Zarządzanie I Współpraca W Miejskich Obszarach Funkcjonalnych Raport O Stanie Polskich Miast Zarządzanie I Współpraca W Miejskich Obszarach Funkcjonalnych

Redakcja: Janas Karol Jarczewski Wojciech

Raport o stanie polskich miast Raport o stanie funkcjonalnych w miejskich obszarach w miejskich obszarach Zarządzanie i współpraca Zarządzanie i

Raport o stanie polskich miast Zarządzanie i współpraca w miejskich obszarach funkcjonalnych Raport o stanie polskich miast Zarządzanie i współpraca w miejskich obszarach funkcjonalnych

Redakcja: Karol Janas, Wojciech Jarczewski

Instytut Rozwoju Miast – Kraków 2017 Zarządzanie i współpraca w miejskich obszarach funkcjonalnych. Raport o stanie polskich miast, redakcja Karol Janas, Wojciech Jarczewski, Instytut Rozwoju Miast, Kraków 2017

Licencja Creative Commons – Uznanie autorstwa-Użycie niekomercyjne-Bez utworów zależnych 3.0 Polska

ISBN 978-83-65105-11-0

Autorzy raportu: Michał Chlebicki („Badanie opinii na temat dotychczasowej współpracy…”) Agnieszka Gajda („Transport”) Jan Herbst („Funkcjonowanie partnerstw terytorialnych…”) dr Karol Janas („Wnioski i rekomendacje”, „Współpraca formalna…”, „Zintegrowane inwestycje terytorialne”, „Analiza przestrzenna”) Anna Kudra („Omówienie uwarunkowań prawnych…”) Julita Łukomska („Skłonność do współpracy gmin…”) Patryk Olesiński („Współpraca formalna…”, „Zintegrowane inwestycje terytorialne”) Piotr Salata-Kochanowski („Transport”) Łukasz Sykała („Analiza produktowa”) Katarzyna Szmigiel-Rawska („Skłonność do współpracy gmin…”)

Gromadzenie danych: Magdalena Bień, Maciej Czerski, Gabriela Dąbek, Mateusz Durka, Maciej Filiks, Anna Kwiatek, Jan Leja, Katarzyna Łuszczek, Jakub Majnusz, Patryk Olesiński, Karolina Piech, Maciej Siwka, Grzegorz Spytkowski, Wiktor Stręk, Renata Wójcik Opracowanie kartograficzne:Agnieszka Gajda Recenzja: prof. dr hab. Tomasz Kaczmarek Redakcja, korekta, projekt typograficzny, skład i łamanie:By Mouse | www.bymouse.pl

Instytut Rozwoju Miast 30-015 Kraków, ul. Cieszyńska 2 www.irm.krakow.pl

Obserwatorium Polityki Miejskiej IRM www.obserwatorium.miasta.pl

Przy powoływaniu się na wyniki badań przedstawione w raporcie oraz wykorzystując i upowszechniając dane w nim zawarte, prosimy o każdorazowe cytowanie publikacji: Janas K., Jarczewski W. (red.), 2017, Zarządzanie i współpraca w miejskich obszarach funkcjonalnych. Raport o stanie polskich miast, Obserwatorium Polityki Miejskiej IRM, Kraków. 4 Wykaz najważniejszych skrótów 5 Obserwatorium Polityki Miejskiej IRM – idea i założenia 7 Zarządzanie miejskimi obszarami funkcjonalnymi – cele i zakres raportu

13 1. Wnioski i rekomendacje 16 Wnioski dla samorządów 19 Rekomendacje dla samorządów 21 Wnioski dla krajowej polityki miejskiej 25 Rekomendacje dla krajowej polityki miejskiej 27 Wnioski dla ekspertów i naukowców 28 Rekomendacje dla ekspertów i naukowców

31 2. Monitoring 33 Wprowadzenie i omówienie struktury monitoringu 34 Współpraca 50 Transport 64 Zintegrowane inwestycje terytorialne

77 3. Spojrzenie w głąb 79 Funkcjonowanie partnerstw terytorialnych budowanych wokół środków zewnętrznych 98 Badanie opinii na temat dotychczasowej współpracy, możliwości jej kontynuacji, oczekiwań różnego rodzaju instrumentów oraz zmian prawnych wspierających współpracę międzysamorządową 123 Analiza przestrzenna 134 Analiza produktowa 156 Omówienie uwarunkowań prawnych współpracy międzysamorządowej

173 Literatura 177 Aneks metodologiczny 197 Indeks nazw geograficznych Wykaz najważniejszych skrótów

BIP – Biuletyn informacji publicznej CAWI – Wywiad wspomagany komputerowo (ang. computer-assisted web interview) EOG – Europejski Obszar Gospodarczy – konkurs „Rozwój miast poprzez wzmocnienie kompetencji jednostek samorządu terytorialnego, dialog społeczny oraz współpracę z przedstawicielami społeczeństwa obywatelskiego”, dofinansowany ze środków Norweskiego Mechanizmu Finansowego oraz Mechanizmu Finansowego Europejskiego Obszaru Gospodarczego (EOG) 2009 – 2014: Fundusze na rozwój miast i regionów GZM – Górnośląski Związek Metropolitalny IDI – Indywidualne wywiady pogłębione (ang. individual in-depth interview) JST – Jednostka samorządu terytorialnego JUP – Jakość usług publicznych – konkurs dla jednostek samorządu terytorialnego oraz zrzeszeń jednostek samorządu terytorialnego na działania wspierające podnoszenie dostępności, jakości i efektywności usług publicznych, realizowany w ramach programu operacyjnego „Pomoc techniczna 2007 – 2013” KPM – Krajowa Polityka Miejska 2023 KPZK – Koncepcja Przestrzennego Zagospodarowania Kraju 2030 LGD – Lokalna grupa działania LSR – Lokalna strategia rozwoju MOF – Miejski obszar funkcjonalny MOF I – Konkurs dotacji na działania wspierające jednostki samorządu terytorialnego w zakresie planowania współpracy w miejskich obszarach funkcjonalnych (edycja I) w ramach programu operacyjnego „Pomoc techniczna 2007 – 2013” MOF II – Konkurs dotacji na działania wspierające jednostki samorządu terytorialnego w zakresie planowania współpracy w miejskich obszarach funkcjonalnych (edycja II) w ramach programu operacyjnego „Pomoc techniczna 2007 – 2013” MRR – Ministerstwo Rozwoju Regionalnego NGO – Organizacja pozarządowa (ang. non-governmental organization) NUTS – Klasyfikacja jednostek terytorialnych do celów statystycznych POPT – Program operacyjny „Pomoc techniczna” PPP – Partnerstwo publiczno-prywatne RPO – Regionalny program operacyjny SMP – Stowarzyszenie Metropolia Poznań SOMG-G-S – Stowarzyszenie Obszaru Metropolitalnego Gdańsk – Gdynia – Sopot ZIT – Zintegrowane inwestycje terytorialne ZMP – Związek Miast Polskich 5

Obserwatorium Polityki Miejskiej obszarów tematycznych polityki miejskiej. Planujemy IRM – idea i założenia opracowanie raportów obejmujących wszystkie obszary wyszczególnione w KPM. bserwatorium Polityki Miejskiej to przedsięwzię- Jednym z nich jest właśnie raport o zarządzaniu cie realizowane przez Instytut Rozwoju Miast i współpracy w miejskich obszarach funkcjonalnych O(IRM), którego celem jest wsparcie samorządów (MOF-ach). W świetle ciągłego braku systemowych roz- oraz władz regionalnych i krajowych w procesie za- wiązań, które umożliwiłyby zarządzanie tymi obszara- rządzania miastami i ich obszarami funkcjonalnymi. mi, przedmiotem badań przedstawionych w niniejszym Impulsem do powołania do życia Obserwatorium było opracowaniu jest jednak w większym stopniu zjawisko przyjęcie przez Rząd RP w 2015 roku długo oczekiwane- współpracy między jednostkami administracji samo- go dokumentu strategicznego Krajowa Polityka Miejska rządowej tworzącymi MOF-y ośrodków wojewódzkich 2023 (2015; dalej KPM). Mimo iż dokument ten jest jesz- niż zarządzanie jako takie. Owa dobrowolna współpraca cze daleki od ideału, jego niewątpliwą zaletą jest próba jest obecnie głównym narzędziem rozwiązywania prob- spojrzenia na rozwój miast jako kompleksowe zagad- lemów w MOF-ach. Raport ukazuje się jako trzeci z se- nienie, wymykające się podziałom resortowym i wyma- rii planowanych raportów Obserwatorium, ponieważ gające zintegrowanego podejścia systemowego. Chcie- problemy związane z niedostatkiem rozwiązań umoż- libyśmy, aby nasze Obserwatorium stało się inicjatywą liwiających efektywne zarządzanie MOF-ami miast są promującą tego typu podejście; miejscem integrującym dziś szczególnie aktualne. Zwłaszcza w przypadku du- liczne wątki tematyczne z zakresu wiedzy o rozwoju żych ośrodków miejskich, które najsilniej oddziałują na miast, ale przede wszystkim miejscem, w którym wiedza swoje otoczenie – brak zintegrowanego systemu trans- ta będzie wytwarzana. portu publicznego, trudności w dostępie do różnorod- Dostarczając merytorycznych podstaw i narzędzi nych usług publicznych lub ich dublowanie, brak spój- do optymalizacji polityki miejskiej, będziemy aktyw- ności w planowaniu rozwoju terytorialnego oraz trud- nie wspierać rozwój polskich miast i regionów. Naszym ności dotyczące wielu innych zagadnień wymagających najważniejszym zadaniem jest dostarczanie wysokiej koordynacji i współpracy ponad podziałami administra- jakości wiedzy o miastach i ich rozwoju, niezbędnej do cyjnymi obniżają jakość życia mieszkańców tych obsza- programowania, implementowania oraz monitorowania rów, ale także zmniejszają potencjał rozwojowy i kon- polityki miejskiej na wszystkich szczeblach – tak aby kurencyjność MOF-ów. W świecie zglobalizowanej go- działania te mogły być oparte na solidnych podstawach spodarki łączenie sił i współpraca, np. w kreowaniu sku- merytorycznych (ang. evidence-based policy). tecznej polityki proinwestycyjnej, wydają się koniecz- Chcemy także, aby wytwarzana przez nas wiedza ne, jeśli marzy się nam dalszy szybki wzrost konkuren- i systematyczny monitoring procesów rozwojowych słu- cyjności, innowacyjności i potencjału naszych miast żyły również innym podmiotom zaangażowanym w roz- i regionów. wój i kształtowanie obszarów miejskich, w szczególno- ści organizacjom pozarządowym, ruchom społecznym, Karol Janas ale także biznesowi i organizacjom sektora prywatne- kierownik Obserwatorium Polityki Miejskiej IRM go. Jednym z głównych produktów, a zarazem narzędzi, poprzez które Obserwatorium chce osiągać swoje cele, Wojciech Jarczewski są raporty o stanie rozwoju miast dotyczące różnych dyrektor IRM

Zarządzanie miejskimi rytorialnego zakresu współdziałania w ramach zin- obszarami funkcjonalnymi – tegrowanych inwestycji terytorialnych (ZIT) w odniesieniu do faktycznych powiązań funkcjonalnych, cele i zakres raportu jak i z perspektywy struktury tematycznej projek- tów, które zostały wstępnie zaplanowane do realizacji w ramach projektów strategii ZIT; Cele raportu – rozpoznanie szerszych uwarunkowań współpracy międzysamorządowej w MOF-ach, poznanie me- arządzanie obszarami miejskimi, ze szczególnym chanizmów sprzyjających jej rozwojowi oraz barier uwzględnieniem ich szerszego otoczenia wyzna- utrudniających współdziałanie m.in. poprzez anali- Zczanego powiązaniami funkcjonalnymi, należy zę efektów realizacji trzech projektów dotacyjnych, do głównych wątków tematycznych KPM. Jednym z ce- dotyczących zintegrowanego zarządzania MOF-ami lów wskazanych w KPM jest bowiem „sprawne miasto”. (cz. III „Spojrzenie w głąb”). Pod tym hasłem kryje się zadanie, jakim jest „tworzenie warunków dla skutecznego, efektywnego i partner- Problematyka raportu skiego zarządzania rozwojem na obszarach miejskich, w tym w szczególności na obszarach metropolitalnych” Problem z zarządzaniem MOF-ami wynika w głównej (KPM 2015: 12). mierze z niedopasowania nie tylko terytorialnej organi- Zadaniem niniejszego raportu jest z jednej stro- zacji administracyjnej, ale i – szerzej – istniejących struk- ny diagnoza stanu współpracy międzysamorządowej tur społeczno-przestrzennych do dynamicznie zmienia- nawiązywanej w celu lepszego zarządzania rozwojem jących się powiązań funkcjonalnych między miastami MOF-ów oraz sposobu wykorzystywania narzędzi i sto- centralnymi a ich otoczeniem. Wydaje się, że rozwiąza- sowania rozwiązań mających za zadanie stymulowanie nie jest na wyciągnięcie ręki, ponieważ wystarczyłoby i intensyfikowanie takiej współpracy, a z drugiej – reko- zmienić granice administracyjne tak, aby lepiej odpo- mendowanie kierunków działania i konkretnych rozwią- wiadały zasięgowi MOF-ów. W praktyce jednak okazu- zań na podstawie wyników przeprowadzonych badań. je się, że takie działanie napotyka wiele trudności. Pro- Cel ten chcemy osiągnąć poprzez cele szczegółowe, fesor Hubert Izdebski (2010), współtwórca reformy sa- które zostały postawione przed zespołem badawczym. morządowej, podkreślał, że właściwe zarządzanie ob- Należą do nich: szarami funkcjonalnymi dużych aglomeracji miejskich – określenie zakresu i wskazanie dominujących pól należy do największych i najtrudniejszych wyzwań, ja- tematycznych oraz form i intensywności współpracy kie stoją przed polską administracją publiczną. Nieste- między miastami/obszarami rdzeniowymi a strefą ty żadna z dotychczasowych reform administracyjnych zewnętrzną MOF-ów miast wojewódzkich; jeszcze się z nim nie zmierzyła. – ocena stopnia integracji MOF-ów ośrodków woje- O złożoności zagadnienia świadczyć może również wódzkich przez pryzmat dostępności i spójności fakt, że wypracowanie optymalnego rozwiązania w celu jednej z podstawowych usług publicznych, jaką jest sprawnego i efektywnego zarządzania MOF-ami jest już rozwój zbiorowego transportu publicznego; od kilku dekad przedmiotem nieustającej debaty w ca- – określenie, w jaki sposób definiowane są wspólne łej Europie, ale i poza naszym kontynentem (Kaczma- potrzeby, zarówno przez pryzmat ostatecznego te- rek 2005; Kaczmarek, Mikuła 2007; Lackowska 2009).

8 Zarządzanie miejskimi obszarami funkcjonalnymi – cele i zakres raportu

Problemem jest już sama delimitacja owych regio- oraz zwiększenie konkurencyjności i wzmocnienie po- nów węzłowych, które nie mają ostrych granic, a zasięg tencjału rozwojowego MOF-ów rozumianych jako funk- i intensywność powiązań różnią się w zależności od ich cjonalna całość. typu, ale zmieniają się również w czasie. Tymczasem W Polsce debata metropolitalna rozpoczęła się nieco struktury społeczno-przestrzenne są strukturami dłu- później niż w krajach Europy Zachodniej, jednak dyna- giego trwania i za wszelką cenę dążą do zachowania swej miczny rozwój wielu ośrodków miejskich w ostatnich podmiotowości; walczą o prawo do samorządności, bo- dwóch dekadach sprawił, że również u nas pojawiły się jąc się utraty swojej lokalnej tożsamości. Skądinąd zbyt palące wyzwania związane z koordynacją rozwoju oraz daleko posunięta centralizacja zarządzania w przypadku wzmocnieniem współpracy między aglomeracjami rdze- dużych i złożonych organizmów miejskich również ma niowymi i ich otoczeniem. Do problemów tych w pierw- swoje wady i może prowadzić do niezrównoważonego szej kolejności należy zaliczyć niekontrolowany proces rozwoju w oderwaniu od realnych potrzeb mieszkańców rozlewania się miast prowadzący do niezrównoważone- oraz kształtować coraz większe nierówności wewnątrz go rozwoju przestrzennego, generującego wysokie kosz- obszarów miejskich (Sellers, Hoffmann-Martinot 2008), ty ekonomiczne i środowiskowe (Walker 1981; Lisowski, nade wszystko zaś negatywnie wpływa na samorządność Grochowski 2009; Kowalewski i in. 2013). Za intensyw- i ogranicza realny wpływ mieszkańców na to, w jaki spo- ną suburbanizacją nie nadąża rozwój infrastruktury, sób miasto jest zarządzane (Devas 2005). problemem staje się też nieoptymalna realizacja usług publicznych, w szczególności w zakresie transportu publicznego. Potrzeba sprawnego zarządzania i współ- pracy w MOF-ach uwidacznia się także w dziedzinie gospodarki. Miasta stanowią magnes przyciągający nowe, Problemem jest już sama duże inwestycje, ale w większości przypadków nie mają już wystarczająco miejsca do ich lokalizacji (Jarczewski delimitacja owych regionów 2012). Oczywiste jest, że współpraca na tym polu z gmi- węzłowych, które nie mają nami w MOF-ie może przynieść wymierne korzyści dla mieszkańców całego obszaru miejskiego, jak i regionu. ostrych granic, a zasięg i inten- Jednak rozwój ściślejszej współpracy hamowany jest czę- sto z obawy przed nierównomiernym rozkładem obcią- sywność powiązań różnią się żeń i niesprawiedliwą redystrybucją korzyści w obrębie całego obszaru (Lackowska 2009). Gminy znajdujące się w zależności od ich typu, ale w zewnętrznej strefie MOF-u oskarżane są często o „jaz- zmieniają się również w czasie. dę na gapę” – czerpią korzyści z lokalizacji w bliskości silnego ośrodka miejskiego, przyciągają nowych miesz- kańców i inwestycje, ale nie partycypują w kosztach, jakie miasto centralne ponosi z tytułu obsługi rosnących Stąd wynika przyjęte w KPM założenie, że do po- migracji wahadłowych. Mniejsze miasta i gminy wiej- prawy jakości zarządzania MOF-ami należy zasadni- skie znajdujące się w zasięgu funkcjonalnych powiązań czo dążyć poprzez tworzenie odpowiednich warunków z większym ośrodkiem boją się z kolei zdominowania i wspieranie dobrowolnych form współpracy między jed- przez miasto i narzucania rozwiązań, które nie będą nostkami administracji terytorialnej tworzącymi dany w interesie lokalnej społeczności. MOF, jak i współpracy pionowej – pomiędzy różnymi Dylematy te znajdują również oddźwięk w dysku- szczeblami administracji terytorialnej. Cele współpra- sjach na temat szerszych koncepcji rozwoju przestrzen- cy to przede wszystkim lepsza alokacja zasobów oraz nego kraju. Dążeniom do rozwiązania problemu spójne- większa dostępność i wyższa jakość usług publicznych, go zarządzania MOF-ami, a w szczególności obszarami a tym samym podniesienie jakości życia mieszkańców wokół ośrodków metropolitalnych towarzyszą obawy, 9 Zarządzanie miejskimi obszarami funkcjonalnymi – cele i zakres raportu

że te ostatnie uzyskają dodatkowe wsparcie i będą fa- ków wojewódzkich, jednocześnie zaznaczając, że jedy- woryzowane kosztem obszarów pozametropolitalnych nie dziesięć z nich uznać można za ośrodki metropoli- i mniejszych ośrodków miejskich. Każda próba wska- talne o znaczeniu krajowym. Ponieważ w czasie przy- zania obszarów, które miałyby uzyskać oficjalny status gotowywania koncepcji raportu w życie weszła wspo- ośrodków metropolitalnych, na nowo rozpala debatę mniana ustawa o związkach metropolitalnych, w któ- polityczną. rej miasta będące siedzibą wojewody lub sejmiku wo- Jedną z najdalej posuniętych prób stworzenia no- jewództwa wskazane zostały jako centra potencjalnych wych mechanizmów współpracy i zarządzania obszara- obszarów metropolitalnych, przyjęto, że w ramach nimi metropolitalnymi było przyjęcie Ustawy o związkach niejszego raportu monitoring zarządzania MOF-ami metropolitalnych z dnia 9 października 2015 r., która dotyczyć będzie 18 ośrodków (rys. 1). w praktyce nie weszła jednak w życie z uwagi na brak stosownych rozporządzeń, liczne zastrzeżenia natury formalno-prawnej (Korczak 2015) oraz zmianę ogólnych założeń co do koncepcji polityki rozwoju regionalnego. Na specjalne życzenie władz miast konurbacji górno- Jedną z najdalej posunię- śląskiej, które od dawna usilnie zabiegały o stworzenie nowych ram prawnych umożliwiających im ściślejszą tych prób stworzenia nowych współpracę metropolitalną, w kwietniu 2017 roku wszedł mechanizmów współpracy w życie projekt nowej ustawy metropolitalnej – tylko dla obszaru konurbacji. Za jej przyjęciem głosowali niemal i zarządzania obszarami wszyscy posłowie, co również wskazuje na dostrzeżenie realności problemu zarządzania tak złożonym organi- metropolitalnymi było przy- zmem, jakim jest konurbacja górnośląska. jęcie Ustawy o związkach Wybór i delimitacja MOF-ów metropolitalnych z dnia Przystępując do prac nad koncepcją raportu dotyczącego 9 października 2015 r. zarządzania obszarami funkcjonalnymi miast, stanęli- śmy przed nie lada wyzwaniem, bo choć obszary te ist- nieją w rzeczywistości, a problemy związane z ich funkcjonowaniem dotykają na co dzień mieszkańców wielu Ponieważ nie wszystkie obszary zostały wyznaczo- aglomeracji, to trudność pojawia się już przy próbie ich ne w planach zagospodarowania przestrzennego woje- jednoznacznego wskazania, a co dopiero szczegółowej wództw, a ponadto metody delimitacji były bardzo nie- delimitacji. Na gruncie teoretycznym prób takich zresz- jednorodne, postanowiono przyjąć za punkt odniesienia tą podejmowano już wiele. Naszym celem nie jest jed- sumę delimitacji eksperckiej wykonanej dla wszystkich nak ani przedłużanie debaty, ani rozsądzanie, które po- 18 ośrodków przez Przemysława Śleszyńskiego (2012) dejście jest właściwsze. Krajowa Koncepcja Przestrzen- na zlecenie ówczesnego Ministerstwa Rozwoju i Infra- nego Zagospodarowania Kraju 2030 (2011; dalej KPZK) struktury oraz zasięgu terytorialnego związków, które wskazuje, że obszary funkcjonalne posiadają zarówno powstały na potrzeby wdrażania ZIT-ów (rys. 2). Głów- duże miasta, jak i ośrodki regionalne, subregionalne, ną zaletą delimitacji Śleszyńskiego jest wskazanie real- a nawet lokalne, choć oczywiście różnią się one zna- nych powiązań i zależności przy zastosowaniu jedno- cząco z uwagi na zasięg, siłę i różnorodność powiązań. litych kryteriów, natomiast zasięgi ZIT-ów wyznaczają W KPZK postuluje się obligatoryjną delimitację obsza- obecnie obszary planowanej współpracy i konkretnych rów metropolitalnych w ramach planów zagospodarowa- działań na rzecz integracji rozwoju MOF-ów (zob. po- nia przestrzennego województw dla wszystkich ośrod- równanie delimitacji składowych na rysunku 18, s. 67). 10 Zarządzanie miejskimi obszarami funkcjonalnymi – cele i zakres raportu

Rys. 1. Miejskie obszary funkcjonalne (MOF-y) ośrodków wojewódzkich – liczba ludności

Struktura raportu pertów i naukowców związane z potrzebą dalszych ba- dań. Wyniki przeprowadzonych badań, same analizy, Raport składa się z trzech zasadniczych części. Z uwagi a także bardziej szczegółowe wnioski zostały zawarte na główny cel raportów przygotowywanych w ramach w dwóch kolejnych częściach opracowania. Obserwatorium Polityki Miejskiej IRM, jakim jest dostar- Część II raportu to monitoring procesów związa- czanie wiedzy użytecznej przy wdrażaniu założeń Kra- nych z zarządzaniem obszarami miejskimi. Przyjęto jowej Polityki Miejskiej (KPM), to właśnie w części I ra- założenie, że oceny zarządzania w MOF-ach możemy portu przedstawiono syntezę wniosków z badań i ana- dokonać pośrednio, m.in. analizując intensywność i re- liz zawartych w raporcie oraz wynikające z nich reko- zultaty współpracy międzysamorządowej, ale również mendacje do optymalizacji polityki miejskiej na pozio- stopień rozwoju i integracji jednej z kluczowych usług mie krajowym (rząd) oraz samorządowym (miasta i sa- w MOF-ach, jaką jest transport publiczny. Wskaźniki wy- morządy wojewódzkie), jak również wskazówki dla eks- korzystane w niniejszym raporcie pozwalają zatem po- 11 Zarządzanie miejskimi obszarami funkcjonalnymi – cele i zakres raportu

Rys. 2. Miejskie obszary funkcjonalne (MOF-y) ośrodków wojewódzkich z uwzględnieniem obszaru rdzenia i strefy zewnętrznej

średnio scharakteryzować stan zarządzania MOF-ami pokazują punkt wyjścia i służą raczej diagnozie stanu. ośrodków wojewódzkich. Ich celem nie jest jednak uka- Dopiero w kolejnych raportach możliwe będzie ukaza- zanie pełnego i wszechstronnego obrazu badanego zanie zmian w badanym obszarze tematycznym. gadnienia, ale stworzenie pewnych ram odniesienia do Najobszerniejsza, III część raportu zawiera bada- monitorowania jego zmienności w przyszłości, a tym sa- nia i analizy, których zadaniem jest przybliżenie wy- mym dostarczenie rzetelnej informacji, która będzie po- branych zagadnień związanych z zarządzaniem obsza- mocna w podejmowaniu decyzji i kształtowaniu polityki rami miejskimi, szczególnie naszym zdaniem aktual- miejskiej w tym obszarze tematycznym. Ponieważ jest to nych. W pierwszym raporcie chcemy przyjrzeć się bli- pierwszy raport na ten temat, prezentowane wskaźniki żej problemowi współpracy międzysamorządowej, któ- 12 Zarządzanie miejskimi obszarami funkcjonalnymi – cele i zakres raportu

ra w sytuacji braku systemowych rozwiązań jest jedyną tywności usług publicznych, realizowany w ramach dostępną formą umożliwiającą zarządzanie MOF-ami programu operacyjnego „Pomoc techniczna 2007 – w sposób bardziej zintegrowany i całościowy. Dlatego – 2013” (dalej: JUP). postanowiliśmy zbadać rezultaty trzech projektów rea- Szczegółowa analiza produktów powstałych w ra- lizowanych w latach 2007 – 2014, których głównym ce- mach powyższych projektów i wnioski płynące z ba- lem było zainicjowanie współpracy między samorząda- dania osób nimi zarządzających zostały poprzedzone mi w obrębie MOF-ów. Były to: bardziej ogólną analizą uwarunkowań funkcjonowania 1. Konkurs dotacji na działania wspierające jednost- partnerstw międzysamorządowych w Polsce, przygoto- ki samorządu terytorialnego (JST) w zakresie pla- waną w oparciu o badania przeprowadzone przez Pra- nowania współpracy w MOF-ach (edycja I i II) w ra- cownię Badań i Innowacji Społecznych „Stocznia” oraz mach programu operacyjnego „Pomoc techniczna analizę istniejącego otoczenia prawnego dla współpracy 2007 – 2013” (dalej: MOF I i II). międzysamorządowej opracowaną na zlecenie Związ- 2. Konkurs „Rozwój miast poprzez wzmocnienie kom- ku Miast Polskich. petencji jednostek samorządu terytorialnego, dia- Niniejszy raport, podobnie jak pozostałe dziesięć log społeczny oraz współpracę z przedstawicielami raportów tematycznych Obserwatorium, planowany społeczeństwa obywatelskiego”, dofinansowany ze jest jako przedsięwzięcie cykliczne. Regularnie pro- środków Norweskiego Mechanizmu Finansowe- wadzone badania pozwolą na monitorowanie i ocenę go oraz Mechanizmu Finansowego Europejskiego zmian w zakresie zintegrowanego zarządzania rozwo- Obszaru Gospodarczego 2009 – 2014: Fundusze na jem MOF-ów w Polsce, jak również bliższe przyjrzenie rozwój miast i regionów (dalej: EOG). się wybranym zagadnieniom związanym ze sprawnym 3. Konkurs dla JST oraz zrzeszeń JST na działania funkcjonowaniem tych – kluczowych dla rozwoju całe- wspierające podnoszenie dostępności, jakości i efek- go kraju – obszarów. WNIOSKI I REKOMENDACJE

1 14 1. Wnioski i rekomendacje

15 1. Wnioski i rekomendacje

ie mylił się profesor Hubert Izdebski, diagnozując Problemy jeszcze się zaostrzyły w związku z bra- problem zarządzania w obszarach funkcjonalnych kiem doświadczenia polskich samorządów w koopera Ndużych aglomeracji miejskich jako jedno z najwięk- cji międzysamorządowej przy jednoczesnym słabym szych i najtrudniejszych wyzwań stojących przed pol- oprzyrządowaniu prawnym takiej współpracy. Za nie- ską administracją publiczną (Izdebski 2010). Elementy sprzyjające uznać można również wskazywane przez dyskusji nad kształtem i sposobem zarządzania obsza- wielu badaczy uwarunkowania społeczno-kulturowe, rami o charakterze metropolitalnym obecne były już których pochodną są niski poziom kapitału społeczne na etapie tworzenia nowego systemu samorządowego go, brak szerszego rozumienia interesu publicznego i ni- w Polsce. Niemniej problem ten nie był jeszcze tak do- ski poziom zaufania zarówno w relacjach społecznych, tkliwy i palący jak obecnie. jak i między obywatelami a instytucjami publicznymi Nadrzędnymi celami były decentralizacja admini- (Nowak 1979; Czapiński 2006; Nowakowski 2008; Mu- stracji i upodmiotowienie władz lokalnych. W efekcie larska-Kucharek 2011). działań powstała m.in. tzw. pierwsza ustawa warszaw- Niewątpliwie budowa społeczeństwa obywatelskie- ska, na mocy której dokonano decentralizacji również go jest długotrwałym procesem, niemniej argument o ni- na poziomie wewnątrzmiejskim, dzieląc miasto na zbiór skim kapitale społecznym i wynikającym z niego braku autonomicznych gmin. Z czasem okazało się, że z zało- umiejętności współpracy jest nadużywany (zob. Paw- żenia słuszna idea oddania władzy lokalnym wspólno- lak 2015), a bywa, że służy jako usprawiedliwienie za- tom doprowadziła do chaosu organizacyjnego i wielu niechania działań animujących taką współpracę. Uwa- problemów decyzyjnych uniemożliwiających w praktyce runkowania społeczno-kulturowe niewątpliwie mają efektywne zarządzanie miastem jako funkcjonalną ca- wpływ na organizację życia społecznego, gdyż potę- łością. Kolejne ustawy regulujące ustrój administracyj- gują trudności w zarządzaniu złożonymi systemami ny stolicy zmierzały w kierunku większej centralizacji – terytorialnymi opartymi na dobrowolnej współpra- poszukiwano kompromisu między tym, co dobre dla lo- cy, ale błędem byłoby przyjęcie fatalistycznego zało- kalnych wspólnot wewnątrzmiejskich, a tym, co dobre żenia, że jest to trwała tendencja. dla miasta rozumianego jako całość (Rychlewska 2009). To właśnie dobra polityka miejska, obecna na W nieco szerszej perspektywie problem nieprzysta- wszystkich szczeblach władzy, powinna ułatwiać i sty- wania granic administracyjnych do zasięgu realnych po- mulować przełamywanie negatywnych determinant. wiązań funkcjonalnych dotyczy dziś również MOF-ów. Sprawne zarządzanie obszarami miejskimi oraz inten- Skala tych problemów jest wprost proporcjonalna do syfikacja współpracy międzysamorządowej w MOF-ach wielkości ośrodka rdzeniowego i siły jego oddziaływa- należą do podstawowych celów Krajowej Polityki Miej- nia. Przez szybki rozwój dużych miast i pojawienie się skiej 2023 (dalej KPM), a o dążeniu do ich osiągnięcia zjawisk typowych dla ośrodków rozwijających się w wa- świadczy szereg działań podjętych przez władze central- runkach wolnorynkowych, w szczególności intensyfi- ne, regionalne i samorządowe w ostatnich latach. Pod- kacji zjawiska suburbanizacji wraz z jego uzewnętrznie- sumowanie prac znalazło się m.in. w Białej księdze ob- niem przestrzennym w postaci rozlewającego się miasta szarów metropolitalnych (Biała księga… 2013). (urban sprawl), zostały uwypuklone wszystkie bolączki Celem niniejszego raportu jest z jednej strony doko- związane z fragmentacją administracyjną i brakiem zin- nanie diagnozy stopnia współpracy międzysamorządo- tegrowanego zarządzania w obszarach silnie powiąza- wej nawiązywanej, aby lepiej zarządzać rozwojem miej- nych funkcjonalnie wokół dużych ośrodków miejskich. skich obszarów funkcjonalnych (MOF-ów), oraz tego, 16 1. Wnioski i rekomendacje

w jaki sposób wykorzystywane są narzędzia i rozwią- dzania opartego na współpracy. Nie oznacza to oczywi- zania mające za zadanie stymulowanie i intensyfikowa- ście, że sytuacja jest idealna – również liderzy współ- nie takiej współpracy; z drugiej strony – rekomendowa- pracy mają jeszcze wiele do zrobienia i poprawienia, ale nie kierunków działania i konkretnych rozwiązań na działania, które podjęli, wydają się jednak iść zasadni- podstawie wyników przeprowadzonych badań. Reko- czo w dobrym kierunku. mendacje chcemy kierować w szczególności do trzech Nasze badania pokazują, że wysiłek włożony przez grup odbiorców: samorządy w oddolne budowanie sieci współpracy na – samorządów lokalnych i regionalnych, czyli miast rzecz integracji zarządzania w MOF-ach zdecydowa- oraz gmin położonych w zasięgu funkcjonalnego nie się opłacił. To właśnie ośrodki, które taką współpra- oddziaływania dużych ośrodków miejskich, a tak- cę zainicjowały wcześniej, najlepiej potrafią korzystać że samorządów regionalnych, które nie tylko mają z narzędzi i zachęt do rozwoju i pogłębiania współpra- wpływ na kształtowanie polityki miejskiej poprzez cy, oferowanych w ramach polityki unijnej i rządowej. ustalanie priorytetów i zasad wdrażania określonych Poniżej zaprezentowano kilka godnych naśladowa- rozwiązań, m.in. w ramach regionalnych programów nia przykładów. operacyjnych (RPO), ale są również ważnym graczem w procesie koordynowania współpracy i zarządza- Poznań – wytrwałość i know-how nia MOF-ami; – rządu oraz innych instytucji centralnych, które mają Wśród ośrodków wojewódzkich prym, jeśli wpływ na programowanie opisane w KPM oraz chodzi o współpracę na rzecz zintegrowanego kształtowanie szerszych uwarunkowań prawnych zarządzania rozwojem MOF-u, wiedzie i organizacyjnych; niewątpliwie Poznań, posiadający najbardziej – ekspertów i naukowców, gdyż nasze badania siłą rozwinięte i ugruntowane struktury dobrowolnej rzeczy obejmują jedynie fragment badanej rzeczy- i oddolnie zawiązywanej współpracy w ramach wistości – w ich trakcie identyfikujemy liczne po- Stowarzyszenia Metropolia Poznań (SMP). trzeby i problemy badawcze, a wskazując je, chce- Do cech wyróżniających współpracę w MOF-ie my włączyć szersze grono badaczy w proces mery- Poznania należą m.in.: torycznego wsparcia działań wynikających z KPM. – ewolucyjny rozwój, stopniowe zacieśnianie i formalizowanie współpracy (ściślejsza kooperacja gmin rozpoczęła się od nieformalnej Wnioski dla samorządów platformy współpracy międzysamorządowej – Rady Aglomeracyjnej, a dopiero po wypracowaniu strategii rozwoju dla całego Zarządzanie miejskimi obszarami funkcjonalnymi obszaru objętego porozumieniem zdecydowano w Polsce oparte na współpracy może się się na sformalizowanie współpracy i jej udać i mamy tego przykłady – korzystajmy zintensyfikowanie w ramach stowarzyszenia z dobrych doświadczeń polskich miast. międzygminnego); – jasne określenie strategicznej wizji rozwoju Mimo iż wnioski płynące z badań prowadzonych w ra- obszaru i jej sprecyzowanie poprzez wybór mach niniejszego raportu wskazują zasadniczo na brak priorytetowych działań do realizacji efektywnego systemu zarządzania w MOF-ach i – ogól- w określonym horyzoncie czasowym; nie rzecz biorąc – niski poziom współpracy międzysa- – podejście władz miasta centralnego, morządowej, to jednocześnie dostrzeżono również wie- które jest silnym liderem współpracy, le pozytywnych działań w tym zakresie. ale szanującym autonomię pozostałych Można wskazać w Polsce takie ośrodki, których dzia- członków stowarzyszenia; łania zdecydowanie przeczą tezie o niemożności zarzą-

Wnioski dla samorządów 17 1. Wnioski i rekomendacje

– innowacyjny mechanizm decyzyjny – kadencyjni – uznanie przez województwo członkowie zarządu Stowarzyszenia podejmują zachodniopomorskie zarządzania obszarem osobistą odpowiedzialność za konkretne metropolitalnym za priorytet w ramach działania w ramach obowiązującej strategii, regionalnego programu operacyjnego (RPO) a stałymi członkami zarządu są urzędujący 2007 – 2013 (jako jeden z dwóch w Polsce); prezydent Poznania (prezes) oraz starosta – zrozumienie znaczenia środowiska poznański (jeden z dwóch wiceprezesów); akademickiego (fundacja „Gryf”, zespół – ciągła diagnoza stanu i potrzeb rozwojowych badawczy „Integracja”) dla zidentyfikowania obszaru dzięki intensywnej współpracy ze wspólnych celów i uświadomienie podmiotom środowiskiem akademickim Poznania, w tym samorządowym korzyści płynących ze z Centrum Badań Metropolitalnych; współpracy na rzecz ich osiągania; – ukierunkowanie na koordynację zarządzania, – powołanie na potrzeby wdrażania konkretnych nie na uwspólnianie wykonywania zadań projektów roboczego zespołu projektowego, publicznych; w skład którego wchodzi jeden przedstawiciel – stabilne i trwałe partnerstwo – głównym każdego z członków SSOM-u (zespół kryterium (poza wolą współpracy) przy funkcjonuje równolegle z regularnymi ustalaniu składu podmiotowego i zasięgu strukturami Stowarzyszenia – zarządem terytorialnego SMP była intensywność i komisją, a jego zadaniem jest katalizowanie powiązań funkcjonalnych; strategia partnerstwa przy realizacji projektów między zintegrowanych inwestycji terytorialnych (ZIT) miastem centralnym a gminami położonymi została dopasowana do składu zawiązanego w strefie zewnętrznej); wcześniej Stowarzyszenia. – współpraca samorządów należących do SSOM-u z niemieckimi gminami przygranicznymi w ramach Euroregionu Szczecin – współpraca wszerz, Pomerania, wynikająca również z silnych wzwyż i poza granicami powiązań funkcjonalnych, gdyż niemieckie Na szczególną uwagę zasługuje również ośrodek tereny przygraniczne, z uwagi m.in. na niższe szczeciński, który w ramach Stowarzyszenia ceny nieruchomości, przyciągają nowych Szczecińskiego Obszaru Metropolitalnego mieszkańców z obszaru metropolitalnego (SSOM) nie tylko doprowadził do objęcia sieciową Szczecina (wielu z nich dojeżdża codziennie współpracą wszystkich gmin położonych w obszarze do pracy po polskiej stronie – bardzo intensywnych powiązań funkcjonalnych, ale też do intensywna współpraca występuje między wymiaru horyzontalnego współpracy dodał wymiar Świnoujściem a niemieckim Heringsdorfem, wertykalny, czyniąc członkiem Stowarzyszenia choć nie jest ona sformalizowana). województwo zachodniopomorskie i powiat policki. Współpracę międzysamorządową w Szczecińskim Trójmiasto – współpraca! Obszarze Metropolitalnym wyróżniają takie Mimo wszystko… i dzięki ZIT-owi elementy, jak: – aktywny udział samorządu wojewódzkiego Debata o potrzebie współpracy w trójmiejskim (od początku zaistnienia sformalizowanej obszarze metropolitalnym należy niewątpliwie współpracy w 2004 roku) w pracach do jednych z najżywszych – dyskusje są Samorządowego Stowarzyszenia Współpracy nie tylko prowadzone w wąskich gronach Regionalnej; ekspertów i decydentów, ale także budzą duże

Wnioski dla samorządów 18 1. Wnioski i rekomendacje

zainteresowanie i emocje opinii publicznej. rozszerzenia zasięgu ZIT-u w stosunku do Efektywność współpracy i trudności w jej wytycznych ministerialnych projekty planowane sformalizowaniu „od zawsze” związane były wstępnie do realizacji w ramach przygotowanej z konkurencją dwóch największych miast – Gdańska strategii posiadają dosyć wysoki potencjał i Gdyni. Owa konkurencja znalazła wyraz również integrujący oraz znaczący potencjał wpływu na w powołaniu dwóch odrębnych struktur współpracy funkcjonowanie całego obszaru; metropolitalnej: Stowarzyszenia Gdański Obszar – najwyższą władzą Stowarzyszenia jest Metropolitalny powołanego z inicjatywy prezydenta Walne Zebranie Członków, w którego skład Gdańska oraz Metropolitalnego Forum Wójtów, wchodzą wszystkie jednostki samorządowe Burmistrzów i Prezydentów NORDA powstałego zrzeszone w Stowarzyszeniu, reprezentowane z inicjatywy prezydenta Gdyni. przez swoich przedstawicieli, a każdy z nich, Ostatecznie katalizatorem, który umożliwił niezależnie od wielkości reprezentowanego przełamanie impasu, była implementacja ZIT-u. podmiotu, dysponuje jednym głosem; ponadto Najpierw udało się nawiązać porozumienie na Stowarzyszenie posiada zarząd, którego rzecz realizacji ZIT-u (udział wszystkich miast prezesem jest prezydent Gdańska, natomiast rdzeniowych był wymogiem formalnym), jednak stanowiska wiceprezesów piastują prezydenci ostatecznie osiągnięto sukces, powołując do Gdyni i Sopotu. życia Stowarzyszenie Obszar Metropolitalny Gdańsk – Gdynia – Sopot (SOMG-G-S); przystąpiono Silesia – skazani na współpracę też do opracowania wspólnej strategii rozwoju do roku 2030. Analizując przypadek zawiązywania Miasta konurbacji górnośląskiej z uwagi na bardzo współpracy w trójmiejskim MOF-ie, wyróżnić można ścisłe związki funkcjonalne mają najdłuższą kilka charakterystycznych elementów: tradycję współpracy, która rozpoczęła się od – plany związane z implementacją ZIT-u oraz powołania do życia w 1991 roku Komunikacyjnego determinacja i koncyliacyjne nastawienie Związku Komunalnego Górnośląskiego Okręgu władz Sopotu pozwoliły na wypracowanie Przemysłowego (KZK GOP). Dziś do związku należy ostatecznego porozumienia między miastami 29 gmin – zarówno miasta rdzenia, jak i samorządy rdzeniowymi i zawiązanie Stowarzyszenia gmin położonych w strefie zewnętrznej MOF-u. Obszar Metropolitalny Gdańsk – Gdynia – Sopot; Szersza tematycznie współpraca prowadzona – na podjęcie ostatecznej decyzji o ściślejszej jest natomiast w ramach powstałego w 2007 roku współpracy w ramach jednego stowarzyszenia Górnośląskiego Związku Metropolitalnego wpływ niewątpliwie miała presja społeczna (GZM), promującego się pod marką Metropolia mieszkańców oraz sektora biznesowego Silesia. Związek zrzesza jednak tylko 14 miast na działającego w trójmiejskim MOF-ie, prawach powiatu wchodzących w skład rdzenia której przejawem były m.in. opublikowany MOF-u. Wymuszona prawem homogeniczność w 2005 roku Manifest Trójmiejski i zawiązany związku i brak możliwości zrzeszania w ramach w jego następstwie Społeczny Komitet na związku jednostek samorządu terytorialnego rzecz Metropolii Trójmiejskiej, z udziałem (JST) różnego szczebla to główne wady tej formy przedstawicieli elit naukowych i biznesu, oraz współpracy międzysamorządowej, ale niestety cykl debat w lokalnych mediach pod hasłem nie jedyne. Doświadczenia GZM-u wskazują na „3Majmy się razem – Metropolia Trójmiasto”; wiele innych ograniczeń lub utrudnień, dlatego – skład Stowarzyszenia jest szeroki: 49 gmin (w tym właśnie miasta w nim zrzeszone najsilniej 21 miast) oraz 8 powiatów – pomimo znacznego lobbowały za wprowadzeniem w ramach ustawy

Wnioski dla samorządów 19 1. Wnioski i rekomendacje

litycznego, ale również społecznego poparcia dla metropolitalnej nowych, kompleksowych rozwiązań idei bliższej współpracy. ułatwiających współpracę. 2. Lider – mądre przywództwo. W ośrodkach mo- Dzięki determinacji członków GZM-u MOF nocentrycznych to miasto centralne musi wziąć na konurbacji górnośląskiej doczekał się specjalnego siebie rolę lidera współpracy. Należy jednak pamię- projektu ustawy o związku metropolitalnym tać, że nadmierne dysproporcje w potencjale mię- w województwie śląskim, choć podobne rozwiązania dzy ośrodkiem rdzeniowym a gminami leżącymi zaproponowane dla wszystkich ośrodków w strefie zewnętrznej MOF-u nie ułatwiają budowa- wojewódzkich w ramach przyjętej w styczniu nia relacji partnerskich. W tej sytuacji rolę gwaranta 2016 roku ustawy o związkach metropolitalnych zachowania równowagi i podmiotu usprawniające- zostały przez rząd zablokowane. Specustawa go współpracę może odgrywać samorząd regional- dla Śląska ma w zamyśle ustawodawcy stanowić ny (jak w przypadku SSOM-u) lub należy uzgodnić rozwiązanie pilotażowe. Jedną z największych zalet wewnętrzne mechanizmy zarządzania współpracą, projektowanego związku będzie możliwość nie tylko które będą gwarantowały równość partnerów (jak jego powiększenia, ale również zapewnienia źródła w przypadku SOMG-G-S i SMP). finansowania jego działalności z tytułu 5% wpływów 3. Nie od razu Kraków zbudowano… – podejście ewo- z podatku PIT osób zamieszkałych na jego terenie lucyjne. Efektywna współpraca, która pozwoli nie oraz składek przekazywanych przez zrzeszone tylko na rozwiązywanie bieżących problemów, ale w nim podmioty. także na wspólne dążenie do realizacji strategicznych wizji rozwoju obszaru, wymaga pewnych umie- jętności i wytrwałości. Ośrodki, w których współ- Przedstawione wyżej cztery MOF-y, w których obser- praca jest na najwyższym poziomie, rozpoczęły ją wujemy oddolny proces integracji, z pewnością nie wy- od zawiązania nieformalnych rad i forów na rzecz czerpują listy dobrych przykładów w tym zakresie. Nie współpracy i dopiero z czasem uzgadniały powsta- możemy też jeszcze jednoznacznie stwierdzić, czy pro- nie bardziej sformalizowanych i trwałych struktur ces ten zakończy się pełnym sukcesem. Niemniej m.in. współpracy. w oparciu o zaprezentowane przykłady oraz szereg in- Prawdopodobieństwo sukcesu zwiększa się rów- nych obserwacji poczynionych w trakcie przygotowy- nież, jeśli współpracę rozpocznie się od tematów bu- wania niniejszego raportu możemy się pokusić o sfor- dzących najmniejsze kontrowersje i przynoszących mułowanie szeregu rekomendacji dla polskich samo- szybkie i wymierne rezultaty. Pozytywne doświad- rządów, których dotyczy kwestia współpracy i zarzą- czenia pozwolą zbudować większe zaufanie i za- dzania w MOF-ach. chęcą do podjęcia kolejnych, większych wyzwań. Jak pokazują niniejsze badania, czynnikiem najsilniej wpływającym na jakość i trwałość współpracy jest… wcześniejsza współpraca. Rekomendacje dla samorządów Należy jednak uważać, aby argumenty o „ko- 1. Wola współpracy i szerokie wsparcie. Aby współ- nieczności ewolucyjnego rozwoju” czy braku „wy- pracować, trzeba tego chcieć – aby chcieć, trzeba starczającego doświadczenia” nie stały się wymówką widzieć korzyści. Zawiązanie współpracy będzie ła- i powodem zaniechania wysiłków na rzecz urzeczy- twiejsze, jeśli zostanie poprzedzone solidną diagno- wistnienia współpracy. zą pokazującą bilans zysków i strat wynikających ze 4. Nic tak nie jednoczy jak wspólne cele. Wyznacze- ściślejszej współpracy samorządów, wskazującą renie jasnych celów współpracy i sposobów ich osią- alne problemy, które będzie można rozwiązać dzięki gania znacznie zwiększa szansę na zbudowanie współpracy. Nie bez znaczenia są też budowa koa- trwałych struktur współpracy. Współpraca zada- licji na rzecz współpracy i pozyskanie nie tylko po- niowa, skoncentrowana jedynie wokół tematu po-

Rekomendacje dla samorządów 20 1. Wnioski i rekomendacje

zyskania środków na realizację konkretnych projek- jeśli nie zaowocują konkretnymi działaniami i pro- tów, najprawdopodobniej zaniknie po zakończeniu duktami. Przykłady forum współpracy NORDA czy planowanych zadań. Dlatego tak istotne jest opar- lokalnej, niesformalizowanej współpracy między cie współpracy na dokumencie strategicznym – aby Świnoujściem a Heringsdorfem pokazują, że rea- jednak spełniał on swą funkcję, zawarte w nim ce- lizacja wspólnych przedsięwzięć (np. utworzenie le i drogi dojścia do nich muszą być wypracowane grupy zakupowej energii elektrycznej, wprowadze- wspólnie i zaakceptowane (zinternalizowane) przez nie połączenia kolejowego, budowa transgranicznej wszystkie podmioty planujące współpracę. ścieżki rowerowej czy wspólna promocja na targach turystycznych) nie wymaga nawet istnienia formalnych struktur współpracy. Jednak w przypadku większych, bardziej zło- Praktycznie we wszystkich żonych sieci współpracy – jak SMP, SOMG-G-S czy SSOM – formalizacja współpracy z czasem wydaje przypadkach ośrodków, które się konieczna. Ważne jest jednak, aby w ramach sformalizowanych struktur dobrze zaplanować me- osiągnęły zauważalne postępy chanizmy realizacji zadań i projektów. Wymienione wcześniej ośrodki wypracowały różne rozwiązania, w zarządzaniu MOF-ami poprzez ale także w mniejszych partnerstwach, zawiązanych współpracę, jej zainicjowanie na potrzeby projektów z programów POPT i EOG, dla usprawnienia wykonywania zadań powoływano silnie wspierały środowiska koordynatorów i zespoły robocze. 7. Tożsamość jest ważna. Jedną z głównych barier akademickie i eksperckie. w budowaniu efektywnych sieci współpracy w ramach MOF-ów jest obawa przed utratą własnej toż- samości i suwerenności. W ośrodkach policentrycz- 5. Zaplecze intelektualne i eksperckie. Praktycznie nych lokalne egocentryzmy często skutecznie ha- we wszystkich przypadkach ośrodków, które osiąg- mują nawiązanie współpracy (zob.: Gdynia – Gdańsk, nęły zauważalne postępy w zarządzaniu MOF-ami Bydgoszcz – Toruń, miasta górnośląskie – miasta za- poprzez współpracę, jej zainicjowanie silnie wspiera- głębiowskie). W takich wypadkach znaczenie mają ły środowiska akademickie i eksperckie. Środowiska również kwestie czysto symboliczne, jak chociaż- te nie tylko stymulowały współpracę i dostarczały by nazwa planowanego stowarzyszenia. Wówczas argumentów za jej podjęciem, ale również odgry- to nominalnie silniejszy czy większy partner po- wały ważną rolę w procesie jej planowania i moni- winien wykazać się empatią i umożliwić wypraco- torowania. Dość wspomnieć takie instytucje, jak: wanie kompromisowego rozwiązania, które pod- Centrum Badań Metropolitalnych w Poznaniu, In- kreśli podmiotowość partnerów (jak np. przemia- stytut Rozwoju w Sopocie, Instytut Metropolitalny nowanie GOM-u na SOMG-G-S), ale także przyjąć w Gdańsku czy Instytut Rozwoju Terytorialnego model podejmowania decyzji, który zagwarantuje we Wrocławiu. Planując rozwój współpracy, należy równość partnerów (zob. punkt 2: „Lider – mądre zatem zastanowić się nad możliwością nawiązania przywództwo”). ściślejszej współpracy z działającą w MOF-ie pub- 8. Zewnętrzny motywator. W sytuacji, gdy współpraca liczną instytucją badawczą zajmującą się problema- jest koniecznością, ale jej wdrożenie przy uwzględ- tyką rozwoju lokalnego i regionalnego. nieniu pełnej dobrowolności nie jest wystarczają- 6. Po czynach ich poznacie… Najlepsze dokumenty co efektywne (MOF konurbacji górnośląskiej oraz strategiczne ani kolejne formalne porozumienia MOF Bydgoszczy i Torunia), konieczne jest wdroże- i stowarzyszenia nie gwarantują sukcesu współpracy, nie rozwiązań, które ją uskutecznią, przynajmniej

Rekomendacje dla samorządów 21 1. Wnioski i rekomendacje

w odniesieniu do najbardziej palących potrzeb, jak Jeśli to samo pytanie zadamy osobom posiadającym np. organizacja transportu publicznego czy walka inną perspektywę i doświadczenie, w odpowiedziach z zanieczyszczeniami powietrza. W tym wypadku zostanie wskazana inna główna przyczyna: socjologo- szczególną rolę mają do odegrania samorząd regio- wie wymienią uwarunkowania społeczne i kulturowe, nalny oraz rząd, do którego należy tworzenie ram teoretycy zarządzania publicznego – kulturę organiza- prawnych i organizacyjnych sprzyjających współ- cyjną, a ci, którzy aktywnie działają na rzecz promo- pracy międzysamorządowej na rzecz efektywnego wania współpracy międzysamorządowej – brak wiedzy zarządzania MOF-ami, w szczególności ośrodków i świadomości korzyści płynących ze współpracy. Do te- o charakterze metropolitalnym i regionalnym. go można dodać lokalną specyfikę, związaną chociażby Włączenie samorządu regionalnego na zasadach z miejscowymi antagonizmami czy konkurencyjnymi partnerskich w działania integrujące zarządzanie układami politycznymi. MOF-ami ośrodków wojewódzkich może również Każde z powyższych twierdzeń można starać się zmniejszyć zagrożenie związane z postrzeganiem argumentować i prawdopodobnie każde jest w więk- tworzących się oddolnie struktur metropolitalnych szym lub mniejszym stopniu prawdziwe – istnieje wie- jako ośrodka konkurencyjnego wobec samorządu le przyczyn niskiego poziomu współpracy w MOF-ach regionalnego. w Polsce. Trudno też wskazać, która jest najważniejsza czy w większym stopniu wpływa na ograniczanie współ- pracy. Od czego zatem należy zacząć, aby jak najszybciej Wnioski dla krajowej zmienić ten stan rzeczy? Podpowiedzią może być wy- polityki miejskiej nikająca z naszych badań obserwacja, że na koniecz- ność poprawy „oprzyrządowania” współpracy wskazu- Dobrze jest współpracować. ją głównie ci, którzy już współpracują, a przynajmniej Dlaczego więc tak mało współpracujemy i jak to zmienić?

Współpraca, w tym współpraca międzysamorządowa nawiązywana do osiągania wspólnych celów, jest zasad- Współpraca, w tym współpraca niczo czymś dobrym i pożądanym. Pozwala budować międzysamorządowa nawią- przewagę konkurencyjną, minimalizować koszty dzięki efektom skali, bardziej efektywnie wykorzystywać do- zywana do osiągania wspól- stępne zasoby, zwiększać potencjał rozwojowy, integro- wać system usług publicznych itd. Korzyści można by nych celów, jest zasadniczo jeszcze długo wymieniać. Nasuwa się zatem pytanie: dlaczego współpraca czymś dobrym i pożądanym. między polskimi samorządami wchodzącymi w skład MOF-ów wygląda tak mizernie? Pytani o to koordynatorzy badanych projektów współpracy najczęściej wskazują podjęli próbę. Najbardziej aktywne ośrodki pod wzglę- na brak dopasowanych do potrzeb regulacji prawnych – dem rozwoju współpracy wręcz organizują lobbing na te, które funkcjonują w polskim prawie (szerzej opisane rzecz konkretnych rozwiązań (lex metropolis). Również w cz. III, rozdz. „Omówienie uwarunkowań prawnych…”, ze studium przypadku nieudanej współpracy w obsza- s. 156), mają wiele wad, związanych chociażby z czaso- rze metropolitalnym Wrocławia, zbadanego przez Mar- chłonnością procedowania (jak w przypadku związków tę Lackowską (2009), wynika, że to właśnie brak regula- międzygminnych) czy z ograniczeniami w budowaniu cji i zachęt do współpracy doprowadził do wyhamowa- pionowych struktur współpracy między JST. nia i rozpadu zawiązanej wcześniej inicjatywy.

Wnioski dla krajowej polityki miejskiej 22 1. Wnioski i rekomendacje

Mimo rosnącej świadomości potrzeby bardziej sko- Istnieje całe spektrum zróżnicowanych doświadczeń ordynowanego zarządzania MOF-ami dużych ośrodków w odniesieniu do współpracy międzysamorządowej, ale miejskich nie pojawiały się żadne nowe narzędzia ani w MOF-ach ośrodków wojewódzkich można wyróżnić rozwiązania systemowe w tym zakresie. Miasta i gmi- jeszcze dwa odrębne podejścia: ny położone w strefie zewnętrznej MOF-ów były skazane na rozwiązywanie narastających problemów we Odklejone metropolie własnym zakresie i z wykorzystaniem istniejących form współpracy międzysamorządowej, takich jak: porozu- Za wyjątkowo niepokojące należy uznać, mienia, stowarzyszenia, związki międzygminne, spół- posługując się metaforą wprowadzoną przez ki komunalne itp. Bohdana Jałowieckiego (2000), „odklejenie się” W efekcie współpraca, o ile zaistniała, w zdecydo- największych ośrodków metropolitalnych – wanej większości przypadków nie miała wymiaru strate- Warszawy i Krakowa – od swoich obszarów gicznego, lecz służyła „załatwianiu” najbardziej palących funkcjonalnych. Bardzo niski poziom współpracy potrzeb – związanych głównie z organizacją transportu między tymi ośrodkami rdzeniowymi a miastami publicznego, organizacją usług z zakresu oświaty i po- i gminami położonymi w strefie zewnętrznej mocy społecznej tudzież komunalnych. Ponadto sfor- MOF-u i praktycznie brak szerszej współpracy malizowana współpraca między miastami rdzeniowymi o charakterze sieciowym świadczą o poczuciu a ich zapleczem pozostawała na niskim poziomie, gdyż samowystarczalności tych miast, które dominowały wąskie porozumienia bilateralne. Współ- swoje zaplecze funkcjonalne traktują raczej praca o charakterze sieciowym należała do rzadkości w kategoriach problemów (uszczuplanie bazy i szerzej rozwinęła się jedynie w MOF-ach kilku ośrod- podatkowej w wyniku suburbanizacji, generowanie ków wojewódzkich. dodatkowych zanieczyszczeń powietrza czy korzystanie przez mieszkańców ościennych Poziom współpracy i integracji MOF-ów gmin z usług publicznych i infrastruktury miasta jest różny zarówno z uwagi na stopień bez udziału w ich finansowaniu). Jednocześnie w partnerskiej współpracy nie potrafią dostrzec integracji, jak i charakter relacji między możliwości rozwiązywania tych problemów, tym partnerami samorządowymi. bardziej nie zauważają dodatkowych korzyści Poziom współpracy i rodzaje problemów, z jakimi mie- i efektu synergii wynikających ze współpracy rzą się MOF-y polskich miast, są zróżnicowane. Wska- w innych dziedzinach, takich jak prowadzenie zaliśmy już ośrodki, w których współpraca jest na re- wspólnej polityki proinwestycyjnej czy obniżanie latywnie wysokim poziomie i które mogą służyć swo- kosztów usług poprzez wspólne zamówienia. imi doświadczeniami. Odmienne doświadczenia pły- nące ze współpracy i różne stopnie jej sformalizowa- Zarządzanie przez wchłanianie – nia wymagają niewątpliwie zróżnicowanych podejść skuteczność na krótką metę do wspierania partnerstw z poziomu polityki krajowej. Najlepiej radzące sobie ośrodki domagają się już kon- Istnieje grupa ośrodków wojewódzkich o mniejszym kretnych rozwiązań, które pozwoliłyby na silniejszą in- potencjale ludnościowym i ekonomicznym stytucjonalizację ich współpracy. Z kolei ośrodki, które (Rzeszów, Zielona Góra czy Opole), które problem nie dostrzegają jeszcze potrzeby strategicznego współ- integracji obszarów powiązanych funkcjonalnie działania, wymagają dodatkowych zachęt, aby możli- postanowiły rozwiązać nie na drodze współpracy, we było przełamanie kosztów organizacyjnych i poli- ale poprzez włączanie sąsiednich gmin lub ich części tycznych związanych np. z koniecznością przekazania w swoje granice administracyjne. Na krótką metę kompetencji lub funduszy czy obawą przed utratą pre- takie działanie wydaje się skutecznie rozwiązywać stiżu (Swianiewicz 2002).

Wnioski dla krajowej polityki miejskiej 23 1. Wnioski i rekomendacje

Większość partnerstw międzysamorządowych problem zarządzania, przynajmniej jeśli chodzi w Polsce działających w ramach MOF-ów powstała o obszar zaanektowany. zgodnie z logiką, że projekty tworzą partnerstwa; tym- Należy jednak zauważyć, że niezależnie czasem powinno być odwrotnie – to partnerstwa po- od motywacji omawiana praktyka spotyka się winny uruchamiać projekty. Niestety partnerstwa za- z dużym niezadowoleniem społecznym i jest wiązane wokół strategicznych celów i ukierunkowane rujnująca dla relacji ośrodka centralnego z gminami na długofalowe działanie wciąż można policzyć na pal- znajdującymi się w strefie jego oddziaływania. cach jednej ręki. Zamiast klimatu zaufania pojawiają się strach przed Projektowy charakter partnerstw oraz ich finanso- utratą podmiotowości i niechęć do współdziałania wanie ze środków zewnętrznych sprawiają, że mają one z potencjalnym „agresorem”. Tendencja do ograniczone możliwości adaptacji do bieżących warun- „wchłaniania” swojego obszaru funkcjonalnego ków. Na dłuższą metę taka sytuacja może upośledzać raczej nie jest obserwowana w przypadku większych zdolność partnerów do myślenia w kategoriach długo- miast. Można by rzec, że miasta przekonane falowej strategii, ale także (jak wynika z badań) obniżać o swojej sile nie dążą do jej nadużywania w relacjach natężenie współpracy między uczestnikami partnerstw ze słabszymi partnerami. i wpływać negatywnie na jej jakość. Tylko w przypadku nielicznych partnerstw doszło do wypaczenia idei konkursów poprzez opracowanie Doświadczenia płynące z działań produktów oddzielnie dla poszczególnych JST lub pro- wspierających zarządzanie MOF-ami duktów o bardzo lokalnym potencjale oddziaływania. W zdecydowanej większości wytworzono strategie, do- poprzez rozwój współpracy. kumenty diagnostyczne i dokumentacje projektowe, Konkursy dotacyjne wspierające które swym zasięgiem obejmowały obszar całego part- budowę partnerstw i rozwój nerstwa. Tworzenie konkretnych dokumentacji projek- współpracy międzysamorządowej towych świadczy ponadto o poważnych zamiarach rea- Jednym z pierwszych kroków podjętych na szczeblu lizacji planowanych projektów. centralnym w celu poprawy współpracy międzysamo- Niemniej opinie 2/3 koordynatorów projektów prze- rządowej w MOF-ach było ogłoszenie konkursów dotacji prowadzanych w ramach konkursów wskazują, że efek- na wsparcie planowania współpracy w MOF-ach (MOF ty projektów nie przekładają się bezpośrednio na zwięk- I i II), rozwój miast poprzez wzmocnienie kompetencji szenie integracji obszaru czy podniesienie jakości świad- JST, dialog społeczny oraz współpracę z przedstawicie- czonych usług. Jak to ujął jeden z badanych, „Od same- lami społeczeństwa obywatelskiego (EOG) oraz dzia- go planowania jeszcze nikomu się nie poprawiło…”. To łania wspierające rozwój i podnoszenie jakości usług wskazuje na potrzebę pójścia o krok dalej i rozpoczę- publicznych świadczonych przez zrzeszenia JST (JUP). cia nie tylko wspólnego planowania, ale także wdraża- Ewaluacja rezultatów tych konkursów z jednej stro- nia powstałych planów – we współpracy. ny wskazała czy też potwierdziła szereg słabości zwią- zanych ze współpracą między samorządami, z drugiej Zintegrowane inwestycje terytorialne natomiast dla wielu ośrodków była okazją do nawiąza- Krokiem w kierunku konkretyzacji działań w ramach nia współpracy i nauczenia się współdziałania przy wy- współpracy w MOF-ach jest niewątpliwie wdrożenie konywaniu konkretnych zadań. ZIT-ów – instrumentu mającego na celu zmotywowa- Główna obawa, jaka się pojawia przy tego typu kon- nie do współpracy poprzez przeznaczenie części środ- kursach, dotyczy instrumentalizacji pojęcia partner- ków z funduszy unijnych na prowadzenie wspólnych stwa i wytworzenia kultury koniunkturalnej współpracy projektów. Aby zapewnić większą skuteczność instru- podporządkowanej konkretnym projektom oraz możli- mentu, Ministerstwo Rozwoju Regionalnego przygo- wości pozyskania środków finansowych z tego tytułu. towało wytyczne do wdrażania ZIT-ów w ramach RPO

Wnioski dla krajowej polityki miejskiej 24 1. Wnioski i rekomendacje

województw, w tym ogólne wytyczne dotyczące deli- nia obszaru współpracy w OMG-G-S projekty planowa- mitacji wraz z delimitacją referencyjną MOF-ów ośrod- ne w ramach ZIT-ów mają bardzo wysoki (zwłaszcza na ków wojewódzkich. tle innych ośrodków) potencjał integrujący. Pierwszym efektem wprowadzenia ZIT-ów był gwałtowny wzrost stopnia sformalizowanej współpra- Efektywny transport publiczny – cy w ramach poszczególnych MOF-ów ośrodków woje- podstawowa potrzeba wódzkich. W niektórych przypadkach jednak obszary Wśród licznych potrzeb i wyzwań wynikających z re- współpracy zostały nienaturalnie powiększone w sto- alnych powiązań i zależności funkcjonalnych absolut- sunku do delimitacji referencyjnej, co może sugerować nie priorytetowe miejsce zajmuje organizacja transpor- koniunkturalne podejście do ZIT-ów – aby jak najwię- tu publicznego. Migracje wahadłowe związane z dojaz- cej gmin w województwie mogło „załapać się” na finan- dami do pracy, korzystanie z usług centralnych dostęp- sowanie z tej osi priorytetowej RPO. nych w ośrodku rdzeniowym lub też usług ekosystemo- wych i rekreacyjnych, w większym stopniu dostępnych w strefie zewnętrznej MOF-u, a także liczne powiązania biznesowe między podmiotami gospodarczymi stwa- rzają potrzebę szybkiego i sprawnego przemieszczania Wstępna analiza projektów się ludzi w obrębie MOF-u. Z uwagi na intensywność i gęstość tych powiązań nie jest możliwe zaspokojenie planowanych do realizacji wszystkich potrzeb, opierając się na transporcie indywi- w ramach strategii ZIT dualnym, który generuje szereg bardzo negatywnych zjawisk. Aby jednak skutecznie zachęcić mieszkańców do dla poszczególnych MOF-ów rezygnacji z transportu indywidualnego, konieczny jest rozwój sprawnego i efektywnego, a nade wszystko zinte- ośrodków wojewódzkich rów- growanego systemu zbiorowego transportu publicznego. Mimo iż transport jest dominującym przedmiotem nież nie napawa optymizmem. istniejącej i planowanej współpracy międzysamorządo- wej, wciąż poziom zaspokojenia potrzeb w tym zakresie, jak i kompleksowość świadczonych usług są dalekie od Wstępna analiza projektów planowanych do realiza- oczekiwań. W dalszym ciągu wiele gmin pozostających cji w ramach strategii ZIT dla poszczególnych MOF-ów w zasięgu funkcjonalnych powiązań nie ma bezpośred- ośrodków wojewódzkich również nie napawa optymi- nich połączeń środkami transportu publicznego z ośrod- zmem, gdyż zarówno ich potencjał integracyjny, jak i po- kiem rdzeniowym, a nawet jeśli mają, to częstotliwość tencjał oddziaływania na cały MOF są z reguły bardzo i czas podróży nie zachęcają do przesiadki z własnego ograniczone. W przypadku ośrodków, w których struk- samochodu. Również brak pełnej integracji usług trans- tury współpracy międzysamorządowej nie wykształciły portowych utrudnia życie podróżnych. się jeszcze na odpowiednim poziomie, istnieje poważ- Do pozytywów należy jednak zaliczyć wiele inicja- ne zagrożenie, że wdrażanie projektów nie będzie prze- tyw podjętych w ostatnim czasie przez samorządy – za- biegało ani sprawnie, ani efektywnie. równo lokalne, jak i regionalne – w celu poprawy tego Należy mimo wszystko spojrzeć na ZIT-y jako na stanu rzeczy. Na szczególną uwagę zasługuje rola samo- szansę na zainicjowanie, nawet w ograniczonym za- rządów regionalnych w tworzeniu systemów szybkich kresie, współpracy sieciowej tam, gdzie jej dotąd nie by- kolei aglomeracyjnych. Dotąd jedynie Trójmiasto i MOF ło. W przypadku MOF-u Trójmiasta ZIT był katalizato- Warszawy mogły poszczycić się funkcjonowaniem ta- rem, który ostatecznie pchnął do współpracy w ramach kich rozwiązań, przy czym początki Warszawskiej Ko- jednolitej struktury dwa dotąd raczej konkurujące niż lei Dojazdowej sięgają okresu międzywojennego, a trój- współpracujące ośrodki. Pomimo znacznego poszerze- miejska Szybka Kolej Miejska powstała już w latach 50.

Wnioski dla krajowej polityki miejskiej 25 1. Wnioski i rekomendacje

ubiegłego stulecia. W ostatnim czasie systemy te zosta- wiednich narzędzi współpracy. Zachęty do współ- ły zmodernizowane i rozbudowane, a do ośrodków roz- pracy takie jak ZIT-y to z pewnością krok w dobrym wijających kolej aglomeracyjną dołączyły również Kra- kierunku. Jednakże poza oferowaniem funduszy ków i Łódź. Kolejne samorządy wojewódzkie optyma- (zachęta finansowa) na realizację działań w okreś lizują wykorzystanie istniejących połączeń kolejowych lonym formacie powinny również dostarczać na- lub przygotowują się do wdrożenia nowych systemów rzędzia do ich prowadzenia w różnych obszarach. (m.in. Szczecin, Poznań, Wrocław i Rzeszów). 3. Uwzględnić ewolucyjny, procesowy charakter bu- Te doświadczenia wskazują na pozytywną rolę sa- dowania współpracy w MOF-ach. Z uwagi na zróż- morządów regionalnych jako tych instytucji, które mogą nicowany poziom doświadczenia współpracy, ale skutecznie wspierać zarządzanie MOF-ami. także zróżnicowane potrzeby i różną skalę MOF-ów należy zaoferować szersze spektrum rozwiązań i za- chęt do współpracy, które pozwolą na ewolucyjny rozwój partnerstw – od form najmniej zobowiązu- Rekomendacje dla krajowej jących (porozumienia sieciowe) przez bardziej zo- polityki miejskiej bowiązujące stowarzyszenia JST po związki, w któ- rych następuje delegacja ustalonego zakresu obo- 1. Zapewnić lepsze regulacje prawne dla współpra- wiązków i zadań. cy międzysamorządowej. Należy poprawić man- 4. Zapewnić warunki brzegowe współpracy w wy- kamenty istniejących uregulowań prawnych w za- miarze terytorialnym. Ponieważ MOF-y odzwier- kresie współpracy międzysamorządowej, tak aby le- ciedlają realne powiązania niezgodne z istniejącym piej odpowiadały oczekiwaniom i potrzebom samo- rządów. Nie chodzi jednak o tworzenie obligatoryjnych form współpracy, choć w pewnych przypadkach i takie mogą znaleźć uzasadnienie, ale o stworzenie lepszych ram, szerszej i bardziej elastycznej Z uwagi na zróżnicowany palety możliwych rozwiązań prawno-organizacyjnych umożliwiających zrzeszanie się i współpracę poziom doświadczenia współ- samorządów. W szczególności chodzi o uproszczenie proce- pracy, ale także zróżnicowane dur inicjujących powstanie związków JST, umożli- potrzeby i różną skalę MOF-ów wienie współpracy pionowej w ramach związków JST (gminy – powiaty – województwo), rozwiązanie należy zaoferować szersze problemu braku możliwości wspólnego wykonywania zadań publicznych w ramach stowarzyszeń spektrum rozwiązań i zachęt do JST czy większą elastyczność w dzieleniu się odpo- współpracy, które pozwolą na wiedzialnością za wykonywanie oraz finansowanie zadań własnych samorządów. ewolucyjny rozwój partnerstw. Szczegółowe analizy dotyczące zalet, wad oraz postulowane usprawnienia w odniesieniu do ist- niejących w polskim prawie form współpracy mię- dzysamorządowej zostały już sformułowane, m.in. podziałem administracyjnym, oferując zachęty do w ramach analiz przeprowadzonych przez Związek współpracy, należy zakreślać ramowe warunki do- Miast Polskich (ZMP) (zob. Porawski 2013). tyczące terytorialnego kształtu obszaru współpra- 2. Kontynuować budowę systemu zachęt do współ- cy. Powinny one wynikać z diagnozy realnych po- pracy przy jednoczesnym dostarczaniu odpo- wiązań funkcjonalnych, ale również brać pod uwagę

Rekomendacje dla krajowej polityki miejskiej 26 1. Wnioski i rekomendacje

istniejące struktury współpracy. Wytyczne realiza- i usprawniające współpracę oraz integrujące rdzeń cji ZIT-ów są niewątpliwie krokiem w dobrym kie- MOF-u z jego obszarem zewnętrznym. runku, choć należałoby się zastanowić nad możli- Projekty o charakterze lokalnym zasadniczo nie wością uszczegółowienia zasad w odniesieniu do powinny być finansowane ze środków przeznaczo- ośrodków, które znacząco odbiegały od obszaru re- nych na współpracę. Problem pojawia się w przypad- alnych powiązań, nadmiernie go powiększając lub ku punktowych projektów realizowanych w mia- zawężając. Z pewnością dalszy monitoring realiza- stach rdzeniowych – z racji ich metropolitalnych cji strategii ZIT pozwoli uzyskać odpowiedź na pytanie o efektywność i realną integrację „nadmucha- nych” ZIT-ów. 5. Sprecyzować wymagania dotyczące projektów realizowanych w ramach programów współpra- Bardziej precyzyjne regu- cy i prowadzić ciągły monitoring ich wdrażania. lacje powinny dotyczyć Wstępne wnioski z analizy planowanych projektów w ramach ZIT-ów dla MOF-ów ośrodków wojewódz- typów działań i projektów kich wskazują również na konieczność sprecyzo- wania wytycznych nie tylko odnośnie do kształtu możliwych do realizacji, związków ZIT, ale też charakteru samych projektów i sposobów ich realizacji, tak aby miały wyższy po- natomiast zasadniczo należy tencjał integrujący oraz wpływały na rozwój całego zostawić miastom i gminom MOF-u, a nie tylko gminy, w której projekt jest realizowany. dowolność w wyborze W związku z tym konieczne jest monitorowanie na bieżąco efektów wprowadzanych regulacji, przedmiotu współpracy aby nie doszło do przeregulowania, które będzie hamować rozwój współpracy. Być może stopień re- i określaniu priorytetów. gulacji powinien być również dostosowany do stażu i doświadczenia partnerstw będących podmiotem wsparcia. funkcji i powiązania ze świadczeniem usług wyż- Wdrożenie tej rekomendacji wymaga jednak szego rzędu większość planowanych w nich pro- równoczesnego wprowadzenia rozwiązań rekomen- jektów można uznać za oddziaływujące na rozwój dowanych w punkcie 2, a więc dostarczenia regu- całego obszaru funkcjonalnego. lacji prawnych, które ułatwią i uproszczą wspólne Wydaje się jednak, że tego typu projekty nie prowadzenie projektów przez co najmniej dwa pod- powinny być dofinansowywane z funduszy prze- mioty JST. znaczonych na wspieranie rozwoju współpracy 6. Ustanowić priorytet dla projektów sieciowych w MOF-ach ośrodków wojewódzkich. Istnieje bo- o dużym potencjale integracji. Bardziej precyzyj- wiem zagrożenie związane z kumulacją środków na ne regulacje powinny dotyczyć typów działań i pro- współpracę w ośrodku rdzeniowym, w szczególno- jektów możliwych do realizacji, natomiast zasadni- ści w przypadku miast metropolitalnych, które od- czo należy zostawić miastom i gminom dowolność klejają się od swojego otoczenia i nie poczuwają do w wyborze przedmiotu współpracy i określaniu odpowiedzialności za harmonijny i zintegrowany priorytetów. rozwój całego obszaru. Takie „przejęcie” środków Absolutne pierwszeństwo powinny mieć dzia- na współpracę budzi niechęć do dalszych wspól- łania i projekty o charakterze sieciowym, prowa- nych działań ze strony na ogół znacznie mniejszych dzone wspólnie przez więcej niż jeden samorząd gmin położonych w obszarze zewnętrznym.

Rekomendacje dla krajowej polityki miejskiej 27 1. Wnioski i rekomendacje

Dofinansowanie projektów o charakterze punk- liderami współpracy, ale także powinien być swego towym w mieście centralnym (np. budowa zintegro- rodzaju gwarantem równoważenia interesów mię- wanego centrum komunikacyjnego) mogłoby być dzy rdzeniem a gminami o mniejszym potencjale zasadne pod warunkiem, że funkcjonują struktu- tworzącymi obszar zewnętrzny MOF-u (jak ma to ry współpracy w ramach MOF-ów ośrodków woje- miejsce w przypadku SSOM-u). wódzkich oraz mechanizmy podejmowania decy- 9. Przygotować się na przeciwdziałanie „efektom zji, które gwarantują balans między współpracują- ubocznym” integracji w ramach MOF-ów, zwłasz- cymi samorządami, uniemożliwiając dyktat najsil- cza w kontekście łączenia i zwiększania dostęp- niejszego partnera. ności transportu publicznego. Rozwój efektywne- 7. Wiedzieć, kiedy odłączyć „kroplówkę”. Projekto- go systemu transportu publicznego w MOF-ach jest wane instrumenty i zachęty powinny z góry zakła- konieczny, niemniej należy oczekiwać, że wraz z roz- dać czasowy charakter wsparcia. W sytuacji, gdy wojem sieci transportu aglomeracyjnego i wzrostem poziom współpracy międzysamorządowej jest niski jego dostępności w strefach zewnętrznych MOF-ów lub w ogóle jej brak, zachęty w postaci „projektów nasilą się jeszcze bardziej procesy suburbanizacyj- na współpracę” mają sens i mogą przyczynić się do ne. Aby skutecznie kontrolować negatywne zjawi- przełamania istniejących barier. ska, jak rozlewanie się miast i chaotyczne zagospo- Punktem docelowym jest jednak wytworzenie darowanie obszarów podmiejskich, oraz im prze- trwałych struktur współpracy, w ramach których ciwdziałać, absolutnie konieczne jest wprowadze- możliwe będzie nie tylko lepsze zaspokajanie ponie sprawnego systemu planowania przestrzennego. trzeb publicznych mieszkańców MOF-u, ale rów- nież strategiczne zarządzanie rozwojem całego obszaru. Wówczas prowadzona w ramach takich struktur współpraca powinna generować nowe projekty Wnioski dla ekspertów i inicjatywy, a nie odwrotnie. Na tym etapie rozwoju i naukowców partnerstwa narzucanie szczegółowych rozwiązań i wytycznych z zewnątrz mogłoby wręcz zaszkodzić Efektywne zarządzanie MOF-ami partnerstwu i nadmiernie zinstrumentalizować je- wymaga rzetelnej wiedzy na ich temat. go działania. 8. Zwiększyć zaangażowanie i odpowiedzialność Pomimo realności powiązań funkcjonalnych występu- samorządów regionalnych za koordynację roz- jących w obszarach wokół dużych ośrodków miejskich woju MOF-ów. Należy w znacznie większym stop- trudno jest z poziomu władz lokalnych dostrzec cało- niu niż dotychczas wykorzystać potencjał samorzą- ściowy charakter tych zależności, a co za tym idzie – dów regionalnych, które bardziej aktywnie powin- możliwości i korzyści płynące z próby bardziej kom- ny wspierać proces zarządzania MOF-ami ośrodków pleksowego zarządzania MOF-em. Trudności potęguje wojewódzkich. Zaangażowanie to powinno mieć również to, że MOF-y są kategorią analityczną, nie mają charakter zgodny z zasadą pomocniczości. Obsza- ostrych granic, a każda delimitacja ma umowny charak- rem, w którym MOF-y wymagają ścisłej współpracy ter i zależy od przyjętych na wstępie kryteriów i założeń. i koordynacji ze strony samorządów regionalnych, Co więcej, nawet jeśli zostaną uzgodnione jednolite kry- jest np. wykorzystanie potencjału transportu kole- teria, zasięg MOF-u może się zmieniać w czasie – wraz jowego do budowy sieci szybkich kolei metropoli- ze zmianą natężenia i zasięgu związków funkcjonalnych. talnych. Tylko w nielicznych przypadkach obszary te nieja- Samorząd wojewódzki może również odgry- ko „wyłoniły się” i zostały dookreślone poprzez prakty- wać rolę negocjatora i podmiotu usprawniającego kę współpracy międzysamorządowej. Wcześniej wska- współpracę, w szczególności w ośrodkach polirdze- zaliśmy główne czynniki i uwarunkowania cechują- niowych, w których pojawiają się konflikty między ce takie obszary. Wśród nich bardzo ważne, zwłaszcza

Wnioski dla ekspertów i naukowców 28 1. Wnioski i rekomendacje

na początkowym etapie budowania sieci współpracy choć różne formalne aspekty tej współpracy są rejestro- w MOF-ie Poznania, Szczecina, ale i Trójmiasta, okaza- wane, to rejestry nie są zintegrowane, brak też właści- ło się wsparcie ze strony środowisk akademickich i eks- wego opisu atrybutów współpracy (np. ujednoliconych perckich, które akcentowały istniejące powiązania oraz kategorii odnoszących się do zakresu przedmiotowego potencjał i korzyści możliwe do osiągnięcia w ramach współpracy). skoordynowanej współpracy na rzecz zintegrowanego Niniejszy raport ma na celu bardziej kompleksowe rozwoju całego obszaru. Wsparcie okazało się również spojrzenie na rozwój MOF-ów w Polsce, w szczególno- bardzo istotne przy diagnozowaniu bieżących potrzeb ści tych wokół miast wojewódzkich. Mamy nadzieję, i wyzwań związanych ze współpracą w ramach MOF-ów. że badania przeprowadzone na potrzeby niniejszego opracowania dostarczyły nowej wiedzy, która znajdzie przełożenie na praktykę zarządzania tymi obszarami. Jednocześnie zdajemy sobie sprawę, że przedstawiona diagnoza wciąż nie jest pełna i dotyczy jedynie wybra- W ramach instytucji nauko- nych aspektów związanych z zagadnieniem współpra- cy i zarządzania w obszarach miejskich. Uzupełnienie wych, badawczych i eksperckich tej wiedzy wymaga dalszych badań, zarówno przekro- funkcjonujących w większych jowych, porównawczych, jak i pogłębionych, analizują- cych konkretne przypadki i procesy również od strony ośrodkach miejskich, przede jakościowej. wszystkim wojewódzkich, należy tworzyć jednostki lub Rekomendacje dla ekspertów zespoły ukierunkowane na i naukowców badanie MOF-ów tych miast. 1. Lokalne instytucje naukowe jako element wsparcia strategicznego zarządzania MOF-ami. W ramach instytucji naukowych, badawczych i eksperc kich funkcjonujących w większych ośrodkach miej- Także z perspektywy ogólnokrajowej istnieje po- skich, przede wszystkim wojewódzkich, należy two- trzeba bliższego przyjrzenia się procesom zachodzą- rzyć jednostki lub zespoły ukierunkowane na ba- cym w MOF-ach, zwłaszcza że cechuje je duża różnorod- danie MOF-ów tych miast. Badania powinny być ność. Trudno będzie bez bardziej szczegółowej wiedzy elementem wspierającym strategiczne zarządza- na ten temat operacjonalizować i monitorować osiąga- nie MOF-ami, stąd konieczność bliższej współ- nie celów zapisanych w KPM w obszarze tematycznym pracy z JST. Rola takich instytucji może okazać się „Zarządzanie obszarami miejskimi”. Niestety tego za- szczególnie istotna w tych obszarach, w których dania nie ułatwia niekompletność danych, które poka- świadomość potrzeby zintegrowanego zarządzania zywałyby stopień spójności tych obszarów w zakresie MOF-em jest niska lub istnieją bariery we współpra- świadczenia najważniejszych usług publicznych i do- cy między samorządami. stępu do nich mieszkańców, zagospodarowania i pla- Wiedzę na temat potrzeb, barier i wyzwań roz- nowania przestrzennego czy zintegrowanego rozwo- woju danych ośrodków mogą wytwarzać również ju gospodarczego i prowadzenia wspólnej polityki pro- instytucje badawcze spoza tych ośrodków (jak np. inwestycyjnej. Obserwatorium Polityki Miejskiej IRM), niemniej Brak także systemowych rozwiązań w zakresie gro- jedynie lokalnie zakorzenione instytucje badawcze madzenia danych o współpracy międzysamorządowej – będą mogły stać się trwałym elementem systemu

Rekomendacje dla ekspertów i naukowców 29 1. Wnioski i rekomendacje

zarządzania rozwojem danego MOF-u. Chodzi tu wanie, w tym służyć badaniom porównawczym, bowiem nie tylko o dostarczanie eksperckiej wie- konieczna jest także ściślejsza współpraca między dzy czy realizowanie usług badawczych „na zamó- badaczami oraz ośrodkami badań metropolitalnych wienie”, ale także o aktywne włączanie się w deba- w celu ujednolicenia metod badawczych. tę o kształcie i przyszłości tych ośrodków, a nawet 3. Potrzeba lepszego poznania mechanizmów współ- inicjowanie dyskusji. pracy międzysamorządowej. Udoskonalenie narzę- 2. Potrzeba identyfikacji skali, zakresu i kierunków dzi prawno-organizacyjnych ułatwiających współ- powiązań funkcjonalnych w MOF-ach oraz wy- pracę wymaga dalszych szczegółowych badań pracowania standardowych metod badawczych. mechanizmów współpracy między samorządami Na podstawie istniejących baz danych, w szczegól- w MOF-ach. Choć istnieją już przekrojowe opraco- ności GUS-u, możliwe jest ustalenie podstawowych wania analizujące współpracę międzysamorządową powiązań, związanych chociażby z dojazdami do w Polsce (zob. Kołsut 2015; Swianiewicz, Gendźwiłł, pracy. Takie dane mogą nawet okazać się wystar- Krukowska, Lackowska, Picej 2016; Potkański 2016), czające do delimitacji MOF-u, jednak w praktyce sytuacja będzie się zmieniać dynamicznie w związ- powiązania są znacznie bardziej różnorodne i zło- ku z wdrażaniem nowych narzędzi i zachęt mają- żone i mogą dotyczyć różnych wymiarów, w tym cych na celu stymulację tej współpracy. W szczegól- społecznego (np. miejsca pracy, miejsca korzystania ności ważna jest identyfikacja czynników i rozwią- z różnego rodzaju usług publicznych i prywatnych, zań, które pozwalają na przezwyciężanie barier we miejsca spędzania wolnego czasu i rekreacji), gospo- współpracy, np. mechanizmów podejmowania de- darczego (np. współpraca między firmami, usługi cyzji w sytuacji znaczącej nierównowagi potencja- dla biznesu, kreowanie marki i promocja) czy śro- łu współpracujących samorządów. dowiskowego (np. system korytarzy ekologicznych, 4. Potrzeba oceny wpływu rozwiązań wdrażanych emisja zanieczyszczeń i system hydrologiczny). w celu integracji MOF-ów. Aby możliwe było do- Informacja o szczegółowym kształcie tych po- skonalenie narzędzi wspierających zarządzanie wiązań oraz wynikających z nich możliwościach MOF-ami, konieczne jest prowadzenie dalszych ba- i wyzwaniach jest niezbędna, aby móc skutecznie dań nad efektywnością i funkcjonowaniem rozwią- planować rozwój MOF-ów, ale również by możliwa zań wdrażanych w ramach dobrowolnej współpra- była efektywna współpraca między samorządami. cy sieciowej samorządów (np. zintegrowane plano- Znaczenie rzetelnej informacji jest szczególnie wanie przestrzenne w MOF-ie Poznania), inicjowa- duże dla procesu budowy zaufania między współ- nych przez samorządy regionalne (np. kolej metro- pracującymi partnerami. Robert Axelrod (2000) politalna) oraz rząd. W ostatnim przypadku niezwy- stwierdza wręcz, że informacja może do pewnego kle ważne będzie przyjrzenie się rezultatom projek- stopnia zatuszować niedomagania związane z ni- tów prowadzonych w ramach ZIT-ów oraz trwało- skim poziomem zaufania. ści współpracy zadzierzgniętej w ramach powsta- Aby badania dotyczące powiązań funkcjonal- łych w tym celu związków ZIT (funkcjonujących nych w MOF-ach mogły znaleźć szersze zastoso- z wykorzystaniem różnych rozwiązań formalnych).

MONITORING

2 32 2. Monitoring

33 2. Monitoring

Wprowadzenie i omówienie Trudno w wypadku obszarów funkcjonalnych polskich struktury monitoringu miast mówić o jakiejś systemowej formie zarządzania nimi – są to raczej różnego rodzaju próby radzenia so- ednym z celów raportów przygotowywanych w ra- bie z narastającymi problemami poprzez podejmowa- mach Obserwatorium Polityki Miejskiej IRM jest nie dobrowolnej współpracy między zainteresowanymi Jmonitorowanie procesów i zjawisk związanych samorządami. Mianowicie, jak zauważył Tomasz Kacz- z danym obszarem tematycznym w kontekście zadań marek (2014b: 64), „od około 10 lat w Polsce obserwuje i wyzwań stawianych przed krajową polityką miejską. się oddolny proces budowania koalicji lokalnych dużych Pierwszy problem, jaki napotykamy, próbując podjąć się miast i otaczających je gmin i powiatów, które można tego zadania, jest brak operacjonalizacji celów w Krajo- określić jako inicjację oddolnego procesu integracji me- wej Polityce Miejskiej 2023 (dalej KPM), które mają cha- tropolitalnej. Powstają różnorodne struktury nieformal- rakter opisowy i generalizujący. Brak jest również stan- ne (rady, porozumienia partnerskie) i bardziej formalne dardów, które mogłyby stanowić pewien punkt odnie- (stowarzyszenia, związki komunalne), których celem sienia przy próbie oceny badanych zjawisk. Dodatkową jest rozwiązywanie wspólnych problemów i poprawa trudność stanowi pozyskanie danych o rozwoju miej- koordynacji zarządzania w obszarach wielkomiejskich”. skich obszarów funkcjonalnych (MOF-ów), które po- W ramach części monitoringowej raportu chcemy zwalałyby na bardziej zaawansowane analizy i pew- przyjrzeć się bliżej trzem ważnym sferom, które mają za- niejsze wnioskowanie. Dane gromadzone przez Głów- sadniczy wpływ na dobrą organizację MOF-ów: ny Urząd Statystyczny oraz te, które stosunkowo łatwo 1. Współpraca międzysamorządowa. W sytuacji bra- można pozyskać z rejestrów publicznych, niestety wciąż ku systemowych rozwiązań na rzecz zintegrowanie pozwalają na pełną charakterystykę obszarów me- nego zarządzania MOF-ami szczególnego znacze- tropolitalnych, a w szczególności na prowadzenie stu- nia nabiera zdolność do współpracy międzysamo- diów porównawczych w związku z brakiem przyjęcia rządowej. Stąd pomysł na bliższe przyjrzenie się jednolitej metody delimitacji tych obszarów (Kaczma- skłonności do współpracy oraz skali tego zjawiska, rek, Bul 2014). zwłaszcza jeśli chodzi o współpracę między ośrod- Dane przedstawione w części monitoringowej nikiem rdzeniowym a gminami tworzącymi strefę ze- niejszego raportu zostały pozyskane w ramach badań wnętrzną MOF-u. własnych Obserwatorium, które są próbą choć częścio- 2. Transport publiczny. Spośród różnego rodzaju wego wypełnienia istniejącej luki informacyjnej. Mamy usług publicznych transport zbiorowy jest niewątp nadzieję, że w przyszłości pozyskanie tego typu infor- liwie tą, która bezpośrednio przekłada się na jakość macji będzie możliwe w bardziej systemowy sposób, życia mieszkańców i efektywność funkcjonowania a czas i wysiłek przeznaczony na gromadzenie danych dużych zespołów osadniczych. Efektywność trans- będzie można wykorzystać na poszerzenie zakresu mo- portu publicznego nie tylko pozwala na większą monitoringu – jeśli chodzi o zarówno liczbę MOF-ów obję- bilność mieszkańców, sprawne przemieszczanie się tych monitoringiem, jak i spektrum szczegółowych za- między miejscem zamieszkania a miejscem pracy gadnień tematycznych. i szybki dostęp do wielu usług wyższego rzędu ofe- Obecnie wyzwaniem jest nie tylko pozyskanie infor- rowanych przez miasto centralne, ale także wpływa macji na temat zarządzania w MOF-ach, ale także sama na stan środowiska i ekonomiczne koszty funkcjo- próba scharakteryzowania, uchwycenia tego procesu. nowania całego systemu. W przypadku gdy rozwój

Wprowadzenie i omówienie struktury monitoringu 34 2. Monitoring

transportu publicznego nie odpowiada realnym po- dzaniem MOF-ami ośrodków wojewódzkich. Jak wspo- trzebom, luka ta wypełniana jest przez prywatnych mniano, przyjęto założenie, że zarządzanie w obszarach przewoźników, którzy jednak nie są w stanie zbu- funkcjonalnych można ocenić pośrednio, m.in. analizu- dować stabilnego systemu zapewniającego zrów- jąc intensywność i rezultaty współpracy międzysamo- noważony rozwój całego obszaru. Często też jakość rządowej czy rozwój transportu publicznego. oferowanych przez przewoźników usług nie spełnia Mamy nadzieję, że w kolejnym raporcie (za trzy la- oczekiwań mieszkańców, a to sprawia, że przesia- ta) będziemy mogli poszerzyć paletę zagadnień moni- dają się oni do prywatnych samochodów, co z ko- torowanych w ramach obszaru tematycznego „zarzą- lei generuje problemy w mieście centralnym. Dla- dzanie obszarami miejskimi” m.in. o aspekty związa- tego właśnie dobry dostęp do transportu publiczne z integracją i spójnością planowania przestrzenne- nego uznaliśmy za jeden z podstawowych wskaź- go w MOF-ach czy współpracą w ramach polityki pro- ników dobrze zarządzanego MOF-u. inwestycyjnej i rozwoju gospodarczego. 3. Zintegrowane inwestycje terytorialne (ZIT). Do- celowo gminy tworzące MOF powinny w pełni ko- ordynować swoją politykę inwestycyjną oraz uzgad- niać i spajać planowane kierunki rozwoju terytorial- Współpraca nego. Aby przyspieszyć ten proces i zachęcić do rea- Poziom i jakość współpracy międzysamorządowej w ralizacji wspólnej polityki rozwoju, w ramach unijnej mach MOF-ów to – w sytuacji braku systemowych roz- polityki spójności zaproponowano nowy instrument wiązań – najważniejszy wymiar warunkujący spraw- integracji – ZIT-y. Narzędzie to zostało również zane zarządzanie tak złożonym i różnorodnym organi- implementowane w Polsce m.in. w ramach regional- zmem. W krajach, w których rozwój i formy zarządza- nych programów operacyjnych (RPO). W momen- nia obszarami funkcjonalnymi miast są bardziej zaawan- cie przygotowywania niniejszego raportu istniały sowane, współpraca ta ma na ogół charakter sieciowy. już strategie ZIT oraz wstępne listy projektów inwe- Choć i tam gros relacji dotyczy współpracy pomiędzy stycyjnych. Analizując typy proponowanych projek- rdzeniem (ośrodkiem metropolitalnym) a jego bliższym tów oraz oceniając ich potencjał integrujący, chce- i dalszym otoczeniem, co pokazuje dominujące kierunki my sprawdzić, w jakim kierunku zmierzają strate- ciążeń funkcjonalnych (Smętkowski i in. 2011; Matusiak gie ZIT ośrodków wojewódzkich (rys. 3). 2011). Dlatego właśnie największe znaczenie dla spraw- Celem badań przeprowadzonych na potrzeby pierw- ności funkcjonowania MOF-ów ma współpraca rdzenia szego raportu o zarządzaniu obszarami miejskimi jest z jednostkami stanowiącymi jego otoczenie, a w konur- więc diagnoza stanu wyjściowego w odniesieniu do naj- bacjach i aglomeracjach policentrycznych również po- bardziej podstawowych procesów związanych z zarzą- między ośrodkami rdzenia.

Rys. 3. Schemat monitoringu zarządzania w miejskich obszarach funkcjonalnych (MOF-ach)

Współpraca 35 2. Monitoring

Wielu badaczy skłania się wręcz ku twierdzeniu, że kich, ponieważ właśnie te formy są najczęściej wykorzy- odpowiednio realizowana kooperacja między JST nie stywane do realizacji zadań i przy współpracy na rzecz jest tylko uzupełnieniem, ale może wręcz wyelimino- rozwoju obszarów metropolitalnych (Porawski 2013). wać konieczność przeprowadzenia reform administra- Jak zaznaczono we wprowadzeniu do części moni- cyjno-terytorialnych (Kaczmarek, Mikuła 2007; Knie- toringowej raportu, aspekt współpracy międzygmin- ling 2011; Kaczmarek 2014b). nej staje się coraz ważniejszym elementem zarządza- W celu monitorowania tej współpracy wybrano nia MOF-ami – z jednej strony stanowi odpowiedź na dwa złożone wskaźniki, z których pierwszy opisuje stan bieżące potrzeby związane z rozwiązywaniem okreś współpracy między rdzeniem a gminami położonymi lonych problemów funkcjonowania złożonych orga- w strefie zewnętrznej MOF-ów poprzez identyfikację nizmów wielkomiejskich (Kaczmarek 2014a), z drugiej porozumień, stowarzyszeń i związków międzygmin- zaś model dobrowolnej współpracy wpisuje się w no- nych, natomiast drugi został oparty na analizie transfe- wy paradygmat roli samorządu publicznego w zarzą- rów finansowych między jednostkami samorządowymi dzaniu rozwojem lokalnym, określany mianem „nowe- wykonującymi zadania wymagające współpracy. Wskaź- go zarządzania publicznego” (New Public Governance) nik ten bardziej ogólnie (bez wskazywania kierunku współpracy) obrazuje skłonność gmin do realizacji róż- nego rodzaju zadań publicznych we współpracy z innymi jednostkami. Celem badania jest określe- Współpraca formalna nie skali współpracy między między ośrodkiem rdzeniowym gminami położonymi w strefie a gminami położonymi w strefie zewnętrznej w MOF-ach zewnętrznej MOF-u a ośrod- ośrodków wojewódzkich w Polsce kiem rdzeniowym w odniesieniu

Cel badania do najczęstszych form współ- pracy międzygminnej, jakimi Celem badania jest określenie skali współpracy mię- dzy gminami położonymi w strefie zewnętrznej MOF-u są związki, stowarzyszenia a ośrodkiem rdzeniowym w odniesieniu do najczęst- i porozumienia międzygminne. szych form współpracy międzygminnej, jakimi są związ- ki, stowarzyszenia i porozumienia międzygminne. Uwzględnienie w analizie tych trzech form kooperacji nie daje jednak pełnego obrazu współpracy, która może czy wręcz „nowego partnerstwa publicznego” (New Pub- być realizowana również w innych formach prawnych lic Partnership) (Osborne 2010). Dlatego analiza ska- (więcej na temat prawnych ram współpracy międzysa- li współpracy w ramach MOF-ów może wskazać jej za- morządowej w cz. III, rozdz. „Omówienie uwarunkowań sięg (jaka część gmin składających się na MOF jest po- prawnych…”, s. 156), ale i w sposób mniej sformalizowa- wiązana jakąś formą współpracy z ośrodkiem rdzenio- ny (związki nieformalne, partnerstwa, fora czy konfe- wym) i określić intensywność (jakie formy współpra- rencje). Analiza wskazanych trzech form współpracy – cy dominują) oraz pokazać różnorodność i komplek- możliwa dzięki dostępności danych z rejestrów publicz- sowość płaszczyzn tematycznych tej współpracy (czy nych – jest uzasadniona w odniesieniu do gmin działają- ogranicza się do wąskich zadań, których wspólna rea- cych w obszarach funkcjonalnych ośrodków wojewódz- lizacja jest niejako wymuszona okolicznościami, czy ma

Współpraca 36 2. Monitoring

bardziej kompleksowy i strategiczny charakter i wykra- deklarowany przedmiot współpracy (zarządzanie syste- cza poza bieżące potrzeby). mowe i inne usługi administracyjne, usługi społeczne, W ramach badania zdecydowaliśmy się na pokaza- usługi techniczne, transport publiczny, gospodarka wod- nie skali współpracy formalnej w dwóch momentach – na, gospodarka odpadami – podział za: Dębski 2006). przed wyznaczeniem obszarów ZIT oraz po ich delimi- Dane porozumienie, związek lub stowarzyszenie mogło tacji. Cezura ta jest ważna, ponieważ wprowadzenie od- zostać przypisane do więcej niż jednej grupy w zależ- górnego instrumentu integracji nie tylko wpłynęło na ności od zakresu współpracy. gwałtowny wzrost skali formalnej współpracy zarów- Powstała w ten sposób matryca pozwoliła na obli- no w sensie terytorialnym, jak i tematycznym, ale nade czenie prostego współczynnika współpracy dla bada- wszystko zmieniło motywy jej nawiązywania. nych MOF-ów ośrodków wojewódzkich, wskazującego na kompleksowość istniejących form współpracy pod Metoda względem tematycznym oraz z uwagi na zasięg terytorialny. Każda z gmin wchodzących w skład strefy ze- Analizie poddano zjawisko współpracy (integracji) mię- wnętrznej danego MOF-u ośrodka wojewódzkiego, któ- dzysamorządowej na poziomie gminnym w relacji gmin ra jest związana z obszarem rdzeniowym przynajmniej rdzeniowych z gminami strefy zewnętrznej w trzech jedną formą współpracy, mogła otrzymać od 1 do 6 pkt – następujących aspektach: w zależności od liczby obszarów tematycznych, któ- – fakt nawiązania (występowania) współpracy mię- rych dotyczy współpraca. Wskaźnik współpracy osiągał dzygminnej; 100%, gdy wszystkie gminy należące do strefy zewnętrz- – zakres przestrzenny współpracy (przestrzenny nej były związane z obszarem rdzeniowym MOF-u ja- stopień integracji); kąś formą współpracy we wszystkich sześciu obszarach – wymiar przedmiotowy współpracy. Podstawą badania zjawiska współpracy międzysa- morządowej była identyfikacja następujących trzech wybranych form współpracy JST wymienionych w Ustawie z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz Usta- W ramach badania zdecy- wie z dnia 7 kwietnia 1989 r. – Prawo o stowarzyszeniach: – porozumienie międzygminne; dowaliśmy się na pokazanie – stowarzyszenie gmin; – związek międzygminny. skali współpracy formalnej Dane o występowaniu wybranych form współpracy JST pozyskano z takich źródeł, jak: w dwóch momentach – przed – wojewódzkie dzienniki urzędowe; wyznaczeniem obszarów – biuletyny informacji publicznej (BIP); – Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji; ZIT oraz po ich delimitacji. – oficjalne strony internetowe urzędów miejskich. Spośród wszystkich zidentyfikowanych porozu- mień, związków i stowarzyszeń do dalszej analizy wybrano te, które wiązały ośrodek rdzeniowy (w przypad- tematycznych. Po analizie rozkładu wartości wskaźni- ku rdzeni policentrycznych – przynajmniej jedno z miast ka dla badanego zbioru MOF-u ośrodka wojewódzkiego rdzeniowych) z przynajmniej jedną gminą znajdują- wyróżniliśmy trzy klasy: wysoki poziom sformalizowa- cą się w strefie zewnętrznej MOF-u według delimitacji nej współpracy (wartości powyżej 70%), średni poziom przyjętej na potrzeby niniejszego raportu (zob. rys. 2). (20%–70%) i niski poziom (poniżej 20%). Następnie zidentyfikowane formy współpracy przy- Występowanie więcej niż jednej formy współpracy porządkowano do sześć grup tematycznych z uwagi na w danej gminie i w danym polu tematycznym nie wpły-

Współpraca 37 2. Monitoring

wało na podniesienie punktacji i tym samym wskaźnik Popularność porozumień międzygminnych to kon- nie mógł osiągnąć wartości powyżej 100% – przykłado- sekwencja uproszczonej procedury ich zawierania, któ- wo jeśli w gminie X zidentyfikowano jedno porozumie- ra nie wymaga specjalnych rejestracji, nadzoru władz nie zawarte z miastem rdzeniowym dotyczące organiza- centralnych oraz innych szczególnych warunków. Nato- cji transportu publicznego, a w gminie Y – dwa porozu- miast stowarzyszenia i związki międzygminne są zobli- mienia (w tym samym obszarze tematycznym) i dodat- gowane do spełnienia szeregu wymagań, których uwa- kowo gmina Y jest uczestnikiem stowarzyszenia na rzecz runkowania proceduralne wymuszają zaangażowanie rozwoju transportu publicznego w MOF-ie, to i tak obu gminom przyznano 1 pkt. Przyjęto bowiem założenie, że nie istnieje argument, który pozwalałby na twierdze- nie, że większa liczba form współpracy może przekładać się na zwiększenie jej intensywności – wręcz przeciw- W 2016 roku w ramach nie, może prowadzić do dublowania zadań i trudności wszystkich badanych MOF-ów w ich koordynowaniu. Ponieważ jakość, efektywność i trwałość współpracy nie są też wprost związane z wy- ośrodków wojewódzkich ziden- braną formą prawną (Porawski 2013), nie miały wpływu na zróżnicowanie punktacji. tyfikowaliśmy 267 porozumień, Proponowany wskaźnik pozwala oczywiście na ocenę współpracy w ramach MOF-u w dość uproszczony 14 stowarzyszeń i 11 związ- sposób, niemniej wydaje się pomocny przy porówny- ków międzygminnych. waniu jej skali między różnymi obszarami. Wskaźnik prezentowany jest w odniesieniu do stanu przed wprowadzeniem ZIT-ów i po. Bardziej szczegółowa analiza zebranych danych po- władz wojewódzkich, centralnych i sądowych. Ponadto zwala nie tylko na ogólne określenie „pokrycia współ- przydatność poszczególnych form prawnych współpra- pracą” badanych MOF-ów ośrodków wojewódzkich, ale cy jest różna w zależności od postawionego celu i cha- również na określenie stopnia usieciowienia współpra- rakteru współpracy (zob. „Omówienie uwarunkowań cy poprzez pokazanie proporcji między formami współ- prawnych…”, s. 156, także: Porawski 2013). pracy o charakterze bilateralnym i sieciowym. Dla efek- Analiza współpracy międzygminnej występującej na tywności zarządzania obszarem funkcjonalnym oparte- osi rdzeń – strefa zewnętrzna w 17 MOF-ach ośrodków go na współpracy międzygminnej zdecydowanie więk- wojewódzkich w Polsce wykazała, że w każdym z nich szą wartość ma współpraca o charakterze sieciowym samorządowcy gmin rdzeniowych zainicjowali lub po- (Swianiewicz i in. 2016). parli działania, które mają miejsce w ramach przynajmniej jednej formy współpracy (porozumienie, stowa- Analiza rzyszenie lub związek) z przynajmniej jedną gminą spoza rdzenia oraz w przynajmniej jednym obszarze tema- W 2016 roku w ramach wszystkich badanych MOF-ów tycznym współpracy. ośrodków wojewódzkich zidentyfikowaliśmy 267 po- Skokowy wzrost liczby sieciowych form współpra- rozumień, 14 stowarzyszeń i 11 związków międzygmin cy nastąpił w wyniku zawiązania szeregu porozumień, nych. W sumie gminy znajdujące się w strefach ze- związków i stowarzyszeń na potrzeby inwestycji w ra- wnętrznych MOF-ów były zaangażowane w 292 różne- mach obszarów ZIT. Tym samym znacząco wzrosła war- go rodzaju formy sformalizowanej współpracy między- tość wskaźnika w odniesieniu do większości badanych gminnej, w tym 49 miało charakter sieciowy, a 218 by- MOF-ów ośrodków wojewódzkich. Ponieważ nowe for- ło bilateralnym porozumieniem między gminą i ośrod- my współpracy dotyczyły na ogół wszystkich wyróżnio- kiem rdzeniowym. nych grup przedmiotowych oraz wszystkich gmin ob-

Współpraca 38 2. Monitoring

jętych delimitacją ZIT-ów, w przypadku aż dziesięciu nie nikt samorządów „nie zmuszał” do zinstytucjonali- ośrodków możemy mówić o wysokim współczynniku zowania współpracy i zabiegania o realizację inwestycji współpracy, w tym osiem ośrodków cechował wskaź- w ramach ZIT-ów, jednak możliwość skorzystania z do- nik na poziomie 100%. datkowych źródeł finansowania pod warunkiem sfor- Oczywiście wskaźnik ten nie uwzględnia jakościo- malizowania współpracy zgodnie z narzuconymi wy- wego wymiaru współpracy, a nawet może być mylący, tycznymi (krajowymi i na poziomie regionalnym) de ponieważ cykliczne kontrole działalności związków sa- facto stanowiła taką miękką formę przymusu, tym bar- morządowych prowadzone przez Najwyższą Izbę Kon- dziej że wytyczne jasno wskazują, iż „JST będące częś- troli i regionalne izby obrachunkowe (Dolnicki 2012) cią MOF OW [MOF ośrodków wojewódzkich – red.], któ- wykazały, że wiele z nich ma fasadowy charakter i mi- re nie będą zainteresowane przystąpieniem do obsza- mo formalnego istnienia nie prowadzi żadnej działal- ru realizacji ZIT mogą mieć istotnie utrudniony dostęp ności. Najbardziej wymierne są natomiast porozumie- do innych trybów udzielania wsparcia w ramach regio- nia bilateralne o współpracy, gdyż na ogół stanowią od- nalnego programu operacyjnego, w obszarach, dla któ- powiedź na bieżące potrzeby i wyzwania lub są wymu- rych IZ RPO [instytucja zarządzająca regionalnym proszone okolicznościami, zatem przynoszą obu stronom gramem operacyjnym – red.] przewiduje formułę ZIT” mierzalne korzyści (np. korzystanie z usług warszaw- (Zasady realizacji Zintegrowanych Inwestycji Teryto- skiego Miejskiego Zakładu Komunikacyjnego). rialnych w Polsce 2013: 4). Dlatego analiza współczynnika formalnej współpra- cy w ramach MOF-ów ośrodków wojewódzkich przed pojawieniem się „zachęt” w postaci ZIT-ów wydaje się lepiej oddawać skalę tego zjawiska powodowanego od- W zdecydowanej większości dolną inicjatywą samorządów (rys. 4 i 5).

przypadków współpraca oparta Podsumowanie

jest na bilateralnych porozu- Analiza współpracy między gminami w strefie zewnętrz- mieniach między miastem nej a ośrodkiem/ośrodkami rdzenia w odniesieniu do trzech sformalizowanych form współpracy międzysa- rdzeniowym a gminą położoną morządowej (porozumienia, stowarzyszenia, związ- ki) wskazuje, że w większości badanych obszarów w strefie zewnętrznej MOF-u, współpraca obejmuje szerokie spektrum zagadnień tematycznych, jednak wyraźnie dominują dwa po- przy czym najliczniej wystę- la współpracy: organizacja transportu publicznego puje w gminach ościennych, oraz usługi społeczne (edukacja i opieka przedszkol- na, ośrodki opieki społecznej). Najczęściej współpraca, a jej intensywność maleje wraz choć dobrowolna, wynika z przyczyn pragmatycznych (chęć obniżenia kosztów realizacji zadań) lub jest po- z odległością od rdzenia. niekąd wymuszona okolicznościami (brak możliwości realizacji usług we własnym zakresie). W zdecydowanej większości przypadków współpraca oparta jest na bilateralnych porozumieniach między miastem W przypadku zinstytucjonalizowanych form współ- rdzeniowym a gminą położoną w strefie zewnętrznej pracy, które pojawiły się w celu realizacji inwestycji w ra- MOF-u, przy czym najliczniej występuje w gminach mach ZIT-ów, dochodzi jeszcze inny ważny aspekt zwią- ościennych, a jej intensywność maleje wraz z odle- zany z dobrowolnością współpracy. Co prawda formal- głością od rdzenia.

Współpraca 39 2. Monitoring

Rys. 4. Współczynnik formalnej współpracy międzysamorządowej – przed wprowadzeniem zintegrowanych inwestycji terytorialnych (ZIT-ów) i po nim

Współpraca 40 2. Monitoring

Rys. 5. Współpraca formalna

Wraz z implementacją ZIT-ów i opracowaniem na nej na osi rdzeń – strefa zewnętrzna MOF-u. Wysokie szczeblu rządowym wytycznych, które stawiały wymo- wartości odnotowano aż w 11 MOF-ach ośrodków wo- gi dotyczące delimitacji obszarów współpracy oraz jej jewódzkich. Jedynie w Warszawie, pomimo wyznacze- sformalizowania w ramach MOF-ów ośrodków woje- nia obszaru współpracy w ramach ZIT-ów przez zarząd wódzkich, nastąpił skokowy wzrost współczynnika województwa, do chwili obecnej nie sformalizowano zinstytucjonalizowanej współpracy międzygmin- współpracy między gminami w żadnej formie – dlate-

Współpraca 41 2. Monitoring

go najniższy poziom współczynnika odnotowano właś- obszarach funkcjonalnych wytworzyły również Szcze- nie tam. cin i miasta aglomeracji śląskiej (Wróblewska-Jachna Jeśli pominiemy porozumienia, stowarzyszenia 2009: 315), a w pewnym sensie także Gdańsk i Gdynia i związki międzygminne, które zostały niejako wymuszo- (Szmytkowska 2014). ne implementacją ZIT-ów, obraz współpracy w MOF-ach Z kolei wnioski płynące z badań prowadzonych ośrodków wojewódzkich przedstawia się znacznie mniej w kontekście współpracy w obszarach przygranicznych optymistycznie. W większości przypadków dominują (Szmigiel-Rawska 2014) jednoznacznie wskazują, że za- początkowanie tworzenia organizacji współpracy administracyjnej równocześnie z rozpoczęciem ze- wnętrznej interwencji finansowej nie daje oczekiwa- nych rezultatów w zakresie instytucjonalizacji współ- W większości przypadków pracy. Stworzenie silnych bodźców zewnętrznych za- chęcających do współpracy czy wręcz ją wymuszających dominują bilateralne, roz- niekoniecznie przekłada się na jej efektywność i jakość. proszone formy współpracy, Najlepszą gwarancją osiągnięcia celów zintegrowanego zarządzania w MOF-ach opartego na współpra- stanowiące najczęściej odpo- cy między JST jest jej dobrowolność. Próby odgórnego „kreowania” obszarów współpracy niestety w większo- wiedź na bieżące potrzeby gmin ści przypadków kończą się powstaniem fasadowych instytucji i działaniami pozorowanymi, jak ma to obecnie w zakresie realizacji podsta- miejsce w przypadku wielu obszarów objętych ZIT-ami. wowych usług publicznych. Skłonność do współpracy gmin wchodzących bilateralne, rozproszone formy współpracy, stano- w skład obszarów funkcjonalnych wiące najczęściej odpowiedź na bieżące potrzeby ośrodków wojewódzkich gmin w zakresie realizacji podstawowych usług pub- w zakresie czterech wskaźników licznych. Najczęstsze są porozumienia dotyczące or- współpracy finansowej ganizacji transportu publicznego, przy czym tylko w nielicznych wypadkach możemy mówić o jakiejś formie partnerstwa – w zdecydowanej większości Cel badania są to usługi świadczone na zasadach komercyjnych, a współpraca polega najczęściej na powierzeniu/prze- Przeprowadzona wcześniej diagnoza stanu współpracy kazaniu obowiązków w zakresie realizacji określonej poprzez identyfikację różnych jej form pozwala wpraw- usługi publicznej. dzie na wskazanie obszarów, w których współpraca jest Jedynie w kilku ośrodkach odnotowano porozu- bardziej intensywna, jednak z uwagi na deklaratywny mienia o charakterze sieciowym, które nie były „wy- charakter badanych porozumień i innych form współ- muszone” odgórnymi programami, ale zostały zawią- pracy międzysamorządowej trudno bardziej jednoznacz- zane dzięki oddolnym inicjatywom samorządów w nich nie zwymiarować jej skalę, zwłaszcza że formalna reje- uczestniczących. stracja współpracy nie zawsze skutkuje jej urzeczywist- W pierwszej kolejności należy wskazać ośrodek po- nieniem w praktyce. Wskaźnik współpracy finansowej znański, posiadający najbardziej rozwinięte i ugrunto- użyty po raz pierwszy do analizy współpracy między- wane struktury współpracy w ramach stowarzyszenia. samorządowej przez Julitę Łukomską i Katarzynę Szmi- Pewne struktury współpracy administracyjnej w swoich giel-Rawską (2015) pozwala bardziej precyzyjnie mie-

Współpraca 42 2. Monitoring

rzyć siłę powiązań funkcjonalnych na podstawie ana- stowarzyszeń, lecz do związków, porozumień i relacji lizy przepływów finansowych między samorządami. nawiązywanych bezpośrednio na podstawie przepisów Celem badania jest więc uzupełnienie analizy za- o finansach publicznych. Tak skonstruowany wskaźnik kresu i przedmiotów współpracy między samorząda- opisuje znaczną część zjawiska współpracy samorządo- mi w MOF-ach ośrodków wojewódzkich przez przed- wej w Polsce. Obejmuje jej cztery wymiary: współpracę stawienie skali i przedmiotu transferów finansowych inwestycyjną, bieżącą, współpracę ogółem oraz w dzie- między samorządami oraz ich intensywności. dzinie transportu. 1. Współpraca inwestycyjna teoretycznie wskazuje skłonność samorządu do podejmowania wspólnych projektów, ze szczegółowych analiz wskaźnika wia- Przedstawiciele samorządów domo jednak, że najczęściej pokazuje wydatki gminy na rzecz utrzymania powiatowej infrastruktury skłonni są do podejmowa- drogowej (Łukomska, Szmigiel-Rawska 2016). 2. Przepływy w wydatkach bieżących są dla zarządza- nia większego wysiłku orga- nia metropolią najbardziej interesującym elementem opisu zjawiska, gdyż wskazują na przepływy fi- nizacyjnego i zaangażowania nansowe, które są wynikiem krótkotrwałych migra- w przypadku inicjatyw i projek- cji mieszkańców – do pracy, do szkoły, do przedszkola, po różnego rodzaju usługi. Dlatego w tym wskaź- tów współpracy wiążących się niku główne znaczenie mają wydatki na transport i przedszkola. z przepływami finansowymi. 3. Wskaźnik ogółem obejmuje powiązania finansowe w bardzo wielu dziedzinach, ale przede wszystkim w transporcie, edukacji, pomocy społecznej oraz Proponowany wskaźnik odpowiada istniejącym po- w mniejszym zakresie w gospodarce mieszkaniowej wiązaniom funkcjonalnym, które generują przepływy i komunalnej, wydatkach administracyjnych, a tak- finansowe, zakreślając pole wspólnych interesów samo- że kulturze i sporcie. rządów. Co więcej, przedstawiciele samorządów skłon- 4. Współpraca transportowa jest ważnym elementem ni są do podejmowania większego wysiłku organizacyj- opisu zarządzania w metropoliach, jest również ty- nego i zaangażowania w przypadku inicjatyw i projek- pem współpracy najczęściej podejmowanym w Pol- tów współpracy wiążących się z przepływami finanso- sce na podstawie porozumień, więc przyjęty wskaź- wymi. Współpraca, która takich przepływów nie gene- nik bardzo dokładnie opisuje to zjawisko. ruje, bywa postrzegana jako aktywność poboczna o niskim ryzyku, ale i niewielkich korzyściach (Szmigiel- Analiza -Rawska, Dołzbłasz 2012). Współpraca inwestycyjna Metoda Średnia wartość ogólnego wskaźnika współpracy w MOF-ach wynosi 3,7%. Najwyższą wartością wskaź- Analiza w tej części oparta jest na wskaźniku finanso- nika charakteryzują się obszary: białostocki, konurbacji wym powiązań między samorządami. Wskaźnik doty- górnośląskiej, lubelski, gorzowski i poznański (rys. 6). czy wydatków z budżetu gminnego do wszystkich po- Ogółem te wartości można w kontekście budżetu zostałych szczebli samorządu oraz do związków ko- uznać za niewielkie, jednak są wśród gmin takie, dla któ- munalnych, tym samym obejmuje dużą część zjawiska rych wartości tego wskaźnika osiągają znaczne pozio- współpracy międzysamorządowej w Polsce – nie odno- my. Do gmin, w których ta wartość wynosi ponad 10%, si się do międzygminnych spółek komunalnych oraz do należą:

Współpraca 43 2. Monitoring

Rys. 6. Wartość wskaźnika wydatków transferowanych do innych samorządów w poszczególnych miejskich obszarach funkcjonalnych (MOF-ach)

– Gliwice – 28,54% (górnośląski MOF); – Dobrzyniewo Duże – 44,45% (górnośląski MOF); – Mełgiew – 20,83% (lubelski MOF); – Spiczyn – 41,94% (górnośląski MOF); – Będzin – 12,47% (górnośląski MOF); – Wielowieś – 36,53% (poznański MOF); – Bobrowniki – 11,58% (górnośląski MOF); – Jastków – 35,81% (górnośląski MOF); – Psary – 10,85% (górnośląski MOF). – Rzgów – 31,57% (górnośląski MOF); Te wysokie wartości wynikają głównie z wielko- – Wasilków – 30,61% (górnośląski MOF); ści wydatków inwestycyjnych, ale zdarzają się również – Koluszki – 28,45% (górnośląski MOF); w transferach bieżących. Maksymalne wartości w ro- – Zabłudów – 25,23% (górnośląski MOF); ku 2014 to: 27% (wydatków bieżących ogółem) w gminie – Turośń Kościelna – 25,07% (białostocki MOF). Mełgiew, 13% w Będzinie i Bobrownikach, 11% w gmi- Większość tych inwestycji podejmowana jest przez nie Psary i po 10% w gminach Komorniki, Wojkowice gminy położone w MOF-ie konurbacji górnośląskiej. i Czeladź. W pozostałych gminach wartość wskaźnika Większość również miała miejsce w gminach otoczenie przekracza 10% (rys. 7). nia, a nie rdzenia. Wartość wskaźnika mówi o sile po- W wydatkach inwestycyjnych wartości bywają du- wiązań funkcjonalnych w obszarze, natomiast przyj- żo wyższe (w tym przypadku należy jednak w kolejnych rzenie się częściom składowym wskaźnika pozwala le- latach dokonać analizy zbiorczej dla kilku lat). Poniżej piej zrozumieć relacje między samorządami. Na przy- wymieniono gminy, w których wysokość transferowa- kład powiązania między samorządami mierzone trans- nych środków przekroczyła 25% budżetu na inwesty- ferami finansowymi są w obszarach metropolitalnych cje (większość wydatkowano na budowę dróg powia- większe niż w reszcie kraju (wartość wskaźnika ogółem towych): dla MOF-ów – 3,7%, dla reszty gmin – 2,3%). Jest to jed- – Murów – 60,68% (górnośląski MOF); nak prawda tylko w odniesieniu do wydatków bieżących. – Gliwice – 54,81% (górnośląski MOF); Wspólne inwestycje są częstsze na pozostałym obszarze – Legionowo – 47,18% (warszawski MOF); kraju. Choć wskaźnik współpracy inwestycyjnej w Pol-

Współpraca 44 2. Monitoring

sce odnosi się głównie do relacji gmina – powiat w zanych latach pojawią się dane związane z ZIT-ami. Opis kresie inwestycji drogowych, to jednak podobny, a na- dla roku 2014 pozwoli zatem na oszacowanie zmian bę- wet nieco niższy poziom wartości tego wskaźnika w ob- dących efektem interwencji publicznej finansowanej szarach metropolitalnych w stosunku do pozostałych ze środków Unii Europejskiej. Obecna średnia wartość gmin wskazuje na brak współpracy inwestycyjnej w ob- wskaźnika współpracy inwestycyjnej dla MOF-ów wy- szarach najbardziej powiązanych funkcjonalnie. Jest to nosi 6,1%, a dla pozostałej części kraju – 6,8% transfe- dobry moment na podkreślenie tego faktu, gdyż w kolej- rów w wydatkach inwestycyjnych ogółem.

Rys. 7. Finansowy wskaźnik współpracy inwestycyjnej

Współpraca 45 2. Monitoring

W 2014 roku najwyższa wartość średnia wskaźnika chą tego wskaźnika jest to, że ogólna wartość wydatków wydatków inwestycyjnych była w obszarze białostockim transferowanych na inwestycje w strefach podmiejskich (14,4%) i lubelskim (10,5%), dość wysoka również w po- wynosi 6,5%, podczas gdy transferowanych przez mia- znańskim (8,7%). Jednak we wszystkich tych przypad- sta centralne – tylko 2,6%. Miastami centralnymi, które kach wydatki transferowane były głównie z budżetów poniosły najwyższe wydatki na współpracę inwestycyj- gmin strefy podmiejskiej, natomiast miasta centralne ną w 2014 roku, były Gorzów Wielkopolski (10%) i mia- właściwie nie poniosły żadnych wydatków. Główną ce- sta śląskie (4,8%) (rys. 8).

Rys. 8. Finansowy wskaźnik współpracy inwestycyjnej

Współpraca 46 2. Monitoring

Współpraca bieżąca użytkowników i ponoszone są bezpośrednio z budżetu W zakresie wydatków transferowanych do innych samo- związku komunalnego. Analizy związków komunalnych rządów jako część wydatków bieżących MOF-y znacząco dowodzą jednak, że jest to sytuacja charakterystycz- odbiegają od pozostałych gmin – wartość wskaźnika wy- na jedynie dla MOF-u konurbacji górnośląskiej, gdyż nosi odpowiednio 3,3% oraz 1,5% wydatków bieżących współpraca na podstawie związków międzygminnych ogółem, czyli wskaźnik dla MOF-ów jest ponad dwu- w pozostałych MOF-ach nie jest tak intensywna, a na krotnie większy. Jest to rezultat intensywnych powiązań niektórych obszarach jest w ogóle marginalna lub nie- funkcjonalnych na tych obszarach – gminy transferują obecna (Swianiewicz 2016). środki głównie do innych gmin i miast na prawach powiatu. Najwyższym poziomem powiązań finansowych w wydatkach bieżących w 2014 roku charakteryzowały się MOF-y: konurbacji górnośląskiej (5,8%), białostocki (4,1%) i gorzowski (4%)1. Także w tym przypadku generalnie więcej transfe- Wydatki transferowane rują gminy podmiejskie. Natomiast miastami centralnymi, które transferują najwięcej, są miasta śląskie (6,4%). w dziedzinie transportu Drugie w kolejności miasto Zielona Góra transferuje ponad dwukrotnie mniej (2,7%), a na podobnym poziomie generują w MOF-ach angażują się finansowo Kielce i Opole (rys. 9). najwięcej sporów i są nego

Współpraca w dziedzinie transportu cjacyjnie bardzo trudne. Wydatki transferowane w dziedzinie transportu generu- ją w MOF-ach najwięcej sporów i są negocjacyjnie bardzo trudne. Jest to istotne obciążenie finansowe przede wszystkim dla gmin w MOF-ach, gdzie wartość wskaź- nika transferowanych wydatków jako % wydatków na Miastami centralnymi, które angażują się finanso- transport ogółem wynosi 1,3%, podczas gdy dla pozo- wo w transfery na rzecz transportu, są jedynie miasta stałych samorządów – 0,1%. Proporcja między zaan- śląskie oraz wchodzące w skład Trójmiasta, czyli funk- gażowaniem gmin otoczenia i miast centralnych jest cjonujące w układach o kilku rdzeniach, a także War- w tym przypadku nieco bardziej wyrównana – od 1,9% szawa (rys. 10). W przypadku Warszawy jest to niewielki do 1,2%. Najwięcej środków transferowanych jest po- ułamek % transferowany do samorządu regionalnego nownie w MOF-ie konurbacji górnośląskiej i różnica jest na wydatki związane ze wspólnym biletem kolejowym. znacząca, wskaźnik transferów wynosi bowiem 4,3% Taki transfer między miastem centralnym a samorządem wydatków na transport na tym obszarze. Skala zróżni- wojewódzkim na transport kolejowy obserwowany jest cowania wskazuje przy tym jedynie na wielkość powią- tylko w MOF-ie Warszawy. zań na tym obszarze w stosunku do powiązań na innych obszarach (następne w kolejności są MOF-y: krakowski, Relacja rdzeń – otoczenie gorzowski i warszawski z wartościami ok. 1,4% – 1,5%), Wskaźnik pozwala również na proste zmierzenie zaan- gdyż zasadnicza część wydatków na transport w MOF-ie gażowania we współpracę poprzez porównanie średniej konurbacji górnośląskiej odbywa się poprzez związki wielkości wskaźnika dla otoczenia z wielkością wskaź- międzygminne. W tym wskaźniku ujęte są tylko skład- nika dla miasta rdzeniowego lub średniej dla miast rdze- ki na związki, a wydatki na transport czynione przez niowych, jak w przypadku Trójmiasta i Śląska. Takie pro- związki pochodzą głównie z opłat dokonywanych przez ste porównanie pokazuje, że MOF-ami, w których relacje są najbardziej wyrównane, są MOF-y: Zielonej Gó- 1 Pozostałe nie przekroczyły wartości 3,6%. ry, Opola oraz Bydgoszczy i Torunia; różnica średniego

Współpraca 47 2. Monitoring

Rys. 9. Finansowy wskaźnik współpracy bieżącej

zaangażowania między miastem rdzeniowym a otocze- szawy ta różnica dotyczy przede wszystkim wydatków niem jest w nich bliska zeru, ale są to również obszary bieżących i związana jest z funkcjonowaniem komuni- o najniższych wartościach ogółem (rys. 11). kacji zbiorowej. Natomiast dla Białegostoku i Lublina Obszarami, w których różnica zaangażowania środ- różnica jest najbardziej znacząca w zakresie wydatków ków finansowych jako % wydatków ogółem pomiędzy inwestycyjnych – gminy otoczenia transferują znaczą- rdzeniem a otoczeniem na rzecz otoczenia jest najwięk- ce środki na inwestycje przy zerowym lub znikomym sza, są w kolejności obszary: białostocki, lubelski, kra- udziale finansowym rdzenia (przy analizie wydatków kowski, poznański i warszawski. Dla Krakowa i War- inwestycyjnych, a przed dokonaniem całkowitej oceny

Współpraca 48 2. Monitoring

Rys. 10. Finansowa współpraca bieżąca – lokalny transport zbiorowy

należy jednak spojrzeć na dłuższy okres; brak udziału szych transferów finansowych do innych samorządów miast centralnych w tych międzysamorządowych inna inwestycje w porównaniu z wielkością transferów do- westycjach może wynikać z wielu czynników, np. po- konanych przez ich otoczenie. Dla MOF-u zielonogór- lityki regionalnej). skiego wskaźnik wydatków inwestycyjnych wytransfe- Natomiast Gorzów Wielkopolski i Zielona Góra to rowanych do innych samorządów jest relatywnie niski, miasta, które w 2014 roku dokonały relatywnie najwyż- podczas gdy dla MOF-u gorzowskiego relatywnie wysoki.

Współpraca 49 2. Monitoring

Rys. 11. Finansowy wskaźnik współpracy ogółem

Podsumowanie nie na bardziej intensywny charakter współpracy w ramach obszarów funkcjonalnych niż poza nimi, ale je- Wskaźnik powiązań finansowych między samorządami dynie w zakresie współpracy na rzecz zaspokajania mierzony siłą transferowanych wydatków jest wyższy bieżących potrzeb mieszkańców. Powiązania te nie w MOF-ach niż poza nimi. przekładają się jednak na skłonność do wspólnego wy- Analiza współpracy międzygminnej w MOF-ach siłku inwestycyjnego. Gminy podpisują porozumienia, ośrodków wojewódzkich z perspektywy transferów fi- kupują od siebie usługi, głównie transportowe, ale tyl- nansowych między samorządami wskazuje jednoznacz- ko sporadycznie podejmują wspólne inwestycje.

Współpraca 50 2. Monitoring

Skłonność samorządów do współpracy inwesty- niczy przedmiot współpracy, ze współczynnikiem zin- cyjnej jest bardzo niska – niższa nawet niż przeciętnie stytucjonalizowanej współpracy międzygminnej. Pozy- na obszarach pozametropolitalnych. Co prawda w przy- tywnie na skłonność do współpracy bieżącej wpły- padku pojedynczych gmin udział wydatków na współ- wa także niezależność finansowa gminy (zamożność, pracę w zakresie inwestycji bywa bardzo wysoki (na- udział nadwyżki operacyjnej w dochodach oraz udział wet 60% ogółu wydatków budżetowych), ale w więk- dochodów autonomicznych). szości dotyczy to pojedynczych przypadków współ- W przypadku niektórych samorządów wysokość pracy pionowej (gmina – powiat) i tylko jednej kategorii transferowanych środków osiąga znaczące rozmiary przedmiotowej (budowa dróg powiatowych). Należało- w budżecie, ale ogólna wartość wskaźnika dla gmin by oczekiwać, że sytuacja zmieni się w wyniku realiza- w MOF-ach nie wskazuje na wzajemne uzależnienie fi- cji wspólnych projektów w ramach ZIT-ów. nansowe, które utrudniałoby zarządzanie lokalnymi budżetami. Można wręcz zaobserwować prawidłowość, że im gmina jest bardziej niezależna finansowo, tym bardziej jest skłonna do współpracy – ale bieżącej, nie inwestycyjnej. Powiązania funkcjonalne i odgórne zachę- Zdecydowanie dominującym ty skłaniają gminy w obszarach funkcjonalnych ośrod- ków wojewódzkich do wchodzenia w relacje z sąsied- przedmiotem współpracy nimi samorządami w celu zaspokojenia bieżących po- jest organizacja transportu trzeb mieszkańców, natomiast skłonność do współpra- cy inwestycyjnej jest mniejsza niż na obszarach poza- zbiorowego, a w dalszej metropolitalnych (Łukomska, Szmigiel-Rawska 2015). Generalnie małą skłonnością do angażowania kolejności są to również środków finansowych na zewnątrz charakteryzują się miasta rdzeniowe – wyjątkiem są miasta położo- usługi w zakresie oświaty ne w wielordzeniowych obszarach, a w szczególności i pomocy społecznej, a więc w konurbacji górnośląskiej. Ten kierunek przepływu środków jest zgodny z na- wskaźnik jest silnie skorelo- turalnym rozwojem tych obszarów – to miasta centralne świadczą usługi na rzecz okolicznych mieszkańców. wany, jeśli chodzi o zasadni- Jednakże miasta na prawach powiatu nie wykorzystu- ją potencjału sąsiednich gmin – być może jest to rezul- czy przedmiot współpracy, tat istotnego zróżnicowania potencjałów, a może efekt ze współczynnikiem zinsty działania innych czynników, w tym politycznych. tucjonalizowanej współ- pracy międzygminnej. Transport

Cel badania

Zdecydowanie dominującym przedmiotem współ- Rozwój i dobra organizacja systemu transportu pub- pracy jest organizacja transportu zbiorowego, a w dal- licznego są decydującymi elementami zapewniający- szej kolejności są to również usługi w zakresie oświa- mi sprawne funkcjonowanie i przepływ ludzi oraz dóbr ty (głównie przedszkola) i pomocy społecznej, a więc i usług w ramach MOF-ów. Dlatego właśnie uznano, że wskaźnik jest silnie skorelowany, jeśli chodzi o zasad- monitorowanie rozwoju systemu transportu publicz-

Transport 51 2. Monitoring

nego w obrębie MOF-ów pod kątem jego dostępności stans, jaki jest w stanie pokonać przeciętny człowiek, i stopnia integracji jest dobrym wskaźnikiem charak- aby dotrzeć do przystanku. Ze względu na wiejski/pod- teryzującym również jakość zarządzania tymi obszara- miejski charakter większości gmin wybraliśmy maksy- mi. W obecnej sytuacji rozwój zintegrowanego systemu malne przyjmowane w literaturze naukowej zasięgi – transportu narzuca konieczność nie tylko ścisłej współ- 640 m do przystanków autobusowych lub tramwajo- pracy i uzgadniania planów i strategii między gminami wych i 960 m do przystanków kolejowych. tworzącymi MOF, ale również współpracy pionowej, gdyż wiele rozwiązań wymaga zaangażowania władz regionalnych i krajowych. Celem badania jest porównanie stopnia, w jakim za- spokajana jest jedna z głównych potrzeb w ramach zin- W obecnej sytuacji rozwój tegrowanego rozwoju MOF-ów ośrodków wojewódz- kich – sprawnie funkcjonujący system komunikacji zbio- zintegrowanego systemu rowej. Pod uwagę wzięto dwa podstawowe aspekty: do- transportu narzuca koniecz- stępność i kompleksowość świadczonych usług w odniesieniu do całego MOF-u według przyjętej delimitacji ność nie tylko ścisłej współ- oraz stopień integracji systemu komunikacji publicznej w ramach MOF-u. pracy i uzgadniania planów i strategii między gminami Metoda tworzącymi MOF, ale również W odniesieniu do każdej gminy w strefie zewnętrznej MOF-u pozyskano dane przestrzenne o lokalizacji przy- współpracy pionowej, gdyż stanków autobusowych, tramwajowych oraz kolejowych oraz liczbie par połączeń gmina – obszar rdzeniowy na wiele rozwiązań wymaga dobę w dniu roboczym. W przypadku linii o zmiennej zaangażowania władz lub rozwidlającej się trasie liczono liczbę kursów prze- kraczających granicę strefa zewnętrzna – rdzeń. W ogól- regionalnych i krajowych. nej liczbie połączeń nie uwzględniano przewoźników prywatnych, chyba że działają oni na zlecenie JST. Do- datkowo dla każdego MOF-u zebrano informacje o ta- ryfach biletowych, integracji taryf, centrach przesiad- W celu wskazania poziomu dostępności obliczono kowych, parkingach „park & ride”, synchronizacji roz- następujące wskaźniki: kładów oraz innych udogodnieniach (np. darmowych 1. Odsetek ludności zamieszkałej w zasięgu przystan- przejazdach dla mieszkańców gminy). Zgromadzono ków. również informacje na temat dojazdu do lotniska, jeśli 2. Liczba połączeń do/z rdzenia na 1000 mieszkańców takie obsługuje MOF (nawet jeśli nie leży w jego grani- gminy na dobę w dniu roboczym. cach). Pozyskane dane dotyczą 2016 roku. 3. Średnia odległość do przystanku w obszarze zabudowanym. Wskaźniki określające dostępność systemu transportu Integracja systemu transportu publicznego w MOF-ach publicznego w MOF-ach Najważniejszym czynnikiem decydującym o jakości O jakości usługi transportu publicznego w MOF-ach, transportu zbiorowego jest jego dostępność przestrzen- poza samą jego dostępnością oraz częstotliwością kur- na i czasowa. Na podstawie literatury określiliśmy dy- sowania, w bardzo dużym stopniu decyduje stopień in-

Transport 52 2. Monitoring

tegracji całego systemu. Integracja może dotyczyć róż- Trzeba też pamiętać, że dostęp do sieci komuni- nych aspektów. Na potrzeby oceny stopnia integracji kacji publicznej jest jedynie wybranym wskaźnikiem transportu publicznego w badanych MOF-ach wyróż- obrazującym rozwój sieci, ale ostatecznie o atrakcyj- niliśmy pięć kryteriów: ności i efektywności transportu publicznego decyduje 1. Zakres dostępności bezpośredniego połączenia również szereg innych czynników, takich jak: częstotli- komunikacją publiczną z gmin położonych w strefie wość kursowania (omówiona w dalszej części rozdzia- zewnętrznej do miasta centralnego/obszaru rdze- łu), czas dojazdu w porównaniu z alternatywnymi środ- niowego MOF-u. kami komunikacji, jakość i pojemność taboru, komfort 2. Funkcjonowanie transportu publicznego w ramach podróży czy w końcu jej koszt. zintegrowanej, aglomeracyjnej taryfy biletowej. Przeprowadzone badania wskazują, że w zasięgu 3. Funkcjonowanie i zasięg systemu kolei podmiejskiej, pieszego dostępu do zbiorowego transportu publiczne- w szczególności dostępność zorganizowanego sy- go zamieszkuje nieco ponad połowa (ok. 52%) ludności stemu kolei metropolitalnej. 4. Wdrożenie platformy internetowej integrującej transport w MOF-ie (np. karta aglomeracyjna itp.). 5. Możliwość dotarcia bezpośrednią komunikacją pub- liczną z rdzenia do najbliższego portu lotniczego. Przeprowadzone badania

Dostępność transportu publicznego wskazują, że w zasięgu pie- Teoretycznie stan idealny, jeśli chodzi o poziom do- szego dostępu do zbioro- stępności zbiorowej komunikacji publicznej, zostałby osiągnięty, gdyby 100% mieszkańców badanych obsza- wego transportu publicznego rów zamieszkiwało w buforach wyznaczonych akcepto- zamieszkuje nieco ponad walną pieszą odległością od przystanków zbiorowej komunikacji publicznej. Oczywiście jest to sytuacja moż- połowa (ok. 52%) ludności liwa jedynie hipotetycznie, ponadto przyjęty w oparciu o wyniki różnych badań empirycznych (Gent, Symonds w strefach zewnętrznych 2005) próg akceptowalnej odległości – wynoszący odpowiednio 640 m dla komunikacji autobusowej i tramwa- MOF-ów ośrodków woje- jowej oraz 960 m dla komunikacji kolejowej – jest rów- wódzkich. Średnia odległość nież wartością umowną. Niemniej jednak przyjęcie powyższych założeń po- od przystanku wynosi zwala na w miarę obiektywne porównanie stopnia, w jakim dostępność zbliża się do ideału. Być może w przy- natomiast ponad dwa km. szłości, na podstawie pogłębionych badań jakościowych, możliwe będzie określenie pewnych standardów czy też wartości referencyjnych w zakresie dostępności komunikacji zbiorowej w strefach zewnętrznych MOF-ów. w strefach zewnętrznych MOF-ów ośrodków wojewódz- Należy również pamiętać, że na obszarach o mniejszej kich. Średnia odległość od przystanku wynosi natomiast gęstości zaludnienia niższy wskaźnik pieszej dostęp- ponad dwa km. Wartości te są jednak silnie zróżnicowa- ności może być akceptowalny pod warunkiem rozbu- ne zarówno w odniesieniu do poszczególnych MOF-ów dowy systemów umożliwiających łączenie transportu (rys. 12), jak i w obrębie badanych obszarów (rys. 13). indywidualnego ze zbiorowym typu „park & ride” czy Zdecydowanie najlepszą dostępnością komunikacji też „bike & ride”. zbiorowej w badanym aspekcie cechuje się MOF konur-

Transport 53 2. Monitoring

Rys. 12. Odsetek ludności [%] w strefach zewnętrznych miejskich obszarów funkcjonalnych (MOF-ów) ośrodków wojewódzkich zamieszkującej w buforach akceptowalnej pieszej dostępności przystanków zbiorowej komunikacji publicznej

bacji górnośląskiej oraz Poznania, w przypadku które- kaniec znajduje się w akceptowalnym buforze dostęp- go 64% mieszkańców strefy zewnętrznej zamieszkuje ności. Niewiele lepiej wygląda sytuacja mieszkańców w zasięgu pieszego dostępu do przystanków. Tylko nie- strefy zewnętrznej MOF-u bydgosko-toruńskiego oraz co gorzej wypada MOF stołeczny (62%). W buforze pie- MOF-u Opola. Wśród większych ośrodków zaskocze- szej dostępności zamieszkuje również więcej niż połowa niem może być mała dostępność w strefie podmiejskiej mieszkańców stref zewnętrznych MOF-ów Białegosto- Wrocławia (36%). Poniżej średniej są też MOF Krakowa ku, Łodzi i Szczecina. W najgorszej sytuacji, jeśli chodzi i Trójmiasta (47%). o dostęp do komunikacji publicznej, są zamieszkujący Przyglądając się bliżej zróżnicowaniu dostępności w gminach wokół Zielonej Góry – tylko co piąty miesz- przystanków komunikacji publicznej wewnątrz poszcze-

Transport 54 2. Monitoring

Rys. 13. Odsetek mieszkańców [%] gmin strefy zewnętrznej miejskich obszarów funkcjonalnych (MOF-ów), zamieszkujący w zasięgu pieszego dostępu do przystanków komunikacji publicznej

gólnych MOF-ów ośrodków wojewódzkich (rys. 14), moż- cji zbiorowej. Z większych ośrodków wojewódzkich je- na zauważyć, że na ogół gminy położone dalej od rdze- dynie Poznań zapewnia obsługę transportem publicz- nia cechuje niższy poziom dostępu do komunikacji zbio- nym ze wszystkich gmin znajdujących się w strefie ze- rowej i nawet w ośrodkach z ogólnie lepszym wskaźni- wnętrznej MOF-u. Dobrze rozwiniętą sieć transportu kiem dostępności wciąż występuje wiele gmin w ogóle publicznego obsługującego strefę zewnętrzną mają rów- pozbawionych dostępu do sieci publicznej komunika- nież Białystok i Olsztyn. W strefie Wrocławia tylko jed-

Transport 55 2. Monitoring

na gmina nie ma w ogóle połączenia transportem pub- ków komunikacji autobusowej, jednak w przypadku licznym z miastem centralnym, a ogólnie sieć komu- MOF-ów Warszawy i Poznania średnia odległość oscylu- nikacyjna w obrębie gmin jest tam słabiej rozwinięta – je wokół wartości referencyjnych dla przystanków kole- tylko w dwóch gminach podmiejskich więcej niż 60% jowych (odpowiednio 896 m i 965 m). Jednak średnia dla mieszkańców zamieszkuje w buforze pieszego dostę- wszystkich badanych MOF-ów wynosi prawie dwa km, pu do przystanków. a w strefach zewnętrznych MOF-ów Bydgoszczy i Toru- Mniej równomiernie rozwinięta jest sieć w MOF-ie nia, Zielonej Góry i Wrocławia przekracza trzy km, co Trójmiasta, gdzie niekiedy lepiej skomunikowane są gmi- wskazuje na zdecydowanie zbyt małą gęstość sieci ko- ny położone na obrzeżach MOF-u niż sąsiadujące z rdze- munikacji publicznej w obszarze zabudowanym strefy niem, gdyż sieć rozwija się promieniście wzdłuż głów- zewnętrznej MOF-ów. nych korytarzy komunikacji drogowej i kolejowej. Po- Analizując zróżnicowanie badanego wskaźnika we- dobny jest przypadek strefy zewnętrznej MOF-u Szcze- wnątrz poszczególnych MOF-ów ośrodków wojewódz- cina. Nierównomiernie rozwija się również sieć komu- kich, zauważymy, że gęstość sieci w obszarze zabudo- nikacji podmiejskiej w obszarze funkcjonalnym bipolu wanym mierzona średnią odległością od przystanków Bydgoszcz – Toruń – o ile gminy wokół Bydgoszczy są w terenie zabudowanym wyraźnie maleje wraz z odda- skomunikowane z miastem, o tyle wokół Torunia gmi- laniem się od rdzenia (rys. 15). ny niesąsiadujące bezpośrednio z rdzeniem są często Innym ważnym parametrem wpływającym na zwięk- w ogóle pozbawione dostępu do komunikacji publicznej. szenie dostępności rdzenia dla mieszkańców gmin Na podstawie zebranych danych możliwe było tak- w strefach zewnętrznych MOF-ów ośrodków woje- że obliczenie średniej odległości od przystanków w ob- wódzkich jest częstotliwość połączeń mierzona liczbą rębie obszaru zabudowanego (rys. 14). W żadnym z ba- kursów z/do rdzenia w ciągu doby na 1000 mieszkań- danych MOF-ów średnia odległość od przystanku nie ców. Średnia wartość tego wskaźnika dla wszystkich jest mniejsza od wartości referencyjnych dla przystan- MOF-ów wynosi 7,4 – z pewnością nie jest to częstotli-

Rys. 14. Średnia odległość od przystanku w obszarze zabudowanym gminy [m]

Transport 56 2. Monitoring

Rys. 15. Średnia odległość od przystanku według gmin położonych w strefach zewnętrznych miejskich obszarów funkcjonalnych (MOF-ów) ośrodków wojewódzkich [m]

wość, która stanowiłaby dogodną alternatywę dla ko- z drugim w kolejności MOF-em Rzeszowa, w którym munikacji indywidualnej. każdy 1000 mieszkańców strefy zewnętrznej obsługi- Zdecydowanie najlepsza częstotliwość kursowa- wany jest przez ponad 12 kursów na dobę z i do miasta nia zbiorowej komunikacji publicznej oferowana jest centralnego (rys. 16). gminom w strefie zewnętrznej MOF-u konurbacji gór- Z kolei przyglądając się przestrzennemu rozkłado- nośląskiej. Jest ona dwukrotnie wyższa w porównaniu wi gmin wyżej ocenianych pod względem średniej licz-

Transport 57 2. Monitoring

Rys. 16. Średnia liczba połączeń do rdzenia i z niego na 1000 mieszkańców na dobę w dniu roboczym w miejskich obszarach funkcjonalnych (MOF-ach) ośrodków wojewódzkich

by połączeń na 1000 mieszkańców (rys. 17), można za- Danym warto się również przyjrzeć pod kątem zja- uważyć, że nie zawsze jest on równomierny względem wiska suburbanizacji. W większości MOF-ów ośrod- rdzenia. W szczególności w odniesieniu do obszarów ków wojewódzkich, z wyjątkiem krakowskiego i szcze- krakowskiego, olsztyńskiego i szczecińskiego można cińskiego, obszary z większą liczbą połączeń pokrywają zaobserwować kumulację gmin o większej liczbie po- się z gminami, w których obserwuje się w ostatnich la- łączeń, które są zlokalizowane w określonym kierunku. tach wzrost liczby mieszkańców (często kosztem rdze- Interesującym przykładem jest MOF Bydgoszczy nia). Zbieżność ta jest dobrym zjawiskiem, ponieważ i Torunia. Można by przypuszczać, że gminy z najwięk- przy jednoczesnych działaniach integrujących transport szą liczbą połączeń będą znajdować się między rdzenia- publiczny w ramach MOF-u zwiększa się szansa, że no- mi. Zaobserwować można jednak sytuację zgoła prze- wi mieszkańcy strefy zewnętrznej zamiast transportu ciwną. Większość gmin wysoko ocenianych w tej kate- indywidualnego wybiorą środki komunikacji zbiorowej. gorii zlokalizowana jest na krańcach MOF-u. Ponadto Biorąc pod uwagę wszystkie wskaźniki, można zaob- wysokie oceny dominują w gminach związanych z Byd- serwować, że najwięcej ośrodków jest pozytywnie oce- goszczą. nianych ze względu na odsetek ludności mieszkającej Pozytywnie wyróżnia się natomiast ośrodek biało- w zasięgu buforów przystanków. Z kolei, jak wykazała stocki. Chociaż nie uzyskał maksymalnej liczby punk- analiza, największy problem w kontekście dostępno- tów w tej kategorii, to średnia liczba połączeń na 1000 ści transportu publicznego stanowi średnia odległość mieszkańców (10,38) rozkłada się niemal równomier- od przystanku w obszarze zabudowanym gminy, wy- nie we wszystkich gminach strefy zewnętrznej MOF-u. nosząca przeciętnie 1889 m. Aż osiem MOF-ów ośrod-

Transport 58 2. Monitoring

Rys. 17. Liczba połączeń do rdzenia i z niego na 1000 mieszkańców na dobę w dniu roboczym według gmin w strefach zewnętrznych miejskich obszarów funkcjonalnych (MOF-ów) ośrodków wojewódzkich

ków wojewódzkich zostało w ramach tej kategorii oce- konurbacji górnośląskiej oraz gorzowski. Jednocześ- nionych negatywnie (1 lub 2 pkt) – są to ośrodki: byd- nie interesujący wydaje się fakt, że wymienione ośrod- gosko-toruński, krakowski, łódzki, olsztyński, opolski, ki nie są równie wysoko oceniane w badaniu integracji szczeciński, trójmiejski i zielonogórski. komunikacji zbiorowej na terenach MOF-ów ośrodków Przeprowadzone badanie wykazało, że pod wzglę- wojewódzkich (zob. „Integracja transportu publiczne- dem dostępności pozytywnie wyróżniają się MOF-y go”, s. 59). Z kolei MOF zielonogórski wyróżnia się nad-

Transport 59 2. Monitoring

zwyczaj słabą dostępnością w każdym z analizowanych ka w strefie zewnętrznej oraz został wcześniej najwy- wskaźników. Należy jednak zauważyć, że wpływ na ta- żej oceniony pod względem ogólnego stopnia integra- ki wynik miało niemal pięciokrotne powiększenie rdze- cji, to po analizie integracji transportu publicznego jest nia z 58,34 km2 do 278,79 km2 w 2015 roku (Kaczmarek trzecim najniżej punktowanym MOF-em (10 na 30 pkt). 2016). Dlatego porównując wyniki wskaźników między Wynika to m.in. ze znikomej liczby gmin (3 na 20) ob- poszczególnymi MOF-ami, należy mieć na uwadze, że sługiwanych przez opolski Miejski Zakład Komunika- delimitacja rdzenia oraz jego obszaru funkcjonalnego cyjny, a przede wszystkim z braku integracji taryfowej ma istotny wpływ na wartość wskaźnika. na terenie ośrodka. Trzeba również zauważyć, że wskaźniki dotyczą jedynie komunikacji publicznej, a zatem pomijają połą- czenia komunikacji prywatnej, które w wielu gminach zapewniają większą liczbę połączeń z rdzeniem, stano- wiąc skuteczną konkurencję dla usług przewoźników Jak wykazała analiza, opłacanych przez samorządy. czynniki mogące determi- Mimo powyższych zastrzeżeń dotyczących delimitacji oraz liczby połączeń zaproponowane wskaźni- nować działania prointegra- ki pozostają narzędziem, które syntetycznie ocenia sto- pień rozwoju dostępności komunikacji publicznej we cyjne, tj. liczba gmin strefy wszystkich MOF-ach ośrodków wojewódzkich w Polsce. zewnętrznej i udział mieszkań-

Integracja transportu publicznego ców strefy zewnętrznej w ogól- W zdecydowanej większości MOF-ów (11 z 17) ponad nej liczbie mieszkańców MOF-u, 80% współtworzących je gmin ma połączenia z rdzeniem zapewniane przez transport publiczny (tab. 1), nie należą do kluczowych. z czego w sześciu MOF-ach połączenia z rdzeniem ma aż 100% gmin strefy zewnętrznej (białostocki, gorzowski, olsztyński, poznański, rzeszowski i zielonogórski ob- Nie obserwuje się również zależności zakładającej szar funkcjonalny). Jednak jak pokazują dalsze badania, przełożenie się liczby gmin tworzącej MOF na działa- większa liczba gmin mających połączenia z rdzeniem nia zmierzające do poprawy integracji transportu pub- w ramach MOF-u nie przekłada się na inne działania licznego. służące zwiększeniu integracji transportu publiczne- Na tej podstawie można przypuszczać, że podejmo- go. Z wymienionych MOF-ów jedynie wrocławski i po- wane działania mające poprawić integrację transportu znański są w końcowej ocenie najwyżej punktowane. publicznego w MOF-ach wynikają przede wszystkim Pozostałe MOF-y, w których 100% gmin ma połącze- z aktywności i świadomości władz samorządu teryto- nia na osi rdzeń – strefa zewnętrzna, znajdują się w środ- rialnego. Jak wykazała analiza, czynniki mogące deter- ku tabeli (ok. 14 na 30 pkt) lub na jej końcu (zielonogór- minować działania prointegracyjne, tj. liczba gmin strefy ski MOF – 9,4 na 30 pkt). zewnętrznej i udział mieszkańców strefy zewnętrznej Co ciekawe, stopień integracji transportu w ra- w ogólnej liczbie mieszkańców MOF-u, nie należą do mach MOF-u jest również niezależny od liczby ludno- kluczowych. ści w gminach strefy zewnętrznej w stosunku do ogól- Pod względem integracji taryfowej i występowania nej liczby mieszkańców danego obszaru i bezpośrednio wspólnego przewoźnika na terenie obszaru funkcjonalnie determinuje działań na rzecz integracji transportu nego pozytywnie wyróżniają się MOF-y Wrocławia i Po- na obszarze MOF-u. Na dodatkową uwagę zasługuje znania. Z kolei w takich obszarach, jak MOF-y: biało- MOF Opola – mimo że ponad 60% jego ludności miesz- stocki, zielonogórski i rzeszowski odnotowuje się brak

Transport 60 2. Monitoring

Tab. 1. Ocena stopnia integracji systemu transportu publicznego w miejskich obszarach funkcjonalnych (MOF-ach) ośrodków wojewódzkich

Funkcjonowanie Możliwość Bezpośrednie transportu Wdrożenie dotarcia połączenie publicznego platformy bezpośrednią komunikacją Dostęp w ramach internetowej komunikacją Ocena MOF OW publiczną do kolei % z maks. zintegrowanej integrującej publiczną końcowa z obszarem podmiejskiej aglomeracyjnej transport z rdzenia do rdzeniowym taryfy w MOF-ie najbliższego MOF-u biletowej portu lotniczego

Poznański 5,0 11,0 3,1 1,0 1,0 21,1 70

Wrocławski 5,0 11,5 3,6 0 1,0 21,1 70

Warszawski 4,5 8,0 5,7 0 2,0 20,2 67

Krakowski 3,5 8,5 2,6 1,0 2,0 17,6 59

Trójmiejski 3,5 6,5 3,7 0 2,0 15,7 52

Górnośląski 4,0 6,5 2,8 1,0 1,0 15,3 51

Łódzki 4,0 6,5 2,5 1,0 1,0 15,0 50

Gorzowski 5,0 7,0 2,4 0 0 14,4 48

Białostocki 5,0 6,0 2,0 1,0 0 14,0 47

Olsztyński 5,0 5,0 2,9 0 1,0 13,9 46

Rzeszowski 5,0 4,0 3,1 0 1,0 13,1 44

Lubelski 3,5 5,5 2,0 1,0 1,0 13,0 43

Kielecki 4,0 8,0 0,7 0 0 12,7 42

Bydgosko-toruński 4,0 3,0 3,7 0 1,0 11,7 39

Opolski 4,0 2,5 2,5 0 1,0 10,0 33

Szczeciński 3,5 3,0 2,7 0 0,5 9,7 32

Zielonogórski 5,0 2,0 2,4 0 0 9,4 31

Maks. 5,0 12,0 10,0 1,0 2,0 30,0 100

działań obejmujących integrację taryfową. Sytuację na pensatą jest funkcjonowanie kolei aglomeracyjnej, która tych obszarach poprawia jednak występowanie wspól- występuje w 11 MOF-ach ośrodków wojewódzkich. Ana- nego przewoźnika na linii rdzeń – strefa zewnętrzna. liza z uwzględnieniem wskazanych kryteriów pokazu- Kolejnym branym pod uwagę elementem jest funk- je, że kolej najlepiej funkcjonuje w ośrodkach warszaw- cjonowanie platformy internetowej integrującej trans- skim, trójmiejskim oraz bydgosko-toruńskim (tab. 1). port w MOF-ie, m.in. w postaci karty aglomeracyjnej. Na terenie większości badanych MOF-ów ośrodków Z takiego rozwiązania korzystają obecnie mieszkańcy wojewódzkich znajduje się lotnisko. Dlatego też podjęto sześciu MOF-ów ośrodków wojewódzkich (lubelskie- analizę możliwości dotarcia do portu lotniczego bezpo- go, białostockiego, łódzkiego, krakowskiego, konurba- średnio komunikacją publiczną z rdzenia. Najlepiej pod cji górnośląskiej i poznańskiego). tym względem wypadają MOF-y: krakowski, trójmiejski W ramach przyjętych kryteriów analiza wykazuje oraz warszawski. Są to obszary posiadające porty lotni- istotne zaniedbania w dziedzinie transportu kolejowe- cze z największą liczbą pasażerów (Balice, Rębiechowo, go. Średnio zaledwie 45% gmin strefy zewnętrznej ma Okęcie). Istotnym problemem jest przede wszystkim in- dostęp do systemu kolei podmiejskiej. Pewną rekom- tegracja rozkładów jazdy komunikacji z planowanymi

Transport 61 2. Monitoring

odlotami i przylotami, kluczowa w szczególności w od- jącej komunikację publiczną w Poznaniu i komunika- niesieniu do mniejszych lotnisk, z których liczba połą- cje gminne w sąsiednich gminach, oraz w ramach ofer- czeń jest mniejsza. ty „Bus – tramwaj – kolej – jeden bilet”, realizowanej na Najwyżej ocenianymi MOF-ami są najprężniej roz- przejazdy w promieniu ok. 30 km od Poznania Prze- wijające się ośrodki miejskie w Polsce, tj. wrocławski, wozami Regionalnymi, Kolejami Wielkopolskimi oraz poznański, warszawski oraz krakowski. Słabiej ocenia- komunikacją publiczną Zarządu Transportu Miejskie- ne MOF-y znajdują się przeważnie we wschodniej Pol- go w Poznaniu. sce oraz na terenach tzw. Ziem Odzyskanych. Cieka- Najlepiej oceniane pod względem integracji trans- wym przykładem jest MOF bydgosko-toruński. Popraw- portu publicznego są MOF-y Wrocławia i Poznania. Brak na integracja transportu publicznego odnosi się prze- jednak ośrodków, które mogłyby zostać ocenione bar- de wszystkim do komunikacji między rdzeniami, gdyż dzo dobrze (powyżej 22 na 30 pkt). Głównymi proble- wprowadzono bilet aglomeracyjny BiT City, obejmujący mami są mała liczba gmin z połączeniami z rdzeniem podróże komunikacją miejską oraz pociągami REGIO. komunikacją publiczną oraz niewystarczająca integra- Jednakże analiza sytuacji w pozostałych gminach, niezlo- cja organizacyjna, która obejmuje przede wszystkim bi- kalizowanych między Bydgoszczą a Toruniem, wykaza- let, przewoźnika oraz synchronizację rozkładów jazdy. ła, że są one niewystarczająco zintegrowane z rdzeniami. Zaobserwować można jednak rosnącą świadomość sa- morządów w zakresie potrzeby integracji transportowej na poziomie obszaru funkcjonalnego, o czym świadczą plany rozwijania obecnych działań (np. włączanie do nich nowych gmin) i wprowadzania nowych (zintegro- Współpraca w zakresie rozwoju wane bilety, parkingi „park & ride”). Współpraca w zakresie rozwoju sieci transportu sieci transportu publicznego publicznego jest najczęstszym przedmiotem współpracy gmin w MOF-ach, zwłaszcza w relacji obszar rdzenio- jest najczęstszym przedmiotem wy – strefa zewnętrzna. Wynika to z faktu, że potrzeba przemieszczania się ludzi w ramach systemu metropo- współpracy gmin w MOF-ach, litalnego określa jedno z głównych powiązań funkcjo- zwłaszcza w relacji obszar nalnych. Stopień integracji i rozwoju transportu publicznego w MOF-ie można wręcz traktować jako wskaźnik rdzeniowy – strefa zewnętrzna. sprawności funkcjonowania całego obszaru oraz jego zrównoważonego rozwoju. Możliwość sprawnego przemieszczania się transportem publicznym jest w tej chwili jedynym panace- Integracja transportowa we wrocławskim MOF-ie um na szereg uciążliwości związanych z nadmiernym dotyczy wszystkich tworzących go gmin. Mieszkańcy ruchem samochodowym. Dotykają one przede wszyst- mogą korzystać z biletu aglomeracyjnego obejmującego kim obszar rdzeniowy, ale także miejscowości w strefie Miejskie Przedsiębiorstwo Komunikacyjne, pociągi RE- zewnętrznej MOF-ów, przez które przebiegają główne GIO, Przewozy Regionalne i Koleje Dolnośląskie. Waż- arterie komunikacyjne, często niedostosowane do tak nym aspektem integracji jest występowanie parkingów gwałtownego wzrostu natężenia ruchu kołowego. typu „park & ride”, zlokalizowanych zarówno w strefie Uciążliwości nie ograniczają się tylko do korków zewnętrznej (3), jak i w obrębie rdzenia (4). i trudności z parkowaniem, ale wpływają negatywnie na W ośrodku poznańskim wszystkie gminy mają bez- szereg innych aspektów, obniżając jakość życia w mie- pośrednie połączenia z rdzeniem (autobusowe i/lub ko- ście centralnym, m.in. przez zanieczyszczanie powietrza, lejowe). Działa również integracja w ramach Poznańskiej obniżanie bezpieczeństwa, tworzenie barier komunika- Elektronicznej Karty Aglomeracyjnej (PEKA), obejmu- cyjnych dla pieszych, degradację przestrzeni publicznej

Transport 62 2. Monitoring

(np. poprzez jej zawłaszczanie przez parkujące pojazdy, Elementem, który w szczególny sposób związany tworzenie barier linowych, generowanie hałasu i zanie- jest z zarządzaniem i współpracą w obszarach funkcjo- czyszczeń), w końcu generowanie bardzo wymiernych nalnych miast, jest integracja transportu publicznego. strat ekonomicznych związanych z czasem marnowa- Samorządy lokalne i regionalne coraz częściej dostrze- nym w korkach, wysokimi kosztami bieżącego utrzy- gają potrzebę wprowadzenia odpowiednich rozwią- mania infrastruktury drogowej i presją na jej rozbudo- zań. Ocena stopnia integracji transportu publicznego wę. To z kolei prowadzi do błędnego koła i marnowania środków publicznych na kosztowne rozwiązania, któ- re nie poprawiają sytuacji, a często wręcz ją pogarszają. Zgodnie z wynikami badań Davida Lewisa (1977) i Mar- tina Mogridge’a (1990) rozbudowa infrastruktury dro- Ocena stopnia integracji gowej w obszarach metropolitalnych prowadzi do sko- transportu publicznego kowego wzrostu ruchu samochodowego, a ulga wyni- kająca z poszerzenia arterii komunikacyjnych trwa za- w MOF-ach ośrodków ledwie od kilku tygodni do kilku miesięcy. wojewódzkich dowodzi, że Podsumowanie zdecydowanie najwyższy Mimo iż transport publiczny jest stosunkowo naj- stopień integracji transportu częstszym przedmiotem współpracy międzysamo- rządowej w MOF-ach ośrodków wojewódzkich, to występuje w największych jednak jego rozwój i stopień integracji są w większo- ści przypadków wciąż na niskim poziomie, zwłasz- ośrodkach o charakte- cza jeśli chodzi o terytorialną kompleksowość usługi. W przypadku aż 11 MOF-ów wciąż istnieją gminy, któ- rze metropolitalnym. re nie mają połączenia zorganizowanym transportem publicznym z ośrodkiem rdzeniowym. W większych ośrodkach, których zakres funkcjonalnego oddziały- w MOF-ach ośrodków wojewódzkich dowodzi, że zde- wania wykracza poza gminy ościenne, gminy niesąsia- cydowanie najwyższy stopień integracji transportu dujące bezpośrednio z rdzeniem na ogół cechuje niski występuje w największych ośrodkach o charakterze wskaźnik połączeń – nieprzekraczający dziesięciu par metropolitalnym. Prym wiodą MOF-y Poznania i Wroc- połączeń na dobę na 1000 mieszkańców. Również je- ławia, w których stosunkowo największa liczba gmin śli chodzi o pieszą dostępność przystanków, w miarę w strefie zewnętrznej została objęta usługami jednego oddalania się od rdzenia zmniejsza się gęstość sieci przewoźnika oferującego wspólną taryfę biletową, do- transportu publicznego, a tym samym jego atrakcyj- datkowo zintegrowaną z usługami aglomeracyjnych li- ność i użyteczność z punktu widzenia mieszkańców. nii kolejowych. W tym wypadku jednak wpływ na wartość wskaźnika Choć wciąż potencjał kolei nie jest w pełni wyko- ma również taki czynnik, jak stopień zwartości tudzież rzystywany do obsługi obszarów metropolitalnych, rozproszenia zabudowy. W obszarach podmiejskich, należy zauważyć, że został zauważony przez samorzą- w których zabudowa jest silnie rozproszona, a gęstość dy zarówno regionalne, jak i lokalne tworzące MOF-y zaludnienia stosunkowo mała, koszty organizacji efek- ośrodków wojewódzkich. Wcześniej jedynie Warszawa tywnej i dobrze dostępnej sieci transportu publiczne- i Trójmiasto miały wyodrębniony system kolei aglo- go są wysokie. Rozwiązaniem może być łączenie trans- meracyjnej. W obu przypadkach wdrażane są działania portu zbiorowego z indywidualnym („park & ride”) lub polegające na modernizacji i rozbudowie systemu kolei transport intermodalny. aglomeracyjnych oraz jej integracji w ramach wspólnej

Transport 63 2. Monitoring

dla całego obszaru taryfy biletowej. Wielkim sukcesem śląskiej. Krokiem w dobrą stronę są niewątpliwie pod- okazało się uruchomienie przez samorząd wojewódz- pisane ostatnio porozumienia z Kolejami Śląskimi i in- twa małopolskiego pierwszych dwóch linii Szybkiej Ko- nymi lokalnymi przewoźnikami o świadczeniu wspól- lei Aglomeracyjnej obsługiwanych przez Koleje Mało- nych usług w ramach Śląskiej Karty Usług Publicznych. polskie – nowego przewoźnika kontrolowanego przez Nawet jednak w przypadku, gdy istnieje wola współ- samorząd województwa. W 2014 roku ruszyła również pracy, rozwój międzysamorządowych związków komu- Łódzka Kolej Aglomeracyjna. W kolejnych dużych ośrod- nikacyjnych ograniczony jest licznymi barierami praw- kach (Poznań, Wrocław, Szczecin i konurbacja górnoślą- nymi. Przede wszystkim samorządy mogą przeznaczać ska) realizowane są projekty, których celem jest utwo- środki tylko na realizację zadań własnych i na własnym rzenie systemów kolei aglomeracyjnych. Poprawa in- obszarze. Z kolei samorządy lokalne i powiatowe nie frastruktury kolejowej może mieć znaczenie także dla mogą zawierać porozumień z województwami. Podob- mniejszych ośrodków, czego przykładem jest połącze- nie nie jest możliwe ustanowienie formalnej współpra- nie obsługiwane przez Przewozy Regionalne między To- cy między różnymi związkami komunalnymi. Życia nie runiem a Bydgoszczą, znane pod nazwą BiT City – usu- nięto bariery infrastrukturalne, a także wprowadzono zintegrowany bilet umożliwiający przesiadkę na transport publiczny w obu miastach. Rozwój kolei aglomeracyjnych pokazuje, jak dużą Rozwój kolei aglomeracyj- rolę w zarządzaniu MOF-ami ośrodków wojewódzkich nych pokazuje, jak dużą rolę odgrywają samorządy regionalne. Nawet w przypadku ośrodków, w których współpraca międzysamorządowa w zarządzaniu MOF-ami ośrod- jest na stosunkowo wysokim poziomie (np. MOF Pozna- nia, Szczecina czy Trójmiasta), realizacja tego typu pro- ków wojewódzkich odgrywają jektów nie byłaby możliwa bez zaangażowania urzędów marszałkowskich. samorządy regionalne. Nawet Brak koordynacji działań w tym zakresie widocz- w przypadku ośrodków, w któ- ny jest na przykładzie zbiorowego transportu samochodowego i tramwajowego2, który w większości ba- rych współpraca międzysamo- danych MOF-ów ośrodków wojewódzkich rozwija się w oparciu o bilateralne porozumienia między ośrodkiem rządowa jest na stosunkowo rdzeniowym a gminami leżącymi w strefie zewnętrznej MOF-ów. Współpraca w dużej mierze jest wymuszona wysokim poziomie, realizacja okolicznościami, a gminy strefy zewnętrznej pragną- tego typu projektów nie byłaby ce zapewnić swoim mieszkańcom dogodne połączenia z miastem centralnym są – chcąc nie chcąc – skazane na możliwa bez zaangażowania korzystanie z usług oferowanych przez jego przewoź- nika i na jego warunkach. Wyjątkiem jest powołany już urzędów marszałkowskich. w 1991 roku Komunikacyjny Związek Komunalny Gór- nośląskiego Okręgu Przemysłowego (KZK GOP), który integruje i organizuje komunikację przede wszystkim ułatwiają również szczegółowe dyrektywy związane np. w ramach policentrycznego rdzenia, a w mniejszym z przepisami dotyczącymi kontraktów brutto (z okreś stopniu w strefie zewnętrznej MOF-u konurbacji górno- loną stawką za wozokilometr) i netto (z przewoźnikiem czerpiącym zyski z emisji biletów i z pobierania rekom- 2 Podmiejska komunikacja tramwajowa istnieje np. w łódzkim MOF-ie, jednak z uwagi na fatalny stan techniczny i brak inwe- pensaty od organizatora) oraz skomplikowane zasady stycji grozi jej likwidacja. przyznawania ulg ustawowych i samorządowych.

Transport 64 2. Monitoring

Zintegrowane inwestycje Kluczową kwestią jest jednak odpowiedź na pytanie, terytorialne w jakim stopniu planowane projekty mogą przyczynić się do osiągnięcia celu ZIT-ów, czyli integracji obszaru i odpowiedzi na potrzeby w zakresie usług publicznych, Cel badania których efektywne zaspokojenie wymaga współdziała- nia ponad granicami administracyjnymi. Dlatego ana- Zintegrowane inwestycje terytorialne (ZIT) są jednym lizując planowane projekty, podejmiemy również pró- z narzędzi umożliwiających realizację polityki miejskiej bę odpowiedzi na pytanie o ich potencjał integracyj- w zakresie lepszego zarządzania MOF-ami ośrodków ny: w jakim stopniu projekty, które zostały zaplanowa- wojewódzkich. Mechanizm umożliwiający pozyskanie ne, służą realizacji wspólnych zadań i rozwiązywaniu środków inwestycyjnych na projekty i zadania integru- wspólnych problemów? jące MOF-y i pomagające w rozwiązywaniu wspólnych problemów ma na celu skłonienie samorządów tworzą- Metoda cych MOF-y do nawiązania ściślejszej współpracy i strategicznego spojrzenia na wspólne wyzwania rozwojowe. Badanie w pierwszej kolejności wymagało zbudowa- nia bazy danych o projektach zaproponowanych do realizacji w strategiach ZIT dla poszczególnych MOF-ów ośrodków wojewódzkich. Opracowano podstawową cha- rakterystykę projektów (gmina lider i partnerzy, obszar Mechanizm umożliwiający realizacji, planowany budżet). Zostały one również po- pozyskanie środków inwesty- grupowane według 12 grup tematycznych: transport, energetyka, rewitalizacja, ochrona środowiska, kultu- cyjnych na projekty i zadania ra, bezpieczeństwo publiczne, gospodarka i innowacje, turystyka i rekreacja, administracja i zarządzanie, edu- integrujące MOF-y i pomaga- kacja, pomoc społeczna oraz ochrona zdrowia. Ponie- waż nie wszystkie projekty zostały kompleksowo opi- jące w rozwiązywaniu wspól- sane w strategiach, określenie ich zasięgu terytorialne- nych problemów ma na celu go wymagało niejednokrotnie odrębnych badań wiążą- cych się z wyszukiwaniem uszczegółowionych informa- skłonienie samorządów two- cji w gminnych serwisach BIP. Pozyskane w ten sposób dane pozwoliły na skon- rzących MOF-y do nawiąza- struowanie prostych wskaźników w celu dokonania po- nia ściślejszej współpracy. równań między poszczególnymi MOF-ami ośrodków wojewódzkich oraz diagnozy skali planowanych przed- sięwzięć. Wzięto pod uwagę wielkość łącznych budże- tów projektów w przeliczeniu na mieszkańca, liczbę Celem analizy jest poznanie, w jaki sposób definio- mieszkańców przypadającą na projekt czy współczyn- wane są owe wspólne potrzeby, zarówno przez pryzmat nik współpracy międzysamorządowej mierzonej liczbą ostatecznego terytorialnego zakresu współdziałania projektów realizowanych we współpracy między rdze- w ramach ZIT-ów w odniesieniu do faktycznych powią- niem a gminami ze strefy zewnętrznej w stosunku do zań funkcjonalnych (delimitacja przestrzeni współpracy ogólnej liczby projektów. inwestycyjnej), jak i z perspektywy struktury tematycz- Ocena wpływu (oddziaływania) projektu na MOF nej projektów, które zostały wstępnie zaplanowane do traktowany jako jeden organizm została przeprowa- realizacji w ramach projektów strategii ZIT (struktura dzona metodą ekspercką, ponieważ była to próba pro- tematyczna projektów). gnozowania skutków realizacji planowanego przedsię-

Zintegrowane inwestycje terytorialne 65 2. Monitoring

wzięcia dla rozwoju materialnego i ludzkiego wskaza- szarów ZIT-ów w poszczególnych województwach3 (de- nego obszaru. Próba oceny opierała się na zastosowa- limitacja referencyjna Ministerstwa Rozwoju Regional- niu czterostopniowej skali od 0 do 3 pkt według nastę- nego; dalej MRR). pujących założeń: Zgodnie z wytycznymi w skład obszaru ZIT-ów 0 (brak wpływu) – przyznawano, jeśli gmina planowała ośrodków wojewódzkich wchodzić muszą same miasta realizować projekt tylko na swoim terenie i miał on wojewódzkie oraz wszystkie ośrodki zakwalifikowane charakter typowo lokalny, czyli dbał o rozwój lokal- przez Przemysława Śleszyńskiego do obszaru rdzenia. nej społeczności, np. modernizacja gminnej biblioteki czy budowa przyszkolnego boiska sportowego; 1 (niski wpływ) – otrzymywał projekt, który miał być realizowany najczęściej przez dwie gminy lub gminę rdzeniową bądź zasięg jego oddziaływania progno- Zgodnie z wytycznymi w skład zowano na sąsiednie gminy (gminę), np. modernizacja linii tramwajowej w mieście rdzeniowym albo obszaru ZIT-ów ośrodków program małej retencji na obszarach z rozwiniętą wojewódzkich wchodzić muszą siecią hydrograficzną; 2 (średni wpływ) – przypisywano projektowi, który był same miasta wojewódzkie oraz realizowany w partnerstwie, zwykle gminy rdzenio- wej ze strefą zewnętrzną, lub był inwestycją oddzia- wszystkie ośrodki zakwalifiko- łującą w kontekście całego MOF-u, np. budowa nowej linii tramwajowej do granic miasta czy budowa wane przez Przemysława Śle- węzła autostradowego lub ochrona przyrody i bio- szyńskiego do obszaru rdzenia. różnorodności (szczególnie ważne w przestrzeni o wysokiej intensywności zabudowy); 3 (wysoki wpływ) – mogły uzyskać przedsięwzięcia, w które były zaangażowane prawie wszystkie gmi- Ponadto do ZIT-ów należeć powinny inne gminy stre- ny wchodzące w skład MOF-u lub był to projekt re- fy zewnętrznej MOF-u, tak aby liczba gmin należących alizowany punktowo bądź liniowo, ale o strategicz- do ZIT-ów łącznie była nie mniejsza niż połowa liczby nym znaczeniu dla całego obszaru, np. budowa ob- gmin wskazanych w delimitacji referencyjnej. Wyjątek wodnicy, ewentualnie tworzenie i rozwój stref in- od tej zasady uczyniono w odniesieniu do wojewódz- westycyjnych. twa mazowieckiego z uwagi na rozległość stołecznego MOF-u oraz fakt, że województwo mazowieckie należy Analiza w unijnej nomenklaturze do regionów lepiej rozwinię- tych, co przekłada się na mniejszą dostępność fundu- Przestrzeń wpływów i powiązań szy unijnych. Takie założenie sugeruje, że główną mo- a przestrzeń współpracy tywacją do tworzenia ZIT-ów jest wykorzystanie środ- Wytyczne rządowe dotyczące implementacji ZIT-ów ków unijnych, a niekoniecznie wypracowanie trwałych w Polsce (Zasady realizacji… 2013) nie postulują jedne- rozwiązań na rzecz zrównoważonego rozwoju MOF-ów. go możliwego sposobu delimitacji obszarów funkcjo- Z tego też powodu w wytycznych zawarto zalecenie, aby nalnych dla ośrodków wojewódzkich, gdyż jednocześ- nie wskazane zostały pewne warunki, które obszar wy- 3 Wytyczne dla ZIT-ów w Polsce (Zasady realizacji… 2013) za- brany do realizacji ZIT-ów powinien spełniać. Delimita- wierają załącznik graficzny wskazujący referencyjną delimitację MOF-ów ośrodków wojewódzkich. W porównaniu z pierwotnym cja ekspercka przygotowana na zlecenie Ministerstwa opracowaniem Przemysława Śleszyńskiego (2012) drobne zmiany Rozwoju przez Przemysława Śleszyńskiego (2012) zo- dotyczą jedynie MOF-u Trójmiasta (dołączono gminę Kartuzy) stała przyjęta jako ramy odniesienia dla delimitacji ob- oraz Rzeszowa (dołączono gminę Błażowa).

Zintegrowane inwestycje terytorialne 66 2. Monitoring

nie poszerzać obszarów ZIT-ów w stosunku do delimi- Tab. 2. Zróżnicowanie liczebności gmin w miejskich tacji referencyjnej. obszarach funkcjonalnych (MOF-ach) w zależności od delimitacji Ostateczny kształt terytorialny obszarów ZIT-ów został wyznaczony uchwałą zarządów województw,

po wcześniejszych konsultacjach z samorządami gmin -u -u interesariuszy. Mimo iż decyzja ta wynikała z licznych MOF uwarunkowań formalnych, wpływ na ostateczny kształt -u spoza -u spoza obszarów ZIT-ów miały także wola poszczególnych sa- w MOF -ie Liczba gmin Liczba w MOF -ie według MRR delimitacji gmin Liczba w MOF -ie według ZIT delimitacji % gmin ZIT do w odniesieniu MRR delimitacji liczebności Różnica JST gmin Liczba ZIT MRR delimitacji morządów do współpracy w ramach ZIT-ów oraz wizja Górnośląski 46 73 159 27 27 polityki miejskiej w zakresie zarządzania MOF-ami na Trójmiejski 19 30 158 11 11 szczeblu regionalnym (rys. 18). W przypadku aż 13 ośrodków wojewódzkich (na 17) Łódzki 19 28 147 9 9 delimitacja obszarów ZIT-ów została zmieniona w sto- Opolski 12 21 175 9 9 Bydgosko- sunku do delimitacji referencyjnej MRR4 (Zasady reali- 19 23 121 4 4 -toruński zacji… 2013) (tab. 2). Tylko w przypadku czterech ośrod- ków (gorzowski, olsztyński, wrocławski i zielonogórski) Szczeciński 9 13 144 4 4 obie delimitacje są tożsame (rys. 18). W czterech kolej- Kielecki 10 12 120 2 2 nych MOF-ach (białostocki, kielecki, lubelski i rzeszow- Białostocki 9 10 111 1 1 ski) obszar ZIT-u różni się od delimitacji MRR o jed- Lubelski 15 16 107 1 1 ną – dwie gminy, przy czym jedynie w przypadku Rze- Poznański 21 22 105 1 4 szowa obszar ZIT-u został pomniejszony w stosunku do Gorzowski 5 5 100 0 0 delimitacji referencyjnej5. Pomimo zaleceń ministerial- Olsztyński 7 7 100 0 0 nych, aby nie poszerzać obszarów ZIT-ów, w przypad- Wrocławski 15 15 100 0 0 ku sześciu ośrodków wojewódzkich obszar współpracy Zielonogórski 5 5 100 0 0 został poszerzony o więcej niż trzy gminy. Rekordzistą jest w tym wypadku obszar ZIT-u wy- Rzeszowski 14 13 93 -1 0 znaczony dla konurbacji górnośląskiej (ZIT Subregio- Krakowski 23 15 65 -8 1 nu Centralnego Województwa Śląskiego), który został Warszawski 50 40 80 -10 0 powiększony aż o 27 gmin w porównaniu z delimitacją referencyjną MRR (159%), przy czym wprowadzono do- datkową hierarchię wewnątrz obszaru ZIT-u, wskazując gmin w delimitacji referencyjnej, to bezkonkurencyjne tzw. bezpośredni obszar funkcjonalny metropolii gór- jest w tym przypadku Opole, które włączyło do obszaru nośląskiej liczący 53 gminy (nadal o siedem gmin więcej ZIT-u o dziewięć gmin więcej, co stanowi aż 175% licz- niż w delimitacji MRR) oraz pośredni obszar funkcjo- by gmin w delimitacji MRR, a MOF Opola pod wzglę- nalny metropolii górnośląskiej, w skład którego wcho- dem powierzchniowym powiększył się w ten sposób dzi 21 gmin (wśród nich wskazano trzy miasta będą- niemal dwukrotnie. ce lokalnymi ośrodkami wzrostu: Lubliniec, Pszczyna Według tego kryterium konurbacja górnośląska i Zawiercie). tylko nieznacznie ustępuje MOF-owi Trójmiasta, któ- Jeśli jednak pod uwagę weźmiemy odsetek licz- remu przybyło 11 gmin w stosunku do delimitacji refe- by gmin włączonych do ZIT-u w porównaniu z liczbą rencyjnej (158%). Na kolejnym miejscu jest Łódź, któ- rej obszar ZIT-u jest większy o dziewięć gmin (podob- 4 Delimitacja ta powstała na podstawie ekspertyzy Przemy- nie jak w przypadku Opola), ale jest to tylko 115% refe- sława Śleszyńskiego (2012), w dalszej części nazywana będzie rencyjnej liczby gmin. skrótowo „delimitacją MRR”. 5 Tym samym pokrywa się w pełni z delimitacją ekspercką W przypadku Szczecina oraz ZIT-u aglomeracji byd- Śleszyńskiego (2012). gosko-toruńskiej przybyły po cztery dodatkowe gminy.

Zintegrowane inwestycje terytorialne 67 2. Monitoring

Rys. 18. Delimitacja obszarów funkcjonalnych ośrodków wojewódzkich na potrzeby raportu (według delimitacji P. Śleszyńskiego [2012] oraz zasięgów związków powstałych w celu wdrażania zintegrowanych inwestycji terytorialnych (ZIT-ów) w podziale na obszar rdzeniowy (ośrodek centralny) i strefę zewnętrzną

O ile jednak ostateczny obszar ZIT-u Szczecina nawiązy- mamy do czynienia z dublowaniem się struktur współ- wał do zasięgu wcześniejszej międzygminnej współpracy pracy. Wymuszenie jednego ZIT-u dla obu ośrodków w ramach stowarzyszenia Szczeciński Obszar Metropo- przez wytyczne ministerialne doprowadziło wprawdzie litalny (poszerzonego już po delimitacji ZIT-u o miasto do powstania porozumienia na rzecz realizacji projek- Świnoujście), o tyle w przypadku Bydgoszczy i Torunia tów w ramach strategii ZIT, ale już we wrześniu 2016 ro-

Zintegrowane inwestycje terytorialne 68 2. Monitoring

ku powołano do życia niezależne Stowarzyszenie Me- że obszar ZIT-u powinien zawierać minimum połowę tropolia Bydgoszcz, obejmujące 18 gmin należących do gmin w odniesieniu do delimitacji referencyjnej, o tyle powiatu bydgoskiego i nakielskiego oraz same powiaty. przypadek Krakowa może dziwić. Tym bardziej że po- Ciekawym przypadkiem jest Poznań – ośrodek pomimo zwolnienia z kryterium 50% ZIT warszawski ten siadający największe tradycje współpracy metropoli- warunek spełnia, i to z nawiązką. Z 50 gmin należących talnej w ramach aktywnie działającego Stowarzyszenia do stołecznego MOF-u według delimitacji MRR wyklu- Metropolia Poznań (SMP). Granice jego ZIT-u zostały czono jedynie dziesięć położonych na obrzeżach, a więc dostosowane do granic gmin wchodzących od 2011 ro- w obszarze ZIT-u znalazło się 80% gmin z delimitacji ku w skład stowarzyszenia. W efekcie obszar ZIT-u po- referencyjnej. Wydaje się, że przypadek Krakowa, któ- większył się per saldo tylko o jedną gminę w porówna- rego obszar ZIT-u objął tylko gminy sąsiadujące z mia- niu z liczbą gmin w delimitacji referencyjnej, ale zna- stem6 (65% gmin z delimitacji referencyjnej), odzwier- lazły się w nim cztery gminy nieuwzględnione w deli- ciedla fakt słabej współpracy miasta centralnego z gmi- mitacji MRR, natomiast z ZIT-u wykluczono trzy inne nami położonymi w zasięgu jego powiązań funkcjonal- uwzględnione w delimitacji eksperckiej. nych (Huculak, Dej, Jarczewski 2014). Pod tym wzglę- dem Kraków znajduje się na antypodach w porównaniu z Poznaniem czy Szczecinem, które są liderami współ- pracy. W tym wypadku potwierdzenie znajduje – jak się zdaje – teza Bohdana Jałowieckiego (2000) o „odrywa- Trudno jednoznacznie niu” się największych ośrodków metropolitalnych od ich bezpośredniego zaplecza. określić, jaki powinien być Trudno jednoznacznie określić, jaki powinien być optymalny obszar współ- optymalny obszar współpracy w ramach MOF-ów. Te- oretycznie powinien odpowiadać intensywności fak- pracy w ramach MOF-ów. tycznych powiązań, w praktyce jednak trudno abstraho- wać od takich kryteriów, jak wola polityczna i chęć czy Teoretycznie powinien odpo- istniejące już tradycje współpracy. Każda próba obiek- tywnej delimitacji zasięgu oddziaływania powiązań wiadać intensywności faktycz- funkcjonalnych jest też do pewnego stopnia arbitralna nych powiązań, w praktyce i uproszczona. Niemożliwe jest więc wyznaczenie jednej słusznej ramy terytorialnej dla tego typu współpra- jednak trudno abstrahować cy, trudno również o uniwersalny sposób pomiaru zjawiska współpracy, gdyż zbyt mocno jest ona osadzona od takich kryteriów, jak wola w kontekstach społeczno-kulturowych (Ostrom 2009; Szmigiel-Rawska 2014). Ponadto współpraca między- polityczna i chęć czy istnie- samorządowa może mieć charakter proaktywny – za- jące już tradycje współpracy. owocować wzrostem powiązań funkcjonalnych dzięki wzajemnej współpracy. Z tej perspektywy tendencja do poszerzania obsza- rów współpracy w ramach ZIT-u powinna cieszyć – czyż Na tym tle wyjątkowo wyglądają obszary ZIT-u dla nie o to wszak chodzi, aby współpraca była jak najszer- Warszawy i Krakowa, które wbrew ogólnej tendencji do sza? Znając jednak liczne trudności polskich miast w na- rozdymania obszarów współpracy są znacząco mniej- wiązywaniu współpracy, nie sposób nie odnieść wraże- sze niż w delimitacji eksperckiej. O ile przypadek stoli- 6 Czyli 15 gmin (wliczając Kraków) na 23, które znalazły się cy został uwzględniony w wytycznych ministerialnych, w delimitacji referencyjnej. Do ZIT-u Krakowa włączono jedną które zakładały w tym wypadku odstępstwo od zasady, gminę, która nie została uwzględniona w delimitacji MRR.

Zintegrowane inwestycje terytorialne 69 2. Monitoring

nia, że tendencja do rozdymania obszarów ZIT-u tylko 1. Transport – drogi, obwodnice, obiekty inżynieryjne pozornie wynika z woli szerokiej współpracy, a w więk- (34,4%). szym stopniu wiąże się z koniunkturalnym myśleniem 2. Energetyka – modernizacja i budowa sieci cieplnych o umożliwieniu jak największej liczbie samorządów „za- (46,5%). łapania się” na dedykowane ZIT-om fundusze unijne. 3. Rewitalizacja – kompleksowa rewitalizacja tkanki Tymczasem skuteczność i efektywność struktur miejskiej i wiejskiej (89,3%). współpracy zależą od swobody zrzeszania, a więc fak- 4. Ochrona środowiska – gospodarka wodno-ściekowa tycznej woli współdziałania przy dążeniu do osiągnię- (76,9%). cia celów, z którymi wszystkie zrzeszone podmioty się 5. Kultura i sztuka – placówki kulturalne i artystyczne identyfikują (Szmigiel-Rawska 2014). (65,3%). 6. Bezpieczeństwo publiczne – ochrona przeciwpo- Struktura dziedzin wskazanych do wsparcia wodziowa (97,3%). Projekty zaproponowane do realizacji w ramach ZIT-ów 7. Gospodarka oparta na wiedzy – tworzenie i rozwój zostały podzielone według dwustopniowej klasyfi- stref inwestycyjnych (43,5%). kacji, tj. ogólnej i szczegółowej. Ogółem na projekty 8. Turystyka, rekreacja i sport – infrastruktura spor- w MOF-ach ośrodków wojewódzkich (ZIT-y) zaplano- towa (41,0%). wano budżet w wysokości 58,6 mld zł, na który złoży- 9. Administracja i zarządzanie – upowszechnienie ło się 1415 projektów. Jednocześnie należy pamiętać, że dostępu do usług publicznych (41,0%). dofinansowanie wynosi ok. 85%, a pozostała część to 10. Edukacja i wychowanie – kompleksowa budowa tzw. wkład własny pozyskiwany z różnych źródeł kra- i modernizacja placówek oświatowych (33,6%). jowych czy samorządowych. 11. Pomoc społeczna – programy aktywizacji społeczno- Najwięcej projektów, tj. 31,0%, dotyczyło przedsię- -zawodowej (53,3%). wzięć w zakresie szeroko pojętej energetyki, nieco mniej- 12. Ochrona zdrowia – zwiększenie zakresu specjali- szy udział – 26,9% – miały projekty z zakresu trans- stycznych usług medycznych (45,8%). portu. Natomiast na trzecim miejscu z udziałem 9,5% w ogólnej liczbie zaproponowanych projektów znala- Problem koncentracji środków zły się działania wspierające edukację i wychowanie. Zjawisko nierównomiernego rozłożenia (alokacji) środ- Najmniej projektów zgłoszono z dziedziny administra- ków wsparcia występuje praktycznie zawsze, kiedy poru- cji i zarządzania – stanowiły tylko 0,9% ogółu wszyst- szany jest temat funduszy unijnych, a szczególnie w tych kich przedsięwzięć. województwach, gdzie między miastami od lat istnie- Inny obraz struktury dziedzin wskazanych do roz- ją silne antagonizmy polityczne czy kulturowo-histo- woju w nowej perspektywie finansowej Unii Europejskiej ryczne. na lata 2014 – 2020 daje zestawienie udziału budżetów Uwzględniając budżety przeznaczone na realizację 12 dużych grup projektowych (wymienionych w anek- projektów zaproponowanych w strategiach ZIT, prze- sie metodologicznym, s. 177). Zgodnie z powyższym liczono je na potencjał ludnościowy każdego MOF-u największy udział w ogólnym budżecie miały projekty (rys. 19). transportowe, których wartość stanowiła 64,7%. Zde- Najwięcej pieniędzy, bo 17,5 tys. zł, przypada na cydowanie mniej przeznaczono na inwestycje energe- mieszkańca rzeszowskiego MOF-u, co należy tłuma- tyczne, bo 12,4%. Trzecia w kolejności wydatkowania czyć dużym budżetem i niskim zaludnieniem obszaru. była grupa projektów rewitalizacyjnych, która stanowiła Na drugim miejscu pod względem koncentracji wspar- 5,7% całego budżetu. Najniższy udział w podziale bud cia na osobę jest MOF Bydgoszczy i Torunia (ujętych żetowym przypadł ochronie zdrowia – 0,7%. jako jeden MOF) – 12,2 tys. zł. Nieco mniej, bo 11,0 tys. Analiza budżetów szczegółowych grup projekto- zł, przypada na mieszkańca białostockiego MOF-u. Na wych pokazała, że w głównych dziedzinach najwięk- czwartym miejscu, które zamyka grupę obszarów o wy- szy udział w wydatkach będą miały: sokiej alokacji środków, jest trójmiejski MOF, gdzie na

Zintegrowane inwestycje terytorialne 70 2. Monitoring

Rys. 19. Budżet zintegrowanych inwestycji terytorialnych (ZIT-ów) w przeliczeniu na mieszkańca

mieszkańca w formie projektów przeznaczono 9,6 tys. zł. go wchodzą znaczne środki finansowe oraz możliwość Z kolei dwoma ośrodkami o najniższym finansowaniu zdobycia politycznego prestiżu czy indywidualne ambi- w przeliczeniu na mieszkańca są MOF-y Warszawy i Ol- cje gospodarzy gmin oraz perspektywa kolejnej kadencji. sztyna – po 0,8 tys. zł. Ośrodkiem o przeciętnym wspar- Po opracowaniu list projektów planowanych do re- ciu jest lubelski MOF, ponieważ na mieszkańca przypa- alizacji w ramach strategii ZIT można z dość dużym da w nim 3,1 tys. zł. prawdopodobieństwem określić, w których MOF-ach idea partnerstwa faktycznie będzie mogła być wdro- Realizacja idei partnerskiej współpracy żona w życie, a w których wciąż będą liczyć się lokal- oraz oddziaływanie projektu na MOF-y ne partykularyzmy. Oczywiście ten drugi, mniej opty- Nowa perspektywa finansowa Unii Europejskiej na la- mistyczny przypadek będzie wiązał się ze szkodą dla ta 2014 – 2020 przewiduje wsparcie głównie takich pro- ogólnego dobrostanu oraz słabymi perspektywami po jektów, które w zamyśle będą skłaniały JST do zawie- 2020 roku, kiedy środki unijne będą bardzo ograniczo- rania współpracy, aby otrzymać dofinansowanie. Sama ne, a zdolność do współpracy będzie jedynym sposobem idea partnerskiego podejścia do planowanych inwesty- na zwiększenie potencjału inwestycyjnego. cji obok zrównoważonego rozwoju miast ma za zada- Dobrym wskaźnikiem przedstawiającym realizację nie wspierać rozwój kapitału społecznego, który w Pol- idei współpracy międzysamorządowej podczas przygo- sce nie jest zbyt rozwinięty, a Polacy na podstawie ba- towywania projektu z dofinansowaniem jest oszacowa- dań socjologów (Czapiński, Panek 2015) są uznawani za nie, ile gmin rdzeniowych w poszczególnych MOF-ach społeczeństwo raczej nieufne względem swoich roda- zamierza wykonać projekt samodzielnie, a ile we współ- ków. Sprawa jeszcze bardziej się komplikuje na szczeblu pracy z przynajmniej jedną gminą ze strefy zewnętrz- władz samorządowych, gdzie na scenę życia publiczne- nej (rys. 20). Przeprowadzona analiza jasno wykazała, że

Zintegrowane inwestycje terytorialne 71 2. Monitoring

Sama idea partnerskiego podejścia do planowanych inwestycji obok zrównoważo- nego rozwoju miast ma za zadanie wspierać rozwój kapitału społecznego, który w Polsce nie jest zbyt rozwinięty.

Rys. 20. Projekty zintegrowanych inwestycji terytorialnych (ZIT-ów) realizowane w partnerstwie rdzenia ze strefą zewnętrzną w miejskich obszarach funkcjonalnych (MOF-ach)

współczynnik współpracy dla 6 z 17 rdzeni jest na pozio- skiego i gorzowskiego. Średni współczynnik współpra- mie zerowym (opolski, zielonogórski, lubelski, wrocław- cy (10,1 – 20,0%) odnotowano dla projektów z poznań- ski, kielecki, krakowski). W kolejnych ośmiu kształtuje skiego i olsztyńskiego MOF-u. Najwyższy, wynoszący się na niskim poziomie (do 10,0% wszystkich zapropo- 58,9% wskaźnik współpracy osiągnięto w trójmiejskim nowanych przez dany obszar projektów będzie realizo- MOF-ie. Oznacza to, że nad Zatoką Gdańską założono, wanych w partnerstwie). Dotyczy to obszarów: łódzkie- iż ponad połowa zgłoszonych projektów w ramach stra- go, szczecińskiego, białostockiego, bydgosko-toruńskie- tegii ZIT będzie realizowana we współpracy gmin rdze- go, konurbacji górnośląskiej, rzeszowskiego, warszaw- niowych z minimum jedną gminą strefy zewnętrznej.

Zintegrowane inwestycje terytorialne 72 2. Monitoring

Co ciekawe, analizę i przedstawienie wyników współ- badania było oszacowanie, czy projekt będzie wpływał pracy z bardziej liczną grupą gmin uznano za zbędne, tylko na lokalną społeczność w gminie realizacji projek- gdyż rezultaty były zbyt niskie. tu, czy też rezultaty będą miały szansę na rozprzestrze- Kolejnym wskaźnikiem, który obliczono na potrzeby nienie się na okoliczne gminy lub cały MOF (rys. 21). analizy porównawczej, była stopa wpływu (oddziaływa- Najsilniejsze oddziaływanie na cały MOF propono- nia) projektów ZIT na rozwój MOF-ów. Zamysłem tego wanych projektów przewiduje się w trójmiejskim, lubel-

Rys. 21. Ocena wpływu projektów zintegrowanych inwestycji terytorialnych (ZIT-ów) na integrację i rozwój całego miejskiego obszaru funkcjonalnego (MOF-u)

Zintegrowane inwestycje terytorialne 73 2. Monitoring

skim oraz opolskim MOF-ie – współczynniki wyniosły MOF oraz możliwość realizacji idei partnerstwa to liczba odpowiednio: 86,8%, 81,2% i 70,8%. Z kolei MOF-ami mieszkańców danego MOF-u przypadająca na jeden o najniższym współczynniku potencjalnego wpływu pro- proponowany projekt (rys. 22). jektów na rozwój całego MOF-u były: kielecki (34,0%), Najwięcej osób na projekt będzie przypadać w war- olsztyński (32,5%)i rzeszowski (31,7%). szawskim MOF-ie (97,6 tys. osób). Na drugim miejscu Ostatnia miara pozwalająca dość ogólnie i jedynie jest obszar opolski z o wiele niższym wynikiem, bo wy- poglądowo przedstawić potencjalne oddziaływanie na noszącym 41,9 tys. osób. Poznański MOF został sklasy-

Rys. 22. Liczba mieszkańców przypadająca na projekt zintegrowanych inwestycji terytorialnych (ZIT-ów)

Zintegrowane inwestycje terytorialne 74 2. Monitoring

fikowany na miejscu trzecim z wynikiem 27,6 tys. osób Analiza delimitacji MOF-ów na potrzeby strategii na projekt. Natomiast rzeszowski MOF uzyskał najniż- ZIT i późniejszej realizacji projektów wykazała, że tyl- szą liczbę mieszkańców przypadającą na projekt (1,1 tys. ko w czterech przypadkach w całości zastosowano się osób). Ogólnie zakłada się, że jeśli na danym terenie pla- do wytycznych ministerialnych, natomiast w dziesięciu nuje się zrealizować małą liczbę projektów z dużym bud żetem, to projekty te będą obejmować swym zasięgiem większy obszar i będą oddziaływać na większą liczbę mieszkańców. Natomiast w przypadku, gdy na danym obszarze zaplanowano dużą liczbę projektów z budże- Elementy, na które zwrócono tem takim jak na obszarze o niższej liczbie projektów, to działania te obejmą zwykle pojedyncze gminy i lo- szczególną uwagę w opraco- kalne społeczności bez większych szans na integrację gmin ościennych czy całego MOF-u. Powyższy wskaź- waniu, to: delimitacja MOF-ów nik oraz wcześniej liczony wskaźnik współpracy poka- zują, że projekty np. w opolskim i warszawskim MOF-ie na potrzeby ZIT-ów, struk- powinny być duże i obejmować wiele gmin, co nieko- tura dziedzin wskazanych jako niecznie jest prawdą. Jest to argument za tym, aby w po- równaniach opierać się na kilku wskaźnikach. wymagające wsparcia, problem

Podsumowanie koncentracji środków prze-

Współpraca i zarządzanie w ramach MOF-ów ośrodków znaczonych na realizację pro- wojewódzkich powinny obejmować również aspekty jektów, urzeczywistnianie idei związane z rozwojem gospodarczym i spójnym zago- spodarowaniem przestrzennym. Zadania te wymaga- partnerskiej współpracy oraz ją niejednokrotnie realizacji wspólnych przedsięwzięć i inwestycji wykraczających poza granice administra- oddziaływanie projektu na MOF. cyjne gmin. Istniejące formy prawne dają co prawda możliwość realizacji wspólnych inwestycji czy różne- go rodzaju usług publicznych, jednak skala współpra- cy – jak wskazuje analiza jej współczynnika finansowe- przypadkach rozszerzono zakres przestrzenny, szczegól- go – jak dotąd była marginalna. Jeśli chodzi o inwesty- nie w konurbacji górnośląskiej. Z kolei w trzech strate- cje, dotyczyła przede wszystkim współudziału w budo- giach ZIT zawężono delimitację rekomendowaną przez wie dróg powiatowych i lokalnych, w mniejszym stop- resort. Rozszerzenie współpracy prawdopodobnie miało niu również rozbudowy wspólnej sieci kanalizacyjnej. na celu pozyskanie większych funduszy z instrumentu Niniejsza analiza miała na celu porównanie MOF-ów ZIT lub włączenie większej liczby potencjalnych bene- w Polsce na przykładzie projektów opracowanych w ra- ficjentów z terenów peryferyjnych. Natomiast zawęża- mach strategii ZIT w perspektywie finansowej 2014 – nie MOF-u prawdopodobnie było spowodowane lokal- – 2020. Elementy, na które zwrócono szczególną uwa- nymi antagonizmami politycznymi, a w rezultacie nie- gę w opracowaniu, to: delimitacja MOF-ów na potrzeby chęcią do nawiązania współpracy. ZIT-ów, struktura dziedzin wskazanych jako wymaga- Struktura dziedzin, w ramach których zaplanowano jące wsparcia, problem koncentracji środków przezna- realizację działań pod kątem liczebności projektów, zo- czonych na realizację projektów, urzeczywistnianie idei stała zdominowana przez energetykę (31,0%) i transport partnerskiej współpracy oraz oddziaływanie projektu (26,9%). Pod kątem wielkości budżetowej proponowa- na MOF. nych projektów najwięcej środków również przypadło

Zintegrowane inwestycje terytorialne 75 2. Monitoring

na transport (64,7%) i energetykę (12,4%). Suma bud charakter i wynika z chęci umożliwienia skorzystania żetów wszystkich 1415 projektów wyniosła 58,6 mld zł. z puli środków ZIT jak największej liczbie samorządów. Problem koncentracji środków według poszcze- Na pierwszy rzut oka mogłoby się wydawać, że ZIT gólnych MOF-ów był widoczny, ponieważ wyraźne by- jako instrument, który miał stać się bodźcem stymu- ły znaczne dysproporcje między obszarami funkcjo- lującym współpracę międzysamorządową w MOF-ach nalnymi o najwyższej koncentracji środków na miesz- ośrodków wojewódzkich, już na początku odniósł suk- kańca a tymi o najmniejszym wsparciu. Dowodem jest ces, gdyż jedynie w przypadku Krakowa i Warszawy po- fakt, iż na mieszkańca rzeszowskiego MOF-u przypada wstałe związki ZIT zostały zawężone w stosunku do 17,5 tys. zł, natomiast na mieszkańca obszarów funkcjo- faktycznego zasięgu powiązań funkcjonalnych. Jednym nalnych Warszawy i Olsztyna – po 0,8 tys. zł. słowem, chętnych do współpracy nie brakuje, i to nawet Realizacja idei partnerskiej współpracy międzysa- morządowej jest na bardzo niskim poziomie, ponieważ w 6 z 17 MOF-ów nie nawiązano współpracy w relacji rdzeń – strefa zewnętrzna. Tylko w MOF-ie Trójmiasta przewiduje się taką współpracę dla ponad połowy pro- Realizacja idei partnerskiej ponowanych do realizacji projektów. Pozostałe obszary współpracy międzysamo- nie przekroczyły wskaźnika 20,0%. Za przyczyny tego zjawiska uznaje się niski poziom kapitału społecznego rządowej jest na bardzo w Polsce oraz antagonizmy polityczne na szczeblu sa- morządowym. niskim poziomie, ponieważ Oszacowanie wpływu (oddziaływania) planowanych do realizacji projektów na MOF jako jeden organizm po- w 6 z 17 MOF-ów nie nawią- kazało, że działania podejmowane w trzech obszarach zano współpracy w relacji będą miały wysoki wpływ, wynoszący ponad 70,0% (trójmiejski, lubelski i opolski). Współczynnik wpływu rdzeń – strefa zewnętrzna. projektów w 11 z 17 MOF-ów będzie średni (przedział 35,1 – 70,0%), a w pozostałych trzech (kielecki, olsztyń- ski i rzeszowski) wyniesie ok. 30,0%. ZIT to instrument, który w założeniu ma stymulo- w obszarach, które wcześniej nie przejawiały większe- wać współpracę w MOF-ach dzięki zachęcie w posta- go zainteresowania współpracą. Nawet Bydgoszcz i To- ci środków finansowych możliwych do pozyskania na ruń zawiązały wspólne porozumienie na rzecz realiza- wspólne inwestycje. Ministerstwo Rozwoju przygoto- cji ZIT-ów, choć jednocześnie Bydgoszcz pod koniec wało w 2013 roku wytyczne wdrażania ZIT-ów w Pol- 2016 roku powołała do życia Stowarzyszenie Metropo- sce dla MOF-ów ośrodków wojewódzkich – dotyczyły lia Bydgoszcz, zrzeszające poza miastem centralnym m.in. pożądanych ram terytorialnych obszarów współ- 18 gmin z ościennych powiatów, z pominięciem toruń- pracy, zakresu tematycznego i warunków realizacji (Za- skiego. sady realizacji… 2013). Bliższe spojrzenie na listy projektów proponowa- Już sama analiza zasięgu terytorialnego związków nych do realizacji w ramach strategii ZIT dla poszcze- powstałych w celu realizacji ZIT-ów w MOF-ach ośrod- gólnych MOF-ów ośrodków wojewódzkich również ków wojewódzkich wskazuje na rozminięcie się z wy- nie pozostawia złudzeń co do faktycznej woli integracji tycznymi. W większości przypadków obszary zosta- i współdziałania w ramach większości związków na po- ły powiększone w stosunku do delimitacji eksperckiej trzeby ZIT-ów. Absolutna większość proponowanych przyjętej jako punkt odniesienia w wytycznych realizacji projektów jest realizowana bez współpracy z innymi sa- ZIT-ów, w ekstremalnych przypadkach niemal dwukrot- morządami. W przypadku aż sześciu ośrodków współ- nie. Tendencja ta zdaje się mieć czysto koniunkturalny czynnik współpracy mierzony liczbą projektów realizo-

Zintegrowane inwestycje terytorialne 76 2. Monitoring

wanych w porozumieniu z przynajmniej jedną gminą Warto również zaznaczyć, że aż 64% ogółu budże- z MOF-u jest zerowy! W kolejnych ośmiu kształtuje się tu planowanych projektów ZIT dotyczyło projektów na bardzo niskim poziomie (mniej niż 10%). Stosunko- transportowych, z czego ponad 1/3 była związana z bu- wo lepiej wypadają tutaj zamierzenia projektowe w ra- dową dróg i infrastruktury drogowej, a reszta z rozwo- mach ZIT-ów aglomeracji poznańskiej, Trójmiasta i Ol- jem systemów transportu publicznego, choć niekoniecz- sztyna, choć i tutaj projekty sieciowe należą do rzadkości. nie aglomeracyjnego. Przykładowo Kraków zaplanował Nieco lepiej sytuacja wygląda w przypadku współ- w ramach ZIT-u budowę trzech nowych linii tramwa- czynnika wpływu, czyli oceny potencjalnego wpływu jowych wewnątrz miasta. W przypadku tego ośrodka planowanych w ramach ZIT-ów projektów na obszar większy potencjał z punktu widzenia oddziaływania większy niż jednostka, w ramach której projekt ma być na cały MOF wydają się mieć jednak takie projekty, jak realizowany. Średnio najwyżej pod względem ponadlo- budowa nowych stacji na liniach obsługiwanych przez kalnego zasięgu oddziaływania planowanych inwestycji Szybką Kolej Aglomeracyjną – inwestycje te służyć bę- oceniono projekty ZIT planowane w MOF-ach Pozna- dą nie tylko mieszkańcom Krakowa, ale również dojeż- nia, Warszawy i Opola. dżającym spoza miasta centralnego. SPOJRZENIE W GŁĄB

3 78 3. Spojrzenie w głąb

79 3. Spojrzenie w głąb

elem badań przedstawionych w tej części raportu Metoda jest wypracowanie rekomendacji dotyczących moż- Cliwości wzmocnienia jakości partnerstw, ich roz- Same badania obejmowały przegląd literatury nauko- woju i likwidacji najważniejszych barier we współpracy wej poświęconej współpracy międzysamorządowej oraz poszukanie rozwiązań, które pozwoliłyby partner- i międzysektorowej, analizę danych zastanych (w tym stwom na jeszcze skuteczniejszą współpracę uwzględ- sprawozdawczości finansowej, baz danych z wynikami niającą pogłębioną wiedzę na temat uwarunkowań i me- wcześniejszych badań dotyczących współpracy lokalnej chanizmów funkcjonowania partnerstw międzygmin- i rejestrów związków komunalnych), studia przypadków, nych w miejskich obszarach funkcjonalnych (MOF-ach). wywiady eksperckie, a także sondaż wśród uczestni- Wykonaniu tego zadania służą m.in. analizy efek- ków 36 partnerstw lokalnych korzystających ze wspar- tów realizacji trzech projektów dotacyjnych poświęco- cia Mechanizmu Finansowego Europejskiego Obszaru nych zintegrowanemu zarządzaniu MOF-ami: MOF I i II, Gospodarczego (EOG) lub programu operacyjnego „Po- EOG oraz JUP. moc techniczna 2007 – 2013” (POPT). W sondażu wzięło W ostatnim rozdziale zostaną przedstawione rów- udział 319 podmiotów, a więc 58% wszystkich członków nież uwarunkowania i formy prawne, w ramach których tych partnerstw (rys. 23). Odpowiedzi dotyczących nie- możliwa jest obecnie współpraca międzysamorządowa których partnerstw było na tyle dużo, że możliwe by- w Polsce. ło przestudiowanie ich aktywności z wykorzystaniem narzędzi analizy sieci społecznych (SNA, ang. social network analysis). Wszystkie te badania służyły opracowaniu socjolo- Funkcjonowanie partnerstw gicznego portretu sieci współpracy międzysamorządo- terytorialnych budowanych wej i międzysektorowej budowanych wokół projektów wokół środków zewnętrznych dotyczących MOF-ów, finansowanych ze środków zagranicznych – w tym POPT oraz EOG. W szczególności koncentrowały się na opisie uwarunkowań powstawa- Wprowadzenie nia i trwania partnerstw rozumianych jako sieci instytucji, podporządkowane wspólnym dla nich celom i war- Cel badania tościom. Analiza uwarunkowań była istotna nie tylko z pragmatycznego (ewaluacyjnego) punktu widzenia, Celem niniejszego rozdziału jest podsumowanie wyni- ale także jako metoda ustalenia obecnej kondycji te- ków badań partnerstw terytorialnych w Polsce, zrealizo- go rodzaju partnerstw w Polsce, ich najistotniejszych wanych w 2015 roku na zlecenie Związku Miast Polskich problemów oraz czynników, które mogą determino- (ZMP)1. Należy go traktować jako syntezę innych, bar- wać ich przetrwanie oraz rozwój. Choć obecnie pytania dziej obszernych opracowań2 omawiających te badania. takie stawia się niejako instrumentalnie, w kontekście wysiłków zmierzających do wsparcia partnerstw, mają 1 Realizatorem badania była Fundacja Pracownia Badań i In- one naszym zdaniem dużo głębszą wymowę i znacznie nowacji Społecznych „Stocznia”. dalej idące zastosowanie. Dotyczą bowiem warunków, 2 Opracowano na podstawie: Herbst, Wygnański 2015; Herbst, Olechowski, Starzyk 2015; Kaczmarek, Herbst 2016. Wskazana w których możliwa staje się współpraca między różny- literatura jest tu często cytowana. mi partnerami lokalnymi oraz barier dla niej w Polsce.

Funkcjonowanie partnerstw terytorialnych budowanych wokół środków zewnętrznych 80 3. Spojrzenie w głąb

Rys. 23. Struktura próby sondażu uczestników partnerstw lokalnych

W szerszej perspektywie te same pytania zasilają reflek- jest więc w gruncie rzeczy tożsame z pytaniem znacz- sję nad procesem przemiany tradycyjnego, hierarchicz- nie większego kalibru: o uwarunkowania i bariery w roz- nego modelu zarządzania publicznego w model bliższy woju nowoczesnego modelu zarządzania publicznego filozofii New Public Governance (Osborne 2010) – za- w polskich samorządach. rządzania opartego na zdolności do uzgadniania, koor- Ze względu na zakładaną objętość tekstu pominię- dynacji i osiągania celów przez lokalne sieci aktorów. to te wyniki omawianych badań, które można uznać za Zmianę tego paradygmatu, mimo braku skutecznych mniej istotne z perspektywy całości raportu IRM lub prawnych, administracyjnych czy ekonomicznych sty- które odnoszą się do kwestii omawianych w innych mulatorów, wymuszają praktyki samorządowe, a na- miejscach raportu (np. kwestii prawnych uwarunkowań wet przemiany o charakterze cywilizacyjnym, związa- funkcjonowania partnerstw). Pominięto także szczegó- ne choćby z technologicznymi uwarunkowaniami do- łowe opisy analiz przeprowadzonych w ramach badań3. stępu do informacji, dynamicznym rozwojem sektora usług itp. Dotychczasowe rozwiązania instytucjonal- Funkcjonowanie partnerstw – ne służące tej współpracy (omówione w głównym raporcie z badania bardziej szczegółowo związki komu- aktywność partnerów i jej determinanty nalne, a także porozumienia komunalne, stowarzyszenia samorządów, spółki samorządowe, lokalne organi- Badane partnerstwa nie obejmują całego spektrum ukła- zacje turystyczne i podobne organizmy prawne) w róż- dów instytucjonalnych wykorzystywanych przez samo- nym stopniu nawiązują do tej filozofii, jednak nie reali- rządy w ich współpracy z innymi partnerami. Podobnie zują jej w pełni (nawet w teorii, nie mówiąc już o prak- jak bardziej tradycyjne struktury służące tej współpra- tyce). Nowe partnerstwa terytorialne, które były przed- cy (związki komunalne) mają charakter terytorialny – miotem badania, to bodaj pierwsza (może poza lokalny- dotyczą współpracy między różnymi jednostkami w rami grupami działania [LGD] w ramach Inicjatywy Wspól- mach szerszego obszaru. W odróżnieniu od związków notowej „Leader”) próba wdrożenia mechanizmów łą- mają jednak w założeniu szersze cele i mogą obejmo- czących w sobie wiele cech już działających rozwiązań: wać podmioty nienależące do sektora finansów publicz- koncentrację na problemach i celach MOF-u obejmują- cego szereg jednostek administracyjnych, założenie dłu- 3 Czytelników zainteresowanych tymi szczegółami lub meto- dologią badania „Współpraca międzysamorządowa i międzysek- gofalowej perspektywy działania, nacisk na strategicz- torowa w Polsce” zachęcamy do lektury pełnego raportu z badań, ny wymiar współpracy zamiast wymiaru czysto opera- dostępnego pod adresem: http://www.zmp.poznan.pl/uploads/ cyjnego, wielosektorowość. Pytanie o losy partnerstw attachment/file/749/Publikacja.pdf [20.06.2017].

Funkcjonowanie partnerstw terytorialnych budowanych wokół środków zewnętrznych 81 3. Spojrzenie w głąb

nych. Z innych powodów – przede wszystkim związa- ma miejsce raz na kilka dni do tygodnia. Codzienny nych z ich rodowodem oraz sposobem ich finansowa- kontakt, wskazujący na bardzo intensywną współpra- nia – można postawić pytanie, w jakim stopniu rzeczy- cę między uczestnikami partnerstwa, utrzymywany jest wiście z tej odmienności korzystają. Na pytanie to od- średnio z co 20. podmiotem w danej sieci. Co interesu- powiemy niżej. Tu wypada tylko zaznaczyć, że prezen- jące, podmioty mające kontakt z większym odsetkiem towane dalej wyniki analiz są reprezentatywne jedynie ogółu członków partnerstwa statystycznie rzecz biorąc dla tak wąsko rozumianej populacji – partnerstw tery- kontaktują się z nimi także częściej. Sugeruje to, że po- torialnych finansowanych ze środków zagranicznych, siadanie większej liczby partnerów nie pociąga za sobą funkcjonujących w roku 2015. zmniejszenia intensywności kontaktów z tymi partne- Partnerstwa te różnią się istotnie pod względem li- rami, lecz świadczy o większym zaangażowaniu danego czebności i składu. Przeciętnie liczą 16 podmiotów, choć podmiotu w działania partnerstwa jako takiego. są wśród nich zarówno takie, w których uczestniczy ich 87, jak i takie, które mają ich zaledwie trzy. Zdecydowa- ną większość członków partnerstw stanowią samorzą- dy gminne, choć w ponad 40% z nich (są to niemal wy- łącznie projekty EOG) uczestniczą także inni partnerzy, Analiza kontaktów wewnątrz w tym reprezentujący sektor pozarządowy oraz komer- partnerstw prowadzi do cyjny. W składzie 24 partnerstw (2/3 badanej populacji) nie zabrakło samorządów powiatowych (w jednym z nich wniosku, że są one z reguły stanowią nawet 40% członków), a w dwóch uczestniczą również samorządy wojewódzkie. Liderami partnerstw dość dobrze skomuniko- były najczęściej miasta na prawach powiatu (35%) oraz gminy miejskie (24%), bardzo rzadko powiaty ziemskie wane ze sobą (w kategoriach (5%) i związki międzygminne (5%). Spośród wszystkich natężenia relacji między podmiotów tworzących partnerstwa przeciętnie 41% stanowiły jednak te mające siedzibę w gminach wiej- poszczególnymi podmiotami) skich, a tylko 17% – w miastach powiatowych (niemal 1/3 partnerstw nie obejmuje ani jednego podmiotu z sie- i bardzo mocno skoncentro- dzibą w takim mieście). Analiza kontaktów wewnątrz partnerstw prowadzi wane wokół instytucji liderów. do wniosku, że są one z reguły dość dobrze skomunikowane ze sobą (w kategoriach natężenia relacji między poszczególnymi podmiotami) i bardzo mocno skoncen- Nierównomierny charakter rozkładu kontaktów trowane wokół instytucji liderów. Przeciętny uczestnik wewnątrz partnerstw sugeruje, że relacje te można po- partnerstwa deklaruje utrzymywanie kontaktów z 41% dzielić na dwa podstawowe typy. Większość podmiotów innych jego członków, przy czym rozkład kontaktów w sieci traktuje je przede wszystkim jako przestrzeń lo- jest nierównomierny – istnieje grupa partnerów, którzy kalnej interakcji z podmiotami, z którymi wiążą je bez- utrzymują kontakty ze wszystkimi lub niemal wszystki- pośrednie interesy lub zadania. Wykazuje małe zaan- mi (to oczywiście w większości liderzy partnerstw). Bio- gażowanie w prace całego partnerstwa i dużą aktyw- rąc to pod uwagę, lepiej byłoby powiedzieć, że połowa ność w wybranych relacjach bilateralnych. Na drugim badanych podmiotów utrzymywała jakikolwiek kontakt biegunie mamy mniejszość złożoną przede wszystkim z nie więcej niż 27% pozostałych partnerów. Częstotli- z dużych ośrodków miejskich i powiatów (w tym lide- wość tych kontaktów jest jednak zróżnicowana. Nieco rów partnerstw), która patrzy na partnerstwo jako pew- ponad połowa z nich (56%) to relacje regularne (powta- ną całość, co wiąże się z potrzebą kontaktów ze wszyst- rzane przynajmniej raz na dwa – trzy tygodnie), 1/4 (24%) kimi lub prawie wszystkimi członkami.

Funkcjonowanie partnerstw terytorialnych budowanych wokół środków zewnętrznych 82 3. Spojrzenie w głąb

Co naturalne, mniejsze partnerstwa wykazują się rych partnerzy reprezentują bardzo zbliżony potencjał większą gęstością kontaktów. Uczestnicy rozbudowa- (różnica dochodów per capita poszczególnych jednostek nych sieci, choć oczywiście deklarują większą licz- nieprzekraczająca średnio 5%), jak i takimi, w których bę partnerów, utrzymują relacje z mniejszą ich częś- jest on bardzo zróżnicowany (przeciętna różnica ponad cią (w stosunku do ogólnej liczby podmiotów w danym 130%). Chociaż dysproporcje były powiązane z aktyw- partnerstwie) niż członkowie niewielkich partnerstw. nością partnerstw i ich ogólną oceną (mniejsze różnice Oprócz kryterium liczebności partnerstw liczy się także oznaczały większą aktywność i lepszą ocenę sieci), to ich rozległość w sensie geograficznym. Choć z reguły są jednak związek ten był słaby i zapośredniczony przez to sieci bardzo skoncentrowane terytorialnie (przecięt- inne charakterystyki partnerstw. Istniał jednak na po- na odległość między partnerami uczestniczącymi w ba- ziomie subiektywnym. Członkowie partnerstw, których daniu wynosiła w przybliżeniu 25 km), to zdarzają się przedstawiciele nie dostrzegają tego rodzaju nierówno- jednak i takie sytuacje, w których niektórzy partnerzy ści (tj. nie zgadzają się ze stwierdzeniem, iż „o kierun- są bardzo oddaleni od pozostałych (nawet o 250 km – kach działania partnerstwa decydują zwykle najsilniej- partnerami były tu podmioty zlokalizowane w Warsza- si partnerzy”), wykazywali większą aktywność w sieci wie). Jak się niżej okaże, ma to bardzo poważne znacze- (przeciętnie kontaktując się z ponad połową pozostanie dla ich aktywności w sieci oraz stosunku do part- łych partnerów) niż ci, którym taka opinia wydawała nerstwa. Innym kryterium „dystansu” może być zróż- się bliska (albo którzy unikają odpowiedzi na pytanie). nicowanie ekonomicznego potencjału poszczególnych Zależności te utrzymują się także wtedy, kiedy analizu- jąc je, weźmiemy pod uwagę formalną rolę poszczegól- nych podmiotów w partnerstwie (wyłączymy z analizy liderów). Wówczas wyniki zdają się świadczyć o istnieniu pewnego (rzeczywistego lub odczuwanego) deficy- Mniejsze partnerstwa wykazują tu demokracji w badanych sieciach. Co ważne, ma on istotne znaczenie praktyczne – prowadzi do ogranicze- się większą gęstością kontak- nia aktywności tych członków partnerstw, którzy są (lub tów. Uczestnicy rozbudowanych czują się) jego ofiarami (więcej o tym niżej). Kryterium bliskości/gęstości sieci może być zgod- sieci, choć oczywiście dekla- ność afiliacji politycznych liderów (egzekutywy – wój- tów, burmistrzów, prezydentów miast) poszczególnych rują większą liczbę partnerów, jednostek (samorządowych). W przeciętnym partnerstwie zgodność taka dotyczyła połowy wszystkich re- utrzymują relacje z mniejszą ich lacji między partnerami – jeśli uznamy za „zgodnych” częścią (w stosunku do ogól- również wójtów/burmistrzów/prezydentów reprezen- tujących lokalne (niepartyjne) komitety wyborcze. Zda- nej liczby podmiotów w danym rzały się jednak zarówno takie partnerstwa, w których każdy wójt/burmistrz/prezydent reprezentował inną op- partnerstwie) niż członko- cję polityczną (siłą rzeczy dotyczy to niewielkich part- wie niewielkich partnerstw. nerstw), jak i takie, w których 90% partnerów samo- rządowych było pod tym względem zgodnych. Jak się okazało, nie miało to żadnego widocznego wpływu na skłonność poszczególnych partnerów do utrzymywania partnerów. Kryterium to, ze względu na ograniczoną do- wzajemnych kontaktów ani na ich częstotliwość. Moż- stępność i porównywalność danych, analizowano w ba- na więc powiedzieć, że na poziomie lokalnym zdolność daniu wyłącznie w odniesieniu do samorządów gmin- do podejmowania współpracy wokół wspólnych przed- nych. Mamy tu do czynienia zarówno z układami, w któ- sięwzięć rozwojowych (w każdym razie tych finansowa-

Funkcjonowanie partnerstw terytorialnych budowanych wokół środków zewnętrznych 83 3. Spojrzenie w głąb

nych w ramach programów zagranicznych) nie jest zde- tanie, czy będzie ona zapewniać trwałość i pozwoli na terminowana przez układy polityczne. efektywne funkcjonowanie partnerstw w dłuższej per- „Lokomotywami” partnerstw są oczywiście insty- spektywie, zwłaszcza w sytuacji, gdyby miały one po- tucje liderzy. Podmioty pełniące tę funkcję kontaktują legać nie na środkach zewnętrznych, ale np. na wkła- się przeciętnie z trzykrotnie większą liczbą uczestników dach poszczególnych uczestników. Można także zapy- partnerstwa niż pozostali członkowie. Choć sama pra- tać, czy jest ona efektywna z perspektywy innych niż widłowość należy do raczej oczywistych, jej skala do- „wykonawcze” funkcji partnerstw, np. ich roli jako me- brze dokumentuje wybitnie „monocentryczny” charak- chanizmów komunikacji między różnymi środowiskami ter badanych sieci. Liderzy nie tylko odgrywają w nich i częściami danego obszaru funkcjonalnego, platform do wspólnego namysłu nad strategią rozwoju tego obszaru. Pytania te są tym bardziej zasadne, że, jak wskazu- ją deklaracje uczestników sieci co do chęci podtrzymywania kontaktów z innymi podmiotami w sieci w przy- „Lokomotywami” partnerstw szłości, obecna struktura ma silną tendencję do odtwa- rzania się, ale także dalszej centralizacji wokół podmio- są oczywiście instytucje liderzy. tów, które już teraz odgrywają w nich rolę „gwiazd so- Podmioty pełniące tę funk- cjometrycznych”. Zakładając, że w przyszłości badane sieci nie ulegną całkowitej rekonfiguracji (tzn. nie po- cję kontaktują się przeciętnie jawią się w nich nowi liderzy spoza obecnego układu), oznacza to, że obecne peryferia sieci mają ograniczone z trzykrotnie większą liczbą szanse na pozostanie w nich w przyszłości, izolowane klastry partnerów będą w przyszłości jeszcze bardziej uczestników partnerstwa izolowane, a liderzy oraz podmioty centralne staną się niż pozostali członkowie. jeszcze bardziej centralne i tym samym jeszcze bardziej obciążone (w kategoriach koncentracji ich funkcji w partnerstwie i znaczenia komunikacyjnego dla pozostałych podmiotów). Przeciwdziałanie tej tendencji wymaga kluczową rolę, ale również (jak wynika z analizy tych zaprojektowania działań zmierzających do „decentra- sieci, dla których dysponowaliśmy danymi o aktywno- lizacji” partnerstw (w szczególności dużych), integracji ści wszystkich partnerów) spajają je wewnętrznie – są różnych ich segmentów (np. dodatkowe mechanizmy pośrednikami między większością pozostałych partne- komunikacji między partnerami) i bardziej zrównowa- rów, a także między klastrami tworzonymi przez pod- żonego podziału odpowiedzialności (delegowanie za- mioty silnie powiązane ze sobą, lecz luźno lub wcale dań, wprowadzenie pośrednich szczebli koordynacji/ z pozostałymi częściami partnerstwa. Liderzy „rozda- realizacji określonych zadań). ją karty” w partnerstwie nie tylko w tym sensie, że ko- Innym ważnym aspektem decydującym o funkcjo- ordynują całość działań, ale także w tym, że spajają je nowaniu partnerstw okazuje się ich rodowód. Choć spo- komunikacyjnie – znaczna część uczestników sieci nie śród 60 partnerstw, które zgłosiły akces do badanych miałaby ze sobą żadnego kontaktu, gdyby nie ich po- programów, mniej niż 1/3 była współtworzona przez sto- średnictwo. Taka struktura wynika zapewne z rodowo- warzyszenia jednostek samorządu terytorialnego (JST) du partnerstw – wszystkie powstały bowiem na potrze- (12) i związki międzygminne (7), to w praktyce większość by realizacji konkretnych projektów finansowanych ze z nich okazuje się mieć (w całości lub w części) wcześ- środków EOG lub POPT, a ich liderzy (projektodawcy) niejszą historię. Jak wynika z badania, ponad 70% kon- odgrywają w nich z definicji rolę koordynatorów całości taktów między podmiotami tworzącymi badane sieci działań w projektach, de facto łączników z grantodaw- miało początek jeszcze przed projektami, wokół których cami (przepływy finansowe). Można jednak zadać py- zawiązano partnerstwa. Dotyczy to nie tylko kontaktów

Funkcjonowanie partnerstw terytorialnych budowanych wokół środków zewnętrznych 84 3. Spojrzenie w głąb

między poszczególnymi jednostkami samorządowymi kół terytorium, w jakim natomiast są jedynie wehiku- (w przypadku których istnienie wcześniejszych kontak- łem dla już istniejących relacji. tów nie powinno dziwić), ale także innych podmiotów Niezbyt liczni „nowi gracze” okupują z reguły miej- tworzących partnerstwa, takich jak organizacje poza- sca na marginesie partnerstw (w kategoriach natężenia rządowe czy przedsiębiorcy. Choć w Polsce o partner- kontaktów z innymi ich członkami). Co więcej, podob- stwach wielosektorowych myśli się najczęściej w kate- ną pozycję wyznaczają im deklaracje innych partnerów goriach pewnej innowacji czy szansy na „otwarcie” sa- dotyczące intencji przyszłej współpracy z poszczegól- morządów (takie właśnie nadzieje przyświecają często nymi członkami sieci. Statystyczną regułą jest, że mniej kontaktów sprzed partnerstwa oznacza mniejsze szanse nawiązania współpracy z dowolnym innym podmiotem w sieci, zarówno w horyzoncie badanego projektu, jak i po jego zakończeniu. Zgodnie z ustaleniami bada- Statystyczną regułą jest, że nia przy tych samych innych charakterystykach praw- dopodobieństwo nawiązania relacji z innym partnerem mniej kontaktów sprzed part- w przypadku podmiotu, który nie ma żadnych kontak- nerstwa oznacza mniejsze tów sprzed partnerstwa, jest o 10% mniejsze niż w przypadku podmiotu, który współpracował przed powsta- szanse nawiązania współpracy niem partnerstwa ze wszystkimi swoimi obecnymi partnerami. Wyniki te mają istotne znaczenie praktyczne: z dowolnym innym podmio- pokazują, że partnerstwa buduje się na fundamencie wcześniejszych relacji i że podstawą ich rozwoju są do- tem w sieci, zarówno w hory- świadczenia z wcześniejszych etapów współpracy mię- zoncie badanego projektu, dzy partnerami. Pozytywne doświadczenia są ważne dla obecnej intensywności współpracy i jej trwałości. jak i po jego zakończeniu. To skądinąd oczywiste spostrzeżenie nijak się ma do obecnych regulacji wyznaczających zasady konstruo- wania partnerstw terytorialnych. Aktywność w partnerstwach jest też wprost propor- rozwiązaniom premiującym wielosektorowość w pro- cjonalna do znaczenia, jakie przypisują im poszczególni gramach publicznych), okazuje się, że w przypadku ba- partnerzy. Ci z nich, którzy w deklaracjach przypisują im danych partnerstw trudno w praktyce o takim otwarciu bardziej priorytetowe miejsce w swoich działaniach, są mówić – pomimo regulacji, które mają zapewnić pod- również aktywniejszymi członkami sieci. Jeśli założyć, miotom prywatnym równe szanse na wejście we współ- że zależność ta jest odzwierciedleniem roli, jaką w ich pracę z JST (regulacje te skądinąd niżej krytykujemy). aktywności odgrywają przekonania dotyczące domnie- Członkowie partnerstw (i JST, i podmioty należące do manych długofalowych korzyści wynikających z udzia- innych sektorów) to w znacznej części „starzy znajo- łu w partnerstwie, to można powiedzieć, że to właśnie mi”, dla których partnerstwo podlegające badaniu jest wiara w te korzyści determinuje skłonność do aktyw- tylko kolejnym rozdziałem w już ugruntowanych rela- nego udziału w działaniach partnerstwa. cjach. Prowadzi to do pytania, w jakim stopniu progra- Warto zapytać, które z tych czynników odgrywają my dedykowane partnerstwom terytorialnym rzeczy- najistotniejszą rolę w wyjaśnianiu różnic w aktywności wiście przyczyniają się do budowania tego rodzaju ko- członków partnerstw. Najważniejsze okazują się kwestie operacji, w jakim zaś są jedynie wzmocnieniem już ist- dość przyziemne: rola w partnerstwie oraz jego wielkość niejącej współpracy. Idąc tym tropem, można by także (liczba partnerów). Różnice w wielkości sieci same w so- zapytać, w jakim stopniu programy takie przyczyniają bie tłumaczą 15% całkowitego zróżnicowania natężenia się do poszerzania czy stymulowania współpracy wo- kontaktów między poszczególnymi partnerami. Zgodnie

Funkcjonowanie partnerstw terytorialnych budowanych wokół środków zewnętrznych 85 3. Spojrzenie w głąb

z opracowanym na potrzeby tej analizy modelem staty- leżności takie występują, jednak są zbyt słabe, aby na stycznym wzrost liczby partnerów o dziesięciu przekła- gruncie danych z badania uznać je za statystycznie poda się na spadek tak rozumianej aktywności o 6%. Za- twierdzone). Być może jest to związane z (fałszywym) skakująco dużą rolę w relacjach odgrywa także fizycz- przekonaniem partnerów społecznych, iż sama ich ny dystans między partnerami. Zwiększenie odległości obecność w partnerstwie jest potwierdzeniem ich „ot- między nimi przekłada się na spadek natężenia kontak- wartości” czy uspołecznienia (to częsty syndrom w re- tów. Co więcej, wiąże się również ze spadkiem „auten- lacjach między organizacjami pozarządowymi a stroną tyczności” tych kontaktów, jeśli za jej probierz uznać to, publiczną w Polsce). Analogicznie większy udział JST w jakim stopniu deklaracje partnera A dotyczące kon- w partnerstwach nie skutkował większym naciskiem na taktów z partnerem B są odwzajemniane przez tego dru- stosowanie jednolitych procedur dotyczących sposobu giego. W przypadku podmiotów, które oddalone są od zarządzania partnerstwem, a większy udział partnerów innych partnerów w sieci przeciętnie o ponad 25 km, ta- reprezentujących (głównie) biznes nie przekładał się na kie odwzajemnione relacje stanowią średnio zaledwie większą skłonność (w ramach partnerstw) do diagnozo- połowę wszystkich ich kontaktów, podczas gdy wśród wania lokalnych potrzeb czy na nacisk na efektywność tych, które od pozostałych partnerów dzieli przeciętnie działań. Być może brak tego rodzaju zależności można nie więcej niż 14 km, proporcja ta oscyluje wokół 83%. przypisywać dość krótkiej historii badanych sieci, być Osobnym wątkiem w dyskusji nad funkcjonowa- może zaś ich przeregulowaniu. Pozostaje jednak faktem, niem partnerstw jest znaczenie, jakie dla ich wewnętrz- nej spójności i potencjału ma instytucjonalna tożsamość tworzących je podmiotów. Wielosektorowość jest po- tencjalnie jednym z istotnych atutów (oraz differentia specifica) badanych partnerstw. Także pod tym wzglę- Zaskakująco dużą rolę dem badane struktury różnią się od siebie dość znaczą- co. Organizacje pozarządowe występowały w składzie w relacjach odgrywa także niemal co trzeciego badanego partnerstwa (31%), a in- fizyczny dystans między nego rodzaju podmioty – przedsiębiorstwa, organizacje otoczenia biznesu itp. – w ok. 1/4 przypadków (28%). Po partnerami. Zwiększenie części decydowały o tym uregulowania konkursów grantowych, które powołały je do życia. Jak jednak wynika odległości między nimi z porównań sposobu ich działania, skład partnerstw nie przekłada się w istotny sposób na to, jak funkcjonują. przekłada się na spadek Wbrew pierwotnej hipotezie, zgodnie z którą różne typy natężenia kontaktów. instytucji wnoszą do współpracy specyficzne dla siebie kompetencje i zasoby, nie odnotowano żadnego wpły- wu ich obecności na skłonność do stosowania procedur lub rozwiązań, które można by łączyć ze stereotypowym że w świetle zebranych w badaniu danych nie ma prze- obrazem tych kompetencji. Aktywność organizacji po- łożenia między składem partnerstw i kulturą instytucjo- zarządowych w partnerstwach (przez poziom aktyw- nalną tworzących je podmiotów a kulturą samego part- ności rozumiemy tu częstotliwość kontaktów z takimi nerstwa. Byłoby to świadectwo bardzo niebezpiecznego podmiotami, nie tylko ich formalną obecność w gronie procesu izomorfizacji podmiotów tworzących partner- partnerów) nie przekładała się w statystycznie istotny stwa – upodabniania się poprzez rezygnację ze specyfi- sposób na skłonność do otwierania się tych partnerstw ki, nawyków i imperatywów wynikających z własnej kul- na otoczenie, nacisk na włączanie w nie różnych intere- tury instytucjonalnej (zob. np. DiMaggio, Powell 1983). sariuszy, skłonność do poszukiwania partnerów na ze- Jeśli częstotliwość i natężenie kontaktów traktować wnątrz partnerstwa itp. (choć trzeba zaznaczyć, że za- jako miarę dystansu między środowiskami tworzący-

Funkcjonowanie partnerstw terytorialnych budowanych wokół środków zewnętrznych 86 3. Spojrzenie w głąb

mi partnerstwa, to można powiedzieć, że w znacznym się przede wszystkim w analizach dotyczących oceny ja- stopniu są one „zwrócone do środka”. W języku teore- kości partnerstw, zostanie szerzej omówiony nieco niżej. tycznym tego rodzaju relacje z własną grupą odniesie- Analizy segmentacyjne bazujące na omówionych nia określa się niekiedy mianem „bliskich” lub „silnych” wyżej charakterystykach pozwoliły wyodrębnić dwa więzi. Są one bardzo ważne, ponieważ tworzą funda- podstawowe typy badanych partnerstw: pierwszy to ment zaufania wewnątrz danej sieci partnerów, poma- „duże sieci miejskie”. Cechują je przede wszystkim du- gają dochodzić do konsensusu i redukować niepewność ża liczba partnerów, miejski charakter, stosunkowo du- w procesie podejmowania decyzji oraz koszty związane że przestrzenne odległości między partnerami, stosun- z ich negocjowaniem. Równie ważne są jednak tzw. sła- kowo duży potencjał ekonomiczny, umiarkowane zróż- be więzi, a więc relacje wykraczające poza własną grupę nicowanie tegoż potencjału i dosyć liczna reprezenta- odniesienia (a także relacje zapośredniczone przez in- cja podmiotów niebędących JST. Typ drugi, znacznie nych). Pozwalają one wypełnić tzw. dziury struktural- liczniejszy, można nazwać „partnerstwami lokalnymi”. ne, a więc łączyć ze sobą klastry podmiotów połączo- Od ww. odróżniają je mniejsza liczebność, zdecydowa- nych silnymi więziami i transmitować informację oraz nie większy udział partnerów zlokalizowanych na wsi, budować zaufanie między nimi. Dziury strukturalne są niższy potencjał ekonomiczny, ale większe rozpiętości także kanałami, poprzez które rozprzestrzenia się no- w tym zakresie, nieco mniejsze odległości między part- wa dla tych klastrów informacja (np. nowe idee, rozwią- nerami oraz mniejszy udział wśród ich członków part- zania, procedury czy narzędzia). Wydaje się, że badane nerów innych niż JST. partnerstwa cierpią na pewien deficyt tego typu połą- czeń – współpracują w znacznej mierze wewnątrz kla- Kultura organizacyjna i rozwój strów skomponowanych z podmiotów należących do tego samego sektora i podlegających podobnym uwa- instytucjonalny partnerstw runkowaniom instytucjonalnym. Dotyczy to nie tylko aktualnej współpracy, ale także planów związanych z jej Aktywność w sieci (częstotliwość kontaktów z innymi) kontynuacją. Można tu mówić o pewnej „segregacji” re- uzależniona jest także w istotny sposób od oceny jako- prezentantów poszczególnych sektorów w ramach part- ści partnerstwa – im jest ono lepiej oceniane (w szcze- nerstw. Komunikacja wewnątrz tych sektorów jest zde- gólności im lepiej oceniane są przez partnerów te jego cydowanie intensywniejsza niż pomiędzy nimi. Choć aspekty, które uznają oni za ważne4), tym intensywniej- oczywiście (ze względu na ich liczebność i rolę w part- sze są relacje partnerów z innymi członkami sieci. Jeżeli nerstwach) najczęstszym partnerem dla wszystkich oceny te nie są formułowane a priori, przed przystąpie- członków partnerstw są samorządy, to jednak uderza- niem do partnerstw, ale są pochodną doświadczeń zwią- jące jest, że one same kontaktują się ze sobą znacznie zanych z ich działaniem (co wydaje się logiczne), moż- częściej, niż czynią to inne podmioty. Podobnie organi- na założyć, że zależność ma odwrotny wektor – niższa zacje pozarządowe znacznie częściej niż inne podmioty ocena partnerstw przekłada się na mniejszą aktywność, kontaktują się z innymi organizacjami, a przedsiębior- a w skrajnych przypadkach na całkowitą alienację part- stwa częściej niż inne utrzymują kontakt ze sobą na- nerów (czysto formalny udział w partnerstwie). Wyniki wzajem. Co przy tym symptomatyczne, w przypadku badań dowodzą, jak duże znaczenie dla zaangażowania każdego z tych rodzajów podmiotów hasło „kontakt” w działania partnerstw ma ich właściwe „oprzyrządo- ma inny ciężar. Im większą część kontaktów stanowiły wanie” – wyposażenie w procedury i mechanizmy re- relacje z JST, tym rzadziej były one „odwzajemnione”, dukujące ryzyko konfliktów i budujące poprawne rela- a więc tym rzadziej domniemani partnerzy sami wskazywali dany podmiot jako swój kontakt. 4 W badaniu pytano zarówno o ocenę różnych aspektów funkcjonowania partnerstwa, jak i o ich wagę dla respondentów re- Wyniki badania dostarczają jednak także pewnych prezentujących poszczególne podmioty uczestniczące w partner- argumentów na rzecz tezy, iż wielosektorowość służy stwach. Omówienie odpowiedzi na te pytania czytelnik znajdzie partnerstwom. Ponieważ jej pozytywny wpływ ujawnia nieco niżej.

Funkcjonowanie partnerstw terytorialnych budowanych wokół środków zewnętrznych 87 3. Spojrzenie w głąb

cje wewnątrz sieci. Pozytywne doświadczenia są ważne ników partnerstw wynosi z nich ogólnie dobre lub bar- dla obecnej intensywności współpracy i jej trwałości, dzo dobre doświadczenia, przy czym prawie 1/4 (24%) dlatego w programach służących rozwojowi partnerstw ocenia je bardzo dobrze. Przeciętna ocena ze wzglę- równie ważny jak „twarde” rezultaty ich działań jest sam du na 16 poruszonych w badaniu aspektów partnerstw proces dochodzenia do nich – wsparcie w budowaniu (od pytań o wspólnotę wartości poprzez dotyczące po- relacji między partnerami. działu zadań i relacji aż po związane ze wzajemnym zaufaniem i przejrzystością działań partnerstw) wynosiła 77% maksymalnej możliwej oceny, a ze względu na te aspekty, które sami partnerzy uznawali za ważne, by- ła niewiele niższa (76%). Także pod innymi względa- Pozytywne doświadczenia mi, jak poziom rozwoju instytucjonalnego partnerstw (mierzony za pomocą indeksu złożonego z wypowie- są ważne dla obecnej inten- dzi dotyczących funkcjonowania w nich określonych rozwiązań, procedur lub mechanizmów – przeciętnie sywności współpracy i jej 74 na 100 pkt) czy indeks wpływu partnerstw (mierzo- trwałości, dlatego w progra- ny baterią pytań o dostęp do informacji, znaczenie nieformalnych kontaktów, dystrybucję władzy w partner- mach służących rozwojowi stwie oraz możliwości oddziaływania partnerów na decyzje – przeciętnie 75 na 100 pkt), wystawiano partner- partnerstw równie ważny jak stwom bardzo wysoką ocenę. Z uwagi na cele badania dużo ważniejsze jest jed- „twarde” rezultaty ich działań nak wewnętrzne zróżnicowanie opinii na powyższe te- jest sam proces dochodzenia maty. Mianowicie najlepiej ocenianymi cechami partnerstw okazują się te związane z ich kulturą organizacyj- do nich – wsparcie w budowa- ną i kompetencjami – zdaniem zdecydowanej większo- ści badanych (nie mniej niż 75%) cechują je więc szacu- niu relacji między partnerami. nek dla suwerenności poszczególnych partnerów, jasny podział ról, zbliżona kultura pracy, wysokie kompetencje pracowników zaangażowanych w prace partnerstwa, a także dostęp partnerów do wielu przydatnych kontak- Przyjrzyjmy się bliżej temu, jak uczestnicy part- tów. Zarazem jednak cechy te rzadko bywają przez nich nerstw oceniają ich jakość. Oceny te można formuło- uznawane za kluczowe dla rozwoju partnerstw (każdy wać na poziomie generalnym (ogólny poziom zadowo- uczestnik badania mógł wskazać maksymalnie trzy ta- lenia z udziału w partnerstwie) lub szczegółowym, py- kie cechy). Kluczowe są ich zdaniem atrybuty odnoszą- tając o konkretne aspekty funkcjonowania partnerstw. ce się do strategicznego wymiaru funkcjonowania part- W omawianym badaniu analizowano oba poziomy. Gdy- nerstw oraz decydujące o ich autentyczności: zbieżność by chcieć krótko podsumować wyniki, należałoby stwier- celów i wartości, elastyczność oraz zdolność do kom- dzić, że ocena partnerstw wypada bardzo dobrze. Moż- promisu, posiadanie długofalowej strategii działania czy na jednak zakładać, że optymizm badanych był przynaj- zaangażowanie. Także one są oceniane relatywnie do- mniej do pewnego stopnia żyrowany przez „polityczną brze, choć nie tak powszechnie jak aspekty organizacyj- poprawność” przedstawicieli badanych instytucji (oce- ne. Wydaje się więc, że to przede wszystkim tych kwe- niając partnerstwa, oceniali oni po części siebie, nie bez stii, będących zresztą poniekąd konstytutywnymi ce- znaczenia było także zapewne to, że instytucja zlecają- chami samej kategorii pojęciowej partnerstwa, powin- ca badanie była również bezpośrednio zaangażowana na dotyczyć dalsza praca związana ze wsparciem roz- w relacje z partnerstwami). Niemniej ponad 80% uczest- woju mechanizmów współpracy w MOF-ach.

Funkcjonowanie partnerstw terytorialnych budowanych wokół środków zewnętrznych 88 3. Spojrzenie w głąb

Do najczęściej wskazywanych problemów w part- z nich nie niosą ze sobą realnego ryzyka dla pozosta- nerstwach należała asymetria władzy pomiędzy sil- łych (np. gdy stawka nie jest zbyt duża, gdy efekty pro- niejszymi i słabszymi członkami (dostrzegana przez jektu nie są mimo wpadek zagrożone lub wtedy, kie- 33% podmiotów w partnerstwach). W drugiej kolejno- dy nie są precyzyjnie określone). Nie jest też postrze- ści zwracano uwagę na bierność większości członków gane jako istotne, kiedy ryzyko nieprzewidzianych za- partnerstwa (27%) oraz istnienie w ramach partnerstw chowań lub scenariuszy jest nieduże – tzn. gdy wszel- pewnych zamkniętych grup, komunikujących się ze so- kie działania w ramach partnerstwa są z góry zaplano- bą z pominięciem części partnerów (23%). Wszystkie te wane i obwarowane sankcjami (jak to jest w przypadku problemy odnoszą się do niedostatków transparentności projektów europejskich). Jeśli tak, można zapytać, w ja- oraz utrudnień w komunikacji między członkami bada- kim stopniu wsparcie dla takich projektów istotnie stanych sieci. Organizacje pozarządowe oraz inne podmioty nowi propedeutykę partnerstwa jako filozofii działania. prywatne znacznie częściej skarżyły się także, że mają Innym powodem, dla którego uczestnicy badania ograniczoną wiedzę o motywacjach, interesach i celach mogą nie doceniać znaczenia zaufania w rozwoju part- pozostałych partnerów (brak wątpliwości w tej kwestii nerstw, może oczywiście być także „nadwyżka” tego za- deklarowała nieco ponad połowa organizacji i mniej niż sobu w badanych sieciach. W sytuacji, kiedy większość 1/3 innych podmiotów sektora prywatnego w porówna- niu z 65% wśród JST). Co trzecia organizacja pozarzą- dowa (przy 15% ogółu partnerów) uważa także, że nie ma żadnego wpływu na kierunek działań partnerstwa. Wśród najmniej powszechnych, ale i najmniej istot- Do najczęściej wska- nych dla badanych cech sieci znalazły się: zasobność partnerów, umiejętność absorpcji przez nich środków, zywanych problemów wzajemne zaufanie, a także prowadzenie regularnych badań jakości i efektów działań. Stosunek do pierwszej w partnerstwach należała i drugiej z wymienionych cech można przypisywać oko- asymetria władzy pomię- licznościom zawiązania partnerstw i ich bieżącej sytuacji (na obecnym etapie ich działania są przynajmniej dzy silniejszymi i słabszymi w części finansowane z zewnątrz). Jednak zaskakuje stosunkowo małe znaczenie dla respondentów kwestii za- członkami (dostrzegana ufania oraz badania efektów działań partnerstw. Co do przez 33% podmiotów zaufania, zarówno w literaturze przedmiotu, jak i w dys- kursie publicznym jest to nieodmiennie jedna z najbar- w partnerstwach). dziej eksponowanych kategorii związanych z problemami zarządzania publicznego. Także we wcześniejszych badaniach rozwoju partnerstw w Polsce (choć dotyczy- ły one innego rodzaju partnerstw, budowanych wokół relacji między partnerami została nawiązana wcześ- projektów Inicjatywy Wspólnotowej „Equal”) zaufa- niej niż na potrzeby bieżącego projektu (o czym pisa- nie jawiło się jako podstawowy katalizator ich rozwoju no wyżej), zaufanie może istotnie nie być dla nich klu- (zob. np. Curtis, Gumkowska, Herbst 2010). Być może czowym problemem. Jak już jednak powiedziano (zob. stosunkowo niewielki nacisk na ten aspekt funkcjono- także rys. 24), nie jest ono wcale tak powszechne, jak wania partnerstw należy łączyć z charakterem ich ak- można by oczekiwać. Przekonanie, że partnerzy ufają tywności i/lub stopniem ich proceduralizacji/uregulo- sobie nawzajem, wyraża mniej lub bardziej stanowczo wania. Zaufanie nie jest w nich niezbędne dopóty, do- nieco ponad 60% ankietowanych członków tych sieci póki partnerzy nie zależą w istotny sposób od siebie – (wynik ten i tak można uznać za pozytywny w świetle inaczej mówiąc, gdy problemy lub działania jednego ogólnej „penurii” kapitału społecznego w Polsce, a także

Funkcjonowanie partnerstw terytorialnych budowanych wokół środków zewnętrznych 89 3. Spojrzenie w głąb

Rys. 24. Opinie o różnych aspektach lokalnej współpracy i ich znaczeniu dla rozwoju partnerstw

w świetle – nie do końca wprawdzie porównywalnych – o bardzo dużym wpływie zaufanie deklarowało 74% wyników badań zrealizowanych przez ZMP w 2014 ro- przypadków. Kierunek tej zależności nie jest oczywisty, ku, na starcie projektu – zob. Kaczmarek, Herbst 2016). niemniej sama zależność jest ważna, poczucie wpływu Przekonania co do tej kwestii okazują się przy tym nie- na działania partnerstwa jest bowiem kluczowym czyn- zależne, w statystycznie istotny sposób, od stażu dane- nikiem decydującym o jego trwałości (skłonności zago podmiotu w partnerstwie i od tego, z jaką częścią je- równo do przedłużania partnerstwa, jak i do podtrzy- go uczestników dany podmiot utrzymuje kontakt (choć mywania współpracy z jego poszczególnymi członkami). wiążą się już z regularnością kontaktów). Zależą nato- Poglądy badanych na temat roli zaufania w rozwoju miast od tego, jakiego typu podmiot reprezentują ankie- partnerstw nie muszą zatem odzwierciedlać rzeczywi- towani, od jego pozycji w partnerstwie oraz charaktery- stej roli tego kapitału w ich funkcjonowaniu. Choć nie- styki samego partnerstwa. Poziom zaufania obniża się uświadomiona, rola ta może być znacząca. Biorąc pod więc wraz z powiększaniem się partnerstw (ich liczeb- uwagę wyraźną zależność między zaufaniem a poczu- ności). Częściej i bardziej stanowczo deklarują je także ciem wpływu na działania partnerstwa z jednej strony, przedstawiciele organizacji pozarządowych niż JST. Je- z drugiej zaś między poczuciem wpływu a trwałością go ocena jest też bardzo silnie powiązana z poczuciem partnerstw, nie dziwi, że istnieje także wyraźna korela- podmiotowości w partnerstwie. Większemu poczuciu cja między poziomem zaufania a skłonnością do trwania wpływu na działania partnerstwa towarzyszy silniejsze w partnerstwie i podtrzymywania kontaktów bilateral- przekonanie o wzajemnym zaufaniu partnerów do sie- nych z innymi jego członkami. Zaufanie, obok poczucia bie. Wśród ankietowanych, którzy deklarowali bardzo wspólnoty wartości, zbieżności celów oraz przekonania mały wpływ ich instytucji na działania partnerstwa, je- o możliwości skorzystania z kontaktów innych partne- dynie 25% dostrzegało w nich wzajemne zaufanie mię- rów, jest najsilniejszym spośród wszystkich uwzględnio- dzy partnerami, podczas gdy wśród tych przekonanych nych w badaniu cech partnerstwa predyktorem skłon-

Funkcjonowanie partnerstw terytorialnych budowanych wokół środków zewnętrznych 90 3. Spojrzenie w głąb

ności do przedłużania współpracy. Co jednak ciekawe, świadczeń partnerów i ich nawyków związanych z tego jest to także istotna zmienna objaśniająca popularność rodzaju współpracą, czy też wykuwały się w toku bie- danego podmiotu jako przyszłego partnera. Instytucje, żącego projektu. Możliwe, że są naturalną odpowiedzią których przedstawiciele bardziej wstrzemięźliwie wypo- na samą konstrukcję finansujących je programów. Do- wiadali się o wzajemnym zaufaniu w partnerstwie, rza- tykamy tu fundamentalnego pytania, czy możliwe jest dziej bywały wskazywane przez innych członków sieci stymulowanie rozwoju nowych instytucji poprzez two- jako potencjalni kooperanci w przyszłości. rzenie dla nich „sztucznego środowiska”. Zewnętrzne fi- Wspomniano wyżej także o dezynwolturze, z jaką nansowanie (i związane z nim relatywnie niskie ryzyko uczestnicy badania podchodzą do kwestii oceny jako- ekonomiczne), narzucone odgórnie reguły naboru part- ści oraz efektów działań partnerstw. Jest to dla nich ka- nerów, rozliczanie projektów wyłącznie na podstawie tegoria zarazem najrzadziej obecna w partnerstwach kwalifikowalności wydatków – wszystkie te cechy pub- i najmniej w nich istotna. Tego rodzaju postawa wydaje licznych programów rozwojowych nie sprzyjają zapew- się na pierwszy rzut oka trudna do zrozumienia. Jasne ne „testowaniu” partnerstwa w praktyce. Niezależnie od kryteria sukcesu i nacisk na kontrolę stopnia, w jakim sporów w tej kwestii stosunek badanych do zagadnie- jest on osiągany, to podstawowe warunki rzeczywistego nia pomiaru efektów działań partnerstw z pewnością partnerstwa. Bez nich inne jego elementy – uzgadnianie nie jest dobrą wiadomością z punktu widzenia ogólne- go celu programów, które je finansują. Może się bowiem okazać, że wykuwana dzięki tym programom konstruk- cja partnerstw nie wytrzyma „zanurzenia” w rzeczywi- stości, po odcięciu zewnętrznego finansowania. Tak czy Okazuje się, że wraz ze owak, w przyszłości warto rozważyć działania, które na- dadzą pomiarowi efektów działań partnerstw większe zwiększającym się udziałem znaczenie (np. działania edukacyjne, wymogi dotyczą- w partnerstwach podmiotów ce ewaluacji projektów, wprowadzenie reguł rozliczania opartego na rezultatach itp.). sektora społecznego i pry- Osobnym wątkiem w dyskusji nad rozwojem partnerstw jest zagadnienie ich wielosektorowości. Jak już watnego wyraźnie poprawia napisano, w świetle wyników badań skład partnerstw nie ma wielkiego znaczenia dla sposobu ich funkcjono- się przeciętna ocena jako- wania. Nie oznacza to jednak, że nie ma znaczenia dla ści takich partnerstw. jakości ich działań. Wyniki badania dostarczają pewnych argumentów na rzecz tezy, iż wielosektorowość służy partnerstwom. Mianowicie okazuje się, że wraz ze zwiększającym się udziałem w partnerstwach podmio- celów, tworzenie strategii działań, podział zadań – sta- tów sektora społecznego i prywatnego (przede wszyst- ją się w dużej mierze fikcją. Jak się wydaje, opinie part- kim dotyczy to organizacji pozarządowych) wyraźnie nerów na ten temat stanowią odzwierciedlenie specy- poprawia się przeciętna ocena jakości takich partnerstw. ficznej racjonalności badanych projektów, a może tak- Różnice w składzie partnerstw pozwalają wyjaśnić bli- że programów, które je finansują. Sugerują, że efekty sko 20% wariancji tego indeksu. Co ważne, dzieje się pracy partnerstwa nie są w nich kluczową wartością. tak nie dlatego, że sami partnerzy oceniają je lepiej (nie Być może zresztą są one po prostu trudne do zmierze- ma takiej prawidłowości), ale dlatego, że mają ogólnie nia i niejasno zdefiniowane (jeśli celem projektów jest wyższą ocenę (także wśród JST). Przebieg tej relacji nie sam rozwój partnerstw, a nie osiąganie przez nie okreś ma przy tym charakteru liniowego – wydaje się, że de- lonych efektów rzeczowych). Trudno powiedzieć, czy cyduje nie tyle natężenie relacji z podmiotami reprezen- takie poglądy stanowią dziedzictwo wcześniejszych do- tującymi inne sektory, ile samo ich istnienie. Obecność

Funkcjonowanie partnerstw terytorialnych budowanych wokół środków zewnętrznych 91 3. Spojrzenie w głąb

partnerów społecznych pozytywnie przekłada się także zacja pozarządowa (przy 15% wśród ogółu partnerów) na skłonność uczestników badanych struktur do kon- uważa również, że nie ma żadnego wpływu na kierunek tynuacji współpracy w przyszłości, poza horyzontem działań partnerstwa. bieżącego projektu. Podsumowując te i inne (Porawski 2013) wyniki Organizacje pozarządowe wydają się także najbar- badań funkcjonowania partnerstw, warto pokusić się dziej otwartymi na współpracę i zaangażowanymi człon- o krótki spis ich deficytów i mocnych stron (więcej zob. kami partnerstw. Aż 95% z nich deklaruje duże zaanga- Kaczmarek, Herbst 2016). Lista cech partnerstw, które nie żowanie swoich liderów w działania partnerstwa, a po- ułatwiają współpracy, jest długa, a należą do nich m.in.: łowa wyraża chęć utrzymywania kontaktów z przynajmniej 90% pozostałych członków. Co jednak charakterystyczne, same są znacznie rzadziej wybierane jako potencjalni przyszli partnerzy (przeciętnie przez mniej niż połowę pozostałych podmiotów). Relatywnie często Organizacje pozarządowe wydają znajdują się w dość kłopotliwej sytuacji, w której zgła- się także najbardziej otwartymi szają chęć współpracy w ramach partnerstwa, ale niekoniecznie są dla innych pożądanymi partnerami. Być na współpracę i zaangażowa- może o ich relatywnie (statystycznie rzecz biorąc) mar- ginalnej pozycji w badanych sieciach decydują po czę- nymi członkami partnerstw. ści uregulowania dotyczące dostępu do funduszy zasi- Aż 95% z nich deklaruje duże lających rozwój partnerstw, a w szczególności procedury związane z naborem partnerów do projektów finan- zaangażowanie swoich lide- sowanych ze środków rozwojowych. W mniej optymi- stycznym wariancie chodzi zapewne o ich ograniczo- rów w działania partnerstwa. ne możliwości oddziaływania (skąpe zasoby) oraz, być może, kompetencje nieprzystające do oczekiwań pozo- stałych partnerów. – zróżnicowany poziom lub brak standardów i proce- Podobną wymowę mają porównania opinii o prze- dur dotyczących podejmowanych wspólnie działań biegu współpracy w ramach partnerstw. Wskazują, że i świadczonych usług; uczestniczące w partnerstwach organizacje pozarządo- – obawa przed poszerzaniem partnerstwa, zwłaszcza we i inne podmioty niebędące jednostkami samorządo- o partnerów z sektorów spoza JST (pozarządowego – wymi mają pewne problemy z odnalezieniem swojego NGO – i komercyjnego), ze względu na procedury miejsca w tych strukturach. O ile w całej badanej gru- kontrolne; pie zdecydowanie dominują pozytywne oceny jakości – deficyt przejrzystości partnerstw, rozumianej jako współpracy w partnerstwach, o tyle wśród partnerów systematyczny przepływ informacji i komunikacji, spoza sektora pozarządowego i samorządu (organizacje niechęć do społecznych konsultacji i innych mecha- samorządu gospodarczego, przedsiębiorstwa) nastroje nizmów uspołecznienia decyzji podejmowanych są znacznie gorsze – prawie 40% z nich ocenia współ- w ramach partnerstw; pracę średnio, źle lub uchyla się od odpowiedzi na to – brak praktyki (nawyku i świadomości konieczności) pytanie. Zarówno organizacje pozarządowe, jak i inne oceniania działań partnerstwa oraz narzędzi służą- podmioty prywatne znacznie częściej skarżą się tak- cych do monitoringu i ewaluacji. że, że mają ograniczoną wiedzę o motywacjach, intere- W szerszej perspektywie problemem pozostają tak- sach i celach pozostałych partnerów (brak wątpliwości że uregulowania decydujące o sposobie wydatkowania w tej kwestii deklaruje nieco ponad połowa organizacji publicznych pieniędzy, w tym również uregulowania i mniej niż 1/3 innych podmiotów z sektora prywatne- zewnętrznych programów finansujących rozwój samych go, w porównaniu z 65% wśród JST). Co trzecia organi- partnerstw.

Funkcjonowanie partnerstw terytorialnych budowanych wokół środków zewnętrznych 92 3. Spojrzenie w głąb

Relatywnie najsilniejszymi stronami badanych part- się ku kontynuacji swojego udziału w ich działalności nerstw wydają się za to: przypisywanie partnerstwom poza horyzontem bieżącego projektu, to pewność tego dużego znaczenia, silna inklinacja i pozytywny stosunek udziału wyrażała tylko nieco ponad 1/3 z nich (38%). do ich rozwoju (entuzjazm), zaangażowanie liderów in- Znacznie łatwiej przychodziły im stanowcze deklara- stytucji (decydentów), rozwijające się procedury zarzą- cje co do chęci współpracy z wybranymi podmiotami dzania partnerstwami, a także dbałość o demokratycz- w tych sieciach. Wyniki te sugerują potrzebę intensyfi- ne i partnerskie relacje między partnerami. kacji działań związanych z promowaniem w lokalnych środowiskach idei partnerstwa jako takiego – nie jako Przyszłość partnerstw etykietki dla kolejnych przedsięwzięć (lub dla prób pozyskania środków zewnętrznych na ich realizację), ale Jeśli skłonność do dalszego udziału w partnerstwach jako instytucji w pewnym sensie zwierającej te przedsię- oraz do kontynuacji współpracy między ich członkami wzięcia. Potrzebne jest odwrócenie typowej logiki kreo- traktować jako wyznacznik rzeczywistej kondycji tych wania partnerstw w Polsce: przejście od sytuacji, w któ- struktur, to wyniki badań przynoszą nader optymi- rej to projekty tworzą partnerstwa, do takiej, w której styczne prognozy. Zainteresowanie kontynuacją udzia- partnerstwa uruchamiają projekty. łu w partnerstwach po zakończeniu predefiniowanego Skłonność do pozostania w partnerstwie zależy projektu wyraża blisko 85% ich uczestników. Tak po- w szczególności od tego, czy trawią je konflikty: pod- zytywny stosunek do partnerstw jest o tyle zrozumia- mioty, które ich nie napotykały, częściej i śmielej de- ły, że większość z nich zrzesza głównie podmioty, które klarują chęć dalszej współpracy w partnerstwach niż te, współpracują ze sobą od dawna, niezależnie od predefi- które napotykały je często lub unikały wypowiedzi na niowanego projektu. Trzeba jednak także zauważyć, że ten temat. Ważne (ważniejsze niż inne kwestie) okazuje udział w projekcie wydaje się stymulować rozwój tych się także przekonanie o istnieniu długofalowej strategii relacji. Przeciętny członek partnerstwa deklaruje chęć działań partnerów, ich zdolności do zawierania kompro- utrzymywania kontaktów z ponad dwa razy większą misu, zbieżności celów i wartości wewnątrz partner- liczbą innych członków, niż ma to miejsce aktualnie, stwa. Nawet większe znaczenie dla planów współpracy a połowa chciałaby mieć w przyszłości przynajmniej partnerskiej w przyszłości ma poczucie, że jest ona dla o 10% więcej partnerów niż obecnie. danego podmiotu korzystna (ściślej: że korzyści prze- Co decyduje o zwiększeniu liczby takich postaw? wyższają koszty) i że przyczynia się do jego rozwoju. Co Po części determinuje je oczywiście sam charakter part- interesujące, postrzegany wpływ partnerstwa na rozwój nerstwa w oczach jego uczestników. Ci partnerzy, któ- organizacji ma większe przełożenie na skłonność do rzy traktują je jako formę realizacji konkretnego projek- kontynuacji współpracy niż ocena jego wpływu na to, tu czy przedsięwzięcia, wykazują znacznie mniejszą in- co jest zapewne głównym przedmiotem działań part- klinację, by myśleć o kontynuacji udziału w jego pracach nerstwa – a więc poprawę jakości określonych usług (a także by deklarować chęć współpracy z jego poszcze- publicznych czy redukcję ich kosztów. gólnymi członkami). Nie mniejsze znaczenie ma waga Zależności między oceną partnerstw a zaangażo- partnerstwa dla poszczególnych podmiotów i ich przy- waniem w ich prace (o czym napisano więcej w czę- wódców (im większa, tym więcej planów na przyszłość, ści poświęconej funkcjonowaniu partnerstw) i skłon- zarówno w odniesieniu do całego partnerstwa, jak i jego nością do kontynuacji współpracy w przyszłości suge- członków). Warunkiem trwałości partnerstwa jest prze- rują istnienie mechanizmu „wykluczania” lub „samo- konanie uczestników o stałym i poważnym zaangażo- wykluczania się” z partnerstw tych podmiotów, któ- waniu poszczególnych członków we wspólne działania. rym współpraca w ich ramach nie układa się bezprob- Dopóki angażują się „od projektu do projektu”, dopóty lemowo. W języku teorii organizacji (tzw. modelu EVLN trudno im okrzepnąć. [ang. exit – voice – loyalty – neglect], dla którego punk- Jest symptomatyczne, że choć zdecydowana więk- tem wyjścia była teoria Alberta Ottona Hirschmana) te- szość uczestników badanych przez nas sieci skłaniała go rodzaju postępowanie wpisuje się w strategię „nego-

Funkcjonowanie partnerstw terytorialnych budowanych wokół środków zewnętrznych 93 3. Spojrzenie w głąb

wania” istniejącego porządku poprzez przyjęcie posta- bo 89% uczestników badania, jednak wśród oceniają- wy pasywnej i redukowanie wszelkich wysiłków związa- cych ją niżej lub uchylających się od oceny – już tylko nych z uczestnictwem w danej relacji. Co istotne, jest to nieco ponad połowa (w tym tylko 16% chce „zdecydo- strategia charakterystyczna dla sytuacji, kiedy próg wej- wanie” współpracować). ścia w dany układ czy relację nie jest zbyt wysoki (w in- Skłonność do pozostawania w partnerstwach jest nym przypadku typowa jest strategia lojalności), a przy także powiązana z poziomem ich rozwoju instytucjo- tym istnieją bariery utrudniające realizację innych stra- nalnego. Brak szeroko pojętej infrastruktury (prawnej, tegii (np. wyjście z relacji czy podjęcie działań na rzecz proceduralnej, organizacyjnej, komunikacyjnej), a tak- zmiany – tzw. voice). Gdyby wykorzystać tę teorię do in- że brak „inwestowania” w instytucjonalną obudowę terpretacji danych o badanych partnerstwach, należa- partnerstw (rozwiązania lub procedury budujące part- łoby uznać, że brakuje w nich rozwiązań umożliwiają- nerstwa jako instytucje) to jedne z głównych przyczyn cych im realizację alternatywnych strategii: kanałów ko- trudności w funkcjonowaniu partnerstw i ich nietrwa- munikowania problemów oraz procedur, które pozwa- łości. Im częściej członkowie partnerstw raportowali lałyby na wyjście z partnerstwa bez ponoszenia praw- stosowanie w nich praktyk/procedur świadczących o ta- nych oraz/lub politycznych konsekwencji takiej decyzji. kiej dojrzałości, tym większa ich część opowiadała się W sytuacji braku odpowiednich rozwiązań optymalną za pozostaniem w partnerstwie. Prawidłowość ta doty- strategią niezadowolonych członków partnerstw staje czyła wszystkich procedur uwzględnionych w badaniu, się „przeczekanie” do końca aktualnie realizowanego ale nieco silniej manifestowała się w przypadku: – wymiany informacji o działaniach, planach i efektach uzyskiwanych przez poszczególnych partnerów oraz rozmów o efektach działań; – spotkań wszystkich partnerów w celu koordynacji Brak szeroko pojętej infra- wspólnych działań; – diagnozy potrzeb, które powinny być zaadresowane struktury, a także brak „inwe- przez partnerstwo; stowania” w instytucjonalną – istnienia jednolitych procedur zarządzania partnerstwem. obudowę partnerstw to Wyniki te można sprowadzić do stwierdzenia, iż trwałość partnerstwa jest powiązana z dostępem je- jedne z głównych przyczyn go uczestników do informacji i stosowaniem mechani- zmów, które ten dostęp zwiększają. trudności w funkcjonowaniu O stosunku do partnerstwa w przyszłości oraz skłon- partnerstw i ich nietrwałości. ności do kontynuacji współpracy z poszczególnymi partnerami decyduje oczywiście także aktualna pozycja podmiotów w sieciach. Nie znaczy to jednak, że nie obserwujemy w nich żadnych zmian. Wirtualne „part- przez nie projektu. Przypuszczenie to znajduje potwier- nerstwa przyszłości”, które konstruowano na podstawie dzenie w statystykach dotyczących planów kontynuo- analizy deklaracji reprezentantów poszczególnych in- wania udziału w partnerstwach po zakończeniu aktu- stytucji, dotyczących woli współpracy z poszczególny- alnie realizowanego projektu. Jak nietrudno się domy- mi partnerami, stają się gęstsze niż obecnie (zwiększa ślić, wśród podmiotów oceniających współpracę bardzo się liczba powiązań wewnątrz nich). Co jednak istotne, dobrze dalsze plany z partnerstwem wiąże 97% respon- stają się gęstsze przede wszystkim w obrębie klastrów dentów (pozostałe 3% wybiera odpowiedź „trudno po- obecnych kontaktów. Inaczej mówiąc, wewnętrzne po- wiedzieć”). W grupie uznających współpracę za „raczej działy, które towarzyszą partnerstwom, nie są rozmy- dobrą” kontynuację partnerstwa planuje niewiele mniej, wane, ale pogłębiane. Wyłaniają się (a może istnieją od

Funkcjonowanie partnerstw terytorialnych budowanych wokół środków zewnętrznych 94 3. Spojrzenie w głąb

dawna, jednak obecnie nie odgrywają w partnerstwach ność), typ (JST są bardziej popularne niż inne jednost- właściwej im roli?) także nowe „gwiazdy socjometrycz- ki), a także (w niewielkim stopniu) jego potencjał (eko- ne”, które niekiedy zyskują w nich pozycję silniejszą niż nomiczny – im większy, tym częściej jest wskazywany). dotychczasowi liderzy. Statystycznie rzecz biorąc, obec- To samo pytanie można postawić w odniesieniu do ni liderzy partnerstw cieszą się wyraźnie mniejszą po- bilateralnych relacji między konkretnymi dwoma pod- pularnością jako przyszli partnerzy, niż wynikałoby to miotami w partnerstwie: zbadać, jakie cechy każdej pa- z ich aktualnej pozycji (choć wciąż większą niż przecięt- ry partnerów determinują szanse na podtrzymanie/nanie inni partnerzy – dziś kontaktuje się z nimi średnio wiązanie kontaktów między nimi. Oprócz wymienio- 86% pozostałych członków, w przyszłości chciałoby to nych już wyżej kwestii liczy się także (i ma wręcz pod- robić już „tylko” 67% z nich). stawowe znaczenie) wcześniejsza historia kontaktów między partnerami (prawdopodobieństwo współpracy w przyszłości rośnie dla podmiotów, które mają histo- rię relacji sprzed partnerstwa). Istotne są też podejście do przedsięwzięcia, w którym podmioty współuczest- Założeniem dla programów słu- niczą (to, czy myślą o nim w kategoriach projektowych, żących wspieraniu partnerstw czy też jako o przedsięwzięciu długofalowym), deklarowany poziom zaangażowania w partnerstwo, „zakorze- terytorialnych jest teza, że dalszy nienie” w dotychczasowych relacjach wewnątrz całe- go partnerstwa (udział ich kontaktów sprzed partner- rozwój współpracy międzysa- stwa), jego liczebność (im mniejsza, tym większa skłon- morządowej i międzysektorowej ność do podtrzymywania relacji bilateralnych), a także to, o jakiego rodzaju podmiotach mówimy (np. organi- w Polsce wymaga redefinicji zacje pozarządowe są bardziej skłonne do współpracy niż pozostałe podmioty niebędące samorządami, ale relacji między różnymi podmio- same są relatywnie rzadziej wskazywane jako przyszli tami biorącymi udział w proce- współpracownicy). sach zarządzania publicznego. Podsumowanie

Założeniem dla programów służących wspieraniu partnerstw terytorialnych jest teza, że dalszy rozwój współ- Można zapytać, jakie cechy badanych podmiotów pracy międzysamorządowej i międzysektorowej w Pol- zwiększają ich „ogólną” atrakcyjność jako potencjalnych sce wymaga redefinicji relacji między różnymi podmio- partnerów. Dostępne dane pozwalają w bardzo dużym tami biorącymi udział w procesach zarządzania pub- stopniu (blisko 50%) „przewidzieć” różnice w popular- licznego. Obecny układ i uregulowania tych relacji bar- ności członków partnerstwa. Najważniejszy okazuje się dzo utrudniają podejmowanie rzeczywistej, długofalo- tu ich dotychczasowy status – podmioty pełniące obec- wej współpracy wokół wspólnych dla terytorium celów, nie funkcję liderów partnerstw wybiera na przyszłych z uwzględnieniem rozmaitych interesariuszy. Istniejące partnerów o 15% więcej pozostałych podmiotów w part- rozwiązania prawne służą co do zasady współpracy JST nerstwie niż podobne podmioty niepełniące funkcji li- w zakresie dostarczania wybranych usług i mają charak- dera. Istotną rolę odgrywają również dotychczasowa ter projektowy. Brakowało i brakuje wciąż partnerstw popularność tego podmiotu (liczba jego dotychczaso- o bardziej holistycznym charakterze, zorientowanych wych relacji z innymi – im większa, tym większa atrak- nie na konkretny problem czy dziedzinę zarządzania cyjność w przyszłości), fizyczny dystans dzielący go od publicznego, ale na współpracę przy tworzeniu i wdra- innych (im przeciętnie większy, tym mniejsza atrakcyj- żaniu wspólnej wizji rozwoju danego obszaru.

Funkcjonowanie partnerstw terytorialnych budowanych wokół środków zewnętrznych 95 3. Spojrzenie w głąb

Wydaje się, że wciąż brakuje formuły prawnej, któ- nia są zapisy Ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasa- ra umożliwiałaby lokalnym partnerom zrzeszanie się dach prowadzenia polityki rozwoju (art. 28a ust. 4), któ- nie tylko wokół konkretnych projektów, ale także poza ra obliguje podmioty ubiegające się o realizację projek- nimi, wokół wspólnych celów. Sytuacja ta prowadzi do tów partnerskich finansowanych ze środków europej- pewnej instrumentalizacji pojęcia partnerstwa – wy- skich do przeprowadzenia otwartego naboru na człon- tworzenia kultury zawierania porozumień podporząd- ków partnerstwa. Choć można zrozumieć intencje sto- kowanych konkretnym projektom i konkretnym moż- jące za takim rozwiązaniem, w praktyce stanowi ono liwościom pozyskania środków finansowych. W opinii zaprzeczenie naturalnego procesu powstawania part- autorów cytowanych badań niezbędna jest inicjatywa nerstw. Logika typowa dla sytuacji zakupu usług zostaje zmierzająca do instytucjonalizacji współpracy między- tu, w imię fałszywie pojętej przejrzystości, przeniesio- sektorowej także poza horyzontem programów euro- na na proces rozwoju długofalowej współpracy między pejskich – jako stałej formy komunikacji i koordynacji autonomicznymi, suwerennymi partnerami. Z pewnoś- działań między stroną samorządową a innymi podmio- cią nie pomaga to w optymalizacji składu partnerstwa, tami wokół uzgodnionych celów rozwojowych. Być może nie minimalizuje kosztów transakcyjnych związanych wypracowanie takiej instytucjonalnej formuły pozwoli ze współpracą, a w praktyce nie przyczynia się również uniknąć częstej dziś sytuacji, w której partnerstwo jest do zwiększenia przejrzystości procesu tworzenia part- (z prawnego i proceduralnego punktu widzenia) dla lo- nerstw (wydaje się, że jest wręcz przeciwnie). Niektó- kalnej administracji wyborem suboptymalnym i wią- re z omawianych wyżej wyników badań sugerują tak- że się z koniecznością „uzasadniania” takiego właśnie że, że ma charakter czysto fasadowy (np. zdecydowana sposobu realizacji zadań publicznych. Zdrowy system większość partnerów to de facto podmioty i tak współ- regulacji wyznaczających funkcjonowanie wspólnot pracujące ze sobą już przed partnerstwem). Przepisy te samorządowych powinien tymczasem sankcjonować wymagają rewizji. partnerstwo jako stan normalny i wymagać takich uza- sadnień w sytuacji, kiedy go brakuje. Kluczowym problemem jest tu przeregulowanie samorządów, co sprawia, że ich podstawową strategią staje się minimaliza- cja ryzyka związanego z podejmowanymi działaniami, Wydaje się, że wciąż bra- a podstawową filozofią – filozofia „stosowania przepi- sów”. Uregulowania dotyczące pozyskiwania i rozlicza- kuje formuły prawnej, która nia środków publicznych, a także potencjalne sankcje umożliwiałaby lokalnym wynikające z podejmowania nowatorskich lub jakkol- wiek ryzykownych działań przekładają się na tenden- partnerom zrzeszanie się cję do „unikania ryzyka kary”. Przebudowy wymagają zatem regulacje dotyczące form współpracy międzysa- nie tylko wokół konkretnych morządowej i międzysektorowej. W tę stronę mogłyby np. iść zmiany w Ustawie z dnia 8 marca 1990 r. o samo- projektów, ale także poza nimi, rządzie gminnym, umożliwiające poszerzanie kompe- wokół wspólnych celów. tencji związków komunalnych o prerogatywy związane z prowadzeniem wspólnej polityki rozwoju terytorium (obecnie mają one co do zasady charakter zadaniowy), a także rozszerzanie składu tych związków o partnerów Projektowy charakter partnerstw oraz ich finanso- reprezentujących różne szczeble samorządu. wanie ze środków zewnętrznych sprawiają, że mają one Niekorzystny wpływ na rozwój partnerstw mają rów- ograniczone możliwości adaptacji do bieżących warun- nież regulacje, które godzą w ich autentyczność. Oczy- ków. Zarówno ich działania, jak i skład zdeterminowa- wistym przykładem takiego negatywnego oddziaływa- ne są przez zobowiązania związane z realizacją konkret-

Funkcjonowanie partnerstw terytorialnych budowanych wokół środków zewnętrznych 96 3. Spojrzenie w głąb

nych przedsięwzięć finansowanych ze środków pub- wych i monitoringu stała się w Polsce elementem spe- licznych. Uregulowania przy ubieganiu się o te środki cyficznej „kultury grantowej”, której źródłem jest cha- i rozliczaniu ich „zamrażają” partnerstwa na czas rea- rakterystyczny dla programów publicznych nacisk na lizacji projektów. Na dłuższą metę taka sytuacja może rozliczanie wydatków, nie na dokumentowanie rezul- upośledzać zdolność partnerstw do myślenia w katego- tatów i oddziaływania. W dłuższej perspektywie może riach długofalowej strategii, ale także (jak wynika z ba- ona prowadzić nie tylko do marnotrawstwa publicz- dań) obniżać natężenie współpracy między ich uczest- nych środków, ale także do degeneracji partnerstw. Za- nikami i negatywnie wpływać na jakość tej współpracy. gadnienie to z pewnością powinno należeć do najistot- Warto więc rozważyć wsparcie partnerstw w opracowy- niejszych wątków w dalszych działaniach związanych waniu długofalowej strategii ich rozwoju, wykraczającej z rozwojem partnerstw. Być może warto np. promować poza horyzont bieżących projektów. Z tych samych po- wprowadzenie w programach finansujących projekty wodów wskazane wydają się także działania zmierzające partnerskie rozwiązań „rozliczania na podstawie rezul- do wyposażenia partnerstw w mechanizmy umożliwia- tatów”, podobnych do tych, które są od dłuższego cza- jące im zarządzanie swoim składem, np. sformułowa- su dyskutowane w kontekście zmian w Ustawie z dnia nie wzorcowych propozycji zapisów w umowach part- 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego nerskich co do warunków rekrutacji i relegacji/występo- i o wolontariacie lub do testowanych obecnie również wania z partnerstw w trakcie realizacji projektów w ta- w Polsce rozwiązań typu outcome bonds. ki sposób, aby zminimalizować związane z tym ryzyko Ważne dla rozwoju i trwałości partnerstw okazują dla wszystkich partnerów oraz zagwarantować płynność się także kwestie bardziej miękkie, związane z ich toż- działań. Podstawą do uruchomienia odpowiednich pro- samością oraz wizerunkiem: poczuciem identyfikacji cedur mogłaby być np. cykliczna, kompleksowa samo- poszczególnych członków z ich działaniami i przeko- ocena partnerstw zmierzająca do ustalenia wkładu po- naniem, że są one inicjatywą o trwałym, „ponadpro- szczególnych partnerów w ich prace, sformułowania za- jektowym” charakterze. Wzmacnianiu tego przekona- strzeżeń co do współpracy i ewentualnych planów wyj- nia mogłyby służyć działania o charakterze edukacyj- ścia z partnerstwa. no-formacyjnym. Wynikające ze sztywnych uregulowań zachowaw- Istotną barierą w rozwoju partnerstw okazuje się cze podejście do współpracy ujawnia się także w ogra- też ich wielkość, definiowana w kategoriach zarów- niczonej skłonności partnerów do jasnego określania jej no liczby partnerów, jak i ich przestrzennej dyslokacji. celów i definiowania ich w kategoriach twardych, mie- Większe (według tych kryteriów) partnerstwa są niżej rzalnych rezultatów. Po części decyduje o tym również oceniane przez ich uczestników, bardziej sfragmenta- fakt, iż podstawowym sposobem finansowania działań ryzowane i wydają się mieć mniejsze szanse na prze- partnerstw, poza własnymi wkładami, są w ostatnich la- trwanie i rozwój. Chcąc przeciwdziałać tej prawidłowo- tach środki publiczne (głównie europejskie). Dostępność ści, należałoby rozważyć wprowadzenie do działalno- tych środków, a także brak innych mechanizmów insty- ści partnerstw (w każdym razie powyżej pewnego pro- tucjonalizacji partnerstw (w szczególności międzysek- gu ich wielkości) mechanizmów służących ich „decen- torowych) sprawiają, że większość partnerstw ma dziś tralizacji”, np. poprzez wprowadzenie bardziej zrówno- silnie „projektowy” charakter. Jak dowodzą wyniki ba- ważonej dystrybucji odpowiedzialności (delegowanie dań, ma to istotne konsekwencje dla sposobu ich funk- zadań czy wprowadzenie pośrednich szczebli koordy- cjonowania: przekłada się na silną monocentryczność nacji/realizacji określonych zadań) bądź rozwiązań za- i hierarchiczność partnerstw, labilność w definiowa- rządczych i komunikacyjnych (np. rotacyjne spotkania niu celów i niezdolność do przyjęcia długofalowej per- w różnych miejscach, tele- i wideokonferencje, syste- spektywy planowania, a ponadto trudności z diagnozo- my CRM, fora/grupy internetowe itp.). Wsparcie part- waniem problemów, otwieraniem się na zewnątrz czy nerstw we wprowadzaniu tego rodzaju rozwiązań moż- właśnie oceną rezultatów projektów. Wydaje się wręcz, na by oprzeć na praktycznych przykładach, np. „Part- że wstrzemięźliwość w definiowaniu celów projekto- nerstwa Nysa 2020”, w którym realizacją trzech podsta-

Funkcjonowanie partnerstw terytorialnych budowanych wokół środków zewnętrznych 97 3. Spojrzenie w głąb

wowych filarów działań zarządzają trzy różne powiaty. trendy w teorii zarządzania publicznego). Praktyczną Podział odpowiedzialności i wprowadzenie pośrednich implikacją tych ustaleń jest postulat, by wspierać roz- szczebli koordynacji działań w partnerstwach pomaga- wój partnerstw wielosektorowych ze względu nie tylko ją wykorzystać istniejące powiązania i doświadczenia na potrzebę włączania strony społecznej czy podmio- współpracy wewnątrz partnerstw, uruchomić w pełni tów prywatnych w procesy zarządzania rozwojem terytorialnym, ale także na ich istotny korzystny wpływ na kulturę współpracy w ramach partnerstw. Partnerstwa wielosektorowe potrzebują promocji i wsparcia, np. poprzez premiowanie wielosektorowości w kryteriach oce- Badanie przyniosło ponadto ny partnerskich projektów dotyczących zintegrowanych obszarów funkcjonalnych, finansowanych ze środków szereg ustaleń wskazujących na pomocowych, podjęcie działań edukacyjnych zmierza- jących do zachęcenia reprezentantów poszczególnych potrzebę wsparcia partnerstw sektorów do wchodzenia w takie partnerstwa i dostarczanie im narzędzi (wzorcowych regulacji wewnętrz- poprzez dostarczenie im kon- nych, narzędzi zarządczych) umożliwiających sprawne kretnych narzędzi lub wiedzy zarządzanie relacjami między partnerami z różnych sek- torów. Potrzebne wydają się także rozwiązania prawne umożliwiającej właściwe zarzą- pozwalające samorządom i partnerom społecznym (organizacjom pozarządowym) na podejmowanie współ- dzanie ich celami i działaniami. pracy nie tylko w trybie „konkursowym”, ale również na zasadzie swego rodzaju „postępowania niekonkuren- cyjnego” – doboru ze względu na wzajemne (i ujawnia- ne opinii publicznej) zaufanie partnerów i przekonanie kompetencje i mocne strony poszczególnych partne- o wartości wnoszonej przez nich we wspólne działania. rów, zarządzać ryzykiem związanym z realizacją okreś Badanie przyniosło ponadto szereg ustaleń wska- lonych działań i reagować na trudności w ich realiza- zujących na potrzebę wsparcia partnerstw poprzez do- cji. Warto także chronić lokalny charakter partnerstw – starczenie im konkretnych narzędzi lub wiedzy umożli- precyzyjnie wyznaczać granice obszaru funkcjonalne- wiającej właściwe zarządzanie ich celami i działaniami. go, który obejmują (co oznacza również staranną diag- Wsparcie to powinno służyć w szczególności: nozę charakterystyki tego obszaru i jego problemów), – zwiększeniu dostępu partnerów do informacji i po- i dbać o to, żeby nie był zbyt rozległy. prawie przejrzystości ich działań; Zwracają także uwagę relatywnie niewielka popu- – wprowadzeniu jednolitych standardów i skutecz- larność w badanej populacji partnerstw o charakterze nych mechanizmów zarządczych; wielosektorowym oraz słaba pozycja partnerów spo- – integracji wewnętrznej partnerstw, a więc promo- łecznych i komercyjnych w takich partnerstwach: ich waniu rozwiązań zwiększających ich „demokratycz- ograniczony wpływ na sposób funkcjonowania part- ność” (rzeczywisty i odczuwany wpływ na decyzje); nerstw i ograniczone szanse na kontynuację współpra- – szkoleniu w zakresie budowania długofalowej stra- cy w ramach partnerstw lub z ich innymi członkami tegii rozwoju partnerstw; poza horyzontem projektu czy wreszcie bariery w ko- – dostarczaniu narzędzi umożliwiających partner- munikacji między sektorami. Tymczasem, jak wynika stwom definiowanie swoich celów w kategoriach z badań, sama obecność w partnerstwach podmiotów twardych rezultatów/oddziaływania, a nie „produk- o charakterze społecznym lub komercyjnym pod wie- tów”; loma względami korzystnie wpływa na ich jakość (nie – rozwojowi kompetencji związanych z diagnozowa- wspominając już o tym, że wpisuje się we współczesne niem lokalnych problemów i ewaluacją projektów.

Funkcjonowanie partnerstw terytorialnych budowanych wokół środków zewnętrznych 98 3. Spojrzenie w głąb

Badanie opinii na temat sie kierowania wsparcia. Punktem odniesienia dla inter- dotychczasowej współpracy, wencji polityki publicznej są już bowiem nie JST, lecz miasta i ich obszary funkcjonalne wyznaczone z uwagi możliwości jej kontynuacji, na podobieństwo cech geograficznych, społeczno-go- oczekiwań różnego rodzaju spodarczych i przestrzennych (Krajowa Strategia Roz- instrumentów oraz zmian woju Regionalnego 2010 – 2020 2010). Ponadto wspierane i promowane są zintegrowane inwestycje terytorial- prawnych wspierających ne (ZIT), będące nową formą współpracy samorządów, współpracę międzysamorządową gmin, władz województw oraz pozostałych aktorów sceny regionalnej (Krajowa Polityka Miejska 2023 2015). Wyznaczenie i zdefiniowanie nowych motorów wzro- Wprowadzenie stu społeczno-gospodarczego oraz promowanie zintegrowanego podejścia do problemów, polegającego na Cel badania wspólnym ustalaniu celów oraz wskazywaniu inwestycji niezbędnych do ich osiągnięcia, ma w założeniu zwięk- Jak wskazują autorzy licznych opracowań i publikacji, szyć skuteczność oferowanych mechanizmów wsparcia. w tym m.in. Fabrizio Barca, autor raportu Program dla zreformowanej polityki spójności. Podejście ukierunkowane terytorialnie w osiąganiu celów i oczekiwań Unii Europejskiej, skuteczność oraz dotychczasowe efekty prowadzonej polityki rozwoju, bazującej na silnie scen- Przejście do modelu zarzą- tralizowanym modelu zarządzania tzw. top-down, oka- zały się niewystarczające (Barca 2009). W związku z tym dzania zintegrowanego przygotowano szereg propozycji reform oraz przefor- mułowano założenia dotychczas obowiązującego mo- spowodowało, że przesłanka delu. W efekcie podjętych działań polityka rozwoju za- współdziałania w partner- częła ewoluować w kierunku wielopoziomowego systemu zarządzania, tzw. multi-level governance, zakłada- stwie, nie tylko międzysa- jącego głębszą integrację wszystkich aktorów mających wpływ na rozwój terytorialny, gospodarczy i społeczny. morządowym, ale również Przejście do modelu zarządzania zintegrowanego międzysektorowym, stała się spowodowało, że przesłanka współdziałania w partnerstwie, nie tylko międzysamorządowym, ale również podstawową zasadą prowa- międzysektorowym, stała się podstawową zasadą prowadzenia polityki regionalnej. Jest to szczególnie widzenia polityki regionalnej. doczne w dokumentach strategicznych, takich jak: Kra- jowa Strategia Rozwoju Regionalnego 2010 – 2020: regiony, miasta, obszary wiejskie (2010), Krajowa Polity- ka Miejska 2023 (2015), Plan na rzecz odpowiedzialnego Zgodnie z założeniami nowo przyjętych dokumen- rozwoju (b.d.) czy Strategia na rzecz odpowiedzialnego tów strategicznych środkiem prowadzącym do pełnego rozwoju do roku 2020 – projekt do konsultacji społecz- i spójnego rozwoju społeczno-gospodarczego danego nych (2016), w których przewidziano liczne instrumen- obszaru jest podejście scentralizowane, dlatego obok ty służące poprawie efektywności działań partnerskich. Ministerstwa Rozwoju Regionalnego jednym z kluczo- Następstwem przyjęcia nowego modelu zarządzania wych podmiotów realizujących „nową politykę regional- jest także zmiana założeń polityki regionalnej w zakre- ną” stały się samorządy. Mają one bowiem pełnić funk-

Badanie opinii na temat dotychczasowej współpracy… 99 3. Spojrzenie w głąb

cję ogniwa łączącego różnorodne podmioty podejmują- pracy, style zarządzania oraz sposoby wyznaczania ce- ce inwestycje w ramach partnerskiej wieloszczeblowej lów i doboru zadań do realizacji. Ponadto scharaktery- współpracy oraz zarządzać rozwojem obszarów funk- zowano czynniki o kluczowym znaczeniu dla tworze- cjonalnych w sposób zintegrowany, tak aby oferowane nia się partnerstw. Zidentyfikowano też mocne i słabe wsparcie nie miało jedynie charakteru punktowego i in- strony dotychczas realizowanej współpracy oraz zebra- dywidualnego, a przyczyniało się do osiągnięcia więk- no opinie pozwalające na wnioskowanie o jakości i przy- szej spójności społeczno-gospodarczej na szczeblu kra- datności produktów powstałych w wyniku jej nawiąza- jowym, regionalnym i lokalnym. nia. Szczególną uwagę poświęcono również potrzebom Nowe zintegrowane terytorialne podejście do po- i oczekiwaniom beneficjentów w zakresie modyfikacji lityki publicznej oraz wyzwania, jakie w związku z nim instrumentów warunkujących i wspierających przed- postawiono przed samorządami, spowodowały, że Mi- miotową współpracę. nisterstwo Rozwoju Regionalnego jako instytucja od- Patrząc przez pryzmat szerokiego spektrum wyzwań powiedzialna za kierowanie polityką rozwoju państwa i problemów rozwojowych, z jakimi w obecnym okresie uruchomiło szereg konkursów mających na celu wypra- programowania będą musiały się zmierzyć samorządy, cowanie i wsparcie mechanizmów efektywnej współ- wyniki przeprowadzonego badania mogą stać się sku- pracy zarówno między JST, jak i między JST a przed- teczne i pomocne. Szczególnie istotne jest to w przy- stawicielami społeczeństwa obywatelskiego (zob. EOG, padku mniejszych jednostek, które z uwagi na ograni- JUP, MOF I i II oraz projekt predefiniowany „Budowa- czone zasoby finansowe i organizacyjne będą w stanie nie kompetencji…”). skutecznie i efektywnie zaplanować i wykonać ambit- Mając na celu wsparcie JST oraz władz regionalnych niejsze i droższe zadania publiczne tylko w partnerstwie. i krajowych w procesie zarządzania miastami i ich obszarami funkcjonalnymi, w niniejszym opracowaniu Geneza i proces dokonano ewaluacji projektów realizowanych w latach 2012 – 2016, nakierowanych na planowanie oraz tworzenia partnerstwa podnoszenie jakości współpracy partnerskiej w ramach MOF-ów, wspieranie dialogu społecznego z przedstawi- Proces zawiązywania się partnerstw cielami społeczeństwa obywatelskiego, a także wzmacnianie kompetencji JST oraz poprawianie jakości, do- Jak obrazują dane na rysunku 25, samorządy, które zde- stępności i efektywności usług publicznych. cydowały się startować w konkursach o dotację, w prze- Głównym celem badania było wypracowanie reko- ważającej części już wcześniej ze sobą współpracowały – mendacji w zakresie wzmocnienia efektywności działań dwa na trzy z przebadanych partnerstw powstały właś- ukierunkowanych na tworzenie przez JST wewnątrz- nie na bazie wcześniejszej współpracy międzysamorzą- i międzysektorowych partnerstw w obrębie MOF-ów. dowej. Z tego połowa partnerstw powstała w oparciu o współpracę między wszystkimi samorządami uczest- Metoda niczącymi w projekcie, a połowa w oparciu o współpra- cę w mniejszym zakresie, jedynie z niektórymi, wybra- Aby osiągnąć założony cel, na przełomie 2015 i 2016 roku nymi samorządami. Wcześniejsza współpraca między- przeprowadzono badania jakościowe (IDI) i ilościowe samorządowa to doświadczenia zdobyte przede wszyst- (CAWI) wśród liderów 96 projektów zorientowanych kim podczas realizacji różnego rodzaju konkretnych pro- na inicjowanie i wspieranie rozwoju współpracy part- jektów oraz działań w stowarzyszeniach samorządów, nerskiej przez JST w obrębie MOF-ów, które otrzymały a także w mniejszym stopniu w związkach gmin czy dofinansowanie w ramach konkursów JUP, MOF I i II LGD. Jedynie co trzecie z badanych partnerstw to cał- oraz EOG. kowicie nowa inicjatywa współpracy, zainicjowana na Wnikliwej obserwacji poddano proces tworzenia potrzeby konkursu. W tym wypadku pomysłodawcą za- się partnerstw. Przeanalizowano przyjęte formy współ- wiązania partnerstwa był przyszły lider i wnioskodaw-

Badanie opinii na temat dotychczasowej współpracy… 100 3. Spojrzenie w głąb

ca projektu. Tylko w przypadku jednego partnerstwa (przez urząd marszałkowski, wytyczne z nadrzędnych inicjatywa współpracy była wspólna dla dwóch samo- dokumentów strategicznych itp.). Ponadto w dziewięciu rządów. zbadanych partnerstwach (10%) potencjalni partnerzy Dominującą rolę liderów można zauważyć także, lub liderzy, którzy z różnych względów byliby pożądani kiedy przyjrzymy się określaniu składu partnerstwa. Jak w projekcie, odmówili współpracy i udziału w partner- wynika z danych zamieszczonych na rysunku 26, w ¾ stwie. W dwóch przypadkach powodem był udział po- analizowanych partnerstw to właśnie lider zapraszał tencjalnego partnera w innym partnerstwie, w jednym partnerów do partnerstwa. Jedynie w dziewięciu pro- brak środków na wkład własny, w innym brak decyden- jektach partnerzy zgłosili się sami. Co ciekawe, skład ta u partnera. W pozostałych pięciu przypadkach powo- aż jedenastu partnerstw został zdefiniowany odgórnie dy nieprzystąpienia do partnerstwa nie zostały podane.

Rys. 25. Skład partnerstw Źródło: opracowanie własne na podstawie badania CAWI, n = 91

Rys. 26. Geneza partnerstw Źródło: opracowanie własne na podstawie badania CAWI, n = 91

Badanie opinii na temat dotychczasowej współpracy… 101 3. Spojrzenie w głąb

W większości przebadanych partnerstw (62%) ich skład Powody zawiązywania się partnerstw pokrywał się całkowicie z powierzchnią wyznaczone- go obszaru funkcjonalnego (rys. 27). W skład 15 part- Analizując dane zamieszczone na rysunku 28, należy nerstw weszła większość samorządów z wyznaczone- stwierdzić, że głównym powodem, dla którego samorzą- go MOF-u, a dalszych 17 – jedynie wybrane samorządy. dy decydowały się na realizację wspólnych projektów, Przy czym, jak widać na wykresie, wielkość partnerstwa była możliwość pozyskania środków finansowych w ra- jest raczej pochodną liczby samorządów z obszaru, a nie mach konkursów – 40 badanych uznało go za najważ- na odwrót. Innymi słowy, nie jest tak, że w przypadku niejszy powód, a kolejnych 30 za bardzo ważny. Kolej- dużych partnerstw trudniej jest skłonić do współpra- nym powodem powstania partnerstwa była chęć konty- cy wszystkie samorządy, ale to właśnie chęć współpra- nuacji współpracy, w tym także jej rozszerzenia – 39 ba- cy w ramach wytyczonego MOF-u większej liczby sa- danych uznało go za najważniejszy lub bardzo ważny morządów tworzy duże lub średnie partnerstwa. Śred- powód, a 30 za średnio ważny. Na trzecim miejscu zo- nie i duże partnerstwa częściej pokrywały się bowiem stała wskazana możliwość realizacji lub przygotowa- z wytyczonymi MOF-ami niż małe. nia planowanych wcześniej dokumentów – za najważ-

Rys. 27. Udział samorządów z obszaru funkcjonalnego w partnerstwie Źródło: opracowanie własne na podstawie badania CAWI, n = 91

Rys. 28. Powody powstania partnerstw Źródło: opracowanie własne na podstawie badania CAWI, n = 91

Badanie opinii na temat dotychczasowej współpracy… 102 3. Spojrzenie w głąb

niejszy powód uznało ją 12 badanych, a za bardzo waż- – rozwój gospodarczy i społeczny całego obszaru ny – 26. Zainicjowanie współpracy zostało uznane za funkcjonalnego; najważniejsze lub bardzo ważne jedynie przez 25 re- – rozwiązanie problemów w strefach gospodarczej, spondentów, natomiast za mało ważne przez aż 38 ba- społecznej itp., które dotyczą obszaru funkcjonal- danych. Wynika to zapewne z faktu, że większość sa- nego jako całości, globalnie; morządów współpracowała już ze sobą wcześniej i dla- – wspólne potrzeby i problemy partnerów: wynikające tego inicjowanie współpracy nie odgrywało istotnej ro- z likwidacji kopalni, dotyczące obszaru poprzemy- li w ich działaniach. słowego i turystyki; – koordynacja polityki zagospodarowania przestrzennego. Jak zatem można domniemywać, większość partnerstw miała raczej zadaniowo-projektowy charakter nastawiony na absorpcję i wykorzystanie fundu- Jak zatem można szy zewnętrznych. Należy jednak wyraźnie podkreślić, domniemywać, większość że możliwość pozyskania środków zewnętrznych jest znacznie ważniejszym bodźcem w przypadku „nowych” partnerstw miała raczej partnerstw. O ile jedynie dla 32% samorządów, które już wcześniej ze sobą współpracowały, był to najważniejszy zadaniowo-projektowy powód, o tyle dla projektów nowo realizowanych był to najważniejszy powód w 68% przypadków (rys. 29). charakter nastawiony na Także wielkość partnerstwa wydaje się łączyć z po- absorpcję i wykorzystanie wodami jego powstania. W przypadku dużych partnerstw (powyżej 20 gmin) najważniejszym powodem funduszy zewnętrznych. ich powstania były kontynuacja i poszerzenie współ- pracy. Natomiast pozyskiwanie środków finansowych wymieniane było w dalszej kolejności. Co prawda takich partnerstw było jedynie dziewięć, niemniej wydaje się logiczne, że partnerzy z dużych struktur musieli już Inne powody nawiązania współpracy były ważne dla wcześniej ze sobą współpracować i realizować projekty; niewielkiej liczby badanych. Wśród tych innych powo- z reguły liderem w takim wypadku jest duży ośrodek, dów zawiązania partnerstwa znalazły się przede wszyst- a same partnerstwo dysponuje dużymi środkami, stąd kim różne rodzaje współpracy i działań w ramach ob- na pierwszym planie jest raczej koncentracja na konty- szarów funkcjonalnych i planowanych ZIT-ów, takie jak: nuowaniu samej współpracy.

Rys. 29. Możliwość pozyskania środków w ramach konkursów wspierających rozwój współpracy partnerskiej jako powód powstania partnerstwa Źródło: opracowanie własne na podstawie badania CAWI, n = 91

Badanie opinii na temat dotychczasowej współpracy… 103 3. Spojrzenie w głąb

Dobór i wyznaczanie celów sposób wyznaczania celów. Podobnie wpływ instytucji zewnętrznych (ministerstw, urzędów marszałkowskich Sposoby wyznaczania celów i doboru zadań itp.) na wyznaczane cele był minimalny. W jaki sposób zatem określano zadania do realizacji Jeżeli chodzi o sposób wyznaczania celów i zadań do re- w ramach projektów? Jak widać z rozkładu odpowiedzi alizacji w ramach projektu, na rysunku 30 widoczny jest na rysunku 31, według badanych dominującym sposo- względnie równomierny rozkład odpowiedzi. W nieco bem określania zadań (zarówno predefiniowanych, jak ponad połowie badanych partnerstw wyznaczone ce- i wypracowanych w ramach projektów) była metoda kon- le odpowiadały wcześniej rozpoznanym potrzebom, sensusu wypracowanego wspólnie przez partnerów – a w 42% partnerstw cele i zadania zostały wypracowa- została zastosowana w 75% projektów. Niemniej w co ne w trakcie przygotowywania projektu. Świadczy to czwartym partnerstwie to lider miał największy wpływ o niewielkiej dominacji modelu nawiązywania współ- na określenie zadań do realizacji. Stosowanie demokra- pracy już z predefiniowanymi celami. Fakt wcześniejszej tycznej metody większościowej nie było praktykowane, współpracy bądź jej braku nie miał przy tym wpływu na z wyjątkiem jedynie trzech partnerstw.

Rys. 30. Sposób wyznaczania celów i zadań w projekcie Źródło: opracowanie własne na podstawie badania CAWI, n = 91

Rys. 31. Sposób określania zadań do realizacji w ramach projektu Źródło: opracowanie własne na podstawie badania CAWI, n = 91 (pytanie wielokrotnego wyboru, odpowiedzi nie sumują się do 100)

Badanie opinii na temat dotychczasowej współpracy… 104 3. Spojrzenie w głąb

Znaczenie wybranych elementów w procesie – wykonane pogłębione diagnozy i analizy dotyczące wyznaczania celów i doboru zadań obszarów funkcjonalnych (14 wskazań); – analizy różnych istniejących już dokumentów stra- Z kolei dwa najważniejsze aspekty związane z procesem tegicznych (analiz i strategii), planów przestrzen- wyznaczania i ustalania ostatecznego zakresu zadań to nych itp. (8 wskazań); według badanych wiedza władz lokalnych oraz urzęd- – istniejące i planowane „zasady zewnętrzne”, czyli ników – głównie na tej podstawie formułowane są ce- same zasady konkursów, ustawy, programy czy też le i ustalane zadania do realizacji w projekcie (rys. 32). planowane ZIT-y (11 wskazań); Co ciekawe, analiza dostępnych danych jako narzędzie – możliwość uzyskania środków zewnętrznych wyboru celów i zadań znalazła się dopiero na kolejnym (6 wskazań); miejscu. Wiedza ekspertów zewnętrznych ceniona była – aktualne potrzeby samorządów – indywidualne jeszcze mniej, podobnie jak wiedza zdobyta w ramach (12 wskazań) lub wspólne (2 wskazania); konsultacji społecznych. Te ostatnie były ważne lub bar- – wcześniejsze doświadczenia samorządów w ramach dzo ważne jedynie dla połowy respondentów. Dla po- współpracy (6 wskazań). równania wiedza i doświadczenie władz lokalnych są Ponadto wskazano 11 pojedynczych innych czynni- bardzo ważne lub ważne dla 76% respondentów. Mimo ków specyficznych dla danego partnerstwa, takich jak że żaden z aspektów nie został zdecydowanie uznany np.: budżet partnerów projektu, działanie na szczeblu za mało ważny lub nieważny, to można domniemywać, ponadlokalnym, presja czasu, przygotowanie gmin do że postawa „władza wie lepiej” – lepiej niż obiektywne powstającej nowej atrakcji turystycznej itp. dane, eksperci zewnętrzni czy też mieszkańcy – jeśli nie dominuje bezpośrednio, to jednak przeważa w okreś Ocena realizacji i współpracy laniu celów i zadań w projektach. Badanym dano też możliwość wskazania innych czynników, które miały w ramach projektu istotny wpływ na proces wyznaczania celów i ustalania ostatecznego zakresu zadań w projekcie. Większość Korzyści z zawiązanej współpracy (68 badanych) wskazała takie czynniki, i to niekoniecznie jeden. Ich odpowiedzi można podsumować w kilku Również możliwość startowania w konkursach i po- głównych kategoriach – wpływ na określenie celów i za- zyskiwania dodatkowych środków została wskazana dań w projekcie miały więc niewątpliwie: przez blisko połowę badanych jako korzyść wynikają-

Rys. 32. Znaczenie wybranych elementów dla procesu wyznaczania celów i ustalania ostatecznego zakresu zadań w projekcie Źródło: opracowanie własne na podstawie badania CAWI, n = 91

Badanie opinii na temat dotychczasowej współpracy… 105 3. Spojrzenie w głąb

ca już nie tyle z samych projektów, ile ogólnie ze współ- w „nowych” projektach współpracy samorządowej częś- pracy międzysamorządowej (rys. 33). To spory odsetek. ciej niż w „starych” partnerstwach zwracano uwagę na Niemniej dwie inne korzyści zostały wskazane częściej. możliwość pozyskania dodatkowych środków, a także Za najistotniejszą została uznana większa skuteczność zaspokojenia potrzeb odbiorców oraz niższe koszty dzia- wspólnych działań, wskazana przez 69% respondentów. łań – „razem jest taniej”, chociaż w tym ostatnim przy- Z kolei 56% respondentów wskazało także możliwość padku bezwzględne różnice były naprawdę niewielkie. realizacji większych projektów w partnerstwie niż in- dywidualnie. Skuteczność działań, możliwość realizacji Trudności i niedogodności wpływające większych projektów oraz pozyskiwanie środków to jedna rozwój i pracę partnerstwa nak raczej „projektowo-zadaniowe” korzyści współpra- cy. Lepsza koordynacja i integracja wspólnych działań, Badani nie dostrzegali albo raczej nie zgłosili większych czyli – innymi słowy – lepsza współpraca jest postrze- trudności wpływających niekorzystnie na pracę i roz- gana jako korzyść jedynie przez 42% respondentów. Po- wijanie partnerstwa. Jak obrazuje rysunek 34, na skali dobnie smutne jest, że lepsze zaspokajanie potrzeb od- ocen od 1 („nie stanowi problemu”) do 5 („kluczowa ba- biorców zostało wskazane jako korzyść wynikająca ze riera”) jedynie jeden aspekt uzyskał średnią ocenę nie- współpracy jedynie przez 1/3 badanych. Natomiast nieco powyżej środkowej wartości. Największą wskazaną pokojąco niski wskaźnik odpowiedzi „razem jest taniej”, trudnością był brak myślenia strategicznego o obsza- wskazanej jedynie przez 7% badanych (6 responden- rach funkcjonalnych, czyli raczej myślenie w katego- tów!), może świadczyć o braku wystąpienia efektu ska- riach „ja” niż „my”: li (obniżania kosztów) bądź też o nieliczeniu się w prak- […] zasadnicza [trudność] – to myślenie moja gmina, a nie tyce z kosztami przez zdecydowaną większość współ- nasz region. Tu jest jeszcze dużo pracy do zrobienia. Ale pracujących samorządów. W „starych” partnerstwach dzięki projektowi jest zrobiony milowy krok, szkoda by go częściej podkreśla się przy tym skuteczność oraz lepszą zaprzepaścić. koordynację i integrację wspólnych działań jako efek- Następne w kolejności wskazane trudności to róż- ty współpracy. Może to świadczyć o postępującej wraz nice w potencjale partnerów oraz brak świadomości z kontynuacją współpracy pewnej profesjonalizacji sa- korzyści możliwych do osiągnięcia dzięki współpracy morządów w realizacji wspólnych projektów. Z kolei międzysamorządowej. Jak widać, należy dalej wspie-

Rys. 33. Największe korzyści wynikające z samej współpracy Źródło: opracowanie własne na podstawie badania CAWI, n = 91 (pytanie wielokrotnego wyboru, odpowiedzi nie sumują się do 100)

Badanie opinii na temat dotychczasowej współpracy… 106 3. Spojrzenie w głąb

Rys. 34. Największe trudności wpływające niekorzystnie na rozwijanie i pracę partnerstwa [w skali od 1 do 5] Źródło: opracowanie własne na podstawie badania CAWI, n = 91

rać samą ideę i formy współpracy, i to dodatkowo mię- wie co trzeciego respondenta nie stanowiły problemu, dzy partnerami o różnych potencjałach. Na kolejnym a dla nieco ponad połowy (56%) były problemem ma- miejscu w rankingu trudności uplasowała się klarow- łym lub średnim. ność przepisów prawnych, a więc obszar, który także Należy dodać, że respondenci, którzy mieli już za we wcześniejszych opracowaniach był wskazywany ja- sobą doświadczenia wcześniejszej współpracy międzysa- ko wymagający poprawy. morządowej, ogólnie niżej oceniali wszystkie wskazane Najmniejszym problemem według badanych by- trudności, natomiast dla „nowych” projektów współpra- ło określenie zasięgu geograficznego obszarów współ- cy wskazane trudności były nieco bardziej problema- pracy. Wynika z tego, że z reguły są one dobrze zdefi- tyczne. Widać zatem pozytywny wpływ doświadczenia niowane. Z kolei niskie wartości, jakie uzyskały „obawy we wspólnej działalności projektowej. przed ograniczeniem/utratą autonomii samorządów”, mogą wskazywać, że wcześniej sygnalizowany problem braku myślenia strategicznego o wspólnym obszarze nie wynika z lęku i obaw przed utratą autonomii, ale jego przyczyna tkwi gdzie indziej. Co prawda, odpowiedź „zbyt duża autonomia gmin” na skali problematyczno- Najmniejszym problemem ści znalazła się poniżej środkowych wartości, niemniej według badanych było okreś dla zdecydowanej większości respondentów (64%) był to niewielki bądź średni, ale jednak problem. Podob- lenie zasięgu geograficznego nie plasowały się „możliwe obecnie formy współpracy pomiędzy JST dozwolone przez prawo”, które dla pra- obszarów współpracy.

Badanie opinii na temat dotychczasowej współpracy… 107 3. Spojrzenie w głąb

Badani wymienili także kilka innych pojedynczych lejny pośredni przykład dominacji liderów w niektó- trudności i problemów dostrzeżonych w trakcie reali- rych partnerstwach. Z kolei powszechność stosowania zacji projektów: konsultacji społecznych jest zbliżona do deklarowanej – problemy z własnością gruntów oraz uzgadnianiem wcześniej wagi tego typu działań. Odpowiedź „inne” do- dokumentacji; tyczy przede wszystkim udziału w zarządzaniu projek- – niedostateczna liczebność kadry merytorycznej tem ekspertów zewnętrznych. w mniejszych gminach; – nałożenie się terminu zakończenia projektu z wy- Stopień zaangażowania partnerów borami samorządowymi; w proces zarządzania – ograniczenia finansowe w budżetach partnerów; – brak ustalonych zamierzeń polityki rozwoju kraju Na podstawie rozkładu danych zamieszczonych na ry- i województwa, w tym sposobu podziału środków sunku 36 można powiedzieć, że zaangażowanie part- pomiędzy subregiony; nerów w zarządzanie realizacją projektu było na ogół – kwalifikowalność kosztów; dobre. W zdecydowanej większości przypadków (79% – typy projektów niedopasowane do faktycznych po- partnerstw) wszyscy partnerzy lub większość wykazy- trzeb. wali duże zaangażowanie. Niemniej w co piątym partnerstwie zaangażowaniem wykazywali się tylko nie- Przyjęte sposoby zarządzania liczni partnerzy bądź jedynie lider. W jednym projekcie zaangażowanie wszystkich partnerów włącznie z li- Dwa najczęściej stosowane rozwiązania, które były wy- derem było małe. korzystywane w realizacji projektów, to powoływanie Jak można zauważyć, w małych partnerstwach wy- koordynatorów w partnerskich samorządach, a tak- stępuje większa tendencja do angażowania się we współ- że tworzenie wspólnych zespołów roboczych (rys. 35). pracę wszystkich partnerów, podczas gdy w dużych Co więcej, w 42 partnerstwach (46%) istniały zarówno i średnich tendencja ta jest naturalnie mniejsza (rys. 37). wspólne zespoły robocze, jak i stanowiska koordynato- Jednak, co warte podkreślenia, także w dużych i śred- rów. W niemal co piątym projekcie (dokładnie w 16 pro- nich partnerstwach zdecydowana większość partnerów jektach – 18%) nie funkcjonowały wspólne zespoły ani wykazuje się zaangażowaniem. nie działali koordynatorzy u partnerów projektu. To ko-

Rys. 35. Rozwiązania wykorzystane przy zarządzaniu realizacją projektu Źródło: opracowanie własne na podstawie badania CAWI, n = 91

Badanie opinii na temat dotychczasowej współpracy… 108 3. Spojrzenie w głąb

Rys. 36. Zaangażowanie partnerów w zarządzanie realizacją projektu Źródło: opracowanie własne na podstawie badania CAWI, n = 91

Rys. 37. Zaangażowanie partnerów w zarządzanie realizacją projektu w zależności od wielkości partnerstwa Źródło: opracowanie własne na podstawie badania CAWI, n = 91

Udział partnerów społecznych ne organizacje społeczne i biznesowe odgrywały tam i biznesowych w procesie zarządzania jedynie rolę statystów? Jak widać na rysunku 38, także w partnerstwach realizowanych w ramach pozostałych Angażowanie podmiotów społecznych lub bizneso- dwóch konkursów czasem dopuszczano do zarządzania wych jest przede wszystkim odzwierciedleniem zasad projektami podmioty spoza sektora JST (w 24% projek- konkursów. W konkursie EOG wymagano bowiem, aby tów realizowanych w konkursie JUP oraz 15% projektów wnioskodawca zawiązał partnerstwo z przedstawicie- w konkursie MOF). lami społeczeństwa obywatelskiego lub przedsiębior- cami. Dlatego w 59% projektów z konkursu EOG pod- Partycypacja władz lokalnych mioty społeczne oraz biznesowe były zaangażowane w zarządzanie projektem. Jeżeli był to jednak formal- Niewątpliwie z punktu widzenia władz lokalnych gmin ny wymóg, pojawia się pytanie, co z pozostałymi part- wchodzących w skład partnerstw projekty były przedsię- nerstwami uczestniczącymi w konkursie. Czy zgłoszo- wzięciem „zauważalnym” (rys. 39). W blisko 60% projek-

Badanie opinii na temat dotychczasowej współpracy… 109 3. Spojrzenie w głąb

Rys. 38. Zaangażowanie w zarządzanie projektem podmiotów społecznych i biznesowych a typ konkursu Źródło: opracowanie własne na podstawie badania CAWI, n = 91

Rys. 39. „Zauważalność” projektu z punktu widzenia władz lokalnych gmin wchodzących w skład partnerstwa Źródło: opracowanie własne na podstawie badania CAWI, n = 91

tów władze lokalne reprezentujące partnerów intereso- interesów – 90% badanych zaznaczyło, że ten czynnik wały się jego przebiegiem na bieżąco. W kolejnych pra- wpływa na nie bardzo mocno lub mocno. W dalszej ko- wie 40% władze nie interesowały się na bieżąco projek- lejności zaangażowanie partnerów zależy od kompe- tem, jednak nie był im obcy. Jedynie 3% respondentów tencji i fachowości kadry urzędniczej oraz aktywności wskazało, że władze, owszem, miały świadomość tego władz lokalnych, a także od wcześniejszych doświad- typu działań, ale nie interesowały się zbytnio ich prze- czeń współpracy. Te trzy czynniki zostały uznane za biegiem. Natomiast nie było przypadku, aby projekt zde- bardzo mocno lub mocno wpływające na zaangażowa- cydowanie nie był zauważany przez władze partnerów. nie przez ponad 80% badanych. Potencjał partnera, wy- rażający się liczbą urzędników, którzy mogą zostać za- Czynniki wpływające na stopień angażowani w projekt, został uznany za bardzo mocno lub mocno wpływający przez nieco ponad połowę ba- zaangażowania partnerów danych. Co ciekawe, według badanych (liderów part- Rozkład odpowiedzi na rysunku 40 wyraźnie wskazu- nerstw) jednym z dwóch najmniej wpływających na za- je, że według badanych czynnikiem, który najbardziej angażowanie czynników jest niewielka odległość geo- wpływał na zaangażowanie partnerów, była istotność graficzna od lidera (uznany za bardzo mocno lub moc-

Badanie opinii na temat dotychczasowej współpracy… 110 3. Spojrzenie w głąb

Rys. 40. Czynniki wpływające na zaangażowanie partnerów Źródło: opracowanie własne na podstawie badania CAWI, n = 91

no wpływający czynnik jedynie przez 1/3 badanych). Za Za najbardziej problematyczne zostały uznane kolej- drugi czynnik o najmniejszym znaczeniu została uznano: procedury związane z wyłonieniem firm realizu- na niewielka liczba partnerów w partnerstwie – aż po- jących zadania, terminowa realizacja harmonogramu łowa respondentów jest zdania, że ten czynnik wpływa oraz określenie pozacenowych kryteriów przetargów. w niewielkim stopniu bądź wcale. Tymczasem odległość Zdecydowanie należałoby zatem wypracować rozwią- pomiędzy partnerami, a także liczba podmiotów w part- zania ułatwiające samorządom pokonywanie wskaza- nerstwie zostały uznane za jedne z ważniejszych czyn- nych trudności. Mniej problematyczne kwestie zwią- ników wpływających na zaangażowanie partnerów we zane były z zagadnieniem samej współpracy: koordy- wcześniejszych badaniach Pracowni Badań i Innowacji nacją pracy ludzi z różnych jednostek samorządowych, Społecznych „Stocznia”. Ponieważ niniejsze badanie ba- obecnością postaw indywidualistycznych u partnerów zuje na słownych deklaracjach, a badanie „Stoczni” na czy też samą komunikacją między partnerami. Aspek- analizach porównawczych partnerstw, należy podejrze- ty te zostały ocenione poniżej środkowej wartości skali, wać, że liderzy projektów raczej nie zdają sobie sprawy ale również w ich przypadku należałoby zastanowić się z faktycznego znaczenia dwóch ostatnich czynników. nad ułatwieniami dla samorządów. Za najmniej problematyczne uznano z kolei aspekty techniczne związane Kluczowe bariery i korzyści warunkujące z procedurami konkursowymi: kwalifikowalność kosz- tów, zasady dotyczące przygotowania projektów czy czas powodzenie realizacji projektów partnerskich potrzebny na rozstrzygnięcie konkursu. Może to świad- Badani raczej stonowanie wypowiadali się na temat trud- czyć o dobrym przygotowaniu konkursów. ności związanych z przygotowaniem i realizacją projek- Badani mogli także wymienić inne problemy, któ- tów. Na skali ocen od 1 („żaden problem”) do 5 („istotna rych doświadczyli w trakcie realizacji projektu. Podsta- trudność”) jedynie trzy z dziewięciu aspektów uzyska- wową trudnością wyłaniającą się z ich uwag jest, jak się ły średnią ocenę powyżej środkowej wartości (rys. 41). wydaje, sztywność ram projektowych. W związku z tym

Badanie opinii na temat dotychczasowej współpracy… 111 3. Spojrzenie w głąb

Rys. 41. Trudności związane z przygotowaniem i realizacją projektów [w skali od 1 do 5] Źródło: opracowanie własne na podstawie badania CAWI, n = 91

problematyczny był np. czas realizacji projektu (dzie- etapie realizacji mogły wynikać z procedur związanych więciu respondentów zgłosiło krótki czas realizacji pro- z uzyskaniem wymaganych opinii i uzgodnień czy de- jektu jako problem), co w razie opóźnień powodowało cyzji zewnętrznych organów administracyjnych. Innym istotne trudności, podobnie zresztą jak wcześniej syg- możliwym problemem wpływającym na terminowość nalizowane problemy z terminową realizacją harmono- realizacji harmonogramu były opóźnienia prac i zadań gramu. Opóźnienia i wydłużanie czasu wykonania kon- po stronie wykonawców projektu (4 wskazania). Sztyw- kretnych zadań mogły z kolei wynikać np. z konieczno- ność ram projektów skutkowała także brakiem możliwo- ści uzgadniania projektów z instytucjami zewnętrznymi ści zwiększenia wydatków na wynagrodzenia pomimo lub ich opiniowania przez te instytucje (problem zgło- wydłużenia terminów realizacji bądź też brakiem moż- szony przez czterech respondentów). Następnie już na liwości wykonania dodatkowych zadań wypracowanych przez partnerstwo (po jednym zgłoszonym przypadku). Innym problemem wskazanym w trzech projektach był brak istnienia zewnętrznych wytycznych takich jak Niewątpliwie największą regionalny program operacyjny (RPO) województwa śląskiego na lata 2014 – 2020 czy brak ustawowych wy- korzyścią wynikającą z rea- tycznych programu rewitalizacji. W dwóch przypadkach zwrócono uwagę na małe zaangażowanie partne- lizacji projektów była możli- rów projektu, a w jednym na wycofanie mieszkańców wość sfinansowania ze źródeł z życia publicznego, co utrudniło prowadzenie konsultacji społecznych. zewnętrznych ważnych dla Niewątpliwie największą korzyścią wynikającą z realizacji projektów, wskazaną przez blisko 90% bada- partnerów zadań lub analiz. nych, była możliwość sfinansowania ze źródeł zewnętrz-

Badanie opinii na temat dotychczasowej współpracy… 112 3. Spojrzenie w głąb

nych ważnych dla partnerów zadań lub analiz (rys. 42). mi, stąd być może nieliczne wskazania tych korzyści. Po- Potwierdza to ponownie hipotezę o przede wszystkim twierdzeniem tego może być fakt, że 23% responden- „projektowym” podejściu do współpracy. Niemniej chęć tów biorących udział w projektach realizowanych w ra- utrwalenia i rozwinięcia wcześniejszej współpracy zo- mach konkursu EOG wskazało nawiązanie współpracy stała wskazana przez znaczny odsetek respondentów z partnerami społecznymi jako korzyść – to dwukrot- (78%). Trzecią najczęściej wskazywaną korzyścią wyni- nie więcej niż średnia ogólna. W projektach realizowa- kającą z realizacji projektu (70% odpowiedzi) było po- nych w ramach konkursu JUP było to 19%. Natomiast zyskanie dodatkowej wiedzy i kompetencji przez osoby nawiązanie współpracy z partnerami biznesowymi by- biorące w nim udział. Pozostałe korzyści były wskazy- ło wskazywane zawsze sporadycznie. Jak zatem widać, wane zdecydowanie rzadziej. Jak wcześniej wspomnia- formalne wymagania konkursów związane z udziałem no, zdecydowana większość projektów to nie były nowe danego typu partnerów mogą faktycznie w efekcie nie- inicjatywy, co może być powodem rzadkiego wskazywa- co zwiększyć postrzegane korzyści. Mimo wszystko jed- nia na nawiązanie współpracy jako jedną z głównych ko- nak samorządy skoncentrowane są raczej na korzyściach rzyści. Konkursy nie były też raczej ukierunkowane na wynikających z „zadaniowości” projektów. współpracę z partnerami społecznymi czy biznesowy- Plany i strategie wypracowane w ramach projektów O względnym sukcesie O względnym sukcesie zrealizowanych projektów współ- pracy międzysamorządowej świadczą także wdrożenia zrealizowanych projektów wspólnie wypracowanych planów i strategii (rys. 43). Przede wszystkim w 44 projektach (czyli w prawie co współpracy międzysamo- drugim) wypracowane wspólnie plany i strategie są już rządowej świadczą także wdrażane i realizowane. W 16 kolejnych plany bądź strategie są częściowo realizowane (a pozostałe dokumen- wdrożenia wspólnie wypra- ty przyjęte do realizacji czekają na swoją kolej). W prawie co czwartym projekcie (22%) samorządy zabiega- cowanych planów i strategii. ją o środki na zrealizowanie planów. Spośród 91 anali-

Rys. 42. Korzyści wynikające z realizacji projektów Źródło: opracowanie własne na podstawie badania CAWI, n = 91 (pytanie wielokrotnego wyboru, odpowiedzi nie sumują się do 100)

Badanie opinii na temat dotychczasowej współpracy… 113 3. Spojrzenie w głąb

zowanych projektów współpracy tylko w jednym reali- łu środków zewnętrznych, a kolejne 37 partnerstw (41% zację planów/strategii odłożono w związku z brakiem badanych) jest w stanie z wykorzystaniem własnych porozumienia lub zmianą priorytetów, a w dziesięciu środków zrealizować opracowane plany i strategie je- projektach (11%) decyzje o wdrażaniu nie zostały jesz- dynie w bardzo ograniczonym stopniu. Tylko 1/4 ana- cze podjęte. lizowanych partnerstw może realizować wypracowa- Mimo że owoce współpracy międzysamorządowej ne założenia, wykorzystując własne środki, jednak ra- są powszechnie wdrażane, to jednak można zauważyć czej nie całkowicie. W pełni ze środków własnych sa- bardzo duże uzależnienie samorządów od środków ze- morządów i bez problemu są w stanie realizować wy- wnętrznych (91). Co trzecie partnerstwo nie jest w stanie pracowane plany/strategie tylko przedstawiciele trzech wdrożyć wypracowanych planów i strategii bez udzia- partnerstw (rys. 44).

Rys. 43. Status planów i strategii wypracowanych w ramach projektu Źródło: opracowanie własne na podstawie badania CAWI, n = 91

Rys. 44. Realizacja planów/strategii ze środków własnych samorządów Źródło: opracowanie własne na podstawie badania CAWI, n = 91

Badanie opinii na temat dotychczasowej współpracy… 114 3. Spojrzenie w głąb

Przyszłość partnerstw efekt impulsu – wspólne realizowanie projektów zdecydowanie sprzyja przyszłej współpracy. Kontynuacja współpracy Jeśli chodzi o same plany przyszłej współpracy, to obejmują one szerokie spektrum projektów i przedsię- i przyszłość partnerstwa wzięć. W dwóch wypadkach efektem współpracy było Na podstawie rozkładu danych pokazanych na rysun- utworzenie związku metropolitalnego, a w pięciu – sto- ku 45 należy stwierdzić, że ponad połowa (52%) bada- warzyszeń samorządów. Ponadto wiele współpracują- nych partnerstw ma już konkretne plany kontynuacji cych samorządów (w 11 analizowanych projektach) pla- dalszej współpracy. Samorządy z kolejnych 35% part- nuje realizować przyszłe projekty w ramach ZIT-ów. In- nerstw mają wolę dalszej współpracy, zatem raczej bę- ne plany współpracy obejmują wspólne pozyskiwanie dzie ona kontynuowana, ale nie mają jeszcze konkret- środków, starostowanie w przyszłych konkursach oraz nych planów. W przypadku kolejnych 8% projektów nie realizację wspólnych inwestycji zaplanowanych w ra- wiadomo jeszcze, czy współpraca będzie kontynuowana. mach MOF-u. Szczegółowe obszary realizacji projek- W 3% przypadków kontynuacja współpracy zależy od tów to: turystyka, kultura, oświata, edukacja, wspólne uzyskania dofinansowania ze środków zewnętrznych. świadczenie usług dla ludności, ochrona środowiska, go- Jedynie w 2% przypadków zainteresowanie kontynuo- spodarka wodno-ściekowa, rozwój gospodarczy, trans- waniem współpracy jest umiarkowane bądź też zupeł- nie go brakuje, w związku z czym współpraca nie będzie kontynuowana. Jak widać, współpracę samorządową, mimo że ma raczej charakter „projektowy”, cechuje potencjał do kontynuacji. Mianowicie spośród samorządów, które wcześ- Jak widać, współpracę samo- niej już ze sobą współpracowały przy innych okazjach, rządową, mimo że ma raczej aż 60% ma konkretne plany kontynuowania partnerstwa. Natomiast wśród samorządów, dla których obec- charakter „projektowy”, cechuje ny projekt był dopiero nawiązaniem współpracy, takie plany ma jedynie nieco ponad 1/3 (35%). Widać więc potencjał do kontynuacji.

Rys. 45. Kontynuacja współpracy Źródło: opracowanie własne na podstawie badania CAWI, n = 91

Badanie opinii na temat dotychczasowej współpracy… 115 3. Spojrzenie w głąb

port (integracja oraz rozwój infrastruktury – np. roz- W odpowiedziach na pytanie o rozszerzenie współ- budowa wspólnego systemu ścieżek rowerowych), ter- pracy na nowe pola dostrzec można jeszcze większą nie- momodernizacja obiektów, kwestie socjalne czy dzia- pewność badanych – aż 62% respondentów nie potra- łalność badawcza. fiło odpowiedzieć na to pytanie, 33% potwierdziło, że Dodatkowo w przypadku co czwartego z analizowa- współpraca będzie rozszerzana, a 5% udzieliło odpo- nych projektów samorządy planują poszerzyć współpra- wiedzi negatywnej (rys. 47). cę o nowych partnerów (rys. 46). W co piątym natomiast Porównując rozkłady odpowiedzi z obu pytań, bar- do współpracy nie dołączą już nowe podmioty. Ponad dzo ostrożnie można wysnuć hipotezę, że łatwiej jest połowa badanych (52%) nie potrafiła odpowiedzieć na rozszerzyć współpracę o nowe obszary niż o nowych to pytanie na obecnym etapie realizacji projektu. partnerów.

Rys. 46. Rozszerzenie współpracy o nowych partnerów Źródło: opracowanie własne na podstawie badania CAWI, n = 91

Rys. 47. Rozszerzenie współpracy na inne pola Źródło: opracowanie własne na podstawie badania CAWI, n = 91

Badanie opinii na temat dotychczasowej współpracy… 116 3. Spojrzenie w głąb

Obszary planowanego rozszerzenia Działania planowane w ramach zakresu współpracy kontynuowanej współpracy

Pola działalności, o które planowane jest poszerzenie Należy zaznaczyć, że kontynuowana współpraca w zde- przyszłej współpracy, obejmują przede wszystkim trans- cydowanej większości przypadków (64%) dotyczyć bę- port (wskazany przez dziewięciu respondentów), rozwój dzie przede wszystkim wdrażania już wypracowanych turystyki i kultury oraz promocję regionu (7 wskazań), dokumentów planistycznych czy strategicznych, nato- a także szeroko rozumiany rozwój gospodarczy i rozwój miast nie tworzenia nowych dokumentów tego typu. przedsiębiorczości (6 wskazań). Pozostałe wymienione Jedynie 36% partnerstw planuje opracowywanie kolej- na rysunku 48 obszary zostały wskazane przez jedne- nych dokumentów strategicznych (rys. 49). go – trzech respondentów.

Rys. 48. Obszary planowanego poszerzenia zakresu współpracy Źródło: opracowanie własne na podstawie badania CAWI, n = 91

Rys. 49. Dalsze opracowywanie wspólnych dokumentów planistycznych lub strategicznych Źródło: opracowanie własne na podstawie badania CAWI, n = 91

Badanie opinii na temat dotychczasowej współpracy… 117 3. Spojrzenie w głąb

Obszary planowanych działań tywnie działającymi na rzecz rozwoju regionalnego uła- twia bowiem identyfikację istotnych dla danego obszaru Kolejne opracowywane dokumenty strategiczne będą problemów oraz zwiększa efektywność działań wzmac- dotyczyć głównie takich obszarów, jak: transport i mo- niających rozwój społeczno-gospodarczy. bilność (w 11 partnerstwach), gospodarka niskoemisyj- Aby upowszechnić, wypromować i rozpropagować na (6 partnerstw), rewitalizacja (5 partnerstw), ZIT-y ideę wielopoziomowego, partnerskiego zarządzania za- (4 partnerstwa) czy też gospodarka przestrzenna (3 part- równo pomiędzy JST, jak i JST a przedstawicielami spo- nerstwa). Pozostałe obszary zostały wskazane w poje- łeczeństwa obywatelskiego oraz organizacji przedsię- dynczych projektach, a rozkład odpowiedzi badanych biorców, Ministerstwo Rozwoju Regionalnego przystą- zobrazowano na rysunku 50. piło do zorganizowania konkursów na projekty finansowane ze środków Programu operacyjnego „Pomoc tech- Podsumowanie niczna” (POPT) i Mechanizmu Finansowego Europej- skiego Obszaru Gospodarczego (EOG). Realizacja pro- Autorzy istniejących opracowań eksperckich i publika- jektów miała przyczynić się do stworzenia warunków cji naukowych podejmujących problem współdziałania sprzyjających określeniu obszarów współpracy, budo- międzysamorządowego i międzysektorowego wyraźnie wie mechanizmów tej współpracy, a także sformułowa- akcentują, iż dominujący sposób prowadzenia współ- niu kierunków rozwoju, np. w postaci studium, strategii pracy partnerskiej między JST oraz JST i organizacjami rozwoju lub planów zagospodarowania przestrzennego. III sektora (pozarządowymi) charakteryzuje się płaską Ponadto do aktywnego budowania mechanizmów part- strukturą zarządzania i bazuje na działaniach koordy- nerskiej współpracy w ramach MOF-ów miał przyczy- nujących (Herbst, Wygnański 2015; Kaczmarek, Herbst nić się projekt predefiniowany zrealizowany przez ZMP. 2016). Aby wyciągnąć wnioski na temat efektów podjętych Tymczasem nasilające się obecnie wieloaspekto- działań, w przedmiotowym opracowaniu dokonano ewa- we problemy rozwojowe, które co do zasady przekra- luacji projektów, które otrzymały dotacje z programów czają granice jednej JST, powodują, że ewolucja spo- grantowych Ministerstwa Rozwoju (POPT 2007 – 2013 sobu współdziałania w kierunku współpracy sieciowej i EOG). Badaniu poddano najważniejsze czynniki wa- w MOF-ach zaczyna nabierać szczególnego znaczenia. runkujące proces zawiązywania się, bieżącego funk- Budowa powiązań sieciowych między podmiotami ak- cjonowania oraz trwania i rozwoju partnerskiej współ-

Rys. 50. Obszary, których dotyczą kolejne dokumenty strategiczne Źródło: opracowanie własne na podstawie badania CAWI, n = 91

Badanie opinii na temat dotychczasowej współpracy… 118 3. Spojrzenie w głąb

pracy. Ponadto przeprowadzona krytyczna analiza opi- narzędzie rozwoju lokalnego i regionalnego” zrealizo- nii umożliwiła uwypuklenie korzyści płynących z ta- wanego przez ZMP. kiej współpracy oraz identyfikację barier utrudniają- Przeważnie motywacje potencjalnych członków cych funkcjonowanie partnerstw, co w konsekwencji skłaniające do zawiązania porozumień partnerskich pozwoliło na ocenę skuteczności, trafności, użytecz- miały charakter pragmatyczny. Ok. 1/3 partnerstw zo- ności i trwałości zrealizowanych projektów. stała zainicjowana dopiero wówczas, gdy pojawiła się możliwość realizowania projektu, a podstawową de- Etap 1. Zawiązywanie się partnerstw terminantą podjęcia działań skutkujących powstaniem partnerstwa była możliwość pozyskania środków. Tym- Spośród kluczowych kwestii, na które należy zwrócić czasem zgodnie z założeniami polityki rozwoju sprecy- uwagę, analizując proces zawiązywania się partnerstw, zowanymi w dokumentach strategicznych najważniej- kilka wydaje się szczególnie istotnych. Pierwszą jest szym powodem skłaniającym potencjalnych partne- sposób tworzenia się grupy inicjatywnej, której zada- rów do współpracy powinna być potrzeba zwiększenia niem jest opracowanie koncepcji projektu i pozyskanie efektywności i skuteczności działań mających na celu partnerów do współpracy. Druga to motywacje poten- sprostanie wyzwaniom rozwojowym w wymiarze lo- cjalnych członków skłaniające do zawiązania partner- kalnym, regionalnym czy subregionalnym. Z uwagi na stwa. Trzecia – sposób zdefiniowania problemów wy- to, iż w procesie zawiązywania się i inicjowania współ- stępujących na poziomie lokalnym, a więc dostrzeżenie pracy motywacja finansowa odegrała jednak znaczącą przez potencjalnych partnerów tych, których rozwiąza- rolę, należy domniemywać, że organizacja konkursów nie wymaga współdziałania ponad granicami admini- w ramach POPT i EOG zauważalnie przyczyniła się do stracyjnymi. Czwarta natomiast to kompetencje mery- toryczne partnerów, czyli wiedza, którą powinni legi- tymować się zarówno liderzy, jak i pozostałe instytucje zaangażowane w partnerstwo. Analiza sposobu tworzenia się grupy inicjatywnej pozwala stwierdzić, że znaczącą rolę w procesie zawią- Analiza sposobu tworze- zywania się partnerstw odgrywali lokalni liderzy, któ- nia się grupy inicjatywnej rzy nie tylko inicjowali ich powstanie, ale także określali skład, zapraszając do współpracy potencjalnych człon- pozwala stwierdzić, że ków. Należy zatem wnioskować, iż chociaż poszczegól- ne JST dostrzegały zasadność partnerskiego współdzia- znaczącą rolę w procesie łania, to niejednokrotnie potrzebowały zewnętrznego bodźca inicjującego współpracę lub pomocy eksperckiej zawiązywania się partnerstw w stworzeniu jej efektywnego modelu. Aktywność lo- odgrywali lokalni liderzy. kalnych liderów była zatem w tym zakresie niezbędna. Ponadto nie wolno zapominać, że wśród władz lokalnych istniała i nadal istnieje wysoce rozbudzona potrzeba sa- modzielności. Dlatego chcąc inicjować i budować porozumienia, lokalni liderzy musieli działać w taki sposób, zwiększenia odsetka zawiązanych porozumień partner- aby nie naruszyć poczucia autonomii poszczególnych skich. Strategie MOF-ów przygotowywano bowiem po władz. Jedną z dominujących przesłanek zawiązywa- to, aby w przyszłości móc pozyskać środki na inwestycje. nia się partnerskiej współpracy były wcześniejsze Trzeba ponadto stwierdzić, że bez udziału środków kon- doświadczenia, co wskazuje na istotną rolę projektu kursowych proces powstawania partnerstw mógł ogra- predefiniowanego „Budowanie kompetencji do współ- niczyć się wyłącznie do centrów metropolitalnych. Tyl- pracy międzysamorządowej i międzysektorowej jako ko one miały bowiem odgórnie zagwarantowaną aloka-

Badanie opinii na temat dotychczasowej współpracy… 119 3. Spojrzenie w głąb

cję 5% środków Europejskiego Funduszu Rozwoju Re- partnerów. Powszechnym podejściem było oparcie gionalnego (EFRR) w ramach instrumentu ZIT. procesu zarządzania na najbardziej efektywnej i pro- Tylko w nieco ponad połowie przypadków wyzna- rozwojowej formie współpracy, jaką są wspólne ze- czanie celów do osiągnięcia było poprzedzone wnikli- społy robocze, złożone z przedstawicieli strony lide- wą analizą potrzeb rozwojowych, natomiast pozosta- ra i partnerów. Korzystanie ze struktury organizacyj- ła część zawiązanych partnerstw wyznaczyła je dopie- nej lidera skutkujące tym, że koordynatorami były wy- ro w trakcie przygotowywania wniosku aplikacyjnego. łącznie osoby zatrudnione u lidera, to jedna z najmniej W procesie wyznaczania celów projektu ważną rozpowszechnionych form zarządzania realizowany- rolę odgrywały wiedza i doświadczenie urzędników mi projektami. i regionalnych władz. Świadczy to zarówno o ich moc- nej eksperckiej pozycji w procesach planowania rozwoju na szczeblu lokalnym i subregionalnym, jak i jest dowodem na kierowanie się przez partnerstwo prioryteta- mi alokacji środków unijnych w danym RPO. W przebadanych partnerstwach w procesie podejmo- Etap 2. Funkcjonowanie partnerskiej współpracy wania decyzji o wyborze zadań Na etapie działalności kluczowym czynnikiem, któ- ry warunkuje funkcjonowanie partnerstwa, jest je- do wykonania dominowała go skład. Nie jest konieczne, aby w skład partnerstwa wchodzili przedstawiciele wszystkich rodzajów insty- metoda osiągnięcia konsensusu. tucji występujących na danym obszarze. Ważne jest, Duży wpływ na podjęcie decyzji by byli to partnerzy zainteresowani rzeczywistą i efek- tywną, a nie tylko deklaratywną i efektowną współpra- mieli lider i jego determinacja. cą. Niezależnie od tego, jaki jest skład partnerstwa, jego strategicznym elementem powinna być władza lokalna (samorząd lokalny). Badanie pokazało, że większość partnerstw obej- Prawidłowy przebieg współpracy między po- muje wszystkie jednostki samorządowe spójnego ob- szczególnymi partnerami warunkowany jest w dużym szaru funkcjonalnego. W pozostałe partnerstwa za- stopniu przez przyjęty sposób podejmowania decyzji angażowana jest tylko część JST tego obszaru. Jak do- oraz metodę wyboru zadań do realizacji. wodzą badania „Stoczni”, czynnik fizycznej odległości W przebadanych partnerstwach w procesie podej- nie oddziałuje bezpośrednio na typ relacji formalnych, mowania decyzji o wyborze zadań do wykonania domi- choć ma wpływ na częstotliwość i charakter kontaktów. nowała metoda osiągnięcia konsensusu. Duży wpływ Aby działać sprawnie i efektywnie, partnerstwo na podjęcie decyzji mieli lider i jego determinacja. Na- powinno mieć silnego lidera. Lider reprezentuje part- tomiast ustalanie zakresu zadań metodą głosowania nerstwo i jest jego wizytówką, dlatego jego umiejętno- większościowego było bardzo rzadkie. ści zarządcze i talenty przywódcze, takie jak zdolność Prorozwojowy potencjał każdej instytucji zależ- do negocjowania interesów i zawierania kompromi- ny jest m.in. od kapitału ludzkiego. Dlatego niezależ- sów, a także kompetencje kulturowe, a więc charyzma nie od wielkości czy struktury każda organizacja po- i umiejętność budowania wzajemnego zaufania, wydają trzebuje kadry kierowniczej, która pokieruje działania- się kluczowe dla prawidłowego przebiegu współpracy. mi pracowników w taki sposób, aby można było w peł- Analizując przyjęte sposoby zarządzania, należy ni wykorzystać ich potencjał twórczy. Stopień zaanga- stwierdzić, że w zdecydowanej większości partnerstw żowania partnerów w proces zarządzania sprzyja za- działali koordynatorzy zatrudnieni u poszczególnych tem zwiększaniu się możliwości rozwojowych, a tak-

Badanie opinii na temat dotychczasowej współpracy… 120 3. Spojrzenie w głąb

że świadczy o ich gotowości i chęci do ponoszenia do- cia i znacząco obniża morale pracowników, a także mi- datkowego wysiłku w celu budowania i rozwijania dłu- nimalizuje szansę na kontynuację lub ponowne podję- gookresowych relacji. cie współpracy w przyszłości. Na podstawie udzielonych odpowiedzi można stwierdzić, że w zarządzanie projektem angażowały Etap 3. Plany na przyszłość się głównie wszystkie strony lub zdecydowana więk- szość. Jedynie niewielki procent badanych stwierdził, Trwałość partnerstwa może zostać zapewniona po- że zaangażowanie wszystkich członków było małe. Za- przez podjęcie szeregu działań – z jednej strony przez istniała sytuacja może wynikać z wielu różnych przy- procesy komunikacyjne mające na celu transmisję czyn, zarówno ze stosowania nieefektywnych narzę- wiedzy oraz budowanie przekonania o stałym i poważ- dzi zarządzania, jak i z małej motywacji poszczególnych nym zaangażowaniu członków we współpracę, z dru- pracowników czy kultury organizacyjnej obowiązującej giej – przez działania angażująco-motywacyjne pod- w jednostkach tworzących partnerstwo. kreślające jej sens i akcentujące odczuwalne korzyści z niej płynące. Zebrane w toku badań dane świadczą o tym, że perspektywy kontynuacji współpracy w zespołach projektowych rysują się optymistycznie. Marginalny W zdecydowanej większości odsetek ankietowanych deklaruje brak zainteresowania kontynuacją współpracy. Ponad połowa twierdzi, że ma przypadków kontynuowa- już sprecyzowane plany w zakresie jej kontynuacji, a 1/3 jest chętna, ale konkretnych planów jeszcze nie przynie współpracy partnerskiej gotowała. Nieco gorzej wygląda sytuacja w zakresie dotyczyć będzie wdrażania już planów poszerzenia składów zespołów projektowych o nowych partnerów. Aż połowa badanych nie potrafi wypracowanych dokumentów stwierdzić, czy będzie to możliwe, i deklaruje, że decyzję uzależnia od czynników wewnętrznych i zewnętrznych planistycznych czy strategicz- (np. dostępności środków). Podobny rozkład opinii jest widoczny w odniesieniu do pytania o poszerzenie zanych, a nie tworzenia nowych kresu współpracy o nowe pola. Także w tym przypad- dokumentów tego typu. ku znacząca liczba respondentów wybrała opcję „nie wiem”. Zarówno w pierwszym, jak i drugim przypadku zaistniała sytuacja nie jest jednak zła, odpowiedzi badanych oznaczają bowiem tylko tyle, że może być dy- Na stopień zaangażowania w partnerstwo wpływ namiczna. W zdecydowanej większości przypadków miała najczęściej istotność interesu. Wśród pozosta- kontynuowanie współpracy partnerskiej dotyczyć łych czynników, które znacznie zwiększały zaangażo- będzie wdrażania już wypracowanych dokumentów wanie członków partnerstw i pozytywnie na nie wpły- planistycznych czy strategicznych, a nie tworzenia wały, respondenci najczęściej wskazywali kompeten- nowych dokumentów tego typu. cje kadry urzędniczej, aktywność władz lokalnych oraz wcześniejsze doświadczenia we współpracy. Etap 4. Analiza korzyści oraz kluczowych barier W zdecydowanej większości przypadków władze jednostek samorządowych (członkowie partnerstw) Ostatni etap badania stanowiła analiza korzyści z part- interesowały się przebiegiem realizowanych projek- nerstwa oraz kluczowych barier ujemnie wpływają- tów na bieżąco. Warto to podkreślić, ponieważ brak za- cych na realizację projektów oraz rozwijanie i pracę part- angażowania przełożonych rodzi poczucie braku wspar- nerstwa.

Badanie opinii na temat dotychczasowej współpracy… 121 3. Spojrzenie w głąb

Triada korzyści, a więc pozytywnych efektów, ja- zarządzania zapewniających sprawną koordynację rea- kie badani wiążą z partnerską współpracą, obejmuje lizowanych działań powodują, że dostęp członków poro- większą niż w przypadku indywidualnej działalności zumień partnerskich do informacji jest utrudniony, a to skuteczność działań, możliwości pozyskania dodatko- przekłada się na słabą efektywność i przede wszystkim wych środków zewnętrznych oraz przekonanie, że ra- nietrwałość zawartych porozumień. Bieżący przekaz zem można realizować większe projekty, które są nie- o planowanych celach i działaniach oraz osiągniętych zbędne do wprowadzenia wyraźnej zmiany. W opinii efektach jest niezwykle istotny, pełni bowiem funkcję badanych partnerska współpraca nie wpływa natomiast spoiwa między instytucjami zaangażowanymi w part- znacząco na polepszenie koordynacji lub integracji do- nerstwo. Musi być zatem spójny i wyczerpujący. Istotny starczania usług publicznych, ich wyższą jakość oraz wpływ na bieżące funkcjonowanie i trwałość porozu- niższy koszt realizacji. mień partnerskich ma także transmisja wiedzy i wiary Pochylając się nad wątkiem wskazanych przez re- w sens współpracy. Dlatego w łańcuchu wymiany infor- spondentów barier, należy przede wszystkim podkre- macji powinny uczestniczyć wszystkie współpracujące ślić, że mają one charakter stały i niezmienny. Ich rodza- ze sobą instytucje, a nie wyłącznie lider i pojedyncze je pokrywają się bowiem ze wskazanymi w innych opra- aktywne podmioty. Trzeci typ stanowią bariery w za- cowaniach i raportach, w których przedmiotem analizy kresie kompetencji miękkich i know-how, np. umie- była współpraca międzyinstytucjonalna. Problematyce jętności efektywnego planowania, kontrolowania i po- barier oraz mechanizmom ich przezwyciężania szcze- działu prac, umiejętności negocjacyjne, motywacyjne gólną uwagę poświęcili autorzy raportu Badanie współ- i PR, a także związane z prowadzeniem działań ewa- pracy międzysamorządowej i międzysektorowej w Polsce luacyjnych i monitoringu. Projekty tworzą ludzie, któ- (Herbst, Wygnański 2015). Problematyka ta została tak- rzy jednocześnie stanowią obszar najwyższego ryzyka że poruszona w pracy zbiorowej pod redakcją Tomasza każdego przedsięwzięcia. Wysoki poziom kompetencji Potkańskiego Współpraca jednostek samorządu teryto- miękkich jest więc niezbędny, aby skutecznie zarządzać rialnego narzędziem wsparcia polskiej polityki rozwoju działaniami podejmowanymi wewnątrz partnerstwa (Potkański, Porawski 2016; Kaczmarek, Herbst 2016). Ze wskazań respondentów wyłania się pewna typologia negatywnych czynników, w której można wy- różnić ich trzy główne rodzaje. Pierwszą grupę two- rzą bariery systemowe, np. prawne, jak obowiązujące Projekty tworzą ludzie, procedury i kryteria przetargowe. Wyznaczony zgodnie z obowiązującymi przepisami układ relacji między pod- którzy jednocześnie stanowią miotami mającymi w założeniu tworzyć trójkąt współ- pracy na rzecz lokalnego partnerstwa oraz brak sank- obszar najwyższego ryzyka cjonowania porozumień partnerskich jako instytucji de- każdego przedsięwzięcia. mokracji partycypacyjnej powodują, że podejmowanie rzeczywistej, długofalowej współpracy przez potencjalnych partnerów (samorząd terytorialny, administrację publiczną, biznes, lokalne firmy prywatne i organiza- oraz procesami zewnętrznymi. Ponadto umiejętności cje pozarządowe) jest bardzo utrudnione. Drugi zbiór techniczne i wiedza w zakresie monitoringu i ewaluacji to bariery organizacyjno-komunikacyjne, np. posta- efektów są konieczne, aby zapobiegać wystąpieniu ryzy- wy indywidualistyczne partnerów wpływające nieko- ka w trakcie realizacji projektu i tym samym zwiększać rzystnie na proces wzajemnej komunikacji i współpracę. efektywność realizacji zaplanowanych działań. Pomi- Niewypracowanie jednolitych standardów i rozwiązań mo to przeprowadzone badania i analizy wyraźnie po- organizacyjnych, w szczególności w zakresie procedur kazują, że to właśnie ten obszar jest bardzo często nie- wymiany informacji, a także brak jednolitych procedur doceniany, a wręcz się o nim zapomina.

Badanie opinii na temat dotychczasowej współpracy… 122 3. Spojrzenie w głąb

Obecność powyższych ograniczeń i problemów – opracowania i wprowadzenia jednolitych standar- stwarza pilną i powszechną potrzebę ich niwelacji po- dów w zakresie procesów wzajemnej komunikacji przez dostarczenie potencjalnym i rzeczywistym part- i promocji działań między potencjalnymi i rzeczy- nerom zarówno wiedzy, umiejętności, jak i konkretnych wistymi partnerami, co powinno skutkować zwięk- narzędzi stymulujących proces współpracy. Plan i me- szeniem się integracji międzyinstytucjonalnej i mię- chanizmy wspomagające rozwój porozumień partner- dzysektorowej; skich powinny zatem objąć działania zmierzające do: – podniesienia poziomu umiejętności z zakresu prowadzenia działań negocjacyjnych, motywacyjnych, PR oraz monitoringu i ewaluacji zarówno wśród potencjalnych, jak i rzeczywistych partnerów, co powinno przełożyć się na wzrost zaangażowania Obecność powyższych i identyfikacji z postawionymi celami, a także kompetencji w zakresie diagnozowania, analizowania, ograniczeń i problemów prognozowania i planowania na podstawie rzetelnej i pełnej informacji zarówno w odniesieniu do siebie, stwarza pilną i powszechną jak i otoczenia; potrzebę ich niwelacji poprzez – opracowania i wdrożenia jednolitych standardów i mechanizmów w obszarze procesów i technik za- dostarczenie potencjal- rządzania, co powinno przyczynić się do zwiększe- nia wiedzy i kompetencji partnerów w zakresie wy- nym i rzeczywistym part- boru efektywnych form współpracy oraz sposobów koordynacji i delegowania zadań; nerom zarówno wiedzy, – zwiększenia poziomu kompetencji kluczowych, np. umiejętności, jak i konkret- w zakresie prowadzenia działań negocjacyjnych, włączających (empowerment) i upowszechniają- nych narzędzi stymulują- cych, co powinno przełożyć się na wzmocnienie integracji wewnętrznej (między poszczególnymi stro- cych proces współpracy. nami partnerstwa), a także zewnętrznej (zwiększe- nie skuteczności w zakresie pozyskiwania nowych partnerów oraz poszerzania obszarów i dziedzin współpracy). – ujednolicenia i uproszczenia przepisów oraz likwi Konkludując: na podstawie wyników badań, przed- dacji nadmiernych obostrzeń przy pozyskiwaniu stawionych zarówno w niniejszym rozdziale, jak i przez i rozliczaniu środków publicznych, co powinno Pracownię Badań i Innowacji Społecznych „Stocznia”, ułatwić proces zawiązywania się porozumień part- a także innych opracowań o charakterze naukowym nerskich, wydłużyć ich trwanie i wesprzeć rozwój, i eksperckim należy zauważyć, iż pomimo szeregu po- zwiększyć absorpcję środków i doprowadzić do zytywnych tendencji obserwowanych w ramach procesu zwiększenia się wskaźnika realizacji innowacyjnych tworzenia się, funkcjonowania oraz trwania i rozwoju i nowatorskich przedsięwzięć; porozumień partnerskich w tym obszarze nadal zauwa- – nadania podmiotowości i równouprawnienia wszyst- żalnych jest wiele ograniczeń i barier, które w znacz- kim stronom partnerstwa oraz demokratyzacji pro- nym stopniu utrudniają, a nawet blokują współpracę cesów decyzyjnych, co powinno skutkować zrów- międzysamorządową i międzysektorową. Dostarczone noważonym podziałem odpowiedzialności oraz w ramach funduszy POPT i EOG 2009 – 2014 wsparcie, ograniczeniem skłonności liderów z sektora JST do a także realizacja projektu predefiniowanego „Budowa- dominacji; nie kompetencji…” (2016) i promocja jego efektów wy-

Badanie opinii na temat dotychczasowej współpracy… 123 3. Spojrzenie w głąb

warły istotny pozytywny wpływ na wszystkie wymiary gospodarki wodno-ściekowej czy rekreacji. Jednolitych partnerskiej współpracy. Udzielona pomoc nie jest jed- partnerstw, czyli takich, w których działaniami obejmo- nak wystarczająca. W zakresie budowania kompetencji wano MOF zgodnie z wytycznymi ministerstwa opraco- do współpracy międzysamorządowej i międzysektoro- wanymi na podstawie ekspertyzy profesora Przemysła- wej jest jeszcze wiele do zrobienia. wa Śleszyńskiego (2012), było znacznie mniej. Mimo to dominowały projekty realizowane z możliwie dużą licz- bą partnerów. W niniejszej analizie największy nacisk położono na projekty realizowane przez JST wchodzą- Analiza przestrzenna ce w skład MOF-ów ośrodków wojewódzkich (w tym metropolitalnych), ponieważ ich delimitacja jest jed- Wprowadzenie noznaczna (obliczone wskaźniki, prezentacja na mapie). Co więcej, występuje ona jako oficjalne stanowi- Partnerstwa zawiązywane do realizacji analizowanych sko Ministerstwa Rozwoju w sprawach dotyczących po- projektów były tworzone na różnych zasadach w zależ- rządkowania polskiej przestrzeni (przynajmniej w sfe- ności od wymogów danego konkursu ogłoszonego przez rze planistycznej). ministerstwo w latach 2012 – 2013. Możliwość zgłosze- nia wniosku projektowego miały wyłącznie JST (gminy, powiaty, województwa), przy czym wnioski mogły być składane również przez związki, stowarzyszenia czy porozumienia JST. Kluczowym wymogiem warunkują- Możliwość zgłoszenia wniosku cym przystąpienie do wymienionych konkursów było nawiązanie współpracy z minimum dwiema innymi JST projektowego miały wyłącznie lub przedstawicielami organizacji pozarządowych i sektora prywatnego. Dodatkowo w konkursie finansowa- JST (gminy, powiaty, woje- nym z funduszy norweskich i EOG istniał wymóg, aby wództwa), przy czym wnioski przynajmniej jeden partner miał status gminy miejskiej lub miejsko-wiejskiej. Z kolei bardzo ważny w konkursie mogły być składane również MOF I i II był przyświecający mu cel główny. Jego osiąg- nięcie pozwalało na stworzenie warunków do działań przez związki, stowarzysze- oddolnych (na poziomie JST) umożliwiających określe- nia czy porozumienia JST. nie, weryfikację oraz potwierdzenie delimitacji obsza- rów funkcjonalnych zaproponowanych w dokumentach planistycznych takich jak np. plan zagospodarowania przestrzennego województwa. Zawiązanie partnerstw Najwięcej gmin zaangażowanych w partnerstwa, miało również służyć zastosowaniu zintegrowanego uczestniczących w przynajmniej jeden z czterech kon- podejścia do rozwiązywania lokalnych problemów oraz kursów, było zlokalizowanych w trzech częściach kraju pomóc w ulepszeniu i ujednoliceniu planowania prze- (rys. 51). Pierwszy i największy pas rozciągał się przez strzennego w MOF-ach. całą południową Polskę (województwa: dolnośląskie, opolskie, śląskie, małopolskie i podkarpackie). Drugi Przestrzenny rozkład partnerstw pas rozpościerał się od Zielonej Góry przez centralną i południowo-wschodnią Wielkopolskę, Kujawy (Włoc- Tematyka danego projektu odgrywała dość znaczną rolę ławek), Mazowsze (Płock, Warszawa), następnie Łódź, w procesie budowania partnerstw, ponieważ w ramach Tomaszów Mazowiecki, Radom, Lublin do granic pań- jednego MOF-u występowały JST o różnorodnych po- stwa w okolicy Hrubieszowa. Trzecie i ostatnie nagro- trzebach, np. z zakresu ochrony środowiska, transportu, madzenie gmin biorących udział w partnerstwach wy-

Analiza przestrzenna 124 3. Spojrzenie w głąb

Rys. 51. Gminy partnerskie zaangażowane w realizację projektów według typu konkursu (1)

stępowało w centrum województwa pomorskiego oraz śląskiego i łódzkiego, ponadto całe województwo świę- na pograniczu województw pomorskiego i warmińsko- tokrzyskie i pogranicze podkarpacko-świętokrzyskie -mazurskiego. Warto zwrócić uwagę, że na mapie wi- i podkarpacko-lubelskie. Kolejnym obszarem nieobję- doczne są rozległe obszary nieobjęte żadnymi działa- tym projektami było pogranicze województw: warmiń- niami projektowymi. Był to przede wszystkim pas roz- sko-mazurskiego, mazowieckiego, podlaskiego i lubel- ciągający się wzdłuż pogranicza województw dolnoślą- skiego, a także pogranicze łódzko-mazowieckie. War- skiego i lubuskiego, dolnośląskiego i wielkopolskiego, szawa ze swoim otoczeniem stanowi w tym przypadku opolskiego i wielkopolskiego, opolskiego i łódzkiego, swego rodzaju wyspę, ponieważ jednostki peryferyjne

Analiza przestrzenna 125 3. Spojrzenie w głąb

Rys. 52. Gminy partnerskie zaangażowane w realizację projektów według typu konkursu (2)

nie otrzymały finansowania na partnerstwa. Inne ob- W każdym regionie statystycznym (NUTS-1) zre- szary bez działań projektowych to trójstyk województw: alizowano projekty partnerstw. Najwięcej partnerstw zachodniopomorskiego, lubuskiego i wielkopolskiego zawiązano w regionie północno-zachodnim (wielko- oraz pogranicze lubuskiego i wielkopolskiego, a tak- polskie, lubuskie i zachodniopomorskie) – ich liczba że województwa pomorskiego z kujawsko-pomorskim wyniosła 22 (tab. 3). Natomiast najmniej projektów (11) (okolice Grudziądza). Pozostałe JST stanowiły (tak jak zrealizowano w regionie południowo-zachodnim (dol- w przypadku stolicy) wyspy lub tworzyły niewielkie ar- nośląskie i opolskie). Biorąc pod uwagę liczbę projektów chipelagi gmin partnerskich. przypadających na każdy milion mieszkańców danego

Analiza przestrzenna 126 3. Spojrzenie w głąb

Tab. 3. Ogólna liczba projektów zrealizowanych stwo zawiązano w województwie podlaskim. Wskaź- oraz liczba projektów przypadająca na 1 mln nik projektów przypadających na milion mieszkańców mieszkańców danego regionu statystycznego był najwyższy w województwie lubuskim (5,88), a naj- (NUTS-1) i województwa (NUTS-2) niższy (wyłączając świętokrzyskie, które nie miało żad- Liczba projektów nego partnerstwa) w województwie podlaskim (0,84). na 1 mln Suma wszystkich projektów w tabeli 5 (s. 134) wynio- Region/województwo Liczba projektów mieszkańców w regionie sła 98 zamiast 96, ponieważ dwa projekty partnerskie (województwie) były realizowane eksterytorialnie, tzn. w gminach le- Północno-zachodni 22 3,54 żących na terenie dwóch różnych województw, dlate- Północny 20 3,43 go policzono je podwójnie.

Południowo-zachodni 11 2,81 Współpraca gmin w obrębie MOF-ów (w tym dzie- sięciu metropolitalnych) układała się różnie. Zależa- Wschodni 17 2,53 ło to przede wszystkim od liczby jednostek zaangażo- Południowy 16 2,01 wanych w projekt oraz liczby zrealizowanych projek- Centralny 12 1,53 tów (rys. 53). Partnerstwa tworzone przez gminy wcho Lubuskie 6 5,88 dzące w skład MOF-ów były raczej spójne terytorialnie. Lubelskie 9 4,19 Na terenie wszystkich dziesięciu obszarów metro- Warmińsko-mazurskie 6 4,16 politalnych pozyskano fundusze i zrealizowano przynaj- Opolskie 4 4,00 mniej jeden projekt opierający się na zasadach współ- Pomorskie 9 3,91 pracy JST (tab. 4). Najwięcej partnerstw zostało zawią-

Wielkopolskie 12 3,46 zanych w obszarach metropolitalnych Katowic i Pozna-

Podkarpackie 7 3,29 nia – po pięć zrealizowanych projektów (rys. 53). Na- stępny był warszawski obszar metropolitalny, gdzie za- Małopolskie 9 2,67 wiązano cztery partnerstwa. Zarówno w gminach zlo- Dolnośląskie 7 2,41 kalizowanych w Trójmieście, jak i bydgosko-toruńskim Kujawsko-pomorskie 5 2,39 MOF-ie wykonano po trzy projekty partnerskie. Nato- Zachodniopomorskie 4 2,33 miast w takich obszarach metropolitalnych, jak: krakow- Łódzkie 5 2,00 ski, szczeciński i lubelski zrealizowano po dwa projek- Śląskie 7 1,53 ty. Na drugim biegunie wśród polskich metropolii by- Mazowieckie 7 1,31 ły MOF-y Wrocławia oraz Łodzi, które zrealizowały po Podlaskie 1 0,84 jednym projekcie partnerskim.

Świętokrzyskie 0 0,00 Pozostałe wojewódzkie obszary funkcjonalne (7) nie wykazały się już taką skutecznością jak poznań- Źródło: opracowanie własne na podstawie danych ski obszar metropolitalny. Należy również zauważyć, Ministerstwa Rozwoju oraz GUS-u że nie wszystkim MOF-om (kielecki i olsztyński) udało się pozyskać fundusze na projekty. Liderem pozyskiwa- regionu czy województwa, należy stwierdzić, iż pod tym nia funduszy na partnerstwa okazały się gminy zielono- względem najlepiej wypadł ponownie region północ- górskiego MOF-u (3). MOF-om Gorzowa oraz Rzeszowa no-zachodni (3,54), a najsłabiej region centralny (1,53). przypadły po dwa projekty. MOF-y białostocki i opolski Projekty zostały zrealizowane w 15 z 16 województw. zrealizowały po jednym projekcie partnerstwa. Jedynym województwem, w którym żadna jednostka sa- Podsumowując, MOF-y ośrodków wojewódzkich morządowa nie pozyskała funduszy na wdrożenie swo- przejęły 37 z puli 96 projektów rozłożonych w czterech ich partnerstw, było województwo świętokrzyskie. Naj- różnych konkursach, co dało 38,5-procentowy udział. więcej dofinansowanych projektów było w wojewódz- Jeśli chodzi o strukturę udziałów, to MOF-y najwięcej twie wielkopolskim (12). Z kolei tylko jedno partner- projektów (58,8% – 10 z 17) zrealizowały w ramach kon-

Analiza przestrzenna 127 3. Spojrzenie w głąb

Rys. 53. Liczba partnerstw realizowanych w gminach

kursu EOG. Z kolei najmniejszy udział wynoszący 21,7% jekty przy udziale wybranych partnerów lub grup wy- projektów (5 z 23) przypadł MOF-om ośrodków woje- branych partnerów. Mogło to wynikać z dwóch kwestii: wódzkich w konkursie MOF II. – dużą rolę mogły odgrywać lokalne animozje na Biorąc pod uwagę skalę całego kraju, współpraca szczeblu miejscowych władz (np. na osi Gdynia – międzygminna wydaje się dość spójna i obszerna tery- – Gdańsk); torialnie. Jednak po bardziej wnikliwej analizie można – niekoniecznie mile widziane były bardzo rozbudo- wysnuć wniosek, że samorządy praktycznie każdego wane partnerstwa, gdzie napotkano by trudności MOF-u (poza białostockim i opolskim) realizowały pro- w zarządzaniu, dlatego tworzono najmniejsze moż-

Analiza przestrzenna 128 3. Spojrzenie w głąb

Tab. 4. Struktura projektów partnerskich według konkursów realizowanych w miejskich obszarach funkcjonalnych (MOF-ach) ośrodków wojewódzkich, w tym metropolitalnych

Liczba Liczba projektów według konkursów MOF Typ obszaru projektów JUP MOF I MOF II EOG

Górnośląski metropolitalny 5 0 2 1 2

Poznański metropolitalny 5 1 1 2 1

Warszawski metropolitalny 4 2 1 0 1

Trójmiejski metropolitalny 3 1 0 0 2

Bydgosko-toruński metropolitalny 3 1 1 0 1

Krakowski metropolitalny 2 0 1 0 1

Szczeciński metropolitalny 2 1 0 1 0

Lubelski metropolitalny 2 0 1 0 1

Łódzki metropolitalny 1 0 1 0 0

Wrocławski metropolitalny 1 0 1 0 0

Zielonogórski funkcjonalny 3 1 1 0 1

Rzeszowski funkcjonalny 2 1 1 0 0

Gorzowski funkcjonalny 2 1 1 0 0

Białostocki funkcjonalny 1 0 0 1 0

Opolski funkcjonalny 1 0 1 0 0

Kielecki funkcjonalny 0 0 0 0 0

Olsztyński funkcjonalny 0 0 0 0 0

37 z 96 9 z 24 13 z 32 5 z 23 10 z 17

38,5% 37,5% 40,6% 21,7% 58,8%

Źródło: opracowanie własne na podstawie danych Ministerstwa Rozwoju

liwe konfiguracje, aby móc sprawnie zrealizować 3. Gmina miejsko-wiejska Czerwieńsk + gmina miej- założenia projektu. sko-wiejska Sulechów + gmina wiejska Dąbie (wo- Przykłady najmniejszych partnerstw (1 + 2 JST) zbu- jewództwo lubuskie), projekt „Rozwój społeczno- dowanych w ramach MOF-u ośrodka wojewódzkiego: -gospodarczy Gmin Nadodrzańskich”. 1. Gmina miejska Chorzów + gmina miejska Ruda Ślą- Przykłady najmniejszych partnerstw (1 + 2 JST) ska + gmina miejska Świętochłowice (województwo zbudowanych poza MOF-em ośrodka wojewódzkiego: śląskie), projekt „Zintegrowane podejście do prob- 1. Gmina miejska Nowa Ruda + gmina wiejska Nowa lemów obszarów funkcjonalnych na przykładzie Ruda + gmina miejsko-wiejska Radków (wojewódz- Chorzowa, Rudy Śląskiej i Świętochłowic”. two dolnośląskie), projekt „Określenie kierunków 2. Gmina miejska Mysłowice + gmina miejska Sos- rozwoju Partnerstwa Noworudzko-Radkowskiego nowiec + gmina miejska Jaworzno (województwo poprzez zintegrowane podejście do problemów ca- śląskie), projekt „Strategia rozwoju gospodarczego łego obszaru funkcjonalnego”. miast Mysłowice, Jaworzno, Sosnowiec w oparciu 2. Gmina miejska Biłgoraj + gmina miejsko-wiejska o posiadany potencjał terenów poprzemysłowych Biłgoraj + gmina wiejska Księżpol (województwo w odniesieniu do obszaru funkcjonalnego aglome- lubelskie), projekt „Upowszechnienie podejścia racji śląskiej”. funkcjonalnego w planowaniu przestrzennym po-

Analiza przestrzenna 129 3. Spojrzenie w głąb

przez określenie granic i kierunków rozwoju obsza- wock, Piastów, Sulejówek, Żyrardów; gminy miej- ru funkcjonalnego miasta Biłgoraj”. sko-wiejskie: Błonie, Góra Kalwaria, Grodzisk Ma- 3. Gmina miejska Krasnystaw + gmina wiejska Kras- zowiecki, Halinów, Karczew, Ożarów Mazowiecki, nystaw + gmina wiejska Siennica Różana (woje- Radzymin, Serock, Tarczyn; gminy wiejskie: Cele- wództwo lubelskie), projekt „Utworzenie obszaru stynów, Czosnów, Dębe Wielkie, Jabłonna, Jaktorów, funkcjonalnego Krasnystaw PLUS”. Leszno, Mińsk Mazowiecki, Nadarzyn, Nieporęt, Po- W większości przypadków projekty były realizowane miechówek, Prażmów, Radziejowice, Raszyn, Stare przez gminy, które leżały w granicach MOF-ów ośrod- Babice, Wiązowna, Wieliszew i Żabia Wola. ków wojewódzkich. Jednak równie często zdarzało się, że 2. Górnośląski MOF – szczególnie w odniesieniu do nie wszystkie jednostki należące do danego MOF-u były projektu „Ocena kondycji ekonomicznej osób fi- zapraszane do budowania partnerstwa w ramach przy- zycznych i podmiotów gospodarczych w kontekście gotowywanego projektu, a ściślej rzecz ujmując – w do- dynamiki rozwoju społeczno-gospodarczego miast kumentacji projektowej i prawnej (uchwały samorzą- Górnośląskiego Związku Metropolitalnego wraz dowe) nie miały statusu partnera. Taka sytuacja zaist- z opracowaniem Programu Rozwoju Gospodarcze- niała w ośmiu z dziesięciu obszarów metropolitalnych go Metropolii »Silesia« do 2025”. JST nieposiadają- oraz w jednym z pięciu MOF-ów, które otrzymały środ- ce statusu partnera to gminy miejskie: Bieruń, Cze- ki finansowe na działania. Należy pamiętać, iż w wielu ladź, Imielin, Knurów, Lędziny, Poręba, Pyskowice, partnerstwach jako JST występowały powiat lub woje- Radzionków, Tarnowskie Góry, Wojkowice; gminy wództwo, co bardzo utrudniało przeprowadzenie ana- miejsko-wiejskie: Łazy, Sośnicowice; gminy wiejskie: lizy przestrzennej ze względu na udział poszczególnych Bobrowniki, Bojszowy, Chełm Śląski, Gierałtowice, jednostek w projektach. Chodzi tutaj przede wszystkim Kobiór, Mierzęcice, Ożarowice, Pilchowice, Rudzi- o takie sytuacje, kiedy np. w projekcie partnerami były: niec, Świerklaniec i Zbrosławice. powiat A, powiat B oraz trzy gminy niekoniecznie wcho- 3. Wrocławski MOF – problem zaistniał w projekcie dzące w skład powiatów partnerskich, tj. A i B. Pojawia- „Studium spójności funkcjonalnej we Wrocław- ło się wtedy pytanie, w jakim stopniu zaangażowane by- skim Obszarze Funkcjonalnym”. JST nieposiadające ły gminy z powiatu X oraz Y. Przykłady takich proble- statusu partnera to gmina miejska Oleśnica; gminy matycznych projektów to m.in.: „Program działań dla miejsko-wiejskie: Jelcz-Laskowice, Oborniki Ślą- miejskich obszarów funkcjonalnych Bydgoszczy i To- skie, Sobótka, Trzebnica; gminy wiejskie: Czernica, runia w nowej perspektywie finansowej 2014 – 2020”, Długołęka, Kobierzyce, Miękinia, Oleśnica, Wisznia projekt „Studium spójności funkcjonalnej we Wrocław- Mała i Żórawina. skim Obszarze Funkcjonalnym”, a także projekt „Wy- 4. Krakowski MOF – zwłaszcza w odniesieniu do pro- znaczenie miejskiego obszaru funkcjonalnego o cha- jektu „Zintegrowany system transportu publicznego rakterze transportowo-przemysłowym na terenie po- w obszarze aglomeracji krakowskiej”. JST nieposia- wiatu zduńskowolskiego i powiatu łaskiego wokół wę- dające statusu partnera to gminy miejsko-wiejskie: zła drogi ekspresowej S8 Zduńska Wola Karsznice oraz Dobczyce, Krzeszowice, Myślenice; gminy wiejskie: magistrali kolejowej Śląsk – Porty”. Biskupice, Gdów, Jerzmanowice-Przeginia, Kłaj i Sie- Poniżej zostały wymienione gminy należące do praw. MOF-ów (według ekspertyzy Przemysława Śleszyńskie- 5. Poznański MOF – szczególnie w odniesieniu do go, 2012), ale niestety niebędące partnerami w projek- partnerstw projektów „Koncepcja kierunków roz- tach partnerskich: woju przestrzennego metropolii Poznań – podejście 1. Warszawski MOF – zwłaszcza w odniesieniu do zintegrowane”, „Badania powiązań funkcjonalno- projektu „Programowanie Rozwoju Obszaru Me- -przestrzennych w zakresie parkingów dla obszaru tropolitalnego Warszawy – PROM”. JST nieposia- aglomeracji poznańskiej (z uwzględnieniem wpływu dające statusu partnera to gminy miejskie: Józefów, sąsiadujących powiatów – SPPOFAP)” oraz „Bada- Mińsk Mazowiecki, Nowy Dwór Mazowiecki, Ot- nia i opracowania planu transportowego aglomera-

Analiza przestrzenna 130 3. Spojrzenie w głąb

cji poznańskiej”. JST nieposiadające statusu partne- takie, do których powoływano nawet konkurencyjne ra to gmina miejsko-wiejska Nekla oraz gminy wiej- partnerstwa w ramach jednego MOF-u. Przykłady za- skie Kaźmierz i Łubowo. stosowania takich praktyk były widoczne w obszarach 6. Łódzki MOF – problem zaistniał w projekcie „Stra- funkcjonalnych: Warszawy, Krakowa, Poznania, Gdań- tegia Rozwoju Łódzkiego Obszaru Metropolitalne- ska, Katowic, Rzeszowa i Zielonej Góry. Obok negatyw- go”. JST nieposiadające statusu partnera to gminy nych przykładów tworzenia struktury partnerów nie- wiejskie Brójce i Ksawerów. zbędnych do współpracy były i te budowane ze wspar- 7. Bydgosko-toruński MOF – przypadek ten wystąpił ciem wielu gmin, często wykraczających poza oficjalnie w partnerstwie „Program działań dla miejskich ob- wyznaczone granice MOF-u. szarów funkcjonalnych Bydgoszczy i Torunia w no- Poniżej zostały zaprezentowane przykłady projek- wej perspektywie finansowej 2014 – 2020”. JST, któ- tów o rozbudowanej współpracy – obejmującej granice ra nie otrzymała statusu partnera, to gmina miej- MOF-u lub obejmującej MOF i wykraczającej poza jego sko-wiejska Szubin. granice w przypadku co najmniej jednego projektu partnerskiego. Warto wyjaśnić, iż opolski MOF występuje w zestawieniu dwa razy, zarówno w tych projektach, które pominęły partnerów, jak i w tych, które rozbudo- wały swoje partnerstwa ponad delimitację ekspercką Bardzo ciekawymi przykła- Śleszyńskiego (2012) (chodzi o gminę Tułowice, która dami partnerstw nawiązy- nie została włączona do partnerstwa pomimo wpisania jej w delimitację MOF-u Opola). wanych w ramach MOF-ów 1. Gdański MOF – projekt „INTiS. Integracja i Synergia. Strategia Rozwoju Gdańskiego Obszaru Metropoli- były projekty realizowane bez talnego na lata 2014 – 2030”. Dodatkowe JST włączo- ne do współpracy to gminy miejskie: Lębork, Tczew, udziału ośrodka rdzeniowego Łeba, Władysławowo, Jastarnia, Hel, Krynica Mor- (centralnego) lub takie, do ska; gminy miejsko-wiejskie: Nowy Staw, Żukowo, Nowy Dwór Gdański, Pelplin, Gniew; gminy wiejskie: których powoływano nawet Trąbki Wielkie, Przywidz, Suchy Dąb, Sierakowice, Somonino, Stężyca, Chmielno, Sulęczyno, Lichno- konkurencyjne partnerstwa wy, Stegna, Sztutowo, Ostaszewo, Tczew, Subkowy, Gniewino, Linia, Liniewo, Karsin, Malbork, Cewice, w ramach jednego MOF-u. Łęczyce, Krokowa, Luzino i Choczewo. 2. Szczeciński MOF – projekty „Strategia Rozwoju Szczecińskiego Obszaru Metropolitalnego sposo- 8. Lubelski MOF – zwłaszcza w odniesieniu do projek- bem na skuteczne podnoszenie jakości usług pub- tu „Współpraca JST jako czynnik rozwoju Lubelskie- licznych” oraz „Strategia Zintegrowanych Inwe- go Obszaru Funkcjonalnego”. JST, która nie otrzy- stycji Terytorialnych. Wzmacnianie obszaru funk- mała statusu partnera, to gmina wiejska Jabłonna. cjonalnego poprzez integrację systemu transpor- 9. Opolski MOF – problem ten zaistniał w projekcie tu publicznego na obszarze Szczecińskiego Obsza- „Zintegrowany rozwój aglomeracji opolskiej”. JST, ru Metropolitalnego”. Dodatkowe JST włączone do która nie otrzymała statusu partnera, to gmina wiej- współpracy to gmina miejska Stargard, gmina miejska Tułowice. sko-wiejska Stepnica, gmina wiejska Stargard. Bardzo ciekawymi przykładami partnerstw nawią- 3. Opolski MOF – projekt „Zintegrowany rozwój aglo- zywanych w ramach MOF-ów były projekty realizowa- meracji opolskiej”. Dodatkowe JST włączone do ne bez udziału ośrodka rdzeniowego (centralnego) lub współpracy to gminy miejsko-wiejskie: Krapkowi-

Analiza przestrzenna 131 3. Spojrzenie w głąb

ce, Zdzieszowice, Gogolin, Ozimek; gminy wiejskie: zawierciańskim (województwo śląskie) oraz gorlickim Strzeleczki, Walce, Popielów, Murów i Izbicko. (województwo małopolskie). 4. Białostocki MOF – projekt „Przygotowanie gmin Jeszcze innym przykładem współpracy budowanej Białostockiego Obszaru Funkcjonalnego do reali- w sposób terytorialnie nieciągły było partnerstwo na zowania zintegrowanych projektów, sprzyjających potrzeby projektu „JST czy NGO – wybór najlepszego rozwojowi współpracy i rozwiązywania wspólnych modelu funkcjonowania kultury i oświaty”. Partnerstwo problemów w perspektywie finansowej 2014 – 2020”. było realizowane na terenie dwóch grup gmin wiejskich Dodatkowa JST włączona do współpracy to gmina w województwie lubelskim. Pierwszą grupę stanowiły miejsko-wiejska Łapy. jednostki zlokalizowane w północnej części wojewódz- 5. Gorzowski MOF – projekty „Profesjonalizacja usług twa, tj. gminy z powiatu parczewskiego: Podedwórze i Ja- publicznych na terenie Związku Celowego Gmin błoń oraz bialskiego: Rossosz, Sosnówka i Wisznice. Na- MG-6 poprzez diagnozę potrzeb społecznych i do- tomiast w skład drugiej grupy jednostek zlokalizowa- skonalenie kompetencji kadr” oraz „Promocja zin- nych w południowo-wschodniej części województwa tegrowanego podejścia w polityce rozwoju poprzez weszły gminy z powiatu hrubieszowskiego: Dołhoby- budowę Strategii Rozwoju Miejskiego oraz Obszaru czów, Hrubieszów, Mircze, Trzeszczany i Werbkowice. Funkcjonalnego Gorzowa Wielkopolskiego”. Dodat- kowa JST włączona do współpracy to gmina wiej- Typologia partnerstw ska Lubiszyn. 6. Rzeszowski MOF – projekt „Opracowanie doku- Zaproponowano typologię partnerstw realizowanych mentów strategicznych dla Rzeszowskiego Obszaru w ramach projektów zgłoszonych do konkursów ze Funkcjonalnego”. Brak dodatkowych JST, ponieważ względu na: obszar realizacji projektu w całości pokrywał się – rangę rdzenia MOF-u, w którym realizowane było z gminami należącymi do rzeszowskiego MOF-u. partnerstwo (opracowane według ekspertyzy Prze- Bardzo interesującym sposobem budowania part- mysława Śleszyńskiego [2012] i Koncepcji Przestrzen- nerstwa były projekty, które realizowano eksterytorial- nego Zagospodarowania Kraju 2030 (KPZK): metro- nie. W tym przypadku chodzi o współpracę nawiązy- politalny, wojewódzki, regionalny, subregionalny, waną przez gminy znajdujące się na pograniczu dwóch lokalny); województw, powiązane ze sobą funkcjonalnie. Przy- – liczebność partnerstwa (duże > 20 gmin, średnie kładem takiego partnerstwa był projekt „Wzmocnienie 11 – 20 gmin, małe 0 – 10 gmin); efektywnej współpracy i integracji JST w obszarze funk- – przewagę partnerów – gmin danego typu (miejskie, cjonalnym Subregionu Brzeskiego poprzez rozwój po- miejsko-wiejskie, wiejskie, inne); wiązań funkcjonalnych”, realizowany przez gminę miej- – spójność terytorialną partnerstwa (tak – zwarte, ską Brzeg (lider) oraz partnerów w postaci gmin wiej- nie – posiadające eksklawy partnerskich JST i en- skich Lubsza, Skarbimierz i Olszanka z powiatu brze- klawy JST bez przynależności do partnerstwa oraz skiego (województwo opolskie) oraz gminy wiejskiej Oła- gminy niewłączone do partnerstwa pomimo bardzo wa leżącej w powiecie oławskim (województwo dolno- bliskiej lokalizacji, najczęściej należące do tego sa- śląskie) i graniczącej z gminami Lubsza i Skarbimierz. mego powiatu). Inne partnerstwo realizowane w sposób rozproszo- Pierwszy typ ze względu na rangę rdzenia MOF-u, ny wiązało się z projektem „Kompetentny urząd, zado- w którym realizowano projekt partnerski, został zdomi- woleni mieszkańcy – integracja działań JST dla popra- nowany przez ośrodki metropolitalne (29,2%) i lokalne wienia dostępności, jakości i efektywności świadczenia (28,1%). Następne w kolejności były ośrodki subregio- lokalnych usług publicznych”, którego liderem był Zwią- nalne i regionalne, które przejęły odpowiednio 18,8% zek Powiatów Polskich (ZPP) z siedzibą w Warszawie, oraz 14,6% wszystkich partnerstw. Najmniej wspólnych natomiast gminy będące partnerami były zlokalizowa- projektów zrealizowano na terenie MOF-ów ośrodków ne w zupełnie innych częściach Polski, tj. w powiecie wojewódzkich (9,4%) (rys. 54).

Analiza przestrzenna 132 3. Spojrzenie w głąb

Drugi typ zaproponowany w typologii uwzględnia Trzeci typ w przedstawionej klasyfikacji informuje zróżnicowanie wielkości (liczebności) partnerstwa. W je- o przewadze partnerów, czyli określa, jaki rodzaj gmin go ramach wyróżniono partnerstwa małe (0 – 10 gmin), stanowił większość w poszczególnych partnerstwach. średnie (11 – 20 gmin) oraz duże (> 20 gmin). Zdecydo- Wyróżniono cztery grupy dominacji: gmin miejskich, waną większość (62,5%) stanowiły projekty partner- miejsko-wiejskich, wiejskich oraz innych (zaliczono tu- skie o małej liczebności. Średnie partnerstwa osiągnęły taj partnerstwa o równym udziale wszystkich rodzajów znacznie mniejszy udział (28,1%) niż małe. Natomiast gmin i takie, w których nie było dominującego rodzaju). partnerstwa duże, które skupiały powyżej 20 podmio- Największy udział w ogólnej liczbie partnerstw (65,6%) tów JST, stanowiły 9,4% ogółu partnerstw (rys. 55). miały te projekty, w których przeważały gminy wiejskie.

Rys. 54. Typologia partnerstw ze względu na rangę ośrodka rdzeniowego w miejskim obszarze funkcjonalnym (MOF-ie) Źródło: opracowanie własne na podstawie danych Ministerstwa Rozwoju

Rys. 55. Typologia partnerstw ze względu na wielkość (liczebność) partnerstwa Źródło: opracowanie własne na podstawie danych Ministerstwa Rozwoju

Analiza przestrzenna 133 3. Spojrzenie w głąb

Kolejne 15,6% partnerstw powstałych na potrzeby pro- partnerstw było spójnych i ciągłych terytorialnie, nato- jektów skupiało najwięcej gmin miejsko-wiejskich. Z ko- miast 28,1% nie posiadało tych cech (rys. 57). Co więcej, lei partnerstwa z przewagą gmin miejskich miały udział takie partnerstwa nawiązano w 80,0% województw, na wynoszący 10,4%. Najmniejszy udział (8,3%) miały te których terenie realizowane były projekty. Najwięcej nie- partnerstwa, w których przewagi nie miał żaden rodzaj spójnych terytorialnie partnerstw zostało zawiązanych gminy, lecz na równi współpracowały różne konfigura- w województwie mazowieckim, gdyż stanowiły one cje gmin lub ich liczba była jednakowa (rys. 56). 71,4% ogółu partnerstw w tym województwie. Natomiast Czwarty typ uwzględniony w typologii wyróżniono najmniej partnerstw tego typu powstało w sąsiednim ze względu na spójność terytorialną partnerstw. 71,9% województwie lubelskim – stanowiły one tylko 11,1%.

Rys. 56. Typologia partnerstw ze względu na rodzaj gminy dominujący w projekcie Źródło: opracowanie własne na podstawie danych Ministerstwa Rozwoju

Rys. 57. Typologia partnerstw ze względu na spójność terytorialną Źródło: opracowanie własne na podstawie danych Ministerstwa Rozwoju

Analiza przestrzenna 134 3. Spojrzenie w głąb

Analiza produktowa darki konkurencyjnej (Gorzelak 2000). Podejmowanie działań, które zasięgiem wykraczają poza granice jednostek podziału administracyjnego, a co za tym idzie – Wprowadzenie dotyczą szerszych obszarów, spójnych pod względem przestrzennym, gospodarczym i społecznym oraz peł- Skłonność do współpracy międzygminnej, umożliwia- niących podobne funkcje, stanowi istotę podejścia te- jąca wspólne rozwiązywanie problemów i realizację rytorialnego do procesu rozwoju, będącego jednym przedsięwzięć przekraczających możliwości pojedyn- z wyróżników nowego paradygmatu polityki regional- czej gminy, wskazywana jest jako jeden z najważniej- nej (tab. 5). W przypadku nowego paradygmatu rozwo- szych endogenicznych czynników rozwoju lokalnego, ju jednostkami interwencji są nie tyle jednostki admini- pozwalających sprostać wyzwaniom globalnej gospo- stracyjne, ile różnego rodzaju jednostki (obszary) funk-

Tab. 5. Stary i nowy paradygmat rozwoju (polityki regionalnej)

Cecha Stary paradygmat Nowy paradygmat

Strategie Podejście sektorowe Zintegrowane przedsięwzięcia rozwojowe

– wskazywanie wielu elementów struktury społeczno- – strategiczny kierunek polityki regionalnej -gospodarczej jako czynników konkurencyjności, (rozprzestrzenianie wzrostu) realizowany we w efekcie nakładanie się różnorodnych wszystkich regionach, w tym również w najbardziej nieskoordynowanych działań konkurencyjnych ośrodkach; – precyzyjnie określone czynniki konkurencyjności i strategicznie wybrane kierunki jej poprawiania; Konkurencyjność – wielosektorowe podejście ukierunkowane terytorialnie

Cele – duży nacisk na działania wyrównawcze, jednak – zwiększanie spójności w wyniku zwiększania możliwości efekt przeciwny do zamierzonego: pogłębianie się absorpcji (większy przepływ kapitału, osób, wiedzy zróżnicowań i rozpraszanie środków i innowacji); – specjalne działania „wyrównawcze” dopasowane do potencjałów danych terytoriów, istotne dla całego kraju, skoncentrowane na wybranych obszarach w celu

Wyrównywanie odkrywania i wykorzystywania ich potencjałów, pozwalające osiągnąć „masę krytyczną” niezbędną do dalszego rozwoju

– subsydia; – zintegrowane instrumenty „miękkie” i „twarde”; – pomoc publiczna – otoczenie biznesowe; Narzędzia – kapitał społeczny; – sieciowanie; – lepsza koordynacja

– regiony traktowane homogenicznie, bez uwzględniania – podejście terytorialne we wszystkich działaniach ich wewnętrznej i zewnętrznej różnorodności; rozwojowych (dostrzeganie różnorodności, silna Wymiar – słabo uwzględniony wymiar terytorialny, prymat koordynacja i zarządzanie wielopoziomowe); terytorialny podejścia sektorowego (tzw. algorytm biedy) – zintegrowane programy dla obszarów strategicznej interwencji przy zachowaniu integracji przestrzennej prowadzonej w ramach polityki regionalnej

– jednostki administracyjne; – jednostki funkcjonalne; – brak uwzględnienia relacji miasto – wieś w instrumentach – zróżnicowane podejście do różnych typów terytoriów; Jednostki polityki, obszary wiejskie postrzegane jednakowo – polityka dostosowana do miejsc z uwzględnieniem terytorialne w całym kraju zależności obszarów generujących wzrost, powiązanych funkcjonalnie i peryferyjnych

– rząd; – wszystkie szczeble administracji publicznej; Aktorzy – samorząd województwa – aktorzy społeczni; – przedstawiciele biznesu

Źródło: Krajowa Strategia Rozwoju Regionalnego 2010 – 2020 (KSRR)

Analiza produktowa 135 3. Spojrzenie w głąb

cjonalne. Podejście terytorialne, poprzez zróżnicowa- W KSRR w kontekście integracji MOF-ów podkre- nie zarówno celów, jak i instrumentów polityki regio- ślono m.in. potrzebę prowadzenia działań inwestycyj- nalnej, zakłada dostosowanie prowadzonej polityki roz- nych z zakresu rozbudowy infrastruktury transporto- woju do specyfiki różnych typów terytoriów. Ponadto wej i porządkowania przestrzeni publicznej, rozwijania szczególnie uwzględnia różne zależności i powiązania oferty transportu zbiorowego oraz dążenia do optyma- funkcjonalne (wewnętrzne oraz zewnętrzne względem lizacji i zwiększania spójności usług publicznych w ob- obszarów będących przedmiotem prowadzonej polity- rębie tych obszarów. ki rozwoju). Podejście terytorialne jest szczególnie promowane i wspierane na gruncie polityki Unii Europejskiej, czego przykładem są chociażby program LEADER (wdra- żany począwszy od 1991 roku), jak również ZIT-y, po raz Podejście terytorialne oraz pierwszy wprowadzone do praktyki działań wspólno- towych w okresie programowania 2014 – 2020. Oba po- funkcjonalne do rozwoju wyższe mechanizmy wsparcia rozwoju zakładają współ- pracę i podejmowanie wspólnych działań na podstawie są mocno akcentowane zintegrowanych strategii terytorialnych. również przez krajowe Podejście terytorialne oraz funkcjonalne do rozwoju są mocno akcentowane również przez krajowe do- dokumenty strategiczne kumenty strategiczne i planistyczne, określające cele i kierunki polityki regionalnej, przestrzennej i miejskiej i planistyczne. w Polsce. Mowa tutaj przede wszystkim o Koncepcji Prze- strzennego Zagospodarowania Kraju 2030 (KPZK), Kra- jowej Strategii Rozwoju Regionalnego 2010 – 2020 (KSRR), a także Krajowej Polityce Miejskiej 2023 (KPM). W pierw- Wiele odniesień do rozwoju oraz wspierania współ- szym ze wskazanych dokumentów dokonano typologi- pracy w ramach MOF-ów odnaleźć można w KPM. Już zacji MOF-ów w Polsce, jednocześnie wyróżniając i de- na poziomie celu szczegółowego „miasto sprawne” pod- finiując MOF-y. Ponadto podzielono w nim MOF-y na kreślono konieczność stworzenia warunków do sku- obszary funkcjonalne ośrodków: wojewódzkich (w tym tecznego, efektywnego i partnerskiego zarządzania metropolitalnych), regionalnych, subregionalnych i lo- rozwojem w obszarach miejskich (zwłaszcza metropo- kalnych. Równocześnie we wszystkich ww. dokumen- litalnych). W dokumencie zapisano, że ważnym celem tach przyjęto cele oraz odpowiadające im kierunki dzia- polityki miejskiej powinno być wypracowanie mecha- łań nastawione na rozwój oraz integrację MOF-ów. nizmów współpracy JST w ramach MOF-ów, mających W KPZK zwrócono uwagę na konieczność integracji w efekcie prowadzić do efektywnego planowania na tych obszarów funkcjonalnych głównych ośrodków miejskich obszarach, a także zapewnienia wysokiego poziomu ja- jako jedną z dróg prowadzących do zwiększenia pozio- kości infrastruktury i usług publicznych. mu ich konkurencyjności w przestrzeni europejskiej. Pomimo rozwoju różnych form współpracy między- Zgodnie z zapisami cytowanego dokumentu integracji gminnej w Polsce (w tym w formie związków między MOF-ów służyć powinny przede wszystkim działania gminnych, stowarzyszeń JST czy też partnerstw teryto- planistyczne, a także inwestycyjne, ukierunkowane na rialnych, takich jak np. LGD) nie wdrożono na szerszą wzmacnianie powiązań funkcjonalnych wewnątrz tych skalę instrumentów (mechanizmów) wspierających po- obszarów (w tym poprawę dostępności komunikacyjnej). dejmowanie oraz rozwój współpracy w ramach MOF-ów. Warto także odnotować, iż w KPZK dostrzeżono potrze- Takimi instrumentami stały się dopiero konkursy dota- bę wprowadzenia planowania dla obszarów funkcjonal- cji, współfinansowane ze źródeł zewnętrznych (fundu- nych (planowania funkcjonalnego). szy europejskich i EOG), ogłaszane w latach 2012 – 2013,

Analiza produktowa 136 3. Spojrzenie w głąb

których celem było wsparcie samorządów w planowane jako narzędzia służące rozwojowi współpracy w raniu współpracy oraz tworzeniu narzędzi służących jej mach MOF-ów. operacjonalizacji (tab. 6). Powyższe konkursy pod wieloma względami cechu- Cel badania je znaczne podobieństwo przyjętych założeń, zwłasz- cza w odniesieniu do celów (wspieranie współpracy sa- Głównym celem niniejszej części raportu jest charak- morządów w różnych obszarach tematycznych), kate- terystyka kierunków (obszarów) współpracy w ramach gorii potencjalnych beneficjentów i typów finansowa- MOF-ów w Polsce, podjętej lub też rozwiniętej dzięki nych działań (m.in. badania i działania diagnostyczne projektom dofinansowanym w rozpatrywanych konkur- oraz opracowanie dokumentów strategicznych i pro- sach dotacji. Jednocześnie celem jest również charak- gramowych dla MOF-ów). Dlatego też, niezależnie od terystyka produktów powstałych w rezultacie powyż- pewnych różnic w zakresie tematycznym konkursów, szych projektów jako narzędzi (instrumentów) służących w niniejszym rozdziale zostały one łącznie potraktowa- operacjonalizacji współpracy międzygminnej (a często-

Tab. 6. Charakterystyka konkursów dotacji służących wspieraniu samorządów w zakresie planowania współpracy w obszarach funkcjonalnych

Cecha EOG MOF I MOF II JUP

Program operacyjny Program operacyjny Program operacyjny Mechanizm Finansowy „Pomoc techniczna „Pomoc techniczna „Pomoc techniczna Europejskiego Obszaru wania Źródło Źródło

finanso - 2007 – 2013” 2007 – 2013” 2007 – 2013” Gospodarczego 2009 – 2014

– upowszechnianie idei – upowszechnianie – upowszechnianie – osiągnięcie większej traktowania usług podejścia funkcjonalnego podejścia funkcjonalnego spójności społecznej publicznych jako narzędzi w planowaniu w planowaniu i gospodarczej poprzez polityki rozwoju; przestrzennym; przestrzennym; wypracowanie – wzmacnianie JST, by – promocja zintegrowanego – promocja zintegrowanego mechanizmów efektywnej świadczyły usługi publiczne podejścia do problemów podejścia do problemów współpracy między o wysokiej dostępności danego obszaru danego obszaru JST, jak również JST Główne cele Główne i jakości; i przedstawicielami – wspieranie współpracy społeczeństwa między JST w zakresie obywatelskiego czy realizacji tych usług przedsiębiorcami

– JST; – JST (realizujące projekt – JST (realizujące projekt – JST (co najmniej dwie – związki, porozumienia przynajmniej z dwiema przynajmniej z dwiema współpracujące ze sobą i stowarzyszenia JST innymi JST wchodzącymi innymi JST wchodzącymi JST); w skład planowanego w skład planowanego – stowarzyszenia JST; MOF-u); MOF-u); – związki komunalne Wnioskodawcy – związki i stowarzyszenia JST – związki i stowarzyszenia JST

– sprofilowanie na – uspójnienie planowania – uspójnienie planowania – przeciwdziałanie zagadnienia związane przestrzennego; przestrzennego; wykluczeniu z podnoszeniem jakości, – rewitalizacja; – rewitalizacja; społecznemu; dostępności i efektywności – energooszczędne struktury – energooszczędne struktury – rynek pracy; usług publicznych przestrzenne; przestrzenne; – zadania oświatowo- (edukacyjnych, – spójny system inwestycyjny; – spójny system inwestycyjny; -edukacyjne; zdrowotnych, – zintegrowanie systemu – zintegrowanie systemu – polityka mieszkaniowa; komunikacyjnych, transportu publicznego; transportu publicznego; – kształtowanie przestrzeni komunalnych, – zintegrowane zarządzanie – zintegrowane zarządzanie publicznej;

Zakres tematyczny Zakres kulturalnych itp.) zasobami przyrody; zasobami przyrody; – problemy zmian – polityka mieszkaniowa; – polityka mieszkaniowa; demograficznych; – zatrudnienie i rynek pracy; – zatrudnienie i rynek pracy; – partycypacja społeczna; – kształtowanie przestrzeni – kształtowanie przestrzeni – infrastruktura publicznych publicznych transportowa

Analiza produktowa 137 3. Spojrzenie w głąb

Cecha EOG MOF I MOF II JUP – badania i analizy – analizy mające na celu – analizy mające na celu – zintegrowane strategie (w tym społeczne: określenie zasięgu MOF-ów; określenie zasięgu MOF-ów; (ogólne i sektorowe) dla jakościowe i ilościowe); – badania i diagnozy służące – badania i diagnozy służące całego MOF-u; – ekspertyzy; określeniu powiązań określeniu powiązań – plany operacyjne; – doradztwo; w MOF-ach; w MOF-ach; – inne dokumenty – szkolenia; – strategie lub plany – strategie lub plany (m.in. dokumentacje – wymiana doświadczeń obejmujące najważniejsze obejmujące najważniejsze projektowe, plany rozwoju i współpraca bliźniacza działania dla rozwoju działania dla rozwoju instytucjonalnego, plany pomiędzy JST; MOF-ów; MOF-ów; komunikacji i konsultacji – narzędzia informatyczne – plany zagospodarowania – plany zagospodarowania społecznych, analizy ułatwiające współpracę przestrzennego i inne przestrzennego i inne sektorowe i badania i porównywanie dokumenty strategiczne dokumenty strategiczne społeczne) wyników działań dla MOF-ów; dla MOF-ów; – plany działań wynikające – plany działań wynikające z diagnozy danego MOF-u; z diagnozy danego MOF-u; Typy finansowanych działań finansowanych Typy – dokumentacje projektowe; – dokumentacje projektowe; – szkolenia, wymiana – szkolenia, wymiana doświadczeń, współpraca doświadczeń, współpraca między JST, konsultacje między JST, konsultacje społeczne społeczne; – strategie ZIT

Liczba dofinan- 24 32 23 17 sowanych projektów

Łączna war- tość dotacji 22,5 49,6 40,5 33,5 [mln zł]

Średnia war- tość dotacji 0,94 1,55 1,76 1,97 dla projektu [mln zł]

Źródło: opracowanie własne na podstawie regulaminów analizowanych konkursów dotacji

kroć także międzysektorowej) w MOF-ach. Tym samym Metoda przedmiotem poniższych analiz są projekty dofinansowane we wszystkich czterech wymienionych wcześniej W celu identyfikacji produktów powstałych jako wynik konkursach dotacji. Na projekty te patrzono głównie analizowanych projektów dokonano kwerendy stron przez pryzmat ich zakresu tematycznego, a także pro- internetowych projektów (MOF-ów), jak również stron duktów opracowanych w efekcie ich realizacji. Jedno- internetowych i BIP-ów liderów (wnioskodawców) oraz cześnie starano się identyfikować różne typy podejść ze ich partnerów projektowych. Strony internetowe pro- strony beneficjentów (liderów i partnerów) do realizacji jektów oraz samorządów uczestniczących w ich reali- analizowanych projektów. Ponadto poszukiwano róż- zacji były podstawowym źródłem informacji na temat nych prawidłowości w odniesieniu do kierunków (ob- opracowanych produktów, a także źródłem samych pro- szarów) współpracy wybieranych przez poszczególne duktów, gdyż w zdecydowanej większości przypadków partnerstwa. W szczególności starano się odpowiedzieć po zakończeniu realizacji projektu na jego stronie inna pytanie, czy zakres tematyczny badanych projektów ternetowej zamieszczano wszystkie powstałe w jego ra- różnicuje się w zależności od położenia MOF-ów oraz mach produkty (głównie różnego rodzaju dokumenty). rangi ich ośrodka (miasta) rdzeniowego. Natomiast w przypadku ich braku bądź też wygaszenia

Analiza produktowa 138 3. Spojrzenie w głąb

stron internetowych projektów informacji o produk- Tab. 7. Liczba dofinansowanych projektów według tach poszukiwano w BIP-ach liderów i partnerów pro- województw i typów miejskich obszarów funkcjonalnych (MOF-ów) jektów (przegląd ogłoszeń o zamówieniach publicznych udzielanych od stycznia 2013 do czerwca 2016 roku). Liczba projektów według kategorii MOF-ów

Charakterystyka Województwo dofinansowanych projektów Liczba projektów projektów Liczba ogółem MOF ośrodków wojewódzkich MOF ośrodków regionalnych MOF ośrodków subregionalnych MOF ośrodków lokalnych Łącznie w ramach rozpatrywanych konkursów dofinan- Dolnośląskie 6 1 3 1 1 sowano 92 projekty, z czego najwięcej w ramach drugiej Kujawsko- edycji konkursu na działania wspierające planowanie 4 2 1 0 1 -pomorskie współpracy w ramach MOF-ów (w sumie 55 projektów). Lubelskie 7 1 0 1 5 W zdecydowanej większości (90 projektów) zasięg prze- Lubuskie 6 4 0 0 2 strzenny dofinansowanych projektów obejmował MOF-y lub partnerstwa spełniające kryteria dla takich obsza- Łódzkie 5 1 0 2 2 rów (tj. ciągłe przestrzennie układy terytorialne obej- Małopolskie 8 1 2 0 5 mujące zwarty obszar miejski i powiązaną z nim funk- Mazowieckie 7 2 3 0 2 cjonalnie strefę zurbanizowaną5). Zakres przestrzenny Opolskie 4 1 0 3 0 dwóch kolejnych projektów obejmował inny typ part- Podkarpackie 7 2 0 4 1 nerstw terytorialnych niż MOF-y (LGD „Gościnna Wiel- Podlaskie 1 1 0 0 0 kopolska” w Pępowie i obszar funkcjonalny Krainy Jezio- Pomorskie 9 3 1 2 3 ra Mucharskiego). Wreszcie zasięg przestrzenny pozo- Śląskie 7 4 2 0 1 stałych czterech projektów obejmował innego rodzaju Świętokrzyskie 0 0 0 0 0 jednostki terytorialne – układy nieciągłe przestrzennie Warmińsko- (gminy nieposiadające ze sobą wspólnych granic), a co za 6 0 1 1 4 -mazurskie tym idzie – niespełniające kryteriów dla MOF-ów, dlate- Wielkopolskie 11 4 1 2 4 go te projekty zostały pominięte w dalszych analizach. Zachodnio 4 2 1 1 0 Wśród dofinansowanych projektów najwięcej do- pomorskie tyczyło MOF-ów ośrodków lokalnych (31 projektów) Polska 92 29 15 17 31 oraz wojewódzkich (łącznie 29 projektów, w tym 21 realizowanych na terenie partnerstw skupionych wokół Źródło: opracowanie własne na podstawie wyników ośrodków metropolitalnych). Najwięcej projektów przy- analizowanych konkursów dotacji pada na obszar województwa wielkopolskiego (11), zaś najmniej na obszar województwa podlaskiego, gdzie dofinansowanie uzyskał tylko projekt Białostockiego den projekt. Głównie dotyczyło to obszarów funkcjo- Obszaru Funkcjonalnego (tab. 7). Należy w tym miejscu nalnych ośrodków wojewódzkich. Po cztery projekty przypomnieć, że w rozpatrywanych konkursach nie zo- zostały zrealizowane na terenie obszarów funkcjonal- stał dofinansowany żaden projekt z terenu wojewódz- nych aglomeracji poznańskiej (projekty dofinansowane twa świętokrzyskiego. w każdym z czterech rozpatrywanych konkursów) i kon- Niekiedy w obrębie tego samego obszaru funkcjo- urbacji górnośląskiej (przy czym jeden dotyczył Górno- nalnego (lub też obszaru o podobnym zasięgu i tym sa- śląskiego Związku Metropolitalnego, natomiast trzy po- mym ośrodku rdzeniowym) realizowano więcej niż je- zostałe – partnerstw o niepokrywających się granicach). Ponadto trzy projekty zrealizowano w MOF-ie Trójmia- 5 Zgodnie z definicją przyjętą w KPZK. sta (w tym dwa przez Stowarzyszenie Gdański Obszar

Analiza produktowa 139 3. Spojrzenie w głąb

Metropolitalny oraz jeden, którego wnioskodawcą by- wania problemów demograficznych, przeciwdziałania ła Gdynia, dotyczący obszarów funkcjonalnych Doli- wykluczeniu społecznemu, wzmacniania potencjału ny Logistycznej i Nadmorskiego Obszaru Usługowego administracji publicznej, informatyzacji oraz promo- NORDA). Na terenie kolejnych jedenastu MOF-ów re- cji. Kolejnym przykładem projektu o niezwykle szero- alizowano po dwa różne projekty. Były to MOF-y sześ- kim zakresie tematycznym może być ten realizowany ciu ośrodków wojewódzkich (tj. Warszawy, Bydgosz- przez Stowarzyszenie Gdański Obszar Metropolitalny czy i Torunia, Szczecina, Rzeszowa, Gorzowa Wielko- („INTiS. Integracja i Synergia. Strategia Rozwoju Gdań- polskiego oraz Zielonej Góry), trzech regionalnych (tj. skiego Obszaru Metropolitalnego na lata 2014 – 2030”). Wałbrzycha, Płocka i Tarnowa), jednego subregionalne- W jego ramach sporządzono m.in. dziesięć diagnoz sek- go (Jasła) i jednego lokalnego (Olkusza). W pozostałych torowych odnoszących się do różnych czynników i uwa- MOF-ach realizowano wyłącznie po jednym projekcie. runkowań rozwoju Gdańskiego Obszaru Metropolital- Wnioskodawcami (tj. liderami) badanych projektów nego (diagnozy poświęcone np. roli małych miast i ob- w zdecydowanej większości były JST – głównie gminy szarów wiejskich w rozwoju obszaru metropolitalne- (61 projektów), rzadziej natomiast powiaty (10 projek- go, uwarunkowaniom demograficznym i osadniczym, tów) i województwa (2 projekty). Wnioskodawcami ko- rozwojowi zasobów ludzkich czy też przedsiębiorczo- lejnych 19 projektów były partnerstwa ze zinstytucjo- ści i innowacyjności). nalizowaną już wcześniej formą współpracy (tj. związ- ki międzygminne oraz stowarzyszenia JST i jedna LGD). Patrząc na strukturę wnioskodawców, można stwierdzić, że rozpatrywane konkursy dotacji przyczyniły się – za pośrednictwem dofinansowanych projektów – nie tyl- Wnioskodawcami (tj. liderami) ko do rozwoju istniejących wcześniej inicjatyw współ- pracy w MOF-ach, lecz przede wszystkim do powsta- badanych projektów w zde- nia nowych partnerstw obejmujących miasta i ich ob- cydowanej większości były szary funkcjonalne. Badane projekty są wyraźnie zróżnicowane ze wzglę- JST – głównie gminy (61 pro- du na ich zakres tematyczny. Szczegółowy zakres zdecydowanej większości dofinansowanych projektów obej- jektów), rzadziej natomiast mował co najmniej dwa różne obszary tematyczne (kilka różnych sfer rozwoju i współpracy), a najczęściej było ich powiaty (10 projektów) kilka. Niekiedy w ramach pojedynczych projektów po- i województwa (2 projekty). dejmowano nawet dziesięć i więcej różnych kierunków współpracy, czego odzwierciedleniem jest silne zróżni- cowanie zakresu tematycznego produktów tych projek- tów (najczęściej różnych dokumentów). Jako przykład W przypadku pewnej części projektów można jed- może służyć projekt wdrażany na terenie powiatu mi- nakże mówić o wyraźnym sprofilowaniu ich zakresu te- kołowskiego („Jednolita Strategia Terytorialna = spójny matycznego, tzn. ukierunkowaniu wyłącznie na jedną obszar funkcjonalny powiatu mikołowskiego poprzez wąską sferę rozwoju społeczno-gospodarczego, a co za wzmocnienie mechanizmów efektywnej współpracy tym idzie – nastawieniu na jeden ściśle określony kie- JST”), w efekcie którego oprócz zintegrowanej strategii runek współpracy w ramach MOF-u. Łącznie wskazać rozwoju MOF-u opracowano również dziewięć podstra- można 14 tego typu silnie sprofilowanych projektów. tegii sektorowych, dotyczących obszarów: kształtowa- Wypada odnotować, że sprofilowanie projektów nia przestrzeni publicznej, zrównoważonego transpor- wyłącznie na jeden wąski obszar tematyczny (kieru- tu, ochrony środowiska naturalnego i efektywnego wy- nek współpracy) znacznie częściej dotyczyło MOF-ów korzystania zasobów, lokalnego rynku pracy, rozwiązy- ośrodków wojewódzkich niż obszarów funkcjonalnych

Analiza produktowa 140 3. Spojrzenie w głąb

pozostałych kategorii ośrodków miejskich. Na 14 pro- planowania przestrzennego (aglomeracja poznańska), jektów o wyraźnym sprofilowaniu tematycznym aż 10 a także zagospodarowania terenów poprzemysłowych stanowiły inicjatywy podejmowane w obszarach funk- (MOF-y Mysłowic, Jaworzna i Sosnowca). cjonalnych największych polskich miast (tj. konurbacji Rozpatrywane projekty są także wyraźnie zróżnico- górnośląskiej, Krakowa, Poznania, Szczecina, Bydgosz- wane pod względem liczby produktów, jakie powstały czy oraz Torunia, a także Lublina). Warto w tym miej- w wyniku ich realizacji. Zazwyczaj opracowywano od scu zwrócić uwagę, iż w aglomeracji poznańskiej (me- kilku do kilkunastu, rzadziej kilkudziesięciu pojedyn- tropolii Poznań) wszystkie cztery projekty dofinansowa- czych produktów (w zależności od tego, czy w ramach ne w ramach rozpatrywanych konkursów dotacji miały danych projektów, poza produktami dla całych MOF-ów, wyraźnie sprofilowany charakter (przy czym trzy spo- przygotowywane były również produkty dla poszcze- śród nich zostały ukierunkowane na sferę transportu, gólnych JST oraz różnego rodzaju dokumentacje proje a jeden na obszar planowania oraz zagospodarowania ktowe i planistyczne). Najwięcej pojedynczych produk- przestrzennego). Sprofilowany charakter miały również tów (aż 165) powstało w efekcie realizowania programu oba projekty wcielane w życie na terytorium MOF-u Tar- rozwoju Subregionu Południowego Województwa Ślą- nowa (ośrodek regionalny). Zakres tematyczny tych ini- skiego – opracowano strategię rozwoju i strategię re- cjatyw obejmował odpowiednio gospodarkę odpadami gionalnych inwestycji terytorialnych dla MOF-u (jeden (projekt „Opracowanie kompleksowego planu gospo- wspólny dokument), analizy wykonalności trzech zinte- darki odpadami dla subregionu tarnowskiego”), a tak- growanych projektów (dotyczących rozwoju transportu że ochronę przeciwpowodziową (projekt „Poprawa bez- publicznego, rewitalizacji i ograniczenia niskiej emisji), pieczeństwa przeciwpowodziowego w zlewni rzeki Bia- jak również 161 analiz wykonalności poszczególnych ła Tarnowska”). W MOF-ach ośrodków subregional- przedsięwzięć wchodzących w zakres projektów zinte- nych nie realizowano w ogóle projektów o sprofilowa- growanych. Wskazać można także projekty, w wyniku nym zakresie tematycznym. Z kolei w MOF-ach ośrod- których powstały wyłącznie pojedyncze produkty, jak ków lokalnych na wybór tylko jednego kierunku (ob- np. projekt „Partnerstwo Dębickiego Obszaru Funkcjo- szaru) współpracy w ramach dofinansowanych projek- nalnego na rzecz zrównoważonego rozwoju”, w ramach tów zdecydowały się wyłącznie partnerstwa skupione którego przygotowano tylko Strategię rozwoju Dębicko- wokół Olkusza i Szadka. -Ropczyckiego Obszaru Funkcjonalnego (www.debica.pl). Tematyka projektów o wyraźnie sprofilowanym charakterze najczęściej dotyczyła sfery transportu (ze Charakterystyka produktów szczególnym uwzględnieniem zrównoważonego rozwoju transportu publicznego). Poza wspomnianą wcześniej opracowanych w ramach aglomeracją poznańską (trzy różne projekty nastawio- dofinansowanych projektów ne na rozwój transportu, w ramach których opracowano plan transportowy oraz spójną politykę transportową Na podstawie kwerendy stron internetowych dofinan- dla aglomeracji, a także master plan dla Poznańskiej Ko- sowanych projektów, jak również stron internetowych lei Metropolitalnej) projekty ukierunkowane wyłącznie i BIP-ów liderów i partnerów tych projektów zidentyfi- na sferę transportu wdrażane były również w MOF-ach kowano łącznie nieco ponad 1,4 tys. pojedynczych pro- Krakowa, Szczecina, Lublina oraz Bydgoszczy i Torunia. duktów powstałych w efekcie ich realizacji. Wśród nich Następne dwa projekty o silnie sprofilowanym zakresie dominujący udział mają różne dokumenty oraz doku- współpracy zostały poświęcone sferze gospodarki odpa- mentacje, zwłaszcza dokumentacje koncepcyjno-pro- dami (MOF-y Tarnowa i Szadka), a kolejne dwa – prob- jektowe planowanych inwestycji (rys. 58). Produkty te lematyce ochrony przeciwpowodziowej (MOF-y Tarno- w zdecydowanej większości przypadków były przygotowa i Olkusza). Pozostałe trzy projekty o wyraźnie sprofi- wywane przez wyspecjalizowane firmy doradcze i kon- lowanym charakterze dotyczyły odpowiednio: rozwoju sultingowe, rzadziej natomiast przez jednostki nauko- gospodarczego (Górnośląski Związek Metropolitalny), we (szkoły wyższe i instytuty badawcze) czy też poje-

Analiza produktowa 141 3. Spojrzenie w głąb

Rys. 58. Struktura produktów powstałych w ramach dofinansowanych projektów ze względu na ich rodzaj (charakter) Źródło: opracowanie własne na podstawie analizy rodzajowej opracowanych produktów

dynczych ekspertów. Sporadycznie niektóre produk- 2. Dokumenty strategiczne – określające cele i odpo- ty opracowywali sami beneficjenci (liderzy i partnerzy wiadające im kierunki działań w odniesieniu do wie- projektów). Przykładem dokument Szczeciński Obszar lu różnych sfer rozwoju społeczno-gospodarczego. Metropolitalny. Strategia rozwoju 2020 (www.szczecin. Ta grupa produktów obejmuje przede wszystkim pl), który został opracowany przez Biuro Stowarzysze- ogólne strategie rozwoju MOF-ów oraz strategie nia Szczecińskiego Obszaru Metropolitalnego. ZIT, a także dokumenty strategiczne dla pojedyn- Produkty powstałe w ramach analizowanych pro- czych JST wchodzących w skład danych MOF-ów jektów są wyraźnie zróżnicowane ze względu na rodzaj (strategie rozwoju gmin i powiatów). (charakter), zasięg oddziaływania (tj. skalę przestrzenną, 3. Dokumenty programowe – określające cele oraz kie- której dotyczą), jak również zakres tematyczny. Biorąc runki działań w odniesieniu do wąskich, najczęściej pod uwagę pierwszy z wymienionych wymiarów zróż- pojedynczych sfer rozwoju. Kategoria ta obejmuje nicowania (rodzaj), powstałe produkty można podzielić różnego rodzaju strategie sektorowe (m.in. strategie na następujące kategorie: rozwoju turystyki i usług publicznych), a także spro- 1. Dokumenty diagnostyczne – charakteryzujące sy- filowane tematycznie programy rozwoju (m.in. plany tuację społeczno-gospodarczą, jak również identy- zrównoważonego rozwoju transportu publicznego, fikujące różnego rodzaju zjawiska i procesy właści- programy rozwoju gospodarczego, programy rewi- we dla danych MOF-ów i wchodzących w ich skład talizacji, programy z zakresu gospodarki komunal- JST, a tym samym określające główne potencja- nej, plany gospodarki niskoemisyjnej itp.). Równo- ły i bariery oraz potrzeby rozwojowe. Do tej grupy cześnie do tej grupy zaliczyć należy koncepcje za- produktów zaliczają się różne analizy, ekspertyzy, gospodarowania przestrzennego MOF-ów. diagnozy i raporty z badań ilościowych i jakościo- 4. Dokumentacje koncepcyjno-projektowe – wszel- wych, zarówno kompleksowe (dotyczące jedno- kie niezbędne dokumentacje stanowiące podstawę cześnie wielu sfer rozwoju), jak i sektorowe (odno- realizacji inwestycji wynikających z uprzednio prze- szące się do pojedynczych sfer rozwoju, takich jak prowadzonych diagnoz oraz opracowanych doku- chociażby transport, edukacja, rynek pracy, plano- mentów strategicznych i programowych. Do tej ka- wanie i zagospodarowanie przestrzenne). Ponadto tegorii produktów zaliczają się zatem różne analizy ta kategoria obejmuje raporty i ekspertyzy służące planowanych przedsięwzięć, studia wykonalności delimitacji granic MOF-ów. inwestycji, dokumentacje techniczne oraz projek-

Analiza produktowa 142 3. Spojrzenie w głąb

towo-kosztorysowe, projekty budowlano-wykonawcze, programy funkcjonalno-użytkowe, audy- System informuje o czasie i miejscu wystąpienia ty energetyczne itp. zagrożenia powodziowego oraz jego skali. Dokonuje 5. Dokumentacje planistyczne – miejscowe plany za- też zautomatyzowanej analizy hydrologicznej oraz gospodarowania przestrzennego oraz studia uwa- hydraulicznej sytuacji w zlewni Białej Tarnowskiej, runkowań i kierunków zagospodarowania prze- wykorzystując w tym celu wszelkie dostępne strzennego, jak również ich zmiany. informacje (prognozy meteorologiczne, dane Poza ww. głównymi kategoriami produktów, po- z urządzeń pomiarowych zamontowanych na terenie wtarzających się w przypadku większej liczby MOF-ów, zlewni, a także mapy zalewowe obrazujące wielkość wskazać można również produkty charakterystycz- i zasięg ewentualnych zagrożeń powodziowych ne dla co najwyżej kilku bądź nawet dla pojedynczych na obszarze zlewni). Ostrzeżenia powodziowe MOF-ów. W pierwszej kolejności wypada zwrócić uwa- są generowane z wyprzedzeniem do 48 godzin, gę na różne narzędzia (systemy) informatyczne, słu- a prognozę weryfikuje się co 6 godzin. żące z jednej strony osiąganiu celów realizowanych pro- System dostępny jest nie tylko dla jektów (jak np. Elektroniczny System Ostrzegania Powo- podmiotów i służb odpowiedzialnych za dziowego dla miejscowości położonych w zlewni rzeki bezpieczeństwo i ochronę przeciwpowodziową, Biała Tarnowska), natomiast z drugiej strony – wsparciu ale także, za pośrednictwem strony internetowej, dla procesu zarządzania i monitoringu zmian w MOF-ach wszystkich mieszkańców miejscowości położonych (Geoportal Radomskiego Obszaru Funkcjonalnego, Sy- w zlewni Białej Tarnowskiej. Na stronie internetowej stem Informacji Przestrzennej Powiatu Parczewskiego). projektu (systemu) zostały zamieszczone instrukcja korzystania z samego systemu oraz, co niezwykle istotne, instrukcja postępowania podczas zagrożenia Elektroniczny System Ostrzegania powodziowego, opracowana na podstawie Powodziowego (ESOP) w zlewni materiałów Komendy Głównej Państwowej Straży Białej Tarnowskiej Pożarnej i Rządowego Centrum Bezpieczeństwa. Opracowanie nowoczesnego Elektronicznego Źródło: http://esop.powiat.tarnow.pl Systemu Ostrzegania Powodziowego dla miejscowości położonych na obszarze zlewni Białej Tarnowskiej (województwo małopolskie) stało się Wśród pozostałych rodzajów (typów) produktów głównym celem projektu „Poprawa bezpieczeństwa można wymienić również rozmaite podręczniki (porad- przeciwpowodziowego w zlewni rzeki Biała niki) czy też publikacje podsumowujące doświadcze- Tarnowska”, dofinansowanego w ramach konkursu nia z realizacji projektów. Na uwagę zasługuje zwłasz- JUP. Liderem powyższego projektu był powiat cza publikacja Od diagnozy do strategii. Partycypacyjne tarnowski, a w jego realizację zaangażowało się planowanie usług publicznych w samorządach lokalnych ponadto 13 gmin z obszaru powiatów: tarnowskiego, (2014), będąca jednym z produktów (rezultatów) projektu gorlickiego i nowosądeckiego. Warto odnotować, że „Od diagnozy do strategii – model planowania rozwoju w projekcie uczestniczyły również, jako partnerzy, usług publicznych”, który był realizowany przez Urząd Komendy Miejskie Państwowej Straży Pożarnej Miasta Stołecznego Warszawy (Centrum Komunikacji z Tarnowa i Nowego Sącza, a także Komenda Społecznej) w partnerstwie z Fundacją Badań i Inno- Powiatowa Państwowej Straży Pożarnej z Gorlic. wacji Społecznych „Stocznia” oraz siedmioma gminami Elektroniczny System Ostrzegania sąsiadującymi ze stolicą. Powyższa publikacja to swego Powodziowego (ESOP) jest narzędziem służącym rodzaju poradnik dla samorządów, dotyczący partycy- do wspomagania procesu podejmowania wczesnych pacyjnego diagnozowania potrzeb i planowania rozwoju decyzji w obliczu zagrożenia powodziowego. usług publicznych, w którym przedstawiono narzędzia opracowane w ramach projektu.

Analiza produktowa 143 3. Spojrzenie w głąb

Kolejną grupę wśród pozostałych kategorii produk- (najczęściej dla gmin, rzadziej dla powiatów) wchodzą- tów stanowią dokumenty wytycznych bądź procedur, cych w skład danych MOF-ów. Niejednokrotnie były to służące operacjonalizacji i wdrożeniu zapisów opracowa- raporty cząstkowe poświęcone określonemu zjawisku nych wcześniej dokumentów czy też konkretyzowaniu w poszczególnych gminach – na ich podstawie sporzą- form współpracy w ramach zawiązanych partnerstw. Ja- dzano następnie zbiorczy dokument diagnostyczny (ra- ko przykład można wymienić zasady wdrażania ustaleń port syntetyczny) czy też opracowywano strategię lub Koncepcji kierunków rozwoju przestrzennego Metropo- program dla całego MOF-u. Jako przykład można wska- lii Poznań (2016) do studiów uwarunkowań i kierunków zać projekt Górnośląskiego Związku Metropolitalnego, zagospodarowania przestrzennego gmin, jak również miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego czy zasady organizacji Poznańskiej Kolei Metropoli- talnej (przyjęte przez partnerów projektu „Master plan dla Poznańskiej Kolei Metropolitalnej”) oraz Procedu- Zdecydowana większość rę dialogu i konsultacji społecznych na terenie obszaru funkcjonalnego „Blisko Krakowa” (2015). badanych produktów, nie licząc Wreszcie, jak już wcześniej zasygnalizowano, można dokumentacji projektowych wskazać produkty zupełnie jednostkowe, charakterystyczne tylko dla pojedynczych MOF-ów. Przykładami są i planistycznych, zasięgiem chociażby jednolity system identyfikacji turystycznej (opracowany dla obszaru funkcjonalnego miasta Koło- oddziaływania obejmuje całość brzeg) czy katalog form małej architektury turystycznej (sporządzony dla obszaru funkcjonalnego Krainy (lub większą część) MOF-u, Jeziora Mucharskiego w województwie małopolskim). dla którego były sporządzane. Kolejnym przykładem jest dokumentacja na potrzeby utworzenia funduszu poręczeń kredytowych i funduszu pożyczkowego, którą opracowano w ramach projektu „Partnerstwo lokalne na rzecz rozwoju gospodarczego w ramach którego przeprowadzono m.in. badanie kon- gmin powiatu tureckiego”. Warto również odnotować, dycji ekonomicznej osób fizycznych i podmiotów go- że jednym z produktów powstałych w ramach projek- spodarczych. Produktami z tego badania były zarów- tu „Rozwój obszaru funkcjonalnego miasta wojewódz- no raport syntetyczny dla całego obszaru partnerstwa, kiego Zielona Góra” jest ortofotomapa MOF-u (pełne jak i 14 raportów cząstkowych dla poszczególnych miast zamówienie obejmowało wykonanie zdjęć lotniczych, wchodzących w jego skład. Jednakże należy odnoto- ortofotomapy oraz numerycznego modelu terenu całego wać, że w ramach badanych projektów powstawały tak- Zielonogórskiego Obszaru Funkcjonalnego). że niezależne dokumenty strategiczne oraz programo- Kolejnym wymiarem zróżnicowania produktów we dla poszczególnych JST. Najczęściej były to lokalne (zwłaszcza różnego rodzaju dokumentów) powstałych (gminne) programy rewitalizacji oraz strategie rozwoju jako efekt projektów jest skala przestrzenna, jakiej do- usług publicznych w gminach i ogólne strategie rozwo- tyczą. Zdecydowana większość badanych produktów, ju gmin. Tworzono także m.in. programy opieki nad zanie licząc dokumentacji projektowych i planistycznych bytkami, programy ochrony środowiska i plany gospo- (opracowywanych przede wszystkim dla określonych lo- darki niskoemisyjnej. kalizacji w poszczególnych gminach), zasięgiem oddzia- W tym kontekście warto zwrócić uwagę na pro- ływania obejmuje całość (lub większą część) MOF-u, dla jekt „Zintegrowane podejście do problemów obszarów którego były sporządzane. Niemniej jednak w rezulta- funkcjonalnych na przykładzie Chorzowa, Rudy Śląskiej cie części analizowanych projektów powstawały rów- i Świętochłowic”, w przypadku którego oprócz doku- nież produkty (tj. dokumenty) dla pojedynczych JST mentów dla obszaru całego partnerstwa sporządzono

Analiza produktowa 144 3. Spojrzenie w głąb

też odpowiadające im dokumenty dla poszczególnych W czasie trwania projektu rozpisano i rozstrzygnięto miast (programy rewitalizacji, strategie rozwiązywania przetarg m.in. na opracowanie lokalnego programu re- problemów społecznych, programy polityki mieszkanio- witalizacji dla Skawiny oraz na aktualizację planów od- wej, projekty optymalizacji użytkowania budynków, pro- nowy miejscowości dla 16 sołectw wchodzących w skład gramy renowacji podwórek, a także strategie rozwoju). tejże gminy. Wypada również zaznaczyć, że w efekcie realiza- W dalszej części rozdziału przedmiotem analizy bę- cji dwóch projektów powstały produkty (dokumenty), dą przede wszystkim produkty (dokumenty) opracowane których zasięg oddziaływania dotyczy skali sublokalnej dla całych MOF-ów jako instrumenty, przez które najpeł- (tj. miejscowości bądź dzielnicy). Pierwszym z nich jest niej wyrażają się kierunki współpracy i realizacji wspól- wspomniany już wcześniej projekt „Od diagnozy do stra- nych działań, obrane przez poszczególne partnerstwa. tegii – model planowania rozwoju usług publicznych”. Patrząc przez pryzmat głównych kategorii produk- W jego ramach w sposób partycypacyjny opracowano tów powstałych w ramach rozpatrywanych projektów, założenia do strategii rozwoju usług publicznych (do- można wskazać w sumie aż 13 odmiennych modeli po- kumenty diagnostyczne), a także same dokumenty stra- dejść do realizacji tych projektów – od podejścia najbar- tegii rozwoju usług publicznych (kulturalnych, eduka- dziej holistycznego (obejmującego opracowanie zarówno cyjnych i profilaktyki zdrowotnej przez sport) m.in. dla dokumentów diagnostycznych, strategicznych oraz pro- poszczególnych dzielnic Warszawy. Drugim przypad- gramowych dla całych MOF-ów, jak i dokumentacji pro- kiem jest projekt „Razem Blisko Krakowa – zintegrowa- jektowych i/lub planistycznych) poprzez różne modele ny rozwój Podkrakowskiego Obszaru Funkcjonalnego”, pośrednie aż do projektów, w wyniku których powstały którego wnioskodawcą (liderem) była gmina Skawina. jedynie pojedyncze typy (rodzaje) dokumentów (tab. 8).

Tab. 8. Modele podejść do realizacji badanych projektów ze względu na ich produkty*

Podejścia uwzględniające opracowanie dokumentacji projektowej i/lub planistycznej

Bydgoszcz (MOF I), Chorzów – Chojnice (MOF I), Ełk Biłgoraj (MOF I), Włodawa Model 1: (MOF I), Szczecin (MOF II), (MOF I), Jasło (MOF I), (MOF I), Lębork (MOF II), Dokumenty Dąbrowa Górnicza (EOG) Kędzierzyn-Koźle (MOF I), Nowa Sól (MOF II), diagnostyczne Puławy (MOF I), Przeworsk (MOF II), + strategiczne Nysa (EOG) Kościerzyna (EOG), + programowe Mikołów (EOG), Skawina + projektowe (EOG), Turek (EOG)

Model 2: Gorzów Wielkopolski Słupsk (MOF II) Przemyśl (MOF II) Brodnica (MOF II), Dokumenty (MOF I), Warszawa (MOF I) Krasnystaw (MOF II) diagnostyczne + strategiczne + projektowe

Model 3: Lublin (MOF I), Mysłowice – – Giżycko (MOF II), Mosina Dokumenty (MOF II), Poznań (EOG), (MOF II), Olkusz (EOG) diagnostyczne Zielona Góra (JUP) + programowe + projektowe

Model 4: Gdynia (EOG) Rybnik (MOF I), Elbląg Zduńska Wola (MOF I), Kętrzyn (MOF II), Malbork Dokumenty (MOF II), Płock (MOF II), Leszno (EOG) (MOF II), Brwinów (EOG), strategiczne Wałbrzych (MOF II), Czerwieńsk (EOG), + programowe Koszalin (EOG) Ostróda (EOG), Piaski + projektowe (EOG)

Analiza produktowa 145 3. Spojrzenie w głąb

Podejście do Kategorie miejskich obszarów funkcjonalnych (MOF-ów)** realizacji projektu ze MOF ośrodków MOF ośrodków MOF ośrodków MOF ośrodków względu na produkty wojewódzkich regionalnych subregionalnych lokalnych Model 5: Łódź (MOF I) Bielsko-Biała (MOF I) Brzeg (MOF II), Starogard Nowa Ruda (MOF I), Dokumenty Gdański (MOF II) Złoczew (MOF II) strategiczne + projektowe

Model 6: Poznań (MOF II), – – – Dokumenty Toruń (EOG) programowe + projektowe

Model 7: – Tarnów (JUP), – Orzysz (MOF II) Dokumenty Wałbrzych (JUP) diagnostyczne + projektowe

Podejścia nieuwzględniające opracowania dokumentacji projektowej i/lub planistycznej

Model 8: Opole (MOF I), Zielona Góra Radom (MOF I), Tomaszów Mazowiecki – Dokumenty (MOF I), Gdańsk (EOG) Włocławek (MOF I) (MOF I), Kołobrzeg diagnostyczne (MOF I), Konin (MOF I), + strategiczne Dzierżoniów (MOF II) + programowe

Model 9: Szczecin (JUP) Kalisz (MOF I) – – Dokumenty diagnostyczne + strategiczne

Katowice (MOF I), Legnica (MOF I), Jasło (JUP) Mucharz (JUP), Parczew Model 10: Rzeszów (MOF I), Gorzów Tarnów (JUP) (JUP), Pępowo (JUP), Dokumenty Wielkopolski (JUP), Pleszew (JUP), Proszowice diagnostyczne Poznań (JUP) (JUP), Szadek (JUP), + programowe Wołomin (JUP)

Model 11: – – Dębica (MOF II) – Dokumenty strategiczne

Model 12: Poznań (MOF I), – – – Dokumenty Białystok (MOF II) programowe

Model 13: Kraków (MOF I), Wrocław Płock (JUP) – Olkusz (JUP) Dokumenty (MOF I), Gdańsk (JUP), diagnostyczne Rzeszów (JUP)

* W tabeli uwzględniono wyłącznie dokumenty diagnostyczne, strategiczne i programowe dla całych MOF-ów. ** według klasyfikacji MOF-ów w KPZK Źródło: opracowanie własne na podstawie analizy rodzajowej opracowanych produktów

Każdy z analizowanych projektów w większym bądź sięgu MOF-u czy charakterystyka sytuacji społeczno- mniejszym zakresie uwzględniał komponent diagno- -gospodarczej) zazwyczaj były zamieszczane w części styczny (działania służące identyfikacji wspólnych po- diagnostycznej dokumentów strategicznych lub pro- trzeb czy też kierunków rozwoju). Jednakże osobne do- gramowych. kumenty diagnostyczne dla MOF-ów zostały opraco- Podstawowe cele i kierunki rozwoju MOF-ów wywane w ramach 66 projektów. W pozostałych wyniki znaczono w opracowanych dlań dokumentach strate- badań oraz prac diagnostycznych (np. delimitacja za- gicznych. Tego typu dokumenty sporządzono w ramach

Analiza produktowa 146 3. Spojrzenie w głąb

57 analizowanych projektów (niemal wyłącznie tych do- cztery dokumenty strategiczne (tj. strategię ZIT i stra- finansowanych w konkursie MOF I i II oraz z programu tegię rozwoju Bydgosko-Toruńskiego Obszaru Funk- rozwoju miast). W efekcie realizacji powyższych projek- cjonalnego, a także dwie odrębne strategie rozwoju dla tów powstało w sumie 57 ogólnych strategii rozwoju dla MOF-ów Bydgoszczy i Torunia). Drugim – projekt „NOR- MOF-ów i 8 strategii (programów) ZIT. Ze względu na DA – Północny Biegun Wzrostu”, który de facto dotyczył użyteczność większe znaczenie mają te drugie doku- dwóch obszarów funkcjonalnych, tj. obszaru funkcjo- menty, które stanowią podstawę realizacji projektów nalnego Doliny Logistycznej oraz Nadmorskiego Obsza- współfinansowanych ze środków europejskich, w for- ru Usługowego NORDA. W ramach projektu przygoto- mule zintegrowanych (regionalnych) inwestycji teryto- wano dwie osobne strategie rozwoju dla powyższych rialnych. Niemniej jednak na ich opracowanie mogły so- obszarów funkcjonalnych. bie pozwolić tylko MOF-y wskazane w RPO poszcze- Dokumenty strategiczne powstałe w rezultacie ana- gólnych województw. W pięciu partnerstwach w Sub- lizowanych projektów zazwyczaj cechują się znacz- regionie Południowym Województwa Śląskiego, a tak- nym podobieństwem zdefiniowanych celów oraz kie- że w MOF-ach Bydgoszczy i Torunia, Gorzowa Wielko- runków rozwoju (niezależnie od położenia poszcze- polskiego, Kędzierzyna-Koźla i Elbląga) w ramach jed- gólnych MOF-ów czy też rangi ich ośrodków rdzenio- nego projektu sporządzono zarówno ogólną strategię wych). Jednakże wypada zwrócić uwagę, że podobień- rozwoju MOF-u, jak i strategię ZIT. Poza powyższymi stwo celów oraz kierunków rozwoju nie jest wyłącz- nie cechą dokumentów strategicznych opracowanych w ramach badanych projektów. W dużym stopniu dotyczy również dokumentów strategicznych sporządza- nych dla poszczególnych JST, a co za tym idzie – może Dokumenty strategiczne być uznane za pewną cechę planowania strategiczne- powstałe w rezultacie analizo- go w samorządach. Zwykle dokumenty strategiczne nie mają charakteru sprofilowanego, a przy ich opracowywanych projektów zazwyczaj waniu dąży się do identyfikacji jak najszerszego spektrum potencjalnych kierunków rozwoju. cechują się znacznym podobień- W rezultacie 64 projektów zostały sporządzone dokumenty programowe dla całych MOF-ów. W zdecydo- stwem zdefiniowanych celów wanej większości przypadków (nie licząc zbiorczych oraz kierunków rozwoju (nie- strategii rozwoju usług publicznych) ich zakres tematyczny dotyczy pojedynczych sfer rozwoju społeczno- zależnie od położenia poszcze- -gospodarczego. Choć także tutaj można wskazać pewne odstępstwa od reguły, czyli dokumenty programowe gólnych MOF-ów czy też rangi uwzględniające co najmniej dwa, zazwyczaj powiązane ich ośrodków rdzeniowych). ze sobą obszary tematyczne (np. strategie rozwoju edukacji i rynku pracy opracowane dla obszaru funkcjonalnego Gmin Nadodrzańskich i obszaru funkcjonalnego Blisko Krakowa). Dokumenty programowe mogą być przypadkami w ramach jednego projektu zazwyczaj uznane za największą wartość dodaną badanych projek- opracowywano wyłącznie jeden dokument strategicz- tów w kontekście rozwoju współpracy i realizacji wspól- ny dla całego MOF-u, jednakże można wskazać dwa wy- nych działań w MOF-ach. Ponadto ze względu na swój jątki od tej reguły. Pierwszym z nich jest projekt „Pro- operacyjny (wdrożeniowy) charakter konkretyzują kie- gram działań dla miejskich obszarów funkcjonalnych runki działań w tych sferach rozwoju, które uznano za Bydgoszczy i Torunia w nowej perspektywie finanso- najważniejsze dla poszczególnych MOF-ów. W związku wej 2014 – 2020”, w wyniku którego opracowano łącznie z powyższym charakterystyka kierunków współpracy

Analiza produktowa 147 3. Spojrzenie w głąb

w ramach MOF-ów, zamieszczona w dalszej części ni- 12 gmin obszaru funkcjonalnego Krainy Wielkich Jezior niejszego opracowania, została oparta przede wszyst- Mazurskich (MOF Giżycka). kim na analizie dokumentów programowych. Dokumentacje koncepcyjno-projektowe powsta- Jako rezultat 57 projektów (w głównej mierze do- łe w efekcie badanych projektów w większości dotyczą finansowanych w ramach konkursu MOF I i II, a tak- inwestycji z zakresu termomodernizacji, odnawialnych że z programu rozwoju miast) została sporządzona do- źródeł energii i szeroko rozumianego ograniczania ni- kumentacja projektowa dla inwestycji wynikających skiej emisji. Na tle pozostałych relatywnie duży udział z uprzednio opracowanych dokumentów diagnostycz- mają również dokumentacje na przedsięwzięcia doty- nych, strategicznych oraz programowych. Tego rodzaju czące infrastruktury drogowej (rozbudowa i modernizacja dróg powiatowych i gminnych). Ponadto sporządza- ne były dokumentacje techniczne m.in. dla inwestycji z zakresu: rozbudowy systemu ścieżek oraz tras rowerowych, gospodarki wodno-ściekowej, infrastruktury Dokumentacje koncepcyjno- społecznej (w szczególności turystycznej i rekreacyjnej), -projektowe powstałe tworzenia i rozwoju terenów inwestycyjnych, transportu publicznego, a także zagospodarowania przestrzeni w efekcie badanych projektów publicznych i terenów zdegradowanych. Dokumentacje koncepcyjno-projektowe były przy- w większości dotyczą inwe- gotowywane przede wszystkim w rezultacie ogłoszo- stycji z zakresu termomoder- nych wcześniej przetargów. Niemniej w trzech MOF-ach rozpisano również konkursy na opracowanie koncep- nizacji, odnawialnych źródeł cji zagospodarowania przestrzeni publicznych. Zosta- ły one przeprowadzone w MOF-ach: Słupska (koncep- energii i szeroko rozumianego cja zagospodarowania węzła transportowego w Słup- sku i koncepcja zagospodarowania bulwarów rzeki Słu- ograniczania niskiej emisji. pi w Słupsku), Dąbrowy Górniczej (koncepcja zagospodarowania Zagłębiowskiego Parku Linearnego), a tak- że Puław (koncepcja zagospodarowania kamieniołomu dokumenty można uznać za najbardziej użyteczne pro- w Kazimierzu Dolnym). dukty badanych projektów z punktu widzenia gmin wchodzących w skład danych MOF-ów, ponieważ sta- Kierunki (obszary tematyczne) nowią one podstawę realizacji określonych przedsię- wzięć inwestycyjnych oraz niejednokrotnie ubiegania współpracy w ramach MOF-ów się o zewnętrzne środki finansowe (np. fundusze europejskie). Warto zauważyć, że różnego rodzaju doku- W niniejszej części raportu analizie poddano kierunki mentacje techniczne były częściej opracowywane dla współpracy w MOF-ach, podjęte w ramach dofinansowa- obszarów funkcjonalnych mniejszych ośrodków miej- nych projektów. Charakterystyka kierunków współpracy skich. Równocześnie w zdecydowanej większości doku- powstała na podstawie analizy obszarów tematycznych mentacje techniczne sporządzano dla inwestycji w poje- realizowanych projektów na poziomie szczegółowym. dynczych gminach, sporadycznie natomiast dla przed- W tym celu dokonano kwerendy dokumentów progra- sięwzięć, które zasięgiem obejmują całość lub pew- mowych i diagnoz sektorowych, jak również dokumen- ną część MOF-u. Przykładem dokumentacji dla całe- tacji koncepcyjno-projektowych dotyczących całości go MOF-u mogą być chociażby studium wykonalno- MOF-ów. Analiza tych produktów pozwoliła na iden- ści dla Szczecińskiej Kolei Metropolitalnej czy program tyfikację w sumie 20 obszarów tematycznych (tab. 9), funkcjonalno-użytkowy Mazurskiej Pętli Rowerowej dla które można traktować jako kierunki współpracy oraz

Analiza produktowa 148 3. Spojrzenie w głąb

Tab. 9. Szczegółowe obszary tematyczne dofinansowanych projektów

Liczba projektów według kategorii Liczba miejskich obszarów funkcjonalnych (MOF-ów)* Obszar tematyczny projektów ogółem MOF ośrodków MOF ośrodków MOF ośrodków MOF ośrodków wojewódzkich regionalnych subregionalnych lokalnych

Transport (w tym transport publiczny) 57 18 11 12 16

Gospodarka komunalna, energetyka, 41 9 9 7 16 ochrona środowiska

Edukacja i rozwój kapitału ludzkiego 26 5 3 7 11

Rozwój gospodarczy, innowacyjność 23 6 2 8 7

Turystyka 17 0 1 4 12

Kultura 16 4 2 3 7

Rewitalizacja i odnowa przestrzeni 15 6 3 4 2

Planowanie przestrzenne 14 5 1 5 3

Rynek pracy 14 2 3 4 5

Ochrona zdrowia 14 4 2 3 5

Aktywność społeczna i kapitał społeczny 13 1 0 5 7

Pomoc społeczna i przeciwdziałanie 11 2 0 2 7 problemom społecznym

Sport i rekreacja 10 3 1 0 6

Telekomunikacja, informatyzacja i e-usługi 9 4 0 1 4

Współpraca i rozwój partnerstwa 8 3 1 0 4

Bezpieczeństwo publiczne i ochrona 7 1 1 1 4 przeciwpowodziowa

Promocja i marketing 7 1 1 0 5

Zmiany demograficzne i polityka senioralna 4 2 0 1 1

Administracja publiczna i usługi 4 1 0 0 3 administracyjne

Szkolnictwo wyższe 2 2 0 0 0

* według klasyfikacji MOF-ów w KPZK Źródło: opracowanie własne na podstawie analizy zakresu tematycznego dokumentów programowych i diagnoz sektorowych oraz dokumentacji projektowych, opracowanych dla całych MOF-ów realizacji wspólnych działań rozwojowych. Poza nielicz- Na poziomie szczegółowym (tj. poziomie diagnoz nymi wyjątkami obszary tematyczne dofinansowanych sektorowych, dokumentów programowych i dokumen- projektów nie wykazują wyraźnego zróżnicowania w za- tacji koncepcyjno-projektowych dotyczących całości te- leżności od położenia MOF-ów czy rangi ich ośrodka rytorium MOF-ów) zdecydowanie najczęściej wybiera- rdzeniowego. Równocześnie obok obszarów tematycznym obszarem tematycznym w ramach realizowanych nych wybieranych przez większą liczbę partnerstw (np. projektów był rozwój transportu (w większości przypad- transport, gospodarka komunalna, edukacja oraz roz- ków ze szczególnym uwzględnieniem rozwoju trans- wój gospodarczy) można wskazać również te charak- portu publicznego). Jednocześnie wskazać można dwa terystyczne wyłącznie dla pojedynczych MOF-ów (np. rodzaje podejść do programowania i operacjonalizacji szkolnictwo wyższe). współpracy w sferze rozwoju transportu w MOF-ach.

Analiza produktowa 149 3. Spojrzenie w głąb

Podejście całościowe uwzględnia rozwój różnych ro- litalny”). Wreszcie szczególną uwagę należy zwrócić na dzajów infrastruktury transportowej oraz transportu projekt „Master Plan dla Poznańskiej Kolei Metropolital- w granicach MOF-ów. Jego efektem są studia komunika- nej”, dotyczący MOF-u aglomeracji poznańskiej, który cyjne i polityka transportowa dla MOF-ów. Tego rodza- w całości został poświęcony rozwojowi pasażerskiego ju dokumenty były w równej mierze opracowywane dla transportu kolejowego na tym obszarze. wszystkich kategorii MOF-ów. Z kolei w części MOF-ów współpraca w zakresie transportu została szczególnie „Master Plan dla Poznańskiej ukierunkowana na kwestie rozwoju transportu pub- Kolei Metropolitalnej” licznego. Istotne miejsce wśród instrumentów służą- cych realizacji wspólnych działań w sferze transportu Głównym celem projektu „Master Plan dla publicznego w MOF-ach zajmują plany zrównoważone- Poznańskiej Kolei Metropolitalnej” stało go rozwoju publicznego transportu zbiorowego, zakła- się określenie podstaw funkcjonowania dające m.in. jego integrację w różnych wymiarach. Ta- połączeń kolejowych w ramach Poznańskiej kie dokumenty były sporządzane głównie dla MOF-ów Kolei Metropolitalnej. Liderem projektu jest ośrodków wojewódzkich (Poznania, Szczecina, Rzeszo- Stowarzyszenie Metropolia Poznań (SMP), a w jego wa, Białegostoku, Zielonej Góry i Gorzowa Wielkopol- realizację włączyło się ponadto 39 innych podmiotów skiego) i regionalnych (Wałbrzycha), rzadziej natomiast (partnerów), reprezentujących następujące dla MOF-ów miast subregionalnych (Puław, Chojnic, Ja- grupy: JST (w tym województwo wielkopolskie, sła i Krosna) oraz lokalnych (Lęborka). powiat poznański oraz 27 miast i gmin), podmioty W kontekście integracji transportu publicznego war- prowadzące działalność gospodarczą w zakresie to zwrócić uwagę, że w efekcie projektu „Potrzeby i stan- kolejnictwa (w tym przewoźnicy kolejowi), dardy usług publicznych w siedmiu gminach wojewódz- instytucje naukowe i eksperckie, jak również twa lubuskiego”, realizowanego przez Stowarzyszenie organizacje pozarządowe. Rozpatrywany projekt jest Lubuskie Trójmiasto w Zielonej Górze, została opraco- przykładem niezwykle kompleksowego podejścia do wana strategia systemu karty aglomeracyjnej. W doku- programowania rozwoju transportu w MOF-ach. mencie przedstawiono propozycje kierunków rozwoju W pierwszym etapie wdrażania projektu istniejącego systemu biletu elektronicznego komuni- została opracowana obszerna Koncepcja kacji miejskiej na terenie Zielonej Góry oraz sąsiadują- Zintegrowanego Transportu Publicznego w oparciu cych gmin (w zakresie poszerzenia obszaru jego funk- o linie Poznańskiego Węzła Kolejowego (2014). cjonowania, zwiększenia liczby dostępnych usług, po- Dokument obejmuje m.in. analizę istniejącej prawy jakości technicznej czy też podniesienia pozio- infrastruktury kolejowej pod kątem możliwości mu bezpieczeństwa użytkowników). uruchomienia regularnych połączeń pasażerskich W trzech MOF-ach ośrodków wojewódzkich (me- wraz z określeniem zakresu niezbędnych tropolitalnych) w ramach dofinansowanych projektów inwestycji, analizę zapotrzebowania na tabor przystąpiono do sporządzenia instrumentów (doku- kolejowy dostosowany do specyfiki ruchu mentów oraz dokumentacji projektowych i planistycz- aglomeracyjnego oraz plan operacyjny wdrożenia nych) stanowiących podstawę rozwoju aglomeracyjnego opracowanej koncepcji i wariantowy rozkład transportu szynowego. Pierwszym z nich jest Szczeciński jazdy. Warto zaznaczyć, że w omawianym Obszar Metropolitalny, w przypadku którego opracowa- dokumencie zamieszczono również krótką analizę no obszerne i bogate w treść studium wykonalności dla wpływu funkcjonowania Poznańskiej Kolei Szczecińskiej Kolei Metropolitalnej. Działania ukierun- Metropolitalnej na metropolitalny rynek pracy oraz kowane na rozwój aglomeracyjnego transportu szyno- przeciwdziałanie wykluczeniu społecznemu. wego podjęto także w Łódzkim Obszarze Metropolital- W rezultacie kolejnego etapu powstała nym (ogłoszenie przetargu na przygotowanie studium koncepcja budowy funkcjonalnych węzłów wykonalności dla projektu „Łódzki Tramwaj Metropo-

Analiza produktowa 150 3. Spojrzenie w głąb

lokalizacje parkingów). Równocześnie dla wybranych przesiadkowych Poznańskiej Kolei Metropolitalnej, lokalizacji parkingów została sporządzona dokumen- służąca zwiększeniu ich dostępności i rozwojowi tacja przedinwestycyjna. usług dopełniających komunikację publiczną. Następny z najczęściej wybieranych szczegółowych W opracowaniu uwzględniono łącznie 64 węzły obszarów tematycznych analizowanych projektów obej- przesiadkowe, dla których dokonano charakterystyki muje gospodarkę komunalną, energetykę i ochronę stanu istniejącego (wraz z dokumentacją środowiska. Jest niezwykle szeroki i wskazuje kilka róż- fotograficzną), a także określono pożądany stan nych kierunków współpracy. Podobnie jak w przypad- docelowy, wskazując zakres niezbędnych inwestycji. ku rozwoju transportu, także w obszarze gospodarki W ramach trzeciego etapu przystąpiono do komunalnej można wskazać dwa podejścia do progra- opracowania projektów miejscowych planów mowania oraz operacjonalizacji współpracy. W ramach zagospodarowania przestrzennego, jak również projektów dofinansowanych w konkursie JUP zagadnie- zmian studiów uwarunkowań i kierunków nia dotyczące gospodarki komunalnej były zazwyczaj zagospodarowania przestrzennego wraz z koncepcją ujmowane całościowo (usługi komunalne traktowano modernizacji układów drogowych na wskazanych zbiorczo jako przedmiot osobnych strategii albo kom- obszarach wokół stacji i przystanków kolejowych ponent syntetycznych strategii rozwoju usług publicz- Poznańskiej Kolei Metropolitalnej. nych). Z kolei w rezultacie projektów dofinansowanych Wreszcie ostatni etap analizowanego projektu w pozostałych konkursach częściej powstawały doku- obejmuje przeprowadzenie inwentaryzacji menty programowe sprofilowane na jedno szczegółowe obiektów stacyjnych (ze szczególnym zagadnienie, jak chociażby gospodarka niskoemisyjna uwzględnieniem budynków objętych ochroną (plany gospodarki niskoemisyjnej dla MOF-ów: Rze- konserwatorską), a także opracowanie szowa, Białegostoku, Wałbrzycha, Kędzierzyna-Koźla, koncepcji ich rewitalizacji wraz ze zmianą Nowej Soli oraz Ostródy i Iławy), gospodarka odpadami sposobu użytkowania w kierunku adaptacji do (studium racjonalizacji zagospodarowania odpadów dla świadczenia usług komplementarnych. Docelowo MOF-u Puław) i gospodarka wodno-ściekowa (np. kon- inwentaryzacją zostaną objęte w sumie 33 obiekty cepcja spójnej gospodarki wodno-ściekowej dla aglome- dworcowe, zlokalizowane przy liniach Poznańskiej racji płockiej, a także studia programowo-przestrzenne Kolei Metropolitalnej. gospodarki wodno-ściekowej oraz odprowadzania wód Źródło: http://www.kolej.metropoliapoznan.pl opadowych dla Rzeszowskiego Obszaru Funkcjonalne- go). Dla obszarów funkcjonalnych czterech miast (tj. Płocka, Konina, Kościerzyny i Malborka) przygotowano Interesujący przykład programowania wspólnych programy z zakresu polityki energetycznej. działań w sferze transportu stanowi kolejny z projek- W MOF-ie Chorzowa, Rudy Śląskiej i Świętochło- tów realizowanych na obszarze aglomeracji poznań- wic w szczególny sposób podjęto zagadnienia polity- skiej, który został sprofilowany na kwestie polityki par- ki mieszkaniowej. W rezultacie projektu realizowane- kingowej. W ramach projektu przeprowadzono badania go przez wymienione miasta opracowano analizę sta- zachowań oraz preferencji w zakresie parkingów na te- nu budynków komunalnych w MOF-ie, a także sporzą- renie aglomeracji poznańskiej oraz powiatów kościań- dzono dwa zintegrowane dokumenty programowe (pro- skiego, wrzesińskiego i wągrowieckiego. Na podstawie gram polityki mieszkaniowej oraz program optymaliza- wyników powyższych badań został opracowany doku- cji użytkowania budynków). ment Spójna Polityka Parkingowa dla Obszaru Funkcjo- Relatywnie często wybieranym szczegółowym ob- nalnego Aglomeracji Poznańskiej (b.d.), przedstawiają- szarem tematycznym badanych projektów był szero- cy rekomendacje i określający kierunki działań doty- ko rozumiany rozwój gospodarczy. Niemniej ten kie- czących rozwoju systemu parkingowego w aglomera- runek współpracy był częściej wybierany w MOF-ach cji (w tym m.in. wskazujący najbardziej odpowiednie mniejszych miast (tj. ośrodków subregionalnych i lo-

Analiza produktowa 151 3. Spojrzenie w głąb

kalnych). W celu operacjonalizacji współpracy w tym obszarze tematycznym najczęściej były opracowywane lokalnego funduszu pożyczkowego, dokumentację ogólne programy rozwoju gospodarczego bądź rozwo- założycielską (w tym wzory umowy spółki), ju przedsiębiorczości. Równocześnie w przypadku czę- dokumentacje funduszy (na którą składają się ści partnerstw współpraca w zakresie wspierania roz- m.in. regulaminy i wzory wniosków o udzielenie woju gospodarczego została nastawiona na tworzenie odpowiednio pożyczki bądź poręczenia oraz rozwój terenów inwestycyjnych (w tym racjonali- kredytowego), a także dokumentację określającą zację ich rozmieszczenia w granicach MOF-ów). Jako wymogi ochrony danych osobowych. przykład można wskazać Rzeszowski Obszar Funkcjo- Źródło: http://partnerstwolokalne.turek.pl nalny, dla którego przygotowano koncepcję lokalizacji stref zwiększonej aktywności gospodarczej. W dokumencie wskazano kierunki rozwoju istniejących stref Szeroko rozumiany rozwój turystyki jako obszar te- aktywności gospodarczej w MOF-ie, jak również zapro- matyczny projektu, a tym samym kierunek współpracy ponowano potencjalne lokalizacje kolejnych tego typu w ramach MOF-u w zdecydowanej większości przypad- terenów inwestycyjnych. Warto także zauważyć, że dwa ków był wybierany przez partnerstwa skupione wokół partnerstwa (aglomeracja opolska i Kętrzyński Obszar mniejszych ośrodków miejskich. Na 17 MOF-ów, w któ- Funkcjonalny) w efekcie dofinansowanych projektów rych turystyka została wskazana jako sfera współpracy doprowadziły do opracowania spójnej oferty inwesty- oraz realizacji wspólnych działań rozwojowych, aż 12 cyjnej dla całego MOF-u. Wreszcie należy odnotować, stanowiły MOF-y ośrodków lokalnych, zaś kolejne 4 – iż w rezultacie projektu realizowanego przez powiat tu- subregionalnych (Chojnic, Konina, Puław oraz Toma- recki powstała dokumentacja stanowiąca podstawę do szowa Mazowieckiego). Ponadto turystyka jako obszar utworzenia funduszu poręczeń kredytowych i funduszu tematyczny projektu została wybrana przez jeden MOF pożyczkowego dla małych i średnich przedsiębiorstw. ośrodka regionalnego (Koszaliński Obszar Funkcjonal- ny). W celu operacjonalizacji współpracy w sferze turystyki najczęściej opracowywano strategie rozwoju tury- Fundusz poręczeń kredytowych styki. Powyższe dokumenty przygotowano dla MOF-ów: oraz fundusz pożyczkowy aglomeracji konińskiej, Tomaszowa Mazowieckiego (Do- w powiecie tureckim liny Rzeki Pilicy), Kętrzyna, Włodawy, Biłgoraju, Krainy Jednym z produktów opracowanych w rezultacie Jeziora Mucharskiego oraz Mikroregionu Wielkopolskie- realizacji projektu „Partnerstwo lokalne na rzecz go Parku Narodowego. W przypadku powiatu tureckie- rozwoju gospodarczego gmin powiatu tureckiego” go opracowano strategię marki i produktu turystyczne- są dokumentacje na potrzeby powołania funduszu go, natomiast dla obszarów funkcjonalnych Blisko Kra- poręczeń kredytowych i funduszu pożyczkowego kowa i Gmin Nadodrzańskich sporządzono dokumenty dla podmiotów gospodarczych (małych i średnich o nieco szerszym zakresie tematycznym, a mianowicie przedsiębiorstw prowadzących działalność zintegrowane strategie rozwoju oferty czasu wolnego. na terenie województwa wielkopolskiego). Wreszcie w rezultacie projektu Malborskiego Obszaru Opracowanie tego typu dokumentacji stanowiło Funkcjonalnego powstało studium uruchomienia cało- odpowiedź na problem, który zdiagnozowano rocznego produktu turystycznego. na terenie partnerstwa, a mianowicie na brak Warto w tym miejscu zwrócić uwagę na przykład instytucji wspomagających lokalne firmy kompleksowego podejścia do programowania wspólnych w zakresie finansowania inwestycji. Dokumentacja działań w sferze rozwoju turystyki, jakim jest projekt przygotowana w ramach projektu obejmuje m.in.: „Podniesienie jakości usług publicznych wokół zbiorni- ekspertyzę zasadności i uwarunkowań powołania ka Świnna Poręba”, realizowany w obszarze funkcjonal- lokalnego funduszu poręczeniowego oraz nym Krainy Jeziora Mucharskiego. W rezultacie powyż- szego projektu powstały, poza strategią rozwoju turysty-

Analiza produktowa 152 3. Spojrzenie w głąb

ki, również inne dokumenty dotyczące tej sfery rozwo- celem – oprócz tworzenia nowych miejsc pracy w przed- ju (scenariusze rozwoju turystyki, studium zarządzania siębiorstwach – jest budowa tożsamości lokalnej (stwo- turystyką, system promocji oferty turystycznej i kultu- rzenie nowego wizerunku miast Radomskiego Obsza- ralnej), a także katalog form małej architektury tury- ru Funkcjonalnego). Rewitalizacja i zagospodarowanie stycznej i portal mapowy Krainy Jeziora Mucharskiego. przestrzeni wyznaczyły także jeden z trzech szczegóło- Kolejny szczegółowy kierunek współpracy w ra- wych kierunków współpracy w kolejnym MOF-ie ośrod- mach MOF-ów to rewitalizacja oraz – w węższym ro- ka regionalnego – Subregionie Południowym Wojewódz- zumieniu – odnowa i zagospodarowanie przestrzeni. twa Śląskiego, którego miastem rdzeniowym jest Biel- W przypadku siedmiu partnerstw zdecydowano o opra- sko-Biała. W ramach dofinansowanego projektu sporzą- cowaniu zintegrowanych programów (strategii) rewita- dzono analizę wykonalności zintegrowanego przedsię- lizacji dla MOF-ów. Tego rodzaju dokumenty powstały wzięcia „Rewitalizacja przestrzeni nadbrzeżnych rzek, dla trzech MOF-ów ośrodków wojewódzkich (Bydgosz- czy i Torunia, Rzeszowa, a także Chorzowa, Rudy Ślą- skiej i Świętochłowic), trzech MOF-ów ośrodków subregionalnych (aglomeracja leszczyńska, aglomeracja płocka, MOF Ziemi Dzierżoniowskiej) oraz dla jednego MOF-u ośrodka lokalnego (Krainy Wielkich Jezior Zgodnie z zapisami KPZK jedną Mazurskich, którego miastem rdzeniowym jest Giży- cko). Warto w tym miejscu zaznaczyć, że w przypadku z głównych dróg prowadzą- MOF-u Chorzowa, Rudy Śląskiej i Świętochłowic w ra- cych do integracji MOF-ów mach dofinansowanego projektu sporządzono rów- nież inne zintegrowane dokumenty programowe, słu- powinny być spójne działania żące prowadzeniu wspólnych działań w zakresie rewitalizacji oraz odnowy i kształtowania przestrzeni miej- o charakterze planistycznym. skiej (zintegrowany program renowacji podwórek, a tak- że zintegrowany plan zarządzania zmianami w MOF-ie). Jednocześnie został opracowany zintegrowany projekt przekształcenia kluczowych przestrzeni publicznych potoków i zbiorników wodnych Subregionu Południo- MOF-u (dotyczący w sumie ośmiu przestrzeni położo- wego”, jak również analizy wykonalności 35 pojedyn- nych w poszczególnych miastach partnerstwa), będący czych projektów wchodzących w jego zakres, które za- zbiorem zasad postępowania w celu m.in. zapewnienia planowano w formule regionalnych inwestycji teryto- wysokiej jakości przestrzeni i racjonalnego gospodaro- rialnych w latach 2014 – 2020. Kształtowanie oraz zago- wania zasobami. Ponadto na potrzeby rewitalizacji wy- spodarowanie przestrzeni publicznej wyznaczają także branych terenów zdegradowanych zostały sporządzo- szczególny kierunek współpracy podjętej przez JST oraz ne niezbędne dokumentacje projektowe. Rewitalizacja partnerów reprezentujących sektory społeczny, gospo- oraz zagospodarowanie terenów zdegradowanych (po- darczy i naukowy z terytorium Obszaru Funkcjonalne- przemysłowych) stały się także głównym kierunkiem go Doliny Rzek Przemszy i Brynicy, którego głównym współpracy podjętej przez kolejne trzy miasta konur- ośrodkiem jest Dąbrowa Górnicza (projekt utworzenia bacji górnośląskiej, a mianowicie: Mysłowice, Jaworz- Zagłębiowskiego Parku Linearnego). no i Sosnowiec. Zgodnie z zapisami KPZK jedną z głównych dróg pro- Rewitalizacja była też jednym z modułów (obsza- wadzących do integracji MOF-ów powinny być spójne rów tematycznych) projektu realizowanego na terenie działania o charakterze planistycznym. Sfera planowa- Radomskiego Obszaru Funkcjonalnego. W efekcie opra- nia i zagospodarowania przestrzennego została wska- cowano m.in. zintegrowany program inwestycji i rozwo- zana jako szczegółowy obszar współpracy w 14 z ana- ju miejsc pracy na obszarach rewitalizowanych, którego lizowanych projektów. W tym miejscu można wskazać

Analiza produktowa 153 3. Spojrzenie w głąb

dwie grupy instrumentów służących konkretyzacji czy też operacjonalizacji współpracy w tym zakresie. Pierw- W rezultacie projektu przeprowadzono szą grupę stanowią instrumenty (dokumenty) o charak- delimitację Poznańskiego Obszaru terze diagnostycznym, jak Studium Uwarunkowań Roz- Metropolitalnego, a także dokonano inwentaryzacji woju Przestrzennego Bydgosko-Toruńskiego Obszaru obowiązujących dokumentów planistycznych. Funkcjonalnego (b.d.) oraz analizy polityki przestrzennej Niemniej jednak głównym produktem jest i spójności przyjętych rozwiązań planistycznych w gmi- Koncepcja kierunków rozwoju przestrzennego nach wchodzących w skład danych MOF-ów (tego ty- Metropolii Poznań (2016), w której zdiagnozowano pu analizy opracowano dla MOF-ów: Rzeszowa, Puław, uwarunkowania i określono pożądane kierunki Lęborka i Krainy Wielkich Jezior Mazurskich, którego zagospodarowania i rozwoju przestrzennego rdzeniem jest Giżycko). Druga grupa narzędzi służących aglomeracji poznańskiej. Równocześnie w ramach prowadzeniu wspólnych działań w obszarze planowa- projektu przygotowano wytyczne określające nia przestrzennego obejmuje dokumenty programowe, zasady wdrażania zapisów opracowanej wcześniej tj. koncepcje (plany) zagospodarowania i rozwoju prze- koncepcji do studiów uwarunkowań i kierunków strzennego MOF-ów. Tego rodzaju dokumenty zawie- zagospodarowania przestrzennego gmin, rają, poza komponentem diagnostycznym, część wdro- a także miejscowych planów zagospodarowania żeniową, określającą cele oraz pożądane kierunki zago- przestrzennego. Warto odnotować, że omawiany spodarowania i rozwoju przestrzennego w odniesieniu projekt był konkretyzacją jednego z programów do terytorium całego MOF-u. W ramach analizowanych strategicznych, jakie założono w dokumencie projektów sporządzono je dla MOF-u Trójmiasta (w tym Strategia rozwoju aglomeracji poznańskiej. plan zagospodarowania przestrzennego dla Gdańskie- Metropolia Poznań 2020 (2011) (program 1.1: go Obszaru Metropolitalnego oraz dwa programy ope- Koncepcja zagospodarowania przestrzennego racyjne w zakresie rozwoju przestrzennego i gospoda- metropolii poznańskiej). rowania gruntami odpowiednio dla obszaru funkcjo- Źródło: http://www.planowanie.metropoliapoznan.pl nalnego Doliny Logistycznej i Nadmorskiego Obszaru Usługowego NORDA), aglomeracji poznańskiej, a tak- że MOF-ów ośrodków regionalnych (Elbląg), subregio- Poza obszarami tematycznymi wybieranymi w więk- nalnych (Kędzierzyn-Koźle, Krosno, Jasło, Ełk i Zduń- szej liczbie projektów można wskazać również kierun- ska Wola) i lokalnych (powiat turecki). ki współpracy charakterystyczne dla pojedynczych MOF-ów. Warto zwrócić uwagę, że cztery partnerstwa w sposób szczególny podjęły zagadnienia przeciwdzia- Zintegrowane podejście do łania problemom demograficznym i polityki senioral- planowania rozwoju przestrzennego nej. Zwłaszcza trzeba odnotować przykłady MOF-u po- w Metropolii Poznań wiatu mikołowskiego, dla którego opracowano osobną Projekt „Koncepcja kierunków rozwoju strategię rozwiązywania problemów demograficznych, przestrzennego Metropolii Poznań – podejście oraz Rzeszowskiego Obszaru Funkcjonalnego, dla któ- zintegrowane”, zrealizowany przez SMP, został rego powstała diagnoza potrzeb osób starszych wraz w całości ukierunkowany na współpracę i wspólne z obszernym katalogiem form i kierunków ich wsparcia działania w sferze planowania i zagospodarowania społecznego, kulturalnego i zdrowotnego. przestrzennego. Głównym celem tego projektu W dwóch MOF-ach ośrodków wojewódzkich – me- stało się opracowanie spójnej koncepcji kierunków tropolitalnych (w Szczecińskim Obszarze Metropolital- rozwoju przestrzennego dla obszaru całej nym oraz Bydgosko-Toruńskim Obszarze Funkcjonal- metropolii. Działaniami w projekcie objęto łącznie nym) jednym z obszarów tematycznych realizowanych 22 gminy aglomeracji poznańskiej. projektów stał się rozwój szkolnictwa wyższego. Należy zwrócić uwagę przede wszystkim na Bydgosko-Toruń-

Analiza produktowa 154 3. Spojrzenie w głąb

ski Obszar Funkcjonalny, dla którego został opracowa- problemom czy barierom rozwojowym). Zatem już na ny program szkolnictwa wyższego – wskazano w nim etapie przygotowania wniosku aplikacyjnego pojawi- m.in. kierunki działań niezbędnych do podjęcia w celu ła się konieczność osiągnięcia konsensusu i pogodze- zwiększenia efektywności kształcenia uwzględniającego nia interesów partnerów wchodzących w skład zawią- potrzeby gospodarki. zanych porozumień, co należy uznać za wartość doda- ną konkursów. Podsumowanie Istotnym pozytywnym efektem rozpatrywanych konkursów dotacji jest rozwój na szerszą skalę współ- Projekty dofinansowane w ramach konkursów MOF pracy międzygminnej (niejednokrotnie również mię- I i II są zróżnicowane pod wieloma względami, podob- dzysektorowej) w MOF-ach. W zdecydowanej większo- nie jak przygotowane w ich rezultacie produkty. Różno- ści beneficjentami analizowanych projektów były nowe rodność ta wynika z wielokierunkowości celów wyzna- partnerstwa, obejmujące miasta i gminy ich otoczenia. czonych w analizowanych konkursach, a także z rela- Pozostaje mieć nadzieję, że porozumienia te zostały za- tywnie szerokiego zakresu tematycznego samych pro- wiązane nie tylko na potrzeby samych projektów (oraz jektów i rodzajów działań możliwych do sfinansowania wynikającej z nich możliwości dofinansowania doku- z udzielanych dotacji. W związku z powyższym partner- mentów i dokumentacji pozwalających na ubieganie stwa aplikujące w konkursach uzyskały znaczną swo- się o zewnętrzne środki finansowe), lecz także w celu bodę w wyborze obszarów (kierunków tematycznych) prowadzenia rzeczywistej współpracy oraz rozwiązy- współpracy oraz instrumentów (narzędzi) służących jej wania wspólnych problemów rozwojowych w skali ca- łych MOF-ów. Zróżnicowanie zakresu tematycznego dofinansowanych projektów oraz powstałych w ich wyniku produk- tów odzwierciedla odmienność podejścia samorządów Zróżnicowanie zakresu do współpracy w ramach MOF-ów. Zakres większości projektów dotyczył co najmniej dwóch, a najczęściej kil- tematycznego dofinan- ku różnych kierunków (płaszczyzn) współpracy. Z jednej strony w analizowanych projektach przyjęto szeroki sowanych projektów oraz zakres tematyczny, co można uznać za wyraz całościo- powstałych w ich wyniku wego podejścia do rozwoju MOF-ów. Niemniej jednak na etapie realizacji konkretnych działań zbytnie roz- produktów odzwierciedla proszenie sił i środków finansowych (przy ich relatywnie ograniczonej skali w stosunku do zdiagnozowanych odmienność podejścia potrzeb) może nie przynieść spodziewanych rezulta- tów. Z drugiej strony zakres tematyczny części projek- samorządów do współpracy tów (14), realizowanych głównie w MOF-ach ośrodków w ramach MOF-ów. wojewódzkich, został wyraźnie sprofilowany, tj. ukierunkowany tylko na jeden obszar współpracy (najczęś- ciej sferę transportu). Podejście to może być przejawem większej świadomości partnerów odnośnie do najważ- operacjonalizacji. Tym samym konkursy pozwoliły sa- niejszych wspólnych wyzwań rozwojowych, a także wy- morządom (a częstokroć również innym podmiotom) na razem wcześniejszej hierarchizacji (priorytetyzacji) po- podjęcie współpracy oraz planowanie wspólnych dzia- trzeb rozwojowych. łań w tych sferach, które zostały przezeń uznane za naj- Najczęściej w rezultacie dofinansowanych projek- bardziej istotne z uwagi na lokalne uwarunkowania roz- tów powstawały różnego rodzaju dokumenty (diagno- wojowe (m.in. w kontekście przeciwdziałania wspólnym styczne, strategiczne i programowe) oraz dokumentacje

Analiza produktowa 155 3. Spojrzenie w głąb

koncepcyjno-projektowe. Dla rozwoju współpracy oraz Wyraźnie najliczniejszą grupę produktów powsta- prowadzenia wspólnych działań w MOF-ach szczególną łych w rezultacie badanych projektów stanowią doku- wartość dodaną badanych projektów stanowią zwłasz- mentacje koncepcyjno-projektowe dla planowanych in- cza dokumenty programowe (strategie sektorowe i spro- westycji. Równocześnie należy zauważyć, że w zdecy- filowane tematycznie programy rozwojowe). Dokumenty dowanej większości przypadków dokumentacje tech- te konkretyzują bowiem najważniejsze kierunki działań niczne tworzono dla przedsięwzięć w pojedynczych gminach, a jedynie sporadycznie dla inwestycji obej- mujących zasięgiem całość bądź część MOF-u. Wobec powyższego dokumentacje dające podstawę do podję- cia przedsięwzięć inwestycyjnych oraz niejednokrot- Dla rozwoju współpracy nie ubiegania się o fundusze zewnętrzne mogą być postrzegane jako najbardziej użyteczne produkty anali- oraz prowadzenia wspól- zowanych projektów głównie przez poszczególne gminy tworzące MOF-y. nych działań w MOF-ach Na poziomie szczegółowym (tj. poziomie doku- szczególną wartość dodaną mentów programowych, diagnoz sektorowych, jak rów- nież dokumentacji projektowych dotyczących całych badanych projektów stanowią MOF-ów) najczęściej wybieranymi kierunkami współ- pracy, w ramach dofinansowanych projektów, były trans- zwłaszcza dokumenty progra- port (ze szczególnym uwzględnieniem rozwoju zrów- noważonego transportu publicznego) oraz szeroko ro- mowe (strategie sektorowe zumiana gospodarka komunalna, natomiast w dalszej i sprofilowane tematycz- kolejności edukacja i rozwój kapitału ludzkiego, a tak- że rozwój gospodarczy. Poza nielicznymi wyjątkami nie programy rozwojowe). (np. współpraca w sferze turystyki podejmowana przede wszystkim przez partnerstwa skupione wokół mniejszych miast) zakres tematyczny analizowanych projek- tów nie wykazuje istotnego zróżnicowania w zależno- w odniesieniu do tych sfer rozwoju, które zostały uzna- ści od położenia MOF-ów czy rangi ich ośrodka rdze- ne za najbardziej istotne dla poszczególnych MOF-ów. niowego. Z jednej strony może to świadczyć o znacz- Jednocześnie należy zwrócić uwagę, że w ramach anali- nym podobieństwie potrzeb i wyzwań rozwojowych zowanych projektów obok dokumentów obejmujących w MOF-ach w Polsce. Natomiast z drugiej – o dostoso- zasięgiem terytorium całych MOF-ów niejednokrotnie wywaniu priorytetów i kierunków działań rozwojowych powstawały także dokumenty dla pojedynczych gmin do możliwości, jakie stwarzają zewnętrzne źródła finan- wchodzących w ich skład (strategie rozwoju, plany go- sowania (chodzi zwłaszcza o dostępność funduszy eu- spodarki niskoemisyjnej, programy rewitalizacji itp.). ropejskich dla projektów z zakresu transportu publicz- Tworzenie strategii i programów dla pojedynczych gmin nego oraz gospodarki niskoemisyjnej). Niemniej nale- w ramach projektów służących budowie oraz rozwojo- ży zgodzić się, że rozwój zrównoważonego transportu wi współpracy w granicach MOF-ów należy ocenić ne- publicznego ma szczególnie istotne znaczenie dla zwięk- gatywnie i traktować raczej jako przejaw zaspokajania szania spójności i integralności MOF-ów. W tym kon- partykularnych interesów danych partnerów (zwłasz- tekście trzeba przede wszystkim docenić wysiłki części cza gdy dokumenty te stanowią podstawę do ubiegania partnerstw związane z podjęciem próby uspójnienia sy- się o środki zewnętrzne) niż działanie służące osiąg- stemu planowania przestrzennego na swoim obszarze nięciu wartości dodanej (efektu synergii) w skali całe- (poprzez opracowanie wspólnych koncepcji kierunków go partnerstwa. zagospodarowania przestrzennego).

Analiza produktowa 156 3. Spojrzenie w głąb

Omówienie uwarunkowań prawnych – stopniem związania partnerów wzajemnymi zobo- współpracy międzysamorządowej6 wiązaniami i ich odpowiedzialnością za realizowane w partnerstwie zadania; – dopuszczonymi przez przepisy sposobami finanso- Wprowadzenie wania ze środków publicznych wspólnie realizowanych przedsięwzięć; JST jako podmioty władzy publicznej mogą działać jedy- – pozostawionym przez ustawodawcę zakresem swo- nie w granicach i na podstawie prawa. W konsekwencji body w określeniu przez partnerów organizacji part- ich swoboda w wyborze i kształtowaniu modelu współ- nerstwa i zasad, na jakich będzie odbywać się współ- pracy z innymi JST oraz podmiotami spoza sektora sa- praca. morządowego jest znacznie ograniczona w porównaniu W związku z tym należy uznać, że uwarunkowania ze swobodą, jaką dysponują w tym zakresie podmioty prawne stanowią ważny czynnik przy podejmowaniu prawa działające w ramach sektora prywatnego. decyzji o zawiązaniu partnerstwa oraz dotyczącej wy- W systemie prawa polskiego brak jest przepisu, któ- boru docelowego modelu instytucjonalnego współpra- ry kompleksowo regulowałby kwestie współpracy mię- cy międzysamorządowej i międzysektorowej. dzysamorządowej i międzysektorowej JST. Dlatego od- tworzenie ram prawnych koniecznych do zawiązywa- Charakterystyka dostępnych form nia i realizacji takiej współpracy wymaga sięgnięcia do szeregu uregulowań ustawowych. współpracy międzysamorządowej Obecnie obowiązujące przepisy prawa przewidu- w świetle polskiego prawa ją kilka tzw. zinstytucjonalizowanych form współpra- cy z udziałem JST, do których zaliczyć należy: związ- Związek JST ki JST, związki metropolitalne, porozumienia JST, stowarzyszenia z udziałem JST (w tym LGD) oraz spółki Podstawą prawną współpracy w ramach związków JST z udziałem JST. Dla pojedynczych projektów współpra- są przepisy Ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie ca może być także zawiązywana w ramach partnerstwa gminnym i Ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie publiczno-prywatnego (PPP). W praktyce wykształciło powiatowym. się ponadto kilka form współpracy opartych na cywili- Zgodnie z obowiązującymi przepisami formuła stycznej zasadzie swobody zawierania umów, np. kon- prawna związku jest dedykowana trzem typom współ- sorcja, klastry, umowy o wzajemnej współpracy i wymia- pracy międzysamorządowej: międzygminnej, między- nie doświadczeń, jednak ich zastosowanie, ze względu powiatowej oraz powiatowo-gminnej. Ustawodawca nie na szczególny status JST, ma ograniczony przedmioto- rozstrzyga ani o minimalnej, ani o maksymalnej liczbie wo charakter. uczestników związku danego rodzaju. Przyjmuje się za- Ustawodawca nie stwarza uniwersalnej formuły in- tem, że związek winien mieć co najmniej dwóch uczest- stytucjonalnej współpracy, która mogłaby być z sukce- ników. Przepisy nie formułują także żadnych ograniczeń sem przeniesiona na grunt każdego partnerstwa z udzia- terytorialnych dotyczących uczestnictwa w związku łem JST. Poszczególne formy współpracy, w których mo- samorządowym. Oznacza to, że w skład związku mogą gą uczestniczyć JST, różnią się między sobą m.in.: wejść np. gminy z różnych województw. – wyznaczonym przez ustawodawcę dopuszczalnym Z poczynionych uwag wynika, że formuła prawna składem partnerstwa i trybem wyłaniania partne- związku nie umożliwia wspólnego wykonywania zadań rów; przez JST wszystkich szczebli (nie ma możliwości two- – celami, dla których partnerstwa mogą być zakłada- rzenia związków województw ani związków z udziałem ne; województw), jak również współpracy JST z podmiotami spoza sektora samorządowego. Nie wyklucza to rzecz 6 Pierwodruk: Kudra 2016. jasna współpracy z tymi podmiotami poza strukturami

Omówienie uwarunkowań prawnych współpracy międzysamorządowej 157 3. Spojrzenie w głąb

organizacyjnymi związku zgodnie z innymi przepisami, nych przez związek (np. ograniczając ją do zarządzania np. poprzez narzędzia konsultacyjne. kadrami), jak i obszaru ich działalności (np. obejmując Zgodnie z obowiązującymi przepisami związek JST nim jedynie placówki opieki zdrowotnej). Skorzystanie jest tworzony do wspólnego wykonywania zadań pub- z możliwości współpracy przy organizacji wspólnej ob- licznych. Współpraca w ramach związku samorządo- sługi, jaką stwarza związek samorządowy, pozwala na wego pozwala na podjęcie współdziałania w ramach uzyskanie szeregu oszczędności (m.in. zmniejszenie każdego z zadań publicznych należących do właściwo- kosztów operacyjnych i specjalizacji), sprzyja poprawie ści gmin (powiatów), o ile przepisy szczególne nie sta- jakości procesów organizacyjnych towarzyszących reali- nowią inaczej. Tym samym w ramach związków samo- zacji zadań publicznych poprzez ich standaryzację oraz rządowych mogą być wykonywane takie zadania, jak umożliwia bardziej elastyczne zarządzanie jednostka- np.: gospodarka odpadami, transport zbiorowy, oświa- mi objętymi wspólną obsługą. ta, zbiorowe zaopatrzenie w wodę, odprowadzanie ście- ków i ochrona środowiska. Ponadto od 1 stycznia 2016 roku, w wyniku nowe- lizacji ustawy o samorządzie gminnym i ustawy o sa- morządzie powiatowym7, związek samorządowy może Współpraca w ramach zostać utworzony w celu wspólnej obsługi określonych ustawowo samorządowych jednostek organizacyjnych związku samorządowego i samorządowych osób prawnych tworzących związek JST. Powierzenie związkowi wspólnej obsługi może to- pozwala na podjęcie współ- warzyszyć przekazaniu mu określonych zadań publicz- działania w ramach każdego nych albo stanowić wyłączny cel, dla którego dany zwią- zek samorządowy jest powoływany. W przypadku sko- z zadań publicznych nale- rzystania z omawianego instrumentu prawnego przez JST tworzące związek zgromadzenie związku uzyskuje żących do właściwości gmin kompetencje do powołania w drodze uchwały centrum (powiatów), o ile przepisy szcze- usług wspólnych lub kilku podmiotów o takim charakterze (w zależności od zakresu uzyskanego umocowania gólne nie stanowią inaczej. od JST oraz wypracowanej przez zgromadzenie związ- ku koncepcji wspólnej obsługi). Powołane w tym trybie centrum usług wspólnych stanowi wyodrębnioną jednostkę organizacyjną związku samorządowego do Uczestnictwo w związku samorządowym zwalnia realizacji określonych zadań i usług, np. księgowości, gminy (powiaty) z nałożonych na nie przez ustawodawcę zamówień publicznych, obsługi prawnej lub kadrowej, obowiązków oraz konsekwencji prawnych za ich wyko- usług IT, świadczonych na rzecz jednostek funkcjonu- nywanie (niewykonywanie). Podmioty, które ze związ- jących w samorządach wchodzących w skład związku. kiem łączą stosunki zarówno cywilnoprawne, jak i ad- JST tworzące związek mają szeroko zakrojoną swobodę ministracyjnoprawne, mogą żądać zaspokojenia ewen- w określaniu zakresu wspólnej obsługi, która będzie za- tualnych roszczeń wyłącznie od związku, a nie od gmin pewniana przez związek zarówno w wymiarze podmio- (powiatów) tworzących związek. Związek posiada od- towym, jak i przedmiotowym. Oznacza to, że samorzą- rębną (niezależną od jego członków) osobowość praw- dy tworzące związek mają w szczególności prawo wy- ną i ponosi odpowiedzialność za swoje działania włas- boru specjalizacji centrów usług wspólnych ustanawia- nym majątkiem. Związek ponosi więc wszelkie publicz- noprawne i majątkowe konsekwencje swoich działań. 7 Dokonanej na mocy Ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r. o zmia- Formuła prawna związku samorządowego sprawdza nie ustawy o samorządzie gminnym oraz niektórych innych ustaw. się w praktyce, w szczególności przy wspólnym wykony

Omówienie uwarunkowań prawnych współpracy międzysamorządowej 158 3. Spojrzenie w głąb

waniu zadań nakładających na samorządy obowiązek nostki reprezentuje wyłoniony przez nie przedstawi- wybudowania określonej infrastruktury (np. oczysz- ciel. W przypadku tworzenia związku międzygminne- czalni ścieków), świadczenia usług specjalistycznych go gminy reprezentuje wójt jednej z gmin upoważnio- (np. z zakresu energetyki cieplnej) oraz z zakresu regla- ny przez wójtów pozostałych gmin, w przypadku two- mentacji administracyjnej (np. poboru i wymiaru opłaty rzenia związku powiatów – starosta jednego z powia- za gospodarowanie odpadami komunalnymi). tów upoważniony przez starostów pozostałych powia- Cechą charakterystyczną związku samorządowego, tów, zaś w przypadku związku powiatowo-gminnego – odróżniającą go od innych form współpracy, jest to, że starosta jednego z powiatów albo wójt jednej z gmin umożliwia wspólne realizowanie przez JST kompetencji władczych w ramach przekazanych związkowi zadań, w tym w szczególności tworzenia prawa miejscowego i sprawowania jurysdykcji administracyjnej. W konsekwencji związki samorządowe stanowią formułę współ- Cechą charakterystyczną pracy odpowiednią nie tylko do wspólnej organizacji świadczenia usług użyteczności publicznej, ale rów- związku samorządowego, nież do ujednolicenia reglamentacji administracyjnej odróżniającą go od innych na określonym terenie. Jedyną inną niż związek samorządowy formą praw- form współpracy, jest to, że ną współpracy charakteryzującą się ww. cechą jest porozumienie samorządowe. Formuła związku – w przeci- umożliwia wspólne realizo- wieństwie do porozumień samorządowych – zapewnia realne i bieżące uczestnictwo przedstawicieli wszystkich wanie przez JST kompetencji gmin (powiatów) członkowskich w podejmowaniu de- władczych w ramach prze- cyzji poprzez ustawowo zagwarantowany udział przedstawicieli jednostek samorządu lokalnego w organach kazanych związkowi zadań. związku. Ma to szczególnie istotne znaczenie w przypadku stanowienia aktów prawa miejscowego w ramach współpracy JST. Akty prawa miejscowego tworzone w ramach związku mają mocniejszą legitymację niż tworzo- upoważniony przez starostów i wójtów pozostałych po- ne w porozumieniu w tym znaczeniu, że w ich opraco- wiatów i gmin. Zgodnie z przepisami wojewoda uzgad- waniu uczestniczą przedstawiciele wszystkich społecz- nia projekt statutu związku w terminie 30 dni od dnia ności lokalnych. Udział przedstawicieli wszystkich gmin jego doręczenia. W sytuacji, gdy wojewoda nie zajmie (powiatów) w podejmowaniu decyzji zwiększa nadto stanowiska w tym terminie, projekt statutu uznaje się poziom ich akceptowalności, co może przekładać się za uzgodniony w przedłożonym brzmieniu. Po zakoń- na wykonalność dokonywanych ustaleń. czeniu tego etapu rada każdej JST z osobna podejmu- Przepisy prawa przewidują wysoce sformalizowa- je dwie uchwały – o utworzeniu związku oraz o przyję- ną procedurę tworzenia związku samorządowego. Ma ciu statutu związku. Uchwały podejmowane przez rady ona wieloetapowy charakter i jest poddana ścisłemu poszczególnych jednostek samorządu lokalnego muszą nadzorowi państwowemu. W pierwszej kolejności jed- mieć charakter aktów jednobrzmiących. Przepisy prze- nostki samorządu lokalnego zamierzające utworzyć widują szczególny tryb ich podjęcia, wymagając bez- związek opracowują projekt statutu przyszłego związ- względnej większości głosów ustawowego składu rady ku, który podlega tzw. przedwstępnej kontroli doko- każdej z jednostek zamierzających utworzyć związek. nywanej przez wojewodę. Zgodnie z przepisami w po- Podjęte uchwały podlegają ogólnej procedurze nadzor- stępowaniu przed wojewodą nie uczestniczą wszystkie czej przewidzianej w przepisach o nadzorze nad dzia- JST z osobna, lecz zamierzające utworzyć związek jed- łalnością JST. Tym samym na zasadach ogólnych woje-

Omówienie uwarunkowań prawnych współpracy międzysamorządowej 159 3. Spojrzenie w głąb

woda może zakwestionować prawidłowość podjętych strzennym strefa oddziaływania miasta będącego sie- uchwał, o ile będą one sprzeczne z prawem. Kolejnym dzibą wojewody lub sejmiku województwa, która cha- etapem procedury tworzenia związku jest jego rejestra- rakteryzuje się istnieniem silnych powiązań funkcjo- cja. JST tworzące związek zgłaszają jego utworzenie do nalnych i zaawansowaniem procesów urbanizacyjnych ministra właściwego do spraw administracji publicznej oraz jest zamieszkała przez co najmniej 500 tys. miesz- za pośrednictwem wojewody właściwego ze względu na kańców. Zastosowanie omawianej formy współpracy jest siedzibę związku. Podobnie jak w przypadku procedu- także ograniczone podmiotowo do jednostek samorzą- ry uzgadniania projektu statutu związku na etapie reje- du lokalnego – gmin i powiatów – położonych w grani- stracji związku JST tworzące związek reprezentuje upo- cach wyznaczonych obszarów metropolitalnych. Powiat ważniony przez nie wójt czy starosta. Reprezentant JST może wejść w skład związku metropolitalnego w sy- tworzących związek przekazuje wojewodzie informację tuacji, gdy co najmniej jedna gmina położona w gra- o utworzeniu związku. Wojewoda, w terminie 30 dni od nicach obszaru metropolitalnego leży na obszarze te- dnia otrzymania pozbawionej braków formalnych in- go powiatu. Współpraca w ramach związku metropoli- formacji o utworzeniu związku, przekazuje zgłoszenie talnego nie umożliwia zatem wspólnego wykonywania w sprawie rejestracji związku do organu prowadzącego zadań z udziałem województwa samorządowego i pod- rejestr (ministra właściwego do spraw administracji pub- miotów spoza sektora samorządowego. Nie wyklucza to licznej). Na podstawie otrzymanego zgłoszenia minister jednak współpracy z tymi podmiotami poza strukturą dokonuje rejestracji związku. O rejestracji związku za- organizacyjną związku metropolitalnego. Związek me- wiadamia reprezentanta JST zamierzających utworzyć tropolitalny może w szczególności podejmować zada- związek, wojewodę oraz właściwą miejscowo-regional- nia publiczne należące do zakresu działania gminy, po- ną izbę obrachunkową. Wojewoda, w terminie 14 dni od wiatu lub samorządu województwa bądź koordynować dnia otrzymania zawiadomienia o rejestracji związku, ich wykonywanie na podstawie porozumienia zawarte- zarządza ogłoszenie statutu związku w wojewódzkim go z odpowiednimi JST. dzienniku urzędowym. Dzień wydania wojewódzkie- Związek metropolitalny stanowi partnerstwo o cha- go dziennika urzędowego jest dniem ogłoszenia statu- rakterze ściśle terytorialnym. Nie jest możliwe utworze- tu. Od tego dnia związek zaczyna swój byt prawny, co nie związku metropolitalnego na obszarze niespełniają- oznacza, że z tym dniem na związek przechodzą prawa cym warunków obszaru metropolitalnego. Równocześ- i obowiązki tworzących go jednostek samorządu lokalnie utworzenie związku metropolitalnego skutkuje ob- nego. Całość procedury tworzenia związku trwa śred- ligatoryjnym objęciem jego jurysdykcją wszystkich jed- nio od sześciu do dziesięciu miesięcy. nostek samorządu lokalnego położonych na tym obszarze. Oznacza to, że nie może funkcjonować związek me- Związek metropolitalny tropolitalny, w skład którego nie wejdzie któraś z jednostek samorządu lokalnego położonych na obszarze Podstawą prawną współpracy w ramach związków me- metropolitalnym, ani też związek, w skład którego wej- tropolitalnych są przepisy Ustawy z dnia 9 października dzie jakakolwiek jednostka samorządu lokalnego spo- 2015 r. o związkach metropolitalnych. za tego obszaru. Formuła prawna związku metropolitalnego zosta- Ze względu na stricte terytorialny charakter oma- ła przewidziana w celu zorganizowania współpracy JST wianego partnerstwa współpraca w ramach związku położonych w obszarach metropolitalnych. Zastosowa- metropolitalnego jest nastawiona na ściśle określone nie tej formy współpracy jest ograniczone zatem tery- zadania uznane przez ustawodawcę za rdzeń tzw. za- torialnie do granic poszczególnych obszarów metro- rządzania aglomeracyjnego. Są nimi: kształtowanie ładu politalnych, które ma wyznaczyć wydane przez Radę przestrzennego, publiczny transport zbiorowy na obsza- Ministrów rozporządzenie. Za obszar metropolitalny rze związku, rozwój obszaru związku, współdziałanie w świetle przepisów ustawy o związkach metropolital- w ustalaniu przebiegu dróg krajowych i wojewódzkich nych może zostać uznana spójna pod względem prze- na obszarze związku oraz promocja obszaru metropo-

Omówienie uwarunkowań prawnych współpracy międzysamorządowej 160 3. Spojrzenie w głąb

litalnego. Katalog zadań przypisanych do właściwości dze porozumienia. Pozwala to na szersze wykorzystanie związku metropolitalnego czyni z tej formy współpracy omawianej formuły współpracy. Związek może przejąć platformę do koordynacji terytorialnej działań jednostek do wykonania każde spośród zadań publicznych pozo- samorządu lokalnego, zapobiegając z jednej strony ich stających we właściwości JST – na zasadach właściwych niezgodności (zarówno w aspekcie gospodarczym, jak dla formuły porozumienia samorządowego. i społecznym), z drugiej zaś zwiększając ich efektywność. Niewątpliwie zaletą związku metropolitalnego jest Inaczej niż w klasycznej formule związku samo- także ustawowe zagwarantowanie źródeł jego dochodów rządowego wypełnianie ustawowo określonych zadań własnych, w tym m.in. udziału w podatku dochodowym przez związek metropolitalny nie oznacza przejęcia za- od osób fizycznych zamieszkałych na obszarze związku dań publicznych od tworzących związek jednostek sa- metropolitalnego (wysokość udziału wynosi 5%) oraz morządu lokalnego, lecz wykonywanie własnych zadań obligatoryjnych składek od gmin wchodzących w skład tego związku z określonymi prawnie konsekwencjami związku. podejmowania zadań przez jednostki tworzące związek. Związek posiada odrębną – niezależną od swych Np. przyjmowane przez związek metropolitalny ramowe członków – osobowość prawną i ponosi odpowiedzial- studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania ność za działania własne majątkiem. Oznacza to, że jednostki samorządu lokalnego nie ponoszą majątkowych ani publicznoprawnych konsekwencji działań związku. Formuła związku metropolitalnego pozwala na realne i bieżące uczestnictwo przedstawicieli wszystkich Katalog zadań przypisanych do gmin i powiatów członkowskich w podejmowaniu de- właściwości związku metro- cyzji strategicznych i operacyjnych przez związek dzięki ustawowo zagwarantowanemu udziałowi przedstawicie- politalnego czyni z tej formy li tych jednostek w zgromadzeniu związku oraz okreś lonemu przepisami sposobowi głosowania na zgroma- współpracy platformę do koor- dzeniu. Udział przedstawicieli wszystkich gmin i powia- tów w podejmowaniu decyzji zwiększa poziom ich ak- dynacji terytorialnej działań ceptacji, co może przekładać się na lepsze wykonanie jednostek samorządu lokalnego, poczynionych przez związek ustaleń. Związek metropolitalny jest tworzony w drodze roz- zapobiegając z jednej strony porządzenia Rady Ministrów. Przepisy prawa powszechnie obowiązującego przewidują dwa tryby utworzenia ich niezgodności, z drugiej zaś związku metropolitalnego: z urzędu oraz na wniosek. Pierwszy jest inicjowany i przeprowadzany przez or- zwiększając ich efektywność. gany administracji rządowej. Drugi jest podejmowa- ny z inicjatywy co najmniej jednej jednostki samorzą- du lokalnego zainteresowanej współdziałaniem w ra- związku metropolitalnego nie zastępuje studiów uwa- mach związku metropolitalnego. W przypadku, gdy runkowań i kierunków zagospodarowania gmin tworzą- podmiotem inicjującym procedurę utworzenia związku cych związek. Konsekwencją przyjęcia studium ramo- jest jednostka samorządu lokalnego, ciężar przeprowa- wego jest natomiast związanie nim wójta (burmistrza, dzenia wszystkich czynności poprzedzających zawiąza- prezydenta miasta) gminy uczestniczącej w związku nie związku spoczywa na tej jednostce. Zainteresowana metropolitalnym przy sporządzaniu studium tej gminy. wystąpieniem z wnioskiem o utworzenie związku me- Poza ustawowo określonymi zadaniami własnymi tropolitalnego jednostka samorządu lokalnego może związek metropolitalny może podejmować również in- działać samodzielnie, tzn. nie musi współdziałać w re- ne zadania publiczne przekazane mu przez JST w dro- alizacji swojej inicjatywy z innymi jednostkami położo-

Omówienie uwarunkowań prawnych współpracy międzysamorządowej 161 3. Spojrzenie w głąb

nymi w granicach obszaru metropolitalnego przed zło- położonych w granicach obszaru metropolitalnego, rad żeniem wniosku o utworzenie związku. Przepisy pra- powiatów, na których obszarze leży co najmniej jedna wa nie stoją jednak na przeszkodzie, by przed wdroże- gmina położona w granicach obszaru metropolitalne- niem procedury utworzenia związku JST z obszaru mego, sejmiku województwa oraz wojewody. W przypad- tropolitalnego przeprowadziły wspólne analizy zasad- ku niewyrażenia opinii w terminie trzech miesięcy od ności jego utworzenia oraz wypracowały główne zało- dnia otrzymania wystąpienia o opinię wymóg zasięg- żenia w sprawie kształtu przyszłej współpracy. Zgodnie nięcia opinii uznaje się za spełniony. Zgodnie z przepisami wydanie rozporządzenia w sprawie utworzenia w obszarze metropolitalnym związku metropolitalnego wymaga pozytywnej opinii: rad co najmniej 70% miast na prawach powiatu położonych w granicach obszaru Gmina występująca z wnioskiem metropolitalnego, rad co najmniej 70% gmin niemają- cych statusu miasta na prawach powiatu położonych o utworzenie związku metropo- w granicach obszaru metropolitalnego oraz rad co naj- litalnego ma obowiązek wystąpić mniej 50% powiatów, na których obszarze leży co najmniej jedna gmina położona w granicach obszaru me- do gmin z obszaru metropo- tropolitalnego. Po przeprowadzeniu konsultacji i uzyskaniu wymaganych opinii zainteresowana gmina wy- litalnego o przeprowadzenie stępuje z wnioskiem o utworzenie związku metropolitalnego. Wniosek rozpatruje Rada Ministrów. W razie konsultacji z mieszkańcami doty spełnienia przez wniosek wszystkich wymogów praw- czących utworzenia związku. nych i uznania zasadności utworzenia związku metropolitalnego Rada Ministrów wydaje rozporządzenie powo- łujące związek do życia. Rozporządzenie jest wydawane nie później niż do dnia 30 kwietnia. Związek metropo- z przepisami procedurę utworzenia związku metropolitalny jest tworzony z dniem 1 lipca, z tym że realizację litalnego na wniosek otwiera podjęcie przez radę zain- zadań oraz uzyskiwanie niektórych spośród ustawowo teresowanej jednostki uchwały w sprawie wystąpienia wskazanych dochodów związek rozpoczyna z dniem z wnioskiem o utworzenie związku metropolitalnego. 1 stycznia roku następnego. Po wydaniu rozporządze- Gmina występująca z wnioskiem o utworzenie związku nia organy administracji rządowej wdrażają procedury metropolitalnego ma obowiązek wystąpić do gmin z ob- służące przygotowaniu organizacyjnemu i prawnemu szaru metropolitalnego o przeprowadzenie konsultacji przyszłego związku metropolitalnego. Prezes Rady Mi- z mieszkańcami dotyczących utworzenia związku. Kon- nistrów wyznacza w tym celu pełnomocnika do spraw sultacje takie są przeprowadzane zgodnie z obowiązu- utworzenia związku metropolitalnego, natomiast woje- jącymi w danych gminach uchwałami w sprawie zasad woda przekazuje utworzonemu związkowi metropolital- i trybu przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami. nemu mienie nieruchome Skarbu Państwa, z przezna- W przypadku, gdy mimo ww. wezwania któraś z gmin czeniem na siedzibę organów związku metropolitalnego. nie przeprowadzi konsultacji z mieszkańcami, przyjmuje się, że wymóg ich przeprowadzenia jest spełnio- Porozumienia z udziałem JST ny po upływie trzech miesięcy od dnia otrzymania wy- stąpienia o przeprowadzenie konsultacji. Kolejnym eta- Podstawą prawną współpracy w ramach porozumień pem procedury jest uzyskanie wymaganych przepisami z udziałem JST są przepisy Ustawy z dnia 8 marca 1990 r. opinii. Gmina składająca wniosek o utworzenie związ- o samorządzie gminnym, Ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. ku metropolitalnego ma obowiązek wystąpić o udzie- o samorządzie powiatowym oraz Ustawy z dnia 5 czerw- lenie opinii w sprawie utworzenia związku do rad gmin ca 1998 r. o samorządzie województwa.

Omówienie uwarunkowań prawnych współpracy międzysamorządowej 162 3. Spojrzenie w głąb

Formuła prawna porozumienia samorządowego lonych ustawowo samorządowych jednostek organi- umożliwia współpracę JST zarówno tego samego szczeb- zacyjnych i samorządowych osób prawnych JST – stron la, jak i różnych szczebli. Zgodnie z obecnie obowiązują- porozumienia. cymi przepisami jest możliwe zawieranie porozumień: Porozumienie ma charakter dwustronny – tworzy międzygminnych, powiatowych, wojewódzkich, gmin wzajemne zobowiązania między JST przejmującą zada- z powiatami, gmin z województwami oraz powiatów nie publiczne do wykonania a JST przekazującą zadanie. z województwami. W odniesieniu do porozumień werty- Nic nie stoi jednak na przeszkodzie, aby porozumienie kalnych (zawieranych między JST różnych szczebli) usta- obejmowało więcej niż dwie strony, przy czym po stro- wodawca dopuszcza jedynie jednokierunkowy transfer nie jednostki przejmującej wykonywanie zadań może zadań w ramach porozumień ze szczebla wyższego na wystąpić wyłącznie jeden podmiot. szczebel niższy. Przepisy ustawy o samorządzie gmin- Porozumienie samorządowe umożliwia przenie- nym nie uprawniają gminy do powierzenia wykonywa- sienie między kontraktującymi stronami kompetencji nia należących do niej zadań publicznych powiatowi czy władczych, co sprawia, że ta forma współpracy jest od- województwu, podobnie przepisy ustawy o samorządzie powiednia nie tylko do wspólnej organizacji usług uży- powiatowym nie umożliwiają powierzenia wykonania teczności publicznej, ale również do prowadzenia dzia- należących do właściwości powiatu zadań publicznych łań z zakresu reglamentacji administracyjnej. województwu samorządowemu. Współpraca w ramach porozumienia samorządowe- go nie umożliwia także wspólnego podejmowania zadań przez JST i podmioty spoza sektora samorządowego. Po- dobnie jak w przypadku związków samorządowych nie Zgodnie z ustawami wyklucza to współpracy z tymi podmiotami poza for- mą porozumienia, np. poprzez narzędzia konsultacyjne. ustrojowymi celem Przedmiotem porozumień, podobnie jak związków samorządowych, są zadania publiczne. Zgodnie z usta- zawarcia porozumienia wami ustrojowymi celem zawarcia porozumienia przez przez JST jest przeniesienie JST jest przeniesienie wykonania (realizacji) zadania na inną JST niż ta, do której należało wykonanie okreś wykonania (realizacji) lonego zadania. Porozumienie samorządowe pozwala na podjęcie współpracy przy każdym zadaniu publicz- zadania na inną JST niż ta, nym należącym do właściwości JST (gmin, powiatów, do której należało wykonanie województw), o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Tym samym w ramach porozumień samorzą- określonego zadania. dowych mogą być wykonywane zadania w takim zakresie, jak np.: gospodarka odpadami, transport zbiorowy, oświata, zbiorowe zaopatrzenie w wodę, odprowadzanie ścieków i ochrona środowiska. Instytucja porozumień Ze względu na to, że w ramach porozumienia samo- samorządowych sprawdza się w szczególności w sytu- rządowego dochodzi do przeniesienia zadania z jednej acjach, gdy jedynie jeden z partnerów dysponuje okreś JST na inną jednostkę, formuła ta nie daje partnerom loną infrastrukturą techniczną i zapleczem kadrowym, możliwości uczestniczenia w bieżącym wykonywaniu które umożliwiają podjęcie zadań na rzecz szerszego zadań publicznych ani kontrolowania ich wykonywania. grona partnerów. W przypadku porozumień jednostka przejmująca wy- Ponadto porozumienia samorządowe mogą być za- konuje zadania poprzez swoje organy i swoje jednostki wierane na analogicznych zasadach jak związki samo- organizacyjne. Ewentualne uregulowanie w porozumie- rządowe w celu zapewnienia wspólnej obsługi okreś niu zasad współuczestnictwa jednostki przekazującej

Omówienie uwarunkowań prawnych współpracy międzysamorządowej 163 3. Spojrzenie w głąb

zadanie w podejmowaniu decyzji przez jednostkę przej- wejścia w życie zobowiązań stron określony w porozu- mującą zadanie ogranicza się wyłącznie do możliwości mieniu. Średni okres przeprowadzenia opisanej proce- przyznania jednostce przekazującej zadanie prawa do dury wynosi ok. sześciu miesięcy. wyrażania niewiążących opinii czy stanowisk. Wadą porozumienia samorządowego jest także je- Stowarzyszenia JST go niska elastyczność dotycząca określenia form finansowania wspólnie podejmowanych zadań. Przepi- Podstawą prawną współpracy w ramach stowarzyszeń sy wymagają corocznie ustalanych dotacji celowych, co JST są przepisy Ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samo- znacznie usztywnia współpracę i rzutuje na jej relatyw- rządzie gminnym, Ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o sa- nie niską trwałość. morządzie powiatowym, Ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. Przepisy powszechnie obowiązującego prawa nie re- o samorządzie województwa oraz Ustawy z dnia 7 kwiet- gulują wprost, jak ma to miejsce w przypadku związków nia 1989 r. – Prawo o stowarzyszeniach. samorządowych i związków metropolitalnych, proce- Obowiązujące przepisy prawa stwarzają możliwość dury zawierania porozumień samorządowych, co czyni współpracy w ramach stowarzyszenia JST zarówno te- z tej formy współpracy model stosunkowo elastyczny. go samego szczebla, jak i różnych szczebli. Forma ta nie Nie ulega wątpliwości, że zawarcie porozumienia mu- umożliwia natomiast wspólnego wykonywania zadań szą poprzedzać negocjacje w sprawie przyszłej współ- przez JST i podmioty spoza sektora samorządowego. pracy stron porozumienia. Ich forma może mieć jednak Trzeba jednak podkreślić, że podmioty niewchodzące dowolny charakter – zarówno cyklicznych spotkań de- w zasadniczy skład stowarzyszenia mogą angażować się cydentów z poszczególnych JST, jak i ustaleń korespon- w jego działalność na zasadzie mniej lub bardziej sfor- dencyjnych. Zważywszy, że zawarcie porozumienia sa- malizowanego członkostwa wspierającego. morządowego prowadzi do zmian kompetencyjnych, Stowarzyszenie mogą założyć co najmniej trzy JST. warunkiem utworzenia partnerstwa jest podjęcie sto- Zawiązane stowarzyszenie stanowi odrębny od tworzą- sownych uchwał przez organy stanowiące JST (przy- cych go jednostek podmiot prawa. Uzyskuje osobowość szłych stron porozumienia) w kwestii wyrażenia zgody prawną z chwilą wpisu do Krajowego Rejestru Sądowe- na współpracę w ramach porozumienia samorządowe- go. Stowarzyszenia jednostek samorządowych są wpi- go. Przedmiotowe uchwały podlegają ogólnej procedu- sywane do rejestru stowarzyszeń, innych organizacji rze nadzorczej przewidzianej w przepisach o nadzorze społecznych i zawodowych, fundacji oraz publicznych nad działalnością JST. Tym samym na zasadach ogól- zakładów opieki zdrowotnej. nych wojewoda może zakwestionować prawidłowość Stowarzyszenie JST stanowią partnerstwa strate- podjętych uchwał, o ile będą one sprzeczne z prawem. giczne, służące inicjowaniu działań prorozwojowych Na podstawie uchwały wyrażającej zgodę na zawarcie na danym obszarze, wspólnej reprezentacji interesów porozumienia organy reprezentujące JST zawierają po- jednostek tworzących stowarzyszenie w różnych obsza- rozumienie poprzez jego podpisanie. Gminę przy zawie- rach życia społecznego, gospodarczego i politycznego raniu porozumienia reprezentuje jednoosobowo wójt, oraz wspomaganiu ich w podejmowanych przez nie za- burmistrz, prezydent lub jego zastępca samodzielnie daniach. Stowarzyszenia są predysponowane w szcze- lub z upoważnioną przez wójta (burmistrza, prezyden- gólności do prowadzenia działalności informacyjno- ta) osobą. Powiat reprezentuje dwóch członków zarządu -edukacyjnej, do udziału w tworzeniu aktów norma- lub jeden członek zarządu wraz z osobą upoważnioną tywnych istotnych z punktu widzenia uczestników sto- przez zarząd, a województwo samorządowe – marszałek warzyszenia, do inicjowania wymiany doświadczeń po- województwa wraz z członkiem zarządu województwa, między swymi członkami oraz do koordynowania spo- jeżeli statut województwa nie stanowi inaczej. Ostatnim sobów wykonywania przez nich zadań. etapem procedury jest publikacja zawartego porozumie- Współpraca w ramach stowarzyszeń nie umożliwia nia samorządowego we właściwym wojewódzkim dzien- przeniesienia przez tworzące je JST zadań publicznych niku urzędowym. Od dnia publikacji jest liczony termin na stowarzyszenie w tym sensie, że nie jest dopuszczal-

Omówienie uwarunkowań prawnych współpracy międzysamorządowej 164 3. Spojrzenie w głąb

ny transfer zadań na stowarzyszenie, który łączyłby się życielskiego, a także informację o adresie tymczasowej z przeniesieniem praw i obowiązków samorządowych siedziby stowarzyszenia. Wniosek o wpis do rejestru na stowarzyszenie. Innymi słowy, JST przekazująca sto- winien być złożony nie później niż w terminie siedmiu warzyszeniu zadanie nie zrzeka się samodzielnej moż- dni od posiedzenia komitetu założycielskiego. Zgod- liwości jego wykonania ani odpowiedzialności za nie nie z przepisami wniosek o zarejestrowanie stowarzy- (w przeciwieństwie np. do wykonania zadania przeka- szenia sąd rejestrowy rozpoznaje niezwłocznie, a roz- zanego związkowi). W konsekwencji nie jest możliwe strzygnięcie powinno nastąpić nie później niż w ciągu wyposażenie stowarzyszenia JST w kompetencje wład- trzech miesięcy od dnia złożenia wniosku. Średni czas cze, w szczególności w zakresie prawodawstwa lokalne- wymagany na założenie stowarzyszenia JST mieści się go i jurysdykcji administracyjnej. w przedziale sześć – osiem miesięcy. Stowarzyszenie może prowadzić działalność gospo- darczą według ogólnych zasad określonych w odrębnych Lokalne grupy działania przepisach, w tym z poszanowaniem zasad określonych przepisami Ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodar- Podstawą prawną współpracy w ramach lokalnych grup ce komunalnej. Dochód z działalności gospodarczej sto- działania (LGD) są obecnie przepisy Ustawy z dnia 20 lu- warzyszenia służy osiągnięciu celów statutowych i nie tego 2015 r. o rozwoju lokalnym z udziałem lokalnej spo- może być przeznaczony do podziału między jego człon- łeczności, Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego ków. Stowarzyszenie może tworzyć jednostki organiza- i Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. usta- cyjne, w tym spółki prawa handlowego. nawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Stowarzyszenia JST mają ustawowo określony szkie- Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Fun- let struktury wewnętrznej, który daje członkom stowa- duszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego rzyszenia możliwość rzeczywistego wpływania na dzia- Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich łalność partnerstwa. Równocześnie ramowy charakter oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego obowiązujących rozwiązań prawnych pozwala na do- oraz ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Euro- stosowanie organizacji stowarzyszenia do specyfiki da- pejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskie- nego partnerstwa. go Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europej- Procedura zawiązania stowarzyszenia ma mieszany, skiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylają- publiczno-prywatny charakter. Przed wdrożeniem etapu cego rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 oraz Usta- rejestracyjnego – właściwego dla każdego ze stowarzy- wy z dnia 7 kwietnia 1989 r. – Prawo o stowarzyszeniach. szeń rejestrowych – organy uchwałodawcze JST zamie- Zgodnie z obecnie obowiązującymi przepisami LGD rzających utworzyć stowarzyszenie podejmują uchwa- jest formą instytucjonalnego, wyodrębnionego organi- ły w sprawie wyrażenia zgody na przystąpienie JST do zacyjnie i względnie trwałego trójsektorowego partner- stowarzyszenia, które podlegają na zasadach ogólnych stwa. Początkowo omawiana formuła współpracy była nadzorowi właściwego wojewody. Podjęte uchwały sta- skierowana jedynie do partnerstw zawiązywanych na nowią podstawę do zwołania zgromadzenia założyciel- obszarach wiejskich, jednak obecnie LGD mogą powsta- skiego, podczas którego jego uczestnicy podejmują trzy wać także w miastach. kategorie uchwał w sprawie: przystąpienia do stowarzy- W skład LGD wchodzą obligatoryjnie przedstawicie- szenia, przyjęcia statutu stowarzyszenia oraz powołania le trzech sektorów: władz publicznych, lokalnych part- komitetu założycielskiego. Następnie stowarzyszenie nerów społecznych i gospodarczych oraz mieszkańców, podlega rejestracji na zasadach ogólnych w Krajowym przy zachowaniu parytetu reprezentacji na poziomie Rejestrze Sądowym prowadzonym przez właściwy tery- maksymalnym 49% dla każdego z sektorów. Z uwagi na torialnie sąd rejestrowy, którym jest sąd rejonowy (sąd zadania samorządu województwa dotyczące rozwoju gospodarczy). W tym celu komitet założycielski składa lokalnego kierowanego przez społeczność z możliwości do sądu rejestrowego wniosek o rejestrację wraz ze sta- bycia członkiem zwyczajnym LGD są wyłączone z mocy tutem i listą założycieli, protokół wyboru komitetu zało- prawa województwa.

Omówienie uwarunkowań prawnych współpracy międzysamorządowej 165 3. Spojrzenie w głąb

Zakres terytorialny działalności LGD nie zamyka uzupełnieniem działań podejmowanych samodzielnie się w granicach administracyjnych konkretnej JST. LGD przez JST. LGD nie działa w konsekwencji na zlecenie mają stanowić zgodnie z przepisami partnerstwa tery- wchodzących w jej skład JST ani w ich zastępstwie. torialne, a ich celem jest rozwój określonego, spójne- Współpraca w ramach LGD nie umożliwia prze- go przestrzennie obszaru, dla którego zidentyfikowa- niesienia na stowarzyszenie kompetencji władczych, no wspólne problemy wymagające podjęcia interwen- w szczególności w zakresie prawodawstwa lokalnego cji publicznej. W konsekwencji jest możliwe tworzenie i jurysdykcji administracyjnej. Wykonywanie zadań pub- LGD zrzeszających kilka JST szczebla lokalnego – gmin licznych przez LGD nie zwalnia uczestniczących w part- i powiatów. nerstwie JST z obowiązku samodzielnej realizacji tych zadań i odpowiedzialności za nie. Forma prawna LGD, choć najbardziej zbliżona do partnerstwa modelowego, nie jest pozbawiona wad, do Forma prawna LGD nie jest których zaliczyć należy m.in. wysoki stopień jej zbiurokratyzowania i złożone zasady funkcjonowania, wynika- pozbawiona wad, do których jące ze skomplikowanych regulacji unijnych i krajowych. Procedura zawiązania LGD, podobnie jak utworze- zaliczyć należy m.in. wysoki sto- nia stowarzyszenia z udziałem JST, ma mieszany, publiczno-prywatny charakter. Warunkiem skutecznego pień jej zbiurokratyzowania i zło- przystąpienia przez JST do LGD jest podjęcie przez ich żone zasady funkcjonowania, organy stanowiące uchwał w sprawie wyrażenia zgody na współpracę w ramach stowarzyszenia. Uchwały te wynikające ze skomplikowanych podlegają ogólnej procedurze nadzorczej przewidzianej w przepisach o nadzorze nad działalnością JST. Kolejnym regulacji unijnych i krajowych. etapem procedury zmierzającej do zawiązania LGD jest przeprowadzenie tzw. zgromadzenia założycielskiego. Jak sama nazwa wskazuje, stanowi ono posiedzenie re- Formą prawną omawianego partnerstwa jest obec- prezentantów wszystkich przyszłych uczestników sto- nie stowarzyszenie „specjalne”, posiadające osobowość warzyszenia (zarówno strony samorządowej, jak i pod- prawną. Cechą charakterystyczną LGD jako stowarzy- miotów spoza sektora samorządowego). Celem zgroma- szenia jest to, że jego członkiem zwyczajnym – inaczej dzenia założycielskiego jest podjęcie uchwał w sprawie: niż w stowarzyszeniach funkcjonujących na zasadach przystąpienia do stowarzyszenia, przyjęcia statutu sto- ogólnych – mogą być osoby fizyczne i osoby prawne, warzyszenia oraz powołania komitetu założycielskiego. w tym JST. Na zgromadzeniu założycielskim mogą także zostać wy- LGD to forma współpracy ukierunkowana ex lege brane pierwsze władze stowarzyszenia. LGD jak każde na prowadzenie polityki rozwoju lokalnego przy współ- stowarzyszenie rejestrowe wymaga rejestracji w Krajo- finansowaniu ze środków pochodzących z programów wym Rejestrze Sądowym prowadzonym przez właści- unijnych. Ustawowym celem powołania LGD jest opra- wy terytorialnie sąd rejestrowy, którym jest sąd rejono- cowanie i realizacja lokalnej strategii rozwoju (LSR). wy (sąd gospodarczy). Komitet założycielski składa do W efekcie LGD jest w istocie partnerstwem o charakte- sądu rejestrowego wniosek o rejestrację wraz ze statu- rze strategicznym, gdyż za jego pośrednictwem są re- tem i listą założycieli, protokół wyboru komitetu zało- alizowane konkretne przedsięwzięcia projektowe wy- życielskiego, a także informację o adresie tymczasowej nikające z LSR. siedziby stowarzyszenia. Wniosek o wpis do rejestru po- Cechą charakterystyczną LGD jest to, że działania winien być złożony nie później niż w terminie siedmiu w ramach tego partnerstwa nie są podejmowane w imie- dni od posiedzenia komitetu założycielskiego. Zgod- niu i na rzecz JST wchodzących w skład LGD, lecz są nie z przepisami wniosek o zarejestrowanie stowarzy-

Omówienie uwarunkowań prawnych współpracy międzysamorządowej 166 3. Spojrzenie w głąb

szenia sąd rejestrowy rozpoznaje niezwłocznie, a roz- ziomie bezrobocia ujemnie wpływającym na poziom strzygnięcie powinno nastąpić nie później niż w ciągu życia mieszkańców gminy; trzech miesięcy od dnia złożenia wniosku. Procedura – występuje ryzyko niegospodarności, tzn. gdy zby- zmierzająca do zawiązania LGD trwa średnio od sześ- cie składnika mienia komunalnego mogącego sta- ciu do ośmiu miesięcy. nowić wkład niepieniężny gminy do spółki albo też rozporządzenie nim w inny sposób spowoduje dla Spółki z udziałem JST gminy poważną stratę majątkową; – spółka zajmuje się czynnościami bankowymi, ubez- Podstawą prawną współpracy w ramach spółek z udzia- pieczeniowymi oraz działalnością doradczą, promo- łem JST są przepisy Ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o sa- cyjną, edukacyjną i wydawniczą na rzecz samorzą- morządzie gminnym, Ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. du terytorialnego; o samorządzie powiatowym, Ustawy z dnia 5 czerwca – spółka jest ważna dla rozwoju gminy. 1998 r. o samorządzie województwa oraz Ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej. O ile odręb- ne przepisy nie stanowią inaczej (np. ustawy o samorzą- dzie gminnym/powiatowym, o gospodarce komunalnej, przepisy antykorupcyjne), do tworzenia i funkcjonowa- Formuła spółki prawa handlo- nia spółek z udziałem JST są stosowane przepisy Ustawy wego pozwala na współpracę z dnia 15 września 2000 r. – Kodeks spółek handlowych. Formuła spółki prawa handlowego pozwala na JST między sobą, jak również współpracę JST między sobą, jak również z przedstawicielami sektora gospodarczego. Tym samym spółka mo- z przedstawicielami sektora że być ujmowana jako forma współpracy międzysamo- gospodarczego. Tym samym rządowej i międzysektorowej. Spółki stanowią zgodnie z obowiązującymi przepi- spółka może być ujmowana jako sami jedną z form prowadzenia gospodarki komunalnej przez jednostki samorządowe, a zatem mają służyć prze- forma współpracy międzysamo- de wszystkim zaspokajaniu zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych. rządowej i międzysektorowej. Uczestnictwo JST w spółkach prawa handlowego jest zunifikowane wyłącznie w odniesieniu do sfery uży- teczności publicznej. Poza nią w obecnym stanie praw- 2. Powiaty są pozbawione możliwości udziału w spół- nym zasady tworzenia JST i ich przystępowania do spó- kach działających poza sferą użyteczności publicz- łek handlowych są silnie zróżnicowane w zależności nej. od szczebla samorządu, do którego się odnoszą. Mia- 3. Województwa mają możliwość tworzenia spółek nowicie: i wstępowania do nich pod warunkiem, że spółka 1. Gminy posiadają najszerszy zakres swobody udzia- wykonuje czynności promocyjne, edukacyjne lub łu w spółkach spośród wszystkich jednostek samo- wydawnicze służące rozwojowi województwa. rządowych. Zgodnie z obowiązującymi przepisami W praktyce spółki są najczęściej wykorzystywane do mogą poza sferą użyteczności publicznej tworzyć zadań infrastrukturalnych i usługowych w sferze uży- spółki handlowe lub do nich wstępować w sytua- teczności publicznej (np. zbiorowe zaopatrzenie w wo- cji, gdy: dę i zbiorowe odprowadzanie ścieków, transport zbio- – jest to uzasadnione względami społecznymi, tzn. rowy, energetyka i ciepłownictwo), co nie wyklucza po- gdy istnieją niezaspokojone potrzeby wspólnoty na woływania spółek prorozwojowych (np. w dziedzinie re- rynku lokalnym, przy jednoczesnym wysokim po- witalizacji czy promocji).

Omówienie uwarunkowań prawnych współpracy międzysamorządowej 167 3. Spojrzenie w głąb

Współpraca w ramach spółek nie umożliwia prze- stawie uchwały wyrażającej zgodę na utworzenie spół- niesienia na spółkę kompetencji władczych, w szcze- ki organy reprezentujące JST zawiązują spółkę poprzez gólności w zakresie prawodawstwa lokalnego i jurys- podpisanie umowy spółki z o.o. lub aktu założycielskie- dykcji administracyjnej. go spółki akcyjnej. Gminę przy dokonywaniu tej czyn- Ze względu na gospodarczą naturę spółek handlo- ności reprezentuje jednoosobowo wójt, burmistrz, pre- wych nie jest to forma odpowiednia do wykonywania zydent lub jego zastępca samodzielnie lub z upoważnio- zadań o charakterze koordynacyjnym i programowym. ną przez wójta (burmistrza, prezydenta) osobą. Powiat Formuła spółki prawa handlowego jako podmiotu gospodarczego pozwala na osiągnięcie lepszych ekonomicznie efektów przy wspólnym świadczeniu usług publicznych przez JST, często wraz z podmiotami z sektora prywatnego. Równocześnie JST uczestniczące ka- Formuła spółki prawa handlo- pitałowo w spółce nie ponoszą odpowiedzialności ma- wego jako podmiotu gospodar- jątkowej za zobowiązania spółki (która ma odrębną oso- bowość prawną). czego pozwala na osiągnięcie Partnerzy mają bezpośredni wpływ na funkcjonowanie spółki za pośrednictwem instrumentów nadzo- lepszych ekonomicznie efektów ru właścicielskiego. Jego zakres może zostać w zasadzie swobodnie ukształtowany w umowie spółki/akcie przy wspólnym świadczeniu założycielskim w zależności od specyfiki konkretnego usług publicznych przez JST. partnerstwa. Wadami omawianej formy współpracy są przede wszystkim: trudności w bezpośrednim finansowaniu działalności spółki przez partnerów samorządowych reprezentuje dwóch członków zarządu lub jeden czło- (ze względu na reżim pomocy publicznej), brak możli- nek zarządu wraz z osobą upoważnioną przez zarząd. wości prowadzenia w ramach współpracy działalności Województwo samorządowe przy zawieraniu umowy uzupełniającej poza sferą użyteczności publicznej, po- spółki czy podpisywaniu statutu spółki reprezentuje za nielicznymi wyjątkami określonymi ustawowo (ta- marszałek województwa wraz z członkiem zarządu wo- ka działalność pozwoliłaby na uzyskanie pożądanego jewództwa, jeżeli statut województwa nie stanowi ina- efektu ekonomicznego), a także wątpliwości prawne co czej. Ze względu na doniosłość czynności prawnej, ja- do trybu powierzania spółce realizacji zadania przez ką jest zawarcie umowy spółki czy podpisanie statutu JST na zasadach odpłatności (brak uregulowania zasa- spółki, ustawodawca określił szczególną formę, w jakiej dy zamówień in house w polskim porządku prawnym). powinna zostać ona dokonana. Jest to forma aktu nota- Utworzenie spółki prawa handlowego z udziałem rialnego. Zawarcie umowy spółki czy podpisanie statutu JST następuje w dwóch etapach: samorządowym oraz spółki powoduje podwójny skutek w postaci powstania rejestracyjnym. Cała procedura trwa średnio od czterech spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w organizacji do ośmiu miesięcy. W ramach pierwszego etapu tworze- lub spółki akcyjnej w organizacji (tzw. przedspółki), któ- nia spółki organy uchwałodawcze właściwych JST podej- ra posiada zdolność prawną. Kolejnym krokiem jest po- mują uchwały wyrażające zgodę na objęcie przez gminę wołanie zarządu i rady nadzorczej spółki jako obligato- (powiat, województwo samorządowe) udziałów czy ak- ryjnych organów spółek z udziałem JST oraz wniesienie cji w tworzonej spółce. Podjęte uchwały podlegają ogól- wkładów na pokrycie kapitału zakładowego spółki we- nej procedurze nadzorczej przewidzianej w przepisach dług zasad przewidzianych dla spółki określonego ty- o nadzorze nad działalnością JST. Tym samym na za- pu. Ostatnim etapem jest zgłoszenie spółki do Krajowe- sadach ogólnych wojewoda może zakwestionować ich go Rejestru Sądowego, które powinno nastąpić w termi- prawidłowość, o ile będą sprzeczne z prawem. Na pod- nie sześciu miesięcy od dnia zawarcia umowy spółki czy

Omówienie uwarunkowań prawnych współpracy międzysamorządowej 168 3. Spojrzenie w głąb

podpisania aktu założycielskiego. Uchybienie sześcio- zrzeka się odpowiedzialności za podejmowane przez miesięcznemu terminowi powoduje rozwiązanie spół- partnera prywatnego zadanie publiczne (przeciwnie ki z mocy prawa. Obowiązek zgłoszenia spółki do sądu niż przy zadaniu przekazanym związkowi). rejestrowego właściwego ze względu na siedzibę spół- Uzasadnieniem wyboru formuły PPP jest lepsza ki obarcza zarząd. Procedurę kończy wpis spółki do re- efektywność wydatków na realizację zadań publicznych. jestru. Z chwilą wpisu do rejestru spółka w organizacji Formuła PPP pozwala na wykorzystanie nie tylko wie- staje się spółką właściwą i nabywa osobowość prawną. dzy i doświadczenia partnera prywatnego, ale również Proces rejestracji trwa (w zależności od obciążenia or- jego kapitału oraz zdolności finansowych, co przy ogra- ganizacyjnego sądu rejestrowego) od dwóch tygodni do niczonych możliwościach budżetowych JST pozwala na dwóch miesięcy. szybszą realizację inwestycji oraz zwiększenie jakości świadczonych usług użyteczności publicznej. Partnerstwo publiczno-prywatne Podjęcie wspólnego przedsięwzięcia w formule PPP pozwala na stosunkowo elastyczne ukształtowanie wza- Podstawą prawną współpracy w ramach partnerstwa jemnych relacji między uczestnikami partnerstwa. Prze- publiczno-prywatnego (PPP) są przepisy Ustawy z dnia jawia się to w szczególności w swobodzie kształtowa- 19 grudnia 2008 r. o partnerstwie publiczno-prywatnym. nia wynagrodzenia podmiotu prywatnego oraz dosto- PPP stanowi formę współpracy sektora publiczne- sowania podziału ryzyka i zadań związanych z przed- go z sektorem prywatnym do realizacji konkretnego, sięwzięciem do stwierdzonych w toku prac przedreali- uprzednio zdefiniowanego jednostkowego przedsię- zacyjnych możliwości i potrzeb podmiotu publicznego. wzięcia. W konsekwencji formuła PPP może być wyko- Wadą omawianej formy współpracy jest przede rzystywana z powodzeniem jako partnerstwo projekto- wszystkim wysoki stopień skomplikowania i koszto- we. Nie jest natomiast modelem odpowiednim dla part- chłonności procedur poprzedzających zawarcie umowy nerstw rozwojowych ze względu na ograniczone ramy PPP, a także brak zainteresowania partnerów prywat- czasowe trwania umowy PPP oraz jej zamknięty pod- nych inwestycjami o niskiej rentowności lub odłożonej miotowo charakter. w czasie perspektywie zysku. PPP w przeciwieństwie do klasycznych zamówień Procedura zawarcia umowy PPP składa się zasad- publicznych wymaga współdziałania podmiotu pub- niczo z dwóch etapów: koncepcyjnego oraz wyłonienia licznego przy realizacji przedsięwzięcia przez partnera partnera prywatnego. Przepisy obowiązującego prawa prywatnego, co umożliwia JST zachowanie bieżącego nie wymagają wprost przeprowadzenia szczegółowych wpływu na określoną umownie sferę realizacji przed- analiz przedrealizacyjnych przy wdrażaniu projektu sięwzięcia oraz na łączenie komplementarnych poten- w formule PPP, jednak obserwacja praktyki pokazuje, cjałów obu stron umowy. że od tego, jak podmiot publiczny przygotuje zaplano- Partnerstwo może obejmować zarówno przedsię- wany do realizacji w formule PPP projekt, zależy rze- wzięcia inwestycyjne i eksploatacyjne, jak i działania czywisty sukces tego przedsięwzięcia. W związku z tym o charakterze niegospodarczym. W praktyce formuła przed przystąpieniem do wyboru partnera prywatnego PPP jest wykorzystywana zazwyczaj do podjęcia przed- JST powinna przeprowadzić szereg analiz mających na sięwzięć infrastrukturalnych. celu z jednej strony potwierdzenie zasadności podjęcia Współpraca w ramach PPP jest nawiązywana zarów- współpracy w modelu PPP, z drugiej – wypracowanie zano do niewielkich przedsięwzięć, zakładających kilku- łożeń przyszłej współpracy. O ile obecnie obowiązujące letnią współpracę, jak i do znacznych projektów inwesty- regulacje prawne nie determinują sposobu przeprowa- cyjnych realizowanych wspólnie przez kilkadziesiąt lat. dzenia etapu koncepcyjnego, o tyle szczegółowo regu- Podkreślenia wymaga, że formuła PPP nie stanowi lują zasady wyłonienia partnera projektu PPP. Zgodnie mechanizmu przekazania odpowiedzialności za wy- z nimi, aby wyłonić partnera prywatnego, jest możliwe konywanie zadań samorządu sektorowi prywatnemu. zastosowanie trybu przewidzianego w Ustawie z dnia Innymi słowy, JST współpracująca w ramach PPP nie 9 stycznia 2009 r. o koncesji na roboty budowlane lub

Omówienie uwarunkowań prawnych współpracy międzysamorządowej 169 3. Spojrzenie w głąb

usługi, Ustawie z dnia 29 stycznia 2004 r. – Prawo za- sób gwarantujący zachowanie uczciwej i wolnej konku- mówień publicznych albo w art. 4 ust. 3 ustawy o PPP. rencji oraz przestrzeganie zasad równego traktowania, Wybór trybu nie jest jednak pozostawiony do swobod- przejrzystości i proporcjonalności, przy odpowiednim nej decyzji JST, gdyż jest uzależniony od zakładanego uwzględnieniu przepisów ustawy o PPP, a w przypadku modelu wynagrodzenia partnera prywatnego. Zgodnie wniesienia przez partnera publicznego wkładu własne- z przepisami, jeżeli wynagrodzeniem partnera prywat- go będącego nieruchomością, także przepisów Ustawy nego ma być prawo do pobierania pożytków z przed- z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościa- miotu PPP albo jest to wynagrodzenie o charakterze mi. Etap wyboru partnera prywatnego kończy podpisa- mieszanym, którego głównym składnikiem jest prawo nie umowy PPP, które może nastąpić po upływie ustawowych terminów na zakwestionowanie przez pozo- stałych oferentów procedury wyłonienia partnera prywatnego. Gminę przy zawieraniu umowy PPP reprezentuje jednoosobowo wójt, burmistrz, prezydent lub jego W ostatnich latach obserwo- zastępca samodzielnie lub z upoważnioną przez wój- ta (burmistrza, prezydenta) osobą. Powiat reprezentu- wany jest wzrost popularności je dwóch członków zarządu lub jeden członek zarzą- form współpracy międzysekto- du wraz z osobą upoważnioną przez zarząd, a woje- wództwo samorządowe – marszałek województwa wraz rowej opartych na cywilistycznej z członkiem zarządu województwa, jeżeli statut woje- wództwa nie stanowi inaczej. W sytuacji, gdy model PPP zasadzie swobody zawierania zakłada zawiązanie przez zamawiającego i wykonaw- cę spółki w celu realizacji przedmiotu partnerstwa, po umów. Należą do nich m.in. zawarciu umowy PPP jest wdrażana procedura zawią- klastry, konsorcja, umowy zania spółki celowej. Jest ona przeprowadzana na podstawie odpowiednich regulacji ustawowych dotyczą- partnerskie, umowy o współ- cych tworzenia spółek przez JST. W praktyce najczęś- ciej są to regulacje dotyczące tworzenia spółek z ogra- pracy i wymianie doświad- niczoną odpowiedzialnością. czeń czy różnego rodzaju Cywilnoprawne formy współpracy porozumienia intencyjne. z udziałem JST

Obok omówionych wcześniej form współpracy między- samorządowej i międzysektorowej w praktyce funkcjo- do pobierania pożytków, do wyboru partnera prywat- nuje szereg innych modeli partnerstw, których forma nego i umowy o PPP stosuje się przepisy ustawy o kon- instytucjonalna jest mniej lub bardziej regulowana przez cesji na roboty budowlane lub usługi (w zakresie nieu- obowiązujące powszechnie przepisy. regulowanym ustawą o PPP, która ma w tym wypadku W ostatnich latach obserwowany jest wzrost po- pierwszeństwo). W pozostałych przypadkach do wyboru pularności form współpracy międzysektorowej opar- partnera prywatnego i umowy o PPP stosuje się przepi- tych na cywilistycznej zasadzie swobody zawierania sy prawa zamówień publicznych (w zakresie nieuregulo- umów (wyrażonej w art. 3531 Ustawy z dnia 23 kwietnia wanym ustawą o PPP). Jeżeli jednak w danym przypad- 1964 r. – Kodeks cywilny). Należą do nich m.in. klastry, ku nie ma zastosowania ani ustawa o koncesji na robo- konsorcja, umowy partnerskie, umowy o współpracy ty budowlane lub usługi, ani prawo zamówień publicz- i wymianie doświadczeń czy różnego rodzaju porozu- nych, wyboru partnera prywatnego dokonuje się w spo- mienia intencyjne. Część cywilistycznych form współ-

Omówienie uwarunkowań prawnych współpracy międzysamorządowej 170 3. Spojrzenie w głąb

pracy z udziałem JST znajduje podstawy w przepisach cywilnoprawnej JST nie mogą zostać zobowiązane do szczególnych, np. zawarcie umowy partnerskiej prze- podejmowania określonych działań prawnych ani po- widuje art. 28a ust. 1 Ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. noszenia ciężarów finansowych z tytułu uczestnictwa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju oraz art. 33 w partnerstwie – poza nielicznymi wyjątkami, jakimi ust. 1 Ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji są m.in. partnerstwa zawiązywane do realizacji projek- programów w zakresie polityki spójności finansowanych tów finansowanych ze środków zewnętrznych zgod- w perspektywie finansowej 2014 – 2020. nie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa i odpowiednimi programami pomocowymi. Obowiązki partnerów samorządowych wynikające z umów cywilnoprawnych mają w konsekwencji zazwyczaj formułę Kształtowanie stosunku deklaracji podejmowania określonych działań, z zachowaniem wymaganych prawem procedur. Uzgodnione prawnego za pośrednictwem działania będą służyć osiąganiu wypracowanych przez partnerstwo celów, np. uwzględnianiu w polityce pub- umowy jest objęte cywili- licznej wypracowanego przez partnerstwo stanowiska styczną zasadą swobody w określonej sprawie.

umów. Zasada ta będzie jed- Podsumowanie

nak znajdować pełne zasto- Współpraca w ramach omawianych form współpracy, mimo jej koordynacyjnego i programowego charakteru, sowanie jedynie w odniesieniu może przynieść wiele wymiernych korzyści. W szcze- do kształtowania treści praw gólności może służyć: – wymianie wiedzy i doświadczeń; i obowiązków podmiotów – inicjowaniu wspólnych projektów (realizowanych następnie zgodnie z odpowiednimi procedurami spoza sektora samorządowego. prawnymi); – wspólnemu wypracowywaniu kierunków polityki publicznej; Zakres stosowania cywilnoprawnych form współ- – wyznaczaniu przez współpracujących partnerów pracy jest stosunkowo szeroki i może obejmować w za- kierunków działań, których łączny efekt przyniesie sadzie każdą sferę aktywności samorządu. Ich zaletą określoną wartość dodaną z uwagi na cele partner- jest przede wszystkim możliwość zadeklarowania po- stwa. litycznej woli współdziałania przez JST z innymi JST Forma cywilnoprawna współpracy może stanowić oraz z podmiotami spoza sektora samorządowego (or- także forum, w ramach którego będzie dochodzić do ganizacjami społecznymi, przedsiębiorcami, instytucja- sieciowania współpracy między uczestnikami partner- mi naukowymi itp.) do osiągania wspólnych celów spo- stwa cywilnoprawnego w przyszłości do osiągania celów łecznych, gospodarczych czy kulturalnych. wypracowanych przez to partnerstwo. Kształtowanie stosunku prawnego za pośrednic Ze względu na duże zróżnicowanie partnerstw op- twem umowy jest objęte cywilistyczną zasadą swobo- artych na schemacie umowy cywilnoprawnej trudno dy umów. Zasada ta będzie jednak znajdować pełne za- wskazać jednolity wzorzec postępowania zmierzające- stosowanie jedynie w odniesieniu do kształtowania tre- go do zawarcia tego typu umowy. W sytuacji, gdy umo- ści praw i obowiązków podmiotów spoza sektora samo- wa nie rodzi po stronie JST żadnych zobowiązań praw- rządowego. Trzeba bowiem zauważyć, że o ile przepi- nych, w szczególności zobowiązań finansowych, stano- sy szczególne nie stanowią inaczej, w ramach umowy wiąc polityczną deklarację współpracy w określonym

Omówienie uwarunkowań prawnych współpracy międzysamorządowej 171 3. Spojrzenie w głąb

przedsięwzięciu, jej zawarcie nie musi zostać poprze- reprezentuje dwóch członków zarządu lub jeden czło- dzone podjęciem uchwały przez właściwy organ stano- nek zarządu wraz z osobą upoważnioną przez zarząd, wiący JST. W odmiennych przypadkach uprzednie wyra- a województwo – marszałek województwa wraz z człon- żenie zgody przez organ stanowiący na podjęcie współ- kiem zarządu województwa, jeżeli statut województwa pracy w formie umownej w drodze stosownej uchwa- nie stanowi inaczej. Zawarcie umowy cywilnoprawnej ły jest niezbędne. Umowa, aby była ważna i skutecz- o współpracy JST między sobą lub z innymi podmiota- na, wymaga podpisania. Gminę przy zawieraniu umo- mi prawa nie wymaga podjęcia żadnych dodatkowych wy reprezentuje jednoosobowo wójt, burmistrz, prezy- czynności formalnych, np. ogłoszenia we właściwym dent lub jego zastępca samodzielnie lub z upoważnio- dzienniku urzędowym (chyba że przepisy szczególne ną przez wójta (burmistrza, prezydenta) osobą. Powiat stanowią inaczej).

173 3. Spojrzenie w głąb

Literatura

Axelrod R., 2000, Theoretical foundations of partnerships for economic development, [w:] A. Liebenthal, O.N. Feinstein, G.K. Ingram (red.), Evaluation and development: The partnership dimension, Transaction Publishers, New Brunswick – London, 9 – 20. Barca F., 2009, Program dla zreformowanej polityki spójności. Podejście ukierunkowane terytorialnie w osiąganiu celów i oczekiwań Unii Europejskiej, niezależny raport na prośbę Danuty Hübner, komisarz ds. polityki regionalnej (przekład nieoficjalny). Dostęp- ne na: www.barkauk.com [25.08.2016]. Wersja angielska: The Union and cohesion policy – Thoughts for tomorrow dostępna na: http://ec.europa.eu [25.08.2016]. Biała księga obszarów metropolitalnych, 2013, Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji, Warszawa. Curtis T., Gumkowska M., Herbst J., 2010, The social economy of trust: Social entrepreneurship experiences in Poland, Social Enterprise Journal, 6 (3), 194 – 209. Czapiński J., 2006, Polska – państwo bez społeczeństwa, Nauka, 1, 7 – 26. Czapiński J., Panek T. (red.), 2015, Diagnoza Społeczna 2015: Warunki i jakość życia Polaków, Rada Monitoringu Społecznego, Warszawa. Devas N., 2005, Metropolitan governance and urban poverty, Public Administration and Development, 25 (4), 351 – 161. Dębski D., 2006, Ekonomika i organizacja przedsiębiorstw, cz. 2, WSiP, Warszawa. DiMaggio P.J., Powell W.W., 1983, The iron cage revisited: Institutional isomorphism and collective rationality in organizational fields, American Sociological Review, 48 (2), 147 – 160. Dolnicki B., 2012, Wstęp, [w:] B. Dolnicki (red.), Formy współdziałania jednostek samorządu terytorialnego, Monografie LEX, War- szawa, 13 – 17. Gent C., Symonds G., 2005, Advances in public transport accessibility assessments for development control – a proposed methodology, Capita Symonds Ltd. Transport Consultancy, London. Gorzelak G., 2000, Zewnętrzna interwencja jako czynnik rozwoju lokalnego (na przykładzie Programu Inicjatyw Lokalnych), Studia Regionalne i Lokalne, 3 (3), 99 – 120. Herbst J., Olechowski M., Starzyk K., 2015, Badanie współpracy międzysamorządowej i międzysektorowej w Polsce. Raport końcowy z badania dla Związku Miast Polskich, Związek Miast Polskich, Pracownia Badań i Innowacji Społecznych „Stocznia”, Poznań. Dostępne na: http://zmp.sam3.pl [9.10.2016]. Herbst J., Wygnański J.J., 2015, Badanie współpracy międzysamorządowej i międzysektorowej w Polsce. Synteza raportu końcowego z badania dla Związku Miast Polskich. Najważniejsze ustalenia, wnioski, rekomendacje, Związek Miast Polskich, Pracownia Badań i Innowacji Społecznych „Stocznia”, Poznań. Dostępne na: http://zmp.sam3.pl [9.10.2016]. Huculak M., Dej M., Jarczewski W., 2014, Powiązania infrastrukturalne i funkcjonalne gmin wiejskich w ramach obszaru metropolitalnego – przypadek Krakowskiego Obszaru Metropolitalnego, [w:] M. Dej, K. Janas, O. Wolski (red.), Współpraca miejsko-wiejska w Polsce. Uwarunkowania i potencjał, Instytut Rozwoju Miast, Kraków, 119 – 138. Izdebski H., 2010, Dwadzieścia lat samorządu terytorialnego – potrzeba rozwiązania problemu Metropolii, [w:] A. Lutrzykowski, R. Gawłowski (red.), Metropolie. Wyzwanie polskiej polityki miejskiej, Wydawnictwo Adam Marszałek, Toruń, 15 – 23. Jałowiecki B., 2000, Społeczna przestrzeń metropolii, Wydawnictwo Naukowe Scholar, Warszawa. Jarczewski W., 2012, Pozyskiwanie inwestorów do gmin, Wolters Kluwer, Warszawa. Kaczmarek G., Herbst J., 2016, Kształtowanie relacji w partnerstwach, [w:] T. Potkański (red.), Współpraca jednostek samorządu terytorialnego narzędziem wsparcia polskiej polityki rozwoju, Związek Miast Polskich, Poznań, 95 – 116. 174 Literatura

Kaczmarek T., 2005, Struktury terytorialno-administracyjne i ich reformy w krajach europejskich, Wydawnictwo Naukowe Uniwer- sytetu Adama Mickiewicza, Poznań. Kaczmarek T., 2014a, Ekspansja przestrzenna miast wyzwaniem dla zintegrowanego zarządzania, [w:] M. Madurowicz (red.), Kształ- towanie współczesnej przestrzeni miejskiej, Wydawnictwo Uniwersytetu Warszawskiego, Warszawa, 483 – 502. Kaczmarek T., 2014b, Uwarunkowania, stan i perspektywy współpracy samorządowej w obszarach metropolitalnych, [w:] M. Dej, K. Ja- nas, O. Wolski (red.), Współpraca miejsko-wiejska w Polsce. Uwarunkowania i potencjał, Instytut Rozwoju Miast, Kraków, 57 – 68. Kaczmarek T., 2016, Gminny podział administracyjny w świetle 25 lat funkcjonowania samorządu terytorialnego w Polsce, Przegląd Politologiczny, 1, 63 – 80. Kaczmarek T., Bul R., 2014, Statystyka obszarów metropolitalnych – stan i potrzeby, Biuletyn Komitetu Przestrzennego Zagospoda- rowania Kraju PAN, 255, 118 – 143. Kaczmarek T., Mikuła Ł., 2007, Ustroje terytorialno-administracyjne obszarów metropolitalnych w Europie, Bogucki Wydawnictwo Naukowe, Poznań. Knieling J., 2011, Metropolitan networking in the Western Baltic Sea Region: Metropolitan Region Hamburg between multilevel gover nance and soft spatial development, [w:] T. Herrschel, P. Tallberg (red.), The role of regions?: Networks, scale, territory, Kristianstads Boktryckeri, Stockholm, 195 – 214. Kołsut B., 2015, Zinstytucjonalizowane sieci współdziałania międzygminnego w Polsce, Bogucki Wydawnictwo Naukowe, Poznań. Koncepcja kierunków rozwoju przestrzennego Metropolii Poznań, 2016, Centrum Badań Metropolitalnych na zlecenie Stowarzyszenia Metropolia Poznań, Poznań. Dostępne na: http://planowanie.metropoliapoznan.home.pl [20.11.2016]. Koncepcja Zintegrowanego Transportu Publicznego w oparciu o linie Poznańskiego Węzła Kolejowego, 2014, Wyg Consulting, Warszawa. Korczak J., 2015, Opinia w przedmiocie oceny prawidłowości projektów rozporządzeń wykonawczych do ustawy o związkach metropolitalnych, Badania i opinie. Narodowy Instytut Samorządu Terytorialnego, 1 (1). Dostępne na: http://www.nist.gov.pl [20.12.2016]. Kowalewski A., Mordasewicz J., Osiatyński J., Regulski J., Stępień J., Śleszyński P., 2013, Raport o ekonomicznych stratach i społecznych kosztach niekontrolowanej urbanizacji w Polsce, Fundacja Rozwoju Demokracji Lokalnej, Instytut Geografii i Przestrzennego Zagospodarowania PAN, Warszawa. Krajowa Polityka Miejska 2023, 2015, Ministerstwo Rozwoju, Warszawa [wersja elektroniczna dostępna w repozytorium Obserwatorium Polityki Miejskiej: http://obserwatorium.miasta.pl/biblioteka]. Krajowa Strategia Rozwoju Regionalnego 2010 – 2020: regiony, miasta, obszary wiejskie, 2010, Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, Warszawa. Dostępne na: https://www.mr.gov.pl [22.08.2016]. Kudra A., 2016, Uwarunkowania prawne współpracy międzysamorządowej i międzysektorowej, [w:] T. Potkański (red.), Współpraca jednostek samorządu terytorialnego narzędziem wsparcia polskiej polityki rozwoju, Związek Miast Polskich, Poznań, 44 – 63. Lackowska M., 2009, Zarządzanie obszarami metropolitalnymi w Polsce. Między dobrowolnością a imperatywem, Wydawnictwo Uniwersytetu Warszawskiego, Warszawa. Lewis D., 1977, Estimating the influence of public policy on road traffic levels in greater London, Journal of Transport Economics and Policy, 11, 155 – 168. Lisowski A., Grochowski M., 2009, Procesy suburbanizacji. Uwarunkowania, formy, konsekwencje, Biuletyn KPZK PAN, 240 (1), 216 – 280. Łukomska J., Szmigiel-Rawska K., 2015, Finansowe aspekty współpracy samorządów, Studia Regionalne i Lokalne, 3 (61), 84 – 101. Matusiak M. (red.), 2011, Strategie rozwoju wybranych obszarów metropolitalnych w Europie. Rekomendacje dla aglomeracji poznań- skiej, Bugucki Wydawnictwo Naukowe, Poznań. Mogridge M.J.H., 1990, Travel in towns: jam yesterday, jam today and jam tomorrow?, Macmillan Press, London. Mularska-Kucharek M., 2011, Zaufanie jako fundament życia społecznego na przykładzie badań w województwie łódzkim, Studia Regionalne i Lokalne, 2 (44), 76 – 91. Nowak S., 1979, Przekonania i odczucia współczesnych, [w:] M. Rostworowski (red.), Polaków portret własny, Wydawnictwo Literackie, Kraków, 122 – 145. Nowakowski K., 2008, Wymiary zaufania i problemy zaufania negatywnego w Polsce, Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny, 70 (1), 213 – 233. 175 Literatura

Od diagnozy do strategii. Partycypacyjne planowanie usług publicznych w samorządach lokalnych, 2014, Wydział Konsultacji Społecz- nych i Partycypacji Centrum Konsultacji Społecznej Urzędu m.st. Warszawy, Pracownia Badań i Innowacji Społecznych „Stocznia”. Dostępne na: www.oddiagnozy.pl [20.11.2016]. Osborne S.P. (red.), 2010, The New Public Governance, Routledge, London. Ostrom E., 2009, Beyond markets and states: Polycentric governance of complex economic systems, Nobel Prize in Economics Documents, 4. Pawlak M., 2015, From sociological vacuum to horror vacui: How Stefan Nowak’s thesis is used in analyses of polish society, Polish Sociological Review, 1 (189), 5 – 27. Plan na rzecz Odpowiedzialnego Rozwoju, prezentacja, b.d., Ministerstwo Rozwoju, Warszawa. Dostępne na: https://www.mr.gov.pl [26.08.2016]. Porawski A. (red.), 2013, Współpraca JST w Polsce – stan i potrzeby, Związek Miast Polskich, Poznań. Potkański T. (red.), 2016, Współpraca jednostek samorządu terytorialnego narzędziem wsparcia polskiej polityki rozwoju, Związek Miast Polskich, Poznań. Potkański T., Porawski A., 2016, Charakterystyka partnerstw biorących udział w projektach współpracy partnerskiej wspieranych przez Ministerstwo Rozwoju i ich produktów, [w:] T. Potkański (red.), Współpraca jednostek samorządu terytorialnego narzędziem wsparcia polskiej polityki rozwoju, Związek Miast Polskich, Poznań, 77 – 95. Potkański T., Wiktorczyk-Nadolna A. (red.), 2016, Rozwój współpracy międzysamorządowej i międzysektorowej w Polsce, Związek Miast Polskich, Poznań. Dostępne na: http://www.zmp.poznan.pl [21.06.2017]. Procedura dialogu i konsultacji społecznych na terenie obszaru funkcjonalnego „Blisko Krakowa”, 2015, FRDL Małopolski Instytut Samorządu Terytorialnego i Administracji w Krakowie, Kraków. Dostępne na: http://www.razembliskokrakowa.pl [21.11.2016]. Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiające wspólne przepisy doty- czące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawia- jące przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006, DzU UE L 347/320 z 20.12.2013 ze zmianami. Rychlewska P., 2009, Podstawy prawne i zmiany ustrojowe dotyczące funkcjonowania stolicy, Studia Regionalne i Lokalne, 3 (37), 83 – 104. Sellers J., Hoffmann-Martinot V., 2008,Metropolitan governance, United Cities and Local Governments, World Report on Decentra- lization and Local Democracy, 255 – 279. Smętkowski M., Gorzelak G., Kozak M., Olechnicka A., Płoszaj A., Wojnar K., 2012, Europejskie metropolie i ich regiony. Od krajobrazu gospodarczego do sieci metropolii, Wydawnictwo Naukowe Scholar, Warszawa. Spójna Polityka Parkingowa Obszaru Funkcjonalnego Aglomeracji Poznańskiej, b.d. Dostępne na: http://www.politykaparkingowa. pl [25.10.2016]. Strategia na rzecz odpowiedzialnego rozwoju – projekt do konsultacji społecznych, 2016, Ministerstwo Rozwoju, Warszawa. Dostępne na: https://www.mr.gov.pl [22.08.2016]. Strategia rozwoju aglomeracji poznańskiej. Metropolia Poznań 2020, 2011, Poznań, Konsorcjum Badań nad Aglomeracją Poznańską. Dostępne na: http://metropolia2020.poznan.pl [23.11.2016]. Studium Uwarunkowań Rozwoju Przestrzennego Bydgosko-Toruńskiego Obszaru Funkcjonalnego, b.d., Deloitte. Dostępne na: http:// www.zit.btof.pl [23.11.2016]. Swianiewicz P. (red.), 2002, Consolidation or fragmentation? The size of local governments in Central and Eastern Europe, Open Society Institute, Budapest. Swianiewicz P., 2016, Współpraca międzygminna – formy, zakres, motywacje, Samorząd Terytorialny, 5, 11 – 31. Swianiewicz P., Gendźwiłł A., Krukowska J., Lackowska M., Picej A., 2016, Współpraca międzygminna w Polsce. Związek z rozsądku, Wydawnictwo Naukowe Scholar, Warszawa. Szmigiel-Rawska K., 2014, Lekcja współpracy przez granice. Wybrane problemy zarządzania miejskimi obszarami funkcjonalnymi na podstawie doświadczeń współpracy przygranicznej, Zarządzanie Publiczne, 1 (27), 55 – 64. 176 Literatura

Szmigiel-Rawska K., Dołzbłasz S., 2012, Trwałość współpracy przygranicznej, CeDeWu, Warszawa. Szmytkowska M., 2014, Procesy metropolizacji w Trójmieście – ku obszarowi metropolitalnemu czy polaryzowanemu duopolowi?, [w:] K. Kuć-Czajkowska, M. Sidor (red.), Miasta, aglomeracje, metropolie. W nurcie globalnych przemian, Wydawnictwo Uniwer- sytetu Marii Curie-Skłodowskiej, Lublin, 77 – 98. Śleszyński P., 2012, Delimitacja miejskich obszarów funkcjonalnych stolic województw, ekspertyza wykonana dla Ministerstwa Rozwoju Regionalnego, Instytut Geografii i Przestrzennego Zagospodarowania PAN, Warszawa. Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny, DzU 2016 poz. 380. Ustawa z dnia 15 września 2000 r. – Kodeks spółek handlowych, DzU 2013 poz. 1030. Ustawa z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, DzU 2003, nr 96 poz. 873. Ustawa z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej, DzU 2011, nr 45, poz. 236. Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, DzU 2015 poz. 1774. Ustawa z dnia 9 stycznia 2009 r. o koncesji na roboty budowlane lub usługi, DzU 2015 poz. 113. Ustawa z dnia 19 grudnia 2008 r. o partnerstwie publiczno-prywatnym, DzU 2015 poz. 696. Ustawa z dnia 20 lutego 2015 r. o rozwoju lokalnym z udziałem lokalnej społeczności, DzU 2015 poz. 378. Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, DzU 2016 poz. 446. Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, DzU 2015 poz. 1445. Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa, DzU 2015 poz. 1392. Ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, DzU 2014 poz. 1649. Ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014 – 2020, DzU 2014 poz. 1146. Ustawa dnia 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz niektórych innych ustaw, DzU 2015 poz. 1045. Ustawa z dnia 9 października 2015 r. o związkach metropolitalnych, DzU 2015 poz. 1890. Ustawa z dnia 7 kwietnia 1989 r. – Prawo o stowarzyszeniach, DzU 2015 poz. 1393. Ustawa z dnia 29 stycznia 2004 r. – Prawo zamówień publicznych, DzU 2015 poz. 2164. Walker A.R., 1981, A theory of suburbanization. Capitalism and the construction of urban space in the United States, [w:] M. Dear, A.J. Scott (red.),Urbanization and urban planning in capitalist society, Methuen, New York, 383 – 429. Wróblewska-Jachna J., 2009, Emergence of urban governance: After the accession to the EU – in Poland. The case of old industrial cities in the Upper Silesia industry agglomeration, [w:] F. Eckardt, I. Elander (red.), Urban governance in Europe. Future urbanresearch in Europe 2, Berliner Wissenschafts-Verlag, Berlin, 315 – 330. Zasady realizacji Zintegrowanych Inwestycji Terytorialnych w Polsce, 2013, Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, Warszawa. Dostępne na: http://www.subregioncentralny.pl [10.12.2016].

Źródła internetowe: Fundusze norweskie i fundusze EOG – konkurs EOG: https://www.eog.gov.pl [korzystano wielokrotnie]. Program Funduszy Europejskich / Program „Pomoc techniczna” – konkursy JUP oraz MOF I i II: https://www.popt.2007-2013.gov.pl [korzystano wielokrotnie]. Program „Pomoc techniczna”: https://www.popt.gov.pl [korzystano wielokrotnie]. Związek Miast Polskich – projekt predefiniowany „Budowanie kompetencji do współpracy międzysamorządowej i międzysektorowej jako narzędzie rozwoju lokalnego i regionalnego”: http://www.zmp.poznan.pl [korzystano wielokrotnie]. 177 3. Spojrzenie w głąb

Aneks metodologiczny Wskazane wyżej formy współpracy uznano za aktualne, jeśli zostały wzmiankowane w podanych źród- łach w okresie od kwietnia do czerwca 2016 roku. Ozna- Założenia metodologiczne cza to, że każde porozumienie międzygminne i stowa- analizy współpracy rzyszenie JST jest aktualne, jeśli akt o jego ustanowie- międzygminnej na osi niu nie został w powyższym terminie uchylony lub nie rdzeń – strefa zewnętrzna upłynął termin obowiązywania współpracy. W przy- w ramach MOF-ów ośrodków padku związków międzygminnych za datę aktualności uznano dzień 31 grudnia 2015 roku ze względu na to, iż wojewódzkich w Polsce dane pochodzą z centralnego rejestru związków mię- dzygminnych prowadzonego przez Ministerstwo Spraw Źródła danych Wewnętrznych i Administracji. Uznano, że wojewódz- kie dzienniki urzędowe nie we wszystkich przypadkach procesie opracowywania bazy danych zawiera- współpracy międzygminnej były najbardziej wiarygod- jącej informacje nt. wybranych typów współpra- ne. Odnosi się to głównie do kwestii związanej z cy- Wcy międzygminnej dokonano szerokiego prze- fryzacją danych, gdyż nie wszystkie akty podlegające glądu dostępnych danych. Wyszukiwanie (desk research) ustawowemu obowiązkowi publikacji w wojewódzkich dotyczyło przede wszystkim danych w internecie oraz dziennikach urzędowych zostały do nich wprowadzone ram formalno-prawnych zaprezentowanych w publika- w wersji cyfrowej – najczęściej dostępne były dokumen- cji Związku Miast Polskich (ZMP) (Potkański, Wiktor- ty z roku 2009 i kolejnych lat. Dlatego należy przyjąć, czyk-Nadolna 2016). iż baza danych, która powstała, może być niekomplet- Źródła informacji o porozumieniach międzygmin- na lub w niektórych przypadkach zdezaktualizowana, nych zawieranych na obszarze miejskich obszarów funk- co jest rzeczą naturalną przy tak dużej liczbie danych cjonalnych (MOF-ów) ośrodków wojewódzkich: oraz rozciągnięciu procesu opracowania bazy na okres – wojewódzkie dzienniki urzędowe (np. http://edzien- ok. dwóch miesięcy. nik.malopolska.uw.gov.pl); – strony internetowe miast rdzeniowych (np. http:// Wybór porozumień, stowarzyszeń www.gdynia.pl/bip). i związków JST Źródła informacji o stowarzyszeniach jednostek sa- morządu terytorialnego (JST) zakładanych na obszarze Wyszukiwanie porozumień międzygminnych polega- MOF-ów ośrodków wojewódzkich: ło na zbieraniu informacji zawartych w wojewódzkich – BIP-y poszczególnych miast rdzeniowych (np. dziennikach urzędowych opublikowanych w interne- https://www.bip.krakow.pl); cie. Wybierano tylko porozumienia zawierane między – Krajowy Rejestr Sądowy (https://ems.ms.gov.pl/krs). gminami (dwiema lub więcej). Z kolei w przypadku sto- Źródło informacji o związkach międzygminnych za- warzyszeń JST dokonano bardziej złożonej selekcji. Po kładanych na obszarze MOF-ów ośrodków wojewódz- wyszukaniu w internetowych BIP-ach uchwał dotyczą- kich: cych założenia stowarzyszenia JST lub przystąpienia do – Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji niego i ich weryfikacji za pomocą bazy Krajowego Reje- (https://bip.mswia.gov.pl/bip). stru Sądowego dokonano selekcji znalezionych stowa- 178 Aneks metodologiczny

rzyszeń. Selekcja i weryfikacja skutkowały wybraniem Pola współpracy 14 stowarzyszeń, które spełniły następujące kryteria: 1. Zarządzanie systemowe i inne usługi administra- 1. Stowarzyszenie jest wpisane do Krajowego Rejestru cyjne, m.in.: decyzje administracyjne, zezwolenia, Sądowego i posiada statut lub zostały podjęte odpo- rejestry, przeniesienia prawa własności do mienia wiednie uchwały ustanawiające powstanie stowa- gminy, numery porządkowe budynków na granicach rzyszenia, a proces rejestracji jest w toku (przypadek gmin, zintegrowane inwestycje terytorialne itd. Stowarzyszenia Metropolii Bydgoszcz). 2. Usługi społeczne, m.in.: oświata i administracja 2. Siedziba stowarzyszenia znajduje się w gminie le- w oświacie, opieka społeczna, ochrona zdrowia, bez- żącej w granicach MOF-u ośrodka wojewódzkiego. pieczeństwo publiczne, rozwój kultury, mieszkal- 3. Członkami stowarzyszenia są przynajmniej jedna nictwo komunalne, sport, ochrona środowiska itd. gmina rdzeniowa i jedna gmina ze strefy zewnętrz- 3. Usługi techniczne, m.in.: energia elektryczna, cie- nej. płownictwo, telekomunikacja, odnawialne źródła 4. Członkowie stowarzyszenia to gminy leżące w tym energii, usługi informatyczne, dokumentacje pro- samym województwie (z zachowaniem indywidu- jektowe dla infrastruktury technicznej, zapobiega- alnych i uzasadnionych odstępstw od tej zasady). nie bezdomności zwierząt, cmentarze komunalne, 5. Ideą stowarzyszenia jest współpraca w wymiarze utrzymanie terenów zielonych itd. funkcjonalnym i metropolitalnym (z pojedynczymi 4. Transport publiczny, m.in.: organizacja transpor- odstępstwami). tu zbiorowego, transport specjalny (osoby niepeł- Związki JST również były zobowiązane do spełnie- nosprawne, dowóz uczniów), infrastruktura trans- nia poniższych kryteriów: portowa (przygotowanie dokumentacji projektowej, 1. Związek jest wpisany na listę ministerialną związ- budowa i utrzymanie: dróg, torowisk, ścieżek rowe- ków międzygminnych. rowych, obiektów inżynieryjnych oraz zarządzanie 2. Siedziba związku znajduje się w gminie leżącej nimi), ustalanie taryf i wprowadzanie wspólnych w granicach MOF-u ośrodka wojewódzkiego. biletów na obszarze kilku JST, integracja różnych 3. Członkami związku są przynajmniej jedna gmina środków transportu itd. rdzeniowa i jedna gmina ze strefy zewnętrznej. 5. Gospodarka wodna, m.in.: zaopatrzenie w wodę 4. Członkowie związku to gminy leżące w tym samym i odprowadzenie ścieków, ustalanie taryf za pobór województwie. wody, zaopatrzenie w wodę do celów socjalno-by- 5. Ideą związku jest współpraca w wymiarze funkcjo- towych i przeciwpożarowych, budowa wodociągów, nalnym i metropolitalnym. budowa kanalizacji i oczyszczalni ścieków, budowa zbiorników retencyjnych, przygotowanie dokumen- Tabela bonitacyjna (matryca) tacji projektowych itd. 6. Gospodarka odpadami, m.in.: organizacja odbioru W celu zestawienia informacji o typach i obszarach i składowania odpadów oraz ich recyklingu i utyli- współpracy międzygminnej opracowano tabelę boni- zacji, prowadzenie punktów selektywnej zbiórki od- tacyjną (matrycę), za pomocą której w jasny i klarowny padów komunalnych, ustalanie taryf wywozu od- sposób przedstawiono, jakie gminy i na jakich płaszczy- padów itd. znach życia samorządowego współpracują ze sobą. Po- Bonitacja polegała na przypisaniu danej gminie la kooperacji międzygminnej wyznaczono (z pewnymi wartości 1 lub 0 w zależności od występowania lub nie modyfikacjami) na podstawie publikacji Damiana Dęb- współpracy międzygminnej pomiędzy gminą strefy ze- skiego Ekonomika i organizacja przedsiębiorstw1. wnętrznej a gminą rdzeniową (gminami) MOF-u ośrod- ka wojewódzkiego w określonym polu współpracy. War- tość 1 przyznawano za udział gminy w każdym z trzech 1 Dębski D., Ekonomika i organizacja przedsiębiorstw, cz. 2, rodzajów nawiązanej współpracy, niezależnie od liczby WSiP, Warszawa 2006. podpisanych umów, tzn. w porozumieniu międzygmin- 179 Aneks metodologiczny

nym, stowarzyszeniu JST oraz związku międzygmin- zawsze dotyczyła konkretnego działania, które można nym. Przykładowo, jeżeli występowało kilka porozu- było przypisać do jednego pola współpracy. mień w polu współpracy „(II) Usługi społeczne”, przy- Mnożniki (wagi) obowiązujące w każdym z typów znawano wartość 1 w kolumnie „Porozumienia”. Następ- współpracy, tj. porozumieniach, stowarzyszeniach JST nie obliczono i wyrażono procentowo stopień integra- i związkach międzygminnych, zostały przyznane po cji gmin strefy zewnętrznej z rdzeniem MOF-u ośrod- spełnieniu różnych wymagań i przejściu odpowiednich ka wojewódzkiego. Każdemu typowi współpracy przy- procedur w zależności od formy współpracy: pisano inną wagę: mnożnik dla porozumień wynosił 1, dla stowarzyszeń 2, a dla związków 3. Przykładowo, jeśli do strefy zewnętrznej Białostockiego Obszaru Funkcjo- nalnego na podstawie zastosowanej delimitacji przypi- sano 9 gmin, to suma pól w matrycy wynosi 162 (9 gmin × 18 pól współpracy według wszystkich możliwych ty- Najczęściej najszerszy zakres pów). Jednak ogólna suma punktów do zdobycia wyno- współpracy występował si 324, ponieważ za: – podpisanie przez gminę porozumienia w zakresie w przypadku stowarzyszeń każdego z pól współpracy można otrzymać 54 pkt (9 gmin × 6 pól współpracy × 1 [waga współpracy]); JST, gdyż w statutach – przystąpienie do stowarzyszenia JST w zakresie określano wszystkie płasz- każdego z pól współpracy można otrzymać 108 pkt (9 gmin × 6 pól współpracy × 2 [waga współpracy]); czyzny, na jakich będą – przystąpienie do związku międzygminnego w zakresie każdego z pól współpracy można otrzymać współpracować członkowie 162 pkt (9 gmin × 6 pól współpracy × 3 [waga współ- pracy]). takiego stowarzyszenia.

Przykład W przypadku Białostockiego Obszaru Funkcjonalnego stopień integracji strefy zewnętrznej z rdzeniem wynosił 1. Wagę wynoszącą 1 otrzymały porozumienia, gdyż 38%, ponieważ gminy uzyskały 123 na 324 możliwe do jest to najłatwiejsza, zarówno do zawiązania, jak i roz- zdobycia punkty (15 za podpisane porozumienia, 108 wiązania, forma współpracy, niewymagająca spe- za przystąpienie do stowarzyszenia międzygminnego, cjalnych uzgodnień z wojewodą (wystarczy spraw- 0 za brak przystąpienia do związku międzygminnego). dzenie pod kątem formalno-prawnym) czy z wła- Ważną sprawą jest także zakres współpracy w ra- dzami centralnymi, np. ministerstwem, lub proce- mach danego typu współpracy. Najczęściej najszerszy dury rejestracji. Co więcej, do podpisania porozu- zakres współpracy występował w przypadku stowarzy- mienia wystarczą co najmniej dwie zainteresowa- szeń JST, gdyż w statutach określano wszystkie płasz- ne gminy. Taka forma wiąże się zazwyczaj z prze- czyzny, na jakich będą współpracować członkowie ta- kazaniem swoich zadań innej gminie wraz z ustale- kiego stowarzyszenia. Jeżeli dana gmina przystąpiła do niem finansowania i wymaga jedynie podjęcia sto- stowarzyszenia, które w swoim statucie miało zapis o in- sownych uchwał przez zainteresowane gminy oraz tegracji w ramach wszystkich zadań zleconych gminy, podpisania porozumienia i jego publikacji w woje- to przypisywano punkty we wszystkich możliwych ty- wódzkim dzienniku urzędowym. pach współpracy. Podobnie wyglądało to w przypadku 2. Wagę wynoszącą 2 otrzymały stowarzyszenia JST związków międzygminnych, natomiast w porozumie- (gmin) ze względu na bardziej złożoną formę współ- niach już nie, ponieważ ta forma współpracy praktycznie pracy oraz bardziej zawiłe procedury jej zawiera- 180 Aneks metodologiczny

nia niż w przypadku porozumienia. Założenie sto- paragrafach klasyfikacji budżetowej Rozporządzenie( Mi- warzyszenia JST wymaga nie tylko podjęcia sto- nistra Finansów z dnia 2 marca 2010 r. w sprawie szcze- sownych uchwał przez zainteresowane współpra- gółowej klasyfikacji dochodów, wydatków, przychodów cą gminy (dotyczących przystąpienia, statutu i po- i rozchodów oraz środków pochodzących ze źródeł za- wołania komitetu założycielskiego), ale także reje- granicznych i Rozporządzenie Ministra Finansów z dnia stracji w Krajowym Rejestrze Sądowym. Proces za- 17 kwietnia 2012 r. zmieniające rozporządzenie w spra- łożenia stowarzyszenia ze względu na wymagane wie szczegółowej klasyfikacji dochodów, wydatków, przy- procedury jest nieco dłuższy niż w przypadku po- chodów i rozchodów oraz środków pochodzących ze źró- rozumienia. Do nawiązania takiej formy współpra- deł zagranicznych2): cy potrzebne są przynajmniej trzy gminy. Jednym 231 – dotacje celowe przekazane gminie na zadania bie- z ważniejszych uprawnień, jakie przysługuje stowa- żące realizowane na podstawie porozumień (umów) rzyszeniu, jest możliwość prowadzenia działalności między JST; gospodarczej w celu wykonania zadań statutowych. 232 – dotacje celowe przekazane dla powiatu na zada- 3. Wagę wynoszącą 3 otrzymały związki samorządu nia bieżące realizowane na podstawie porozumień terytorialnego, ponieważ jest to najbardziej skom- (umów) między JST; plikowana forma współpracy międzygminnej. Sama 233 – dotacje celowe przekazane do samorządu woje- procedura założenia związku wymaga ścisłej współ- wództwa na zadania bieżące realizowane na pod- pracy przedstawicieli gmin oraz organów nadzoru- stawie porozumień (umów) między JST; jących związki międzygminne, począwszy od wo- 271 – dotacja celowa na pomoc finansową udzielaną jewody przez ministerstwo po regionalną izbę ob- między jednostkami samorządu terytorialnego na rachunkową. Związek JST powinien mieć swój sta- dofinansowanie własnych zadań bieżących; tut oraz być zarejestrowany we właściwym mini- 290 – wpływy z wpłat gmin i powiatów na rzecz innych sterstwie (obecnie Ministerstwo Spraw Wewnętrz- JST oraz związków gmin lub związków powiatów na nych i Administracji). Gminy, które uczestniczą w tej dofinansowanie zadań bieżących; formie współpracy, mogą przekazać swoje zadania 433 – zakup usług przez JST od innych JST; związkowi. 452 – opłaty na rzecz budżetów JST; 630 – dotacja celowa na pomoc finansową udzielaną Założenia metodologiczne między JST na dofinansowanie własnych zadań inwestycyjnych i zakupów inwestycyjnych; analizy skłonności do współpracy 661 – dotacje celowe przekazane gminie na inwestycje gmin wchodzących w skład i zakupy inwestycyjne realizowane na podstawie MOF-ów ośrodków wojewódzkich porozumień (umów) między JST; w zakresie czterech wskaźników 662 – dotacje celowe przekazane dla powiatu na inwesty- współpracy finansowej cje i zakupy inwestycyjne realizowane na podstawie porozumień (umów) między JST; Wskaźniki skonstruowano jako sumę wydatków z bud 663 – dotacje celowe przekazane do samorządu woje- żetów gminnych (w tym miast na prawach powiatu) na wództwa na inwestycje i zakupy inwestycyjne rea- transfery finansowe przekazywane do innych jednostek lizowane na podstawie porozumień (umów) mię- samorządowych. Oparte są na transferach przekazywa- dzy JST; nych z budżetów gminnych, a te mogą być skierowane do 665 – wpłaty gmin i powiatów na rzecz innych JST oraz innych gmin, także do powiatów lub województw. Źród- związków gmin lub związków powiatów na dofi- łem danych są zbiory sprawozdań z wykonania budże- nansowanie zadań inwestycyjnych i zakupów in- tów JST gromadzone przez Ministerstwo Finansów. Na westycyjnych; finansowy wskaźnik współpracy składają się transfery finansowe pomiędzy JST księgowane w odpowiednich 2 DzU 2010 nr 38, poz. 207 i DzU 2012 poz. 421. 181 Aneks metodologiczny

300 i 617 – wpłaty jednostek na państwowy fundusz ce- Finansowy wskaźnik współpracy lowy, ale tylko w rozdziałach dotyczących wpłat na (w ujęciu bieżącym i inwestycyjnym) komendy wojewódzkie policji i komendy wojewódz- kie państwowej straży pożarnej; ten paragraf służy Omówienie wskaźników często gminom do księgowania wsparcia finanso- umieszczonych w bazie danych wego przekazywanego dla jednostek służb policyj- Typ gminy – 1 – gmina miejska, 2 – gmina wiejska, 3 – nych czy pożarniczych (komisariatów, komend) zlo- gmina miejsko-wiejska. kalizowanych na terenie gminy, których finansowa- Liczba ludności (2014) – stan ludności według faktycznie nie jest zadaniem własnym gminy. nego miejsca zamieszkania na koniec roku 2014 (da- Do wskaźnika zostały włączone wydatki budżeto- ne BDL GUS). we klasyfikowane w paragrafach, które dotyczą: dotacji Wydatki budżetowe ogółem (2014) – suma wydatków celowych przekazywanych innym JST, zarówno na cele budżetowych w 2014 roku ogółem (dane ze spra- bieżące, jak i inwestycyjne, zakupu usług od innych sa- wozdań z wykonania budżetów JST, źródło: Mini- morządów oraz różnego rodzaju opłat i wpłat dokony- sterstwo Finansów). wanych na rzecz innych JST. We wskaźniku uwzględ- Wydatki budżetowe bieżące (2014) – suma bieżących niono także wydatki budżetowe wiążące się z funkcjami, wydatków budżetowych w 2014 roku; uwzględniono za które odpowiedzialny jest inny szczebel samorządu paragrafy klasyfikacji budżetowej mniejsze od 600 terytorialnego, np. powiat lub województwo. W ten spo- lub większe od 700 (dane ze sprawozdań z wykona- sób wskaźnik zawiera także wydatki z budżetów gmin- nia budżetów JST, źródło: Ministerstwo Finansów). nych w rozdziałach: drogi publiczne wojewódzkie, drogi Wydatki budżetowe inwestycyjne (2014) – suma in- publiczne powiatowe, wojewódzkie ośrodki doradztwa westycyjnych wydatków budżetowych w 2014 ro- rolniczego, wojewódzkie i powiatowe inspektoraty we- ku; uwzględniono paragrafy klasyfikacji budżetowej terynarii, szpitale ogólne, szpitale kliniczne, starostwa większe od 600 i mniejsze od 700 (dane ze sprawo- powiatowe, komendy wojewódzkie i powiatowe policji zdań z wykonania budżetów JST, źródło: Minister- oraz straży pożarnej, powiatowe centra pomocy rodzinie, stwo Finansów). powiatowe urzędy pracy. Ze względu na to, że niektóre Finansowy wskaźnik współpracy ogółem (2014) – szkoły zawodowe i licea ogólnokształcące prowadzone transfery finansowe pomiędzy JST księgowane w od- są przez samorządy gminne (pomimo tego, że są to za- powiednich paragrafach klasyfikacji budżetowej; dania własne powiatu), wydatki gmin sklasyfikowane uwzględniono dane ze sprawozdań z wykonania w rozdziałach dotyczących oświaty na tym poziomie budżetów JST w 2014 roku, źródło: Ministerstwo Fi- nie zostały włączone do wskaźnika. nansów) (rys. A1).

Rys. A1. Metoda: analiza wydatków budżetowych gmin i międzygminnych transferów finansowych Źródło: Łukomska J., Szmigiel-Rawska K., Finansowe aspekty współpracy samorządów, Studia Regionalne i Lokalne, 2015, 3 (61) 182 Aneks metodologiczny

Finansowy wskaźnik współpracy bieżącej (2014) – toryzowane z map i planów. Dla każdej gminy zliczono uwzględniono tylko paragrafy klasyfikacji budżeto- liczbę kursów do/z rdzenia na dobę w dniu roboczym. wej mniejsze od 600 (dane ze sprawozdań z wykona- W przypadku linii o zmiennej lub rozwidlającej się trasie nia budżetów JST w 2014 roku, źródło: Ministerstwo liczono liczbę kursów przekraczających granicę strefa Finansów). zewnętrzna – rdzeń. Do liczby połączeń wliczono jedy- Finansowy wskaźnik współpracy inwestycyjnej nie transport organizowany przez organy samorządowe, (2014) – uwzględniono tylko paragrafy klasyfikacji tj. gminy, województwa lub związki gmin. Nie uwzględ- budżetowej większe od 600 (dane ze sprawozdań niono przewoźników prywatnych, chyba że działają na z wykonania budżetów JST w 2014 roku, źródło: Mi- zlecenie JST. Dodatkowo dla każdego MOF-u zostały nisterstwo Finansów). zebrane informacje dotyczące taryf biletowych, inte- Finansowa współpraca bieżąca – lokalny transport gracji taryf, centrów przesiadkowych, parkingów „park zbiorowy (2014) – uwzględniono tylko paragrafy & ride”, synchronizacji rozkładów oraz innych udogod- klasyfikacji budżetowej mniejsze od 600, dotyczą- nień (np. darmowych przejazdów dla mieszkańców gmi- ce wydatków w rozdziale 60004 „Lokalny trans- ny). Zgromadzono również informacje na temat dojazdu port zbiorowy” (dane ze sprawozdań z wykonania do lotniska, jeśli takie obsługuje MOF (nawet jeśli nie budżetów JST w 2014 roku, źródło: Ministerstwo leży w jego granicach). Pozyskane dane mają aktualność Finansów). na wiosnę 2016 roku. W bazie zostały umieszczone również wskaźni- ki w ujęciu względnym, odnoszące się do wskaźników Analiza danych omówionych powyżej: Najważniejszym czynnikiem decydującym o jakości – finansowy wskaźnik współpracy ogółem jako % transportu zbiorowego jest jego dostępność przestrzen- wydatków ogółem (2014); na i czasowa. Na podstawie literatury określono dystans, – finansowy wskaźnik współpracy bieżącej jako % jaki jest w stanie pokonać przeciętny człowiek, aby do- wydatków bieżących (2014); trzeć do przystanku. Najczęściej pojawiające się w lite- – finansowy wskaźnik współpracy inwestycyjnej jako raturze odległości to 300 – 400 m dla autobusów3. Ana- % wydatków inwestycyjnych (2014); lizowane opracowania dotyczyły obszarów miejskich – finansowa współpraca bieżąca – lokalny transport o zwartej zabudowie. Ze względu na wiejski/podmiejski zbiorowy jako % wydatków bieżących (2014); charakter większości gmin wybrano maksymalne litera- – finansowa współpraca bieżąca – lokalny transport turowe zasięgi – 640 m dla autobusu/tramwaju, 960 m zbiorowy per capita (2014). dla pociągu4. W celu wskazania poziomu dostępności obliczono następujące wskaźniki: Założenia metodologiczne 1. Odsetek ludności zameldowanej w zasięgu przy- stanków. Ze względu na brak szczegółowych da- analizy dostępności i integracji nych o rozmieszczeniu ludności wykorzystano ba- transportu publicznego zę danych GEOSTAT 2011 GRID (http://ec.europa. eu/eurostat/statistics-explained/index.php/Popula- Dostępność systemu transportu tion_grids) z założeniem równomiernego rozmiesz- publicznego w MOF-ach czenia ludności w polu podstawowym. Wokół każ-

Dane 3 Beim M., Gadziński J., Dostepnoś przestrzenna lokalnego Dla każdej gminy w MOF-ie pozyskano dane przestrzen- transportu publicznego w Poznaniu, Transport Miejski i Regio- ne o lokalizacji przystanków autobusowych, tramwa- nalny, 2009, 5, 10 – 16. 4 Gent C., Symonds G., Advances in public transport accessibi jowych oraz kolejowych. Dane te nie mają jednolitego lity assessments for development control. A proposed methodology, pochodzenia – w zależności od gminy były pozyskiwa- [w:] Planning and Transport, Research and Computation (PTRC), ne w postaci plików GIS, baz danych lub ręcznie zwek- Capita Symonds, London 2005. 183 Aneks metodologiczny

dego przystanku wygenerowano bufor właściwy go systemu, różna była maksymalna pula punktów do dla typu przystanku, docięto siatkę z ludnością do zdobycia w poszczególnych kategoriach. buforów, obliczono proporcjonalną do powierzch- 1. Bezpośrednie połączenie komunikacją publiczną ni liczbę ludności i zsumowano. Odsetek obliczo- z obszarem rdzeniowym MOF-u. no z sumarycznej liczby mieszkańców gminy obli- Pomiar: odsetek gmin spełniających kryterium czonej z tej samej bazy, a nie z danych GUS-u (ze w ogólnej liczbie gmin należących do strefy ze- względu na możliwe rozbieżności i stopień gene- wnętrznej MOF-u. ralizacji danych). Maksymalna liczba punktów: 5 pkt = 100%. 2. Funkcjonowanie transportu publicznego w ramach zintegrowanej, aglomeracyjnej taryfy biletowej. Pomiar: odsetek gmin spełniających kryterium w ogólnej liczbie gmin należących do strefy ze- Do ocenienia stopnia integracji wnętrznej MOF-u. Maksymalna liczba punktów: 12 pkt, po 1 pkt transportu publicznego w bada- za 10% gmin; dodatkowo można było zdobyć od 0,5 pkt do 2 pkt za integrację cennika oraz możliwość nych MOF-ach wyróżniono pięć zakupu biletów łączonych dla różnych systemów kryteriów, w ramach których transportu (np. komunikacja miejska + kolej aglomeracyjna). były przyznawane punkty. 3. Dostęp do podmiejskiej kolei, w szczególności do zorganizowanego systemu kolei metropolitalnej. Pomiar: odsetek gmin posiadających dostęp do systemu kolei podmiejskiej w ogólnej liczbie gmin 2. Liczba połączeń do/z rdzenia na 1000 mieszkańców należących do strefy zewnętrznej MOF-u. Za system gminy na dobę w dniu roboczym. kolei podmiejskiej uznano linie kolejowe z przystan- 3. Średnia odległość od przystanku dla obszaru zabu- kami, na których zatrzymują się pociągi osobowe dowanego (na podstawie Bazy Danych Obiektów umożliwiające dotarcie do obszaru rdzeniowego Ogólnogeograficznych; http://www.codgik.gov.pl/ MOF-u. index.php/darmowe-dane/bdo250gis.html). Wyge- Maksymalna liczba punktów: 15 pkt, w tym po nerowano macierz odległości od przystanków, do- 1 pkt za 10% gmin posiadających dostęp do systemu cięto ją do obszaru zabudowanego, a następnie ob- kolei podmiejskiej – 100% = 10 pkt, oraz dodatkowo liczono średnią wartość dla każdej gminy. od 0,5 pkt do 5 pkt za funkcjonowanie kolei aglo- Analogiczne wskaźniki wyznaczono dla MOF-ów. meracyjnej. Liczba punktów była w tym wypadku Wartości zostały obliczone przez ich uśrednianie nie dla uzależniona od liczby linii, po których kursuje kolej gmin, lecz dla całego MOF-u z uwzględnieniem gmin, aglomeracyjna, w stosunku do całej dostępnej sieci do których nie dociera transport zbiorowy organizowa- kolejowej oraz średniej częstotliwości na dobę. ny przez samorządy. 4. Wdrożenie platformy internetowej integrującej transport w MOF-ie (np. karta aglomeracyjna itp.). Metodologia analizy integracji Maksymalna liczba punktów: 1 pkt (ocena 0/1). transportu publicznego 5. Możliwość dotarcia bezpośrednią komunikacją pub- Do ocenienia stopnia integracji transportu publicznego liczną z rdzenia do najbliższego portu lotniczego. w badanych MOF-ach wyróżniono pięć kryteriów, w ra- Maksymalna liczba punktów: 2 pkt, w zależności mach których były przyznawane punkty. Ponieważ kry- od częstotliwości kursów, liczby linii, dostępności teria te w różnym stopniu wpływają na stopień integra- połączenia kolejowego oraz ewentualnej synchro- cji i mają różne znaczenie dla podnoszenia jakości całe- nizacji z tabelą przylotów i odlotów. 184 Aneks metodologiczny

W ramach tak przeprowadzonej oceny maksymalna – liczbie JST pochodzących z rdzenia, które będą brały liczba punktów do zdobycia po podsumowaniu wszyst- udział w realizacji proponowanych projektów; kich kryteriów wynosiła 45. Za syntetyczną ocenę stop- – liczbie JST pochodzących ze strefy zewnętrznej, któ- nia integracji systemu transportu publicznego w MOF-ie re będą brały udział w realizacji proponowanych przyjęto odsetek sumy przyznanych punktów w sto- projektów; sunku do maksymalnej liczby punktów możliwych do – ocenie wpływu (oddziaływania) realizacji propo- zdobycia. Przy takim ujęciu 100% oznacza pełną inte- nowanego projektu na potencjalny rozwój danego grację systemu transportu publicznego w zakresie wy- MOF-u pojmowanego jako jeden organizm; różnionych kryteriów. – liczbie JST będących gminami członkowskimi we- dług delimitacji zawartych w poszczególnych stra- Założenia metodologiczne tegiach ZIT; – szacunkowej wartości budżetu projektu, wliczając analizy porównawczej wkład własny i finansowanie zewnętrzne, np. w ra- MOF-ów w Polsce mach ZIT-ów, RPO, programu operacyjnego „Infra- struktura i środowisko”, programu operacyjnego Opracowanie analizy wymagało rozeznania w danych „Polska Wschodnia” itd. dostępnych w formie cyfrowej, czyli głównie na rządo- – innych parametrach, jak: oś priorytetowa, źródło wych i samorządowych portalach internetowych, zawie- finansowania, waluta, umieszczenie na liście pod- rających informacje na temat nowej perspektywy budże- stawowej lub rezerwowej, typ projektu (strategiczny towej Unii Europejskiej na lata 2014 – 2020, w tym spe- lub komplementarny) oraz tryb realizacji (konkur- cjalnych instrumentów, jakimi są zintegrowane inwesty- sowy lub pozakonkursowy), które nie zawsze mia- cje terytorialne (ZIT). Wykorzystane zasoby cyfrowe to: ły przypisaną wartość ze względu na ograniczoną – budżety wojewódzkie, tj. regionalne programy ope- dostępność danych. racyjne (RPO) wszystkich 16 województw (np. www. Następnym etapem po przygotowaniu bazy da- rpo.malopolska.pl); nych było jej przetworzenie. O ile większość ww. pa- – dokumenty strategiczne, tj. 17 strategii ZIT (np. www. rametrów (np. forma prawna, budżet, członkowie JST) metropoliakrakowska.pl/zit/strategia); pozyskano ze wskazanych wcześniej zasobów, o tyle – samorządowe portale informacyjne poświęcone część z nich zostało zaproponowanych przez autorów środkom europejskim dla wszystkich głównych gmin na potrzeby analityczne. Na uwagę zasługują następu- rdzeniowych w MOF-ach (np. www.krakow.pl/aktu- jące zagadnienia: alnosci oraz www.bip.zawiercie.powiat.finn.pl). – opracowanie dwustopniowej typologii grup projek- Proces przygotowawczy obejmował wykonanie bazy tów; danych, która zawiera projekty zaproponowane w stra- – określenie zakresu przestrzennego planowanej tegiach ZIT poszczególnych MOF-ów. Każdy projekt realizacji projektu; został szczegółowo opisany na podstawie zgromadzo- – ocena wpływu (oddziaływania) każdego projektu nych informacji o: na MOF, do którego został przypisany; – przynależności do danego MOF-u; – wartość całkowitego budżetu projektu. – formie prawnej partnerstwa, które zawarto przynaj- Skomplikowanym zadaniem okazało się zapropono- mniej na czas osiągania celów projektowych; wanie dwustopniowej typologii grup projektów. Trud- – wnioskodawcach (liderach) projektów; ność wynikała przede wszystkim ze stosunkowo dużej – proponowanym tytule projektu; liczby zaproponowanych projektów, która początko- – głównej grupie projektów; wo wynosiła 1791, a po selekcji z powodu niekomplet- – szczegółowej grupie projektów; ności informacji zmniejszyła się do 1415. Kolejną rze- – zakresie przestrzennym proponowanych projektów czą utrudniającą jednoznaczną interpretację i klasyfi- w formie szacowanej liczby JST; kację typologiczną był zbyt zawiły lub zbyt lakoniczny 185 Aneks metodologiczny

tytuł/opis proponowanego projektu, który de facto wy- – ochrona dóbr dziedzictwa kulturowego, magał sprawdzenia w zasobach samorządowych, co nie – działania edukacyjne i popularyzatorskie. zawsze było skuteczne ze względu na fakt, iż są to pro- 6. Bezpieczeństwo publiczne: jekty proponowane do realizacji, a nie realizowane czy – – ochrona przeciwpowodziowa, jeszcze lepiej – zrealizowane. Przeanalizowanie wszyst- – zarządzanie kryzysowe i systemy ostrzegania, kich planowanych projektów pozwoliło na zapropono- – bezpieczeństwo sanitarno-drogowe na terenach wanie następującej typologii: mieszkaniowych, 1. Transport: – zapobieganie przestępczości, – drogi, obwodnice, obiekty inżynierskie, – służby interwencyjne. – kompleksowy rozwój transportu publicznego, 7. Gospodarka oparta na wiedzy: – torowiska tramwajowe i pasy dla budów oraz obiekty – tworzenie i rozwój stref inwestycyjnych, przystankowe, – kształcenie specjalistycznych kadr, – węzły przesiadkowo-komunikacyjne, – badania naukowe i rozwojowe, – torowiska kolejowe oraz obiekty przystankowe, – synergia nauki i biznesu, – tabor tramwajowy, – drobna przedsiębiorczość. – tabor autobusowy, 8. Turystyka, rekreacja i sport: – tabor kolejowy, – infrastruktura sportowa, – niekonwencjonalne systemy transportowe, – infrastruktura turystyczna, – zarządzanie i organizacja ruchu oraz informacja pa- – infrastruktura sportowo-rekreacyjna, sażerska, – działania aktywizujące i popularyzatorskie. – drogi dla rowerów i ciągi piesze, 9. Administracja i zarządzanie: – transport lotniczy, – upowszechnianie dostępu do usług publicznych, – transport wodny. – zarządzanie MOF-em, 2. Energetyka: – racjonalizacja kosztów administracji i obsługi. – modernizacja i budowa sieci cieplnych z węzłami 10. Edukacja i wychowanie: i przyłączami, – kompleksowa budowa i modernizacja placówek – termomodernizacja obiektów publicznych i miesz- oświatowych, kalnych, – infrastruktura techniczna oraz budynki szkół po- – energetyka niekonwencjonalna, nadgimnazjalnych, – modernizacja i budowa przemysłowych źródeł cie- – infrastruktura techniczna oraz budynki żłobkowe pła, i przedszkolne, – oświetlenie przestrzeni i obiektów publicznych. – programy jakościowe oraz wyposażenie dydaktycz- 3. Rewitalizacja: no-praktyczne szkół ponadgimnazjalnych, – kompleksowa rewitalizacja tkanki miejskiej i wiej- – poradnictwo edukacyjne i zawodowe, skiej, – programy jakościowe oraz wyposażenie dydaktycz- – przestrzenie i obiekty publiczne, ne żłobków i przedszkoli. – przestrzenie i obiekty mieszkaniowe. 11. Pomoc społeczna: 4. Ochrona środowiska: – programy aktywizacji społeczno-zawodowej, – gospodarka wodno-ściekowa, – placówki pomocy i opieki społecznej, – gospodarka terenami zielonymi i nadbrzeżnymi, – mieszkania socjalne. – gospodarka odpadami komunalnymi, 12. Ochrona zdrowia: – ochrona przyrody i bioróżnorodności, – zwiększenie zakresu specjalistycznych usług me- – odpady niebezpieczne. dycznych, 5. Kultura i sztuka: – infrastruktura i obiekty medyczne, – placówki kulturalne i artystyczne, – działania profilaktyczne i edukacja zdrowotna. 186 Aneks metodologiczny

Zakres przestrzenny planowanej realizacji projek- Google (www.google.pl/maps), na stronie internetowej tu w części przypadków polegał na odczytaniu wnios Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad (www. kodawców (liderów) z tabeli projektowej zawartej w stra- gddkia.gov.pl/pl/1077/mapa-stanu-budowy-drog) lub na tegii ZIT lub tytułu projektu, jeśli ten precyzyjnie okreś stronach spółek i podmiotów zarządzających daną in- lał miejsce realizacji danej inwestycji. Natomiast w po- frastrukturą czy przewozami. zostałej części przypadków należało oszacować liczbę Ocena wpływu (oddziaływania) projektu na MOF wszystkich gmin zaangażowanych w dany projekt na traktowany jako jeden organizm została przeprowadzo- różne sposoby, takie jak: na metodą ekspercką, ponieważ była to próba progno- – odszukanie strony internetowej projektu (było to zowania skutków realizacji planowanego przedsięwzię- praktycznie niemożliwe, ponieważ dla większości cia na rozwój materialny i ludzki wskazanego obszaru. projektów jeszcze jej nie przygotowano ze względu Opierała się na zastosowaniu czterostopniowej skali od na trwanie postępowań przetargowych lub etapu 0 do 3 pkt, którą wyjaśniono poniżej. akceptacji strategii ZIT); 0 pkt – brak wpływu – przyznawano, jeśli gmina pla- – wyszukiwanie informacji na stronach internetowych nowała realizować projekt tylko na swoim tere- poszczególnych gmin o planowanym projekcie; nie i miał on charakter typowo lokalny, czyli dbał – żmudne odnajdywanie kluczowych informacji o rozwój lokalnej społeczności, np. modernizacja w BIP-ach gmin. gminnej biblioteki czy budowa przyszkolnego boiska sportowego. 1 pkt – niski wpływ – otrzymywał projekt, który miał być realizowany najczęściej przez dwie gminy lub gmi- nę rdzeniową bądź zasięg jego oddziaływania pro- Ocena wpływu (oddziaływania) gnozowano na sąsiednie gminy (gminę), np. modernizacja linii tramwajowej w mieście rdzeniowym al- projektu na MOF traktowany jako bo program małej retencji na obszarach z rozwinię- jeden organizm została przepro- tą siecią hydrograficzną. 2 pkt – średni wpływ – przypisywano projektowi, który wadzona metodą ekspercką. był realizowany w partnerstwie, zwykle gminy rdze- niowej ze strefą zewnętrzną, lub był inwestycją od- działującą w kontekście całego MOF-u, np. budowa nowej linii tramwajowej do granic miasta czy bu- Najlepszym przykładem do oszacowania były pro- dowa węzła autostradowego lub ochrona przyrody jekty, w których np. planowano podnosić jakość kształ- i bioróżnorodności (szczególnie ważne w przestrze- cenia szkół ponadgimnazjalnych na terenie danego poni o wysokiej intensywności zabudowy). wiatu – wówczas starano się odszukać (za pośredni- 3 pkt – wysoki wpływ – mogły uzyskać przedsięwzięcia, ctwem BIP-u lub na stronach internetowych) wszyst- w które były zaangażowane wszystkie lub niemal kie tego typu szkoły funkcjonujące we wskazanym po- wszystkie gminy wchodzące w skład MOF-u lub był wiecie. Jeżeli w tytule projektu znajdowała się informa- to projekt realizowany punktowo bądź liniowo, ale cja, że w ramach działań projektowych zostaną podję- o strategicznym znaczeniu dla całego obszaru, np. te inwestycje na terenie całego obszaru metropolitalne- budowa obwodnicy, ewentualnie tworzenie i rozwój go, to wpisywano wszystkie gminy należące do danego stref inwestycyjnych. MOF-u według delimitacji ZIT. Innym zagadnieniem Przy przyznawaniu punktów według powyższej ska- było wyszukiwanie przebiegów przedsięwzięć z zakre- li starano się także zwracać uwagę na przedsięwzięcia, su infrastruktury liniowej – na podstawie informacji za- które z punktu widzenia ogólnospołecznego dobrostanu wartych w tytule projektu starano się odnaleźć prze- zostały uznane za szczególnie ważne. Projekty te doty- bieg za pomocą popularnej platformy mapowej Mapy czyły przede wszystkim udrożnienia transportu i zarzą- 187 Aneks metodologiczny

dzania ruchem, co w dobie rosnącej mobilności miesz- statystycznych. Na potrzeby analizy obliczono takie kańców i w rezultacie nieprzejezdnych aglomeracji jest wskaźniki, jak: potrzebą wymagającą pilnej interwencji. Inną ważną – wielkość budżetu projektu przypadająca na jednego kwestią były projekty mające na celu poprawę jakości mieszkańca MOF-u; powietrza, co dla polskich obszarów miejskich powin- – liczba mieszkańców MOF-u przypadająca na jeden no być sprawą priorytetową, zwłaszcza w kontekście ra- projekt; portów Światowej Organizacji Zdrowia, które stawiają – współczynnik współpracy międzysamorządowej – polskie miasta w bardzo niekorzystnym świetle – przy- będący udziałem projektów w danym MOF-ie, które padki krakowskiego i górnośląskiego MOF-u. Pozostałe były realizowane przez gminę rdzeniową z przynaj- projekty, które uznano za mające kluczowy wpływ na mniej jedną gminą ze strefy zewnętrznej; cały MOF, to m.in.: ochrona przeciwpowodziowa, wę- – stopa oddziaływania projektu na cały MOF – obli- zły przesiadkowo-komunikacyjne, transport lotniczy, czono ją na podstawie ww. czterostopniowej skali kompleksowy rozwój transportu publicznego, programy (0 – 3 pkt): najpierw liczono najwyższą liczbę punk- jakościowe oraz wyposażenie dydaktyczno-praktyczne tów możliwych do zdobycia przez dany MOF, a na- szkół ponadgimnazjalnych, odpady niebezpieczne, za- stępnie liczbę zdobytych punktów, po czym wyli- rządzanie kryzysowe i systemy ostrzegania, programy czano ich procentowy udział, np. jeżeli MOF uzy- aktywizacji społeczno-zawodowej, synergia nauki i bi- skał 190 pkt na 219 dla niego możliwych (ze wzglę- znesu czy zarządzanie MOF-em. du na założoną przez niego konkretną liczbę pro- Ostatnią kwestią, o której warto wspomnieć, jest jektów), to jego współczynnik oddziaływania wyno- wielkość budżetu projektu. W przeważającej części sił 86,8%, natomiast jeśli inny MOF uzyskał 20 pkt przedsięwzięć budżet został wyrażony w złotówkach, z 39 dla niego możliwych, to jego współczynnik wy- natomiast w pozostałych w euro. Ustalono, że walutą nosił 51,3%. operacyjną będą złotówki, więc budżety przeliczono, uwzględniając średnioroczny kurs euro za 2015 rok, któ- Założenia metodologiczne ry wyniósł 4,18 zł5. W kilkudziesięciu projektach war- tość budżetu nie była sprecyzowana, ponieważ poda- analizy przestrzennej no informację, że pewna suma jest do podziału na kilka projektów. W związku z tym podaną sumę podzielono W ramach trzech konkursów będących przedmiotem na wspomniane projekty, aby uniknąć przeszacowania analizy wyłoniono 96 projektów, które umożliwiły za- w odniesieniu do wszystkich MOF-ów. wiązanie partnerstw w kształcie zaproponowanym przez W części analitycznej wszystkie dane ludnościowe wnioskujące wspólnie samorządy. Analiza przestrzen- pochodzą z 2015 roku6. 1 stycznia 2015 roku w zielona JST, które podpisały umowy o współpracy, wyma- nogórskim MOF-ie zaszła zmiana w relacji rdzeń – stre- gała zaczerpnięcia wiedzy z dokumentu planistyczne- fa zewnętrzna, ponieważ gminę wiejską Zielona Góra go, czyli Koncepcji Przestrzennego Zagospodarowania włączono do miasta Zielona Góra, przez co jednostka Kraju 2030 (KPZK), za pomocą którego można porów- rdzeniowa zwiększyła swój potencjał ludnościowy i po- nać delimitacyjne założenia eksperckie z realnymi po- wierzchniowy. Z kolei gmina miejska Władysławowo trzebami samorządów sformułowanymi we wnioskach w trójmiejskim MOF-ie została przekształcona w gmi- projektowych. W KPZK zaproponowano wstępne wy- nę miejsko-wiejską. znaczenie MOF-ów, które podzielono na pięć podsta- Metody zastosowane do opracowania wskaźników wowych typów: użytych w analizie opierały się na obliczeniach aryt- – miejskie obszary funkcjonalne (MOF-y), metycznych i nie stosowano skomplikowanych miar – wiejskie obszary funkcjonalne, – obszary funkcjonalne szczególnego zjawiska w skali 5 Zob. www.nbp.pl [23.11.2016]. 6 Bank Danych Lokalnych GUS: https://bdl.stat.gov.pl/BDL/ makroregionalnej, start [korzystano wielokrotnie]. – obszary kształtowania potencjału rozwojowego, 188 Aneks metodologiczny

– obszary funkcjonalne wymagające rozwoju nowych – analiza i ocena przyjętych sposobów zarządzania funkcji przy użyciu instrumentów właściwych po- i współpracy w ramach zawiązanych partnerstw; lityce regionalnej. – analiza kluczowych barier i korzyści w ramach re- MOF-y, które były w niniejszym raporcie przedmio- alizowanych partnerstw; tem zainteresowania, zaliczały się do pierwszej gru- – analiza i ocena trwałości zawiązanych partnerstw. py. Autorzy KPZK wyróżniają w ramach MOF-ów cztery podtypy: Kryteria ewaluacyjne – ośrodki wojewódzkie, w tym metropolitalne (ob- zastosowane w badaniu szary metropolitalne), – ośrodki regionalne, W ramach badania zastosowano następujące kryteria – ośrodki subregionalne (powyżej 50 tys. mieszkań- ewaluacyjne: ców – wyjątkami od kryterium ludnościowego by- 1. Skuteczność – w jakim stopniu realizowane pro- ły: Kołobrzeg, Kutno i Puławy, które pełnią istotne jekty przyczyniły się do wypracowania mechani- funkcje), zmów efektywnej współpracy między JST albo JST – ośrodki lokalne. z przedstawicielami społeczeństwa obywatelskiego Podjęcie analizy przestrzennej partnerstw JST wy- lub organizacjami przedsiębiorców? magało zwrócenia uwagi na to, iż nie wszystkie wnioski 2. Trafność – w jakim stopniu realizowane projekty projektowe z większych ośrodków miejskich otrzyma- odpowiadały na potrzeby adresatów? ły finansowanie, co z kolei mogło nieco zaburzać roz- 3. Użyteczność – w jakim stopniu realizowane pro- kład przestrzenny projektów w Polsce w kontekście si- jekty zaspokoiły potrzeby adresatów? ły (potencjału) MOF-ów. 4. Trwałość – w jakim stopniu realizowane projekty przyczyniły się do promocji zintegrowanego, part- Założenia metodologiczne badania opinii nerskiego podejścia do rozwiązywania problemów? (autoewaluacja) na temat dotychczasowej Zakres przedmiotowy badania współpracy, możliwości jej kontynuowania oraz oczekiwań odnośnie Przedmiotem badania były proces tworzenia się i przy- do różnego rodzaju instrumentów jęty sposób współpracy zawiązanej w celu realizacji pro- i zmian prawnych wspierających jektów ukierunkowanych na tworzenie partnerstw przez JST w obrębie MOF-ów, a także mocne i słabe strony tej współpracę międzysamorządową współpracy oraz perspektywy jej kontynuacji.

Cel główny i cele szczegółowe badania Zakres podmiotowy badania

Celem głównym badania było scharakteryzowanie czyn- Badaniem zostali objęci liderzy 96 projektów, ukierun- ników o kluczowym znaczeniu dla tworzenia się we- kowanych na inicjowanie i wspieranie rozwoju współ- wnątrz- i międzysektorowych partnerstw samorządo- pracy partnerskiej przez JST w obrębie MOF-ów, które wych oraz możliwości ich kontynuacji, a w efekcie tak- otrzymały dofinansowanie w ramach konkursów: JUP, że wypracowanie rekomendacji w zakresie działań słu- MOF I i II oraz EOG. żących ich wzmacnianiu. Tak określone zadanie zostało wykonane dzięki Zakres terytorialny badania osiągnięciu następujących celów szczegółowych: – analiza genezy i procesu tworzenia się partnerstw; Badanie miało charakter ogólnopolski. Z uwagi na sze- – analiza sposobów wyznaczania celów i doboru za- roki zakres opracowań oraz bogactwo już istniejących dań w ramach realizowanych partnerstw; danych pozwalających na identyfikację stanu w zakresie 189 Aneks metodologiczny

współpracy lokalnej skoncentrowano się na funkcjono- Przyjęte podejście umożliwiło wzajemną weryfika- waniu 96 partnerstw zawiązanych w obrębie MOF-ów. cję i uzupełnianie się danych na trzech poziomach ich gromadzenia i analizy (rys. A2): Zakres czasowy badania 1. Na poziomie technik badawczych – zastosowano różne, uzupełniające się sposoby zbierania danych, Jakościowe i ilościowe badania empiryczne zostały prze- takie jak: desk research (DR), telefoniczny wywiad prowadzone na przełomie 2015 i 2016 roku. pogłębiony (TDI) i ankieta internetowa (CAWI). 2. Na poziomie źródeł informacji – pozyskano dane Podłoże metodologiczne zrealizowanego badania z odmiennych źródeł w celu uwzględnienia zróżni- cowanych informacji na poszczególne tematy: z do- Opracowując podejście metodologiczne, szczególną kumentów i raportów z badań poświęconych bada- uwagę zwrócono na dostosowanie metod i technik ba- nej problematyce oraz od respondentów, którzy pre- dawczych do charakteru i zakresu badania. Metodolo- zentowali różne punkty widzenia na badaną kwe- gia badania została zaprojektowana tak, aby osiągnięcie stię i/lub mają specyficzny zakres wiedzy. każdego z celów szczegółowych bazowało na danych za- 3. Na poziomie zespołu – badanie i analizy zostały stanych pozyskanych z użyciem co najmniej dwóch róż- przeprowadzone przez zespół badawczy składający nych źródeł danych, a także aby informacje pochodzi- się z ekspertów reprezentujących różne dziedziny ły od respondentów przynajmniej dwóch różnych kate- i perspektywy badawcze. Pozwoliło to zminimali- gorii. Taki sposób organizacji badania zapewnił wystar- zować wpływ badaczy na osiągane wyniki poprzez czający poziom triangulacji zarówno na poziomie metod wzajemną kontrolę prac, a także weryfikację i kon- i technik badawczych, jak i źródeł informacji. frontację dokonywanych analiz i formułowanych Zastosowane w niniejszym badaniu podłoże me- wniosków. todologiczne zostało oparte na mającej szerokie zasto- Zastosowana multiplikacja technik badawczych mia- sowanie w badaniach ewaluacyjnych triangulacji tech- ła na celu zebranie jak najpełniejszych i wzajemnie we- nik badawczych, źródeł danych i podejść badawczych7. ryfikujących się informacji. Każda z technik badawczych Dzięki temu w trakcie badania możliwe było skorzysta- ma swoje zalety. Żadna nie pozostaje jednakże bez wad nie z wielu metod zbierania informacji, zgromadzenie (w dokumentacji raczej nie znajdziemy opinii, a wywia- różnorodnych danych oraz uwzględnienie punktów wi- dami pogłębionymi nie obejmie się dużej grupy respon- dzenia różnych grup interesariuszy badanego obszaru. dentów z uwagi na czas, który należałoby poświęcić na przeprowadzenie rozmów). Dlatego też użycie różno- Triangulacja źródeł danych

Przeprowadzone badanie miało zarówno ilościowy, jak i jakościowy charakter. Uzupełniono je analizą danych wtórnych (dokumentów oraz wyników wcześniej przeprowadzonych badań i analiz itd.). Przyjęcie takiego za- łożenia wynikało przede wszystkim ze specyfiki badania (konieczność szczegółowej analizy). Zastosowanie możliwie szerokiego wachlarza metod i technik badawczych oraz uwzględnienie danych wtórnych pozwoli- ło na usystematyzowanie wiedzy, co w efekcie skutko- wało wyciągnięciem bardziej precyzyjnych wniosków.

7 Denzin N.K., Sociological methods. A sourcebook, Aldine Transaction, Chicago 2006. Rys. A2. Triangulacja źródeł danych 190 Aneks metodologiczny

rodnych metod, technik i narzędzi pozwoliło na prze- tuted sample) w razie problemów z dyspozycyjnością zwyciężenie ich wad i wykorzystanie zalet. któregoś z respondentów – pozwoliło na zaproszenie Zastosowana multiplikacja źródeł informacji umoż- innych, ale tak samo kompetentnych osób i uzupełnie- liwiła uwzględnienie punktów widzenia różnych grup nie brakującej liczby wywiadów. respondentów i zróżnicowanych źródeł danych w zakresie analizowanej problematyki, co pozwoliło na ze- Przebieg badania branie pełnych, bogatych i różnorodnych informacji. Badanie techniką TDI zostało przeprowadzone w 2015 Za niezwykle istotne uznano prowadzenie prac ba- roku i polegało na pogłębionej rozmowie z responden- dawczych w określonej kolejności, tak by uzyskiwane tami, prowadzonej według scenariusza wywiadu skła- dane mogły być wykorzystywane w kolejnych etapach dającego się z pytań otwartych. Przebieg dyskusji był badania. Wymagało to dużej staranności przy planowa- moderowany przez doświadczonego badacza. Pytania niu procesu badawczego, aby poszczególne etapy bada- składające się na scenariusz wywiadu miały charakter nia ułożyły się w celową sekwencję działań. otwarty, a o ich kolejności i sposobie formułowania de- Opracowana metodologia umożliwiła dokonanie cydował prowadzący. Jego zadaniem było również za- rzetelnej i wyczerpującej analizy i tym samym sformu- dawanie pytań naprowadzających lub rozszerzających łowanie użytecznych wniosków i rekomendacji. omawianą problematykę, co pozwoliło na zgromadzenie pełnych i wyczerpujących danych. W trakcie przeprowa- Metody i techniki użyte w badaniu dzania TDI położono nacisk na zapewnienie komfortu osobom, które zgodziły się wziąć udział w wywiadach. Telefoniczne wywiady pogłębione (TDI) Cyfrowa rejestracja rozmowy miała miejsce po uprzed- Telefoniczne wywiady pogłębione to technika badań nim uzyskaniu zgody respondenta. Każdy z wywiadów jakościowych stosowana w sytuacji, gdy konieczne jest zakończył się podsumowaniem ustalającym najważniej- przeprowadzenie wywiadów z respondentami rozpro- sze problemy zidentyfikowane w trakcie badania oraz szonymi terytorialnie. TDI nie są przeprowadzane z re- hierarchizacją problemów dokonaną przez respondenta. spondentem bezpośrednio (twarzą w twarz), ale za po- średnictwem telefonu. Ankieta internetowa (CAWI) Ankieta typu CAWI stanowi technikę badań ilościowych Sposób doboru próby do zastosowanej polegającą na przekazywaniu respondentowi kwestiona- techniki badawczej riusza wywiadu przez internet, co pozwala pozyskać da- Badanie techniką TDI zostało przeprowadzone wśród ne szybko i skutecznie. CAWI ogranicza również koszty osób będących liderami wybranych partnerstw. Uczest- i ułatwia prowadzenie badań w grupach respondentów nicy TDI zostali dobrani w sposób celowy. Członkowie trudno dostępnych geograficznie lub takich, do których zespołu badawczego subiektywnie dobierali respon- trudno dotrzeć bezpośrednio. dentów, bazując na własnym doświadczeniu i znajo- mości badanej problematyki. Kryteria doboru respon- Sposób doboru próby do zastosowanej dentów do badania obejmowały wykształcenie, zakres techniki badawczej obowiązków zawodowych oraz posiadanie specjalistycz- Z uwagi na niewielką liczebność populacji zrezygnowa- nej wiedzy w zakresie obszarów badawczych istotnych no z doboru próby. Badaniem objęto liderów wszystkich z perspektywy prowadzonego badania. Oparty na po- projektów partnerskich realizowanych w latach 2012 – wyższych kryteriach sposób doboru pozwolił uzyskać – 2016, które otrzymały dofinansowanie w ramach kon- informacje najbardziej użyteczne w kontekście zało- kursów: JUP, MOF I i II oraz EOG. żonych celów szczegółowych badania. Utworzenie na podstawie zdefiniowanych kryteriów bazy danych re- Przebieg badania spondentów i wewnętrzne podzielenie jej na dwie czę- Badanie zostało przeprowadzone w marcu 2016 roku. ści – podstawową (basic sample) i rezerwową (substi- Ankieta dotyczyła doświadczeń z okresu przygotowa- 191 Aneks metodologiczny

nia i realizacji grantów oraz planów na przyszłość. Bada- utrzymanie wysokich standardów przygotowywanych nie polegało na samodzielnym wypełnieniu kwestiona- narzędzi badawczych oraz zapewnienie wiarygodności riusza ankiety przez liderów badanych partnerstw. Sy- danych zbieranych w trakcie badań terenowych. Zbie- stem obsługujący badanie automatycznie weryfikował rane dane nie tylko posłużyły do kontroli, ale także zo- poprawność logiczną wprowadzonych danych oraz za- stały wykorzystane podczas szkoleń ankieterskich, co pisywał je na serwerze, co znacznie ułatwiło i przyspie- umożliwiło podniesienie kwalifikacji pracowników te- szyło proces analizy wyników oraz zmniejszyło koszty renowych. Nad kontrolą jakości czuwała specjalnie wy- badania. Dodatkową zaletą było to, że respondent mógł znaczona do tego zadania osoba. wziąć udział w badaniu w czasie i miejscu przez siebie System kontroli jakości polegał na: wybranym. Ponadto badanie zapewniało pełną ano- – przeprowadzeniu badania pilotażowego, dzięki któ- nimowość. W efekcie uzyskano 91 wypełnionych an- remu zweryfikowano jakość i użyteczność stosowa- kiet. Tym samym wartość wskaźnika poziomu realizacji nych narzędzi badawczych; próby ukształtowała się na bardzo wysokim poziomie – sprawdzeniu wiarygodności uzyskiwanych kwestio- 95%. Efektem przeprowadzonego badania jest powsta- nariuszy, czyli weryfikacji telefonicznej odpowiedzi nie bazy danych z zakodowanymi odpowiedziami res- 5% respondentów, co przyczyniło się do zwiększenia pondentów. wiarygodności zebranych danych, a w konsekwencji także rezultatów projektu; Zastosowane procedury kontroli – analizie dokumentacji pracy ankieterów; – monitorowaniu czasu trwania poszczególnych wy- jakości badań terenowych wiadów; Badania przebiegły w zgodzie z wytycznymi kodek- – weryfikacji danych pod względem logicznej spójno- su ESOMAR8 (Europejskiego Stowarzyszenia Badaczy ści odpowiedzi, co było możliwe dzięki specjalnie Rynku i Opinii Publicznej), ustalającego normy postę- sformułowanym pytaniom, umieszczonym w od- powania obowiązujące w trakcie procesu badawczego. powiednich miejscach zastosowanych narzędzi ba- Dodatkowo na potrzeby badania wprowadzono sy- dawczych; stem kontroli jakości, którego głównym zadaniem było – przyjęciu elastycznego planu działań, co pozwoli- ło na modyfikację i dostosowanie cyklu realizacji 8 International Code on Market and Social Research, 2007. Do- badania, jeśli w trakcie jego przebiegu pojawiły się stępne na: https://www.esomar.org [24.10.2016]. wcześniej nieprzewidziane okoliczności.

193 3. Spojrzenie w głąb

Spis tabel i rysunków

7 Zarządzanie miejskimi obszarami funkcjonalnymi – cele i zakres raportu 10 Rys. 1. Miejskie obszary funkcjonalne (MOF-y) ośrodków wojewódzkich – liczba ludności 11 Rys. 2. Miejskie obszary funkcjonalne (MOF-y) ośrodków wojewódzkich z uwzględnieniem obszaru rdzenia i strefy zewnętrznej

31 2. Monitoring 34 Rys. 3. Schemat monitoringu zarządzania w miejskich obszarach funkcjonalnych (MOF-ach) 39 Rys. 4. Współczynnik formalnej współpracy międzysamorządowej – przed wprowadzeniem zintegrowanych inwestycji terytorialnych (ZIT-ów) i po nim 40 Rys. 5. Współpraca formalna 43 Rys. 6. Wartość wskaźnika wydatków transferowanych do innych samorządów w poszczególnych miejskich obszarach funkcjonalnych (MOF-ach) 44 Rys. 7. Finansowy wskaźnik współpracy inwestycyjnej 45 Rys. 8. Finansowy wskaźnik współpracy inwestycyjnej 47 Rys. 9. Finansowy wskaźnik współpracy bieżącej 48 Rys. 10. Finansowa współpraca bieżąca – lokalny transport zbiorowy 49 Rys. 11. Finansowy wskaźnik współpracy ogółem 53 Rys. 12. Odsetek ludności [%] w strefach zewnętrznych miejskich obszarów funkcjonalnych (MOF-ów) ośrodków wojewódzkich zamieszkującej w buforach akceptowalnej pieszej dostępności przystanków zbiorowej komunikacji publicznej 54 Rys. 13. Odsetek mieszkańców [%] gmin strefy zewnętrznej miejskich obszarów funkcjonalnych (MOF-ów), zamieszkujący w zasięgu pieszego dostępu do przystanków komunikacji publicznej 55 Rys. 14. Średnia odległość od przystanku w obszarze zabudowanym gminy [m] 56 Rys. 15. Średnia odległość od przystanku według gmin położonych w strefach zewnętrznych miejskich obszarów funkcjonalnych (MOF-ów) ośrodków wojewódzkich [m] 57 Rys. 16. Średnia liczba połączeń do rdzenia i z niego na 1000 mieszkańców na dobę w dniu roboczym w miejskich obszarach funkcjonalnych (MOF-ach) ośrodków wojewódzkich 194 Spis tabel i rysunków

58 Rys. 17. Liczba połączeń do rdzenia i z niego na 1000 mieszkańców na dobę w dniu roboczym według gmin w strefach zewnętrznych miejskich obszarów funkcjonalnych (MOF-ów) ośrodków wojewódzkich 60 Tab. 1. Ocena stopnia integracji systemu transportu publicznego w miejskich obszarach funkcjonalnych (MOF-ach) ośrodków wojewódzkich 66 Tab. 2. Zróżnicowanie liczebności gmin w miejskich obszarach funkcjonalnych (MOF-ach) w zależności od delimitacji 67 Rys. 18. Delimitacja obszarów funkcjonalnych ośrodków wojewódzkich na potrzeby raportu (według delimitacji P. Śleszyńskiego [2012] oraz zasięgów związków powstałych w celu wdrażaniazintegrowanych inwestycji terytorialnych (ZIT-ów) w podziale na obszar rdzeniowy (ośrodek centralny) i strefę zewnętrzną 70 Rys. 19. Budżet zintegrowanych inwestycji terytorialnych (ZIT-ów) w przeliczeniu na mieszkańca 71 Rys. 20. Projekty zintegrowanych inwestycji terytorialnych (ZIT-ów) realizowane w partnerstwie rdzenia ze strefą zewnętrzną w miejskich obszarach funkcjonalnych (MOF-ach) 72 Rys. 21. Ocena wpływu projektów zintegrowanych inwestycji terytorialnych (ZIT-ów) na integrację i rozwój całego miejskiego obszaru funkcjonalnego (MOF-u) 73 Rys. 22. Liczba mieszkańców przypadająca na projekt zintegrowanych inwestycji terytorialnych (ZIT-ów)

77 3. Spojrzenie w głąb 80 Rys. 23. Struktura próby sondażu uczestników partnerstw lokalnych 89 Rys. 24. Opinie o różnych aspektach lokalnej współpracy i ich znaczeniu dla rozwoju partnerstw 100 Rys. 25. Skład partnerstw 100 Rys. 26. Geneza partnerstw 101 Rys. 27. Udział samorządów z obszaru funkcjonalnego w partnerstwie 101 Rys. 28. Powody powstania partnerstw 102 Rys. 29. Możliwość pozyskania środków w ramach konkursów wspierających rozwój współpracy partnerskiej jako powód powstania partnerstwa 103 Rys. 30. Sposób wyznaczania celów i zadań w projekcie 103 Rys. 31. Sposób określania zadań do realizacji w ramach projektu 104 Rys. 32. Znaczenie wybranych elementów dla procesu wyznaczania celów i ustalania ostatecznego zakresu zadań w projekcie 105 Rys. 33. Największe korzyści wynikające z samej współpracy 106 Rys. 34. Największe trudności wpływające niekorzystnie na rozwijanie i pracę partnerstwa [w skali od 1 do 5] 107 Rys. 35. Rozwiązania wykorzystane przy zarządzaniu realizacją projektu 108 Rys. 36. Zaangażowanie partnerów w zarządzanie realizacją projektu 195 Spis tabel i rysunków

108 Rys. 37. Zaangażowanie partnerów w zarządzanie realizacją projektu w zależności od wielkości partnerstwa 109 Rys. 38. Zaangażowanie w zarządzanie projektem podmiotów społecznych i biznesowych a typ konkursu 109 Rys. 39. „Zauważalność” projektu z punktu widzenia władz lokalnych gmin wchodzących w skład partnerstwa 110 Rys. 40. Czynniki wpływające na zaangażowanie partnerów 111 Rys. 41. Trudności związane z przygotowaniem i realizacją projektów [w skali od 1 do 5] 112 Rys. 42. Korzyści wynikające z realizacji projektów 113 Rys. 43. Status planów i strategii wypracowanych w ramach projektu 113 Rys. 44. Realizacja planów/strategii ze środków własnych samorządów 114 Rys. 45. Kontynuacja współpracy 115 Rys. 46. Rozszerzenie współpracy o nowych partnerów 115 Rys. 47. Rozszerzenie współpracy na inne pola 116 Rys. 48. Obszary planowanego poszerzenia zakresu współpracy 116 Rys. 49. Dalsze opracowywanie wspólnych dokumentów planistycznych lub strategicznych 117 Rys. 50. Obszary, których dotyczą kolejne dokumenty strategiczne 124 Rys. 51. Gminy partnerskie zaangażowane w realizację projektów według typu konkursu (1) 125 Rys. 52. Gminy partnerskie zaangażowane w realizację projektów według typu konkursu (2) 126 Tab. 3. Ogólna liczba projektów zrealizowanych oraz liczba projektów przypadająca na 1 mln mieszkańców danego regionu statystycznego (NUTS-1) i województwa (NUTS-2) 127 Rys. 53. Liczba partnerstw realizowanych w gminach 128 Tab. 4. Struktura projektów partnerskich według konkursów realizowanych w miejskich obszarach funkcjonalnych (MOF-ach) ośrodków wojewódzkich, w tym metropolitalnych 132 Rys. 54. Typologia partnerstw ze względu na rangę ośrodka rdzeniowego w miejskim obszarze funkcjonalnym (MOF-ie) 132 Rys. 55. Typologia partnerstw ze względu na wielkość (liczebność) partnerstwa 133 Rys. 56. Typologia partnerstw ze względu na rodzaj gminy dominujący w projekcie 133 Rys. 57. Typologia partnerstw ze względu na spójność terytorialną 134 Tab. 5. Stary i nowy paradygmat rozwoju (polityki regionalnej) 136 Tab. 6. Charakterystyka konkursów dotacji służących wspieraniu samorządów w zakresie planowania współpracy w obszarach funkcjonalnych 138 Tab. 7. Liczba dofinansowanych projektów według województw i typów miejskich obszarów funkcjonalnych (MOF-ów) 196 Spis tabel i rysunków

141 Rys. 58. Struktura produktów powstałych w ramach dofinansowanych projektów ze względu na ich rodzaj (charakter) 144 Tab. 8. Modele podejść do realizacji badanych projektów ze względu na ich produkty 148 Tab. 9. Szczegółowe obszary tematyczne dofinansowanych projektów

177 Aneks metodologiczny 181 Rys. A1. Metoda: analiza wydatków budżetowych gmin i międzygminnych transferów finansowych 189 Rys. A2. Triangulacja źródeł danych 197 3. Spojrzenie w głąb

Indeks nazw geograficznych

B gmina Brójce 130 gmina Jerzmanowice-Przeginia 129 Białystok 54, 145 gmina Brzeg 131 gmina Józefów 129 Bielsko-Biała 145, 152 gmina Celestynów 129 gmina Karczew 129 Biłgoraj 144, 151 gmina Cewice 130 gmina Karsin 130 Brodnica 144 gmina Chełm Śląski 129 gmina Kartuzy 65 Brwinów 144 gmina Chmielno 130 gmina Kaźmierz 130 Brzeg 145 gmina Choczewo 130 gmina Kłaj 129 Bydgoszcz 20, 55, 57, 61, 63, 75, 144 gmina Chorzów 128 gmina Knurów 129 gmina Czeladź 43, 129 gmina Kobierzyce 129 C gmina Czernica 129 gmina Kobiór 129 Chojnice 144, 149, 151 gmina Czerwieńsk 128 gmina Koluszki 43 Chorzów 143, 144, 150, 152 gmina Czosnów 129 gmina Komorniki 43 Czerwieńsk 144 gmina Dąbie 128 gmina Krapkowice 131 gmina Dębe Wielkie 129 gmina Krasnystaw 129 D gmina Długołęka 129 gmina Krokowa 130 Dąbrowa Górnicza 144, 147, 152 gmina Dobczyce 129 gmina Krynica Morska 130 Dębica 145 gmina Dobrzyniewo Duże 43 gmina Krzeszowice 129 Dzierżoniów 145 gmina Dołhobyczów 131 gmina Ksawerów 130 gmina Gdów 129 gmina Księżpol 128 E gmina Gierałtowice 129 gmina Legionowo 43 Elbląg 144, 146, 153 gmina Gniew 130 gmina Leszno 129 Ełk 144, 153 gmina Gniewino 130 gmina Lębork 130 Euroregion Pomerania 17 gmina Gogolin 131 gmina Lędziny 129 gmina Góra Kalwaria 129 gmina Lichnowy 130 G gmina Grodzisk Mazowiecki 129 gmina Linia 130 Gdańsk 18, 20, 41, 127, 145 gmina Halinów 129 gmina Liniewo 130 Gdynia 18, 20, 41, 127, 139, 144 gmina Hel 130 gmina Lubiszyn 131 Giżycko 144, 147, 152, 153 gmina Hrubieszów 131 gmina Lubsza 131 Gliwice 43 gmina Imielin 129 gmina Luzino 130 gmina Będzin 43 gmina Izbicko 131 gmina Łapy 131 gmina Bieruń 129 gmina Jabłonna 129, 130 gmina Łazy 129 gmina Biłgoraj 128, 129 gmina Jabłoń 131 gmina Łeba 130 gmina Biskupice 129 gmina Jaktorów 129 gmina Łęczyce 130 gmina Błażowa 65 gmina Jastarnia 130 gmina Łubowo 130 gmina Błonie 129 gmina Jastków 43 gmina Malbork 130 gmina Bobrowniki 43, 129 gmina Jaworzno 128 gmina Mełgiew 43 gmina Bojszowy 129 gmina Jelcz-Laskowice 129 gmina Mierzęcice 129 198 Indeks nazw geograficznych

gmina Miękinia 129 gmina Sierakowice 130 gmina Żabia Wola 129 gmina Mińsk Mazowiecki 129 gmina Skarbimierz 131 gmina Żórawina 129 gmina Mircze 131 gmina Skawina 144 gmina Żukowo 130 gmina Murów 43, 131 gmina Sobótka 129 gmina Żyrardów 129 gmina Mysłowice 128 gmina Somonino 130 Gorlice 142 gmina Myślenice 129 gmina Sosnowiec 128 Gorzów Wielkopolski 45, 48, 144, gmina Nadarzyn 129 gmina Sosnówka 131 145 gmina Nekla 130 gmina Sośnicowice 129 Górnośląski Okręg Przemysłowy 18 gmina Nieporęt 129 gmina Spiczyn 43 Górnośląski Związek Metropolitalny gmina Nowa Ruda 128 gmina Stare Babice 129 18, 129, 138, 140, 143 gmina Nowy Dwór Gdański 130 gmina Stargard 130 Grudziądz 125 gmina Nowy Dwór Mazowiecki 129 gmina Stegna 130 gmina Nowy Staw 130 gmina Stepnica 130 H gmina Oborniki Śląskie 129 gmina Stężyca 130 Hrubieszów 123 gmina Oleśnica 129 gmina Strzeleczki 131 gmina Olszanka 131 gmina Subkowy 130 I gmina Oława 131 gmina Suchy Dąb 130 Iława 150 gmina Ostaszewo 130 gmina Sulechów 128 gmina Otwock 129 gmina Sulejówek 129 J gmina Ozimek 131 gmina Sulęczyno 130 Jasło 139, 144, 145, 149, 153 gmina Ożarowice 129 gmina Sztutowo 130 Jaworzno 140, 152 gmina Ożarów Mazowiecki 129 gmina Szubin 130 gmina Pelplin 130 gmina Świerklaniec 129 K gmina Piastów 129 gmina Świętochłowice 128 Kalisz 145 gmina Pilchowice 129 gmina Tarczyn 129 Katowice 145 gmina Podedwórze 131 gmina Tarnowskie Góry 129 Kazimierz Dolny 147 gmina Pomiechówek 129 gmina Tczew 130 Kędzierzyn-Koźle 144, 146, 150, 153 gmina Popielów 131 gmina Trąbki Wielkie 130 Kętrzyn 144, 151 gmina Poręba 129 gmina Trzebnica 129 Kielce 46 gmina Prażmów 129 gmina Trzeszczany 131 Kołobrzeg 143, 145, 188 gmina Przywidz 130 gmina Tułowice 130 Konin 145, 150, 151 gmina Psary 43 gmina Turośń Kościelna 43 Koszalin 144, 151 gmina Pyskowice 129 gmina Walce 131 Kościerzyna 144, 150 gmina Radków 128 gmina Wasilków 43 Kraków 25, 68, 76, 144, 145 gmina Radziejowice 129 gmina Werbkowice 131 Krasnystaw 144 gmina Radzionków 129 gmina Wiązowna 129 Krosno 149, 153 gmina Radzymin 129 gmina Wieliszew 129 Kujawy 123 gmina Raszyn 129 gmina Wielowieś 43 Kutno 188 gmina Rossosz 131 gmina Wisznia Mała 129 gmina Ruda Śląska 128 gmina Wisznice 131 L gmina Rudziniec 129 gmina Władysławowo 130 Legnica 145 gmina Rzgów 43 gmina Wojkowice 43, 129 Leszno 144, 152 gmina Serock 129 gmina Zabłudów 43 Lębork 144, 149, 153 gmina Siennica Różana 129 gmina Zbrosławice 129 Lublin 123, 144 gmina Siepraw 129 gmina Zdzieszowice 131 Lubliniec 66 199 Indeks nazw geograficznych

Ł MOF Rzeszowa 25, 56, 59, 60, 65, 66, P Łódź 25, 123, 145 69, 71, 73, 74, 75, 126, 128, 130, 131, Parczew 145 139, 149, 150, 151, 153 Pępowo 138, 145 M MOF Szczecina 17, 25, 28, 41, 53, 55, Piaski 144 Malbork 144, 150, 151 57, 58, 60, 63, 66, 67, 71, 126, 128, Pleszew 145 Mikołów 144 130, 139, 140, 145, 149, 153 Płock 123, 139, 144, 145, 150, 152 Mikroregion Wielkopolskiego Parku MOF Trójmiasta zob. MOF Gdańska, powiat bialski 131 Narodowego 151 Gdyni i Sopotu powiat brzeski 131 MOF Białegostoku 42, 43, 45, 46, 47, MOF Warszawy 22, 24, 38, 40, 43, powiat bydgoski 68 53, 57, 59, 60, 66, 69, 71, 126, 127, 46, 47, 53, 55, 60, 61, 65, 66, 68, powiat gorlicki 131, 142 128, 131, 138, 149, 150, 179 70, 71, 73, 74, 75, 76, 126, 128, 129, powiat hrubieszowski 131 MOF Bydgoszczy i Torunia 20, 46, 53, 130, 139 powiat kościański 150 55, 57, 58, 60, 61, 66, 67, 69, 71, 126, MOF Wrocławia 21, 25, 53, 54, 55, 59, powiat łaski 129 128, 129, 130, 139, 140, 146, 152, 60, 61, 62, 66, 71, 126, 128, 129 powiat mikołowski 139, 153 153, 154 MOF Zielonej Góry 46, 48, 53, 55, 58, powiat nakielski 68 MOF Gdańska, Gdyni i Sopotu 17, 18, 59, 60, 66, 71, 126, 128, 130, 139, powiat nowosądecki 142 24, 28, 46, 53, 55, 58, 60, 63, 65, 66, 143, 149, 187 powiat oławski 131 69, 71, 72, 75, 76, 126, 128, 130, 138, MOF Ziemi Dzierżoniowskiej 152 powiat parczewski 131, 142 153, 187 Mosina 144 powiat policki 17 MOF Gorzowa Wielkopolskiego 42, 46, Mucharz 145 powiat poznański 149 48, 58, 59, 60, 66, 71, 126, 128, 131, Mysłowice 140, 144, 152 powiat tarnowski 142 139, 146, 149 powiat toruński 75 MOF górnośląski zob. MOF konurbacji N powiat turecki 143, 151, 153 górnośląskiej Nowa Ruda 145 powiat wągrowiecki 150 MOF Kielc 60, 66, 71, 73, 75, 126, 128 Nowa Sól 144, 150 powiat wrzesiński 150 MOF konurbacji górnośląskiej 9, 18, Nowy Sącz 142 powiat zawierciański 131 19, 20, 41, 43, 46, 50, 53, 56, 58, 60, Nysa 144 powiat zduńskowolski 129 63, 66, 71, 74, 126, 128, 129, 130, 138, Poznań 16, 17, 20, 54, 61, 63, 68, 143, 140, 152, 187 O 144, 145 MOF Krakowa 22, 46, 47, 53, 57, 58, 60, Obszar funkcjonalny Doliny Proszowice 145 61, 66, 68, 71, 75, 76, 126, 128, 129, Logistycznej 139, 146, 153 Przemyśl 144 130, 140, 146, 151, 187 Obszar funkcjonalny Gmin Przeworsk 144 MOF Lublina 42, 43, 45, 47, 60, 66, 70, Nadodrzańskich 128, 146, 151 Pszczyna 66 71, 73, 75, 126, 128, 130, 140 Obszar funkcjonalny Krainy Jeziora Puławy 144, 147, 149, 150, 151, 153, 188 MOF Łodzi 53, 58, 60, 66, 71, 126, 128, Mucharskiego 138, 143, 151, 152 130, 149 Obszar funkcjonalny Krainy Wielkich R MOF Olsztyna 57, 58, 59, 60, 66, 70, Jezior Mazurskich 147, 152, 153 Radom 123, 142, 145, 152 71, 73, 75, 76, 126, 128 Obszar funkcjonalny Nadmorskiego Ruda Śląska 143, 150, 152 MOF Opola 46, 53, 58, 59, 60, 66, Obszaru Usługowego NORDA Rybnik 144 71, 73, 74, 75, 76, 126, 127, 128, 139, 146, 153 Rzeszów 22, 145 130, 151 Olkusz 139, 140, 144, 145 MOF Poznania 16, 17, 25, 28, 29, 41, 42, Olsztyn 54 S 43, 45, 47, 53, 55, 59, 60, 61, 62, 63, Opole 22, 46, 66, 145 Skawina 144 66, 71, 73, 76, 126, 128, 129, 130, 138, Orzysz 145 Słupsk 144, 147 140, 149, 150, 153 Ostróda 144, 150 Sopot 18, 20 200 Indeks nazw geograficznych

Sosnowiec 140, 152 Włocławek 123, 145 województwo pomorskie 124, 125, 126, 138 Starogard Gdański 145 Włodawa 144, 151 województwo śląskie 19, 45, 46, 66, Szadek 140, 145 województwo dolnośląskie 123, 124, 111, 123, 124, 126, 128, 131, 138, 140, Szczecin 17, 63, 68, 144, 147 125, 126, 128, 131, 138 146, 152 województwo kujawsko-pomorskie województwo świętokrzyskie 124, 126, Ś 125, 126, 138 138 Świętochłowice 143, 150, 152 województwo lubelskie 124, 126, 128, województwo warmińsko-mazurskie Świnoujście 67 129, 131, 133, 138 124, 126, 138 województwo lubuskie 124, 125, 126, województwo wielkopolskie 123, 124, T 128, 138, 149 125, 126, 138, 149, 151 Tarnów 139, 140, 142, 145 województwo łódzkie 124, 126, 138 województwo zachodniopomorskie Tomaszów Mazowiecki 123, 145, 151 województwo małopolskie 63, 123, 17, 125, 126, 138 Toruń 20, 55, 61, 63, 75, 145 126, 131, 138, 142, 143 Wołomin 145 Trójmiasto 46, 62 województwo mazowieckie 65, 123, Wrocław 20, 63, 145 Turek 144 124, 126, 133, 138 województwo opolskie 123, 124, 125, Z W 126, 131, 138 Zawiercie 66 Wałbrzych 139, 144, 145, 149, 150 województwo podkarpackie 123, 124, Zduńska Wola 129, 144, 153 Warszawa 46, 62, 123, 124, 131, 144 126, 138 Zielona Góra 22, 46, 48, 123, 144, 145, 187 Władysławowo 187 województwo podlaskie 124, 126, 138 Złoczew 145 Raport o stanie polskich miast

„Recenzowany raport podejmuje bardzo ważną, zarówno poznawczo, jak i praktycznie, problematykę zarządzania miejskimi obszarami funkcjonalnymi w Polsce w świetle ak- tualnych uwarunkowań prawno-administracyjnych, gospodarczych, społecznych i przestrzennych. Jest to pierwszy tak obszerny i w miarę kompleksowy raport diagnozujący stan zarządzania miejskimi obszarami funkcjonalnymi i rysujące się w tym zakresie tendencje. Co ważne, raport jest aktualny, gdyż uwzględnia najnowsze zmiany prawne oraz zjawiska i procesy obejmujące kilka ostatnich lat. Celem Obserwatorium, jak wskazano we wstępie do raportu, »jest wsparcie samorzą- dów oraz władz regionalnych i krajowych w procesie zarządzania miastami i ich obszarami funkcjonalnymi«. Recenzowane opracowanie znakomicie wypełnia tę misję, z jednej strony kompilując dotychczasową, niemałą już, ale wciąż rozproszoną wiedzę naukową Zarządzanie i współpraca w miejskich obszarach funkcjonalnych i ekspercką na temat miejskich obszarów funkcjonalnych, a z drugiej prezentując wyniki własnych badań w dziedzinach, które autorzy uznali za istotne dla zarządzania tymi jednostkami terytorialnymi”.

prof. dr hab. Tomasz Kaczmarek (fragment recenzji)

W serii raportów tematycznych Obserwatorium Polityki Miejskiej IRM o stanie polskich miast ukazały się tomy: Rozwój gospodarczy Niskoemisyjność i efektywność energetyczna

Niebawem ukaże się: Rozwój demograficzny