Análisis Del Impacto De La LAESCP En La Administración Pública

Software de fuentes abiertas en la Administración electrónica Análisis del impacto de la LAESCP en la Administración Pública Elaborado por: Centro Nacional de Referencia de Aplicación de las TIC basadas en fuentes abiertas (CENATIC). Deloitte

Con la colaboración de: Ministerio de Industria, Turismo y Comercio, Ministerio de la Presidencia, Ministerio de Economía y Hacienda, Red.es, Generalitat de Catalunya, Gobierno de Aragón, Gobierno de Cantabria, Gobierno de Navarra, Junta de Extremadura, Junta de Andalucía, Diputación de Cáceres, Ayuntamiento de Almendralejo, Ayuntamiento de Mérida, Ayuntamiento de Zaragoza

Deposito legal: BA-320-09 Este informe está disponible en el sitio web de Cenatic http://www.cenatic.es Diseño y producción: Comfot, s.l.u. Las opiniones expresadas en esta publicación pertenecen a los distintos autores de los textos incluidos Reservados todos los derechos. Se permite su copia y distribución por cualquier medio, siempre que se y no reﬂ ejan necesariamente la opinión de Cenatic, o de mantenga el reconocimiento de sus autores y no se realice ninguna modifi cación de las mismas. las Administraciones Públicas. Índice

1. Alcance y desafi os de la LAECSP 5 1.1. Alcance de los derechos reconocidos a los ciudadanos en la LAECSP 7 1.2. Nuevos retos y desafíos en la relación electrónica con la Administración 17 1.3. Principales ámbitos para la plasmación efectiva de los nuevos derechos 21

2. LAECSP: Un nuevo modelo de Administración Pública 27 2.1. Componentes básicos del modelo 31 2.2. El procedimiento administrativo bajo el prisma de la nueva Ley 59

3. El proceso de consolidación de la Administración electrónica: Principales tendencias 67 3.1. Casos de Estudio: AGE, CC.AA. y EE.LL 69 3.2. Conclusiones 79

4. Posibilidades que ofrecen los estándares y códigos abiertos para el cumplimiento de la Ley 85 4.1. Adecuación Tecnológica del modelo de A.E a la Ley 11/2007 90 4.2. Adecuación de los Canales de Comunicación 91 4.3. Adecuación de los Servicios Públicos Electrónicos 96 4.4. Adecuación de los Servicios Comunes de Tramitación 100 4.5. Adecuación de los Sistemas de Gestión 112 4.6. Adecuación de la Plataforma de Interoperabilidad 115

5. Guía de recomendaciones y buenas prácticas 119 5.1. Parámetros genéricos para el cumplimiento de la Ley: principales actuaciones e iniciativas a acometer 121 5.2. Recomendaciones y buenas prácticas en cuanto a la incorporación de estándares y paquetes software de código abierto 124 01. Alcance y desafíos de la LAESCP

Análisis del impacto de la LAESCP en la Administración Pública

1. Alcance y desaﬁ os de la LAECSP

1.1. Alcance de los derechos reconocidos cuerpo de Derecho administrativo como derecho es- a los ciudadanos en la LAECSP pecial, al regular la relación del ciudadano con la Ad- ministración sustentada sobre un ámbito tecnológico Planteamiento inicial y cambiante. El texto aúna complejidad y buen hacer La Ley 11/2007, de 22 de junio, de Acceso Electróni- constituyéndose en un referente en el Derecho com- co de los Ciudadanos a los Servicios Públicos ha su- parado y un Código pormenorizado en la materia de puesto un importante impacto en el derecho positivo Administración Electrónica. español, al confi gurarse como elemento polarizador de iniciativas, tanto estatales, como autonómicas y lo- Dejando de lado interpretaciones teleológicas, en el cales en el ámbito de la Administración Electrónica. Título primero, la Ley confi gura para el administrado toda una serie de derechos en su actuación o relación Este texto legal, unido a los recientes cambios normati- electrónica con la Administración, lo que viene a supo- vos como la Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto Bási- ner un verdadero catálogo o estatuto electrónico del co del Empleado Público y a nivel europeo la DIRECTIVA ciudadano, que, preservando las garantías del artículo 2006/123/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, 35 de la Ley 30/1992, garantice el tratamiento común de 12 de diciembre de 2006, relativa a los servicios en el de los ciudadanos en sus relaciones electrónicas con mercado interior, y el Programa de Acción para la Reduc- las Administraciones públicas. ción de las Cargas Administrativas vienen a confi gurar una nueva administración pública, adaptada a los tiem- Los derechos enunciados pueden clasifi carse de muy pos y con una clara vocación de servicio al ciudadano. diversas maneras en función de que atendamos a su objeto, ámbito, fi nalidad o incluso a su reconocimien- Aparece así la Ley 11/2007 como un verdadero Có- to anterior o carácter novedoso, lo que será objeto de digo de Derecho Electrónico, situándose dentro del revisión en el presente informe.

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El Título I artículo 6 enuncia los derechos de los ciudadanos en el ámbito del procedimiento administrativo electrónico. El apartado 1º del citado precepto legal enuncia, con carácter general, la posibilidad de relacionarse electrónicamente con la Administración al afi rmar:

“ Se reconoce a los ciudadanos el derecho a relacionarse con las Admi- nistraciones Públicas utilizando medios electrónicos para el ejercicio de los derechos previstos en el artículo 35RCL 1992\2512 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administra- ciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, así como para obtener informaciones, realizar consultas y alegaciones, formular solicitudes, manifestar consentimiento, entablar pretensiones, efectuar pagos, realizar transacciones y oponerse a las resoluciones y actos administrativos.” Este enunciado implica el reconocimiento, a su manera ciertamente redundante, de los derechos ya recogidos en la Ley 30/1992 (LRJPAC). Analizando en contraposición el estatuto del ciudadano refl ejado en la LRJPAC y poniéndolo en relación con el fi jado en el art. 6 de la LAECSP, podemos señalar, a modo enunciativo, la relación que fi gura en las siguientes páginas:

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Derechos: LRJPAC/LAECSP

Derechos reconocidos en la Ley 30/92 (Art. 35) Derechos reconocidos en la Ley 11/2007 (Art. 6)

1. A conocer, en cualquier momento, el estado de la tramitación de 1. Se reconoce a los ciudadanos el derecho a relacionarse con las Administraciones Públicas utilizando medios electrónicos para el ejercicio de los procedimientos en los que tengan la condición de interesados, y los derechos previstos en el artículo 35 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del obtener copias de documentos contenidos en ellos. Procedimiento Administrativo Común, así como para obtener informaciones, realizar consultas y alegaciones, formular solicitudes, manifestar consentimiento, entablar pretensiones, efectuar pagos, realizar transacciones y oponerse a las resoluciones y actos administrativos. 2. A identifi car a las autoridades y al personal al servicio de las Administraciones Públicas bajo cuya responsabilidad se transmiten los 2. A elegir, entre aquellos que en cada momento se encuentren disponibles, el canal a través del cual relacionarse por medios electrónicos con las procedimientos. Administraciones Públicas. 3. A no aportar los datos y documentos que obren en poder de las Administraciones Públicas, las cuales utilizarán medios electrónicos para 3. A obtener copia sellada de los documentos que presenten, aportándola recabar dicha información siempre que, en el caso de datos de carácter personal, se cuente con el consentimiento de los interesados en los junto con los originales, así como a la devolución de éstos, salvo términos establecidos por la Ley Org´nica 15/1999, de Protección de Datos de Carácter Personal, o una norma con rango de Ley así lo determine, cuando los originales deban obrar en el procedimiento. salvo que existan restricciones conforme a la normativa de aplicación a los datos y documentos recabados. El citado consentimiento podrá emitirse y recabarse por medios electrónicos. 4. A utilizar las lenguas ofi ciales en el territorio de su Comunidad Autónoma, de acuerdo con lo previsto en esta Ley y en el resto del 4. A la igualdad en el acceso electrónico a los servicios de las Administraciones Públicas. Ordenamiento Jurídico. 5. A conocer por medios electrónicos el estado de tramitación de los procedimientos en los que sean interesados, salvo en los supuestos en que la 5. A formular alegaciones y a aportar documentos en cualquier fase normtiva de aplicación establezca restricciones al acceso a la información sobre aquéllos. del procedimiento anterior al trámite de audiencia, que deberán ser 6. A obtener copias electrónicas de los documentos electrónicos que formen parte de procedimientos en los que tengan la condición de tenidos en cuenta por el órgano competente al redactar la propuesta interesado. de resolución. 7. A la conservación en formato electrónico por las Administraciones Públicas de los documentos electrónicos que formen parte de un 7. A no presentar documentos no exigidos por las normas aplicables al expediente. procedimiento de que se trate, o que ya se encuentren en poder de la Administración actuante. 8. A obtener los medios de identifi cación electrónica necesarios, pudiendo las personas físicas utilizar en todo caso los sistemas de fi rma electrónica del Documento Nacional de Identidad para cualquier trámite electrónico con cualquier Administración Pública. 8. A obtener información y orientación acerca de los requisitos jurídicos 9. A la utilización de otros sistemas de fi rma electrónica admitidos en el ámbito de las Administraciones Públicas. o técnicos que las disposiciones vigentes impongan a los proyectos, actuaciones o solicitudes que se propongan realizar. 10. A la garantía de la seguridad y confi dencialidad de los daos que fi guren en los fi cheros, sistemas y aplicacines de las Administraciones Públicas. 9. Al acceso a los registros y archivos de las Administraciones Públicas en los términos previstos en la Constitución y en ésta u otras Leyes. 11. A la calidad de los servicios públicos prestados por medios electrónicos. 12. A elegir las aplicaciones o sistemas para relacionarse con las Administraciones Públicas siempre y cuando utilicen estándares abiertos 10. A ser tratados con respeto y deferencia por las autoridades y o, en su caso, aquellos otros que sean de uso generaliado por los ciudadanos. funcionarios, que habrán de facilitarles el ejercicio de sus derechos y el cumplimiento de sus obligaciones. 13. En los procedimientos relativos al establecimiento de actividades de servicios, los ciudadanos tienen derecho a obtener la siguiente información a través de medios electrónicos: 11. A exigir las responsabilidades de las Administraciones Públicas - Los procedimientos y trámites necesarios para acceder a las actividades de servicio y para su ejercicio. y del personal a su servicio, cuando así corresponde legalemente. - Los datos de las autoridades competentes en las materias relacionadas con las actividades de servicios, así coo de las asociaciones y organizaciones profesionales relacionadas con las mismas. 12. Cualesquiera otros que les reconozcan la Constitución y las - Los medios y condiciones de acceso a los registros y bases de datos públicos relativos a prestadores de actividades de servicios y Leyes. las vías de recurso en caso de litigio entre cualesquiera autoridades competentes, prestadores y destinatarios.

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Enunciación de derechos El propio reconocimiento del derecho lleva en este caso inmediatamente aneja su limitación, al destacar 1. Derechos comunes del procedimiento la libre elección de canal “entre los que se encuentren administrativo disponibles”, lo que en la práctica deja en manos de Como ya vimos, el apartado 1º del mencionado artí- las AAPP la puesta en marcha de esos canales, tanto culo 6 establecía el reconocimiento de los derechos electrónicos como presenciales y telefónicos. fi jados en la Ley 30/1992 y su coherencia lógica en la aplicación de los mismos al ámbito del procedi- La LAECSP se erige en este momento como la prin- miento administrativo electrónico, lo que supone en cipal reguladora del derecho electrónico en las AAPP, la práctica, el respeto y mantenimiento de las garan- confi gurando la relación electrónica del ciudadano tías jurídicas ya reconocidas para el procedimiento con la Administración, pero sin imponer la exigencia común, aplicadas ahora al ámbito electrónico de concreta de los medios electrónicos susceptibles de conformidad con el principio de legalidad en la inte- poner a disposición del ciudadano. gridad de garantías reconocido en el artículo 4 d) de la LAECSP. 3. Derecho: A no aportar los datos y documentos que obren en poder de las Administraciones 2. Derecho: A elegir, entre aquellos que en Públicas cada momento se encuentren disponibles, Antecedente de este derecho es el recogido en el artí- el canal a través del cual relacionarse por culo 35 f) de la LRJPAC, que disponía la posibilidad de medios electrónicos con las Administraciones no presentar documentos no exigidos por las normas Públicas aplicables al procedimiento de que se trate o que ya se El reconocimiento expreso de la multicanalidad no im- encuentren en poder de la Administración. plica la obligación para las diferentes AAPP de habilitar los canales presencial, telefónico y telemático para Este derecho se consigna como uno de los princi- todos los servicios que presten, sino el impulso de su pales impulsos y necesarias soluciones íntimamente implantación efectiva. relacionado con el principio de interoperabilidad.

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Su realización efectiva exigirá a las diferentes AAPP Para un efi caz ejercicio del derecho reconocido en el la catalogación de la documentación requerida en los “ apartado 6.2.b), cada Administración deberá facilitar el diferentes procedimientos a efectos de evitar reitera- acceso de las restantes Administraciones Públicas a los ciones y la suscripción de Convenios entre las mismas que, garantizando la interoperabilidad, permitan, pre- datos relativos a los interesados que obren en su poder y vio consentimiento del ciudadano o una vez recogida se encuentren en soporte electrónico, especifi cando las la previsión expresa en la norma que regule el proce- condiciones, protocolos y criterios funcionales o técnicos dimiento administrativo de que se trate, la no presen- necesarios para acceder a dichos datos con las máximas tación de documentos o aportación de datos para el garantías de seguridad, integridad y disponibilidad, de inicio y resolución del procedimiento cuando estos conformidad con lo dispuesto en la Ley Orgánica 15/1999, obren en poder de la Administración. de 13 de diciembre, de Protección de Datos de Carácter Personal y su normativa de desarrollo” Encontramos pues en este punto dos elementos clave: La voluntariedad del ciudadano para la realiza- La dicción literal del precepto supone la limitación del ción del intercambio de datos entre Administracio- alcance de esta interoperabilidad o accesibilidad de nes Públicas o, en su caso, su sustitución por una datos a la necesidad de que estos fi guren en formato previsión legal específi ca. electrónico. El precepto, al no tener el carácter de bá- La necesaria colaboración entre Administracio- sico, obliga fundamentalmente a la AGE a garantizar nes Públicas para la plena efectividad de este de- esta obligación, pero las CCAA y Entidades Locales, recho. teniendo en cuenta la DF 3ª, objeto de análisis posterior, tendrán para la realización de este derecho una El derecho se encuentra a su vez refl ejado a lo largo exigibilidad difusa, cuya concreción o cumplimiento del articulado, si bien su plasmación posterior adquie- queda pendiente de la propia disponibilidad presu- re dimensión en el artículo 9 cuando afi rma respecto puestaria y voluntad política, siendo precisa, como a las transmisiones de datos entre Administraciones apuntamos, su colaboración para la efectividad del Públicas que: derecho.

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4. Derecho: A la igualdad en el acceso electrónico 139803:2004, que garantizan la no discriminación en el a los servicios de las Administraciones Públicas acceso electrónico a los canales o portales Web. Al efecto la ley consagra específi camente el derecho a la igualdad en el acceso, entroncando con el artículo 14 de 5. Derecho: A conocer por medios electrónicos el la Constitución y la tendencia normativista de supresión estado de tramitación de los procedimientos de barreras y conceptual de evitar la brecha digital. La habilitación de este derecho supone, en su planteamiento inicial uno de los principales retos a asumir Interpretando extensivamente el mismo podríamos por cada Administración en su relación electrónica entender el derecho como la garantía de evitar discri- con el ciudadano. La plasmación del mismo represen- minaciones según el canal elegido, el sexo del particu- ta el reconocimiento expreso del reiterado “¿como va lar que se relaciona con la Administración, o el grupo o lo mío?” consignado para el procedimiento común en adscripción a que pertenezca. el art. 35 a) de la LRJPAC.

La confi guración del precepto parece ir enfocada a No obstante, pese al carácter categórico con que se garantizar la accesibilidad electrónica de diferen- enuncia el derecho, al interpretarlo en relación con el tes colectivos y, en todo caso, teniendo presente que resto del articulado y, específi camente, con los artí- la elección de la vía electrónica o presencial no puede culos dedicados a la gestión electrónica del procedi- suponer menoscabo o merma alguna en los derechos miento administrativo, podemos distinguir dos formas inherentes al procedimiento administrativo, tanto fundamentales de acceso al expediente: electrónico como tradicional. Mediante la fi jación de hitos de acceso del ciudadano al expediente de manera online, marcando Asimismo, el precepto guarda correlación con las me- diferentes fases en la tramitación del expediente didas de dependencia y accesibilidad de las que pode- (procedimientos informatizados). mos citar a modo de ejemplo, y sin ánimo exhaustivo, O mediante la contestación puntual de estado de la Ley 49/2007, de 26 de diciembre, el Real Decre- tramitación por los empleados públicos (resto de to 1494/2007, de 12 de noviembre, y la Norma UNE procedimientos).

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Así aparece refl ejado en el artículo 37 en sus dos 7. Derecho: A la conservación en formato apartados al disponer, respecto a las obligaciones electrónico por las Administraciones Públicas de información la distinción según el procedimiento de los documentos electrónicos que formen este gestionado en su totalidad electrónicamente, parte de un expediente en que se fi ja la puesta a disposición del interesado de El derecho aparece confi gurado como la correlación un servicio electrónico de acceso restringido de con- del sistema de archivos públicos al formato electró- sulta, del resto de procedimientos en que tan sólo nico y supone la traslación del sistema de gestión de será preciso habilitar otros servicios electrónicos de archivos públicos al ámbito del procedimiento admi- información. nistrativo electrónico.

6. Derecho: A obtener copias electrónicas de los A raíz de la progresiva implantación del expediente elec- documentos electrónicos trónico se presenta como exigencia para las Administra- Este derecho se encuentra ligado al acceso al expe- ciones Públicas la conservación del mismo como garantía diente electrónico y supone en la práctica la posibili- hacia el ciudadano y preservación de las debidas garan- dad de obtener la información sobre los documentos tías, evitando pérdidas de información con independen- que conforman el expediente, en los términos previs- cia del soporte utilizado para su almacenamiento. tos en el artículo 30 relativo a las copias electrónicas. Dichas copias, con independencia del mantenimiento El planteamiento de este derecho exige: del formato original, tendrán inmediatamente la consi- La accesibilidad a la información del expediente deración de copias auténticas. electrónico. La durabilidad de la información y sus soportes. El mantenimiento de los sistemas, aplicaciones y bases de datos donde se integra.

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8 y 9. Derecho: A obtener los medios de cesible por medios electrónicos la relación de siste- identifi cación electrónica y a la utilización mas de fi rma electrónica avanzada admitidos. de otros sistemas de fi rma electrónica Habilitar el uso de otros sistemas de identifi cación / La tramitación de un procedimiento administrativo re- autenticación. quiere, para su correcta instrucción, de la identifi ca- Las AAPP deberán disponer de un servicio de gestión ción de interesados o afectados por el mismo. de representantes para la habilitación general o espe- cífi ca de personas físicas o jurídicas autorizadas. El reconocimiento de medios de identifi cación elec- trónica y la utilización de sistemas de fi rma supone por 10. Derecho: Seguridad y confi dencialidad de los tanto, más que un derecho, una exigencia de hecho de datos la tramitación electrónica de expedientes. La mención expresa de este derecho obedece a la necesidad de superar las tradicionales reticencias a la En este punto se consigna la aplicabilidad a nivel es- incorporación de las nuevas tecnologías al quehacer tatal del eDNI como medio válido de acreditación de diario de la Administración. las personas físicas en la realización de los diferentes trámites electrónicos, sin perjuicio del reconocimien- La superación de la tradicional desconfi anza exige to de otros sistemas específi cos de reconocimiento e garantizar y reforzar las posibilidades de las nuevas identifi cación aplicables tanto a personas físicas o ju- tecnologías dando una imagen de fi abilidad y trans- rídicas en los términos previstos en la Ley 59/2003, de parencia en las comunicaciones con parámetros de 19 de diciembre, de Firma electrónica. seguridad y confi dencialidad respecto de los datos tratados e incorporados a fi cheros, sistemas y apli- De conformidad con los artículos 13 y siguientes de la caciones en poder de las Administraciones Públi- LAECSP, podemos destacar como características funda- cas. mentales del desarrollo de este derecho las siguientes: Las AAPP deberán aceptar el eDNI como medio de Asimismo, la confi dencialidad se entiende necesaria- identifi cación general así como hacer pública y ac- mente ligada al tratamiento de los datos personales

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y la privacidad de las comunicaciones no específi ca- 12. Derecho: A elegir las aplicaciones o sistemas mente tratados en el presente texto legal. para relacionarse con las Administraciones Públicas siempre y cuando utilicen estándares 11. Derecho: Calidad de los servicios públicos abiertos o, en su caso, aquellos otros que En los últimos tiempos se ha extendido progresiva- sean de uso generalizado por los ciudadanos mente una corriente que promueve el concepto de La habilitación de este derecho promueve la no dis- calidad como principio en la prestación de servicios criminación por razón de elección tecnológica en el públicos. El reconocimiento de este derecho, estable- acceso a los servicios públicos, suponiendo que los ce exigencias para las Administraciones, que se ven ciudadanos pueden elegir, para ello, las aplicacio- obligadas a prestar, al menos, unos niveles mínimos nes o sistemas de estándares abiertos o, en su caso, de calidad en sus servicios, previamente establecidos aquellos de uso generalizado. por los órganos competentes. Según este precepto, las Administraciones estarán Bajo esta premisa, las Administraciones pueden reali- obligadas a no interponer barreras de orden tecno- zar las evaluaciones que estimen oportunas de los ni- lógico, basándose en estándares abiertos o de uso veles de calidad prestados por los diferentes órganos, generalizado compatibles con la utilización por parte pudiendo establecerse convocatorias de premios o de los ciudadanos de aplicaciones y sistemas no pro- incentivos a la excelencia y calidad en los servicios pietarios. públicos con el objetivo de la mejora continua de la calidad en la prestación de los mismos. No obstante, este derecho no supone una obligación taxativa a las Administraciones a utilizar siempre están- dares abiertos o software propietario de uso generalizado. En este sentido, deberán ofrecer fl exibilidad tec- nológica que asegure que el mayor número posible de ciudadanos puedan acceder y relacionarse con ellas, asumiendo los posibles costes que esto conlleve.

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13. Derecho: A obtener información en los procedimientos relativos al establecimiento de actividades de servicios Con el reconocimiento expreso de este derecho se en- referencia expresa a la información y trámites relacio- tiende parcialmente transpuesta la Directiva de Servi- nados con las actividades de servicios, de forma que cios de Mercado interior anteriormente enunciada. En los artículos 6LCEur 2006\3520, 7LCEur 2006\3520 y este punto, se pretende coadyuvar en el objetivo de ga- 8LCEur 2006\3520 de la Directiva pueden considerar- rantizar el libre acceso y ejercicio de todas las activida- se transpuestos” por esta Ley. des de servicio, a través de los principios de libertad de establecimiento y libertad de prestación de servicios. Se pretende por tanto, con el reconocimiento expreso del artículo 6.3, facilitar por medios electrónicos el ac- Al efecto, la propia Ley señala en su exposición de mo- ceso a los trámites relacionados con las actividades de tivos que “Por ello, y dada la analogía de esta fi nalidad servicios y a la información de interés tanto para los pres- con el objetivo de esta Ley, se realiza en la misma una tadores como para los destinatarios de los mismos.

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1.2. Nuevos retos y desafíos en la relación La incorporación de las nuevas tecnologías presenta electrónica con la Administración los siguientes desafíos: Formativos : ante la resistencia al cambio y desconfi an- Los derechos reconocidos en la Ley se encuentran ín- za del personal de las AAPP en las nuevas tecnologías, timamente ligados a obligaciones correlativas para su será preciso habilitar canales de información y forma- garantía, dentro del concepto de Administración Pú- ción adecuados que permitan la gestión del cambio y la blica como sujeto prestador de servicios cuya acción progresividad en el vencimiento de reticencias. aparece encaminada a la satisfacción de necesidades Económicos y Técnicos: complejidad y elevados del administrado. costes de los desarrollos de los diferentes servicios, lo que se contrapone directamente con una, en ocasio- La asunción de estas obligaciones supone no pocas di- nes, reducida disponibilidad presupuestaria e implica fi cultades y desafíos para las diferentes Administracio- no pocos obstáculos para la ejecución de las obliga- nes Públicas, ya que, dependiendo del grado de avance ciones prescritas en un plazo temporal limitado. en la materia, mayores serán las exigencias y esfuerzos orientados al cumplimiento de las obligaciones. Es en este punto donde la LAECSP en el artículo 4.1, en un intento por maximizar la consecución de obje- Así, a modo de ejemplo, la garantía de estos derechos tivos, introduce como principio de neutralidad tec- supone en primer lugar la habilitación de los cana- nológica el uso de estándares abiertos así como, les necesarios para su ejercicio. De este modo, que en su caso y de forma complementaria, estándares el ciudadano pueda presentar cualquier documento que sean de uso generalizado por los ciudadanos. dentro del procedimiento administrativo implica necesariamente la habilitación del canal telemático para Respecto a la obligatoriedad de hacer efectivos dichos presentar esos documentos y a su vez la constancia y derechos por las AAPP es preciso traer a colación la Dis- fehaciencia tanto de la presentación como del conte- posición Final 3ª, que viene a fi jar diferentes grados de nido de lo presentado. exigibilidad en función de la AAPP de que se trate:

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“ 1. Desde la fecha de entrada en vigor de la presente Ley, los derechos reconocidos en el artículo 6RCL2007\1222 de la presente Ley podrán ser ejercidos en relación con los procedimientos y actuaciones adaptados a lo dispuesto en la misma, sin perjuicio de lo señalado en los siguientes apartados. A estos efectos, cada Administración Pública hará pública y mantendrá actualizada la relación de dichos procedimientos y actuaciones.

2. En el ámbito de la Administración General del Estado y los organismos públicos vinculados o dependientes de ésta, los derechos reconocidos en el artículo 6 de la presente Ley podrán ser ejercidos en relación con la totalidad de los procedimientos y actuaciones de su competencia a partir del 31 de diciembre de 2009. A tal fi n, el Consejo de Ministros establecerá y hará público un calendario de adaptación gradual de aquellos procedimientos y actuaciones que lo requieran.

3. En el ámbito de las Comunidades Autónomas, los derechos reconocidos en el artículo 6 de la presente Ley podrán ser ejercidos en relación con la totalidad de los procedimientos y actuaciones de su competencia a partir del 31 de diciembre de 2009 siempre que lo permitan sus disponibilidades presupuestarias.

4. En el ámbito de las Entidades que integran la Administración Local, los derechos reconocidos en el artículo 6 de la presente Ley podrán ser ejercidos en relación con la totalidad de los procedimientos y actuaciones de su competencia a partir del 31 de diciembre de 2009 siempre que lo permitan sus disponibilidades presupuestarias. A estos efectos las Diputaciones Provinciales, o en su caso los cabildos y Consejos Insulares u otros organismos supramunicipales, podrán prestar los servicios precisos para garantizar tal efectividad en el ámbito de los municipios que no dispongan de los medios técnicos y organizativos necesarios par aprestarlos.”...

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La LAECSP entró en vigor el 24 de junio de 2007, si ternativa interesante en términos tecnológicos y de bien, la afi rmación inicial de la disposición queda “mi- rentabilidad para cumplir con las exigencias de la Ley norada” al incluir la limitación de exigibilidad respecto 11/2007 en el escenario económico de recesión y re- de “los procedimientos y actuaciones adaptados a lo corte presupuestario. dispuesto en la misma”, de modo que la entrada en vigor de las obligaciones exigibles queda demorada La respuesta a estas cuestiones es compleja, pero re- a la disponibilidad de los diferentes procedimientos o sulta evidente que el uso de software libre y el ahorro servicios de modo telemático. operativo de no incurrir en costes de licencias puede ser una cuestión a tener en cuenta, así como el hecho de no No obstante, analizando las obligaciones derivadas condicionar el servicio al ciudadano a un determinado para cada una de las AAPP en particular, conviene se- proveedor o solución tecnológica. Sin embargo parece ñalar, que la Administración General del Estado debe- claro que el escenario al que asistiremos será necesa- rá cumplir los hitos marcados en la Ley y garantizar el riamente el de coexistencia entre soluciones propieta- pleno ejercicio de estos derechos de manera integral a rias y libres. partir del 31 de diciembre de 2009. A este respecto, los principales aspectos que se des- Cuestión distinta es la exigibilidad para las CCAA y los tacan desde el Centro de Nacional de Referencia de Entes Locales en que para el cumplimiento de los hi- Aplicación de las TIC basadas en Fuentes Abiertas tos marcados pueden englobarse en una exigibilidad (CENATIC) en este ámbito son los siguientes: laxa, al incluir la excepción o remisión a las disponibi- “El software libre fomenta la independencia res- lidades presupuestarias, lo que precisará de una fi rme pecto a los proveedores, tecnologías y sopor- voluntad política para impulsar su cumplimiento y una tes, evitando condicionar a las Administraciones a más que posible exigencia social. entornos tecnológicos concretos ni proveedores ni fabricantes de software. La apuesta por los estándares y software de fuentes Los estándares y normativas abiertas que sustentan abiertas abiertos puede constituirse como una al- este tipo de software permiten priorizar la elección

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de una solución determinada en función del grado intercambiar experiencias, facilitando la coopera- de satisfacción de la relación “coste-prestaciones” ción entre los diversos agentes implicados. que ofrece. Reutilización, fl exibilidad y adaptación. Asimismo, el soporte técnico, mantenimiento y la Es notable la posibilidad de reutilización del traba- actualización de las herramientas y aplicaciones jo preexistente que el software de fuentes abiertas basadas en estándares abiertos deja de depen- permite, siendo esta una de sus más relevantes der de forma directa de un proveedor específi co. ventajas, y que confi ere a las aplicaciones sobre Reducción de costes sin condicionar el grado este tipo de código un alto nivel de adaptación del de efi ciencia del software. software a las necesidades concretas de las dife- La utilización generalizada de software de fuentes rentes Administraciones Públicas a la hora de desa- abiertas permite una reducción de costes gracias al rrollar una nueva solución. ahorro en el pago de licencias, el aprovechamien- Participación de los diferentes agentes implica- to de las economías de escala y la reutilización del dos. código. La implicación de los participantes en el desarrollo Además, atendiendo a la nueva legislación en Ad- de software de estándares abiertos favorece la ac- ministración electrónica (LAECSP), el intercambio tualización y evolución continua de la información y transferencia de tecnologías y aplicaciones desa- y aplicaciones, así como la ágil reparación de posi- rrolladas bajo este soporte entre diferentes Adminis- bles eventualidades que puedan surgir. traciones no conlleva contraprestación ni necesidad El entorno de colaboración e intercambio posibili- de convenio alguno, facilitando y abaratando en gran ta la creación de un marco tecnológico innovador y medida este tipo de transacciones. crea una red de difusión del conocimiento que be- Reaprovechamiento de la información entre las nefi cia a todos los usuarios. distintas Comunidades. Repercusión del estándar en términos de solu- A medida que el software libre se impone como una ción efi ciente. herramienta global, los usuarios pueden compar- Con la fi nalidad de promover la efi ciencia en la ac- tir programas, reutilizar la información existente e tuación administrativa, se abre la posibilidad de

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utilizar soluciones basadas en estándares abiertos 1.3. Principales ámbitos para la para la simplifi cación y racionalización de la gestión plasmación efectiva de los nuevos de la Administración.” derechos

Asimismo, como variable reseñable en este punto, di- Si bien, como hemos visto anteriormente, la LAECSP rigido a dar facilidades en la adaptación a la Ley de las viene a reconocer y reiterar en el ámbito del procedi- diferentes Administraciones, aparece en el artículo 45 miento administrativo electrónico las mismas garan- y 46 de la LAECSP la posibilidad de reutilización de tías ya recogidas en la Ley 30/1992, es en este punto aplicaciones y transferencia de tecnologías, lo que donde nos corresponde refl exionar sobre el impacto en la práctica puede permitir a las diferentes Adminis- que el reconocimiento y “transposición” de los mis- traciones Públicas, mediante la efectiva cooperación, mos puede implicar para las diferentes Administracio- la creación y participación en comunidades, etc. una nes Públicas en materia de sistemas de información y reducción ostensible de costes y tiempo de desarro- en el quehacer organizativo de las mismas. llo, con garantía de interoperabilidad y sin necesidad de mediar un convenio entre las mismas. En este escenario, debe repararse en el hecho de que los nuevos derechos de acceso electrónico reconocidos a los ciudadanos en la LAECSP, además de establecer una serie de obligaciones para las Administraciones Públicas, están íntimamente ligados a unos conceptos relacionados con la Administración Electrónica y, al mismo tiempo, identifi can implícitamente una serie de ámbitos de actuación que ya se venían proclamando, de manera más difusa, en anteriores normas.

Previo al análisis de los ámbitos de actuación procla- mados por la LAECSP, conviene destacar que dichos

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ámbitos van a suponer la constitución de unos ejes Ámbito 1: básicos para la modernización de las infraestructuras Interacción con terceros y servicios de las distintas Administraciones Públicas, Para adquirir una imagen global de manera que presenten los niveles de excelencia y Durante los últimos tiempos, y gracias a la rápida evolu- de estos ámbitos, es de utilidad calidad en la prestación de servicios a los ciudadanos ción y despliegue de las nuevas tecnologías en hogares el siguiente cuadro resumen que será desarrollado en posteriores que éstos demandan de aquéllas. y empresas, se han hecho patentes nuevas necesidades páginas. en el ámbito de la relación de los ciudadanos o administrados con las Administraciones Públicas. Buena parte Ámbito de actuación de estas necesidades surgen a raíz de la necesidad de éstos de interactuar con aquéllas, y del requerimiento, 1. Multicanalidad: Poner a disposición de ciudadanos y empresas la posibilidad de obtener Ámbito 1 información, recibir servicios públicos y realizar tramites a traves de múltiples canales para el acceso y la prestación de los servicios públicos, "Interacción con terceros" presencial, teléfono, Internet, TDT. de nuevas alternativas o medios que se encuentren a la 2. Accesibilidad electrónica: Disposición de acceso de los ciudadanos a servicios públicos a traves Multicanalidad de medios electrónicos, a conocer los criterios, los fl ujos y las decisiones administrativas o altura de las nuevas tecnologías disponibles hoy en día. Accesibilidad información pública de los tramites administrativos. E-inclusión 3. Transparencia: Difusión y promoción de las actuaciones administrativas por medios electrónicos para conseguir una mayor publicidad de los procedimientos. Así, del articulado de la LAECSP deriva, en primer

Ámbito 2 1. Interoperabilidad: Capacidad de los sistemas de tecnologías de la información y las comunica- lugar, la necesidad de las Administraciones Públicas “Modernización de la ciones (TIC), y de los procesos a los que apoyan, de intercambiar datos y posibilitar la puesta en de adoptar estrategias para la diversiﬁ cación de tramitación administrativa” común de información y conocimientos. 2. Proporcionalidad: Principio que garantiza la exigencia de garantías y medidas de seguridad adecua- canales con el fi n de establecer modelos multica- Interoperabilidad das a la naturaleza y circunstancias de los distintos trámites y actuaciones, así como requerimiento Tramitación por medios a los ciudadanos únicamente de aportar aquellos datos que sean estrictamente necesarios. nales de atención al ciudadano para la prestación telemáticos 3. Legalidad: Mantenimiento de integridad de las garantías jurídicas de los ciudadanos ante las Copias Electrónicas Administraciones Públicas, establecidas en la Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las Admi- de sus servicios, de manera que se facilite el acceso nistraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común. Archivo electrónico y relación con las Administraciones y se garantice la puesta a disposición de ciudadanos y empresas de la 1. Neutralidad Tecnológica: Principio que garantiza que la tecnolgía introducida en las infraestructuras públicas, no va a suponer un perjuicio para los derechos y libertades de los ciudadanos. posibilidad de obtener servicios y realizar gestiones y Ámbito 3 2. Estándares abiertos: Aquel que reúna las siguientes condiciones: - Ser público y su utilización sea disponible de manera gratuita o a un coste que no suponga una trámites de forma homogénea sin importar el medio o “Tecnología” difi cultad de acceso. - Su uso y aplicación no esté condicionado al pago de un derecho de propiedad intelectual o canal a través del que se acceda a los mismos ni las Neutralidad Tecnológica industrial. Interconexión de redes 3. Responsabilidad: Garantía de la calidad, integridad, veracidad y autenticidad de las informacio- circunstancias en que se acceda. nes, servicios y transacciones ofrecidos por las Administraciones Públicas a las que se pueden accederse medios electrónicos.

22 Análisis del impacto de la LAESCP en la Administración Pública

La multicanalidad se articula, en gran medida, a través De la misma manera, en aras de contemplar nuevos me- del ejercicio efectivo de los nuevos derechos recono- dios o canales de acceso electrónico a los servicios pú- cidos a los ciudadanos. De esta manera, a la citada blicos será de gran relevancia tener en cuenta concep- necesidad de incorporar nuevos medios o canales de tos como la identifi cación y autenticación electrónica acceso a los servicios públicos, se añade la compleji- de ciudadanos, la utilización de registros electrónicos dad de atender, de manera especial, el cumplimiento de documentos y la posibilidad de realizar comunica- de la garantía de que todos los ciudadanos puedan ciones y notifi caciones telemáticas de los expedien- acceder a través de medios electrónicos en igualdad tes en que se encuentren como interesados. de condiciones, con especial interés a las personas mayores o con algún tipo de discapacidad. Ámbito 2: El cumplimiento de los correspondientes niveles de Modernización de la tramitación administrativa accesibilidad de los canales de acceso por medios electrónicos viene refrendado mediante pautas (WAI) De otra parte, la LAECSP pone de manifi esto la ne- y normas de accesibilidad para las sedes electrónicas, cesidad de rediseñar, simplifi car y automatizar la sitios Web públicos y sus contenidos, así como por tramitación de expedientes como pretensión para la auditorías y certifi caciones acompañadas de acredi- simplifi cación administrativa, de la que se derivan taciones para el reconocimiento del cumplimiento de determinadas exigencias en la gestión de los proce- las mismas. dimientos administrativos y servicios públicos con el fi n de buscar la supresión o reducción, normalización Asimismo, adquiere importancia la disponibilidad to- y homogeneización de la documentación requerida, la tal de los servicios públicos, garantizando el acceso reducción de manera sustancial de los tiempos y pla- a los mismos por medios electrónicos sin importar la zos vinculados logrando una mayor efi cacia y efi cien- hora ni el lugar en que se realice, siendo conocida esta cia en la actividad administrativa, y la transparencia en característica como servicios 24x7, es decir, las 24 ho- los trámites y procedimientos que se lleven a cabo por ras del día todos los días de la semana. las distintas Administraciones.

23 El software de fuentes abiertas en la Administración electrónica

Además, en los últimos años se ha extendido el con- de información y conocimientos entre las distintas Ad- vencimiento de que el despliegue de la Administración ministraciones. electrónica debe ir necesariamente ligado a la interre- lación y cooperación entre Administraciones Públicas Para lograr estos objetivos, se debe actuar en las dife- e interconexión de sus sistemas de información para rentes dimensiones que caracterizan al concepto de la compartición e intercambio de información. Con los interoperabilidad: avances en la utilización de medios electrónicos por las Administraciones Públicas se ha incrementado Organizativa: modelización y coordinación de pro- la posibilidad de relación entre los sistemas de infor- cedimientos administrativos y de las bases de in- mación de éstas, lo que redunda en claros benefi cios formación de forma colaborativa entre las distintas como la posibilidad de aplicar políticas públicas glo- Administraciones que desean realizar la comparti- bales de manera más rápida y efi caz, desarrollar ser- ción o intercambio de información. vicios de Administración electrónica de valor añadido, Semántica: aplicación de normas y criterios de reducir costes y cargas administrativas y disminuir las intercambio y contenido de información inter- barreras para el buen funcionamiento del mercado in- cambiada de forma que se asegure la consisten- terior. cia y el entendimiento en el intercambio de datos por los diferentes sistemas de información, Por todo ello, las Administraciones Públicas deberán aunque no hubieran sido desarrollados con este hacer frente, al establecerse la relación entre ellas objetivo. como motor para facilitar el desarrollo de los derechos Técnica: utilización de sistemas, tecnologías, apli- electrónicos de los ciudadanos, a la cooperación o caciones, estándares, mecanismos de transferen- interoperabilidad, entendida, según defi ne la Deci- cia y protocolos de comunicaciones para el inter- sión 2004/387/CE [IDABC: 2004], como la capacidad cambio de datos que aseguren confi dencialidad y de los sistemas de información, y de los procesos em- seguridad en los datos e información intercambia- presariales que los soportan, de compartir e intercam- dos. biar datos y posibilitar la puesta en común y utilización

24 Análisis del impacto de la LAESCP en la Administración Pública

Ámbito 3: Tecnología

Es evidente entender que para el efectivo desarrollo desarrollo de aplicaciones y recursos tecnológicos, de servicios electrónicos y el avance de la interope- pudiendo promover la utilización de fuentes y están- rabilidad entre Administraciones Públicas se hace dares abiertos y software libre o, en su caso, de uso necesario que éstas se doten de las adecuadas infra- generalizado como medidas para fomentar una acti- estructuras y tecnologías que presten las comunica- tud de neutralidad tecnológica, garantizando que ciones y el soporte necesario y permitan el fomento las tecnologías introducidas en las infraestructuras de la reutilización de aplicaciones y transferencia de públicas no supongan ningún perjuicio para los dere- tecnologías entre las distintas Administraciones. chos y libertades de los ciudadanos, y facilitando el intercambio de experiencias y la reutilización de apli- En este contexto, la evolución de las nuevas tecnolo- caciones y sistemas y la transferencia de tecnologías gías de la información y las comunicaciones, partien- entre Administraciones Públicas como iniciativas ven- do de experiencias previas en el plano nacional como tajosas para la reducción de costes, aprovechamiento la red SARA, introduce la necesidad de que las Admi- de experiencias adquiridas por otras administracio- nistraciones Públicas españolas suscriban convenios nes y agilizar la compartición de tecnologías, sistemas para la interconexión de sus redes de comunica- y aplicaciones basados en los mismos estándares. ciones con el fi n de integrar una red global de comunicaciones a nivel nacional que permita el desarrollo de servicios electrónicos y la interoperabilidad y coope- ración entre Administraciones, tanto locales y autonó- micas como estatales y europeas.

Asimismo, en este ámbito, las Administraciones Pú- blicas deberán apostar de manera decidida por el

02. LAESCP: un nuevo modelo de la Administración Pública

Análisis del impacto de la LAESCP en la Administración Pública

2. LAECSP: Un nuevo modelo de Administración Pública

El reconocimiento del estatuto de derechos al ciuda- Asimismo, la incorporación de estas tecnologías supone, dano en su relación electrónica con la Administración dentro de un entorno tradicionalmente burocrático, la in- y la necesaria habilitación de los canales para posibi- troducción y necesidad de mantener el procedimiento litar la misma, exigen necesariamente la introduc- administrativo, una vez incorporadas, con las mismas ción paulatina de cambios, no sólo en la forma de garantías ﬁ jadas para la tramitación tradicional. actuar, sino en la propia organización administrativa, quedando desfasadas determinadas prácticas y adquiriendo plena potencialidad formas más efi cien- Administración tradicional Administración electrónica tes de actuación.

Como ya hemos expuesto, la progresiva inclusión de Servicios públicos Servicios nuevas tecnologías en la Sociedad exige su incorpo- de interacción telemáticos ración en la actuación de la Administración Pública, presencial que ha de mostrarse ﬂ exible y adaptada al entorno de servicio al ciudadano. El aumento en el valor de dichos servicios para el ciu- La mejora de los servicios al ciudadano con la intro- dadano no sería posible sin una previa consolidación ducción de las TIC implica necesariamente que la de los procesos y procedimientos que sostienen esos Administración se adapte a las mismas a través de su servicios, sustentados sobre una efectiva reingeniería forma de expresión típica, el acto administrativo y, en y adecuación de los mismos a las posibilidades tecno- concreto, respecto del canal o medio que lleva a su lógicas, la adaptación de las estructuras organizativas formación, el procedimiento administrativo. y el inherente ahorro de costes y mejora de la calidad en la prestación del servicio.

29 El software de fuentes abiertas en la Administración electrónica

En resumen, la adopción de un modelo de Administración Elec- trónica que dé cumplimiento a los diferentes requisitos refl eja- dos en la Ley 11/2007, de 22 de junio, de Acceso Electrónico de ESTRATÉGICO los Ciudadanos a los Servicios Públicos, exige la actuación de cada Administración Pública en los siguientes ámbitos: Estratégico: abordar las necesidades de Modernización en una Organización exige de una adecuada planifi cación de actividades y la adopción de decisiones fundamentales para obtener, con recursos limitados, la mayor disponi- ORGANIZATIVO bilidad de servicios de forma multicanal. Organizativo: Asimismo, valorados y adecuadamente planifi cados los pasos a realizar, es preciso introducir paulati- namente la concepción de cambio, mejora y actualización en la Organización a modernizar, adoptando los cambios estructurales y de capacitación necesarios para aprovechar los benefi cios de las nuevas tecnologías implanta- OPERATIVO das. Operativo: La introducción de las TIC en los procesos y procedimientos administrativos tiene su impacto en la necesidad de articular una reingeniería para la adaptación al entorno informático y la simplifi cación administrativa. TECNOLÓGICO Tecnológico: Asimismo, el sostenimiento del modelo planteado requerirá de la dotación infraestructuras, la garantía de interoperabilidad entre las mismas y la aplicación de soluciones que garanticen el principio de neutralidad tec- nológica.

30 Análisis del impacto de la LAESCP en la Administración Pública

2.1. Componentes básicos del nuevo Así, los nuevos servicios se sustentan necesariamente modelo sobre sistemas de FrontOffi ce y BackOffi ce, plataformas de interoperabilidad e infraestructuras pertinentes. Abordar las obligaciones derivadas de la LAECSP y del nuevo horizonte de modernización y realización de Si bien la LAECSP se ocupa con profusión de la regu- compromisos de Administración Electrónica exige de lación de los Servicios comunes de tramitación elec- una hoja de ruta, unos objetivos y unos instrumentos trónica, conviene hacer referencia en este punto del determinados, para, una vez conocido el estado de modelo integral tipo para la prestación de servicios y situación, poner los medios para la realización o con- Administración Electrónica. secución de un modelo más óptimo de prestación de servicios. De este modo, un modelo de Administración Elec- trónica Global, que permita satisfacer no sólo las de- Como ya adelantamos, la Ley 30/1992 regula el pro- mandas crecientes del ciudadano, sino también de los cedimiento administrativo común, desarrollando una propios empleados públicos exigirá de decisiones es- competencia exclusiva del Estado. No obstante, la tratégicas a nivel de Organización y la imprescindible Ley 11/2007 ha venido a derogar las previsiones intro- integración de componentes de gestión, estructura- ducidas en la primera como consecuencia de la tele- les, organizativos y tecnológicos. matización de procesos, y se ha confi gurado como el código de referencia a tener en cuenta cuando habla- A modo de resumen, el modelo de Administración mos de un procedimiento administrativo electrónico. Electrónica propuesto se compone de los siguientes elementos: La confi guración de las Administraciones Públicas 1. Los Canales de atención son un conjunto de re- como prestadores de servicios exige plantear un aná- cursos organizativos y tecnológicos dispuestos lisis de los canales y la forma o modo de prestación de para la prestación de servicios Administrativos de servicios, sus funcionalidades, los servicios de sopor- calidad a través de múltiples canales de atención te organizativo y las infraestructuras. al ciudadano.

31 El software de fuentes abiertas en la Administración electrónica

Generalmente, en el ámbito de atención al ciuda- no como los dispositivos móviles (SMS, WAP, dano se diferencian tres canales básicos de aten- PDA, etc.) y el TDT. ción para la prestación de servicios públicos: Canal de Atención Presencial: es el canal 2. Los Servicios Comunes de tramitación electró- tradicional de atención al ciudadano, en mos- nica se defi nen como el conjunto de recursos orga- tradores generales (atención de primer nivel) o nizativos y tecnológicos dispuestos para habilitar la atención más especializada de segundo nivel. prestación de servicios y productos administrativos, La organización de un servicio de atención pre- a través de todos los canales de atención al ciudada- sencial efi ciente que cumpla con las expecta- no disponibles (telefónico, presencial y telemático). tivas del ciudadano exige la puesta a disposi- Esta capa constituye el Front-Offi ce de la Adminis- ción de recursos. tración y tiene como misión principal establecer Canal de Atención Telefónico: para la orga- los mecanismos necesarios (legal, tecnológico, nización de un centro de atención telefónica etc.) que faciliten el acceso del ciudadano a los moderno y con un nivel de servicio adecuado servicios administrativos de forma análoga inde- es necesaria la puesta a disposición de un con- pendientemente del canal deseado y mantenien- junto de recursos organizativos y tecnológicos, do un nivel de calidad del servicio homogéneo. conocidos como call-center. Canal de Atención Telemático: conjunto de 3. Para dar soporte y facilitar el desempeño de fun- recursos organizativos y tecnológicos dis- ciones del personal de la Administración Pública puestos para la oferta de servicios administra- se establecen Sistemas Internos de Gestión tivos al ciudadano a través de Portal Institucio- (Back-Ofﬁ ce), que permiten una optimización y nal y de otros portales temáticos asociados a mejora productiva en el trabajo administrativo que las diferentes Áreas/Departamentos de cada incide de forma directa en la mejora de la calidad Administración. de servicio al ciudadano. Otros canales de atención: se pueden con- Estos recursos organizativos y tecnológicos sue- siderar otros canales de servicio al ciudada- len denominarse de “Back-Offi ce” y su cometido

32 Análisis del impacto de la LAESCP en la Administración Pública

es el de generar el “producto administrativo” que 5. Los Servicios de Seguridad consistentes en la confi gura la oferta de la Administración Pública disposición y control del respeto a las prescripcio- en general. Aunque algunos de los elementos de nes de la LOPD, y la confi dencialidad de los datos esta capa no son exigidos de manera directa por aportados y tratados por las Administraciones Pú- la LAECSP, su modernización constituye una pre- blicas. misa obligada para la consolidación de la e-Admi- nistración porque constituye el motor de produc- 6. Finalmente y como soporte a los sistemas y apli- ción proveedor de contenidos para el servicio al cativos implantados se identifi can las Infraestruc- ciudadano. Algunos ejemplos reales de recursos turas tecnológicas y de Comunicaciones com- pertenecientes a esta capa serían: los sistemas de puestas por la infraestructura de red LAN/WAN, gestión administrativa de expedientes, los siste- la arquitectura de servidores y dispositivos de ex- mas de gestión de personal, etc. plotación de los sistemas de información y por las plataformas SW existentes para el desarrollo de 4. Los Servicios de Interoperabilidad consisten en dichos sistemas de información (framework). la gestión y disposición de fl ujos automatizados de documentos electrónicos, certifi cados elec- Estos conceptos conforman las diferentes capas de trónicos e información electrónica entre diferentes un modelo teórico de referencia en el ámbito de Admi- unidades de una Administración (interoperabili- nistración electrónica respecto al cual se mide el esta- dad interna) y diferentes Administraciones Públi- do de los instrumentos de AE disponibles: cas (interoperabilidad externa). A través de estas Herramientas se pretende evitar que el ciudadano que presenta una solicitud para un servicio administrativo, deba incorporar documentación o infor- mación física que ya está en poder de la propia Ad- ministración, y que debería ser la unidad gestora competente la encargada de aportarla.

33 El software de fuentes abiertas en la Administración electrónica

Servicios Públicos Electrónicos

Sin ánimo de entrar con profu- Capa 1 sión en los diferentes ámbitos Interacción Presencial Telefónico Telemático Otros con terceros del modelo, al centrar el presente estudio en el alcance e impac- Capa 2 to de la Ley, podemos señalar a Identifi cación y autenticación electrónica Tramitación electrónica Front-Offi ce modo ilustrativo una breve des- cripción de cada una de las ca- Capa 3 Plataforma de gestión pas de AE y de los elementos que Back-Offi ce la conforman, no sin antes recal- Inventario de Procedimientos Plataforma de Tramitación car que el modelo propuesto no deja de ser una de las múltiples Archivo Electrónico Pasarela de Pagos propuestas teóricas que se pueden deﬁ nir en el ámbito de la Ad- Servicios de Interoperabilidad ministración electrónica:

Interoperabilidad Interna Interoperabilidad Externa

Seguridad

Gestión de la seguridad

Infraestructuras

Interconexión de redes Dispositivos Plataformas software

34 Análisis del impacto de la LAESCP en la Administración Pública

Servicios Públicos Electrónicos

Capa 1 Presencial Internet Telemático Otros Servicios Públicos Electrónicos Interacción con terceros

Capa 2 Identifi cación y autenticación electrónica Tramitación electrónica Front-Offi ce

Capa 3 Plataforma de gestión Back-Offi ce El objetivo principal de la modernización administra- telemático en la relación con la Administración exi- Inventario de Procedimientos Plataforma de Tramitación

Archivo Electrónico Pasarela de Pagos tiva es la mejora de los servicios públicos ofertados ge la incorporación de diferentes sistemas operan- Servicios de Interoperabilidad a los administrados, entendiendo bajo este término do en conjunto e interrelacionados para ofrecer al Interoperabilidad Interna Interoperabilidad Externa Seguridad tanto a las personas físicas como jurídicas residentes administrado la satisfacción de sus pretensiones en Gestión de la seguridad Infraestructuras dentro del ámbito de competencia espacial de cada el menor tiempo posible, sin cargas imprescindibles Interconexión de redes Dsipositivos Plataformas software Administración. ni merma en las garantías ofrecidas por los cauces tradicionales. Esta mejora de los servicios públicos persigue a su vez como objetivos especíﬁ cos la reducción de plazos de tramitación, el consiguiente ahorro de costes Asimismo, la habilitación del concepto de ventanilla y optimización de la efi ciencia evitando reiteraciones única adquiere plena potencialidad con la incorpo- innecesarias y una adecuada organización de los ser- ración de los medios electrónicos al quehacer de la vicios ofertados. Administración, facilitando la prestación de servicios multiadministración, para lo que será preciso asegurar Desde este punto de vista, la habilitación de la mul- la interacción e interoperabilidad de sistemas como ticanalidad y particularmente, dentro del ámbito del garantía de los servicios públicos y satisfacción de de- presente estudio, la posibilidad de utilizar el canal mandas ciudadanas.

35 El software de fuentes abiertas en la Administración electrónica

Servicios Públicos Electrónicos

Capa 1 Presencial Internet Telemático Otros Interacción Canales de Atención al ciudadano con terceros

Capa 2 Identifi cación y autenticación electrónica Tramitación electrónica Front-Offi ce

Capa 3 Plataforma de gestión Back-Offi ce Inventario de Procedimientos Plataforma de Tramitación Los Servicios públicos se ofertan al administrado a poración de otros canales emergentes (dispositivos Archivo Electrónico Pasarela de Pagos

Servicios de Interoperabilidad través de diferentes canales, lo que viene a consa- móviles, TDT, etc.). Interoperabilidad Interna Interoperabilidad Externa grar la Ley en su artículo 8 cuando establece para las Seguridad Gestión de la seguridad Administraciones Públicas la obligación de habilitar Siguiendo estas premisas el propio artículo 8 estable- Infraestructuras Interconexión de redes Dsipositivos Plataformas software diferentes canales o medios para la prestación de ce, como obligaciones propias de la Administración los servicios electrónicos, garantizando en todo caso General del Estado los siguientes medios: el acceso a los mismos a todos los ciudadanos. a) Las oﬁ cinas de atención presencial que se determinen, las cuales pondrán a disposición de los Si bien la Ley regula específi camente el modelo de re- ciudadanos de forma libre y gratuita los medios e lación desde el punto de vista electrónico o telemáti- instrumentos precisos para ejercer los derechos reco, es imprescindible para guardar la lógica coheren- conocidos en el artículo 6 de esta Ley,[…]. cia de los servicios públicos y garantizar el principio de b) Puntos de acceso electrónico, consistentes igualdad la no exclusión de determinados colectivos o en sedes electrónicas creadas y gestionadas por personas (circunstancias personales, medios o cono- los departamentos y organismos públicos y dis- cimientos) haciendo efectivos los derechos anterior- ponibles para los ciudadanos a través de redes de mente enunciados. comunicación. En particular se creará un Punto de acceso general a través del cual los ciudadanos Los canales principales del modelo de Administración puedan, en sus relaciones con la Administración Electrónica, entendiendo por canal las estructuras o General del Estado y sus Organismos Públicos, medios de difusión de los contenidos y servicios para acceder a toda la información y a los servicios dis- garantizar la no exclusión, serán el canal presencial, ponibles. Este Punto de acceso general contendrá el telemático y el telefónico, sin perjuicio de la incor- la relación de servicios a disposición de los ciuda-

36 Análisis del impacto de la LAESCP en la Administración Pública

danos y el acceso a los mismos, debiendo man- No obstante, cabe señalar que la garantía de acceso tenerse coordinado, al menos, con los restantes efectivo a los canales, no implica necesariamente puntos de acceso electrónico de la Administración la gratuidad de los mismos. Dicha gratuidad sólo se General del Estado y sus Organismos Públicos. expresa en la Ley respecto de las ofi cinas de atención c) Servicios de atención telefónica que, en la presencial en el ámbito de la Administración General medida en que los criterios de seguridad y las po- del Estado, no siendo predicable dicho precepto res- sibilidades técnicas lo permitan, faciliten a los ciu- pecto del resto de Administraciones Públicas al care- dadanos el acceso a las informaciones y servicios cer del carácter de básico. electrónicos a los que se reﬁ eren los apartados anteriores.” La estrategia de multicanalidad se centra en el ofre- cimiento a los ciudadanos de una selección de canales Asimismo, hay que tener en cuenta que la existencia de acceso con una amplia cobertura funcional (volu- de medios electrónicos no debe implicar una dis- men de servicios y contenidos ofertados) y tecnológi- criminación para aquellos que no se relacionen ca (neutralidad, seguridad, rendimiento y usabilidad) electrónicamente con la Administración. Así, la Ley el modo para la consecución de ese acceso quedará exige garantizar especialmente, el acceso tanto determinado por la estrategia de cada Administración presencial como electrónico a aquellos colectivos Pública en particular. que cuentan con mayores barreras de acceso, como discapacitados y “mayores”, con independencia de sus circunstancias personales, medios y conocimientos.

37 El software de fuentes abiertas en la Administración electrónica

Entrando más en profundidad en el análisis de cada uno de estos canales señalar:

Canal telemático Canal presencial

El canal telemático, como medio de relación electróni- Reguladas fundamentalmente en legislación relativa ca del ciudadano con la Administración, aparece fun- a calidad y atención al ciudadano de las diferentes damentalmente representado en la Ley 11/2007 por el Administraciones Públicas, la Ley 11/2007, en cuanto concepto de Sede Electrónica. reguladora del ámbito electrónico de relación con el ciudadano, tan sólo las menciona al garantizar la mul- El artículo 10 de la LAECSP prevé que cada Adminis- ticanalidad y con los requisitos previstos en el precita- tración Pública determinará las condiciones e instru- do art. 8 para la Administración General del Estado. mentos de creación de las sedes electrónicas, con sujeción a los principios de publicidad ofi cial, respon- En principio no establece un mínimo de ofi cinas pre- sabilidad, calidad, seguridad, disponibilidad, accesi- senciales, siendo lógico acudir al criterio de raciona- bilidad, neutralidad e interoperabilidad. lidad y proporcionalidad territorial para su establecimiento. Asimismo, la LAECSP establece la existencia obligatoria de una sede electrónica general para toda la AGE, No obstante, lo que sí impone la Ley es la obligato- dicho portal ha de estar coordinado con las restantes riedad de que dichas ofi cinas de atención presencial sedes electrónicas Ministeriales o Departamentales.

Como premisa básica de todo Portal o Sede electróni- ca, estos, tal y como afi rma la Ley deberán respetar los principios de accesibilidad y usabilidad, y el uso de estándares abiertos, o en su defecto, de uso generalizado por los ciudadanos.

38 Análisis del impacto de la LAESCP en la Administración Pública

Canal telefónico sean gratuitas y libres, permitiendo la elección de La ley 11/2007 exige la existencia genérica de servicios relación electrónica que deseen los ciudadanos y el de atención telefónica con carácter orientativo, que establecimiento de asistencia y orientación al po- permitirán informar a los ciudadanos sobre el acceso a tencial usuario de las mismas. información y servicios electrónicos a su disposición.

No obstante, como requisitos de mínimos de dichas ofi cinas se pueden predicar la necesidad de transmitir Canales alternativos una imagen y presencia corporativa de Institución, su integración con el resto de canales, que estarán dis- Al regular la Ley un entorno sujeto a rápidos cambios y ponibles dentro de la ofi cina con el objetivo principal progresiva actualización, no puede limitarse a estable- de fomentar su uso y tienen que poner a disposición cer una enumeración tasada de canales electrónicos de los ciudadanos los instrumentos necesarios para autorizados, limitando éstos a los disponibles, sino la formación y el cumplimiento de unos estándares de que debe abordarse la enumeración como abierta y calidad, profesionalidad y personalización en el trato susceptible de incorporación de canales que se vayan al ciudadano. mostrando más efectivos para articular la relación con el ciudadano.

En la actualidad, nadie duda de la potencialidad de estos canales alternativos como medio de comunica- ción dada su implantación en la sociedad, si bien la apuesta por los mismos se centra en asegurar su ade- cuación al cumplimiento de las garantías.

39 El software de fuentes abiertas en la Administración electrónica

Servicios Públicos Electrónicos

Capa 1 Presencial Internet Telemático Otros Interacción Instrumentos tecnológicos de soporte con terceros

Capa 2 Identifi cación y autenticación electrónica Tramitación electrónica Front-Offi ce a la AE

Capa 3 Plataforma de gestión Back-Offi ce Inventario de Procedimientos Plataforma de Tramitación

Archivo Electrónico Pasarela de Pagos

Servicios de Interoperabilidad Servicios Comunes de Tramitación plementen mediante arquitecturas tecnológicas Interoperabilidad Interna Interoperabilidad Externa Electrónica (Front-Ofﬁ ce) orientadas a servicios, cuya funcionalidad pueda Seguridad Gestión de la seguridad ser reutilizada por todos aquellos otros instrumentos Infraestructuras Interconexión de redes Dsipositivos Plataformas software Los Servicios Comunes de Tramitación Electróni- tecnológicos del modelo de prestación de servicios ca se presentan como el conjunto de instrumentos de electrónicos, independientemente de la tecnología y uso por las Administraciones Públicas que habilitan especifi cación técnica de dichos instrumentos tecno- la prestación de servicios, a través de los canales de lógicos. atención al ciudadano no presenciales, con la misma garantía jurídica que las transacciones de carácter Asimismo hacemos referencia a Front-Offi ce entendi- presencial. do como el área al que pertenecen los elementos con los que el ciudadano tiene contacto directo o sobre Estos Servicios Comunes tienen la fi nalidad de aportar los que interacciona directamente para la realización a los canales de atención no presenciales la necesaria del trámite. cobertura operativa y tecnológica como vía para cumplir los requerimientos derivados de las obligaciones Estos servicios pueden agruparse en dos grandes establecidas en la Ley 11/2007, constituyéndose en bloques, según la naturaleza de servicio que prestan, un instrumento para agilizar el desarrollo de la trami- distinguiendo fundamentalmente entre: tación por medios electrónicos de los procedimientos Identiﬁ cación y autenticación electrónica: Son administrativos y servicios de las Administraciones aquellos servicios comunes orientados a cumplir Públicas. los requisitos de la LAECSP relacionados con la identifi cación, tanto de ciudadanos como de Ad- De esta manera, el término “Servicio Común” hace ministraciones, implementados sobre una o más referencia a que todos estos instrumentos se im- soluciones tecnológicas, que permiten acreditar la

40 Análisis del impacto de la LAESCP en la Administración Pública

identidad, veracidad, acceso, confi dencialidad y no Identiﬁ cación y autenticación electrónica Servicios Públicos Electrónicos Capa 1 Interacción Presencial Internet Telemático Otros con terceros repudio de las transacciones administrativas reali- En la tramitación de un procedimiento administrativo Capa 2 Identifi cación y autenticación electrónica Tramitación electrónica Front-Offi ce

Capa 3 Plataforma de gestión zadas por medios telemáticos. es preciso que conste tanto la acreditación de la iden- Back-Offi ce Inventario de Procedimientos Plataforma de Tramitación Tramitación Electrónica: Son los servicios orien- tidad del ciudadano/solicitante del procedimiento, del Archivo Electrónico Pasarela de Pagos Servicios de Interoperabilidad tados a cumplir aquellos requisitos de la LAECSP representante en su caso y la identidad e idoneidad Interoperabilidad Interna Interoperabilidad Externa

Seguridad relacionados con la tramitación por medios elec- del órgano competente para su tramitación. Gestión de la seguridad

Infraestructuras trónicos de los procedimientos administrativos y Interconexión de redes Dsipositivos Plataformas software servicios de las Administraciones Públicas, confor- En este contexto, la LAECSP, en su artículo 13 y si- mados como un conjunto de servicios que permiten guientes, establece específi camente las disposicio- realizar trámites administrativos comunes a todos nes comunes en materia de medios de identifi cación y los procedimientos (notifi cación electrónica, regis- autenticación de uso por parte de Administraciones y tro electrónico de entrada/salida, pago electrónico administrados en sus relaciones electrónicas, y que a de tasas y precios públicos, etc,). continuación exponemos.

No obstante, con carácter previo, conviene traer a colación los conceptos relacionados con la materia y descritos por la propia Ley en el Anexo de Defi niciones: Autenticación: “Acreditación por medios electró- nicos de la identidad de una persona o ente, del contenido de la voluntad expresada en sus opera- ciones, transacciones y documentos, y de la integridad y autoría de estos últimos.”

41 El software de fuentes abiertas en la Administración electrónica

Firma electrónica: “Según el artículo 3 de la Ley el sistema de interpretación y verifi cación utiliza- 59/2003, de 19 de diciembre, de Firma Electróni- do por el receptor del documento fi rmado.” ca, «conjunto de datos en forma electrónica, con- signados junto a otros o asociados con ellos, que Identifi cación de los ciudadanos y pueden ser utilizados como medio de identifi ca- autenticación de su actuación ción del fi rmante».” Se puede aseverar que la identifi cación y autentica- Firma electrónica avanzada: “Según el artículo ción es un tema fundamental para el acceso y uso 3 de la Ley 59/2003, de 19 de diciembre, de Firma de la Administración electrónica, al entenderse toda Electrónica, «fi rma electrónica que permite identi- relación electrónica entre Administraciones y ciuda- fi car al fi rmante y detectar cualquier cambio ulterior danos como dependiente de la identifi cación previa y de los datos fi rmados, que está vinculada al fi rman- recíproca de unas y otros, y su generalización como te de manera única y a los datos a que se refi ere y proporcional al grado de confi anza que los sistemas que ha sido creada por medios que el fi rmante puede fi rma electrónica sean capaces de asegurar. de mantener bajo su exclusivo control».” Firma electrónica reconocida: “Según el artí- En el contexto de la identifi cación y autenticación de culo 3 de la Ley 59/2003, de 19 de diciembre, de los ciudadanos en sus relaciones por medios telemáti- Firma Electrónica, «fi rma electrónica avanzada cos con las Administraciones, la LAECSP contiene, en basada en un certifi cado reconocido y generada sus artículos 14 a 16, una regulación específi ca so- mediante un dispositivo seguro de creación de bre el uso de diferentes sistemas de fi rma electró- fi rma».” nica así como algunos aspectos técnicos y jurídicos Sistema de fi rma electrónica: “Conjunto de ele- relacionados, que complementan las disposiciones mentos intervinientes en la creación de una fi r- de la Ley 59/2003 de Firma Electrónica, constituyendo ma electrónica. En el caso de la fi rma electrónica el marco normativo de referencia en este ámbito. basada en certifi cado electrónico, componen el sistema, al menos, el certifi cado electrónico, el En este sentido, la Ley determina los tipos de fi rma soporte, el lector, la aplicación de fi rma utilizada y que, con carácter general, serán utilizables por los

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ciudadanos para relacionarse con las Administracio- sobre elementos de identifi cación utilizados así nes, dejando del lado de cada Administración en par- como, en su caso, las características de los cer- ticular la identifi cación o reconocimiento de cuáles tifi cados electrónicos admitidos, los prestadores serán los admisibles en su relación telemática con el que los expiden y las especifi caciones de la fi rma ciudadano. electrónica” que permiten realizar. Otros sistemas de fi rma electrónica. En otros su- En este punto, conviene destacar los siguientes: puestos en que no existan unos requisitos de seguri- Utilización del DNI electrónico. Se establece la dad tan elevados, las Administraciones Públicas, posibilidad de utilizar “en todo caso y con carác- siempre atendiendo a los datos e intereses afecta- ter universal” el DNI electrónico por los ciuda- dos, podrán determinar otros medios, más ágiles, danos en su relación por medios telemáticos con efi caces y fáciles para la obtención y uso de medios las Administraciones. Por esta razón, las Admi- de identifi cación por parte de los ciudadanos, en- nistraciones Públicas deben realizar las acciones tre los que pueden constar claves concertadas en necesarias para habilitar su reconocimiento con registro previo como usuario, la aportación de infor- carácter obligatorio como medio de identifi cación mación conocida por ambas partes o, en general, y autenticación telemática de los ciudadanos. otros sistemas no criptográfi cos. Sistemas de fi rma electrónica avanzada. La Además, el artículo 16 de la LAECSP también deter- LAECSP determina que los ciudadanos, además mina la necesidad de garantizar que los documen- del eDNI, podrán utilizar otros sistemas de tos electrónicos fi rmados y remitidos por medios identifi cación digital a través de fi rma elec- electrónicos se mantienen inalterados durante su trónica avanzada para identifi carse y autenti- elaboración, envío, transmisión y recepción, asu- carse ante las Administraciones. De otro lado, miendo el fi rmante y el destinatario su contenido, las Administraciones deberán hacer pública y garantizando así la integridad y no repudio por accesible por medios electrónicos la relación ambas partes. de sistemas de fi rma electrónica avanzada ad- Este apartado señala igualmente que, cuando lo mitidos, incluyendo ésta, “al menos, información requiera el interesado o la Administración lo estime

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oportuno, se podrá emitir certifi cados acreditativos mantener, o, en su caso, crear, un registro actualiza- de existencia de actuaciones llevadas a cabo entre do en el que conste la relación de dichos funciona- ambos utilizando este tipo de sistemas de identifi ca- rios habilitados, obteniendo de esta manera un ma- ción y dejando constancia también del contenido de yor control y seguridad al establecerse una relación las mismas. directa entre funcionarios y fi rmas electrónicas. Identifi cación y autenticación por representa- Finalmente, como medio de identifi cación y autentica- ción: La fi gura de la representación, recogida am- ción de los administrados se regulan, en los artículos pliamente en nuestro derecho para la realización de 22 y 23 de la Ley, dos posibilidades: la identifi cación trámites y actuaciones en el artículo 32 de la LRJPAC, y autenticación por funcionario público habilitado y la aparece aquí específi camente confi gurada para la fi gura de la identifi cación por representación. relación electrónica con la Administración. Identifi cación y autenticación por funcionario pú- En este punto, lo novedoso de la regulación de la blico habilitado: En el contexto de la identifi cación LAECSP es la fi jación del carácter y límites de dicha de los ciudadanos ante las Administraciones, el art. representación no en las partes de la relación bajo el 22 de la LAECSP determina la posibilidad de que el principio de la autonomía de la voluntad (represen- ciudadano delegue en un funcionario público la tante y representado), sino que ésta queda condicio- utilización de la fi rma electrónica de que dispone nada al reconocimiento y regulación de la Adminis- para ejecutar un trámite por medios telemáticos tración Pública receptora de la actuación bajo esa en su nombre, bastando para ello que el ciudadano representación. se identifi que y dé su consentimiento expreso por De este modo, la dicción literal del artículo 23 dis- medios físicos, a efectos de dejar constancia de ello, pone que las Administraciones Públicas podrán evitando posteriores litigios o discrepancias. habilitar con carácter general o específi co a En este sentido, las Administraciones Públicas debe- personas físicas o jurídicas autorizadas […], rán designar a los funcionarios habilitados para iden- especifi cando necesariamente las condiciones tifi car y autenticar la voluntad de los ciudadanos que y obligaciones a que se comprometen los que así carezcan de fi rma electrónica, al tiempo que deberán adquieran la condición de representantes.

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Asimismo, las Administraciones Públicas podrán ciudadanos tengan la garantía de conexión auténti- requerir, en cualquier momento, la acreditación de ca con las Administraciones. dicha representación. Conviene precisar el término de “sede electrónica”, por el que se entiende el conjunto de páginas Web, Identifi cación electrónica de las accesible en remoto a través de una dirección elec- Administraciones y autenticación del ejercicio trónica, a través de las cuales, mediante la utiliza- de su competencia ción de las redes de telecomunicaciones, se puede La Ley aborda este asunto en sus artículos 17 a 20, acceder y consultar la información así como utilizar distribuyéndose fundamentalmente en cuatro ámbi- los servicios que en ellas se presten. tos o aspectos para su análisis en profundidad: iden- Sistemas de fi rma electrónica para la actuación tifi cación de sedes electrónicas, sistemas de fi rma administrativa automatizada. En su artículo 18, la electrónica para la actuación administrativa automa- Ley advierte que, en el ejercicio de sus competen- tizada, fi rma electrónica del personal al servicio de las cias en el ámbito de la actuación administrativa au- Administraciones e intercambio de datos en entornos tomatizada, para su identifi cación y autenticación, cerrados. las Administraciones Públicas deberán adoptar el sello electrónico de Administración Pública, órga- Identifi cación de sedes electrónicas. Una de las no o entidad, siempre que cumpla los requisitos principales novedades de la LAECSP es el esta- exigidos para la fi rma electrónica, o bien el código blecimiento de una regulación específi ca para las seguro de verifi cación vinculado a Administracio- ofi cinas virtuales de las Administraciones. Al efec- nes Públicas, órganos o entidades, como sistema to, menciona que las Administraciones Públicas de fi rma electrónica, así como adoptar las medidas deberán garantizar las comunicaciones seguras para facilitar la verifi cación de los sellos electrónicos con sus sedes electrónicas utilizando, para la mediante el acceso y consulta a través de la sede identifi cación de las mismas, sistemas de fi rma electrónica. La Ley deja abierta la posibilidad de electrónica basados en certifi cado de dispositi- acumulación o superposición del código seguro vo seguro o medio equivalente, de forma que los de verifi cación y el sello electrónico, a pesar de

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la sufi ciencia del código seguro de verifi cación para Intercambio de datos en entornos cerrados. Por autenticación de documentos, como medio para su parte, el artículo 20 de la LAECSP reconoce la eﬁ - facilitar las relaciones entre las Administraciones, al cacia y validez jurídica de los documentos elec- prescindir de la necesidad de comprobar la autenti- trónicos transmitidos en entornos cerrados de cidad del documento fi rmado con código seguro de comunicaciones, estableciéndose mediante con- verifi cación. venio las condiciones y garantías cuando se trate de En este contexto, es relevante hacer referencia al distintas Administraciones Públicas, y, en todo caso, concepto de “actuación administrativa automa- garantizando las condiciones de seguridad del en- tizada” que la propia Ley describe en su Anexo de torno y la protección de los datos que se transmitan. Defi niciones fi nal como: En casos de comunicaciones entre órganos de una “Actuación administrativa producida por un siste- misma Administración, la Ley reconoce una cierta ma de información adecuadamente programado voluntad propia de cada Administración para es- sin necesidad de intervención de una persona físi- tablecer las reglas, condiciones y garantías por las ca en cada caso singular. Incluye la producción de que se regirá, comprendiendo, al menos, una rela- actos de trámite o resolutorios de procedimientos, ción de emisores y receptores autorizados así como así como de meros actos de comunicación.” la naturaleza de los datos intercambiables. Firma electrónica del personal al servicio de las Administraciones. El artículo 19 de la LAECSP es- Como soluciones tecnológicas de acreditación tablece que las Administraciones deberán dotar electrónica más extendidas entre las diferentes Ad- de sistemas de ﬁ rma electrónica al personal a ministraciones Públicas, se pueden destacar, entre su servicio para la actuación que requiera inter- otras: vención de dicho personal fuera de la actuación Firma Externa: identifi cación y autenticación de administrativa automatizada, pudiendo utilizar ciudadanos mediante reconocimiento de determi- para ello medios que identifi quen conjuntamente al nados certifi cados electrónicos para el acceso y uti- titular y a la Administración así como la fi rma elec- lización de los servicios y trámites administrativos trónica basada en el DNI electrónico. por medios telemáticos.

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Firma interna: despliegue de certifi cados electró- mediante una fi rma electrónica genérica de Admi- nicos a los empleados públicos con el propósito de nistración Pública emitida por un Servidor. que éstos puedan fi rmar electrónicamente las tran- Código de Veriﬁ cación Electrónica: permite incor- sacciones y documentos resultantes de su activi- porar un sello físico (secuencia numérica) a los do- dad. cumentos que, emitidos y fi rmados de forma elec- Representación: designación de representantes trónica, requieran ser utilizados en formato papel y para la gestión de sus asuntos administrativos que comprobar su autenticidad. puedan acreditarse como tales a través de medios electrónicos. Tramitación Electrónica Federación de identidades: al objeto de simplifi car En línea con lo expuesto anteriormente, la LAECSP habi- Servicios Públicos Electrónicos Capa 1 Interacción Presencial Internet Telemático Otros y mejorar el rendimiento de las transferencias de in- lita la utilización de un conjunto de medios electrónicos con terceros Capa 2 Identifi cación y autenticación electrónica Tramitación electrónica Front-Offi ce formación automáticas con otras Administraciones y en el ámbito de la prestación de servicios electrónicos y Capa 3 Plataforma de gestión Back-Offi ce Inventario de Procedimientos Plataforma de Tramitación Entidades públicas o privadas, establecerán acuer- los procedimientos administrativos que los gestionan. Archivo Electrónico Pasarela de Pagos Servicios de Interoperabilidad dos o federación de identidad con otras instituciones Interoperabilidad Interna Interoperabilidad Externa

Seguridad para la acreditación permanente de todas las tran- En este contexto, la tramitación administrativa auto- Gestión de la seguridad

Infraestructuras sacciones provenientes de servidores federados. matizada supone la utilización de un conjunto diverso Interconexión de redes Dsipositivos Plataformas software Timestamp: Certifi ca el momento en el que se re- de servicios comunes telemáticos con funcionalidades suelve una transacción y las partes intervinientes en específi cas propias de la iniciación del procedimiento la misma. y facilita servicios externos a determinadas aplicacio- Portaﬁ rmas: permite fi rmar múltiples documentos y nes de gestión y canales de atención que requieren de transacciones de forma simultánea independiente- transacciones, datos o validaciones no implementa- mente del formato (doc, pdf, e-mail, etc.) de los fi che- das en sus funcionalidades básicas. ros que requieren acreditación electrónica. Firma de Servidor: permite que determinados ser- Sede electrónica: vicios de respuesta inmediata, o transacciones au- La sede electrónica supone por tanto el primer punto tomáticas entre sistemas, puedan ser acreditadas de contacto electrónico del ciudadano con la Adminis-

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tración a la hora de instar la tramitación de un proce- Contenidos estructurados, permanentemente dimiento administrativo. Dicha sede incluirá una serie actualizados y ofrecidos en diversos idiomas, de servicios como el registro electrónico, el buzón de con información de carácter general y específi ca quejas y sugerencias, etc, por lo que serán predicables para colectivos heterogéneos. los requisitos generales de estos servicios a la misma. Los portales o sedes de cada Administración serán Entre los requerimientos de la misma cabe destacar: sometidos a constantes mejoras y actualizaciones La necesaria identifi cación de su titularidad me- debiendo tener en cuenta que cada Administra- diante el uso de certifi cados de servidor y siste- ción será responsable frente a los ciudadanos de mas de fi rma electrónica basados en certifi cados la información y servicios ofrecidos en las mismas. de dispositivo seguro o medio equivalente, cues- tión que analizaremos posteriormente. Asimismo, el artículo 37, contempla la necesidad La puesta a disposición de un inventario o catálogo de habilitar las consultas al estado de tramita- de servicios actualizado y a disposición del ciuda- ción de un procedimiento y la información al dano. ciudadano del estado de tramitación. Puesta a disposición de formularios normalizados y en su caso precumplimentados. De esta manera, se establece la obligatoriedad de La habilitación de un sistema o buzón de quejas que las Administraciones Públicas pongan a dis- y sugerencias. posición de los interesados, en los procesos admi- Publicación de comunicaciones institucionales nistrativos gestionados electrónicamente, un ser- (Boletines ofi ciales, anuncios o edictos). vicio electrónico de acceso restringido accesible Aplicaciones necesarias para el correcto funcio- mediante la sede electrónica donde éstos puedan namiento de los sistemas de registro y notifi ca- consultar, previa identifi cación, al menos el estado ción telemática. de tramitación de los mismos, garantizando siem- Registro electrónico de solicitudes y documen- pre la confi dencialidad y el control en el acceso a tación. este servicio.

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Asimismo, en los demás procedimientos se debe- la conversión de los datos de dicho formulario en rán habilitar servicios electrónicos de información paquetes XML o PDF así como su enrutamiento y del estado de la tramitación que comprendan, al direccionamiento al sistema de gestión oportuno menos: de conformidad con la posibilidad planteada en el Fase en la que se encuentra el procedimiento. apartado 3 del art.35. Órgano o unidad responsable de su tramitación Asimismo, será posible ofrecer al ciudadano di- Formularios de solicitud electrónica: chos formularios precumplimentados para la con- El artículo 35 apartado 1 dispone, al hablar de la fi rmación de los datos por el ciudadano o su rectifi - iniciación del procedimiento administrativo, que cación a fi n de facilitar al ciudadano el acceso a los las Administraciones podrán desplegar de for- servicios y actuando en dichos casos la Adminis- ma progresiva formularios de solicitud electróni- tración de manera proactiva. ca disponibles en la sede electrónica, en el que el ciudadano podrá completar electrónicamente Por otro lado, el formulario incorporará la opción todos los campos de información requeridos y de anexado de documentos. Éste permite a los in- adjuntar la documentación preceptiva para el teresados la aportación de documentación elec- inicio del procedimiento. trónica, siempre que cumpla con los requisitos de formato y seguridad establecidos, mediante Para dar cumplimiento a este precepto, dichos for- el envío de la misma como documentación anexa mularios podrán ser generados y gestionados me- a la iniciación de los procedimientos por medios diante una plataforma que simplifi que y homogeni- electrónicos. ce la implementación y funcionalidades comunes de aspectos generales de todos los formularios Como se desprende del artículo 25 de la LAECSP, tales como los procesos de validación o compro- las Administraciones Públicas deberán admitir bación de datos, la recuperación automática de documentos electrónicos anexos aportados datos del ciudadano de fuentes de información y por los interesados a las solicitudes, escritos y

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comunicaciones, así como disponer de mecanis- respecto de la información almacenada en los sis- mos que permitan el registro y almacenamiento de temas propios o en los de otras Administraciones, los mismos. a través de plataformas o sistemas de interoperabilidad, e, incluso, ofrecer formularios precum- Asimismo, las Administraciones deberán emi- plimentados, en todo o en parte, para su verifi ca- tir automáticamente un recibo acreditando la ción, modifi cación o cumplimentación total. correcta entrega, siempre que los documentos cumplan con los estándares de formato y los re- Registro electrónico: quisitos de seguridad determinados en los Esque- Las Administraciones Públicas deberán imple- mas Nacionales de Interoperabilidad y Seguridad. mentar, en su sede electrónica, al menos un registro electrónico para habilitar la presentación Al efecto, la Ley no regula expresamente la falta de documentos. Estos registros deberán cumplir de emisión de recibo, lo que supone que si la re- las exigencias de validez de la actuación adminis- cepción no se realiza o no se expide el recibo, debe trativa: autenticidad, integridad, disponibilidad y tomarse como indicación de no recepción de do- confi dencialidad. cumentación. Se crearán por disposición publicada en el Dia- Las Administraciones, según proclama el artículo rio Ofi cial correspondiente, quedando las Ad- 35, podrán solicitar el cotejo del contenido de las ministraciones obligadas a poner a disposición copias aportadas y, sólo si no es posible, requerir permanente, en la sede electrónica, el texto ínte- al particular la exhibición del documento o infor- gro de la disposición de creación de los mismos, mación original. así como los tipos de documentos y escritos que admiten, fi gurando relación actualizada, re- En aras de facilitar las relaciones entre administra- visada de forma periódica, de los documentos dos y Administraciones, se podrán habilitar com- normalizados correspondientes en caso de ser probaciones automáticas de los datos aportados tasados.

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El registro electrónico se confi gura como el órga- De otra parte, la Ley establece la posibilidad de no administrativo encargado de la recepción suscribir convenios con otras Administraciones y salida de cualesquiera solicitudes, escritos, Públicas para la consulta de datos y reconoci- consultas y comunicaciones que se transmi- miento de documentos a través de la implantación tan telemáticamente. Asimismo, estos registros de plataformas o servicios de interoperabilidad. deberán estar igualmente disponibles como mó- dulos reutilizables para ser integrados por otras Compulsa: aplicaciones que requieran este servicio. Así, la Según lo dispuesto en el artículo 35.2 de la Ley, la LAECSP, a lo largo de los artículos 24 y siguientes, compulsa de documentos faculta al ciudadano, encomienda otras funciones al registro electróni- tanto al inicio como durante el desarrollo de un pro- co, como por ejemplo, la expedición automática cedimiento administrativo, para la incorporación de acuses de recibo de presentación de documen- de documentación digitalizada procedente del tos, consistentes en copia autenticada del docu- escaneo de documentos físicos originales, una mento, fecha y hora de presentación y nº de entra- vez cotejada por el ciudadano la fi delidad de los da de registro, así como la anotación de asientos contenidos del documento digitalizado con su ori- de entrada al registro (artículo 25.3). ginal, que garantizará mediante la utilización de fi rma electrónica avanzada. En cuanto al funcionamiento, los registros electró- nicos, a efecto del cómputo de plazos, se rigen En este contexto, la LAECSP prevé en su artícu- por la fecha y hora ofi cial de la sede electró- lo 30.3 que las Administraciones Públicas podrán nica, permitiendo la presentación de solicitudes, transferir a formato electrónico, siempre con las escritos y comunicaciones todos los días del año garantías necesarias, los documentos en papel durante las veinticuatro horas (Registro perma- que aporten los ciudadanos en un procedimiento, nente). Al efecto, las Administraciones deberán pudiendo estas copias electrónicas de documen- especifi car los días inhábiles en su norma de crea- tos en papel realizarse de forma automatizada, ción. mediante el uso de sello electrónico. Asimismo, de

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acuerdo con lo previsto en este artículo, se con- La LAECSP, en su artículo 27, se hace eco de una sideran copias auténticas, aquellas realizadas en serie de condiciones y exigencias para la validez, papel de documentos emitidos por medios elec- seguridad, integridad y protección de datos de las trónicos y que incluyan la impresión de un código comunicaciones electrónicas, atendiendo funda- de verifi cación electrónico u otros sistemas que mentalmente a los siguientes aspectos: permitan identifi car la autenticidad de dichos do- Constancia en la transmisión y recepción y en cumentos. Este hecho demuestra la relevancia sus fechas. de los sistemas de identifi cación planteados en el Integridad del contenido. punto anterior sobre Acreditación electrónica. Identifi cación de remitente y destinatario. Confi dencialidad cuando proceda según la Mediante este sistema de compulsa electrónica, las LOPD. Administraciones deberán admitir como válidas las copias realizadas por medios electrónicos de Un aspecto relevante de las comunicaciones elec- documentos electrónicos emitidos por el ciuda- trónicas es el hecho de la voluntariedad de los dano o las Administraciones, siempre que el ori- ciudadanos para recibir comunicaciones electró- ginal esté en poder de la Administración y la fi rma nicas de las Administraciones, salvo, en el caso de electrónica o sellado de tiempo demuestren la coin- que se determine reglamentariamente, para deter- cidencia con el mismo. minadas personas jurídicas o colectivos que tengan garantizado el uso de estas tecnologías. Notiﬁ caciones y Comunicaciones: Las comunicaciones consisten en el envío, por Al efecto de las relaciones entre diferentes Admi- parte de la Administración, de información sobre nistraciones Públicas, la Ley dispone que, de for- actuaciones relacionadas con el expediente en ma preferente, utilizarán medios electrónicos tramitación, mientras que las notifi caciones su- en sus comunicaciones con otras Administra- ponen la manifestación de actos administrativos ciones, atendiendo a las premisas y condiciones formalizados. previamente pactadas entre las mismas.

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En el supuesto de las notifi caciones, para que se En su texto, la Ley desarrolla una serie de requeri- practiquen utilizando algún medio electrónico, la mientos para la ejecución de notifi caciones electró- Ley establece en el artículo 28 que se requerirá nicas a ciudadanos, entre las que constan funda- que el interesado haya señalado dicho medio mentalmente: como preferente o haya consentido su utiliza- Admisión de la creación reglamentaria por las di- ción, que se manifestará en el impreso de solicitud ferentes Administraciones Públicas de sistemas del procedimiento o mediante incorporación en de notifi cación que permitan acreditar fecha y la Orden publicada en el boletín correspondiente. hora de la puesta a disposición del acto objeto Tanto la indicación de preferencia como el consen- de notifi cación. timiento citados anteriormente podrán emitirse y Determinación del concepto de efecto de noti- recabarse, en todo caso, por medios electrónicos. fi cación, entendiéndose como practicada una Los interesados podrán, en cualquier momento, vez que el interesado accede electrónicamente requerir que las sucesivas notifi caciones no se al contenido de la misma, siempre que quede practiquen por medios electrónicos. constancia de dicho acceso.

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Servicios Públicos Electrónicos Sistemas de Información de Gestión Capa 1 Interacción Presencial Internet Telemático Otros con terceros (BackOfﬁ ce) Capa 2 Identifi cación y autenticación electrónica Tramitación electrónica Front-Offi ce

Capa 3 Plataforma de gestión Back-Offi ce Inventario de Procedimientos Plataforma de Tramitación Archivo Electrónico Pasarela de Pagos Los diferentes servicios, sistemas y funcionalidades des- las diferentes Administraciones al “progreso de las Servicios de Interoperabilidad Interoperabilidad Interna Interoperabilidad Externa critas requieren del necesario soporte para la optimiza- técnicas y sistemas de comunicaciones electróni-

Seguridad

Gestión de la seguridad ción del funcionamiento. Los Sistemas de Gestión inter- cas garantizando la independencia en la elección de

Infraestructuras

Interconexión de redes Dsipositivos Plataformas software nos (BackOffi ce) aparecen entonces como un conjunto de las alternativas tecnológicas por los ciudadanos y las instrumentos tecnológicos de soporte que automatizan Administraciones, así como la libertad de desarrollar e y facilitan el desempeño de funciones del personal de la implantar los avances tecnológicos en un ámbito de libre Administración Pública (tramitación de procedimientos, mercado”. gestión económica, gestión directiva, etc.), permitiendo una optimización y mejora productiva en el trabajo administrativo para la mejora del servicio al ciudadano. Plataforma de Tramitación

Estos Sistemas de Información tienen el cometido de Aunque la Ley no establece específi camente la necesi- gestionar las transacciones necesarias para la imple- dad de una plataforma de gestión administrativa, para mentación de un servicio público o procesos de soporte garantizar la obtención de información sobre el estado organizativo o tecnológico que resultan fundamentales de tramitación del expediente y asegurar una ordenada para la consolidación de la Administración Electrónica. gestión automatizada de la información destinada al ciudadano y de los procedimientos administrativos, esta se Asimismo, la implantación del modelo de referencia en hace patente a lo largo de todo su articulado. prestación de servicios públicos electrónicos para dar respuesta a las exigencias derivadas de la LAECSP, y en Así, el artículo 32 consigna la necesidad del expediente línea con lo proclamado por el artículo 4 i) de la misma electrónico, y el 37 la obligación de dar a conocer al ciu- sobre el principio de neutralidad tecnológica, deberá ir dadano el estado de tramitación de sus procedimientos necesariamente acompañado por la adaptación de y la realización de actos o trámites, lo que puede implicar

54 Análisis del impacto de la LAESCP en la Administración Pública

la existencia del gestor de expedientes o plataforma Inventario de procedimientos electrónico: de tramitación como medio habilitador de que puede Sistema que permite mantener y estructurar un in- disponer el funcionario público para hacer viable la ventario automatizado de procedimientos de la Ad- labor informadora y la optimización de la gestión del ministración para la prestación de los servicios a los expediente electrónico. ciudadanos. Archivo electrónico: Esta plataforma supondrá la disposición de diversos La Ley regula, en su artículo 31, la problemática de al- componentes de una infraestructura software base que macenamiento de documentos electrónicos, determi- ofrezca un conjunto de servicios comunes a la trami- nando la necesaria existencia de un sistema de archivo tación de cualquier procedimiento: bandeja de tareas, electrónico de documentos electrónicos que conten- gestión de reglas de fl ujos de trabajo, gestión de usua- gan actos administrativos en cada Administración. rios, gestión de plantillas, gestión de documentos, ges- Este artículo 31 no tiene carácter de básico, por lo que tión de informes, herramientas de búsqueda, etc, a la serán las Comunidades Autónomas y las Entidades que se añaden los componentes software específi cos Locales las que determinen reglamentariamente los para automatizar cada procedimiento. requisitos de creación y regulación de archivos elec- trónicos. La Plataforma de Gestión Administrativa se constitu- Este artículo desarrolla, aunque de manera escueta, ye como el Sistema fundamental para el desarrollo de la los requerimientos para la conservación y almacena- Administración Electrónica del que se pueden predicar miento de documentos electrónicos por las Adminis- como componentes básicos que faciliten el cumplimien- traciones, entre los que constan fundamentalmente: to de la Ley los siguientes: Admisión del almacenamiento electrónico, con- Catálogo de servicios (interno): servación en formatos distintos a los originales, Sistema que permite mantener una relación de ser- así como las medidas de seguridad, garantías de vicios ofertados al ciudadano defi niendo la informa- acceso y protección de datos. ción que se pone a disposición del mismo respecto Respecto a las garantías de conservación, seguri- de cada uno de ellos. dad y protección de documentos será de aplicación

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en la Administración General del Estado las reco- Emisión on line de un justifi cante electrónico del mendaciones del Consejo Superior de Informática pago realizado por el ciudadano (acuse de recibo). de 24 de junio de 2004 “Criterios de Seguridad, Verifi car que el concepto y el importe abonado se Normalización y Conservación de las aplicaciones corresponden con el trámite a realizar. utilizadas para el ejercicio de potestades”.

Pasarela de Pagos: La Plataforma de Interoperabilidad Si bien la ley no recoge explícitamente dentro del desarrollo de los procedimientos administrativos la de- Así, en materia de tecnología, la LAECSP centra sus es- nominada pasarela de pagos, su oportunidad se de- fuerzos en la mejora de la interrelación entre Administra- duce de la enunciación de derechos, particularmente ciones como medio para el despliegue defi nitivo de la en el artículo 6.1 de la misma. Así, al reconocer el de- Administración electrónica recho de los ciudadanos a efectuar pagos de tasas y El desarrollo de la Administración electrónica no puede precios públicos asociados a procedimientos admi- basarse en la implantación de un modelo de comparti- nistrativos así como a realizar transacciones, permi- mentos estancos en que cada Administración preste sus tiendo el acceso telemático a los mismos, la LAECSP servicios de manera independiente y sin relación con el establece la necesaria puesta a disposición por las resto. Administraciones Públicas de un sistema que ha- bilite estas funcionalidades. Por esta razón, en su artículo 4 apartado e), la LAECSP, Se podrían establecer para este sistema, como re- a través del principio de cooperación en la utilización de quisitos genéricos, no previstos en la LAECSP, los medios electrónicos, establece la necesidad de garanti- siguientes preceptos: zar tanto la interoperabilidad de los sistemas y solucio- Conexión con las aplicaciones y sistemas de ges- nes adoptados por las Administraciones como la presta- tión de Back-Offi ce, encargadas de la gestión de ción conjunta de servicios, así como el reconocimiento los ingresos públicos realizados de forma telemá- mutuo de documentos electrónicos y medios de identifi - tica. cación dispuestos en la LAECSP.

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Así, la interoperabilidad administrativa, regulada en los La consecución de estos ámbitos deberá ir precedida capítulos I y II del Título Cuarto de la LAECSP, consiste de la implantación de las infraestructuras tecnológi- en la gestión y disposición de fl ujos automatizados de cas necesarias, detalladas posteriormente en el pre- documentos electrónicos, certifi cados electrónicos e sente apartado. información electrónica entre diferentes unidades de una Administración (interoperabilidad interna) y diferentes Administraciones Públicas (interoperabilidad La Plataforma de Seguridad Corporativa externa). La LAECSP no se ocupa expresamente de la regu- De esta manera, la LAECSP pretende evitar que el lación de la seguridad, limitandose a establecer, de ciudadano que presenta una solicitud para un servi- modo genérico, el respeto a las prescripciones de la cio administrativo deba incorporar documentación o Ley y a fi jar como derecho de los ciudadanos la con- información física que ya está en poder de la propia fi dencialidad de determinadas comunicaciones, es- Administración, y que debería ser la unidad gestora tableciendo las medidas oportunas para preservar competente la encargada de aportarla. En este senti- la intimidad y la protección de datos de carácter do se aprecian dos ámbitos diferenciados: personal a través de la garantía de la seguridad de La Interoperabilidad Intra-administrativa consi- los sistemas, comunicaciones, datos y servicios dera intercambios de información entre las Unida- electrónicos. des y Organismos pertenecientes a una Adminis- tración Pública. En este punto, se remiten las recomendaciones y pres- La Interoperabilidad Inter-administrativa en- cripciones a adoptar, a la aprobación del Esquema globa dos niveles, tanto las Administraciones a Nacional de Seguridad, si bien, tal y como sugiere la nivel paneuropeo como las Administraciones es- Ley en su artículo 42, se considerará la utilización de tatales pertenecientes a la Administración General estándares abiertos o, en su caso y de forma com- del Estado, Comunidades Autónomas y Entidades plementaria, estándares que sean de uso generaliza- Locales. do por los ciudadanos.

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En todo caso, se deberá respetar las prescripciones de la diferentes Administraciones estatales, autonómicas y LOPD y su reglamento de desarrollo, garantizando la confi - locales así como otros consorcios o entidades debe- dencialidad de los datos personales aportados para la tra- rán interconectar sus redes para crear una red de co- mitación o prestación de los correspondientes servicios. municaciones que permita el intercambio de informa- ción y servicios y la interconexión con las intituciones europeas y otros Estados Miembros. Infraestructura tecnológica Red integrada de Atención al ciudadano. Basán- dose en la experiencia de la Red 060, de atención La garantía de éxito del despliegue de la Administración multicanal al ciudadano, la LAECSP, en su artículo 44, electrónica así como el progreso de la interoperabilidad regula la creación de una Red integrada de Atención administrativa vendrá claramente marcado por la exis- al ciudadano a través del establecimiento, mediante tencia de infraestructuras que garanticen el desarrollo la suscripción de convenios de colaboración, de es- efectivo de los nuevos derechos reconocidos a los pacios comunes de atención o ventanillas únicas in- ciudadanos en la LAECSP, la intercomunicación entre teradministrativas a las que podrán acudir los ciuda- las diferentes Administraciones y la reutilización de danos para acceder a información y realizar trámites tecnologías, aplicaciones y sistemas. administrativos.

Entre las infraestructuras tecnológicas necesarias para De otra parte, la LAECSP, en sus artículos 45 y 46, pre- el desarrollo de los servicios de interoperabilidad co- vé el fomento de políticas enfocadas al intercambio mentados anteriormente, destacan de manera especial de buenas prácticas y experiencias y, en especial, a dos intrumentos, impulsados por el Ministerio de Admi- la reutilización y transferencia de tecnologías como nistraciones Públicas, orientados a la utilización de tec- elementos clave para el desarrollo de la Administración nologías comunes por las diferentes Administraciones. electrónica. En este ámbito cobran especial importancia Estos instrumentos son fundamentalmente: el centro de transferencia de tecnologías de la Adminis- Red SARA. Basándose en la experiencia de la Red tración General del Estado así como los Esquemas Na- SARA, la LAECSP dispone, en su artículo 43, que las cionales de Interoperabilidad y Seguridad.

58 Análisis del impacto de la LAESCP en la Administración Pública

2.2 El procedimiento administrativo bajo Especial al determinar el procedimiento administra- el prisma de la nueva Ley tivo común en el ámbito electrónico.

Como ya adelantamos, la Ley 30/1992 de Régimen Ju- A la regulación del procedimiento administrativo y su rídico de las Administraciones Públicas y del Procedi- gestión electrónica dedica el Título III, artículos 33- miento Administrativo Común establece las previsiones 39, distinguiendo disposiciones comunes de la utiliza- básicas que debe respetar el procedimiento administra- ción de medios electrónicos en las distintas fases de tivo para garantizar un tratamiento común de los ciu- procedimiento administrativo. dadanos en sus relaciones con la Administración. Entrando en el análisis del articulado y atendiendo a su Por su parte, la Ley 11/2007 viene a regular una mate- obligatoriedad respecto de las diferentes Administra- ria especial dentro del ámbito del procedimiento ad- ciones Públicas, conviene señalar que de los precep- ministrativo (la Administración Electrónica en general tos enunciados, sólo tienen carácter de básicos, los y el procedimiento electrónico en particular) por lo que artículos 35, 37.1 y 38, (relativos a la iniciación, con- deroga, a raíz de su disposición derogatoria única, sulta y terminación del procedimiento), de tal modo los preceptos 38.9, 45.2, 3 y 4, 59.3 y la DA 18 de la que las restantes obligaciones prescritas sólo serán Ley 30/1992, como previsiones introducidas a conse- de aplicación plena a la Administración General del cuencia de la informatización de procesos. Estado, sin perjuicio del desarrollo y posterior cumplimiento por las restantes Administraciones Públicas. Por tanto, la LAECSP no sólo determina las bases del Régimen Jurídico electrónico de la AAPP sino que Dentro de las Disposiciones comunes, el artículo 33 procede a fi jar la normativa especial en materia de de la LAECSP, recoge la habilitación de las nuevas procedimiento administrativo electrónico común, re- tecnologías en el ámbito de procedimiento y ac- cogiendo un doble carácter: tuación administrativa dentro del respeto a la titu- General en cuanto se ocupa del régimen jurídico de laridad y competencia de la Administración, órgano las AAPP. o entidad que la tenga atribuida y los requisitos de la

59 El software de fuentes abiertas en la Administración electrónica

norma específi ca que regule la actividad, promovien- Por lógica coherencia, la introducción de las nuevas do el impulso en la aplicación de medios electrónicos tecnologías al procedimiento administrativo debe lle- a los procesos de trabajo y la gestión de los procedi- var asociada una mejora en su tramitación y en la mientos y de la actuación administrativa. disponibilidad de la información, presentándose la adaptación de los mismos al nuevo escenario, como Asimismo, la introducción de estos elementos electró- un momento especialmente oportuno para el replan- nicos implicará la necesaria adaptación organizativa teamiento y la mejora de la efi ciencia en el ámbito a estas nuevas formas de trabajo, la provisión de los funcional y de procesos sobre los que se sustenta el medios materiales y la formación precisa para su uso. quehacer administrativo.

Asimismo, como recomendación, el artículo 34 expone Entrando en el análisis del procedimiento administrati- que la incorporación paulatina de medios electrónicos vo y sus distintas fases, regulado en el artículos 35 y ss, y la subsiguiente adaptación organizativa y capacita- el procedimiento administrativo “explotará” diferentes ción de los funcionarios públicos, debería ir precedida servicios para su tramitación, soportando el acceso al de un rediseño funcional y simplifi cación de procedi- gestor de expedientes de los diferentes sistemas que mientos, procesos o servicios, en la búsqueda de: venimos denominando Servicios Comunes de Trami- a) La supresión o reducción de la documentación re- tación y Autenticación, así como la interrelación con querida a los ciudadanos, mediante su sustitución por los diferentes servicios comunes electrónicos (Boletín datos, transmisiones de datos o certifi caciones, o la electrónico, sede electrónica/Portal Web,…). regulación de su aportación al fi nalizar la tramitación. b) La previsión de medios e instrumentos de parti- La utilización de estos elementos electrónicos en el cipación, transparencia e información. procedimiento administrativo debe respetar el princi- c) La reducción de los plazos y tiempos de res- pio de integridad de garantías enunciado en el artí- puesta. culo 4 d) de la LAECSP pudiendo destacar entre las d) La racionalización de la distribución de las car- mismas, como especialmente aplicables al procedi- gas de trabajo y de las comunicaciones internas. miento electrónico, las siguientes:

60 Análisis del impacto de la LAESCP en la Administración Pública

GARANTÍAS DESCRIPCIÓN Integridad Los medios deben garantizar la plenitud del documento o archivo, esto es, que el soporte informático no tiene pérdidas de información. Inalterabilidad Deben acreditar que los fi cheros no pueden ser manipulados sin dejar constancia fehaciente de los cambios realizados a dichos fi cheros o documentos. (garantía de inalterabilidad y trazabilidad de los accesos). Autenticidad en origen y destino Los documentos o fi cheros enviados o adjuntados a conformar el expediente administrativo deben ser cotaejables con los ori originales con garantía de autoría e identifi cación del responsable del mismo (ej: solicitud). Conservación Los documentos o fi cheros deben tener una garantía de durabilidad, ser capaces de mantenerse en el tiempo sin pérdidas aparentes. Confi dencialidad Asegurar la adecuada confi dencial del contenido de los datos tratados en los documentos y notifi caciones realizadas a lo largo de todo el procedimiento administrativo. Trazabilidad de las comunicaciones Deben acreditarse y dejar constancia de la realización de tareas, determinando la realización de tareas y el acceso a las mismas. Sellado de tiempos Las acciones realizadas deben dejar constancia del momento de realización de las mismas, entre otras utilidades para precisar el computo de los plazos. Seguridad Se deben prestar las garantías necesarias para imposibilitar accesos exteriores o fugas de seguridad de la información.

La tramitación del procedimiento administrativo Como vemos, la tramitación electrónica del procedimiento ad- dichos servicios sobre el modelo tipo de procedimiento admi- ministrativo, tiene que sustentarse necesariamente sobre los nistrativo iniciado a instancia del interesado que se representa Servicios Comunes, pasando ahora a analizar el impacto de bajo el siguiente gráfi co: Iniciación Instrucción Terminación

Alegaciones Resolución (lato sensu) Prueba Solicitud del interesado Acto presunto Información pública Documentos requeridos Convenio Informes o dictámentes Pago de tasas Notifi cación Audiencia Publicación (en su caso) Propuesta de resolución

61 El software de fuentes abiertas en la Administración electrónica

Iniciación Instrucción Terminación

Alegaciones Resolución (lato sensu) Prueba Iniciación del procedimiento Por lo que respecta al inicio del procedimiento, el artí- Solicitud del interesado Acto presunto Información pública Documentos requeridos Convenio Informes o dictámentes Pago de tasas Notifi cación Audiencia Publicación (en su caso) Propuesta de resolución culo 35 establece los siguientes requerimientos: La utilización de medios electrónicos en la tramita- Puesta a disposición de modelos de solicitud norma- ción del procedimiento administrativo presenta como lizados con posibilidad de formularios precumplimen- principal característica su voluntariedad por parte del tados, en todo o en parte. interesado. De este modo, para la iniciación del proce- Posibilidad de que los interesados aporten al expedien- dimiento administrativo electrónico deberá recabarse te copias digitalizadas mediante fi rma electrónica. el consentimiento del interesado con la salvedad de la Posible cotejo de datos de dichas copias electrónicas. previsión incluida en el artículo 27.6 de la LAECSP, res- Posibilidad de requerimiento al interesado de la exhi- pecto de “personas jurídicas o colectivos de personas bición de documentos o información original. físicas que por razón de su capacidad económica o Convenios de acceso a información para evitar la técnica, dedicación profesional u otros motivos acre- duplicidad o reiteración en la entrega de documen- ditados tengan garantizado el acceso y disponibilidad tos por el ciudadano, en la línea con el artículo 6 de de los medios tecnológicos precisos”. la Ley.

Sede electrónica Elementos más representativos en esta Firma electrónica Formulario electrónico fase de la tramitación Registro electrónico Pasarela de pagos

62 Análisis del impacto de la LAESCP en la Administración Pública

Iniciación Instrucción Terminación

Alegaciones Resolución (lato sensu) Instrucción del procedimiento lo 37 supone la habilitación de la consulta del estado del Prueba Solicitud del interesado Acto presunto Información pública Documentos requeridos Convenio Informes o dictámentes Pago de tasas Notifi cación Audiencia Publicación (en su caso) expediente (tradicional ¿Cómo va lo mío?) distinguien- Propuesta de resolución Por su parte, la instrucción del procedimiento puede defi - do dos grados de información según se trate de: nirse como aquella fase destinada a la realización de actua- Procedimientos gestionados en su totalidad electróni- ciones a fi n de determinar o comprobar la veracidad de los camente: servicio electrónico de acceso restringido, que hechos en virtud de los cuales habrá que dictar resolución. informará sobre el estado de tramitación (actos de trámi- te realizados, contenido y fecha), salvo casos de restric- Aparece regulada en los artículos 36 y 37, distinguiendo ciones legales especifi cas en la normativa aplicable. la instrucción propiamente dicha y la obligación de infor- Resto de procedimientos: los servicios de informa- mación. ción contendrán la fase del procedimiento y el ór- gano o unidad responsable. Respecto a la instrucción, el artículo 36 consigna la necesidad de mantener en el ámbito electrónico las ga- De estos dos puntos, sólo el primero tendrá carácter rantías del procedimiento común, resaltando especial- de básico (Procedimientos gestionados en su totali- mente la preservación del cumplimiento del control de dad electrónicamente), quedando el segundo al desa- tiempos y plazos, la identifi cación del órgano responsa- rrollo de las diferentes Administraciones territoriales ble y la ordenación en la tramitación de expedientes. puesto que sólo será de aplicación directa a la Admi- Asimismo, será predicable en este punto la posibi- nistración General del Estado. lidad de mantener el expediente electrónico y la adecuada gestión documental a efectos de garantizar la indexación y foliado de los expedientes electrónicos generados (vía art. 32 LAESCP) y la adecuada gestión Sede electrónica documental de dicho expediente, sin perjuicio de la Elementos más Firma electrónica Notifi cación electrónica utilización preferente de los medios de comunicación representativos en esta fase de la tramitación electrónicos previstos en los artículos 27 y 28 de la Ley. Gestión de expedientes Archivo electrónico

Respecto de las obligaciones de información, el artícu- Plataforma de interoperabilidad

63 El software de fuentes abiertas en la Administración electrónica

Iniciación Instrucción Terminación

Alegaciones Resolución (lato sensu) Prueba Terminación del procedimiento Finalmente, el artículo 39 hace referencia a la posibi- Solicitud del interesado Acto presunto Información pública Documentos requeridos Convenio Informes o dictámentes Pago de tasas Notifi cación Audiencia Publicación (en su caso) Propuesta de resolución lidad de una actuación administrativa automatizada, Respecto a la terminación del procedimiento, el ar- debiendo establecerse previamente el órgano encar- tículo 38 establece la posibilidad de terminación del gado de la defi nición de especifi caciones, programa- procedimiento por medios electrónicos, mediante la ción, mantenimiento, supervisión y control de calidad, identifi cación del órgano competente por alguno de auditoría del sistema de información y código fuente. los sistemas de identifi cación y autenticación enunciados. Una vez vistos los servicios comunes de tramitación electrónica, veremos un ejemplo práctico a efectos Asimismo, se posibilita la resolución y notifi cación del de ver la interacción de dichos servicios en el sopor- procedimiento de forma automatizada, pero sólo res- te de un procedimiento administrativo telemático así pecto a los procedimientos en que así este previsto, mismo se mostrarán las distintas relaciones que se de modo que la producción de dichos actos de mane- generan con el ciudadano. ra automática quedará condicionada a la correspondiente previsión legal. Estas relaciones se expresan del modo siguiente: 1. El ciudadano accede por medio de la sede elec- trónica al catálogo de servicios externo del Por- tal de la organización y solicita un servicio a través Sede electrónica de un formulario electrónico. Elementos más 2. Según la información registrada en el servicio co- representativos en esta Registro electrónico Gestor de expedientes mún este servicio requiere de: fase de la tramitación a. Acreditación de la identidad del ciudadano por Notifi cación electrónica Archivo electrónico fi rma electrónica, por lo que el servicio común de fi rma certifi ca las credenciales del ciudadano. b. Apunte en el registro de entrada electrónico de la solicitud.

64 Análisis del impacto de la LAESCP en la Administración Pública

c. El expediente del servicio requerirá datos fi sca- 3. El empleado público gestor del servicio tramita les, de Seguridad Social u otros que el solici- el expediente de solicitud con las utilidades de tante designe en el formulario de solicitud entre usuario del gestor de expedientes. La información los disponibles por la Organización de que se fi scal del titular se presenta también en las panta- trate para recabar el acceso a la Base de Datos llas de la aplicación para la consulta del técnico. interna de la propia organización o externa Si la solicitud es correcta, el empleado público res- a la misma (Ej.: certifi cado de estar al corrien- ponsable resuelve la solicitud favorablemente y te de pago de obligaciones tributarias (AEAT, la cierra el expediente. Seguridad Social,…). Se solicita así un servicio 4. El Servicio común de notifi caciones telemáticas de intercambio de datos, a través de la platafor- recibe la notifi cación del Gestor de Expedientes, ma de interoperabilidad interna para recuperar y, tras pasar por el registro de salida, se envía un co- la información del ciudadano una vez presta su rreo certifi cado al buzón de correos y telégrafos del consentimiento o cuando aparezca recogido ex- solicitante. Cuando el ciudadano consulte el correo presamente en la disposición que regule la tra- electrónico, acreditándose con su fi rma electrónica mitación del procedimiento o servicio solicitado. se remitirá un acuse de recibo certifi cado y la trami- d. Los datos del formulario deben ser enrutados al tación electrónica del servicio se dará por concluida gestor de expedientes que requiere una entra- satisfactoriamente. da de datos para iniciar la tramitación del procedimiento que instruye el servicio solicitado.

03. El proceso de consolidación de la Administración electrónica: Principales tendencias

Análisis del impacto de la LAESCP en la Administración Pública

3. El proceso de consolidación de la Administración electrónica: Principales tendencias.

3.1. AGE, CC.AA. y EE.LL.

La casuística de las diferentes Administraciones Públi- Por esta razón, se analizan en este punto una serie de ex- cas para la implantación de los instrumentos de Admi- periencias de referencia y casos de estudio que pueden nistración electrónica analizados anteriormente ha sido guiar la elaboración de futuras estrategias para la im- plasmada a través de diversos modelos o estrategias. plantación de modelos y soluciones de Administración Por tanto, si bien la peculiaridad de cada Administra- electrónica, salvando posibles malas prácticas o errores ción exigirá el diseño y elaboración de su propio marco estratégicos cometidos por otras Administraciones con y estrategia de actuación personalizados para el cum- anterioridad. plimiento de los requisitos de la LAECSP, con diversos puntos bien diferenciados con respecto a los defi nidos En este apartado se detallan las principales experien- por otras Administraciones, existen iniciativas y expe- cias y casos de estudio seleccionados y analizados: riencias previas que, tras un proceso de estudio y adap- 1. Administración General del Estado tación, pueden asumirse e incorporarse como líneas de 2. Comunidades Autónomas y Entidades Locales actuación para el desarrollo de la Administración elec- trónica en las diferentes Administraciones.

69 El software de fuentes abiertas en la Administración electrónica

Administración General del Estado

En este punto se analizan las más recientes iniciativas y estrategias adoptadas en el marco de la Admi- nistración General del Estado para la implantación de la Administración electrónica en sus organizaciones así como para regular aspectos pendientes de desarrollo.

Plan Estratégico y Actuación para el desarrollo de la LAECSP

En el contexto de la AGE, el impulso de la Adminis- llado el Plan de Actuación, así como el Marco Es- tración electrónica viene marcado por la entrada en tratégico en el que se inscribe, supervisado por el vigor de la Ley 11/2007 (LAECSP), que ha focalizado Consejo Superior de Administración Electrónica, la atención sobre la forma de acceso a los servicios que desarrollan las previsiones de la Ley y garan- públicos, el uso de las TICs en las Administraciones y tizan la actuación coordinada y efi caz de todos los en la incidencia que éstas pueden tener para facilitar organismos de la AGE para dar cumplimiento a la las relaciones con los ciudadanos. Ley. Este Plan se articula a través de 3 líneas es- tratégicas que desarrollan 21 medidas verticales y Como consecuencia de su entrada en vigor, el Mi- horizontales, detalladas en el siguiente gráfi co re- nisterio de Administraciones Públicas ha desarro- sumen.

70 Análisis del impacto de la LAESCP en la Administración Pública

Línea estratégica 1: Línea estratégica 2: Línea estratégica 3: Servicios públicos centrados en Adaptación y simplificación de Disponibilidad de infraestructuras y ciudadanos procedimientos servicios comunes

MEDIDAS VERTICALES

Medida 1: Atención integral al ciudadano Medida 7: Actualización de la relación de Medida 10: Infraestructura común de (Red 060) procedimientos a la LAECSP comunicaciones (Red SARA) Medida 2: Ventanillas únicas sectoriales Medida 8: Calendario de adaptación de Medida 11: Sistema de validación de Medida 3: e-inclusión procedimientos certificados digitales y firma Medida 4: Participación cidadana Medida 9: Servicio de soporte al proceso electrónica Medida 5: Creación de sedes electrónicas de adaptación Medida 12: Identificación y autenticación Medida 6: Difusión de los servicios electrónica de sedes, órganos electrónicos y empleados públicos Medida 13: Creación de una Plataforma modular de tramitación electrónica Medida 14: Plataforma de Intermediación de Servicios Medida 15: Archivo electrónico Medida 16: Sistemas de interconexión de registros Medida 17: Plataforma de asistencia a la traducción

MEDIDAS HORIZONTALES

Medida 18: Esquema de Interoperabilidad y Seguridad Medida 19: Plan de Formación Medida 20: Gestión y seguimiento del Plan Medida 21: Centro de transferencia de tecnología y Observatorio de la Administración Electrónica

71 El software de fuentes abiertas en la Administración electrónica

Estas líneas estratégicas están conformadas funda- Se propone en esta línea la utilización de redes de co- mentalmente por: municaciones, sistemas comunes de validación de 1. Servicios públicos centrados en los ciudadanos, certifi cados digitales, sistemas de identifi cación elec- diseñados conforme a sus necesidades y adaptados a trónica y autenticación, sistemas de archivo electróni- sus demandas, garantizando la igualdad en el acceso co, soluciones de registro, notifi cación y seguimiento y el principio de no discriminación, prestando especial de expedientes electrónicos, que proporcionan con- atención a la lucha contra la brecha digital en el acceso siderables ventajas para la adaptación rápida de los a los servicios, impulsando la multicanalidad, ponien- procedimientos a los requisitos de la Ley. do en marcha puntos de acceso globales y ventanillas únicas, favoreciendo la participación ciudadana en el Estas 3 líneas estratégicas se complementan con ac- diseño de los servicios y dando a conocer dichos ser- ciones horizontales relacionadas con la seguridad y vicios para difundir y fomentar su utilización. privacidad de los datos, la interoperabilidad con otras 2. Adaptación y simpliﬁ cación de los procedimientos Administraciones, la formación y capacitación de los administrativos, adecuándolos a las prescripciones empleados públicos, tanto en labores organizativas de la Ley, conforme a un calendario y una planifi cación como en tecnológicas, la gestión y seguimiento del de adaptación y a una segmentación y priorización plan, la reutilización de aplicaciones entre Administra- defi nidas, al tiempo que se identifi can, evalúan y redu- ciones y la elaboración de informes sobre el desarrollo cen las cargas administrativas. de la administración electrónica en España. 3. Disponibilidad de infraestructuras y servicios comunes que faciliten el desarrollo de las soluciones in- No obstante, es preciso destacar que el desarrollo de formáticas necesarias, garanticen la interoperabilidad la Ley, el Plan desarrollado y el logro de los objetivos de los servicios y aplicaciones existentes y respeten el que marcan, requieren de la participación en el pro- principio de subsidiaridad, de manera que las solucio- ceso del conjunto de toda la Administración General nes tecnológicas estén al servicio de los procesos de del Estado, ya que su impacto no se limita a las áreas gestión y se maximice la rentabilidad de las inversio- tecnológicas sino que se extiende a los aspectos or- nes en tecnología. ganizativos y relativos a los procesos de trabajo.

72 Análisis del impacto de la LAESCP en la Administración Pública

Esquema Nacional de Interoperabilidad públicos), facilitando el intercambio de información y servicios entre ellas de manera fi able, segura, capaz El desarrollo del Esquema Nacional de Interoperabili- y fl exible. dad previsto en el artículo 42 de la Ley 11/2007 comprende los criterios y recomendaciones en materia de Las principales características de esta red son: seguridad, conservación y normalización de la infor- Está diseñada con tecnología de última generación mación, de los formatos y las aplicaciones que deben que la dota de gran ﬁ abilidad y capacidad en la ser tenidos en cuenta por la Administraciones Públi- transmisión de datos y ancho de banda para cum- cas para la toma de decisiones tecnológicas, a fi n de plir las exigencias tanto de las aplicaciones existen- garantizar la interoperabilidad y la accesibilidad entre tes como de los nuevos servicios de AE. los sistemas de las Administraciones Públicas, entre Garantiza en todo momento la continuidad del sectores administrativos y con los ciudadanos, en el servicio, con la existencia de un Centro de Sopor- acceso electrónico a los servicios públicos. te 24 x 7 así como exigentes acuerdos de nivel de servicio. Asimismo, el artículo 43 de la LAECSP establece la Es una red extremadamente segura en la que obligación de crear una red de comunicaciones que todo el tráfi co circula cifrado quedando asegurada interconecte las diferentes Administraciones Públi- la confi dencialidad. cas españolas, entre sí y con otras redes de las Ins- Dota de mecanismos de calidad de servicio para tituciones Europeas y de otros Estados miembros, tratar a cada dato transmitido de acuerdo a su na- para el intercambio de información y servicios entre turaleza (voz, video, datos), permitiendo incorporar ellas. nuevos servicios multimedia. Está diseñada para poder evolucionar y crecer a De esta manera, la Red SARA se conforma como el la medida que lo hagan las necesidades de la Admi- instrumento que permite la interconexión de las Admi- nistración. nistraciones Públicas (Ministerios, las Comunidades Facilita el intercambio de información y servicios Autónomas, las Entidades Locales y otros organismos entre las diferentes Administraciones Públicas.

73 El software de fuentes abiertas en la Administración electrónica

Además, a través del enlace con la red transeuropea Para implantar el nivel de seguridad adecuado a los fi nes sTESTA las Administraciones españolas tienen la pode las Administraciones Públicas, éstas deberán adop- sibilidad de interconexión con instituciones europeas tar las medidas organizativas y técnicas correspondien- y administraciones de otros Estados miembros de la tes así como productos que proporcionen seguridad en UE, para el despliegue y acceso a los servicios paneu- la medida que la naturaleza de su información y procesos ropeos de administración electrónica. requieran, siendo el único modo de asegurar con rigor la existencia de tales medidas de seguridad la certifi cación Por el momento, para su uso no se requiere convenio de la seguridad de los sistemas de información median- con el MAP, si bien el MAP ha fi rmado convenios con te procesos de evaluación sujetos rigurosos criterios. casi todas las Comunidades Autónomas. Así, el Esquema Nacional de Evaluación y Certifi ca- ción establece los mecanismos y órganos precisos Esquema Nacional de Seguridad para poner ese servicio de evaluación y certifi cación de la seguridad de las TICs al alcance de las distin- El 25 de septiembre de 2007 se publicó en el BOE la tas Administraciones Públicas y empresas de nuestro Orden PRE/2740/2007, por la que se aprueba el Re- país, dotándolas de recursos y servicios para poder glamento de Evaluación y Certiﬁ cación de la Se- acometer dichos procesos. guridad de las Tecnologías de la Información, que regula el marco de actuación, y constituye los orga- El establecimiento de unos estándares de seguridad per- nismos competentes, para disponer de los procesos mitirá una reducción de costes en la implementación de de evaluación y certifi cación de la seguridad TI al al- los mecanismos de seguridad. Por otro lado, la realización cance de la industria y las diferentes Administracio- de la evaluación de seguridad por una entidad acreditada, nes Públicas sobre la base metodológica establecida y su respaldo por una Autoridad Pública, mediante certifi - en el Esquema Nacional de Evaluación y Certiﬁ ca- cación del nivel de seguridad, permitiría disminuir el cos- ción de la Seguridad de las Tecnologías de la In- te individual de la implantación de la seguridad, gracias a formación. consideraciones de economía de escala.

74 Análisis del impacto de la LAESCP en la Administración Pública

Software libre y de fuentes abiertas temas; GLPI, para gestión del parque informáti- go; OCS, para mantenimiento de inventariado Las Administraciones Públicas españolas vienen de- del HW y SW de sistemas y redes; etc.) mostrando un gran interés en la implantación de Ministerio de Hacienda. Implementa medidas de software libre y de fuentes abiertas desde hace casi seguridad sobre software de fuentes abiertas: ser- 10 años. En este sentido, el Ministerio de Administra- vidores proxy Squid, cortafuegos, servicios web y ciones Públicas desarrolló en 1999, sobre servidores servidores de fi cheros. GNU/Linux, los servicios proporcionados por las De- Ministerio de Justicia. Emplea software de fuentes legaciones de Gobierno. El Ministerio de Justicia se abiertas para actualización masiva y explotación de su adhirió a esta iniciativa en el año 2001, comenzando la aplicación LIBRA, integrada en más de 800 servidores. migración de los servidores de sus sedes judiciales. Ministerio de Industria, Turismo y Comercio. Pu- blicó en 2007 la "Acción Estratégica de Software de Así, en 2005 se publicó la recomendación del Consejo Su- Código Abierto en los Sistemas de Información, las perior de Informática del MAP, "Propuesta de Recomen- Comunicaciones y los Servicios de la Sociedad de daciones a la Administración General del Estado sobre la Información" para el fomento de la investigación la utilización de software libre y de fuentes abiertas", técnica dentro del área de las TICs. que pretende el establecimiento de un conjunto de reco- Centro Nacional de Referencia de Aplicación de mendaciones relativas a la utilización del software libre y las Tecnologías de la Información y la Comuni- de fuentes abiertas en la AGE. En este documento también cación basadas en Fuentes Abiertas (CENATIC). se encuentran algunas iniciativas destacables de adop- Es una Fundación pública estatal promovida por el ción de software de fuentes abiertas en la AGE, como son: MITyC, con el apoyo de la Junta de Extremadura, Ministerio de Administraciones Públicas. creada en noviembre de 2006 como proyecto estra- Gestión de una red de área extensa, con más de tégico fundamental, de carácter nacional, para im- 200 redes de área local que incluyen servidores. pulsar el conocimiento y uso del software de fuen- Proyectos de implantación de software de fuentes abiertas, estando abierto a la participación de tes abiertas (Nagios, para monitorización de sis- cualquier otro tipo de actor externo.

75 El software de fuentes abiertas en la Administración electrónica

Comunidades Autónomas y Entidades Locales

El fenómeno de modernización e implantación de ser- Desarrollo e implantación de la Administra- vicios de Administración electrónica en el plano auto- ción electrónica nómico y local ha tenido un desarrollo muy dispar en los últimos años. En lo que respecta al impulso de iniciativas y acciones enfocadas al desarrollo e implantación de la Adminis- En lo relativo a la institucionalización de la estrategia tración electrónica en el ámbito autonómico, si bien de modernización y desarrollo de la Administración hubo un incipiente esfuerzo en una fase embriona- son destacables dos aspectos o áreas de interés ria a principios de los años noventa para promocionar en las que focalizar nuestra atención. Estas áreas son, e impulsar este proceso, llevando a cabo programas e fundamentalmente, el lanzamiento de acciones e iniciativas de reforma y modernización administrativa, iniciativas para el desarrollo e implantación de la entre las que se incluían de manera destacada proyec- Administración electrónica, tanto en Administracio- tos encaminados a la racionalización, simplifi cación nes autonómicas como locales, y la elaboración de e informatización de los procedimientos administra- normas o leyes para regular este nuevo proceso de tivos, fue a partir del año 2000 cuando las Comuni- manera normalizada. dades Autónomas empezaron a impulsar y elaborar planes estratégicos y de actuación en materia de Ad- ministración electrónica.

Sin embargo, al haber tenido estas medidas y acciones un respaldo presupuestario y político con tintes muy irregulares, con salvedades en función del territorio, unido a la descentralización generalizada en la ejecución de las actuaciones y proyectos y la planiﬁ -

76 Análisis del impacto de la LAESCP en la Administración Pública

cación y seguimiento inadecuados de la ejecución nistración electrónica y la modernización de los Servi- de las mismas, el desarrollo e implantación de la Admi- cios Públicos, con el objetivo de aprovechar sinergias, nistración electrónica no ha dado, hasta recientes fe- rentabilizar los recursos destinados y constituirse en chas, los frutos y resultados que se venían esperando Administraciones preparadas para anticiparse y dar desde el comienzo del proceso en el año 2000. respuesta a las necesidades de los ciudadanos y empresas, al tiempo que se colabora estrechamente en No obstante, a raíz del impulso iniciado por la AGE, este ámbito con otras Administraciones, ya de ámbito con la publicación de la Ley 11/2007 y el desarrollo de local, autonómico, estatal o europeo. otros programas, como el Plan Avanza (2006-2010), aprobado por Consejo de Ministros el 4 de noviembre En cuanto al ámbito local, en general, los municipios de 2005, en el que se establece el protocolo para el se encuentran con diversas diﬁ cultades, tanto pre- desarrollo de la sociedad de la información y la con- supuestarias como de acceso de su personal a pro- vergencia con Europa y entre las Comunidades Autó- gramas de calidad para la formación y cualifi cación nomas y Ceuta y Melilla, los gobiernos autonómicos en TICs. Todo esto provoca una escasa participación han comenzado a ser plenamente conscientes - si es ciudadana en la eAdministración y difi culta que las En- que anteriormente no lo eran - de la necesidad, por tidades Locales puedan actuar como dinamizadoras imperativo legal, de dar un impulso renovado al del uso de Internet por parte de sus ciudadanos y sus proceso de introducción y desarrollo de las Nue- empresas. vas Tecnologías de la Información y las Comunica- ciones en sus propias Administraciones. El impulso de la Administración electrónica en las En- tidades Locales se vio reforzado, en 2005, mediante Este nuevo impulso autonómico se ha transformado el Convenio Marco de Colaboración entre el Minis- en el lanzamiento de planes de reforma y moderniza- terio de Industria, Turismo y Comercio y la Federa- ción de las administraciones autonómicas que per- ción Española de Municipios y Provincias (FEMP) mitan abordar, bajo dirección única, la promoción de la para el Impulso de la Administración Electrónica Sociedad de la Información, el desarrollo de la Admi- en la Entidades Locales, y, posteriormente, con el

77 El software de fuentes abiertas en la Administración electrónica

Plan 2006-2010 para el Desarrollo de la Sociedad Legislación y normativa respecto a la de la Información y de Convergencia con Europa implantación de la Administración electró- y entre nuestras Comunidades Autónomas (Plan nica Avanza), que reconoce el papel de las Entidades Lo- cales en el desarrollo de la Sociedad de la Informa- Considerando la elaboración de instrumentos jurídico- ción, incluyendo entre sus prioridades el impulso de la políticos, para concretar el proceso de modernización, Administración Electrónica en los Ayuntamientos, con es preciso destacar que la aparición de Directivas de especial atención a los pequeños y medianos. la Unión Europea referentes a algunas materias relacionadas con la Sociedad de la Información, como las Así, de forma similar a lo sucedido en las CCAA, la pre- relativas al tratamiento de datos personales, la fi rma ocupación de las Entidades Locales por incluir el de- electrónica, o el comercio electrónico, y el desarrollo sarrollo de la Administración electrónica en sus orga- de nueva legislación en el ámbito estatal en este nismos ha registrado un incremento notable en los campo, culminada recientemente con la aprobación últimos años, con la previsión de la incorporación de de la Ley 11/2007, con alcance de aplicación a todas paquetes de servicios y aplicaciones TIC que permi- las Administraciones públicas, los ciudadanos en sus tan a todos los municipios hacer que la Administración relaciones con las Administraciones, y a las relaciones electrónica sea una realidad en su ámbito de actua- entre las distintas Administraciones públicas, las Co- ción. munidades Autónomas y los Gobiernos Locales, que presentan gran variedad de situaciones en cuanto a normativa desarrollada en este ámbito, aprecian la re- ciente necesidad de generar el soporte normativo preciso para apoyar el proceso de modernización e implantación de la Administración electrónica en sus respectivas organizaciones.

78 Análisis del impacto de la LAESCP en la Administración Pública

3.2. Conclusiones

La Administración Electrónica ha evolucionado en los últimos años de forma paralela al desarrollo de la So- Evolución del equipamiento TIC en las viviendas ciedad de la Información. Los ciudadanos incorporan Años 2004-2008. Total nacional progresivamente las nuevas tecnologías en su día a 70,0 63,6 día, tal y como muestran los siguientes datos respecto 60,4 60,0 57,2 equipamiento TIC en los hogares, publicados por el 54,9 52,3 Instituto Nacional de Estadística para el año 2008: 51,0 50,0 44,6 44,6 39,1 40,0 35,5 33,6 39,2 algún tipo de ordenador 29,3 algún tipo de ordenador 30,0 disponen de acceso a internet 21,1 disponen de acceso a internet con conexión de Banda Ancha con conexión de Banda Ancha 20,0 14,7

10,0

0,0 20042005 (1ª ola) 2006 (1ª ola) 2007 2008

Fuente: Encuesta sobre Equipamiento y Uso de Tecnologías de Información y Comunicación en los Hogares. Año 2008

79 El software de fuentes abiertas en la Administración electrónica

Es evidente que la disponibilidad de servicios por los ciudadanos gracias a las nuevas tecnologías y de In- Estado de Implantación de Elementos Comunes de ternet implicará la necesidad de prestación de nuevos Administración Electrónica y utilización de fuentes abiertas y más avanzados servicios públicos accesibles por medios electrónicos, lo que exigirá la necesaria dis- 100,00% 100,00% 100,00% ponibilidad de sede electrónica, gestión automatiza- 90,00% da de procedimientos administrativos y los diferentes 81,82% 81,82% 80,00% elementos comunes anteriormente citados. 72,73% 72,73% 70,00% 63,64% 63,64% 60,00% A raíz de los datos obrantes en Cenatic, fruto del análi- 54,55% 54,55% sis de una muestra representativa de Administraciones 50,00% 45,45% 45,45% 45,45% públicas se aprecia, respecto de la incorporación de 40,00% los elementos comunes de administración electrónica 31,82% 30,00% 27,27% 27,27% 27,27% 27,27% en las diferentes organizaciones, cierta asimetría en el 22,73% 22,73% 20,00% 18,18% desarrollo. Así, evaluando la incorporación del software 13,64% 13,64% 13,64% 9,09% 9,09% 9,09% 10,00% libre y estándares abiertos respecto de los principales 4,55% 0,00% 0,00% componentes de Administración Electrónica, podemos 0,00% es t a destacar el siguiente gráfi co representativo: an E datos ur ct NOT de Otros electrónico eFa

Archivo elec de documentos Represent irma electrónica Sede electrónica sellos electrónicos Sellado de tiempoF ercambio Pasarela de Pagos Registro Int de Gestor de expedientes Formularios Anexadoelectrónicos Gestión de

Verificación EECC de AE Fuente: Elaboración propia Cenatic. Tamaño muestral (11 Administraciones Públicas).

80 Análisis del impacto de la LAESCP en la Administración Pública

De este modo, si bien la incorporación de la sede electró- difi cultosa implantación, uno de los instrumentos de me- nica y la progresiva puesta a disposición de los formula- jora tanto para el ciudadano, facilitando el seguimiento y rios telemáticos se convierten en una realidad evidente en consulta del expediente, como para el empleado público, Fuente: Elaboración propia Cenatic. los diferentes ámbitos consultados (AGE, CCAA y EELL), dada la facilidad de seguimiento del expediente y a la futu- Tamaño muestral cuestión distinta es la implantación de los restantes ele- ra satisfacción del tradicional emblema de “papel cero”. (8 AAPP entre AGE y CCAA) mentos. Resulta evidente que la habilitación del canal electrónico a los ciudadanos es el elemento prioritario para garantizar la accesibilidad electrónica, y así lo de- Gestión de Expedientes (herramienta BPM) muestra que los elementos con el grado de implantación más avanzada vengan representados, junto con la disponibilidad de sede y formularios como medio de ejercer 70,00% 62,50% dicha relación, los sistemas de identifi cación y pago. 60,00% No obstante, el cumplimiento de los requisitos de la LAECSP exigirá, una vez potenciados los elementos mas 50,00% 43,31% básicos de Administración Electrónica, de la evolución 35,06% de los restantes servicios y su incorporación paulatina, ya 40,00% que tal y como vimos, se incorporarán progresivamente en un momento u otro de la tramitación administrativa de 30,00% servicios solicitados por la ciudadanía. 20,00% Cuestión distinta es la incorporación de un gestor de expedientes o herramienta de BPM/tramitador de proce- 10,00% sos. Este punto, no exigido por la ley expresamente como garantía de la consecución de hitos de la Admnistración 0,00% Disponibilidad de Nivel de Integración Nivel medio de Electrónica marcados, representa, pese a la en ocasiones Herramienta BPM Herramienta BPM con Funcionalidad de la (AGE y CCAA) EECC (AGE y CCAA) Herramienta BPM (AGE y CCAA)

81 El software de fuentes abiertas en la Administración electrónica

Horas de formación presencial recibidas por empleado en el último año No obstante, la incorporación de elementos de Admi- nistración Electrónica en el ámbito de las administracio- 2006 30,90 nes públicas no está exenta de difi cultades, siendo uno 2007 de los requerimientos más generalizados la adecuada formación del empleado público y la progesiva gestión

del cambio con la puesta en marcha de elementos de 14,02 comunicación y canales adecuados para su difusión.

6,47 5,50 4,85 6,30 2,70 3,61

Base 2007: 11 CCAA (en c. sanitarios), 12 CCAA (en c. educativos y En centros En centros Total sin centros Nº total de horas 17 CCAA (total sin sanidad/educación), 12 CCAA (nº total de horas) sanitarios educativos sanitarios ni por empleado educativos

Horas de formación on-line recibidas por empleado en el último año

Fuente: Horas de formación presencial y formación on-line recibidas por 4,00 empleado en el último año. Informe de Resultados 2007. Observatorio de 2006 Administración Electrónica. Ministerio de Administraciones Públicas. 2007

2,40

1,58 1,40 1,10 0,94 0,60 0,42

Base 2007: 11 CCAA (en c. sanitarios), 12 CCAA (en c. En centros En centros Total sin centros Nº total de horas educativos y 11 CCAA (en los totales) sanitarios educativos sanitarios ni por empleado educativos

82 Análisis del impacto de la LAESCP en la Administración Pública

En este punto, el uso de la intranet corporativa, fomentando la posibilidad de autoformación, supone uno de los puntos centrales para la paulatina gestión del cam- Fuente: Funciones de la Intranet de las CCAA. Informe bio en las diferentes Administraciones Públicas. Base 2007: indicadas entre paréntesis. de Resultados 2007. Observatorio de Administración Electrónica. Ministerio de Administraciones Públicas.

Funciones de la intranet de las CCAA

100% Dispone de la función en 2006 94% 94% 94% 94% 94% 94% 89% Dispone de la función en 2006 88% 88% Dispone de la función en 2007 y alcanza a todos los funcionarios 82% 82%83% 82% 83% 78% 78% 78% 75% 76% 72% 72% 72% 71% 71% 67% 65% 65% 65% 61% 61% 61% 59% 56% 56% 56%

47% 47%

Gestión de Soporte Gestión Directorio Comunicación Formación Petición de Consultar Solicitud de Acceso Petición de Petición de Consulta de incidentes técnico de y Agenda (17) on-line cursos de nomina vacaciones a material ayudas expediente (17) (18) archivos (18) (18) formación (18) (18) vacantes (17) (18) administrativo (18) (18) (18) (18)

04. Posibilidades que ofrecen los estándares y códigos abiertos para el cumplimiento de la Ley 11/2007

Análisis del impacto de la LAESCP en la Administración Pública

4. Posibilidades que ofrecen los estándares y códigos abiertos para el cumplimiento de la Ley 11/2007

Acorde al análisis realizado en capítulos anteriores, se al progreso de las técnicas y sistemas de comunicaciones observa que la Ley 11/2007 supone la formalización electrónicas (Artículo 4). Principio por medio del cual se legal del modelo de relación telemática entre los Ciu- pretende garantizar la independencia en la elección de las dadanos y las diferentes Administraciones Públicas, alternativas tecnológicas por los ciudadanos y por las Ad- a efectos de promover un uso neutral y estandarizado ministraciones Públicas, así como la libertad de desarro- de las Tecnologías de la Información y las Comunica- llar e implantar los avances tecnológicos en un ámbito de ciones. Dicha ley, establece una serie de derechos libre mercado. Estando a estos efectos las Administracio- sobre los ciudadanos que derivan en un conjunto de nes Públicas condicionadas a utilizar estándares abiertos obligaciones y recomendaciones sobre las Adminis- así como, en su caso y de forma complementaria, están- traciones, con dos objetivos prioritarios: dares que sean de uso generalizado por los ciudadanos. Reconocimiento del derecho de los ciudadanos a relacionarse con las Administraciones Públicas uti- Los diferentes derechos, obligaciones y recomenda- lizando medios electrónicos. ciones recogidas por la presente ley responden a una Obligación de las Administraciones públicas de do- serie de conceptos (Multicanalidad, Interoperabilidad, tarse con los medios y sistemas electrónicos para tramitación telemática, etc.) que constituyen los pila- que este derecho puede ejercitarse. res del Modelo de AE de Referencia, explicado ampliamente también con anterioridad. Dichos conceptos, En este ámbito, es destacable que la ley 11/2007 es- se materializan tecnológicamente a través de las dife- tablece y describe de manera pormenorizada el Prin- rentes capas estratifi cadas que integran el modelo, tal cipio de neutralidad tecnológica y de adaptabilidad y como puede observarse a continuación:

87 El software de fuentes abiertas en la Administración electrónica

Servicios Públicos Electrónicos

Capa 1 Interacción Presencial Telefónico Telemático Otros con terceros

Capa 2 Firma electrónica Tramitación electrónica Front-Offi ce

Capa 3 Plataforma de gestión Back-Offi ce Inventario de Procedimientos Plataforma de Tramitación

Archivo Electrónico Pasarela de Pagos

Servicios de Interoperabilidad

Interoperabilidad Interna Interoperabilidad Externa

Seguridad

Gestión de la seguridad

Infraestructuras

Interconexión de redes Dispositivos Plataformas software Arquitectura del Modelo de Administración Electrónica de Referencia.

88 Análisis del impacto de la LAESCP en la Administración Pública

Caracterizado el entorno sujeto a estudio, Marco Re- dimiento de toma de decisiones abierto disponible gulatorio y Modelo de Administración Electrónica , el a todas las partes interesadas (consenso o deci- presente apartado tiene como objetivo analizar las sión mayoritaria etc.) posibilidades que ofrecen los estándares abiertos así 2. El estándar ha sido publicado y el documento de como los paquetes software de código abierto para el especifi cación del estándar está disponible ya gra- cumplimiento de la ley, y por tanto para su materializa- tuitamente o a coste simbólico. Debe permitirse a ción a través de la Arquitectura tecnológica asociada cualquiera copiarlo, distribuirlo y usarlo sin coste al Modelo de Administración Electrónica planteado. alguno o a un coste nominal. 3. La propiedad intelectual del estándar -por ejem- A efectos de establecer un marco conceptual para plo patentes posiblemente presentes – del (o de el presente análisis, se procede a fi jar las diferencias partes del) estándar se dispone irrevocablemente conceptuales entre la terminología Estándares abier- bajo una base libre de regalías. Organismos internacionales tos y Códigos/fuentes abiertas. 4. No hay limitaciones respecto al uso del estándar. de estandarización

Se considera como Estándar abierto aquellos están- dares que se ajusten a la defi nición realizada en el Marco de Interoperabilidad Europeo por el IDABC de la Comisión Europea. En él se expresa la necesidad de que en la Administración Pública se use los estánda- res abiertos como única garantía para lograr la intero- De igual forma, se considera como tecnología de perabilidad técnica. fuentes abiertas, y en particular Software de Código/ fuentes abiertas, a aquellos desarrollos que cumplan El IDABC defi ne estándar abierto de la siguiente forma: con el decálogo establecido por la Open Source Initia- 1. El estándar es adoptado y será mantenido por una tive (OSI): organización sin ánimo de lucro, y sus sucesivos 1. Libre redistribución: el software debe poder ser re- desarrollos se producen bajo la base de un proce- galado o vendido libremente.

89 El software de fuentes abiertas en la Administración electrónica

2. Código fuente: el código fuente debe estar inclui- 4.1. Adecuación tecnológica del modelo de do u obtenerse libremente. AE a la ley 11/2007 acorde a estándares 3. Trabajos derivados: la redistribución de modifi - abiertos y códigos abiertos caciones debe estar permitida. 4. Integridad del código fuente del autor: las licen- El marco regulatorio creado por la LAECSP esta- cias pueden requerir que las modifi caciones sean blece una cambio sustancial sobre el entorno de la redistribuidas sólo como parches Administración Electrónica tradicional. Dicho entor- 5. Sin discriminación de personas o grupos: nadie no evoluciona desde una condición de autonomía puede dejarse fuera. exclusivamente guiada por criterios independientes 6. Sin discriminación de áreas de iniciativa: los usua- y propios de las diferentes Administraciones Públi- rios comerciales no pueden ser excluidos. cas, en materia de defi nición, implantación, gestión 7. Distribución de la licencia: deben aplicarse los y prestación de servicios públicos electrónicos al ciu- mismos derechos a todo el que reciba el progra- dadano, hacia una iniciativa en la que tales servicios ma. se convierten en un derecho por ley para los mismos 8. La licencia no debe ser específi ca de un produc- y por tanto en una obligación regulada para las Admi- to: el programa no puede licenciarse solo como nistraciones. parte de una distribución mayor. 9. La licencia no debe restringir otro software: la En este ámbito se desarrolla el presente análisis de ade- licencia no puede obligar a que algún otro soft- cuación tecnológica a la LAECSP del modelo de Admi- ware que sea distribuido con el software abierto nistración Electrónica. Dicho análisis se fundamenta en deba también ser de código abierto. torno al estudio del conjunto de medidas que la citada ley 10. La licencia debe ser tecnológicamente neutral: establece (obligaciones, opciones o recomendaciones), no debe requerirse la aceptación de la licencia su potencial impacto sobre el modelo de AE, así como la por medio de un acceso por clic de ratón o de valoración de qué posibilidades ofrecen las tecnologías otra forma específi ca del medio de soporte del y estándares abiertos así como los paquetes software software. de código abierto, para su implementación. Acorde a la

90 Análisis del impacto de la LAESCP en la Administración Pública

arquitectura funcional del Modelo de AE planteado, se Plataforma de Interoperabilidad: Análisis de las po- establecen las diferentes áreas de análisis que serán tra- sibilidades que ofrecen los estándares y códigos tadas en apartados sucesivos con mayor detalle: abiertos para la implementación de las medidas Canales de comunicación: Análisis de las posibili- propuestas por la ley 11/2007 en relación con los dades que ofrecen los estándares y códigos abier- sistemas que dan soporte a las funciones de intero- tos para el cumplimiento de las medidas estableci- perabilidad intra/inter-administración. das por la LAECSP en relación con la disponibilidad de canales de comunicación entre las Administra- ciones Públicas y los ciudadanos. 4.2. Adecuación de los Canales de Servicios públicos electrónicos: Análisis de las po- Comunicación sibilidades que ofrecen los estándares y códigos abiertos para la implementación de las medidas es- De manera tradicional, los canales más demandados tablecidas por la LAECSP en cuanto a la prestación por los ciudadanos para el acceso a los servicios pú- de servicios públicos electrónicos por las Adminis- blicos prestados por las Administraciones han sido el traciones Públicas. canal presencial, el telefónico y el canal telemático, en Servicios Comunes de tramitación: Análisis de las particular el acceso Web a través de Internet. En este posibilidades que ofrecen los estándares y códigos ámbito, la Ley 11/2007 establece que el ciudadano abiertos para la implementación de las medidas pueda acceder en un futuro a servicios electrónicos propuestas por la LAECSP en cuanto al despliegue de la Administración a través de cualquier canal elec- de instrumentos que soporten servicios comunes trónico disponible, hecho que condiciona la adecuada de tramitación. adaptación de éstos para una correcta provisión de Sistemas de Gestión: Análisis de las posibilidades los diferentes servicios. que ofrecen los estándares y códigos abiertos para la implementación de las medidas propuestas por A continuación se detallan las principales medidas a la ley 11/2007 en relación con los sistemas de ges- las que la Ley hace referencia en relación con los cana- tión BackOffi ce les de comunicación a través de los que el ciudadano

91 El software de fuentes abiertas en la Administración electrónica

accede a los servicios, procedimientos o actuaciones Desde el punto de vista de las tecnologías y estánda- de la Administración, así como las implicaciones exis- res abiertos, el canal telemático se fundamenta princi- tentes desde el punto de vista de estándares abiertos palmente en torno a la utilización de los servicios Web y códigos abiertos. y en particular en su pila de protocolos y estándares asociados. En este ámbito las organizaciones World 4.2.1. Prestación de servicios electrónico a Wide Web Consontium (W3C) y la Organization for the través del canal telemático Advancement of Structured Information Standards El Canal Telemático se confi gura actualmente como (OASIS) son los principales comités responsables de un canal prioritario, junto al presencial y al telefónico, la arquitectura y reglamentación de los servicios Web. para la prestación de servicios a los ciudadanos por Fundada en 1993, OASIS es un consorcio sin ánimo parte de las Administraciones públicas. A tal efecto, la de lucro integrado por más de 5000 participantes que LAECSP refl eja la creciente importancia de dicho ca- representan a más de 600 organizaciones, dicho con- nal estableciendo el derecho a los ciudadanos a rela- sorcio guía el desarrollo, convergencia y adopción de cionarse con la administración a través del mismo, así estándares abiertos en el marco global de la sociedad como la obligación de la Administración a garantizar de la información. OASIS es la organización líder en la este derecho. generación de estándares asociados a servicios Web aunque también realiza esfuerzos de estandarización Es destacable que el canal telemático actúa como ca- en otros ámbitos, tales como el e-business o la segu- nal habilitador para el acceso a la Sede Electrónica, ridad. Por su parte, el W3C es el principal organismo defi nida en el Artículo 10 de la Ley y tratada detalla- internacional de estandarización de tecnología Web, damente en apartados posteriores, estableciendo de fundada en 1994 cuenta actualmente con más de 400 esta forma una cobertura jurídica sobre los sitios Web miembros y gestiona las especifi caciones de la mayor de las Administraciones y otorgando validez legal a los parte de protocolos y estándares abiertos asociados trámites administrativos electrónicos que puedan ser al intercambio de datos en entornos Web. A continua- realizados a través de dicha Sede y por tanto de dicho ción se detallan algunos de los principales protocolos canal telemático. y tecnologías abiertas asociadas a dicho entorno:

92 Análisis del impacto de la LAESCP en la Administración Pública

Uniform Resource Locator (URL): Especifi cación Detalle de la pila de principales protocolos y estánda- que hace referencia a la secuencia de caracteres, res abiertos asociados al canal telemático Web regu- acorde a un formato estándar, usado para nombrar lados por el W3C y OASIS: recursos en Internet por su localización.

Hyper Text Transfer Protocol (HTTP): Estandarizado Aplicaciones Móvil Voz Servicios Web Privacia y conjuntamente por el W3C y IETF, HTTP es el proto- Web Web Semántica Seguridad colo orientado a transacciones que defi ne la sintaxis XHTML XHTML Basic VoiceXML SOAP OWL P3P y la semántica que utilizan los elementos software de una arquitectura Web para comunicarse. SVG CDF Mobile SVG SRGS MTOM SKOS APPEL Extended / HyperText Markup Language (X/HTML): SMIL SMIL Mobile SSML WSDL GRDDL XML Sig Especifi caciones de lenguajes de etiquetado predo- Xforms Xforms Basic CCXML WS-CDL RDFa XML Enc minantes para el desarrollo de páginas Web. CSS XSL CSS Mobile EMMA WS-A POWDER XKMS Extensible Markup Language (XML): Especifi cación WICD MWI BP RIF estándar del metalenguaje extensible de etiquetas de uso más común. XML, amespaces, Schemas, XQuery/XPath, XSLT, DOM, XML Base, XPointer, RDF/XML, SPARQL Simple Object Access Protocol (SOAP): Protocolo estándar que defi ne cómo dos objetos en diferen- XML Infoset, RDF(S) Graph tes procesos pueden comunicarse por medio de Web Architectural Principles intercambio de datos XML. URI, IRI HTTP

Internet

Pila de protocolos y estándares abiertos Web.

93 El software de fuentes abiertas en la Administración electrónica

Enmarcado en el ámbito de neutralidad tecnológica, el Asociados a las diferentes tecnologías de desarrollo exis- desarrollo de servicios públicos electrónicos, en el mar- ten gran variedad de módulos y frameworks que facilitan co de las Administración Electrónica, está condiciona- el desarrollo de aplicaciones, entre los que destacan: do por el conjunto de protocolos y estándares abiertos PHP: Zend Framework, CodeIgniter, CakePHP, comentados con anterioridad, no obstante es observa- Symfony, Pardo, AjaxAC, etc. ble que no existe limitación alguna en cuanto a las tec- Python: Django, Turbogears, Nevow, Porcupine, nologías utilizadas para su implementación. Pyjamas, etc Perl: Mojo, Catalyst, SAJAX, módulos disponibles a Existen múltiples tecnologías de desarrollo que permiten la través de la red CPAN, etc. implementación acorde a estándares de servicios electró- Ajax Toolkits: Dojo, Ryco, Prototype, GWT, etc nicos a través del canal telemático Web, destacando las basadas en los principales lenguajes de desarrollo Web, tales como JAVA, PHP, Perl, Python, Ruby o Ajax (basado JavaS- cript y XML). Es destacable que dichas tecnologías gozan de notable popularidad y soporte de la comunidad de desarrollo de código libre, existiendo por tanto una gran variedad de proyectos y paquetes software de código abierto a tal efecto. En este ámbito destacan los entornos de desarrollo integrado (Integrated Development Environment - IDE) como paquetes básicos que posibilitan el desarrollo de aplicaciones, siendo los proyecto más destacados Eclipse Frameworks de código abierto. y NetBeans, como implementación en código libre.

Mención especial recibe la plataforma Java, desarrollada y liberada por Sun Microsystems, como entor- Principales IDEs de no integral de desarrollo y ejecución de aplicaciones. Codigo Libre.

94 Análisis del impacto de la LAESCP en la Administración Pública

Como plataforma de amplia adopción, Java es el len- Junto a la utilización de los servicios Web como prin- guaje que cuenta con una gran variedad de especifi - cipal soporte del canal telemático a través de Internet, caciones y componentes libres para el desarrollo apli- es destacable la utilización de los servicios de mail caciones en entornos Web: como soporte secundario de dicho canal. Especifi caciones de APIs: JDBC, RMI, JMS, XML, etc. Arquitectura funcional: Java Beans, Servlets, Port- Tal servicio de comunicación, al igual que ocurre en lets, Java Server Pages, etc el caso anterior, fundamenta su utilización en torno al Servidores de aplicaciones: JBoss, Glassfi sh, Ope- conjunto de protocolos abiertos regulados principal- nEJB, etc. mente por el IETF, tales como POP, IMAP o SMTP así Frameworks/librerías de desarrollo: OpenESB, Java como sus homólogo securizados. Desde el punto de CAPS, Spring, Struts, Lucene, Cocoon, OpenXava, vista de paquetes de código abierto, existen múltiples Java Server Faces, DWR, etc. implementaciones de servidores mail (MTA), siendo los principales Qmail, sendmail, postfi x y exim.

4.2.2. Prestación multicanal de servicios electrónicos La Ley 11/2007 establece a través de su Artículo 8 que las Administraciones Públicas deberán habilitar diferentes canales o medios para la prestación de servicios electró- nicos. Dicho articulado establece la obligatoriedad de que las Administraciones presten servicios electrónicos a tra- vés de canales adicionales al telemático obligatorio, dejando a su libre elección cuáles deben ser dichos canales. Paquetes Java de código abierto.

En este ámbito, es destacable que tanto el canal presencial como el telefónico, ambos de obligatoria

95 El software de fuentes abiertas en la Administración electrónica

prestación por parte de la Administración General del Al igual que en los casos anteriores, el desarrollo futuro Estado, pueden ser considerados como canales adi- de canales adicionales de comunicación electrónicos cionales, previa adecuación de los recursos técnicos y para la prestación de servicio públicos deberá de estar organizacionales necesarios. supeditada a la utilización de tecnologías y protocolos de comunicación estandarizados por el organismos De forma complementaria, las Administraciones pode regulación pertinente en cada caso. drán prestar servicios públicos por medio de otros canales electrónicos alternativos, tales como la Televi- sión Digital Terrestre (TDT) o de canales de comunica- 4.3. Adecuación de los Servicios Públicos ciones móviles (SMS, WAP, etc.), así como otros que Electrónicos pudieran surgir en un futuro próximo. La Ley 11/2007, a través de su articulado, establece di- En este ámbito el criterio de neutralidad tecnológica versas medidas en relación con los servicios prestados así como la utilización de protocolos abiertos tiene un a través del canal telemático. A tal efecto, y aunque la elevado peso específi co, al tratarse de tecnologías Ley no detalla de manera alguna la tipología de los mis- reguladas por organismos de Telecomunicaciones en mos, presta especial atención sobre condiciones que los que la interoperabilidad juega un papel primordial caracterizan la Sede Electrónica, como punto de comu- para su desarrollo. Por su parte y desde el punto de nicación entre el ciudadano y la Administración, hacien- vista de estándares abiertos, el desarrollo del canal do también referencia expresa sobre los mecanismos de TDT como medio para la prestación de servicios públi- publicación de información a través de dicha sede. cos deberá de estar condicionado a la utilización del estándar DVB-T, regulado por la Organización Digital A continuación detalla y analiza el impacto del con- Video Broadcasting (DVB). De forma similar ocurrirá junto de medidas establecidas por la ley en cuanto a con el canal de comunicaciones móviles, cuyos proto- la prestación de servicios electrónicos al ciudadano, colos son regulados por el European Telecommunica- desde la visión de los estándares y paquetes software tions Standards Institute (ETSI). de código abierto.

96 Análisis del impacto de la LAESCP en la Administración Pública

Sede electrónica. Desde el punto de vista de las tecnologías abiertas, la Inventario de Procedimientos. Sede electrónica y por tanto su soporte tecnológico, el Publicación electrónica de Boletines ofi ciales. Portal Web y su contenido, están caracterizados por el Publicación electrónica del tablón de anuncios y conjunto de protocolos y estándares de comunicación edictos. asociados al canal telemático Web, detallado con anterioridad. No obstante, la implementación mediante pa- 4.3.1. Sede electrónica quetes software no está regulada y por tanto es suscep- A través de su Artículo 10, la ley 11/2007 defi ne el tible de interpretación. En este ámbito, existen múltiples concepto de Sede Electrónica como aquella direc- posibilidades en función de la complejidad funcional con ción electrónica disponible para los ciudadanos a la que se desea dotar al portal Web, variando desde un través de redes de telecomunicaciones cuya titula- servidor Web básico, hasta complejos sistemas de ges- ridad, gestión y administración corresponde a una tión de contenidos Web (Content Management Systems Administración Pública, estableciendo de igual forma o CMS) o herramientas de Portal (Portal Servers). responsabilidades sobre la gestión de su contenido así como una serie de requisititos de carácter técnico asociados a su diseño, tales como calidad, seguridad, disponibilidad, accesibilidad, neutralidad e interoperabilidad.

La defi nición de Sede Electrónica es soportada tecno- lógicamente por el concepto denominado como portal Web, entendido éste como el conjunto de páginas Web alojadas en un servidor Web y cuya información es accesible de forma remota a través del canal tele- mático por medio de un cliente software (navegador Web). Paquetes software de código abierto para el desarrollo de portales Web.

97 El software de fuentes abiertas en la Administración electrónica

Acorde a esta caracterización, existen numerosos pa- los y estándares asociados al canal telemático Web, quetes software de código abierto que permiten el des- tratados con anterioridad. De forma similar, la puesta pliegue de portales Web. En su variante más básica, el a disposición del ciudadano de documentación rela- servidor Web de Apache, desarrollado por la Apache cionada con el catálogo de procedimientos (formula- Software Foundation goza de una notable populari- rio de inicio de procedimiento, folleto informativo, etc.) dad y creciente aceptación en el mercado. En cuanto a a través de la sede electrónica, estará supeditada a los sistemas de gestión de contenidos (CMS), pueden la utilización de formatos y estándares abiertos. Des- encontrarse multitud de sistemas y productos de ex- tacando en este ámbito principalmente los formatos tendido uso tanto en el entorno empresarial como en abiertos PDF/A estandarizado por la ISO u ODF, regu- el de la Administración. Algunos de los más conocidos lada por OASIS. e implantados son Drupal, Joomla u OpenCMS. Asi- mismo, en el grupo de herramientas de portal basadas La implementación del catálogo de procedimientos en fuentes abiertas es posible identifi car, entre otras, a no está regulada a ningún efecto por la LAECSP, por las populares Liferay, eXo o WebSinergy. lo que está supeditada en gran medida al portal Web desplegado por una Administración particular. Desde 4.3.2. Inventario de procedimientos el punto de vista de software de código abierto y supo- Acorde a lo dictado en la Disposición Final tercera de niendo que el catálogo de procedimientos disponga la Ley 11/2007, las Administración Públicas deben de algún tipo de lógica interactiva, existen diversas hacer pública y mantener actualizada la relación de posibilidades de implementación: procedimientos y actuaciones a las que un ciudadano Desarrollos a medida mediante algún tipo de len- tiene posibilidad de acceso a través de canales elec- guaje dinámico ejecutado en cliente o en servidor trónicos. (AJAX, PHP, Perl, etc). En este caso los paquetes de código abierto se limita al entorno de desarrollo La publicación del catálogo de procedimientos a tra- utilizado así como a los módulos servidor en caso vés de la sede electrónica está condicionada, desde de ser necesarios (Ej: Módulos PHP y Perl para Apa- el punto de vista tecnológico, al conjunto de protoco- che).

98 Análisis del impacto de la LAESCP en la Administración Pública

Implementación mediante desarrollo basado en otros servicios, entre los principales destacan el sis- plataformas orientadas a objetos de libre distribu- tema de gestión de BD MySQL o PostgreSQL, ambos ción. En este ámbito destaca la plataforma JSP/ publicados bajo licencia de código abierto. Java, con la disposición de contenedores de Ser- vlets (Ej: Apache Tomcat desarrollado por la Apache 4.3.3. Publicación electrónica de Boletines Software Foundation), o servidores propiamente de oﬁ ciales aplicaciones como JOnAS desarrollado por el con- El Boletín Ofi cial es un servicio público en el que se pu- sorcio ObjectWeb, Jboss de Red Had o Glassfi sh blican las disposiciones de carácter general, ordenan- de Sun. Como alternativas a Java aparecen otras zas, notifi caciones, anuncios y demás resoluciones de plataformas libres orientadas a objetos, como Zope las Administraciones. La LAECSP establece en su Artí- en python, entre otros. culo 11 que la publicación de los diarios o boletines ofi - ciales en las sedes electrónicas de la Administración, Órgano o Entidad competente tendrán los mismos efectos que los atribuidos a su edición impresa, dotán- dolo de esta forma de autenticidad y carácter ofi cial.

La publicación de Boletines ofi ciales a través de la sede electrónica está condicionada, desde el punto de vista tecnológico, al conjunto de protocolos y estándares Paquetes software de código abierto para la gestión asociados al canal telemático Web, tratados con ante- de Bases de Datos. rioridad. De forma similar, la publicación de Boletines ofi ciales en formato documental, a través de la sede De forma adicional a la plataforma y paquetes de electrónica, estará supeditada a la utilización de forma- desarrollo, es importante destacar la existencia de tos y estándares abiertos. Destacando en este ámbito paquetes libres para la gestión y el almacenamiento principalmente los formatos abiertos PDF/A estandari- de datos asociadas al catálogo de procedimientos u zado por la ISO u ODF, regulada por OASIS.

99 El software de fuentes abiertas en la Administración electrónica

4.3.4. Publicación electrónica del tablón de 4.4. Adecuación de los Servicios Comunes anuncion y edictos de Tramitación El objetivo de la publicación electrónica del tablón de anuncios y edictos, es mejorar el proceso de con- Los Servicios Comunes de tramitación electrónica sulta de información, facilitando el acceso a la mis- son un conjunto de instrumentos de uso corporativo ma por parte de los ciudadanos. En este ámbito la que habilitan la prestación de servicios administrati- LAECSP a través de su artículo 12, establece que la vos, a través de los canales de atención al ciudadano publicación de actos y comunicaciones en el tablón no presenciales con la misma fehaciencia y garantía de anuncios o edictos podrá ser sustituida o comple- jurídica que las transacciones de carácter presencial. mentada por su homólogo en la sede electrónica del Estos servicios comunes pretenden aportar cobertu- organismo. ra operativa y tecnológica a los canales de atención no presenciales para que puedan constituirse como Al igual que antes, la publicación electrónica del ta- canales irrefutables que cumplan con los requerimien- blón de anuncios a través de la sede electrónica, está tos derivados de las obligaciones establecidas por el caracterizada por el conjunto de protocolos y están- nuevo marco normativo, de manera que constituyan dares asociados al canal telemático Web. Y de forma un instrumento para agilizar el desarrollo de la trami- similar, desde el punto de vista de código abierto, su tación electrónica de los procedimientos administrati- implementación está condicionada por la implemen- vos y servicios de la Administraciones Públicas. tación realizada del portal Web. En este ámbito, cualquier desarrollo, simplifi cación o automatización de A continuación se analizan las posibilidades que ofre- la plataforma de publicación podrá ser realizada me- cen los estándares abiertos así como los paquetes diante la adaptación de funcionalidades de la plata- software de código abierto para realizar la implemen- forma tecnológica asociada al portal Web, o mediante tación de las plataformas tecnológicas asociadas a las desarrollos específi cos sobre alguno de los servidor diferentes medidas establecidas por la LAECSP, y por de aplicaciones de código libre tratados con anterio- tanto para su materialización a través de la Arquitectu- ridad. ra tecnológica asociada al Modelo de Administración

100 Análisis del impacto de la LAESCP en la Administración Pública

Electrónica planteado: lidez de la presentación telemática en los términos del Formularios de solicitud electrónica Decreto 183/2003, de 24 de junio, por el que se regula Registro electrónico la información y atención al ciudadano y la tramitación Notifi cación Telemática de procedimientos administrativos por medios elec- Autenticación y fi rma electrónica trónicos (Internet). En este ámbito, es responsabilidad de las diferentes Administraciones, la implantación de 4.4.1. Formularios de solicitud electrónica la arquitectura y los procesos informáticos necesarios La LAECSP establece, a través de su Artículo 35, que para procesar las solicitudes telemáticas recibidas e la iniciación de un procedimiento administrativo por iniciar su tramitación administrativa, previa creación de medios electrónicos, requerirá la puesta a disposición los correspondientes expedientes, en los sistemas de de los ciudadanos, de los correspondientes modelos tramitación particulares. o sistemas electrónicos de solicitud a través de la sede electrónica, y que deberán ser accesibles sin otras La disposición de formularios electrónicos de solicitud, restricciones tecnológicas que las estrictamente deri- al estar integrada en la sede electrónica, estará condi- vadas de la utilización de estándares en el ámbito de cionada desde el punto de vista de estándares abiertos neutralidad tecnológica. al conjunto de protocolos y estándares asociados al canal telemático Web. De forma similar ocurre con los Es observable que la solicitud electrónica se fundamen- formularios obtenidos a través de la misma, cuyo for- ta funcionalmente en torno a la presentación telemática mato estará supeditado al proceso gestión backoffi ce de solicitudes (en general, cualquier formulario), como de los mismos. Destacando en este ámbito principal- medio de iniciación telemática de un procedimiento mente el lenguaje XML para el caso de tratamiento de la administrativo, posibilitando de igual forma el anexado información vía servicios Web o integración con otros de documentos digitales. Tal y como establece la Ley, sistemas backoffi ce de tramitación, al igual que los for- es destacable que dicha plataforma deberá interactuar matos PDF/A estandarizado por la ISO u ODF, para el con la plataforma de fi rma electrónica y de registro tele- tratamiento de la información tanto de manera electró- mático, tratadas posteriormente, para garantizar la va- nica como mediante procesos manuales.

101 El software de fuentes abiertas en la Administración electrónica

En cuanto a la implementación de la lógica de solici- Ejemplo de arquitectura funcional plataforma de solicitud electrónica tud, es destacable la dependencia funcional con respecto a la plataforma utilizada como portal Web para la sede electrónica en cuestión. Desde el punto de vista de paquetes software de código abierto destaca la posibilidad de implementar la lógica de formularios, bien mediante la programación de los mismos acorde Cumplimentación Elaboración de a alguna de las plataformas tecnológicas de desarro- formularios de solicitudes llo en entornos Web o bien mediante la utilización de algún tipo de editor gráfi co, tal como OrbeonForms o FormFaces. La lógica funcional de procesado así como la interoperabilidad con el resto de sistemas po- drá ser implementada mediante alguna de las plataformas tecnológicas de desarrollo Web comentadas Solicitud Electrónica con anterioridad y que están disponibles bajo licencia de código libre.

Autenticación y fi rma electrónica Gestión documental

Herramientas de apoyo para la gestión de formularios electrónicos.

102 Análisis del impacto de la LAESCP en la Administración Pública

4.4.2 Registro Electrónico to esencial para interactuar electrónicamente con la La LAECSP establece como uno de los derechos de Administración, de forma que posibilite al ciudadano los ciudadanos, acorde al Artículo 6, la posibilidad aportar documentación electrónica por medio del ca- de relacionarse con las Administraciones por medios nal telemático, con la validez de los actos administrati- electrónicos. A través de su Artículo 24, la Ley regula vos equivalentes a la presentación de documentación la creación de registros electrónicos, obligando a que física en los registros presenciales. Dicho registro hará cada Administración Pública disponga de, al menos, las funciones de registro de entrada y salida de docu- un Sistema de Registro Electrónico, determinando la mentos, incluyendo la emisión de certifi caciones, co- titularidad de los mismos, documentos admisibles, pias autenticadas, etc. con las mismas implicaciones formatos electrónicos, interconexión de registros, etc. que el Registro convencional.

De forma similar y acorde al Artículo 25, la ley estable- En el ámbito funcional es destacable que el Registro ce que la plataforma de Registro electrónico emitirá electrónico se fundamenta en torno a dos módulos automáticamente un acuse de recibo consistente en bien diferenciados: una copia autenticada del escrito, solicitud o comu- nicación de que se trate, incluyendo la fecha y hora Módulo de Registro Telemático: Módulo funcio- de presentación y el número de entrada de registro. nal integrado en la sede electrónica y encargado de Dicho artículo, también establece que los documen- gestionar la validez del proceso. Dicho módulo per- tos adjuntados a la correspondiente solicitud, escrito mite comprobar que el certifi cado digital de usuario o comunicación, deben cumplir con los estándares de es correcto ante una autoridad de certifi cación, la formato y requisitos de seguridad que se determinen validez de los datos que llegan al registro temporal, en los Esquemas Nacionales de Interoperabilidad y de etc. De igual forma permite la generación de trámi- Seguridad. tes para exponer al público, presenta el trámite al usuario y gestiona el enlace tanto con la plataforma Tal y como se deriva de la interpretación de la Ley, el de fi rma como con el Módulo de Registro de Entra- Registro electrónico se confi gura como el elemen- da Salida.

103 El software de fuentes abiertas en la Administración electrónica

módulo de Registro de Entrada/Salida se fundamenta en la especifi cación SICRES (Sistema de Información Ciudadanos Común de Registros de Entrada y Salida), desarrollada por el SETSI, MAP o MITyC, entre otros.

Registro Módulo de Registro de Entrada/Salida: Módulo fun- Telemático cional encargado de gestionar la entrada y salida de información en el registro General y Libro de Registro asociado, impresión de certifi cados, sellado tempo- Digitalización Registro ral e intercambio registral con otros Registros de E/S. y Compulsa entrada Ciudadanos AAPP Desde la perspectiva de estandarización el sistema Distribución de Registro de Entrada/Salida depende la normativa Física SICRES SICRES, que tiene como objetivo establecer un único sistema corporativo de Registro de Entrada y Salida que, además de cumplir con la normativa vigente y Registro la normalización establecida a nivel nacional (norma salida SICRES), permita: la existencia de un Libro único de Registro; la integración automática con la gestión de los procedimientos administrativos; la comunicación normalizada con otras Administraciones.

Ejemplo de arquitectura funcional Desde el punto de vista de tecnologías abiertas el pre- En cuanto a la implementación de la plataforma, hay que plataforma de Registro Electrónico. sente módulo está condicionado por el conjunto de destacar la dependencia funcional del Módulo de Re- protocolos y estándares asociados al canal telemático gistro Telemático con respecto a la plataforma utilizada Web y por tanto regulados principalmente por el W3C. como portal Web para la sede electrónica en cuestión. En este ámbito es destacable que la integración con el De forma similar, la implementación del sistema estará

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supeditada a la Normativa SICRES, anteriormente co- entrega por el emisor (Administración) y la recepción mentada, así como a la integración funcional con otros por el destinatario (ciudadano), y conforme al Real De- servicios comunes de tramitación, tales como Identi- creto 209/2003 de 21 de Febrero por el que se regulan dad y Firma electrónica, o la Gestión de expedientes, los registros y las notifi caciones telemáticas. arquitectura que es tratada de forma específi ca y con posterioridad en la Plataforma de Interoperabilidad. La LAECSP, establece a través de su Artículo 28, la libertad de elección del mecanismo de notifi cación por Desde el punto de vista de paquetes software de có- parte del ciudadano, así como la necesidad de realizar digo abierto destaca la posibilidad de implementar los la solicitud o consentimiento expreso para ser notifi - diferentes módulos del Registro Electrónico en base a cado electrónicamente. De forma similar, mediante di- la plataforma libre Java de Sun, así como en base al cho artículo se establecen las condiciones de validez y conjunto de paquetes libres que integran su ecosiste- seguridad de las notifi caciones electrónicas así como ma, comentado con anterioridad. En este ámbito es los mecanismos de control sobre los plazos (fecha y destacable la implementación del sistema de Registro hora) de recepción de las mismas y su certifi cación. Telemático Unifi cado (@ries) realizado por la Junta de En el ámbito funcional, la notifi cación electrónica es- Andalucía así como la implementación incorporada tará soportada por dos módulos bien diferenciados, en la solución de administración electrónica de Open- en confi guración cliente servidor: Cities, ambas de código abierto. Módulo Cliente de Notiﬁ cación: 4.4.3. Notiﬁ caciones y comunicaciones Módulo funcional encargado de la emisión de notifi ca- electrónicas ciones desde una entidad notifi cadora al sistema de El servicio de Notifi cación electrónica consiste en el notifi cación. Entendiendo por entidad notifi cadora al envío y posterior seguimiento de notifi caciones tele- conjunto de Organismos de las Administraciones Pú- máticas fehacientes asociadas a una decisión admi- blicas, empresas u otras entidades con personalidad nistrativa (actos administrativos, resoluciones, etc.), jurídica susceptibles de actuar como clientes del ser- con generación de evidencias comprobables de la vicio de Notifi cación.

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ámbito la implementación a través de servicios Web y en particular de tecnologías abiertas tales como XML, Ciudadanos HTTPS SOAP, WSDL y UDDI, todos ellos regulados por el W3C. Sede electrónica Módulo Servidor de notiﬁ cación: Módulo funcional que actúa como prestador del servicio común de notifi cación, gestionando las remesas enviadas por el conjunto de entidades no- Autenticación Entidad y Firma Notifi cación tifi cadoras y poniendo a disposición de los usua- Electrónica Notifi cadora electrónica rios destinatarios la correspondiente notifi cación. En este ámbito destaca la dependencia funcional con los sistemas asociados al servicio de sellado de tiempo y de fi rma electrónica. De forma simi- AAPP Notario lar al módulo cliente, las tecnologías abiertas que Electrónico condicionan la implementación del servidor de notifi cación son los asociados a la interoperabilidad con el resto de sistemas y por tanto vinculados a la implementación de una arquitectura orientada a Ejemplo de arquitectura funcional Desde el punto de vista de la estandarización, el pre- servicios (SOA), tal y como se ha explicado con an- plataforma Notifi cación Electrónica. sente módulo está condicionado por el conjunto de terioridad. tecnologías y protocolos que pemiten la interoperabilidad entre aplicaciones, y en particular aquellos vinculados a la implementación de una arquitectura orientada a servicios (SOA), como principal tendencia de interoperabilidad identifi cada. Destacando en este

106 Análisis del impacto de la LAESCP en la Administración Pública

En cuanto a la implementación de la plataforma, es MVC STRUTS destacable la dependencia funcional de la misma con Apache respecto a la interoperabilidad entre sus módulos y en particular con la implementación acorde a una arqui- Servidor Web tectura de servicios basada en SOA., como principal JBOSS - Tomcat tendencia de interoperabilidad identifi cada. Desde el punto de vista de paquetes software de código abierto Vista Controlador es destacable que, el módulo cliente estará condicionado por la plataforma de desarrollo sobre la que está Servlet Procesador implementada la aplicación de la entidad notifi cadora, controlador Peticiones mientras que por su parte el sistema de notifi cación JSP podrá implementarse sobre alguno de los frameworks libres de desarrollo que permiten implementar arqui- Acciones tecturas SOA, y en particular en base a servicios web. En este ámbito destacan plataformas de desarrollo basadas en python o perl, no obstante, es la platafor- Modelo ma Java la que goza de mayor popularidad y grado de CAPS utilización. A continuación se muestra un ejemplo de EJB Ejemplo de implementación implementación tecnológica del sistema de notifi ca- tecnológica plataforma ción mediante paquetes de código libre basado en un notifi cación electrónica. modelo vista controlador en Java: Plataforma de BD Interoperabilidad (SOA)

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4.4.4. Autenticación y ﬁ rma electrónica identifi cación de los ciudadanos por medio de funcio- La LAECSP a través de su capítulo segundo dispone narios públicos, tal y como establece el artículo 22 de los principios que rigen la identifi cación y autentica- la Ley, o bien por medio de personas físicas o jurídicas ción de los ciudadanos y de las Administraciones Pú- autorizadas como representantes, acorde al artículo blicas en el ejercicio de sus derechos y competencias, 23 de la misma. posibilitando la utilización de múltiples instrumentos. A través de su Artículo 13, la ley establece que las Ad- Por su parte, tal y como establece la Ley, las Admi- ministraciones Públicas admitirán, en sus relaciones nistraciones deben utilizar medios de identifi cación y por medios electrónicos, sistemas de fi rma electró- autenticación electrónica en el ejercicio de sus com- nica que sean conformes a lo establecido en la Ley petencias, garantizando a los ciudadanos una comu- 59/2003 de Firma Electrónica y resulten adecuados nicación segura y certera con la Sede Electrónica. para garantizar la identifi cación de los participantes y, en su caso, la autenticidad e integridad de los docu- La LAECSP establece, a través de su artículo 13 y 17, mentos electrónicos. los sistemas de certifi cado de dispositivo seguro o medio equivalente, como aquellos que podrán utili- En cuanto a la identifi cación y autenticación de los zar las Administraciones Públicas para su identifi ca- ciudadanos, la Ley establece que podrán utilizar siste- ción electrónica, la autenticación de los documentos mas de fi rma electrónica basados en DNI electrónico electrónicos generados así como el establecimiento así como de fi rma electrónica avanzada, defi nidos es- de comunicaciones seguras. Las Administraciones tos últimos en la ley 59/2003, como sistemas hábiles deberán utilizar para sus sedes un certifi cado para la para relacionarse con las Administraciones Públicas. conexión segura de los ciudadanos, garantizando de esta forma la autentifi cación de la Sede electrónica. Siendo competencia de cada Entidad la determina- ción, y posterior publicación mediante medios electró- En relación con la actuación administrativa automati- nicos, de los sistemas de fi rma avanzada soportados zada, entendida como aquella actuación administra- a tal efecto. De forma adicional, es posible realizar la tiva producida por un sistema de información adecua-

108 Análisis del impacto de la LAESCP en la Administración Pública

damente programado sin necesidad de intervención persona, el puesto que ocupa y el órgano o entidad en de una persona física, la Ley establece a través de su el que lo desempeña; siempre que las funciones que Artículo 18, que cada Administración Pública podrá desarrollan precisen del uso de tales certifi cados. En determinar los sistemas de fi rma electrónica a utilizar este sentido y según lo establecido mediante dicho y deberá publicar y hacer accesible por medios elec- artículo, la fi rma electrónica basada en el DNI electró- trónicos sus característica, ofreciendo la siguientes nico podrá utilizarse a los efectos de identifi cación del posibilidades: personal al servicio de las administraciones. Sello electrónico de Administración Pública, órgano o entidad de derecho público, basado en certifi ca- Tal y como se desprende del análisis anterior, la trami- do electrónico que reúna los requisitos exigidos por tación automatizada incorporará la fi rma electrónica la legislación de fi rma electrónica. como elemento legalmente reconocido y equivalen- Código seguro de verifi cación vinculado a la Admi- te a la fi rma manuscrita en la tramitación manual. A nistración Pública, órgano o entidad y, en su caso, a tal efecto, las Administraciones determinarán cuáles la persona fi rmante del documento, permitiéndose serán los sistemas de fi rma electrónica que pondrán en todo caso la comprobación de la integridad del a disposición de los ciudadanos y personal interno, documento mediante el acceso a la sede electróni- habilitando para ello las medidas oportunas que den ca correspondiente. soporte al mismo. En este sentido, la legislación ofrece a las Administraciones Públicas libertad para elegir En cuanto a la identifi cación y autenticación del ejer- sistemas de fi rma electrónica, pudiendo ser certifi ca- cicio de la competencia de la Administración Pública, dos digitales propios de la Administración ofrecidos a órgano o entidad actuante mediante medios electróni- través de una infraestructura PKI propia o bien certifi - cos, el Artículo 19 de la Ley establece que se realizará cados digitales ofrecidos por una Autoridad de Certifi - mediante fi rma electrónica del personal a su servicio. cación externa, según el ámbito de aplicación. A tal efecto las Administraciones Públicas podrán pro- veer a su personal certifi cados de fi rma electrónica y En el ámbito funcional la Infraestructura PKI pretende lle- que opcionalmente identifi quen de forma conjunta a la var a la práctica los conceptos teóricos de la Criptografía

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PKI sujeto. Adicionalmente la CA es responsable de administrar todos los aspectos del ciclo de vida del certifi cado después de su expedición. CRL Sellado Temporal Autoridad de Registro (RA) Entidad encargada de RA CA verifi car los datos de las personas que solicitan el certifi cado para posteriormente aprobarlos y ex- portarlos a la CA para que sea fi rmado y emitido al usuario correspondiente. De forma adicional, la RA se encarga de todos los procesos administrativos Sede Autenticación relacionados con los certifi cados. y Firma electrónica electrónica Repositorio de Certifi cados: Se utiliza para el alma- Ciudadanos cenamiento público de certifi cados y lista de certifi - cados revocados.

Ejemplo de arquitectura funcional de Clave Pública. Dicha infraestructura compuesta por La Infraestructura de Clave Pública (PKI) hace refe- plataforma de Registro Electrónico. el conjunto de componentes y políticas necesarias para rencia a una tecnología estándar, impulsada por la crear, gestionar y revocar certifi cados digitales que pue- ISO, ITU, y el IETF. En este ámbito es destacable que den ser utilizados para autenticar cualquier aplicación, el modelo de certifi cados digitales está defi nido por persona, proceso u organización mediante entornos la norma ISO X.509v3 adaptada a su uso por Internet telemáticos. A continuación se detallan los principales por el grupo de trabajo PKIX del IETF en el RFC2459. componente que intervienen en la infraestructura: Existiendo también tecnologías estándar para el ci- Entidad destino: Usuario del certifi cado expedido frado y la fi rma de correo electrónico (S/MIME), para por la autoridad de certifi cación el cifrado de las comunicaciones (SSL), y en general Autoridad de Certifi cación (CA): Responsable de para el formato de los datos fi rmados o cifrados (XA- crear y expedir certifi cados de la entidad destino, dES, XMLDsignature, CAdES, CMS, etc). En cuanto asociando la identidad de la entidad destino del a la validación de certifi cados digitales destacan los

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protocolos Online Certifi cate Status Protocol (OCSP) Plataforma @FIRMA y el Certifi cate Revocation List (CRL), ambos defi nidos por los estándares RFC 2560 y RFC 3280 respectiva- Apache AXIS mente.

Tomcat En cuando a la implementación de la plataforma, existen múltiples proyectos y plataformas tales como Via- fi rma, OpenCA, NewPKI, EJCBA, OpenXPKI o Mozilla JBoss Controlador Open Source PKI projects (NSS, JSS, PSM, etc), que permiten el despliegue y desarrollo de una infraestruc- Log4J Lógica tura PKI basada en paquetes de código abierto. No Funcional IAIK obstante, en el ámbito de la Administración electróni- ca, destaca la implementación realizada y paquetizada por la Junta de Andalucía de la plataforma de valida- Hibernate ción y fi rma electrónica (@FIRMA y su interfase Port@ fi rmas), posteriormente adoptada por el Ministerio de Administraciones Públicas. Dicha infraestructura está desarrollada sobre la plataforma libre de Java, en par- JVM Ejemplo de implementación ticular sobre los servidores de servlets y aplicaciones tecnológica con paquetes de Tomcat y JBoss, así como sobre diversos paquetes de código libre. libre distribución como IAIK , Log5J, Axis u OpenSSL, Peticiones (SOAP) entre otros. Plataforma de BD Interoperabilidad (SOA)

111 El software de fuentes abiertas en la Administración electrónica

4.5. Adecuación de los Sistemas de Gestión Gestión de expedientes. Archivo electrónico. Los Sistemas de Gestión Backoffi ce son un conjunto de Plataforma de interoperabilidad. instrumentos tecnológicos que automatizan y facilitan el desempeño de funciones del personal de la Administra- 4.5.1. Gestión automatizada de expedientes ción Pública (tramitación de procedimientos, gestión de La LAECSP establece, a través de su Artículo 6, el dere- documentos, etc.), permitiendo una optimización y me- cho de los ciudadanos a conocer por medios electrónicos jora productiva en el trabajo administrativo que incide de el estado de tramitación de los procedimientos en los que forma directa en la mejora de la calidad del servicio pres- sean interesados. A tal efecto, el Artículo 36 establece un tado al ciudadano. conjunto de garantías sobre las aplicaciones y sistemas asociados a la instrucción de dichos procedimientos. En Estos Sistemas de Información tienen el cometido de ges- cuanto el acceso a la información sobre el estado de la tionar las transacciones necesarias para la implementa- tramitación, el Artículo 37 de la Ley establece que en los ción de un servicio público o procesos de soporte organi- procedimientos gestionados en su totalidad de forma zativo o tecnológico que, sin tener una incidencia directa electrónica, el órgano que tramita el procedimiento ponen el servicio resultan igualmente fundamentales para la drá a disposición del interesado un servicio electrónico de consolidación de la Administración Electrónica. acceso restringido para consultar, previa identifi cación, información sobre el estado de tramitación. Para el resto A continuación se analizan las posibilidades que ofrecen de los procedimientos, se habilitarán igualmente servicios las tecnologías y estándares abiertos así como los pa- electrónicos que ofrezcan información sobre el estado de quetes software de código abierto en cuanto a la imple- la tramitación, al menos, la fase en la que se encuentra el mentación de las plataformas tecnológicas de backoffi ce procedimiento y el órgano o unidad responsable. condicionadas por las diferentes medidas establecidas por la LAECSP, así como su vinculación con la Arquitectu- Acorde al Artículo 32, se entiende por expediente elec- ra tecnológica del Modelo de Administración Electrónica trónico el conjunto de documentos electrónicos corres- planteado: pondientes a un procedimiento administrativo, cualquiera

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que sea el tipo de información que contenga. Dicho Ar- mientas de modelado de procedimientos que permitan tículo también establece medidas sobre el foliado de los la incorporación del fl ujo de tramitación de los mismos al mismos, así como la reemisión y puesta a disposición del motor de tramitación. interesado. Para responder a este conjunto de medidas establecidas por la Ley es necesario disponer de un siste- Desde el punto de vista tecnologías abiertas asociados ma integrado de gestión de expedientes que permita po- a la gestión automatizada de procedimientos y expe- ner a disposición de los ciudadanos que lo demanden el dientes destaca la especifi cación de Business Process camino administrativo que ha recorrido una solicitud o su Management Notation (BPMN) mantenida por el OMG situación en momento particular. En este ámbito la ley no (Object Management Group), como notación para el mo- obliga a la gestión electrónica de los expedientes aunque delado de procesos. De igual forma destacan el lenguaje por el contrario si que introduce, por medio del artículo para le defi nición de fl ujos de trabajo XML Process Defi - 39, cómo debería realizarse en el caso de que se utilice un nition Language (XPDL) y la especifi cación del Lenguaje gestor automatizado de expedientes. de Ejecución de Procesos de Negocio (BPEL), basado en XML y Web services y estandarizado por OASIS. Como En el ámbito funcional el sistema de gestión automatizada complemento a la orquestación de servicios, el conjunto de expedientes administrativos se fundamenta en torno al de protocolos estándar asociados a la interoperabilidad motor de tramitación o herramienta para gestión de wor- entre aplicaciones y principalmente aquellos asociados kfl ow administrativos. Ésta se encarga de dar soporte a un a una arquitectura SOA implementada mediante servi- procedimiento en el que participan uno o varios usuarios cios Web, como principal tendencia de integración iden- Paquetes de código libre asociados a conforme a unas reglas establecidas. Es destacable la de- tifi cada. la gestión de expedientes. pendencia funcional con el sistema de identifi cación y fi r- ma digital, para soportar los trámites cuya validez requiera la fi rma electrónica así como para controlar el acceso a las aplicaciones de Back-offi ce, que en muchos casos son las encargadas de realizar los trámites concretos. De forma similar es recomendable la integración con herra-

113 El software de fuentes abiertas en la Administración electrónica

En cuando a la implementación de la plataforma, exis- Estableciendo que aquellos documentos electrónicos ten multitud de frameworks de desarrollo y herramien- que contengan actos administrativos que afecten a tas workfl ow de código libre. Destacando proyectos derechos o intereses de los particulares deberán con- tales como Bonita, jBPM, Intalio, Enhydra Shark u servarse en soporte electrónico, dejando la opción a OpenWFE, entre otros muchos. las administraciones de guardar esos documentos en el formato original o en cualquier otro que asegure la En cuanto a la implementación de la capa de consulta identidad e integridad del mismo. y presentación a través de medios electrónicos, y en particular servicios Web, es posible realizarla en base Por último, destacar que la Ley también hace referencia a alguna de las plataformas de desarrollo comentadas a los medios o soportes de almacenamiento electróni- inicialmente y disponibles bajo licencias de código li- cos, estableciendo que deberán contar con medidas de bre. seguridad que garanticen la integridad, autenticidad, confi dencialidad, calidad, protección y conservación de 4.5.2. Archivo electrónico los documentos y en particular asegurar la identifi cación La LAECSP establece a través de su Artículo 6 que los de los usuarios y el control de acceso a los mismos. ciudadanos, en relación a la utilización de los medios electrónicos asociados a la actividad administrativa, tie- En la práctica, si bien el archivo electrónico es uno nen el derecho a la conservación en formato electrónico de los elementos tecnológicos con menor grado de por las Administraciones Públicas de los documentos desarrollo, las iniciativas llevadas a cabo para su im- electrónicos que formen parte de un expediente. plementación parecen fundamentarse en torno a la utilización de dos tipologías de herramienta: el gestor En cuanto al archivado electrónico, la ley describe a documental y/o los repositorios digitales. Conviene través de su Artículo 31, que se podrán almacenar por mencionar, en este sentido, el exitoso proyecto i-Arxiu medios electrónicos todos los documentos utilizados impulsado por la Generalitat de Catalunya para la im- en las actuaciones administrativas. plementación de un sistema de Archivo Electrónico basado en un conjunto de herramientas entre las que

114 Análisis del impacto de la LAESCP en la Administración Pública

es posible encontrar herramientas de gestión docu- 4.6. Adecuación de la Plataforma de mental y repositorio digital. Interoperabilidad

Desde el punto de vista de tecnologías abiertas es posi- Acorde a la LAECSP, el principio de cooperación es un ble encontrar un amplio abanico de posibilidades para concepto imprescindible para impulsar el desarrollo de ambos tipos de herramienta. Así, en el ámbito de las la Administración Electrónica. Dicho principio se funda- herramientas de repositorio digital basadas en fuentes menta en la utilización de medios electrónicos por las Ad- abiertas es posible encontrar, entre otras, soluciones ministraciones Públicas con el objeto de garantizar la in- como FedoraCommons, DSpace o ePrints. De forma teroperabilidad administrativa, fomentando la prestación similar, en cuanto a gestores documentales destacan la conjunta de servicios a los ciudadanos, y en particular, implementación de las herramientas de código libre Al- garantizando el reconocimiento mutuo de los documen- fresco, KnowledgeTree o LogicalDoc. tos electrónicos así como de los medios de identifi cación y autenticación. En este ámbito, se entiende por interoperabilidad administrativa a la gestión y disposición de fl ujos automatizados de documentos electrónicos, certifi cados electrónicos e información electrónica entre diferentes unidades de una Administración (interoperabilidad interna), así como entre diferentes Administraciones Públicas (interoperabilidad externa).

Paquetes de código libre de soporte a la gestión documental. A estos efectos y acorde al artículo 41 de la LAECSP, las Administraciones Públicas utilizarán las tecnologías de la información en sus relaciones con las demás administraciones y con los ciudadanos, aplicando medidas informá- ticas, tecnológicas, organizativas, y de seguridad, que ga- Paquetes de código libre de ranticen un adecuado nivel de interoperabilidad técnica, repositorio digital.

115 El software de fuentes abiertas en la Administración electrónica

semántica y organizativa. Posibilitando de esta forma que Para garantizar el cumplimiento de estas medidas en el los ciudadanos en el ejercicio de su derecho a interactuar ámbito de la Interoperabilidad Técnica, es imprescindi- con las Administraciones públicas mediante medios elec- ble que las Administraciones Públicas desplieguen la trónicos, y acorde al artículo 9 de la Ley, no deban incor- arquitectura tecnológica que de soporte a la interope- porar documentación o información física que ya está en rabilidad lógica de las redes de comunicaciones y fun- poder de la propia Administración, y que debería ser apor- cional de las aplicaciones, posibilitando de esta forma el tada por la unidad gestora competente a tal efecto. intercambio de información. A tal efecto, deberá hacer públicos los criterios funcionales y técnicos (protocolos) Conviene destacar que la Ley establece en este ámbito la necesarios para que el resto de Administraciones pue- puesta a disposición del resto de Administraciones única- dan tener acceso a dichos datos, garantizando de esta mente de aquellos datos que son requeridos por las mis- forma la seguridad e integridad de los mismos. mas para la tramitación y resolución de los procedimientos y actuaciones de su competencia, limitado el acceso En cuanto a la interoperabilidad lógica de las redes de de los mismos a los procedimientos y actuaciones en las comunicaciones, la LAECSP en su Artículo 43 estable- Ámbito de aplicación LAECSP en materia de Interoperabilidad. que sea competente el órgano o entidad que los requiere. ce que las Administraciones adoptarán las medidas necesarias e incorporarán las tecnologías precisas para Interoperabilidad Organizativa posibilitar la interconexión de sus redes con el resto de Administraciones Públicas españolas e instituciones Interoperabilidad Semántica Europeas. Acorde al principio de neutralidad tecnoló- gica y desde el punto de vista de tecnologías abiertas Interoperabilidad Técnica asociados a la interoperabilidad de las comunicaciones, destacan el conjunto de protocolos asociado a las capas Físicas-Transporte del modelo OSI, regulados por Infraestructura Modelo de Integración Integración de Accesibilidad Servicios asociados de datos Sist. y Serv. Multicanal el IETF, y entre los que destacan protocolos de interco- nexión de redes ampliamente adoptados como ATM, Ethenet, ARP, TCP/IP, BGP, MPLS o VPLS entre otros.

Back-offi ce Front-offi ce

116 Análisis del impacto de la LAESCP en la Administración Pública

En el ámbito de la Administración Electrónica Españo- la es destacable la arquitectura de comunicaciones asociada a la interoperabilidad intra-Administracio- nes planteada por el MAP y conocida como Sistema de Aplicaciones y Redes para las Administraciones (SARA). SARA defi ne una arquitectura tecnológica basada en protocolos estándar que permite y garantiza las comunicaciones entre las distintas administraciones y que a su vez sirve de plataforma para el acceso a servicios de intercambio de aplicaciones en base a una arquitectura orientada a servicios.

Arquitectura tecnológica de comunicaciones SARA.

En cuanto a la interoperabilidad funcional de los ser- nes Públicas para la toma de decisiones tecnológicas vicios y aplicaciones se refi ere, la Ley hace referencia que garanticen la interoperabilidad. explícita al Esquema Nacional de Interoperabilidad a través de su artículo 42, como aquél que comprende- El Esquema nacional de Interoperabilidad se basará rá el conjunto de criterios y recomendaciones en ma- en las recomendaciones de la UE, la situación tecno- teria de seguridad, conservación y normalización de la lógica de las Administraciones Públicas, los servicios información, de los formatos y de las aplicaciones que disponibles y la utilización de estándares abiertos, deberán ser tenidos en cuenta por las Administracio- acorde al principio de neutralidad tecnológica.

117 El software de fuentes abiertas en la Administración electrónica

Pendiente de la publicación del Esquema Nacional de ellos regulados por el W3C. De forma similar, la imple- Interoperabilidad, se identifi ca la arquitectura orienta- mentación de una arquitectura SOA es independiente da a servicios (Service Oriented Architecture o SOA) del leguaje de programación Web utilizado (Ej: php, como la tendencia principal en cuando a modelos de python, java, etc.) y por tanto es posible realizarla con interoperabilidad funcional entre aplicaciones. SOA cualquiera de los paquetes y frameworks de desarrollo hace referencia a una arquitectura software y meto- Web de código libre asociados a dichos lenguajes. dología de desarrollo asociada que permite construir una infraestructura TI fl exible a partir de la integración Resulta especialmente relevante la implementación de de aplicaciones invocables de manera remota como una arquitectura SOA acorde a la utilización de un Bus servicios, principalmente a través de entornos Web. de Servicios Empresariales (Enterprise Service Bus o ESB) como orquestador, actuando como elemento Desde el punto de vista de neutralidad tecnológica, des- middelware de mediación e integrador entre los dife- tacan el conjunto de protocolos y tecnologías estándar rentes servicios disponibles. En este ámbito existen asociadas a la arquitectura SOA, y en particular su im- diversas implementaciones de tal componente en có- plementación basada en servicios Web. Tecnologías digo abierto, destacando proyectos tales como Ope- tales como HTTP/S, XML, SOAP, WSDL o UDDI, todos nESB, ServiceMix, Mule o JBoss ESB, entre otros.

Paquetes de código abierto SOA

118 05. Guía de recomendaciones y buenas prácticas

Análisis del impacto de la LAESCP en la Administración Pública

5. Guía de Buenas Prácticas

5.1. Parámetros genéricos para el blicos sustentados por vía electrónica y de nuevas cumplimiento de la Ley: principales tecnologías sin perjuicio, respecto de este punto, del actuaciones e iniciativas a acometer. evidente impacto organizativo y estructural que representa para las diferentes Administraciones Públicas la En la actualidad, el grado de avance en materia de Ad- Administración Electrónica. ministración Electrónica puede englobarse en 3 áreas o puntos fundamentales: Al respecto, podemos hablar de tres grandes ejes para e-Administración: relativa a la estructura interna de la adaptación y cumplimiento de la Ley: las Administraciónes y determinada por la disponibilidad de infraestructuras, desarrollo de políticas, Eje 1: Interacción con Terceros actividades organizacionales y formativas o de ges- Como venimos exponiendo, la principal implicación tión del conocimiento. de la Ley 11/2007 viene refl ejada por la necesidad de e-Gobierno: dirigida al ámbito operativo de presta- dar al ciudadano el acceso a los servicios públicos por ción de servicios públicos a través de tecnologías medios electrónicos. de la comunicación y la información. e-Democracia: representada por el grado de pre- Para garantizar esta posibilidad es preciso conocer el sencia de los canales de participación pública en listado o catálogo de servicios ofertados. Así, la tarea las Administraciones. prioritaria que viene a condicionar las restantes actuaciones para la adaptación a la Ley debe ser la obten- Por lo que respecta al alcance del presente informe ción de una relación o catálogo completo de servi- y a efectos de identifi car las actuaciones necesarias cios a ofertar al ciudadano. para el cumplimiento de las obligaciones fi jadas en la Ley 11/2007 conviene centrar el enfoque en la puesta La concreción de dicho catálogo exigirá la unifi cación a disposición de los ciudadanos de los servicios pú- de conceptos en la organización a fi n de asegurar el

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tratamiento uniforme que permita una clasifi cación ló- dano, prestando especial atención al canal telemá- gica de los mismos evitando exclusiones innecesarias tico. o incorrecciones. Eje 2: Acceso a Servicios - La consecución de estos hitos, implicará necesaria- Tramitación de procedimientos. mente la puesta en marcha de dichos servicios por el La progresiva adaptación de las diferentes Administra- canal electrónico, disponibles al menos a través de un ciones públicas a la Ley 11/2007 exige de la necesaria punto de acceso global de cada organización, sin per- medición de impactos y la priorización de actividades. juicio de la pervivencia de puntos de acceso sectoriales o departamentales, referenciados según el criterio Al efecto será preciso el desarrollo de las siguientes de ventanilla única. actuaciones: 1. Análisis de situación y diagnóstico: La adap- Para ello, es a su vez precisa la evaluación del es- tación de los procedimientos y servicios debe ir tado de los canales de comunicación con el ciuda- precedida de una fase de análisis donde, una vez obtenidos los servicios ofertados, se proceda al r*/"%"15"$*¶/505"-4*/*.1-&.&/5"3 r1SPDFEJNJFOUPTRVFDBSFDFOEFJOGPSNBDJÓOQVCMJDBEBQPSNFEJPTFMFDUSÓOJDPT/PDVNQMFOFMDSJUFSJPNÎOJNP /*7&- EFQSFTFODJBFO8FC análisis de situación o grado de disponibilidad de dichos servicios, obteniendo a su vez variables de r.6:#"+""%"15"$*¶/*/'03."$*¶/ r1SPDFEJNJFOUPTEFMPTRVFTÓMPTFIBQVCMJDBEPJOGPSNBDJÓOQPSNFEJPTFMFDUSÓOJDPT1SFTFODJBEFMTFSWJDJP /*7&- FOFMDBUÃMPHPTF4FSWJDJPT5FMÊNBUJDPNFEJBOUFMBàDIBRVFSFDPHFFMDPOKVOUPEFEBUPTCÃTJDPT volumen de expedientes, destinatarios principales de los mismos, complejidad de tramitación, etc. r#"+""%"15"$*¶/*/5&3"$$*¶/6/*%*3&$$*0/"- r1SPDFEJNJFOUPTDPOJOGPSNBDJÓOZEJTQPOJCJMJEBEEFGPSNVMBSJPEFJOJDJBDJÓOEFTDBSHBCMF4FJODPSQPSBFOMB /*7&- àDIBEFTDSJQUJWBMBEPDVNFOUBDJÓOSFRVFSJEBQBSBPCUFOFSFMTFSWJDJP El análisis del estado de los servicios de una orga- nización pública deberá centrarse en la sectoriza- r"%15"$*¶/1"3$*"-*/5&3"$$*¶/#*%*3&$$*0/"- r1SPDFEJNJFOUPTRVFQFSNJUFOTVJOJDJBDJÓOQPSNFEJPTFMFDUSÓOJDPT&MGPSNVMBSJPEFTPMJDJUVETFFODVFOUSBUFMFNBUJ[BEP ción por niveles de conformidad a la clasifi cación /*7&- QFSNJUJFOEPTVFOWÎPEFGPSNBFMFDUSÓOJDBDPOMBTNJTNBTHBSBOUÎBTKVSÎEJDBTRVFTJMPQSFTFOUBSBQSFTFODJBMNFOUF establecida por la Administración General del Es- r"%"15"$*¶/505"-53"/4"$$*¶/$0.1-&5" r1SPDFEJNJFOUPTBEBQUBEPTBMPTSFRVJTJUPTàKBEPTQPSMB-"&$41&MDJVEBEBOPQVFEFDPNQMFUBSMBUSBNJUBDJÓO tado y tomando como referencia los niveles fi jados /*7&- EFM4FSWJDJPEFTEFMB8FCDPOMBTNJTNBTHBSBOUÎBTKVSÎEJDBTRVFTJMPIJDJFSBEFGPSNBQSFTFODJBM por la Comisión Europea, como se puede ver en el r130"$5*7*%"% r"EBQUBDJÓOEFMBMBCPSBBENJOJTUSBUJWBBMBTOFDFTJEBEFTEFMPTDJVEBEBOPT BDVEJFOEPBPGSFDFSMPTTFSWJDJPTEFNBOFSB cuadro de esta página. /*7&- BDUJWB"QMJDBDJÓOEFDSJUFSJPTEFQFSTPOBMJ[BDJÓONFEJBOUFMBHFTUJÓOZDPOPDJNJFOUPEFMBTQSFGFSFODJBTEFMDJVEBEBOP

122 Análisis del impacto de la LAESCP en la Administración Pública

2. Estrategia: Una vez establecido el número de ser- gresiva incorporación de los servicios comunes de vicios ofertados junto con su estado de situación y tramitación y su nivel de excelencia evaluada. valorado el nivel en que se encuentran y los diferen- Al efecto, la determinación de la estrategia a adop- tes datos volumétricos relativos a los mismos, es tar permitirá, respecto de cada grupo de servicios preciso realizar la evaluación estratégica que deter- o procedimientos evaluado, fi jar las directrices, mine el plan de acción a adoptar para la adaptación Plan de acción u hoja de ruta conforme a los progresiva y paulatina de los diferentes procedi- parámetros estratégicos previamente defi nidos y mientos a los requerimientos de la Ley 11/2007. especifi cando costes presupuestados y fecha de Al respecto, como variables a considerar en la formu- ejecución de actuaciones. lación de un calendario de telematización y evolución de procedimientos a través de los diferentes niveles Eje 3: Actuaciones horizontales de disponibilidad, podemos señalar las siguientes: La realización de las actuaciones anteriormente pres- Valor estratégico / político. critas exige necesariamente de una serie de activida- Valoración de las posibilidades de cooperación des de apoyo o soporte al proceso enunciado, pu- entre administraciones y reutilización de expe- diendo destacar: riencias. Compromiso institucional: representado funda- Volumen de expedientes / año. mentalmente por el apoyo político y económico- Potenciales destinatarios (particulares, empre- presupuestario, así como la puesta a disposición de sas,…). recursos materiales necesarios. Grado estimado de complejidad en su trami- Gestión del cambio y transparencia del proceso de tación. adaptación: efectiva difusión de los avances en la Nivel de prestación del servicio. disponibilidad de los diferentes servicios, no sólo de Costes de evolución (rediseño, integración de cara al ciudadano, sino al empleado público como servicios comunes,…). destinatario de mejoras operativas y agilidad en la La evolución de los diferentes servicios de un nivel relación con el ciudadano. a otro de adaptación vendrá marcada por la pro- Adaptación organizativa: con la posible creación de

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nuevas unidades y la adaptación de las ya existen- mas plataformas hardware y productos software por tes a los nuevos retos. parte de la Administración: Adecuación de la oferta formativa: dotando al empleado público de capacidad de respuesta y fl exibi- Selección y Adquisición de hardware lidad en su adaptación al nuevo entorno. Se recomienda que en el proceso de aprovisionamiento Soporte jurídico: dando cobertura a las actuaciones de de productos Hardware se tengan en consideración al desarrollo de los derechos enunciados en la Ley en las menos el conjunto de buenas prácticas detallas a con- diferentes organizaciones y consiguientes desarrollos. tinuación: Analizar y catalogar la oferta global de hardware disponible en función del tipo de arquitectura, evaluando 5.2. Recomendaciones y buenas prácticas pros y contras de las diferentes opciones. en cuanto a la incorporación de Evaluar y valorar la independencia tecnológica y de- estándares y paquetes software de pendencia del proveedor de los diferentes platafor- código abierto mas Hardware. Análizar y homologar plataformas hardware esca- Acorde a las consideraciones realizadas con anteriori- lables y que posibiliten la ejecución de múltiples sis- dad sobre el impacto de la Ley 11/2007 en el modelo temas operativos, y en particular sistemas de código de Administración electrónica de referencia se procede abierto GNU/Linux. a detallar un conjunto de recomendaciones y buenas Disponer de un catálogo de compras homologado de prácticas vinculadas a la incorporación por parte de las plataforma hardware. Administraciones de tecnologías basadas en estánda- Evaluar alternativas hardware en base a sus propias res abiertos y paquetes software de fuentes abiertas. características técnicas, con independencia del sistema operativo ejecutado. 5.2.1. Aprovisionamiento de Hardware y Software Seleccionar aquellas plataformas hardware que me- A continuación se detallan el conjunto de recomen- jor se adecuen a las funciones demandadas y que daciones asociadas al aprovisionamiento de platafor- posibiliten la ejecución de múltiples sitemas ope-

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rativos, y en particular sistemas de código abierto Evaluar y homologar específi camente aquellos pro- GNU/Linux. ductos software que cumplan con los criterios de neu- Incluir la posibilidad de adquirir equipamiento hard- tralidad tecnológica y cumplimiento de estándares. ware con sistema operativo GNU/Linux preinstalado Disponer de un catálogo de compras homologado de a través de los sistemas de aprovisionamiento cen- productos software. tralizado, catálogo de compras o cualquier otro pro- Seleccionar productos software que se adecuen a las cedimiento o mecanismo centralizado de compras necesidades funcionales acorde a criterios de racio- utilizado por las Administraciones. nalidad técnica y económica. Evaluar específi camente la adquisición de produc- Selección y Adquisición de Software tos software con licencias propietarias, en particular, Se recomienda que en el proceso de aprovisionamiento cuando existan productos software de fuentes abier- de productos o desarrollos a medida software se tengan tas que aporten un nivel de funcionalidad equivalente en consideración al menos el conjunto de buenas prácti- o superior. cas detalladas a continuación: Seleccionar versiones estables de productos soft- Analizar y catalogar la oferta global de software disponi- ware, particularmente en lo referido a paquetes soft- ble en función del tipo de aplicación/servicio requerido. ware de fuentes abiertas. Evaluar en función del tipo de aplicación/servicio requerido los diferentes proveedores y licencias de 5.2.2. Modelo de Administración electrónica productos existentes, valorando pros y contras de las A continuación se detallan el conjunto de recomenda- diferentes opciones, prestando especial interés en ciones asociadas al desarrollo del Modelo de Adminis- productos software de fuentes abiertas. tración electrónia de referencia planteado con anteriori- Evaluar la independencia tecnológica y dependencia dad y acorde a implicaciones de establecidas por la Ley del proveedor de los diferentes productos software. 11/2007: Evaluar específi camente proveedores de servicios Canales de comunicación de mantenimiento para productos software de Se recomienda que los diferentes canales telemá- fuentes abiertas ticos que habilitan el acceso a los servicios elec-

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trónicos por parte del ciudadano, se caractericen ware de fuentes abiertas tratados anteriormente en por una implementación basada en el conjunto de el capítulo 4.3 del presente documento. tecnologías, protocolos y estándares abiertos regu- Se recomienda que los programas y aplicaciones lados por sus respectivos organismos de estandari- distribuidos por parte de las Administraciones para zación (IETF, IEEE, ISO, W3C, etc). posibilitar el acceso a los servicios prestados por estas, puedan ser ejecutados sobre diversas plata- Servicios electrónicos formas tecnológicas, incluyendo sistemas operati- Se recomienda que el conjunto de portales web aso- vos liberados como software de fuentes abiertas. ciados a la operativa de la Sede electrónica hayan sido desarrollados acorde a a las especifi caciones y Servicios Comunes de Tramitación y Sistemas de estándares del World Wide Web Consortium (W3C), Gestión evitando la utilización de tenologías propietarias im- Se recomienda evaluar el cumpliento del principio plementadas en ciertos navegadores. de neutralidad tecnológica en los productos soft- Se recomienda que el conjunto de documentos ware seleccionados para el despliegue de Servicios electrónicos publicados a través de la Sede electró- Comunes de Tramitación y Sistemas de Gestión, y nica dispongan de un formato basado en estánda- en particular el conjunto de especifi caciones y es- res abiertos, tales como PDF u ODF. tándares abiertos tratados anteriormente en el ca- Se recomienda la inclusión en la sede electrónica pítulo 4.4 y 4.5 respectivamente del presente docu- de referencias a productos software de fuentes mento. abiertas que posibiliten el acceso a los documen- Se recomienda evaluar específi camente el conjunto tos electrónicos publicados por las Administracio- de soluciones y paquetes software de código abier- nes a través de su Sede electrónica. to tratados con anterioridad en el capítulo 4.4 y 4.5 Se recomienda evaluar específi camente para el de- respectivamente del presente documento, y en es- sarrollo y despliegues de portales web asociados a pecial aquellas soluciones previamente ya desple- la Sede electrónica así como de otros servicios de- gadas en diferentes Administraciones (Ej: Junta de pendientes de ésta, el conjunto de paquetes soft- Andalucía, Principado de Asturias, etc)

126 Análisis del impacto de la LAESCP en la Administración Pública

Se recomienda evaluar las posibilidades de inte- sideración al menos el conjunto de buenas prácticas roperabilidad y las tecnologías asociadas a los detallas a continuación: diferentes productos software considerados, es- Valorar específi camente la utilización de software pecialmente aquellas tecnologías vinculadas con fuentes abiertas así como la posibilidad de realizar la implementación de una arquitectura orientada a adaptaciones del mismo para cumplir con las de- servicios (SOA), como una tendencia de futuro am- mandas funcionales de la Administración, frente a pliamente contrastada. la opción de adaptación de productos licenciados o desarrollos a medida desde cero. Plataforma de Interoperabilidad Garantizar ante desarrollos a medida de terceros Pendiente de la publicación del Esquema Nacio- que la Administración sea la propietaria a todos los nal de Interoperabilidad, se recomienda evaluar el efectos del código fuente del software desarrollado cumpliento del principio de neutralidad tecnológi- así como de la propiedad intelectual del mismo. ca en los productos software seleccionados para el Inclusión de cláusulas administrativas que permitan despliegue de la plataforma de Interoperabilidad, y la liberación parcial o total del código desarrollado en particular el conjunto de especifi caciones y es- por terceros bajo cualquier licencia que la Adminis- tándares tratados anteriormente en el capítulo 4.6 tración considere oportuna, teniendo en especial del presente documento. consideración aquellas vinculadas a la liberación Se recomienda específi camente evaluar productos de código en fuentes abiertas. software cuya implementación comprenda la utiliza- Se recomienda valorar la posibilidad de distribuir ción de tecnologías vicuncladas a la implementación mediante licencia software de fuentes abiertas las de una arquitectura orientada a servicios (SOA). aplicaciones y programas de los que la Administra- ción sea propietaria de los derechos de autor relati- 5.2.3. Desarrollo e Implantación de software vos al código fuente y su documentación asociada. en la Administación Especialmente aquellos sistemas de interés común Se recomienda que en los procesos de desarrollo, im- y asociados al modelo de Administración electróni- plantación y soporte de software se tengan en con- ca tratado con anterioridad.

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Se recomienda valorar la complejidad y disponibili- Se recomienda la utilización de un criterio coordina- dad de recursos específi cos asociados a la implan- do y consensudado entre Administraciones Públi- tación de software de fuentes abiertas. En caso de cas y asociado a la implantación y uso del software no disponer de los mismos, se recomienda que se de fuentes abiertas. realice a través de un proveedor o integrador que pueda avalar la solvencia técnica y la garantía que 5.2.4. Formación y difusión exige la Administración en sus contrataciones La formación y difusión de temas relacionados con la Se recomienda la adquisición de distribuciones de utilización de estándares abiertos y software de fuen- productos software de fuentes abiertas con su co- tes abiertas en la Administración es uno de los facto- rrespondiente soporte de documentación ofi cial. res clave para fomentar su adopción e implantación. De forma similar, y en el caso de ser necesario, se A tal efecto, a continuación se detallan un conjunto de recomienda recurrir a servicios de soporte y mante- recomendaciones y buenas prácticas: nimiento profesionales prestados por integradores Inclusión del software de fuentes abiertas en los que dispongan de la experiencia y certifi caciones planes de formación de la Administración en ma- ofi ciales necesarias teria de tecnologías de la información y las comunicaciones. 5.2.4. Colaboración Realización de programas de formación, jornadas A continuación se detallan el conjunto de recomen- técnicas y eventos de divulgación específi cos, así daciones y buenas prácticas asociadas a fomenta la como programas de certifi cación técnica en pro- colaboración entre Administraciones: ductos de software de fuentes abiertas. Se recomienda la utilización de un entorno inte- Se recomienda el patrocinio o bien colaboración con grado de colaboración Inter-administración para eventos que puedan contribuir a ampliar el conoci- fomentar la compartición de información y el desa- miento o contribuir a la implantación del software rrollo conjunto de proyectos específi cos de fuentes libre y de fuentes abiertar en la Administración. abiertas en las Administraciones.

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