Pankkikriisi Ja Rahoitusmarkkinoiden Sääntely
Total Page:16
File Type:pdf, Size:1020Kb
View metadata, citation and similar papers at core.ac.uk brought to you by CORE provided by UEF Electronic Publications Osmo Ruuskanen PANKKIKRIISI JA RAHOITUSMARKKINOIDEN SÄÄNTELY Joensuun yliopisto Joensuu 2009 Joensuun yliopisto, Kauppa- ja oikeustieteiden tiedekunta University of Joensuu Faculty of Law, Economics and Business Administration Julkaisija Joensuun yliopisto Publisher University of Joensuu Myynti Joensuun yliopiston kirjasto/ Julkaisujen myynti PL 107, 80101 JOENSUU Puh. 013-251 2652, 013-251 2677 Faksi 013-251 2691 Email:[email protected] Sale Joensuu University Library/ Sales of publications P.O. Box 107, FIN-80101 JOENSUU, FINLAND Tel. +358-13-251 2652, 251 2677 Fax +358 13 251 2691 Email: [email protected] Copyright © 2009 Joensuun yliopisto 1. painos ISBN 978-952-219-259-2 (painettu) 978-952-219-260-8 (PDF) Kannen kuva Samuli Ruuskanen Kannen suunnittelu ja tekninen toteutus: Joensuun yliopistopaino Paino: Joensuun yliopistopaino Joensuu 2009 III ESIPUHE Tämän tutkimuksen tavoitteena on uuden tiedon tuottaminen metodilla, jossa rahoitusmarkkinoiden ilmiöitä analysoidaan positiivisen sääntelyteorian kontekstissa käytännön kokemuksen tuomaa hil- jaista tietoa hyödyntäen. Kyseessä on empiriaan tukeutuva kauppatieteellinen tutkimus, jossa aihetta lähestytään myös oikeustaloustieteen, taloustieteen sekä kansantaloustieteen näkökulmista. Alun perin oli tarkoitus keskittyä tutkimaan pelkästään Suomen pankkikriisiä. Tutkimustyön edistyttyä havaittiin, että aihepiiri oli laajennettava koskemaan Suomen pankkikriisin lisäksi kansainvälisiä rahoitusmarkkinoita ja niiden sääntelyjärjestelmää. Pankkitoiminta on muuttunut siinä määrin glo- baaliksi, että ainoastaan yhden euromaan kansallisten ilmiöiden tutkiminen ei olisi ollut riittävän relevantti tieteellinen tutkimuskohde. Tavoitteena on ollut löytää uusia, analyyttisiä lähestymistapo- ja ja sitä kautta vastauksia pankkikriisejä ja sääntelyä koskeviin kysymyksiin. Tutkimuksella on ha- ettu kontribuutiota aihepiiriin, jota ei ole vielä riittävässä määrin tutkittu. Yhdysvalloista liikkeelle lähtenyt subrime-lainoihin liittyvä rahoitusmarkkinoiden epävakaus ja sitä seurannut rahoitumark- kinoiden kriisi ovat omalta osaltaan tehneet tutkimuksen ajankohtaiseksi. Subpime-kriisi on toden- tanut tutkimuksessa esiin tuotuja epäsymmetriseen informaation ilmiöitä sekä osapuoliriskien ilme- nemismuotoja. Bear Stearns- investointipankin ajautuminen JP Morganin omistukseen on eräs esi- merkki käänteisestä romahduksesta, eli tilanteesta, jossa sijoitusrahastojen epäonnistuminen voi johtaa rahastoja hallinnoivan pankin kaatumiseen. Tutkimuksen tekeminen oman työn ohella on vaatinut aikaa ja kärsivällisyyttä. Samalla se on osoit- tautunut henkisesti antoisaksi ja avannut ovia tiedeyhteisöön sekä kansallisella että kansainvälisellä tasolla. Osallistuminen useisiin kansainvälisiiin tutkijaseminaareihin Tarton, Helsingin ja Joensuun yliopistoissa on tuonut monipuolista kokemusta erityisesti Law and Economics -näkökulmasta. Voin suositella jatko-opintoja kaikille, jotka haluavat ylläpitää ja kehittää omaa tiedon tasoaan ja ovat valmiita opintojen vaatimiin ponnistuksiin. Kiitän Joensuun yliopiston yhteiskunnallista tiede- kuntaa tutkimusta varten saamastani apurahasta. Tutkija tarvitsee aina taustavoimia. Haluan erityisesti kiittää tutkimuksen ohjaajina toimineita pro- fessori Kalle Määttää Joensuun yliopistosta sekä professori Vesa Kanniaista Helsingin yliopistosta. Kiitän vastaväittäjiksi lupautuneita oikeustieteen tohtori, dosentti Erkki Kontkasta ja Tarton yli- opiston professori Mart Sorgia. Kiitän Suomen Pankin johtokunnan varapuheenjohtajaa Pentti Hak- IV karaista, johtokunnan jäsentä, Cambridgen yliopiston professoria Seppo Honkapohjaa sekä pääjoh- taja Asmo Kalpalaa tutkimusta varten saamistani haastattelulausunnoista. Olen saanut tutkimustyön kuluessa arvokasta tiedeyhteisön konsultaatiota professori Marta Orviskalta Matej Bel yliopistosta, professori Matti Myrskyltä sekä pofessori Matti Turtiaiselta Joensuun yliopistosta. Kauppatieteiden lisensiaatti Markku Savolainen on tuonut tutkimukseen oman panoksensa valottamalla rehabilitaa- tiomenettelyihin liittyvää problematiikkaa. Kauppatieteiden maisteri Jukka Tanskaselta olen saanut Osuuspankkien vakuusrahastoa koskevaa taustatietoa ja oikeustieteen kandidaatti Henrik von Fie- andilta hyödyllisiä kommentteja erityisesti Venäjän pankkimarkkinoista. Lähipiirini tuki on ollut korvaamattoman arvokasta. Kiitos Eija-Liisalle kärsivällisyydestä ja kiitos Samulille tietoteknisestä avusta. Kiitos Taru-Maijalle avusta lähdekirjallisuuden hankinnassa. Joensuussa maaliskuun 3. päivänä 2009 Osmo Ruuskanen V TIIVISTELMÄ Tutkimus koostuu kolmesta asiakokonaisuudesta. Ensimmäisessä osassa analysoidaan deregulaa- tioprosessia. Toisessa osassa käsitellään Suomen pankkikriisiä ja siihen johtaneita tekijöitä. Kol- mannessa osassa tutkimus keskittyy kansainvälisten rahoitusmarkkinoiden sääntelyn problematiik- kaan. Suomen pankkikriisi tapahtui sääntelyn vanhan maailman kontekstissa. Tähän kuului rahoi- tusmarkkinoiden vapautuminen, deregulaatio, ja sääntely oli vielä kansallisen lainsäädännön varas- sa. Rahoitusmarkkinoiden uusi maailma merkitsee kansainvälistä toimintaympäristöä, jossa pankki- en rooli rahoituksenvälittäjänä on supistunut samalla kun muut rahoitusmarkkinoilla operoivat insti- tuutiot ovat kasvattaneet ja laajentaneet toimintamuotojaan. Riskit ja ongelmat voivat liikkua nyt sekä ajasta että paikasta riippumattoman palvelujen tarjonnan myötä valtioiden ja instituutioiden rajat ylittävällä tavalla. Tutkimuksen peruskysymykseksi on valittu sääntelyn sekä pankki-ja rahoitusmarkkinakriisien väli- sen suhteen tarkastelu. Mitä näistä kriiseistä on opittavissa? Ovatko rahoitusmarkkinoiden kriisit seurausta puuttellisesta tai heikosti rakennetusta sääntelystä tai ovatko kriisit yleensä hallittavissa sääntelyn keinoin? Suomen pankkikriisi ei ollut ainutkertainen. Pankkikriisejä ilmeni 1980-luvulla eri puolella maail- maa yli 130 kertaa. Suomen pankkikriisin taustalla oli epäonnistuminen rahoitusmarkkinoiden va- pauttamisessa, epäonnistuminen sopeutumisessa ympäristötekijöiden muutoksiin ja epäonnistumi- sista pankkien johtamisessa. Sääntelyn voidaan katsoa epäonnistuneen neljästä eri syystä. Nämä olivat sääntelyviive, tapahtumien keskinäinen järjestys, päämies-agentti-asetelma1 sekä sääntelyn kiertäminen, sääntelyarbitraasi. Lainsäädännön kehittämisprosessissa on nähtävissä sääntelyviive. Keskeisin muutosprosessi kesti liian pitkään - lähes kymmenen vuotta. Toisaalta tapahtumien kes- kinäinen järjestys oli virheellinen. Rahamarkkinat vapautettiin ensin ja uusi, pankkien vakavarai- suutta korostava riskienhallintanormisto vahvistettiin vasta sen jälkeen. Sääntelyviiveen lisäksi ti- lanteessa oli havaittavissa selkeä päämies-agentti- ongelma. Pankit pääsivät vaikuttamaan omaa alaansa koskevan lainsäädännön valmisteluun jälkeenpäin arvioiden liian suuressa määrin. Tämän ilmiön taustalla oli se tosiasia, että eduskunnassa oli epävirallinen ”pankkipuolue”. Yli puolet tuon ajan kansanedustajista oli pankkisidonnaisia työnsä tai luottamusasemansa kautta. Uuden säänte- 1 Päämies-agentti asetelman synonyyminä käytetään myös termiä päämies-toimeenpanija (Pohjola et al. 2006, 26). Ase- telma tarkoittaa sitä, että toisella osapuolella on toimeksiantajan rooli ja toisen tehtävänä on toteuttaa toimeksintajan tahtotila. Ongelmia muodostuu silloin kun nämä roolit menevät keskenään sekaisin. Päämies-agentti asetelma voi johtaa myös haitallisen valikoitumisen (adverse selection) - ongelmiin (Milgrom & Roberts 1992, 237). VI lynormiston tehokkuus kärsi lisäksi siitä, että pankit olivat erityisen aktiivisia hakiessaan aukkoja silloisesta sääntelyjärjestelmästä. Ne olivat innovatiivisia kehittämään toimintatapoja, joilla voitiin ohittaa ja kiertää uusia tiukentuneita normeja. Olosuhteet johtivat siihen, että Suomi ajautui kansantaloudelliseen lamaan. Laman ja pankkikriisin välisestä suhteesta tutkimuksessa päädytään johtopäätökseen, jonka mukaan pankkien toiminta oli epätäydellisen informaation olosuhteissa sekä syy että seuraus. Pankit olivat siltä osin yksi lamaan johtaneista syistä, että ne mahdollistivat käytettävissä olevan rahan hallitsemattoman kasvun yhteis- kunnassa. Pankkikriisi oli sittemmin yksi laman seurauksista. Pankkikriisiä ei pystytty ratkaisemaan pankkien omilla toimenpiteillä eikä sääntely- tai valvontaviranomaisten toimesta. Ratkaisu saatiin vasta valtiovallan voimakkailla interventioilla ja julkisella pankkituella. Pankkituesta pääosa koh- distui Säästöpankkiryhmään. Kansainvälisten rahoitusmarkkinoiden sääntely on nykyisellään eurooppakeskeistä. Kansainvälisen järjestelypankin (Bank for International Settlements, BIS) ja sen alaisen Baselin pankkivalvonta- komitean toimintaan osallistuu Euroopan ulkopuolisista maista vain Yhdysvallat, Kanada ja Japani. Tämä merkitsee sitä, että useat rahoitusmarkkinoiden merkittävät toimijat eivät ole sitoutuneet nou- dattamaan BIS:n vahvistamia vakavaraisuus- ja riskienhallintanormeja. Kiina, Intia ja Venäjä eivät ole sitoutuneet noudattamaan näitä normeja ja Yhdysvallat noudattavat normeja vain soveltuvin osin. Siellä normien katsotaan velvoittavan vain suuria, kansainvälistä toimintaa harjoittavia pank- keja. Brasilian, Venäjän, Intian ja Kiinan (näistä neljästä maasta käytetän lyhennettä BRIC- maat) on arvioitu nousevan tulevaisuuden rahoitusmarkkinoiden johtavaksi blokiksi. Tuleeko silloin Base- lin komitean kanssa kilpailemaan esimerkiksi Pekingin tai Mumbain pankkikomitea? Jos verrataan rahoitusmarkkinoiden