Rozwój Regionalny I Polityka Regionalna Nr 28

Instytut Geografii Społeczno-Ekonomicznej i Gospodarki Przestrzennej Uniwersytetu im. Adama Mickiewicza w Poznaniu

Rozwój Regionalny i Polityka Regionalna (dawniej Biuletyn Instytutu Geografii Społeczno-Ekonomicznej i Gospodarki Przestrzennej Uniwersytetu im. Adama Mickiewicza w Poznaniu. Seria Rozwój Regionalny i Polityka Regionalna) nr 28

Bogucki Wydawnictwo Naukowe Poznań 2014 Redaktor naczelny: Paweł Churski (UAM)

Rada Redakcyjna: Tadeusz Stryjakiewicz (UAM) – przewodniczący, Teresa Czyż (UAM), Anna Geppert (Université Paris – Sorbonne, Paryż), Tomasz Kaczmarek (UAM), Pavol Korec (Univerzita Koménskeho v Bratislavie), Andrzej Mizgajski (UAM), Peter Nijkamp (Vrije Universiteit (VU) University Amsterdam), Jerzy Parysek (UAM), Waldemar Ratajczak (UAM), Natalia Mikhailovna Sysoyeva (Rosyjska Akademia Nauk, Irkuck)

Rada Programowa: Tadeusz Stryjakiewicz (UAM), Mirosława Czerny (UW), Marek Degórski (IGiPZ PAN), Marek Dutkowski (US), Wanda Maria Gaczek (UE Poznań), Jacek Guliński (UAM/MNiSW), Bogdan Kawałko (UMWL), Ewa Małuszyńska (UE Poznań), Tadeusz Markowski (UŁ), Grzegorz Potrzebowski (UMWW), Jacek Szlachta (SGH), Lucyna Wojtasiewicz (UE Poznań)

Sekretarz redakcji: Monika Wieczorek (UAM)

Adres redakcji: Rozwój Regionalny i Polityka Regionalna ul. Dzięgielowa 27, 61-680 Poznań tel.: 61 829 61 35, fax: 61 829 61 27 e-mail: [email protected]

Strona interentowa czasopisma: www.rr.amu.edu.pl

ISSN 2353-1428

Bogucki Wydawnictwo Naukowe ul. Górna Wilda 90, 61-576 Poznań tel. 61 8336580 e-mail: [email protected] www.bogucki.com.pl

Druk: Uni-druk ul. Przemysłowa 13, 62-030 Luboń Spis treści

Paweł Churski Wprowadzenie ...... 5 Michał Dolata Współczesne problemy rozwojowe Niemiec Wschodnich – perspektywa regionalna ...... 9 Bartosz Wojtyra Strefy aktywności gospodarczej w teoriach rozwoju lokalnego . . . . . 25 Agnieszka Piotrowska-Piątek Szkoły wyższe jako czynnik rozwoju regionalnego ...... 37 Adam Radzimski Regionalne zróżnicowanie polityki mieszkaniowej. Przykład programu „Rodzina na swoim” ...... 51 Barbara Maćkiewicz, Paweł Motek Wyłączenia gruntów rolnych z produkcji rolnej a dochody gmin z podatku od nieruchomości ...... 69 Dawid Bała Zróżnicowanie przestrzenne absorpcji środków UE przez grupy producenckie w województwie wielkopolskim ...... 79 Tomasz Groszkowski Znaczenie działania „Tworzenie i rozwój mikroprzedsiębiorstw” – PROW 2007–2013 dla rozwoju pozarolniczej działalności gospodarczej na obszarach wiejskich ...... 89 Jan Wojciechowski Aktywność i skuteczność beneficjentów w ramach wdrażania lokalnej strategii rozwoju przez Lokalną Grupę Działania w Polsce na przykładzie Stowarzyszenia LGD Puszcza Notecka ...... 99 Sylwia Górniak Aktywność i skuteczność gmin powiatu konińskiego w pozyskiwaniu środków z Wielkopolskiego Regionalnego Programu Operacyjnego w latach 2007–2013 na realizację zadań własnych samorządu lokalnego . 115 Bartosz Siarka Zróżnicowanie stopnia wykorzystania środków funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności w realizacji zadań własnych gmin powiatu żnińskiego w latach 2004–2013 ...... 131

Wprowadzenie

Przedstawiamy Państwu dwudziesty ósmy numer naszego czasopisma „Rozwój Regionalny i Polityka Regionalna” przygotowany przez Instytut Geografii Spo- łeczno-Ekonomicznej i Gospodarki Przestrzennej Uniwersytetu im. Adama Mic- kiewicza w Poznaniu. Biuletyn został zapoczątkowany w ramach realizacji projektu Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej: „Wspieranie kształcenia kadr dla potrzeb rozwoju regionalnego na kierunku gospodarka przestrzenna w specjalnościach zamawianych u Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego”, któ- rego wykonawcą był nasz Instytut. Po zakończeniu projektu staraniem dyrekcji Instytutu oraz przy wsparciu środków finansowych Wydziału Nauk Geograficz- nych i Geologicznych Uniwersytetu im. Adama Mickiewicza w Poznaniu podjęto skuteczną próbę kontynuacji tego wydawnictwa. Należy podkreślić, że biuletyn znajduje się na liście B czasopism punktowanych Ministerstwa Nauki i Szkol- nictwa Wyższego. W ramach współpracy międzyuczelnianej trafia do bibliotek wszystkich ośrodków akademickich w Polsce. Jest również rozsyłany do wszystkich urzędów marszałkowskich. Niniejszy tom biuletynu jest przygotowany w konwencji Varia. W jego strukturze wewnętrznej można wyróżnić dwie zasadnicze części. W pierwszej zebrano opracowania odnoszące się do różnych wymiarów procesów rozwojowych zacho- dzących na poziomie lokalnym i regionalnym. Druga część zawiera zbiór analiz dotyczących absorpcji środków europejskich i jej konsekwencji dla rozwoju spo- łeczno-gospodarczego. Tom rozpoczyna artykuł autorstwa Michała Dolaty pt. „Współczesne problemy rozwojowe Niemiec Wschodnich – perspektywa regionalna”, w którym autor podejmuje próbę określenia i charakterystyki najważniej- szych współczesnych społeczno-gospodarczych problemów rozwojowych wystę- pujących w Niemczech Wschodnich. W opracowaniu przestrzenny zakres analizy obejmuje obszar byłej Niemieckiej Republiki Demokratycznej, określany w oficjalnej nomenklaturze niemieckojęzycznej mianem nowych krajów związkowych (niem.: Neue Bundesländer). Jak stwierdza autor, od ponownego zjednoczenia Nie- miec w 1990 r. obszar ten jest areną ciągłej transformacyji, która ze względu na swoją intensywność i skalę nie ma precedensu w całej Europie Środkowo-Wschod- niej. W tym bardzo interesującym tekście dokonano analizy problemów rozwojowych Niemiec Wschodnich z perspektywy regionalnej. Jej celem jest wskazanie na przestrzenne zróżnicowanie natężenia zarówno pozytywnych, jak i negatywnych następstw procesów transformacyjnych w wybranych regionach. Przedmio- tem szczególnego zainteresowania autora jest sytuacja na rynku pracy, tendencje demograficzne oraz przekształcenia struktur miejskich, w tym procesy kurczenia się miast i zjawiska metropolizacji przestrzeni. W drugim artykule pt. „Strefy ak- tywności gospodarczej w teoriach rozwoju lokalnego” Bartosz Wojtyra dokonuje identyfikacji miejsca lokalnych stref aktywności gospodarczej w teoriach rozwoju 6 Wprowadzenie lokalnego. W tym celu autor przeprowadza studia literaturowe funkcjonowania obszarów, na których wspierana jest przedsiębiorczość, próbując ustalić teore- tyczną zasadność i celowość tworzenia stref aktywności gospodarczej. Korzysta- jąc ze zgromadzonego materiału, autor podejmuje również próbę sformułowania definicji stref aktywności gospodarczej i odniesienia jej do pojęcia specjalnej strefy ekonomicznej, wskazując na zasadnicze różnice między ich funkcjonowaniem. Kolejne opracowanie przygotowane przez Agnieszkę Piotrowską-Piątek pt. „Szko- ły wyższe jako czynnik rozwoju regionalnego”, zawiera analizę szkolnictwa wyż- szego jako czynnika rozwoju regionalnego. Autorka na tle syntetycznych rozwa- żań dotyczących istoty i mechanizmów rozwoju regionalnego omawia rolę uczelni polegającą na kreowaniu miękkich czynników rozwoju regionalnego. Po- nadto, wskazując na mnogość ról, jakie pełnią szkoły wyższe, szczególną uwagę zwraca na rozwój infrastrukturalny uczelni jako przejaw włączania się szkół wyż- szych w procesy uzupełniania braków infrastrukturalnych poszczególnych teryto- riów. Adam Radzimski w artykule pt. „Regionalne zróżnicowanie polityki mieszkaniowej. Przykład programu «Rodzina na swoim»” próbuje udzielić odpowiedzi na pytanie, jakie było regionalne zróżnicowanie pomocy państwa udzielonej w formie dopłat do kredytów hipotecznych w ramach programu „Rodzina na swoim”. Analiza prowadzona jest na poziomie województw oraz miast woje- wódzkich Polski. W świetle uzyskanych wyników stwierdzić można, że efekty programu „Rodzina na swoim” wykazują istotne zróżnicowanie regionalne. Za- uważalna jest przy tym prawidłowość, że pomoc państwa była większa w dużych miastach oraz regionach o wyższym poziomie rozwoju społeczno-gospodarczego. W konsekwencji, co warto podkreślić, uzyskane wyniki przeczą obiegowej opinii, jakoby mieszkańcy największych miast w niewielkim stopniu skorzystali z dopłat ze względu na niedostosowanie limitów cenowych do poziomu cen rynkowych. Tekst Barbary Maćkiewicz i Pawła Motka pt. „Wyłączenie gruntów rolnych z produkcji rolniczej w aglomeracji poznańskiej” zamyka pierwszą część przedmiotowego tomu. W artykule autorzy poruszają problem wyłączenia z produkcji rolnej fragmentów działek ewidencyjnych, na których realizowane są inwestycje budowlane. Koszt wyłączenia gruntu z produkcji rolnej oraz różnica wysokości stawek podatku rolnego i podatku od nieruchomości powodują, że bardzo często wyłączenie dotyczy jedynie części działki, natomiast pozostały fragment formalnie jest nadal terenem użytkowanym rolniczo, mimo że właściciel najczęściej nie prowadzi na niej działalności rolnej. Taki stan rzeczy ma istotne konsekwencje dla budżetów gmin. Ponadto utrudnia on znacznie ustalenie faktycznej powierzchni użytkowanych rolniczo gruntów. Druga część niniejszego tomu stanowi zbiór analiz procesu absorpcji środków europejskich. Trzy pierwsze opracowania odnoszą się do oceny wdrażania wybranych działań Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich 2007–2013 (PROW). Pierwszy z nich został przygotowany przez Dawida Bałę i nosi tytuł „Zróżnicowanie przestrzenne absorpcji środków UE przez grupy producenckie w województwie wielkopolskim”. Autor dokonuje analizy przestrzennego zróżnicowania absorpcji środków w ramach PROW 2007– 2013 przez grupy producentów rolnych z terenu Wielkopolski. Idea działalności grupowej w warunkach polskich, pomimo stworzenia ram prawnych tego typu 6 Wprowadzenie Wprowadzenie 7

działalności, nie zyskała szerszego zainteresowania wśród rolników. W celu za- chęcenia ich do tworzenia tego typu struktur instytucjonalnych zwiększających konkurencyjność, wyodrębniono specjalne działanie umożliwiające finansowanie grup producenckich przez 5 pierwszych lat ich działalności. Największą popular- ność grupy zyskały w województwie wielkopolskim, na którego terenie zarejestrowanych jest ich najwięcej w skali kraju, a jednocześnie przodują one w zakresie pozyskiwania środków unijnych. Należy jednak zwrócić uwagę, że na obszarze województwa zauważalne jest regionalne zróżnicowanie aktywności grup producenckich, które powiązane jest z uwarunkowaniami historycznymi i przyrodniczymi, a którego identyfikacja stanowi cel przedmiotowego opracowania. W kolejnym artykule pt. „Znaczenie działania «Tworzenie i rozwój mikroprzedsiębiorstw» – PROW 2007–2013 dla rozwoju pozarolniczej działalności gospodarczej na obszarach wiejskich” Tomasz Groszkowski przedstawia znaczenie rozwoju przed- siębiorczości dla obszarów wiejskich. Autor, na podstawie opracowań i raportów MRiRW oraz ARiMR, przeprowadza analizę wielkości i struktury wykorzystania środków finansowych z działania „Tworzenie i rozwój mikroprzedsiębiorstw” w ramach PROW 2007–2013. Analiza obejmuje m.in. zróżnicowanie przestrzenne w układzie regionalnym Polski, a uzyskane wyniki wskazują na niewystarcza- jący poziom skuteczności beneficjentów. Zidentyfikowana liczba negatywnie rozpatrywanych wniosków powinna skutkować, zdaniem autora, analizą powodów takiego stanu rzeczy, aby ograniczyć skalę tego zjawiska w następnych potencjalnych naborach i obecnym okresie programowania 2014–2020. Trzeci artykuł od- noszący się do funkcjonowania PROW 2007–2013 w Polsce został przygotowany przez Jana Wojciechowskiego. W tekście pt. „Aktywność i skuteczność benefi- cjentów końcowych Lokalnej Grupy Działania Puszcza Notecka w pozyskiwaniu środków europejskich w latach 2007–2013”, autor dokonuje szczegółowej analizy ukierunkowania działań podejmowanych przez beneficjentów końcowych i ich skuteczności. Przedmiotem rozważań jest Stowarzyszenie Lokalna Grupa Działa- nia Puszcza Notecka, które funkcjonuje w ramach osi priorytetowej 4 Leader Pro- gramu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007–2013. Beneficjenci końcowi są natomiast podmiotami, uzyskującymi dofinansowanie za pośrednictwem stowarzyszenia. Analiza obejmuje również ocenę zróżnicowania przestrzennego omawianych zjawisk w układzie gmin członkowskich stowarzyszenia w latach 2009– 2014. Uzyskane wyniki autor odnosi do zróżnicowania poziomu rozwoju społeczno-gospodarczego, w tym zróżnicowania jakości kapitału ludzkiego i ka- pitału społecznego badanych gmin. Ważnym walorem opracowania jest identyfikacja problemów i sukcesów, związanych z wdrażaniem Lokalnej Strategii Roz- woju. Dwa ostatnie artykuły niniejszego tomu zawierają interesujące studia nad zróżnicowaniem przestrzennym procesu pozyskiwania środków europejskich przez gminy dwóch wybranych powiatów Wielkopolski i znaczeniem tego procesu dla realizacji zadań własnych samorządu terytorialnego. Sylwia Górniak w artykule pt. „Aktywność i skuteczność gmin powiatu konińskiego w pozyskiwaniu środków Wielkopolskiego Regionalnego Programu Operacyjnego 2007–2013 na realizację zadań własnych samorządów lokalnego” identyfikuje przedmiotowe zróżnicowania, obejmując zasięgiem analizy 14 gmin powiatu konińskiego. Uzy- 8 Wprowadzenie skane wyniki pozwalają określić znaczenie Wielkopolskiego Regionalnego Pro- gramu Operacyjnego 2007–2013 w realizacji zadań własnych gmin w tym okresie. Natomiast opracowanie Bartosza Siarki pt. „Wykorzystanie środków funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności w realizacji zadań własnych gmin powiatu żnińskiego w latach 2004–2013”, zamykające cały zeszyt, pozwala określić sto- pień wykorzystania środków europejskich w realizacji zadań własnych przez gminy drugiego z powiatów Wielkopolski – powiatu żnińskiego. W przeciwieństwie do poprzedniego opracowania zakres czasowy analizy jest szerszy i obejmuje dwie perspektywy finansowe unijnej polityki regionalnej – 2004–2006 oraz 2007– 2013. Zaprezentowane wyniki pozwalają podsumować dotychczasowe rezultaty gmin powiatu żnińskiego w dziedzinie korzystania ze środków funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności oraz sformułować rekomendacje do zastosowania w bieżącej perspektywie 2014–2020. Zapraszamy Państwa również do działu Nowości Wydawniczych, w którym prezentujemy najnowsze prace autorstwa pracowników naszego instytutu, któ- rych tematyka bezpośrednio wiąże się z problematyką rozwoju regionalnego i polityki regionalnej. Mamy nadzieję, że włączycie się Państwo w tworzenie kolejnych numerów naszego biuletynu. Zapraszamy i zachęcamy Państwa do nadsyłania propozycji publikacji, informacji na temat nowości wydawniczych, streszczeń wyróżniają- cych się prac magisterskich z zakresu problematyki rozwoju regionalnego i polityki regionalnej, które mogłyby stać się podstawą do przygotowania artykułów w numerze poświęconym debiutom naukowym. Tylko od naszej wspólnej aktyw- ności zależy ostateczny kształt naszego czasopisma, którego kolejny numer trafił właśnie do Państwa.

Redaktor Naczelny Prof. UAM dr hab. Paweł Churski 8 Wprowadzenie

Michał Dolata

Uniwersytet im. Adama Mickiewicza w Poznaniu Instytut Geografii Społeczno-Ekonomicznej i Gospodarki Przestrzennej [email protected]

Współczesne problemy rozwojowe Niemiec Wschodnich – perspektywa regionalna

Zarys treści: Celem artykułu jest określenie i charakterystyka najważniejszych współ czesnych społeczno-gospodarczych problemów rozwojowych występujących w Niem- czech Wschodnich. W opracowaniu przestrzenny zakres analizy obejmuje obszar byłej Niemieckiej Republiki Demokratycznej, określany w oficjalnej nomenklaturze niemiec- kojęzycznej mianem nowych krajów związkowych (niem.: Neue Bundesländer). Od ponownego zjednoczenia Niemiec w 1990 r. obszar ten jest areną ciągłej transformacji, która ze względu na swoją intensywność i skalę nie ma precedensu w całej Europie Środkowo- -Wschodniej. W opracowaniu problemy rozwojowe Niemiec Wschodnich rozpatruje się z perspektywy regionalnej. Celem jest wskazanie na przestrzenne zróżnicowanie natę- żenia zarówno pozytywnych, jak i negatywnych następstw procesów transformacyjnych w wybranych regionach. Przedmiotem szczególnego zainteresowania autora jest sytuacja na rynku pracy, tendencje demograficzne oraz przekształcenia struktur miejskich, w tym procesy kurczenia się miast i zjawiska metropolizacji przestrzeni.

Słowa kluczowe: Niemcy Wschodnie, transformacja społeczno-gospodarcza, polaryzacja rozwoju, nierówności regionalne

Wstęp

Przełom lat 80. i 90. XX w. był „momentem zwrotnym” w dziejach całej Europy Środkowo-Wschodniej. Państwa, które na skutek rozstrzygnięć geopolitycznych wielkich mocarstw po zakończeniu II wojny światowej znalazły się w strefie he- gemonii ZSRR, po ponad czterech dekadach odzyskały możliwość pełnego sa- mostanowienia. Dla wielu narodów zamieszkujących tę część kontynentu koniec epoki „demokracji ludowej” otwierał również możliwości wyrwania się z narzu- conej podległości państwowej w ramach struktur federacyjnych (Czechosłowa- cja, Jugosławia, republiki radzieckie). Rozpad Bloku Wschodniego był z jednej strony bezpośrednim następstwem procesu reform zainicjowanych przez Micha- iła Gorbaczowa w ZSRR, jednak z drugiej strony stanowił konsekwencję całego ciągu zdarzeń zachodzących na płaszczyźnie politycznej, społecznej i gospodar- 10 Michał Dolata czej w poszczególnych państwach regionu przez kilka dziesięcioleci. Fenomenem przełomów politycznych z końca lat 80. i początku lat 90. w Europie Środkowo- -Wschodniej był ich niemal bezkrwawy przebieg (z wyjątkiem Litwy, Rumunii i SFR Jugosławii). Szczególnym przypadkiem w grupie państw „demokracji ludowej” była Nie- miecka Republika Demokratyczna (niem.: Deutsche Demokratische Republik). Państwo to utworzono w dniu 7 października 1949 r. na obszarze rdzenia tzw. Radzieckiej Stefy Okupacyjnej (niem.: Sowjetische Besatzungszone) na zachód od nowych granic Polski wytyczonych na linii Odry i Nysy Łużyckiej1. Objęło ono obszar o łącznej powierzchni 108 tys. km2, na który złożyły się przede wszystkim regiony Brandenburgii, Meklemburgii, Saksonii, Saksonii-Anhalt i Turyngii oraz wschodnia część Berlina2. Od początku swojego istnienia NRD funkcjono- wała jako państwo o ustroju partyjnej dyktatury, wcielającej w życie idee realne- go socjalizmu. Pełniła szczególną rolę w systemie krajów politycznie, militarnie i gospodarczo podporządkowanych ZSRR, będąc „satrapią na zachodnim przed polu sowieckiego imperium” (Heydemann 2005, Wehler 2008). Dzieje NRD były naznaczone charakterystyczną zmiennością politycznych i społeczno-gospodarczych uwarunkowań rozwojowych, zdeterminowaną wydarzeniami w innych częściach Ost-Bloku. Państwo to przeszło drogę od pierwszej fazy budowy swoich „socjalistycznych podstaw” (1949–1961), poprzez dziesięciolecia fizycznej izola- cji, zapoczątkowanej uszczelnieniem granicy wewnątrzniemieckiej (1961–1971) oraz okres „jedności polityki gospodarczej i społecznej” pierwszej dekady rzą- dów Ericha Honeckera (1971–1981) po czasy stagnacji, krachu i wreszcie – „po- kojowej rewolucji” (1981–1990). Przez 41 lat swojego istnienia NRD cechowa- ła się zasadniczo wyższym poziomem rozwoju i lepszymi warunkami życia niż większość państw wschodnioeuropejskich, jednak mimo to z upływem czasu była pod tym względem coraz bardziej dystansowana przez zachodnioniemiecką RFN. Ostateczny upadek struktur NRD, przyspieszony przywróceniem swobody podróżowania przez granicę wewnątrzniemiecką (9 listopada 1989 r.), kulmino- wał aktem rozwiązania państwa w dniu 3 października 1990 r. Proces przemian politycznych, który był swoistym przejściem od monopartyjnego systemu rzą- dów do systemu demokracji parlamentarnej (niem.: Wende), umożliwił ponowne zjednoczenie Niemiec (niem.: Wiedervereinigung Deutschlands), które de facto było przystąpieniem regionów Niemiec Wschodnich do demokratycznej RFN (niem.: Beitritt)3. Z chwilą zjednoczenia rozpoczął się wieloletni okres transformacji systemowej, stanowiącej ostatni etap „długiej drogi Niemców na Zachód”, rozumia-

1 W latach 1945–1955 radziecka strefa okupacyjna funkcjonująca w krajach niemieckojęzycznych obejmowała również część Austrii, w tym regiony Dolnej Austrii, Burgenland oraz część Górnej Austrii a także 6 dzielnic Wiednia. 2 Proklamowanie NRD było swoistą „odpowiedzią społeczeństwa wschodnioniemieckiego” na utworzenie Republiki Federalnej Niemiec (niem.: Bundesrepublik Deutschland) na obszarze stref okupacyjnych Wielkiej Brytanii, Francji i USA w dniu 7 września 1949 r. 3 Nieodłącznym elementem procesu zjednoczeniowego w Niemczech było zjednoczenie podzielo- nego dotąd Berlina i utworzenie kraju związkowego obejmującego to miasto (Vertrag zwischen… 1990). 10 Michał Dolata Współczesne problemy rozwojowe Niemiec Wschodnich – perspektywa regionalna 11

nej jako powrót całego społeczeństwa do kręgu demokratycznej kultury politycznej i społecznej (Winkler 2005).

Społeczno-gospodarcze skutki transformacji systemowej w Niemczech Wschodnich

Transformacja społeczno-gospodarcza w Niemczech Wschodnich, które ze wzglę- du na polityczną poprawność oficjalnie częściej nazywano nowymi krajami związ- kowymi (niem.: Neue Bundesländer), wykazywała od początku wszelkie cechy post- komunistycznej transformacji systemowej o przebiegu charakterystycznym dla środkowoeuropejskich krajów „demokracji ludowej”. Jednakże mimo całej swojej typowości i licznych analogii była jednocześnie jedynym przypadkiem transformacji, w której ramach bardzo dynamiczne procesy przemian inicjowano i koor- dynowano z zewnątrz (spoza granic transformowanego systemu, tj. z Niemiec Zachodnich). Przebieg zmian strukturalnych był na tyle gwałtowny, że często określano go mianem strukturalnego lub systemowego przełomu (niem.: Struk- turbruch lub Systemumbruch) (Best, Holtmann 2012). W Niemczech Wschodnich w bardzo krótkim czasie doszło do zmian struktury gospodarki, systemu poli- tycznego oraz administracyjnego, których punktem wyjścia było przejęcie ekonomicznych, politycznych i prawnych uregulowań systemu zachodnioniemieckiego (Hannemann 2003). „Otwarcie na świat” gospodarki wschodnioniemieckiej było zderzeniem centralnie sterowanego, nakazowo-rozdzielczego systemu ekonomicznego z gospodarką poddaną tendencjom globalizacji, deregulacji, liberalizacji i elastyczności produkcji. Struktura gospodarcza byłej NRD, naznaczona wystę- powaniem przestarzałych zakładów, monokulturą przemysłową i niedostatecz- ną produktywnością, została poddana procesowi deindustrializacji. Proces ten zbiegł się w czasie z pozaprzemysłowymi przemianami strukturalnymi, w tym dekolektywizacją rolnictwa (niem.: De-LPGsierung), demontażem przerośniętych instytucji administracji politycznej (niem.: De-Administrierung) oraz likwidacją rozbudowanych struktur wojskowych (niem.: De-Militarisierung). Jedynym sek- torem, który wykazywał powolny wzrost, był sektor usług rynkowych, jednak przyrost liczby miejsc pracy w usługach komercyjnych nie był w stanie skom- pensować skutków redukcji zatrudnienia w przemyśle, rolnictwie, administracji i armii (Hannemann 2003). Równolegle na obszarze byłej NRD opracowywano i wprowadzano w życie znaczące reformy struktur terytorialno-administracyjnych. Pierwszym etapem zmian na tej płaszczyźnie była likwidacja rozdrobnionej struktury małych regionów, uchwalona jeszcze przed traktatem zjednoczenio- wym z 1990 r. Oznaczała ona przejście od układu 14 niewielkich okręgów (niem.: Bezirke) do typowo federacyjnej struktury sześciu krajów związkowych (niem. Länder), co de facto było przywróceniem stanu sprzed 1952 r. (Dolata, Kaczmarek 2003)4. W kolejnych etapach reform, które odbywały się już niezależnie w struk- 4 Jak zauważają Dolata i Kaczmarek (2003), okręgi administracyjne z lat 1952–1990 liczyły prze- ciętnie 7,7 tys. km2 powierzchni i 1,1 mln ludności (wg stanu w 1985 r.). W dniu 14 sierpnia 12 Michał Dolata turach poszczególnych krajów, modernizowano układy lokalnych i ponadlokal- nych jednostek terytorialnych, tj. gmin (niem.: Gemeinden) i powiatów (niem.: Kreise), zmierzając sukcesywnie do stopniowego ograniczenia ich liczby (Dolata, Kaczmarek 2003, Kaczmarek 2005, Dolata 2008). Pierwszą najpoważniejszą konsekwencją przemian transformacyjnych w Niemczech Wschodnich był kryzys na rynku pracy, który przejawiał się poprzez szybki wzrost i wieloletnie utrzymywanie się bezrobocia strukturalnego na niespotykaną dotąd skalę. Już w 1991 r. liczba bezrobotnych w nowych „landach” przekraczała 1 mln, a w kolejnych latach notowano jej wyraźny wzrost. W okresie 2003–2005 populacja osób pozostających bez pracy osiągnęła rekordowy poziom 1,6 mln. W 1992 r. bezrobotni wschodnioniemieccy stanowili aż 43% populacji bezrobotnych w całych Niemczech, a w latach następnych, aż do 2008 r., udział ten utrzymywał się na poziomie powyżej 33%. Po 1993 r. stopa bezrobocia rejestrowanego w Niemczech Wschodnich wahała się w przedziale od 10,3% do 18,7%, przy czym w latach 1997–2006 utrzymywała się stale na poziomie powy- żej 17% (patrz ryc. 1). Zła sytuacja na rynku pracy w Niemczech Wschodnich w krótkim czasie stała się bezpośrednią przyczyną negatywnych zjawisk demograficznych. Znaczące ob- niżenie się poziomu dochodów ludności wpłynęło na wyhamowanie i tak już nie- wielkiego ruchu naturalnego, zaś relatywnie niewielki popyt na pracę w nowych „landach” wywołał masowe migracje tamtejszej ludności do regionów zachodnio-

20 18 16

Niemcy Wschodnie 14 12 10 Niemcy OGÓŁEM 8 6 Niemcy Zachodnie 4 2 0 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 Ryc. 1. Stopa bezrobocia rejestrowanego w Niemczech w latach 1994–2013 (w %) Źródło: opracowanie własne na podstawie danych Statistisches Bundesamt (www.destatis.de)

1990 r. Izba Ludowa NRD uchwaliła ustawę konstytucyjną o utworzeniu krajów w Niemieckiej Republice Demokratycznej (Verfassungsgesetz zur Bildung von Ländern in der Deutschen Demokratischen Republik). Na mocy tego dokumentu zmieniono ustrój państwa, przekształcając je w państwo fe- deralne (§ 3, ust. 1), i utworzono sześć krajów związkowych, w tym pięć dużych regionów politycznych: Brandenburgię (Brandenburg), Meklemburgię-Pomorze Przednie (Mecklenburg-Vorpom- mern), Saksonię (Sachsen), Saksonię-Anhalt (Sachsen-Anhalt) i Turyngię (Thüringen) oraz stołeczny kraj związkowy Berlin na obszarze wschodniej części miasta o tej nazwie (§ 1, ust. 1–2). 12 Michał Dolata Współczesne problemy rozwojowe Niemiec Wschodnich – perspektywa regionalna 13

mln 5 4,764

Saksonia 4,046 4

3,433 Berlin 3,421

3 2,874

2,611 Brandenburgia 2,449 2,578 Saksonia -Anhalt 2,244 Turyngia 2 1,924 2,170

1,593

Meklemburgia-Pomorze Przednie

1 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

Ryc. 2. Liczba ludności wschodnioniemieckich krajów związkowych w latach 1990–2013 (w mln) Źródło: opracowanie własne na podstawie danych Statistisches Bundesamt (www.destatis.de)

niemieckich. Ten natężony ruch wędrówkowy, selektywny pod względem struktury ludności (emigracja populacji młodej i dobrze wykształconej), ugruntowały negatywne tendencje rozwoju ludnościowego na wschodzie. W latach 1991–2011 z obszaru Niemiec Wschodnich do krajów zachodnioniemieckich migrowało łącz- nie ponad 3,8 mln osób, w tym 780 tys. mieszkańców Berlina. Ruch wędrówkowy w przeciwnym kierunku w tym samym okresie skompensował jedynie odpływ ludności z niemieckiej stolicy, natomiast saldo migracji dla nowych krajów związ- kowych (bez Berlina) wyniosło –1,2 mln osób5. W latach 1990–2013, na skutek negatywnego bilansu ruchu wędrówkowego i naturalnego, ogólna liczba ludności Niemiec Wschodnich zmniejszyła się z 18,2 mln do 15,9 mln, co oznacza depo- pulację na poziomie blisko 2,3 mln osób (patrz ryc. 2). Jednym z głównych procesów, który ujawnił się w Niemczech Wschodnich w związku z niepożądanymi następstwami transformacji systemowej, jest kurczenie się miast (niem.: Stadtschrumpfung). Zjawisko kurczenia się ośrodków miejskich nie jest nowe, a także, co ciekawe, nie jest procesem jednoznacznie negatywnie ocenianym. Miasto kurczące się to ośrodek, w którym dochodzi do „erozji” typowych cech miejskich, który zmniejsza się i rozgęszcza, tracąc swo- ją heterogeniczność (Häußermann, Siebel 1988, Wiechmann, Wolff 2014). Jed- nakże, jak zauważają niektórzy autorzy, kurczenie się miasta nie musi oznaczać jego nieodwracalnego, katastrofalnego regresu czy stagnacji. Proces ten może być 5 W latach 1991–2011 saldo wewnątrzniemieckich migracji międzyregionalnych dla Berlina wynio- sło +74 tys. osób. 14 Michał Dolata również postrzegany jako pewien typ lub faza rozwoju miejskiego, nowa „ścieżka rozwoju” ośrodków miejskich (Lang, Tenz 2003, Scurell, Brückner 2014, Stryja- kiewicz i in. 2014)6. Z punktu widzenia rozwoju miejskiego miasto kurczące się charakteryzuje się występowaniem dwóch procesów przyczynowych, a mianowicie ubytkiem lud- ności i słabnącą dynamiką rozwoju gospodarczego. Przez oba te procesy maleje zagęszczenie funkcji kurczącego się miasta. W zależności od nasilenia tych pro- cesów możliwe jest także fizyczne kurczenie się tkanki miejskiej (Großmann i in. 2008, Stryjakiewicz i in. 2014). W odniesieniu do obszaru Niemiec Wschodnich można stwierdzić wyraźną specyfikę procesu kurczenia się miast na tle analogicz- nych procesów w innych częściach świata, i to zarówno w aspekcie ilościowym, jak i jakościowym (Barnick 2008). Specyfika ilościowa polega na tym, że kurcze- niu się podlegają niemal wszystkie wschodnioniemieckie miasta, niezależnie od ich położenia, wielkości, bazy ekonomicznej oraz statusu administracyjnego. Spe- cyfika jakościowa sprowadza się zaś do szczególnej intensywności tego procesu. Należy ponadto dodać, że przyczyny kurczenia się miast wschodnioniemieckich są bardziej zróżnicowane niż w innych krajach. Wśród głównych uwarunkowań tego stanu rzeczy wskazuje się, oprócz samej postaci i przebiegu procesów transformacji po 1990 r., również socjalistyczną przeszłość miast wschodnioniemieckich („miasto socjalistyczne jako hipoteka”). Rozwój budowlany i przestrzenny „miasta socjalistycznego” na obszarze NRD następował poprzez centralne planowanie państwowe, zorientowane na kompleksowo zdefiniowane cele społeczne, wymagania i potrzeby. Procesy decyzyjne dotyczące wykorzystania powierzchni i wynikająca z tego struktura przestrzenna miasta były organizowane hierarchicz- nie i koordynowane centralnie. Każda forma planowania przestrzennego była za- leżna od dyrektyw z wyższych szczebli, a lokalne decyzje planistyczne nie miały praktycznego znaczenia (bardzo ograniczona autonomia władz szczebla lokalnego). Na płaszczyźnie zarówno gospodarczej, jak i społeczno-politycznej głównymi aktorami na szczeblu lokalnym były pojedyncze zakłady przemysłowe i kombi- naty. Ważnym czynnikiem wpływającym na procesy kurczenia się miast w Niem- czech Wschodnich po 1990 r. okazała się nasilona suburbanizacja mieszkaniowa (niem.: Stadt-Umland-Wanderung). U jej podstaw legły przede wszystkim: zabloko- wane przez lata „marzenia o własności mieszkaniowej”, świadome zaniedbanie śródmiejskiej starej substancji budowlanej przez politykę rozwoju miast w NRD (zły stan budynków), niewyjaśnione stosunki własnościowe w centrach miejskich oraz relatywnie niskie ceny działek budowlanych w strefach podmiejskich. Od 1990 r. na tle gwałtownych i głębokich procesów transformacyjnych obej- mujących całe Niemcy Wschodnie, w geograficznym centrum regionu Branden- burgii zachodziły również intensywne procesy metropolizacji, obejmujące Berlin i szeroką strefę rozciągającą się poza politycznymi granicami tego miasta (Bürk-

6 Lang i Tenz (2003) zaprezentowali model Lean City – przeciwstawny wobec modelu miasta kur- czącego się. Jest to swoista koncepcja „szczupłego miasta” (niem.: schlanke Stadt), opierająca się na założeniu zdolności do rozpoznania specyficznych szans i potencjałów wynikających z procesu kurczenia się danego ośrodka, mimo licznych negatywnych tendencji rozwojowych, i wykorzystania występujących w danym układzie lokalnym tendencji pozytywnych. 14 Michał Dolata Współczesne problemy rozwojowe Niemiec Wschodnich – perspektywa regionalna 15

ner 2011, Ortelt 2011). Procesy te nacechowane były wyraźną specyfiką, któ- ra wynika z faktu, że kształtowaniu się i rozwojowi regionu metropolitalnego towarzyszą w tym przypadku intensywne procesy integracyjne miasta rdzenio- wego, które przez blisko pół wieku podlegało fizycznej dezintegracji. Jednym z najbardziej charakterystycznych efektów przestrzennych zmian, związanych z kształtowaniem się berlińsko-brandenburskiego regionu metropolitalnego, jest stopniowa petryfikacja „wyspy wzrostu”, na której typowe negatywne następstwa wschodnioniemieckiej transformacji ulegają znaczącemu złagodzeniu.

Przestrzenne zróżnicowanie problemów rozwojowych w Niemczech Wschodnich

Natężenie zjawisk interpretowanych w kategoriach negatywnych skutków prze- obrażeń w Niemczech Wschodnich po 1990 r. cechowało się znaczną zmien- nością w czasie. Najbardziej charakterystyczną ilustracją tej zmienności były wahania natężenia bezrobocia mierzonego stopą bezrobocia, które były jednak odzwierciedleniem tendencji obejmujących całe Niemcy (patrz ryc. 1). W kontek- ście transformacyjnych problemów rozwojowych w nowych „landach” istotnym zagadnieniem jest jednak przestrzenne różnicowanie się natężenia „ubocznych skutków” transformacji, którego analiza może stanowić podstawę do wniosko- wania o polaryzacji rozwoju w tej części Niemiec. Obserwacja różnicującej się w czasie i przestrzeni sytuacji na rynku pracy, zróżnicowanych tendencji w zakresie ruchu wędrówkowego ludności czy sytuacji konkretnych systemów miejskich w nowych krajach związkowych po 1990 r. daje podstawę do stwierdzenia, że społeczno-ekonomiczna marginalizacja przestrzeni w tej części Niemiec nie nawiązuje do prostego podziału terytorialnego na regionalne jednostki polityczne (kraje związkowe). Znacznie bardziej przekonujący obraz rzeczywistych zróżnicowań stwarza analiza bazująca na statystykach odno- szących się do jednostek terytorialnych szczebla ponadlokalnego, tj. powiatowego (niem.: Landkresie, Kreisfreie Städte). Na tej płaszczyźnie w każdym z pięciu wielko- powierzchniowych „landów” można już względnie precyzyjnie wyróżnić zarówno zmarginalizowane obszary stagnacji, jak i obszary o stosunkowo dobrej sytuacji społeczno-gospodarczej. W niniejszym opracowaniu w ramach studium przypad- ków analizę ograniczono do trzech wybranych regionów wschodnioniemieckich, odmiennych pod względem charakterystyki społeczno-gospodarczej i struktury funkcjonalno-przestrzennej, tj. Meklemburgii-Pomorza Przedniego, Brandenbur- gii z Berlinem i Saksonii. W relatywnie słabo zurbanizowanym i w niewielkim stopniu uprzemysłowio- nym kraju Meklemburgia-Pomorze Przednie (niem.: Mecklenburg-Vorpommern), który po ćwierćwieczu przemian ciągle charakteryzuje się najniższym poziomem rozwoju społeczno-gospodarczego wśród wszystkich regionów Niemiec, po 1990 r. problemy związane z transformacją zarysowały się szczególnie ostro. Na plan pierwszy wysuwa się zwłaszcza bezrobocie strukturalne na wsi, którego 16 Michał Dolata znaczna skala jest bezpośrednim następstwem denacjonalizacji sektora prymar- nego (Slawinski 1996). W tej części Niemiec Wschodnich obserwuje się wyraź- ne nierówności rozwojowe w układzie wschód–zachód. Sąsiadująca z krajami zachodnioniemieckimi zachodnia część regionu7, na którą od 2011 r. składają się powiaty Ludwigslust-Parchim, Nordwestmecklenburg oraz Rostock, a także miasta na prawach powiatu – Schwerin (stolica regionu) i Rostock (największe miasto), cechuje się niższym poziomem bezrobocia (stopa bezrobocia poniżej 10% w 2013 r., z wyjątkiem największych miast) i wyższym poziomem docho- dów ludności (szczególnie w powiecie Ludwigslust-Parchim). Przyrost rzeczywisty ludności na tym obszarze wprawdzie stale utrzymuje się w zakresie wartości ujemnych, ale determinujące go ujemne saldo migracji nie jest tutaj tak drastycz- nie wysokie jak na terenach bardziej wysuniętych na wschód. We wschodniej części Meklemburgii-Pomorza Przedniego, tj. w powiatach Mecklenburgische-Se- enplatte, Vorpommern-Greifswald oraz Vorpommern-Rügen, w których obrębie znajdują się trzy średniej wielkości ośrodki miejskie – Greifswald, Neubranden- burg i Stralsund, ogólna sytuacja społeczno-gospodarcza jest znacznie gorsza. Jeszcze w 2013 r. stopa bezrobocia rejestrowanego na tym obszarze przekraczała 13% (przy średniej dla regionu równej 11,7%), a udział długotrwale bezrobotnych w ogólnej liczbie bezrobotnych wahał się między 28% a 38%. W 2012 r. w położonym przy granicy z Polską powiecie Vorpommern-Greifswald przeciętne dochody ludności do dyspozycji netto nie przekraczały 16,2 tys. euro na osobę i były dużo niższe niż w sąsiadującym ze stołecznym Schwerinem powiecie Lu- dwigslust-Parchim (dochody netto per capita na poziomie powyżej 18 tys. euro). W 2012 r. wskaźnik przyrostu rzeczywistego ludności (zmiana liczby ludno- ści na 10 tys. mieszkańców) w trzech powiatach wschodnich wahał się między –46,1 (Vorpommern-Rügen) a –87,9 (Meklenburgische-Seenplatte), podczas gdy w tym samym czasie w Schwerinie wynosił on –6,9, zaś w powiecie Nordwest- mecklenburg –13,0 (patrz ryc. 3–5). Należy zauważyć, że zarysowane nierówności rozwojowe w Meklemburgii- -Pomorzu Przednim w układzie wschód–zachód są z jednej strony uwarunkowane skrajnie peryferyjnym położeniem obszarów wschodnich, przyległych do granicy z Polską, z drugiej zaś strony – silnym oddziaływaniem metropolii hamburskiej na zachodnią część tego regionu, w tym na regionalną stolicę Schwerin8. W odniesieniu do Meklemburgii-Pomorza Przedniego można mówić nie tyle o polaryzacji rozwoju, ile raczej o polaryzacji stagnacji, ponieważ nie mamy tutaj do czynienia z rozwojem jednej części obszaru „kosztem” innej, lecz raczej ze swego rodzaju kontinuum niedorozwoju, którego stopień narasta z zachodu na wschód. Zła sytuacja społeczno-gospodarcza na wschodzie regionu legła u podstaw radykalizacji

7 Meklemburgia Pomorze-Przednie graniczy od zachodu ze Szlezwikiem-Holsztynem (niem.: Schle- swig-Holstein) i Dolną Saksonią (niem.: Niedersachsen). 8 Powiaty Nordwestmecklenburg oraz zachodnia część powiatu Ludwigslust-Parchim (dawny powiat Ludwigslust) wchodzą de iure w skład Regionu Metropolitalnego Hamburga (niem.: Metropol- region Hamburg). Miasta Schwerin, Rostock, wschodnia część powiatu Ludwigslust-Parchim oraz powiat Rostock należą do regionalnej struktury współpracy na rzecz rozwoju Projektpartnerschaft Nord, obejmującej również Hamburg, kraj Szlezwik-Holsztyn oraz północno-wschodnie powiaty Dolnej Saksonii. 16 Michał Dolata Współczesne problemy rozwojowe Niemiec Wschodnich – perspektywa regionalna 17

Ryc. 3. Stopa bezrobocia rejestrowanego w Niemczech w 2013 r. według powiatów Źródło: opracowanie własne na podstawie danych Statistisches Bundesamt (www.destatis.de) nastrojów społecznych, a w związku z tym wzrostu popularności skrajnie nacjo- nalistycznych ugrupowań politycznych, takich jak Narodowodemokratyczna Par- tia Niemiec (niem.: Nationaldemokratische Partei Deutschlands). Fakt, że na obszarze Niemiec Wschodnich, w tym w polsko-niemieckim rejonie przygranicznym, tego rodzaju stronnictwa, budujące swój program polityczny na ksenofobii, są w stanie wprowadzać swoich reprezentantów nawet do krajowych gremiów uchwało- dawczych, należy uznać za bardzo niepokojący (Buchstein, Heinrich 2011)9.

9 W wyborach do parlamentu krajowego Meklemburgii-Pomorza Przedniego na kadencję 2011– 2016 w powiecie Vorpommern-Greifswald, w okręgach wyborczych sąsiadujących z Polską (nr 30, 35, 36), NPD uzyskała od 11,3% do 15,4% ważnych głosów. W sumie w całym regionie NPD wprowadziła do landtagu krajowego 5 deputowanych. 18 Michał Dolata

Ryc. 4. Dochody ludności do dyspozycji netto w Niemczech w 2012 r. według powiatów Źródło: opracowanie własne na podstawie danych Statistisches Bundesamt (www.destatis.de) Przestrzenne zróżnicowanie problemów rozwojowych całkowicie odmiennie zarysowuje się w obrębie kraju związkowego Brandenburgia (niem.: Brandenburg, dłuż.: Bramborska) i położonego w jej centrum Berlina. Brandenburgia i Berlin, choć są odrębnymi podmiotami niemieckiej federacji, w sensie funkcjonalnym stanowią nierozerwalnie związane ze sobą części Stołecznego Regionu Metro- politalnego (niem.: Haupstadtregion/Metropolregion Berlin-Brandenburg)10. Ważnym uwarunkowaniem rozwojowym w tej części Niemiec Wschodnich jest znacząca przewaga największego niemieckiego miasta nad regionem Brandenburgii, za-

10 Według danych z 2013 r. Region Metropolitalny Berlin-Brandenburgia liczył 30,4 tys. km2 powierzchni i ponad 5,9 mln mieszkańców. 18 Michał Dolata Współczesne problemy rozwojowe Niemiec Wschodnich – perspektywa regionalna 19

Ryc. 5. Przyrost rzeczywisty ludności w Niemczech w 2012 r. według powiatów Źródło: opracowanie własne na podstawie danych Statistisches Bundesamt (www.destatis.de)

równo w sensie potencjału ludnościowego, jak i gospodarczego11. W kontekście nierówności rozwojowych na tym obszarze wyróżnia się dwie podstawowe kon- centryczne strefy, tj. aglomerację Berlina (niem.: Agglomeration Berlin) oraz tzw. Dalszą Przestrzeń Metropolitalną (niem.: weiterer Metropolenraum). Należy przy tym zauważyć, że aglomeracja Berlina składa się z właściwego kraju-miasta Ber- lina oraz Berlińskiej Strefy Podmiejskiej (niem.: Berliner Umland), zajmującej 2,9 tys. km2 powierzchni i liczącej 920 tys. mieszkańców. W jej granicach znajduje się 49 gmin należących do ośmiu brandenburskich powiatów oraz stolica Branden- burgii – miasto Poczdam (niem.: Potsdam). 11 W 2013 r. liczba ludności Berlina (0,9 tys. km2) wynosiła 3,4 mln, natomiast Brandenburgii (29,7 tys. km2) – 2,4 mln. 20 Michał Dolata

Najlepiej rozwijającym się obszarem w obrębie Stołecznego Regionu Metro- politalnego jest Berlińska Strefa Podmiejska. Od 1990 r. jest to rejon lokalizacji największych i najbardziej znaczących w regionie inwestycji w sektorach prze- mysłu i usług, a jednocześnie strefa intensywnej suburbanizacji mieszkaniowej. Wzrastające skupiska nowoczesnej działalności gospodarczej w jej obrębie dały podstawę do wyróżnienia tzw. nowych regionalnych biegunów wzrostu (niem.: regionale Wachstumskerne) w stosunkowo niewielkich, pojedynczych ośrodkach miejskich (Ludwigsfelde) lub w miejsko-wiejskich strukturach policentrycznych (Oranienburg-Velten-Henningsdorf oraz Wildau-Königs-Wüsterhausen-Schöne- feld). Dobra sytuacja społeczno-gospodarcza Berliner Umland przekłada się na pozytywne wartości wskaźników obrazujących sytuację ludnościową i ekonomiczną w powiatach środkowej Brandenburgii, które charakteryzuje relatywnie niska stopa bezrobocia, wysoki poziom dochodów per capita oraz dodatni przyrost rzeczywisty ludności wynikający z wysokiego dodatniego salda migracji (patrz ryc. 3–5). W świetle statystyk społeczno-gospodarczych szczególnie korzystnie zarysowuje się sytuacja Poczdamu, który jako miasto na prawach powiatu i stolica kraju związkowego jest de facto „satelitą” Berlina. Rozwój aglomeracji Berlina i kształ- towanie się „wyspy wzrostu” w samym centrum pogrążonych w kryzysie Niemiec Wschodnich jest doskonałym przykładem procesów metropolizacji przestrzeni. Berlińska Strefa Podmiejska stanowi przeciwieństwo obszarów określanych jako strefa marginalna Stołecznego Regionu Metropolitalnego (Dalsza Przestrzeń Metropolitalna), i to zarówno w zakresie poziomu rozwoju społeczno-gospodarczego jak i natężenia problemów posttransformacyjnych. Strefa marginalna metropolii berlińsko-brandenburskiej składa się z nieciągłego półpierścienia jednostek terytorialnych okalających rdzeń metropolii od północy i południa, w tym z powiatów Uckermark, Ostprignitz-Ruppin, Prignitz, Elbe-Elster, Oberspre- ewald-Lausitz, Spree-Neiße. Obszar ten cechuje się relatywnie wysokim poziomem bezrobocia (stopa bezrobocia powyżej 10% w 2013 r.), niskim przeciętnym poziomem dochodów ludności i bardzo wysokim stopniem depopulacji wynika- jącej z niskiego ujemnego salda migracji (patrz ryc. 3–5). Specyficzną podstrefą w tym obszarze jest Łużyckie Zagłębie Węglowe w południowo-wschodniej częś ci Brandenburgii. Jest to rejon silnie naznaczony negatywnymi skutkami intensywnego górnictwa odkrywkowego oraz przemysłu energetycznego. Należy ponadto zauważyć, że w strefie marginalnej Stołecznego Regionu Metropolitalnego znajdują się ośrodki miejskie stanowiące szczególnie jaskrawe przykłady procesu kurczenia się miast. Należą do nich przede wszystkim miasta Frankfurt nad Odrą, Schwedt nad Odrą oraz Eisenhüttenstadt, które od początku okresu transformacji zanotowały ponad 20-procentowy ubytek liczby ludności a ich wyludnianie się miało swoje odzwierciedlenie w wyraźnych przekształceniach morfologii miejskiej (m.in. wyburzanie osiedli mieszkaniowych). W kontekście rozważań nad przestrzennym zróżnicowaniem natężenia pro- blemów rozwojowych w Niemczech Wschodnich warto zwrócić uwagę na kraj związkowy Saksonii (niem.: Sachsen, głuż.: Sakska). W przeciwieństwie do więk- szości krajów wschodnioniemieckich jest to region gęsto zaludniony (4,0 mln mieszkańców, 220 osób/1 km2 w 2013 r.), obejmujący liczne i stare ośrodki prze- 20 Michał Dolata Współczesne problemy rozwojowe Niemiec Wschodnich – perspektywa regionalna 21

mysłowe na przedgórzu Rudaw (niem.: Erzgebirge). Rdzeń struktury przestrzen- no-funkcjonalnej Saksonii stanowi tzw. Trójkąt Saksoński (niem.: Sachsendreieck) – sieciowy układ osadniczy typu metropolitalnego, w którego skład wchodzą Drezno (niem.: Dresden), Lipsk (niem.: Leipzig), Chemnitz, Zwickau oraz leżące w Saksonii-Anhalt miasto Halle. W 2009 r. Trójkąt Saksoński stał się formalnie częścią Regionu Metropolitalnego Środkowe Niemcy (niem.: Metropolregion Mitteldeutschland ), integrującego również inne duże ośrodki miejskie w Saksonii- -Anhalt oraz Turyngii (Dessau-Roβlau, Gera, Jena). W Saksonii, podobnie jak w przypadku Brandenburgii i Berlina, obserwuje się promienisto-koncentryczny układ stref rozwojowych, w którym natężenie problemów transformacyjnych narasta wraz ze wzrostem odległości od policen- trycznego rdzenia regionu. Rdzeń ten w odróżnieniu od aglomeracji berlińskiej nie jest obszarem wzrostu, lecz umiarkowanej stagnacji. Według danych z 2013 r. w powiatach i miastach Trójkąta Saksońskiego stopa bezrobocia rejestrowanego wahała się w przedziale od 8% do 10% i była znacznie wyższa niż w większoś ci powiatów zachodnioniemieckich (w Lipsku i Chemnitz przekraczała 10%). Przyrost rzeczywisty ludności obszarów położonych poza obrębem największych miast oraz powiatu Sächsische Schweiz–Osterzgebirge opisywały bardzo znaczą- ce wartości ujemne (poniżej 50 osób/10 tys. mieszkańców), które były zdeter- minowane ujemnym saldem migracji. W 2012 r. przeciętne dochody ludności w dwóch największych miastach regionu (Drezno, Lipsk) nie przekraczały 18 tys. euro i były znacznie niższe niż w dużych miastach Niemiec Zachodnich. Analiza sytuacji społeczno-gospodarczej Saksonii w układzie 10 powiatów i 3 miast na prawach powiatu według stanu w latach 2012–2013 pozwala na stwierdzenie, że obszarami największego kryzysu są w tym regionie: położony przy granicy z Polską powiat Görlitz, sąsiadujący z Lipskiem powiat Nordsachsen oraz powiat Erzgebirgskreis na niemiecko-czeskim obszarze przygranicznym. Jednym z najbardziej interesujących zagadnień w kontekście przeobrażeń transformacyjnych i ich bezpośrednich skutków w Saksonii jest wyraźne przestrzenne różnicowanie się tendencji kształtujących sytuację ludnościową dużych miast. W pierwszej dekadzie po 1990 r. depopulacja spowodowana odpływem ludności w znaczącym stopniu objęła wszystkie ważniejsze ośrodki regionu. Jed- nakże po 2000 r. w niektórych miastach, w tym w Dreźnie i w Lipsku, zaobserwo- wano zrównoważenie salda ruchu wędrówkowego, a nawet nieznaczny przyrost liczby ludności. W latach 2000–2011 liczba mieszkańców krajowej stolicy – Dre- zna – wzrosła o 10,9%, natomiast Lipska – o 7,8%. W tym samym okresie notowano jednak dalsze dynamiczne wyludnianie się mniejszych miast, zwłaszcza w powiatach wschodnich. W Zittau, mieście w rejonie trójstyku granic Niemiec, Polski i Czech, liczba mieszkańców spadła o 15%. Najbardziej drastyczny spadek liczby ludności w skali całego regionu wystąpił w mieście Hoyerswerda (głuż.: Wojerecy), ośrodku funkcjonalnie związanym z Łużyckim Zagłębiem Węglowym. W latach 1990–2012 liczba mieszkańców tego miasta spadła z poziomu 69,0 tys. do 35,0 tys., czyli o 49,2%. 22 Michał Dolata Podsumowanie

Analiza współczesnych problemów rozwojowych w Niemczech Wschodnich, obserwowanych w aspekcie społeczno-gospodarczym, prowadzi do kilku zasadniczych wniosków dotyczących nierówności występujących w układzie Niemcy Wschodnie–Niemcy Zachodnie, i również konkluzji odnoszących się do przestrzennego zróżnicowania poziomu rozwoju w układzie regionalnym i ponad lokalnym na obszarze tzw. nowych krajów związkowych. Po blisko ćwierćwieczu przemian transformacyjnych zachodzących na terenie byłej NRD nadal wyraźnie zarysowuje się podział zjednoczonych Niemiec determinowany przez przebieg granicy reliktowej w postaci politycznej granicy wewnątrzniemieckiej (niem.: innerdeutsche Grenze) funkcjonującej w latach 1949–1990. Zachodnioniemieckie kraje związkowe ciągle dystansują regiony wschodnioniemieckie pod względem wszystkich podstawowych charakterystyk społeczno-gospodarczych, choć po 2005 r. można zaobserwować pewne tendencje do konwergencji w tym układzie. Również w granicach samych Niemiec Wschodnich obserwuje się wyraźne nierówności rozwojowe, mające swoje odzwierciedlenie w sytuacji na rynku pracy, sytuacji ludnościowej czy przeobrażeniach konkretnych struktur miejskich. Nierówności te uwidaczniają się nie tyle w układzie międzyregionalnym, tj. po- szczególnych krajów związkowych, ile w układzie pewnych struktur ponadlokal- nych delimitowanych na poziomie jednostek terytorialnych szczebla powiatowego. Przykład trzech regionów wschodnioniemieckich – Meklemburgii-Pomorza Przedniego, Brandenburgii i Berlina oraz Saksonii – pozwala zauważyć wyraźną polaryzację rozwoju (Region Metropolitalny Berlin-Brandenburgia) czy wręcz polaryzację lub stopniowalność stagnacji (Meklemburgia-Pomorze Przednie, Saksonia). Natężenie problemów rozwojowych będących pochodną przemian transformacyjnych jest ciągle odwrotnie proporcjonalne do stopnia koncentracji ludności, poziomu metropolizacji przestrzeni czy położenia względem biegunów wzrostu na obszarze Niemiec Zachodnich. Wyraźne przestrzennie zróżnicowanie poziomu rozwoju czy też natęże- nia problemów rozwojowych nie jest wyłącznie domeną regionów wschodnio niemieckich. Nierówności rozwojowe rysują się z podobną siłą na terytorium Niemiec Zachodnich („bogatsze” południe i „biedniejsza” północ), choć tam nie są one związane bezpośrednio z postsocjalistyczną transformacją systemową.

Literatura

Barnick O. 2008. Die schrumpfende Stadt und das Modell der europäischen Stadt. VDM Verlag Dr. Müller e. K. Saarbrücken. Best H., Holtmann E. 2012. Aufbruch der entsicherten Gesellschaft. Deutschland nach der Wiederve- reinigung. Campus-Verlag, Frankfurt am Main. Buchstein H., Heinrich G. 2011. Rechtsextremismus in Ostdeutschland; Demokratie und Rechtse- xtremismus im ländlichen Raum. Wochenschau-Verlag, Schwalbach am Taunus. 22 Michał Dolata Współczesne problemy rozwojowe Niemiec Wschodnich – perspektywa regionalna 23

Busch U., Kühn W., Steinitz K. 2009. Schrumpfung und Entwicklung in Ostdeutschland: aktuelle Probleme im. 20. Jahr der Einheit. VSA-Verlag, Hamburg. Bürkner H.-J. 2011. Marktkonforme Wiedererfindungen des Städtischen ohne lokale Akteure? [W:] H.-J. Bürkner (red.) Berlin zwischen Europäischer Metropolisierung und kreativer Stadtentwic- klung. Imaginationen und Diskurse „von unten”. Praxis Kultur- und Sozialgeographie|PKS 51, Universitätsverlag Potsdam, Potsdam, s. 9–19. Cassens I., Luy M., Scholz R.D. 2009. Die Bevölkerung in Ost- und Westdeutschland: Demografische, gesellschaftliche und wirtschaftliche Entwicklungen seit der Wende. VS Verlag für Sozialwissen- schaften/GWV Fachverlage GmbH, Wiesbaden. Dolata M. 2008. Zmiany struktur terytorialno–administracyjnych w niemieckich krajach związko- wych położonych przy granicy z Polską. [W:] S. Dołzbłasz, A. Raczyk (red.), Europa bez granic – nowa jakość przestrzeni. Rozprawy Naukowe Instytutu Geografii i Rozwoju Regionalnego Uni- wersytetu Wrocławskiego, 4: 157–165. Dolata M. 2011. Regionalne zróżnicowanie struktury gospodarki i rynku pracy w Polsce i w Niem- czech. Biuletyn KPZK PAN, 248: 125–154. Dolata M., Kaczmarek T. 2003. Zmiany podziału terytorialno-administracyjnego Niemiec Wschod- nich w latach 1990–2002. Czasopismo Geograficzne, 74, 1–2: 39–57. Großmann K., Haase A., Rink D., Steinführer A. 2008. Urban shrinkage in the East-Central Europe. Benefits and limits of a cross-national transfer of research approaches. [W:] M. Nowak, M. No- wosielski (red.), Declining Cities. Instytut Zachodni, Poznań, s. 77–99. Häußermann H., Siebel W. 1987. Neue Urbanität. Suhrkamp Verlag, Frankfurt am Main. Häußermann H., Siebel W. 1988. Die schrumpfende Stadt und die Stadtsoziologie. [W:] Soziologische Stadtforschung, Kölner Zeitschrift für Soziologie und Sozialpsychologie, Sonderheft 29. Heydemann G. 2005. Die Innenpolitik der DDR. Enzyklopädie Deutscher Geschichte, Band 66. Ol- denbourg Wissenschaftsverlag, Oldenburg. Kaczmarek T. 2005. Struktury terytorialno-administracyjne i ich reformy w krajach europejskich. Wy- dawnictwo Naukowe UAM, Seria Geografia 70. Kaczmarek T., Mikuła Ł. 2007. Ustroje terytorialno-administracyjne obszarów metropolitalnych w Europie. Bogucki Wydawnictwo Naukowe, Poznań. Kaczmarek T., Mikuła Ł. 2008, Planowanie przestrzenne i zarządzanie w obszarach metropolitalnych Niemiec. [W:] T. Kaczmarek, A. Mizgajski (red.), Powiat poznański. Jakość przestrzeni i jakość życia. Bogucki Wydawnictwo Naukowe, Poznań, s. 371–384. Köhler H. 2002. Deutschland auf dem Weg zu sich selbst. Eine Jahrhundertgeschichte. Hohenheim- -Verlag, Stuttgart. Lang T., Tenz E. 2003. Von der schrumpfenden Stadt zur Lean City. Prozesse und Auswirkungen der Stadtschrumpfung in Ostdeutschland und deren Bewältigung. Dortmunder Vertrieb für Bau- und Planungsliteratur, Dortmund. Ortelt B. 2011. Raumbilder im Wandel? Empirische Erkundungen in der Metropolregion Berlin-Bran- denburg. [W:] H.-J. Bürkner (red.), Berlin zwischen Europäischer Metropolisierung und kreativer Stadtentwicklung. Imaginationen und Diskurse „von unten”. Praxis Kultur- und Sozialgeographie | PKS 51, Universitätsverlag Potsdam, Potsdam, s. 21–56. Reißig R. 2007. Ostdeutschland im Wandel und Umbruch – neu denken und gestalten. [W:] R. Wode- rich (red.), Im Osten nichts Neues? Struktureller Wandel in peripheren Räumen. Texte aus dem Brandenburg-Berliner Institut für Sozialwissenschaftliche Studien (2), Berlin, s. 23–38. Scurell B., Brückner H. 2014. Dessau – koncepcja przebudowy miasta związana z procesem kurczenia się: „centra miejskie – strefy krajobrazowe”. [W:] T. Stryjakiewicz (red.), Kurczenie się miast w Europie Środkowo-Wschodniej. Bogucki Wydawnictwo Naukowe, Poznań, s. 51–60. Slawinski U. 1996. Arbeitsmarkt in ländlichen Räumen Mecklenburg-Vorpommerns. Rostocker Be- iträge zur Regional- und Strukturforschung (4). Univ. Forschungsgruppe Mecklenburg-Vorpom- mern, Rostock. Stryjakiewicz T. i in. 2014. Kurczenie się miast w postsocjalistycznych krajach Europy Środkowo- -Wschodniej i Południowo-Wschodniej. [W:] T. Stryjakiewicz (red.), Kurczenie się miast w Euro- pie Środkowo-Wschodniej. Bogucki Wydawnictwo Naukowe, Poznań, s. 29–38. Stryjakiewicz T., Jaroszewska E., Marcińczak S., Ogrodowczyk A., Rumpel P., Siwek T., Slach O. 2014. Współczesny kontekst i podstawy teoretyczno-metodologiczne analizy procesu kurczenia się 24 Michał Dolata

miast. [W:] T. Stryjakiewicz (red.), Kurczenie się miast w Europie Środkowo-Wschodniej. Bogucki Wydawnictwo Naukowe, Poznań, s. 9–14. Thomas M., Woderich R. 2007. Regionale Disparitäten und Sozialkapital. [W:] R. Woderich (red.), Im Osten nichts Neues? Struktureller Wandel in peripheren Räumen. Texte aus dem Brandenburg- -Berliner Institut für Sozialwissenschaftliche Studien (2), Berlin, s. 39–62. Vertrag zwischen der Bundesrepublik Deutschland und der Deutschen Demokratischen Republik über die Herstellung der Einheit Deutschlands (Einigungsvertrag), 30.08.1990 (BGBl. 1990 II S. 889). Wehler H.U. 2008. Deutsche Gesellschaftsgeschichte. Band 5: Bundesrepublik und DDR 1949–1990. Verlag C.H. Beck oHG, München. Werz N., Nuthmann R. 2004. Abwanderung und Migration in Mecklenburg-Vorpommern. VS Verlag für Sozialwissenschaften, Wiesbaden. Wiechmann T., Wolff M. 2014. Skala i przestrzenne zróżnicowanie procesu kurczenia się miast w Eu- ropie na przełomie XX i XXI wieku. [W:] T. Stryjakiewicz (red.), Kurczenie się miast w Europie Środkowo-Wschodniej. Bogucki Wydawnictwo Naukowe, Poznań, s. 15–27. Winkler H. A. 2005. Der lange Weg nach Westen. Band 2: Deutsche Geschichte vom Dritten Reich bis zur Wiedervereinigung. Verlag C.H. Beck oHG, München.

Contemporary problems of development in East Germany – a regional perspective

Summary: This paper aims to determine and characterize the most important socio-economic developmental problems occurring contemporarily in Eastern Germany. The spatial scope of the study embraces a territory of the former German Democratic Republic (GDR), defined in the official German nomenclature as “Neue Bundesländer”. Since the Reunification of Germany in 1990 this territory has been a realm of constant transformation, which due to its intensity and scale had never been preceded in whole Middle-East Europe. The study takes a regional approach to the developmental problems of Eastern Germany, its aim being an illustration of ardency in both positive and negative phenomena resulting from transition process in chosen regions. The author’s particular interest fo- cuses on labours market, demographic trends and transformation of urban space, including shrinking cities and metropolization.

Key words: Eastern Germany, socio-economic transformation, polarization of development, regional inequalities 24 Michał Dolata

Bartosz Wojtyra

Uniwersytet im. Adama Mickiewicza w Poznaniu Instytut Geografii Społeczno-Ekonomicznej i Gospodarki Przestrzennej [email protected]

Strefy aktywności gospodarczej w teoriach rozwoju lokalnego

Zarys treści: Celem artykułu jest wskazanie miejsca lokalnych stref aktywności gospodarczej w teoriach rozwoju lokalnego. W niniejszej pracy zanalizowano podstawy teoretyczne działania obszarów, na których wspierana jest przedsiębiorczość. Tym samym udzielono odpowiedzi na pytanie o zasadność i celowość tworzenia stref aktywności gospodarczej. Poza tym podjęto próbę określenia definicji stref aktywności gospodarczej i porównania jej z pojęciem specjalnej strefy ekonomicznej oraz wskazania zasadniczych różnic między ich funkcjonowaniem.

Słowa kluczowe: lokalna strefa aktywności gospodarczej, specjalna strefa ekonomiczna, teorie rozwoju lokalnego

Wstęp

Pojęcie lokalnej strefy aktywności gospodarczej (dalej: SAG) funkcjonujące w literaturze oraz w środowisku związanym z zarządzaniem samorządem terytorialnym i gospodarką lokalną wydaje się nie do końca sprecyzowane w przeciwieństwie do specjalnych stref ekonomicznych (dalej: SSE), których definicję i ramy działania określa polskie ustawodawstwo. Temat ten jest pomijany, a ma w dobie nasilonej konkurencji między regionami nieocenione znaczenie dla wielofunkcyjnego rozwoju obszarów wiejskich. Dzięki SAG ma szansę zrealizować się efekt synergii z dodatkowymi obopólnymi korzyściami, zarówno dla społeczności lokalnych, jak i samych inwestorów. Jak zauważa Stanieda (2011), odpowiednio wykorzystane zasoby i czynniki wytwórcze znajdujące się w regionie mogą stymulować rozwój i konkurencyjność przedsiębiorstw, a tym samym tworzyć otoczenie atrakcyjne dla biznesu. Jednocześnie rozwój inwestycji niesie ze sobą możliwości tworzenia nowych miejsc pracy dostosowanych do potrzeb lokalnego rynku. W związku z powyższym należy odpowiedzieć na następujące pytania: czym są lokalne strefy aktywności gospodarczej, jakie spełniają obecnie funkcje oraz czym mogą stać się w niedalekiej przyszłości i jaką będą odgrywać rolę w rozwoju 26 Bartosz Wojtyra społeczności i gospodarek lokalnych. W artykule podjęto próbę sformułowania dotychczas istniejących niejednoznacznych definicji stref aktywności gospodarczej. Wskazano na istotne różnice między tymi lokalnie wydzielonymi obszarami a specjalnymi strefami ekonomicznymi organizowanymi w skali kraju. Celem artykułu jest określenie miejsca, jakie zajmują SAG w teoriach rozwoju lokalnego i w jaki sposób się do nich odnoszą. Badanie stanowi wstęp do dalszych rozważań nad wpływem SAG na wielofunkcyjny rozwój gospodarek lokalnych na obszarach wiejskich. Może również stać się ono przyczynkiem do dyskusji nad koniecznością i celowością tworzenia stref, w których ułatwiony byłby w skali lokalnej rozwój przedsiębiorczości, w tym sektora usługowego i przemysłowego.

Strefa aktywności gospodarczej a specjalna strefa ekonomiczna – definicje

Próbując sformułować definicję lokalnej strefy aktywności gospodarczej, należa- łoby wyjaśnić słowo aktywność, które w tym przypadku często zamiennie uży- wane jest z terminem aktywizacja. Przyjęło się określać w literaturze i praktyce strefy przeznaczone do rozwoju przedsiębiorczości i przygotowane do inwestycji jako strefy aktywności gospodarczej, choć mimo to często spotkać się można z wyrażeniem „strefa aktywizacji gospodarczej”. Najczęściej na tego typu okre- ślenie natkniemy się podczas przeglądu studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin. Obszary wskazane w tym obligatoryjnym dla gminnego samorządu terytorialnego dokumencie planistycznym, przeznaczone do intensywnego rozwoju gospodarczego w części dotyczącej kierunków rozwoju polityki przestrzennej, są opisywane właśnie w ten sposób – przez użycie słowa „aktywizacja”. Potwierdzeniem tego są określenia zastosowane w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego zrealizowanego np. w gminie wiejskiej Dobrzyca („tereny aktywizacji gospodarczej i przemysłu” – zmiana studium z 2014 r.) i Kotlin („Strefa C – aktywizacji gospodarczej” – zmiana studium z 2011 r.). W zdecydowanej większości źródeł planiści posługują się jednak sformułowaniem strefa aktywności gospodarczej i taki termin będzie w dalszej części pracy definiowany. Słuszność funkcjonowania takiego określenia potwierdza analiza słownikowych definicji wyrazów „aktywność” i „aktywizacja”. Za „Słownikiem języka polskiego PWN” (1995, s. 25) termin „aktywizacja” objaśniony został jako proces pobudzania do działania, natomiast „aktywność” oznacza już sam stan bycia aktywnym. SAG nie są obszarami aktywizacji, ponie- waż są już zaktywizowane, a więc aktywne i takie określenie wydaje się lepiej oddawać charakter tych stref z punktu widzenia znaczeniowego słów. Strefy aktywności gospodarczej, jak pisze Stanieda (2011, s. 257), to „wy- dzielone i przygotowane do inwestycji obszary odpowiadające zapotrzebowa- niu potencjalnych inwestorów, tworzone najczęściej przez samorządy lokalne”. Są to zatem wyodrębnione części terytorium kraju, które mają pełnić zgodnie z założeniem funkcję obszaru inwestycyjnego. Powinny się one charakteryzować 26 Bartosz Wojtyra Strefy aktywności gospodarczej w teoriach rozwoju lokalnego 27

wieloaspektowym przygotowaniem do pełnienia swojego zadania. Jednostki sa- morządowe dysponują szerokim spektrum możliwości oddziaływania na rozwój przedsiębiorczości. Jak podaje Markowska-Bzducha (2013, za Grycuk, Russel 2014), do czynników mających wpływ na prawidłowe funkcjonowanie wspomnia- nych obszarów zalicza się instrumenty: finansowe, infrastrukturalne, prawne, administracyjne, planistyczne, informacyjno‑marketingowe oraz instytucjonalne. Według innych autorów na politykę prorozwojową w sferze aktywności gospodarczej samorząd terytorialny ma tylko pośredni wpływ, ale jeżeli działania w tym zakresie mają charakter długotrwały i konsekwentny, to tworzenie korzystnego klimatu inwestycyjnego ma szansę powodzenia. Należy jednak skoordynować opracowania strategiczne z planistycznymi i wieloletnimi planami finansowymi i inwestycyjnymi (Miszczuk i in. 2007). Do najistotniejszych narzędzi i działań, które będą przyciągały inwestorów i jednocześnie świadczyły o potencjale danej strefy aktywności gospodarczej, należą: • przygotowanie infrastrukturalne – obszar przeznaczony pod SAG musi być uzbrojony w podstawowe media, powinien mieć dostęp do drogi publicznej i być dobrze wkomponowany w sieć komunikacyjną nie tylko lokalną, ale rów- nież regionalną, a nawet krajową; • korzystna oferta warunków finansowych, na którą składają się propozycje ulg podatkowych, ceny gruntu czy dzierżawy oraz dofinansowania ze strony sa- morządu; • intensywna promocja terenu przeznaczonego pod aktywność, taka, aby obszar był rozpoznawalny dla potencjalnych inwestorów; • przygotowanie prawne gruntu – na obszarze SAG powinien obowiązywać miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, należy wyjaśnić stan prawny gruntów; • położenie terenu SAG niepowodujące konfliktów przestrzennych, w tym po- szanowanie zasad planistycznych, przede wszystkim ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju (Parysek 2006); • odpowiedni klimat społeczno-kulturowy, który świadczy o świadomości zalet płynących z SAG wśród społeczności lokalnej, a to z kolei spowoduje przyjęcie inwestora bez rodzących się obaw; • zasoby wynikające z kapitału ludzkiego – powstające w SAG przedsiębiorstwa powinny mieć dostęp do siły roboczej, w tym wykwalifikowanej; • wsparcie ze strony innych sektorów gospodarki. Te i wiele innych czynników składają się na rozbudowaną definicję. Strefa ak- tywności gospodarczej to wydzielony obszar przygotowany dla inwestora, ostatecznie intensywnie zaktywizowany gospodarczo, o planistycznym przeznaczeniu jako teren rozwoju sektora przemysłowo-usługowego, stanowiący lokalne centrum rozwoju gospodarczego. Realizują się dzięki niemu lokalne cele rozwoju, takie jak: podniesienie konkurencyjności obszaru i zaktywizowanie go w stosunku do gmin sąsiednich, zwiększenie liczby podmiotów gospodarczych, a co za tym idzie – stworzenie nowych miejsc pracy, rozwój infrastruktury technicznej, dywersyfikacja sektora zatrudnienia. 28 Bartosz Wojtyra

Pojęcie strefy aktywności gospodarczej wywodzi się od specjalnych stref ekonomicznych, które zaczęły powstawać w Polsce w połowie lat 90. XX w. jako próba stworzenia dogodnych warunków dla nowych przedsiębiorstw na okre- ślonym obszarze wspierana przez strumień kapitału zwłaszcza w regionach nie doinwestowanych (por. Nelec, Prusek 2006, Stanieda 2011). Według ustawy z dn. 20.10.1994 r. o specjalnych strefach ekonomicznych (Dz.U. 2007 nr 42, poz. 274 z późn. zm.) SSE to „wyodrębniona zgodnie z przepisami ustawy, niezamieszkała część terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, na której terenie może być prowadzona działalność gospodarcza na zasadach określonych ustawą”. Ustawa wskazuje również na główne cele tworzenia SSE, a wśród nich m.in.: rozwój działalności gospodarczej, wykorzystanie nowych rozwiązań technicznych i technologicznych, rozwój eksportu, wzrost konkurencyjności, tworzenie nowych miejsc pracy. SSE są pasywnym bądź aktywnym (w zależności, czy istnieje dofinansowanie) instrumentem polityki przemysłowej państwa (Nelec, Prusek 2006). Przedsiębiorcy pro- wadzący działalność na terenach SSE mogą liczyć na zwolnienie z podatku CIT lub PIT, jednak podmioty są zobowiązane pewnymi warunkami, z których do najistotniejszych należy konieczność utrzymania działalności w wyznaczonym okresie. W ustawie podano maksymalną docelową powierzchnię specjalnych stref ekonomicznych w Polsce określoną na 20 tys. ha, z których na koniec 2013 r. zaprojektowanych było nieco ponad 80%, a 61% SSE było zagospodarowanych (Informacja o realizacji… 2014). Na koniec 2013 r. w Polsce działało 14 SSE (por. tab. 1), z których największa pod względem powierzchni to Wałbrzyska SSE „IN- VEST-PARK” (ponad 202 km2), najmniejsza to Suwalska SSE (prawie 3,5 km2), a najstarszą spośród działających SSE jest Euro-Park Mielec (od 1995 r.)1. Dotychczas SSE budziły zastrzeżenia Unii Europejskiej, według której sta- nowiły one zagrożenie dla równej konkurencji (Lebiedzińska 2010). W lipcu 2013 r. Rada Ministrów przedłużyła działalność funkcjonujących w Polsce SSE do 2026 r., czyli w stosunku do poprzednich ustaleń o 6 lat. Na stronie Minister- stwa Gospodarki pojawiła się wówczas informacja, która jednoznacznie wskazuje, że wspieranie powstawania SSE nie stoi w sprzeczności z prawem unijnym2. W przyszłości istniejące SSE mają zostać przekształcone w SAG, co ma spowo- dować przeniesienie odpowiedzialności za tworzenie i organizowanie tych obsza- rów w całości na samorządy lokalne. Tym samym SAG będą miały jeszcze więcej wspólnego z inicjatywą oddolną. W artykule podjęto próbę sklasyfikowania stref aktywności gospodarczej w zależności od skali, w jakiej są one organizowane. Pierwszym i najwyższym szczeblem będą specjalne strefy ekonomiczne, od których zaczęto myślenie strategiczne na temat tworzenia uprzywilejowanych obszarów inwestycyjnych. Będą one w tej klasyfikacji dotyczyć poziomu krajowego i regionalnego. W ramach SSE powstały podstrefy, na które składają się tereny zaprojektowane i wykorzystywane intensywnie pod inwestycje w poszczególnych gminach i miastach. Moż- na je utożsamiać z dużymi SAG, na które składają się często, choć nie zawsze,

1 http://www.invest-park.com.pl/owsse; dostęp: 20.10.2014 r.; http://www.ssse.com.pl/o-ssse/o- -strefie.html; dostęp: 20.10.2014 r.; http://www.europark.com.pl/pl/; dostęp: 20.10.2014 r. 2 http://www.mg.gov.pl/node/18841; dostęp: 13.09.2014 r. 28 Bartosz Wojtyra Strefy aktywności gospodarczej w teoriach rozwoju lokalnego 29

Tabela 1. Specjalne strefy ekonomiczne w Polsce (stan na 31.12.2013 r.) Powierzchnia SSE Województwo [ha] Kamiennogórska dolnośląskie, wielkopolskie 367

Katowicka śląskie, małopolskie, opolskie 2005

Kostrzyńsko-Słubicka lubuskie, wielkopolskie, zachodniopomorskie 1564

Krakowska małopolskie, podkarpackie 629

Legnicka dolnośląskie 1059

Łódzka łódzkie, wielkopolskie, mazowieckie 1291

Mielecka podkarpackie, małopolskie, lubelskie, zachodniopomorskie 1299 pomorskie, kujawsko-pomorskie, zachodniopomorskie, Pomorska 1380 wielkopolskie Słupska pomorskie, zachodniopomorskie 824

Starachowicka świętokrzyskie, mazowieckie, opolskie, łódzkie, lubelskie 613

Suwalska podlaskie, warmińsko-mazurskie, mazowieckie 343 podkarpackie, mazowieckie, świętokrzyskie, lubelskie, Tarnobrzeska 1632 dolnośląskie podlaskie Wałbrzyska dolnośląskie, opolskie, wielkopolskie, lubuskie 2212

Warmińsko-Mazurska warmińsko-mazurskie, mazowieckie 985

Źródło: opracowanie własne na podstawie Informacji o realizacji… (2014)

klastry przemysłowe (ang. industrial cluster), czyli skoncentrowane terytorialnie grupy przedsiębiorstw z podobnego sektora, pełne wzajemnych zależności, które współpracują i jednocześnie konkurują ze sobą (Porter 2001). Należałoby wyróż- nić również czwarty, najniższy poziom klasyfikacji, który stanowić będą lokalne strefy aktywności gospodarczej. Wynikać one mają ze strategicznie prowadzonej polityki przestrzennej gminy objawiającej się przez wyznaczanie w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego terenów aktywności gospodarczej, o szczegółowo przygotowanych warunkach inwestycyjnych, także finansowych określonych w innych dokumentach strategicznych. Według tego założenia funk- cjonują one niezależnie w sferze lokalnej, bez bezpośredniego powiązania syste- matycznego z SSE i ich podstrefami (ryc. 1). Ponieważ położenie intensywnie rozwijającego się gospodarczo obszaru wynika z lokalnych założeń strategicznych oraz przemyślanej gospodarki przestrzennej, może spowodować stopniowe eliminowanie konfliktów przestrzennych polegających głównie na przemieszaniu wykluczających się funkcji (osiedla mieszkaniowe – przemysł). Wyjątkową rolę w rozwoju stref aktywności gospodarczej 30 Bartosz Wojtyra

Specjalne strefy Lokalne strefy ekonomiczne aktywności gospodarczej

Strefy aktywności gospodarczej/ Podstrefy SSE

Klastry przemysłowe

Ryc. 1. Klasyfikacja stref aktywności gospodarczej Źródło: opracowanie własne. odegrają włodarze gmin, którzy chcąc przyciągnąć inwestorów, będą zmuszeni tworzyć bardziej świadomie i przemyślanie dokumenty związane z planowaniem przestrzennym (w tym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz plany miejscowe) i zarządzaniem finansami.

Teorie rozwoju lokalnego a zorganizowane tereny inwestycyjne

Gospodarka lokalna, zdaniem Paryska (2001), jest „podstawową dziedziną dzia- łalności gospodarczej terytorialnego systemu społecznego”. Główny jej przed- miot stanowi gmina. Podejmowane w niej działania skupiają się wokół celu podstawowego, którym jest rozwój lokalny, stanowiący kategorię rozwoju spo- łeczno-gospodarczego, a osiąga się go przy wykorzystaniu zasobów wewnętrz- nych i zewnętrznych obszaru. Podstawowym dążeniem będzie zatem jakościowe przeobrażenie danego terenu w celu poprawy warunków życia ludności i funkcjonowania podmiotów gospodarczych. Rozwinięty terytorialny system społeczny – gmina – działa na rzecz: • maksymalizacji dochodów ludności, zaspokojenia ich podstawowych potrzeb, tym samym wzrostu poziomu ich życia; • poprawy dostępności usług; • przyjaznej przestrzeni publicznej (środowiska życia), z zachowanymi walora- mi przyrodniczymi, utrzymanej w duchu ładu przestrzennego (Parysek 1996). Efekty tworzenia SAG są tożsame z celami rozwoju gospodarki lokalnej. 30 Bartosz Wojtyra Strefy aktywności gospodarczej w teoriach rozwoju lokalnego 31

Określenie wpływu stref aktywności gospodarczej, a więc terenów inwestycyjnych, na rozwój lokalny zawarte zostało w założeniu przyjętym przez Blakely’ego (1989, za Paryskiem 2001; por. Blakely, Bradshaw 2002), że gospodarkę lokalną należy postrzegać jako złożony proces, w którym pracowanie nad wzrostem gospodarczym danej jednostki terytorialnej odbywa się przy zaangażowaniu partne- rów zewnętrznych, rozumianych jako napływ kapitału. Teza ta stawia na równi znaczenie zasobów wewnętrznych obszaru, m.in. kapitału ludzkiego, z czynnika- mi zewnętrznymi, do których zaliczyć można także wpływ inwestorów. W innym miejscu Parysek (2001) przytacza zdanie Reijnena (1987), który zwraca uwagę na tworzenie na terenie gminy korzystnego klimatu inwestycyjnego, a więc przygotowanie warunków dla lokowania biznesu. Niezwykle ważne jest, aby wyko- rzystywać do osiągania takiego celu wspomniane wcześniej zasoby wewnętrzne danego obszaru, takie jak np.: kapitał ludzki, finansowy, infrastrukturalny, czy zasoby środowiska przyrodniczego. Według Sekuły (2001) władze i społeczność lokalna, lobby ekologiczne, stowarzyszenia społeczno-kulturalne oraz przedsię- biorcy „współdziałając ze sobą, mobilizując energię całego środowiska lokalnego, prowadzą do osiągnięcia powszechnie akceptowanych celów rozwoju lokalnego”. Twierdzenia te stają się punktem wyjścia od analizy relacji rozwoju SAG do teorii związanych z gospodarką lokalną. Parysek (2001) podsumowuje dotychczasowe osiągnięcia teoretyczne w dziedzinie rozwoju lokalnego, powołując się m.in. na tzw. klasyczny model rozwoju lokalnego. Zawiera on zestaw celów, wokół których koncentrują się zadania na rzecz gospodarki lokalnej, a także dotyczą one określenia znaczenia stref aktyw- ności gospodarczej. Należą do nich: wspieranie inicjatyw wykorzystywania lokalnych zasobów i czynników rozwoju, podnoszenie kwalifikacji pracowniczych mieszkańców analizowanego obszaru, usprawnianie działania organizacji i instytucji gospodarczych funkcjonujących na lokalnym rynku, dyfuzja wiedzy, innowacji i technologii. Powyższe działania są częścią sterowania rozwojem lokalnym, który stanowi esencję polityki samorządowej. W demokratycznym państwie ten proces jest przeniesiony na najniższy szczebel administracyjny, i to tutaj podejmowane są decyzje co do kierunków polityki, a co za tym idzie – i gospodarki lokalnej, czyli między innymi tworzenia SAG. Do najważniejszych teorii rozwoju lokalnego, których przywołanie ma służyć naukowej argumentacji i udowodnieniu sensu tworzenia i funkcjonowania SAG, należą prace nad teorią lokalizacji, teorią bazy ekonomicznej, teorią wzajemnego oddziaływania, teorią przyczyn kumulatywnych, teorią korzyści komparatyw- nych, założenia wielofunkcyjnego rozwoju obszarów wiejskich czy też rozwoju zrównoważonego oraz idee Blakely’ego (1989). Teoria lokalizacji wiąże się bezpośrednio z pracami Webera, Isarda i Löscha. Badania te prezentują optymalny sposób i drogę do lokalizowania zakładów pro- dukcyjnych i usługowych w zgodzie z prawami ekonomicznymi i założeniami gospodarki przestrzennej. Prace Webera (por. Parysek 2001) dotyczą lokalizacji pojedynczego przedsiębiorstwa, w innych badaniach podjęto problematykę istnienia większej liczby przedsiębiorstw na danym terenie, które pozostają w stanie wzajemnej konkurencji (Lösch 1961). Teoria Webera, mimo upływu lat, zawiera 32 Bartosz Wojtyra cenne wskazówki na temat optymalizacji kosztów uwarunkowanych miejscem lokalizacji zakładu przemysłowego. Jego tezy nie tyle uzasadniają sens tworzenia SAG, ile wskazują na konkretne rozwiązania, gdzie dany obszar inwestycyj- ny powinien zostać zaprojektowany. Wskaźnikiem będzie tutaj minimalny koszt transportu oraz grupa innych czynników dodatkowych. W związku z rozwojem technologicznym teoria ta nie ma już dziś tak dużego znaczenia praktycznego, ponieważ czynniki lokalizacyjne zmieniły się w czasie. Mimo to przytoczone za- łożenia teoretyczne stanowią dobry wstęp do planowania lokalizacji stref aktyw- ności gospodarczej. Wydaje się, że działania na rzecz rozwoju terenów inwestycyjnych są poparte teorią bazy ekonomicznej, która mówi o przestrzennym ponadlokalnym oddzia- ływaniu podmiotów gospodarczych. Rozwój w dziedzinie produkcji dóbr i usług niesie ze sobą pozytywne skutki ekonomiczne i społeczne. Poza nim oddziałujące na otoczenie lokalne przedsiębiorstwa podnoszą rangę i atrakcyjność obszaru. Niewątpliwie tworzenie stref aktywności gospodarczej jest tworzeniem bazy ekonomicznej dającej korzystne implikacje nie tylko dla terenu jej lokalizacji, ale tak- że dla terenów będących w sferze oddziaływania egzogenicznego. Przedstawione teorie faworyzują rozwój dużych ośrodków gospodarczych, co jednak nie przekreśla szansy rozwoju mniejszych miejscowości. Funkcjonowanie przemysłu i usług na terenach słabiej rozwiniętych, wiejskich, peryferyjnych jest często efektem oddziaływania obszarów o wyższym poziomie rozwoju społecz- no-gospodarczego. O tym efekcie mówi teoria wzajemnego oddziaływania (Pary- sek 2001). Równowagę w przestrzennym układzie rozwoju ośrodków mniejszych i większych warunkują siły koncentrujące i dekoncentrujące. Te drugie powodują, że działalność gospodarcza kieruje się nie tylko ku dużym, już rozwiniętym gospodarczo ośrodkom. Oznacza to, że każdy z obszarów, choć różnie uwarunkowanych, może upatrywać swoje szanse w sferze aktywności gospodarczej, mimo że zapewne kierunki i skutki tego rozwoju będą zróżnicowane (Parysek 2001). Sprawnie funkcjonujące SAG są również elementem teorii korzyści kompa- ratywnych należącej do tematyki związanej z rozwojem gospodarczym (Parysek 2001). Koncepcja ta omawia m.in. nierównomierności w warunkach dla rozwoju przedsiębiorczości, jakie istnieją na różnych obszarach. Mówi ona o miejscach, które przyciągają i koncentrują kapitał, tym samym budując przewagę nad po- zostałymi terenami. Teoria ta podkreśla wagę wyboru miejsca działalności podmiotu gospodarczego i odnosi się ściśle do teorii lokalizacji, stanowiąc zestaw zaleceń dla podmiotów organizujących SAG co do doboru przedsiębiorstw, które powinny na danym obszarze działać. Warto w tym miejscu przytoczyć także wspomniane idee Blakely’ego (1989, za Paryskiem 2001; por. Blakely, Bradshaw 2002), a wśród nich: • wykorzystanie lokalnych zasobów dla podniesienia poziomu życia; • stymulacja powstawania własności lokalnej; • strefy działania; • polityka zintegrowanego rozwoju zatrudnienia i gospodarki; • prywatno-publiczne joint ventures. 32 Bartosz Wojtyra Strefy aktywności gospodarczej w teoriach rozwoju lokalnego 33

Pierwsza z nich mówi o przygotowaniu terenu predysponowanego do realizacji stref aktywności gospodarczej i dotyczy tworzenia nowych miejsc pracy. Wskazana jest tu przede wszystkim rola odpowiednio wykwalifikowanej i prze- szkolonej siły roboczej. Celem tworzenia SAG jest rozwój rynku pracy. Ważne jest, aby korzyści z inwestycji były udziałem zarówno przedsiębiorcy (gotowa do pracy kadra), jak i społeczności lokalnej (spadek bezrobocia, poprawa sytuacji materialnej). W drugiej z wymienionych idei Blakely podkreśla fundamentalną rolę zwiększa- nia liczby podmiotów gospodarczych jako głównego celu rozwoju lokalnego, który niesie ze sobą inne pośrednie korzyści. Nowi przedsiębiorcy tworzą na powstałym terenie majątek gminy i materialnie wzbogacają społeczność lokalną. Idea stref działania mówi o monitoringu i reagowaniu na niekorzystne zmiany zachodzące w rozwoju społeczno-gospodarczym analizowanej jednostki. Można im zapobiec poprzez aktywizację gospodarczą popartą działaniami planistycznymi. Idea ta odzwierciedla wprost celowość tworzenia lokalnych SAG. Koncepcja joint ventures jest wyrażaniem idei partnerstwa publiczno-prywat- nego w działaniach na rzecz rozwoju lokalnego. Skumulowane środki finansowe pochodzące z różnych źródeł, w tym samorządowych i inwestora, zwiększają szanse powodzenia projektu inwestycyjnego na obszarze danej gminy. Tego typu praktyka dotyczy nowo powstałych przedsiębiorstw oraz tych już istniejących, a jej celem jest zwiększanie liczby nowych miejsc pracy. Polityka zintegrowanego rozwoju zatrudnienia i gospodarki przyblżea tema- tykę dywersyfikacji struktury gospodarczej. Jest ona ściśle powiązana z koncepcją wielofunkcyjnego i zrównoważonego rozwoju obszarów wiejskich (Kłodziński 1996), czyli wykorzystania zasobów wewnętrznych terenów wiejskich do tworzenia pozarolniczych form działalności gospodarczej. Obie te idee odnoszą się do tworzenia lokalnych SAG jako źródeł dochodowej działalności nierolniczej, ale wykorzystującej bazę czynników wytwórczych danego obszaru. Z przytoczonych koncepcji i teorii rodzi się pomysł budowania na obszarach wiejskich stref aktywności gospodarczych. Bardzo często cele kształtowania SAG są tożsame z celami rozwoju gospodarki lokalnej.

Podsumowanie

Lokalne strefy aktywności gospodarczej, jako obszary inwestycyjne o planistycz- nie przesądzonym przeznaczeniu, przygotowane na przyjęcie przedsiębiorców, służą wielopoziomowemu rozwojowi lokalnej gospodarki. Są elementem dzia- łającym w ramach SSE lub niezależnie od nich. Stanowią one również czynnik strategicznego zarządzania rozwojem gospodarki lokalnej przez włodarzy gmin. Ich planowanie powinno być uzasadnione w strategii rozwoju gminy, a propozycje zagospodarowania zawarte w dokumentach związanych z gospodarką prze- strzenną. Przegląd teorii dotyczących rozwoju gospodarki lokalnej pod względem za- sadności istnienia stref aktywności gospodarczej jednoznacznie potwierdził hi- 34 Bartosz Wojtyra potezę, że ich tworzenie niesie ze sobą pozytywne zmiany dla danego obszaru. Odpowiednio zaplanowane tereny inwestycyjne stanowią czynnik będący mocną stroną przedmiotowego obszaru. Świadczą one o świadomym wykorzystaniu za- sobów wewnętrznych. Powstanie lokalnej SAG zwiększa potencjał i atrakcyjność danego terenu, co w świetle nieustannej konkurencji między regionami przyczynia się do wzmocnienia jego pozycji. Bardzo ważnymi zaletami są: stworzenie nowych miejsc pracy, dywersyfikacja struktury zatrudnienia, zwłaszcza na obszarach wiejskich, promocja obszaru, napływ kapitału, szereg innych wiążących się pośrednio z powstaniem w SAG inwestycji infrastrukturalnych. Rozwój lokalny niesie pewne ryzyko, co ma wpływ na działania związane z tworzeniem stref aktywności gospodarczej. Jednak gospodarka rynkowa sprzyja rozwojowi przedsiębiorstw każdej wielkości, ze szczególnym wyróżnieniem ma- łych i średnich. Należy zapewnić odpowiednie warunki rozwoju tym podmiotom, które działają na rzecz gospodarki lokalnej. Sukces może być osiągany przy zaan- gażowaniu środków i kapitału inwestora oraz przy wsparciu finansowym danej jednostki terytorialnej. Formowanie stref aktywności gospodarczej zależy od: ko- rzystnej lokalizacji i struktury przestrzennej gminy, bogatych zasobów demograficznych, środowiskowych, finansowych oraz społeczno-kulturowych.

Literatura

Blakely E.J. 1989. Planning local economic development. Theory and practice. Sage Library and Social Research. 168. London. Blakely E.J., Bradshaw T.K. 2002. Planning local economic development. Theory and practice. Third ed. Thousand Oaks, New Delhi, Sage Publications, London. Grycuk A., Russel P. 2014. Zaangażowanie jednostek samorządu terytorialnego w Polsce w tworzenie instytucji wspierających przedsiębiorczość. Studia BAS, 1(37): 65–83. Informacja o realizacji ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych Prezesa Rady Ministrów, maj 2014 r. Kłodziński M. 1996. Wielofunkcyjny rozwój terenów wiejskich w Polsce i w krajach Unii Europej- skiej. Centrum Naukowo-Wdrożeniowe SGGW, Fundacja Programów Pomocy dla Rolnictwa, Eu- ropejski Fundusz Rozwoju Wsi Polskiej, Warszawa. Lebiedzińska D. 2010. Specjalne strefy ekonomiczne – bilans zysków i strat. Prawo Pomocy Publicz- nej, 8: 15–28. Lösch A. 1961 Gospodarka przestrzenna: teoria lokalizacji. Polskie Wydawnictwo Ekonomiczne, War- szawa. Markowska‑Bzducha E. 2013. Rola samorządu terytorialnego we wspieraniu lokalnej przedsiębior- czości. Finanse Komunalne, 9: 5–23. Miszczuk A., Miszczuk M., Żuk K. 2007. Gospodarka samorządu terytorialnego. Wydawnictwo Na- ukowe PWN, Warszawa. Nelec W., Prusek A. 2006. Funkcje państwa i specjalnych stref ekonomicznych w Polsce w zakresie innowacyjności i konkurencyjności gospodarki. Zeszyty Naukowe Akademii Ekonomicznej w Krakowie, 709: 19–37. Parysek J.J. 1996. Gospodarka lokalna w warunkach wolnego rynku i samorządowych struktur spo- łecznych. [W:] J.J. Parysek (red.), Rozwój lokalny i lokalna gospodarka przestrzenna. Bogucki Wydawnictwo Naukowe, Poznań, s. 31–46. Parysek J.J. 2001. Podstawy gospodarki lokalnej. Wydawnictwo Naukowe UAM, Poznań. Parysek J.J. 2006. Wprowadzenie do gospodarki przestrzennej. Wybrane aspekty praktyczne. Wydaw- nictwo Naukowe UAM, Poznań. 34 Bartosz Wojtyra Strefy aktywności gospodarczej w teoriach rozwoju lokalnego 35

Porter M.E. 2001. Porter o konkurencji. Polskie Wydawnictwo Ekonomiczne, Warszawa. Reijnen J. 1987. The role of local authorities in fostering local initiatives. [W:] A. Sutton (red.), Local initiatives. Alternative path for development. Press Interuniversitaires Europeennes, Maastricht, s. 55–57. Sekuła A. 2001. Koncepcje rozwoju lokalnego w świetle współczesnej literatury polskiej – zarys problemu. Zeszyty Naukowe Politechniki Gdańskiej, 588: 89–95. Stanienda J. 2011. Determinanty rozwoju stref aktywności gospodarczej. Zeszyty Naukowe MWSE w Tarnowie, 1(17): 255–265. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Dobrzyca. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Kotlin. „Aktywizacja”, „aktywność”, „aktywny” [W:] A. Szymczak (red.) 1995. Słownik języka polskiego. A–K. PWN, Warszawa, s. 25. Ustawa z dn. 20.10.1994 r. o specjalnych strefach ekonomicznych (Dz.U. 2007 nr 42, poz. 274 z późn. zm.) http://www.invest-park.com.pl/owsse; dostęp: 20.10.2014 r. http://www.ssse.com.pl/o-ssse/o-strefie.html; dostęp: 20.10.2014 r. http://www.europark.com.pl/pl/; dostęp: 20.10.2014 r. http://www.mg.gov.pl/node/18841; dostęp: 13.09.2014 r.

The economic activity zones in the theories of local development

Abstract: The main goal of this article is an indication of local economic activity zones in the theories of local development. In this paper is analyzed the theoretical basis of action areas where entrepreneurship is encouraged . Thus, the answers to the question of the legitimacy and desirability of creating economic activity zones. In addition, the study attempts to clarify the definition of economic activity zones and compare it with the concept of special economic zone and an indication of funda- mental differences between their functioning.

Key words: local area of economic activity, special economic zones, concepts and theory of local development

Agnieszka Piotrowska-Piątek

Urząd Statystyczny w Kielcach

Szkoły wyższe jako czynnik rozwoju regionalnego

Zarys treści: Niniejszy artykuł podejmuje problematykę rozwoju szkół wyższych jako czynnika rozwoju regionalnego. Na tle syntetycznych rozważań dotyczących istoty i me- chanizmów rozwoju regionalnego omówiono role uczelni polegające na kreowaniu mięk- kich czynników rozwoju regionalnego. Ponadto, wskazując na mnogość ról, jakie pełnią szkoły wyższe, szczególną uwagę zwrócono na rozwój infrastrukturalny uczelni jako obszar włączania się szkół wyższych w procesy wzbogacania danej przestrzeni.

Słowa kluczowe: region, rozwój regionalny, kapitał ludzki, szkoły wyższe, nakłady inwestycyjne szkół wyższych

Wprowadzenie

W toczącej się obecnie dyskusji dotyczącej roli edukacji w procesach rozwoju społeczno-gospodarczego na różnych poziomach delimitacji przestrzennej szkoły wyższe są przedstawiane w roli inicjatora zmian, podejmującego wyzwania wyni- kające nie tylko z globalizacji, ale i potrzeb lokalnych. Rolą szkoły wyższej jest przyczynianie się do zrównoważonego rozwoju wspólnot regionalnych, narodów i społeczeństwa globalnego poprzez odpowiednie kształtowanie oferty edukacyjnej i programów nauczania, a tym samym zwiększanie możliwości zatrudniania absolwentów. W obecnych warunkach gospodarowania, które często określa się mianem ekonomii typu based-knowledge, istotną rolą szkół wyższych jest przyczynianie się do rozwoju regionu, w którym funkcjonują poprzez działalność badawczą i ekspercką oraz włączanie się w sieci współpracy regionalnej. Uczelnie są również miejscem, w którym kształtuje się postawy właściwe dla wypełniania ról nie tylko zawodowych, ale i społecznych. Wreszcie nie należy zapominać, że szkoła wyższa jest określonym rodzajem organizacji – dysponentem i zarządcą zasobów rzeczowych i finansowych, poprzez które przyczynia się do rozwoju przestrzeni, w której funkcjonuje. Niniejszy artykuł podejmujący problematykę rozwoju szkół wyższych jako czynnika rozwoju regionalnego ma na celu omówienie zakresów, w jakich szko- 38 Agnieszka Piotrowska-Piątek

ły wyższe włączają się w procesy rozwoju regionalnego. Opracowanie składa się z czterech części, wprowadzenia oraz podsumowania. Na tle syntetycznych rozważań na temat istoty i mechanizmów rozwoju regionalnego omówiono role szkół wyższych polegające na kreowaniu miękkich czynników rozwoju regionalnego. Ponadto szczególną uwagę zwrócono na wkład uczelni w rozwój infrastrukturalny regionu. Z powodu ograniczeń w zakresie objętości opracowania nie podjęto szerzej koncepcji tzw. trzeciej misji uczelni oraz obszaru prowadzenia badań naukowych i procesów ich komercjalizacji. W trakcie prowadzonych rozważań autorka odwołuje się do przykładów zaczerpniętych z literatury przedmiotu, obserwacji własnych, jakie poczyniła w trakcie pełnienia funkcji kierownika podstawowej jednostki organizacyjnej uczelni, oraz analizy danych statystycznych dotyczących nakładów inwestycyjnych szkół wyższych za lata 1999–20121.

Istota i czynniki rozwoju regionalnego

Pojęcie regionu zazwyczaj wiąże się z rozważaniami dotyczącymi problematyki gospodarki przestrzennej lub też podziału administracyjnego państwa. W odniesieniu do pierwszego wskazanego zakresu w literaturze przedmiotu panuje w zasadzie zgodność co do braku powszechnie akceptowanych i jednoznacznych kryteriów delimitacji regionów (Chądzyński i in. 2007, s. 39). Dokonując przeglądu literatury przedmiotu, należy zwrócić uwagę na po- dejście Chojnickiego, który proponuje uporządkowanie różnorodnych podejść w zakresie definiowania rozważanego pojęcia według tzw. koncepcji analitycznej i przedmiotowej. Koncepcja analityczna ujmuje region jako jednorodny obszar występowania pewnej cechy lub zespołu cech, z punktu widzenia założeń danego problemu badawczego. Drugie podejście, bardziej przydatne z uwagi na proble- matykę niniejszego opracowania, traktuje region jako realny obiekt społeczny lub jako składnik rzeczywistości społecznej w postaci pewnej całości, wyodrębnionej przestrzennie. Koncepcja ta zwraca zatem uwagę na dwie ważne płaszczyzny tego terminu – ukształtowanie instytucjonalne oraz specyficzność zbioru relacji kulturowych zachodzących pomiędzy pewną grupą społeczną a danym miejscem lub obszarem (Chojnicki 1996, s. 8). Przez rozwój regionalny należy rozumieć trwały wzrost potencjału gospodarczego regionów oraz systematyczną i trwałą poprawę ich konkurencyjności, a także poziomu życia mieszkańców, jest to więc proces o charakterze zarówno gospodarczym, jak i społecznym. Kudłacz (1999, s. 15) definiuje rozwój regionalny poprzez pryzmat zmian w następujących komponentach: potencjale gospodarczym, strukturze gospodarczej, środowisku przyrodniczym, zagospodarowaniu infra- strukturalnym, ładzie przestrzennym, zagospodarowaniu przestrzennym, poziomie życia mieszkańców. Należy przy tym podkreślić warunek trwałości zmian oraz celu nadrzędnego, jakim jest wzrost dobrobytu mieszkańców. 1 Dane Głównego Urzędu Statystycznego oraz Ośrodka Statystyki Edukacji i Kapitału Ludzkiego Urzędu Statystycznego w Gdańsku. 38 Agnieszka Piotrowska-Piątek Szkoły wyższe jako czynnik rozwoju regionalnego 39

Mechanizmy rozwoju regionalnego objaśniane są zarówno poprzez rynkowe regulatory rozwoju, jak i interwencyjne oddziaływanie polityki regionalnej. Roz- wój teorii dotyczących procesu rozwoju regionalnego ma charakter ciągły, a także kumulatywny i związany jest nierozłącznie z określonymi na danym etapie rozwoju ludzkości stosunkami społeczno-ekonomicznymi oraz wzorcami produkcji. Jak zauważa Chądzyński, w latach 60. XX w. ówczesne teorie w sposób niewy- starczający wyjaśniały zjawiska odnoszące się do przestrzeni i regionów, wobec czego nastąpiła radykalna zmiana myślenia i podejścia w tej dziedzinie. Wskazuje się więc na nowe podejście do rozwoju regionalnego i tym samym na powstanie koncepcji rozwoju regionalnego o charakterze endogenicznym, a mianowicie koncepcji rozwoju lokalnego (Chądzyński 2007, s. 63). Rozwój lokalny, najogólniej ujmując, jest procesem wzbogacania gospodarki i społeczeństwa na danym terytorium. Bardzo często termin ten współfunkcjonuje z określeniem system lokalny, który definiowany jest jako pewne wyodrębnione terytorium, pozostające we władaniu zamieszkującej go społeczności, którą łączy poczucie tożsamości, i na którym zaspokajane są potrzeby mieszkańców w zakresie życia codziennego (Jałowiecki 1988, s. 17). Zdaniem Pietrzyk (2000, s. 32), w aktualnych poglądach na rozwój lokalny i regionalny, za jego główny czynnik motoryczny uznaje się mobilizowanie endogenicznego potencjału rozwoju w regionach, którego celem jest uruchomienie jego trwałej dynamiki. Dlatego też rozwój lokalny określa się jako bazujący na zasobach endogenicznych, „oddolny” sposób generowania dynamiki rozwoju, w różnej skali przestrzennej, obejmują- cy zbiorowości terytorialne charakteryzujące się pewną spójnością. W literaturze przedmiotu panuje w zasadzie zgodność co do istoty tego procesu, którą jest zróżnicowanie i wzbogacanie przez lokalnych aktorów działalności ekonomicznej i społecznej na określonym terytorium poprzez mobilizację i koordynację wła- snych zasobów i energii (Chądzyński i in. 2007, s. 80). Zasadniczym celem omawianego procesu jest zatem kreacja działań przez określone podmioty (władze regionalne, instytucje otoczenia biznesu, szkoły wyższe), które zapewnią poprawę sytuacji społeczno-ekonomicznej danego regionu. Wśród szczegółowych celów polityki rozwoju lokalnego w płaszczyźnie ekonomicznej, zgodnie z klasyfikacją zaproponowaną przez OECD, można wy- mienić (Markowski 1995, s. 250): • wzmacnianie siły konkurencyjności regionów i jednostek lokalnych w regionach poprzez rozwijanie i wykorzystywanie potencjałów ludzkich i surowco- wych dotychczas niespożytkowanych, • wykorzystywanie wewnętrznych szans ekonomicznego wzrostu poprzez rozpoznawanie możliwości tkwiących w lokalnie wytwarzanych produktach i usługach, • poprawianie poziomu zatrudnienia i długookresowych możliwości kariery za- wodowej dla społeczności lokalnych, • poprawianie stanu środowiska antropogenicznego jako czynnika koniecznego do poprawy otoczenia działania biznesu, a także jakości życia mieszkańców. Pojęciem nierozerwalnie związanym z problematyką rozwoju regionalnego jest konkurencyjność regionu. Pojęcie to stosuje się obecnie do różnych pozio- 40 Agnieszka Piotrowska-Piątek mów agregacji gospodarczej. W odniesieniu do regionu można rozpatrywać je poprzez zbiór cech, określonych jako: zdolność do generowania wysokiego poziomu zatrudnienia, zdolność do wzrostu poziomu wydajności pracy, zdolność do trwa- łego wzrostu poziomu życia społeczności regionu, zdolność do osiągania sukcesu w rywalizacji gospodarczej podmiotów działających w regionie i upodmiotowio- nych jednostek terytorialnych, zdolność przystosowywania się do zmieniającego się otoczenia, zdolność do bycia innowacyjnym czy też zdolność do generowania i wykorzystania zasobów strategicznych regionu (Chądzyński i in. 2007, s. 108–109). Do podstawowych czynników kreujących konkurencyjność regionu Winiarski (1999, s. 51) zalicza między innymi: rozwiniętą i zróżnicowaną strukturę gospodarki, dobre ogólne zagospodarowanie terenu, obecność: szkół wyższych, instytucji naukowo-badawczych, jednostek otoczenia biznesu. Podobnie Strahl (2000, s, 21), wśród rozpatrywanej grupy czynników wymienia głównie podaż wykwalifikowanej siły roboczej, możliwość kształcenia w regionie, zapotrzebowanie na pracę o wysokich kwalifikacjach, dostępność wykwalifikowanych pracowników skłonnych do uzupełniania swoich kwalifikacji, istnienie instytucji badawczo- -rozwojowych, jakość instytucji edukacji.

Kapitał ludzki podstawową wartością dla rozwoju regionalnego

W klasycznej ekonomii za główne czynniki bogactw narodów uznawano zie- mię, pracę i kapitał. Wiedzę, edukację i kapitał intelektualny traktowano jako zasób bezpłatny i niewyczerpalny. Przemiany społeczne, gospodarcze i techno- logiczne ostatnich lat znacznie zmieniły pojmowanie nauki, badań i edukacji. Wiedza ludzka zajęła czołowe miejsce w wyznawanych wartościach, stała się wszechobecna i niezwykle pożądana. Rosnąca ilość informacji oraz wzrost jej dostępności dla obywateli to obecnie wyraźny trend w procesie rozwoju spo- łecznego. Tworzą się społeczeństwa wiedzy i informacji znacznie różniące się od społeczeństw opierających swoją gospodarkę na eksploatacji zasobów naturalnych. Nowa wiedza powstaje w procesach społecznej interakcji i współ- pracy. Coraz więcej w dyskusjach naukowych i debacie publicznej mówi się o regionach przedsiębiorczych, regionach innowacyjnych. Stosunkowo niedaw- no pojawiło się pojęcie regionu uczącego się, a więc takiego, który generuje innowacyjność i jest w stanie zapewnić niezbędne czynniki do funkcjonowania organizacji opierających swoją działalność i rozwój na wiedzy. Należy przy tym zauważyć, że w przeszłości innowacja traktowana była jako zjawisko nie powią- zane z konkretnym terytorium, właściwe głównie ludziom (przedsiębiorcom) i podmiotom gospodarczym. Przez wiele ostatnich lat postrzegano rozwój regionalny przez pryzmat inwestycji w infrastrukturę techniczną, obecnie nastąpił zwrot w kierunku czynników miękkich, tzn. kreujących rozwój regionalny poprzez wiedzę i innowacyjność. 40 Agnieszka Piotrowska-Piątek Szkoły wyższe jako czynnik rozwoju regionalnego 41

W kreowaniu rozwoju regionów, podobnie jak i całej gospodarki narodowej, coraz większej wagi nabiera wiedza, która staje się czynnikiem determinującym kreatywność, przedsiębiorczość oraz innowacyjność gospodarki. Kluczowe zatem znaczenie w rozwoju współczesnych organizacji ma kapitał intelektualny. Wszystko bowiem ma swój początek w umysłach ludzi, postawach, wrażliwości, systemach motywacyjnych. Kapitał intelektualny jest pojęciem bardzo pojemnym i zaliczanym do tzw. wartości niematerialnych, ukrytych danego systemu. Zazwyczaj rozpatruje się go jako agregację kapitału ludzkiego, społecznego i organizacyjnego. Stewart (za: Urbanek 2007, s. 40) pojęcie to definiuje jako „materiał intelektualny” – wiedzę, informację, własność intelektualną, doświadczenie, które mogą być wykorzystane do tworzenia wartości. Kapitał ludzki jest zasobem nierozerwalnie związanym z danym człowiekiem, wzbogacanym i rozwijanym zarówno w toku życia osobistego, jak i zawodowego, a jego głównym źródłem jest wykształcenie. Podstawowym zatem instrumentem jego kształtowania jest system edukacji. Należy jednak zaznaczyć, że na gruncie teorii akademickiej i praktyki gospodarczej toczą się dyskusje – na ile edukacja i kapitał ludzki są istotnymi czyn- nikami dla rozwoju gospodarczego. Teoretyczne modele wzrostu gospodarczego wskazują na to, że czynniki te mogą stymulować wzrost poprzez postęp technolo- giczny i rozwój sektora B+R (np. model Mankiwa-Romera-Weila będący rozsze- rzeniem modelu Solowa-Swana o zmienną kapitału ludzkiego), lub też imitację technologii (model Nelsona i Phelpsa). Mechanizm tworzenia kapitału ludzkiego oraz założenie, że kapitał ludzki jest jednym z czynników funkcji produkcji za- warty jest w modelu Lucasa. Natomiast wyniki badań empirycznych w tym zakresie są niejednoznaczne (np. badania Barro, Sala-Martina, Islama, Gemmella, Pritchetta). Większość istniejących badań empirycznych wskazuje, że poziom ka- pitału ludzkiego jest czynnikiem istotnym w procesie rozwoju gospodarczego, zaś wpływ wzrostu kapitału ludzkiego na wzrost PKB pozostaje kontrowersyjny. Istotną przeszkodą w prowadzeniu tego typu badań jest brak pełnych miar kapi- tału ludzkiego, dlatego w większości prac kapitał ludzki jest przybliżony przez zmienne mierzące poziom edukacji (zob. Siwińska 2007, s. 675–682).

Rola szkół wyższych w rozwoju regionu

Rola i kierunki rozwoju szkół wyższych są obecnie przedmiotem dyskusji eko- nomistów, socjologów, pedagogów. Rozważaniom tym towarzyszy ogólna debata dotycząca modelu uczelni, charakteru relacji państwo–uczelnia, koncepcji zarzą- dzania uczelniami, jakości kształcenia i badań naukowych, relacji uczelni z intere- sariuszami zewnętrznymi. W realiach polskiego systemu szkolnictwa wyższego, humboldtowski model szkoły wyższej ustępuje stopniowo modelowi uniwersytetu trzeciej generacji – uniwersytetu przedsiębiorczego. Istotnym głosem w publicznej debacie nad rolą uniwersytetów w społeczeń- stwie wiedzy w Europie był Komunikat Komisji Europejskiej z Brukseli z 2003 r. 42 Agnieszka Piotrowska-Piątek

W sposób wyraźny stanowił, że uniwersytety są, z uwagi na procesy im właści- we (edukacja, szkolenia, technologie komunikacyjne), unikalnymi podmiotami w procesach badań i ich wykorzystania, kształcenia oraz rozwoju regionalnego i lokalnego. W analizach poziomu rozwoju regionów przywiązuje się dość dużą wagę do wskaźników ilustrujących sytuację szkolnictwa wyższego (Kwiatkowski, Rosz- kowska 2008, s. 1–20). Do oceny związku pomiędzy rozwojem regionalnym a potencjałem edukacyjnym danego regionu wykorzystuje się miary agregatowe zawierające m.in.: liczbę studentów w regionie, udział wartości dodanej brutto wytworzonej w usługach rynkowych regionu, liczbę uczelni w regionie, liczbę nauczycieli akademickich przypadających na 1 studenta. Analiza literatury przedmiotu wskazuje, że rola szkół wyższych w rozwoju regionu jest rozpatrywana przede wszystkim pod kątem kreowania miękkich czyn- ników rozwoju regionalnego. Uczelnie są dostarczycielem określonych zasobów ludzkich na regionalny rynek pracy. Pracodawcy a także szeroko pojęte państwo (np. administracja rządowa, samorządowa) są głównymi odbiorcami podstawowego, finalnego efektu pracy całej uczelni, jakim jest absolwent – jego wiedzy, umiejętności, ale również kompetencji społecznych. Dietl (2003, s. 15) wyróżnia wręcz aktywne i pasywne oddziaływanie uczelni na rynek regionalny. Aktywne role ujmuje w kategoriach dynamizacji procesów rozwoju regionalnego poprzez tworzenie różnych instytucji oraz podnoszenie umiejętności lokalnej społeczności, jej aspiracji edukacyjnych oraz skłonności do innowacji. Pasywny wpływ z kolei znajduje według cytowanego autora wyraz w bezpośrednim (na różnych stanowiskach na uczelni) bądź pośrednim (jako następstwo we wzroście popytu na dobra i usługi społeczności lokalnej) wzroście zatrudnienia w regionie. Powszechnie uznaje się, że na uczelniach spoczywa obowiązek edukacyjny w szerokim tego słowa znaczeniu – wyposażenie absolwenta nie tylko w wie- dzę merytoryczną, lecz także kreowanie pożądanych postaw moralnych, przy- zwyczajeń kulturowych, stylów zachowań, tworzenie systemu wartości. Jest to tradycyjnie, społeczna funkcja uczelni, instytucji będącej integralnym elementem danego regionu. Funkcja kreatora postaw jest niezwykle ważna ze społecznego punktu widzenia. Kaczmarczyk (2010, s 117) w końcowym aka- picie swej pracy w następujący sposób rekapituluje swoje rozważania: „Dzia- łalność Wyższej Szkoły Humanitas w Sosnowcu to nie tylko edukowanie stu- dentów, lecz także inicjowanie rozwoju intelektualnego, kulturalnego całego środowiska lokalnego w ramach którego funkcjonuje uczelnia. Takie działania – na stałe wpisane w misję szkoły – mają na celu przede wszystkim budowanie społeczeństwa obywatelskiego oraz gospodarki opartej na wiedzy”. Kolejnym aspektem, jaki należy wziąć pod uwagę, rozważając rolę szkół wyż- szych w rozwoju regionu, jest to, że uczelnia jest mikrospołecznością, czyli miejscem pracy dla określonej grupy ludności danego regionu. Wątek ten jest stosunkowo rzadko podejmowany w literaturze przedmiotu. Jedno z niewielu badań 42 Agnieszka Piotrowska-Piątek Szkoły wyższe jako czynnik rozwoju regionalnego 43

w Polsce2 w tym zakresie przeprowadzono w 2001 r. w Wyższej Szkole Biznesu – National Louis University (WSB-NLU). Autorzy, oceniając wpływ WSB-NLU na rozwój Nowego Sącza, oszacowali, że przyjęcie na studia około 20 osób uzasadnia stworzenie nowego miejsca pracy na uczelni, a około 70 nowego miejsca pracy w zapleczu socjalno-rozrywkowym miasta. W trakcie badania wykazano, że wy- datki studentów zamiejscowych dotyczące zakupu usług noclegowych, gastrono- micznych, rozrywkowych w Nowym Sączu wynosiły 20 mln zł rocznie (Chlipała, Remi 2001, s. 157 i n., Pawowski 2003, s. 100, 102). Rozwój szkół wyższych jest zatem, odwołując się do klasyfikacji zaproponowanej przez Dietla, czynnikiem rozwoju dla regionalnych i lokalnych rynków pracy zarówno w wymiarze aktywnym, jak i pasywnym.

Wkład szkół wyższych w rozwój infrastrukturalny regionu

Rozpatrując role szkół wyższych w rozwoju społeczno-gospodarczym regionów, nie można zapominać o wkładzie tego sektora w rozwój infrastrukturalny. Uczel- nie są przecież właścicielami gruntów, budynków, wyposażenia. Jak gwarantuje Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (art. 70) i ustawa „Prawo o szkolnictwie wyższym3 uczelnie są autonomiczne we wszystkich obszarach swojej aktywno- ści, w tym również w zakresie swojej gospodarki finansowej. Co ważne, uczelnie w celu współpracy z otoczeniem społeczno-gospodarczym, mogą prowadzić dzia- łalność gospodarczą wyodrębnioną organizacyjnie i finansowo, w szczególności w formie spółek kapitałowych”4. Mienie uczelni obejmuje własność oraz inne prawa majątkowe5. W przypadku uczelni publicznych, które tworzone są w drodze ustawy lub rozpo- rządzenia, w akcie utworzenia uczelni wskazuje się mienie lub organ, który ją w to mienie wyposaża. Na wyposażenie to przeznacza się nieruchomości z zasobów Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego. Działal- ność tych uczelni finansowana jest z dotacji z budżetu państwa na zadania ustawowo określone, a także może być finansowana z przychodów własnych (np. z prowadzonej działalności gospodarczej, sprzedaży własnego majątku). Zgodnie z art. 100 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym6 „uczelnie publiczne

2 W badaniach światowych taki stan również jest zauważalny, jednym z niewielu przykładów może być badanie oddziaływania Uniwersytetu w Lancaster oraz Uniwersytetu w Nottingham w latach 90. ubiegłego wieku, więcej na ten temat w: EGO (2010), s. 21. 3 Art. 4, ust. 1 ustawy z 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz.U. 2005 nr 164, poz. 1365 z późn. zm.). 4 Art. 4, ust. 4 ustawy z 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz.U. 2005 nr 164, poz. 1365 z późn. zm.). 5 Art. 89 ustawy z 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz.U. 2005 nr 164, poz. 1365 z późn. zm.). 6 Ustawa z 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz.U. 2005 nr 164, poz. 1365 z późn. zm.). 44 Agnieszka Piotrowska-Piątek prowadzą samodzielną gospodarkę finansową na podstawie planu rzeczowo- -finansowego, zatwierdzanego przez senat uczelni, zgodnie z przepisami o finansach publicznych oraz o rachunkowości. Z kolei, uczelnie niepubliczne, tworzone są ze środków własnych założyciela, którym jest osoba fizyczna lub osoba prawna niebędącą państwową albo samorządową osobą prawną. Uczel- nie niepubliczne prowadzą samodzielną gospodarkę finansową na podstawie planu rzeczowo-finansowego, zatwierdzonego przez organ kolegialny- wska zany w statucie uczelni, zgodnie z przepisami o rachunkowości, a w zakresie gospodarowania środkami pochodzącymi z budżetu państwa, również zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Szkoły wyższe są zatem dysponentami i zarządcami określonych zasobów rzeczowych. Nieruchomości, a więc grunty i budynki są najbardziej trwałym zasobem rzeczowym uczelni, silnie oddziałującym na jej sytuację ekonomiczną oraz warunkującym sposób jej funkcjonowania i realizację zadań, do których zosta- ła powołana. Lokalizacja, standard budynków oraz ich wyposażenie są jednym z czynników, który różnicuje obecnie warunki kształcenia, a tym samym staje się kryterium wyboru uczelni przez przyszłych studentów. Warunki kształcenia, prowadzenia działalności badawczej są również kryterium oceny działalności szkół wyższych. Ocena infrastruktury dydaktycznej i naukowej zapewniającej realizację podstawowych zadań uczelni jest jednym z kryteriów oceny programowej i instytucjonalnej Polskiej Komisji Akredytacyjnej”. Atrakcyjne budynki uczelni stanowią atrybut prestżeu zarówno dla niej, jak i miejscowości lub jej części, w której są zlokalizowane. Nawet pobieżny przegląd ogłoszeń na rynku nieruchomości pokazuje, jak często sąsiedztwo szkół wyższych traktuje się jako czynnik wyróżniający dla danej nieruchomości. Wydaje się, że najbardziej znanym obiektem szkolnictwa wyższego powstałym po 1989 r. jest Biblioteka Uniwersytecka w Warszawie. Za sprawą ogrodu zloka- lizowanego na dachu, rozciągającego się na powierzchni 1 ha, jest jednym z ulu- bionych obiektów mieszkańców stolicy7 i turystów. Powstanie biblioteki stało się motorem rozwoju dzielnicy Powiśle. Spektakularnym wydarzeniem w historii biblioteki był dzień 15 czerwca 2001 r., kiedy to w głównym holu katalogowo- -informacyjnym prezydent USA, George W. Bush, wygłosił przemówienie do spo- łeczności uniwersytetu i mieszkańców Warszawy. Utrzymanie i rozwój bazy infrastrukturalnej szkół wyższych wymaga oczywiś cie określonych nakładów finansowych lub rzeczowych. Nakłady inwestycyjne i koszty remontu budynków i budowli obejmują: nakłady inwestycyjne w uję- ciu wartościowym (w cenach bieżących), czyli wielkości nakładów poniesionych na działalność inwestycyjną polegającą na budowie lub zakupach gotowych dóbr trwałego użytku bez zakupionych lub przejętych środków trwałych oraz koszty remontu budynków i budowli wyrażone w ujęciu wartościowym8.

7 Dla przykładu: BUW uzyskała I nagrodę w 2005 r. w plebiscycie warszawiaków na pozytywne miejsce w Warszawie, organizowanym przez Clear Channel w ramach projektu Pozytywne Mia- sto, fundację Bęc Zmiana i „Gazetę Stołeczną”, więcej na ten temat na: www.buw.uw.edu.pl. 8 Uczelnie corocznie składają sprawozdanie statystyczne F-01/s o przychodach, kosztach i wyniku finansowym szkół wyższych;http://form.stat.gov.pl/formularze/2014/passive/F-01S.pdf . 44 Agnieszka Piotrowska-Piątek Szkoły wyższe jako czynnik rozwoju regionalnego 45

Wartość nakładów inwestycyjnych szkół wyższych w latach 1999–2012 przedstawiono na rycinie 1. W ich strukturze ogółem dominujący jest udział uczelni publicznych, dla przykładu w 2012 r. wynosił on 96%. Wartość nakładów inwestycyjnych w przypadku uczelni publicznych, nie li- cząc niewielkich zawahań trendu, systematycznie w latach 1999–2011 wzrastała. W przypadku uczelni niepublicznych, które prowadzą działalność samofinansują- cą się, analizowana wartość podlegała większym zmianom. Szczególnie istotnym momentem w polityce inwestycyjnej wszystkich szkół wyższych był rok 2010, kiedy to nakłady ogółem wzrosły prawie dwukrotnie w porównaniu do roku 2009. Było to spowodowane korzystaniem przez uczelnie ze wsparcia programów Unii Europejskiej, w tym w szczególności programów operacyjnych i programów rozwoju regionalnego9. W 2012 r., według danych GUS, wśród 453 szkół wyższych nieco ponad 29% uczelni (132) to uczelnie publiczne GUS (2013, s. 31). Specyfika struktury polskiego systemu szkolnictwa wyższego wyraża się między innymi we współ- funkcjonowaniu znacznie mniejszej pod względem liczebności grupy szkół publicznych ze znacznie większą grupą uczelni niepublicznych. Uczelnie publiczne kształcą przeważającą część studentów10 na większej liczbie kierunków kształce- nia wymagających dużych zasobów infrastrukturalnych (dla przykładu w zakresie nauk technicznych, medycznych). Uczelnie niepubliczne z kolei swoją ofertę

5000

4500

4000

3500

3000

2500

2000

1500

1000

500

0 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

Szkoły wyższe publiczne Szkoły wyższe niepubliczne

Ryc. 1. Nakłady inwestycyjne szkół wyższych w Polsce w podziale na uczelnie publiczne i niepubliczne w latach 1999–2012 (w mln zł) Źródło: opracowanie własne na podstawie: GUS 2007, 2013.

9 Przykłady w tym zakresie Czytelnik odnajdzie w: Centrum Badań... (2012, s. 14–15). 10 W 2012 r. odsetek ten wynosił 72,6%. 46 Agnieszka Piotrowska-Piątek edukacyjną grupują wokół kierunków ekonomicznych i administracyjnych, nie wymagających dużych nakładów inwestycyjnych. Przeanalizowano zatem wartość nakładów inwestycyjnych w grupie uczelni publicznych i niepublicznych w podziale na jedną uczelnię (ryc. 2). W przypadku uczelni publicznych obserwujemy na przestrzeni lat 1999–2011 tendencję wzro- stową. W roku 2012 widoczny jest spadek wartości tych nakładów (indeks łań- cuchowy 91,90). W odniesieniu do uczelni niepublicznych wartość ta podlegała dużym waha- niom i w ciągu ostatnich dwóch analizowanych lat ma wyraźną tendencję ma- lejącą (indeks łańcuchowy w 2011 r.: 29,90 i odpowiednio w 2012 r.: 45,40). Wydaje się, że tendencja ta będzie się utrzymywać z uwagi na to, że po okresie bardzo dużej dynamiki zwiększania się liczby szkół niepublicznych, począwszy od roku akademickiego 2010/2011 zauważalna jest stabilizacja liczby tych szkół w strukturze polskiego systemu szkolnictwa wyższego. Obserwacja rynku szkół wyższych niepublicznych wskazuje, że uczelnie te etap tworzenia bazy dydaktycznej i okołodydaktycznej zasadniczo już zakończyły. Wartość nakładów inwestycyjnych szkół wyższych ogółem przeanalizowano również w podziale na województwa dla dwóch wybranych lat – 2010 i 2012 r. (ryc. 3). Widoczne zróżnicowanie spowodowane jest przede wszystkim różnicami w liczebności oraz strukturze szkół w poszczególnych województwach (co wynika m.in. ze zróżnicowania liczby ludności czy tradycji akademickich w danym regionie). W grupie województw, w których nakłady te w obydwu analizowanych latach były najwyższe, znalazły się dolnośląskie, mazowieckie, małopolskie oraz wielkopolskie. Województwa te, biorąc pod uwagę liczbę studentów, należą do 40,00

35,00

30,00

25,00

20,00

15,00

10,00

5,00

0,00 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

Szkoły wyższe publiczne Szkoły wyższe niepubliczne

Ryc. 2. Średnie nakłady inwestycyjne szkół wyższych w Polsce w podziale na uczelnie publiczne i niepubliczne w latach 1999–2012 (w mln zł) Źródło: obliczenia własne na podstawie GUS (2007, 2013. 46 Agnieszka Piotrowska-Piątek Szkoły wyższe jako czynnik rozwoju regionalnego 47

1000000

900000

800000

700000

600000

500000

400000

300000

200000

100000

łódzkie śląskie opolskie lubuskie lubelskie podlaskie pomorskie małopolskie wielkopolskie mazowieckiedolnośląskie świętokrzyskie podkarpackie

kujawsko-pomorskie zachodniopomorskiewarmińsko-mazurskie

2010 2012

Ryc. 3. Nakłady inwestycyjne w szkołach wyższych w podziale na województwa w roku 2010 oraz 2012 (w tys. zł) Źródło: opracowanie własne na podstawie danych Ośrodka Statystyki Edukacji i Kapitału Ludzkiego, Urząd Statystyczny w Gdańsku. największych ośrodków akademickich w Polsce GUS (2013, s. 26–27). Na drugim biegunie znalazły się województwa opolskie, lubuskie, podlaskie i świętokrzyskie.

Podsumowanie

Nowoczesne społeczeństwo oczekuje od uczelni dojrzałej postawy świadome- go uczestnika życia społeczno-gospodarczego, wywierającego istotny wpływ na kształtowanie kierunków rozwoju gospodarki kraju (Geryk 2013, s. 42) i regionu, w którym funkcjonuje. Uczelnie, wypełniając misję edukacyjną, mają duże możliwości kreowania regionalnych i lokalnych zasobów rynku pracy. Misja jednak zobowiązuje. W obecnych warunkach rynkowych zobowiązuje do odpowie- dzialności w zakresie i sposobie przekazywanej wiedzy oraz kreowania postaw sprzyjających rozwojowi danej wspólnoty regionalnej: postaw otwartości, przed- siębiorczości, społecznego zaangażowania. W niniejszym artykule zasygnalizowano mnogość ról, jakie pełnią szkoły wyż- sze w procesach rozwoju regionalnego. W sposób szczególny zwrócono uwagę na stosunkowo rzadko podejmowany wątek – rozwoju uczelni w wymiarze infra- strukturalnym. Należy pamiętać, że budynki szkół wyższych często są miejscem prowadzenia działalności okołodydaktycznej dla miejscowej ludności (m.in. uni- 48 Agnieszka Piotrowska-Piątek wersytety dziecięce, wykłady otwarte), działalności kulturalnej, sportowej oraz innych wydarzeń dla danego regionu. W wielu przypadkach stają się wizytówką danej przestrzeni – dzielnicy, miasta, regionu.

Literatura

Centrum Badań nad Szkolnictwem Wyższym Uniwersytetu Jagiellońskiego. 2012. Wpływ sektora szkolnictwa wyższego na Produkt Krajowy Brutto. Kraków (ekspertyza) (http://www.ncbir. pl/gfx/ncbir/userfiles/_public/fundusze_europejskie/infrastruktura_i_srodowisko/ewaluacja/ wplyw_szkolnictwa_wyzszego_na_pkb_040712_1.pdf). Chądzyński J., Nowakowska A., Przygodzki Z. 2007. Region i jego rozwój w warunkach globalizacji. CeDeWu, Warszawa. Chlipała P., Remi M. 2001.Wpływ WSB-NLU na rozwój Nowego Sącza w opinii studentów – wyniki badań. Studia Regionalne i Lokalne, 2–3. Chojnicki Z. 1996. Region w ujęciu geograficzno-systemowym. [W:] T. Czyż (red.), Podstawy regio- nalizacji geograficznej. Bogucki Wydawnictwo Naukowe, Poznań. Dietl J. 2003. Uczelnia niepaństwowa jako czynnik awansu ekonomicznego, społecznego i kulturowe- go regionu. [W:] B. Minkiewicz (red.), Uczelnie i ich otoczenie. Możliwości i formy współdziała- nia. Szkoła Główna Handlowa, Warszawa. Commission of the European Communities. 2003.The role of the universities in the Europe of knowledge. Bruksela, s. 2–3. EGO. 2010. Analiza strategii, modeli działania oraz ścieżek ewolucji wiodących szkół na świecie. Raport z badania. Wydawnictwo Politechniki Warszawskiej, Warszawa. Geryk M. 2013. Przywództwo na trudne czasy, czyli rzecz o odpowiedzialnych menadżerach uczelni. [W:] J. Dworak (red.), Zarządzanie szkołą wyższą. Prace Naukowe Wyższej Szkoły Bankowej w Gdańsku. T. 24. Gdańsk. GUS. 2007. Szkoły wyższe i ich finanse w 2006 r. Warszawa. GUS. 2013. Szkoły wyższe i ich finanse w 2012 r. Warszawa. GUS. Bank Danych Lokalnych (http://form.stat.gov.pl/formularze/2014/passive/F-01S.pdf). Jałowiecki B. 1988. Lokalizm a rozwój (szkic z socjologii układów lokalnych). [W:] B. Jałowiecki- (red.), Problemy rozwoju regionalnego i lokalnego. Studia z gospodarki przestrzennej. Wydaw- nictwo UW, Warszawa. Kaczmarczyk M. 2010. Uczelnia a otoczenie społeczne. Studium przypadku Wyższej Szkoły Huma- nitas w Sosnowcu. [W:] H. Moroz (red.), Dwudziestolecie funkcjonowania niepublicznych szkół wyższych w Polsce. Oficyna Wydawnicza Impuls, Kraków. Kudłacz T. 1999. Programowanie rozwoju regionalnego. PWN, Warszawa. Kwiatkowski E., Roszkowska S. 2008. Rozwój i zróżnicowanie regionalne szkolnictwa wyższego w Polsce. Gospodarka Narodowa, 4. Markowski T. 1995. Lokalna polityka rozwoju ekonomicznego – aspekty organizacyjne i instytucjonalne. [W:] L. Salamon, R. Seidel, P. Bury, T. Markowski, Gospodarka samorządów terytorialnych w świetle doświadczeń amerykańskich. Fundacja TECHEKO, Łódź. Pawłowski K. 2003. Uczelnia w małym mieście i jej otoczenie – przykład sądecki. [W:] B. Minkiewicz (red.), Uczelnie i ich otoczenie. Możliwości i formy współdziałania. Szkoła Główna Handlowa, Warszawa. Pietrzyk I. 2000. Polityka regionalna Unii Europejskiej i regiony w państwach członkowskich. PWN, Warszawa. Siwińska J. 2007. Badanie roli edukacji w rozwoju gospodarczym. Ekonomista, 5. Strahl D. 2000. Rola uczelni wyższych w rozwoju regionalnym. [W:] J. Dietl, Z. Sapijaszka (red.), Rola uczelni wyższej w rozwoju społecznym i ekonomicznym regionu. Wydawnictwo Fundacji Edukacyjnej Przedsiębiorczości, Łódź. Urbanek G. 2007. Pomiar kapitału intelektualnego i aktywów niematerialnych przedsiębiorstwa. Wy- dawnictwo Uniwersytetu Łódzkiego, Łódź. Ustawa z 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz.U. 2005 nr 164, poz. 1365 z późn. zm.). 48 Agnieszka Piotrowska-Piątek Szkoły wyższe jako czynnik rozwoju regionalnego 49

Winiarski B. 1999. Czynniki konkurencyjności regionów. [W:] M. Klamut (red.), Konkurencyjność regionów. Wydawnictwo Akademii Ekonomicznej im. O. Langego we Wrocławiu, Wrocław. www.buw.uw.edu.pl.

Higher education institutions as a factor of regional development

Abstract: This article presents the issue of the development of higher education as a factor of regional development. On the background of synthetic considerations concerning the nature and mechanisms of regional development, the roles of the university resulting from the creation of soft factors of regional development are discussed. Particular attention was paid to the development of the infrastruc- ture the university as a special way of enriching concrete space.

Key words: region, regional development, human capital, universities, investment outlays in higher school

Adam Radzimski

Uniwersytet im. Adama Mickiewicza w Poznaniu Instytut Geografii Społeczno-Ekonomicznej i Gospodarki Przestrzennej [email protected] Gran Sasso Science Institute, Urban Studies Unit (GSSI Cities), L’Aquila, Włochy [email protected]

Regionalne zróżnicowanie polityki mieszkaniowej. Przykład programu „Rodzina na swoim”

Zarys treści: Celem niniejszego artykułu jest odpowiedź na pytanie, jakie było zróżnico- wanie regionalne pomocy państwa udzielonej w formie dopłat do kredytów hipotecznych w ramach programu „Rodzina na swoim”. Analiza prowadzona jest na poziomie woje- wództw oraz miast wojewódzkich. W świetle uzyskanych wyników stwierdzić można, że efekty programu „Rodzina na swoim” wykazują istotne zróżnicowanie regionalne. Za- uważalna jest przy tym prawidłowość, że pomoc państwa była większa w dużych miastach oraz regionach o wyższym poziomie rozwoju społeczno-gospodarczego. Wyniki przeczą obiegowej opinii, jakoby mieszkańcy największych miast w niewielkim stopniu skorzystali z dopłat ze względu na niedostosowanie limitów cenowych do poziomu cen rynkowych. Przeciwnie, to właśnie miasta wojewódzkie, a zwłaszcza Warszawa, Wrocław, Kraków, Poznań i Gdańsk, okazały się największymi beneficjentami tej polityki.

Słowa kluczowe: polityka mieszkaniowa, kredyty hipoteczne, zróżnicowanie regionalne, rozwój regionalny

Wprowadzenie

Pomimo dynamicznie rozwijającego się w ostatnich latach rynku deweloperskiego sytuacja mieszkaniowa w Polsce pozostaje w znacznym stopniu niezadowalająca. Polska znajduje się w gronie państw członkowskich Unii Europejskiej, w których liczba mieszkań przypadająca na 1000 mieszkańców jest najmniejsza (Ministry of the Interior... 2010, Radzimski 2014), a ceny mieszkań w Polsce w relacji do prze- ciętnych wynagrodzeń są wysokie. Trudne warunki mieszkaniowe to problem do- tyczący w największym stopniu osób młodych. Brak możliwości przeprowadzenia się do własnego mieszkania negatywnie rzutować może na istotne życiowe decy- 52 Adam Radzimski zje, dotyczące np. podjęcia bardziej atrakcyjnej pracy w innym mieście, zawarcia małżeństwa czy posiadania dzieci. Zaangażowanie państwa w politykę mieszkaniową nie było w Polsce w okresie po 1989 r. zbyt duże. Okres transformacji gospodarczo-ustrojowej zbiegł się w czasie z upowszechnieniem się neoliberalnych poglądów na rolę państwa w gospodarce, w myśl których sfera potrzeb mieszkaniowych powinna być zasadniczo domeną wolnego rynku. Po części z tego względu, a po części z bardziej pragma- tycznego powodu, jakim była trudna sytuacja gospodarcza i finansowa państwa po upadku socjalizmu, środki wydatkowane na politykę mieszkaniową z budżetu państwa (a także budżetów samorządów, na które scedowano odpowiedzialność za tę dziedzinę w znacznym zakresie) były dość ograniczone. Było też wszak- że kilka wyjątków. Jedną z najbardziej znaczących interwencji państwa na rynku mieszkaniowym w ostatnich latach był program dopłat do kredytów hipotecznych, powszechnie znany pod nazwą „Rodzina na swoim”. Stworzenie programu takiego jak „Rodzina na swoim” było wyrazem dostosowania się do sytuacji. W Polsce w pierwszych latach po zmianie ustroju korzystano z kredytów hipotecznych w marginalnym stopniu. Natomiast w krajach rozwiniętych kredyty hipoteczne są powszechnie stosowaną formą finansowania zakupu mieszkań. Całkowite zadłużenie gospodarstw domowych w krajach Eu- ropy Zachodniej czy też USA jest na poziomie kilkudziesięciu procent PKB i jest porównywalne z ich zadłużeniem publicznym. W 1998 r. w Polsce zadłużenie hipoteczne stanowiło tylko 1,9% PKB, a sześć lat później wskaźnik ten wyniósł 4,7% PKB. W kolejnych latach tempo wzrostu zostało utrzymane i w 2010 r. kredyty hipoteczne stanowiły 19,1% PKB (DICE Database 2012). Program „Ro- dzina na swoim” został zainicjowany w 2006 r., a zatem w momencie, gdy za- ciąganie kredytów hipotecznych w celu sfinansowania zakupu mieszkania stało się zjawiskiem powszechnym. Nabywanie mieszkania z wykorzystaniem kredytu jest atrakcyjnym rozwiązaniem zwłaszcza dla osób młodych, które nie posiadają własnych oszczędności, a w perspektywie mają długi okres aktywności zawodo- wej, podczas którego są w stanie zarobić na spłatę rat. Głównie z myślą o takich właśnie osobach, przed którymi zaciągnięcie kredytu otwiera nowe możliwości, a jednocześnie stanowi poważne obciążenie finansowe, stworzony został program „Rodzina na swoim”. Celem niniejszego artykułu jest odpowiedź na pytanie, jakie było regionalne zróżnicowanie pomocy państwa udzielonej w ramach programu „Rodzina na swoim”. Kolejne części artykułu zawierają: przegląd literatury, omówienie zasad udzielania pomocy przez państwo, wyniki analizy danych empirycznych oraz wnioski.

Podstawowe informacje o programie

Program „Rodzina na swoim” został wprowadzony na mocy ustawy o finansowym wsparciu rodzin w nabywaniu własnego mieszkania z dnia 8 września 2006 r. Istotą programu było udzielenie przez państwo dopłat, które pokrywały 52 Adam Radzimski Regionalne zróżnicowanie polityki mieszkaniowej. Przykład programu „Rodzina na swoim” 53

część kosztów odsetek od zaciągniętych przez gospodarstwa domowe kredytów hipotecznych. Pomimo że zasady programu kilkakrotnie ulegały dość istotnym zmianom, jego ogólną ideą była pomoc w nabyciu własnego „M” osobom znajdu- jącym się w niezadowalającej sytuacji mieszkaniowej. Program był wyrazem nowego podejścia do polityki mieszkaniowej. W PRL ze względów polityczno-ideologicznych posiadanie mieszkań na własność było co najwyżej tolerowane przez władze. W realiach nowego ustroju polityka mieszkaniowa podlegała bardzo częstym zmianom. Ze względu na objętość tekstu, nie sposób przedstawić w tym miejscu wyczerpującego rysu historycznego. Czytel- nik szerzej zainteresowany tematem może sięgnąć w tym celu po opracowania przeglądowe (Frąckowiak 2008, Lis 2008). Nie wdając się w szczegóły, stwierdzić można jednak, że z czasem zarysowała się coraz wyraźniejsza tendencja do wspierania przez państwo nabywania mieszkań na własność. Swego rodzaju kulminację tej tendencji stanowił właśnie program „Rodzina na swoim”, a także wprowadzony później program „Mieszkanie dla młodych”. Wcześniejszymi instrumentami najbardziej zbliżonymi do „Rodziny na swoim” były: ulga odsetkowa, obowiązu- jąca w latach 2001–2006, oraz dopłaty do kredytów o stałej stopie procentowej, obowiązujące w latach 2002–2006.

Przegląd literatury Jakkolwiek kwestia, czy mieszkanie posiadane na własność jest lepsze od wynaj- mowanego, nie jest z naukowego punktu widzenia jednoznaczna, zaobserwować można pewną prawidłowość, że wraz ze wzrostem dobrobytu zwiększa się skłon- ność do nabywania mieszkań na własność. Państwa o wyższym poziomie produk- tu krajowego brutto na mieszkańca mają wyższy odsetek mieszkań własnościo- wych, choć od tej reguły są także znaczące wyjątki. Przykładowo bardzo wysokimi odsetkami mieszkań własnościowych odznaczają się kraje postsocjalistyczne, takie jak Rumunia czy Bułgaria, natomiast w Niemczech i Szwajcarii odsetek ten jest relatywnie niski. Zatem czynniki inne niż zamożność także odgrywają pewną rolę, jednakże opisana wyżej zależność bez wątpienia występuje, co potwierdzają chociażby badania prowadzone w krajach OECD (Andrews, Sánchez 2011). Patrząc w skali europejskiej czy też globalnej, znaleźć można wiele przykła- dów instrumentów polityki mieszkaniowej zbliżonych pod wieloma względami do „Rodziny na swoim”. Rządy wielu państw prowadziły w niedawnym okresie bądź prowadzą nadal politykę, której celem jest zachęcanie do nabywania miesz- kań na własność poprzez stosowanie dopłat do kredytów, względnie ulg podatkowych. Najbardziej znanym przykładem są Stany Zjednoczone, gdzie ulgi podatkowe dla kredytobiorców są istotnym elementem polityki mieszkaniowej i chyba także szeroko rozumianej polityki społecznej (Hanson 2012). Model ten opiera się na założeniu, że należy umożliwić jak największej grupie obywateli nabycie na własność domu finansowanego kredytem hipotecznym. Z kolei koszt -odse tek od kredytu częściowo bierze na siebie państwo, które dając kredytobiorcom prawo do ulgi podatkowej, de facto przyznaje im swego rodzaju dotację. Oprócz USA politykę zachęcającą do zaciągania kredytów hipotecznych prowadziło lub 54 Adam Radzimski prowadzi nadal szereg państw zachodnioeuropejskich, w tym Francja, Niemcy oraz Wielka Brytania (Donner 2000), a także kraje pozaeuropejskie, np. Tajwan (Bourassa, Yin 2008). Spośród dawnych krajów socjalistycznych na największą chyba skalę dopłaty do kredytów stosowano na Węgrzech, podczas gdy Czechy postawiły raczej na stworzenie systemu zachęt do oszczędzania na cele mieszkaniowe (Hegedüs i in. 2011). Pomimo że dopłaty do kredytów są rozwiązaniem chętnie stosowanym przez rządy wielu państw jako sposób na upowszechnienie własności mieszkań wśród gospodarstw domowych o niskich dochodach, w środowisku naukowym instrument ten budzi dość poważne zastrzeżenia (Hamby 2011). Wątpliwości wzbudza przede wszystkim zasadnicza kwestia, a mianowicie czy dopłaty przyczyniają się do poprawy dostępności mieszkań dla osób, które znajdują się w niezadowalają- cej sytuacji mieszkaniowej. Wyniki badań empirycznych w znacznej części zdają się tego nie potwierdzać, co więcej, niektóre badania sugerują, że ma miejsce efekt wręcz odwrotny, tj. dopłaty skutkować mogą wzrostem cen mieszkań bądź też wyższym oprocentowaniem kredytów, a przez to de facto utrudniać, a nie ułatwiać drogę do nabycia własnego mieszkania (Berger i in. 2000, Bourassa, Yin 2008, Benchetrit, Czamanski 2009). Część autorów mimo wszystko jest zdania, że preferencje ze strony państwa dla kredytobiorców są potrzebnym elementem polityki społecznej, jednakże pogląd ten wydaje się mniej rozpowszechniony (Weicher 2000). W tym kontekście nasuwa się pytanie, czy dopłaty do kredytów hipotecznych są sprawiedliwym instrumentem polityki społecznej. Osoby najgorzej sy- tuowane nie skorzystają z dopłat, jeśli nie będą dysponowały minimalnym do- chodem, jaki uprawnia do zaciągnięcia kredytu hipotecznego. Natomiast osoby zamożne będą w stanie uzyskać dzięki państwowym dopłatom znaczące korzy- ści, zwłaszcza jeśli wielkość pomocy jest proporcjonalna do wysokości dochodu i nie jest określony maksymalny próg dochodu uprawniający do skorzystania ze świadczeń. Z punktu widzenia zagospodarowania przestrzennego wskazywano, że dopłaty do kredytów zachęcać mogą do osiedlania się na przedmieściach miast. Kwestia ta istotna jest chyba zwłaszcza w przypadku Stanów Zjednoczonych. Wiadomo nawet, że instytucje państwowe odpowiedzialne za udzielanie gwarancji do kredytów hipotecznych (które skutkowały obniżeniem ich kosztów) stosowały swego rodzaju wzorce planów osiedli podmiejskich. Preferowana była zabudowa bardziej roz- proszona i monofunkcyjna, podczas gdy w przypadku zabudowy bardziej zwartej i przemieszanej funkcjonalnie szanse na uzyskanie pomocy państwa były mniejsze.

Zasady programu Podstawę prawną programu „Rodzina na swoim” stanowi ustawa z dnia 8 wrześ nia 2006 r. o finansowym wsparciu rodzin w nabywaniu własnego mieszkania. Pojęcie „rodziny” zostało użyte w tytule tegoż aktu prawnego nieprzypadkowo. Partia polityczna, będąca wówczas największą siłą w Sejmie, w kampanii wy- borczej w 2005 r. akcentowała hasła polityki prorodzinnej oraz poprawy sytu- 54 Adam Radzimski Regionalne zróżnicowanie polityki mieszkaniowej. Przykład programu „Rodzina na swoim” 55

acji mieszkaniowej. Prawdopodobnie program „Rodzina na swoim” w założeniu łączyć miał obydwa te elementy. Do otrzymania pomocy państwa uprawnione zostały małżeństwa (niezależnie od faktu posiadania dzieci) oraz osoby samotnie wychowujące przynajmniej jedno dziecko. Tego rodzaju ograniczenie wykluczyło z katalogu beneficjentów osoby samot- ne (tzw. single), a także osoby żyjące w związkach nieformalnych. W pewnym momencie pojawiły się nawet sugestie, że możliwość skorzystania z dopłat skło- niła niektóre osoby do zawarcia związku małżeńskiego. Ograniczenie to przestało obowiązywać, gdy u władzy znalazła się partia nieakcentująca (przynajmniej w po- czątkowym okresie) w swoim programie tak wyraźnie kwestii prorodzinnych. Po nowelizacji ustawy z lipca 2011 r. do korzystania z pomocy państwa zostały uprawnione także osoby „niepozostające w związkach małżeńskich” i niewycho- wujące dzieci. Były one jednak uprawnione tylko do uzyskania dopłat na zakup mieszkania, ale nie na budowę domu. Ponadto mniejsza była w ich przypadku powierzchnia mieszkania, do której przysługiwała dopłata. Szczegółowe zasady programu „Rodzina na swoim” w syntetycznej formie przedstawiono w tabeli 1. W programie „Rodzina na swoim” nie było limitów dochodu, wprowadzono jednak kilka ograniczeń, które miały zapobiec wykorzystywaniu dopłat przez osoby niebędące w trudnej sytuacji mieszkaniowej. Po pierwsze, z pomocy mogły skorzystać tylko osoby, które nie były właścicielami ani nawet najemcami miesz- kania1. Po drugie, w ustawie określona została maksymalna powierzchnia mieszkania lub domu jednorodzinnego, a także maksymalna powierzchnia, do której Tabela 1. Kryteria programu dopłat do kredytów mieszkaniowych „Rodzina na swoim” Kryterium/Okres* I faza II faza III faza IV faza Osoby uprawnione Rodziny (małżeństwa lub osoby W przypadku mieszkań (nie domów) do skorzystania samotnie wychowujące dzieci) także osoby nie pozostające w związkach z dopłat małżeńskich i nie wychowujące dzieci Osoby samotnie wychowujące dzieci: bez limitu Limit wieku Bez limitu Pozostali: 35 lat (w przypadku małżon- ków – wiek młodszego z nich) Maksymalna po- Mieszkania: 75 m2 Mieszkania: 75 m2 (rodziny), wierzchnia 50 m2 (pozostali); Domy jednorodzinne: 140 m2 Domy jednorodzinne: 140 m2 Maks. powierzch- Mieszkania: 50 m2 Mieszkania: 50 m2 (rodziny), nia, do której przy- 30 m2 (pozostali); sługiwały dopłaty Domy jednorodzinne: 70 m2 Domy jednorodzinne: 70 m2 Limit ceny 1,0 × koszt 1,3 × KO 1,4 × KO 1,0 × KO dla rynku pierwotnego, odtworzenio- 0,8 × KO dla rynku wtórnego wy (KO) * I faza – od początku programu (1 stycznia 2007 r.) do czerwca 2007 r.; II faza – od lipca 2007 r. do listopada 2008 r.; III faza – od grudnia 2008 r. do lipca 2011 r.; IV faza – od sierpnia 2011 r. do 31 grudnia 2012 r. Źródło: opracowanie własne na podstawie ustawy z dnia 6 września 2006 r. o finansowym wsparciu rodzin w nabywaniu własnego mieszkania, wraz z późniejszymi zmianami.

1 Ograniczenie to dotyczyło także osób posiadających spółdzielcze własnościowe lub lokatorskie prawo do lokalu. 56 Adam Radzimski przysługiwały dopłaty. Przykładowo zgodnie z art. 5, ust. 1, pkt 2 ustawy z dnia 8 września 2006 r. o finansowym wsparciu rodzin w nabywaniu własnego mieszkania kredytobiorca mógł zakupić mieszkanie o maksymalnej powierzchni 75 m2 lub dom jednorodzinny o powierzchni nie większej niż 140 m2, przy czym dopłaty przysługiwały tylko do powierzchni odpowiednio: 50 m2 oraz 70 m2. Ostatnim, lecz bynajmniej nie najmniej istotnym ograniczeniem, były limity cenowe. Ceny nabywanych mieszkań nie mogły przekraczać limitów określo- nych w oparciu o „średni wskaźnik przeliczeniowy kosztu odtworzenia 1 m2 powierzchni użytkowej budynków mieszkalnych”. Wskaźnik ten publikowany jest okresowo przez GUS dla miast wojewódzkich oraz województw z wyłączeniem stolic. Z zastosowaniem tego rodzaju wskaźnika wiążą się pewne kontrowersje. Jego wysokość jest oczywiście zróżnicowana regionalnie, przy czym wartości dla miast wojewódzkich są wyższe niż dla reszty kraju, co w pewnym stopniu odzwierciedla ich specyfikę. Jednakże obrazuje on poziom kosztów, podczas gdy rynkowe ceny mieszkań zależą nie tyle od kosztów ich budowy, ile od relacji popytu i podaży. Stąd też wielokrotnie pojawiały się głosy, że limity cenowe programu „Rodzina na swoim” były zwłaszcza w przypadku największych miast niedo- stosowane do rynkowego poziomu cen. Początkowo limity cenowe zostały ustalone na poziomie równym kosztowi odtworzenia. Tymczasem był to okres, gdy ceny mieszkań wzrastały w bardzo szybkim tempie, co nie znajdowało odbicia w publikowanych przez GUS wskaź- nikach. W rezultacie w pierwszych miesiącach dopłaty otrzymało bardzo niewiele osób. W czerwcu 2007 r. uchwalono nowelizację ustawy, na mocy której limity cenowe zostały zwiększone do wysokości 130% kosztu odtworzeniowego, a w listopadzie 2008 r. próg został zwiększony o kolejne 10%. Wraz ze zwiększaniem limitów cenowych liczba osób uczestniczących w programie rosła w szybkim tempie. Jednakże w obliczu pogarszającej się sytuacji budżetowej „Rodzina na swoim” zaczęła być postrzegana jako zbytnie obciążenie dla finansów publicznych. W lipcu 2011 r. progi cenowe zostały znacząco obniżone. Dla nowych mieszkań maksymalna cena mogła być równa kosztowi odtworzenia, natomiast w przypadku mieszkań z rynku wtórnego wynosić mogła maksymalnie 80% tego wskaźnika. Pomimo tych daleko idących ograniczeń liczba osób korzystających z programu w 2012 r. zmniejszyła się tylko nieznacznie, podczas gdy wartość udzielonych kredytów wyraźnie spadła. Z jednej strony, mniej osób mogło sko- rzystać z programu z uwagi na obniżenie limitów cenowych, z drugiej zaś rozsze- rzył się katalog osób uprawnionych. Ponadto nieoficjalnie mówiło się już wów- czas o zamiarach zaprzestania udzielania dopłat, co zapewne skłoniło część osób do przyspieszenia decyzji o zakupie mieszkania. Ostatecznie rząd podjął decyzję o zakończeniu „Rodziny na swoim” z dniem 31 grudnia 2012 r. Kredyty z dopłatą z budżetu państwa mogły być udzielane tylko w walucie polskiej. Uniemożliwiło to uzyskanie dopłaty na kredyty zaciągnięte w walutach obcych (np. frankach szwajcarskich), które swego czasu cieszyły się dużą popu- larnością ze względu na niższe oprocentowanie. Można przypuszczać, że program „Rodzina na swoim” skłonił część osób do wyboru kredytu w walucie polskiej zamiast w obcej, a przez to w pewnym stopniu wpłynął na zmniejszenie ryzyka na 56 Adam Radzimski Regionalne zróżnicowanie polityki mieszkaniowej. Przykład programu „Rodzina na swoim” 57

60 000 12 000

50 000 10 000

40 000 8 000

30 000 6 000

artość

Kredyty

20 000 4 000

10 000 2 000

0 0 2007 2008 2009 2010 2011 2012

Kredyty z dopłatą Wartość kredytów z dopłatą (mld PLN)

Ryc. 1. Efekty programu dopłat do kredytów mieszkaniowych w latach 2007–2012 Źródło: opracowanie własne na podstawie danych Banku Gospodarstwa Krajowego. rynku hipotecznym związanego z dużym uzależnieniem od zmian kursów walut (sytuacja taka miała miejsce np. na Węgrzech). Należy nadmienić, że uzyskanie dopłaty było możliwe tylko wtedy, gdy nabywane nieruchomości były zlokalizowane na terytorium RP. Kwota dopłaty obliczana była w oparciu o pozostającą do spłaty kwotę kredytu hipotecznego, proporcjonalnie zmniejszoną, jeżeli rzeczywista powierzchnia mieszkania przekraczała maksymalną powierzchnię, do której przysługiwały do- płaty. Dopłata stanowiła 50% odsetek naliczonych od podstawy według stopy refe- rencyjnej. Z kolei stopa referencyjna zdefiniowana została jako równowartość trzy- miesięcznej stopy WIBOR powiększonej o dwa punkty procentowe2. Przykładowa kalkulacja: (1) powierzchnia mieszkania 60 m2, (2) maksymalna powierzchnia, do której przysługują dopłaty 50 m2, (3) całkowita kwota kredytu 300 tys. zł, (4) stopa WIBOR 4%. Aby obliczyć wysokość dopłaty do pierwszej raty, obliczmy najpierw kwotę kredytu, do której przysługuje dopłata. Wyniesie ona 50 m2/60 m2 × 300 tys. złotych = 250 tys. zł. Dopłata do pierwszej raty wyniesie zatem 50% × (4% + 2%)/12 miesięcy × 250 tys. zł = 625 zł. Wysokość dopłat do kolejnych rat ulegała zmniejszeniu proporcjonalnie do malejącej kwoty kredytu pozostałego do spłaty. W sumie dopłaty przysługiwały przez okres ośmiu lat. Osoby zainteresowane uzy- skaniem kredytu z dopłatą składały wnioski w jednym z banków komercyjnych, które uprzednio podpisały umowę z Bankiem Gospodarstwa Krajowego, odpowia- dającym za koordynację ze strony państwa. Kredytobiorcy znacznie częściej wykorzystywali kredyty z dopłatą do finansowania zakupu mieszkań używanych niż nowych. W latach 2007–2012 ponad połowa (55%) całej sumy kredytów z dopłatą została przeznaczona na zakup mieszkań na rynku wtórnym, a tylko 26% na rynku pierwotnym. Kredyty na bu- 2 WIBOR – Warsaw Interbank Offered Rate, podstawowy wskaźnik określający wysokość oprocen- towania pożyczek w obrocie międzybankowym w walucie polskiej. 58 Adam Radzimski dowę domu jednorodzinnego stanowiły 18% całości. Taka struktura kredytów jest zapewne w największym stopniu konsekwencją przyjętych zasad. Przez więk- szość czasu obowiązywania programu limity cenowe były określone w takiej samej wysokości zarówno dla mieszkań nowych, jak i używanych, podczas gdy ceny tych drugich są z reguły niższe. Zauważalny był pewien wzrost popularności nowych mieszkań po tym, jak w 2011 r. limity zostały zróżnicowane. Jednak nawet w 2012 r. udział rynku pierwotnego wyniósł tylko 33% (Radzimski 2014).

Zróżnicowanie regionalne programu „Rodzina na swoim”

Program „Rodzina na swoim” był w okresie swego obowiązywania jednym z naj- ważniejszych elementów polityki mieszkaniowej w Polsce. Ogółem w latach 2007–2012 z pomocy państwa skorzystało ponad 180 tys. kredytobiorców. Kwota kredytów dofinansowanych ze środków publicznych wyniosła 33 mld zł3. W odniesieniu do sumy rocznych wydatków z budżetu państwa nie są to liczby znaczą- ce. Patrząc z drugiej strony, kwota przeznaczona na dopłaty jest porównywalna z rocznym budżetem średniego lub nawet dużego miasta. Biorąc pod uwagę fakt, że w Polsce przeznacza się stosunkowo niewiele funduszy publicznych na poli- tykę mieszkaniową, program „Rodzina na swoim” jawi się jako swoisty ewene- ment. W okresie, gdy dopłaty cieszyły się największą popularnością, około 20% wartości wszystkich kredytów mieszkaniowych udzielanych w Polsce stanowiły kredyty dofinansowane przez państwo. Wydaje się, że ze względu na nowatorski charakter programu oraz relatywnie duże znaczenie, interesująca jest odpowiedź na pytanie, jakie zróżnicowanie regionalne wykazywała pomoc udzielona przez państwo. Podstawowy wniosek odnośnie do rozmieszczenia regionalnego jest taki, że efekty programu „Rodzina na swoim” w poszczególnych częściach Polski dość znacząco się różnią. Dotyczy to zarówno liczby umów na kredyty mieszkaniowe z dopłatą zawartych w ramach programu, jak i wartości tychże kredytów. Zaob- serwować można pewną prawidłowość, a mianowicie zróżnicowanie regionalne „Rodziny na swoim” wykazuje podobieństwo z regionalnym zróżnicowaniem poziomu rozwoju gospodarczego. Generalnie rzecz biorąc, mieszkańcy najwięk- szych miast oraz województw położonych w zachodniej i północnej części kraju w największym stopniu skorzystali z pomocy państwa w ramach programu „Ro- dzina na swoim”. Jak wynika z badań zróżnicowania rozwoju regionalnego w Pol- sce, są to obszary odznaczające się najwyższym poziomem rozwoju społeczno-gospodarczego (Borowczak, Dolata 2014). Można zatem stwierdzić, że mieszkańcy bardziej zamożnych części Polski w większym stopniu skorzystali z pomocy pań- stwa niż mieszkańcy regionów słabiej rozwiniętych. Oczywiście, od reguły tej są także pewne wyjątki. Szczegółowe wyniki omówione zostały poniżej, osobno w odniesieniu do miast wojewódzkich oraz województw (z wyłączeniem stolic).

3 Nie jest możliwe w chwili obecnej stwierdzenie, jaka była łączna kwota dopłat, gdyż są one w dal- szym ciągu wypłacane kredytobiorcom. 58 Adam Radzimski Regionalne zróżnicowanie polityki mieszkaniowej. Przykład programu „Rodzina na swoim” 59

Dane pozyskano ze strony internetowej Banku Gospodarstwa Krajowego. Po- kazują one stan realizacji programu na dzień 31 grudnia 2012 r. Dane źródłowe obejmują informacje odnośnie do: (1) liczby umów kredytowych, dla których zo- stała przyznana dopłata z budżetu państwa, (2) łącznej wartości tychże kredytów (z uwzględnieniem dopłat). W celu przeprowadzenia analizy porównawczej dane zostały zrelatywizowane. Ostatecznie zatem w analizie wykorzystane zostały następujące wskaźniki: (1) liczba kredytów z dopłatą na 100 tys. mieszkańców, (2) przeciętna wartość kredytu z dopłatą. Pierwszy ze wskaźników mierzy skalę uczestnictwa mieszkańców danego miasta lub regionu w programie, podczas gdy drugi może być traktowany jako miara pomocy otrzymanej przez indywidualnego kredytobiorcę.

Miasta wojewódzkie Wbrew dość rozpowszechnionej opinii, jakoby mieszkańcy największych miast w niewielkim stopniu skorzystali z „Rodziny na swoim”, to właśnie oni okazali się głównymi beneficjentami tej formy pomocy państwa. Mieszkańcy miast woje- wódzkich częściej niż mieszkańcy reszty kraju korzystali z dopłat, a także uzyski- wali kredyty (a w konsekwencji dopłaty) o większej wysokości. Na miasta woje- wódzkie, w których w sumie mieszka około 20% ludności Polski, przypadła jedna trzecia wszystkich umów oraz 40% wartości kredytów z dopłatą. Nie tylko miasta wojewódzkie odznaczały się dominującą pozycją na tle reszty kraju, ale też w ich obrębie zauważalna była duża koncentracja dopłat w najwięk- szych miastach (ryc. 2). Zarysowała się zwłaszcza bardzo silna pozycja Warsza- wy. Na stolicę Polski przypadło aż 30% wartości wszystkich kredytów z dopłatą udzielonych w miastach wojewódzkich. Co interesujące, liczba dofinansowanych przez państwo kredytów mieszkaniowych w przeliczeniu na 1000 mieszkańców nie była w Warszawie – ani też w pozostałych największych miastach – szczegól-

pozostałe miasta 15,4%

Warszawa 29,7% Toruń 2,8%

Szczecin 2,8% O:gółem 13,2 mld zł Olsztyn 3,2%

L:udność Bydgoszcz 5,1% 7,7 mln

Łźód 5,7% Wrocław 11,0%

Gdańsk 7,7%

Kraków 8,5% Poznań 8,1% Ryc. 2. Wartość kredytów z dopłatą w podziale na miasta wojewódzkie Źródło: opracowanie własne na podstawie danych Banku Gospodarstwa Krajowego. 60 Adam Radzimski nie duża. Tak wysoka wartość kredytów udzielonych w stolicy wynika natomiast z faktu, że przeciętna wartość kredytu była zdecydowanie wyższa niż w innych częściach kraju. Warszawa była jedynym miastem, w którym przeciętna wartość kredytu z dopłatą wyniosła ponad 300 tys. zł. Na następnych pozycjach znalazły się inne duże miasta, przy czym ich kolej- ność niekoniecznie zgodna była z uszeregowaniem według liczby ludności. Miano- wicie tuż za Warszawą uplasował się Wrocław, gdzie przyznano kredyty z dopłatą o łącznej wartości stanowiącej 11% całkowitej sumy dla miast wojewódzkich. Dopiero za Wrocławiem znalazł się Kraków, a tuż za nim Poznań i Gdańsk. Moż- na domniemywać, że słabszy wynik Krakowa w porównaniu z Wrocławiem wynika z faktu, że stolica Małopolski odznacza się bardzo wysokim poziomem cen mieszkań, przez co zainteresowanym osobom trudno było znaleźć lokale speł- niające kryteria cenowe programu „Rodzina na swoim”. Mimo wszystko jednak wartość kredytów z dopłatą, jakie uzyskali wnioskodawcy z Krakowa, była niemal o połowę większa niż w Łodzi, która jest miastem podobnej wielkości. Jest to zapewne odzwierciedlenie relatywnie słabszego poziomu rozwoju łódzkiego rynku mieszkaniowego. Także przeciętna wielkość kredytu z dopłatą, która wyniosła w Łodzi niewiele ponad 150 tys. zł, znacznie odbiegała od poziomu w innych naj- większych miastach. Przeciętna wartość kredytu była niższa tylko w Katowicach, Zielonej Górze i Gorzowie Wielkopolskim. Spośród mniejszych miast wojewódzkich kilka wyróżniło się relatywnie wysokim poziomem udziału w programie. Zwraca uwagę zwłaszcza Olsztyn, gdzie udzielono rekordowo wysokiej liczby kredytów z dopłatą w przeliczeniu na 100 tys. mieszkańców. Dzięki temu całkowita wartość kredytów, jakich udzielono w Olsztynie, była wyższa niż w większych miastach, takich jak Szczecin czy Kato- wice. Natomiast najmniejszej liczby kredytów w ramach programu „Rodzina na swoim” udzielono w Opolu. Było to jedyne miasto wojewódzkie, w którym liczba kredytów mieszkaniowych dofinansowanych przez państwo nie przekroczyła ty- siąca. Przeciętna wielkość kredytu z dopłatą wykazuje w przypadku miast woje- wódzkich duże zróżnicowanie. Różnica pomiędzy miastem o najwyższej kwocie kredytu oraz miastem, w którym kwota kredytu była najniższa, jest dwukrotna. Oprócz wspomnianej już Warszawy, która zdecydowanie wyróżniała się na tle innych miast pod względem wartości kredytów z dopłatą, w czołówce znalazły się także Wrocław, Kraków, Gdańsk i Poznań. We wszystkich wymienionych miastach przeciętna wartość kredytu znacznie przekroczyła 200 tys. zł (w przypadku Warszawy – nawet 300 tys. zł). Wynik ten interpretować należy jako odzwierciedlenie sytuacji na rynkach mieszkaniowych w największych polskich miastach. Wysokie ceny mieszkań przełożyły się na wysokie kwoty kredytów mieszkaniowych, a w konsekwencji na wysokie dopłaty z budżetu państwa. Z drugiej strony, zwraca uwagę niska przeciętna wartość kredytu w tradycyjnych ośrodkach prze- mysłowych – Łodzi oraz Katowicach. Co znamienne, kilka znacznie mniejszych miast cechowało się wyższą przeciętną wartością kredytu niż dwa wymienione ośrodki. Sugeruje to, że charakterystyka rynków mieszkaniowych Łodzi i Katowic jest dość odmienna niż innych największych polskich miast. 60 Adam Radzimski Regionalne zróżnicowanie polityki mieszkaniowej. Przykład programu „Rodzina na swoim” 61

Poziom uczestnictwa w programie „Rodzina na swoim” był, podobnie jak przeciętna wielkość kredytu z dopłatą, dość zróżnicowany w poszczególnych miastach wojewódzkich. Najniższy poziom uczestnictwa to 500 dofinansowanych kredytów na 100 tys. mieszkańców, podczas gdy poziom najwyższy był ponad- dwukrotnie większy i przekraczał 1200 kredytów na 100 tys. ludności. W przypadku miast wojewódzkich nie zarysowuje się wyrazista pozytywna korelacja pomiędzy liczbą kredytów z dopłatą na 100 tys. mieszkańców a ich przeciętną wartością (ryc. 3). Co więcej, niektóre mniejsze miasta, gdzie wartość kredytu była umiarkowanie wysoka, odznaczały się wyraźnie wyższym stopniem uczestnictwa w programie niż miasta największe. Oprócz wspomnianego już Olsztyna dobrze prezentowały się pod tym względem Bydgoszcz, Toruń, Gorzów Wielkopolski i Zielona Góra. We wszystkich tych miastach liczba kredytów z do- płatą była zblżeona lub nawet wyższa niż 1000 na 100 tys. mieszkańców, podczas gdy w Warszawie było to mniej niż 800, a w Krakowie tylko 600. Wydaje się, że zwłaszcza w przypadku stolicy Małopolski zaznaczył się negatywny wpływ limi- tów cenowych niedostosowanych do realiów rynkowych. Niemożność znalezie- nia mieszkania, które spełniałoby kryteria, wykluczyła część osób z możliwości otrzymania pomocy państwa.

350 1400

300 1200

250 1000

200 800

150 600

Kwota kredytu

Liczba kredytów

100 400

50 200

0 0

oruń

Łódź

Lublin

Opole

Kielce

rocław

Olsztyn

Poznań

Kraków

Gdańsk

arszawa

Szczecin

Białystok

Katowice

Rzeszów

Bydgoszcz

Zielona Góra

Gorzów Wlkp.

Przeciętna kwota kredytu (tys. PLN) Liczba kredytów na 100 tys. mieszkanców

Ryc. 3. Zróżnicowanie efektów programu „Rodzina na swoim” w miastach wojewódzkich Źródło: opracowanie własne na podstawie danych Banku Gospodarstwa Krajowego. 62 Adam Radzimski

Województwa

Dane dotyczące programu „Rodzina na swoim” dostępne są dla miast wojewódz- kich oraz obszarów województw z wyłączeniem stolic. W powyższej części arty- kułu omówiono wyniki dla miast wojewódzkich, natomiast w kolejnych akapi- tach zaprezentowane zostaną wyniki w odniesieniu do obszarów województw z wyłączeniem stolic. Jednakże ze względu na zwartość struktury tekstu w odniesieniu do ww. obszarów używane będzie pojęcie „województwo”. Rozkład efektów programu „Rodzina na swoim” był w przypadku województw bardziej wyrównany niż w przypadku miast wojewódzkich (ryc. 4). Podczas gdy Warszawa zdecydowanie wyprzedziła pozostałe miasta pod względem wartości udzielonych kredytów z dopłatą, województwo mazowieckie zajęło wprawdzie pierwsze miejsce, lecz z nieznaczną przewagą nad innymi województwami. Pięć województw, które otrzymały kredyty o najwyższej wartości, uzyskało łącznie 54% sumy dla województw, natomiast na pięć pierwszych miast wojewódzkich przypadło 66% całkowitej wartości kredytów dla tej kategorii. Także w odniesieniu do przeciętnej wartości kredytu z dopłatą oraz liczby kredytów przypadającej na 100 tys. mieszkańców rozrzut wartości w przypadku województw był znacznie mniejszy niż w przypadku miast wojewódzkich. Drugie pod względem całkowitej wartości przyznanych kredytów z dopłatą miejsce (po województwie mazowieckim) przypadło województwu śląskiemu. Wynik ten wiązać należy przede wszystkim z faktem, że obszar tegoż województwa obejmuje największą w Polsce konurbację miejską. Jest to województwo o zdecydowanie najwyższym wskaźniku urbanizacji, a ludność miejska w większym stopniu niż wiejska korzystała z programu „Rodzina na swoim”. Śląskie jest także najlud- niejszym województwem, jeżeli pominie się ludność stolic województw. Uszeregowanie województw według wartości przyznanych kredytów z do- płatą niekoniecznie pokrywa się z ich kolejnością według liczby ludności. Pozy-

mazowieckie 13,7% pozostałe województwa 17,2%

łódzkie 4,7% O:gółem śląskie 13,2% 1,9 8 mld zł podkarpackie 4,7% L:udność 30 ,8 mln zachodniopomorskie 5,2%

wielkopolskie 11,3% kujawsko-pomorskie 5,2%

małopolskie 6,6% pomorskie 9,3% dolnośąl skie 8,9%

Ryc. 4. Wartość kredytów z dopłatą w podziale na województwa (bez stolic) Źródło: opracowanie własne na podstawie danych Banku Gospodarstwa Krajowego. 62 Adam Radzimski Regionalne zróżnicowanie polityki mieszkaniowej. Przykład programu „Rodzina na swoim” 63

tywnie wyróżnia się zwłaszcza województwo pomorskie, które wyprzedza pod względem wartości kredytów większe województwa: dolnośląskie i małopolskie. Wynika to zapewne z faktu, że obszar tego województwa obejmuje aglomerację trójmiejską. Zastanawiający jest dobry wynik województwa zachodniopomor- skiego, gdzie budownictwo mieszkaniowe koncentruje się głównie na przedmie- ściach Szczecina oraz w pasie nadmorskim, przy czym w tym drugim przypadku kredyty z dopłatą nie były raczej wykorzystywane na dużą skalę, ponieważ mieszkania traktowane jako „drugie domy” nie spełniały kryteriów programu. Bardziej szczegółową analizę można by przeprowadzić, gdyby dane dotyczące wyników programu „Rodzina na swoim” były dostępne na niższym poziome dez- agregacji terytorialnej (np. dla powiatów). Skala uczestnictwa w programie do- płat w przypadku większości województw nie była bardzo zróżnicowana. Liczba przyznanych kredytów z dopłatą w przeliczeniu na 100 tys. mieszkańców wahała się od 300 do 550. Wśród województw, w których uczestnictwo w programie było na najniższym poziomie, znalazły się głównie województwa o charakterze rolniczym, zlokalizowane na wschodzie lub południu Polski. Województwa Pol- ski centralnej i zachodniej cechowały się nieco wyższym i mało zróżnicowanym poziomem uczestnictwa w programie. Zdecydowanie wyróżniało się jedynie wo- jewództwo pomorskie, gdzie liczba kredytów z dopłatą w przeliczeniu na 100

200 600

180 500 160

140 400 120

100 300

Kwota kredytu

Liczba kredytów 200 60

40 100 20

0 0

śląskie

łódzkie

opolskie

lubuskie

lubelskie

podlaskie

pomorskie

małopolskie

dolnośląskie

mazowieckie

wielkopolskie

podkarpackie

świętokrzyskie

kujawsko-pomorskie

zachodniopomorskie

warmińsko-mazurskie

Przecietna kwota kredytu (tys. PLN) Liczba kredytów na 100 tys. mieszkanców

Ryc. 5. Zróżnicowanie efektów programu „Rodzina na swoim” w województwach (bez stolic) Źródło: opracowanie własne na podstawie danych Banku Gospodarstwa Krajowego. 64 Adam Radzimski

Ryc. 6. Regionalne zróżnicowanie programu „Rodzina na swoim” – synteza Źródło: opracowanie własne na podstawie danych Banku Gospodarstwa Krajowego. 64 Adam Radzimski Regionalne zróżnicowanie polityki mieszkaniowej. Przykład programu „Rodzina na swoim” 65

tys. mieszkańców była wyraźnie wyższa niż w pozostałych województwach. Re- latywnie wysokie wskaźniki uczestnictwa występowały w województwach „ziem odzyskanych”, co być może wiąże się z mniejszą rolą tradycyjnego rolnictwa. Mieszkańcy tych województw mogą w mniejszym stopniu korzystać w zaspoka- janiu własnych potrzeb mieszkaniowych z pomocy rodziny, w większym stopniu natomiast z pomocy państwa. Przeciętna wielkość kredytu z dopłatą, podobnie jak liczba kredytów w przeliczeniu na 100 tys. mieszkańców, była w przypadku większości województw umiarkowanie zróżnicowana. Najniższa przeciętna wartość kredytu wyniosła 130 tys. zł, najwyższa natomiast 190 tys. zł. Pod względem przeciętnej wartości kredytu na pierwszym miejscu uplasowało się województwo mazowieckie. Warto przy tym odnotować, że skala uczestnictwa w programie „Rodzina na swoim” w tym województwie nie była szczególnie duża. Wyniki te sugerują, że z dopłat korzystali głównie mieszkańcy przedmieść Warszawy, w mniejszym stopniu zaś mieszkańcy pozostałej części województwa. Na drugim miejscu za wojewódz- twem mazowieckim sytuowało się województwo pomorskie. Tylko w tych dwóch województwach przeciętna wartość kredytu przekroczyła 180 tys. zł. Także wo- jewództwa: małopolskie, wielkopolskie, dolnośląskie i zachodniopomorskie cha- rakteryzowały się wysoką przeciętną wartością kredytu. W przypadku województw zauważalna jest pewna prawidłowość, która nie występowała w odniesieniu do miast wojewódzkich. Mianowicie przeciętna wiel- kość kredytu z dopłatą wykazuje pozytywną korelację z liczbą kredytów przy- padającą na 100 tys. mieszkańców (ryc. 5). Od reguły tej są wyjątki, jednakże, generalnie rzecz ujmując, województwa zlokalizowane w północnej i zachodniej części kraju, a zwłaszcza te, których stolicami są największe miasta (z czym wiąże się intensywna suburbanizacja), odznaczały się wysokimi wartościami obydwu wskaźników. W szczególności były to województwa: dolnośląskie, pomorskie i wielkopolskie. Natomiast w przypadku większości województw zaliczanych do regionów „ściany wschodniej” zarówno uczestnictwo w programie, jak i przecięt- na kwota kredytu z dopłatą były na niskim poziomie. Reasumując, do głównych beneficjentów programu „Rodzina na swoim” za- liczyć można mieszkańców największych miast oraz regionów najbardziej rozwi- niętych, zaś mieszkańcy regionów mniej zamożnych skorzystali z tej formy pomocy w znacznie mniejszym stopniu (ryc. 6).

Wnioski

W niniejszym artykule przedstawiono regionalne zróżnicowanie pomocy państwa udzielonej w ramach programu „Rodzina na swoim”. Wyniki pokazują, że zarów- no liczba kredytów z dopłatą, jak ich wartość były w poszczególnych częściach Polski dość mocno zróżnicowane. Generalnie w największym stopniu z dopłat do kredytów mieszkaniowych skorzystali mieszkańcy miast wojewódzkich oraz wo- jewództw zachodniej i północnej części kraju, a w najmniejszym mieszkańcy regio- nów „ściany wschodniej” oraz południowej Polski. 66 Adam Radzimski

Fakt, że pomoc państwa udzielona w ramach programu „Rodzina na swoim” w znacznej części skoncentrowana była w największych miastach oraz bardziej zamożnych regionach Polski, może być interpretowany dwojako. Z jednej strony, z dopłat częściej korzystano tam, gdzie jest większe zapotrzebowanie na kredyty hipoteczne. Specyfika rynku mieszkaniowego w dużych miastach sprawia, że ta forma finansowania potrzeb mieszkaniowych stosowana jest tam bardzo często. Dla porównania na obszarach wiejskich relatywnie większą rolę odgrywają zapewne transfery międzypokoleniowe, częściej także wykorzystywany jest własny wkład pracy. Z drugiej strony, patrząc z punktu widzenia sprawiedliwości społecznej, można stwierdzić, że pomoc państwa trafiła w dużej części do osób raczej sytuujących się powyżej średniego krajowego poziomu dochodów. Nie moż- na zatem w tym przypadku mówić o polityce, która byłaby ukierunkowana na wsparcie osób znajdujących się w najtrudniejszej sytuacji mieszkaniowej. Pro- gram „Mieszkanie dla młodych”, będący swego rodzaju kontynuacją „Rodziny na swoim”, będzie prawdopodobnie jeszcze bardziej skoncentrowany w dużych miastach. Warunkiem otrzymania dopłaty w tym programie jest bowiem nabycie mieszkania na rynku pierwotnym (od dewelopera). Kwestią sporną o dość zasadniczym znaczeniu jest, czy polityka redystrybucji funduszy publicznych winna mieć na celu wsparcie miast lub regionów najsłab- szych, czy też przeciwnie, wspierać należy raczej obszary wzrostu, licząc na to, że „pociągną” za sobą resztę. Wśród decydentów brak zgodności w tej kwestii, tym bardziej, że problem ma wyraźny wymiar polityczny. Za przykład może posłu- żyć polityka spójności Unii Europejskiej, która – ku niewątpliwej korzyści Polski i pozostałych nowych państw członkowskich – w okresie od 2004 r. była wyraź- nie ukierunkowana na wsparcie regionów najsłabiej rozwiniętych. Ten kierunek wsparcia kontynuowany jest także w nowej perspektywie finansowej UE na lata 2014–2020, jednak obecnie silniej akcentowana jest rola aglomeracji miejskich jako głównych motorów wzrostu gospodarczego. Program „Rodzina na swoim” był zatem swego rodzaju polityką miejską w kraju, w którym dopiero tworzone są zręby polityki miejskiej sensu stricto. Nasuwa się jednakże pytanie, czy właśnie tego rodzaju pomocy ze strony państwa miasta potrzebują najbardziej. Dopłaty do kredytów, skłaniając młodych ludzi do kupo- wania mieszkań, jednocześnie silniej wiążą ich z danym miejscem. Tymczasem w obecnych realiach rynku pracy pożądaną cechą jest mobilność pracowników, w tym gotowość do podjęcia pracy w innym mieście. Tego rodzaju relokacje są łatwiejsze, gdy istnieje rozbudowany rynek najmu mieszkań. Tymczasem Polska jest wśród państw członkowskich UE jednym z krajów, gdzie rynek najmu jest najsłabiej rozwinięty. Być może właśnie w tym kierunku winna zmierzać pomoc państwa, gdyż jak dotąd dla ożywienia budownictwa mieszkań na wynajem uczy- niono raczej niewiele. 66 Adam Radzimski Regionalne zróżnicowanie polityki mieszkaniowej. Przykład programu „Rodzina na swoim” 67

Podziękowania

Autor pragnie złożyć serdeczne podziękowania uczestnikom warsztatów dotyczących polityki mieszkaniowej w krajach postsocjalistycznych, które odbyły się w maju 2013 r. w Sztokholmie, a zwłaszcza organizatorom: prof. Sashy Tsenkovej i dr Dominice Polań- skiej, a także dwóm anonimowym recenzentom za cenne uwagi, które pomogły w udosko- naleniu artykułu.

Literatura

Andrews D., Sánchez A.C. 2011. The evolution of homeownership rates in selected OECD countries: Demographic and public policy influences. OECD Journal: Economic Studies, 2011(1): 207–243. Benchetrit G., Czamanski D. 2009. Immigration and home ownership: Government subsidies and wealth distribution effects in Israel. Housing, Theory and Society, 26(3): 210–230. Berger T., Englund P., Hendershott P.H., Turner B. 2000. The capitalization of interest subsidies: Evidence from Sweden. Journal of Money, Credit and Banking, 32(2): 199–214. Borowczak A., Dolata M. 2014. Rozkład obszarów wzrostu i obszarów stagnacji gospodarczej w Polsce w latach 2000–2010. Rozwój Regionalny i Polityka Regionalna, 25: 47–68. Bourassa S.C., Yin M. 2008. Tax deductions, tax credits and the homeownership rate of young urban adults in the United States. Urban Studies, 45(5–6): 1141–1161. Bourassa S.C., Peng C.W. 2011. Why is Taiwan’s homeownership rate so high? Urban Studies, 48(13), 2887–2904. Donner C. 2002. Housing policies in the European Union. Theory and practice. Wydane nakładem autora, Wiedeń. Frąckowiak M. 2008. Ekonomiczne i społeczne problemy polskiego mieszkalnictwa. Wydawnictwo PTPN, Poznań. Hamby C. 2011. Literature review: the economic benefits of homeownership for low-income households (http://www.academia.edu/1825697/Literature_Review_Homeownership_Promotion_in_ Public_Policy; dostęp: 25.09.2013). Hanson A. 2012. The incidence of the mortgage interest deduction: Evidence from the market for home purchase loans. Public Finance Review, 40(3): 339–359. Hegedüs J., Lux M., Sunega P. 2011. Decline and depression: The impact of the global economic crisis on housing markets in two post-socialist states. Journal of Housing and the Built Environment, 26(3): 315–333. Lis P. 2008. Polityka państwa w zakresie finansowania inwestycji mieszkaniowych. Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa. Ministry of the Interior and Kingdom Relations of the Netherlands 2010. Housing Statistics in the European Union 2010. The Hague. Edited by Kees Dol and Marietta Haffner (http://www.bmwfj. gv.at/Wirtschaftspolitik/Wohnungspolitik/Documents/housing_statistics_in_the_european_ union_2010.pdf; dostęp 27.04.2013. Radzimski A. 2014. Subsidized mortgage loans and housing affordability in Poland. GeoJournal, 79: 467–494. Weicher J.C. 2000. Comment on Steven C. Bourassa and William G. Grigsby’s, ‘‘Income tax conces- sions for owner-occupied housing’’. Housing Policy Debate, 11(3): 547–559. 68 Adam Radzimski

Regional differentiation of housing policy. The example of “Family’s own home” policy

Summary: Although the housing market in Poland has developed very dynamically since the fall of socialism, the overall housing situation still remains rather unsatisfactory. In 2006 the government initiated a new policy of mortgage loan subsidies. The popular name of this policy is “Family’s own home” (pol. „Rodzina na swoim”). The name comes from the fact that initially only families (i.e. married couples or lone parents) were eligible to receive support, however this limitation was later raised. The purpose of this paper is to investigate the regional differentiation of the outcomes of the “Family’s own home” policy. We look at the distribution of subsidized mortgage loans in 16 regions (voivodships) and 18 regional capital cities. Both the number and value of loans are considered, and the temporal coverage is from 2007 to 2012. Results lead to the conclusion that regional capital cities benefited more from public support than other areas, and regions located in the western and northern part of Poland received more subsidies than these located in east and south. In other words, there was in general a positive correlation between the level of socio-economic development, and the amount of public funds received by particular cities or regions. That relationship might be interpreted in different ways. On the one hand, one could argue that a major part of government support was utilized where it was mostly needed, since housing markets in cities are characterized by higher turn- over rates, and mortgage loans tend to be a more popular way of housing financing in cities than in rural areas. On the other hand, the “Family’s own home” program did not substantially improve the housing situation of those mostly in need. Rather, the main beneficiaries were households somewhat above the average income.

Key words: housing policy, mortgage loans, regional differentiation, regional development 68 Adam Radzimski

Barbara Maćkiewicz, Paweł Motek

Uniwersytet im. Adama Mickiewicza w Poznaniu Instytut Geografii Społeczno-Ekonomicznej i Gospodarki Przestrzennej [email protected], [email protected]

Wyłączenia gruntów rolnych z produkcji rolnej a dochody gmin z podatku od nieruchomości

Zarys treści: W artykule poruszono problem wyłączenia z produkcji rolnej fragmentów działek ewidencyjnych, na których realizowane są inwestycje budowlane. Koszt wyłącze- nia gruntu z produkcji rolnej oraz różnica wysokości stawek podatku rolnego i podatku od nieruchomości powoduje, że bardzo często wyłączenie dotyczy jedynie części dział- ki, natomiast pozostały fragment formalnie nadal jest terenem użytkowanym rolniczo, mimo że właściciel najczęściej nie prowadzi na nim działalności rolnej. Taki stan rzeczy ma istotne konsekwencje dla budżetów gmin. Ponadto utrudnia on znacznie ustalenie faktycznej powierzchni gruntów użytkowanych rolniczo. Badania wykazały, że w przypadku położonego w gminie Rokietnica obrębu ewidencyjnego Bytkowo blisko 1/3 łącznej powierzchni zabudowanych działek budowlanych w Ewidencji Gruntów i Budynków jest nadal użytkami rolnymi i podlega opodatkowaniu podatkiem rolnym.

Słowa kluczowe: podatek rolny, podatek od nieruchomości, wyłączenia gruntów rolnych z produkcji rolnej, dochody gmin

Wstęp

Od początku transformacji ustrojowej w Polsce obserwuje się systematyczny spadek powierzchni użytków rolnych. W głównej mierze jest on wynikiem wyłą- czania gruntów rolnych z produkcji rolnej na cele inwestycyjne. Dominującym kierunkiem tych wyłączeń jest przekształcanie użytków rolnych w tereny osie- dlowe (por. Kacprzak, Maćkiewicz 2011, 2013). Najbardziej dynamiczne prze- kształcania terenów rolnych w budowlane dotyczą obszarów wiejskich w bliskim sąsiedztwie dużych ośrodków miejskich. Od lat występuje tam ekspansja rozproszonego osadnictwa na tereny wiejskie (por. Bański 2005, Lisowski 2007, Mać- kiewicz 2007, 2011, Wójcik 2008, Kacprzak, Staszewska 2009, 2011, Kajdanek 2012). Jednak z uwagi na koszt wyłączenia gruntu z produkcji rolnej oraz różnicę w wysokości stawek podatku rolnego i podatku od nieruchomości, bardzo często wyłączenie gruntu na cele inwestycyjne dotyczy jedynie fragmentu działki, na- 70 Barbara Maćkiewicz, Paweł Motek tomiast pozostała jej część formalnie nadal jest terenem użytkowanym rolniczo, mimo że właściciel najczęściej nie prowadzi na niej działalności rolnej. Artykuł porusza problem wyłączenia z produkcji rolnej jedynie fragmentów działek ewidencyjnych, na których realizowane są inwestycje budowlane. Taki stan rzeczy ma istotne konsekwencje dla budżetów gmin. Ponadto utrudnia on znacznie ustalenie faktycznej powierzchni gruntów użytkowanych rolniczo. Celem opracowania jest rozpoznanie wpływu fragmentarycznego wyłączania z produkcji rolnej dzia- łek budowlanych na dochody gmin z podatku od nieruchomości. Szczegółowym badaniem objęto, położony w graniczącej od północnego zachodu z Poznaniem gminie wiejskiej Rokietnica, obręb ewidencyjny Bytkowo. Analizy przeprowadzono w oparciu o dane pozyskane z Ewidencji Gruntów i Budynków Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Poznaniu oraz z Wydzia- łu Ochrony Środowiska, Rolnictwa i Leśnictwa Starostwa Powiatowego w Po- znaniu. W opracowaniu wykorzystano również informacje udostępnione przez Referat Rozwoju Gospodarczego i Referat Obsługi Podatkowej, Opłat Lokalnych i Windykacji gminy Rokietnica.

Charakterystyka podatku od nieruchomości oraz podatku rolnego

Podatki lokalne są jednym z najważniejszych źródeł dochodów jednostek samo- rządu terytorialnego w Polsce. Oprócz podstawowej roli, jaką jest dostarczanie środków budżetowych na wykonanie zadań publicznych (funkcja fiskalna), pełnią one również funkcje: redystrybucyjną, stymulacyjną oraz informacyjno-kontrolną (szerzej np. Gaudemet, Molinier 2000, Owsiak 2005). Wśród podatków lokalnych szczególne znaczenie mają podatek od nieruchomości oraz podatek rolny, które należy zaliczyć do grupy tzw. podatków gruntowych. Jednocześnie zalicza się je do podatków majątkowych, których istotną cechą jest to, że opodatkowaniu podlega fakt posiadania nieruchomości, bez względu na to, czy przynosi ona dochody. Podatek od nieruchomości regulowany jest przez ustawę z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (tj. Dz.U. z 2010 r. nr 95, poz. 613 z późn. zm.), a podatek rolny przez ustawę z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym (tj. Dz.U. z 2013 r. poz. 1381 z późn. zm.). Podmiotami podatku od nieruchomości oraz podatku rolnego są osoby fizyczne, osoby prawne oraz jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, które są przede wszystkim właścicielami, posiadaczami samoistnymi albo użytkownikami wieczystymi nieruchomości (szczegółowo o podatkach lokalnych piszą m.in. Etel i in. 2008, Borszowski 2011). Przedmiotem opodatkowania podatkiem od nieruchomości są grunty, budynki lub ich części oraz budowle lub ich części związane z prowadzeniem działalności gospodarczej. Natomiast w podatku rolnym są to grunty sklasyfikowane w ewidencji gruntów i budynków jako użytki rolne lub jako grunty zadrzewione i zakrzewione na użytkach rolnych, z wyjątkiem gruntów zajętych na prowadzenie działalności gospodarczej innej 70 Barbara Maćkiewicz, Paweł Motek Wyłączenia gruntów rolnych z produkcji rolnej a dochody gmin z podatku od nieruchomości 71

niż działalność rolnicza. W podatku od nieruchomości podstawą opodatkowania jest powierzchnia gruntów, powierzchnia użytkowa budynków i ich części oraz wartość budowli. W podatku rolnym podstawą opodatkowania dla gruntów gospodarstw rolnych jest liczba hektarów przeliczeniowych (określana na podstawie powierzchni, rodzaju i klasy użytków rolnych oraz okręgu podatkowego), a dla pozostałych gruntów – powierzchnia. Wysokość stawek podatku od nieru- chomości określa rada gminy w drodze uchwały, jednakże uchwalone stawki nie mogą przekroczyć dopuszczalnych wartości zapisanych w ustawie. Z kolei stawka podatku rolnego uzależniona jest od średniej ceny skupu żyta. Rada gminy na obszarze swojej właściwości może jednak obniżyć tę wartość. Ustawa o podatkach i opłatach lokalnych oraz ustawa o podatku rolnym przewidują liczne zwolnienia i ulgi w obu podatkach, które wpływają na wysokość uzyskiwanych dochodów budżetowych. Podatek od nieruchomości jest jednym z najbardziej wydajnych pod względem fiskalnym podatków lokalnych. W latach 2010–2013 dostarczał on do budżetów gmin i miast na prawach powiatu ponad 15 mld zł rocznie (tab. 1). Stanowiło to około 13% ogółu dochodów. Rola podatku rolnego w finansowaniu zadań sa- morządu lokalnego jest znacznie mniejsza. W badanym okresie średnioroczne dochody z tego podatku wynosiły około 1 mld, stanowiąc 1% ogółu dochodów budżetowych. Z punktu widzenia fiskalnego i maksymalizacji dochodów gmin korzystna jest sytuacja, w której na terenie gminy większość gruntów objęta jest podatkiem od nieruchomości, a nie podatkiem rolnym. Zasady zmiany przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze oraz wyłączania gruntów z produkcji rolniczej określa przede wszystkim ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tj. Dz.U. z 2013 r. poz. 1205 z późn. zm.). Podstawowa zasada zapisana w tej ustawie wskazuje, że na cele nierolnicze można przeznaczać przede wszystkim grunty oznaczone w ewidencji gruntów jako nieużytki, a w razie ich braku inne grunty o najniższej przydatności produkcyjnej. Zmiana przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze następuje w miejscowym planie zagospo-

Tabela 1. Dochody gmin oraz miast na prawach powiatów z podatku od nieruchomości oraz podatku rolnego w Polsce w latach 2010–2013

Podatek od nieruchomości Podatek rolny Dochody ogółem Rok w zł udział udział dochody w zł w dochodach dochody w zł w dochodach ogółem w % ogółem w % 2010 126 196 094 409 15 122 136 973 12,0 989 448 358 0,8 2011 132 690 457 520 16 253 131 588 12,2 1 062 292 139 0,8 2012 139 654 496 424 17 602 654 355 12,6 1 545 893 812 1,1 2013 144 260 001 155 18 729 408 917 13,0 1 665 241 291 1,2

Źródło: opracowanie własne na podstawie sprawozdań z wykonania budżetów jednostek samorządu terytorialnego w latach 2010–2013, Ministerstwo Finansów. 72 Barbara Maćkiewicz, Paweł Motek darowania przestrzennego. Zgodnie z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz.U. z 2012 r. poz. 647 z późn. zm.) jeszcze przed przeka- zaniem radzie gminy planu miejscowego do uchwalenia, wójt, burmistrz albo prezydent miasta występuje z wnioskiem o zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Zgoda taka w przypadku gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I–III udzielana jest przez ministra właściwego do spraw rozwoju wsi. W przypadku pozostałych gruntów rolnych wymagana jest zgoda właściwego marszałka województwa wyrażana po uzyskaniu opinii izby rolniczej. Samo uzyskanie zgody nie zmienia jeszcze przeznaczenia gruntu, konieczne jest zamiesz- czenie tych postanowień w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Jednakże zgodnie z art. 10a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych do gruntów położonych w granicach administracyjnych miast zapisy dotyczące zmiany przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze nie są stosowane (por. Kwartnik-Pruc i in. 2011, Bielecka, Całka 2012). Natomiast wyłączenie z produkcji użytków rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego i organicznego, zaliczonych do klas I, II, III, IIIa, IIIb, a także użytków rolnych klas IV, IVa, IVb, V i VI wytworzonych z gleb pochodzenia organicznego następuje w drodze decyzji wydanej przez starostę. Zgoda taka ma jednak istotne konsekwencje dla budżetów gmin. Na obszarze wyłączonym z produkcji rolnej zamiast podatku rolnego pobierany jest podatek od nieruchomości. Wyższe stawki podatku od nieruchomości przekładają się na wyższe dochody budżetu. Jednakże z drugiej strony wzrastają zobowiązania podatkowe osób, które wnioskowały o wyłącze- nie gruntów z produkcji rolniczej. W rezultacie wnioski o wyłączenie najczę- ściej nie dotyczą całych działek, ale tylko tych ich części, na których realizowane są inwestycje budowlane. Pozostała część działki nie jest wyłączana z produkcji rolnej, mimo że właściciel najczęściej nie prowadzi na niej działalności rolnej. Taka sytuacja powoduje, że z jednej działki pobierane są dwa podatki. Pierwszy od nieruchomości, którego przedmiotem jest grunt wyłączony z produkcji rolnej i budynek, oraz drugi, podatek rolny od gruntu, który nie został wyłączony z produkcji rolnej (ryc. 1). Postępowaniu polegającemu na wyłączeniu jedynie części działki przezna- czonej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego np. pod zabu- dowę mieszkaniową jednorodzinną z użytkowania rolnego sprzyja ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tj. Dz.U. z 2013 r. poz. 1205 z późn. zm.). Zgodnie z jej zapisami wyłącze- nie z produkcji rolnej gruntu rolnego o powierzchni do 500 m² podlega Ryc. 1. Fragmentaryczne wyłączenie gruntu zwolnieniu z jakichkolwiek obciążeń rolnego z produkcji rolnej na działkach finansowych, tzn. z zapłaty danin pu- budowlanych – przykład blicznych w postaci należności i opłat Źródło: Ewidencja Gruntów i Budynków, Powia- towy Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej rocznych (Kwartnik-Pruc i in. 2011, i Kartograficznej w Poznaniu. Bielecka, Całka 2012, Kwartnik-Pruc 72 Barbara Maćkiewicz, Paweł Motek Wyłączenia gruntów rolnych z produkcji rolnej a dochody gmin z podatku od nieruchomości 73

i in. 2013). Ponieważ jednocześnie ustawa nie nakazuje wyłączenia z produkcji rolnej powierzchni całej działki, inwestorzy, chcąc ponieść jak najmniejsze koszty, starają się, aby obszar wyłączanego z produkcji rolnej użytku rolnego nie przekraczał zwolnionego z opłat limitu. W praktyce bardzo często zdarza się, że wyłączany z produkcji rolnej fragment terenu jedynie nieznacznie wykracza poza obrys posadowionych na działce budynków (ryc. 1). Warto zauważyć, że stosowanie fragmentarycznych wyłączeń gruntów rolnych z produkcji rolnej na działkach budowlanych od lat stanowi w Polsce powszechnie przyjętą praktykę. Niemniej jednak skutki takiego postępowania należy ocenić negatywnie. Poprzez ograniczenie kosztu wyłączenia gruntu rolnego z produkcji rolnej prowadzi ono do nie- racjonalnego gospodarowania gruntami, niepełnej informacji o zmniejszającej się powierzchni użytków rolnych, a także umniejsza dochody budżetu województwa z tytułu wyłączania z produkcji rolnej gruntów rolnych oraz dochody budżetów gmin z podatku od nieruchomości.

Analiza dochodów z podatku rolnego i podatku od nieruchomości

Badanie fragmentarycznych wyłączeń gruntów rolnych z produkcji rolnej na dział- kach budowlanych oraz analizę strat w dochodach podatkowych budżetu gminy przeprowadzono na przykładzie położonego w graniczącej od północnego zachodu z Poznaniem gminie wiejskiej Rokietnica obrębu ewidencyjnego Bytkowo. Szczegółowym badaniem objęto wszystkie działki ewidencyjne o powierzchni do 1000 m² zabudowane budynkami mieszkalnymi. Takie ograniczenie pozwoliło na wyselekcjonowanie działek, które w rzeczywistości pełnią jedynie funkcję miesz- kaniową i w żadnym wypadku nie są obszarami produkcji rolnej. Warto zazna- czyć, że na tle gmin powiatu poznańskiego Rokietnica wyróżnia się dobrą jako- ścią gleb. Znaczący odsetek jej powierzchni stanowią grunty o wysokich klasach bonitacyjnych (por. Kacprzak, Maćkiewicz 2011). Także w obrębie ewidencyjnym Bytkowo wiele gruntów, w tym również te przeznaczone w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego pod budownictwo mieszkaniowe jedno rodzinne, ma wysoką klasę bonitacji IIIa bądź IIIb. Jak wcześniej wspomniano, wyłączenie gruntu tej klasy z produkcji rolnej każdorazowo następuje na drodze decyzji wydanej przez starostę. Analiza ujawniła, że w obrębie ewidencyjnym Bytkowo na ponad połowie (55,95%) z 84 działek ewidencyjnych spełniających założone kryteria występują fragmentaryczne wyłączenia gruntu rolnego z produkcji rolnej. Oznacza to, że częściej niż na co drugiej zabudowanej działce budowlanej, obok terenów mieszkaniowych określanych w ewidencji gruntów i budynków symbolem B, wystę- powały użytki rolne, wśród których zdecydowaną większość stanowiły grunty orne o klasie bonitacyjnej IIIb (tab. 2). W efekcie niemal 1/3 łącznej powierzchni (27,83%) zabudowanych działek budowlanych tworzyły użytki rolne. Taki stan rzeczy jest niekorzystny dla budżetu gminy. Stawki podatku od nieruchomości 74 Barbara Maćkiewicz, Paweł Motek

Tabela 2. Użytki gruntowe na zabudowanych działkach budowlanych w obrębie ewidencyjnym Bytkowo Oznaczenie i klasa użytku Rodzaj użytku Powierzchnia [ha] B tereny mieszkaniowe 4,4656 ŁV łąki 0,0267 RIIIa grunty orne 0,2304 RIIIb grunty orne 1,0743 RIVa grunty orne 0,3911 Razem: 6,1881 Źródło: Powiatowy Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Poznaniu. i podatku rolnego obowiązujące na obszarze gminy Rokietnica w 2015 r., wy- noszą odpowiednio: 0,47 zł za m² gruntu oraz 255 zł za hektar fizyczny gruntu rolnego. Oznacza to, że na skutek fragmentarycznego wyłączania gruntów rolnych z produkcji rolnej na omawianym obszarze dochody budżetu gminy zostaną umniejszone o kwotę 7656,51 zł. Stanie się tak, ponieważ właściciele 17 225 m² użytków rolnych wchodzących w skład zabudowanych działek budowlanych zapłacą za nie podatek rolny – 0,0225 zł za m², zamiast wyższego podatku od nieruchomości. Różnicę w ww. podatkach, a tym samym stratę gminnego budżetu, jeszcze do- bitniej obrazuje przykład pojedynczej działki (ryc. 2). Właściciel działki ewiden- cyjnej 384 o powierzchni 865 m², z której 479 m² jest w Ewidencji Gruntów i Bu- dynków sklasyfikowane jako B – tereny mieszkaniowe, natomiast pozostałe 386 m² to R IIIb – grunty orne, płacąc podatek rolny zamiast podatku od nieruchomo- ści, według obowiązujących stawek, zaoszczędzi rocznie 171,57 zł, jednocześnie uszczuplając o tę kwotę dochód budżetu gminy. Warto w tym miejscu podkreślić, że zastosowana na omawianej działce praktyka fragmentarycznego wyłączenia gruntów rolnych z produkcji rolnej jest w polskich realiach typowa. Właściciel tej działki zaoszczędził nie tylko na tym, że rokrocznie zamiast podatku od nie- ruchomości uiszcza podatek rolny, ale także mieszcząc się w dozwolonym limicie bezpłatnego wyłączenia gruntu rolnego z produkcji rolnej, nie poniósł on również dotkliwych w przypadku klasy IIIb kosztów. Zgodnie z usta- wą z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tj. Dz.U. z 2013 r. poz. 1205 z późn. zm.), na- leżność za wyłączenie gruntu tej klasy z produkcji rolnej wynosi 262 305 zł/ ha, natomiast stawka opłaty rocznej Ryc. 2. Fragmentaryczne wyłączenie gruntu z tego tytułu kształtuje się na pozio- rolnego z produkcji rolnej na działce bu- mie 10% należności, tj. rokrocznie dowlanej – przykład 26 230,5 zł/ha płatne przez dziesięć Źródło: Ewidencja Gruntów i Budynków, Powia- towy Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej kolejnych lat. W przypadku omawia- i Kartograficznej w Poznaniu. nej działki 384 koszt wyłączenia 386 74 Barbara Maćkiewicz, Paweł Motek Wyłączenia gruntów rolnych z produkcji rolnej a dochody gmin z podatku od nieruchomości 75

m² gruntu ornego klasy IIIb wyniósłby z należności 10 124, 78 zł oraz drugie tyle z tytułu opłat rocznych, łącznie 20 249,56 zł, płatne do budżetu województwa.

Podsumowanie

Badania potwierdziły, że możliwa dzięki zapisom ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tj. Dz.U. z 2013 r. poz. 1205 z późn. zm.) praktyka fragmentarycznego wyłączania gruntów rolnych z produkcji rolnej jest powszechnie stosowana. W analizowanym obrębie Bytkowo na ponad połowie (55,95%) zabudowanych działek mieszkaniowych nadal występują grunty rolne. Stwarza to możliwość płacenia niskiego podatku rolnego od gruntów, które w rzeczywistości nie są wykorzystywane do produkcji rolnej. W konsekwencji rokrocznie dochody budżetów gmin w Polsce pozbawiane są istotnej części wpły- wów z podatku od nieruchomości. Warto zauważyć, że obok strat w dochodach gmin z tytułu podatku od nieruchomości obowiązujące od lat przepisy doprowa- dziły także do innych negatywnych skutków. Poprzez brak zapisów nakładających obowiązek wyłączenia wszystkich gruntów rolnych wchodzących w skład działki budowlanej z produkcji rolnej obniżyły one znacznie koszt „odrolnienia” gruntu. W efekcie na wielu obszarach, w szczególności wiejskich położonych w pobliżu dużych miast, gospodarka gruntami była i jest prowadzona w sposób nieracjo- nalny. Przejawy tej nierozsądnej gospodarki gruntami to między innymi: bez- powrotna urata gruntów rolnych, w tym tych o wysokich klasach bonitacyjnych, rozwój nadmiernie rozproszonego budownictwa mieszkaniowego oraz utrudnie- nia w ustaleniu faktycznej powierzchni gruntów użytkowanych rolniczo. Przy- padek analizowanego obrębu Bytkowo dobitnie potwierdził, że zapisana w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tj. Dz.U. z 2013 r. poz. 1205 z późn. zm.) zasada mówiąca o tym, że na cele nierolnicze można przeznaczać przede wszystkim grunty oznaczone w ewidencji gruntów jako nieużytki, a w razie ich braku inne grunty o najniższej przydatności produkcyjnej, na terenach położo- nych w sąsiedztwie dużych ośrodków miejskich nie jest przestrzegana. Grunty najlepsze również podlegają presji inwestycyjnej i przeznaczane są na cele nierol- ne. W efekcie na obszarach metropolitalnych w Polsce postępuje nieodwracalna utrata nie tylko słabych gruntów rolnych, ale też ziem dobrej i bardzo dobrej jakości. Konkludując, istnieje pilna potrzeba koordynacji przepisów dotyczących wyłączania gruntu rolnego z produkcji rolnej, planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz ewidencji gruntów i budynków.

Literatura

Bański J. 2005. Przestrzenny wymiar współczesnych procesów na wsi. Studia Obszarów Wiejskich, 9. Bielecka E., Całka B. 2012. Analiza procesu wyłączeń gruntów z produkcji rolnej i leśnej na terenach wiejskich. Infrastruktura i Ekologia Terenów Wiejskich, 2: 163–173. Borszowski P. 2011. Ustawa o podatkach i opłatach lokalnych. Komentarz. LexisNexis Polska. 76 Barbara Maćkiewicz, Paweł Motek

Brzezicki T., Flisz I. 2013. Należność i opłata roczna za wyłączenie gruntów z produkcji rolnej lub leśnej – wymiar i egzekucja. Casus Krajowa Reprezentacja Samorządowych Kolegiów Odwoław- czych, 70: 39–42. Etel L., Presnarowicz S., Dudar G. 2008. Podatki i opłaty lokalne. Podatek rolny. Podatek leśny. Ko- mentarz. Wolters Kluwer Polska. Gaudemet P.M., Molinier J. 2000. Finanse publiczne. Polskie Wydawnictwo Ekonomiczne, Warszawa. Kacprzak E., Maćkiewicz B. 2011. Wyłączenia użytków rolnych z produkcji rolniczej w powiecie po- znańskim w latach 2000–2009. [W:] E. Kacprzak, B. Maćkiewicz (red.), Gospodarka rolna w aglomeracji poznańskiej. Biblioteka Aglomeracji Poznańskiej, 16, Bogucki Wydawnictwo Naukowe, Poznań, s. 61–70. Kacprzak E., Maćkiewicz B. 2013. Farmland conversion and changes in the land-use pattern in the Poznań agglomeration in the years 2000–2009. Questiones Geographicae, 32(4): 91–102. Kacprzak E., Staszewska S. 2008. Rozwój obszarów mieszkaniowych w strefie podmiejskiej miasta Poznania. [W:] A. Jezierska-Thole, L. Kozłowski (red.), Gospodarka przestrzenna w strefie kontinuum miejsko-wiejskiego w Polsce. Wydawnictwo Naukowe Uniwersytetu Mikołaja Kopernika, Toruń, s. 127–144. Kacprzak E., Staszewska S. 2009. Zmiany struktury funkcjonalno-przestrzennej jednostek osadni- czych strefy podmiejskiej dużych ośrodków miejskich (na przykładzie strefy podmiejskiej miasta Poznania). [W:] T. Marszał (red.), Struktura funkcjonalna małych miast. Wydawnictwo Uniwer- sytetu Łódzkiego, Łódź, s. 51–68. Kacprzak E., Staszewska S. 2011. Wpływ suburbanizacji na wiejskie struktury osadnicze. Studia Miej- skie, 3: 99–112. Kajdanek K. 2012. Suburbanizacja po polsku. Zakład Wydawniczy NOMOS, Kraków. Kwartnik-Pruc A., Bydłosz J., Parzych P. 2011. Analiza procesu przeznaczania gruntów rolnych i leś nych na cele inwestycyjne. Studia i Materiały Towarzystwa Naukowego Nieruchomosci, 19(4): 169–178. Maćkiewicz B. 2007. Rynek nieruchomości niezabudowanych w Poznaniu i powiecie poznańskim w latach 1995–2000. Bogucki Wydawnictwo Naukowe, Poznań. Maćkiewicz B. 2011. Sprzedaż gruntów z Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa w Poznaniu i powiecie poznańskim w latach 2000–2009. [W:] E. Kacprzak, A. Kołodziejczak (red.), Regionalne zróżnicowanie rozwoju społeczno-gospodarczego na obszarach wiejskich. Seria Rozwój Regional- ny i Polityka Regionalna, 14: 91–103. Lisowski A., Grochowski M. 2007. Procesy suburbanizacji. Uwarunkowania, formy i konsekwencje. Opracowanie przygotowane na zlecenie Ministerstwa Rozwoju Regionalnego, Warszawa. Owsiak S. 2005. Finanse publiczne. Teoria i praktyka. Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa. Ustawa z dnia 12 stycznia 1991 roku o podatkach i opłatach lokalnych (tj. Dz.U. z 2010 r. nr 95, poz. 613 z późn. zm.) Ustawa z dnia 15 listopada 1984 roku o podatku rolnym (tj. Dz.U. z 2013 r. poz. 1381 z późn. zm.). Ustawa z dnia 3 lutego 1995 roku o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tj. Dz.U. z 2013 r. poz. 1205 z późn. zm.). Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz.U. z 2012 r. poz. 647 z późn. zm.) Wójcik M. 2008. Przemiany społeczno-gospodarcze wsi aglomeracji łódzkiej w okresie transformacji ustrojowej. Wydawnictwo Uniwersytetu Łódzkiego, Łódź.

Designation of farmland for non-agricultural purposes and the income of communes from the property tax

Abstract: The paper addresses the problem of the elimination of agricultural production only from fragments of lots on which building investments are made. The cost of turning farmland to non-agricultural uses and the difference in the rates of the agricultural tax and the property tax are very often the reasons why the elimination involves only a fragment of a lot, while the remaining part is formally still in agricultural use, even though the owner usually does not conduct any farming activity on it. This situation has serious consequences for commune budgets, and it also makes it very hard to establish the actual area of land in agricultural use. The research has shown that in the case of the 76 Barbara Maćkiewicz, Paweł Motek Wyłączenia gruntów rolnych z produkcji rolnej a dochody gmin z podatku od nieruchomości 77

Bytkowo district located in Rokietnica commune, nearly one-third of the total area of built-up building lots still figures in the Land and Buildings Register as farmland, and is subject to taxation with the agricultural tax. In 2015 the property tax rate for land in Rokietnica commune is 0.47 zlotys/m2, while the agricultural tax is 255,00 zlotys/ha, or 0.0255 zlotys/m2. As a result of taxing this land with the agricultural tax, the income of the commune will be markedly lower than if the property tax were paid. In the Bytkowo district, where 17,225 m2 of built-up building lots are classified as agricultural land, in 2015 this difference will amount to 7,656.51 zlotys. The difference in those taxes, and thus the loss to the commune budget, can be illustrated even more pointedly on the example of a single lot. In the case of a building lot 865 m2 in area, of which 479 m2 are classified in the Land and Build- ings Register as B (residential land), while the remaining 386 m2 are R IIIb (arable land), its owner is going to save 171.57 zlotys yearly by paying the agricultural tax instead of the property tax, thus depriving the income of the commune of this sum. In conclusion, one can state that the rules for taking farmland out of agricultural production have led not only to irrational farmland management, but have also opened up the possibility of paying a low agricultural tax on land that in fact is not used for agricultural purposes.

Key words: agricultural tax, property tax, designation of farmland for non-agricultural purposes, income of communes

Dawid Bała

Uniwersytet im. Adama Mickiewicza w Poznaniu Instytut Geografii Społeczno-Ekonomicznej i Gospodarki Przestrzennej [email protected]

Zróżnicowanie przestrzenne absorpcji środków UE przez grupy producenckie w województwie wielkopolskim

Zarys treści: W artykule poruszono zagadnienie przestrzennego zróżnicowania absorpcji środków w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich 2007–2013 przez grupy producentów rolnych z terenu województwa wielkopolskiego. Idea działalności grupowej w warunkach polskich, pomimo stworzenia ram prawnych tego typu działalności, nie zyskała szerszego zainteresowania wśród rolników. W celu zachęcenia ich do tworzenia tego typu struktur instytucjonalnych zwiększających konkurencyjność wyodrębniono specjalne działanie umożliwiające finansowanie grup producenckich przez 5 pierwszych lat ich działalności. Największą popularność grupy zyskały w województwie wielkopolskim, na którego terenie zarejestrowanych jest ich najwięcej w skali kraju, a jednocześnie przo- dują one w zakresie pozyskiwania środków unijnych. Na obszarze województwa zauwa- żalne jest regionalne zróżnicowanie aktywności grup producenckich, które powiązane jest z uwarunkowaniami historycznymi i przyrodniczymi.

Słowa kluczowe: grupy producentów rolnych, absorpcja środków UE, Program Rozwoju Obszarów Wiejskich 2007–2013

Wstęp

Organizowanie się rolników w grupy producentów rolnych stwarza szansę podniesienia konkurencyjności polskiego rolnictwa, którego zasadniczym problemem jest nadmierne rozdrobnienie gospodarstw. Przekonanie polskich rolników do grupowej współpracy, pomimo upływu 14 lat od prawnego usankcjonowania idei grup producenckich ustawą z dnia 15 września 2000 r. o grupach producen- tów rolnych i ich związkach oraz o zmianie innych ustaw (Dz.U. 2000 r. nr 88, poz. 983), wymaga jeszcze wielu działań. Integracja producentów rolnych w dzi- siejszych warunkach to konieczność, która pozwala dostosować się do potrzeb rynku (Czapiewska 2013). Występuje duża dysproporcja pomiędzy stopniem zorganizowania rolników w krajach Unii Europejskiej, gdzie przeciętnie 40% rol- 80 Dawid Bała ników przynależy do grup producenckich, a Polską, gdzie w realizacji założeń Pla- nu Rozwoju Obszarów Wiejskich 2004–2006 oraz Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich 2007–2013 udział rolników w działalności grupowej był oczekiwany na poziomie około 5% (Turski, Witosław 2004). W celu zachęcenia polskich rolników do integracji wprowadzono szereg prefe- rencji, spośród których za najważniejsze można uznać wsparcie finansowe w ramach działania „Grupy producentów rolnych” realizowanego z Planu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2004–2006 oraz Programu Rozwoju Obszarów Wiej- skich 2007–2013. Pomimo równych możliwości zainteresowanie ideą grup producenckich ze strony rolników jest silnie zróżnicowane regionalnie, a największą popularność grupy zyskały w województwie wielkopolskim, na którego terenie zarejestrowanych jest ich najwięcej w skali kraju. Na podstawie wykonanego badania ewaluacyjnego po zakończeniu wdrażania PROW na lata 2004–2006 zwrócono uwagę, że grupy producentów rolnych najczęściej powstają na terenie województw o stosunkowo wysokiej kulturze rolnej i dobrej strukturze obszarowej. Celem opracowania jest określenie przestrzennego zróżnicowania poziomu absorpcji środków unijnych przez grupy producenckie zarejestrowane na terenie województwa wielkopolskiego. W związku z tym postawiono następujące pytania badawcze: 1. Czy duża intensywność produkcji rolniczej wpływa na wzrost absorpcji środków unijnych przez grupy producentów? 2. Czy przestrzenne różnicowa- nie się poziomu pozyskanego wsparcia finansowego przez grupy producenckie jest zależne od uwarunkowań historycznych? Ponieważ ww. działanie jest w trakcie realizacji, a możliwość uzyskania stosowanych danych za okres przekraczający 3 ostatnie lata wymagałaby dłuższej procedury, zdecydowano się na ograniczenie zakresu czasowego do lat 2011–2013. Do analizy wykorzystano dane pochodzące z rejestru grup producentów województwa wielkopolskiego prowadzonego przez Urząd Marszałkowski oraz informacje z wykazu beneficjentów Wspólnej Polityki Rolnej prowadzonego przez Ministerstwo Rolnictwa i Rozwoju Wsi1. Analizą objęto wyłącznie grupy procentów rolnych działające w oparciu o ustawę z dnia 15 września 2000 r. o grupach producentów rolnych i ich związ- kach oraz o zmianie innych ustaw (Dz.U. z 2000 r. nr 88, poz. 983) figurują- ce w rejestrze na dzień 10 lipca 2014 r. Pominięto wstępnie uznane grupy pro- ducentów oraz organizacje producentów owoców i warzyw, które są wyłączone z możliwości finansowania w ramach PROW 2007–2013, gdyż funkcjonują one na mocy odrębnych uregulowań prawnych w ramach wspólnej organizacji rynku owoców i warzyw. W celu określenia i porównania przestrzennego zróżnicowania poziomu absorpcji środków unijnych posłużono się wskaźnikami syntetycznymi ilustrujący- mi zjawisko, z zastosowaniem standaryzacji wartości cech zgodnie z poniższym wzorem (Racine, Raymond 1977):

1 Strona internetowa: http://beneficjenciwpr.minrol.gov.pl/search [dostęp: 17–21.11.2014]. 80 Dawid Bała Zróżnicowanie przestrzenne absorpcji środków UE przez grupy producenckie 81

xin − xn zin= σ n

gdzie:

zin – znormalizowana wartość cechy n w powiecie i,

xin – rzeczywista wartość cechy n w obrębie i,

xn – średnia arytmetyczna cechy n, σ n – odchylenie standardowe cechy n.

Działanie „Grupy producentów rolnych” w ramach PROW 2007–2013

Celem działania „Grupy producentów rolnych” realizowanego w ramach PROW 2007–2013, które jest kontynuacją działania z poprzedniego okresu finansowania, jest wzmocnienie struktury instancjonalnej producentów rolnych (Program Rozwoju… 2010). Działanie to stanowiło podstawową zachętę do integrowania się rolników, gdyż pozostałe instrumenty wsparcia grup producenckich mają dużo mniejszą skalę (ulgi w podatku od nieruchomości, dopłaty bezpośrednie) lub jak w przypadku preferencyjnych kredytów nie są pomocą bezzwrotną. Wsparcie ma postać zryczałtowanej kwoty wypłacanej przez okres pierwszych 5 lat i może zostać przydzielone każdej z grup tylko jeden raz. Wysokość pomocy stanowi procentowy ryczałt od wartości przychodów netto grupy ze sprzedaży produktów lub grup produktów, wytworzonych w gospodarstwach rolnych jej członków w poszczególnych latach: a) 5%, 5%, 4%, 3% i 2% wartości produkcji sprzedanej, stanowiącej równowar- tość w złotych do sumy 1 000 000 euro, odpowiednio w pierwszym, drugim, trzecim, czwartym i piątym roku, albo b) 2,5%, 2,5%, 2%, 1,5% i 1,5% wartości produkcji sprzedanej, stanowiącej rów- nowartość w złotych powyżej sumy 1 000 000 euro, odpowiednio w pierwszym, drugim, trzecim, czwartym i piątym roku. Kwota wsparcia w poszczególnych latach nie może przekroczyć równowar- tości w złotych kwoty: 100 000 euro w pierwszym i drugim roku; 80 000 euro w trzecim roku; 60 000 euro w czwartym roku; 50 000 euro w piątym roku. Beneficjentem działania może być wyłącznie grupa producentów rolnych za- rejestrowana zgodnie z ustawą o grupach producentów rolnych i ich związkach oraz o zmianie innych ustaw (Dz.U. z 2000 r., nr 88, poz. 983 z późn. zm.), która została formalnie wpisana do rejestru prowadzonego przez marszałka właściwe- go dla siedziby grupy prowadzi działalność w obrębie 1 z 29 grup produktów określonych w załączniku do Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 20 kwietnia 2007 r. (Dz.U. z 2007 r. nr 81, poz. 550). 82 Dawid Bała

Wsparcie może być przeznaczone na pokrycie bieżących wydatków administracyjnych związanych z powstaniem i funkcjonowaniem grupy, jak również na cele inwestycyjne. Założono, że wsparciem miało być objętych 350 grup, któ- re powinny skupić ponad 12 tys. gospodarstw rolnych. Budżet działania został ustalony na poziomie 140 mln euro, jednak około 10 mln euro stanowiło zabez- pieczenie zobowiązań z PROW 2004–2006. Należy zaznaczyć, że cechą charakte- rystyczną tego działania był ciągły nabór wniosków o przyznanie pomocy. W po- równaniu do poprzedniego okresu finansowego zabezpieczono ponad 21-krotnie więcej środków, które po szeregu relokacji w ramach PROW 2004–2006 wyniosły zaledwie 6,4 mln euro i zostały rozdysponowane pomiędzy 79 grup.

Charakterystyka grup producenckich w województwie wielkopolskim

Województwo wielkopolskie jest liderem w zakresie upowszechnienia się grup producenckich, gdyż na jego obszarze zarejestrowano ich najwięcej w skali kraju. Według stanu na dzień 31 grudnia 2013 r. w rejestrze pozostawały 422 aktywne podmioty, co stanowiło ponad 31% ogółu. Ich liczba na terenie województwa systematyczne wzrasta, a największą aktywnością wykazali się rolnicy w 2013 r., w którym zarejestrowano 190 nowych grup (ryc. 1). W latach 2001–2014 wy- raźny wzrost możemy zauważyć po roku 2010, co należy wiązać z pozytywny- mi doświadczeniami grup, wynikającymi z możliwości korzystania z funduszy unijnych. Likwidacja wielu najstarszych grup i zakładanie w ich miejsce nowych przez dotychczasowych członków świadczy o dużym znaczeniu pomocy unij-

200 180

160

140

120 grup 100

liczba 80

0 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 lata Ryc. 1. Liczba grup producentów rolnych rejestrowanych w województwie wielkopolskim w latach 2001–2014 Źródło: opracowanie własne na podstawie rejestru grup producentów rolnych województwa wielkopolskiego. 82 Dawid Bała Zróżnicowanie przestrzenne absorpcji środków UE przez grupy producenckie 83

nej dla funkcjonowania grup. Brak zainteresowania integracją wśród rolników w 2014 r. należy wiązać z zapowiadanymi zmianami w nowej perspektywie finansowej, w wyniku których przewiduje się podwojenie procentu rocznej wysokości wsparcia.

Poziom absorpcji funduszy PROW 2007–2013 przez grupy producentów rolnych w latach 2011–2013

W ramach PROW 2007–2013 grupy producentów mogą starać się o fundusze z różnych działań, których beneficjentami mogą być osoby prawne. Jednak dzia- łanie „Grupy producentów rolnych” jest im wyłącznie dedykowane, i to właśnie z niego korzystają w największym stopniu, co potwierdza m.in. Kacprzak (2010). W latach 2011–2013 aktywność grup w zakresie pozyskiwania funduszy unijnych systematycznie wzrastała, przyjmując następujące wartości: 17 317 521,04 zł; 31 246 853,39 zł; 41 191 308,22 zł. Wśród powiatów o największej liczbie funkcjonujących grup, znajdują się przede wszystkim powiaty z południowej Wielkopolski, a liderem jest powiat jarociński, w którym zarejestrowanych było 37 grup, w tym w miejscowości Golina aż 16. Ponieważ płatność może być reali- zowana wyłącznie przez pięć pierwszych lat, na obszarach, na których rolnicy za- częli się integrować najwcześniej, procent grup korzystających z pomocy finansowej nie jest największy. Na terenach o stosunkowo niskim poziomie popularności grup, takich jak np. powiaty średzki czy kępiński, wszystkie grupy korzystały ze wsparcia finansowego (tab. 1). W powiatach grodzkim leszczyńskim oraz tureckim dotychczas rolnicy nie zdecydowali się na założenie żadnej grupy. Można przypuszczać, że marginal- ne znaczenie rolnictwa na terenie miasta Leszna, wynikające z niskiego udziału użytków rolnych, skutkuje brakiem zarejestrowania przez rolników w tym rejonie jakiejkolwiek grupy. Warto zauważyć, że ci producenci rolni mają możliwość integrowania się w ramach licznie działających grup na obszarze powiatu ziemskiego. W przypadku powiatu tureckiego brak integracji może mieć podłoże historyczne. Ponieważ płatność ma formę ryczałtowej płatności zależnej od wartości sprzedanej produkcji, średnia wysokość otrzymanej pomocy przez grupę świadczy generalnie o jej potencjale gospodarczym. Występują znaczne dysproporcje pomię- dzy średnią wielkością wsparcia przypadającą na grupę ubiegającą się o wsparcie, przekraczające 1800%, jak w przypadku powiatów grodziskiego i złotowskiego. Jednocześnie należy zaznaczyć, że potencjał grup producenckich z powiatów o największej ich liczbie jest niedoszacowany, gdyż najstarsze i największe grupy przeważnie wykorzystały już możliwe do uzyskania fundusze. Średni poziom środków unijnych pozyskanych przez grupy producenckie z terenu województwa wielkopolskiego w latach 2011–2013 w przeliczeniu na 1 ha użytków rolnych wyniósł prawie 52 zł. Wysoką absorpcją środków charakteryzo- wały się powiaty z południowej Wielkopolski, gdzie średni poziom uzyskanej pomocy w przeliczeniu na 1 ha wahał się od prawie 82 zł w powiecie krotoszyńskim 84 Dawid Bała

Tabela 1. Absorpcja środków w ramach funduszy PROW 2007–2013 przez grupy produ- centów rolnych województwa wielkopolskiego w latach 2011–2013

Liczba GPR Procent Wartość wsparcia grup korzy- korzy- Poziom stających stających w zł na absorbcji Powiat zareje- z pomocy z pomocy w zł na ogółem 1GPR – średnia strowa- finan- finan- 1 ha w zł korzystającą znormali- nych sowej sowej UR z pomocy zowana w ramach w ramach PROW PROW 1 2 3 4 5 6 7 8 chodzieski 6 1 16,67 48703 1,55 48703 –0,170 czarnkowsko- 29 16 55,17 2537819 41,55 158614 –0,002 -trzcianecki gnieźnieński 11 4 36,36 2616273 29,32 654068 0,004 gostyński 28 17 60,71 8145690 145,59 479158 0,378 grodziski 3 1 33,33 853200 19,73 853200 –0,116 jarociński 37 21 56,76 4948565 126,33 235646 0,161 kaliski 8 6 75,00 4055829 55,02 675971 0,101 m. Kalisz 1 0 0,00 0 0,00 0 –0,173 kępiński 2 2 100,00 1554054 40,10 777027 –0,068 kolski 2 1 50,00 151826 2,14 151826 –0,163 m. Konin 1 0 0,00 0 0,00 0 –0,173 koniński 2 1 50,00 754434 8,13 754434 –0,122 kościański 32 17 53,13 11400608 198,22 670624 0,598 krotoszyński 22 16 72,73 4233637 81,40 264602 0,113 leszczyński 33 21 63,64 7001347 139,65 333397 0,300 m. Leszno 0 0 0,00 0 0,00 0 –0,173 międzychodzki 6 5 83,33 3197835 122,30 639567 0,043 nowotomyski 3 1 33,33 407400 10,00 407400 –0,146 obornicki 13 9 69,23 2183105 59,61 242567 –0,026 ostrowski 11 7 63,64 4245901 67,09 606557 0,114 ostrzeszowski 11 5 45,45 1190022 30,55 238004 –0,093 pilski 10 1 10,00 345226 4,79 345226 –0,150 pleszewski 24 10 41,67 2322456 47,42 232246 –0,016 m. Poznań 25 14 56,00 6408498 628,17 457750 0,260 poznański 23 11 47,83 4425805 39,19 402346 0,126 rawicki 23 19 82,61 6110667 129,89 321614 0,240 słupecki 3 1 33,33 134007 2,37 134007 –0,164 szamotulski 9 4 44,44 926044 15,77 231511 –0,111 średzki 2 2 100,00 702676 17,33 351338 –0,126 śremski 6 3 50,00 1840751 44,29 613584 –0,049 turecki 0 0 0,00 0 0,00 0 –0,173 wągrowiecki 16 6 37,50 2342723 36,49 390454 –0,015 wolsztyński 3 1 33,33 382751 10,13 382751 –0,148 wrzesiński 13 7 53,85 4196891 75,51 599556 0,111 84 Dawid Bała Zróżnicowanie przestrzenne absorpcji środków UE przez grupy producenckie 85

1 2 3 4 5 6 7 8 złotowski 4 2 50,00 90938 1,42 45469 –0,167 Województwo 422 232 54,98 89755683 51,91 386878 0,000 Z uwzględnieniem podziału powiatów według uwarunkowań* 1 66 33 50,00 10207027 21,48 309304 0,00 Przyrodnicze 2 269 145 53,90 62220764 56,21 429109 0,00 3 87 54 62,07 17327892 117,77 320887 0,00 1 17 9 52,94 5096095 14,59 566233 0,00 Historyczne 2 405 223 55,06 84659588 61,35 379639 0,00 1 276 157 56,88 59119954 54,15 376560 0,00 Urbaniza- 2 55 27 49,09 8964405 30,77 332015 0,00 cyjne 3 91 48 52,75 21671324 62,61 451486 0,00

*Według uwarunkowań przyrodniczych: 1 – szczególnie niekorzystne (wjrpp poniżej 63 pkt); 2 – niekorzystne (wjrpp od 60 do 73 pkt); 3 – korzystne (wjrpp powyżej 73 pkt). *Według uwarunkowań historycznych: 1 – tereny dawnego zaboru rosyjskiego; 2 – tereny dawnego zaboru pruskiego. *Według uwarunkowań urbanizacyjnych: 1– obszary o przewadze ludności wiejskiej; 2 – obszary o przewadze ludności miejskiej poza obszarami metropolitalnymi; 3 – obszary metropolitalne. Źródło: opracowanie własne na podstawie danych: MRIRW, GUS oraz IUNiG (wjrpp). do prawie 200 zł w powiecie kościańskim. Najwyższym poziomem wsparcia na 1 ha użytków rolnych (630 zł) cechował się powiat grodzki poznański (ryc. 2). Niewątpliwie ponadprzeciętna wysokość pozyskanej pomocy przez grupy zarejestrowane w Poznaniu może wynikać z metropolitalnej funkcji miasta, w którym swoje siedziby lokują grupy skupiające członków z innych części województwa. Posiadanie siedziby w Poznaniu z pewnością ułatwia współpracę z Urzędem Marszałkowskim, który nadzoruje grupy, oraz Oddziałem Regionalnym ARIMR, w którym można składać dokumenty aplikacyjne, starając się o pomoc finansową. Ponieważ większość zarejestrowanych w Poznaniu grup ma ten sam adres siedziby (identyczny adres ma 18 na 25 grup), można domniemywać, że ich obsługą administracyjną zajmuje się ten sam podmiot, a decyzja o wyborze siedziby była podyktowana znalezieniem kompetentnej obsługi. Do powiatów, z których terenu grupy najsłabiej pozyskiwały fundusze, poni- żej 10 zł/ha UR, należą: koniński (8,13 zł), pilski (4,79 zł), słupecki (2,37 zł), kolski (2,14 zł), chodzieski (1,55 zł) i złotowski (1,42 zł). Wartość znormalizowanego wskaźnika absorpcji waha się w granicach od +0,598 dla powiatu kościańskiego do –0,173 dla powiatów tureckiego oraz grodzkich, kaliskiego, konińskiego i leszczyńskiego. W gronie powiatów o naj- wyższym poziomie absorpcji znajdują się kościański, gostyński, leszczyński i rawicki. Wśród powiatów o dodatniej wartości znormalizowanego wskaźnika absorpcji dominują powiaty o sprzyjających warunkach przyrodniczych, cechujące się wysokim poziomem kultury rolnej, brak natomiast powiatów, które w prze- szłości znajdowały się pod zaborem rosyjskim. Jedynym powiatem ziemskim, na którego obszarze nie zarejestrowano żadnej grupy, jest powiat turecki. Ponad 4-krotna różnica wysokości wsparcia na 1 ha UR pomiędzy terenami dawnego 86 Dawid Bała

Ryc. 2. Wartość wsparcia pozyskanego przez grupy producentów rolnych na 1 ha użytków rolnych w województwie wielkopolskim w latach 2011–2013 Źródło: opracowanie własne na podstawie danych MRIRW. zaboru pruskiego a terenami zaboru rosyjskiego ujawnia wyraźne dysproporcje wynikające z zaszłości historycznych. Korzystne warunki przyrodnicze wpływają na dużą intensywność produkcji rolnej, co sprzyja integracji rolników powiatów: krotoszyńskiego, gostyńskiego i jarocińskiego. Poziom pozyskiwanych środków przez zarejestrowane na tym terenie grupy producenckie jest ponad 5-krotnie wyższy niż na terenach o szczegól- nie niekorzystnych warunkach przyrodniczych. Ponad 60% grup producenckich zostało założonych na obszarach wiejskich, jednak charakteryzują się one mniejszym poziomem absorpcji w stosunku do grup rejestrowanych na obszarach o przewadze ludności miejskiej czy w zasięgu aglomeracji poznańskiej. Z pewnością centralne położenie Poznania oraz dostęp- ność podmiotów obsługujących grupy producenckie ułatwia zakładanie i funkcjonowanie tych grup. Wyższy przeciętny poziom absorpcji na terenie aglomeracji może wynikać z większego potencjału produkcyjnego zlokalizowanych tam grup, które prawdopodobnie mają ponadlokalny charakter. 86 Dawid Bała Zróżnicowanie przestrzenne absorpcji środków UE przez grupy producenckie 87 Podsumowanie

Poziom absorpcji funduszy PROW 2007–2013 przez grupy producenckie zarejestrowane na terenie województwa wielkopolskiego jest silnie zróżnicowany przestrzennie. Dysproporcje wynikające z zaszłości historycznych wyraźnie różnicują obszar województwa na tereny dawnego zaboru pruskiego charakteryzujące się ponad 4-krotnie wyższym poziomem absorpcji na 1ha/UR od terenów dawnego zaboru rosyjskiego. Różnice w mentalności mają niewątpliwe znaczenie, ale spo- re korzyści finansowe wynikające z integracji przekonują coraz szersze grono rol- ników, w tym również na obszarze dawnego zaboru rosyjskiego. Tam, choć grup jest niewiele, to jednak pozyskują przeciętnie więcej środków. Prawdopodobnie taka sytuacja wynika z faktu, że na terenach o dłuższym okresie działalności grup skorzystały one już wcześniej ze wsparcia finansowego, które można uzyskać wy- łącznie jednokrotnie. Korzystne warunki przyrodnicze wpływające zazwyczaj na intensywność produkcji w połączeniu z wysoką kulturą rolną sprzyjają integracji i pozyskiwaniu środków unijnych. W grupie powiatów charakteryzujących się dodatnią wartością wskaźnika absorbcji dominują tereny południowo-zachodniej Wielkopolski o du- żym potencjale rolnictwa. O znaczącej roli wsparcia unijnego dla funkcjonowania grup może świadczyć pojawiająca się tendencja do likwidacji grup po 5 latach działalności w sytuacji utracenia możliwości korzystania ze środków i zakładania nowych grup. Nasuwa się wątpliwość, czy grupy producenckie nie uzależniły się od środków zewnętrz- nych, które stały się celem samym w sobie. Należałoby się zastanowić, czy wyso- kość i forma pomocy nie powinny zostać zdywersyfikowane regionalnie, tak aby były lepiej dostosowane do lokalnej specyfiki rolnictwa.

Literatura

Czapiewska G. 2013. Grupy producentów rolnych w rozwoju obszarów wiejskich Pomorza. Acta Uni- versitatis Lodziensis. Folia Geographica Socio-Oeconomica, 13: 165–178. Kacprzak E. 2010. Pozyskiwanie środków finansowych Wspólnej Polityki Rolnej przez grupy producenckie w Polsce. [W:] E. Kacprzak, A. Kołodziejczak (red.), Rola środków Unii Europejskiej w rozwoju obszarów wiejskich. Studia Obszarów Wiejskich, XXIV: 99–119. Program Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007–2013. 2010. MRiRW. Racine J., Raymond H. 1977. Analiza ilościowa w geografii. PWN, Warszawa. Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 20 kwietnia 2007 r. w sprawie szczegó- łowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania „Grupy produ- centów rolnych” objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007–2013 (Dz.U. z 2007 r. nr 81, poz. 550). Turski J., Witosław K. 2004. Grupy producentów rolnych polskiego rolnictwa. Biuletyn Informacyjny ARR, 2: 62–65. Ustawa o grupach producentów rolnych i ich związkach oraz o zmianie innych ustaw z dnia 15 wrze- śnia 2000 r. (Dz.U. z 2000 r. nr 88, poz. 983). beneficjenciwpr.minrol.gov.pl www.bip.umww.pl 88 Dawid Bała

Spatial differentiation in the absorption European Union funds by agricultural producer groups in the Wielkopolskie Voivodship

Abstrakt: The article discusses the issue of spatial differentiation of the absorption of funds from Rural Development Programme (RDP) for 2007–2013 by a groups of agricultural producers from the territory of Wielkopolskie Voivodship. Despite the creation of a legal framework in Poland the idea of producer groups do not aroused considerable interest among farmers. To encourage farmers to create this type of institutional structures which increase competitiveness, were created special mechanisms for funding the producer groups for the first 5 years of operation. In Poland producer groups have gained the greatest popularity in Wielkopolskie Voivodeship. In this Voivodeship is registered the highest number of producer groups which also are leading in obtaining funds from the European Union. In the territory of Voivodeship can be observed regional differences in the activity of producer groups which is linked to the historical and natural conditionality.

Key words: farm producer groups, absorption of EU funds, Rural Development Programme 2007–2013 88 Dawid Bała

Tomasz Groszkowski

Szkoła Główna Handlowa w Warszawie Kolegium Gospodarki Światowej [email protected]

Znaczenie działania „Tworzenie i rozwój mikroprzedsiębiorstw” – PROW 2007–2013 dla rozwoju pozarolniczej działalności gospodarczej na obszarach wiejskich

Zarys treści: W opracowaniu przedstawiono znaczenie rozwoju przedsiębiorczości dla obszarów wiejskich. Przeprowadzono analizę wykorzystania środków finansowych z dzia- łania „Tworzenie i rozwój mikroprzedsiębiorstw” w ramach PROW 2007–2013. Źródłem materiałów były opracowania i raporty MRiRW oraz ARiMR. Na realizację działania „Tworzenie i rozwój mikroprzedsiębiorstw” Polska otrzymała 1,024 mld euro, co stanowi 5,7% środków PROW. Do dnia 31 grudnia 2011 r. wykorzystanie środków w ramach działania „Tworzenie i rozwój mikroprzedsiębiorstw”, biorąc pod uwagę liczbę zawartych umów, było na poziomie 26,25%, natomiast zrealizowane inwestycje odpowiadają 8,03% zakładanej liczby operacji. Wśród wspieranych rodzajów działalności dominują usługi dla ludności – 32,1%, a także roboty i usługi budowlane oraz instalacyjne – 22,2%.

Słowa kluczowe: obszary wiejskie, przedsiębiorczość, PROW 2007–2013, wykorzystanie pomocy

Wstęp

Nie ulega wątpliwości, że rolnictwo jest dziedziną gospodarki1 najbardziej zna- czącą dla funkcjonowania obszarów wiejskich2 i brak jest przesłanek, aby zakła- dać, że sytuacja ta ulegnie zmianie. Dynamiczna sytuacja społeczno-gospodarcza wsi w zakresie prowadzenia produkcji rolnej nie powoduje zmian w jej zasad- niczej funkcji, ale w istotny sposób wpływa na wieś jako podstawowe miejsce realizacji produkcji rolnej. Literatura przedmiotu wskazuje, iż niektórzy autorzy

1 Dotyczy przewagi terytorialnej i funkcjonalnej, nie zaś wskaźników takich jak PKB. 2 Stosowany w artykule zwrot „obszary wiejskie” stanowi skrót myślowy odnoszący się do ludności zamieszkującej obszary wiejskie i ich otoczenie. 90 Tomasz Groszkowski opowiadają się za oceną, że kierunki rozwoju rolnictwa oraz wsi rozchodzą się (Szczurowska i in. 2005). Na podkreślenie zasługuje więc fakt, że wraz ze zwiększaniem się produktyw- ności w rolnictwie i wydajności osób w nim zatrudnionych zmienia się struktura zatrudnienia ludności wiejskiej, tj. zmniejsza się udział osób pracujących i utrzy- mujących się głównie z rolnictwa (Krzyżanowska 2009). Konsekwencją jest po- szukiwanie innych źródeł uzyskiwania dochodów. Ważne jest postrzeganie wsi jako organizmu wielofunkcyjnego, w którym istotną rolę odgrywają funkcje po- zarolnicze. Powoduje to, że pozarolnicza działalność gospodarcza zaczyna pełnić znaczącą rolę w procesie rozwoju obszarów wiejskich. Przedsiębiorcy wiejscy i ich firmy stają się kluczowym czynnikiem rozwoju lokalnego. Trzeba jednak zwrócić uwagę, że czynnik ten nie wpłynie na zlikwidowanie bezrobocia na wsi, ale w za- sadniczy sposób może przyczynić się do złagodzenia jego skutków, a także do zahamowania procesu depopulacji na niektórych terenach wiejskich (Kłodziński 2009). Nie ulega wątpliwości, że przedsiębiorczość jako postawa, zachowanie lub proces jest ważnym czynnikiem warunkującym rozwój społeczno-gospodarczy. Według Schumpetera, przedsiębiorczość jest „nową kombinacją” środków produkcji, która umożliwia wprowadzenie nowego wyrobu lub technologii, otwarcie nowego rynku zbytu, pozyskanie nowych źródeł zasobów lub wprowadzenie nowej organizacji produkcji (Baumol 1993). Zatem pozarolnicza działal- ność gospodarcza odgrywa ważną rolę w rozwoju obszarów wiejskich. Wymaga ona bowiem od osób podejmujących się takiej aktywności działania wykraczają- cego poza tradycyjny model przypisany do mieszkańców wsi. Nowe wyzwania, umiejętność dostosowania się do zmieniających się warunków, podejmowanie inicjatyw obarczonych ryzykiem jest niezbędne, aby obszary te mogły rozwijać się w tempie umożliwiającym niwelowanie różnic w stosunku do terenów miejskich. Ze względu na specyfikę prowadzenia działalności gospodarczej na obszarach wiejskich (bariery w dostępie do kapitału lub zasobów ludzkich), na uwagę zasługuje sektor MSP. Spełnia on bowiem ważne funkcje społeczne i gospodarcze w procesie zmian struktury przemysłowej kraju, m.in. poprzez inicjowanie i roz- wój nowych dziedzin produkcji i usług, zagospodarowanie znacznych zasobów siły roboczej, wspomaganie kształtowania całego systemu gospodarczego, m.in. poprzez kooperację i usługi podwykonawstwa. Poza tym małe i średnie firmy są bardziej elastyczne w działaniu, tworzą często otoczenie dużych firm, sprzyjają rozwojowi regionu (Soboń, Rogozińska-Mitrut 2003). We wszystkich krajach Unii Europejskiej, w tym również w Polsce, zgodnie z zaleceniem Komisji z dnia 6 maja 2003 r. nr 2003/361/WE, obowiązuje defini- cja przedsiębiorstw mikro, małych i średnich, która opiera się na liczbie zatrudnionych osób i pułapach finansowych określających ich siłę ekonomiczną. Zgod- nie z powyższą nomenklaturą możemy więc zdefiniować mikroprzedsiębiorstwo jako zatrudniające mniej niż 10 osób i którego obroty roczne i/lub roczna suma bilansowa nie przekracza 2 mln euro. Podmioty te zasługują na miano kluczo- wego czynnika rozwoju gospodarki Polski. Mają one zazwyczaj niewielki zasięg działania i mały wpływ na otoczenie, jednak ich ogromna liczba jest istotna dla kształtowania gospodarki. W Polsce, podobnie jak w całej UE, najmniejsze pod- 90 Tomasz Groszkowski Znaczenie działania „Tworzenie i rozwój mikroprzedsiębiorstw” – PROW 2007–2013 91

mioty generują około jednej piątej wartości dodanej wytwarzanej przez wszystkie przedsiębiorstwa, stanowiąc przy tym 96% firm i obejmując 40% pracujących i 20% zatrudnionych w nich osób. Cechą sektora mikroprzedsiębiorstw w Pol- sce jest jednak jego stosunkowo niski poziom rozwoju w porównaniu do innych państw UE (PARP 2011). Znaczenie całego sektora MSP dla polskiej gospodarki jest tak duże, że nie- zbędne są stanowcze działania w zakresie uregulowań administracyjno-prawnych dotyczących rozwoju przedsiębiorczości. Wprowadzenie określonych systemowych rozwiązań, stwarzających dogodne warunki do powstawania i dalszego rozwoju sektora small biznesu, umożliwia tym samym realizację przez niego różno- rodnych społeczno-gospodarczych oczekiwań (Zuzek 2009). Wstąpienie Polski do Unii Europejskiej w 2004 r. skutkowało pojawieniem się nowych możliwości wspierania rozwoju gospodarczego obszarów wiejskich, któ- re w polityce unijnej zajmują znaczącą rolę. Wspólna Polityka Rolna ewoluuje od typowego wspierania szeroko rozumianego rolnictwa w stronę rozwoju obszarów wiejskich. Zwracano uwagę na pozarolniczą działalność gospodarczą, związaną z koniecznością poprawy sytuacji ekonomicznej mieszkańców wsi, zmniejsza- niem wiejskiego bezrobocia oraz poprawą struktur rolniczych (Otłowska i in. 2006). Program Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007–2013 w ramach osi III „Jakość życia na obszarach wiejskich i różnicowanie gospodarki wiejskiej” wdro- żył działanie „Tworzenie i rozwój mikroprzedsiębiorstw”. Jego założenia wynikają z konieczności stosowania jednolitej struktury Planów Rozwoju Obszarów Wiej- skich na lata 2007–2013, jaka została narzucona wszystkim państwom członkow- skim. Zgodnie z Rozporządzeniem Rady (WE) 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fun- dusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich, działanie „Tworzenie (…)” jest adresowane do osób lub podmiotów gospodarczych, które chcą rozpocząć lub rozwinąć działalność jako mikroprzedsiębiorstwa, zgodnie z ww. „Załącznikiem do zalecenia Komisji 2003/361/WE (…)”, na terenach wiejskich lub miejsko- -wiejskich. W wyniku działania można uzyskać do 300 tys. zł pomocy. Celem opracowania jest ustalenie dotychczasowego stopnia wykorzystania środków dostępnych w ramach działania „Tworzenie i rozwój mikroprzedsię- biorstw”, przedstawienie struktury podmiotów ubiegających się o przyznanie pomocy oraz głównych sektorów gospodarki przejawiających największe zainteresowanie wdrażanym działaniem. Do przeprowadzenia oceny posłużyły studia dokumentacji krajowej i unijnej dotyczącej wdrażania środków pomocowych na rozwój pozarolniczej działalnoś ci gospodarczej na obszarach wiejskich, a także publikacje i raporty Głównego Urzędu Statystycznego oraz Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości. Jako materiał analityczny wykorzystano natomiast dane udostępnione przez Mini- sterstwo Rolnictwa i Rozwoju Wsi oraz Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Zostały one pogrupowane, a następnie dokonano na ich podstawie analizy działania „Tworzenie i rozwój mikroprzedsiębiorstw” wdrażanego w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich 2007–2013. Weryfikacja danych 92 Tomasz Groszkowski obejmowała podział środków pomiędzy poszczególne województwa, liczbę skła- danych wniosków, zawartych umów oraz zrealizowanych projektów, a także cha- rakterystykę podmiotów ubiegających się o pomoc. Do przetwarzania danych użyto oprogramowania komputerowego – MS Excel, natomiast do prezentacji wyników i wniosków zastosowano metody opisowe oraz metody prezentacji gra- ficznej – wykresy.

Analiza stopnia wykorzystania środków finansowych w ramach działania „Tworzenie i rozwój mikroprzedsiębiorstw” PROW 2007–2013

Zgodnie z założeniami zawartymi w dokumencie Ministerstwa Rolnictwa i Roz- woju Wsi „Program Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007–2013 (PROW 2007–2013)”, na działanie „Tworzenie i rozwój mikroprzedsiębiorstw” przeznaczono około 1,024 mld euro, tj. 5,7% całkowitej puli środków publicznych dla Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich. Dotychczas w ramach działania przeprowadzono trzy nabory, z czego pierwszy został uruchomiony w maju 2009, a kolejne odpowiednio w 2010 oraz 2011 r. Pierwszy nabór w roku 2009 nie cie- szył się zbyt dużym zainteresowaniem w przekroju całego kraju. Z danych opubli- kowanych przez ARiMR wynika, że do końca 2009 r. złożono 176 wniosków. Dla porównania najwięcej wniosków złożono w województwie wielkopolskim – 857, a najmniej w województwie opolskim – 76 (Babuchowska, Marks-Bielska 2009). W naborze z roku 2009 na wsparcie mikroprzedsiębiorstw w Polsce zostało przeznaczone 1,26 mld zł, co stanowiło 28% ogółu środków. O podziale środków pomiędzy województwa zadecydował udział ludności wiejskiej i ludności miast poniżej 5 tys. Taki podział jest pewnym uproszczeniem, gdyż nie bierze pod uwagę wskaźników przedsiębiorczości w poszczególnych województwach. Zgodnie z danymi Ministerstwa Gospodarki3, najwyższa liczba przedsiębiorstw aktywnych w przeliczeniu na tysiąc mieszkańców występuje w województwie zachodniopomorskim (63 firmy) oraz pomorskim (58 firm), województwo mazowieckie znalazło się pod tym względem na trzecim miejscu. Najgorzej natomiast wypadają województwa lubelskie oraz podkarpackie, odpowiednio 33 i 36 firm na tysiąc mieszkańców. Na dzień 31 grudnia 2011 r. łączna liczba złożonych wniosków w ramach trzech dotychczas przeprowadzonych naborów wynosiła na obszarze całego kraju 31 254 i opiewała na kwotę pomocy około 6,1 mld zł, co stanowiło 133,11% limitu, a więc przekraczało budżet przeznaczony na to działanie Wskazuje to na zwiększające się zainteresowanie wspomnianym działaniem PROW ze strony wnioskodawców. Zważywszy na fakt, że w roku 2009 zostało złożonych niecałe 5 tys. wniosków na kwotę 824 mln zł, odpowiadającą 18,37% limitu finansowego, w roku 2010 było to odpowiednio 10,5 tys., na kwotę 2 mld,

3 Ministerstwo Gospodarki, Przedsiębiorczość w Polsce (2011). 92 Tomasz Groszkowski Znaczenie działania „Tworzenie i rozwój mikroprzedsiębiorstw” – PROW 2007–2013 93

12% 11% 10% 8% 8% 7% 6% 6% 6% 5% 5% 4% 4% 3% 3% 3%

e e e

łódzkie śląskie lubelskie lubuskie opolskie podlaskiepomorskie olnośląski małopolskie d mazowieckie wielkopolski podkarpackie świętokrzyskie

kujawsko-pomorskie armińsko-mazurski w zachodniopomorskie Ryc. 1. Alokacja środków w podziale na województwa Źródło: Raport – Informacja na temat realizacji PROW 2007–2013, MRiRW, Warszawa, 2012, s. 61. co stanowiło około 43% całkowitego limitu, natomiast w roku 2011 liczba wnio- sków zblżeyła się do 16 tys., opiewając na kwotę ponad 3,2 mld zł, a więc od- powiadała około 70% limitu. Zatem w stosunku do liczby wniosków złożonych w roku 2009, w naborach z lat 2010 i 2011 nastąpił wzrost odpowiednio o 111,5% oraz 215,7%. Taką zmianę można tłumaczyć coraz większą wiedzą o programie wraz z jego trwaniem. Dodatkowo znaczący wpływ na taki stan rzeczy miało zmniejszenie obciążeń wobec beneficjentów w zakresie osiągnięcia i utrzymania określonego stopnia zatrudnienia. W stosunku do roku 2009 dokonano bowiem zmiany limitów wsparcia w zależności od planowanej do utworzenia liczby miejsc pracy, która objęła nabory z lat 2010 i 2011: • maksymalna kwota dofinansowania operacji wynosiła 100 tys. zł, jeśli tworzone było 1 miejsce pracy (poprzednio 1 lub 2 miejsca pracy), • maksymalna kwota dofinansowania operacji wynosiła 200 tys. zł, jeśli tworzone były co najmniej 2 miejsca pracy (poprzednio od 2 do 5 miejsc pracy), • maksymalna kwota dofinansowania operacji wynosiła 300 tys. zł, jeśli tworzone były co najmniej 3 miejsca pracy (poprzednio 5 miejsc pracy). Jest to widoczna zmiana, która z pewnością miała wpływ na zwiększenie zainteresowania działaniem zważywszy, że okres wdrażania całego PROW 2007– 2013 splótł się z kryzysem ekonomicznym, dlatego zalecane było zmniejszenie

2009 4983

2010 10540

2011 15731

łącznie 31254

Ryc. 2. Liczba złożonych wniosków w przeprowadzonych naborach w ramach działania „Tworzenie i rozwój mikroprzedsiębiorstw”(w latach 2009–2011) Źródło: opracowanie własne na podstawie danych ARiMR, MRiRW. 94 Tomasz Groszkowski zobowiązań ograniczających elastyczność w działalności przedsiębiorstw, co w czasach spowolnienia gospodarczego wydaje się szczególnie istotne. Jednak wykorzystanie pomocy nie jest implikowane jedynie przez ilość złożo- nych wniosków. Bardziej adekwatne jest przedstawienie dotychczas zakontrakto- wanych środków w postaci podpisanych umów w liczbie 6091 i ich wartość 1,05 mld zł. Stanowiły one 26,25% z przeznaczonych środków. Natomiast do dnia 31 grudnia 2011 r. zostało zrealizowanych 2,3 tys. operacji, z kwotą pomocy 332,87 mln zł, czyli około 8% zakładanej liczby operacji. Warto również zwrócić uwagę na stopień negatywnie rozpatrzonych spraw, bądź to z powodu odrzucenia wniosku, bądź rezygnacji wnioskodawcy z ubiegania się o pomoc. Do końca 2011 r. skutkowało to brakiem pozytywnych decyzji dla 8 388 wniosków o przyznanie pomocy, co stanowi ponad 26% ogółu złożonych wniosków. Nie daje to jednak pełnego obrazu – stosunku negatywnych ocen do wszystkich rozpatrywanych spraw. Należy tutaj skorygować ten wskaźnik o dane z naboru 2011, których liczba jest przyblżeona do łącznej sumy złożonych wnio- sków w dwóch poprzednich naborach, natomiast stan weryfikacji na koniec roku 2011 jest na wstępnym etapie – do 31 grudnia 2011 r. zawarto 2 umowy. Biorąc pod uwagę fakt, że stopień rozpatrywania wniosków z naborów 2009 oraz 2010 jest bliski 100%, wartość procentowa negatywnie zakończonych spraw przekracza 50% (najczęstszymi powodami odmowy przyznania pomocy są: niezłożenie uzupełnień w wymaganym terminie, niezgodność kosztów przedstawionych we wniosku z zasadami przewidzianymi przez program).

Efekty rzeczowe wdrażania działania „Tworzenie i rozwój mikroprzedsiębiorstw”

Efekty rzeczowe przedstawione w pracy opisują kierunki wspierania pozarolniczej działalności na obszarach wiejskich poprzez zaprezentowanie struktury podmio- tów ubiegających się o wsparcie w ramach przedmiotowego działania, w podziale na formę prawną wnioskodawców, płeć oraz rodzaje działalności objęte realizo- wanymi projektami. Powyższe dane w przyblżeeniu odpowiadają ogólnej strukturze podmiotów gospodarczych działających w Polsce pod względem ich formy prawnej. Według danych GUS dla roku 2009, na obszarach wiejskich największy odsetek stano- wiły osoby fizyczne prowadzące działalność gospodarczą (81,6%). W następnej kolejności pod względem liczebności uplasowały się spółki (8,7%) oraz stowarzyszenia i organizacje społeczne (3,5%)4. Występujące rozbieżności pomiędzy danymi dotyczącymi struktury prawnej beneficjentów działania „Tworzenie i roz- wój mikroprzedsiębiorstw” a przedstawionymi przez GUS należy tłumaczyć faktem, że jedynie 77% beneficjentów występowało jako podmioty już prowadzące działalność gospodarczą, z zastrzeżeniem, że musiały mieć status mikroprzedsię-

4 Obszary wiejskie w Polsce, GUS 2011. 94 Tomasz Groszkowski Znaczenie działania „Tworzenie i rozwój mikroprzedsiębiorstw” – PROW 2007–2013 95

5,3% 92% osoby prawne osoby fizyczne 1,2% jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej

2,5% wspólnicy sp. s.c.

Ryc. 3. Forma prawna podmiotów ubiegających się o przyznanie pomocy Źródło: Raport Działanie 312 „Tworzenie i rozwój mikroprzedsiębiorstw” – informacja o rezultatach wdrażania w latach 2007–2011, MRiRW, Warszawa 2012, s. 8.

biorcy (ok. 96% wszystkich przedsiębiorstw w Polsce). W związku z powyższym wskaźnik ten należy skorygować o pozostałe 23% podmiotów dopiero planują- cych podjąć prowadzenie działalności w wyniku realizacji operacji; podmioty te praktycznie w 100% zamierzały funkcjonować w skali mikro. Natomiast, biorąc pod uwagę strukturę płci wśród wnioskodawców będących osobami fizycznymi, kobiety stanowiły 28,2%, a mężczyźni 71,8% wnioskodaw- ców, co odpowiada udziałowi kobiet wśród mikroprzedsiębiorców5. Wnioskodawcy głównie wybierali działalności polegające na: usługach dla ludności (32,1%), robotach i usługach budowlanych oraz instalacyjnych (22,2%), a także usługach dla gospodarstw rolnych lub leśnictwa (12,2%). Porównując to z danymi GUS przedstawiającymi podmioty gospodarki narodowej wpisane do rejestru REGON zarejestrowane na obszarach wiejskich, można stwierdzić, że na dzień 31 grudnia 2009 r. struktura rodzajów działalności wyglądała następująco: rolnictwo i leśnictwo – 6,8%; przemysł i budownictwo – 28%; handel, naprawa pojazdów samochodowych, transport i gospodarka magazynowa, zakwaterowa- nie i gastronomia, informacja i komunikacja – 40%; działalność finansowa i ubez- pieczeniowa, obsługa rynku nieruchomości – 4%, natomiast pozostałe usługi – 21,2%. Podmioty korzystające z działania „Tworzenie i rozwój mikroprzedsiębiorstw” w przeważającej ilości wybierają działalność handlowo-usługową oraz budownictwo. Z porównanie uzyskanych danych z prezentowanymi przez GUS wynika, że liczba podmiotów nie odbiega od ilości zarejestrowanych na obszarach wiejskich. Na uwagę zasługuje jednak działalność polegająca na świadczeniu usług dla gospodarstw rolnych lub leśnictwa, która pokazuje pewną nadreprezentatywność w stosunku do ogólnej liczby podmiotów zarejestrowanych pod odpowiadającymi im kodami zgodnie z Polską Klasyfikacją Działalności.

5 Według PARP, 27% mikroprzedsiębiorstw w Polsce to firmy z udziałem kobiet. 96 Tomasz Groszkowski Podsumowanie

Prawidłowy rozwój obszarów wiejskich wymaga przejmowania przez nie nowych funkcji, które zróżnicują źródła dochodów dotąd przypisywane w głównej mierze rolnictwu. Pozarolnicza działalność gospodarcza zaczyna więc odgrywać znaczącą rolę w procesie rozwoju obszarów wiejskich i tym samym staje się kluczowym czynnikiem rozwoju lokalnego. Wśród firm działających na obszarach wiejskich przeważają MSP z istotną dominacją ilościową mikroprzedsiębiorstw. Prowadze- nie działalności gospodarczej na obszarach wiejskich charakteryzuje się specyfi- ką związaną z pewnymi ograniczeniami istotnych dla funkcjonowania firmy za- sobów, takich jak dostęp do kapitału lub odpowiednich zasobów ludzkich. Na szczególną uwagę zasługuje kwestia możliwości pozyskania kapitału zewnętrz- nego na zakładanie lub rozwój działalności gospodarczej, gdzie przedsiębiorstwa mikro działające lub zamierzające działać na obszarach wiejskich, mają utrud- niony dostęp do różnych źródeł finansowania. Zauważalna jest zmiana kierunku zainteresowań Unii Europejskiej w ramach Wspólnej Polityki Rolnej, od sekto- rowego podejścia wspierającego rolnictwo w stronę rozwoju obszarów wiejskich, m.in. poprzez przeznaczenie środków finansowych na działania wspomagające prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej. Dotychczasowe wykorzystanie środków w ramach działania „Tworzenie i roz- wój mikroprzedsiębiorstw”, biorąc pod uwagę liczbę zawartych umów, jest na poziomie 26,25%, natomiast zrealizowane inwestycje odpowiadają 8,03% za- kładanej liczby operacji, co wskazuje na trudności z wykorzystaniem wszystkich środków przeznaczonych na to działanie. Zauważalne jest zwiększające się wraz z każdym kolejnym naborem zainteresowanie omawianym działaniem ze strony wnioskodawców. W naborze z roku 2009 zostało złożonych około 5 tys. wniosków, natomiast w 2011 r. prawie 16 tys. Jest to z pewnością pozytywne zjawisko wskazujące na dostosowanie założeń działania do potrzeb potencjalnych beneficjentów. Na negatywną zaś ocenę za- sługuje odsetek odrzuconych wniosków, który wynosi około 50% zakończonych spraw. Należy zaznaczyć, że taka struktura oraz główne powody negatywnych ocen nie różnią się znacząco w żadnym z przeprowadzonych dotąd naborów. Wśród beneficjentów przeważały osoby fizyczne, które stanowiły 91%, męż- czyzn było 71,8%, a kobiet 28,2%. Z pomocy zamierzało skorzystać 77% wnio- skodawców, który już prowadzili działalność gospodarczą, reszta dopiero plano- wała ją rozpocząć. Jest to dosyć wysoki odsetek, a więc można wnioskować, że pomoc finansowa, jaka jest oferowana w ramach działania „Tworzenie i rozwój mikroprzedsiębiorstw”, jest impulsem motywującym do zachowań przedsiębior- czych, skutkujących podjęciem działalności gospodarczej. Wśród wnioskodawców ubiegających się o przyznanie pomocy dominowały podmioty prowadzące lub planujące prowadzić działalność w sektorze usług dla ludności (32,1%), robót i usług budowlanych oraz instalacyjnych (22,2%), a tak- że usług dla gospodarstw rolnych lub leśnictwa (12,2%), natomiast najmniej licznie reprezentowana była działalność związana z usługami transportowymi (0,8%) i magazynowaniem lub przechowywaniem towarów (0,4%). 96 Tomasz Groszkowski Znaczenie działania „Tworzenie i rozwój mikroprzedsiębiorstw” – PROW 2007–2013 97

Dotychczasowy poziom wykorzystania środków nie może zostać uznany za wystarczający, a ilość negatywnie rozpatrywanych spraw powinna skutkować ana- lizą powodów takiego stanu rzeczy, aby ograniczyć skalę zjawiska w następnych potencjalnych naborach lub przyszłym okresie programowania 2014–2020. Wzrastające z każdym kolejnym naborem zainteresowanie działaniem wspie- rającym rozwój przedsiębiorczości wiejskiej, w tym wśród osób dopiero planują- cych podjęcie działalności, wskazuje na istnienie niewykorzystanego potencjału ludzkiego na tych obszarach. Świadczy to również o znaczeniu działania „Two- rzenie i rozwój mikroprzedsiębiorstw” we wspieraniu działalności gospodarczej, powstawaniu nowych miejsc pracy i dodatkowych źródeł dochodów na obszarach wiejskich. Chociaż pełnej oceny będzie można dokonać po zakończeniu programu, to sama idea takiej formy pobudzania przedsiębiorczości zasługuję na aprobatę i stwarza pole do dalszych rozważań nad kierunkiem rozwoju obszarów wiejskich.

Literatura

Babuchowska K., Marks-Bielska R. 2009. Wspieranie przedsiębiorczości na obszarach wiejskich ze środków PROW 2007–2013, Acta Scientiarum Polonorum, Oeconomia, 9(2): 8. Baumol W.J. 1993. Entrepreneurship, Management, and structure of Payoffs. Cambridge–Massachu- setts–London, s. 6. Kłodziński M. 2009. Pozarolnicza przedsiębiorczość wiejska. Roczniki Nauk Rolniczych, Seria G, 96. Krzyżanowska K. (red.) 2009. Ekonomiczne uwarunkowania rozwoju przedsiębiorczości na obszarach wiejskich, Wyd. Fundacja Programów Pomocy dla Rolnictwa FAPA, Warszawa. Otłowska A., Buks J., Chmielinski P. 2009. Przedsiębiorczość na obszarach wiejskich – stan i perspektywy rozwoju. IERiG PIB, 40: 7–62. Soboń J., Rogozińska-Mitrut J. 2003. Wspomaganie małych i średnich firm jako priorytetowy element strategii rozwoju lokalnego. [W:] Funkcjonowanie przedsiębiorstw w gospodarce rynkowej. Wy- brane problemy. Wyd. Wyższej Szkoły Informatyki i Ekonomii TWP w Olsztynie, s. 243–254. Raport – obszary wiejskie w Polsce. 2011. Główny Urząd Statystyczny, Warszawa, Olsztyn. Raport – Przedsiębiorczość w Polsce. 2011. Ministerstwo Gospodarki, Warszawa. Raport o stanie sektora małych i średnich przedsiębiorstw w Polsce. 2011. Polska Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości, Warszawa. Szczurowska M., Podawca K., Gworek B. 2005. Wielofunkcyjny rozwój terenów wiejskich szansą dla wsi. Ochrona Środowiska i Zasobów Naturalnych, 28: 50–59. Załącznik do zalecenia Komisji 2003/361/WE z dnia 6 maja 2003 r. dotyczącego definicji przedsię- biorstw mikro, małych i średnich (Dz.Urz. L 124 z 20.05.2003). Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 lipca 2008 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty pomocy finansowej w ramach działania „Tworze- nie i rozwój mikroprzedsiębiorstw” objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007–2013. Rozporządzenie Rady (WE) 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obsza- rów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich. Program Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007–2013. Ministerstwo Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Zuzek D.K. 2009. Polityka gospodarcza wobec małych i średnich przedsiębiorstw a rozwój obszarów wiejskich. Acta Scientiarum Polonorum, Oeconomia, 8(3): 125. 98 Tomasz Groszkowski

Role of the measure “Creating and development of micro- enterprises” by RDP 2007–2013 for non-agricultural activity development in rural areas

Abstract: The paper presents general guidelines describing meaning of entrepreneurship development in rural areas. An analysis of the use of financial resources under the measure “Creating and development of micro – enterprises” – RDP 2007–2013. The source of materials were studies and reports received from Ministry of Agriculture and Rural Development and Agency for Restructuring and Modernizing of Agriculture. On the implementation of that measure Poland received 1,024 bln zł, it is 5,7% of the total RDP 2007–2013 budget. Until 31 december 2011 signed 26,25% of total predicted contracts and used 8,03% of the expected number of operations. The largest share of sup- ported activities was related to the services for population – 32,1%, construction and construction and installation services – 22,2%.

Key words: rural areas, entrepreneurship, Rural Development Program 2007–2013, support used 98 Tomasz Groszkowski

Jan Wojciechowski

Uniwersytet im. Adama Mickiewicza w Poznaniu Instytut Geografii Społeczno-Ekonomicznej i Gospodarki Przestrzennej e-mail: [email protected]

Aktywność i skuteczność beneficjentów w ramach wdrażania lokalnej strategii rozwoju przez Lokalną Grupę Działania w Polsce na przykładzie Stowarzyszenia LGD Puszcza Notecka1

Zarys treści: Celem pracy jest analiza aktywności i skuteczności beneficjentów końco- wych w realizacji działań, podejmowanych w ramach wdrażania Lokalnej Strategii Roz- woju, realizowanej przez Stowarzyszenie Lokalną Grupę Działania Puszcza Notecka. Stowarzyszenie to funkcjonuje w ramach osi priorytetowej 4 Leader Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007–2013. Beneficjenci końcowi są natomiast podmiotami, uzyskującymi dofinansowanie za pośrednictwem Stowarzyszenia. W artykule przeprowadzono analizę zmienności aktywności i skuteczności w układzie konkursów, ogłaszanych przez Stowarzyszenie w latach 2009–2014. Analiza obejmuje również ocenę zróżnicowa- nia przestrzennego omawianych zjawisk w układzie gmin członkowskich Stowarzyszenia. Uzyskane wyniki odnosi się do zróżnicowania poziomu rozwoju społeczno-gospodarczego, w tym zróżnicowania jakości kapitału ludzkiego i kapitału społecznego badanych gmin. W artykule wskazano również na problemy i sukcesy związane z wdrażaniem Lo- kalnej Strategii Rozwoju.

Słowa kluczowe: Wspólna Polityka Rolna Unii Europejskiej, Program Rozwoju Obsza- rów Wiejskich, Lokalna Grupa Działania, Lokalna Strategia Rozwoju, fundusze europejskie

1 Artykuł został opracowany na podstawie pracy magisterskiej pt. „Wpływ środków osi priorytetowej 4 Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na rozwój społeczno-gospodarczy gmin Lokalnej Grupy Działania Puszcza Notecka”, przygotowywanej w Zakładzie Analizy Regionalnej pod kierunkiem prof. UAM dr. hab. Pawła Churskiego. 100 Jan Wojciechowski Wprowadzenie

Wspólna Polityka Rolna jest pierwszą polityką Unii Europejskiej, prowadzoną od 1958 r., kiedy to na mocy traktatu ustanawiającego Europejską Wspólnotę Gospodarczą powołano do życia wspólny rynek dla państw członkowskich. Na rozwój obszarów wiejskich, stanowiący drugi filar tej polityki, w perspektywie finansowej 2007–2013 przeznaczanych jest rokrocznie 8–11% budżetu Unii Eu- ropejskiej, za pośrednictwem Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwo- ju Obszarów Wiejskich (Bajek i in. 2007, Stankiewicz 2011, EU Budget... 2014). Podstawą interwencji publicznej w krajach członkowskich w omawianym zakresie są programy rozwoju obszarów wiejskich (Rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005), w tym w Polsce – Program Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007–2013 (PROW 2007–2013). Program ten składa się z czterech osi prioryte- towych, z których oś 4 ukierunkowana jest na tworzenie Lokalnych Grup Działa- nia (LGD). W PROW 2007–2013 na oś 4 przeznaczono 0,79 mld euro (Krajowy Plan... 2009, Program Rozwoju... 2009, 2013). LGD są publiczno-prywatnymi partnerstwami, działającymi w skali lokalnej na rzecz rozwoju obszarów wiejskich, w formie stowarzyszeń. Cechują się znacz- ną specyfiką w zakresie interwencji w proces rozwoju: 1) partnerstwem – w LGD na zasadach równości partycypują podmioty trzech sektorów: społecznego, gospodarczego i publicznego; 2) zintegrowaniem różnych grup interesów, służącym ogółowi społeczności wiejskiej poprzez opracowanie przekrojowej Lokalnej Strategii Rozwoju (LSR), będącej fundamentem funkcjonowania LGD poprzez działania z różnych dziedzin życia społeczno-gospodarczego; 3) oddolnością – znacznym udziałem społeczności lokalnej w tworzeniu i realizacji LSR, co przyczynia się do budowania kapitału społecznego pod postacią zdolności i chęci lokalnej społeczności do współpracy; 4) terytorialnością – wdrażanie LSR odbywa się na spójnym obszarze; 5) innowacyjnością – LSR ma umożliwiać tworzenie i testowanie nowatorskich metod działania na rzecz zrównoważonego rozwoju i rozwiązywania proble- mów lokalnych; 6) możliwością samodzielnego zarządzania środkami finansowymi przez LGD; 7) tworzeniem sieci między LGD, co pozwala na wymianę doświadczeń i dobrych praktyk (Gierulska, Augustynowicz 2009; Peters 2012). LGD funkcjonują w oparciu o budżet LSR i mają za zadanie realizować w nim działania osi 4 PROW 2007–2013: „Funkcjonowanie LGD”, „Wdrażanie projek- tów współpracy” oraz „Wdrażanie LSR”. W ramach „Wdrażania LSR” realizowane są pośrednio działania osi 3, poprzez wybór wniosków do finansowania spośród aplikacji złożonych przez beneficjentów z obszaru objętego LSR. Należy zatem stwierdzić, że aktywność i skuteczność w realizacji działań w ramach „Wdrażania LSR” jest w stu procentach oparta na aktywności i skuteczności beneficjentów. Wyboru wniosków do finansowania dokonuje organ decyzyjny – komitet lub rada LGD (Program Rozwoju... 2009, 2013, Ustawa z dnia 7 marca 2007..., Rozporzą- dzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 8 lipca 2008). W perspektywie 100 Jan Wojciechowski Aktywność i skuteczność beneficjentów w ramach wdrażania lokalnej strategii rozwoju 101

finansowej 2007–2013 funkcjonuje w Polsce 336 LGD, których obszar stanowi łącznie ponad 93% terenów wiejskich w kraju (Katalog LGD... 2012). Wybór LGD do realizacji LSR odbył się w 2009 r., a dokonały go wszystkie samorządy regionalne w Polsce, w porozumieniu z Ministerstwem Rolnictwa i Rozwoju Wsi, na podstawie wieloaspektowych kryteriów dostępu i wyboru (Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 23 maja 2008). Na obszarze wojewódz- twa wielkopolskiego funkcjonuje 36 LGD, z których 31, w tym Stowarzyszenie Lokalna Grupa Działania Puszcza Notecka (LGD PN), podlega nadzorowi ze strony podmiotu wdrażającego PROW 2007–2013 – Urzędu Marszałkowskiego Wo- jewództwa Wielkopolskiego (UMWW), na podstawie umowy ramowej – o warunkach i sposobie realizacji Lokalnej Strategii Rozwoju. Celem artykułu jest identyfikacja zróżnicowania czasowego i przestrzennego aktywności i skuteczności beneficjentów końcowych (czyli podmiotów uzysku- jących dofinansowanie za pośrednictwem LGD), w realizacji działań w ramach „Wdrażania LSR” przez LGD w Polsce na przykładzie LGD PN oraz określenie, w jaki sposób to zróżnicowanie może wpływać na poziom rozwoju społeczno-gospodarczego gmin. Badanie stanowi podstawę do wyznaczenia sukcesów i pro- blemów, związanych z wdrażaniem LSR. Pozwala także na prowadzenie rozważań na temat: jaka jest rola LGD w pobudzaniu beneficjentów do aktywności oraz wspieraniu ich w procesie skutecznego uzyskania dofinansowania. Analizę - ak tywności i skuteczności prowadzi się w oparciu o siedem naborów, zrealizowanych przez LGD PN w latach 2009–2014, w układzie czterech działań dostępnych dla beneficjentów w ramach „Wdrażania LSR”. Tymi działaniami są: „Różnico- wanie w kierunku działalności nierolniczej” (z którego korzystać mogli rolnicy, ich małżonkowie i domownicy); „Tworzenie i rozwój mikroprzedsiębiorstw” (wy- łącznie dla podmiotów z sektorów społecznego i gospodarczego); „Odnowa i roz- wój wsi” (wyłącznie dla podmiotów publicznych i organizacji pożytku publicznego) oraz „Małe projekty” ‒ dla beneficjentów z wszystkich trzech sektorów na wspieranie inwestycji o niskich kwotach dofinansowania – pierwotnie do 25 000 zł, wtórnie do 50 000 zł (Program Rozwoju... 2009, 2013, Rozporządzenie Mini- stra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 8 lipca 2008). Aktywność w niniejszej pracy rozumie się jako wartość wniosków złożonych w stosunku do limitu finansowego z ogłoszenia o naborze. Skuteczność to wartość podpisanych umów na realizację operacji w stosunku do limitu finansowego z ogłoszenia o naborze (por. tab. 1). LGD PN powstała w sierpniu 2006 r., natomiast do realizacji LSR została wybra- na w czerwcu 2009 r. Obecnie obejmuje swym działaniem obszar ośmiu gmin, zlokalizowanych w północno-zachodniej części Wielkopolski, na terenie powiatu międzychodzkiego (gminy wiejskie Chrzypsko Wielkie i Kwilcz oraz gminy miejsko-wiejskie Międzychód i Sieraków) i szamotulskiego (gmina miejska i gmina wiejska Obrzycko oraz gminy miejsko-wiejskie Ostroróg i Wronki). Należy wspo- mnieć, że dotychczasowe osiągnięcia LGD PN w zakresie oddziaływania na roz- wój społeczno-gospodarczy wykraczają poza pośrednictwo w udzielaniu dotacji beneficjentom. Są to: a) realizacja innowacyjnych na skalę województwa projektów współpracy z innymi LGD: „Wielkopolskie Wioski Tematyczne” oraz „Notecki Szlak Turystyczny”; 102 Jan Wojciechowski b) tworzenie i wzmacnianie produktów lokalnych z obszaru objętego LSR; c) aktywizacja lokalnej społeczności i przeciwdziałanie wykluczeniu społeczne- mu: • kobiet na wsi, poprzez współorganizowanie z trzema innymi LGD i Krajową Siecią Obszarów Wiejskich innowacyjnego w skali kraju programu Szkoła Li- derek Rozwoju Lokalnego, a także wspieranie funkcjonowania kół gospodyń i stowarzyszeń wiejskich; • ludzi młodych, poprzez prowadzenie wolontariatu oraz organizację wydarzeń sportowych; d) promocja gmin LGD PN jako obszaru o wysokim potencjale turystycznym podczas wydarzeń międzynarodowych i krajowych, jak również własnych konfe- rencji i cyklicznie organizowanych imprez promocyjnych (Pro-Grant S.C. 2013, Portal internetowy Lokalnej... 2014; Portal internetowy Krajowej... 2014). W pierwszym kroku postępowania badawczego poddano analizie łączną ak- tywność i skuteczność beneficjentów w układzie działań. Drugim krokiem jest analiza zmienności aktywności i skuteczności beneficjentów w działaniach, w układzie zrealizowanych konkursów. Pierwsze dwa etapy postępowania badawczego prowadzone są z wykorzystaniem autorskiej metody wskaźników. W trzecim kroku autor dokonuje oceny zróżnicowania przestrzennego aktywnoś ci i skuteczności beneficjentów w układzie gmin członkowskich LGD PN. Ostat- nim etapem niniejszej analizy jest próba uzasadnienia wykazanego zróżnicowania przestrzennego poprzez wskazanie na różnice w poziomie rozwoju społeczno-gospodarczego, w tym jakości kapitału ludzkiego oraz jakości kapitału społecznego, stanowiących istotne czynniki rozwoju regionalnego (Churski 2008), na które oddziaływać ma tworzenie LGD i wdrażanie przez nie LSR.

Aktywność i skuteczność beneficjentów w ramach „Wdrażania LSR” przez Lokalną Grupę Działania Puszcza Notecka w latach 2009–2014

Beneficjenci LGD PN ze wszystkich trzech sektorów złożyli w okresie 2009–2014 łącznie 266 wniosków o dofinansowanie do Stowarzyszenia (por. tab. 1). Najwię- cej – aż 165 aplikacji – wpłynęło w ramach działania „Małe projekty”, natomiast zdecydowanie najmniej złożono w ramach działania „Różnicowanie w kierunku działalności nierolniczej” (23 aplikacje, por. tab. 1). Z 266 wniosków złożonych, po dwóch etapach weryfikacji – najpierw w LGD PN przez jej Radę, a następ- nie w Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) lub UMWW (Ustawa z dnia 7 marca 2007, Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 8 lipca 2008) – beneficjenci Stowarzyszenia podpisali łącznie 127 umów na realizację projektu (w PROW 2007–2013: umów na realizację operacji, por. tab. 1). Najwięcej – 76 umów – podpisano z UMWW na „Małe projekty”, zaś najmniej, zaledwie 6 umów, podpisano z ARiMR w ramach działania „Różnicowanie w kierunku działalności nierolniczej” (por. tab. 1). 102 Jan Wojciechowski Aktywność i skuteczność beneficjentów w ramach wdrażania lokalnej strategii rozwoju 103

Tabela 1. Łączna aktywność i skuteczność w ramach wdrażania Lokalnej Strategii Rozwoju przez LGD PN w latach 2009–2014

Różnicowanie Tworzenie Działanie Razem w kierunku i rozwój Odnowa PROW Małe projekty Wdrażanie działalności mikroprzed- i rozwój wsi 2007–2013 LSR nierolniczej siębiorstw Łączna wartość 1 602 726,00 1 443 889,50 6 055 105,07 1 908 875,95 11 010 596,52 limitów finansowych ogłoszonych naborów wnio- sków [PLN] Liczba wniosków 23 37 41 165 266 złożonych [szt.] Łączna wartość 1 787 875,00 2 810 676,23 6 965 950,96 3 692 759,08 15 257 261,27 wniosków złożo- nych w LGD PN [PLN] Aktywność 111,55% 194,66% 115,04% 193,45% 138,57% beneficjentów w stosunku do łącznego limitu środków finansowych w ogłoszo- nych naborach Liczba podpisa- 6 12 33 76 127 nych umów na realizację operacji [szt.] Łączna wartość 535 150,00 782 413,50 5 202 730,00 1 450 952,48 7 971 245,98 podpisanych (umowy (umowy (umowy (umowy umów na rea- z ARiMR) z ARiMR) z UMWW) z UMWW) -lizację operacji [PLN] Skuteczność 33,39% 54,19% 85,92% 78,06%* 72,73%* beneficjentów w stosunku do łącznego limitu środków finansowych w ogłoszo- -nych naborach* Wartość podpisa- 66,90% 91,49% 114,31% 96,34% 103,35% nych umów w stosunku do limitów środków z LSR *Nie było możliwe wyznaczenie skuteczności beneficjentów dla ostatniego – VII – naboru wniosków, który objął swym zakresem tylko działanie „Małe projekty” w kwocie limitu 50 000,00 zł (por. tab. 2), z uwagi na fakt, że w momencie przygotowywania pracy dopiero rozpoczęła się weryfikacja wniosków beneficjentów z tego konkursu przez UMWW. W związku z tym skuteczność dla działania „Małe projekty” oraz dla wszystkich działań łącznie została wyznaczona na podstawie sześciu, a nie siedmiu naborów. Niska kwota limitu w ostatnim naborze nie spowodowałaby jednak istotnej zmiany rezultatów niniejszej analizy, nawet w przypadku niepodpisania przez be- neficjentów żadnej umowy (maksymalnie z 72,73% na 72,40%). Źródło: obliczenia własne na podstawie niepublikowanych danych LGD PN. 104 Jan Wojciechowski

Istotniejszy – relatywny – wymiar aktywności i skuteczności w ramach „Wdra- żania LSR”, bada się w niniejszej pracy w odniesieniu do limitów finansowych ogłoszonych naborów wniosków. Dla porównania w LGD obliczenia skuteczności są prowadzone w odniesieniu do budżetu LSR, a ukierunkowane – na badanie stanu realizacji LSR. Zdaniem autora taki sposób analizy w niniejszym badaniu mógłby skutkować błędami interpretacyjnymi w zakresie skuteczności, z uwagi na inne ukierunkowanie niniejszego badania. Należy bowiem wspomnieć, że limity finansowe budżetu LSR podlegają zmianom w drodze aneksu do umowy ramowej z UMWW, zwłaszcza w sytuacji zmniejszania tych limitów wskutek pro- blemów z wydatkowaniem środków. LGD może także ogłosić dodatkowe nabory bądź zwiększyć zakres merytoryczny i finansowy planowanych naborów, zwłasz- cza w początkowych latach wdrażania LSR (Tomczak 2009). Wszystko to zależy od podjęcia przez zarząd LGD właściwych działań w odpowiednim momencie, niezwłocznie po wystąpieniu problemów z wydatkowaniem środków. W związku z powyżej przedstawionymi faktami, po zakończeniu wszystkich naborów wnio- sków, skuteczność badana sposobem powszechnym w LGD ma oscylować wo- kół 100% wartości budżetu LSR, aby limity zostały faktycznie zrealizowane (por. tab. 1). W niniejszej pracy proponuje się natomiast autorską wersję prowadzenia analizy, ukierunkowaną na zaprezentowanie specyfiki omawianej interwencji, jak również badanie uwarunkowań sukcesów i problemów dotyczących wdrażania LSR. Dlatego też autor niniejszej pracy poddał rozważaniom jego zdaniem bardziej realny wymiar aktywności i skuteczności w ramach „Wdrażania LSR” – od- niesiony do limitów finansowych z ogłoszonych konkursów (por. tab. 1), a nie do budżetu LSR. Elementem wyjściowym analizy jest wyznaczenie łącznej aktywności i łącznej skuteczności w ramach „Wdrażania LSR” podczas wszystkich siedmiu naborów zrealizowanych w latach 2009–2014, w układzie działań (por. tab. 1). Łączna war- tość wniosków złożonych do LGD PN wyniosła 15 257 261,27 zł, co stanowiło prawie 139% całkowitej wartości limitów finansowych z ogłoszonych naborów (por. tab. 1). Należy jednak wskazać wysokie zróżnicowanie w ramach poszcze- gólnych działań. Największym zainteresowaniem cieszyły się działania „Tworze- nie i rozwój mikroprzedsiębiorstw” oraz „Małe projekty” – w ich ramach złożono łącznie wnioski na kwoty stanowiące odpowiednio 195% i 193% wartości limi- tów z konkursów (por. tab. 1). Z kolei stosunkowo najniższą aktywność odnotowano w ramach działań „Różnicowanie w kierunku działalności nierolniczej” oraz „Odnowa i rozwój wsi” – kolejno 112% i 115% wartości limitów finansowych z ogłoszonych naborów (por. tab. 1). Należy jednak przypomnieć, że grupa docelowa beneficjentów tych dwóch działań była ściśle zawężona. W ramach „Wdrażania LSR” beneficjenci końcowi LGD PN podpisali umowy na realizację operacji na łączną kwotę 7 971 245,98 zł (por. tab. 1). Oznacza to, że skuteczność w stosunku do łącznej wartości ogłoszonych naborów wyniosła niecałe 73% (por. tab. 1). Relatywnie najwyższą skutecznością cechowali się beneficjenci w ramach działań „Odnowa i rozwój wsi” oraz „Małe projekty” – podpisano umowy o war- tości stanowiącej kolejno 86% i 78% wartości limitów z naborów (por. tab. 1). W ramach tego pierwszego działania z 41 złożonych wniosków podpisano aż 33 104 Jan Wojciechowski Aktywność i skuteczność beneficjentów w ramach wdrażania lokalnej strategii rozwoju 105

umowy na realizację operacji (por. tab. 1), co oznacza, że skuteczność była bardzo wysoka w porównaniu z aktywnością. Z kolei wyraźnie niższą skuteczność należy wskazać w ramach działań „Różnicowanie w kierunku działalności nierolniczej” oraz „Tworzenie i rozwój mikroprzedsiębiorstw” – beneficjenci podpisali umowy na łączną kwotę stanowiącą odpowiednio 33% i 54% wartości ogłoszonych konkursów (por. tab. 1). W ramach tych dwóch działań skuteczność była bardzo niska w porównaniu z aktywnością, ponieważ z odpowiednio 23 i 37 złożonych wniosków podpisano zaledwie 6 i 12 umów (por. tab. 1). Jako przyczynę wysokiej skuteczności w ramach działania „Odnowa i rozwój wsi” należy wskazać fakt, że podmioty publiczne (gminy członkowskie), będące wyłącznym beneficjentem tego działania, najczęściej dysponują wykwalifikowaną kadrą pracowniczą w zakresie pozyskiwania i wydatkowania środków europejskich. Można stwierdzić, że jeżeli podmioty publiczne aplikowały o dofinansowanie, to najczęściej podpisywały umowę na realizację operacji o podobnej wartości jak wartość złożonego wniosku. Z kolei w przypadku „Małych projektów”, wysoka skuteczność jest pochodną wysokiej aktywności beneficjentów. Niska skutecz- ność w ramach działania „Różnicowanie w kierunku działalności nierolniczej” była efektem niskiej aktywności, w czym należy upatrywać jeden z głównych pro- blemów podczas realizacji działania „Wdrażanie LSR”. Zdaniem autora, łączna wartość skuteczności znacznie poniżej 100% limitów z ogłoszonych konkursów jednoznacznie wskazuje na pewne problemy, które wystąpiły w ramach „Wdra- żania LSR”. Oznacza bowiem sytuację, w której, aby skutecznie rozdysponować limity budżetowe LSR, Stowarzyszenie musiało ogłosić dodatkowy nabór wnio- sków (konkurs VII), jak również rozszerzyć zakres merytoryczny i finansowy za- planowanych wcześniej naborów (III, V i VI). Uszczegółowieniem powyżej przedstawionej analizy jest wynik badania zmien- ności aktywności i skuteczności w podziale na siedem konkursów, zrealizowanych przez LGD PN (por. tab. 2). Najwyższy poziom aktywności beneficjentów miał miejsce w naborach IV–VI (lata 2012–2014) i osiągał wartości oscylujące nawet w granicach 300% wartości limitu środków (por. tab. 2). Oznacza to, że beneficjenci składali wnioski opiewające na łączną kwotę aż trzykrotnie przekraczającą limit środków, co świadczy o wysokim poziomie konkurencji między beneficjentami i akcentuje znaczenie właściwej pracy rady LGD PN. Najniższy poziom aktywności wnioskodawców cechował pierwsze dwa nabory wniosków (lata 2009–2010), czyli początkowy okres wdrażania LSR. Najwyższą i najbardziej regularną aktywnością cechowali się beneficjenci w ramach „Małych projektów”, w których w każdym kon- kursie odnotowano aktywność na poziomie przynajmniej 97% wartości limitu (por. tab. 2). W ramach działania „Odnowa i rozwój wsi” tylko w I naborze odnotowano aktywność niewypełniającą limitu środków (por. tab. 2). Najbardziej zróżnicowana i w początkowych konkursach najniższa aktywność beneficjentów miała miejsce w ramach działań „Różnicowanie w kierunku działalności nierolniczej” oraz „Two- rzenie i rozwój mikroprzedsiębiorstw”. Nabór II, a pierwszy dla tych działań, ce- chował się aktywnością na poziomie zaledwie 22% i 36% kolejno dla obu działań (por. tab. 2). W zakresie skuteczności w ramach „Wdrażania LSR” jej najwyższy poziom miał miejsce w naborze VI (2014), kiedy to łączna wartość podpisanych 106 Jan Wojciechowski

Tabela 2. Aktywność i skuteczność w ramach wdrażania Lokalnej Strategii Rozwoju przez LGD PN w układzie zrealizowanych konkursów w latach 2009–2014 Różnicowanie Tworzenie Działanie PROW w kierunku i rozwój Odnowa Małe Razem 2007–2013 działalności mikroprzed- i rozwój wsi projekty Wdrażanie LSR nierolniczej siębiorstw Nabór I (2009) brak brak 1 500 000,00 150 000,00 1 650 000,00 – limit [PLN] aktywność – – 57,28% 96,85% 60,88% skuteczność – – 56,78% 81,41% 59,02% Nabór II (2010) 400 000,00 400 000,00 1 000 000,00 300 000,00 2 100 000,00 – limit [PLN] aktywność 21,78% 36,46% 111,73% 98,47% 78,37% skuteczność 0,00% 11,37% 99,39% 68,39% 59,27% Nabór III (2011) 340 433,00 281 702,00 1 651 498,00 376 951,00 2 650 584,00 – limit [PLN] aktywność 88,03% 143,05% 140,42% 179,93% 139,59% skuteczność 19,17% 44,35% 94,73% 90,92% 79,13% Nabór IV (2012) 400 000,00 400 000,00 646 891,00 300 000,00 1 746 891,00 – limit [PLN] aktywność 208,65% 289,94% 172,51% 286,37% 227,23% skuteczność 50,00% 80,47% 98,37% 66,85% 77,78% Nabór V (2013) 462 293,00 362 187,50 1 131 707,77 583 928,44 2 540 116,71 – limit [PLN] aktywność 122,54% 304,29% 126,30% 191,12% 165,90% skuteczność 58,38% 80,10% 91,13% 74,28% 79,73% Nabór VI (2014) brak brak 125 008,30 147 996,51 273 004,81 – limit [PLN] aktywność – – 99,99% 344,80% 232,71% skuteczność – – 99,99% 99,09% 99,50% Nabór VII (2014) brak brak brak 50 000,00 50 000,00 – limit* [PLN] aktywność – – – 176,89% 176,89% skuteczność* – – – * * Suma naborów 1 602 726,00 1 443 889,50 6 055 105,07 1 908 875,95 11 010 596,52 ogłoszonych aktywność 111,55% 194,66% 115,04% 193,90% 138,57% skuteczność* 33,39% 54,19% 85,92% 78,06%* 72,73%*

*Nie było możliwe wyznaczenie skuteczności beneficjentów dla ostatniego – VII – naboru wniosków, który objął swym zakresem tylko działanie „Małe projekty” w kwocie limitu 50 000,00 zł, z uwagi na fakt, że w momencie przygotowywania pracy dopiero rozpoczęła się weryfikacja wniosków beneficjentów z tego konkursu, przez UMWW. W związku z tym skuteczność dla działania „Małe projekty” oraz dla wszystkich działań łącznie została wyznaczona na podstawie sześciu, a nie siedmiu naborów (por. tab. 1). Źródło: obliczenia własne na podstawie niepublikowanych danych LGD PN. 106 Jan Wojciechowski Aktywność i skuteczność beneficjentów w ramach wdrażania lokalnej strategii rozwoju 107

umów wyniosła 99,5% wartości limitu środków. W konkursach III–VI skuteczność wyniosła 78–80%, natomiast w pierwszych dwóch naborach poziom skuteczności był relatywnie najniższy, ponieważ osiągnął 59% wartości limitów. Najwyższą sku- teczność w układzie działań należy przypisać podmiotom publicznym w ramach dedykowanego im działania „Odnowa i rozwój wsi”, w którym w naborach II–VI wartość podpisanych umów opiewała na łączną kwotę stanowiącą przynajmniej 91% wartości limitu środków (por. tab. 2). W ramach „Małych projektów”, sku- teczność wynosiła regularnie przynajmniej 67% wartości limitu środków (por. tab. 2). Najniższą skuteczność w układzie konkursów odnotowano w ramach działania „Różnicowanie w kierunku działalności nierolniczej”, co było poniekąd pochodną niskiej aktywności. W ramach II naboru, a pierwszego dla tego działania, nie podpisano żadnej umowy na realizację operacji, zaś w kolejnych konkursach wartość podpisanych umów nigdy nie osiągnęła 60% wartości limitu środków (por. tab. 2). W ramach działania „Tworzenie i rozwój mikroprzedsiębiorstw” znaczny wzrost aktywności przyniósł w rezultacie wzrost skuteczności beneficjentów (por. tab. 2). Ostatecznym wnioskiem wynikającym z analizy zróżnicowania aktywności be- neficjentów jest fakt, że wzrastała ona w kolejnych latach i naborach. Popularyza- cję ubiegania się o dofinansowanie należy uznać za sukces LGD PN, odnotowany głównie dzięki prowadzonym działaniom o charakterze informacyjno-szkoleniowym i doradczym wśród beneficjentów. Zdecydowanie największym problemem „Wdrażania LSR”, związanym z aktywnością, była bardzo niska aktywność bene- ficjentów w początkowych konkursach w ramach działań „Różnicowanie w kierunku działalności nierolniczej” oraz „Tworzenie i rozwój mikroprzedsiębiorstw”. Należy jednak wspomnieć, że w ramach tego ostatniego działania aktywność zdecydowanie wzrosła w ostatnich dwóch konkursach. Wnioskiem z analizy skutecz- ności w ramach „Wdrażania LSR” jest fakt, że podobnie jak aktywność również ona wzrastała w kolejnych konkursach, jednakże nie była tak wysoce zróżnico- wana jak aktywność. Niska aktywność przekładała się w bezpośredni sposób na niską skuteczność, zwłaszcza w ramach działania „Różnicowanie w kierunku działalności nierolniczej”. Aktywność beneficjentów w ramach „Wdrażania LSR”, mierzona za pomocą liczby wniosków złożonych na 1000 mieszkańców oraz łącznej wartości wnio- sków złożonych w przeliczeniu na 1 mieszkańca, charakteryzuje się wysokim zróżnicowaniem w układzie przestrzennym na obszarze LGD PN (por. ryc. 1). Stosunkowo najwyższym poziomem aktywności cechują się podmioty z obszaru gmin Chrzypsko Wielkie i Kwilcz (odpowiednio 7,9 i 7,0 wniosku złożonego na 1000 ludności oraz 489 i 439 zł wartości wniosków złożonych w przeliczeniu na 1 mieszkańca, por. ryc. 1). Najniższy poziom aktywności charakteryzuje podmioty z gminy Ostroróg: 1,4 złożonego wniosku na 1000 ludności oraz zaledwie 61 zł wartości wniosków złożonych w przeliczeniu na mieszkańca (por. ryc. 1). Sto- sunkowo niskim poziomem aktywności w aspekcie liczby wniosków złożonych cechują się także beneficjenci gminy Obrzycko (1,8), zaś w aspekcie wartości aplikacji w przeliczeniu na mieszkańca – z gminy Wronki (103 zł, por. ryc. 1). Sku- teczność podmiotów z terenu gmin członkowskich LGD PN bada się za pomocą liczby podpisanych umów na realizację operacji w przeliczeniu na 1000 miesz- 108 Jan Wojciechowski kańców oraz łącznej wartości podpisanych umów w przeliczeniu na 1 miesz- kańca. Względnie najwyższą skutecznością na obszarze LGD PN, podobnie jak w przypadku aktywności, charakteryzują się beneficjenci z gmin Kwilcz i Chrzyp- sko Wielkie (kolejno 3,2 i 2,9 umowy podpisanej na 1000 mieszkańców, a także 167 zł i 271 zł łącznej wartości podpisanych umów w przeliczeniu na mieszkańca, por. ryc. 1). Również dość wysoka skuteczność w aspekcie finansowym cechuje podmioty z gminy Sieraków – łączna wartość podpisanych umów w przeliczeniu na mieszkańca wyniosła tam 164 zł (por. ryc. 1). Najniższą skuteczność, tak jak w przypadku aktywności, należy przypisać podmiotom z gminy Ostroróg, ale także miasta Obrzycka (kolejno: 1,0 i 1,7 podpisanej umowy na 1000 mieszkań- ców oraz przede wszystkim zaledwie 48 zł i 51 zł łącznej wartości podpisanych umów w przeliczeniu na mieszkańca, por. ryc. 1). Niska skuteczność podmiotów z miasta Obrzycka, w przeciwieństwie do beneficjentów z gminy Ostroróg, nie wynikała ze szczególnie niskiej aktywności. Poza tym wyjątkiem należy wskazać zgodność pomiędzy poziomem aktywności podmiotów z obszaru danej gminy a poziomem skuteczności tych podmiotów. Relatywnie wysoka aktywność i skuteczność beneficjentów z obszaru gmin Chrzypsko Wielkie i Kwilcz (por. ryc. 1) wynika przede wszystkim z faktu, że rada LGD PN zawczasu podzieliła środki z działania „Odnowa i rozwój wsi” w równej wysokości dla wszystkich gmin członkowskich. Ta kwestia wydaje się mieć kluczowe znaczenie dla wdrażania LSR, ponieważ środki na „Odnowę i rozwój wsi” stanowiły prawie 60% wartości budżetu działania „Wdrażanie LSR” (Lokalna Strategia... 2013). Niezależnie od tego, czy wszystkie urzędy gmin w pełni wyko- rzystały przysługującą im pulę środków, w opinii autora niniejszej pracy ten spo- sób podziału był niekorzystny dla największych, a korzystny dla najmniejszych liczebnie gmin członkowskich. Gminy najbardziej zaludnione otrzymały bowiem możliwość wykorzystania o wiele niższej kwoty w przeliczeniu na mieszkańca niż gminy najmniej zaludnione. Zdaniem autora, dążąc do zrównoważonego rozwoju całego obszaru, co było przecież jednym z celów LGD PN (Lokalna Strategia... 2013), środki dedykowane podmiotom publicznym powinno się podzielić wprost proporcjonalnie do liczby mieszkańców w danej gminie. Należy domniemywać, że zdecydowanie większe potrzeby inwestycyjne wykazują liczące prawie 20 tys. mieszkańców gminy Wronki i Międzychód aniżeli na przykład zamieszkana przez 3,5 tys. ludności i o wiele mniejsza powierzchniowo gmina Chrzypsko Wielkie. Innym rozwiązaniem byłoby odejście od równego czy też proporcjonalnego po- działu środków z działania „Odnowa i rozwój wsi”, na rzecz całkowitego wy- znaczania kierunków wsparcia poprzez jakość i stopień powiązania wniosków z realizacją celów LSR. Ten ostatni sposób mógłby jednak powodować nadmier- ną rywalizację pomiędzy urzędami gmin wewnątrz LGD PN, a nawet zniechę- cać gminy do członkostwa w Stowarzyszeniu (jeśli nie miałyby one zapewnienia o udostępnieniu środków), zamiast służyć budowaniu kapitału społecznego poprzez rozwój współpracy i trwałego partnerstwa. Z drugiej strony, niską skutecz- ność podmiotów z miasta Obrzycka należy przypisać przede wszystkim późnemu przystąpieniu tej gminy do LGD PN, w kwietniu 2011 r., już po dwóch zrealizowanych naborach (Lokalna Strategia... 2013), jak również korzystaniu przez mia- 108 Jan Wojciechowski Aktywność i skuteczność beneficjentów w ramach wdrażania lokalnej strategii rozwoju 109

sto Obrzycko wyłącznie z „Małych projektów”. Taka sytuacja znacząco zaniżyła wartość podpisanych umów w przeliczeniu na mieszkańca. Wszystkie pozostałe gminy członkowskie korzystały zarówno z „Małych projektów”, jak i ze sporej wielkości środków, przeznaczonych na „Odnowę i rozwój wsi” (źródło: niepublikowane dane LGD PN). Przyczyn względnie niskiej aktywności i skuteczności beneficjentów z gminy Ostroróg (por. ryc. 1) należy zdaniem autora poszukiwać w braku aktywności podmiotów z sektorów społecznego i gospodarczego. Z gminy tej złożono zaledwie siedem wniosków łącznie w trakcie wszystkich nabo- rów, z których aż sześć złożył sektor publiczny. W sześciu z ośmiu pozostałych gmin w niemal równym stopniu były aktywne podmioty z sektorów społecznego, gospodarczego i publicznego (źródło: niepublikowane dane LGD PN). Należy zatem poszukiwać przyczyny dla tak znaczącego zróżnicowania przestrzennego aktywności i skuteczności, które wystąpiło pomimo prowadzenia przez LGD PN działań informacyjno-szkoleniowych i doradczych dla beneficjentów na obszarze wszystkich gmin członkowskich. Poszukując uzasadnienia zróżnicowania przestrzennego poziomu aktywności i skuteczności, należy wskazać na różnice w poziomie rozwoju społeczno-gospo-

Ryc. 1. Zróżnicowanie przestrzenne aktywności i skuteczności beneficjentów w ramach „Wdrażania LSR” w układzie gmin członkowskich LGD PN w latach 2009–2014 Źródło: opracowanie własne na podstawie niepublikowanych danych LGD PN. 110 Jan Wojciechowski darczego gmin członkowskich LGD PN. Podstawą ustalenia poziomu rozwoju społeczno-gospodarczego gmin była analiza w układzie sześciu jego aspektów (Swyngedouw 1983, Churski 2008), uwzględniających cechy istotne dla oceny zróżnicowania obszarów wiejskich, takie jak: (1) kapitał ludzki, (2) struktura gospodarki i rynek pracy, (3) warunki życia, (4) sytuacja budżetowa gmin, (5) ka- pitał społeczny oraz (6) sektor rolniczy. Wymienione aspekty rozwoju społeczno- -gospodarczego opisano za pomocą zestawu 14 wskaźników (por. ryc. 2). Poziom rozwoju gmin wyznaczono poprzez uszeregowanie ich w pięciu klasach rozwojowych o równej rozpiętości, na skali wszystkich 226 gmin województwa wielkopolskiego (por. ryc. 2), na podstawie wartości wskaźnika syntetycznego Perkala (Kostrubiec 1965, 1982). W rezultacie przeprowadzonego badania należy stwier- dzić, że gminy, z których terenu beneficjenci są relatywnie najbardziej aktywni i skuteczni w LGD PN (Kwilcz, Chrzypsko Wielkie, względnie Sieraków, por. ryc. 1), cechują się niskim poziomem rozwoju społeczno-gospodarczego (por. ryc. 2). Z kolei beneficjenci z miasta Obrzycka, zaliczonego do klasy wysokiego poziomu rozwoju (por. ryc. 2), charakteryzują się prawie najniższym poziomem skutecz- ności spośród wszystkich gmin LGD PN (por. ryc. 1). Zdaniem autora niniejszej pracy, wyznaczona tendencja może być wbrew pozorom postrzegana pozytywnie.

Ryc. 2. Poziom rozwoju społeczno-gospodarczego gmin LGD PN na tle gmin wojewódz- twa wielkopolskiego w 2012 r. Źródło: opracowanie własne. 110 Jan Wojciechowski Aktywność i skuteczność beneficjentów w ramach wdrażania lokalnej strategii rozwoju 111

Jeśli relatywnie najbardziej aktywni i skuteczni są beneficjenci z obszarów o stosunkowo najniższym poziomie rozwoju, a środki europejskie służące realizacji ce- lów rozwojowych są wydatkowane w sposób odpowiedzialny – może to przyczy- nić się do, co prawda nieznacznego, ale jednak zmniejszenia różnic rozwojowych pomiędzy tymi gminami. Taka sytuacja może mieć miejsce zwłaszcza w zakresie obszarów typowo wiejskich – na przykład zestawiając wiejską część gmin Wronki i Międzychód z gminami Chrzypsko Wielkie czy Kwilcz. Tendencja zróżnicowania przestrzennego implementacji środków PROW 2007–2013, stanowiących część polityki rolnej Unii Europejskiej, potwierdza specyfikę omawianej interwencji, ponieważ jest przeciwna w stosunku do właściwości innej istotnej polityki wspól- notowej – polityki spójności. W ramach polityki spójności obszary o stosunkowo najniższym poziomie rozwoju (peryferia rozwoju) absorbują środki europejskie w zdecydowanie niższym stopniu niż obszary polaryzacji rozwoju – o relatywnie najwyższym poziomie rozwoju społeczno-gospodarczego (Churski i in. 2014). Uszczegółowieniem badania przyczyn zróżnicowania przestrzennego aktywno- ści i skuteczności beneficjentów jest próba uzasadnienia tego zróżnicowania poprzez wskazanie na różnice w jakości kapitału ludzkiego i społecznego poszcze- gólnych gmin LGD PN. Jakość kapitału ludzkiego jest obecnie najważniejszym rodzajem kapitału dla zaistnienia procesów rozwojowych, natomiast jakość kapi- tału społecznego jest czynnikiem rozwojowym ściśle powiązanym z działalnością organizacji pozarządowych (Churski 2008), a więc podmiotem niniejszej analizy. Jakość kapitału ludzkiego badano za pomocą wskaźników przyrostu naturalnego i salda migracji oraz struktury ludności według płci i wieku, natomiast jakość ka- pitału społecznego – za pomocą wskaźnika liczby organizacji pozarządowych na 1000 mieszkańców oraz frekwencji w wyborach powszechnych. Wysoką jakością kapitału ludzkiego cechuje się gmina Kwilcz, z której terenu podmioty są najaktyw- niejsze i najskuteczniejsze w LGD PN (por. ryc. 1). Obszarem o stosunkowo niskiej jakości kapitału ludzkiego jest gmina Wronki, z której beneficjenci są względnie mało aktywni (por. ryc. 1). Poziom aktywności i skuteczności beneficjentów z gmin LGD PN jest więc w pewien sposób uwarunkowany jakością kapitału ludzkiego w danej gminie. Należy jednak nadmienić, że wyjątkiem od tej reguły jest gmina Chrzypsko Wielkie, cechująca się umiarkowaną jakością kapitału ludzkiego, podczas gdy beneficjenci z jej obszaru są stosunkowo wysoce aktywni i skuteczni (por. ryc. 1). Najwyższą jakością kapitału społecznego charakteryzują się gminy Chrzyp- sko Wielkie i Kwilcz, z których terenu beneficjenci są relatywnie najaktywniejsi i najskuteczniejsi (por. ryc. 1). Jednakże beneficjenci z gminy Międzychód, cechu- jącej się względnie niską jakością kapitału społecznego, wcale nie są szczególnie mało aktywni czy też mało skuteczni (por. ryc. 1). Można zatem stwierdzić, że wysoka jakość kapitału społecznego w danej gminie oddziałuje stymulująco na ak- tywność i skuteczność podmiotów z jej obszaru w zakresie ubiegania się o dotację w ramach „Wdrażania LSR”, jednakże niska jakość kapitału społecznego nie jest podstawową przyczyną niskiej aktywności i skuteczności. 112 Jan Wojciechowski Wnioski

Podsumowując, elementem wdrażania LSR o wysokiej aktywności i skuteczno- ści były działania „Odnowa i rozwój wsi” oraz „Małe projekty”, natomiast niską aktywnością i skutecznością cechowały się działania „Różnicowanie w kierunku działalności nierolniczej” oraz „Tworzenie i rozwój mikroprzedsiębiorstw”. W sytuacji niskiej aktywności rada LGD PN nie była w stanie wybierać pomiędzy aplikacjami, spełniającymi cele LSR w największym i najmniejszym stopniu. Poza tym, aby skutecznie rozdysponować zakładane środki, zarząd LGD PN był zmu- szony rozszerzyć zakres planowanych konkursów. W przeciwnym razie środki niewykorzystane zostałyby utracone, a w celu zachowania parytetów budżeto- wych obniżeniu uległaby też kwota przeznaczona na funkcjonowanie LGD (Tom- czak 2009), co zmniejszyłoby efektywność działania LGD PN. Warto natomiast zauważyć wzrastającą w czasie aktywność i skuteczność w ramach „Wdrażania LSR”, co zdecydowanie jest sukcesem LGD PN, uzyskanym w głównej mierze dzięki podejmowanym działaniom informacyjno-szkoleniowym oraz promocyj- nym, prowadzonym również w sposób niebezpośredni, związany z aktywizacją społeczności. Wartą uwagi kwestią jest wysoki stopień zróżnicowania przestrzennego aktywności i skuteczności, wynikający między innymi z przyjętego podziału środków dla podmiotów publicznych w ramach „Odnowy i rozwoju wsi”, ale tak- że z niewystarczającej aktywności podmiotów z pozostałych sektorów w innych działaniach. Względnie najbardziej aktywni i skuteczni są beneficjenci z gmin o relatywnie najniższym poziomie rozwoju społeczno-gospodarczego, co potwierdza specyfikę omawianej interwencji i może prowadzić do uzyskania pozytywne- go efektu – zmniejszania różnic rozwojowych pomiędzy gminami. Wysoka jakość kapitału ludzkiego i kapitału społecznego może być jedną z przyczyn wysokiej aktywności i skuteczności beneficjentów z danego obszaru w ramach „Wdrażania LSR”. Z pewnością jednym z zadań LGD PN w kolejnych latach powinno być kontynuowanie działań, przyczyniających się do budowania kapitału społecznego na jej obszarze, ze szczególnym uwzględnieniem gmin o niższej jakości tego ka- pitału. Jednym z wyzwań na kolejną perspektywę finansową będzie oddziaływa- nie na rzecz wyższej aktywności i skuteczności w ramach działań dedykowanych podmiotom społecznym i gospodarczym, w tym rolnikom na dywersyfikację ich źródeł dochodu.

Literatura

Bajek P., Chmielewska-Gill W., Giejbowicz E., Jaworowska A., Poślednik A., Wołek T. 2007. WPR. Nowoczesna polityka rozwoju rolnictwa i obszarów wiejskich. Fundacja Programów Pomocy dla Rolnictwa FAPA, Warszawa. Churski P. 2008. Czynniki rozwoju regionalnego i polityka regionalna w Polsce w okresie integracji z Unią Europejską. Wydawnictwo Naukowe UAM, Poznań. Churski P., Perdał R., Borowczak A. 2014. Zróżnicowania rozwojowe na poziomie lokalnym a absorpcja środków polityki spójności – wyzwania krajowej polityki rozwoju. [W:] A. Kukliński, J. Woźniak (red.), Przyszłość wolności. Wymiar krajowy – regionalny – międzynarodowy. Biblioteka 112 Jan Wojciechowski Aktywność i skuteczność beneficjentów w ramach wdrażania lokalnej strategii rozwoju 113

Małopolskiego Obserwatorium Polityki Rozwoju, VII. Urząd Marszałkowski Województwa Mało- polskiego, Kraków, s. 279–316. EU Budget 2013. Financial Report. 2014. Unia Europejska, Urząd Oficjalnych Publikacji Wspólnot Europejskich, Luksemburg. Gierulska J., Augustynowicz M. 2009. Podejście Leader w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiej- skich na lata 2007–2013. Ministerstwo Rolnictwa i Rozwoju Wsi, Warszawa. Katalog LGD – Lokalne grupy działania i ich działalność na obszarach wiejskich. 2012. Ministerstwo Rolnictwa i Rozwoju Wsi, Warszawa. Kostrubiec B. 1965. Klasyfikacja dynamiczna i wielocechowa województw Polski. [W:] Z badań nad strukturą przestrzenną Gospodarki Narodowej Polski. Biuletyn KPZK PAN, 35: 28–49. Kostrubiec B. 1982. Taksonomia numeryczna w badaniach geograficznych. Wydawnictwo Uniwersy- tetu Wrocławskiego, Wrocław. Krajowy Plan Strategiczny Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007–2013. 2009. Ministerstwo Rol- nictwa i Rozwoju Wsi, Warszawa. Lokalna Strategia Rozwoju Stowarzyszenia „Puszcza Notecka”. 2013. Wersja ujednolicona po zmia- nach z dnia 12.11.2013 r. Stowarzyszenie „Puszcza Notecka”, Międzychód. Peters R. (red) 2012. Przegląd Obszarów Wiejskich UE, 11, Urząd Oficjalnych Publikacji Wspólnot Europejskich, Luksemburg. Program Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007–2013. Materiał informacyjny. 2009. Minister- stwo Rolnictwa i Rozwoju Wsi, Warszawa. Program Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007–2013 (PROW 2007–2013). 2013. Ministerstwo Rolnictwa i Rozwoju Wsi, Warszawa. Pro-Grant S.C. 2013. Raport z ewaluacji Lokalnej Strategii Rozwoju oraz funkcjonowania Lokalnej Grupy Działania Stowarzyszenia „Puszcza Notecka”. Stowarzyszenie „Puszcza Notecka”, Mię- dzychód. Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 23 maja 2008 r. w sprawie szczegółowych kryteriów i sposobu wyboru lokalnej grupy działania do realizacji lokalnej strategii rozwoju w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007–2013 (Dz.U. z 2008 nr 103, poz. 659). Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 8 lipca 2008 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty pomocy finansowej w ramach działania -„Wdra żanie lokalnych strategii rozwoju” objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007–2013 (Dz.U. z 2008 r. nr 138, poz. 868). Rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz.U. L 277 z 21.10.2005 z późn. zm.. Tekst jednolity z 2011 r.). Stankiewicz D. 2011. Wspólna polityka rolna. [W:] G. Gołębiowski (red.), Przewodnik poselski. Poli- tyki unijne. Biuro Analiz Sejmowych Kancelarii Sejmu, Warszawa, s. 7–23. Swyngedouw E. 1983. Regionaal ongelijke structuren in Vlaanderen: een theoretische en empirische benadering. [W:] L. Albrechts (red.), Regionale ontwikkeling: raakvlak tussen ruimtelijke en eco- nomische planning. Uitgeverij Acco, Leuven, s. 101–174. Tomczak Ł. 2009. Funkcjonowanie lokalnej grupy działania, nabywanie umiejętności i aktywizacja w ramach osi 4 Leader Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007–2013. Ministerstwo Rolnictwa i Rozwoju Wsi, Warszawa. Ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Euro- pejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz.U. z 2007 r. nr 64, poz. 427 z późn. zm.. Tekst jednolity z 2013 r.). Portal internetowy Krajowej Sieci Obszarów Wiejskich – województwo wielkopolskie (http://wielkopolskie.ksow.pl/; dostęp: 25.04.2014). Portal internetowy Lokalnej Grupy Działania Puszcza Notecka (http://www.puszczanotecka.org/; do- stęp: 4.11.2014). 114 Jan Wojciechowski

The activeness and the effectiveness of the final beneficiaries under implementation of the local development strategy, by Local Activity Group in Poland, based on the LAG Puszcza Notecka Association

Abstract: The aim of this article is to analyze the activeness and the effectiveness of the final beneficiaries in the implementation of the activities under the Local Development Strategy implementation, by the Local Activity Group Puszcza Notecka Association. This Association is working as part of the 4th Priority Axis “Leader”, of the Rural Development Programme for 2007–2013 in Poland. The final beneficiaries are the entities obtaining an co-funding through the LAG. Article lays emphasis on the analysis of the variability in activeness and effectiveness of implementation of the Local Development Strategy in system of calls for proposals, which were published by LAG Puszcza Notecka in the years 2009–2014. The analysis also contains the assessment of a spatial dispersion of activeness and effectiveness in a territorial division of communities, associated in LAG Puszcza Notecka. The results are collated with the level of socio-economical development, including a diversity of quality of the human and social capital in researched area. The issues and the successes of implementation of the Local Development Strategy were exhibited in the article too.

Key words: Common Agricultural Policy of the European Union, Rural Development Programme, Local Activity Group, Local Development Strategy, European Union Funds 114 Jan Wojciechowski

Sylwia Górniak

Uniwersytet im. Adama Mickiewicza w Poznaniu Wydział Nauk Geograficznych i Geologicznych

Aktywność i skuteczność gmin powiatu konińskiego w pozyskiwaniu środków z Wielkopolskiego Regionalnego Programu Operacyjnego w latach 2007–2013 na realizację zadań własnych samorządu lokalnego1

Zarys treści: Integracja Polski z Unią Europejską stworzyła dla samorządów gminnych niepowtarzalną szansę na uzupełnienie braków występujących w budżetach lokalnych. Możliwości i korzyści płynące z wykorzystania środków europejskich na realizację wielu kosztownych przedsięwzięć spowodowały wzrost zainteresowania gmin ich pozyskaniem. Celem pracy jest identyfikacja zróżnicowania aktywności i skuteczności gmin powiatu konińskiego w pozyskiwaniu środków z Wielkopolskiego Regionalnego Programu Operacyjnego (WRPO). Analiza uwzględnia lata 2007–2013 i obejmuje swym zakresem 14 gmin powiatu konińskiego. Przeprowadzono ją w odniesieniu do zadań własnych gmin, co pozwoliło zidentyfikować główne kierunki wsparcia udzielonego gminom z tego programu operacyjnego.

Słowa kluczowe: Wielkopolski Regionalny Program Operacyjny, fundusze strukturalne, zadania gmin, powiat koniński

Wstęp

Przystąpienie Polski do Unii Europejskiej w 2004 r. stworzyło dla samorządów gminnych niepowtarzalną szansę pozyskania dodatkowych środków finansowych na realizację wielu kosztownych przedsięwzięć z obszaru szeroko rozumianego rozwoju lokalnego. Dużą rolę w tym zakresie odgrywały funkcjonujące

1 Artykuł napisany na podstawie pracy magisterskiej pt. „Rola środków Wielkopolskiego Regional- nego Programu Operacyjnego w finansowaniu zadań własnych gmin powiatu konińskiego w latach 2007–2013”, przygotowanej w Zakładzie Analizy Regionalnej IGSEiGP pod kierunkiem prof. UAM dr. hab. Pawła Churskiego. 116 Sylwia Górniak w ramach polityki spójności fundusze strukturalne, które ze względu na niższe koszty pozyskania oraz bezzwrotny charakter stanowiły bardzo atrakcyjne źró- dło finansowania wielu spoczywających na gminach zadań (por. Misterek 2008, Churski 2014). Szeroki zakres zadań, który nakłada na nie ustawa o samorządzie gminnym2 nierzadko przekracza ich ograniczone możliwości finansowe3, dlatego gminy coraz częściej poszukują dodatkowych środków. Możliwości i korzyści płynące z wykorzystania funduszy strukturalnych na wykonanie projektów gminnych spowodowały wzrost zainteresowania ich pozyskaniem. Samorządy gminne wykazały szczególnie duże zainteresowanie środkami funkcjonującymi w latach 2007–2013 w ramach Regionalnych Programów Operacyjnych (mających na celu wzrost konkurencyjności regionów i promowanie zrównoważonego rozwoju przez stworzenie właściwych warunków dla wzrostu inwestycji na poziomie lokalnym i regionalnym), czego potwierdzeniem może być fakt, że samorządy stanowiły największą i najbardziej aktywną grupę ich beneficjentów (por. - Ku chlewski i in. 2007, Churski 2008). Wysoki stopień aktywności gmin w aplikacji o fundusze unijne często nie przekłada się jednak na skuteczność podjętych przez nie starań, co może wynikać ze złożoności procedury wyboru wniosków do dofinansowania. Złożenie wniosku w ramach konkursu jest bowiem początkową fazą, po której następuje rozbudowany etap jego oceny. Każdy wniosek podlega ocenie formalnej, dotyczącej zazwyczaj spełnienia przez niego podstawowych warunków technicznych w zakresie kwalifikowalności beneficjenta i projektu. Spełnienie tych kryteriów jest warunkiem niezbędnym do dalszego rozpatrywania wniosku – umożliwia (bardziej złożoną) ocenę merytoryczną wniosku, dotyczącą najczęściej określonych zapisów projektu. Wynikiem tej oceny jest utworzenie listy rankingowej projektów, szeregującej je według liczby zdobytych w ocenie merytorycznej punktów. W zależności od dostępnej w ramach konkursu puli środków i wartości projektów dofinansowanie przyznawane jest projektom z kolejnych miejsc na li- ście rankingowej – na podstawie zawartej umowy o dofinansowanie (por. Sztorc i in. 2011). Celem pracy jest identyfikacja zróżnicowania aktywności i skuteczności gmin powiatu konińskiego w pozyskiwaniu środków z Wielkopolskiego Regionalnego Programu Operacyjnego (WRPO). Analiza uwzględnia lata 2007–2013 i obejmuje swym zakresem 14 gmin położonego we wschodniej części Wielkopolski powiatu konińskiego: Golina, Grodziec, Kazimierz Biskupi, Kleczew, Kramsk, Krzymów, Rychwał, Rzgów, Skulsk, Sompolno, Stare Miasto, Ślesin, Wierzbinek i Wilczyn. Ocenę aktywności i skuteczności podjętych przez gminy starań pozyskania środ- ków z WRPO przeprowadzono w odniesieniu do zadań własnych gmin, co po- zwoliło zidentyfikować główne kierunki wsparcia udzielanego im w ramach tego programu operacyjnego. W artykule wykorzystano dane dostępne w Systemie In- formatycznym Monitoringu i Kontroli (SIMIK) oraz informacje z urzędów gmin, które pozyskano w drodze badań bezpośrednich przeprowadzonych w okresie czerwiec–listopad 2014 r.

2 Dz.U. z 1990 r. nr 16, poz. 95 z późn. zm. 3 Ograniczone możliwości finansowe samorządów terytorialnych potwierdzają wyniki badań przeprowadzonych m.in. przez Motka (2006). 116 Sylwia Górniak Aktywność i skuteczność gmin powiatu konińskiego w pozyskiwaniu środków 117 Zadania własne samorządów gminnych w Polsce

Samorządy gminne wykonują szeroki katalog zadań publicznych, wśród których podstawową grupę stanowią zadania własne, mające na celu zaspokojenie potrzeb zamieszkującej na ich obszarze społeczności lokalnej. Wśród nich wyróżnia się zadania obligatoryjne – wykonywane w zakresie określonym w ustawie4, oraz zadania fakultatywne – określane w uchwale organu stanowiącego. Wykonywane są one w ramach posiadanych przez samorządy własnych możliwości finansowych, na własny rachunek i odpowiedzialność, co oznacza, że gminy dysponują znaczną swobodą co do sposobu ich realizacji i wydatkowania środków finansowych (por. Jastrzębska 2012). W literaturze przedmiotu znaleźć można szereg różnych systematyzacji zadań własnych gmin, których punktem wyjścia są najczęściej zadania własne określone w ustawie o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990 r.5 (wymienia ona 20 za- dań własnych gmin). Wśród nich wyróżnić można klasyfikację Niewiadomskiego (2001), grupującą zapisane w tej ustawie zadania w cztery zasadnicze kategorie, a także systematyzację Leońskiego (2002), wydzielającą 10 grup zadań własnych gmin. W oparciu o powyższe klasyfikacje dokonano systematyzacji zadań- wła snych samorządów gminnych, którą wykorzystano w tej pracy do analizy kierun- ków absorpcji środków pochodzących z WRPO. Systematyzacja ta wyodrębnia zadania z zakresu: 1. infrastruktury drogowej (w tym m.in.: budowa dróg, ścieżek rowerowych, chodników, transport publiczny, uzbrojenie terenów inwestycyjnych), 2. infrastruktury i usług społecznych (w tym m.in.: szkolnictwo, ochrona zdrowia, pomoc społeczna, obiekty administracji publicznej), 3. ochrony środowiska (w tym m.in.: budowa kanalizacji, wodociągów, urządzeń sanitarnych, gospodarka odpadami), 4. turystyki i kultury (w tym m.in.: budowa obiektów i urządzeń turystycznych, tworzenie szlaków turystycznych, promocja gminy, organizacja wydarzeń kulturalnych), 5. ładu przestrzennego i ekologicznego (w tym m.in.: rewitalizacja obszarów zdegradowanych, planowanie przestrzenne, zieleń gminna).

Aktywność gmin powiatu konińskiego w pozyskiwaniu środków z WRPO

Analiza aktywności gmin powiatu konińskiego w pozyskiwaniu środków dostęp- nych w latach 2007–2013 w ramach WRPO uwzględnia ogólną liczbę i wartość złożonych przez nie wniosków o dofinansowanie, liczbę wniosków złożonych w poszczególnych kategoriach zadań oraz udział kwoty wnioskowanego dofinan-

4 Ustawa o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990 r. 5 Dz.U. 1990 nr 16, poz. 95 z późn. zm. 118 Sylwia Górniak sowania w danej kategorii zadań w ogólnej wartości wsparcia, które starały się one pozyskać z WRPO. W latach 2007–2013 wszystkie gminy powiatu konińskiego wykazały zainteresowanie pozyskaniem środków z WRPO – łącznie złożyły one 39 wniosków o dofinansowanie. Najwyższą aktywnością wśród nich wykazała się gmina Sta- re Miasto, która złożyła największą liczbę wniosków o dofinansowanie – sześć (patrz tab. 1). Również Rychwał i Ślesin charakteryzowały się stosunkowo wy- soką aktywnością w tym zakresie i podjęły próbę pozyskania wsparcia z WRPO na realizację czterech projektów. Najniższą aktywność mierzoną liczbą złożonych wniosków o dofinansowanie odnotowały natomiast: Grodziec, Krzymów i Rzgów, które złożyły po jednym wniosku o dofinansowanie, a także Skulsk i Wierzbinek, które podjęły próbę pozyskania środków na realizację dwóch projektów. Aktyw- ność pozostałych gmin badanego powiatu: Golina, Kazimierz Biskupi, Kleczew, Kramsk, Sompolno i Wilczyn, ograniczyła się natomiast do złożenia trzech wnio- sków o dofinansowanie z WRPO. Aktywność gmin powiatu konińskiego w aplikacji o środki z WRPO, określo- na wartością dofinansowania, którą starały się one pozyskać na realizację projek- tów, w dużej mierze wynikała z liczby złożonych przez nie wniosków o dofinansowanie. Najwyższą aktywnością pod tym względem cechowała się gmina Stare Miasto, która w latach 2007–2013 starała się pozyskać z WRPO dofinansowanie w wysokości niemal 15 mln zł. Względnie wysoką aktywnością wykazały się tak- że: Kleczew, Rychwał i Golina, które na realizację planowanych działań starały się pozyskać kwotę rzędu 9,5–11,0 mln zł. Gminy: Sompolno, Kramsk, Krzymów i Ślesin podjęły natomiast próbę pozyskania kwoty dofinansowania oscylującej w granicach 6,7–8,8 mln zł. Pozostałe analizowane jednostki samorządu lokalnego wykazały się dużo niższą aktywnością (patrz ryc. 1). W przypadku gmin: Wil- czyn i Wierzbinek łączna wartość wnioskowanego wsparcia z WRPO oscylowała w przedziale 1,1–3,4 mln zł, zaś w gminach: Grodziec, Kazimierz Biskupi, Skulsk i Rzgów nie przekraczała poziomu 1 mln zł – wynosiła od 540 tys. zł do ponad 850 tys. zł. Aktywność gmin w absorpcji środków z WRPO kształtowała się na różnym poziomie w poszczególnych kategoriach zadań. W latach 2007–2013 gminy powiatu konińskiego wykazały największe zainteresowanie pozyskaniem środków na re- alizację zadań mających na celu uzupełnienie braków w infrastrukturze drogowej. Względnie duże znaczenie miało dla nich także pozyskanie środków na realizację działań z zakresu ochrony środowiska, infrastruktury i usług społecznych oraz turystyki i kultury, które z uwagi na wysokie koszty często przekraczały ich moż- liwości finansowe. Najniższe zainteresowanie analizowanych gmin odnotowano natomiast w kategorii zadań związanych z ładem przestrzennym i ekologicznym. Liczba złożonych przez gminy powiatu konińskiego wniosków z zakresu infrastruktury drogowej (głównie na budowę dróg i uzbrojenie terenów inwestycyjnych) stanowiła 43,6% ogólnej liczby złożonych przez nie wniosków o wsparcie z WRPO. Udział kwoty dofinansowania, którą starały się one pozyskać na te projekty, w ogólnej kwocie wnioskowanego przez nie wsparcia osiągał wartość 20,6%. Starania pozyskania środków na realizację inwestycji drogowych podję- 118 Sylwia Górniak Aktywność i skuteczność gmin powiatu konińskiego w pozyskiwaniu środków 119 - - 855 237,34 156 134,02 454 925,29 109 624,03 364 312,04 599 032,88 4 910 000,00 1 095 421,13 6 451 730,17 1 201 074,83 3 274 230,81 3 469 975,51 3 985 476,05 7 590 836,47 1 362 500,00 2 745 086,03 2 745 086,03 3 670 167,48 sowania (w zł) wanego dofinan Wartość wniosko Wartość

(w zł) 233 886,70 179 424,85 728 624,08 Wartość Wartość projektu 6 551 400,00 3 804 116,24 5 252 100,00 2 226 204,54 1 115 406,44 1 501 343,54 4 763 438,71 4 626 634,02 6 131 501,62 2 725 000,00 6 830 122,42 3 921 551,47 1 198 065,77 12 379 933,79 17 928 507,16 - - - Kategoria zadań Infrastruktura i usługi spo łeczne Infrastruktura drogowa i kultura Turystyka Infrastruktura drogowa Ochrona środowiska Infrastruktura drogowa Ochrona środowiska Ochrona środowiska Infrastruktura drogowa Ład przestrzenny i ekologiczny Infrastruktura i usługi spo łeczne Infrastruktura drogowa Infrastruktura drogowa Ochrona środowiska Infrastruktura drogowa Infrastruktura i usługi spo łeczne i kultura Turystyka Infrastruktura drogowa ------Nazwa projektu Budowa sali sportowej z widownią do 200 miejsc przy gimnazjum w Golinie. Obwodnica północno-zachodnia Goliny – droga gminna. dworu z przeznaczeniem na cele społeczno XIX-wiecznego Remont dworskiego parku wraz z rewaloryzacją zabytkowego -kulturalne w Golinie. Kolonia–Biała–Bystrzyca. Budowa dróg gminnych Królików–Biała o Puszczy Bieniszewskiej w Kazimie Ekologicznej Centrum Edukacji rzu Biskupim. Łaszczowa–Sokółki. drogi Wola Przebudowa o Puszczy Bieniszew Ekologicznej Centrum Edukacji Wyposażenie skiej w Kazimierzu Biskupim. sanitarnej w Kleczewie. i kanalizacji Budowa oczyszczalni ścieków w Kleczewie. ul. 50-lecia KWB ,,Konin” Przebudowa jeziora w gminie Kleczew. terenów pogórniczych wokół Rewitalizacja Pod podstawowej z aulą i salą gimnastyczną w Woli Budowa szkoły łężnej – gmina Kramsk. drogi gminnej w miejscowości Ksawerów. Przebudowa w gminie Uzbrojenie terenu inwestycyjnego Kramsk – Łęgi i Wielany Kramsk. sanitarnej części zachodniej aglomeracji Krzy Budowa kanalizacji mów. Dąbroszyn–Grabowa–Jaroszewice Budowa drogi gminnej na odcinku Grodzieckie. Budowa sali sportowej przy gimnazjum w miejscowości Rychwał. dawnej mleczarni wraz z adaptacją na Cen budynków Przebudowa w miejscowości Rychwał. im. Juliusza Kossaka trum Kultury drogi gminnej w miejscowości Jaroszewice Rychwalskie. Przebudowa Gmina Golina Grodziec Kazimierz Biskupi Kleczew Kramsk Krzymów Rychwał Tabela 1. Aktywność gmin powiatu konińskiego w pozyskiwaniu środków z WRPO w latach 2007–2013 w pozyskiwaniu środków 1. Aktywność gmin powiatu konińskiego Tabela 120 Sylwia Górniak - - 540 201,86 427 429,53 185 411,52 683 817,61 104 789,87 383 016,53 784 163,53 469 956,87 4 016 080,71 4 047 313,62 5 396 730,00 1 889 361,54 1 105 853,60 5 021 982,57 1 334 115,10 2 200 641,26 1 560 146,15 1 946 372,00 1 047 209,83 1 481 607,82 1 401 293,38 sowania (w zł) wanego dofinan Wartość wniosko Wartość

(w zł) Wartość Wartość projektu 569 906,04 370 823,04 127 433,45 767 253,06 939 913,75 brak danych 1 080 403,72 1 367 635,22 5 787 095,51 6 534 459,11 7 195 640,00 2 734 017,31 2 211 707,21 9 822 466,82 2 151 736,40 4 293 939,15 3 926 292,30 3 008 025,55 1 104 133,38 2 288 754,06 1 706 936,91 - Kategoria zadań Infrastruktura drogowa Infrastruktura i usługi społeczne Infrastruktura drogowa Infrastruktura drogowa i kultura Turystyka Ochrona środowiska Infrastruktura i usługi społeczne Ochrona środowiska Infrastruktura drogowa Ochrona środowiska Infrastruktura drogowa i kultura Turystyka i kultura Turystyka Infrastruktura drogowa i kultura Turystyka Infrastruktura drogowa Infrastruktura drogowa Infrastruktura i usługi spo łeczne Infrastruktura drogowa i kultura Turystyka Infrastruktura i usługi społeczne y - - Nazwa projektu Przebudowa drogi gminnej Sławsk–Branno. Przebudowa Nadbudowa gimnazjum w Skulsku. Mielnica Duża– drogi gminnej nr G447024 na odcinku Przebudowa Mielnica Mała. Budowa drogi gminnej nr G4052 Stefanowo–Łagiewniki Górne dawnego ratusza miejskiego wraz z dobu zabytkowego Restauracja na działalność MGOK przy placu Wolności dową sali widowiskowej 26 w Sompolnie. w Sompolnie. przy ul. Błankowej oczyszczalni ścieków Rozbudowa Budowa sali sportowej w miejscowości Lisiec Wielki. sanitarnej w miejscowości Stare Miasto. Budowa sieci kanalizacji Żdżary–Krągola. drogi gminnej nr 482014 P na odcinku Przebudowa w miejscowości i rozbudowa oczyszczalni ścieków Przebudowa Modła Królewska. Uzbrojenie terenów aktywizacji gospodarczej w miejscowości Żdżar i Krągola. w gminie Stare Miasto. na ty – organizacja wydarzeń kulturalnych Z kulturą Budowa ciągu spacerowo-rowerowego z dostępem do hoteli nad – etap II. Wielkopolski Pętli Jeziorem Ślesińskim w ramach Wielkiej Budowa drogi gminnej – obwodnicy miejscowości Honoratka. Budowa przystani wodnej w Ślesinie. Modernizacja i remont drogi gminnej w miejscowości Honoratka. drogi gminnej Noć–Broniszewo nr 451000. Przebudowa Zespołu Gimnazjalno-Szkolnego i remont budynków Przebudowa w Morzyczynie. drogi gminnej w miejscowości Wturek–Głęboczek–Ościsło Remont wo–Biela. w Wilczynie. Sportu i Rekreacji terenu Gminnego Ośrodka Rewitalizacja obiektów użyteczności publicznej w gminie Wilczyn. Termomodernizacja - Gmina Rzgów Skulsk Sompolno Stare Miasto Ślesin Wierzbi nek Wilczyn Źródło: opracowanie własne na podstawie danych SIMIK oraz informacji z urzędów gmin. 120 Sylwia Górniak Aktywność i skuteczność gmin powiatu konińskiego w pozyskiwaniu środków 121

ły prawie wszystkie gminy powiatu konińskiego (wyjątek stanowiła tylko gmina Krzymów) – Kramsk, Ry- chwał, Stare Miasto i Ślesin złożyły po dwa wnioski o dofinansowanie, zaś pozostałe po jednym wniosku. Biorąc pod uwagę kwotę wnioskowanego wsparcia projektów z tej kategorii zadań i odnosząc ją do ogólnej wartości wnioskowanego dofinansowania z WRPO, można stwierdzić, że ich realizacja miała największe znaczenie dla gmin: Grodziec i Rzgów, które swoje starania pozyskania środków z WRPO ukierunkowały wyłącznie na inwestycje drogowe – co może oznaczać, że ich realizacja była dla nich priorytetem. Pozyskanie środków na zadania z zakresu infrastruktury drogowej odgrywało dużą rolę także w gminach: Kazimierz Ryc. 1. Aktywność gmin powiatu konińskie- Biskupi i Kramsk, w których kwota go w pozyskiwaniu środków z WRPO wnioskowanego wsparcia stanowiła w latach 2007–2013 (wartość wniosków kolejno: 63,1% i 55,6% ogólnej kwo- złożonych do konkursów w mln zł) ty wnioskowanego dofinansowania. Źródło: opracowanie własne na podstawie danych SIMIK oraz informacji z urzędów gmin. W przypadku pozostałych badanych samorządów lokalnych udział ten kształtował się na niższym poziomie. W gminach: Skulsk, Ślesin i Wierzbinek jego wartość oscylowała w granicach 30–40%, natomiast w gminach: Golina, Kle- czew, Rychwał, Sompolno, Stare Miasto i Wilczyn nie przekraczała 20% (patrz ryc. 2). Wnioski o dofinansowanie projektów z zakresu ochrony środowiska stanowi- ły 17,9% ogólnej liczby złożonych przez gminy powiatu konińskiego wniosków z WRPO. Kwota dofinansowania, którą starały się one pozyskać na realizację tych zadań, stanowiła 30,3% ogólnej wartości wnioskowanego przez nie wsparcia z WRPO. Wnioski o dofinansowanie działań związanych z ochroną środowiska (głównie na budowę kanalizacji i oczyszczalni ścieków) złożyło pięć gmin badanego powiatu: Kazimierz Biskupi, Kleczew, Krzymów, Sompolno i Stare Miasto, przy czym Kazimierz Biskupi i Stare Miasto złożyły po dwa wnioski, a pozostałe po jednym wniosku o dofinansowanie. Realizacja projektów z dziedziny ochrony środowiska miała największe znaczenie dla gminy Krzymów, która starała się pozyskać środki z WRPO wyłącznie na inwestycje z tego zakresu. Stosunkowo wysoki udział wnioskowanej kwoty dofinansowania na działania z tej kategorii zadań w ogólnej kwocie wnioskowanego wsparcia odnotowano też w gminie Kle- czew, w której osiągnął on wartość 59,0%. W pozostałych badanych jednostkach 122 Sylwia Górniak

% 100 90 80 70 60 50

40 30 20 10 0 ł

Golina Rzgów Skulsk Ślesin Kleczew Kramsk Wilczyn Grodziec Krzymów Rychwa Sompolno Wierzbinek Stare Miasto

Kazimierz Biskupi infrastruktura drogowa infrastruktura iusługi społeczne ochrona środowiska turystyka ikultura ładprzestrzenny iekologiczny

Ryc. 2. Struktura złożonych przez gminy powiatu konińskiego wniosków o dofinansowanie z WRPO w latach 2007–2013 według kategorii zadań Źródło: opracowanie własne na podstawie danych SIMIK oraz informacji z urzędów gmin. samorządu lokalnego: Stare Miasto, Sompolno i Kazimierz Biskupi udział ten nie przekraczał poziomu 50% – wynosił odpowiednio: 46,5%, 46,3% i 36,9%. W kategorii zadań dotyczących infrastruktury i usług społecznych liczba zło- żonych wniosków o dofinansowanie stanowiła 17,9% ogólnej liczby złożonych przez gminy powiatu konińskiego wniosków o wsparcie z WRPO. Kwota, którą starały się one pozyskać, stanowiła natomiast 25,8% ogólnej kwoty wnioskowanego wsparcia z WRPO. Aktywność w pozyskaniu środków na zadania z tego zakresu (głównie na budowę szkół i sal sportowych) wykazało siedem gmin powiatu konińskiego: Golina, Kramsk, Rychwał, Skulsk, Stare Miasto, Wierzbinek i Wilczyn – złożyły one po jednym wniosku o dofinansowanie. Realizacja pro- jektów z dziedziny infrastruktury i usług społecznych miała największe znaczenie dla gmin: Skulsk i Wierzbinek, w których udział kwoty wnioskowanego dofinansowania tych projektów w ogólnej kwocie wsparcia, o którą ubiegały się one z WRPO, osiągnął wartość odpowiednio: 69,7% i 67,2%. Pozyskanie środków na działania z tego zakresu miało duże znaczenie także w gminach: Rychwał i Goli- na, w których kwota wnioskowanego wsparcia na realizację tych projektów sta- nowiła odpowiednio: 52,1% oraz 50,7% ogólnej wartości wnioskowanego przez nie wsparcia z WRPO. W przypadku pozostałych analizowanych jednostek samo- rządu terytorialnego: Kramsk, Stare Miasto i Wilczyn udział ten nie przekraczał poziomu 50% i osiągał wartość kolejno: 44,4%, 36,3% oraz 41,8%. Złożone przez gminy powiatu konińskiego wnioski o dofinansowanie zadań z obszaru turystyki i kultury stanowiły 17,9% ogólnej liczby złożonych przez nie wniosków o wsparcie z WRPO. Udział wnioskowanej kwoty dofinansowa- 122 Sylwia Górniak Aktywność i skuteczność gmin powiatu konińskiego w pozyskiwaniu środków 123

nia tych działań w ogólnej kwocie wnioskowanego przez nie wsparcia z WRPO osiągnął natomiast wartość 19,4%. Środki na realizację projektów turystycznych i kulturowych starało się pozyskać z WRPO pięć gmin powiatu konińskiego: Go- lina, Rychwał, Sompolno, Stare Miasto, Ślesin i Wilczyn (Ślesin – dwa wnioski o dofinansowanie, pozostałe – po jednym wniosku). Biorąc pod uwagę udział wartości wnioskowanego dofinansowania na projekty z tego zakresu w ogólnej kwocie wsparcia, o którą ubiegały się one w ramach WRPO, można stwierdzić, że ich realizacja miała największe znaczenie dla gminy Ślesin, w której osiągnął on wartość 61,4%. Pozyskanie środków na działania związane z turystyką i kulturą odgrywało dużą rolę także w gminach: Sompolno, Wilczyn i Golina, gdzie kwota wnioskowanego dofinansowania stanowiła odpowiednio: 45,9%, 44,2% i 37,9% ogólnej kwoty wsparcia, którą starały się one pozyskać z WRPO. W przypadku po- zostałych analizowanych samorządów lokalnych: Rychwał i Stare Miasto, udział ten nie przekraczał poziomu 30% – wynosił odpowiednio 27,9% oraz 0,7%. Gminy powiatu konińskiego wykazały niewielkie zainteresowanie pozyskaniem wsparcia z WRPO na zadania z dziedziny ładu przestrzennego i ekologicznego. Udział liczby złożonych wniosków o dofinansowanie działań z tego zakresu stanowił 2,6% ogólnej liczby złożonych przez nie wniosków z WRPO, zaś udział wartości wnioskowanego wsparcia na realizację tych projektów w ogólnej kwocie, którą starały się one pozyskać z WRPO, wynosił 3,9%. Aktywność w tej kategorii zadań wykazała jedynie gmina Kleczew, która złożyła jeden wniosek o dofinansowanie – starała się pozyskać kwotę stanowiącą 30,0% całkowitej wartości wnioskowanego przez nią wsparcia z WRPO.

Skuteczność gmin powiatu konińskiego w pozyskaniu środków z WRPO

Skuteczność gmin w pozyskiwaniu środków pochodzących z WRPO określono na podstawie udziału liczby i wartości zrealizowanych przez nie wniosków w ogól- nej liczbie i wartości złożonych wniosków, również w odniesieniu do kategorii zadań. W analizie uwzględniono też wartość uzyskanego wsparcia z WRPO przy- padającą na jednego mieszkańca. Gminy powiatu konińskiego, pomimo względnie dużej aktywności, wykazały się relatywnie niską skutecznością w absorpcji środków z WRPO. Spośród 39 zło- żonych przez nie wniosków dofinansowanie otrzymało zaledwie 16, co oznacza ogólną skuteczność na poziomie 41,0%. Skuteczność określona udziałem kwoty uzyskanego dofinansowania w ogólnej wartości wnioskowanego wsparcia osiąg nęła natomiast poziom 46,4%. W strukturze wewnętrznej badanego powiatu za- uważyć można duże zróżnicowanie skuteczności w absorpcji środków z WRPO (patrz tab. 2). Najwyższą (100%) skutecznością w tym zakresie wykazała się gmina Krzymów – należy jednak pamiętać, że złożyła ona tylko jeden wniosek o dofinansowanie. Względnie wysoki stopień skuteczności cechował także gminy: Kleczew, Wilczyn oraz Kazimierz Biskupi, w których stosunek liczby projektów 124 Sylwia Górniak dofinansowanych do wnioskowanych wynosił 66,7%, a pozyskane środki- sta nowiły odpowiednio: 89,0%, 86,0% oraz 78,3% ogólnej kwoty wnioskowanego przez nie wsparcia. Gminy: Wierzbinek i Ślesin pozyskały środki na realizację połowy złożonych przez nie wniosków – wartość uzyskanego wsparcia stanowiła natomiast kolejno: 67,2% i 61,4% ogólnej kwoty, którą starały się one pozyskać z WRPO. W przypadku gminy Stare Miasto, w której liczba przyjętych do realizacji wniosków obejmowała 66,7% liczby złożonych wniosków, udział wartości uzyskanego wsparcia w kwocie wnioskowanego dofinansowania wynosił 56,2%. W gminach: Sompolno i Rychwał odnotowano niższą skuteczność w absorpcji środków z WRPO – liczba realizowanych wniosków to kolejno: 33,3% i 25,0% ogólnej liczby złożonych przez nie wniosków, zaś stosunek kwoty wsparcia uzys kanego do wnioskowanego wynosił odpowiednio: 46,3% oraz 6,1%. W przypadku pozostałych badanych jednostek samorządu terytorialnego: Golina, Grodziec, Kramsk, Rzgów i Skulsk, działania pozyskania środków z WRPO zakończyły się niepowodzeniem. Wartość uzyskanego dofinansowania w przeliczeniu na jednego mieszkańca, podobnie jak w przypadku skuteczności mierzonej stosunkiem liczby projektów dofinansowanych do wnioskowanych i udziałem kwoty pozyskanego dofinansowania w wartości wnioskowanego wsparcia z WRPO, osiągnęła najwyższy poziom w gminach: Krzymów – 1021,90 zł oraz Kleczew – 980,99 zł. Relatywnie wysoką wartość wskaźnika odnotowała także gmina Stare Miasto, w której kwota otrzy-

Tabela 2. Skuteczność gmin powiatu konińskiego w pozyskiwaniu środków WRPO w latach 2007–2013 Liczba wniosków Wartość dofinansowania (w zł) Skuteczność Skuteczność Gmina złożo- zrealizo- (w %) wnioskowanego uzyskanego (w %) nych wanych Golina 3 0 0,0 9 675 588,61 0,00 0,0 Grodziec 1 0 0,0 855 237,34 0,00 0,0 Kazimierz 3 2 66,7 720 683,34 564 549,32 78,3 Biskupi Kleczew 3 2 66,7 10 927 035,81 9 725 960,98 89,0 Kramsk 3 0 0,0 7 819 763,60 0,00 0,0 Krzymów 1 1 100,0 7 590 836,47 7 590 836,47 100,0 Rychwał 4 1 25,0 9 829 210,72 599 032,88 6,1 Rzgów 1 0 0,0 540 201,86 0,00 0,0 Skulsk 2 0 0,0 612 841,05 0,00 0,0 Sompolno 3 1 33,3 8 747 211,94 4 047 313,62 46,3 Stare Miasto 6 4 66,7 14 852 832,68 8 350 249,08 56,2 Ślesin 4 2 50,0 6 754 369,24 4 147 013,26 61,4 Wierzbinek 2 1 50,0 1 167 180,06 784 163,53 67,2 Wilczyn 3 2 66,7 3 352 858,07 2 882 901,20 86,0 Ogółem 39 16 41,0 83 445 850,79 38 692 020,34 46,4 Źródło: opracowanie własne na podstawie danych SIMIK oraz informacji z urzędów gmin. 124 Sylwia Górniak Aktywność i skuteczność gmin powiatu konińskiego w pozyskiwaniu środków 125

manego wparcia przypadająca na mieszkańca wynosiła 747,63 zł. Niższą wartość wskaźnika, nieprzekraczającą poziomu 500 zł, osiągnęły: Wilczyn, Sompolno i Śle- sin, w których wynosiła ona kolejno: 453,05 zł, 384,90 zł i 300,16 zł. W przypadku pozostałych analizowanych samorządów terytorialnych kwota pozyskanego wsparcia z WRPO w przeliczeniu na mieszkańca osiągnęła niższy poziom. W gminach: Wierzbinek i Rychwał kształtowała się ona na poziomie odpowiednio: 103,34 zł i 71,57 zł, natomiast dla gminy Kazimierz Biskupi, charakteryzującej się względnie wysoką skutecznością mierzoną stosunkiem projektów zrealizowanych do wnioskowanych oraz udziałem wartości uzyskanego wsparcia w kwocie wnioskowanego dofinansowania z WRPO, wskaźnik osiągnął relatywnie niską wartość – 51,18 zł. Pozostałe badane jednostki samorządu lokalnego nie pozyskały w latach 2007– 2013 funduszy z WRPO, tym samym wartość wskaźnika wynosiła 0. W układzie kategorii zadań skuteczność gmin powiatu konińskiego w absorpcji środków z WRPO wykazała pewne różnice. Najniższą skuteczność odnotowano w odniesieniu do zadań dotyczących infrastruktury drogowej. Spośród 17 złożonych przez gminy wniosków tylko trzy uzyskały dofinansowanie z WRPO, co oznacza skuteczność na poziomie 17,6%. Skuteczność określona udziałem środków otrzymanych na wykonanie tych zadań w ogólnej kwocie wnioskowanego wsparcia z WRPO wynosiła 13,9%. Wśród badanych jednostek samorzą- du terytorialnego dofinansowanie na działania z zakresu infrastruktury drogowej otrzymały trzy: Kazimierz Biskupi, Rychwał oraz Stare Miasto (patrz tab. 3). Gmina Kazimierz Biskupi wykazała się pełną skutecznością w absorpcji środków na realizację projektów drogowych, natomiast w gminach: Rychwał i Stare Mia- sto skuteczność określona stosunkiem liczby realizowanych wniosków do liczby wniosków złożonych w tej kategorii zadań wynosiła 50,0%, zaś skuteczność mierzona udziałem wartości uzyskanego wsparcia w kwocie wnioskowanego dofinansowania wynosiła odpowiednio: 30,5% oraz 54,7%. W latach 2007–2013 gminy powiatu konińskiego charakteryzowały się względnie niską skutecznością w pozyskiwaniu środków z WRPO na realizację projektów z zakresu infrastruktury i usług społecznych. Z siedmiu złożonych przez nie wniosków dofinansowanie uzyskały zaledwie dwa, co oznacza ogólną skuteczność na poziomie 28,6%. Skuteczność określona stosunkiem wartości pozyskanego wsparcia do całkowitej kwoty dofinansowania, którą starały się one pozyskać w tej kategorii zadań z WRPO, kształtowała się na poziomie 11,4%. Dofinansowanie na realizację projektów z zakresu infrastruktury i usług społecz- nych otrzymały dwie gminy badanego powiatu: Wierzbinek oraz Wilczyn, które w tej kategorii zadań wykazały się pełną (100%) skutecznością. Wyższą skuteczność pozyskiwania środków z WRPO odnotowano wśród gmin powiatu konińskiego w odniesieniu do zadań z zakresu turystyki i kultury. Spośród siedmiu złożonych przez nie wniosków dofinansowanie otrzymały cztery, tym samym ich skuteczność wynosiła 57,1%. Biorąc pod uwagę wartość uzyskanych funduszy i odnosząc ją do ogólnej kwoty, którą starały się one pozyskać w tej kategorii zadań, należy stwierdzić, że skuteczność osiągnęła wartość 35,5%. Dofinansowanie na realizację projektów z obszaru turystyki i kultury otrzymały 126 Sylwia Górniak

Tabela 3. Projekty realizowane przez gminy powiatu konińskiego w ramach WRPO w latach 2007–2013 Gmina Nazwa projektu Kategoria zadań Golina – – Grodziec – – Kazimierz Przebudowa drogi Wola Łaszczowa–Sokółki. Infrastruktura drogowa Biskupi Wyposażenie Centrum Edukacji Ekologicznej o Pusz- Ochrona środowiska czy Bieniszewskiej w Kazimierzu Biskupim. Kleczew Budowa oczyszczalni ścieków i kanalizacji sanitarnej Ochrona środowiska w Kleczewie. Rewitalizacja terenów pogórniczych wokół jeziora Ład przestrzenny i eko- w gminie Kleczew. logiczny Kramsk – – Krzymów Budowa kanalizacji sanitarnej części zachodniej aglo- Ochrona środowiska meracji Krzymów. Rychwał Przebudowa drogi gminnej w miejscowości Jaroszewi- Infrastruktura drogowa ce Rychwalskie. Rzgów – – Skulsk – – Sompolno Rozbudowa oczyszczalni ścieków przy ul. Błankowej Ochrona środowiska w Sompolnie. Stare Miasto Budowa sieci kanalizacji sanitarnej w miejscowości Ochrona środowiska Stare Miasto. Przebudowa i rozbudowa oczyszczalni ścieków w miej- Ochrona środowiska scowości Modła Królewska. Uzbrojenie terenów aktywizacji gospodarczej w miej- Infrastruktura drogowa scowości Żdżary i Krągola. Z kulturą na ty – organizacja wydarzeń kulturalnych Turystyka i kultura w gminie Stare Miasto. Ślesin Budowa ciągu spacerowo-rowerowego z dostępem Turystyka i kultura do hoteli nad Jeziorem Ślesińskim w ramach Wielkiej Pętli Wielkopolski – etap II. Budowa przystani wodnej w Ślesinie. Turystyka i kultura Wierzbinek Przebudowa i remont budynków Zespołu Gimnazjal- Infrastruktura i usługi no-Szkolnego w Morzyczynie. społeczne Wilczyn Rewitalizacja terenu Gminnego Ośrodka Sportu i Re- Turystyka i kultura kreacji w Wilczynie. Termomodernizacja obiektów użyteczności publicznej Infrastruktura i usługi w gminie Wilczyn. społeczne Źródło: opracowanie własne na podstawie danych SIMIK oraz informacji z urzędów gmin. trzy gminy badanego powiatu: Stare Miasto, Ślesin oraz Wilczyn, które w tej kategorii zadań wykazały się pełną skutecznością podjętych działań. Gminy powiatu konińskiego osiągnęły wysoką skuteczność w pozyskiwaniu funduszy z WRPO na realizację zadań związanych z ochroną środowiska. Spośród siedmiu złożonych przez nie wniosków o dofinansowanie tylko jeden nie został zrealizowany, tym samym ich skuteczność w tej kategorii zadań wynosiła 85,7%. Skuteczność mierzona udziałem kwoty uzyskanego dofinansowania w ogólnej 126 Sylwia Górniak Aktywność i skuteczność gmin powiatu konińskiego w pozyskiwaniu środków 127

kwocie wnioskowanego wsparcia z WRPO na realizację projektów z tego zakresu wynosiła 99,4%. Wśród gmin powiatu konińskiego ubiegających się o środki z WRPO na projekty z zakresu ochrony środowiska, Kleczew, Krzymów, Som- polno oraz Stare Miasto osiągnęły 100-procentową skuteczność ich pozyskania, natomiast Kazimierz Biskupi – 50-procentową skuteczność mierzoną udziałem liczby zrealizowanych wniosków w ogólnej liczbie wniosków złożonych w tej kategorii zadań i 41,2-procentową skuteczność określoną udziałem wartości otrzy- manego dofinansowania w ogólnej kwocie wnioskowanego przez nią wsparcia z WRPO. W kategorii zadań dotyczących ładu przestrzennego i ekologicznego gmina Kleczew, która jako jedyna wśród badanych samorządów terytorialnych złożyła wniosek o wsparcie projektu z tego zakresu, wykazała się pełną skutecznością w pozyskaniu środków z WRPO na jego realizację.

Podsumowanie

Przeprowadzona analiza pozwala stwierdzić, że aktywność gmin powiatu koniń- skiego w pozyskiwaniu środków z WRPO charakteryzowała się w latach 2007– 2013 dużym zróżnicowaniem. Wśród badanych jednostek samorządu lokalnego znacząco wyróżniała się gmina Stare Miasto, która złożyła największą liczbę wniosków o dofinansowanie, a przez to starała się pozyskać najwyższą kwotę wsparcia. Z drugiej strony zidentyfikowano także gminy, które podjęły niewielkie starania o pozyskanie środków z WRPO na realizację projektów, wśród których wymienić można m.in. Grodziec i Rzgów (złożyły one po jednym wniosku o stosunkowo niedużej wartości). Aktywność gmin powiatu konińskiego w absorpcji środków z WRPO kształtowała się na różnym poziomie w poszczególnych kategoriach zadań. Na podstawie złożonych przez nie wniosków można stwierdzić, że były one zainteresowane przede wszystkim pozyskaniem środków na realiza- cję projektów mających na celu uzupełnienie istniejących braków infrastrukturalnych. Priorytetem były projekty dotyczące infrastruktury drogowej, na których realizację złożyły one największą liczbę wniosków o dofinansowanie – co może świadczyć o ogromnych potrzebach w tym zakresie. Duże znaczenie miało także otrzymanie wsparcia na zadania z dziedziny ochrony środowiska, których realizacja wymagała poniesienia wysokich kosztów, przekraczających najczęściej moż- liwości finansowe samorządów. Gminy powiatu konińskiego wykazały również zainteresowanie zdobyciem środków na realizację zadań z zakresu infrastruktury i usług społecznych, mających na celu poprawę jakości i dostępności usług spo- łecznych, oraz na projekty turystyczne i kulturowe, w których coraz częściej do- strzegają szansę poprawy poziomu życia ich mieszkańców. Najniższą aktywność wśród badanych samorządów lokalnych odnotowano zaś w kategorii zadań doty- czących ładu przestrzennego i ekologicznego – tylko jedna gmina złożyła wniosek o wsparcie takiego projektu. Aktywność gmin powiatu konińskiego w pozyskiwaniu środków z WRPO nie przełożyła się na skuteczność podjętych przez nie starań – ich ogólna skuteczność 128 Sylwia Górniak nie przekroczyła bowiem poziomu 50%. W strukturze wewnętrznej badanego powiatu stopień skuteczności absorpcji środków z WRPO charakteryzował się dużym zróżnicowaniem. Z jednej strony wskazać można gminy, które wykazały się relatywnie wysoką skutecznością – wśród nich wymienić można: Krzymów, Kleczew oraz Wilczyn, z drugiej strony zidentyfikowano gminy, które pomimo stosunkowo wysokiej aktywności nie osiągnęły założonych planów pozyskania wsparcia z WRPO – m.in. Golina i Kramsk. Stopień skuteczności w pozyskiwaniu środków z WRPO wykazywał duże różnice w poszczególnych kategoriach zadań. Wysoką skuteczność w absorpcji środków odnotowano w zakresie zadań dotyczą- cych ochrony środowiska, a więc inwestycji, na które badane gminy starały się pozyskać najwyższą kwotę dofinansowania, determinującą w dużym stopniu ich realizację. Znacznie niższą skuteczność gmin powiatu konińskiego odnotowano w pozyskiwaniu środków z WRPO na projekty z zakresu turystyki i kultury oraz infrastruktury i usług społecznych, zaś najniższą w odniesieniu do projektów drogowych, a więc inwestycji będących dla większości gmin priorytetem.

Literatura

Churski P. 2008. Czynniki rozwoju regionalnego i polityka regionalna w Polsce w okresie integracji z Unią Europejską. Wydawnictwo Naukowe UAM, Poznań. Churski P. 2014. Wpływ funduszy Unii Europejskiej na rozwój Poznania na tle wybranych miast w Polsce – próba bilansu pierwszej dekady członkostwa w Unii Europejskiej. [W:] P. Churski, T. Stryjakiewicz (red.), Poznań – próba bilansu przemian w okresie 10 lat członkostwa w Unii Euro- pejskiej. Rozwój Regionalny i Polityka Regionalna, 27: 25–44. Jastrzębska M. 2012. Finanse jednostek samorządu terytorialnego. Oficyna a Wolters Kluwer busi- ness, Warszawa. Kuchleweski T., Tołoczko A., Sadowska M., Sadowski T. 2007. Fundusze Pomocowe UE. Praktyczny poradnik dla samorządów w okresie 2007–2013. Provent Investment, Kleosin–Ignatki. Leoński Z. 2002. Samorząd terytorialny w RP. Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa. Misterek W. 2008. Zewnętrzne źródła finansowania działalności inwestycyjnej jednostek samorządu terytorialnego. Diffin, Warszawa. Motek P. 2006. Gospodarka finansowa samorządu terytorialnego w województwie wielkopolskim. Bogucki Wydawnictwo Naukowe, Poznań. Niewiadomski Z. (red.), Siemiński W., Sosnowski P., Tetera M. 2001. Samorząd terytorialny. Ustrój i gospodarka. Oficyna Wydawnicza Branta, Warszawa. Sztorc E., Świstak M., Tkaczyński J.W. 2011. Projekty europejskie. Praktyczne aspekty pozyskiwania i rozliczania dotacji unijnych. Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa. Ustawa o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990 roku (Dz.U. z 1990 r. nr 16, poz. 95).

Activity and effectiveness of Konin county municipalities in funds raising from Regional Operational Programme for Wielkopolska in 2007–2013 for the implementation of municipalities own tasks

Abstract: Polish integration with the European Union created for polish municipalities unique opportunity to fill gaps in local budget. Possibilities and benefits of the use UE funds for the implementation of many costly projects caused an increased of interest municipalities their acquire. The aim of the paper is to identify differentiation of activity and effectiveness of Konin county municipalities 128 Sylwia Górniak Aktywność i skuteczność gmin powiatu konińskiego w pozyskiwaniu środków 129

in funds raising from the Regional Operational Programme for Wielkopolska (WRPO). The analysis covers the period 2007–2013 and includes 14 municipalities of Konin county. The analysis was carried out in relation to the municipalities own tasks, which allowed to identify main directions of support provided to municipalities under this Operational Programme.

Key words: Regional Operational Programme for Wielkopolska, structural funds, municipal tasks, Konin county

Bartosz Siarka

Uniwersytet im. Adama Mickiewicza Instytut Geografii Społeczno-Ekonomicznej i Gospodarki Przestrzennej [email protected]

Zróżnicowanie stopnia wykorzystania środków funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności w realizacji zadań własnych gmin powiatu żnińskiego w latach 2004–20131

Zarys treści: Proces integracji z Unią Europejską umożliwił Polsce wkroczenie na nową ścieżkę rozwoju społeczno-gospodarczego, a najważniejszym czynnikiem warunkującym ten rozwój stały się fundusze strukturalne oraz Fundusz Spójności. Niniejszy artykuł ma na celu określenie, w jakim stopniu gminy powiatu żnińskiego, stanowiące obszar badań, skorzystały ze środków europejskich w realizacji zadań własnych. Analiza obejmuje dwie perspektywy finansowe unijnej polityki regionalnej – 2004–2006 oraz 2007–2013 – a po- nieważ drugi okres programowania z udziałem Polski niebawem zostanie zakończony, ar- tykuł ten stanowi doskonałą sposobność do podsumowania dotychczasowych rezultatów gmin powiatu żnińskiego w zakresie korzystania ze środków funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności.

Słowa kluczowe: polityka regionalna, fundusze strukturalne, Fundusz Spójności, zadania własne, samorząd gminny

Wprowadzenie

Wstąpienie Polski do Unii Europejskiej z jednej strony stało się istotną szansą na przyspieszenie procesów rozwojowych w poszczególnych regionach naszego kraju, z drugiej jednak stanowi duże wyzwanie – w jaki sposób korzystać z nowych możliwości, by tej szansy nie zmarnować. Jednym z najważniejszych aspektów integracji z Unią Europejską jest dostęp do funduszy strukturalnych i Funduszu

1 Artykuł napisany na podstawie pracy magisterskiej pt. „Wpływ funduszy strukturalnych i Fundu- szu Spójności na realizację zadań własnych gmin powiatu żnińskiego” przygotowanej w Zakładzie Analizy Regionalnej IGSEiGP pod kierunkiem prof. UAM dr. hab. Pawła Churskiego. 132 Bartosz Siarka

Spójności – nowych źródeł finansowania przedsięwzięć, zarówno infrastrukturalnych, jak i społecznych, w tym zadań własnych realizowanych przez jednostki samorządu terytorialnego (por. Churski 2008). Z uwagi na niski poziom aku- mulacji kapitału wewnętrznego charakterystyczny dla polskiej gospodarki, środki dostępne w ramach unijnej polityki regionalnej stały się istotnym instrumentem finansowania inwestycji rozwojowych w Polsce (por. Ładysz 2008). Zwiększyły one tym samym możliwości samorządu terytorialnego w zakresie realizacji zadań własnych. Dokonana w latach 90. szeroka decentralizacja zadań publicznych nie pociągnęła bowiem za sobą udostępnienia wystarczających źródeł finansowania (por. Izdebski 2011). Prowadziło to do pogłębiającego się zadłużania gmin, po- wiatów i województw, a tym samym zrodziło potrzebę poszukiwania bardziej efektywnego sposobu finansowania samorządu (por. Tetera 2001). Jednym z naj- ważniejszych wyzwań, przed jakim stają obecnie polskie regiony, powiaty i gminy, jest pozyskanie i efektywne zagospodarowanie środków finansowych pocho- dzących z budżetu Unii Europejskiej. Należy podkreślić, że zróżnicowany stopień wykorzystania funduszy unijnych wynika z warunków, na jakich są one udostęp- niane, jak również z poziomu rozwoju społeczno-gospodarczego oraz przygotowania organizacyjnego i programowego poszczególnych jednostek samorządu terytorialnego (por. Ładysz 2008, Churski 2014). Celem artykułu jest analiza zróżnicowania stopnia wykorzystania środków europejskich w realizacji zadań własnych gmin powiatu żnińskiego. Analiza ta dotyczy lat 2004–2013 i obejmuje dwie perspektywy finansowe polityki regionalnej Unii Europejskiej z udziałem Polski: 2004–2006, jako okres po uzyskaniu członkostwa, oraz 2007–2013, jako pierwszą perspektywę finansową, w której Polska uczestniczyła w całości jako pełnoprawny członek Unii Europejskiej. Aby ocenić, w jakim stopniu gminy powiatu żnińskiego skorzystały z możliwości współfinansowania zadań własnych ze środków europejskich, zarówno w całym okresie analizy, jak i w podziale na wyżej wymienione perspektywy finansowe, należy określić liczbę oraz wartość pozyskanych przez nie projektów unijnych. Ze względu na zakres niniejszego artykułu, obok liczby i wartości realizowanych w ramach polityki regionalnej przedsięwzięć, równie istotne jest ich ukierunkowanie, które jednak nie mogłoby zostać scharakteryzowane bez uprzedniej kate- goryzacji zadań własnych samorządu lokalnego.

Zadania własne samorządu gminnego i możliwości ich typologii

Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym2 w art. 7, ust. 1 wymienia w dwudziestu punktach zadania własne samorządu gminnego. Wykaz ten, mimo że obszerny, nie jest jednak wyczerpujący. Jak bowiem podkreśla Borodo (2012), są to zadania przykładowo wymienione przez ustawę, natomiast szczegó-

2 Tj. Dz.U. z 2013 r. poz. 594 z późn. zm. 132 Bartosz Siarka Zróżnicowanie stopnia wykorzystania środków funduszy strukturalnych 133

łowe ustalenie zadań własnych samorządu gminnego zawierają dopiero ustawy, które regulują poszczególne dziedziny działalności gospodarczej lub społecznej. Tym bardziej zatem zasadne wydaje się stworzenie typologii zadań gminy. Do powstania wielu systematyzacji w tym zakresie przyczynili się Leoński (2006) i Niewiadomski (1998). Pierwszy uważał, że art. 7, ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym3 ma na celu jedynie wskazanie pewnych ogólnych dyrektyw ustalają- cych, jakie dziedziny należy zaliczyć do kategorii zadań własnych gminy. Leoń- ski wyróżnił aż dziesięć takich dziedzin, przez co jego klasyfikacja stała się zbyt obszerna, by mogła być stosowana w analizie stopnia wykorzystania środków unijnych w realizacji zadań własnych gminy (por. Leoński 2006). Niewiadomski (1998) natomiast, z uwagi na rozległość zadań samorządu terytorialnego i nie- możność ich wyliczenia, poszukiwał ogólnej klasyfikacji lub też wyczerpującego zbioru poszczególnych rodzajów zadań. Efektem jego prac było stworzenie typologii, w której zadania własne samorządu gminnego zamykają się w czterech podstawowych kategoriach spraw: 1) infrastruktura techniczna, 2) infrastruktura społeczna, 3) porządek i bezpieczeństwo publiczne, 4) ład przestrzenny i ekologiczny. Powyższa klasyfikacja wydaje się odpowiednia do porównywania gmin w zakresie wykorzystania środków europejskich w realizacji zadań własnych, niemniej jednak pewne zadania wymienione w art. 7, ust. 1 ustawy o samorzą- dzie gminnym4 mogą budzić wątpliwości, do której z czterech przedstawionych kategorii je zaliczyć. Zmierzając do klasyfikacji zadań własnych pozwalających na jej wykorzystanie do uporządkowania kierunków interwencji środków funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności, bazując na systematyzacji Niewiadom- skiego (1998), wydzielono pięć kategorii zadań własnych samorządu gminnego (patrz tab. 1): 1. infrastruktura techniczna i ład przestrzenny – należą do niej szczególnie drogi, przewody i urządzenia przesyłowe oraz działania poprawiające jakość przestrzeni publicznej; 2. usługi społeczne – do tej kategorii zalicza się aktywność samorządu w zakresie zaspokajania niematerialnych potrzeb społecznych; 3. infrastruktura społeczna – dotyczy wszelkich obiektów i urządzeń użytecznoś ci publicznej; 4. porządek i bezpieczeństwo publiczne – zapewnienie odpowiedniego poziomu bezpieczeństwa ludności i mienia; 5. ład ekologiczny – zadania służące poprawie jakości środowiska, w tym właści- wa gospodarka ściekowa (kanalizacja sanitarna i oczyszczanie ścieków) jako ten element infrastruktury technicznej, który w największym stopniu przyczynia się do poprawy stanu środowiska. Przedstawiona autorska systematyzacja zadań wydaje się kompletna. Każde zadanie publiczne nakładane na gminę daje się przypisać do jednej z pięciu kategorii (patrz tab. 1), a poza tym klasyfikacja ta nie jest skomplikowana ani obszerna, co z kolei zapewnia łatwość stosowania. Z tego względu typologia ta posłuży

3 Ibidem. 4 Ibidem. 134 Bartosz Siarka

Tabela 1. Klasyfikacja zadań własnych samorządu gminnego Kategorie zadań Zadania własne samorządu gminnego zawarte własnych w art. 7, ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym samorządu gminnego Infrastruktura tech- ––gminne drogi, ulice, mosty, place oraz organizacja ruchu drogowego; niczna ––ład przestrzenny, gospodarka nieruchomościami; i ład przestrzenny ––wodociągi i zaopatrzenie w wodę, zaopatrzenie w energię elektryczną i cieplną oraz gaz; ––działalność w zakresie telekomunikacji; ––lokalny transport zbiorowy. Usługi społeczne ––ochrona zdrowia; ––pomoc społeczna; ––wspieranie rodziny i system pieczy zastępczej; ––edukacja publiczna; ––polityka prorodzinna, w tym zapewnienie kobietom w ciąży opieki socjal- nej, medycznej i prawnej; ––wspieranie i upowszechnianie idei samorządowej, w tym tworzenie warunków do działania i rozwoju jednostek pomocniczych i wdrażania programów pobudzania aktywności obywatelskiej; ––promocja gminy; ––współpraca i działalność na rzecz organizacji pozarządowych (…); ––współpraca ze społecznościami lokalnymi i regionalnymi innych państw. Infrastruktura spo- ––ośrodki i zakłady opiekuńcze; łeczna ––gminne budownictwo mieszkaniowe; ––kultura, w tym biblioteki gminne i inne instytucje kultury oraz ochrona zabytków i opieka nad zabytkami; ––kultura fizyczna i turystyka, w tym tereny rekreacyjne i urządzenia sportowe; ––targowiska i hale targowe; ––zieleń gminna i zadrzewienia; ––cmentarze gminne; ––utrzymanie gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz obiektów administracyjnych. Porządek i bezpie- ––porządek publiczny i bezpieczeństwo obywateli oraz ochrona przeciw czeństwo publiczne pożarowa i przeciwpowodziowa, w tym wyposażenie i utrzymanie gminnego magazynu przeciwpowodziowego. Ład ekologiczny ––kanalizacja, usuwanie i oczyszczanie ścieków komunalnych, utrzymanie czystości i porządku oraz urządzenia sanitarne, wysypiska i unieszkodli- wianie odpadów komunalnych; ––ochrona środowiska i przyrody oraz gospodarka wodna. Źródło: opracowanie własne.

w dalszej części artykułu do analizy kierunków projektów unijnych realizowanych przez gminy powiatu żnińskiego. 134 Bartosz Siarka Zróżnicowanie stopnia wykorzystania środków funduszy strukturalnych 135 Zasady dostępu do środków europejskich

W celu pozyskania środków unijnych na realizację projektu wniosek złożony przez beneficjenta zostaje poddany ocenie5. Procedura ta dzieli się na dwa etapy. W fazie pierwszej dokonuje się weryfikacji wniosków pod względem terminowoś ci ich złożenia oraz zgodności formalnej. Wniosek niekompletny lub zawierają- cy błędy może zostać odrzucony albo skierowany do jednokrotnej poprawy. Po spełnieniu wszystkich kryteriów formalnych wniosek o dofinansowanie zostaje natomiast zakwalifikowany do oceny merytorycznej. Na tym etapie sprawdzana jest jego treść, a ocenie podlegają między innymi dopuszczalność merytoryczno- -techniczna projektu oraz jego jakość i wpływ założonych rezultatów projektu na realizację celów programu operacyjnego, w ramach którego beneficjent ubiega się o dofinansowanie. W tej fazie poszczególne kryteria podlegają ocenie punk- towej, a wynikiem oceny merytorycznej jest uszeregowanie wniosków na podstawie liczby zdobytych punktów, odzwierciedlających stopień spełniania kryteriów. W ten sposób tworzona jest lista rankingowa projektów kwalifikujących się do uzyskania wsparcia ze środków unijnych, na podstawie której instytucja zarzą- dzająca danym programem operacyjnym podejmuje decyzję o dofinansowaniu projektów, biorąc pod uwagę liczbę zdobytych punktów oraz wysokość alokacji na dany konkurs (por. System oceny projektów… 2010). Zgodnie z art. 30 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju6 podsta- wę uzyskania pomocy finansowej z budżetu Unii Europejskiej stanowi umowa o dofinansowanie projektu zawarta z beneficjentem przez instytucję zarządzającą albo działającą w jej imieniu instytucję pośredniczącą lub wdrażającą. Umowa ta określa warunki pozyskania środków unijnych oraz prawa i obowiązki beneficjenta z tym związane. Jest ona zawierana w odniesieniu do projektu, który pozytywnie przeszedł wszystkie etapy oceny i został zakwalifikowany do uzyskania wsparcia ze środków funduszy europejskich, a dofinansowanie jest możliwe w ramach dostępnej alokacji na realizację poszczególnych działań i priorytetów w ramach programu operacyjnego. W sytuacji, gdy beneficjentem jest instytucja zarządzająca lub instytucja pośrednicząca, podstawę uzyskania unijnej pomocy finansowej może stanowić, poza umową o dofinansowanie, także decyzja podjęta przez instytucję zarządzającą lub pośredniczącą.

Charakterystyka stopnia wykorzystania środków europejskich przez gminy powiatu żnińskiego

Miernikiem stopnia wykorzystania środków unijnych w realizacji zadań wła- snych samorządu gminnego jest liczba oraz wartość projektów, które przeszły

5 Procedura ta nie dotyczy projektów indywidualnych oraz systemowych, o których mowa w art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (tj. Dz.U. z 2009 r. nr 84, poz. 712 z późn. zm.). 6 Tj. Dz.U. z 2009 r. nr 84, poz. 712 z późn. zm. 136 Bartosz Siarka

Ryc. 1. Stopień wykorzystania środków funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności przez gminy powiatu żnińskiego w latach 2004–2013 Źródło: opracowanie własne na podstawie danych związanych z wykorzystaniem funduszy europejskich w Polsce (http://www.mapadotacji.gov.pl/; dostęp: 8.12.2014). pozytywnie etap oceny formalnej i merytorycznej, a następnie uzyskały wsparcie w ramach jednego z dostępnych w danej perspektywie finansowej programów operacyjnych. W latach 2004–2013 gminy powiatu żnińskiego zrealizowały 58 projektów o łącznej wartości przekraczającej 76,5 mln zł (co daje 1081,2 zł na mieszkańca), uzyskując dofinansowanie ze środków funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności na poziomie 56%7. Na wynik ten w największym stopniu wpłynęła aktywność gmin Barcin i Żnin, które zrealizowały projekty warte w sumie 57,6 mln zł (75% całkowitej wartości inwestycji wykonanych przez wszystkie gminy w powiecie), pozyskując w ramach polityki spójności Unii Europejskiej

7 Lata 2004–2013 rozumiane są tu jako okres obejmujący dwie perspektywy finansowe polityki regionalnej Unii Europejskiej: 2004–2006 oraz 2007–2013, a dane dotyczące liczby i wartości projektów realizowanych z udziałem środków funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności są zgodne ze stanem na dzień 8 grudnia 2014 r. Część przedstawionych projektów wciąż znajduje się w fazie realizacji, czego przykładem jest wdrażany przez gminy Janowiec Wielkopolski i Rogowo projekt: „Rekultywacja składowisk odpadów w województwie kujawsko-pomorskim na cele przyrodnicze”, w którego przypadku podpisanie umów o dofinansowanie nastąpiło 24 marca 2014 r. Mimo to projekt ten realizowany jest w ramach Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środo- wisko na lata 2007–2013, gdyż zgodnie z zasadą automatycznego anulowania zobowiązań (zasadą n+2), środki przyznane Polsce na rok 2013 można wydatkować do końca 2015 r. (por. art. 93, ust. 1 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Spo- łecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/1999. Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej, L 210, 31.7.2006, wersja skonsolidowana). 136 Bartosz Siarka Zróżnicowanie stopnia wykorzystania środków funduszy strukturalnych 137

kwotę 29,3 mln zł (69% środków unijnych pozyskanych przez gminy powiatu żnińskiego). W obu jednostkach nominalne wartości zrealizowanych przedsię- wzięć były zbliżone, jednak w zakresie liczby wdrażanych projektów i ich war- tości per capita (patrz ryc. 1) zdecydowanie wyższym stopniem wykorzystania środków w ramach polityki regionalnej wykazała się gmina Barcin (19 inwestycji w wysokości 1944,3 zł na osobę, przy 9 projektach w gminie Żnin wartych 1163,3 zł w przeliczeniu na mieszkańca). Również pod względem poziomu uzyskanego dofinansowania z funduszy europejskich gmina Barcin (55%) przewyższyła gmi- nę Żnin (47%). Spośród pozostałych jednostek samorządu lokalnego w powiecie żnińskim, stosunkowo wysoką skutecznością w zakresie liczby przedsięwzięć realizowanych z udziałem środków unijnych odznaczało się Rogowo (15 projektów z dofinansowaniem na poziomie 71%), jednak wartość tych inwestycji w przeliczeniu na mieszkańca (872,3 zł) należy uznać za przeciętną. Podobny wynik uzyskała gmina Janowiec Wielkopolski, w której koszt zrealizowanych projektów per capita wyniósł 868,1 zł, a udział środków europejskich przeznaczonych na współfinansowanie tych przedsięwzięć był identyczny, jak w przypadku Rogowa (71%). Jedyna większa różnica pomiędzy obiema jednostkami dotyczyła liczby projektów – Janowiec Wielkopolski pozyskał ich o pięć mniej. Pozostałe dwie gminy powiatu żnińskiego – Łabiszyn i Gąsawa – zdecydowanie odbiegały od reszty samorządów lokalnych zarówno pod kątem liczby (odpowiednio jeden i cztery projekty), jak i wartości przedsięwzięć z udziałem funduszy unijnych per capita (odpowiednio 338,4 zł, z dofinansowaniem na poziomie 62%, oraz 285,8 zł, z 75-procentowym udziałem środków europejskich). W pierwszej perspektywie finansowej polityki regionalnej z udziałem Polski, tj. w latach 2004–2006, spośród gmin powiatu żnińskiego jedynie Łabiszyn nie uzyskał wsparcia z unijnego budżetu. Całkowita wartość 21 projektów zrealizowanych przez pozostałe jednostki samorządu lokalnego wyniosła natomiast 11,8 mln zł (166,5 zł per capita), z czego 70% środków pochodziło z funduszy strukturalnych (patrz tab. 2). Klasyfikacja gmin pod względem stopnia wykorzystania dofinansowania w ramach polityki regionalnej przedstawiała się jednak inaczej niż w całym okresie 2004–2013. Liderem w pierwszej perspektywie oka- zało się bowiem Rogowo, które zrealizowało aż 10 projektów o wartości 354,0 zł na osobę, pozyskując z budżetu Unii Europejskiej 70% środków. Stosunkowo wysoką skuteczność wykazała także gmina Janowiec Wielkopolski, wdrażając pięć inwestycji wartych 282,4 zł per capita i uzyskując 62-procentowe dofinansowanie w ramach funduszy europejskich. W pierwszym okresie programowania niskim poziomem wykorzystania środków zewnętrznych odznaczały się natomiast gminy Żnin i Barcin. Pierwsza zrealizowała zaledwie jedno przedsięwzięcie w wysokości 221,9 zł na mieszkańca, z czego 74% środków pochodziło z unijnego budżetu. W Barcinie z kolei całkowita wartość wykonanych inwestycji, mimo pozyskania czterech projektów, wyniosła zaledwie 84,3 zł per capita, w tym 66% środków stanowiły fundusze europejskie. Jeszcze niższy stopień wykorzystania wsparcia unijnego wykazała ostatnia z gmin – Gąsawa – realizując jedno przedsięwzięcie o wartości 4,4 zł w przeliczeniu na osobę, z dofinansowaniem na poziomie 68%. 138 Bartosz Siarka - KZW Infrastruktura techniczna i ład przestrzenny Usługi spo łeczne Infrastruktura społeczna Infrastruktura techniczna i ład przestrzenny Fundusz EFRR EFRR EFRR EFRR EFOiGR EFRR EFRR EFRR EFRR EFOiGR EFRR EFRR EFRR PO ZPORR ZPORR ZPORR ZPORR SPO-ROL ZPORR ZPORR ZPORR ZPORR SPO-ROL ZPORR ZPORR ZPORR 60% 75% 60% 75% 80% 71% 75% 75% 75% 78% 70% 75% 60% 60% UŚU 354,0 zł Wartość 86 246,9 zł 71 090,6 zł 68 874,2 zł 504 782,7 zł 389 777,8 zł 260 138,7 zł 207 033,9 zł 191 062,4 zł 496 931,2 zł 177 969,3 zł 676 544,3 zł 655 073,8 zł 557 865,0 zł 2 453 907,6 zł Tytuł projektu Tytuł - Wiel drogi gminnej w obrębie placu Powstańców Przebudowa w Rogowie kopolskich Odbudowa drogi gminnej Rogowo–Gostomka w ciągu ul. Odbudowa drogi gminnej Rogowo–Gostomka Składowej Przebudowa drogi gminnej w Rogowie drogi gminnej w Rogowie Przebudowa w ciągu ul. Spółdzielczej w ciągu ul. 600-le - Odbudowa drogi gminnej Rogowo–Łaziska cia – urządzenie terenów centrum wsi Rogowo Ukształtowanie zieleni i przebudowa nawierzchni chodników i domowników zawodowe dla rolników Nowe kwalifikacje szansą na rozwój wsi Pracujący uczą się języków obcych uczą się języków Pracujący Szkolenie komputerowe w Rogowie w Rogowie komputerowe Szkolenie dla osób pracujących w Rogowie językowe Szkolenia dla dorosłych osób pracujących Modernizacja świetlic wiejskich w miejscowościach Ryszewo i Budzisław Modernizacja drogi gminnej – i Klemensa Janickiego ul. Łąkowa w Janowcu Wielkopolskim Przebudowa ul. J. Słowackiego Przebudowa w Janowcu Wielkopolskim Przebudowa ul. Orzeszkowej ul. Orzeszkowej Przebudowa w Janowcu Wielkopolskim 1 2 3 4 5 6 7 8 9 1 2 3 10 Lp. Razem per capita Razem Gmina skiego w perspektywie 2004–2006 Rogowo Janowiec Wielkopolski Tabela 2. Projekty współfinansowaneTabela ze środków funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności pozyskane przez gminy powiatu żniń - 138 Bartosz Siarka Zróżnicowanie stopnia wykorzystania środków funduszy strukturalnych 139 - - KZW Ład ekologiczny Infrastruktura społeczna Ład ekologiczny Usługi spo łeczne Ład ekologiczny Infrastruktura społeczna Infrastruktura społeczna

Fundusz EFRR EFOiGR EFRR EFS EFRR EFRR EFOiGR EFOiGR PO ZPORR SPO-ROL ZPORR SPO-RZL ZPORR ZPORR SPO-ROL SPO-ROL 50% 72% 62% 74% 74% 72% 59% 60% 66% 66% 68% 68% 70% UŚU 4,4 zł 84,3 zł 282,4 zł 221,9 zł 166,5 zł Wartość 88 443,9 zł 23 117,7 zł 23 117,7 zł 636 088,3 zł 644 016,9 zł 306 933,3 zł 207 460,0 zł 103 996,0 zł 2 614 015,3 zł 5 436 001,9 zł 5 436 001,9 zł 1 262 406,2 zł 11 789 448,6 zł - Tytuł projektu Tytuł Budowa kanalizacji sanitarnej z przepompownią ścieków sanitarnej z przepompownią ścieków Budowa kanalizacji Flantrowo–Janowiec Wlkp. Ochrona zlewni rzeki Gąsawki – etap I zawodowa i społeczna w Centrum Integracji Reintegracja Społecznej w Barcinie Remont świetlic i urządzenie placu rekreacyjno-sportowegoRemont na terenie gminy Janowiec Wlkp. sanitarnej Budowa kanalizacji w Barcinie w ul. Kościelnej Zakup sprzętu RTG i urządzenia do automatycznego wywoły sprzętu RTG Zakup wania zdjęć (SPZOZ Barcin) Modernizacja i wyposażenie Wiejskiego Domu Kultury w Mamliczu Kultury Domu Wiejskiego i wyposażenie Modernizacja Odnowienie boiska sportowego i urządzenie placu zabaw dla Odnowienie boiska dzieci w Gogółkowie 4 1 1 5 2 3 4 1 Lp. Razem per capita Razem Razem per capita Razem Razem per capita Razem Razem Razem per capita Razem opracowanie własne na podstawie danych związanych z wykorzystaniem do funduszy europejskich w Polsce (http://www.mapadotacji.gov.pl/; Gmina stęp: 8.12.2014). Janowiec Wielkopolski Żnin Barcin Gąsawa Gminy powiatu żnińskiego razem Gminy powiatu żnińskiego razem per capita UŚU – udział środków unijnych; PO – program operacyjny; KZW – kategoria zadań własnych gminy. unijnych; PO – program operacyjny; KZW kategoria UŚU – udział środków Źródło: 140 Bartosz Siarka

Doświadczenie zdobyte w latach 2004–2006 pozwoliło gminom powiatu żniń- skiego jeszcze skuteczniej aplikować o środki w ramach funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności w kolejnej perspektywie finansowej polityki regionalnej Unii Europejskiej. Co więcej, w okresie 2007–2013 samorządy lokalne realizo- wały zdecydowanie większe projekty, pochłaniające nieporównywalnie więcej środków finansowych, co przekładało się na wysokość dofinansowania z unijnego budżetu. Całkowita wartość 37 projektów wdrażanych przez wszystkie gminy powiatu żnińskiego w latach 2007–2013 osiągnęła ponad 64,7 mln zł (914,6 zł per capita), a udział środków europejskich wyniósł 53% (patrz tab. 3). Ze wsparcia w ramach funduszy unijnych w największym stopniu skorzystała gmina Barcin, która zrealizowała 15 przedsięwzięć wartych 1860,0 zł w przeliczeniu na mieszkańca, pozyskując na ich dofinansowanie 55% środków. Drugą pod tym względem jednostką samorządu lokalnego w powiecie był Żnin, z liczbą ośmiu projektów o wartości 941,4 zł per capita i dofinansowaniem na poziomie 40%. Kolejna gmina – Janowiec Wielkopolski – wykonała, podobnie jak w pierwszej perspektywie, pięć inwestycji, jednak ich wartość była dwukrotnie wyższa i wy- nosiła 585,7 zł na osobę, w tym aż 76% środków stanowiły fundusze unijne. Na- tomiast Rogowo pod względem liczby zrealizowanych przedsięwzięć okazało się mniej skuteczne aniżeli w pierwszym okresie programowania, jednak biorąc pod uwagę wartość projektów per capita (518,3 zł) i poziom dofinansowania (72%), stopień wykorzystania środków europejskich przez gminę zwiększył się. Pozo- stałe dwie jednostki samorządu lokalnego – Łabiszyn i Gąsawa – zdecydowanie odbiegały od reszty zarówno w zakresie liczby wykonanych inwestycji, jak i ich wartości w przeliczeniu na mieszkańca. Gmina Łabiszyn zrealizowała bowiem zaledwie jedno przedsięwzięcie w wysokości 338,4 zł per capita, pozyskując w ramach funduszy strukturalnych 62% środków. Gmina Gąsawa natomiast wdrożyła trzy projekty warte 281,4 zł na osobę i uzyskała 75-procentowe wsparcie finansowe z budżetu Unii Europejskiej. Obok liczby i wartości pozyskanych projektów bardzo istotne jest ich ukierunkowanie, które zostało scharakteryzowane w układzie pięciu kategorii zadań własnych samorządu gminnego, przedstawionych w pierwszej części niniejszego artykułu. W latach 2004–2013 najwięcej środków przeznaczono na przedsięwzię- cia z zakresu ładu ekologicznego realizowane w każdej z gmin powiatu żniń- skiego z wyjątkiem gminy Gąsawa. Osiem inwestycji wykonanych w ramach tej kategorii zadań stanowiło 43% wartości wszystkich projektów pozyskanych przez jednostki lokalne w powiecie żnińskim (patrz ryc. 2). Dofinansowanie z budże- tu Unii Europejskiej na przedsięwzięcia z zakresu ładu ekologicznego wyniosło 60%, a cztery inwestycje współfinansowane były ze środków Funduszu- Spój ności. Zdecydowanie największe projekty w ramach tej kategorii zadań (patrz tab. 4) wykonała gmina Barcin (1015,9 zł per capita, co stanowiło 52% wartości wszystkich projektów pozyskanych przez gminę). Najwięcej przedsięwzięć realizowanych przez jednostki samorządu lokalnego w powiecie żnińskim dotyczyło jednak infrastruktury technicznej i ładu przestrzennego oraz usług społecznych. W obu kategoriach zadań pozyskano po 19 projektów, ale ich wartość oraz poziom współfinansowania ze środków funduszy europejskich znacznie się różniły. 140 Bartosz Siarka Zróżnicowanie stopnia wykorzystania środków funduszy strukturalnych 141 - - KZW Ład ekologiczny Infrastruktura techniczna i ład przestrzenny Infrastruktura społeczna Usługi spo łeczne

Fundusz Fundusz Fundusz Spójności EFRR EFRR EFRR EFRR EFRR EFRR EFRR EFRR EFRR EFRR EFS EFS EFS EFS PO PO IiŚ RPO WKP RPO WKP RPO WKP RPO WKP RPO WKP RPO WKP RPO WKP RPO WKP RPO WKP RPO WKP PO KL PO KL PO KL PO KL 53% 34% 58% 50% 75% 57% 65% 84% 75% 74% 74% 85% 85% 83% 85% 55% UŚU 1 860,0 zł 42 000,0 zł Wartość 856 462,6 zł 462 107,7 zł 523 389,7 zł 322 455,0 zł 283 878,8 zł 234 650,4 zł 450 496,0 zł 205 000,0 zł 4 578 011,3 zł 1 030 581,1 zł 1 573 332,6 zł 1 176 956,6 zł 1 208 268,5 zł 14 905 882,6 zł 27 853 472,9 zł - - Tytuł projektu Tytuł Uporządkowanie gospodarki ściekowej gospodarki ściekowej Uporządkowanie w aglomeracji Barcin („WODBAR”) wraz z remontem Wojciecha Modernizacja placu 1 Maja i ul. św. i odnową mostu chodników Budowa traktu spacerowego nad Notecią drogi gminnej Sadłogoszcz–Piechcin na odcinku Przebudowa Zalesie Barcińskie–Piechcin w Barcinie Wojciecha Odnowienie Góry św. Budowa i przebudowa stanicy żeglarskiej NEPTUN w Barcinie Podstawowej systemu ogrzewania w Szkole Przekształcenie w Mamliczu wraz z termomodernizacją budynku użyteczności publicznej w Barci budynków Termomodernizacja Domu Samopomocy i filii nr 1, Środowiskowego nie: Przedszkola bibliotecznej Wdrożenie zintegrowanego systemu medycznego obejmującego medycz i elektroniczny obieg dokumentacji zarządzanie lekami nej w SPZOZ w Barcinie i remont wewnątrz obiektu na stadionie Termomodernizacja Zagłębia w Piechcinie w Piechcinie systemu ogrzewania w przedszkolu Przekształcenie wraz z termomodernizacją budynku NA AKTYWNOŚĆ DROGOWSKAZ z barcińskiej paki Przedszkolaki Brat” ścisłą za Pan „Z nauką – projekt partnerski komputer Przyjazny 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 Lp. Razem per capita Razem skiego w perspektywie 2007–2013 Gmina Barcin Tabela 3. Projekty współfinansowaneTabela ze środków funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności pozyskane przez gminy powiatu żniń 142 Bartosz Siarka - - KZW Infrastruktura techniczna i ład przestrzenny Ład ekologiczny Usługi spo łeczne Infrastruktura społeczna Ład ekologiczny Usługi spo łeczne Infrastruktura techniczna i ład przestrzenny Fundusz EFRR EFRR Fundusz Spójności EFS EFS EFS EFS EFRR Fundusz Spójności EFS EFS EFRR EFRR PO RPO WKP RPO WKP PO IiŚ PO KL PO KL PO KL PO KL RPO WKP PO IiŚ PO KL PO KL RPO WKP RPO WKP 23% 35% 46% 85% 85% 85% 85% 64% 40% 85% 85% 85% 50% 50% 76% UŚU 941,4 zł 585,7 zł Wartość 580 521,2 zł 255 031,0 zł 705 703,6 zł 137 984,0 zł 772 188,6 zł 632 710,8 zł 1 435 418,2 zł 4 316 850,6 zł 2 124 733,8 zł 1 034 000,0 zł 2 691 039,2 zł 1 186 997,7 zł 5 420 920,2 zł 12 607 373,6 zł 23 059 632,1 zł - - Tytuł projektu Tytuł Przebudowa ulic w obszarze starówki miasta Żnina w ramach Przebudowa rewitalizacji obszaru miejskiego w Żninie w Żninie ul. Fabrycznej Przebudowa Ochrona zlewni rzeki Gąsawki – etap II SILNIEJSI AKTYWNI, ZINTEGROWANI, szansą na sukces Zajęcia pozalekcyjne DAJMY SOBIE SZANSĘ Na dobry początek Pomo Miejskiego Ośrodka i modernizacja budynku Przebudowa cy Społecznej w Żninie składowisk odpadów w województwie kujawsko Rekultywacja -pomorskim na cele przyrodnicze UWIERZ W SIEBIE – ZACZNIJ OD NOWA i potrafię Wiem drogi gminnej w miejscowości Zrazim – gmina Przebudowa Janowiec Wielkopolski drogi gminnej – ul. Nowa w Janowcu Wielkopolskim Przebudowa 1 2 3 4 5 6 7 8 1 2 3 4 5 Lp. Razem per capita Razem Razem per capita Razem - Gmina Żnin Janowiec Wielko polski 142 Bartosz Siarka Zróżnicowanie stopnia wykorzystania środków funduszy strukturalnych 143 -

- - KZW Ład ekologiczny Usługi spo łeczne Infrastruktura techniczna i ład przestrzenny Ład ekologiczny Usługi spo łeczne Infrastruktura techniczna i ład przestrzenny

EFS EFS EFRR Fundusz Fundusz Fundusz Spójności EFS EFS EFRR EFRR EFRR PO PO KL PO KL RPO WKP PO IiŚ PO KL PO KL RPO WKP RPO WKP RPO WKP 85% 85% 85% 50% 42% 72% 62% 62% 85% 85% 46% 75% 53% UŚU 914,6 zł 518,3 zł 338,4 zł 281,4 zł 42 225,9 zł Wartość 807 663,3 zł 431 838,7 zł 920 495,8 zł 181 208,4 zł 379 716,6 zł 1 287 145,2 zł 1 023 435,4 zł 3 592 308,5 zł 3 340 166,7 zł 3 340 166,7 zł 1 481 420,8 zł 64 747 921,1 zł Tytuł projektu Tytuł Rekultywacja składowisk odpadów Rekultywacja w województwie kujawsko-pomorskim na cele przyrodnicze PROGRAM AKTYWIZACJI SPOŁECZNEJ W GMINIE ROGOWO Zmieniają Wieś Gospodynie Wiejskie w ciągu dróg gminnych w miejscowości Rogowo Przebudowa oraz Hokejowej ulic: Sportowej, Szkolnej drogi gminnej w ciągu ulic: Przebudowa 21 Stycznia i Krótkiej w Rogowie II I i Nowy Rynek Kanalizacja sanitarna osiedla Nowy Rynek w Łabiszynie AKTYWNA INTEGRACJA W GMINIE GĄSAWA szanse Gimnazjum w Gąsawie Równe dróg gminnych w Gąsawie w obrębie ulic: Rynek, Przebudowa Jeziorna i Półwiejska 1 2 3 4 5 1 1 2 3 Lp. Razem per capita Razem Razem per capita Razem Razem per capita Razem stęp: 8.12.2014). Gmina Rogowo Łabiszyn Gąsawa Gminy powiatu żnińskiego razem Gminy powiatu żnińskiego razem per capita UŚU – udział środków unijnych; PO – program operacyjny; KZW – kategoria zadań własnych gminy. unijnych; PO – program operacyjny; KZW kategoria UŚU – udział środków Źródło: opracowanie własne na podstawie danych związanych z wykorzystaniem do funduszy europejskich w Polsce (http://www.mapadotacji.gov.pl/; 144 Bartosz Siarka

% 100 11 2 2 7 15 90 14 16 14 31 80 9 70 24 41 73 60 49 36 50 100 46 40

30 52 20 41 43 34 25 10 21 0 Barcin Żnin RogowoJanowiec Łabiszyn Gąsawa Gminy Wlkp. powiatu żnińskiego razem

Ład ekologicznyInfrastrukturatechniczna Us ługi społeczneInfrastrukturaspołeczna iład przestrzenny

Ryc. 2. Wartość projektów współfinansowanych ze środków funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności pozyskanych przez gminy powiatu żnińskiego w latach 2004– 2013 w podziale na kategorie zadań własnych samorządu lokalnego Źródło: opracowanie własne na podstawie danych związanych z wykorzystaniem Funduszy Europej- skich w Polsce (http://www.mapadotacji.gov.pl/; dostęp: 8.12.2014). Inwestycje w zakresie pierwszej kategorii stanowiły 36% wartości wszystkich pozyskanych przez gminy powiatu żnińskiego projektów (patrz ryc. 2), lecz poziom dofinansowania tych inwestycji z budżetu Unii Europejskiej był bardzo niski i wy-

Tabela 4. Wartość per capita projektów współfinansowanych ze środków funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności pozyskanych przez gminy powiatu żnińskiego w latach 2004–2013 w układzie kategorii zadań własnych samorządu gminnego Gminy Jano- Rogo- Łabi- powiatu Barcin Żnin wiec Gąsawa wo szyn żnińskiego Wlkp. razem zł

Ład ekologiczny 1015,9 398,2 185,7 359,5 338,4 0,0 465,0

Infrastruktura techniczna 462,6 573,3 402,9 355,9 0,0 72,1 387,6 i ład przestrzenny

Usługi społeczne 170,3 163,1 273,8 143,1 0,0 209,3 153,5 własnych Kategorie zadań Infrastruktura społeczna 295,6 28,8 9,9 9,6 0,0 4,4 75,0

Razem 1944,3 1163,3 872,3 868,1 338,4 285,8 1081,2

Źródło: opracowanie własne na podstawie danych związanych z wykorzystaniem Funduszy Europej- skich w Polsce (http://www.mapadotacji.gov.pl/; dostęp: 8.12.2014). 144 Bartosz Siarka Zróżnicowanie stopnia wykorzystania środków funduszy strukturalnych 145

nosił jedynie 37%. Natomiast przedsięwzięcia z zakresu usług społecznych osią- gnęły równowartość 14% środków przeznaczonych na realizację wszystkich pro- jektów, jednak w tym przypadku wsparcie w ramach polityki regionalnej wyniosło aż 83%. Największym stopniem wykorzystania środków europejskich w realizacji zadań z zakresu infrastruktury technicznej i ładu przestrzennego wykazała się gmina Żnin (patrz tab. 4), uzyskując najwyższą wartość wykonanych inwestycji (573,3 zł per capita) oraz największy ich udział w całkowitej wartości pozyskanych projektów (49%). Natomiast pod względem przedsięwzięć społecznych do- minowała gmina Rogowo, w której sześć zrealizowanych w tym zakresie projek- tów wartych było 273,8 zł na osobę, co stanowiło 31% środków przeznaczonych na wykonanie wszystkich 15 inwestycji gminy z udziałem unijnego dofinansowania. Pozostałych 12 projektów pozyskanych przez samorządy lokalne powiatu żnińskiego dotyczyło infrastruktury społecznej. Na działania związane z tym zakresem interwencji przeznaczono 7% środków służących realizacji wszystkich unijnych projektów, natomiast wkład funduszy strukturalnych wyniósł 66%. Naj- większym stopniem wykorzystania środków europejskich w tej kategorii zadań wykazała się gmina Barcin, która wykonała w ramach infrastruktury społecznej aż osiem inwestycji wartych 295,6 zł per capita (patrz tab. 4), co stanowiło 15% wartości wszystkich zrealizowanych przez tę jednostkę przedsięwzięć (patrz ryc. 2). Tym samym w latach 2004–2013 na obszarze gmin powiatu żnińskiego wsparciem ze środków polityki regionalnej Unii Europejskiej nie zostały objęte zadania z zakresu porządku i bezpieczeństwa publicznego.

Podsumowanie

Analiza gmin powiatu żnińskiego w zakresie stopnia wykorzystania środków funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności w realizacji zadań własnych pozwoliła na zaklasyfikowanie badanych jednostek samorządu lokalnego do trzech grup, w zależności od poziomu korzystania ze wsparcia w ramach polityki regionalnej Unii Europejskiej w latach 2004–2013. Do pierwszej grupy zaliczono gminy Barcin i Żnin, które w największym stopniu skorzystały z możliwości pozyskania środków europejskich na realizację za- dań własnych. Potwierdza to zarówno liczba, jak i wartość per capita wdrażanych projektów unijnych. Co więcej, zrealizowane w gminach Barcin i Żnin inwestycje współfinansowane ze środków funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności sta- nowiły odpowiednio 42% i 39% wartości wydatków inwestycyjnych tych jednostek w latach 2004–2013. Gminy te są dobrym przykładem na to, jak istotne znaczenie w procesie pozyskiwania pomocy finansowej ma odpowiednie przygotowanie organizacyjne. W pierwszej perspektywie bowiem jednostki te zrealizowały zaledwie 11,1–21,1% całkowitej liczby projektów. Pozostała część inwestycji została wyko- nana w kolejnym okresie programowania, a wzrost stopnia wykorzystania środków europejskich przez gminy Barcin i Żnin w latach 2007–2013 pokrywa się ze zmianą struktury organizacyjnej urzędów tych gmin, polegającą na powołaniu nowych ko- mórek organizacyjnych i stanowisk ds. funduszy europejskich. 146 Bartosz Siarka

Drugą grupę stanowią gminy Rogowo i Janowiec Wielkopolski, które w rów- nie wysokim stopniu korzystały ze środków europejskich, biorąc pod uwagę licz- bę pozyskanych projektów. Jednak pod względem wartości per capita zrealizowanych inwestycji znacznie odbiegały one od gmin zaliczonych do pierwszej grupy. Z tego względu Rogowo i Janowiec Wielkopolski można uznać za jednostki od- znaczające się przeciętnym poziomem wykorzystania instrumentów finansowych polityki spójności, czego potwierdzeniem jest udział pozyskanych projektów unijnych w wydatkach inwestycyjnych, wynoszący w okresie analizy 26–27%. Ostatnią, trzecią, grupę stanowią gminy Łabiszyn i Gąsawa, które zdecydowanie odbiegają od pozostałych jednostek w powiecie pod względem stopnia korzystania ze wsparcia z budżetu Unii Europejskiej. Z uwagi na bardzo małą liczbę oraz wartość zrealizowanych projektów fundusze strukturalne i Fundusz Spójności nie mają istotnego wpływu na finansowanie wydatków inwestycyjnych w tych gminach (w gminie Łabiszyn wspomniane fundusze obejmowały 16%, a w Gąsawie zaledwie 6% wydatków inwestycyjnych), a przyczyną takiego stanu rzeczy mogą być trudności z zapewnieniem wymaganego wkładu własnego na realizację pro- jektów, jak również niewłaściwe przygotowanie organizacyjne urzędów gmin. Analiza kierunków interwencji środków funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności wykazała, że samorządy gmin powiatu żnińskiego w pierwszej kolejnoś ci realizowały inwestycje związane z najpilniejszymi potrzebami mieszkańców, zwłaszcza w zakresie wyposażenia obszaru gmin w infrastrukturę kanalizacyjną, a także poprawy jakości i dostępności dróg lokalnych. Z tego względu w latach 2004–2013 najbardziej wspieranymi kategoriami zadań własnych okazały się ład ekologiczny oraz infrastruktura techniczna i ład przestrzenny. Na wykonanie pro- jektów w tym zakresie gminy powiatu żnińskiego przeznaczyły aż 79% środków służących realizacji wszystkich inwestycji z udziałem funduszy europejskich. Na- leży podkreślić, że zadania własne związane z infrastrukturą techniczną i ochro- ną środowiska należą do najbardziej kapitałochłonnych i bez pomocy finansowej z budżetu unijnej polityki regionalnej ich realizacja byłaby trudna, szczególnie na tak szeroką skalę. Nieco niższymi udziałami charakteryzują się przedsięwzię- cia społeczne. Na uwagę zasługuje jednak wzrost liczby projektów „miękkich” w perspektywie 2007–2013 w porównaniu z wcześniejszym okresem programowania. Najmniej istotnym obszarem interwencji okazała się natomiast infrastruktura społeczna, a jedyny wyjątek w tym względzie stanowiła gmina Barcin.

Literatura

Borodo A. 2012. Samorząd terytorialny. System prawnofinansowy. LexisNexis, Warszawa. Churski P. 2008. Czynniki rozwoju regionalnego i polityka regionalna w Polsce w okresie integracji z Unią Europejską. Wydawnictwo Naukowe UAM, Poznań. Churski P. 2014. Wpływ funduszy Unii Europejskiej na rozwój Poznania na tle wybranych miast w Polsce – próba bilansu pierwszej dekady członkostwa w Unii Europejskiej. [W:] P. Churski, T. Stryjakiewicz (red.), Poznań – próba bilansu przemian w okresie 10 lat członkostwa w Unii Euro- pejskiej, Rozwój Regionalny i Polityka Regionalna, 27: 25–44. Izdebski H. 2011. Samorząd terytorialny. Podstawy ustroju i działalności. LexisNexis, Warszawa. 146 Bartosz Siarka Zróżnicowanie stopnia wykorzystania środków funduszy strukturalnych 147

Leoński Z. 2006. Samorząd terytorialny w RP. Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa. Ładysz J. 2008. Polityka strukturalna Polski i Unii Europejskiej. Polskie Wydawnictwo Ekonomiczne, Warszawa. Niewiadomski Z. 1998. Zadania samorządu terytorialnego na przykładzie planowania przestrzennego. [W:] Z. Niewiadomski, A. Piekara (red.), Samorząd terytorialny. Zagadnienia prawne i administracyjne. Wydawnictwo Prawnicze, Warszawa, s. 293–330. Rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiające przepisy ogólne do- tyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej, L 210, 31.7.2006, wersja skonsolidowana). System oceny projektów w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Kujawsko- -Pomorskiego na lata 2007–2013. Wersja nr 5. Toruń, styczeń 2010 (załącznik do uchwały nr 2/8/10 Zarządu Województwa Kujawsko-Pomorskiego z dnia 7 stycznia 2010 r.). Tetera M. 2001. Zadania samorządu terytorialnego oraz materialne podstawy i prawne formy realizacji. [W:] Z. Niewiadomski (red.), Samorząd terytorialny. Ustrój i gospodarka. Oficyna Wydawni- cza Branta, Bydgoszcz–Warszawa, s. 53–88. Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz.U. z 2013 r. poz. 594 z późn. zm.). Ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (t.j. Dz.U. z 2009 r. nr 84, poz. 712 z późn. zm.).

The diversification of exploiting the Structural Funds and the Cohesion Fund by the Żnin county communes in implementation of their public services in 2004–2013

Abstract: The integration with the European Union has enabled Poland to advance its socio-economic development. The Structural Funds as well as the Cohesion Fund have become the most important determinant of this process. The aim of the article is to investigate the extent to which Żnin county communes benefited from the above mentioned funds for implementation of public services imposed on the local government. The spatial scope of the analysis embraces the communes of the Żnin county while the temporal scope of the research covers the years 2004–2006 and 2007–2013 and coincides with two regional policy frameworks which have been accessible to Poland as a member of the Euro- pean Union. Since the second financial perspective in which Poland has participated in the European Union is coming to an end, this article is a significant opportunity to sum up hitherto prevailing results of Żnin county communes benefiting from the Structural Funds.

Key words: cohesion policy, the EU funds, public services, local government

Jubileusz 10-lecia członkostwa naszego kraju w Unii Europejskiej stwarza do- brą okazję nie tylko do jego uroczystego świętowania, ale również dokonywania podsumowań i ocen skutków tego do- niosłego wydarzenia oraz prób bilansu przemian z nim związanych. Przemia- ny te dotyczą różnych sfer naszego życia (instytucjonalnej, gospodarczej, społecznej) oraz różnych poziomów władzy i administracji terytorialnej (krajowego, regionalnego, lokalnego). W procesie przemian szczególną rolę odgrywają miasta, zwłaszcza duże ośrodki metropolitalne. Poznań uzna- wany jest za jeden z tych ośrodków, które dobrze wykorzystały szansę, jakie polskim miastom stworzyło członko- stwo w Unii Europejskiej. Ten marke- tingowo-medialny wizerunek wymaga jednak weryfikacji, opartej na rzetel nych podstawach naukowych i zobiektywizowanych metodach analitycznych. Dla tego z uznaniem należy przyjąć inicjatywę Urzędu Miasta Poznania, który nawią zał współpracę ze środowiskiem naukowym poznańskich uczelni (w szczególności z Uniwersytetem im. Adama Mickiewicza oraz Uniwersytetem Ekonomicznym), mającą na celu wykonanie ekspertyz bilansu przemian miasta w okresie 10 lat członkostwa w Unii Europejskiej. Efektem tych działań jest publikacja, wydana przez Urząd Miasta Poznania i Instytut Geografii Społeczno-Ekonomicznej i Go- spodarki Przestrzennej Uniwersytetu im. Adama Mickiewicza. Autorzy zamiesz- czonych w niej tekstów, opierając się na bogatym materiale faktograficznym, pró- bują dokonać podsumowania i oceny bilansu przemian różnych sfer życia miasta w okresie 10 lat członkostwa Polski w Unii Europejskiej (tj. od 2004 r.). Tom otwiera tekst Wandy M. Gaczek, podsumowujący przeobrażenia gospodarki Poznania po akcesji Polski do Unii Europejskiej. W kolejnym rozdziale Paweł Churski prezen- tuje pogłębioną analizę wpływu funduszy Unii Europejskiej na rozwój Poznania na tle wybranych miast w Polsce. Dalsze części odnoszą się do różnych sfer oddziały- wania członkostwa w Unii na rozwój miasta. I tak: Artur Bajerski i Anna Wawdysz pokazują związek członkostwa w UE z umiędzynarodowieniem nauki i szkolnictwa wyższego w Poznaniu, a Robert Perdał – z rozwojem elektronicznych usług publicznych. Tomasz Herodowicz analizuje wpływ założeń i instrumentów polityki regionalnej UE na realizację celów środowiskowych Strategii Europa 2020, a Prze- mysław Ciesiółka – na proces rewitalizacji przestrzeni miejskiej. Dwa ostatnie roz- działy dotyczą transportu – dziedziny, w której skutki członkostwa w Unii wydają się szczególnie widoczne dla mieszkańców. Jędrzej Gadziński podejmuje kwestię wpływu polityki unijnej na modernizację infrastruktury transportowej, a Janusz Górny zajmuje się przemianami publicznego transportu zbiorowego. W przeko- naniu redaktorów niniejszej publikacji powyższy zbiór artykułów stanowi dobry punkt wyjścia do dyskusji na temat przyszłych wyzwań rozwoju Poznania i innych polskich miast w kontekście ich priorytetów rozwojowych (określonych w dokumentach strategicznych) oraz najważniejszych założeń polityki Unii Europejskiej (zwłaszcza dotyczących nowej perspektywy finansowej 2014–2020).

Redaktorzy naukowi prof. UAM dr hab. Paweł Churski, prof. dr hab. Tadeusz Stryjakiewicz