El Estado De Bienestar Social En América Latina

Portada DT 31.qxp:Portada DT 31.qxp 9/2/09 15:43 Página 1

Sônia M. Draibe y Manuel Riesco DT El Centro de Estudios para América Latina y la Coope- 31 ración Internacional (CeALCI) se crea, en noviembre de 2004, con la voluntad de promover la investigación y el debate en torno a la realidad de los países en desarrollo en general, y de América Latina en particular, y para potenciar los estudios y propuestas sobre la mejor manera de enfrentar los problemas que aquejan a estos países. social en América Latina

Bajo la denominación «Documentos de Trabajo» se publican El Estado de bienestar social resultados de los proyectos de investigación realizados y promovidos por el CeALCI. Además pueden ser incluidos en esta serie aquellos estudios que, previa aceptación por en América Latina el Consejo Editorial, reúnan unos requisitos de calidad Una nueva estrategia de desarrollo establecidos y coincidan con los objetivos de la Fundación Carolina y su Centro de Estudios. El Estado de bienestar

CeALCI – Fundación Carolina Documento de [email protected] www.fundacioncarolina.es Trabajo nº 31

EL ESTADO DE BIENESTAR SOCIAL EN AMÉRICA LATINA

Una nueva estrategia de desarrollo

Sônia M. Draibe y Manuel Riesco Estos materiales están pensados para que tengan la mayor difusión posible y que, de esa forma, contribuyan al conocimiento y al intercambio de ideas. Se autoriza, por tanto, su reproducción, siempre que se cite la fuente y se realice sin ánimo de lucro.

Los trabajos son responsabilidad de los autores y su contenido no representa necesariamente la opinión de la Fundación Carolina o de su Consejo Editorial.

Están disponibles en la siguiente dirección: http://www.fundacioncarolina.es

Primera edición, enero de 2009 © Fundación Carolina - CeALCI C/ Guzmán el Bueno, 133 - 5.º dcha. Edificio Britannia 28003 Madrid www.fundacioncarolina.es [email protected] Diseño de la cubierta: Alfonso Gamo Foto de la cubierta: Melinka DERECHOS RESERVADOS CONFORME A LA LEY Impreso y hecho en España Printed and made in Spain ISSN: 1885-866-X Depósito legal: M-3.752-2009 Fotocomposición e impresión: EFCA, S.A. Parque Industrial «Las Monjas» 28850 Torrejón de Ardoz (Madrid) Impreso en papel reciclado ÍNDICE

PRESENTACIÓN ...... VII

INTRODUCCIÓN ...... IX

1. ESTRATEGIAS DE DESARROLLO A LO LARGO DE UN SIGLO DE TRANS- FORMACIÓN SOCIAL...... 1

2. EL DERRUMBE DE UN MITO: LAS REFORMAS DE LOS SISTEMAS PRIVA- TIZADOS DE PREVISIÓN Y EDUCACIÓN EN CHILE...... 13

3. INNOVACIONES EN LOS SISTEMAS DE PROTECCIÓN SOCIAL: ALCAN- CES Y LÍMITES DE LOS PROGRAMAS DE TRANSFERENCIAS CONDICIO- NADAS A FAMILIAS POBRES...... 25

4. NUEVOS ACTORES DEL DESARROLLO SOCIAL: COOPERACIÓN DESCEN- TRALIZADA Y GOBIERNOS LOCALES...... 55

5. NUEVOS ESPACIOS DE DESARROLLO SOCIAL: DESARROLLO ECONÓMI- CO, PROTECCIÓN SOCIAL E INTEGRACIÓN REGIONAL ...... 83

ANEXOS...... 107

BIBLIOGRAFÍA ...... 115

PRESENTACIÓN

El apoyo de la Fundación Carolina ha sido decisivo para el desarrollo de esta investi- gación, especialmente para la realización de una serie de entrevistas en Sâo Paulo, Santiago, Barcelona, Madrid y Roma. Los autores agradecen su colaboración a la Fundación y a todos los entrevistados que tan gentilmente cedieron su tiempo.

El equipo de investigación ha recibido también el inestimable apoyo del NEPP, tanto en los requisitos administrativos como en el tratamiento de materiales y datos, al facilitar la importante colaboración de la doctoranda Luciana Leite Lima, auxiliar de in- vestigación, a quien le agradecemos la labor prestada.

Los autores

Sônia Miriam Draibe, es profesora de Ciencia Política del Instituto de Economía de la Universidad de Campinas (UNICAMP); investigadora senior de NEPP – Núcleo de Estudios de Políticas Públicas/UNICAMP; consultora internacional; fue secretaria general de la Asociación Brasileira de Ciencia Política (2000-2004).

Manuel Riesco Larraín, es economista. Vicedirector del Centro de Estudios Nacio- nales de Desarrollo Alternativo (CENDA) de Chile y consultor internacional.

VII

INTRODUCCIÓN

En los albores del siglo XXI, diferentes La cuestión central es la de saber si se acontecimientos y procesos parecen podría vislumbrar, en la región, la emer- apuntar hacia la emergencia de una gencia de un nuevo círculo virtuoso en- nueva agenda social en América Latina, tre crecimiento económico, Welfare Sta- en el marco de una nueva estrategia de te y democracia. ¿Una nueva ola de desarrollo económico y social. política desarrollista, presidida por un nuevo tipo de Estado de bienestar so- Más allá del significado político-ideoló- cial? Si así fuera, ¿qué papel jugarán las gico de las victorias electorales de lide- políticas sociales en la nueva etapa? razgos ubicados en el campo de centro- ¿Cómo se articularán con el crecimiento izquierda e izquierda, parece reforzarse económico y la estructuración democrá- la búsqueda de nuevas estrategias y tica de la sociedad? ¿Qué condiciones, modelos alternativos de crecimiento posibilidades y límites enfrentarían en económico y de inserción internacional. tal articulación los distintos sistemas de Es en este marco general en el que se protección social, tal como se configu- define también la nueva agenda social ran hoy en la región? Además, si es verdad, como se supone, que los nuevos que emerge hoy día en la región. modelos de crecimiento implican, de al- gún modo, niveles más acentuados de Hay ya muchas señales que apuntan integración regional y articulaciones inter- hacia un cierto agotamiento del actual nacionales más amplias, ¿qué papel ten- ciclo de transformaciones del modelo drían las políticas sociales en las estra- económico y del paradigma neoliberal tegias de integración regional? bajo el cual se vio implementado, marcado por el bajo crecimiento, el desem- Como es sabido, la regulación neolibe- pleo crónico, el aumento de la desigual- ral de nuestras economías nos deja un dad y la incapacidad de una reducción legado social e institucional bastante significativa y duradera de la pobreza, negativo. Efectivamente, los sistemas así como por la imposición de modelos de bienestar de América Latina siguen únicos de reformas, etc. Tal como su- prisioneros de lo que se podría denomi- giere el lema de un reciente foro, Las nar como el malestar contemporáneo: Américas en una encrucijada, la región de un lado, la pobreza, la desigualdad, parece encontrarse, una vez más, en un el desempleo, la exclusión social en sus momento de elecciones y decisiones diferentes formas; de otro, las limitadas cruciales con respecto a un nuevo mo- capacidades institucionales para su delo de desarrollo, cuya ecuación pue- superación, frente a los poderosos moda plantear de modo más progresista y vimientos de las economías domésticas sostenible la relación entre crecimiento en el contexto de la globalización, movi- económico, progreso social y democra- mientos que tienden a reiterar y profun- cia. dizar aquellos problemas y desafíos. En

IX Sônia M. Draibe y Manuel Riesco

el plano institucional, los estudios com- ros, cierta inestabilidad intrínseca en parados también apuntan los nuevos y las economías, relacionada con los ni- contradictorios perfiles con que emer- veles de endeudamiento. gen los sistemas latinoamericanos de • La mayor dependencia de los flujos fi- protección social, después del ciclo re- nancieros externos y los niveles siste- formista neoliberal del período 1980- máticamente modestos de crecimien- 2000. to en muchos países. • Patrones modernos de vida y de servi- Sin embargo, el conocimiento profun- cios sociales diferenciados, dirigidos do de las nuevas tendencias actual- al consumo casi exclusivo de las mente vigentes en la región, inclusive emergentes clases media y alta. sobre los sistemas de políticas sociales, • En el plano de los valores, la emer- debe tomar en cuenta otras dimensio- gencia de nuevos mapas cognitivos, nes del legado del neoliberalismo, en referentes al Estado, a la economía, a particular sus efectos sobre la estructu- la libertad, a la justicia social y a más ra social. deseables relaciones entre el Estado, la economía y los individuos. Signifi- Brevemente, se puede enfatizar que, cativos cambios de mentalidad de las bajo la estrategia neoliberal, a pesar del masas populares latinoamericanas declinar del Estado desarrollista, se han parecerían señalar la mayor fuerza fortalecido tendencias impulsadas por de los valores liberales, cosmopoli- la misma estrategia desarrollista, tales tas, pero sobre todo los individualistas como la aceleración de la urbanización y y competitivos. Valores anti-estatales de la transición demográfica, la consoli- relativamente fuertes se han disemi- dación de élites empresariales moder- nado por las élites y las clases me- nas, el crecimiento y transformación de dias, algunas veces contaminando la las masas salariales urbanas, la eleva- legitimidad de las instituciones pú- ción del nivel de escolaridad de la po- blicas, decisivas para el manteni- blación y la mejora de las condiciones miento y expansión de la cohesión de salud, etc. Más aún, bajo el neolibe- social. ralismo se ha constatado en la región • En el plano de los regímenes políti- una serie de rasgos que, tomados en cos, la así llamada «tercera ola de conjunto, apuntan hacia nuevas confi- democratización» ha afectado positi- guraciones que hoy caracterizan a las vamente a la región, impulsando la sociedades de América Latina, tales estabilización del régimen democrá- como: tico y posibilitando la expansión de las demandas sociales, de los dere- • La introducción de un ambiente alta- chos sociales y del compromiso de la mente favorable a las empresas y so- sociedad civil con las políticas públi- bre todo a los inversionistas extranje- cas.

X Introducción

Es cierto que los cambios introducidos tuoso entre crecimiento económico y bajo la regulación neoliberal no obede- desarrollo social. Es cierto que, aquí cerán a un modelo único, ya que sus también, las variaciones nacionales han efectos no son homogéneos sobre los sido importantes, del mismo modo que distintos sistemas de protección social hay grandes diferencias entre las diver- imperantes en la región (Draibe y Ries- sas áreas de política social cuando se co, 2006). Hay diferencias entre países y examinan los resultados. Si éstos han entre grupos de países, y eso importa sido, como fueron, bastante negativos cuando se trata de estudiar la nueva ola en materia de provisión social, el perío- de cambios que parece desarrollarse. do registra, sin embargo, una mejora en Sin embargo, no se puede olvidar que materia de eficiencia y efectividad de los es sobre unas sociedades (re)estructu- servicios sociales públicos, así como un radas desde arriba desde donde hoy se aumento de cobertura y calidad en edu- procesan las señaladas tendencias ac- cación y salud. Sin embargo, más que tuales de cambio. resultados negativos o positivos, lo que resalta de la ya amplia literatura al res- ¿Qué ha pasado con los sistemas latino- pecto es la relativa incapacidad de nues- americanos de protección social en la tros sistemas en brindar protección so- era neoliberal? ¿Cómo se comportaron cial efectiva en contra de los riesgos y qué resultados arrojaron frente a pro- sociales que más fuertemente amena- cesos de transformación social tan in- zan hoy a las personas (Draibe y Riesco, tensos como los recientes? ¿Qué ha 2006; Draibe, 1995). ocurrido con ellos después de haber estado presionados casi veinte años por Pero los últimos años también registran restricciones fiscales y al tener que en- innovaciones en estos sistemas de pro- carar un aumento de demandas y refor- tección social, cuyo significado más ge- mas institucionales de diversas orienta- neral buscamos conocer a través de ciones y matices? ¿Hubo cambios de este proyecto. Considérense, por ejem- régimen? ¿Se han vuelto socialmente plo, cambios como los siguientes: más inclusivos? O, por el contrario, ¿pa- saron por procesos de «retrenchment», • En el plano de los valores y principios como se dice en la literatura contempo- de justicia social, el embrionario pero ránea? perceptible cambio de eje desde los entendimientos estrechos y limitados Son ya ampliamente conocidos los rede pobreza e inclusión social hacia sultados de directrices como la focaliza- conceptos más amplios de solidari- ción y la descentralización, en términos dad y de cohesión social. de debilitamiento de los programas so- • En cuanto a las estrategias de lucha ciales universales y públicos y, de modo contra la pobreza, el peso creciente más general, de ruptura del círculo vir- de los programas de transferencias

XI Sônia M. Draibe y Manuel Riesco

monetarias directas y condicionadas rios, del ombudsman de los servicios a las familias pobres (PTCs), concebi- públicos, del presupuesto participativo, dos menos como apoyo emergente y etc.—. Presionados para responder con sustitutivo de programas sociales uni- alguna efectividad a estas fuertes pre- versales que como mecanismos su- siones, los sistemas de protección so- plementarios a los programas univer- cial reciben también por esta vía intere- sales de educación y salud, con el santes insumos de cambio y rediseño. objetivo de garantizar el acceso, la mayor cobertura y el mejor desarrollo Innovaciones como éstas no se pueden de ellos por los beneficiados. entender tan sólo como una unión de • El mayor protagonismo, autonomía y cambios de diseño triviales y puntuales, capacidad institucional de las ciuda- y de operacionalización de programas. des, impulsadas por la descentraliza- Al contrario, modalidades de organiza- ción y estimuladas por los programas ción y gestión como las expuestas ante- de cooperación internacional descen- riormente se traducen en una nueva ins- tralizada; éstos pueden ser verificados titucionalidad de las políticas sociales, en las estrategias de lucha contra la que pareciera responder a nuevas ma- pobreza y en pro de la cohesión social. trices de conocimiento y de valores, probablemente apoyadas en bases e in- La otra cara de esta ecuación de cambio tereses sociales distintos de los que pre- es proporcionada por los procesos de valecieron en el pasado. consolidación y profundización de la democracia en los distintos países de la re- ¿Cómo interpretar dichos cambios des- gión. Además de facilitar la ampliación de la perspectiva de los sistemas de pro- y la expresión de las demandas, la nue- tección social? A través de ellos, ¿se po- va ola de democratización se ve acom- drían vislumbrar los contornos de una pañada de innovaciones importantes, nueva agenda social latinoamericana? entre ellas, la extensión de los derechos ¿Es cierto que estarían en movimiento humanos y sociales en general, de los procesos de reversión de los modelos derechos de las «minorías»; de la emer- implantados por las reformas neolibera- gencia, al lado de los mecanismos tradi- les (por lo menos en algunos países y en cionales de la democracia representati- relación a destacados programas de lo va, de los mecanismos y prácticas de la que se dio en llamar radicalismo neoli- democracia participativa y deliberativa, beral)? Ése es sin duda el caso de los ac- fundadas éstas en el empoderamiento, tuales e intensos debates sobre las re- en la participación y en las más destaca- formas de la previsión social y de la das capacidades de intervención del ciu- educación nacional en Chile, que sugie- dadano común —bajo formas, por ren la emergencia de una nueva «ola» ejemplo, de Iniciativa Popular, de con- reformista, quizás según una pauta del sulta ciudadana, de los comités de usua- tipo «reforma de reformas».

XII Introducción

Pero éste es también, al parecer, el • El rol de los programas sociales como caso de las innovaciones y cambios a estimuladores y facilitadores del cre- los que nos referimos. Tómese, por cimiento económico (programas acti- ejemplo, los llamados «programas de vos de mercado de trabajo, rol de los tercera generación» en la lucha contra fondos de pensiones, etc.). la pobreza, que apuntarían hacia una • La agenda social de la integración, posible convergencia, en la región, de pensada más específicamente como modelos de protección social basados la agenda social del MERCOSUR, ha- en nuevos arreglos y equilibrios entre bría que definirla en términos más es- derecho social, equilibrio fiscal y ade- pecíficos. cuación a los ambientes económicos (interno y global); entre principios de Partiendo de estas consideraciones, justicia distributiva y reglas de eficacia este Informe presenta cinco estudios y efectividad; entre programas universa- sobre la emergente agenda social lati- les y mean test benefits; entre provisión noamericana, presentados como ca- por servicios y transferencias moneta- pítulos. rias a grupos carentes; entre formas burocráticas y participativas de ges- Sin la pretensión de organizarlos ya tión, etcétera. como un todo integrado, hemos buscado explorar en cada uno de ellos aquellos En el plano más general de la relación aspectos que se muestran pertinentes al entre economía y política social, la tema central de la investigación, o sea, (emergente) agenda social pareciera en- los contornos y los principales aspectos frentar también algunas cuestiones cen- innovadores de la nueva agenda social trales, entre ellas: que parece diseñarse en la región.

XIII

1. ESTRATEGIAS DE DESARROLLO A LO LARGO DE UN SIGLO DE TRANSFORMACIÓN SOCIAL

La nueva agenda social latinoamericana res se despliegan junto a los datos de- adquiere su pleno sentido cuando se en- mográficos, éstos parecen sugerir que cuadra en el marco más amplio de la dicha clasificación nos muestra mucho nueva estrategia de desarrollo social y más que la pura transición demográfica. económico que parece implementarse En la mayor parte de los casos, parece en la región. ser un indicador preciso del estado actual de la evolución del proceso de trans- Este capítulo tiene por objetivo mostrar, formación socio-económico más gene- en líneas generales, el proceso de trans- ral. Los países del último grupo, por formación social por el que ha pasado la ejemplo, muestran niveles de producti- región a lo largo del último siglo, desta- vidad per cápita y gasto público social cando las distintas estrategias que orien- que resultan entre cinco y catorce veces taron el desarrollo latinoamericano y los del primer grupo, respectivamente. que, en última instancia, han definido la En el caso del gasto público en seguri- agenda social en este período. dad social, esta relación sube a treinta veces (véanse tablas 1-5 en el apéndice) (Draibe y Riesco, 2007: capítulo 1). La re- gión alberga dos de los cuatro centros I. DIVERSOS TIEMPOS A LO LARGO DE urbanos más grandes del mundo, cada LA MISMA FALLA TECTÓNICA 1 uno de ellos con alrededor de veinte millones de habitantes, y varios en el ran- Emergiendo de un siglo de transforma- go de los diez millones. Sin embargo, ciones que van dejando atrás su identi- más del 42% de sus habitantes conti- dad agraria tradicional, América Latina núan siendo campesinos, según la más parece encontrarse todavía en plena reciente estimación del Banco Mundial transición. De acuerdo con una clasifi- (2004). cación de transición demográfica de CELADE 2, alrededor de un 10% de la po- Casi todas las formaciones sociales re- blación se encuentra todavía en niveles gistradas en la historia de la humanidad bajos o moderados, mientras que un pueden ser contempladas hoy día en 75% se halla en plena transición. Sólo el América Latina. Desde profesionales 15% restante ha alcanzado ya etapas muy cualificados, empleados por enor- avanzadas en este proceso (CELADE, mes multinacionales latinoamericanas 1998). Más aún, cuando otros indicado- (el propietario de una de ellas es la

1 Este capítulo presenta el argumento y las pruebas desarrolladas en el libro, editado por Manuel Riesco (Riesco, 2007), en el ámbito del Proyecto Social Policy in a Development Context, un amplio proyecto de investigación liderado por UNRISD. Todos los datos del texto, cuando no están específicamente indicados, corresponden a esta fuente. 2 Centro Latinoamericano de Demografía, centro asociado a CEPAL–Comisión Económica para América Latina y el Caribe, del sistema de Naciones Unidas.

1 Sônia M. Draibe y Manuel Riesco

segunda persona más acaudalada del la mitad contribuye menos de cuatro mundo), hasta campesinos que cuidan meses; un tercio, menos de dos meses y sus alpacas en la magnificencia del alti- un quinto, menos de un mes al año. Los plano andino, pasando por tribus indí- trabajadores, especialmente las muje- genas que viven en lo profundo de las res, están envueltos en una tenue at- selvas del Amazonas. La mayoría de la mósfera, no cercados por un alto muro. población, antes de que amanezca, des- El número de mujeres que posee cuen- ciende hasta abigarrados metros o circu- tas individuales en las AFP —cada una lan en microbuses atestados y ruidosos está identificada por su nombre y RUT, que avanzan con desesperante lentitud el número único de identidad (y la ma- en el atasco matutino camino de su tra- yoría ha contribuido recientemente)— bajo en las inmensas fábricas en que se excede en algo más de un tercio la esti- han convertido las bulliciosas ciudades mación oficial de la fuerza de trabajo latinoamericanas. Trabajarán en jorna- femenina, indicándonos que están en- das largas y agotadoras, aun en sába- trando y saliendo constantemente del dos, domingos y fiestas de guardar, en mercado laboral (INP-CENDA, 2004). su mayoría como asalariados en talleres y firmas pequeñas y medianas, sobre todo en el sector servicios. II. TODOS LOS CAMINOS CONDUCEN Sus empleos son precarios y de corta A ROMA duración, siendo forzados constantemente a cruzar las difusas fronteras en- Vista desde fuera, e incluso desde cada tre el empleo formal y el informal —no uno de sus países, América Latina pare- existe un muro entre ambas catego- ce presentar una sola cara, fácilmente rías—, y con largos períodos de desem- identificable. Sin embargo, un auditor pleo entre medias. En Chile, por ejem- atento podrá distinguir la rica variedad plo, hay excelentes estadísticas que de tonalidades en la lengua ibérica que siguen las historias laborales individua- todos hablan —que los populares seria- les de toda la fuerza de trabajo, siendo les televisivos que se transmiten en quizá éstas el único beneficio indiscuti- todo el continente no han sido capaces ble del renombrado sistema AFP 3 de de borrar todavía—. Del mismo modo, pensiones. El 96,5% de la misma se de- sus pueblos han recorrido rutas —hue- clara trabajadores asalariados y contri- llas y chaquiñanes, como se denominan buyen obligatoriamente como tales los senderos andinos— muy diversas cada vez que trabajan. Sin embargo, hacia sus asombrosamente diferentes sólo el 11% contribuye de modo regular modernidades actuales (Therborn, 1995). durante los doce meses del año. Más de Los fértiles valles y altiplanos andinos,

3 Administradoras de Fondos de Pensiones.

2 Estrategias de desarrollo a lo largo de un siglo de transformación social

desde México hasta Perú y Bolivia, han creó entonces la formación social lati- cobijado la mayor parte de la población noamericana más avanzada, que toda- indígena americana durante milenios, y vía lo es a pesar de que otras regiones actualmente sigue predominando. Sus avanzan rápidamente (Barbeito y Gold- manos forjaron la dorada magnificencia berg, 2007). de los antiguos imperios americanos, así como la de los períodos coloniales y Brasil, desde luego, constituye un pa- latifundistas. Los vestigios arquitectóni- trón único por su extensión, ya que cos de todos esos períodos atestiguan abarca una cuarta parte de la superficie su grandeza (Lipschutz, 1955). No pare- latinoamericana y aproximadamente un ce improbable que cuando estas regio- tercio de todo lo demás que se puede nes completen su rápida, masiva, dolo- encontrar en América Latina (Draibe, rosa y a veces caótica transición a la era 2007: capítulo 6). Además, la esclavitud contemporánea, sus profundas raíces, jugó un papel predominante en este elaboradas culturas y complejas estruc- país, al igual que en Cuba. Brasil recibió turas (Anderson, 1974) posiblemente el 40% de todos los esclavos traslada- acunarán también la riqueza distintiva dos desde África a lo largo de cuatro side la auténtica modernidad americana. glos, y ambos países albergaban casi to- Sin embargo, falta todavía un tiempo dos los que quedaban a fines del para ello, quizás unas cuantas décadas, siglo XIX (Blackburn, 1997). aunque puede que algo de esto esté aflorando en el México actual (Brachet- Bien diferente es la historia de los países Márquez, 2007). ubicados en los yermos márgenes de los antiguos imperios americanos, como En la orilla opuesta, las ricas riberas del Costa Rica y Chile, que nunca en el pa- Río de la Plata fueron testigo de la masi- sado fueron capaces de sostener nada va inmigración que inundó el área hacia más que campesinos pobres y señoríos 1900, creando las ciudades gemelas de muy modestos (Illanes y Riesco, 2007; Buenos Aires y Montevideo, una de las Barahona, Güendel y Castro, 2007). Los escasas metrópolis de más de un millón colonos españoles pobres que allí se de habitantes en el mundo de la época. instalaron desde el siglo XVI, todavía a El ejército y los ferrocarriles se expan- mediados del siglo XX bien podían pasar dieron por las pampas en el movimiento por los mayordomos de sus contrapar- de la «campaña del desierto» hasta al- tes señoriales de las regiones más ricas, canzar Patagonia, exterminando a su como atestiguan las mansiones e igle- paso a la escasa y nómada población in- sias que sobreviven de la época colonial dígena —de un modo nada diferente a y latifundista. Sin embargo, conforma- la conquista del Oeste norteamericano ron una élite muy tupida que construyó que tenía lugar más o menos en la mis- Estados relativamente fuertes en la época. ma época—. Este desarrollo temprano Todavía hoy, tras sucesivas mutaciones,

3 Sônia M. Draibe y Manuel Riesco

estas familias conforman el núcleo de el imperativo dual de copiar lo que ya las agresivas burguesías que han emer- había sido creado en los países más gido en sus respectivos países (Jocelyn- avanzados del Norte, por la emergencia Holt, 1999). temprana de los actores de los que América Latina carecía entonces, y de Es interesante observar que las catego- generar dichos actores al mismo tiem- rías de transición y rutas históricas des- po. Puede exhibir logros muy impresio- critas no sólo parecen predominar en un nantes en ambos aspectos, al menos en país u otro, sino que están presentes en los principales países. el interior de cada uno. Esto es muy evidente en los más grandes, que los alber- Hacia el final del período, muchos Esta- gan a todos en su interior. Sin embargo, dos habían construido las instituciones, incluso en el pequeño Ecuador, por la infraestructura y la industria básicas. ejemplo, observamos tres países bien Más importante aún, fueron muy acti- diferentes, según estemos en la costa, vos en cambiar las estructuras sociales, en los Andes o en el Amazonas, que no alfabetizando a millones de campesi- se parece a ninguno de los antes señala- nos, mejorando su salubridad y acom- dos (Draibe y Riesco, 2007: capítulo 1). pañando su masiva migración a las ciudades. En este sentido —y esto muchas veces no ha sido debidamente considerado (UNRISD, 2003a)— las políticas so- III. LOS ESTADOS ENCABEZARON LA ciales jugaron un papel esencial en este MARCHA MEDIANTE DOS proceso, lo que justifica la utilidad del ESTRATEGIAS SUCESIVAS concepto de desarrollismo de bienestar social latinoamericano (Draibe y Riesco, Los Estados de América Latina conduje- 2007: Introducción; Kwon, 2005). ron la transición a lo largo del pasado siglo mediante dos estrategias de desa- El bloque en el poder fue encabezado rrollo sucesivas. Ambas entraron en un por las burocracias estatales —los mili- violento conflicto, sin embargo, parecen tares jugaron un papel central en mu- conformar una unidad al mismo tiempo, chos países— que se apoyaron en los sobre el trasfondo de la transformación emergentes sectores medios urbanos, socioeconómica mencionada. A partir que incluía a la naciente burguesía, los de mediados de los años veinte del pa- obreros y los pobres, y también en los sado siglo, pero especialmente tras la campesinos en las etapas finales. Sin Gran Depresión, en su mayoría asumie- embargo, el desarrollismo adquirió maron el doble desafío de llevar el progre- tices muy diversos. Muchos se iniciaron so económico y social a sus sociedades, en movimientos militares progresistas entonces muy atrasadas y agrarias. El (Sagasti, Prada y Bazán, 2007), aunque desarrollismo estatal se encontró ante dos exhiben épicos orígenes revolucio-

4 Estrategias de desarrollo a lo largo de un siglo de transformación social

narios (Díaz Vázquez y Carranza, 2007). que más arde se denominaría el Con- Algunos se iniciaron décadas después senso de Washington. Como estrategia, que otros. Unos alcanzaron su clímax consiste en no mucho más que una bre- también bajo regímenes militares, esta ve lista de reglas simples que enfatizan vez conservadores (Draibe, 2007: capítu- la importancia de los mercados y el lo 6). En otros, tras el impulso inicial de marco de apertura a la globalización los militares, la estrategia fue potencia- (Williamson, 2002). En la práctica, sin da por sucesivos gobiernos democráti- embargo, fueron aplicadas de modo cos de varios colores (Illanes y Riesco, unilateral en beneficio de los emergen- 2007). En el notable caso de México, la tes capitalistas locales, y especialmente burocracia civil que se consolidó tras su de los inversionistas extranjeros, con- gran revolución y la guerra civil de prin- juntamente con su estrecho círculo de cipios de siglo presidió a lo largo de colaboradores de altos ingresos. Este todo este período una alianza perdura- proceso derivó, generalmente, en un se- ble con los campesinos, los empresa- vero desmantelamiento de las institu- rios y los obreros. Más aún, también ciones del Estado, especialmente de las encabezaría la fase siguiente (Brachet- concernientes a la política social, a me- Márquez, 2007). dida que un frenesí de privatizaciones y rebajas arancelarias pareció apoderarse En todas partes, sin embargo, este blo- de las élites latinoamericanas. Algunos que confrontó de modo creciente a las se beneficiaron considerablemente, so- élites agrarias tradicionales. Este en- bre todo las multinacionales extranje- frentamiento se tornó a veces muy vio- ras, pero también el capital local, en la lento, especialmente a medida que el medida en que se quedó con las empre- desarrollismo se aproximaba a su clímax sas privatizadas a precio de liquidación. hacia mediados de la segunda mitad del Nuevos servicios sociales privados seg- siglo (Draibe y Riesco, 2007: capítulo 1). mentados se pusieron a disposición de En algunos países culminó en revolucio- quienes podían pagarlos. Todos disfru- nes hechas y derechas, que en unos po- taron más o menos de la inundación de cos años barrieron las viejas relaciones mercaderías importadas de mejor cali- agrarias de modo radical e irreversible. dad y precios más baratos —excepto No parece sorprendente que, basándose aquellos que perdieron sus empleos y en la herencia progresista del desarrollis- muchas veces sus industrias debido a la mo, estos países hayan saltado a la cabe- apresurada apertura. za del pelotón, milagrosamente, en el pe- ríodo que habría de venir a continuación En promedio, los pocos afortunados del (Illanes y Riesco, 2007). 10% más rico se aseguraron más del 40% del ingreso total, mientras que el 40% más En las dos últimas décadas del siglo, en pobre debió arreglarse con no más del toda la región, los Estados adoptaron lo 10% del mismo. La mitad del medio reci-

5 Sônia M. Draibe y Manuel Riesco

bió su correspondiente 50% del ingreso, en el neoliberalismo más fanático, fue- sin embargo, más de la mitad de esa ron apoyadas por jóvenes élites llenas parte fue a parar al 10% que viene a con- de odio revanchista contra todo lo que tinuación del grupo más rico. En algu- las exitosas y profundas reformas del nos países la iniquidad es aún peor, Estado habían logrado en contra de sus mientras sólo dos o tres constituyen padres durante el período precedente, o honrosas excepciones (UNDP, 2002a). por oligarquías agrarias decadentes y aterrorizadas aullando su sangriento Más aún, el desmantelamiento de las alarido final. políticas sociales públicas afectó especialmente a los sectores medios, que En cambio, la segunda ola de «reformas quedaron desprotegidos en buena me- estructurales» fue impulsada durante dida al mismo tiempo que sus empleos los expansivos años noventa por los go- se tornaban más precarios y su vida en biernos democráticos que desplazaron general más insegura frente a la globali- a las dictaduras militares en casi todos zación. Mientras tanto, un reducido gas- los países. Fueron moderadas, muy to público social se focalizaba en los ex- livianas de hecho en algunos países, y tu- tremadamente pobres, aliviando un vieron lugar sobre el trasfondo de una poco su atroz condición, o al menos im- expansión en el gasto público social que pidiendo que se deteriorase aún más alcanzó un 40% durante la década (UNDP, (UNDP, 2002b). 2002b). Sin embargo, algún grado de desmantelamiento de las instituciones Sin embargo, el grado de unilateralidad estatales tuvo lugar, esta vez inspirado varió ampliamente, debido sobre todo por ideólogos de «tercera vía» que hi- al tipo de gobierno que implementó es- cieron dañinos esfuerzos en transfor- tas «reformas» y al momento en que se mar las instituciones públicas en pro- llevaron a cabo. Una extremista ola pio- veedoras de servicios a ciudadanos que nera fue forzada en unos pocos países ellos conceptualizaban como consumi- desde mediados de los años setenta y dores (Draibe y Riesco, 2007: capítulo 1). durante los ochenta, mucho antes de que el consenso se alcanzara en Was- La rápida y masiva transformación so- hington 4, en medio de una severa crisis cial que el desarrollismo había estimula- económica. Las impusieron brutales re- do e intentado conducir de un modo gímenes contra-revolucionarios y con- más compasivo mediante su política so- tra-insurgentes apadrinados por los cial continuó a toda máquina durante el EE UU, que parecieron infestar la región período neoliberal. Incluso alcanzó nue- en esos años. Sus reformas, inspiradas vas cotas, aunque esta vez empujada de

4 El celebrado Consenso de Washington fue consignado por Williamson tras una reunión sostenida en esa ciudad en 1992.

6 Estrategias de desarrollo a lo largo de un siglo de transformación social

un modo más bien brutal. La alfabetiza- para promover a los capitalistas locales. ción y las políticas sanitarias y habita- Igualmente, éstas indujeron la confor- cionales, de un lado, y la reforma agra- mación de algunos conglomerados pri- ria, del otro, habían sido los principales vados gigantescos. En muchos países instrumentos de cambio social durante alcanzaron esta condición sin desem- el desarrollismo. Durante el período neo- bolsar un peso —que tampoco tenían— liberal fueron desplazadas por la violenta puesto que fueron los mismos funciona- culminación de los procesos de reforma rios públicos encargados de privatizar agraria, que si bien no restablecieron el las empresas y servicios los que se que- latifundio en ninguna parte, expulsaron daron con ellas. De esta manera, la «va- a la fuerza a cientos de miles de campe- riante rusa» a la burguesía no resultó sinos. El mismo efecto tuvieron las crue- para nada extraña en América Latina les guerras civiles abiertas o encubier- (Illanes y Riesco, 2007). tas, especialmente en Centroamérica, que resultaron en una masiva huida de ¿Por qué fue desplazado el desarrollis- refugiados hacia las ciudades y hacia el mo por el Consenso de Washington? Norte. Una evaluación sobria, a posteriori, y basada en datos, probablemente va a Los desplazamientos masivos inducidos contradecir los eslóganes usuales al res- por crisis económicas y la globalización pecto. No parece que haya sucedido de- jugaron asimismo un papel no menor. bido al estancamiento en el crecimiento, Como resultado, la migración campesi- puesto que el período desarrollista na, que había duplicado su ritmo hacia muestra un récord inigualado a este res- mediados del siglo y nuevamente tripli- pecto, especialmente a medida que al- cado el mismo hacia los años setenta, canzaba su clímax. La crisis de los mantuvo ese ritmo frenético a lo largo ochenta afectó al Chile neoliberal más de los años ochenta, sólo para empezar que a ningún otro país (Illanes y Riesco, a declinar en los años noventa. Sin em- 2007), y menos que a ningún otro a la bargo, en las zonas en que este fenóme- pragmática y heterodoxa Costa Rica no empezó más tardíamente todavía se (Barahona, Güendel y Castro, 2007). encuentra en pleno curso y probable- Tampoco parece deberse a un supuesto mente aún acelerando en algunos países «Estado todopoderoso» puesto que el (Draibe y Riesco, 2007: capítulo 1). gasto público siempre ha sido muy bajo en América Latina para estándares De otro lado, la privatización de las em- desarrollados, especialmente en lo que presas estatales, servicios sociales y respecta a las políticas sociales, y las re- fondos de pensiones reemplazó el pro- gulaciones siempre han sido muy laxas teccionismo arancelario y las políticas (Draibe y Riesco, 2007: capítulo 1). Pare- crediticias que había utilizado el de- ce difícil culpar al «irresponsable popu- sarrollismo como formas principales lismo» monetario (Dornbusch y Sebas-

7 Sônia M. Draibe y Manuel Riesco

tian, 1991), puesto que si bien el desarro- IV. ¿UN NUEVO GOLPE DE TIMÓN? llismo fue expansivo en este aspecto, los peores episodios de hiper-inflación Un giro no ambiguo que se aparta del de hecho los provocaron los ministros neoliberalismo —como lo calificó The neoliberales. Las teorías conspirativas Economist evaluando la primera elec- que culpan a las instituciones de Bretton ción de Lula (The Economist, 2002)— ha Woods 5 también resultan difíciles de tenido lugar en América Latina desde la asimilar en cuanto explicación para un crisis de 1997. Amplias coaliciones han fenómeno tan amplio y global, aunque emergido en la región, a veces de modo evidentemente aquellas lo promovieron inesperado, accediendo al gobierno en con todo lo que tenían a su alcance, que muchos de los países, o al borde de ha- no era poco. cerlo en otros. El pensamiento neoliberal es fuerte aún, y dominante en la aca- Quizás fue simplemente el éxito del demia, entre los cuadros de gobierno, y desarrollismo en modernizar las estruc- mantiene inexpugnables hasta el mo- turas sociales lo que lo hizo redundante mento sus bastiones en los ministerios al final, transformándolo en un obs- de finanzas y en los bancos centrales. táculo especialmente en lo que respecta Sin embargo, aparece claramente a la a algunas de sus políticas económicas. defensiva y ni siquiera los partidos de En todo caso, ciertamente engendró a derecha hacen campaña con sus consig- sus propios enterradores en algunos de nas. Una nueva estrategia de desarrollo los modernos actores sociales que ayu- parece estar emergiendo, que nueva- dó a alcanzar la edad adulta, los cuales mente ubica al Estado como el actor están ahora en condiciones de sostener principal, sólo que esta vez puede des- el crecimiento económico (Draibe y cansar en los modernos actores de la Riesco, 2007: capítulo 1). Este último sociedad civil que han alcanzado la está evidentemente basado en el mer- edad adulta como resultado de los dos cado, aunque ciertamente no del modo períodos precedentes. La política social unilateral —a veces fanáticamente anar- toma nuevamente el centro del escena- quista-burgués (Hobsbawm, 1995)— rio al tiempo que la nueva estrategia que se puso de moda entre las élites de ofrece explícitamente un nuevo contra- América Latina durante el período neo- to social al estilo de Roosevelt (PT-Parti- liberal. do dos Trabajadores, 2003) al masivo

5 Término con que usualmente se designa al Banco Mundial y al Fondo Monetario Internacional, y sus instituciones relacionadas.

8 Estrategias de desarrollo a lo largo de un siglo de transformación social

asalariado urbano que emerge en las vo. Ello parece tanto más sorprendente bulliciosas ciudades de la región, y re- si se considera que el crecimiento eco- nueva su compromiso con los pobres nómico ha sido muy moderado aun desde la ciudad y con los campesinos que pués de una revisión de las cuentas na- continúan migrando en elevado núme- cionales, que lo ha mejorado un poco; ro, especialmente en algunos países. las tasas de interés y de desempleo y el real mantienen tasas muy altas y la dis- Aunque ha sido objeto de serias críticas tribución del ingreso sigue siendo es- desde la izquierda y ciertamente es con- candalosa, aunque parece estar mejo- trovertido, puede argumentarse que el rando levemente 7. presidente Lula es el pionero de la nueva estrategia de desarrollo en el que es, El presidente Kirchner y su mujer, Cristi- de lejos, el mayor y más poderoso país de na, han logrado reactivar una vez más al América Latina. Se apoya en el PT, un Partido Peronista en Argentina. Este partido obrero de masas altamente es- partido de masas de base obrera urbana tructurado y experimentado, que ha surgido precozmente —que se corres- sido caracterizado como «esencialmen- ponde con la temprana estructura social te no-cooptable» (Draibe, 2007: capítu- moderna surgida del padrón histórico lo 6). Lula ha logrado conformar una del Río de la Plata, basado en la inmigra- alianza de amplitud impresionante al ción tardía— fue pionero del desarrollis- mismo tiempo que mantiene un apoyo mo estatal de bienestar social en Améri- popular sin precedentes 6. De otro lado, ca Latina en vida del general Perón. aunque les ha tocado bien poco a cada Durante los años noventa, bajo Menem, uno, las decenas de millones de pobres adoptó una versión del Consenso de urbanos y rurales parecen contentas Washington singularmente corrupta, con las masivas transferencias moneta- aunque no la peor desde otros puntos rias que el gobierno les ha distribuido, de vista. entre otras políticas sociales de alto impacto. Todo el mundo, incluidos los A consecuencia de la implosión cataclís- miembros del exclusivo Club de Davos, mica de la experiencia neoliberal en Ar- ha caído rendido ante su origen auténti- gentina en 2002, Kirchner realizó un sor- camente popular y su discurso compasi- prendente salto desde la política de una

6 Muchos de sus antes fieros opositores forman parte de un gobierno que no se ha dado prisa en constituir —se ha tomado más de seis meses para nombrar el gabinete— y todos los aspirantes a sucederle de todos los partidos buscan su bendición. Los líderes de los grandes conglomerados han declarado que de haber sabido de antemano cómo iba a gobernar lo habrían apoyado mucho antes. 7 Incluso se puede argumentar que su muy restrictiva estrategia macroeconómica no ha dejado de resultar inteligente. Aunque ha resultado en la acumulación de un enorme superávit fiscal primario y de reservas internacionales, al mismo tiempo ha reducido de forma considerable el pago de intereses debido a que la cali- ficación de la deuda ha mejorado sustancialmente. Esto se ha traducido en mayores recursos para el fisco.

9 Sônia M. Draibe y Manuel Riesco

remota provincia del sur a la suprema- el reemplazo del modelo neoliberal por cía nacional. Preside la forma más explí- una moderna estrategia de desarrollo cita, y en términos prácticos la más acti- encabezada por el Estado. va, coherente y avanzada de la nueva estrategia de desarrollo 8. Al igual que En un escenario muy distinto, están te- en el caso de Lula, su apoyo popular es niendo lugar en Bolivia eventos de enor- abrumador, lo que se ha traducido en la me alcance, y también se registran cam- arrolladora victoria de su mujer, Cristina bios en Nicaragua y otros países que Fernández, en las elecciones presiden- todavía se encuentran en etapas tem- ciales de noviembre de 2007. Lo que re- pranas o moderadas de transición socio- sulta más significativo es que los suce- económica, así como en Venezuela y sos anteriores tienen lugar en un país Ecuador, que se hallan en plena transi- que exhibe la tercera mayor economía ción. En todos estos países han llegado de América Latina y su estructura social al poder movimientos que cuestionan el es moderna, precoz y adelantada (Bar- modelo neoliberal de manera radical. beito y Goldberg, 2007). Debe enfatizarse que aunque este grupo de países coincide con el anterior en la Todos los eventos señalados tienen lu- consigna de «cambiar el modelo (neoli- gar en países sudamericanos, que, como beral)», el contenido y naturaleza de sus se ha mencionado, han alcanzado eta- propuestas resulta del todo diferente de pas avanzadas en el proceso de transi- las del primer grupo, que está confor- ción, y en el gigantesco Brasil. Incluso el mado por países relativamente más neoliberal Chile se encuentra reforman- avanzados. do sus sistemas privatizados de previ- sión y educación (véase el capítulo 2). Tal vez no haya mejor manera de mostrar En México, el otro peso pesado de Amé- las grandes diferencias entre uno y otro rica Latina en el norte del continente, caso que el mencionar que mientras los que da cuenta de un quinto del PIB re- campesinos y pobres urbanos que hace gional ajustado por poder de compra, el muy poco han dejado de serlo constitu- PRD conducido por Andrés Manuel Ló- yen un actor principal en el segundo pez Obrador estuvo a punto de ganar las grupo de países, éstos han sido reduci- últimas elecciones presidenciales. El dos a un número muy pequeño en el PRD propone asimismo explícitamente caso del grupo descrito anteriormente.

8 Con la característica asertividad argentina, el nuevo peronismo confrontó las Instituciones de Bretton Woods (IBW) y declaró el cese de pagos más masivo del que se tenga registro, exceptuando el de los propios EE UU posterior a la crisis de 1929, que probablemente fue mayor en términos reales; terminó pagan- do un tercio del valor par de sus bonos. Kirchner ha dado respuestas similarmente asertivas y explícita- mente no ortodoxas respecto de casi todos los dogmas y políticas neoliberales. Ha restablecido el papel del Estado en todos los aspectos —sin considerar su firme actitud en lo que se refiere a materias de Dere- chos Humanos.

10 Estrategias de desarrollo a lo largo de un siglo de transformación social

Las figuras descollantes y coloridas de recursos naturales (gas y petróleo). Inclu- los presidentes Chávez y Morales enca- so el anterior gobierno de Ecuador se les bezan el segundo proceso, junto a los unió en estas medidas, que han recupera- presidentes Correa y Ortega, elegidos do miles de millones de dólares en rentas recientemente. Todos ellos se identifi- anuales para sus legítimos propietarios, can con la venerable figura del presi- los ciudadanos de los países que poseen dente cubano Fidel Castro, quien, pese a estas riquezas minerales y que tienen ple- su avanzada edad y recientes proble- no derecho a disponer de las cuantiosas mas de salud, además de las tribulacio- rentas asociadas a los mismos. nes propias del gobierno revolucionario cubano, mantiene un enorme prestigio Al contrario, el gobierno chileno, que to- entre las masas latinoamericanas, el davía se inclina a políticas neoliberales respeto creciente de sus élites y cierta- en estas materias, no ha sido capaz de mente el de la mayoría de los líderes po- negociar de un modo efectivo con un líticos actuales. pequeño número de compañías, casi todas extranjeras, que hoy día explotan También en el Perú, un país en plena más de un 70% de las minas de cobre transición, tienen lugar acontecimientos —el resto de la producción, así como la de importancia que apuntan en la mis- mitad de las reservas, está todavía en ma dirección descrita 9. Movimientos si- manos del gigante minero estatal CO- milares pueden surgir en muchos otros DELCO, heredado del período desarro- países latinoamericanos todavía en eta- llista—. Todas las riquezas minerales pas tempranas y moderadas, o en plena fueron nacionalizadas por el presidente transición. Su raigambre popular e indí- Allende y mantenidas como propiedad gena, el cuestionamiento radical del neo- pública «inalienable» incluso por la liberalismo y la vivaz confrontación con Constitución de 1980 de Pinochet, que los EE UU han capturado la imaginación rige todavía. Sin embargo, un resquicio y las simpatías de amplios sectores po- legal introducido durante la dictadura y pulares en América Latina, al igual que mantenido por los gobiernos democrá- en otros continentes. ticos ha permitido que las empresas privadas se apoderen de estos recursos y Las suyas no han sido palabras vanas, es- los exploten mediante arriendos a largo pecialmente en los casos de Venezuela y plazo, sin pagar royalties y ni siquiera Bolivia en los que, por ejemplo, han rene- los impuestos preceptivos a lo largo de gociado exitosamente con poderosas más de una década. En 2006 y 2007 re- compañías extranjeras una distribución patriaron utilidades anuales por alrede- más justa de las inmensas rentas de sus dor de 25.000 millones de dólares, cifra

9 El reformista ex presidente Alan García fue reelecto gracias al apoyo de la derecha en una opción políti- ca de mal menor para «parar a Umaña», un militar rebelde identificado estrechamente con Chávez.

11 Sônia M. Draibe y Manuel Riesco

que equivale aproximadamente a dos ño cobro de royalty que, sin embargo, tercios del presupuesto total del Estado resultó en una reducción de la tasa de chileno de ese mismo año, pero sólo tri- impuesto efectiva a la que quedan so- butaron unos 4.000 millones. Debido al metidas las empresas que más eludie- generalizado descontento con esta si- ron impuestos durante la década pasa- tuación, en 2004 se estableció un peque- da (UNRISD, 2005).

12 2. EL DERRUMBE DE UN MITO: LAS REFORMAS DE LOS SISTEMAS PRIVATIZADOS DE PREVISIÓN Y EDUCACIÓN EN CHILE

A mediados de 1995, millones de televi- digentes ha permitido aliviar en algo su dentes de CNN en español se quedaron situación. Sin embargo, ésta continúa atónitos. No era para menos. En un de- siendo «atroz» y los recursos no alcan- bate transmitido en directo a toda la re- zan sino para muy pocos, según la ex- gión, los cuatro candidatos presidencia- presión de un ex ministro de Hacienda. les chilenos coincidían en la necesidad de reformar profundamente el sistema Mientras tanto, la mayoría de la pobla- de previsión. A lo largo de un cuarto de ción, incluyendo las grandes capas me- siglo, éste había sido proclamado por dias asalariadas emergentes, ha quedado todo el mundo como un rotundo éxito sin protección y forzada a incrementar que había imitar. No pocos países habían fuertemente sus pagos a la floreciente reformado los suyos propios siguiendo industria privada de servicios sociales. en parte este modelo. A principios de Al mismo tiempo, la indiscriminada 2006, no bien transcurridos tres meses apertura del país a la globalización hacía de gobierno de la presidenta Michelle más precarios sus empleos e insegura Bachelet, e iniciado el proceso de refor- su condición general (UNDP, 2002b). ma prometido, un millón de estudiantes secundarios se lanzaba a las calles y to- En una perspectiva de más largo plazo, maba sus colegios —el movimiento se los procesos señalados parecen consti- denominó «la marcha de los pingüi- tuir manifestaciones de un momento nos», aludiendo al uniforme blanco y complejo, en el cual buscan desenvol- negro de los manifestantes— exigiendo verse tensiones poderosas que cruzan hacer lo propio con el sistema educacio- diversos planos y atraviesan diferentes nal privatizado. Por otra parte, el año dimensiones. Por una parte, parece 2007 viene siendo testigo del resurgir en coincidir con un momento de inflexión Chile de la actividad sindical, después en el modelo social y la estrategia gene- de un profundo reflujo que se ha prolon- ral de desarrollo del país, en un contex- gado a lo largo de tres décadas. to que trasciende al nivel regional. Tiene todas las trazas de constituir el trasfon- ¿Qué había fallado? Al cabo de más de do general del momento, y por lo tanto dos décadas, la privatización de los ser- el criterio principal a considerar en el vicios públicos sociales en Chile ha re- momento de determinar el curso a se- mitido sus beneficios a los mercados fi- guir. Por otra parte, en el plano político nancieros, los ahorradores privados y interno parecen estarse deshilvanando una exigua minoría que posee altos in- de forma definitiva los amarres institu- gresos, con no pocos problemas aun cionales y políticos vigentes durante el para estos últimos; además, han repre- largo período de transición a la demo- sentado un elevado costo para el fisco. cracia. La elección de la presidenta Ba- Por otra parte, la «focalización» de un chelet y los simultáneos desplazamien- reducido gasto público social en los in- tos que afectan a todas las fuerzas

13 Sônia M. Draibe y Manuel Riesco

políticas 1, así como el resurgimiento de descontento en la capital motivado por la movilización social masiva y las con- la implantación de un nuevo sistema de secuentes reformulaciones de la agenda transporte público. El resultado de todo pública, constituyen sus señales más este proceso es aún incierto, pero su di- significativas (French-Davis, Riesco et rección parece bastante clara y se aleja al., 2007). inequívocamente de la estrategia neoliberal que ha predominado hasta el mo- Otros pilares del modelo parecen man- mento. La crisis que afecta a los sistemas tenerse todavía incólumes, como la po- privatizados de previsión y educación lítica macroeconómica y la estrategia constituyen un buen ejemplo de lo sede apertura indiscriminada al exterior ñalado (French-Davis, Riesco et al., subordinada a la estrategia de los EE UU. 2007). Sin embargo, se evidencian también grietas importantes mientras que actores y fuerzas muy poderosas internas y externas actúan en el trasfondo, impul- I. LA REFORMA DEL SISTEMA sando cambios de rumbo (Cimoli et al., DE PENSIONES 2005). Transcurrido más de un cuarto de siglo Los procesos de reforma de la previsión desde que la privatización de las pensio- y educación se encuentran en pleno cur- nes fuera impuesta por la dictadura de so, y la actividad sindical continúa tam- Pinochet, la reforma del sistema impul- bién en alza. Es posible que en torno a sada por la presidenta Bachelet ha cons- su evolución y desenlace se anuden to- tatado que dos tercios de los afiliados das las demás cuestiones de la coyuntu- quedaban fuera del sistema. ra. Sin embargo, como ocurre casi siempre, lo más probable es que de la niebla La pertenencia al sistema previsional del curso concreto de los acontecimien- privado es obligatoria para quienes ac- tos surjan repentinamente otros temas cedieron al mercado laboral a partir de con protagonismo decisivo. Algo se in- 1981, así como para buena parte de sinuó a este respecto durante los prime- quienes lo conformaban en ese momen- ros meses de 2007, a raíz del profundo to y que fueron inducidos a cambiarse.

1 Desde el punto de vista político se insinúan asimismo realineamientos que parecen sugerentes. Por ejemplo, bajo el alero de la CUT se ha venido reconformando el amplio arco de fuerzas que logró terminar con la dictadura. Reunidas en el llamado Parlamento Social se agrupan todas las principales fuerzas políti- cas, a excepción de la derecha, así como las principales organizaciones sociales, en el arco progresista más amplio que se ha logrado desde los años ochenta. Sus objetivos explícitos incluyen profundas reformas en educación, previsión y legislación laboral, así como la modificación del sistema electoral binominal. Todos estos aspectos forman parte del modelo socioeconómico y político heredado de la dictadura, y se mantienen aún vigentes.

14 El derrumbe de un mito

Sin embargo, de acuerdo con la estima- Por otra parte, quienes se jubilan actual- ción oficial (CAPRP, 2006), casi la mitad mente por AFP perciben pensiones que de los afiliados nunca van a acumular por lo general son menos de la mitad de los fondos requeridos para financiar si- las percibidas por sus colegas 2 que lo- quiera una pensión mínima, actualmen- graron permanecer en el antiguo siste- te fijada en 150 dólares mensuales. La ma de reparto. Todas las mujeres resul- garantía estatal resultaba ineficaz, pues- tan especialmente perjudicadas. Incluso to que la mayor parte de quienes la re- aquellas que han cotizado sin interrup- quieren no cumplen con el requisito de ciones y por el monto máximo obtienen haber cotizado veinte años. Previamen- la mitad de la pensión pública tope a la te, la institución que gestiona las pensio- que habrían accedido con el sistema an- nes públicas había resuelto que más de tiguo (CENDA, 2006) 3. A igual fondo dos tercios de los afiliados quedarán en acumulado, sus pensiones de AFP resul- esa situación, y que más de la mitad de tan inferiores en un tercio o más a las de ellos va a recibir pensiones inferiores a los varones, debido a que se jubilan cin- 20 dólares al mes (INP-CENDA, 2004), lo co años antes y tienen mayor esperanza cual queda confirmado explícitamente de vida (Presidencia de la República de por la reforma aprobada, que estima que Chile, 2008). En cambio, pueden resultar el 60% de la población va a acceder a la beneficiados con pensiones superiores nueva pensión pública básica. El Estado a la pensión pública tope —actualmente mantenía una red de protección mínima, fijada en aproximadamente 1.720 dóla- consistente en una pensión no contributi- res mensuales para los civiles— los varo- va denominada asistencial, actualmente nes que han cotizado regularmente por fijada en 80 dólares al mes. Para acceder el salario tope y adicionalmente han a la misma, sin embargo, era necesario realizado un ahorro previsional volunta- demostrar indigencia y aun así a veces rio en las AFP, que es compensado ín- había que esperar años para recibirla. tegramente por generosas franquicias

2 Las diferencias indicadas se refieren a personas que tienen salarios e historias laborales similares. Por otra parte, los valores promedio de las jubilaciones por antigüedad pagadas por las AFP y el sistema antiguo presentan también diferencias importantes a favor de las primeras, que resultan alrededor de un 50% superiores (INP-CENDA, 2005b). 3 En las referencias mencionadas se muestra, por ejemplo, el caso de una doctora que se cambió a la AFP en 1981 y ha cotizado de modo constante, sin fallar un solo mes, y siempre por el tope. Al alcanzar la edad de jubilación legal de 60 años, el sistema privado le ofrece una pensión vitalicia de 423.000 pesos mensuales (aproximadamente 840 dólares), mientras que de haber permanecido en el sistema público habría obtenido la pensión tope, que actualmente es de 860.000 pesos (aproximadamente 1.720 dólares). Aun en el caso de descontarle la diferencia de cotizaciones entre ambos sistemas (el público descuenta un 18% y el privado un 13%), la pensión pública le hubiese representado 800.000 pesos (aproximadamente 1.600 dóla- res). Es decir, su daño previsional es del orden del 50%. Cabe destacar que no se trata de una empleada pública sino de una profesional que ha trabajado en el sector privado, y que, como se ha mencionado, no presenta lagunas previsionales.

15 Sônia M. Draibe y Manuel Riesco

tributarias. El costo para el fisco de es- nos de otro cuarto se traspasa a las AFP tas últimas, sin embargo, es equivalente en forma de bonos de reconocimiento y al doble del gasto en pensiones asisten- otros subsidios a quienes se cambiaron ciales y favorece a un número exiguo de desde el antiguo sistema, mientras que los afiliados de altos ingresos (CENDA, el saldo se destina a pensiones asisten- 2006). ciales. Como resultado, el Estado otorga pensiones a un 75% de los adultos ma- Es importante destacar cuáles son las yores —en Chile se consideran como ta- causas de la insuficiencia de las pensio- les a las mujeres mayores de 60 y a los nes. Por una parte, la mayoría de los afi- hombres de más de 65—. Adicional- liados presenta un período de cotizacio- mente, mediante el bono de reconoci- nes bajísimo, ya que más de dos tercios miento y la garantía de pensión mínima cotizan menos de la mitad del tiempo se ha financiado más de las dos terceras requerido, y un quinto cotiza menos de partes de las pensiones que pagan las una décima parte de este tiempo. Esto a AFP. Estas últimas alcanzan a otro 5% de su vez es un resultado necesario del los adultos mayores, pero especialmen- mercado del trabajo. Como se ha descri- te a personas que se jubilaron anticipa- to, éste se caracteriza por una constante damente (INP-CENDA, 2005). Es decir, rotación de las mismas personas entre actualmente el fisco financia práctica- empleos formales, informales y perío- mente todas las pensiones. Sin embar- dos de cesantía, y en el caso de las mu- go, cada año menos personas se pue- jeres, con períodos de inactividad. Para den jubilar por el sistema público, al estas últimas la situación es peor, ya tiempo que un número creciente se ve que se jubilan antes y tienen una mayor obligado a depender del nuevo sistema esperanza de vida. También influyen los a medida que avanza la transición al altos costos de administración que co- mismo. bran las AFP. Hasta 1981, las cotizaciones previsiona- Paralelamente, desde la privatización les de los trabajadores activos alcanza- del sistema el Estado ha venido incu- ban para financiar las pensiones del sis- rriendo en un enorme gasto previsional, tema antiguo. Como ha demostrado un cuyo promedio anual ha alcanzado un reciente estudio de la Universidad Cató- 5,5% del PIB y cerca de un 40% del gasto lica encargado por las propias AFP público social a lo largo de más de un (CENDA, 2006), ese año dejaban un ex- cuarto de siglo. Poco menos de la mitad cedente de alrededor de un tercio de las de dicho monto se destina a las pensio- mismas. A medida que ha aumentado nes del sistema antiguo, y poco menos el número de asalariados ocupados y el de una cuarta parte a pensiones de las salario promedio, el volumen total de FF AA —el único sector que fue eximido las contribuciones ha venido creciendo de las pensiones privadas—. Poco me- desde 1990 a 2006 a un ritmo anual del

16 El derrumbe de un mito

6,5%, que más que duplica la tasa de in- pensiones de los afiliados resultan del cremento del número de adultos mayo- todo insuficientes en la abrumadora res que alcanza el 3% en el mismo perío- mayoría de los casos, especialmente en do. Es decir, la tan difundida «crisis» el caso de las mujeres. Además, las pen- financiera del sistema antiguo no se ve- siones se reducen por los elevados cos- rificaba por ningún lado. A partir de tos de administración y quedan someti- 1981, sin embargo, este flujo se ha des- das a los vaivenes de los mercados tinado en su mayor parte a préstamos y financieros. La rentabilidad real prome- aportes de capital, cuyos principales dio de los fondos supera el 10% anual destinatarios han sido 12 grandes con- desde 1982 hasta la fecha. Sin embargo, glomerados privados en el país y 8 en el aproximadamente la mitad de la misma extranjero, en cuyas empresas se halla ha sido absorbida por las elevadas co- invertida más de la mitad del fondo de misiones que cobran las AFP (Riesco, pensiones (Riesco, 2007). 2007). En el transcurso de la crisis global actual, los fondos de pensiones han su- Por otra parte, uno de cada tres pesos frido fluctuaciones muy severas. En los contribuidos al sistema ha ido a parar a primeros seis meses de la crisis las pér- las propias AFP y sus compañías de se- didas han alcanzado un máximo de ca- guros coligadas 4, que constituyen un torce mil millones de dólares, casi un oligopolio donde las tres mayores con- 14% del fondo total al inicio de la misma trolan más del 73% de los fondos y una (CENDA, 2008a). sola más del 30% de los mismos (Ries- co, 2007). De esta manera, la privatiza- El gobierno de la presidenta Bachelet ha ción del sistema previsional ha resulta- reconocido la incapacidad del sistema do en una gigantesca transferencia de privado para otorgar pensiones a la ma- recursos, desde los bolsillos de los tra- yoría de menores ingresos y empleos bajadores a estos conglomerados, que más precarios. La reforma recientemen- entre 1990 y 2006 alcanzó a más de un te aprobada ha propuesto establecer tercio del PIB de este último año. Mien- una pensión pública básica, no contri- tras tanto, como se ha mencionado, las butiva, sin más requisito que el haber

4 Entre 1982 y 2006 los afiliados han aportado un total de 27,3 billones de pesos en cotizaciones obligato- rias —cifra equivalente a más de la mitad del PIB de 2005— y 2,9 billones en otros aportes netos. Los pen- sionados por el sistema privado han percibido beneficios por 4,4 billones de las AFP, y adicionalmente 5,4 billones en pensiones vitalicias y otras pagadas por las compañías de seguros. Al mismo tiempo, sin embargo, el fisco ha aportado al sistema un total de 6,1 billones de pesos en bonos de reconocimiento y subsidios de pensiones mínimas, que equivalen a dos tercios de los beneficios pagados por el sistema privado. Las AFP y compañías de seguros se han embolsado en conjunto un saldo neto —es decir, comisiones y primas menos beneficios pagados— de 9,3 billones de pesos. Las comisiones devengadas por las AFP fueron de 4 billones de pesos. De las mismas, traspasaron 1,8 billones a las compañías de seguros por primas de invalidez y sobrevivencia y se quedaron con el resto. Sus utilidades fueron 1,3 billones, un tercio de las comisiones de administración (CENDA, 2007b).

17 Sônia M. Draibe y Manuel Riesco

cumplido 65 años. La nueva pensión so- reparto. Esto parece indispensable, por lidaria cubrirá al 60% de los afiliados una parte, para reparar lo que se deno- con menores ingresos. Garantiza el mina el daño previsional, es decir, para equivalente a la actual pensión mínima, igualar las pensiones de quienes se jubi- y se superpone a la pensión otorgada lan por AFP con las de los que todavía por la AFP de forma decreciente hasta se jubilan por el antiguo sistema públi- anularse cuando la suma de ambas co. Por otra parte, para aminorar la inse- supere los 520 dólares. Dicho beneficio guridad actual de las pensiones de AFP, otorgará mayor seguridad y protección que fluctúan bruscamente, siguiendo a dos tercios de los afiliados, cuyas pen- los vaivenes de las bolsas y las tasas de siones AFP quedarán por debajo de di- interés. Finalmente, para corregir la dis- cho monto (Presidencia de la República criminación en contra de las mujeres de Chile, 2008). Éste se puede financiar (Riesco, 2007). holgadamente manteniendo en el futuro el nivel actual de gasto previsional Ninguno de estos temas fue resuelto por como proporción del PIB. Esto es posi- las propuestas de la comisión ni por la ley ble puesto que las principales partidas aprobada 5. De esta manera, la reforma en del presupuesto previsional actual son curso parece encaminada por ahora a las relacionadas con el cambio de siste- asegurar las pensiones de los sectores de ma, que se van agotando progresiva- menores ingresos, y rebajar en algo los mente (INP-CENDA, 2005). elevados costos que representan las AFP, pero deja todavía sin corregir la insufi- Por otra parte, el gobierno ha denuncia- ciencia e inestabilidad de las pensiones do el elevado costo de administración de los sectores medios asalariados. Por del sistema y ha propuesto algunas me- otra parte, mientras el pago de las pen- didas para reducirlo, que resultan mani- siones continúa recayendo principalmen- fiestamente insuficientes. La principal te sobre el Estado, ahora por tiempo consiste en la creación de una AFP esta- (Brunner y Peña, 2007) indefinido, las co- tal, que no ha sido aprobada por el par- tizaciones previsionales siguen destinán- lamento, en la que se discutirá el tema dose, casi por entero, a financiar inversio- nuevamente a lo largo de 2008. Sin em- nes de grandes conglomerados privados, bargo, el proyecto referido no aborda el con el consecuente impacto negativo so- restablecimiento gradual del sistema de bre la distribución del ingreso.

5 Para mejorar las jubilaciones de las mujeres la comisión asesora propuso aumentar su edad de jubila- ción a los 65 años. Esto no resuelve el problema puesto que la expectativa de vida de las mujeres es mayor. La propuesta fue rechazada por la presidenta Bachelet y no fue incluida en la ley. Por otra parte, el Mi- nisterio de Hacienda impuso que la nueva pensión solidaria se entregue a partir de los 65 años, con lo cual aumentó, de hecho, la edad de jubilación a las mujeres de menores ingresos. Otras medidas aprobadas —como entregar subsidios de cotización por hijos— son del todo ineficaces porque no implican montos significativos.

18 El derrumbe de un mito

II. LA REFORMA EDUCACIONAL desmantelamiento que la dictadura hizo de aquél, cuya magnitud no ha sido La crisis de la privatización del sistema apreciada aún debidamente. Los impor- educacional chileno ha provocado una tantes esfuerzos realizados a partir de sorpresa no menor a la del sistema de 1990 para recuperar el sistema educa- pensiones. Al igual que éste, había veni- cional quedaron constreñidos por un do siendo promovido internacional- marco privatizador que se ha mantenido mente como un éxito, destacándose hasta hoy. Por lo mismo, no lograron que había ampliado rápidamente la co- evitar el continuado desmantelamiento bertura escolar hacia los sectores de del sistema público, a la vez que conti- menores ingresos. Muchas institucio- nuaron estimulando el desarrollo de la nes y también, en cierta medida, los industria educacional privada creada propios gobiernos democráticos, algu- paralelamente en base a subsidios fisca- nos de cuyos especialistas asumieron el les y un desproporcionado aumento del esquema privatizado con entusiasmo, gasto de las familias. Sin embargo, no se hicieron partícipes en dicha promo- se ha logrado ofrecer un servicio de cali- ción (Brunner y Peña, 2007). A continua- dad al alcance de todos (Presidencia de ción, en cambio, se argumentará que la la República de Chile, 2007). mayor parte de los notables avances en la materia se originan en el hecho de Los avances globales a lo largo de un si- que a lo largo del siglo XX el Estado chi- glo son, sin duda, impresionantes. El leno logró construir un sistema educa- analfabetismo prácticamente se extin- cional público de alcance nacional, que guió a principios de los años setenta, la se había ampliado de manera extraordi- cobertura del nivel básico ya en 1990 al- naria a partir de mediados de los años canzó una tasa neta del 90%, que equi- sesenta y hasta 1973. vale a tasa brutas superiores al 100%. En el caso de la educación media, la tasa El origen de la crisis actual, en cambio, neta en el 2006 es 70,9%, lo que equiva- se atribuye principalmente al violento le a una tasa bruta del 96,5% (MINE-

CUADRO 2.1. Cobertura educacional en algunos países latinoamericanos, 2003 (%) Indicadores Ar- Boli- Costa Méxi- Nica- Uru- (cobertura gen- Brasil Chile Total via Rica co ragua guay bruta) tina Preescolar.... 62 48 68 50 61 81 32 61 68 Primaria...... 112 113 141 99 108 109 111 109 121 Secundaria .. 86 88 102 88 70 79 64 108 92 Terciaria...... 64 41 22 43 19 22 18 39 28

Fuente: www.worldbank.org (12 de febrero 2008).

19 Sônia M. Draibe y Manuel Riesco

DUC-Chile, 2007) y, a nivel terciario, en to a la población en su conjunto, con las el 2003 se ha logrado una cobertura del graves consecuencias que hoy se han 43% (Banco Mundial, 2002). Comparado puesto de manifiesto. Además, la propor- con otros países de la región, Chile apa- ción de niños y jóvenes respecto a la po- rece en general relativamente bien posi- blación total se ha reducido. Esto ha cionado en estos indicadores. permitido que la cobertura educacional aumente e incluso se complete en los Sin embargo, se observa un fuerte con- niveles básico y medio. Sin embargo, la traste entre los resultados del período disminución del ritmo de incremento de desarrollista y del Consenso de Was- las matrículas se ha traducido en un re- hington. Lo que es más significativo, en- traso relativo del país en el nivel tercia- tre ambos aparece una discontinuidad rio. En otras palabras, la consecuencia muy marcada en el período posterior al del estancamiento registrado es que golpe militar de 1973. En efecto, las ci- Chile mantiene niveles mediocres de co- fras educacionales de matrícula y gasto bertura terciaria, muy por debajo del por alumno, que venían mejorando ace- líder regional, Argentina, y a mucha dis- leradamente hasta 1973, retroceden tancia de países como Corea del Sur, bruscamente en la década siguiente y que han logrado un 98% de cobertura aunque se recuperan a partir de 1990, lo en ese nivel. hacen sólo parcialmente. De este modo, durante las tres décadas del Consenso Los establecimientos públicos han redu- de Washington, consideradas en su con- cido fuertemente su participación en el junto, el sistema educacional muestra sistema. Las estadísticas del Ministerio un estancamiento y la matrícula total rede Educación muestran que en 1990 la presenta una proporción menor respec- matrícula de niños y jóvenes en cole-

CUADRO 2.2. Chile, matrículas y población, 1925-2006 Total Parvu- Pobla- Matrícula/ Sistema laria, Años Superior Media Básica ción Pobla- Educa- Especial, total ción (%) cional Adultos 1925 592.953 6.307 48.684 537.962 4.086.000 15 1950 907.703 10.793 86.680 810.230 6.082.000 15 1960 1.459.313 26.016 229.347 1.176.309 27.641 7.614.000 19 1974 3.039.210 143.966 455.517 2.332.659 107.068 10.189.000 30 1981 2.960.395 118.669 554.749 2.139.319 147.658 11.325.000 26 1990 3.281.342 245.408 719.819 1.991.178 324.937 13.099.513 25 2005 4.432.578 653.119 1.029.366 2.227.777 522.316 16.267.278 27

Fuentes: Riesco (2007) con datos de MINEDUC, PUC, INE.

20 El derrumbe de un mito

gios públicos se había reducido en un Ello explica en buena medida lo ocurri- tercio respecto a 1974, y tras experimen- do durante los años que siguieron al tar una leve recuperación hasta 2001, golpe de Estado de 1973. Los militares vuelve a caer en los últimos años. Al intervinieron universidades y colegios, mismo tiempo, su proporción ha venido reemplazando muchas veces a sus rec- disminuyendo constantemente, de modo tores y directores por oficiales de las que ahora atienden a menos de la mitad FF AA. Muchos de los mejores profeso- del total (48% en el 2005). En el caso de res fueron destituidos por razones po- las universidades tradicionales agrupa- líticas, y no pocos de ellos, así como das en el Consejo de Rectores la propor- miles de alumnos, fueron detenidos, ción asciende a poco más de la mitad exiliados e incluso asesinados. Se que- del total (55% en 2005). maron libros, se prohibieron asignatu- ras, se clausuraron departamentos y es- ¿Cómo se explica este fenómeno? ¿Por cuelas, y el Instituto Pedagógico fue qué se desmanteló de este modo un expulsado de la Universidad de Chile. El sistema educacional público de buena gasto público en educación se redujo a calidad que venía desarrollándose a un la mitad y los salarios del magisterio a la ritmo que le habría permitido al país cuarta parte. El sistema nacional de edu- proyectarse en la actualidad a niveles cación se despedazó, las universidades equivalentes a los «tigres» asiáticos? nacionales fueron diseccionadas en se- Quizás la historia pueda sugerir algu- des regionales, mientras los colegios y nas pistas para responder esta interro- liceos se asignaron a los respectivos gante crucial para entender la crisis ac- municipios. Como resultado de todo tual. Junto al sistema público de salud, ello, el número de alumnos matricula- el de educación fue una de las herra- dos en el conjunto del sistema educa- mientas más efectivas de intervención cional disminuyó durante la primera dé- social por parte del Estado desarrollista. cada posterior al golpe, y los colegios y En el campo, por ejemplo, las escuelas liceos públicos perdieron una tercera públicas y el profesorado se identifica- parte de su alumnado durante la dicta- ron con el movimiento de emancipa- dura. En pocas palabras, el sistema de ción campesina de los años sesenta, educación público chileno fue sometido que culminó en una radical reforma a un nivel de destrucción que sólo se agraria. Por su parte, las universidades puede apreciar en países que han sufri- públicas jugaron un papel muy impor- do guerras civiles o invasiones. tante en la formulación conceptual del modelo desarrollista, y a partir de la re- Después de la recuperación de la demo- forma universitaria iniciada en el año cracia, la situación se revirtió en algún 1968 eran consideradas con razón un modo. Sin embargo, en lo fundamental bastión del movimiento que impulsaba se mantuvo constreñida en los marcos los cambios sociales. privatizadores de la denominada Ley

21 Sônia M. Draibe y Manuel Riesco

Orgánica Constitucional de Educación, nalmente, se permitió la creación de LOCE, firmada por Pinochet la noche an- universidades privadas, dejándose la re- tes de dejar el poder, y que se mantiene gulación de la calidad de la educación vigente hasta hoy. El gasto público se en todo el sistema casi por entero en recuperó parcialmente y lo mismo ocu- manos del mercado. rrió con las remuneraciones del magisterio. El primero se multiplicó cuatro ve- Las distorsiones más evidentes que ha ces en términos reales, mientras que las introducido la privatización de la educa- segundas crecieron más de tres veces, a ción en Chile se refieren a la proporción partir de sus deprimidos niveles de entre el sector público y el privado, por 1990. Sin embargo, aun así ni el uno ni una parte, y al retroceso en el nivel su- las otras recuperan todavía los niveles perior, por otra, además de la mala cali- que alcanzaron antes del golpe de Esta- dad de la oferta educacional disponible do. El gasto público en educación me- para la mayoría. En efecto, mientras en dido como proporción del PIB alcanzó el Chile el Estado cubre hoy día menos de 3,6% del PIB en 2005, lo que es la mitad la mitad de la matrícula, y aproximada- del nivel alcanzado antes del golpe, y las mente la mitad del gasto educacional remuneraciones del magisterio son to- total, en los países de la OCDE dichas davía inferiores a las de entonces, ex- cifras alcanzan el 81 y el 90%, respecti- presadas en moneda de hoy. Dicha si- vamente. Por otra parte, Chile destina tuación afecta especialmente a la hoy sólo el 14% del presupuesto educa- educación superior, en la cual el gasto cional al nivel terciario, proporción simi- público por alumno es hoy la mitad que lar a la que destinaba hace treinta años, el alcanzado hace más de tres décadas, mientras que los países de la OCDE des- en moneda equivalente (Riesco, 2007). tinan el 24% a este nivel, con varios de ellos superando el 30 y hasta el 40%. El desmantelamiento del sistema públi- co corrió parejo con el fuerte estímulo a El impacto de la privatización del siste- la educación privada. A partir de 1981 se ma educacional sobre la inequidad ha implantó un sistema de financiamiento sido considerable, puesto que los alum- mediante el cual el Estado entregaba nos más pobres se han concentrado en una cantidad igual por alumno que asis- los deteriorados colegios públicos, te a clases, tanto a los colegios públicos mientras las familias de clase media ha- como a los particulares subvenciona- cen grandes esfuerzos por contribuir al dos. La LOCE prohíbe expresamente al financiamiento de los colegios particu- Estado entregar financiamiento adicio- lares subvencionados, a los que aportan nal a los colegios públicos, para evitar de su bolsillo el equivalente a un tercio una «competencia desleal» con los pri- de la subvención, en promedio. Por otra vados, para cuyos propietarios desde parte, más de la mitad del gasto privado luego no vale igual restricción. Adicio- se concentra en los colegios particulares

22 El derrumbe de un mito

no subvencionados, que atienden sólo a del Estado en el sector. Dichos consen- un 8% de los niños, que provienen de sos fueron recogidos en el proyecto de las familias más adineradas, y en las ley general de educación presentado universidades, donde la cobertura en el por la presidenta a principios de 2007, y quintil de mayores ingresos es superior que actualmente discute el parlamento. al 70%, similar al promedio general de los países desarrollados, mientras no Menos acuerdo hubo, sin embargo, en llega al 10% en los quintiles más pobres cuanto al tema que acá se ha destacado (Riesco, 2007; Presidencia de la Repúbli- como principal, es decir, la necesaria re- ca de Chile, 2007). construcción del sistema nacional de educación pública. Una propuesta al El debate acerca del alcance de la refor- respecto que concita un amplio apoyo ma educacional en marcha está en ple- en las encuestas de opinión consiste en no curso; la presidenta conformó un que el Estado se haga cargo nuevamen- consejo asesor de amplia representati- te de la gestión docente en los colegios vidad que entregó su informe a fines de que financia, contratando para ello nue- 2006 6. Éste, prácticamente por unanimi- vamente al profesorado que trabaja en dad, constató la crisis, sugirió derogar la los mismos y reorganizando el sistema LOCE y propuso una serie de medidas público a nivel nacional según las mejo- para mejorar la calidad de la educación, res prácticas internacionales al respec- principalmente para aumentar el finan- to. El tema se encuentra en plena discu- ciamiento y la capacidad de supervisión sión en estos momentos.

6 El autor formó parte de dicho consejo.

3. INNOVACIONES EN LOS SISTEMAS DE PROTECCIÓN SOCIAL: ALCANCES Y LÍMITES DE LOS PROGRAMAS DE TRANSFERENCIAS CONDICIONADAS A FAMILIAS POBRES

Los Programas de Transferencias Con- dificultades para ejercer sus derechos dicionadas (PTCs) se han constituido re- sociales básicos. En este aspecto, al me- cientemente en ejes de las estrategias nos en teoría, los PTCs estarían expre- de lucha contra la pobreza en América sando un tipo particular de articulación Latina. En los últimos doce años abar- entre programas focalizados y progra- can a más de quince países, una trayec- mas universales hasta ahora ausente toria de inédita rapidez. Además, son del menú latinoamericano de progra- sólidamente apoyados por las agencias mas sociales. multilaterales, que sistemáticamente los presentan como experiencias exito- Los programas cuentan también con sas, modelos a ser considerados por una sólida legitimidad y apoyos por par- otros países y regiones, lo que además te de los beneficiarios y de buena parte viene ocurriendo en países de África y de la opinión pública, además de pre- Asia (Draibe, 2006a, 2008). sentar innegables ventajas operativas y bajos costos. Los gobiernos están inte- Es cierto que estos programas constitu- resados en los programas por las mis- yen una innovación importante en los mas razones, lo que tiende a conferirles sistemas de protección social latino- aún más sostenibilidad en el tiempo. americanos. Desde luego, por expresar una aparentemente fuerte preferencia Sin embargo, los resultados de los PTCs por la transferencia monetaria (cash be- son extremamente modestos en casi to- nefit) en una región que tradicionalmen- das las dimensiones de sus objetivos, te ha optado por la oferta de servicios, sean éstos la eliminación de la pobreza aunque no exclusivamente. También o los resultados en educación, salud y por exigir contrapartidas por parte de nutrición de los beneficiarios, como los beneficiarios, concentradas en gene- muestran las evaluaciones que comen- ral en las premisas de frecuencia escolar tamos en este estudio. Hay que conside- y asistencia a los servicios regulares de rar que éstos son programas muy poro- salud de los miembros jóvenes de las sos a la manipulación clientelista y, de familias. hecho, en muchos casos, operan como notables máquinas de ganar elecciones, Hay innovación también en la pretendi- aun cuando han sido introducidos, en da vinculación entre un programa asis- uno u otro país, mecanismos de «blin- tencial altamente focalizado y los pro- daje» del programa. gramas universales básicos como los de educación y salud: teóricamente, los Pero entonces, y paradójicamente, los PTCs pretenden fortalecerlos, a través PTCs, al menos en América Latina, si- del incentivo al acceso y su más intensa guen una trayectoria, casi sin par, de utilización por parte de grupos de la po- éxito político-institucional, y sin embargo blación que, de otra manera, tendrían presentan, en la mejor de las hipótesis,

25 Sônia M. Draibe y Manuel Riesco

resultados modestos en términos de los • ¿Operan como efectiva «puerta de en- objetivos pretendidos. Aun así, estos trada» a los programas sociales uni- programas parecen estar siendo conso- versales, o actúan de forma paralela y lidados como pilar de las estrategias na- fragmentada, en relación a éstos? cionales de enfrentamiento de la pobre- • ¿Cómo se da, en los PTCs, la interac- za en la región. ción entre el programa de ingreso y los programas universales de salud ¿Los PTCs han llegado para quedarse? y educación, áreas en las que, en ge- ¿Constituyen instrumentos efectivos e neral, se definen las condicionalida- innovadores de reducción de la pobre- des/contrapartidas? za y de la desigualdad? ¿Estarán inscri- • Los PTCs, ¿configuran efectivamente tos de forma permanente en la nueva una red social de protección básica? agenda social que emerge en América ¿Hay integralidad de las acciones, Latina? ventajas de sinergia o los programas operan de modo aislado e indepen- Las preguntas no son triviales, ya que diente, cada cual según sus rutinas y las cuestiones de pobreza y desigualdad procedimientos propios? interesan directamente a las dimensio- • ¿Qué efectos provocan en los siste- nes redistributivas inherentes a las nue- mas nacionales de protección social? vas estrategias de desarrollo que van a La oferta de los servicios sociales bá- implementarse en la región. sicos, especialmente los de salud y educación, ¿ha sido estimulada e in- Desde esta perspectiva, parece impor- centivada, directa e indirectamente, tante examinar los PTCs no solamente por los PTCs? según ellos mismos, como además viene haciéndolo la ya abundante literatu- Inspirado por estas perspectivas más ra, sino a través de las lentes de los sis- amplias, el examen de los PTCs aquí temas más generales de políticas presentado se concentra en dos temas sociales. Respecto a esto, cabría interro- principales: las estrategias de enfrenta- gar a los PTCs en aspectos tales como miento de la pobreza que corresponden los siguientes: a los programas y las formas concretas de la articulación entre los PTCs y el • ¿Qué lugar ocupan en los sistemas conjunto de las políticas sociales. Con nacionales de protección social? ¿Es- este objetivo, además de presentar una tán efectivamente integrados en el caracterización general de los principa- sistema de políticas sociales de cada les programas latinoamericanos, enfo- país o mantienen un perfil y una diná- camos con más detalles los casos de los mica propias, paralelos a ellos? PTCs de Brasil, Chile y México.

26 Innovaciones en los sistemas de protección social

I. LOS PTCs EN AMÉRICA LATINA: Los PTCs latinoamericanos son típica- CARACTERÍSTICAS GENERALES, mente programas del tipo cash benefits 1 VARIACIONES NACIONALES y operan con condicionalidades, o sea, la entrega del beneficio tiene como con- Los PTCs han emergido en América La- trapartida el cumplimiento, por parte de tina como iniciativas locales de las mu- los miembros de la familia, de ciertos nicipalidades, primero, pero rápidamen- requisitos en las áreas de la educación te han ganado dimensión nacional, a (matrícula y frecuencia mínima a las cla- través de programas de responsabilidad ses), salud (asistencia regular a los ser- de los gobiernos centrales. Actualmen- vicios de salud) y, en ciertos casos, cate, actúan ya en quince países, como ve- pacitación y busca de trabajo (como es mos en el cuadro 3.1. el caso del programa argentino 2).

CUADRO 3.1. América Latina: PTCs actuales por países y año de inicio Año de Países Programa inicio México ...... 1996a Oportunidades (2001) Brasil ...... 1997b Bolsa Familia (2003) Honduras ...... 1999 Programa de Asignación Familiar – PRAF II Nicaragua ...... 2000 Red de Protección Social Mi Familia Colombia ...... 2001 Familias en Acción Ecuador...... 2001 Bono Solidaridad - Bono de Desarrollo Solidario Chile ...... 2002 Puente/Chile Solidario Jamaica ...... 2002 Avance hacia la Educación y la Salud 2002 Jefas y Jefes de Hogar Argentina...... 2006 Familias para la Inclusión Social El Salvador ...... 2005 Programa Oportunidades (Red de Protección Social) Uruguay...... 2005 Ingreso Solidario Paraguay...... 2005 Tekoporã; Ñopytyvo (Chaco) República Dominicana... 2005 Solidaridad Perú...... 2005 Juntos Panamá...... 2006 Red de Oportunidades a Inicio del Programa Progresa, transformado en Oportunidades en 2001; b Inicio del Programa Bolsa Es- colar, transformado en Bolsa Familiar en 2003, juntamente con Bolsa Alimentación, Auxilio Gas y Carta Alimentación.

1 O sea, auxilios monetarios asistenciales, sin contrapartida contributiva. 2 El programa argentino es típicamente un programa de empleo destinado a personas desocupadas y tiene como contrapartida trabajo en proyectos comunitarios, matrícula en cursos de capacitación, además de asistencia a la escuela y a los servicios de salud de los hijos. En 2006 ha sido creado el programa Fami- lias para la Inclusión Social, similar a los PTCs de la región.

27 Sônia M. Draibe y Manuel Riesco

Un diseño tal corresponde al doble ob- de cambiar los comportamientos indi- jetivo de estos programas: el alivio in- viduales, estabilizar el consumo fami- mediato de la pobreza (objetivo a corto liar e incentivar el acceso de los niños plazo) y la reducción de la pobreza futu- y adolescentes a los servicios sociales ra, a través del aumento del capital hu- básicos. mano de los miembros más jóvenes de • El programa tiene por foco la familia y las familias, que ha de ser logrado meno cada uno de sus miembros indivi- diante inversiones en nutrición, salud y dualmente 4, y la entrega del beneficio educación (objetivo a largo plazo). se hace preferencialmente a la mujer. • Su clientela está constituida por fami- Entre las principales características de lias en extrema pobreza, sobre todo los programas latinoamericanos están familias con hijos en edad escolar. las siguientes, apuntadas por la ya amplia literatura (Banco Mundial, 2003, La focalización 5 estricta, la intersectoria- 2006; Cohen y Franco, 2006; Davis, 2005; lidad de las intervenciones 6, la eficacia Villatoro, 2005; Draibe, 2006a, 2006b; operacional 7 y la práctica de evaluar los Serrano, 2005; Rawlings y Rubio, 2003): resultados constituirían otras tantas ca- racterísticas de los PTCs, sistemática- • Las transferencias operan como sub- mente referidas por los analistas. Los sidio a la demanda 3, con el objetivo programas de Brasil, México y Chile

3 En algunos programas, el incentivo a la demanda está acompañado también por incentivos a la oferta: en Honduras, los recursos son destinados a las escuelas y centros de salud participantes; en México, el presupuesto asigna recursos para atender a la demanda adicional de educación y salud; en El Salvador, el programa integra las estrategias de desarrollo rural, que incluyen inversiones en infraestructura de las escuelas, centros de salud y saneamiento; en Nicaragua, los profesores reciben una cantidad por alumno participante, la mitad de la cual se destina a material escolar, y cuando es necesario, son contratados proveedores privados para garantizar la oferta. 4 La familia es considerada tanto como unidad de la intervención como «parcela» co-responsable para la superación de la pobreza. En varios PTCs, la estructura demográfica y el ciclo de vida familiar (edad de los adultos y de los hijos, estimaciones de la carga familiar, etc.) son también criterios utilizados en la defini- ción de los valores y contenidos de los beneficios, requisitos y programas complementarios. 5 La preocupación con la estricta focalización marca el discurso de los PTCs. Diferentes fuentes, criterios y metodologías tienden a apoyar la selección de las familias: informaciones de censos, focalización territorial de las familias pobres, línea de pobreza, índices sintéticos (de desarrollo humano, de necesidades bá- sicas no satisfechas, de vulnerabilidad social, etc.), encuesta domiciliar para medición final de los recursos y de las necesidades, etcétera. 6 Referida a una especie de red social mínima, pretendidamente establecida por la simultaneidad de la es- tabilización del consumo mínimo de las familias (obtenida con los recursos del beneficio), y el acceso ga- rantizado a la escuela y a los servicios de salud (condiciones del beneficio). 7 Los PTCs se apoyan cada vez más en modernas y eficientes tecnologías de información y comunicación, que facilitan las operaciones de catastro, monitoreo y también la transferencia de los recursos financieros: catastros únicos, actualizaciones on-line de informaciones, a través, por ejemplo, de palms, pagos a través del sistema bancario y tarjetas magnéticas, etcétera.

28 Innovaciones en los sistemas de protección social

permiten el examen más detallado de • Componente Educacional. Incentivos los objetivos, diseños y modos de ope- a través de becas escolares a todos ración. los niños y jóvenes menores de 18 años matriculados en grados educati- Bolsa Familia 8, de Brasil, es el programa vos comprendidos entre tercero de más importante de la región, y cubre ac- educación primaria y tercero del nivel tualmente a 11,2 millones de familias. Su secundario. Las transferencias mone- población objetivo prioritario está consti- tarias en el nivel medio superior se tuida por dos grupos de familias, las cla- entregan a los adolescentes y jóvenes sificadas en extrema pobreza (ingreso de entre 14 y 21 años, durante los 10 mensual per cápita inferior a 28 dólares) y meses del año escolar. Los valores en- las moderadamente pobres (con hijos de tregados son crecientes según los hasta 15 años y un ingreso mensual per grados escolares, y son más elevados cápita entre 28 y 55 dólares). No existe para las mujeres. un plazo máximo para la permanencia de • Componente Salud. Se entrega una la familia en el programa. Las condicio- transferencia monetaria para comple- nes que deben cumplir las familias son mentar los ingresos de los hogares, las siguientes: en educación, la asisten- que se condiciona a la asistencia de cia escolar de los niños y adolescentes todos los miembros de la familia a los de 6 a 15 años a un mínimo del 85% de centros de salud y a la participación las clases de los nueve cursos de la ense- de las titulares en charlas educativas. ñanza fundamental; en salud, el cum- • Componente Alimentario. Transferen- plimiento de la agenda de salud y nutri- cia monetaria destinada a la compra ción de las mujeres embarazadas o de alimentos, y entrega de suplemen- lactantes, y de los niños menores de siete tos alimenticios para los niños y las años (incluidas las acciones de seguimien- madres lactantes o embarazadas. to prenatal, vacunación, programas nutri- • Componente Patrimonial «Jóvenes con cionales, etcétera); y las acciones de edu- Oportunidades». Transferencia mone- cación alimentaria que se les ofrezcan. taria a una cuenta ahorro para jóve- nes desde el tercer grado de secunda- El actual programa mexicano Oportuni- ria, que la pueden utilizar si concluyen dades ha sido creado en 1996 bajo el el nivel medio superior antes de los 22 nombre de Progresa. Atiende a 5 millo- años. nes de familias urbanas y rurales en ex- • Componente Adultos Mayores. Trans- trema pobreza, y está estructurado en ferencia monetaria a los que asistan a los cinco componentes siguientes: los servicios de salud.

8 El Programa Bolsa Familia fue formado, en 2003, primer año del gobierno de Lula, por la fusión de cuatro programas de transferencias monetarias, tres de ellos heredados del gobierno de Fernando Henrique Cardoso —Bolsa Escola, Bolsa Alimentação y Auxilio Gás— y el programa Bolsa Alimentação, creado ese año (Draibe, 2006a, 2007).

29 Sônia M. Draibe y Manuel Riesco

Por su parte, el Programa Puente / Chile Los requisitos del Programa Puente Solidario, iniciado en 2000, ha sido dise- exceden en mucho a los de los progra- ñado como un conjunto de incentivos mas congéneres de la región, abarcando monetarios y de servicios a domicilio de el cumplimiento de 53 metas distribui- promoción y asistencia social (apoyo das en siete dimensiones del bienestar psicosocial), destinados a familias en social 10 (Raczynski, 2007). extrema pobreza que, por diferentes razones, no lograban acceso y resultados El Programa Chile Solidario, del cual for- satisfactorios en los programas focaliza- ma parte el Programa Puente, fue definidos desarrollados en Chile desde el pe- do desde sus inicios como la puerta de ríodo pinochetista 9. entrada a un Sistema Nacional de Protec- ción Social. Entre sus principios básicos El sistema se centra en la familia como están los siguientes: considerar la familia unidad de intervención y entiende la po- como unidad beneficiaria y de interven- breza como un problema multidimen- ción; generar un sistema interconectado sional, que no se reduce a la mera falta de prestaciones para los más pobres (ba- de recursos monetarios, sino que tam- sado en la figura de la «ventanilla úni- bién incluye un escaso capital humano y ca»); generar y adecuar una instituciona- social y una alta vulnerabilidad ante los lidad básica de la oferta de servicios y acontecimientos (Ruz y Palma, 2005). gestión operativa; contar con sistemas

9 Entre las causas diagnosticadas, están las siguientes: falta de información, barreras personales, ausencia de redes sociales, escaso capital humano y capital social insuficiente (Raczynski, 2007). 10 Los siete pilares y los correspondientes requisitos, definidos también como metas a ser cumplidas a lo largo de los 24 meses de duración del Programa Puente, son los siguientes: identificación (inscripción en el registro civil, Cédula de identidad, Ficha CAS vigente, situación militar al día, documento de anteceden- tes regularizado, inscripción en el registro nacional de discapacitados), salud (inscripción en salud primaria, control prenatal, vacuna, control de salud de los niños, control de métodos anticonceptivos, controles de salud de las personas mayores, control de enfermedades crónicas, rehabilitación, información en salud y autocuidados), educación (educación preescolar, cuidado infantil, asistencia escolar, beneficios de asiduidad escolar, niños de hasta 12 años que leen y escriben, inserción escolar de niños con discapacida- des, adulto responsable por la educación, actitud positiva frente a la educación, adultos que leen y escriben), dinámica familiar (comunicación familiar, resolución de conflictos, normas claras de convivencia, distribución equitativa de las tareas domésticas, conocimiento de recursos comunitarios, cuidado de la violencia intrafamiliar, visita a los menores internos, apoyo para la rehabilitación de jóvenes privados de libertad), habitabilidad (situación habitacional clara, postulación a un programa habitacional, agua no contaminada, sistema de energía, sistema de eliminación de excrementos, casa vedada, camas equipa- das para cada miembro de la familia, equipamiento para la alimentación, sistema de eliminación de basu- ra, entorno de la habitación sin contaminación, subsidio de agua potable), trabajo (al menos un miembro adulto trabajando, frecuencia escolar de niños que trabajan, inscripción de los desempleados en la Ofici- na Municipal de Intermediación Laboral) y renta (postulación al SUF, al auxilio familiar, al PASIS, alcanzar renta por arriba de la línea de indigencia, presupuesto doméstico organizado).

30 Innovaciones en los sistemas de protección social

de información apoyados en bases de menta a lo largo de 24 meses por técni- datos interrelacionados que faciliten el cos especializados, a través de activida- monitoreo del sistema. Las perspectivas des de apoyo familiar y promoción social de derecho social, fortalecimiento de la realizadas junto a las familias beneficia- ciudadanía y consolidación del capital das, constatando la realización de las social básico de las familias están entre metas programadas. las orientaciones más generales del programa chileno (Raczynski, 2007). El cuadro 3.2 registra las principales ca- racterísticas de los tres programas. Pero la mayor innovación del Programa Puente descansa sin duda en su fuerte Las diferencias entre los tres programas componente psicosocial, que se imple- son varias, siendo las principales las

CUADRO 3.2. Oportunidades, Bolsa Familia y Puente/Chile Solidario: principales características de diseño

Plazos Intervención Programas Componentes Requisitos de nuclear permanencia Oportunidades Educación Subsidios: Educ.: Matrícula, 3 años + (México) (Fundamental y Material escolar frecuencia y 1 año Media) Distrib. alimentos aprobación (urbanas) Salud Salud del Mayor, Agenda salud 2 años Nutrición Patrimonio (rurales) (joven)

Bolsa Familia Educación Subsidios: Educ.: Matrícula y Sin plazo (Brasil) (Fundamental) Básico (Familia frecuencia Salud pobre sin hijos) Agenda salud Variable (Familia pobre con hijos)

Puente/CHS Identidad Subsidio familiar Cumplimiento de 2 años (Chile) Educación (Bonus) 53 metas (24 (Puente) (Fundamental y Apoyo psicosocial meses) 3 años Media) Subsid. monet. (egreso) Salud garantizados Trabajo (SMG) Ingreso Acesso prioritario Habitabilidad a programas Dinámica Familiar públicos

31 Sônia M. Draibe y Manuel Riesco

siguientes: la determinación del plazo neficios (por género y grado educativo, de permanencia (presente en los casos de en el caso mexicano; por composición fa- Chile y México y no en el brasileño), el al- miliar en el caso brasileño; por tiempo de cance del incentivo escolar (en los casos permanencia en el programa, en el caso mexicano y chileno, hasta la enseñanza chileno) (Cohen y Franco, 2006; Draibe, media), las variaciones de valor de los be- 2006a, 2007; Raczynski, 2007).

CUADRO 3.3. Oportunidades, Bolsa Familia y Puente/Chile Solidario: principales dimensiones

Cobertura N.o familias/ Valor mensual del Gasto Programa % fam. benef. beneficio % PIB elegibles Oportunidades 5 millones de 100% familias 10,5-20,9 dólares – Bolsa Ed. 5% (México) familias en pobreza Primaria 25 millones de alimentaria 30,5-39,1 dólares – Bolsa Ed. beneficiarios Secundaria 50,0-66,4 dólares – Bolsa Ed. Media Sup.

Límite superior: 95 dólares (Educ. Básica); 162 dólares (Educ. Media)

Bolsa Familia 11,2 millones 100% familias 25 dólares (benef. básico) 0,4% (2006) (Brasil) de familias indigentes 7,5-22,5 dólares (benef. 40 millones de variable por número de beneficiarios hijos) Límite superior: 49 dólares Valor medio mensual: 36 dólares

Puente/CHS 225.000 100% familias Bono de protección mensual 2% (Chile) familias indigentes (2005): 19,21 dólares – 14,67 dólares (1o y 2o semestres) 10,67 dólares – 7,02 dólares (3o y 4o semestres) Valor medio mensual: 46 dólares

32 Innovaciones en los sistemas de protección social

El cuadro registra también otras diferen- debate entre defensores y críticos de cias significativas entre los programas. los PTCs. Si no hay gran diferencia en términos del porcentaje del PIB de cada país des- Un amplio conjunto de estudios e inves- tinado al programa (variación de 0,2 a tigaciones de las evaluaciones permite 0,5%), sí existe una gran variación en los identificar los resultados positivos de valores de los beneficios, que varían en- los PTCs (Fiszbein, 2006; Shady, 2006; tre 10-160 dólares. Cohen y Franco, 2006; Banco Mundial, 2003, 2006; Palma y Urzúa, 2005; Villato- ro, 2005; Serrano, 2005; Behrman, Par- ker y Todd, 2005; Rawlings y Rubio, II. PTCs: RESULTADOS MODESTOS 2003): Y DIFUSOS • Los programas están bien focalizados Los PTCs han registrado resultados en las familias pobres. bastante heterogéneos y contradicto- • Las transferencias contribuyen a esta- rios. En general se muestran positivos blecer un piso mínimo de consumo y significativos en términos de mejora para las familias 11. del consumo actual de las familias y de • Los efectos de los desincentivos al acceso a los servicios sociales fijados trabajo parecen ser mínimos. en los requisitos. Más bien tienden a • Los programas tienden a promover un ser poco concluyentes respecto de los aumento en la utilización de los servi- principales objetivos de los progra- cios de salud (acceso, consultas) 12 y mas, esto es, la efectiva reducción de de educación (matrículas y frecuen- la pobreza y el aumento del capital hu- cia) 13, y estos efectos son más am- mano de las generaciones jóvenes. De plios para aquellos grupos con mayo- todos modos, este tema es altamente res gaps, o sea, que presentan más controvertido, objeto de un continuo bajas probabilidades de utilización 14.

11 Por ejemplo, el aumento del consumo fue del orden del 13% en Nicaragua y del 15% en Colombia (Shady, 2006). México y Honduras también registraron aumentos significativos, como se señala a continuación. 12 Shady (2006), basándose en informaciones referentes a México, Nicaragua, Honduras, Colombia y Bra- sil, registra un aumento de la cobertura de algunos servicios de salud: por ejemplo, crecimiento del 23-33% en Colombia y del 20% en Honduras en el control del crecimiento de niños; aumento del 16-18% en la probabilidad de controles preventivos de adultos, en el caso de México. Sin embargo, no se verificó un aumento en las tasas de vacunación. 13 Los aumentos en las matrículas escolares entre los beneficiarios de los diferentes programas fueron los siguientes: en Ecuador (Bono de Desarrollo Humano), cerca del 10%; en Brasil (Bolsa Familia Escola), cerca del 3%; en México, un 2,7% en general y un 11,1% en la zona rural; en Colombia, cerca del 2,1%; en Hondu- ras, 3,3%; en Nicaragua, 17,7% (Shady, 2006). 14 Se registraron fuertes efectos positivos sobre las matrículas escolares en países con menores tasas de matrículas (por ejemplo, el impacto de los PTCs en las matrículas de la enseñanza primaria fue seis veces

33 Sônia M. Draibe y Manuel Riesco

En este sentido, los PTCs contribuyen También la reducción de la desigualdad a una reducción de la «desigualdad de ha sido atribuida, en parte, a los PTCs, es- oportunidades» (Shady, 2006). pecialmente en países de renta media • Hay evidencias de un aumento en las in- como Brasil y México. Obviamente, cons- versiones productivas de las familias 15. tatamos una reducción de la pobreza ac- • Los resultados de la reducción del tra- tual, sin indicaciones sobre la sustentabi- bajo infantil no son determinantes lidad de tal impacto en la ausencia del (Shady, 2006; Cohen y Franco, 2006; beneficio. Hay consenso sobre esto, pero Cardoso y Portela, 2003). también se reconoce que éste es un resultado de innegable importancia, mayor En relación a los objetivos finales, los aún en países de renta media y media- resultados de las evaluaciones de los alta, «…donde la desigualdad es general- PTCs son más heterogéneos, menos ge- mente elevada y la pobreza tiende a ser neralizables y, en algunos casos, clara- más sensible a la reducción del grado de mente inefectivos. No por casualidad se desigualdad (para un mismo nivel de ren- concentran aquí las controversias más ta) que al crecimiento económico (mante- polarizadas sobre los programas. niendo la desigualdad constante)» (Veras Soares, Ribas y Osorio, 2007: 4) 16. Varios países registran efectos de los correspondientes PTCs en la disminución de Es en la dimensión del aumento del capi- la intensidad de la pobreza en el corto pla- tal humano donde los resultados de los zo (Bourguignon, Leite y Ferreira, 2002). PTCs se muestran muy poco efectivos o, en la mejor de las hipótesis, difusos. Los indicadores de consumo son difu- Shady (2006), resumiendo las evidencias sos: hay programas como Bolsa Familia encontradas por las evaluaciones hasta (Brasil) que no han producido variacio- entonces disponibles, afirma al respecto: nes significativas en el nivel de consumo agregado de las familias, mientras • Son contradictorias las evidencias so- que Oportunidades (México) parece ha- bre impactos de mejora del estado ber sido efectivo en este aspecto. nutricional de los niños 17.

mayor en Nicaragua que en Brasil o México) y en familias más pobres (Nicaragua, México, Honduras y Ecuador) (Shady, 2006). 15 En el caso de los beneficiarios de Oportunidades (México), se verificó una inversión en activos producti- vos (microempresas y producción agrícola) del orden de 25 centavos por cada peso recibido (Shady, 2006). 16 Solamente algunos programas han sido evaluados en estos aspectos. Por otro lado, se debe tener en cuenta que diferencias de diseño, cobertura y valores distribuidos están, naturalmente, entre los factores que explican las diferencias de los impactos de los PTCs sobre la pobreza y la desigualdad. 17 En Brasil y en Honduras, las evaluaciones hasta ahora disponibles no registraron una mejora nutricional. Ya en Colombia, por ejemplo, entre los beneficiarios, los niños de menos de 2 años de edad residentes

34 Innovaciones en los sistemas de protección social

• Sólo un programa (Oportunidades) ciales de la población escolar. En registró una reducción de las tasas de países/grupos de cobertura educa- mortalidad y morbilidad infantil. cional alta, los costos de las matrícu- • En educación, hay aumentos poco las adicionales tornan el PTC en significativos en los años de escolari- muy inefectivo 20. dad 18; se sabe también que los PTCs • Tienden a promover un aumento de la no provocaron un mejor desempeño frecuencia escolar especialmente en escolar en las pruebas estandariza- países o grupos que exhiben bajas ta- das. sas de la misma, siendo el resultado mínimo cuando las tasas medias ya Los irrisorios resultados educacionales son altas 21. llaman particularmente la atención. En • Producen modestos efectos positivos una cuidadosa y extensa investigación, sobre las tasas de deserción, repeti- revisando los resultados de evaluaciones ción y promoción escolar 22. educacionales de nueve programas 19, • No producen efectos positivos en las Reimers, DeShano de la Silva y Trevino diferencias en el aprendizaje de los (2006) demostraron que los PTCs: alumnos 23.

• Promueven un aumento de las tasas Ahora bien, éstas son conclusiones y de matrícula cuando éstas son muy resultados que, en buena medida, de- bajas, en países y en grupos espe- safían los supuestos de los PTCs, en en ciudades eran 0,78 cm más altos que los pertenecientes a familias no beneficiarias, en tanto que en el área rural eran 0,75 cm más altos que los no beneficiarios. Aun en el área rural, los niños de 2 a 6 años eran 0,62 cm más altos que los no beneficiados. En relación al peso, los niños beneficiarios de entre 2 y 4 años pesaron 300 gramos más (área rural) y 500 (área urbana). En Nicaragua, la prevalencia de la desnutri- ción en niños de hasta 5 años cayó un 5,3% (De la Briere y Rawlings, 2006). 18 En el caso de México, los niños beneficiarios registraron cerca de 0,2 años más de escolaridad. 19 Correspondientes a los siguientes países: Bangladesh, Brasil, Colombia, Guatemala, Honduras, Indone- sia, Malawi, México y Nicaragua. 20 Ya que la transferencia está distribuida a muchas familias que habían enviado sus hijos a la escuela igual sin el beneficio. Un buen ejemplo de ineficiencia se verifica en el caso de Progressa/Oportunidades, que ha logrado promover un aumento de tan sólo el 1% en las matrículas de la enseñanza primaria, del 97% al 98%, esto es, « … 97 niños necesitan recibir pagos para inducir que tan sólo un niño adicional se matricule, a un costo de 9,7 dólares por año» (De Janvry y Sadoulet, 2003, citado por Reimers, DeShano de la Silva y Trevino, 2006). 21 Aumentos entre el 20 y el 30% fueron verificados en Bangladesh y en Nicaragua, en tanto que fueron registrados modestos o nulos efectos en México, Colombia y Honduras. 22 La tasa de progresión aumentó un 8,5% en Nicaragua; en Guatemala, el aumento de la tasa de promo- ción de los alumnos beneficiarios fue inexistente. 23 En pruebas padronizadas, el 20% de los estudiantes que no recibían el beneficio del Progressa/Oportu- nidades alcanzaron mejores puntuaciones de desempeño, en tanto ninguno de los beneficiarios alcanzó una puntuación elevada.

35 Sônia M. Draibe y Manuel Riesco

particular el referido a la reducción in- Dos indicadores atestiguan esta mejora. tergeneracional de la pobreza a través De un lado, el aumento del consumo de de la acumulación de capital humano. las familias beneficiadas, que fue del or- El detalle de la información de los den del 20% en el programa Oportuni- tres programas seleccionados (Brasil, dades (México). De otro, el impacto de México y Chile) confirma estos resul- las transferencias en el ingreso familiar tados. total de las familias beneficiadas: las transferencias equivalen, en Brasil, al 45% del ingreso familiar medio de las Focalización familias beneficiadas; en Chile, al 26%.

En general, los tres programas presen- También la reducción de la desigualdad tan razonables grados de focalización. es señalada entre los efectos positivos Aun así, hay errores de inclusión impor- de algunos de los programas aquí exa- tantes: entre los beneficiarios de Opor- minados. Soares y Zepeda (2007), por tunidades, el 36% son familias no elegi- ejemplo, examinando los impactos dis- bles, y el 49% entre los beneficiarios de tributivos de los tres programas (Bolsa Bolsa Familia (Veras Soares, Ribas y Familia – Brasil; Oportunidades – Méxi- Osório, 2007). En el caso chileno, el co y Chile Solidario – Chile), afirman que error de inclusión es bajo (Raczynski, por efectos de estos programas, la 2007). desigualdad medida por el coeficiente de Gini cayó 2,7 puntos en Brasil y en México, en tanto que en Chile ha bajado Impactos sobre la pobreza 0,1 puntos. y la desigualdad Estudios sobre el período 2001-2004 Los programas mexicano y brasileño muestran que la reducción de 2,3 pun- registran impactos positivos de dismi- tos del índice de Gini en Brasil se deben nución de la pobreza actual. En el caso en un 78% a la desconcentración de los mexicano, el programa Oportunidades ingresos del trabajo y al aumento del sa- tiene una tasa de reducción de la inci- lario mínimo, y en un 14% al programa dencia de la pobreza de un 19%, en tan- Bolsa Familia (Vera Soares, Soares, Me- to que la de Bolsa Familia, en Brasil, se deiros y Osório, 2006). Para el mismo encuentra entre el 13 y el 15% (Barros, período, Barros (2006a) estimó que un 2006; Soares, 2006; Veras Soares, Soa- tercio de la reducción de la desigualdad res, Medeiros y Osório, 2006). En este (2001-2004) se explica por las transfe- país, Bolsa Familia habría reducido un rencias monetarias, entre ellas el Pro- 12% el nivel medio de pobreza, y un grama Bolsa Familia y similares. Aisla- 19% la severidad de la pobreza (Veras damente, Bolsa Familia sería efectivo en Soares, Ribas y Osório, 2007). un 27% de la reducción de la razón entre

36 Innovaciones en los sistemas de protección social

el ingreso de los 20% más ricos y de los Las evidencias disponibles no registra- 20% más pobres (Barros, 2006a, 2006c). ron impactos significativos en términos Para el período 1995-2004, Veras Soa- de frecuencia, aprobación y progreso es- res, Soares, Sousa y Osório (2006) esti- colar. En el caso brasileño, el aumento maron que el 21% de la bajada de cinco de la frecuencia en educación básica puntos del coeficiente Gini resulta de fue de apenas un 2%, aunque se muestre las transferencias de Bolsa Familia. más alta en los grupos de renta más baja Oportunidades presentó resultados si- (Schwartzman, 2005). La última evalua- milares, ya que es responsable del 21% ción de impacto de Bolsa Familia (MDS, de la bajada de cinco puntos del índice de 2007) registró, en el caso de la frecuencia Gini en México en el período 1996-2004 escolar, mayor asiduidad de los niños de (Veras Soares, Ribas y Osorio, 2007). familias beneficiarias que entre los no beneficiarios: entre los primeros, el ab- sentismo escolar es menor en 3,6 puntos Acumulación de capital humano porcentuales que en los segundos. En el Nordeste, esta diferencia es mayor, lle- Tal como ocurre en los PTCs en general, gando a 7,1 puntos porcentuales. Entre también en los programas aquí exami- tanto, los niños de las familias beneficia- nados los resultados de las inversiones das por Bolsa Familia registran cuatro en educación, salud y nutrición, incenti- puntos porcentuales más en la probabili- vados por las transferencias, tienden a dad de repetir el curso (la serie). presentarse divididos: relativamente positivos en lo tocante al cumplimiento En México hubo un aumento en las tasas de los requisitos, pero modestos o nu- de aprobación escolar, pero los niños los en relación a la esperada y efectiva beneficiados por Oportunidades tuvie- acumulación de capital humano. ron peores resultados en evaluaciones de desempeño (Veras Soares, Ribas y Osório, 2007; De la Briere y Rawlings, Resultados educacionales 2006). En el caso de Bolsa Familia no se verificaron diferencias significativas en- Se verificó un aumento significativo en tre beneficiarios y no beneficiarios y, las tasas de matrícula tan sólo en los ca- más aún, cuando fueron registradas, sos de alumnas de la zona rural, en Mé- como en el caso de la Región Norte/Cen- xico 24 (Cohen, 2007) y, en el caso chile- tro-Oeste y del alumnado femenino en no, de alumnos de educación infantil y Brasil, los resultados indicaron una me- adultos en programas de alfabetización nor aprobación de los beneficiarios de (Raczynski, 2007). Bolsa Familia (MDS, 2007).

24 En las zonas rurales, la matrícula aumentó un 41,5%, en tanto que en las zonas urbanas, el aumento fue del 13,3% en la educación primaria, y un 10,9% en la secundaria (Cohen, 2007).

37 Sônia M. Draibe y Manuel Riesco

En relación a la tasa de deserción, se ve- Sólo se constató un aumento de las ta- rificó una reducción significativa sola- sas de vacunación y de las consultas re- mente en el caso de las alumnas de la gulares en los centros de salud de Méxi- zona rural de México (18%) (Reimers, co y Chile (área rural) (Veras Soares, DeShano de la Silva y Trevino, 2006), Ribas y Osório, 2007). mientras que en Brasil no se verificaron diferencias entre beneficiarios y no be- En el caso de Oportunidades apenas neficiarios en relación a este indicador. hay informaciones sobre la efectividad del programa en el tema salud: reduc- En el caso brasileño se verificó una me- ción de la mortalidad y de la morbilidad nor tasa de deserción sólo en familias infantil, y un descenso del 20% del nú- en situación de pobreza (1,8 puntos de mero de días perdidos por permisos, porcentaje menor); en el caso de las entre las familias beneficiarias (Cohen, familias en extrema pobreza, fueron 2007). señaladas diferencias con significación estadística solamente en la Región Nor- deste (3,0 pp) (MDS, 2007). Resultados nutricionales

Los resultados nutricionales también Resultados en salud son poco concluyentes y, en el caso bra- sileño, son nulos e incluso negativos. Los resultados en salud, además de no Sin embargo, se constatan resultados haber sido evaluados equitativamente en positivos de alguna importancia en Mé- los tres países aquí considerados, son am- xico 25. biguos, como ocurre en los PTCs en general (Glassmann, Gaarder y Todd, 2006). Las características particulares del Pro- grama Puente exigen algunas observa- Se verificaron aumentos en la utiliza- ciones adicionales, principalmente en ción de los servicios en niveles desigua- razón de la multidimensionalidad de las les en varios de los programas: en Méxi- metas y el apoyo psicosocial dado a las fa- co se constató un aumento del 35% de milias beneficiarias. Sus resultados, en las consultas médicas (2,7 consultas lo tocante a los requisitos, llaman la más por año), en tanto que en Chile no atención por los doblemente elevados hubo un aumento significativo de la ins- niveles de logros de metas, tanto en la cripción en centros de salud y en algu- entrada de las familias en el programa nos servicios prestados en las áreas ru- como en la salida. De hecho, comparan- rales (Raczynski, 2007). do los dos niveles, se verifican los

25 Gracias a Oportunidades, los niños beneficiados de entre 24 y 71 meses tuvieron un crecimiento medio superior a los niños no beneficiados del orden de 0,67 centímetros.

38 Innovaciones en los sistemas de protección social

siguientes aumentos alcanzados en cada las mismas posibilita localizar tanto las uno de los siete pilares del programa: similitudes como las diferencias entre Identificación, de 80 hasta el 93,8%; Sa- los nuevos programas y los que los an- lud, de 81,7 hasta el 97,3%; Educación, tecedieron. de 88,6 al 96,6%; Dinámica Familiar, de 81,6 al 95,4%; Habitabilidad, de 73,8 al Los programas de estabilización y la 92,5%; Empleo, de 73,8 al 92,5%; Ingre- ideología neoliberal trajeron consigo, so, de 71,2 al 91,4% (Raczynski, 2007). desde el inicio, ciertas tesis acerca de la necesidad de proteger, en las primeras Entre los siete pilares, los aumentos va- etapas de la estabilización, a los grupos riaron entre un 24 y un 50%, siendo más más vulnerables, y de hacerlo de modo bajos en los pilares que presentaban de focalizado, a través de programas des- inicio un más alto grado de desempeño, centralizados y preferencialmente con la como es el caso del pilar educación. participación de organizaciones no gu- Contrariamente, habitabilidad e ingreso bernamentales. Pero tan sólo en la se- son los dos pilares con menores porcen- gunda mitad de los años ochenta, bajo tajes de mínimos cumplidos, tanto en la los auspicios de las agencias multilate- entrada como en la salida de los egre- rales, se moldeó la que podríamos lla- sos del programa (Raczynski, 2007). mar la primera estrategia regional de lucha contra la pobreza, definida según El balance de estos resultados no deja el modelo fondo social de emergencia margen a dudas. Las informaciones pre- red de protección social (safety net). sentadas muestran algunos resultados positivos, pero verifican también y de Los fondos sociales de emergencia fue- modo claro serias inefectividades de los ron concebidos como mecanismos des- PTCs sobre todo en los aspectos más di- tinados a financiar pequeños proyectos rectamente relacionados con los objeti- según la demanda, en general adminis- vos de reducción de la pobreza, a largo trados por la comunidad de actores loca- plazo y de forma sostenida. les. Entre las principales características estaban el principio del co-financiamiento por parte de los beneficiarios, la autonomía administrativa, la concentra- III. LOS PTCs Y LAS ESTRATEGIAS DE ción de los recursos en áreas pobres, la REDUCCIÓN DE LA POBREZA: orientación por criterios de eficiencia, CONTINUIDADES E INNOVACIONES los bajos costos y también las prácticas de transparencia y evaluación rutinaria Los PTCs corresponden a una inflexión de las acciones. Constituían también un en las sucesivas estrategias contra la instrumento importante para la capta- pobreza seguidas en la región desde los ción de recursos no presupuestarios, años ochenta. Una breve descripción de nacionales o internacionales.

39 Sônia M. Draibe y Manuel Riesco

A su vez, las redes de protección social • La opción por los beneficios asisten- fueron diseñadas como conjuntos de ciales en dinero (cash benefits), algu- programas focalizados destinados a la nos basados en la contrapartida de protección de los grupos más vulnera- los beneficiarios. bles en el plano de sus necesidades • La oferta de un conjunto articulado y básicas y vitales. En general se compo- simultáneo de programas, la red de nían de dos grupos de programas: protección social, supuestamente subsidios al consumo alimentario (pre- destinados a proteger momentánea- cios subsidiados, distribución de ali- mente a los grupos pobres de los más mentos en especie, tales como cestas serios riesgos sociales, en especial de básicas y leche, vouchers, bonos- los naturalmente agravados por las cupones de alimentación) y programas políticas de estabilización de los años de empleo mínimo. En algunos casos, ochenta. incluían también otras transferencias monetarias directas a las personas, En resumen, la protección de los grupos con finalidades determinadas (auxi- más vulnerables, la reducción de los lios) (Cohen y Franco, 2006). riesgos sociales, la co-responsabilidad de los beneficiarios y el requisito de Para muchos analistas, el modelo fondo contrapartidas en determinados progra- red social significó una ruptura con las mas fueron los ingredientes constituti- estrategias tradicionales de la asistencia vos de esta estrategia de reducción de la social hasta entonces dominantes 26. Las pobreza (Jorgensen y Van Domelen, novedades del modelo no radicarían en 2000). los propios programas, en absoluto iné- ditos en los tradicionales sistemas de Con la llegada de la radical reforma so- políticas sociales, sino en la opción por cial chilena de inicio de los ochenta, el una estrategia estructurada por cuatro nuevo enfoque de lucha contra la pobre- vectores principales: za, como era de esperar, se implementó heterogéneamente en la región. Es Boli- • La decidida preferencia por los subsi- via quien registra, en 1986, la creación dios a la demanda, con co-responsa- del primer Fondo Social de Emergen- bilidad de los beneficiarios. cia, financiador y gestor de la red de • La focalización estricta en los grupos programas de emergencia para los gru- pobres, obtenida por metodologías pos pobres. Se inaugura ahí también el objetivas de medición. «modelo insulado», esto es, fondo y red

26 Orientadas por la preferencia de subsidios a la oferta (de los servicios sociales públicos o privados) y por formas relativamente más generosas de focalización, obtenida en general por autodeclaración de renta; y caracterizadas aún por la fuerte fragmentación y discontinuidad de los programas, así como por los bajos grados de integración entre los programas asistenciales y entre éstos y los programas sociales en general.

40 Innovaciones en los sistemas de protección social

inscritos en circuito propio y autónomo a operar, el hecho de que no se destina- de la maquinaria pública, generalmente ron a sacar a las personas de la pobreza, centralizado en el más alto nivel deciso- a corto y medio plazo, la fragmentación rio del país (Presidencia de la Repúbli- de la acción a través de proyectos de pe- ca), y operando a través de reglas ex- queñas dimensiones y, más aún, su ca- cepcionales, casi siempre justificadas rácter no sustantivo y que fueran selec- por la emergencia (Draibe, 1994). cionados muchas veces con inequidad. Las críticas más acentuadas fueron diri- Apoyada financieramente por el BID y el gidas sistemáticamente a la reducción Banco Mundial, ahora bajo la denomi- de la lucha contra la pobreza, a la mani- nación Fondo de inversión social y con pulación clientelista de los programas fi- énfasis en la generación de empleo, la nanciados por los fondos sociales (Co- iniciativa se multiplicó rápidamente por la hen y Franco, 2006; Siri, 2003; Reddy, región, estando presente una década des- 1998; Draibe, 1994). pués en más de 20 países (Siri, 2003) 27. Además de la experiencia boliviana, Desde la segunda mitad de los años no- tuvo una gran repercusión la experien- venta se han venido introduciendo cam- cia mexicana de Pronasol (1989-1994), bios en esta estrategia debidos a la con- tanto por los aspectos positivos como solidación de la democracia en la región, por los negativos. la favorable coyuntura internacional y la mejora de la situación económica en Las ventajas, resultados y serias limita- casi todos los países latinoamericanos. ciones del modelo fueron ya largamente En el campo de las políticas para la re- registrados en la bibliografía al respecto. ducción de la pobreza, ganan proyección Ahora se reconoce que los fondos socia- nuevos paradigmas, ya sea promovidos les constituyen una interesante tecnolo- por la crítica de la visión reduccionista gía social, y que además contribuyeron a hasta entonces dominante, ya sea, en el introducir, en el área social, agilidad, pa- plano cognitivo, por concepciones más trones de gestión y eficiencia y el inicio amplias, multidimensionales y dinámicas de una cultura de evaluación, aspectos de la pobreza, con especial atención a estos que fueron criticados por analistas sus aspectos demográficos y de ciclo vi- y evaluadores: el paralelismo y la frag- tal, esto es, a los factores que influencian mentación institucional con que tienden su reproducción (Draibe, 2004, 2005).

27 Pueden ser citados los siguientes países y sus correspondientes fondos: Belice (SIF, 1997); Bolivia (FSE/FIS, 1987-1995); Chile (FOSIS, 1991-1995); Colombia (Red de Solidaridad Social); República Domini- cana (PROCOMUNIDAD, 1995-1996); Ecuador (FISE, 1991-1995); El Salvador (FIS, 1990-1995); Guatemala (FIS/FONAPAZ, 1992-1996); Guyana (SIMPAP, 1990-1996); Haití (FAES, 1995-1996); Honduras (FHIS, 1991- 1996); Jamaica (FIS, 1997); México (PRONASOL, 1989-1994); Nicaragua (FISE, 1991-1996); Panamá (FES, 1991-1995); Paraguay (PROPAIS, 1996); Perú (FONCODES, 1991-1996); Uruguay (PRIS/FAZ, 1991-1995) (Siri, 2003; Cohen y Franco, 2006).

41 Sônia M. Draibe y Manuel Riesco

Ejemplos de las nuevas tendencias pue- productividad de las jóvenes genera- den ser vistos tanto en el esfuerzo lide- ciones 29. rado por el sistema de las Naciones Uni- das, que culminó con la definición de las Muchos ven en esta combinación de ob- Metas del Milenio, como en las estrate- jetivos una de las novedades de estos gias del manejo social del riesgo 28 y de programas ya que, en lugar de la mera las redes permanentes de seguridad so- distribución de recursos y de la inter- cial, apoyadas por el Banco Mundial vención ad hoc para mitigar la pobreza (Holzmann y Jorgensen, 2000 y 2003; actual, buscarían romper el círculo vi- Sojo, 2003 y 2004). cioso de reproducción generacional de la pobreza, al promover, a través del in- Los PTCs surgen en el punto de encuen- centivo monetario y de los requisitos, la tro de estas nuevas tendencias, como inversión en el capital humano de las muestra el examen más detallado de las generaciones más jóvenes. De esta for- concepciones y principios en los que se ma, estarían siendo preparadas para su apoyan. inserción en el mercado laboral en el futuro, con un más alto grado de producti- Los PTCs corresponden a una estrate- vidad y por lo tanto mejores salarios. O gia de lucha contra la pobreza susten- sea, verían aumentadas sus probabili- tada en un doble pilar: i) la protección dades de ser no-pobres en su madurez. inmediata de la familia, a través de recursos que permitirían la estabiliza- La teoría del capital humano no es cier- ción del consumo doméstico en un es- tamente ni el único ni el exclusivo fun- tándar mínimo; ii) la superación de la damento teórico en el que se apoyan los pobreza futura, a través de la mayor objetivos de los PTCs. Presente en la ar-

28 Tal como fue difundida por el Banco Mundial, la perspectiva del Manejo Social del Riesgo (MSR) afirma la vulnerabilidad de las personas, familias y comunidades a diversos riesgos que los afectan negativa- mente, de modo imprevisible, contribuyendo a la profundización de la pobreza. La protección social adecuada para afrontar tales riesgos está menos en la distribución de una renta mínima que en un conjunto de intervenciones públicas destinadas a promover la mejora del manejo del riesgo por parte de las personas/familias, juntamente con el apoyo a los que se encuentran en extrema pobreza. El concepto descansa en una clasificación de las áreas de la Protección Social (intervención en el mercado de trabajo, seguridad social y redes de protección social), en tres estrategias de abordaje del riesgo (prevención, mitigación y superación de eventos negativos —shocks— en tres niveles de formalidad del manejo del riesgo (informal, de mercado y público) y en varios actores (personas, familias, comunidades, ONGs, diversos niveles de gobierno y organizaciones internacionales). La información asimétrica y los distintos tipos de riesgo balizan los diagnósticos y las proposiciones de los instrumentos de manejo, con un doble objetivo: protec- ción de la subsistencia básica y promoción de la disposición al riesgo (Holzmann y Jorgensen, 2000, 2003). Para una crítica a la estrategia de MSR, véase Sojo (2003, 2004). 29 Es posible encontrar, entre varios programas, objetivos adicionales así como énfasis mayores o menores en los objetivos a corto y a largo plazo.

42 Innovaciones en los sistemas de protección social

gumentación de gran parte de los pro- que atribuyen a cada uno y al conjunto gramas de la región, el argumento del de estos enfoques, o en los grados de capital humano convive, y de forma no coherencia o de tensiones con que tales siempre armoniosa, con otros princi- supuestos se expresan en los diseños y pios y orientaciones normativas, entre operaciones 33. Hay aún las consabidas los que se destacan: distancias entre las bases normativas y teóricas y los planos de diseño y opera- • El enfoque de los derechos sociales, cionalidad de los programas. De todos denominados también derechos hu- modos, es posible reconocer en los manos, como derecho a una inser- PTCs al menos la aspiración a un enfo- ción/inclusión social más amplia, que más amplio e integrado tanto de la como derechos de la ciudadanía 30. pobreza como de las formas de su re- • La concepción multidimensional de la ducción, enfoque que los distinguirían pobreza 31. de las concepciones estrechas de la • El abordaje del «manejo social del ries- mera distribución ad hoc de dinero en go». situaciones de emergencia. • El abordaje del capital social 32 y los desarrollos teóricos de Amartya Sen La definición de la naturaleza y alcance referentes a la ampliación de las ca- del subsidio es también indicativa de las pacidades básicas y a la expansión concepciones más o menos integradas de las libertades y autonomía de las de los incentivos y resultados espera- personas, como se verifica en las dos de los PTCs. En efecto, aunque el in- premisas de los programas chileno centivo a la demanda esté por definición y mexicano (Raczynski, 2007; Cohen y siempre presente, el subsidio a la oferta Villatoro, 2006). —los recursos monetarios destinados a incentivar la mejora de los servicios so- Hay, obviamente, variaciones entre los ciales a los que se vinculan los requisi- países y programas, ya sea en el peso tos— está presente en algunos de los

30 Desde esta perspectiva, el recurso monetario y los requisitos son justificados como garantía de acceso a ciertos mínimos sociales de derecho universal, relativos a alimentación, nutrición, educación y salud bá- sicas, habitabilidad, etc. Puente/Chile Solidario tal vez sea el programa que se presenta a sí mismo de modo más explícito y coherente. 31 Los requisitos o, como en el caso del Programa Puente chileno, las 53 metas, son entendidos menos como inversión en el futuro que como horizontes diversificados de lucha contra la pobreza, ya que ésta es multidimensional y no se restringe apenas a la carencia de ingresos. 32 Entendido como la trama de relaciones de interacción recíproca entre familias y comunidad, por lo tan- to uno de los criterios de dimensionamiento del bienestar social. 33 Recuérdese, por ejemplo, la tensa convivencia entre la lógica del derecho social y el establecimiento de plazos y requisitos.

43 Sônia M. Draibe y Manuel Riesco

PTCs de la región, como podemos ob- supuestos y los principales conceptos servar en los casos de Honduras, Jamai- orientadores de los PTCs, tanto los ge- ca y Nicaragua 34 (Franco, 2006, 2007). nerales, comunes a casi todos los programas, como las variaciones naciona- Además del subsidio monetario, algu- les adicionales. nos PTCs operan también en el campo psico-social, a través de actividades de La evolución teórica y normativa de los promoción, apoyo y desarrollo social programas de transferencias refleja en realizadas directamente con las familias, buena medida los cambios en las suce- como sucede en el Programa Puente, sivas estrategias de lucha contra la po- en Chile. Más allá de una alternativa u breza dominantes en la región desde los oposición al subsidio monetario (Cohen años ochenta. y Franco, 2006), el trabajo social directamente con las familias expresaría el re- La bibliografía se refiere a los PTCs de conocimiento de que las situaciones de primera, segunda y tercera generación, indigencia y pobreza envuelven, en un llamando la atención o valorizando un complejo entramado de difícil supera- cierto perfeccionamiento de los mis- ción, aspectos materiales y también no mos, a lo largo de su evolución reciente, materiales y psicológicos (Asesorías sea en materia de concepción, sea espe- para el Desarrollo, 2002). cialmente en relación a los diseños y mecanismos operacionales que hubie- Finalmente, entre las características de ran producido mejoras en materia de fo- concepción y diseño de los PTCs está calización, de articulación de políticas y, también la participación social, presente sobre todo, en efectividad. de una u otra manera en casi todos los programas. Los más comunes son Esto es, los PTCs resultarían de un pro- los consejos locales, con participación ceso evolutivo de perfeccionamiento de mixta de la comunidad y de autorida- los programas de lucha contra la pobre- des, pero en algunos programas, como za, proceso a través del cual se supera- en Oportunidades, el colectivo de bene- rían al menos dos concepciones anterio- ficiarios participa en acciones del propio res, presentes en América Latina desde programa, entre ellas, la selección de los programas de ajustes fiscales y re- nuevos beneficiarios. formas de los años ochenta:

El cuadro 3.4 resume las principales ca- • De un lado, la visión propia del radica- racterísticas indicativas de los objetivos lismo liberal o neoliberal, tendente a

34 El incentivo a la oferta abarca tanto la suficiencia como la mejora de calidad de los servicios de educa- ción y salud. Sin embargo, en ciertos casos, refleja también el reconocimiento de que el mero incentivo a la demanda es insuficiente para garantizar un buen desarrollo escolar o en salud, necesitando ser comple- tado con una mejora cuantitativa pero especialmente cualitativa de la oferta.

44 Innovaciones en los sistemas de protección social

CUADRO 3.4. PTCs. Objetivos, fundamentos y principales conceptos: características generales y variaciones nacionales Variaciones nacionales Dimensiones Características generales adicionales

Objetivos Corto plazo: alivio inmediato Habilitar acceso al Sistema de de la pobreza Protección Social (Chile) Largo plazo: acumulación de Capacitación / Reinserción laboral capital humano (inversión) (Chile)

Concepciones/ Teoría del capital humano Lógica del derecho social (Brasil, Fundamentos Chile) Enfoque de las capacidades (Chile, México)

Subsidio Subsidio a la demanda Subsidio a la demanda y a la oferta

Subsidio monetario Subsidio incondicional (Brasil – para condicionado familia sin hijos) (Valor individualizado según Auxilio a personas mayores (Chile, condición) México) Alimentación (México)

Beneficios Subsidio Apoyo Actividad de promoción social monetario psico- realizada junto a las familias (Chile) condicionado social

Beneficiarios Familia – unidad de Individualización de las personas ingreso/intervención mayores (Chile, México) beneficiarios (miembros no Individualización del joven (México) individualizados)

Receptor Mujer (jefa de hogar o no) —

Participación Consejos locales Colectivos de beneficiarios (Colombia, social Nicaragua) Participación de beneficiarios en la selección/supervisión (México)

45 Sônia M. Draibe y Manuel Riesco

reducir la política contra la pobreza a través del incentivo a las redes e inter- la estrecha estrategia de protección conexiones entre ésta y la comunidad. temporal de los grupos pobres actuales, identificados tan sólo por medi- Visiones amplias como éstas, si son das de pobreza de ingreso. En general efectivamente implementadas, sin duda se trataba de programas extremada- contribuirán a un cambio en la posición mente focalizados y apoyados en relativa de los PTCs, tanto en relación al tests de medios, prácticamente redu- conjunto de los programas prioritarios cidos al subsidio monetario, aunque para la reducción de la pobreza como en llamados y alardeados como insertos relación al sistema más general de pro- en «red social de emergencia» o «red tección social. Pero para que los PTCs de seguridad social» (sirve como pudieran evolucionar hacia esa armo- ejemplo la estrategia neoliberal chile- niosa integración, al menos dos gran- na con el régimen pinochetista). des desafíos deberían ser enfrentados: • De otro lado, la primera ola de progra- la efectiva articulación con los programas mas de transferencias condicionadas sociales universales, no focalizados, y el que, aunque apuntando a objetivos de trabajo social directo con las familias. reducción de la pobreza futura (a tra- Comentamos en seguida estos dos as- vés del estímulo a la educación y salud pectos, a partir de las experiencias de de las generaciones más jóvenes), Brasil, Chile y México. tienden a restringir la lucha contra la pobreza tan sólo al subsidio directo y a los requisitos en salud y educación. IV. PROGRAMAS DE TRANSFERENCIAS, Últimamente, la emergencia de lo que SISTEMA POLÍTICO Y PROTECCIÓN se ha acordado en llamar programas de SOCIAL tercera generación parecería ampliar las La posición relativa ocupada por los diferencias entre las estrategias. De he- PTCs, sea en el sistema político, sea en cho, superando las visiones estrechas el sistema de protección social, consti- pasadas, los PTCs de última generación, tuye una medida importante de la capa- de los que el programa chileno podría cidad efectiva de tales programas en ser tomado como parámetro, mantie- promover la reducción de la pobreza y nen los objetivos a largo plazo relacio- contribuir al aumento del bienestar. nados con la inversión en capital humano. Pero adicionalmente, pretenden apoyarse en concepciones más amplias PTCs: riesgos del asistencialismo de derechos sociales, se orientan hacia clientelar una visión multidimensional de la pobreza y buscan maximizar las capacida- La inserción de los PTCs en el sistema des y el capital social de la población a político está en relación con el sesgo

46 Innovaciones en los sistemas de protección social

asistencialista que puede ser imprimido acelerado del programa Bolsa Familia, en su conducción, y también con las en el año de elecciones presidenciales, manipulaciones clientelares y electora- muestra bien tal relación (Draibe, les a que pueden estar sometidos los 2006a). Interesante es también observar programas. ¿Estarían los PTCs efectiva- el comportamiento político de la fuerte mente «blindados» y protegidos contra crítica al programa por parte de la opo- el manejo arbitrario y clientelar por par- sición que, en seguida, lo adoptan en el te de los gobiernos y gobernantes? Los juego electoral, evitando así el coste po- conceptos más amplios y actualizados de lítico de no incorporarlo a su programa pobreza en que se basan, los mecanismos de gobierno. de participación social que involucran, el uso de tecnologías modernas para la se- Si es verdad, como muchos sostienen, lección e inscripción de las familias, el que los PTCs cumplen una función pro- monitoreo y pago de los beneficios, to- tectora indispensable en los sistemas de dos estos innegables avances contribui- protección social, el desafío será siem- rán a la reducción del margen de arbitrio pre, entonces, el de fortalecer esta área en la implementación de los programas. para librarla de los riesgos del asisten- Pero están lejos de eliminarle totalmen- cialismo clientelar. te, como quiere hacer creer el discurso triunfalista con que estos programas suelen ser presentados. El lugar de los PTCs en los sistemas nacionales de protección Los programas de asistencia social no social: intersectorialidad, sinergias son necesaria y mecánicamente progra- y «puertas de entrada» mas asistencialistas. Son transforma- dos en asistencialismo cuando son ad- Dos críticas son sistemáticamente diri- ministrados e implementados según la gidas hacia los PTCs: su aislamiento y lógica del intercambio de favores, y no distancia de los sistemas y de los meca- de políticas públicas basadas en el dere- nismos de la protección social en gene- cho social. ral, y los bajos grados de integración entre las políticas y las acciones, lo que Lamentablemente, las investigaciones y bloquea los beneficios de la sinergia en- evaluaciones de estos aspectos de los tre los programas de lucha contra la po- PTCs son escasas. Pero las observacio- breza. nes de los analistas y principalmente las constantes denuncias de los medios no Inicialmente el modelo básico del PTC dejan margen a la duda sobre el uso con pudiera ser descrito como restringido al fines políticos de los PTCs que, como ya conjunto articulado de un programa de decíamos, constituyen máquinas pode- ingreso y exigencias de asistencia esco- rosas de ganar elecciones. El crecimiento lar y a los servicios de salud. Ahora

47 Sônia M. Draibe y Manuel Riesco

bien, una concepción multidimensional ciones estatales dependen de algunas de la pobreza, como la pretendida por calidades de las políticas públicas, entre los programas más recientes, justifica- ellas la intersectorialidad y la comple- ría la presencia de una red social más mentariedad de las acciones emprendi- amplia y diversificada, que teóricamen- das. Esto es válido sobre todo para las te debería afectar a varias dimensiones políticas sociales, dado el carácter trans- de la carencia y de la destitución. En versal de la gran mayoría de los proble- esta red el programa de transferencia mas que afrontan. ocuparía tan sólo un lugar, entre muchos otros programas. En esta concep- Sin embargo, es conocido que la acción ción, se concibe el PTC no como sustitu- coordinada e intersectorial de las inter- tivo de otros programas sociales, sino venciones estatales, implementadas por como la «puerta de entrada» al sistema redes tradicionales de servicios públi- general de protección social. En éste, sí cos, son de difícil viabilidad. Es por esto ocuparía un lugar propio y determina- por lo que las estructuras administrati- do, pero de ningún modo el central y vas y burocráticas estatales tienden a menos aún el único, en la estrategia de actuar de modo compartimentado, se- superación de la pobreza (Székely, 2001; parado, estanco, obedeciendo a distin- Ferranti y Sedlacek, 2001). tos estilos y lógicas organizacionales, reflejando también diferentes tradicio- Es un hecho que varios programas de la nes y culturas burocráticas. región siguen replicando el modelo bá- sico (y restringido), pero ya se puede ve- En el caso de determinados programas rificar también en muchos casos el in- contra la pobreza, una dificultad de este tento de avanzar en dirección a la tenor puede comprometer el programa constitución de redes sociales más am- con más gravedad aún. Dado el carácter plias, aun cuando sean diseñadas de multidimensional de la pobreza, los pro- manera no tan ambiciosa y compleja gramas que pretenden su reducción exi- como el Programa Puente/Chile Solida- gen armazones complejos y bien dota- rio (Cohen y Franco, 2006). Sin embar- dos de complementariedad entre los go, las cuestiones de integración de po- diversos tipos de intervenciones necesa- líticas siguen desafiando los PTCs de la rias. No hay modelos únicos que asegu- región, y seguramente están entre los ren automáticamente la intersectorialidad factores responsables de gran parte de y sinergia buscadas. Las variaciones en- sus modestos o nulos resultados (Drai- tre países y programas son manifiestas, be, 2006a). así como los resultados de los tipos de coordinación en los que se apoyan. Ahora bien, dentro de la administración pública es sabido que la capacidad insti- La intersectorialidad es la base de la con- tucional y la efectividad de las interven- cepción y el diseño de los Programas de

48 Innovaciones en los sistemas de protección social

Transferencias Condicionadas 35. Interfa- son promovidas en los diversos niveles ces, complementariedades y efectos side la implementación como formas de nérgicos de la interacción entre las polí- colaboración entre instituciones (Banco ticas de salud, nutrición y educación Mundial, 2003; Serrano, 2005; Raczyns- constituirían condiciones necesarias ki y Serrano, 2004; Palma y Urzúa, 2005; para el logro de los objetivos pretendi- Draibe, 2006a, 2006b). A pesar de las dos. En el límite, los PTCs constituirían evaluaciones negativas, estos progra- un tipo de política integral, orientada por mas han buscado, de un modo u otro, los principios de la multidimensionali- atender al requisito de la integralidad a dad, de la focalización, del ciclo de vida, través de estructuras de articulación y de la participación y de la centralidad en cooperación interinstitucional delibe- la familia que tiende a expresarse en es- radamente creadas con esta finalidad. tructuras organizacionales articuladas, Lo que se puede verificar en las princi- ágiles e inteligentes. pales características organizacionales que los tipifican es la centralización Las pesquisas y los análisis de varios decisoria y gestión descentralizada 36, PTCs han apuntado sistemáticamente a así como la presencia de unidades déficits de intersectorialidad, ya que gestoras 37 y agentes locales del pro-

35 No hay un concepto único de intersectorialidad. Cohen y Franco (2006) enumeran al menos cuatro sig- nificados del concepto: el modo integrado de concebir la población objetivo simultáneamente como pro- ductora (empleo), consumidora (de bienes públicos) y usuaria (de los servicios sociales públicos); la com- binación de medidas a medio y largo plazo, además de las urgencias sociales; la articulación de acciones que afrontan las consecuencias pero también las causas de la pobreza; la búsqueda de sinergia entre sectores y programas sociales (Cohen y Franco, 2006: 33-34). 36 Los PTCs nacieron casi todos bajo el signo de la fuerte centralización de los gobiernos centrales, coordinados y ejecutados en organismos desarrollados bajo las presidencias de las repúblicas (Colombia, Nicaragua, Honduras), o bajo la dirección del fondo social que financia el programa (Honduras, Nicara- gua y, en cierta medida, Chile), o en el interior de un ministerio, casi siempre acompañados por algún mecanismo de interacción interministerial (Brasil, Chile, México). Algunos programas cuentan con estructuras intermediarias de coordinación y/o gestión, desarrolladas en los niveles estatales o regionales (México, Colombia, Chile). En el caso mexicano, estas estructuras estatales tienen perfiles técnicos, han sido implantadas en todos los estados y son consideradas por las autoridades de Oportunidades como espina dorsal del programa. Se pueden establecer colaboraciones con otros Estados, como es el caso de Brasil. 37 Los PTCs necesitan por definición de alguna estructura descentralizada, que cumpla las funciones de selección, catastro, recatastro de beneficiarios, controles de los requisitos y otras. Pero varían las formas en que eso ocurre. Algunos programas, como los de Colombia, Chile y Brasil, se apoyan en una efectiva descentralización de la gestión, que se delega a las Prefecturas Municipales mediante convenios de cola- boración. Otros crean sus propias unidades locales, como sucede con Oportunidades. Los programas de Honduras y Nicaragua se apoyan en un comité local, formado con personal de otros sectores sociales (salud, educación, etc.). Otros programas determinan la creación de consejos locales, casi siempre sin funciones de gestión (como es el caso de Bolsa Familia brasileño).

49 Sônia M. Draibe y Manuel Riesco

grama 38 y de mecanismos de participa- Las estructuras de naturaleza técnico- ción social 39. operacional parecen tener una mayor capacidad para hacer efectiva la inter- En el plano del discurso y, en algunos ca- sectorialidad, tanto las unidades gestoras sos, de la legislación específica, los pro- regionales (como en el caso de México) gramas insisten en la importancia de la como, y sobre todo, las locales (como, intersectorialidad por lo menos en las por ejemplo, la del programa chileno). áreas de sus requisitos. Algunos progra- Si en este plano se realizan actividades mas cuentan, junto al centro decisorio, de cooperación entre los prestadores de con organismos de coordinación interins- servicios sociales (educacionales, de sa- titucional de carácter horizontal, en los lud, de asistencia social y otros), que participan representantes de las áreas aumentan las oportunidades de mayor de salud y educación conjuntamente intersectorialidad. con las autoridades del programa. Tales estructuras son, en general, de nivel inter- Vale la pena examinar, respecto a esto, ministerial y, en algunos casos —como la experiencia chilena. Es verdad que Chile y México— también se constatan en aun en este caso, los analistas encuen- los niveles regional y local. Se sabe entre tran un déficit de intersectorialidades tanto que es muy bajo el grado de efecti- debido principalmente a las formas vidad intersectorial de organismos de tradicionales de acción de cada área y este tipo; son importantes para la genera- de sus burocracias (Serrano, 2005). De ción de consensos, pero en la mayoría de todas maneras, en el programa Puen- las veces son incapaces de traducirlos en te, la articulación institucional inter- efectiva integración, desde arriba hasta sectorial moviliza todas las áreas so- los niveles locales de prestación de los ciales involucradas en las 53 metas y servicios, aparte de que muchas veces requisitos, y se organiza en los tres tienen que afrontar una «incompatibili- planos de la estructura administrativa dad» intersectorial (entre ministerios y del país, a través de Comités de Articu- sus prioridades, por ejemplo). lación (nacional y regional) y de la Red

38 El chileno cuenta con agentes locales propios, como Apoyo Familiar, que cumple funciones gestoras exclusivas del programa. 39 Los PTCs son heterogéneos en cuanto a la participación social (de la sociedad, de la comunidad y/o de los beneficiarios), variando desde su total ausencia (como es el caso del programa hondureño) hasta formas participativas de comités de beneficiarios en algunas actividades del programa. El programa colom- biano se apoya en metodología participativa para las actividades de inclusión de beneficiarios, seguimien- to, información y balances, a través de los conversatorios municipales (reuniones de trabajo), Comités Municipales de Madres y Asamblea de Madres Titulares. El programa brasileño establece la actuación de un Consejo Social en cada municipio, pudiendo ser exclusivo del programa o no (si existe el consejo ya). Tales estructuras colectivas en general cumplen funciones de supervisión, control y algunas veces de re- presentación de los beneficiarios (Colombia, México). En algunos pocos casos participan de las actividades de selección/confirmación de beneficiarios, como ocurre en México y en Nicaragua.

50 Innovaciones en los sistemas de protección social

Local de Intervención Familiar (munici- ca sinergias entre los niveles verticales pal) 40. y horizontales de la administración; también se decidió una estrategia de Pero el eje articulador de esa metodolo- apoyo a los gobiernos locales, orienta- gía se localiza en el plano local, a través da a promover la sustitución de las lógi- de la aproximación e incorporación de cas sectoriales por una oferta territorial las familias beneficiarias a la red de ser- integrada y pertinente a las realidades vicios sociales públicos. Del lado de la locales» (Cohen y Villatoro, 2006: 199). oferta, las diferentes instituciones de las áreas de Salud, Educación, Trabajo, Vi- Otra característica nada trivial del sistema vienda, Justicia y otras acuerdan en es la fuerte base legal en que se apoya, brindar prioridad de acceso a esas fami- dotada de significativos grados de enfor- lias, además de reforzar la oferta y la ca- cement, lo que es vital para el adecuado lidad de la red existente cuando se funcionamiento del programa en todos muestre insuficiente. Desde el lado de la los niveles de la estructura estatal 42. demanda, los Apoyos Familiares y la UIF deben identificar la red existente y Es verdad que no se puede deducir de garantizar la inserción de las familias se- las virtudes del diseño que el programa gún sus necesidades específicas 41. Esta Puente no enfrente dificultades y desa- estrategia de intervención objetiva bus- fíos. Desde luego, la superación de las ca ante todo superar el aislamiento raíces de la indigencia constituye un social en que viven las personas en si- proceso difícil, ya que extrapola los lími- tuación de indigencia, ofreciéndoles la tes del programa Puente la posibilidad información, los recursos y las oportuni- de resolver de modo más permanente dades que vengan a atender sus necesi- las capacidades y condiciones de inser- dades (Draibe, 2006a). ción laboral y de vivienda (Ruz y Palma, 2005; Raczynski, 2007) 43. El programa El sistema es complejo, de ahí la natural ha sido criticado aun en otros aspectos, opción por el formato de red, que «bus- ya sea en relación al carácter autoritario

40 La Unidad de Intervención Familiar es responsable de la creación de la Red Local de Intervención Social, encargada de coordinar la oferta pública y privada disponible en el territorio, además de cumplir con las tareas iniciales de identificación y selección de las familias. 41 La acción de los Apoyos Familiares es decisiva para llevar la red social local al beneficiario, apoyar y estimular psico-socialmente a la familia y operar como gestor y activador del proceso de obtención de míni- mos sociales por parte de las familias (Ruz y Palma, 2005). 42 Éste es también un aspecto notable en el sistema español de asistencia social, donde la fuerza de la ley es la que, en última instancia, garantiza la intersectorialidad o, al menos, el esfuerzo articulado de varios servicios públicos para el logro de objetivos comunes (Draibe, 2007a). 43 No por casualidad, la actual administración chilena identificó, como metas de perfeccionamiento del Puente/Chile Solidario, la aceleración de la transición de un sistema basado en condiciones mínimas hacia un sistema fundado plenamente en la lógica de derechos.

51 Sônia M. Draibe y Manuel Riesco

e invasivo del trabajo social junto a las menos en su planificación. De un lado, familias, ya sea por sus metas, conside- la extensión de los derechos sociales, radas restringidas para el nivel de desa- como fundamento de las policies, que rrollo de la sociedad chilena. Sin embar- acompañaban la reciente ola de demo- go, los especialistas concuerdan en que cratización de América Latina. De otro, el programa Puente ha logrado facilitar la evolución intelectual que había comen- la entrada de las familias beneficiadas zado con estrechos y limitados conceptos en el sistema de protección social chile- de pobreza e inclusión social predomi- no —su objetivo en última instancia nantes con el signo del neoliberalismo (Raczynski, 2007). de los años ochenta, ha ido evolucionado hacia conceptos más amplios de solidaridad y cohesión social.

V. OBSERVACIONES FINALES La misma evolución de los PTCs retrata este movimiento más general. Como En la última década, los PTCs han emergi- hemos mencionado anteriormente, los do en la región como una de las innova- programas más recientes, llamados de ciones importantes de la agenda social y tercera generación, ya reflejan los nue- particularmente de la estrategia de lucha vos valores y conceptos resituando el contra la pobreza. Importa saber en qué lugar y el papel de las transferencias en medida y en qué condiciones podrá inte- el sistema general de protección social grar, de forma permanente, la nueva cuando actúan bajo el concepto multidi- agenda social que parece emerger en mensional de pobreza y cuando articu- América Latina, bajo el signo de las nue- lan incentivos monetarios a las activida- vas estrategias de desarrollo y consolida- des de apoyo y desarrollo social de las ción democrática. La situación paradójica familias. de estos programas justifica la pregunta. Sin embargo, como se ha visto a lo largo Los PTCs surgen y se implantan en de este estudio, la positiva evolución con- América Latina cuando ya perdía fuerza ceptual y de diseño de los PTCs todavía y sentido la oposición universalismo no se ha expresado en sus resultados, versus focalización, que, hacia mediados que permanecen modestos o casi nulos. de los años noventa, polarizara estéril- mente el debate acerca de programas Es verdad, como vimos, que las eviden- contra la pobreza. Y reflejan cambios cias muestran efectos de mitigación de más generales de paradigmas y matri- la pobreza y de reducción de la desigual- ces cognitivas que, desde los últimos dad en varios países. Y eso es de una diez años, vienen marcando el pensa- importancia sin parangón en una región miento sobre políticas sociales y pro- que es marcadamente desigual. No deja gramas de reducción de la pobreza, al de ser notable el aumento y la estabili-

52 Innovaciones en los sistemas de protección social

zación del nivel de consumo de los gru- cas excepciones, no se registraron im- pos en extrema pobreza, en países pactos de mejora de la salud de la pobla- como Brasil y México, garantizando un ción, del nivel nutricional de los niños o amplio apoyo y legitimidad a sus PTCs. del progreso y aprendizaje escolar.

Sin embargo, las informaciones dispo- Frente a esta situación, tal vez se pudie- nibles muestran también que no sólo se afirmar que los PTCs son de hecho los bajos valores de las transferencias programas de alivio momentáneo de la son incapaces de sacar de hecho a las pobreza, y no programas de los que se familias de la situación de pobreza sino esperan impactos educacionales y en que los efectos sobre el ingreso son ad salud, como pretenden muchos de sus hoc, momentáneos. O sea, desde el defensores y propagandistas. punto de vista del ingreso, no se vislum- bran «puertas de salida» que permitan a Sin embargo, los datos permiten verifi- las familias salir de forma sostenida de car alguna mejoría en las posibilidades la situación de dependencia. de los PTCs, desde el punto de vista de su relación con los sistemas generales Tampoco hay evidencias significativas de protección social. El trabajo social de impactos a largo plazo, que podrían realizado directamente con las familias indicar una acumulación de capital hu- parece ser el factor determinante para mano para las poblaciones más jóvenes la consecución de estos resultados po- y por lo tanto la probabilidad de salir de sitivos. En resumen, los PTCs pueden la situación de pobreza en el futuro, gra- facilitar a los grupos excluidos el acceso cias a su más elevada productividad a los programas sociales básicos, resul- —uno de los objetivos centrales de los tado que depende, sin embargo, no so- PTCs. lamente del programa de beneficio monetario, sino de la adecuada articulación Las evidencias muestran además que, e integración de políticas y programas en el campo de la educación y salud, los que se organicen en su entorno. PTCs registran resultados positivos tan sólo en lo que se refiere al cumplimiento La intersectorialidad, como comenta- de los requisitos, o sea, matrícula y asis- mos anteriormente, es un supuesto de tencia a la escuela, y asistencia regular a los PTCs, ya que entre las condiciones los servicios de salud. Más aun, tales re- del beneficio están por lo menos dos ac- sultados apenas son significativos para ciones públicas básicas de acción simul- los países y grupos de personas que pre- tánea, la educación y la atención a la sa- viamente utilizaban escasamente estos lud. Pero más allá de las cuestiones de servicios sociales básicos. En el caso de coordinación, es de la propia sinergia los que presentaban tasas altas de utili- producida por la articulación de progra- zación, poco efecto tuvo el PTC. Con po- mas de distintos sectores de la que se

53 Sônia M. Draibe y Manuel Riesco

espera efectos positivos sobre la reduc- Si los PTCs han venido para quedarse, ción de la pobreza actual y futura. entonces queda aún un largo camino de perfeccionamiento para que se inte- Desde otro punto de vista, la articulación gren, en su debido lugar y ámbito, en inicial de varias acciones exigiría la los sistemas generales de protección constitución de una red social básica, social. Y son, sin duda, las áreas de la in- que pudiera actuar como una efectiva tersectorialidad de las políticas, de un «puerta de entrada» de los beneficiarios lado, y de la interacción entre el progra- del sistema general de protección social. ma, los servicios y las familias, de otro, En este plano, la intersectorialidad ad- las dos dimensiones que más seriamen- quiere significado pleno, es una condi- te parecen desafiar los PTCs vigentes en ción de éxito del programa anti-pobreza. la región.

54 4. NUEVOS ACTORES DEL DESARROLLO SOCIAL: COOPERACIÓN DESCENTRALIZADA Y GOBIERNOS LOCALES (*)

Uno de los aspectos innovadores más tivas sociales. No se trata tan sólo del destacados en la evolución reciente de la papel de las ciudades en programas so- agenda social en América Latina se refie- ciales en contra de la pobreza. En gene- re a los nuevos roles nacionales e inter- ral, las ciudades grandes, como São regionales de los gobiernos subregiona- Paulo, Buenos Aires o Santiago de Chi- les en iniciativas en pro de la cohesión le, tradicionalmente han actuado en social, concentradas especialmente en el programas asistenciales y en interven- tema de la reducción de la pobreza. ciones ad hoc en situaciones de emergencia social. La novedad a que nos re- A diferencia de otras regiones, América ferimos, si así se puede denominar, Latina no presenta por el momento 1 abarca dos fases de las actividades esta- identidades regionales fuertes, como se tales urbanas, la mayor autonomía de constata en la Unión Europea. Sin em- los entes locales y la proyección interna- bargo, las casi dos décadas de esfuerzos cional de las ciudades, transformadas de integración de MERCOSUR ya han en nuevos actores de la era global. derivado sin duda en reconocimiento e identidad, a pesar de las dificultades Obviamente los procesos de descentrali- que enfrenta el proceso. Más novedoso, zación ocurridos en la región en las últi- en términos de integración regional qui- mas décadas han creado las condiciones zás, sea la emergente demanda de iden- político-administrativas para una mayor tidad y formas de cooperación por parte autonomía de las ciudades y sus gobier- de las poblaciones fronterizas en varios nos, más aún en los países con estructu- puntos de la región. ra federativa como Brasil, Colombia o Argentina. Ciertamente también han Pero la mayor importancia, por su ca- contribuido otros procesos, entre ellos rácter inédito, cabe al gran protagonis- los de difusión internacional y especial- mo alcanzado por las ciudades en todos mente las facilidades de interconexión los campos, pero en especial en materia brindadas por las nuevas tecnologías de de promoción del desarrollo y de inicia- la información y la comunicación.

(*) Los autores agradecen la inestimable colaboración de los entrevistados: Agustí Fernández de Losada i Passols y Neus Gómez Matarán, de la Dirección de Relaciones Internacionales de la Diputació de Barcelo- na; Paula Monteiro y Helena Monteiro de Oliveira, coordinadoras de la Secretaría de Desarrollo Social y de la Secretaría de Relaciones Internacionales de la Prefectura Municipal de São Paulo; María del Carmen García y Carmina Aliquete, Directora y Coordinadora del Centro de Servicios Sociales «Retiro» del Ayunta- miento de Madrid; José María García Molina y Juan Carlos Corrales Guillén, Subdirectores de la Vicecon- sejería de Familia y Asuntos Sociales de la Comunidad de Madrid y miembros de las comisiones de reforma educacional y de previsión social de la Presidencia de la República de Chile. 1 Este fenómeno probablemente va a tener relevancia en la medida en que se desarrollen y adquieran poder las poblaciones americanas originarias, que sí poseen identidades regionales y locales y en grado muy significativo.

55 Sônia M. Draibe y Manuel Riesco

Recientemente, además de iniciativas I. NUEVAS ORIENTACIONES, propiamente municipales, las ciudades NUEVAS INSTITUCIONALIDADES: están promoviendo su inserción en re- LA BÚSQUEDA DE LA COHESIÓN des internacionales de cooperación, en SOCIAL POR MEDIO las que participan con sus homólogas DE LA COOPERACIÓN de otras regiones, colaborando sobre DESCENTRALIZADA 2 todo en proyectos de interés social. La actual estrategia de cooperación El estudio que aquí se presenta examina para el desarrollo entre América Latina la nueva agenda social latinoamericana y la Unión Europea descansa en la arti- desde la perspectiva de las iniciativas de culación entre una visión inclusiva de cooperación internacional descentrali- desarrollo social, a través del concepto zada entre ciudades latinoamericanas y de cohesión social, y una forma insti- sus partners de otras regiones, en espe- tucional innovadora de intercambio in- cial la Unión Europea; también enumera ternacional, la cooperación descentra- las principales características de estas lizada. Es interesante destacar que los formas especiales de cooperación entre dos términos de esta nueva ecuación pueblos de las fronteras, de un lado, y —cohesión social y cooperación desde la experiencia pionera en integración centralizada— resultan de ricos y den- regional del MERCOSUR. sos procesos de evolución conceptual, cuyos principales contenidos quisiéra- Dos son los objetivos perseguidos en el mos aquí destacar, aunque sea breve- trabajo. Por un lado, tratamos de inven- mente. tariar los conceptos y principios que fundamentan estas modalidades de cooperación en el campo de la pobreza y de la cohesión social. De otro lado, El objeto de la cooperación: examinamos algunas experiencias de de la pobreza cooperación e integración para poder a la promoción identificar en ellas los principales bene- de la cohesión social ficios y desafíos enfrentados. Los conceptos y perspectivas que orientan las acciones de cooperación descentralizada son variados y heterogéneos, pero es innegable que, además de la

2 Los temas de los apartados han sido desarrollados anteriormente en Draibe (2004 y 2005).

56 Nuevos actores del desarrollo social

mayor centralidad, la colaboración para tegy Paper (PRSP) en 1999 y el Compro- la lucha contra la pobreza a lo largo de miso de Lisboa en 2000. los años noventa evolucionó positivamente según una estrategia de conver- Importante, respecto a esto, es la evolu- gencia de los actores internacionales, ción misma del concepto de pobreza, reflejada ejemplarmente en la secuencia desde los años noventa en adelante, de foros e iniciativas que van desde la como ya hemos visto en el capítulo 3. De Cumbre de Copenhague sobre Desarro- hecho, pocos conceptos han sufrido una llo Social, en 1995, a la institución de la evolución tan acentuada como el de po- Década de las Naciones Unidas para la breza. Desde una concepción estrecha y Erradicación de la Pobreza (1997-2006), limitada de pobreza de ingreso, el con- el Foro de la Alianza Mundial de las Ciu- cepto de pobreza ha avanzado hacia vi- dades Contra la Pobreza (AMCCP) y la siones más amplias y complejas que, declaración de las Metas de Desarrollo además de considerar las múltiples e in- del Milenio, en 2000. terrelacionadas dimensiones materiales y no materiales del fenómeno, tratan de En el caso de la Unión Europea, respon- abarcar también a los factores agravantes sable de aproximadamente el 50% de la y los mecanismos de su reproducción. cooperación internacional, muchos de sus programas e instrumentos de coo- Como se sabe, la pobreza fue tradicio- peración ya se orientaban hacia este nalmente conceptuada tan sólo por el tema. Desde el final de los años noven- criterio de los ingresos, cuyo nivel per- ta, sus compromisos han sido reforza- mitiría la también tradicional distinción dos, orientando su cooperación hacia el entre pobreza relativa y pobreza absolu- apoyo a las estrategias nacionales de ta 3, conceptos que suponen o permiten desarrollo, de reducción y erradicación otras definiciones, tales como la del ni- de la pobreza. Ejemplo de ello fue el lan- vel mínimo vital, canasta básica y líneas zamiento del Poverty Reduction Stra- de pobreza 4.

3 El concepto de pobreza relativa identifica como pobre al grupo de menor ingreso en una sociedad, esto es, al grupo que independientemente del valor de su renta media tiene ingresos inferiores a los otros grupos de la población. La perspectiva es, por lo tanto, relativa. Ya el concepto de pobreza absoluta se refiere a un determinado nivel mínimo de consumo, calificando como pobres a las personas cuyos ingresos sean insuficientes para adquirir el conjunto de bienes y/o servicios definidos como indispensables para la vida. Nótese que en los dos conceptos hay elementos arbitrarios introducidos por el establecimiento de la que se convino en llamar línea de pobreza. 4 El criterio de ingestión calórica mínima, utilizado desde el siglo XIX y ampliamente diseminado hasta hace algunas décadas, definió el concepto de pobreza como la incapacidad de una persona para obtener la cantidad mínima necesaria de calorías diarias. Más recientemente, líneas de pobreza referidas a necesidades alimenticias han sido estimadas por organismos tales como la CEPAL o el BID, a partir de una canasta de alimentos básicos que teóricamente atenderían las necesidades nutricionales de la población, to- mándose también en cuenta las variaciones de sus hábitos de consumo, la disponibilidad efectiva de

57 Sônia M. Draibe y Manuel Riesco

La definición de pobreza como insufi- se resumen las percepciones y entendi- ciencia de ingresos, en las dos concep- mientos de las poblaciones pobres acer- ciones de pobreza relativa y pobreza ab- ca de su condición y de las instituciones soluta, aunque elaboradas a través de con ella relacionadas, listando las diez sofisticados índices compuestos, padecen dimensiones de privación y de vulnera- de fuertes limitaciones y son criticadas bilidad, además de la baja renta y con- por todos los que comparten concepciones sumo, tal como fueron referidas por los más complejas y multidimensionales de entrevistados: la pobreza. Aun así, estos conceptos son útiles, constituyen buenos puntos de — Capacidades: carencias de informa- partida para el conocimiento de las si- ción, educación, habilidades, con- tuaciones de pobreza y, sobre todo, son fianza. indispensables en el caso de compara- — Condiciones de vida y patrimonio: ciones internacionales. No se trata, por precarias, periódicas, inadecuadas. tanto, de abandonar o sustituir tales — Vivienda: aislada, insegura, no cui- conceptos y medidas de pobreza, sino dada, estigmatizada. de ampliarlos y completarlos, tornándo- — Condiciones físicas personales (cuer- los más sensibles a otras y múltiples di- po): hambriento, cansado, enfermo, mensiones de la pobreza. mala apariencia. — Relaciones de género: desiguales y penosas. La naturaleza multidimensional de — Relaciones sociales: discriminadoras la pobreza y aisladoras. — Seguridad: falta de protección y de La pobreza no se define ni se agota sola- tranquilidad con vistas al futuro. mente en la insuficiencia de ingresos. — Comportamientos: indiferencia y abu- Entonces, ¿cómo definirla? Un buen sos por parte de los más poderosos. punto de partida es oír a los pobres. En — Instituciones: excluyentes y sin po- Voices of the Poor (Narayan et al., 2000) derío. alimentos en el país y sus precios relativos. Además de las alimenticias, fueron consideradas otras necesidades, como hizo la Organización Internacional del Trabajo (OIT) en los años setenta, introduciendo medidas de necesidades mínimas de vivienda (habitación y algunos equipamientos), de vestimenta y de acceso a los servicios públicos de educación básica, salud, agua potable, saneamiento y transporte (Towsend, 2005; Lavinas, 2002). Con algunas diferencias, nace de esta tradición el así denominado método de las Ne- cesidades Básicas Insatisfechas (NBI), frecuentemente utilizado en América Latina. El criterio pragmático del Banco Mundial está también muy extendido por la región, mide la pobreza absoluta de ingresos, con- siderando pobre a la persona que gana hasta dos dólares al día, y extremadamente pobre o indigente a quien gana hasta la mitad de este valor. El Comité de la Protección Social de la Comisión Europea utiliza el concepto de pobreza relativa, definido a través de indicadores de los principales aspectos de la pobreza monetaria, tales como sus niveles, persistencia, profundidad y evolución temporal, así como sus distribu- ciones por sexo, edad, tipo de agregado familiar y actividad (véase Comisión Europea, 2005).

58 Nuevos actores del desarrollo social

— Organizaciones de los pobres: débi- proporción de familias pobres monopa- les y desconectadas (Narayan et al., rentales con cabeza de familia femeni- 2000: 248-249). na, las evidencias indican que, someti- das a las estructuras patriarcales de Desde el punto de vista de los pobres, la poder, las mujeres se encuentran en una pobreza es mucho más que el nivel de situación de falta casi absoluta de po- ingreso; abarca aspectos materiales, der, autonomía y derechos, incluso so- pero también otros no materiales y psi- bre su propio cuerpo y la reproducción cológicos. Significa malas condiciones (derechos reproductivos), siendo vulne- o mala calidad de vida, o más general- rables a la violencia doméstica. Tal mente, la experiencia de la mala calidad como muestran los datos publicados de vida, la falta de autoestima, una «de- por Naciones Unidas, la discriminación privación pronunciada del bienestar», el de las mujeres estimula la pobreza y la miedo al futuro (Narayan et al., 2000; persistencia de la discriminación no Banco Mundial, 2000; Chambers, 2005). sólo es un grave problema de injusticia De manera opuesta, en la visión de los sino también un obstáculo fundamental pobres, el bienestar es «la tranquilidad para la reducción de la pobreza (UNFPA, mental, la salud, el pertenecer a la co- 2005). munidad. Es la serenidad, la libertad de selección y acción. Es una ocupación La pobreza es experimentada también viable y segura en cuanto a las fuentes como una debilidad e ineficacia de las de ingreso, y es alimento» (Narayan et estructuras de relaciones interpersona- al., 2000). les y de las instituciones públicas y no gubernamentales, percibidas con des- De obligatorio registro son otras tres di- confianza por los pobres. Esta pobreza mensiones de la pobreza, mencionadas de capital social quizás se compense, por los pobres y ampliamente reconoci- parcialmente, por la confianza que de- das por estudios recientes sobre la po- positan los pobres en las redes y actores breza: la desigualdad de género, la insu- sociales locales, o en la valorización que ficiencia de capital social y, juntamente hacen de los servicios públicos básicos con la carencia de autonomía y poder, la que, éstos sí, «hacen diferencia» en sus sistemática pérdida de las oportunida- condiciones de vida. des de desarrollo por parte de los grupos pobres. Pero tal vez la característica más evidente de la situación de pobreza, porque en El corte de género permite examinar cierto modo atraviesa transversalmente uno de los graves factores de reproduc- a las demás, es la falta de autonomía y ción y persistencia de la pobreza. Ade- poder de los pobres sobre sus propias más del tema de la feminización de la condiciones de vida, o sobre las estruc- pobreza, entendida como la creciente turas de decisión que los afectan. Caren-

59 Sônia M. Draibe y Manuel Riesco

cias de conocimientos, de capacidades, gias negativas (Chambers, 2005). Pro- de libertad de opciones y de posibilida- yectadas para los lugares y territorios des de participación, el conjunto de es- donde viven los pobres, aquellas interre- tos «ingredientes» perversos de la po- lacionadas características parecen pro- breza son responsables, en última yectar una red de necesidades de la instancia, del hecho de que los grupos cual los pobres son prisioneros (Nara- pobres sean sistemáticamente margina- yan et al., 2000; Chambers, 2005; Tow- dos del proceso y de las oportunidades send, 2005). La multidimensionalidad abiertas por el crecimiento económico. de la pobreza proviene del hecho de que Decisivo, en este proceso de ampliación los factores determinantes no son aisla- del concepto de pobreza, es el reconoci- dos. miento de sus dimensiones no materiales, al lado de la identificación de las po- Naturalmente, definiciones tan amplias tencialidades y alternativas de acción 5. y complejas de pobreza exigen otros y más amplios conceptos que puedan ex- Ahora bien, además de reconocer la na- presarlas. El abordaje de los derechos turaleza multidimensional de la pobre- humanos y los conceptos de exclusión za, es importante identificar también las social, capacidades humanas y cohe- conexiones y superposiciones internas sión social tuvieron por meta esta com- de sus características. En otras palabras, prensión más amplia de la pobreza 6. las complejas situaciones de pobreza no parecen constituir la mera sumatoria de características individuales e indepen- La pobreza bajo el enfoque de los dientes. Al contrario, se asemejan a una derechos trama densa e intrincada de característi- cas interdependientes, que actúan y se La vida democrática supone la práctica refuerzan simultáneamente, interac- de los derechos humanos, supone la tuando con una fuerte carga de siner- libertad y la dignidad humana como base

5 He aquí un párrafo representativo: «Se reconoce crecientemente la urgencia de incluir las dimensiones no materiales de la pobreza que suelen venir aparejadas a situaciones de carencias de ingreso e insatisfac- ción de necesidades básicas, tales como la identidad y pertenencia grupal, la confianza en las capacidades de emprender acciones, el hecho de tener opinión y poder expresarla, el hecho de tener expectativas, demandas, aspiraciones respecto de determinadas oportunidades o estándares de bienes y servicios a los que se tiene acceso, el anhelo de ser reconocido, respetado y tratado con consideración. En pocas palabras, no sólo ser víctima de los acontecimientos positivos y negativos de la vida, sino también visualizar alternativas de acción, poder elegir, actuar e influir sobre las decisiones colectivas. En términos de políti- cas de superación de la pobreza, es fundamental considerar aspectos socioculturales, tramas de relaciones sociales, de asociación, juicios, estados de ánimo y lógicas que orientan las conductas de los sectores pobres» (Asesorías para el Desarrollo, 2002: 12). 6 Es también el caso de conceptos como vulnerabilidad, inestabilidad e inseguridad, también bastante utilizados por la bibliografía.

60 Nuevos actores del desarrollo social

de la convivencia social y política de los Desde el punto de vista de la igualdad, o ciudadanos. Contemporáneamente, es- sea, desde el punto de vista de las dife- pecialmente a partir de la segunda mi- rencias relativas entre los grupos socia- tad del siglo pasado, tal práctica de los les, las políticas sociales apuntan, sobre derechos humanos se viene traducien- todo, a reducirlas. Políticas redistributi- do a través de la definición e institucio- vas, así como políticas enfocadas tales nalización de los derechos económicos, como programas de mínimos sociales, sociales y culturales. de inclusión, de transferencias monetarias, de renta mínima, etc., se refieren a Políticas sociales concebidas bajo la ese principio. perspectiva de los derechos corresponden exactamente a las aspiraciones de ¿Qué reflexiones podrían ser extraídas constitución de sociedades democráti- de esos principios desde la perspectiva cas, participativas, que respetan y pro- de la cooperación descentralizada en mueven los derechos de la ciudadanía. materia de cohesión social y lucha con- La efectividad, la protección y el desa- tra la pobreza? Dos conclusiones pare- rrollo de los derechos sociales requie- cen resumir bien los principios hasta ren, casi siempre, políticas proactivas ahora enunciados: del Estado. • La lucha contra la pobreza, en el en- Equidad e igualdad constituyen los otros torno de las sociedades democráticas dos principios de justicia social que sus- y de los Estados de bienestar social, tentan la concepción de políticas socia- se inscribe en el marco de los dere- les volcadas en el desarrollo humano. chos sociales y humanos. Son ellos Diciéndolo de modo más claro: políticas los que, en última instancia, confieren sociales fundadas en la perspectiva de legitimidad, universalidad, sustento y los derechos y volcadas en el desarrollo eficacia a las acciones encaminadas humano se orientan para promover la hacia la supresión de la pobreza. igualdad entre las personas. • El garante en última instancia de los derechos sociales es el Estado. Ésta Desde el punto de vista de la equidad es su función principal, y no es posi- —referida a patrones mínimos que se su- ble que sea sustituida por ningún otro pone deben ser alcanzados por todos— actor o alianza. Más aun cuando se las políticas se orientan para promover inscriben en la institucionalidad jurídi- la igualdad de oportunidades, corrigien- co-legal del Estado, aquellos dere- do diferencias de medio, contexto o las chos pueden tornarse universales. producidas por el mercado. De esta naturaleza serían, en América Latina, los La política social, concebida como desa- programas universales públicos de edu- rrollo humano, está basada en el enfo- cación primaria y secundaria. que contemporáneo del bienestar y

61 Sônia M. Draibe y Manuel Riesco

desarrollo social. Parte del supuesto de zar solamente las omisiones y ausen- que el centro del desarrollo es el ser hu- cias, y muy poco los recursos, las metas mano, por lo que el objetivo del desa- ya alcanzadas, las oportunidades y po- rrollo es la ampliación de las oportuni- tencialidades de esos mismos grupos. dades de las personas. Hay otras premisas que se originan de este supuesto inicial. Exclusión social, capacidades humanas y cohesión social Este enfoque del desarrollo humano se distancia de otros más estrechos que La exclusión social puede ser entendida tienden a reducir el desarrollo al mero como «una acumulación de procesos crecimiento económico, pero también confluentes con rupturas sucesivas que, difiere de los que consideran al ser hu- arrancando del corazón de la economía, mano como medio, instrumento o bene- de la política y de la sociedad, van dis- ficiario pasivo de la producción de ri- tanciando y “disminuyendo” a las per- queza y bienestar. La perspectiva del sonas, grupos, comunidades y territo- desarrollo humano presupone el creci- rios en relación a los centros de poder, a miento económico, no se opone a él ni los recursos y a los valores dominan- minimiza su importancia, considerándo- tes» (Estivill, 2003). Elaborado hace casi lo no un fin en sí mismo, sino un medio tres décadas, el concepto de exclusión necesario, aunque no suficiente, para al- social comprendería por lo menos tres canzar el progreso de las personas y de dimensiones esenciales del «malestar las sociedades. También conceptualiza social»: la económica (a través del des- el desarrollo como un proceso formado empleo y el no acceso a activos como la por factores tanto económicos como de- tierra y/o el crédito); la social (pérdida mográficos, políticos, ambientales, so- de vínculos sociales, pérdida de la auto- ciales y culturales. estima, etc.) y la política (privación par- cial o total de los derechos humanos y Pero es importante enfatizar, también, políticos de sectores de la población, ta- que esta concepción se diferencia de la les como las mujeres, las minorías étni- justa aunque insuficiente noción de cas o religiosas, los inmigrantes, etc.) desarrollo como atención de necesidades (Bhalla y Lapeyre, 1997). O sea, el con- básicas requeridas por los grupos des- cepto de exclusión abarcaría a los múlti- poseídos. Esta última concepción, estra- ples factores y situaciones de la pobreza, tégica para la atención de las urgencias trascendiendo la limitada identificación sociales, acompañó siempre las visio- de esta última tan sólo con la mera in- nes más asistenciales y no democráti- suficiencia de ingresos. Contribuiría, cas de los programas sociales, en espe- por lo tanto, a la comprensión de la cial los dirigidos a las poblaciones y complejidad de los procesos sociales colectividades pobres. Y tiende a focali- contemporáneos, así como a estable-

62 Nuevos actores del desarrollo social

cer nuevas propuestas de políticas so- Desde luego, la idea de exclusión es ciales. prácticamente inseparable de la de in- clusión, pero este contrapunto no siem- El aspecto positivo de esa evolución pre es explicitado, lo que induciría a que conceptual estaría en el reconocimiento no se tomen en cuenta ciertas formas y de que el concepto de exclusión social procesos de la inclusión de los «exclui- reflejaría la creciente comprensión de la dos». Por otro lado, bajo el concepto de naturaleza multidimensional de la po- exclusión se tornan relativamente opa- breza y de la importancia de observar cos los procesos o las dinámicas socia- una perspectiva más amplia en el trata- les que la producen. Finalmente, la vi- miento de la cuestión, capturando con sión negativa del concepto tendería a más exactitud «la naturaleza de los me- impedir la identificación de las potencia- canismos a través de los cuales las per- lidades o de las capacidades de las personas y los grupos son excluidos de sonas, rotuladas tan sólo por sus aspec- participar de los cambios sociales, de tos negativos de ausencia, carencia, las prácticas y de los derechos de la in- aislamiento, etcétera. tegración social» (Comisión Europea, 1992: 8). Éste fue el enfoque que orientó El abordaje de las capacidades y del de- los trabajos de la Red 10 —Lucha contra sarrollo humano de Amartya Sen en la Pobreza Urbana— de URB-AL 7 y del cierta medida supera tales limitaciones, Consejo de Europa, en la mitad de la dé- introduciendo la visión positiva de res- cada de los noventa. cate de las posibilidades de desarrollo de los pobres a través de la expansión La fuerte diseminación y el uso extenso de sus libertades sustantivas. En Sen, el del concepto de exclusión hasta hoy día concepto de pobreza se define simultá- confirman su importancia y utilidad neamente como restricción de libertades aunque no lo hayan librado de críticas. y derechos (entitlements), como priva-

7 Así se expresa en un documento de la Red 10: «Al contrario de la pobreza absoluta, que se sustenta en criterios objetivos, tales como falta de ingresos, falta de vivienda, falta de capital humano, la exclusión social implica considerar también aspectos subjetivos, que movilizan sentimientos de rechazo, pérdida de identidad, carencia de los lazos comunitarios y sociales, resultando en una retracción de las redes de socia- bilidad, con quiebra de los mecanismos de solidaridad y reciprocidad. La exclusión aparece menos como un estado de carencia que como un curso, una trayectoria a lo largo de la cual se suman a la insuficiencia de ingresos y a la falta de recursos diversos, las desventajas acumuladas de forma casi constante, procesos de disociación ocasionados por rupturas, situaciones de desvalorización social, consecuencias de la pérdida de estatus social y de la reducción drástica de las oportunidades, y en la que las oportunidades de resocialización tienden a ser decrecientes. Sustituir el enfoque de la pobreza por el de la exclusión significa pasar de niveles de «carencia a un enfoque dinámico, acumulativo y multidimensional en el que se pretende aprender que transforma el riesgo decurrente de la vivencia de la inseguridad, inestabilidad y precariedad en un estado fatal, en el cual se cae, sin previsión, en ruptura con una condición social normal, llevando a la pérdida de visibilidad. El excluido no controla su devenir social» (URB-AL, Red 10, 2004).

63 Sônia M. Draibe y Manuel Riesco

ción de capacidades, de potencialidades personas y los grupos, o sea, de acuer- y oportunidades. Más que insuficiencia do con diferencias de género, clases, de ingresos, la pobreza es privación de raza, etnia, tendencias sexuales y otras. las capacidades, esto es, de las oportu- Es un proceso que implica a las perso- nidades de escoger a través de las cua- nas en cuanto participantes del propio les las personas puedan libre y autóno- desarrollo, en cuanto agentes que de- mamente transformar los recursos y los mandan transparencia de los gobernan- ingresos en «funcionamientos», esto es, tes y supervisan sus elecciones y deci- en «ser», «estar» y «hacer», desde los siones. El énfasis es colocado, por tanto, más elementales como estar bien nutri- en todos los aspectos que permitirían do, escapar a la debilidad y mortalidad completar una falta o privación específi- prematura, etc., hasta realizaciones com- ca: el empleo, la vivienda, la salud y la plejas y sofisticadas como tener autoes- educación, la información, pero tam- tima, ser parte activa en la vida de la co- bién, y de modo más general, la partici- munidad, etc. La efectividad de las pación en las decisiones, la seguridad capacidades se incluye en los sistemas en todas sus formas (desde la alimenta- de garantías y derechos imperantes en ción a la política), el pertenecer a una cola sociedad en cuestión, y en la posición munidad, el respeto a los derechos, etc. de las personas en esa sociedad. (Dubois et al., 2005).

El abordaje es también el del desarrollo La perspectiva de las capacidades ya in- humano, esto es, de las estrategias que dicaba la importancia, para el proceso apuntan a ampliar la capacidad de las del desarrollo y superación de la pobre- personas para «funcionar» mejor, para za, de la integración en la comunidad vivir mejor, para expandirse. En la am- desde las redes sociales de parentesco y plia perspectiva abierta y enriquecida vecindad hasta los circuitos y dinámicas por Sen y sus seguidores, el desarrollo de la vida civil y política. En un campo humano es el proceso que va de la po- intelectual distinto al de Sen, el concep- breza al bienestar, de la privación al flo- to de capital social desenvuelve y dise- recimiento de las capacidades, y tiene mina aún más tal concepción, especial- como características centrales la partici- mente a través de los estudios de pación, el bienestar humano y la liber- Robert Putnam sobre comunidad, alista- tad. Del mismo modo que la pobreza es miento y participación cívica (Putnam, entendida como multidimensional y he- 1973, 1993). Muy resumidamente, se terogénea, el proceso de desarrollo hu- puede decir que las capacidades y ener- mano es también multidimensional; gías locales conforman el capital social promueve y catapulta, simultáneamen- de una comunidad dada: las relaciones te, diferentes tipos de capacidades que y conexiones que los habitantes esta- varían también según las diferencias blecen entre sí, las relaciones de con- materiales, éticas y culturales entre las fianza y colaboración entre las perso-

64 Nuevos actores del desarrollo social

nas, su capacidad de asociación y coope- los cinco binomios tradicionalmente uti- ración, las redes informales de solidari- lizados en la identificacion de la cohe- dad, protección y ayuda mutua, etcétera 8. sión social y de su ausencia: i) pertenencia/aislamiento; ii) inclusión/exclusión; De algún modo, la noción de cohesión iii) participación/pasividad; iv) reconoci- social rescata y amplía esos conceptos y miento/rechazo y v) legitimidad/ilegiti- proposiciones sobre la trama y las diná- midad. micas sociales en las que las personas están mal o bien enraizadas. Aunque Propuesto como estrategia y meta de fluido y de difícil definición, el concepto superación de la pobreza, como hoy lo de cohesión social trae consigo las hace la Unión Europea, el refuerzo de la ideas de pertenencia a una misma co- cohesión social apela a la (re)construc- munidad, de valores compartidos; de ción de las relaciones interpersonales discursos, emprendimientos y metas basadas en la confianza, la tolerancia y comunes, en fin, de un destino común. el pluralismo; pretende estimular la in- Desde el punto de vista de la pobreza, versión en fomentar la capacidad en las apunta a situaciones de ruptura del teji- colectividades locales a través de la par- do social, de aislamiento y pasividad de ticipación activa de las personas y el for- los sujetos, de la no identidad y recha- talecimiento de las organizaciones, re- zo a las diferencias, de desconfianza y des y alianzas entre las instituciones desencanto con las instituciones políti- públicas y privadas. cas, de pérdida de oportunidades deri- vadas de los escasos recursos y capa- Son claras las nuevas posibilidades in- cidades locales, etcétera. telectuales abiertas por el concepto de cohesión social para la comprensión de Cohesión social supone la incorpora- la pobreza y de las estrategias para su ción de los distintos estratos sociales en superación. No se trata de eliminar los un «destino común, caracterizado por conceptos y abordajes anteriormente más igualdad de oportunidades, por el comentados, y sí de incorporarlos en un combate a la marginalidad y el ataque a marco analítico más amplio que, por lo situaciones de pobreza y al deterioro so- menos en principio, potenciaría sus vir- cial» (CeSPI, 2001: 6). Contrariamente, la tudes cognitivas. En realidad, aunque ausencia de una visión de «destino oriundos de matrices teóricas distintas y compartido» es un indicador de frag- enfatizando aspectos diversos de la rea- mentación social. Godínez (2007) cita lidad, los conceptos y perspectivas de

8 La idea básica de «capital social» es que la familia, los amigos y semejantes constituyen un importante patrimonio de la persona, que puede ayudarla en las crisis, proporcionarle seguridad y permitirle conse- guir mayores conquistas materiales. Las comunidades dotadas de un rico stock de redes sociales y asociaciones cívicas parecen ser más fuertes para afrontar la pobreza y la vulnerabilidad (Woolcock, 2001).

65 Sônia M. Draibe y Manuel Riesco

análisis conforman un tratamiento rela- sus resultados, además del refuerzo de tivamente integrado de la pobreza como las instituciones y de las capacidades desarrollo humano insuficiente, asenta- existentes en las colectividades locales, do en bajos niveles de cohesión social. se refuercen también —y, más que eso, se creen— instituciones de interrelación ¿Cómo se inscribirían estos amplios en- internacional, capaces de sostener de tendimientos de la pobreza y de la im- modo duradero la colaboración. portancia de la cohesión social dentro de la perspectiva de la cooperación para Es lo que muestra la experiencia inter- el desarrollo? La forma institucional que nacional y el ya denso entramado de or- prevalece hoy de cooperación descen- ganizaciones y redes asociativas que ac- tralizada responde positivamente a los túan en la dirección de estas formas requisitos teóricos referidos, al descan- horizontales, transversales y birregiona- sar en el gobierno local y en la participa- les de colaboración. Enmarcados en los ción ciudadana una parte central de las límites de la experiencia latinoamerica- estrategias de cooperación. na, programas de ese tipo fueron o es- tán siendo implementados por instancias tales como el BID, el Banco Mundial Nuevas institucionalidades: y especialmente la Unión Europea. la cooperación descentralizada Ejemplos de estas redes internacionales y el nuevo protagonismo se encuentran en las siguientes organi- de las ciudades zaciones:

Entre las diversas modalidades de la — Ciudades y Gobiernos Locales Uni- cooperación internacional al desarrollo, dos (UCGL – www.cities.localgovern- la cooperación descentralizada (CD) ment.org, resultante de la fusión, en constituye una innovación relativamen- 2004, de la Unión Internacional te reciente que privilegia la interacción de Autoridades Locales —IULA— entre actores locales —las colectivida- http://www.iula.org y de la Federa- des, las ciudades, las regiones— territo- ción Mundial de Ciudades Unidas rialmente definidos, dotados de autono- —FMCU— http://www.fmcu-uto.org; mía o reclamando serlo. Y tiende a cuenta con más de 1.000 ciudades de privilegiar la acción en red, descansan- 95 países como miembros directos. do en las autonomías locales y en la co- La representación regional en Amé- laboración horizontal las virtudes de la rica Latina está a cargo de la Federa- cooperación. ción Latinoamericana de Ciudades, Municipios y Asociaciones de Go- Cuando se desea establecer lazos estre- biernos Locales, FLACMA). chos y duraderos de colaboración entre — Cities Alliance, http://www.citiesa- las ciudades es de esperar que, entre lliance.org (programa del Banco

66 Nuevos actores del desarrollo social

Mundial cuyo objetivo es reducir en — Asociación Internacional de las Co- cien millones el número mundial de lectividades Locales, http://www.co- pobres para el año 2015). opdec.asso.fr/. — Ciudades y Desarrollo, http://www.glo- — Red de Cooperación Eurolatinoame- bal.net. ricana (RECAL), www.recalnet.org. — CIDEU: integra los programas de coo- — Centro de Estudios de Política Inter- peración de las Cumbres Iberoame- nacional (CeSPI), www.cespi.it. ricanas de Jefes de Estado y de Go- — Instituto de Estudios Iberoamerica- bierno. Se constituyó en Barcelona, nos (IIK), www.rrz.uni-hamburg.de/ en 1993, como una asociación de IIK/paindex.html. ciudades. Cuenta hoy con más de 50 — Cooperación Internacional y Cali- miembros de países iberoamerica- dad para un Co-desarrollo Solidario, nos, comprometidos con el esfuerzo www.arrakis.es/~ocsp. de Planificación Estratégica Urbana para el desarrollo económico y social. La estrategia de la cooperación — Platform for International Municipal descentralizada y la acción en red Exchange (PIMEX), http://www.pimex.org. La cooperación descentralizada (CD) se — Red Mercociudades, http://www.mer- constituye en un notable proceso de cociudades.org. construcción institucional, una vez que — Unión Iberoamericana de Municipa- supone la conjugación de esfuerzos lidades (UIM), http://www.cemci.org/ para la confrontación de aspectos de in- uimprincipal.htm. terés común en un universo heterogé- — Urb-AL: Red de cooperación descen- neo de experiencias, por parte de los tralizada entre la Unión Europea y asociados (Fernández, 2004; Romero, América Latina en el período 1995- 2004; Draibe, 2004). 2007. En cierto sentido, construir la agenda social de la CD significa construir la uni- El entramado de la cooperación hori- dad en la diversidad; abarca esfuerzos zontal al desarrollo se percibe más den- de armonización, conjugación, coordi- so cuando se considera que las redes nación, pero también el reconocimiento entre ciudades y gobiernos locales es- y el respeto a las diferencias y peculiari- tán acompañadas, generalmente a tra- dades de los miembros-socios regiona- vés de estudios o monitoreos, de enti- les y locales. dades asociativas tales como: Esto es así porque las colectividades lo- — Asociación Voluntaria para el Servi- cales que se articulan en las redes de la cio Internacional (AVSI). cooperación tienden a diferir de manera

67 Sônia M. Draibe y Manuel Riesco

notable entre sí en los planos organiza- nales formas de superposiciones y cionales, en los recursos y capacidades derroches. institucionales, en las tradiciones buro- crático-administrativas, además de las La integración, la coordinación institu- prioridades programáticas y orientacio- cional y la territorialización constituyen nes político-partidarias de sus gobiernos. criterios indisociables de la CD o, mejor aún, constituyen los principales meca- El establecimiento de objetivos comunes nismos sobre los que reposan la consis- no pretende ni puede cancelar tal diversi- tencia y el sustento de sus políticas y dad. Al contrario, se trata de articular programas. acciones e intervenciones programáti- cas en unidades territoriales diversas y Nótese que no hay un modelo único de desiguales, según objetivos repartidos, integración de políticas, ni la integra- identificados y aceptados de común ción se reduce a una mera cuestión bu- acuerdo. Este proceso sin duda requiere rocrática y administrativa, de conjun- instituciones y procedimientos capaces ción de programas tradicionales bajo de conciliar y equilibrar los objetivos de órganos nuevos. Expresando la comple- unidad y el principio de la diversidad. jidad organizacional e institucional del espacio local, este esfuerzo de racionali- Muchas serán las formas institucionales zación de políticas tiende a abarcar, side integración que variarán naturalmen- multáneamente, las siguientes modali- te según las peculiaridades de los pro- dades de articulación: gramas y acciones. Respecto al principio de la diversidad, es posible que, • Integración/coordinación entre los establecidos y consensualmente acep- aliados y las instituciones guberna- tados los objetivos, metas y plazos de mentales locales y regionales, a fin de un programa dado, cada unidad federa- maximizar las oportunidades y elimi- da opere con sus propios métodos e ins- nar conflictos. tituciones. • Integración/coordinación en el territorio o en sus subdivisiones. En los términos que vienen siendo ana- • Coordinación intersectorial, esto es, lizados en este trabajo, los programas entre políticas sectoriales cuyos im- de cooperación descentralizada volca- pactos se interconectan, bajo el crite- dos en la reducción de la pobreza son, rio de un público objetivo o un terri- por definición, integrados y territoriales. torio dado. Y ganarán consistencia y eficiencia en la • Coordinación intrasectorial, entre di- medida en que sean reducidos los mo- ferentes órganos y actores de un mis- dos sectorializados y fragmentados mo sistema de políticas. con que generalmente se implementan, • Coordinación con el sector privado, y que sean eliminadas las más irracio- en general y especialmente los pres-

68 Nuevos actores del desarrollo social

tadores de servicios de interés pú- organizaciones y servicios de las ciuda- blico. des o de conjuntos de ciudades. Res- • Coordinación y alianzas con organiza- ponde también al deseo de sustituir pro- ciones sociales, comunidades y otros gramas fragmentados por programas actores, intentando articular la de- integrados y multisectoriales. Y, sobre manda pública y establecer mecanis- todo, se viabiliza al permitir la articula- mos participativos y de controles so- ción entre socios dotados de autono- ciales. mía, como son los entes municipales.

Se debe considerar aún que una agenda Son muchos los retos enfrentados. de esa naturaleza, además de apoyarse Como ya afirmamos, por definición la en los mecanismos de la articulación, de CD supone el establecimiento de meca- la negociación y de la complementarie- nismos de cooperación y colaboración dad entre los actores cruciales, tenderá entre ciudades, o entre ciudades y regio- a alimentarse en las capacidades y diná- nes de países distintos. Ahora bien, tales micas locales, en la autonomía y en el relaciones no se dan en vacíos institucio- creciente protagonismo de las ciudades. nales, sino que se inscriben en las pecu- liares estructuras jurídico-políticas de Por eso mismo, las redes horizontales de los países originarios, casi siempre muy cooperación y colaboración entre colec- diferentes entre sí. Apenas a título de tividades locales se proyectan como una ejemplo, piénsese en los incontables alternativa institucional para la edifica- problemas enfrentados cuando se arti- ción de la agenda social de la ciudad. Or- culan en la cooperación, un municipio ganizada en una base territorial definida, de un Estado unitario europeo, regido articulando los actores cruciales, estata- por reglas de cooperación relativamente les y no estatales e integrándose en la di- simples, tanto nacionales como comuni- námica del crecimiento local, la acción tarias, y una municipalidad de un país de en redes conforma una estructura multi- estructura federalista como Brasil, que céntrica bastante favorable a políticas aunque se caracterice por una acentua- metropolitanas integradas. da autonomía municipal, posee también una regulación federal fuerte y centralis- En efecto, la articulación en redes terri- ta en materia de colaboración interna- torialmente definidas expresa, en última cional, y por tradiciones más competiti- instancia, el reconocimiento de la in- vas que cooperativas en materia de completa y necesaria complementarie- políticas sociales, cuando se consideran dad entre servicios y actores sociales de los tres niveles de gobierno. los distintos municipios, así como el entendimiento de que la acción pública es Es verdad que, contemporáneamente, más eficiente cuando está sólidamente muchos factores tienden a favorecer la conectada con el conjunto de sujetos, articulación y la construcción de formas

69 Sônia M. Draibe y Manuel Riesco

cooperativas en el campo de la política La acción en redes, al actuar en una base pública, destacándose, entre ellos: los territorial definida, al articular los acto- nuevos entendimientos sobre el papel res cruciales, estatales y no estatales, y del Estado y los modos públicos de ac- al enraizarse en la dinámica del creci- ción que tienden a reforzar las alianzas y miento local, sin duda parece haber la acción en redes; la activación de la so- abierto un muy positivo frente de acción ciedad civil y su creciente involucra- social, rompiendo con muchos de los miento en los programas sociales públi- tradicionales límites institucionales. La cos bajo diferentes formas asociativas, cooperación descentralizada, cuando es entre ellas las ONGs; el redescubrimien- implantada en red, también puede bene- to de lo «local» como centro de dinamis- ficiarse de las ventajas y posibilidades mo propio y base para arreglos produc- abiertas por esta forma de articulación, tivos especiales, y otros. Es cierto como prueban varias experiencias refe- también que la implantación de formas ridas en este estudio, entre ellas las re- eficaces de CD se hace sobre bases sus- des del Programa URB-AL. tentables y eficientes desde siempre que respondan innovadoramente a los La propia ruptura con la concepción tradi- desafíos, experimentando nuevas mo- cional de Estado en esa nueva estructura dalidades de cooperación, articulación y multicéntrica constituye un proceso rela- participación, explorando con provecho tivamente complejo para ser implantado, estas ventanas de oportunidades (Godí- por varias razones, hasta de orden cultu- nez, 2007). ral, dificultad que se manifiesta a ambos lados de la balanza. La fuerte concepción Se suman a estos desafíos aquellos vertical del Estado-centro muchas veces otros usualmente involucrados en la inhibe las articulaciones y el estableci- cuestión de la pobreza. En este caso, miento de consensos entre los socios. En pone en relación colectividades locales ese plano, la acción didáctica de la propia que experimentan y viven la pobreza se- participación en red, acentuada aun por gún contenidos muy diferenciados. Por el refuerzo intelectual diseminado por la otro, pone en relación una gran multipli- coordinación, tiende a contribuir a la mi- cidad de actores, públicos y privados, nimización del problema. insertos en estructuras gubernamentales frecuentemente muy diferentes. Orientada hacia programas de reduc- El nuevo protagonismo de las ción de la pobreza, acostumbra a estar colectividades locales y la referida a una amplia y heterogénea movilización para el desarrollo gama de acciones, desde las típicas acciones de gobierno hasta las innovado- Este nuevo actor social y político que se ras y complejas acciones de gobernanza proyecta con creciente fuerza en los es- de las ciudades y regiones. cenarios internacionales y nacionales es

70 Nuevos actores del desarrollo social

también una dimensión institucional in- involucradas. En otros términos, comba- novadora: las colectividades locales. tir la pobreza bajo esta perspectiva signi- Protagonistas principales de la coopera- fica generar oportunidades para instau- ción descentralizada, las colectividades rar en lo local un proceso de desarrollo locales, especialmente las ciudades simultáneamente personal y comuni- pero también las regiones, vienen expe- tario. rimentando nuevas y desafiantes funciones para las cuales movilizan nuevos Al menos en el plano del discurso que recursos materiales e institucionales informa de las iniciativas contemporá- tradicionalmente monopolizados por neas de cooperación descentralizada, la los niveles centrales de gobierno, como apuesta en la dinámica local tendría por se mencionó anteriormente. objetivo sobrepasar la naturaleza pasiva de las políticas contra la pobreza, diri- «Desde esta perspectiva, un rol de giéndolas a políticas activas e insertas gran relevancia puede ser jugado por en el proceso de desarrollo. En el curso la cooperación descentralizada europea de los mismos, los programas de CD a través de la promoción de partena- buscarían crear en el ámbito local fuen- riados territoriales euro-latinoamerica- tes dinámicas de crecimiento 9, así como nos. Los temas de la lucha contra la articular la lucha contra la pobreza con pobreza, la inclusión social y la conso- la dinamización del desarrollo 10. Se tra- lidación democrática están en la base ta, en última instancia, de promover «un de muchas experiencias de coopera- desarrollo local que contrarreste las ac- ción descentralizada» (RECAL/CeSPI, tuales tendencias hacia la disgregación 2002: 8). social y la exclusión» (RECAL, 2004).

La convergencia de las estrategias de Son éstas también las bases en que se cooperación descentralizada con obje- fundamentan las dinámicas de desarro- tivos de cohesión social puede encon- llo local, de activación de las colectivida- trar en las potencialidades y capacidades en dirección al desarrollo. Lejos de des locales bases eficientes para el ser un proceso meramente administrati- logro de sus objetivos, especialmente vo e institucional, el desarrollo local en- cuando son movilizadas las dinámicas vuelve políticas enraizadas en el tejido sociales, económicas y de participa- social, la participación de varios actores, ción ciudadana de las colectividades sociedades de diferentes tipos.

9 A través de varias estrategias, tales como capacitar emprendedores, reforzar las empresas micro y medianas, aumentar el número de los agentes económicos, promover la emancipación económica, generar capacidades, etcétera. 10 Por medio de procesos de formación y capacitación para el trabajo, transferencias de tecnologías, crea- ción de redes de proveedores y de comercialización, etcétera.

71 Sônia M. Draibe y Manuel Riesco

No estará de más recordar que los pro- Ésta es una visión positiva, que parte de cesos efectivos y duraderos de creci- lo que existe, de lo que las propias per- miento económico con generación de sonas, comunidades y localidades son empleo dependen mucho de políticas capaces de hacer. Que enfatiza sus ca- macroeconómicas y de otro tipo, que pacidades, potencialidades, recursos y son implementadas por los gobiernos «activos» mucho más que sus caren- centrales y por lo tanto rebasan la capa- cias y debilidades. Su punto de partida cidad local. Sin embargo, cuando parte es y debe ser el mapa de las capacida- de la población de una determinada co- des y recursos existentes en la comuni- munidad se encuentra conectada entre dad. sí según un patrón de red, regula sus conflictos de modo democrático y parti- Es directa y estrecha la pertinencia de cipativo y asume cooperativamente los esa concepción positiva de desarrollo desafíos, se puede afirmar que ya se ha de las personas y de las colectividades instaurado en el interior de esa comuni- para los objetivos y prácticas de la dad un proceso de desarrollo (Di Franco, agenda social de la cooperación des- 2005). En el curso de los mismos, la es- centralizada. Desde luego, porque esa trategia de lucha contra la pobreza que forma de concebir la dinámica de las guarda relación con estos procesos es colectividades (como inversión en las ca- aquella que contribuye a la inducción del pacidades colectivas, en el refuerzo desarrollo humano y social sostenible de las interacciones y dinámicas loca- en el plano local. Es la que atrae y capa- les) apunta hacia mecanismos de pro- cita a segmentos de la población para ducción y reiteración de la cohesión so- participar de esa dinámica de desarrollo. cial. Propone que la cohesión social se construya como destino común, carac- Por eso mismo, la mejor estrategia de terizado por más igualdad de oportuni- desarrollo social es aquella que se sus- dades, por la lucha contra la margina- tenta en la inversión en capital social lo- lidad, por el ataque a situaciones de cal, el verdadero y efectivo incentivo a la pobreza, a la violencia y al deterioro cooperación descentralizada entre co- social. lectividades locales. En otros términos, que contribuye a la inducción del desa- Está claro que, para su efectiva concre- rrollo humano y social sostenible en el ción, estas directrices de desarrollo lo- plano local, que busca atraer y capacitar cal exigen el específico conocimiento de a segmentos de la población para parti- las potencialidades, capacidades y de- cipar de la dinámica local de desarrollo mandas de cada una de las ciudades, lo- y de las adaptaciones productivas terri- calidades y territorios involucrados en torialmente definidas. la cooperación.

72 Nuevos actores del desarrollo social

II. COOPERACIÓN DESCENTRALIZADA: cómo serían valoradas por las colectivi- ALGUNAS LECCIONES DE LA dades locales? Cuando cooperan entre EXPERIENCIA sí, por ejemplo, bajo la modalidad de redes entre ciudades, ¿qué desafíos enfren- ¿Cómo operan en la práctica los princi- tan los socios y cómo tienden a respon- pios, conceptos y orientaciones vistos en derlos? ¿Se aprovechan adecuadamente la sección anterior, y que tienden a infor- los beneficios de la propia colaboración mar la cooperación descentralizada? Co- en red para enfrentar los desafíos? nociendo las dificultades y desafíos que rodean el tema, valdría la pena examinar Los casos seleccionados nos permiten algunas experiencias internacionales de abordar ciertos aspectos de las iniciati- CD a través de ciertos cuestionamientos vas de CD en contra de la pobreza y en bien sencillos, pero decisivos, para obte- pro de la cohesión social. ner una visión crítica del fenómeno, que vaya más allá de los discursos institucionales que tratan de justificarlo. Lecciones del Programa URB-AL: lo que demandan las ciudades ¿Serían las colectividades locales los cuando se asocian en redes entes más apropiados para la lucha con- de cooperación internacional tra la pobreza urbana y para generar co- hesión social? ¿Registrarían las formas Desde el punto de vista de las ciudades, radicales de descentralización resulta- muchos son los beneficios que se pueden dos positivos en mayor proporción que esperar de la cooperación descentraliza- las tradicionales modalidades verticales da: la proyección externa del municipio, y menos descentralizadas de colabora- a través de la conquista de legitimidad y ción? ¿Qué interacciones e interfaces el reconocimiento internacional, el acce- podrían ser esperadas en las relaciones so a recursos financieros, el intercambio entre lo local, el gobierno central y lo in- de experiencias y la transferencia direc- ternacional en la cooperación descen- ta de tecnologías adecuadas en la ma- tralizada para la lucha contra la pobreza nera de abordar y manejar los proble- urbana? mas comunes, la mayor visibilidad de las acciones municipales, el refuerzo Al contemplar estas cuestiones bajo la de la autonomía de las instituciones óptica de las ciudades, también son in- locales, la posibilidad de comparación numerables los interrogantes suscita- internacional por parte de los actores lo- dos por la experiencia. ¿Por qué las ciu- cales, la mayor densidad institucional dades se interesan e inclinan a cooperar de la municipalidad, etcétera. entre sí en el campo de las políticas sociales? ¿Qué ventajas y desventajas re- Caldas, Laczynski y Evangelista (2002) sultarían de este tipo de colaboración y registran los siguientes beneficios de la

73 Sônia M. Draibe y Manuel Riesco

colaboración descentralizada entre ciu- birregionales entre la Unión Europea dades: y América Latina, bajo la forma institucional de la cooperación descentraliza- • El fortalecimiento de la comprensión da. En sus 12 años de existencia, ha entre los pueblos, contribuyendo a la puesto en red más de 2.500 autoridades diseminación de una cultura de paz y y cerca de 700 ONGs, sindicatos, univer- solidaridad. sidades y empresas, involucradas en • El aumento del flujo de informaciones proyectos de varios temas, distribuidos y conocimiento sobre cuestiones eco- en redes: drogas, medio ambiente, par- nómicas, administrativas y de gestión ticipación ciudadana, reducción de la pública, yendo más allá del horizonte pobreza, transporte, seguridad, planifi- local. cación urbana, desarrollo económico, • El desarrollo de la capacidad técnica de sociedad de la información y demo- los funcionarios públicos municipales. cracia. • La promoción del municipio como re- gión atractiva para inversiones econó- Distintas evaluaciones registran, entre micas en el turismo internacional. los principales logros del programa, los • El incentivo al debate sobre desafíos siguientes: estimular la capacidad de comunes o globales que tengan im- acción de las ciudades y regiones en el pacto local, como medio ambiente, campo del desarrollo económico y so- desarrollo económico y seguridad pú- cial; promover la creación de nuevos blica. equipamientos y servicios públicos; desarrollar las capacidades institucio- El programa URB-AL 11, de cooperación nales y de gestión de las ciudades; descentralizada Unión Europea-América promover el partenariado entre auto- Latina, ofrece una excelente oportuni- ridades locales y organizaciones de la dad para que se examinen las demandas sociedad civil; proyectar los gobier- y expectativas de las ciudades cuando se nos locales como actores internacio- disponen a cooperar en redes. nales.

El programa ha jugado un importante En el caso de la cooperación para la lu- papel en el fortalecimiento de relaciones cha contra la pobreza, podemos expre-

11 URB-AL tuvo su inicio en 1995 y llega hasta 2007. Se organizó a través de unidades y redes temáticas, su Fase I (1995-2000) ha abarcado 700 ciudades en ocho redes temáticas, en tanto que su Fase II (2000- 2007) contempló cinco nuevos temas (Financiamiento local y presupuesto participativo, Lucha contra la pobreza urbana, Promoción de las mujeres en las instancias de decisión locales, Ciudad y sociedad de la información, Seguridad ciudadana en las ciudades), abarcando cerca de 1.000 socios. La Red 10 se inició en 2002, cuando la ciudad de São Paulo fue seleccionada para su coordinación. Los documentos de la Red 10 pueden encontrarse en www.urbal10.sp.gov.br. La red ha sido integrada por 250 socios, provenientes de 26 países de América Latina y Europa.

74 Nuevos actores del desarrollo social

sar los siguientes interrogantes: ¿Qué para los cuales se propone específica- motivos y beneficios específicos podrían mente: capacitación para la articulación ser esperados? ¿Qué quieren las colec- e integración de programas, bajo dife- tividades locales? ¿Qué objetivan las rentes modalidades (planificación so- ciudades cuando concentran esfuerzos cial, articulación, integración, etcétera); para alcanzar los recursos de la coope- capacitación para el establecimiento de ración descentralizada en la lucha con- programas de generación de empleo e tra la pobreza urbana? ¿Cómo organizan ingreso; y capacitación e instrumenta- y expresan las colectividades sus nece- ción de los gestores en sistemas y tec- sidades particulares en las pautas de nologías de diagnósticos sociales y de conducta de los proyectos? gestión (formulación de estrategias, diagnósticos propiamente dichos, ban- Para contestar a las preguntas, los auto- cos de datos, sistemas de informacio- res han tomado por referencia la Red 10 nes gerenciales y otros más). Es decir, de URB-AL – Lucha contra la pobreza, además de la reiteración de las carencias examinando las pautas de demandas y institucionales, la cooperación descen- líneas de acción de los 16 proyectos co- tralizada entre ciudades latinoamerica- munes que han concurrido en 2003 para nas y europeas parecería ser vista como la nueva edición del programa. Ha sido una oportunidad especial para la supe- posible verificar la gran convergencia ración del déficit institucional de las co- de las expectativas y demandas de las lectividades locales. ciudades, paradójicamente de las dos regiones, aquí resumidas: Ahora bien, las diversas evaluaciones del Programa URB-AL, así como de su • Principales demandas: capacitación Red 10, han mostrado los avances en de los agentes locales, diagnóstico y aprendizaje institucional por parte de gestión de los programas; acceso a las municipalidades y sus cuerpos técni- las tecnologías o instrumentos de pla- cos entre los principales —si no el prin- nificación, gestión y evaluación de las cipal— beneficios de la cooperación acciones. descentralizada (Godínez, 2007; Rome- • Áreas y dimensiones: los programas ro, 2005). de generación de empleo e ingreso, y por otro, las metodologías de articula- ción e integración de los programas Integración e integralidad de con los cuales se implementarían políticas en la CD: el Programa aquellas políticas. Favela-Bairro de Río de Janeiro

La mayoría de los proyectos examina- Una de las tradicionales fallas de los dos definía como público objetivo de la programas de lucha contra la pobreza capacitación a los gestores municipales, es la forma fragmentada, sectorizada,

75 Sônia M. Draibe y Manuel Riesco

con que son realizados, además de su encuentran en áreas de riesgo, identifi- falta de continuidad. Contrariamente, se cación y legalización de los nombres sabe que programas integrados, que de calles y paseos públicos, promoción de afectan simultáneamente varios aspec- la generación de empleo y renta, y me- tos de la privación y de las necesidades, joría del nivel socioeconómico de las fa- son más eficaces en la reducción de la milias, facilidades para que los morado- pobreza. Ahora bien, ¿cómo puede con- res tengan acceso al crédito para la tribuir la cooperación descentralizada a compra de material de construcción o programas de este tipo? ¿Qué tipo y qué para realizar mejoras en sus residen- áreas de integración podrían ser con- cias, programas de educación (alfabeti- templadas? zación y conclusión de los dos primeros grados de educación primaria), de Un ejemplo interesante de esto lo ofrece deporte y de capacitación profesional, el Programa Favela-Bairro del Municipio cursos de informática, formación de de Río de Janeiro (Estado de Río de Ja- cooperativas, legalización de estableci- neiro, Brasil), procedente del Programa mientos comerciales, instalación de de Apoyo a las Poblaciones Desfavore- servicios telefónicos y creación de bi- cidas (APD), en el marco de la colabora- bliotecas destinadas al público infantil y ción entre la UE, el BID y Brasil. Su obje- juvenil, así como programas de apoyo y tivo general es el de integrar la favela en prevención para poblaciones en riesgo la ciudad, dotándola de toda la infraes- social como, por ejemplo, jóvenes invo- tructura, servicios y equipamiento pú- lucrados en actividades delictivas. blicos, generando beneficios para un 45% de la población residente en ellas En sintonía con concepciones y orienta- (Draibe, 2004). ciones actuales de programas de lucha contra la pobreza, el Programa observa En realidad, se trata de un mega-progra- los principios de territorialización, inte- ma de intervención urbana, focalizado gración y diversificación de las accio- en favelas (poblaciones marginales ubi- nes, así como la participación activa de cadas especialmente en cerros) peque- las comunidades locales en todas las ac- ñas, medianas y grandes del Municipio ciones, desde el diseño hasta su imple- de Río de Janeiro. Su extensión es enor- mentación. El núcleo del concepto de me, abarcando entre otros los siguien- cohesión del Favela-Bairro descansa tes tipos de intervención: pavimenta- exactamente en la articulación entre ción de calles, construcción de redes de una intervención urbana territorialmen- agua, alcantarillado y drenaje, salas de te definida y la movilización de varios cuna, plazas, áreas de esparcimiento y servicios públicos universales que afec- terrenos polideportivos, canalización de tan directamente el bienestar de su po- ríos, contención y reforestación de lade- blación, todo esto apoyado en mecanis- ras, reubicación de familias que se mos de participación ciudadana.

76 Nuevos actores del desarrollo social

Los resultados del programa reafirman talet de Llobregat desarrolla con éxito las virtudes de la intervención integra- sus experiencias de cohesión social en da, articulada en la participación ciuda- medio de los desafíos provocados por dana. El Favela-Bairro es reconocido en los continuos y fuertes flujos de inmi- todo el mundo como uno de los más gración que ha recibido 13, la fuerte re- destacados programas de urbanización conversión económica y, en los últi- de áreas necesitadas. Ha sido seleccio- mos años, el desempleo y el empleo nado entre los mejores proyectos pre- precario. sentados en la Expo 2000, en Hannover (Alemania), y recibió un reconocimiento En realidad, L’Hospitalet constituye un en la Bienal Internacional de Arquitectu- ejemplo de un ejercicio de participación ra de Venecia, en 2002. compartida dentro del municipio y entre instituciones locales. Sin embargo, de las dificultades que enfrenta en varios Generar cohesión social: niveles, ha logrado avanzar en los obje- la experiencia de L’Hospitalet tivos de integración social de sus ciuda- de Llobregat 12 danos, a través especialmente de las po- líticas y programas de participación ¿Es posible generar cohesión social? La ciudadana y de educación cívica, al lado literatura se refiere a las dificultades de de intervenciones organizadas y cohe- superar la ausencia de cohesión social, rentes de ampliación y mejora de cali- en sociedades y comunidades marca- dad de los servicios públicos. das por la heterogeneidad, la división, la exclusión social de parte de la ciudada- El centro de la noción de cohesión social nía, etc. La experiencia de L’Hospitalet manejada en Hospitalet es la integra- de Llobregat registra un importante ción de los grupos migrantes recientes, y deliberado esfuerzo en enfrentar tales los nuevos ciudadanos que vienen lle- dificultades bajo la perspectiva de la gando a la ciudad desde los años sesen- cohesión social, principal consigna de ta en adelante. Y el núcleo de su estrate- la cooperación descentralizada actual- gia es el establecimiento de una cultura mente. de la participación, fundada en el principio normativo de la responsabilidad y Situada en la región metropolitana de en la práctica de la mediación y de la Barcelona (Cataluña, España), L’Hospi- convivencia pacífica entre todos.

12 Los autores realizaron visitas y entrevistas en septiembre de 2007. Se agradece la gentil colaboración de Sergi Crespí Martínez, Director del Servicio de Participación y Ciudadanía del Ayuntamiento de L’Hospi- talet de Llobregat, y de su equipo técnico. 13 De sus 260.000 habitantes, cerca del 50% ha nacido en Cataluña, el 32% proviene de otras comunidades españolas, especialmente del sur, y un 18% proviene de otros países o regiones, particularmente de Amé- rica Latina.

77 Sônia M. Draibe y Manuel Riesco

Estrategias Ya el Plan Estratégico (período 2003- 2007) ha definido cinco ejes de inter- Tres son las estrategias que descansan vención coherentes con el objetivo de en el proceso de generación de cohesión integración y cohesión social, a saber: social en Hospitalet: la gestión participa- bienestar social y participación, habita- tiva, el plan estratégico de gobierno y el bilidad y convivencia en los barrios, plan integral de intervención urbana. medio ambiente, seguridad y protec- ción civil, transformación urbana y mo- La primera ha significado la instaura- dernización administrativa. Aquí, la in- ción de un proceso continuo de consul- tegración de las políticas y programas tas y definiciones consensuales de prio- de diversos sectores constituye la ridades, a través de la movilización y el orientación predominante, que contem- incentivo de un tejido social asociativo pla al usuario final como un todo. cada vez más denso, capaz de expresar las diferentes necesidades de los distin- Objetivando directamente la integración tos grupos de ciudadanos. El resultado social de los grupos de inmigración re- es que, fortaleciendo una tradición ya ciente, el Pacto de integración de la nue- iniciada en los años sesenta, hoy actúan va ciudadanía, iniciado en 2004, se ha en la ciudad más de 500 asociaciones de apoyado desde el principio en métodos distintos tipos (sindical, empresarial, transversales de integración de políti- cultural, deportivo, recreativo, juvenil, cas, enraizados en la dinámica asociati- de mujeres, etc.). Son estas institucio- va de la ciudad. Fundamentado en los nes de mediación de intereses las que, valores y principios del derecho social, dinámicamente, constituyen los funda- de la igualdad, libertad y la convivencia mentos de la cohesión social 14. Incenti- pacífica y respetuosa de las diferencias, vada estratégicamente por el poder el Plan ha definido y articulado, para el municipal, la acción colectiva de la ciu- período 2005-07, 75 proyectos distribui- dadanía se desdobla en un segundo dos en los ámbitos de la convivencia momento en canales formales de parti- (12), urbanismo (7) y servicios públicos cipación, conformados a través del Re- (56, especialmente educación y tra- glamento de la participación ciudadana. bajo) 15.

14 El Servicio de Mediación Comunitaria ha sido creado en 2006, integrado en el Plan de acción para la in- tegración de la nueva ciudadanía, en el Área de Bienestar Social y Familia del Ayuntamiento de L’Hospita- let. El servicio ha sido externalizado a una empresa, cuyas mediadoras y mediadores, en consonancia con las directrices del área y la colaboración de asociaciones locales, actúan en la mediación de conflictos, así como en la difusión, sensibilización y formación de comportamientos cooperativos. La acción mediadora tiene objetivos inmediatos y preventivos en la solución de conflictos. 15 El plan ha sido complementado para 2008, indicando objetivos específicos tales como la creación de un servicio de primera acogida, mejoras del acceso a las políticas de salud, educación y programas intercul- turales, etcétera.

78 Nuevos actores del desarrollo social

Finalmente, el Plan Integral de Coll- países de África, América Latina, el Cari- blanc-La Torrassa (PICT) ejemplifica la be y Asia. No queda duda de que tales estrategia de intervención integral en un actividades refuerzan la solidaridad y la determinado territorio, examinando su cohesión de la sociedad local, que ade- revitalización de modo articulado con más se beneficia de los aprendizajes un conjunto amplio de proyectos y ser- culturales e institucionales proporciona- vicios sociales en las áreas de urbanis- dos por la convivencia internacional. De mo, salud, seguridad, medio ambiente, especial importancia son los proyectos bienestar social, juventud, mujer, cultu- de colaboración con ciudades y regio- ra, vivienda, tercera edad, infancia e nes del Norte de África y de América La- inmigración. Iniciado en 2000, el PICT tina, regiones de donde provienen los respondió a demandas populares de más recientes flujos migratorios hacia revitalización de un barrio deteriorado, L’Hospitalet. dividido por una carretera, ocupado por dos grupos sociales no integrados, de No se puede decir que L’Hospitalet no un lado una población local envejecida, enfrente dificultades y desafíos. La ple- y de otro extranjeros de inmigración re- na integración de los grupos inmigran- ciente (Ayuntamiento de L’Hospitalet, tes sigue siendo todavía una meta a 2005). conquistar, obstaculizada por los conocidos factores socioeconómicos y cultu- El plan se desarrolla en base a la intensa rales. Sin embargo, la instauración de participación asociativa, en todas sus fa- procesos dinámicos de cohesión social, ses. Entre sus principales logros está el de destino compartido, de identidad con haber instaurado la integración social y la ciudad, alimentados reiteradamente la convivencia democrática entre todos. por la intensa y sistemática participa- La creación de espacios urbanos desti- ción ciudadana, ha creado sin duda con- nados al descanso y a la convivencia de diciones positivas para la superación de los vecinos es otra de sus características los obstáculos. importantes.

Un rasgo destacado de L’Hospitalet es la Desarrollo local y cohesión social: intensidad de su participación en pro- la experiencia de Rosario, gramas y proyectos de cooperación in- Argentina 16 ternacional al desarrollo, bajo diferentes modalidades. La fuerte solidaridad in- La ciudad de Rosario, situada en el mar- ternacional moviliza la ciudad en pro- gen del estuario del río Paraná, en la gramas de cooperación con más de 20 provincia de Santa Fe (Argentina), viene

16 Los autores visitaron y entrevistaron a María del Huerto Romero, Subsecretaria de Relaciones Interna- cionales de Rosario, a quien agradecen su colaboración.

79 Sônia M. Draibe y Manuel Riesco

siendo considerada un ejemplo de estrategias de intervención han estado cómo lograr una exitosa articulación en- centradas en las siguientes áreas: tre desarrollo local y cohesión social, beneficiándose para eso de la intensa • «Formulación de proyectos de inter- actividad de cooperación descentraliza- vención en espacios públicos abando- da que practica desde hace más de una nados e inconexos en cada uno de los década. municipios asociados, en el marco de un enfoque metodológico integral. El modelo de inversión en el desarrollo • Formulación de una metodología de local en base a la cohesión social puede regeneración urbana de espacios de- ser vislumbrado en el Plan Estratégico gradados y desarticulados que permi- de Rosario (PER) de mediados de la dé- ta el intercambio de experiencias y cada pasada, cuando las autoridades y posibilite la intervención en las locali- la sociedad rosarinas decidieron trans- dades asociadas. formar Rosario en una ciudad sustenta- • Reconversión del área del Parque Hi- da en el trabajo y en la creación, hacien- pólito Yrigoyen de la ciudad de Rosa- do de la recuperación del río el punto rio mediante la inversión en infraes- neurálgico de desarrollo regional y de tructura y la restauración de edificios integración activa al MERCOSUR. de valor histórico. • Implementación de un recorrido del El PER se ha estructurado en cinco Transporte Urbano de Pasajeros para ejes estratégicos de intervención: eco- incorporar el Parque Hipólito Yrigo- nómico-productiva («Ciudad del Tra- yen al sistema de espacios públicos bajo»), socio-institucional («Ciudad de de la ribera de la ciudad. las Oportunidades»), físico-ambiental • Ordenamiento del entorno del Parque («Ciudad del Río»), centralidad regio- Hipólito Yrigoyen por medio de instru- nal («Ciudad de la Integración») y pro- mentos que contemplen: una política yección internacional («Ciudad de la de recalificación urbana, la concerta- Creación»). ción público-privada, las experiencias y las pericias de las ciudades socias En un modelo similar al de L’Hospitalet, en la temática. Rosario ha optado por intervenciones • Creación de un ámbito colectivo de simultáneas en varias dimensiones y es- compromiso social y encuentro ciuda- feras de la vida social, con el objetivo de dano mediante el intercambio cultural fortalecer las bases institucionales del entre las ciudades socias y la ciudad desarrollo sostenible de la ciudad, a coordinadora, sustentado en el desarro- ejemplo de su Proyecto SUMA, cuyas llo de actividades de diversa índole» 17.

17 Rosario Suma es un proyecto común de tipo B y forma parte del programa URB-AL, la Red 7, correspondiente a «Control y gestión de la urbanización». Está subvencionado por la Unión Europea e involucra

80 Nuevos actores del desarrollo social

(www.rosario.gov.ar/sitio/rrii/rosario_ cando ventajas además de los mutuos suma/suma1.jsp; Godínez, 2007: 130). beneficios de la cooperación descentralizada. Seguramente, la nueva agenda so- Dos características destacan en el mo- cial de América Latina nace con esta cara delo rosarino. De un lado, el hacer des- internacionalizada, basada en el nuevo cansar su propuesta de cohesión social papel que juegan y pueden jugar las ciu- en la tradición de organización y partici- dades en pro de la cohesión social. pación sociales de la ciudad, iniciada en los años ochenta a través de diferentes proyectos 18. De otro lado, la redefini- ción de su papel internacional, a través III. FRONTERAS Y REGIONES: LA del fuerte protagonismo de la ciudad en AGENDA SOCIAL DE LA INTEGRACIÓN su participación en acuerdos y redes de cooperación, en temáticas coherentes a La cuestión de las poblaciones fronteri- las estrategias locales de desarrollo so- zas y la integración regional de políticas cioeconómico 19. sociales, especialmente en el ámbito del MERCOSUR, son otras dos realidades Muy distintas en sus condiciones, recur- emergentes que de un modo u otro po- sos y objetivos, las estrategias de Rosa- nen ya sus señales en la nueva agenda rio y L’Hospitalet, sin embargo, brindan social latinoamericana. importantes ejemplos de cómo generar cohesión social basada en el desarrollo La cooperación transfronteriza 20 en el local y en la participación ciudadana, sa- área de políticas sociales empieza a ga- como ciudades socias a Montevideo (Uruguay), São Paulo (Brasil), Regione Autonoma della Sardegna (Italia) y Lleida (España). En Rosario, ciudad coordinadora, el proyecto se organizó como intervención urbana multisectorial y su eje ha sido la reconversión de un parque de 17 hectáreas y sus alrededores, antes un sector deprimido y abandonado de la ciudad. 18 Las experiencias precursoras pueden ser focalizadas en tres ámbitos: del barrio (instancias de participa- ción ciudadana alrededor del presupuesto y de los servicios de atención primaria de salud); del distrito (las Jornadas de Desarrollo Urbano, los Consejos de Niños, etc.); y de la ciudad (la movilización en torno al Plan Estratégico) (Godínez, 2007). 19 A través de su Secretaría de Relaciones Internacionales, creada en 1992, la municipalidad de Rosario está involucrada en acuerdos de hermanamiento internacional con 18 ciudades, en acuerdos bilaterales con 10 ciudades o regiones, en 8 redes de ciudades y en 11 acuerdos de cooperación internacional bilaterales o multilaterales. La ciudad se ha destacado por su activismo interno en el ámbito del MERCOSUR y ha sido ciudad coordinadora de la Red 7 de URB-AL (Gestión y Control de la Urbanización). Rosario ha sido agraciada con varios premios internacionales, entre ellos el premio de PNUD «Experiencia Ejemplar de Gobernabilidad Local en la Región», reconociendo el éxito de la ciudad en las políticas públicas respec- to al sistema habitacional, a la descentralización en la gestión con presupuesto participativo, a las políticas para la niñez y a su sistema de salud (Municipalidad de Rosario, 2007; Godínez, 2007). 20 El CeSPI, Centro Studi di Politica Internazionale, es una de las principales organizaciones internacionales volcadas en el estudio de las nuevas realidades fronterizas. Los autores realizaron visitas y entrevistas

81 Sônia M. Draibe y Manuel Riesco

nar cuerpo en América Latina. El movi- Paraguay-Argentina-Brasil, Colombia- miento es embrionario, pero refleja de Brasil (véase CeSPI, Proyecto Fronteras todos modos las nuevas demandas Abiertas) 21. La temática ya ha ganado de identidad, reconocimiento y protec- espacio propio y también en la agenda ción social por parte de los grupos espe- del MERCOSUR 22. ciales de poblaciones residentes en regiones fronterizas. Las demandas por servicios públicos y protección social específicas de estas El caso tradicional y conocido es el de la poblaciones móviles van desde mejores frontera México-Estados Unidos. Más condiciones de transporte y medidas de recientemente, movimientos laborales y vigilancia y de cuidados sanitarios has- de intercambios económico-comercia- ta acuerdos de reconocimiento y de les entre países se han multiplicado y derechos laborales. ganado intensidad en prácticamente toda la región, del Caribe al Cono Sur. Es interesante, respecto a este fenóme- Pueden ser encontrados ejemplos en to- no de la nueva geografía migratoria, el das partes, en las zonas de frontera en- creciente número de asociaciones civi- tre Ecuador-Perú, Ecuador-Colombia, El les que lo acompañan, proyectándose Salvador-Honduras-Nicaragua, Chile- como nuevos actores colectivos de los Perú-Bolivia, norte de Argentina-Chile, escenarios internacionales 23.

en septiembre de 2007. Los autores agradecen la gentil colaboración de José Luis Rhi-Sausi, coordinador del CeSPI. 21 Entre Tacna (Perú) y Arica (Chile) transitan diariamente, de lado a lado, 4.000 personas. La cantidad de demandas recíprocas y la voluntad política de encontrar formas ágiles de cooperación ha llevado a que las Cámaras Municipales de las dos ciudades se reúnan algunas veces en la misma frontera. 22 En 2002, el Consejo del MERCOSUR ha creado el Grupo Ad Hoc sobre Integración Fronteriza, con el objetivo de establecer instrumentos de promoción de una mayor integración de las comunidades fronterizas, impulsando una mejora en la calidad de vida de sus poblaciones. 23 Ejemplificadas por la antigua Asociación Fronteriza Mexicano-Estadounidense de Salud (AFMES) o por la más reciente Asociación de Municipios Fronterizos de Intibucá, de Honduras.

82 5. NUEVOS ESPACIOS DE DESARROLLO SOCIAL: DESARROLLO ECONÓMICO, PROTECCIÓN SOCIAL E INTEGRACIÓN REGIONAL

I. ¿NACE UN NUEVO GIGANTE? Tras la construcción de los Estados modernos pareciera subyacer una tenden- Un nuevo modelo de Estado desarrollista cia hacia la conformación de algo que se de bienestar social parece estar naciendo aproxima a un espacio soberano de di- en América Latina 1. Sin embargo, no pa- mensiones mínimas, u óptimas, que se rece haber mucha novedad en cuanto a ha ido ampliando de modo sucesivo. sus lineamientos principales ni tampoco Durante el siglo XIX puede haber coinci- en el tipo de estructura social que le sus- dido con el orden de magnitud de los tenta. Ambos elementos guardan una Estados pioneros de Europa Occidental, fuerte similitud con lo que Europa Occi- y especialmente con el líder de esa épo- dental y los EE UU, y también otras nacio- ca, el Reino Unido. La emergencia du- nes desarrolladas, experimentaron durante el siglo XX de los EE UU como un rante la llamada Época Dorada en la nuevo líder de dimensiones continenta- segunda mitad del siglo XX. Por otra par- les —y la Unión Soviética en más de un te, los procesos en curso en los países sentido— parece haber redefinido las latinoamericanos de menor desarrollo dimensiones de dicho espacio, empu- relativo parecen guardar una similitud no jando a su vez a las naciones europeas a menor con el desarrollismo latinoameri- la conformación de la UE en sus dimen- cano más tradicional del siglo pasado. siones iniciales. Más recientemente, los planificadores estratégicos, y creciente- Las nuevas cuestiones relevantes pare- mente la opinión pública informada, cen ser: ¿Quedará confinada la nueva han evaluado el impacto de la emergen- estrategia en las fronteras nacionales de cia de China e India, que pueden sobre- los diversos países? Alternativamente, pasar potencialmente el orden de mag- en el mundo del siglo XXI, ¿evolucionará nitud de los EE UU en tres o cuatro sobre el espacio más amplio de una veces. Probablemente, esto lo tienen América Latina integrada de modo cre- muy en cuenta aquellos que impulsan la ciente? Si así fuera, ¿cuál va a ser el papel ampliación de la UE aún más y la eleva- de la política social en esta construcción ción de su estatus soberano. Parece ra- regional? zonable que esta idea debería merecer

1 Mientras lo descrito anteriormente resume los resultados de investigaciones efectuadas a partir de una verdadera montaña de datos estadísticos y experiencias prácticas, lo que sigue a continuación descansa, principalmente, en escenarios proyectados y quizás se adentran no poco en el terreno dudoso e incierto cubierto por lo que hoy se denomina «futurismo». En este tipo de razonamiento, necesariamente, adquiere un papel preponderante el pensamiento normativo, en el sentido de que se fija un objetivo. Nada de esto, desde luego, es ajeno al razonamiento estratégico en general, que siempre se despliega sobre este tipo de dimensiones, como bien sabe cualquier miembro de un estado mayor. Adicionalmente, por supuesto, sus conclusiones siempre estarán moderadas por la convicción de que los resultados de su plani- ficación más cuidadosa serán trastocados por completo por lo inesperado que surgirá de la «bruma de la batalla», en este caso de la historia.

83 Sônia M. Draibe y Manuel Riesco

una consideración mucho mayor por cierto grado de soberanía en un mundo parte de los planificadores estratégicos que, más que preverse para el futuro, de América Latina —y algunos se la han pareciera estar ya presente. dispensado (Pinheiro Guimarães, 2007). De otro lado, América Latina aparece La magnitud de los desafíos que enfren- como un espacio natural sobre el que ta una América Latina en rápida moder- dicha construcción institucional puede nización excede, con mucho, las dimen- tener lugar. La población total de la re- siones de sus repúblicas actuales —no gión está bordeando los 600 millones cabe duda al respecto, incluso quizás en de habitantes hoy día, 700 en un par de las mayores—. Parece bastante eviden- décadas y cerca de mil millones hacia te que las estrategias orientadas a al- mediados de siglo, más o menos en la canzar un mínimo grado de autonomía magnitud de los líderes mundiales. No en ciencia y tecnología, energía, redes serán ya más campesinos ignorantes y de comunicación de alta velocidad, in- sometidos en su abrumadora mayoría, dustrias complejas como la aeroespa- como lo eran al filo del siglo XX, ni si- cial y la de defensa, etc., no resultan po- quiera masas en plena transición como sibles en el interior de sus dimensiones lo son hoy. En dos o tres décadas, a lo actuales, para la mayoría al menos. Más más, la gran mayoría de los latinoameri- allá de todo, y con beneficios y costos canos habrán adquirido la condición de pecuniarios mucho más medibles, está ciudadanos, con estándares decentes el desafío de conformar un mercado de salud, educación primaria y secunda- moderno, capaz de competir con un gra- ria de aceptable calidad, y la mayoría de do de soberanía adecuado con los mayo- ellos asimismo educación terciaria. La res actores del siglo XXI. Contrariamente proyección económica de la emergencia a las abstracciones del neoliberalismo, de estas enormes concentraciones de tra- la conformación de los mercados mo- bajadores orientados al mercado es in- dernos ha sido una creación institucio- mensa 2. Ellos parecen constituir una nal en la que los Estados han jugado el base sólida para un mercado en las ligas papel primordial. Todo lo anterior pare- mayores, a condición de que paralela- ce apuntar hacia la necesidad y conve- mente América Latina logre alcanzar niencia de conformar un espacio mayor cierto grado de poder soberano (CEN- que sea capaz de ejercer al menos un DA, 2004).

2 De acuerdo con los cálculos ya clásicos efectuados en 2001 por el Banco de Inversiones Goldman-Sachs, por ejemplo, los países denominados BRIC, es decir Brasil, Rusia, India y China, que representan el 15% del grupo G6 de las mayores economías del mundo en la actualidad, representarán la mitad del mismo en 2025 y los sobrepasarán en 2040 en términos de producto.

84 Nuevos espacios de desarrollo social

II. UNA SENDA LARGA Y SERPENTEANTE tagonistas han sido todo el tiempo los acuerdos de comercio e integración en- La idea de la integración es tan vieja tre los países latinoamericanos. Los como la independencia, por lo que se la acuerdos extra-regionales aparecieron conoce como «el sueño de Bolívar». en los años noventa, y han adquirido Abundan las iniciativas frustradas o ine- importancia en el 2000, mientras los es- ficaces (French-Davis y Devlin, Evalua- fuerzos de integración han venido su- ción, 1998). Sin embargo, la exhaustiva mándose de modo consistente a lo lar- lista de acuerdos de integración, actuali- go de medio siglo, y han predominado zada diligentemente por el Banco Inter- ampliamente en las dos últimas déca- americano de Desarrollo (BID) (INTAL, das también. 2008), muestra una actividad impresionante, consistente y en rápida acelera- La primera iniciativa de integración se ción (véase el gráfico 5.1). registra en 1958, e inaugura la actividad hacia el Mercado Común Centroameri- El gráfico muestra que, a pesar del alto cano-Sistema de la Integración Centro- perfil de los tratados de libre comercio americana, esquema que es el primero (TLC) con los EE UU, los verdaderos pro- y más duradero de todos. El inicio de

GRÁFICO 5.1. América Latina: acuerdos comerciales y de integración por décadas

250

200 Acuerdos comerciales y de integración AL-UE

150 Acuerdos comerciales y de integración AL-EE UU

100 Acuerdos comerciales y de integración AL-Otros

50 Acuerdos comerciales y de integración AL

0 1950 1960 1970 1980 1990 2000

Fuente: INTAL (2008).

85 Sônia M. Draibe y Manuel Riesco

CUADRO 5.1. América Latina: iniciativas de integración, 1958-2008. Resumen Década Nuevos Nuevos Participantes de inicio esquemas acuerdos Integración AL ...... 1950 1 3 1960 5 20 1970 2 19 1980 1 21 1990 8 52 2000 15 118 Número de iniciativas de integración AL... 32 233 AL-EE UU...... 1990 2 5 2000 4 34 Número de iniciativas AL-EE UU ...... 639 AL-Otros...... 1990 1 3 2000 18 45 Número de iniciativas AL-Otros ...... 19 48 AL-UE ...... 1990 1 2 2000 4 15 Número de iniciativas AL-UE...... 517 Total...... 62 337

Fuente: INTAL (2008).

negociaciones con la UE en octubre de de 1960, creó la Asociación Latinoameri- 2007 es una de las últimas actividades cana de Libre Comercio, ALALC. Deno- registradas en América Latina, y la ini- minada después Asociación Latinoame- ciativa número 44 de este esquema a lo ricana de Integración, ALADI, abarcó a largo de medio siglo de desarrollo con- los principales países de América Lati- sistente. El mismo incluye un mercado na, logró funcionar activamente a lo común (en los sesenta), parlamento (en largo de una década, aplicó sucesivas los ochenta) y corte de justicia (en los rebajas arancelarias y estableció un se- noventa). Los países del Caribe han cretariado, siguiendo el modelo de la construido su propio proceso en CARI- UE. La CEPAL de Prebisch y el Chile COM (1968), reforzado por la Asociación bajo los gobiernos de Frei Montalva de Estados del Caribe (1994), esquemas (1964-1970) y Allende (1970-1973) fue- que se mantienen vigentes hasta hoy. ron activos promotores de ALALC-ALADI, junto a los gobiernos progresistas a lo El más ambicioso fue promovido por el largo de toda la región, alcanzando cier- desarrollismo en su apogeo. El Tratado tamente a México en su extremo norte. de Montevideo, firmado el 18 de febrero Todavía mantiene cierta vigencia como

86 Nuevos espacios de desarrollo social

el marco legal más amplio del proceso nas. En una reacción muy evidente, Chi- de integración. Cuba se adhirió en 1999, le regresó al CAN un mes después. Al y cuando MERCOSUR firmó un pacto en mismo tiempo, los recién elegidos go- 2004 con los países de la Comunidad biernos progresistas encabezados por Andina de Naciones (CAN), Venezuela, los presidentes Morales y Correa, en Bo- Colombia y Ecuador, pidió que ALADI lo livia y Ecuador, dos de los países más protocolizara legalmente. antiguos del CAN, han señalado su in- tención de unirse a la iniciativa principal En 1966, tras la instalación de gobiernos de integración que encabeza MERCO- militares conservadores en Brasil y Ar- SUR, pacto al que Venezuela ya se incor- gentina, los gobiernos progresistas de poró (INTAL, 2008). Chile, Perú, Bolivia, Ecuador, Colombia y Venezuela iniciaron trabajos hacia el La creación del MERCOSUR en el Trata- más avanzado Acuerdo de Cartagena. do de Asunción, firmado por Argentina, Firmado en mayo de 1969, creó la Co- Brasil, Uruguay y Paraguay el 26 de munidad Andina de Naciones (CAN), a mayo de 1991, fue el mayor hito del pro- partir del transplante de las estructuras ceso de integración latinoamericano. Ha de ALALC generó una institucionalidad sido su expresión más elevada hasta el significativa que todavía opera. Sus ele- momento. Con la inclusión de Venezue- mentos más relevantes son los bien fi- la en abril de 2006, comprende 256 mi- nanciados Corporación Andina de Fo- llones de habitantes (2005) y un PIB de mento (1968) y Banco Andino de Fomento más de dos billones de dólares 3 (2002), (1969), así como el Parlamento Regional que representan un 46 y un 50% de las (1979), entre otros, que operan desde la cifras respectivas de América Latina en moderna e imponente sede del CAN en su conjunto. MERCOSUR no sólo ha Lima. avanzado de modo consistente en el frente económico, sobreponiéndose a La evolución del CAN ciertamente no ha severas crisis económicas y políticas de estado exenta de problemas. Chile se sus principales socios, sino que ha crea- retiró en 1976, poco después del golpe do también una institucionalidad com- de Pinochet. Perú se marginó relativa- pleja y creciente. Su adición más reciente mente durante el período Fujimori, pero es el Parlamento del Mercosur, inaugu- se reincorporó plenamente en 1997. Ve- rado oficialmente el 7 de mayo de 2007 nezuela se retiró en 2006, en protesta y conformado inicialmente por 18 repre- por la firma de TLC con los EE UU por sentantes de cada país miembro, selec- parte de Colombia y Perú, denunciándo- cionados por los respectivos parlamen- los acertadamente como iniciativas con- tos, que serán elegidos en 2010 en la trarias a la integración latinoamerica- primera elección universal a nivel regio-

3 Cifras en purchasing power parity adjusted (ppp).

87 Sônia M. Draibe y Manuel Riesco

nal. Los países asociados al MERCO- el sur, como hizo durante el apogeo del SUR, Bolivia, Chile, Colombia, Ecuador período desarrollista. y Perú, mantienen representantes sin derecho a voto. Paralelamente, Venezuela está lideran- do un esfuerzo subregional con un itine- La estrategia de integración encabezada rario más ambicioso, el Acuerdo para la por MERCOSUR se orienta a la conver- aplicación de la Alternativa Bolivariana gencia de toda Sudamérica en una ini- para los Pueblos de nuestra América, ciativa común (Pinheiro Guimarães, ALBA, y el Tratado de Comercio de los 2007). La Comunidad Sudamericana de Pueblos. Esta iniciativa incluye también Naciones, luego UNASUR, fue creada el a Bolivia, Cuba, Ecuador y Nicaragua, 9 de septiembre de 2005 con la adhe- los tres primeros firmaron este acuerdo sión de todos los países del subconti- en abril del 2006 y el último se adhirió nente y coordinando las estructuras en enero de 2007. existentes de MERCOSUR y CAN, con la concurrencia de lo que queda de ALADI, así como de CARICOM. Este proceso re- cibió un fuerte impulso en la reunión III. POLÍTICA SOCIAL REGIONAL presidencial de Cochabamba en septiembre de 2006, cuya declaración final La política social regional no ha sido un establece un secretariado de coordina- componente relevante de los esquemas ción para UNASUR, y formula avanza- de integración, al menos hasta el modos proyectos de integración, principal- mento. Sin embargo, ha estado presen- mente en el área de la energía 4. te en todos ellos desde su concepción inicial. CAN, por ejemplo, ha firmado México y Panamá han firmado como acuerdos específicos en la materia, observadores de UNASUR, lo que en como los de Integración Educativa en el perspectiva ciertamente representa una Acuerdo de Cartagena (1970), Integra- alternativa al otro gigante regional, en el ción Sanitaria en el Acuerdo de Cartage- caso de que opte por mirar más hacia na (1976), Integración Sociolaboral en el

4 Wikipedia lo describe correctamente en los siguientes términos: «The Union of South American Nations (Spanish: Unión de Naciones Suramericanas and Portuguese: União das Nações Sul-Americanas, abbreviated as Unasur and Unasul) is a fledgling supranational and intergovernmental union that will unite two existing free-trade organizations —Mercosur and the Andean Community— as part of a continuing pro- cess of South American integration. It is loosely modeled on the European Union. According to agree- ments made thus far, the Union’s headquarters will be located in Quito, the capital of Ecuador, while its bank, the South American Bank, will be located in Brasilia, Brazil. The Union’s former designation, the South American Community of Nations (Spanish: Comunidad Sudamericana de Naciones and Portugue- se: Comunidade Sul-Americana de Nações, abbreviated as CSN; Dutch: Zuid-Amerikaanse Statengeme- enschap) was dropped at the First South American Energy Summit on April 16, 2007. Complete integration of the Andean Community and Mercosur to create Unasur/Unasul is expected by the end of 2007».

88 Nuevos espacios de desarrollo social

Acuerdo de Cartagena (1976), y ha crea- Asimetrías en el Mercosur (GTASM). do el Foro de debate, participación y Existe también el tripartito Foro Consul- coordinación para temas sociolaborales tivo Económico Social. (2001), y ha establecido un Plan Integra- do de Desarrollo Social (2003) (INTAL, Desde sus inicios, el MERCOSUR firmó 2008). un protocolo educacional que estableció el Sistema Educativo del MERCOSUR MERCOSUR es probablemente la estruc- (SEM), en el que declaró su intención de tura que más ha avanzado en la materia y «ser un espacio regional que ofrece y representa un buen ejemplo, tanto de los garantiza educación con equidad y cali- logros como de las limitaciones de la po- dad, caracterizada por el conocimiento lítica social regional. Los primeros han mutuo, el interculturalismo, el respeto a sido considerables en lo que respecta a la diversidad, la cooperación solidaria, los acuerdos educacionales, e incluye el con valores compartidos que contribu- reconocimiento mutuo de títulos en ca- yen al mejoramiento y democratización rreras tan sensibles como medicina e in- de los sistemas educacionales en la re- geniería. Sin embargo, las políticas labo- gión y generan condiciones favorables rales son las que muestran los avances para la paz, por medio del desarrollo so- más interesantes, especialmente en lo cial, económico y humano sostenible». que se refiere a los avances instituciona- Estableció tres propósitos principales: les y al establecimiento temprano de 1) promover una disposición favorable comisiones tripartitas —gobiernos, em- al proceso de integración en la concien- pleadores y trabajadores— que específi- cia ciudadana, 2) formar recursos huma- camente deben revisar y aprobar todas nos que contribuyan al desarrollo, y las materias a este respecto. 3) la armonización de los sistemas educacionales. El mismo protocolo estable- La estructura de MERCOSUR incluye ció la ya mencionada reunión ministe- reuniones regulares de los ministros y, rial regular y un comité de coordinación en algunos casos, comisiones perma- regional permanente (CCR), a la vez que nentes en áreas como educación, salud planes de acción (cuatro hasta el mo- (SGT 11), desarrollo social, seguridad mento) para promover tales objetivos. social y trabajo (SGT 10). Adicionalmen- El plan actual intenta corregir la asime- te hay un equipo preparando la creación tría y falta de equidad de los sistemas del Instituto Social del Mercosur (GISM), educacionales del MERCOSUR (MINE- y la política social está presente también DUC, 2007). de modo indirecto en dos comisiones permanentes de alto nivel, el Grupo Alto De acuerdo con su propio balance Nivel Estrategia Mercosur de Crecimien- (2006), el principal logro es la continui- to del Empleo (GANEMPLE), y el Grupo dad de tales esfuerzos, sin perjuicio de de Trabajo Ad Hoc para Superación de las «oscilaciones y pasos lentos en el

89 Sônia M. Draibe y Manuel Riesco

marco de severas crisis económicas y misión Permanente de Salud y De- políticas de los estados miembros y de sarrollo, y cuatro comités/programas las inestabilidades del MERCOSUR». adicionales en áreas tales como medi- Señala los importantes avances en lo camentos, banco de precios de medica- que respecta a su relación con la socie- mentos, normas sanitarias internacio- dad civil y las ONG. Menciona diversos nales y vigilancia de enfermedades protocolos y acuerdos significativos ya contagiosas. firmados, como por ejemplo: la integra- ción regional y el reconocimiento mu- En políticas laborales el MERCOSUR tie- tuo de títulos y diplomas en niveles bá- ne una meta general y ambiciosa: «pro- sico y medio, la integración de estudios mover el crecimiento económico, la am- de postgrado y la admisión de estudian- pliación de los mercados internos y tes en este nivel, así como el reconoci- regionales, e implementar políticas acti- miento mutuo de títulos para fines aca- vas que estimulen el crecimiento del démicos. Existe también un proyecto de empleo, para elevar los estándares de indicadores estadísticos para el MER- vida y corregir las asimetrías sociales y COSUR y otro para colegios fronterizos, regionales» (Artículo 14 de la Declara- entre otros. ción Sociolaboral del MERCOSUR) (MERCOSUR, 2008). Existe un marco de El plan 2006-2010 establece metas deta- legislación laboral en construcción, con- lladas en estas líneas. Un programa que formado por un número de convencio- parece interesante destacar se refiere al nes laborales internacionales ratificadas intercambio de estudiantes, profesores por todos los Estados miembros del y directores, tanto en pre-grado —éste MERCOSUR: la Declaración Sociolabo- con el apoyo financiero de la UE— como ral del MERCOSUR, «una carta de dere- en post-grado. Como se ha menciona- chos laborales fundamentales que está do, también ha sido establecido un es- siendo aplicada crecientemente por las quema experimental de acreditación de cortes de los Estados miembros» (Ermi- carreras universitarias para MERCO- da Uriarte, 2007), el Tratado Multilateral SUR, Bolivia y Chile. Han sido inscritas de Seguridad Social del MERCOSUR, el más de 50 carreras en agronomía, inge- repertorio de recomendaciones prácti- niería y medicina en el mismo (MINE- cas en entrenamiento vocacional y tam- DUC, 2007). bién algunas instancias de negociación colectiva regional, y las declaraciones En salud hay varias comisiones inter- de la Comisión Social y Laboral del gubernamentales trabajando en áreas MERCOSUR (Ermida Uriarte, 2007). como HIV/sida, dengue, tabaquismo, Existe también una comisión especial salud laboral y sexual. Existe una Co- de derechos de la mujer.

90 Nuevos espacios de desarrollo social

IV. ¿UNA CIUDADANÍA SOCIAL bajadores. Aun en su desarrollo poste- REGIONAL? LA POSTERGADA rior, problemas como los del veto al tra- AGENDA SOCIAL DEL MERCOSUR bajo infantil, al trabajo esclavo o de la libertad sindical han sido prioritaria- Es interesante reflexionar sobre la evo- mente tratados bajo el signo de la «cláu- lución institucional señalada bajo la sula social». perspectiva de una ciudadanía social regional. Desde la mitad de los años noventa en adelante, un importante impulso a la am- MERCOSUR no nació con una agenda pliación intelectual y valorativa de la social dotada de autonomía, aunque agenda social real ha sido dado por ciertas dimensiones sociales de la inte- la incorporación, en el discurso del Mer- gración estuvieran presentes en sus cado Común del Sur, de algunos de los preocupaciones originales (Podestá, temas centrales de la agenda social inter- 1996; Draibe, 1998). Hasta hace poco nacional: el compromiso con el Estado tiempo, los temas sociales se mantuvie- de Derecho y, de manera más general, ron reducidos en la práctica a los dere- con la democracia; y aun la perspectiva chos laborales y, más recientemente, a de los derechos humanos, en el marco algunos aspectos de seguridad social y más amplio de un modelo de desarrollo de salud 5, pero entendidos casi siempre económico regional, pautado por la jus- como componentes de la agenda multi- ticia y por la equidad. lateral de comercio, como partes de los acuerdos comerciales y de los procesos La agenda social, específicamente, re- facilitadores de la circulación de los tra- gistra una ampliación de este tenor.

5 Con posterioridad a la elaboración de este informe se firmó un importante acuerdo educacional en la reunión de Ministros de Educación de 21 países de Iberoamérica celebrada en El Salvador, que por primera vez estableció un programa dotado de recursos significativos (3.000 millones de dólares anuales). Se- gún informa el diario El País de España: «El acuerdo, denominado Metas Educativas 2021: la educación que queremos para los jóvenes de los Bicentenarios, se pondrá en marcha “en armonía con los planes nacionales” y será ratificado, ya con los compromisos específicos en cada tema, por los presidentes de los Gobiernos en la Cumbre Iberoamericana que se celebrará en Argentina en 2010. El acuerdo permitirá abordar retos como lograr la plena alfabetización —hay 34 millones de analfabetos en Iberoamérica y se persigue la alfabetización plena para 2015— y fijar un tiempo mínimo de escolarización. En algunos países de América Latina sólo se escolariza a los niños hasta los 12 años, aunque en los más avanzados (como Argentina y Brasil) hasta los 14. El objetivo son los 16. También se intentará que la educación secundaria sea obligatoria. Porque entre el 60 y el 75% de los jóvenes no completa la secundaria (el equivalente a la ESO española) en la mitad de los países. Aunque en todos hay una inmensa diferencia en los resultados de los jóvenes que viven en las ciudades y el resto. Los que acceden a la universidad proceden del 40% de los hogares con más ingresos. También se piensa en la educación de las niñas, para que el género no sea motivo de discriminación educativa. Aunque, en principio, la mayoría está escolarizada en primaria, los datos de la Unesco revelan que de los menores no escolarizados en Latinoamérica, el 46% son niñas» (El País, 21/5/2008).

91 Sônia M. Draibe y Manuel Riesco

En primer lugar, porque el tema del em- voluntad de adoptar una estrategia ins- pleo parecería extrapolar los límites de titucional de la integración social a tra- la protección en contra de los efectos vés de políticas sociales unificadas. negativos de la integración, avanzando hacia un tratamiento más amplio y sin- La referencia a una ciudadanía suprana- tonizado con las realidades actuales de cional comunitaria no es nueva en el los mercados nacionales de trabajo, discurso del MERCOSUR. Actuando fuertemente afectados por el desem- como marco referencial de la meta de la pleo, el trabajo informal, los bajos nive- libre circulación de las personas y de les de calificación, además de las pre- sus derechos, el concepto de ciudadanía siones de la competitividad. En segundo laboral ya se utilizaba como una suerte lugar, llama la atención la fuerza con de marcador del espacio social de la in- que los temas de la pobreza y de la in- tegración y referencia justificadora de clusión social han marcado presencia mecanismos limitantes del riesgo del en el discurso oficial del MERCOSUR. dumping social. Sin embargo, el concepto hasta ahora no se ha traducido en Un ejemplo de esta inflexión se puede instituciones correspondientes, ni tam- verificar en la Declaración del Conse- poco en el ordenamiento jurídico y legal jo del Mercado Común (reunión de junio de la definición de una normativa labo- de 2003), cuando registra «... la nece- ral internacional mínima común (Ermi- sidad de dar prioridad a la dimensión so- da Uriarte, 2000). cial del MERCOSUR para incentivar el desarrollo con equidad de los Estados Mucho más incluyente y ambicioso es el Partes y de la región en su conjunto, con concepto de ciudadanía social, con su co- énfasis en aquellas medidas tendentes a rolario de procesar la integración social propiciar la inclusión social y económi- a través de políticas sociales unifica- ca de los grupos más vulnerables de la das. El concepto de ciudadanía social en población. En el área laboral (...) la nece- gran medida es tributario de las consig- sidad de adoptar medidas para suprimir nas movilizadoras de los movimientos el trabajo infantil, facilitar la libre circu- sociales y de las ONGs que intervienen lación de los trabajadores e incluir el a nivel global, orientadas por posiciones tema del empleo como objetivo en la críticas al proceso de globalización. En agenda de la integración» (MERCOSUR, cuanto ejes de movilización, sin duda 2003). son pertinentes al proceso de integra- ción en el MERCOSUR, en especial en lo El trascendente paso final ha sido dado que se refiere a la defensa de los dere- con la explicitación, en el discurso de chos, a la reducción de los impactos ne- los representantes de algunos países gativos de la integración y a la amplia- miembros, de la meta de construcción ción de la participación social a través de una ciudadanía social, así como de la de la incorporación de las organizacio-

92 Nuevos espacios de desarrollo social

nes de la sociedad civil en aquel pro- que tienen por objetivo compatibilizar ceso. créditos, diplomas y niveles de escolaridad. Sin embargo, su significado parecería extrapolar este nivel de entendimiento, La segunda, y más potente, supone o cuando se vincula el concepto de ciuda- sugiere la unificación stricto sensu de danía social a una estrategia de unifica- las políticas sociales, o sea, una efectiva ción de los sistemas nacionales de polí- convergencia de las mismas, un proce- ticas sociales, como se puede observar so de igualación de sus programas, en en discursos y proposiciones, aquí y allí. contenido, forma o incluso de sus insti- En este sentido, la ciudadanía social pa- tuciones. En este sentido, una verdade- recería estar referida a derechos sociales ra ciudadanía social supranacional, ba- mínimos y comunes, apoyados y garan- sada en derechos sociales mínimos tizados por políticas sociales integradas comunes, exigiría, para hacerse efecti- o unificadas, en el espacio territorial del va, un proceso unificador o equiparador Mercado Común. de políticas sociales.

MERCOSUR parecería experimentar la Ahora bien, esta proposición se revela paradójica situación de no lograr definir tanto más ambiciosa cuanto se la confron- una agenda social por mínima que fue- ta con el modesto avance del MERCOSUR ra, pero sí actuar según un discurso ma- social. Como ya hemos comentado, ade- ximalista que propone la integración de más de acuerdos sobre seguridad social políticas sociales en niveles aparente- y derechos del trabajo, poco se ha avan- mente mucho más elevados de los que zado, quedando aún por definir los lími- alcanzó la Unión Europea en este cam- tes y contenidos mínimos de una Agen- po de reconocida y difícil integración. da Social de la integración.

Es posible, en realidad, identificar dos Reconociendo estos resultados poco orientaciones en la proposición de ciu- satisfactorios, el Grupo Técnico de la dadanía social tal y como fue anunciada Reunión de Ministros y Autoridades en los discursos sobre y del Mercado responsables por el Desarrollo Social Común. La primera, menos sólida, esta- del MERCOSUR, Bolivia y Chile, y los ría referida a medidas de armonización cancilleres del MERCOSUR, reunidos de las políticas sociales de los distintos en Montevideo en febrero de 2003, de- países, un camino parcialmente ya se- cidieron conferir la mayor prioridad al guido, por ejemplo por medio de trata- desarrollo social, a la lucha contra el dos de complementación de políticas hambre y la pobreza. Y han reafirmado sociales, como el celebrado entre Brasil la necesidad de dar cuerpo al Programa y Argentina hace dos o tres años. O, en de Fortalecimiento del MERCOSUR So- el campo de la educación, las medidas cial, que tiene por objetivo avanzar en

93 Sônia M. Draibe y Manuel Riesco

el diseño e implementación de políticas Los procesos de integración encuentran económicas y sociales inclusivas que en el plano social y de las políticas so- contribuyan a reducir la pobreza y la ciales una de sus principales dificulta- desigualdad en los países de la subre- des, como lo revela la historia institucio- gión. nal de la construcción de la Unión Europea. En el MERCOSUR se presen- Para su realización institucional, conce- tan dificultades semejantes, mantenien- bida como condición previa de la Agen- do abierta la agenda social de la integrada Social, ha sido propuesta la elabora- ción incluso en momentos como el ción de una Agenda Institucional del actual, cuando el proceso de construc- MERCOSUR, con un doble objetivo: ción del Mercado Común del Sur en- i) explicitar la visión, el objetivo general frenta un nuevo ciclo de dificultades. y los objetivos específicos del MERCO- SUR Social en el contexto del proceso Además de los conocidos factores que de integración regional; y ii) establecer inciden generalmente sobre los proce- el marco dentro del cual se desarrollará sos de integración regional —conflictos el Programa de Fortalecimiento del políticos y de intereses, idiosincrasias MERCOSUR Social. Una vez consensua- nacionales, la inercia típica de los cam- da la Agenda Institucional, los técnicos bios institucionales—, en el plano de su consideran que se podrá iniciar un pro- Agenda Social, MERCOSUR afronta so- ceso amplio y participativo de diseño de bre todo un déficit institucional, o sea la Agenda Social del MERCOSUR (IN- que no ha logrado todavía crear las ins- TAL, 2008). tituciones adecuadas.

Otro intento de corrección de las debili- Una agenda compleja y sobrecargada dades del proceso ha sido (como se ha de integración social, como parece ser afirmado en la sección anterior) el esta- el caso de la Agenda Social del MERCO- blecimiento de las comunidades fronte- SUR, exige instituciones internacionales rizas como prioridad establecida en la nuevas y suficientemente fuertes tanto estrategia de implementación de la para lograr sus objetivos mínimos —el Agenda Social del Mercado Común. Se reconocimiento de derechos, títulos y busca facilitar los trámites y la circula- créditos sociales de las personas que se ción de las personas y garantizar los de- mueven en el espacio— como para crear rechos comunes a la asistencia, a la sa- y garantizar los nuevos derechos so- lud y a la seguridad social. Sin embargo, ciales, correspondientes a la nueva ciu- los resultados visibles de las definicio- dadanía social que se quiere instituir en nes de una futura agenda social del la región. MERCOSUR son todavía muy modestos, casi restringidos a declaraciones de El desafío institucional es enorme por- intenciones. que, al menos en teoría, una estrategia

94 Nuevos espacios de desarrollo social

de convergencia supone instituciones V. ATRACCIÓN GRAVITACIONAL DE LA supranacionales fuertes y, al mismo GIGANTESCA MASA AL NORTE tiempo, constructivas, capaces de sol- ventar conflictos y garantizar a los Esta- Esta estrategia estatal de desarrollo que dos cooperantes las ventajas de la in- parece estar emergiendo logrará, proba- tegración, evitando la configuración de blemente, desarrollarse en su totalidad grupos de perdedores que, en el siguien- si el espacio está integrado. Sin embar- te paso, puedan vetar el avance del pro- go, para hacerlo tendrá que superar un ceso de integración (Prats Catalá, 1996). sinnúmero de obstáculos. Y el menor de En el caso específico de la integración ellos no son las diferencias en la evolu- social, conlleva instituciones capaces de ción socioeconómica, histórica e institu- responder adecuadamente al menos a cional de los diferentes países y zonas. las siguientes cuestiones: i) ¿hacia qué niveles de protección deben convergir Un obstáculo importante para la integra- las reglas?; ii) ¿con qué grados de cen- ción latinoamericana es la estrategia ex- tralismo y de «supranacionalidad» de- plícita a la contra, pero sobre todo la in- ben y pueden ser dotadas las nuevas mensa atracción económica que su instituciones?; iii) ¿en qué actores estra- poderoso vecino del Norte ejerce. El con- tégicos se apoyarían las nuevas institu- traste entre ellos es muy fuerte. Si sólo ciones, actores capaces de reforzar su consideramos sus economías, tenemos representatividad y legitimidad interna- que el PIB de América Latina en su con- cionales y nacionales? junto, ajustado por poder de compra, es aproximadamente un 40% del de los Es con esta directriz con la que el MER- EE UU; Brasil, el país más grande (aporta COSUR SOCIAL integra la nueva y emer- un tercio del de América Latina), supone un gente Agenda Social de América Latina. 12% de la economía estadounidense 6.

6 La diferencia económica puede ser mayor de hecho. La paridad de poder de compra (ppp) es muy preci- sa para corregir la distorsión generada por la renta del terreno urbano, esto es, el aumento de los precios o pérdida de valor relativo del dinero —lo que es distinto a la inflación originada en fenómenos monetarios—. Este fenómeno ocurre a medida que el terreno urbano se encarece más y más en los países desarrollados, factor que repercute en todos los demás precios, incluyendo aquellos de bienes importados, y ciertamente a los salarios, que requieren un nivel mayor para adquirir los mismos bienes. Probablemente habría que señalar este factor si hubiese que elegir uno solo para explicar por qué el precio de un Big Mac es más caro en Zúrich que en Maputo, puesto que el contenido en trabajo acumulado a lo largo de la cadena de elaboración de este producto altamente estandarizado es más o menos el mismo incluso en lugares tan diferentes. Sin embargo, el ppp no elimina las diferencias asociadas a la renta originada en los recursos naturales, en particular los minerales, la cual constituye un componente significativo del PIB en países menos desarrollados. De este modo, el ppp ajustado o poder de compra puede en efecto castigar a los países más avanzados, al corregir la distorsión introducida por la renta de la tierra en la modalidad que es más relevante en su caso, mientras no corrige la que se origina en recursos naturales, que aumenta el PIB de muchos países menos desarrollados.

95 Sônia M. Draibe y Manuel Riesco

Con estos parámetros, y sin considerar sucedió a mediados del 2002, cuando el otras magnitudes donde la diferencia es entonces recién elegido presidente chi- todavía mayor, parece fuera de lugar el leno, Ricardo Lagos, socialista y promo- que los EE UU lleguen a considerar el tor desde siempre de la integración, se compartir un grado mínimo de soberanía abrazó con su viejo amigo el presidente con el fin de construir una zona integrada Fernando Enrique Cardoso con ocasión en condiciones de equidad. del Plan Alto, comprometiéndose a la integración de Chile como socio pleno en Como es bien sabido, el presidente dicho plan a finales de ese año. Su entu- George W. Bush lanzó en 2001 el Área de siasmo se enfrió rápidamente, sin embar- Libre Comercio de las Américas, ALCA, go, en cuanto recibió una llamada telefó- «una zona de libertad económica que se nica del presidente Clinton ofreciéndole extiende desde Alaska a Tierra del Fue- un TLC si desistía de ese compromiso. go». Sin embargo, su aproximación al Lo que efectivamente hizo, anunciando «libre comercio», a todas luces desequi- sin más el TLC con los EE UU. Y poster- librada en favor de sus propios intere- gó su incorporación al MERCOSUR, sin ses, ha sepultado el ALCA por ahora. El tomarse siquiera la molestia de avisar a MERCOSUR encabezado por Brasil no su amigo Cardoso del intempestivo aceptó la apertura unilateral de su co- cambio de planes realizado. Esto no ha mercio, inversiones, compras guberna- sido olvidado en el seno del Plan Alto, y mentales y patentes, mientras los EE UU especialmente en Itamari, sede del muy ni siquiera consideraban reducir sus competente servicio exterior brasileño, subsidios agrícolas y sus barreras no que ha sido uno de los promotores más arancelarias, entre otros aspectos. Todo potentes del MERCOSUR (Pinheiro Gui- esto ha sido aceptado, en cambio, por marães, 2007). aquellos países que, como México (que se adhirió al Tratado de Libre Comercio La constante actividad de otros departa- de América del Norte, TLCAN, más co- mentos del gobierno estadounidense nocido por sus siglas en inglés, NAFTA) que operan más discretamente resulta y Chile, se han venido adhiriendo a tra- tanto o más efectiva en poner palos en la tados de libre comercio (TLC) individua- rueda de los engranajes del proceso de les, que han sido promovidos por los integración. Por ejemplo, los principales EE UU como una segunda alternativa periódicos de la región están agrupados frente al fracaso de su iniciativa inicial en el Grupo de Diarios de América (CENDA, 2004; INTAL, 2008). (GDA), que muestra un evidente sesgo hacia la política estadounidense en ma- Constantemente, el escritorio latino- teria de integración económica. La lla- americano del Departamento de Estado mada «prensa seria» publica regular- toma iniciativas mucho más concretas y mente noticias, titulares y comentarios directas al respecto. Un ejemplo de esto que después son reproducidos por esta

96 Nuevos espacios de desarrollo social

cadena, que subrayan los múltiples pro- derosos, comprometidos y motivados blemas que confronta el proceso de inte- operando bajo una estrategia estatal a gración, mientras al mismo tiempo se largo plazo más o menos coordinada. acallan o desdeñan sus avances 7. De Esto coincide con el requisito de un nue- este modo, la percepción mayoritaria de vo bloque en el poder que hemos men- la opinión pública latinoamericana está cionado anteriormente en relación con tan alejada de la realidad en esta mate- la nueva estrategia emergente. ¿Existen ria que la sola enumeración de la cons- estos actores? ¿Tienen el poder suficien- tante actividad desplegada a lo largo de te? ¿Poseen una estrategia? ¿Aprove- medio siglo, tal como fue presentada an- chan corrientes y vientos favorables? La teriormente, les sorprendería, incluso en conclusión es que puede existir cierta sectores informados. base para un escenario no del todo pesi- mista. Más aún, la política social regio- Sin embargo, aunque estos obstáculos nal puede ser mencionada como un fac- son formidables, no parece razonable tor clave para lograr que al menos uno suponer que son insuperables. Sobre de estos poderosos actores se adhiera todo, cuando se les compara con los de modo más entusiasta a esta estrate- que han debido superar los países para gia de desarrollo integrada. lograr unificar la infinita diversidad de pueblos, lenguas, culturas, historias y niveles de desarrollo dispares durante Las burocracias estatales la construcción de los Estados en Euro- latinoamericanas pa Occidental durante el siglo XIX o los que se han superado durante la cons- Considerado como el grupo más estruc- trucción de la Unión Europea en pleno turado y establemente empleado en siglo XX y hasta ahora. cualquier país desde hace más de un siglo, las burocracias latinoamericanas han sido un actor primordial en la re- gión desde entonces, como hemos su- VI. PADRINOS PODEROSOS brayado. Especialmente su segmento más poderoso, autónomo y estratégica- La superación de estos serios obstácu- mente consciente: los militares. Incluso los requiere la presencia de actores po- el comandante en jefe del ejército de

7 El congreso estadounidense ha documentado ampliamente la actividad de la CIA y otras agencias encu- biertas en relación a la prensa latinoamericana. Por ejemplo, los resultados de la comisión especial del parlamento estadounidense que investigó la actividad secreta de los EE UU en el golpe de estado de 1973 en Chile —conocido como el Informe Church por el parlamentario que la presidió— denuncia que la CIA pagaba a reporteros que trabajaban en las secciones internacionales de los principales medios de prensa latinoamericanos, con la misión específica de publicar regularmente noticias y comentarios contrarios a Allende.

97 Sônia M. Draibe y Manuel Riesco

Chile, por ejemplo —país que durante la impulsar el proceso de integración a lo era Pinochet se retrajo notoriamente de largo de muchos años. Itamaratí ha asu- los esfuerzos integracionistas—, ha de- mido el papel dirigente en gobiernos de clarado recientemente que Chile no sólo muy diferente orientación. Más aún, se debe integrarse plenamente en MERCO- ha asegurado de no estar sola en este SUR, sino que esta unión debe abarcar intento. Muchos de los diplomáticos la- desde la integración económica hacia la tinoamericanos han estudiado en las unidad política 8. Los militares chilenos prestigiosas academias de Brasilia en juegan también un papel muy activo en algún momento de sus carreras y todas mejorar las relaciones con los países ve- las representaciones latinoamericanas cinos mediante la llamada «diplomacia en el mundo conforman y operan como 2+2», que fuera implementada hace algu- GRULAC o grupo latinoamericano. Los nos años y que incluye tanto a un diplo- diplomáticos profesionales establecen mático como a un militar en las delega- relaciones de amistad y no es infrecuen- ciones que asisten a todas las reuniones te verlos intercambiar miradas sardóni- relevantes con los países vecinos 9. cas a través de las mesas negociadoras mientras escuchan a sus respectivas Un esquema 2+2 similar ha venido autoridades políticas, generalmente me- siendo aplicado consistentemente para nos duchas que ellos en estas materias,

8 Los líderes de la coalición de izquierda chilena Juntos Podemos Más se quedaron sorprendidos cuando el general Juan Emilio Cheyre, entonces comandante en jefe del ejército chileno, públicamente aceptó re- cibirlos en una entrevista en el curso de la campaña electoral. Fue la primera reunión oficial desde el 10 de septiembre de 1973 entre los militares y el sector de la izquierda chilena que incluye al Partido Comunista. En este periodo, los comunistas encabezaron la resistencia contra la dictadura militar de Pinochet, que en 1986 escapó por poco a un atentado perpetrado por la sofisticada guerrilla urbana organizada por este partido. Sin embargo, lo que más asombró a los líderes de izquierda fue enterarse de la decidida posición favorable a la integración del ejército chileno. En el curso de la entrevista, le habían expuesto a Cheyre su vi- sión acerca del gigante económico del siglo XXI que nace al otro lado de los Andes. Argumentaron a favor de participar junto a sus iguales geopolíticos y la construcción de un espacio latinoamericano más amplio y crecientemente integrado que pudiera aspirar a un cierto grado de soberanía requerido para competir en el mundo que está conformando. Adicionalmente, subrayaron los peligros para la seguridad nacional de un continuo aislamiento de Chile en la región a raíz de ser percibido como instrumento para la aplicación de la estrategia contraria a la integración de la potencia rival. A todo esto Cheyre asentía vigorosamente. Cuando llegó su turno, empezó aclarando que no lo hacía a título personal, sino representando el sen- tir mayoritario en su estado mayor. Luego continuó para expresar que en su opinión Chile no sólo debía unirse al MERCOSUR, sino que éste debía avanzar rápidamente desde una unión económica a una unión política. 9 Esto fue confirmado al poco tiempo por una foto de portada en todos los medios, que mostraba al comandante en jefe de la armada chilena ¡al timón de una piragua inca en el lago Titicaca con poncho y go- rro andino y junto a su par boliviano! Desde luego, Chile y Bolivia no mantienen relaciones diplomáticas desde hace muchos años y las tensiones se han recrudecido últimamente a raíz de la insistencia boliviana en su demanda de salida al mar.

98 Nuevos espacios de desarrollo social

decir algo que consideran inapropiado, región en la banca, energía y telecomu- especialmente en lo que respecta a la in- nicaciones, así como en los servicios tegración. públicos concesionados como el agua y las infraestructuras. Han logrado tam- bién posiciones ventajosas en otras in- Capitales de Europa dustrias. Esto fue la consecuencia de la conjunción del auge de las inversiones La UE ha estado involucrada de modo externas españolas, por una parte, y de importante en el impulso a este proce- la privatización masiva de empresas y so, al menos desde los años noventa. servicios públicos, y de la apertura eco- Posiblemente tiene consideraciones es- nómica general, en América Latina, por tratégicas en mente al promover la unila otra. Ambas situaciones se producen dad de América Latina, y éstas pueden sobre el trasfondo de la rápida transfor- reflejar cierta rivalidad en sus relaciones mación y reciente modernización de la con los EE UU. Parece evidente que su estructura socioeconómica. Se ha argu- influencia en la región vis-à-vis los mentado extensamente a este respecto EE UU sólo puede mejorar con la inte- en lo que se refiere a América Latina, sin gración, especialmente si se considera embargo, un proceso no del todo dife- que la alternativa es la subordinación in- rente parece haber tenido lugar en Es- dividual de los países a esta última po- paña. A simple vista, este último país tencia, o aún peor, su subordinación co- pareciera llevar una ventaja de dos o lectiva en el marco del ALCA. tres décadas, a lo sumo, en el proceso mencionado, y menos cuando se lo Además, existe otro ángulo aún más in- compara con los más avanzados de mediato y concreto, que está en relación América Latina. Por otro lado, parece con el auge extraordinario de las inver- natural que las emergentes inversiones siones privadas y semiprivadas españo- extranjeras españolas hayan mirado ha- las en América Latina —otras naciones cia América Latina en su expansión —la europeas también han incrementado las historia de tales expansiones es larga, suyas, pero de modo menos significati- rica y compleja, terriblemente trastorna- vo—. El capital español ha desplazado a dora de hecho, muchas veces. todas las demás inversiones directas en la región en el transcurso de unos pocos El impacto a largo plazo de esta inva- años, desde 1990. Una armada virtual sión de negocios en lo que se refiere a la de modernos conquistadores desembar- integración no parece haber sido consi- có en sus costas. Grandes conglomera- derado —ni aun investigado— en todo dos privados o recientemente privati- su significado. Probablemente, será zados y aun públicos lo encabezaron. De considerada en el futuro como un deto- modo asombrosamente rápido adqui- nante clave en este proceso, como lo rieron posiciones dominantes en toda la fue el capital británico en la expansión

99 Sônia M. Draibe y Manuel Riesco

de los EE UU hacia el oeste en la segun- tan completo y que duró tantos siglos da mitad del siglo XIX. Al igual que sus como para permitir el surgimiento de antepasados durante la conquista de las diversas tonalidades en la lengua co- América, los españoles visualizan la re- mún ya mencionadas. gión como un todo y se desplazan en consecuencia. Los nuevos conquistadores, en cambio, se han comportado como versiones mo- Ha sido una historia asombrosa desde dernas de Pizarro y aun de Cabeza de siempre la forma en que los descubrido- Vaca, el asombroso español que recorrió res y conquistadores ocuparon (a pie, a pie desde el Río de la Plata hasta el literalmente) toda la región que es hoy Misisipí. Las victoriosas incursiones América Latina en apenas unos pocos del Banco Santander, BBVA, Endesa, años. Las gentes que cruzaron desde Repsol y Telefónica durante los años no- Asia a través del estrecho de Bering hi- venta son bien conocidas. Menos cono- cieron antes lo mismo, desde luego, cido, en cambio, es que estas grandes pero les tomó miles de años alcanzar la fragatas venían seguidas, y a veces pre- Tierra del Fuego. Por el camino fueron cedidas, de un enjambre de empresa- quedando casi completamente aislados rios pequeños y medianos. Muy jóvenes en comunidades pequeñas o más gran- muchas veces, atravesaron el charco en- des, como lo están todavía. Mientras tusiasmados por los programas de joint- permaneció bajo dominio español, en venture para PYME de la UE. Captaron cambio, América Latina mantuvo una menos titulares en la prensa financiera, cierta unidad. Incluso las guerras de in- pero exhibieron un sentido de aventura dependencia fueron continentales. Cul- y coraje para nada ajeno al de los anti- minaron cuando Bolívar y San Martín, guos conquistadores, recorrieron la re- cuyos ejércitos venían obteniendo victo- gión de punta a punta, en un abrir y ce- rias desde Venezuela y Argentina, en los rrar de ojos llegaron a conocerla más y extremos opuestos de la América del mejor que casi todos los latinoamerica- Sur española, se abrazaron finalmente nos, haciendo negocios por todas par- en Ayacucho, Perú, ubicado exactamen- tes. Algunos fueron exitosos, mientras te en el centro de gravedad geográfico no pocos terminaron igual que el viejo de esta región. Cabeza de Vaca, cuyos huesos yacen por ahí en algún rincón perdido de América. Sin embargo, tras la independencia —y en medida no despreciable en virtud de Evidentemente, los inversionistas ex- la influencia del Foreign Office británi- tranjeros operan en toda la región, co—, las repúblicas latinoamericanas se generalmente desde una sede ubicada comportaron de manera no muy distin- en una de las grandes capitales, con un ta a la de los indígenas americanos, solo plan de negocios, un solo set de puesto que volvieron a un aislamiento procedimientos y servicios centraliza-

100 Nuevos espacios de desarrollo social

dos para toda la región. Por otra parte, de una y otra economía, que descubrió para tener éxito, están obligados a do- hace años. Especialmente desde 1990, el minar rápidamente las sutilezas de los gran capital chileno ha venido dirigiendo negocios en cada país. Los ibéricos tie- hacia los países vecinos sus incipientes nen la inmensa ventaja de la lengua y el inversiones extranjeras directas (IED). En origen cultural común, que les permite 2006 éstas alcanzaban alrededor de moverse por la región como peces en el 30.000 millones de dólares, casi un quin- agua. Comparten toda esta experiencia to del PIB, principalmente en las indus- con cuadros locales muy cualificados trias energéticas, forestal y comercio mi- que contratan para administrar sus nego- norista, entre otras. Más de la mitad cios, que empiezan a saltar de una capital (52%) están concentradas en Argentina, a otra, de un país al vecino, del mismo mientras el resto se distribuye en Brasil modo que un ejecutivo estadounidense (16%), Perú (16%) y Bolivia (8%), entre o europeo. otros países de América Latina. Como se puede apreciar, no todos los empresarios De este modo el capital español se está son «giles» (CENDA, 2004). convirtiendo en una escuela de negocios regionales extraordinariamente Los grandes empresarios de los países efectiva para aquellos que seguramente latinoamericanos más avanzados pue- les adelantarán como la principal fuerza den contar una historia similar. Quizás económica unificadora de la integración el ejemplo más significativo lo constitu- regional: los empresarios latinoameri- ye la persona más rica de la región y la canos. segunda mayor fortuna del mundo en 2006 según la estimación de Fortune: el mexicano Carlos Slim. Hijo de un mo- El gran empresariado desto inmigrante libanés, ha construido latinoamericano un imperio alrededor de los teléfonos, el cemento y la cerveza —es dueño de Tel- «Se pasan de giles», ha declarado Horst mex, Cemex y Corona, entre otras jo- Paulman, refiriéndose a los empresarios yas—, y que ahora incluye también a latinoamericanos que no invierten en los bancos y medios de comunicación, en- países vecinos. El dueño de la gigantesca tre otras industrias. Si bien no ha des- cadena de supermercados Jumbo sabe preciado el mercado estadounidense bien de lo que está hablando, puesto que —ha efectuado notorias adquisiciones ya es líder tanto en Chile como en Argen- allí—, es un crítico acerbo del TLCAN, el tina y se está expandiendo agresivamen- grueso de sus inversiones externas se te en otros países de la región. Ha obteni- concentra al sur de sus fronteras, alcan- do enormes beneficios al invertir en un zando hasta el lejano Chile. En 2003, país las utilidades obtenidas en el otro, Slim reunió en su enorme mansión de aprovechando la alternancia de los ciclos Veracruz la que probablemente fue la

101 Sônia M. Draibe y Manuel Riesco

primera cumbre del emergente gran bía implementado el programa de CE- empresariado latinoamericano. La cita PAL en nutrición, salud, educación, inse prolongó durante una semana com- dustrialización, etc. Concluyó con un vi- pleta y contó entre sus invitados con los brante alegato a favor de la integración propietarios de casi todos los principa- latinoamericana. Después de mencionar les grupos económicos de la región, a los gigantes del momento, los EE UU, acompañados de sus hijos mayores. La la Unión Soviética y la UE, y enfatizar prensa informó de la reunión, aunque cómo la última había logrado unir el te- no del contenido de sus discusiones y rritorio a pesar de «guerras feroces, que menos todavía de otras actividades más durante los últimos cinco siglos habían privadas, pero no parece probable que estado matándose unos a otros siste- comensales tan selectos se hayan reu- máticamente, y donde cada uno habla nido durante tantos días sólo en plan su propia lengua». Llamó a superar la de diversión —aunque estos tipos no «balcanización, la posición debilitada de son conocidos por abstenerse de pasa- pueblos que tenemos tanto en común tiempos. como los de América Latina, que no ten- drán oportunidad de sobrevivir en el futuro sino es con una unidad económica Intelectuales y artistas más estrecha y, consecuentemente, también en el futuro en la unidad políti- Los intelectuales, tradicionalmente una ca más estrecha, para conformar una rama muy importante de las burocracias nueva comunidad que en treinta años de América Latina, siempre han jugado un va a alcanzar a 600 millones de habitan- importante rol progresista en la formula- tes [aplausos]. Sin embargo, aun en ta- ción de sus estrategias de desarrollo. El les circunstancias vamos a necesitar de apogeo del desarrollismo puede quizás enormes esfuerzos para ocupar un lugar ser fechado el 29 de noviembre de 1971, en el mundo del mañana». Tras cada cuando el presidente Fidel Castro —en aserto, hacía una pausa y buscaba la ese momento de visita en Chile invitado aprobación de Raúl Prebisch, sentado a por su amigo el presidente Salvador su lado. «¿No es verdad Dr. Prebisch? Allende— habló en el nuevo, hermoso e Sí, Sr. Presidente —le respondía una y imponente auditorio circular de CEPAL en otra vez el fundador de CEPAL y princi- Santiago, que albergaba en ese momen- pal fuerza inspiradora del desarrollismo to a uno de los grupos más ilustres de in- latinoamericano—, es verdad» (Castro, telectuales latinoamericanos que se haya 1971). reunido jamás, presididos nada menos que por el propio Raúl Prebisch. El hecho de que la figura más formidable de la política latinoamericana del si- Fidel hizo un discurso formidable, mos- glo XX hubiese venido a rendir examen trando cómo la Cuba revolucionaria ha- ante su intelectual más ilustre, en la sede

102 Nuevos espacios de desarrollo social

de la que fue quizás la mayor creación do en la cooptación de intelectuales lati- institucional en el plano académico, es noamericanos, principalmente sus eco- todo un símbolo de la importancia de nomistas, hacia una visión abstracta del este último para definir la estrategia problema como la promovida por el neo- autónoma de la región durante el perío- liberalismo, que reduce este problema do desarrollista. a la idea de que la apertura siempre resulta beneficiosa a largo plazo. Por otro Sin embargo, debe reconocerse que lado, llevan adelante un juego inteligen- esto no está ocurriendo en la actualidad, te y sutil de establecer redes en estos al menos en lo referente a las estrate- cuadros, y promoverlos mediante una gias de integración. Incluso la CEPAL cadena de poderosas instituciones, en apenas estudia el tema y ciertamente no la cúpula de las cuales se hallan las Ins- impulsa el proceso actualmente como tituciones de Bretton Woods (IBW), pero lo hacía algunas décadas atrás. El proce- donde los bancos centrales «indepen- so de privatización de los intelectuales dientes» y los ministerios de finanzas latinoamericanos durante las últimas que operan de modo notablemente décadas —fenómeno poco estudiado—, autónomo juegan también un papel im- así como la cooptación de las universi- portante. Las universidades también dades y otras instituciones públicas por forman parte de esta red, así como otras parte del pensamiento neoliberal, proba- organizaciones internacionales. blemente han jugado un papel decisivo en esta decadencia. Las IBW —y la compleja red que han construido y encabezan— ciertamente La estrategia de los EE UU de bloquear o pueden adjudicarse mucho crédito por dilatar la integración latinoamericana y este viraje, así como otras agencias es- subordinar las naciones a su hegemonía tadounidenses, como las que apadrina- no sólo sigue grandes esquemas como ron el acuerdo pionero firmado en 1955 TLCAN, ALCA o TLC. Debe subrayarse, entre la Universidad de Chicago y la por ejemplo, que un aspecto no poco Pontificia Universidad Católica de Chile importante de tal estrategia ha consisti- (PUC) 10, como resultado del cual nacie-

10 Wade Gregory, entones un empleado del Departamento de Agricultura en misión en Chile, fue el funcio- nario que elaboró los detalles del acuerdo, que abrió el camino a un flujo permanente de alumnos de agro- nomía y economía de la PUC a Chicago, donde Milton Friedman sería su figura inspiradora. Retirado desde hace muchos años y una persona de convicciones progresistas a lo largo de toda su vida, dice que su propósito era crear una élite intelectual de nuevo tipo —seleccionó la PUC precisamente porque la mayor parte de los vástagos de la clase dirigente agraria tradicional estudiaba allí— que comprendiera la necesidad de introducir cambios en las entonces relaciones de dependencia agraria que predominaban por esos años, las cuales describió en detalle en estudios muy interesantes del mayor latifundio chileno. Nun- ca imaginó que su prole iba a adquirir una influencia tan grande en un proceso que bajo Pinochet ciertamente se desvió bastante de lo que fueron sus intenciones originales.

103 Sônia M. Draibe y Manuel Riesco

ron los «Chicago Boys». Desde los años Su reagrupamiento en el marco de un ochenta, PUC ha venido implementan- sistema moderno de universidades pú- do un curso de uno y dos años 11, donde blicas reconstruido y fortalecido —pro- cuadros gubernamentales de toda Amé- ceso que hoy probablemente requiere rica Latina vienen a estudiar los concep- esfuerzos pioneros similares en cierto tos elementales del modelo neoliberal, modo al acuerdo de 1955 entre las uni- financiados por sus gobiernos, que versidades de Chicago y PUC— parece mantienen sus salarios, y por el BID, y un imperativo en la actualidad. con donaciones de otras instituciones de IBW. Aunque no es el espacio adecuado para tratar el tema in extenso, no puede dejar Sin embargo, el papel poco estudiado de mencionarse entre los grandes im- de las agencias donantes, que asumie- pulsores del proceso de integración lati- ron un protagonismo significativo en el noamericana a sus artistas, como lo de- financiamiento de las actividades inte- muestra la bellísima e inspiradora lectuales latinoamericanas durante los «Canción con todos», verdadero himno años ochenta y noventa, puede haber a la integración de América Latina, que influido en esta reorientación. no es raro escucharlo entonado por los artistas y el público asistente a los pe- Pero la causa principal del declive de queños y grandes eventos musicales del los intelectuales latinoamericanos como continente (Isella y Tejada Gómez, 1996). fuerza motriz del proceso de integración y de otros aspectos del pensamiento desarrollista estratégico debe buscarse Trabajadores asalariados, pobres en el interior de las sociedades latino- urbanos y campesinos americanas mismas, en el rumbo unilateral y a veces extremo seguido por Ningún proceso de integración será exi- la segunda estrategia de desarrollo toso si no es capaz de seducir a aquella adoptada por ellas durante las últimas fuerza social que emerge de modo ma- décadas —especialmente cuando este sivo en las dinámicas urbes de la región: proceso tuvo lugar bajo dictaduras de los nuevos sectores medios asalariados. derecha—. Como se ha sugerido ante- En el actual escenario latinoamericano, riormente, éstos son los principales cau- en su conjunto y especialmente en santes de la privatización y dispersión aquellos países más avanzados en la de la distinguida tradición intelectual transición, cualquier estrategia progre- que impulsó el desarrollismo. sista, y ciertamente la de integración lo

11 El Curso Intensivo de Evaluación Económica de Proyectos Públicos Sociales, CIAPEPP, Facultad de Eco- nomía, Universidad Católica de Chile.

104 Nuevos espacios de desarrollo social

es, debe considerar esta fuerza emer- sión, y requirió para ello de los consejos gente como parte principal del nuevo de Lord Keynes. bloque en el poder que se requiere para ponerla en práctica. De este modo, no es imposible que con la improbable pareja de retratos de Roo- En este aspecto, la situación de América sevelt y Bismarck como telón de fondo, Latina hoy día no se diferencia demasia- América Latina avance hacia su integrado de la que se podía observar en algu- ción auspiciando un nuevo contrato sonas regiones de Europa Occidental en la cial en el cual las políticas sociales re- segunda mitad del siglo XIX. Como en- gionales se constituyan en el cemento tonces, los Estados líderes ya se habían que la solidifique. conformado y su prosperidad imponía a los demás la conformación de espacios Se ha hecho notar anteriormente que el soberanos de dimensiones similares, cambio en las estrategias de desarrollo como condición para recuperar terreno y e integración siguen dos rutas bien dife- alcanzarlos. Por otro lado, la estructura renciadas y complementarias. Ambas social que emergía en el trasfondo había siguen la misma consigna de «cambiar madurado también allí lo suficiente el modelo neoliberal», pero son de natu- como para posibilitar el éxito del intento. raleza muy diferente. Se ha observado Significativamente, había surgido tam- asimismo que el trasfondo económico- bién allí un masivo asalariado moderno, social de una es asombrosamente dis- que tanto entonces como ahora consti- tinto del de la otra y que la diferencia tuía la base principal de tal posibilidad. está dada básicamente por la presencia o ausencia relativa en una u otra de un ¿Cómo seducirlo para que respaldara actor: el campesinado. Más bien, y para un bloque político capaz de hacer reali- ser más precisos, los campesinos y los dad tal estrategia? El Canciller de Hierro cinturones de pobres urbanos que deja- encontró una manera. Quizás los agen- ron de serlo sólo ayer. tes que hoy día impulsan la integración latinoamericana deberían darle una se- La integración latinoamericana debe gunda lectura. considerar a este actor importantísimo —que conforma por lo menos a la mitad Las coaliciones progresistas que emer- de la población si se consideran los in- gen en América Latina han revivido ya migrantes recientes—. Trágicas histo- de modo explícito en sus programas a la rias muestran que es posible agitar sen- otra figura señera tras la conformación timientos separatistas y nacionalistas de tales conglomerados en América: que rápidamente pueden derivar en ten- aquel que un día ofreció un Nuevo Trato dencias xenófobas y autodestructivas a las masas de trabajadores estadouni- incluso entre las masas de asalariados denses afectados por la Gran Depre- urbanos, lo que resulta aún más fácil

105 Sônia M. Draibe y Manuel Riesco

entre los campesinos —la pequeña bur- el caso de las inmensas masas de cam- guesía urbana ha demostrado ser tam- pesinos y pobres urbanos, las medidas bién presa fácil de estos impulsos. regionales de política social parecen indispensables para motivar su apoyo a la La construcción de gigantescos proyec- integración. Por ejemplo, el establecer tos desarrollistas a nivel regional y la garantías de ingresos mínimos resulta simple necesidad de conformar un mer- perfectamente factible desde el punto de cado moderno de dimensiones adecua- vista económico y financiero. das al siglo XXI pueden ser suficientes para entusiasmar al gran empresaria- El notable éxito de Lula en Brasil parece do para que abra las fronteras al comer- demostrarlo. Este gigantesco país es en cio, a las inversiones y la movilidad la- sí mismo una versión reducida de Amé- boral en toda la región. Es posible que rica Latina y contiene en su interior casi los estados mayores de las burocracias todo lo que se encuentra en la región y estatales latinoamericanas con pen- más o menos en las mismas proporcio- samiento estratégico ya estén en cierta nes. Nótese que los programas de trans- medida convencidas de la conveniencia ferencias monetarias de Lula a los pode ceder algunos grados de una sobera- bres han sido un elemento importante nía que hoy por hoy resulta bien poco en el éxito de su primer mandato y que efectiva, a cambio de compartir un esta- estas políticas resultan al final muy ba- tus regional más sobresaliente. ratas. En la región, en su conjunto, es posible argumentar que políticas similares Sin embargo, parece difícil que los asala- asociadas al proceso de integración riados urbanos se entusiasmen con esta pueden incorporar a los campesinos y perspectiva si no se la asocia a señales pobres urbanos en los bloques políticos potentes que tengan relación con sus de- emergentes que se requieren para pro- rechos y con políticas sociales regionales mover el nuevo modelo de Estado de de menor escala12 pero más concretas bienestar desarrollista que puede estar en su beneficio directo. Más todavía, en naciendo en América Latina.

12 Los programas regionales son relativamente pequeños. Por ejemplo, después de 50 años, el presupuesto total de la UE, incluyendo las transferencias sociales, asciende al 1% del PIB regional. En el caso de los proyectos menos desarrollados, tales como el MERCOSUR, el presupuesto de las instituciones y programas regionales asciende actualmente al 0,0025% del PIB regional.

106 ANEXOS

ANEXO 1. PAÍSES LATINOAMERICANOS Y CARIBEÑOS SEGÚN LOS GRUPOS DE TRANSICIÓN DEMOGRÁFICA

TABLA 1. Países latinoamericanos y caribeños según los grupos de transición demográfica elaborados por CELADE 1 Tipo de transición demográfica: Definición CELADE Países

Grupo I. Transición temprana Bolivia y Haití

Países con altos índices de nacimientos y de mortalidad, con un porcentaje moderado de crecimiento del 2,5%. Los países pertenecientes a este grupo tienen una estructura poblacional muy joven y una ratio de alta dependencia.

Grupo II. Transición moderada El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua y Paraguay Países con un alto índice de nacimientos y un nivel moderado de mortalidad. Gracias a este hecho, su índice de crecimiento es aún alto, cerca del 3%. Reducir la mortalidad, especialmente durante el primer año de vida, ha tenido como consecuencia el rejuveneci- miento de la estructura poblacional, lo que también conlleva una ratio de alta dependencia.

Grupo III. En transición total Brasil, Colombia, Costa Rica, Ecuador, México, Panamá, Perú, República Países con un índice moderado de nacimientos y baja o moderada Dominicana, Venezuela y Guyana; mortalidad que determina una tasa moderada de crecimiento de Surinam y Trinidad y Tobago en el alrededor del 2%. Dado que la menor fertilidad es un fenómeno re- Caribe ciente, la edad de la estructura poblacional es relativamente joven aunque el ratio de dependencia ya ha disminuido.

Grupo IV. Transición avanzada Argentina, Chile, Cuba y Uruguay; Bahamas, Barbados, Guadalupe, Países con índices de nacimiento bajos y bajos o moderados índi- Jamaica, Martinica y Puerto Rico, en el ces de mortalidad, que trasladan tasas de crecimiento bajas, apro- Caribe ximadamente de un 1%. Pueden establecerse dos sub-grupos:

• Países que tienen baja fertilidad y mortalidad desde hace mucho tiempo (Argentina, Uruguay y, en menor medida, Cuba) y consecuentemente tienen una estructura poblacional en términos de edad y crecimiento similar a la de los países desarrollados. • Países que aun habiendo obtenido recientemente unas tasas muy bajas de fertilidad y de mortalidad, continúan manteniendo un crecimiento alto dada la relativa juventud de su población.

Fuente: CELADE, 1992; CELADE/BID, 1996, presentado en Riesco (ed.) (2007), Latin America, a New Developmental Welfare State Model in the Making?, UNRISD, Londres, Palgrave Macmillan.

1 Centro Latinoamericano y Caribeño de Demografía (Naciones Unidas). http://www.eclac.cl/celade/default.asp.

109 Anexo1. Países latinoamericanos y caribeños según los grupos de transición demográfica... UNRISD, Empresas trabajadores UNRISD, Londres, Sector privadas de público más de 5 total Sector 2002 (PPP) 2002 ranking Crecimiento PIB dólares internacionales 2002 (% anual) PIB (PPP) PIB per cápita Posición en (Millones, (dólares PIB per cápita 1960-2002 internacionales) por habitante) (175 países) Latin America, a New Developmental Welfare State Model in the Making?, Latin America, a New Developmental Welfare Latin America, a New Developmental Welfare State Model in the Making?, Latin America, a New Developmental Welfare (% anual) 2000-2010 poblacional Crecimiento (%) de la población por año) agricultura (%) de la población ocupada) urbana urbanización (% del total en (PA) granjera, 2000 (% del total Población media de Tasa Población activa Estructura ocupacional no (1960) (2005) (1960-2005) (1970) (1990) formal . 556.203 (100,0%) 1,4 3.921.243 (100,0%) 7.050 73 3,8 . 48,9 76,7 1,1 41,8 23,6 53,1 13,0 40,1 .... 39.293 (7,1%).... 79.926 (14,4%) 2,3 0,9 138.102 (3,5%) 779.478 (19,9%) 4.109 10.262 112 61 3,6 2,6 .... 33,4.... 50,9 69,3 86,5 1,0 0,6 58,2 43,9 20,5 39,3 12,4 10,1 54,2 29,2 12,4 41,7 ...... 18.361 (3,3%) 1,9 34.996 (0,9%) 2.081 145 1,6 ...... 26,2 55,2 1,8 63,2 39,3 ND ND ND ...... 418.623 (75,3%) 1,3 2.968.667 (75,7%) 7.164 73 4,2 ...... 47,4 78,4 1,1 43,3 23,1 52,4 13,2 39,3 Tipos deTipos Población Población y PIB en América Latina el Caribe de acuerdo con los grupos transición demográfica Urbanización y trabajadores asalariados en América Latina el Caribe de acuerdo con los grupos transición demográfica transición (en miles) demográfica demográfica (2005) CELADE, UNDP, ECLAC, Apéndice Tablas 1-2, 3, 4, en Riesco (ed.) (2007), ECLAC, Apéndice Tablas CELADE, UNDP, CELADE, UNDP, ECLAC, Tabla 1-1, anexo, en Riesco (ed.) (2007), ECLAC, Tabla CELADE, UNDP, Tipos de transición Tipos 2. 3. Grupo I. Transición temprana Grupo I. Transición moderada Grupo II. Transición avanzada Transición Grupo IV. Grupo III. Transición total Grupo III. Transición América Latina y el Caribe Total Grupo IV. Transición avanzada Transición Grupo IV. Grupo III. Transición total Grupo III. Transición América Latina y el Caribe Total Grupo I. Transición temprana Grupo I. Transición moderada Grupo II. Transición TABLA Fuente: TABLA ND No Disponible. Fuente: Palgrave Macmillan. Londres, Palgrave Macmillan.

110 Anexo1. Países latinoamericanos y caribeños según los grupos de transición demográfica... /D 10 D UNRISD, Londres, UNRISD, Londres, Palgrave Gasto público social 2000-2001 Latin America, a New Developmental Welfare State Model in the Making?, Latin America, a New Developmental Welfare Latin America, a New Developmental Welfare State Model in the Making?, Latin America, a New Developmental Welfare Índice de Desarrollo Humano (IDH) 2001 Distribución de la renta total (%) países (años) dólares % de PIB presupuesto dólares % de PIB dólares % de PIB dólares % de PIB per cápita público per cápita per cápita per cápita . 686 14,8 55,1 175 4,1 130 2,9 338 6,8 . 65 70,3 89,2 13 47,8 40 23 .... 1.445 20,2 65,1 335 4,7 308 4,3 653 9,2 .... 110.... 41 68,3 74,8 75,8 96,4 13,2 14,7 49,6 47,7 37,2 37,7 20,1 16,6 ...... 132 56,2 68,5 10,1 50,8 39,3 25,0 ...... 618 14,2 54,3 161 3,9 111 2,7 320 7,1 ...... 65 70,3 89,6 12,4 47,5 40,1 24,0 ...... 114 9,8 44,2 51 4,4 25 2,4 22 1,6 Tipos deTipos Posición Esperanza Tipos deTipos Total Educación Salud Seguridad Social transición relativa en el de vida en el adulta de Tasa Pobres Medios Ricos (1 a 4) transición Gasto público social en América Latina y el Caribe de acuerdo con los grupos transición demográfica Desarrollo humano y distribución de renta en América Latina el Caribe acuerdo con los grupos transición demográfica demográfica IDH de 175 nacimiento alfabetización 40% 50% 10% (per cápita) demográfica 1997 % de 1997 1997 1997 ECLAC, Apéndice Tablas 1-6 a 8, en Riesco (ed.) (2007), ECLAC, Apéndice Tablas UNDP, ECLAC, Apéndice Tablas 1-5 y 1-9, en Riesco (ed.) (2007), ECLAC, Apéndice Tablas UNDP, 4. 5. y moderada Grupo III. Transición total Grupo III. Transición avanzada Transición Grupo IV. Total América Latina y el Caribe Total Grupo IV. Transición avanzada Transición Grupo IV. Grupo I. Transición temprana Grupo I. Transición total Grupo III. Transición Grupo II. Transición moderada Grupo II. Transición Grupos I-II. Transición temprana Grupos I-II. Transición Total América Latina y el Caribe Total Macmillan. TABLA Fuente: TABLA Fuente: Palgrave Macmillan.

111

ANEXO 2. ENTREVISTAS REALIZADAS EN EL TRANSCURSO DEL PROYECTO EN SÃO PAULO, MADRID, SANTIAGO, BARCELONA Y ROMA

Tema / Entrevis- Duración Fechas Localidades Entrevistados subtema tadores aprox. Proyecto

Varias São Paulo Helena Monteiro de Oliveira Sônia M. Relaciones 6 hs Assesora Draibe AL-UE Secretaria de Relações Internacionais Progr. Prefeitura Municipal de São Paulo URBAL Paula Monterio, Unión de Helena Monteiro de Oliveira Ciudades Secretaria Adjunta Capitales Secretaria de Desenvolvimento Social Iberoame- Prefeitura Municipal de São Paulo ricanas

04/05/2007 Madrid Mª. Carmen García, directora Sônia M. 3 hs Carmina Aliquete, coordinadora Draibe, Manuel Centro de Servicios Sociales Riesco “Retiro” (C/ José Martínez de Velasco, núm. 22) Junta Municipal del Distrito de Retiro, Ayuntamiento de Madrid

04/05/2007 Madrid D. José María García Molina, idem 3 hs Subdirector General de Voluntariado, Coordinación Territorial y Emergencia Social (Viceconsejería de Familia y Asuntos Sociales de la Comunidad de Madrid) D. Juan Carlos Corrales Guillén, Subdirector General de Personal y Desarrollo Organizativo (Secretaría General Técnica de la Viceconsejería de Servicios Sociales de la Comunidad de Madrid)

Varias Santiago de Miembros Comisiones Reforma Manuel — Chile Educativa y Previsión Riesco

04/07/2007 Rosario (Arg.) María del Huerto Romero Sônia M. 3 hs Sec. Relaciones Internacionales – Draibe Municipalidad de Rosario

12/09/2007 Ayuntamiento Sergi Crespí Martínez Sônia M. 3 hs de L’Hospitalet [email protected] Draibe, de Llobregat Cap de Servei de Participació Manuel i Civisme Riesco Equipo Técnico José Luis Hernández Giménez (asesor) Joseph Castro Borrallo (asesor)

113 Anexo 2. Entrevistas realizadas en el transcurso del proyecto en São Paulo, ...

Tema / Entrevis- Duración Fechas Localidades Entrevistados subtema tadores aprox. Proyecto

12/09/2007 Diputación de Agustí Fernández de Losada idem 2 hs Barcelona i Passols

Neus Gomez Matarán

Dirección Relaciones Internacionales Diputació de Barcelona. C/Córcega, 273, 2º piso

14/09/2007 Roma CeSPI – Centro Studi di Politica idem 3 hs Internazionale

José Luis Rhi Sausi - Director

114 BIBLIOGRAFÍA

ANDERSON, Perry (1974): Lineages of the BARROS, Ricardo Paes de (2006a): «Entre- Absolutist State, Londres, Verso. vista», Revista Veja, 3 de marzo, p. 109.

ASESORÍAS PARA EL DESARROLLO (2002): —(2006b): «Falta una verdadeira estrategia Evaluación de impacto del programa de social», entrevista, IETS [http://www.iets. desarrollo local. IMPULSA Informe Final. inf.br/article.php3?id_article=464].

BANCO MUNDIAL (2000): Attacking Poverty. —(2006c): «Income Inequality in Brazil». Doc World Development Report 2000/01, Ox- de trabajo, versión de circulación restringida. ford University Press-World Bank. BEHRMAN, Jere R., PARKER, Susan W. y —(2002): World Development Indicators Da- TODD, Petra E. (2005): The Longer-Term tabase, World Bank, abril de 2002. Impacts of Mexico’s Oportunidades School www.worldbank.org (disponible en abril Subsidy Program on Educational Attain- de 2004). ment, Cognitive Achievement and Work. En www.iai.wiwi.uni-goettingen.de/spip —(2003): Taller sobre Programas de Transfe- 2005/parker.pdf. rencias Condicionadas (PTCs): Experien- cias Operativas. Informe Final, Quito, Aya- BLACKBURN, Robin (1997): The Making of la Consulting Co. New World Slavery, Londres, Verso.

—(2004): «Urban Population in World Bank BONINO, Maria, KWON, Huck-ju y PEYRE Regions by City Size». World Bank, enero, DUTREY, Alexander (2007): «Capítulo 5», 2004, http://www.worldbank.org/urban/ en Manuel Riesco (ed.), Latin America, a env/population-regions.htm (disponible el New Developmental Welfare State Model 28 de julio de 2006). in the Making?, Londres, Palgrave-Macmi- llan, pp. 217-236. —(2006): Terceira Conferencia Internacional sobre Cash Transfer Benefits, Turquía, BOURGUIGNON, François, FERREIRA, Fran- http://info.worldbank.org/etools/icct06/wel cisco H. G. y LEITE, Phillippe G. (2002): Be- come.asp. yond Oaxaca-Blinder: Accounting for diffe- rences in household income distributions BARAHONA, Manuel, GÜENDEL, L. y CAS- across countries, en http://wbln0018.world- TRO, C. (2007): «Capítulo 8», en Manuel bank.org/LAC/ lacinfoclient.nsf/6f1c77f445 Riesco (ed.), Latin America, a New Develop- edaa6585256746007718fe/6bdf1e43f715655 mental Welfare State Model in the Making?, 785256df2005afa04/$FILE/Brazil%20Inequa- Londres, Palgrave-Macmillan, pp. 327-377. lity%20Report_Backpaper2.pdf.

BARBEITO, Alberto C. y GOLDBERG, Laura BRACHET-MÁRQUEZ, Viviane (2007): «Capí- (2007): «Capítulo 4», en Manuel Riesco tulo 2», en Manuel Riesco (ed.), Latin Ame- (ed.), Latin America, a New Developmental rica, a New Developmental Welfare State Welfare Stae in the Making?, Londres, Pal- Model in the Making?, Londres, Palgrave- grave-Macmillan, pp. 187-216. Macmillan, pp. 117-147.

115 Bibliografía

CALDAS, E., LACZYNSKI, P. y EVANGELISTA, para América Latina (CEPAL), Santiago, A. P. (2002): Participar en Redes Internacio- CEPAL. nais, disponible en: http://www.polis.org. br/publicacoes/dicas/111435.html. CeSPI (2001): Escenarios prospectivos del Mercosur e Implicaciones para la Unión CASTRO, Fidel (1971): Discurso pronunciado Europea, Roma. Disponible en: http:// por el comandante Fidel Castro Ruz, Pri- www.sector3.net/recal/documentos/Mer- mer Secretario del Comité Central del Par- cosur_1_spag.pdf. tido Comunista de Cuba y Primer Ministro del Gobierno Revolucionario, en la sede CeSPI/RECAL (2003): Desarrollo económico de la Comisión Económica para la América local en América Latina. http://www.sec- Latina, en Santiago de Chile, el 29 de no- tor3.net/recal/documentos/Recal_5.pdf. viembre de 1971. http://www.cuba.cu/gobierno/discursos/1971/esp/d291171e.html CHAMBERS, Robert (2005): Participation, (disponible el 10 de abril de 2008). Pluralism and Perceptions of Poverty. Pa- per presentado en la International Confe- CELADE (1996): Impacto de las tendencias rence on the Many Dimensions of Poverty, demográficas sobre los sectores sociales con el patrocinio de International Pover- en América Latina; contribución al dise- ty Centre - United Nations Development ño de políticas y programas. Serie E (45). Programme. Brasilia, 29-31 de agosto de CELADE/BID (Centro Latinoamericano 2005. de Demografía/Banco Interamericano de Desarrollo), Santiago de Chile, CELADE. CIMOLI, Mario, et al. (2005): Las Américas en la Encrucijada. Editado por Jerry Maldona- —(1998): América Latina: proyecciones de do. http://www.policyinnovations.org/ideas/ población, 1970-2050, Boletín demográfi- policy_library/data/01172 (disponible en co, año 31, núm. 62 , CEPAL/CELADE (Co- 2008). misión Económica para América Latina y el Caribe/Centro Latinoamericano y Cari- COHEN, Ernesto (2007): Oportunidades: Lec- beño de Demografía), Santiago, CEPAL. ciones Aprendidas y Desafíos Pendientes, IFHC Working Paper. CENDA (2004): «Propuesta para una Nueva Política de Integración Regional» (Centro — y FRANCO, Rolando (coords.) (2006): de Estudios Nacionales de Desarrollo Al- Transferencias con corresponsabilidad. ternativo), http://cep.cl/CENDA/Proyectos/ Una mirada latinoamericana, México D. F., Minsegpres/Propuesta_Integracion.doc. FLACSO sede México.

—(2006): Reforma Provisional, www.cen- — y VILLATORO, Pablo (2006): «Chile: Puen- dachile.cl (consultado el 10 de marzo de te-Chile Solidario», en Ernesto Cohen y 2008). Rolando Franco (coords.), Transferencias con corresponsabilidad. Una mirada lati- CEPAL (2003): Panorama social de AL 2002. noamericana, México D. F., FLACSO sede Anexo Estadístico, Comisión Económica México.

116 Bibliografía

DAVIS, Benjamin (2003): «Innovative Policy —(1998): MERCOSUR: La Temática Social de Instruments and Evaluation in Rural and la Integración desde la Perspectiva Institu- Agricultural Development in Latin America cional. CEFIR. http://www.cefir.org.uy/ and the Caribbean», en FAO, Current and docs/dt17/08draibe.htm (disponible el Emerging Issues for Economic Analysis 16/6/2006). and Policy Research, Capítulo 3. Disponi- ble en http://www.fao.org/docrep/006/ —(2004): «Virtudes y Límites de la Coopera- ción Descentralizada en Pro de la Cohe- Y4940E/y4940e0f.htm. sión Social y de la Lucha contra la Pobreza: Reflexiones y Recomendaciones», en V. M. DE LA BRIERE, Benedicte y RAWLINGS, Lau- Godínez Zúñiga y M. H. Romero, Tejiendo ra (2006): Examining Conditional Cash Lazos entre Territorios. La cooperación Transfer Programs: A Role for Increased descentralizada local Unión Europea- Social Inclusion?, World Bank Institute, América Latina. URB-AL, Diputación de Social Safety Neo Primer Series. Barcelona, Municipalidad Valparaíso, Valparaíso. DI PIETRO PAOLO, L. J. (2003): La dimensión social del MERCOSUR: Recorrido institucio- —(2005): «Cooperación descentralizada y re- nal y perspectivas, INTAL–BID. http://www. ducción de la pobreza», Anuário de la Coo- iadb.org/intal/ (disponible el 16/5/2006). peración Descentralizada, Montevideo, OCD, pp. 120-147. DÍAZ VÁZQUEZ, Julio A. y CARRANZA, Julio (2007): «Chapter 7», en Manuel Riesco —(2006a): «Brasil: Bolsa-Escola y Bolsa-Fa- (ed.), Latin America, a New Developmental milia», en Ernesto Cohen y Rolando Franco Welfare State Model in the Making?, Lon- (coordinadores), Transferencias con co- dres, Palgrave-Macmillan, pp. 282-323. rresponsabilidad. Una mirada latinoamericana, cap. III, México D. F., FLACSO sede DORNBUSCH, R. y SEBASTIAN, E. (eds.) México, pp. 138-176. (1991): The Macroeconomics of Populism —(2006b): «Concepções, estrategias e meca- in Latin America. National Bureau of Eco- nismos operacionais de programas de nomic Research Conference Report, Cam- transferências condicionadas (PTCs) para bridge, MA, NBER. o combate à pobreza. Programa Oportuni- dades (México), Programas Puente/Chile DRAIBE, Sônia M. (1994): «Neoliberalismo y Solidário (Chile). Projeto Assessoria al Ca- políticas sociales: reflexiones a partir de dastramento, Planejamento e Avaliação las experiencias latinoamericanas», De- dos Programas de Transferência de Renda sarrollo Económico, 34: 181-196. no Município de San Paulo», Convenio PMSP/SMDS y UNICAMP/FECAMP/NEPP. —(1995): América Latina: O Sistema de Pro- teção Social na Década da Crise e das Re- —(2007a): Bolsa Familia: Estrategias de reformas, Cadernos de Pesquisa no 30, duçao da pobreza e PCTs no Brasil. IFHC NEPP/UNICAMP. Working Paper.

117 Bibliografía

—(2007b): «Capítulo 6», en Manuel Riesco FAZIO, Hugo (2000): La Transnacionalización (ed.), Latin America, a New Developmental de la Economía Chilena: Mapa de la Extre- Welfare State Model in the Making?, Lon- ma Riqueza en el Año 2000, Santiago, dres, Palgrave-Macmillan, pp. 239-281. LOM Ediciones.

— y Riesco, Manuel (2007): «Capítulo 1», en FERNÁNDEZ, Agustín (2004): «Reflexiones Manuel Riesco (ed.), Latin America, a New sobre la Cooperación Descentralizada en- Developmental Welfare State in the Ma- tre gobiernos locales de la Unión Europea y América Latina», en V. M. Godínez Zúñi- king?, Londres, Palgrave-Macmillan. ga y M. H. Romero, Tejiendo Lazos entre Territorios. La cooperación descentraliza- — y — (2007): «Introduction», en Manuel da local Unión Europea-América Latina. Riesco (ed.), Latin America, a New Deve- URB-AL, Diputación de Barcelona, Munici- lopmental Welfare State in the Making?, palidad Valparaíso, Valparaíso. Londres, Palgrave-Macmillan. FERRANTI, David y SEDLACEK, Guilherme DUBOIS, J.-L.; MAHIEU, F.-R. y POUSSARD, A. (2001): Brazil: An Assessment of the Bolsa (2005): La durabilité sociale comme com- Escola Programs, World Bank Report posante du developpement humain dura- 20208-BR, Washington. ble. http://mapage.noos.fr/RVD/soutenabi- lisoc1.htm. FISZBEIN, Ariel (2005): «Beyond truncated welfare states: Quo Vadis Latin America», ECLAC (2002): Statistical Yearbook, Econo- Mimeo, Washington DC. mic Commission for Latin America and the Caribbean, Santiago, ECLAC (Economic —(2006) What Have We Learned About the Commission for Latin America and the Ca- Impacts of CCTs? III International Confe- ribbean). rence on Conditional Cash Transfers.

ERMIDA URIARTE, O. (2000): La ciudadanía FRANCO, A. (2004): Localização e revolução do local, Carta DLIS 54, 19/2/2004. laboral en el MERCOSUR. CINTERFOR. Disponible en http://www.ilo.org/public/ FRENCH-DAVIS, Ricardo (2002): Economic spanish/región/ampro/cinterfor/publ/sala/ Reforms in Chile from Dictatorship to De- ermida/ciud_lab/index.htm#Introducción mocracy, Michigan, Michigan University (disponible el 8/6/2007). Press.

—(2007): The Social Dimension of Mercosur, — et al. (2007): Perspectivas económicas International Labour Organization, ILO. para el Chile del bicentenario, editado por Hernán Frigolett, Santiago, Centro de Es- ESTIVILL, J. (2003): Panorama de la lucha tudios del Desarrollo, CED. contra la exclusión social. Conceptos y estrategias, Ginebra, Oficina Internacional — y DEVLIN, Robert (1998): Towards an Eva- del Trabajo. luation of Regional Integration in Latin

118 Bibliografía

America in the 1990s. Working paper, Insti- INP-CENDA (2004): Chile: Proyección Previ- tuto para la integración de América Latina sional de la Población Afiliada y Cotizante y el Caribe, INTAL, Banco Interamericano a las AFP. Estudios, Instituto de Normaliza- de Desarrollo, BID. ción Previsional-CENDA, Santiago, RM, http://cep.cl/Cenda/Proyectos/INP/INP.htm, GLASSMANN, Amanda, GAARDER, Maria y disponible en marzo de 2008. TODD, Jessica (2006): «Demand-side in- centives for better health for the poor: con- —(2005): Factibilidad de una pensión básica ditional cash transfer programs in Latin universal, Santiago, Instituto de Normali- America and the Caribbean», IADB Econo- zación Previsional. mic and Sector Study series, RE2-06-033, Washington, IADB, disponible en www. INTAL (2008): Intrumentos Básicos de Inte- iadb.org/publications. gración, Cronología. http://www.iadb.org/ GODÍNEZ, Víctor (2007): Cohesión social y intal/cronologia.asp?idioma=esp&cid=237 Cooperación descentralizada. La experien- &aid=1311 (disponible el 26 de marzo de cia europeo-latinoamericana, Barcelona, 2008). Diputación de Barcelona. JOCELYN-HOLT, Alfredo (1999): La Indepen- GOLDMAN-SACHS (2003): Dreaming With dencia de Chile, Santiago, Planeta. BRICs. The Path to 2050. Global Economics Paper, 99. Economic Research from the GS JORGENSEN, Steen Lau y VAN DOMELEN, Financial Workbench, Goldman-Sachs. Julie (2000): «Helping the Poor Manage Risk Better: The Role of Social Funds», en HOBSBAWM, Eric (1995): The Age of Extre- Nora Lusting, Shielding the Poor: Social mes, Maine, Abacus. Protection in the Developing World, Was- hington, Brookings Institution/Inter-Ameri- HOLZMANN, Robert y JORGENSEN, Steen can Development Bank. (2000): «Social Risk Management: A new conceptual framework for Social Protec- LACZYNSKI, P. (2000): O Programa Integrado tion, and beyond», World Bank, retrieved de Inclusão Social, disponible en on Nov. 21, 2006 http://www.polis.org.br/publicacoes/dicas/231258.html. —(2003): «Manejo Social del Riesgo: Un nuevo marco conceptual para la Protec- ción Social y más allá», Rev. Fac. Nac. Sa- LAVINAS, Lena (2002): «Pobreza e exclusão: lud Pública, 21(1): 73-106. traduções regionais de duas categorias da prática», Econômica, v. 4, 1: 25-59. ILLANES, María Angélica y RIESCO, Manuel (2007): «Capítulo 9», en Manuel Riesco LIPSCHUTZ, Alejandro (1955): «El Problema (ed.), Latin America, a New Developmental Racial en la Conquista de América y el Welfare State Model in the Making?, Lon- Mestizaje», en J. Cademártori (1972), La dres, Palgrave-Macmillan, pp. 378-424. Economía Chilena, Santiago, Cormorán.

119 Bibliografía

MDS (2007): «Primeiros Resultados da Sociales 12, Programa MOST, París, Análise de Linha de Base da Pesquisa de UNESCO. Impacto do Programa Bolsa Familia», SAGI/MDS, Brasilia, disponible en http:// PINHEIRO GUIMARÃES, Samuel (2007): www.mds.gov.br/institucional/secreta- «El mundo multipolar y la integración rias/secretaria-de-avaliacao-e-gestao-da- sudamericana», Centro de Estudios Na- informacao-sagi/pesquisas. cionales de Desarrollo Alternativo, CEN- DA, Santiago-Chile. www.cendachile.cl/ MERCOSUR (2003): Declaración de la XXIV pinheiro_Integracion (disponible el 14 de Reunión del MERCOSUR de 18 de junio marzo de 2008). 2003. Asunción. Em Secretartia Permanen- te SELA. Gobernabilidad democrática y PODESTÁ, B. (1996): «MERCOSUR: Los pri- desarrollo humano en ALC. Edición 67, meros pasos del Foro», Gestión, 6 de junio enero-junio 2003. http://www.sela.org/pu- de 1996, Lima. blic_html/AA2K3/ESP/cap/N67/cap67- 11.htm (disponible el16/5/2006). PRATS CATALÁ, J. (1996): «Alternativas Ins- titucionales para la Integración Económi- —(2008): Sistema de información MERCO- ca», en J. Prats Catalá (org.), Gobernabili- SUR. http://www.mercosur.int/ (disponible dad y libre cambio en el Mediterráneo: una 3 de abril de 2008). perspectiva institucional, Barcelona, Edito- rial Tirant Lo Blanch, pp. 322-395. MINEDUCC (2007): Educación y Mercosur (Ministerio de Educación y Cultura de la PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA DE CHILE República del Uruguay), núm. 8. (2007): Consejo Asesor Presidencial para la Calidad de la Educación, http://www. MINISTERIO DE EDUCACIÓN DEL URU- GUAY (2007): «Educación y Mercosur», consejoeducacion.cl/ (disponible 2008). Educación y Mercosur (Ministerio de Edu- cación y Cultura del Uruguay), núm. 8. —(2008): Reforma previsional. www.refor- maprevisional.cl (disponible 2008). MKANDAWIRE (2001): Thandika. Social Po- licy in a Development Context, Ginebra, PT (Partido dos Trabalhadores) (2003): «Pro- UNRISD. grama de Governo», Partido dos Trabalha- dores. www.pt.org.br (disponible el 20 de NARAYAN, Deepa, CHAMBERS, Robert, enero de 2003). SHAH, Meera Kaul y PETESCH, Patti (2000): Voices of the Poor: Crying Out for PUTNAM, R. (1973): The beliefs of politicians: Change, Nueva York, World Bank-Oxford ideology, conflict, and democracy in Britain University Press. and Italy, New Haven, Yale University Press.

PALMA, Julieta y URZÚA, Raúl (2005): «Polí- —(1993): Making democracy work: civic tra- ticas contra la pobreza y ciudadanía social: dition in modern Italy, Princeton, NJ: Prin- el caso de Chile Solidario», Serie Políticas ceton University Press.

120 Bibliografía

RACZYNSKI, Dagmar (2007): Sistema Chile in education?, Montreal, UNESCO Institute Solidario y la Política de Protección Social for Statistics. de Chile. Lecciones del Pasado y Agenda para el Futuro, IFHC, Working paper. RIESCO, Manuel (2007): Derrumbe de un Mito. Chile reforma sus sistemas privatiza- — y SERRANO, C. (eds.) (2001): Descentrali- dos de educación y previsión, Santiago, zación. Nudos Críticos, CIEPLAN, Santia- CENDA. go, Chile. —(ed.) (2007): Latin America, a new develop- — y — (2004): Programas de superación de mental welfare state model in the mala pobreza y capital social. Evidencias y king?, United Nations Researchs Institute aprendizajes de la experiencia en Chile, for Social Development (UNNRISD), Lon- CEPAL. dres, Palgrave Macmillan.

RAWLINGS, Laura B. y RUBIO, Gloria M. ROMERO, María del Huerto (2004): «Una (2003): Evaluación del impacto de los pro- Aproximación Contextual y Conceptual a gramas de transferencias condicionadas la Cooperación Descentralizada», en V. M. en efectivo, Secretaría de Desarrollo So- Godínez Zúñiga y M. H. Romero, Tejiendo cial, Serie Cuadernos de Desarrollo Huma- Lazos entre Territorios. La cooperación no, núm. 10, México, SEDESOL. descentralizada local Unión Europea-Amé- rica Latina, URB-AL, Diputación de Barcelo- RECAL (2004): Hacia la III Cumbre Unión na, Municipalidad Valparaíso, Valparaíso. Europea – América Latina y el Caribe. Balan- ces y Perspectivas, Doc. de trabajo, Ma- RUZ, Miguel Ángel y PALMA, Julieta (2005): drid, RECAL. Disponible en http://www. «Análisis del proceso de elaboración e im- sector3.net/recal/documentos/RECAL% plementación del Sistema Chile Solida- 20Nº%2010_2004.pdf. rio». Programa Participación, Ciudadanía y Políticas Públicas. Universidad de Chile, RECAL/CeSPI (2002): De la desigualdad a la Instituto de Asuntos Públicos, Departa- incusión social. Reflexiones y Propuestas mento de Políticas Públicas, Santiago. para la Asociación Euro-Latinomericana y http://ww.ciudadania.uchile.cl/docs/infor- Caribeña. Disponible en http://www.sec- mechilesolidario.pdf. tor3.net/recal/documentos/Recal_5.pdf. SAGASTI, Francisco, PRADA, Fernando y REDDY, Sanjay (1998): Social funds in deve- BAZÁN, Mario (2007): «Capítulo 3», en Ma- loping countries: recent experiences and nuel Riesco (ed.), Latin America, a New lessons, UNICEF Staff Working Papers Developmental Welfare State Model in the Evaluation, Policy and Planning Series Making?, Londres, Palgrave-Macmillan, Number EPP-EVL-98-002. pp. 148-184.

REIMERS, F., DESHANO DA SILVA, Carol y SCHWARTZMAN, Simon (2005): Education- TREVINO, Ernesto (2006): Where is the oriented social programs in Brazil: the im- «education» in conditional cash transfers pact of Bolsa Escola, paper, IETS-Instituto

121 Bibliografía

de Estudios do Trabajo e da Sociedade, SOJO, Ana (2003): «Vulnerabilidad social, Río de Janeiro, IETS. aseguramiento y diversificación de riesgos en América Latina y el Caribe», Revis- —(2006): Redução da desigualdade, da po- ta de la CEPAL, núm. 80, agosto. breza, e los programas de transferência de renda, IETS–Instituto de Estudios do Tra- —(2004): «Vulnerabilidad social y políticas bajo e da Sociedade, Río de Janeiro, IETS. públicas». Serie Estudios y perspectivas, núm. 14, Sede Subregional de la CEPAL en SERRANO, Claudia (2005): «Familia como México. unidad de intervención de políticas sociales-Notas sobre el Programa Puente-Chile SULEIMAN, Ezra (2003): The Dismantling of Solidario», Paper presentado en la Reu- Democratic Status, Princeton, Princeton nión de Expertos «Políticas hacia las fami- University Press. lias, protección e inclusión sociales», CEPAL, 28 y 29 de junio 2005. SZÉKELY, Miquel (2001): «Portrait of the Poor», en Orazio Attanasio y Miquel Székely SHADY, Norbert (2006): Programas de trans- (eds.), Portrait of the Poor: An Assets-Based ferencia en efectivo condicionadas: repaso Approach, Washington, Johns Hopkins Uni- de la información disponible. Tercera con- versity Press (for the Inter-American Deve- ferencia internacional sobre transferencias lopment Bank). en efectivo condicionadas. Estambul, Tur- quía, 26 al 30 de junio de 2006. Disponible THE ECONOMIST (2002): «The meaning of en http://web.worldbank.org/WBSITE/EX- Lula», The Economist, 3 de octubre de TERNAL/WBI/WBIPROGRAMS/SPLP/0,con 2002. tentMDK:20892674~pagePK:64156158~piP K:64152884~theSitePK:461654,00.html? THERBORN, Göran (1995): European Moder- SIRI, Gabriel (2003): Empleo y Fondos de In- nity and Beyond. The Trajectory of Euro- versión Social en América Latina, Lima, pean Societies, 1945-2000, Londres, Sage. OIT/Oficina Subregional de los Países An- dinos. — (ed.) (1999): Globalizations and Moderni- ties, Estocolmo, FRN. SOARES, S. S., OSÓRIO, R. G., SOARES, F. V., SOUSA, M. M. y ZEPEDA, E. M. (2007): TONELLOTTO, G. (2003): La pobreza urbana «Conditional Cash Transfers in Brazil, Chi- en el contexto de las Metas del Milenio, le and México: Impacts upon Inequality», disponible en http://www.ppu.cl/informey- Working Paper núm. 35, International Po- publica/graziano1.pdf. verty Centre, Brasilia. TOWNSEND, Peter (2005): The many dimen- — y ZEPEDA, Eduardo (2007): «Can all Cash sions of poverty. Conference paper Semi- Transfers Reduce Inequality?», One Pager, nário International Poverty and Human núm. 36, mayo de 2007, Brasilia, Interna- Rights, Brasilia, International Poverty Cen- tional Poverty Centre-IPC. ter, PNUD.

122 Bibliografía

UNDP (2002a): Human Development Report, pacts on Inequality and Poverty», Working United Nations Development Program. Paper, International Poverty Center, Uni- ted Nations Development Programme, —(2002b): Social Protection in an Insecure Brasilia, PNUD. Area: A South-South Exchange on Alterna- tive Social Policies Responses to Globali- —, PÉREZ RIBAS, Rafael y GUERREIRO zation. Final Report. Inter-Regional Works- OSÓRIO, Rafael (2007): Avaliando o Im- hop, Santiago, Chile, mayo 14-17, 2002. pacto do Programa Bolsa Familia: una www.cep.cl/sw2002. Comparação con Programas de Transfe- rência Condicionada de Renda de Otros UNFPA-ONU (2005): Relatório sobre a Situa- Países, Brasilia, PNUD/IPC, disponible en ção da População Mundial 2005, Nueva http://www.undp-povertycentre. org/pub/ York. port/IPCEvaluationNote1.pdf.

UNRISD (2003): Late Industrializers and the VILLATORO, Pablo (2005): Estrategias y pro- Development of the Welfare State, Gine- gramas de reducción de la pobreza en Amé- bra, UNRISD. rica Latina y el Caribe. Políticas económicas y sociales en la integración, Caracas, Siste- —(2005): The «Pay Your Taxes» Debate!, Gi- ma Económico Latinoamericano, SELA. nebra, http://www.corporate- accountabi- lity.org/docs/UNRISD_taxes-Chile_Ries- WILLIAMSON, J. (2002): Did the Washington co.pdf. Disponible en septiembre de Consensus Fail?, Washington D.C., Institu- 2005. te for International Economics’, Outline of remarks at the Center for Strategic and In- —(2007): Latin America, A New Develop- ternational Studies, Nov. 6, 2002, disponi- mental Welfare State Model in the Ma- ble en http://www.iie.con/publications/pa- king?, Manuel Riesco (ed.), Londres, Pal- pers/ williamson1102.htm, 2002. grave-Macmillan. WOOLCOCK, Michael (2001): Social Capital URB-AL. Rede 10 (2004): Documento de in Theory and Practice: Reducing Poverty Base. Rede 10. Luta contra a Pobreza urba- by Building Partnerships between States, na. Programa URB-A en www.urbal10. Markets and Civil Society. http://digital-li- sp.gov.br. brary.unesco.org/shs/most/gsdl/cgi-bin/library?e=d-000-00—-0most—00-0-0— VERAS SOARES, F., SOARES, Serguei, ME- 0prompt-10—-4——dd4—0-1l—1-en-50—- DEIROS, Marcelo y OSÓRIO, R. (2006): 20-about—-00031-001-0-0utfZz-8- «Cash Transfer Programme in Brazil: Im- 00&a=q&q=137SE&h=dsr&ifl=1.

123

PRESENTACIÓN La Fundación Carolina se constituye en octubre del año 2000 como una institución para la promoción de las relaciones culturales y la cooperación en materia educativa y científica entre España y los países de la Comunidad Iberoamericana de Naciones, así como con otros países con especiales vínculos históricos, culturales o geográficos. Por su naturaleza, mandato y funciones la Fundación Carolina es una institución única en el sistema español de cooperación al desarrollo, así como en el marco de la Comunidad Iberoamericana de Naciones.

ACTIVIDADES Programa de Formación

Tiene como objeto facilitar la ampliación de estudios en España de titulados universita- rios, profesores, investigadores profesionales iberoamericanos, a través de tres modalidades de becas: – Postgrado – Doctorado y Estancias Cortas – Formación Permanente Se convocan anualmente alrededor de 1.500 becas y ayudas.

Programa de Investigación Se realiza a través del Centro de Estudios para América Latina y la Cooperación Interna- cional (CeALCI) mediante investigaciones directas, una convocatoria anual de Ayudas a la Investigación y el desarrollo de líneas de investigación concertadas con diferentes centros europeos y latinoamericanos. El Programa se articula en torno a cuatro grandes temas: estudios sobre América Latina, relaciones económicas internacionales, políticas públicas y calidad de la ayuda al desarrollo.

Programa Internacional de Visitantes Se dirige a personas y grupos relevantes y con proyección de futuro en sus respectivos países con el fin de conocer la realidad española y establecer contactos con personalida- des e instituciones españolas de su ámbito de interés. Existen programas específicos como Becas Líder, Líderes Hispanos de Estados Unidos, Jóvenes Políticos Iberoamerica- nos o Mujeres Líderes Iberoamericanas.

Programa de Responsabilidad Social de las Empresas Su objetivo es sensibilizar sobre la importancia de establecer mecanismos de concerta- ción en los modelos de gestión e incorporar perspectivas de justicia, igualdad y solidaridad, para contribuir a un desarrollo sostenible desde el punto de vista económico, social y medioambiental. PUBLICACIONES La Fundación Carolina, a través de su Centro de Estudios para América Latina y la Coo- peración Internacional (CeALCI), ha iniciado una serie de publicaciones que reflejan las nuevas orientaciones del centro y sus actividades. La Fundación pretende así servir de plataforma de difusión de libros que respondan a los criterios de excelencia y relevancia que definen las actuaciones del CeALCI.

Libros Los libros son compilaciones de trabajos o monografías, tanto aquellas que hayan sido elaboradas con apoyo de la Fundación como aquellas otras que por su interés y concurrencia con sus objetivos así se decida. Los criterios de calidad científica de los materiales y de su coincidencia con las prioridades del Centro son por tanto los que determinan la aceptación de los proyectos. El primer título de esta colección es “Las Cumbres Ibero- americanas (1991-2005). Logros y desafíos”. La obra, elaborada por especialistas espa- ñoles e iberoamericanos bajo la coordinación del profesor Celestino del Arenal, recoge la historia, los logros y el futuro de las Cumbres, y ha sido editada en coedición con Siglo XXI de España.

Documentos de Trabajo Bajo la denominación Documentos de Trabajo se publican los informes finales de los proyectos de investigación así como otros trabajos científicos y/o académicos que se propongan y se consideren que tienen la suficiente calidad e interés para los objetivos del Centro. Con un formato ligero y con carácter divulgativo, son el instrumento que sirve para di- fundir las investigaciones realizadas y promovidas por el CeALCI, específicamente las propias investigaciones y las resultantes de las ayudas a la investigación. Además, pueden ser publicados como Documentos de Trabajo todos aquellos estudios que reúnan unos requisitos de calidad establecidos y un formato determinado, previa aceptación por el Consejo de Redacción.

Avances de Investigación (Edición electrónica) Se editan en formato pdf, para su distribución electrónica y su acceso libre desde las páginas web, aquellos Avances de Investigación que, a juicio del centro y con el visto bueno del investigador, se considera oportuno con el fin de presentar algunos de los resultados iniciales de las investigaciones para su conocimiento por la comunidad científi- ca, de tal forma que el autor o autores puedan tener reacciones y comentarios a sus trabajos. Estos Avances permiten también al CeALCI conocer los logros y dificultades en los proyectos de investigación y modificar o reorientar, si fuera necesario, sus objetivos. En principio se consideran susceptibles de edición electrónica en este formato aquellos avances de investigación de proyectos que hayan sido objeto de financiación a través de la Convocatoria de Ayudas a la Investigación, Becas de Estancias Cortas o informes realizados por encargo directo.