HACIA UNA LEY DE LEY DE PARTIDOS POLÍTICOS EN EL PERÚ: Un Proyecto de Consenso

ÍNDICE Presentación

Presentación 7 Desde febrero de 2002 International IDEA* y la Asociación Civil ** Metodología de Trabajo 13 Transparencia vienen trabajando conjuntamente en el estudio y elaboración de un proyecto consensuado de Ley de Partidos Políticos Proyecto de Ley de Partidos Políticos 23 para el Perú. La importancia y el interés nacional por contar con una norma de esta naturaleza queda demostrado, entre otros factores, Proyectos de Ley de Partidos presentados con la presentación de veintidós proyectos de ley ante el Congreso en el Congreso del Perú a Noviembre 21 1 del 2002 49 peruano a la fecha de esta publicación. En la elaboración de este proyecto de consenso se han recogido los puntos de vista de los Los Partidos Políticos en las partidos políticos, congresistas, asesores congresales, trabajadores Constituciones de Latinoamérica 51 de los medios de comunicación, especialistas académicos, expertos internacionales y organizaciones de la sociedad civil. Dinero y Política en América Latina: Una Visión Comparada El objetivo de este esfuerzo ha sido colaborar en el proceso de re- Daniel Zovatto 53 institucionalización de la vida política del Perú, fuertemente afectada por la crisis económico-social, la violencia política y el descrédito Medios de Comunicación, Partidos y general en que cayó el sistema político partidario en la década del Eleccciones. Una relación a (re)construir 90. La informalidad que predominó en las distintas esferas tuvo Juan Rial 125 correlato en el ámbito político con la desaparición del ejercicio político-partidario y el surgimiento de la acción personalizada de líderes caudillistas. La aparición de nuevos caudillos y outsiders en torno a los cuales se conformaron movimientos ad hoc, sin funcionamiento orgánico y sustancialmente destinados a obtener adhesiones electorales, fue reduciendo el espacio, la legitimidad y la credibilidad de los partidos políticos.

* INTERNATIONAL IDEA es un organismo internacional intergubernamental con sede en Suecia que cuenta con veinte países miembros y cuyo mandato global es promover la democracia sustentable en el mundo y los procesos electorales. Con ese fin desarrolla actividades en distintos países. Para el 2002-2003, en América Latina, el país prioridad de su programa de trabajo es el Perú. ** TRANSPARENCIA es una asociación sin fines de lucro con sede en el Perú, cuyo objetivo es promover la participación ciudadana y fortalecer las instituciones democráticas del país.

1 Al 21 de noviembre de 2002, se han presentado 21 proyectos de ley de partidos políticos ante el Congreso.

6 7 Estos movimientos ad hoc expresaron el hartazgo ciudadano con la provinciales o distritales, de carácter no partidario, que pueden política tradicional, provocando el surgimiento de la antipolítica, disputar elecciones en su ámbito de interés, pero se reserva el carácter como práctica y cultura que sobrevive a la caída del régimen de partido a las formaciones nacionales. Con ello no se desconoce autoritario de la década pasada. La desconfianza ciudadana en la la tendencia hacia la necesaria descentralización, sino que se tiene acción política reflejada tanto en las encuestas como en los niveles en cuenta que en un ambiente "desinstitucionalizado" se necesita de protesta y descontento social, entre otros, dificulta la una importante suma de intereses a nivel mayor, para garantizar la gobernabilidad y desfavorece la fiscalización opositora. Es difícil gobernibilidad, al tiempo que se asegura todos los afiliados instancias prever qué puede acontecer en el campo político cuando los para expresar sus intereses locales. representantes tienen una débil vida partidaria interna, lo cual El dinero en la acción política cotidiana es un tema que va dificulta la eficacia en su labor de representación. adquiriendo mayor relevancia. Resulta caro realizar campañas Los partidos políticos son instituciones clave para asegurar el buen electorales y llegar eficazmente a una ciudadanía que no cuenta con funcionamiento de la democracia y la gobernabilidad. En el caso los medios ni el tiempo suficiente para realizar militancia activa como del Perú la ausencia de un marco legal preciso que permita que en el pasado. La política mediática ha llegado para quedarse, pero estas organizaciones recuperen protagonismo y su rol constituye también junto con ella aparecen nuevas oportunidades para la una grave carencia para un país que desea fortalecer su sistema de corrupción mediante el financiamiento privado de las campañas partidos políticos. La necesidad por el establecimiento de unas reglas electorales. Un ex-ministro mexicano, en tiempo del presidente de juego claras para la institucionalización, democratización interna Carlos Salinas, resumía el nuevo escenario con esta breve y capciosa de los partidos y su financiamiento transparente esta apoyada por la frase: "un político pobre, es … un pobre político". El costo de la ciudadanía en su mayoría. Una reciente encuesta del Grupo de política es un tema candente y tiende a favorecer las tendencias a la Opinión Publica de la Universidad de , indica que el 85% de antipolítica y el antipartidismo. los encuestados apoya la adopción de una ley de partidos políticos Ante ello se impone reaccionar con medidas que tiendan a bajar ese para el Perú. costo. Para ello se buscan topes en los ingresos de los partidos y En el trabajo realizado para llegar a este proyecto de consenso que límites en los egresos (costos de las campañas). Establecido que el facilite la discusión por parte del Congreso, se ha ligado el marco costo mayor de campaña es el uso de los medios de comunicación regulatorio para la formación y el funcionamiento de los partidos en algunos países se ha procurado establecer el acceso gratuito de con la financiación de la actividad partidaria, a fin de recobrar la los partidos a los mismos, a través de las llamadas "franjas estima de la ciudadanía por estas organizaciones, sustanciales como electorales". En Brasil y Chile la única publicidad política factible es se ha anotado anteriormente, para asegurar el funcionamiento la realizada en la franja electoral obligatoria, pagada por el Estado, adecuado de la democracia representativa. no pudiéndose contratar publicidad privada. En otros países, si bien Hay varios temas dentro del proyecto propuesto que generarán gran la publicidad privada está permitida, se establecen límites en el tiempo discusión. Uno de ellos es el referido al alcance de los partidos, si de uso y en los espacios posibles. sólo pueden existir partidos nacionales o si también es necesaria la Muchos países en América Latina han establecido sistemas de existencia de partidos de nivel subnacional. En el texto que se financiación pública para los partidos políticos con el objeto de presenta se acepta la existencia de formaciones regionales, lograr una mayor independencia de los sectores empresariales y otros

8 9 grupos de interés, que pueden eventualmente reclamar un "pago" ser el mínimo común denominador de los veintidós proyectos, que en favor de los intereses que defienden. al 21 de noviembre de 2002 están presentados al Congreso y deben Con el objetivo de llegar a la elaboración de este articulado discutirse en la Comisión de Constitución. consensual se han organizado más de cincuenta reuniones bilaterales El equipo de trabajo constituido por Diana Chávez, Alejandra Daza, de trabajo y trece sesiones de la Mesa de Trabajo con representantes Ana Lucia Escudero, Luis Egúsquiza, Andrea Stiglich y Jorge de partidos políticos (secretarios generales de partido, congresistas, Valladares colaboró con la organización de las reuniones, elaboración asesores del Congreso). Asimismo, se ha trabajado estrechamente de documentos y sistematización de la información durante este con el Sub Grupo de Trabajo de Partidos Políticos del Congreso de proceso. la República, conformado por , Luis Iberico Núñez, Ernesto Herrera Becerra, Antero Flores Aráoz Esparza, Javier Diez Canseco Cisneros y Luis Guerrero Figueroa y con el Presidente de la Comisión de Constitución, Henry Pease García. Además de ello se ha formado un grupo de expertos nacionales a los que se suma la asesoría de los expertos internacionales Juan Rial y Daniel Zovatto. Igualmente, han sido valiosos los aportes de Myriam Méndez-Montalvo Percy Medina Alberto Adrianzen, Rolando Ames, Alfredo Barnechea, Carlos Representante en el Perú Secretario General Adjunto International IDEA Transparencia Blancas, Julio Cotler, Francisco Eguiguren, Sinesio López, Nicolas Lynch, Romeo Grompone, Carlos Franco, Luis Nunes, Pepi Patrón, Santiago Pedraglio, Alvaro Rojas Samanez, Rafael Roncagliolo, Jose Luis Sardon, Luis Thais, Fernando Tuesta Soldevilla, Rocío Villanueva y Ana Maria Yánez. Como parte de este proceso se proyectaron además seis "Foros de Reforma de Sistemas de Partidos Políticos" en diversas capitales del país, habiéndose realizado con excelentes resultados los foros de Iquitos, Ica, Trujillo y Arequipa. El objetivo de estas actividades es recoger la mayor cantidad de insumos que aporten los actores políticos y sociales del país. Encuentros especiales con medios de comunicación y con especialistas académicos han permitido tener en cuenta otros puntos de vista y opiniones. La Mesa de Trabajo, luego de sucesivos debates y de recoger las iniciativas planteadas por los foros regionales ha llegado a la elaboración de un Proyecto de Ley de Partidos Políticos que busca

10 11 METODOLOGÍA DE TRABAJO

El equipo facilitador de este proceso, constituido por Transparencia e IDEA buscó diseñar un proceso que fuera ampliamente participativo e inclusivo. Los ejes centrales del proceso fueron la Mesa de Trabajo (Lima) y los Foros Regionales. Los siguientes gráficos ilustran la metodología de trabajo adoptada.

Partidos Políticos - Proceso para llegar a una propuesta de Ley de Partidos Políticos de consenso

Líderes de Partidos

Analistas / Académicos

Congreso de Líderes Propuesta La República Regionales Consensuada y de la

Congresistas y Asesores

Sub Grupo de Trabajo de Medios de Partidos Comunicación

MESA DE TRABAJO DE LIMA

Equipo Facilitador Transparencia-IDEA

MEDIOS

MESA DE Entrevistas TRABAJO Bilaterales

DIRIGENCIA DE PARTIDOS POLÍTICOS

CONGRESISTAS Y ASESORES CONGRESALES

ASESORES NACIONALES

12 13 FOROS REGIONALES SOBRE Los Actores. REFORMA DEL SISTEMA DE PARTIDOS La Mesa de Trabajo - Se realizaron trece sesiones de la Mesa de Trabajo de Partidos. Los participantes fueron los siguientes:

Partido Político o Agrupación no Partidaria Representante ENTREVISTAS BILATERALES TALLERES Unidad Nacional Gonzalo Aguirre (Gerente General UN) DE (Alianza Partidaria del Partido Popular Cristiano, José Barba Caballero (Congresista) Unión de Centro Democrático y Partido Solidaridad Luis Castañeda Lossio (Presidente TRABAJO Nacional) Solidaridad Nacional) MULTI- Raúl Castro (Vicepresidente) PARTIDARIOS Lourdes Flores Nano (Lideresa) Marco Parra (Personero) Y CON Rafael Rey (UCD) SOCIEDAD Walter Rivera (Secretario de asuntos CIVIL electorales del Partido Popular Cristiano) DIFUSIÓN EN MEDIOS Wilder Ruiz Silva (Asesor) DE COMUNICACIÓN José Luis Villarán (Secretario General Solidaridad Nacional)

Partido Aprista Peruano Santiago Barreda (Personero) Jose Luis Castañeda (Personero) Jorge del Castillo (Secretario General) Carlos Mesía (Asesor del Congreso) César Zumaeta (Congresista)

Acción Popular Javier Diaz Orihuela (Vicepresidente) Luis Enrique Gálvez (Secretario General) El Proyecto en Cifras Giancarlo Gallegos (Asesor) Luis Alberto Velarde (Subsecretario General)

Mesa de Trabajo Foros regionales Total Perú Posible Moisés Acuña (Secretario de Ética) Lima Jesús Alvarado (Secretario General y Congresista) Partidos 10 12 21 Roger Arévalo (Asesor) Pedro Bazan (Asesor) Agrupaciones Políticas no partidarias 1 7 8 (Secretario General) Tomas Flores (Asesor) Luis Guerrero (Congresista) Medios 12 7 19 Ernesto Herrera (Congresista) Santos Jaimes (Congresista) Sociedad Civil 23 23 Nidia Puelles (Asesora) Juan Sheput (Asesor político de Palacio de Gobierno) Luis Solari (Ex-secretario General y Congresista) Roel Tarazona (Asesor) Jorge Tudela (Asesor)

Unión Por el Perú

14 15 La participación de los medios de comunicación. Asimismo, Frente Independiente Moralizador Manuel Bustamante (Congresista) Flavio Figallo (Asesor) se realizaron varias sesiones de trabajo con representantes de medios Luis Ibérico (Congresista) de comunicación, incluyendo a las siguientes personas: Angela Morales Sánchez (Asesora) Gustavo Pacheco (Congresista) Julio Schiappa (Coordinador Parlamentario) Herbert Tassano (Asesor) Medios de Comunicación Representante Revista Caretas Teresa Muñoz Partido por la Democracia Social Fabricio Orozco (Coordinador Nacional) Pedro Tenorio César Segura (Personero) Fernando Vivas Enrique Zileri Partido Democrático Descentralista German Alvarez Arbulú (Asesor de Marco Zileri Congresista) Radio Cora Claudia de Ramírez Javier Diez Canseco (Congresista) Canal N Jaime de Althaus Aida García Naranjo (Asesora de Jimmy Carrillo Congresista) Cadena Peruana de Noticias Ricardo Montero Zenaida Solís Movimiento Amplio País Unido Pilar Campana Antena 3 Rosa María Palacios Julio Macedo Instituto de Prensa y Sociedad Ricardo Uceda Reynaldo Vera Radio Cadena Cesar Lecca Revista Signos Luis Llontop Renacimiento Andino Juana Avellaneda Diario La República Mirko Lauer César Contreras Diario El Comercio Juan Paredes Castro Javier Medina Juan Zegarra Radio Programas del Perú Güido Lombardi Causa Democrática Guillermo de la Puente (Secretario General)

Somos Perú Natale Amprimo (Congresista) Comisión de Constitución del Congreso Fernando Arias Stella (Asesor) Álvaro García (Asesor) Los Foros Regionales sobre Reforma de Sistema de Partidos Henry Pease (Presidente) Políticos. Se realizaron cuatro foros en las ciudades de Iquitos, Ica, Trujillo y Arequipa. El objetivo de estas actividades fue recoger la mayor cantidad de insumos por parte de actores políticos y sociales del país.

Iquitos, 22 de junio del 2002

Entrevistas Bilaterales

Edgar Jhorston Periodista Raul Orbe Coordinador de Transparencia Smith Ricopa Somos Perú Robinson Rivadeneyra Unidos por Loreto Enith Tello Bardales Unidad Nacional Fidel TorresRamírez Perú Posible

16 17 Joiner Vasquez Fuerza Loretana Instituciones Participantes en el Taller Marcela Zumaeta Partido Aprista Peruano Centro de Estudios Justicia y Sociedad Colegio de Abogados de Ica Instituciones Participantes en el Taller Comité de Emergencia de Ica Diario "La Voz de Ica" Acción Popular Diario regional "La Opinión" Asociación CRETA Federación de Pueblos Jóvenes Central Autónoma de Trabajadores del Perú-Loreto Federación Provincial de Mujeres Ica Comité Regional de Derechos Humanos de Loreto Grupo Impulsor Nacional -Mujeres Fe y Alegría Mesa de Concertación para la Lucha contra la Pobreza Frente Patriótico Movimiento Nueva Izquierda Grupo Impulsor de Mujeres Movimiento Político Constructores Perú Juventud Popular Partido Acción Popular Minga Perú Partido Aprista Peruano Movimiento 24 de Junio Partido Democrático Descentralista Movimiento Independiente Contigo Punchana Partido Perú Posible Partido Aprista Peruano Partido Político Fuerza Democrática Perú Posible Radio Mega Star Perú Posible Red IQ - Ica Radio Arpegio Red Juvenil Ciudadana Somos Perú Transparencia-Maynas Trujillo, 10 de agosto del 2002 Unidad Nacional Unidad Nacional-PPC Entrevistas Bilaterales Unidos por Loreto Universidad de la Amazonía Peruana Guelly Alvarez Perú Posible Iván De La Riva Unidad Nacional Ica, 20 de julio del 2002 Adriana Doig Unidad Nacional Ricardo Florez Partido Aprista Peruano Entrevistas Bilaterales Carlos Paraizamán Acción Popular Werenshon Ramos Perú Posible Arquitecto Andrade Acción Popular Miguel Rodríguez Fuerza Democrática Gustavo Reyes Mejía Perú Posible Esmidio Rojas Ramírez Partido Aprista Peruano José Vía Gómez Movimiento Nueva Izquierda Jorge Vejarano Contigo Trujillo Rafael Yamashiro Unidad Nacional

18 19 Instituciones Participantes en el Taller Instituciones Participantes en el Taller

Acción Popular Acción Popular Arequipa, 17 de Agosto del 2002 Facultad de Derecho de la Universidad Nacional San Agustín Centro de Promoción de la Mujer Micaela Bastidas Frente Nacional de Trabajadores Campesinos Diario "La Industria" Movimiento Nueva Izquierda Diario "La República" Partido Aprista Peruano Facultad de Derecho de la Universidad Nacional de Trujillo Partido Democrático Descentralista Fuerza Democrática Partido Democrático Somos Perú Grupo Impulsor de Mujeres Partido Popular Cristiano Movimiento Contigo Trujillo Perú Posible Movimiento Nueva Izquierda Radio Yaraví Partido Aprista Peruano Solidaridad Nacional Perú Posible Transparencia-Arequipa Revista Somos Mujeres Transparencia-Camaná Transparencia-Trujillo Unidad Nacional Unidad Nacional Universidad Particular Antenor Orrego

Arequipa, 17 de Agosto del 2002

Entrevistas Bilaterales

Yesi Adaw Unidad Nacional Gustavo Cuadros Oviedo Partido Comunista Peruano Jael Diaz Radio Yaraví Oscar Flores Quispe FRENATRACA José Manuel Gamarra Seminario Partido Aprista Peruano Ana Luz Herrera Bejarano Partido Democrático Descentralista Fernando Ramírez Diario La República Jorge Edvador Ramírez Ticona Perú Posible Elmer Rubina Angulo Partido Popular Cristiano Clider Velarde Acción Popular

20 21 PROYECTO DE LEY DE PARTIDOS POLÍTICOS Versión al 21 de noviembre de 2002

TÍTULO I DEFINICIONES GENERALES

Artículo 1°.- Definición Los partidos políticos son asociaciones de ciudadanos que constituyen personas jurídicas de derecho privado, cuyo objeto es participar por medios lícitos, democráticamente, en los asuntos públicos del país dentro del marco de la Constitución Política del Estado y de la presente ley.

La denominación "partido" se reserva a los inscritos como tales en el Registro Nacional de Partidos Políticos. Sólo éstos gozan de las prerrogativas y derechos establecidos en la presente ley.

Nota: Esta norma es la clave de la ley. De acuerdo con ella se busca la formalización del sistema político en busca de mayor institucionalidad que permita una adecuada gobernabilidad y el ejercicio responsable del papel opositor. Como incentivo para aceptar el cambio, los partidos formalizados son los que acceden a formas de financiamiento directo e indirecto propuestos.

Artículo 2°.- Fines de los partidos políticos

Son fines de los partidos políticos:

a) Asegurar la vigencia del sistema democrático. b) Defender los derechos humanos consagrados por la Constitución y las leyes del Perú y los tratados internacionales a los que adhiere el Estado. c) Formular los planes y programas que contribuyan al desarrollo del país. d) Representar la voluntad de los ciudadanos, garantizando el pluralismo político y la democracia. e) Contribuir a la educación cívica y participación política de la población.

22 23 f) Formar ciudadanos capacitados para asumir funciones públicas. Nota: El actual sistema constitucional confunde constantemente las atribuciones de g) Participar en procesos electorales. RENIEC, ONPE y JNE. Aunque el articulado final debe tener en cuenta qué arreglos h) Las demás que regula la ley. finales se hacen en la Constitución, o simplemente haya que ajustarse a la vigente, en lo que sigue hemos establecido constantemente una doble instancia. Toda la actividad de tipo administrativo y consecuentemente la primera instancia de las decisiones que Nota: En los proyectos presentados se agregan otras formulaciones. A modo de corresponden a un ámbito administrativo, se atribuye a ONPE. La capacidad de recla- ejemplo agregamos algunas de las formulaciones propuestas: el 168 (Pease) agrega mo se da siempre ante el JNE organismo que toma las decisiones finales, en tanto "ayudar la preservación de la paz, la libertad y la vigencia de los derechos humanos, órgano jurisdiccional del sistema electoral. propender al fortalecimiento de la conciencia e identidad nacionales"; el 466 (Barba), "expresan el pluralismo democrático"; el 1207 (Morales) "formular y debatir el diag- nóstico de los problemas del país, regiones, provincias, distritos y anexos, proponien- do políticas y programas para su desarrollo integral y sostenido", "constituirse en intermediarios entre el gobierno y la sociedad civil para garantizar trasparencia en las Artículo 5°.- Requisitos para la inscripción de partidos políticos relaciones del poder político y la población"; el 2112 (Diez Canseco) " proponer… para solucionar los problemas nacionales…y mejorar las condiciones de vida de la La solicitud de registro de un partido se efectúa en un solo acto y sociedad, en especial de aquellos sectores sociales que se encuentran marginados" debe estar acompañada de: a) Un Acta de Fundación que contenga lo establecido en el artículo 6°. b) Relación de firmas del 1% del padrón electoral usado en el último TÍTULO II proceso electoral, de acuerdo a lo establecido en el artículo 7°. CONSTITUCIÓN Y RECONOCIMIENTO DE LOS c) Actas de constitución de comités partidarios, de acuerdo a lo PARTIDOS POLÍTICOS establecido en el artículo 8°. d) Una declaración jurada suscrita por los fundadores donde conste la Artículo 3°.- Constitución e inscripción adhesión, el respeto y la contribución al fortalecimiento del sistema democrático. Los partidos políticos se constituyen por iniciativa y decisión de sus fundadores, mediante la inscripción formal ante el Registro Nacional Nota: Lo establecido en b) y c) puede ser alternativo y no dos requisitos a requerir de Partidos Políticos, de acuerdo a los requisitos establecidos en la conjuntamente. O sea, cada partido puede elegir la vía de la adhesión ciudadana vía presente ley. firmas o la vía de la conformación de una organización a los efectos de obtener su registro. Con ello se tendría en cuenta dos modalidades que ajusten más a los estilos de acción partidaria. Con estos criterios habría una amplitud de criterios importantes Artículo 4°.- Registro Nacional de Partidos Políticos para acceder a la condición de partido, que para mantenerla, supone obtener 5% de votos en la próxima elección a su conformación u obtener representación parlamentaria. Pero, por otra parte, quienes quieren restringir las posibilidades de expansión partidaria El Registro Nacional de Partidos Políticos estará a cargo de la Oficina desearían tener los dos requisitos concurrentes. Ver Art. 7 y 8 para los criterios a Nacional de Procesos Electorales. Este Registro es de carácter seguir. En la mayoría de los proyectos presentados al Congreso se establece el requisito de un público y estará abierto permanentemente, excepto en el período 1% de adherentes, que por lo general refieren al Padrón electoral de la última elección. comprendido desde los seis (6) meses anteriores hasta los tres (3) Así lo indican los proyectos 168 (Pease), 1207 (Morales), 212 (Diez Canseco, que refiere a 1% de total de votos emitidos en la última elección), 2276 (Jaimes), 2652 meses posteriores a cada elección. (Chamorro), 3164 (Bustamante, que refiere a 1% de votantes), 3617 (Herrera), 3795 (Yanarico), 3943 (Cabanillas), 4083 (Raza Urbina), 4235 (Mera) y 4585 (Carrasco). Sólo el proyecto 3442 (Aranda) sostiene una cifra del 2% del padrón, al momento de la inscripción.

24 25 El proyecto 466 (Barba Caballero) opta por un número fijo de electores: 100,000. El En caso de producirse disidencias, quienes se separan del partido proyecto 1021 (De la Mata) sostiene que debe ser el 0.25% de los inscritos en cada no pueden utilizar la denominación o símbolo, aún agregando un región y lo mismo establece el proyecto 3062 de Alva Castro, que agrega que también complemento diferenciador. deben ser el 0.25% de cada provincia. El proyecto 4420 de Ramos sólo pide que haya 50 adherentes para conformar un partido. Sólo en parte de los proyectos presentados se requiere el requisito concurrente de d) El domicilio del partido, que deberá estar ubicado en el territorio tener una organización partidaria mínima que se regula por la ley. El 168 (Pease) del Perú. requiere comités partidarios en la mitad de los departamentos. El 466 (Barba) pide un comité en cada capital de departamento. El 466 (De la Mata) y el 3062 (Alva e) El estatuto del partido, que deberá contener como mínimo lo Castro) requieren la existencia de un organismo central y un comité en cada región. establecido en el artículo 9° de la presente ley. El 2112 de Diez Canseco requiere 50% de Comités en Regiones o Departamentos. f) La nómina de los personeros legales y los personeros técnicos, El proyecto 2652 (Chamorro) pide la existencia de Comités Nacionales y Comités titulares y alternos que se acreditan ante los organismos Regionales o Departamentales, así como también regionales, provinciales y distritales. No hay ningún proyecto presentado que exclusivamente requiera la constitución de electorales. una organización, sin número mínimo de adherentes. El proyecto 2112 de Diez Canseco distingue entre el número de adherentes para crear un partido y el de afiliados para su mantenimiento, que fija en 0.5% de los votos en las últimas elecciones. Artículo 7°.- Relación de firmas También distingue entre adherentes y afiliados el 3617 de Herrera que pide 0.5% de La relación de firmas será presentada ante el Registro Nacional de electores como afiliados y el 1% para inscribir un nuevo partido. El resto de los proyectos presentados no tiene requisitos de este tipo para la formación Partidos Políticos en los formularios de papel o electrónicos que de partidos. Proyecto 1287 (Guerrero) 3831 (Chunquival) y 4354 (Chávez). éste provea. Deberán contar con la Constancia de Verificación expedida por el Registro Nacional de Identificación y Estado Civil.

Nota: Téngase en cuenta lo referido en la nota al final del artículo 5° en que se indica Artículo 6°.- El Acta de Fundación que en los proyectos presentados la mayoría refiere al 1% del padrón de la última elección. El Acta de Fundación de un partido político debe contener cuando menos: Artículo 8° .- Actas de constitución de comités a) Los principios, los objetivos y el programa partidarios, conforme a lo señalado en el artículo 2°. La solicitud de inscripción a la que se refiere el artículo 5° debe b) La relación de los órganos directivos y de los miembros que los estar acompañada de las actas de constitución de comités del partido, conformen. cuando menos en el tercio de las provincias del país ubicadas en al c) La denominación y el símbolo partidarios. Estará prohibido el menos las dos terceras partes de los departamentos. Cada acta deberá estar suscrita por no menos de cincuenta (50) afiliados. En el caso uso de: 1. Denominaciones y símbolos semejantes o derivados de un de la provincia de Lima, el partido debe presentar actas que partido existente. correspondan a comités constituidos en por los menos las dos 2. Nombres de héroes nacionales, personas naturales o jurídicas terceras partes del total de distritos. existentes. Las actas de constitución de los comités del partido deben expresar 3. Una denominación geográfica como único calificativo. la adhesión al Acta de Fundación a la que se refiere el artículo 6° de 4. Símbolos nacionales y marcas registradas. la presente ley.

26 27 Nota: Con 16 departamentos y aproximadamente unas 64 provincias, el requisito supone f) El régimen patrimonial y financiero teniendo en cuenta lo movilizar a unos 3200 ciudadanos. Véase las notas al pie del artículo 5to. dispuesto en los artículos 32° y 36° de la presente Ley. g) La designación del representante legal, sus facultades y poderes que comprenden las establecidas en los artículos 74° y 75° del Artículo 9°.- Estatuto del partido Código Procesal Civil, salvo disposición diferente. El Estatuto es de carácter público y debe contener, cuando menos: h) La designación del Tesorero a la que se refiere el artículo 37° de la presente ley. a) La declaración expresa de adhesión al sistema democrático y i) Las disposiciones para la disolución del partido. defensa de los derechos consagrados por la Constitución y la ley. El estatuto será publicado de forma gratuita y por una sola vez en el b) La denominación y símbolos partidarios de acuerdo a lo diario oficial. establecido en el artículo 6° inciso c. Nota: Algunos de los proyectos presentados al Congreso tienen más desarrollo y deta- lle, pero aquí se ha seguido el criterio de dar la mayor libertad posible a cada partido c) La descripción de la estructura organizativa interna. Los partidos para determinar que pone o no en sus estatutos, estableciendo sólo los requisitos deben tener, cuando menos, un órgano deliberativo donde estén mínimos que deben tener. representados todos sus afiliados. La forma de elección, la duración, los plazos y las facultades de este órgano deben estar Artículo 10°.- Tacha contra la solicitud de inscripción de un determinada en el estatuto. partido político d) Los requisitos de forma para tomar decisiones internas. En el caso que las mismas requieran de consultas a los afiliados, éstos El Registro Nacional de Partidos Políticos recibe la solicitud de participarán en igualdad de condiciones. En los casos de inscripción y dentro de los dos (2) días hábiles siguientes a la votaciones empatadas, el estatuto determinará a quién presentación de la solicitud procede a la publicación de la misma en corresponde el derecho de ejercer el voto dirimente. el diario oficial.

e) Los derechos y deberes de los afiliados, los cuales no deben ser Cualquier persona natural o jurídica puede formular tacha contra la menores a los reconocidos a los miembros de las asociaciones inscripción de un partido político. Dicha tacha debe estar civiles reguladas en el Código Civil, en lo que resulte aplicable. fundamentada en el incumplimiento de lo señalado en los artículos El Estatuto deberá establecer el régimen de faltas y sanciones así 2° ó 5° de la presente ley. como los recursos de impugnación contra éstas. Los procedimientos y los órganos disciplinarios establecerán garantías al debido proceso. La tacha debe presentarse ante el Registro Nacional de Partidos Todos los partidos deberán contar con un Defensor del Afiliado dentro de los cinco (5) días hábiles posteriores a la publicación a la que preste asesoría y auxilio a los afiliados que así lo requieran. El que se refiere el párrafo anterior. El Registro resuelve en el plazo de ámbito de acción del Defensor del Afiliado es la estructura interna 5 días hábiles. Su decisión es apelable ante el pleno del Jurado del partido. Nacional de Elecciones que resuelve en instancia definitiva en el plazo de diez días hábiles.

28 29 En caso que la tacha resulte fundada y no se subsane la solicitud de mantienen su registro electoral siempre y cuando la alianza inscripción del partido político en el plazo que fije la autoridad cumpla esos requisitos. competente, dicha solicitud es archivada. El partido político cuya c) Por decisión del órgano autorizado por el estatuto para acordar solicitud de inscripción ha sido tachada y archivada, puede solicitar a su disolución. nuevamente su inscripción con la misma denominación y símbolo d) Por su fusión con otros partidos según la decisión adoptada transcurrido un año computado desde el día siguiente de publicada internamente y conforme a la presente Ley. la resolución del organismo competente que resolvió el e) Si luego de 30 días de notificado por el Registro Nacional de archivamiento. Partidos Políticos no cumple con renovar sus autoridades internas, de acuerdo a lo establecido en sus estatutos y en la presente Ley. Artículo 11°.- Efectos de la inscripción Nota: En el caso de las alianzas hay dos lecturas posibles. La restrictiva indica que si La inscripción del partido político en el Registro Nacional de Partidos hay dos fuerzas participantes en la alianza la barrera aplicable a la misma es el 10%. La Políticos le otorga personería jurídica y lo autoriza a recibir amplia indica que siendo imposible saber el aporte de cada integrante de la alianza, el financiamiento público en los términos establecidos en la presente 5% cubra a cada partido parte de la alianza. Quizas valdría la pena explicitar el criterio. En el inciso a) puede ser de la totalidad de los votos válidos (excluyendo blancos y ley. nulos), pero hay que ponerse de acuerdo si la barrera es el 5% o un porcentaje mayor o menor. Cuanto mayor es el porcentaje establecido en la barrera, menor será el número de partidos con representación y consiguientemente tendrán mayores res- Artículo 12°.- Apertura de locales partidarios ponsabilidades en tanto gobierno u oposición. Cuando no hay distancias ideológicas importantes que justifiquen nuevos espacios políticos, es recomendable adoptar por- No se requiere de autorización para la apertura y funcionamiento centajes mayores. En los proyectos presentados, cuando se establece esa barrera siem- de locales partidarios, salvo el cumplimiento de las normas pre ha sido del 5%: Proyectos 168 (Pease), 1021 (De La Mata), 2652 (Chamorro), municipales relativas a higiene y defensa civil. La infracción a esta 3432 (Aranda) y 3795 (Yanarico) y 4585 (Carrasco) norma por un funcionario público configura el delito de abuso de autoridad tipificado en el artículo 376° del Código Penal. Artículo 14°.- Cancelación de inscripción de un partido por El Registro Nacional de Partidos Políticos del Jurado Nacional de conducta antidemocrática Elecciones publica en su página electrónica la lista de locales partidarios abiertos que le proporcionen los partidos políticos. La El Jurado Nacional de Elecciones, de oficio y con el voto de la misma deberá actualizarse periódicamente y en los períodos de mayoría absoluta de sus miembros, cancela la inscripción de un campaña electoral diariamente. partido político que realice actividades que busquen destruir el régimen democrático mediante alguna de las siguientes conductas: Artículo 13°.- Cancelación de la inscripción a) Vulnerar sistemáticamente las libertades y derechos El Jurado Nacional de Elecciones cancela la inscripción de un partido fundamentales, promoviendo, justificando o exculpando los en el Registro Nacional de Partidos Políticos en los siguientes casos: atentados contra la vida o la integridad de las personas, o la a) Cuando no haya alcanzado el 5% de la totalidad de los sufragios exclusión o persecución de personas por cualquier razón. emitidos en una elección general. b) Promover o legitimar la violencia como método para lograr b) Cuando no haya participado en dos procesos electorales generales objetivos políticos o para hacer desaparecer las condiciones para sucesivos. Los partidos que son parte de una alianza electoral el ejercicio de las libertades políticas y la democracia.

30 31 c) Complementar y apoyar políticamente la acción de organización las actas con firmas legalizadas notarialmente donde consten los que para la consecución de fines politicos practiquen el terrorismo acuerdos de los órganos partidarios facultados para ello. El acuerdo o que con su prédica contribuyan a multiplicar los efectos de la debe indicar el partido que asumirá las obligaciones y derechos de violencia, del miedo y de la intimidación que genera el terrorismo. los otros partidos fusionados. d) Incluir regularmente en sus órganos directivos o en sus listas de El nuevo partido debe cumplir para su inscripción con las normas candidatos a personas condenadas por delitos de terrorismo que establecidas en el artículo de la presente ley. no hayan rechazado públicamente los fines y los medios terroristas, o mantener un amplio número de sus afiliados con doble militancia en organizaciones o entidades vinculadas a un Artículo 17°.- Listas independientes grupo que practique la violencia política. En las elecciones regionales o municipales pueden participar listas e) Utilizar símbolos, mensajes o elementos que representen o se independientes. Para hacerlo deben inscribirse en el registro especial identifiquen con la violencia política y el terrorismo y las de listas independientes que conducirá el Jurado Nacional de conductas asociadas al mismo. Elecciones. La inscripción debe realizarse con una antelación no f) Participar, dar cobertura o promover actividades que tengan por menor de 210 días antes de las elecciones. Concluído el proceso objeto homenajear o distinguir acciones terroristas o de violencia electoral se procederá a la cancelación de oficio del registro. Estas política o a quienes las cometen o colaboran con las mismas. listas no reciben financiamiento público, ni podrán disponer de la franja gratuita en los medios de comunicación social. Nota: El mínimo de 210 días se fija por razones técnicas para poder organizar la Artículo 15°.- Alianzas de partidos elección. Téngase en cuenta que en 2002 se presentan 2500 opciones a nivel distrital y se registró en el ámbito regional la participación de 18 partidos más listas indepen- Dos o más partidos políticos podrán formar una alianza con fines dientes. Este artículo se incluye en concordancia con la actual norma constitucional, electorales, bajo una denominación común. La Alianza deberá pero si lo que se busca es tener partidos fuertes y coherentes que faciliten la inscribirse en el Registro Nacional de Partidos Políticos. A tales gobernabilidad y la tarea de oposición, sería conveniente no abrir este espacio y sólo permitir la acción de partidos políticos totalmente formalizados. El incentivo para efectos presenta el Acta en la que conste el acuerdo de formar la esta formalización se da al permitir que sólo los partidos puedan acceder a financia- Alianza con las firmas legalizadas notarialmente de las personas ción público y a los medios de comunicación en la franja gratuita. autorizadas para celebrar tal acto. En el acuerdo deberá constar el carácter temporal o indefinido, los órganos de gobierno de la misma, su denominación y símbolo y la designación de su personero legal. La Alianza debe formalizarse al menos 210 días antes de un proceso TÍTULO III electoral en el que busque participar. DE LA CONDICIÓN DE AFILIADO

Artículo 16°.- Fusión de partidos políticos Artículo 18°.- De la afiliación Dos o más partidos políticos inscritos pueden fusionarse para Todos los ciudadanos con derecho al sufragio pueden afiliarse libre conformar uno nuevo. A tales efectos el nuevo partido debe ser y voluntariamente a un partido político. No podrá registrarse inscrito en el Registro Nacional de Partidos Políticos, presentando afiliaciones durante el plazo al que se refiere el artículo 4°.

32 33 El partido político entrega cada seis meses el padrón de afiliados al TÍTULO IV Registro Nacional de Partidos Políticos para su publicación a través DEMOCRACIA INTERNA de su página electrónica. Todo afiliado puede requerir correcciones a los contenidos en el registro. Artículo 20°. - Democracia interna

Nota: Al indicar ciudadano con derecho al sufragio se excluye como afiliados a los La elección de las autoridades y candidatos partidarios de todos los menores de edad, a pesar que en algunos proyectos se acepta que puedan ser miem- niveles debe regirse por las normas de democracia interna bros de un partido los menores de 18 años de edad. establecidas en el estatuto y en la presente ley.

Nota: En varios de los proyectos presentados hay una serie de normas que reglamen- Artículo 19°.- Pérdida de la condición de afiliado tan fuertemente la vida interna del partido. Apuntando a un mínimo común denomi- nador el texto aquí propuesto deja la mayoría de las disposiciones de la vida interna a la decisión de los propios partidos, poniendo sólo salvaguardas mínimas que aseguren la democracia interna. La afiliación a un partido diferente de la ya realizada, haya o no mediado una renuncia, cancela la primera afiliación. Los derechos Artículo 21°.- Del órgano electoral que corresponden a la nueva afiliación pueden ejercerse luego de concluido un proceso electoral. La elección de las autoridades y candidatos a cargos públicos de elección popular será realizada por un órgano electoral colegiado En el caso que el afiliado ejerza un cargo público de elección popular, central, que contará con órganos descentralizados también la segunda afiliación supone además la pérdida automática del cargo colegiados, que funcionarán en los comités partidarios. que ejercía, debiendo ser sustituido por el suplente respectivo. El órgano electoral señalado en el artículo anterior tendrá a su cargo Nota: La disposición incluída en el último párrafo apunta a combatir el llamado transfuguismo. En un régimen liberal representativo no podría exigirse la renuncia al la realización de todas las etapas de los procesos electorales del cargo y podría declararse inconstitucional esa disposición. Sin embargo, a los efectos partido, incluídas la convocatoria, la inscripción de los candidatos, de mostrar la voluntad de combatir el fenómeno, valdría la pena aprobarla, aunque el cómputo de los votos o la verificación del quórum estatutario, la después se produzca esa declaración. El artículo 19 se indica que el cargo se pierde si hay una segunda afiliación, pero nada se dice si la persona renuncia a su partido y no proclamación de los resultados y la resolución de las impugnaciones registra una nueva afiliación. Podría en tal caso disponerse que también corresponde a las que hubiere lugar. Para tal efecto, dictará un reglamento. la pérdida del escaño, dejando en la formulación actual el artículo 19 que pretende castigar exclusivamente el transfuguismo. Se ha propuesto además establecer una san- ción administrativa temporal en los casos de múltiple afiliación. Artículo 22°.- Participación de la Oficina Nacional de Procesos Pero retornando al tema de la política como arte de lo posible, hay que tener en Electorales y del Jurado Nacional de Elecciones . cuenta la suerte del proyecto 3381 del Congresista Barrón Cebreros, que pretendía por vía de cambiar el reglamento del Congreso que un congresista que abandonaba su Los procesos electorales organizados por los partidos políticos serán partido no se podía afiliar a una organización política diferente a la que fue elegido, supervisados por la Oficina Nacional de Procesos Electorales, que pero que puede seguir siendo parlamentario y adherir a otro grupo parlamentario. verificará el cumplimiento del estatuto y las leyes en las siguientes Este proyecto notoriamente menos duro, fue rechazado de plano por la Comisión de Constitución el 5 Noviembre del 2002. etapas: Las causas de la pérdida de la condición de afiliado estarán establecidas en el estatuto del partido. a) Elaboración del padrón electoral b) Inscripción de candidatos c) Elaboración de material electoral

34 35 d) Publicidad electoral Artículo 25°.- Modalidades de elección de candidatos e) Conformación de las mesas receptoras de votos El máximo órgano deliberativo del partido decidirá la modalidad f) Acto de votación de elección de los candidatos a los que se refiere el artículo 25° de la g) Escrutinio y cómputo de votos presente ley. Para tal efecto, al menos las cuatro quintas partes (4/ h) Resolución de impugnaciones 5) del total de candidatos a los que se refieren los incisos b), c) y d) i) Proclamación de resultados del citado artículo deberán ser elegidas bajo alguna de las siguientes La Oficina Nacional de Procesos Electorales emite informes sobre modalidades: estas etapas. En caso de constatar irregularidades notifica al órgano a) Elecciones con voto universal, libre, igual, voluntario, directo electoral del partido para que se subsanen en el plazo de ley. De no y secreto de los afiliados y ciudadanos. ser subsanadas la Oficina Nacional de Procesos Electorales da cuenta al Jurado Nacional de Elecciones para que proceda conforme a lo b) Elecciones con voto universal, libre, igual, voluntario, directo dispuesto en el artículo 13° inciso e) de la presente Ley. y secreto de los afiliados. c) Elecciones por delegados elegidos por voto libre, igual y Artículo 23°.- Oportunidad de las elecciones secreto de todos los afiliados, según lo establecido por el Los partidos realizarán elecciones internas de candidatos a cargos estatuto. El voto de los delegados se realiza en las misma sujetos a elección popular entre los 210 y 180 días calendario forma y en el lugar y oportunidad que determine el estatuto. anteriores a la fecha de la elección. Hasta la quinta parte del número total de candidatos podrá ser La renovación de autoridades partidarias se realizará al menos una designada directamente por mayoría calificada del máximo órgano vez cada cuatro (4) años, según lo determine el estatuto. deliberativo del partido. Esta facultad es indelegable. Nota: Para dar mayor latitud al partido se puede establecer otro tipo de proporción, Nota: La renovación de las autoridades partidarias pueda realizarse en fechas diferen- por ejemplo 3/5. A mayor proporción discrecional de la estructura partidaria para la tes. Si se opta por el esquema de elecciones primarias de candidatos, quizá lo mejor sea elección de candidatos existirá menor grado de democracia interna. El congresista concentrarlas en un solo día para todos los partidos. Pease ha planteado la eliminación del mecanismo indirecto de elección de candidatos.

Artículo 24°.- Candidaturas sujetas a elección Artículo 26°.- Modalidad de elección de autoridades del Estarán sujetos a elección interna los candidatos a los siguientes partido cargos: La elección de los miembros de los órganos de dirección del partido a) Presidente y Vicepresidente de la República se realizará bajo alguna de las modalidades establecidas en los incisos b) Diputados y Senadores b) y c) del artículo 25°. c) Presidente, Vicepresidente y consejeros regionales d) Alcalde y regidores del Concejo Municipal

36 37 Artículo 27°.- Participación de mujeres en elecciones del TÍTULO V partido DEL FINANCIAMIENTO DE LOS PARTIDOS POLÍTICOS En las listas de candidatos para cargos de dirección del Partido así como para los candidatos a cargos de elección popular, el porcentaje Artículo 28°.- Financiamiento de los partidos políticos. de mujeres u hombres no podrá ser inferior al 30%.

Nota: Si la Constitución finalmente establece una cuota para mujeres, habrá que Los partidos recibirán financiamiento público, directo e indirecto, y ajustar la redacción a lo que esta disponga. privado, de acuerdo a la presente ley. Hay que tener en cuenta que la actual Ley Orgánica de Elecciones (27387) indica que se debe incluir en cada lista el 305 de candidatos mujeres, sin indicar que debe haber alternancia. A su vez por la Ley 27734 del 27 de mayo del 2002 se establece: Artículo 29°.- Financiamiento público "Los Partidos Políticos Movimientos y otras Agrupaciones registrados ante el Jurado Nacional de Elecciones, sólo podrán inscribir una lista de candidatos en cada Distrito Electoral ante el Jurado Electoral Especial siempre que incluyan un número no Los partidos políticos que obtengan representación en el Senado menor del treinta por ciento (30%) de mujeres o de varones. Dichas listas electorales, reciben del Estado el equivalente a 0.001% de la unidad impositiva se presentaran guardando la alternancia varón/mujer o mujer/varón". La redacción del último párrafo es confusa por lo cual no podemos saber cual su tributaria por cada voto emitido a su favor en la elección a dicha aplicación en la práctica. Pero, de todos modos habría que armonizar esta disposición cámara. aquí con la esta Ley, que amplia el criterio al establecer una alternancia, que se supone es "varón-mujer-varón/varón-mujer-varón" o las fórmulas alternativas que cumplan Los fondos recibidos en virtud de este mecanismo son utilizados con esa alternancia de que como mínimo cada tres candidaturas una sea de mujer en actividades de formación, capacitación e investigación en el (damos por sentado que, por le momento, raramente habrá una lista minoritaria de hombres), además de tener en cuenta posibles cambios en la Constitución. quinquenio posterior a la mencionada elección. El voto preferencial no es obstáculo para esta cuota, pues lo que se establece es una La transferencia de los fondos se realiza a razón de un quinto por cuota en las listas, pero una para bancas en el Congreso, por lo cual no se presentan dificultades al respecto. año. El primer quinto es entregado a treinta (30) días hábiles después Entre los proyectos de ley presentados favorables a una cuota está el 168 (Pease) de de presentado el informe financiero al que se refiere el artículo 38° cuota simple, el 2112 de Diez Canseco se establece el mismo porcentaje simple, de la presente ley. Los partidos deberán informar a la oficina de requerido tanto para listas de candidatos como para cargos internos. El proyecto 3062 de Alva Castro refiere que el 30% de la directiva de los partidos debe estar control de gasto partidario acerca del uso de los fondos recibidos compuesto por mujeres y también debe haber un 30% para menores de 29 años. El detallando los programas, proyectos y actividades cubiertas con proyecto 3164 (Bustamente) establece también el 30% para la directiva partidaria y esos fondos. también esa cuota debe existir en las elecciones primarias. El proyecto 3432 (Aranda) también refiere al 30%. Nota: Varios de los proyectos presentados hacen referencia al financiamiento público. El 168 de Pease cree un sistema de financiación sobre la base de la devolución de hasta 1000 Unidades Impositivas por gastos electorales, pagaderos a las organizaciones con más de 5% de votos. El proyecto extiende el beneficio a las elecciones sub- nacionales. El 2112 de Diez Canseco crea un Fondo de Reposición Electoral. Se dan 0.02 UIT por cada voto válido a partidos que superen el porcentaje o hayan obtenido banca parlamentaria y el financiamiento no será menor a 100 ni mayor a 2000 UIT por partido. El proyecto 1287 (Guerrero) establece un financiamiento ordinario para los partidos, 40% a distribuir igualitariamente y 60% de acuerdo a los votos de la última elección. El 2652 de Chamorro remite el tema a una ley futura. El 3462 (Aranda), dice que habrá un aporte parcial estatal sin ofrecer ningún detalle. El 3617 (Herrera) crea un

38 39 Fondo de Promoción de los Partidos Políticos que se distribuye anualmente y funciona Pocos proyectos presentados incluyen límites a lo que pueden recibir lo partidos. El en el JNE y se distribuye 40% para actividades ordinarias y 60% para un plan de 168 (Pease) establece que las empresas sólo pueden dar 10 unidades tributarias a los educación ciudadana. Deja todos los aspectos de detalle a resolución del JNE. partidos y 5 a los candidatos. El proyecto 2112 (Diez Canseco) prevé un máximo de El proyecto 3943 (Cabanillas) indica que habrá aportes del tesoro público, y remite el 5 unidades tributarias a aportar por sus afiliados, dos en el caso de una persona tema a resoluciones presupuestales. Durante los períodos no electorales se distribuye natural y no más de cuatro donaciones anuales y una unidad para las personas jurídicas, de acuerdo a lo que debe establecer una ley de elecciones. En los electorales 25% en con la misma limitación de donaciones en tiempo. En el proyecto 3943 (Cabanillas) forma igualitaria y 75% de acuerdo al resultado electoral anterior. se establece que los aportes de personas naturales o jurídicas que excedan el 10% El proyecto 4083 (Raza) crea un Fondo Permanente de Partidos Políticos, adscrito al presupuesto del partido están prohibidos. No se define en el proyecto el concepto de JNE, que funciona con una partida del Presupuesto General. Los partidos con comités "presupuesto del partido". en 50% de los departamentos y regiones, con 1% de adherentes y con 5% de votos en Los demás proyectos no hacen referencia a ninguna limitación. la última elección reciben anualmente una cantidad por voto obtenido y otra por escaño obtenida, dejando para el reglamento el desarrollo de la norma. El proyecto 4354 (Chávez C. ) sólo dice que el Estado podrá financiar partidos. Artículo 31°.- Fuentes de financiamiento prohibidas Los partidos no podrán recibir contribuciones de: Artículo 30°.- Financiamiento privado a) Cualquier persona jurídica de derecho público o empresa de Los partidos podrán recibir aportes en dinero, bienes o servicios de propiedad del Estado o con participación de éste. sus afiliados, de personas naturales y jurídicas, o de las rentas que b) Iglesias o agrupaciones de cualquier religión o secta. produzcan sus bienes y servicios. c) Colectas realizadas en forma anónima. a) Las donaciones en efectivo o de bienes muebles realizadas por personas naturales no exceden individualmente, las veinte (20) d) Partidos políticos y gobiernos extranjeros, salvo los destinados a unidades impositivas tributarias al año. la formación, capacitación e investigación. b) Las donaciones en efectivo o de bienes muebles de personas e) Cualquier persona, natural o jurídica, que financie actividades jurídicas de Derecho Privado, no podrán exceden, ilícitas. individualmente, las sesenta (60) unidades impositivas tributarias f) Donantes anónimos. al año. Los candidatos no podrán recibir donaciones directas de ningún c) En el caso de donaciones de bienes inmuebles el valor total de tipo, sino sólo a través de su partido. autoavalúo de lo donado en un año excede las cien (100) unidades Nota: Se ha sugerido prohibir el aporte de empresas o determinar que las empresas impositivas tributarias. que aporten no puedan tener contratos estatales en los próximos cuatro años luego de la fecha de la donación. De todos modos queda la posibilidad de conformar Los ingresos de cualquiera de las fuentes establecidas en el presente empresas ad hoc con testaferros. Se ha sugerido también que se permita efectuar artículo se registran en la contabilidad del partido. contribuciones a sindicatos y gremios. En algunos de los proyectos presentados se hace referencia a que los partidos puedan recibir aporte de organizaciones no gubernamentales, como en el caso del 2435 (Merino). El proyecto 4083 (Raza) establece que los candidatos no pueden recibir directamente donaciones, sino sólo a Nota: Se han barajado muy diversas cifras acerca de cuanto puede ser el valor de lo recibido. Partiendo de dos intereses encontrados: el deseo partidario que no haya través de sus partidos. limitaciones y la "mala" percepción de la ciudadanía acerca de los partidos políticos se ha establecido que las cifras presentadas que sólo son un indicador posible. Se ha procurado trasmitir una idea de moderación, que recorre todo el capítulo referido a Salvo prueba en contrario, los aportes no declarados por los partidos financiamiento. políticos se presumirán de fuente prohibida.

40 41 Los aportes que promuevan la institucionalizacion partidaria se Artículo 35° - Gerencia de Supervisión de Fondos comunican a la Gerencia de Supervisión de Fondos Partidarios, Partidarios presentando el proyecto que indique montos, plazos y ejecución de los aportes. Créase la Gerencia de Supervisión de Fondos Partidarios, adscrita a la Oficina Nacional de Procesos Electorales. La Gerencia de Artículo 32°.- De los fondos del partido Supervisión de Fondos Partidarios fiscaliza el origen, el monto, la identidad de las fuentes y el destino de los fondos partidarios de La recepción y gasto de los fondos partidarios son competencia y origen privado, así como el uso de los espacios en las estaciones de responsabilidad exclusiva de la Tesorería. A tales efectos se abre en radio y televisión concedidos por el Estado. el sistema financiero nacional las cuentas necesarias. El acceso a dichas cuentas está autorizado exclusivamente al Tesorero. Éste es Los partidos informan acerca del uso del financiamiento público designado de acuerdo al Estatuto. recibido detallando los programas, proyectos y actividades cubiertos con estos fondos. Artículo 33°.- Régimen tributario Nota: La actual Constitución y la propuesta de reforma en su artículo 49 señala… "La fiscalización sobre el uso de los recursos de origen público y privado, está a El régimen tributario aplicable a los partidos políticos será el que la cargo de la Contraloría General de la República, la cual emite un informe público ley establece para las asociaciones y fundaciones. anual." Consecuentemente la fiscalización del uso de fondos públicos queda en manos de la Contraloría, a menos que se introduzcan reformas. Dado que no puede comprometerse la suerte de un proyecto por falta de coherencia con otros textos se Artículo 34°.- Límite de gastos en campañas electorales parte de atenerse a esta disposición constitucional. Los gastos destinados a una campaña electoral sólo podrán realizarse en el período comprendido entre la convocatoria a un proceso Artículo 36°.- Publicidad de la contabilidad electoral y la proclamación de sus resultados. El partido político no Los partidos políticos llevan libros de contabilidad de la misma forma puede destinar recursos de fuente privada a una campaña en un que se dispone para las asociaciones y fundaciones. Dentro de los monto superior a la quinta parte del total de financiamiento público quince (15) días posteriores a su realización, los partidos comunican directo entregado a todos los partidos políticos en el último a la Gerencia de Supervisión de Fondos Partidarios la identidad de quinquenio la fuente, el monto de los aportes recibidos así como el monto y el Nota: La quinta parte implica aproximadamente 3.000.000 USD para la totalidad de destino de los gastos efectuados. Esta información tiene carácter los partidos. Dado que de acuerdo con el proyecto los partidos tienen acceso gratuito público y es difundida por la Gerencia de Supervisión de Fondos a los medios de comunicación mediante la franja (tanto en campañas como de manera Partidarios a través de su página electrónica. permanente) y reciben dinero del Estado para su institucionalización partidaria, sería muy recomendable limitar al máximo los gastos electorales, para lograr una mejor Los libros y documentos sustentatorios de todas las transacciones percepción de los partidos por parte de la opinión pública. deberán ser conservados durante diez años después de realizadas. Entre los proyectos presentados el 168 de Pease establece límites de campaña establecidos en 2000 UT. El proyecto 4420 (Ramos Loayza) los establece en 1000 UIT para candidatos presidenciales, con un plus de 200 UIT para los que tengan que Artículo 37°.- Rendición de cuentas disputar segunda vuelta. Para Congresista establece 30 UIT. También tiene límites establecidos para niveles regionales provinciales, distritales y casos como Lima y Los partidos políticos presentan a la Gerencia de Supervisión de Callao. Fondos Partidarios un Balance General y Estados Financieros cada 31 de enero respecto del año inmediatamente anterior.

42 43 Adicionalmente, los partidos deberán presentar un Balance y Estados multa no podrá ser menor de diez veces ni mayor de treinta Financieros correspondiente al período comprendido entre la veces el monto total del exceso comprobado si en un nuevo convocatoria a un proceso electoral y el día de la proclamación de proceso electoral se constate esa misma conducta el registro del sus resultados, dentro de los treinta días siguientes ha finalizado partido será cancelado. este proceso. El cumplimiento de esta obligación es responsabilidad del Tesorero. Artículo 39°.- Franja electoral Desde los treinta (30) días hasta los dos (2) días previos a la La Gerencia de Supervisión de Fondos Partidarios practica un realización de elecciones generales, los partidos políticos tienen examen al Balance General y los Estados Financieros. En caso que acceso gratuito a las estaciones de radio y televisión, de propiedad el examen determine infracción a lo establecido en la presente ley, privada y del Estado, en una franja electoral. dará cuenta de ello al Jurado Nacional de Elecciones. El Estado compensa a los medios de comunicación a través de Artículo 38°.- De las sanciones reducción proporcional en el pago del canon del espectro radioeléctrico el uso del espacio para estos fines. El Jurado Nacional de Elecciones: El Estado pone a disposición de los partidos su infraestructura de a. Sancionará con la pérdida de los derechos a los que se refieren radio y televisión para la producción de los espacios que serán los artículos 30° y 40°, cuando el partido no cumpla con presentar difundidos a través de la franja electoral. la información financiera anual. En caso de reincidir, su Nota: Se tiene en cuenta la actual prescripción acerca de la franja electoral. Se toma inscripción en el Registro de Partidos Políticos será cancelada. nota de los problemas emanados cuando el tesoro estatal no puede pagar a los medios por la franja y se busca el recurso de la reducción del canon, que también podría ser b. Aplicar una multa cuando el examen practicado acredite que el reducción impositiva. Casi la totalidad de los proyectos presentados refieren al tema. El 168 (Pease) indica partido haya recibido ingresos de fuente prohibida, o que la que el estado debe dar acceso gratuito e igual, incluyendo páginas en publicaciones información financiera haya sido omitida o adulterada estatales, pero también señala que debe haber una concertación del JNE "con los principales medios de comunicación, sea radio, televisión , prensa…" para obtener intencionalmente. La multa deberá ser equivalente a no menos un espacio específico durante 90 días y que la misma sea distribuida en forma equitativa. de diez ni más de cincuenta veces el monto de la contribución Debe durar cuatro horas a la semana y se emitirá entre las 20 y las 22 horas. El Estado pagará a los medios por el uso del espacio. recibida, omitida o adulterada. Si el partido reincide en esta El 1021 (De la Mata) sólo los partidos podrán usar la franja estatal durante 30 días. El conducta en el lapso de cinco años su registro será cancelado. 466 de Barba dice que debe haber una franja en los medios estatales, pero no especifica de que tipo ni como se instrumenta. El 1207 (Morales) Franja estatal obligatoria, c. Aplicar una multa cuando el examen practicado acredite la gratuita y equitativa. Además habla de una concertación entre JNE y medios, pero la califica de obligatoria. Debe durar 60 días y distribuirse el espacio equitativamente. existencia de contribuciones individuales superiores a los topes El estado debe pagar a los medios, incluyendo la prensa, por su uso. establecidos en el artículo 31°. En estos casos la multa no podrá El 1287 (Guerrero): Sólo en medios estatales. Debe durar 90 días y distribuirse ser menor de diez ni mayor de treinta veces el monto de la equitativamente entre los partidos. También los medios de prensa escrita estatal deben reservar una página para los partidos. Además se indica que los medios deben cubrir contribución recibida. Si la conducta se reitera en el plazo de necesariamente la información sobre los procesos eleccionarios y cubrir los debates cinco años el registro del partido será cancelado. que se produzcan. Establece también la obligatoriedad de debates si el JNE lo estima conveniente. d. Aplicar una multa cuando se compruebe el exceso de gasto en El proyecto 2112 (Diez Canseco), el 2276 (Jaimes), 2652 (Chamorro), 3770 (Vargas), 3831 (Chunquival) y el 4235 (Mera Ramírez) no refieren al tema. las campañas electorales de conformidad con el artículo 35°. La

44 45 El proyecto 2435 (Merino) indica que debe haber una concertación con los medios, días anteriores al acto electoral. incluyendo prensa escrita, para su acceso y dar un trato equitativo a los partidos, dejando a determinación del Jurado Nacional de Elecciones como usarla, de acuerdo c) Treinta minutos diarios entre los cinco (5) y dos (2) días anteriores al número de partidos existentes y los recursos que disponga. La distribución es al acto electoral. equitativa. También indica que los medios deben cubrir por igual y diariamente a los partidos que participan en la elección. El proyecto 3062 (Alva Castro) indica que los medios estatales por 90 días habrá una franja cuya tiempo por partido será La mitad del total del tiempo disponible se distribuye equitativamente proporcional al resultado de la última elección. Además por vía de una concertación entre todos los partidos con candidatos inscritos en el proceso del JNE con los medios, incluyendo la prensa escrita una franja por 90 días, a distribuir electoral. La otra mitad se distribuye proporcionalmente a la equitativamente entre todos los partidos. Para ello el JNE debe gestionar una partida presupuestal ad hoc. representación con la que cuenta cada partido en el Congreso. La El 3164 (Bustamante) habla muy genéricamente de una franja estatal de 30 minutos Gerencia de Supervisión de los Fondos Partidarios determinará el en medios estatales. Además de 10 minutos diarios en una franja en los canales de TV abierta y la radio durante 60 días. El proyecto 3432, de Aranda, prescribe una tiempo disponible para cada partido. franja en lo medios estatales de carácter equitativo. No indica otros detalles. El 3617 (Herrera) deja a un reglamento del JNE el acceso gratuito y equitativo a medios Los partidos que participen por primera vez en una elección estatales o privados. El 3795 (Yanarico) establece que el Estado dará acceso gratuito disponen de un tiempo equivalente al del partido que tenga la menor por 90 días en medios de su propiedad y no señala en que forma. El 3943 (Cabanillas) establece que el JNE en coordinación con la ONPE pone en marcha por 90 días adjudicación. acceso a los medios del estado gratuita y equitativamente. Al mismo tiempo la ONPE contratará espacios en medios privados para dar a conocer los programas de gobierno. Nota: De acuerdo con esta propuesta cada partido tendría 30 segundos diarios en la También habrá un programa elaborado por le JNE para los períodos no electorales primera etapa, que se incrementarían a partir de la segunda. Los tiempos indicados para uso de medios estatales. suponen la existencia de publicidad contratada. El proyecto 4083 (Raza Urbina) es similar al anterior. 60 días antes de las elecciones se accede gratuitamente a medios estatales. Para los privados la ONPE dispondrá de un fondo. Indica que la ley de elecciones debe regular el acceso a los medios. El proyecto 4354 (Chávez) también propone normas similares a los dos anteriores. El Artículo 41°.- Publicidad política contratada JNE tendrá el fondo para dar a conocer los programas de gobierno de los partidos en medios privados. Durante los períodos no electorales, de acuerdo a los votos La contratación de publicidad política debe hacerse en igualdad de obtenidos, el JNE elabora un programa para que los partidos puedan expresarse en condiciones para todos los partidos. Las tarifas no pueden ser los medios estatales. También deja a la Ley Orgánica de Elecciones los criterios de acceso. El proyecto 4420 (Ramos Loayza) establece que la ONPE administrará superiores a las tarifas promedio efectivamente cobradas por la publicidad en medios estatales en los 90 días de campaña. difusión de la publicidad comercial. El proyecto 4584 (Carrasco) prevé una franja por 90 días, igualitaria en medios privados, y una proporcional en los medios estatales. Nota: Si bien hay partidos interesados en tener esta posibilidad es recomendable, vista la falta de prestigio de los partidos y la clase política, imponer inmediatamente una veda a este tipo de propaganda y concentrarse exclusivamente en la franja gra- tuita estatal. En los proyectos presentados hay previsiones al respecto. El 168 de Pease indica que se podrá contratar publicidad pagada por los partidos por el doble de tiempo o Artículo 40°.- Duración y frecuencia de la franja electoral espacio asignado por la franja electoral. La misma fórmula emplea el proyecto 2435 En cada estación de radio y televisión la franja electoral es difundida de Merino. Proyecto 1021 (De la Mata). La publicidad debe tener un responsable. El proyecto 3062 (Alva Castro) indica que los medios deben enviar un duplicado de entre las diecinueve y veintidós horas, con una duración de: contrato de publicidad con partidos y candidatos. La ausencia de referencias en otros proyectos indica que habría libertad irrestricta para llevar adelante publicidad a) Diez (10) minutos diarios entre los treinta (30) y quince (15) días paga. anteriores al acto electoral. b) Veinte (20) minutos diarios entre los catorce (14) día y seis (6)

46 47 Artículo 42°.- Duración y frecuencia de la publicidad PROYECTOS DE LEY DE PARTIDOS contratada en periodos electorales PRESENTADOS EN EL CONGRESO DEL PERÚ A La publicidad contratada con fines electorales estará permitida desde NOVIEMBRE 21 DEL 2002 los sesenta días hasta los dos días previos a un acto electoral. Proyecto Fecha de Congresistas Autores Fuerza Política Número presentación Cuando se trate de una elección general, el partido no podrá contratar 1 0168 27-07-01 Henry Pease Perú Posible (PP) publicidad por un tiempo mayor a tres (3) minutos diarios en cada 2 0466 27-08-01 José Barba Caballero, Hildebrando Tapia Unidad Nacional (UN) estación de radio y televisión. 3 1021 19-10-01 Judith de la Matta Partido Aprista Peruano (PAP) La publicidad sólo podrá ser contratada por el órgano facultado 4 1207- 7-10-01 y 22- Pedro Morales, Yonhy Lezcano & Manuel PaccP por el estatuto del partido para administrar los fondos del partido. 1366 11-01 Merino de Lama UPD Union Parlamentaria Descentralizadora Artículo 43°.- Espacios en radio y televisión en período no UPD electoral 5 1287 14-11-01 Luis Guerrero PP 6 2112 1-3-02 Javier Diez Canseco UPP-SD Social Los medios de comunicación de propiedad del Estado, están Democracia UDP obligados a otorgar mensualmente cinco minutos a cada partido 7 2276 15-03-02 Jaimes Serkovic Santos PP político con representación en el Congreso, para la difusión de 8 2435 3-4-02 Manuel Merino, Yonhy Lezcano (ver proyecto PaccP UPD 1207-1366) propuestas y planteamientos. 9 2652 23-4-02 Alcides Chamorro FIM Frente Independiente Moralizador 10 3062 30-05-02 PapristaP Primera Disposición Transitoria 11 3164 13-06-02 Manuel Bustamante FIM 11 3062 30-05-02 Luis Alva Castro PapristaP Los partidos con inscripción vigente la mantienen sin necesidad de 13 3617 19-8-02 Ernesto Herrera PP 14 3770 4-9-02 Emma Vargas de Benavidez UN presentar las firmas de adherentes a las que se refiere esta ley. En un 15 3795 5-9-02 Graciela Yamarico Huanca PP plazo de seis meses posteriores a la entrada en vigencia de esta ley, 16 3831 10-9-02 Enith Chunquival S. PP deberán acreditar los demás requisitos exigidos para la inscripción 17 3943 19-9-02 PapristaP 18 4083 2-10-02 Raza Urbina Rodolfo,Armas Vela Carlos, PApristaP et al. en el Registro Nacional de Partidos Políticos. Noriega Toledo Víctor,Robles López Daniel,SantaMaría Del Aguila Róger,Velarde Arrunátegui Víctor del APRA & González Segunda Disposición Transitoria Salazar Alfredo(de Solucion Popular), 19 4235 16-10-02 Jorge Mera Ramirez Somos . Causa Democratica La Superintendencia Nacional de Registros Públicos deberá dictar UPD 20 4354 25-10-02 Héctor Hugo Chávez C. UN todas las medidas necesarias que permitan sanear los títulos de los 21 4420 30/10/02 Ramos Loayza, Pedro Carlos UPP-SD Social bienes de los partidos con inscripción vigente al momento de la Democracia EL congreso lo entrada en vigencia de la presente ley. refiere como Indepndiente en Nota: Se ha propuesto otorgar una amnistía registral a los partidos políticos existentes. tanto grupo Este tema requiere de un mayor estudio técnico que precise los alcances y operatividad parlamentario de dicha amnistía. 22 4585 15/11/02 Carrasco Távara. José PArP

48 49 En total contabilizamos 22 proyectos: LOS PARTIDOS POLÍTICOS EN LAS • 7 Proyectos presentados por Congresistas de Perú Posible, todos CONSTITUCIONES DE LATINOAMÉRICA firmados por un sólo Congresista. País / Sección Contenido respecto a Partidos Políticos • 5 por Partido Aprista Peruano (cuatro firmados por un Constitución Argentina Nuevos derechos y garantías Definidos como instituciones básicas de un Congresista y uno por seis congresistas Apristas y un diputado régimen democrático. Libertades y límites dentro de la Constitución. Transparencia en sus sin partido) fondos. Bolivia Régimen electoral- Los Definición como un mecanismo de • 4 por Unión Parlamentaria Descentralizadora. De ellos partidos políticos representación popular. Chile De los derechos y deberes Regulación de sus actividades, transparencia Congresistas de la Social Democracia y Somos Peru presentaron constitucionales de sus fondos. uno cada uno. Los otros dos son de autoría conjunta de Colombia 1. De los derechos 1. Definición como instituciones básicas fundamentales del sistema democrático. Facultades, Congresistas de Acción Popular. Uno por tres Congresistas y 2. De los partidos y libertades y límites dentro de la movimientos políticos Constitución otro por dos de ellos, que también firman el anterior, al que a su 3. Del estatuto de la 2. Libertad ciudadana de afiliación o retiro. oposición Requisitos para su reconocimiento y vez presentaron una enmienda. funcionamiento. 3. Facultad de ejercer una función crítica y • 3 por Unidad Nacional, uno presentado por dos congresistas y desarrollar alternativas políticas. Garantía de derechos. los otros dos por uno. Costa Rica El sufragio Definición como mecanismos que expresan el • 2 por el Frente Independiente Moralizador firmados cada uno pluralismo político, que concurren a la formación y manifestación de la voluntad por un Congresista. popular e instrumentos fundamentales para la participación política. República Disposiciones generales Son libres, siempre y cuando se ciñan a lo También hay uno más de un Congresista de la Social Democracia, Dominicana establecido en la Constitución. Ecuador De la participación 1. Requisito de reconocimiento legal para contabilizado como independiente respecto a grupo parlamentario democrática: actuar como tales. 1. De las elecciones 2. Protección del Estado, requisitos para por el Congreso. 2. De los partidos y su reconocimiento. Rendición de movimientos políticos cuentas en gastos electorales. Si se toman individualmente los Congresistas que firmaron El Salvador Los ciudadanos, sus derechos Reconocimiento de que es un derecho y deberes políticos y el cuerpo ciudadano el constituir o unirse a partidos proyectos, y se eliminan las repeticiones se alcanza a un total de 28 electoral políticos. Honduras 1. De los ciudadanos 1. Reconocimiento de que es un Congresistas, en un organismo que registra un total de 120, que 2. Del sufragio y los derecho el fundar, retirarse o fundar partidos políticos partidos políticos. pusieron su firma en proyectos de leyes de partidos. 2. Regulación financiera, ayuda del Estado. México Definición como el mecanismo por el que el pueblo ejerce su soberanía, facilidades para ejercer sus actividades (entre ellas el financiamiento público), control financiero Nicaragua Derechos políticos Definición como un mecanismo para optar al poder.

50 51 Panamá Derechos políticos – El Definición como un mecanismo de expresión sufragio del pluralismo político, de formación y DINERO Y POLÍTICA EN AMÉRICA LATINA: manifestación de la voluntad popular y * participación política. Reglamentación para su UNA VISIÓN COMPARADA funcionamiento: derechos y restricciones. Contribución estatal y fiscalización financiera. Paraguay De los derechos y los deberes 1. Definición como una institución de políticos: derecho público que expresa el DANIEL ZOVATTO G. 1. De la naturaleza y pluralismo y, entre otras funciones, SENIOR EXECUTIVE funciones de los tiene a su cargo la educación partidos políticos: ciudadana y la formación de las INTERNATIONAL IDEA 2. De la libertad de autoridades electivas. organización en 2. Son instituciones a las que los partidos o en ciudadanos tienen el derecho de movimientos políticos. asociarse con el fin de orientar la I. Introducción 3. De las prohibiciones política nacional. La ley y la a los Partidos y a los Constitución los reglamentan. Movimientos Políticos 3. Restricciones con respecto al El objetivo de este trabajo es analizar, desde una perspectiva financiamiento, al uso de la violencia o comparada, las características jurídicas y prácticas de la ecuación al poner en peligro la democracia o la República. "dinero-política" en América Latina. Con el propósito de facilitar el Perú De los Derechos Políticos y de Reconocimiento de que contribuyen a la los Deberes formación y manifestación de la voluntad estudio comparado de un tema complejo como el que nos ocupa, popular. Requisito de inscripción registral para abordaremos la materia a lo largo de nueve puntos principales: I. su reconocimiento como personas jurídicas. Regulación por leyes que contribuyan a su Introducción; II. Democratización, dinero y política; III. La transparencia y funcionamiento democrático. financiación de la política y su relación con la corrupción en América Uruguay De la Ciudadanía y del El Estado garantiza su libertad, siempre y Sufragio cuando estos contribuyan a la democracia y Latina; IV. Características formales y reales del financiamiento de la sean transparentes. Regulación sobre cómo deben elegir a sus candidatos a los cargos política V. Los sistemas de financiamiento de los partidos políticos electivos, incluyendo la Presidencia de la y las campañas electorales; VI. El acceso de los partidos políticos a República. Venezuela De los Derechos Políticos y del La afiliación de los ciudadanos a ellos los medios de comunicación social; VII. Mecanismos e instituciones Referendo Popular constituye un derecho. El Estado y la ley de control; VIII. Régimen de sanciones; y IX. Balance y regularán sus mecanismos de participación y acción, así como lo concerniente a su recomendaciones. financiamiento. Antes de iniciar el análisis, es preciso señalar que el esfuerzo por realizar un estudio comparado sobre el financiamiento de la política en América Latina enfrenta una serie de limitaciones tanto metodológicas como prácticas. Son muchos todavía los vacíos de conocimiento de variables relacionadas con el financiamiento como: contribuciones extranjeras, fortunas o riquezas personales, reorientación de los flujos de dinero debido a la regulación, fondos secretos, influencia de los grupos de poder, así como los vacíos de información -especialmente cuantitativa- sobre las contribuciones y los gastos de los partidos políticos.1 Específicamente en el caso de América Latina, el estudio comparado

* La información contenida en este trabajo ha sido actualizada al 1º de Octubre de 2002. El autor agradece la colaboración de Tatiana Benavides y de Ileana Aguilar para la elaboración de este estudio, así como a los diferentes expertos en cada país que ayudaron en la actualización de la información. 1 K. NASSMACHER. "Comparing Party and Campaign Finance in Western Democracies". En A. GUNLICKS, Edit. Campaign and Party Finance in North America and Western Europe. San Francisco- Oxford, Wesview Press, Inc. Boulder, No. 10, 1992, p. 237. M. PINTO-DUSCHINSKY. How Can the Influence of Money in Politics Be Assessed?, Paper presentado en el XII Congreso Mundial de IPSA, París, 1985, pp. .2, 21-22.

52 53 sobre el financiamiento de la política tropieza con barreras generadas la materia, que si bien limitados a enfoques de Derecho Electoral, en gran parte por el hecho de ser un tema relativamente nuevo han dado un primer paso en el análisis de las regulaciones sobre el dentro de la agenda política de la región. En efecto, no es sino hasta financiamiento en la región. Adicionalmente, con Pilar del Castillo años recientes que en la mayor parte de los países contemplados en hemos elaborado una investigación comparada sobre el este estudio, se ha planteado, como parte del proceso de financiamiento de los partidos políticos y las campañas electorales profundización de la democracia y de cara a una multiplicidad de en Iberoamérica, la cual ha ampliado el enfoque y el número de escándalos de corrupción, la necesidad de reformas político- países analizados.3 electorales tendientes a garantizar una mayor transparencia y equidad Dentro de esta línea y con el afán de profundizar el análisis de este en el financiamiento de la política. tema, el estudio que ahora presentamos contiene un análisis Lo anterior conlleva, en primer lugar, a disponer de escasa comparado de las principales características, tanto formales como información acerca de los movimientos financieros de los partidos reales, de los sistemas de financiamiento de los partidos y de las políticos, puesto que la cultura de la transparencia y la obligación de campañas electorales en 18 países de América Latina4. Nuestro dichas fuerzas de rendir cuentas al Estado y a la sociedad civil, ha enfoque analiza el papel del Estado, de los partidos políticos y de la estado por lo general ausente en la escena político-partidaria de la sociedad civil, en la aplicabilidad de las regulaciones sobre región. En segundo lugar, y a pesar de la existencia de regulaciones financiamiento y sus implicaciones en la arena político-electoral y en la mayor parte de los países de la región que imponen a los en el proceso de profundización de la democracia que vive la región. partidos la obligación de transparentar sus finanzas, hoy en día ni Este estudio, empero, no pretende resolver la interrogante sobre los partidos ni los órganos de control cuentan con la experiencia los costos financieros de la política en el área, lo que queda pendiente necesaria en este ámbito, que garantice que los datos brindados sean para los años venideros, según se desarrolle y fortalezca el hábito de exactos y confiables. A esto se suma la circunstancia agravante de la transparencia en la actividad económica partidaria y se disponga regímenes de sanciones que en algunos casos son inexistentes y en por consiguiente, de una mayor y más confiable información. Por otros no se aplican, lo que conduce a que exista generalmente un todo ello la pregunta ¿Cuánto se gasta en la política partidaria y débil compromiso por parte de los partidos para reportar electoral en América Latina?, continúa a la fecha sin respuesta. información precisa. En tercer lugar, en aquellos casos en que se cuenta con información sobre la materia, ésta muchas veces se II. Democratización, Dinero y Política compone de datos heterogéneos y dispersos que dificultan la El (r)establecimiento de la democracia a lo largo y ancho de América comparación, ya sea por las diferencias en la periodicidad del Latina, con la única excepción de Cuba, unido a la consiguiente rendimiento de cuentas, en el contenido de los informes o balances, rehabilitación de los procesos electorales como elemento central de en las características propias de los sistemas de financiamiento, o la competencia por el poder político llevó a los partidos a recuperar bien en las regulaciones específicas sobre qué deben incluir o cómo su papel de actores principales de la escena política. deben los partidos reportar sus movimientos financieros. Este proceso ha permitido a las organizaciones partidarias legitimarse No obstante las limitaciones arriba analizadas, la ausencia de trabajos 2 progresivamente como entidades autónomas, provistas de comparados se ha ido superando con algunos estudios pioneros en personalidad jurídica plena mediante su constitucionalización, y con 2 Entre estos estudios podemos citar: 1. M. ALCANTARA y J. MONTERO. La Legislación Electoral de Iberoamérica: Un Análisis Comparado, trabajo de investigación presentado en el I Seminario sobre Organización y Ejecución de Procesos Electorales, Madrid, España, Ministerio del Interior de España 3 P. DEL CASTILLO y D. ZOVATTO, Edit. La financiación de la política en Iberoamérica. San José, y Agencia de Cooperación Española, abril de 1992. 2. INSTITUTO FEDERAL ELECTORAL DE Instituto Interamericano de Derechos Humanos-Centro de Asesoría y Promoción Electoral (IIDH/ MÉXICO. Regulaciones sobre el financiamiento Público y Privado de los Partidos Políticos. Estudio CAPEL), 1998. Comparado de 17 países Latinoamericanos, IFE, México D.F., 1994. 3. X. NAVAS. "La financiación 4 El estudio incluye los siguientes países: Argentina, Bolivia, Brasil, Colombia, Costa Rica, Chile, Electoral en América Latina. Subvenciones y Gastos". En D. NOHLEN, S. PICADO y D. ZOVATTO, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, México, Nicaragua, Panamá, Paraguay, Perú, República Comp. Tratado de Derecho Electoral Comparado de América Latina. México, Instituto Interamericano Dominicana, Uruguay y Venezuela. de Derechos Humanos, Universidad de Heidelberg, Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, Instituto Federal Electoral, Fondo de Cultura Económica, 1998.

54 55 funciones de carácter general e interés colectivo. Consecuencia de recaudación y contribución, contrarias a los fundamentos de una ello, así como debido al progresivo encarecimiento de las campañas doctrina democrática y que evidencian, al mismo tiempo, las graves electorales, cada vez más apoyadas en la mercadotecnia, asesores debilidades que existen actualmente en relación con los mecanismos extranjeros, encuestas y "focus groups", los gastos político- de control previstos en las diferentes legislaciones electorales y de electorales han experimentado un crecimiento exponencial. financiamiento político de los países de la región. Asimismo, la necesidad no sólo de mantener aparatos partidarios Sobre la base de estos elementos, esta materia se ha constituido en en funcionamiento permanente sino, además, la de llevar a cabo la actualidad en una de las cuestiones centrales de la agenda política campañas electorales crecientemente costosas, ha colocado a los de la región, no sólo por sus efectos negativos (tráfico de influencia, partidos frente al problema de tener que recaudar grandes sumas, narco-política, corrupción), sino también como condición sine qua sin indagar muchas veces el origen de esos dineros o, incluso, non -junto a la importante cuestión del acceso a los medios de cerrando los ojos ante lo obvio de los hechos. Se ha ido abriendo comunicación- para la celebración de procesos electorales así, paulatinamente, la puerta al financiamiento ilegal, al predominio 6 cada vez mayor de fuertes grupos económicos, al tráfico de verdaderamente competitivos. influencias y al flagelo del narco-financiamiento. Asimismo, este tema está estrechamente relacionado con el 7 Frente a este complejo escenario, y en forma similar a lo ocurrido desencanto democrático de nuestros días . Los escándalos continuos en Europa continental, en la gran mayoría de los países de corrupción por una parte, y de narco-financiamiento por la otra, latinoamericanos se introdujo por ley, durante las últimas décadas, no hacen otra cosa que profundizar el sentimiento de repudio que bajo distintas modalidades la figura de la subvención pública dirigida grandes sectores de la ciudadanía sienten actualmente respecto de a ayudar a los partidos políticos a hacer frente a sus gastos la política y de los políticos, generando incluso en algunos países propagandísticos y -en ciertos casos- a sus actividades permanentes.5 condiciones que afectan la estabilidad y gobernabilidad política. El Junto a estas normas, se elaboraron también otras tendentes a regular desconocimiento público que caracteriza actualmente el lo relativo a las contribuciones de origen privado y se introdujeron funcionamiento de los partidos en general y específicamente su mecanismos para ejercer un mayor control público sobre las comportamiento financiero, rodea de sospecha la actividad partidaria transacciones financieras de los partidos. y el proceso democrático. Dicha sospecha proviene no sólo de los escándalos de corrupción revelados y comprobados sino también Sin embargo, pese a estas medidas, la independencia partidaria de la "apariencia de corrupción", originada por la falta de respecto de los intereses particulares se encuentra hoy amenazada como consecuencia de la creciente necesidad que tienen los partidos transparencia respecto de la totalidad de los fondos adquiridos y políticos de contar cada vez con mayores sumas de dinero. De esta utilizados, así como por las acusaciones entre los mismos partidos y manera, el tema del "financiamiento político" -entendiendo por tal candidatos mediante las cuales se atribuyen unos y otros el manejo 8 la política de ingresos y egresos de los partidos tanto para sus u origen dudoso de sus fondos. País tras país, encuesta tras encuesta, actividades electorales como permanentes, ha venido cobrando constatamos la pobre imagen que la ciudadanía tiene de los partidos importancia creciente, al igual que en otras partes del mundo. Lo políticos y de sus dirigentes, a quienes perciben como corruptos, anterior es consecuencia, entre otras razones, de la proliferación de 6 F. GONZALEZ-ROURA; D. NOHLEN y D. ZOVATTO. Análisis del Sistema Electoral Mexicano. Informe de un Grupo de Expertos. México, OSP, PNUD, IFE, TEPJ, junio de 1997. p. 44. escándalos que han puesto al descubierto las prácticas ilegales de 7 R. CERDAS. El Desencanto Democrático. Crisis de Partidos y Transición Democrática en Centroamérica y Panamá. San José, REI, 1993, capítulo IX, pp. 157 y ss. 8 La crisis política que vivió Colombia y la crisis de legitimidad que sufrió el ex Presidente Samper, 5 J. ALCOCER. "Introducción y La Regulación del Financiamiento y de los Gastos de los Partidos prácticamente desde su llegada al poder, fue quizás el caso típico en nuestra región, pero no el único. Políticos: Un Tema Complejo". En J. ALCOCER, Comp. Dinero y Partidos. México, 1993. pp. 15-25.

56 57 faltos de transparencia, persiguiendo únicamente sus propios consecuencias importantes en enturbiar la transparencia de las intereses, e incumpliendo, en la mayoría de los casos, las promesas elecciones y deteriorar la legitimidad del sistema democrático y la hechas durante la campaña electoral.9 ética de la administración pública. Lo anterior trae aparejado varias consecuencias negativas para la En América Latina casos de financiamiento público ilícito a través legitimidad del sistema democrático. En primer lugar, la pérdida de los fondos reservados o partidas secretas han dado lugar a sonados progresiva del prestigio de la política, la cual pasa a estar "bajo escándalos e, incluso, puesto en la picota a presidentes de la República sospecha", aunada a un incremento marcado de la antipolítica y la como ha ocurrido en Brasil con Collor de Mello, en Venezuela con consecuente aparición de "outsiders".10 En segundo término, un Carlos Andrés Pérez, en Colombia con Ernesto Samper y en pronunciado desinterés por la política, en especial de los jóvenes, lo Ecuador con Jamil Mahuad. cual se traduce, entre otras consecuencias, en un aumento de los votos en blanco y votos nulos, una disminución en la identificación Por otra parte, el costo creciente de las campañas electorales provoca y afiliación partidaria, así como en un incremento del abstencionismo que la incidencia del dinero sea cada vez más determinante. Como (Colombia, El Salvador, Guatemala, Haití, Venezuela, Argentina y se suele decir en los Estados Unidos "no hay campañas derrotadas Costa Rica, para citar algunos de los casos más recientes).11 sino empobrecidas". Desde esta perspectiva, la influencia de los Finalmente, un ensanchamiento de la brecha entre los ciudadanos y donantes es creciente y a menos que se establezcan correctivos a la política, así como el incremento del cinismo de cara a ésta, todo esta situación, se pone en juego nada menos que la legitimidad no lo cual repercute en una pérdida progresiva de la confianza respecto sólo del proceso electoral sino del poder político mismo. Si a esto de las principales instituciones de la democracia representativa; se le suma la presencia del dinero negro en las campañas, la relación fenómeno que de no ser corregido a tiempo, tarde o temprano puede con la ética pública es evidente y las consecuencias sobre la llegar a afectar la legitimidad misma de la democracia como sistema.12 legitimidad aún más vehementes. En efecto, desde el punto de vista teórico queda claro que el III. La financiación de la política y su relación con la financiamiento de la política no debería, en principio, ser una corrupción en América Latina actividad corrupta en sí misma ni llevar en sí el germen de la Como hemos visto, el tema del financiamiento tanto de los partidos corrupción. Todo lo contrario, parece lógico y sobre todo necesario como de las campañas electorales forma parte central del debate para la salud de la propia democracia la existencia de un cierto grado actual sobre corrupción política. El problema de la financiación de de financiación, tanto público como privado, del quehacer político la política ha adquirido una importancia cada vez mayor por sus y electoral por ser estas actividades centrales para la perdurabilidad 9 INTERNATIONAL IDEA. Democracy Forum. Véase el resumen de las conferencias de Marta Lagos del sistema democrático. Sin embargo, desafortunada y y Daniel Zovatto sobre "The State of Democracy in Latin America". Estocolmo. Suecia. 1996, chapter 5, pp.39-43. Véanse asimismo los resultados de Latinobarómetro de los años 1995, 1996 y 1997. frecuentemente el financiamiento de los partidos y de las campañas LATINOBAROMETRO. Corporación de Estudios de Opinión Pública Latinoamericana. Santiago, Chile. 10 D. ZOVATTO. "La Política bajo Sospecha". En La Nación., San José, Costa Rica, 3 de Abril de electorales es una de las causas principales de la corrupción política. 1996. Pág. 15. Véase asimismo los artículos de C. PERELLI y D. ZOVATTO. "Partidos Políticos, Liderazgos y Consolidación Democrática en América Latina", y el de C. PERELLI. "La Personalización de la Política. Nuevos caudillos, outsiders, política mediática y política informal". En C. PERELLI, S. Por corrupción en el ámbito de la financiación política en este trabajo PICADO Y D. ZOVATTO, Edit.. Partidos y Clase Política en América Latina en los 90. San José, IIDH/ CAPEL, 1995. pp. XIX-XXI y 163-204. entendemos "el mal uso y abuso de poder, de origen público o 11 INTERNATIONAL IDEA. Voter Turnout from 1945 to 1997: A Global Report on Political Participation. Sweden, 1997. privado, para fines partidistas o personales, a través de la violación 12 D. ZOVATTO. "La política bajo Sospecha". Op. cit. pp. 15. de normas de Derecho". En otras palabras, la entrega de dinero o

58 59 bienes, así como la prestación de servicios, que se realizan en forma para la vigencia de un sistema democrático tiene el hecho de poder encubierta y/o ilícita, a favor de un partido y/o candidato por una contar con un régimen de financiamiento (público y privado) que le o más personas (natural, jurídica, nacional, extranjera o también permita a los partidos políticos disponer de los recursos adecuados autoridad o funcionario público) con el fin de obtener un beneficio para llevar a cabo sus funciones de manera satisfactoria. Tampoco posterior. De todo esto se desprende que para poder hablar de se trata de negar el papel necesario y positivo que el dinero debe corrupción en la recolección de fondos electorales, se debe en primer jugar en la política. Por el contrario, lo que este trabajo propone es lugar determinar si la contribución es en sí ilícita, ya sea por la fuente avanzar en dirección a lograr una reducción de la influencia del de la cual proviene, por el monto de la misma, o bien por el fin con dinero en la política, al mismo tiempo que la necesidad de encontrar que se realiza. métodos más democráticos y transparentes que impidan o dificulten, al máximo posible, que el financiamiento político no degenere Por ello, y dada la complejidad que el tema presenta, todo intento patológicamente, como ocurre actualmente en muchos países, en de dar respuesta a esta interrogante aconseja abordar su tratamiento tráfico de influencias y corrupción. de manera desagregada. Una segunda observación consiste en admitir que si bien el dinero Un primer punto a considerar pasa por el hecho de admitir que no asegura automáticamente ganar las elecciones, existen sin para la supervivencia de la democracia se requiere de un cierto grado embargo evidencias apabullantes acerca de la enorme influencia de apoyo financiero dirigido a los partidos y a las campañas que tiene en materia política-electoral. electorales. El debate pasa entonces por determinar el origen de esos fondos, el monto de los mismos, así como las razones o fines El dinero sí compra votos y no sólo en los Estados Unidos. Como por los cuales se hacen esos aportes. solía expresar con cinismo Carlos Hank González, ex-ministro mexicano, "un político pobre es un pobre político". Debido a que Con base en estas consideraciones una primera observación radica para muchos esta afirmación es correcta, ello determina entonces en el hecho de que la falta de límites a los gastos electorales aunada que enfrentados con la necesidad de conseguir grandes sumas de a la circunstancia de que generalmente son pocos los políticos que dinero, numerosos partidos y/o candidatos estén dispuestos a todo tienen acceso a grandes cantidades de dinero, conllevaría el peligro o a casi todo con tal de obtener los recursos financieros necesarios de que las personas o grupos con abundantes recursos económicos para hacer frente a sus costosas campañas electorales, incluso a serían los que en principio -si bien no necesariamente- estarían en comprometerse a pagar con favores una vez que lleguen al poder o condiciones de ganar siempre o casi siempre las elecciones o, en en caso de reelección, de mantenerse en él. Este es uno de los modos todo caso, de obtener un grado desproporcionado de influencia como el tema del financiamiento se convierte en una fuente de debido precisamente al poder del dinero. Esta situación no sería en tráfico de influencia y corrupción con consecuencias nefastas para sí antiética o corrupta, aunque con toda seguridad podría calificarse la ética en la administración pública y la salud de la democracia de injusta y no deseable para el funcionamiento de un auténtico misma. sistema democrático ni para el desarrollo de una competencia electoral basada en condiciones de equidad entre los diferentes Obviamente, la relación entre financiación y corrupción es más clara actores políticos. y directa cuando la misma se da entre un representante del poder público en ejercicio de sus funciones y una parte interesada del Cabe advertir, empero, que no se trata de negar la importancia que sector privado, donde el fin perseguido por lo general va implícito -

60 61 y ya ha sido definido- en y para el acto mismo de la entrega ilícita de permite identificar los siguientes: dinero o favores. Por el contrario, en el caso de políticos que no • Desvío de servicios (empleados que en lugar de sus funciones están aún en funciones, el potencial pago del favor sólo se concreta específicas se dedican a trabajos partidarios); a posteriori, siempre y cuando el candidato que recibió el apoyo • Creación de empleos inexistentes; gane las elecciones y ello le permita devolver los favores a sus • Compra de votos para elecciones abiertas de candidatos (grupos beneficiarios. Por otra parte, los financistas privados suelen organizados que se alquilan para votar en más de un partido); asegurarse de las contingencias de los resultados electorales • Cohecho anticipado (recepción de dinero por personas o diversificando su portafolio de inversión entre diferentes partidos y empresas que esperan beneficios o privilegios ilícitos); candidatos lo cual es una vía cerrada para el ciudadano común que • Cohecho propiamente dicho (retornos por parte de contratistas sólo tiene el poder de su único voto. en acción); En cuanto a la manera de pagar los favores esta suele ser muy variada • Defraudación a la administración pública (lo mismo de arriba y depende tanto de las circunstancias como de la naturaleza del pero con sobreprecios); arreglo negociado en su momento. En algunos casos estos • Participación en tráficos y servicios ilícitos (de tóxicos, personas, compromisos comportan un dar o un hacer; en otros, por el armas, juegos, prostitución). contrario, constituyen un no hacer o abstenerse. En ciertas ocasiones Pero la existencia de estos males no es exclusiva de nuestra región. comportan dar apoyo o hacer la vista gorda, protegiendo de este Países como Italia, España, Estados Unidos13 y Japón, tan sólo para modo actividades o sujetos que están en la ilegalidad; en otras citar algunos de los más conocidos, constituyen claros ejemplo de circunstancias implican adoptar una política determinada en favor ello. Otros tres casos muy sonados en los últimos años son: uno, el de tal o cual grupo de presión. Otras prácticas incluyen, por ejemplo, que involucró al ex Canciller alemán Helmut Kohl; dos, el que afectó impulsar desde el gobierno una política en favor de una nación al actual Primer Ministro británico Tony Blair, obligándolo a aceptar la renuncia de uno de sus ministros y a establecer la comisión determinada (cláusula de nación más favorecida); pagar el apoyo presidida por Lord Neill dirigida a reformar el actual sistema de financiero recibido mediante el otorgamiento de contratos públicos, financiación; y tres, el proceso que se llevó a cabo contra el actual o bien eximir a una industria determinada de pagar impuestos, hacerla Presidente francés Jacques Chirac. pagar menos, o protegerla mediante el uso de tarifas (preservando así monopolios nacionales en perjuicio de los consumidores), o no Recapitulando. Si bien en principio no debiera haber conexión o tomando una acción en su contra (por ejemplo en el caso de la relación alguna entre financiación y corrupción política, lo cierto es industria de cigarrillos, juegos de azar o prostitución). El caso del que la financiación se ha convertido en muchas ocasiones en fuente principal de corrupción, tanto en los países subdesarrollados como narcotráfico ofrece perspectivas más alarmantes porque sus agentes, desarrollados, principalmente por tres factores: (i) una demanda dada la naturaleza del negocio, están dispuestos a arriesgar sumas creciente por llevar a cabo campañas electorales cada vez más mayores incluso que los otros tipos de financistas, bastándoles a 13 En marzo de 2002, después de siete años de discusiones, el Senado aprobó el proyecto que veces como contra-prestación que no se tomen medidas para representa los cambios más significativos a las leyes de financiamiento de campañas desde las que fueron aprobadas después del caso Watergate, casi tres décadas atrás. La iniciativa prohibiría las combatirlos o para extraditarlos. donaciones no reguladas a partidos políticos realizados por individuos, corporaciones o sindicatos (fondos que usualmente son empleadas para ayudar a un candidato individual). También duplicaría los límites de las contribuciones directas a postulantes individuales. Asimismo, en el proyecto se Un análisis comparado latinoamericano de algunos de los principales contemplan prohibiciones a las corporaciones y los sindicatos de emplear las donaciones no reguladas para solventar publicidades que mencionan un candidato federal a menos de 60 días de una elección vicios de la relación patológica entre financiación y corrupción- general y a menos de 30 para primarias. Estas organizaciones pueden financiar algunos avisos por medio de comités de acción política, pero deben revelar los nombres de los donantes. Ver: CNN en español, 21 marzo 2002.

62 63 costosas, a las que no son ajenas las sofisticadas campañas método combinado en el que una parte se distribuye proporcional publicitarias y el caro acceso a los medios de comunicación, a la fuerza electoral y otra de acuerdo a la representación especialmente a la televisión; (ii) una disminución también creciente parlamentaria; sin embargo, predomina la fórmula por fuerza de los aportes de los afiliados así como del trabajo voluntario, todo electoral, seguida por la fórmula híbrida que combina la fuerza ello unido al hecho de que la afiliación de los partidos va decreciendo; electoral y la distribución por partes iguales. iv) En la mayor parte y (iii) una ausencia de mecanismos eficaces de control y supervisión de países se prevé algún tipo de barrera legal para tener acceso al en el manejo de los recursos financieros por parte de los partidos y financiamiento público. Estas refieren específicamente a que los los candidatos. elegibles para el subsidio mencionado obtengan un porcentaje mínimo de votos o que cuenten con representación parlamentaria. IV. Características formales y reales del financiamiento de v) En cuanto al desembolso del financiamiento público no existe la política un patrón homogéneo, pues en algunos países éste se realiza después de las elecciones (reembolso), en otros en cambio en la etapa previa Si bien en cada país los sistemas de financiamiento asumen formas a las elecciones, y en un tercer grupo de países el desembolso se distintas por su interrelación con factores formales, políticos o divide en un monto anterior y otro posterior a los comicios. vi) La culturales -como el grado de fortalecimiento de sus instituciones y mayor parte de países establece prohibiciones a algún tipo de una cultura política de mayor o menor tradición democrática- la contribución privada, predominando las prohibiciones a donaciones existencia de importantes similitudes en el financiamiento de la de gobiernos, instituciones o individuos extranjeros; a algún tipo de política en América Latina nos permite elaborar un mapeo de las contribución no-individual y a las contribuciones anónimas. vii) En características formales y reales más relevantes de dichos sistemas. algunos de los países se establecen límites al monto de las A. Características formales contribuciones privadas. viii) En la mayoría de los países se otorga a Entre las características formales más relevantes encontramos: los partidos políticos acceso gratuito a los medios de comunicación estatales, privados o a ambos, predominando el acceso gratuito a i) En relación con el tipo de sistema de financiamiento, predomina los medios de comunicación del Estado durante la vigencia de la en toda la región (salvo en Venezuela) el sistema de financiamiento campaña electoral. ix) En casi todos los países existe algún órgano mixto, es decir en el que los partidos políticos reciben tanto fondos encargado del control y la fiscalización del financiamiento de los públicos como privados para financiar sus campañas electorales y/o partidos, tarea que ha sido asignada en la mayoría de los casos a los para sufragar los gastos de funcionamiento ordinario de dichas organismos electorales. x) Finalmente, en la mayor parte de los países fuerzas. ii) La mayoría de los países cuenta dentro de su se prevé un régimen de sanciones dirigido a castigar la inobservancia financiamiento público con subvenciones directas (en dinero o de la legislación sobre el financiamiento de los partidos y las bonos) o indirectas (servicios, beneficios tributarios, capacitación, campañas electorales. Entre éstas prevalecen, por un lado, las penas etc.). iii) Los métodos de distribución del financiamiento público pecuniarias y, por el otro (aunque en menor medida) las que conllevan directo en la región son de cuatro tipos fundamentalmente: equitativo la eliminación del registro partidario o bien la reducción o suspensión (por partes iguales), proporcional a la fuerza electoral, un método de los fondos estatales para los partidos que han violado la ley. combinado en el que una parte se distribuye equitativamente entre todos los partidos y la otra de acuerdo a la fuerza electoral y otro

64 65 B. Características reales de televisores por mil habitantes creció en el término de diez años (1986-1996) en un 74.5%, mientras en los países Sin embargo, si deseamos tener una visión integral del sistema del industrializados el crecimiento durante este mismo lapso fue financiamiento político a nivel regional, no podemos limitarnos a únicamente del 4.8%.15 elaborar únicamente el mapeo de sus rasgos formales, sino que éste debe complementarse con la caracterización de la estructura del • Ante la idea generalizada de que las elecciones actualmente se financiamiento real, el cual presentamos a continuación. ganan o se pierden en la televisión, el modo de hacer campaña en la región se asemeja crecientemente al modelo norteamericano, i) En primer lugar, y en relación con los niveles de los gastos donde la mercadotecnia electoral, los sondeos, los asesores de electorales de los partidos y el destino de los mismos debemos señalar imagen y especialistas en producción se convierten en factores que a pesar de no disponer de datos cuantitativos globales definitivos decisivos para convencer a los electores. Todo ello determina al respecto, es posible afirmar que existe una tendencia al aumento campañas altamente onerosas, como por ejemplo la presidencial del gasto, debido a varios factores: de 1999 en la Argentina, donde los dos candidatos presidenciales • El crecimiento de la sociedad y la necesidad de los partidos mayoritarios destinaron entre enero y octubre de ese año, cerca políticos de llevar su mensaje a millones de votantes obliga a los de $90 millones de dólares en avisos publicitarios, medios primeros a invertir grandes sumas de dinero en los medios de audiovisuales, gráficos y vía pública.16 comunicación electrónicos. Especialmente la televisión ha • México, por su parte, muestra uno de los niveles regionales más adquirido una importancia creciente en las campañas electorales altos de gastos de partidos políticos. En efecto, si se compara el latinoamericanas dado el acceso cada vez mayor de la población gasto total neto de los partidos políticos en las elecciones a este medio. La cobertura de las señales de televisión en amplios generales de 2000 en México ($322.536.024)17 con el gasto total territorios, así como la posibilidad de que los electores cuenten neto de los partidos políticos en las elecciones generales de 2000 con un aparato de este tipo en el hogar, lo han convertido en el en Estados Unidos ($1,348,963.864),18 puede observarse que el medio ideal para transmitir el mensaje político de los candidatos gasto por elector en México ($0.189) es más alto que el gasto en la región. por elector en los Estados Unidos ($0.152).19 Mientras este monto • Según el Informe de Desarrollo Humano de 1997, América representa el 0.0004% de la paridad del poder adquisitivo (PPP Latina y el Caribe es la región en vías de desarrollo donde existe measure) norteamericano, el monto de gastos en México un mayor número de televisores por cada mil habitantes. Por representa el 0.002 de la paridad del poder adquisitivo en este 20 ejemplo, mientras en esta región se cuenta con 200 televisores país , lo que implica que la relación gasto por elector/paridad por cada 1000 personas, en Africa Sub-Sahara (la región con del poder adquisitivo en México fue cinco veces más alta que en menor acceso) se dispone únicamente de 25 aparatos por cada los Estados Unidos. mil individuos, es decir sólo un 12% del total de televisores en • En segundo lugar, en relación con el origen de las contribuciones, Latinoamérica14. en América Latina, al igual que en Europa y Estados Unidos, los 15 Considérese que la tasa anual de crecimiento demográfico en América Latina y El Caribe entre • El total de televisores por habitante en América Latina alcanza 1975 y 1997 fue del 2% y en los países industrializados fue del 0.6%. UNDP. Human Development Report, New York, Oxford University Press, 1990; y UNDP. Informe sobre Desarrollo Humano. New actualmente un poco menos de la mitad del total de televisores York, Ediciones Mundi-Prensa, 1999. existentes en los países industrializados (500 por 1000 habitantes). 16 C. GRUENBERG. Monitoring The Financing of Political Campaigns from the Civil Society. Buenos Aires, Argentina, Poder Ciudadano, Transparencia, 2000. Aunque dicha diferencia es significativa, la tendencia en 17 Información suministrada por el área de Asuntos Internacionales del Instituto Federal Electoral, Abril, 2002. Latinoamérica es hacia el aumento en la cantidad de aparatos. 18 Esta es una cifra estimada producto de la suma del gasto total de los candidatos al Congreso en las elecciones de 2000 con el gasto total de los candidatos presidenciales en ese mismo proceso Lo anterior se confirma al observar que en la región el número electoral. FEDERAL ELECTORAL COMMISSION, http:/www.fec.gov 19 Para los efectos de estos cálculos: México: Población en edad de votar (2000)=61.000.000/ Estados Unidos: población en edad de votar (2000)= 205.815.000. 14 Utilizamos los datos del Informe de 1997, dado que los informes posteriores no contemplan la 20 Para los propósitos de estos cálculos: 1. México GNI per cápita (Purchasing Power Parity, PPP) medición de esta variable. 2000=$8790. 2. Estados Unidos GNI per cápita (Purchasing Power Parity, PPP) 2000=$34.100.

66 67 partidos han sufrido una disminución significativa de las cuotas En 1994, poco después de que el candidato del Partido de los afiliados, mientras que el mayor volumen de las Liberal, Ernesto Samper, fuera electo Presidente de la República, el candidato del Partido Conservador, Andrés contribuciones proviene de las grandes corporaciones. Pastrana manifestó públicamente la existencia de unas Paralelamente, el dinero proveniente del crimen organizado y de cintas en las que se vinculaba a Samper con el Cartel de Cali. Aparentemente parte de su campaña había sido actividades ilícitas como el narcotráfico se presume que ha tenido financiada con dinero proveniente del narcotráfico. en la región un peso relevante en el financiamiento de las Este supuesto caso de narco-financiamiento provocó una campañas en un buen número de países. Si bien esta modalidad seria crisis política que incluyó la denuncia del Fiscal General de La Nación contra el Presidente recién electo. de financiamiento se caracteriza por la dificultad para ser Asimismo, se inició la investigación contra Samper en la detectada debido a las hábiles y variadas formas que ella asume, Cámara de Representantes. No obstante, dicha Cámara archivó posteriormente el proceso de acusación, su influencia puede ser medida sobre la base de los escándalos bloqueando con ello el juzgamiento de Samper en el producidos con frecuencia en diferentes países. A continuación COLOMBIA Senado. Esta medida generó el descontento de diversos se presentan algunos ejemplos: sectores de la sociedad colombiana que interpretaron la decisión como un resultado de las presiones gubernamentales. Dentro de esta crisis deben señalarse además: el juzgamiento y condena del Ministro de Defensa y antiguo gerente de campaña de Samper, Fernando Botero, así como de su tesorero de campaña, Santiago Medina; el Algunos Escándalos Políticos por Narco-financiamiento proceso contra dos ex-ministros anteriormente ubicados en en América Latina altos cargos de la estructura de campaña; el proceso contencioso administrativo iniciado por el Consejo Nacional Electoral con el fin de lograr la devolución de los dineros Debe destacarse el caso "Drogas, Mentiras y Videos". recibidos violando los topes legales; el encarcelamiento y Mientras Bolivia se preparaba para las elecciones generales condena de varios congresistas acusados por haber recibido de 1989, salieron a la luz una serie de videos y fotografías dinero del narcotráfico; y finalmente la expulsión del Partido que comprometían la reputación de miembros de los Liberal de algunos de sus más altos miembros por parte del partidos políticos bolivianos más importantes por sus Tribunal de Etica de dicho partido. 22 supuestos vínculos con el narcotráfico. En particular, uno de los políticos más prominentes que posaba junto a Isaac El Presidente Pérez Balladares admitió que $50 mil dóla- "Oso" Chavarría (considerado el líder del narcotráfico PANAMÁ res provenientes del narcotráfico habían ingresado en su boliviano) era el candidato del Movimiento de Izquierda campaña.23 Revolucionaria (MIR), Jaime Paz Zamora, quien fuera electo Presidente de la Nación. Surgieron acusaciones de Deben mencionarse los siguientes casos: el de Genaro que Chavarría había contribuido con $100,000 dólares a Scaletta y la conexión Italo-Canadiense. En 1988 fueron la campaña del MIR. sentenciados varios individuos involucrados con el Presuntamente, después de las elecciones las principales BOLIVIA figuras del MIR continuaron su relación con Chavarría y narcotráfico por intentar utilizar su influencia sobre líde- en 1991, el Presidente Paz Zamora nombró al Coronel res socialcristianos. Faustino Rico Toro -conocido por tener un fuerte vínculo VENEZUELA El caso Adolfo Ramírez Torres: Se trata del Ex-Gober- con el tráfico de drogas-para encabezar la Fuerza Especial nador del Distrito Federal quien asumió luego como Mi- de Lucha contra el Narcotráfico (FELCN). Lo anterior nistro de Relaciones Interiores. Fue apresado en 1991 al generó la suspensión de la ayuda norteamericana a Bolivia, vinculársele con narcotraficantes colombianos. por lo que Rico Toro renunció posteriormente a su puesto. El caso William Fajardo (líder del Partido Social Demó- Se alega además, que subsiguientes ministros del interior crata): Fue sentenciado a varios años de prisión por su y comandantes del FELCN estuvieron vinculados supuesto involucramiento en el narco-financiamiento de también con la industria de la droga. las campañas regionales de 1989.24 Durante el gobierno siguiente del Presidente Sánchez de Lozada se iniciaron las investigaciones por los supuestos lazos del Ex-Presidente Paz Zamora con el narco y se encarceló a varios miembros del MIR. Asimismo, el gobierno norteamericano canceló al Ex-Presidente Paz 21 22 H. DE LA CALLE. "Financiación de los partidos y las campañas electorales en Colombia". En La Zamora su visa de entrada a los Estados Unidos. Financiación de la Política en Iberoamérica. Op.cit.. pp. 120-121. 23 IDEM. 24 C. SUBERO. Financiamiento de campañas electorales, el pecado original. Venezuela Elecciones 21 E. GAMARRA. An excerpt from: The art of Narcofunding. Hemisphere. El Nuevo Herald, 98. Financiamiento. http://elecciones.eud.com/financia.htm http://lacc.fiu.edu/hemisphere/vol7num2/index.html, pp.1-3.

68 69 Los anteriores ejemplos son sólo algunos de los países donde ha es que la prioridad de los comicios presidenciales en estos sistemas quedado en evidencia -en mayor o menor medida- la injerencia del favorece que las contribuciones privadas se canalicen directamente narco-financiamiento en las campañas electorales. En algunos casos, hacia los candidatos presidenciales, ante el interés de los donantes como en Colombia, la crisis política producida por tales escándalos por adquirir una mayor influencia sobre aquellos que compiten por ha adquirido dimensiones preocupantes para la institucionalidad el cargo en el que suele concentrarse el mayor poder gubernamental.26 democrática, lo que constituye una llamada de atención sobre las De ahí que a pesar de la existencia del financiamiento público a los consecuencias que podrían derivarse de este fenómeno. Aunque no partidos -que ha procurado evitar o reducir la injerencia de intereses puede afirmarse que el narco-financiamiento sea un problema particulares en la toma de decisiones y definición de políticas generalizado en la región, muchos países se han visto afectados por gubernamentales-, el clientelismo y el corporativismo continúen diversos escándalos de esta índole que han sido comprobados a presentes en la práctica política de estos países. través de pruebas fehacientes que evidencian la influencia del dinero proveniente de la droga en la política, o bien, que sin comprobarse, Por otra parte, los sistemas de partidos ejercen asimismo un papel han rodeado la actividad política y particularmente las campañas fundamental en la forma en la que dichas fuerzas financian sus electorales, de una atmósfera de sospecha y desconfianza. campañas electorales y su funcionamiento permanente. Si bien no puede hablarse de un único sistema de partidos en la región, en ii) En segundo lugar, cabe señalar que la estructura del financiamiento tanto más bien se presenta gran diversidad entre los sistemas de real en la región dista significativamente del esquema normativo uno y otro país, existe sin embargo un elemento aglutinador entre específicamente en lo que respecta a los mecanismos de control y a ellos y es el hecho de que tanto en las organizaciones tradicionales la aplicación de las sanciones. Consideramos que -entre otros factores- tanto el presidencialismo como los sistemas de partidos y como en las nuevas fuerzas partidarias surgidas como alternativas a la cultura política han influido de manera importante en la falta de las primeras, destaca un alto nivel de personalismo que impide el aplicabilidad de las regulaciones en cuestión. desarrollo de partidos políticos organizativa, estructural y democráticamente estables. En este sentido, la tradición político- Como lo señala Xiomara Navas Carbó, particularmente en los países cultural latinoamericana tendiente a reunir a la ciudadanía en torno latinoamericanos el presidencialismo tiene una incidencia directa a un caudillo parece no sólo haber dejado su huella en el sobre las finanzas partidistas. La preponderancia del Poder Ejecutivo funcionamiento de los partidos, sino también -y específicamente respecto de los otros poderes del Estado que caracteriza a los 25 en relación con el financiamiento de los partidos- en la forma en diferentes sistemas presidencialistas de la región , coloca a las que se canalizan las contribuciones privadas, particularmente con elecciones presidenciales en un lugar privilegiado. Lo anterior fines electorales. Especialmente en América Latina, la voluntad del repercute en la estructura de ingresos de los partidos y candidatos, donante de colaborar con un partido está con frecuencia determinada específicamente en relación con el destino de las contribuciones de por vínculos de amistad o por intereses comunes con su candidato, origen privado, que son las que constituyen, por lo general, la mayor muchas veces al margen de la doctrina ideológica de las fuerzas parte de los fondos con que los partidos financian sus campañas. Y políticas. Lo anterior conduce -de nuevo- a que gran parte de las 25 Dieter Nohlen distingue por los menos cinco tipos de presidencialismo latinoamericano: el contribuciones se realice directamente al candidato o a su círculo presidencialismo autoritario, el reforzado, el puro, el atenuado y el parlamentarizado, en los que influye para su funcionamiento la relación Estado-sociedad (la fuerza del clientelismo y corporativismo) más cercano y no a la estructura formal partidaria, generando con y la fortaleza del sistema representativo; el sistema de partidos y el comportamiento e interacción de los actores políticos. Ver D. NOHLEN. Sistema de Gobierno, Sistema Electoral y Sistema de Partidos Políticos. Opciones institucionales a la luz del enfoque histórico-empírico. México, Tribunal Electoral 26 X. NAVAS. “La financiación Electoral en América Latina. Subvenciones y Gastos”. En Tratado de del Poder Judicial de la Federación; Instituto Federal Electoral; Fundación Friedrich Neumann, 1999, Derecho Electoral Comparado de América Latina. Op.cit. p. 473. p. 14.

70 71 esto serios obstáculos para ejercer el debido control de las finanzas reglas del juego político y, en particular, sobre el financiamiento de electorales y permanentes de los partidos. Por todo ello, la tarea del los partidos. Por las características propias del desarrollo institucional control deviene difícil, especialmente al evidenciarse que en la mayor de la región, tanto la rendición de cuentas por parte de las parte de los países las regulaciones que atañen a la fiscalización del autoridades, como la vigilancia de la práctica política por parte de la financiamiento y al régimen de sanciones se basan fundamentalmente ciudadanía, constituyen hábitos de una cultura democrática que sólo en la responsabilidad de los partidos (o de los encargados de finanzas) podrá enraizarse a través del aprendizaje sistemático y de la y, en menor medida, en la responsabilidad individual de sus participación. Aunque la sociedad civil ha empezado en algunos candidatos o colaboradores más cercanos. países de la región a tener un rol más activo en el control del 27 Salvo excepciones, y lejos de asumir un rol de verdaderos financiamiento de la política -obviamente hasta donde le es posible- mecanismos de representación de los intereses de los ciudadanos o aún falta un verdadero compromiso de los actores políticos de negociación y canalización de las demandas sociales, los partidos (candidatos y partidos) por respetar las regulaciones y por informar políticos de la región han tendido históricamente a funcionar como debidamente a los ciudadanos sobre sus movimientos financieros. instrumentos para la distribución del poder entre élites dirigentes. La inestabilidad política generada por constantes golpes de Estado, V. Los Sistemas de Financiamiento de los Partidos Políticos la presencia sistemática de regímenes dictatoriales, y el control del y las Campañas Electorales voto, son algunos factores histórico-políticos que han dejado una A. Financiamiento público, privado o mixto profunda huella en los partidos políticos latinoamericanos. Todo sistema de financiación debe escoger entre tres escenarios Así, la debilidad estructural y organizacional de muchos partidos de principales: (i) sólo financiación pública; (ii) únicamente financiación la región y su funcionamiento como meras maquinarias electorales, privada; o (iii) un sistema mixto, resultado de la combinación de las son elementos que influyen en la forma en que se invierten los dos primeras opciones.28 fondos partidarios. En este sentido, la baja actividad de muchos de los partidos en períodos no electorales y su postura instrumental En América Latina en forma similar a muchos regímenes políticos hacia la política (su orientación estrictamente de maquinaria electoral) de la Europa continental, se optó por el financiamiento público explican porqué las inversiones más importantes de los partidos en como una manera de evitar o disminuir la incidencia de intereses la región se realizan fundamentalmente en actividades relacionadas particulares y poderes fácticos en el desempeño de las funciones estrictamente con las elecciones y no en sus actividades ordinarias partidarias (Ver Cuadro Nº 1). Así, el objetivo que se persigue con o de educación y fortalecimiento democrático. Por estas razones se ello es, por un lado, lograr condiciones más equitativas durante la ha regulado o está discutiéndose en diversos países una nueva competencia electoral entre los diversos actores políticos, al mismo ventana de financiamiento público dirigida a las actividades no- tiempo que una mayor transparencia en materia de financiación, electorales de los partidos, entre ellas, la educación, la capacitación 27 Un ejemplo del involucramiento de la sociedad civil en la fiscalización del financiamiento de la y la investigación, todo con el fin de fortalecer a estas organizaciones política es el caso de Poder Ciudadano en Argentina (Capítulo Nacional de Transparencia Internacional), que se ha dado a la tarea de monitorear el financiamiento de las campañas en dicho país. Dentro de estructural, ideológica y administrativamente. sus logros debe mencionarse la consecución del Pacto de Integridad, a través del cual los tres candidatos presidenciales se comprometieron -en el marco de las elecciones de 1999- a garantizar el libre acceso de la opinión pública a sus presupuestos de campaña. Otros ejemplos son: Transparencia iii) Finalmente, el grado de profundización de los valores en Perú, Alianza Cívica en México, Vote Bien y Transparencia en Colombia, Participación Ciudadana en República Dominicana y Transparencia en Costa Rica. democráticos tanto en los líderes como en la ciudadanía en general 28 S. GONZALEZ-VARAS. La financiación de los partidos políticos. Madrid, Dykinson, 1995, pp. 21- resulta crucial para la aplicabilidad del marco formal que define las 23.

72 73 orientada a mitigar los altos niveles de corrupción política generados El reconocimiento anterior coincide, además, con la naturaleza por la búsqueda insaciable de fondos que le permita a los grupos jurídica que los partidos políticos tienen hoy en la mayoría de las partidarios solventar los gastos electorales y su funcionamiento legislaciones de la región. En efecto, en América Latina la doctrina ordinario.29 mayoritaria se inclina en favor de la tesis que ve a los partidos políticos Otra razón importante para la introducción del financiamiento como asociaciones privadas pero que cumplen funciones públicas público en América Latina, similar a Europa continental, ha sido la o de interés general, debiendo por tanto ser sujetos pasivos de 30 convicción de que los partidos políticos juegan un papel financiación pública. trascendental en los sistemas democráticos representativos, por lo No obstante todo lo anterior, vale la pena tomar conciencia del que el Estado debe asegurar que ellos dispongan del apoyo y los riesgo que se corre al sustentar el sistema de financiación en grandes recursos necesarios para su funcionamiento ordinario y/o electoral, aportes públicos, cual es la estatización, burocratización y osificación y para su institucionalización y fortalecimiento democrático. de los partidos (es decir la dependencia económica crónica de parte de éstos de los recursos estatales y la consiguiente pérdida de contacto Cuadro Nº 1 con la sociedad), lo cual repercute en una merma de su libertad, en su acomodo al status quo y en su alejamiento de la cambiante realidad Introducción del financiamiento público de los partidos políticos 31 y/o las campañas electorales en América Latina social. Otro tipo de riesgos que podrían ser generados por un País Año financiamiento estatal excesivo, es que la dependencia casi exclusiva Uruguay 1928 de los fondos públicos provoque el alejamiento del aparato central Costa Rica 1949 del partido de sus bases y reduzca la necesidad de los partidos de Argentina 1961 tener que acrecentar el volumen de membresías partidistas.32 Perú 1966 (sólo indirecto) Venezuela Incorporada en 1973 y eliminada en 1999 Si bien se han señalado algunos de los efectos negativos que podría Nicaragua 1974 generar un sistema basado fundamentalmente en fondos públicos, México 1977 es preciso agregar que un sistema basado exclusivamente en el Ecuador 1978 Honduras 1981 financiamiento privado tiene también sus riesgos, entre ellos, permitir El Salvador 1983 la influencia desmesurada de determinados individuos o Guatemala 1985 corporaciones (legales o ilegales) sobre los partidos y los poderes Colombia 1985 públicos, frente a la desesperación de las agrupaciones partidarias y Chile 1988 (sólo indirecto) los candidatos por la obtención de recursos económicos sin importar Paraguay 1990 muchas veces el carácter de las fuentes. Esta tendencia negativa se Brasil 1995 Bolivia 1997 fortifica debido a que las pequeñas y regulares cotizaciones de la Panamá 1997 membresía partidista desempeñan hoy en día un papel menor en el Rep. Dominicana 1997 financiamiento de los partidos políticos latinoamericanos. De todas maneras, cabe apuntar en favor del financiamiento privado que el

30 Ver sentencia del Tribunal Constitucional español del 2/2/81. 31 P. DEL CASTILLO. "La Financiación de partidos y candidatos en las democracias occidentales". 29 Otro de los propósitos del financiamiento público, según sus defensores, es liberar a las fuerzas Op. cit. pp. 64-77. De la misma autora ver también: "Objetivos para una reforma de la legislación partidarias de la "humillante tarea de pedir dinero", permitiéndoles concentrarse en sus labores de sobre financiación de los partidos políticos". En La Financiación de los Partidos Políticos. Cuadernos tipo político. Ver G. Gidlund. "Public Investments in Swedish Democracy. Gambling with Gains and y Debates. N. 42. Centro de Estudios Constitucionales, pp. 53-64. Losses". En M. WIBERG, Edit. The public purse and Political Parties. Public Financing of Political 32 G. GIDLUND. "Public investments in Swedish Democracy. Gambling with gains and losses". En Parties in Nordic Countries. The Finish Political Science Association, 1991, p. 25. The public purse and political parties. Public Financing of political parties in Nordic Countries, op.cit. p. 25.

74 75 provenir los recursos en su mayoría directamente de los ciudadanos contra del financiamiento público. Así, por ejemplo, la última debería ser visto, en principio, como una prueba del sano reforma mexicana de 1996 si bien mantuvo el sistema de financiación enraizamiento de los partidos en la sociedad dentro de la cual éstos mixto hizo pivotar el mismo fuertemente sobre lo público (la operan, siempre y cuando existan topes a las contribuciones regulación ha establecido una proporción de 90% público y 10% individuales, mecanismos de control efectivos y otra serie de garantías privado para la totalidad de los partidos, no obstante, dichas fuerzas para evitar el abuso y la desigualdad excesiva. Además, como lo pueden recibir contribuciones de sus miembros activos, o adicionar a los recursos privados, fondos provenientes de recolectas u otras señala Michael Pinto Duschinski, la necesidad de recolectar dinero actividades sin contar con límites claramente establecidos).34 En esta puede tener efectos colaterales positivos pues ésta constituye un misma dirección trató de marchar Colombia, país que agobiado por poderoso incentivo para reclutar nuevos miembros. Asimismo, las los escándalos de narco-financiamiento quiso dar un paso más actividades de búsqueda de fondos tienen el efecto de crear redes adelante que México, estableciendo que la totalidad de la financiación de simpatizantes que, en tiempos de campaña, estarán mejor de las campañas presidenciales y las del Congreso quedasen a cargo preparados para cumplir tareas políticas.33 exclusivamente del Estado, sin embargo la reforma fracasó.35 En sentido contrario marcha Venezuela, donde a raíz de la Constitución A.1. La fórmula predominante en América Latina: el sistema Bolivariana de 1999 se ha prohibido todo tipo de financiamiento de financiamiento mixto público, tanto directo como indirecto. En este mismo sentido Chile El examen comparado de la legislación electoral de los países y Perú cuentan únicamente con un financiamiento público muy latinoamericanos muestra que la totalidad de sus ordenamientos reducido y sólo de tipo indirecto. electorales regulan el tema del financiamiento de los partidos, si Resumiendo, existe un creciente debate regional acerca de la bien en términos, modalidades y grados de intensidad variados. Así, mientras algunos ordenamientos cuentan con normas detalladas en prevalencia del financiamiento público sobre el privado y viceversa como un intento por garantizar una mayor transparencia en cuanto materia de financiamiento (Brasil, Ecuador y México), otros países al origen y el destino de los fondos partidarios, así como para reducir en cambio se caracterizan por contar con regulaciones generales y la probabilidad de que los partidos políticos recurran al escasas (Chile, Perú y Uruguay). financiamiento irregular para el desarrollo de sus actividades En relación con el sistema de financiamiento, la totalidad de los ordinarias y de campaña. Sin embargo, los escándalos de corrupción países estudiados, menos uno, Venezuela, cuentan con sistemas y la consiguiente pérdida de credibilidad de los partidos políticos mixtos donde convergen fondos de carácter público y privado, han generado en la ciudadanía cierta animadversión en relación con aunque existen diferencias importantes con referencia al tipo de la idea de destinar mayores fondos públicos a las agrupaciones financiación predominante. Si bien en algunos casos prevalecen los partidarias, dado que por una parte existen dudas respecto al uso fondos públicos sobre los privados (México por ejemplo), en otros adecuado de los recursos y, por la otra, a que la población demanda países predomina el financiamiento de tipo privado (Chile y Perú, países que cuentan únicamente con financiamiento público indirecto). 34 Sin embargo, el “predominio” de financiamiento público establecido por ley podría interpretarse hasta como un 50% más un peso de financiamiento público y el resto de financiamiento privado. J. WOLDENBERG. Presidente del Instituto Federal Electoral de México (IFE). Entrevista. México D.F., 23 Un análisis de las últimas reformas electorales (aprobadas o en de marzo 2000. 35 En el caso de Colombia, la propuesta de reforma del gobierno de Andrés Pastrana en materia de proceso) evidencia que no existe una tendencia clara en favor o en financiación política, promovió la financiación total de las campañas a cargo del Estado. El proyecto comentado optó en materia de fuentes de financiación, por la financiación estatal íntegra y excluyente para las campañas presidenciales, aceptando la financiación mixta para las otras elecciones, pero limitando 33 M. PINTO-DUSCHINSKI. “Grassroots aproaches”. En Administration and Cost of Elections, ACE en este último caso los aportes particulares a las personas naturales, las cuales sólo pueden donar dinero Project CD Rom, International Institute for Democracy and Electoral Assistance (IDEA), United Nations o servicio personal voluntario y gratuito. Se prohíbe asimismo cualquier aporte privado en especie, bien and International Foundation for Elections System (IFES), Version 01, Abril 1999. de manera explícita, o utilizando cualquier subterfugio.Ver H. DE LA CALLE, op. cit. p. 23.

76 77 una pronta y mayor atención a las prioridades de tipo el monto global del financiamiento público a las realidades socioeconómico. económico-financieras de los países como se hace en Costa Rica, donde se señalan parámetros tales como el comportamiento general A.2. ¿Cuánto de fondos públicos y cuánto de privados? de la economía, el crecimiento de la producción y la situación de las En nuestra opinión, toda legislación debe buscar un sano balance finanzas públicas. De lo contrario en épocas de estrechez podría en materia de financiamiento dirigido a evitar, por un lado, la excesiva suscitarse el descontento de la ciudadanía al evidenciar que las dependencia de los partidos respecto del Estado y por tanto su subvenciones a los partidos no sufren los ajustes correspondientes consiguiente osificación y alejamiento de la sociedad y, por el otro a los del resto de la colectividad. Es recomendable también que el lado, a impedir la influencia excesiva de sujetos o corporaciones compromiso de financiamiento público se cumpla seriamente por sobre los partidos o candidatos a los que apoyan, así como el el Estado en los términos establecidos, entre otras cosas, para que fenómeno del financiamiento ilegal y del narco-financiamiento. no se de a los partidos excusas para no cumplir con las normas de Aunque no existe un sistema de financiación ideal -pues cada sistema financiamiento. debe responder a las particularidades del ordenamiento político de cada Estado, a su sistema electoral, a la realidad política partidaria, y B. Los esquemas de financiamiento público en América al nivel de su cultura política- nos pronunciamos en favor de la Latina: directo, indirecto y mixto tendencia hoy mayoritaria en América Latina de mantener un sistema de financiamiento mixto debiendo cada país, en función de su El financiamiento estatal a los partidos políticos suele otorgarse situación particular, determinar el porcentaje de la fórmula dinero mediante tres modalidades principales: público/privado. El financiamiento público, obviamente no • Financiamiento público directo: mediante la entrega de dinero, exclusivo, si bien no es un remedio mágico para todos los males, bonos o préstamos; correctamente empleado ha probado ser, en ciertos países, un • Financiamiento público indirecto: a través de facilidades en instrumento positivo para lograr que los partidos abandonen o cuanto a servicios, infraestructura, exoneraciones, acceso a los reduzcan la práctica oficiosa de las comisiones y hacerlos menos medios de comunicación, etc.; y dependientes de personeros corruptos. Pero creemos, asimismo, • Financiamiento público mixto: el cual contempla los dos tipos como bien sugiere Humberto Njaim, que para compensar los efectos de apoyo mencionados. burocratizadores del financiamiento público valdría la pena establecer algún sistema de "matching", en virtud del cual un En América Latina existen dos categorías principales de países en porcentaje de la ayuda esté condicionada a que las fuerzas políticas relación con el tipo de financiamiento público. En primer lugar, la recauden recursos por su propio esfuerzo, prefiriendo obviamente gran mayoría de países estudiados (14) disponen de un sistema de aquellos fondos que sean el resultado de numerosas y pequeñas financiamiento público mixto (directo e indirecto): Argentina, contribuciones en lugar de pocas y grandes sumas de dinero llegando, Bolivia, Brasil, Colombia, Ecuador, El Salvador, Guatemala, incluso, con el fin de desalentar estas últimas, a descartar la Honduras, México, Nicaragua, Panamá, Paraguay, República posibilidad del "matching" en los casos de aportes económicos Dominicana y Uruguay. En segundo lugar, solo dos países (Chile, 36 elevados. Perú) cuentan únicamente con financiamiento público indirecto. También nos parece necesario establecer criterios claros que ajusten En tercer lugar se encuentra Venezuela, país que como ya hemos

36 H. NJAIM. "Una Parte de la Historia. El Financiamiento de la Política (Partidos Políticos, Campañas visto, no cuenta con financiamiento público directo ni indirecto. Electorales y Otros Aspectos) en Venezuela". En P. DEL CASTILLO y D. ZOVATTO, Edit.. La Financiación de la Política en Iberoamérica, op.cit., p. 607. Dentro de los países estudiados, solamente en Costa Rica se

78 79 encuentra un esquema basado exclusivamente en el financiamiento Los cuatro Estados restantes limitan el uso del financiamiento público directo (Ver Cuadro Nº 2) público directo únicamente para la campaña electoral (Bolivia, Honduras, Nicaragua y Uruguay). Ningún país de la región prevé el uso de fondos públicos para financiar las actividades ordinarias de Cuadro Nº 2 los partidos políticos (Cuadro Nº 3). Países con financiamiento público Cuadro Nº 3 País Financiamiento público Financiamiento público directo indirecto Argentina X X Actividades Objeto de Financiamiento Público Directo Bolivia X X Brasil X X País Electoral y Solo electoral Solo partidario Capacitación/ Colombia X X partidario Investigación Costa Rica X - Argentina X - - X Chile - X Bolivia - X - X Ecuador X X Brasil X - - X El Salvador X X Colombia X - - X Guatemala X X Honduras X X Costa Rica X - - X México X X Chile - - - - Nicaragua X X Ecuador X - - - Panamá X X El Salvador X - - - Paraguay X X Perú - X Guatemala X - - - República Dominicana X X Honduras - X - - Uruguay X X México X - - X Venezuela - - Nicaragua - X - - Panamá X - - X Paraguay X - - - B.1. El Financiamiento Público Directo Perú - - - - El financiamiento público directo tiene tres usos principales: Rep. Dominicana X - - - Uruguay - X - - • La subvención de los gastos de la campaña electoral; Venezuela - - - - • La operación permanente de los partidos políticos; y • La investigación y fortalecimiento institucional de los partidos Otra tendencia importante en la región, la cual vemos como muy políticos. positiva, es hacia la introducción del financiamiento público para la La tendencia mayoritaria presente en las últimas reformas y/o investigación, el desarrollo institucional de las agrupaciones proyectos de reforma hoy en discusión se dirige al financiamiento partidarias y la realización de campañas de educación cívica y de tanto de los gastos de las campañas electorales así como de los labores de formación y capacitación de cuadros. Tal es el caso de gastos ordinarios de funcionamiento de los partidos políticos. Dentro Argentina, Bolivia, Brasil, Colombia, Costa Rica, México y Panamá. de los 15 países que poseen financiamiento público directo, once El establecimiento de esta modalidad es trascendental para el de ellos contemplan el uso de los fondos públicos directos tanto fortalecimiento democrático de los partidos y para asegurar el con fines electorales como de operación permanente de los partidos funcionamiento permanente de los mismos, a través de incentivos (Argentina, Brasil, Colombia, Costa Rica, Ecuador, El Salvador, que les permitan trascender las características de meras maquinarias Guatemala, México, Panamá, Paraguay y República Dominicana). electorales.

80 81 B.1.a.Las condiciones de elegibilidad Aparte del grupo de países que disponen de algún tipo de barrera legal, existe una categoría de países (El Salvador, Honduras y En algunos países la legislación establece una barrera legal, es decir, Paraguay) en los que la única condición de elegibilidad para recibir se fija un umbral mínimo porcentual de votos sobre el total emitido el financiamiento público es que las fuerzas políticas que participan o bien, un mínimo de representantes parlamentarios, para que un en los procesos electorales se encuentren debidamente organizadas partido tenga derecho a recibir financiamiento público. Doce de y registradas, con total independencia del nivel de votación que hayan los 15 países cuya legislación prevé el financiamiento público directo obtenido u obtengan. para los partidos (Argentina, Bolivia, Brasil, Colombia, Costa Rica, Volviendo a los países que establecen algún tipo de barrera, siete de Ecuador, Guatemala, México, Nicaragua, Panamá, República ellos definen como condición para recibir el financiamiento estatal Dominicana y Uruguay) cuentan con algún tipo de barrera legal un porcentaje mínimo de votos que oscila en la mayoría de los casos (Cuadro Nº 4). entre un 2% y un 5% del total de votos válidos emitidos en las Cuadro Nº 4 elecciones generales o en las legislativas (Bolivia, Colombia, Costa Rica, Guatemala, México, Nicaragua, Panamá). En el caso de la Financiamiento público directo para campaña electoral: barrera legal y criterios de asignación República Dominicana, si bien no se determina como requisito haber Países Barrera legal Criterio de asignación obtenido representación parlamentaria o un porcentaje mínimo de Argentina Partidos reconocidos que hayan participado en la última Mixto (Por fuerza elección de diputados nacionales. electoral/por igual) votos, se establece haber participado en las dos últimas elecciones Bolivia Partidos que hayan obtenido un mínimo del 3% del total de Por fuerza electoral nacionales y que se les hayan aprobado candidaturas independientes votos válidos a nivel nacional en la elección general precedente (o municipal según corresponda). (Cuadro Nº 4). Brasil Proporcional al número de votos obtenidos en la última Por fuerza electoral elección para la Cámara de Diputados Colombia 5% del total de votos válidos para elecciones uninominales. Por fuerza electoral B.1.b. Los criterios de asignación Para la reposición de los gastos de las elecciones plurinominales (parlamentarias y otras), los partidos deben Los métodos de cálculo para la asignación del financiamiento público alcanzar por lo menos un tercio de los votos obtenidos por la lista que obtenga escaño con el menor de los residuos.37 directo en América Latina son de cuatro tipos: 1) En primer lugar la Costa Rica Partidos que obtengan al menos 4% de los sufragios válidos a Por fuerza electoral fórmula que se rige por la fuerza electoral, es decir por el número escala nacional o partidos inscritos a escala provincial que obtengan como mínimo ese porcentaje en la respectiva de votos obtenidos por los partidos en las elecciones nacionales provincia o elijan por lo menos un diputado. Chile - - generales o en las elecciones presidenciales, parlamentarias o Ecuador Partidos que hayan recibido al menos el cociente del 0.04 de Mixto (por fuerza municipales. 2) En segundo lugar, la distribución de los fondos por los votos en elecciones pluripersonales. electoral / Por igual) El Salvador - Por fuerza electoral partes iguales entre todos los partidos. 3) En tercer lugar una fórmula Guatemala Partidos que obtengan al menos el 4% del total de votos Por fuerza electoral mixta que combina la distribución de los fondos por partes iguales válidos emitidos en las elecciones generales. El cálculo se hace con base en el escrutinio realizado en la primera elección entre todos los partidos y la fuerza electoral. 4) Por último una de Presidente y Vicepresidente de la República. Honduras - Por fuerza electoral fórmula mixta en la que una parte del financiamiento se otorga de México 2% del total de votos válidos emitidos. Mixto (Por fuerza acuerdo a la fuerza electoral y la otra de acuerdo a la fuerza electoral/Por igual) Nicaragua 4% del total de votos válidos emitidos. Por fuerza electoral parlamentaria. Panamá 5% de los votos válidos de cualquiera de las 3 elecciones: Mixto (Por fuerza Para Presidente, Legisladores y Corregidores.38 electoral/ Por igual) En América Latina predomina el criterio de distribución Paraguay - Mixto (Por fuerza electoral/ representación proporcional a la fuerza electoral de cada partido (Brasil, Bolivia, parlamentaria) Colombia, Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua Perú - - 39 R. Sólo pueden recibir financiamiento aquellos a los que se les Mixto (Por fuerza y Uruguay); seguido por las fórmulas mixtas (Argentina , Ecuador, Dominicana haya aprobado candidaturas independientes y los que hayan electoral/ Por igual) México, Panamá, Paraguay y la República Dominicana), donde un participado en las dos últimas elecciones generales. Uruguay Haber comparecido en las elecciones internas y primarias y Por fuerza electoral porcentaje se reparte por igual entre todos los partidos políticos y alcanzado el número de votos superior a 500 (mínimo imprescindible para cubrir el cociente de representación). el otro se reparte proporcional a la fuerza electoral o donde una Venezuela - - parte se distribuye de acuerdo a la fuerza electoral y la otra de acuerdo 37 El menor de los residuos en la última elección (1998) fue de 38.000 votos. Por tanto la barrera legal a la representación parlamentaria (Paraguay). De los países restantes, es actualmente de 12, 666.6 votos (38,000 votos ¸ 3 = 12,666.6). 38 Miembros de los consejos municipales. Chile y Perú no destinan, de manera directa, fondos públicos al

82 83 financiamiento de las actividades electorales y en Venezuela, como los subsidios estatales y sobre los gastos que con estos fondos fueron ya vimos, está prohibido el financiamiento público (Ver Cuadro Nº 4). cubiertos. La opción distributiva según la fuerza electoral por lo general tiende Un análisis comparado de la legislación electoral permite identificar a ser considerada como una pauta de reparto más justa que aquella diversos momentos de entrega de los fondos en la región. Un primer según la fuerza parlamentaria, ya que al no establecerse como grupo de países (Colombia, Costa Rica, Ecuador, Nicaragua, Paraguay requisito la obtención de escaños parlamentarios se permite a un y Uruguay) cuenta con un sistema de reposición posterior a la elección mayor número de partidos acceder a la ayuda estatal. Sin embargo, si se exige (a priori o a posteriori) un porcentaje mínimo de votos, y, por ende, el cálculo se hace con base en los resultados electorales se altera su carácter comparativamente más justo o equitativo, ya alcanzados en la elección inmediata anterior. (Ver cuadro Nº 5) que -al igual que en el caso de la distribución según la fuerza parlamentaria- se excluye del reparto a aquellos partidos de débil Una segunda categoría de países (Bolivia, El Salvador, Guatemala, votación, y en algunos casos se limita la participación de nuevas Honduras, Panamá y República Dominicana) distribuye una parte agrupaciones partidarias. De los nueve países que cuentan con una del total de los fondos previo a las elecciones y otra después de los modalidad de distribución por fuerza electoral, siete establecen como comicios. En algunos casos, se establece la distribución límite para la obtención de la contribución estatal un mínimo de fundamentalmente después de la elección, no obstante existe la sufragios (Bolivia, Colombia, Costa Rica, Guatemala, Nicaragua, México y Uruguay). Cuadro Nº 5

B.1.c.El momento del desembolso Momento del desembolso del aporte público directo con fines electorales El momento designado en cada país para otorgar el financiamiento País Previo Posterior Previo y Posterior Otros Facilidades para público a los partidos, no sólo conduce a propiciar o restringir la nuevos partidos Argentina X - - - X participación electoral de ciertos partidos, sino además genera Bolivia - - X - - consecuencias de importancia en cuanto al grado de libertad o Brasil - - - X41 - 40 Colombia - X - - - dependencia de los partidos frente al dinero. Costa Rica - X - - - Chile - - - - - En efecto, si la entrega del subsidio se realiza una vez celebradas las Ecuador - X - - - elecciones, desfavorece a aquellos partidos de reciente creación, con El Salvador - - X - - menores recursos financieros o con menor capacidad crediticia. No Guatemala - - X - - Honduras - - X - - obstante ello, el subsidio posterior, que adquiere más bien la calidad México - - - X42 X de un reembolso, puede tener efectos positivos en lo relativo al Nicaragua - X - - Panamá - - X - X control de los gastos electorales. En cierta forma este último sistema Paraguay - X - - - contribuye a ejercer una mayor presión sobre las organizaciones Perú - - - - - R. Dominicana - - X - X políticas para que contabilicen en forma detallada y transparente Uruguay - X43 - - - sus ingresos de origen privado y sus costos reales propagandísticos. Venezuela - - - - - Además, sirve de incentivo para que los partidos adquieran la costumbre de llevar una contabilidad permanente y detallada sobre

41 En Brasil, el Tesoro Nacional distribuye un doceavo del Fondo en el Banco de Brasil, mensualmente. 39 El 11 de junio de 2002, se aprobó la ley No.25600, que cambió sustancialmente la cuestión 42 En México, la legislación electoral no establece de forma expresa el momento de la distribución del atinente al financiamiento de los partidos políticos. Esta ley se publicó el 12 de junio de 2002, pero financiamiento público para la campaña electoral, como sí lo hace en relación con los fondos para empieza a regir el 10 de octubre de ese mismo año. La ley todavía vigente, No.23298, en su artículo gastos ordinarios. Hasta la fecha, la práctica ha sido entregar los fondos correspondientes antes del 46, señala que el criterio de asignación de los fondos a los partidos es por fuerza electoral, sin embargo, mes de julio en que se celebra la elección. la nueva ley que regirá a partir de octubre incorpora un criterio mixto para la distribución de dichos 43 Habitualmente se realizan adelantos con antelación al acto electoral, a cuenta de lo que en el fondo: 30% en forma igualitaria a todos los partidos que participen en la campaña y 70% en forma futuro podrían tener derecho a percibir. Si se trata de partidos grandes, para recibir estos adelantos proporcional a la cantidad de votos que el partido haya obtenido en la última elección de diputados hay que firmar como garantía. Si se trata de partidos pequeños, se exigen garantías inmobiliarias o de nacionales. otro tipo para poder hacer efectivo el adelanto. 40 X. NAVAS. "La financiación Electoral en América Latina. Subvenciones y Gastos". Op. cit. p.25.

84 85 posibilidad de que los partidos reciban un adelanto del total. de comunicación estatales o privados. El tema de los medios de comunicación lo desarrollaremos más adelante, por cuanto la En una tercera categoría se ubica Argentina, que cuenta con un trascendencia que estos juegan en la contienda electoral amerita un sistema de subvención previa, la cual se le entrega a los partidos análisis particular. (Cuadro Nº 6) antes de los comicios y se calcula con base en la votación anterior.44 Aquí cuando no se prevé un sistema especial para incluir a los nuevos El financiamiento público indirecto comprende además del acceso o pequeños partidos, lo que sí ocurre en algunos países (Argentina a los medios de comunicación, otros elementos fundamentales para y México), se corre el riesgo de poner en situación de desventaja a el funcionamiento partidario y la contienda electoral, tales como: aquellas fuerzas políticas que participan por primera vez. • Beneficios tributarios La cuarta categoría (Brasil y México) es aquella en la que se establecen • Transporte modalidades ad hoc. Así por ejemplo, en Brasil, el Tesoro Nacional • Apoyo para la divulgación (imprenta, tarifas postales entrega mensualmente los duodécimos del fondo partidario a la preferenciales o exención de las mismas, etc.) cuenta de los partidos en el Banco de Brasil. En México, el Código • Subvenciones para grupos parlamentarios Federal de las Instituciones y Procedimientos Electorales no contiene • Incentivos para la participación electoral provisión expresa sobre la distribución mensual del financiamiento • Otros (uso gratuito de inmuebles e infraestructura del Estado) público directo para la campaña electoral, como sí lo hace en el caso del financiamiento de gastos ordinarios de operación. Cuadro Nº 6 B.2. El Financiamiento Público Indirecto Como hemos planteado anteriormente, el financiamiento público a Financiamiento público indirecto País Acceso gratuito a Exención Incentivos para Uso de edificios Motivación al Transporte los partidos políticos en la región no se reduce a los subsidios en los medios de impuestos divulgación públicos para voto dinero, bonos o créditos. Existen diversos tipos de apoyo indirecto Públicos y/o /distribución de actividades y de beneficios en especie a los cuales tienen derecho dichas privados publicaciones políticas Argentina X X - X - - agrupaciones partidarias. Bolivia X - - - X - Brasil X X - X - X En casi la totalidad de los países de América Latina se contempla el Colombia X - X - X - financiamiento indirecto como un apoyo estatal complementario Costa Rica ------mediante servicios, infraestructura, incentivos y apoyo en especie Chile X X - - - - Ecuador - X - - - - para las actividades partidarias. Por el carácter propio de las campañas El Salvador X45 - - - X X políticas actuales, basadas fundamentalmente en el manejo de la Guatemala X - X - - - imagen de los candidatos y en la difusión de los mensajes políticos Honduras - X X - X X México X X X X X - por todos los rincones del país, así como por la importancia cada Nicaragua - X - - - - vez mayor de la televisión como factor determinante en la Panamá X X X X - X Paraguay X X - - X X vinculación y comunicación de los candidatos con las comunidades, Perú X - X - X - el apoyo más importante a señalar dentro del financiamiento público R. Dominicana X - - - - - indirecto es el acceso gratuito de los partidos políticos a los medios Uruguay X - - - - - Venezuela ------44 La Ley No. 23.298, vigente hasta el 10 de octubre de 2002, no establecía expresamente el momento del desembolso, pero su espíritu era que debía efectivizarse con anterioridad al acto electoral (así lo reconocieron, por otra parte, los decretos reglamentarios). La Ley No. 25600 en cambio, dispone expresamente que el aporte “deberá hacerse efectivo dentro de los diez días hábiles siguientes a la fecha límite para la oficialización de candidaturas” (art.29), o sea, en forma previa a los comicios. 45 No existe para el caso de los medios privados.

86 87 En América Latina, no existe un sólo patrón de financiamiento para influir en la toma de decisiones o tener un mayor acceso a los público indirecto. Una de las modalidades de apoyo estatal indirecto decisores, y obtener favores específicos, tales como contratos más importante en la región son los beneficios tributarios asignados públicos, licencias u otros. Esta diversidad de modalidades e intencionalidades tras los aportes, plantea la necesidad de establecer a los partidos políticos (Argentina, Brasil, Chile, Ecuador, Honduras, la diferencia entre contribuciones que son reflejo de una simple México, Nicaragua, Panamá, y Paraguay). Dentro de ellos aparecen "participación en la financiación de los partidos", de aquellas que exoneraciones para la importación de vehículos, equipo para la persiguen la "compra de acceso o influencia".46 La introducción de campaña electoral o funcionamiento ordinario de los partidos; en límites y prohibiciones tiene como objetivo fundamental disminuir otros se establecen exoneraciones a las asignaciones testamentarias, o eliminar éstas últimas. al patrimonio de los partidos o a las actividades económicas de dichas C.1. Prohibiciones y límites a las contribuciones privadas agrupaciones. En algunos países se prevén además, reducciones En América Latina, los niveles de corrupción ligados a la forma en fiscales a las donaciones o aportes realizados a los partidos. que los partidos financian sus campañas electorales, así como los Existe también una tendencia al establecimiento de subvenciones escándalos por la vinculación de las agrupaciones partidarias y para el transporte gratuito durante el proceso electoral. Este es el candidatos con dinero proveniente de actividades ilícitas, caso de Brasil, El Salvador (aunque no existe una norma al respecto), particularmente del narcotráfico, han conducido en la región a la introducción de prohibiciones y límites a las contribuciones de Honduras, Panamá y Paraguay. En algunos países existe la posibilidad carácter privado. de los partidos de hacer uso gratuito de los inmuebles del Estado para reuniones, convenciones, etc. (Argentina, Brasil, México y La mayor parte de los países de la región prevé dentro de sus legislaciones electorales algún tipo de prohibición a los aportes o Panamá). Otra tendencia, aunque menos común que las anteriores, contribuciones privadas a los partidos. De los 18 países estudiados, es el apoyo a la divulgación partidaria, posibilitando el envío postal 13 de ellos contemplan prohibiciones diversas (Argentina, Bolivia, preferencial o gratuito de la correspondencia durante la campaña Brasil, Colombia, Costa Rica, Chile, Ecuador, Honduras, México, electoral, o específicamente para la correspondencia dirigida a los Nicaragua, Paraguay, República Dominicana y Venezuela). Por su Organos Electorales (Colombia, Guatemala, Honduras, México, parte El Salvador, Guatemala, Panamá, Perú y Uruguay no presentan Panamá y Perú). ningún tipo de prohibición. (Cuadro Nº) C. El Financiamiento Privado Dentro de los 13 países con prohibiciones, se presentan varias tendencias. La mayoría de los países estudiados (11) establecen Existen cinco modalidades principales de financiamiento privado: prohibiciones a donaciones originarias de gobiernos, instituciones a) membresías de los afiliados; b) donaciones individuales; c) donaciones de grupos de interés o instituciones económicas o individuos extranjeros. Otra de las prohibiciones comunes (9 (empresas, corporaciones, asociaciones, sindicatos, unión de países) atañe a algún tipo de contribución de contratistas del estado comerciantes); d) créditos; y e) actividades del partido que generan (Argentina, Brasil, Ecuador, Honduras, México, Nicaragua, Paraguay, algún tipo de utilidad. República Dominicana y Venezuela). El término "contribución" puede referir a diferentes tipos de Asimismo, nueve países prevén prohibiciones a las contribuciones donación (o donante): i) una pequeña suma de dinero realizada por anónimas exceptuando aquellas realizadas a través de colectas un individuo que apoya a determinado partido o candidato; y ii) una donación más grande realizada por individuos; por una populares (Argentina, Bolivia, Brasil, Colombia, Ecuador, Honduras, corporación; o por un grupo de interés, lo cual podría abrir espacios 46 K. NASSMACHER. «Comparing party and campaign finance in Western democracies». Op. cit. p 253.

88 89 Cuadro Nº 7 Cuadro Nº 8

Prohibiciones a las contribuciones privadas País Extranjeras Organizaciones Personas Contratistas Anónimas Límites a las contribuciones privadas políticas o sociales jurídicas del Estado Argentina X X - X X País Por origen Por monto Bolivia X X - - X Brasil X X - X X Argentina X X Colombia - - - - X Bolivia X X Costa Rica X - - - - Brasil X X Chile X - - - - Ecuador X - - X X Colombia - - El Salvador - - - - - Costa Rica X X Guatemala - - - - - Honduras X - - X X Chile X X México X - - X X Ecuador X - Nicaragua - - - X X Panamá - - - - - El Salvador - - Paraguay X X X X - Guatemala - - Perú - - - - - R. Dominicana X - - X - Honduras X - Uruguay - - - - - México X X Venezuela X - - X X Nicaragua X - Panamá - - México, Nicaragua y Venezuela). La incorporación de este tipo de Paraguay X X Perú - - prohibiciones es en parte resultado de la necesidad de responder a R. Dominicana X - la presencia de fondos provenientes de actividades ilegales, Uruguay - - fundamentalmente del narcotráfico, en la actividad político-partidaria Venezuela X - de la región. Paralelamente, y con el fin de evitar, por una parte, grandes desequilibrios o asimetrías entre las arcas de los partidos y de algún tipo de límite de esta naturaleza (Argentina, Bolivia, Brasil, disminuir, por otra, la magnitud de las contribuciones "plutocráticas" Costa Rica, Chile, Ecuador, Honduras, México, Nicaragua, Paraguay, República Dominicana y Venezuela). Otros límites se orientan a y la consiguiente influencia de los "fat cats" o de instituciones y 48 grupos de interés en las instituciones y políticas públicas, se evidencia poner un tope a las contribuciones individuales (Argentina , Bolivia, en América Latina una tendencia hacia la introducción de límites y Brasil, Costa Rica, Chile, México y Paraguay). topes a las contribuciones privadas. (Cuadro Nº 8) Otros países contemplan límites a los aportes de los electores o Los límites por origen son muy comunes. Doce países establecen simpatizantes de los partidos y candidatos (Brasil y México). Finalmente, se prevén topes a los aportes provenientes de los candidatos a elección popular, como es el caso de Colombia donde

47 Según el artículo 55 de la Ley Electoral, son terminantemente prohibidas las ayudas materiales de ningún candidato podrá sobrepasar el límite establecido por el grupos económicos. Aunque la ley expresamente no dice que hay prohibición para contratistas del Estado, en la práctica se ha dado que tales contratistas pertenecen muchas a esos sectores que Consejo Nacional Electoral. tienen prohibición, por lo cual quedan incluidos dentro de la prohibición. Fuente: Junta Central Electoral de República Dominicana.

90 91 De igual forma, en algunos países como Chile y México se Cuadro Nº 9

contemplan además determinados requisitos para efectuar Límite a las contribuciones privadas donaciones específicas. En Chile por ejemplo se establece que las País Límite al tamaño de Tope máximo permitido donaciones que superen un monto determinado, deberán contar las contribuciones Argentina X Personas jurídicas: no más del 1% del monto de los gastos con una autorización judicial para poder efectuarse. En otros países, permitidos por partido. Personas físicas: el límite es de 0.5%. Bolivia X 10% del presupuesto anual de la organización política (No se como es el caso de México, las contribuciones en dinero deberán conoce presupuesto de los partidos oficialmente). realizarse mediante recibos foliados con los datos del donante, y las Brasil X De acuerdo a la Ley Electoral, personas físicas 10% de los rendimientos brutos del donante en el año pre-electoral. Las aportaciones en especie deberán efectuarse mediante un contrato donaciones y contribuciones de personas jurídicas tienen un límite del 2% de la facturación bruta del año anterior a la elección. Sin de conformidad con las disposiciones legales. límite de recursos propios del candidato. En la ley de partidos políticos, para personas físicas o jurídicas, C.2. Algunas dificultades para la implementación de los cualquier límite de contribuciones en cualquier tiempo. Colombia - - límites y prohibiciones a las contribuciones privadas Costa X Contribuciones de personas físicas o jurídicas nacionales: 45 veces Rica el salario mínimo mensual por año. A pesar de sus beneficios, la introducción de límites puede generar Chile X Autorización requerida para donaciones que excedan 30 Unidades efectos colaterales que es preciso conocer con el fin de reflexionar Tributarias Mensuales (UTM). 50 49 Ecuador - - acerca de las posibles medidas preventivas: El - - Salvador • Las agrupaciones o individuos que poseen algún tipo de Guatemal - - prohibición o límite para participar directamente en la a Honduras - - financiación de los partidos, por lo general, tienden a buscar México X El total de donaciones por parte de simpatizantes para un partido mecanismos para evadir esas barreras apoyando a los partidos y no debe exceder el 10% del monto total del financiamiento público otorgado a todos los partidos por concepto de gastos ordinarios. candidatos a través de algún tipo de financiación indirecta o de Las aportaciones de dinero provenientes de personas físicas o gastos independientes, los cuales son difíciles de detectar por los morales facultadas tendrán un límite actual equivalente al 0.05 del monto total del financiamiento público otorgado a todos los partidos órganos de control o por los otros partidos. para las actividades ordinarias permanentes. Nicaragua - - • Los límites generalmente producen mecanismos y prácticas Panamá - - contables "patológicamente creativas" que permiten hacer dichos Paraguay X 5000 salarios mínimos diarios, ya sea de personas físicas o jurídicas. límites menos eficaces. Perú - - República - - • Los límites dirigidos a disminuir la influencia de intereses Dominican específicos sobre las decisiones gubernamentales pueden a Uruguay - - conducir a incrementar la influencia de nuevos intereses a Venezuela - - expensas de los otros, lo cual impide garantizar una mayor independencia de los poderes públicos en la definición e Por todo ello, y si bien estamos de acuerdo con la introducción de implementación de sus políticas. límites a las contribuciones privadas, reconocemos empero la dificultad para poder llevar a cabo un control efectivo de las mismas

48 Con la nueva Ley No.25.600, vigente a partir del 10 de octubre de 2002, se establecen topes a las en la práctica, pues en América Latina gran parte del dinero utilizado contribuciones privadas. Así, una persona jurídica no puede aportar, por año calendario, más del 1% del monto de los gastos permitidos al partido. Para las personas físicas el límite es de 0.5%. (Art.35) por los partidos y candidatos en las campañas electorales es hasta la La ley No.23.298, no estableció topes a las contribuciones. 49 L. SABATO. Paying for elections. The Campaign Finance Thicket, United States, The Twentieth fecha desconocido. Century Fund, 1991, pp. 22-23. 50 Cada UTM (Marzo 2000) equivale a 26,573 pesos chilenos.

92 93 De ahí que sin descartar esta medida, y siguiendo la experiencia y gratuita, como ocurre en Brasil y Chile; b) sistema mixto, donde positiva lograda en otros países, seamos de la idea de que se debe existe un acceso público gratuito pero en el que predomina la dar una amplia publicidad a las mismas.51 En efecto, la publicidad modalidad de contratación publicitaria sin límite en los medios una vez requerida, genera obligatoriamente mecanismos que la privados, tal como ocurre en Argentina; c) acceso plural y refuerzan: por lo pronto cada contendiente está interesado en permanente, gratuito y/o pagado pero con límite tanto para fines conocer cómo se financia su rival y atacar las irregularidades que electorales como para la divulgación de sus programas ideológicos este cometa. Además, el examen crítico por parte de los ciudadanos y de sus puntos de vista en relación con los asuntos de interés permite develar los trucos utilizados para violar y disimular las nacional, tal como sucede en Colombia y México; d) acceso pagado infracciones a los controles sobre el financiamiento. Obliga, sin topes, por ejemplo Guatemala y Honduras, y e) acceso pagado asimismo, a la diversificación del financiamiento, transparenta el con topes máximos, como en Costa Rica, Ecuador y Bolivia. ejercicio de la influencia, favorece una participación más amplia de los ciudadanos, permite conocer y evaluar las intenciones económicas La mayoría de los países confieren a los partidos espacios gratuitos que están detrás de las fuerzas electorales, y fortalece la confianza en los medios de comunicación, sobre todo en la televisión pública y por lo general limitado al período de la campaña electoral. De los de la ciudadanía en el sistema electoral democrático. dieciocho países estudiados, en 13 de ellos el Estado ofrece acceso Vemos saludable asimismo, la tendencia también presente en varios gratuito a los medios de comunicación estatales, privados o a ambos países de la región, de prohibir los aportes de personas jurídicas, las (Argentina, Bolivia, Brasil, Colombia, Chile, El Salvador, Guatemala, contribuciones anónimas, así como todo tipo de contribuciones México, Panamá, Paraguay, Perú, República Dominicana y Uruguay), provenientes del extranjero. Cabe destacar respecto de éstas últimas, prevaleciendo empero el acceso gratuito a los medios estatales. la prohibición incluso de aquellas orientadas a apoyar las actividades Brasil y Chile prohíben en la televisión la propaganda electoral de formación/capacitación/educación de los partidos, ya que la comercial, garantizándoles a cambio a los partidos una franja diaria experiencia comparada demuestra que éstas abren un portillo de publicidad gratuita durante la campaña electoral. En el resto de peligroso que obstaculiza el ejercicio de un control adecuado sobre los países, existe acceso pagado a la televisión distinguiéndose dos el destino último de las mismas.52 Es de notar, sin embargo, las grupos principales de regulaciones: con límite o sin límite. Por su dificultades para aplicar estas disposiciones en el contexto de la actual parte, la radio tiene en la mayoría de los países un régimen similar al globalización.53 de la televisión. En cuanto a la prensa escrita, en todos los países se garantiza el acceso pagado a la misma, prevaleciendo la fórmula VI. El Acceso de los Partidos Políticos a los Medios de que autoriza la publicación de propaganda electoral sin límite. Comunicación Social La modalidad mayoritaria en la región, como ya se dijo, es la que En cuanto al acceso de los partidos a los medios, cabe distinguir otorga acceso gratuito a los medios de carácter estatal, según se trate de la televisión, la radio o la prensa escrita. En el caso fundamentalmente la radio y la televisión, seguida por aquella que de la televisión, existen cinco modalidades principales: a) franja diaria brinda acceso gratuito a los medios de comunicación privados y

51 Alemania es un buen ejemplo de los efectos positivos que se pueden alcanzar vía la publicidad. públicos. Las otras dos categorías, la de los espacios adquiridos por 52 En Costa Rica el Tribunal Supremo Electoral ha venido advirtiendo acerca del peligro que entraña esta modalidad y aboga, consecuentemente, en favor de prohibir toda contribución externa aún en los el Estado y la que ofrece dentro del financiamiento público directo casos que se tratare de financiar actividades de capacitación, por la dificultad que existe para evitar 54 que estas contribuciones terminen desviándose hacia otros objetivos. fondos para la propaganda en los medios son menos comunes. 53 H. NJAIM, Humberto. “El financiamiento de los partidos políticos y su repercusión sobre la ética de 54 México es uno de los casos donde el total del tiempo que le corresponde al Estado en las frecuencias la administración pública”. En Etica y Administración Pública. Caracas. CLAD. 1997, p. 85. H. DE LA de radio y canales de televisión se distribuye entre todos los partidos. Además, el Instituto Federal CALLE. “Financiación de los partidos y las campañas electorales en Colombia”. Op. cit. p. 16-17. Electoral compra espacios a los medios de comunicación para ser distribuidos entre los partidos.

94 95 Otra de las tendencias en la región es a otorgar este tipo de Cuadro Nº 10 financiamiento indirecto exclusivamente para fines de propaganda Acceso a los medios de comunicación electoral, siendo Brasil, Colombia y México los únicos países donde País Prohibición de Acceso Fórmula de distribución de tiempos propaganda gratuito y espacios la legislación electoral especifica que el acceso de los partidos a los pagada en los a los medios medios medios de comunicación es de carácter permanente. Argentina - X Por igual entre partidos, confederaciones o coaliciones con listas de candidatos A. El método de distribución y las condiciones de elegibilidad reconocidas oficialmente. Bolivia - X56 Por igual entre partidos o coaliciones y sus para el acceso gratuito a los medios de comunicación candidatos. Brasil X X Un tercio por igual entre todos los partidos (a excepción de (radio y con candidatos legalmente inscritos, 2/3 Un tema importante a analizar es el método de distribución de los la prensa escrita) televisión) dividido proporcionalmente al número de representantes de cada partido ante la tiempos, espacios o frecuencias en los medios de comunicación, así Cámara de Diputados. como las condiciones de elegibilidad para recibir este tipo de Colombia - X Una parte por igual y otra proporcional al número de escaños en el Congreso. beneficios. Costa Rica - - - Chile X X Elecciones presidenciales: por igual entre No existe una tendencia uniforme respecto a estas dos cuestiones, (cinematógrafos candidatos presidenciales; Elecciones y altoparlantes parlamentarias: proporcional al número de y en algunos casos ni siquiera se especifica quiénes son los partidos, fijos o móviles) 57 votos en las elecciones anteriores. Existen provisiones especiales para los nuevos movimientos o candidatos elegibles o el método de reparto. En la partidos Ecuador - - - mayor parte de países el método de distribución es por igual entre El Salvador - X58 Por igual entre partidos los partidos (Argentina, Bolivia, El Salvador, Guatemala, Panamá, Guatemala - X Por igual entre partidos. Solo en la radio y televisión del Estado, para dar a conocer Paraguay, Perú, República Dominicana, Uruguay); o se aplica un programa político (30 minutos semanales 55 durante los procesos electorales). método combinado (Colombia , Chile y México). Aparte de estas Honduras - - - dos categorías, está el caso de Brasil donde la distribución se rige México - X El 70% del tiempo en forma proporcional a la fuerza electoral y el 30% por igual entre los por la fuerza electoral. (Cuadro Nº10) partidos con representación parlamentaria; y un 4% del total de los tiempos para los nuevos partidos. A pesar de que en varios países se distribuyen por igual los tiempos, Nicaragua - - - espacios o frecuencias entre los partidos políticos, consideramos Panamá - X Por igual entre partidos Paraguay - X Por igual entre partidos que es preciso analizar en dichos casos las condiciones de elegibilidad Perú - X Por igual entre partidos participantes en el para la obtención de estos beneficios, con el fin de evitar conclusiones proceso electoral R. - X Por igual entre partidos erróneas que aseguren que la distribución por igual es sinónimo de Uruguay - X 59 Por igual entre candidatos presidenciales de los partidos políticos con representación equidad en el acceso a los medios de comunicación social. En los parlamentaria, al igual que aquellos partidos que en las elecciones internas hayan casos en que se contempla la distribución por igual (ya sea del total alcanzado un porcentaje igual al 3% de los o de determinada porción de los espacios, tiempos o frecuencias), habilitados para votar. Venezuela - - - es necesario hacerse la siguiente pregunta: ¿Quiénes participan de esta distribución igualitaria? O lo que es lo mismo, ¿Distribución

por igual entre quiénes?. 56 Se refiere solamente al acceso a los medios del Estado. 57 La disposición sobre los parlantes fijos o móviles no aplica en discursos o plazas públicas. 58 No aplica a los medios de comunicación privados. 55 En el caso de Colombia, nos referimos a los espacios de carácter permanente, de los cuales un 59 Aplica en canales y radioemisoras pertenecientes al Sistema Oficial de Difusión Radiotelevisión y 60% es distribuido de acuerdo con la representación en la Cámara de Representantes y el 40% Espectáculos (SODRE). restante, que si bien no se especifica en la legislación como será repartido, según, José Sarmiento, asesor del Consejo Nacional Electoral, se asume que éste es distribuido por igual.

96 97 En este sentido, hemos encontrado que en algunos casos se trata de Por otra, los electores deben tener la posibilidad de informarse una distribución por igual con elegibilidad amplia: es decir adecuadamente acerca de las opciones electorales y de sus distribución por igual entre todos los partidos, alianzas electorales propuestas, como una base mínima para realizar una "elección o candidaturas independientes (Argentina, Bolivia, Colombia, Chile60 informada".61 -para elecciones presidenciales-, El Salvador, Guatemala, Panamá, En los hechos, el principio de equidad resulta difícil de garantizar. Paraguay, Perú, República Dominicana.). Son varias las causas que obstaculizan el acceso igualitario de las Por otra parte, se encuentra la distribución por igual con elegibilidad agrupaciones partidarias y sus candidatos a los medios de reducida: reparto entre partidos con determinado porcentaje de comunicación. Por un lado, los dueños y administradores de los votos o representación parlamentaria (Brasil - en cierta forma- y medios de comunicación frecuentemente se encuentran vinculados Uruguay) con lo cual se ven beneficiados los candidatos o partidos con poderosos grupos económicos (y políticos). Aún en los medios que hubieren participado en elecciones anteriores y obtenido algún de propiedad colectiva, es común que los que controlan las acciones representante en el parlamento. tengan intereses específicos que promover o defender, que los llevan a privilegiar o brindar mayores espacios o tiempos a aquellos grupos El caso de México no puede ubicarse en ninguna de las dos categorías políticos que, manifiesta o veladamente, representen dichos intereses. anteriores pues aunque una porción de los espacios promocionales En América Latina, las facilidades ofrecidas por el Estado para adquiridos por el Instituto Federal Electoral es distribuida por igual garantizar un mayor acceso a los medios han venido a contrarrestar entre partidos con representación parlamentaria, otro tipo de acceso en mayor o menor grado los efectos y desigualdades señalados. No gratuito a los medios brindado por el Estado, beneficia ampliamente obstante, cabe indicar que a pesar de la existencia de beneficios a las fuerzas partidarias que no cuentan con escaños parlamentarios, estatales en este sentido, aún existen profundas inequidades produciéndose con ello un mayor equilibrio. provocadas fundamentalmente por: En síntesis, de los países en los que la legislación establece la • El predominio en la región de una fórmula que combina el acceso distribución por igual, resultan ser más equitativos aquellos en los gratuito a los medios, especialmente a los estatales, con una que rige la modalidad de elegibilidad amplia, que aquellos que tienen alternativa de contratación de los medios privados poco regulada una distribución por igual fundamentada en la modalidad de y por lo general difícil de controlar. La contratación privada elegibilidad reducida. produce frecuentemente desequilibrios entre los diferentes B. La difícil tarea de garantizar el acceso equitativo a los partidos, en la medida en que son éstos y los candidatos que medios de comunicación disponen de mayores recursos los que tienen más acceso a los espacios privados. El tema de los medios de comunicación está ligado a dos principios democrático-electorales básicos como son la equidad y el derecho a • El bajo "rating" que caracteriza por lo general a las televisoras y la información. Por una parte, todos los partidos deben tener la frecuencias del Estado, que obliga aún a los pequeños partidos a oportunidad de presentar a través de los medios de comunicación a optar por la contratación de los medios de comunicación sus candidatos, plataformas y programas electorales a los ciudadanos. privados. Por ejemplo, en el caso de Perú, el canal estatal (Canal 7) reunía en 1997 únicamente un 5% de la teleaudiencia, frente a 60 Pese a que en las elecciones presidenciales el método de distribución es equitativo entre todos los partidos, para las elecciones a Senadores y Diputados el criterio de asignación es de acuerdo a la 61 Ver al respecto, G. GOODWIN-GILL. Elecciones libres y justas. Derecho Internacional y práctica, fuerza electoral. Unión Interparlamentaria. Ginebra, 1994, pp. X-XIV.

98 99 los cuatro canales privados que concentraban entre todos el 81% y la información brindada. Aunque la cobertura de la noticia de la teleaudiencia.62 implica por lo general, y de manera inevitable connotaciones subjetivas..."un medio de comunicación de propiedad privada, • Los efectos de la revolución de las comunicaciones sobre el al apostar por un candidato o por determinada fuerza política, financiamiento de la política, en tanto el cambio acelerado de puede tratar la información y orientar la política de sus noticiarios este tipo de tecnología deja desactualizadas determinadas de manera deliberadamente parcial (...) con evidentes disposiciones jurídicas que regulan el acceso de los partidos a los consecuencias sobre el derecho de información de los ciudadanos medios de comunicación. Si con la televisión por cable se y sobre la mínima esfera de equidad que requieren unas elecciones 65 generaron vacíos de regulación y dificultades para el control, la libres y justas". televisión satelital produce mayores nebulosas. El hecho de que • Los mensajes y cadenas nacionales emitidas por el gobierno de la televisión satelital se produzca fuera de las fronteras nacionales, turno, transmitiendo los logros y resultados concretos de las deja al Estado desprovisto de métodos de fiscalización oportunos políticas de la administración y la finalización e inauguración de en la medida en que no tiene potestades sobre el espacio en que obras, pueden generar ventajas en el marco de la campaña operan estas empresas. Estos aspectos pueden incrementar la electoral a favor del partido oficial y en detrimento de los partidos de oposición. desigualdad, pues son los partidos con mayores recursos y contactos internacionales los que están en capacidad de En síntesis, la relación de los medios de comunicación (en particular incursionar en esta nueva modalidad para transmitir sus mensajes la televisión) con el financiamiento de la política es una relación de políticos.63 carácter complejo y hasta contradictorio. Por un lado, los medios juegan un papel central en la fiscalización de la conducta de los • Si bien en muchos países se establecen espacios gratuitos para funcionarios públicos y de los políticos, pero por el otro, los medios los partidos, en pocos de ellos se contempla el apoyo a los costos electrónicos, en especial la televisión, son la causa principal -en la de producción de la propaganda. El caso de El Salvador a este época actual de la "videocracia" y del homo videns66- por la que los respecto es ilustrativo, pues prácticamente los partidos políticos partidos necesitan grandes sumas de dinero para llevar a cabo sus no hacen uso de los espacios gratuitos en los medios estatales en campañas electorales. tanto están desprovistos de apoyo para la producción de sus En efecto, los partidos han tenido que incrementar sustancialmente mensajes.64 La tarea de producción requiere de altas sumas de sus presupuestos en la medida en que las campañas se han ido dinero ya que en una época de marketing político como la actual, transformando cada vez más en campañas televisadas. Ello lleva a es necesaria la asistencia y apoyo de profesionales en publicidad, que los partidos, presionados por conseguir grandes sumas de dinero, imagen y mercadeo si se quiere en realidad competir por la incurran en actos ilegales, como lo testimonia el caso de Italia, donde atención de la teleaudiencia. la corrupción comenzó a acrecentarse claramente a partir de fines • El tratamiento de la noticia en programas políticos y noticiarios de 1970 y principios de 1980, época que coincidió con el hecho de es en algunos casos parcializado a favor o en contra de que las campañas se fueron concentrando más y más en la televisión, determinados partidos o candidatos. Es común en la región que mientras que la propiedad de las televisoras se concentró cada vez no se establezcan diferencias entre los editoriales y comentarios en menos manos. De ahí la importancia de fortalecer la tendencia

62 P. PLANAS. Comunicación política y equidad electoral. Lima, Universidad de Lima, Fondo de actual dirigida a controlar los "disparadores del gasto electoral", en Desarrollo Editorial, 1998, p. 123. 63 J. RIAL. Medios de comunicación, partidos y elecciones. Una relación a reconstruir. Lima, Paper, especial las medidas destinadas a: (i) reducir la duración de las Febrero 1999. 64 F. ULLOA. Ex-Magistrado del Tribunal Supremo Electoral de El Salvador. Entrevista. San José, 65 P. PLANAS. Comunicación política y equidad electoral. Op. cit. p. 128. Costa Rica, 25 de noviembre de 1999. 66 G. SARTORI. El Homo Videns. La sociedad teledirigida. México, Taurus, 1999, p.159.

100 101 campañas67; (ii) poner límites a los gastos que se puedan hacer en realizados a partir de los fondos públicos y privados. los medios; (iii) facilitar vía recursos públicos un acceso equitativo Las modalidades de rendición de cuentas son diversas. Ellas van de todos los partidos a los medios de comunicación (tanto públicos desde comprobaciones de gastos (Costa Rica y Nicaragua); como privados); (iv) propiciar un manejo profesional, pluralista y contabilidad de ingresos y egresos firmadas por contadores objetivo en el tratamiento de las noticias políticas y electorales; y (v) tratar de impedir la concentración de la propiedad de los medios en colegiados o no (Argentina, Brasil, Costa Rica, Ecuador, Honduras, pocas manos.68 Venezuela,); balances financieros; registros contables de ingresos, bienes y/o especies; (Bolivia y Paraguay); libros de ingresos y egresos, VII. Mecanismos e Instituciones de Control de Inventarios y de Balance (Chile); informes públicos de ingresos A. La rendición de cuentas de los partidos políticos y egresos (Colombia); informes del origen, monto y empleo de toda A.1. Informes y balances modalidad de financiamiento (México); estados de patrimonio y cuentas de ingresos y egresos certificados por contador colegiado Casi todos los países de este estudio (17 del total de 18), comprenden dentro de sus legislaciones la obligación de rendir cuentas. El único (Honduras y Venezuela); lista de donaciones privadas (Argentina, país que no cuenta con este tipo de procedimiento es Uruguay. Brasil, Colombia, Costa Rica, Ecuador, México, Nicaragua y Paraguay); y balances y estados de resultados auditados por firma Si bien la rendición de cuentas se encuentra, en algunos países, vinculada específicamente al financiamiento público, es decir, a calificada, según Reglamento de Contratación de Firmas de Auditoría responder por el buen manejo y destino de los fondos provenientes Independiente (Bolivia). (Cuadro Nº11) del Estado, en América Latina existe una tendencia al establecimiento En todos los casos, la tarea de la rendición de cuentas recae de procedimientos que comprenden tanto la rendición de cuentas fundamentalmente en los partidos políticos, siendo pocos los países relativa a las subvenciones públicas como a los ingresos de carácter en los que la legislación electoral involucra a los candidatos o privado y a los movimientos financieros de los partidos realizados sobre la base de tales contribuciones. donantes en este procedimiento. Únicamente en tres países se especifica la rendición de cuentas directa de los donantes (Bolivia, Guatemala y Panamá son los países en los que la rendición de cuentas Brasil y Colombia). En el caso de Bolivia, se establece que las está ligada estrictamente a la financiación pública. En el primer caso, donaciones realizadas por empresas privadas nacionales deben los partidos están obligados a rendir cuentas fundamentalmente constar en la contabilidad de la propia empresa. En el caso de Brasil acerca de los gastos y destino de los fondos estatales. En el segundo, las donaciones de personas físicas o jurídicas deben ser efectuadas, los partidos deben realizar una justificación de los gastos electorales 69 mediante depósitos bancarios, directamente a la cuenta del fondo con el fin de tener derecho a la subvención estatal post-electoral. partidario y las donaciones en recursos financieros deben En los países restantes deben hacer públicos o someter a obligatoriamente ser efectuadas por cheque cruzado a nombre del consideración del órgano de control los movimientos financieros partido político o por depósito bancario directamente a la cuenta 67 El objetivo de reducción del tiempo de campaña tropieza, sin embargo, con múltiples dificultades. Están, por una parte, las resistencias que oponen candidatos interesados en posicionar su imagen del partido político. Esta documentación aparecerá dentro de los con suficiente antelación como para lograr ventajas iniciales contra sus adversarios e, incluso, presionar a sus propios partidos. Pero, además, se hace cada vez más arduo diferenciar los períodos electorales informes contables que los partidos presentan ante la justicia de los no electorales debido a las múltiples elecciones que el mismo desarrollo democrático demanda electoral, que determinará a su vez si las donaciones no han excedido y establece, y porque al período electoral propiamente dicho hay que sumarle las campañas internas de las organizaciones políticas, que de internas sólo tienen el nombre pues se desarrollan con toda los límites previamente establecidos (2% de la facturación bruta del publicidad y como un elemento más de la campaña externa. Se requiere, por lo tanto, el desarrollo de criterios claros en esta materia por parte de los organismos de control. año anterior a la elección). Por su parte, en el caso de Colombia, las 68 D. ZOVATTO. “La Financiación de la Política y su Impacto en la Etica de la Administración Pública en Latinoamérica”. Op. cit. p. 20. Una versión corregida de este artículo puede ser consultada en La donaciones efectuadas por personas jurídicas deben contar con una Revista del CLAD. Reforma y Democracia. Nº10. Febrero de 1998, pp. 45-82. 69 El caso de Panamá no ha sido incluido en la categoría anterior puesto que en este país los autorización de la mitad más uno de los miembros de la Junta partidos deben rendir exclusivamente cuentas de sus gastos.

102 103 Cuadro Nº 11 cuentas bancarias y relaciones de cheques. En Colombia y Honduras

Rendición de cuentas por su parte, la legislación se refiere a la rendición de cuentas de los Países Por partido Por candidato Por donante Publicidad Entes de Control candidatos de los partidos (en el primer país) y de los candidatos independientes (en el segundo país). En el caso paraguayo la Argentina X - - X Jueces Federales con Jurisdicción rendición de cuentas de los candidatos se efectúa ante los tribunales Electoral Bolivia X - X X Órgano Electoral electorales partidarios. Brasil X X X - Órgano Electoral Colombia X X X X Órgano Electoral La rendición de cuentas es una de las armas más efectivas para (candidatos presidenciales y controlar los movimientos financieros de los partidos y candidatos parlamentarios)70 y para evitar -o al menos reducir- los excesos en el financiamiento Costa Rica X - - - Órgano Electoral /Contraloría General de las campañas y la influencia de dineros ilícitos. No obstante, el Chile X - - X Órgano Electoral Ecuador X - - X Órgano Electoral "disclosure" muchas veces genera grandes cantidades de información El Salvador X - - - Contraloría General que ni los órganos de control, los medios de comunicación, o los Guatemala X - - Órgano Electoral Honduras X X - - Órgano Electoral votantes son capaces de asimilar en un corto plazo. Larry Sabato - (candidatos independientes) evocando al politólogo David Adamy- al referirse a los mecanismos México X - - X Órgano Electoral de rendición de cuentas en Estados Unidos señala: "...las leyes que Nicaragua X - - X Órgano Electoral/Contraloría exigen revelar cuentas generan más información de la que puede General/Ministerio ser manejada por los medios de comunicación o los electores. El de Hacienda y Crédito volumen de los informes financieros recopilados por la Comisión Panamá X - - - Órgano Electoral / 71 Contraloría General Federal de Elecciones está generando una creciente presión...". Paraguay X X - - Órgano Electoral Perú X - - X Órgano Electoral Como señalamos anteriormente, en América Latina no es muy R. X - - - Órgano Electoral/ Contraloría General común que los funcionarios electos (o que hayan ya asumido su Uruguay - - - - cargo) sean efectivamente sancionados o removidos de su puesto Venezuela X X - - Órgano Electoral en caso de que la información obtenida mediante la rendición de cuentas demuestre algún tipo de transgresión a las normas que rigen Directiva, Junta de Socios o de Accionistas, dejando constancia de el financiamiento de los partidos y de las campañas. Además del ello en el acta respectiva. volumen de información que pueda generar la rendición de cuentas, Además, en muy pocos países se contempla la rendición de cuentas en todos los países de la región los procedimientos de este tipo se por parte del candidato (Brasil, Colombia, Honduras y Venezuela). llevan a cabo una vez realizadas las elecciones. Lo anterior hace En el caso de Brasil, el procedimiento de rendición de cuentas se imposible la detección de operaciones irregulares que puedan ser sancionadas no sólo judicialmente sino a través del voto popular.72 dirige a los candidatos de los partidos políticos que compiten por cargos del Ejecutivo, del Senado Federal y de diputados generales, A.2. Publicidad estatales o distritales. Sin embargo dicha rendición se lleva a cabo El control del financiamiento de los partidos en la región se reduce ante los comités financieros de los mismos partidos y no ante órganos por lo general a la fiscalización realizada por las instituciones del de control externos, mediante la presentación de extractos de sus Estado. En la mayor parte de países, los ciudadanos tienen poco 71 L. SABATO. Paying for elections, The Campaign Finance Thicket. Op.Cit. p.61. 72 Ver a este respecto: D. FERREIRA. “El control del financiamiento de la política”. En Escenarios 70 Incluye a candidatos independientes. Alternativos, No 4. Invierno, 1998, p. 77.

104 105 conocimiento de la procedencia de las contribuciones otorgadas a tarea del control o fiscalización del financiamiento de los partidos los partidos y de la forma en que las fuerzas políticas manejan sus políticos y las campañas electorales. En la mayor parte de los casos fondos. (11) la labor de control y supervisión de los movimientos económicos Si bien en América Latina existe una tendencia hacia la apertura de de los partidos recae sobre los órganos electorales (Bolivia, Brasil, la información a los ciudadanos a través de la publicación de los Colombia, Chile, Ecuador, Guatemala, Honduras, México, Paraguay, balances de los partidos, ésta es aún incipiente. En ocho de los 18 Perú, y Venezuela). En una segunda categoría, se ubican los países países estudiados existe algún tipo de disposición al respecto en los que se asigna esta tarea a la Contraloría de la República (El (Argentina, Bolivia, Colombia, Chile, Ecuador, México, Nicaragua, Salvador).75 En una tercera categoría tanto la institución electoral y Perú). No obstante, la publicación se limita en la mayoría de los como la Contraloría General de la República se responsabilizan por casos a los Boletines, Gacetas o Diarios Oficiales, que recibe y lee dicha labor (Costa Rica, Panamá y República Dominicana). una mínima parte de los ciudadanos. Finalmente, están los casos de Argentina y Nicaragua que no pueden La publicación en los diarios oficiales no produce mayores efectos ubicarse en las clasificaciones anteriores, ya que mientras en en términos de control dado que la información de los ingresos y Argentina la tarea de supervisión es llevada a cabo por los Jueces gastos de los partidos no llega todavía a la gran mayoría de la Federales con Competencia Electoral, en Nicaragua esta labor es población. Por lo tanto, se impone en la región la necesidad de efectuada por una combinación de diferentes órganos: la Contraloría buscar nuevos mecanismos para que los partidos y candidatos hagan General, el Órgano Electoral y el Ministerio de Hacienda y Crédito.76 públicos y transparentes sus movimientos financieros, la forma en (Cuadro Nº12) que administran sus recursos así como el origen o destino de los fondos con que los partidos y candidatos financian sus actividades. Asimismo, en algunos de los países estudiados existen instancias de Informar a la población acerca de quiénes contribuyen con la causa control a lo interno de los partidos políticos. De los 18 países, diez electoral o permanente de los partidos resulta trascendental para cuentan con esta modalidad de control, cuyas tareas difieren entre verificar la coherencia del discurso de los candidatos y la sinceridad unos y otros pero al fin y al cabo se involucran en los procedimientos de la postura de los partidos en relación con determinados temas. de fiscalización o rendición de cuentas (Argentina, Bolivia, Brasil, Sólo con este tipo de información, los electores estarán en capacidad Colombia, Chile, Ecuador, Guatemala, México, Paraguay y de emitir un "voto informado".73 Ese es en síntesis el principal Venezuela). Las funciones de estas instancias van desde la objetivo de la rendición de cuentas y su correspondiente publicación: administración de los recursos partidarios, el control del manejo de "...posibilitar que cualquier persona pueda plantear sus inquietudes las cuentas, la aprobación de los balances o contabilidades partidarias, sobre el financiamiento político para el debate público, o para incitar la auditoría interna y hasta la rendición de cuentas o presentación a los partidos políticos y candidatos a que utilicen sus recursos sin de informes a los órganos de control externos. generar controversias. El ciudadano elector está llamado a actuar como árbitro en casos de mal manejo financiero".74 Contar con una autoridad independiente y profesional capaz de controlar eficazmente el uso del dinero en la política es clave para B. Órganos de Control fortalecer la necesaria transparencia en materia de financiación En general, la legislación electoral de todos los países de la región, política. Por ello apoyamos la tendencia prevaleciente en nuestra con excepción de Uruguay, establece algún órgano encargado de la 75 En El Salvador la legislación asigna a la Corte de Cuentas la revisión de la liquidación de cuentas 73 Ibid, p.73. de los partidos, en la práctica la tarea es efectuada por el Ministerio de Hacienda. 74 K. NASSMACHER. «Comparing party and campaign finance in Western democracies». Op.cit. p. 76 Seis meses antes de cada elección se creará la Procuraduría Específica Electoral, que también 258. fiscalizará el financiamiento de los partidos políticos en Nicaragua.

106 107 Cuadro Nº 12 idóneo tanto de los ingresos financieros como del uso de estos recursos por parte de los partidos. A título de ejemplo, queremos Órganos de control destacar las principales medidas adoptadas por la reforma mexicana País Entes de Control de 1996, a saber: (i) hacer de la fiscalización de los partidos políticos Argentina Jueces Federales con Jurisdicción Electoral una actividad permanente y no coyuntural; (ii) regular la obligación Bolivia Órgano Electoral de los partidos de presentar informes tanto acerca de sus ingresos Brasil Órgano Electoral como de sus gastos; (iii) establecer la obligación de llevar a cabo Colombia Órgano Electoral verdaderas auditorías en materia de verificación y control de los Costa Rica Órgano Electoral /Contraloría General Chile Órgano Electoral recursos financieros, con todo el rigor técnico que ello exige y no Ecuador Órgano Electoral limitarlas a simples exámenes superficiales y complacientes como El Salvador Contraloría General suele ocurrir en un considerable número de países. Según José Guatemala Órgano Electoral Woldenberg, Presidente del Instituto Federal Electoral (IFE) de Honduras Órgano Electoral México, la autoridad electoral debe poner mayor énfasis en la México Órgano Electoral Nicaragua Contraloría General, Órgano Electoral, Min. de Hacienda y Crédito fiscalización de los gastos sin menospreciar tampoco la búsqueda Panamá Órgano Electoral/Contraloría General de fórmulas apropiadas para supervisar los ingresos partidistas. Y Paraguay Órgano Electoral es que la autoridad electoral generalmente tiene al alcance mayores Perú Órgano Electoral mecanismos para seguir el rastro de los gastos (en radio, televisión, R. Dominicana Órgano Electoral/Contraloría General prensa, propaganda diversa). Es precisamente a través de la Uruguay - Venezuela Órgano Electoral fiscalización de gastos que se ha podido conocer el porcentaje de las inversiones partidarias en los medios de comunicación en cada campaña electoral. Por medio de esta fiscalización se sabe que región de adjudicar esta responsabilidad a órganos electorales. Sin mientras en 1994 los partidos canalizaron el 25% de sus finanzas al embargo vale la pena hacer dos advertencias. La primera, la pago de espacios en los medios de comunicación; en 1997 este importancia de fortalecer las competencias y los recursos - porcentaje representó un 50% del total de sus fondos. Además, económicos, técnicos, humanos- de estos órganos, en especial las para las elecciones del 2000, el IFE realizó un monitoreo de radio y facultades para la revisión de los informes que deben presentar los televisión a escala nacional, con el objeto de contabilizar el tiempo partidos, a la vez que sus capacidades para investigar el origen y que cada partido compró en las diferentes cadenas. Paralelamente, destino de los recursos financieros de las organizaciones políticas. los concesionarios -a través de los partidos- están obligados a La segunda, la posibilidad de contemplar otro tipo de órganos de proporcionar las facturas que les expiden a cada agrupación política control en aquellos países donde la integración de los organismos para poder así contrastar la información. Todo lo anterior hace electorales esté excesivamente partidizada. posible conocer con más detalle el gasto en que se incurre y aproximarse a las cantidades reales invertidas en el marco de la Otra tendencia vigente en un considerable número de países de la campaña.77 Finalmente importa destacar que para el logro de estos región pasa por el fortalecimiento de los procedimientos y objetivos es importante ayudar a que los partidos cuenten con un mecanismos de supervisión, con el objetivo de lograr un control 77 J. WOLDENBERG. Entrevista citada. México, 23 de marzo 2000.

108 109 sistema contable uniforme, cabiendo señalar en este sentido, como obstante, y como señalamos con anterioridad, el establecimiento ejemplos valiosos, los lineamientos del IFE a los partidos mexicanos formal de las sanciones no ha ido acompañado en la región de una o los de la Comisión Estatal de Elecciones de Puerto Rico para las verdadera aplicación de las mismas. Entre las razones de esta falta organizaciones partidistas de este último país. de aplicación de las penas podemos citar la debilidad institucional y técnica de los organismos encargados de hacer cumplir las Otras reformas actualmente en proceso de discusión incluyen disposiciones en esta materia, la falta de independencia de modificaciones adicionales a las arriba señaladas, pero siempre dentro determinados órganos electorales y judiciales respecto del gobierno de la tendencia de fortalecer los mecanismos de fiscalización. En o de los partidos políticos, así como la corrupción y las prácticas del este sentido cabe mencionar las siguientes: (i) la conveniencia de soborno a funcionarios de dichas instituciones. lograr homogeneizar los procesos y regularizar la periodicidad de El análisis de las sanciones estipuladas en los países de la región, presentación de los informes; (ii) hacer de las auditorías un ejercicio muestra la existencia de dos categorías predominantes. Por una parte, permanente y no coyuntural, ya que lo conveniente es que las mismas las sanciones pecuniarias o multas y por otra -aunque en menor ayuden a evitar problemas y no se limiten tan sólo a constatar hechos medida- penas tales como la eliminación del registro partidario y la ilícitos que ya han tenido lugar. Deben ser, en la medida de lo posible, reducción o suspensión de los fondos estatales. intervenciones preventivas y no simples autopsias de lo ilícito; (iii) En muy pocos casos se prevé el impedimento para asumir el cargo dar la mayor publicidad posible a los resultados de las auditorías así público a aquellos candidatos electos que se les compruebe haber como a los informes presentados por los partidos, los cuales deben transgredido las disposiciones sobre esta materia. Aún menos quedar disponibles para ser consultados por los propios partidos, frecuente es el caso de sanciones tales como la remoción de los por los medios de comunicación, por la ciudadanía, etc. En este funcionarios electos una vez que hayan asumido el poder. sentido, algunos expertos proponen que los informes de los partidos Existen a la fecha tres países que no prevén sanciones por sean auditados y dados a conocer antes de las elecciones y no como transgresión a las disposiciones legales relacionadas específicamente hasta ahora varios meses después, cuando su incidencia, en caso de con el tema del financiamiento. Específicamente El Salvador, Perú violaciones a la ley electoral, queda muy limitada por el paso del y Uruguay no estipulan sanción alguna a las violaciones de este tipo. tiempo; (iv) mejorar la calidad de los registros de aportantes, haciéndolos más claros; y (v) establecer al interior de los partidos Como mencionamos con anterioridad, se evidencia en la región los "Consejos de Control Ético", el manejo de los recursos a través una tendencia a la introducción dentro del régimen de sanciones de medidas más rigurosas contra los detractores de la ley electoral o de del sistema financiero y no mediante transacciones en efectivo, así partidos, como es la privación de libertad en diversos grados. De como la figura del "Mandatario Único Financiero" como responsable 78 los 15 países que prevén algún tipo de sanción vinculada al exclusivo del manejo de los dineros del partido. financiamiento de la política, cuatro de ellos estipulan la privación VIII. Régimen de Sanciones de libertad dentro de sus regulaciones (Costa Rica, México, Paraguay y Venezuela). No obstante, aunque compartimos la idea del La mayoría de los países estudiados cuenta con un régimen de endurecimiento de las penas, especialmente a través de la sanciones aplicables a aquellos que contravengan las regulaciones introducción de sanciones de tipo penal, resulta imperante el sobre financiamiento de los partidos y las campañas electorales. No fortalecimiento de las instancias encargadas de hacerlas valer, de lo contrario la impunidad de aquellos que reciben u otorgan dinero 78 H. DE LA CALLE “Financiación de los partidos y las campañas electorales en Colombia”. Op. Cit.. pp.16-17. para las campañas al margen de la ley seguirá amenazando la

110 111 transparencia y la equidad que deben garantizarse en todo proceso financiación política es una realidad compleja e innegable, y que no electoral democrático. existen soluciones mágicas a las cuales recurrir. De ahí, precisamente, Una observación final en torno al tema de las sanciones es que en la importancia de que todo intento de reforma electoral en materia América Latina las penas han sido introducidas fundamentalmente de financiación tenga brújula para no perder su norte. para ser aplicadas a los partidos políticos (responsables legales, En efecto, la premisa de que en materia electoral no existen verdades tesoreros, etc. ). Aunque existe actualmente una tendencia a la absolutas o soluciones ideales cobra aún mayor fuerza en el ámbito definición de sanciones aplicables a los candidatos y/o a los donantes de la financiación por dos razones principales. Una, la estrecha (Argentina, Brasil, Colombia, Costa Rica, Ecuador, Honduras, México, Nicaragua, Paraguay y Venezuela), queda mucho por hacer vinculación del tema tanto con las características específicas del en el resto de la región. Esta tarea de incrementar la responsabilidad sistema político en general, como con las del sistema de partidos en de los candidatos y donantes ante la ley es de suma importancia, particular. Dos, la relación indisoluble que el tema presenta con los sobre todo si recordamos que gran parte de las contribuciones valores de la cultura política, lo que puede llevar a que una misma privadas se dirigen directamente a los candidatos o a sus más solución sea evaluada de manera totalmente contradictoria en cercanos colaboradores, sin ser muchas veces reportada a las contextos diferentes. Así por ejemplo, mientras en los países tesorerías u órganos de control de la estructura partidaria. escandinavos la publicación de los gastos electorales y de las fuentes En suma, sin un sistema eficaz de sanciones que comprenda no de financiamiento es percibida como una violación al principio sólo las tradicionales multas, sino también sanciones que afecten la fundamental del secreto de voto, en otros países (Alemania y libertad individual, las normas sobre financiamiento de campañas Canadá), por el contrario, son vistos como una garantía de la electorales no pasarán de ser un conjunto de buenos propósitos. transparencia de la vida política y del derecho de la ciudadanía a De ahí la importancia de introducir la figura del financiamiento estar debidamente informada.80 ilícito como delito autónomo, así como los respectivos Otras tres consideraciones son pertinentes en relación con este tema. procedimientos administrativos y judiciales para sancionarlo. La primera de ellas radica en destacar la importancia de examinar el Estamos a favor de una estrategia mixta en esta materia (mezcla de sistema de financiamiento no sólo en función de los objetivos "zanahoria y garrote"), con el fin de combinar, por un lado, los incentivos adecuados que faciliten el acatamiento voluntario de los buscados por el esfuerzo reformador y en relación con los efectos partidos y de los candidatos a la normativa electoral pero, por el deseados sobre el sistema político y el de partidos, sino también otro lado, complementado con un riguroso régimen de sanciones respecto del grado de eficacia de las normas como de los efectos no en caso de irrespeto a la legislación electoral.79 deseados o perversos, evitando caer en el error de llevar a cabo evaluaciones en abstracto y basadas en modelos ideales. La segunda IX. Balance y Recomendaciones pasa por la necesidad de insistir que toda reforma al sistema de A. Consideraciones Generales financiación no sea analizada de manera aislada sino como parte integral de la reforma político-electoral en su conjunto. Ello por Lo analizado hasta aquí evidencia claramente que el problema de la cuanto sus consecuencias afectan aspectos de gran importancia tales 79 Sugerimos así en relación con este punto, y siguiendo la tendencia del Derecho Electoral Comparado, endurecer como la contienda interpartidista, las condiciones de la competencia, las sanciones, incorporando, por un lado, aquellas que impongan la inelegibilidad por un tiempo determinado del candidato infractor o incluso la anulación de la elección o revocatoria del cargo si éste ya hubiera resultado electo, el sistema de partidos y, consecuentemente la propia credibilidad y en caso de comprobarse la infracción, y, por el otro, nuevos tipos penales en esta materia. Ver en este sentido los proyectos de reforma de Guatemala y Colombia entre otros. Ver asimismo el régimen de sanciones en Francia. En el caso de Venezuela, se prevé de dos a tres años de prisión al candidato que reciba contribuciones anónimas y si 80 F. GONZALEZ ROURA; D. NOHLEN, Dieter; y D. ZOVATTO. Análisis del Sistema Electoral el dinero proviene de actividades ilícitas las penas se elevan al doble. Mexicano. Informe de un Grupo de Expertos. Op.cit. p. 36.

112 113 legitimidad de la democracia misma. Como bien expresa Giovanni del abuso en el ejercicio de un cargo o mandato público para fines Sartori "Más que ningún otro factor es la competencia entre partidos personales o de un partido, con el objetivo de aprovechar su situación con recursos equilibrados (políticos, humanos, económicos) la que para recaudar fondos o bien al poner a disposición de su partido o genera democracia".81 La tercera y última consideración consiste en candidato medios y/o bienes estatales en especial durante las comprender la verdadera naturaleza de esta problemática como la campañas electorales. Como bien apunta Angel Álvarez refiriéndose experiencia comparada lo enseña: un tema condenado a la sucesión al caso venezolano "como ha sido sistemáticamente debatido y de distintas reformas legales, que den respuesta al estado y concreta denunciado en el país, el sector público central y descentralizado es evolución de las necesidades en un momento y en un país dado. De y ha sido históricamente una fuente permanente de financiamiento ahí la importancia de tener en cuenta su carácter fluctuante y ilegal de los partidos, de los candidatos, e incluso de los gastos coyuntural, pues la adopción de una solución suele engendrar efectos personales de los dirigentes partidistas".83 perniciosos que deben ser nuevamente corregidos mediante una Por su parte, otras medidas tales como exigir que si un diputado nueva reforma legal. No en vano en Alemania, país que viene recibe dinero deba declararlo, ayudan en principio a ejercer un mayor prestando a este tema atención destacada en los últimos 50 años, se control. Sin embargo, el problema es que terceros no participantes le denomina la "legislación interminable".82 en la contienda electoral pueden hacer campaña en favor de temas Por otro lado, toda reforma en torno a este tema debe tener como muy cercanos a ciertos candidatos o partidos sin darle dinero norte lograr mayores y mejores niveles de transparencia tanto en directamente a éstos, pero sí beneficiándoles mediante un apoyo materia de ingresos como de gastos de los partidos. En efecto, el indirecto. Otra manera de brindar este apoyo indirecto pasa por tema de la transparencia y la publicidad son aspectos claves en la darle dinero a las fundaciones de los partidos, y aquí es donde el lucha contra la corrupción política. En principio esta demanda tema se complica, ya que si bien es posible limitar estos mecanismos pareciera deseable preferiblemente para las grandes contribuciones o vías indirectas de financiamiento que impiden una total pero no para las pequeñas, ello por cuanto a mayor nivel de transparencia de las fuentes de dinero que ingresan a la política, ello contribución existiría mayor riesgo de dependencia y mayor peligro podría constituir una violación del derecho a la libertad de expresión. de corrupción, de ahí la necesidad de una mayor transparencia y Por lo tanto el dilema es obvio. Si la ley quiere ser efectiva en materia publicidad. de transparencia debe ser general y poder ser aplicada a todos y no Si bien deseable, empero, cabe preguntarse cuán realista es esta únicamente a los partidos políticos o a los candidatos, ya que de lo demanda de transparencia en materia de financiamiento político. contrario existen caminos alternos e indirectos para escapar al En principio pareciera serlo poco dada la enorme complejidad que control. De ahí la importancia de no limitarse a pensar únicamente ella encierra. Un primer ejemplo de esta complejidad pasa por la en mecanismos jurídicos o caer en el problema de la sobre- dificultad de poder probar aquellas contribuciones ilícitas (sea en regulación, que dificulta la comprensión de las normas y favorece dinero, en bienes o en servicios) que provienen de personas, incluídos más bien la impunidad. No será sólo mediante regulaciones como ciertos funcionarios públicos, o bien, de empresas vinculadas al podrá erradicarse la desviación patológica del financiamiento y sus Estado. La ilegalidad en estos casos se produce como consecuencia nefastas consecuencias para la ética en la administración pública,

81 R. BECERRA; P. SALAZAR y J. WOLDENBERG. La reforma electoral de 1997: una descripción sin perjuicio de reconocer que un mejor marco legal puede traer general. Capítulo 3. Las Nuevas Condiciones de la Competencia. México, Fondo de Cultura Económica, pp. 103-124. 83 A. ALVAREZ. “Los partidos políticos, su financiación y la democracia”. En La reforma de los Partidos 82 S. GONZALEZ-VARAS. La financiación de los partidos políticos. Op. cit. p. 203. Políticos. Financiamiento y Democracia, Caracas, Konrad Adenauer Stiftung, 1995.

114 115 consecuencias positivas en materia de transparencia y rendición de camino de las reformas legales. Hay mucho de entorno cultural y cuentas. de pedagogía pública involucrada en el tema de la financiación política".84 En efecto, en la mayoría de los países de nuestra región En efecto, el fortalecimiento de los mecanismos regulatorios y de la hasta fecha muy reciente, el contexto cultural en relación con la capacidad de los órganos de supervisión y fiscalización, si bien legislación sobre control financiero de las campañas electorales era fundamental, sólo cubre una parte del problema, ya que muchas bastante permisivo, como consecuencia de la poca importancia que veces el financiamiento y los compromisos no llegan a los partidos la ciudadanía prestaba a la violación de la ley electoral en este ámbito. quedando más bien a nivel del candidato y de un reducido número Esta situación ha comenzado a cambiar, producto del creciente de sus colaboradores más cercanos. Esta observación cobra una hartazgo de la gente con los escándalos de corrupción política, importancia especial en el caso de Latinoamérica donde la contienda pudiendo constatarse a la fecha una actitud distinta de parte de la política suele basarse más en las personalidades de los candidatos opinión pública la cual demanda mayor transparencia y que en la de los partidos, especialmente ahora con la crisis de imagen "accountability" en relación con este tema. Lo anterior debe ser y credibilidad que vienen sufriendo las organizaciones partidistas y aprovechado para sensibilizar a la opinión pública, a los medios de el surgimiento de liderazgos regionales en virtud del proceso de comunicación masiva, a las ONG’s (vedurías ciudadanas), etc., en descentralización, todo lo cual suele traer como efecto que las relación con el importante papel que éstos están llamados a jugar, transacciones entre donante y beneficiario adquieran un carácter no sólo en la tarea de seguimiento de cuánto se gasta, cómo se aún más secreto. De ahí que muchas veces los principales dirigentes gasta, quién lo financia, etc., sino además en la vigilancia sobre o miembros del partido no estén enterados de las contribuciones quiénes y bajo qué procedimientos se otorga la contratación de obras privadas (muchas de ellas de dudoso origen y de elevado monto) y servicios del Estado. sino tan sólo el candidato y su entorno, conformado muchas veces por contribuyentes privados y/o personas extrañas al partido. B. Conclusión Por ello, la instauración de un sistema de financiamiento transparente De 1978 - inicio de la transición democrática en América Latina - a y sujeto a control debe responder a las particularidades y necesidades la fecha se han producido avances importantes en materia de propias de cada país y fundamentarse en una estrategia holística y financiamiento de la política en nuestra región. No obstante, esta bien articulada. Dicho sistema debe ser producto de una evolución, resta aún mucho camino por recorrer. En este sentido, combinación de marcos legales efectivos, con un fortalecimiento es preciso señalar que éste es un tema dinámico, en constante organizacional y técnico de las instituciones de control, y la actitud desarrollo y que por tanto está forzado a la sucesión de distintas vigilante de la sociedad civil y de los medios de comunicación reformas legales que se ajusten a las necesidades concretas de un comprometidos con el control y la sanción de los abusos. Como ya país determinado en un momento dado. En efecto, las reformas en se señaló, en la mayoría de los países de América Latina, la regulación este campo suelen tener por lo general un carácter coyuntural y los de la financiación de la política es bastante deficiente y por ello la avances se van logrando mediante aproximaciones sucesivas y no capacidad institucional de los entes responsables de hacer cumplir de una sola vez. las normas, así como el involucramiento de la ciudadanía y de los medios de comunicación es todavía incipiente.

84 H. DE LA CALLE. “Financiamiento a Partidos Políticos y Campañas Electorales. El caso Para decirlo en palabras de De la Calle "...no basta con recorrer el colombiano”. Op.Cit. p. 25.

116 117 Un balance de la situación actual, en el nivel regional, muestra como hoy a nivel regional, a excepción de unos pocos países (Brasil, Chile, principales características las siguientes: México), ya que en tiempos de la videopolítica es precisamente en la televisión donde se juega la suerte de las campañas y, por ende, En lo formal, un sistema predominantemente mixto y sin una donde se hacen las mayores erogaciones de dinero (en muchos países tendencia clara a favor o en contra del financiamiento público. Esta entre el 40% y el 70% del total de los gastos). característica se complementa con una proclividad a acentuar los límites legales a las contribuciones privadas (prohibición en cuanto Pero el verdadero talón de Aquiles del sistema actual y de la gran al origen de ciertas contribuciones y montos máximos permitidos). mayoría de las reformas recientes, pasa por no dotar a los marcos Estos rasgos formales contrastan empero con la percepción regulatorios de los órganos y mecanismos de control y seguimiento, generalizada de que las donaciones privadas, en la casi totalidad de así como de un régimen de sanciones eficaz. En muchos casos, los países de la región, superan ampliamente a los fondos públicos; como ya se señaló, estos mecanismos suelen constituir "autopsias presunción que se ve reforzada por los frecuentes escándalos de de lo ilícito", en otras palabras, actuando de manera extemporánea corrupción, financiamiento ilegal, narcodinero, etc. y sin impacto real respecto de los resultados del proceso electoral respectivo. Este lado oscuro del financiamiento de la política viene propiciando reformas tendentes a lograr mayores niveles de transparencia y Finalmente, se observa un progresivo y alentador (aunque aún rendición de cuentas, proceso que lamentablemente no está incipiente) papel de los medios de comunicación y de la sociedad avanzando ni al ritmo ni con la profundidad necesarias. civil en el seguimiento y fiscalización del origen y destino de los recursos manejados por los partidos políticos. Debido a la combinación de múltiples factores (regulación inadecuada, ineficacia de los órganos de control y del régimen de Dentro de este contexto, y basándonos en todo lo aquí analizado, sanciones), prácticas políticas hasta ahora favorables a la transgresión, somos de la opinión de que toda propuesta de reforma en materia el financiamiento público más que sustitutivo del privado, ha de financiación política debiera girar, entre otros, en torno a los funcionado hasta ahora como aditamento del mismo. Por ello, y siguientes siete objetivos centrales, a saber: (i) reducir la influencia pese a su importancia, el impacto a la fecha ha sido limitado, variando del dinero mediante la disminución de su impacto (acortar de país en país. campañas,85 fijar topes a los gastos, imponer límites a las contribuciones individuales); (ii) mejorar el uso del financiamiento Se constata igualmente una tendencia clara en pro del establecimiento público invirtiéndolo en actividades más productivas para la de topes a los gastos y al acortamiento de las campañas, con democracia y no simplemente derrochándolo en propaganda y en resultados disímiles en los diferentes países. Esta tendencia se ve campañas negativas; (iii) poner coto o al menos disminuir al máximo acompañada de una reorientación en el uso de los recursos públicos, posible los actuales niveles de tráfico de influencia y corrupción destinados al fortalecimiento de los partidos políticos, mediante el política; (iv) fortalecer la publicidad y transparencia tanto respecto apoyo a actividades de investigación y capacitación. del origen como del uso del dinero; (v) promover condiciones más Mientras ciertos temas presentan una adecuada regulación, otros equitativas en la competencia electoral, especialmente en lo relativo en cambio (por ejemplo el acceso equitativo a los medios de 85 Vale la pena mencionar que uno de los efectos “perversos” que el acortamiento de las campañas comunicación, especialmente a la televisión), están subregulados o puede generar es que los candidatos pueden ver reducidas las oportunidades para visitar las diversas áreas del país en este período, lo cual puede incidir en un aumento de los gastos para difundir su no regulados del todo. Esta es una de las grandes lagunas que existen mensaje en todo el territorio posiblemente a través de una mayor inversión en los medios de comunicación. J. WOLDENBERG. Entrevista citada, 23 de marzo 2000, México.

118 119 al acceso a los medios de comunicación; (vi) fortalecer los órganos 4. CERDAS, Rodolfo. El Desencanto Democrático. Crisis de Partidos y Transición Democrática en Centroamérica y Panamá.. y mecanismos de control; y (vii) endurecer y volver eficaz el régimen San José, REI, 1993, capítulo IX, pp. 157 y ss. de sanciones. 5. DE LA CALLE, Humberto. "Financiación de los partidos y Pero, obviamente, las reformas legales e institucionales serán poco las campañas electorales en Colombia". En DEL CASTILLO efectivas si las mismas no son acompañadas del necesario cambio Pilar y ZOVATTO Daniel, Edit. La financiación de la política en la manera de hacer política, es decir, en la actitud, los valores y el en Iberoamérica. San José, Instituto Interamericano de Derechos Humanos-Centro de Asesoría y Promoción Electoral (IIDH/ comportamiento mismo de los políticos, para dejar de lado, de una CAPEL), 1998, pp.101-146. vez por todas, el modelo de "políticos de negocio". De ahí, 6. DEL CASTILLO, Pilar. "Objetivos para una reforma de la precisamente, la importancia de que se imponga la obligación de legislación sobre financiación de los partidos políticos". En La rendir cuentas a los funcionarios electos, por cuanto creemos que Financiación de los Partidos Políticos. Cuadernos y Debates. es este un instrumento de la mayor importancia no sólo para N. 42. Centro de Estudios Constitucionales. pp. 53-64. combatir la corrupción, sino, además, para ejercer un mayor control 7. DEL CASTILLO Pilar y ZOVATTO Daniel, Edit. La -institucional, interpartidario y de la opinión pública- sobre los financiación de la política en Iberoamérica. San José, Instituto funcionarios electos y los políticos. Interamericano de Derechos Humanos-Centro de Asesoría y Promoción Electoral (IIDH/CAPEL), 1998. En suma, nuestra época demanda un reacercamiento de la acción 8. FERREIRA, Delia. "El control del financiamiento de la política a la ética, una nueva convergencia entre ética y política y, en política". En Escenarios Alternativos, No 4. Invierno, 1998, p el cumplimiento de este objetivo vital para la salud y el futuro de la 77. democracia en nuestra región, la financiación de la política juega un 9. GAMARRA, Eduardo. An excerpt from: The art of papel central. Narcofunding. Hemisphere. El Nuevo Herald, http:// lacc.fiu.edu/hemisphere/vol7num2/index.html, pp.1-3. 10. GIDLUND, Gullan. "Public Investments in Swedish REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS Democracy. Gambling with Gains and Losses". En WIBERG, 1. ALCANTARA, Manuel y MONTERO, José R. La Legislación Matti, Edit. The public purse and Political Parties. Public Electoral de Iberoamérica: Un Análisis Comparado, trabajo de Financing of Political Parties in Nordic Countries. The Finish investigación presentado en el I Seminario sobre Organización Political Science Association, 1991. y Ejecución de Procesos Electorales, Madrid, España, Ministerio 11. GONZALEZ-ROURA, Felipe; NOHLEN Dieter y del Interior de España y Agencia de Cooperación Española, ZOVATTO Daniel. Análisis del Sistema Electoral Mexicano. abril de 1992. Informe de un Grupo de Expertos. México, OSP, PNUD, IFE, 2. ALCOCER, Jorge. "Introducción y La Regulación del TE, junio de 1997. Financiamiento y de los Gastos de los Partidos Políticos: Un 12. GONZALEZ-VARAS, Santiago. La financiación de los partidos Tema Complejo". En J. ALCOCER, Jorge, Comp. Dinero y políticos. Madrid, Dykinson, 1995. Partidos. México, 1993. pp. 15-25. 13. GOODWIN-GILL, Guy. Elecciones libres y justas. Derecho 3. ALVAREZ, Angel. "Los partidos políticos, su financiación y la Internacional y práctica, Unión Interparlamentaria. Ginebra,, democracia". En La reforma de los Partidos Políticos. 1994. Financiamiento y Democracia, Caracas, Konrad Adenauer Stiftung, 1995. 14. GRUENBERG, Christian. Monitoring The Financing of Political Campaigns from the Civil Society. Buenos Aires,

120 121 Argentina, Poder Ciudadano, Transparencia, 2000. Liderazgos y Consolidación Democrática en América Latina". 15. INSTITUTO FEDERAL ELECTORAL DE MÉXICO. En PERELLI, Carina, PICADO Sonia y ZOVATTO Daniel, Regulaciones sobre el financiamiento Público y Privado de los Edit. Partidos y Clase Política en América Latina en los 90. San Partidos Políticos. Estudio Comparado de 17 países José, IIDH/CAPEL, 1995. pp. XIX-XXI. Latinoamericanos, IFE, México D.F., 1994. 24. PERELLI., Carina. "La Personalización de la Política. Nuevos 16. INTERNATIONAL IDEA. Democracy Forum. Estocolmo. caudillos, outsiders, política mediática y política informal". En Suecia. 1996, chapter 5, pp.39-43. PERELLI, Carina, PICADO Sonia y ZOVATTO, Daniel, Edit. Partidos y Clase Política en América Latina en los 90. San José, 17. INTERNATIONAL IDEA. Voter Turnout from 1945 to 1997: IIDH/CAPEL, 1995. pp. 163-204. A Global Report on Political Participation. Sweden, 1997. 25. PINTO-DUSCHINSKY, Michael. How Can the Influence of 18. NASSMACHER, Karl-Heinz. "Comparing Party and Campaign Money in Politics Be Assessed?, Paper presentado en el XII Finance in Western Democracies". En GUNLICKS, Arthur B. Congreso Mundial de IPSA, París, 1985. Edit. Campaign and Party Finance in North America and Western Europe. San Francisco-Oxford, Wesview Press, Inc. 26. PLANAS, Pedro. Comunicación política y equidad electoral. Boulder, No. 10, 1992. Lima, Universidad de Lima, Fondo de Desarrollo Editorial, 1998. 19. NAVAS, Xiomara. "La financiación Electoral en América Latina. Subvenciones y Gastos". En NOHLEN Dieter, 27. RIAL, Juan. Medios de comunicación, partidos y elecciones. PICADO Sonia y ZOVATTO Daniel, Comp. Tratado de Una relación a reconstruir. Lima, Paper, Febrero 1999. Derecho Electoral Comparado de América Latina. México, 28. SABATO, Larry. Paying for elections. The Campaign Finance Instituto Interamericano de Derechos Humanos, Universidad Thicket, United States, The Twentieth Century Fund, 1991. de Heidelberg, Tribunal Electoral del Poder Judicial de la 29. SARTORI, Geovanni. El Homo Videns. La sociedad Federación, Instituto Federal Electoral, Fondo de Cultura teledirigida. México, Taurus, 1999. Económica, 1998 pp.454-488.. 30. SUBERO, Carlos. Financiamiento de campañas electorales, el 20. NJAIM, Humberto. "El financiamiento de los partidos políticos pecado original. Venezuela Elecciones 98. Financiamiento. y su repercusión sobre la ética de la administración pública". http://elecciones.eud.com/financia.htm En Ética y Administración Pública. Caracas. CLAD. 1997, p. 85. 31. UNDP. Human Development Report, New York, Oxford University Press, 1990. 21. NJAIM, Humberto. "Una Parte de la Historia. El Financiamiento de la Política (Partidos Políticos, Campañas 32. UNDP. Informe sobre Desarrollo Humano. New York, Electorales y Otros Aspectos) en Venezuela". En DEL Ediciones Mundi-Prensa, 1999. CASTILLO Pilar y ZOVATTO Daniel, Edit. La financiación 33. ZOVATTO, Daniel. "La Financiación de la Política y su Impacto de la política en Iberoamérica. San José, Instituto Interamericano en la Etica de la Administración Pública en Latinoamérica". de Derechos Humanos-Centro de Asesoría y Promoción En Reforma y Democracia, Revista del CLAD. Nº10. Febrero Electoral (IIDH/CAPEL),1998, pp.575-614. de 1998. p. 45-82. 22. NOHLEN, Dieter. Sistema de Gobierno, Sistema Electoral y 34. ZOVATTO, Daniel. "La Política bajo Sospecha". En La Nación, Sistema de Partidos Políticos. Opciones institucionales a la luz San José, Costa Rica, 3 de Abril de 1996. Pág. 15. del enfoque histórico-empírico. México, Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación; Instituto Federal Electoral; Fundación Friedrich Naumann, 1999. 23. PERELLI, Carina y ZOVATTO, Daniel. "Partidos Políticos,

122 123 MEDIOS DE COMUNICACIÓN, PARTIDOS Y ELECCIONES. UNA RELACIÓN A (RE)CONSTRUÍR.

Juan Rial Noviembre 2002

1. Introducción. En los medios de comunicación se juega gran parte de la acción política de nuestro tiempo. Los medios condicionan las formas de llevar adelante la movilización del electorado frente a un comicio, los ritmos y temas de una campaña, influyen en el conocimiento de los candidatos y en la trasmisión sus mensajes. Los medios fijan la agenda de discusión política para una gobeirno y para la oposición y en sus espacios donde suele ganarse o perderse la legitimidad para tomar medidas. La agenda política que conforman los integrantes de la clase política, las instituciones de la sociedad y las organizaciones no gubernamentales que actúan en el campo de la acción cívica y los propios medios a través de sus posición editorial es retroalimentada por el estudio de la opinión pública a través de encuestas, cuyo resultado pasa a ser parte de la agenda pública al ser difundidos por los medios. Pero los medios, no son empresas puramente políticas. Los medios son, a la vez: a) estructuras culturales que informan, entretienen, educan, manipulan y forman la opinión de la población. Esto refiere tanto a la activiad que tienen incidencia política práctica inmediata, como la que sólo se refiere a la pólítica indirectamente, como a aquella que la ignora. En lo que refiere a la acción política directa allí se expresan periodistas y actores del escenario político.

124 125 b) empresas comerciales de servicios. Como tales buscan un lucro corrientes adversas impuestas por la comunicación de sus a través de la realización de sus actividades corrientes, con adversarios, saber donde están los límites de un discurso creíble y cierta independencia de los avatares políticos. también encontrar el tono adecuado para discrepar con la opinión c) Actores políticos. Como tales los medios expresan o articulan pública, especialmente en temas escabrosos, como los económicos intereses de diversos sectores económicos y sociales ligados a y los referidos a las políticas sociales, sin llegar a enfrentarla los mismos. totalmente, pues ésta representa el sentimiento de un electorado que quiere beneficios y derechos y no acepta tener que enfrentar Retornando al tratamiento del tema político podemos decir que los costos y obligaciones. medios proveen un escena en la cual el político “representa” frente a la población, permitiendo la manipulación de símbolos con una Nos estamos refiriendo al político y no al partido. Este pasa a un segundo plano, pues se trata del tiempo de la política personalizada, capacidad de amplificación enorme, encontrando al individuo en del líder por sobre la máquina. El desajuste entre institucionalidad y su intimidad, sin necesidad de que este tenga que transformarse en los cambios que se producen la sociedad es notorio. parte de una masa como en el pasado, cuando para ser parte de la acción política debía estar en las movilizaciones callejeras. Si una cámara hubiese enfocado a los políticos integrantes de un parlamento de cualquier país en los años cuarenta o cincuenta del Este último método no se ha abandonado, sino que ha pasado a ser siglo XX hubiese mostrado que una buena parte de ellos no atendía parte del espectáculo mediático, mediante su cobertura. Con la al orador de la sesión penaria. Que muchos comentaban entre ellos, movilización en la calle se busca llamar la atención por hechos que, o leían el diario, que si la sesión había sido larga y tediosa algunos de otro modo, no serían atendidos por los medios, a menos con la dormitaban y que muchas de las bancas estaban vacías prioridad requerida por los movilizados. manteniéndose el quorum mínimo. No muy diferente a lo que ocurre La representación institucional vía los partidos y los órganos hoy en día. Sólo que, entonces, no había cámaras impiadosas que previstos por las Constituciones, los parlamentos, aunque sigue registraran esas intimidades. siendo uno de los escenarios principales de la toma de decisiones El político también tuvo que aprender a utilizar nuevos registros de legales, son propios de una sociedad, una economía y un estadio voz y manejar nuevos tiempos. El gesto fuerte y la voz atronadora, tecnológico ya superado. Hoy la gran batalla política en los regímenes propia del balcón o la plaza pública no tiene cabida en la radio, un democráticos se disputa en los medios de comunicación, día a día, y medio cálido, íntimo y los gestos ampulosos propios de la plaza muy especialmente en los tiempos electorales, en donde importa deben modificarse al enfrentar el medio frío: la cámara de televisión. dominar esas escenas mediáticas. El discurso de la plaza duraba largo tiempo y más aún el que se En este tiempo el político éxitoso debe ser un comunicador, alguien pronunciaba en el recinto parlamentario. Pero no tiene cabida en con capacidad de enamorar a la cámara de tv y encantar los los tiempos de la radio actual, pautada por tandas publicitarias, y micrófonos. Debe influir para lograr que el “priming”, esa por programas acotados y menos por la televisión donde los imprimación que los medios impone a la opinión pública, creando segundos valen mucho dinero y lo máximo a usar son minutos y casi siempre no muchos más de dos. Los viejos recursos sólo tienen una agenda pública de discusión, corra en su favor. Tiene que lograr cabido en la cobertura de momentos cumbres de movilizaciones que esa agenda lo presente en forma favorable a sus posiciones y su callejeras, por lo general confrontativas o tendientes a una fuerte persona. Al mismo tiempo el político debe tratar de remontar exaltación emocional.

126 127 La vieja fórmula representacional no puede mantenerse sin radio que permite seducir con la voz y también si el tiempo es mayor correcciones. La organización institucional, la fórmula política apelar a argumentos. La gráfica afirma los símbolos al volverlos apelando a la terminología de Mosca, dominante hoy en día es sólo visibles durante más tiempo. La prensa permite también debatir, una: la democracia representativa, atenuada por la existencia de una con mayor fijeza. Si a ello se agregan actos precisamente serie creciente de mecanismos de democracia semi-directa. Los escenificados y destinados más a ser difundidos por la televisión actuales regímenes democráticos se crearon en tiempos en los cuales que a ser por sí mismos piezas de propaganda y el uso de nuevos los medios dominantes eran los escritos. La prensa partidizada llegaba medios como las páginas web o los grupos de discusión en internet, sólo a una parte de la población, pero también en el siglo XIX una el político y el partido pueden elegir diversas formas de acercarse a parte muy importante de la población no tenía derecho a voto, por distintos públicos. lo cual la cobertura era amplia. En el pasado, el control de los circuitos de comunicación era Con el avance de la educación básica y con el cambio tecnológico y relativamente más sencillo al ser una política letrada de elites, o a lo tras la expansión de la ciudadanía el político y las organizaciones sumo una de masas homogeneizadas a través de un movimiento de políticos debieron alcanzar a un público mayor. Se apeló a la ecuación corte autoritario, que podía ir desde el populismo al totalitarismo. partido + imprenta + diario + escuela en una primera etapa. Luego La escritura, el periodico, revista, folleto o libro circulaban entre los a los grandes actos de masas escenificados con canciones trasmitidas sectores de elite y se complementaba con la escuela como por altavoces, ropa con colores distintivos para los militantes que organización socializadora. La masificación se daba a través de un finalizaba en el discurso del líder máximo. En esos tiempos se trataba contacto directo entre liderazgo y masa. Y sólo en la primera fase la de llegar a vastos sectores de la sociedad percibidos y autopercibidos radio sirvió de amplificador, pero todavía no sustituto de la como homogéneos. concentración en la calle para las grandes masas. Hoy el político debe alcanzar a muy diversos sectores que, cada vez Hoy el político no sólo debe negociar con los medios por un espacio más difieren en sus intereses y formas de vida. Los medios son un sino que debe aprender diversos géneros para poder comunicarse. gran homogeneizador, pero también un segmentador. Los Así, algunos intervienen en programas cómicos populares y programas tienden a acercar a un sector social, de edad o de género participan en el show, en otros casos cantan o bailan. El político se más específico. Con los programas se busca alcanzar a los diversos ve sometido a la necesidad de interpretar un personaje más en la sectores sociales y estos están bajo el impacto de efectos de industria de la info-entreteniennto. Debe aceptar un cambio en la demostración diversos que apuntan a crear opiniones, actitudes, conformación de los símbolos políticos. Los antiguos, referidos a especialmente hacia el consumo. Entre ese consumo también está identificación con colectivos, tales como clases, han perdido el de ideas o simpatías hacia partidos o más específicamente sobre trascendencia y hoy hay que hablar de lo cotidiano. El dirigente dirigentes de los mismos. Para el político que sabe como dominar partidario debe “representar” al ciudadano medio, a esa mayoría los nuevos medios se abre la parafernalia de nuevos recursos a su que quiere expresar su voz, aunque sea “oblicuamente” a través de disposición: la radio, la televisión, los diarios, las gigantografía que “alguién como uno”. se colocan en sitios importantes de la ciudad. El gran medio masivo También estamos en el tiempo de el Estado que ya no tiene la es la imagen. Permite el conocimiento e imprimir en el público capacidad de regular la sociedad que dispuso en el prematuramente sensaciones que sientan las bases para una actitud de simpatía o fenecido siglo XX. Para poblaciones afectadas por el desempleo y rechazo. Esta primera manipulación simbólica se amplifica con la

128 129 por la fuerte incertidumbre, el problema es que el político y el partido En tercer término se plantean los problemas entre los intereses del no hacen lo que presuntamente deben, o sea velar por los intereses medio en tanto empresa y los de sus trabajadores, los periodistas, de sus representados. No hacen lo suficiente por mejorar la condición que implican nuevamente, en otro nivel, la confrontación entre los de la vida cotidiana de quienes sufren esa incertidumbre ante el principios de libertad de expresión, frente a los de libertad de futuro. empresa. Tampoco ese político dispone de herramientas para practicar el Durante el tiempo en que los principales medios eran escritos, el clientelismo, especialmente el de carácter horizontal que abarca a acceso estaba determinado por la capacidad de acceder al papel y a vastos sectores. También es acusado de practicar, o en el menor de la imprenta de los candidatos y partidos y por la existencia de los casos de encubrir casos de corrupción, o es percibido como garantías para la libertad de prensa, tanto para imprimir como para parte de un grupo que sólo se interesa por si mismo y sus luchas distribuir periódicos. Situaciones de hecho, más que normas faccionales de poder. Todos estos vicios propios que van a la cuenta restrictivas para acceder al papel o la imprenta o limitativas de la de los partidos son amplificados por los medios que venden noticias. distribución de periódicas, llevaron a la emisión de leyes y decretos El político y sus escándolos lo son. No lo es o sólo en menor medida que aseguraban a las diversas fuerzas políticas competir en este aquello que refiere al cumplimiento de su deber, tema del que se campo en cierto plano de equidad. Al tiempo presente las queja amargamente el político. Es que durante largo tiempo, tanto restricciones sustanciales que se encuentra en el uso de los medios los populistas como los autoritarios sólo mostraban éxitos y ninguna impresos es económica. Los medios impresos dedicados clase de problemas. El péndulo, en tiempos de libertad se corre exclusivamente a la discusión y a la propaganda política tienen un hacia otra punta. mercado notoriamente restringido, por lo que esta actividad se ha La representacion institucional y simbólica se han divorciado y hoy reducido notoriamente y los periódicos si bien tienen cobertura la tarea del político y de las organizaciones partidarias es tratar de política, lo hacen en un ambiente que tiene intereses más amplios, llegar a un arreglo, a un pacto con quienes manejan primordialmente que si bien pueden considerarse políticos, no tienen una referencia la segunda. Los medios son los grandes protagonistas. Hasta el partidaria inmediata. presente los arreglos entre los dos sectores distan de ser satisfactorios. Con la aparición de los medios electromagnéticos, la cuestión del acceso a los medios cambió de sentido, pues el espacio radial y 2. Los principales problemas. Estado de la cuestión. televisivo es un espectro finito, manejado por los Estados, quienes El relacionamiento entre medios y los partidos políticos supone la se puede reservar la totalidad de las ondas existentes. Este modelo, confrontación de principios básicos, entre los cuales el más relevante que asumieron varios países democráticos hasta tiempos recientes, la libertad de expresión, frente a la necesidad de mantener la equidad suponía la introducción de salvaguardias para evitar que se repitiese en la competencia política. Obviamente el reclamo de equidad no el modelo vigente en sociedades totalitarias donde obviamente sólo equivale al de igualdad. La equidad presupone igualdad de se difunde el punto de vista oficial, gubernamental. oportunidades y no la mera equivalencia de todos los actores Las medidas regulatorias implicaban la creación de organismos ad haciendo abtración de las cpacidades que uno tiene y lo diferencias hoc para el gerenciamiento y/ la supervisión de los medios y para del otro. Asimismo se plantea la confrontación entre el principio de asegurar la neutralidad estatal o atenuar el predominio gubernativo la libertad de empresa y la responsabilidad social de medios capaces en los medios electromágnéticos. de fuerte manipulación de la opinión pública.

130 131 Paralelamente apareció otro modelo, que implica compartir el acuerdo a la capacidad de pago que tienen los partidos o candidatos. espacio electromagnético entre el estado y empresas o privadas sin Al no existir regulaciones el acceso no puede ser igualitario y si se fines de lucro. En el caso de los espacios licenciados con fines de tiene en cuenta que intervienen los intereses de los medios en tanto lucro se concede su explotación, pero no se traspasa la propiedad. actores económicos y sociopolíticos, esta situación lleva a Por lo general los medios privados ocuparaon la mayoría del espectro discriminación en el acceso, y al uso del tiempo en favor de ciertas y se planteó nuevamente la cuestión de la regulación. tendencias en deterimento de otras. Mientras que la prensa escrita presumía que habría partidismo y Si bien esta situación no siempre asegura el triunfo electoral a los una línea editorial precisa, la aparición de los medios favorecidos por los medios, las desventajas para los competidores electromagnéticos planteó la cuestión de si era conviente seguir la menores o para los que no están en el misma orientación dominantes orientación de los medios escritos o asumir la neutralidad y es notoria. concentrarse en la información y no en la opinión. El tema no se Por ello se ha venido imponiendo otro modelo, que supone la ha zanjado, pero en la mayor parte de los casos los medios regulación del acceso a los medios. Puede darse con varias electrónicos han preferido una presentación “neutral”, evitando modalidades, pero normalmente supone la implantación de las editorializar, y reservando la opinión para programas períodisticos llamadas “franjas electorales”, espacios dedicados a la propaganda ad hoc, o “editorializando” en forma muy indirecta, mediante la de los partidos y candidatos. En algunos casos también se otorgan promoción de valores y prácticas orientadas hacia una tendencia. franjas en los períodos interelectorales para expresar el pensamiento La responsabilidad político - social de los medios es un tema del partido frente a la cotidianeidad de la vida política. constante de discusión. Los medios han pasado a ser un componente Las modalidades en que se implentación son varias. En algunos esencial de la acción política, al punto que han aprecido palabras casos la franja se da exclusivamente en los medios operados por el como “mediacracia”, “videopolítica”, para señalar la importancia estado, mientras que en aquellos que operan concesionarios privados sustancial que asumido. En ese marco se insiste constantemente en prima el modelo de mercado. En otros casos las regulaciones la necesiad de regulación y autoregulación. Los medios se constituyen alcanzan también a los medios privados. Pero también hay diversas a su vez en un Jano de dos caras. Con una propenden al aumento formas de conceder franjas. Pueden ser exclusivas, implicando que los gastos de la política, dado que se recurre cada vez más a ellos la única publicidad se dará en esos espacios regulados, o puede darse para realizar propaganda. Por otra es la que presenta el lugar donde un sistema mixto, donde aparte de la franja regulada hay espacios se presentan denuncias por abusos y corrupción, entre ellos por el que están regidos por normas de mercado. gasto exceviso en las campañas electorales. Pero aún hay un problema importante a resolver, que es la producción de los espacios. Obviamente quienes disponen de dinero 3. Modelos de relacionamiento medios y partidos políticos. o de las facilidades para hacerlo, pueden hacer mejores piezas El punto sustancial está en el uso de los medios en las campañas publicitarias que quienes no lo tienen. Por ello la regulaciones más electorales, especialmente en lo referido a la publicidad partidaria y recientes también tienden a otorgar apoyo gratuito para la la que reciben los candidatos. producción de espacios. El modelo exclusivo de mercado ha predominado hasta hace poco Los criterios de acceso varían. Los partidos pequeños y los tiempo. En el mismo el acceso se hace pura y exclusivamente de candidatos minoritarios siempre plantean que el mismo sea

132 133 equitativo, igual para toda fuerza política. Los partidos dominantes en favor del aspecto libertario. El refraseo de la igualdad en la forma y candidatos mayoritarios señalan que importa tener en cuenta el de equidad, o sea de oportunidad y acceso para llegar a tener la caudal electoral. En general, se parte de una base igualitaria mínima misma posibilidad por parte de todos es una forma de tratar de y luego se conceden espacios de acuerdo a la fuerza electoral retomar los términos de la cuestión expresada en la famosas tres expresada en le comicio anterior, sea en número de votos o de bancas palabras que sintetizaron los fines de la revolución francesa. La obtenidas. elección supone una expresión igualitaria de la ciudadanía, pues cada En cuanto a la información indirecta, muchas veces la más relevante, persona tiene un voto. Pero esa igualdad primaria puede verse como se confía en los códigos de ética y en los acuerdos consensuados una iniquidad si quienes compiten en la elección no disponen las entre concesionarios de los medios, periodistas, autoridades mismas oportunidades para poder ser conocidos y por consiguiente electorales y los candidatos y los partidos. La publicidad de los captar la voluntad del electorado. tiempos dedicados en la información indirecta y su carácter (positivo, La organización institucional representativa se basaba, precisamente, negativo y neutro) es una de las claves y poco a poco se abre camino en la idea de lograr mayorías razonables que tuvieran en cuenta los en la práctica. diversos intereses. Se trataba en términos de Madison de “revisar y En algunos páíses también se regulan los debates entre los candidatos extender [las opiniones públicas primarias] pasándolas por principales, llegando a determinanrse en algunos casos que deben intermedio de un cuerpo elegido por los ciudadanos” Con ello se ser obligatorios. buscaba eludir los impulsos de momento o las inclinaciones temporarias que normalmente pueden tener sectores amplios de la También las regulaciones alcanzan a la difusión de encuestas de población que reaccionan emocionalmente frente a hechos que los intención de voto, buscando que su calidad técnica esté asegurada afectan en su vida cotidiana. así como la información referida a quienes son los que pagan los estudios. Cuando se crean las formas republicanas, durante tiempos de la revolución noratlántica las facciones eran mal vistas y por eso los 4. Libertad de información y equidad en la competencia. partidos recién comenzaron a aceptarse legitimamente como actores en el campo político a fines del siglo XIX, llegando a principios del Madison sostenía la necesidad de evitar los peligros que Hamilton siglo XX a ser parte esencial del sistema político cuando Kelsen visualizaba: que un sector mayoritario oprimiese a las minorías y denominó a ese sistema con la palabra “partidocracia” en su estudio que tampoco las minorías oprimiesen a las mayorías, fenómeno que de 1932. Tocqueville denominaba la “tiranía de las minorías”. La mayoría, para serlo, debe ser legítima y razonable, no puede imponerse a Hoy el péndulo se ha corrido nuevamente y si bien los partidos y todos los intereses de la minoría sin tenerlos en cuenta. De ahí que movimientos siguen existiendo y en algunos países donde la una definición moderna de democracia se acerca a la descripción estructuración de la vida política ha perdurado más continúan siendo realizada por Robert Dahl, la “poliarquía”. el referente principal, en otros se ha personalizado y el actor principal ha pasado a ser el dirigente, el líder. Madison, sin embargo, también consideraba que todos los ciudadanos de una república debían incidir en la toma de decisiones. El reclamo de libertad de información para las diversas fuerzas La afirmación se hacía en tiempos en que la ciudadanía era restringida políticas partidarias ha crecido constantemente con el proceso de y elitaria. El reclamo entre libertad e igualdad se ha inclinado siempre desarrollo de la democracia. Dado que poco a poco la principal

134 135 actividad de los partidos consiste, precisamente, en ganar elecciones Los partidos políticos al tener que enfrentar a una opinión pública y la misma supone un fuerte acceso a los medios de comunicación que, por lo general, suele ser adversa a los mismos, al considerar social, uno de los reclamos primarios refiere a la necesidad de poder que no tienen un papel fuerte en tanto expresión de los intereses de acceder a los mismos y a que exista equidad en el tratamiento de las la sociedad y porque creen que buena parte de los miembros los diversas fuerzas partidarias. integrantes de la clase política sólo buscan defender pura y La libertad de información presupone que cada fuerza partidaria exclusivamente sus intereses personales, no tienen la fuerza necesaria puede expresar sus puntos de vista ideológicos y programáticos y para imponer equidad en los medios, porque además, no hay una exponer a su dirigentes a todos los ciudadanos. La equidad parte de acción de conjunto de los mismos, pues la misma supone la pérdida la idea de que todos tienen oportunidad de ser vistos, que hay un de una posición de privilegio para uno o más fuerzas en favor de las mínimo de tiempo y espacio que debe disponer cada fuerza política que están en posición subordinada. No hay posibilidad de una acción en los medios y que el tiempo y espacio debe ser dado de acuerdo corporativa para la clase política, mientras que si la hay para los con la representatividad que tienen las fuerzas políticas en la meidos, actuando como empresas, asimetría que obviamente pone ciudadania, hecho medible a través del apoyo que reciben a través a los medios en posición de fuerza. de encuestas de opinión pública. Para los medios, el crecimiento de su prestigio en tanto instituciones En la práctica estos principios de equidad son difíciles de cumplir. que proporcionan voz a diversos sectores, especialmente para Los intereses de quienes están a cargo de los medios de comunicación aquellos que no la tienen, les da más poder y les permite enfrentar suelen introducir sesgos. Los dueños de los medios, sean grupos al establishment político con más éxito. Obviamente a partir de allí familiares o colectivos (sociedades anónimas) se enlazan con grupos defender ciertas posiciones, que no tienen porque ser partidarias, económicos, o ideológicos y eventualmente políticos. Si bien la pero si de defensa de ciertos intereses que, finalmente, pueden ser propiedad puede ser colectiva, quienes controlan el paquete más afines con una organización política que otra, les es más facil. accionario tienen un mínimo común denominador de intereses que Una conducción inteligente en un medio de comunicación social, hacen que tengan cierta preferencia o preferencias por cierto sector especialmente audiovisual, que da espacios y tiempos a todos (aunque o sectores en detrimento de otros. Si bien puede admitirse el sea con sesgos diferentes) los pone en la mejor de las situaciones. pluralismo en la información se suelen privilegiar espacios o tiempos Por ahora esta voz prestada por los medios les permite captar buena en favor de una corriente. Sin embargo, poco a poco, sea por la vía parte de la confianza pública, pero entraña un problema de futuro. de una autorregulación impuesta por los propios medios, o por parte Al ser simplemente voz y no actuar para resolver finalmente el de de imposiciones legales hay una mayor equidad en el tratamiento instrumento puede pasar a ser intrascendente. Los sectores medios de las diversas fuerzas partidarias. y altos más “ilustrados” así lo entienden y consideran que una buena parte de los mensajes con contenido política no estan dirigidos a Los dueños de medios pueden asegurar al personal profesional. Los ellos. periodísticas condiciones de trabajo que permitan un tratamiento pluralista de la información, pero cualquiera que haya trabajado en Por ahora no se percibe ese efecto de intranscendencia porque medios sabe que hay formas de presión para poder inclinar la balanza todavía muchos creen que aparecer en una pantalla o propalar la hacia un lugar. El grado de libertad depende del contexto global del voz en un micrófono permite influir sobre los que deciden. Sin país, de la coyuntura y la cultura impuesta en el medio. embargo a veces ocurre, especialmente cuando se trata de casos en

136 137 los que es evidente que el denunciante debe ser contemplado medios audiovisuales. Claro que se otorgan franjas electorales inmediatamente. Pero en esa función el medio actúa más como lo reguladas. haría un “ombusperson”, más que como un decisor. En otros casos solamente se imponen medidas de tipo negativo, Visto que no hay posibilidad de colaboración entre los partidos por lo general tomadas de acuerdo por los partidos para limitar los para negociar con los medios se recurre a otro juego: imponer reglas gastos en publicidad. Las mismas pasan por fijar límites máximos comunes para todos que regulen la relación entre los partidos y los en el tiempo a las campañas electorales imponiendo sumas máximas medios. Especialmente los opositores buscan formas en las cuales a los gastos a realizar en publicidad o regulando tiempos máximos el estado intervenga, por medio de la legislación, para permitir que de uso de la radio o la TV o aún el espacio a ocupar en los medios el acceso a los medios sea más equitativo. escritos. El tema tiene estrecha relación con el tema de la financiación de los Sin embargo, no siempre esas medidas suelen satisfacer a los partidos partidos políticos. Se trata de una forma de financiación indirecta y los integrantes de la clase política. Cuando los publicidad en medios haciendo que el estado regule la emisión de publicidad partidaria estatales gratuita se combina con otra paga, nuevamente se produce gratuita. Puede asumir formas amplias o restringidas. Entre las un desequilibro fuerte. Hay quienes disponen de mayores recursos. últimas está el uso de los medios que maneja el propio estado, la Además las emisoras estatales suelen tener “rating” y “share” bajo. televisión y radio públicas. La publicidad gratuita mitiga la falta de acceso a los medios, pero En un marco más amplio puede permitir el uso de toda la red de no ofrece una solución que contente a quienes carecen de apoyos televisoras y radios, teniendo en cuenta que el estado es el dueño de empresariales. las mismas y otorga su explotación a grupos privados. En este caso Sólo cuando se abarca a todo el espectro de ondas de radio y TV de el Estado puede asumir que en tanto dueño de los medios los puede la nación se puede tener una imposición fuerte en el control de los usar gratuitamente. Pero los concesionarios pueden replicar medios. Pero aún en ese caso para la opinión pública queda la opción indicando que hay un lucro cesante, además de costos de uso. Dado de no prestar atención a las piezas que no tienen buena calidad y que esto no se ha regulado cuando se hicieron las concesiones esto es lo que ocurre, presentándose, en una nueva forma una nueva originarias, por lo general se compensa a los medios por el uso del tiempo gratuito. En algunos casos con descuentos impositivos, en desigualdad. otros con descuentos en el canon que deben pagar al estado por el En algunos intentos de legislación se indica que el Estdo también uso de la frecuencia. pagará por los costos de producción de las piezas de publicidad Una tercera opción es crear bancos de espacios comprados por el partidaria. estado a los medios para ofrecerlos gratuitamente a los partidos. La imposición rígida de tiempos y las limitaciones impuestas por la Por último, queda la posibilidad de la financiación directa, bajo la ley suele hacer de la publicidad partidaria un espectáculo poco forma de sumas de dinero dadas a los partidos con la obligación de atractivo en tiempos en que la imagen y el audio busca una creatividad gastar cierta parte en propaganda. constante. Apelar a formas de discusión propias del tiempo de la plaza pública no suele ser la mejor idea de rendimiento eficaz de la A ello se agregan medidas de tipo negativo. Por ejemplo en Francia, publicidad. Por eso, finalmente, aunque hay espacios gratuitos, Reino Unido, Brasil y Chile se prohibe la publicidad paga en los también importa mucho la creación publicitaria del mismo tipo. El

138 139 partido que desea imponerse debe recurrir al mercado y a los o neutral. En México el Instituto Federal Electoral proporciona esta profesionales para utilzar mejor ese banco audiovisual. información a la opínión pública. En todos los casos, hay una pelea constante por la interpretación de las medidas, especialmente debidas al cambio tecnológico. En 5. Código ético, autorregulación y derecho de réplica. muchos casos la aparición de la TV por cable hacía que la misma Responsabilidd social del medio. inicialmente no estuviera comprendida en las disposibles aplicables En general se presupone que cada medio debe tener un código de para la TV abierta, pero, finalmente, se puede imponer lo mismo a ética que va más allá del tema exclusivo de las elecciones y el quienes tienen ese tipo de servicio. Pero ya no es posible hacerlo relacionamiento con los partidos. Pero, salvo en medios con la TV satelital que se emite fuera de fronteras y no es fiscalizable evolucionados ese código es inexistente. Es los medios escritos es de la misma manera, pues la autoridad nacional no tiene potestades más común que exista un su código de ética y en algunos casos se en el campo internacional en que se mueven las empresas satelitales dispone de un “ombusperson de los lectores” o un consejo que no usan exclusivamente el espectro electromagnético. independiente que fiscaliza lo que se publica en el medio. Por lo El punto es que ahora se llega nuevamente a una etapa en donde la general, no hay equivalentes para la radiodifusión o la televisión. democracia cara a cara empieza a dominar. La nueva video-política En algunos casos las asociaciones de radiodifusión o televisación captura el mundo político al instante pero se basa en las personas y pueden cumplir esa tarea. tiene por referente a un nuevo liderazgo en cierto modo bastante El código de ética cuando existe suele indicar que el medio dará independizado de la maquina partidaria. Los mejores líderes son voz a todas las partes interesadas en un tema, que de acuerdo con aquellos “que llevan la TV en los huesos”. las reglas del arte, cuando se trata de puntos que involucran denuncias Precisamente en un país donde se regula la publicidad en forma debe comprobarse previamente que los hechos en que se basan los estricta como el Brasil, en los años noventa quien llegó a la alegatos deben corresponder a la verdad, lo que supone comprobar presidencia, Fernando Collor fue promovido gracias a una buena fuentes previamente y que esa actividad no debe llevar a un tipo de campaña de publicidad que utilizó el espacio gratuito y el espacio propaganda negativa. no regulable, el de los informativos, donde la cadena O Globo puso En el ámbito político los códigos no son neutrales. Se defienden la balanza en su favor. valores, tales como los derechos humanos en toda su extensión, El manejo de los informativos y los problemas periodísticos, resorte por lo cual no es aceptable dar voz a posiciones que difundan de cada medio impone también diferencias. Si bien se pueden posiciones tendientes a su violación. Tampoco se acepta que se atente cumplir con las reglas del pluralismo y hacerlo en forma inteligente contra la fórmula política básica. Pero si los códigos deben estatuir de modo que el tiempo disponible por cada candidato puede llegar una posicion apartidaria. Dentro del marco aceptado caben diversas a ser similar, al explotar las características personales de cada interpretaciones y todas son admisibles. Lo que sigue en el código candidato se puede tener una ventaja fuerte. Y, en ese caso, no hay es referido a las formas que son aceptables. regulaciones posibles para controlar el fenómeno. Sin embargo, se Los medios tratan de promover el debate entre las posiciones. Si puede dar a publicidad el uso del tiempo en los medios y la calidad bien el mismo se trata de conducir de modo que el mismo tenga de la información o de la opinión presentada, si es favorable, negativa altura evitando caer en insultos o posiciones muy contradictorias, el

140 141 punto puede darse. Por eso se admite el derecho de réplica del inexistentes en la región latinaoemricana, y los que sobreviven son aludido, a los sólo efectos de clarificar el punto y no para profundizar periodicos marginales, no como en el pasado los líderes de circulación la controversia en un sentido negativo. y ventas del país. Si hay periódicos que apuntan a una corriente Las leyes de prensa, por lo general, son resistidas por los medios y ideológica genérica, aunque no sean voceros partidarios. Así hay el gremio periodístico, dado que obviamente siempre suponen alguna periódicos favorables al neoliberalismo, otros opositores a esa cortapisa para la actividad periodística. Sin embargo, en muchos tendencia, por lo gneral de izquierda, defensores de una idea de son necesarias como forma de evitar los excesos de la prensa que justicia social. no sigue códigos de ética y cae en el amarillismo. Al obligar al derecho En los regímenes dictatoriales los periódicos sólo pueden ser de respuesta o exponer al medio a un juicio por difamación o injurias oficialistas y cuando se toleran voceros opositores éstos deben se impide que se utilice el medio como un arma de lucha política, constantemente probar cuales son los límites más allá de los cuales especialmente en la fase de la propaganda negativa hacia el adversario. no se puede avanzar. La aparición de la radio en los años veinte y su fuerte expansión en 6. Neutralidad o partidismo en los medios. Debe haber o no los años treinta del siglo XX coincidió con el período de expansión una línea editorial? de los regímenes totalitarios. Fueron líderes de esas corrientes los En el período de construcción de la formula democrática la prensa que se dieron cuenta del poder movilizador de la palabra amplificada escrita por lo general era de carácter partidario. Casi todos los grandes por medio de esos aparatos. Los líderes democráticos también medios representaban a una corriente determinada y no sólo su debieron aprender a usarlos y así Franklin Roosevelt comenzó a línea editorial sino la cobertura de noticias podía llegar a tener ese dirigirse a los norteamericanos en sus “conversaciones desde la sesgo. En algunos casos podía no ser precisamente la voz de un chimenea” para contarles que las dificultades se superarían con el partido sino de una corriente ideológica. Así en América Latina New Deal. puede verse que algunos de los grandes diarios eran de orientación La radio tenía una diferencia sustancial con el medio escrito. Mientras liberal, pro-laicos, anticlericales y otros apuntando al que la propiedad de la mayoría de los últimos era enteramente privada conservadurismo católico. (los medios oficiales por lo general eran gazetas gubernamentales, La aparición de diarios cuya orientación fue predominantemente diarios de sesiones parlamentarias o publicaciones que recogen comercial hizo que este tipo de medio tuviese que adaptarse de sentencias judiciales), las radios al igual que la televisión, como ya modo que sólo en la página editorial se hace presente en forma indicamos tienen por base un espectro de ondas del que es titular el fuerte la posición del periódico. La cobertura de noticias tiende a Estado. ser más equilibrada, aunque el espacio que se otorga, la titulación y Esto hizo que siempre los dueños de los medios audiovisuales la ubicación en las páginas del periódico, así como las omisiones, tuviesen una posición más cauta frente al poder y los partidos facilmente denotan la preferencias y posiciones del mismo frente a políticos. El grado de pluralismo existente ha dependido en lo que ocurre en el país. consecuencia de la tolerancia gubernamental, de las prácticas Los periódicos partidarios o que apuntan fuertemente en su democráticas globales en el país y del número de ondas disponibles. cobertura informativa hacia una sóla corriente partidaria ya son casi Si este número era elevado era posible que sectores de la oposición

142 143 también tuvieran su voz. determinado lugar. El principal de sus intereses está en conseguir o En general, tanto la radio como la televisión no estuvieron ligados mantener apoyos políticos en los lugares dominantes. en sus inicios a una posición partidaria, como fue el caso de la prensa El fin de la guerra fría y la aparición de un mundo mucho más escrita en el siglo XIX y comienzos del XX. Si hubo sujecciones homogéneo en lo que refiere a las grandes opciones políticas ha estas se dieron directamente con el gobierno o partido dominante, facilitado una presentación más “neutra” de los medios, al menos como ocurrió en los regímenes totalitarios, siendo parte de la en occidente. Los valores que tienden a defender son los máquina de propaganda del régimen. Algunos regímenes de partidos convencionalmente aceptados: democracia participativa, defensa de hegemónico o populista de tipo dictatorial también usaron las ondas los derechos humanos, exaltación de la educación como la principal de radio y TV como parte de su aparato de propaganda limitando vía de mejora de la situación de los sectores desposeídos, prédica en notoriamente la libertad de expresión. favor del medio ambiente, prédica en favor de la mitigación de los En los países occidentales avanzados, en cambio, por lo general se problemas de los desposeídos, etc. optó por el criterio de la neutralidad en lo referido a la opinión Adoptar posiciones partidarias no es la regla. Los medios prefieren editorial, de modo que salvo excepciones no había expresión de mantener un apartidismo y jugar sólo con los tiempos y espacios opinión del medio en favor de determinada causa. Sin embargo, para mostrar algunas preferencias. Es más, algunos presentan esto no implicaba total apartidismo y ni siquiera neutralidad en posiciones contradictorias dentro de su cobertura de modo de tener cuanto a posiciones globales, por ejemplo la defensa del sistema un más amplio espectro de audiencia y de mantener fuerte influencia democrático. en todo el establishment político. El partidismo podía expresarse bajo la forma de otorgar espacios diferenciados a cada fuerza, llegando a silenciar totalmente a algunas 7. Encuestas y difusión de resultados de estudios de opinión opositoras no dándole oportunidad de cobertura en la información pública. de la radioemisora (cosa que también hicieron las televisoras). Los estudios constantes de opinión pública son una de las formas Asimismo, la forma de presentar a los diversos actores políticos de llevar a cabo una campaña permanente, sustituyendo las antiguas tiende a favorecer a unos más que a otros. En cuanto a la neutralidad formas de deliberación cara a cara del comité partidario y la asamblea de posiciones es rara. en calles y plazas de tiempos de la movilizacion de masas. Ahora se En el momento presente la mayoría de las empresas de radio y consulta en forma atomizada a la ciudadanía através de muestras televisión defienden la libertad de expresión, como parte de un que, en gran medida, expresan opiniones que son un “rebote” a los interés privado común a todas ellas. Con el paso del tiempo al “priming” que ofrecen los materiales que pasan los medios de afirmarse la concesión dada a dueños de radios y televisoras el poder comunicación. Algunas nuevas inicitivas, tales como presentar adquirido por las mismas se ha vuelto tal que importa menos que el cuestionarios que indican que efectos puede tener cada respuesta Estado sea el dueño de las ondas. Es más, con el proceso de que se proporciona y especialmente el cuidado en su confeccionan, globalización de la circulación de capitales, tecnología y tendencias tienden, junto con técnicas cualitativas a mejorar el grado de reflexión culturales, grandes corporaciones multinacionales se han vuelto que proporcionan los estudios de opinión pública. dueñas del negocio de la comunicación social y sus intereses pasan Las encuestas son un medio para conocer la situación de partidos y a ser también globales, no atados a las luchas políticas de un

144 145 candidatos y para auxiliar el diseño de las campañas electorales. Pero En general no hay disposiciones que permitan tener un organismo también se han vuelto en uno de los instrumentos de campaña al técnico que controle tal actividad. Puede ser una asociación ser otras de las formas mediante las cuales se hace propaganda profesional o un grupo especial, un consejo conformado por política. Quienes están al frente en una encuesta utilizan el resultado expertos en el área, con posibilidad de acceso para delegados de los para convencer a los indecisos que suelen seguir la corriente partidos políticos. Para los organismos electorales y para los partidos ganadora, uno de los efectos de arrastre, (el efecto “vagon de cola” una solución alternativa, que seduce más a aquellos legos en la de seguir las corrientes dominantes). Asimismo, en los casos de materia, consiste en la negación de la difusión de los resultados. confrontaciones muy parejas, el uso de las encuestas como arma de En algunos países se establece una norma que prohibe la divulgación propaganda es muy relevante. Así se juega con márgenes de error, de resultados de las encuestas a partir de cierta fecha en el la campaña con diferentes tiempos de medición y aún con el uso de encuestas electoral. Obviamente la misma tiene un efecto en la masa de amañadas. votantes que no tiene un acceso obliquo a los resultados, sea por Los cambios en la vida cotidiana hacen cada vez más dicultosa la poder disponer de conexiones que le permita conocer resultados labor de obtener datos. El trabajo de campo basado en la encuesta en forma confidencial o no poder disponer de acceso a la prensa casa por casa es arduo y tiene un alto porcentaje de rechazos, siendo extranjera o a la TV internacional que sí sigue divulgando esos dificil realizar las sustituciones adecuadas para cumplir con las cuotas resultados. establecidas en la muestra. El teléfono, que también es cada vez En general el rechazo a la difusión de encuestas es parte del síndrome más difícil de usar en países avanzados, no cubre todos los estratos del temor a las nuevas tecnologías. Asi como hay miembros de sociales que se consideran en países menos desarrollados. El correo organismos electorales que temen a la introducción de una no es un medio adecuado y la encuesta en la calle tiene altos informatización total de sus sistemas, también temen a quines problemas de representatividad. manejan encuestas. El tema pasa por una educación de los regentes Como en todos los casos se ha tratado que las encuestas reflejen del proceso electoral y por entrenar a todos los partidos políticos ajustadamente cual es el sentimiento de la opinión pública, por lo en el tema y llegar a acuerdos generales que permitan fiscalizar cual, en principio, muchas de las empresas dedicadas a la medición adecuadamente los protocolos de trabajo de las firmas encuestadoras. de la opinión pública deben respetar un código que las obliga a que El resultado debería estar al alcance de todos hasta el límite sus protocolos técnicos sean públicos y eventualmente se puede establecido para el fin de la campaña electoral. En cuanto al día de acordar que todo el material de base de una encuesta tabién lo sea, la elección parece claro que la difusión de encuestas sólo sería posible de modo de poder demostrar la justeza del estudio realizado. La cuando se clausura el acto electoral y no antes. Sin embargo, esto ficha técnica de las encuestas debe ajustarse a los parámetros no es sencillo dada la incidencia de la TV internacional que puede admitidos, indicando que tipo de método se eligió para la muestra, anunciar resultados de antemano. En los países grandes con más de si es probalística, con varias etapas de selección o conseguida un huso horario el fin de la elección en una zona y el conocimiento mediante clusters, por consiguiente si se basa en un universo anticipado del resultado puede incidir en otros lugares, como ocurrió conocido o no, que tipo de criterios de sustitución se usaron al en EEUU en elecciones de los años 70 y 80 cuando al saberse los entrevistasr, si es casa por casa, en calles o lugares predeterminados resultados en la zona este desalentaba a los perdedores a seguir o telefónica, que tipo de error estadístico puede tener y los márgenes votando en el oeste. de confianza que alcanza.

146 147 8. Alcances de la intervención de la autoridad electoral. Por otro está la posibilidad en consensuar legislativamente controles Normalmente las organismos electorales son los encargados de o disponer medidas que aseguren la equidad en un marco de libertad. controlar la ejecución de normas de regulación, tales como la Entre ellas están las normas que facultan a los organismos electorales imposición de franjas electorales, así como límites a los gastos en a controlar los tonos de las campañas permitiéndo imponer publicidad por lo general, en américa Latina estos organismos no sanciones a quienes salgan del marco aceptado, hasta normas que tienen una conformación que les permita lidiar con el tema del favorezcan el acceso gratuito a los medios de comunicación manejo de la propaganda política y la comunicación social. Por lo electrónicos. general la integración de los organismos, especialmente cuando la Todavía no hay estudios claros que indiquen que el acceso gratuito mayoría de sus miembros superiores son juristas no favocere la o la limitación de tiempos posibles de uso de los mismos, o la comprensión del tema. prohibición de la publicidad paga tenga una incidencia sustancial y En algunos casos el tema se resuelve por la creación de organismos que cambie el resultado electoral. Pero sí parece claro que tomar ad hoc, sea en el seno del organismo electoral o de organismos esas medidas ha favorecido la convivencia entre partidos y medios especializados. Un buen ejemplo se dio en Africa del Sur donde se y lo que es sustancial contribuye a mejorar la deteriorada imagen de creó un Consejo de Medios, de carater independiente, un cuerpo los partidos. temporal que debía regular la acción de los medios durante el período La limitación del costo de la política es una necesidad. Para ello hay electoral. Ese cuerpo debía monitorear todos las piezas publicitarias que limitar la entrada de fondos a los partidos así como los egresos, de acuerdo con la ley y referir a la Comisión Electoral los casos los gastos. Dentro de ellos el dinero utilizado en los medios de controversiales. En América Latina los organismos con fuerte comunicación es la parte sustancial de todas las campañas. Por ello estructura gerencial, como el IFE mexicano, se encuentran en mejor es muy recomendable llegar a regulaciones que limiten este gasto. situación para enfrentar el tema. Lo más adecuado es implantar franjas electorales gratuitas y exclusivas, de modo que no haya gasto extra en este campo. Al 9. Conclusiones. mismo tiempo con ello se limita la posibilidad de que se ejerzan Dos son los caminos apropiados para mantener equidad y libertad luego influencias indebidas, para pagar los favores recibidos para en el área. Por un lado una autorregulación que haga de cada actor poner la propaganda partidaria. del procesos: dueños o concesionarios de medios, periodístas, Asimismo importa monitorear el uso de los medios en la publicidad agentes publicitarios, creadores, encuestadores, analistas y indirecta. comentadores, asesores y político responsables por sus dichos y acciones de propaganda, de modo que apunten a una campaña limpia. Tomemos un ejemplo: si bien es deseable no recurrir a las campañas negativas es un hecho que son parte del arsenal de lucha política. En este caso debe admitirse el derecho de réplica. Dependerá de los grados de cultura política los grados en que se acepte o no la propaganda negativa o que se incursione en ámbitos que no tienen incidencia directa en la vida política, por ejemplo la vida privada de los candidatos.

148 149 ANEXO: EL RÉGIMEN LEGAL RESPECTO AL USO difunde. En el caso de candidaturas independientes o de grupos de DE LOS MEDIOS EN LAS CAMPAÑAS ELECTORALES escasos recursos la apelación suele ser poco atractiva, contrastando EN AMÉRICA LATINA con el fuerte nivel que tiene la TV brasileña en el aspecto publictario, A los efectos comparativos incluímos a continuación una revisión especialmente en los aspectos técnicos. Los grandes partidos y somera de algunas de las situaciones en países de América Latina. candidaturas recurren a agencias de publicidad para poder producir piezas de mejor calidad dentro del espacio asignado. Brasil. No hay normas referidas a encuestas y su manejo. La publicidad paga en los medios televisivos y radiales está prohibida. En cambio se provee por parte del estado espacios gratuitos para Chile. las diversas fuerzas políticas. El horario gratuito durante el período Desde 1965 hay leyes que disponen el uso gratuito de la televisión, de campaña electoral va de las 19.30 a las 22 horas. Hay dos modelos norma mantenida en 1988. Los tiempos son otorgados en forma posibles para el uso. Una es el uso de la cadena nacional y las cadenas proporcional al número de electores registrado en la elección estaduales hasta un máximo de 20 minutos. La segunda consiste en anterior, dándose el mismo tiempo que la fuerza política de menor poner spots de 30 segundas, hasta un máximo de 10, o cinco de un nivel a quienes participan por primera vez en una elección, sea con minuto en ese mismo horario. El espacio total disponible por cada el respaldo de un partido o como independientes. En total se dispone partido es proporcional al número de bancas que dispone en el de 40 minutos semanales para todos los partidos cuando la elección parlamento. Lo mismo se refiere a los candidatos presidenciales. es general, destinándose 20 a las candidaturas presidenciales y 20 a En el caso de candidatos a la presidencia que se presentanpor primera las que aspiran al Congreso. Cuando son sólo de un carácter se baja vez sin respaldo de partidos con bancas en el Congreso estos a 20 minutos. Los programas partidarios son de 5 a 15 minutos de disponen de un mínimo de un minuto. Se puede divulgar programas duración. La distribución del tiempo es responsabilidad del Consejo partidarios, eventos, comentar la tarea que se lleva adelante en el Nacional de Televisión (un organismo nombrado por el Senado a Congreso para cumplir con el programa partidario. No se autoriza propuesta del Presidente) que tiene una integración partidaria la propaganda negativa. Cuando se estableció la normativa, para la pluralista. No hay posibilidad de poner publicidad pagada partidaria elección de 1988 todavía no se había difundido la TV cable que en TV, pero si en radio. quedó fuera de la reglamentación y no estaba obligada a pasar esa publicidad, aunque los órganos electorales han considerado que no Colombia. pueden recibir publicidad paga y luego consideraron que debían El Consejo Nacional Electoral junto al Consejo Nacional de seguir la norma general. Ahora se plantea el problema con la TV Televisión (un organismo estatal de carácter no gubernamental) satelital a la que no es posible incluír en el régimen. En cuanto al dispone de espacios en la televisión y radios públicas (hasta mediados rating de la TV en tiempos de electorales, cuando hay un período de los 90´s la única televisión abierta disponible era la estatal) para largo de uso de las cadenas el mismo baja notoriamente. En los los partidos políticos. El 60% del tiempo se destina de acuerdo a la sectores medios y altos que disponen de videocaseteras, DVDs o fuerza que dispone cada organización en el parlamento. La ley no TV satelital es notorio la falta de atención a la publicidad. indica como usar el 40% restante, pero la práctica reciente muestra También hay que tener en cuenta la calidad de la publicidad que se que se distribuye igualitariamente entre todos los que participan del

150 151 comicio. En total ese tiempo se utiliza tres meses antes de la igualitariamente entre todas las fuerzas. En el caso de partidos sin elección.Se puede, además realizar publicidad paga en todos los representación pueden tener hasta un 4% del tiempo total disponible. medios. Además los partidos pueden contratar espacios en forma privada Guatemala. con los medios de comunicación. El Tribunal Supremo Electoral adjudica 30 minutos semanales a El Comité de Radiodifusión del IFE monitorea a través de muestras cada partido o coalicción de partidos en la TV y radio del país, sin el cumplimiento de las normas. También el IFE debe velar para que perjuicio de la compra privada de espacios. no haya campañas negativas y que los candidatos respondan a sus partidos, estando prohibido que hagan propaganda en favor de otros. México. (evitar la figura del candidato o partido “de alquiler”). La Dirección de Prerrogativas y Partidos Políticos y la Comisión de Nicaragua. Radiodifusión del Instituto Federal Electoral (IFE) son las instituciones encargadas de organizar los programas de radio y TV Las normas indican que los partidos pueden disponer de 30 minutos de los partidos políticos. La Comisión de Radiodifusión citada está diarios en la TV estatal y de 45 minutos diarios en cada una de las presidida por el Director Ejecutivo de Prerrogativas y cada partido tres radioemisioras estatales. La distribución es igualitaria. político puede acreditar un representante con facultades decisión Paraguay. acerca de los contenidos del programa a difundir. Los partidos deben Este país ofrece un sistema de control por la negativa, estableciéndo presentar los guiones técnicos para su aprobación. Se puede difundir límites. No hay espacios gratuitos, sino que se establecen límites, principios ideológicos, programas de acción y plataformas para evitar que una organización partidaria tenga una presencia electorales. Se ha asegurado el acceso de los partidos a la radio y la masiva en la publicidad y la propaganda. Se establece que el tiempo TV. Cada partido dispone de 15 minutos mensualmente y dos veces para llevar adelante campañas será de 60 días para las elecciones al mes pueden participar en una trasmisión conjunta que organiza nacionales y 30 para las internas de cada partido o alianza. Los límites la Dirección Ejecutiva de Prerrogativas y partidos. También es que se establecen son de no más de cinco minutos de publicidad en posible difundir programas regionales, por la mitad del tiempo cada radio o televisora por partido, en cada día y no más de 1/2 adjudicado a cada partido, adicionandose al total disponible a nivel página de períodico o centímetros equivalentes de columna en la nacional. El IFE debe asegurar que los concesionarios de los prensa escrita. servicios de televisión coloquen los programas en horarios de mayor audicencia. En el proceso electoral para elegir presidente el tiempo Perú. total de trasmisión para todos los partidos alcanza a 250 horas en La radio y la televisión estatal otorgan espacios diarios de 30 minutos, radio y 200 en televisión. Para la elección de parlamentarios el tiempo entre las 19 y 21 horas, para el total de los partidos, durante el mes disponible es la mitad del anteriormente señalado. Además, duante previo a las elecciones. los períodos de campaña electoral el IFE adquiere hasta 10.000 cuñas Uruguay. de radio de 30 segundos y 400 spots de TV de 20 segundos mensuales, para distribuir entre todos los partidos. El 70% se Desde 1998 está regulada la existencia deuna franje electoral en los distribuye de acuerdo a su fuerza parlamentaria y el resto medios de difusión de propiedad estatal.

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