Den Konstitusjonelle Betydningen Av Stortingets Forretningsorden. Særlig Om Stortingets Og Representantenes Plikter

Den konstitusjonelle betydningen av Stortingets forretningsorden. Særlig om Stortingets og representantenes plikter

Kandidatnummer: 598

Leveringsfrist: 25. april 2016 kl. 12.00

Antall ord: 17284 Innholdsfortegnelse

1 INNLEDNING ...... 1

1.1 Tema...... 1 1.2 Presiseringer og avgrensning av tema ...... 1 1.3 Begrepsavklaringer ...... 2 1.4 Metode ...... 3

2 OM STORTINGETS FORRETNINGSORDEN ...... 6

2.1 Historikk...... 6 2.2 Forretningsordenens rettslige status ...... 7 2.3 Forholdet til statsretten...... 8 2.4 Ulike former for regler i Stortingets forretningsorden ...... 9 2.5 Riksrett og sanksjoner for brudd på forretningsordenen ...... 10 2.5.1 Generelt om Riksretten og stortingsrepresentantene ...... 10 2.5.2 Nærmere om Hauglin-saken ...... 11 2.5.3 Om Riksrett og stortingsrepresentanters brudd på forretningsordenen ...... 12 2.5.4 Rettslige sanksjoner ...... 14 2.5.5 Ikke-rettslige sanksjoner ...... 15

3 PLIKTER PÅ KOLLEGIUM ...... 16

3.1 Plikter på Stortinget ...... 16 3.1.1 Plikt til å ha en forretningsorden ...... 16 3.1.2 Plikt til å velge presidentskap ...... 18 3.1.3 Plikt til å sikre at alle representanter får plass i en fagkomité ...... 19 3.1.4 Behandlingen av representantforslag i Stortinget ...... 20 3.2 Plikter på Stortingets fagkomiteer ...... 22 3.2.1 Fagkomiteenes plikt til å avgi innstilling ...... 22

4 PLIKTER PÅ ENKELTREPRESENTANTER ...... 23

4.1 Voteringer under forhandlingene – «stemmeplikten» ...... 23 4.2 Møteplikt for representantene i komiteene ...... 25 4.3 Representantenes taushetsplikt ...... 28 4.3.1 Innledning ...... 28 4.3.2 Taushetsplikt knyttet til forhandlinger i stortingsmøter og komitémøter ...... 28 4.3.3 Taushetsplikt ved møter i Europautvalget og i den utvidede utenriks- og forsvarskomité ...... 30

4.3.4 Taushetsplikt for sikkerhetsgradert og beskyttelsesgradert informasjon, personopplysninger og næringsopplysninger ...... 30 4.3.5 Sanksjoner ved brudd på taushetsplikten...... 31 4.3.6 Taushetserklæring fra representantene ...... 32 4.4 Representantenes referatforbud fra komitémøter og høringer i de faste komiteene ...... 32 4.5 Representantenes informasjonsplikt om verv og økonomiske interesser ...... 35

5 SÆRLIG OM MINDRETALLSRETTIGHETER ...... 38

5.1 Bakgrunn ...... 38 5.2 Særskilte plikter på flertallet i kontroll- og konstitusjonskomiteen ...... 39 5.3 Plikter på flertallet i alle fagkomiteene ...... 41 5.4 Plikter på flertallet i den utvidede utenriks- og forsvarskomiteen ...... 42 5.5 Fravikelse av forretningsordenen ...... 44

6 AVSLUTNING ...... 46

7 KILDER ...... 47

7.1 Litteraturliste ...... 47 7.2 Lovregister ...... 48 7.3 Forskrifter, instrukser og reglement ...... 49 7.4 Forarbeider og stortingsdokumenter ...... 49 7.5 Øvrige kilder ...... 56

1 Innledning

1.1 Tema

Hovedproblemstillingen i oppgaven vil være å analysere den konstitusjonelle betydningen av utvalgte bestemmelser i Stortingets forretningsorden, med spesiell vekt på Stortingets og representantenes plikter, og hvilke rettsvirkninger brudd på disse pliktene medfører. Det vil bli vurdert om pliktene er konstitusjonelle, om de er rettslige plikter uten konstitusjonell rang, eller om de er plikter av ikke-rettslig karakter.

Et regelsett gitt av Stortinget i plenum og som er formelt bindende for Stortinget selv, vil ha stor betydning for hvordan Stortinget utøver sin myndighet. Det er av interesse å se på hvilken rettslig betydning reglene har for Stortinget selv og for representantene, eventuelt om reglene har mer karakter av ikke-rettslige, politiske normer. Det er også vesentlig å få et bilde av om man i hovedsak er lojal mot reglene i forretningsordenen, og hva denne lojaliteten eventuelt bunner i.

1.2 Presiseringer og avgrensning av tema

Oppgaven tar for seg bestemmelser i forretningsordenen som angir plikter for stortingsrepresentanter, enkeltvis eller som kollegium. Temaet er derfor avgrenset mot plikter etter forretningsordenen som er pålagt andre enn stortingsrepresentanter, i første rekke regjering, enkelt- statsråder og forvaltningen. Oppgaven er på denne bakgrunn også avgrenset mot bestemmelser i forretningsordenen knyttet til parlamentarisk kontroll med regjeringen. Oppgaven er også avgrenset mot plikter på Stortingspresidenten. Stortingspresidenten har en særegen konstitusjonell rolle som skiller seg fra så vel presidentskapets øvrige medlemmer som den ordinære enkeltrepresentant. Protokollært rangerer Stortingspresidenten nest etter Kongen.1 Vedkommende er Stortingets fremste tillitsmann i offisielle sammenhenger.2 Ved regjeringsskifte etter stortingsvalg eller kabinettspørsmål kan Kongen velge å kalle inn Stor- tingspresidenten for å få råd.3 Stortingspresidenten er ikke medlem av en fagkomité,4 og er derfor i stor grad fristilt fra det løpende arbeidet i Stortinget knyttet til behandling av konkrete saker.

1 Smith (2015) s. 213. 2 Vasbotten (1940) s. 9. 3 Hansen (1995) s. 122. 4 Forretningsordenen § 12.

Ved omtale av sanksjoner er oppgaven avgrenset mot oppfølging av saker hos de ordinære påtalemyndigheter. Det er ikke tidligere gitt en slik fremstilling av representantenes plikter. For denne oppgaven vil det derfor føre for langt å foreta en sammenligning med tilsvarende regler som Stortingets forretningsorden i andre lands parlament.

1.3 Begrepsavklaringer

I tilknytning til oppgaven er det nødvendig med enkelte begrepsavklaringer.

Ved en henvisning til Stortingets forretningsorden eller «forretningsordenen» menes den forretningsorden som vedtas av Stortinget i en eventuelt ajourført utgave hvert år ved konstitueringen om høsten, jf. forretningsordenen § 1 annet ledd annet punktum sammenholdt med § 2. De siste endringer ble tatt inn 7. juni 2012. Når forretningsordenen bruker begrepet «Stortinget» betyr det Stortinget i plenum. Hvert Storting (stortingssamling eller sesjon) er et særskilt Storting med hvert sitt særskilte nummer, adskilt fra de andre tre Storting i 4-årsperioden.5 Med uttrykket «representant» menes en enkelt stortingsrepresentant. Et «representantforslag» er et forslag fra én eller flere stortingsrepresentanter. Med «faste komiteer» menes de stortingskomiteer som er oppnevnt av valgkomiteen etter forretningsordenen § 10 første ledd fjerde punktum. Det fremgår av valgkomiteens innberetning at de faste komiteer tilsvarer Stortingets «fagkomiteer», omtalt i forretningsordenen § 12.6 Fagkomiteer og faste komiteer brukes om hverandre i forretningsordenen og i forarbeidene. Det samme blir derfor gjort i denne oppgaven. «Stortingspresidenten» eller «Stortingets president» er den stortingsrepresentanten som er utnevnt av Stortinget i henhold til Grunnloven § 73 første punktum, jf. begrepet «president», og valgt i henhold til forretningsordenen § 6 som Stortingets president. Forretningsordenens bestemmelser skiller mellom «Stortingets president» og «president». Når begrepet «president» benyttes uten en presisering av hvorvidt det er Stortingets president, betyr uttrykket den person som på et gitt tidspunkt leder møtet i Stortinget. Det kan være Stor- tingets president, men det kan like gjerne være en av de fem visepresidentene som er valgt i henhold til Grunnloven § 73 første punktum. Etter forretningsordenen § 9 kan Stortinget også velge midlertidige presidenter eller settepresidenter. Det følger av § 9 første ledd siste punktum at den president som leder møtet, har samme myndighet som Stortingspresidenten.

5 Vasbotten (1940) s. 91. 6 Innberetning 1 (2013–2014).

«Stortingets presidentskap» eller «presidentskapet» utgjøres av den gruppe av stortingsrepresentanter som er utnevnt av Stortinget i henhold til Grunnloven § 73 første punktum, jf. ordlyden «president» og «fem visepresidenter». Stortingspresidenten leder presidentskapet, jf. forretningsordenen § 7 annet punktum. Presidentskapet har gjennom forretningsordenens bestemmelser fått delegert myndighet av Stortinget til å lede Stortingets løpende virksomhet, herunder Stortingets arbeidsordning, innkalling og avvikling av stortingsmøtene samt tilsyn med komiteenes arbeid. Begrepet «partigruppe» er definert i forretningsordenen § 77. Med formuleringen «utøvelse av Stortingets myndighet» menes den myndighet som Storting- et utøver gjennom sine funksjoner som lovgivende og bevilgende myndighet, gjennom vedtak i plenum og gjennom sine kontrollfunksjoner. Formuleringen omfatter også organisering av den løpende virksomheten internt på Stortinget.

1.4 Metode

En drøftelse av stortingsrepresentantenes plikter etter Stortingets forretningsorden krever en særskilt omtale av rettskildematerialet. I tillegg til etablert rettskildelære vil det være nødven- dig å komme inn på den rolle ikke-rettslige eller politiske normer spiller i tilknytning til Stor- tingets tolkning og anvendelse av forretningsordenens bestemmelser.7 Forretningsordenen regulerer dels Stortingets indre anliggender, dels lovgivnings- og bevil- gingsprosesser og dels forholdet mellom Storting og regjering. Det siste kan kalles regler for parlamentarisk kontroll. Når det gjelder de indre anliggender og parlamentarisk kontroll med regjeringen er det i praksis ingen kontroll ved de ordinære domstoler, og derfor heller ingen rettspraksis å vise til.8 Til forretningsordenen finnes det ikke ordinære forarbeider i form av NOU-er, proposisjoner eller meldinger. Forarbeider utgjøres av innstillinger fra presidentskapet selv, med de tilknyt- tede stortingsforhandlingene. I tillegg kommer sentrale utredninger fra reglementskomiteer nedsatt for å utrede mulige endringer i forretningsordenen, og som presidentskapsinnstillinge- ne helt eller delvis bygger på. Normalt legges slike utredninger ved innstillingene. Presidentskapet bestiller av og til juridiske betenkninger fra eksterne eksperter om konkrete tema.9 Dersom slike betenkninger legges ved innstillingene og slik blir allment tilgjengelige, vil de bli vurdert som en del av forarbeidene og en relevant rettskildefaktor.

7 Eckhoff (2001) s. 217–218. 8 Sejersted (2002) s. 42. 9 Se som eksempel Innst. S. nr. 145 (1991–1992) vedlegg 2. Betenkning fra prof. Torkel Opsahl.

Stortinget tolker selv forretningsordenens bestemmelser. Ved tolkningen vil Stortingets egen praksis ofte være avgjørende, og slik stå i en særstilling blant rettskildefaktorene.10 Notater og rundskriv fra presidentskapet til komiteene og partigruppene er som hovedregel offentlige.11 Slike dokumenter er med på å tolke og utfylle forretningsordenen på vesentlige punkter, og må tillegges stor vekt.12 For komiteene og partigruppene vurderes de som interne instrukser. Reglementet for åpne kontrollhøringer i kontroll- og konstitusjonskomiteen er et annet eksempel på regler som utfyller forretningsordenen.13 Stortingets administrasjon utarbeider juridiske betenkninger til presidentskapet om enkeltbestemmelser i forretningsordenen, eller andre forhold som angår komiteene, Stortinget eller partigruppene. Disse betenkningene er ofte grunnlaget for brev eller notater som sendes ut fra presidentskapet. Som regel er slike betenkninger unntatt fra innsyn.14 De har da begrenset rettskildemessig verdi. En bestemmelse i forretningsordenen kan være kommet til for svært lenge siden, eller den kan ha utviklet seg over tid til å ha et annet innhold og en annen funksjon enn det som opprinnelig var tenkt. Det hender at formålet med regelen ikke er omtalt verken i reglementskomiteens eller presidentskapets innstilling. Ved drøftelsen av enkelte av bestemmelsene er det derfor resultatet av bestemmelsen slik den fungerer i dag, som blir lagt til grunn. I tillegg til de formelle reglene i forretningsordenen finnes det viktige, uskrevne politiske normer. Her spiller partigruppene på Stortinget en sentral rolle.15 I forretningsordenen forekommer begrepet partigruppe kun i et fåtall paragrafer.16 Partigruppene er imidlertid maktens reelle sentrum på Stortinget. De konstitusjonelle rammene legger føringer på hvordan saker skal behandles, men det vil være partigruppene som legger premissene.17 Harmoniseringen av forholdet mellom partigruppene og Stortinget skjer i presidentskapet. Presidentskapet vil i vesentlige saker konsultere partigruppene før beslutning fattes, selv om en slik plikt ikke kan leses ut av forretningsordenen.18 Uformelle politiske normer kan ha betydning for tolkning og anvendelse av forretningsordenens bestemmelser, og for valg av eventuelle sanksjoner. Politiske normer vil slik kunne virke

10 Stordrange (1998) s. 40–41. 11 Regler for dokumentoffentlighet for Stortinget (2000) § 4, jf. § 1 annet ledd, jf. s. 4. 12 Stordrange (1998) s. 38. 13 Sejersted (2002) s. 101. 14 Regler om dokumentoffentlighet for Stortinget (2000) s. 14. 15 Forretningsordenen § 77. 16 Se §§ 11, 13, 77. 17 Heidar (2014) s. 400–401. 18 Se som eksempel Innst. S. nr. 235 (2008–2009) s. 1.

4 inn på hvorvidt pliktene etter forretningsordenen faktisk oppfattes som en konstitusjonell plikt, eller som en rettslig plikt uten konstitusjonell rang. Presidentskapet kan sees på som Stortingets høyeste tillitsmenn. Når presidentskapet avgir uttalelser til komiteer og partigrupper, bygger uttalelsene på en tolkning av Grunnlov, ansvar- lighetslov, konstitusjonell sedvane og forretningsordenen samt hevdvunnen praksis. Uttalel- sene må tillegges stor vekt ved fastsettelsen av gjeldende rett, ettersom de gir uttrykk for Stor- tingets mening.19 Relevant for denne oppgaven er presidentskapets uttalelser om offentliggjø- ring av utkast til innstillinger og tolkningen av de relevante bestemmelsene i forretningsordenen.20 Det samme gjelder presidentskapets uttalelser om utbyttingsordningen knyttet til tolkningen av forretningsordenen § 20 og møteplikt i komiteene.21 Praksis som knytter seg til tolkning av konkrete paragrafer i Grunnloven og til forholdet mellom våre øverste statsmakter, kan etter tradisjonell statsrettslig teori danne grunnlag for såkalt konstitusjonell sedvanerett, som er av høyere orden enn ordinær lov.22 I begrepet ligger at disse (uskrevne) reglene supplerer Grunnloven. De er ikke vedtatt etter Grl. § 121 og er heller ikke et resultat av tolkning av Grunnloven, men kan likevel kun endres eller oppheves ved å følge reglene i Grl. § 121.23 Eivind Smith mener at konstitusjonell sedvanerett ikke kan godtas som begrunnelse for en regel. Begrepet kan imidlertid anvendes på det resultat som fremkommer når en sedvaneregel følges til tross for at den er klart i strid med bestemmelsene i Grunnloven.24 Da har sedvane- regelen satt Grunnlovens bestemmelse til side, og selv blitt konstitusjonell. Flere eksempler på såkalt konstitusjonell sedvanerett er nå nedfelt i Grunnloven, og er dermed blitt en del av vår skrevne konstitusjon.25 Slik sett er debatten om såkalt konstitusjonell sedvanerett blir mindre dagsaktuell. I denne oppgaven legges det til grunn at det eksisterer en lære om konstitusjonell sedvanerett i norsk statsforfatningsrett. Den konstitusjonelle rammen for Stortingets forretningsorden vil da utgjøres av Grunnloven selv og av konstitusjonell sedvanerett. Den samme rammen vil være basis for drøftelsen av hva som ligger i begrepet «konstitusjonelle plikter», jf. forretningsordenen § 15 tredje ledd hvor begrepet er brukt, eller «konstitusjonelt ansvar», se § 15 fjerde ledd.

19 Stordrange (1988) s. 168. 20 Se punkt 4.4. 21 Se punkt 4.2. 22 Fliflet (2005) s. 31, Sejersted (2002) s. 57–58, Eckhoff (2001) s. 220. 23 Smith (2015) s. 135. 24 Smith (2015) s. 141. 25 Forhandl. i Stortinget (2006–2007) s. 2000–2008.

2 Om Stortingets forretningsorden

2.1 Historikk

Det rettslige utgangspunktet for Stortingets forretningsorden er siste punktum i Grunnloven § 66, som lyder: «Etter den der vedtatte orden er enhver pliktig til å rette seg.» Det er sikker rett at det med «orden» er ment Stortingets forretningsorden, og at bestemmelsen hjemler en rett for Stortinget til å vedta en forretningsorden som gir nærmere bestemmelser om Storting- ets virksomhet og organisering.26 Stortingets forretningsorden må ikke være i strid med Grunnlovens bestemmelser eller prinsipper.27 Det vil føre for langt å redegjøre for samtlige større endringer i forretningsordenen. Under dette punktet er derfor trukket frem noen av de mest sentrale endringene med betydning for dagens rettstilstand. Frem til 1830 satte hvert Storting ned en egen reglementskomité. Forretningsordenen ble vedtatt for hvert Storting på basis av reglementskomiteens innstilling. Etter 1830 ble forretningsordenen i stor grad videreført uendret fra ett Storting til det neste. Større revisjoner ble imidlertid foretatt i 1839, 1871, 1890 og 1966.28 Det skjedde også vesentlige endringer i forretningsordenen på 1990-tallet. I 1993 vedtok Stor- tinget å etablere en kontroll- og konstitusjonskomité, til erstatning for den tidligere kontroll- komiteen. Kontroll- og konstitusjonskomiteen skulle være en fagkomité på linje med de andre fagkomiteene i Stortinget, men med utvidede fullmakter.29 Etableringen var et avgjørende grep for å styrke de folkevalgte sin kontroll med regjering og forvaltning. I 1994 ble forretningsordenen endret for å regulere hvordan Stortinget skulle konsulteres ved utforming av norske posisjoner ved forhandlinger i EØS-komiteen. Begrunnelsen var å sikre Stortinget en åpen og demokratisk adgang til informasjon og påvirkning før regjeringen fattet beslutninger i EØS-samarbeidet.30 Etter å ha vært debattert i plenum flere ganger tidligere uten å få det nødvendige flertall ble åpne komitéhøringer innført som en prøveordning i 1995. Ordningen ble vedtatt med knappest mulig margin – 80 mot 79 stemmer. Begrunnelsen var å skape mer åpenhet og et bedre be- slutningsgrunnlag i Stortingets arbeidsform.31 Saken om åpne høringer som prøveordning

26 Andenæs (2006) s. 53. 27 Fliflet (2005) s. 285, Vasbotten (1940) s. 90. 28 Innst. 350 S (2011–2012) s. 1. 29 Forhandl. i Stortinget (1991–1992) s. 3409–3440, jf. Innst. S. nr. 145 (1991–1992). 30 Forhandl. i Stortinget nr. 221 (1993–1994) s. 3321–3329. 31 Forhandl. i Stortinget nr. 15 (1995–1996) s. 219–256.

6 viser at forretningsordenens bestemmelser noen ganger kan bli til under sterk dissens. Prøve- ordningen ble forlenget flere ganger. I 2001 ble åpne høringer tatt inn i forretningsordenen som en permanent ordning, nå med tilslutning fra et samlet Storting.32 Ordningen med spørsmål og interpellasjoner ble revidert i 1996. Revisjonen gikk blant annet ut på å innføre i forretningsordenen en organisert form for skriftlig besvarelse av spørsmål til medlemmer av regjeringen. En prøveordning med muntlig spørretime, som senere ble gjort permanent, ble også innført.33 Vesentlige endringer i forretningsordenen knyttet til mindretallsrettigheter trådte i kraft i 2003, 2007, 2009 og 2012, jf. omtale under kapittel 5. Forretningsordenen gjennomgikk ellers en omfattende teknisk og språklig revisjon i 2012.34 Gjeldende forretningsorden ble vedtatt av Stortinget uten endringer 1. oktober 2015.

2.2 Forretningsordenens rettslige status

Forretningsordenen vedtas av Stortinget ved alminnelig flertall hvert år,35 på linje med andre viktige plenarvedtak som skattevedtak og vedtagelse av statsbudsjettet. I forhold til den enkelte representant er det klart at forretningsordenen er formelt bindende. Det synes i dag å være enighet om at forretningsordenen, som andre plenarvedtak, også kan pålegge regjeringen plikter. I forhold til Stortinget selv, som når som helst kan endre reglene ved flertallsvedtak, kan det hevdes at forretningsordenen ikke er rettsregler, men skriftlige prosedyrer for Stortingets løpende virksomhet. Når en regel er formelt nedfelt i forretningsordenen, skaper det imidlertid en høy politisk terskel mot endring. Reglene i forretningsordenen oppfattes og etterleves av stortingsrepresentantene som juridisk bindende, også av flertallet, noe som taler for å se på dem som rettslige normer.36 Forretningsordenen er hjemlet i Grunnloven og er med på å utfylle og presisere denne. Sam- menholdt med at den vedtas ved alminnelig flertall hvert år, er det rimelig å sidestille forretningsordenen trinnhøydemessig med andre plenarvedtak av ett års gyldighet.

32 Forhandl. i Stortinget nr. 238 (2000–2001) s. 3531–3618. 33 Forhandl. i Stortinget (1995–1996) s. 3803–3808. 34 Innst. 350 S (2011–2012). 35 Forretningsordenen § 1 annet ledd, jf. § 2. 36 Sejersted (2002) s. 53–55.

2.3 Forholdet til statsretten

Grunnloven inneholder de grunnleggende regler om statens styre, og er en del av forfatningsretten. Grunnloven er Norges konstitusjon. Stortinget eksisterer i kraft av Grunnloven, og Stortingets virksomhet må holde seg innenfor de rammer Grunnloven setter.37 Grunnloven selv har få bestemmelser om Stortingets nærmere organisering og arbeidsform. Grunnloven § 66, jf. § 80 annet ledd, legger imidlertid til grunn at det blir gitt nærmere regler om Stortingets organisering og funksjon.38 Slike regler finner vi i Stortingets forretningsorden. Forretningsordenen er også en del av forfatningsretten.39 Den vedtas hvert år av Storting- et i plenum og er formelt bindende for Stortinget selv.40 Etter at statsrådene fikk rett til å møte i Stortinget og delta i forhandlingene, ble også de pålagt å følge reglene i forretningsordenen når de møter i Stortinget.41 Stortingets forretningsorden gir viktige bestemmelser om Stortingets konstituering (§ 1), om presidentskapet (§§ 6–7), om komiteene og deres arbeidsordning (kapitlene 3 og 4), om behandling av lovforslag (§ 42), om behandling av saker om konstitusjonelt ansvar (§ 44), om interpellasjoner og spørsmål (kapittel 10), om avvikling av møter og debatter i Stortinget (§§ 51–57) og om representantenes taushetsplikt. For å kunne forstå hvordan arbeidet i Stor- tinget foregår er det helt nødvendig med kjennskap til forretningsordenen.42 Det ledende prinsipp ved avgjørelsen av hva Stortinget kan bestemme i sin forretningsorden, må være at man der kan fastsette en hvilken som helst regel om Stortingets arbeidsformer så lenge ikke det motsatte er uttrykkelig fastsatt eller forutsatt i Grunnloven.43 Stortinget selv har helt siden 1815 løpende justert og bygget ut sin forretningsorden slik at Stortingets interne regler skal være tilpasset samfunnsutviklingen og skiftende politiske realiteter. Utformingen av forretningsordenen er av stor betydning for at Stortinget skal kunne utnytte sitt maktpoten- sial.44

37 Smith (2015) s. 105. 38 Fliflet (2005) s. 284. 39 Fliflet (2005) s. 18. 40 Forretningsordenen § 1, jf. § 2. 41 Forretningsordenen § 57. 42 Smith (2015) s. 215. 43 Vasbotten (1940) s. 90. 44 Wahl (2014) s. 2.

2.4 Ulike former for regler i Stortingets forretningsorden

Reglene i forretningsordenen er av ganske ulik karakter. Noen av reglene kan sees på som pliktregler, såkalte «skal-regler». At noen har en plikt betyr at «det foreligger en norm som påbyr eller forbyr ham noe».45 Ved en pliktregel har Stortinget pålagt seg selv å følge opp innholdet i bestemmelsen. Andre regler kan vi se på som kompetanseregler, eller «kan- regler». Stortinget har gitt seg selv adgang til visse reaksjoner eller til å følge visse prosedyrer men de er ikke forpliktet til å anvende denne kompetansen. Endelig kan en og samme regel være både en kompetanseregel og en pliktregel, ved at Stortinget plikter å bruke den kompetanse som er gitt gjennom regelen. For pliktregler i forretningsordenen er det videre av betydning å vurdere om plikten kan utledes direkte fra Grunnloven, slik at den vurderes som en konstitusjonell plikt. Pliktbegrepet er ifølge Eckhoff ikke avhengig av om det eksisterer formelle sanksjoner mot pliktbrudd, hvor det er nedfelt andre normer som bestemmer hvordan brudd på pliktnormen skal sanksjoneres. Med sanksjoner menes her negative sanksjoner i form av straff, erstatning, disiplinærstraff e.l. I tillegg til plikter med formelle sanksjoner ved brudd eksisterer det forbud eller påbud som ikke er sanksjonerte. Eckhoff nevner som eksempel pliktnormer for offentlige myndigheter nedfelt i lov eller instruks, hvor det ikke er aktuelt med sanksjoner ved norm- brudd. Det finnes også uformelle sanksjoner mot brudd på pliktregler. Her kreves det vanligvis at det står en autoritet bak normen, og at brudd utløser kritikk.46 Den enkelte pliktregel i forretningsordenen, sammenholdt med bestemmelser i Grunnloven og ev. konstitusjonell sedvane, kan være en konstitusjonell plikt og dermed i prinsippet omfattet av lov 5 feb 1932 nr. 1 om ansvar for handlinger som påtales ved Riksrett (ansvarlighetsloven).47 Alternativet til en konstitusjonell plikt er en rettslig plikt uten konstitusjonell rang. Dersom en pliktregel i forretningsordenen ikke vurderes som en konstitusjonell plikt, vil den ikke kunne sanksjoneres ved Riksrett. Spørsmålet er om pliktregler i forretningsordenen uten konstitusjonell rang kan kalles rettslige plikter selv om det ikke er fastsatt formelle sanksjonsregler i forretningsordenen. I tillegg til rettsregler anvendes i statsretten begrepet «politiske normer». Med «politiske normer» menes i henhold til Sejersted oppfatninger om hvordan de politiske aktører bør eller ikke bør forholde seg, som har en viss utbredelse, og som kan virke inn på hvordan de hand-

45 Eckhoff (1991) s. 68. 46 Eckhoff (1991) s. 70. 47 Ansvarlighetsloven §§ 12–14.

9 ler.48 Dette er ikke-rettslige regler som styrer Stortingets bruk av egen kompetanse. Politiske normer er praktisk viktige, og kan legge klare føringer for hvordan Stortinget utøver sin virksomhet. De kan oppleves like bindende som rettslige normer.49 Dersom en regel i forretningsordenen ikke vurderes å være en rettslig plikt, kan den alternativt karakteriseres som en politisk norm.

2.5 Riksrett og sanksjoner for brudd på forretningsordenen

2.5.1 Generelt om Riksretten og stortingsrepresentantene

Riksrettsordningen følger av Grl. §§ 86 og 87. Ordningen ble betydelig endret i 2007. Grunn- laget for endringene ble lagt gjennom to utredninger. Frøiland-utvalget ble oppnevnt av Stor- tinget i 2000 og leverte sin rapport i september 2002. De foreslo at riksrettsordningen skulle oppheves. Forslaget var begrunnet i rettssikkerhets- og effektivitetshensyn.50 Da utvalgets innstilling ble behandlet av kontroll- og konstitusjonskomiteen i Stortinget, mente komiteen at alternativer til Riksretten burde utredes videre. Stortinget ga sin tilslutning til dette.51 Kosmo-utvalget avga innstilling i 2004. Utvalget fremmet forslag til en helt ny riksrettsordning der riksrettsansvaret skulle omfatte handlinger som bare statsråder, høyesterettsdommere og stortingsrepresentanter kan gjøre seg skyldig i, og som er av en kvalifisert karakter. En slik avgrensning av Riksrettens kompetanse ville gi godt samsvar mellom handlingene og den eksklusive behandling landets høyeste embeter og verv ville få gjennom riksrettssystemet.52 Utvalget pekte også på at behovet for et riksrettsinstitutt for å løse tvister mellom regjering og Storting ikke lenger var til stede. Stortinget vedtok i 2007 endringer i Grunnloven og i Stortingets forretningsorden i tråd med innstillingene fra kontroll- og konstitusjonskomiteen og Kosmo-utvalget.53 På samme tid tråd- te endringer i ansvarlighetsloven og riksrettergangsloven i kraft. Riksretten har vært satt åtte ganger. Alle sakene var mot medlemmer av regjeringen, og seks av dem ble reist i perioden 1814–1845. Siste gang Riksretten var i funksjon, var i saken mot ministeriet Abraham Berge i 1926–1927.54 Sak har aldri vært reist mot stortingsrepresentanter.

48 Sejersted (2002) s. 44–47. 49 Sejersted (2002) s. 47. 50 Dokument nr. 14 (2002–2003). 51 Forhandl. i Stortinget (2002–2003) s. 2969–3002. 52 Dokument nr. 19 (2003–2004) s. 13. 53 Forhandl. i Stortinget (2006–2007) s. 2000–2008. 54 Andenæs (2006) s. 487.

Någjeldende riksrettsordning har Stortinget som påtalemyndighet. Riksretten avgjør i saker som Stortinget anlegger mot statsrådets, Høyesteretts eller Stortingets medlemmer for «straffbart eller annet rettsstridig forhold» når de har brutt sine «konstitusjonelle plikter», se Grl. § 86 første ledd. Riksrettens kompetanse er eksklusiv. Ingen annen domstol kan dømme i de saker som hører under Riksretten.55 Med «rettsstridig forhold» i Grl. § 86 første ledd menes brudd på rettsregler. Riksrettsansvaret kan gjøres gjeldende kun når det foreligger brudd på rettsregler. Brudd på politiske normer hører nå ikke inn under Riksretten. «Konstitusjonelle plikter» vil i utgangspunktet være plikter for vedkommende verv eller em- bete som følger av Grunnlovens bestemmelser, ev. supplert med plikter som følger av konstitusjonell sedvanerett.56 Ansvaret for å oppfylle de konstitusjonelle pliktene kalles konstitusjonelt ansvar. For Stortingets medlemmer vil det konstitusjonelle ansvaret også gjelde vararepresentanter.57 Riksretten er en ansvars- og straffedomstol. Straffansvar kan bare ilegges med hjemmel i lov. Det følger av Grl. § 96 første ledd. Dette prinsippet gjelder også for Riksretten. Riksrettens kompetanse er som retningslinje angitt gjennom de straffbare forhold som konkret er nevnt i ansvarlighetsloven. Handlinger som rammes av straffeloven, faller bare inn under Riksrettens kompetanse dersom de begås samtidig med brudd på konstitusjonelle plikter eller i seg selv representerer brudd på en konstitusjonell plikt. Ansvarlighetslovens bestemmelser antas å dekke de fleste lovbrudd som kan anses som brudd på konstitusjonelle plikter.58 Bestemmel- ser om straff og erstatning i øvrig lovgivning supplerer ansvarlighetsloven, jf. § 1 annet ledd. Foreldelsesfristen for adgangen til å reise straffesak etter ansvarlighetsloven er «ikke i noget tilfelle» «kortere enn 15 år», jf. § 5 første ledd. Fremtidige Storting etter valg har derfor anledning til å ta ut riksrettstiltale mot hele eller deler av et tidligere Storting.

2.5.2 Nærmere om Hauglin-saken

Odelstinget klargjorde gjennom Hauglin-saken Riksrettens kompetanse knyttet til Grl. (davæ- rende) § 86 første ledd og vilkåret om at handlingene måtte være begått av statsråder, høyeste- rettsdommere og stortingsrepresentanter «som sådanne». Odelstingets flertall konkluderte med at det bare er forhold knyttet til de konstitusjonelt ansvarlige personers embetsmessige utførelse eller utførelse av verv som hører inn under Riksretten.

55 Fliflet (2005) s. 352. 56 Dokument nr. 19 (2003–2004) s. 13. 57 Andenæs (2006) s. 485. 58 Dokument nr. 19 (2003–2004) s. 14.

Saken gjaldt en stortingsrepresentant som ble beskyldt for å gi uriktige opplysninger om bo- stedsforhold for slik å skaffe seg for stor diettgodtgjørelse.59 Flertallet mente at å heve for mye stortingsgodtgjørelse lå klart utenfor området for den konstitusjonelle oppgave som var tillagt en stortingsrepresentant. Hauglin-saken hørte dermed under de alminnelige domstoler – ikke Riksretten.60 Kosmo-utvalget påpekte at selv om man tar Hauglin-saken som utgangspunkt, vil det like fullt være handlinger som hører inn under Riksretten selv om «hvem som helst» kan utføre dem. Brudd på taushetsplikten eller det å la seg bestikke er handlinger utført av en statsråd, en høy- esterettsdommer eller en stortingsrepresentant som etter omstendighetene vil kunne høre inn under Riksretten. Utvalget sier samtidig at det ikke i dag foreligger nærmere holdepunkter for hvordan grensen skal trekkes for hvilke forhold av denne typen som omfattes av Riksrettens kompetanse.61 Andenæs hevder at brudd på taushetsplikten er en krenkelse av den særlige plikten som følger med vervet som statsråd og stortingsrepresentant, uansett om bruddet har skjedd under utøvel- se av privat virksomhet, og at dette også er forutsatt i ansvarlighetsloven § 14.62

2.5.3 Om Riksrett og stortingsrepresentanters brudd på forretningsordenen

Ansvarlighetsloven § 12 har bestemmelser om representantene og forretningsordenen. Det følger av annet punktum at «den representant» som uten gyldig grunn «forsettlig» unndrar seg fra å delta i Stortingets forhandlinger eller som «ikke retter sig efter Stortingets forretningsorden» straffes med bøter. Formuleringen «den representant» kan tyde på at bestemmelsen har enkeltrepresentanter som pliktsubjekt. En slik tolkning understøttes av reelle hensyn. Stortinget selv kan ved simpelt flertall endre forretningsordenen dersom flertallet ikke ønsker å rette seg etter eksisterende bestemmelser. Forutsetningen er at endringen ikke er i strid med Grunnloven. Det må videre kunne legges til grunn at kravet til forsettlig handling gjelder både for deltagel- sen i forhandlingene og for den som ikke retter seg etter forretningsordenen. Dersom en enkeltrepresentant forsettlig ikke retter seg etter bestemmelsene i forretningsordenen, kan vedkommende derfor ha gjort seg skyldig i brudd på ansvarlighetsloven § 12. Grunnloven § 66 siste punktum etablerer en plikt for «enhver» til å rette seg etter forretningsordenen. Lest i sammenheng med resten av bestemmelsen legges det til grunn at «enhver»

59 Innst. O. nr. 26 (1975–1976) s. 4–6. 60 Forhandl. i Odelstinget nr. 11 (1975–1976) s. 81–92. 61 Dokument nr. 19 (2003–2004) s. 12–13. 62 Andenæs (2006) s. 486.

12 betyr enhver representant. Så vel brudd på ansvarlighetsloven § 12 som brudd på Grl. § 66 siste punktum, sammenholdt med Grl. § 86, kan derfor utgjøre brudd på konstitusjonelle plikter for en representant som ikke retter seg etter forretningsordenen. En slik situasjon er likevel betinget av at den aktuelle bestemmelsen i forretningsordenen er en rettslig plikt. Bruddet må være «rettsstridig», jf. Grl. § 86 første ledd første punktum. I tillegg må saken, etter Stortingets egen oppfatning, være «så vidt betydningsfull» at den kommer inn under riksrettsordningen.63 Det må derfor foretas en helhetsvurdering av forhol- dets karakter og alvorlighetsgrad. Dersom uttalelsene i Kosmo-utvalget legges til grunn, vil det være begrenset hvilke konstitusjonelle plikter – utover det å være representant – en stortingsrepresentant kan bryte slik at det medfører riksrettsansvar. Utvalget pekte her på taushetsplikten og opplysningsplikten som konstitusjonelle plikter. Taushetsplikten er omhandlet i forretningsordenen § 75 samt i ansvarlighetsloven § 14. Andre bestemmelser i forretningsordenen ble ikke nevnt. Det ble i 2007 gjort betydelige endringer i ansvarlighetsloven for å tilpasse loven til den nye riksrettsordningen.64 Paragraf 12 ble imidlertid ikke endret. Smith påpeker at ansvarlighetsloven ikke ble så grundig gjennomgått ved reformen i 2007 at den uten videre skapte klarhet i hvor grensene for riksrettsansvaret for høyesterettsdommere går.65 Det samme kan muligens sies om riksrettsansvaret for stortingsrepresentanter ved eventuelle brudd på forretningsordenen. I dokument 14 (2012–1213) drøftet en arbeidsgruppe alternative sanksjonsformer ved brudd på stortingsrepresentantenes plikter. Gruppen var bredt politisk sammensatt, med medlemmer fra samtlige partigrupper på Stortinget. Gruppen gjennomgikk gjeldende regler i forretningsordenen og konkluderte med at mange av dem måtte ansees å innebære konstitusjonelle plikter for representantene. Arbeidsgruppen nevnte som eksempler taushetsplikten, plikten til å møte i komiteene, forbudet mot å gjengi uttalelser fra andre komitémedlemmer i lukket møte, forbudet mot å gjengi innstillinger før de er avgitt og plikten til å registrere sine verv og økonomiske interesser. Brudd på slike plikter kan bare sanksjoneres ved riksrettssak. Arbeidsgruppen mente at dette meget sjelden vil bli aktuelt, slik at brudd på representantenes plikter fastsatt i forretningsordenen i praksis ikke vil få konsekvenser i form av formelle sanksjoner.66 I sin behandling av dokument 14 (2012–2013) kommenterte ikke presidentskapet konkret hva som måtte ansees å være konstitusjonelle plikter, og heller ikke om brudd ville bli sanksjonert

63 Innst. O. nr. 28 (1978–1979) s. 16. 64 Innst. O. nr. 38 (2006–2007). 65 Smith (2015) s. 285. 66 Dokument 14 (2012–2013) s. 16–17.

13 i praksis.67 Det er derfor ikke mulig å trekke noen klare slutninger om hva Stortinget selv legger til grunn som brudd på konstitusjonelle plikter i forretningsordenen. Arbeidsgruppen var på sin side enstemmig i sine bemerkninger i rapporten om hvilke plikter i forretningsordenen som måtte ansees som konstitusjonelle. Når representanter fra samtlige (i 2012) partier på Stortinget gir eksempler på hvilke konstitusjonelle plikter de selv mener hviler på dem som representanter, må dette kunne vurderes som en relevant rettskilde og tillegges en viss vekt. Stortingets manglende vilje til å uttale seg konkret om hvilke rettslige plikter i forretningsordenen som er av konstitusjonell karakter, kan bety at Stortinget ønsker at alle pliktregler formelt sett skal vurderes som konstitusjonelle.

Spørsmålet er om det likevel finnes en kjerne av rettslige plikter i forretningsordenen som klart vurderes som konstitusjonelle, og som er aktuelle for påtale ved Riksrett, mens enkelte andre i praksis blir ansett som plikter uten konstitusjonell rang. Vurderingen må ta utgangspunkt i Grunnlovens bestemmelser og Stortingets egen helhetsvurdering av pliktens karakter og betydning og hvor alvorlig et eventuelt brudd ansees å være. Det må også vektlegges at brudd på forretningsordenen må være forsettlig, jf. ansvarlighetsloven § 12, noe som innebæ- rer at hvert forhold må vurderes for seg. Stortingets praksis knyttet til tolkning og praktisering av enkeltbestemmelser vil her være av stor betydning.

2.5.4 Rettslige sanksjoner

En pliktbestemmelse i forretningsordenen som ikke vurderes som en konstitusjonell plikt, kan kalles en rettslig plikt uten konstitusjonell rang. Den vil da ikke være omfattet av riksrettsansvaret. For rettslige plikter uten konstitusjonell rang er det av interesse å se på om forretningsordenen selv har rettslige sanksjonsbestemmelser, eller om Stortinget anvender andre typer sanksjoner ved pliktbrudd. En annen problemstilling er om rettslige sanksjoner i forretningsordenen kan anvendes samtidig med riksrettsinstituttet ved brudd på konstitusjonelle plikter. Forretningsordenen har kun én formell bestemmelse om sanksjoner for brudd på forretningsordenens regler, se § 58. Dette kan bety at Stortinget ønsker at brudd på reglene i forretningsordenen primært skal søkes løst uformelt, på politisk nivå. Man vil unngå å etablere formelle sanksjoner for å løse konflikter mellom likemenn. En slik tolkning understøttes av innstillingen fra presidentskapet om dokument 14 (2012–1213). Presidentskapet viser til arbeidsgrup- pens omtale av alternative sanksjonsmåter for brudd på representantenes plikter. Arbeids- gruppen konkluderte med at det allerede finnes formelle sanksjoner for brudd i form av Riks-

67 Innst. S. nr. 259 (2012–2013).

14 rett, og også mange uformelle måter å påtale uønsket adferd på. Presidentskapet støttet arbeidsgruppen i at det ikke er behov for ytterligere sanksjonsregler i forretningsordenen, og fremmet ikke forslag om endringer på dette punktet. Dette har som konsekvens at selv om flere av pliktene i praksis ikke vurderes som konstitusjonelle, vil ikke Stortinget gi slipp på den formelle muligheten til å benytte riksrettsinstituttet. Riksrett vurderes som et både nødvendig og tilstrekkelig «ris bak speilet» for brudd på bestemmelsene i forretningsordenen dersom uønsket opptreden ikke kan løses på annen måte. Paragraf 58 i forretningsordenen er en sanksjonsbestemmelse som gjelder overtredelse av bestemmelsene under kapittel 7 «Debattene». Dette følger av ordlyden i annet ledd, som viser til «fratas ordet» og «forhandlingene». Uttalelser i dokument 14 (2012–2013) trekker i samme retning. Der sies det at det gir liten mening å vise en representant bort fra forhandlingene for en dag dersom vedkommende har gjort seg skyldig i brudd på regler i forretningsordenen i andre sammenhenger. Bestemmelsen er derfor lite anvendelig ved brudd på pliktregler utenom forhandlingene.68 Det er stilt spørsmål ved om bruk av rettslige sanksjoner etter § 58 vil kunne utelukke bruk av riksrettsinstituttet på et senere tidspunkt. I dokument 14 (2012–2013) sies det imidlertid at former for sanksjoner som kan sammenlignes med «ordensstraff» som følge av tjenestefor- sømmelse neppe vil stenge for senere riksrettssak, og at bestemmelsen i § 58 antagelig kan vurderes som en slik sanksjon.69 Det betyr at man i forretningsordenen kan anvende rettslige sanksjoner av typen formell kritikk og kortvarig utestengelse fra komiteene uten at Stortinget mister muligheten til Riksrett senere. Dokument 14 (2012–2013) drøfter i tillegg andre sentrale rettslige spørsmål knyttet til eventuelle nye rettslige sanksjoner i forretningsordenen. Vedtak om sanksjonering stiller krav til riktig faktum og en prosess som ivaretar rettssikkerheten til representanten. Ved nye sanksjonsregler bør det også utarbeides egne regler for behandlingen av regelbrudd.70 De nevnte rettslige problemstillinger kan også være en begrunnelse for at presidentskapet – og Stortinget selv – ikke ønsker å innføre ytterligere rettslige sanksjoner mot representantene.

2.5.5 Ikke-rettslige sanksjoner

Foruten de formelle sanksjonene knyttet til riksrettsinstituttet, alminnelige strafferettslige sanksjoner og sanksjoner etter forretningsordenen § 58 eksisterer det i Stortinget en rekke uformelle måter å sanksjonere uønsket adferd på. Det er altså ikke slik at det er «fritt frem»

68 Dokument 14 (2012–2013) s. 17. 69 Dokument 14 (2012–2013) s. 18. 70 Dokument 14 (2012–2013) s. 18.

15 verken for enkeltrepresentanter, komiteer eller partigrupper til å bryte forretningsordenens bestemmelser. Stortingspresidenten eller presidentskapet vil muntlig kunne påpeke uønsket adferd av enkeltrepresentanter direkte til representanten.71 72 Presidentskapet kan også sende skriftlige henstillinger til komiteene eller partigruppene. I tillegg avholdes det halvårlige mø- ter mellom presidentskapet og komitélederne, hvor uønskede forhold kan påpekes. Lederne for partigruppene vil også kunne stramme inn adferden hos enkeltrepresentanter eller fraksjoner, muntlig eller gjennom gruppereglementene.73 74 Dokument 14 (2012–2013) gir eksempler på andre mulige uformelle sanksjoner som vil kunne anvendes uten hjemmel i lov eller forretningsorden. Stortinget kan i vedtaks form gi uttrykk for kritikk mot en representant. Fra presidentens talerstol kan det gis muntlig kritikk mot en representant, en kritikk som vil gjenfinnes i referatet fra forhandlingene. Dette vil antagelig være en alvorlig sanksjon mot den aktuelle representanten. Utestengelse fra komiteene eller fra Stortinget over en lengre periode vil ikke kunne gjøres uten klar hjemmel. Å utelukke en representant fra hele stortingsperioden kan Stortinget ikke gjøre uten å endre Grunnloven.75 Det følger av Grl. § 71.

3 Plikter på kollegium

3.1 Plikter på Stortinget

3.1.1 Plikt til å ha en forretningsorden

Grunnloven gir gjennom § 66 siste punktum hjemmel for å kunne ha en forretningsorden. Ifølge Fliflet forutsetter Grunnloven at det blir gitt nærmere regler for Stortingets egen arbeidsordning.76 Bestemmelsen må tolkes som en kompetanseregel. Det er Stortinget som er gitt kompetansen, jf. ordlyden «den der vedtatte» som peker tilbake på Stortinget i første punktum. Det er overlatt til Stortinget selv om det vil gjøre bruk av kompetansen. Ordlyden «Stortingets reglement godkjennes» i forretningsordenen § 1 annet ledd annet punktum må imidlertid tolkes dithen at Stortinget skal ha et «reglement». Reglement er ensbe-

71 Kolle Grøndahl (2016). 72 Dokument 14 (2012–2013) s. 16. 73 Dokument 14 (2012–2013) s. 16. 74 Se som eksempel Arbeiderpartiets gruppereglement. 75 Vasbotten (1940) s. 46. 76 Fliflet (2005) s. 284.

16 tydende med forretningsorden.77 Det legges til grunn at det med «godkjennes» menes at det er Stortingets flertall som skal stå for godkjenningen. Sammenholdt med § 2 viser bestemmelsen at forretningsordenen vedtas kun for det enkelte Storting. Stortinget plikter derfor å vedta forretningsordenen på nytt hvert år, ved konstitueringen. Hensynet bak regelen er at ett Storting ikke skal kunne binde kommende Storting.78 Brudd på pliktregelen i forretningsordenen § 1 annet ledd annet punktum, jf. § 2, vil kunne være brudd på en konstitusjonell plikt. Dette følger av Grl. § 66 sammenholdt med Grl. § 86 og ansvarlighetsloven § 12. I teorien vil bruddet kunne forfølges ved Riksrett, se omtalen under punkt 2.5.3.

Praksis viser at hvert Storting lojalt har fulgt opp plikten til å ha en forretningsorden, og til å vedta denne på nytt hvert år. Det er sannsynlig at det enkelte Storting helt fra 1815 og frem til i dag har vurdert det som nødvendig for utøvelsen av sin myndighet å vedta interne regler om arbeidsordning, komitéstruktur og konstituering. På et gitt tidspunkt er praksis så nedfelt som en regel i selve forretningsordenen. Mulige endringer i forretningsordenen blir grundig utredet av reglementskomiteer eller utvalg og forankret i partigruppene før de vedtas. Et kjennetegn ved reglementskomiteene som fore- slår endringer overfor presidentskapet er at de tilstreber konsensus. Kontroversielle forslag til endringer blir oftest ikke foreslått, og kommer derfor heller ikke inn i forretningsordenen. Det gjør at forretningsordenens ordlyd består, mens Stortingets praksis over tid delvis endrer eller utfyller bestemmelsene.79 Brudd på bestemmelsen i § 1 vil derfor trolig ikke forekomme. Dersom et flertall i Stortinget likevel skulle bryte plikten til å vedta forretningsordenen på nytt et år, er det lite sannsynlig med formelle sanksjoner. Den eksisterende forretningsordenen er jo fortsatt gyldig og vil bli fulgt inntil det nye Storting vedtar noe annet. I praksis vil nok forholdet bli forsøkt ryddet opp i så snart feilen er oppdaget. Dersom flertallet opphever forretningsordenen, vil det være klart i strid med plikten til å ha et reglement, og representere et alvorlig brudd på en konstitusjonell plikt. Det er lite sannsynlig at et flertall på det samme Storting tar ut tiltale mot seg selv. Et fremtidig Storting etter valg vil imidlertid ha anledning til å ta ut riksrettstiltale mot hele eller deler av et tidligere Stor- ting.80

77 Hansen (1995) s. 17. 78 Vasbotten (1940) s. 90. 79 Stordrange (1998) s. 37. 80 Sejersted (2002) s. 515.

3.1.2 Plikt til å velge presidentskap

Det følger av Grl. § 73 første ledd at Stortinget plikter å velge en president, fem visepresidenter og to sekretærer. Valget av president, visepresidenter og sekretærer er altså en konstitusjonell plikt som følger direkte av Grunnlovens bestemmelser. Begrepet «presidentskap» forekommer imidlertid ikke i Grunnloven. I en debatt i Stortinget i 1958 om utvidelse av presidentskapet ble det presisert av talere fra flere partier at presidentskapet ikke er instituert gjennom Grunnloven. Hjemmelen for et presidentskap er kun Stor- tingets eget reglement, slik det vedtas hvert år av hvert enkelt Storting.81 Det må derfor legges til grunn at Grunnloven ikke oppstiller noen plikt for Stortinget til å ha et presidentskap. Bestemmelsen i forretningsordenen § 7 første ledd slår fast at den president og de visepresidenter som er valgt etter § 6 «danner» Stortingets presidentskap. At Stortinget har et presidentskap er også lagt til grunn i flere andre bestemmelser i forretningsordenen. I § 23 annet ledd og § 27 første ledd heter det at en beslutning kan bringes inn for «presidentskapet» for avgjørelse. Videre sier § 33 første ledd at «Presidentskapet» fastsetter når Stortinget skal mø- te. En ordlydsfortolking av § 7 sammenholdt med en fortolkning ut fra sammenhengen tilsier at § 7 første ledd er en pliktregel. Et eventuelt brudd på plikten etter § 7 første ledd til å danne et presidentskap vil kunne vurderes som brudd på en konstitusjonell plikt som kan føre til riksrettstiltale. Dette følger av Grl. § 66 sammenholdt med Grl. § 86 og ansvarlighetsloven § 12, jf. punkt 2.5.3. På samme måte som med forretningsordenen har Stortinget siden begynnelsen av 1800-tallet funnet det nødvendig å ha et presidentskap. Hovedoppgaven til presidentskapet er å være et slags administrasjonsutvalg for Stortinget, i tillegg til å lede og organisere møtene i plenum. Presidentskapet har også en sentral rolle som «koblingsboks» mellom politiske og administrative prosesser på Stortinget.82 Det er derfor lite sannsynlig at flertallet skulle velge ikke å organisere Stortingspresidenten og visepresidentene i et kollegium. Dersom det likevel skulle skje, vil flertallet enkelt kunne unngå sanksjoner ved å vedta de nødvendige endringer i forretningsordenen. Det er ikke noe konstitusjonelt i veien for at flertallet kan gjøre en slik endring, så lenge plikten etter Grunnloven til å velge en president, fem visepresidenter og to sekretærer er overholdt. Hvis forretningsordenen ikke endres, vil mangelen på et presidentskap i praksis sette mange av bestemmelsene i forretningsordenen ut av spill. Stortinget vil da få svekket sine muligheter til å utøve sin myndighet. En slik situasjon vil være klart i strid med forretningsordenen og

81 Forhandl. i Stortinget (1958) s. 3254–3274. 82 Heidar (2014) s. 363.

18 representere et alvorlig brudd på en konstitusjonell plikt. Et nytt Storting etter valg vil på dette grunnlag kunne reise riksrettstiltale mot flertallet i et tidligere Storting. Stortinget la fra starten av stor vekt på at presidentskapet skulle være «tingets tjenere, ikke dets herrer».83 I en kortere periode fra 1870-årene og frem til rundt århundreskiftet var imidlertid presidentskapet et politisk organ i Stortinget, med sentrale politiske funksjoner. Det er i dag sikker praksis for at presidentskapet ikke er en arena for politisk maktutøvelse. Det er ut fra samme tankegang tradisjon for at Stortingspresidenten foreslår at politiske saker eller saker som kan bli politisk kontroversielle, legges frem for partigruppenes ledere til avgjørelse.84 En interessant problemstilling er hva som vil skje dersom presidentskapet igjen blir en politisk aktør. Vi har da, som følge av langvarig praksis, et brudd på en politisk plikt. En mulig løsning kan være at flertallet vedtar å regelfeste dagens praksis i forretningsordenen. Ved sterke flertall i Stortinget som eventuelt ønsker et politisk presidentskap, er dette imidlertid ikke en farbar vei. En annen mulighet som kan virke politisk nøytraliserende, er å endre antallet medlemmer i presidentskapet slik at alle partier er representert. En slik løsning ble fremsatt i 1958 da stortingsrepresentant Per Borten fra Senterpartiet fremmet forslag om å utvide presidentskapet fra 6 til 9 medlemmer. Forslaget falt med 72 mot 65 stemmer.85

3.1.3 Plikt til å sikre at alle representanter får plass i en fagkomité

Grunnloven har ingen bestemmelser om komiteer og komitébehandling i Stortinget. Det foreligger derfor ingen konstitusjonell plikt til verken å organisere Stortinget i komiteer eller til å etablere et gitt antall komiteer. I forretningsordenen, derimot, har komiteene en sentral plass. Kapittel 3 i forretningsordenen omhandler de ulike komiteene på Stortinget, deres oppbyg- ning, ansvarsområder og saksbehandling. Kapittel 4 §§ 20–32 tar for seg fagkomiteenes arbeidsordning. At bestemmelsene i kapittel 4 bare gjelder fagkomiteene følger av § 22 første ledd sammenholdt med § 14. Straks etter konstitueringen utnevner Stortinget en valgkomité som kommer med innstilling til hvordan Stortingets faste komiteer skal være sammensatt.86 Etter forretningsordenen § 12 følger det at «samtlige representanter» unntatt Stortingets president «fordeles» på de opplistede fagkomiteer. Stortinget har dermed gjennom § 12 pålagt seg selv en plikt til å utnevne fagkomiteer og til å gi alle representanter plass i (minst) en fagko- mité.

83 Kaartvedt (1964) s. 238–240. 84 Hansen (1995) s. 147. 85 Forhandl. i Stortinget (1958) s. 3274. 86 Forretningsordenen § 10 første ledd fjerde punktum.

Bestemmelsen sikrer at alle Stortingets medlemmer, Stortingspresidenten unntatt, får delta ved utarbeidelse av innstillinger knyttet til forslag fra regjeringen og fra enkeltrepresentanter. Ordningen slik den er i dag, ble fastlagt allerede i 1815. Den er fulgt av samtlige Storting siden midten av 1800-tallet.87 Vasbotten og Hansen viser begge til at ordningen skiller seg fra det som er tilfelle i de fleste andre lands nasjonalforsamlinger.88 Ordningen i § 12 er et resultat av fast og konsekvent stortingspraksis. Det er derfor lite trolig at bestemmelsen vil bli brutt. Det kan likevel tenkes at Stortinget i fremtiden vil unngå at en særskilt representant eller representanter fra et spesielt parti får delta i komitéarbeidet, og derfor ikke følger opp bestemmelsen i § 12. Det kan også tenkes at man ønsker å fristille enkelt- medlemmer av presidentskapet fra det løpende arbeidet i Stortinget. Ettersom verken komité- strukturen eller plikten til å gi alle representanter plass i en fagkomité er nevnt i Grunnloven, vil Stortingets flertall kunne endre forretningsordenen på dette punkt. Hvis forretningsordenen ikke endres, vil et brudd på § 12 kunne være brudd på en konstitusjonell plikt. Dette følger av Grl. § 66 sammenholdt med Grl. § 86 og ansvarlighetsloven § 12. I teorien vil bruddet kunne forfølges ved Riksrett, se omtalen under punkt 2.5.3. Et nytt Stor- ting etter valg vil her kunne ta ut riksrettstiltale mot et tidligere Storting. I en slik situasjon vil det typisk måtte legges en helhetsvurdering til grunn. Plikten til å gi alle representanter plass i en fagkomité kan kanskje ikke sies å tilhøre kjernen av de konstitusjonelle pliktene på Stortinget. På den annen side følger den av langvarig og fast stortingspraksis, og kan derfor sies også å representere en politisk plikt.

3.1.4 Behandlingen av representantforslag i Stortinget

Plikten til å behandle alle forslag som kommer til Stortinget fra regjeringen og fra enkeltrepresentanter i Stortinget, er hjemlet i Grunnloven. Grunnloven § 75 bokstav a slår fast at Stortinget er landets lovgivende organ. Stortinget plikter å behandle lovforslag fra regjeringen og fra Stortingets representanter. Dette følger av Grl. § 76 første ledd og må sees på som en konstitusjonell plikt.89 Grunnloven § 76 første ledd anvendes analogisk for andre forslag, slik som grunnlovsforslag og bevilgningsforslag.90 Kommer det slike forslag fra regjeringen eller fra Stortingets representanter, plikter Stortinget å behandle disse.

87 Hansen (1995) s. 129. 88 Vasbotten (1940) s. 15, Hansen (1995) s. 28. 89 Hansen (1995) s. 172. 90 Castberg (1964) s. 292.

I forretningsordenen § 38 første ledd første punktum heter det at overbringelse av «kongelige proposisjoner og fremsettelse av grunnlovsforslag og representantforslag» i alminnelighet bør skje ved begynnelsen eller slutten av et møte. I tredje ledd første punktum står det videre at «grunnlovsforslag og representantforslag, sammen med eventuell begrunnelse» snarest skal gjøres tilgjengelig for representantene. En naturlig språklig forståelse av «møte» i § 38 første ledd vil være at møte betyr Stortings- møte. Med «fremsettelse» av representantforslag menes at forslagsstilleren selv, eventuelt på vegne av flere, bekjentgjør eller fremmer i Stortingsmøte et konkret forslag som Stortinget blir å ta under behandling.91 Slik § 38 første ledd er formulert, sidestilles overbringelse av kongelige proposisjoner og representantforslag. Slik har det ikke alltid vært. Representantforslag ble tidligere «ganske formløst» innlevert til Stortingets kontor uten å bli formelt fremsatt.92 Representantforslag knyttet til lovendringer – såkalte private lovforslag – ble referert kun i Odelstinget og sendt regjeringen for uttalelse. Regjeringens reaksjon på forslaget var en redegjørelse til Stortinget fra angjeldende departement. Vanligvis ble ikke denne redegjørelsen behandlet i Odelstinget. Reglementskomiteen av 1977 påpekte at en slik behandling av private lovforslag ikke var i tråd med Grunnlovens bestemmelser. 93 Stortinget sluttet seg til reglementskomiteens innstilling på dette punktet. Forretningsorden fikk derfor i 1977 en ny og detaljert bestemmelse om hvordan private lovforslag skulle behandles. Bestemmelsen sikret at private lovforslag fra Odelstingets medlemmer ble sendt til relevant fagkomité, som så avga innstilling til Odels- tinget. Slik ble private lovforslag og odelstingsproposisjoner sikret en mer likeverdig og kor- rekt konstitusjonell behandling.94 I 1985 og 1987 vedtok Stortinget ytterligere tilføyelser til forretningsordenen for å likestille alle private forslag – også forslag til plenarvedtak – med forslag fremmet av regjeringen.95 Endringene gikk ut på at private forslag snarest skulle mangfoldiggjøres og omdeles til samtlige representanter, og at alle representantforslag skulle fremsettes i møte.96 I 2001 ble det inntatt i forretningsordenen at også grunnlovsforslag fra representantene skulle fremsettes muntlig i møte så snart de var innlevert, samt mangfoldiggjøres og omdeles separat.97

91 Se som eksempel forhandl. i Stortinget nr. 22 (2015–2016) s. 1995. 92 Hansen (1995) s. 68. 93 Innst. S. nr. 439 (1976–1977). 94 Forhandl. i Stortinget (1976–1977) s. 4657. 95 Forhandl. i Stortinget nr.167 (1984–1985) s. 2473–2498, forhandl. i Stortinget nr. 318 (1988–1989) s. 4695– 4736. 96 Innst. S. nr. 232 (1988–1989). 97 Forhandl. i Stortinget (2000–2001) s. 3530–3615.

Bestemmelsene, som nå er § 38 første ledd og tredje ledd i forretningsordenen, sikrer at forslag fra folkets valgte representanter undergis samme grundige behandling som forslag fra regjeringen. Regelen støtter derfor også opp under Grl. § 2 annet ledd om å sikre demokratiet. § 38 første og tredje ledd er pliktregler. Ordlyden i første ledd om at overbringelse «bør» skje, knytter seg ikke til om det skal skje, men på hvilket tidspunkt under møtet overbringelsen skal finne sted. Tredje ledd presiserer at forslagene «snarest» «skal» gjøres tilgjengelige for representantene. Grunnlovsbestemmelsen gir kun anvisning på at forslag fra representanter og fra regjeringen skal foreslås på Stortinget, og at de skal behandles likt. Forretningsordenen § 38 første og tredje ledd utfyller Grl. § 76 første ledd ved å gi nærmere regler om på hvilken måte lovforslag og andre forslag skal foreslås. Pliktreglene i § 38 er derfor ikke i seg selv av konstitusjonell karakter. Brudd på § 38 vil imidlertid kunne være brudd på en konstitusjonell plikt. Dette følger av Grl. § 66 sammenholdt med Grl. § 86 og ansvarlighetsloven § 12. I teorien vil bruddet kunne forfølges ved Riksrett, se omtalen under punkt 2.5.3. I praksis vil stortingsflertallet her kunne endre forretningsordenen, forutsatt at endringene ikke strider mot Grunnloven. Sanksjoner vil da ikke være aktuelt.

Det er lite sannsynlig at Stortinget kommer til å bryte reglene i forretningsordenen § 38 ved å gå tilbake til den summariske behandling private forslag tidligere var utsatt for. Dersom en slik situasjon likevel skulle oppstå, ville det samtidig representere et brudd på Grl. § 76 første ledd. Et nytt Storting etter valg ville da kunne fremme riksrettstiltale mot et tidligere Storting for brudd på konstitusjonelle plikter.

3.2 Plikter på Stortingets fagkomiteer

3.2.1 Fagkomiteenes plikt til å avgi innstilling

Fagkomiteene er rådgivende organer for Stortinget.98 Fagkomiteene skal avgi innstilling til Stortinget i «alle» saker de får til behandling, jf. forretningsordenen § 31 første ledd første punktum. Hovedregelen er at innstillingen skal være skriftlig. Bestemmelsen må ut fra sin ordlyd vurderes som en rettslig plikt. Hensynet bak bestemmelsen er at komiteene skal være pålagt å ta beslutninger og komme med forslag til vedtak som Stortinget kan legge til grunn i sine forhandlinger. Innstillingsplik- ten er nært knyttet til begrunnelsen for møteplikt for representantene i komiteene. Noe av be-

98 Hansen (1995) s. 129.

22 grunnelsen for møteplikten er å sette komiteene i stand til å behandle tildelte saker. Dersom ikke representantene møter i komiteene, blir det heller ikke avgitt innstillinger. Hvis det ikke er absolutt flertall i en komité for noe forslag, skal det største mindretallets forslag utgjøre komiteens innstilling.99 Dette understreker plikten til alltid å avgi innstilling. Innstillingsplik- ten ligger til komiteen som kollegium. Utøvelsen av Stortingets myndighet er avhengig av at representantene møter i komiteene og avgir innstillinger. Innstillingsplikten er en av de sentrale pliktene i forretningsordenen. Brudd på § 31 første ledd vil på dette grunnlag kunne vurderes som brudd på en konstitusjonell plikt som i teorien kan lede til tiltale ved Riksrett, jf. punkt. 2.5.3.

Forretningsordenens bestemmelser i kapittel 4 om presidentskapets mulige tiltak for å få komiteene til å sette og overholde frister, kan anvendes tilsvarende for innstillingsplikten som for møteplikten, se omtale under punkt 4.2. I praksis vil nok disse bestemmelsene bli brukt ved et eventuelt brudd på § 31 første ledd. Etter forretningsordenen § 32 kan saken eksempel- vis overføres til en annen komité dersom innstilling ikke er avgitt, eller den kan debatteres uten innstilling. Riksrettstiltale mot en komité for brudd på § 31 må sies å være kun en teoretisk mulighet.

4 Plikter på enkeltrepresentanter

4.1 Voteringer under forhandlingene – «stemmeplikten»100

Av Grunnloven § 73 annet punktum følger det at Storting ikke kan holdes uten at «minst halvdelen av dets medlemmer er til stede». Ved voteringen må det derfor være minst så mange representanter til stede som Grunnloven krever. Det var tidligere en debatt knyttet til hvorvidt det fra Grl. § 73 kunne utledes en plikt for til- stedeværende representanter til å delta i avstemningen og ta stilling til saken. Stortingsarkivar og kontorchef Haffner uttalte seg om spørsmålet i 1923, i vedlegg til en innstilling fra reglementskomiteen. Haffner viser til flere eksempler hvor representanter har for- latt salen rett før votering, eller har hatt innlegg og deretter uteblitt ved voteringen. Slike tilfeller er alltid blitt påtalt «fra presidentstolen eller fra annet hold».101 Haffner la til grunn at plikten til å stemme måtte ansees som dels en forutsetning for, dels en direkte følge av Grl.

99 Stordrange (1998) s. 161. 100 Gjelder ikke personvalg, jf. § 60 bokstav d. 101 Innst. S. nr. XXXXI (1923) s. 41.

§ 73, selv om det ikke står uttrykkelig i bestemmelsen. Han tar statsrettslige forfattere som Morgenstierne og Aschehoug til inntekt for sitt syn.102 Reglementskomiteen slo fast at stemmeplikten fulgte av hevdvunnen praksis. En eventuell adgang til å avstå fra å stemme ved alminnelige voteringer kunne medføre at en beslutning ble fattet med et fåtall stemmer, selv om et tilstrekkelig antall representanter var til stede. Det ville være «en ordning, som neppe kan være i overensstemmelse med grunnlovens mening».103 Castberg og Andenæs legger imidlertid begge til grunn at stemmeplikten ikke er å se på som hjemlet i Grunnloven eller i konstitusjonell sedvanerett.104 I 1959 stilte representanten T. A. Tande grunngitt spørsmål til Stortingets presidentskap om å utrede mulighetene for å gi representantene adgang til å kunne avholde seg fra å stemme. Professor Castberg ble av presidentskapet bedt om å utrede saken. Hans konklusjon var at stemmeplikten følger av langvarig og fast stortingspraksis.105 Castberg slo samtidig fast at stemmeplikten ikke følger av Grl. § 73 og derfor ikke var å anse som en konstitusjonell plikt.106 Forretningsordenen § 59 gir nærmere regler for fremgangsmåten ved votering. I salen voteres det kun over komiteens utkast til vedtak – og over eventuelle forslag fremmet under selve debatten i salen.107 Mindretallsforslag oppført i innstillingen må også fremmes i salen dersom de skal bli tatt opp til votering. Tredje ledd siste punktum i § 59 angir at representantene ikke må forlate salen «før voteringen er ferdig». Bestemmelsen er fortolket slik at de representantene som er tilstede, har plikt til å avgi stemme.108 En slik tolkning følger av at forbudet mot å forlate salen ikke gir mening uten at det er en forpliktelse til å stemme.109 Tidligere statsråder har også stemmeplikt.110 Stortinget har fra 1814 – og gjennom forretningsordenen helt fra 1830 – pålagt representantene en plikt til aktivt å ta stilling for eller imot ethvert forslag som kommer til votering.111 Stordrange hevder at fordi denne praksisen er blitt gjennomført konsekvent gjennom så lang tid, er stemmeplikten å se på som gjeldende rett.112

102 Innst. S. nr. XXXXI (1923) s. 39–44, bilag 3. 103 Innst. S. nr. XXXXI (1923) s. 5. 104 Castberg (1959) s. 444–445, Andenæs (1994) s. 152. 105 Forhandl. i Stortinget (1958–1959) s. 1474–1479. 106 Castberg (1959) s. 444–445. 107 Hansen (1995) s. 151. 108 Castberg (1959) s. 445, Castberg (1964) s. 294, Andenæs (1994) s. 152. 109 Innst. S. XXXXI (1923) s. 40. 110 Vasbotten (1940) s. 58. 111 Haffner (1926) s. 318–319, Hansen (1995) s. 154. 112 Stordrange (1988) s. 236.

Brudd på stemmeplikten etter § 59 vil kunne være brudd på en konstitusjonell plikt. Dette følger av Grl. § 66 sammenholdt med Grl. § 86 og ansvarlighetsloven § 12. I teorien vil bruddet kunne forfølges ved Riksrett, jf. punkt 2.5.3. I praksis har Stortinget anlagt en mer prag- matisk holdning. Det har gjennom årene vært tilfeller hvor representanter uten videre på grunn av sin tilknytning til organisasjoner eller bedrifter har ment at det har vært riktig å utebli fra voteringen. Slike «fratredener» har Stortinget ikke reist innsigelser mot.113 Representanter som av andre grunner ikke vil ta standpunkt i en sak, har også mulighet til å utebli fra avstemningen så lenge Stortinget er beslutningsdyktig. Slike opptredener er det vanskelig å gjøre noe med i praksis.114 Flere ganger tidlig på 1900-tallet forlot samtlige talsmenn for et parti salen under voteringen, som en politisk protest. Denne type situasjoner har presidentene reagert meget forsiktig på, og ikke påtalt saken.115 Ordningen med utbytting sikrer uansett at Stortinget til enhver tid har det nødvendige antall representanter til stede ved voteringen.116 Ettersom stemmeplikten ikke følger direkte av Grunnloven, er det opp til Stortinget selv å endre eller presisere bestemmelsen i forretningsordenen i tråd med gjeldende praksis. Når det likevel ikke er gjort, må det bety at Stortinget ønsker å beholde en hevdvunnen praksis som innfortolker stemmeplikt i § 59, men uten at det sies uttrykkelig. En slik løsning sikrer også Stortinget den nødvendige fleksibilitet. Stortingets praksis og ordningen med utbytting, sammenholdt med at stemmeplikten ikke er hjemlet i Grunnloven, tilsier at stemmeplikten ikke tilhører den sentrale kjerne av konstitusjonelle plikter etter forretningsordenen. Tiltale for Riksrett må på dette grunnlag sies å være lite aktuelt.

4.2 Møteplikt for representantene i komiteene

Det følger av Grl. § 63 første ledd sammenholdt med Grl. § 67 at de valgte representantene er pliktige til å møte i Stortinget. Plikten følger også av ansvarlighetsloven § 12 første punktum hvor det heter at medlemmer av Stortinget som «uten gyldig forfall» unnlater å møte på Stor- tinget når det trer sammen, straffes med bøter. De første faste komiteer ble opprettet av Stortinget allerede i 1815. Etter et kort opphold ble ordningen med faste komiteer gjeninnført i 1824, og har bestått frem til i dag.117 Stortinget har lenge bygget på at møteplikten også gjelder i komiteene.

113 Hansen (1995) s. 202–203. 114 Andenæs (1994) s. 152. 115 Stordrange (1988) s. 240. 116 Om utbyttingsordningen, – se punkt 4.2. 117 Stordrange (1988) s. 119–120.

Etter forretningsordenen § 20 fjerde ledd har komiteenes medlemmer «samme plikt til å møte i komiteen som til å møte i Stortinget». Bestemmelsen er plassert i kapittel 4 og omhandler derfor nå kun fagkomiteenes medlemmer. Stortinget har imidlertid praktisert at møteplikten omfatter samtlige av Stortingets komiteer. Bestemmelsen om møteplikt kom inn i forretningsordenen i 1950, men hadde da allerede vært praktisert i «meget lang tid».118 Reglementskomi- teen av 1949 presiserte i sin innstilling at representantene ikke bare hadde møteplikt i de faste komiteene, men at det også uten tvil var møteplikt i de av Stortinget spesielt nedsatte komiteer, spesialkomiteer og utvalg.119 Langt de fleste saker blir oversendt fagkomiteene for behandling, og det meste av Stortingets forberedende arbeid skjer her.120 Komitébehandlingen er blant de viktigste ledd i Stortingets arbeid. Møteplikten i fagkomiteene blir derfor helt sentral for utøvelsen av Stortingets myndighet. Dersom komiteene ikke får avholdt møter og avgitt innstillinger, vil saksgangen i Stor- tinget stoppe opp. For å kunne fatte gyldige vedtak i en komité må minst tre femtedeler av komiteens medlemmer være til stede og avgi stemme.121 Vedtak fattes med alminnelig flertall. Plikten til å møte i komiteen innebærer også en plikt til å ta på seg saksordførerskap.122 Grunnloven kjenner ikke komitébegrepet. Møteplikten i komiteene kan derfor ikke utledes direkte av Grunnlovens bestemmelser. Samtidig er det slik at når stortingsarbeidet baserer seg på komiteenes virksomhet og det er fagkomiteenes ansvar å forberede saker for vedtak i plenum, vil bestemmelsen i § 20 fjerde ledd være en av de mer sentrale reglene i forretningsordenen. I dokument 14 (2012–2013) vurderes da også møteplikten i komiteene som en konstitusjonell plikt som i prinsippet kan forfølges ved Riksrett.123 Brudd på § 20 fjerde ledd vil på dette grunnlag kunne være brudd på en konstitusjonell plikt, som i teorien vil kunne lede til riksrettstiltale. Dette følger av Grl.§ 66 sammenholdt med Grl. § 86 og ansvarlighetsloven § 12, jf. punkt 2.5.3. Ved lengre nødvendig fravær fra Stortinget blir møteplikten ivaretatt ved innkalling av vara- representant etter innvilget permisjonssøknad, jf. forretningsordenen § 5. Vararepresentanten vil normalt ta plass i vedkommende representants fagkomité og delta i arbeidet på lik linje med de faste representantene.124 Permisjonssøknader behandles av Stortinget etter innstilling

118 Hansen (1995) s. 43, Innst. S. nr. 2 (1950). 119 Vedlegg til Innst. S. nr. 2 (1950), s. 8. 120 Forretningsordenen § 22. 121 Forretningsordenen § 26 første ledd. 122 Forretningsordenen § 24. 123 Dokument 14 (2012–2013) s. 16. 124 Forretningsordenen § 21.

26 fra presidentskapet.125 Presidentskapet har fastsatt regler for hvilken praksis som skal følges ved permisjonssøknader.126 Ved kortere fravær anvendes den såkalte utbyttingsordningen. Ordningen er i praksis et unntak fra møteplikten.127 Den muliggjør fravær fra Stortinget uten at vararepresentanter innkal- les. Ordningen er ikke hjemlet i formelt regelverk, men representerer langvarig og fast stortingspraksis.128 Ordningen administreres av partigruppene, og går ut på at et tilstrekkelig antall av partigruppenes medlemmer møter til votering slik at Stortinget er beslutningsdyktig, samtidig som partibalansen under voteringene ikke forrykkes slik at det påvirker utfallet.129 Gjennom ordningen kan en representant utføre arbeidsoppdrag knyttet til stortingsvervet som forutsetter fravær fra Stortinget selv om det samtidig pågår møter i Stortinget og i komiteene. Det kan stilles spørsmål ved om utbyttingsordningen er i strid med møteplikten etter forretningsordenen § 20 fjerde ledd, som igjen er direkte relatert til møteplikten i Stortinget. Stor- tingsrepresentanter har imidlertid plikter også utenom møter i plenum og i komiteene, for eksempel i eget fylke og i eget parti. Reelle hensyn tilsier derfor at møteplikten ikke kan være absolutt. Det vil heller ikke være praktisk å innkalle vararepresentanter for en enkelt møtedag. Stortinget har behov for en praktisk måte å løse nødvendig kortvarig fravær på samtidig som man sikrer at Stortinget – og komiteene – er beslutningsdyktige. Utbyttingsordningen dekker dette behovet. Tatt i betraktning ovennevnte ordninger, er brudd på møteplikten i komiteene lite sannsynlig. I tillegg har forretningsordenen enkeltbestemmelser av forebyggende karakter. De skal bidra til å unngå situasjoner hvor fagkomiteene ikke er beslutningsdyktige fordi møteplikten ikke overholdes. Paragraf 23 første ledd forplikter komitéleder til å drive sakene i komiteen frem- over i tråd med fastsatte frister. Det er videre krav om samtykke fra presidentskapet dersom frister må utsettes slik at debattdatoer forskyves.130 Plikten til å utpeke saksordfører i hver sak bidrar også til effektiv saksbehandling og fordeling av ansvar.131 Presidentskapet fører tilsyn med komiteenes saksbehandling, og kan innkalle komitélederne til felles møte for å diskutere fremdriften i saker komiteene har til behandling.132 Etter forretningsordenen § 32 kan presidentskapet overstyre komiteens frister. Presidentskapet kan fastsette en annen avgivelsesfrist enn komiteen, eller sette frist der dette ennå ikke er gjort. Selv

125 Forretningsordenen § 5. 126 Stortingets intranett: permisjoner. 127 Brev fra presidentskapet til partigruppene (2005). 128 Stordrange (1998) s. 231. 129 Smith (2015) s. 208. 130 Forretningsordenen § 23. 131 Forretningsordenen § 24. 132 Forretningsordenen § 32.

27 om bestemmelsen i § 32 annet ledd ikke direkte omtaler representantenes møteplikt, vil resultatet – hvis bestemmelsen anvendes – bli at den aktuelle komiteen har plikt til å møte og fatte gyldig vedtak innen de frister presidentskapet har satt. Det følger av § 32 tredje ledd at saken også kan overføres til en annen komité om den ikke er avgitt innen fristen, eller settes opp på dagsorden til Stortinget uten avgitt innstilling. Dersom det likevel skulle forekomme at en enkeltrepresentant bevisst og gjentatte ganger uten «gyldig grunn» unnlater å møte i komité, vil det være nærliggende å kontakte gruppeleder for forslag til løsning.133 Hvis saken likevel ikke løser seg, og den av Stortinget vurderes som betydningsfull nok, vil den kunne være gjenstand for riksrettstiltale.

4.3 Representantenes taushetsplikt

4.3.1 Innledning

Taushetsplikt for representantene er omhandlet i flere paragrafer i forretningsordenen. I dette kapitlet vil bestemmelsene i § 75 første og annet ledd samt §§ 16–17 bli behandlet i hver sine underkapitler. Taushetserklæring etter § 75 tredje ledd samt sanksjoner ved brudd på taushetsplikten omtales også separat.

4.3.2 Taushetsplikt knyttet til forhandlinger i stortingsmøter og komitémøter

Møter i Stortinget holdes som hovedregel for åpne dører, jf. Grl. § 84. Stortinget kan selv ved alminnelig flertall beslutte å ha møtet for lukkede dører. Dette følger av ordlyden i § 84, hvor det heter at det «motsatte» bestemmes ved stemmeflertall. Med «det motsatte» menes etter en naturlig språklig fortolkning det motsatte av åpne dører, nemlig lukkede. Grunnloven § 74 annet ledd åpner også for muligheten til å avholde Storting for lukkede dører. Taushetsplikt for de som deltar i stortingsmøte for lukkede dører, er imidlertid ikke omtalt i Grunnloven. Her gir forretningsordenen utfyllende regler. Det følger av forretningsorden § 75 første ledd første punktum at representantene har taushetsplikt om «alle saker som behandles for lukkede dører» i Stortinget. Det samme gjelder behandlingen av «slike saker» i komiteene, jf. første ledd annet punktum. Lest i sammenheng med første punktum må begrepet «slike saker» i andre punktum antas å peke tilbake på de saker hvor Stortinget har besluttet behandling for lukkede dører.

133 Forretningsordenen § 11.

Odelstinget behandlet i 1979 representanters brudd på taushetsplikten i den såkalte «Berge Furre-saken». Problemstillingen var om de tidligere stortingsrepresentanter Berge Furre og Finn Gustavsen fra Sosialistisk Venstreparti på straffbar måte hadde overtrådt ansvarlighetsloven § 14, jf. straffeloven 1902 § 121. De offentliggjorde i åpent møte i 1977 hemmelig- stemplede opplysninger om radiokommunikasjonssystemet Loran C, opplysninger de var blitt kjent med som representanter under et lukket møte i Stortinget.134 Flertallet i protokollkomiteen, alle unntatt representanten fra SV, konkluderte med at de to tidligere representantene var bundet av taushetsplikten, og at ansvarlighetsloven § 14 dermed var brutt på straffbart vis. Flertallet viste til at de to tidligere representantene var konstitusjonelt ansvarlige, og at de formelt sett ikke kunne trekkes til ansvar for sine straffbare handlinger uten gjennom tiltale ved Riksrett.135 Når flertallet her la til grunn at riksrettstiltale var den eneste formelle sanksjonsformen ved brudd på representanters taushetsplikt, vil dette etter Grl. § 86 første ledd måtte bety at straffbart brudd på taushetsplikten er brudd på en konstitusjonell plikt. I debatten i Odelstinget ble for øvrig brudd på taushetsplikten sidestilt med andre konstitusjonelle plikter som var «til- sidesatt» ved tidligere anledninger.136 Med utgangspunkt i Berge Furre-saken må det kunne konkluderes med at dersom en representant bryter taushetsplikten etter forretningsordenen § 75 første ledd, vil forholdet bli vurdert som brudd på en konstitusjonell plikt som vil kunne medføre riksrettstiltale, jf. Grl. § 66 sammenholdt med Grl. § 86 og ansvarlighetsloven § 14. I dokument 14 (2012–2013) er taushetsplikt for representanter på tilsvarende måte ansett å være en konstitusjonell plikt som i prinsippet kan forfølges ved Riksrett.137 Vasbotten definerer lukkede dører og taushetsplikt til å falle under samlebegrepet «hemmelig sak». I dette ligger at representantene er forpliktet til fullstendig taushet, og at alt skal holdes hemmelig. Taushetsplikten er absolutt og total, og gjelder helt til Stortinget, jf. Grl. § 84, eller rette vedkommende, jf. forretningsordenen §§ 16 og 17, bestemmer det annerledes. Det presi- seres at plikten gjelder så vel det som er sagt, gjort eller behandlet, som hva saken gjaldt, og også hvorvidt det har vært eller skal avholdes møte.138

134 Innst. O. nr. 28 (1978–1979). 135 Innst. O. nr. 28 ( 1978–1979) s. 16–17. 136 Forhandl. i Odelstinget (1978–1979) s. 232. 137 Dokument 14 (2012–2013) s. 16. 138 Vasbotten (1940) s. 77.

4.3.3 Taushetsplikt ved møter i Europautvalget og i den utvidede utenriks- og forsvarskomité

Regjeringens konsultasjoner med Stortinget om EØS-relaterte saker skal foregå med Europa- utvalget.139 Møtene i Europautvalget holdes for lukkede dører, jf. forretningsordenen § 17 femte ledd første punktum. Referatene fra møtene er som hovedregel offentlige så snart de foreligger. Deler av referatet kan imidlertid unntas offentlighet.140 Det er ikke anledning til å gjengi uttalelser fra møtet når referatet fra forhandlingene ikke er offentlig, jf. femte ledd tredje punktum.

Den utvidede utenriks- og forsvarskomité er omtalt i § 16 i forretningsordenen. Komiteens oppgaver er å drøfte viktige spørsmål om blant annet utenriks-, forsvars- og sikkerhetspolitikk med regjeringen. Forhandlingene i komiteen skal holdes hemmelige, med mindre noe annet «uttrykkelig bestemmes», jf. sjette ledd første punktum. Også møteinnkallingen kan komité- lederen beslutte hemmeligholdt, jf. sjette ledd annet punktum. Å referere fra forhandlingene som er unntatt offentlighet i Europautvalget141, eller fra hemmelige forhandlinger i den utvidede utenriks- og forsvarskomité, sidestilles med brudd på taushetsplikten i § 75 første ledd. Denne fortolkningen legges til grunn av presidentskapet i Innst. S. nr. 168 (1998–1999), og anføres også av Hansen.142 Når brudd på taushetsplikten etter §§ 16 og 17 sidestilles med brudd på taushetsplikten etter § 75 første ledd, vil forholdet på samme måte som under punkt 4.3.2 bli vurdert som brudd på en konstitusjonell plikt som vil kunne føre til riksrettstiltale.

4.3.4 Taushetsplikt for sikkerhetsgradert og beskyttelsesgradert informasjon, personopplysninger og næringsopplysninger

Etter forretningsordenen § 75 annet ledd har representantene taushetsplikt om det som de «under utøvelsen av stortingsvervet» får kjennskap til av informasjon som er «gradert i henhold til sikkerhetsloven eller beskyttelsesinstruksen», jf. bokstav a) og informasjon om per- sonlige og næringsmessige forhold som beskrevet i annet ledd bokstav b). Hensynet til vern om private og offentlige interesser var tidligere dekket av henholdsvis straffeloven 1902 § 121 og sikkerhetsinstruksen. Da straffeloven ble endret og sikkerhetsinstruksen falt bort, fant Stortinget det i 1999 nødvendig å nedfelle taushetsplikten for begge forhold

139 Forretningsordenen § 17 første ledd. 140 Forretningsordenen § 17 femte ledd annet punktum. 141 Tidligere EØS-utvalget. 142 Hansen (1995) s. 48.

30 direkte i forretningsordenen. Under debatten ble det presisert at taushetsplikten omfatter både skriftlige og muntlige opplysninger som representantene får kjennskap til under utøvelsen av stortingsvervet.143 Taushetspliktbegrepet i § 75 må, etter en tolkning ut fra sammenhengen, ha samme innhold i første og annet ledd. Når brudd på taushetsplikten etter annet ledd sidestilles med pliktbrudd etter første ledd vil forholdet, slik som under punkt 4.3.2, bli vurdert som brudd på en konstitusjonell plikt som vil kunne føre til riksrettstiltale. I innstillingen fra presidentskapet er det presisert at brudd på taushetsplikten etter de nye bestemmelsene i forretningsordenen § 75 annet ledd a) og b) kan straffes etter ansvarlighetsloven og straffeloven (da § 121 i straffeloven 1902).144

4.3.5 Sanksjoner ved brudd på taushetsplikten

Det er ovenfor konkludert med at dersom en representant bryter taushetsplikten etter forretningsordenen § 75 første eller annet ledd, eller etter §§ 16 eller 17, vil forholdet bli vurdert som brudd på en konstitusjonell plikt som vil kunne medføre riksrettstiltale. Dette følger av Grl. § 66 sammenholdt med Grl. § 86 og ansvarlighetsloven § 14.

I Berge Furre-saken hevdet mindretallet i protokollkomiteen at brudd på taushetsplikten be- gått av en stortingsrepresentant alltid ville være alvorlig, og at unnlatelse at å reagere på slike handlinger kunne få store konsekvenser. Mindretallet fremmet derfor forslag om tiltale for Riksrett. Flertallet innstilte imidlertid – etter en helhetsvurdering – på at saken skulle henleg- ges. I Odelstinget ble det med 47 mot 44 stemmer vedtatt at tiltale ikke skulle reises.145 Gjennom protokollkomiteens innstilling fikk man slått fast at ansvarlighetsloven var overtrådt på straffbart vis. Odelstingets flertall sluttet seg likevel til protokollkomiteens innstilling om at tiltale ikke skulle reises. Andenæs bemerker at det nok spilte en rolle at en eventuell riksrettssak ville gi de tiltalte god publisitet for angrep på en tidligere Arbeiderpartiregjering. Sa- ken er således et godt eksempel på hvordan både rettslige synspunkter og politiske vurderinger påvirket Odelstingets avgjørelse.146 Offentliggjøring av forsvarshemmeligheter ble i Berge Furre-saken ikke vurdert som et så alvorlig brudd på taushetsplikten at riksrettsinstituttet ble iverksatt. Et stort mindretall stemte imidlertid for Riksrett. Fra en slik synsvinkel kan det sluttes at Stortinget ikke er fremmed for

143 Forhandl. i Stortinget (1998–1999) s. 3255. 144 Innst. S. nr. 168 (1998–1999) s. 5 145 Forhandl. i Odelstinget (1978–1979) s. 271. 146 Andenæs (1994) s. 525.

å ta i bruk Riksretten mot «sine egne», så fremt bruddet på taushetsplikten vurderes som tilstrekkelig alvorlig.

4.3.6 Taushetserklæring fra representantene

Representantene skal avgi taushetserklæring første gang de møter på Stortinget, jf. forretningsordenen § 75 tredje ledd. Ordningen gjelder også vararepresentanter. Ordningen med taushetserklæring fantes allerede i Stortingets forretningsorden av 1934.147 Hvorvidt en representant faktisk har underskrevet taushetserklæringen, kan neppe vurderes som en forutsetning for å kunne konstatere straffbart brudd på taushetsplikten. Bestemmelse- ne i § 75 første og annet ledd representerer den instruks som representantene skal forholde seg til angående hva som er belagt med taushetsplikt.148 Straffbarhet er etter dette knyttet opp til ansvarlighetsloven § 14, jf. straffeloven 2005 § 209 annet ledd, om «brudd på taushetsplikt som følger av gyldig instruks». Ikke desto mindre representerer bestemmelsen i forretningsordenen en plikt til å avgi taus- hetserklæring.149 Brudd på bestemmelsen vil kunne være brudd på en konstitusjonell plikt, jf. Grl. § 66 sammenholdt med Grl. § 86 og ansvarlighetsloven § 12. I teorien vil bruddet kunne forfølges ved Riksrett, se omtalen under punkt 2.5.3. At bestemmelsen har stått i forretningsordenen uforandret siden 1934, viser at også Stortinget selv legger stor vekt på taushetserklæ- ringen. Plikten til å avgi taushetserklæring kan imidlertid ikke sies å tilhøre den sentrale kjerne av konstitusjonelle plikter for en stortingsrepresentant. Det er selve taushetsplikten som utgjør den sentrale plikten, og brudd på denne kan, som påpekt ovenfor, sanksjoneres selv om taus- hetserklæring ikke er undertegnet. Taushetserklæringen bidrar først og fremst til å understreke alvoret i taushetsplikten. Det er på dette grunnlag lite sannsynlig at brudd på bestemmelsen vil bli forfulgt ved Riksrett.

4.4 Representantenes referatforbud fra komitémøter og høringer i de faste komiteene

Møtene i de faste komiteer skal alltid holdes for lukkede dører. Dette følger av forretningsordenen § 25 annet ledd første punktum. Etter annet ledd annet punktum er det heller ikke anledning til å referere uttalelser som andre komitémedlemmer har kommet med i et lukket ko-

147 Vasbotten (1940) s. 77. 148 Hansen (1995) s. 108. 149 Hansen (1995) s. 108.

32 mitémøte. Videre er det ansett som en uskreven regel at det ikke er adgang til å gjengi noe fra forhandlingene i komiteene.150 Brudd på bestemmelsene knyttet til komitémøter i de faste komiteene vurderes imidlertid ikke som brudd på taushetsplikten, med mindre det dreier seg om komitébehandling av saker hvor Stortinget har besluttet behandling for lukkede dører.151 Forretningsordenen § 27 omhandler komitéhøringer. «Høring» er definert i første ledd andre punktum som et møte i komiteen der komiteen mottar «muntlige forklaringer fra personer». Hovedregelen i fjerde ledd sier at høringer skal foregå for åpne dører. Komiteen kan likevel med vanlig flertall beslutte at høringen «helt eller delvis» skal foregå for lukkede dører. Hø- ringer i komité for lukkede dører vil måtte sidestilles med komitémøter for lukkede dører.152 Brudd på bestemmelsene knyttet til lukkede høringer i de faste komiteene vurderes derfor heller ikke som brudd på taushetsplikten, med mindre det dreier seg om høring av saker hvor Stortinget har besluttet behandling for lukkede dører.153 Brudd på taushetsplikten er belagt med straffeansvar etter ansvarlighetsloven § 14 sammenholdt med straffeloven 2005 § 209. Når det gjelder referatforbudet fra forhandlingene i komiteen, finnes det imidlertid ikke formelle sanksjonsregler i forretningsordenen.154 I tillegg til referatforbudet i forretningsordenen § 25 følger det av § 31 at det ikke er tillatt å offentliggjøre en innstilling før den er endelig avgitt. Begge bestemmelsene må vurderes som sentrale konstitusjonelle plikter. Dette er også lagt til grunn i dokument 14 (2012–2013).155 Brudd på bestemmelsene vil derfor etter Grl. § 66 sammenholdt med Grl. § 86 og ansvarlighetsloven § 12 i teorien kunne forfølges ved Riksrett, jf. omtale under punkt 2.5.3. Stortinget har sett alvorlig på overtredelser av forretningsordenen § 31 siste ledd. President- skapet uttalte i 2004 i brev til fagkomiteene at forbudet mot offentliggjøring måtte sees i sammenheng med at komitémøtene holdes for lukkede dører, og med forbudet mot å referere noe som andre i komiteen har sagt i lukket møte. Foranledningen til brevet var at utkast til innstilling urettmessig var gjort tilgjengelig for «utenforstående». Brevet avsluttes med at presidentskapet ser «svært alvorleg på brot på dette forbodet, og vil på det sterkaste framheve det ansvar komitéleiarane har for å innskjerpe og handheve regelen i forretningsordenens § 18 siste ledd».156

150 Hansen (1995) s. 47. 151 Hansen (1995) s. 48. 152 Forretningsordenen § 27, første ledd annet punktum. 153 Hansen (1998) s. 48. 154 Hansen (1995) s. 48. 155 Dokument 14 (2012–2013) s. 16. 156 Brev fra presidentskapet til næringskomiteen (2004).

En naturlig språklig forståelse av ordet «offentliggjøre» i § 31 siste ledd vil være å gjøre noe offentlig kjent. Sammenholdt med § 25 annet ledd annet punktum om at det ikke er anledning til å gjengi uttalelser gitt av andre komitémedlemmer i lukket møte, og ovennevnte brev fra presidentskapet om at «utenforstående» ikke skal få tilgang til utkast til innstillinger, må bestemmelsen tolkes innskrenkende. Dette understreker viktigheten av referatforbudet. Et utkast til innstilling er resultatet av interne drøftelser i komiteen bak lukkede dører. Syns- punkter og flertall for merknader og forslag kan skifte underveis i prosessen frem til avgitt innstilling. Det kan være ødeleggende for komiteenes forhandlinger om utenforstående, slik som organisasjoner eller presse, tok partifraksjonene til inntekt for innspill de har kommet med i de foreløpige drøftelsene. Samtidig finnes det i Stortinget en fast praksis om at alle saker behandles parallelt i komiteene og i partigruppene. Dette følger av partigruppenes sterke stilling på Stortinget. Et komitémed- lem kan normalt ikke forplikte partiet uten å ha konferert med partigruppen.157 Medlemmene har behov for å få avklart partigruppens syn på ulike problemstillinger, og vil ved presenta- sjon av saken ofte referere synspunktene til andre fraksjoner i komiteen. Ansatte i gruppene som bidrar ved utarbeidelse av merknader, må også nødvendigvis få samme tilgang til informasjon.158 Det er et nært samarbeid mellom de partigrupper på Stortinget som har regjeringen, og stats- rådene. Statsrådene – og ofte også statssekretærer og politiske rådgivere – har møterett i grup- pemøtene.159 Informasjon om hva som står i utkast til innstillinger, vil derfor også komme departementets politiske ledelse for øre. Under skiftende regjeringer har det videre vært praktisert at utkast til innstillinger oversendes fra regjeringsfraksjonens medlemmer til departementets ledelse, som igjen oversender utkastet til embetsverket for kommentarer.160 Det kan stilles spørsmål ved om denne praksisen er en omgåelse av referatforbudet. Vårt parlamentariske system er avhengig av et tett samarbeid mellom statsråd, stortingsgruppe og re- gjeringsfraksjon i komiteene.161 Mye taler derfor for at partigruppene og politisk ledelse i de- partementene ikke kan sees på som «utenforstående». Ettersom embetsverket er et politisk sekretariat for statsråden, vil det samme måtte gjelde for dem. Et alternativ til å definere praksisen som å være i tråd med bestemmelsen, er å si at en så lang og etablert praksis representerer et unntak fra det alminnelige referatforbudet.162

157 Stordrange (1998) s. 161. 158 Stordrange (1998) s. 149–150. 159 Stortinget.no: Økonomiske interesser. 160 St.meld. nr. 32 (1997–1998) s. 69. 161 Grunnloven § 15. 162 Stordrange (1998) s. 150.

Det er liten tvil om at presidentskapet ser på § 31 som en sentral rettslig plikt som skal og må overholdes, jf. sitatet ovenfor. På samme tid er Stortingets arbeid og vårt politiske system avhengig av den tolererte og etablerte uformelle praksisen med foreleggelse for grupper og departement. Den løsning Stortinget har valgt fremfor sanksjoner, og som lar seg kombinere med eksisterende praksis, er å understreke og fokusere på at det også er en sentral politisk plikt ikke å offentliggjøre innstillinger før de er avgitt. Ved gjentatte brudd på plikten fra enkeltrepresentanter og hvor saken ikke lar seg løse gjennom partigruppen, kan det ikke utelukkes at Stortinget vurderer forholdet som brudd på en konstitusjonell plikt og ønsker å forfølge saken gjennom Riksrett. Stortingets praksis gjør imidlertid at det kan være vanskelig å avgjøre hvor grensen mellom hva som utgjør et brudd og hva som er tillatt, faktisk går.

4.5 Representantenes informasjonsplikt om verv og økonomiske interesser

Representantene er gjennom forretningsordenen § 76 pålagt å registrere sine verv og økono- miske interesser. Etter ordlyden i første punktum hvor det heter at representantene «skal» registrere og «på den måte og under de vilkår som er beskrevet», er bestemmelsen å se på som en rettslig plikt. Hva plikten omfatter, fremgår av et eget, internt reglement. Reglementet vedtas av Stortinget på grunnlag av innstilling fra presidentskapet, og publiseres i stortingsforhandlingene. Registeret ble etablert 1. januar 1991. Det startet opprinnelig som en frivillig ordning for stortingsrepresentanter (og regjeringsmedlemmer). Bakgrunnen var å få økt åpenhet om disse gruppenes økonomiske tilknytning og verv, slik at mulige bindinger til ulike interesser kunne synliggjøres.163 I 2008, med ikrafttredelse fra 1. oktober 2009, vedtok Stortinget enstemmig at ordningen skulle gjøres obligatorisk for representanter og møtende vararepresentanter, og hjemles i forretningsordenen. Presidentskapet understreket i sin innstilling at det er få formelle begrens- ninger i hvilke stillinger, virksomheter eller verv en stortingsrepresentant kan inneha. Det var derfor ikke påkrevet å ha en slik oversikt. Begrunnelsen fra presidentskapet var at Stortingets integritet og autoritet likevel var best tjent med å ta bort ethvert grunnlag for mistanke knyttet til representantenes motiver.164 Registeret er offentlig tilgjengelig og publiseres på Stortingets

163 Innst. S. nr. 72 (2008–2009) s.1. 164 Innst. S. nr. 72 (2008–2009) s. 2.

35 nettsider.165 Representanter og fast møtende vararepresentanter har etter reglementet plikt til å oppdatere registeret fortløpende. I 2011 ble ordningen utvidet til å omfatte også faktisk møtende vararepresentanter. President- skapet viste til at de samme hensyn som gjør seg gjeldende for representanter og fast møtende vararepresentanter, vil gjelde for alle som møter i nasjonalforsamlingen. Vararepresentanter har ingen plikt til å oppdatere informasjonen i den perioden de ikke møter i Stortinget.166 Det kan reises spørsmål ved om den obligatoriske ordningen med å gi opplysninger om verv og økonomiske interesser omfattes av ansvarlighetsloven § 13. Brudd på bestemmelsen kan da utgjøre et selvstendig grunnlag for riksrettstiltale. Paragraf 13 omhandler situasjoner hvor et medlem av Stortinget unnlater å gi opplysninger som han «plikter å meddele Stortinget», eller gir «uriktige opplysninger» til Stortinget. Hva en stortingsrepresentant «plikter å meddele Stortinget» etter § 13, ble drøftet av Kosmo- utvalget. Utvalget definerte pliktene etter ansvarlighetsloven § 13 som plikter som ledd i ut- øvelsen av representantenes konstitusjonelle oppgaver. Ansvaret for å sikre Stortinget informasjon måtte som hovedregel påhvile regjeringen. Stortingsrepresentanters plikt til selv å fremlegge opplysninger ville i liten grad være en rettslig plikt. Bevisst utelatelse av opplysninger under behandlingen av en sak i Stortinget måtte imidlertid etter utvalgets mening være dekket av § 13.167 Videre ble det vist til Sejersteds uttalelser om at etter konstitusjonell sedvanerett skal samtlige representanter få del i den informasjon som regjeringen formelt meddeler Stortinget under behandlingen av en sak.168 Da registreringsordningen ble gjort obligatorisk i 2009, understreket presidentskapet behovet for å etablere et formelt grunnlag for plikten. I samme innstilling drøfter presidentskapet behovet for egne sanksjoner knyttet til brudd på registreringsplikten. De konkluderte med at brudd på bestemmelsen måtte sidestilles med brudd på andre bestemmelser i forretningsordenen, og at man derfor ikke trengte spesielle sanksjoner knyttet til ordningen. Avslutningsvis sies det at presidentskapet forutsetter at representantene vil følge opp registreringsplikten «på linje med øvrige plikter knyttet til Stortingets arbeid».169 Ansvarlighetsloven § 13 ble ikke nevnt. Registeret over representantenes verv og økonomiske interesser kan vanskelig defineres som et ledd i utøvelsen av konstitusjonell virksomhet, jf. Kosmo-utvalget. Sammenholdt med at

165 Register for stortingsrepresentantenes og regjeringsmedlemmenes verv og økonomiske interesser. 166 Innst. S. nr. 226 (2010–2011) s. 2. 167 Dokument nr. 19 (2003–2004) s. 35. 168 Sejersted (2002) s. 525. 169 Innst. S. nr. 72 (2008–2009) s. 3.

36 bestemmelsen ikke ble nevnt da ordningen ble gjort obligatorisk, tilsier forarbeidene at registreringsplikten ikke er omfattet av ansvarlighetsloven § 13. Dokument 14 (2012–2013) nevner brudd på plikten etter forretningsordenen § 76 til å registrere sine verv og økonomiske interesser som en konstitusjonell plikt for representantene.170 Presidentskapet har presisert at brudd på bestemmelsen må sidestilles med andre brudd på regler i forretningsordenen.171 Brudd på forretningsordenen § 76 vil derfor etter Grl. § 66 sammenholdt med Grl. § 86 og ansvarlighetsloven § 12 kunne utgjøre brudd på en konstitusjonell plikt som i teorien vil kunne forfølges ved Riksrett. Bestemmelsen er imidlertid en annen type forpliktelse enn hovedtyngden av bestemmelsene i forretningsordenen, som dreier seg om Stortingets prosedyrer ved behandling av saker. Be- stemmelsen utfyller ingen grunnlovsbestemmelse, den er ikke basert på langvarig og fast stortingspraksis og var frivillig helt til 2008. Det må på dette grunnlag kunne konkluderes med at registreringsplikten ikke tilhører kjernen av de konstitusjonelle plikter i forretningsordenen. Det er vanskelig for Stortinget å ha oversikt over hvorvidt representanter og vararepresentanter til enhver tid har meldt inn verv og økonomiske interesser i tråd med regelverket. Storting- et må ha tillit til at forretningsordenen følges på dette punktet. Brudd på reglene vil kunne rokke ved Stortingets autoritet og integritet. Det er derfor sannsynlig at både enkeltrepresentanter og partigrupper ser seg tjent med lojalt å følge registreringsplikten. Dersom brudd på bestemmelsen likevel skulle forekomme, vil det sannsynligvis bli vurdert som mer alvorlig dersom en representant motsetter seg registrering overhodet, enn om det forekommer mangler i registeret. Mangler kan sannsynligvis aldri være så betydningsfulle at det er snakk om Riksrett. Selv om en representant nekter å registrere seg, skal det nok også svært mye til for at Stortinget vurderer et brudd på bestemmelsen som så alvorlig at riksrettstiltale er aktuelt. Stortinget behandlet 12. april 2016 et forslag fra en representant fra SV om endring av Stor- tingets forretningsorden for å sikre åpenhet om representantenes økonomiske interesser.172 Under debatten kom det frem at en arbeidsgruppe nedsatt av presidentskapet nylig har vurdert mulig kontroll av hvorvidt opplysninger som er lagt inn, er riktige, og også eventuelle straffe- reaksjoner hvis opplysninger mangler. Presidentskapet har bedt om innspill til saken fra partigruppene. Arbeidet i presidentskapet er ikke sluttført.173

170 Dokument 14 (2012–2013) s. 16. 171 Innst. S. nr. 72 (2008–2009) s. 3. 172 Innst. 221 S (2015–2016). 173 Forhandl. i Stortinget (2015–2016).

5 Særlig om mindretallsrettigheter

5.1 Bakgrunn

Bestemmelser om mindretallsrettigheter i kontroll- og konstitusjonskomiteen ble inntatt i forretningsordenen i 2003, i form av regler knyttet til kontroll med det parlamentariske ansvaret. Bakgrunnen var komiteens behandling av Frøyland- utvalgets utredning av Stortingets kontrollfunksjon. En samlet kontroll- og konstitusjonskomité stilte seg bak forslaget om at et kvalifisert mindretall i komiteen skulle få initiativrett og derved mulighet til å få sak reist i plenum. Ordningen innebar også en rett for mindretallet til å iverksette kontrollhøring. Komiteen mente dette var prinsipielt viktige endringer som bidro til å styrke Stortingets kontrollfunksjon.174 Det ble understreket at Stortingets kontroll med regjering og forvaltning skulle være en kontroll av foretatte disposisjoner, hvor rene partipolitiske vurderinger måtte legges til side.175 Bestemmelsene om mindretallsrettigheter knyttet til konstitusjonelt ansvar kom først inn i forretningsordenen i 2007, ved behandlingen av et representantforslag.176 Begrunnelsen fra Stortinget for å stille seg bak forslaget var at en innføring av mindretallsrettigheter i saker om konstitusjonelt ansvar harmonerte godt med de eksisterende mindretallsrettigheter for kontroll med forvaltningen.177 For denne oppgaven er det mindretallsrettigheter knyttet til flertallets konstitusjonelle ansvar som har interesse. Bruken av mindretallsrettigheter kan innebære en rettslig plikt på flertallet i komiteen til å sette på dagsorden en sak om konstitusjonelt ansvar mot andre stortingsrepresentanter. Hensynet bak innføringen av mindretallsrettighetene knyttet til parlamentarisk kontroll er beskrevet i Frøiland-utvalgets rapport. Det er ikke gitt at et flertall i Stortinget ønsker å føre kontroll med egen regjering i et parlamentarisk system. Foreslåtte granskninger og andre tiltak ved begrunnede mistanker om feil og mangler kan bli nedstemt av regjeringsfraksjonen, som ikke ønsker å utsette regjeringen for kritikk. Utvalget påpeker at det er i tråd med grunnleggende konstitusjonell teori å gi et politisk mindretall muligheten til å avdekke maktmisbruk og mangler. Samtidig kan en altfor omfattende kontrollmulighet for mindretallet kunne virke destruktivt.178

174 Innst. S. nr. 210 (2002–2003) s. 18. 175 Innst. S. nr. 210 (2002–2003) s. 8. 176 Representantforslag nr. 20 ( 2006–2007). 177 Innst. S. nr. 107 (2006–2007) s. 3. 178 Dokument nr. 14 (2002–2003) s. 27.

I 2009 gjennomgikk presidentskapet en rekke nye forslag om styrking av mindretallsrettighetene i Stortinget og i fagkomiteene, med utgangspunkt i et representantforslag. Forslaget pekte på at opposisjonen ikke fikk tilstrekkelig tid til å behandle saker, at saker ikke ble godt nok belyst, og at ikke alle saker kom til drøftelse i Stortinget.179 Presidentskapet avga innstilling hvor det blant annet ble vist til resolusjon 1601/2008 fra Europarådets parlamentarikerforsam- ling som oppstilte anbefalte retningslinjer for opposisjonens rettigheter og ansvar i et demokratisk parlament.180 Stortinget sluttet seg enstemmig til presidentskapets innstilling om nye mindretallsrettigheter i forretningsordenen.181 Foreløpig siste runde med mindretallsrettigheter kom med dokument 14 (2012–2013), en rapport utarbeidet av en arbeidsgruppe nedsatt av presidentskapet. Gruppen foreslo en ytterligere styrking av mindretallsrettighetene i komiteene. Presidentskapet stilte seg bak endringene, og fikk Stortingets tilslutning. Stortingspresidenten påpekte samtidig i debatten at en fortsatt ut- vikling mot enda flere mindretallsrettigheter kunne gå på bekostning av grunnleggende prinsipper om demokratisk representasjon og flertallsstyre.182

5.2 Særskilte plikter på flertallet i kontroll- og konstitusjonskomiteen

Paragraf 15 i forretningsordenen angir mindretallsrettigheter for medlemmene av kontroll- og konstitusjonskomiteen. En tredjedel av medlemmene i kontroll- og konstitusjonskomiteen kan etter § 15 annet ledd «kreve» at komiteen av eget tiltak skal behandle en sak om eventuelt konstitusjonelt ansvar. Komiteen skal avgi innstilling til Stortinget om alle saker den tar opp til behandling, jf. femte ledd. Dersom en tredjedel av representantene i Stortinget står bak beslutningen, kan Stortinget an- mode Stortingets ansvarskommisjon om å iverksette undersøkelser for å klarlegge om det er grunnlag for å ta ut tiltale for Riksrett. Dette følger av forretningsordenen § 44 første ledd første punktum. Etter første ledd annet punktum gjelder dette likevel ikke dersom Stortingets flertall i samme sak gjør vedtak om å henlegge saken. Stortingets korte begrunnelse for innføringen av mindretallsrettigheter i saker om konstitusjonelt ansvar var at de harmonerte godt med eksisterende mindretallsrettigheter for kontroll med forvaltningen. De hensyn som Frøiland-utvalget anførte for parlamentarisk kontroll, må derfor

179 Representantforslag nr. 63 (2007–2008). 180 Innst. S. nr. 286 (2007–2008). 181 Forhandl. i Stortinget (2008–2009) s. 3150–3165. 182 Forhandl. i Stortinget (2012–2013) s. 3420.

39 legges til grunn som Stortingets begrunnelse også for saker om konstitusjonelt ansvar, jf. punkt 5.1. Paragraf 15 annet ledd er en kompetanseregel. Mindretallet i kontroll- og konstitusjonskomiteen kan velge om de vil benytte muligheten. Men dersom mindretallet krever det, er komiteen pliktig til å ta en eventuell sak om flertallets konstitusjonelle ansvar opp til behandling. Kontroll- og konstitusjonskomiteen har, til forskjell fra de andre fagkomiteene, initiativrett. Bruk av mindretallsrettigheten er derfor en mulighet til å få satt på dagsordenen en sak om konstitusjonelt ansvar som kanskje ellers ikke ville blitt behandlet. Komiteen er også pliktig til å avgi innstilling i saken, noe som igjen fører til behandling i plenum.183

Innføringen av mindretallsrettigheter i forretningsordenen i kontrollsaker er rettslig sett en svak forankring av mindretallets krav. Mindretallsrettighetene kan ikke utledes av Grunnlo- ven, og kan ikke i seg selv legges til grunn som konstitusjonelle plikter. Stortingsflertallet kan derfor her endre forretningsordenen ved simpelt flertall. Frøiland-utvalget antok likevel at «de politiske og institusjonelle bindinger» som ligger i bestemmelser om mindretallets muligheter for parlamentarisk kontroll, vil gjøre det vanskelig for stortingsflertallet å oppheve eller tilsidesette dem uten «svært god begrunnelse».184 Det samme må kunne legges til grunn dersom et mindretall i kontroll- og konstitusjonskomiteen påberoper seg anvendelse av § 15 annet ledd. Bestemmelsen er en rettslig plikt på flertallet på et område hvor Stortinget selv er påtalemyndighet. Flertallet skal ha en svært god begrunnelse for ikke å imøtekomme mindretallets krav om å ta en sak om konstitusjonelt ansvar opp til behandling. Det vil uansett bli Stortingets flertall som avgjør når avgitt innstilling behandles i plenum. I en gitt situasjon om eventuelt konstitusjonelt ansvar vil de beste grunner tale for at bestemmelsen vurderes som en så sterk politisk plikt at flertallet i komiteen innstiller på å åpne sak. Ut fra forarbeidene må det kunne legges grunn at dersom flertallet ikke følger mindretallets krav om å ta en sak om konstitusjonelt ansvar opp til behandling, vil det bli betraktet som et brudd på en meget sentral bestemmelse i forretningsordenen. Etter Grl. 66 sammenholdt med Grl. § 86 og ansvarlighetsloven § 12 vil et slikt forhold representere brudd på en konstitusjonell plikt som vil kunne føre til riksrettstiltale. Et senere Storting etter valg vil ha anledning til å ta ut riksrettstiltale mot de representanter som utgjorde flertallet i en tidligere kontroll- og konstitusjonskomité.

183 Forretningsordenen § 15 femte ledd. 184 Dokument nr. 14 (2002–2003) s. 27.

5.3 Plikter på flertallet i alle fagkomiteene

Mindretallsrettigheter for samtlige fagkomiteer kom inn i forretningsordenen i 2009. Det ble blant annet besluttet at vedtak om tidspunkt for å avgi innstilling kunne bringes inn for presidentskapet for avgjørelse av et mindretall på minst en tredjedel av komitémedlemmene, jf. § 23 annet ledd. Videre ble saksordfører gitt rett til å stille skriftlige spørsmål til en statsråd selv om det ikke var flertall for det i komiteen, jf. § 24 tredje ledd. Begrunnelsen for regelen var at saksordfører har et spesielt ansvar for å belyse saken og fremskaffe opplysninger. Dagens mindretallsrettigheter tilknyttet høringer kom inn i 2013. En tredjedel av medlemmene i komiteen kan nå kreve at det avholdes høring og beslutte hvem som skal anmodes om å møte til høringen, jf. forretningsordenen § 27 første ledd tredje punktum. Samtidig kan en slik beslutning som bare er støttet av et mindretall i komiteen, i samme møte – av en tredjedel av medlemmene – bringes inn for presidentskapet til avgjørelse. Dette fremgår av tredje ledd fjerde punktum. Det er presisert at fjerde punktum ikke gjelder kontroll- og konstitusjonskomiteen. Bestemmelsen om behandling av representantforslag ble også endret. Selv om flertallet ikke vil imøtekomme representantforslaget, kan en tredjedel av komiteens medlemmer kreve at det sendes brev til statsråden med anmodning om uttalelse, jf. § 30 første ledd annet punktum. Samtlige av de omtalte bestemmelsene om mindretallsrettigheter i forretningsordenen er regler som gir mindretallet kompetanse til å kreve en særskilt behandling eller kreve at en sak bringes inn for presidentskapet. For flertallet vil reglene være pliktregler. Dersom mindretallet benytter seg av kompetansen, må flertallet rette seg etter de krav som stilles i den enkelte bestemmelse. Manglende etterlevelse fra flertallets side vil formelt sett være brudd på en rettslig plikt. Bestemmelsene om mindretallets rettigheter i komitéarbeidet kan sees på som saksbehandlingsregler. Spørsmålet er om et vedtak i komiteen blir ugyldig dersom ikke saksbehandlings- reglene om mindretallsrettigheter er fulgt. Vi kan her trekke en parallell til forvaltningsretten og ugyldighetsgrunner ved enkeltvedtak. Ugyldighet betinger at det er begått en rettslig feil. Det er imidlertid ikke nok. Dersom vedtaket lider av tilblivelsesmangler, for eksempel feil ved saksbehandlingen, vil dette føre til ugyldighet bare dersom det kan ha påvirket avgjørelsens innhold.185 Mindretallsrettighetene er gitt for at saker skal bli best mulig opplyst i forkant av komiteens vedtak. Ved en flertallsregjering vil antagelig flertallets mening bli styrende for vedtakets innhold. Et vedtak i en fagkomité vil typisk være en innstilling. Dersom flertallet har bestemt

185 Eckhoff (2010) s. 484–485.

41 seg og ikke ønsker saken nærmere utredet, vil brudd på mindretallets saksbehandlingsrettighe- ter trolig ikke få noen konsekvenser. Innstillingen ville blitt den samme enten mindretallsrettigheten ble overholdt eller ikke. Vedtaket vil da, som en analogi til forvaltningsrettens prinsipper, uansett være gyldig. Annerledes kan det stille seg ved en mindretallsregjering. I slike tilfeller kan nettopp en bedre opplysning av saken, ved høring eller brev til statsråden, føre til at enkeltfraksjoner endrer oppfatning. Dette kan gi endret flertall og endret innstilling. Mindretallsrettighetene i komiteene er ikke nevnt i dokument 14 (2012–2013) som eksempler på konstitusjonelle plikter på komitéflertallet. De kan ikke utledes av Grunnloven, og er ikke en formalisering av fast og langvarig stortingspraksis. Dersom man også legger til grunn betraktningen om reglene som en form for saksbehandlingsregler, kan reglene etter en samlet vurdering ikke sies å tilhøre den sentrale kjerne av bestemmelser i forretningsordenen. Det vil være nærliggende å konkludere med at bestemmelsene i praksis vil bli ansett som rettslige pliktregler uten konstitusjonell rang. Presidentskapet har frem til nå ikke uttalt seg skriftlig om anvendelsen av de aktuelle bestemmelsene. Det foreligger derfor ikke tilgjengelig informasjon om hvorvidt brudd på plikten vil bli sanksjonert, eller hvordan. I et flertallsdemokrati vil det kanskje heller ikke være ønskelig med sanksjoner for å presse gjennom denne type mindretallsrettigheter.

5.4 Plikter på flertallet i den utvidede utenriks- og forsvarskomiteen

Den utvidede utenriks- og forsvarskomité er omtalt i § 16 i forretningsordenen. Komiteen er ikke en fagkomité, jf. punkt 3.1.5, og er ikke omfattet av bestemmelsene i kapittel 4. Komite- ens oppgave er å drøfte viktige spørsmål om utenriks-, forsvars- og sikkerhetspolitikk med regjeringen. Etter § 16 åttende ledd «skal» en sak legges frem for Stortinget når «minst seks medlemmer» krever det i et komitémøte hvor saken står på dagsorden. Bestemmelsen ble endret fra fire til seks representanter i 2001. Bakgrunnen var at i 1922, første gang det ble gitt regler i forretningsordenen om den utvidede utenriks- og forsvarskomiteens forløper, kunne fire av komiteens 18 medlemmer fremme et slikt krav. I 2001 hadde komiteen 27 medlemmer. President- skapet mente derfor at når komiteen var blitt utvidet, måtte antallet som kreves for å påberope seg mindretallsrettigheten, økes fra fire til minst seks medlemmer.186 Dersom vilkårene i § 16 åttende ledd er oppfylt, er det en plikt for komiteen å legge saken frem for presidentskapet. Stortinget avgjør så bak lukkede dører om behandlingen av saken

186 Innst. S. nr. 285 (2000–2001) s. 1.

42 skal skje for åpne eller lukkede dører. Hensynet bak bestemmelsen er at viktige saker på utenriks-, forsvars- og sikkerhetsområdet skal debatteres og avgjøres av et samlet Storting, ikke av komiteen.187 Presidentskapet har understreket at intensjonen med regelen er å behandle saken i Stortinget så raskt som praktisk mulig, og i alle fall innen rimelig tid i forhold til «sakens art, Stortingets fastlagte møteprogram, forretningsordenens regler om frist for innkalling til møte og forhol- dene for øvrig».188 Regelen gir et mindretall i komiteen en ubetinget rett til å få saken behandlet i Stortinget. Det er imidlertid presidentskapet som beslutter, innen de rammer som er nevnt, når stortingsbehandling skal skje.189 Presidentskapet presiserte også viktigheten av at komiteen kan fortsette behandlingen av saken selv om et mindretall har krevd stortingsbehandling, jf. åttende ledd tredje punktum. Det følger av dette at mindretallet ikke kan forlange at Stortinget skal tre sammen om somme- ren hvor Stortinget normalt ikke har møter. Selv om regelen er en rettslig plikt på flertallet, gir den derfor presidentskapet fleksibilitet knyttet til tidspunktet for oppfyllelse av plikten. Spørsmålet er om regelen kan regnes som en konstitusjonell plikt. Grunnloven § 66 annet ledd sammenholdt med Grl. § 86 og ansvarlighetsloven § 12, og presidentskapets uttalelse om at mindretallet etter forretningsordenen § 16 har en ubetinget rett til stortingsbehandling, tilsier at brudd på bestemmelsen vil være brudd på en konstitusjonell plikt. Hensynet bak bestemmelsen, om at behandlingen av vesentlige utenriks-, forsvars- og sikkerhetssaker tilligger Stortinget i plenum, trekker i samme retning. Det gjør også det forhold at bestemmelsen har vært inntatt i forretningsordenen sammenhengende i nesten hundre år, og at den var direkte knyttet til etableringen av forløperen til den utvidede utenriks- og forsvarskomité. Konklusjo- nen er at mindretallsrettigheten etter § 16 åttende ledd er en konstitusjonell plikt. Brudd på bestemmelsen er imidlertid lite sannsynlig. Den fleksibiliteten presidentskapet er gitt ved at presidentskapet alene kan sette tidspunktet for behandling i Stortinget, gjør at saken kan treneres. I verste fall kan den bli uaktuell når den settes opp til behandling. Like fullt har flertallet oppfylt sin plikt. Det kan tenkes en situasjon hvor et flertall i den utvidede utenriks- og forsvarskomiteen ikke ønsker å ta hensyn til mindretallets krav om stortingsbehandling. Mye taler for at problemstillingen da i første omgang vil bli forelagt presidentskapet til vurdering og eventuell avgjørelse, ettersom presidentskapet allerede har en rolle knyttet til slike situasjoner. En vurdering av riksrettsansvar som skissert i punkt 2.5.3 må sies å være kun en teoretisk mulighet.

187 Vasbotten (1940) s. 21. 188 Innst. S. nr. 145 (1991–1992) s. 7. 189 Innst. S. nr. 145 (1991–1992) s. 6–7.

5.5 Fravikelse av forretningsordenen

Forretningsordenen er direkte hjemlet i Grunnloven. Når det ikke er sagt uttrykkelig i Grunn- loven at forretningsordenen skal fastsettes ved kvalifisert flertall, er Grunnloven tolket slik at normalregelen om simpelt flertall skal gjelde. Av dette følger at krav om et kvalifisert flertall ved endringer av forretningsordenen vil være i strid med Grunnloven.190 Etter forretningsordenen § 79 kan Stortinget etter forslag fra presidenten fravike forretningsordenen i særlige tilfeller ved alminnelig flertall, og etter forslag fra salen med to tredjedels flertall. I følge Castberg er regelen om kvalifisert flertall i § 79 ikke i strid med Grunnloven ettersom det ikke er snakk om vedtak eller endringer, bare fravikelser i enkelttilfeller.191 Den- ne siste typen vedtak er ikke omtalt i Grunnloven. Bestemmelsen er todelt. Den kan sees på som en mindretallsrettighet ved at en tredjedel av representantene kan motsette seg at forretningsordenen fravikes når forslaget kommer fra representantene selv. Når forslaget kommer fra presidenten kan bestemmelsen vurderes som en nødvendig forutsetning for at presidenten skal kunne lede og organisere Stortingets arbeid forsvarlig også i mer spesielle situasjoner. Kravet «i særlige tilfeller» gjelder enten forslaget kommer fra presidenten eller fra salen. Det følger av ordlyden «et slikt vedtak» i § 79 annet punktum, som viser tilbake til første punktum. Med «presidenten» menes den som til enhver tid leder stortingsmøtet. Det er ikke nærmere beskrevet hva som ligger i ordlyden «særlige tilfeller». Stortingets praksis kan her være en rettesnor for tolkningen. Under stortingsforhandlingene 19. november 2015 opplyste presidenten at det på grunn av pågående budsjettforhandlinger mellom regje- ringspartiene og samarbeidspartiene var klart at det ikke ville være mulig å avgi finansinnstil- lingen innen fristen i forretningsordenen, som er 20. november. Presidenten ba derfor om Stortingets godkjenning til å fravike forretningsordenen § 43 tredje ledd. Det kom merknader til forslaget fra opposisjonen, men ingen innvendinger. Fravikelsen ble enstemmig vedtatt.192 Senere samme høst ba presidenten etter henvendelse fra kontroll- og konstitusjonskomiteen om godkjenning fra Stortinget til å fravike forretningsordenen § 27 tredje ledd annet punktum. Årsaken var problemer med å finne tidspunkt for kontrollhøring. Komiteen ønsket derfor å avholde høring en dag det var møte i Stortinget.193 Et enstemmig Storting stilte seg bak forslaget. Begge disse situasjonene knyttet seg til særdeles viktige funksjoner på Stortinget – forsvarlig avgivelse av statsbudsjettet og Stortingets parlamentariske kontroll.

190 Castberg (1964) s. 290. 191 Castberg (1964) s. 290. 192 Forhandl. i Stortinget (2015–2016) s. 523. 193 Forhandl. i Stortinget (2015–2016) s. 529.

Ordlyden gjør det klart at forretningsordenen § 79 oppstiller pliktregler, jf. at bestemmelsen «krever» to tredjedels flertall i annet punktum, eller at det «kreves» alminnelig flertall i tredje punktum. Det er Stortinget som i begge tilfeller tar beslutningen om hvorvidt vi står overfor et «særlig tilfelle» som kan rettferdiggjøre at forretningsordenen fravikes. Bestemmelsen åpner ikke for at presidenten, presidentskapet eller administrasjonen på eget initiativ kan fravike forretningsordenen. Slik sett sikrer § 79 at Stortinget selv har kontrollen over at forretningsordenens regler blir fulgt. I tillegg vil kravet om kvalifisert flertall dersom forslag kommer fra salen, skape en høy politisk terskel for enkeltfravik.194 Vi ser av eksemplene ovenfor at fravik her gjelder bestemmelser som gir detaljerte regler for arbeidsordningen i fagkomiteene. Hensynet til overholdelse av forretningsordenens bestemmelser må i hvert tilfelle settes opp mot enkeltfravik som gjør Stortinget bedre i stand til å utøve sin virksomhet. Reglene om fravik etter § 79 kan støtte opp under betraktningen om at enkelte bestemmelser utgjør en sentral kjerne av konstitusjonelle plikter, mens andre bestemmelser i praksis vurderes som rettslige plikter uten konstitusjonell rang. Disse vil da lettere vil kunne fravikes. I praksis er det lite sannsynlig at bestemmelsen blir brutt. Komiteer eller partigrupper som har behov for fravikelse av enkeltregler, vil gjerne først henvende seg til presidentskapet og deretter eventuelt få forslaget fremmet gjennom presidenten. Da er det tilstrekkelig med alminnelig flertall. Dersom presidentskapet setter «tommelen ned», er det uansett lite trolig at forslaget får to tredjedels flertall i salen. Da har det som oftest heller ingen hensikt å fremme det. I en tenkt situasjon der forslag fra salen om fravik trumfes gjennom uten kvalifisert flertall, tilsier Grl. § 66 sammenholdt med Grl. § 86 og ansvarlighetsloven § 12 at flertallet har brutt en konstitusjonell plikt. Forholdet kan i teorien føre til riksrettstiltale, jf. omtale under punkt 2.5.2. Et alminnelig flertall på Stortinget kan imidlertid endre forretningsordenen i tråd med forslaget. Det vil da ikke være grunnlag for sanksjoner. Dersom sentrale bestemmelser i forretningsordenen som kan utledes direkte fra Grunnloven, fravikes – for eksempel plikten til å likebehandle representantforslag og forslag fra regjeringen – vil det ikke være fritt fram for flertallet å endre forretningsordenen. Vi kan da ha en situasjon hvor et senere Storting velger å ta ut riksrettstiltale mot deler av et tidligere Storting for brudd på en sentral konstitusjonell plikt.

194 Sejersted (2002) s. 54–55.

6 Avslutning

Forretningsordenen sikrer en viss stabilitet og forutberegnelighet i Stortingets arbeid. Stor- drange formulerer det slik at forretningsordenens regler «legger Stortinget i milde tvangslenker når fristelsen til å velge andre utveier blir stor.»195 Denne oppgaven har tatt for seg ulike regler i Stortingets forretningsorden som pålegger plikter på Stortinget i plenum, på komiteene eller på enkeltrepresentanter. For noen av bestemmelsene vil avstanden mellom en ordinær fortolkningsmåte av de plikter som følger av bestemmelsen, og Stortingets praktisering av regelen, være betydelig. Eksempler på dette er stemmeplikten og forbudet mot å offentliggjøre innstillinger. Stortinget setter seg her ut over en formell pliktregel i forretningsordenen uten uttrykkelig å gjøre unntak fra den.196 Andre pliktregler overholdes strengt, og helt i tråd med bestemmelsens ordlyd. Et eksempel her kan være fremsettelse av representantforslag i stortingsmøte. Stortingets praksis vil ut fra dette være en sentral faktor ved avgjørelsen av pliktens innhold. Forretningsordenen selv har kun sanksjoner som gjelder overtredelse av bestemmelser om debatter i salen.197 Ved brudd på konstitusjonelle plikter kan riksrettsinstituttet teoretisk sett komme til anvendelse. I praksis vil dette sjelden være en aktuell sanksjonsform mot stortingsrepresentanter.198 Når Stortinget ikke ser nødvendigheten av ytterligere sanksjonsbestemmelser i forretningsordenen, beror det sannsynligvis på at det blir tatt som en selvfølge at representantene lojalt retter seg etter pliktene i forretningsordenen.199 I tillegg oppfattes og etterleves forretningsordenen som både juridisk og politisk bindende av representantene selv.200 I situasjoner hvor brudd likevel har skjedd, viser Stortingets praksis at man som utgangspunkt vil velge å løse saken politisk heller enn rettslig. Dersom det skulle bli nødvendig å innskjerpe pliktene eller innføre flere sanksjonsbestemmelser kan Stortinget ved alminnelig flertall endre forretningsordenen. Det har vært fremmet forslag om at forretningsordenen eller deler av denne burde vedtas gjennom vedtak som binder i større grad enn ordinære plenarvedtak. En slik ordning kunne bidratt til større langsiktighet i politikken.201 Når Stortinget ikke har gått inn for en slik ordning kan det skyldes at nettopp «milde tvangslenker» som relativt lett kan endres, er det system som best lar seg tilpasse til skiftende politiske og samfunnsmessige realiteter.

195 Stordrange (1998) s. 43. 196 Stordrange (1998) s. 41. 197 Forretningsordenen § 58. 198 Se pkt. 2.5.3. 199 Innst. S. nr. 72 (2008–2009) s. 3. 200 Sejersted (2002) s. 55. 201 Grunnlovsforslag nr. 7 (2007–2008), jf. Innst. 172 S (2010–2011).

7 Kilder

7.1 Litteraturliste

(Alfabetisk)

Andenæs (1994) Andenæs, Johs., Statsforfatningen i Norge, 7. utg., 1994.

Andenæs (2006) Andenæs, Johs. og Arne Fliflet, Statsforfatningen i Nor- ge, 10. utg., 2006.

Castberg (1959) Castberg, Frede, «Spørsmålet om adgangen til å avholde seg fra å stemme ved voteringer i Stortinget». Utredning av 29. april 1959 til Stortingets presidentskap.

Castberg (1959) Castberg, Frede, Norges statsforfatning I, 2. utg., 1959.

Castberg (1964) Castberg, Frede, Norges statsforfatning I, 3. utg., 1964.

Eckhoff (2001) Eckhoff, Torstein og Jan E. Helgesen, Rettskildelære, 5. utg., 2001.

Eckhoff (2010) Eckhoff, Torstein og Eivind Smith, Forvaltningsrett, 9. utg., 2010.

Eckhoff (1991) Eckhoff, Torstein og Nils Kristian Sundby, Rettssyste- mer. Systemteoretisk innføring i rettsfilosofien, 2. utg., 1991.

Fliflet (2005) Fliflet, Arne, Grunnloven: Kommentarutgave, 2005.

Haffner (1926) Haffner, Wilhelm, Om Stortingets lovbehandling, 1926.

Hansen (1995) Hansen, Guttorm og Erik Mo, Om Stortingets arbeidsordning: Stortingets forretningsorden med kommentarer, 2. utg., 1995.

Heidar (2014) Heidar, Knut , «Institusjon og arbeidsplass», I: Storting- ets historie 1964–2014, Hanne Marte Narud, Knut Hei- dar, Tore Grønlie (red), 2014, s. 359–383.

Heidar (2014) Heidar, Knut, «Partigruppene: samordnings- og makta- rena», I: Stortingets historie 1964–2014, Hanne Marte Narud, Knut Heidar, Tore Grønlie (red), 2014, s. 399– 416.

Kaartvedt (1964) Kaartvedt, Alf, «Stortingets embedsmenn», I: Det Nors- ke Storting gjennom 150 år, Bind I, Alf Kaartvedt, Rolf Danielsen, Tim Greve (red) 1964, s. 238–240.

Sejersted (2002) Sejersted, Fredrik, Kontroll og konstitusjon, 2002.

Smith (2015) Smith, Eivind, Konstitusjonelt demokrati, 3. utg., 2015.

Stordrange (1988) Stordrange, Bjørn, Fra premisser til kompromisser. Om Stortingets lovbehandling, 1988.

Vasbotten (1940) Vasbotten, O. Joh., Stortingets forretningsorden med bevilgningsreglement, 1940.

Wahl (2013) Wahl, Peder, Endringer i Stortingets forretningsorden 1945-2013, 2013.

7.2 Lovregister

(Kronologisk)

1814 Kongeriket Norges Grunnlov gitt i riksforsamlingen på Eidsvoll den 17. mai 1814 [Grunnloven]

1902 Almindelig borgerlig straffelov 22 mai 1902 nr. 10 (straffeloven 1902). (opphevet)

1932 Lov 5 feb 1932 nr. 1 om ansvar for handlinger som påtales ved Riksrett [ansvarlighetsloven].

1932 Lov 5 feb 1932 nr. 2 om rettergangsmåten i riksrettssaker [riksrettsretter- gangsloven].

1967 Lov 10 feb 1967 om behandlingsmåten i forvaltningssaker (forvaltningslo- ven).

1981 Lov 22 mai 1981 nr. 25 om rettergangsmåten i straffesaker (straffeprosesslo- ven).

1998 Lov 20 mars 1998 nr. 10 om forebyggende sikkerhetstjeneste (sikkerhetsloven).

2005 Lov 20 mai 2005 nr. 28 om straff (straffeloven).

7.3 Forskrifter, instrukser og reglement

(Kronologisk) Beskyttelsesinstruksen Beskyttelsesinstruksen av 17. mars 1972, gitt ved kongelig res. (1972)

Sikkerhetsinstruksen Sikkerhetsinstruksen av 17.mars 1972, gitt ved kongelig res. (opphe- (1972) vet)

Reglement for Arbei- Reglement for Arbeiderpartiets stortingsgruppe av mai 1978. derpartiets stortingsgruppe (1978)

Regler for dokument- Regler om dokumentoffentlighet for Stortinget av 14. juni 2000, sist offentlighet for Stor- endret 10. november 2009, jf. Innst. 32 S (2009–2010). tinget (2000)

Brev fra Stortingets Brev fra Stortingets presidentskap til næringskomiteen 15. juni 2004, presidentskap til næ- med kopi til samtlige fagkomiteer. Sak 2004/01516-3. ringskomiteen (2004)

Brev fra presidentska- Brev fra presidentskapet til partigruppene av 28. april 2005. «Ret- pet til partigruppene ningslinjer ved utbytting». (2005)

Forretningsordenen Stortingets forretningsorden 7. juni 2012 nr. 518.202 (2012)

7.4 Forarbeider og stortingsdokumenter203

(Kronologisk)

Innst. S. nr. XXXXI Innst. S. nr. XXXXI (1923) Innstilling fra reglementskomiteen (1923) om forandringer i Stortingets forretningsorden

202 Stortingets forretningsorden er i Lovdata ført opp som forskrift med hjemmel i Grl. § 66. Om forretningsordenens rettslige status, se omtale under pkt.2.2. 203 Det har ikke vært mulig å finne nummer på alle stortings- og odelstingsforhandlinger. Det er derfor brukt sidetall.

Innst. S. nr. 2 (1950) Innst. S. nr. 2 (1950) Innstilling fra reglementskomiteen om endringer i Stortingets forretningsorden og bevilgningsregle- mentet.

Forhandl. i Stortinget Forhandl. i Stortinget (1958) s. 3254–3274 (1958) Sak nr. 2 Innstilling fra utenriks- og konstitusjonskomiteen om endringer i Stortingets forretningsorden (utvidelse av presidentskapet fra 6 til 9 medlemmer) (Innst. S. nr. 263 (1958)).

Forhandl. i Stortinget Forhandl. i Stortinget (1958–1959) s.1474–1479 (1958–1959) Sak nr. 2 Grunngitt spørsmål fra representanten T. A. Tande til Stortingets presidentskap (jf. Stortingets forretningsorden § 45 C, b).

Innst. O. nr. 26 (1975– Innst. O. nr. 26 (1975–1976) Innstilling fra protokollkomiteen 1976) om anmeldelse mot stortingsrepresentant Otto Hauglin for overtredelse av straffeloven.

Forhandl. i Odelstinget nr. Forhandl. i Odelstinget nr. 11 (1975–1976) s. 81–92 11 (1975–1976) Sak nr. 1 Innstilling fra protokollkomiteen om anmeldelse mot stortingsrepresentant Otto Hauglin for overtredelse av straffeloven (Innst. O. nr. 26 (1975–1976)).

Innst. S. nr. 439 (1976– Innst. S. nr. 439 (1976–1977) Innstilling fra Stortingets presi- 1977) dentskap om endringer i Stortingets forretningsorden.

Forhandl. i Stortinget Forhandl. i Stortinget (1976–1977) s. 4656–4666 (1976–1977) Sak nr. 4 Innstilling fra Stortingets presidentskap om endringer i Stortingets forretningsorden (Innst. S. nr. 439 (1976–1977)).

Innst. O. nr. 28 (1978– Innst. O. nr. 28 (1978–1979) Innstilling fra protokollkomitéen 1979) om tidligere stortingsrepresentanters forhold i forbindelse med brudd på taushetsplikten.

Forhandl. i Odelstinget Forhandl. i Odelstinget (1978–1979) s. 229–271 (1978–1979) Sak nr. 1 Innstilling fra protokollkomitéen om tidligere stortingsrepresentanters forhold i forbindelse med brudd på taushetsplikten (Innst. O. nr. 28 (1978–1979)).

Forhandl. i Stortinget Forhandl. i Stortinget nr. 167 (1984–1985) s. 2473–2498 nr. 167 (1984–1985) Sak nr. 2 Innstilling fra Stortingets presidentskap om endringer i Stortingets forretningsorden (Innst. S. nr. 98 (1984–1985)).

Innst. S. nr. 232 (1988– Innst. S. nr. 232 (1988–1989) Innstilling fra Stortingets presi- 1989) dentskap om endringer i Stortingets forretningsorden.

Forhandl. i Stortinget Forhandl.i Stortinget nr. 318 (1988–1989) s. 4695–4736 nr. 318 (1988–1989) Sak nr. 2 Innstilling fra Stortingets presidentskap om endringer i Stortingets forretningsorden (Innst. S. nr. 232 (1988–1989)).

Innst. S. nr. 145 (1991– Innst. S. nr. 145 (1991–1992) Innstilling fra Stortingets presi- 1992) dentskap om endringer i Stortingets forretningsorden. Vedlegg 2. Reglementskomiteens forslag til bestemmelse om begrepet «partigruppe» - en grunnlovmessig vurdering. Betenkning av professor Torkel Opsahl, Universitetet i Oslo, til Stortingets presidentskap, datert 15.november 1991.

Forhandl. i Stortinget Forhandl. i Stortinget (1991–1992) s. 3409–3440 (1991–1992) Sak nr. 1 Innstilling fra Stortingets presidentskap om endringer i Stortingets forretningsorden (Innst. S. nr. 145 (1991–1992)).

Forhandl. i Stortinget Forhandl. i Stortinget nr. 221 (1993–1994) s. 3321–3329 (1993–1994) Sak nr. 1 Innstilling fra Stortingets presidentskap om hvilket organ i Stortinget som skal ha konsultasjoner med Regjeringen om EØS-saker (Innst. S. nr 112 (1993– 1994)).

Forhandl. i Stortinget Forhandl. i Stortinget nr. 15 (1995–1996) s. 219–256 nr. 15 (1995–1996) Sak nr. 1 Innstilling fra kontroll- og konstitusjonskomiteen om forslag om endringer av Stortingets forretningsorden – åpne høringer (Innst. S. nr. 8 (1995–1996)).

Forhandl. i Stortinget Forhandl. i Stortinget (1995–1996) s. 3803–3848 (1995–1996) Sak nr. 1 Innstilling fra Stortingets presidentskap om endringer i Stortingets forretningsorden (spørsmål og interpellasjoner) (Innst. S. nr 211 (1995–1996)).

St. meld. nr. 32 (1997– St. meld. nr. 32 (1997–1998) Om offentlighet i forvaltningen. 1998)

Innst. S. nr. 168 (1998– Innst. S. nr. 168 (1998–1999) Innstilling fra Stortingets presi- 1999) dentskap om endringer i Stortingets forretningsorden.

Forhandl. i Stortinget Forhandl. i Stortinget (1998–1999) s. 3254–3256 (1998–1999) Sak nr. 2 Innstilling fra Stortingets presidentskap om endringer i Stortingets forretningsorden (Innst. S. nr. 168 (1998–1999)).

Innst. S. nr. 285 (2000– Innst. S. nr. 285 (2000–2001) Innstilling fra Stortingets presi- 2001) dentskap om endringer i Stortingets forretningsorden.

Forhandl. i Stortinget nr. Forhandl. i Stortinget nr. 238 (2000–2001) s. 3530–3618 238 (2000–2001) Sak nr. 1 Innstilling fra Stortingets presidentskap om endringer i Stortingets forretningsorden (Innst. S. nr. 285 (2000–2001)).

Forhandl. i Stortinget nr. Forhandl. i Stortinget nr. 238 (2000–2001) s. 3531–3618 238 (2000–2001) Sak nr. 2 Innstilling fra Stortingets presidentskap om åpne ko- mitéhøringer og om forslag fra stortingsrepresentantene Lars Sponheim og Gunnar Kvassheim om mer åpenhet i stortings- komiteenes arbeid og en registreringsordning for lobbyvirk- somhet i Stortinget (Innst. S. nr. 284 (2000–2001)).

Dokument nr. 14 (2002– Dokument nr. 14 (2002–2003) Rapport til Stortinget fra utval- 2003) get til å utrede Stortingets kontrollfunksjon . Stortingets kontroll med regjering og forvaltning (Frøiland-utvalget).

Innstilling S. nr. 210 Innstilling S. nr. 210 (2002–2003) Innstilling fra kontroll- og (2002–2003) konstitusjonskomiteen om rapport til Stortinget fra utvalget til å utrede Stortingets kontrollfunksjon. Stortingets kontroll med regjering og forvaltning.

Forhandl. i Stortinget Forhandl. i Stortinget (2002–2003) s. 2969–3002 (2002–2003) Sak nr. 1 Innstilling fra kontroll- og konstitusjonskomiteen om rapport til Stortinget fra utvalget til å utrede Stortingets kontrollfunksjon. Stortingets kontroll med regjering og forvaltning (Innstilling S. nr. 210 (2002–2003)), jf. Dokument nr. 14 (2002–2003).

Dokument nr. 19 (2003– Dokument nr. 19 (2003–2004) Rapport til Stortingets president- 2004) skap fra utvalget til å utrede alternativer til riksrettsordningen (Kosmo-utvalget).

Forhandl. i Stortinget Forhandl. i Stortinget (2006–2007) s. 2000–2008 (2006–2007) Sak nr. 1 Innstilling fra kontroll- og konstitusjonskomiteen om grunnlovsforslag fra Jørgen Kosmo, Inge Lønning, Lodve Sol- holm, Ågot Valle, Odd Holten, Berit Brørby og Carl. I Hagen om endringer i Grunnloven §§ 20, 30, 86 og 87 og nye §§ 15 og 82 (Riksretten) (Innst. S. nr. 94 (2006–2007), jf. Dokument nr. 12:1 (2003–2004) og Dokument nr. 19 (2003–2004) Kosmo- utvalget.

Innst. S. nr. 107 (2006– Innst. S. nr. 107 (2006–2007) Innstilling fra kontroll- og konsti- 2007) tusjonskomiteen om representantforslag fra stortingsrepresentantene Carl. I Hagen, Inge Lønning, Berit Brørby, Lodve Sol- holm og Ågot Valle om endringer i Stortingets forretningsorden (behandling av saker om konstitusjonelt ansvar).

Forhandl. i Stortinget Forhandl. i Stortinget (2006–2007) s. 2000–2008 (2006–2007) Sak nr. 2 Innstilling fra kontroll- og konstitusjonskomiteen om representantforslag fra stortingsrepresentantene Carl. I Hagen, Inge Lønning, Berit Brørby, Lodve Solholm og Ågot Valle om endringer i Stortingets forretningsorden (behandling av saker om konstitusjonelt ansvar) (Innst. S. nr. 107 (2006–2007), jf. Representantforslag nr. 20 (2006–2007).

Representantforslag nr. 20 Representantforslag nr. 20 (2006–2007) fra stortingsrepresen- (2006–2007) tantene Carl. I Hagen, Inge Lønning, Berit Brørby, Lodve Sol- holm og Ågot Valle om endringer i Stortingets forretningsorden (behandling av saker om konstitusjonelt ansvar).

Innst. O. nr. 38 (2006– Innst. O. nr. 38 (2006–2007) Innstilling fra kontroll- og konsti- 2007) tusjonskomiteen angående representantlovforslag fra stortingsrepresentantene Carl I. Hagen, Berit Brørby og Ågot Valle om lov om endringer i lov 5. februar 1932 nr. 1 om straff for handlinger som påtales ved riksrett og lov 5. februar 1932 nr. 2 om rettergangsmåten i riksrettssaker.

Forhandl. i Odelstinget Forhandl. i Odelstinget (2007–2008) 20. februar 2007 (2007–2008) Sak nr. 1 Innstilling fra kontroll- og konstitusjonskomiteen an- gående representantlovforslag fra stortingsrepresentantene Carl I. Hagen, Berit Brørby og Ågot Valle om lov om endringer i lov 5. februar 1932 nr. 1 om straff for handlinger som påtales ved Riksrett og lov 5. februar 1932 nr. 2 om rettergangsmåten i riksrettssaker (Innst. O. nr. 38 (2006–2007)), jf. Representant- forslag nr. 22 (2006–2007).

Grunnlovsforslag nr. 7 Grunnlovsforslag nr. 7 (2007–2008) fra Øyvind Korsberg, (2007–2008) Hans Frode Kielland Asmyhr og Kåre Fostervold om endringer i Grunnloven § 75 med sikte på å legge til rette for en større grad av stabilitet og klarhet i politikken og i rammebetingelsene for norsk næringsliv, jf. Innst. 172 S. (2010–2011).

Representantforslag nr. 63 Representantforslag nr. 63 (2007–2008) fra Erna Solberg og (2007–2008) Jan Tore Sanner om å sikre klarere og bedre mindretallsrettigheter i forretningsordenen.

Innst. S. nr. 286 (2007– Innst. S. nr. 286 (2007–2008) Innstilling fra Stortingets presi- 2008) dentskap om representantforslag fra stortingsrepresentantene Erna Solberg og Jan Tore Sanner om å sikre klarere og bedre mindretallsrettigheter i forretningsordenen.

Innst. S. nr. 72 (2008– Innst. S. nr. 72 (2008–2009) Innstilling fra Stortingets presi- 2009) dentskap om Register for stortingsrepresentantenes verv og økonomiske interesser.

Forhandl. i Stortinget Forhandl. i Stortinget (2008–2009) s. 1645–1689 (2008–2009) Sak nr. 1 Innstilling fra Stortingets presidentskap om Register for stortingsrepresentantenes verv og økonomiske interesser (Innst. S. nr. 72 (2008–2009)).

Innst. S. nr. 256 (2008– Innst. S. nr. 256 (2008–2009) Innstilling fra Stortingets presi- 2009) dentskap om endringer i Stortingets forretningsorden (endringer i komitéstrukturen).

Forhandl. i Stortinget Forhandl. i Stortinget (2008–2009) s. 3296–3322 (2008–2009) Sak nr. 4 Innstilling fra Stortingets presidentskap om endringer i forretningsordenen (endringer i komitéstrukturen) (Innst. S. nr. 256 (2008–2009)).

Forhandl. i Stortinget Forhandl. i Stortinget (2008–2009) s. 3150–3165 (2008–2009) Sak nr. 3 Innstilling fra Stortingets presidentskap om endringer i Stortingets forretningsorden vedrørende mindretallsrettigheter i Stortinget (Innst. S. nr. 235 (2008–2009)).

Innst. 172 S (2010-2011) Innst. 172 S (2010-2011) Innstilling fra kontroll- og konstitu sjonskomiteen om grunnlovsforslag nr. 7 (2007–2008) fra Øyvind Korsberg, Hans Frode Kielland Asmyhr og Kåre Fos tervold om endringer i Grunnloven § 75 med sikte på å legge til rette for en større grad av stabilitet og klarhet i politikken og i rammebetingelsene for norsk næringsliv.

Innst. S. nr. 226 (2010– Innst. S. nr. 226 (2010–2011) Innstilling fra Stortingets presi- 2011) dentskap om endringer i Stortingets forretningsorden vedrøren- de registeret for stortingsrepresentantenes verv og økonomiske interesser og i Reglement om register for stortingsrepresentantenes verv og økonomiske interesser (registrering av vararepresentanter).

Forhandl. i Stortinget Forhandl. i Stortinget (2010–2011) s. 2744–2809 (2010–2011) Sak nr. 1 Innstilling fra Stortingets presidentskap om endringer i Stortingets forretningsorden vedrørende registeret for stortingsrepresentantenes verv og økonomiske interesser og i Reg- lement om register for stortingsrepresentantenes verv og øko- nomiske interesser (registrering av vararepresentanter) (Innst. S. nr. 226 (2010–2011)).

Innst. S. nr. 350 (2011– Innst. S. nr. 350 (2011–2012) Innstilling fra Stortingets presi- 2012) dentskap om språklig og teknisk revisjon av Stortingets forretningsorden.

Dokument 14 (2012– Dokument 14 (2012–2013) Rapport til Stortingets president- 2013) skap fra arbeidsgruppen for innholdsmessig revisjon av Stor- tingets forretningsorden.

Innst. S. nr. 259 (2012– Innst. S. nr. 259 (2012–2013) Innstilling fra Stortingets presi- 2013) dentskap om innholdsmessig revisjon av Stortingets forretningsorden. Dokument 14 (2012–2013).

Forhandl. i Stortinget Forhandl. i Stortinget (2012–2013) s. 3420–3447 (2012–2013) Sak nr. 1 Innstilling fra Stortingets presidentskap om innholdsmessig revisjon av Stortingets forretningsorden (Innst. S. nr. 259 (2012–2013)).

Innberetning 1 (2013- Innberetning 1 (2013-2014) Innberetning til Stortinget fra valg- 2014) komiteen.

Forhandl. i Stortinget Forhandl. i Stortinget (2015–2016) s. 523 (2015–2016) Ad fravikelse av Stortingets forretningsorden.

Forhandl. i Stortinget Forhandl. i Stortinget (2015–2016) s. 529 (2015–2016) Ad fravikelse av forretningsordenen i forbindelse med kon- trollhøring.

Forhandl. i Stortinget nr. Forhandl. i Stortinget nr. 22 (2015-2016) s. 1995. 22 (2015–2016)

Innst. 221 S (2015–2016) Innst. 221 S (2015–2016) Innstilling fra Stortingets presidentskap om Representantforslag fra stortingsrepresentant Torgeir Knag Fylkesnes om endring av Stortingets forretningsorden for å sikre åpenhet om representantenes økonomiske interesser.

Forhandl. i Stortinget Forhandl. i Stortinget (2015–2016) 12. april 2016 (2015–2016) Sak nr. 1 Innstilling fra Stortingets presidentskap om Represen- tantforslag fra stortingsrepresentant Torgeir Knag Fylkesnes om endring av Stortingets forretningsorden for å sikre åpenhet om representantenes økonomiske interesser, jf. Innst. 221 S (2015–2016).

7.5 Øvrige kilder

Resolution Procedural guidelines on the rights and responsibilities of the opposi- 1601/2008 Council tion in a democratic parliament Resolution 1601/2008 Council of of Europe Parlia- Europe Parliamentary Assembly. mentary Assembly

Kolle Grøndahl Kirsti Kolle Grøndahl, tidligere Stortingspresident. Opplysninger (2016) under paneldebatt ved jubileumsmøte for stortingsbygningen 3.mars 2016.

Stortinget.no: Øko- Register for stortingsrepresentantenes og regjeringsmedlemmenes nomiske interesser verv og økonomiske interesser. https://www.stortinget.no/no/Stortinget-og- demokratiet/Representantene/Okonomiske-interesser/[sitert 12. april 2016].

Stortingets intranett: Stortingets intranett: permisjoner. permisjoner http://intranett-prod.stortinget.no/Administrative- tjenester/Representantordninger/Kolonne-1/Permisjoner/[sitert 12. april 2016][krever pålogging]