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REPUBLIQUE DU BENIN ------MINISTERE DE LA SANTE …………… SECRETARIAT GENERAL ……….…… PROJET DE RENFORCEMENT DE LA PERFORMANCE DU SYSTEME DE SANTE

RAPPORT FINAL

Présenté par

BENIN CONSULTING GROUP 03. BP 2739 Jericho Cotonou Tel: 21.36.38.76/96.03.42.85 E. Mail: becg@ intnet.bj

Avril 2014 2

SOMMAIRE

LISTE DES SIGLES ET ABREVIATIONS ...... 3

LES LIMITES DE L’ETUDE ...... 5

RESUME ...... 7

INTRODUCTION ...... 10

1. OBJECTIF DE LA MISSION ...... 11

2. DESCRIPTION DE LA MÉTHODOLOGIE ET DU PLAN DE TRAVAIL POUR EXECUTER LA MISSION ...... 11

2.1. Clarification de la notion de région dans le contexte de la présente mission ...... 11

2.2. Cadrage de la mission : étapes et outils ...... 12

2.3. Elaboration du rapport provisoire: analyse des allocations sur la réduction de la pauvreté, sa cohérence avec les objectifs fixés et les critères d’allocation de ces budgets...... 17

3. ANALYSE DES ALLOCATIONS BUDGETAIRES INTRA-SECTORIELLES ET DE LA PERTINENCE DES DEPENSES AU MINISTERE DE LA SANTE ...... 18

3.1. Synthèse des dysfonctionnements dans la chaine de programmation et d’exécution des dépenses publiques ...... 18

3.2. Analyse des allocations : les prévisions, les engagements et les décaissements des crédits dans le secteur...... 18

3.2.1 Analyse de l’utilisation des crédits: la pertinence des dépenses réalisées...... 28

3.2.2. Réalisations physiques à travers les crédits de l’année (2013) ...... 32

4. MÉCANISME D’ALLOCATION ...... 36

4.1. Présentation du Scénario 1 ...... 38

4.2. Présentation du Scénario 2 ...... 42

4.3. Analyse Comparative des différents scénarii avec les allocations actuelles ...... 45

CONCLUSIONS ET RECOMMANDATIONS...... 47

ANNEXES ...... 54

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LISTE DES SIGLES ET ABREVIATIONS

BGE : Budget Général de l’Etat BN : Budget National CDMT : Medium Term Expenditure Framework CHD : Centre Hospitalier Départemental CHDO : Centre Hospitalier Départemental de l’Ouémé CSA : Centre de Santé d’Arrondissement CSC : Centre de Santé Communal DA : Directeur de l’Administration DCF : Délégué du Contrôleur Financier DDS : Direction Départementale de la Santé DF : Dotation Fixe DPP : Directeur de la Programmation et de la Prospective DRFM : Directeur des Ressources Financières et du Matériel DSCRP : Document de la Stratégie de Croissance pour la Réduction de la Pauvreté DT : Dotation Total DV : Dotation Variable FADeC : Fonds d’Appui au Développement des Communes HZ : Hôpital de Zone MBB : Marginal Budgeting for Bottlenecks MDAEP : Ministère du Développement, de l’Analyse Economique et de la Prospective MEF : Ministère de l’Economie et des Finances MS : Ministère de la Santé OCDE : Organisation de Coopération et de Développement Economique OMS : Organisation Mondiale de la Santé ONG : Organisation Non Gouvernementale PAS : Programme d’Ajustement Structurel PIP : Programme d’Investissements Publics PNDS : Plan National de Développement Sanitaire PNUD : Programme des Nations Unies pour le Développement PPBS : Planning Programming Budget System PRPSS : Projet de Renforcement de la Performance du Système de Santé PTA : Plan de Travail Annuel 4

PTF : Partenaires Techniques et Financiers RHS : Ressources Humaines dans la Santé SCRP : Stratégie de Croissance pour la Réduction de la Pauvreté SIGFIP : Système Intégré de Gestion des Finances Publiques UEMOA : Union Economique et Monétaire Ouest Africaine UNFPA : Fonds des Nations Unies pour la Population UNICEF : Organisation des Nations Unies pour l’Enfance ZS : Zone Sanitaire

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LES LIMITES DE L’ETUDE

Les objectifs visés par l’étude se présentent comme suit :

 Evaluer le niveau des allocations budgétaires par région ;  Apprécier la portée de ces allocations budgétaires sur l’amélioration des conditions sanitaires des populations concernées ;  Apprécier les mécanismes actuels d’allocation des ressources et faire des suggestions pour leur amélioration ;  Proposer les mesures d’accompagnement nécessaires à la mise en œuvre de ces mécanismes. Au regard des TDRs, du mandat du Cabinet et de certaines contraintes, la présente mission fait apparaître quatre (04) limites essentielles :

- Du fait du mandat de l’étude, le Consultant n’a pas proposé des mécanismes d’allocation au niveau global (Gouvernement, MF et MDAEP), et central (MS). En conséquence, le mécanisme ne peut s’adresser qu’au niveau auquel la responsabilité du MS est entière (Départements, ZS). Il va sans dire que les investissements publics ne peuvent faire l’objet d’un mécanisme d’allocation au niveau sectoriel puisque ce niveau d’arbitrage n’incombe pas exclusivement au MS et que ces ressources sont très souvent affectées à des interventions communes au niveau national.

- Il est difficile d’établir des liens directs de causalité entre l’amélioration des conditions sanitaires des populations et les allocations budgétaires. En effet, les ressources budgétaires ne se limitent pas aux allocations budgétaires (crédits délégués et les transferts) qui ne sont qu’une partie des différentes ressources qui vont vers le niveau périphérique et intermédiaire de la pyramide sanitaire. Par ailleurs, l’amélioration des conditions sanitaires des populations dépend de plusieurs facteurs : l’existence des infrastructures, le plateau technique, la disponibilité de ressources humaines qualifiées et la qualité de la dépense… L’allocation n’est donc qu’un élément d’un ensemble de facteurs devant contribuer à l’amélioration des conditions sanitaires des populations. Dans le cadre de la présente mission, le cabinet s’est donc limité à l’analyse de la qualité de la dépense en s’appuyant sur les données disponibles (SIGFIP ; détail des dépenses pour l’année 2008) et la synthèse des interviews accordées par les personnes ressources.

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- Il est difficile aujourd’hui de retracer l’ensemble des flux financiers du secteur santé par source de financement (Etat, PTF, ONG, financement communautaire). En ce qui concerne l’Etat par exemple, les comptes nationaux de la santé ne donnent aujourd’hui qu’une estimation des dépenses publiques consacrées à ce secteur. S’agissant des ONG et des PTF, des efforts sont actuellement en cours pour assurer la traçabilité et l’exhaustivité de leurs ressources dans le budget général de l’Etat. Quant au financement communautaire, les efforts se poursuivent pour une estimation objective et une meilleure transparence dans sa gestion. C’est pour toutes ces raisons que la présente mission a consacré le clair de ses analyses sur les crédits délégués.

- Le Consultant dans sa proposition de mécanisme d’allocation aurait voulu descendre jusqu’au niveau arrondissement et village c'est-à-dire à l’intérieur des Zones Sanitaires. Malheureusement, les données secondaires disponibles pour utiliser les critères retenus ne sont pas désagrégées aux niveaux communes et arrondissements. A cet effet, il est demandé à la DPP du MS d’organiser des séances avec les parties prenantes pour faire une proposition de répartition à ce niveau. 7

RESUME

Soucieux de l’amélioration de la qualité de ses dépenses et de la prévisibilité des allocations budgétaires au profit des Zones Sanitaires (ZS), le Ministère de la santé a initié la présente étude sur l’analyse de l’allocation budgétaire entre « les départements et les zones sanitaires ». Cette mission conduite par le Cabinet Benin Consulting Group vise principalement à analyser la pertinence et l’équité dans l’affectation de ressources aux acteurs de la santé. Dans le but d’atteindre cette noble mission, les experts du Cabinet ont procédé à l’évaluation du niveau des allocations budgétaires par région et apprécier la portée de celles-ci sur l’amélioration des conditions sanitaires des populations concernées. A cet effet, la démarche méthodologique adoptée a consisté en l’élaboration et l’affinement de la méthodologie d’intervention et du plan de travail ; à l’échantillonnage, à l’élaboration du questionnaire d’entretien; et enfin à la collecte des données sur le terrain. A l’issue de cette ultime étape et des analyses qui s’en sont suivies, de nombreux dysfonctionnements ont été relevés dont ceux liés à :

 l’analyse du circuit de programmation et d’exécution des dépenses du ministère de la santé.

De cette analyse, il ressort ce qui suit :

 Au niveau du CDMT global, les objectifs programmatiques de la SCRP en matière de répartition des ressources n’ont pas été respectés. En effet, bien que les budgets alloués dans la SCRP aux secteurs sociaux aient augmenté, de 2011à 2015, les autres sous-secteurs des secteurs sociaux ont vu leurs parts progresser au-delà des prévisions, au détriment du secteur de la santé.  En ce qui concerne le CDMT sectoriel santé, l’arbitrage intra ministériel ne favorise pas la répartition objective des ressources par niveau. En effet, à peine 12% des ressourcesallouées,du point de vue de la gestion, reviennent aux niveaux intermédiaires et périphériques alors que les objectifs du PNDS 2009-2018 prévoient au moins 60%.Même les 12% alloués aux niveaux intermédiaires et périphériques sont répartis selon des critères méconnus des acteurs.  S’agissant de l’exécution des dépenses, il y a une personnalisation des procédures, alourdies par le nombre réduit de ressources humaines affectées à la délégation du contrôle financier dans les départements. Cet ensemble est aggravé par les fermetures intempestives du SIGFIP.

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 l’analyse des allocations budgétaires intra-sectorielles du Ministère.

Des différences significatives entre les crédits alloués d’un département à un autre sont relevées, en dépit de grandes disparités contextuelles qui existent entre les départements. Ce qui pose le problème de l’efficience dans l’allocation des ressources et celui de l’incohérence entre les crédits allouées aux CHD qui ne tiennent pas compte de leurs statuts (CHU ou CHD), ni du nombre de services couverts, ni de l’aire sanitaire desservie, ni de la quantité de prestations réalisées.

 l’amélioration des conditions sanitaires des populations

Une nette évolution des infrastructures d’année en année est notée. Cette évolution quantitative pourrait se justifier dans l’amélioration des crédits destinés à la construction des infrastructures sanitaires qui au demeurant sont difficiles à apprécier du fait de la multiplicité des acteurs qui interviennent sur les infrastructures sanitaires. En effet, des différents entretiens et de la collecte de données, il est apparu que plusieurs sources de financement interviennent dans ce domaine. Il s’agit des ressources gérées au niveau central (MS) qui servent parfois à la construction des infrastructures sanitaires ; des transferts reçus par les DDS qui devraient servir à la réfection des centres de santé mais qui parfois servent à la construction ; les PTF qui interviennent directement au niveau des localités et enfin les Communes qui à travers les transferts du Ministère initient aussi la construction des centres de santé. De plus le problème de l’inégale répartition du personnel qualifié du Ministère n’est pas à occulter. Pour remédier à cette situation, il urge de mettre en place un mécanisme d’allocation de ressources par niveau (Niveau macro, Niveau central Ministère de la Santé, Niveaux intermédiaire et périphérique). A cet effet, les deux (2) scénarios ci-après ont été proposés.

- Le premier consistera à répartir 20% de la Cagnotte pour les DDS ; 20% pour les CHD et enfin 60% pour les ZS.

- Le deuxième scenario en ce qui le concerne, consistera a distribué la cagnotte par département en fonction des critères retenus et en tenant compte des spécificités de chaque niveau. La dotation ainsi obtenue par département sera soumise à la clé de répartition suivante :Dotation DDS = Dotation par Département *20% ;Dotation CHD = Dotation par Département *20% ;Dotations ZS = Dotation par Département *60%.La répartition entre zones sanitaires d’un même département, pour chacun des 9 deux scénarios sus-évoqués, consistera en ce qui suit : 50% du montant total seront distribués de façon égalitaire et le reste en fonction des critères retenus et en tenant compte des spécificités de chaque zone.

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INTRODUCTION

La restructuration du système de santé en zones sanitaires a pour finalité l’amélioration des conditions de vie de la population située dans les aires géographiques définies. Elle entretient la viabilité et la qualité des services. Elle favorise non seulement la décentralisation mais aussi la participation communautaire et surtout le PPP (partenariat public et privé).

Les délégations de crédits aux centres périphériques, résultent des réformes des dépenses publiques engagées en 1998/1999 par le gouvernement (Public Expenditures Reform Adjustment Credit). Ces réformes qui visaient essentiellement à instaurer la Gestion Axée sur les Résultats comme système de gestion du développement, devaient selon les principes de cette approche rapprocher la décision de dépense des centres d’activités ou de coûts. En effet, pour une meilleure qualité de la dépense, le circuit de la dépense qui était concentré au niveau central a connu un début de déconcentration et un allègement pour plus de fluidité. Ainsi, nombre d’instruments de contrôle a priori ont été retirés et un processus de délégation d’ordonnancement a été amorcé des ministères centraux vers les secteurs et ensuite vers la périphérie.

Il conviendrait de distinguer deux périodes dans l’historique de l’exécution des crédits délégués. Il s’agit de :

 la période de 2000 à 2003, caractérisée par la gestion des crédits délégués au niveau des Directions Départementales de la Santé Publique où les biens et services sont acquis au profit des zones sanitaires (ZS) ;

 la période qui court depuis 2004 où les crédits sont gérés par les coordonnateurs de Zone.

Ainsi, depuis 2000, beaucoup d’efforts ont été consentis dans le cadre de l’amélioration de la qualité de la dépense au Ministère de la santé et de la prévisibilité des allocations budgétaires par les gestionnaires de crédit. Toutefois, on note quelques dysfonctionnements qui occasionnent auprès des acteurs, des doutes quant à l’objectivité et l’équité dans la répartition des ressources publiques affectées au secteur de la santé. Dans le cadre de la présente étude, l’allocation budgétaire a été considérée en tant qu’exercice relevant de plusieurs niveaux d’arbitrage : global, sectoriel, intermédiaire et périphérique. La responsabilité des autorités du système de santé n’est entière qu’en ce qui concerne la part allouée au secteur de la santé. 11

C’est pour remédier à cette situation que la présente étude sur l’analyse de l’allocation budgétaire entre « les départements et les zones sanitaires » a été commanditée.

1. OBJECTIF DE LA MISSION

La mission vise à analyser la pertinence et l’équité dans l’affectation de ressources aux acteurs de la santé. A ce titre, elle devra s’assurer que les allocations budgétaires sont faites sur la base de critères objectifs prenant en compte les besoins réels des régions.

De façon spécifique, il s’agira de:

 Evaluer le niveau des allocations budgétaires par région ;  Apprécier la portée de ces allocations budgétaires sur l’amélioration des conditions sanitaires des populations concernées ;  Apprécier les mécanismes actuels d’allocation des ressources et faire des suggestions pour leur amélioration ;  Proposer les mesures d’accompagnement nécessaires à la mise en œuvre de ces mécanismes.

2. DESCRIPTION DE LA MÉTHODOLOGIE ET DU PLAN DE TRAVAIL POUR EXECUTER LA MISSION

2.1.Clarification de la notion de région dans le contexte de la présente mission

La région est une notion complexe parce qu’elle prend diverses définitions selon le contexte dans lequel elle est utilisée. Aussi le consultant, dans le cadre de la présente mission, s’en est- il tenu à la pyramide sanitaire.

En effet, le système de santé au Bénin a une structure pyramidale calquée sur le découpage territorial administratif.

Il comprend trois niveaux que sont : le niveau central ou national, le niveau intermédiaire ou départemental et le niveau périphérique. Ce niveau périphérique est constitué des zones sanitaires qui représentent l'entité opérationnelle la plus décentralisée du système de santé constituée d'un réseau de services publics de premier contact (UVS,CSA, CSC et les formations sanitaires privées) appuyé par un hôpital de première référence public ou confessionnel. 12

Ces différents paliers de l’organisation administrative du secteur santé, constitue dans la présente mission les régions que les différents scenarii ont pris en compte dans la proposition de critères dans la répartition des crédits délégués.

2.2.Cadrage de la mission : étapes et outils

Cette phase a consisté à cerner les contours de la mission et concevoir l’approche susceptible de conduire aux résultats attendus. Ainsi, il a été convenu de procéder à l’état des lieux des allocations budgétaires et de mesurer l’effet et l’impact des réalisations sur la réduction de la pauvreté. A cet effet, trois (03) étapes principales ont été identifiées à savoir :

a) Elaboration et affinement de la méthodologie d’intervention et du plan de travail

Cette étape a comporté plusieurs tâches à savoir : un entretien structuré avec les responsables du projet de renforcement de la performance du système de santé, la relecture de la méthodologie et la revue documentaire. Elle s’est achevée par une rencontre d’harmonisation avec les commanditaires (DPP et PRPSS) pour valider la version finale du Plan de travail ainsi que les termes à aborder lors de la conception des outils.

i. Planification de la mission A cette phase, le Consultant a opérationnalisé la méthodologie proposée. En d’autres termes, il a traduit ladite méthodologie en activités élémentaires assorties d’une matrice indiquant les objectifs, les résultats, les échéances, les acteurs, les moyens et autres conditions de mise en œuvre de chaque étape et de chaque activité.

ii. Elaboration du plan de travail

La relecture et l’ajustement de la méthodologie ont permis à l’équipe de Consultants d’élaborer son plan de travail centré sur les grandes échéances de la mission. Ce plan de travail a situé les obligations de chacune des parties dans l’exécution de la mission, à savoir le PRPSS, le Ministère de la Santé, les Directions Départementales de la Santé, les PTF et le Consultant lui-même, ainsi que la contribution attendue du Ministère de l’Economie et des Finances et du Ministère du Développement, de l’Analyse Economique et de la Prospective.

iii. Diagnostic documentaire

Il a été fait en deux étapes : 13

 d’abord une revue générale de la documentation sur la problématique de la gestion et du suivi-évaluation des projets et programmes de développement au Bénin est faite. Cette revue documentaire a concerné les études produites aux niveaux international (Banque Mondiale, Banque Africaine de Développement, OCDE, OMS, Commission de l’UEMOA, PNUD, UNICEF, UNFPA, etc.) et national. Cette revue élargie, a permis de tracer le cadre formel de l’affectation des budgets délégués aux structures déconcentrées du secteur de la santé;

 ensuite la revue de littérature au Bénin, a permis de mieux appréhender la mise en œuvre des budgets programmes dans le secteur de la santé en partant des allocations budgétaires au regard des objectifs d’affectation de ressources contenus dans le Document de Stratégie de Croissance pour la Réduction de la Pauvreté (DSCRP).

La documentation s’est réalisée dans une perspective diachronique (recherche dans le temps) et synchronique (recherche comparative entre les différentes régions géographiques nationales ou zone sanitaire et pays limitrophes) de manière à dégager relativement au Bénin les réalisations faites au cours du temps et les impacts (effets) générés par ces allocations budgétaires. Ces recherches ont porté également sur les critères utilisés jusqu’ici pour allouer les ressources.

En dehors de la riche documentation disponible au Ministère de la Santé, à la DPP et au niveau des directions départementales, du Ministère du Développement, de l’Analyse Economique et de la Prospective et du Ministère de l’Economie et des Finances, le Consultant a eu recours à des entretiens avec des personnes ressources à tous les niveaux, particulièrement au niveau de la pyramide sanitaire et, au dépouillement des données disponibles à chacun de ces niveaux en vue de la triangulation des données collectées.

b) Echantillonnage, élaboration du questionnaire d’entretien et collecte des données, La recherche documentaire a permis de faire un échantillonnage réaliste. L’étude a tenu compte :

- des acteurs institutionnels du niveau central et ;

- des acteurs des services déconcentrés.

Au niveau central, un choix raisonné des acteurs clés a permis d’identifier les cibles primaires à enquêter et l’effet boule de neige a permis d’identifier les autres acteurs :

- au Ministère de la Santé, 14

- au Ministère du Développement de l’Analyse Économique et de la Prospective, - au Ministère de l’Economie et des Finances, - et autres Ministères sectoriels.

En ce qui concerne les acteurs des services déconcentrés, un choix exhaustif des DDS a été réalisé. Ainsi au niveau intermédiaire, les responsables de la DDS et du CHD ont été investigués. Nos efforts pour rencontrer un DCF et le Préfet d’un département n’ont pas abouti parce que, disaient-ils, la période n’était pas propice toutefois, le contrôleur financier par intérim a été rencontré.

D’autre part, au niveau des trois départements disposant chacun d’une commune à statut particulier, deux zones sanitaires ont été choisies au hasard. La première était choisie dans la commune à statut particulier et la deuxième à partir des autres communes.

En ce qui concerne les départements ne disposant pas de commune à statut particulier, une zone sanitaire a été choisie au hasard. Ainsi neuf zones sanitaires ont été identifiées comme ci-après:

 Au niveau des Départements à Commune à statut particulier o Cotonou 5 et Ouidah-Kpomassè-Tori, o Porto-Novo-Aguégué-Semè-Kpodji et Pobè-Adjawèrè-Kétou, o Parakou-N’dali et Malanville-Karimama,  Au niveau des autres départements : o Bohicon-Za-kpota-Zogbodomey ; o Djougou-Copargo- Ouaké ; et o Klouékanmey-Lalo-Toviklin. Dans chaque zone sanitaire sélectionnée, l’équipe d’encadrement de la zone ainsi que les responsables de l’hôpital de zone ont été investigués. En outre, un centre de santé de commune, un centre de santé d’arrondissement et un dispensaire/maternité isolé ont été sélectionnés au hasard à partir des informations données par les coordonnateurs de zone. Dans chacune de ces structures des entretiens ont été réalisés avec respectivement le médecin chef, le major et la sage femme responsable, le chef de poste et responsable maternité /dispensaire et le responsable du dispensaire/maternité isolé.

c) La collecte des données sur le terrain (répartition des tâches sur la revue documentaire par secteur de compétence des experts) 15

Sur la base d’une liste préalablement établie, les experts de la mission, ont conduit en personne les entretiens individuels réalisés ainsi que les « focus group » réalisés par endroit en fonction de la disponibilité des personnes ressources en vue d’harmoniser les points de vue sur les informations collectées.

Le consultant a ainsi successivement eu à rencontrer les structures centrales du Ministère de la Santé et les directions départementales (DDS). Ces entretiens ont été réalisés à l’aide d’un guide d’entretien. Les experts ont profité de leur passage au niveau des départements pour faire la supervision de la collecte des données au niveau ZS sélectionnées.

Au niveau des zones sanitaires, après leur formation, un cahier de charge clair a été donné à chaque enquêteur afin d’optimiser les informations à collecter au sein de chaque structure (ZS,HZ, CSC, CSA et PS).

L’enquête

Elle complète la revue documentaire et les entretiens. L’enquête a été conduite selon la méthodologie suivante :

La préparation La population d'enquête-entretien de l’enquête- La population enquêtée est plurielle. Elle inclut les trois composantes entretien suivantes :

 le niveau central

 le niveau déconcentré

 les autres acteurs de la mise en œuvre des activités liées à l’exécution des allocations budgétaires des régions, etc.

Nature de Elle a un caractère à la fois qualificatif et quantitatif et est axée sur l’enquête- la recherche des réalisations à l’aide des allocations budgétaires, de entretien l’impression des gestionnaires de ces crédits et des populations bénéficiaires des actions dans les régions. 16

Les instruments En tenant compte des délais de la mission et de la disponibilité des personnes de l’enquête- ressources, la technique de l'interview a été choisie. Un guide de l’enquêteur entretien a été conçu à cet effet.

Personnel de Des assistants de recherche ont été recrutés par le Consultant pour faire la dépouillement première synthèse sur le terrain et faire une première triangulation des données collectées.

Les 9 agents recrutés avaient les qualifications suivantes:

 au moins le niveau de licence en planification ou en gestion de projets

des universités,  une expérience dans la collecte de données liées aux évaluations de projets et/ou programmes.

Les assistants de collecte ont été formés sur :

 le contenu des guides d’entretien, de la fiche de dépouillement, les techniques de synthèse et autres astuces pour faciliter la collecte des

données.

 la justification et les résultats attendus de la mission.

Le traitement En raison de la nature de l’enquête-entretien (entretien direct ou en focus group) les opérations usuelles d’une enquête n’ont pas été exécutées. Il n’y a des données (une eu ni codification, ni saisie des données ni apurement des données saisies. synthèse et triangulation des Il y a eu une analyse des contenus des entretiens et observations, puis une données doivent triangulation et enfin une synthèse a été faite. être faites par Un répertoire sur une dizaine d’années des montants d’allocation budgétaire région) a été reconstitué par le consultant pour retracer la tendance des niveaux d’allocation à partir des données officielles.

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2.3.Elaboration du rapport provisoire: analyse des allocations sur la réduction de la pauvreté, sa cohérence avec les objectifs fixés et les critères d’allocation de ces budgets.

Après la revue documentaire, l’échantillonnage et la phase de terrain (investigation), le Consultant a coordonné le travail de chacun des experts en vue de produire le rapport de la première phase.

Les résultats du traitement des informations et de leur analyse prennent en compte les points suivants :

- L’état des lieux des allocations budgétaires des régions, qui précise: o le dispositif institutionnel et organisationnel, o les acteurs du dispositif et leurs rôles, o les principales réalisations sur les allocations par rapport aux objectifs fixés pour en faire le lien, o les forces et les faiblesses, o l’impact de ces réalisations sur la réduction de la pauvreté.

- La stratégie de mise en place de ces allocations budgétaires : o la stratégie de mise en place, o les forces et les faiblesses.

- L’appréciation des critères d’allocation du budget : o Analyse des critères actuels d’allocation budgétaire aux régions,

- Les nouvelles propositions de mesures alternatives et efficientes pour ces allocations.

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3. ANALYSE DES ALLOCATIONS BUDGETAIRES INTRA-SECTORIELLES ET DE LA PERTINENCE DES DEPENSES AU MINISTERE DE LA SANTE

3.1. Synthèse des dysfonctionnements dans la chaine de programmation et d’exécution des dépenses publiques

L’analyse du circuit de programmation et d’exécution des dépenses du ministère de la santé révèle quatre principaux niveaux de dysfonctionnement:  Au niveau du CDMT global, les objectifs programmatiques de la SCRP en matière de répartition des ressources n’ont pas été respectés. En effet, bien que les budgets alloués dans la SCRP aux secteurs sociaux aient augmenté, de 2011 à 2015, les autres sous -secteurs des secteurs sociaux ont vu leurs parts progresser au-delà des prévisions au détriment du secteur de la santé,  Au niveau du CDMT sectoriel santé, l’arbitrage intra ministériel ne favorise pas la répartition objective des ressources par niveau. En effet, à peine 12% (domiciliation des ressources) des ressources allouées reviennent aux niveaux intermédiaires et périphériques alors que les objectifs du PNDS 2009-2018 prévoient au moins 60%.Il convient ici d’insister sur le fait que le transfert des ressources à la périphérie et au niveau intermédiaire, répond à un principe cher à la GAR : la délégation de l’ordonnancement au centre de coûts et d’activités.  Même les 12% alloués aux niveaux intermédiaires et périphériques sont répartis selon des critères méconnus des acteurs.  Au niveau de l’exécution des dépenses, il y a une personnalisation des procédures, alourdie par le nombre réduit de ressources humaines affectées à la délégation du contrôle financier dans les départements. Cet ensemble est aggravé par les fermetures intempestives du SIGFIP et la mise tardive des ressources financières à la disposition des acteurs.

3.2. Analyse des allocations : les prévisions, les engagements et les décaissements des crédits dans le secteur.

Dans le cadre de la présente étude, le niveau des allocations budgétaires a été apprécié à travers les prévisions, les engagements et les décaissements de crédits entre 2007 et 2012 au niveau central et au niveau des départements, des CHD et des zones sanitaires (voir annexe). 19

Les tableaux I et II donnent le point des prévisions, des engagements et les décaissements de crédits ouverts sur les ressources intérieures par département et par centre hospitalier départemental de 2007 à 2012. Toutefois, il convient de reconnaître que l’analyse des allocations budgétaires est complexe et devrait être vu sous divers angles, bien que visant à l’avancée dans la mise en œuvre de la gestion axée sur les résultats. Ceci relevant d’un autre débat, le consultant s’est beaucoup plus appesanti sur l’approche du rapprochement de la décision de dépense des centres de coûts c'est-à-dire l’approche de la délégation de l’ordonnancement de crédit.

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COMPLEXITE DE LA QUESTION DES DELEGATIONS DE CREDITS

La question des allocations budgétaires mérite d’être abordée sous deux aspects essentiels :

 Du point de vue de l’atteinte des bénéficiaires  Du point de vue de la délégation de l’ordonnancement ou de la gestion des ressources.

Du point de vue de l’atteinte des bénéficiaires, on pourrait affirmer que l’éloignement du gestionnaire des ressources ne constitue pas un obstacle à la satisfaction des bénéficiaires. Ainsi, une fois que les bénéficiaires de la dépense sont bien déterminés et que les liens de causalité de la dépense avec ses effets sont rigoureusement établis, il suffit que la dépense soit réalisée dans les formes prévues pour que les bénéficiaires ressentent les effets.

En outre, l’entreprise de l’identification des bénéficiaires de certaines dépenses réalisées au niveau central pourrait contribuer fondamentalement à revoir notre approche quant à la répartition des ressources affectées au Ministère de la santé en faveur du niveau intermédiaire et du niveau périphérique. On donnera en exemple, les multiples projets et programmes d’investissement d’envergure national qui ne sauraient être considérés comme des ressources destinées au niveau central quand bien même elles sont initiées et exécutées au niveau central.

Du point de vue de la délégation des crédits il est certain que l’on prône le rapprochement de l’initiative de la dépense des centres de coûts. Autrement dit, pour responsabiliser les acteurs quant à l’atteinte des objectifs fixés, il est nécessaire de leur déléguer un certain nombre de pouvoirs dont essentiellement celui de la gestion de la dépense liée aux activités dont ils ont la responsabilité. En conséquence, l’idéal serait de rendre entièrement responsables les acteurs à un certain niveau de la pyramide. Il était donc opportun, au regard du contexte, du mécanisme de responsabilisation et des missions dévolues au niveau central et au niveau périphérique, de déterminer les ressources susceptibles de leur être déléguées.

La prise en compte des deux approches dans le cadre de cette étude serait difficile à concilier avec les orientations. Au regard des ambitions de délégation d’ordonnancement contenues dans le Plan National de Développement du Secteur de la Santé (PNDS), il était donc nécessaire d’adopter l’approche délégation des ordonnancements, mais de bien définir le mécanisme institutionnel qui permettra d’aller progressivement vers les objectifs.

A titre d’exemple prenons trois projets inscrits au PIP : (i) le programme de sécurité transfusionnelle, (ii) le projet de renforcement des zones sanitaires (PARZS) et le (iii) le Programme National de Réhabilitation et de Construction des Centres Hospitaliers (PNRCH).

S’il est relativement aisé de procéder à la délégation des ressources du deuxième projet aux zones sanitaires dans la zone de concentration du partenaire, il n’en est pas de même des deux autres. Le premier projet ne gagnerait pas à déléguer l’ordonnancement ou la gestion pour perdre l’économie d’échelle sur les achats d’ARV et du coup, laisser s’émietter le contrôle et les capacités sur le territoire national.

Quant au troisième, la construction d’une infrastructure d’un certain standing n’est pas une action qui pourrait être confiée à autre niveau que le central puisqu’elle dessert tous les citoyens sur le territoire national et parfois au-delà. Il y a par ailleurs, les problèmes de compétence.

Une étude approfondie est nécessaire pour monter des schémas réalistes de délégation afin de trouver les voies et moyens d’approcher les objectifs de transfert définis dans les documents sectoriels de planification.

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Tableau n°1 : Répartition des crédits délégués alloués par département en termes de prévision, d’engagement et de décaissement de 2007 à 2012

Départements Crédits alloués 2007 2008 2009 2010 2011 2012 ATACORA- Prévision 872 791 000 772 129 000 764 529 000 629 977 000 600 551 000 609 651 000 DONGA Engagement 871 776 063 769 825 896 490 541 556 620 233 187 447 038 491 568 504 665 Décaissement 871 776 063 768 549 726 442 612 181 590 416 669 411 636 011 560 395 175

ATLANTIQUE- Prévision 697 828 000 918 060 000 912 760 000 837 945 000 821 087 000 827 487 000 LITTORAL Engagement 692 088 000 848 136 226 557 734 438 755 505 168 599 910 065 732 234 315 Décaissement 662 820 000 834 695 270 494 375 615 748 003 120 547 766 336 714 399 150 BORGOU- Prévision 764 376 000 863 271 000 905 821 000 756 873 000 728 530 000 791 642 000 ALIBORI Engagement 764 376 000 829 268 411 669 865 576 754 066 089 513 272 161 747 146 808 Décaissement 761 369 213 816 234 512 652 654 052 753 466 289 297 568 348 737 696 738 MONO-COUFFO Prévision 684 940 000 713 190 000 745 390 000 573 458 000 550 715 000 554 005 000 Engagement 682 709 000 685 814 814 472 137 573 548 670 958 337 586 760 553 277 811 Décaissement 679 064 000 669 135 655 466 569 437 533 161 307 346 221 605 538 234 268 OUEME- Prévision 806 220 000 868 300 000 875 850 000 697 015 000 660 885 000 693 945 000 PLATEAU Engagement 799 622 060 665 014 057 643 333 867 669 074 101 518 609 421 658 138 300 Décaissement - 588 932 428 539 550 795 634 673 098 487 814 845 622 418 105 ZOU-COLLINES Prévision 820 100 000 951 770 000 964 380 000 809 635 000 774 193 000 777 673 000 Engagement 792 026 211 928 895 926 790 982 667 802 719 099 594 450 098 718 688 931 Décaissement - 904 408 148 824 081 001 798 519 431 537 207 296 699 623 065 Total prévisions 4 646 255 000 5 086 720 000 5 168 730 000 4 304 903 000 4 135 961 000 4 254 403 000 Source : DPP Ministère de la Santé, 2013

Ce tableau montre qu’il n y a pas de différence significative entre les crédits alloués d’un département à un autre, alors qu’on sait qu’il y a de grandes disparités contextuelles entre les départements. Ce qui pose le problème de l’efficience dans l’allocation des ressources. En analysant, la tendance des crédits délégués de 2007 à 2012 aux départements, on note qu’il n’existe pas réellement un mécanisme de répartition de ces crédits fondés sur des critères objectifs, encore moins sur l’effectif de la population. Cette analyse est appuyée par les tendances représentées par les figures ci-dessous. En effet, pendant que la tendance globale des crédits délégués est à la hausse entre 2007 et 2009, avec un 22 pic en 2009 et quelle est à la baisse de 2009 à 20012, les ressources accordées aux régions ne suivent pas exactement cette tendance globale. Cette évolution, milite en faveur de l’hypothèse selon laquelle qu'aucun mécanisme rationnel ne présidait à la répartition des crédits délégués par région. Il se pose donc un problème de rationalité et d’équité dans l’allocation des ressources.

Graphique n°1 : Evolution comparée du crédit global à l’évolution des crédits Graphique n°2 : Evolution comparée des crédits accordés aux différents accordés aux différents départements départements

6000000 000 1200000 000 ATACORA-DONGA ATACORA-DONGA 5000000 000 1000000 000 ATLANTIQUE- LITTORAL ATLANTIQUE- 4000000 000 800000 000 LITTORAL BORGOU-ALIBORI BORGOU-ALIBORI 3000000 000 600000 000 MONO-COUFFO MONO-COUFFO 2000000 000 400000 000 OUEME-PLATEAU OUEME-PLATEAU

1000000 000 ZOU-COLLINES 200000 000 ZOU-COLLINES

- TOTAL CREDIT - 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2007 2008 2009 2010 2011 2012

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Graphique n°3: Allocation de crédits per capita par région

500 450 400 350 300 250 200 150 100 50 0 Atacora/ Donga Borgou/Alibori Atlantique Mono /Couffo Ouémé Zou /Collines /Littoral /Plateau

L’analyse des allocations per capita (crédit alloué par habitant), révèle d’importantes disparités d’une région à une autre. Autrement dit, au moment où pour une population de 1.224.223 habitants dans l’Atacora/Donga, il est alloué un crédit de 600.551.000 FCFA, dans les départements de l’Atlantique/Littoral, pour le même exercice, il est alloué un crédit de 821.807.000 FCFA pour une population de 2.028.957 habitants (voir tableau en annexe 13) ; ceci traduit que pour le même exercice, l’Etat béninois accepte d’engager 483 FCFA pour les dépenses sanitaires du citoyen de l’Atacora/Donga et seulement 405 environ pour un citoyen des départements de l’Atlantique/Littoral.

Ce graphique confirme donc les analyses faites ci-dessus et selon lesquelles, aucun mécanisme rationnel et équitable ne préside à l’allocation des crédits par région.

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Tableau 2 : Répartition des crédits alloués par hôpitaux départementaux et spécialisés en termes de prévision, d’engagement et de décaissement de 2007 à 2012

HOPITAUX Crédits alloués 2007 2008 2009 2010 2011 2012 CHD ATACORA-DONGA Prévision 76 000 000 103 000 000 103 000 000 81 000 000 81 000 000 81 000 000 Engagement 75 937 525 102 974 989 98 583 915 80 459 810 58 169 807 80 991 455 Décaissement 75 937 525 102 698 869 93 061 415 80 456 000 55 880 107 80 991 455 HOPITAUX SPECIALISES Prévision - 221 000 000 221 000 000 233 500 000 238 000 000 238 000 000 (HOMEL, Centre Engagement National de Psychiatrie - 206 630 030 217 286 656 231 431 989 194 044 246 235 961 073 de Jacquot, Centre de Pneumo Phtisiologie de Décaissement - 205 990 765 209 834 656 231 431 989 187 126 678 233 961 253 Cotonou) CHD BORGOU-ALIBORI Prévision 123 000 000 148 000 000 148 000 000 134 400 000 134 400 000 138 400 000 Engagement 123 000 000 142 909 597 147 009 114 134 330 440 95 198 622 133 545 530 Décaissement 122 998 471 140 307 097 145 672 410 134 330 440 62 193 452 127 641 030 CHD MONO-COUFFO Prévision 123 500 000 155 000 000 155 000 000 118 000 000 118 000 000 118 000 000 Engagement 123 488 000 154 194 212 127 513 801 117 867 802 79 514 870 117 993 800 Décaissement 123 488 000 150 694 621 127 513 801 112 466 470 72 631 720 112 071 800 CHD OUEME-PLATEAU Prévision 181 950 000 156 000 000 156 000 000 127 600 000 137 600 000 137 600 000 Engagement 122 000 000 83 337 471 153 318 481 121 514 324 105 998 000 137 595 995 Décaissement 121 992 000 73 287 471 150 914 939 121 514 324 105 998 000 109 986 840 CHD ZOU-COLLINES Prévision 120 600 000 163 000 000 163 000 000 143 000 000 143 000 000 143 000 000 Engagement 120 599 450 162 990 247 162 967 181 142 995 038 106 700 000 140 942 157 Décaissement 120 599 450 162 990 247 162 967 181 142 995 038 104 517 500 140 942 157

Ce tableau montre clairement que les crédits allouées aux CHD ne tiennent pas compte de leurs statuts (CHU ou CHD), ni du nombre de services couverts, ni de l’aire sanitaire desservie, ni de la quantité de prestations réalisées. En effet, par exemple, pour les hôpitaux comme le CHD Borgou- Alibori et Ouémé –Plateau qui sont devenus des Centres hospitaliers Universitaires où les charges sont plus importantes on n’a pas noté de changement par rapport aux ressources allouées. 25

Tableau n° 3 : Evolution des indicateurs de répartition du budget santé de 2007 à 2012

ANNEES RUBRIQUES 2007 2008 2009 2010 2011 2012 Crédits ouverts sur le Budget de Fonctionnement 30 686 32 149 48 220 43 086 35 173 47 254,8 Crédits ouverts sur les Ressources Intérieures du PIP 11 330 19 031 34 221 17 240 4 470 7 365,8 Crédits ouverts sur les Ressources Extérieures du PIP 15 650 18 475 28 974 22 136 29 510 19 480,2 Crédits ouverts sur le Budget National (PIP, FONCTIONNEMENT) 42 016 51 180 82 441 60 326 39 643 54 621 Total PIP 26 980 37 506 63 195 39 376 33 980 26 846 Total Crédits ouverts (PIP, FONCTIONNEMENT) Budget santé 57 666 69 655 111 415 82 462 69 153 74 101 Budget Général de l'Etat 812 561 1 023 000 1 238 644 1 346 439 1 099 400 1 129 585 Total crédits alloués aux départements 5 271 5 812 5 894 4 909 4 750 4 872 % Budget ouvert Secteur santé / Budget Général de l'Etat 7,10% 6,81% 8,99% 6,12% 6,29% 6,56% % Crédits ouverts sur les Ressources Intérieures sur Total Crédits ouverts 72,86% 73,48% 73,99% 73,16% 57,33% 73,71% % Crédits ouverts sur les Ressources Extérieures sur Total Crédits ouverts 27,14% 26,52% 26,01% 26,84% 42,67% 26,29% % crédit alloué aux départements sur crédit ouvert sur le BN 12,5% 11,4% 7,1% 8,1% 12,0% 8,9%

Graphique 4 : Evolution de 2007 à 2012 des parts respectives du budget santé par rapport au budget général de l'Etat,des crédits ouverts sur ressources intérieurs par rapport au budget santé et des crédits alloués aux département s par rapport aux crédits 80,00% % Budget ouvert Secteur santé 60,00% / Budget Général de l'Etat 40,00% 20,00% % Crédits ouverts sur les Pourcentage Ressources Intérieures sur 0,00% Total Crédits ouverts 2007 2008 2009 2010 2011 2012

La part des crédits ouverts sur les ressources intérieures par rapport au budget du Ministère de la santé a varié entre 72,86% en 2007 à 73,99% en 2009, avant de chuter à 57,33% en 2011, pour remonter à 73,71% en 2012. En dépit de cet effort relatif de renforcement de la souveraineté des dépenses de santé, il est loisible de reconnaître qu’il subsiste une forte dépendance des ressources extérieures (29,25 % en moyenne). 26

De ces crédits publics ouverts sur les ressources intérieures, à peine 10% en moyenne sont consacrées aux niveaux intermédiaire et périphérique de la pyramide sanitaire. Si l’on sait que c’est de ces niveaux que dépendent la performance du système de santé, alors il se pose un réel problème au niveau de l’allocation des ressources au ministère de la santé. En effet, pour les départements et zones sanitaires qui ont des PTF, ce sont eux qui assurent l’essentiel des grandes interventions, les supervisions et la recherche.

Le choix stratégique prévu dans le PNDS 2009-2018 est de faire évoluer les affectations de ressources en faveur de la décentralisation et de la prise en charge croissante par les communautés et les collectivités, des problèmes de développement économique et de bien- être des populations. L’objectif précisé dans le PNDS prévoit une répartition telle que les niveaux central et intermédiaire ne seront concernés que par 30% chacun, des ressources publiques en 2013 et que le niveau périphérique devrait en percevoir 40%. Le but du PNDS est d’atteindre 60% des ressources (la plus grande part des allocations budgétaires au MS) sous la gestion du niveau périphérique en 2018.

Il ressort en outre de ce graphique que la part du budget santé dans le budget général de l’Etat est restée inférieure à 10% entre 2007 et 2012. Ceci montre qu’on est très loin des 15% préconisés par les chefs d’état lors du sommet d’Abuja et prescrits comme objectif programmatique de la SCRP.

Tableau 4 : Evolution des parts de crédits délégués consommés par DDS, CHD et ZS

Libellés 2007 2008 2009 2010 2011 2012 Moyenne

DDS 47% 24% -13% 21% 15% 21% 19% CHD 9% 13% 21% 14% 14% 14% 14%

ZS 44% 62% 92% 65% 71% 64% 66%

Total Atacora/Donga 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% DDS 33% 38% 26% 45% 47% 48% 40% CHD 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0%

ZS 67% 62% 74% 55% 53% 52% 60%

Total Atlantique/Littoral 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% DDS 26% 22% -3% 18% 22% 19% 17% CHD 16% 17% 22% 18% 21% 17% 19%

ZS 57% 61% 81% 65% 57% 64% 64%

Total Borgou/Alibori 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% DDS 32% 23% -4% 23% 19% 25% 20% CHD 18% 23% 27% 21% 21% 21% 22%

ZS 49% 55% 77% 56% 60% 54% 58% 27

Total Mono/Couffo 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% DDS 34% 45% 25% 39% 38% 43% 37% CHD 15% 12% 28% 19% 22% 18% 19%

ZS 51% 42% 47% 42% 41% 40% 44%

Total Ouémé/Plateau 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% DDS 29% 25% 22% 29% 31% 24% 26% CHD 15% 18% 20% 18% 19% 20% 18%

ZS 56% 57% 59% 53% 50% 56% 55%

Total ZOU/Collines 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% DDS 32% 38% 20% 38% 40% 38% 34% CHD 12% 14% 20% 15% 15% 15% 15% ZS 55% 48% 60% 48% 44% 47% 50% Total Bénin 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100%

Il découle de ce tableau essentiellement deux tendances traduites par les graphiques ci- dessous :

Graphique n°5: Evolution de part des crédits consommées par l'ensemble des DDS, CHD et ZS entre 2007 et 2012 70% 60% 50% 40% DDS 30% CHD 20% ZS 10% 0% 2007 2008 2009 2010 2011 2012

Il ressort de ce graphique que la part consommée par les DDS varie de 30 à 40% de l’ensemble des consommations aux niveaux intermédiaires et périphériques. Ce qui semble contraire aux résultats attendus de la délégation de ressources à ces niveaux de gestion du système de santé. 28

Graphique n°6 : Répartition moyenne des parts de consommation de crédit par département 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% Atacora /Donga Atlntique /Littorala Borgou/Alibori Mono/Couffo Ouémé/Plateau Zou/Collines

DDS CHD ZS

La logique de la dépense varie d’un département à un autre alors que c’est le niveau central qui assure cette répartition. Il va sans dire que les effets de l’absence de directives et d’outils sur la répartition au niveau central se répercutent aux niveaux départemental et périphérique. En considérant les dépenses des DDS comme des dépenses administratives n’ayant donc pas de liens direct avec la qualité des soins et prestations fournis aux populations, on peut affirmer que les performances de bonne gestion résideraient dans la maîtrise de ces dépenses. Il serait donc question de les contenir en dessous d’une certaine proportion des ressources déléguées.

Les tendances souhaitées pour ces paliers de la pyramide se retrouvent donc plus au niveau des départements de l’Atacora /Donga et Borgou/Alibori avec des dépenses administratives(DDS) contenues en dessous de 20%.

Il convient de noter que, la faible part des ressources déléguées aux niveaux intermédiaire et périphérique (12% en moyenne) est la principale cause des difficultés de fonctionnement éprouvées au niveau des départements de l’Atacora /Donga et Borgou/Alibori. En effet, une part d’allocation plus importante de ressources pourrait leur permettre de retrouver leur équilibre en matière de fonctionnement.

3.2.1 Analyse de l’utilisation des crédits: la pertinence des dépenses réalisées.

Il s’agit ici d’analyser la qualité des dépenses réalisées au niveau intermédiaire (DDS, CHD) et périphérique.

A ce niveau, on distingue deux modes opératoires : 29

L’effectivité de la délégation de l’ordonnancement au niveau DDS et CHD

Le DDS ou le CHD a l’initiative de la dépense. A ce titre il choisit, en fonction des priorités et de l’enveloppe allouée, les dépenses à réaliser.

Il lui est donc loisible de choisir les biens et services à acquérir au regard des besoins réels.

Le caractère virtuel de la délégation de l’ordonnancement au niveau périphérique Les

IMPACT DES CREDITS DELEGUES ET DES ALLOCATIONS SUR LES CONDITIONS SANITAIRES DES POPULATIONS Il aurait été intéressant d’appréhender les effets des allocations budgétaires en général et des crédits délégués sur les conditions sanitaires dans les formations sanitaires. Le consultant s’est confronté à des problèmes de divers ordres et dont l’essentiel se rapporte à : - Inexistence de données historiques sur les résultats attendus des ressources allouées aux formations sanitaires et sur l’évolution des indicateurs y relatifs - Les difficultés d’accès aux informations relatives aux biens et services acquis avec les ressources ; - la non disponibilité de référence et des progrès spécifiques auxdites ressources ; - Etc.

Toutefois, les informations obtenues donnent l’alerte sur un important risque encouru par le système sanitaire national : la chute prochaine de l’offre de santé, en quantité et en qualité, du fait du départ massif à la retraite des RHS et de l’inexistence d’un plan pertinent pour y remédier. formations sanitaires quant à elles n’ont pas l’initiative de la dépense. Elles reçoivent, en nature les biens et services acquis à leur intention, sur la base des besoins exprimés plusieurs mois à l’avance (au moins 6 mois).Il va sans dire que les biens et services livrés peuvent ne pas répondre aux besoins réels et actuels des centres de santé au niveau périphérique. La qualité des biens et services livrés souffrirait de cette situation.

Il convient de préciser ici que les rubriques renseignées dans les documents ne sont pas assez révélatrices des besoins réels des centres de coûts. Des détails d’informations qui ont pu être rendus disponibles, il ressort que les réalisations de dépenses sont beaucoup plus mues par les préoccupations de consommation financière en un temps record que par quelque souci de pertinence et d’efficience. 30

A titre d’exemple, examinons les dépenses de la DDS Atlantique/Littoral et de la zone sanitaire Ouidah/Kpomassè/Tori-Bossito. 31

Tableau 5: Point des engagements et ordonnancements au niveau de la DDS Atlantique Littoral

Taux Taux Montant Montant Montant Nature de dépenses d'engagement d'ordonnancement Alloué engagé décaissé (%) (%) 6211: Fournitures 48,00 27,84 58,00 16,018 57,54 consommées 6217: Carburants et 18,50 13,875 75,00 13,875 100,00 lubrifiants 6229: Travaux divers d'entretien et de 44,00 21,753 49,44 18,55 85,28 maintenance 6239:Autres prestations de 8,00 5,364 67,05 3,859 71,94 services 62992: Dépenses diverses 37,00 23,442 63,36 19,165 81,75 de fonctionnement

TOTAL 155,50 92,274 59,34 71,467 77,45

Source : SIGFiP janvier 2012/rapport de performance 2011

Il ressort du tableau ci-dessus que les ressources de fonctionnement sont consacrées essentiellement aux dépenses diverses, aux travaux divers d’entretien et de maintenance et à l’acquisition de fournitures.

Tableau 6: Point des engagements et ordonnancements dans la Zone Sanitaire Ouidah/kpomassè/Tori- Bossito

Taux Taux Montant Montant Montant Nature de dépenses d'engagement d'ordonnancement Alloué engagé décaissé (%) (%) 6211: Fournitures consommées 46,5 44,083 94,80% 40,07 90,90% 6217: Frais de carburant et 13,51 10,125 74,94% 10,125 100,00% lubrifiant 6225: Travaux divers d'entretien 17,2 15,266 88,76% 15,266 100,00% et de maintenance 6239: Autres prestations de 3,55 3,55 100,00% 3,55 100,00% service 62992: Dépenses diverses de 9,00 6,75 75,00% 4,497 66,62% fonctionnement TOTAL 89,76 79,774 88,87% 73,508 92,15% Source : SIGFiP janvier 2012/ rapport de performance 2011 Dans le tableau ci-dessus on note que les fournitures consommées reçoivent l’essentiel des ressources (55%). Elles sont suivies des travaux divers d’entretien et de maintenance et des frais de carburant. 32

Ces tableaux tels que présentés ne permettent pas d’apprécier la pertinence des dépenses réalisées1. En effet, ils ne présentent que la nature des dépenses plutôt que les dépenses elles- mêmes, qui pourrait faciliter une comparaison avec les besoins réels aux niveaux intermédiaire et périphérique. Par exemple lorsqu’on parle de fournitures consommées, il peut s’agir aussi bien de fournitures de bureau que de petits matériels informatiques ou de matériels et consommables médicaux. La pertinence de la dépense pourrait se traduire par l’affectation du clair des dépenses aux matériels et consommables médicaux.

Toutefois, les données relatives aux détails des dépenses ne sont pas disponibles auprès des acteurs. Celles obtenues du commanditaire qui se rapportent à l’exercice 2008, restent incomplètes et difficiles à exploiter.2

Cependant, la revue des dépenses 2013 de la DDS a permis d’identifier les réalisations physiques financées à partir des crédits délégués et des transferts.

3.2.2. Réalisations physiques à travers les crédits de l’année (2013)

a- Crédits délégués (Travaux, aménagement et entretien) Les crédits délégués servent principalement aux travaux, à l’aménagement et aux entretiens, comme le montre si bien le tableau ci-dessous. Tableau 7 : Exemple d’utilisation des crédits délégués

COUT STRUCTURES REALISATION (en millions) confection de guérite au CS gbégamey et ZS Cotonou 6 houénoussou 1,999 ZS Cotonou 1-4 construction du bureau du major du CS ahouansori 6,99874 ZS Ouidah – Kpomassè – Tori bossito achèvement de la paillote de l'hôpital de zone 1,2 ZS Cotonou 2-3 construction de la guérite du CS Avotrou 3,7 Réhabilitation de la paillote du CS St Michel et ZS Cotonou 5 Réfection d’une guérite au CS Zogbo 2,93821 DDS Travaux confortatif à la DDS 5,600105 Source : revue à mi-parcours DDS Atlantique/littoral, 2013

1 Notre analyse s’appuie sur les données par nature et des informations recueillies lors des entretiens avec les acteurs aux niveaux intermédiaire et périphérique.

2 Tableaux journal des écritures budgétaires exercice 2008 pour ATL LTT 33

b- Crédits transférés Tableau n°8 : Exemple d’utilisation des crédits transférés Taux Coût Taux Coût initial N° Intitulé des activités programmées et réalisées d'exécution réellement Engagement Décaissement d'exécution prévu physique alloué financière

Maintenance préventive et réparatrice des 1 75% 7080320 7 080 320 7 080 320 7 080 320 100% équipements biomédicaux des centres de santé

Réhabilitation du logement sage-femme au centre 2 47,61% 27 457 677 27 457 677 27 457 677 19 689 349 72% de santé de SEHOUE Retenue de garantie des travaux de réfection à la 3 DDS ATL-LIT (Type E enseigne + Bureau DDS & 100% 251 445 251 445 251 445 251 445 100% SP + autres bureaux Travaux d'achèvement de la Clôture aveugle au 4 centre de santé d'Ahomey-lokpo dans la commune 100% 14 000 000 14 000 000 14 000 000 14 000 000 100% de Sô-ava Entretien et réparation groupe électrogène de la 5 100% 938 480 938 480 938 480 938 480 100% DDS ATL-LIT Travaux d'extension verticale de Type R + 1 du 6 bâtiment abritant la salle de conférence de la DDS 49,36% 57 950 530 57 950 530 57 950 530 34 471 900 59% ATL-LIT Réparation et de la maintenance du groupe 7 électrogène et des installations électriques et leurs 75% 2950000 2 950 000 2 950 000 2 950 000 100% systèmes techniques de relais de la DDS A-L Maintenance préventive et réparatrice des 8 équipements de la chaîne de froid de la DDS A-L 75% 7103600 7 103 600 7 103 600 7 103 600 100% Travaux de réhabilitation du logement infirmier au 9 45,00% 27 294 970 27 294 970 27 294 970 27 294 970 100% centre de santé de HINVI Frais de la retenue de garantie des travaux de 10 334 389 334 389 334 389 334 389 100% réfection à la DDS ATL-LIT 11 Extension de la connexion Internet 100% 12 910 380 12 910 380 12 910 380 12 910 380 100% 34

Taux Coût Taux Coût initial N° Intitulé des activités programmées et réalisées d'exécution réellement Engagement Décaissement d'exécution prévu physique alloué financière Réhabilitation du logement infirmier au centre de 12 100% 28 452 861 28 452 861 28 452 861 28 452 861 100% santé de Zè Réhabilitation du centre de santé de HOUEDO- 13 100% 20 116 040 20 116 040 20 116 040 20 116 040 100% AGUEKON travaux de réfection à la DDS ATL-LIT au titre de 14 66,37% 11 987 534 11 987 534 11 987 534 7 956 685 66% l'année 2013 Entretien et réparation de la Chaîne de froid de la 15 100% 12 401 500 12 401 500 12 401 500 12 401 500 100% DDS ATL-LIT pièces de rechange utilisées pour la maintenance préventive et réparatrice des équipements 16 100% 5 906 826 5 906 826 5 906 826 5 906 826 100% biomédicaux des centres de santé au titre du quatrième trimestre 2013 pièces de rechange utilisées pour la maintenance 17 préventive et réparatrice de la chaîne de froid des 100% 4081030 4081030 4081030 4081030 100% centres de santé de l’Atlantique et du Littoral réparation du parc téléphonique de la DDS ATL- 18 100% 5 125 256 5 125 256 5 125 256 5 125 256 100% LIT au titre de l’année 2013 Total 246 342 838 246 342 838 246 342 838 211 065 031 86% Source : revue à mi-parcours DDS Atlantique/littoral, 2013 Il est heureux que lors des revues, l’affection des dépenses fasse l’objet de préoccupations au niveau des acteurs. Ceci laisse à espérer qu’on assiste à terme à l’amélioration progressive de la qualité de la dépense. Toutefois on a noté chez les acteurs, la persistance d’un sentiment de frustration quant au choix des infrastructures à réaliser ou à réhabiliter. Cette situation serait due à la faible implication des acteurs dans le mécanisme d’identification et de sélection des infrastructures à réaliser ou à réhabiliter. 35

Il apparaît au total ce qui suit:  Un écart important persiste entre les objectifs programmatiques d’allocation à tous les niveaux, depuis le niveau global jusqu’au niveau intermédiaire et périphérique,  Aucun mécanisme d’allocation des ressources n’existe; ni au niveau central du ministère de la santé ni au niveau départemental, ni au niveau périphérique,  Il se pose un problème d’équité, affiché (graphique n°3) par la disparité des allocations de crédits sanitaires per capita d’une région à une autre  La délégation de crédits n’est pas suivie d’une délégation réelle de l’ordonnancement,  L’utilisation faite des ressources est très perfectible pour de meilleurs impacts sur les conditions sanitaires des populations,  Les dépenses réelles effectuées sur les crédits délégués et les transferts ne correspondent pas pour une large part aux besoins réels des bénéficiaires.

Il est donc nécessaire pour arrimer les dotations de ressources aux performances attendues que l’on procède au montage d’un mécanisme d’allocation des crédits délégués. 36

4. MÉCANISME D’ALLOCATION

Un mécanisme d’allocation devra être mis en place pour assurer l’équité de la répartition des ressources allouées pour les niveaux intermédiaire et périphérique : 20% DDS, 20% CHD et 60% ZS.

Les critères ci-après ont été identifiés pour améliorer la répartition de ressources à allouer au niveau intermédiaire et périphérique.

- La population desservie : c’est le nombre d’habitant résident dans chaque département ou zone sanitaire. C’est également la population cible pour le CHD et HZ.

- Le taux de fréquentation des services : c’est un ratio qui mesure par département et ZS le niveau de fréquentation des structures de soins. C’est un ratio important en matière d’allocation de ressources. C’est aussi le rapport entre le nombre de résidents ayant fréquenté une structure de santé et la population desservie.

- La Superficie (Aire sanitaire) : Il s’agit de la surface en m2 occupée par un département, une zone sanitaire. Même si ce critère ne donne pas de façon exacte les distances à parcourir, elle permet d’en tenir compte dans la répartition puisque la distance à parcourir est fonction de la superficie occupée.

- La couverture en infrastructures sanitaires (tenir compte de l’existant) : il s’agit du nombre et de la fonctionnalité des structures de soins par département et par ZS.

- L’accessibilité géographique : Il s’agit de dénombrer les structures de soins enclavées (difficiles d’accès) par département ou zones sanitaires. Cette mesure vient en complément du critère de la superficie pour appréhender les réalités des structures. - Niveau de financement communautaire : la part des recouvrements des prestations dans le financement global du centre de santé.

37

- Le rayon moyen d’action sanitaire : Mesure la distance moyenne théorique parcourue par la population pour accéder aux soins de santé. c’est la racine carrée de la superficie rapportée à π (3,14).

- Indice de pauvreté monétaire : le pourcentage des populations dont le revenu est en dessous du seuil national.

Dans le cadre de la décentralisation, les communes ont désormais la compétence pour faciliter l’accessibilité géographique (construction de centres de santé, réfection de pistes et ouvrages de désenclavement). Les crédits affectés à cet effet, notamment à travers le FADeC sont gérés par ailleurs. En conséquence ce critère d’accessibilité a été occulté du fait que le mandat de la présente mission ne couvre pas la gestion des ressources publiques au niveau des communes. Par ailleurs, le financement communautaire n’a pas été pris en compte dans les critères en général parce que cette ressource influence directement la demande de soins. En effet, cette ressource est la contribution des demandeurs de soins à l’incidence financière des coûts de production des services prestés. En outre, le financement communautaire dépend de la population et du taux de fréquentation. De même le critère rayon moyen d’action sanitaire sera occulté parce qu’il a été largement pris en compte à travers le critère « superficie ». Enfin, le critère de couverture en infrastructures sanitaires n’est pas retenu dans le cadre de cette mission, parce qu’il s’agit d’un dysfonctionnement du système de soins qui peut être régularisé à tout moment du processus. Le prendre en compte exclurait ces structures à moyen et long terme du financement. Enfin, considérer la population de façon unimodale et intrinsèque pour l’allocation, défavoriserait certains départements tels que les 4 départements du Nord du Bénin qui sont vastes mais moins peuplés que ceux du Sud. Pour une plus grande équité, les critères de superficie, de niveau de pauvreté monétaire et de taux de fréquentation ont été proposés.

Dans le cadre de la présente étude sur l’allocation par région, la population a été le critère essentiel retenu associé à la superficie (aire sanitaire) pour réduire le manque d’équité allocative observé. En effet, la population à compter pour au moins 60% quels que soient les scénarii proposés, à travers la population desservie, le taux de fréquentation des services et l'indice de pauvreté monétaire.

38

Après cette analyse de la pertinence des critères envisagés, quatre d’entre eux ont été retenus pour monter les scenarii. Il s’agit de : - La population desservie, - Le taux de fréquentation des services, - La Superficie (Aire sanitaire), - Indice de pauvreté monétaire.

Les deux scénarii ci-après ont été proposés à cet effet :

4.1. Présentation du Scénario 1

La répartition suivante sera considérée pour le scénario 1 :

 20% des crédits alloués au DDS  20% des crédits alloués au CHD  60% des crédits alloués au ZS

En ce qui concerne la répartition par niveau, 50% des crédits alloués seront distribués de façon égalitaire et le reste en fonction des critères retenus et en tenant compte des spécificités de chaque niveau. Cependant, en ce qui concerne les CHD du fait qu’ils n’ont pas les mêmes niveaux en terme de plateau technique, de qualité du personnel et de statut (CHU, CHD...), nous avons retenu 40% au lieu des 50% prévus pour donner plus de poids à la partie variable. Les tableaux ci-après illustrent la démarche. Ils sont accompagnés des résultats de la simulation réalisée sur la base des différents scénarii. Pour réaliser les simulations, nous avons considéré comme montant à répartir, la moyenne de la dotation totale accordée à l’ensemble des départements de 2007 à 2012, soit 4.599.495.333 FCFA. Tableau n° 9 : Dotation par DDS des 20% des 4.599.495.333 CRITERES Montant/ poids Observations

Dotation globale Dotation Fixe (DF) par DF= 50% des répartie de façon égalitaire à à répartir département 20%de DT toutes les DDS 20% de la Dotation Variables Combinaison en fonction du dotation total (DV) selon critères de DV= (20%de poids des critères (A+B) aux péréquation DT)- DF 39

départements Population (pop A=part de la population par 50% (DT) desservie) DDS*50%DV Pauvreté (indice) Non applicable Superficie (aire B=part de la superficie par 50% sanitaire) DDS*50%DV Performance Non applicable (fréquentation) Dotation par DDS = DF/6 +0,50DV (part pop+part superficie)

Tableau 10 : Résultats de la simulation DDS.

Total Dotation Départements Département Dotation fixe dotation variable Total alloué

Atacora/ Donga 76 658 255,56 94 653 741,96 171 311 997,52

Borgou/Alibori 76 658 255,56 146 724 536,93 223 382 792,49

Atlantique /Littoral 76 658 255,56 56 469 456,43 133 127 711,98

Mono /Couffo 76 658 255,56 37 580 290,35 114 238 545,90

Ouémé /Plateau 76 658 255,56 47 763 319,88 124 421 575,44

919 899 066,67 Zou /Collines 76 658 255,56 76 758 187,78 153 416 443,34 Tableau n°11 : Dotation par CHD des 20% des 4.599.495.333.

CRITERES Montant/ poids Observations

Dotation globale à DF= 40% des 20%de Répartie de façon égalitaire à Dotation Fixe (DF) par CHD répartir DT toutes les CHD Dotation Variables (DV) Combinaison en fonction du selon critères de péréquation DV=(20%de DT)- DF poids des critères (A+B+C) A=part de la population par Population (pop desservie) 20% CHD*20%DV 20% de la dotation Pauvreté (indice) Non applicable total aux B=part de la superficie par Superficie (aire sanitaire) 30% départements (DT) CHD*30%DV C= indice de fréquentation (part de fréquentation de chaque CHD Performance (fréquentation) 50% dans la fréquentation globale) par CHD*50%DV 40

Dotation par CHD = DF/6 + (0,20DV* part pop) + (0,30DV*part superficie) + (0,50DV* indice de fréquence)

Tableau n°12 : Résultats de la simulation CHD.

Total Dotation Départements Département Dotation fixe dotation variable Total alloué par CHD

Atacora/ Donga 61 326 604,44 87 930 315,35 149 256 919,79

Borgou/Alibori 61 326 604,44 166 402 758,85 227 729 363,29

Atlantique /Littoral 61 326 604,44 110 858 690,12 172 185 294,57

Mono /Couffo 61 326 604,44 39 414 378,74 100 740 983,19

Ouémé /Plateau 61 326 604,44 63 393 833,88 124 720 438,32

919 899 066,67 Zou /Collines 61 326 604,44 83 939 463,06 145 266 067,51 367 959 626,67 551 939 440,00 919 899 066,67 NBNB :: Puisse Puisqu'il qu'il n'y n'ya a pas dede CHDCHD dans dans l'Atlantique l'Atlantique /Littoral, /Littoral, 10% 10% seront seront reversé reversés à la DDS à la et DDS 90% auet ZS90% au ZS

Tableau n°13 : Dotation par ZS des 60% des 4.599.495.333 CRITERES Montant/ poids Observations

Dotation globale Dotation Fixe (DF) DF= 40% des Répartie de façon égalitaire à toutes à répartir par CHD 20%de DT les CHD Dotation Variables Combinaison en fonction du poids (DV) selon critères de DV= (20%de des critères (A+B+C+D) péréquation DT)- DF 60% de la Population (pop 15% A=part de la population par dotation total aux desservie) ZS*15%DV départements Pauvreté (indice) 15% B=part indice de pauvreté par ZS*15%DV (DT) Superficie (aire 20% C= part de la superficie par sanitaire) ZS*20%DV D= indice de fréquentation (part de Performance 50% fréquentation de chaque ZS dans la (fréquentation) fréquentation globale) par ZS*50%DV Dotation par ZS = DF/34 + (0,15DV* part pop)+ (0,20DV*part superficie)+ (0,15DV*part indice de pauvreté)+(0,50DV* indice de freq ) 41

Tableau n° 14:Résultats de la simulation ZS.

Total Dotation zones sanitaires Zones sanitaires Dotation fixe Dotation variable Total alloué par ZS Banikoara 32 467 025,88 36 637 753,40 69 104 779,28 Malanville/Karimama 32 467 025,88 77 544 485,05 110 011 510,93 Kandi/Gogonou/Ségbana 32 467 025,88 62 603 205,85 95 070 231,74 Natitingou/Boucoumbé/Toucountouna 32 467 025,88 36 937 097,16 69 404 123,04 Kouandé/Péhunco/Kérou 32 467 025,88 59 135 423,24 91 602 449,12 Tanguiéta/Matéri/Cobly 32 467 025,88 60 226 023,07 92 693 048,95 Abomey/calavi/So-Ava 32 467 025,88 108 398 355,26 140 865 381,14 Allada/Toffo/Zè 32 467 025,88 46 701 226,11 79 168 251,99 Ouidah/Kpomassè/Tori-Bossito 32 467 025,88 34 302 021,02 66 769 046,90 Bembèrèkè /Sinendé 32 467 025,88 51 169 809,76 83 636 835,64 Nikki/Kalalé/Pèrèrè 32 467 025,88 75 359 200,13 107 826 226,01 Parakou/N’dali 32 467 025,88 68 908 015,75 101 375 041,63 Tchaourou 32 467 025,88 45 918 589,44 78 385 615,32 Savalou/Bantè 32 467 025,88 46 011 954,96 78 478 980,84 Dassa-Zoumè/Glazoué 32 467 025,88 38 047 458,97 70 514 484,85 Savè/Ouèssè 32 467 025,88 41 633 846,88 74 100 872,77 Aplahoué/Djakotomè/Dogbo 32 467 025,88 55 524 575,66 87 991 601,54 Klouékanmè/Lalo/Toviklin 32 467 025,88 34 125 281,26 66 592 307,14 Bassila 32 467 025,88 28 900 275,38 61 367 301,26 Djougou/Copargo/Ouaké 32 467 025,88 74 971 711,04 107 438 736,92 Cotonou 1/Cotonou 4 32 467 025,88 15 400 927,00 47 867 952,88 Cotonou 2/ Cotonou 3 32 467 025,88 39 218 687,30 71 685 713,18 Cotonou 5 32 467 025,88 44 228 333,46 76 695 359,34 Cotonou 6 32 467 025,88 30 096 850,88 62 563 876,76 Lokossa/Athiémè 32 467 025,88 50 961 197,25 83 428 223,13 Comè/Grand-Popo/Bopa/Houéyogbé 32 467 025,88 25 707 380,02 58 174 405,91 Adjohoun/Dangbo/Bonou 32 467 025,88 23 244 487,10 55 711 512,98 Akpro/missérété/Avrankou/Adjarra 32 467 025,88 35 076 846,41 67 543 872,30 Porto-Novo/Sèmè-Kpodji/Aguégués 32 467 025,88 114 549 839,49 147 016 865,38 Pobè/Kétou/Adja-Ouèrè 32 467 025,88 47 748 260,98 80 215 286,87 Sakété/Ifangni 32 467 025,88 20 111 523,65 52 578 549,53 Abomey/Agbangnizoun/Djidja 32 467 025,88 56 427 882,16 88 894 908,04 Covè/Ouinhi/Zagnanado 32 467 025,88 39 481 832,45 71 948 858,33 2 759 697 200,00 Bohicon/Za-Kpota/Zogbodomè 32 467 025,88 30 507 962,48 62 974 988,36

42

4.2. Présentation du Scénario 2

Ici, il s’agira de rechercher une clé de répartition des ressources par département et appliquer 20% DDS, 20% CHD et 60% ZS à l’intérieur de chaque département

Les 4.599.495.333 fcfa seront distribués par département en fonction des critères retenus et en tenant compte des spécificités de chaque niveau.

Tableau n°15 : Dotation par département

CRITERES Montant/ poids Observations

Dotation Dotation Fixe (DF) par DF= 50% des Répartie de façon égalitaire à tous les globale à département DT départements répartir Dotation Variables (DV) selon DV= (50%de Combinaison en fonction du poids des critères de péréquation DT) critères (A+B+C+D) Dotation Population (pop desservie) 15% A=part de la population par ZS*15%DV totale à Pauvreté (indice) 15% B=part indice de pauvreté par ZS*15%DV répartir Superficie (aire sanitaire) 25% C= part de la superficie par ZS*20%DV (DT) D= indice de fréquentation (part de Performance (fréquentation) 45% fréquentation de chaque ZS dans la fréquentation globale) par ZS*50%DV

Dotation par Département = DF/6 + (0,15DV* part pop) + (0,20DV*part superficie) + (0,15DV*part indice de pauvreté) + (0,50DV* indice de fréquentation) La dotation ainsi obtenue par département sera soumise à la clé de répartition suivante :

 Dotation DDS = Dotation par Département *20% ;  Dotation CHD = Dotation par Département *20% ;  Dotation ZS = Dotation par Département *60%.

43

Tableau n°16 : Résultats de la simulation pour les DDS

Total Dotation Départements Départements Dotation fixe dotation variable Total alloué Dotation DDS

Atacora/ Donga 383 291 277,78 361 680 478,98 744 971 756,76 148 994 351,4

Borgou/Alibori 383 291 277,78 642 587 275,21 1 025 878 552,99 205 175 710,6

Atlantique /Littoral 383 291 277,78 448 527 764,53 831 819 042,31 166 363 808,5 183 000 189,31

Mono /Couffo 383 291 277,78 212 120 119,19 595 411 396,96 119 082 279,4 Ouémé /Plateau 383 291 277,78 270 325 276,65 653 616 554,42 130 723 310,9

4 599 495 333,3 Zou /Collines 383 291 277,78 364 506 752,12 747 798 029,90 149 559 606,0 Tableau n°17 : Résultats de la simulation pour les CHD

Total Dotation Départements Départements Dotation fixe dotation variable Total alloué Dotation CHD Atacora/ Donga 383 291 277,8 361 680 479,0 744 971 756,8 148 994 351,4 Borgou/Alibori 383 291 277,8 642 587 275,2 1 025 878 553,0 205 175 710,6

Atlantique /Littoral 383 291 277,8 448 527 764,5 831 819 042,3 166 363 808,5 Mono /Couffo 383 291 277,8 212 120 119,2 595 411 397,0 119 082 279,4 Ouémé /Plateau 383 291 277,8 270 325 276,6 653 616 554,4 130 723 310,9

4 599 495 333,3 Zou /Collines 383 291 277,8 364 506 752,1 747 798 029,9 149 559 606,0

NB : Puisse qu'il n'ya pas de CHD dans l'Atlantique /Littoral, 10% seront reversé à la DDS et 90% au ZS

Tableau n°18 : Résultats de la simulation pour les ZS Dotation à répartir Total Dotation DépartementsDépartements Dotation fixe dotation variable Total alloué par ZS Atacora/ Donga 383 291 277,78 361 680 478,98 744 971 756,76 446 983 054,05 Borgou/Alibori 383 291 277,78 642 587 275,21 1 025 878 552,99 615 527 131,79 Atlantique /Littoral 383 291 277,78 448 527 764,53 831 819 042,31 798 546 280,61 948 273 708,23 Mono /Couffo 383 291 277,78 212 120 119,19 595 411 396,96 357 246 838,18 Ouémé /Plateau 383 291 277,78 270 325 276,65 653 616 554,42 392 169 932,65

4 599 495 333,33 Zou /Collines 383 291 277,78 364 506 752,12 747 798 029,90 448 678 817,94

En ce qui concerne la répartition entre zones sanitaires d’un même département, 50% des 4.599.495.333 seront distribués de façon égalitaire et le reste en fonction des critères retenus et en tenant compte des spécificités de chaque zone. Le tableau ci-après illustre la démarche. 44

Tableau n°19 : Clé de répartition par zone

CRITERES Montant/ poids Observations DFz= 50% des Répartie de façon Dotation globale à répartir Dotation Fixe (DFz) par ZS DT/nombre de ZS égalitaire à tous les ZS Combinaison en fonction Dotation Variables (DV) selon du poids des critères critères de péréquation DV= (50%de DT) (A+B+C) A=part de la population Population (pop desservie) 30% par ZS*30%DV Pauvreté (indice) Non applicable C= part de la superficie Superficie (aire sanitaire) 30% par ZS*30%DV D= indice de fréquentation (part de fréquentation de chaque ZS dans la fréquentation Dotation totale à répartir (DT) Performance (fréquentation) 40% globale) par ZS *40%DV

Dotation par ZS = DF/nZS + (0,30DV* part pop)+ (0,30DV*part superficie)+(0,4 DV* indice de freq ) 45

Tableau n°20 : Résultats des simulations au sein d’un même département

Départements et ZS Atacora/ Donga Dotation fixe dotation variable Total alloué par ZS

Natitingou/Boucoumbé/Toucountouna 44 698 305,41 33 603 921,93 78 302 227,34 Kouandé/Péhunco/Kérou 44 698 305,41 47 499 123,95 92 197 429,36 Tanguiéta/Matéri/Cobly 44 698 305,41 51 762 088,81 96 460 394,22 Bassila 44 698 305,41 20 531 336,39 65 229 641,80 Djougou/Copargo/Ouaké 44 698 305,41 70 095 055,94 114 793 361,34 Total à répartir vers les ZS 446 983 054,05

Borgou/Alibori Banikoara 43 966 223,70 28 082 689,46 72 048 913,16 Malanville/Karimama 43 966 223,70 57 947 678,73 101 913 902,43 Kandi/Gogonou/Ségbana 43 966 223,70 40 841 840,66 84 808 064,36 Bembèrèkè /Sinendé 43 966 223,70 38 237 303,97 82 203 527,67 Nikki/Kalalé/Pèrèrè 43 966 223,70 56 741 915,45 100 708 139,15 Parakou/N’dali 43 966 223,70 54 832 894,24 98 799 117,94 Tchaourou 43 966 223,70 31 079 243,39 75 045 467,09 Total à répartir vers les ZS 615 527 131,79

Atlantique /Littoral Abomey/calavi/So-Ava 67 733 836,30 151 317 608,93 219 051 445,23 Allada/Toffo/Zè 67 733 836,30 105 910 076,75 173 643 913,05 Ouidah/Kpomassè/Tori-Bossito 67 733 836,30 71 955 770,88 139 689 607,18 Cotonou 1/Cotonou 4 67 733 836,30 16 731 876,00 84 465 712,30 Cotonou 2/ Cotonou 3 67 733 836,30 45 491 711,07 113 225 547,37 Cotonou 5 67 733 836,30 47 807 856,67 115 541 692,97 Cotonou 6 67 733 836,30 34 921 953,82 102 655 790,12 Total à répartir vers les ZS 948 273 708,23

Mono /Couffo Lokossa/Athiémè 44 655 854,77 47 905 040,08 92 560 894,85 Comè/Grand-Popo/Bopa/Houéyogbé 44 655 854,77 29 967 759,09 74 623 613,86 Aplahoué/Djakotomè/Dogbo 44 655 854,77 62 976 752,96 107 632 607,73 Klouékanmè/Lalo/Toviklin 44 655 854,77 37 773 866,96 82 429 721,74 Total à répartir vers les ZS 357 246 838,18

Ouémé /Plateau Adjohoun/Dangbo/Bonou 39 216 993,27 20 609 210,00 59 826 203,27 Akpro/missérété/Avrankou/Adjarra 39 216 993,27 25 871 297,46 65 088 290,72 Porto-Novo/Sèmè-Kpodji/Aguégués 39 216 993,27 71 102 917,38 110 319 910,65 Pobè/Kétou/Adja-Ouèrè 39 216 993,27 59 062 393,23 98 279 386,50 Sakété/Ifangni 39 216 993,27 19 439 148,26 58 656 141,52 Total à répartir vers les ZS 392 169 932,65

Zou /Collines Savalou/Bantè 37 389 901,49 42 278 151,86 79 668 053,35 Dassa-Zoumè/Glazoué 37 389 901,49 33 025 295,45 70 415 196,95 Savè/Ouèssè 37 389 901,49 39 923 341,28 77 313 242,78 Abomey/Agbangnizoun/Djidja 37 389 901,49 51 070 219,07 88 460 120,57 Covè/Ouinhi/Zagnanado 37 389 901,49 35 774 853,26 73 164 754,75 Bohicon/Za-Kpota/Zogbodomè 37 389 901,49 22 267 548,05 59 657 449,54 Total à répartir vers les ZS 448 678 817,94

4.3. Analyse Comparative des différents scénarii avec les allocations actuelles

Tous les scenarii proposés sont valables et incitent les acteurs à tous les niveaux à travailler pour l’amélioration des indicateurs proposés en vue du relèvement du niveau de ressources 46 allouées. En ce qui concerne la répartition des ressources au sein de la zone sanitaire (quel que soit le scénario utilisé) elle devra être réalisée par la DPP et les acteurs de terrain, parce que les critères retenus appellent des indicateurs qui ne sont pas désagrégés au niveau « commune » voire « arrondissement ». Le graphique ci-dessous, fait la synthèse de la comparaison de la dotation actuelle des crédits délégués utilisée avec les dotations respectives obtenues à partir des scénarii 1 et 2 par département pour l’ensemble des ressources à distribuer (DDS + CHD+ZS).

Graphique n°7:

Il ressort de ce graphique que quels que soient les scénarii,les départements de l’Atlantique/Littoral, du Borgou/Alibori et de l’Atacora/Donga reçoivent plus de ressources qu’avant et que, les trois autres départements en reçoivent moins. Le mécanisme porté par les deux scénarii promeut la performance des structures en vue de disposer des ressources plus importantes les années ultérieures. Toutefois, le scénario2 paraît plus intéressant que le scénario 1, pour son acceptabilité.

47

CONCLUSIONS ET RECOMMANDATIONS.

Si l’on peut légitimement estimer que le secteur de la santé ne dispose pas suffisamment de ressources pour faire face à l’ensemble des défis de la maladie et de la pauvreté, les volumes de ressources globalement mobilisés suffisent pour mettre en place une réponse adaptée aux priorités de santé publique. Ainsi, la transparence et la rationalisation de l’utilisation des ressources publiques constituent les enjeux essentiels du financement de la santé pour les prochaines années. La transparence pourrait être obtenue par une présentation analytique des dépenses publiques. Il serait en particulier important de bien identifier les charges du Ministère de la santé. En revanche les zones sanitaires et les centres de santé qui sont au niveau périphérique et qui desservent avant tout les populations devraient bien être pris en compte dans la répartition des ressources. La rationalisation passe par (i) une conformité avec la politique de santé pour l’allocation des ressources tant en termes de nature de dépense que de bénéficiaires, et (ii) par une meilleure répartition des ressources entre les différents niveaux de la pyramide sanitaire. Ainsi, on pourrait attendre du Ministère de la santé qu’il produise un rapport annuel pour indiquer comment les ressources financières sont réparties entre les différents niveaux de la pyramide et surtout le taux accordé au niveau opérationnel. On s’attendrait à ce que dans les années à venir les ressources par habitants connaissent une évolution significative, en particulier dans les régions où la pauvreté domine. Cette augmentation devrait logiquement bénéficier aux services de santé de base et aux hôpitaux de première référence qui constituent le socle de l’offre de santé pour ces populations. Le ciblage des dépenses devrait conduire à mieux soutenir les programmes de santé maternelles et infantiles et la lutte contre les principales maladies transmissibles dont en premier lieu le paludisme. Cela est particulièrement important dans les régions à forte densité de population car ce sont les résultats dans ces régions qui apporteront les gains les plus significatifs. Ainsi l’équité résultera d’une meilleure répartition de la dépense publique dans les zones défavorisée et l’efficience proviendra d’une dépense mieux ciblée y compris dans des zones globalement plus favorisées. Toute la difficulté des choix d’allocation provient de l’équilibre entre ces deux priorités qui peuvent rentrer en tension. Pour cette raison le cadre de dépense à moyen terme devra permettre une bonne lisibilité des ressources nécessaires pour atteindre une meilleure équité avec une performance accrue de sorte à ce que les pouvoirs publics agissent à :

48

 Accomplir l’objectif d’aller vers 15% pour le secteur santé lors de l’élaboration du CDMT et du budget général de l’Etat

Il s’agira essentiellement de faire un plaidoyer fondé sur les besoins réels du secteur de la santé (carte sanitaire : acteurs du système, centre de formation et de recherche) et coût des interventions.

Ceci étant, le ministère de la santé devra élaborer des documents qui synthétisent les objectifs qu’il s’est fixé en lien avec les besoins.

- La carte sanitaire : elle précise le positionnement géographique des formations sanitaire sur un fond de carte du Bénin avec les types de prestations rendus, les éléments d’information sur le niveau de respect des normes, les besoins divers en ressources humaines, matérielles et financières au regard du disponible. La carte devra également donner les informations sur les acteurs et partenaires exerçant dans les localités.

- Le coût des prestations : il est nécessaire de produire une base de données détaillée pour le système santé au Bénin. Par exemple, il n’a pas été possible d’avoir la structure des dépenses des acteurs publics à chaque niveau de la pyramide. Ces informations auraient permis de connaître les coûts fixes des différents types de formations sanitaires, des DDS et des Zones sanitaires.

- Maintien de la tendance croissante dans la programmation : les structures centrales de la chaîne PPBS devront être amenés à veiller à éviter une programmation en dents de scie des allocations au secteur afin d’afficher la volonté de conduire aux résultats escomptés.

Toutes ces dispositions amélioreront de façon certaine, la prévisibilité des allocations en termes des ressources budgétaires à allouer au secteur de la santé et en termes de dépenses de santé.

Les autorités du secteur devront donc organiser le plaidoyer de manière à respecter les objectifs programmatiques et à drainer les dépenses effectives vers les résultats susceptibles de servir de pièces à conviction. 49

. Améliorer le circuit des dépenses

Douze ans après et au regard du contexte actuel, l’architecture du Contrôle Financier mise en place ne répond plus aux besoins de célérité dans l’exécution des dépenses. L’un des goulots, comme cela a été invoqué plus haut est le contrôle financier au niveau des départements. Il est vrai qu’une actualisation s’avère nécessaire sur toute la chaîne des dépenses mais il est également nécessaire de veiller à éliminer les facteurs de personnalisation des procédures au niveau de la chaine du contrôle financier si l’on veut réduire les délais et améliorer la qualité de la dépense. Pour faciliter cette réforme, il va falloir revoir le mode de fonctionnement des structures déconcentrées en général et rendre fonctionnels ou opérationnels les douze départements que compte le Bénin en particulier. La réforme qui sera initiée par le Contrôleur Financier (le Ministre de l’Economie et des Finances pourrait consister à :

(i) instaurer une délégation de l’ordonnancement par le Préfet à un de ses chargé de mission, en ce qui concerne certains dossiers dont l’importance sera déterminée par la fixation de seuils ; (ii) Désigner deux ou trois délégués du contrôleur financier au niveau de chaque département en constituant des paquets de compétence au regard de la charge de travail généré par les secteurs. Chaque délégué s’occupera, le cas échéant, d’un groupe de ministère.

. Moderniser le Système Intégré de Gestion des Finances Publiques (SIGFIP)

La dépersonnalisation des procédures signifie que les dossiers de même type doivent dans un système emprunter le même parcours et sans considération de celui qui l’a émis. Il est donc nécessaire, pour la célérité et l’éthique, de se doter d’un système d’information ou d’un programme informatique qui assure la traçabilité du parcours de chaque dossier. Ce faisant, le système devait démarrer depuis le gestionnaire de crédit permettant aux acteurs de recourir à tous moment aux causes de rejet d’un dossier, permettant ainsi à tout auditeur d’avoir accès à l’historique d’un dossier et de vérifier si tous les dossiers de même nature et de même consistance reçoivent le même avis du contrôleur financier et des autres acteurs de la chaîne. 50

Par ailleurs, la mise en place d’un progiciel de ce type supprimera les va-et-vient des dossiers entre les différents niveaux de contrôle ainsi que la paperasse et les rançonnements. Un dossier qui a reçu avis favorable à un niveau n’a pas besoin d’y revenir. (exemple: Eviter les va et vient entre gestionnaire, DRFM et DCF). Le gestionnaire de crédit pourra remettre le bon de commande à l’attributaire dès que le dernier contrôle sera favorable. Il devra être possible à tous les acteurs de la chaîne de voir le parcours des dossiers.

En outre, il est nécessaire de revoir les outils de prévision et de gestion budgétaire afin d’assurer la prévisibilité des dépenses. Le SIGFIP pourra alors être utilisé comme outil de gestion et non de régulation, les voies de rectification de la loi étant prévu, il conviendrait d’y recourir toutes les fois que de besoin.

 Niveau central Ministère de la Santé

Il conviendrait qu’au niveau interne du ministère de la santé, des mesures soient prises pour améliorer le cadre programmatique et d’affectation des ressources selon des principes et des règles établis de manière participative et mis à la portée de tous les acteurs. Il s’agira de :

o Rendre plus fonctionnels les organes de gestion et de pilotage du Budget- Programme

Les réformes qui ont abouti à l’adoption de la Gestion Axée sur les Résultats au bénin a conduit tous les ministères à élaborer chaque année, leurs budgets programmes. Ces réformes prescrivent aux ministères un cadre organisationnel de gestion des budgets programmes qui responsabilise les acteurs sur tout le processus d’élaboration, de mise en œuvre et de suivi-évaluation des budgets programmes. L’adoption de la nouvelle Loi Organique de la Loi des finances (LOLF) exige des acteurs de la chaîne PPBS une animation plus régulière et rigoureuse des structures sectorielles de gestion des budgets. Ces organes de pilotage sont responsabilisés à trois niveaux :

 Au niveau Stratégique

51

Il s’agit d’un Comité de Supervision présidé par le Ministre de la Santé et qui a pour rapporteur le DPP, et pour membres, les chefs de file des programmes ainsi que les points focaux des programmes. Cet organe analyse les propositions d’orientations du Budget programme (CDMT sectoriel) du ministère et opère la hiérarchisation des priorités au regard des stratégies sectorielles. Cette instance fait les arbitrages de manière à respecter aussi bien les objectifs de développement que les objectifs programmatique qui y sont liés, conformément au plan National de Développement de la Santé. Les travaux de ce comité doivent permettre non seulement de passer du niveau actuel de 10% de délégation de crédits à 70% de délégation de crédits aux niveaux intermédiaire et périphérique. Ce comité est également chargé de prendre les mesures correctrices des difficultés rencontrées par les divers acteurs dans l’exécution du budget programme. Il apprécie les performances enregistrées par les acteurs et prend ou fait prendre les décisions qui s’imposent. Le comité devra également se saisir de la situation des ressources humaines par rapport aux besoins objectifs et prendre les mesures correctrices. Dans le cadre de la dotation des centre de formation sanitaire et de recherche en ressources humaines et pour résoudre les problèmes de sédentarisation des RHS, il est nécessaire d’élaborer un guide de gestion du personnel en y définissant les règles et principe qui devront gouverner les affectations des Agents RHS durant leur carrière. Ce document sera un précieux instrument de gestion de la carte sanitaire.

 Au niveau Technique

Un comité de pilotage est mis en place sous la présidence du DPP avec le DRFM comme vice-président. Il a comme rapporteur le Chef de la Cellule de suivi-évaluation du budget programme et comme membres, les points focaux des directions et structures du ministère de la santé, les responsables de structures techniques du Ministère. Ce comité est chargé de mettre en application les directives du comité d’orientation dans l’élaboration du budget programme. Le DPP et le DRFM au sein de ce comité sont responsables de la mise en œuvre des directives du comité d’orientation dont ils devront se saisir pour procéder aux arbitrages nécessaires à la répartition objective et 52

équitable ressources aux programmes et à tous les pallier de la pyramide. A cet effet il est indispensable d’élaborer et de vulgariser des outils d’allocation des crédits à tous les niveaux sur la base des critères objectifs. Ce comité technique suit la mise en œuvre des programmes, organise les revues de suivi et évaluation et rend au fur et à mesure compte au ministre au sein du comité d’orientation avec des propositions claires de mesures à prendre pour une meilleure transformation des ressources allouées à tous les niveaux en résultats soutenus par des indicateurs objectivement vérifiables.

 Au niveau opérationnel

Au niveau opérationnel, il y a les comités de mise en œuvre et de suivi des programmes. Il y en a un par programme. Le comité de mise en œuvre d’un programme est présidé par le Responsable de la structure (Direction) technique dont les attributions donnent la dénomination du programme. C’est la direction technique plus grande contributrice aux résultats attendus du programme. Son point focal est le rapporteur du comité. Sont membres de ce comité, les points focaux des structures techniques responsables des résultats du programme, leurs points focaux et le représentant de la DPP. Ce comité qui doit se réunir une fois par mois, prépare les documents pour les revues du PTA et prépare tous les documents programmatiques pour l’élaboration du PIP ainsi que les rapports d’exécution du PTA et de performance du programme concerné.

- Elaborer, vulgariser et mettre en application, un document, portant directives d’arbitrage et d’allocation budgétaire

Eu égard à tout ce qui a été développé, il est nécessaire que la Direction de la Programmation et de la Prospective élabore un document portant guide d’arbitrage et d’allocation des ressources. Ce guide sera réalisé selon une approche participative et soumis à l’appréciation du Ministre de la Santé au sein du comité d’orientation. Il sera fondé sur une des approches préconisées par le Consultant dans son rapport. Le mécanisme d’allocation des ressources financière et matérielles devra être contenu dans ce guide devra être vulgarisé et expliqué aux acteurs, leur donnant ainsi la possibilité de calculer eux-mêmes, leur dotation en crédits délégués à partir des directives du comité d’orientation et dès notification du budget. 53

Mettre en place un système informatique qui porte la carte sanitaire du Bénin

La gestion du secteur santé exige la production d’une multitude d’informations relatives à son fonctionnement, aux conditions de travail par centre et aux performances enregistrées par les acteurs à tous les niveaux. La synthèse de la situation sur un même document amène à la création d’une carte sanitaire électronique qui donne les informations par centre, par zone, par département sur les ressources financières, les équipements, les ressources humaines, l’état des infrastructures, les prestations offertes, les coûts et les structures de coûts…

54

ANNEXES

55

56

ANNEXE N°1 :TDRs

57

58

59

60

ANNEXE N° 2 :LISTE DES PERSONNES RENCONTREES

Noms et Prénoms Titres Structures FINOUDE Mathias DPP MSP

AMOUSSOU Raymond DAPP MSP

Kadmiel DRFM MSP

GOUNADON Pius DDS Atlantique-Littoral DDS Atlantique-Littoral

AHISSOU Clement DDS Ouémé-Plateau DDS Ouémé-Plateau

DODO Virgil DDS Mono-Couffo DDS Mono-Couffo

NAMBONI Jacob DDS Atacora-Donga DDS Atacora-Donga

ISSA Djibril DDS Borgou-Alibori DDS Borgou-Alibori

KOSSOUHO François DDS Zou- Collines DDS Zou- Collines

PEDRO Charlemagne DCHD DDS Ouémé-Plateau

AMOUSSOU Oscar DCHD DDS Mono-Couffo

SEKE Yérima DCHD DDS Atacora-Donga

MAMA DJIBRIL Issa DCHD DDS Borgou-Alibori

DJEKPE Thomas DCHD DDS Zou- Collines

ADOUNVO Gelaz CSRFM DDS Ouémé-Plateau

ZAGOUNON Thomas d’Aquin CSRFM DDS Atlantique-Littoral

BOHOUNTON François CSRFM DDS Mono-Couffo

DAMANDO Arsene CSRFM DDS Atacora-Donga

SOSSOUPKE George CSRFM DDS Borgou-Alibori

SAMBIENI Maurice CSIEM DDS Atacora-Donga

ASSIANME Aurelien CSIEM DDS Borgou-Alibori

YEFOUNRIN Fréderic CSAE CHD Atacora-Donga

VIGAN Charles CSAF CHD Atacora-Donga

BABONI SOULE Ajaratou CSAE CHD Borgou-Alibori

MOHAMED YACOUBOU CSAF CHD Borgou-Alibori Tahiratou

CSAF CHD Mono-Couffo

GOUDALO Cyr CSAE CHD Mono-Couffo

OBALE Pierre CSAF CHD Ouémé-Plateau 61

GNANHA Cyr CSAE CHD Ouémé-Plateau

HOUNKANLIN Augustin CSAE CHD Zou- Collines

HOUNNANKAN Simone C ZS ZS Cotonou 5

AHOUSSINOU Clément C ZS ZS Ouidah/Kpomassè/ Tori - Bossito

BOURAIMA C ZS ZS Porto-Novo –Aguégué- Sèmè

SOGLONOU C ZS ZS Pobè-Adja-wèrè-Kétou

AISSAN Julien C ZS ZS Klouekanmey-Toviklin- Lalo

SOURAKATOU C ZS ZS Djougou-Copargo- Ouaké

HADDA CZS ZS Parakou-Ndali

MEVO-GUEZO Blaise CZS ZS Zogbodomey-Bohicon- Zapkota

BATONON Achille C ZS ZS Malanville-Karimama

Koumassi MONTCHO Chef de Service de la Préparation du MEF Budget (DGB)

DJIGLA Adjoint du Contrôleur Financier assurant MEF l’intérim

Rodrigue CHAOU Assistant du Directeur Général du MEF Budget chargé de la Synthèse.

Richard MEKPO Directeur de la Programmation des MDAEP Investissements Publics, Directeur Général des Investissements et du Financement du développement par Intérim.

Marlène SOUDE Chef service à la Cellule d’Analyse et de MDAEP Synthèse des Performances des Projets et Programmes 62

ANNEXE N° 3 : LISTE DE PRESENCE A LA VALIDATION DU RAPPORT 63

64

65

ANNEXE N° 4 : SCHEMA DE FONCTIONNEMENT DU PROCESSUS DE PROGRAMMATION DES INVESTISSEMENTS PUBLICS

Fixation des objectifs Elaboration du cadre macroéconomique d’éclairage Définition de stratégie et programmes Elaboration du cadre de dépenses à Moyen Terme (CDMT)

Identification de projets Elaboration de la Note Orientation économique du Budget Général de l’Etat Préparation et Evaluation de projets

Elaboration du document d’orientation pour l’élaboration du PIP Ministères techniques

Séance d’analyse et de programmation des projets

Elaboration de la première du PIP mouture PIP

Concertation MPDEPP-CAG-MEF sur la première mouture du PIP

Transmission de l’avant-projet du PIP aux DPP des ministères pour validation

Examen de l’avant-projet du PIP par le Gouvernement

Examen de l’avant-projet du PIP par la Commission du Plan et des Finances de l’Assemblée Nationale

Vote du Budget Général de l’Etat par l’Assemblée Nationale

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ANNEXE N° 4 : FICHE DE PREPARATION DU PIP

REPUBLIQUE DU BENIN

-*-*-*-*-*-*-*-*-*-*- MINISTERE DU DEVELOPPEMENT, DE L’ECONOMIE ET DES FINANCES

-*-*-*-*-*-*-*-*-*-*-*-*-*-*-*-*-*-*-*-*-*-*-*-*- DIRECTION DE LA PROGRAMMATION DES INVESTISSEMENTS

-*-*-*-*-*-*-*-*-*-*-*-*-*-*-*-*-*-*-*-*-*-*- PREPARARTION DU PROGRAMME D'INVESTISSEMENTS PUBLICS 2006 – 2008

X Intitulé du projet : En cours

Nouveau Code LP (Réservé au Plan) Code LF : Structure de tutelle :

Rédacteur de la fiche………………………….. Division de la structure de tutelle : Nom : Service : Tél:

Programme ou Secteur : Type d'intervention : Sous-Secteur / Filière : Localisation : Date de démarrage : Date d'achèvement : Date d'approbation du Gouvernement : Nature du support : 67

Description sommaire du projet :

I- JUSTIFICATION STRATEGIQUE DU PROJET: Description et conformité aux priorités

Contexte, objectifs et effets attendus du Projet Type et effectifs de populations visées

Justifiez la conformité avec les orientations du Justifiez la conformité avec les priorités du secteur développement national

Justifiez la conformité avec les priorités du sous-secteur Justifiez la conformité avec les priorités de la filière

Justifiez la conformité avec les priorités du type d'intervention Justifiez la conformité avec les priorités régionales

Organisation et Gestion du Projet Impacts sur l'emploi, les revenus et les conditions de vie (*)

Impact sur l'environnement (*) Autres impacts attendus (*)

(*) Donnez des indicateurs chiffrés et commencez

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DEGRE D'ELABORATION DES DOSSIERS D’ETUDE

NIVEAU D'ETUDE ATTEINT

NIVEAU OUI/NON INTITULE DU DOCUMENT DATE

Préfactibilité PAG Factibilité Evaluation Economique Rapports d’études de rentabilité et d‘études architecturales Avant projet d'exécution (si applicable) Dernière supervision (projet en cours)

Coûts récurrents annuels En phase de croisière : Entretien : Fonctionnement : Budget additionnel à prévoir par l'Etat: Chiffre d'affaires en années de croisière (si applicable) : Taux de rentabilité (si applicable) : Délai de récupération (projet productif) : Taux de rentabilité Economique :

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Indicateur de réalisations physiques du projet (en volume)

Résultat physique unité Avant 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2006/2008 Après TOTAL Années de 2002 2008 croisière Bâtiments Véhicules Pistes Emplois additionnels créés (*) Précisez l'unité correspondant aux réalisations

REALISATIONS ET PREVISIONS Par type de financement (en valeur)

Code Bailleur Nature Autorisation Avant réalisé Réalisé réalisé estimé estimé prévu prévu prévu Prévu Après Total bailleur de fonds de prog. 2002 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2007/ 2009 Antérieure 2009

1-

2-

3-

4-

Totaux

Etat d'avancement des négociations de financement

Bailleur de fonds Accord de principe Evaluation Convention de Accord pour Supports (*) terminée prêt signée mise en vigueur

70

(*) Préciser les supports disponibles

Par nature de dépenses (en valeur)

Nature de dépenses Avant réalisé Réalisé réalisé estimé estimé prévu prévu prévu Prévu Après Total 2002 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2007/2 2009 009

Bâtiments

Infrastructures et aménagements

Equipements locaux

Equipements importés

Fonctionnement (hors A. T)

Assistance technique étrangère

Assistance technique locale

Formations

Etudes

Totaux

Degré de priorité accordé par le DPP (Cf. catégorie de 1 à 5 du plan) :

Visa du DPP 71

ANNEXE N° 5 :FICHE DE JUSTIFICATION STRATEGIQUE DU PROJET

Contexte, objectifs et effets attendus du projet : faire une description sommaire du projet.

Type et effectifs de population visée : Mentionner les cibles du projet.

Conformité aux orientations nationales : Mentionner la contribution du projet aux grandes priorités que doivent respecter les investissements publics dans le sous-secteur concerné.

Conformité aux priorités du sous-secteur : Les orientations du sous-secteur sont tirées du document de stratégie. Ici, il faut mentionner la contribution du projet aux grandes priorités que doivent respecter les investissements publics dans le sous-secteur concerné.

Conformité aux priorités de la filière : Mentionner la contribution du projet aux grandes priorités que doivent respecter les investissements publics dans la filière concernée.

Conformité aux priorités définies pour le type d’intervention : Dans tous les secteurs, on distingue chaque type d’intervention possible de l’Etat. Chacun de ces types d’intervention doit respecter des priorités et caractéristiques précises, afin qu’ils soient cohérents avec les nouvelles orientations du Gouvernement. Ici, il faut mentionner la contribution du projet aux priorités du type d’intervention concernée.

Conformité du projet aux priorités régionales : Mentionner la contribution du projet aux priorités régionales. Ces priorités sont définies par les politiques économiques régionales et le schéma directeur d’aménagement du territoire.

Organisation et gestion du projet : Mentionner les structures et les effectifs chargés de l’exécution du projet ainsi que son mode de gestion.

Impact sur l’emploi, les revenus et les conditions de vie : Mentionner les impacts sociaux attendus de la mise en œuvre du projet.

Impact sur l’environnement : Mentionner l’impact éventuel du projet sur l’environnement.

Autres impacts attendus : Mentionner les impacts autres que ceux ci-dessus.

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ANNEXE N° 6 : FICHE D’APPRECIATION DU DEGRE D’ELABORATION DES DOSSIERS D’ETUDE ET DES INDICATEURS DE REALISATIONS PHYSIQUES.

Cette fiche fournit des informations sur le degré d’élaboration des dossiers d’étude et sur les indicateurs de réalisation physique du projet. Les ministères doivent renseigner :

Le niveau d’étude atteint : il concerne la préfactibilité, la factibilité, l’évaluation économique, l’avant projet d’exécution (si c’est applicable) et la dernière supervision. Pour chacune de ces rubriques, il faut répondre oui ou non et si oui, mentionner le document de support et sa date d’élaboration.

Les coûts récurrents en phase de croisière : Reporter ici le montant des coûts récurrents s’il existe dans le dossier d’étude et surtout la part imputée à l’Etat.

Pour les projets à caractère productif, mentionner le chiffre d’affaires en année de croisière, le taux de rentabilité interne, le délai de récupération et le taux de rentabilité économique.

Les indicateurs de réalisations physiques : Donner l’appellation de chaque réalisation, l’unité correspondante et programmer la quantité de réalisation prévue pour chaque année (réalisée et prévue).

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ZS DE ATACORA-DONGA Crédits alloués 2007 2008 2009 2010 2011 2012

Prévision 53 400 000 66 700 000 70 400 000 52 796 000 47 796 000 48 696 000

Bassila Engagement 53 399 304 66 698 588 65 141 353 52 714 200 45 666 065 43 428 743

Décaissement 53 399 304 66 698 588 51 006 695 51 922 268 38 670 500 43 428 743

Prévision 86 000 000 99 000 000 108 806 000 111 580 000 103 580 000 105 530 000

Djougou/Copargo/Ouaké Engagement 85 158 021 98 999 895 105 477 711 111 579 455 87 242 166 103 053 220

Décaissement 85 158 021 98 999 895 104 444 710 108 579 955 78 367 746 103 053 220

Prévision 83 000 000 100 450 000 98 650 000 91 720 000 86 440 000 89 440 000 Natitingou/Boucoumbé/ Engagement 82 997 136 100 444 386 88 633 285 91 717 575 66 040 330 82 588 519 Toucountouna Décaissement 82 997 136 100 444 386 82 019 790 91 579 075 64 357 060 82 588 519

Prévision 82 923 000 100 323 000 96 523 000 73 665 000 68 035 000 69 785 000

Kouandé/Péhunco/Kérou Engagement 82 909 531 100 321 060 96 360 663 72 959 722 61 756 503 67 259 883

Décaissement 82 909 531 100 321 060 69 575 901 68 454 722 57 546 838 67 259 883

Prévision 81 468 000 113 656 000 100 150 000 78 966 000 73 450 000 74 950 000

Tanguiéta/Matéri/Cobly Engagement 81 447 839 113 650 267 99 938 430 76 956 890 55 081 660 64 978 295

Décaissement 81 447 839 113 650 267 98 570 845 62 577 554 53 972 660 64 978 295

ZS DE ATLANTIQUE-LITTORAL Crédits alloués 2007 2008 2009 2010 2011 2012

Prévision 74 420 000 88 620 000 88 620 000 70 935 000 65 925 000 65 925 000

Abomey-Calavi/So-Ava Engagement 74 420 000 82 036 235 55 525 074 70 420 430 58 437 149 65 920 000

Décaissement 74 340 000 82 036 235 54 522 299 70 420 430 57 737 525 57 220 000

Allada/Toffo/Zè Prévision 95 100 000 92 980 000 91 980 000 72 929 000 67 675 000 67 075 000 74

Engagement - 92 979 988 - 66 553 718 50 816 815 55 193 497

Décaissement - 92 979 988 82 130 093 66 553 718 44 943 015 53 828 067

Prévision 27 440 000 43 700 000 42 700 000 40 544 000 40 544 000 42 544 000

Cotonou 1/Cotonou 4 Engagement - 43 295 783 26 684 195 32 052 140 38 913 888 42 539 060

Décaissement - 38 811 383 25 286 695 32 052 140 38 913 888 42 539 060

Prévision 59 820 000 85 070 000 86 570 000 80 296 000 80 296 000 80 296 000

Cotonou 2/ Cotonou 3 Engagement - 84 844 314 - 69 457 103 20 751 909 68 426 078

Décaissement - 83 526 844 69 569 599 67 531 108 17 209 000 61 963 708

Prévision 26 120 000 36 520 000 35 520 000 35 520 000 31 755 000 37 755 000

Cotonou 5 Engagement 26 120 000 35 613 315 34 504 650 31 755 000 23 584 180 26 581 988

Décaissement 24 120 000 35 613 315 29 693 650 31 755 000 19 978 705 24 411 633

Prévision 26 860 000 43 390 000 45 390 000 45 632 000 45 632 000 50 632 000

Cotonou 6 Engagement 26 860 000 43 181 793 42 446 361 45 336 457 41 100 087 50 627 393

Décaissement 26 750 000 43 181 793 42 446 361 45 336 457 36 881 914 49 756 232

Prévision 138 968 000 115 280 000 118 980 000 96 354 000 89 760 000 89 760 000

Ouidah/Kpomassè/Tori/ Bossito Engagement - 114 969 067 84 926 839 96 336 400 79 987 767 88 559 000

Décaissement - 137 585 870 63 016 053 96 336 400 73 507 867 82 057 604

ZS DE BORGOU-ALIBORI Crédits alloués 2007 2008 2009 2010 2011 2012

Prévision 45 000 000 56 800 000 58 800 000 44 860 000 41 860 000 45 640 000

Banikoara Engagement 45 000 000 55 661 750 58 780 163 44 805 184 27 180 605 36 867 788

Décaissement 44 952 762 55 661 750 58 780 163 44 805 184 15 705 000 36 183 788 75

Prévision 65 220 000 74 000 000 95 900 000 89 440 000 84 250 000 92 260 000

Bembèrèkè /Sinendé Engagement 65 220 000 62 009 993 79 222 454 89 439 514 63 184 225 92 232 129

Décaissement 65 193 184 55 343 664 64 345 073 89 439 514 51 915 241 92 232 129

Prévision 72 500 000 98 531 000 100 231 000 72 182 000 70 178 000 73 325 000

Kandi/Gogonou/Ségbana Engagement 72 500 000 87 985 356 100 227 166 72 173 216 40 733 469 65 998 840

Décaissement 72 486 006 87 985 356 100 227 166 72 173 216 21 146 000 65 998 840

Prévision 49 279 000 70 670 000 76 770 000 75 168 000 69 710 000 73 710 000

Malanville/Karimama Engagement 49 279 000 67 539 919 71 917 994 75 166 515 39 810 780 67 532 482

Décaissement 49 194 737 66 821 139 71 917 994 75 166 515 18 534 200 67 033 412

Prévision 94 390 000 105 620 000 112 530 000 102 824 000 96 492 000 111 092 000

Nikki/Kalalé/Pèrèrè Engagement 94 390 000 103 530 221 112 529 095 102 822 946 72 369 000 101 337 991

Décaissement 94 263 346 100 483 931 112 529 095 102 822 946 27 384 000 98 975 491

Prévision 66 000 000 76 100 000 80 300 000 58 610 000 55 355 000 63 355 000

Parakou/N’dali Engagement 66 000 000 76 083 690 80 293 816 58 605 560 38 141 922 61 355 705

Décaissement 66 297 669 76 083 690 79 295 816 58 605 560 16 755 400 61 355 705

Prévision 44 500 000 54 550 000 59 290 000 43 589 000 40 485 000 51 060 000

Tchaourou Engagement 44 500 000 54 549 400 42 416 969 43 294 387 39 810 780 48 344 940

Décaissement 44 495 690 54 549 400 42 416 969 43 294 387 18 534 200 48 344 940

ZS DE MONO-COUFFO Crédits alloués 2007 2008 2009 2010 2011 2012

Prévision 102 800 000 123 800 000 119 800 000 83 860 000 77 560 000 77 435 000 Aplahoué/Djakotomè/ Dogbo Engagement 100 808 000 123 761 375 78 875 000 83 582 469 60 564 904 77 188 553 76

Décaissement 100 808 000 123 761 375 78 875 000 83 582 469 60 564 904 77 188 553

Prévision 98 340 000 105 540 000 111 340 000 79 753 000 73 710 000 76 265 000 Comè/Grand- Engagement 98 186 000 89 354 623 103 128 321 75 159 254 52 285 525 76 259 203 Popo/Bopa/Houéyogbé Décaissement 98 186 000 89 354 623 103 128 321 68 525 718 48 428 640 76 259 203

Prévision 87 300 000 99 050 000 103 050 000 75 465 000 70 165 000 70 525 000

Klouékanmè/Lalo/ Toviklin Engagement 87 280 000 95 047 527 100 664 107 74 750 414 51 609 456 70 521 105

Décaissement 87 280 000 95 047 527 100 664 107 74 750 414 49 934 456 70 521 105

Prévision 50 000 000 57 800 000 79 200 000 74 280 000 69 180 000 69 680 000

Lokossa/Athiémè Engagement 49 948 000 57 760 266 74 462 000 70 511 834 52 079 678 72 468 837

Décaissement 49 095 000 57 760 266 74 462 000 70 511 834 48 283 928 65 927 037

ZS DE OUEME- PLATEAU Crédits alloués 2007 2008 2009 2010 2011 2012

Prévision 97 380 000 86 250 000 96 250 000 73 045 000 65 680 000 80 020 000

Adjohoun/Dangbo/Bonou Engagement 75 000 000 80 390 504 50 724 128 71 822 291 57 048 270 76 599 500

Décaissement 74 523 000 67 646 164 50 724 128 71 822 291 56 554 270 76 599 500

Prévision 80 500 000 73 400 000 71 900 000 56 630 000 49 580 000 52 580 000 Akpro/missérété/ Engagement 148 800 000 47 510 637 58 603 378 53 607 576 45 241 265 43 159 230 Avrankou/Adjarra Décaissement 148 327 420 36 005 199 55 399 670 45 948 000 39 628 025 43 159 230

Prévision 147 060 000 124 650 000 130 350 000 91 245 000 83 155 000 83 155 000

Engagement 114 220 000 104 315 516 121 596 896 88 447 207 54 657 890 80 764 393

Pobè/Kétou/Adja-Ouèrè Décaissement 112 979 640 86 226 491 97 389 408 86 447 207 53 341 890 76 415 643

Porto-Novo/Sèmè- Prévision 89 818 000 84 700 000 84 700 000 59 290 000 51 990 000 51 990 000 77

Kpodji/Aguégués Engagement 73 400 000 61 372 875 74 669 643 59 234 316 48 697 650 50 703 050

Décaissement 73 350 000 60 285 526 51 689 113 59 234 316 48 697 650 50 703 050

Prévision 81 800 000 84 800 000 90 150 000 64 205 000 57 880 000 73 600 000

Sakété/Ifangni Engagement 79 800 000 62 525 914 80 710 580 46 385 110 40 315 246 64 870 897

Décaissement 76 961 000 61 606 364 56 244 505 46 385 110 33 714 325 61 508 607

ZS DE ZOU - COLLINES Crédits alloués 2007 2008 2009 2010 2011 2012

Prévision 84 040 000 95 020 000 95 930 000 78 316 000 71 016 000 73 466 000

Engagement 84 014 047 94 974 141 76 103 431 78 168 945 61 701 707 73 283 674

Abomey/Agbangnizoun/ Djidja Décaissement - 94 974 141 72 429 231 78 168 945 50 039 269 67 816 974

Prévision 49 500 000 66 650 000 65 150 000 50 505 000 45 448 000 44 278 000

Bohicon/Za-Kpota/Zogbodomè Engagement 49 446 631 55 348 755 65 200 000 49 954 208 25 213 471 43 962 846

Décaissement - 54 111 749 40 459 654 49 254 540 25 213 471 40 471 580

Prévision 80 760 000 98 890 000 98 590 000 88 864 000 82 884 000 82 884 000

Engagement 78 678 460 95 204 210 98 578 163 87 753 932 77 878 651 82 883 742

Covè/Ouinhi/Zagnanado Décaissement - 92 088 069 98 412 722 87 753 932 65 983 124 82 883 742

Prévision 85 000 000 103 110 000 107 210 000 75 047 000 68 892 000 68 762 000

Dassa-Zoumè/Glazoué Engagement 84 998 201 103 108 916 107 204 430 75 046 499 50 739 503 68 761 493

Décaissement - 103 108 916 107 204 430 75 046 499 42 519 518 68 761 493

Prévision 81 980 000 96 970 000 98 770 000 74 913 000 69 783 000 71 873 000

Savalou/Bantè Engagement 81 976 700 96 446 061 98 763 223 74 912 820 53 407 772 70 725 938

Décaissement - 96 446 061 96 891 623 74 912 820 41 832 390 70 725 938 78

Prévision 67 220 000 85 630 000 88 230 000 67 990 000 62 170 000 62 410 000

Savè/Ouèssè Engagement 64 914 659 84 913 741 67 981 217 64 639 046 46 104 280 60 549 391

Décaissement - 77 179 032 67 981 217 61 139 046 41 367 729 59 788 881

79

ANNEXE N° 7 : TABLEAU DE REPARTITION DES CREDITS DU PIP TRIENNAL 2014-2016 PAR ORIENTATION STRATEGIQUE DE DEVELOPPEMENT (EN MILLIARDS DE FCFA)

TRIENNAL Triennal ORIENTATIONS STRATEGIQUES DE Montant Total en DEVELOPPEMENT N° 2014 2015 2016 Total % Triennal Mont % Mont % Mont %

Reconstruction d’une Administration au service de 1 28,4 9,56 21,8 7,25 23,29 7,23 73,51 7,99 l’intérêt général et de la promotion du secteur privé

Assainissement du cadre 2 macroéconomique et maintien de sa 8,8 2,97 7,5 2,50 7,80 2,42 24,13 2,62 stabilité

Promotion du renouveau 3 76,2 25,63 81,9 27,20 86,13 26,75 244,21 26,54 économique

Développement des infrastructures 4 99,0 33,31 108,5 36,03 117,40 36,46 324,88 35,30 économiques et sociales

5 Renforcement du capital humain 45,1 15,18 54,3 18,02 57,85 17,96 157,24 17,09

Développement équilibré et durable 6 de l’espace national à travers le 39,7 13,36 27,1 8,99 29,53 9,17 96,32 10,47 développement à la base

TOTAL 297,3 100,00 301,0 100,00 322,00 100,00 920,30 100,00

Source : DPIP/DGIFD/MDAEP, octobre 2013

80

ANNEXE N° 8 :TABLEAU D’EVOLUTION DU PIP PAR SECTEUR DE 2008 A 2012 & PERSPECTIVES 2013-2016 (EN MILLIARDS DE FCFA)

REALISATIONS DU PIP PREVISIONS

SECTEURS 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016

SECTEUR RURAL 27,37 35,48 7,91 12,46 18,08 42,6 48,8 51,4 55,2

INDUSTRIE, 6,87 2,11 2,29 9,74 0,38 8,3 9,3 11,3 13,4 COMMERCE

EAU ET ELECTRICITE 42,34 25,03 14,27 23,3 3,51 38,1 26,6 34,9 35,6

INFRASTRUCTURES 52,9 44,98 38,39 53,53 2,38 50,6 59,7 65,4 69,1

ARTISANAT ET 2,75 0,99 0,58 1,57 32,62 1,4 2,8 0,8 0,9 TOURISME

SERVICES - - - - 37,39 3,7 4,3 2,8 3,8

MINES - - - - 0,33 0,3 0,6 0,6 0,6

TOTAL SECTEURS 132,23 108,59 63,44 100,6 94,69 145,0 152,1 167,2 178,6 PRODUCTIFS

SANTE 20,38 22,81 9,31 9,33 9,39 23,1 25,5 30,6 33,2

EDUCATION 30,72 9,75 12,24 7,66 12,25 24,7 24,9 23,1 24,0

HABITAT 18,24 5,83 26,64 11,19 13,35 21,1 20,9 21,0 23,7

ENVIRONNEMENT 13,16 5,61 7,65 7,12 10,69 12,2 15,9 11,0 11,0

AUTRES SECTEURS 10,39 4,34 9,53 2,7 6,3 4,4 4,1 4,5 SOCIAUX 2,00

TOTAL SECTEURS 92,89 48,34 65,37 38 47,68 87,5 SOCIAUX 91,6 89,8 96,4

ADMINISTRATION 24,68 13,69 12,04 54,96 30,79 40,4 53,6 44,0 47,1

TOTAL GENERAL 249,8 170,62 140,85 193,56 173,16 272,9 297,3 301 322,1

Source : DPIP/DGIFD/MDAEP, octobre 2013 81

Annexe 9 : Cadre de Dépenses à Moyen Terme (CDMT), définition du niveau de financement global et principe d’allocation des ressources L’une des préoccupations soulevées par les acteurs du secteur de la santé est la faiblesse de la part du Budget Général de l’Etat allouée audit secteur. Il convient pour analyser cette question, de faire quelques rappels relatifs à la chaîne nationale de « Planification, Programmation, Budgétisation et suivi évaluation » des dépenses publiques.

Le CDMT (Cadre de Dépenses à Moyen Terme) est un instrument mis en place en 1999/2000 au Bénin pour réduire l’écart entre les politiques de développement et les budgets, du fait qu’il permet de gérer la tension entre les objectifs et les contraintes budgétaires. Le gouvernement du Bénin s’est engagé dans ces réformes de budgétisation à moyen terme avec, entre autres objectifs, d’améliorer la gestion de la contrainte macro-économique dans les orientations des ressources et interventions publiques et ainsi, de renforcer l’efficacité des décisions par des choix pertinents et la hiérarchisation rigoureuse des priorités. On était donc en droit de s’attendre à ce que les priorités des secteurs soient traduites dans les parts allouées. Ceci n’est pas une évidence dans la pratique qui se résume comme suit :

a) La définition d’une enveloppe financière globale en respect de choix de politique soutenable L’une des définitions du manuel de la Banque mondiale affirme : « Un CDMT comprend une enveloppe financière globale fixée au sommet par les services centraux, des discussions à la base pour l’estimation des coûts présents et à moyen terme des options de politique publique et, enfin, un processus d’ajustement des coûts et des ressources disponibles. » Le même auteur retrace les liens solides à établir entre les ressources et les objectifs stratégiques au niveau macroéconomique.

On pourrait au total retenir trois principaux objectifs pour le CDMT :

- renforcer la discipline budgétaire globale, notamment la viabilité des politiques budgétaires ; - renforcer l'efficacité de l'allocation intersectorielle des ressources ; - améliorer la performance opérationnelle, c'est-à-dire la qualité de la dépense en donnant aux gestionnaires une meilleure prévisibilité et un meilleur outil de performance.

82

L’élaboration de cet outil relève des attributions des Ministères en charge des finances et du développement et de la prospective. Elle répond aux préoccupations suivantes :

(i) déterminer la contrainte globale au regard d’un niveau de ressources soutenable à moyen terme ;

(ii) prendre en compte les implications financières des décisions de politique et d’intervention (coûts des politiques/programmes en cours, charges récurrentes des investissements, projets/Actions pluriannuels, ...) ;

(iii) amoindrir les tensions lors de l’exécution budgétaire en assurant une meilleure prévisibilité de la contrainte de ressources et des ordres de priorité.

b) La forte corrélation aux stratégies et politiques nationales L’élaboration des CDMT global et sectoriels s’appuie sur les documents de politiques nationales et les stratégies sectorielles. Elle exige une analyse du cadre macroéconomique, une actualisation des choix de politique de développement et des axes d’intervention pour les trois à cinq années à venir, une évaluation de leur implication financière et leur confrontation avec les niveaux de dépenses publiques soutenables. Le processus pourrait être décliné en séquences ainsi qu’il suit:

- élaboration du cadre macroéconomique global et élaboration des orientations budgétaires : formulation des choix stratégiques sur la base de l’analyse des équilibres macroéconomique et de la soutenabilité financière (Cadrage macroéconomique-secteur réel-Monnaie-Extérieur-TOFE) et, lien entre les grands choix de politique publique et le budget.

- détermination des Plafonds de dépenses publiques (fonctionnement, investissements publics) détermination des plafonds par ministère ; (définition des objectifs budgétaires globaux, allocation par ministère des ressources). Cette phase débouche sur la préparation d'un TOFE prévisionnel et d'un CDMT global.

- notification des plafonds de dépenses aux ministères ;

- proposition de dépenses triennales par ministère aux MEF, avec les demandes additionnelles ;

- arbitrage budgétaire, finalisation et notification des plafonds aux ministères. 83

La réforme au Bénin, visant le rapprochement de la décision de dépense des centres d’activité et de coût, le premier résultat attendu est que "chaque ministère devienne alors son propre ministère des finances" dans les limites fixées par le TOFE prévisionnel et le CDMT global. Si les réformes sont proches de l’atteinte de ce résultat, elles paraissent assez éloignées de la prévisibilité des ressources et de la fluidité du circuit de l’exécution des dépenses. Il apparaît donc que l’allocation intra-sectorielle des ressources budgétaires incombe aux ministères sectoriels qui s’organisent en conséquence. Néanmoins, on assiste à la question persistance du respect, à chaque niveau de la chaîne PPBS, des principes énoncés.

CADRE DE DEPENSES A MOYEN TERMEET SES IMPLICATIONS DANS LE SECTEUR DE LA SANTE

Analyse de la mise en œuvre du processus d’allocation au niveau central (CDMT Global)

Mise en œuvre des objectifs budgétaires de la SCRP pour les secteurs sociaux

Graphique : mise en oeuvre des objectifs budgétaire de la SCRP pour l'éducation et la santé

40

35 SCRP secteurs sociaux 30 % SCRP Education 25 % SCRP Santé 20

15 % Budget secteurs sociaux 10 % Budget Education

5

0 2011 2012 2013 2014

En comparant les objectifs de programmation des dépenses de la SCRP avec les parts respectives du budget alloué aux secteurs sociaux, on constate que :

 la part du budget alloué aux secteurs sociaux est supérieure aux prévisions ; ce qui montre que le gouvernement a plus investi que prévu dans les secteurs sociaux durant ces trois dernières années ; 84

 la part du budget de l’éducation est nettement supérieure aux prévisions de la SCRP en moyenne d’au moins 5 points de pourcentage chaque année depuis 2011 ;

 la part du budget de la santé est nettement inférieure aux prévisions de la SCRP.

Ces différents constats montrent que malgré l’évolution de la part du budget alloué aux secteurs sociaux ces dernières années, le gouvernement a décidé de prioriser depuis 2011, le secteur de l’éducation au détriment des autres secteurs sociaux et spécifiquement au détriment de la santé (voir tableau en annexe). C’est ce qui justifie les faibles proportions obtenues au niveau du secteur santé depuis 2011.

Les allocations budgétaires globales et le positionnement du secteur de la santé

Graphique: mise en oeuvre des objectifs bugétaires de la SCRP pour le secteur santé 16 14 12 10 8 Prévision SCRP secteur santé 6

%santé dansBG 4 Part du budget 2 général alloué au secteur santé 0 2011 2012 2013 2014

Le graphique montre que les objectifs programmatiques de la SCRP ne sont pas respectés à la programmation. Qu’en est-il alors des investissements de l’Etat ?

3.2.2. Le positionnement du secteur de la Santé et la Programmation des Investissements Publics Le programme d’Investissements Publics (PIP) est élaboré selon une démarche itérative fondée sur les objectifs définis dans les documents de politiques et stratégies nationales et sectorielles. En effet, une série de critères président à l’analyse, la sélection et la programmation des investissements publics. Il s’agit essentiellement de seize critères qu’on pourrait classer sous deux rubriques :

 les critères de conformités des Actions/projets aux politiques et stratégies nationales et sectorielles ; 85

 les critères d’évaluation de la capacité intrinsèque du projet/action à apporter la solution aux problèmes pour lesquels il est mis en place.

En ce qui concerne les orientations, on peut citer deux étapes essentielles de la prise en compte des politiques et stratégies dans le processus d’élaboration du PIP :

 l’étape de l’analyse multicritère de l’éligibilité des nouveaux projets au PIP Cette étape repose sur les orientations nationales et sectorielles ainsi que les types d’intervention.  la répartition des dépenses d’investissement par secteur retombant de fait sur une répartition des ressources par ministère/

Ces options sont le fruit des orientations stratégiques nationales et sectorielles et des engagements pris par le gouvernement avec les PTF et au niveau international et qui déterminent les choix opérés dans la note d’orientation du Programme d’Investissements Publics qui est partie intégrante de la note d’orientation économique du BGE (voir tableaux en annexe).

Graphique : Positionnement du secteur santé sur la base de la répartition des dépenses en capital par secteur (prévision et réalisation)

18,00% 16,00% 14,00% 12,00% 10,00% PREVISIONS 8,00% REALISATIONS 6,00% 4,00% 2,00% 0,00% 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

Au regard des résultats présentés par ces tableaux il est permis de conclure que la cohérence de l’allocation des ressources d’investissements aux secteurs de développement manque de rigueur. Se fondant sur le fait que les programmes mis en œuvre par secteur exigent des 86 mesures et interventions au moins sur trois années, il est difficile de justifier que les priorités qui se dégagent de la répartition des ressources varient avec une fréquence annuelle.

En outre, de l’analyse des documents, on pourrait se demander si la stratification (les différentes rubriques qui constituent les secteurs sociaux ne sont pas les mêmes d’une période à une autre) par secteur de développement résiste au temps. Ceci pose alors un problème de comparabilité des données dans le temps. L’analyse a été faite sur la période 2006-2012 pour des raisons de cohérence3. Au total, les investissements prévus dans le secteur de la santé évoluent en dents de scie. Ils tournent autour de 10% de 2005 à 2009 mais chutent en dessous de 10% après 2009 (jusqu’à 6,51% en 2010).

En considérant la tendance de 12% accordés à la Santé au niveau du budget général de l’Etat, on pourrait conclure que les dépenses de fonctionnement du secteur santé ont été renforcées au cours de cette période pour compenser la chute des investissements afin de ne pas trop s’éloigner des 10% de prévision de dépenses au bénéfice du secteur de la santé (Il s’agit d’une hypothèse très probable). Rien ne peut justifier cette option si cela résultait d’un véritable choix. Les investissements étant pluriannuels et visant à faire évoluer positivement certains indicateurs, il serait difficile de justifier leur chute, alors que les besoins d’investissements sont encore manifestes.

La tendance de la courbe de consommation de dépenses en capital fait apparaître que les réalisations budgétaires de l’Etat s’écartent sensiblement des prévisions qui, dans le cadre de la gestion axée sur les résultats constituent l’expression financière des choix stratégiques et d’intervention pour l’atteinte de résultats précis.

En effet, l’analyse de la part du secteur santé dans les dépenses d’investissement de l’Etat montre qu’en réalité, l’Etat consacre entre 4,82 % et 15,92% de ses dépenses en capital au secteur de la Santé. On pourrait laisser croire que la tendance des performances sectorielles en matière de consommation financière explique cet état de chose. Il n’en est rien puisque la variation d’une période à une autre est assez grande pour qu’on l’impute au savoir-faire d’une équipe qui ne change pas à un rythme aussi élevé.

Cette tendance (écart de plus de 11 points de pourcentage sur 16%) est beaucoup plus une conséquence de la gestion budgétaire et de la perfectibilité de l’utilisation des ressources au

3Signalons que pour construire la tendance, des dépenses en capital dans le secteur de la santé et dans les secteurs sociaux à des fins d’analyse, nous avons tenté en vain de procéder à l’harmonisation des tableaux obtenus du ministère du développement, de l’Analyse économique et de la prospective. 87 regard des choix stratégiques et des objectifs fixés. Une telle situation doublée de la quasi imprévisibilité des dépenses rend difficile l’appréciation réelle des priorités et des performances des acteurs dans le secteur.

Ceci étant, elle n’exempte pas les acteurs du système de santé quant à la transformation des ressources en résultats concrets. L’affectation des ressources à l’intérieur du secteur leur incombe, ainsi que la qualité de la dépense du peu accordé à chaque gestionnaire.

Si telle est la situation en matière de planification et de programmation, qu’en est-il de la mise en œuvre ?

CDMT sectoriel Santé et Processus d’exécution du Budget-Programme

a) La notification de crédits Il est admis que dans le cadre des réformes actuelles, la répartition des ressources à l’intérieur des secteurs incombe entièrement aux ministères qui doivent mettre en place des organes à cet effet et respecter les limites du CDMT global. La Direction de la Programmation et de la Prospective est mandatée pour la conduite technique de cet exercice de budgétisation en collaboration avec la Direction des Ressources Financières et du Matériel, sous la supervision du Ministre de la Santé. Le mécanisme fonctionne par approche objectif/résultat, qui consiste à voir par niveau d’objectif les ressources nécessaires à allouer. Elle est donc fonction d’une part de l’allocation octroyée l’année en cours et d’autre part des bilans antérieurement établis en termes de consommation financière.

Après le vote du Budget Général de l’Etat par l’Assemblée Nationale, le Ministère de l’Economie et des Finances saisit les départements ministériels par une lettre de notification des crédits. Il s’agit d’une démarche juridique visant à informer chaque centre de dépense, des crédits à lui alloués au titre du budget.

Il est rare que les allocations proposées à cette étape changent en profondeur après le vote du budget.

La notification des crédits est faite aux entités dont les lignes budgétaires sont prévues.

Ces entités font partie des programmes et il n’existe pas encore des gestionnaires de programmes au sens de l’approche programme ou de la nouvelle Loi Organique de la Loi des Finances (LOLF) mais plutôt des gestionnaires de crédits. 88

b) L’exécution des dépenses L’exécution des dépenses au niveau du ministère de la santé comme des autres ministères appelle les acteurs suivants :

- Le Directeur des Ressources Financières et du Matériel (DRFM) ou Directeur de l’Administration (DA) ; - Le Gestionnaire de Crédits et - Le délégué du Contrôleur Financier. A ces acteurs il convient d’ajouter les régisseurs d’avance (des caissiers) qui jouent un rôle non moins important et qui par endroits influencent les délais.

Les dépenses se réalisent suivant deux procédures: la procédure normale et la procédure exceptionnelle.

(i) La procédure normale

Suivant la procédure normale, les dépenses publiques sont exécutées en quatre étapes que sont :

 L’engagement de la dépense  La liquidation de la dépense  L’ordonnancement de la dépense  Le paiement Tous les directeurs de l’administration et directeurs des ressources financières et du matériel sont invités à engager les dépenses de fonctionnement uniquement par la procédure normale d’exécution des dépenses publiques.

Il n’y a pas encore une unicité de procédure d’exécution par programme des dépenses publiques.

(ii) Procédure exceptionnelle

La procédure exceptionnelle est une procédure simplifiée par laquelle les dépenses sont exécutées selon le contexte, de l’une des trois manières ci-après :

 Dépenses exécutées par ordre de paiement  Dépenses exécutées par engagement ordonnancement  Dépenses exécutées par délégation ordonnancement 89

Cette procédure est utilisée pour exécuter les dépenses des postes diplomatiques. L’engagement et l’ordonnancement sont faits concomitamment.

Disons qu’avant 1990, il n’y avait pas la réforme budgétaire démarrée en 2000 qui fit des Ministres sectoriels des ordonnateurs délégués. La réforme se poursuivant, les ministres sectoriels passeront du rôle d’ordonnateurs délégués en 2013 à celui ordonnateurs principaux avec la LOLF qui pourra être mise en application d’ici à 2017.

Une question revient souvent chez les acteurs de la chaîne des dépenses publiques : « après le vote du BGE, le système d’exécution du budget santé (le système d’allocation et de réalisation de dépenses) est-il assez fluide pour permettre aux acteurs sectoriels de dépenser en temps voulu et pour les besoins réels?

Cette question ne se posait pas avant les réformes, surtout en ce qui concerne les crédits délégués. Aussi, le consultant ne s’est-il pas préoccupé de la période avant les réformes.

Deux périodes ont marqué la gestion des crédits délégués :

Avant 2004, les crédits sont gérés par la DDSP pour le compte des zones sanitaires

Les études de suivi ont révélé la faiblesse des crédits qui parviennent au niveau périphérique. Dans le Zou/Collines, 12% seulement des crédits affectés sont parvenus aux centres de santé de niveau inférieur (CSA) et 39% au niveau suivant (CSC). Dans le Borgou/Alibori, 32 % des crédits affectés sont parvenus aux CSA et 40% aux CSC. Cette situation constitue un facteur de blocage dans l’obtention effective des ressources destinées aux zones sanitaires.

Les différents rapports d’audit et de supervision sur la gestion des crédits délégués de la période, ont conclu à une mauvaise utilisation des crédits des ZS :

i. Les commandes de biens notamment celles de vivres, médicaments et autres fournitures faites par les DDSP, pour le compte des ZS n’avaient aucun rapport avec les besoins réels.

ii. Les biens commandés et livrés particulièrement les vivres et médicaments, sont parfois proches de la péremption et même inadéquats. Certains médicaments acquis pour les Centres de Santé d’Arrondissement (CSA), et Centres de Santé 90

de Commune (CSC) sont des médicaments de spécialité, destinés plus aux Centres Hospitaliers Départementaux et Centres de référence.

Au niveau des centres de référence que sont les CHD et formations sanitaires assimilées, où la gestion des crédits est assurée par la direction de ces formations, l’impact des crédits délégués n’est pas perceptible. Ces formations bénéficient prioritairement des crédits délégués pour l’achat de gaz, consommables médicaux et alimentation des malades.

Elles bénéficient de l’autonomie de gestion ; les responsables de ces formations ne se plaignent donc pas de la mauvaise utilisation des ressources.

Cependant, les rapports d’audits de gestion de la période sous revue font état de ce que le niveau d’activités dans ces hôpitaux ne génère pas les ressources suffisantes pour couvrir les charges de structure. La conséquence en est l’accumulation d’arriérés de divers ordres (retard de paiement de primes, retard de paiement des fournisseurs et prestataires) révélateurs d’une trésorerie tendue et peu recommandable.

A partir de 2004 : Les Zones Sanitaires ont bénéficié de l’autonomie de gestion des ressources issues des crédits délégués. A cet effet, les médecins coordonnateurs de ZS sont nommés gestionnaires de crédits, ce qui leur a permis d’utiliser les ressources à des dépenses plus pertinentes et directement affectées aux soins des malades.

Bien que les plans d’action, les budgets-programmes et les outils d’opérationnalisation prennent en compte les activités sur financement des crédits délégués, la gestion de ces crédits n’est pas intégrée aux ressources propres de la formation pour une prévision globale des besoins. En effet, il est courant de remarquer que certaines zones sanitaires élaborent des plans d’actions et des budgets prévisionnels pour chaque type de financement.

Les biens acquis sur crédits délégués sont éligibles aux fonds propres du Centre. Ces crédits sont gérés parallèlement aux fonds propres du Centre au lieu d’être intégrés comme un apport de ressources à faire transparaître dans la comptabilité du centre. Ceci rendra plus perceptible son impact sur la population. Il y a donc un problème de traçabilité et d’exhaustivité des ressources des zones sanitaires. La gouvernance au niveau des structures intermédiaires et périphériques devra être améliorée. 91

Les données recueillies ici et là indiquent une absence d’équité dans l’allocation et la répartition des ressources du secteur santé. Cette insuffisance se note à deux niveaux : le Programme d’Investissements Publics et les crédits publics délégués au fonctionnement des structures.

Gestion des crédits de construction des infrastructures sanitaires Selon les informations recueillies auprès des services de la DRFM, l’évolution des parts allouées à chaque département semblent suivre des critères comme la prise en compte des nouveaux centres de santé et hôpitaux de zone et l’accroissement annuel accordé à l’ensemble des ressources du ministère. Cependant, l’évolution en dents de scie des parts allouées d’une part, et l’absence de critères formels et partagés par les principaux acteurs pour la répartition des crédits d’autre part, traduisent le fait que toutes les zones sanitaires ne sont pas encore couvertes à 100% en infrastructures sanitaires répondant aux normes.

Selon les Chefs de Services des Infrastructures, de l’Equipement et du Matériel (C/SIEM), l’essentiel des ressources destinées à la construction des infrastructures sanitaires est versé directement aux communes par le MS. Une équipe de la DDS échange avec chaque municipalité du département pour identifier les formations sanitaires à construire. Le DDS à partir des transferts reçus et de la ligne 62.29 assurent certaines constructions surtout en son sein et au niveau des bureaux de zone sanitaire ainsi que la réhabilitation/réfection de certaines formations sanitaires.

Le gros problème ici est qu’il n’existe pas au niveau de la DDS et des ZS un plan pluriannuel de construction et de réhabilitation des infrastructures sanitaires (sur cinq ans par exemple) pour éviter la déperdition des ressources et assurer progressivement la couverture effective en infrastructures sanitaires afin de rapprocher les structures de soins des communautés.

La déperdition des ressources découle de plusieurs facteurs:

 l’absence d’arrimage des ressources au plan d’investissement ou à des résultats à court et moyen terme;

 la lenteur dans le processus de passation des marchés de travaux ;

 les délais excessifs de réalisation des travaux par les entreprises attributaires;

 la lenteur dans le règlement des avances de démarrage et décomptes de travaux par le trésor public ; 92

 la part importante de travaux non programmés, réalisés sur les crédits délégués non utilisés en fin de période.

 les crédits non consommés et annulés en fin d’année.

c) L’affectation et l’exécution des Crédits délégués La répartition des crédits délégués aussi bien aux départements qu’aux zones sanitaires n’obéit pas à des critères formels. Il convient de noter que selon les procédures, les sessions de concertation budgétaires entre le DRFM et les DDSP élargies plus tard aux coordonnateurs de zones sont instituées et réalisées. En effet, l’occasion de ces concertations entre le DRFM et les DDSP élargies plus tard aux coordonnateurs de zones est saisie pour débattre des questions touchant, entre autres, aux crédits délégués. Cependant, selon les Directeurs Départementaux de la Santé Publique (DDSP) et les Coordonnateurs de zones, l’occasion ne leur permet pas d’influencer la répartition des ressources quand bien même l’objectif défini pour cet exercice est de réaliser un arbitrage rationnel et renforcer la pertinence des affectations de crédits aux acteurs. Il s’agit beaucoup plus d’une séance d’information que d’une franche concertation car, les acteurs ont bien le sentiment que les principales décisions sont prises bien avant la rencontre.

Bien que ce soit le processus ci-dessus décrit qui est utilisé ou prescrit pour allouer les ressources affectées (crédits délégués), plusieurs responsables rencontrés dans plusieurs départements et zones sanitaires ont déclaré ne jamais avoir été associés à la répartition des crédits ni aux départements, ni aux zones sanitaires. On pourrait rechercher les raisons d’une telle situation dans :

- la non systématisation des concertations sur les crédits délégués alors que ces fonds constituent la plus importante ressource pour le fonctionnement et la vie des structures du secteur de la santé aux niveaux intermédiaire et périphérique. En effet, l’absence d’un manuel définissant clairement les méthodes et outils d’affectation et d’arbitrage renforce manifestement le sentiment des acteurs et entame la prévisibilité des allocations par chacun ;

- les insuffisances relevées dans la façon dont se fait la concertation sur les crédits entre la DRFM et les responsables aux niveaux intermédiaire et périphérique ;

- l’absence de feed-back entre la DRFM et les gestionnaires de crédits délégués pour permettre à ceux-ci de faire des observations sur le projet de schéma de répartition des crédits aux départements et aux zones sanitaires. 93

Une fois que les crédits alloués sont notifiés à la DDS, la gestion des crédits délégués est faite à trois niveaux :

- les DDSP, gestionnaires des crédits destinés :

o au Fonctionnement des structures de la DDSP,

o aux Travaux de réhabilitation et de construction des infrastructures sanitaires :

- les médecins coordonnateurs de zone, gestionnaires des crédits des formations sanitaires et structures techniques de la ZS ;

- les Directeurs des Centres Hospitaliers Départementaux et assimilés, gestionnaires des crédits délégués à leur formation.

La procédure de mise en place et d’exécution des dépenses sur crédits délégués est la suivante :

- le DRFM prépare une délégation de crédit soumise au contrôle a priori du Délégué du contrôleur financier dans le département ;

- Cette délégation de crédit est comptabilisée directement en tant qu’engagement ;

- le DRFM transmet cette délégation de crédit aux DDSP, aux services du Ministère des Finances dans le Département et au Préfet ;

- pour l’exécution, le gestionnaire de crédits adresse une requête au Préfet du département qui est l’ordonnateur secondaire des dépenses ;

- le Préfet émet des ordonnancements qui sont contrôlés par le Délégué du Contrôleur Financier (DCF) en poste dans le département ;

- les paiements sont effectués par les services du Trésor Public dans le département.

Notons ici que les différentes spécificités ne sont pas suffisamment intégrées aux calculs des montants à allouer à chaque département et zone sanitaire. Cette remarque s’appliquerait à plusieurs rubriques.

Bien que les gestionnaires de crédits rencontrés au cours des investigations sur le terrain estiment que l’ordonnancement des crédits par le Préfet soit source de lenteur dans la consommation ou l’exécution des dépenses, ils sont unanimes pour reconnaître que celui-ci fait preuve de disponibilité à l’égard des dossiers relatifs aux crédits délégués puisse qu’il représente plusieurs ministres à la fois. 94

Toujours selon ces derniers, le gros problème réside au niveau du DCF qui a tous les pouvoirs et qui établit à sa guise l’ordre de traitement des dossiers. Toutes ces difficultés sont aggravées par une autre, celle de la mise en place tardive des crédits qui intervient la plupart du temps en mars-avril. Mais aux dires des cadres de la DRFM rencontrés, un effort est fait depuis 2004 pour notifier les crédits au plus tard en février.

L’examen de la situation au niveau des zones sanitaires est intéressant en ce sens que c’est à partir de l’exercice budgétaire 2004 que la délégation des crédits est faite directement au profit des zones sanitaires. Les premières années de gestion directe de ces crédits par les Coordonnateurs de zone indique respectivement des taux de consommation satisfaisants allant de 94,3% à 100%, contre un taux moyen de consommation allant de 30 à 40 % au cours des cinq années antérieures.

Pour l’essentiel, les problèmes liés à la consommation des crédits sont :

 la notification tardive des crédits, problème que la DRFM essaie depuis 2007de résoudre avec la notification au plus tard fin février ;

 la surcharge de travail au niveau du Délégué du Contrôleur Financier qui ne dispose dans les meilleurs des cas que d’un collaborateur ; dans certains départements, son personnel se ramène à lui-même pour couvrir tout le département et s’occuper de tous les autres secteurs au niveau du département. Il convient de souligner que le volume de travail qu’impliquent les activités au niveau de certains ministères comme ceux en charge de l’éducation, de l’hydraulique, de l’agriculture, des travaux publics de la santé exige un renforcement de l’effectif du personnel en ressources humaines qualifiées;

 la surcharge du Préfet de département qui ne s’occupe pas uniquement des dépenses du secteur de la santé mais des structures déconcentrées de tous les secteurs est également une réalité de la gestion des crédits délégués;

 l’impossibilité de disposer des frais de mission avant d’effectuer des missions de supervision et de monitoring démotive et affecte la qualité des supervisions ;

 l’inefficacité de certains fournisseurs de biens et prestataires de services avec le non respect des spécifications des bons de commandes ou des clauses des contrats de prestation vient gangréner cet ensemble assez perfectible et déjà complexe. 95

ANNEXE N° 10 : AMELIORATION DES CONDITIONS SANITAIRES DES POPULATIONS INDUITES PAR LES ALLOCATIONS BUDGETAIRES Nature des investissements, proximité des soins et amélioration du plateau technique Les infrastructures sont déterminantes pour rapprocher les soins des populations. Selon l’annuaire statistique 2011, la répartition des infrastructures sanitaires par Zone Sanitaire en 2011 montre que le système sanitaire du Bénin compte au moins 855 structures de soins. Ces structures se répartissent en: hôpitaux, centres de santé complets, dispensaires isolés, maternités seules, formations sanitaires confessionnelles, officines et dépôts privés de pharmacie. Le Bénin possède une bonne couverture en infrastructures sanitaires publiques. L’évolution des structures de soins sur les trois(3) dernières années donne les résultats suivants :

Tableau : Evolution du nombre d’infrastructures sanitaires sur les trois dernières années

Infrastructure Sanitaire 2010 2011 2012

Espace hospitalo- universitaire 3 3 4

CHD 5 5 5

HZ 27 27 27

Autres hôpitaux 9 7 10

CS complets 429 557 563

Dispensaire seul 83 95 115

Maternité seule 31 50 78

FS Confessionnelle 47 44 52

Officine 84 51 68

Dépôt privé 4 16 25

Total 722 855 947

Ce tableau montre une nette évolution des infrastructures d’année en année, due essentiellement à l’augmentation des CS complets qui sont passés de 429 CS en 2010 à 563 en 2012 et des dispensaires seuls, qui sont passés de 83 en 2010 à 115 en 2012. Cette évolution quantitative pourrait se justifier dans l’amélioration des crédits destinés à la construction des infrastructures sanitaires qui au demeurant sont difficiles à apprécier du fait de la multiplicité des acteurs qui interviennent sur les infrastructures sanitaires. En effet, des différents entretiens et de la collecte de données, nous pouvons retenir que plusieurs sources de financement interviennent à savoir : - les ressources gérées au niveau central (MS) qui servent parfois à la construction des infrastructures sanitaires, 96

- les transferts reçus par les DDS qui devraient servir à la réfection des centres de santé mais qui parfois servent à la construction, - les PTF qui interviennent directement au niveau des localités et enfin, - les Communes qui à travers les transferts du ministère initient aussi la construction des centres de santé. Cependant, aux dires des personnes enquêtées, le fossé est loin d’être comblé comme le constate un des chefs de service d’une structure de référence nationale. Bien qu’il n’existe pas de plan de développement des infrastructures de santé, la DIEM dispose de programmes tels que : « Le programme national de construction, d’équipement et de fonctionnalité des formations sanitaires», « Le programme national de réhabilitation et de construction des centres hospitaliers », mais également d’un document des normes et des standards qui définit les composantes des infrastructures sanitaires, des formations sanitaires en fonction du niveau de la pyramide. Mais visiblement aucun de ces documents programmatiques n’est respecté. Le niveau des crédits alloués et la gestion des ressources humaines dans la santé Etat actuel des ressources humaines dans le secteur de la santé Les ressources humaines en santé(RHS) constituent un facteur fondamental pour l’efficacité d’un système de santé. Une bonne gestion de celles-ci est essentielle pour sa stabilité et répondre aux besoins des populations. Il est nécessaire en effet de disposer de l’effectif adéquat de personnel qualifié au bon endroit et au bon moment pour offrir aux populations, les prestations dont elles ont besoin. En termes de gestion des RHS, le Bénin a connu plusieurs phases de recrutement dans le secteur public. Avant les années 1986, tout agent de santé désireux de faire carrière dans la fonction publique était systématiquement recruté. Cette phase a été suivie de celle du gel derecrutement imposé par le Programme d’Ajustement Structurel (PAS). Ainsi, le recrutement du personnel dans le secteur public n’était plus systématique ni automatique. Mais dans la prise en compte de la Dimension Sociale du Développement, les recrutements dans les secteurs sociaux ont repris, d’abord avec un quota d’un recrutement pour trois départs pour la retraite et ensuite deux recrutements pour trois départs ; et enfin trois pour trois. Cette phase a donné lieu au recrutement contractualisé d’agents de santé avec d’autres sources de financement telles que les Partenaires Techniques et Financiers(PTF) traditionnels, les ONG, les Communautés, les Formations sanitaires. En 2010, les effectifs des Ressources Humaines en Santé du Bénin, toutes catégories socio- professionnelles confondues, étaient estimés à 18.078personnes.

97

Graphique: Répartition du personnel par corps

Source de données : DRH/MS, 2010; adapté pour HSA Bénin 2012 Ce personnel est inégalement réparti entre les différents départements de notre pays comme l’indique le tableau ci-dessous :

Tableau : Répartition du personnel par département au Bénin

Groupe Atacora/ Borgou/ Mono/ Ouémé Zou/C Total Donga Atlantique Alibori Couffo / ollines général / Littoral Platea u Médecins 54 771 77 56 118 59 1135 Infirmiers 400 1517 699 372 606 568 4162 S ages-femmes 90 611 120 94 252 134 1301 D entistes 1 29 4 0 4 1 39 P harmaciens 0 13 1 3 15 12 44 Techniciens de la 106 614 142 101 173 140 1276 santé Autres prestataires 554 2143 828 937 1102 1069 6633

de soins

Autres techniciens 76 519 138 87 159 197 1176

et gestionnaires Personnel d’appui 207 936 315 167 393 294 2312

TOTAL 1488 7153 2324 1817 2822 2474 18078

GENERAL

98

De l’analyse de ce tableau, il ressort que le personnel qualifié est inégalement réparti. Il est fortement concentré dans les départements où se trouvent les deux grandes villes du pays: Cotonou et Porto-Novo (Atlantique/Littoral et Ouémé/Plateau).

Cette répartition inégale du personnel de soins est due essentiellement au fait que ces professionnels refusent de travailler en milieu rural et dans les localités reculées. Les raisons par eux évoquées sont, les conditions de vie difficiles en milieu rural (absence d’électricité, d’eau et autres infrastructures de base), l’éloignement du centre qui réduit les chances de saisir les opportunités diverses pour bâtir sa carrière et la presqu’inexistence de possibilités de travailler simultanément à temps partiel dans les formations sanitaires privés. Les agents qui sont contraints de travailler dans les zones rurales sont vite démotivés, ce qui entraîne une forte rotation du personnel, donc l’instabilité du personnel dans ces zones. On y observe en conséquence, un fort taux d’absentéisme, la négligence professionnelles, le manque de respect envers les patients et les supérieurs, la vente illicites de médicaments, la pratique des dessous de table, le rançonnement des patients ainsi que d’autres comportements peu éthiques.

La réponse à ce problème serait la mise en place d’une stratégie dans la gestion des personnels de santé en accord avec les organisations sociales. L’idéal serait de rendre les postes ruraux plus attractifs, de trouver des opportunités de carrière pour les conjoints et conjointes ainsi que le réseau d’écoles pour les enfants dans les zones rurales.

Une telle démarche est quasi impossible parce que cela exige des dispositions dont l’Etat n’a pas l’exclusivité et qu’elle induit des coûts insoutenables. L’une des solutions possibles est une gestion rigoureuse des carrières, veiller à l’égalité des travailleurs de santé devant les textes et une application plus éthique et plus rigoureuses des règles établies.

Des mesures incitatives utilisées jusqu’à présent (primes et indemnités d’éloignement, des recrutements sur postes) ont été peu concluantes et le contraire eut été surprenant dans un contexte où les règles ne semblent pas s’appliquer à tous.

Evolution comparée des RHS et du niveau de dépense du personnel

Le graphique ci-dessous présente l’évolution comparée des RHS et des dépenses du personnel surtout par rapport à l’amélioration de la production et du développement des compétences.

L’analyse de la tendance de ces deux variables, permet de dire que pendant cinq ans, le personnel de la santé a augmenté sensiblement. Ceci peut s’expliquer par les recrutements dans le secteur, mais cette tendance devra être relativisée parce que selon les estimations, 99 plus de60%des spécialistes partiront à la retraite d’ici à 2015.Les RHS, surtout du secteur public, sont également vieillissantes. En effet, en tenant compte de la dernière vague de recrutement systématique dans la Fonction Publique, la plupart des RHS de ce secteur ont plus de 20 ans d’ancienneté au poste. Cette situation montre que, dans les cinq années, le secteur de la santé au Bénin sera confronté à un déficit quantitatif et qualitatif profond en ressources humaines si des mesures ne sont pas prises pour infléchir la tendance.

En ce qui concerne les dépenses de personnel, elles ont été toujours très faibles pour assurer de bonnes conditions de travail aux agents. Toutefois, ces dépenses ont été stables entre 2006 à 2008, avant de connaître un bon qualitatif en 2009. Cette situation a permis de répondre partiellement aux besoins des 16 471 agents RHS au cours de l’année. Malheureusement, ces dépenses ont connu une baisse remarquable en 2010, toute chose qui ne permet pas réellement de mettre en œuvre un plan cohérent de gestion du personnel RHS.

Graphique : EVOLUTION COMPAREE DU PERSONNEL ET DES DEPENSES DU PERSONNEL

24 293

18 078900 16 471 15 308 12 962 13 753 8 224 8 124 8 222

2006 2007 2008 2009 2010 DEPENSE DE PERSONNEL RHS

100

ANNEXE N° 11 :

DIRECTION DEPARTEMENTALE DE L'ATLANTIQU LITTORAL Nature de dépenses DOTATION Rubriques Montant

6211: Fournitures consommées

6217: Carburants et lubrifiants

Achevement de la clôture du logement du chirurgien de l'hôpital de zone 3 218 244

Règlement des frais de construction de la pacerelle du centre de santé de Ganvié 5 693 873 dans la commune de So ava par la DDS

Règlement de frais de remblaiyage et de compactage d'une partie d'une partie du 6229: Travaux divers 2 450 000 87 000 000 CSA du Coussi par la DDS d'entretien et de maintenance Travaux de réfection sur le bâtiment principal de la DDS 3 518 944

Travaux de réfection du bâtiment abritant le service de comptabilité de la DDS 5 890 285

Réfection de la banque de sang HOMEL Cotonou 6 379 860

Abonnement à l'Autre quotidien 4 ème trimestre 2007 30 000 6239:Autres prestations de 5 000 000 services Règlement frais d'abonnement Fraternité 4 ème trimestre 198 000

Remboursement frais d'abonnement le Télégramme 4ème trimestre 30 000

Réfection du bâtiment abritant la salle de conférence 8 044 814

62992: Dépenses diverses de Travaux de redistribution du reseau électricque de la DDS 8 658 894 30 000 000 fonctionnement

TOTAL 101

ZONE SANITAIRE L'ATLANTIQU LITTORAL SO AVA ABOMEY CALAVI Nature de dépenses DOTATION Rubriques Montant 6211: Fournitures consommées

Achat de bons de produits pétrolier par la ZS 1 er semestre 5 910 000 6217: Carburants et lubrifiants 11 820 000 Achat de ticket valeur SONACOP 2ème semestre 5 910 000 6229: Travaux divers d'entretien et de maintenance 6239:Autres prestations de services 62992: Dépenses diverses de fonctionnement TOTAL

ALLADA TOFFO ZE Nature de dépenses DOTATION Rubriques Montant 6211: Fournitures consommées 6217: Carburants et lubrifiants 12 780 000 Achat de ticket valeur SONACOP 1er semestre 6 390 000 6229: Travaux divers d'entretien et de maintenance 6239:Autres prestations de services 62992: Dépenses diverses de fonctionnement TOTAL

OUIDAH KPOMASSE TORI Nature de dépenses DOTATION Rubriques Montant FOURNITURE DE BUREAU AU PROFIL DE LA ZS 1 ER 1 253 580 6211: Fournitures TRIMESTRE 64000000 consommées ACHAT DE CONSOMMABLES MEDICAUX 1ER SEMESTRE 1 200 000 ACHAT DE CONSOMMABLES MEDICAUX 1 375 000 TOTAL 3 828 580 6217: Carburants et lubrifiants 18 880 000 Achat de ticket valeur 1er semestre 9 440 000 Total 9 440 000 Réparation de deux photocopieurs 525 000 Remise en état de fonctionnalité du véhicule Nissan utilisé par 831 387 la ZS Remise en état de fonctionnalité du véhicule PEUGEOT 505 1 357 260 T6868 RB utilisé par la le centre de santé de KPAGO 6229: Travaux divers 21 400 000 Remise en état de fonctionnalité du véhicule NISSAN d'entretien et de maintenance 1 947 212 TERRANO AG 1021 RB utilisé par la le centre de santé de Tori Réparation des ordinateurs de la ZS 1 221 200 Remplacement de deux portes en bois, installation de deux 1 091 500 gaches électriques et d'une grille anti vol au bureau de la ZS TOTAL 6 973 559 6239:Autres prestations de services 62992: Dépenses diverses de fonctionnement TOTAL 102

COTONOU 1 Nature de dépenses DOTATION Rubriques Montant 6211: Fournitures consommées

6217: Carburants et lubrifiants 2 400 000 Achat de ticket valeur de caburant et de lubrifiant 1 er semestre 1 200 000

TOTAL 1 200 000 Travaux de réfection de la maternité et d'une clôture au 6229: Travaux divers 3 202 957 6 800 000 centre de santé d'entretien et de maintenance Construction d'une paillote 3 213 250 Total 6 416 207 6239:Autres prestations de services 62992: Dépenses diverses de fonctionnement TOTAL

COTONOU 2 et 3 Nature de dépenses DOTATION Rubriques Montant 6211: Fournitures 50 000 000 Achat gaz consommables médicaux 1 989 172 consommées Total 1 989 172 Achat de ticket valeur et de lubrifiant 1 er semestre 4 660 000

6217: Carburants et lubrifiants 9 320 000 Achat de ticket valeur et de lubrifiant 2 éme semestre 4 660 000 Achat de bons de produits pétroliers au titre des crédits 2 920 000 délégués de l'exercice 2008 TOTAL 12 240 000 6229: Travaux divers d'entretien et de maintenance 6239:Autres prestations de services 62992: Dépenses diverses de fonctionnement TOTAL

COTONOU 5 Nature de dépenses DOTATION Rubriques Montant 6211: Fournitures consommées Total - 6217: Carburants et lubrifiants 2 920 000 Achat de bons de produits pétrolier pour l'exercice 2 920 000 TOTAL 2 920 000 6229: Travaux divers d'entretien et de maintenance 6239:Autres prestations de services 62992: Dépenses diverses de fonctionnement TOTAL

COTONOU 6 Nature de dépenses DOTATION Rubriques Montant 6211: Fournitures 24 450 000 Achat de fourniture 2 999 750 consommées Achat de papier RAM 1 020 000 Total 4 019 750 Achat de ticket valeur et de lubrifiant 1 er semestre 1 820 000 6217: Carburants et lubrifiants 3 640 000 Achat de ticket valeur et de lubrifiant 2 éme semestre 1 820 000 TOTAL 3 640 000 6229: Travaux divers d'entretien et de maintenance 6239:Autres prestations de services 62992: Dépenses diverses de fonctionnement TOTAL 103

Annexe 12 : PROPOSITION DE MECANISME D’ALLOCATION DE RESSOURCES PAR NIVEAU

Niveau macroéconomique

- Agir à l’accomplissement de l’objectif d’aller vers 15% pour le secteur santé lors de l’élaboration du CDMT et du budget général de l’Etat Il s’agira essentiellement de faire un plaidoyer fondé sur les besoins réels du secteur de la santé (carte sanitaire : acteurs du système, centre de formation et de recherche) et coût des interventions.

Ceci étant, le ministère de la santé devra élaborer des documents qui synthétisent les objectifs qu’il s’est fixé en lien avec les besoins.

- La carte sanitaire : elle précise le positionnement géographique des formations sanitaires sur un fond de carte du Bénin avec les types de prestations rendus, les éléments d’information sur le niveau de respect des normes, les besoins divers en ressources humaines, matérielles et financières au regard du disponible. La carte devra également donner les informations sur les acteurs et partenaires exerçant dans les localités.

- Le coût des prestations : il est nécessaire de produire une base de données détaillée pour le système santé au Bénin. Par exemple, il n’a pas été possible d’avoir la structure des dépenses des acteurs publics à chaque niveau de la pyramide. Ces informations auraient permis de connaître les coûts fixes des différents types de formations sanitaires, des DDS et des Zones sanitaires.

- Maintien de la tendance croissante dans la programmation : les structures centrales de la chaîne PPBS devront être amenés à veiller à éviter une programmation en dents de scie des allocations au secteur afin d’afficher la volonté de conduire aux résultats escomptés.

Toutes ces dispositions amélioreront de façon certaine, la prévisibilité des allocations en termes des ressources budgétaires à allouer au secteur de la santé et en termes de dépenses de santé. 104

Les autorités du secteur devront donc organiser le plaidoyer de manière à respecter les objectifs programmatiques et à drainer les dépenses effectives vers les résultats susceptibles de servir de pièces à conviction.

- Améliorer le circuit des dépenses Douze ans après et au regard du contexte actuel, l’architecture du Contrôle Financier mise en place ne répond plus aux besoins de célérité dans l’exécution des dépenses. L’un des goulots, comme cela a été invoqué plus haut est le contrôle financier au niveau des départements. Il est vrai qu’une actualisation s’avère nécessaire sur toute la chaîne des dépenses mais il est également important de veiller à éliminer les facteurs de personnalisation de procédures au niveau de la chaine du contrôle financier si l’on veut réduire les délais et améliorer la qualité de la dépense. Pour faciliter cette réforme, il va falloir revoir le mode de fonctionnement des structures déconcentrées en général et rendre fonctionnels ou opérationnels les douze départements que compte le Bénin en particulier. La réforme qui sera initiée par le Contrôleur Financier (le Ministre de l’Economie et des Finances) pourrait consister à : (iii) instaurer une délégation de l’ordonnancement par le Préfet à un de ses Chargés de Mission, en ce qui concerne certains dossiers dont l’importance sera déterminée par la fixation de seuils ; (iv) Désigner deux ou trois délégués du contrôleur financier au niveau de chaque département en constituant des paquets de compétences au regard de la charge de travail générée par les secteurs. Chaque délégué s’occupera, le cas échéant, d’un groupe de ministère. - Moderniser le Système Intégré de Gestion des Finances Publiques (SIGFIP) La dépersonnalisation des procédures signifie que les dossiers de même type doivent dans un système, emprunter le même parcours et sans considération de celui qui les a instruits. Il est donc nécessaire, pour la célérité et l’éthique, de se doter d’un système d’information ou d’un programme informatique qui assure la traçabilité du parcours de chaque dossier. Ce faisant, le système devait démarrer depuis le gestionnaire de crédit permettant aux acteurs de recourir à tous moment aux causes de rejet d’un dossier, permettant ainsi à tout auditeur d’avoir accès à l’historique d’un dossier et de vérifier si tous les dossiers de même nature et de même consistance reçoivent le même avis du contrôleur financier et des autres acteurs de la chaîne. 105

Par ailleurs, la mise en place d’un progiciel de ce type supprimera les va-et-vient des dossiers entre les différents niveaux de contrôle ainsi que la paperasse et les rançonnements. Un dossier qui a reçu avis favorable à un niveau n’a pas besoin d’y revenir. (Exemple: Eviter les va et vient entre gestionnaire, DRFM et DCF). Le gestionnaire de crédit pourra remettre le bon de commande à l’attributaire dès que le dernier contrôle sera favorable. Il devra être possible à tous les acteurs de la chaîne de voir le parcours des dossiers.

En outre, il est nécessaire de revoir les outils de prévision et de gestion budgétaire afin d’assurer la prévisibilité des dépenses. Le SIGFIP pourra alors être utilisé comme outil de gestion et non de régulation. Les voies de rectification de la loi étant prévues, il conviendrait d’y recourir toutes les fois que de besoin.

- Niveau central Ministère de la Santé Il conviendrait qu’au niveau interne du ministère de la santé, des mesures soient prises pour améliorer le cadre programmatique et d’affectation des ressources selon des principes et des règles établis de manière participative et mis à la portée de tous les acteurs. Il s’agira de : Rendre plus fonctionnels les organes de gestion et de pilotage du Budget-Programme

Les réformes qui ont abouti à l’adoption de la Gestion Axée sur les Résultats au Bénin ont conduit tous les ministères à élaborer chaque année, leurs budgets programmes. Ces réformes prescrivent aux ministères un cadre organisationnel de gestion des budgets programmes qui responsabilise les acteurs sur tout le processus d’élaboration, de mise en œuvre et de suivi- évaluation des budgets programmes. L’adoption de la nouvelle Loi Organique de la Loi des finances (LOLF) exige des acteurs de la chaîne PPBS une animation plus régulière et rigoureuse des structures sectorielles de gestion des budgets. Ces organes de pilotage sont responsabilisés à trois niveaux :  Au niveau Stratégique Il s’agit d’un Comité de Supervision présidé par le Ministre de la Santé et qui a pour rapporteur le DPP, et pour membres, les chefs de file des programmes ainsi que les points focaux des programmes. Cet organe analyse les propositions d’orientations du Budget programme (CDMT sectoriel) du ministère et opère la hiérarchisation des priorités au regard des stratégies sectorielles. 106

Cette instance fait les arbitrages de manière à respecter aussi bien les objectifs de développement que les objectifs programmatiques qui y sont liés, conformément au Plan National de Développement de la Santé. Les travaux de ce comité doivent permettre non seulement de passer du niveau actuel de 10% de délégation de crédits à 70% de délégation de crédits aux niveaux intermédiaire et périphérique. Ce comité est également chargé de prendre les mesures correctrices des difficultés rencontrées par les divers acteurs dans l’exécution du budget programme. Il apprécie les performances enregistrées par les acteurs et prend ou fait prendre les décisions qui s’imposent. Le comité devra également se saisir de la situation des ressources humaines par rapport aux besoins objectifs et prendre les mesures correctrices. Dans le cadre de la dotation des centres de formation sanitaire et de recherche en ressources humaines et pour résoudre les problèmes de sédentarisation des RHS, il est nécessaire d’élaborer un guide de gestion du personnel en y définissant les règles et principes qui devront gouverner les affectations des Agents RHS durant leur carrière. Ce document sera un précieux instrument de gestion de la carte sanitaire.

 Au niveau Technique Un comité de pilotage est mis en place sous la présidence du DPP avec le DRFM comme vice-président. Il a comme rapporteur le Chef de la Cellule de suivi-évaluation du budget programme et comme membres, les points focaux des directions et structures du ministère de la santé, les responsables de structures techniques du Ministère. Ce comité est chargé de mettre en application les directives du comité d’orientation dans l’élaboration du budget programme. Le DPP et le DRFM au sein de ce comité sont responsables de la mise en œuvre des directives du comité d’orientation dont ils devront se saisir pour procéder aux arbitrages nécessaires à la répartition objective et équitable des ressources aux programmes et à tous les paliers de la pyramide. A cet effet il est indispensable d’élaborer et de vulgariser des outils d’allocation des crédits à tous les niveaux sur la base des critères objectifs. Ce comité technique suit la mise en œuvre des programmes, organise les revues de suivi et évaluation et rend au fur et à mesure compte au ministre au sein du comité d’orientation avec des propositions claires de mesures à prendre pour une meilleure transformation des ressources 107

allouées à tous les niveaux en résultats soutenus par des indicateurs objectivement vérifiables.  Au niveau opérationnel Au niveau opérationnel, il y a les comités de mise en œuvre et de suivi des programmes. Il y en a un par programme. Le comité de mise en œuvre d’un programme est présidé par le Responsable de la structure (Direction) technique dont les attributions donnent la dénomination du programme. C’est la direction technique la plus grande contributrice aux résultats attendus du programme. Son point focal est le rapporteur du comité. Sont membres de ce comité, les points focaux des structures techniques responsables des résultats du programme, leurs points focaux et le représentant de la DPP. Ce comité qui doit se réunir une fois par mois, prépare les documents pour les revues du PTA et prépare tous les documents programmatiques pour l’élaboration du PIP ainsi que les rapports d’exécution du PTA et de performance du programme concerné. - Elaborer, vulgariser et mettre en application, un document, portant directives d’arbitrage et d’allocation budgétaire Eu égard à tout ce qui a été développé, il est nécessaire que la Direction de la Programmation et de la Prospective élabore un document portant guide d’arbitrage et d’allocation des ressources. Ce guide sera réalisé selon une approche participative et soumis à l’appréciation du Ministre de la Santé au sein du comité d’orientation. Il sera fondé sur une des approches préconisées par le Consultant dans son rapport. Le mécanisme d’allocation des ressources financières et matérielles contenu dans ce guide devra être vulgarisé et expliqué aux acteurs, leur donnant ainsi la possibilité de calculer eux-mêmes, leur dotation en crédits délégués à partir des directives du comité d’orientation et dès notification du budget. - Mettre en place un système informatique qui porte la carte sanitaire du Bénin La gestion du secteur santé exige la production d’une multitude d’informations relatives à son fonctionnement, aux conditions de travail par centre et aux performances enregistrées par les acteurs à tous les niveaux. La synthèse de la situation sur un même document amène à la création d’une carte sanitaire électronique qui donne les informations par centre, par zone, par département sur les ressources financières, les équipements, les ressources humaines, l’état des infrastructures, les prestations offertes, les coûts et les structures de coûts… 108

ANNEXE N° 13 : Tableau de la répartition du crédit par habitant dans les départements

Département Population Totale (2011) Per capital

Atacora/ Donga 1 244 223 482,671515

Borgou/Alibori 1 722 536 422,940362

Atlantique /Littoral 2 028 957 404,684279

Mono /Couffo 1 223 672 450,051157

Ouémé /Plateau 1 574 006 419,874511

Zou /Collines 1 571 225 492,732104

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ANNEXE N° 14 : BIBLIOGRAPHIE Les cadres de dépense à moyen terme (CDMT) (par Daniel TOMMASI 2006) Manuel de procédures l’élaboration et de suivi du Programme d’Investissements Publics (élaboré par le cabinet d’étude « La Compétence » sous la conduite de Romain Samuel AKPO et de Antoine S. OKE) Le Cadre de Dépenses à Moyen Terme (CDMT) : Guide méthodologique République Tunisienne (Décembre 2009) Le Cadre de Dépenses à Moyen Terme (CDMT) au Sénégal Décembre 2009) Document de Stratégie de Croissance pour la Réduction de la Pauvreté 2013-2017 Rapport 2012 d’avancement de la SCRP Cadre de Dépenses à Moyen Terme : Guide méthodologique d’élaboration (Niger, juillet 2010) Mission d’élaboration du Plan de Réforme et d’Extension de la Fonction de Contrôle Financier (PREFCF) dans le cadre de la mise en œuvre du nouveau cadre harmonisé des finances publiques : Mémoire de fin des travaux de terrain octobre 2013 Note d’Orientation pour l’élaboration du Programme d’Investissements Publics 2014-2016 Rapport d’avancement de la SCRP, juin 2013