. též tím, že zavedení systému, v němž by měla řídící
116 Rozhodnutí ESLP ze dne 13.4.2006 ve věci Tsonev proti Bulharsku. 117 Rozhodnutí ESLP ze dne 31. 7. 2001 ve věci Refah Partisi (Strana prosperity), Erbakan, Kazan a Tekdal proti Turecku.
- 75 -
úlohu jedna politická strana, představuje popření čl. 2 Listiny základních práv a svobod, v němž se zakazuje, aby se stát vázal na jakoukoliv výlučnou ideologii.“118 Stejně tak ani kritika případného demokratického „porevolučního režimu“, následujícího po totalitě, není dle ESLP dostatečným důvodem k postihu politické strany, konkrétně třeba odmítnutí její registrace, jako tomu bylo v kauze Partidul Comunistilor (Nepeceristi) a Ungureanu proti Rumunsku a připomněl, že strana nevyzývala k násilí ani nepokojům.119 Podobně jako výše zmíněné nepovažuje ESLP za dostatečný argument, že strana vyzývá k odtržení části státního území, tedy narušení územní celistvosti, což se jasně ukázalo na případě Sjednocené makedonské organizace Ilinden – PIRIN a další proti Bulharsku 120 , když ESLP judikoval, že „Skutečnost, že politický program strany byl shledán neslučitelným s principy a uspořádáním bulharského státu, neznamená, že je neslučitelný s pravidly a principy demokracie.“121 V tomto rozhodnutí však lze spatřovat jistý problém. Argumentace ESLP tím, že pokud k odtržení směřuje politická strana demokratickými cestami, nelze ji postihovat, je sice líbivá, jenže fakticky znamená, že strana, užívající si výsad práva státu, garantujícího jí podíl na politické soutěži, může usilovat o faktické rozbití tohoto státu, což v důsledku znamená, že stát má tolerovat ohrožování sebe sama. A to po státu přece nemůže nikdo chtít. Bránící se demokracie nepochybně má právo usilovat o udržení územní celistvosti, zvláště je-li to demokracie, tedy nejsou-li práva žádné menšiny na žádném území porušována. Kdybychom jí toto upřeli, narazilo by to mimo jiné i na jeden z principů mezinárodního práva, totiž zachování územní celistvosti státu.
10. 3. 3. 2. Kdy jde zakázat stranu?
Stejně jako otázka důvodu rozpuštění politické strany je důležitá i otázka, kdy lze politickou stranu rozpustit. Soudy by se totiž mohly obávat rozpustit stranu, která už uspěla
118 Rozsudek Nejvyššího soudu České republiky ze dne 19.9.2002 sp.zn. 11 Zp 34/2001. 119 Rozhodnutí ESLP ze dne 3.2.2005 ve věci Partidul Comunistilor (Nepeceristi) a Ungureanu proti Rumunsku. 120 Rozhodnutí ESLP ze dne 20.10.2005 ve věci Sjednocená makedonská organizace Ilinden – PIRIN proti Bulharsku. 121 Černý Petr. Právní ochrana před extremismem. Praha: CH Beck, 2008. s 99.
- 76 - ve volbách, a tudíž reprezentuje značnou část populace. Na tento problém ovšem ESLP odpověděl v případě Refah Partisi (Strana prosperity), Erbakan, Kazan a Tekdal proti Turecku. Tato strana získala ve volbách do parlamentu přes 30% křesel, načež ji Ústavní soud Turecka rozpustil s tím, že usilovala o zavedení práva šaría, která i ESLP shledal neslučitelným s demokratickými principy, stejně jako skutečnost, že by práva byla lidem přiznávána na základě vyznání.
10. 3. 3. 3. Seznamy extremistů a rozpouštění stran
Zajímavou otázkou, pojící se s rozpouštěním stran, jsou seznamy extremistů. Jakkoliv totiž nelze upřít relevanci myšlence, že již pouhé „zařazení určitého subjektu mezi extremistické má za následek dehonestaci a diskvalifikaci tohoto subjektu“122, seznamy extremistů již existují, pravděpodobně nebudou jen tak zrušeny a byla by škoda jich nevyužít. Za úvahu by jistě stálo využití těchto seznamů za situace, kdy by se prokázalo, že významná část členů jedné strany se nachází na těchto seznamech. Z toho by pak bylo možno dovodit závěr, že taková strana není plně demokratická a podat návrh na její rozpuštění. A co víc, jistě by nebylo od věci zařadit do podobných seznamů významné, neřku-li vůdčí osobnosti těch stran, které již byly rozpuštěny, čímž by se mohlo ještě lépe zamezit jejich úspěšnému přechodu do náhradní organizace, která by se nepochybně nechtěla octnout v hledáčku státu. Samozřejmě, nelze vyloučit, že by se takovíto členové poučili z předchozího rozpuštění jejich mateřské organizace a dále prosazovali demokratické principy, takže by nebyl důvod jejich novou organizaci podrobovat dohledu, nicméně pro případ, že by tomu tak nebylo, by to usnadnilo práci státních orgánů bránící se demokracie.
122 Černý Petr. Právní ochrana před extremismem. Praha: CH Beck, 2008. s 135.
- 77 -
10. 4. ČLENOVÉ ROZPUŠTĚNÉ STRANY A JEJICH DALŠÍ PŮSOBENÍ V POLITICE
10. 4. 1. Ztráta mandátu
Jak jsem výše zdokumentoval, ani vítězství ve volbách a účast na vládě tedy nemůže zabránit rozpuštění strany, jak je to ovšem s již získanými mandáty, je-li strana rozpuštěna? Ohledně tohoto se vede poměrně bouřlivá debata. Zatímco Vojtěch Šimíček, který to demonstroval na příkladu SRN, kde je ztráta mandátu logickým důsledkem rozpuštění politické strany jako protiústavní, se domnívá, že to „je možné považovat za významný krok směřující od reprezentativní demokracie ke státu stran a koncept bránící se demokracie tím ryze účelově překročil přiměřené meze“123, Petr Černý zastává podobný názor, jako Spolkový ústavní soud SRN, když říká, že: „názor Spolkového ústavního soudu má racionální jádro. Účelem zákazu politické strany je znemožnění politickým extremistům účastnit se na řízení státu a užívat prostředky a možnosti, které jí státní funkce poskytují. Vzhledem k tomu, že toto je jediný způsob, jak mohou poslanci ztratit svůj mandát, je tento způsob ústavně obhájitelný.“124 V tomto se přikláním na stranu ztráty mandátu a svůj názor opírám o dvě fakta. Zaprvé by bylo nelogické, kdyby byla strana rozpuštěna, nicméně poslancům by zůstaly jejich mandáty, protože právě za účelem ukončení působení extremistů na politické scéně byla strana rozpuštěna a koncept bránící se demokracie by se bez tohoto nástroje stal bezzubým. A za druhé by pak od podobných poslanců nebylo možné očekávat, že budou řádně zastávat svá místa ve státě. Součástí politického života je přece boj o znovuzvolení, ať už se nám to líbí, nebo ne a tito poslanci by o tuto možnost přišli. Nedalo by se od nich tudíž očekávat racionální chování, pravděpodobně by obstruovali jakékoliv jednání, a kdyby jich bylo dost, mohli by poměrně úspěšně paralyzovat celou zákonodárnou moc, jako to kdysi dělali nacisté v Německu, když opouštěli jednání zákonodárného sboru.
123 Šimíček Vojtěch. Právní úprava postavení politických stran v SRN. Bochum: Ruhr Universität Bochum, 1993. s. 62. 124 Černý Petr. Právní ochrana před extremismem. Praha: CH Beck, 2008. s 223.
- 78 -
10. 4. 2. „Mučednictví“
Dalším důležitým problémem, spojeným s rozpouštěním politických stran, je možnost, že se z takovýchto subjektů stanou mučedníci. Budou se tedy moci prezentovat jako uskupení šikanovaná státní mocí, čímž se jim může na čas dostat jisté publicity, které pak mohou využít k založení náhradní organizace. Ta by posléze mohla mít i úspěch v nějakých volbách, byl-li by obraz mučedníků dobře prezentován, a proto na mysli tane otázka, zdali by nebylo moudřejší takovéto organizace porazit ve volbách a silou argumentů, politických programů a charismatem vůdců demokratických stran je zatlačit do pozadí, jenže ani na tuto otázku nelze odpovědět kladně. Základem konceptu bránící se demokracie je nikoliv zatlačení extremistů mimo pozornost médií a společnosti, nýbrž znemožnění jejich vstupu do svobodné soutěže politických stran a účast na demokratické diskusi, kterou vlastním ideologickým směřováním popírají a chtějí ji pouze zneužít. Nemluvě o tom, že spoléhat na vítězství demokratických stran není vždy správná volba, jak ostatně ukázala i historická zkušenost tzv. Výmarské republiky. Krom toho, jak lze dovodit z chování médií, pozornost společnosti ani jich samotných není dlouho upřena na jedno místo a fascinace mučednictvím jedné politické strany nebude trvat o nic déle, než znepokojení nad událostmi z Blízkého východu, či novým politickým skandálem. Dá se tedy předpokládat, že i kdyby se kolem rozpuštěné politické strany na čas vytvořila aureola mučedníka, rozplynula by se dřív, než by to mohli její představitelé, již dávno přemístění do náhradní organizace, využít.
10. 4. 3. Zákaz činnosti pro členy rozpuštěné strany
Tváří v tvář tomu, že se představitelé rozpuštěných stran rádi uchylují do nových politických uskupení, kde se snaží znovu nastartovat svou politickou kariéru, stojí za úvahu, neměl-li by je krom rozpuštění jejich staré strany stihnout ještě nějaký individuální trest. Bylo by to jen rozumné, zvážíme-li, že vzhledem k výše několikrát zmiňované potřebě přičitatelnosti jejich výroků stranám, které vedli či reprezentovali, stejně jako již výše vyjádřené vyvratitelné domněnce, že názory představitelů politických stran lze přisuzovat
- 79 - i samotným, pakliže se od nich dostatečně rychle nedistancují. Není proto dvakrát vhodné, aby podobní lidé ihned pokračovali v politickém životě, není však ani možné odebrat jim tuto možnost natrvalo. Z toho plynou otázky, jak dlouho by měl podobný zákaz činnosti trvat, na co všechno by se měl vztahovat a z jakého právního základu by měl vyplývat? Zákonodárci První republiky se na toto pokusili najít odpověď, když v roce 1933 přijali zákon č. 201/1933 Sb., o zastavování činnosti a o rozpouštění politických stran, který v § 11 odst. 2 přicházel se v případě zastavení činnosti politické strany rozhodnutím soudu s pozastavením volitelnosti jejích poslanců na dobu tří let125. Tento vcelku represivně laděný zákon, přijatý v důsledku nacistické hrozby, vyjmenovával v § 10 funkce a činnosti, které byly stiženy zákazem, a byl dokonce natolik zevrubný, že nezapomněl ani na náhradníky takto odvolaných členů politické strany, jak ostatně dokládá poslední věta odst. 2 § 10. Od roku 1933 tedy bylo možné postihnout nejen stranu, ale i její členy a my bychom se právě tímto ustanovením mohli inspirovat. Délka takovéhoto zákazu, respektive faktické dočasné ztráty volitelnosti, by samozřejmě byla na diskusi, nicméně zákon č. 201/1933 Sb. znamená, že podobné opatření v zájmu ochrany demokracie a větší efektivity a účelnosti rozpouštění nebezpečných politických stran je nejen představitelné, ale i odvoditelné z historické zkušenosti.
125 Senátní tisk č. 1124 – Usnesení poslanecké sněmovny o vládním návrhu zákona o zastavování činnosti a rozpouštění politických stran
- 80 -
11. KDY, JAK A NA JAK DLOUHO?
Politická práva tvoří základ demokracie. Bez jejich existence není politický, a tudíž ani demokratický, život dost dobře možný, stejně tak nicméně nelze než přisvědčit názoru, že stejně jako jsou sine qua non demokratického uspořádání společnosti, jsou také jedním z nejnebezpečnějších nástrojů v rukách extremistů. Vzhledem k tomuto faktu je třeba se zamýšlet nad tím, jak co nejmenším množstvím limitací politických práv dosáhnout eliminace nebezpečí ze strany extremismu, aniž by tím demokracie výrazně utrpěla. Nejprve si přitom musíme uvědomit, že politická práva tvoří komplexní systém a že zásah do jednoho nutně znamená alespoň nepatrné ovlivnění jiného. To souvisí s problematikou kumulace efektu omezení politických práv díky jejich vzájemné provázanosti, což nás přivádí k otázce jak politická práva správně limitovat. Základní možnosti se přitom nabízí dvě, totiž limitovat politická práva přímo či nepřímo. Za přímé můžeme považovat ty právní instrumenty, které okamžitě a bezprostředně přináší výsledky na základě právních norem, přímo určených k ochraně demokracie, tedy například lustrace, rozpuštění nebezpečných politických stran, či zákaz nosit na demonstracích masky, znemožňující identifikaci. Co se těchto týče, neměl by se jich žádný stát zdráhat použít, byť se přijetí podobných limitací politických práv vždy setkává se značným odporem. Lustrace by kupříkladu měly změnit své dosavadní zaměření a oba lustrační zákony, jak již bylo výše naznačeno, by měly být nově obráceny nikoliv vůči reliktům minulosti, s nimiž se naše společnost měla již více než dost času vypořádat, nýbrž proti rizikům současným. Nově by tak lustrační osvědčení, potřebné k zastávání chráněných míst ve státní správě, mělo osvědčovat nezainteresovanost dané osoby v extremistických hnutích. Stejně tak by při rozpouštění politických stran a hnutí mělo být napříště pamatováno i na zákaz činnosti jejich čelních představitelů, aby se nejen zabránilo dnes snad až příliš jednoduchému vytvoření nástupnických organizací, ale také aby se zabránilo syndromu mučednictví a vyslal se jasný varovný signál všem, kdo by sami na zakládání podobných uskupení pomýšleli. Podobně by se měl změnit i přístup k pojmenovávání politických stran a hnutí, když nelze nadále připustit, aby strany obsahovaly již v názvu ideologii, která ve svém důsledku
- 81 - neznamená nic jiného, než odstranění demokratického řádu. Je přece absurdní domnívat se, že se někdo na podobnou ideologii odvolává, aniž by znal její minulost či povahu a příliš liberální přístup státu z něj dělá nejen snadnou kořist, ale také i naivního hlupáka, jenž doufá, že se minulost nebude opakovat. Navíc, máme-li zakázány symboly některých nacistických organizací, mělo by být samozřejmé, že se vypořádáme také s ostatními nebezpečnými odkazy na ideologie neslučitelné s dnešním demokratickým režimem. Za hlavní nepřímý způsob ochrany bránící se demokracie považuji především volební a ústavní inženýrství, na nějž jsem poukázal v části 5.3.1. Uvědomíme-li si, že extremistické strany jsou nejzranitelnější v počátcích své činnosti, tedy v době, kdy jejich popularita často nepřesahuje hranici potřebnou k úspěchu ve volbách a usednutí v legislativě, není důvodu, abychom se, když už tak činíme pro jiné důvody, neodhodlali změnit volební obvody tak, aby to těmto extremistickým stranám uškodilo. Je totiž mnohem úspornější zasáhnout, dokud je to snadné, než později litovat nad propásnutou šancí, a navíc, změny volebních obvodů nepožívají ani zdaleka takové pozornosti společnosti, jako přímé právní zásahy, a tudíž by se nemusely ani setkat s větším odporem společnosti. Co se tedy otázky jak týče, je dle mého soudu třeba smířit se s tím, že v boji s extremismem se nesmí demokratický stát ani na chvíli zastavit a nemůže si a priori dovolit odmítnout žádný prostředek obrany, to ovšem neznamená, že by tyto prostředky měl používat bez ohledu na konkrétní společenskou náladu a geopolitickou realitu, čímž se dostáváme k otázce kdy. Je třeba si přiznat, že zdroje ohrožení pro demokratický stát, bránící se demokracii, se v čase neustále mění a vyvíjejí. Jistě, jsou zde nebezpečí již historicky ověřená, od kterých by se nemělo v plné míře odhlížet nikdy, je ovšem nutné dívat se i do budoucnosti, a to s co největším předstihem. Dějiny nám ostatně na příkladu nacismu a komunismu ukázaly, že během dvaceti let se může z okrajové ideologie stát základ totalitního systému ohrožujícího přežití demokracie všude ve světě. Je proto třeba podchytit jednotlivá rizika již v zárodku. Zakazovat symboliku určitých stran a hnutí poté, co se již nějaká ideologie vymkla z kloubů je opožděné a málo efektivní a stát by proto měl věnovat patřičnou pozornost rizikům, která se ještě plně nerozvinula. Vezměme si například radikální islamismus, nebo současné dění na Ukrajině.
- 82 -
Obojí odhalilo jisté slabiny v demokratických strukturách a je nezbytné dohlédnout na to, aby se z toho stát poučil. S tím nezbytně souvisí i problém strnulosti bránící se demokracie, která sice umí dobře odpovídat na rizika minulá, její efektivita vůči novým problémům však zůstává více méně v rukách soudcovského výkladu, a přitom každý cítí, že to, co bylo včera ještě přijatelné a v demokratické diskusi to představovalo příjemné zpestření, již dnes může být ožehavé a již zítra nebezpečné, a to zejména kvůli geopolitickému dění. A tím se dostáváme k poslednímu problému, kterým je délka limitací politických práv, tedy otázka, na jak dlouho limitovat. Diskuse kolem lustrací, stejně jako vůle aktuální vlády zmírnit zákaz nošení věcí znemožňujících identifikaci na shromážděních, nám ukázaly, že stejně jako jsou právní normy poplatné době, nemůže žádný druh limitace ustrnout na pevném bodě a být přijat jako neměnný atribut bránící se demokracie. Ta totiž sice nemůže připustit své ohrožení, za kterýmžto účelem se nesmí bát přijímat, někdy i experimentálně, relativně radikální a tvrdá opatření, která pak třeba pro odpor veřejnosti vezme rychle zpět, ani opomenout přizpůsobit se nové situaci a rizikům teprve vznikajícím, ale také nesmí trvale omezit to, na čem sama stojí, demokratickou výměnu názorů. Dá se tedy říci, že problémem bránící se demokracie není nemožnost limitace politických práv, ale její poměrně častá neschopnost odpoutat se od historické zátěže a vrátit se po přejití krize zpět ke svým volnějším základům.
- 83 -
13. SEZNAM POUŽITÝCH PRAMENŮ
13. 1. Právní předpisy
13. 1. 1. České právní předpisy
Zákon č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky.
Usnesení č. 2/1993 Sb., o vyhlášení Listiny základních práv a svobod jako součásti ústavního pořádku České republiky.
Zákon č. 247/1995 Sb., o volbách do Parlamentu České republiky Zákon č. 491/2000 Sb., o volbách do zastupitelstev obcí, Zákon č.130/2000 Sb., o volbách do Evropského parlamentu Zákon č. 89/2012 Sb, občanský zákoník. Zákon č. 424/1991 Sb., o sdružování v politických stranách a v politických hnutích.
Zákon č 451/1991 Sb., kterým se stanoví některé další předpoklady pro výkon některých funkcí ve státních orgánech a organizacích České a Slovenské Federativní Republiky, České republiky a Slovenské republiky.
Zákon č. 84/1990 Sb., o právu shromažďovacím.
Zákon č. 50/1923 Sb., zákon na ochranu republiky.
Zákon č. 201/1933 Sb., o zastavování činnosti a o rozpouštění politických stran.
Zákon č. 40/2009 Sb., zákon trestní zákoník.
Zákon č. 231/1948 Sb., zákon na ochranu lidově demokratické republiky.
13. 1. 2. Německé právní předpisy
Základní zákon SRN z roku 1949 – Grundgesetz für die Bundesrepublik
- 84 -
Deutschland. Trestní zákoník SRN z roku 1871 – Strafgesetzbuch (StGB). Shromažďovací zákon SRN z roku 1953 – Versammlungsgesetz (VersG). Zákon o politických stranách SRN z roku 1994 – Gesetz über die politischen Parteienin. Zákon o úpravě veřejného spolkového práva SRN z roku 1964 – Gesetz zur Regelung des öffentlichen Vereinsrechts. Výnos o radikálech z 28. ledna 1972. [citováno 9. srpna 2014] Dostupné z:
13. 1. 3. Polské právní předpisy
Ústava Polské republiky.
Trestní zákon Polské republiky – Kodeks karny, Dz.U.1997 nr. 88. poz. 553. Shromažďovací zákon Polské republiky Prawo o zgromadzeniach. Zákon o ochraně území bývalých hitlerovských vyhlazovacích táborů Polské republiky. Zákon o Institutu paměti národa – Komisi pro stíhání zločinců proti polskému národu Dz.U.07 Nr. 63. poz. 424.
13. 1. 4. Jiné právní předpisy
Úmluva o ochraně lidských práv a základních svobod. Listina základních práv Evropské unie. Pakt o občanských a politických právech. Carta del Lavoro, [citováno 10. července 2014] Dostupné z http://www.historia.unimi.it/sezione/fonti/codificazione/cartalavoro.pdf.
- 85 -
13. 2. Knižní zdroje
Arendtová, Hana. Původ totalitarismu I-III, Praha: Oikoymenh, 1996, s. 473 a s . 474. Capoccia Giovanni. Defending Democracy. Reactions to Extremism in Interwar Europe. Baltimore, London: The Johns Hopkins University Press, 2005. Bělohlávek, A. J.: Rozhodčí řízení, ordre public a trestní právo: komentář. I. díl. Praha : C.H. Beck, 2008. Černý Petr. Právní ochrana před extremismem. Praha: CH Beck, 2008.
Fuller Lon. Morálka práva, Praha: OIKOYMENH, 1998. Filip Jan. Ústavní právo České republiky 1. Základní pojmy a instituty. Ústavní základy ČR. Brno: Masarykova univerzita a nakladatelství Doplněk, 2003, 4. vydání.
Hart Lionel. Pojem práva. Praha: PROSTOR, 2010.
Havránek Daniel. Duální role právního státu při zajišťování bezpečnosti. Právník, 2006, č.3. Holländer Pavel. Základy všeobecné státovědy. Plzeň: Aleš Čeněk, 2009. Klíma Karel. Ústavní právo. Plzeň: Aleš Čeněk, 2010, 4. vydání. Klíma Karel. Teorie veřejné moci. 2. vyd. Praha: ASPI, 2006. Klíma Karel. Komentář k Ústavě a Listině, 2. díl. Plzeň: Nakladatelství a vydavatelství Aleš Čeněk, 2009. Klokočka Vladimír, Vágnerová Eliška. Ústavy států Evropské unie 1. díl. Praha: Linde, 2004.
Klokočka Vladimír. Ústavy států Evropské unie 2. díl. Praha: Linde, 2004.
Kosař David. Lustrace a běh času. In Bobek M., Molek P. Šimíček V. Komunistické právo v Československu – Kapitoly z dějin bezpráví. Brno: Masarykova univerzita Brno, 2009.
Le Bon Gustav. Psychologie davu, Praha: Kra, 1994.
Mareš Miroslav, Štěpán Výborný. Militantní demokracie ve střední Evropě, Brno:
- 86 -
Centrum pro studium demokracie a kultury (CDK), 2013. Michels Robert. Zur Soziologie des Perteiwesens in der modernen Demokratie: Untersuchungen über die oligarchischen Tndenzen des Gruppenlebens, Leipzig: Alfred Kröner Verlag, 1925. Molek Pavel. Politická práva, Prah: Wolters Kluwer, 2014. Molek Pavel. Věc Halis proti Turecku. Svoboda projevu v podmínkách obav z terorismu. Přehled judikatury Evropského soudu pro lidská práva, 2006. č. 2. s. 186. Radbruch Gustav. O napětí mezi účely práva, Praha: Wolter Kluwer ČR, 2012. Rousseau Jean Jacques. O společenské smlouvě neboli O zásadách státního práva, Plzeň: Aleš Čeněk, 2009. Sartori Giovanni. Srovnávací ústavní inženýrství, Praha: Sociologické nakladatelství (SLON), 2001. Schmitt, Carl. Pojem politična. Brno, Praha: CDK, OIKOYMENH, 2007.
Šimíček Vojtěch. Extremistické politické strany z pohledu práva. In Fiala, P. Politický extremismus a radikalismus v České republice. Brno: Masarykova univerzita Brno, 1998. s. 105-114.
Varvařovský Pavel. Základy Práva. O právu, státě a moci. 2. aktualizované vydání. Praha: ASPI, a.s.,2009, 2. aktualizované vydání.
Zakaria Fareed. Budoucnost svobody. Neliberální demokracie v USA i ve světě, Praha: ACADEMIA, 2005.
13. 3. Publikace v časopisech a elektronické zdroje
Blog.Respekt.cz. Potřebuje tato republika ještě lustrační zákony? Vydáno 29.11.2013 [citováno 9. srpna 2014] Dostupné z:
- 87 -
Dostupný z: http://www.dartmouth.edu/~milton/reading_room/areopagitica/ . Eidová Lina, Roztočil Aleš, Vítková Jana. Komparace právní úpravy postihování nedemokratických politických stran ve vybraných zemích. Jurisprudence. 2009, č. 7. Ihned.cz. Video: Fischer a Šídlo se přou, zda máme zrušit lustrační zákony. [citováno 9. srpna 2014] Dostupné z: http://tech.ihned.cz/hnfuture/c1-61693390- video-fischer-a-sidlo-se-prou-zda-mame-zrusit-lustracni-zakony. Kosař David. Judikatura ESLP v oblasti rozpouštění politických stran. Jurisprudence. 2009, č. 7. Metodický materiál Nejvyššího státního zastupitelství – Extremismus [citováno 1. srpna 2014] Dostupný z: http://portal.justice.cz/nsz/soubor.aspx?id=82741/. Parlamentnílisty.cz. Minulost je s námi a my jsem s ní. Potřebujeme lustrační zákon? Vydáno 30. 6. 2014 [citováno 9. srpna 2014] Dostupné z: http://www.parlamentnilisty.cz/arena/nazory-a-petice/Jiri-Leschtina-Minulost-je-s- nami-a-my-jsme-s-ni-Potrebujeme-lustracni-zakon-325226. Poznatky Iuridica Remedia o problémech praxe shromážďování v ČR [citováno 5. srpna 2014] http://www.shromazdovacipravo.cz/wp- content/uploads/2014/04/letak_shromazdovaci-pravo_tisk-2010.pdf. Rezoluce Parlamentního shromáždění Rady Evropy č. 1096 (1996) o opatřeních k překonání dědictví někdejších komunistických totalitních systémů. Roztočil Aleš. Legislativa a judikatura k rozpouštění politických stran v první republice. Jurisprudence. 2009, roč. XVIII, č. 7, s. 21 – 28. Šedo Jakub. Volební refomy a pozice antisystémových stran v České republice. Rexter, roč. 1, č. 2. [citováno 8. července 2014] Dostupný z: http://www.rexter.cz/volebni-reformy-a-pozice-antisystemovych-stran-v-ceske- republice/2003/11/01/. Wágnerová Eliška, Šimíček Vojtěch, Langášek Tomáš, Pospíšil Ivo a kol. Lisitna základních práv a svobod. Komentář. Praha: Wolters Kluwer ČR, a.s., 2012. Weyr František. Nový zákon o zastavování činnosti a rozpouštění politických stran. Časopis pro právní a státní vědu. 1934, č. 1.
- 88 -
13.4. Judikatura
13. 4. 1. Česká judikatura
Nález Ústavního soudu ze dne 21.12.1993, sp.zn. Pl. ÚS 19/93.
Nález Ústavního soudu ze dne 15.10.1996 sp.zn. IV. ÚS 275/96.
Nález Ústavního soudu ze dne 15.3.2005, sp. zn. I ÚS 367/03.
Nález Ústavního soudu ze dne 11.11.2005, sp. zn. I ÚS 453/03.
Nález Ústavního soudu České republiky ze dne 27.2.2001, č. 98/2001 Sb.
Nález Ústavního soudu České republiky ze dne 5.12.2001 sp. zn. Pl. ÚS 9/01.
Nález Ústavní soudu České a Slovenské federativní republiky ze dne 26. 11. 1992 sp. zn. Pl. ÚS 1/92.
Usnesení Ústavního soudu ze dne 27.5.2010 Pl. ÚS 13/10.
Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 17.2.2010 č.j.: Pst 1/2009 – 348.
Rozsudek Nejvyššího správního soudu České republiky ze dne 4.3.2009 sp.zn. Pst 1/2008.
Rozsudek Nejvyššího správního soudu České republiky ze dne 5.11.2007 sp. zn. 8 As 51/2007-67.
Rozsudek Nejvyššího soudu ČR ze dne 22.6.2011 sp. zn. 4 Tz 2/2011.
Usnesení Vrchního soudu v Praze ze dne 22.6.2011 sp. Zn. 8 To 59/2011.
Usnesení Nejvyššího soudu ČR ze dne 18.12.2002 sp.zn. 6 To 524/2002.
Usnesení Nejvyššího soudu ČR ze dne 17.10 2012 sp. zn. 7 Tdo 784/2012.
Rozsudek Nejvyššího správního soudu České republiky ze dne 29.11.2013 sp. zn. 2 As 60/2013.
Rozsudek Nejvyššího soudu ČR ze dne 10.3.2005 sp.zn. 3 Tdo 1174/2004.
- 89 -
Usnesení Nejvyššího soudu ČR ze dne 12.9.2002 sp. zn. 3 Tdo 651/2002.
Rozsudek Nejvyššího správního soudu České republiky ze dne 16. 5. 2007 sp. zn. 2 As 78/2006.
Rozsudek Nejvyššího správního soudu České republiky ze dne 5.11.2007 sp. zn. 8 As 51/2007.
Rozsudek Nejvyššího správního soudu České republiky ze dne 21.2.2008 sp.zn. 2 As 17/2008. Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 12. 2009 sp. zn. 5 As 104/2008.
Rozsudek Nejvyššího správního soudu České republiky ze dne 11.3.2011 sp.zn. 8 As 15/2011.
Rozsudek Nejvyššího správního soudu České republiky ze dne 6.4.2005, sp. zn. Pst 2/2003.
Rozsudek Nejvyššího správního soudu České republiky ze dne 28.8.2009 sp.zn 7 As 29/2008.
Rozhodnutí Nejvyššího soudu České republiky ze dne 12.10.1949 sp.zn. To 95/49.
Rozsudek Nejvyššího soudu České republiky ze dne 19.9.2002 sp.zn. 11 Zp 34/2001.
13. 4. 2. Zahraniční judikatura
Rozsudek ESLP ze dne 30. 1. 1998 United Communist Party of Turkey a další proti Turecku.
Rozsudek ESLP ze dne 29.6.2006 ve věci Öllinger proti Rakousku.
Rozsudek ESLP ze dne 21. 6. 1988 ve věci Plattform „Ärzte für leben“ proti Rakousku.
Rozsudek ESLP ze dne 26. 4. 1991 ve věci Ezelin proti Francii.
Rozsudek ESLP ze dne 26. 9. 1995 ve věci Vogtová proti Německu.
- 90 -
Rozsudek ESLP ze dne 27. 7. 2004 ve věci Sidabras a Džiautas proti Litvě.
Rozsudek ESLP ze dne 31. 7. 2001 ve věci Refah Partisi (Strana prosperity) proti Turecku.
Rozhodnutí ESLP ze dne 26.3.2013 ve věci Dělnická strana a Tomáš Vandas proti České republice.
Rozsudek ESLP ze 7.12.2006 ve věci Linkov proti České republice.
Rozhodnutí ESLP ze dne 17.2.2004 ve věci Gorzelik a další proti Polsku.
Rozhodnutí ESLP ze dne 30.1.1998 ve věci Sjednocená komunistická strana Turecka a další proti Turecku. Rozhodnutí ESLP ze dne 13.4.2006 ve věci Tsonev proti Bulharsku.
Rozhodnutí ESLP ze dne 31. 7. 2001 ve věci Refah Partisi (Strana prosperity), Erbakan, Kazan a Tekdal proti Turecku.
Rozhodnutí ESLP ze dne 3.2.2005 ve věci Partidul Comunistilor (Nepeceristi) a Ungureanu proti Rumunsku.
Rozhodnutí ESLP ze dne 20.10.2005 ve věci Sjednocená makedonská organizace Ilinden – PIRIN proti Bulharsku.
Rozsudek Správního soudu ve Frankfurtu nad Mohanem ze dne 4. září 2013, 5 L 3277/13.
Rozhodnutí Spolkového Ústavního soudu SRN ze dne 4.1.2002, sp. zn. 1 BvQ.
Rozsudek Spolkového ústavního soudu SRN ze dne 17.8.1956, sp.zn. 1 BVB 2/51.
- 91 -