Pravni Vjesnik 00.Qxd

UDK-34 ISSN 0352-5317 PRAVNI VJESNIK GOD. 18 BR. 3 - 4 2002. Osijek, srpanj - prosinac 2002.

SADR@AJ

Pravne znanosti Mr. sc. Boris Ljubanovi}, mla|i asistent Pravnog fakulteta Dr. sc. Vlado Belaj, izvanredni profesor Pravnog fakulteta Sveu~ili{ta Josipa Jurja Strossmayera u Osijeku IZVANREDNI PRAVNI LIJEKOVI U UPRAVNOM Sveu~ili{ta Josipa Jurja Strossmayera u Osijeku POSTUPKU GENEZA CIJENE KOD UGOVORA O PRODAJI Izvorni znanstveni rad ...... 275 Izvorni znanstveni rad ...... 9 Mr. sc. Dubravka Ak{amovi}, Katedra za Trgova~ko pravo, Prof. dr. sc. Damir Klasi~ek, izvanredni profesor Pravnog Pravni fakultet, Osijek fakulteta Sveu~ili{ta Josipa Jurja Strossmayera PRIKAZ ZAKONA O ELEKTRONI^KOM POTPISU S ODNOS NAÊLA NAJBLI@E VEZE I NAÊLA STRA- POSEBNIM OSVRTOM NA FUNKCIJU I VRSTE NA^KE AUTONOMIJE U ME\UNARODNOM PRI- ELEKTRONI^KIH POTPISA TE PROVEDBENE VATNOM PRAVU ODREDBE O UPORABI ELEKTRONI^KIH POTPISA U Izvorni znanstveni rad ...... 25 PRAKSI Dr. sc. Vladimir Ljubanovi}, redoviti profesor Pravnog fakul- Pregledni znanstveni rad ...... 293 teta Sveu~ili{ta Josipa Jurja Strossmayera u Osijeku Dr. sc. Miro Garda{, Pravni fakultet Sveu~ili{ta Josipa Jurja @ALBA U KAZNENOM POSTUPKU Strossmayera u Osijeku Izvorni znanstveni rad ...... 45 RAZVOJ GRADOVA U SREDNJOVJEKOVNOJ Prof. dr. sc. Branko Babac, redoviti profesor Pravnoga fa- SLAVONIJI kulteta Sveu~ili{ta Josipa Jurja Strossmayera u Osijeku, ra- Pregledni znanstveni rad ...... 305 niji ministar i raniji pu~ki pravobranitelj hrvatski Dr. sc. Ivan Balta, docent Pedago{kog fakulteta Sveu~ili{ta ZAJEDNI^KI EUROPSKI INSTITUCIONALNI Josipa Jurja Strossmayera u Osijeku MODEL LOKALNE I REGIONALNE SAMOUPRAVE STRANA^KI ODNOSI I IZBORI U VIROVITI^KOJ NASPRAM DECENTRALIZACIJI U FUNKCIJI @UPANIJI 1905. I 1906. GODINE POJAÂNE KONCENTRACIJE DR@AVNOGA Izvorni znanstveni rad ...... 315 UPRAVLJANJA – SLUÂJ HRVATSKI Dr. sc. Marko Babi}, odvjetnik Izvorni znanstveni rad ...... 73 O NEKIM POSTUPOVNO-PRAVNIM PROBLEMIMA Dr. sc. Vlado Belaj, izvanredni profesor Pravnog fakulteta ZA[TITE LJUDSKIH PRAVA U REPUBLICI BiH Sveu~ili{ta Josipa Jurja Strossmayera u Osijeku Izvorni znanstveni rad ...... 337 ODNOS I ME\USOBNI UTJECAJ DRU[TVENO- Dr. sc. Branislav Malagurski -POLITI^KOGA SUSTAVA I GRA\ANSKOGA PRAVA GRANICE SLOBODNOG UGOVARANJA: DOPU[TE- Izvorni znanstveni rad ...... 143 NOST KLAUZULE KOJOM SE UTVRÐUJE OBVEZA Prof. dr. sc. Ivan Mecanovi}, redoviti profesor Pravnoga fa- PLA]ANJA LICENCNE NAKNADE kulteta u Osijeku Izvorni znanstveni rad ...... 353 RAZVOJ JAVNIH SLU@BI NA REGIONALNOJ I LO- KALNOJ RAZINI Prikazi Izvorni znanstveni rad ...... 159 Prof. dr. sc. Anto Milu{i} Prof. dr. sc. Damir Klasi~ek, izvanredni profesor Pravnog Vladimir \uro Degan: HRVATSKA DR@AVA U fakulteta Sveu~ili{ta Josipa Jurja Strossmayera u Osijeku ME\UNARODNOJ ZAJEDNICI Mr. sc. Vjekoslav Puljko, asistent Pravnog fakulteta Prikaz ...... 377 Sve~ili{ta Josipa Jurja Strossmayera Osijeku Dr. iur. sc. Sre}ko Jelini}, redoviti sveu~ili{ni profesor JAVNI POREDAK I NJEGOVA ZA[TITA Pravnog i Ekonomskog fakulteta u Osijeku Izvorni znanstveni rad ...... 169 ODR@IVI RAZVOJ – PRAVNA NAÊLA/PRINCIPI I PRAKSA U PODRU^JU ZA[TITE OKOLI[A Prof. dr. sc. Branko Babac, redoviti profesor Pravnoga fa- Prikaz ...... 381 kulteta Sveu~ili{ta J. J. Strossmayera u Osijeku, raniji ministar i raniji pu~ki pravobranitelj hrvatski Dr. sc. Ivana Barkovi}, Pravni fakultet u Osijeku KOTAR KAO PROBLEM OBNOVE “HISTORI^KOGA Dr. sc. \ula Borozan, Ekonomski fakultet u Osijeku @UPANIJSKOG USTROJA” U HRVATÀ KRATKI PRIKAZ “AMADEUS KONFERENCIJE O Izvorni znanstveni rad ...... 189 PRO[IRENJU EUROPSKE UNIJE” - University Marne- La-Vallee, 13-14. lipnja 2002. Prof. dr. sc. Ivan Mecanovi}, redoviti profesor Pravnoga fa- Prikaz ...... 385 kulteta u Osijeku SUSTAV REGIONALNOG RAZVOJA Mr. sc. Predrag Zima, asistent Pravnoga fakulteta u Osijeku Izvorni znanstveni rad ...... 247 NEVEN [IMAC: EUROPSKI PRINCIPI JAVNE UPRA- VE: OD VLADANJA DO SLU@ENJA GRA\ANIMA Dr. sc. Du{ko Vrban Prikaz ...... 387 EUROPSKE INTEGRACIJE - TEORIJSKI OKVIR ZA PROMI[LJANJE SADA[NJOSTI I BUDU]NOSTI Mr. sc. Marija [koro, voditelj knji`nice Pravnoga fakulteta UNIJE u Osijeku Izvorni znanstveni rad ...... 257 BIBLIOGRAFSKO KAZALO PRAVNOG VJESNIKA ...... 389 UDK-34 ISSN 0352-5317 PRAVNI VJESNIK GOD. 18 BR. 3 - 4 2002. Osijek, srpanj - prosinac 2002.

INHALT Rechtswissenschaft Mag. Boris Ljubanovi} AUßERORDENTLICHE RECHTSMITTEL IM VERWAL- Dr.sci. Vlado Belaj, außerordentlicher Professor TUNGSVERFAHREN GENESIS DES PREISES BEI DEN (Originaler wissenschaftlicher Text) ...... 275 VERKAUFSVERTRÄGEN (Originaler wissenschaftlicher Text) ...... 9 Mag. Dubravka Ak{amovi}, Fakultät für Rechtswissenschaften, Osijek Prof. Dr. sci. Damir Klasi~ek, außerordentlicher Professor DARSTELLUNG DES GESETZES ÜBER DIE ELEKTRO- DAS KRITERIUM DER ENGSTEN VERBINDUNG IM IN- NISCHE UNTERSCHRIFT MIT BESONDERER TERNATIONALEN RÜCKSICHT AUF DIE FUNKTION UND DIE ARTEN PRIVATVERTRAGSRECHT ELEKTRONISCHER UNTERSCHRIFTEN SOWIE AUF (Originaler wissenschaftlicher Text) ...... 25 DIE DURCHFÜHRUNGSBESTIMMUNGEN ÜBER DIE Prof. Dr. sci. Vladimir Ljubanovi}, ordentlicher Professor an ANWENDUNG ELEKTRONISCHER UNTERSCHRIFTEN der Fakultät für Rechtswissenschaftender Josip-Juraj- (Wissenschaftliche Uberblicksarbeit) ...... 293 Strossmayer-Universität Dr. sci. Miro Garda{, Fakultät für Rechtswissenschaften in BERUFUNG IM STRAFVERFAHREN Osijek (Originaler wissenschaftlicher Text) ...... 45 ENTWICKLUNG DER STÄDTE IM MITTELALTERLI- Prof. Dr. sci. Branko Babac, außerordentlicher Professor an CHEN SLAWONIEN der Fakultät für Rechtswissenschaften der Josip-Juraj- (Wissenschaftliche Uberblicksarbeit) ...... 305 Strossmayer-Universität, ehemaliger Justizminister und Doc. Dr. sci. Ivan Balta Volksanwalt der Republik Kroatien VERHÄLTNISSE POLITISCHER PARTEIEN UND DIE DAS GEMEINSAME EUROPÄISCHE INSTITUTIONEL- WAHLEN IN DER VIROVITICA (VÖREZE)-GESPAN- LE MODELL DER LOKAL- UND REGIONALSELBST- SCHAFT IN DEN JAHREN 1905 UND 1906 VERWALTUNG IN BEZUG AUF DIE GEGEN KON- (Originaler wissenschaftlicher Text) ...... 315 ZENTRIERUNG ÖFFENTLICHER VERWALTUNG GE- RICHTETE DEZENTRALISIERUNG - KROATISCHER Dr. sci. Marko Babi}, Rechtsanwalt FALL ZU EINIGEN PROZESSRECHTLICHEN PROBLEMEN (Originaler wissenschaftlicher Text) ...... 73 DES SCHUTZES DER MENSCHENRECHTE IN DER REPUPLIK BOSNIEN UND HERZEGOWINA Prof. Dr. sci. Vlado Belaj, außerordentlicher Professor, (Originaler wissenschaftlicher Text) ...... 337 Fakultät für Rechtswissenschaften der Josip-Juraj- Strossmayer-Universität Dr. sci. Branislav Malagurski VERHÄLTNIS UND GEGENSEITIGER EINFLUSS DES GRENZEN DER VERTRAGSFREIHEIT: ZULÄSSIGKEIT GESELLSCHAFTSPOLITISCHEN SYSTEMS UND DES DER KLAUSEL ÜBER DIE PFLICHTZAHLUNG VOM BÜRGERLICHEN RECHTS LIZENZENTGELT (Originaler wissenschaftlicher Text) ...... 143 (Originaler wissenschaftlicher Text) ...... 353 Prof. Dr. sci. Ivan Mecanovi}, ordentlicher Professor der Darstellung Fakultät für Rechtswissenschaften in Osijek ENTWICKLUNG ÖFFENTLICHER DIENSTE AUF DER Dr. sci. Anto Miluši}, Vladimir Ðuro Degan: REGIONALEN UND LOKALEN EBENE DER KROATISCHE STAAT IN DER INTERNATIONALEN (Originaler wissenschaftlicher Text) ...... 159 GEMEINSCHAFT Darstellungen ...... 377 Prof. Dr. sci. Damir Klasi~ek, außerordentlicher Professor an Dr. sci. Sre}ko Jelini}: der Fakultät für Rechtswissenschaften in Osijek Mag. Sammelband der Arbeiten: NACHHALTIGE ENTWIC- Vjekoslav Puljko, wissenschaftlicher Assistent KLUNG - RECHTSGRUNDSÄTZE / RECHTSPRINZI- ÖFFENTLICHE ORDNUNG UND IHR RECHTSSCHUTZ PIEN UND -PRAXIS IM BEREICH VOM UMWELT- (Originaler wissenschaftlicher Text) ...... 169 SCHUTZ Prof. Dr. sci. Branko Babac, ordentlicher Professor der Darstellungen ...... 381 Fakultät für Rechtswissenschaften der Josip-Juraj- Dr.sci. Ivana Barkovi}, Fakultät für Rechtswissenschaften in Strossmayer-Universität in Osijek, ehemaliger Justizminister Osijek, Dr. sci. Ðula Borozan, Fakultät für und ehemaliger Volksanwalt der Republik Kroatien Wirtschaftswissenschaften in Osijek: BEZIRK ALS PROBLEM DER WIEDERHERSTELLUNG „DES HISTORISCHEN GESPANSCHAFTSAUFBAUS“ EINE KURZE DARSTELLUNG DER "AMADEUS-KON- FERENZ ÜBER DIE ERWEITERUNG DER DER KROATEN EUROPÄISCHEN UNION" - University Marne-La -Vallee, (Originaler wissenschaftlicher Text) ...... 189 13. - 14. Juni, 2002 Prof. Dr. sci. Ivan Mecanovi}, ordentlicher Professor an der Darstellungen ...... 385 Fakultät für Rechtswissenschaften in Osijek Mag. Predrag Zima: DAS SYSTEM DER REGIONALEN ENTWICKLUNG Neven Šimac: EUROPÄISCHE PRINZIPIEN DER (Originaler wissenschaftlicher Text) ...... 247 ÖFFENTLICHEN VERWALTUNG Dr.sci. Du{ko Vrban Darstellungen ...... 387 EUROPÄISCHE INTEGRATIONEN - THEORETISCHER Mag. Marija Škoro, Leiterin der Bibliothek der Fakultät für RAHMEN FÜR DIE ERWÄGUNG VON GEGENWART Rechtswissenschaften in Osijek: UND ZUKUNFT BIBLIOGRAPHISCHES VERZEICHNISS VON "PRAVNI (Originaler wissenschaftlicher Text) ...... 257 VJESNIK" ...... 389 UDK-34 ISSN 0352-5317 PRAVNI VJESNIK GOD. 18 BR. 3 - 4 2002. Osijek, srpanj - prosinac 2002.

TABLE DES MATIÈRES

Science juridique Mr.sc. Dubravka Ak{amovi}, Faculté de droit à Osijek LA PRESENTATION DE LA LOI SUR LA Dr.sc. Vlado Belaj, professeur adjoint SIGNATURE ELECTRONIQUE AVEC LE LA GENÈSE DE PRIX DANS LE CONTRAT DE VENTE COMPTE RENDU SUR LA FONCTION ET FORMES (L’Ñuvre originale scientifique) ...... 9 DES SIGNATURES ELECTRONIQUES AINSI QUE Prof.dr.sc. Damir Klasi~ek, professeur adjoint LES DISPOSITIONS EXECUTIVES SUR LEUR CRITÈRE DE LIEN LE PLUS ÉTROIT DANS LE UTILISATION EN PRATIQUE DROIT INTERNATIONAL CONVENTIONNEL PRIVÉ (Revue de l’oeuvre scientifique) ...... 301 (L’Ñuvre originale scientifique) ...... 25 Dr.sc. Miro Garda{, Faculté de droit à Osijek Dr.sc. Vladimir Ljubanovi}, professeur titulaire à la Faculté DEVELOPPEMENT DES VILLES EN SLAVONIE de droit de l’Université J.J. Strossmayer à Osijek AU MOYEN AGE RECOURS DANS LA PROCEDURE PENALE (Revue de l’oeuvre scientifique) ...... 305 (L’Ñuvre originale scientifique) ...... 45 Doc.dr. Ivan Balta, Faculté de pédagogie Osijek Prof.dr.sc. Branko Babac, professeur titulaire à la Faculté LES RAPPORTS ENTRE LES PARTIS ET LES de droit de l’Université J.J.Strossmayer à Osijek, ancien ELECTIONS DANS LE DEPARTEMENT DE ministre et défenseur plébéien croate VIROVITICA EN 1905. ET 1906. LE MODÈLE EUROPÉEN INSTITUTIONNEL COMMUN DE L’AUTONOMIE RÉGIONALE ET LO- (L’Ñuvre originale scientifique) ...... 315 CALE À L’ENCONTRE DE LA DÉCENTRALISATION Dr.sc. Marko Babi}, avocat EN FONCTION DE RENFORCEMENT DE L’ADMINI- SUR QUELQUES PROBLÈMES PROCEDURAUX- STRATION DE L’ÉTAT – LE CAS CROATE JURIDIQUES DE PROTÉCTION DES DROITS DE L’- (L’Ñuvre originale scientifique) ...... 73 HOMME EN RÉPUBLIQUE BH Dr.sc. Vlado Belaj, professeur adjoint à la Faculté de droit (L’Ñuvre originale scientifique) ...... 337 de l’Université J.J Strossmayer à Osijek Dr.sc. Branislav Malagurski RELATION ET LES INFLUENCES MUTUELLES EN- DES LIMITES DE LIBERTE CONTRACTUELLE: TRE LE SYSTEME SOCIO-POLITIQUE ET LE CODE CIVIL L’ADMISSIBILITE DE LA CLAUSE DETERMINANT (L’Ñuvre originale scientifique) ...... 143 L’OBLIGATION DE PAYEMENT DE L’INDEMNITE DE LICENCE Prof.dr.sc. Ivan Mecanovi}, professeur titulaire à la Faculté (L’Ñuvre originale scientifique) ...... 353 de droit à Osijek DEVELOPPEMENT DES SERVICES PUBLICS Rapports: AU NIVEAU REGIONAL ET LOCAL (L’Ñuvre originale scientifique) ...... 159 Dr.sc. Anto Milu{i} Vladimir \uro Degan: L'ETAT CROATE DANS LA Prof.dr.sc. Damir Klasi~ek, professeur adjoint à la Faculté COMMUNAUTE INTERNATIONALE de droit à Osijek (Revue) ...... 377 L’ORDRE PUBLIC ET SA PROTECTION (L’Ñuvre originale scientifique) ...... 169 Dr.sc. Sre}ko Jelini} Recueil des ouvres: LE DEVELOPPEMENT Prof.dr.sc. Branko Babac, professeur titulaire à la Faculté de droit de l’Université J.J.Strossmayer à Osijek, ancien VIABLE-LES PRINCIPES JURIDIQUES/LES ministre et défenseur plébéien croate PRINCIPES ET LA PRATIQUE DANS LE RESEAU LA CIRCONSCRIPTION EN TANT QUE PROBLEME DE LA PROTECTION DE L'ENVIRONNEMENT DE LA RECONSTRUCTION “DE L’ORGANISATION (Revue) ...... 381 HISTORIQUE DE COMTÉ” CHEZ LES CROATES Dr.sc. Ivana Barkovi}, Faculté de droit Osijek et (L’Ñuvre originale scientifique) ...... 189 Dr.sc.\ula Borozan; Faculté de l'économie a Osijek Prof.dr.sc. Ivan Mecanovi}, professeur titulaire à la Faculté REVUE DE LA "CONFERENCE AMADEUS SUR L'E- de droit à Osijek LARGISSEMEN DE L'UNION EUROPEENNE" - SYSTEME DU DEVELOPPEMENT REGIONAL Université Marne-La-Vallee, 13-14 juin 2002. (L’Ñuvre originale scientifique) ...... 247 (Revue) ...... 385 Dr.sc. Du{ko Vrban Mr.sc. Predrag Zima LES INTEGRATIONS EUROPÉENNES – LE CADRE Neven [imac: LES PRINCIPES EUROPEENS DE L'AD- THÉORIQUE DE LA RÉFLÉXION SUR LE PRÉSENT MINISTRATION PUBLIQUE ET LE FUTUR DE L’UNION (Revue) ...... 387 (L’Ñuvre originale scientifique) ...... 257 Mr.sc. Marija [koro, responsable de la bibliotheque de la Mr.sc. Boris Ljubanovi}, Faculté de droit à Osijek Faculté de droit a Osijek VOIES DE RECOURS EXREAORDINAIRES DANS LA BIBLIOGRAPHIE DU JOURNAL DES SCIENCES LA PROCÉDURE ADMINISTRATIV (L’Ñuvre originale scientifique) ...... 275 JURIDIQUES...... 389 UDK-34 ISSN 0352-5317 PRAVNI VJESNIK GOD. 18 BR. 3 - 4 2002. Osijek, srpanj - prosinac 2002.

CONTENT

Legal Sciences M. Sc. Dubravka Ak{amovi}, Faculty of Law, Osijek REVIEW OF THE LAW ON ELECTRONIC D. Sc. Vlado Belaj, Associate Professor SIGNATURE WITH SPECIAL REFERENCE TO GENESES of PRICE IN the SALES CONTRACT (Original Scientific Paper) ...... 9 FUNCTION AND SORTS OF ELECTRONIC SIGNATURES AND TO IMPLEMENTED Professor D. Sc. Damir Klasi~ek, Associate Professor PROVISIONS ABOUT THE USE OF ELECTRONIC CRITERION OF THE CLOSEST CONNECTION IN SIGNATURES IN PRACTICE PRIVATE INTERNATIONAL CONTRACT LAW (Scientific Review Paper) ...... 293 (Original Scientific Paper) ...... 25 D. Sc. Miro Garda{, Faculty of Law in Osijek D. Sc. Vladimir Ljubanovi}, Full Professor of Faculty of DEVELOPMENT OF TOWNS IN MEDIEVAL Law of the J. J. Strossmayer University in Osijek SLAVONIA APPEAL IN CRIMINAL PROCEEDINGS (Original Scientific Paper) ...... 45 (Scientific Review Paper) ...... 305 Professor D. Sc. Branko Babac, Full Professor at the D. Sc. Ivan Balta Assistant Professor Faculty of Education Faculty of Law of the J.J. Strossmayer University in Osijek Osijek, former minister and former ombudsman of the PARTY RELATIONS AND ELECTIONS IN THE Republic of Croatia VIROVITICA COUNTY IN 1905 AND 1906 “COMMON EUROPEAN INSTITUTIONAL MODEL OF (Original Scientific Paper) ...... 315 LOCAL AND REGIONAL SELF-GOVERNMENT D. Sc. Marko Babi}, lawyer COMPARED TO THE DECENTRALIZATION IN THE ON SOME PROCEDURAL-LAW PROBLEMS OF FUNCTION OF INTENSIFIED CONCENTRATION OF STATE ADMINISTRATION - CROATIAN CASE” PROTECTION OF HUMAN RIGHTS IN THE (Original Scientific Paper) ...... 73 REPUBLIC OF BOSNIA AND HERZEGOVINA (Original Scientific Paper) ...... 337 D. Sc. Vlado Belaj, Associate Professor, Faculty of Law, J. J. Strossmayer University in Osijek D. Sc. Branislav Malagurski RELATION And MUTUAL INFLUENCE of BOUNDARIES OF FREE CONTRACTING: Sociopolitical SYSTEM And CIVIL LAW ADMISSIBILITY OF THE CLAUSES BY WHICH (Original Scientific Paper) ...... 143 OBLIGATION TO PAY LICENCE FEES IS DETERMINED D. Sc. Ivan Mecanovi}, Full Professor at the Faculty of (Original Scientific Paper) ...... 353 Law in Osijek DEVELOPMENT OF PUBLIC SERVICES ON THE REGIONAL AND LOCAL LEVEL Reviews: (Original Scientific Paper) ...... 159 D. Sc. Anto Milu{i} VLADIMIR \URO DEGAN: CROATIAN STATE IN Professor D.Sc. Damir Klasi~ek, Associate Professor of the Faculty of Law in Osijek THE INTERNATIONAL COMMUNITY M. Sc. Vjekoslav Puljko, Scientific Assistant (Review) ...... 377 PUBLIC ORDER AND ITS PROTECTION D. Sc. Sre}ko Jelini} (Original Scientific Paper) ...... 169 CONFERENCE PROCEEDINGS: SUSTAINABLE Professor D. Sc. Branko Babac, Full Professor at the DEVELOPMENT - LEGAL PRINCIPLES / Faculty of Law of the J.J. Strossmayer University in PRINCIPLES AND PRACTICE IN THE SPHERE Osijek, former minister and former ombudsman of the OF ENVIRONMENT PROTECTION Republic of Croatia (Review) ...... 381 COUNTY AS A PROBLEM IN THE RESTORATION OF D. Sc Ivana Barkovi}, Faculty of Law Osijek,and THE ’HISTORICAL COUNTY STRUCTURE’ IN CROATIA D. Sc \ula Borozan, Faculty of Economics in Osijek (Original Scientific Paper) ...... 189 SHORT REVIEW OF THE "AMADEUS Prof.dr.sc. Ivan Mecanovi}, professeur titulaire à la Faculté CONFERENCE ON THE EXPANSION OF THE de droit à Osijek EUROPEAN UNION" - MARNE-LA-VALLEE SYSTEME DU DEVELOPPEMENT REGIONAL UNIVERSITY, 13TH - 14TH JUNE 2002. (Original Scientific Paper) ...... 247 (Review) ...... 385 D. Sc. Du{ko Vrban M. Sc. Predrag Zima EUROPEAN INTEGRATIONS - THEORETICAL NEVEN [IMAC: EUROPEAN PRINCIPLES OF FRAMEWORK FOR THE ANALYSIS OF THE PUBLIC ADMINISTRATION UNION’S PRESENT AND FUTURE (Review) ...... 387 (Original Scientific Paper) ...... 257 M. Sc. Marija [koro, Head librarian of the Library of the M.Sc. Sc. Boris Ljubanovi}, Faculty of Law in Osijek Faculty of Law in Osijek EXTRAORDINARY LEGAL REMEDIES IN ADMINISTRATIVE PROCEDURE BIBLIOGRAPHY REGISTER OF (Original Scientific Paper) ...... 275 PRAVNI VJESNIK ...... 389 PRAVNE ZNANOSTI

Dr. sc. VLADO BELAJ: Geneza cijene kod ugovora o prodaji Pravni vjesnik 18 (3-4): 9-24, 2002. 9

UDK - 347.451 Izvorni znanstveni rad

Dr. sc. VLADO BELAJ, izvanredni profesor Pravnog fakulteta Sveu~ili{ta Josipa Jurja Strossmayera u Osijeku GENEZA CIJENE KOD UGOVORA O PRODAJI

U radu se istraùje razvoj cijene kod ugovora o prodaji od pojave cijene u povijesti pa do dana{njih dana. Cijena se pojavila s nastankom novca, a prodaja bez cijene nije bila mogu}a. U rimskom pravu cijena je bila bitan sastojak ugovora o prodaji i morala je biti izraèna u novcu, odre|ena ili bar odrediva. U feudalizmu se uglavnom primjenjivalo recipirano rimsko pravo prema kojem je cijena morala biti odre|ena, prava i istinita. Zna~ajan utjecaj na ugovor o prodaji, pa samim time i na cijenu, imalo je i statutarno i obi~ajno pravo. U austrijskom i francuskom pravu cijena se smatra bitnim sastojkom ugovora o prodaji dok ona to nije u engleskom, talijanskom, {vicarskom i pravu Sjedinjenih Ameri~kih Dràva. U hrvatskom pravu cijena predstavlja nov~ani izraz vrijednosti predmeta koji se prodaje i treba se pribli`no podudarati s vrijedno{}u toga predmeta. Cijena se moè odre|ivati na razli~ite na~ine: po vi|enju, po jedinici mjere i sli~no, a kupac je duàn isplatiti onoliku cijenu koja je ugovorena. Cijena je bitan sastojak ugovora o prodaji u hrvatskom pravu, ali samo ako se ne radi o prodaji kao ugovoru trgova~koga prava jer se tada cijena vi{e ne smatra bitnim sastojkom.

Klju~ne rije~i: cijena, ugovor o prodaji, rimsko pravo, obi~ajno pravo, obvezno pravo, na~elo jednake vrijednosti ~inidaba, na~elo monetarnoga nominalizma, na~elo valorizma.

1. UVOD cijene kao nov~anoga izraza vrijednosti robe Prodaja se kao jedan od najstarijih prav- jednostavno nije mogu}a i cijena je ugra|ena nih poslova razvila iz trampe koja je pred- u samu prirodu ugovora o prodaji. Cijena je stavljala zamjenu jedne stvari (ili robe, proiz- sastojak ugovora o prodaji, a s obzirom da se voda) za drugu. Kod trampe je bilo zna~ajno izraàva isklju~ivo u novcu ukazuje na nera- da se uspostavi pribli`no ekvivalentan odnos skidivu povezanost novca i prodaje. izme|u vrijednosti stvari koje se zamjenjuju. Jedan od prvih pisanih dokumenata u ko- Razvojem gospodarstva koje je dovelo do po- jem se spominje ugovor o prodaji, a samim jave sve vi{e proizvoda namijenjenih trì{tu, time i cijena kao njegov sastojak, pojavio se u pojavila se potreba za jednim op}im ekviva- babilonskom pravu. Rije~ je o Hamurabije- lentom kojim bi se mogla izraziti vrijednost vom zakoniku1 u kojem jo{ nije postojala raz- svih ostalih roba. Taj je op}i ekvivalent kojim lika izme|u realnih i konsenzualnih ugovora, se izraàva vrijednost svih roba novac, a s njegovom pojavom usko je povezan i nasta- 1 Bastai}, K. – Krizman, B.: “Op}a historija dràve i prava” nak ugovora o prodaji. Naime, prodaja bez I., Zagreb, 1977., str. 42. Dr. sc. VLADO BELAJ: Geneza cijene kod ugovora o prodaji 10 Pravni vjesnik 18 (3-4): 9-24, 2002. ali su zato postojali poslovni formulari za sve Rimljanima.3 Ugovor o kupoprodaji (emptio vrste ugovora, pa i za prodaju. – venditio) nastaje kada se prodavatelj i ku- Osim {to }e se u ovom radu istraìti gene- pac sporazume o predmetu i cijeni, dok pre- za cijene kod ugovora o prodaji od nastanka daja stvari nije neophodan uvjet za nastanak cijene pa sve do dana{njih dana, va`no je i ovoga ugovora. Cijena je bitan sastojak ku- utvrditi je li cijena bitan sastojak ugovora o poprodaje jer bez cijene ugovor ne nastaje.4 prodaji i koja je njezina pravna priroda. Da bi Cijena je kao bitan sastojak ugovora o se ovaj cilj mogao ostvariti potrebno je prodaji u rimskom pravu morala ispunjavati istraìti cijenu kroz pojedina zna~ajna raz- odre|ene uvjete. Prije svega morala je biti doblja pravne povijesti. Najzna~ajnije je sva- izraèna u novcu ili bar ve}im dijelom u nov- kako s doktrinarnoga i pravnoteorijskoga sta- cu. O tome pitanju postojalo je nesuglasje jali{ta ispitati pitanje cijene u rimskom pravu izme|u Sabinovaca i Prokulovaca, dviju jer ono je temelj i na{ega suvremenoga prava. najzna~ajnijih pravnih {kola u razdoblju prin- Iako je u srednjem vijeku do{lo do izvjesno- cipata, a prevladalo je mi{ljenje Prokulovaca ga nazadovanja glede pravnoga uobli~avanja po kojem cijena mora biti izraèna u novcu sveukupnoga dru{tvenoga ìvota, a to je uz- (numerata pecunia).5 rokovano karakterom tada{njega gospodarst- Ako cijena ne bi bila izraèna u novcu, ne va, ipak postoje odre|eni izvori glede cijene bi se radilo o kupoprodajnom ugovoru (emp- kao sastojka ugovora o prodaji. tio – venditio), nego o zamjeni (permutatio) Nadalje, potrebno je istraìti cijenu u svjet- jedne stvari za drugu. lu pozitivnoga prava, a poglavito u najzna~aj- Drugi zahtjev koji se glede cijene kao bitnijim kodifikacijama gra|anskoga prava u svi- noga sastojka prodaje traìo bio je da cijena jetu. Postavlja se pitanje je li cijena bitan sa- mora biti odre|ena (pretium certum) ili bar stojak ugovora o prodaji u svim ili samo u odrediva prema nekim objektivnim okolno- 6 nekim gra|anskopravnim sustavima u svijetu. stima. U Gajevo doba bilo je sporno moè li Osim toga, svakako je potrebno svestrano se odre|ivanje cijene povjeriti tre}oj osobi, a istraìti cijenu kod ugovora o prodaji u hrvat- u Justinijanovo vrijeme radilo se o prodaji skom pravu, tako|er postavljaju}i pitanje o tome pod uvjetom, jer ako tre}a osoba ne odredi cije li cijena bitan sastojak ugovora o prodaji. jenu jer to ne moè ili ne èli u~initi, ugovor ne}e ni nastati. Odre|ivanje cijene nije moglo biti pre- 2. CIJENA U RIMSKOM PRAVU pu{teno samovolji jedne strane nego je moralo U starom rimskom pravu prodaja je bila biti rezultat sporazuma prodavatelja i kupca. realan ugovor,2 a obavljala se u aktu manci- Cijena je, tako|er, morala biti ozbiljno pacije. Mancipaciji je prethodio neformalni mi{ljena, odnosno prava, istinita (pretium ve- sporazum o predmetu i cijeni, a sama manci- pacija obavljala se po strogo formaliziranom 3 Boras, M. – Maregti}, L.: “Rimsko pravo”, Zagreb, 1980., str. 159. postupku i dovodila je do istodobne zamjene 4 robe za cijenu. To je najprije izrazio Ulpijan: sine pretio nulla venditio est, a kasnije je prihva}eno i u Justinijanovoj kodifikaciji Prodaja kao konsenzualni ugovor javlja (Nulla emptio sine pretio esse debet – bez cijene nema se u rimskom pravu najvjerojatnije negdje kupoprodaje, Institutiones, Just. III. 23,1). oko II. stolje}a prije na{e ere u poslovima 5 Romac, A., op. cit. str. 352.; Boras, M. – Margeti}, L., op. izme|u rimskih gra|ana i peregrina, a u cit., str. 160.; Puhan, I., op. cit., str. 315.; Horvat, M.: “Rimsko pravo”, Zagreb, 1974., str. 269.; Koro{ec, V.: idu}em stolje}u ve} je pro{irena i me|u “Rimsko obligacijsko pravo”, Ljubljana, 1948., str. 71., Stoj~evi}, D.: “Rimsko privatno pravo”, Beograd, 1983., str. 259. 2 Romac, A.: “Rimsko pravo”, Zagreb, 1998., str. 350.; Puhan, I.: “Rimsko pravo”, Beograd, 1970., str. 314. 6 Poznati rimski pravni pisac, tvorac Institucija. Dr. sc. VLADO BELAJ: Geneza cijene kod ugovora o prodaji Pravni vjesnik 18 (3-4): 9-24, 2002. 11 rum), tako da ju je mogu}e smatrati za pravo 3. CIJENA KAO SASTOJAK UGOVORA mi{ljenja stranaka. Ako je cijena prividna O PRODAJI U FEUDALIZMU tada ne nastaje prodaja nego eventualno da- Feudalizam kao dru{tveno gospodarsku rovanje, ali samo ako to ugovorne strane èle. formaciju karakterizira naturalna proizvod- Po klasi~nom rimskom pravu cijena nije nja, prete`no poljoprivrednih proizvoda koji morala biti primjerena vrijednosti stvari koja su uglavnom i kori{teni na feudalnom iman- se prodaje, nije morala biti pretium iustum. ju tako da je mali broj proizvoda bio predmet To je izrazio Paulus, poznati pravni pisac prodaje. Najzna~ajnije prodaje odnosile su se toga doba, tvrde}i da je normalno poku{ati na poljoprivredna zemlji{ta i razli~ite stam- robu kupiti jeftinije, a prodati skuplje od vri- bene objekte s obzirom da je vrijednost ne- jednosti {to ovisi o sposobnosti stranaka. kretnina bila neusporedivo ve}a od vrijedno- Ipak je ovo shva}anje izmijenjeno za vrijeme sti pokretnih stvari. Pravni izvori koji su vladavine cara Dioklecijana zbog te{kih go- ure|ivali prodaju bili su prije svega recipira- spodarskih prilika. U svom ediktu “De pretiis no rimsko pravo za ~iju su se primjenu brinu- rerum venalitium” Dioklecijan je odredio ci- li glosatori i postglosatori,7 ali i obi~ajna pra- jene za najva`nije robe koje su se prodavale, va pojedinih naroda. U feudalnom dru{tvu a prekr{itelje je strogo ka`njavao. Justinijan pravo su stvarali vladari, feudalci i crkva (ka- je postavio pravilo da cijena ne smije biti nonsko pravo), ali u propisima koje su oni manja od polovice vrijednosti predmeta jer donosili pravila gra|anskoga prava bila su }e u protivnom prodavatelj ste}i pravo zahti- vrlo rijetko zastupljena. Upravo zbog toga jevati raskid ugovora, a {to }e dovesti do veliko zna~enje imalo je recipirano rimsko vra}anja predmeta i cijene. Kupac je mogao pravo koje je kao i rimsko pravo predvi|alo odràti ugovor na snazi tako {to bi nadoplatio da cijena kod prodaje bude odre|ena, prava i razliku u cijeni do prave vrijednosti stvari. istinita, s tom razlikom {to se recipirano rim- U rimskom su pravu, tako|er, nastale dvi- sko pravo odlikovalo smanjivanjem formaliz- je vrlo zna~ajne tu`be koje se odnose na ku- ma kod sklapanja ugovora. povnu cijenu. Prva je od njih actio redhibito- Odredbe o ugovoru o prodaji u na{em ria na temelju koje je kupac mogao zahtije- srednjovjekovnom pravu bile su ponekad vati raskid ugovora o prodaji i vra}anje sadràne i u statutima pojedinih gradova. cijene, odnosno stvari, i to u roku od {est Tako je, primjerice, Statut grada Iloka iz mjeseci nakon ispunjenja ugovora. Razlozi 1525. godine sadràvao, me|u ostalim, i za podno{enje te tu`be mogli su biti u skrive- odredbe o ugovoru o prodaji.8 Prodaja, kao nim manama koje su umanjivale vrijednost i najzna~ajniji ugovor obveznoga prava, zauzi- uporabljivost prodane stvari. Druga je tu`ba ma va`no mjesto u Statutu, s obzirom da se actio quanti minoris kojom je kupac u roku ostali obveznopravni ugovori gotovo i ne od godine dana mogao zahtijevati smanjenje spominju. Ugovor o prodaji ure|en je uz cijene razmjerno veli~ini skrivenih mana odre|ena ograni~enja. Tako, primjerice, po- stvari. Osnovne karakteristike ovih dviju stoje ograni~enja prodaje ku}a i zemlji{ta tu`bi zadràle su se do dana{njih dana. strancima, kupnje radi preprodaje robe stran- Rimsko je pravo smatralo cijenu bitnim sa- cima, strani trgovci nisu smjeli prodavati stojkom ugovora o prodaji i postavilo zahtjev robu ispod odre|ene cijene, strani trgovci da cijena bude izraèna u novcu, da bude odre|ena ili bar odrediva, da ne bude simulira- 7 Vi{e u Vizner, B. – Buklja{, I.: “Komentar Zakona o obveznim odnosima”, Zagreb, 1979., III. svezak, str. na ili fiktivna i da bude razmjerna vrijednosti 1500. prodane stvari. Te zahtjeve glede cijene uglav- 8 Vi{e o tome u ~lanku Belaj, V.: “Ugovor o kupoprodaji nom poznaje i suvremeno pravo, a {to nedvoj- prema Statutu grada Iloka iz 1525. godine”, Pravni vje- beno ukazuje na utjecaj rimskoga prava. snik, br. 1-2/2002., str. 389.-399. Dr. sc. VLADO BELAJ: Geneza cijene kod ugovora o prodaji 12 Pravni vjesnik 18 (3-4): 9-24, 2002. nisu smjeli prodavati robu ostalim stranim Ako se za rani feudalizam moè kazati da trgovcima, nego samo gra|anima i sli~no. je predstavljao izvjesnu stagnaciju u razvoju Osim ograni~enja, Statut poznaje i neke po- obveznoga prava i to zbog zatvorene natural- sebne oblike ugovora o prodaji kao {to su ne privrede, to se ne moè re}i za njegovo ka- pravo prvokupa u korist srodnika i prodaju s snije razdoblje. Stvaranjem cehova kao trgo- obro~nom otplatom cijene. Zanimljivo je i piva~kih korporacija u Italiji i op}im ja~anjem tanje opoziva ugovora o prodaji od strane trgovine, javlja se i sve ve}i broj pravila koja prodavatelja zbog niske cijene, {to je opet se odnose na prodaju. U razvijenom je feuda- bilo povezano uz prodaju s obro~nom otpla- lizmu nastala i trgova~ka prodaja kao pose- tom cijene.9 ban oblik ugovora o prodaji. Vrlo zna~ajan pravni izvor za ugovor o U feudalizmu su nastale i prve burze, prodaji bilo je i obi~ajno pravo. Njema~ko trì{ta na kojima su se sklapali ugovori o pro- obi~ajno pravo upotrebljavalo se u sjeveroza- daji. Prva zna~ajnija me|unarodna burza padnim dijelovima Hrvatske i u Slavoniji, osnovana je u Antverpenu, da bi njezino mje- dok se u Dalmaciji ugovor o prodaji sastav- sto uskoro zauzela burza u Amsterdamu. U ljao po bizantskom formularu. Zna~ajno je da Londonu je prva burza osnovana 1566. godi- se po bizantskom obi~ajnom pravu u ugovo- ne, a u Parizu 1724. godine. Karakteristika ru o prodaji obvezno morala navesti i cijena. burzi u feudalizmu bila je da one nisu pred- Pored stranih pravnih obi~aja u na{im su stavljale specijalizirana trì{ta za pojedine se krajevima stvarali i izvorni pravni obi~aji vrste roba, {to danas uglavnom jesu, nego su koji su se, me|u ostalim, odnosili i na ugovor sluìle za prodaju najraznovrsnijih roba. o prodaji. Tako je, na primjer, prodavatelj bio duàn ponuditi predmet koji prodaje najprije 4. CIJENA KAO SASTOJAK UGOVORA svojim srodnicima jer su imali pravo prvoku- O PRODAJI U INOZEMNIM GRA\AN- pa. Prodavatelj nije smio zahtijevati previso- SKOPRAVNIM SUSTAVIMA ku cijenu, koju bi ina~e tre}a osoba bila Najzna~ajnije svjetske kodifikacije gra- spremna platiti, i time ucjenjivati srodnike, |anskoga prava ure|uju ugovor o prodaji, a nego je cijena trebala biti pribli`na vrijedno- samim time i pitanje cijene. Tako Francuski 10 sti stvari. gra|anski zakonik iz 1804. godine kao najstariji gra|anski zakonik u ~lanku 1591. pro- 9 “Ako bi netko od ljudi kupio ku}u ili vinograd ili bilo kakvo drugo nasljedstvo, a da }e kupnju pla}ati u dvije tri pisuje da “cijena mora biti odre|ena i naz- ili vi{e rata, pa ako prodava~ smatra da je stvar jeftino na~ena od stranaka”. U ~lanku 1592. pred- prodao pa ne}e ni u jednom roku da preuzme novac te vi|a se mogu}nost da tre}a osoba odredi tako na svaki na~in ho}e da obavljenu trgovinu opozove, tada neka kupac u svakom roku, bez odga|anja, pred cijenu, a ako ona to ne u~ini, jer ne èli ili ne prise`nicima, ili jednim od njih, udovolji prodava~u. Ako moè, ugovor o prodaji ne}e ni nastati. bi prodava~ primitak novca odbio, tada taj novac neka ne Prodaja }e, tako|er, biti ni{tava ako se ugo- ostane kod kupca nego kod gra|ana prise`nika. Potom na prvi dan sudovanja, u nazo~nosti suca i gra|ana vorne strane ne mogu sloìti u izboru tre}e prise`nika neka se osobno pojavi i njima posvjedo~i da je osobe koja treba odrediti cijenu.11 u odre|enim rokovima novac upla}ivao i da je novac pre- dan prisegnutom gra|aninu; i dat }e sve to zabiljeìti u Francuska sudska praksa zastupa staja- gradski zapisnik i tako }e, udovoljiv{i svim rokovima li{te da “nije potrebno da cijena bude zadobiti kupljeno nasljedstvo” (glava 16., knjiga II. odre|ena na apsolutan na~in, dovoljno je za Statuta grada Iloka iz 1525. godine). 10 Za podru~je op}ine Buje u Istri 1371. godine postojala je statutarna odredba prema kojoj su cijenu dobra 11 Vi{e o ugovoru o prodaji u francuskom pravu u sljede}im odre|ivala tri bliska zajedni~ka srodnika prodavatelja i djelima: Planiol, M. – Ripert, G.: “Traite elementaire de kupca ili tri njihova najbolja prijatelja. Izvor: Pavkovi}, droit civil, svezak III., Paris, 1952.; Gross, B.: “Le droit N.: “Pravo pre~e kupovine u obi~ajnom pravu Srba i de la vente”, Paris, 1978; Limpens, C.: “La vente”, Paris, Hrvata”, Beograd 1972., str. 94. Bruxelles, 1960. Dr. sc. VLADO BELAJ: Geneza cijene kod ugovora o prodaji Pravni vjesnik 18 (3-4): 9-24, 2002. 13 nastanak prodaje da cijena moè biti cijenom podrazumijeva razumna cijena u vri- odre|ena na temelju klauzula ugovora putem jeme isporuke ako: a) u pogledu cijene nije odnosa s elementima koji ne ovise o volji ni ni{ta re~eno; b) ako je ostavljeno da se ugo- jedne ni druge strane”.12 vorne strane naknadno sporazume o cijeni, a Austrijski gra|anski zakonik iz 1811. go- one propuste to u~initi; c) ako cijenu treba dine tako|er predvi|a da “cijena kupovna utvrditi prema uvjetima nekoga odre|enoga mora da se sastoji u gotovom novcu, i ne trì{ta ili prema drugim mjerilima koje po- moè biti neodre|ena niti protuzakonita”.13 stavlja ili prosu|uje tre}a osoba odnosno za- Tako|er je predvi|ena mogu}nost odre|iva- stupni{tvo, a isti nisu postavljeni odnosno 16 nja cijene od tre}e osobe. prosu|eni”. Njema~ki gra|anski zakonik iz 1896. go- Istraìvanjem razvoja odredaba o cijeni dine propisuje u paragrafu 543: “Ako je kao kod ugovora o prodaji primje}uje se da stari- kupovina ugovorena trì{na cijena u dvojbi ji gra|anski zakonici smatraju cijenu bitnim sastojkom ugovora o prodaji i traè da ona se smatra da je ugovorena trì{na cijena koja bude odre|ena dok noviji propisi ne traè da je mjerodavna u mjestu ispunjenja za vrijeme cijena bude odre|ena jer }e se ve} na izvje- ispunjenja”. stan na~in utvrditi. Ta promjena u novijim [vicarski Zakonik o obvezama iz 1907. propisima gra|anskoga prava uvjetovana je godine propisuje u ~lanku 184. stavku 3. da je potrebama suvremenoga trgovinskoga pro- “cijena dovoljno odre|ena ako se moè odre- meta pri ~emu ~esto nije mogu}e odmah pri diti prema okolnostima”. Za Njema~ki sklapanju ugovora precizirati cijenu. [tovi{e gra|anski zakonik i {vicarski Zakonik o ob- u izvjesnim slu~ajevima treba omogu}iti i vezama karakteristi~no je elasti~nije izmjenu ve} utvr|ene cijene. Zbog svega {to odre|ivanje cijene kod ugovora o prodaji, a je izneseno postavlja se pitanje je li cijena i {to je vidljivo iz citiranih odredaba. dalje bitan sastojak ugovora o prodaji u prav- U engleskom pravu ugovor o prodaji, nim poredcima u kojima se ona moè odredi- osim pravila obi~ajnoga prava, ure|uje i ti i nakon sklapanja ugovora. Zakon o prodaji robe (Sale of Goods Act) iz 1893. godine. Ako cijena nije odre|ena u 5. CIJENA KAO SASTOJAK UGOVORA ugovoru ili na na~in koji stranke odrede ili O PRODAJI U HRVATSKOM PRAVU koji je uobi~ajen, onda je kupac duàn platiti razumnu cijenu, a {to je razumna cijena, ovi- 5. 1. Cijena kao nov~ani izraz vrijednosti si o konkretnom slu~aju.14 I u engleskom je stvari pravu predvi|ena mogu}nost da tre}a osoba 15 Da bi se odredio pojam cijene treba po}i odredi cijenu putem procjene. od nastanka robno-nov~anih odnosa. Dok su U Sjedinjenim Ameri~kim Dràvama ku- se na samom po~etku razvoja ljudskoga pac i prodavatelj mogu sklopiti ugovor o pro- dru{tva proizvodi ljudskoga rada samo zam- daji iako nisu utvrdili cijenu. Ameri~ki jenjivali (trampili) s pojavom ve}ega broja Jednoobrazni trgova~ki zakonik (Uniform roba javila se potreba za jednim op}im ekvi- Commercial Code) iz 1962. godine predvi|a valentom koji bi posluìo kao mjerilo vrijed- da se u slu~aju kada nije utvr|ena cijena “pod nosti svih stvari. Taj je op}i ekvivalent na koji se mogu svesti sve ostale robe novac, a s nje- 12 Gross, B.: “Le droit de la vente”, Paris, 1978., str. 40. govom je pojavom usko povezan i nastanak 13 Austrijski gra|anski zakonik, § 1054. cijene jer u gospodarskom je smislu cijena 14 Engleski Zakon o prodaji robe, ~lanak 8. nov~ani izraz vrijednosti stvari koja se kupu- 15 Vi{e o prodaji u engleskom pravu u knjizi Schmitthoff, 16 C.: “The export trade”, London, 1962. Ameri~ki Jednoobrazni trgova~ki zakonik, ~l. 2-305., st. 1. Dr. sc. VLADO BELAJ: Geneza cijene kod ugovora o prodaji 14 Pravni vjesnik 18 (3-4): 9-24, 2002. je, odnosno prodaje. Nasuprot tomu, u prav- za materijalne i pravne nedostatke stvari dane nom je smislu cijena nov~ana naknada koja umjesto onoga {to je dugovao”.21 Kod zamje- se dobije za prodanu stvar.17 ne ispunjenja mora se obratiti pozornost na Prodajna cijena nu`no mora biti izraèna vrijednost stvari koja je dana u zamjenu za u novcu18, odnosno bar preteìtim dijelom u novac jer njezina vrijednost treba odgovarati novcu jer bi se u protivnom radilo o ugovoru visini kupovne cijene. o zamjeni, a ne o prodaji. Radi li se o prodaji Iako cijena izraàva vrijednost robe, ne ili zamjeni, odlu~uje veli~ina nov~ane, odno- mora se s njome podudarati. Na odnos cijene sno nenov~ane obveze. Ako je cijena ve}im i vrijednosti robe utje~e zakon ponude i po- dijelom izraèna u novcu, radi se o prodaji, a tra`nje, tako da ve}a ponuda od potra`nje uz- ako je preteìtim dijelom odre|ena u stvari- rokuje smanjenje cijena, a potra`nja ve}a od ma, sklopljen je ugovor o zamjeni.19 înjeni- ponude uzrokuje na~elno povisivanje cijena. ca da naknada za prodanu robu nije ugovore- Osim ponude i potra`nje na formiranje cijena na u novcu, nego u odre|enoj vrsti i koli~ini utje~u i ostali ekonomski ~imbenici kao {to robe bez utjecaja je na valjanost ugovora. su produktivnost rada, prosje~no dru{tveno Odre|ivanje naknade u nekoj drugoj vrsti potrebno vrijeme, a na odre|eni na~in i robe, a ne u novcu dovodi samo do promjene dru{tveno-politi~ke prilike u nekoj dràvi. vrste ugovora. Pitanje je, me|utim, moè li se Danas, kao {to je bilo spomenuto, u teori- cijena koja je odre|ena u novcu isplatiti, od- ji prevladava shva}anje da je cijena nov~ani nosno dug podmiriti u nekoj drugoj vrsti izraz vrijednosti. Ranije su postojala i robe, a ne u novcu. U tom se slu~aju ne mi- druk~ija shva}anja, prije svega u dràvama jenja prvobitni karakter ugovora,20 to je i dal- koje su pripadale socijalisti~kom pravnom je prodaja. Ovdje se radi o datio in solutum, krugu. Tako je, primjerice, u biv{em SSSR-u odnosno zamjeni ispunjenja koja je mogu}a izraèno shva}anje da “cijena u socijalisti~- samo ako se vjerovnik i du`nik sporazume, u koj privredi ne izraàva vrijednost i nije po- konkretnom slu~aju da }e se cijena umjesto u vezana sa zakonom vrijednosti, s novcem kao novcu podmiriti u nekoj drugoj robi. “U tom mjerilom vrijednosti, ve} sluì kao sredstvo slu~aju du`nik odgovara isto kao i prodavalac neposrednoga mjerenja tro{kova dru{tvenoga rada”.22 Spomenut }emo jo{ jedno shva}anje 17 Sli~ne definicije nalazimo kod mnogih autora, npr. prema kojem “u uvjetima socijalizma cijena Vedri{, M. – Klari}, P.: “Gra|ansko pravo”, Zagreb, gubi vezu s vrijedno{}u, postaje sredstvo 1998., str. 476.; Vizner, B. – Buklja{, I.: “Komentar usporednoga mjerenja korisnosti razli~ite Zakona o obveznim odnosima”, Zagreb, 1979., knj. 3., str. 1543.; Gorenc, V.: “Privredno pravo – ugovori”, robe i usluga, njihove upotrebne efektivno- Zagreb, 1982., str. 68.; Vivante, C.: “Diritto commercia- sti”.23 Pitanje jesu li u socijalizmu cijene le”, Vol. III., str. 121., Torino, 1894.; Dra{ki}, M.: izraàvale vrijednost, sloèno je s obzirom na “Me|unarodno privredno ugovorno pravo”, Beograd, 1974., str. 204.; Perovi}, S.: “Obligaciono pravo”, tada{nje uvjete planskoga gospodarstva, ali Beograd, 1980., str. 537.; Blagojevi}, B.: “Gra|ansko- svakako je sigurno da se pri ~estom propisi- pravni obligacioni ugovori”, Beograd, 1952., str. 36.; vanju cijena od strane tijela vlasti naj~e{}e Peri}, @.: “O ugovoru o prodaji i kupovini”, Beograd, 1921., knj. II., str. 4. i sl. gubila veza s pravom vrijednosti robe koja se 18 Osim po Jednoobraznom trgova~kom zakoniku SAD iz prodaje. 1962. godine koji u ~lanku 2-304., stavku 1. odre|uje: “Moè se predvidjeti da se cijena plati u novcu ili na 21 Zakon o obveznim odnosima (Zakon o preuzimanju drugi na~in”. Zakona o obveznim odnosima, Narodne novine, br. 19 Izri~ita pravila o tome sadrè, primjerice, Austrijski 53/1991., 73/1991., 3/1994., 7/1996. i 112/1999.), ~lanak gra|anski zakonik (par. 1055.), engleski Zakon o kupo- 308., stavak 2. prodaji robe (~l. 1.), a sadràvao ga je i biv{i Hrvatski 22 Pribi}evi}, \.: “Teorija trì{ta i cijena”, Zagreb, 1984., trgova~ki zakonik (par. 338.). str. 467. 20 Peri}, @., op. cit., str. 5. 23 Pribi}evi}, \., op. cit., str. 467. Dr. sc. VLADO BELAJ: Geneza cijene kod ugovora o prodaji Pravni vjesnik 18 (3-4): 9-24, 2002. 15

5. 2. Cijena kao ekvivalent za stvar otkriti “pravu” vrijednost stvari koja je pred- Kod ugovora o prodaji dolazi do zamjene met prodaje. Vrijednost se utvr|uje po trì{noj stvari za novac, tako da cijena predstavlja ekvi- cijeni, a ako je cijena eventualno propisana od valent koji kupac treba isplatiti za robu koju tijela vlasti onda je takva cijena mjerodavna. kupuje od prodavatelja. Odnos izme|u cijene i Ako temeljom navedenih na~ina nije mogu}e stvari moè se promatrati i kroz prizmu na~ela utvrditi realan odnos izme|u cijene i vrijedno- jednake vrijednosti ~inidaba ili ekvivalentnosti sti, ugovorne se strane tada mogu obratiti sudu prestacija. Na~elo jednake vrijednosti ~inidaba radi utvr|ivanja prave vrijednosti uzajamnih jedno je od temeljnih na~ela obveznoga prava, ~inidaba. a Zakon o obveznim odnosima isti~e ga u ~lan- Ekvivalentan odnos izme|u cijene i vri- ku 15. u kojem stoji: “U zasnivanju dvostranih jednosti stvari svakako ne postoji u slu~aju ugovora sudionici polaze od na~ela jednake kada je za stvar ispla}ena vi{a cijena iz oso- vrijednosti uzajamnih davanja”. Na~elo ekvi- bite naklonosti (pretium affectionis), a {to valentnosti, ako ga shvatimo kao uì dio na~ela predvi|a i Zakon o obveznim odnosima u jednake vrijednosti ~inidaba24, predstavlja jed- ~lanku 139. stavku 5.26 Ipak ovdje se ne radi nakost u vrijednosti odre|enih elemenata. o prekomjernom o{te}enju jer je postojala Postavlja se pitanje treba li cijena kao sa- namjera kupca platiti vi{e nego {to vrijedi stojak ugovora o prodaji biti ekvivalentna, od- sama stvar pa je u ovom slu~aju dio cijene nosno podudarati se s vrijedno{}u stvari. Op}i darovan. odgovor na ovo pitanje trebao bi biti pozitivan U na{oj pravnoj znanosti27 i sudskoj prak- – cijena se treba podudarati s vrijedno{}u stva- si28 zastupljeno je shva}anje da se ugovori ri koja se prodaje. Naravno, podudarnost ne trgova~koga prava ne mogu pobijati zbog mora biti potpuna jer dovoljno je da cijena pri- prekomjernoga o{te}enja jer su gospodarst- bli`no odgovara vrijednosti robe. U praksi je venici, predmnijeva se, dovoljno stru~ni i tre- apsolutnu podudarnost izme|u cijene i vrijed- baju odgovarati za svoje odluke pa makar one nosti stvari nemogu}e posti}i. Me|utim, u bile i nepovoljne po njih. I sama priroda ugo- slu~aju o~itoga nerazmjera izme|u cijene i vri- vora trgova~koga prava jer su, primjerice, di- jednosti stvari mogla bi o{te}ena strana, ako nami~niji, sklapaju se u ve}em broju i sli~no, nije znala za pravu vrijednost stvari, po pravili- protivi se mogu}nosti poni{taja zbog prema koja vrijede za prekomjerno o{te}enje, zah- komjernoga o{te}enja. tijevati poni{taj ugovora, a druga bi strana mo- Zakon o obveznim odnosima nije na izri~it gla odràti ugovor na snazi doplatom do prave na~in rije{io pitanje mogu}nosti poni{tavanja vrijednosti. O{te}ena ugovorna strana u slu~aju ugovora trgova~koga prava zbog prekomjerno- kada cijena ne odgovara vrijednosti prodane ga o{te}enja, tako da bi, imaju}i u vidu na~elo stvari moè zahtijevati samo poni{tavanje ugo- jedinstvenoga reguliranja svih sudionika, iz- 25 vora. S tim u svezi postavlja se pitanje kako gledalo da pravila o prekomjernom o{te}enju

24 Po shva}anju @. \or|evi}a “na~elo jednake vrijednosti 26 “Zbog ovog nerazmjera ne moè se traìti poni{tenje ~inidaba izraàva se u vidu dva uà na~ela: na~ela ekvivalentnosti i na~ela davanja stvari iste vrste koli~ine i kvali- ugovora na sre}u, javne prodaje, a ni onda kad je za stvar tete s u svemu istim takvim stvarima”. Izvor: “Komentar dana vi{a cijena iz osobite naklonosti”. Zakona o obligacionim odnosima”, sv. 1., redaktori 27 Tako npr. Gold{tajn, A.: “Privredno ugovorno pravo”, Perovi}, S. – Stojanovi}, D., Beograd, 1980., str. 151. Zagreb, 1980., str. 81.; Gold{tajn, A.: “Op}i uvjeti pos- 25 “Javni pravobranitelj zbog neadekvatne cijene moè lovanja”, Zagreb, 1970., str. 18.; Vizner, B.: “Komentar pobijati kupoprodajni ugovor samo u cjelini, a ne djelo- Zakona o obveznim odnosima”, Zagreb, 1978., str. 565.; mi~no samo u pogledu visine ugovorene cijene. Prema Hrvatski trgova~ki zakonik, par. 280. tome, nije opravdan zahtjev da se ugovorna strana osudi 28 “Prema pravnim pravilima privrednoga prava, poslovi na vra}anje odnosno doplatu razlike u cijeni”. Presuda robnoga prometa ne mogu se pobijati zbog prikrate Vrhovnoga suda Slovenije, P` 968/77 od 9. prosinca preko polovine”. Rje{enje Vi{ega privrednoga suda u 1977. godine objavljeno u Zbirci sudskih odluka, Knj. Zagrebu, br. Sl 2365/76 od 27. listopada 1976., objavlje- II., sv. II., Beograd, 1978., str. 163. no u ~asopisu “Privreda i pravo”, br. 1/1977., str. 60. Dr. sc. VLADO BELAJ: Geneza cijene kod ugovora o prodaji 16 Pravni vjesnik 18 (3-4): 9-24, 2002. treba primijeniti i na ugovore trgova~koga pra- na~elo ravnopravnosti sudionika u obveznom va, a samim time i na prodaju. odnosu30 i na~elo po{tenja i savjesnosti.31 Cijena kod ugovora o prodaji mora biti Razmjeran odnos izme|u cijene i vrijed- ozbiljna {to zna~i da izraàva namjeru proda- nosti predmeta prodaje jedna je od osnovnih vatelja da proda stvar po toj cijeni. Mogu}e je pretpostavki neometanog prometa roba i us- da cijena bude odre|ena u preniskom iznosu, luga. Poreme}aj odnosa izme|u cijene i vri- tako da dovodi u sumnju ozbiljnost prodava- jednosti predmeta moè pod odre|enim okol- teljeve namjere da stvar proda kupcu po toj nostima dovesti do raskida ili izmjene ugovo- cijeni. Nasuprot tomu, cijena moè biti toliko ra zbog promijenjenih okolnosti (clausula visoka da je neozbiljno o~ekivati da }e ju ku- rebus sic stantibus), a poreme}en me|usobni pac isplatiti prodavatelju. Ako je cijena kod odnos cijene i vrijednosti mogu}e je popravi- ugovora o prodaji neozbiljna, taj ugovor ne}e ti i pomo}u indeksne klauzule i klizne skale. ni nastati, ali eventualno moè, ako je to bila namjera ugovornih strana, do}i do konverzije 5. 3. Na~in odre|ivanja cijene u darovni ugovor. Prodavatelj, odnosno ku- a) Po vi|enju pac moè biti svjestan toga da je cijena neozbiljna jer su je, primjerice, ponudili u {ali, a Kod prodaje po vi|enju (odsjekom, glo- 32 jo{ ~e{}e toga nisu svjesni po{to jedan od njih balno, na poprijeko) koja predstavlja poseban oblik ugovora o prodaji specifi~no je moè biti `rtva prijevare ili zablude {to }e 33 pod odre|enim uvjetima uzrokovati poboj- upravo odre|ivanje cijene. Cijena se nost ugovora jer se radi o manama volje.29 odre|uje u trenutku sklapanja ugovora u fik- snom iznosu i to bez prethodnoga utvr|ivanja Na~elo jednake vrijednosti ~inidaba glede koli~ine i kakvo}e robe koja se kupuje. Zbog cijene i vrijednosti stvari kod ugovora o proda- toga {to je cijena odre|ena na temelju toga {to ji naru{eno je i u slu~aju nastupanja promije- je roba vi|ena, a nije prebrojana ili izmjerena njenih okolnosti, zatim kada kod trgova~ke radi utvr|ivanja koli~ine i kakvo}e, ne postoji prodaje cijena nije odre|ena niti je odrediva, a odgovornost za materijalne nedostatke proda- kupac ne plati cijenu koju je prodavatelj redo- ne stvari, osim ako je prodavatelj obmanuo vito napla}ivao u vrijeme sklapanja ugovora, a kupca glede osobina stvari za koje se kasnije u nedostatku ove teku}u cijenu. Na~elo jedna- ispostavilo da ih nema.34 Kakvo}a robe obuh- ke vrijednosti ~inidaba naru{eno je i u slu~aju va}a mnogo elemenata kao, primjerice, siro- kada je ugovorom o prodaji predvi|ena vi{a cijena od propisane, kada je odre|ivanje cijene 30 Zakon o obveznim odnosima, ~lanak 11. povjereno tre}oj osobi koja ne èli ili ne moè 31 odrediti cijenu, a naknadno stranke se ne sloè Zakon o obveznim odnosima, ~lanak 12. o visini cijene niti raskinu ugovor, a prodavatelj 32 Za odre|ivanje cijene po vi|enju koristi se u ugovorima izraz “takva kakva” {to odgovara stranim izrazima: “telle zahtijeva cijenu vi{u od razumne. Nadalje }e quelle”, “as is”, “Wie die Ware faullt”, “avariees ou na~elo jednake vrijednosti ~inidaba biti non”. Op}e uzance za promet robom poznaju i izraz naru{eno i u slu~aju kada je povrije|ena klizna “vi|eno – odobreno” (uzanca br. 145.). skala i indeksna klauzula ako je njezino ugova- 33 Vi{e o ovom ugovoru u knjizi Toroman, M.: “Vrste i moda- ranje bilo dopu{teno. liteti ugovora o kupovini i prodaji”, Beograd, 1975., str. 85. Ekvivalentan odnos izme|u cijene i pred- 34 O tome u par. 930. Op}ega gra|anskoga zakonika stoji: meta kod prodaje, osim na~ela jednake vrijed- “Ako se stvari predaju napoprijeko, to jest onako, kako stoje i leè, bez broja, mjere i vage; predavalac ne odgova- nosti ~inidaba, osiguravaju i ostala s njime pora za nedostatke, koji su u njima spaèni, izuzev{i slu~aj, vezana na~ela, a prije svega na~elo pravi~nosti, ako stvar nema kakve kakvo}e, koju je la`no njoj pripisi- vao, ili koju je primatelj naro~ito ugovorio. 29 Zakon o obveznim odnosima u ~lanku 28. stavku 2. isti~e “Kada kupac kupi robu u vi|enom stanju prodava~ moè da da izjava volje mora biti u~injena slobodno i ozbiljno. Ta odgovara za kvalitetu robe jedino ako se radilo o obmani”. se odredba odnosi na sve ugovore pa tako i na ugovor o Presuda Vrhovnoga privrednoga suda, Sl - 2210/69, objav- prodaji. ljena u ~asopisu “Privreda i pravo”, br. 7-8/1970., str. 64. Dr. sc. VLADO BELAJ: Geneza cijene kod ugovora o prodaji Pravni vjesnik 18 (3-4): 9-24, 2002. 17 vinski sastav, preciznost izrade, eventualno i rice rabljenih stvari ili stvari koje su podlo`ne istro{enost robe jer je predmet prodaje po brzom propadanju ako se ne bi odmah proda- vi|enju ~esto ve} rabljena roba. Sporazum le, odnosno utro{ile, pa je u tom slu~aju i ci- stranaka o predmetu i cijeni postiè se, a sa- jena relativno niska, odnosno nià od cijene mim time i ugovor o prodaji nastaje, samo na po kojoj se redovito prodaje roba te vrste. temelju vi|enja robe, tako da se kakvo}a i Prodaja po vi|enju koristan je instrument koji koli~ina procjenjuju “od oka” {to upravo i jest treba prakticirati u pravnom prometu prije specifi~nost prodaje po vi|enju. S time u sve- svega da ne bi do{lo do propadanja materijal- zi treba naglasiti da ni{ta ne stoji na putu da nih dobara, ali i radi toga da se omogu}i zain- stranke utvrde koli~inu pa i kakvo}u robe na- teresiranim subjektima da pribave potrebnu kon {to je prodaja po vi|enju ve} zaklju~ena, robu po niìm cijenama. Svakako da i pri toj “ali to se ~ini samo orijentaciono i u cilju uv- vrsti prodaje treba voditi ra~una o mogu}im jeravanja kupca u istinitost tvrdnji prodavatelja zlouporabama, tako da bi bilo vrlo zna~ajno da masa stvari koje se prodaju po vi|enju zai- zakonski urediti taj ugovorni odnos. Moè se, sta sadrì odre|eni broj predmeta odnosno 35 naime, dogoditi da je roba toliko izgubila na odre|eni broj kilograma”. Kada je prodajna kakvo}i da je prakti~no neuporabljiva, a {to cijena odre|ena po vi|enju, eventualno nak- kupac nije odmah primijetio. îni se da bi u nadno mjerenje, vaganje ili brojanje stvari ne tom slu~aju trebalo omogu}iti prestanak ugo- utje~e na valjanost ugovora o prodaji, osim vora bez obzira na uobi~ajeno pravilo o neod- ako prodavatelj nije jam~io za koli~inu i kak- govornosti prodavatelja za kakvo}u i vo}u. koli~inu, pogotovo ako postoji nerazmjer Iako je biv{i Op}i gra|anski zakonik izme|u cijene i vrijednosti robe. ure|ivao prodaju po vi|enju, Zakon o obveznim odnosima ne poznaje taj vid prodaje. b) Odre|ivanje cijene po jedinici mjere Uostalom, ovaj zakon nije uredio ni neke dru- Odre|ivanje prodajne cijene po jedinici ge oblike ugovora o prodaji kao, na primjer, mjere (tzv. jedini~na cijena) povijesno se jav- prodaju stvari po mjeri i broju, prodaju s pra- lja kasnije od globalnoga odre|ivanja cijene. vom otkupa, prodaju s pravom preprodaje itd. Razlog je tomu {to se trgovina pojavila ranije Razlog za to {to Zakon o obveznim odnosima od sustava mjernih jedinica. Odre|ivanje cije- nije obuhvatio sve modalitete ugovora o pro- ne po jedinici mjere mnogo je ~e{}e od daji kao i pojedine druge ugovore treba vid- utvr|ivanja cijene globalno, tako da je njegova jeti u namjeri da taj zakon sadrì samo naj- primjena “danas postala pravilo, dok se proda- zna~ajnije i naj~e{}e ugovore iz oblasti pro- ja po vi|enju obavlja, uglavnom, samo onda meta roba i usluga. kada nije mogu}e na ovaj na~in individualizi- Globalno odre|ivanje cijene ovisi prije rati robu koja se prodaje”.36 svega o namjeri ugovornih strana da tako Kod odre|ivanja cijene po jedinici mjere utvrde cijenu, a kod prodaje izvjesnih stvari postavljeno je u teoriji pitanje je li ugovor o to je i prikladniji na~in odre|ivanja cijene pa prodaji nastao kada su se stranke sporazum- se zbog toga i prakticira. To je prije svega jele o predmetu i cijeni ili u trenutku kada je slu~aj kod zbirnih stvari (universitas rerum) zavr{eno mjerenje. U drugom se slu~aju radi koje, premda su samostalne u prometu, o tome da je ugovor o prodaji sklopljen pod naj~e{}e kolaju kao jedinstvena stvar (npr. odgodnim (suspenzivnim) uvjetom jer dok se zbirka odre|enih predmeta i sl.). ne zavr{i mjerenje ugovor se jo{ ne smatra Prodaja po vi|enju vrlo je ~esta kod pro- zaklju~enim. Treba prihvatiti drugi stav jer se daje stvari nepouzdane kakvo}e, kao primje- eventualne gre{ke ili nesporazumi prigodom

35 Toroman, M., op. cit., str. 85. 36 Toroman, M., op. cit., str. 75. Dr. sc. VLADO BELAJ: Geneza cijene kod ugovora o prodaji 18 Pravni vjesnik 18 (3-4): 9-24, 2002. brojanja i mjerenja mogu jednostavnije Kod utvr|ivanja cijene po jedinici mjere rije{iti dok ugovor jo{ nije sklopljen. postavlja se pitanje utje~e li odstupanje u Po jedinici mjere cijena moè biti utvr|ena teìni na valjanost prodaje, odnosno koje su vaganjem robe ako se odre|uje prema teìni posljedice odstupanja od nazna~ene teìne. robe, mjerenjem stvari ako se odre|uje po du- Naime, u praksi se doga|a postojanje razli- ljini, obujmu ili povr{ini predmeta koji se ku- ke izme|u stvarne i deklarirane teìne robe puje ili prebrojavanjem stvari ako cijena ovisi {to dovodi do odgovornosti prodavatelja o broju komada neke robe.37 Tro{kove vaga- takve robe. Ipak, u izvjesnim je slu~ajevima nja, mjerenja i prebrojavanja snosi prodava- dopu{teno neznatno odstupanje od koli~ine telj,38 {to je i logi~no, iako moè postojati i robe koja je u ugovoru nazna~ena, ali se za druk~iji sporazum me|u ugovornim stranama to u ugovoru moraju navesti odgovaraju}i jer je rije~ o trgova~kom obi~aju. izrazi koji omogu}uju to odstupanje.40 Mjerenje se obavlja na na~in koji je Kada se cijena odre|uje putem utvr|iva- uobi~ajen u mjestu prodaje, a “koli~ina robe nja teìne, postavlja se pitanje treba li obuh- se ozna~ava prema metarsko–decimalnom vatiti samo robu ili i ambalaù, odnosno sustavu mjera”.39 O volji stranaka ovisi ho}e odre|uje li se cijena prema bruto ili neto li primijeniti pravila Op}ih uzanci za promet teìni. Ako se stranke glede toga nisu spora- robom ili }e koli~inu, a samim time i cijenu, zumjele, uzima se da cijena vaì za neto 41 odrediti na drugi pogodan na~in. teìnu, odnosno da ne obuhva}a ambalaù. Posebno je pitanje kod utvr|ivanja cije- Izrazi u ugovoru “franco ambalaà”, “am- ne po jedinici mjere je mora li kod mjerenja balaà gratis”, “ambalaà izgubljena”, “am- (vaganja i brojanja) i kupac biti nazo~an ili balaà ura~unata” i sli~no zna~e da se amba- 42 to moè obaviti i sam prodavatelj ako je ci- laà ne mora posebno platiti ni vratiti. To se jena odre|ena po jedinici mjere. Ako je mje- doga|a u slu~aju kada je po samom na~inu renje obavljeno ve} kod proizvo|a~a, onda pakiranja robe nemogu}e bez o{te}enja am- to isklju~uje mogu}nost nazo~nosti kupca balaè odvojiti robu od nje i u slu~aju kada je prigodom samoga mjerenja. No i u drugim ambalaà male vrijednosti pa je uobi~ajeno da slu~ajevima, a pogotovo kod prodaje kao se ne vra}a. Kod prodaje nekih vrsta roba ku- ugovora trgova~koga prava, prihvatljivije je pac i ne moè kupiti tu robu ako ne plati i vri- rje{enje da nazo~nost kupca mjerenju robe jednost ambalaè jer se tu radi o tzv. nepo- nije neophodan uvjet za valjanost ugovora. tro{noj ambalaì (na primjer, boce za plin, Naime, potreba za brzom cirkulacijom roba pi}e i razli~ite druge teku}ine). Kupac u tom kod prodaje kao ugovora trgova~koga prava slu~aju moè trajno kupiti ambalaù ili platiti naro~ito je nagla{ena tako da se utvr|ivanje 40 Ako je koli~ina robe u ugovoru ozna~ena izrazom koli~ine obavlja i prigodom predaje robe “do...kg” ili izrazom “cca” dopu{teno je odstupanje prijevozniku bez nazo~nosti kupca. Time {to ispod predvi|ene koli~ine koje treba biti neznatno, odnose ne ustrajava na nazo~nosti kupca ispunja- sno najvi{e do 5%. “I kod formularnih i tipskih ugovora o me|unarodnoj kupovini i prodaji predvi|ena je va se jedan od va`nih zahtjeva suvremenoga mogu}nost odstupanja od ugovorene koli~ine. Ta odstu- prometa robe, a to je potreba za brzim cir- panja su ponekad neznatna, iznose na primjer svega 1 %, a ponekad su znatno ve}a, iznose 10% iznad ili ispod kuliranjem prodanih roba. ugovorene koli~ine”, (\urovi}, R.: “Me|unarodno privredno pravo”, Beograd, 1974., str. 198. 37 “Utvr|ivanje koli~ine robe vr{i se vaganjem, mjerenjem 41 ili prebrojavanjem” (uzanca br. 115., Op}e uzance za To je op}e pravilo koje sadrè i Op}e uzance za promet promet robom). robom (uzanca br. 119.), [vicarski zakonik o obvezama (~l. 21. st. 2. i 3.) itd. Me|utim, Zakon o obveznim odno- 38 Op}e uzance za promet robom, uzanca br. 116. sima ne ure|uje to pitanje. 42 39 Op}e uzance za promet robom, uzanca br. 117. Op}e uzance za promet robom, uzanca br. 162. Dr. sc. VLADO BELAJ: Geneza cijene kod ugovora o prodaji Pravni vjesnik 18 (3-4): 9-24, 2002. 19 cijenu ambalaè koja }e mu nakon povrata pravnoga prometa jer kada bi se primijenilo ambalaè biti vra}ena.43 na~elo valorizma nastao bi velik broj sporova oko utvr|ivanja “prave” vrijednosti obveze. To c) Pitanje nominalizma bi znatno usporilo promet roba i ne bi odgova- Na~ela monetarnoga nominalizma i valo- ralo zahtjevima za brzim obrtanjem novca i rizma dva su mogu}a, ali razli~ita odgovora na robe koji su naro~ito nagla{eni u dana{njim pitanje ho}e li se ili ne}e uzeti u obzir promje- gospodarskim odnosima u svijetu. ne stvarne vrijednosti nov~ane jedinice u kojoj Na~elo monetarnoga nominalizma moè je obveza izraèna. Naime, od trenutka nastan- biti izraèno u obliku imperativnoga ili dis- ka obveze pa do trenutka izvr{enja moè do}i pozitivnoga pravnoga pravila. Postavlja se pi- do promjene vrijednosti novca, na primjer usli- tanje imaju li pravila Zakona o obveznim od- jed inflacije ili deflacije, a samim time i do nosima o na~elu monetarnoga nominalizma pove}anja ili smanjenja kupovne mo}i novca, prisilan ili dispozitivan karakter. Mi{ljenja su pa je osnovno pitanje ho}e li se isplatiti onaj o tom pitanju u pravnoj znanosti podijeljena. Tako postoji shva}anje da na~elo monetarno- broj nov~anih jedinica na koji obveza glasi ili 46 }e se uzeti u obzir promjene koje su nastupile u ga nominalizma ima imperativno zna~enje, a s druge strane postoje autori koji tvrde da se me|uvremenu. Na~elo monetarnoga nomina- 47 lizma ne uzima u obzir promjene u vrijednosti tu radi o dispozitivnom pravnom pravilu. novca, tako da “kad obveza ima za predmet Sama formulacija toga na~ela u Zakonu o ob- svotu novca, du`nik je duàn isplatiti onaj broj veznim odnosima moè eventualno navesti nov~anih jedinica na koji obveza glasi, izuzev na zaklju~ak kako je rije~ o prisilnom prav- kad zakon odre|uje {to drugo”.44 Zakon o ob- nom pravilu. Zakon o obveznim odnosima veznim odnosima opredijelio se za na~elo mo- postavlja i ograni~enje na~elu monetarnoga nominalizma, a to je u slu~aju da neki drugi netarnoga nominalizma kao i ve}ina suvreme- zakon odre|uje ne{to drugo. Ipak, s obzirom nih pravnih poredaka u svijetu. Tako je to na velika ograni~enja, odnosno odstupanja od na~elo prihva}eno u pravima Njema~ke, na~ela monetarnoga nominalizma kao, prim- Austrije, Francuske, Italije, Velike Britanije i jerice, ugovaranjem klizne skale ili primje- drugih dràva.45 nom klauzule rebus sic stantibus, izgleda da S obzirom da ve}ina gra|anskopravnih suje u na{em pravu to na~elo dispozitivne pri- stava u svijetu prihva}a na~elo monetarnoga rode. Me|utim, i sudska se praksa uglavnom nominalizma, postavlja se pitanje zbog ~ega je u dvojbenim situacijama opredjeljuje za to tako. Razlozi su za prihva}anje na~ela mo- na~elo monetarnoga nominalizma.48 netarnoga nimonalizma prije svega u tome {to ono bolje odgovara zahtjevima suvremenoga 46 Tako Mitrovi}, D. u “Komentaru Zakona o obligacionim odnosima” (redakcija Perovi}, S. – Stojanovi}, D.), 43 “Ako nije druga~ije ugovoreno, kupac je duàn vratiti pro- Beograd, 1980., str. 941. davaocu nepotro{nu ambalaù”. Presuda Vi{ega privredno- 47 Tako Rosenberg, Lj.: “Sredstva i mjere za osiguranje vri- ga suda Hrvatske, P`-433/80. od 15. travnja 1980., objav- jednosti nov~anih obveza u me|unarodnim trgova~kim ljena u ~asopisu “Privreda i pravo”, br. 12/1980., str 86. transakcijama”, objavljeno u knjizi “Op}i uvjeti poslova- “Ako je me|u strankama ugovoreno da }e kupac nepo- nja u me|unarodnoj i unutra{njoj tregovini” (redakcija: tro{nu prodavao~evu ambalaù vratiti ili platiti njezinu Gold{tajn, A.), Zagreb, 1970., str. 93.; Konjhodì}, H.: vrijednost, ne moè prodavalac postaviti samo zahtjev za “Za{titne klauzule i izvr{avanje nov~anih obveza u suvre- isplatu cijene ambalaè”. Presuda Vi{ega privrednoga menim nov~anim odnosima”, Pravna misao, br. 3-4/1981., suda Hrvatske, Sl-2632777. od 14. oùjka 1978., objavlje- str. 43.; Krulj, V. u “Komentaru Zakona o obligacionim na u ~asopisu “Privreda i pravo”, br. 5/1978., str. 83. odnosima” (redakcija: Blagojevi}, B. – Krulj, V.), Beograd, 1980., str. 877. 44 Zakon o obveznim odnosima, ~lanak 394. 48 “Kad vlasnik stana ima pravo na naknadu izmakle koristi 45 Njema~ki gra|anski zakonik (par. 245.), Francuski zbog nemogu}nosti davanja stana u najam, visina {tete se gra|anski zakonik (~l. 1895.), Talijanski gra|anski zako- utvr|uje u nominalnom iznosu po cijenama najamnine u nik (~l. 1277.). U SAD, Velikoj Britaniji i Austriji sudska vrijeme nastanka {tete”. Vrhovni sud, Rev-857/92. od 30. je praksa prihvatila to na~elo iako ono nije sadràno u prosinca 1992. (Izbor odluka Vrhovnoga suda Republike pravnim propisima. Hrvatske, 94/180.). Dr. sc. VLADO BELAJ: Geneza cijene kod ugovora o prodaji 20 Pravni vjesnik 18 (3-4): 9-24, 2002.

I u ve}ini dràva koje pripadaju kontinen- robom cijena je bila bitan sastojak ugovora o talnoeuropskom pravnom krugu pravila o prodaji,50 bez obzira je li se radilo o prodaji na~elu monetarnoga nominalizma dispozitiv- kao ugovoru obveznoga prava ili o prodaji ne su prirode i ovise o tome ho}e li stranke kao ugovoru trgova~koga prava. Zakon o ob- ugovoriti neku od za{titnih klauzula.49 veznim odnosima zauzeo je druk~iji stav, bar Ako na~elo monetarnoga nominalizma kada je rije~ o trgova~koj prodaji, dok je za primijenimo na cijenu kod ugovora o prodaji, obveznopravne prodaje zadrào shva}anje o to }e zna~iti da se cijena odre|ena, u trenutku cijeni kao bitnom sastojku jer “ako ugovo- sklapanja ugovora ne moè mijenjati u trenut- rom o prodaji cijena nije odre|ena, a ni ugo- ku izvr{enja ugovora. Du`nik je duàn isplati- vor ne sadrì dovoljno podataka s pomo}u ti onaj nov~ani iznos na koji je cijena kojih bi se ona mogla odrediti, ugovor nema odre|ena, bez obzira {to je od trenutka spora- pravni u~inak.”51 Cijena je u gra|anskoprav- zuma o iznosu cijene pa do njezine isplate pro- nim prodajama bitan sastojak ugovora, a ako teklo odre|eno vrijeme. Ako bi se striktno pri- nije odre|ena ili odrediva, ugovor ne}e proiz- mijenila ovako izloèna pravila o nominaliz- vesti pravne u~inke. mu, to bi ponekad dovelo do povrede na~ela “Kad ugovorom o prodaji u privredi cije- jednake vrijednosti ~inidaba jer uslijed na nije odre|ena, niti u njemu ima dovoljno razli~itih okolnosti cijena u trenutku kada je podataka s pomo}u kojih bi se ona mogla treba isplatiti ne mora ni pribli`no odgovarati odrediti, kupac je duàn platiti cijenu koju je vrijednosti robe iako je u trenutku odre|ivanja prodavalac redovno napla}ivao u vrijeme odgovarala. Pogotovo bi u uvjetima gospodar- sklapanja ugovora, a kad ove nema razumnu ske krize i visoke inflacije stroga primjena cijenu”.52 Na temelju ove odredbe Zakona o na~ela monetarnoga nominalizma predstavlja- obveznim odnosima moè se zaklju~iti kako la za jednu stranu veliku {tetu u slu~aju kada cijena vi{e nije bitan sastojak ugovora o pro- od trenutka sklapanja ugovora o prodaji i daji kao ugovora trgova~koga prava, pa iako odre|ivanja cijene pa do izvr{enja ugovora, nije odre|ena ili odrediva prema podacima odnosno isplate cijene, protekne izvjesno vri- sadrànim u ugovoru, cijena }e se na jeme. Zbog toga postoji opravdana potreba da odre|eni na~in utvrditi, a ugovor }e samim se ograni~i domet pravilima o nominalizmu, a time ostati na snazi. to se postiè izmjenom prodajne cijene zbog U ~lanku 462. stavku 3. Zakona o obvez- promijenjenih okolnosti. Dakle, u tom slu~aju nim odnosima daje se odgovor na pitanje {to ne postoje unaprijed ugovoreni uglavci koji je razumna cijena: “Pod razumnom cijenom mogu}e isklju~uju primjenu na~ela monetar- smatra se teku}a cijena u vrijeme sklapanja noga nominalizma, nego omogu}uje sam ugovora, a ako se ona ne moè utvrditi, onda Zakon o obveznim odnosima kada se ispune cijena koju utvr|uje sud prema okolnostima potrebni uvjeti, raskid ili izmjena ugovora slu~aja”. Pod teku}om se cijenom opet razu- zbog promijenjenih okolnosti. mijeva cijena utvr|ena “slu`benom evidenci- jom na trì{tu mjesta prodavaoca u vrijeme 5. 4. Pravna priroda cijene po Zakonu o kad je trebalo da uslijedi ispunjenje. Ako tak- obveznim odnosima ve evidencije nema, teku}a cijena se odre|uje Zakon o obveznim odnosima odredbama je o kupovnoj cijeni unio odre|ene promjene u odnosu na prija{nje stanje glede cijene. 50 “Bitni sastojci ugovora o kupovini i prodaji, po prirodi posla, su predmet i cijena. Predmet i cijena moraju biti Naime, prema Op}im uzancama za promet ugovorom odre|eni”. Op}e uzance za promet robom, uzanca br. 6. 49 Rosenberg, Lj., op. cit., str. 93.; Konjhodì}, H., op. cit., 51 Zakon o obveznim odnosima, ~l. 462. st. 1. str. 43; Krulj, V.: “Novac i nov~ane obveze u unutra{njem i me|unarodnom pravu”, Beograd, 1973., str. 51. i 52. 52 Zakon o obveznim odnosima, ~l. 462. st. 2. Dr. sc. VLADO BELAJ: Geneza cijene kod ugovora o prodaji Pravni vjesnik 18 (3-4): 9-24, 2002. 21 na temelju elemenata s pomo}u kojih se pre- ven cijenom. Ipak, prihva}aju}i uobi~ajeni ma obi~ajima trì{ta utvr|uje cijena”.53 smisao izraza “cijena kao bitan sastojak ugo- Izgleda da su neke od navedenih odredaba vora o prodaji”, proizlazi da kod prodaje kao Zakona o obveznim odnosima o cijeni kod ugovora trgova~koga prava cijena u na{em ugovora o prodaji kao ugovora trgova~koga pravu nije bitan sastojak jer ne mora biti prava inspirirane rje{enjima Jednoobraznoga odre|ena ili odrediva. zakona o me|unarodnoj kupoprodaji tjele- U gra|anskopravnim prodajama cijena je snih pokretnih stvari. To se prije svega odno- jo{ uvijek bitan sastojak jer mora biti si na odredbe o teku}oj cijeni i slu~aj kada ci- odre|ena ili bar odrediva. Takva razlika glede jena nije odre|ena niti odrediva pa je kupac cijene izme|u gra|anskopravne i trgova~ko- duàn platiti cijenu koju je prodavatelj redo- pravne prodaje, izgleda, nije neminovna. vito napla}ivao u vrijeme sklapanja ugovora. Naime, ako je argument za zadràvanje cije- îni se, me|utim, da utvr|ivanje cijene prene kao bitnoga sastojka za gra|anskopravne ma cijeni koju je prodavatelj redovito na- prodaje bio izbjegavanje sporova o visini ci- pla}ivao u vrijeme sklapanja ugovora nije u jene, ako ona nije odre|ena ili odrediva pre- interesu kupca jer prodavatelja, na izvjestan ma podacima sadrànim u ugovoru, onda se na~in, stavlja u povoljniji poloàj. Ako su cini postoje}im rje{enjem to ne izbjegava. Ne jene koje je prodavatelj napla}ivao bile raz- postoji nikakva obveza stranaka unijeti li~ite visine, prodavatelj moè istaknuti da je odredbu o cijeni u pisani sastav ugovora. Na redovito napla}ivao vi{u cijenu. Zbog toga bi taj na~in nesuglasnost stranaka o visini cijene mo`da bilo bolje da ova odredba nije nije izbjegnuta, a samim time i pokretanje uvr{tena u Zakon o obveznim odnosima, sporova radi utvr|ivanja njezine visine. Zbog nego da je utvr|ivanje cijene, u slu~aju da toga se ~ini opravdanim da je Zakon o obvez- nije odre|ena niti odrediva, provedeno putem nim odnosima pravila o cijeni i njezinom objektivnoga kriterija. To je i predvi|eno kao utvr|ivanju kada nije odre|ena ili odrediva, sljede}a mogu}nost jer ako se ne moè utvr- pro{irio i na gra|anskopravne prodaje, kao diti cijena koju je prodavatelj redovito na- {to je u anglosaksonskom pravu u kojem se pla}ivao, vrijedi razumna cijena. Pod razum- najprije pojavilo shva}anje o cijeni kao nebit- nom se cijenom podrazumijeva teku}a ili nom sastojku ugovora o prodaji. trì{na, odnosno srednja trì{na cijena. Vrlo je zna~ajno odrediti {to se smatra ZAKLJUÂK pod “cijenom kao bitnim sastojkom ugovora” Geneza cijene kod ugovora o prodaji jer razli~itim tuma~enjem ovoga izraza dola- obuhva}a povijesni razvoj toga sastojka ugo- zi se i do razli~itih odgovora. Ako se pod ci- vora o prodaji. Cijena je analizirana kroz po- jenom kao bitnim sastojkom ugovora o pro- jedina pravnopovijesna razdoblja i prikazana daji smatra neophodnost da cijena bude je njezina preobrazba od bitnoga sastojka odre|ena ili odrediva prema podacima ugovora o prodaji u rimskom pravu do suvre- sadrànim u ugovoru, onda cijena nije bitan menih pravnih sustava u kojima cijena vi{e element ugovora o prodaji kao ugovora trgo- nije bitan sastojak ugovora o prodaji. va~koga prava. Stvari se, me|utim, mogu i Cijena treba izraàvati vrijednost predme- druk~ije promatrati jer ~injenica je da nije- ta, ali ne u apsolutnom smislu jer je to goto- dan ugovor o prodaji u kona~nici nije ostao vo nemogu}e posti}i. Treba nastojati ostvari- bez odredbe o cijeni. Na temelju bi se toga ti pribli`no razmjeran odnos izme|u cijene i moglo zaklju~iti kako je cijena bitan sastojak robe. Prigodom odre|ivanja cijena treba prodaje jer je svaki ugovor o prodaji snabdje- omogu}iti {to slobodniji pristup, s ciljem da ugovor ostane na snazi i u slu~aju kad cijena 53 Zakon o obveznim odnosima, ~l. 464., st. 1. i 2. nije odre|ena niti odrediva, vode}i ra~una o Dr. sc. VLADO BELAJ: Geneza cijene kod ugovora o prodaji 22 Pravni vjesnik 18 (3-4): 9-24, 2002. interesima obiju ugovornih strana, na~elu 13. Koro{ec, V.: “Rimsko obligacijsko pravo”, ravnopravnosti, na~elu jednake vrijednosti Ljubljana, 1948. ~inidaba i ostalim na~elima proklamiranim 14. Krulj, V.: “Novac i nov~ane obveze u unu- Zakonom o obveznim odnosima. tra{njem i me|unarodnom pravu”, Beograd, Pravila o na~elu monetarnoga nominaliz- 1973. ma u na{em su pravnom sustavu dispozitivne 15. Limpens, C.: “La vente”, Paris, Bruxelles, prirode s obzirom na krupna ograni~enja koja 1960. su postavljena tomu na~elu (npr. klizna skala, raskid ili izmjena ugovora zbog promijenje- 16. Pavkovi}, N.: “Pravo pre~e kupovine u obi~ajnih okolnosti). nom pravu Srba i Hrvata”, Beograd, 1972. Pitanje je li cijena i dalje bitan sastojak 17. Peri}, @.: “O ugovoru o prodaji i kupovini”, ugovora o prodaji, a s obzirom na tendencije Beograd, 1921. u svijetu, jedno je od sredi{njih pitanja ovoga 18. Perovi}, S. – Stojanovi}, D.: “Komentar rada. Prou~avanjem odredaba Zakona o ob- Zakona o obligacionim odnosima”, Beograd, veznim odnosima kao i poredbenopravnih 1980. rje{enja dolazi se do zaklju~ka da cijena nije 19. Perovi}, S.: “Obligaciono pravo”, Beograd, bitan sastojak ugovora o prodaji kao ugovora 1980. trgova~koga prava. To bi trebalo pro{iriti na sve ugovore o prodaji, ~ime bi se izbjeglo 20. Planiol, M. – Ripert, G.: “Traite elementaire dr stvaranje razlika izme|u gra|anskopravne i droit civil”, svezak III., Paris, 1952. trgova~kopravne prodaje i tamo gdje to nije 21. Pribi}evi}, \.: “Teorija trì{ta i cijena”, neophodno. Zagreb, 1984. 22. Puhan, I.: “Rimsko pravo”, Beograd, 1970. LITERATURA 23. Romac, A.: “Rimsko pravo”, Zagreb, 1998. 1. Bastai}, K. – Krizman, B.: “Op}a historija dràve i prava”, Zagreb, 1977. 24. Rosenberg, Lj.: “Sredstva i mjere za osigura- 2. Belaj, V.: “Ugovor o kupoprodaji prema nje vrijednosti nov~anih obveza u me|unarod- Statutu grada Iloka iz 1525. godine”, Pravni nim trgova~kim transakcijama”, objavljeno u vjesnik, br. 1-2/2002. knjizi “Op}i uvjeti poslovanja u me|unarod- 3. Blagojevi}, B.: “Gra|anskopravni obligacioni noj i unutra{njoj trgovini” (redakcija: ugovori”, Beograd, 1952. Gold{tajn, A.), Zagreb, 1970. 4. Boras, M. – Margeti}, L.: “Rimsko pravo”, 25. Schmitthoff, C.: “The export Trade”, London, Zagreb, 1980. 1962. 5. Crni}, I.: “Zakon o obveznim odnosima s opse`nom sudskom praksom”, Zagreb, 1996. 26. Stoj~evi}, D.: “Rimsko privatno pravo”, 6. Dra{ki}, M.: “Me|unarodno privredno ugo- Beograd, 1983. vorno pravo”, Beograd, 1974. 27. Toroman, M.: “Vrste i modaliteti ugovora o 7. Gold{tajn, A.: “Op}i uvjeti poslovanja u kupovini i prodaji”, Beograd, 1975. me|unarodnoj i unutra{njoj trgovini”, Zagreb, 1970. 28. Vedri{, M. – Klari}, P.: “Gra|ansko pravo”, Zagreb, 1998. 8. Gold{tajn A., “Privredno ugovorno pravo”, Zagreb, 1980. 29. Vivante, C.: “Diritto commerciale”, vol. III., 9. Gorenc, V.: Privredno pravo – ugovori, Torino, 1894. Zagreb, 1982. 30. Vizner, B.: “Komentar Zakona o obveznim od- 10. Gross, B.: “Le droit de la vente”, Paris, 1978. nosima”, Zagreb, 1978. 11. Horvat, M.: “Rimsko pravo”, Zagreb, 1974. 31. Vizner, B. – Buklja{, I.: “Komentar Zakona o 12. Konjhodì}, H.: “Za{titne klauzule i izvr{ava- obveznim odnosima”, Zagreb, 1979. nje nov~anih obveza u suvremenim nov~anim odnosima”, Pravna misao, br. 3-4/1981. Dr. sc. VLADO BELAJ: Geneza cijene kod ugovora o prodaji Pravni vjesnik 18 (3-4): 9-24, 2002. 23

Dr.sci. VLADO BELAJ, außerordentlicher Professor

GENESIS DES PREISES BEI DEN VERKAUFSVERTRÄGEN

ZUSAMMENFASSUNG In der Arbeit wird die Entwicklung des Preises bei den Verkaufsverträgen von der ersten Erscheinung des Preises in der Geschichte bis heute untersucht. Der Preis erschien mit der Entstehung vom Geld, und der Verkauf ohne Preis war nicht möglich. Im römischen Recht war der Preis ein we- sentlicher Bestandteil des Verkaufsvertrags und musste durch Geld bestimmt oder mindestens bestimm- bar werden. In Feudalismus wurde hauptsächlich das vom römischen übernommene Recht angewandt, wonach der gerechte und richtige Preis bestimmt werden musste. Wesentlichen Einfluss auf den Verkaufsvertrag und somit auf den Preis übte das Statut- und Gewohnheitsrecht aus. Im österreichischen und französischen Recht wird der Preis für einen wesentlichen Bestandteil des Verkaufsvertrages gehalten, was aber nicht der Fall im englischen, italienischen, schweizerischen Recht und dem Recht der Vereinigten Staaten ist. Im kroatischen Recht stellt der Preis einen Ausdruck des Wertes des zu verkau- fenden Gegenstandes in Form von Geld dar und er sollte mit dem Wert des Gegenstandes ungefähr übe- reinstimmen. Der Preis kann auf verschiedenste Arten festgelegt werden: nach Sehen, nach der Maßeinheit, u.ä., und der Käufer ist verpflichtet, jenen Pries auszuzahlen, der im Vertrag vereinbart wurde. Der Preis ist also ein wesentliches Element des Verkaufsvertrags im kroatischen Recht, und zwar nur im Falle des Verkaufsvertrages unter dem Handelsrecht, weil der Preis dann nicht mehr als ein wesentli- cher Bestandteil betrachtet wird. Die Auffassung, dass der Preis keinen wesentlichen Bestandteil des Verkaufsvertrags als Vertrag des Handelsrechts bildet, sollte auf alle Verkaufsverträge erstreckt werden. Dadurch würde man Entstehung der Unterschiede zwischen dem bürgerrechtlichen und dem handel- srechtlichen Verkauf, dort wo dies nicht nötig ist, vermeiden.

Dr.sc. VLADO BELAJ, professeur adjoint

LA GENÈSE DE PRIX DANS LE CONTRAT DE VENTE

RÉSUMÉ Le développement de prix dans le contrat de vente est examiné dans l’essai et cela depuis son apparition dans l’histoire jusqu’à nos jours. Le prix s’est manifesté avec l’apparition de l’argent, la vente sans le prix n’a pas été possible. Dans le droit romain le prix présentait un élément important dans le contrat de vente et devait être exprimé en argent,défini ou bien déterminatif. Dans le féodalisme s’appliquait en général le droit romain adopté, selon lequel le prix devait être bien déterminé, juste et véritable. Le droit statutaire et le droit coutumier avaient aussi une importante influence sur le contrat de vente ainsi que sur le prix même.Dans le droit autrichien et français le prix est consideré comme un élément important dans le contrat de vente ce qui n’est pas le cas dans le droit anglais, italien, suisse et des États-Unis. Dans le droit croate le prix représente la valeur pécuniaire de l’objet mis en vente et doit correspondre à peu près à la valeur de cet objet. Le prix peut-être déterminé de différentes manières : d’après la vue, par unité etc, et l’acheteur est dans l’obligation de payer le prix convenu. Le prix est un élément important du contrat de vente dans le droit commercial parce que dans ce cas là le prix n’est plus consideré comme un élément important. L’entendement que le prix n’est pas l’élément important du contrat de vente comme contrat de droit commercial, devrait s’élargir sur tous les contrats de vente pour éviter de créer les diférences entre la vente de droit civil et de droit commercial là où ce n’est pas indispensable. Dr. sc. VLADO BELAJ: Geneza cijene kod ugovora o prodaji 24 Pravni vjesnik 18 (3-4): 9-24, 2002.

D. Sc. VLADO BELAJ, Associate Professor

GENESES OF PRICE IN THE SALES CONTRACT

SUMMARY In this paper the author investigates the development of price in the sales contract from the ap- pearance of prices in the history to the present day. Price appeared together with the emergence of money, and sale without price was not possible. In the Roman Law, price was an important ingredient of the sales contract and it had to be expressed in form of money; it had to be determined or at least determi- nable. In feudalism, the inherited Roman Law was applied in most cases and thus the price had to be determined, right and true. The sales contracts, and consequently also the prices, were significantly influenced by the Statute Law and by the Common Law. In Austrian and French law, price is considered an important ingredient of the sales contract, while it is not considered as such in English, Italian, Swiss and the law of the United States of America. In Croatian law, the price represents the monetary expression of value of the object that is being sold and should approximate correspond with the value of this object. Price can be determined in different ways: at sight, according to the measurement unit or in a similar way, and the buyer must pay the price that has been agreed upon. Price is the important ingredient of the sales contract in the Croatian law, but only if it is not a sales contract in commercial law, because then the price is no longer considered as an important ingredient. Understanding that the price is not an important ingredient of the sales contract as a contract of commercial law should be spread on all sales contracts, which would make it possible to avoid the creation of differences between civil-law and commercial-law where this difference is not necessary. Prof. dr. sc. DAMIR KLASI^EK: Odnos na~ela najbli`e veze i na~ela strana~ke autonomije ... Pravni vjesnik 18 (3-4): 25-44, 2002. 25

UDK - 341.9 Izvorni znanstveni rad

Prof. dr. sc. DAMIR KLASI^EK, izvanredni profesor Pravnog fakulteta Sveu~ili{ta Josipa Jurja Strossmayera

ODNOS NA^ELA NAJBLI@E VEZE I NA^ELA STRANA^KE AUTONOMIJE U ME\UNARODNOM PRIVATNOM PRAVU

U radu je analizirano jedno od najzna~ajnijih pitanja me|unarodnog privatnog ugovornog prava, pitanje odnosa poveznice najbli`e veze i autonomije ugovornih strana da izaberu mjerodavno pravo za svoj ugovor. Op}enito prihva}eno, i stoga danas, univerzalno na~elo da stranke mogu za svoj ugovor odrediti mjerodavnost bilo kojeg prava, bez obzira na njegovu povezanost s konkretnim ugovorom, autor ne smatra prikladnim rje{enjem. Naime, autonomija izravno negira najzna~ajnije na~elo me|unarodnog privatnog prava, na~elo primjene prava s kojim je pravna situacija koja se rje{ava u najbli`oj vezi.

U radu se ne odri~e ugovornim stranama sloboda da izaberu mjerodavno pravo, ali se brani stajali{te da se pri tome moraju uzeti u obzir za{titni prisilni propisi dr`ave s ~ijim je pravom naju`e povezan ugovorni odnos koji je predmet rje{avanja.

Stoga autor pozdravlja rje{enje odredbe ~lanka 7.1. Rimske konvencije o mjerodavnom pravu za ugovore iz 1980. g. kao i nacionalne kodifikacije koje su zasigurno napravljene pod utjecajem ove konvencije. Tako|er autor obra|uje situaciju kada ugovorne strane propuste ugovoriti mjerodavno pravo. Za takve situacije predla`e se primjena prava s kojim je situacija koju treba rije{iti naju`e povezana.

Klju~ne rije~i: me|unarodno privatno pravo, autonomija volje, na~elo najbli`e veze, prisilni propisi, za{titni prisilni propisi.

1. UVODNE NAPOMENE rje{ava najuè povezana. Pomalo zaborav- ljen, ali uvijek aktualan Savigny je briljantno Od prvih razmi{ljanja predstavnika statu- opisao kako i za{to primijeniti najbliè pravo tarne {kole kada se po~ela osje}ati nepriklad- kada je rekao da svaki pravni odnos ima svo- nost primjene doma}eg prava na svaku situa- je prirodno sjedi{te (Sitz) u nekom pravu i to ciju, bez obzira na to koliko ona bila poveza- pravo treba primijeniti na odnos koji se na s nekim drugim pravnim poretkom, pa sve rje{ava1. Naàlost, na~elo najbliè veze posli- do dana{njeg vremena, razvoj je i{ao u smjeru sve o~itije potrebe primjene najblièg pra- 1 Friedrich Carl von Savigny, System des heutigen Römischen Rechts, 1840.-1851., ponovljeno izdanje, va, dakle prava s kojim je situacija koja se 1961, vol. VIII, str. 108. Prof. dr. sc. DAMIR KLASIÊK: Odnos na~ela najbliè veze i na~ela strana~ke autonomije ... 26 Pravni vjesnik 18 (3-4): 25-44, 2002. je Savignyja kao da postupno gubi na opravdanje i svojevrstan alibi teoreti~arima zna~enju. Sve se manje isticalo kao jedno od kada su utjecali na zakonodavce da temeljnih na~ela me|unarodnog privatnog prihva}aju formulacije kolizijskih pravila, prava2. Pod utjecajem potreba, tradicije, po- koje su ~esto prelazile u drugu krajnost: go- vijesnog razvoja, pripadnosti odre|enim {ko- tovo apsolutne primjene stranog prava. Kada lama i sl., zakonodavci ~esto u definiranju se tome doda ~injenica kako je pravna priro- kolizijskih pravila i njihovih poveznica da kolizijskih pravila kogentne naravi, ispada odre|uju mjerodavnost odre|enog pravnog da je jedini ~uvar doma}eg interesa postao in- poretka koji se katkada ne odlikuje zna~ajni- stitut javnog poretka. jom povezano{}u sa sadràjem na koji se od- To su razlozi {to se u posljednje vrijeme u nosi.3. Treba se prisjetiti, gotovo bi se moglo Europi osje}a pokret izvjesne relativizacije re}i, svjetske podjele na zakonodavstva koja klasi~ne kolizijskopravne metode.5 Razli~ite prihva}aju poveznicu prebivali{ta za odre- tehnike sluè toj svrsi. Koriste se alternativne |ivanje prava mjerodavnog za prosu|ivanje poveznice6 ili poveznice koje u odre|enoj si- pravne i poslovne sposobnosti fizi~kih osoba tuaciji povla{tena osoba moè birati.7 i na ona zakonodavstva koja su odredila kako Ve} su otprije bila poznata pravila koja su je za ista pitanja prikladnije primijeniti pravo {titila interese doma}e dràve i koje sud nije 4 odre|eno poveznicom dràvaljanstva. . Ipak, mogao zanemariti unato~ kolizijskog pravila danas se sve vi{e prihva}a stajali{te da je koje je upu}ivalo na primjenu stranog prava. na~elo najblièg prava temeljno na~elo U Francuskoj to su “lois de police” i “lois me|unarodnog privatnog prava. d’application immédiate8. U Njema~koj Unato~ takvim razlikama, ja~ala je svijest o nu`nosti primjene stranog prava na 5 Bonomi, Mandatory Rules in Private Intrnational Law, me|unarodno obiljeène situacije, dakle na Yearbook on Private International Law, Kluwer i Swiss Institut of Comparative Law, uredili [ar}evi}-Volken, Vol situacije koje su povezane s dva pravna po- I., 1999. (dalje: Bonomi, Mandatory Rules). Op{irnije isti retka ili s vi{e njih. Ta nu`nost pretvorila se u autor, Le norme imperative nel diritto internazionale privato, Publications of the Swiss Institute of Comparatiave Law, Vol. 33, 1998. 2 Kao iznimku treba spomenuti paragraf 1. Austrijskog saveznog zakona o me|unarodnom privatnom pravu od 6 Tako ~lanak 124. stavak 1. [vicarskog saveznog zakona o 15. lipnja 1978. koji glasi: me|unarodnom privatnom pravu od 1. sije~nja 1989. “(1) înjeni~ni odnosi s me|unarodnim obilje`jem pro- (dalje: [ZMPP) koji glasi: “ A contract is valid to its form su|uju se, {to se ti~e privatnopravnog podru~ja, po prav- if it conforms to the law governing the contract or to the nom poretku s kojim imaju najuù vezu. law of the place where it is concluded”. Cit. prema Karrer, (2) Ovim zakonom utvr|ena posebna pravila o mjerodav- Arnold, Pattocchi, Switzerland’s Private International nom pravu (kolizijska pravila) treba smatrati izrazom na- Law, 1994. (second ed. str. 116., Njema~ki slu`beni tekst vedenog na~ela.” [ZMPP u: Bundesgezetz über das Internationale Prijevod: Sajko, Prinosi za poredbeno prou~avanje prava i Privatrecht (IPRG) vom 18. Dezember 1987, izdano u me|unarodno privatno pravo (u daljnjem tekstu: Prinosi) BBI (Bundesblatt (Federal Reporter)) 1988, I, 5-60. Izd. Instituta za me|unarodno privatno pravo i me|una- Francuski slu`beni tekst: Loi fédérale sur le droit interna- rodne odnose, 1979, br. 12, str. 65. tional privé (LDIP) du 18 decembre 1987, izdano u FF (Feuille Fédérale), 1988, I, 4-56. Talijanski slu`beni tekst: 3 Vi{e o tome Klasi~ek, Kriterij najbliè veze u me|unarod- Legge federale sul diritto internazionale privato (LDIP) nom privatnom pravu, Zbornik Pravnog fakulteta u del 18. Dicembre 1987, izdano u Ffi (Foglio federale), Zagrebu, (dalje: Zbornik PFZ), 47 (3) 217-234, 1997. 1988, I, 5-56. (dalje: Klasi~ek, Kriterij najbliè veze). 7 ^lanak 138. [ZMPP: “Claims based on a damaging uni- 4 Klasi~ek, Dvojbe glede izbora poveznice za odre|ivanje sance from an immovable property are governed, at the osobnog statuta fizi~kih osoba u me|unarodnom privat- option of the damaged or injured party, by the law of the nom pravu, Pravni vjesnik Pravnog fakulteta u Osijeku country where the immovable property is situated or by (dalje: Pravni vijesnik), 1995, br. 1-4 str., 37-54.; the law of the country where the effect occurs”. Klasi~ek, Osobni statut fizi~kih osoba u me|unarodnom privatnom pravu op}enito i uz osvrt na predloèna 8 Francescakis, Quelques pr?cisions sur les “lois d’applica- rje{enja za hrvatski Zakon me|unarodnog privatnog tion immediate” et leurs rapports avec les r~gles de con- prava, Pravni vjesnik, 2001. br. 3-4, str. 27.-46. flits des lois, Revue critique de droit international privé (dalje: Rev. crit. dr. int. pr.), 1966, str. 1-18. Prof. dr. sc. DAMIR KLASIÊK: Odnos na~ela najbliè veze i na~ela strana~ke autonomije ... Pravni vjesnik 18 (3-4): 25-44, 2002. 27

Eingriffsnormen9. U Italiji norme di aplica- na~ela me|unarodnog privatnog prava, tione necessaria10. U zakonodavstvima com- na~ela primjene prava s kojim je situacija mon law sustava primjenjivali su se prisilni koja se rje{ava u najuòj vezi, taj razvoj zasi- propisi prava koje je mjerodavno za ugovor gurno u nekim dijelovima me|unarodnog (lex causae), bilo da je ono izabrano slobo- privatnog prava ima puno opravdanja. Ovdje dom ugovornih strana (lex autonomiae), bilo se ponajprije misli na dio me|unarodnog prida je mjerodavno pravo odre|eno kolizijskim vatnog prava koji se odnosi na ugovore, oso- pravilom (najbliè pravo, lex contractus, lex bito na pravo stranaka da za svoj ugovor solutionis i sl.) Iznimke od tog pravila npr. u odrede mjerodavnost bilo kojeg prava bilo engleskom pravu postojale su u slu~ajevima koje dràve na zemaljskoj kugli, bez obzira kada su se primjenjivali prisilni propisi en- na ~injenicu je li to pravo u bilo kakvoj vezi s gleskog prava na strani ugovor, ili kada je pri- njihovim ugovorom. mijenjen institut javnog poretka (public policy) engleskog prava na strani ugovor, ili 2. AUTONOMIJA KAO OP]E NAÊLO kada bi ispunjenje ugovora bilo protuzakoni- ME\UNARODNOG PRIVATNOG PRAVA to u zemlji ispunjenja.11 Nakon {to je Velika Ve} je Dumoulin smatrao da do tada Britanija prihvatila tzv. Rimsku konvenciju o vaè}e na~elo statutarne {kole, lex loci con- mjerodavnom pravu za ugovore, situacija se tractus nije prikladno i da stvara te{ko}e stran- izmijenila12. Sve se ~e{}e koristi termin man- 13 kama i rastu}em razvoju trgova~kih odnosa datory rules . Iako ta pravila nisu definirana op}enito, jer strankama nije uvijek pogodova- niti su odre|eni kriteriji potrebni za njihovo la primjena prava mjesta sklapanja ugovora, a definiranje, smatra se da su vrlo sli~na jav- 14 katkada je takva poveznica nalagala poduzi- nom poretku. manje dugotrajnih i napornih putovanja. Stoga Dok je najnoviji razvoj usmjeren prema je predloìo davanje strankama slobode relativizaciji klasi~ne kolizijskopravne meto- odre|ivanja mjerodavnog prava za njihov ugo- de, mo`da, u odre|enim situacijama pomalo vor.15 Od tada se na~elo autonomije, dakle pra- dvojben jer je svojevrsna negacija temeljnog vo stranaka da za svoj ugovor odrede same mjerodavno pravo, razvijalo sna`no sve tamo 9 Schulte, Die Anknüpfung von Eingriffsnormen, insbeson- do unatrag dvadesetak godina kada je bila dere wirtschaftsrechtlicher Art., im Internationalen Vertragsrecht, 1975. spremna za potpisivanje Rimska konvencija, o kojoj }e poslije biti vi{e govora. 10 Sperduti, Norme di applicazione necessaria e ordine publico, Rivista di diritto internazionale, 1976, str. 469- Dakako, mnoga pitanja morala su biti te- 490. meljito razmotrena, npr. prvenstveno je tre- 11 Dicey and Morris, The Conflict of Laws, 13. ed. 2000 balo dati odgovor na osnovno pitanje koje se (dalje: Dicey/Morris), str. 1244. odnosi na pravnu prirodu autonomije, zatim 12 Slu`beni naziv konvencije: Convention sur la loi applica- na eventualna ograni~enja i razne uvjete koji ble aux obligations contractuelles, Übereinkommen über moraju biti ispunjeni da bi ugovorne stranke das auf vertragliche Schuldverhältnisse anzuwendende Recht, Convention on the law applicable to contractual mogle realizirati slobodu izbora mjerodav- obligations. V. tekst Konvencije na engleskom, francu- nog prava za ugovor. skom i njema~kom, Plender, The European Contract Convention, 1991 (dalje: Plender); V. Klasi~ek, Rimska [to se ti~e prirode autonomije, ona se od- konvencija o mjerodavnom pravu za ugovore, Zbornik nosi na pitanje temelja iz kojega autonomija PFZ, 48 (6) 617-641, 1998. (dalje: Klasi~ek, Rimska konvencija). 13 V. Hartley, Mandatory Rules in International Contracts: 15 Charles Dumoulin (1500-1566), vi{e o tome: Batiffol / The Common Law Approach, Recueil de Cours, 1997, Lagarde, Traité de droit international privé, Tome I, 8.ed. Vol. 266. 1993 (dalje: Batiffol/Lagarde, D.i.p.)str. 378 i dalje. Dumoulin je imao na umu u prvom redu bra~ne ugovore. 14 Bonomi, Mandatory Rules, str. 221. Vi{e o tome Nygh, Autonomy, str. 4. Prof. dr. sc. DAMIR KLASIÊK: Odnos na~ela najbliè veze i na~ela strana~ke autonomije ... 28 Pravni vjesnik 18 (3-4): 25-44, 2002. proizlazi. Dva su mogu}a odgovora. Prvo, da raciji, mo`da malo presmion. Naime, unato~ autonomija proizlazi iz samog sporazuma nekolikim poku{ajima u praksi da se autono- ugovornih strana, a drugo, da autonomija mija smjesti u nadnacionalnu sferu, ìvot po- proizlazi iz propisa koji dopu{ta autonomiju. kazuje sasvim drugi smjer razvoja.21 Kao Dakako, danas prevladava stajali{te da pravna osnova autonomije nedvojbeno je na- autonomija ima svoj temelj u propisu koji cionalni zakon, {to u prakti~nom ìvotu do- dopu{ta da stranke same odrede pravo koje }e kazuje postupanje sudova svih vrsta. Prije bi biti mjerodavno za njihov ugovor.16 se moglo re}i da je na~elo slobode stranaka da izaberu pravo koje }e biti mjerodavno za Istina, postoji mi{ljenje da je pravna njihov ugovor postalo op}eprihva}eno i zato osnova autonomije u autonomnom me|una- se moè ustvrditi da je autonomija univerzal- rodnom trgova~kom pravu (lex mercatoria), no na~elo prihva}eno od svih pravnih pore- ili u jus gentium ili u nekom drugom daka. me|unarodnom konsenzusu17. Neki autori Danas se moè re}i da se na~elo autono- smatraju da je Institut za me|unarodno pravo mije ne odnosi samo na ugovorni statut, ve} na svom zasjedanju u Baselu 1992. u pream- se sve vi{e prihva}a i u drugim dijelovima buli rezolucije o autonomiji u me|unarodnim me|unarodnog privatnog prava22. ugovorima izme|u privatnih osoba, dao potporu takvom shva}anju pravnog temelja au- Na~elo autonomije ulazi u bra~noimovin- ski statut23, zatim u odnose skrbni{tva24. tonomije koji proizlazi iz me|unarodne razine.18 Rije~ je o ovom tekstu u preambuli Tome treba dodati podru~je nasljednog statuta25, obiteljskog26, pa ~ak i deliktnog sta- “Considering that the autonomy of the parties 27 is one of the fundamental principles of priva- tuta . Dakako, autonomija izvan ugovornog statuta dosta je jo{ ograni~ena i uglavnom se te international law: Recognizing that the autonomy of the parties has also been enshrined 21 Bilo je takvih poku{aja na francuskim i belgijskim sudo- as a freedom of the individual in several con- vima, v. Messageries Maritime Case Cour de Cassation ventions and various United Nations civ. od 21. lipnja 1950; SA Antverpia protiv The City of Resoulutions”.19 Izvjestitelj (prof. Jayme) za Antwerp, belgijski Cour des cassation, 24. velja~e 1938., cit. prema Rigaux/Fallon, Droit intrnational privè, 2 èd. tu je rezoluciju istaknuo kako na~elo autono- Tome II, 1993. (dalje: Rigaux / Fallon, D.i.p. II), str. 510. mije ima svoj temelj u slobodi pojedinca koja 22 Jayme, Identiteté culturelle et intégration: Le droit inter- je dio univerzalnog na~ela ljudskih prava i national privé postmoderne, 251, Receuil des cours sloboda {to proizlazi iz Op}e deklaracije o (1995-I) 9, str. 147-166. 20 ljudskim pravima od 10. prosinca 1948. 23 V. Ha{ku konvenciju o mjerodavnom pravu za bra~noi- îni se da je zaklju~ak kako je pravna moviski statut, 1978., ~lanak 3. i 6. osnova autonomije utemeljna na nadnacio- 24 V. Ha{ku konvenciju o mjerodavnom pravu za skrbni{tvo nalnoj razini, ili na spomenutoj Op}oj dekla- i priznanje skrbni{tva, 1985., ~lanak 6. 25 V. Ha{ku konvenciju o mjerodavnom pravu za oblik oporu~nog raspolaganja, 1961, ~lanak 1. 16 Vi{e o tome Nigh, Autonomy, str. 31 i tamo citirani autori. 26 Gannage, La pénétration de l’autonomie de la volonté dans le droit international privé de la famille, 81, Rev. 17 Lowenfeld, Party Autonomy: the Triumph of Practical crit. de d.i.p., 1992., str. 425. Considerations, u International Litigation and the Quest for Reasonableness, 1996, str. 208 i dalje. 27 North, Choice in Choice of Law, u: Essays in Private International Law, 1993., str. 171; Tomljenovi}, 18 Nigh, Autonomy, str. 36. Pomorsko me|unarodno privatno pravo – izvanugovorna 19 Annuaire de l’ Institut de droit international, 1992., vol. odgovornost za {tetu i problem izbora mjerodavnog 64-II, str. 208. prava, 1998., te izvrstan rad: Maritime Torts – New Conflicts Approach: Is it Necessary? Yearbook on Private 20 Jayme, Menschenrechte und Theorie des Internationalen International Law, Kluwer i Swiss Institut of Privatrechts, u Jahresheft Internationale Juristenverein Comparative Law, Vol. I, 1999., str. 249-297, osobito Osnabrück, 1991.-1992., osobito str. 21. 295. Prof. dr. sc. DAMIR KLASIÊK: Odnos na~ela najbliè veze i na~ela strana~ke autonomije ... Pravni vjesnik 18 (3-4): 25-44, 2002. 29 radi o slobodi izbora nekog od alternativno korak dalje od pravne situacije koja postoji predvi|enih prava. ve} po op}oj slobodi ugovaranja odre|enoj i U posljednjih pedesetak godina u ograni~enoj u materijalnom pravu. I za{to Hrvatskoj se na~elo autonomije razvijalo po- onda uop}e govoriti o nekoj autonomiji kao stupno. Tako Eisner, govore}i o ugovornom specifi~noj ustanovi me|unarodnog privat- statutu, navodi: nog prava? a) mjesto gdje je ugovor zaklju~en, {to Odatle moramo zaklju~iti da izri~no odre|uje, da je zakon (pravo) toga mje- dopu{tenje autonomije stranaka, pod pretpo- sta lex loci contractus mjerodavno pra- stavkom da uop}e ima neki pravni smisao, vo... ; nu`no i jedino izraàva kolizijskopravnu au- b) mjesto ispunjenja ugovora, {to tonomiju. A to zna~i dalje da se u svim pravi- odre|uje da je zakon (pravo) toga mje- ma koja dopu{taju autonomiju tom formulom sta lex loci solutionis mjerodavno pra- odre|uje da }e biti mjerodavni prisilni propi- vo; si izabranog, a ne polaznog prava – ako se protivno ne kaè izri~ito. No ako se izri~no c) dràvljanstvo vjerovnika ili du`nika, pridràva mjerodavnost prisilnih propisa po- {to odre|uje da je domovinsko pravo laznog prava, autonomija postaje materijal- (lex patriae) jednog ili drugog mjero- nopravna, tj. ona ve} i nije autonomija (u davno pravo; smislu me|unarodnog privatnog prava) i ne d) prebivali{te (domicil) vjerovnika ili treba je vi{e ni spominjati.”30 du`nika, {to odre|uje da je lex domici- Za sada se s citiranim zaklju~kom treba lii jednog ili drugog mjerodavno pra- sloìti, jer tzv. materijalnopravna autonomija vo”.28 i nije nikakva autonomija u smislu autonomi- Pisac ne spominje pravo stranaka da za je u me|unarodnom privatnom pravu. Naime, svoj ugovor izaberu mjerodavno pravo. kada je rije~ o takvoj vrsti autonomije, treba Istina, autor poslije, u dijelu u kojem kompa- imati na umu da se radi o slobodi ugovaranja, rativno obra|uje ugovorni statut i poveznice, dakle slobodi ugovornih stranaka da svoj konstatira da se u svijetu sve vi{e prihva}a ugovor ispune èljenim sadràjem. Dakako, autonomija kao poveznica. sloboda ugovaranja je neupitna u situacijama Zanimljivo je da svi autori u Hrvatskoj ugovornih odnosa koji nisu me|unarodno navode podjelu na tzv. materijalnopravno i obiljeèni kao i kod ugovornih odnosa koji kolizijskopravno shva}anje autonomije29. su me|unarodno obiljeèni, dakle onih koje Znanstvenu, pa i prakti~nu vrijednost podjele imaju vezu s dva pravna poretka ili s vi{e na materijalnopravno i kolizijskopravno pravnih poredaka. shva}anje autonomije mo`da najzornije ilu- Ne dovode}i u pitanje ~injenicu da se strira Kati~i} kada kaè: “Tzv. materijalno- strano pravo u svakom slu~aju primjenjuje pravna autonomija ne vodi nas dakle ni za kao pravo, treba priznati da je najnoviji razvoj shva}anja autonomije stranaka za sada 28 Eisner, Me|unarodno privatno pravo, I., 1953. (dalje: samo prividno zakomplicirao podjelu na ko- Eisner, Mpp, I), str. 201. lizijskopravnu i materijalnopravnu autonomi- 29 Eisner, Mpp, I, str. 206 i dalje; Kati~i}, O pravnoj osnovi autonomije stranaka u me|unarodnom privatnom pravu, ju. Stoga je nu`no definirati bitne sastojke u: Ogledi o me|unarodnom privatnom pravu, 1971, problema, o ~emu }e biti kasnije rije~i. (dalje: Ogledi) (dalje: Kati~i}, Autonomija), str. 214. [to se ti~e pravne prirode autonomije tre- Mati}, Obveznopravni odnosi s me|unarodnim, me|ure- publi~kim i me|upokrajinskim obilje`jem, u Obvezno ba re}i da svi autori u Hrvatskoj bez iznimke, pravo, redaktor Gold{tajn, 2. izd. 1979. (dalje: Mati}, prihva}aju stav da autonomija ima svoj te- Obveznopravni odnosi), str. 367; Sajko, Me|unarodno privatno pravo, Op}i dio, 3. izd. 1996. (dalje: Sajko, Mpp), str. 99. 30 Kati~i}, Autonomija, str. 214. Prof. dr. sc. DAMIR KLASIÊK: Odnos na~ela najbliè veze i na~ela strana~ke autonomije ... 30 Pravni vjesnik 18 (3-4): 25-44, 2002. melj u polaznom pravu, a ne u sporazumu li~itih prava (depeçage). Zatim, pitanje ugovornih stranaka.31 mogu}nosti stranaka da naknadno uglave Od zakonskih propisa koji reguliraju au- mjerodavno pravo i do kojeg trenutka je to tonomiju, povijesno gledano, prvi je na ovim mogu}e te mogu}nost promjene mjerodav- prostorima odr{krinuo vrata autonomiji OGZ nog prava i opet pitanje do kojeg trenutka bi sa svojim paragrafima 36. i 37. stranke to mogle u~initi. Tu je predvi|ena autonomija samo za pravne poslove u kojima su obje stranke ob- 3. ZA[TITA DOMA]EG JAVNOG vezane da jedna drugoj obave odre|ene (na- PORETKA OD NEPRIKLADNE platne) poslove i za njih je odre|eno da mogu PRIMJENE IZABRANOG PRAVA izabrati pravo koje }e biti mjerodavno ako je Ve} je prije op}enito re~eno kako je zbog ugovor sklopljen u na{oj zemlji izme|u dva gotovo apsolutne primjene stranog prava koje stranca, ili u inozemstvu bar s jednim stran- je odre|eno kao mjerodavno, bilo kao poslje- cem.32 dica upu}ivanja kolizijskog pravila, bilo kao Danas su u Hrvatskoj na snazi tri zakon- posljedica izbora ugovornih stranaka, jedina i ska propisa koji ure|uju autonomiju. To su, posljednja za{tita doma}ih interesa bio insti- kronolo{ki navedeno; Zakon o obveznim i tut javnog poretka. Na pitanje je li opravdano osnovnim materijalnopravnim odnosima u da javni poredak bude jedina za{tita doma}ih zra~noj plovidbi,33 Zakon o rje{avanju suko- interesa od neèljenih u~inaka primjene stra- ba zakona s propisima drugih zemalja u nog prava odre|enog izborom ugovornih odre|enim odnosima34 i, najmla|i, hrvatski strana mo`da }e biti lak{e odgovoriti ako se Pomorski zakonik35. podsjetimo glavnih odrednica instituta javnog poretka. Zasigurno su definicije o autonomiji u tim zakonima mogle biti preciznije, osobito kada Jedna je od temeljnih karakteristika jav- je rije~ o Pomorskom zakoniku, jer je naj- nog poretka u tome da se primjenjuje iznimno.37 Zna~i da se institut javnog poretka iz- mla|i. Naime, op}enite formulacije kao: “Na nimno primjenjuje i na taj se na~in ne prih- ugovore o plovidbenim odnosima primjenju- va}a primjena stranog prava koje je postalo je se pravo koje su stranke izabrale”36 nisu mjerodavno temeljem upu}ivanja doma}eg dovoljne jer sudove dovode u te{ku situaciju kolizijskog pravila38. Do neprimjene stranog za svako pitanje koje je izvan uobi~ajenog. prava, pozivom na javni poredak, dolazi zbog Npr. pitanje mogu}nosti stranaka da za poje- toga {to bi u~inak primjene konkretnog stra- dine dijelove ugovora uglave primjenu raznog prava mogao naru{iti neku od temeljnih vrednota doma}eg pravnog ili politi~kog po- 31 V. bilje{ku 29. retka. 32 Op}i gra|anski zakonik, izd. 1955, redakcija M. Vukovi}. 37 Batifol / Lagarde, D.i.p., str. 569, Loussouarn / Bourel, 33 Preuzet iz zakonodavstva biv{e SFRJ (Sl. list, 22/1977), Droit interantional privé, 4. izd. 1993. (dalje: Loussouarn N N, 53/91 (dalje ZOMZP). / Bourel, D.i.p.), str. 272. North / Fawcett, Cheshire and 34 Preuzet iz zakonodavstva biv{e SFRJ (Sl. list, 42/82, i North’s Private International Law, 12. ed. 1992, (dalje: 72/82.) N N, 53/91 (dalje: ZRSZ). Vi{e o tom [ar~evi}, North / Fawcett, PIL.) str. 128 i dalje; Dicey / Morris, str. The new Yugoslav Private International Law Act, 81 i dalje; Eisner, Mpp, I, str. 73; Kati~i}, Me|unarodno American Journal of Comparative Law (dalje: AJCL) privatno pravo, 1976., (dalje: Kati~i}, Mpp) str. 42; XXXIII. 1985, 2 (dalje: [ar~evi}, Ypila), str. 283-296.; Kegel, Internationales Privatrecht, 7. izd. 1995. (dalje: Dika – Kneèvi} – Stojanovi}, Komentar Zakona o Kegel, IPR.) str. 373; Sajko, Mpp, str. 176.; [ar~evi}, me|unarodnom privatnom i procesnom pravu, 1991. YPILA), str. 285 i dr. 35 N N, 17/94(dalje: PZ). 38 [ar~evi}, Prisilni propisi i mjerodavno pravo s posebnim osvrtom na ograni~enje autonomije stranaka u izvo|enju 36 ^lanak 995. PZ. investicijskih radova, 1987. str. 127 Prof. dr. sc. DAMIR KLASIÊK: Odnos na~ela najbliè veze i na~ela strana~ke autonomije ... Pravni vjesnik 18 (3-4): 25-44, 2002. 31

U teoriji se tako|er isti~e na~elo relativ- primjene suo~i s ~injenicom da mora primije- nosti javnog poretka39. Gledanje na pojedine niti neprikladno strano pravo koje bi moglo vrednote, dakako, podlo`no je dru{tvenom naru{iti temeljne vrednote doma}eg poretka. razvoju, a to zna~i i promjenama. Stoga se u Stoga se moè re}i da je istodobno s razvo- pravilu institut javnog poretka ne definira jem me|unarodnog privatnog prava morao precizno. Odre|uje se op}enitim pojmovima, ja~ati i mehanizam koji bi legalno omo- a tijelo primjene (sud ili neko drugo tijelo) gu}avao neprimjenu neprikladnog stranog ispunjava definiciju konkretnim i preciznim prava. Dakako, to je institut javnog poretka sadràjem. Zato se i kaè da je odredba koja koji je, sa svojom svrhom za{tite, ujedno i se odnosi na javni poredak blanketno pravilo omogu}io bjanko prihva}anje primjene stra- koje ispunjava tijelo primjene u konkretnom nog prava. slu~aju.40 Naime, dràve se ne èle vezati za I na kraju, moè se pojednostavljeno opi- odre|enu preciznu definiciju koju bi trebalo sati taj mehanizam tako da se javni poredak katkada mijenjati u relativno kra}im vremen- neke zemlje {titi u me|unarodnom privatnom skim razmacima. Od prvih po~etaka, kada se pravu uz pomo} insituta javnog poretka41. javila svijest o potrebi postojanja instituta êsto se termin javni poredak koristi u oba koji bi omogu}io da se strano pravo ne primi- navedena zna~enja. jeni u konkretnom slu~aju, jer bi u~inak tak- Ve} je postavljeno pitanje moè li samo ve primjene mogao naru{iti temeljne vrijed- institut javnog poretka pruìti zadovoljava- nosti doma}eg poretka, glavna funkcija insti- ju}u i prikladnu za{titu doma}im interesima tuta javnog poretka jest neprimjena stranog od neèljenih u~inaka primjene stranog pra- prava. Od ranih statutaraca koji su uveli ter- va, odre|enog izborom ugovornih strana. min statuta odiosa i na taj na~in odredili da Prije nego se poku{a odgovoriti, zasigurno takvi statuti vrijede samo na teritoriju za koje treba konstatirati jednu istinu. Rije~ je o tome su doneseni, preko Hubera, Savignyja i da je svaki izbor mjerodavnog prava koji iz- Mancinija, pa sve do dana{njih dana, uvijek bor u~ine ugovorne strane negacija temeljnog se pozivom na javni poredak odbija primjena na~ela me|unarodnog privatnog prava, neprikladnog stranog prava ili prihva}anje na~ela koje nalaè da se na svaku me|una- u~inaka primjene takvog prava. rodno obiljeènu situaciju koja se rje{ava pri- Kada je rije~ o javnom poretku treba po- mijeni pravo s kojim je ta situacija u najbliòj jasniti da javni poredak neke zemlje pred- vezi. Naime, kada ne bi bilo tako, po logici stavlja skup najzna~ajnijih temeljnih pravnih, stvari stranke ne bi trebale ugovarati primje- moralnih i politi~kih na~ela koje odre|uju nu prava s kojim je njihov ugovor u najbliòj pravnu i demokratsku fizionomiju te dràve. vezi jer bi se to pravo ionako primijenilo. S druge strane, institut javnog poretka je in- Nepobitna je ~injenica da stranke uvijek iza- stitut me|unarodnog privatnog prava koji biru pravo (lex causae) koje nije u najbliòj omogu}uje tijelu primjene da ne primijeni ili vezi s njihovim ugovorom, ili s njim izabra- ne prizna u~inke neprihvatljivog stranog pra- no pravo nema nikakve veze. Ta ~injenica va. Dakle, {to je vi{e ja~ala potreba primjene opravdano pretpostavlja brojniju mogu}nost stranog prava za rje{avanje me|unarodno potrebe da se na odre|eni na~in intervenira u obiljeènih situacija, sve je prisutnija bila po- smislu za{tite doma}eg interesa. Takav se tencijalna opasnost da se sud ili drugo tijelo zaklju~ak name}e po naravi stvari. Primjena najblièg prava jest primjena najprikladnijeg 39 Batiffol / Lagarde, D.i.p., str. 575; Dicey / Morris, str. 81.; prava. Svako drugo pravo moè biti samo Kegel, IPR, str. 373; Loussouarn /Bourel, D.i.p., str. 276.; manje prikladno ili sasvim neprikladno. Rigaux, Droit international privè, Tome I, 1987. (dalje: Rigaux, I), str. 347. 41 Sli~no Varadi, Me|unarodno privatno pravo, 2. izd. 40 Kati~i}, Mpp, str. 44. 1987., str. 79. Prof. dr. sc. DAMIR KLASIÊK: Odnos na~ela najbliè veze i na~ela strana~ke autonomije ... 32 Pravni vjesnik 18 (3-4): 25-44, 2002.

Dakako logi~no je zaklju~iti da primjena ne- du uvjeta za sklapanje braka mjerodavno je prikladnog prava moè izazvati vi{e proble- za svaku osobu pravo dràve ~iji je ona ma nego primjena najprikladnijeg prava, koje dràvljanin u vrijeme stupanja u brak. bi, u pravilu, trebalo biti najbliè pravo. I kad postoje uvjeti za sklapanje braka po Kada se sve navedeno uzme u obzir, od- pravu dràve ~iji je dràvljanin osoba koja govor na pitanje je li institut javnog poretka èli sklopiti brak pred nadle`nim organom dovoljna za{tita doma}im interesima moè Republike Hrvatske, ne}e se dopustiti skla- biti samo negativan. Sa svojim zna~ajkama panje braka ako, {to se ti~e te osobe, postoje javni poredak nije dovoljna za{tita doma}im po pravu Republike Hrvatske smetnje koje se interesima, osobito onima koji mo`da ne spa- odnose na postojanje ranijeg braka, srodstvo 44 daju u temeljne vrednote doma}eg poretka. i nesposobnost za rasu|ivanje”. Ili primjer Takvi interesi mogu se odnositi na neka pra- iz Pomorskog zakonika Republike Hrvatske va potro{a~a ili zaposlenika, ili uop}e slabije koji u ~lanku 995. odre|uje: “Na ugovore o strane u nekom ugovornom odnosu. plovidbenim odnosima primjenjuje se pravo koje su stranke izabrale”. Me|utim, odredba Institut javnog poretka sa svojim iznim- ~lanka 996. kaè: “Iznimno od odredbe ~lan- nim karakterom ne moè udovoljiti zahtjevu ka 995. ovog Zakona primjenjuje se na ugo- za relativno brojnijom primjenom u situacija- vore o iskori{tavanju broda ovaj Zakon: ma koje i nisu od temeljnog dràvnog intere- 1. na odgovornost brodara, za o{te}enje, sa, a zna~ajka relativnosti i nedefiniranog manjak ili gubitak tereta, predvi|enu sadràja, zasigurno moè uroditi pravnom odredbama ovog Zakona, ~ija se prim- nesigurnosti u ve}oj mjeri nego bi se to mo- jena ne moè isklju~iti sporazumom glo prihvatiti u ugovornim odnosima. stranaka, ako se luka ukrcaja ili odre- Tome treba dodati i konstataciju kako si- di{te nalazi u Republici Hrvatskoj; tuacija u kojoj sud ili drugo nadle`no tijelo 2. ako bi putnik primjenom drugog prava jedne dràve odbija primjenu prava druge bio stavljen u nepovoljniji poloàj nego dràve pozivom na javni poredak ne spada u prema odredbama ovog Zakona. situacije koje pogoduju razvoju dobrih i pri- Sporazum sklopljen protivno odredbama jateljskih odnosa. Jedan autor kaè: “There stavka 1. ovog ~lanka nema pravni u~inak.”45. is, understandably, a reluctance to hold that a Premda citirane odredbe imaju svrhu foreign law as a such is contrary to public po- za{tite nekih od temeljnih vrednota na{eg policy”42. retka, osobito odredba ~lanka 32. ZRSZ, U nas je dosta {iroko prihva}ena podjela te{ko je prihvatiti tvrdnju da te vrednote {titi- na tzv. pozitivno i negativno djelovanje jav- mo uz pomo} instituta javnog poretka, odno- nog poretka, ili na pozitivnu i negativnu sno uz pomo} pozitivne funkcije javnog po- funkciju javnog poretka. To je podjela koju je retka. Rije~ je naprosto o tome da takvo pozi- za~eo Savigny i kasnije Mancini, preuzeta je tivno djelovanje u smislu za{tite ne odgovara u Francuskoj i prihva}ena od starijih pisaca u niti jednom zahtjevu, dakle nema niti jednu Njema~koj.43 bitnu karakteristiku institita javnog poretka. Tzv. pozitivna funkcija odre|uje primje- Ve} je re~eno da je osnovno svojstvo insti- nu doma}eg, dakle polaznog prava. Na prim- tuta javnog poretka da se primjenjuje iznimno. jer, odredba ~lanka 32. ZRSZ primjer je tzv. S druge strane, primjena citiranih odredaba pozitivne funkcije javnog poretka: “U pogle- ostvaruje se bezuvjetno i beziznimno uvijek kada se dogodi predvi|ena situacija. 42 Dycey / Morris, str. 82.

43 Arminjon, Précis de droit international privé, I, 1947., str. 44 V. bilje{ku 33. 219; Niboyet, Manuel de droit international privé, 1928., str. 559; Raape, International Privatrecht, 1950., str. 60. 45 V. bilje{ku 34. Prof. dr. sc. DAMIR KLASI^EK: Odnos na~ela najbli`e veze i na~ela strana~ke autonomije ... Pravni vjesnik 18 (3-4): 25-44, 2002. 33

Tako|er, nije upitno da je javni poredak strukturi i namjeni zakonodavca. Npr. ~lanak apstraktan, jer nije nikada precizno definiran. 529. Zakona o obveznim odnosima odre|uje Sadràjem ga konkretizira tijelo primjene, “Pravo prvokupa pokretnih stvari ne moè stoga se isti~e njegova relativnost46. Primjena se ni otu|iti ni naslijediti, ako zakonom nije doma}ih propisa koja bi prema navedenoj druga~ije odre|eno”48. podjeli spadala u tzv. pozitivno djelovanje S druge strane, sigurno je sasvim drugi javnog poretka doga|a se uvijek apsolutno zna~aj, ve} prije citiranog ~lanka 32. ZRSZ, kao kod svih drugih pravila neposredne prim- kada odre|uje da se unato~ ~injenici {to po jene. domovinskom pravu osobe koja èli sklopiti S druge strane, negativno djelovanje in- brak postoje uvjeti za njegovo sklapanje, stituta javnog poretka temeljni je na~in ostva- ne}e dopustiti njegovo sklapanje ako po pra- rivanja njegove za{titne funkcije doma}eg vu Republike Hrvatske “postoje smetnje koje javnog poretka. Naime, svako opisivanje poj- se odnose na postojanje ranijeg braka, srodst- ma instituta javnog poretka polazi od nega- va i nesposobnosti za rasu|ivanje”49. Razlika tivne funkcije, tj. od iznimne neprimjene stra- u zna~aju izme|u ~lanka 529. ZOO i ~lanka nog prava, odnosno neprihva}anja u~inka 32. ZRSZ je o~ita. ^lanak 529. ZOO moè u primjene stranog prava kada se radi o nepri- svako doba biti izmijenjen bez ikakvih kladnom pravilu ili njegovim u~incima. te{ko}a. Zna~aj takvih prisilnih propisa jo{ je Negativno djelovanje instituta javnog poretka uo~ljiviji u slu~aju zakonske odredbe ~lanka proteè se i na nepriznavanje strane presude 531. ZOO koji odre|uje da trajanje prava ili dokumenta izdanog od javnog tijela ako bi prvokupa ne moè prije}i rok od pet godina, takvi akti vrije|ali temeljne vrednote dok ~lanak 533. t. 2. odre|uje da trajanje za- doma}eg poretka47. konskog prava prvokupa nije ograni~eno. Naprotiv kada je rije~ o ~lanku 32. ZRSZ si- Moè se zaklju~iti da institut javnog po- gurno u Europi nema zakonodavca koji bi se retka ispunjava svoju za{titnu svrhu jedino usudio definirati bitno druga~ije sadràj ove kroz svoju negativnu funkciju i negativno odredbe. Naime, mijenjanje navedenog djelovanje. To bi ujedno zna~ilo da ne posto- sadràja zna~ilo bi mijenjanje odnosa zako- ji tzv. pozitivna funkcija, odnosno pozitivno nodavca prema temeljnim odrednicama eu- djelovanje javnog poretka. ropske civilizacije. Kada je rije~ o ugovornom statutu i o autonomiji stranaka, dakle o 4. STRUKTURA MJERODAVNOG pravu stranaka da izaberu mjerodavno pravo PRAVA za svoj ugovor, odredbe ~lanka 371. ZOO, Skupina propisa koje nazivamo prisilnim koji odre|uje apsolutni rok zastare od pet go- propisima ili ius cogens prili~no je brojna. dina, ili ~lanak 376. ZOO, koji odre|uje rok Istina, u nekim granama prava svi su propisi zastare od tri godine za potraìvanja naknade prisilni (ustavno pravo, kazneno i sl.), dok je {tete, sigurno ne spadaju u temeljne vrednote broj prisilnih propisa u ugovornom statutu hrvatskog javnog poretka. znatno manji. Dakako, prisilni propisi nema- No uglava o tome da se stranke obvezuju ju svi jednak zna~aj. ispunjavati ugovor suprotno ~lanku 21. stav- Za potrebe ovog izlaganja prisilni propisi ku 2. ZOO, koji nalaè da se sudionici u obveznim odnosima moraju pridràvati dobrih mogli bi se podijeliti u dvije skupine. U prvu poslovnih obi~aja, zasigurno bi bila u kate- grupu bi se mogli svrstati propisi koji su to po

48 46 Jayme, Methoden der Konkretisierung des Ordre Public V. Zakon o preuzimanju Zakona o obveznim odnosima, im IPR, 1988. NN, 53/91 (dalje: ZOO). 49 47 Rigaux, D.i.p. I, str. 344. V. bilje{ku 33. Prof. dr. sc. DAMIR KLASIÊK: Odnos na~ela najbliè veze i na~ela strana~ke autonomije ... 34 Pravni vjesnik 18 (3-4): 25-44, 2002. goriji prisilnih propisa ~ije bi povrede zadi- daju u tu grupu jest za{tita javnog poretka, rale u temeljne vrednote hrvatskog pravnog dakle za{tita temeljnih vrijednosti dru{tva. poretka. Jednako vrijedi za ~lanak 103. ZOO, Taj zadatak za{tite odnosi se na za{titu koji odre|uje ni{tavost ugovora zbog protiv- doma}eg javnog poretka, na za{titu javnog nosti moralu. poretka lex causae i na za{titu prava dràve s Moè se re}i da se u internom pravnom kojom je situacija koja se rje{ava u najbliòj prometu svi prisilni propisi moraju primijeni- vezi ako to pravo nije ujedno lex autonomiae, ti, dakle moraju se po{tovati. U me|unarod- dakle odre|eno uglavom stranaka. U prvom i nom privatnom pravu pri rje{avanju pravnih tre}em navedenom slu~aju prisilni propisi situacija koje su me|unarodno obiljeène ti- imaju prevagu nad kolizijskim pravilom i jelo primjene primjenjuje strano pravo kao uglavom stranaka50. Neki autori smatraju da pravo, {to zna~i da primjenjuje i prisilne pro- se prisilni propisi uzajamno vi{e dopunjavaju pise stranog prava. No, unato~ tome, tijelo s kolizijskim pravilima nego {to se isklju~uju. primjene primijenit }e svoje prisilne propise To stoga {to su prisilni propisi sli~ni kolizij- koji spadaju u doma}i javni poredak. skima jer i jedni i drugi upu}uju na odre|eno 51 Iz svega se moè izvesti zaklju~ak da u pravo. mehanizmu funkcioniranja me|unarodnog Na pitanje isklju~uju li ti propisi djelo- privatnog prava postoji kategorija prisilnih vanje kolizijskih pravila i jesu li time negaci- propisa koji imaju funkciju za{tite doma}eg ja me|unarodnog privatnog prava, u ovom javnog poretka, zbog ~ega ih tijelo primjene trenutku te{ko je dati decidiran odgovor. No, mora primjenjivati zajedno s odredbama lex sa sigurno{}u se moè ustvrditi kako prisilni causae. Istovremeno postoji kategorija prisil- propisi u me|unarodnom privatnom pravu, nih propisa koji nemaju za{titnu funkciju, pa utemeljeni na opravdanosti svrhe koju ispu- tijelo primjene takve prisilne propise prim- njavaju, dopunjuju kolizijska pravila i time jenjuje u okviru stranog mjerodavnog prava predstavljaju njihov odre|eni korektiv. zajedno s ostalim propisima koja ~ine lex Dakako, treba re}i da prisilni propisi u causae. Dakako, u unutra{njem pravnom pro- me|unarodnom privatnom pravu ujedno metu takvi se prisilni propisi doma}eg prava ograni~avaju slobodu stranaka da izaberu 52 moraju po{tovati. mjerodavno pravo za svoj ugovor. Kada je rije~ o svrsi prisilnih propisa, 5. ZADA]A PRISILNIH PROPISA U Vischer kaè da ona uklju~uju: “...the regula- ME\UNARODNOM PRIVATNOM tion and control of the market and the national economy (antitrust laws, import and ex- PRAVU port restrictions), the protection of national Prisilni propisi koji ulaze u kategoriju interest in landed property (prohibition of ac- propisa kojima zakonodavci ure|uju odnose quiring landed property by foreigners, pro- koji ne spadaju u temeljne vrednote i ne ~ine tection of farmland), the protection of mone- doma}i javni poredak za me|unarodno su tary resources (safeguard of the balance of privatno pravo zna~ajni jedino u mjeri u kojoj payment), the control of the securities market predstavljaju sadràj mjerodavnog prava. Kada je rije~ o drugoj skupini prisilnih 50 Nigh, Autonomy, str. 202. propisa, dakle o onima kojima zakonodavci 51 Guedj, The Theory of the Lois de Police, A Functional ure|uju odnose koji predstavljaju temeljne Private International Law – A Comparative Analysis With Modern American Theories, AJCL, XXXIX, 1991, 4 vrijednosti javnog poretka u odre|enoj (dalje: Guedj) str. 675; Bonomi, Mandatory Rules, str. dràvi, njihovo zna~enje za me|unarodno 226; Koppenol - Laforce, ed. International Contracts, privatno pravo je ve}e i vi{estruko sloènije. 1996. (dalje: Koppenol - Laforce), str. 139. Najva`nija zada}a prisilnih propisa koji spa- 52 Bonomi, Mandatory Rules, str. 226. Prof. dr. sc. DAMIR KLASIÊK: Odnos na~ela najbliè veze i na~ela strana~ke autonomije ... Pravni vjesnik 18 (3-4): 25-44, 2002. 35

(regulations for takeovers, duty of disclosing engleskoj teoriji taj termin nije sasvim defi- of controlling participations), the protection niran. Izgleda kao da se pisci izvan engleskog of environment or of labour (limitation of govornog podru~ja vi{e bave engleskom ter- working hours) etc.”53 minologijom nego engleski autori: spominju Tome svakako treba dodati i prisilne propise termini internationally mandatory rules i 59 se koji imaju svrhu za{tite nacionalnih i kul- special mandatory rules. turnih vrijednosti.54 Tako|er ovdje je mjesto i dijelu prisilnih propisa koji {tite ekonomski 6. PRIMJENA ZA[TITNIH PRISILNIH slabiju ugovornu stranu kod potro{a~kih ugo- PROPISA 55 vora, zatim ugovora o radu i sl. Potreba da se primijene za{titni prisilni Objektivno, postoji opasnost da se taj dio propisi mogu}a je u tri razli~ite situacije60. prisilnih propisa u pojedinim dràvama neo- Prvo, za{titni prisilni propisi mogu biti dio pravdano pro{iri.56 Za sada, nakon iskustva doma}eg prava (lex fori). Drugo, ti propisi primjene u praksi {vicarske kodifikacije mogu biti dio mjerodavnog prava (lex cau- me|unarodnog privatnog prava koja je najda- sae) odre|enog izborom ugovornih strana. lje oti{la u odre|ivanju primjene prisilnih pro- Tre}a je situacija kada je rije~ o propisima pisa tre}ih dràva, ne moè se re}i da se sudo- koja nisu dio lex fori niti lex causae, ve} su vi pretjerano koriste takvim mogu}nostima. dio pravnog poretka koji je u najuòj vezi sa Korisno bi bilo tu kategoriju prisilnih situacijom koja se rje{ava. Prvi i drugi slu~aj propisa terminolo{ki odrediti. uobi~ajene su situacije. U prvom se slu~aju bezuvjetno primjenjuju doma}i za{titni pro- U uvodnim napomenama navedene su pisi bez obzira na to {to o istom pitanju neke zemlje koje imaju terminolo{ki odre|uje strano pravo (lex causae). U drugom odre|ene prisilne propise koji su u funkciji slu~aju, kada su za{titni prisilni propisi dio za{tite doma}eg javnog poretka. U hrvatskoj lex causae i kada je lex causae strano pravo teoriji, ni u zakonodavstvu, to jo{ nije u~inje- odre|eno doma}im kolizijskim pravilom ili no. Autor predlaè, do pronalaènja boljeg i uglavom ugovornih strana, takve }e propise adekvatnijeg termina, da se koristi naziv primijeniti doma}e tijelo primjene ako nisu u 57 za{titni prisilni propisi. protivnosti s doma}im javnim poretkom, ili S obzirom na zna~enje engleskog jezika, ako ne postoji doma}i za{titni prisilni propis danas u svijetu, mo`da bi se mogao koristiti u (dakle, u jednakoj kategoriji) koje za jednake Hrvatskoj engleski termin Mandatory situacije predvi|a druga~ije rje{enje od ono- Rules58. I to rje{enje nije bez te{ko}a, jer u ga {to predvi|a takvo strano pravilo. Tre}a situacija u kojoj je mogu}a primjena za{titnih 53 Vischer, General Course on Private International Law, prisilnih propisa pravnog poretka dràve koje 238, Receuil des cours, 1992., 9 (dalje: Vischer, General Course on PIL), str. 157. nije ni lex fori niti lex causae bila je te{ko za- misliva prije Rimske konvencije i osobito pri- 54 V. Sajko, Nacionalna i me|unarodna za{tita kulturnih predmeta s posebnim osvrtom na Unidroit konvenciju o je stupanja na snagu [ZMPP iz 1988. godine, ukradenim ili ilegalno iznesenim kulturnim predmetima koji je u ~lanku 19. predvidio takvu mogu}- od 24. lipnja 1995., Zbornik Pravnog fakulteta Sveu~ili{ta u Rijeci (dalje Zbornik PFR), 1998., br. 19, str. 787-816. 59 Von Overbeck, The Fate of Two Remarkable Provisions 55 Suprotno Nigh, Autonomy, str. 204. of the Swiss Statute on Private International Law, 56 Lagarde, Le nouveau droit international privé des contrats Yearbook on Private International Law, Kluwer i Swiss aprés l’entrée en vigueur de la Convention du Rome du 19 Institute of Comparative Law, uredili [ar~evi}-Volken, juin 1980., Rev. crit. de d.i.p. 80, 1991. str. 325. Vol. I, 1999. (dalje von Overbeck, Swiss Statut on PIL.), str. 120. 57 Jednako Vischer, General Course on PIL, str. 160. 60 Von Overbeck, Swiss Statut on PIL, str. 121; Bonomi, 58 V. bilje{ku 13. Mandatory Rules, str. 223. Prof. dr. sc. DAMIR KLASIÊK: Odnos na~ela najbliè veze i na~ela strana~ke autonomije ... 36 Pravni vjesnik 18 (3-4): 25-44, 2002. nost. Spomenuti ~lanak odre|uje: “Umjesto zna~ajne razlike. Prevladava stajali{te u kon- prava odre|enog ovim zakonom moè se tinentalnim pravima da institut javnog poret- uzeti u obzir odredba nekog drugog prava ka {titi samo vlastiti javni poredak.63 To zna~i koja }e se prisilno primijeniti, ako prema {vida je njegova za{titna funkcija mnogo uà od carskom pravnom shva}anju to zahtijevaju za{titnih prisilnih propisa, jer se oni primje- legitimni i o~ito prete`ni interesi i ako je njuju i kao dio lex causae i kao dio stranog predmet usko povezan s tim pravom. Ho}e li prava tre}e dràve. Kako se moglo razabrati se takva odredba uzeti u obzir, ovisi o njezi- iz sadràja ~lanka 19. [ZMPP, mogu}a je si- noj svrsi i posljedicama takve primjene na tuacija kada }e se na isti slu~aj istovremeno odluku koja treba biti u skladu sa {vicarskim primijeniti za{titni prisilni propisi lex fori, za- pravnim shva}anjem.”61 tim lex causae kada je ona istodobno i lex au- Utjecaj ~lanka 7. stavka 1. Rimske kon- tonomiae, {to zna~i da je odre|ena izborom vencije na ~lanak 19. [ZMPP nedvojben je. ugovornih strana. Ostaje mogu}nost istovre- To {to ~lanak 19. ima vi{e ograda razumljivo mene primjene za{titnih prisilnih propisa je s obzirom na ograni~en krug dràva ~lani- tre}e dràve kada je pravo te dràve najuè ca Rimske konvencije jednakog ili sli~nog ci- povezano s pravnom situacijom koja se vilizacijskog i pravnog kruga, gdje je lak{e rje{ava. Dakako, u navedenoj konstrukciji prihvatiti delikatniju odredbu o primjeni pra- radi se o razli~itim za{titnim prisilnim propi- va jedne od ~lanica. S druge strane, nacional- sima koji mogu rje{avati razli~ita pitanja pona kodifikacija o me|unarodnom privatnom vezana sa situacijom koja se rje{ava. pravu, odre|uje mogu}u primjenu prava go- U francuskoj teoriji isti~e se razlika tovo neograni~enog broja dràva, {to moè izme|u instituta javnog poretka i za{titnih proizvesti vrlo problemati~ne situacije u prisilnih propisa. Ako se javni poredak pro- praksi i ~esto pozivanje na institut javnog po- mijeni posljedica toga moè biti ni{tavost ili retka. Unato~ tome dosada{nja praksa poka- valjanost odre|enog odnosa ili subjektivnog zuje skladnu i razumnu primjenu za{titnih prava, dok kod promjene za{titnih prisilnih prisilnih propisa tre}ih dràva u radu {vicar- propisa na scenu stupaju zavr{ne i prijelazne 64 skih sudova62. odredbe tog propisa . Zna~ajnom razlikom smatra se ~injenica {to institut javnog poretka ima ~isto defenzivnu mjeru protiv odre|enog 7. INSTITUT JAVNOG PORETKA U u~inka primjene stranog prava odre|enog ko- ODNOSU PREMA ZA[TITNIM lizijskim pravilom ili izborom ugovornih PRISILNIM PROPISIMA strana, dok se za{titni prisilni propisi moraju Iz svega {to je re~eno o za{titnim pri- primijeniti neovisno o sadràju stranog prava. silnim propisima i institutu javnog poret- To zna~i da se institut javnog poretka prim- ka, mogu se izvesti odre|eni zaklju~ci o jenjuje tek nakon {to je strano pravo njihovom uzajamnom odnosu. odre|eno, a za{titni prisilni propisi doma}eg Zajedni~ka im je jedino svrha, dakle prava primjenjuju se prije odre|ivanja mjero- za{titna funkcija temeljna je svrha za{titnih davnog prava. 65 prisilnih propisa i instituta javnog poretka. Bonomi analizira na zanimljiv na~in za{tit- Me|utim, u ostvarivanju te funkcije postoje ne prisilne propise i nagla{ava da je njihov normalni u~inak u tome {to se oni primjenjuju 61 V. kritike na ovaj ~lanak: Mann, Sonderankn?pfung und zwingendes Recht im Internationalen Privatrecht, u 63 Batiffol / Lagarde, D.i.p., str. 41; Kropholler, IPR, 36 VII; Festschrift fűr Gűnther Beizke, 1979, str. 607; Sajko Mpp, str. 176. Kropholler, Internationales Privatrecht, 3. izd. 1997 (dalje: Kropholler, IPR), str. 444. 64 Batiffol / Lagarde, D.i.p., str. 41. 62 Op{irnije Von Overbeck, Swiss Statut on PIL, str. 124. 65 Guedj, str. 680. Prof. dr. sc. DAMIR KLASIÊK: Odnos na~ela najbliè veze i na~ela strana~ke autonomije ... Pravni vjesnik 18 (3-4): 25-44, 2002. 37 zajedno s propisima stranog prava odre|enog na~in je ovo na~elo svojevrsna negacija krite- kolizijskim pravilom. Jedino u slu~aju njihove rija najbliè veze. No, usprkos toj ~injenici inkopatibilnosti nastaje stvarni sukob kojeg je treba konstatirati da je na~elo najbliè veze posljedica neprimjena stranog pravila. Do na- deklaratorno i stvarno najvi{e zastupljeno ba{ vedenog sukoba moè do}i jedino nakon {to je u materiji ugovora u me|unarodnom privat- mogu}e usporediti doma}i za{titni prisilni pro- nom pravu. Najbrojnija kolizijska pravila pis sa stranim, a to je mogu}e tek nakon {to je koja upu}uju na primjenu najblièg prava na- lex causae odre|ena. U takvim slu~ajevima laze se u materiji koja regulira primjenu mje- za{titni prisilni propisi djeluju jednako kao in- rodavnog prava na ugovore. Istina, zbog stitut javnog poretka. Dalje, isti pisac zak- op}enito prihva}enog na~ela autonomije, kri- lju~uje kako je razlika izme|u za{titnih prisil- terij primjene prava najbliè veze u me|una- nih propisa i instituta javnog poretka suptilna i rodnom pravu do stupanja na snagu Rimske sastoji se u tome {to za{titni prisilni propisi au- konvencije imalo je isklju~ivo podredni tonomno odre|uju svoju primjenu, dok se in- zna~aj. Ako su ugovorne strane u konkret- stitut javnog poretka ne primjenjuje direktno, nom slu~aju iskoristile svoje pravo izbora ve} se protivi neprikladnom stranom propisu. mjerodavnog prava, nije se vi{e postavljalo U~inak je upravo te razlike da nije uvijek lako pitanje primjene prava s kojim je odnosni odrediti koje }e pravo ili pravilo biti primije- ugovor u najbliòj vezi. njeno nakon intervencije instituta javnog po- Tako na{ ZRSZ u ~lanku 20. odre|uje: retka i isklju~ivanja primjene stranog prava.66 “Ako nije izabrano mjerodavno pravo i ako posebne okolnosti slu~aja ne upu}uju na dru- Ve} je prije re~eno da institut javnog po- 67 retka nije dovoljna za{tita doma}em javnom go pravo.” Sli~nu formulaciju ima novi poretku, a pogotovo ne stranom javnom po- hrvatski Pomorski zakonik iz 1994. g. koji u retku koji moè biti dio lex cause ili najblièg ~lanku 997. odre|uje: “Ako se pravo ~iju su prava. To stoga {to sa svojim negativnim dje- primjenu stranke izabrale za svoj ugovor o iskori{tavanju brodova ne moè primijeniti lovanjem moè imati u~inak da se ne primi- na cijeli ugovor ili na koji od odnosa koji jeni neprihvatljivo strano pravo i da se ne proistje~u iz ugovora ili ako stranke nisu priznaju u~inci takvog stranog prava. Kako izri~ito odredile pravo koje se mora primije- to nije dovoljno, pokazuju odredbe spomenu- niti, a njihova namjera o primjeni odre|enog tih ~lanaka 32. ZRSZ, 996. ZP, 21.103. i sl. prava ne moè se utvrditi iz okolnosti slu~aja, ZOO koji se moraju primijeniti i kad se prim- na ugovor ili na ugovorni odnos primjenjuje jenjuje strano pravo. Naime, katkada nije do- se pravo koje je s njim u najbliòj vezi.”68 voljna neprimjena stranog prava, jer zakono- Rimska konvencija nedvojbeno je doku- davac odre|ene dràve ima upravo interes da ment koji je zadao najteì udarac na~elu au- se nekom sadràju pristupi pozitivno, tj. da se tonomije, jer je odredbom ~lanka 7. za sada odre|ena situacija uredi na odre|eni na~in makar teorijski, uvedeno prvo zna~ajnije {to se moè posti}i primjenom adekvatnog ograni~enje u, moglo bi se re}i, univerzalo propisa. na~elo slobode ugovornih strana da za svoj ugovor odrede mjerodavno pravo. 8. NAÊLO NAJBLI@E VEZE U Otvorena za potpisivanje u Rimu 19. lip- ME\UNARODNOM PRIVATNOM nja 1980. logi~an je nastavak Briselske kon- UGOVORNOM PRAVU vencije o nadle`nosti i izvr{enju sudskih od- Re~eno je da primjena na~ela autonomije luka u gra|anskim i trgova~kim predmetima isklju~uje primjenu najblièg prava i na taj 67 V. bilje{ku br. 33. 66 Bonomi, Mandatory Rules, str. 230. 68 V. bilje{ku br. 34. Prof. dr. sc. DAMIR KLASIÊK: Odnos na~ela najbliè veze i na~ela strana~ke autonomije ... 38 Pravni vjesnik 18 (3-4): 25-44, 2002. od 27. rujna 1968. stupila je na snagu 1. ve- postaviti pitanje kako reagirati na situaciju lja~e 1973.69 ako bi ugovor prema prije vaè}em pravu bio Rimska konvencija izvorno je napisana na nevaljan, a po novom izboru i novom mjero- francuskom, njema~kom i engleskom jeziku, davnom pravu bio bi valjan. Je li kasniji izbor me|utim slu`beni tekstovi su tako|er i tek- i novo pravo konvalidiralo ugovor ili se moè stovi na jezicima svih dràva ~lanica koje su smatrati da je temeljem novog mjerodavnog ratificirale Konvenciju u okviru Europske prava nastao nov ugovor? Dakako, mogu}e unije. Konvencija se odnosi na ugovorne obje i obrnuto postavljeno pitanje. veze koje imaju vezu s pravima vi{e dràva70. Premda ~lanak 18. Konvencije govori da U ~lanku 1. stavku 2. navedeni su ugovori pri tuma~enju odredaba treba voditi brigu o koji ne spadaju u polje primjene Konvencije. njihovu me|unarodnom zna~enju i èlji za Radi se o ukupno deset tipova ugovora, i o postizanje ujedna~enog tuma~enja, nacional- nekim drugim pitanjima koja su izuzeta iz na tijela primjene u okviru Europske unije polja primjene Konvencije71. Za tuma~enje tuma~it }e Konvenciju prema svojim interesi- Konvencije zna~ajno je izvje{}e Giuliano ma, prema tradiciji, povijesnom razvoju, /Lagarde u kojemu su komentirane sve {kolama kojima pripadaju i sl. odredbe72. Odredba ~lanka 4. stavka 1. odre|uje Sredi{nja odredba je odredba ~lanka 3. primjenu prava dràve s kojim je ugovor stavka 1. a odnosi se na slobodu ugovornih najuè povezan, u slu~aju ako su stranke pro- strana da svojom uglavom mogu odrediti pustile ugovoriti mjerodavno pravo. Ne na- mjerodavno pravo za svoj ugovor. Giuliano / vodi se najbliì pravni poredak, ve} pravni Lagarde u svom izvje{}u navode da je poredak dràve s kojom je ugovor najuè po- Konvencija samo “reafirmirala” na~elo prih- vezan. Do stupanja Rimske konvencije na va}eno u me|unarodnom privatnom pravu snagu za englesko pravo vrijedilo je stajali{te najve}eg broja dràva. mjerodavnosti pravnog sustava koji s ugovo- 74 U ~lanku 3. stavku 2. Konvencija je omo- rom ima “closest and most real connection” gu}ila strankama da i nakon stupanja ugovo- za francusko i belgijsko pravo vrijedila je tzv. teorija lokalizacije75, a u njema~kom se pravu ra na snagu mijenjaju svoju uglavu o mjero- predmijevala volja stranaka “hypothetischer davnom pravu. Treba dodati da promjena Partieiwille”76. Talijansko pravo odre|ivalo je mjerodavnog prava nakon stupanja ugovora poveznicu za svaki tip ugovora77. Stavak 2. na snagu ne utje~e na pitanje njegove valja- 73 istog ~lanka odre|uje da ugovor (osim po- nosti i na prava tre}ih . Ovdje se zapravo tro{a~kih) ima najbliù vezu s dràvom u ko- radi o sukobu zakona u vremenu, pa se moè joj u vrijeme sklapanja ugovora stranka koja obavlja karakteristi~nu radnju ima redovito 69 Vi{e o tome: Collins, The Civil Jurisdiction and Judgments Act 1982., 1983. Hartley, Civil Jurisdiction boravi{te odnosno stvarno sjedi{te (Central and Judgments, 1984.; Kaye, Civil Jurisdiction and administration, administration centrale, Énforcement of Foreign Jugments, 1987. Hauptverwaltung) ako se radi o pravnoj oso- 70 ^lanak 1. odre|uje: “The rules of this convention shall bi ili udruzi. Giuliano/Lagarde opisuju karak- apply to contractual obligations in any situation involving teristi~nu radnju kao onu koja ispunjava neku a choice between the laws of different countries.” 71 Iscrpnije o tome North / Fawcett, PIL., str. 469. 74 72 Mario Giuliano (profesor na Sveu~ili{tu u Milanu) napi- Dicey / Morris, The Conflict of Laws, II, 1987., str. 1161-2. sao je uvod i komentar ~lanaka 1, 3-8.10, 12. i 13. Paul 75 Batiffol / Lagarde, D.i.p., 7. 1982, str. 236. Usp. rje{idbu Lagarde (profesor na Sveu~ili{tu Pariz I), napisao je pari{kog suda u Rev. crit. de d.i.p., 1955. str. 330. komentar ~lanaka 2, 9, 11, 14-33. V. Official Journal, N. 266. od 9. listopada 1980. (dalje: Izvje{}e Giuliano / 76 Kegel, IPR, str. 488. V. sudske rje{idbe navedene u: Lagarde). Reithmann, Internationales Vertragsrecht, 3, 1980., str. 42 73 V. Klasi~ek, Rimska konvencija, str. 627. 77 Vitta, Diritto internazionale privato, 1975, III, str. 229. Prof. dr. sc. DAMIR KLASIÊK: Odnos na~ela najbliè veze i na~ela strana~ke autonomije ... Pravni vjesnik 18 (3-4): 25-44, 2002. 39 gospodarsku ili socijalnu svrhu.78 Premda i U praksi se dogodio slu~aj kada je nizo- onaj tko pla}a obavlja odre|enu gospodarsku zemski sud, unato~ strana~koj uglavi o izbo- svrhu, pla}anje je uvijek pla}anje i nema ka- ru nizozemskog prava, primijenio belgijske rakteristi~no svojstvo tako da se redovito bo- za{titne prisilne propise, jer je ugovor najuè ravi{te ili stvarno sjedi{te pravne osobe ili bio povezan s belgijskim pravom. Radilo se o udruge koja obavlja pla}anje ne smatra ka- ~uvenom slu~aju Alnati.80 rakteristi~nom radnjom. Sli~an sadràj u{ao je u odredbu ~lanka Kada je rije~ o za{titnim prisilnim propi- 13. Ugovora o me|unarodnom privatnom sima Konvencije, treba navesti i odredbe pravu Beneluxa od 3. srpnja 1969.81 ~lanka 5. koje odre|uju da se unato~ uglavi îni se da nisu opravdane zamjerke na stranka o mjerodavnom pravu kod potro- ujedna~enost teksta Konvencije na razli~itim {a~kog ugovora potro{a~u ne smije oduzeti jezicima. Tako se u engleskom tekstu u ~lan- za{tita koju mu daju za{titni prisilni propisi cima 5. i 7. Konvencije rabi isti termin, dok dràve u kojoj on ima redovito boravi{te. To se u francuskom tekstu u ~lanku 5. rabi ter- isto vrijedi prema odredbi ~lanka 6. za ugo- min dispositions imperatives, a u ~lanku 7. vore o radu kojima se {titi posloprimatelj. termin lois de police.82 Naime to je odraz Nedvojbeno najkontroverznija i najvi{e stupnja razvijenosti jezikoslovlja svake poje- napadana i citirana odredba konvencijskog dine dràve u njezinoj pravnoj znanosti prava, u zadnjih dvadesetak godina, jest odred- op}enito i posebno u pojedinim granama pra- ba ~lanka 7. stavka 1. Konvencije koja glasi: va, odnosno u materiji odre|enog instituta. “When applyng under this Convention the law Zanimljivo je da je i prije bilo odredaba of a country, effect may be given to the man- sli~nog sadràja kao ~lanak 7. stavak 1. datory rules of the law of another country with Konvencije. Tako Haa{ka konvencija o mje- which the situation has a close connection, if rodavnom pravu za zastupanje iz 1978, and in so far as, under the law of the latter co- odredba ~lanka 16, ali tada nije uslijedila untry, those rules must be applied whatever the tako brojna i sna`na kritika kao {to se dogo- law applicable to the contract. In considering dilo kada je rije~ o Konvenciji. Premda je whether to give effect to these mandatory ru- Velika Britanija s jo{ ~etiri zemlje iskoristila les, regard shall be had to their nature and pur- mogu}nost stavljanja rezerve (~lanak 22. pose and to the consequences of their applica- Konvencije) na ~lanak 7. stavak 1, engleska tion or non-aplication.” kodifikacija me|unarodnog privatnog prava Neki autori smatraju da citirana odredba iz 1995. (Miscellaneous Provisions) ima ima polazi{te u tzv. Sonderstatut teoriji koja je sli~nu odredbu kao {to je ~lanak 7. stavak 1.83 nastala za vrijeme Drugog svjetskog rata u Njema~koj kao reakcija na rje{idbe u SAD ko- Moglo se o~ekivati da }e najvi{e prigovo- jima su ukinuta prava njema~kim imateljima ra na ~lanak 7. stavak 1. do}i od autora iz ameri~kih obveznica, {to je bio odgovor na common law sustava. Najvi{e se prigovara njema~ke devizne propise iz 1931. godine.79

80 V. u 56. Rev. Crit. dr. int. priv., 1967, str. 522; 78 Izvje{}e Giuliano/Lagarde, str. 20. Nederlandse Jurisprudentie, 1967, str. 3. 79 Vi{e o povijesnim razlozima nastanka takvog shva}anja 81 V. engleski tekst u; 18. AJCL, 1970, str. 420; Rigaux, v. Mann, Effect of Mandatory rules, u: Lipstein ed., Nouveau projet de loi uniforme Benelux relative an droit Harmonisation of Private International Law by the EEC, international privé, 57 Rev. crit. dr.int. priv., 1968, str. 1978.; Hartley, Mandatory Rules under the Draft 577. Convention on the Law Applicable to Contractual Obligations, European Law Review, 4, 1979, str. 236; 82 Von Overbeck, Swiss Statut on PIL, str. 120. Jackson, Mandatory Rules and Rules of Oreder Public, u Contract Conflicts, 1982, str. 59; Philip; Mandatory 83 Prema najnovijim informacijama, osim Velike Britanije Rules, Public Law and Choice of Law u Contract to su Njema~ka, Irska, Luxemburg i Portugal, Bonomi, Conflicts, 1982., str. 81. Mandatory Rules, str. 121. Prof. dr. sc. DAMIR KLASIÊK: Odnos na~ela najbliè veze i na~ela strana~ke autonomije ... 40 Pravni vjesnik 18 (3-4): 25-44, 2002. odre|enim formulacijama, osobito dijelu privatnom ugovornom pravu ima tek podred- re~enice “... only if the situation has a close ni zna~aj. Unato~ nelogi~nosti treba priznati connection with that country”84. Kao {to se da je stvarnost upravo takva. No razvoj ipak vidi, Konvencija se koristi terminom situa- kre}e u racionalnijem smjeru kada }e se sa sition, dok izvje{}e Giuliano/Lagarde navodi gurno{}u mo}i ustvrditi da je kriterij najbliè da “connection in question must exists bet- veze temeljno na~elo me|unarodnog privat- ween the contract as a whole and the law of nog prava, a na~elo autonomije da je tek iz- the country other than that to which the con- nimka od na~ela primjene najblièg prava. tract is submitted”.85 Dalje, stoji prigovor na Moderan razvoj konvencijskog, ali i nacio- termin close connection, jer situacija moè nalnog me|unarodnog privatnog prava poka- biti blisko povezana s vi{e dràva, {to bi se zuje izvjesnu promjenu u odnosu na stajali{te izbjeglo kada bi se Konvencija koristila ter- da na~elo autonomije predstavlja univerzalno minom closest connection86. Tako|er se pri- i gotovo nedodirljivo pravilo. govara {to je tijelu koje rje{ava o predmetu îni se kako su perspektive novih tenden- dano dosta {iroko diskrecijsko pravo pri cija u odre|ivanju na~ela autonomije ugo- odlu~ivanju ho}e li primijeniti za{titne prisil- vornih strana na dobrom putu. Unato~ brojne propise tre}e dràve, kako je predvi|eno nim prigovorima novi pristup zacrtan odredbom ~lanka 7. stavak 1. Konvencije.87 Rimskom konvencijom polako, ali sigurno Uzme li se sve navedeno u obzir, moè se utire svoj put. Dosta pouzdan dokaz tomu ve} ustvrditi kako je Konvencija, osobito ~lanak je vi{e puta spomenuti ~lanak 19. [ZMPP i 7. stavak 1, unato~ opravdanim i neopravda- ~injenica {to se nisu ostvarila negativna nim prigovorima, u~inila ogroman utjecaj na predvi|anja nekih autora povezana s tom 88 formiranje novog na~ina gledanja na pravo odredbom i njezinom primjenom u praksi. ugovornih strana da izaberu mjerodavno pra- No, prije dono{enja bilo kakvog zaklju~- vo za svoj ugovor. Dokaz je tome nova kodi- ka, koristit }e zasigurno analiza problema i fikacija me|unarodnog privatnog prava iz pitanja povezana s problemom promjene u 1995. u Engleskoj. To jo{ i vi{e vrijedi za {vi- pristupu na~elu autonomije u me|unarodnom carsku kodifikaciju me|unarodnog privatnog privatnom pravu. prava i njezin ~lanak 19. Naime, [vicarska Do osamdesetih godina pro{log stolje}a nije imala ni obvezu ni potrebu da svoj prav- zapravo i nije bilo problema. Gotovo svi ni poredak uklopi u proces “unifikacije i har- pravni poreci priznavali su ugovornim stra- monizacije” prava u okviru Europske unije. nama da potpuno slobodno izaberu mjerodavno pravo za svoj ugovor. U pravilu, nije se traìo nikakav koneksitet s odre|enim prav- 9. AFIRMACIJA NAÊLA NAJBLI@E nim poretkom niti su se postavljala bilo kak- VEZE TEMELJEM ODREDBE va ograni~enja u pogledu izbora. Kako je ^LANKA 7. 1. RIMSKE KONVENCIJE op}enito bila prihva}ena tzv. kolizijskoprav- îni se apsurdnim tvrditi da je na~elo naj- na autonomija, izabrano pravo primjenjuje se bliè veze temeljno na~elo me|unarodnog kao pravo zajedno sa svojim prisilnim propi- privatnog prava i njegov ratio, a istovremeno sima. U slu~ajevima kada bi primjena izabra- konstatirati da to na~elo u me|unarodnom nog prava naru{avala temeljne vrednote pravnog poretka tijela koje rje{ava situaciju, pozi- 84 Plender, str. 154. vom na institut javnog poretka, primjena neprikladnog propisa bi izostala. Za 85 V. O.J. 1980. C 282/1, u: Annex V. par. A 5.52. najva`nije stvari postojali su i danas postoje 86 Mayer, Droit international privé 4 1993., str. 131; Nigh, Autonomy, str. 219. 87 North / Fawcett, PIL, str. 503. 88 Von Overbeck, str. 133. Prof. dr. sc. DAMIR KLASIÊK: Odnos na~ela najbliè veze i na~ela strana~ke autonomije ... Pravni vjesnik 18 (3-4): 25-44, 2002. 41 za{titni prisilni propisi dràve tijela primjene tuaciju povezanu s odredbom ~lanka 7. sta- ({to neki autori i danas tretiraju kao pozitivni vak 1. treba promatrati u kontekstu sloènosti javni poredak) koji }e se uvijek primijeniti na vi{e interesa: interesa ugovornih strana, inte- predvi|enu situaciju. U slu~aju da stranke resa tre}e dràve ~ije je pravo najbliè nisu iskoristile slobodu izbora mjerodavnog odre|enom ugovornom odnosu, i interesa prava, bilo je mjerodavno ono pravo s kojim dràve tijela primjene. je ugovor bio u najuòj vezi. Kada je rije~ o interesu ugovornih strana [to je donijela Konvencija i {to je novo navodi se u zaklju~ku kako stranke mogu danas kada je rije~ o autonomiji? imati opravdan interes za primjenu odre|e- Dogodilo se samo ono {to je vrijedilo i nog prava u cjelini, ali im se ne moè oprav- prije u svakom slu~aju kada ugovorne strane dati eventualno suprotstavljanje primjeni nisu izabrale mjerodavno pravo i kada je lex odre|enog dijela propisa prava s kojim njihov cause bila najbliè pravo. Zapravo, moè se ugovorni odnos ima najbliù vezu. Radi re}i da je Konvencija u~inila i manje nego {to poja{njenja treba dodati da za{titni prisilni se provodilo prije u situacijama kada stranke propisi ~ine manji broj pravila koja pokrivaju nisu ugovorile mjerodavno pravo. Naime, za op}e prihva}ene vrijednosti odre|enog civili- situacije kada nije bilo izbora stranaka o mje- zacijskog kruga. [to se ti~e interesa tre}e rodavnom pravu, najbliè pravo bilo je mje- dràve ~ije pravo ima najbliù vezu s ugovor- rodavno, ali u cijelosti, sa svim svojim dis- nim odnosom koji se rje{ava, zasigurno treba pozitivnim, prisilnim i za{titnim prisilnim priznati interes takve dràve da se primijene propisima, razumije se, ako neki od tih pro- odre|eni za{titni prisilni propisi koje su pisa nisu bili u suprotnosti sa za{titnim prisil- ustrojili njezini zakonodavni organi. nim propisima ili s institutom javnog poretka Kada je rije~ o interesu dràve ~ije tijelo tijela primjene. Konvencija je uspostavila provodi postupak za primjenu za{titnih prisil- novu situaciju utoliko {to tijelo primjene, pod nih propisa, treba re}i da taj interes ne moè odre|enim uvjetima, uzima u obzir samo biti ni{ta manji od onoga kada je rije~ o prim- za{titne prisilne propise najblièg prava, dok jeni za{titnih prisilnih propisa lex cause kada svi ostali propisi koji spadaju u lex causa, koja nije ujedno i najbliè pravo, vrijede i je ona odre|ena izborom ugovornih strana. primjenjuju se na konkretan ugovorni odnos. Razumije se, uz uvjet da ta primjena nije u protivnosti s doma}im za{titnim prisilnim pro- Na taj na~in Konvencija je afirmirala pisima i institutom javnog poretka. îni se da na~elo najbliè veze i tako potvrdila da je to primjenu za{titnih prisilnih propisa i pitanja na~elo jedno od najva`nijih na~ela me|una- 90 rodnog privatnog prava. Ovdje nije rije~ suvereniteta ne bi trebalo dovoditi u vezu . samo o me|unarodnom privatnom pravu, ve} Interes dràve u kojoj se provodi postu- je rije~ o najprikladnijem na~inu rje{avanja pak da primijeni za{titne prisilne propise me|unarodno obiljeènih situacija. tre}e dràve s kojom je odre|eni ugovorni Nesumnjiva afirmacija na~ela najbliè odnos u najbliòj vezi, po~iva na istom pro- veze i nu`nost da se to na~elo energi~nije mi{ljanju koje se odnosi na potrebu da se na uvede u me|unarodnom privatnom pravu, svaku me|unarodno obiljeènu pravnu situa- osobito kada je rije~ o autonomiji stranaka, ciju primijeni ono pravo koje je s tom situaci- moè se izraziti i tako da se poveè sa zna~aj- jom u najbliòj vezi. Tako|er, taj se interes nijim me|udràvnim interesima. Tako mora podudarati sa shva}anjem da }e ubu- Bonomi navodi da je to”...the quest for uni- du}e forumi drugih dràva postupiti jednako formity and international harmony of deci- u odnosu prema primjeni njezinog prava. sions”89. Isti pisac navodi kako cjelokupnu si-

90 Vi{e o tome Pataut, Principe de souveraineté et conflicts 89 Bonomi, Mandatory Rules, str. 236. de juridictions, 1999., str. 60. Prof. dr. sc. DAMIR KLASI^EK: Odnos na~ela najbli`e veze i na~ela strana~ke autonomije ... 42 Pravni vjesnik 18 (3-4): 25-44, 2002.

Dakako, mehanizam koji je ustrojila mjerodavno ono pravo koje im najvi{e odgo- Konvencija pomo}i }e da se u praksi ujedna~i vara. No, kako se u svakom ugovornom od- dono{enje sudskih i drugih odluka i da se na nosu, u pravilu, radi o suprotstavljenim inte- me|unarodnom planu bolje uskladi rje{avan- resima, moè se re}i da izabrano pravo odgo- je me|unarodno obiljeènih situacija.91 vara ja~oj ugovornoj strani. I drugo, ako su Piscu ovih redaka potpuno je jasno kako stranke izabrale mjerodavno pravo, sudovi tvrdnja s kojom se dovodi u sumnju opravda- imaju manje problema, jer ne moraju nost slobode stranaka da izaberu bilo koje odre|ivati najbliè pravo. Iz dana{njeg ugla pravo na planeti kao mjerodavno pravo za gledanja, ni~im sputavana sloboda stranaka svoj ugovorni odnos, moè lako biti primlje- da za svoj ugovorni odnos izaberu mjerodavno kao hereza. Unato~ tome, pisac nije do no pravo imala je smisla u ono vrijeme kada sada uspio prona}i niti jedan opravdan prav- su za ugovorni statut vrijedile poveznice kako ni razlog za takvu, moè se re}i, neograni~e- ih navodi Eisaner93. Danas, kada zakonodavnu slobodu ugovornih strana. ci {iroko prihva}aju poveznicu koja upu}uje U kontinentalnoj euoropskoj teoriji i na primjenu najblièg prava, te{ko je na}i praksi navode se tri iznimke od na~ela prim- opravdanje za prihva}anje autonomije bez jene stranog prava pri rje{avanju me|unarod- ograni~enja. Stoga, mo`da nije daleko vrije- no obiljeènih situacija. Pri tome treba imati me kada }e se autonomija shva}ati u materi- na umu da se ne radi o primjeni bilo kojeg jalnopravnom smislu, tj. kao sloboda ugova- stranog prava, ve} onoga s kojim je situacija ranja. koja se rje{ava u najbliòj vezi, a da je, tako|er, temeljna svrha svakog kolizijskog 10. ZAKLJUÂK pravila da uputi na primjenu onog prava s kojim je odnosna situacija najbliè povezana. Op}enito je prihva}ena teza da je To su institut javnog poretka, uzvrat i preu- me|unarodno privatno pravo grana prava pu}ivanje (renvoi) te prijevarno zaobilaènje koja uz pomo} svoga sustava pravila i svojom zakona. Bez namjere da se na ovom mjestu metodologijom osigurava najprikladniji ulazi u raspravu o opravdanosti tih instituta, na~in rje{avanja me|unarodno obiljeènih osobito kada je rije~ o prijevarnom zaobi- pravnih situacija, {to se postiè primjenom laènju zakona, treba istaknuti da institut jav- prava s kojim je situacija koju treba rije{iti nog poretka i zaobilaènje zakona imaju najuè povezana. Naime, ako je temeljno pra- za{titnu funkciju. vilo da se na situaciju povezanu s dva pravna S druge strane uzvrat i preupu}ivanje te poretka ili vi{e pravnih poredaka primijeni na~elo autonomije u svom mehanizmu imaju ono pravo s kojim je ta situacija u najbliòj ugra|enu primjenu upravo onog stranog pra- vezi, to zna~i da }e primjena najblièg prava va koje nije najuè povezano sa situacijom dati najprikladnije rje{enje. koja se rje{ava.92 Na taj na~in oba navedena S druge strane, izbor ugovornih strana instituta me|unarodnog privatnog prava ima smisla samo ako posljedica toga izbora predstavljaju negaciju temelja me|unarodnog nije primjena najblièg prava, jer bi se ono privatnog prava, a to zna~i negaciju najpri- ionako primijenilo kada ne bi bilo izbora. To kladnijeg na~ina rje{avanja me|unarodno opet zna~i da izabrano pravo nikada ne}e biti obiljeènih pravnih situacija. najbliè, a rezultat toga je da ne}e biti posti- Jedina prakti~na prednost na~ela autono- gnuto najprikladnije rje{enje. mije jest ta {to stranke mogu izabrati kao Moglo bi se re}i da su to pojednostavlje- na teorijska razmi{ljanja, i da ima argumena- 91 Bonomi, Mandatory Rules, str. 240 i dalje. 92 V. Klasi~ek, Renvoi – za i protiv, Zbornik PFZ, 47 (4) 93 369-405, (1997). V. bilje{ku 28. Prof. dr. sc. DAMIR KLASIÊK: Odnos na~ela najbliè veze i na~ela strana~ke autonomije ... Pravni vjesnik 18 (3-4): 25-44, 2002. 43 ta za druga~ije zaklju~ke, no najnovije kon- ni prisilni propisi najblièg prava. Brojni au- vencijsko pravo (Rimska konvencija) te na- tori, osobito oni iz common law sustava, cionalne kodifikacije me|unarodnog privat- smatraju da se radi o neopravdanom ogra- nog prava ([vicarska i dr.), pokazuju da se ni~avanju op}eprihva}enog na~ela autonomi- razvoj na~ela autonomije ugovornih strana je. Sigurno su u pravu oni pisci koji konstati- kre}e u smjeru izvjesne korekcije. Va`no je raju da je najnoviji razvoj usmjeren prema istaknuti da se ta korekcija usmjerava prema uspostavi ve}ih ograni~enja autonomije stra- afirmaciji na~ela primjene najblièg prava, naka, me|utim, kada je rije~ o prosudbi jer se i pri izboru mjerodavnog prava koje opravdanosti tog procesa, ~ini se kako kri- nije najbliè, sve vi{e uzimaju u obzir za{tit- ti~ari novih tendencija nisu u pravu.

Prof. Dr. sci. DAMIR KLASI^EK, außerordentlicher Professor

DAS KRITERIUM DER ENGSTEN VERBINDUNG IM INTERNATIONALEN PRIVATVERTRAGSRECHT

ZUSAMMENFASSUNG In der Arbeit wird eine der wichtigsten Fragen des Internationalen Privatvertragsrechts analysiert – die Frage der Rechtsbeziehung zwischen der engsten Verbindung und der Autonomie der Vertragspartner bei der Auswahl des für ihren Vertrag maßgebenden Rechts. Den allgemein angenommenen, und deshalb den universalen Grundsatz, dass den Parteien das Recht zusteht, für ihren Vertrag ir- gendwelches Recht als maßgebend zu ernennen, ohne Rücksicht auf seine Verbindung mit dem konkreten Vertrag, hält der Autor der Arbeit für keine angemessene Lösung. Diese Autonomie negiert das wich- tigste Prinzip des Internationalen Privatrechts, nämlich das Prinzip der Anwendung jenes Rechts, mit dem die zu lösende Situation in der engsten Verbindung steht. In der Arbeit wird den Parteien die Freiheit nicht verzichtet, das maßgebende Recht zu wählen. Dazu wird aber die Auffassung verteidigt, dass schützende Zwangsvorschriften jenes Staates dabei in Betracht genommen werden müssen, mit dessen Recht das zu lösende Vertragsverhältnis am engsten verbunden ist. Deswegen unterstützt der Autor die Lösung der Regelung des Art. 7.1. der Römischen Konvention über maßgebende Vertragsrechte aus dem Jahre 1980 sowie andere nationale Kodifikationen, die gewiss unter dem Einfluss dieser Konvention entstanden sind. Genauso behandelt der Autor die Situation, wenn Vertragsparteien unterlassen, das maßgebende Recht vertragsrechtlich zu bestimmen. Für solche Situationen wird die Anwendung eines solchen Rechts vorgeschlagen, mit welchem die zu lösen- de Situation am engsten verbunden ist. Prof. dr. sc. DAMIR KLASI^EK: Odnos na~ela najbli`e veze i na~ela strana~ke autonomije ... 44 Pravni vjesnik 18 (3-4): 25-44, 2002.

Prof.dr.sc. DAMIR KLASI^EK, professeur adjoint

CRITÈRE DE LIEN LE PLUS ÉTROIT DANS LE DROIT INTERNATIONAL CONVENTIONNEL PRIVÉ

RÉSUMÉ Une analyse est donnée sur une des plus importantes questions relatives au droit international conventionnel privé, la question sur la connexion de lien le plus étroit et de l’autonomie des parties de choisir le droit compétent pour leur contrat. Généralement accepté, et devenu aujourdh’ui le princip universel où les parties peuvent déterminer pour leur contrat la compétence de n’importe quel droit, sans égard à son lien avec le contrat concret, l’auteur ne considére pas comme solution adéquate. C’est-à-dire, l’autonomie s’oppose diréctement au princip le plus important du droit international privé, le princip d’application du droit dont la situation en question est le plus étroitement liée. La liberté de choisir le droit compétent n’est pas niée dans l’essai, mais on défend le point de vue qu’il faut prendre en considération les réglements obligatoires de protection de l’état dont le rapport con- tractuel en cause est le plus étroitement lié. Pour cette raison l’auteur approuve la solution de la disposition de l’article 7..1. de la Convention de Rome sur le droit compétent relatif aux contrats de 1980. ainsi que les codifications nationales , celles-ci étant sûrement crées sous l’influence de ladite convention. L’auteur traite aussi la situation où les parties contractantes ne stipulent pas le droit compétent par omission. Dans ces cas-là il est proposé d’appliquer le droit avec lequel la situation necessitant d’être réglée est le plus étroitement liée.

Professor D. Sc. DAMIR KLASI^EK, Associate Professor

CRITERION OF THE CLOSEST CONNECTION IN PRIVATE INTERNATIONAL CONTRACT LAW

SUMMARY In this paper, the authors analyze one of the most significant questions private international agreement law – the question of relation between the criterion of closest connection and the autonomy of the contracting parties to choose law applicable to their contract. The generally accepted and hence presently universal principle that the parties can determine the authority of any law for their contract, re- gardless of its connection with the concrete contract, is not considered by the authors of the paper as the appropriate solution. Autonomy, namely, directly denies the most important principle of the private international law – the principle of use of law with which the situation to be solved is in the closest connection. In the paper, the contracting parties are denied their freedom to choose the applicable law, but the authors support the point of view that the coercive protective regulations of the state with whose law the contractual relation that is the case to be solved is most closely connected must be taken into consideration. Therefore the author welcomes the solution of the provision of article 7. 1. of the Roman Conventions on Applicable Law for Contracts from 1980, as well as national codifications that have su- rely been made under the influence of this convention. The authors also analyses the situation where the contracting parties fail to agree on the applicable law. For such situations, the authors propose the application of the law with which the situation to be solved is most closely connected. Dr. sc. VLADIMIR LJUBANOVI]: @alba u kaznenom postupku Pravni vjesnik 18 (3-4): 45-72, 2002. 45

UDK - 343.1 Izvorni znanstveni rad

Dr. sc. VLADIMIR LJUBANOVI], redoviti profesor Pravnog fakulteta Sveu~ili{ta Josipa Jurja Strossmayera u Osijeku

@ALBA U KAZNENOM POSTUPKU

Prema hrvatskom kaznenom procesnom pravu redoviti pravni lijekovi su `alba protiv presude i `alba protiv rje{enja.

@alba protiv presude prvostupanjskog suda je redoviti pravni lijek jer se podnosi protiv nepravomo}ne presude, potpun, jer se moè izjaviti zbog svih mogu}ih osnova za pobijanje presude, devolutivan, jer se odlu~ivanje o àlbi prenosi na vi{i sud, suspenzivan, jer odlaè izvr{enje presude, te dvostran, jer se mora dostaviti protivnoj stranci radi odgovora na àlbu.

@albu moè izjaviti {irok krug osoba (uz stranke i branitelja i odre|eni krug srodnika i to u korist okrivljenika, zatim osoba ~iji je predmet oduzet, te pravna osoba kojoj je oduzeta imovinska korist). Zakon detaljno propisuje sadràj àlbe, {to je posljedica prihva}enog stanovi{ta po kome vi{i sud, u povodu àlbe, odlu~uje u pravilu u granicama àlbe. Presuda se ne moè pobijati zbog bilo koje povrede odredaba kaznenog postupka, nego samo zbog bitne povrede toga postupka. Pritom zakon predvi|a apsolutne i relativne procesne povrede. Apsolutne su taksativno navedene u ~lanku 367. st. 1. to~. 1.-11. i st. 2. ZKP-a, a relativne su predvi|ene op}om formulom u ~lanku 367 st. 3. ZKP-a. Presuda se moè pobijati àlbom i zbog povrede kaznenog zakona koje ZKP precizno odre|uje, s tim da su te povrede uvijek apsolutne. @alba se moè izjaviti i zbog ~injeni~nih pitanja (pogre{no ili nepotpuno utvr|eno ~injeni~no stanje), kao i zbog odluke o kaznenopravnim sankcijama.

Odluku o àlbi donosi vi{i sud i to u pravilu na sjednici vije}a, a vrlo rijetko na temelju odràne rasprave. On moè: rje{enjem odbaciti àlbu, rje{enjem ukinuti presudu i predmet vratiti prvostupanjskom sudu na ponovno su|enje, presudom odbiti àlbu, presudom preina~iti presudu.

@alba protiv drugostupanjske presude dopu{tena je samo u izuzetnim zakonom to~no predvi|enim slu~ajevima.

[to se ti~e `albe protiv rje{enja, protiv nekih rje{enja ona je dopu{tena, a protiv drugih nije dopu{tena.

Klju~ne rije~i: kazneni postupak, pravni lijekovi, `alba protiv presude, `alba protiv rje{enja Dr. sc. VLADIMIR LJUBANOVI]: @alba u kaznenom postupku 46 Pravni vjesnik 18 (3-4): 45-72, 2002.

I. OP]ENITO O PRAVNIM “pravni lijekovi” uì je pojam od pojma LIJEKOVIMA “pravna sredstva”. Pravna (procesna) su sredstva sva procesnim pravom propisana Moè se re}i da je su|enje vrlo komplek- sredstva kojima procesni sudionici mogu po- sna djelatnost, a kazneno su|enje utoliko vi{e sti}i izmjenu odre|ene za njih nepovoljne jer se u njemu odlu~uje o temeljnim ljudskim procesne situacije. Pravna su sredstva pravni vrijednostima. Suditi u konkretnom kazne- lijekovi, ali i prigovor protiv optu`nice, mol- nom predmetu zna~i provoditi zakonom nor- ba za povrat u prija{nje stanje itd. mirani kazneni postupak i u njemu utvr|ivati U procesnoj teoriji pravni se lijekovi dije- pravno relevantne ~injenice te zatim primje- le na redovite i izvanredne. Redoviti se prav- njivati pravila kaznenog prava na utvr|ene ni lijekovi podnose protiv nepravomo}nih ~injenice. Stoga sudac koji rje{ava u kazne- sudskih odluka, a izvanredni pravni lijekovi nim stvarima mora imati stru~no znanje iz protiv pravomo}nih sudskih odluka. Prema polja prava, a osobito kaznenog prava (mate- na{em kaznenom procesnom pravu redoviti rijalnog i procesnog). No, to nije dovoljno. pravni lijekovi jesu: 1. àlba protiv presude i Kazneni sudac, u konkretnom slu~aju, ne do- 2. àlba protiv rje{enja, a izvanredni pravni biva “na pladnju” ve} utvr|eno ~injeni~no lijekovi jesu: 1. zahtjev za obnovu kaznenog stanje, ve} ga mora utvrditi (saznati) na na~in postupka, 2. zahtjev za izvanredno ublaàva- odre|en kaznenim procesnim pravom. nje kazne, 3. zahtjev za za{titu zakonitosti i 4. Utvr|ivanje je ~injenica svakako najteì i zahtjev za izvanredno preispitivanje pravo- najsloèniji zadatak suca, od kojega potje~u i mo}ne presude. najve}e pote{ko}e u obavljanju suda~ke Pravni su lijekovi potpuni (sveobuhvatni) 1 funkcije. Razumljivo je, zato, da u obavlja- ako se mogu izjaviti zbog svih osnova zbog nju su|enja suci mogu pogrije{iti na {tetu kojih se odluka suda moè pobijati (tj. zbog odre|enih sudionika u kaznenom postupku. pogre{no ili nepotpuno utvr|enog ~injeni~nog Iz toga je prirodno proiza{la potreba da kaz- stanja, zbog povrede materijalnog i bitne po- neno procesno pravo predvidi odre|ena prav- vrede procesnog kaznenog prava te zbog pona (procesna) sredstva, tzv. pravne lijekove, gre{ne odluke o kaznenopravnim sankcijama, koja sluè ispravljanju eventualnih pogre{nih odnosno neke druge pogre{ne odluke suda), a sudskih odluka. Pravne lijekove moèmo nepotpuni su ako se mogu izjaviti samo zbog odrediti kao procesne radnje ovla{tenih oso- nekih strogo propisanih osnova. ba kojima one pobijaju odluke suda u kazne- Devolutivni su pravni lijekovi (lat. devol- nom postupku (presude i rje{enja) te predlaù vere: otkotrljati, valjati niz) oni o kojima da se te odluke ukinu ili preina~e drugom za odlu~uje vi{i sud (iudex ad quem), a remon- njih povoljnijom sudskom odlukom. Pojam strativni su (nedevolutivni) pravni lijekovi (lat. re…+monstrare: ponovno pokazati) oni o ko- 1 Profesor Vasiljevi} pisao je o pote{ko}ama kod utvr|iva- jima odlu~uje isti sud koji je donio odluku nja ~injenica u kaznenom postupku: okrivljenik i o{te}enik ne samo {to ne sura|uju sa sucem pri utvr|ivan- koja se pobija pravnim lijekom (iudex a quo). ju ~injenica koje idu na njihovu {tetu, nego pruàju otpor Suspenzivni su pravni lijekovi (lat. su- njihovom utvr|ivanju; u svakom pojedinom slu~aju ispi- spensus: vise}i, lebde}i, neodlu~en) oni koji tuje se unutarnje psihi~ko stanje po~initelja; traènje materijalne istine obvezuje na dokazivanje i onoga {to odga|aju (zaustavljaju, sprje~avaju) izvr{enje me|u strankama nije sporno; kazneno djelo je slu~ajan i odluke protiv koje su izjavljeni, a nesuspen- iznenadan doga|aj o ~ijim elementima, u pravilu, nema nikakvih ranije na~injenih dokaza; krug ~injenica potreb- zivni su oni koji izvr{enje odnosne odluke ne nih za dono{enje odluke stalno se pro{iruje - od onih odga|aju. vezanih za kazneno djelo, na one koje se odnose na Dvostrani su pravni lijekovi oni kod kojih po~initelja, pa dalje koje su u vezi s po~initeljevom sredinom itd. (Tihomir, Vasiljevi}, Sistem krivi~nog procesnog sud, prije dono{enja svoje odluke, mora pruìti prava, Beograd, 1981., str. 367.). mogu}nost i protivnoj stranci da se izjasni o Dr. sc. VLADIMIR LJUBANOVI]: @alba u kaznenom postupku Pravni vjesnik 18 (3-4): 45-72, 2002. 47 navodima podnositelja pravnog lijeka. Ako se si protiv nepravomo}ne presude, potpun jer navedena mogu}nost protivnoj stranci ne mora se moè izjaviti zbog svih osnova za pobija- pruìti, pravni su lijekovi jednostrani. nje presude, devolutivan jer se odlu~ivanje o Pravo na podno{enje pravnog lijeka pro- àlbi prenosi na vi{i sud, suspenzivan jer tiv sudskih odluka zajam~eno je me|unarod- odlaè izvr{enje presude te dvostran jer se nim pravnim aktima. Op}a deklaracija o pra- mora dostaviti protivnoj stranci koja moè vima ~ovjeka iz 1948. godine u ~l. 8. pred- podnijeti odgovor na àlbu. vi|a: “Svatko ima pravo na djelotvorno pravno sredstvo putem nadle`nih nacionalnih 2. Rok za podno{enje àlbe sudova zbog djela kojima se kr{e osnovna Rok za podno{enje àlbe iznosi petnaest prava koja su mu podijeljena u ustavu ili za- dana od dana dostave prijepisa presude (~l. konu.” U ~l. 14. st. 5. Me|unarodnog pakta o 362. st. 1. ZKP). Taj je rok prekluzivan. Ako je gra|anskim i politi~kim pravima od 1966. presuda dostavljena i optuèniku i njegovu godine stoji: “Svaka osoba ogla{ena krivom branitelju (~l. 358. st. 4.), ali u razli~ite dane, za po~injeno kazneno djelo ima pravo za- àlbeni rok ra~una se od kasnijeg dana (~l. traìti da, prema zakonu, vi{i sud ispita odlu- 362. st. 2. ZKP). @albeni rok za osobe navede- ku o krivnji i presudu.” ^l. 2. st. 1. Protokola ne u ~l. 363. st. 2. ZKP-a, koje mogu podnije- 7.2 uz Europsku konvenciju za za{titu ljud- ti àlbu u korist okrivljenika, te~e od dana kad skih prava i temeljnih sloboda iz 1950. godi- je optuèniku, odnosno njegovu branitelju, done propisuje: “Svatko osu|en od suda za kaz- stavljen prijepis presude (~l. 363. st. 2. ZKP).4 neno djelo ima pravo od vi{eg suda traìti ponovno razmatranje svoje presude ili kazne. 3. Ovla{tenici na podno{enje àlbe Ostvarenje toga prava, kao i razlozi iz kojih 3 @albu mogu podnijeti stranke (tuìtelj i se ono moè vr{iti, ure|uju se zakonom.” optuènik), branitelj i o{te}enik (~l. 363. st. Pravo na podno{enje àlbe zajam~eno je i 1. ZKP). Dràvni odvjetnik moè podnijeti na{im najvi{im pravnim aktom. Po st. 1. ~l. àlbu i na {tetu i u korist optuènika (~l. 363. 18. Ustava Republike Hrvatske “Jam~i se st. 2. ZKP). O{te}enik moè podnijeti àlbu pravo na àlbu protiv pojedina~nih pravnih samo zbog odluke suda o tro{kovima kazne- akata donesenih u postupku prvog stupnja nog postupka, ali, ako je dràvni odvjetnik pred sudom ili drugim ovla{tenim tijelom”, a preuzeo progon od o{te}enika kao tuìtelja po st. 2. “Pravo na àlbu moè biti iznimno (tzv. supsidijarnog tuìtelja),5 o{te}enik moè isklju~eno u slu~ajevima odre|enim zakonom ako je osigurana druga pravna za{tita.” 4 Sudska praksa: U korist optuènika protiv prvostupanjske presude njegov II. @ALBA PROTIV PRESUDE je branitelj podnio àlbu. Nakon isteka roka za podno{enje àlbe optuènik je osobno podnio podnesak u kome je iz- PRVOSTUPANJSKOG SUDA nio niz okolnosti kojima iz istih razloga kao i njegov branitelj pobija prvostupanjsku presudu. Shvativ{i podnesak pogre{no kao samostalnu, zasebnu àlbu optuènika, 1. Osnovne zna~ajke prvostupanjski sud je taj podnesak rje{enjem odbacio kao nepravodobnu àlbu (~l. 368. st. 2. i ~l. 382. ZKP). Kako @alba je protiv presude redovit, potpun, se u stvari nije radilo o samostalnoj àlbi, nego o nadopu- devolutivan, suspenzivan i dvostran pravni lini obrazloènja ve} pravodobno podnesene àlbe koju je u njegovu korist podnio njegov branitelj, a takva dopuna jek. Ona je redoviti pravni lijek jer se podno- nije vezana za rok zbog ~ega se takav podnesak nije mogao odbaciti na izloèni na~in, ve} ga je trebalo sa svim 2 Protokol 7. sastavljen je 1984. godine. spisima nakon postupanja po ~l. 369. ovoga zakona dostaviti drugostupanjskomu sudu (VSH, I K`-943/76.). 3 Prema st. 2. ~l. 2. navedenog Protokola 7. “Od ovoga 5 prava mogu se zakonom propisati iznimke za lak{a kaz- Po ZKP-u, ~l. 58. st. 2., u postupku koji se vodi na zaht- nena djela, ili u slu~ajevima kad je nekoj osobi u prvom jev o{te}enika kao tuìtelja dràvni odvjetnik ima pravo stupnju su|eno pred najvi{im sudom ili ako je osu|ena do zavr{etka glavne rasprave sam preuzeti progon i zastu- povodom àlbe protiv osloba|aju}e presude.” panje optu`be. Dr. sc. VLADIMIR LJUBANOVI]: @alba u kaznenom postupku 48 Pravni vjesnik 18 (3-4): 45-72, 2002. podnijeti àlbu zbog svih osnova zbog kojih 4. Odricanje i odustajanje od ve} se presuda moè pobijati (~l. 363. st. 4. ZKP). podnesene àlbe U korist optuènika àlbu mogu podnije- Optuènik se moè odre}i prava na àlbu ti i njegov bra~ni i izvanbra~ni drug, ro|ak u samo nakon {to mu je presuda dostavljena. uspravnoj liniji, zakonski zastupnik, posvoji- No, optuènik se i prije toga moè odre}i telj, posvojenik, brat, sestra i hranitelj (~l. prava na àlbu pod uvjetom da su se tuìtelj i 363. st. 2. ZKP). Navedene osobe, kao i bra- o{te}enik (ovaj potonji kad ima pravo podni- nitelj, mogu podnijeti àlbu i bez posebne jeti àlbu zbog svih osnova, ~l. 363. st. 4.) ovlasti optuènika, ali ne i protiv njegove vo- odrekli prava na àlbu, osim ako bi optuènik lje (~l. 363. st. 6. ZKP). po presudi imao izdràvati kaznu oduzima- @albu moè podnijeti i osoba ~iji je prednja slobode. met oduzet ili od koje je oduzeta imovinska Optuènik moè odustati od ve} podnese- korist pribavljena kaznenim djelom, a ne àlbe i to do dono{enja drugostupanjske tako|er i pravna osoba kojoj je izre~eno odu- odluke. On moè odustati i od àlbe koju su zimanje imovinske koristi (~l. 363. st. 5. podnijeli njegov branitelj i osobe koje mogu ZKP).6 podnijeti àlbu u njegovu korist po ~l. 363. st. Prema odredbi st. 7 ~l. 363. ZKP-a, usvo- 2. ZKP-a (~l. 364. st. 1. ZKP). jenoj promjenama ZKP-a iz 2002., àlbu Odre}i se prava na àlbu mogu i tuìtelj te zbog pogre{no ili nepotpuno utvr|enog ~i- o{te}enik i to od objave presude pa do prote- njeni~nog stanja (~l. 366. to~. 3.) ne moè ka roka za podno{enje àlbe. Tuìtelj i o{te}enik mogu odustati od ve} podnesene podnijeti optuènik koji se u odnosu na sve àlbe do dono{enja odluke drugostupanjskog to~ke optu`be izjasnio da se smatra krivim ili suda (~l. 364. st. 2. ZKP). je presuda donesena na zahtjev stranaka u istrazi (~l. 190.a), osim ako je optuènik za Odricanje i odustajanje od àlbe ne mogu se opozvati (~l. 364. st. 3. ZKP). dokaze o isklju~enju protupravnosti ili krivnje saznao nakon dono{enja presude. 5. Sadràj àlbe

6 Sudska praksa: Hrvatsko kazneno procesno pravo prihva- Drugostupanjski sud {to je rije{io àlbu optuènika, ali ne tilo je gledi{te po kojem vi{i sud, kada i àlbu dràvnog odvjetnika, povrijedio je tuìo~evo pravo odlu~uje u povodu àlbe, odlu~uje u pravilu u da podnese àlbu na {tetu optuènika {to je moglo biti od utjecaja na zakonito dono{enje presude, ~ime je ostvario granicama àlbe, tj. vezan je u pravilu za bitnu povredu odredaba krivi~nog postupka iz ~l. 364. st. osnove (ili razloge) pobijanja presude nave- 2. u vezi s ~l. 360. st. 3. ZKP, zbog ~ega je Vrhovni sud bio duàn presudom utvrditi tu povredu zakona (~l. 422. st. 3. dene u àlbi. Vi{i sud, po pravilu, smije samo ZKP) (VSH, Kzz-13/78.). ispitivati postoje li pogre{ke suda prvog Pravo na àlbu stranaka u krivi~nom postupku zasniva se stupnja koje je podnositelj àlbe istaknuo u na na~elu postojanja pravnog interesa za izmjenu odluke 7 koja se pobija àlbom. Okrivljenikov je interes da àlbom svojoj àlbi. ishodi odluku koja je za njega povoljnija od pobijane. U Posljedica prihva}anja spomenutog dijelu presude kojim je protiv okrivljenika odbijena optu`ba zbog odustajanja dràvnog odvjetnika od progo- shva}anja jest ta da je na{ Zakon o kaznenom na, okrivljenik ne moè àlbom ishoditi povoljniju odluku, postupku precizno propisao sadràj àlbe, a pa stoga nema pravnog interesa da u tom dijelu pobija pre- zatim i kako sud mora postupiti u nekim sudu prvog stupnja pa je takva àlba nedopu{tena (Okru`ni sud u Bjelovaru, K`-66/92.). slu~ajevima u kojima àlba nema zakonom @alba dràvnog odvjetnika zbog odluke o imovinskoprav- odre|eni sadràj. nom zahtjevu nije dopu{tena, osim u slu~aju kada je sud donio odluku protivno zakonskim odredbama, na {tetu optuènika (Pravno shva}anje Kaznenog odjela VSH od 26. travnja 1989.). 7 O izuzecima od ovoga pravila v. dalje pod 8. Dr. sc. VLADIMIR LJUBANOVI]: @alba u kaznenom postupku Pravni vjesnik 18 (3-4): 45-72, 2002. 49

U ~l. 365. st. 1. ZKP predvi|a da àlba puno ili djelomi~no ukine ili preina~i) ne potreba sadràvati: vla~i posljedice; takvu àlbu sud mora dosta- 1) naznaku presude protiv koje se podnosi viti drugostupanjskom sudu na odlu~ivanje. Prema odredbi ~l. 365. st. 4. ZKP-a, u 2) osnove za pobijanje presude (~l. 366.) àlbi se mogu iznositi nove ~injenice i novi 3) obrazloènje àlbe dokazi (beneficium novorum), ali àlitelj je 4) prijedlog da se pobijana presuda potpuno duàn navesti razloge za{to ih prije nije iznio. ili djelomi~no ukine ili preina~i No, optuènik koji je u cijelosti priznao osno- 5) potpis osobe koja podnosi àlbu. vanost svih to~aka optu`be moè u àlbi izni- U slu~aju da je àlbu podnio optuènik ili jeti samo one nove ~injenice i nove dokaze druga osoba koja po zakonu moè izjaviti koji su va`ni za odluku o kazni. Kada se po- àlbu u korist optuènika, a optuènik nema ziva na nove ~injenice, àlitelj je duàn nave- branitelja, ili ako je àlbu podnio o{te}enik, sti dokaze kojima se te ~injenice mogu dokazati, a kada se poziva na nove dokaze, duàn o{te}enik kao tuìtelj (tzv. supsidijarni je navesti ~injenice koje tim dokazima èli tuìtelj) ili privatni tuìtelj koji nema opuno- dokazati. mo}enika, a àlba nije sastavljena sukladno odredbama st. 1. ~l. 365., prvostupanjski sud 6. Osnove zbog kojih se presuda moè po- mora pozvati àlitelja da u odre|enom roku bijati àlbom dopuni àlbu pisanim podneskom ili na zapi- Pogre{ke {to ih moè po~initi prvostu- snik kod toga suda. Ako se àlitelj tom pozi- panjski sud u presudi ili na glavnoj raspravi vu ne odazove, sud }e odbaciti àlbu ako ne koja joj je prethodila teorija kaznenog proce- sadrì podatke iz to~. 2., 3. i 5. st. 1. ~l. 365., snog prava svrstava u tri vrste (grupe): 1) po- a ako àlba ne sadrì podatak iz to~. 1. st. 1. gre{no ili nepotpuno utvr|enje ~injenica, 2) ~l. 365. sud }e ju odbaciti ako se ne moè povreda prava (materijalnog i procesnog kaz- utvrditi na koju se presudu odnosi. Ako je nenog prava), 3) pogre{ne odluke o kaznenim àlba podnesena u korist optuènika, sud ju sankcijama, odnosno neke druge pogre{ne mora dostaviti drugostupanjskom sudu ako se odluke. Postoji, dakle, trodioba pogre{aka {to moè utvrditi na koju se presudu odnosi, a ih moè po~initi sud u kaznenom postupku. ako se to ne moè utvrditi sud }e àlbu odba- Izloèno upu}uje i na mogu}e osnove za po- citi (~l. 365. st. 2. ZKP). bijanje presude àlbom jer, kao {to smo ve} U slu~aju podno{enja àlbe od strane vidjeli, àlba kao potpuni pravni lijek sluì o{te}enika, o{te}enika kao tuìtelja ili privat- ispravljanju svih vrsta pogre{aka prvostu- nog tuìtelja koji ima opunomo}enika ili panjskog suda pri rje{avanju konkretnog dràvnog odvjetnika, a àlba ne sadrì podat- slu~aja. ke iz to~. 2., 3. i 5. st. 1. ~l. 365. ili ne sadrì Sukladno navedenom, na{ Zakon o kaz- podatak iz to~. 1. st. 1. ~l. 365. a ne moè se nenom postupku propisuje, u ~l. 366., da se utvrditi na koju se presudu odnosi, sud }e presuda moè pobijati: àlbu odbaciti. @albu s navedenim nedostaci- 1) zbog bitne povrede odredaba kaznenog ma podnesenu u korist optuènika koji ima postupka branitelja sud }e dostaviti drugostupanjskom sudu ako se moè utvrditi na koju se presudu 2) zbog povrede kaznenog zakona odnosi, a ako se to ne moè utvrditi, sud }e 3) zbog pogre{no ili nepotpuno utvr|enog àlbu odbaciti (~l. 365. st. 3. ZKP). ~injeni~nog stanja Iz gore izloènog proizlazi da izostavlja- 4) zbog odluke o kaznenim sankcijama, odu- nje u àlbi podatka iz to~. 4. st. 1. ~l. 365. zimanju imovinske koristi, tro{kovima ZKP-a (prijedlog da se pobijana presuda pot- kaznenog postupka, imovinskopravnim Dr. sc. VLADIMIR LJUBANOVI]: @alba u kaznenom postupku 50 Pravni vjesnik 18 (3-4): 45-72, 2002.

zahtjevima te zbog odluke o objavi presu- povrijedio pravo obrane, i drugi, da je spo- de u sredstvima javnog priop}avanja. menuta povreda utjecala ili mogla utjecati na 1) Bitne povrede odredaba kaznenog po- presudu. Iz re~enog proizlazi da kod relativno stupka. Presuda se ne moè pobijati zbog bilo bitne povrede nije dostatno da vi{i sud, koji koje povrede odredaba kaznenog postupka odlu~uje povodom àlbe, utvrdi da takva po- (kaznenog procesnog prava), nego samo zbog vreda postoji, nego je pored toga potrebno da bitne povrede odredaba toga postupka (pra- sud smatra kako je ona utjecala ili mogla ut- va). Postoje dvije vrste bitnih povreda odre- jecati na pravilnost presude. Samo ako usta- daba kaznenog postupka: apsolutno bitne ponovi da postoji i ovaj potonji uvjet, vi{i sud vrede i relativno bitne povrede. Apsolutno su mora postupiti onako kako po zakonu mora bitne povrede odredaba kaznenog postupka postupiti u slu~aju bitne povrede odredaba (ili, skra}eno, apsolutne procesne povrede) kaznenog postupka, tj. mora donijeti rje{enje one za koje ve} po samom zakonu postoji kojim ukida prvostupanjsku presudu i vra}a neoboriva pretpostavka da su utjecale na pra- predmet prvostupanjskom sudu na ponovno vilnost presude te su stoga uvijek bitne kada su|enje (~l. 388. st. 1. ZKP). god je utvr|eno da postoje. Stoga ako vi{i Za razliku od apsolutno bitnih povreda, sud, u postupku povodom àlbe, ustanovi da koje su u ~l. 367. st. 1. i 2. ZKP-a precizno je prvostupanjski sud zaista po~inio apsolut- nabrojane, na{ Zakon o kaznenom postupku no bitnu povredu, on mora rje{enjem ukinuti ne navodi povreda kojih njegovih odredaba prvostupanjsku presudu i vratiti predmet moè biti relativno bitna.9 To zna~i da po prvostupanjskom sudu na ponovno su|enje, na{em pravu relativno bitna povreda moè osim slu~ajeva iz ~l. 390. st. 1. ZKP-a (~l. biti povreda bilo koje odredbe kaznenog po- 388. st. 1. ZKP).8 Prema tome, vi{i sud, na- stupka (osim onih odredaba ~ija povreda kon {to je ustanovio da postoji apsolutno bit- predstavlja apsolutno bitnu povredu), za koju na povreda, ne utvr|uje je li ona u konkret- vi{i sud, koji rje{ava povodom àlbe, utvrdi nom slu~aju utjecala ili mogla utjecati na preda je po~injena te smatra da je u odnosnom sudu jer je sam zakon odredio da je ta slu~aju bitna (jer je utjecala ili mogla utjeca- povreda uvijek bitna. Apsolutno bitne povre- ti na presudu). de taksativno su navedene u ~l. 367. st. 1. to~. Iz gore navedenog vidljivo je da povrede 1.-11. i st. 2. ZKP-a. Iz zakonskih opisa ap- odredaba kaznenog postupka koje su se do- solutno bitnih povreda vidljivo je da one mo- godile u prethodnom postupku, tj. u stadiju raju biti po~injene tijekom glavne rasprave ili istrage ili optuìvanja s eventualnom kontro- pri dono{enju presude ili u samoj presudi. lom optu`nice, ne mogu biti osnova za pobi- Slijedom odredbe ~l. 367. st. 3. ZKP-a, janje presude àlbom. To proistje~e i iz relativno bitna povreda odredaba kaznenog odredbe ~l. 351. st. 1. ZKP-a, po kojoj “sud postupka (ili, skra}eno, relativna procesna temelji presudu samo na ~injenicama i doka- povreda) postoji ako su ispunjena dva uvjeta: zima koji su izneseni na glavnoj raspravi”. prvi, da sud pri pripremanju glavne rasprave Apsolutno su bitne povrede odredaba ili tijekom glavne rasprave ili pri dono{enju kaznenog postupka sljede}e: presude nije primijenio ili je nepravilno pri- (1) Ako je sud bio nepropisno sastavljen ili mijenio koju drugu odredbu ZKP-a, razli~itu ako je u izricanju presude sudjelovao sudac ili od onih odredaba koje su navedene u st. 1. i sudac porotnik koji nije sudjelovao na glavnoj 2. ~l. 367. ZKP-a, ili je na glavnoj raspravi raspravi ili koji je pravomo}nom odlukom izu- zet od su|enja (~l. 367. st. 1. to~. 1. ZKP). 8 Prema ~l. 390. st. 1. ZKP-a, u slu~aju povreda iz ~l. 367. st. 1. to~. 5., 9. i 10. ZKP-a prema stanju stvari drugostupanjski sud donosi presudu kojom se prvostupanjska pre- 9 Kao {to to ~ine kazneno procesna prava nekih drugih suda preina~uje. dràva, npr. Austrije. Dr. sc. VLADIMIR LJUBANOVI]: @alba u kaznenom postupku Pravni vjesnik 18 (3-4): 45-72, 2002. 51

Odredbe o sastavu suda sadràne su u ~l. Za razliku od apsolutno bitne povrede iz 18., 20. i 22. ZKP-a. Sud je bio nepropisno to~. 1. st. 1. ~l. 367. ZKP-a, ovdje se povreda sastavljen ako sastav suda nije bio onakav sastoji u tome {to je na glavnoj raspravi sud- kako je to odre|eno zakonom. Npr. umjesto jelovao sudac ili sudac porotnik za koga nije vije}a sudio je sudac kao pojedinac, umjesto doneseno rje{enje o izuze}u, iako postoje vije}a sastavljenog od dvaju sudaca i triju su- razlozi za isklju~enje iz ~l. 36. st. 1. ZKP-a daca porotnika sudilo je vije}e sastavljeno od (ne, dakle, i razlog za otklon iz st. 2. toga ~lanka koji je u praksi naj~e{}a osnova za jednog suca i dvaju sudaca porotnika. U obr- 11 nutom slu~aju, dakle ako je sud sudio u izuze}e ). No na tu povredu àlitelj se moè pozvati u àlbi samo ako je nije mogao izni- ja~em sastavu nego {to je propisano (npr. su- jeti tijekom glavne rasprave, ili ju je iznio, ali dilo je vije}e umjesto suca kao pojedinca), ju prvostupanjski sud nije uzeo u obzir (~l. povrede postupka nema jer su time pruène 380. ZKP).12 ve}e garancije za ispravno su|enje od onih (3) Ako je glavna rasprava odràna bez koje su zakonom predvi|ene. osobe ~ija je nazo~nost na glavnoj raspravi Sudac ili sudac porotnik koji je sudjelo- po zakonu obvezna ili ako je optuèniku, bra- vao u izricanju presude, a nije sudjelovao na nitelju, o{te}eniku kao tuìtelju ili privatnom glavnoj raspravi, za ~injenice saznaje ~ita- tuìtelju, protivno njegovu zahtjevu, uskra}e- njem zapisnika te na taj na~in dolazi do po- no da se na glavnoj raspravi sluì svojim je- vrede na~ela neposredne ocjene dokaza. zikom i da na svojem jeziku prati tijek ra- U slu~aju predvi|enom u gore cit. odred- sprave (~l. 7.) (~l. 367. st. 1. to~. 3. ZKP). bi, apsolutno bitna povreda postoji samo ako Osobe su ~ija je nazo~nost na glavnoj ra- ve} postoji pravomo}no rje{enje o izuze}u spravi po zakonu obvezna optuènik, brani- suca ili suca porotnika.10 telj, tuìtelj i tuma~. Apsolutno bitnu povredu o kojoj je ovdje Glavna se rasprava ne moè odràti bez rije~ (povreda iz ~l. 367. st. 1. to~. 1. ZKP-a) nazo~nosti optuènika, osim u iznimnim drugostupanjski sud mora uvijek ispitati po slu~ajevima predvi|enim ZKP-om. V. te slu`benoj du`nosti, tj. i onda kada se podno- slu~ajeve iznad §19. pod III. 2. Vidjeli smo sitelj àlbe na nju ne poziva kao na osnovu tako|er (§19. pod III. 5.) da se rasprava moè àlbe (~l. 379. st. 1. to~. 1. ZKP). (2) Ako je na glavnoj raspravi sudjelovao 11 Prema ~l. 36. st. 2. ZKP-a, sudac ili sudac porotnik moè sudac ili sudac porotnik koji se morao izuze- biti otklonjen od obavljanja sudske du`nosti ako se izvan slu~ajeva navedenih u st. 1. ~l. 36. navedu i dokaù okol- ti (~l. 36. st. 1.) (~l. 367. st. 1. to~. 2. ZKP). nosti koje izazivaju sumnju u njegovu nepristranost. 12 10 Sudska praksa: Sudska praksa: Ostvarena je apsolutno bitna povreda odredaba krivi~nog Ako su u su|enju sudjelovali suci porotnici kojima je iste- postupka iz ~l. 354. st. 1. to~. 2. ZKP kada je u drugostu- kao ~etverogodi{nji mandat, a da nisu ponovno birani, ost- panjskom vije}u, koje je odlu~ivalo o àlbi protiv presude varena je bitna povreda odredaba krivi~nog postupka iz ~l. prvostupanjskog suda, sudjelovao sudac koji je u istom 364. st. 1. to~. 1. ZKP-a (VSRH, I K`-890/90.). kaznenom predmetu obavljao istra`ne radnje u svojstvu Ostvarena je apsolutno bitna povreda odredaba krivi~nog istra`nog suca. Odredba ~l. 354. st. 1. to~. 2. ZKP se, nai- postupka iz ~l. 364. st. 1. to~. 1. ZKP-a ako je postupak me, na temelju ~l. 365. ZKP analogno ima primijeniti i u proveo i presudu donio i objavio u svojstvu suca pojedin- àlbenom postupku (VSRH, Kzz-17/97.). ca sudski vje`benik, a ne izabrani sudac (VSH, Kzz-I/83.). Nije ostvarena bitna povreda iz ~l. 354. st. 1. to~. 2. ZKP Ostvarena je apsolutno bitna povreda odredaba krivi~nog kada je na raspravi sudio sudac koji je sudjelovao i u postupka iz ove to~ke kada je tijekom izvo|enja dokaza na dono{enju odluke izvanraspravnog vije}a u istom pred- glavnoj raspravi ~lan vije}a bio odsutan, neovisno o tome metu, u povodu prigovora protiv optu`nice. U smislu ~l. koliko je dugo odsutnost vremenski trajala. U takvom 39. st. 1. to~. 5. ZKP sudac ili sudac porotnik mora se izu- slu~aju predsjednik vije}a bio je duàn prekinuti glavnu zeti samo ako je u istom predmetu sudjelovao u dono{enju raspravu (~l. 306. st. 1. ZKP) (Okru`ni sud u Zagrebu, K`- odluke nièg suda ili u dono{enju odluke koja se pobija 2885/80.). àlbom (VSH, K`-820/80.). Dr. sc. VLADIMIR LJUBANOVI]: @alba u kaznenom postupku 52 Pravni vjesnik 18 (3-4): 45-72, 2002. odràti bez nazo~nosti optuènika i a) ako njegova zamjenika glavna se rasprava ne vije}e naloì da se optuènik udalji iz sudni- moè odràti. To proizlazi iz odredbe ~l. 304. ce jer ometa red ili se ne pokorava nalozima st. 1. ZKP-a, po kojoj se glavna rasprava koja predsjednika vije}a za odràvanje reda (~l. je zakazana na temelju optu`nice dràvnog 300. st. 1. i 2. ZKP), te b) ako vije}e odlu~i da odvjetnika mora odgoditi ako na nju ne do|e se optuènik privremeno udalji iz sudnice jer dràvni odvjetnik ili osoba koja ga zamjenju- suoptuènik ili svjedok odbija dati iskaz u je.16 njegovoj nazo~nosti ili jer okolnosti pokazu- U odsutnosti o{te}enika kao tuìtelja (tzv. ju da u njegovoj nazo~nosti ne}e govoriti isti- supsidijarnog tuìtelja) ili privatnog tuìtelja nu (~l. 338. ZKP).13 (ili njihova opunomo}enika) glavna se ra- Glavna se rasprava ne moè odràti bez sprava zapravo ne moè odràti. Takav zak- nazo~nosti branitelja u slu~aju obvezne obra- lju~ak name}e odredba ~l. 304. st. 2. ZKP-a, ne (~l. 306. ZKP), osim ako bi se prema do- po kojoj ako na glavnu raspravu ne do|e kazima koji se nalaze u spisima o~ito morala o{te}enik kao tuìtelj ili privatni tuìtelj, iako su uredno pozvani, a ni njihov opunomo}e- donijeti presuda kojom se optu`ba odbija (~l. nik, vije}e mora rje{enjem obustaviti postu- 307. st. 5. ZKP). Ako je obrana fakultativna, pak. Iznimka postoji samo u slu~aju kada ih a branitelj koji je uredno pozvan ne do|e na sud udalji iz sudnice zbog toga {to na glavnoj glavnu raspravu te ne izvijesti sud o razlogu raspravi ometaju red ili se ne pokoravaju na- sprije~enosti ~im je za taj razlog saznao ili lozima predsjednika vije}a za odràvanje bez odobrenja napusti glavnu raspravu, glav- reda; u toj se situaciji glavna rasprava na- na se rasprava moè odràti bez nazo~nosti stavlja i bez njih, ali ih sud mora upozoriti da branitelja ako optuènik odmah ne uzme dru- mogu uzeti opunomo}enika (~l. 300. st. 4. gog branitelja, a vije}e nakon ispitivanja svih ZKP).17 okolnosti ocijeni da odsutnost branitelja ne bi 14 Ako se na glavnoj raspravi mora koristiti bila {tetna za obranu (~l. 306. ZKP). Vije}e pomo} tuma~a (~l. 7., 231. i 241. ZKP-a), on moè naloìti da se branitelj udalji iz sudnice mora biti nazo~an na glavnoj raspravi, bez ako ometa red na glavnoj raspravi ili se ne obzira je li uredno pozvan ili nije. Ako je od- pokorava nalozima predsjednika vije}a za sutan, rasprava se mora odgoditi. U suprot- 15 odràvanje reda (~l. 300. st. 1. ZKP). nom, postoji apsolutno bitna povreda odreda- Bez nazo~nosti dràvnog odvjetnika ili ba kaznenog postupka iz ~l. 367. st. 1. to~. 3. ZKP-a. 13 U skra}enom postupku sud moè odlu~iti da se glavna ra- ZKP propisuje, u ~l. 7. st. 2. i 3., da se sprava odrì u odsutnosti optuènika uz ove uvjete: a) da je uredno pozvan ili mu se poziv nije mogao uru~iti zbog stranke, svjedoci i ostali sudionici u postup- neprijavljivanja sudu promjene adrese ili boravi{ta; b) da ku, budu}i da imaju pravo sluìti se svojim njegova nazo~nost nije nu`na; c) da je prije toga bio ispi- jezikom, moraju pou~iti prije prvog ispitiva- tan ili se o~itovao o osnovanosti optu`be (~l. 441. st. 3. ZKP). nja o pravu na prevo|enje, kao i da se dana 14 Pogre{nu ocjenu suda da odsutnost branitelja ne bi bila pouka i izjava sudionika (da }e se sluìti svo- {tetna za obranu valja uzeti kao apsolutno bitnu povredu odredaba kaznenog postupka. 16 No, u skra}enom postupku, glavna rasprava se odràva 15 ako i ne do|e dràvni odvjetnik (ili njegov zamjenik) Branitelju koji i poslije kazne nastavi naru{avati red koji je uredno pozvan. U tom slu~aju o{te}enik ima vije}e moè uskratiti daljnju obranu. U tom slu~aju pravo na glavnoj raspravi zastupati optu`bu u granicama optuènik se mora pozvati da uzme drugog branitelja. optu`nog prijedloga (~l. 441. st. 1. ZKP). Ako je nemogu}e da optuènik to odmah u~ini bez {tete za svoje probitke ili ako se u slu~aju obvezne obrane ne 17 U skra}enom kaznenom postupku glavna rasprava se moè odmah postaviti drugi branitelj, glavna rasprava se moè odràti ako i ne do|e privatni tuìtelj koji ima pre- mora prekinuti ili odgoditi, a branitelju naloìti plate` bivali{te izvan podru~ja suda kojem je podnesena privat- tro{kova koji su nastali zbog prekida ili odgode (~l. 300. na tu`ba, ako je sudu stavio prijedlog da se glavna st. 3. ZKP). rasprava odrì u njegovoj odsutnosti (~l. 441. st. 2. ZKP). Dr. sc. VLADIMIR LJUBANOVI]: @alba u kaznenom postupku Pravni vjesnik 18 (3-4): 45-72, 2002. 53 jim jezikom, odnosno da se odri~e toga prava javnost za cijelu glavnu raspravu ili njezin jer zna jezik na kojem se vodi postupak) dio ako je to potrebno radi: 1. za{tite sigur- mora zabiljeìti u zapisniku. Apsolutno bitna nosti i obrane Republike Hrvatske, 2. ~uvanja povreda postupka postoji ako sud u odnosu tajne kojoj bi {tetila rasprava, 3. ~uvanja javna optuènika, branitelja, supsidijarnog nog reda i mira, 4. za{tite osobnog ili obitelj- tuìtelja ili privatnog tuìtelja ne postupi pre- skog ìvota okrivljenika, o{te}enika ili dru- ma navedenim propisima.18 gog sudionika u postupku, 5. za{tite probita- (4) Ako je protivno zakonu donesena od- ka maloljetnika. Ako sud isklju~i javnost, a luka o isklju~enju javnosti s glavne rasprave ne postoji neki od navedenih razloga za iskl- (~l. 367. st. 1. to~. 4. ZKP). ju~enje javnosti, po~injena je apsolutno bitna povreda postupka. Takva povreda ostvarena ZKP odre|uje, u ~l. 293., da od otvaranja je i ako sud isklju~i javnost iz cijele glavne zasjedanja pa do zavr{etka glavne rasprave rasprave, a postojao je razlog za isklju~enje vije}e moè u svako doba, po slu`benoj javnosti samo za jedan njezin dio. Neisklju- du`nosti ili na prijedlog stranaka, isklju~iti ~enje javnosti, iako je postojao zakonom predvi|eni razlog za isklju~enje, nije apso- 18 Sudska praksa: U~injena je bitna povreda odredaba krivi~nog postupka iz lutno bitna povreda, ali moè biti relativno ~l. 364. st. 1. to~. 3. ZKP ako se postupak vodi protiv bitna povreda. dràvljanina Republike Hrvatske talijanske nacionalnosti Prema ~l. 293. i 295. st. 1. ZKP-a, odluku koji govori i hrvatski jezik, ako nije upu}en na svoje pravo na tuma~a, te ako njegov odgovor nije ubiljeèn u za- o isklju~enju javnosti donosi vije}e, uvijek na- pisniku (VSH, K`-82/81.). kon ispitivanja stranaka, i to rje{enjem koje Povreda prava obrane, koja predstavlja apsolutno bitnu povredu odredaba krivi~nog postupka iz ~l. 364. st. 1. to~. mora biti obrazloèno i javno objavljeno. Ako 3. ZKP postoji i u slu~aju fakultativne obrane kada sud ne sud, pri odlu~ivanju o isklju~enju javnosti, ne pozove opunomo}enoga branitelja na glavnu raspravu, postupi po spomenutim zakonskim odredba- bez obzira {to se optuènik ne protivi odràvanju glavne 19 rasprave u odsutnosti njegova branitelja. Odricanje prava ma, tako|er ~ini apsolutno bitnu povredu. na formalnu obranu moè se u~initi samo izri~itom izja- (5) Ako je sud povrijedio propise kazne- vom koja mora biti fiksirana u spisu (VSH, Kzz-2/78.). nog postupka o pitanju postoji li optu`ba Ostvarena je apsolutno bitna povreda odredaba krivi~nog postupka iz ~l. 364. st. 1. to~. 3. ZKP ako je glavna ra- ovla{tenog tuìtelja ili prijedlog o{te}enika, sprava u jednome dijelu odràna bez nazo~nosti optuèni- odnosno odobrenje nadle`nog tijela (~l. 367. ka. Pritom je sasvim neodlu~no je li u konkretnom slu~aju optuènik bio odsutan za vrijeme ispitivanja svjedoka ili st. 1. to~. 5. ZKP). samo za vrijeme uno{enja u zapisnik iskaza prije ispitanog Kazneni se postupak moè pokrenuti i svjedoka, kao {to je za postojanje te postupovne povrede provesti samo na zahtjev ovla{tenog tuìtelja neodlu~no je li se branitelj optuènika s time suglasio ili ne. Ovakav je zaklju~ak osnovan tim vi{e ako se, kao u (~l. 2. st. 1. ZKP). Ovla{teni je tuìtelj ovome slu~aju, presuda temelji prvenstveno na iskazu toga dràvni odvjetnik, privatni tuìtelj i o{te}enik svjedoka (VSH, 896/84.). kao tuìtelj (tzv. supsidijarni tuìtelj) (~l. 170. Ostvarena je apsolutno bitna povreda odredaba krivi~nog postupka iz ~l. 354. st. 1. to~. 3. ZKP kada je sud, protiv- st. 1. to~. 6 ZKP). Dràvni je odvjetnik no odredbi ~l. 290. st. 3. ZKP, odrào glavnu raspravu bez nazo~nosti optuènika, a ni u presudi nije obrazloìo postojanje osobito va`nih razloga za su|enje u odsutnosti 19 Sudska praksa: kao jednoga od kumulativno propisanih uvjeta (VSRH, I Povreda postupka iz ove to~ke postoji ako nisu postojali K`-578/91.). razlozi za isklju~enje javnosti, a javnost je ipak Postoji kolizija interesa izme|u tri optuènika koji prizna- isklju~ena, ili ako su postojali razlozi za isklju~enje i jav- ju po~injenje krivi~nog djela, ali se me|usobno terete gle- nost je isklju~ena, ali o tome nije doneseno rje{enje. de okolnosti tko je dao inicijativu za po~injenje djela. Propust suda da protivno zakonu ne isklju~i javnost ne Kada je predsjednik suda po slu`benoj du`nosti svima predstavlja bitnu povredu odredaba krivi~nog postupka iz optuènicima postavio istoga branitelja pa je pod tim okol- ove to~ke (VSH, I K`-106/78.). nostima provedena glavna rasprava i donesena presuda, Ako prije dono{enja odluke o isklju~enju javnosti s glav- u~injena je bitna povreda odredaba krivi~nog postupka iz ne rasprave nije ispitan optuènik, niti je obrazloèno ~l. 364. st. 1. to~. 3. ZKP jer je glavna rasprava odràna rje{enje o isklju~enju javnosti, ostvarena je bitna povreda bez osoba kojih je nazo~nost po zakonu obvezna (Okru`ni odredaba krivi~nog postupka iz ~l. 364. st. 1. to~. 4. ZKP sud u Bjelovaru, K`-161/84-5.). u vezi s ~l. 290. ZKP (VSH, K`-202/86.). Dr. sc. VLADIMIR LJUBANOVI]: @alba u kaznenom postupku 54 Pravni vjesnik 18 (3-4): 45-72, 2002. ovla{teni tuìtelj za kaznena djela za koja se uz odobrenje odre|enog dràvnog tijela. U progoni po slu`benoj du`nosti (~l. 2. st. 2. slu~ajevima stanovitih kaznenih djela za pro- ZKP). Za odre|ena kaznena djela propisana gon po~initelja tih djela, odobrenje mora dati zakonom dràvni odvjetnik pokre}e kazneni glavni dràvni odvjetnik Republike Hrvatske. postupak samo na prijedlog o{te}enika (~l. 2. Tako u slu~aju kaznenog djela povrede ugleda st. 1. ZKP). Privatni je tuìtelj ovla{teni strane dràve ili me|unarodne organizacije, tuìtelj za kaznena djela za koja se progoni kazneni se progon poduzima na temelju odo- po privatnoj tu`bi (~l. 2. st. 2. ZKP). brenja glavnog dràvnog odvjetnika Republike O{te}enik je kao tuìtelj (tzv. supsidijarni Hrvatske koji takvo odobrenje moè dati na- tuìtelj) o{te}enik kaznenim djelom za koje kon pribavljenog pristanka dràve, me|una- se progoni po slu`benoj du`nosti koji je stu- rodne organizacije ili osobe protiv koje je pio na mjesto dràvnog odvjetnika i postao po~injeno kazneno djelo (~l. 186. st. 3. KZ).20 tuìtelj jer dràvni odvjetnik ne}e pokrenuti Zatim, kazneni progon osoba koje uìvaju kaz- kazneni progon ili je do zavr{etka glavne ra- nenoprocesni imunitet po unutarnjem pravu sprave odustao od progona, iako postoje za- (zastupnici u Hrvatskom saboru, suci Ustavnog konski uvjeti za progon (~l. 2. st. 4., ~l. 46., suda Republike Hrvatske, ~lanovi Vlade 55. i 56. ZKP). Republike Hrvatske, i dr.) moè se pokrenuti Do povrede propisa kaznenog postupka o samo uz odobrenje nadle`nog dràvnog tijela pitanju postoji li optu`ba ovla{tenog tuìtelja (Hrvatskog sabora, Ustavnog suda Republike dolazi, primjerice, kad optu`bu ne podigne Hrvatske, Vlade Republike Hrvatske i dr.). ovla{teni tuìtelj (npr. kad optu`bu podigne Na povredu odredaba kaznenog postupka privatni tuìtelj za kazneno djelo za koje se iz ~l. 367. st. 1. to~. 5. ZKP-a drugostupanjski progoni po slu`benoj du`nosti); kad tuìtelj sud, odlu~uju}i povodom àlbe, mora paziti odustane od optu`be, a sud to ne uzme u ob- po slu`benoj du`nosti, tj. i onda kada se àli- zir; kad na glavnu raspravu ne do|e uredno telj na nju ne poziva (~l. 379. st. 1. to~. 1. pozvani privatni tuìtelj ili supsidijarni ZKP). Prema stanju stvari, ako utvrdi posto- tuìtelj, kao ni njihov opunomo}enik, a sud janje te povrede, drugostupanjski }e sud done smatra da su odustali od optu`be; kad nijeti presudu kojom se prvostupanjska pre- o{te}enik stupi na mjesto dràvnog odvjetni- suda preina~uje (~l. 390. st. 1. ZKP). U ka i poduzme progon, a nisu za to ispunjeni slu~aju u kojem je potrebno utvrditi ~injenice zakonski uvjeti; kad je privatna tu`ba podne- radi ocjene o postojanju povrede o kojoj ov- sena izvan roka odre|enog zakonom; kad se dje govorimo, drugostupanjski }e sud donije- u svojstvu privatnog tuìtelja ili supsidijar- ti rje{enje kojim ukida prvostupanjsku presu- nog tuìtelja pojavi osoba koja se ne moè du i predmet vra}a na ponovno su|enje.21 smatrati o{te}enikom. 20 Povreda propisa kaznenog postupka o pi- V. i ~l. 15. st. 1. te ~l. 16. st. 2. i 3. Kaznenog zakona. tanju postoji li prijedlog o{te}enika po~injena 21 Sudska praksa: Ostvarena je apsolutno bitna povreda iz ove to~ke ako je je kad dràvni odvjetnik obavlja kazneni pro- okrivljenik progla{en krivim za krivi~no djelo sitne kra|e gon za kazneno djelo za koje se progoni po na {tetu nepoznatog o{te}enika, tj. koji nije prona|en i prijedlogu o{te}enika, a takvog prijedloga koji, prema tome, nije podnio kaznenu prijavu, a niti privatnu tu`bu, a za ovo djelo, koje je po~injeno na {tetu pri- nema ili nije podnesen u zakonskom roku vatne imovine, progon se moè poduzeti samo privatnom (koji je isti kao i za privatnu tu`bu, ~l. 47. st. tu`bom (VSH, K`-2494/75.). 1. ZKP-a). Postoji bitna povreda odredbe krivi~nog postupka navedene u ~l. 354. st. 1. to~. 5. ZKP, ako prvostupanjski sud nije Povreda propisa kaznenog postupka o pi- utvrdio ka`njava li se za konkretno krivi~no djelo i prema tanju postoji li odobrenje nadle`nog tijela u zakonu zemlje u kojoj je djelo po~injeno. Prvostupanjski sud je proglasio krivim T.M. zbog svezi je s onim slu~ajevima u kojima dràvni krivi~nog djela la`nog prijavljivanja iz ~l. 178. st. 2. KZRH odvjetnik moè poduzeti kazneni progon samo po~injenog u Ma|arskoj, iako prije toga nije utvrdio, Dr. sc. VLADIMIR LJUBANOVI]: @alba u kaznenom postupku Pravni vjesnik 18 (3-4): 45-72, 2002. 55

(6) Ako je presudu donio sud koji zbog (res iudicata) samo ono {to je sadràno u iz- stvarne nenadle`nosti nije mogao suditi u toj reci, a ne i u obrazloènju presude. Ako to ne stvari ili ako je sud nepravilno odbio optu`bu u~ini, ako dakle sud u izreci presude odlu~i zbog stvarne nenadle`nosti (~l. 367. st. 1. to~. samo o jednom dijelu predmeta optu`be, a o 6. ZKP). drugom dijelu uop}e ne odlu~i ili odlu~i Prema cit. odredbi, apsolutno bitna po- samo u obrazloènju presude, ostvarena je vreda postoji ako je presudu donio stvarno apsolutna procesna povreda. Potpuno nenadleàn sud ili ako je stvarno nadleàn rje{enje predmeta optu`be odnosi se samo na sud nepravilno odbio optu`bu zbog stvarne ~injeni~ni opis kaznenog djela sadràn u nenadle`nosti. Povreda postupka postoji optu`bi i krivnju optuènika, a ne i na prijed- samo ako je niì sud sudio za kazneno djelo loge optu`be o pravnoj ocjeni djela, kazneno- za koje je nadleàn vi{i sud, a ne i obratno. pravnim sankcijama, tro{kovima postupka i imovinskopravnim zahtjevima. Stoga ako sud Po ~l. 33. st. 2. ZKP-a, ako tijekom glavne rane odlu~i o potonjim prijedlozima optu`be ili sprave sud ustanovi da je za su|enje nadleàn ne odlu~i onako kako je to predloèno, àlbu niì sud, ne}e predmet dostaviti tom sudu, valja podnositi zbog neke druge osnove nego }e sam provesti postupak i donijeti od- (zbog povrede kaznenog zakona, odluke o luku. Ovo se pravilo opravdava time {to vi{i kaznenopravnim sankcijama, tro{kovima po- sud pruà ve}e garancije za pravilno su|enje. stupka i dr.), a ne zbog povrede postupka iz Povredu o kojoj je rije~ drugostupanjski ~l. 367. st. 1. to~. 7. ZKP-a.,24 sud, povodom àlbe, mora uvijek ispitati po slu`benoj du`nosti (~l. 379. st. 1. to~. 1. ZKP). 24 Sudska praksa: Treba napomenuti da ove povrede nema Iz ~injeni~nog opisa proizlazi da je optuènik po~inio dva krivi~na djela iz ~l. 41. st. 1. i 3. KZH na {tetu oca i maj- ako je presudu donio mjesno nenadle`ni sud. ke, a prvostupanjski sud ga je proglasio krivim samo zbog Po ZKP-u, ~l. 33. st. 3., nakon {to optu`nica jednog krivi~nog djela na {tetu oca, dok je drugo krivi~no postane pravomo}na, sud se ne moè oglasiti djelo ispustio iz opisa. Time je sud ostvario bitnu povredu odredaba krivi~nog postupka iz ~l. 364. st. 1. to~. 7. mjesno nenadle`nim niti stranke mogu istica- ZKP, jer nije u cijelosti rije{io predmet optu`be (VSH, ti prigovor mjesne nenadle`nosti.22 K`-191/79.). Ako pri su|enju za krivi~no djelo silovanja kvalificiranog (7) Ako sud svojom presudom nije potpu- te{kom tjelesnom ozljedom iz ~l. 83. st. 2. KZH prvostu- no rije{io predmet optu`be (~l. 367. st. 1. to~. panjski sud utvrdi da nije dokazan onaj dio toga sloèno- 7. ZKP). ga krivi~nog djela koji se iscrpljuje u obljubi primjenom sile, ve} da je dokazano samo nano{enje te{ke tjelesne oz- Sud mora svojom presudom potpuno ljede o{te}enici, pa onda optuènika ne proglasi krivim za rije{iti predmet optu`be, pozitivno ili nega- nano{enje o{te}enici te te{ke tjelesne ozljede kao samo- 23 stalno krivi~no djelo iz ~l. 41. st. 1. ili st. 2. KZH, zbog tivno. Predmet optu`be mora biti potpuno toga {to pogre{no smatra da to tjelesno ozlje|ivanje ne rije{en u izreci presude jer je presu|ena stvar predstavlja u tim okolnostima samostalno krivi~no djelo, ve} samo kvalifikatornu okolnost, tada on ne ~ini bitnu povredu odredaba krivi~nog postupka iz ~l. 364. st. 1. to~. u smislu ~l. 103. st. 3. u vezi s ~l. 101. OKZRH, progoni 7. ZKP jer sud time nije predmet optu`be pa makar i dje- li se za to krivi~no djelo i prema ma|arskom zakonu. lomice ostavio nerije{enim, ve} samo povredu kaznenog Budu}i da nadle`ni op}inski dràvni odvjetnik bez potvr- zakona iz ~l. 365. to~. 4. ZKP jer je pogre{no primijenio de o tome da se za to djelo progoni i u Ma|arskoj, odno- odredbe KZH (VSH, K`-1169/80.). sno u negativnom slu~aju bez odobrenja dràvnog odvjet- Nije ostvarena bitna povreda odredaba krivi~nog postupka nika Republike Hrvatske, nije bio ovla{ten podignuti iz ~l. 354. st. 1. to~. 7. ZKP ispu{tanjem u izreci presude optu`ni akt, pa je sud, prihvativ{i takav optu`ni akt i doni- prvostupanjskog suda navoda optu`nice “sve u ukupnoj jev{i navedenu presudu povrijedio ~l. 354. st. 1. to~. 5. vrijednosti svakako ve}oj od 15.000 HRD” {to je kvalifi- ZKP (@upanijski sud u Puli, K`-156/95.). katorni element krivi~nog djela kra|e oru`ja ili dijela bor- 22 U skra}enom postupku prigovor mjesne nadle`nosti benog sredstva iz ~l. 175. st. 2. OKZRH (prije ~l. 223. st. moè se staviti najkasnije do po~etka glavne rasprave (~l. 2. preuzetog KZ), jer je prvostupanjski sud pravilno prav- 440. st. 1. ZKP). no ocijenio da je djelo s obzirom na na~in po~injenja - 23 po~injeno provaljivanjem zatvorenih prostorija, {to je Vasiljevi} kaè: “Presuda treba da re{i optu`bu, ni vi{e ni tako|er jedan od kvalifikatornih elemenata toga krivi~nog manje od toga” (Vasiljevi}, cit. djelo, str. 603.). djela (VSRH, I K`-439/92.). Dr. sc. VLADIMIR LJUBANOVI]: @alba u kaznenom postupku 56 Pravni vjesnik 18 (3-4): 45-72, 2002.

(8) Ako je na glavnoj raspravi optuènik koji ~injenice koje su sadràne u opisu kaznenog se na ispitivanju o osnovanosti optu`be o~itovao djela u optu`bi (optu`nici, optu`nom prijedlo- da se u odnosu na sve ili pojedine to~ke optu`be gu),26 odnosno u na glavnoj raspravi izmije- ne smatra krivim (~l. 320. st. 3. i 7.) bez zahtje- njenoj ili pro{irenoj optu`bi. Ve}inom se radi o va u smislu ~l. 321. st. 2. ZKP-a ispitan prije tome da sud ne smije u presudi izmijeniti,27 zavr{etka dokaznog postupka (~l. 367. st. 1. izostaviti28 ili dodati29 neku ~injenicu u odnosu to~. 8. ZKP). na ~injenice obuhva}ene optu`bom, {to bi do- Vidimo da se u cit. odredbi upu}uje na velo do kvalificiranja kaznenog djela kao zahtjev u smislu ~l. 321. st. 2. ZKP-a. Po toj teèg od onoga koje proizlazi iz ~injeni~nog se odredbi (kao i po odredbi ~l. 320. st. 7.) opisa djela u optu`bi. optuènik koji se o~itovao da nije kriv ispitu- I ovdje valja napomenuti da sukladno ~l. je na zavr{etku dokaznog postupka, osim ako 350. st. 2. ZKP-a sud nije vezan za pravnu druk~ije ne zahtijeva. ocjenu djela. To zna~i da ~injeni~nom opisu To je nova, apsolutno bitna povreda pred- djela u optu`bi sud moè dati druk~iju prav- vi|ena ZKP-om iz 1997., a u svezi je s prom- nu kvalifikaciju, pa i teù, od one koju je (po- jenama u strukturi glavne rasprave po novom gre{no) predloìo tuìtelj u optu`bi. Na apso- ZKP-u. lutnu procesnu povredu, koja se sastoji u pre- Na ovu novu apsolutnu procesnu povredu kora~enju optu`be, drugostupanjski sud, pri drugostupanjski sud, povodom àlbe, tako|er razmatranju àlbe, pazi po slu`benoj du`nosti pazi po slu`benoj du`nosti (~l. 379. st. 1. to~. (~l. 379. st. 1. to~. 1. ZKP). Ako ustanovi da 1. ZKP).25 ta povreda postoji, sud }e drugog stupnja, No, zbog te povrede prvostupanjska se prema stanju stvari, donijeti presudu kojom se prvostupanjska presuda preina~uje (~l. presuda ne moè ukinuti na {tetu optuènika 30 (~l. 388. st. 2. ZKP). 390. st. 1. ZKP). (9) Ako je optu`ba prekora~ena (~l. 350. 26 ZKP propisuje, u ~l. 434. st. 1., da optu`ni prijedlog, st. 1.) (~l. 367. st. 1. to~. 9. ZKP). odnosno privatna tu`ba treba sadràvati, uz ostalo, Ve} smo iz ranijih izlaganja saznali da je podatke iz ~l. 268. st. 1. to~. 1.-5. ZKP-a. jedna od posljedica akuzatornog (optu`nog) 27 Npr. u optu`bi tuìtelj navodi da je okrivljenik protuprav- na~ela vezanost suda za optu`bu. Ta je vezano prisvojio neku tu|u pokretnu stvar koja mu je povjerena, pa da je time po~inio kazneno djelo utaje iz ~l. 220. st. nost predvi|ena u odredbi ~l. 350. st. 1. ZKP-a, 1. KZ-a, a sud u presudi mijenja tu ~injenicu te iznosi kako prema kojoj se presuda moè odnositi samo je utvrdio da je optuènik tu stvar oduzeo drugome s ci- na osobu koja je optuèna (tzv. subjektivni ljem da je protupravno prisvoji, {to predstavlja teù kvali- identitet presude i optu`be) i samo na djelo fikaciju djela kao kra|e iz ~l. 216. st. 1. KZ-a. koje je predmet optu`be (tzv. objektivni iden- 28 Npr. u optu`bi stoji da je okrivljenik usmrtio `rtvu na njezin izri~it i ozbiljan zahtjev, pa da je time po~inio kaz- titet presude i optu`be) sadràne u podnese- neno djelo usmr}enja na zahtjev iz ~l. 94. KZ-a, a sud u noj, odnosno na glavnoj raspravi izmijenjenoj presudi izostavlja ~injenicu da je do usmr}enja do{lo na ili pro{irenoj optu`nici. Proizlazi da tuìtelj, zahtjev, {to dovodi do nove, teè kvalifikacije djela kao navode}i u optu`nici osobu koja se okrivljuje ubojstva iz ~l. 90. KZ-a. (~l. 268. st. 1. to~. 1. ZKP) i opis djela koje je 29 Npr. tuìtelj u optu`bi iznosi da je okrivljenik iz predmet optu`be (~l. 268. st. 1. to~. 2. ZKP), odre|ene prostorije odnio neke stvari s ciljem da ih protupravno prisvoji, te da je time po~inio kazneno djelo odre|uje i ~injenice koje sud smije utvr|ivati obi~ne kra|e iz ~l. 216. st. 1. KZ-a, a sud u presudi doda- (ustanoviti postoje li ili ne postoje) u konkret- je ~injenicu da je kra|a po~injena obijanjem zatvorene nom slu~aju. Sud moè utvr|ivati samo one prostorije, {to predstavlja teù kvalifikaciju djela kao te{ke kra|e iz ~l. 217. st. 1. KZ-a. 30 25 Sudska praksa: Sudska praksa: Kako okrivljenik koji se o~itovao da se ne smatra krivim Optu`ba je prekora~ena kada je sud proglasio nije ispitan na kraju dokaznog postupka, to je po~injena optuènika krivim i zbog vo`nje neprilago|enom brzi- bitna povreda odredaba kaznenog postupka iz ~l. 367. st. nom, iako ga dràvni odvjetnik tereti samo zbog vo`nje 1. to~. 8. (@upanijski sud u Zagrebu, K`-236/99.). u alkoholiziranom stanju (VSRH, I K`-237/93.). Dr. sc. VLADIMIR LJUBANOVI]: @alba u kaznenom postupku Pravni vjesnik 18 (3-4): 45-72, 2002. 57

(10) Ako je presudom povrije|ena odred- osobama koje su ovla{tene izjaviti àlbu u nje- ba ~l. 381. ZKP-a o tzv. zabrani reformacije govu korist) omogu}i slobodno podno{enje in peius (~l. 367. st. 1. to~. 10. ZKP). àlbe, bez bojazni da }e zbog toga sam sebi 31 Prema odredbi ~l. 381. ZKP-a, ako je iz- po~initi {tetu. javljena samo àlba u korist optuènika, pre- Ako sud svojom presudom povrijedi za- suda se ne smije izmijeniti na njegovu {tetu. konsku odredbu o zabrani reformacije in To je pravilo o tzv. zabrani reformacije in peius, ostvario je apsolutno bitnu povredu na peius (zabrana izmjene nagore, tj. uz koju sud drugog stupnja, u àlbenom postup- pogor{avanje). Ovo pravilo, dakle, vrijedi ako ku, vodi ra~una po slu`benoj du`nosti (~l. je izjavljena samo àlba u korist optuènika 379. st. 1. to~. 1. ZKP). Kada utvrdi posto- (na {tetu optuènika àlba nije izjavljena), a janje te povrede, drugostupanjski }e sud, pre- sastoji se u tome da a) vi{i sud, odlu~uju}i po- ma stanju stvari, presudom preina~iti prvostupanjsku presudu (~l. 390. st. 1. ZKP).32 vodom àlbe, ne smije presudu preina~iti na optuènikovu {tetu; b) prvostupanjski sud, na- (11) Ako je izreka presude nerazumljiva, kon {to mu je vi{i sud ukinuo presudu i pred- proturje~na sama sebi ili razlozima presude ili ako presuda nema uop}e razloga ili u njoj met vratio na ponovno su|enje, pri ponovnom nisu navedeni razlozi o odlu~nim ~injenica- su|enju ne smije izre}i presudu koja bi za ma ili su ti razlozi potpuno nejasni ili u znat- optuènika bila nepovoljnija od presude koju noj mjeri proturje~ni, ili ako o odlu~nim ~i- je vi{i sud ukinuo (~l. 393. st. 4. ZKP). njenicama postoji znatna proturje~nost Zabrana reformacije in peius u nekim slu~aje- izme|u onoga {to se navodi u razlozima pre- vima onemogu}ava da sud u izreci (dispoziti- sude o sadràju isprava ili zapisnika danim u vu) presude ustanovi istinu, i stoga je ona izu- postupku i samih tih isprava ili zapisnika (~l. zetak od na~ela traènja materijalne istine. Pa 367. st. 1. to~. 11. ZKP). ipak, kazneno procesno pravo prihvatilo je ovu zabranu sa svrhom da se optuèniku (i drugim 31 Zabrana reformacije in peius vrijedi i u novom postupku koji se vodi na temelju rje{enja kojim se dopu{ta obnova Prekora~ena je optu`ba kad je sud prvog stupnja kaznenog postupka (~l. 411. st. 4. ZKP), zatim u postupku optuènika, bez da je tuìtelj izmijenio optu`bu, osudio povodom zahtjeva za za{titu zakonitosti (~l. 420. st. 3., ~l. umjesto kaznenog djela ubojstva u poku{aju iz ~l. 34. st. 424. st. 4. ZKP), te u postupku povodom zahtjeva za izvan- 1. KZRH u svezi s ~l. 17. st. 1. OKZRH za kazneno djelo redno preispitivanje pravomo}ne presude (~l. 429. ZKP). nasilni~kog pona{anja iz ~l. 193. st. 3. KZRH. 32 Sudska praksa: …, sud prvog stupnja je oglasio optuènika krivim za ono Kada je drugostupanjski sud ukinuo presudu prvostu- {to mu se uop}e ne stavlja na teret, ve} ga tereti potpuno panjskog suda protiv koje se àlio samo optuènik, dru- novom inkriminacijom koja s obzirom na za{titni objekt gostupanjski sud ne moè u obnovljenom postupku, predstavlja drugo kazneno djelo, razli~ito od kaznenog uvaàvaju}i àlbu dràvnog odvjetnika zbog odluke o djela ubojstva u poku{aju, pa je na navedeni na~in uno{en- kazni protiv nove prvostupanjske presude, izre}i stroù jem u ~injeni~ni opis bitnih elemenata kvalificiranog kaz- vrstu ili mjeru kazne od one koja je bila izre~ena u prvoj nenog djela iz ~l. 192. st. 3. KZRH, za koje optuènik nije presudi prvostupanjskog suda (VSH, Kzz-19/83.). tere}en, prekora~ena optu`ba (VSRH, I K`-14/97.). Kada je presuda ukinuta uvaàvanjem àlbe zbog ~inje- Ne moè se uzeti da je prekora~ena optu`ba u smislu ~l. ni~nog stanja u korist optuènika i kada je, zbog toga, 354. st. 1. to~. 9. ZKP u vezi s ~l. 336. st. 1. ZKP kada je àlba zbog drugih osnova podnesena na njegovu {tetu po- optuènik, koji je bio optuèn da je u tu~njavi o{te}eniku stala bespredmetna, ne moè se u obnovljenom su|enju zadao te{ku tjelesnu ozljedu i time u~inio krivi~no djelo iz utvr|ivati nepovoljnije ~injeni~no stanje za optuènika od ~l. 40. st. 1. KZRH, u nedostatku dokaza da je on o{te}eni- onoga koje je bilo utvr|eno u prija{njoj presudi (VSH, ku zadao tu ozljedu, progla{en krivim za krivi~no djelo sud- K`-622/86.). jelovanja u tu~njavi iz ~l. 42. st. 1. KZRH (VSRH, I K`- Nije povrije|ena zabrana reformacije in peius ako je u po- 593/95.). vodu optuènikove àlbe drugostupanjski sud preina~io Optu`ba nije prekora~ena kada je sud u ~injeni~ni opis prvostupanjsku presudu u odluci o kazni tako da je djela, koji ina~e sadrì sve elemente bi}a krivi~nog djela optuèniku umjesto bezuvjetne kazne zatvora, s obzirom ubojstva iz ~l. 34. st. 1. KZRH, unio tekst da je o{te}enik da su ina~e bile ostvarene sve pretpostavke u izricanju uv- uhvatio za cijev pu{ke poku{avaju}i je odmaknuti od sebe. jetne osude iz ~l. 52. i 53. KZJ, za tu istu kaznu zatvora iz- Na takvo utvr|enje sud je bio ovla{ten jer se njime ne dira rekao uvjetnu osudu, te mu, osim toga, na osnovi ~l. 53. st. u kvalifikaciju djela, niti se na bilo koji drugi na~in dovo- 5. KZJ, izrekao i odgovaraju}u bezuvjetnu nov~anu kaznu di u pitanje identitet djela iz optu`be (VSRH, I K`- (Okru`ni sud u Bjelovaru, K`-862/82.). 329/96.). Dr. sc. VLADIMIR LJUBANOVI]: @alba u kaznenom postupku 58 Pravni vjesnik 18 (3-4): 45-72, 2002.

Ovdje se radi o povredama postupka zbog Navedena povreda postupka odnosi se odre|enih neispravnosti u sastavu i obrazla- isklju~ivo na odlu~ne (pravno relevantne) ganju presude (~l. 359. ZKP). To su ovi ~injenice, za koje je sud u izreci ili obraz- slu~ajevi: loènju presude izri~ito naveo da ih smatra (a) Izreka presude je nerazumljiva. utvr|enim. Sudska praksa uzima da je izreka presude (e) O odlu~nim ~injenicama postoji znatna nerazumljiva npr. kad se iz izreke presude ne proturje~nost izme|u onoga {to se navodi moè razaznati na {to se presuda odnosi; kad u razlozima presude o sadràju isprava ili postoji o~ito neslaganje izme|u izre~ene i zapisnika danim u postupku i samih tih objavljene presude, kao i izreke presude i nje- isprava ili zapisnika. zina obrazloènja; kad nije mogu}e na jasan na~in zaklju~iti koje su odredbe kaznenog za- I ova se povreda odnosi samo na odlu~ne kona primijenjene i na kakvu se kaznu (pravno relevantne) ~injenice. Ona, kratko optuènik osu|uje; kad nisu navedene ~inje- re~eno, postoji kad isprava ili zapisnik o iska- nice i okolnosti potrebne da se u potpunosti zu sadrè jedno, a sud u obrazloènju presu- odredi kazneno djelo za koje je optuènik de navodi da je u njima sadràno ne{to drugo. progla{en krivim. Ako, me|utim, sud u obrazloènju presude Ako je pogre{ka takva da se moè otklo- pravilno prikaè sadràj isprave ili zapisnika, niti ispravkom presude (~l. 361. ZKP), onda ali iz njega izvodi pogre{an zaklju~ak, ne radi presudu treba vratiti prvostupanjskom sudu se o povredi postupka, ve} o pogre{no na ispravak. utvr|enom ~injeni~nom stanju. (b) Izreka je presude proturje~na sama sebi ili Na povrede iz to~. 11. st. 1. ~l. 367. ZKP-a razlozima presude. drugostupanjski sud u povodu àlbe pazi po Izreka je presude proturje~na sama sebi slu`benoj du`nosti (~l. 379. st. 1. to~. 1. npr. kada su odluke sadràne u izreci opre~ne ZKP).33 ili su u opreci navodi o ~injenicama sadràni u izreci. Proturje~nost izme|u izreke i razlo- 33 Sudska praksa: Izreka presude prvostupanjskog suda nerazumljiva je ga presude postoji npr. kada izreka sadrì jed- kada nije mogu}e na jasan na~in zaklju~iti koje su odred- nu odluku, a u obrazloènju se navode razlo- be kaznenog zakona primijenjene (~l. 341. st. 1. t. 2. zi za drugu odluku, ili ako se u izreci i obraz- ZKP) i na kakvu se kaznu optuènik osu|uje (~l. 341. st. 1. t. 3. ZKP), to pogotovo ako pismeno izra|ena presuda loènju odre|ene ~injenice opisuju na glede re~enih podataka ne odgovara izvorniku (~l. 348. st. razli~ite na~ine. 2. ZKP) (VSRH, I K`-377/93.). I ovdje valja razmotriti mogu}nost ot- Razlozi su proturje~ni izreci presude kad se u izreci utvr|uje da je optuènik postupao s izravnom namjerom klanjanja o~ite pogre{ke u pisanju presude da o{te}enika usmrti, dok se u njezinom obrazloènju na- ispravkom (~l. 361. ZKP). vodi da je optuènik postupao s neizravnom namjerom da U slu~aju proturje~ja izme|u ~injeni~nog o{te}enika usmrti (VSRH, I K`-175/96.). Propust suda da u obrazloènju presude iznese razloge za{to je odbijena opisa i pravne kvalifikcije djela nije rije~ o kao neosnovana obrana optuènika, tj. za{to mu se ne vje- povredi iz to~. 11. st. 1. ~l. 367. ZKP-a, ve} u ruje da je postupao u nu`noj obrani ili barem u njezinom pravilu o povredi kaznenog zakona (~l. 368. prekora~enju, predstavlja odsutnost razloga o odlu~noj ~injenici, pa je time ostvarena apsolutno bitna povreda to~. 4. ZKP). odredaba kaznenog postupka iz ~l. 354. st. 1. t. 11. ZKP (c) Presuda uop}e nema razloga. (VSRH, I K`-803/95.). Ostvarena je apsolutno bitna povreda odredaba krivi~nog Ova povreda postoji kad presuda nema postupka iz ove to~ke postojanjem znatne proturje~nosti obrazloènja odluke, odnosno dijela odluke izme|u onoga {to se navodi u razlozima presude o sadràju zapisnika o iskazima danim u postupku i samih sadràne u izreci presude. tih zapisnika, kada je prvostupanjski sud u razlozima pre- (d) U presudi nisu navedeni razlozi o odlu~nim sude naveo da su optuènici u svojim obranama iskazali kako su vidjeli da je vozilo suoptuènika prilikom pretje- ~injenicama ili su ti razlozi potpuno nejasni canja zahvatilo pje{aka, iako oni to u svojim obranama ili u znatnoj mjeri proturje~ni. nisu rekli (VSH, K`-685/86.). Dr. sc. VLADIMIR LJUBANOVI]: @alba u kaznenom postupku Pravni vjesnik 18 (3-4): 45-72, 2002. 59

Zatim, prema st. 2. ~l. 367. ZKP-a apso- po slu`benoj du`nosti (~l. 379. st. 1. to~. 1. lutno bitna povreda odredaba kaznenog po- ZKP).35 stupka postoji ako se presuda temelji na ne- Prema novoj odredbi ~l. 442.a st. 6., pred- zakonitom dokazu. Zabrana utemeljenja vi|enoj novelom ZKP-a iz 2002., bitna po- presude na nezakonitom dokazu proizlazi iz vreda odredaba kaznenog postupka na koju odredbe ~l. 9. st. 1. ZKP-a po kojoj “Sudske drugostupanjski sud pazi po slu`benoj se odluke ne mogu utemeljiti na dokazima du`nosti postoji ako prijepis presude nije na- pribavljenim na nezakonit na~in (nezakoniti pisan i otpremljen u rokovima iz ~l. 442. st. 7. dokazi).” Iz te odredbe slijedi da se zabrana ZKP-a ili ako protivno odredbi ~l. 442. st. 9. uporabe nezakonitog dokaza odnosi na sve ZKP-a nije prepisana zvu~na snimka glavne sudske odluke, a ne samo na presudu. Prema rasprave. odredbi ~l. 9. st. 2. ZKP-a “Nezakoniti jesu Po ~l. 442. st. 7. ZKP-a, koji se odnosi na oni dokazi koji su pribavljeni kr{enjem skra}eni postupak, odmah nakon objave pre- Ustavom, zakonom ili me|unarodnim pra- sude stranke (i o{te}enik koji po ~l. 442.a st. vom zajam~enih prava obrane, prava na do- 2. ima pravo àlbe) mogu zahtijevati pisani stojanstvo, ugled i ~ast te prava na nepovre- otpravak presude s obrazloènjem. Ako stran- divost osobnog i obiteljskog ìvota, kao i oni ke to ne zahtijevaju, kratko obrazloènje uno- dokazi koji su pribavljeni povredom odre- si se u zapisnik o glavnoj raspravi, a prijepis daba kaznenog postupka i koji su izri~ito presude ne mora sadràvati obrazloènje. predvi|eni ovim Zakonom, te drugi dokazi Takva se presuda mora pisano izraditi i ot- za koje se iz njih saznalo.” premiti u roku od tri dana. No ako je okrivljeniku izre~ena kazna zatvora prijepis presu- Iz cit. odredbe ~l. 9. st. 2. ZKP-a proizla- de mora sadràvati obrazloènje. Prema ~l. zi da se nezakoniti dokazi mogu svrstati u tri 442. st. 9. ZKP-a, koji se tako|er odnosi na grupe: skra}eni postupak, ako je tijek glavne raspra- (a) Dokazi pribavljeni kr{enjem odre|enih te- ve snimljen zvu~nim ure|ajem, zvu~na snim- meljnih prava gra|ana, i to: prava na obra- ka se mora prepisati u roku od tri radna dana nu (materijalnu i formalnu), prava na do- ako je okrivljeniku izre~ena kazna zatvora ili stojanstvo, ugled i ~ast, te prava na nepo- su stranke i o{te}enik koji po ~l. 442.a st. 2. vredivost osobnog i obiteljskog ìvota. ima pravo àlbe protiv presude najavili àlbu (b) Dokazi za koje ZKP izri~ito odre|uje da (u roku iz ~l. 442.a st. 4.) ili je podnesena se ne smiju uporabiti pri dono{enju sudske àlba protiv presude. odluke.34 35 Sudska praksa: (c) Dokazi za koje se saznalo iz nezakonitih Ostvarena je bitna povreda odredaba krivi~nog postupka dokaza. To su tzv. “plodovi otrovne kada se osu|uju}a presuda, izme|u ostaloga, temelji i na iskazu optuènika danom bez branitelja pri prvom ispiti- vo}ke”. vanju (prije stavljanja zahtjeva za provo|enje istrage), ako Presuda se moè uspje{no pobijati àl- je iz pisanih obavijesti, odnosno u spisu zabiljeènih usmenih obavijesti tijela unutarnjih poslova proizlazila bom samo ako se temelji na nezakonitom do- osnovana sumnja u pravcu po~injenja krivi~nog djela za kazu. Treba uzeti da se presuda temelji na nekoje je propisana obvezna obrana (~l. 65. st. 1. KP), a nije zakonitom dokazu kada bez toga dokaza ne o~ito da bi s obzirom na druge dokaze i bez toga bila donesena ista presuda (VSRH, I K`-1182/92.). bi bila donesena ista presuda. Kada se presuda prvostupanjskog suda zasniva na obrana- Na povredu postupka o kojoj je ovdje ma optuènika koje su oni iznijeli na glavnoj raspravi, premda se tom prigodom ni jedan od optuènika nije izri- rije~ (~l. 367. st. 2.) drugostupanjski sud pazi jekom odrekao prava na branitelja, na tim obranama optuènika, sukladno ~l. 208. st. 10. ZKP, ne moè se te- 34 V. ~l. 182. st. 6., ~l. 217., ~l. 225. st. 10., ~l. 235. i ~l. 250. meljiti sudska odluka, niti je pobijanu presudu mogu}e st. 1. ZKP-a. ispitati u vezi sa sadràjem njezinih razloga glede obrane optuènika (@upanijski sud u Dubrovniku, K`-66/96.). Dr. sc. VLADIMIR LJUBANOVI]: @alba u kaznenom postupku 60 Pravni vjesnik 18 (3-4): 45-72, 2002.

U dosada{njim je izlaganjima ve} 2) Povrede kaznenog zakona. Vidjeli obja{njen pojam relativno bitnih povreda smo da se presuda moè pobijati àlbom i odredaba kaznenog postupka. Ovdje zbog povrede kaznenog zakona (ili povrede moèmo jo{ navesti da se, prema nekim materijalnog kaznenog prava). shva}anjima, u slu~aju pobijanja prvostu- Prema odredbi ~l. 368. ZKP-a, povreda panjske presude zbog relativno bitne proce- kaznenog zakona postoji ako je kazneni za- sne povrede zapravo radi o indirektnom pobi- kon povrije|en u pitanju: janju prvostupanjske kaznene presude zbog (1) Je li djelo za koje se optuènik progo- pogre{no ili nepotpuno utvr|enog ~injeni~- ni kazneno djelo? nog stanja. To stoga {to povreda odredaba S obzirom da nije vezan za prijedloge kaznenog postupka “moè lo{e utjecati na tuìtelja o pravnoj ocjeni djela (~l. 350. st. 2. presudu samo ako je dovela ili mogla dovesti ZKP) sud ocjenjuje iz opisa djela u optu`bi i do toga da je sud svoju presudu osnovao na s time u svezi s utvr|enim ~injenicama pogre{no ili nepotpuno utvr|enom proistje~u li zakonska obilje`ja bilo kojega ~injeni~nom stanju.”36 Prema formulaciji iz kaznenog djela za koje je tuìtelj o kojemu je ~l. 367. st. 3. ZKP-a relativno bitna povreda rije~ ovla{ten progoniti. Pri tome sud moè odredaba kaznenog postupka postoji i ako je pogrije{iti te ocijeniti da takva obilje`ja sud “na glavnoj raspravi povrijedio pravo proistje~u, iako ne proistje~u, i obrnuto. obrane”. Profesor Bayer ve} je ranije isticao Ovdje je, dakle, rije~ o povredi kaznenog zada je taj tekst nepotreban. Naime, “svaka po- kona koja se o~ituje kao pogre{na pravna oc- vreda prava obrane je povreda krivi~nog pro- jena o tome da neko djelo jest ili nije kazne- cesnog prava, jer je pravo obrane ure|eno kri- no djelo. vi~nim procesnim pravom. Stoga povreda No povreda o kojoj ovdje govorimo iska- prava obrane ne moè biti alternativa za po- zuje se i u jednom drugom pojavnom obliku, vredu krivi~nog procesnog prava.”37 Najzad, naime kao pogre{na ocjena o tome postoje li ili korisno je i ovdje navesti neke slu~ajeve ukine razlozi isklju~enja protupravnosti. To mogu danja prvostupanjskih presuda zbog relativ- biti razlozi isklju~enja protupravnosti iz Op}eg nih procesnih povreda.38 dijela KZ-a (nu`na obrana, ~l. 29., krajnja nu`da, ~l. 30.), zatim iz Posebnog dijela kazne- 36 Usp. Vladimir Bayer, Relativno bitne povrede krivi~nog nog zakonodavstva (npr. dopu{teni prekid trud- procesnog prava kao àlbene osnove, Na{a zakonitost, no}e, na koji upu}uje ~l. 97. KZ-a) te izvan br. 3/84., str. 365. kaznenog zakonodavstva (npr. zakonita upora- No u nekim je slu~ajevima pobijanje presude zbog apsolutno bitne procesne povrede ujedno i indirektno pobija- ba vatrenog oru`ja od strane policije). nje presude zbog pogre{nog ili nepotpuno utvr|enog ~i- (2) Ima li okolnosti koje isklju~uju krivnju? njeni~nog stanja. Npr. apsolutno bitna povreda koja se sastoji u tome da je u izricanju presude sudjelovao sudac ili sudac porotnik koji nije sudjelovao na glavnoj raspravi (~l. 367. st. 1. to~. 1. ZKP) uvijek dovodi u sumnju isprav- Sud nije rije{io dvojbu izme|u dvaju vje{ta~kih mi{ljenja. nost utvr|enja ~injeni~nog stanja jer je povrije|eno Prema ~l. 240., ako se podaci vje{taka o njihovu nalazu na~elo neposrednosti. bitno razilaze, a ti se nedostaci ne mogu otkloniti ponov- nim saslu{anjem vje{taka, sud je duàn obnoviti 37 Usp. Bayer, rad cit. u bilj. 36., str. 364. vje{ta~enje s istim ili drugim vje{tacima (@upanijski sud 38 Grada Zagreba, K`-800/93.). Sud je na glavnoj raspravi bez suglasnosti stranaka Niì sud nije po{tivao odredbu ~l. 295. st. 3. koja propisu- pro~itao nalaz i mi{ljenje vje{taka, umjesto da ga nepo- je da pri odgodi duljoj od mjesec dana glavna rasprava sredno na raspravi saslu{a (@upanijski sud u Gradu mora po~eti iznova i svi se dokazi moraju ponovo izvesti Zagrebu, K`-2248/93.). (@upanijski sud Grada Zagreba, K`-876/93.). Sud je pogre{no nazna~io vrijeme po~etka glavne raspra- Niì sud kojemu je upu}en predmet na ponovno su|enje ve s pozivima dràvnom odvjetniku i o{te}eniku, pa nije izveo sve procesne radnje i raspravio sva sporna pi- dràvni odvjetnik nije prisustvovao glavnoj raspravi na tanja na koje je upozorio sud drugog stupnja, {to je bio kojoj je donesena osloba|aju}a presuda (@upanijski sud u duàn prema ~l. 380. st. 3. (@upanijski sud Grada Zagreba, Gradu Zagrebu, K`-422/93.). K`-1905/93.). Dr. sc. VLADIMIR LJUBANOVI]: @alba u kaznenom postupku Pravni vjesnik 18 (3-4): 45-72, 2002. 61

Ova se povreda kaznenog zakona o~ituje gurnosnoj mjeri ili o oduzimanju imovinske na na~in da je sud pogre{no ocijenio da po- koristi prekora~ena ovlast koju sud ima po stoji, odnosno da ne postoji okolnost koja zakonu? isklju~uje krivnju. Okolnosti su koje is- Povreda kaznenog zakona o kojoj je na klju~uju krivnju neubrojivost (~l. 40. KZ), sa- ovome mjestu rije~ sastoji se u tome da je sud moskrivljena neubrojivost (pod uvjetima iz pri izricanju kaznenopravne sankcije (tj. kaz- ~l. 41. KZ), nepostojanje namjere ili nehaja ne, uvjetne osude, sudske opomene, te sigur- (inverzijom teksta ~l. 44. i 45. KZ), zabluda o nosne mjere) ili pri oduzimanju imovinske protupravnosti djela, ako je neotklonjiva (~l. koristi ostvarene kaznenim djelom prekora- 46. st. 1. i 2. KZ), te zabluda o bi}u kaznenog ~io ovlast koju ima po zakonu. Ovdje se za- djela, osim ako je po~initelj bio u zabludi o pravo radi o povredi kaznenog zakona o odbi}u djela iz nehaja, a radi se o kaznenom luci o kaznenopravnoj sankciji i o oduziman- djelu za koje zakon propisuje ka`njavanje i za ju imovinske koristi. nehaj (~l. 47. st. 1. i 2. KZ). (6) Jesu li povrije|ene odredbe o ura~una- (3) Ima li okolnosti koje isklju~uju kazne- vanju pritvora i izdràne kazne? ni progon, a osobito je li nastupila zastara Rije~ je o povredi kaznenog zakona u od- kaznenog progona ili je progon isklju~en nosu na pitanje ura~unavanja pritvora i ranije zbog amnestije ili pomilovanja ili je stvar ve} izdràne kazne u kaznu koja se izri~e presu- pravomo}no presu|ena? dom (~l. 63. KZ).40 Ovdje se povreda kaznenog zakona sasto- Ovdje treba jo{ re}i da su povrede kazne- ji u tome da je sud pogre{no ocijenio okolno- nog zakona, za razliku od povreda odredaba sti koje isklju~uju kazneni progon, s tim da su kaznenog postupka, uvijek apsolutne, {to u zakonskom tekstu navedene neke od tih zna~i da ako drugostupanjski sud, povodom okolnosti (zastara kaznenog progona, progon àlbe, utvrdi da postoji takva povreda, on je isklju~en zbog amnestije ili pomilovanja, mora uvaìti àlbu i postupiti na na~in kako pravomo}no presu|ena stvar).39 je to za doti~ni slu~aj propisano zakonom. I u (4) Je li glede kaznenog djela koje je svezi s time: povrede kaznenog zakona na predmet optu`be primijenjen zakon koji se ne {tetu optuènika drugostupanjski sud mora moè primijeniti? uvijek ispitati po slu`benoj du`nosti (~l. 379. Za razliku od povrede kaznenog zakona st. 1. to~. 2. ZKP). To zna~i da povredu kaz- navedene gore pod (1), kod koje se kao {to nenog zakona u korist optuènika sud drugo- smo to vidjeli povreda iskazuje kao pogre{na ga stupnja razmatra samo ako je ovla{teni ocjena da neko djelo jest ili nije kazneno dje- tuìtelj izjavio àlbu u tom pravcu. Me|utim, lo, ovdje je rije~ o slu~aju u kojem djelo jest ako je odluka kojom je povrije|en kazneni kazneno djelo, ali se povreda sastoji u tome zakon u korist optuènika postala pravo- da je sud primijenio zakon koji nije mogao mo}na, a sud povodom zahtjeva za za{titu za- primijeniti ili je primijenjen zakon koji je tre- konitosti na {tetu optuènika ustanovi tu povredu, utvrdit }e samo da postoji povreda za- balo primijeniti, ali je to u~injeno na po- kona, ne diraju}i u pravomo}nu odluku (~l. gre{an na~in. U potonjem slu~aju povrede se 422. st. 2. ZKP). odnose na kvalifikatorna ili privilegiraju}a obilje`ja kaznenog djela. (5) Je li odlukom o kazni, uvjetnoj osudi 40 Prema ~l. 63. st. 1. i 2. KZ-a vrijeme provedeno u pritvoru ili sudskoj opomeni, odnosno odlukom o si- kao i svako oduzimanje slobode u svezi s kaznenim djelom ura~unava se u izre~enu kaznu zatvora i nov~anu kaznu. Kazna oduzimanja slobode ili nov~ana kazna za prekr{aj ili 39 Po ~l. 353. ZKP-a, okolnosti su koje isklju~uju kazneni gospodarski prijestup ura~unava se u kaznu za kazneno djelo progon pravne zapreke zbog kojih prvostupanjski sud ako opis tog djela odgovara prekr{ajnom djelu i gospodar- izri~e presudu kojom se optu`ba odbija. skom prijestupu zbog kojeg je izre~ena kazna. Dr. sc. VLADIMIR LJUBANOVI]: @alba u kaznenom postupku 62 Pravni vjesnik 18 (3-4): 45-72, 2002.

Treba naglasiti da povreda kaznenog za- daje pravo. No osim pravno relevantnih ~i- kona moè postojati samo ako je sadràna u njenica, u kaznenom se postupku utvr|uju i izreci (dispozitivu) odluke.41 ~injenice - indiciji te pomo}ne ~injenice. 3) Pogre{no ili nepotpuno utvr|eno Indiciji (lat. indicium: znak, znamenje) su ~injeni~no stanje. Rije~ je o àlbenoj osnovi ~injenice na temelju ~ijeg postojanja zbog koje se presuda naj~e{}e pobija. înje- moèmo logi~ki zaklju~iti o postojanju ili ne- ni~no je stanje skup odlu~nih ~injenica koje postojanju kakve pravno relevantne ~injeni- se utvr|uju u kaznenom postupku. Odlu~ne ce. Pomo}ne se ~injenice utvr|uju radi prov- su ~injenice kao pojam kaznenog procesnog jeravanja vjerodostojnosti dokaza o pravno prava pojave u stvarnosti na koje materijalno relevantnim ~injenicama ili indicijama. odnosno procesno kazneno pravo neposredno Prema odredbi ~l. 369. st. 2. ZKP-a nadovezuje odre|ene posljedice (primjenu “Pogre{no utvr|eno ~injeni~no stanje postoji kaznenopravne sankcije, vo|enje kaznenog ako je sud kakvu odlu~nu ~injenicu pogre{no postupka). Umjesto zakonskog naziva utvrdio, odnosno ako sadràj isprava, zapi- “odlu~ne ~injenice”, neki autori rabe izraz snika o izvedenim dokazima ili tehni~kih “pravno relevantne ~injenice” jer se tim izra- snimki ozbiljno dovodi u sumnju pravilnost i zom iskazuje va`nost (relevantnost) tih ~inje- pouzdanost utvr|enja odlu~ne ~injenice.” nica, a zatim i da va`nost tim ~injenicama Ovako formuliran zakonski tekst treba objasniti na sljede}i na~in. Vi{i sud moè ustano- 41 Sudska praksa: viti da je ~injeni~no stanje pogre{no utvr|eno Iz utvr|enja suda u izreci presude da je optuènik u srpnju jedino u slu~aju kada, povodom àlbe zbog 1992. g. u Zadru, nakon prethodne prepirke u stanu s dvi- pogre{nog utvr|enja ~injenica, sam provede je osobe, u namjeri da ih zapla{i, iza{av{i iz stana aktivi- rao ru~nu bombu koju je bacio pod prozor toga stana tako novu raspravu (jer samo u tom slu~aju ocje- da je bomba eksplodirala, {to je no}u u strogom centru njuje dokaze neposredno). No vi{i sud, grada uznemirilo gra|ane, a posebno stanare te zgrade, ne uglavnom, ne provodi raspravu, ve} na sjed- proizlaze bitna obilje`ja bilo kojega krivi~nog djela pa ni krivi~nog djela ugroàvanja sigurnosti iz ~l. 50. st. 2. u nici vije}a ispituje osnovanost àlbe izjavlje- vezi s st. 1. KZRH, pa je ostvarena povreda kaznenog zane zbog pogre{nog utvr|enja ~injenica, da- kona iz ~l. 355. to~. 1. ZKP (VSRH, I K`-847/93.). kle, na temelju spisa predmeta, posredno. Nije po~injena povreda kaznenog zakona iz ~l. 355. to~. 3. ZKP jer se Zakon o oprostu od kaznenog progona i postu- Rezultat takve njegove posredne ocjene do- paka za krivi~na djela po~injena u oruànim sukobima i u kaza ne moè biti utvr|enje da je ~injeni~no ratu protiv Republike Hrvatske ne odnosi na krivi~no dje- stanje u prvostupanjskoj presudi pogre{no lo diverzije iz ~l. 237. KZRH (pro~i{}eni tekst), koje je odredbom ~l. 2. citiranoga zakona izuzeto od oprosta utvr|eno, ve} samo sumnja u ispravnost (VSRH, I K`-118/93.). utvr|enja ~injenica od strane suda prvog Iz okolnosti da je optuènik bez ikakva upozorenja pri{ao stupnja. Cit. je formulacija iz ~l. 369. st. 2. s le|a o{te}eniku koji je sjedio za stolom u slasti~arni i u njega ispalio dva hica, jo{ ne proizlaze obilje`ja kvalifici- ZKP-a prihvatljiva jer uzima u obzir obje 42 ranog ubojstva na podmukao na~in iz ~l. 34. st. 2. to~. 4. spomenute situacije. KZRH, pa je djelo pravilno ozna~eno po ~l. 34. st. 1. KZRH (VSRH, I K`-525/93.). 42 Povrije|en je zakon na {tetu optuènika u pitanju je li od- Postoji i shva}anje da se u st. 2. ~l. 369. ZKP-a radi o lukom o sigurnosnoj mjeri prekora~eno ovla{tenje koje “nepotrebnome poja{njavanju” tako da “bi se moglo sud ima po zakonu kada je sud uz osudu na kaznu zatvora zaklju~iti da je pogre{na utvr|enost jedan oblik, a sum- izrekao optuèniku i sigurnosnu mjeru obveznog lije~enja nja u pravilnost ili pouzdanost utvr|enosti odlu~ne ~inje- alkoholi~ara na slobodi u trajanju od najdulje dvije godi- nice drugi oblik te nepravilnosti. Me|utim, … rije~ je o ne. Naime, navedena sigurnosna mjera moè se prema ~l. jednoj te istoj situaciji sumnje u pravilnost utvr|enosti 60. st. 3. OKZRH izre}i samo uz uvjetnu osudu (VSRH, I ~injeni~nog stanja” (Berislav, Pavi{i} i suradnici, K`-27/94.). Komentar Zakona o kaznenom postupku s prilozima, Propust suda da u presudi na temelju ~l. 45. st. 1. OKZRH Knjiga prva, Rijeka, 2001., str. 614.). ura~una optuèniku u izre~enu kaznu vrijeme provedeno u Potrebno je, me|utim, upozoriti da ovdje nije rije~ samo pritvoru ne predstavlja povredu kaznenog zakona iz ~l. o sumnji u pravilnost utvr|enja odlu~nih ~injenica (na {to 355. to~. 6. ZKP. Takav propust u smislu ~l. 128. st. 1. upu}uje tekst st. 2. ~l. 369. ZKP-a), nego isto tako i o KZRH mogu}e je otkloniti dono{enjem posebnog rje{enja sumnji u potpunost utvr|enja takvih ~injenica ({to se iz o ura~unavanju pritvora (VSRH, III Kr-111/96.). teksta st. 3. ~l. 369. ZKP-a ne vidi). Dr. sc. VLADIMIR LJUBANOVI]: @alba u kaznenom postupku Pravni vjesnik 18 (3-4): 45-72, 2002. 63

Do pogre{nog utvr|enja ~injeni~nog sta- 7. Postupak povodom àlbe nja naj~e{}e dolazi zbog toga {to sud nije pra- Zakon razlikuje tijelo kojem se àlba pod- vilno ocijenio izvedene dokaze ili stoga {to nosi (iudex a quo) od tijela koje o àlbi zaklju~ak suda o postojanju pravno relevant- odlu~uje (iudex ad quem). nih ~injenica na temelju indicija (kao posred- nih dokaza) nije logi~an. 7.1. @alba se podnosi sudu koji je izrekao Nepotpuno utvr|eno ~injeni~no stanje prvostupanjsku presudu i to u dovoljnom bro- postoji ako sud kakvu odlu~nu ~injenicu nije ju primjeraka za sud te za protivnu stranku i utvrdio (~l. 369. st. 3. ZKP). Do toga branitelja radi davanja odgovora (~l. 371. st. 1. naj~e{}e dolazi zbog toga {to sud nije izveo ZKP). Tako je zbog toga, {to se kod toga suda sve raspoloìve dokaze. nalazi ~itav kazneni predmet na koji se àlba Potrebno je napomenuti da pogre{no ili odnosi. @albu dobiva predsjednik vije}a koje nepotpuno utvr|eno ~injeni~no stanje vi{i je donijelo prvostupanjsku presudu. On ispitu- sud ne ispituje po slu`benoj du`nosti, nego je je li àlba pravodobna i dopu{tena. Ako samo ako se podnositelj àlbe u svojoj àlbi ustanovi da je àlba nepravodobna (podnesena poziva na tu àlbenu osnovu. je nakon zakonskog roka, ~l. 385.) ili nedo- 4) Najzad, presuda se moè pobijati àl- pu{tena (podnijela ju je osoba koja nije bom i zbog odluke o kaznenim sankcijama, ovla{tena na podno{enje àlbe ili osoba koja oduzimanju imovinske koristi, tro{kovima se odrekla àlbe ili odustala od àlbe ili àlba kaznenog postupka, imovinskopravnim zaht- po zakonu nije dopu{tena, ~l. 386.), predsjed- jevima te zbog odluke o objavi presude u nik }e vije}a donijeti rje{enje kojim àlbu od- sredstvima javnog priop}avanja. ZKP propi- bacuje (~l. 371. st. 2. ZKP). No predsjednik suje, u ~l. 370. st. 1., da se presuda moè povije}a prvostupanjskog suda koje je donijelo bijati zbog odluke o kazni, uvjetnoj osudi i pobijanu presudu ispituje ima li àlba propisa- sudskoj opomeni kad tom odlukom nije preni sadràj te rje{enjem odbacuje àlbu i u ne- kora~ena zakonska ovlast (~l. 368. to~. 5.), i kim slu~ajevima kada ustanovi da àlba nema to iz sljede}ih razloga: a) jer sud nije pravil- propisani sadràj (prema ~l. 365. st. 2. i 3. no odmjerio kaznu s obzirom na okolnosti ZKP-a; v. o tome gore, pod 5.). koje utje~u da kazna bude ve}a ili manja; b) Rok je za àlbu prekluzivni (ili peremp- jer je sud primijenio ili nije primijenio odred- torni) rok jer propu{tanje toga roka ima za be o ublaàvanju kazne, o osloba|anju od posljedicu gubitak prava na podno{enje kazne, o uvjetnoj osudi ili sudskoj opomeni iako su za to postojali zakonski uvjeti. àlbe. Optuènik, me|utim, moè pod odre|enim uvjetima traìti tzv. povrat u pri- Odluka o sigurnosnoj mjeri ili o oduzi- ja{nje stanje (in integrum restitutio) te manju imovinske koristi moè se pobijati ako ne postoji povreda zakona iz ~l. 368. to~. 5., i pomo}u toga pravnog sredstva izbje}i {tetne to zbog ovih razloga: a) jer je sud nepravilno posljedice zbog propu{tanja àlbenog roka. donio tu odluku; b) jer sud nije izrekao sigur- Ako su ispunjene pretpostavke za ispiti- nosnu mjeru, odnosno oduzimanje imovinske vanje osnovanosti àlbe (àlba je pravodobna koristi iako su za to postojali zakonski uvjeti. i dopu{tena i ima potrebit sadràj te stoga nije Zbog istih razloga moè se pobijati odluka o odba~ena), prvostupanjski }e sud dostaviti tro{kovima kaznenog postupka (~l. 370. st. 2. primjerak àlbe protivnoj stranci koja moè ZKP). podnijeti odgovor na àlbu. @albu }e sa spi- Odluka o imovinskopravnom zahtjevu te som prvostupanjski sud dostaviti drugostu- odluka o objavi presude u sredstvima javnog panjskom sudu koji }e razmotriti i odgovor priop}avanja moè se pobijati kad je sud o na àlbu zaprimljen do sjednice vije}a (~l. tim pitanjima donio odluku suprotno zakon- 372. ZKP). Na taj na~in prvostupanjski sud skim propisima (~l. 370. st. 3. ZKP). postupa zbog toga {to se pravo odlu~ivanja Dr. sc. VLADIMIR LJUBANOVI]: @alba u kaznenom postupku 64 Pravni vjesnik 18 (3-4): 45-72, 2002. povodom àlbe prenosi s prvostupanjskog na vije}a mora se izvijestiti i onaj optuènik i vi{i, drugostupanjski sud (tzv. devolutivni njegov branitelj, o{te}enik kao tuìtelj ili pri- u~inak àlbe). U skladu s navedenim, pored vatni tuìtelj koji je u roku propisanom za propisa koji se odnose na postupak o àlbi àlbu ili za odgovor na àlbu zahtijevao da pred prvostupanjskim sudom kojemu se bude izvije{ten o sjednici vije}a ili je pred- àlba podnosi (~l. 371. st. 2., ~l. 372.), ZKP loìo odràvanje rasprave pred drugostupanj- sadrì i posebne propise koji se odnose na po- skim sudom. Predsjednik vije}a ili vije}e stupak o àlbi pred drugostupanjskim sudom moè odlu~iti da se o sjednici vije}a izvijeste koji o àlbi odlu~uje (~l. 373.-377.). stranke (optuènik i o{te}enik kao tuìtelj ili 7.2. Kada àlba sa svim spisima stigne privatni tuìtelj) i kada one to nisu zahtijeva- drugostupanjskomu sudu, dobiva je predsjed- le ili da se o sjednici vije}a izvijesti i ona nik vije}a toga suda koje }e odlu~ivati o stranka koja to nije zahtijevala, ako bi njiho- àlbi. Predsjednik vije}a odre|uje suca izvje- va nazo~nost bila korisna za razja{njenje stitelja iz reda sudaca ~lanova vije}a. Ako je stvari (~l. 374. st. 1. ZKP). Optuènik koji je rije~ o kaznenom djelu za koje se progoni na u pritvoru ili je na izdràvanju kazne i ima zahtjev dràvnog odvjetnika, sudac izvjesti- branitelja43 izvje{tava se o sjednici vije}a telj duàn je dostaviti spise nadle`nomu kada su za to ispunjeni zakonski uvjeti. No dràvnom odvjetniku koji ih je duàn razgle- njegova nazo~nost na sjednici vije}a osigurat dati i bez odgode vratiti sudu (~l. 373. st. 1. }e se samo ako predsjednik vije}a ili vije}e ZKP). No glavna je zada}a suca izvjestitelja smatraju da je to svrhovito (~l. 374. st. 2. prou~iti àlbu i pripremiti izvje{}e za sjedni- ZKP). Sjednica vije}a moè se odràti i u cu vije}a drugostupanjskog suda o stanju odsutnosti stranaka koje su o njoj bile ured- stvari. U tom cilju sudac izvjestitelj moè no izvije{tene. Ali, ako optuènik nije izvije- prema potrebi od prvostupanjskog suda pri- stio sud o promjeni boravi{ta ili stana, sjed- baviti i izvje{}e o povredama odredaba kaz- nica vije}a moè se odràti iako takav nenog postupka, zatim moè preko prvostu- optuènik o sjednici nije bio izvije{ten (~l. panjskog suda ili istra`nog suca suda na 374. st. 4. ZKP). Rje{enje o odbacivanju ~ijem se podru~ju radnja ima obaviti ili na àlbe kao nepravodobne (~l. 385.) i kao ne- drugi na~in provjeriti navode àlbe u svezi s dopu{tene (~l. 386.) moè se donijeti i bez novim ~injenicama i novim dokazima te naj- izvje{}ivanja stranaka o sjednici vije}a (~l. zad moè od drugih tijela ili pravnih osoba 374. st. 7. ZKP). pribaviti potrebna izvje{}a ili spise (~l. 373. Sjednica vije}a drugostupanjskog suda st. 3. ZKP). Ako sudac izvjestitelj utvrdi da po~inje izvje{}em suca izvjestitelja o stanju se u spisima nalaze zapisnici i obavijesti stvari. Vije}e moè od stranaka koje su predvi|eni u ~l. 78. ZKP-a, duàn je prije nazo~ne na sjednici zatraìti potrebna odràvanja sjednice vije}a drugostupanjskog obja{njenja u svezi sa àlbenim navodima. suda dostaviti spise prvostupanjskomu sudu No i stranke mogu predloìti da se radi dopu- da predsjednik vije}a prvostupanjskog suda ne izvje{}a suca izvjestitelja pro~itaju pojedi- donese rje{enje o njihovu izdvajanju iz spisa ni spisi, te mogu uz dopu{tenje predsjednika te da ih, kada to rje{enje postane pravomo}- vije}a dati potrebna obja{njenja za svoje stano, u zatvorenom omotu preda istra`nomu vove iz àlbe, odnosno odgovora na àlbu ne sucu radi ~uvanja odvojeno od ostalih spisa ponavljaju}i ono {to je sadràno u izvje{}u (~l. 373. st. 4. ZKP). (~l. 374. st. 3. ZKP). Sjednicu vije}a drugostupanjskog suda zakazuje predsjednik toga vije}a. O sjednici 43 Prema ~l. 65. st. 2. ZKP-a okrivljenik protiv kojeg je vije}a mora se izvijestiti nadle`ni dràvni odre|en pritvor mora imati branitelja ~im se donese rje{enje o pritvoru, za vrijeme dok pritvor traje. odvjetnik (~l. 373. st. 2. ZKP). No o sjednici Dr. sc. VLADIMIR LJUBANOVI]: @alba u kaznenom postupku Pravni vjesnik 18 (3-4): 45-72, 2002. 65

Kada su na sjednici vije}a nazo~ne stran- okolnost da }e na raspravi pred drugostu- ke koje su o sjednici izvije{tene sukladno st. panjskim sudom biti izveden znatno manji 1. ~l. 374. (v. gore), sjednica je javna (tzv. uv- broj dokaza nego na ponovnoj glavnoj ra- jetna op}a javnost). U tome se slu~aju jav- spravi pred prvostupanjskim sudom te }e nost moè isklju~iti samo uz uvjete propisane zbog toga postupak biti brì i efikasniji, ili u ~l. 293.-295. (~l. 374. st. 5. ZKP). Stranka okolnost da je rije~ o te{kom kaznenom djelu koja nije zahtijevala da bude izvije{tena o s vrlo sloènim ~injeni~nim i pravnim pita- sjednici vije}a ili nije predloìla odràvanje njima. rasprave pred drugostupanjskim sudom (sve U praksi, drugostupanjski sud donosi od- to u roku za àlbu ili za odgovor na àlbu), a luku povodom àlbe uglavnom na sjednici do{la je na sjednicu u vrijeme njezina vije}a, a vrlo rijetko na temelju odràne ra- odràvanja, ne moè biti nazo~na tako da se u sprave. 44 toj situaciji odràva nejavna sjednica. Pritom je va`no razlikovati slu~aj kada Drugostupanjski sud donosi odluku povo- drugostupanjski sud povodom àlbe izjavlje- dom àlbe na sjednici vije}a ili na temelju ne zbog pogre{no ili nepotpuno utvr|enog odràne rasprave. Ho}e li odràti raspravu, ~injeni~nog stanja donosi odluku na temelju drugostupanjski sud odlu~uje na sjednici odràne rasprave, od slu~aja kada povodom vije}a (~l. 375. ZKP). To zna~i da se svaka takve àlbe donosi odluku na sjednici vije}a. àlba iznosi na sjednicu vije}a koje moè na U prvonavedenom slu~aju, dakle kada toj sjednici odlu~iti o àlbi ili pod odre|enim odlu~uje o àlbi na temelju provedene ra- zakonskim uvjetima odlu~iti da se odrì rasprave, drugostupanjski sud neposredno oc- sprava pred drugostupanjskim sudom i na te- jenjuje dokaze te }e stoga, ako utvrdi melju nje odlu~i o àlbi. druk~ije ~injeni~no stanje od onoga {to ga je Prema odredbi ~l. 376. st. 1. ZKP-a, ra- utvrdio prvostupanjski sud, svojom presu- sprava pred drugostupanjskim sudom odràt dom preina~iti prvostupanjsku presudu. U }e se samo ako je potrebno da se zbog po- drugospomenutom slu~aju, kada o àlbi o ko- gre{no ili nepotpuno utvr|enog ~injeni~nog joj je rije~ odlu~uje na sjednici vije}a, drugo- stanja izvedu novi dokazi ili ponove ve} pri- stupanjski sud ocjenjuje dokaze posredno, na je izvedeni dokazi i ako postoje opravdani temelju spisa, pa zbog toga ne moè utvrditi razlozi da se predmet ne vrati prvostupanj- druk~ije ~injeni~no stanje i donijeti novu pre- skomu sudu na ponovnu glavnu raspravu. Iz sudu, ve} samo posumnjati u ispravnost i pot- cit. odredbe slijedi da drugostupanjski sud punost utvr|enja ~injenica od strane prvostu- moè donijeti odluku povodom àlbe na te- panjskog suda te svojim rje{enjem ukinuti melju odràne rasprave samo kada je àlba prvostupanjsku presudu i predmet vratiti izjavljena zbog pogre{no ili nepotpuno prvostupanjskomu sudu na novo su|enje. utvr|enog ~injeni~nog stanja (a ne i zbog Raspravu pred drugostupanjskim sudom, neke druge àlbene osnove). Daljnji uvjet za povodom àlbe, priprema predsjednik vije}a. odràvanje rasprave pred drugostupanjskim On poziva na raspravu optuènika i njegova sudom jest da je potrebno izvesti nove doka- branitelja, tuìtelja, o{te}enika i njegove za- ze ili ponoviti ve} prije izvedene dokaze, a konske zastupnike i opunomo}enike te svje- zatim i da postoje opravdani razlozi da se doke i vje{take za koje sud odlu~i da se ispi- predmet ne vrati prvostupanjskomu sudu na taju (~l. 376. st. 2. ZKP). Ako je optuènik u ponovnu glavnu raspravu. Zakon ne poja{nja- pritvoru, predsjednik vije}a drugostupanj- va koji bi to “razlozi” mogli biti “opravdani”. skog suda poduzet }e sve {to je potrebno da Takav “opravdani razlog” moè biti npr. se optuènik dovede na raspravu (~l. 376. st. 3. ZKP). Rasprava pred drugostupanjskim 44 Usp. Pavi{i}, cit. djelo, str. 624. sudom po~inje izvje{}em suca izvjestitelja Dr. sc. VLADIMIR LJUBANOVI]: @alba u kaznenom postupku 66 Pravni vjesnik 18 (3-4): 45-72, 2002. koji izlaè stanje stvari, ne daju}i svoje ti po slu`benoj du`nosti, neovisno o tome pomi{ljenje o osnovanosti àlbe (~l. 377. st. 1. ziva li se àlitelj na njih. ZKP). Vidimo, dakle, da se na raspravi pred Prije svega, ZKP propisuje u ~l. 379. st. 1. drugostupanjskim sudom ne ~ita optu`nica. (druga re~enica) da drugostupanjski sud po Tako je zbog toga {to je rije~ o su|enju povo- slu`benoj du`nosti mora uvijek ispitati: (1) dom àlbe, a ne optu`nice (o kojoj se sudi postoji li povreda odredaba kaznenog postup- pred prvostupanjskim sudom). No na toj se ka iz ~l. 367. st. 1. to~. 1., 5., 6., 8.-11. i st. 2. raspravi ne ~ita ni àlba, jer izvje{}e suca iz- te je li glavna rasprava protivno odredbama vjestitelja o stanju stvari obuhva}a i osnove ZKP-a odràna u odsutnosti optuènika i nje- za àlbu i àlbene prijedloge. Na prijedlog gova branitelja; (2) je li na {tetu optuènika stranaka ili po slu`benoj du`nosti na raspravi povrije|en kazneni zakon. }e se pro~itati presuda ili dio presude na koji Vidjeli smo (gore pod 5.) da ako je àlba se odnosi àlba, a po potrebi i zapisnik o izjavljena u korist optuènika, a nema propi- glavnoj raspravi. Nakon toga poziva se àli- sani sadràj, sud ju prvoga stupnja mora do- telj da obrazloì àlbu, a onda protivna stran- staviti drugostupanjskomu sudu ako se moè ka da mu odgovori. Posljednju rije~ imaju utvrditi na koju se presudu odnosi (~l. 365. st. branitelj optuènika i optuènik (~l. 377. st. 2. ZKP). Ako takva àlba izjavljena u 2. i 3. ZKP). Na raspravi stranke mogu izno- optuènikovu korist ne sadrì podatke iz ~l. siti nove ~injenice i dokaze (~l. 377. st. 4. 365. st. 1. to~. 3. ZKP-a (tj. ne sadrì obraz- ZKP). Na raspravi pred drugostupanjskim su- loènje àlbe), drugostupanjski se sud mora dom tuìtelj moè izmijeniti optu`bu, ali ograni~iti na ispitivanje povreda koje prema samo u korist optuènika. Po ZKP-u iz 1997., gore cit. st. 2. ~l. 379. uvijek ispituje po za razliku od prija{njeg Zakona o krivi~nom slu`benoj du`nosti, kao i na ispitivanje odlu- postupku, tuìtelj ne moè na drugostupanj- ke o kazni, sigurnosnim mjerama i o oduzi- 45 skoj raspravi odustati od optu`be. Ina~e, manju imovinske koristi (~l. 379. st. 2. ZKP). odredbe ZKP-a o glavnoj raspravi pred prvo- Po odredbi ~l. 382. ZKP-a “@alba zbog stupanjskim sudom na odgovaraju}i se na~in pogre{no ili nepotpuno utvr|enog ~injeni~- primjenjuju i u postupku pred drugostupanj- nog stanja ili zbog povrede kaznenog zakona skim sudom, ukoliko u ~l. 372.-377. ZKP-a podnesena u korist optuènika sadrì u sebi i nije {to drugo propisano (~l. 378. ZKP). àlbu zbog odluke o kaznenoj sankciji i o 8. Granice ispitivanja prvostupanjske oduzimanju imovinske koristi.” Iz cit. odred- presude povodom àlbe be slijedi da ako drugostupanjski sud odbije kao neosnovanu àlbu izjavljenu u korist Prema odredbi ~l. 379. st. 1. ZKP-a (prva optuènika zbog pogre{no ili nepotpuno re~enica) “Drugostupanjski sud ispituje pre- utvr|enog ~injeni~nog stanja ili zbog povre- sudu u onom dijelu u kojem se pobija àlbom de kaznenog zakona, morat }e po slu`benoj i iz osnova iz kojih se pobija (~l. 366.).” Iz cit. du`nosti ispitati je li prvostupanjski sud na zakonske odredbe proizlazi da drugostupanj- {tetu optuènika donio pogre{nu odluku o ski sud ispituje prvostupanjsku presudu u kaznenoj sankciji i o oduzimanju imovinske granicama àlbe, tj. ispituje je li prvostupanj- koristi. ski sud po~inio pogre{ku koju navodi àlitelj Postoje, {tovi{e, situacije u kojima drugo- u svojoj àlbi. stupanjski sud mora postupati po slu`benoj Tako je, me|utim, samo u pravilu jer podu`nosti kao da je àlba izjavljena ili da je iz- stoje osnove za pobijanje presude àlbom javljena u odre|enom smislu, iako uop}e nije koje drugostupanjski sud mora uvijek ispita- izjavljena ili nije izjavljena u tome smislu. Naime, po ~l. 383. ZKP-a, kada drugostu- 45 V. ~l. 46. ZKP-a. panjski sud u povodu bilo ~ije àlbe utvrdi da Dr. sc. VLADIMIR LJUBANOVI]: @alba u kaznenom postupku Pravni vjesnik 18 (3-4): 45-72, 2002. 67 su razlozi zbog kojih je donio odluku u korist je odredbu ~l. 383. ZKP-a (beneficium co- optuènika od koristi i za kojeg od haesionis), o kojoj je ve} bilo rije~i, sud po- suoptuènika koji nije podnio àlbu ili ju nije stupa po slu`benoj du`nosti kao da àlba podnio u tom smislu, postupit }e po slu`be- suoptuènika postoji. noj du`nosti kao da takva àlba postoji. Ova Napokon treba re}i da je prilikom je situacija poznata pod nazivom beneficium odlu~ivanja o àlbi drugostupanjski sud ve- cohaesionis (blagodat spojenosti).46 zan zabranom reformacije in peius (zabrana Re~eno je da ZKP propisuje, u ~l. 379. st. preina~enja na {tetu, nagore). Ako je, naime, 1., da drugostupanjski sud ispituje presudu u izjavljena samo àlba u korist optuènika, onom dijelu u kojem se pobija àlbom. Ovdje presuda se ne smije izmijeniti na njegovu treba naglasiti da presuda ima vi{e dijelova, {tetu (~l. 381. ZKP). naj~e{}e u dvama slu~ajevima. Prvi je slu~aj kada je istom presudom jed- 9. Odluke drugostupanjskog suda na osoba osu|ena ili oslobo|ena za vi{e kaz- povodom àlbe nenih djela ili je za neka djela osu|ena, a za Zbog devolutivnog u~inka àlbe neka oslobo|ena. Tada se uzima da presuda odlu~ivanje o àlbi prenosi se s prvostupanj- ima toliko dijelova koliko ima kaznenih djela skog na drugostupanjski sud. Prilikom sadrànih u presudi. Ako u takvom slu~aju odlu~ivanja o àlbi drugostupanjski sud moè ovla{tena osoba izjavi àlbu samo u odnosu donijeti sljede}e odluke: na jedan dio presude, tj. samo u odnosu na (1) Rje{enje kojim se àlba odbacuje (~l. 385. neko ili neka kaznena djela, drugostupanjski i 386. ZKP) sud ima pravo ispitivati presudu samo u onom dijelu koji se pobija àlbom. Onaj dio (2) Presudu kojom se àlba odbija (~l. 387. (ili dijelovi) presude koji se ne pobija àlbom ZKP) postao je pravomo}an istekom roka za izjav- (3) Rje{enje kojim se ukida prvostupanjska ljivanje àlbe. Na taj na~in presuda postaje presuda i predmet vra}a prvostupanjskom djelomi~no pravomo}na. sudu na ponovno su|enje (~l. 388. st. 1. Drugi slu~aj postoji kada je istom presu- ZKP) dom vi{e osoba osu|eno za jedno kazneno (4) Rje{enje kojim se ukida prvostupanjska djelo (uglavnom kao sudionici u po~injenju presuda i predmet upu}uje nadle`nomu kaznenog djela). Tu se uzima da presuda ima vije}u (~l. 389. ZKP) toliko dijelova koliko ima osoba obuhva}enih (5) Presuda kojom se prvostupanjska presuda presudom. I u ovom slu~aju, ako ovla{tena preina~uje (~l. 390. st. 1. ZKP). osoba pobija àlbom samo dio presude, tj. samo u pogledu neke ili nekih osoba, drugo- Na ovom mjestu potrebno je pobliè raz- stupanjski sud ima, u pravilu, pravo ispitivati motriti sve navedene mogu}e odluke drugo- presudu samo u onom dijelu koji se àlbom stupanjskog suda povodom àlbe. pobija. Dio (ili dijelovi) presude koji se àl- (1) Rje{enje kojim se àlba odbacuje. bom ne pobija postao je pravomo}an istekom Drugostupanjski }e sud rje{enjem odbaciti àlbenog roka. Stoga je i ovdje rije~ o djelo- àlbu kada ustanovi da je àlba nepravodob- mi~noj pravomo}nosti presude. Kazano je da na ili nedopu{tena. u slu~aju o kojemu govorimo sud smije “u @alba je nepravodobna ako je podnesena pravilu” ispitivati samo onaj dio presude koji nakon zakonskog roka (~l. 385. ZKP), a ne- se pobija àlbom. To zato {to ako primjenju- dopu{tena je ako ju je podnijela osoba koja nije ovla{tena za podno{enje àlbe ili osoba 46 Za primjenu beneficium cohaesionis v. i ~lanke 279., koja se odrekla àlbe ili odustala od àlbe ili 394. st. 3., 399., 410. st. 2., 420. st. 2. i 429. ZKP-a. ako àlba po zakonu nije dopu{tena (~l. 386. Dr. sc. VLADIMIR LJUBANOVI]: @alba u kaznenom postupku 68 Pravni vjesnik 18 (3-4): 45-72, 2002.

ZKP). Po zakonu àlba nije dopu{tena npr. vije}u. Kada pri razmatranju àlbe ustanovi kada o{te}enik izjavi àlbu izvan granica da je za su|enje u prvom stupnju stvarno nad- predvi|enih u ~l. 363. st. 4. ZKP-a ili kada leàn, drugostupanjski }e sud ukinuti prvo- optuènik izjavi àlbu na svoju {tetu ili kada stupanjsku presudu, predmet uputiti na {tetu optuènika àlbu izjavi osoba iz ~l. nadle`nom vije}u i o tome izvijestiti prvostu- 363. st. 2. ZKP-a. panjski sud (~l. 389. ZKP). (2) Presuda kojom se àlba odbija. Sud }e (5) Presuda kojom se prvostupanjska pre- drugog stupnja donijeti presudu kojom se suda preina~uje. Drugostupanjski }e sud doni- àlba odbija kao neosnovana i potvr|uje jeti ovakvu presudu kada ustanovi da su u prvostupanjska presuda kada utvrdi da ne po- prvostupanjskoj presudi odlu~ne (pravno rele- stoje razlozi zbog kojih se presuda pobija àl- vantne) ~injenice pravilno utvr|ene, ali je na bom, a niti povrede zakona koje drugostu- utvr|eno ~injeni~no stanje pogre{no primijen- panjski sud mora uvijek ispitati po slu`benoj jeno materijalno kazneno pravo, a prema stan- du`nosti (rije~ je o povredama zakona iz ~l. ju stvari i u slu~aju apsolutno bitnih povreda 379. st. 1., v. gore pod 8.) (~l. 387. ZKP). odredaba kaznenog postupka iz ~l. 367. st. 1. (3) Rje{enje kojim se ukida prvostupanj- to~. 5. (sud je povrijedio propise kaznenog po- ska presuda i predmet vra}a prvostupanjsko- stupka o pitanju postoji li optu`ba ovla{tenog mu sudu na ponovno su|enje. Takvo }e tuìtelja ili prijedlog o{te}enika, odnosno odo- rje{enje drugostupanjski sud donijeti: a) kada brenje nadle`nog tijela), to~. 9. (optu`ba je utvrdi da postoji bitna povreda odredaba kaz- prekora~ena) ili to~. 10. (presudom je povri- nenog postupka, osim slu~ajeva iz ~l. 388. st. je|ena odredba o tzv. zabrani reformacije in 1. ZKP-a (v. dalje pod (5)), ili b) kada smatra peius) (~l. 390. st. 1. ZKP). da zbog pogre{no ili nepotpuno utvr|enog U obrazloènju svojih gore navedenih od- ~injeni~nog stanja treba naloìti novu glavnu luka drugostupanjski sud mora ocijeniti àl- raspravu pred prvostupanjskim sudom (~l. bene navode i iznijeti povrede zakona koje je 388. st. 1. ZKP). uzeo u obzir po slu`benoj du`nosti (~l. 391. Prema novoj odredbi ~l. 388. st. 2. ZKP-a, st. 1. ZKP). Kada se prvostupanjska presuda na {tetu optuènika ne moè se ukinuti prvo- ukida zbog bitnih povreda odredaba kazne- stupanjska presuda zbog povrede odredbe nog postupka, u obrazloènju se mora navesti kaznenog postupka iz ~l. 367. st. 1. to~. 8. koje su odredbe povrije|ene i od ~ega se po- ZKP-a. Rije~ je o apsolutnoj procesnoj povrede sastoje, a kada se ukida zbog pogre{no vredi koja se sastoji u tome da je na glavnoj ili nepotpuno utvr|enog ~injeni~nog stanja, raspravi optuènik koji se na ispitivanju o navest }e se u ~emu su nedostaci u utvr|iva- osnovanosti optu`be o~itovao da se u odnosu nju ~injeni~nog stanja, posebice u odlu~ivan- na sve ili pojedine to~ke optu`be ne smatra ju o prijedlozima stranaka da se pribave i iz- krivim (~l. 320. st. 3. i 7.) bez zahtjeva u vedu pojedini dokazi (~l. 322.), odnosno smislu ~l. 321. st. 2. ZKP-a ispitan prije za{to su novi dokazi i ~injenice va`ni za zavr{etka dokaznog postupka. Treba uzeti u dono{enje pravilne odluke (~l. 391. st. 2. i 3. obzir da spomenuta zabrana ukidanja prvo- ZKP). stupanjske presude vaì samo u povodu àlbe Svoju odluku donesenu povodom àlbe, na {tetu optuènika. zajedno sa svim spisima, drugostupanjski sud Drugostupanjski sud moè i samo djelo- mora poslati prvostupanjskomu sudu radi mi~no ukinuti prvostupanjsku presudu ako se predaje te odluke strankama i drugim zainte- pojedini dijelovi presude mogu izdvojiti bez resiranim osobama (~l. 392. st. 1. ZKP). Ako {tete za pravilno su|enje (~l. 388. st. 4. ZKP). je optuènik u pritvoru, drugostupanjski sud (4) Rje{enje kojim se ukida prvostupanj- duàn je svoju odluku sa spisima dostaviti ska presuda i predmet upu}uje nadle`nomu prvostupanjskomu sudu najkasnije u roku od Dr. sc. VLADIMIR LJUBANOVI]: @alba u kaznenom postupku Pravni vjesnik 18 (3-4): 45-72, 2002. 69 tri mjeseca od dana kad je primio spise od druk~ije nego prvostupanjski sud i na tako tog suda (~l. 392. st. 2. ZKP). utvr|enom ~injeni~nom stanju utemeljio svoju presudu 10. Nova glavna rasprava pred 3) ako je drugostupanjski sud preina~io prvostupanjskim sudom prvostupanjsku presudu kojom je optuènik Kada drugostupanjski sud svojim rje{e- oslobo|en optu`be i izrekao presudu kojom njem ukine prvostupanjsku presudu i vrati se optuènik progla{ava krivim (~l. 394. st. 1. predmet prvostupanjskomu sudu na novo ZKP). su|enje, prvostupanjski sud mora provesti O àlbi protiv drugostupanjske presude novu glavnu raspravu. Pritom sud drugog rje{ava tre}estupanjski sud na sjednici vije}a stupnja moè naloìti da se nova glavna ra- prema odredbama koje vaè za drugostupanj- sprava pred prvostupanjskim sudom odrì ski postupak. Pred tre}estupanjskim sudom pred potpuno izmijenjenim vije}em (~l. 388. ne moè se odràti rasprava (~l. 394. st. 2. st. 3. ZKP). ZKP). Kao tre}estupanjski sud, povodom Prvostupanjski sud uzima za osnovu nove àlbi, uvijek odlu~uje Vrhovni sud Republike glavne rasprave prija{nju optu`nicu. Ali, ako Hrvatske (~l. 21. to~. 2. ZKP). je prvostupanjska presuda djelomi~no ukinuta, taj sud za osnovu glavne rasprave uzima IV. @ALBA PROTIV RJE[ENJA samo onaj dio optu`be koji se odnosi na ukinuti dio presude (~l. 393. st. 1. ZKP). Na no- U kaznenom postupku sud donosi odluke voj glavnoj raspravi stranke mogu isticati i u obliku rje{enja. nove ~injenice i iznositi nove dokaze (~l. 393. Prema ZKP-u, protiv nekih rje{enja àlba st. 2. ZKP). Prvostupanjski je sud duàn iz- je dopu{tena, a protiv drugih àlba nije vesti sve postupovne radnje i raspraviti sva dopu{tena. sporna pitanja na koja je upozorio drugostu- Protiv rje{enja istra`nog suca i protiv dru- panjski sud u svojoj odluci (~l. 393. st. 3. gih rje{enja prvostupanjskog suda stranke i ZKP). Pri izricanju nove presude prvostu- osobe ~ija su prava povrije|ena mogu podni- panjski je sud vezan zabranom reformacije in jeti àlbu uvijek kad u ZKP-u nije izri~ito peius (~l. 393. st. 4. ZKP). propisano da àlba nije dopu{tena (~l. 395. st. 1. ZKP). Naprotiv, protiv rje{enja vije}a III. @ALBA PROTIV donesenog prije i tijekom istrage nije dopu{tena àlba, ako ZKP-om nije druk~ije DRUGOSTUPANJSKE PRESUDE propisano. @alba nije dopu{tena ni protiv Ponajprije treba re}i da protiv rje{enja rje{enja Vrhovnog suda Republike Hrvatske, drugostupanjskog suda donesenih povodom osim kad vije}e Vrhovnog suda kad odlu~uje àlbe (v. gore pod 9. (1), (3) i (4)) nikada nije po ~l. 104. st. 4. i 5. ZKP-a odredi pritvor dopu{tena àlba ({to proizlazi iz ~l. 394. okrivljeniku protiv kojeg nije bio odre|en ZKP-a). pritvor, kao ni protiv rje{enja koja se donose Protiv drugostupanjske presude dopu{te- radi pripremanja glavne rasprave i presude; na je àlba tre}estupanjskomu sudu samo u potonja rje{enja mogu se pobijati samo u ovim slu~ajevima: àlbi na presudu (~l. 395. st. 2.-4. st. 1., ~l. 1) ako je drugostupanjski sud izrekao 110. st. 1. ZKP). kaznu dugotrajnog zatvora ili je potvrdio Ve} je re~eno (gore pod B.) da protiv prvostupanjsku presudu kojom je izre~ena rje{enja donesenih u drugom stupnju povo- takva kazna dom àlbe nikada nije dopu{tena àlba. 2) ako je drugostupanjski sud na temelju @alba se podnosi sudu koji je donio odràne rasprave utvrdio ~injeni~no stanje rje{enje, i to u roku od tri dana od dana do- Dr. sc. VLADIMIR LJUBANOVI]: @alba u kaznenom postupku 70 Pravni vjesnik 18 (3-4): 45-72, 2002. stave rje{enja ako ZKP-om nije druk~ije pro- neosnovanu, ili c) prihvatiti àlbu i rje{enje pisano (~l. 396. ZKP).47 Podno{enjem àlbe preina~iti ili ukinuti i prema potrebi predmet protiv rje{enja odga|a se izvr{enje rje{enja uputiti na ponovno odlu~ivanje (~l. 398. st. 3. protiv kojeg je podnesena àlba, ako ZKP-om ZKP). nije druk~ije propisano (~l. 397. ZKP). Prilikom ispitivanja àlbe, sud mora po O àlbi protiv rje{enja istra`nog suca slu`benoj du`nosti paziti je li za dono{enje odlu~uje izvanraspravno vije}e istog suda, rje{enja prvostupanjski sud bio stvarno nad- ako ZKP-om nije druk~ije propisano (~l. 398. leàn, je li rje{enje donijelo ovla{teno tijelo te st. 2. ZKP). O àlbi protiv rje{enja prvostu- je li na {tetu optuènika povrije|en Kazneni panjskog suda odlu~uje drugostupanjski sud zakon odnosno postoji li povreda odredaba na javnoj sjednici vije}a, ako ZKP-om nije kaznenog postupka iz ~l. 367. st. 1. to~. 11. druk~ije propisano (~l. 398. st. 1. ZKP). ZKP-a (~l. 398. st. 4. ZKP). Na postupak o Rje{avaju}i o àlbi protiv rje{enja, sud àlbi protiv rje{enja primjenjuju se i neke moè rje{enjem: a) odbaciti àlbu kao nepra- odredbe koje se odnose na postupak povo- vodobnu ili nedopu{tenu, b) odbiti àlbu kao dom àlbe protiv presude (v. ~l. 399. ZKP-a).

Prof. Dr. sci. VLADIMIR LJUBANOVI], ordentlicher Professor an der Fakultät für Rechtswissenschaftender Josip-Juraj-Strossmayer-Universität

BERUFUNG IM STRAFVERFAHREN

ZUSAMMENFASSUNG Laut kroatischem Strafprozessrecht bilden Berufung gegen das Urteil und Berufung gegen den Bescheid ordentliche Rechtsmittel. Berufung gegen Urteil des Gerichtes erster Instanz ist ordentliches, vollständiges, übertragbares, suspensives und zweiseitiges Rechtsmittel: ordentlich, weil es gegen ein nicht-rechtkräftiges Urteil eingelegt wird; vollständig, weil es für irgendwelche zugelassene Anfechtungsgründe erhoben werden kann; übertragbar, weil die Entscheidung über die Berufung auf das Gericht höherer Instanz übertragen wird; suspensiv, weil es die Vollziehung des Urteils verlängert; zweiseitig, weil es der anderen streiten- den Partei zur Antwort zugeleitet wird. Eine Berufung kann von einem sehr weiten Personenkreis eingelegt werden (neben den Parteien und dem Verteidiger ist dazu noch ein gewisser Kreis der Verwandten des Beschuldigten berechtigt, dann die Person, deren Gegenstand weggenommen wurde, und die juristische Person, deren Vermögensnutzen entzogen wird). Der Inhalt der Berufung wird detailreich im Gesetz vorgeschrieben, was aber Ergebnis einer allgemein angenommenen Auffassung ist, nach der ein Gericht höherer Instanz anlässlich der Berufung in der Regel in den Grenzen derselben Berufung seine Entscheidung trifft. Ein Urteil kann nicht wegen irgendwelcher Verletzung der Bestimmungen des Strafverfahrens angefochten werden, sondern nur wegen einer wesentlichen Verletzung dieses Verfahrens. Dabei sieht das Gesetz absolute und relative Prozessverletzungen vor. Absolute Prozessverletzungen werden ausdrücklich im Art. 367. Abs. 1. Z. 1-11. und Abs. 2. der StPO, und relative innerhalb der allgemeinen Formel im Art. 367. Abs. 3. StPO vor-

47 Druk~ije je propisano npr. u ~l. 99. st. 1. ZKP-a (rok za `albu iznosi dvadeset ~etiri sata); u ~l. 104. st. 1. ZKP-a (rok za `albu iznosi ~etrdeset osam sati). Dr. sc. VLADIMIR LJUBANOVI]: @alba u kaznenom postupku Pravni vjesnik 18 (3-4): 45-72, 2002. 71 gesehen. Ein Urteil kann mittels einer Berufung auch auf Grund der Verletzung des Strafgesetzes, die im StPO präzise reguliert ist, angefochten werden, und solche Verletzungen werden immer als absolute betrachtet. Eine Berufung kann auch wegen der Fragen des Tatbestandes eingelegt werden (falsch oder un- vollständig festgelegter Tatbestand) sowie wegen der Entscheidung über strafrechtliche Sanktionen. Eine Entscheidung über die Berufung wird von einem höheren Gericht getroffen, und zwar in der Regel auf einer Sitzung des Gerichtsrates und sehr selten auf Grund einer Verhandlung. Das Gericht kann folgendes entscheiden: durch einen Beschluss die Berufung abweisen, durch einen Beschluss das Urteil aufheben und die Sache dem Gericht der ersten Instanz für eine neue Rechtsverhandlung zurück- weisen, durch sein Urteil die Berufung abweisen, durch sein Urteil das frühere Urteil abändern. Eine Berufung gegen das Urteil der zweiten Instanz ist nur in Ausnahmefällen zugelassen, die au- sdrücklich im Gesetz vorgesehen sind. Was die Berufung gegen den Bescheid betrifft, ist sie gegen einige Bescheide erlaubt, und gegen einige andere nicht. Schlüsselwörter: Strafverfahren, Rechtsmittel, Berufung gegen das Urteil, Berufung gegen den Bescheid.

Dr.sc. VLADIMIR LJUBANOVI] ,professeur titulaire à la Faculté de droit de l’Université J.J. Strossmayer à Osijek

RECOURS DANS LA PROCEDURE PENALE

RÉSUMÉ Conformément au droit de la procédure pénale croate les moyens légaux les plus réguliers sont la plainte contre le jugement et la plainte contre l’ordonnance. Le recours contre le jugement du tribunal de première instance est un moyen légal régulier, car elle est portée contre un jugement non-exécutoire, elle est complète, car elle peut être portée sur tous les fondements disponibles afin de contester le jugement, elle est dévolutive, car la plainte est considérée par le tribunal d’instance plus élevée, elle est suspensive, car elle repousse l’exécution du jugement, mais aussi bilatéralle, car elle doit être transmise à la partie opposée qui doit déposer une réponse. La plainte peut être portée par un vaste cercle d’individus (les deux parties, la défense, certain nombre de membres de la famille et ceci en faveur d’inculpé, puis la personne privée d’un objet, ainsi que la personne ayant perdu le bénéfice de la propriété. La loi prescrit le contenu de la plainte en détail, ce qui est la conséquence d’un point du vue accepté selon lequel le tribunal supérieur lors d’une plainte gé- néralement n’outrepasse jamais ses limites en portant une décision. Le jugement ne peut pas être conte- sté pour n’importe quelle infraction aux ordonnances de la procédure pénale, mais uniquement pour des infractions essentielles de cette procédure. La loi prévoit les infractions absolues et relatives de la pro- cédure. Les infractions absolues sont citées d’une manière taxative dans l’article 367, alinéa 1, point 1 – 11. et l’alinéa 2. dans la procédure pénale. Les infractions relatives sont prévues par une formule géné- rale dans l’article 367, alinéa 3. dans la procédure pénale. Le jugement peut être contesté par une plainte à cause d’une infraction au Code pénal que le code de la procédure pénale élabore très précisément, et ces infractions là sont toujours absolues. On peut porter plainte pour une question des faits (un état de faits erroné ou incomplet) ainsi que sur une décision concernant les sanctions pénales. C’est la Cour supérieure qui porte la décision concernant la plainte et ceci généralement à la séan- ce du Conseil, et plus rarement après l’audience. Le tribunal peut: rejeter la plainte par une arrêté, annu- Dr. sc. VLADIMIR LJUBANOVI]: @alba u kaznenom postupku 72 Pravni vjesnik 18 (3-4): 45-72, 2002. ler le jugement par une arrêté et renvoyer le dossier au Tribunal de première instance qui relancera un nouveau procès, refuser la plainte par un jugement, modifier le jugement par un nouveau jugement. Faire l’appel contre le jugement du deuxième instance est permis uniquement dans les cas préci- sés, prévus par la loi. Concernant l’appel contre une arrêté, l’appel est permis contre certaines décisions, mais pas contre toutes. Les mots-clefs: la procédure pénale, les moyens légaux, l’appel contre le jugement, l’appel contre l’arrêté.

D. Sc. VLADIMIR LJUBANOVI], Full Professor of Faculty of Law of the J. J. Strossmayer University in Osijek APPEAL IN CRIMINAL PROCEEDINGS SUMMARY According to Croatian penal procedural law, regular legal remedies are appeal against a verdict and appeal against a resolution. Appeal against a verdict of a first instance court is a regular legal remedy because it is submitted against an ineffective sentences, it is complete, because it can be submitted on all possible grounds for the denial of the verdict, devolutional, because the decision about the complaint is carries on to the higher court, suspensive, because it puts off the execution of the verdict, and bilateral, because it must be delivered to the opposed who can answer on the complaint. An appeal can be filed by a wide circle of individuals (beside the parties and the defense lawyer it can also be filed for the accused by a determined circle of relatives, further, by the individual whose object becomes paralyzed, and by the legal person who has been deprived of his material gain). Law prescribes the content of complaints in detail, which is a consequence of the accepted viewpoint according to which the higher court, on the occasion of the complaint, decides, as a rule, within the limits of the complaint. The verdict can not be disputed on the account of violation of any provisions of criminal proceedings; it can only be disputed on the grounds of a fundamental violation of this procedure. In doing so, the law provides absolute and relative violations of the procedure. Absolute violations are specified and quoted in the article 367. subsection 1 items 1 - 11 and subsection 2 of the Law on Criminal Procedure, whereas relative violations are envisaged by a general formula in the article 367 subsection 3 of the Law on Criminal Procedure. The verdict can also be disputed with an appeal because of the violations of penal law that are precisely determined by the Law on Criminal Procedure, whereby these violations are always absolute. An appeal can also be submitted on the account of factual questions (wrongly or incompletely established facts of the case), as well as because of the decision about penal code sanctions. Decision about the appeal is brought by the higher court, regularly at the council meeting, and very rarely on the basis of a debate. The higher court can: refuse the appeal by ruling, abolish the previous verdict by ruling and send the case back to the first instance court for a new trial, reject the appeal by verdict, reverse the sentence by a new verdict.. Appeal against the second-instance judgment is allowed only in exceptional cases precisely specified by the law. As for the appeal against a ruling, it is allowed against some rulings, whereas against some other rulings it is not allowed. Key words: criminal proceedings, legal remedies, appeal against a judgment, appeal against a ruling Prof. dr. sc. BRANKO BABAC: Zajedni~ki europski institucionalni model lokalne i regionalne samouprave... Pravni vjesnik 18 (3-4): 73-142, 2002. 73

UDK - 352/354(4)(497.5) Izvorni znanstveni rad

Prof. dr. sc. BRANKO BABAC, redoviti profesor Pravnoga fakulteta Sveu~ili{ta Josipa Jurja Strossmayera u Osijeku, raniji ministar i raniji pu~ki pravobranitelj hrvatski

ZAJEDNI^KI EUROPSKI INSTITUCIONALNI MODEL LOKALNE I REGIONALNE SAMOUPRAVE NASPRAM DECENTRALIZACIJI U FUNKCIJI POJA^ANE KONCENTRACIJE DR@AVNOGA UPRAVLJANJA – SLU^AJ HRVATSKI

Moglo bi se, ovdje, themam disputationis ozna~iti kao “izgradnju vladateljsko-upravlja~kih sklopova u zemljama srednje i isto~ne Europe u te`nji prema zajedni~komu europskom institucionalnom modelu lokalne i regionalne samouprave” i, u sklopu toga, s usredoto~enjem na “medju- upravlja~ke odno{aje, doti~no uloge i funkcije sredi{nje, regionalne i lokalne uprave u mijeni”.

Uspostavljanje upravlja~kih sklopova u odnosnim zemljama odvija se unutar procesâ razvijanja njima osebujnoga gradjanskoga dru{tva i tvorenja vlastite nacionalne dr`ave kao dr`ave pravâ, s tim {to se o~ekuje da u takvim suvislostima upravlja~ki sklopovi {to ih se uspostavi budu odnosnim procesima sukladnim.

Jednim je od po~elâ u tomu smislu i ustrojavanje lokalne i regionalne samouprave kao jednoga od va`nih ~imbenikâ u dinamici nacionalnoga `ivota u ukupnosti, te kao skupa kriti~nih ~imbenikâ da se osigura djelovanje razvojnih silâ nacionalne tradicije.

Klju~ne rije~i: nacionalna dràva, dràva pravâ, pravna dràva, gradjansko dru{tvo, lokalna i regionalna samouprava, dràvna uprava, decentralizacija, koncentracija, nacionalna tradicija, histori~ki ùpanijski ustroj u Hrvatâ, zajedni~ki europski institucionalni model, europske tradicije, podrednost, zaporka op}e nadle`nosti, sustav pobrojivanja

PREGLED SADR@AJA:

1. Pojmovne i kategorialne odredbenice problema (75 - 84.). 1.1. (75 - 77). 1.2. (77-78). 1.3. (78 - 81). 1.4. (81 - 82). 1.5. (82 - 84).

2. Zahtjevi za decentralizacijom kao `ari{te raspredanja politi~koga (1990. – 2000.) (85 - 94). 2.1. (85 - 86). 2.2. (86 - 87). 2.3. (87 - 90). 2.4. (90 - 91). 2.5. (91 - 94). Prof. dr. sc. BRANKO BABAC: Zajedni~ki europski institucionalni model lokalne i regionalne samouprave... 74 Pravni vjesnik 18 (3-4): 73-142, 2002.

3. Razrje{enje politi~ke decentralizacije u ustavnoj i zakonskoj reformi od god. 2000./2001. (94 - 105). 3.1. Op}e primjedbe (94 - 95). 3.2. Kriteriji za odredjivanje sukladnih jedinicâ (95 - 96). 3.3. Ovlasti i odgovornosti lokalnih i regionalnih jednicâ i decentralizacija (96 - 100). 3.4. Dr`avno nadziranje lokalne i regionalne samouprave i decentralizacija (100 - 102). 3.5. Financiranje lokalne i regionalne samouprave u suvislosti decentralizacije (102 - 105).

4. Prosudbe i ras~lambe o nekim klju~nim po~elima preustrojenja od god. 2001. (105 - 112). 4.1. Razdvajanje “dràvne uprave” od “lokalne i regionalne samouprave” (105 - 107). 4.2. O upravno-politi~komu zna~enju promjene poloàja ùpana s motri{ta decentralizacije (107 - 108). 4.3. O problemati~nosti samostalnosti lokalnih i regionalnih oblastî (108 - 109). 4.4. Financijska samostalnost lokalnih i regionalnih jedinicâ u suvislosti decentralizacije (109 - 110). 4.5. Neke javno-pravne prosudbe preustrojenja od godine 2001. s motri{ta decentralizacije (110 - 112).

5. Hrvatska lokalna i regionalna samouprava i zajedni~ki europski institucionalni model (112 - 126.). 5.1. Op}enito (112 - 113). 5.2. Oblikovanje zajedni~koga europskog institucionalnog modela (114 - 116). 5.3. Ne{to o tradiciji hrvatske lokalne i regionalne samouprave po svjedo~enju Banske Hrvatske (1867./1868. – 1918.) te S.R. Hrvatske (1945./1963. – 1989.) (116 - 125). 5.4. Preustrojenje od god. 2001. u svjetlu zajedni~koga europskog institucionalnog modela (125 - 126). 5.5. Zaklju~no o oblikovanju europskoga modela (126 - 126).

6. Hrvatska narodna pravna tradicija i zajedni~ki europski institucionalni model (126 - 134). 6.1. (126 - 127). 6.2. (127 - 130). 6.3. (130 - 131). 6.4. (131 - 133). 6.5. (133 - 134).

7. Zaklju~ne prosudbe i ras~lambe (134 - 136).

Popis vrela (136 - 138). Prof. dr. sc. BRANKO BABAC: Zajedni~ki europski institucionalni model lokalne i regionalne samouprave... Pravni vjesnik 18 (3-4): 73-142, 2002. 75

1. POJMOVNE I KATEGORIALNE Unutar istih tih procesâ, “dràvu pravâ” (Ètat ODREDNICE PROBLEMA U des droits, Staat von Rechten sich beschaf- SVJETLOSTI USPOSTAVLJANJA fend) 3 zami{lja se kao dràvu koja je idealom SUKLADNIH SREDI[NJIH, u smislu konzervativno-liberalne ideje o pra- REGIONALNIH I LOKALNIH vima, dakle kao dràvu u kojoj, po crti idea- UPRAVLJA^KIH SKLOPOVA U liteta, vaì: REPUBLICI HRVATSKOJ (a) da postoje i relativno neodvisno o politici vaè, kako ve} po komu nazivana, prirodna 1.1. S istekom 80-ih godina stolje}a XX- ili neotudjiva ili ljudska prava, koja su ogra- oga, u slijedu uru{avanja komunisti~koga poni~enjem i ustrojavanju dràve te djelovanju retka kao egzistencialnog, postavio se zem- javnih vlastî, {to }e re}i da “na razini nu- ljama srednje i isto~ne Europe problem obli- tarnjosti svake nacije po{tivanje svih ljud- kovanja novih sklopova upravljanja, skih pravâ poprima veliko vaènje, a pogla- sklopova sukladnih s motri{ta prevladavanja centralisti~kih i autoritarianskih nasljedjâ komunisti~ke ere, te polaganja ustavnih, supra, pp. 573. – 624., posebice p. 583. (stavak 2. to~. 15.), gdje se kaè da je pravo na poduzetnost u gospodarstvu ustrojstvenih i ljudskih (osobnih) podlogâ da zna~ajno ne samo za pojedinca ve} i za op}e dobro, te da se unutar razvijanja gradjanskoga dru{tva i ograni~avanje ili nijekanje takvoga prava zna~i “ru{enje tvorenja vlastite nacionalne dràve (Dràve- duha poduzetni{tva, a to zna~i stvarala~koga duha gradjanina”; takvo stanje imade, onda, posljedice i s motri{ta Nacije) kao dràve pravâ uspostavi demo- prava pojedinih narodâ, doti~no da neki narod bude li{en kratsku vladavinu i ustroji ìvotno-sposobnu svoje subjektivnosti, vrhovni{tva koje mu pripada u gospo- upravu1. darskomu, politi~kom i kulturnom smislu” (stavak 3. to~. 15.). Za “gospodarsko stremljenje prema uspjehu” – cf. K. Polaze}i od konzervativno-liberalne ideje Mannheim, Ueber das Wesen und die Bedeutung des wirt- o slobodama i pravima, o odvajanju vlasti, o schaftlichen Erfolgsstrebens, in Archiv fuer Sozialwissen- schaft und Sozialpolitik, 63/1930, pp. 449. – 512. (cf. et pri- vrhovni{tvu nacionalnomu, u nastojanjima da jevod na hrvatski jezik od mr. sc. Ljubice Kordi} i prof. dr. se uspostavi sukladne sklopove upravljanja, sc. Branko Babac, Pravni vjesnik, Osijek, 2000., 1 – 2/00, gradjansko dru{tvo zami{lja se kao zajednicu pp. 245. – 285.). Za “vladavinu prava kao politi~ki ideal” – cf. Fr. A. v. Hayek, The Political Ideal of the Rule of Law, gradjanâ unutar koje vlada “politi~ki ideal National Bank of Egypt, Caire, 1955. vladavine prava”, te koja je zajednica karak- 3 Dakle, ovdje se razlikuje pojam “pravne dràve” terizirana politi~kim poretkom u obliku de- (Rechtsstaat), doti~no “dràve prava” (État de droit), od mokracije, dru{tvenim kriti~kim iskustvom u pojma “dràve pravâ” (État des droits, Staat von Rechten sich beschaffend): ovo smo razlikovanje izveli prema jed- obliku znanosti, te umjetnosti i filozofije, kao nomu na{em ranijem spisu – cf. B. Babac, O nekim op}im i moralnom du`no{}u da se dru{tveno i, prije problemima uobli~avanja politi~ko-upravnoga ustrojstva svega, gospodarski, stremi prema uspjehu2. u svezi s ostvarivanjem nacionalnih strategija razvoja Hrvatske i hrvatskoga gradjanskog dru{tva, in Zbornik Pravnoga fakulteta Sveu~ili{ta u Zagrebu, Zagreb, 1992., 1 Za potrebu i smisao obnove institucijâ, prije svega dràve 1/92, pp. 41. – 76.(I.); 2/92, pp. 193. – 235.(II.), posebi- i dràvnoga upravljanja – cf. papa Pius XI., ce p. 49.(I.), izvedeno iz franc. Objave o pravima Quadragesimo Anno, okru`nica papinska, od 15. svibnja (1789./1791.), ~lanci 1. – 5.,, uspostavljenu u svojemu 1931., in Sto godina katoli~koga socialnog nauka, vaènju s francuskim ustavom od god. 1958. – cf. Proslov Kr{}anska sada{njost, Zagreb, 1991., pp. 31. – 78., pose- tomu Ustavu, prema tekstu Objave u Ustavu od god. bice pp. 53. – 54. (to~. 77. – 81.). Za shva}anje “egzisten- 1791. Za klasi~no shva}anje “pravne dràve” – cf. E. cialnoga poretka” kao “ìvotnoga poretka” – cf. K. Stein, Staatsrecht, J. C. B. Mohr (Paul Siebeck), Mannheim, Ideologie und Utopie, Schulte-Bulmke Verlag, Tuebingen, 1976., pp. 43. – 74. Cf. et P. Alexeeff, L’Ètat – Frankfurt a./M., 1965. (1929.), gl. IV. Cf. et B. Babac, le Droit – et le Pouvoir discrétionnaire des Autorités Obnova hrvatskoga gradjanskog dru{tva – Politi~ka kon- publliques, in Revue internationale de la Théorie du droit, trola i dràvna uprava, Pravni fakultet Sveu~ili{ta J. J. Brno, 1928./1929., année III., pp. 195. – 219. (ovaj smo Strossmayera u Osijeku, Osijek, 1994., 199. – 225. spis upoznali kasnije (1996.) i preveli ga na hrvatski jezik za Pravni vjesnik, Osijek, 1997., 1 – 2/97, pp. 102. – 2 Za ideju o jedinstvenosti osobnoga i nacionalnoga 121.); J.-M. Breton, L’État et la legalité: Contribution à zna~enja duha poduzetni{tva - cf. papa Ioannes Paulus II., une dialectique de la démocratie, in Revue du droit Sollicitudo Rei socialis, okru`nica papinska, od 30. pro- public, 1/97, pp. 181. – 213. sinca 1987., in Sto godinâ katoli~koga socialnog nauka, Prof. dr. sc. BRANKO BABAC: Zajedni~ki europski institucionalni model lokalne i regionalne samouprave... 76 Pravni vjesnik 18 (3-4): 73-142, 2002.

vito: pravo na ìvot u svakomu stadiju po- zajedni{tva, budi to zajedni{tvo obiteljsko, stojanja; prava obitelji kao temeljne dru{tve- budi to zajedni{tvo dràve, budi to zajed- ne zajednice ili “}elije dru{tva”; pravednost ni{tvo lokalne i regionalne samouprave6; u radnim odno{ajima; prava vezana uz ìvot (c) da se sa zakonom smije ograni~avati samo politi~ke zajednice kao takve, prava koja djelovanja koja su {kodljiva dru{tvu, {to proizlaze iz transcedentnoga poziva ljud- zna~i da sve ono {to sa zakonom nije za- skoga bi}a, po~ev{i od prava na slobodu branjeno ne smije biti sprje~avano, a da ispovijedanja i prakticiranja vlastite vjere”, nitko ne smije biti prinudjivan ~initi ono a da “na medjunarodnoj razini, u odno{aji- {to zakon ne naredjuje, s tim, da{to, da je ma medju dràvama..., to zna~i u punini zakon izraàjem op}e volje te da se s nje- po{tivati istobitnost (identité, Wesenein- govim odredbama smije uspostavljati heitlichkeit) svakoga naroda s njegovim po- samo one granice vr{enju prava i sloboda s vijesnim i kulturnim zna~ajkama..., u jedna- kojima se osigurava vr{enje pravâ i slobo- kosti koja je podlogom prava svih na sudio- dâ drugih ljudi 7. 4 ni{tvo u procesu punoga razvoja” ; To je, dakle, “dràva pravâ” za razliku od (b) da je svrhom svake politi~ke institucije “pravne dràve” (Rechtsstaat), doti~no {ti}enje takvih pravâ, a s motri{ta ove the- “dràve prava” (Ètat de droit) – s ~im se matis disputations, prije svega od onih in- ozna~uje dràvu u kojoj su osigurani: zakoni- stitucijâ zajam~enoga prava na udjel u od- tost djelovanja vlasti, uspostavljena jamstva govornosti za “va`ne dru{tvene odluke”, gradjanskih slobodâ i pravâ, te odvajanje vla- prava koje se odnosi na preuzimanje dijela stî i ustavno-sudbeni nadzor nad vr{enjem zajedni~ke odgovornosti kao konkretnoga ustavnih (o)vlastî8. na~ina vr{enja slobode od strane dosto- Glasom nekih vladaju}ih motri{tâ, janstvenih pojedinaca u ljudskim zajedni- “dràva pravâ” izgledala bi, kako je ovdje cama suradnje i ìvota u kojima su javnoj opisanom, vi{e kakvom kategorijom eti~kom vlasti postavljene pravne granice, a svijest o negoli pravnom. Ipak, ako bi se u tomu i{lo svojoj du`nosti (odgovorno vr{enje slobo- malo manje opisno, a vi{e logi~ki nego {to je de, a ne pod pritiskom) visoko rasprostra- 5 njenom ; drugim rije~ima, to da je svrhom 6 Cf. u ~lanku 2. franc. Objave o pravima (1789./1791.)..., svake politi~ke institucije {ti}enje naravnih supra. Cf. posebice papa Ioannes Paulus II., Sollicitude pravâ zna~i da su pravice potkom svakoga Rei socialis ..., supra, pp. 600. – 602. (to~. 33., 34.). Cf. et B. Babac, Ilo~ki statut i ideja o op}inskoj i lokalnoj samoupravi kao temeljnomu pravu gradjanâ – Ogled o 4 Cf. u predhodnim bilje{kama, supra. Cf. posebice: u jednomu slu~aju hrvatske dràvno-pravne tradicije, in ~lanku 2. franc. Objave o pravima (1789./1791.)..., supra. Pravni vjesnik, Osijek, 2002., 1 – 2/02, pp. 355. – 388., Za ideju o jedinstvenosti nacionalnoga i medjunarodnoga posebice, 362. – 363. vaènja ljudskih pravâ i temeljnih slobodâ te o jednakosti 7 svih u pravu na razvoj – cf. papa Ioannes Paulus II., Izvedeno iz ~lanaka 4. – 6. franc. Objave o pravima Sollicitude Rei socialis ..., supra, pp. 600. – 602. (to~. (1789./1791.) ..., supra, u svezi sa stavkom 2. ~lanka 1., 33., 34.). ~lankom 3., te s ~lancima 14. – 20. Ustava Republike 5 Hrvatske, Narodne novine br. 56/90, 135/97, 8/98 Za “va`ne dru{tvene odluke” – cf. B. Horvat, Politi~ka eko- (Pro~i{}eni tekst), 113/00, 124/00, 28/01, 41/01 nomija socializma, Globus, Zagreb, 1986., pp. 36. et s., 60. (Pro~i{}eni tekskt), 55/01 (Ispravak pro~. teksta et s. (u toga pisca: “zna~ajne dru{tvene odluke”). (Us.R.Hr.-Pro~.)). Cf. et B. Babac, O pravnosti upravno- Razmi{ljanja o prirodnim pravima izvedena su prema ga djelovanja – Neki odabrani problemi, in Pravni vje- franc. Objavi o pravima(1789./1791)..., supra, posebice snik, Osijek, 2001., 1 – 2/01, pp. 7. – 177., posebice 145. art. 1. – 5. Za ideju o “udjelu u odgovornosti za va`ne – 171. (O zabrani nejednakosti postupanja i samovoljno- dru{tvene odluke” – cf. papa Paulus VI., Octogesima sti). Adveniens, apostolsko pismo od 14. lipnja 1971., in Sto godina katoli~koga socialnog nauka, Kr{}anska sada{njost, 8 Za ideju da se smije ograni~avati samo djelovanja koja su Zagreb, 1991., pp. 363. – 390., posebice to~. 47., u svezi s {kodljiva dru{tvu – cf. franc. Objavu o pravima Dignitatis humanae, objavom pape Paulusa VI. o vjerskoj (1789./1791.). Za klasi~no shva}anje pravne, doti~no slobodi (17. prosinca 1965.), izvor kao gore, pp. 292. – socialne pravne dràve – cf. E. Stein, Staatsrecht ..., 305., posebice to~. 1. supra, pp. 43. – 74. Prof. dr. sc. BRANKO BABAC: Zajedni~ki europski institucionalni model lokalne i regionalne samouprave... Pravni vjesnik 18 (3-4): 73-142, 2002. 77 to u ovdje istaknutim odrednicama slu~ajem, Tvorenje vlastite Dràve-Nacije, doti~no “dràvom pravâ” moglo bi se smatrati samo o~uvanje i promicanje vlastite Dràve- “dràvu za koju pravo nije samo orudjem jav- Nacije, jest i pretpostavkom i rezultatom osi- ne vlasti (puissance publique, oeffentliche guranja nacionalnoga sadràja razvoja, dakle Gewalt), ve} i orudjem da se blagodatno pretpostavkom za udovoljiti prijekoj potrebi- (pro)vodi poslanja {to ih se u slu`bi zajedni- tosti “da svaka zemlja, kolikogod je to ce pridaje dràvi”9. mogu}im, otkrije svoj prostor vlastite slobo- 1.2. Kaè se da su procesi obnavljanja go- de..., stvara mogu}nosti za podhvate koji od- spodarskih, politi~kih i kulturalnih sklopova govaraju njezinim dru{tvenim zahtjevima..., gradjanskoga dru{tva u nekim zemljama pronalazi ono {to je za nju prvenstvenim i dobro upoznaje vlastite potrebe u skladu s Srednje i Isto~ne Europe, a u hrvatskim zem- uvjetima svojega pu~anstva, zemljopisnoga ljama svakako je to slu~ajem, proèti pravno- okoli{a i kulturnih tradicijâ” 11. politi~kim zahtjevom za tvorenjem vlastite Dràve-Nacije, dakle politi~koga ustrojstva Unato~ takvomu zajedni~kom povijesnom polazi{tu – obnova i modernizacija dru{tva i ~ije voditeljstvo s upravnim stoèrom, ba{ s dràve na ru{evinama komunizma kao “ìvot- razloga toga {to u~inkovito polaè zahtjev na noga poretka”, te, {to je, mo`da, jo{ va`nijim, legitimni monopol prinude radi obdràvanja unato~ zajedni~komu politi~kom idealu – ob- svojih poredaka, raspolaè najvi{ljom vla{}u nova gradjanskoga dru{tva i tvorenje, doti~no prema unutra i nepodlo`no naspram svakomu promicanje, vlastite nacionalne dràve kao drugom ustrojstvu prema vani, osiguravaju}i dràve pravâ, zemlje srednje i isto~ne Europe, konstituiranje i rekonstituiranje odnosnih na- a posebice Republika Hrvatska, o~itovale su, rodâ kao Dràva-Nacijâ drugim istim takvim tijekom sljeduju}ih godinâ (1989. – 2002.), Dràvama-Nacijama ravnopravnih te samo- zna~ajne ina~ice u uspostavljanju svojih sklo- stalnih i slobodnih te ba{ na takvim zasadama pova i odno{ajâ u upravljanju na sredi{njoj, medjunarodnim poretkom, doti~no od takvih regionalnoj i lokalnoj razini, i to kako po tem- istih kao pripadnicâ “svjetske zajednice naro- pu i stilu, tako jo{ i vi{e po pote{ko}ama koje dâ”, priznatih i uvaàvanih subjekata10. su pratile procese obnavljanja sklopova i odno{aja svojstvenim gradjanskomu dru{tvu i 9 Izvedeno prema razlozima jednoga pravorijeka franc. Dràvi-Naciji kao institucionalizaciji pravâ, a Dràvnog vije}a (Conseil d’État) – koje ju ozna~uje kao “État du droit” - cf. in J.-M. Breton, L’État et la legalité: Contribution à une dialectique de la démocratie ..., supra, pp. 181. – 213., posebice pp. 181. – 182., te bilj. Voklswirtschaftspolitik (1895.), in M. Weber, Gesammelte br. 1. politische Schriften, isti izdava~ kao supra, 1958. (1920.), pp. 1. – 25.; Vl. Ibler, Medjunarodni odnosi, uvodna stu- 10 Za Dràvu-Naciju kao ideal i stvarnost – cf. J. Isensee, dija za Vl. Ibler ur., Medjunarodni odnosi, Hrestomatija Nacija kao politi~ko jedinstvo, hrvatski prijevod, in politi~ke znanosti, Naprijed, Zagreb, 1971.; J. Andrassy, Politi~ka misao, Zagreb, 1999., vol. 36., 4/99, pp. 3. – Dràva i medjunarodna zajednica, in Vl. Ibler ur., 17., gdje se izrijekom kaè: “îni se da politi~ka slobo- Medjunarodni odnosi, supra, pp. 263. – 269. da dovodi do oblikovanja nacionalnih dràvâ na podlozi demokratskoga ustava... Moderna demokracija nasta- 11 Nazna~enja u umetnicama su iz: papa Ioannes Paulus II., je kao nacionalna dràva... Narod se pojavljuje kao Sollicitudo Rei socialis ..., supra, pp. 613., 614. (to~. voljno i djelatvorbeno sposobna politi~ka jedinica 44.). Cf. et Z. Knezovi}, Obilje`ja boljèvizacije hrvatske (jedinstvo) koja predhodi dràvnoj vlasti i njezinomu kulture (1945. – 1947.), in âsopis za suvremenu povi- pravnom poretku...” (l. c., p. 4.). Cf. et B. Babac, O jest, Zagreb, 1992., 1/92, pp. 101. – 133.; spisateljica nekim op}im problemima uobli~avanja politi~ko- izrijekom kaziva: “Prekidati nacionalni kontinuitet, kida- upravnoga ustrojstva u svezi s ostvarivanjem nacio- ti vrijeme, duboko je antinacionalnim, duboko je antikul- nalnih strategijâ razvoja Hrvatske i hrvatskoga grad- turalnim” (l. c., 102.). S tim u svezi S. Rendi} – cf. Izlazak janskog dru{tva ..., supra, (II.), pp. 210. – 228. Za iz genitiva ili Drugi Hrvatski Preporod, in Kritika, pojam vrhovni~ke dràve – cf. M. Weber, Wirtschaft und Zagreb, 1971., sv. 17/71, pp. 417. – 428. – naro~ito Gesellschaft – Grundriss der verstehenden Soziologie, nagla{uje da “tvrda vjera u apsolutnu nu`nost hrvatsko- J. C. B. Mohr (Paul Siebeck), Tuebingen, 1976. (1922.)., ga dràvnog sklopa” jest branom “svakoj smrtnoj opa- pp. 29. – 30.; M. Weber, Der Nantionalstaat und snosti po hrvatsko nacionalno bi}e” (l. c., 418.). Prof. dr. sc. BRANKO BABAC: Zajedni~ki europski institucionalni model lokalne i regionalne samouprave... 78 Pravni vjesnik 18 (3-4): 73-142, 2002. u toj suvislosti i lokalne te regionalne samou- njihovoga pridruìvanja Europskim zajedni- prave12. cama. [ansa da zemlje srednje i isto~ne Europe 1.3. Proizlazi, dakle, da bi se u ustroja- postanu djelatnim ~imbenicima pro{irenja vanju sukladnih upravlja~kih sklopova u Europske Unije, kao i prakti~ki koraci {to su zemljama Srednje i Isto~ne Europe imalo ih poduzimale ili poduzimlju u sklopu spora- krenuti i od “zajedni~koga europskog institu- zumâ o stabilizaciji i pridruìvanju te, cionalnog modela” javne uprave, {to pred- op}enito, u sklopu razvijanja politi~ke, voj- mnijeva: no-sigurnosne i gospodarske suradnje s nje- (a) da je odnosni model vrednota sam po zinim zemljama-~lanicama, moè se, smatra sebi, {to zna~i da bi imao u nekomu smis- se, pretvoriti u prvorazrednu veli~inu u obli- lu i u nekim granicama vaìti po obvezat- kovanju sukladnih upravlja~kih sklopova u nosti ili uzoritosti (M. Weber); odnosnim, i to kako onih na sredi{njoj razini, tako i onih na lokalnoj i regionalnoj razini, (b) da je stremljenje prema odnosnomu mo- kako onih dràvne uprave tako i onih lokalne delu idejno a, mo`da, i prakti~ki, prijeko i regionalne samouprave i uprave 13. potrebitom pretpostavkom da se uspostavi S tim u svezi je, onda, i pitanje obliko- sukladne upravlja~ke sklopove u zemlja- vanja zajedni~koga europskog institucional- ma Srednje i Isto~ne Europe; nog modela javne uprave, modela prema ko- (c) da u oblikovanju sukladnih upravlja~kih jemu bi stremile sve europske zemlje op}eni- sklopova pridruìvanje Europi ne to – izgradjuju}i politi~ko, gospodarsko i isklju~uje, ve} prijeko potrebito predmni- vojno-sigurnosno jedinstvo Europe, a zemlje jeva i uklju~uje, pozivanje na “pozitivne srednje i isto~ne Europe posebice – izgradju- nacionalne tradicije”, u Hrvatskoj pogla- ju}i svoje upravlja~ke sklopove sukladne ne vito pozivanje na “pozitivnu hrvatsku samo s motri{ta razvijanja gradjanskoga dràvno-pravnu tradiciju”15. dru{tva i uspostavljaljenja vlastite Dràve- 14 Kako se to ovdje smatra, premda jo{ nije Nacije kao dràve pravâ , ve} i s motri{ta oblikovan, “zajedni~ki europski institucionalni model” lokalne i regionalne samoupra- 12 U Republici Hrvatskoj poduzimalo se, do sada (2002.) u dva navrata preustrojenje lokalne i regionalne samouprave moè se prepoznati, {to zna~i da ga se ve: prvi puta bilo je to glasom zakonâ o lokalnoj samou- imade izvoditi, iz na~elâ Europske povelje o pravi, i to Zakona o lokalnoj samoupravi i upravi (Z.L.S.), lokalnoj samoupravi te Nacrta Europske po- Zakona o podru~jima ùpanijâ, gradova i op}inâ u Republici Hrvatskoj (Z.P.@.), te Zakona o Gradu Zagrebu velje o regionalnoj samoupravi, koje se, osim (Z.G.Z.), sva tri objavljena u Narodnim novinama br. svega, temelje na pravno-politi~kim zahtje- 90/92. Drugi puta je to bilo u svjetlu ustavnih promjenâ od vima: god. 2001./2002. – cf. Promjenu Ustava Republike Hrvatske, Narodne novine br. 113/00, 124/00 (Pr.Us.R.Hr.-00), i to sa Zakonom o lokalnoj i podru~noj (regionalnoj) samoupravi, Narodne novine br. 33/01 Staat von Rechten sich beschaffend) – cf. u bilj. br. 1., (Z.L.R.S.) – cf. odredbe toga Zakona u svezi s ~lancima supra. Cf. J.-M. Breton, L’État et la legalité: Contribution 132. – 137. Us.R.Hr.-Pro~., supra, naspram ~lancima 128. à une dialectique de la démocratie ..., supra, pp. 181. – – 131. izvornoga teksta Ustava Republike Hrvatske, 213.; et P. Alexeeff, L’État – le Droit – et le Pouvoir dis- Narodne novine br. 56/90 (Us.R.Hr.-90). crétionnaire des Autorités publliques..., supra. Cf. et B. 13 Cf. Sporazum o stabilizaciji i pridruìvanju izmedju Babac, O nekim op}im problemima uobli~avanja poli- Republike Hrvatske i Europskih zajednicâ i njihovih ti~ko-upravnoga ustrojstva u svezi s ostvarivanjem nacio- dràvâ-~lanicâ, potpisan u Luxembourgu 29. listopada nalnih strategija razvoja Hrvatske i hrvatskoga gradjan- 2001. godine, Narodne novine – Medjunarodni ugovori, skog dru{tva ..., supra. 14/01. 15 Za vaènje kakvih maksimâ “po obveezatnosti ili uzorito- 14 Da se jo{ jedanput naglasi, ovdje se razlikuje pojam sti” (to~. (a)) – cf. M. Weber, Wirtschaft und Gesellschaft “pravne dràve” (Rechtsstaat), doti~no “dràve prava” – Grundriss der verstehenden Soziologie ..., supra, pp. (État de droit), od pojma “dràve pravâ” (État des droits, 16. et s. Prof. dr. sc. BRANKO BABAC: Zajedni~ki europski institucionalni model lokalne i regionalne samouprave... Pravni vjesnik 18 (3-4): 73-142, 2002. 79

(i) za podredno{}u (subsidiarité, Behelf- samo skrajnje ograni~eni broj slu~ajeva u ko- smaessigkeit) u odno{enju javne uprave jima se nadzor, odobrenje ili kakvo drugo prema gradjanima, {to je, osim svega, prije- umije{ivanje dràve ~ini prijeko potrebitim18; ko potrebitom pretpostavkom “savr{enijega (iii) za financialnom samostalno{}u lokalnih hierarhijskog reda izmedju i unutar institu- i regionalnih upravno-politi~kih oblastî kao cijâ”, doti~no “uspje{nijega operiranja “globalnih zajednicâ”, {to zna~i “pravo lo- dru{tvene vlasti” i, u kona~nici, “sretnijega kalnih i regionalnih zajednicâ na odgovara- i radosnijega poloàja dràve”16, {to }e re}i ju}e ali svoje vlastite prihode kojima }e slo- da je to prijeko potrebitom pretpostavkom bodno raspolagati u vr{enju svojih da uz mudrost uspostavljena prava, zakoni i nadle`nostî”, doti~no manje ili ve}e ali obi~aji sa svojom prikladno{}u te kori- zna~ajno “vrhovni{tvo financialno” (sou- sno{}u budu u funkciji uve}anja dru{tvene 19 blagodati (prospérité sociale, sozialer veraineté financière, Finanzhoheit) . Wohlstand) ljudî u zajednici dràve te zajednicama lokalne i regionalne samouprave 18 Za zaporku op}e nadle`nosti – cf. u to~. 2. ~lanka 4. 17 Europske povelje o lokalnoj samoupravi..., supra, te u nerazdijelno ; to~. 2. ~lanka 4. Nacrta Europske povelje o regionalnoj samoupravi ..., supra; cf. Fr. Luchaire – Yv. Luchaire, Le (ii) za primjenom zaporke op}e nadle`nosti droit de la décentralisation, Presses Universitaires de (clause générale de compétence, allgemeine France, Paris, 1983., pp. 43., 44.; E. Pusi}, Upravni Zustaendigkeitsbestimmung) u odno{enjima sistemi, Pravni fakultet Sveu~ili{ta u Zagrebu, Zagreb, 1985., sv. 1., pp. 334. – 335.; B. Babac, O problematici sredi{njih, regionalnih i lokalnih vlastî, {to oblikovanja regionalnoga politi~ko-upravnoga ustrojst- zna~i ovlast lokalnih i regionalnih jedinicâ va u Hrvatskoj, in B. Babac - Zv. Lauc, Regija i regiona- da samostalno odlu~uju o svim poslovima od lizacija, Pravni fakultet Sveu~ili{ta u Osijeku, Osijek, 1989., pp. posebice 9. – 41.; Zv. Lauc, lokalnoga i regionalnog zna~enja, iznimiv{i Samoorganiziranje regijâ (zajednice op}inâ) i razvoj, isto, supra, pp. 69. – 117., posebice pp. 85. – 108. 16 Za na~elo podrednosti – cf. u stavku 3. ~lanka 134. 19 Za na~elo financialne samostalnosti lokalnih i regional- Us.R.Hr.-Pro~., supra, u svezi s to~. 3. ~lanka 4. Europske nih jedinicâ, doti~no njihovo vrhovni{tvo financialno – povelje o lokalnoj samoupravi, Narodne novine – cf. u odredbi to~. 1. – 5. ~lanka 9. Europske povelje o Medjunarodni ugovori, br. 14/97., te u to~. 1. ~lanka 3. lokalnoj samoupravi ..., supra, te u to~. 1. – 4. ~lanka 14. Nacrta Europske povelje o regionalnoj samoupravi, pre- Nacrta Europske povelje o regionalnoj samoupravi ..., poruka br. 34. od êtvrte sjednice Sabora lokalnih i regio- supra. Za veli~ine smjerodavne za uredjenje financialnih nalnih vlastî Europe, Strasbourg, 3. – 5. lipnja 1997. Mora odno{ajâ u dràvi, te za sukobe oko neadekvatnosti u se, medjutim, upozoriti da je prvi koji je progovorio o pri- uredjivanju takvih odno{ajâ - cf. B. Jel~i}, Financijsko jekoj potrebitosti primjene na~ela podrednosti bio papa pravo i financijska znanost, Birotehnika, Zagreb, 1994., Pius XI. - cf. njegovu okru`nicu Quadragesimo Anno ..., pp., poglavito 409. - 413.; B. Jel~i}, Financiranje lokal- supra, pp. 31. – 78., posebice pp. 53. – 54. (to~. 77. – 81.): ne samouprave, in Hrvatski institut za lokalnu samou- o odnosnomu na~elu govori se u to~. 81., s tim {to se ovdje pravu ed., Financiranje lokalne samouprave, Osijek, na~elo “pripomo}ne slu`be” u Sv. oca nazna~uje kao 1999., pp. 29. – 37., gdje se, posebice, kaè (p. 31.): na~elo “podrednosti” (subsidiarité, Behelfsmaessigkeit); “Modaliteti uredjivanja financialnih odno{ajâ izmedju ina~e, nazna~enja u umetnicama su iz odnosne okru`nice; sredi{nje i lokalne razine vlasti mogu pozitivino utjecati u svezi s podredno{}u – cf. et Zv. Lauc, Decentralizacija – na jedinstvo, politi~ku stabilnost neke zemlje, mogu pri- uvjet optimalizacije lokalne i regionalne samouprave, in donositi razvoju osje}anja zajedni{tva u njoj, mogu dati Hrvatska javna uprava, Zagreb, 2001., god. 3., br. 2/01, zna~ajan doprinos brèm i uspje{nijem prevladavanju pp. 177. – 205. raznovrsnih slabostî u gospodarstvu i dru{tvu te osigu- 17 Ova potonja ideja bila je izraèna ve} u Statutu rati, olak{ati te ubrzati ostvarenje onih zadataka i Ilo~komu od god. 1525., gdje se kaè da mar oko krije- mjerâ koje snaè centripetalne silnice (tendencije) u posti potrebuje trajna prava, zakone i obi~aje, koji mora- njoj” (nazna~eno uz suglasnost auktora); I. ju biti prikladni te korisni gradjanima i koje se mora Mecanovi}, Jedinice lokalne samouprave u porezno- donositi mudro – cf. u Proslovu Statutu Ilo~komu od mu sustavu Republike Hrvatske (Teze za osnove susta- god. 1525., in L. Ki{, Statut Grada Iloka 1525., va), in Hrvatski institut za lokalnu samoupravu ed., Godi{njak Matice hrvatske u Vinkovcima, Vinkovci, Financiranje lokalne samouprave, Osijek, 1999., pp. 1970., pp. 37. – 110. U svezi s tim cf. B. Babac, Ilo~ki 99. – 106. O zna~enju demokratizacije za preraspo- Statut i ideja o op}inskoj i lokalnoj samoupravi kao redjivanje ovlastî financialnih – cf. Ol Lon~ari}- temeljnomu pravu gradjanina, in Pravni vjesnik, Osijek, Horvat, Demokratizacija financiranja jedinica lokal- 2002., 1 – 2/02, pp. 355. – 388., posebice 355. – 361. ne samouprave,in Hrvatski institut za lokalnu samoupravu ed., Financiranje lokalne samouprave, Prof. dr. sc. BRANKO BABAC: Zajedni~ki europski institucionalni model lokalne i regionalne samouprave... 80 Pravni vjesnik 18 (3-4): 73-142, 2002.

Ostavaljaju}i po strani pitanje da li su od- ru zakona i uz svoju vlastitu odgovornost i nosni zahtjevi (to~. (a)) – (c) supra)) na korist svojega pu~anstva, uredjuju i ot- izraàjem “nove logike u ustrojavanju javno- pravljaju jedan va`ni dio javnih posala”22; 20 ga prostora” , obi~no se, u raspredanju o (b) u suvislosti zna~ajnoga utjecaja gradjana tomu, sredi{nju dràvnu upravu suprotstavlja na vr{enje javnih posala unutar {irih lokalnoj i regionalnoj samoupravi, do~im se ozemljenskih jedinicâ smje{tenih izmedju u sklopu umovanja u pojmovima i kategorija- lokalne zajednice i nacije (“regije” (ré- ma “Dràve-Nacije” ozemljensku samoupra- gions, Regionen)), regionalna samoupravu smatra dinami~kim ~imbenikom u va unutar svake dràve zna~i “pravo i dje- ne~emu {to pripada u podru~je odgovornosti lotvorbenu sposobnost {irih ozemljenskih sredi{njih vlastî, a to je osiguranje nacionalne oblastî, koje imadu izabrana tijela, koje su i socialne duhovne istrajnosti odnosnih naro- upravno uspostavljene izmedju sredi{njih i dâ 21. lokalnih oblastî, te koje posjeduju ovlasti Polaze}i, dakle, od toga da se istrajnost odlu~enja jednostranoga (prérogatives, nacionalnoga ìvota ne iscrpljuje u Vorrangsrechte), bilo po crti samo-ustro- sredi{njim upravno-politi~kim sklopovima, javanja ili tipa takvoga da ih se pridruùje da{to niti u upravno-politi~kim sklopovima u sredi{njim vlastima, da gospodare, uz svo- ukupnosti, pa da je za osiguranje odnosne ju vlastitu odgovornost i na korist pu~anst- istrajnosti bitnom u njezinomu medjudjelo- va svojega ozemlja, bitan dio javnih posa- vanju s dràvnom upravom i dru{tvena te pola, u skladu s podredno{}u”23; liti~ka i kulturna dinamika lokalne i regio- (c) u suvislosti osiguranja istrajnosti nacionalne samouprave, smatrati }e se da: nalnoga ìvota, sredi{nja dràvna uprava (a) u suvislosti zna~ajnoga sudjelovanja grad- zna~i: (ca) vrhovno upravno nadziranje lo- janâ u gospodarenju javnim poslovima, kalnih i regionalnih upravno-politi~kih posebice onim koji se ti~u potrebâ i intere- oblastî – u svim stvarima {to ih se smatra sâ od lokalnoga zna~enja, lokalna samou- kriti~nim s motri{ta vrhovni{tva nacional- prava zna~i “pravo i djelotvorbenu spo- noga; op}e nadziranje – po crti parameta- sobnost lokalnih oblastî (skupnosti, jedi- ra valjanoga upravnog rada; nadziranje po nice (circonscriptions, collectivités ou na~elu iznimke – umije{vanje kada se unités locales; lokale Obrigkeiten, ho}e preprije~iti djelovanje protivno Gesemtheiten oder Einheiten) da, u okvi- “va`nim dru{tvenim interesima”; (cb) primjenjivanje kriterija zakonitosti u nji- Osijek, 1999., pp. 19. – 28. Cf. et B. Babac, Promi{ljanje obnove hrvatske ùpanije s motri{ta financialnoga, in Hrvatski institut za lokalnu samoupravu ed., Financiranje 22 Za definiciju lokalne samouprave – cf. u stavku 1. ~lanka lokalne samouprave, Osijek, 1999., pp. 107. - 129 3. Europske povelje o lokalnoj samoupravi ..., supra (kadkada i: Europska povelja). 20 Cf. El. M. Garcia, Une décentralisation multidimensionnelle en Espagne: une décentralisation à géométrie 23 Za definiciju regionalne samouprave – cf. u stavku 1. to~. variable, in Revue internationale des Sciences admini- 1. pod B. Nacrta Europske povelje o regionalnoj samou- stratives, vol. 64., 4/98, pp. 777. – 794., posebice p. 777. pravi..., supra. Za visoku poèljnost primjene na~ela Ali, jasnim je, ako je to slobodno primijetiti en passant, podrednosti – cf. papa Pius XI., Quadragesimo Anno..., da odnosni zahtjevi (to~. (a) – (c)) predmnijevaju novu papinska okru`nica, supra, pp. 31. – 78., posebice pp. logiku u ustrojavanju javnoga prostora! 53. – 54. (to~. 77. – 81.): o odnosnomu na~elu govori se u to~. 81., s tim {to se ovdje na~elo “pripomo}ne slu`be” 21 Za poslanje sredi{njih vlasti vrhu osiguranja istrajnosti u svetoga oca prevodi, izraàva, kao na~elo “podredno- nacionalnoga ìvota – cf. G. Vedel – P. Delvolvé, Droit sti” (subsidiarité, Behelfsmaessigkeit). Za shva}anje da administratif, Presses Universitaires de France, Paris, se su}anstvo upravnoga, doti~no javnoga, prava sastoji u 1992., t. 1., pp. 31. – 37. Cf. et J. Isensee, Nacija kao “ovlastima odlu~enja jednostranoga” (to~. (b) supra)) – politi~ko jedinstvo ..., supra. cf. G. Vedel – P. Delvolvé, Droit administratif ..., supra, t. 1., pp. 70. – 96., posebice pp. 70. – 76. Prof. dr. sc. BRANKO BABAC: Zajedni~ki europski institucionalni model lokalne i regionalne samouprave... Pravni vjesnik 18 (3-4): 73-142, 2002. 81

hovim odno{enjima a, ovisno o nacional- pravljanje pojedinih vrstî upravnih posala nomu zna~enju zakonski definiranoga ustroji zasebna tijela kao urede i ispostave sre- posla, i po kriteriju svrsishodnosti, (cc) di{nje dràvne uprave (koncentracija – dekon- osiguranje da se sve javne poslove ot- centracija), a niti to da se lokalnim i regional- pravlja vode}i se iz Etike @idovsko- nim oblastima povjeri odredjeni krug poslova Kr{}anske proizlaze}om logikom pra- sredi{nje dràvne uprave da ih njihova tijela vosmjernosti (po{tivanje slobodâ i pravâ obave u okviru svoje nadle`nosti, ali uz odgo- gradjanâ, javni interes, legitimitet), profe- vornost i pod nadzorom tijelâ sredi{nje sionaliteta (stru~nost, gospodarstvenost, dràvne uprave (centralizacija – decentralizacija), kao ni to da se stanovite poslove upravna doktrina) i samoodgovornosti sredi{nje dràvne uprave priznade u izvori{ni (nepristranost, posve}enost pozivu, sa- 24 djelokrug lokalnih i regionalnih upravno-poli- modjelatnost) . ti~kih oblastî (autonomija – heteronomija). 1.4. S obzirom na odrednice {to ih se dade Dekoncentracija kao proces povjeravanja i suvislosti u kojima ih se isti~e, predmnijeva nadle`nosti tijelâ sredi{nje dràvne uprave ti- se da uz nacionalnu zajednicu supostoje lo- jelima ili du`nosnicima jedinicâ lokalne ili kalne i regionalne zajednice nadle`ne za ot- regionalne (samo)uprave takvima da pravno pravljanje zna~ajnoga dijela javnih posala, ili upravno-politi~ki (javno-pravno) ovise o doti~no da se u ukupnosti upravno-politi~- sredi{njoj dràvnoj upravi ili o njezinim koga ustrojavanja lokalne i regionalne du`nosnicima, s tim da se pri tomu kona~nu upravlja~ke sklopove, na~elno i prakti~ki odgovornost sredi{njih tijelâ ne mijenja niti opipljivo, oblikuje na razini odnosnih jedini- suàva, moè udovoljiti i zahtjevu za podred- câ kao zajednicâ, imaju}i sposobnost, ovlast, no{}u (potonje se nacionalno izraàva na raz- samostalno ih oblikovati i/ili zna~ajno utjeca- nolike na~ine: u Hrvatskoj – da se poslove po ti na njihovo oblikovanje25. mogu}nosti povjerava tijelima koja su blià S tim se ipak ne isklju~uje to da se za ot- gradjanima; u Francuskoj – da se vlast vr{i u skladu sa zahtjevom za blisko{}u (demande 24 Za izvodjenje onih parametara (to~. (c)) iz Etike ìdov- de proximité), etc.)), ali se s tim ni malo ne sko-Kr{}anske – cf. B. Babac, O ”~inidbi javne slu`be” mijenja sklopljenost vlasti, bilo po poslovi- kao kategoriji – Neka paradigmati~ka razmatranja s ma, bilo po nadziranju, bilo po odgovorno- motri{ta rekonstrukcije javne funkcije, in Pravni vje- 26 snik, Osijek, 1998., 1 – 4/98, pp. 3. – 26., izvedeno po sti . uzoru na R. T. Golembiewski, Men, Management and Morality, Transaction Books, N. Brunswick, 1989. 26 Za dekoncentraciju – cf. Fr. Luchaire et Yv. Luchaire, Le (1965.), pp., posebice, 56. – 75., 291. – 309. U svezi s droit de la décentralisation, Presses Universitaires de problemima optimizacije kakvo}e lokalne i regionalne France, Paris, 1983., pp. 323. – 324.;. E. Pusi}, samouprave – cf. Zv. Lauc, Decentralizacija – uvjet opti- Hrvatska sredi{nja dràvna uprava i usporedni uprav- malizacije lokalne i regionalne samouprave..., supra. Za ni sustavi, Pravni fakultet Sveu~ili{ta u Zagrebu, iznimnost sredi{njega nadziranja (to~. (c) pod (ca)) – cf. Zagreb, 1997., pp. 63. – 65.; E. Pusi}, Upravni sistemi, A. de Tocqueville, De la démocratie en Amérique, Èd. M. Pravni fakultet Sveu~ili{ta u Zagrebu, Zagreb, 1985., sv. Th. Génin, Paris, 1951. (1835.), pp. 93., 94.; u svezi s tim 1., pp. 335. et s., 371. et s.; sv. 2., pp. 169. – 170. Vrhu – cf. B. Babac, Ilo~ki statut i ideja o op}inskoj i lokalnoj toga, neka je slobodnim za primijetiti da E. Pusi} previ{e samoupravi kao temeljnomu pravu gradjanina – Ogled nagla{uje tehni~ki sugled dekoncentracije govore}i da je o jednomu slu~aju hrvatske dràvno-pravne tradicije ..., rije~ o prostornomu prena{anju sredi{njih upravnih pos- supra, pp. posebice 364., 365., to~. (5) u stavku 3. Za osi- lova na urede i ispostave sredi{njih tijelâ koji se nalaze guranje istrajnosti nacionalnoga ìvota kao poslanje izvan njihovih sjedi{ta – prejakom je pretpostavka o hie- sredi{njih vlastî – cf. G. Vedel – P. Delvolvé, Droit admi- rarhi~nosti, dostatnim je, kako to isti~u Fr. i Yv. Luchaire, nistratif ..., supra, t. 1., pp. 36. et s.. da tijelo na koje se nadle`nosti sredi{njih tijelâ prenose 25 Cf. B. Babac, O problematici oblikovanja regionalnoga javno-pravno ovisi o tijelu sredi{nje dràvne uprave, npr. politi~ko-upravnoga ustrojstva u Hrvatskoj, in B. Babac po crti upravnoga nadziranja.... S druge strane pak, Fr. - Zv. Lauc, Regija i regionalizacija ..., supra, pp. posebi- Luchaire i Yv. Luchaire govore jednostavno o “ovisno- ce 9. – 41.; Zv. Lauc, Samoorganiziranje regijâ (zajed- sti”, a to nije javno-pravni pojam: mora se izri~ito nice op}inâ) i razvoj, isto, supra, pp. 85. – 108. naglasiti da je rije~ o ovisnosti po nekoj javno-pravnoj crti – nadziranja, hierarhijske podredjenosti, etc. Prof. dr. sc. BRANKO BABAC: Zajedni~ki europski institucionalni model lokalne i regionalne samouprave... 82 Pravni vjesnik 18 (3-4): 73-142, 2002.

Ipak, sa zna~ajnijom i relativno dugotrajno doba nije bez malenoga zna~enja29. nijom dekoncentracijom moè se stvoriti U slu~aju hrvatskomu, rije~ je o tradiciji neke prijeko potrebite preduvjete za (pre)- lokalne i regionalne samouprave kakva se ustrojenje lokalnih i regionalnih oblastî – u smislu {irenja njihovih ovlastî i odgovornostî, Ustava (1990., ~lanci 128. – 131.) bila jedinicom regio- npr. pretvaranjem ispostavâ i uredâ sredi{nje nalne samouprave, kraj okolnosti da to ùpanija tada nije dràvne uprave na lokalnoj i regionalnoj razi- bila ni pravno - jer ju je sam Ustav kvalificirao kao “jedinicu lokalne samouprave i uprave”, a ni stvarno - jer se ni u ispostave i urede odnosnih zajednicâ, u gotovo sve ùpanije ustrojilo na razini “ove}ega kotara” cijelosti ili djelomi~no, ili preuzimanjem ve- i bez zna~ajnijih izvr{itbeno-upravnih ovlastî; (b) da se likoga dijela nadle`nosti odnosnih ispostavâ britanska (zapravo: engleska) lokalna samouprava razvila kao izvorna institucija..., etc., a europska kao oblik od strane lokalnih i regionalnih oblastî (prije- decentralizacije – {to nije jednostavno istinitim, barem ne laz dekoncentracije u decentralizaciju ili/i u {to se ti~e hrvatske i madàrske tradicije, ali i ne samo tih autonomiju). – cf., npr., B. Babac, Ilo~ki statut i ideja o op}inskoj i lokalnoj samoupravi kao temeljnomu pravu gradjanina Decentralizacija kao proces prena{anja – Ogled o jednomu slu~aju hrvatske dràvno-pravne tra- nekih od nadle`nosti sredi{njih dràvnih vla- dicije ..., supra, pp. 355. – 388.; (c) da se Krbekovo motri{te da je razlika izmedju prenesenoga djelokruga i stî ili njihovih povjerenikâ na predstavnike, onoga izvori{noga relativna, te da ovaj potonji zna~i povjerenike, lokalnih i regionalnih ozemljen- samo neki ja~i stupanj decentralizacije usvaja bez ostat- skih oblasti koji upavno-politi~ki (javno- ka; (d) da se hipostazira, po uzoru na pisce na koje se poziva, razlikovanje “samouprave” od “dràvne upra- pravno) ne ovise ni o vladi niti o njezinim ve”; (e) da postoji pozivanje na englesku Magna Charta povjerenicima eo ipso zna~i {irenje ovlastî i Libertatum (1215.), {to je, da{to, nezaobilaznim, ali se odgovornostî lokalnih i regionalnih upravno- pri tomu, {to ne bi trebalo ~initi, zaboravlja da hrvatska (i madàrska) tradicija poznaje jednakovrijedan dràvno- politi~kih oblastî, s tim {to politi~ko zna~enje pravni spis, mladji tek sedam godina – cf. Zlatnu bulu svega toga ovisi o opsegu nadziranja {to ga se (1222.) hrvatsko-ugarskoga kralja Andrije II. (1205. – 1235.), u prijevodu: Vj. Klai}, Povijest Hrvatâ ..., supra, pridrì ili pridruì sredi{njim tijelima dràvne sv. 1., pp. 230. – 233.), etc. uprave27. 29 Pomi{lja se, kao i I. Kopri} – cf. u: Lokalni poslovi hrvat- 1.5. Obnova i modernizacija sklopova skih ùpanijâ u svijetlu razli~itih europskih tradicijâ ..., gradjanskoga dru{tva, doti~no nacionalne supra, prvenstveno na francusku, englesku i njema~ku tra- dràve kao dràve pravâ, odvija se u suvislo- diciju lokalne i regionalne samouprave. Za Francusku – cf. Al. Mabileau, Le Système local en France, sti stanovite nacionalne tradicije, tradicije Monchrestien, Paris, 1994.; Chr. Brechon-Moulens, Les oblikovane pod manjim ili ve}im ali, barem u organisation intercommunales, Dalloz, Paris, 1988.; J.- M. Pontier, La région, Dalloz, Paris, 1988.; G. Peiser, Le hrvatskim prilikama, nikada ne s malenim, département, Dalloz, Paris, 1988. Za Englesku – cf. J. utjecajem osebujnih ali raznolikih europskih Alder, Constitutional and Administrative Law, tradicijâ28, tradicijâ ~iji utjecaj ni u suvreme- Macmillan, London, 1994. (1989.), pp. 263. – 273.; H. Elcock, Local Government, Routledge, London, 1994. Za Njema~ku – cf. Fr. Mayer, Region und Mittelstufe der Za pravno-politi~ki zahtjev da pri dodjeljivanju poslova Verwaltung - Bericht fuer Deutschland, in Fr. Mayer jedinicama lokalne i regionalne samouprave imadu pred- hrsg., Region und Mittelstufe der Verwaltung – Schriften nost tijela koja su najblià gradjanina – cf. stavku 3. ~lanka der deutschen Sektion des Internationalen Instituts fuer 134. Us.R.Hr.-Pro~., supra. Verwaltungswissenschaften, Bonn, 1976., Bd. 2., pp. 131. – 162. Medjutim, {to se ti~e zna~enja hrvatske dràvno- 27 Za pojam decentralizacije – cf. Fr. Luchaire et Yv. pravne tradicije za oblikovanje lokalne i regionalne Luchaire, Le droit de la décentralisation ..., supra, pp. samouprave – cf. B. Babac, O problematici uobli~avanja 17. - 18.; E. Pusi}, Nauka o upravi ..., supra, pp. 135. – regionalnoga politi~ko-upravnoga ustrojstva u 138. Hrvatskoj, in B. Babac – Zv. Lauc, Regija i regionalizaci- 28 Cf. I. Kopri}, Lokalni poslovi hrvatskih ùpanijâ u svi- ja..., supra, pp. 9. – 41.; B. Babac, Obnova hrvatskoga jetlu razli~itih europskih tradicijâ, in Zbornik Pravnoga ùpanijskog ustroja – Ogled o “histori~komu ùpanij- fakulteta Sveu~ili{ta u Zagrebu, Zagreb, 1997., 5/97, pp. skom ustroju” - Osnove institucionalne analize, in 497. – 559. Potrebito je, ipak, ukazati da taj pisac nekri- Pravni vjesnik, Osijek, 1992., 1 – 4/92, pp. 5. – 34.; B. ti~ki prihva}aju}i neka prijeporna motri{ta, upada u vi{e Babac, Istraìvanja hrvatskoga “histori~kog ùpanijskog zabludâ, a posebice, i to: (a) da je hrvatska ùpanija iz ustroja” – Slu~aj “administrativno-teritorialnih jedini- doba 1993. – 2001., dakle glasom izvornoga teksta câ”, doti~no “politi~ko-teritorialnih organizacija” na regionalnoj razini – Osnove institucionalne analize, in Pravni vjesnik, Osijek, 1991., 1 – 4/91, pp. 25. – 45. Prof. dr. sc. BRANKO BABAC: Zajedni~ki europski institucionalni model lokalne i regionalne samouprave... Pravni vjesnik 18 (3-4): 73-142, 2002. 83 izraàva kroz “histori~ki ùpanijski ustroj” u jom “histori~koga ùpanijskog ustroja” u Hrvatâ. Ta je tradicija, “narodna pravna tradi- Hrvatâ {to, ukratko i na~elno, zna~i: cija kao prvenstveno vrelo prava te pravnih a/ uspostavljanje ùpanijâ kao “regija”, kao shva}anjâ i osje}anjâ”, ne samo bitnim samoupravnih korporacijâ javnoga prava po~elom ve} i, moglo bi se re}i, okosnicom na regionalnoj razini, {to }e re}i ùpanije one “pozitivne hrvatske dràvno-pravne tradi- kao jedinstva srednjega stupnja uprave, cije” {to ju nagla{uje hrvatski ustav. To je s “globalne regionalne zajednice”, te zajed- razloga toga {to je hrvatski ùpanijski ustroj, nice lokalnih oblastî svojega ozemlja star gotovo isto toliko koliko i spomen na (op}ine te gradovi i kotari); Hrvate kao dràvotvorni narod, {to }e re}i od b/ ustrojavanje lokalnih, regionalnih i sre- stolje}a VII-oga, bilo podlogom stvaranja di{njih oblastî, uz priuzdràj zasebnoga prvih hrvatskih kneèvinâ (stolje}e VII.), reìma za naravni djelokrug, s pomo}u je- Samostalne Hrvatske Dràve (st. VIII. i IX.), dinstvene javne funkcije, posebice i temelj- Kraljevstva Hrvatâ (st. X. i XI.), te obdrànja noga upravnog stupnja u obliku kotara; hrvatske dràvno-pravne samobitnosti i hrvat- c/ priznavanje {iroke lokalne i regionalne sa- ske dràvno-pravne misli u sklopu kraljevstva mouprave kroz op}ine i gradove te ùpani- Hrvatsko-Ugarskoga (st. XII. – st. XX.), je, uz njihovu relativno visoku financialnu uklopljenoga kasnije u Carevinu Austriju (st. samostalnost, sve to unutar odredbenicâ XVI. – st. XX.), pa i glasom Nagode Austro- nacionalne razvojne politike i objedinja- Ugarske (1867. (1867. – 1918.)) te Nagode vanja njihovoga djelovanja kroz regiju, 30 Hrvatsko-Ugarske (1868. (1868. – 1918.)) . doti~no kroz ùpaniju ustrojenu kao regija. U smislu one pozitvne hrvatske dràvno- Stvarju je to, da{to, posvema osebujnoga pravne tradicije, doti~no “hrvatske narodne projekta obnove ùpanijskoga ustroja, pro- pravne tradicije kao prvenstvenoga vrela pra- jekta takvoga da odgovara na pitanje kako }e va te pravnih shva}anjâ i osje}anjâ”, postav- se i kroz koje }e se upravno-politi~ke veli~ine ljao bi se zahtjev za obnovom i modernizaci- izraziti obnavljanje “histori~koga ùpanij- skog ustroja”. S motri{ta kakvo provijava 30 Za pozitivnu hrvatsku dràvno-pravnu tradiciju – cf. kroz dosada{nje raspredanje, trebalo bi, ~ini Proslov Hrvatskomu Ustavu (1990., 2001.). Za relativno potanji prikaz ùpanijskoga ustroja u njegovomu povije- se, kao polazni uzor, uza sve nacionalno-po- snom te nekada{njem “pozitivno-pravnom” zna~enju – cf. liti~ke animozitete, uzeti projekt obnove od M. Smrekar, Priru~nik za politi~ku upravnu slu`bu u kraljevinah Hrvatskoj i Slavoniji, I. Granitz, Zagreb, god. 1886., zami{ljen i uzakonjen pod gro- 1899. – 1906., sv. 1., pp. 1. et s., 129. et s. Cf. et I. Beuc, fom Dragutinom Khuen-Hedervary (1849. – Povijest institucijâ dràvne vlasti Kraljevine Hrvatske, 1918.), hrvatskim banom (1883. – 1903.), a Slavonije i Dalmacije, Pravni fakultet Sveu~ili{ta u Zagrebu, Zagreb, 1985., pp. 51. – 56., 120. – 129., 212. – to s razloga {to se njegov projekt i ostvarenje 223., 263. – 265., 274. – 275., 290. – 295.; F. [i{i}, temelji na: Pregled povijesti hrvatskoga naroda, NZ Matice hrvatske, Zagreb, 1975. (1916.). Za “narodnu pravnu tradici- (a) priznavanju prava samouprave unutar nji- ju...” – cf. B. Babac, Ilo~ki statut i ideja o op}inskoj i hovoga naravnog djelokruga svim lokalnim lokalnoj samoupravi kao temeljnomu pravu gradjanina – Ogled o jednomu slu~aju hrvatske dràvno-pravne tra- i regionalnim jedinicama, osim kotara, uz dicije ..., supra, pp. 355. – 388., posebice p. 365., stavak sna`no izraène nadzorne ovlasti ùpanije; 3. u to~. (6). Na okolnost da je vrhu “pozitivne hrvatske dràvno-pravne tradicije” zapravo rije~ o “hrvatskoj (b) razrje{ivanju problema otpravljanja velike narodnoj pravnoj tradiciji kao prvenstvenomu vrelu prava ve}ine javnih posala na razini kotara kao te pravnih shva}anjâ i osje}anjâ” upozorio je ovoga auk- temeljne upravne oblasti, uz pridavanje tora prof. dr. sc. Ivan Mecanovi} – u recenziranju auktorovoga ogleda Ilo~ki statut i ideja o op}inskoj i lokalnoj zna~ajnoga upravnog djelokruga gradovi- samoupravi..., etc...., supra, kojemu se auktor i ovom prima – op}enito upravnih ovlasti {to ih se godom zahvaljuje na tomu. pridavalo kotarima, a gradovima Zagrebu, Prof. dr. sc. BRANKO BABAC: Zajedni~ki europski institucionalni model lokalne i regionalne samouprave... 84 Pravni vjesnik 18 (3-4): 73-142, 2002.

Osijeku, Vara`dinu i Zemunu – i onih Uvijek imaju}i na umu da je “dràvnu ùpanijskih, a op}inama – zna~ajnoga upravu” s jedne strane, te “lokalnu i regional- “povjerenog djelokruga”; nu samoupravu”, s druge strane, dopu{tenim (c)jedinstvenosti javne funkcije, slu`beni~- lu~iti samo analiti~ki, obnova i moderniziran- koga i du`nosni~kog sustava, te prora~una je hrvatskoga ùpanijskog ustroja predmnije- {to se ti~e poslova dràvne uprave te obje- va i uklju~uje oblikovanje hrvatskoga poli- dinjavanja dràvne uprave i ozemljenske ti~ko-upravnoga ustrojstva u tri razine – {to samouprave. se ti~e “dràvne uprave”: “kotara” kao uprav- Pri tomu, da{to, ne bi se smjelo izbjegava- ne oblasti prve molbe i temeljnoga upravnog ti neke prijeko potrebite modifikacije s po~eli- stupnja, “ùpanije” kao upravne oblasti druge ma iz projekta obnove baruna Levina Rauch molbe te srednjega stupnja uprave, te vlade (1868. – 1871.), hrvatskoga bana (1868. – kao vrhovne upravne oblasti, te u dvije razine 1871.), od god. 1870. – koji nagla{uje “muni- – {to se ti~e lokalne i regionalne samouprave: cipalni karakter svih uìh ozemljenskih jedini- “op}inâ” i “gradova” (gradskih op}inâ) kao câ, pa i kotareva”, te s po~elima iz projekta ob- oblikâ lokalne samouprave, te “ùpanijâ” kao nove Ivana Maùrani} (1815. – 1890.), hrvat- oblika regionalne samouprave, i to u vi{e pra- skoga bana (1873. – 1880.) od god. 1874. – vaca, doti~no u nekoj jedinstvenosti kao “re- koji nagla{uje i upravnu i politi~ku odgovor- gije” (zajednice razvoja i planiranja, uz nost javnih du`nosnikâ i slu`benikâ, doti~no zna~ajne upravno-financialne ovlasti), “re- odgovornost za otpravljanje “politi~ke uprav- gionalne samoupravne zajednice” (op}inâ, ne slu`be” u funkciji obdràvanja nacionalne i gradova i kotareva svojega ozemlja), te kao dru{tvene duhovne istrajnosti naroda hrvat- “totalnoga dru{tva” (globalne zajednice na skoga. Ne bi se smjelo, da{to, zanemariti ni regionalnoj razini). izvjesna, ali zna~ajna iskustva s “oblastima” Na taj na~in, problem {to ga isti~e naslov kao “administrativno-teritorialnim jedinica- biva omedjenim sam po sebi, doti~no po- ma” na regionalnoj razini (1949. – 1951.) unu- stavlja se samo pitanje kako bi izgledale ob- tar Hrvatske N.R. Hrvatske (1945. – 1963.), nova i moderniziranje “histori~koga ùpanij- zatim s hrvatskim “kotarima” kao zajednicama op}inâ na regionalnoj razini (1963. – 1967.), skog ustroja” u Hrvatâ, kada bi se s motri{ta te, posebice, s hrvatskim “zajednicama op}inâ njihove sukladnosti oblikovanju gradjansko- kao samoupravnim dru{tveno-politi~kim zaga dru{tva i ustrojavanju nacionalne dràve jednicama” (1974. – 1986.), oba potonja kao dràve pravâ lokalne i regonalne uprav- ustrojstva unutar Hrvatske kao S.R. Hrvatske no-politi~ke sklopove uspostavljalo i razvija- (1963. – 1989.) 31. lo uzimaju}i u obzir i razli~ite europske tradicije te potrebu za zajedni~kim europskim 31 O odnosnim projektima obnove s motri{ta tada{nje njihove institucionalnim modelom lokalne i regional- “pozitivno-pravne stvarnosti” – cf. M. Smrekar, Priru~nik ne samouprave. Medjutim, ma kakav da bude za politi~ku upravnu slu`bu u Kraljevinah Hrvatskoj i Slavoniji ..., supra, pp. 12. – 34., 130. – 152., 329. – 596. modalitet obnavljanja i modernizacije “histo- Za “kotare” kao ustrojstva na regionalnoj razini – cf. B. ri~koga ùpanijskog ustroja”, jedno je ne- Babac, Istraìvanja hrvatskoga ’histori~kog ùpanijskog sumnjivim, a to je da bi u pretpostavci odno- ustroja’ – Slu~aj ’administrativno-teritorialnih jedinicâ’, doti~no ’politi~ko-teritorialnih organizacijâ’ na regional- sne obnove i modernizacije, otpala ve}ina noj razini – Osnove institucionalne analize, in Pravni vje- problema oko decentralizacije: uz kotar kao snik, Osijek, 1991., 1 – 4/91, pp. 25. – 45., posebice pp. 40. temeljni upravni stupanj te uz sna`ne nadzi- – 43. Za hrvatske “zajednice op}inâ kao samoupravne dru{tveno-politi~ke zajednice” – cf. B. Babac, O problema- rateljske ovlasti ùpanije, kao i uz tomu su- tici oblikovanja regionalnoga politi~ko-upravnoga kladno razrje{enje problema nadle`nosti gra- ustrojstva u Hrvatskoj, in B. Babac – Zv. Lauc, Regija i regionalizacija..., supra, pp. 5. – 68., te Zv. Lauc, dova i op}ina, decentralizacija postaje ako ne Samoorganiziranje regijâ (zajednice op}inâ) i razvoj, podrednim a ono svakako sporednim proble- izvor isti kao supra, pp. 69. – 117. mom. Prof. dr. sc. BRANKO BABAC: Zajedni~ki europski institucionalni model lokalne i regionalne samouprave... Pravni vjesnik 18 (3-4): 73-142, 2002. 85

2. ZAHTJEVI ZA DECENTRALIZACI- vlasti politi~ko-upravno ustrojstvo uravnoteì JOM KAO @ARI[TE po njegovoj dubini i {irini 32. RASPREDANJA POLITI^KOGA Kroz zahtjeve za poja~avanjem lokalne i 2.1. Glavni pravno-politi~ki zahtjevi koji regionalne samouprave i decentralizacije u su karakterizirali prvih deset godinâ ponovno tomu sklopu izlazilo je u prvi plan, da se, i to: uspostavljene hrvatske neodvisnosti (1989. – (a) zna~ajno pro{iri djelokrug (sphère de com- 1999.), uz zahtjeve za reviziju i poni{tenje pétences, Wirkungskreis) lokalne i regio- pretvorbe i privatizacije, bijahu: nalne samouprave, uklju~uju}i tu i primjenu (a) nadomje{}ivanje ili preoblikovanje tada na~ela podrednosti (principe de subsidiari- postoje}ega reìma polu-predsjedni~koga té, Leitgrundsatz von Behelfsmaessigkeit ) s reìmom parlamentarnim (substitution te sustava zaporke op}e nadle`nosti (clause du régime semi-présidentiel déjà existent générale de compétence, allgemeine au régime parlementaire, Ersetzung von Zustaendigkeitsbestimmung); damaligen Halbpraesidentenregime mit (b) uve}a financialnu samostalnost i samodo- eienem parlementarischen); statnost (indépendance et auto-suffisance (b) ja~anje lokalne i regionalne samouprave financières, finazielle Unabhaengigkeit (renforcement de l’auto-administration und Selbststaendigkeit) lokalnih i regio- locale et régionale, Verstaerkung der lo- nalnih upravno-politi~kih oblastî; kalen und regionalen Selbstverwaltung), (c) umjeri upravni nadzor (modérer le con- i u tomu sklopu, osim svega, i decentrali- trôle administratif, maessigen Verwaltu- zacija javne uprave (décentralisation de ngskontrolle) nad radom i djelovanjem ti- l’administration publique, Aufgliederung jelâ jedinicâ lokalne i regionalne samou- der oeffentlichen Verwaltung). prave. Tvrdilo se da bi se s nadomje{}ivanjem S poja~anjem poloàja i uloge lokalne i ustroja polu-predsjedni~koga (to~. (a)), otvo- regionalne samouprave u Republici, uz su- rilo, uz ostale mjere s kojima se umanjuje kladniju regionalizaciju hrvatskoga nacional- osobnu vlast dràvnoga poglavara, putove nog prostora (povijesno, doti~no tradicional- prema oblikovanju dràve pravâ kao modela i no, prometno-gospodarski, samoupravno-po- pretpostavke oblikovanju gradjanskoga liti~ki), lokalne i regionalne jedinice mogle dru{tva, te prema razvijanju pluralisti~ke de- bi, smatralo se, postati sna`nim upravno-po- mokracije kao politi~koga izraàja konstruk- liti~kim oblastima (djelokrug sa zna~ajnim cije i rekonstrukcije Hrvatâ u Dràvu-Naciju. upravno-politi~kim ovlastima i tomu suklad- Smatralo se da bi se s ja~anjem lokalne i na samouprava), doti~no autohtonim i viso- regionalne samouprave i, u tomu sklopu osim ko-odgovornim politi~kim zajednicama na svega, s decentralizacijom javne uprave (to~. lokalnoj i regionalnoj razini. (b)), poja~alo sustav odvajanja vlastî, doti~no Razni drugi, dodatni, upravno-politi~ki umjerivanje vlasti (odvajanje vlastî po razi- zahtjevi nisu dodavali ni{ta novoga, ali su ipak nama), s ~im bi se otvorilo putove ve}emu osvjetljivali politi~ke usmjeridbe i dopunjava- sudjelovanju gradjanâ u otpravljanju javnih li one temeljne zahtjeve, tako primjerice: posala, a s tim, i o~vr{}ivanju pluralisti~ke demokracije, zatim i putove promicanju na- (i) dosljedno primijeniti na~elo podrednosti cionalne pravne kulture (njegovanje osebuj- te sustav zaporke op}e nadle`nosti u razgra- nih pravnih vrednotâ) kao jedne od bitnih ni~enju nadle`nosti i djelokruga lokalnih i re- pretpostavkî oblikovanju Dràve-Nacije kao 32 Za kategoriju osebujno pravnih vrednotâ – cf. G. dràve pravâ, a to bi, opet, op}enito, otvaralo Radbruch, Rechtsphilosophie, K. F. Kohler Verlag, 1973. ve}e {anse da se po crti koncentracije javne (1932.), $13. Prof. dr. sc. BRANKO BABAC: Zajedni~ki europski institucionalni model lokalne i regionalne samouprave... 86 Pravni vjesnik 18 (3-4): 73-142, 2002. gionalnih oblastî u odnosu na sredi{nju stava zaporke op}e nadle`nosti (to~. (i)), te uz dràvnu upravu ({to bi moglo biti jednim od uve}anje gospodarsko-financialnoga kapaci- izraàja zahtjevâ za promicanjem zajedni~koga teta odnosnih jedinicâ (to~. (ii)), tako i – u europskog institucionalnog modela); sklopu oblikovanja zajedni~koga europskog (ii) umanjiti broj lokalnih i regionalnih je- institucionalnog modela – uz ugradjivanje dinicâ, doti~no ùpanijâ (comté, po~elâ nekih utjecajnijih europskih tradicijâ, Gespannschaft), gradova (ville, Stadt), kao {to su, poglavito, one njema~ka, engle- doti~no gradskih op}inâ (commune urbaine, ska, te francuska, da{to uz kori{tenje sum- Stadtgemeinde) te op}inâ (commune, jerljivih dostignu}â moderne europske upra- 33 Gemeinde), sa svrhom da se, s jedne strane, ve i samouprave . poku{a uve}ati njihovu sposobnost gospodar- 2.2. Preustrojenje lokalnih upravno-poli- sko-financialnu (capacité économico-finan- ti~kih oblasti izvedeno god. 1992. ticalo se iz cière, wirtschaftlich-finanzielle Kraeftigkeit), Hrvatske kao SR Hrvatske (1945. – 1989.) te, s druge strane, oblikovati ih na razini naslijedjenoga “komunalnog sustava” u sklo- ozemlja prepoznatljivoga po crti tradicije, pu kojega se isticala monotipska i na razini prometa i gospodarstva te samouprave kao nekada{njega hrvatskog kotara (district, jednoga od stoèra nacionalne dràve pravâ, Kreis) uspostavljena “op}ina” (commune doti~no razvijanja duha prava i nacionalne monotypique, eintypische Gemeinde). pravne svijesti: naime, smatralo se da lokalne A komunalni sustav smatran je jednom od i subregionalne oblasti uspostavljene godine temeljnih podlogâ komunisti~koga sustava 1992. nisu u tomu smislu prepoznatljive, ba- “integralnog samoupravljanja” (autogestion rem ne unutar “pozitivne hrvatske dràvno- intégrale, vollstaendige Selbstverwaltung), s pravne tradicije” (tradition publico-juridi- tim {to je potonje obuhva}alo: “samouprav- que croate positive, positive kroatische ljanje radnikâ u temeljnim i drugim organiza- rechtsstaatliche Tradition); cijama udruènoga rada” (l’autogestion des travailleurs dans les organisations de travail (iii) modernizirati hrvatsku javnu upravu associées, Selbstwerwaltung der Arbeiter in te lokalnu i regionalnu samoupravu, i to uz den Aufbauen von vereinigten Arbeit), te dosljednu primjenu na~ela podrednosti i su- “samoupravljanje gradjanâ i drugih radnih ljudî u dru{tveno-politi~kim zajednicama” 33 Hrvatske ùpanije bile su op}enito dosta sli~ne engleskim grofovijama, pa ~ak i po ustrojstvu od god. 1992., a (l’autogestion des citoyens et des hommes postale su im jo{ sli~nijima po preustrojenju od god. de travail dans les communautés socio-poli- 2001. Cf. E. Pusi}, Upravni sistemi ..., supra, sv. 1., pp. tiques; Selbstverwaltung der Buerger und 340. – 349. S jedne strane, sli~ne su im po crti samobitnosti – obje su rezultatom visoko-autohtonoga razvoja a, anderen werkenden Leuten in der gesell- s druge strane, i po nekim po~elima dràvnoga nadzira- schaftlich-politischen Gemeinschaften) - nja - kao {to se tamo, npr., imalo {erifa kao kraljevoga povjerenika u grofoviji zaduènoga za sigurnost, tako se i op}ina, moèbitno zajednica op}inâ (samo u u hrvatskoj ùpaniji imalo takvoga ùpana (ustrojstvo od Hrvatskoj), republika i federacija (to su bile god. 1992.), doti~no predstojnika dràvne uprave u ùpa- razli~ite razine politi~ke ustrojenosti unutar niji s tijelima vlasti i uprave na regionalnoj i lokalnoj razini kao ispostavâ sredi{njih tijelâ (preustrojenje od nekoga definiranog ozemlja), kao i “samou- godine 2001.). Ali, da{to, tradicionalne hrvatske ùpani- pravljanje radnih ljudi u samoupravnim inte- je jo{ su, mo`da, bile sli~nije njema~kim okruzima, npr. resnim zajednicama kao institucionaliziranim bavarskim – ùpanija je uvijek bila samoupravnom korporacijom javnoga prava, dakle sa sna`nim javno-prav- zajednicama {to ih se uspostavlja radi zado- nim ovlastima, uz jedinstvo samouprave i dràvne uprave voljavanja osobnih i zajedni~kih potrebâ i in- – Cf., npr., E. Becker, Entwicklung der deutschen teresâ i radi uskladjivanja rada u podru~jima Gemeinden und Gemeindeverbaende im Hinblick auf die Gegenwart, in H. Peters, Handbuck der kommunalen u kojima ih se uspostavlja” (dru{tvene djelat- Wissenschaft und Praxis, Springer Verlag, Berlin, 1956., nosti, doti~no javne slu`be, etc.) (l’autoge- pp. 62. – 112., posebice pp. 92. – 100.. stion des travailleurs dans les communau- Prof. dr. sc. BRANKO BABAC: Zajedni~ki europski institucionalni model lokalne i regionalne samouprave... Pravni vjesnik 18 (3-4): 73-142, 2002. 87 tés autogestionnaires d’intérêts; Selbstver- (ii) odluke o ustrojenju i obavljanju op}e- waltung der Arbeiter in den selbstverwalten- korisnih poslova i slu`bî od lokalnoga den Interessengemeinschaften). zna~enja (posebice: “dru{tvene slu`be” (jav- Medjutim, kao sine qua non ustavno- ne slu`be, kao npr. zdravstvo, {kolstvo, so- pravna veli~ina vaìlo je da je op}ina “te- cialna skrb, etc.)); meljnom dru{tveno-politi~kom zajednicom” (iii) odluke s kojima se smjeralo na ostva- (u europskomu pravnom smislu: “upravno- rivanje i osiguranje jedinstva op}ine kao lo- politi~ka oblast” (circonscription de base, kalne zajednice, kao “globalnoga dru{tva na Grundverwaltungsobrigkeit)), te da, s razlo- lokalnoj razini” 35. ga toga, imadu iz nje proizlaziti svi ostali 2.3. Tijela “{irih dru{tveno-politi~kih za- odno{aji vlasti i samouprave (“samoupravu” jednicâ” bila su nadle`nim, i to: se suprotstavljalo “vlasti”, s tim da je pred- (a) tijela zajednice op}inâ kao “samoupravne hodna izraàjem “odumiranja” potonje), da- dru{tveno-politi~ke zajednice” – za sve kle oni odno{aji koji se ustrojavaju na razini “funkcije vlasti i samoupravljanja u ostva- zajednicâ op}inâ, republike i federacije kao rivanju i uskladjivanju zajedni~kih interesa “{irih dru{tveno-politi~kih zajednicâ”, doti~no op}inâ”, ali u skladu s ustavom, zakonom i {irih, iz one op}ine kao temeljne izvedenih dru{tvenim dogovorom te statutom zajedni- upravno-politi~kih oblastî (circonscriptions ce op}inâ, kao i poslove {to ih na njih pre- plus étendues, dérivées; geraeumigere, ablei- nesu op}ine i Republika (corps et organi- tende, Verwaltungsobrigkeiten). smes des communautés des communes en Unutar onoga “komunalnog sustava” djelo- tant que communauté socio-politique au- krug op}ine kao “uè dru{tveno-politi~ke za- togestionnaires; Koerper und Behoerden jednice” bio je odredjen po ~istomu sustavu von Gemeinschaft von Gemeinden als ge- “zaporke op}e nadle`nosti”, doti~no op}ina je sellschaftlich-politische Gemeinschaft); bila nadle`na za odlu~ivanje o svim “dru{tvenim poslovima” (u europskomu pravnom smis- (b) tijela (socialisti~ke) republike kao “nacio- lu (pribli`no): “javni poslovi” (affaires publi- nalne dràve utemeljene na vrhovni{tvu na- ques, oeffentliche Angelegenheiten)), osim roda te vlasti i samoupravljanju radni~ke kla- onih koji bi glasom zakona ili uredbe se i svih radnih ljudi te socialisti~ka samou- “izvr{noga vije}a” (conseil executif, pravna demokratska zajednica”- za “poslove Vollzugsrat), doti~no vlade glasom zakona, bili od zajedni~koga interesa za politi~ki, gospo- dodijeljeni u nadle`nost tijelâ “{irih dru{tveno- darski i kulturni ìvot te samoupravni politi~kih zajednicâ”. To je vaìlo kako po crti dru{tveni razvoj republike” (république (so- pravnoga uredjivanja dru{tvenih odno{ajâ, tako cialiste) en tant qu’État national; (soziali- i po crti odpravljanja javnih posala34. stische) Republik als nationaler Staat)). Poglavito, glasom ustavne koncepcije (c) tijela federacije kao “savezne dràve, op}ine, a razmatraju}i njezine nadle`nosti u dràvne zajednice, dragovoljno ujedinjenih smislu neke otvorene pozitivne definicije, narodâ i njihovih socialisti~kih republikâ” moglo se njezine nadle`nosti razvrstati u tri – za sve poslove s kojima “radni ljudi te na- skupine, i to: (i) odluke koje se odnose na vr{enje vlasti 35 Cf. u ~lanku 169. Us.S.R.Hr., supra, u svezi s ~lancima 170. u sklopu op}ine kao lokalne upravno-poli- – 181. toga Ustava. Cf. E. Pusi} et al., Upravni sistemi, ti~ke oblasti; Pravni fakultet Sveu~ili{ta u Zagrebu, Zagreb, 1975., pp. 225. et s. Cf. et B. Babac, O problematici oblikovanja 34 Cf. u stavku 3. ~lanka 166. Ustava S.R.Hrvatske., regionalnoga politi~ko-upravnoga ustrojstva u Narodne novine br. 8/74 (Us.S.R.Hr.), u svezi s ~lancima Hrvatskoj, in B. Babac - Zv. Lauc, Regija i regionalizacija 344. – 346. toga Ustava. Za primjenu sustava “zaporke ..., supra, pp. posebice 23. – 41.; Zv. Lauc, op}e nadle`nosti” u to doba – cf. E. Pusi}, Upravni siste- Samoorganiziranje regijâ (zajednice op}inâ) i razvoj, mi ..., supra, t. 2., pp. 334. – 335. isto, supra, pp. 71. – 74., 98. - 108. Prof. dr. sc. BRANKO BABAC: Zajedni~ki europski institucionalni model lokalne i regionalne samouprave... 88 Pravni vjesnik 18 (3-4): 73-142, 2002.

rodi i narodnosti ostvaruju i osiguravaju (a) nadzor nad zakonito{}u (surveillance de vrhovni{tvo, sustav socialisti~kih samou- la légalité, Gesetzlichkeitsaufsicht) – u pravnih odno{ajâ, jedinstvene osnove poli- svim poslovima, pa i u onim {to bi ih se ti~koga sustava, solidarnost i socialnu si- moglo smatrati da su iz “izvornoga djelo- gurnost radnih ljudî i gradjanâ, jedinstveno kruga samouprave”; jugoslavensko trì{te, te uskladjivanje za- (b) nadzor uz poja~ane nadzirateljske ovlasti jedni~koga gospodarskog i dru{tvenog raz- (surveillance au moyens des pouvoirs voja i drugih svojih zajedni~kih interesâ” renforcés, Aufsicht mit verstaerkenden (fédération en tant qu’Ètat fédéral et com- Gewalten) – u pojedinim vrstama posala, i munauté étatique de nations librement to samo ako je tako iznimno bilo sa zako- unies et de leurs républiques socialistes et nom, ali u skladu s ustavom, odredjeno des Provinces autonomes; Foederation als (tako, npr., u “poslovima od op}ega intere- 38 foederaler Staat, staatliche Gemeinschaft sa za republiku”) . von Nationen freiwillig vereinigt und von Osebujnije, s obzirom na ja~inu nadzira- ihren sozialistischen Republiken und von teljskih ovlasti tijelâ {irih dru{tveno- autonomen Provinzen)36. politi~kih zajednicâ nad tijelima uìh Nadzor tijelâ “{irih dru{tveno-politi~kih dru{tveno-politi~kih zajednicâ – za odnose zajednicâ” nad tijelima “uìh dru{tveno-poli- samih dru{tveno-politi~kih zajednicâ vaìla ti~kih zajednicâ” bio je formalno (ne uzima- su samo op}a ustavna na~ela – moglo se upravne poslove, da{to po crti poja~avanja ju}i u obzir, dakle, prijeplet problemâ u svezi s nadzirateljskih ovlastî, vrstati kako slijedi: komunisti~ko-partitokratskim karakterom odnosnoga reìma 37) ustrojen po na~elu iznimke a/ lokalni poslovi (affaires locales, lokale Angelegenheiten) – to su bili poslovi koji (contrôle par exception, Kontrolle durch su proizlazili iz statutâ, odlukâ i drugih pro- Ausnahmefaellen ), a to je zna~ilo, i to: pisâ te ostalih pravno-politi~kih akata {to su ih donosila tijela op}inâ i zajednicâ op}inâ: u 36 Cf. za, i to: to~. (a) u ~lancima 182. – 187. Us.S.R.Hr., supra, u svezi s ~lancima 166. – 181. toga Ustava; to~. takvim poslovima tijela Republike nisu, osim (b) – u ~lanku 1. Us.S.R.Hr., u svezi s ~lancima 1. – 9. onoga op}ega nadziranja zakonitosti, imala Ustava Socialisti~ke Federativne Republike Jugoslavije (Us.S.F.R.J.), te ~lancima 244. – 279. toga Ustava.; to~. nikakve daljnje nadzirateljske ovlasti; (c) – u ~lancima 1. – 9. Us.S.F.R.J., u svezi s ~lancima b/ lokalni sastojci sredi{njih poslova (com- 280., 281. toga Ustava.. Cf. E. Pusi}, Upravni sistemi, posants locaux des affaires centrales, lokale Pravni fakultet Sveu~ili{ta u Zagrebu, Zagreb, 1985., t. 2., pp. 113. et s. Cf. et B. Babac, O problematici obliko- Bestandteile von Hauptverwaltungang- vanja regionalnoga politi~ko-upravnoga ustrojstva u elegenheiten) – to su bili, ne ra~unaju}i ovd- Hrvatskoj, in B. Babac - Zv. Lauc, Regija i regionalizacije poslove za ~ije su izvr{avanje bila odgovor- ja ..., supra, pp. posebice 23. – 41.; Zv. Lauc, Samoorganiziranje regijâ (zajednice op}inâ) i razvoj, na savezna tijela uprave (to~. (c) niè)) te pos- isto, supra, pp. 71. – 74., 98. – 108. love od interesa za Republiku (to~. (d) niè)) i 37 Za upravno-politi~ko zna~enje okolnosti da tijela uprav- inspekcijske poslove (to~. (e) niè)), poslovi ne vlasti funkcioniraju unutar politi~koga reìma “Partije koji su proizlazili iz zakonâ i drugih propisâ te i Dràve”, doti~no reìma partitokratskoga – cf. E. Pusi}, Upravni sistemi ..., supra, sv. 1., pp. 195. – 197. Cf. et B. Babac, O nekim op}im problemima uobli~avanja poli- 38 Cf. u al. 3. – 6., 14. – 17. ~lanka 169. Us.S.R.Hr., supra, u ti~ko-upravnoga ustrojstva u svezi s ostvarivanjem svezi s ~lancima 173. – 181. toga Ustava., a za nadzira- nacionalnih strategija razvoja Hrvatske i hrvatskoga teljske ovlasti vrhu “poslova od op}ega interesa za gradjanskog dru{tva ..., supra, posebice (I)1/92, pp. 61., Republiku” – cf. u stavku 3. ~lanka 347. toga Ustava. Cf. 62. (to~. 2.1.6.), a za razradjeniji pristup komunisti~ko- E. Pusi} et al., Upravni sistemi..., supra, pp. 444. – 453. partitokratskomu reìmu – cf. B. Babac, Ogled o obliko- Cf. et B. Babac, O problematici oblikovanja regionalnoga vanju hrvatskoga politi~ko-upravnoga ustrojstva – politi~ko-upravnoga ustrojstva u Hrvatskoj, in B. Babac - Prena~injeni pristup, in Pravni vjesnik, Osijek, 1999., 3 Zv. Lauc, Regija i regionalizacija ..., supra, pp. posebice – 4/99, pp. 189. – 308., posebice pp. 233. – 238. 23. – 41.; Zv. Lauc, Samoorganiziranje regijâ (zajednice op}inâ) i razvoj, isto, supra, pp. 71. – 74., 98. – 108. Prof. dr. sc. BRANKO BABAC: Zajedni~ki europski institucionalni model lokalne i regionalne samouprave... Pravni vjesnik 18 (3-4): 73-142, 2002. 89 ostalih pravnih akata Republike i federacije bi- dru{tvenih pravnih osobâ, gradjanâ i gradjan- vaju}i u djelokrugu odnosnih tijelâ, koje se skih pravnih osobâ vrhu pridràvanja zakonâ i nije moglo obavljati u njihovomu sjedi{tu ve} drugih propisâ, te poslovi u svezi s poduzi- u nekomu ozemljenski definiranomu prostoru manjem sa zakonom predvidjenih upravnih i du` ~itave dràve: u takvim poslovima nad- drugih mjerâ: u takvim poslovima vi{a inspek- le`na tijela imala su posebice, ali samo ako je cija posjedovala je, pored onih ovlasti vr{enje to za pojedine poslove sa zasebnim zakonom kakvih je karakteristi~no za naprijed pobroja- bilo izrijekom odredjeno: (ba) pravo traìti ne poslove (to~. (a) do to~. (d)), jo{ i ovlast ne- izvje{}a, obavje{tenja i podatke, kao i ostva- posrednoga nadziranja unutar svoje oblasti, a i rivati izravni uvid u rad tijelâ uìh dru{tveno- neograni~enu ovlast nadomje{}ivanja u poslo- politi~kih zajednicâ; (bb) vr{iti ovlast nado- vima (pouvoir illimité de subistitution, unbe- mje{}ivanja (pouvoir de substitution, Einset- graenzte Einsetzungsgewalt), te neograni~enu ungsgewalt); (bc) pokretati pitanje ovlast povjeravanja poslova (pouvoir illimité odgovornosti ~elnikâ lokalnih tijelâ; de délegation, unbegraenzter Auftrag der c/ poslovi za izvr{ivanje kojih su odgo- Gewalten) 39. vorna savezna tijela (affaires dont l’exécu- Javno-pravno prosudjuju}i, nadle`nosti tion sont les corps fédéraux responsables, op}ine iz onoga “komunalnog sustava” bile Angelegenheiten dessen Durchfuehrung die su dvovrstne, jedne koje su se ticale (lokalne) Koerperschaften der Hauptverwaltung samouprave – op}ini se priznavalo naj{iru sa- Verantwortung haben) – to su bili poslovi za moupravu, te druge koje su se ticale “poslova koje je postojala predmnijevana nadle`nost vlasti”, {to su bili, pribli`no re~eno, poslovi vrhu izvr{ivanja od strane saveznih tijelâ: u dràvne uprave, s tim {to su i jedne i druge takvim poslovima, savezna tijela imala su, poslove obavljala jedna te ista tijela i po je- osim ovlasti kao vrhu lokalnih sastojaka sre- dinstvenim standardima rada, poslovanja, di{njih poslova (to~. (b) gore)), jo{ i (ca) nadziranja, drugim rije~ima: na samoupravni ovlast izdavati obvezatne naputke te (cb) na~in. Pri tomu, ne smije se nikada zaboravi- vr{iti tzv. inspekcijski nadzor (to~. (e) niè)); ti da je op}ina bila nadle`nom i za izbor sta- d/ poslovi od op}ega interesa za novitih izvanupravnih du`nosnika – npr. su- Republiku (affaires de l’importance généra- daca op}inskih sudova, op}inskih dràvnih le pour la République, Angelegenheiten die odvjetnikâ i njihovih zamjenikâ, op}inskih von allgemeinen Interesse fuer Republik sudaca za prekr{aje, a i za uredjivanje svih sind) – to su bili sa zakonom odredjeni pos- javnih slu`bî na svojemu ozemlju, osim onih lovi za koje se smatralo da su od bitnoga {to su ih iznimno uredjivale zajednice op}inâ zna~enja za ostvarivanje pravâ i du`nostî (ako su postojale), republika i federacija. S Republike: u takvim poslovima, tijela tim u svezi, op}ina je samostalno ustrojavala, Republike imala su iste nadzirateljske ovlasti unutar zakona, svoja upravna tijela, odredji- kao i savezna tijela u poslovima za izvr{ava- vala njihove nadle`nosti, te ih financirala. U nje kojih su odgovorna (cf. to~. (c) gore)), s financialnomu smislu, od takve op}ine bili su tom razlikom {to su nadzirateljske ovlasti ti- ovisnim i op}inski sudovi, op}inska dràvna jelâ Republike bile op}enite, dakle nevezane odvjetni{tva, op}inski prekr{ajni sudovi, a i za kakvo posebi~no zakonsko ovla{tenje, i iz- jo{ neka druga javno-pravna tijela. S razloga vodilo ih se izravno iz Ustava Republike toga, odnosna op}ina imala je relativno {iro- (Hrvatske); ko “vrhovni{tvo financialno”. e/ inspekcijski poslovi (affaires d’inspec- tion, Besichtigungsangelegenheiten) – to su 39 Potanje o tomu - cf. E. Pusi} et al., Upravni sistemi ..., bili poslovi u svezi s obavljanjem neposred- supra, pp. 442. – 453., te tamo nazna~ene odredbe noga uvida u poslovanje i postupanje tada{njega hrvatskog i saveznog ustava. Prof. dr. sc. BRANKO BABAC: Zajedni~ki europski institucionalni model lokalne i regionalne samouprave... 90 Pravni vjesnik 18 (3-4): 73-142, 2002.

Da{to, pri prosudjivanju zna~enja tada{- ka op}ina morala je biti udruènom u “ko- nje op}ine ne treba nikada smetnuti s uma da tar”, doti~no u “zajednicu op}inâ”, i to s med- je sustav jedinstva vlasti bio razradjen i pro- jusobno nalije`nim op}inama. veden na svim razinama dru{tveno-politi~kih Medjutim, “regionalne kotare” rastrojilo zajednicâ, {to se onda moralo odraziti i na se ve} godine 1967., a “zajednice op}inâ kao uspostavljanje osebujnoga reìma nadzira- samoupravne dru{tveno-politi~ke zajednice” teljskih ovlastî, posebice {to se ti~e poslova rastrojilo se ve} godine 1986., s tim {to je za ~ije su izvr{avanje bila odgovorna savezna prava i obveze “regionalnoga kotara” za koje tijela (to~. a/), poslova od op}ega interesa za s odredbama zasebnoga zakona nije bilo {to Republiku (to~. d/), te inspekcijskih poslova drugo odredjeno preuzimala Republika, a (to~. e/). poslove “regionalnoga kotara” u pravilu pre- 2.4. Uredjivanje lokalnoga politi~ko- nosilo na tijela u op}inama, do~im se poslove upravnoga ustrojstva pripadalo je u biv{oj “zajednicâ op}inâ kao samoupravnih dru{tve- dràvi u vrhovni~ke ovlasti republikâ, ali uz no-politi~kih zajednicâ” karaktera dràvne jedno va`no ograni~enje, u snazi ~ak i nakon uprave odijelilo od zajednicâ op}inâ i preni- dono{enja djelomice konfederalnoga ustava jelo na ispostave sredi{njih tijelâ dràvne (1974.), naime da republika nije bila vlasnom uprave uspostavljena na regionalnoj razini, suàvati lokalnu autonomiju: potonja bila je doti~no za ozemlja dotada{njih zajednicâ po~elom federalnoga ustrojstva, na gotovo op}inâ, koje se svelo na pravni poloàj “sa- istoj ravni kao i dràvnost republike i njezino moupravnih regionalnih zajednicâ”, dakle ograni~eno vrhovni{tvo. U Hrvatskoj kao ustrojstava nadle`nih isklju~ivo za “medju- S.R. Hrvatskoj (1945.(1963.) – 1989.)) op}insku suradnju”, doti~no na poslove sa- poku{alo se modificirati op}insku samoupra- mouprave iz veoma sku~enoga “naravnog vu, i to najprije s ustrojavanjem “kotara” – djelokruga” 40. {to je bilo, bez obzira na naziv (“kotar”) Uistinu, s pomo}u zajednicâ op}inâ kao tipi~nim regionalnim politi~ko-upravnim regionalnoga politi~ko-upravnog ustrojstva, ustrojstvom (u daljnjemu tekstu: “regionalni uspostavljenih ina~e godine 1974., uspijevalo kotar” (1963. – 1967.)), a zatim s ustrojava- se u bitnomu ograni~iti, gotovo onemogu}iti, njem “zajednicâ op}inâ kao samoupravnih pojavnosti lokalnoga despotizma, doti~no dru{tveno-politi~kih zajednicâ” (1974. –

1986.), {to je isto tako, dakle bez obzira na 40 Za “regionalne kotareve” – cf. u ~lancima 150. – 159. naziv, bilo tipi~nim regionalnim politi~ko- Ustava S.R. Hrvatske od god. 1963., Narodne novine br. upravnim ustrojstvom. 15/63 (Us.S.R.Hr.-63), a za rastrojavanje tih kotara – cf. u Ustavnom zakonu od godine 1967. o promjeni Bilo se ustrojilo devet (9) kotara, doti~no Us.S.R.Hr.-63, Narodne novine br. 27/67., te Zakonu o devet (9) zajednicâ op}inâ (da{to, ho}e se provedbi potonjega Ustavnog Zakona, Narodne novine br. 13/67. Za “zajednice op}inâ kao samoupravne re}i samo to da su ozemlja kasnijih zajednicâ dru{tveno-politi~ke zajednice” – cf. u ~lancima 182. – op}inâ bila gotovo u cijelosti istim kao i 187. Ustava S.R. Hrvatske od godine 1974., Narodne ozemlja ranijih “regionalnih kotareva”), s tim novine br. 8/74 (Us.S.R.Hr.-74), a za rastrojavanje potonjih – cf. u Ust. amandmanu XII. od godine 1986. na {to se bilo s onim prvim bilo s ovim drugim Us.S.R.Hr.-74., Narodne novine br. 5/86. Cf. E. Pusi}, regionalnim ustrojstvom obuhva}alo sve Komuna i op}ina ..., pp., posebice, 106. – 116.; B. op}ine (njihova brojnost varirala je oko broja Babac, O problematici uobli~avanja regionalnoga politi~ko-upravnog ustrojstva u Hrvatskoj ..., in B. Babac – 116, koliko ih se zatje~e u doba hrvatskoga Zv. Lauc, Regija i regionalizacija..., supra, pp. 5. – 68.; gradjanskog preokreta (1989. – 1993.)). A i Zv. Lauc, Samoorganiziranje regijâ (zajednice op}ina) i glasom ustavnih listinâ, kako Ustava od god. razvoj, izvor isti kao supra, pp. 69. – 117.; B. Babac, O nekim op}im problemima oblikovanja politi~ko-uprav- 1963. (“regionalni kotari”), tako i Ustava od noga ustrojstva u svezi s ostvarivanjem nacionalnih god. 1974. (“zajednice op}inâ kao samou- strategijâ razvoja Hrvatske i hrvatskoga gradjanskog pravne dru{tveno-politi~ke zajednice”), sva- dru{tva ..., supra, (II.) 2/92, pp. 193. – 210. Prof. dr. sc. BRANKO BABAC: Zajedni~ki europski institucionalni model lokalne i regionalne samouprave... Pravni vjesnik 18 (3-4): 73-142, 2002. 91 oja~ati tendencije prema homogenizaciji Razumije se, potonje op}ine i gradove ustro- hrvatskoga nacionalnog prostora. Medjutim, jilo se tako da ne bude nikakvoga kontinuite- regionalno ustrojavanje s pomo}u takvih za- ta izmedju njih i op}inâ naslijedjenih iz S.R. jednicâ op}inâ uspjelo se odràti samo do go- Hrvatske, a da ùpanije ne budu nasljednica- dine 1986. – kada ih se dokinulo kao ma hrvatskih zajednicâ op}inâ, ne smatraju}i dru{tveno-politi~ke zajednice, doti~no kada ùpanije ni “regionalnim politi~ko-upravnim im je oduzet status dru{tveno-politi~kih za- ustrojstvom”, ve} jednom od vrstî “jedinicâ jednicâ, a poslove iz njihove dotada{nje nadlokalne samouprave i uprave”. le`nosti stavilo u nadle`nost ispostavâ sre- Glasom samoga Ustava, a unutar odno- di{nje dràvne uprave na regionalnoj razini. snoga preustrojenja (1992.), samoupravni To, kao i mnoge druge upravno-politi~ki djelokrug jedinicâ lokalne samouprave bio je smjerodavne okolnosti, ukazuje, kako smo odredjen s “pravom da u skladu sa zasebnim mi to vi{e puta primijetili 41, da je odnosna zakonom o lokalnoj samoupravi odlu~uju o op}ina figurirala, prakti~ki, kao “konfederal- potrebama i interesima gradjanâ od lokalno- na jedinica”, doti~no da je ustroj lokalne ga zna~enja, a poglavito o uredjivanju prosto- (op}inske) samouprave bio okvirom za “kon- ra i urbanisti~komu planiranju, uredjivanju federalizaciju republike” (Hrvatske) i “lokali- naseljâ i stanovanju, komunalnim djelatnosti- 42 zaciju (hrvatske) nacije” . ma, brizi za djecu, socialnoj skrbi, kulturi i 2.5. Preustrojenje lokalnih upravno-poli- tjelesnoj kulturi, {portu i tehni~koj kulturi, te ti~kih oblastî, doti~no onoga iz Hrvatske kao o za{titi i promicanju prirodnoga okoli{a” (iz- S.R. Hrvatske (145.(1963.) – 1989.)) nasli- vori{ni djelokrug). Opseg je takvih poslova, jedjenoga “komunalnog sustava”, od godine dakle, bio odredjen, medjutim pretpostaviv{i 1992., izvedeno je na na~in {to se umjesto karakter posla kao “odlu~ivanja o potrebama 116 op}inâ ustrojilo 21 ùpaniju (uklju~uju}i i interesima gradjanâ od lokalnoga zna~enja”, i glavni grad Zagreb s poloàjem ùpanije), kao nepropitljiv, po sustavu “op}enite zapor- 119 gradova te 416 op}inâ, s tim {to je ùpa- ke” u korist jedinicâ lokalne samouprave. nija kao jedinstvo uprave i samouprave uspo- Jednako tako, glasom Ustava, “odredjene stavljena kao temeljni upravni stupanj, ne{to poslove dràvne uprave smjelo se sa zako- poput podùpanija u verziji obnove ùpanij- nom prenijeti u djelokrug tijelâ jedinicâ lo- skoga ustroja od strane Ivana Maùrani} kalne samouprave”, da ih obave unutar svoje- (1815. – 1890.) kao hrvatskoga bana (1873. – ga samoupravnog djelokruga (prene{eni dje- 1880.) – koje se uspostavilo godine 1874. lokrug). Dakle, ispadalo je da se kako s kojim zasebnim zakonom, tako i, posebice, s osobi- 41 Cf. E. Pusi}, Komuna i op}ina ..., supra, pp., posebice, 106. – 116; B. Babac, O problematici uobli~avanja regio- tim “zakonom o odredjivanju samoupravno- nalnoga politi~ko-upravnog ustrojstva u Hrvatskoj ..., in ga djelokruga jedinicâ lokalne samouprave”, B. Babac – Zv. Lauc, Regija i regionalizacija..., supra, pp. odredjene poslove dràvne uprave odredjiva- 5. – 68.; Zv. Lauc, Samoorganiziranje regijâ (zajednice op}ina) i razvoj, izvor isti kao supra, pp. 69. – 117.; B. lo kao poslove samoupravnoga djelokruga je- Babac, O nekim op}im problemima oblikovanja dinicâ lokalne samouprave”. Opseg je takvih politi~ko-upravnoga ustrojstva u svezi s ostvarivanjem poslova bio odredjen po sustavu “pozitivnoga nacionalnih strategijâ razvoja Hrvatske i hrvatskoga gradjanskog dru{tva ..., supra, (II.)2/92, pp. 193. – 210. pobrojivanja” (énumération positive, positi-

42 ve Aufzaehlung) za nadle`nosti jedinicâ lo- Cf. B. Babac, O problematici oblikovanja regionalnoga 43 politi~ko-upravnoga ustrojstva u Hrvatskoj, in B. Babac - kalne samouprave . Zv. Lauc, Regija i regionalizacija ..., supra, pp. posebice 23. – 41.; Zv. Lauc, Samoorganiziranje regijâ (zajednice op}inâ) i razvoj, isto, supra, pp. 71. – 74., 98. – 108.; B. 43 Cf. u ~lancima 128. – 131. Ustava Republike Hrvatske – Babac, O nekim op}im problemima oblikovanja politi~ko- izvorni tekst od godine 1990. (Us.R.Hr. – 90), u svezi s upravnoga ustrojstva u svezi s ostvarivanjem nacionalnih odredbama Zakona o lokalnoj samoupravi, Narodne strategijâ razvoja Hrvatske i hrvatskoga gradjanskog novine br. 90/92 (Z.L.S.), te s Zakonom o Gradu Zagrebu, dru{tva ..., supra, (II.) 2/92, pp. 193. – 210. iste Narodne novine (Z.G.Z.-92). Prof. dr. sc. BRANKO BABAC: Zajedni~ki europski institucionalni model lokalne i regionalne samouprave... 92 Pravni vjesnik 18 (3-4): 73-142, 2002.

“U okviru svojega samoupravnog djelo- i/ uskladjivati interese i poduzimati dje- kruga”, doti~no unutar onoga svojeg “izvo- latnosti radi ravnomjernoga gospodarskog i ri{nog djelokruga”, op}ina je bila nadle`nom, dru{tvenog razvitka op}inâ i gradova u svoje- i to: mu sklopu i ùpanije kao cjeline; a/ osiguravati uvjete za razvitak gospodar- ii/ uskladjivati motri{ta op}inâ i gradova o skih, dru{tvenih, komunalnih i drugih dje- pitanjima o kojima odlu~uju dràvna tijela u latnosti od va`nosti za podru~je op}ine; Republici Hrvatskoj, doti~no uskladjivati b/ osiguravati uvjete za uredjenje prostora i uredjivanje pitanjâ od zajedni~koga interesa o kojima odlu~uju tijela op}inâ i gradova u urbanisti~ko planiranje te za{titu ~ovjeko- njezinomu sklopu; voga okoli{a, ako sa zasebnim zakonom ne bi bilo druk~ije odredjeno; iii/ odredjivati uvjete uredjenja i za{tite prostora ùpanije, ako sa zakonom ne bi bilo c/ voditi brigu o uredjivanju naseljâ, kakvo}i druk~ije odredjeno; stanovanja te komunalnih objekata, obav- iv/ uskladjivati razvitak i mreù odgojnih, ljanja komunalnih i drugih uslu`nih dje- prosvjetnih, kulturnih, zdravstvenih, social- latnosti te lokalne infrastrukture, ako sa nih, komunalnih i drugih ustanova, kao i ob- zakonom ne bi bilo druk~ije odredjeno; jekata, infrastrukture od va`nosti za podru~je d/ osiguravati lokalne potrebe stanovnikâ u ùpanije, ako sa zakonom ne bi bilo druk~ije podru~ju brige o djeci, o obrazovanju i odredjeno; odgoju, javnomu zdravlju (ambulante, v/ obavljati poslove {to ih iz svojega sa- domovi zdravlja i sl.), zdravstvenoj moupravnog djelokruga op}ina i grad prene- za{titi ìvotinjâ te za{titi bilja, socialnoj su na ùpaniju; skrbi, kulturi, tjelesnoj kulturi i {portu, vi/ utemeljivati javne ustanove i druge ako sa zakonom ne bi bilo druk~ije pravne osobe, u skladu sa zakonom, radi ost- odredjeno; varivanja zajedni~kih svrhâ op}inâ, gradova i e/ upravljati op}inskom imovinom; ùpanije kao cjeline; f/ utemeljivati javne ustanove i druge pravne vii/ uredjivati i druga pitanja od zajed- osobe, u skladu sa zakonom, radi ostvari- ni~koga interesa za op}ine, gradove i ùpani- 44 vanja odredjenih dru{tvenih, komunalnih ju kao cjelinu, u skladu sa zakonom... . i drugih socialnih interesâ i potreba sta- Poslove dràvne uprave {to bi ih se preno- novni{tva; silo u djelokrug jedinicâ lokalne samouprave da ih obave njihova tijela odredjivalo se sa za- g/ u skladu sa zakonom uredjivati i druga pi- konom, s tim {to se tro{kove obavljanja takvih tanja /od lokalnoga zna~enja/. posala imalo podmirivati iz dràvnoga pro- “U okviru svojega samoupravnog djelo- ra~una. U obavljanju takvih posala tijela jedi- kruga”, doti~no unutar onoga svojeg “izvo- nicâ lokalne samouprave, kao i pravne osobe ri{nog djelokruga”, grad je bio, pored poslo- s javnim ovlastima, bile su nadle`ne, i to: va iz djelokruga op}ine (gradske op}ine), a/ rje{avati u upravnim stvarima u prvo- nadle`nim “obavljati i sve druge poslove koji mu i drugom stupnju, kada im je to izrijekom su u neposrednoj svezi s interesom gradske prenijeto u nadle`nost; zajednice za njezin gospodarski, kulturni i b/ voditi propisane o~evidnike i izdavati socialni napredak, a ne bi bili u nadle`nosti propisane potvrde; drugih tijelâ”... c/ obavljati i druge poslove {to bi ih se “U okviru svojega samoupravnog djelo- stavilo njima u nadle`nost, doti~no a kruga”, doti~no unutar onoga svojeg “izvori{nog djelokruga”, ùpanija je bila 44 Cf. u ~lancima 13. – 15. Z.L.S., supra, u svezi s ~lancima nadle`nom: 128. – 131. Us. R. Hr. – 90, supra. Prof. dr. sc. BRANKO BABAC: Zajedni~ki europski institucionalni model lokalne i regionalne samouprave... Pravni vjesnik 18 (3-4): 73-142, 2002. 93 tuma~e}i to racionalno, “vr{iti i druge ovlastî dovelo do toga da se posebice ùpanije preo- za koje se to sa zakonom izrijekom odredi”. braze u tipi~ne ispostave sredi{njih dràvnih S tim u svezi treba naglasiti da je ve} sam tijelâ, dakle u dekoncentrirana tijela sredi{nje Zakon o lokalnoj samoupravi pobrkao dvije dràvne vlasti. kategorizacije, mije{aju}i “poslove dràvne Nadzorne ovlasti dràvne uprave nad lo- uprave {to ih se obavlja u jedinici lokalne sa- kalnom samoupravom obuhva}ale su bilo nad- mouprave” s “poslovima dràvne uprave {to zor zakonitosti bilo i nadzor zakonitosti i nad- ih se prenese na tijela jedinicâ lokalne sa- zor svrsishodnosti. Ex constitutione, u obav- mouprave”, {to nije jednim te istim: s onom ljanju lokalnih posala tijela jedinicâ lokalne prvom nazna~nicom obuhva}a se “poslove samouprave imala su biti samostalnim u skla- dràvne uprave {to ih obavljaju ispostave sre- du sa zakonom i statutom i podlijegati samo di{njih tijelâ dràvne uprave ustrojene na po- nadzoru zakonitosti od strane ovla{tenih dru~ju op}ine, grada ili ùpanije”, a s onom dràvnih tijelâ; u obavljanju pak “odredjenih drugom – “poslove dràvne uprave {to ih se poslova dràvne uprave {to ih se prenese u dje- sa zakonom prenese na tijela jedinica lokalne lokrug tijelâ jedinicâ lokalne samouprave” po- samourave”. Mije{anje tih dviju kategoriza- tonja tijela bila su “podredjena, u skladu sa za- cijâ nije tijekom vaènja odnosnoga zakona konom, tijelima dràvne uprave”, {to }e re}i (1992. – 2001.) otklonjeno niti zakonodavno neograni~enomu dràvnom nadziranju. niti praxisom sudbenim. Medjutim, glasom zasebnoga Zakona o Zapravo, poslovi lokalnih upravno-poli- lokalnoj samoupravi i upravi, te Zakona o su- ti~kih oblasti svodili su se na jedan residuum stavu dràvne uprave, lu~ilo se izmedju nad- javnih poslova, a to su oni koji ne bi spadali u zora nad op}inom, gradom i ùpanijom kao djelokrug sredi{njih dràvnih tijelâ i njihovih jedinicama lokalne samouprave (kao lokal- uredâ i ispostavâ na podru~jima ùpanijâ, gra- nim zajednicama), od nadzora nad radom nji- dova i op}inâ, a to zna~i da njihov djelokrug hovih tijelâ. Vrhu nadzora nad lokalnim za- nije obuhva}ao sve ili gotovo sve poslove u po- jednicama vaìlo je da su “op}ina, grad i dru~jima: (a) policije i unutarnje uprave ùpanija samostalne u odlu~ivanju u poslovi- op}enito te pravosudja; (b) nacionalne obrane; ma iz svojega samoupravnog djelokruga u (c) financijâ; (d) obnove i razvoja; (e) po- skladu s Ustavom i zakonom i podlijeù morstva, prometa i veza; (f) gospodarstva i tu- samo nadzoru zakonitosti, s ~im se, preo- rizma; (g) poljodjelstva i {umarstva; (h) pros- braèno, ponovilo neke zasade politi~ko- vjete, {porta te znanosti i tehnologije; (i) so- upravnoga ustrojstva iz SR Hrvatske (1945. cialne skrbi i zdravstva. Posebice, ùpanije, (1963.) – 1990.)), naime da odnosi izmedju gradovi i op}ine nisu posjedovali nikakve poli- “dru{tveno-politi~kih zajednicâ” raznih razi- cijske ovlasti ili ovlasti nad policijom, njezi- nâ podlijeù nadziranju samo po crti na~elâ nim upravama na razini ùpanije i postajama ustava. Vrhu nadzora nad obavljanjem poslo- na podru~ju jedne ili vi{e op}inâ i gradova, va dràvne uprave, tijela dràvne uprave unu- osim poglavarskih ovlasti ùpana, ali koji je tar svojega djelokruga nadziru rad tijelâ jedi- 45 bio i predstavnikom sredi{nje dràvne vlasti . nicâ lokalne samouprave i uprave te pravnih Pri svemu tomu, treba ukazati na jedno osobâ s javnim ovlastima, u sklopu ~ega su, op}e mnijenje i osje}anje, naime da je te- osim svega, bili ovla{teni, i to: meljni problem u djelovanju op}inâ i ùpani- (i) nadzirati zakonitost, pravodobnost, te jâ, {to }e re}i u tomu da se djelotvorbeno pravilnost obavljanja prenijetih im poslova o~ituju kao “prirodne samoupravne cjeline”, dràvne uprave; bio u pomanjkanju izvornih prihodâ, {to je (ii) obustaviti od izvr{enja akte tijelâ jedi- nicâ lokalne samouprave te pravnih osoba s 45 Cf. u ~lanku 16. Z.L.S., supra, u svezi s ~lancima 128. – 131. Us.R.Hr.-90, supra. javnim ovlastima; Prof. dr. sc. BRANKO BABAC: Zajedni~ki europski institucionalni model lokalne i regionalne samouprave... 94 Pravni vjesnik 18 (3-4): 73-142, 2002.

(iii) odrediti mjere {to su ih odnosna tije- S preustrojenjem od god. 2001. nije se di- la du`na poduzeti radi izvr{avanja poslova ralo ni u zate~enu politi~ko-upravnu skloplje- dràvne uprave; nost op}inâ, gradova i ùpanijâ, tako da se i (iv) razrije{iti ~elnike odnosnih tijelâ; dalje imade ùpanijske skup{tine, gradska i (v) dokinuti propis odnosnih tijelâ. op}inska vije}a kao predstavni~ka tijela, Uz to, treba naglasiti da je s motri{ta ùpana te gradona~elnika i op}inskog na~el- Ustava bilo jasnim da bi tijela jedinicâ lokalne nika s poglavarstvom kao izvr{na tijela lokal- samouprave imala u prenijetim im poslovima nih i regionalnih jedinicâ, te upravne odjele i dràvne uprave biti podredjena ovla{tenim ti- slu`be (upravna tijela) za obavljanje poslova jelima dràvne uprave, medjutim s motri{ta iz njihovoga samoupravnog djelokruga te zasebnoga zakona – zakona o odredjivanju sa- prenijetih im poslova dràvne uprave. moupravnoga djelokruga jedinicâ lokalne sa- Preustrojenje lokalne samouprave, uk- mouprave – nije to bilo posvema jasnim: nai- lju~uju}i tu i njezinu “regionalizaciju”, izve- me, potonji zakon ne kazuje o “prena{anju deno godine 2001. posebice se ti~e, i to: poslova dràvne uprave na tijela jedinicâ lo- a/ kriterija odredjivanja “podru~ja” jedi- kalne samouprave”, ve} o “o odredjivanju sa- nicâ lokalne i regionalne samouprave (pre- moupravnoga djelokruga jedinicâ lokalne sa- poznavanje odnosnih oblastî kao upravno-po- mouprave”, pa bi se prije moglo pomisliti da liti~kih entitetâ); su i potonji poslovi imali biti podvrgnuti isto- b/ kriterijâ odredjivanja poslova samou- mu upravno-politi~kom reìmu kao i oni pos- prave, doti~no prepoznavanja njihovih posa- lovi “izvori{ne samouprave”, doti~no da se la u svezi sa zahtjevom za razdvajanjem poslove u smislu onoga zakona o odredjivanju “dràvne uprave” od “lokalne i regionalne samoupravnoga djelokruga pretvorilo u “pos- samouprave”, kakav je zahtjev, onda, impli- love izvori{ne samouprave”... 46. cirao preustrojenje tijelâ dràvne uprave uspostavljenih u ozemlju op}inâ, gradova i 3. RAZRJE[ENJE POLITI^KE ùpanijâ u svijetlu onoga zahtjeva, te pose- DECENTRALIZACIJE GLASOM bice promjenu poloàja ùpana, doti~no gra- USTAVNE I ZAKONSKE dona~elnika Grada Zagreba (potonji je bio REFORME OD GOD. 2000./2001. izjedna~en sa ùpanijom, a sada je ùpani- jom); 3.1. Op}e primjedbe c/ dràvno-upravnoga nadziranja (s obzi- S preustrojenjem lokalne samouprave od rom na crte zakonitosti i svrsishodnosti); god. 2001. nije se diralo u postoje}i politi~ko- d/ financialne decentralizacije (na~ela i ozemljenski ustroj, tu ne ra~unaju}i su-odno- pravila te standardi financiranja tzv. decen- snice onoga pod a/ do e/ niè, tako da je osta- traliziranih funkcijâ, uz osiguranje mjerâ za 47 lo ustrojenim 21 ùpanija, te gradova i op}inâ izravnavanje financialno) . pribli`no onomu kako je to nazna~eno gore, dakle ne uzimaju}i u obzir medjuvremeno ra- 47 Cf. Zakon o lokalnoj i podru~noj (regionalnoj) samoupravi, Narodne novine br. 33/01(Z.LR.S.), posebice: u stenje op}inâ i gradova u njihovomu broju. ~lancima 1. – 9. (definicije i kriteriji), 18. – 23. (samoupravni djelokrug), 27. – 56. (tijela jedinicâ lokalne i 46 Cf. u ~lanku 12. Z.L.S., supra, u svezi s ~lancima 128. – regionalne samouprave) toga zakona, u svezi s ~lancima 131. Us.R.Hr.-90, te u ~lancima 57. – 59. Zakona o susta- 132. – 137. Ustava Republike Hrvatske – Pro~. tekst, vu dràne uprave (Z.S.D.U.), Narodne novine br.75/93. Narodne novine br. 41/01, 55/01 (Us.R.Hr.-Pro~.), kao i u (obavljanje prenijetih poslova), u ~lanku 56. toga Zakona svezi s odredbama Z.S.D.U., supra, u ~lancima 57. – 59. (podru~ne jedinice sredi{nje dràvne uprave), ~lancima (obavljanje prenijetih poslova), u ~lanku 56. (podru~ne 62. – 66. (nadzirateljske ovlasti), u svezi s ~lancima 128. jedinice sredi{nje dràvne uprave), ~lancima 62. – 66. – 131. Us.R.Hr.-90, supra. (nadzirateljske ovlasti). Prof. dr. sc. BRANKO BABAC: Zajedni~ki europski institucionalni model lokalne i regionalne samouprave... Pravni vjesnik 18 (3-4): 73-142, 2002. 95

3.2. Kriteriji za odredjivanje sukladnih nirao je ùpaniju, parafraziraju}i ustavna jedinicâ odredjenja, kao jedinicu lokalne uprave i Kriteriji za odredjivanje jedinicâ lokalne i samouprave, s tim da se njezino podru~je regionalne samouprave, doti~no prepozna- imalo odredjivati tako da ono bude “izraàjem povijesnih, prometnih i gospo- vanje stanovitih dijelova dràvnoga ozemlja darskih ~imbenikâ te da ùpanija bude kao odnosnih entitetâ, ostali istima {to se ti~e prirodnom samoupravnom cjelinom u op}ine. Dakle, kao i Z.L.S. od god. 1992., sklopu Republike”. Kriteriju su bili, s jedne tako i ”, Z.L.R.S. od god. 2001. definira strane, “izraàvanje povijesnih, prometnih op}inu kao jedinicu lokalne samouprave koju i gospodarskih ~imbenikâ”, te s druge stra- se osniva, u pravilu, za podru~je vi{e naslje- ne, “o~itovanje prirodne samoupravne cje- nih mjestâ koja predstavljaju “prirodnu, go- line u sklopu Republike”. Za razliku od spodarsku i dru{tvenu cjelinu, te koja su toga, Z.L.R.S. od god. 2001. definira ùpani- povezana zajedni~kim interesima stano- ju kao jedinicu regionalne samouprave ~ije ni{tva”: kriteriji su dakle bili: “cjelina pri- podru~je predstavlja “prirodnu, povijesnu, rodna, gospodarska i dru{tvena”, te “pove- prometnu, gospodarsku, samoupravnu i zanost odnosnih mjestâ sa zajedni~kim in- dru{tvenu cjelinu”, a ustrojava ju se radi teresima stanovni{tva”. obavljanja “poslova od “regionalnoga Pone{to se ipak modificiralo kriterije zna~enja”. Razlika je u vi{e smjerova bit- oblikovanja {to se ti~e gradova. Z.L.S. od nom. Prvo, ovdje je ùpanija jedinicom re- god. 1992. smatra gradom “svako mjesto gionalne samouprave, tamo jedinicom lokal- koje je sjedi{tem tijelâ ùpanije” te da ne uprave i samouprave. Drugo, njezino po- predstavlja “prirodnu, urbanu, gospodar- dru~je mora predstavljati cjelinu u svakomu sku i dru{tvenu cjelinu”, zatim “svako sugledu – prirodnom, povijesnom, gospodar- mjesto koje imade vi{e od 10.000 stanovni- skom, samoupravnom te dru{tvenom. Tre}e, kâ”, kao i “mjesto {to ga zakon proglasi ona “prirodnost samoupravne cjeline” odno- gradom”, ali to samo “iznimno, gdje za to si se na ùpaniju, ova cjelina odnosi se na postoje osobiti razlozi (povijesni, gospodar- njezino podru~je. êtvrto, kao ranije op}ine i ski, geo-prometni)”, premda ne ispunjava gradovi, tako sada i ùpanija jest samo “jedi- gornje uvjete: kriteriji su, dakle, bili: “svojst- nicom (regionalne) samouprave”, {to je u vo sjedi{ta ùpanijskih tijelâ”, uz dodatnu svezi s ustavnom i zakonskom koncepcijom o pretpostavku da predstavlja onu cjelinu, ili odvajanju “lokalne i regionalne samouprave” “napu~enost od vi{e od 10.000 stanovni- od “dràvne uprave”, {to imade, osim svega, kâ”, ili “zakonsko progla{enje”. Z.L.R.S. i bitne su-odnosnice za poloàj ùpana (o pak od god. 2001. smatra gradom “svako ~emu niè). Peto, iz toga {to se ùpaniju mjesto u kojemu je sjedi{te ùpanije, kao odredjuje kao “jedinicu regionalne samou- svako mjesto koje imade vi{e od 10.000 prave”, proizlazi da se imade izvesti preu- stanovnikâ”, ali uz dodatni uvjet za oba da strojenje ùpanijâ u sklopu kakve (nove) re- predstavljaju onore~enu cjelinu, kao i “svako gionalizacije hrvatskoga nacionalnog prosto- mjesto {to ga se takvim utvrdi” kada za to ra. [esto, glasom ustavnih odredjenjâ od god. postoje onore~eni osobiti razlozi: razlika nije 1990., te njima sljede}ih zakonskih odredjen- velikom ali nije bezna~ajnom – da bi ga se jâ od god. 1992., ozemljenska tvorba {to ju se smatralo gradom i za mjesto koje imade vi{e ustrojavalo kao ùpaniju imala se o~itovati od 10.000 stanovnikâ iziskuje se ispunjeneost “prirodnom samoupravnom cjelinom u sklo- uvjeta ononare~ene cjeline. pu Republike”, {to je, premda predstavlja Uvelike se pak modificiralo kriterije obli- samo parafraziranje ranijega teksta Ustava, u kovanja ùpanije. Z. L. S. od god. 1992. defi- promjeni ispu{teno: tako se do{lo do toga da Prof. dr. sc. BRANKO BABAC: Zajedni~ki europski institucionalni model lokalne i regionalne samouprave... 96 Pravni vjesnik 18 (3-4): 73-142, 2002. je u smislu nacionalno-politi~kih zahtjevanjâ promjene iziskivati da se provede temeljitiju tekst Promjene Ustava na niòj razini od regionalizaciju i lokalizaciju hrvatskoga nacio- Nacrta Europske povelje o regionalnoj sa- nalnog prostora, posebice {to se ti~e veli~ine i moupravi, gdje se izrijekom kaè da regio- broja lokalnih te regionalnih jedinicâ. nalne jedinice predstavljajaju razinu izmedju lokalne zajednice i nacije ... 48. 3.3. Ovlastî i odgovornostî lokalnih i Kao {to je to ve} navije{teno, preustro- regionalnih jedinicâ i decentralizacija jenje lokalne i regionalne samouprave izve- [to se ti~e ovlastî i odgovornostî lokalnih deno god. 2001./2002. zasniva se na na~elu i regionalnih jedinicâ unutar (pre)ustrojenja od razdvajanja “dràvne uprave” od “lokalne i god. 2000./2001., treba svakako primijetiti da regionalne samouprave”, razdvajanje u tomu se naspram preustrojenju od god. 1992. nije smislu da odnosna ustrojstva kako institucio- promijenilo ~ak ni “tehniku” uredjivanja, med- nalno i funkcionalno tako i financialno operi- jutim uz razliku, naravno, {to se imalo urediti raju kao dva neodvisna ali na istomu ozemlju zasebno poslove iz samoupravnoga djelokruga supostoje}a politi~ko-upravna ustrojstva, po- ùpanije, ali koja je ovaj puta uspostavljena je- tonje bivaju}i po crti zakonitosti podloèno dinicom regionalne samouprave. onomu predhodnomu. Zapravo, takav zahtjev Tako se kaziva da jedinice lokalne sa- pravno-politi~ki zna~i da se dràvnu upravu mouprave” (gradovi i op}ine) unutar svojega usredoto~uje u ministarstvima i drugim sre- samoupravnog djelokruga obavljaju poslove di{njim nadle{tvima te uredima i ispostavama od lokalnoga zna~enja s obavljanjem kojih se ustrojenim na podru~ju lokalnih i regionalnih neposredno ostvaruje potrebe gradjana, a koji jedinicâ, a ove, doti~no op}ine te gradove i nisu s Ustavom ili zakonom dodijeljeni ùpanije, svodi isklju~ivo na jedinice lokalne dràvnim tijelima, i to posebice poslove koje i regionalne samouprave, dakle jedinice bez se odnose na49: zna~ajnijih izvr{itbeno-upravnih ovlastî, sve i (a) uredjenje naselja i stanovanje, te prostor- da se uzme u obzir mogu}nost da im se pov- no i urbanisti~ko planiranje i komunalne jeri poslove dràvne uprave – {to po preu- djelatnosti50; strojenju od god. 2000./2001. zna~i zapravo (b) brigu o djeci, socialnu skrb, primarnu po sustavu pozitivnoga pobrojivanja: s tim se, zdravstvenu za{titu te odgoj i temeljnu medjutim, samo konstituira njihov povjereni 51 djelokrug i, osim svega, i po tomu ùpaniju izobrazbu , s tim {to ùpanija obavlja izjedna~uje s op}inama i gradovima. U svezi s ustavnim i zakonskim odredji- 49 Cf. u stavku 1. ~lanka 19. Z.L.R.S., supra. vanjem kriterijâ za oblikovanje lokalnih i re- 50 Cf. u stavku 1. ~lanka 19. Z.L.R.S., supra, u svezi s odredbama zasebnih zakona koji odnosne materiju uredjuju, gionalnih oblastî, treba i to primijetiti da prom- tako posebice: (a) Zakon o prostornomu uredjenju, jene u funkcijama lokalne i regionalne samou- Narodne novine br. 30/94, 68/98, 61/00, 32/02: kao {to je to vidljivo ve} i iz samog naziva zakona, ne kaziva se vi{e prave ne bi smjele ostaviti nedirnutim postoje}i “prostorno i urbanisit~ko planiranje”, ve} “uredjivanje ozemljenski ustroj, {to }e re}i da }e odnosne prostora”, s tim {to potonje obuhva}a, osim svega, i “planiranje i uredjivanje prostora Republike Hrvatske” (sta- 48 Za kriterije oblikovanja lokalnih i regionalnih jednicâ - vak 1. ~lanka 1. toga Zakona); Zakon o komunalnim dje- cf., i to: op}ine (stavak 1.) – u ~lanku 3. Z.L.S., supra, latnostima, Narodne novine br. 36/95, 70/97, 128/99, naspram ~lanku 4. Z.L.R.S., supra; grada (stavak 2.) – u 57/00, 59/01; 32/02... ~lanku 4. Z.L.S., supra, naspram ~lanku 5. Z.L.R.S., 51 Cf. u stavku 1. ~lanka 19. Z.L.R.S., supra, u svezi s odred- supra; ùpanije (stavak 3.) – u ~lanku 5. Z.L.S., supra, bama zasebnih zakona koji odnosne materiju uredjuju, naspram ~lanku 6. Z.L.R.S., supra. Za “regiju” kao jedi- tako posebice: (a) Zakon o pred{kolskom odgoju i nao- nicu, doti~no zajednicu, izmedju lokalne zajednice i naci- brazbi, Narodne novine br. 10/97; Zakon o socialnoj je – cf. R. B. Wance, Region, art. in International skrbi, Narodne novine br. 73/97, 27/01, 59/01, 82/01; (b) Encyclopaedia of the Social Sciences, Collier- Zakon o zdravstvenoj za{titi, Narodne novine br. 1/97, Macmillan, 1968., te u ~lanku 3. Nacrta Europske pove- 95/00, 129/00; (c) Zakon o osnovnom {kolstvu, Narodne lje o regionalnoj samoupravi ..., supra. novine br. 59/90, 27/93, 7/96, 59/01, 114/01... Prof. dr. sc. BRANKO BABAC: Zajedni~ki europski institucionalni model lokalne i regionalne samouprave... Pravni vjesnik 18 (3-4): 73-142, 2002. 97

poslove koji se odnose na planiranje i raz- (d) za{titu i promicanje prirodnoga okoli{a 55 ; voj mreè obrazovnih, zdravstvenih i so- (e) protupoàrnu i civilnu za{titu 56. cialnih ustanovâ (kao i onih kulturnih (cf. Medjutim, tu je i dodatak da }e se s po- u to~. (c) infra)) 52; sebnim zakonima s kojima se uredjuje poje- (c) kulturu, tjelesnu kulturu i {port 53, s tim {to ùpanija obavlja poslove koji se od- 55 Cf. u stavku 1. ~lanka 19. Z.L.R.S., supra, u svezi s odredbama zasebnih zakona koji odnosne materiju uredjuju, nose na planiranje i razvoj mreè kultur- tako posebice: (a) Strategija i akcijski plan za{tite nih ustanovâ (kao i onih obrazovnih, biolo{ke i krajobrazne raznolikosti Republike Hrvatske, Narodne novine br. 81/99; (b) Zakon o za{titi prirode, zdravstvenih te socialnih (cf. u to~. (b) Narodne novine br. 30/94, 72/94; (c) Zakon o dobrobiti supra)) 54; ìvotinja, Narodne novine br. 19/99; (d) Zakon o progla{enju Nacionalnoga parka “Brijuni”, Narodne novine br. 5/90; Zakon o Nacionalnomu parku “Kornati”, 52 Cf. u al. 6. stavka 1. ~lanka 20. Z.L.R.S., supra. Narodne novine br. 38/96; Zakon o progla{enju Nacionalnoga parka “Krka”, Narodne novine br. 77/00; 53 Cf. u stavku 1. ~lanka 19. Z.L.R.S., supra, u svezi s odred- Zakon o progla{enju zapadnoga dijela otoka Mljet nacio- bama zasebnih zakona koji odnosne materiju uredjuju, nalnim parkom, Narodne novine br. 49/60; Zakon o pro- tako posebice: (a) Zakon o ustanovama, Narodne novine gla{enju {ume Paklenica nacionalnim parkom, Narodne br. 76/93, 29/97, 47/99; (b) Uredba o uredjivanju odred- novine br. 84/49; Zakon o progla{enju Plitvi~kih jezera jenih pitanjâ za{tite spomenikâ kulture, knji`ni~arske i nacionalnim parkom, Narodne novine br. 29/49; Zakon o muzejske djelatnosti, Narodne novine br. 39/91; (c) progla{enju {ume Risnjak nacionalnim parkom, Narodne Odluka o osnivanju Fonda za obnovu spomenikâ kulture novine br. 43/53; Zakon o progla{enju Nacionalnoga Hrvatske, Narodne novine br. 11/92; (d) Odluka o parka “Sjeverni Velebit”, Narodne novine br. 58/99; izgradnji Spomenika Domovini, Narodne novine br. Zakon o progla{enju planine Biokovo parkom prirode, 50/01; (e) Zakon o za{titi i o~uvanju kulturnih dobara, Narodne novine br. 24/81; Zakon o parku prirode Narodne novine br. 69/99; (f) Zakon o Hrvatskoj Matici “Kopa~ki rit”, Narodne novine br. 45/99; Zakon o pro- iseljenikâ, Narodne novine br. 59/90; (g) Zakon o obnovi gla{enju poplavnoga podru~ja Kopa~ki rit upravnim pri- ugroène spomeni~ke cjeline Dubrovnika, Narodne novi- rodnim rezervatom, Narodne novine br. 45/67; Zakon o ne br. 21/86, 33/89; (h) Zakon o Spomen-podru~ju progla{enju parka prirode “Lonjsko polje”, Narodne Jasenovac, Narodne novine br. 15/90, 28/90, 22/01, u novine br. 11/90; Zakon o progla{enju zapadnoga dijela svezi s Odlukom o izradi prostornoga plana Spomen- Medvednice parkom prirode, Narodne novine br. 24/81; podru~ja Jasenovac, Narodne novine br. 20/90; (i) Zakon Zakon o progla{enju parka prirode “Papuk”, Narodne o fundaciji “Ivana Me{trovi}a”, Narodne novine br. novine br. 45/99; Zakon o progla{enju parka prirode 9/91; (j) Zakon o kazali{tima, Narodne novine br. 61/91, “Tela{~ica”, Narodne novine br. 14/88; Zakon o pro- 13/97, 127/00; (k) Zakon o pravima samostalnih umjetni- gla{enju parka prirode “U~ka”, Narodne novine br. kâ i poticanju kulturnoga i umjetni~kog stvarala{tva, 45/99, 52/99; Zakon o progla{enju planine Velebit parkom Narodne novine br. 43/96, 44/96; (l) Zakon o arhivsko- prirode, Narodne novine br. 24/81; Zakon o progla{enju mu gradivu i arhivima, Narodne novine br. 105/97, Parka prirode “Vransko jezero”, Narodne novine br. 64/00; (m) Zakon o tehni~koj kulturi, Narodne novine br. 77/99; Zakon o progla{enju @umberka i Samoborskoga 76/93, 11/94, u svezi s Pravilnikom o kriterijima i roko- gorja parkom prirode, Narodne novine br. 58/99; Zakon o vima za utvrdjivanje programâ i osiguranje sredstava za progla{enju Bijelih i Samarskih stijenâ strogim rezerva- financiranje javnih potrebâ Republike Hrvatske u tom, Narodne novine br. 5/85, 10/85; Zakon o progla{enju tehni~koj kulturi, Narodne novine br. 60/94; (n) Zakon o Hajdu~kih i Roànskih kukova strogim prirodnim rezerva- knji`nicama, Narodne novine br. 105/97, 5/98, 104/00; tom, Narodne novine br. 4/69, 54/76; Zakon o progla{enju (o) Zakon o muzejima, Narodne novine br. 142/98; (p) {ume “Dundo” na Rabu prirodnim rezervatom, Narodne Zakon o kinematografiji, Narodne novine br. 47/80; (q) novine br. 7/63; Zakon o progla{enju Otoka Lokruma pri- Zakon o {portu, Narodne novine 111/97, 13/98. Za rodnim rezervatom, Narodne novine br. 14/63; (e) financiranje kulture, tehni~ke kulture i {porta – cf. i u Deklaracija o za{titi okoli{a u Republici Hrvatskoj, zasebnim propisima, i to: Zakon o izdava~koj djelatnosti, Narodne novine br. 34/92; Zakon o za{titi okoli{a, Narodne novine br. 28/83; Zakon o priredjivanju igara Narodne novine br. 82/94, 128/99; (f) Zakon o otpadu, na sre}u i nagradnih igara, Narodne novine br. 83/02; Narodne novine br. 34/95; (g) Zakon o za{titi zraka, Uredba o osinivanju hrvatske lutrije, Narodne novine br. Narodne novine br. 48/95; Zakon o za{titi od buke, 12/92, 108/93; Pravilnik o statusu, ustrojstvu i financi- Narodne novine br. 37/90; (h) Zakon o za{titi od jonizira- ranju Dubrova~kih ljetnih igara, Narodne novine br. ju}ih zra~enjâ; Narodne novine br. 27/99; Zakon o za{titi 82/02; Pravilnik o statusu i financiranju Festivala igra- od neioniziraju}ih zra~enjâ, Narodne novine br. 105/99... nog filma u Puli, Narodne novine br. 53/02; Pravilnik o obavljanju djelatnosti kladionicâ, Narodne novine br. 56 Cf. u stavku 1. ~lanka 19. Z.L.R.S., supra, u svezi s odred- 84/99, 47/02; ... bama zasebnih zakona koji odnosne materiju uredjuju, tako posebice: (a) Zakon o za{titi od poàra, Narodne 54 Cf. u al. 6. stavka 1. ~lanka 20. Z.L.R.S., supra. Prof. dr. sc. BRANKO BABAC: Zajedni~ki europski institucionalni model lokalne i regionalne samouprave... 98 Pravni vjesnik 18 (3-4): 73-142, 2002. dine od odnosnih djelatnostî odrediti “poslo- tim {to primarna zdravstvena za{tita pripada ve obavljanje kojih je jedinica lokalne sa- u nadle`nost jedinicâ lokalne samouprave60; mouprave du`na organizirati te poslove {to ih (iii) prostorno i urbanisti~ko planiranje, s jedinica lokalne samouprave smije obavljati tim {to, kako je to ve} pripomenuto, pozitiv- (samo) ako osigura uvjete za obavljanje tak- ni zakoni govore o “prostornomu uredjenju” vih posala”57. Razumijeva se, sa zakonom se kao “skupu mjerâ i djelatnostî s kojima se za obavljanje pojedinih vrstî posala odredju- osigurava planiranje i uredjivanje prostora je uvjete {to ih jedinica lokalne samouprave Republike Hrvatske kao osobito vrijednoga i imade ispuniti da bi se smjela odnosnim pos- ograni~enoga nacionalnog dobra Dràve”61; lovima baviti. (iv) gospodarski razvoj, razumijevaju}i pod Dalje se kaziva da ùpanija (kao jedinica tim “utjecanje na ekonomski rast sa svjesnim regionalne samouprave) u svojemu samou- djelovanjem donositeljâ gospodarski smjero- pravnom djelokrugu obavlja poslove od re- davnih odlukâ s pomo}u autonomnih egzoge- gionalnoga zna~enja, a posebice poslove koji nih sredstava”, pri ~emu je zanimljivim primi- se odnose na 58: jetiti da gradovi kao jedinice lokalne samou- (i) {kolstvo, razumijevaju}i tu sveukupnost prave, ~ak ni oni najve}i (ne ra~unaju}i tu ustrojstava izobrazbe i odgoja, a to su {kole (te- glavni grad Zagreb koji imade poloàj ùpani- meljne, srednje, vi{lje i visoke, doti~no visoka je) ne bi bili nadle`nima za poslove gospodar- u~ili{ta), {to se djelomi~no preklapa, doti~no skoga razvoja; vjerojatno se tu misli na regionalnu gospodarsku politiku kao jednu od sa- moè preklopiti, s nadle`no{}u jedinicâ lokal- 62 ne samouprave u podru~ju odgoja i temeljne stojnica nacionalne gospodarske politike... ; izobrazbe, ali i s nadle`no{}u sredi{njih tijelâ (v) promet i prometnu infrastrukturu, ra- Republike s obzirom na okolnost da su visoka zumijevaju}i pod onim prvim, valjda, u~ili{ta, posebice sveu~ili{te59; pruànje preraznih prijevoznih, po{tansko-te- legrafsko-telefonskih ~inidaba u svezi s (ii) zdravstvo, razumijevaju}i tu sveukup- premje{tanjem materialnih dobara, prevoè- nost ustrojstava za obavljanje djelatnosti na nja ljudi, te s prijenom vijesti ili energije, a promicanju zdravlja pojedinaca i naroda te pod onim drugim tehni~ko-gospodarske i razvijanja medicinske znanosti i praxisa, s ustrojstvene podgradnje za prometnice, novine br. 58/93; (b) Zakon o vatrogastvu, Narodne novine br. 106/99, 117/01; (c) Zakon za{titi od elementarnih 60 Zakon o zdravstvenoj za{titi, Narodne novine br. 1/97, nepogodâ, Narodne Novine br. 73/97; 2/01; (d) Zakon o 95/00, 129/00; Zakon o za{titi pu~anstva od zaraznih seizmolo{kim poslovima, Narodne novine br. 44/85; (e) bolestî, Narodne novine br. 60/92; Zakon o zdravstvenim Zakon o sustavu obrane od tu~e, Narodne novine br. mjerama za ostvarivanje prava na slobodno odlu~ivanje 53/01... o radjanju djece, Narodne novine br. 18/78; Zakon o 57 Cf. u stavku 2. ~lanka 20. Z.L.R.S., supra. za{titi osoba s du{evnim smjetnjama, Narodne novine br. 111/97, 27/98, 128/99,79/02; Zakon o uzimanju i presad- 58 Cf. u stavku 1. ~lanka 20. Z.L.R.S., supra. jivanju dijelova ljudskoga tijela u svrhu lije~enja,

59 Narodne novine br. 31/80, 50/88; Zakon o zdravstvenoj Cf. Zakon o osnovnomu školstvu, Narodne novine br. za{titi stranaca u Republici Hrvatskoj, Narodne Novine 59/90, 27/93, 7/96, 59/01, 114/01; Odluka o kriterijima i br. 114/97; Zakon o sanitarnoj inspekciji, Narodne novi- mjerilima za osiguravanje minimalnoga financijskog ne br. 27/99.; Zakon o zdravstvenomu osiguranju, standarda javnih potreba osnovnoga {kolstva u 2002. Narodne novine br. 94/01. godini, Narodne novine br. 110/01; Zakon o srednjemu {kolstvu, Narodne novine br. 19/92, 27/93, 50/95, 59/01, 61 Cf. Zakon o prostornomu uredjenju, Narodne novine br. 114/01; Odluka o kriterijima i mjerilima za osiguravanje 30/94, 68/98, 61/00, 32/02. minimalnoga financijskog standarda javnih potreba 62 srednjega {kolstva u 2002. godini, Narodne novine br. Cf. R. Bi}ani}, Ekonomska politika, Birozavod, Zagreb, 114/01; Zakon o visokim u~ili{tima, Narodne novine br. 1962., pp. 10. et s.; J. Tinbergen, Economic Policy – 59/96, 14/00, 26/00, 94/00, 129/00; Zakon o znanstveno- Principles and Design, North-Holland Publ., istraìva~koj djelatnosti, Narodne novine br. 59/96; Amsterdam, 1956., pp. 6. et s.; J. Le Pas, Dynamisme des Zakon o Hrvatskoj akademiji znanosti i umjetnosti, structure et croissance économique, Èd. Génin, Paris, Narodne novine br. 34/91, 43/96... 1968., pp. posebice 115. – 121. Prof. dr. sc. BRANKO BABAC: Zajedni~ki europski institucionalni model lokalne i regionalne samouprave... Pravni vjesnik 18 (3-4): 73-142, 2002. 99 doti~no ukupnost radova ili uradaka koji tvo- mreè izobrazbenih, zdravstvenih, socialnih i re one podgradnje skupno s cjelinom uredja- kulturnih ustanovâ. Isto je tako dopu{tenim jâ i postrojenjâ prijeko potrebitih da bi to da se s odlukom predstavni~koga tijela jedi- kakva zajednica ili grupa koristile; nice lokalne samouprave, u skladu s njezinim (vi) planiranje i razvoj mreè obrazovnih, statutom i statutom ùpanije, pojedine poslo- zdravstvenih, socialnih i kulturnih ustanova, s ve iz samoupravnoga djelokruga odnosne je- tim {to sama bruga i djeci, socialna skrb, pri- dinice prenese na ùpaniju, doti~no na mje- marna zdravstvena za{tita, odgoj i temeljna snu samoupravu. Osim toga, predstavni~ko izobrazba te kultura, tjelesna kultura i {port tijelo jedinice lokalne samouprave moè pripadaju u nadle`nost jedinicâ lokalne sa- traìti od ùpanijske skup{tine da joj, uz su- mouprave... glasnost sredi{njega tijela dràvne uprave nadle`noga za poslove lokalne i regionalne Medjutim, s posebnim zakonima s kojima samouprave, povjeri obavljanje odredjenih se uredjuje pojedine od odnosnih djelatnosti poslova iz samoupravnoga djelokruga ùpa- odrediti }e se “poslove obavljanje kojih je nije na podru~ju odnosne jedinice, ako ova ùpanija du`na organizirati te poslove {to ih moè osigurati dostatno prihoda za obavlja- ùpanija smije obavljati ako osigura uvjete za nje takvih poslova 65. obavljanje takvih poslova”63. Ono {to je s motri{ta decentralizacije od S tre}e strane, kaè se da jedinice lokalne zna~enja za primijetiti jest da je {to glasom samouprave u svojemu samoupravnom dje- Zakona o lokalnoj i regionalnoj samoupravi, lokrugu obavljaju “poslove lokalnoga {to glasom zasebnih zakonâ, izvedena decen- zna~enja s obavljanjem kojih se neposredno tralizacija funkcija u podru~jima osnovnoga i ostvaruje potrebe gradjanâ”, ali s tim da koji srednjeg {kolstva, socialne skrbi i zdravstva, od takvih poslova ne budu dodijeljeni dràv- s tim {to i ta decentralizacija obuhva}a, kao i nim tijelima, {to nije re~eno i za “poslove od preustrojenje od god. 1992., samo residuum regionalnoga zna~enja”: formalno, tu bi javnih poslova, ovaj puta pro{iren s decentra- vaìlo da bi ùpanija bila nadle`nom za sva- lizacijom nare~enih funkcijâ. Zapravo, pos- ki posao takav da je od regionalnoga lovi lokalnih i regionalnih upravno-politi~kih zna~enja, zna~i bez ostatka. Ipak, uz ogradu oblastî i nadalje se svode jedan residuum da zna~enje zasebnih zakonâ u tomu smjeru javnih poslova, a to su oni koji ne bi spadali u jo{ nije prou~eno, takav se zaklju~ak ne djelokrug sredi{njih dràvnih tijelâ i njihovih moè, ~isto ipso lege, prihvatiti s obzirom na ispostavâ na podru~jima ùpanijâ, gradova i okolnost da odredbe onih zasebnih zakonâ op}inâ, a to zna~i da njihov djelokrug ne nisu preina~ene u smislu Zakona o lokalnoj i obuhva}a sve ili gotovo sve poslove u po- regionalnoj samoupravi, a osim toga ne moè dru~jima: (a) policije i unutarnje uprave se ni sprije~iti da potonji zakoni kojega od takvih posala ne dodijele drugim, doti~no 65 64 Za dopustivost konstituiranja “dopunske nadle`nosti” dràvnim, tijelima . gradova od preko 30.000 stanovnikâ – cf. u ~lanku 21. Dopu{tenim je, medjutim, da gradovi koji Z.L.R.S., supra, u svezi s ~lankom 19. te s podstavcima 1. – 5. stavka 1. ~lanka 20. toga Zakona; za dopustivost pri- imadu vi{e od 30.000 stanovnikâ obavljaju, jenosa poslova iz samoupravnoga djelokruga jedinice pored poslova {to ih zakon priznaje u njihov lokalne samouprave na ùpaniju ili mjesnu samoupavu – samoupravni djelokrug, jo{ i sve poslove iz cf. u stavku 1. ~lanka 22. Z.L.R.S., supra, u svezi s ~lankom 19. i 20. toga zakona; za povjeravanje poslova iz samoupravnoga djelokruga ùpanijâ, osim samoupravnoga djelokruga ùpanije jedinicama lokalne onih koji se odnose na planiranje i razvoj samouprave – cf. u stavku 2. ~lanka 22. Z.L.R.S., supra, u svezi s ~lancima 19. i 20. toga zakona. Za “sredi{nje

63 tijelo dràvne uprave nadle`no za poslove lokalne i Cf. u stavku 2. ~lanka 20. Z.L.R.S., supra. regionalne samouprave – cf. u ~lanku... Zakona o 64 Cf. u stavku 1. ~lanka 19. Z.L.R.S., supra, u svezi s ~lan- ustrojstvu i djelokrugu ministarstava i dràvnih upravnih kom 20. toga Zakona. organizacija... (to je ministarstvo pravosudja, etc.). Prof. dr. sc. BRANKO BABAC: Zajedni~ki europski institucionalni model lokalne i regionalne samouprave... 100 Pravni vjesnik 18 (3-4): 73-142, 2002. op}enito te pravosudja; (b) nacionalne obrana teret dràvnoga prora~una, kao i s tim da ne; (c) financijâ; (d) obnove i razvoja; (e) pose sa zakonom s kojim se uredjuje dràvnu morstva, prometa i veza; (f) gospodarstva i upravu potanje uredjuje prava i obveze tijelâ turizma; (g) poljodjelstva i {umarstva; (h) jedinicâ lokalne i regionalne samouprave u prosvjete, {porta te znanosti i tehnologije, svezi s tim, doti~no odno{aji izmedju sre- osim osnovnoga i srednjeg {kolstva; (i) di{njih tijelâ dràvne uprave i tijelâ jedinicâ zdravstva, osim primarne zdravstvene za{tite. lokalne i regionalne samouprave kojima se 67 Dodu{e, nadle`nost je lokalnih i regionalnih one poslove “prenese”, povjeri . oblastî pro{irena na one decentralizirane 3.4. Dràvno nadziranje lokalne i funkcije, s tim, medjutim, {to i nadalje sre- regionalne samouprave u suvislosti di{nja tijela imadu ve}inu ovlasti u odnosnim decentralizacije podru~jima, te sve najva`nije od takvih. Posebice, ùpanije, gradovi i op}ine ni nada- Dràvno nadziranje lokalne i regionalne lje ne }e posjedovati nikakve policijske ovla- samouprave poprima, po nekoj crti prividno- sti, isklju~ivo obli~je nadziranja zakonitosti. sti ili ovlasti nad policijom, njezinim uprava- Naime, kaè se da “u obavljanju poslova iz ma na razini ùpanije i postajama na po- svojega djelokruga tijela jedinicâ lokalne i re- dru~ju jedne ili vi{e op}inâ i gradova: ~ak {to gionalne samouprave jesu samostalna te pod- vi{e, moglo bi se kazati da su odnosne jedini- lijeù samo nadzoru ustavnosti i zakonitosti ce izgubile vrhu takvih ovlasti i ono {to su (od strane) ovla{tenih dràvnih tijelâ”, ali s posjedovale u obliku poglavarskih ovlastî tim {to se odmah pravi ina~icu i kaè da su ùpana, koji naime vi{e ne odgovara za stanje op}ina, grad i ùpanija (dakle jedinice lokal- u ùpaniji, nije vi{e ni dràvnim du`nosni- ne i regionalne samouprave) “samostalni u kom, niti je, kao {to to jest bio, predstavni- odlu~ivanju u poslovima iz svojega samou- kom sredi{nje dràvne vlasti 66. pravnog djelokruga”, medjutim “u skladu s Ustavom i ovim Zakonom” (o podru~noj i Naravno, dopu{tenim je i to da se sa za- 68 konom tijelima jedinica lokalne i regionalne regionalnoj samoupravi) . Uzimaju}i u ob- samouprave povjeri (u zakonu “prenese”) zir da je djelokrug tijelâ jedinicâ lokalne i regionalne samouprave dvorodan, naime da se obavljanje odredjenih poslova dràvne upra- sastoji od njihovoga “samoupravnoga djelo- ve, s tim {to obavljanje takvih poslova pada kruga” te “djelokruga poslova dràvne uprave povjerenih odnosnim tijelima” (preneseni 66 Za decentralizaciju funkcijâ u odnosnim oblastima – cf., i to: (a) za osnovno {kolstvo – Zakon o osnovnomu `kolstvu, Narodne novine br. 59/90, 27/93, 7/96, 59/01, 114/0; 67 Cf. u ~lanku 23. Z.L.R.S., supra, s tim {to taj zakon – u Odluka o kriterijima i mjerilima za osiguravanje mini- svojemu stavku 1. govori o “poslovima dràvne uprave malnoga financijskog standarda javnih potreba osnovno- {to ih se obavlja u jedinici lokalne samouprave i u jedi- ga {kolstva u 2002. godini, Narodne novine br. 110/01; (b) nici regionalne samouprave”, do~im u stavku 2. govori o za srednje {kolstvo - Zakon o srednjemu {kolstvu, Narodne “poslovima dràvne uprave {to ih se prenese na tijela novine br. 19/92, 27/93, 50/95, 59/01, 114/01; Odluka o jedinicâ lokalne i regionalne samouprave”. Ono prvo kriterijima i mjerilima za osiguravanje minimalnoga zna~ilo bi, prema sada vaè}im zakonima i praxisu, “pos- financijskog standarda javnih potreba srednjega {kolstva love dràvne uprave {to ih obavljaju uredi i tijela dràvne u 2002. godini, Narodne novine br. 114/01; (c) za social- uprave u ùpaniji, gradu ili op}ini”, a ono drugo “poslo- nu skrb - Zakon o socialnoj skrbi, Narodne novine br. ve dràvne uprave {to ih se povjeri tijelima jedinicâ 73/97, 27/01, 59/01, 82/01; Odluka o minimalnim finan- lokalne i regionalne samouprave”. S tre}e strane kaè se cijskim standardima materialnih rashodâ centara za da }e sa zakonom odrediti prava i du`nosti tijelâ jedinicâ socialnu skrbu i pomo}i za ogr’jev u 2000. godini, lokalne i regionalne samouprave kojima se one poslove Narodne novine br. 110/01; Pravilnik o ostvarivanju “prenese”, povjeri, {to je samo jedan euphemizam vi{e, socialne za{tite, Narodne novine br. 10/91, 38/92, 5/93, euphemizam {to ga razrje{uje Zakon o sustavu dràvne 113/93, 62/96; (d) za zdravstvo – Zakon o zdravstvenoj uprave – cf. u svezi s odredbama toga Zakona, Narodne za{titi, Narodne novine br. 1/97, 95/00, 129/00; Plan novine br. 75/93, 92/96, 48/99, 15/00, 59/01. zdravstvene za{tite Republike Hrvatske, Narodne novine br. 79/02. Za promjenu poloàja ùpana kao odgovornoga 68 Cf. u ~lanku 136. Us.R.Hr.-Pro~., supra, ali u svezi s upravnog predstojnika ùpanije – cf. infra, pod to~. 4.2. ~lankom 18. Z.L.R.S., supra. Prof. dr. sc. BRANKO BABAC: Zajedni~ki europski institucionalni model lokalne i regionalne samouprave... Pravni vjesnik 18 (3-4): 73-142, 2002. 101 djelokrug), treba re}i da je zakonska ina~ica tonjeg nadzora predvidja ovlast nadle`noga naspram onomu kako glasi ustavom utvrdje- ministra da op}inskomu na~elniku, grado- no na~elo, zna~ajnom, i to po crti najmanje na~elniku i ùpanu izdaje naredbe, kao i dva otklona od odnosnoga ustavnog na~ela. ovlast Vlade Republike Hrvatske da tijelima Prvo, samostalnost tijelâ jedinicâ lokalne i odnosnih jedinicâ oduzme obavljanje preni- regionalne samouprave glasom ustava odnosi jetih im poslova dràvne uprave ako odnosni se na njihov “djelokug”, dakle obuhva}aju}i du`nosnici ne bi postupili po naredbama iz- tu poslove neodvisno o njihovoj vrsti i na~inu datim im od strane nadle`noga ministra 69. na koji je nadle`nost njihovih tijelâ konstitui- Kona~no, moglo bi se postaviti i pitanje rana., dakle i “poslove samoupravnoga djelo- ustavnosti decentralizacije nekih “funkcijâ”. kruga” i “poslove prenesnoga djelokruga”. Naime, ako dràva jam~i svakomu gradjani- Glasom pak onoga Zakona, samostalnost tije- nu osnovno {kolovanje i primarnu zdravstve- lâ jedinicâ lokalne i regionalne samouprave nu za{titu, da{to sukladno nacionalnim stan- odnosi se samo na njihov “samoupravni djelo- dardima, tada je opravdano postaviti pitanje kug”, dakle na “poslove od lokalnoga dopustivosti decentralizacije funkcijâ u odno- zna~enja s kojima se neposredno ostvaruje po- snim podru~jima, a pogotovo upravno- trebe gradjanâ, ako s Ustavom ili sa zakonom izvr{itbenih ovlastî. S tim u svezi, treba re}i nisu dodijeljeni dràvnim tijelima”, doti~no na da jam~enje, od strane dràve, “minimalnih “poslove od regionalnoga zna~enja”, do~im je financialnih standardâ za decentraliziranje samostalnost odnosnih tijelâ {to se ti~e obav- funkcije” (ovdje osnovnoga {kolstva i pri- ljanja prenijetih im poslova dràvne uprave od marne zdravstvene za{tite) ne moè i ne smi- takve samostalnosti ustegnutom. je nadomjestiti odgovornost dràve za osigu- Drugo, po crti zna~enja nije istim re}i ranje jedinstvenih nacionalnih standardâ pra- “samostalnost uz podlijeganje jedino nadzoru va njezinih gradjana na temeljno {kolovanje ustavnosti i zakonitosti (od strane) ovla{tenih te prava primarnu zdravstvenu za{titu. Osim dràvnih tijelâ”, kako to kaè Ustav, i “samo- svega, premda neizbjeìvim, financialna pi- stalnost u skladu s Ustavom i zakonom”: ja- tanja nikada nisu i prvenstvenim: kakvim }e snim je da “samostalnost uz podlijeganje je- bivati modaliteti financiranja kada dràva dino nadzoru ustavnosti i zakonitosti” zna~i, ne{to jam~i nije ne~im nepoznatim 70, osim osim ako {togod kakav zakon ne bi izrijekom naredjivao, da akti i rad tijelâ jedinicâ lokal- 69 Za nadzor nad zakonito{}u akata predstavni~koga tijela ne i regionalne samouprave ne smiju biti u – cf. u ~lancima 79. – 82. Z.P.R.S., supra, u svezi s ~lankom 23. toga Zakona, te u svezi s ~lankom 136. Us.R.Hr., suprotnosti s ustavom i zakonom, da ih, da- supra. Za ovlast izdavanja naredaba i oduzimanja obav- kle, ustav i zakon ograni~uju kao na~elo dje- ljanja prenijetih poslova dràvne uprave – cf. u ~lanku lovanja, do~im “samostalnost u skladu s 83. Z.P.R.S., supra, u svezi s stavkom 3. ~lanka 23. toga Zakona, te u svezi s ~lankom 136. Us.R.Hr., supra. Za Ustavom i zakonom zna~i da djelovanje od- financialni nadzor – cf. u ~lanku 72. Z.L.R.S., supra. nosnih tijelâ mora biti u svemu suglasnim 70 Cf. o tomu B. Jel~i}, Financijsko pravo i financijska zna- Ustavu i zakonu, da mora za svaki akt ili dje- nost, Birotehnika, Zagreb, 1994., pp., posebice, 419. – lovanje imati zaseban ustavno-pravni ili za- 435.; B. Jel~i}, Financiranje lokalne samouprave, in Hrv. konski naslov. institut za lokalnu samoupravu ur., Financiranje lokalne samouprave, Osijek, 1999., pp. 29. – 37. Cf. et I. K svemu tomu treba dodati da nadzor {to Mecanovi}, Jedinice lokalne samouprave u poreznomu ga je onaj Zakon propisao (“dràvni nadzor sustavu Republike Hrvatske (Teze za osnove sustava), izvor kao za B. Jel~i~, pp. 99. – 106., gdje pisac izrijekom lokalne i regionalne samouprave”) obuhva}a, kaè (p. 101., na~elo V.): “Na razini lokalne zajednice s jedne strane, “nadzor nad zakonito{}u op}ih potrebito je zadovoljavati potrebe i interese, a iznimno i akata predstavni~koga tijela jedinicâ lokalne i prava koja su s Ustavom zajam~ena” – upozorenje da bi decentralizacija u odnosnomu smislu mogla biti protu- regionalne samouprave” te, s druge strane, ustavnom potje~e od toga pisca; B. Babac, Promi{ljanje “nadzor nad obavljanjem prenijetih poslova obnove hrvatske ùpanije s motri{ta financialnoga – dràvne uprave”: samo se unutar ovoga po- Predhodni iskazi, izvor kao za B. Jel~i}, pp. 107. – 129. Prof. dr. sc. BRANKO BABAC: Zajedni~ki europski institucionalni model lokalne i regionalne samouprave... 102 Pravni vjesnik 18 (3-4): 73-142, 2002. ako tkogod od odogovornih ne misli da igre U svezi s tim stoji ustavom uspostavljeno oko financiranja izraàvaju bit i duh dinami- na~elo, a to je da jedinice lokalne i regional- ke lokalne i regionalne samouprave unutar ne samouprave “imadu pravo na prihode ko- osiguranja istrajnosti nacionalnoga ìvota jima samostalno raspolaù u obavljanju pos- onih kojima se takva prava jam~i 71. lova iz svojega djelokruga”, s tim da odnosni prihodi moraju biti srazmjerni njihovim ovla- 3.5. Financiranje lokalne i regionalne sa- stima {to ih odredjuju Ustav i zakoni, te da je mouprave u suvislosti decentralizacije dràva du`na, u skladu sa zakonom, pomaga- Pravno-normativno, s preustrojenjem od ti financialno slabije jedinice lokalne, dakle god. 2001. sustav financiranja jedinicâ lokalne i regionalne, samouprave. Medjutim, kao i ne i regionalne samouprave nije ni u jednoj u pitanju osiguranja samostalnosti odnosnih bitnoj crti doìvio promjene osim prijepleta jedinicâ, tako se i po crti financiranja izraàva pitanjâ koja se odnose, i to: ina~ice koje zna~ajno utje~u na osiguranje a/ na okolnost da je ùpanija, premda bez, njihove financialne samostalnosti 73. kako je to ve} re~eno, predhodno nacio- Naime, glasom zakona jedinice lokalne i nalno-kulturalno osmi{ljene regionalizaci- regionalne samouprave “imadu prihode koji- je hrvatskoga nacionalnog prostora, proma u okviru svojega samoupravnog djelokru- gla{ena jedinicom regionalne samouprave; ga slobodno raspolaù”, medjutim na na~in b/ na okolnost da se izvelo decentralizaciju da ti prihodi moraju biti srazmjernim poslo- funkcijâ u podru~jima osnovnoga i sred- vima {to ih njihova tijela u skladu sa zako- njeg {kolstva te socialne skrbi i zdravstva, nom obavljaju, s tim {to zakon {uti {to se ti~e {to je, osim svega, izazvalo umnaànje pomaganja financialno slabijih jedinicâ lo- 74 problemâ izravnavanja financialnoga, po- kalne samouprave . glavito u svezi s osiguranjem minimalnih Prvu se ina~icu raspoznaje po tomu {to standardâ pruànja uslugâ i financiranja 72. zakon kaè da odnosne jedinice “imadu prihode kojima samostalno raspolaù” – {to bi 71 Za ustavno jam~enje prava svakog gradjanina na osnov- predmnijevalo da posjeduju zna~ajno vrhovno a besplatno {kolovanje – cf. u stavku 1. ~lanka 65. Us.R.Hr.-Pro~., supra; za ustavno jam~enje prava na ni{tvo financialno, {to zna~i da se za posje- zdravstvenu za{titu – cf. ~lanku 58. Us.R.Hr.-Pro~., dovanje vlastitih prihodâ ne iziskuje uspo- supra. u Za decentralizaciju funkcija u odnosnim oblasti- stavljanje nekoga daljnjega prava ili ovlasti, ma – cf., i to: (a) za osnovno {kolstvo – Zakon o osnovnomu `kolstvu, Narodne novine br. 59/90, 27/93, 7/96, da vrhu svojih prihodâ na~elno i prakti~ki 59/01, 114/0; Odluka o kriterijima i mjerilima za osigu- opipljivo ne ovise o nekomu daljnjem zako- ravanje minimalnoga financijskog standarda javnih nu, izraàjem ~ega je, onda, to da samim tim potreba osnovnoga {kolstva u 2002. godini, Narodne novine br. 110/01; (b) za srednje {kolstvo - Zakon o {to su takvim jedinicama “imadu prihode s srednjemu {kolstvu, Narodne novine br. 19/92, 27/93, 50/95, 59/01, 114/01; Odluka o kriterijima i mjerilima za osiguravanje minimalnoga financijskog standarda javnih 2. ~lanka 133. Us.R.Hr.-Pro~., supra; za decentralizaciju potreba srednjega {kolstva u 2002. godini, Narodne novi- funkcija u podru~jima osnovnoga i srednjeg {kolstva te ne br. 114/01; (c) za socialnu skrb - Zakon o socialnoj socialne skrbi i zdravstva (to~. (b)) – cf. u predhodnoj skrbi, Narodne novine br. 73/97, 27/01, 59/01, 82/01; bilje{ki, u svezi s odredbama Zakona o financiranju lokal- Odluka o minimalnim financijskim standardima mate- ne i podru~ne (regionalne) samouprave, Narodne novine rialnih rashodâ centara za socialnu skrbu i pomo}i za br. 117/93, 69/97, 33/00, 73/00, 127/00, 59/01 ogrjev u 200s. godini, Narodne novine br. 110/01; (Z.F.L.R.S.), te vladine Uredbe o na~inu izra~unavanja Pravilnik o ostvarivanju socialne za{tite, Narodne novine potporâ izravnanja za decentralizirane funkcije jedinicâ br. 10/91, 38/92, 5/93, 113/93, 62/96; (d) za zdravstvo – lokalne i podru~ne (regionalne) samouprave za 2002. Zakon o zdravstvenoj za{titi, Narodne novine br. 1/97, godinu, Narodne novine br. 118/01 (Ur.Izr.Fin.). 95/00, 129/00; Plan zdravstvene za{tite Republike 73 Cf. u ~lanku 137. Us.R.Hr.-Pro~., supra. Hrvatske, Narodne novine br. 79/02. 74 Cf. u ~lancima 68. – 72. Z.L.R.S., supra, u svezi s ~lan- 72 Za ùpaniju kao jedinicu regionalne samouprave (to~. (a)) kom 137. Us.R.Hr., supra. – cf. u ~lancima 3. i 6. Z.L.R.S., supra, u svezi sa stavkom Prof. dr. sc. BRANKO BABAC: Zajedni~ki europski institucionalni model lokalne i regionalne samouprave... Pravni vjesnik 18 (3-4): 73-142, 2002. 103 kojima samostalno raspolaù”. Druk~ije sto- mjernost odnosi na njihove “ovlasti {to ih ji stvar {to se ti~e Ustava glasom kojega od- Ustav i zakon predvidjaju”, a to nije nipo{to nosne jedinice “imadu pravo na prihode s ko- jednim te istim. Naime, zakonski izri~aj jima samostalno raspolaù”, iz ~ega proizlazi “poslovi {to ih u skladu sa zakonom njihova da njihovi prihodi ovise o daljnjim zakon- tijela obavljaju” moè obuhva}ati i samo skim naredjenjima s kojima se uspostavlja poslove, doti~no funkcije, dakle prena{anje pravo na prihode, {to zna~i da ne bi posjedo- poslova ili funkcijâ takvo da ne mora biti vale neko vrhovni{tvo financialno, {to zna~i popra}eno i prijenosom tomu adekvatnih da potonje ne bi, {to ina~e ~ini, smio sam za- ovlastî, a samo potonje imade ovaj ili onaj kon uspostaviti 75. u~inak po crti politi~koga decentraliziranja. Drugu se ina~icu raspoznaje po tomu {to Osim toga, jedno su “poslovi {to ih u skladu zakon kaè da jedinice lokalne i regionalne sa zakonom njihova tijela obavljaju”, a dru- samouprave “svojim prihodima samostalno go je poloàj odnosnih jedinicâ kao takvih, raspolaù u okviru svojega samoupravnog dakle po crti ovlasti i odgovornosti kao djelokruga”, {to zna~i ne i “prihodima upravno-politi~kih oblasti, kakav poloàj ne ste~enim s obzirom na obavljanje poslova iz bi smio ne biti bez posljedaka financialnih. povjerenoga djelokruga”, {to je zna~ajno Dakle, jasnim je da odnosni zakonski izri~aj suènje, najvjerojatnije protuustavno, na- potpunoma i posvema zaobilazi koncepciju i spram Ustavu koji jednostavno govori o “slo- svrhu lokalne i regionalne samouprave. bodnom raspolaganju prihodima u obavljanju Suprotivno tomu, ustavni izri~aj “ovlasti {to poslova iz svojega djelokruga”, a potonji ih Ustav i zakon predvidjaju” ukazuje na obuhva}a i povjerene poslove dràvne upra- na~elo srazmjernosti ovlasti, odgovornosti i ve. U svezi s tim je, moglo bi se re}i, podi- (prvenstveno financialnih) sredstava 77, {to na~ica, naime to da zakon govori o slobod- zna~i da bi sredstva trebala biti srazmjerna nom raspolaganju prihodima “u okviru svoje- ulozi i svrsi lokalnih i regionalnih jedinicâ ga (samoupravnog) djelokruga”, do~im kako ih definira Ustav, {to }e re}i srazmjer- Ustav govori o slobodnomu raspolaganju pri- na okolnosti, jer je rije~ o jedinicama ozem- hodima “u obavljanju poslova iz svojega dje- ljenske samouprave, da je u pitanju financi- lokruga”, podina~ica koja nije bez svakoga ranje djelatnosti ne toliko njihovih tijelâ – zna~enja, ali {to bi iziskivalo zasebnu anali- {to da{to nije ni financialno zanemarivim, 76 zu . ve} o financiranju djelovanja lokalnih i re- Tre}u se ina~icu pak raspoznaje po tomu gionalnih oblastî kao ozemljenskih zajedni- {to zakon kaè da prihodi odnosnih jedinicâ câ, kako ih, uglavnom u smislu Ustava, za- moraju biti srazmjerni “poslovima {to ih u kon i definira 78. skladu sa zakonom njihova tijela obavljaju”, Ni prva ni druga ni tre}a stvar nisu bez za razliku od Ustava koji kaè da se sraz- malene smjerodavnosti za ocjenu zna~enja one “decentralizacije funkcijâ” izvedene god. 75 O vrhovni{tvu financialnomu lokalnih i regionalnih upravno-politi~kih oblastî – cf. B. Babac, Promi{ljanje obnove hrvatske ùpanije s motri{ta financialnoga – 77 Cf. E. Pusi}, Nauka o upravi ..., supra, pp. 193., 195., Predhodni iskazi ..., supra, po uzoru na B. Jel~i}, pod to~. d). Financijsko pravo i financijska znanost ..., supra, pp. 409. et s., 421. et s., te I. Mecanovi}, Jedinice lokalne 78 Cf., npr., u ~lanku 6. Z.L.R.S., gdje se kaè: “@upanija je samouprave u poreznomu sustavu Republike Hrvatske jedinica... regionalne samouprave ~ije podru~je pred- (Teze za osnove sustava) ..., supra. Pri tomu, treba pri- stavlja prirodnu, povijesnu, prometnu, gospodarsku, mijetiti da je tada, s obzirom na odredbe Ustava, izri~aj dru{tvenu i samoupravnu cjelinu, a ustrojava ju se radi “jedinice lokalne samouprave” obuhva}ao i ùpanije. obavljanja poslova od... regionalnoga zna~enja”, ustavno-pravno bez obzira, en passant dodaju}i, da li je rije~ 76 Cf. u stavku 1. ~lanka 68. Z.L.R.S., supra, u svezi s stav- o “poslovima dràvne uprave” ili o “poslovima samou- kom 1. ~lanka 137. Us.R.Hr.-Pro~., supra. prave”! Prof. dr. sc. BRANKO BABAC: Zajedni~ki europski institucionalni model lokalne i regionalne samouprave... 104 Pravni vjesnik 18 (3-4): 73-142, 2002.

2001., dakle decentralizacije funkcijâ u po- pojedinih stavaka u prora~unima – pla}e, in- dru~jima osnovnoga i srednjeg {kolstva, so- vesticije, mirovine, i ostali dijelovi javnoga cialne skrbi i zdravstva. Uostalom, posvema sektora – izraze mjere gospodarske politike s se, osim svega, s razlogom i ne govori o “de- kojima se, i koliko, tro{enja javnih rashodâ centralizaciji ovlastî” – {to i jest su}anstvom stavlja u funkciju upravljanja razvojem (I. svake decentralizacije za kakvu se ho}e da Mecanovi}) 80. imade osjetno (i osjetljivo) politi~ko Rije~ je zapravo o upravljanju razvojem, zna~enje, ve} o “decentralizaciji funkcijâ” pri ~emu u sklopu nacionalne razvojne poli- koje se, u pravilu, ionako obavlja na razini tike posebice regionalne zajednice imadu odnosnih, lokalnih i regionalnih, jedinicâ. upravno-politi~ke mehanizme za relativno Medjutim, takve ina~ice, zapravo razi- trajno i stabilno usmjeravanje razvoja, {to laènja Ustava i zakona, u financialnomu ih, uz ostalo, osposobljava da osiguraju osmi{ljavanju jedinicâ lokalne i regionalne iskori{tavanje razvojnoga potenciala regio- samouprave daleko su va`nijim s motri{ta nalnih raznolikostî, kao i razvojnih {ansî njihove razvojne uloge kao “globalnih zajed- ravnomjerno za sve ljude i krajeve81. Nikada nicâ”, zajednicâ predmnijevano vlasnih na ne zaboravljaju}i da bez promicanja vred- obavljanje bitnoga dijela javnih posala u svo- notâ, kao {to su homogenizacija hrvatskoga je ime a na korist svojega pu~anstva. Onu nacionalnog prostora, zatim lokaliziranih ali “korist svojega pu~anstva” treba shvatiti u smislu samostalnoga raspolaganja “dostat- 80 Ovdje je rije~ o preradbi iskaza (ali uz usvajanje u cije- nim sredstvima”, s tim da sustav financiranja losti njegove ideje) iz I. Mecanovi}, Jedinice lokalne lokalnih i regionalnih oblasti bude dostatno samouprave u poreznom sustavu Republike Hrvatske raznovrsnim i preobrazbenim da bi mogle (Teze za osnove sustava) ..., supra, posebice p. 100., na~elo II., gdje se kaè: “Odnosi izmedju pojedinih sta- biti djelotvorbeno toliko sposobne koliko je vaka u prora~unima: pla}e, investicije, mirovine i ostali to prakti~ki mogu}im slijediti stvarna preo- dijelovi javnoga sektora, mjerama ekonomske politike treba staviti u funkciju razvoja”. Iskaz smo preina~ili s braàvanja tro{kova vr{enja svojih nadle`no- razloga {to je ina~e posvema prihvatljiva ideja izraèna sti, ~ak {to vi{e, {to se ti~e regionalne razine, nes(p)retno: ne stavlja se u funkciju razvoja one “stavke da bi ùpanije kao jedinice regionalne sa- iz prora~una” – potonje izraàvaju financialne srazmjere izmedju vrsti “tro{enjâ javnih prihoda” unutar ukupnosti mouprave mogle biti djelotvorbeno sposob- prora~una, ve} je rije~ o tomu da te stavke izraze mjere nim unutar nacionalne politike voditi neke gospodarske politike s kojima se ho}e, i koliko, tro{enje 79 javnih prihodâ staviti u funkciju razvoja; zatim, mjere svoje vlastite politike . gospodarske politike, kao ni sama tro{enja javnih priho- O~itim je, kada je rije~ o osiguranju fi- dâ, ne mogu neposredno biti “u funkciji” razvoja, ve} nancialne samostalnosti jedinicâ lokalne i re- “upravljanja razvojem” – jer se, naime, iziskuje osebujna upravna djelovanja da bi se èljene u~inke mjerâ gionalne samouprave, da je s motri{ta europ- gospodarske politike osiguralo, u protivnom ih ne }e biti, skih konvencijâ u pitanju razvojno definira- jer se takvi u~inci, u pravilu, ne }e pojaviti “po prirodi stvari”. Cf. et B. Jel~i}, Financiranje lokalne samou- nje uloge i zna~enja lokalnih i regionalnih prave ..., supra, te B. Babac, Promi{ljanje obnove hrvat- oblastî, {to }e re}i da se imade u obzorju je- ske ùpanije s motri{ta financialnoga ..., supra. dinice sposobne bivati djelotvorbenim ~im- 81 Cf. III. Sinoda biskupâ, Pravda u svijetu, poruka biskupâ benicima nacionalne politike gospodarskoga od 30. studenoga 1971., gdje se izrijekom kaè: “... nije mogu}im shvatiti istinski napredak ako se – unutar jedne i kulturnog razvoja, a to dalje zna~i da i “fi- odredjene politike – ne prihvati kako potrebu takvoga skalna politika mora biti u funkciji dru{tve- napretka koji u isti mah uklju~uje i gospodarski rast i noga razvoja”, do mjere da odnosi izmedju sudjelovanje svih gradjanâ, tako i potrebu oboga}ivanja {to ga istodobno sa sobom nosi dru{tveni napredak cijele zajednice, s kakvim se prevladava regionalne nerav- 79 Ovo je parafraza ideje izraène u to~. 1. i 4. Europske noteè i izolirana bogata podru~ja. Nu, sudjelovanje svih povelje o lokalnoj samoupravi..., supra (parafraziran je gradjanâ jest pravo kako na gospodarskomu tako i na francuski tekst), te u to~. 1. – 3. ~lanka 14. Nacrta dru{tvenom te politi~kom polju” (spacionirano od ovoga Europske povelje o regionalnoj samoupravi ..., supra.. pisca). Prof. dr. sc. BRANKO BABAC: Zajedni~ki europski institucionalni model lokalne i regionalne samouprave... Pravni vjesnik 18 (3-4): 73-142, 2002. 105 u nacionalno-kulturalni sklop utjelovljivih 4. PROSUDBE I RAS^LAMBE O vrednotâ koje su izrazom raznoli~nosti NEKIM KLJU^NIM POÊLIMA hrvatskih ljudî i krajeva, kao i osebujne na- PREUSTROJENJA OD GOD. 2001. cionalne pravne kulture u svezi s vladavi- nom prava kao politi~koga ideala, treba jo{ 4.1. Razdvajanje “dràvne uprave” od jednom naglasiti da ustrojstvo lokalne i, po- “lokalne i regionalne samouprave”, s gotovo, regionalne samouprave ne moè ni- posebnim osvrtom na problem prepoznavanja poslova odnosnih oblastî kako imati smisla bez svojih razvojnih opti- ma, {to zna~i mo}i fungirati kao ~imbenik U sklopu koncepcije o razdvajanju “lo- ujedinjavanja napora uìh i {irih zajednicâ kalne i regionalne samouprave” od “dràvne da se osigura jednake maksimizacijom uprave”, a to je koncepcija od koje polazi Zakon o lokalnoj i regionalnoj samoupravi, funkcije dru{tvene blagodati otvorene {anse kriti~nim je pitanjem prepoznavanje poslova razvoja svih ljudi i krajeva, s tim da norma- “samouprave” naspram “poslovima dràvne tivna zatvorenost i spoznajna otvorenost uprave”. [to se toga ti~e, odnosni zakon pravnoga poretka promi~u nacionalnu (Z.L.R.S. (2001.)), u svezi s odredbama dràvu kao dràvu pravâ 82. Zakona o sustavu dràvne uprave (Z.S.D.U.), Dakle, upravljanje razvojem iziskuje jasan je u jednoj stvari svakako: i jedne se i ustrojavanje samostalnih i visoko-odgovor- druge se poslove odredjuje i uredjuje sa zanih lokalnih i regionalnih jedinicâ, {to zna~i i konom, {to dalje zna~i da se iz cjeline zako- tomu sukladno financialno osmi{ljavanje od- nâ koji uredjuju “samoupravu” i “dràvnu upravu” dade is~itati kakvim je karakterom nosnih jednicâ i kao razvojno definiranih ovaj ili onaj posao te iz toga zaklju~iti da li oblastî. To u svakomu slu~aju iziskuje da se pripada u djelokrug tijelâ jedinicâ lokalne i preispita prikupljanje sredstava preko sustava regionalne samouprave, ili pak u djelokrug ti- dràvne riznice. I na~elno i unutar postoje}ih jelâ dràvne uprave. Naime, op}ine, gradovi i okolnosti, sustav dràvne riznice zna~i viso- ùpanije isklju~ivo su jedinicama ozemljen- ku centralizaciju prikupljanja prihodâ, pa i ske samouprave, te bi im poslovi dràvne onih vlastitih (prinodâ odnosnih jedinicâ), {to uprave mogli pripadati u djelokrug samo ako ne moè ne imati za posljedicu bitno ogra- su im sa zakonom izrijekom prenijeti, ni~enje njihove financialne samostalnosti. doti~no povjereni (decentralizacija), ina~e su Zasebnim je pak i pitanje, {to iziskuje da se to poslovi iz djelokruga tijelâ dràvne uprave. Ipak, odnosni zakon (Z.L.R.S. (2001.)) gla- provede potanja istraìvanja, kori{tenja su- som Ustava (promjene od god. 2000.) vremenih izvorâ financiranja od strane lokal- poku{ava definirati poslove lokalne i regio- nih i regionalnih oblasti, misle}i pri tomu na nalne samouprave, i to tako da bi ih se, prihode koji nisu naravi fiskalne ili parafi- predmnijevano, moglo prepoznati neodvisno skalne, kao {to su, posebice, izdavanje grad- o odredbama zasebnih zakonâ 83. skih (op}inskih) obveznicâ ili blagajni~kih zapisâ, etc. 83 [ire vrhu koncepcije i praxisa razdvajanja “lokalne i regionalne samouprave” od “dràvne uprave” – cf. B. Babac, Preustrojavanje lokalne i regionalne samouprave 82 O razvojnomu zna~enju regionalizma i regije – cf. B. u Republici Hrvatskoj u suvislosti razdvajanja “lokalne i Babac, O problematici uobli~avanja regionalnoga poli- regionalne samouprave” od “dràvne uprave”, in ti~ko-upravnoga ustrojstva ..., in B. Babac – Zv. Lauc, Hrvatska javna uprava, Zagreb, 2001., 2/01, pp. 207. – Regija i regionalizacija ..., supra, pp., posebice, 47., 48.; 260. Za znatno druk~iju ocjenu zna~enja i {ansî lokalne i Zv. Lauc, Samoorganiziranje regija (Zajednice op}inâ) i regionalne samouprave u Republici Hrvatskoj po preustro- razvoj ..., in B. Babac – Zv. Lauc, Regija i regionalizaci- jenju od god. 2000./2001. – cf. I. Kopri}, Okviri, naglasci ja ..., supra, posebice, p. 98. gdje se o zna~enju norma- i perspektive aktualne decentralizacije u Hrvatskoj, tivne zatvorenosti i spoznajne otvorenosti govori u oslo- izvje{}e za savjetovanje “Reforma lokalne samouprave”, nu na N. Luhmann – cf. l. c. u bilj. br. 84. Zagreb, 6. i 7. oùjka 2002. Prof. dr. sc. BRANKO BABAC: Zajedni~ki europski institucionalni model lokalne i regionalne samouprave... 106 Pravni vjesnik 18 (3-4): 73-142, 2002.

Tako, glasom ustavnih promjenâ te O~itim je, da su poslovi lokalne i regio- Z.L.R.S. proizlazi da jedinice lokalne samou- nalne samouprave definirani “pozitivno”, prave (op}ine i gradovi) u sklopu svojega sa- dodu{e ne s pozitivnim pobrojivanjem, ve} s moupravnog djelokruga obavljaju “poslove definicijama koje zna~e implicite nadomje- od lokalnoga zna~enja kojima se neposredno stak za “sustav pozitivnoga pobrojivanja”: ostvaruje potrebe gradjana, a nisu s Ustavom dokle seù ovlasti lokalne i regionalne sa- ili sa zakonom dodijeljeni dràvnim tijeli- mouprave ne dade se is~itati iz ustavno-zama”, tako posebice poslove uredjenja naselja konskih definicijâ, ve} iz odredaba zasebnih i stanovanja, prostornoga i urbanisti~kog pla- zakonâ s kojima se uredjuje odnosne poslove, niranja, komunalnih djelatnostî, brige o djeci, a tako se u Ustavu i zakonu izrijekom i kaè: socialne skrbi, primarne zdravstvene za{tite, poslove se lokalnoga i regionalnog djelokru- odgoja i temeljne izobrazbe, kulture i tjelesne ga odredjuje sa zakonom. O tomu koji poslo- kulture te {porta, za{tite potro{a~â, za{tite i vi dràvne uprave pripadaju u djelokrug tije- promicanja prirodnoga okoli{a, te protu- lâ jedinicâ lokalne i regionalne samouprave poàrne i civilne za{tite. smjerodavan je sustav pozitivnoga pobroji- Isto tako, glasom ustavnih promjenâ te vanja expressis verbis – samo onaj posao Z.L.R.S. proizlazi da jedinice regionalne sa- dràvne uprave za kojega kakav zasebni za- mouprave (ùpanije) obavljaju “poslove od re- kon izrijekom to odredi, pripadati }e u djelo- gionalnoga zna~enja”, a posebice poslove koji krug tijelâ odnosnih jedinicâ. se odnose na {kolstvo, zdravstvo, prostorno i Drugim rije~ima, zakon je tu da kaè urbanisti~ko planiranje, gospodarski razvoj, kako to koje se poslove imade smatrati pos- promet i prometnu infrastrukturu, planiranje i lovima lokalne i regionalne samouprave, tako razvoj mreè izobrazbenih, zdravstvenih, so- i to koje }e se poslove dràvne uprave preni- cialnih i kulturnih ustanovâ, s tim {to se ovaj jeti u djelokrug tijelâ jedinicâ lokalne i regio- puta ne kaziva onaj uvjet kao za poslove lo- nalne samouprave. S toga motri{ta ne vidi se kalne samouprave, naime “a nisu s Ustavom ili onda razloga ~emu razlikovanje izmedju sa zakonom dodijeljeni dràvnim tijelima”84. “djelokruga samouprave” i “djelokruga U svezi s onim razdvajanjem “dràvne dràvne uprave” na lokalnoj i regionalnoj ra- uprave” od “lokalne i regionalne samoupra- zini, kada, osim svega, sustav pozitivnoga ve”, poslove lokalne i regionalne samouprave pobrojivanja svakako vaì, bilo to implicite 85 definiralo se sadràjno, i to po zna~enju od- bilo to explicite . nosnih posala, {to je pak u svezi s na~inom Kriti~na va`nost operacionalnoga defini- ostvarivanja stanovitih potrebâ. Da li je posao ranja poslova (lokalne i regionalne) samou- od “lokalnoga zna~enja” ovisi o tomu da li se prave naspram poslovima dràvne uprave s obavljanjem takvoga posla “neposredno iska~e u prvi plan s obzirom na upravno-po- ostvaruje potrebe gradjana”. Medjutim, da li liti~ki zahtjev da se “lokalnu i regionalnu sa- je posao od “regionalnoga zna~enja” ovisi moupravu” razdvoji od “dràvne uprave” samo o njegovomu upravno-politi~komu ran- tako da odnosna tijela funkcioniraju kao od- gu, ne i o na~inu ostvarivanja potrebe kakvu jelita, samostalna usporedno su-posotoje}a i bi se s obavljanjem takvoga posla ostvarivalo. medju sobom neodvisna ustrojstva, osim {to

84 Cf. Z.LR.S., posebice: u ~lancima 1. – 9. (definicije i kri- 85 Za poslove jedinicâ lokalne samouprave – cf. u ~lanku teriji), 18. – 23. (samoupravni djelokrug te povjereni pos- 19. Z.LR.S., a za poslove jedinicâ regionalne samoupra- lovi dràvne uprave), u svezi s ~lancima 132. – 137. ve – cf. u ~lanku 20. Z.L.R.S., sve u svezi s ~lancima 132. Us.R.Hr., pro~. tekst, Narodne novine br. 41/01, 55/01 – 137. Us.R.Hr., pro~. tekst, Narodne novine br. 41/01, (Us.R.Hr./01), kao i u svezi s Z.S.D.U., supra, u ~lancima 55/01 (Us.R.Hr./01), kao i u svezi s Z.S.D.U., supra, u 57. – 59. (obavljanje prenijetih poslova), u ~lanku 56. ~lancima 57. – 59. (obavljanje prenijetih poslova), u (podru~ne jedinice sredi{nje dràvne uprave), ~lancima ~lanku 56. (podru~ne jedinice sredi{nje dràvne uprave), 62. – 66. (nadzirateljske ovlasti). ~lancima 62. – 66. (nadzirateljske ovlasti). Prof. dr. sc. BRANKO BABAC: Zajedni~ki europski institucionalni model lokalne i regionalne samouprave... Pravni vjesnik 18 (3-4): 73-142, 2002. 107 tijela jedinicâ lokalne i regionalne samoupra- povjerenih im poslova dràvne uprave ako ve podlijeù nadzoru ovla{tenih dràvnih ti- odnosni du`nosnici ne postupe po naredbama jelâ, ali to po samo crti zakonitosti. {to ih se izdade86. Upravno-politi~ki, to zna~i da unutar ozemlja jedinicâ lokalne i regionalne samou- 4.2. O zna~enju promjene poloàja ùpana prave postoje dvije vrsti (javno-pravnih) tije- s motri{ta decentralizacije lâ. Jednom su to tijela jedinicâ lokalne i re- Ono {to se s preustrojenjem od god. 2001. gionalne samouprave, tijela {to ih odnosne s motri{ta decentralizacije svakako promije- jedinice ustrojavaju glasom Ustava i zakona, nilo jest upravno-politi~ki poloàj ùpana, koja su nadle`na za obavljanje posala od lo- doti~no i gradona~elnika Zagreba (Grad kalnoga i regionalnog zna~enja. Drugi su put Zagreb bio je glasom zakona od god. 1992. to tijela dràvne uprave koja su uredi i ispo- izjedna~en sa ùpanijom, do~im je po zakonu stave ministarstava i drugih tijela sredi{nje od god. 2001. izrijekom utvrdjen ùpanijom). dràvne uprave (“uredi dràvne uprave u je- Naime, glasom Z.L.S. od god. 1992. ùpan je dinicama regionalne samouprave te ispostave imao poloàj du`nosnika trorodnoga karakte- tih ureda u op}inama i gradovima”), bivaju}i ra. S jedne strane, ùpan je zastupao ùpani- nadle`nim za obavljanje poslova dràvne ju i bio je nositeljem izvr{ne vlasti ùpanije. uprave iz djelokruga odnosnoga sredi{njeg ti- S druge strane, ùpan je bio ovla{tenim sre- jela. Na ~elu tijelâ lokalne i regionalne sa- di{njim tijelima sredi{nje dràvne uprave od- mouprave nalazi se op}inski na~elnik, grado- govoran za obavljanje poslova dràvne upra- na~elnik i ùpan, na ~elu tijelâ dràvne uprave na podru~ju ùpanije. S tre}e strane, ve uspostavljenih na ozemlju jedinicâ ùpan je bio predstavnik dràvne vlasti na samouprave nalazi se predstojnik ureda, podru~ju ùpanije, bivaju}i ovla{tenim i doti~no voditelj ispostave, oni prvi bivaju}i du`nim posebice: odgovornim predstavni~kim tijelima jedinicâ lokalne i regionalne samouprave (op}inska te a/ brinuti se o provedbi zakonâ i drugih pro- gradska vije}a i ùpanijske skup{tine), ovi pisâ; drugi Vladi, doti~no predstojniku. b/ nadzirati obavljanje poslova dràvne upra- Kriti~na va`nost operacionalnoga defini- ve {to ih se obavlja u ùpanijskim uredima, ranja poslova (lokalne i regionalne) samou- uskladjivati njihov rad i provoditi nepo- prave naspram poslovima dràvne uprave sredni nadzor nad njihovim radom; iska~e u prvi plan, ne uzimaju}i u obzir su- c/ nadzirati obavljanje poslova dràvne upra- glede financialne (cf. to~. (4.4.) infra), i s obve prenijetih tijelima jedinicâ lokalne upra- zirom na provodjenje dràvno-upravnoga ve i pravnim osobama s javnim ovlastima; nadziranja nad radom tijelâ jedinicâ lokalne i d/ brinuti se o zakonitomu i pravodobnomu regionalne samouprave. To je s razloga toga, obavljanje poslova i osigurati u~inkovitost {to se nadzorne ovlasti nadle`nih dràvnih ti- obavljanja posala; jelâ ravnaju prema tomu je li rije~ o “poslu iz samoupravnoga djelokruga jedinicâ lokalne i 86 Cf. u Z.L.R..S., posebice: u ~lancima 1. – 9. (definicije i regionalne samouprave”, ili je pak rije~ o kriteriji), 18. – 23. (samoupravni djelokrug), 27. – 56. “poslu dràvne uprave povjerenom tijelima (tijela jedinicâ lokalne i regionalne samouprave) toga zakona, u svezi s ~lancima 132. – 137. Us.R.Hr., pro~. onih jednicâ”. U prvomu slu~aju vaì reìm tekst, Narodne Novine br. 41/01, 55/01 (Us.R.Hr./01), kao na~ela zakonitosti, u drugomu slu~aju vaè i u svezi s Z.S.D.U., supra, u ~lancima 57. – 59. (obav- {ire nadzirateljske ovlasti, tako posebice ljanje prenijetih poslova), u ~lanku 56. (podru~ne jedinice sredi{nje dràvne uprave), ~lancima 62. – 66. (nadzi- ovlast izdavati naredbe ùpanu, gradona~el- rateljske ovlasti). Cf. B. Babac, Preustrojenje lokalne i niku i op}inskom na~elniku, a i oduzeti regionalne samouprave u Republici Hrvatskoj u suvislosti razdvajanja “lokalne i regionalne samouprave” od ovlast ùpaniji, gradu ili op}ini za obavljanje “dràvne uprave” ..., supra. Prof. dr. sc. BRANKO BABAC: Zajedni~ki europski institucionalni model lokalne i regionalne samouprave... 108 Pravni vjesnik 18 (3-4): 73-142, 2002. e/ osigurati suradnju ùpanijskih uredâ s jedi- 4.3. O problemati~nosti samostalnosti nicama lokalne samouprave i s pravnim lokalnih i regionalnih oblastî osobama s javnim ovlastima. Kaè se da glasom ustavnih promjenâ od U sklopu svega toga, ùpan je bio dràvni god. 2000. vaì “da su u obavljanju poslova du`nosnik koji je odgovarao Vladi za ustav- iz svojega djelokruga tijela jedinicâ lokalne i nost i zakonitost obavljanja poslova u ùpa- regionalne samouprave samostalna podli- niji, dakle bio je “odgovoran za stanje” te mu jeù}i samo nadzoru ustavnosti i zakonitosti se u tomu smislu priznavalo i policijske ovla- od strane ovla{tenih dràvnih tijelâ”. Za pri- sti premda nije imao ovlasti i zapovijedati po- mijetiti je, medjutim, da se dràvni nadzor liciji. Kroz ùpana se i ùpanijsko pogla- nad radom tih tijelâ ravna prema odredbama varstvo kojemu je bio na ~elu doslovno o~ito- (i onda i sada postoje}ega jednog te istog) valo ustavno odredjenje ùpanije, naime da je Zakona o sustavu dràvne uprave, glasom kota i jedinicom lokalne samouprave i dràvne jega su ùpan te gradona~elnik ili op}inski uprave. na~elnik odgovorni za “zakonito i stru~no Druk~ije posvema stoji stvar sa ùpanom obavljanje poslova dràvne uprave povjere- nakon preustrojenja od god. 2001. Prije sve- nih tijelima lokalne i regionalne samoupra- ga, ùpan nije vi{e dràvnim du`nosnikom, ve”, a i zastupaju ùpaniju, grad ili op}inu. S ve} samo izvr{nim tijelom ùpanije kao jedi- tim u svezi, vaì da se predstojnik ureda nice regionalne samouprave, koje zastupa dràvne uprave u jedinici regionalne samou- ùpaniju, a sredi{njim tijelima dràvne upra- prave brine ne samo o “zakonitosti obavljanja ve odgovara samo za obavljanje poslova posala”, ve} i o “pravodobnosti obavljanja dràvne uprave prenijetih u djelokrug tijelâ posala”, kao i “da poduzimlje mjere za osi- ùpanije (povjereni djelokrug). S tim u svezi guranje u~inkovitosti u radu”, pri ~emu se ne promijenio se da{to i na~in imenovanja, doti~no izbora ùpana: dok je ùpana po smije zaboraviti ni na to da bez “nadzornoga ustrojstvu od god. 1992. izabirala ùpanijska u~inka” nije ni odredba promjene ustava gla- skup{tina uz potvrdu predsjednika republike som koje se “prigodom odredjivanja djelo- kao dràvnoga poglavara, dotle ùpana unu- kruga jedinicâ lokalne i regionalne samou- tar preustrojenja od godine 2001. samostalno prave imade voditi ra~una (i) o {irini te nara- izabire ùpanijska skup{tina, i to iz reda svo- vi poslova, kao i zahtjevima “u~inkovitosti i jih ~lanova. Jedna va`na okolnost ipak izjed- ekonomi~nosti”. na~uje po poloàju ùpana iz ustrojstva od Poraba op}ih standardâ, kao {to su to god. 1992. sa ùpanom iz ustrojstva od god. “stru~nost”, “pravodobnost”, “u~inkovitost,” 2001. – i jedan i drugi funkcioniraju uz okol- kao pravnih standardâ zna~i, predmnijevaju}i nost da se i sada ba{ kao i tada u ùpaniji, op}u naduzmo`nost politike u nas u gotovo doti~no preko ùpanije, obavlja samo jedan svim podru~jima dru{tvenoga ìvota ({to je residuum zna~ajnijih javnih posala (cf. to~. op}e osje}anje u hrvatskih gradjanâ), 2.5., to~. 3.3.) 87. uno{enje po~ela diskrecionarnosti u provodjenje nadziranja rada tijelâ jedinicâ lokalne i 87 Za javno-pravnu ocjenu poloàja ùpana - cf. Z.LR.S., posebice: u ~lancima 39. – 52. (izvr{na tijela jedinicâ lokalne i regionalne samouprave), 53. – 56. (upravni odje- u Z.L.S., u ~lancima 28. – 44. (izvr{na ttijela jedinica li i slu`be jedinicâ lokalne i regionalne samouprave), 23. lokalne samouprave i uprave), 55. – 56. (ùpan), u svezi (povjereni poslovi dràvne uprave) toga zakona, u svezi sa s ~lancima Us.R.Hr. (1990.), te u svezi sa Z.S.D.U., do ~lancima 132. – 137. Us.R.Hr., pro~. tekst, Narodne novi- promjena od god. 2001., u ~lancima 50., 51.(ùpan i ne br. 41/01, 55/01 (Us.R.Hr./01), kao i u svezi sa Z.S.D.U., doùpan), 52. – 55. (ùpanijski i gradski uredi i isposta- supra, u ~lancima 57. – 59. (obavljanje prenijetih poslove), 56. (podru~ne jedinice ministarstava i drugih va), u ~lanku 56. (podru~ne jedinice sredi{nje dràvne sredi{njih dràvnih tijelâ), 57. – 59. (prenijeti poslovi uprave), ~lancima 62. – 66. (nadzirateljske ovlasti). Za dràvne uprave). poloàj ùpana po preustrojenju od god. 1992. – cf. Prof. dr. sc. BRANKO BABAC: Zajedni~ki europski institucionalni model lokalne i regionalne samouprave... Pravni vjesnik 18 (3-4): 73-142, 2002. 109 regionalne samouprave od strane nadle`nih 4.4. Financialna samostalnost lokalnih i dràvnih tijelâ, {to jo{ i vi{e dolazi do regionalnih jedinicâ u suvislosti izraàja kada se uzme odlu~ivanje u stvarima decentralizacije za koja vaì upravni postupak – a to su sve [to se ti~e financiranja, glasom Z.L.S. od one u kojima se odlu~uje o pojedina~nim pra- god. 1992. vaìlo je na~elo da jedinice lokal- vima i obvezama te pravnim interesima poje- ne samouprave imadu, u sklopu dràvne go- dinaca, pravnih osobâ i drugih stranaka. Za spodarske politike, svoje prihode s kojima u odlu~ivanje o takvim stvarima vaì ne samo okviru svojega samoupravnog djelokruga na~elo stru~nosti, pravodobnosti, ekono- slobodno raspolaù, s tim {to je ministarstvo mi~nosti, u~inkovitosti, ve} i na~elo za{tite financija ili drugo sa zakonom ovla{teno tije- prava i pravnih interesa u su~eljavanju s jav- lo nadziralo zakonitost materialnoga i finan- nim interesom, interesom koji je veli~ina oko cialnog poslovanja jedinicâ lokalne samou- koje se i u svezi s kojom se konstituira i re- prave, zatim i s tim da su prihodi jedinicâ lo- konstituira ~itavo upravno, doti~no javno, kalne samouprave obuhva}ali i nadoknade iz pravo. dràvnoga prora~una za obavljanje poslova Ne uzimaju}i u obzir tu okolnost da dràvne uprave koji su na njih prenijeti, kao i “djelokrug tijelâ jedinicâ lokalne i regional- s tim {to je Vlada bila vlasnom raspustiti ne samouprave” obuhva}a dvije vrsti posala predstavni~ko tijelo jedinice lokalne samou- – “djelokrug samouprave” te “djelokrug prave ako ne bi u sa zakonom predvidjenomu povjerenih poslova dràvne uprave”, {to roku donijelo prora~un odnosne jedinice. samo po sebi {iri otvore arbitriranju po crti Ne uzimaju}i u obzir da se vi{e ne imade raspoznavanja odnosnih posala kao “posala pozivanja na ono o “sklopu dràvne gospo- samouprave”, doti~no “povjerenih posala darske politike”, nare~ena pravila vaè i gla- dràvne uprave”, s razlogom bi se, dakle, som Promjene Ustava od god. 2000., te i dalo zaklju~iti da se ono novouspostavljeno Z.L.R.S. donijetoga glasom odnosne promjene, a odràna je i ovlast Vlade da raspusti ustavno na~elo o podvrgavanju lokalnih i re- predstavni~ko tijelo jedinice lokalne samou- gionalnih tijelâ samo na~elu ustavnosti i za- prave ako ne bi u sa zakonom predvidjenomu konitosti izvr}e u na~elo sveop}e diskrecio- roku donijelo prora~un odnosne jedinice. narnosti dràvnoga nadziranja lokalne i re- Novina je u tomu {to Ustav odredjuje, ali za- gionalne samouprave, {to nije bilo slu~ajem kon ne uredjuje, da je dràva du`na pomaga- glasom izvorne odredbe Ustava (1990.) o ti financialno slabije jedinice lokalne (ne i: tomu – glasom odnosne odredbe lokalna ti- regionalne?) samouprave, u skladu sa zako- jela bila su u sklopu dràvnoga nadziranja nom, s ~im se, zapravo, predvidja relativno podredjena ovla{tenim dràvnim tijelima neograni~enu primjenu preraznih instrume- samo u “djelokrugu povjerenih poslova nata izravnavanja financialnoga (peréquation 88 dràvne uprave” . financière, Finanzausgleichung ). Djelokrug se jedinicâ lokalne samouprave 88 Za dràvni nadzor - cf. Z.LR.S., posebice: u ~lancima 28. (u povjerenim poslovima dràvne uprave), 78. (op}a unutar preustrojenja od god. 1992. moglo odredba o nadziranju), 79. – 82. (nadzor nad zakonito{}u smatrati preuskim. Takav zaklju~ak jo{ je akata), 84. – 85. (raspu{tanje predstavni~koga tijela), 86. vi{e poja~an uzme li se u obzir da ni tako – 89. (povjerenici Vlade Republike), u svezi s ~lancima 132. – 137. Us.R.Hr., pro~. tekst, Narodne novine br. uzak djelokrug nije bio pra}en s tomu su- 41/01, 55/01 (Us.R.Hr./01), kao i u svezi sa Z.S.D.U., kladnim financialnim ustrojem. Naime, dok supra, u ~lancima 50. – 59., 62. – 66. (uredi dràvne su stanoviti poslovi, kao npr. socialne skrbi, uprave; predstojnik ureda; ispostave dràvne uprave; odnosi tijela dràvne uprave i jedinicâ lokalne i regio- kulture te tjelesne kulture i {porta, etc., pripa- nalne samouprave te pravnih osoba s javnim ovlastima, dali u djelokrug jedinicâ lokalne samouprave, 62. – 66. (nadzirateljske ovlasti). to nije vaìlo i financialno: odnosne se poslo- Prof. dr. sc. BRANKO BABAC: Zajedni~ki europski institucionalni model lokalne i regionalne samouprave... 110 Pravni vjesnik 18 (3-4): 73-142, 2002. ve financiralo sredi{nje, {to zna~i u velikoj zna~enja, te s druge strane onih od sredi{nje ve}ini iz dràvnoga prora~una, {to dalje zna~i dràvne uprave. Prakti~ki, to zna~i neogra- da nije bila provedena i financialna decentra- ni~enu mogu}nost da na podru~ju jedinicâ lizacija. Ono {to su ustavne promjene (2000.) regionalne samouprave (ùpanije) postoje svakako omogu}ile jest to da se, uz decentra- uredi i ispostave tijelâ sredi{nje dràvne upra- lizaciju temeljnoga i srednjeg {kolstva, so- ve - nadle{tava nadle`na isklju~ivo za poslo- cialne skrbi i zdravstva, i glasom promjenâ ve dràvne uprave te, podjedno, nadle`na i za zasebnoga zakona – Zakona o financiranju provodjenje nadzora nad tijelima jedinicâ lo- lokalne i regionalne samouprave – provelo i kalne i regionalne samouprave, a na podru~ju financialnu decentralizaciju, {to zna~i da su jedinicâ lokalne samouprave (op}ine i grado- jedinice lokalne i regionalne samouprave vi) podru~ni uredi onih ispostavâ. Tu smo ar- du`ne financirati poslove iz svoje nadle`nosti gumentaciju izveli po crti koncepcije o odje- iz vlastitih prihodâ s kojima samostalno ra- ljivanju lokalne uprave od politi~ke vlasti – spolaù, {to im se i omogu}uje kako (a) s obavljanje poslova samouprave zna~ilo gla- uve}anjem njihove vlasti financialne (ovlast som odnosne koncepcije negiranje odno{ajâ uvodjenja porezâ ili utvrdjivanje stanovitih vlasti, s ~im u svezi iskrsavaju i problemi prihodâ kao njihovih izvornih prihodâ), te (b) identifikacije poslova s obzirom na takvo s prihodima od nadoknada za obavljanje pov- razdvajanje. jerenih im poslova dràvne uprave, kao i (c) s S tim u svezi, ne moè se a ne primijetiti prihodima od potporâ u svezi s primjenom – premda jedno zasebno ras~lanjivanje i pro- preraznih instrumenata izravnavanja finan- sudjivanje manjka da bi se sljede}e iskaze 89 cialnoga . moglo ja~e utemeljiti – da se unutar odnosne koncepcije i praxisa razdvajanja “dràvne 4.5. Neke op}e prosudbe preustrojenja od uprave” od “lokalne i regionalne samoupra- god. 2001. ve” zapravo dovelo do udvostru~enja lokal- Prosudjuju}i javno-pravno preustrojenje nih i regionalnih oblasti. Naime, s jedne stra- od god. 2001. moè se, posebice, ustvrditi da ne, imade se “urede tijelâ sredi{nje dràvne ga se izvelo i pozivom na koncepciju o razd- uprave u ùpaniji” – na ~elu kojih je “pred- vajanju dràvne uprave od lokalne i regional- stojnik dràvne uprave u ùpaniji”, doti~no ne samouprave, koncepcije takve da iziskuje “predstojnik pojedinoga ureda dràvne upra- supostojanje odijeljenih ni ustrojstveno ni ve u ùpaniji”, kao i njihove “ispostave u gra- funkcionalno ni pravno povezanih tijelâ, s dovima i op}inama” – na ~elu kojih je “vodi- jedne strane onih od jednicâ lokalne i regio- telj ispostave”, a s druge strane imade se nalne samouprave - nadle`nih isklju~ivo na “upravna tijela i slu`be” ùpanija, gradova i poslove od lokalnoga, doti~no regionalnoga, op}ina kao jedinicâ lokalne i regionalne samouprave. Ukupnost onih uredâ dràvne 89 Cf. Zakon o financiranju lokalne i podru~ne (regionalne) uprave u ùpanijama utjelovljuje zapravo samoupravi, Narodne novine br. 117/93, 69/97, 33/00, 73/00, 127/00, 59/01 (Z.Fi.Sm.), te vladinu Uredbu o ùpaniju kao “dràvnu upravnu jedinicu”, na- na~inu izra~una potpora izravnanja za decentralizirane spram ùpaniji kao jedinici regionalne sa- funkcije jedinica lokalne i podru~ne (regionalne) samou- mouprave, doti~no ukupnost onih ispostavâ prave za 2002. godinu (Ur.Iz.Fi.), u svezi s Z.LR.S., posebice: u ~lancima: 23. (tro{kovi povjerenih posala), 67. utjelovljuje u sebi gradove i op}ine kao (imovina jedinicâ lokalne i regionalne samouprave), 68. “dràvne upravne jedinice” naspram grado- – 72. (financiranje jedinicâ lokalne i regionalne samou- vima i op}inama kao jedinicama lokalne sa- prave), 84. – 89. (raspu{tanje predstavni~koga tijela jedinice lokalne ili regionalne samouprave u svezi s nedo- mouprave. no{enjem prora~una, te povjerenik Vlade Republike), a u Unutar koncepcije i praxisa razdvajanja svezi s ~lancima 132. – 137. Us.R.Hr., pro~. tekst, “dràvne uprave” od “lokalne i regionalne Narodne novine br. 41/01, 55/01 (Us.R.Hr./01), naspram ~lancima 67. – 73. Z.L.S. (1992.), i ~lancima 128. – 131. samouprave” i decentralizacija funkcija u po- Us.R.Hr.(1990.). dru~jima osnovnoga i srednjeg {kolstva, te Prof. dr. sc. BRANKO BABAC: Zajedni~ki europski institucionalni model lokalne i regionalne samouprave... Pravni vjesnik 18 (3-4): 73-142, 2002. 111 socialne skrbi i zdravstva, poprima neka do- po crti tradicije moè pokazati, a mo`da i do- datna zna~enja, pa tako dakle: kazati, da je rije~ o uspostavi odno{ajâ iz- a/ tu je rije~ o podru~jima u kojima uprav- medju lokalnih i sredi{njih tijelâ takvih da su no-izvr{itbene ovlasti nisu karakteristi~nim postojali u nekomu osebujnom povijesnom (rije~ je o javnim slu`bama, dakle ustrojima razdoblju, u doba s konca Hrvatske kao SR ~iji je modus djelovanja u ~inidbama {to ih se Hrvatske (1945. (1963.) – 1989.)), doti~no u ~ini pojedincima koji su njihovi korisnici, doba od god. 1986. kao godine dokidanja zado~im su upravno-izvr{itbene ovlasti, ako i jednicâ op}inâ kao samoupravnih dru{tveno- postoje, u pozadini); politi~kih zajednicâ, pa do god. 1992. kao go- b/ potanja analiza decentraliziranih poslo- dine kada se uspostavilo, doti~no obnovilo, va i upravno-izvr{itbenih ovlasti u hrvatski ùpanijski ustroj. Naime, uz rastro- podru~jima javnih slu`bî ~ije se poslove de- jenje zajednicâ op}inâ kao samoupravnih centraliziralo, {to jo{ nije obavljeno, pokaza- dru{tveno-politi~kih zajednicâ (1986.), ustro- la bi da je najve}i broj, a medju tima i one jilo se podjedno ispostave sredi{njih dràv- najva`nije, upravo-izvr{itbenih ovlastî i dalje nih tijelâ na razini zate~enih zajednicâ pridràn za tijela sredi{nje dràvne uprave; op}inâ, a za obavljanje “poslova vlasti”, onih c/ prena{anje poslova po pojedinim po- poslova dràvne uprave {to ih s odnosnim dru~jima na jedinice lokalne i regionalne sa- preustrojenjem ustegnulo zajednicama mouprave izvedeno je opetoma po sustavu op}inâ, {to je imalo za posljedicu onda, kao i pozitivnoga pobrojivanja, a ne po sustavu za- preustrojenje od god. 2001. sada, da na isto- porke op}e nadle`nosti osim {to se decentra- mu ozemlju su-postoje dva razli~ita ustrojst- lizaciju financialnu moè dostatno dosljed- va: jedno dràvne uprave u obliku ispostava nom ocijeniti 90. sredi{nje dràvne uprave nadle`nih za po- Nadalje, moè se ustvrditi i to da se s dru~je dotada{njih zajednicâ op}inâ, i drugo preustrojenjem od god. 2001., ali {to je samo regionalne samouprave koje je obuhva}alo posljedkom primjene one koncepcije o razd- jedino poslove samoupravnoga usmjeravanja vajanju uprave od vlasti, uskrisilo neke rani- u zajednicu udruènih op}inâ. je upravno-politi~ke oblike, {to se ogleda po- Kona~no, moè se uo~iti i to da preustro- glavito u tomu da se imade ustrojene lokalne jenje od god. 2001. otvara {iroka vrata pora- i regionalne upravno-politi~ke oblasti nad- stu diskrecionarnih ovlastî sredi{njih le`ne isklju~ivo na poslove od lokalnoga, nadle{tava, i to s razlogâ kao {to su, i to: doti~no regionalnoga, zna~enja, na podru~ju (a) {to su nadle`na dràvna tijela isklju~ivo kojih usporedno su-postoje tijela dràvne vlasna prosudjivati o kakvomu je poslu uprave koja su ispostavama ministarstava i rije~, kojega karaktera – lokalnoga i regio- drugih sredi{njih upravnih nadle{tava nad- nalnoga ili pak dràvno-upravnoga; le`na isklju~ivo na poslove dràvne uprave (b) {to se sa zakonom smije u sklopu njiho- te, podjedno, nadle`na i za provodjenje kon- voga samoupravnog djelokruga tijelima trole nad tijelima jedinicâ lokalne i regional- jedinicâ lokalne i regionalne samouprave ne samouprave. Tu smo argumentaciju naz- povjeriti stanovite poslove dràvne upra- vali tradicionisti~kom, a to s razloga {to se ve, ali tako da za jednu te istu vrst posala postoje odjelita tijela – jedna ona u jedini- 90 Za razlikovanje “javne slu`be” od “policije”, doti~no “op}e uprave dràve” (to~. a/) – cf. G. Vedel – P. câ lokalne i regionalne samouprave nad- Delvolvé, Droit administratif ..., supra, t. 1., pp. 31. – 34. le`na po crti povjeravanja te druga ona od Cf. et B. Babac, O problemima utemeljivanja upravno- sredi{nje dràvne uprave – ovla{tena na ga prava hrvatskog – Teorijske i pravno-znanstvene zasade, in Pravni vjesnik, Osijek, 2000., 3 – 4/00, pp. 67. nadziranje i prosudjivanja karaktera posa- – 234., posebice pp. 76. – 97. la s obzirom na nadziranje, standarde Prof. dr. sc. BRANKO BABAC: Zajedni~ki europski institucionalni model lokalne i regionalne samouprave... 112 Pravni vjesnik 18 (3-4): 73-142, 2002.

izvr{ivanja i medjusobnu suradnju, kao i s Naravno, promicanje zajedni~koga eu- obzirom na suradnju s pravnim osobama s ropskog institucionalnog modela predmnije- javnim ovlatima; va da se uzme u obzir razli~ite europske tra- (c) {to unutar ustrojstva regionalnih i lokalnih dicije, uklju~uju}i da{to i prije svega hrvat- jedinicâ ne postoje vi{e, kao po preu- sku nacionalnu tradiciju lokalne i regionalne samouprave. strojstvu od god. 2001., tijela i du`nosnici s policijskim i sli~nim ovlastima, {to nji- Pri tomu, pod tradicijom razumijeva se samo “povijesno ìvi dio nacionalne pro{lo- hova tijela, s jedne strane, stavlja u potpu- sti” (E. îmi}), {to zna~i da u Hrvata obuh- nu ovisnost vrhu osiguranja izvr{enja svo- va}a ~itavih 13 stolje}a, s obzirom da se “hi- jih odlukâ o tijelima sredi{nje dràvne stori~ki ùpanijski ustroj u Hrvata” po~elo uprave, te s druge strane, prepu{ta neogra- razvijati od sredine stolje}a sedmoga, i u njeni~enomu nadziranju od strane predstojni- govomu sklopu i lokalnu te regionalnu sa- ka sredi{nje dràvne uprave na podru~ju moupravu 92, sve dok se nije skon~ao u sklo- ùpanije. pu sveop}ega komunisti~kog razaranja hrvat- Sve tri stvari zna~e poja~avanje diskre- skih nacionalnih ustanovâ poslije Drugoga cionarnih ovlastî sredi{njih nadle{tava svjetskog rata (1941. – 1945.), a medju nji- dràvne uprave, pa se tu i takvu argumentaci- ma, i posebice, “histori~koga ùpanijskog ju jedino i moè izvesti po crti koncentracije ustroja” u Hrvatâ. Medjutim, iziskuje se, upravnih ovlastâ u korist sredi{njih pravno-politi~ki, potvrditi, s jedne strane, nadle{tava 91. S tim u svezi ne moè se ne pri- istrajnost hrvatskoga ùpanijskog ustroja, te s mijetiti da jo{ uvijek u nas ne postoji dostat- druge strane, njegovu obnovu, a istrajnost i no ozbiljne i zbiljske politi~ke volje da se obnova toga ustroja i jesu dokazom njegove 93 ustroji “pravu lokalnu i regionalnu samou- trajne vrijednosti . pravu”, doti~no da se dobije djelotvorbeno Temeljne zna~ajke predmnijevanoga za- sposobne jedinice s ~vrsto zajam~enim pravi- jedni~kog europskog institucionalnog mode- ma. la moglo bi se, i smjelo, izvoditi iz na~ela i odredaba europskih poveljâ, doti~no one o lokalnoj samoupravi (ratificirane od strane 5. USTROJAVANJE HRVATSKE Republike) te one o regionalnoj samoupravi LOKALNE I REGIONALNE (koja je dodu{e tek u nacrtu). SAMOUPRAVE U SVJETLU OBLIKOVANJA ZAJEDNI^KOGA 92 Za “tradiciju kao povijesno ìvi dio nacionalne EUROPSKOG INSTITUCIONALNOG pro{losti” – cf. E. îmi}, Izmedju tradicije i tradicionalizma, Revija za sociologiju, Zagreb, 1978.,1 – 2/78, pp. MODELA 29. – 36. Za starodrevnost “histori~koga ùpanijskog ustroja” u Hrvatâ – cf. I. Beuc, Povijest institucijâ 5.1. Op}enito dràvne vlasti kraljevine Hrvatske, Slavonije i Dalmacije, Pravni fakultet Sveu~ili{ta u Zagrebu, Zagreb, 1986., pp. Oblikovanje hrvatskoga upravno- 51. – 56., 120. – 129., 212. – 223., 274. – 275., 290. – politi~koga ustroja op}enito, a ustroja lokalne 294.; M. Grosz – A. Szabo, Prema hrvatskomu gradjanskom dru{tvu, Globus, Zagreb, 1992., pp., posebice, 295. i regionalne samouprave posebice, te~e uspo- – 509. Cf. et B. Babac, Obnova hrvatskoga ùpanijskog redno ili u medjudjelovanju s oblikovanjem ustroja – Ogled o “histori~komu ùpanijskom ustroju” zajedni~koga europskog institucionalnog – Osnove institucionalne analize, Pravni vjesnik, Osijek, 1992., 1 – 2/92, pp. 5. – 34.; B. Babac, O nekim op}im modela javne uprave, doti~no lokalne i regio- problemima uobli~avanja politi~ko-upravnoga ustrojst- nalne samouprave, {to zna~i da bi se, u svezi va u svezi s ostvarivanjem nacionalnih strategija razvo- s promicanjem toga modela, moralo prepoz- ja Hrvatske i hrvatskoga gradjanskog dru{tva ..., supra, posebice II., pp. 193. – 210. nati njegove njemu svojstvene karakteristike. 93 Rije~ je o parafrazi misli pape Ioannesa Paulusa II., iz njegove okru`nice Sollicitudo Rei Socialis ..., supra, pp. 91 Cf. u bilje{kama supra. 574., 576. (to~. 3. i 5.). Prof. dr. sc. BRANKO BABAC: Zajedni~ki europski institucionalni model lokalne i regionalne samouprave... Pravni vjesnik 18 (3-4): 73-142, 2002. 113

S obzirom na Europsku povelju o lokalnoj jam~enja (ustav kao zakonski uspostavljeni samoupravi, a u svezi s promicanjem “zajed- poredak) naspram onim slabijim (zakon kao ni~koga europskog institucionalnog modela”, izraàj op}e volje ali unutar ustava kao te- mora se ustvrditi da bi se izvodjenje smjero- meljnoga “dru{tvenog ugovora”), da su, da- davnih usporedbi ticalo na~elâ odredjivanja kle, sredi{njoj dràvnoj vlasti postavljene do- posala (ovlastî) lokalnih i regionalnih jedinicâ, statno jasne i ~vrste granice; posebice na~ela podrednosti, zatim na~ela iz- b/ da imadu pravo i zbiljsku sposobnost nimnosti dràvno-upravnoga nadziranja, te unutar zakona, uz svoju vlastitu odgovornost, na~ela njihove financialne samostalnosti. te na korist svojega pu~anstva, uredjivati i ot- Pri tomu, valja s obzirom na odnosna pravljati zna~ajan dio javnih posala, {to je na~ela lu~iti lokalnu samoupravu od one re- svakako ne{to {to je iznad njihovoga tradi- gionalne: dok bi za lokalnu samoupravu ima- cionalno mi{ljenoga i prakticiranoga dvojstva lo vaìti naspram pu~anstvu na~elo podred- u odredjivanju njihovih nadle`nostî, naime s nosti, a naspram sredi{njim vlastima sustav pomo}u “naravnog djelokruga” naspram op}e zaporke, dotle za regionalnu samoupra- onomu “povjerenomu”; vu, uz na~elo podrednosti, vaì sustav pozi- c/ da imadu, unutar zakona, svaku ovlast tivne enumeracije kao naspram sredi{njim djelovati po vlastitomu nahodjenju u svako- dràvnim vlastima tako i naspram jedinica- mu pitanju koje nije isklju~eno iz njihove ma lokalne samouprave94. nadle`nosti ili dodijeljeno kakvomu drugom tijelu, {to je, opetoma, izraàjem zahtjeva da 5.2. Oblikovanje zajedni~koga europskog se pojedincima, doti~no njihovim uìm i institucionalnog modela {irim zajednicama, ne oduzimlje poslove {to Ako se njegove odlike izvodi iz odnosnih ih oni, doti~no one, mogu obavljati na vlasti- poveljâ, a polaze}i od toga da bi lokalna (i retu odgovornost i uz vlastitu marljivost95. gionalna) samouprava imala {iriti prostore Na isti na~in, zajedni~ki europski institu- odgovornoga vr{enja slobode, {to zna~i istin- cionalni model predmnijeva lokalne upravno- skoga sudjelovanja svih gradjana u dono{e- politi~ke oblasti takve: nju va`nih dru{tvenih odlukâ, to bi se moglo i/ da imadu, uz priuzdràj op}enitijih zagovarati da zajedni~ki europski institucio- odredaba zakona, ovlast same odrediti svoje nalni model predmnijeva lokalne upravno- unutarnje upravne sklopove, s tim {to osobni politi~ke oblasti takve: a/ da njihova autonomija imade zakonske, 95 Cf. za, i to: to~. (a), ustav kao “zakonski uspostavljeni pore- a koliko je god to mogu}im, i ustavne zasade, dak” – M. Weber, Wirtschaft und Gesellschaft ..., supra, {to }e re}i da se vi{e èljkuje ja~a pravna za- pp., posebice, 16. – 20., 26. – 30., 122. – 125.; “dru{tveni ugovor” – cf. J.-J. Rousseau, Du Contrat social, F. Alcan,

94 Paris, 1896. (1762.), pp., posebice, 29. – 35.; to~. 1. ~lanka Za na~ela lokalne samouprave u europskomu smislu 4. Europske povelje o lokalnoj samoupravi ..., supra, u rije~i – Europsku povelju o lokalnoj samoupravi, svezi s to~. 1. ~lanka 3. te Povelje, te u ~lanku 2. Nacrta Narodne Novine – Medjunarodni ugovori, 14/97. Za Europske povelje o regionalnoj samoupravi ..., supra; na~ela regionalne samouprave – cf. Preporuku 34 (1997) to~. (b) – u to~. 3. ~lanka 3. Europske povelje o lokalnoj za Europsku povelju o regionalnoj samoupravi, Op}i samoupravi ..., supra, te u ~lanku 3. Nacrta Europske sabor lokalnih i regionalnih vlastî Europe, Strasbourg, 7. listopada 1997. Za “tradiciju kao povijesno ìvi dio povelje o regionalnoj samoupravi ..., supra; za tradicio- nacionalne pro{losti” – cf. E. îmi}, Izmedju tradicije i nalno mi{ljeno i prakticirano dvojstvo djelokruga lokalnih i tradicionalizma..., supra. Za starodrevnost “histori~koga regionalnih jedinica – cf. M. Smrekar, Priru~nik za poli- ùpanijskog ustroja” u Hrvatâ – cf. B. Babac, Obnova ti~ku upravnu slu`bu u Kraljevinah Hrvatskoj i Slavoniji hrvatskoga ùpanijskog ustroja – Ogled o ..., supra, pp. 130. et s., 337. et s., 464. et s.; to~. (c) – u to~. “histori~komu ùpanijskom ustroju” – Osnove institu- 2. ~lanka 4. Convention européenne de l’autonomie loca- cionalne analize..., supra; B. Babac, O nekim op}im le ..., supra, te u to~. 1. ~lanka 6. Nacrta Europske povelje problemima uobli~avanja politi~ko-upravnoga ustrojst- o regionalnoj samoupravi ..., supra; obavljanje poslova uz va..., etc...., supra, posebice II., pp. 193. – 210. Cf. et M. vlastitu odgovornost i marljivost od strane odnosnih jedni- Grosz – A. Szabo, Prema hrvatskomu gradjanskom câ – papa Pius XI., Quadragesimo Anno ..., supra, p. 54. dru{tvu..., supra., pp., posebice, 295. – 509. to~. 80. Prof. dr. sc. BRANKO BABAC: Zajedni~ki europski institucionalni model lokalne i regionalne samouprave... 114 Pravni vjesnik 18 (3-4): 73-142, 2002. statut lokalnih oblasti mora omogu}iti regru- politike slobodno raspolaù radi vr{enja tiranje po kakvo}i, utemeljeno na na~elima svojih nadle`nosti; (ab) da njihovi prihodi zasluge i sposobnosti; rije~ je, dakle, o pravu moraju biti srazmjernim nadle`nostima na samoustrojavanje, da{to u granicama {to ih predvidjau Ustav i zakon; (ac) da Ustava i zakona, {to je ne{to {to se i pred- njihovi prihodi budu {to je mogu}e vi{e mnijeva i iziskuje da bi regrutiranje osoblja raznovrsnim i evolutivnim tako da im bude po kakvo}i, zaslugama i sposobnosti uop}e omogu}eno slijediti, koliko je to u praxisu imalo smisla; mogu}im, stvarnu evoluciju tro{kova ii/ da status lokalnih izbornikâ osigura vr{enja njihovih nadle`nostî; (ad) da se slobodno vr{enje njihovoga mandata, {to za- imade radi za{tite financialno slabijih jedi- pravo zna~i da se lokalnim izbornicima mora nicâ lokalne i regionalne samouprave pri- pruìti primjerena jamstva nepovredljivosti i mijeniti postupke izravnavanja financialnoga, ne ograni~uju}i s tim, medjutim, op- sigurnosti; cije odnosnih jedinicâ u podru~ju njihove iii/ dràvno-upravno nadziranje imade, uz vlastite odgovornosti; (ae) isto vaì i za priuzdràj, kako je to naprijed izvedeno, potpore, naime da se s potporama ne ogra- vrhovnoga upravnog nadziranja – u svim ni~uje temeljnu slobodu politi~koga djelo- stvarima {to ih se smatra kriti~nim s motri{ta vanja u podru~ju njihovih vlastitih nad- vrhovni{tva nacionalnog, te op}ega nadzi- le`nostî; ranja – po crti parametara valjanoga uprav- (b) da u vr{enju svojih nadle`nostî imadu nog rada, kao i nadziranja po na~elu iznimke pravo suradjivati te, u sklopu zakona, i – umije{vanje kada se ho}e preprije~iti djelo- udruìvati se s drugim jedinicama radi ost- vanje protivno “va`nim dru{tvenim interesi- varivanja zadataka od zajedni~koga inte- ma”, biti usmjereno na osiguranje po{tivanja 96 resa, uklju~uju}i i medjunarodne udru`be zakonitosti i ustavnosti . takvih jedinicâ, doti~no drugih dràva; Kona~no, moglo bi se zagovarati i to da (c) da raspolaù s pravom sudbenoga utoka da onaj zajedni~ki europski institucionalni mo- bi osigurale slobodno vr{enje svojih nad- del predmnijeva lokalne upravno-politi~ke le`nostî te po{tivanje na~ela lokalne i re- oblasti takve: gionalne samouprave {to ih isti~u Ustav ili (a) da su financialno samostalne, {to }e re}i: nutarnje zakonodavstvo, {to se posebice (aa) da imadu pravo na dostatne prihode s ti~e preina~ivanja ozemljenskih granicâ lo- kojima u sklopu nacionalne gospodarske kalnih i regionalnih jedinicâ – kada se od potonjih mora predhodno pribaviti mi{lje- 96 Cf. za, i to: to~. i/ - u to~. 1. ~lanka 6. Convention euro- nje na na~in {to ga u zakonu predvidi 97. péenne de l’autonomie locale ..., supra, te u ~lanku 11. - 13. Nacrta Europske povelje o regionalnoj samoupravi

..., supra; za priznavanje prava na samoorganiziranje 97 lokalnim i regionalnim oblastima – cf. I. Mecanovi}, Cf. za, i to: to~. (a) - u to~. 1. – 8. ~lanka 9. Convention Uprava i samouprava (Teorijski model za Republiku européenne de l’autonomie locale ..., supra, te u ~lanku Hrvatsku), in Pravni vjesnik, Osijek, 1992., 1 – 4/92, pp. 14. - 15. Nacrta Europske povelje o regionalnoj samou- 171. – 180.; to~. ii/ - u to~. 2. ~lanka 6. Convention euro- pravi ..., supra; to~. (b) – u ~lanku 10. Convention euro- péenne de l’autonomie locale ..., supra, te u ~lanku 11. i péenne de l’autonomie locale ..., supra, te u ~lanku 8. i 10. 12. Nacrta Europske povelje o regionalnoj samoupravi Nacrta Europske povelje o regionalnoj samoupravi ..., ..., supra; to~. iii/ -. ~lanka 8. Convention européenne de supra; to~. (c) - u ~lanku 11. Convention européenne de l’autonomie locale ..., supra, te u ~lanku 11. i 12. te 19. l’autonomie locale ..., supra, te u ~lanku 16. i 19. Nacrta Nacrta Europske povelje o regionalnoj samoupravi ..., Europske povelje o regionalnoj samoupravi ..., supra. Cf. supra; A. de Tocqueville, De la démocratie en Amérique et A. de Tocqueville, De la démocratie en Amérique ..., ..., supra, t. 1., pp. 93., 94.; B. Babac, Ilo~ki statut i ideja supra, t. 1., pp. 93., 94.; B. Babac, Ilo~ki statut i ideja o o op}inskoj i lokalnoj samoupravi kao temeljnomu op}inskoj i lokalnoj samoupravi kao temeljnomu pravu pravu gradjanina – Ogled o jednomu slu~aju hrvatske gradjanina – Ogled o jednomu slu~aju hrvatske dr`avno- dr`avno-pravne tradicije ..., supra, pp. posebice 364., pravne tradicije ..., supra, pp. posebice 364., 365., to~. (5) 365., to~. (5) u stavku 3. u stavku 3. Prof. dr. sc. BRANKO BABAC: Zajedni~ki europski institucionalni model lokalne i regionalne samouprave... Pravni vjesnik 18 (3-4): 73-142, 2002. 115

Ako se pak odlike zajedni~koga europ- Na isti na~in, zajedni~ki europski institu- skog modela regionalne samouprave izvodi cionalni model predmnijeva regionalne iz Nacrta Europske povelje o regionalnoj sa- upravno-politi~ke oblasti takve: moupravi, to bi se moglo zagovarati da za- i/ da imadu, u skladu sa svojim ovlastima jedni~ki europski institucionalni obrazac re- odlu~ivanja i upravnim ovlastima, uz du`ni gionalne samouprave predmnijeva regionalne obzir na Ustav i zakone, te uz priuzdràj upravno-politi~ke oblasti takve: vaènja razli~itih oblikâ sudjelovanja gradja- a/ da na~elo regionalne samouprave bude nâ u odlu~ivanju, predstavni~ki sabor i koliko je god to mogu}im pripoznato u izvr{itbeno-upravno tijelo, vlastiti sustav Ustavu, a da doseg regionalne samouprave uprave i njezina tijela, s tim {to regije odred- bude odredjen samo s Ustavom, statutom re- juju uvjete slu`bovanja u svojemu upravnom gije, te nacionalnim ili medjunarodnim zako- stoèru, a unutar ograni~enjâ {to ih name}u nom; takva na~ela kakva mou biti postavljena od b/ da kao {ire ozemljenske zajednice unu- strane sredi{njih vlastî, za razliku od lokalnih tar svake dràve, s izberivim tijelima, biva- oblasti u kojima osobni statut lokalnih oblasti ju}i upravno smje{tene izmedju sredi{nje vla- mora omogu}iti regrutiranje po kakvo}i, ute- sti i lokalnih vlastî, te uìvaju}i ovlastî meljeno na na~elima zasluge i sposobnosti; odlu~enja jednostranoga, bilo vrhu samo-or- ii/ da uvjeti slu`bovanja izabranih regio- ganiziranja bilo nekoga tipa uobi~ajeno po- nalnih predstavnikâ osiguravaju slobodno vezanoga sa sredi{njim vlastima, imadu pra- vr{enje njihovih funkcijâ, za razliku od lokal- vo i zbiljsku sposobnost unutar zakona, uz nih izbornikâ status kojih imade osigurati slo- svoju vlastitu odgovornost, te na korist svoje- bodno vr{enje njihovoga mandata, s tim {to ga pu~anstva, uredjivati i otpravljati zna~ajan odnosni predstavnici te ~lanovi izvr{noga ti- dio javnih posala, u skladu s na~elom po- jela ne smiju biti podvrgavani mjerama sre- drednosti; di{nje vlasti s kojima se zadire u slobodno c/ da imadu, unutar ustava, zakona, statu- vr{enje njihovih du`nostî, osim u svezi sa ta i medjunarodnoga zakona ovlast odlu~i- sudbenim postupanjima; vanja i upravne ovlasti pokrivene njezinim iii/ dràvno-upravno nadziranje imade se djelokrugom, i to takve da omogu}uju usva- vr{iti samo u slu~ajevima i suglasno postupci- janje te provedbu politikâ osebujnih za svaku ma {to ih osiguravaju Ustav ili zakon, s tim pojedinu regiju; s tim u svezi poèljnim je da nadziranje regionalnih instrumenata treba biti provedba na regionalnoj razini zadataka iz vladine nadle`nosti bude povjerena regionalnim tijelima; isto tako, u sklopu povjerenih supra, pp., posebice, 16. – 20., 26. – 30., 122. – 125.; nadle`nostî, dopustiti }e se, koliko je to “dru{tveni ugovor” – cf. J.-J. Rousseau, Du Contrat social, F. Alcan, Paris, 1896. (1762.), pp., posebice, 29. – 35.; to~. mogu}im, regionalnim tijelima ovlasti dis- 1. ~lanka 4. Europske povelje o lokalnoj samoupravi ..., krecionarne u prilagodjivanju izvr{ivanja uv- supra, u svezi s to~. 1. ~lanka 3. te Povelje, te u ~lanku 2. jetima osebujnih regiji i njezinim ustrojstve- Nacrta Europske povelje o regionalnoj samoupravi ..., supra; to~. (b) – u to~. 3. ~lanka 3. Europske povelje o nim strukturama, a u interesu eficientnosti i u lokalnoj samoupravi ..., supra, te u ~lanku 3. Nacrta skladu sa èljama stanovnikâ, za razliku od Europske povelje o regionalnoj samoupravi ..., supra; za lokalnih zajednicâ koje imadu punu ovlast tradicionalno mi{ljeno i prakticirano dvojstvo djelokruga lokalnih i regionalnih jedinica – cf. M. Smrekar, Priru~nik djelovati po vlastitomu nahodjenju u svako- za politi~ku upravnu slu`bu u Kraljevinah Hrvatskoj i mu pitanju koje nije isklju~eno iz njihove Slavoniji ..., supra, pp. 130. et s., 337. et s., 464. et s.; to~. nadle`nosti ili dodijeljeno kakvomu drugom (c) – u to~. 2. ~lanka 4. Convention européenne de l’auto- 98 nomie locale ..., supra, te u to~. 1. ~lanka 6. Nacrta tijelu marljivost . Europske povelje o regionalnoj samoupravi ..., supra; obavljanje poslova uz vlastitu odgovornost i marljivost od 98 Cf. za, i to: to~. (a), ustav kao “zakonski uspostavljeni strane odnosnih jednicâ – papa Pius XI., Quadragesimo poredak” – M. Weber, Wirtschaft und Gesellschaft ..., Anno ..., supra, p. 54. to~. 80. Prof. dr. sc. BRANKO BABAC: Zajedni~ki europski institucionalni model lokalne i regionalne samouprave... 116 Pravni vjesnik 18 (3-4): 73-142, 2002. usmjereno samo na osiguranje suglasja sa za- medjutim, opcije odnosnih jedinicâ u po- konom: takvo nadgledanje treba biti vr{eno dru~ju njihove vlastite odgovornosti; (ae) isto samo ex post facto, i to po postupku za odo- vaì i za potpore, naime da se s potporama ne bravanje regionalnoga statuta; takvo nadgle- ograni~uje temeljnu slobodu politike u po- danje moè uklju~iti i nadziranje svrsishodno- dru~ju njihovih vlastitih nadle`nostî; sti u slu~ajevima kada su i regionalne vlasti (b) da u vr{enju svojih nadle`nostî imadu ovla{tene na odlu~ivanje diskrecionarno, te u pravo suradjivati te, u sklopu zakona, i stvarima {to ih se regijama povjeri, za razliku udruìvati se s drugim jedinicama radi ostva- od lokalnih oblasti gdje dràvno-upravno nad- rivanja zadataka od zajedni~koga interesa, ziranje imade, uz priuzdràj mogu}nosti i nad- uklju~uju}i i medjunarodne udru`be takvih ziranja svrsishodnosti za povjerene poslove, jedinicâ, doti~no drugih dràva; biti usmjereno samo na osiguranje po{tivanja (c) da raspolaù s pravom sudbenoga uto- 99 zakonitosti i ustavnosti . ka da bi osigurale slobodno vr{enje svojih Kona~no, moglo bi se zagovarati i to da nadle`nostî te po{tivanje na~ela lokalne i re- zajedni~ki europski institucionalni model gionalne autonomije {to ih isti~u Ustav ili nu- predmnijeva regionalne upravno-politi~ke tarnje zakonodavstvo, {to se zasebno isti~e oblasti takve: preina~ivanje ozemljenskih granicâ lokalnih i (a) da su financialno samostalne, {to }e regionalnih jedinicâ – kada potonje moraju re}i: (aa) da imadu pravo na dostatne prihode predhodno biti savjetovane na na~in {to ga se s kojima u sklopu nacionalne gospodarske u zakonu predvidi 100. politike slobodno raspolaù radi vr{enja svojih nadle`nosti; (ab) da njihovi prihodi mora- 5.3. Ne{to o tradiciji hrvatske lokalne i ju biti srazmjernim nadle`nostima {to ih regionalne samouprave po predvidjau Ustav i zakon; (ac) da njihovi pri- svjedo~enju Banske Hrvatske hodi budu {to je mogu}e vi{e raznovrsnim i (1867./1868. – 1918.) te evolutivnim tako da im bude omogu}eno sli- Socijalisti~ke Republike Hrvatske jediti, koliko je to u praxisu mogu}im, stvar- (1945./1963. – 1989.) nu evoluciju tro{kova vr{enja njihovih nad- Obrasci hrvatskoga politi~ko-upravnog le`nostî; (ad) da se imade radi za{tite finan- ustrojstva Banske Hrvatske (1867./1868. – cialno slabijih jedinicâ lokalne i regionalne 1918.) kao “hrvatskoga dràvnog sklopa unu- samouprave primijeniti postupke izravnava- tar konstitucije ugarske” (do god. 1848.), nja financialnoga, ne ograni~uju}i s tim, doti~no “konstitucije austro-hrvatsko-ugarske” (1867./1868, - 1918.), kao “priznanja 99 Cf. za, i to: to~. i/ - u to~. 1. ~lanka 6. Convention euro- hrvatske posebne dràvnosti i njezine pravne péenne de l’autonomie locale ..., supra, te u ~lanku 11. - 13. Nacrta Europske povelje o regionalnoj samoupravi ..., supra; za priznavanje prava na samoorganiziranje lokalnim i regionalnim oblastima – cf. I. Mecanovi}, 100 Cf. za, i to: to~. (a) - u to~. 1. – 8. ~lanka 9. Convention Uprava i samouprava (Teorijski model za Republiku européenne de l’autonomie locale ..., supra, te u ~lanku Hrvatsku), in Pravni vjesnik, Osijek, 1992., 1 – 4/92, pp. 14. - 15. Nacrta Europske povelje o regionalnoj samou- 171. – 180.; to~. ii/ - u to~. 2. ~lanka 6. Convention euro- pravi ..., supra; to~. (b) – u ~lanku 10. Convention péenne de l’autonomie locale ..., supra, te u ~lanku 11. i européenne de l’autonomie locale ..., supra, te u ~lanku 12. Nacrta Europske povelje o regionalnoj samoupravi 8. i 10. Nacrta Europske povelje o regionalnoj samou- ..., supra; to~. iii/ -. ~lanka 8. Convention européenne de pravi ..., supra; to~. (c) - u ~lanku 11. Convention euro- l’autonomie locale ..., supra, te u ~lanku 11. i 12. te 19. péenne de l’autonomie locale ..., supra, te u ~lanku 16. Nacrta Europske povelje o regionalnoj samoupravi ..., i 19. Nacrta Europske povelje o regionalnoj samoupra- supra; A. de Tocqueville, De la démocratie en Amérique vi ..., supra. Cf. et A. de Tocqueville, De la démocratie ..., supra, t. 1., pp. 93., 94.; B. Babac, Ilo~ki statut i ideja en Amérique ..., supra, t. 1., pp. 93., 94.; B. Babac, o op}inskoj i lokalnoj samoupravi kao temeljnomu Ilo~ki statut i ideja o op}inskoj i lokalnoj samoupravi pravu gradjanina – Ogled o jednomu slu~aju hrvatske kao temeljnomu pravu gradjanina – Ogled o jednomu dràvno-pravne tradicije ..., supra, pp. posebice 364., slu~aju hrvatske dràvno-pravne tradicije ..., supra, pp. 365., to~. (5) u stavku 3. posebice 364., 365., to~. (5) u stavku 3. Prof. dr. sc. BRANKO BABAC: Zajedni~ki europski institucionalni model lokalne i regionalne samouprave... Pravni vjesnik 18 (3-4): 73-142, 2002. 117 istrajnosti” (S. Rendi}), kako ih se dade jutim gradom je moglo bivati samo ono mjesto is~itati iz tradicije stolje}a XIX-oga op}enito, za koje to zakon izrijekom odredi, {to zna~i da a obnovljenoga histori~kog ùpanijskog je za oblikovanje op}inâ vaìlo samoodredjenje ustroja posebice (1861. – 1918.), odlikovali (autodérmination, Selbstbnestimmung) kao su se uravnoteèno{}u dràvne uprave s jedna~elo, a za gradove ovla{tenje (autorisation, ne strane, te lokalne i regionalne samouprave Genehmigung) kao na~elo 102. s druge strane, {to je bilo postizavano na Unutar ùpanijskoga ustroja lu~ilo se tri na~in, i to: vrsti gradova, i to: - {to su kotarske oblasti figurirale kao niì - gradovi s djelokrugom dràvne uprave koji upravni stupanj, te kao upravne oblasti prve je bio jednak (u stvarima op}e uprave po- molbe nadle`ne za sve upravne stvari koje glavito), u na~elu, onomu {to ga se pridava- ne bi bile pridane kojoj drugoj oblasti ili tilo ùpanijama (Zagreb, Osijek, Vara`din i jelu a vladi ne bi bile izrijekom pridràne, s Zemun); tim {to kotarske upravne oblasti nisu bile, u - gradovi s djelokrugom dràvne uprave koji kona~nici obnove (1883.) i oblastima sa- je bio jednak, u na~elu, onomu {to ga se pri- mouprave; davalo kotarima (u stvarima op}e uprave - {to su ùpanijske oblasti figurirale kao poglavito); vi{lje upravne oblasti te iznimno i kao - gradovi koje se izjedna~ivalo s op}inama ili, upravne oblasti prve molbe - u stvarima {to bi mogla biti bolja karakterizacija, s ka- kakve bi im bile izrijekom pridràne, s tim snijim komunisti~kim “gradskim op}inama {to su ùpanije bile oblasti sa {irokom sa- sa zasebnim pravima” 103. moupravom (ùpanije kao samoupravne Obrasci hrvatskoga politi~ko-upravnog korporacije javnoga prava); ustrojstva unutar Socijalisti~ke Republike - {to je vlada figurirala kao vrhovna upravna Hrvatske kao dràve ograni~enoga oblast, a samo iznimno i kao upravna oblast vrhovni{tva (1963. (1945. – 1989.)), kako se prve molbe - kada joj se stanovite stvari izri- 102 U novije doba izja{njava se za na~elo samoodredjenja jekom pridalo, doti~no kao upravna oblast op}ine I. Mecanovi}, u ~lanku: Uprava i samouprava druge molbe u slu~ajevima kada je ùpanija (Teorijski model za Republiku Hrvatsku) ..., supra. 101 figurirala kao upravna oblast prve molbe . 103 Cf. odredbe od Articulus IX. de interna communitatum Nijedna od odnosnih oblasti nije previ{e administratione (1836.); Zak. ~lanak XVI. od godine 1870. ob uredjenju ob}ina i trgovi{ta koja ne imadu istaknutom, osim Vlade - politi~ki, te ùpani- uredjenoga magistrata, Sbornik zakonah i naredabah je - tradicionalno, {to je omogu}ivalo da se od god. 1871., komad III. br. 4.; Zakon od godine 1895. oblasti samouprave, a to su, osim ùpanijâ, o ustroju gradskih op}inâ u kraljevini Hrvatskoj i Slavoniji, Sbornik zakonah i naredabah od godine gradovi i op}ine, razrije{i tomu sukladno. 1895., komad IX., br. 34.; M. Smrekar, Priru~nik za poli- Unutar tradicionalnoga ùpanijskog ti~ku upravnu slu`bu u kraljevini Hrvatskoj i Slavoniji..., supra. Da{to, gradska op}ina koja nije, kao ustroja hrvatskog, provodi se lu~enje izmedju ostali gradovi, imala pravo na uredjeni magistrat, bila je (seoskih) op}ina i gradova, a zatim i izmedju svedena na ceremonijal grada - pravo na vlastiti grb samih gradova. poglavito. Za “gradsku op}inu sa zasebnim pravima” – cf. u stavku 1. ~lanka 15. Op}ega zakona o narodnim Svako mjesto koje imade uvjete za to, ima- odborima, Sl. l. FNRJ br. 22/52. U svezi s tim – cf. B. de pravo samoorganizirati se kao op}ina, med- Babac, Istraìvanja hrvatskoga ’histori~kog ùpanij- skog ustroja’ – Slu~aj “’administrativno-teritorialnih jedinicâ’, doti~no ’politi~ko-teritorialnih organizacijâ’ 101 M. Smrekar, Priru~nik za politi~ku upravnu slu`bu u na regionalnoj razini – Osnove institucionalne analize Kraljevinah Hrvatskoj i Slavoniji ..., supra, pp. 130. et ..., supra, pp. 25. – 45., posebice pp. 29., 30. Cf. et B. s., 337. et s., 464. et s. Za S. Rendi} – cf. njezin kratki ali Babac, O nekim op}im problemima uobli~avanja poli- sjajni ogled: Izlazak iz genitiva ili drugi hrvatski pre- ti~ko-upravnoga ustrojstva u svezi s ostvarivanjem porod, Kritika, Zagreb, 1971., br.17/71, pp. 417. – 428., nacionalnih strategija razvoja Hrvatske i hrvatskoga posebice pp. 417., 418.. gradjanskog dru{tva..., supra, odsj. 3. @upanijski ustroj. Prof. dr. sc. BRANKO BABAC: Zajedni~ki europski institucionalni model lokalne i regionalne samouprave... 118 Pravni vjesnik 18 (3-4): 73-142, 2002. odnosne obrasce dade is~itati iz nekih tradi- Republiku (1967. (1967. – 1974.)); prem- cijâ druge polovice stolje}a XX-oga, ne poda pod imenom “kotara”, po prvi puta se kazuju neku naro~itu dugovje~nost, {to ipak nakon god. 1945. (godina uspostavljanja ne zna~i, ba{ obratno, da ne bi imali velikoga komunisti~ke Jugoslavije i u nju ukloplje- zna~enja za istrajnost i obnovu “histori~koga ne Hrvatske) u Hrvatskoj uspostavilo ùpanijskog ustroja” u Hrvata. Postignu}a {to tipi~no regionalno upravno-politi~ko bi ih se moglo u tomu smislu rije~i posebice ustrojstvo ali nakon gospodarski, kultural- istaknuti jesu, i to: no i politi~ki osmi{ljene regionalizacije (a) “oblasti” kao “administrativno-teritorial- hrvatskoga nacionalnog prostora; ne jedinice” na regionalnoj razini – tu je (c) “zajednice op}inâ kao samoupravne rije~, ako se onaj komunisti~ki pravni dru{tveno-politi~ke zajednice” (1974. – izri~aj ispravno “prevede”, o “politi~ko- 1986.), dakle su to bile udru`be (nalije`- ozemljenskim ustrojstvima na regionalnoj nih) op}inâ svojega ozemlja – i ovoga puta razini”: za ~itavo ozemlje N.R. Hrvatske rije~ je dakle bila o tipi~nomu regional- (1945. – 1963.) bilo je god. 1949. ustrojenom politi~ko-upravnom ustrojstvu: bilo no {est oblasti, koje medjutim nisu bile se ustrojilo devet zajednicâ op}inâ dugoga vijeka, te ih se rastrojilo ve} god. (1974.), koje se, medjutim, relativno brzo 1951., s tim {to treba pripomenuti da je s i unato~ vi{e nego pozitivnomu politi~kom jednim zakonom od god. 1946., dakle ve} vrednovanju, rastrojilo ve} god. 1986.; pri god. 1946., bilo predvidjeno ustrojavanje tomu, kao prvo, regionalno ustrojavanje zasebne oblasti Dalmacije, koja je figuri- od god. 1963. pod imenom “kotara” pos- rala umjesto “okruga”, koji je u doba od luìlo je kao podloga, barem {to se ti~e je- god. 1947. do god. 1949. bivao, zapravo, dinicâ i veli~ine ozemlja, za ustrojavanje nadomjestkom regionalnomu ustrojstvu; “zajednicâ op}inâ kao samoupravnih da{to, naziv “oblast” nije bio u skladu s dru{tveno-politi~kih zajednicâ” – ozemlje tradicionalnim hrvatskim poimanjem potonjih poklapalo se s ozemljem onih upravno-politi~kih oblastî, unutar kojega predhodnih; kao drugo, i potonje zajedni- izri~aj “oblast” zna~i raspored vlasti po di- ce op}inâ ustrojilo se tek nakon gospodar- jelovima ozemlja, dokle se ~ija vlast pro- ski, kulturalno i politi~ki osmi{ljene regio- teè, a ne neku osebujnu upravno- nalizacije hrvatskoga nacionalnog prosto- politi~ku jedinicu, pogotovu ne onu na re- ra, ba{ kao {to je to bilo slu~ajem i s onim gionalnoj razini; (regionalnim) “kotarima” 104. (b) “kotari” kao “dru{tveno-politi~ke zajednice” ali na regionalnoj razini, dakle rije~ 104 Za “oblasti” kao “administrativno-teritorialne jedinice” na regionalnoj razini (to~. (a)) – cf. u ~lancima 12. – 15. je o tipi~nomu regionalnom politi~ko- Op}ega zakona o narodnim odborima biv. FNRJ (SFRJ), upravnom ustrojstvu ali pod imenom “ko- Sl. l. FNRJ br. 49/49 (OZNO-49); u svezi s tim cf. B. Babac, Istraìvanja hrvatskoga ’histori~kog ùpanijskog tara” (1963. – 1967. (“regionalni kotar”)), ustroja’ – Slu~aj “’administrativno-teritorialnih jedini- {to je takodjer proturje~ilo tradicionalno- câ, doti~no ’politi~ko-teritorialnih organizhacijâ’ na mu hrvatskom poimanju kotara kao uè regionalnoj razini – Osnove institucionalne analize ..., supra, pp. 25. – 45., posebice pp. 28., 29.; za “kotare” kao ozemljenske oblasti, doti~no temeljnomu “regionalna ustrojstva” (to~. (b)) – cf. u ~lancima 150. – upravnom stupnju; bivaju}i zajednicama 159. Ustava S.R. Hrvatske od god. 1963., Narodne novine op}inâ svojega ozemlja, za podru~je br. 15/63 (Us.S.R.Hr.-63). U svezi s tim – cf. B. Babac, Istraìvanja hrvatskoga ’histori~kog ùpanijskog ustro- tada{nje S.R. Hrvatske (1963. – 1989.) ja’ ..., supra, kao za “oblastî”; za “zajednice op}inâ” kao bilo se ustrojilo devet kotareva (1963.), “samoupravne dru{tveno-politi~ke zajednice” (to~. (c)) – koje se medjutim vrlo brzo rastrojilo te cf. u ~lancima 182. – 187. Ustava S.R. Hrvatske od god. 1974., Narodne novine br. 8/74 (Us.S.R.Hr.-74); u svezi s hrvatsko politi~ko-upravno ustrojstvo sve- tim – cf. B. Babac, O problematici oblikovanja regional- lo na svega dvije razine – op}inu i noga politi~ko-upravnoga ustrojstva u Hrvatskoj, Prof. dr. sc. BRANKO BABAC: Zajedni~ki europski institucionalni model lokalne i regionalne samouprave... Pravni vjesnik 18 (3-4): 73-142, 2002. 119

Kako “oblasti” kao “administrativno-teri- (a) da vode gospodarsku, dru{tvenu i kultur- torialne jedinice” na regionalnoj razini (1949. nu izgradnju svojega ozemlja, te u tomu – 1951.), te “kotari” kao “dru{tveno-politi~ke smislu u skladu sa zakonom vr{e, osim zajednice” na regionalnoj razini (1963. – prava {to ih kao lokalna tijela dràvne vla- 1967.), tako se i “zajednice op}inâ kao sa- sti imadu i naspram gospodarskim podu- moupravne dru{tveno-politi~ke zajednice” na ze}ima i ustanovama od republi~koga i regionalnoj razini (1974. – 1986.) o~ituju kao op}e-dràvnoga zna~enja, jo{ i nadzor nad premda kratkotrajni ali vi{e ili manje usu- stanjem u takvim poduze}ima i ustanova- stavljeni napor da se obdrì kakvu takvu ma; istrajnost hrvatske ùpanije, i kotarskoga (b) da imadu pravo raspravljati pitanja iz nad- ustrojstva u njezinomu sklopu. S tim u svezi le`nosti vi{ljih dràvnih tijelâ i podnositi dade se, posebice, istaknuti kako slijedi. im svoje prijedloge, uklju~uju}i tu prije Prvo, “oblasti” (1949. – 1951.) kao “ad- svega pravo zakonodavne iniciative; ministrativno–teritorialne jedinice” na regionalnoj razini imale su obuhva}ati “podru~ja (c) da se imade po crti nadle`nosti lu~iti iz- koja predstavljaju prostranstvo {ire od jedno- medju “narodnoga odbora” i njegovoga ga okruga a ~ine historijsku, ekonomsku i “izvr{nog odbora” i drugih njegovih tijelâ, kulturnu cjelinu”, {to ih je ~inilo sli~nim s s tim {to u vr{enju svojih funkcijâ “izvr{ni jedne strane kasnijim “regionalnim kotari- odbor narodnoga odbora” imade postupa- ma” (1963. – 1967.) – kojega su imale ~initi ti, medjuostalim, i po statutu i drugim pro- “op}ine koje su povezane zajedni~kim intere- pisima “svojega” narodnog odbora; sima gospodarskoga, dru{tvenog i kulturnog (d) da za djelovanje “narodnih odborâ” vaì razvoja”, te s druge strane jo{ kasnijim “za- op}e na~elo zakonitosti, prije svega u jednicama op}inâ kao samoupravnim tomu {to se “prava i du`nosti”, doti~no dru{tveno-politi~kim zajednicama” (1974. – “obavljanje poslova” imade temeljiti na 1986.) – koje se imalo ustrojiti na na~in da ustavu, zakonu i drugim propisima, uk- obuhvate “prostorne, dru{tveno-gospodarske lju~ju}i tu i propise {to ih donosi “narodni i kulturne cjeline” do mjere da ih se moglo odbor” sâm, zatim su odnosna “prava i smatrati “regijama”, doti~no regionalnim du`nosti” granicom kontrolnim ovlastima ozemljenskim zajednicama, ba{ kao i one {to ih “vi{lja dràvna tijela” vr{e prema “oblasti”, doti~no (regionalne) “kotare”. onim ni`ljim. Djelokrug “oblasti” bio je odredjen, kao i Drugim slojem bijahu “temeljni zadatci” drugih “narodnih odbora” (“mjesta”, “narodnih odbora”, i to: “op}ine”, “kotara”, “grada”), stanovitom a/ da su obvezatnim u obavljanju op}ih i lo- “troslojnom” tehnikom, {to }e re}i da se u kalnih zadataka oslanjati se na “iniciativu nadle`nosti “narodnih odborâ”, pa tako i i sudjelovanje narodnih masâ te na organi- “oblasnoga narodnog odbora”, moglo tri slo- zacije radnoga naroda”; ja uo~iti, i to: Prvim slojem bila su na~ela za djelovanje b/ provodjenje politike saveza radnoga naro- “narodnih odborâ”, a to je: da grada i sela, te rad na gospodarskom i kulturnom povezivanju grada i sela; in B. Babac – Zv. Lauc, Regija i regionalizacija..., supra, c/ da u vr{enju svojega prava na samoorgani- pp. 7. – 68., posebice pp. 31. – 37.; Zv. Lauc, ziranje kao tijela vlasti koja su najvi{ljim u Samoorganiziranje regijâ (zajednice op}inâ) i razvoj, in B. Babac – Zv. Lauc, Regija i regionalizacija..., supra. pp. sklopu prava i du`nosti odnosnoga “na- 69. – 117., posebice pp. 85. – 108. Za hrvatsko pravno rodnog odbora” donose statut, koji podli- shva}anje “oblasti” – cf. Vl. Maùrani}, Prinosi za jeè potvrdi oblasnoga narodnog odbora, a hrvatski pravno-povjestni rje~nik, H.A.Z.U., Zagreb, 1908. – 1922., jedinice: “oblast”, “oblastan”, “oblast- od potonjega potvrdi Prezidiuma Sabora nik”. N.R. Hrvatske; Prof. dr. sc. BRANKO BABAC: Zajedni~ki europski institucionalni model lokalne i regionalne samouprave... 120 Pravni vjesnik 18 (3-4): 73-142, 2002. d/ da vr{e nadzirateljske ovlasti nad podred- saveznim i republi~kim propisima, a isto tako jenim im narodnim odborima mjesta, ko- i ustrojavanje oblasne uprave. Ipak, pravo na tara i grada). samoorganiziranje unutar sustava narodnih Tre}i se sloj odnosio na djelokrug “(obla- odborâ bilo je dosta {irokim: osim svega, na- snoga) narodnog odbora”, koji je u svezi i rodni odbor je, pa tako i oblasni narodni od- unutar onih “temeljnih na~elâ” te “temeljnih bor, bio najvi{ljim tijelom vlasti unutar prava zadataka” obuhva}ao ovlasti i du`nosti po- i du`nosti koje su mu priznavali Ustav, zakon tonjega, i to: i drugi propisi s obzirom na odnosnu “admi- (i) da obavlja lokalne (doti~no regional- nistrativno-teritorialnu jedinicu”, a bio je ne) poslove u podru~jima: (I) plana, financijâ ovla{ten u vr{enju svojih pravâ i du`nostî u istim granicama donositi statut i druge svoje i upravljanja op}e-narodnom imovinom; (II) 105 lokalnoga (doti~no regionalnog) gospodarst- propise te odluke zna~enja pojedina~noga . va; (III) komunalne izgradnje i komunalnih Drugo, “regionalni kotar” (1963. – 1967.) poslova; (IV) prosvjete i kulture; (V) za{tite kao dru{tveno-politi~ka zajednica koju su narodnoga zdravlja; (VI) socialne skrbi; (VII) imale ~initi (nalije`ne) “op}ine povezane za- za{tite prava gradjana i odràvanja javnoga jedni~kim interesima gospodarskoga, reda i mira; dru{tvenog i kulturnog razvoja”, s tim {to se svaka op}ina, a to je bila “temeljna dru{tve- (ii) da obavlja poslove koordinacije, vrhu no-politi~ka zajednica” (zapravo jedinstvo ~ega su, ina~e, ovlasti unutar sustava narod- tradicionalnoga hrvatskog kotara i samou- nih odborâ pripadale oblasnomu odboru is- pravne op}ine), imala nalaziti u sastavu klju~ivo, posebice da obavlja djelatnosti nad- odredjenoga kotara. ziranja (kontrolne ovlasti) nad podredjenim mu narodnim odborima; Djelokrug “regionalnoga kotara” obuhva}ao je, na~elno, s jedne strane vlastite nad- (iii) da odlu~uje o upravnim stvarima koje le`nosti – uskladjivanje i poticanje djelatno- bi joj Prezidium Sabora NR Hrvatske prenio sti op}inâ, ustrojavanje stru~nih slu`bî i usta- iz pojedinih podru~jâ dràvne uprave. novâ od zajedni~koga interesa za op}ine (iv) da obavlja poslove u svezi s provod- svojega podru~ja, s druge strane poslove od jenjem drugostupanjskoga upravnog postup- zajedni~koga interesa za sve ili neke op}ine ka, a kada je nadleàn odlu~ivati i u prvomu koje bi ove op}ine kotaru povjerile, te s tre}e stupnju – onda i onoga prvostupanjskoga. strane poslove {to ih kotaru povjeri Dakle, djelokrug je oblasti bio propisan Republika iz podru~ja svojih pravâ i du`no- na na~in da nije moglo biti dvojbe u tomu da stî. K tomu, kotarska tijela bila su, u granica- je rije~ o “srednjemu stupnju uprave”- bila je ma njegovoga djelokruga i ovla{tenja, nad- nadle`nom da rje{ava stvari “u drugoj mol- le`na odlu~ivati u upravnim stvarima u dru- bi”, pa i u tre}oj (ako je “u prvoj molbi po- gomu stupnju, a u prvomu stupnju o stupao mjesni narodni odbor), a u “prvoj poslovima iz podru~ja narodne obrane, unu- molbi” da rje{ava upravne stvari koje bi joj tarnjih poslova i drugih upravnih poslova koji Prezidium Sabora NR Hrvatske prenio iz po- prelaze interes pojedinih op}inâ, kao i odred- jedinih podru~jâ dràvne uprave. jene inspekcijske poslove. Oblast je ustrojavala vlastita tijela, zaklju~uju}a - oblasni narodni odbor, i 105 Za pravni poloàj, djelokrug i tijela “oblasti” kao “administrativno-teritorialne jedinice” na regionalnoj izvr{uju}a - izvr{ni odbor oblasnoga narod- razini – cf. u ~lancima 25. – 40. OZNO-49, supra. Cf. et nog odbora, te predsjednik oblasnoga narod- B. Babac, Istraìvanja hrvatskoga ’histori~kog ùpanij- nog odbora skupno s tijelima oblasne uprave, skog ustroja’ – Slu~aj “’administrativno-teritorialnih jedinicâ, doti~no ’politi~ko-teritorialnih organizhacijâ’ s tim {to je sastav te djelokrug i na~in izbora na regionalnoj razini – Osnove institucionalne analize odnosnih tijelâ bio veoma potanko propisan ..., supra, pp. 25. – 45., posebice pp. 34. – 40. Prof. dr. sc. BRANKO BABAC: Zajedni~ki europski institucionalni model lokalne i regionalne samouprave... Pravni vjesnik 18 (3-4): 73-142, 2002. 121

U svezi s obavljanjem poslova iz svojega medjusobne suradnje, ali i suradnje s na- djelokruga i nadle`nosti, regionalni kotar cionalnim i medjunarodnim udru`bama ustrojavao je svoja tijela – zaklju~uju}a: ko- ozemljenskih jedinicâ, uz pravo u~lanjenja tarska skup{tina, izvr{na: savjeti za odredjena u potonje udru`be. podru~ja dràvne uprave i samouprave te Djelokrug “zajednice op}inâ kao samou- predsjednik kotarske skup{tine skupno s tije- pravne dru{tveno-politi~ke zajednice” obuh- lima kotarske uprave, s tim {to se, uz va}ao je poslove vlasti i samouprave takve da priuzdràj ustavnih na~elâ o kotarima, se nedvojbeno moglo izvoditi zaklju~ak da ih ustrojstvo te djelokrug i na~in rada kotarskih se unutar hrvatskoga nacionalnog prostora tijelâ uredjivalo njegovim statutom 106. imalo ustrojiti tako da obuhvate “prostorne, Tre}e, “zajednice op}inâ kao samouprav- dru{tveno-gospodarske i kulturne cjeline”, a ne dru{tveno-politi~ke zajednice” na regio- nadle`nosti toga djelokruga izvirale su iz nalnoj razini (1974. – 1986.), imale su kao po~ela koje ih je konstituiralo, a to je da se u prave regije obuhva}ati medjusobno takvoj dru{tveno-politi~koj zajednici “obav- nalije`ne i u sklopu kakve “prostorne, ljalo funkcije vlasti i samoupravljanja u ost- dru{tveno-gospodarske i kulturne cjeline” na- varivanju i uskladjivanju zajedni~kih interesâ laze}e se op}ine (“temeljna dru{tveno-poli- op}inâ”. U tomu smislu, njihov je djelokrug ti~ka zajednica” (zapravo jedinstvo tradicio- sadràvao tri skupine nadle`nosti, i to: nalnoga hrvatskog kotara i samoupravne (i) izvori{ne funkcije, {to }e re}i takve da op}ine)), s tim: ih je zajednica op}inâ vr{ila de iure proprio, a utvrdjivao ih je sâm Ustav, kao {to je: (a) {to su se op}ine obvezatno udruìvale u zajednice op}inâ, a to zna~i da se svaka - utvrdjivanje prostornoga i dru{tvenog plana op}ina imala nalaziti u sastavu odredjene zajednice op}inâ (samostalno usmjeravanje zajednice op}inâ (doti~no gradske zajedni- gospodarskoga, dru{tvenog i kulturnog raz- ce op}inâ, a ova je smjela biti udruènom voja a unutar nacionalne regionalne politike u zajednicu op}inâ, ili ako to ne bi bivalo razvoja), uklju~uju}i tu i vodjenje brige o slu~ajem, glasom zakona vr{ila je prava i ravnomjernomu razvoju udruènih op}inâ i du`nosti zajednice op}inâ); o brèmu razvoju manje razvijenih op}inâ (uskladjivanje gospodarskoga i dru{tvenog (b) {to se podru~je zajednice op}inâ utvrdji- razvoja udruènih op}inâ); valo s “dru{tvenim dogovorom” izmedju odnosnih op}inâ i Republike, a ako - uredjivanje odno{ajâ od zajedni~koga inte- dru{tveni dogovor ne bi bio postignut, resa za gospodarski, dru{tveni i kulturni onda sa zakonom; ìvot u prostoru njegovanja zajedni{tva, uskladjivanje i zauzimanje stavova u pitanji- (c) {to su se odnosi “zajednice op}inâ kao sama od zajedni~koga interesa za udruène moupravne dru{tveno-politi~ke zajednice” op}ine, te vr{enje stanovitih ovlastî i du`no- prema drugim dru{tveno-politi~kim zajed- stî u svezi s tim; nicama imali temeljiti na na~elima samo- - uredjivanje i ustrojavanje narodne obrane stalnosti, ravnopravnosti, dragovoljnosti i sukladno sustavu op}e-narodne obrane,

106 Za pravni poloàj, djelokrug i tijela “kotara” kao regio- obavljanje poslova dràvne sigurnosti unu- nalne “dru{tveno-politi~ke zajednice“, te udru`be u nj tar okvirâ {to ih odredi Republika, te stano- uklopljenih op}inâ – cf. u ~lancima 150. – 159. vitih poslova javne sigurnosti i dru{tvene Us.S.R.Hr.-63, supra. Cf. et B. Babac, Istraìvanja hrvatskoga ’histori~kog ùpanijskog ustroja’ – Slu~aj samoza{tite; “’administrativno-teritorialnih jedinicâ, doti~no ’poli- - provedba i osiguranje provedbe propisâ i ti~ko-teritorialnih organizhacijâ’ na regionalnoj razini – Osnove institucionalne analize ..., supra, pp. 25. – utvrdjene politike, provedba nadzora i 45., posebice pp. 40. – 43. obavljanje poslova inspekcije; Prof. dr. sc. BRANKO BABAC: Zajedni~ki europski institucionalni model lokalne i regionalne samouprave... 122 Pravni vjesnik 18 (3-4): 73-142, 2002.

- obavljanje funkcijâ za{tite i promicanja pri- jam~ene ovlasti, a unutar relativno {irokoga rodnih i radom stvorenih vrednotâ ~ovjeko- prava na samo-organiziranje, zajednica voga okoli{a; op}inâ ustrojavala je svoja vlastita tijela, (ii) funkcije {to bi ih na zajednicu op}ina ustanove i slu`be, propisivala je njihov djelo- prenijela Republika, {to je ~estotno uslijedji- krug te unutarnje ustrojstvo i poslovanje, s valo, ne ulaze}i u potankosti, posebice u po- tim {to posebice treba ovo istaknuti: dru~jima: narodne obrane, unutarnjih poslo- a/ skup{tina zajednice op}inâ – to je bilo tije- va, dru{tvene kontrole cijenâ, pomorske lo samoupravljanja i najvi{lje tijelo vlasti uprave, te vodjenja upravnih postupaka; unutar pravâ i du`nostî zajednice op}inâ, a (iii) funkcije {to bi ih zajednici op}inâ svoje poslove izvr{ivala je glasom Ustava, povjerile udruène op}ine. zakona i statuta Zajednice; Ba{ kao i za onaj “regionalni kotar” b/ izvr{no vije}e zajednice op}inâ – to je bilo (1963. – 1967.), tako i za ovu zajednicu izvr{no tijelo skup{tine zajednice op}inâ op}inâ (1974. – 1986.), treba primijetiti da (to~. a/) odgovorno skup{tini za stanje u ono {to ih je konstituiralo po crti djelokruga i dru{tveno-politi~koj zajednici, za provod- nadle`nostî nisu bili ni oni poslovi {to bi ih jenje politike i izvr{ivanje propisâ i drugih zajednici op}inâ povjerila Republika – u tak- op}ih akata skup{tine te za umjeravanje i vomu slu~aju tijela “regionalnoga kotara”, uskladjivanje rada tijelâ uprave; doti~no tijela zajednice op}inâ kao samou- c/ tijela uprave – to su bila tijela {to ih je pravne dru{tveno-politi~ke zajednice, figuri- ustrojavala skup{tina zajednice op}inâ koja rala bi kao upravni medjustupanj na regional- su po na~elima samostalnosti, zatim odgo- noj razini, s tim {to se obavljanje povjerenih vornosti skup{tini (to~. a/) i izvr{nomu poslova moè ustrojiti i preko ispostavâ sre- vije}u (to~. b/) te, kona~no, zakonitosti i di{njih dràvnih tijelâ na regionalnoj razini eficientnosti bila nadle`na provoditi utvrd- ({to je i bilo u~injeno po rastrojenju zajedni- jenu politiku, izvr{ivanje propisâ i drugih câ op}inâ kao samoupravnih dru{tveno-poli- op}ih akata skup{tine (to~. a/) i izvr{noga ti~kih zajednicâ (1986. i dalje), pri ~emu se vije}a (to~. b/), provoditi smjernice svoje ne mora promijeniti karakter zajednice; a skup{tine, uz odgovornost za stanje u po- nisu to bili ni poslovi {to bi ih regionalnomu dru~ju za koje su ustrojeni, rje{avati u kotaru, doti~no zajednici op}inâ povjerile u upravnim stvarima, provoditi upravni nad- kotar, doti~no zajednicu op}inâ, udruène zor i obavljati druge upravne poslove, priop}ine – u takvomu slu~aju ustrojavalo bi se premati propise te obavljati i druge stru~ne raznolike oblike medjuop}inske suradnje, pa poslove za skup{tinu i izvr{no vije}e, kao i i u obliku povjeravanja poslova zajednicama davati iniciativu za rje{avanje pitanjâ u od- op}inâ, kakva bi suradnja bila poèljnom i nosnim oblastima 107. dopu{tenom neodvisno o tomu da li je ustrojenom kakva zajednica op}inâ ili regionalni 107 Za pravni poloàj, djelokrug i tijela “zajednice op}inâ” kao regionalne “samoupravne dru{tveno-politi~ke kotar; regionalni kotar, doti~no zajednicu zajednice“ – cf. u ~lancima 182. – 187. Us.S.R.Hr.-74, op}inâ kao samoupravnu dru{tveno-politi~ke supra. Cf. et B. Babac, O problematici oblikovanja zajednicu, konstituirao je njihov izvori{ni regionalnoga politi~ko-upravnoga ustrojstva u Hrvatskoj, in B. Babac – Zv. Lauc, Regija i regionaliza- djelokrug u svezi s njihovim pravnim cija..., supra, pp. 7. – 68., posebice pp. 31. – 37.; Zv. poloàjem dru{tveno-politi~ke zajednice, {to Lauc, Samoorganiziranje regijâ (zajednice op}inâ) i zna~i pravni poloàj sa zna~ajnim udjelom u razvoj, in B. Babac – Zv. Lauc, Regija i regionalizacija..., supra. pp. 69. – 117., posebice pp. 85. – 108.; B. politi~koj vlasti, te s relativno visokim pra- Babac, Istraìvanja hrvatskoga ’histori~kog ùpanij- vom na samo-organiziranje. skog ustroja’ – Slu~aj “’administrativno-teritorialnih jedinicâ, doti~no ’politi~ko-teritorialnih organizhacijâ’ Na podlozi onoga svojeg pravnog na regionalnoj razini – Osnove institucionalne analize poloàja, {to }e re}i s Ustavom (1974.) za- ..., supra, pp. 25. – 45., posebice pp. 40. – 43. Prof. dr. sc. BRANKO BABAC: Zajedni~ki europski institucionalni model lokalne i regionalne samouprave... Pravni vjesnik 18 (3-4): 73-142, 2002. 123

Ovaj prelijet, premda vi{e nego letimi~an, udru`bama op}inâ svojega ozemlja (“regional- kroz problematiku ustrojavanja “oblastî” kao ni kotarevi” (1963. – 1967.)), te kona~no regionalnih “administrativno-teritorialnih je- iskustva sa “zajednicama op}inâ” kao “samou- dinicâ” (1949. – 1951.), zatim “kotara” kao pravnim dru{tveno-politi~kim zajednicama” ustrojstava na regionalnoj razini i udru`be (1974. – 1986.), u su~eljavanju s veli~inama op}inâ svojega ozemlja (“regionalnih kotare- iznimno uspjeloga podhvata obnove ùpanij- va” (1963. – 1967.)), te kona~no “zajednicâ skoga ustroja {to ga je izveo grof Dragutin op}inâ” kao “samoupravnih dru{tveno-poli- Khuen-Hedervary (1849. – 1918.) kao hrvatski ti~kih zajednicâ” (1974. – 1986.), prosudju- ban (1883. – 1993.), onoga ve} spomenutoga ju}i njihovo upravno-politi~ko zna~enje, podhvata od god. 1886. (cf. to~. 1.5., supra), opravdava zaklju~ak da odnosni oblici, kao imalo bi se u sklopu obnove “histori~koga {to je to ve} bilo nagla{eno, izraàvaju kakvo ùpanijskog ustroja” u Hrvatâ, na~elno, ustro- takvo nastojanje da se unutar Hrvatske kao jiti upravne ublasti u tri razine, ali uz ustroja- N.R. (S.R.) Hrvatske (1945. (1963.) – vanje u osebujnim javnim poslovima ne broj- 1989.)) gospodarski, nacionalno-kulturalno i nih ispostavâ sredi{njih tijelâ u ozemlju jedini- politi~ki osmisli regionalizaciju hrvatskoga câ lokalne i regionalne samouprave. nacionalnog prostora u funkciji odr`ljivoga Upravne oblasti bile bi: razvoja ljudskih zajednicâ, {to ne moè a ne a/ kotarska upravna oblast - kao upravne biti na crti o~uvanja povijesnoga nasljedja oblasti prve molbe te, podjedno, nièga ali te- hrvatskih ùpanijâ. Premda kratkotrajnim, meljnoga stupnja upravnoga, s tim {to ostaje odnosna ustrojstva dostatno su trajala (iskust- otvorenim pitanje da li bi kotar figurirao i kao vo s oblastima traje zapravo od 1946. kada se oblast samouprave: s obzirom na duh i smi- ustrojilo kao oblast ~itavu Dalmatinsku sao europskih poveljâ o lokalnoj, doti~no re- Hrvatsku) da se ukorijene u javni ìvot gionalnoj, samoupravi, a to je tretiranje uìh Republike kao nacionalne zajednice, doti~no ozemljskih skupnosti kao zajednicâ, treba se da pokaù svoje prednosti i nedostatke: koli- opredijeliti (i) za kotarsku samoupravu, s tim ko su odnosna ustrojstva uspijevala bivati na {to bi kotar kao takav figurirao i kao zajedni- crti razvoja gospodarstva i kulture u svijetlu câ stanovnika te op}inâ i gradova svojega po- hrvatske narodne pravne tradicije tim vi{e su dru~ja; naravno, ostaje i jedno prakti~no pi- uspijevala o~itovati se kao visoko-eficientna tanje, a to je veli~ina kotara po ozemlju i bro- ustrojstva po parametrima pravosmjernosti, ju stanovnikâ: naravno, {to je kotar vi{e profesionaliteta i samoodgovornosti, {to “gradskiji”, to je ve}im po broju stanovnikâ, zna~i puno vi{e o~itovati prednosti nego ne- a relativno manjim po povr{ini; prema svom dostatke 108. povijesnom iskustvu, hrvatski kotari bili su uvijek manjim od onih austrijskih, {to je po- Uvidjano tradicionalno, posebice uzima- sebice razvidnim iz usporedbe kotareva ju}i u obzir iskustva s “oblastima” kao regio- Dalmatinske i Istarske Hrvatske (izravna au- nalnim “administrativno-teritorialnim jedinica- strijska uprava) s kotarevima u Kraljevini ma” (1949. – 1951.), zatim iskustva s “kotari- Hrvatskoj i Slavoniji; prema najnovijemu ma” kao ustrojstavima na regionalnoj razini i ustrojstvu kotarske uprave u S.R. Njema~koj, kotar bi imao prosje~no 50 000 stanovnika; 108 O iskustvima sa “zajednicama op}inâ” kao “samoupravnim dru{tveno-politi~kim zajednicama” ne postoje, b/ ùpanijska upravna oblast - kao uprav- koliko je to ovomu auktoru poznatim, ikakva usustavlje- na oblast druge molbe, a samo iznimno i prve nija istraìvanja. Ipak, neke pa makar i samo empiri~ke nazna~nice dade se na}i – cf. Analiza ostvarivanja molbe, medjutim i kao vi{lja upravna oblast i, funkcijâ zajednicâ op}inâ, Republi~ki zavod za javnu samim tim, nadzorne instancije nad upravom upravu, Zagreb, travanj 1978., skupno s Dopunom i samoupravom u kotaru, gradu i op}ini; na- Analize ostvarivanja funkcijâ zajednicâ op}inâ, isti, travanj 1979. ravno, ùpanije bile bi jedinice samouprave i Prof. dr. sc. BRANKO BABAC: Zajedni~ki europski institucionalni model lokalne i regionalne samouprave... 124 Pravni vjesnik 18 (3-4): 73-142, 2002. uprave na regionalnoj razini, {to zna~i na jed- jao koji ve}i grad a da ne ne bi bio sjedi{tem nomu {irem ozemlju koje bi obuhva}alo vi{e ùpanijske ili kotarske oblasti; kotareva; naravno, to bi bile globalne zajed- iii/ gradovi s upravnim nadle`nostima i nice obuhva}aju}i ne samo svojstvo upravne kotarskih upravnih oblastî i ùpanijskih oblasti druge, iznimno i prve, molbe i vi{lje upravnih oblastî, {to bi do{lo u obzir samo za upravne oblasti, ve} i zajednice stanovnika i Zagreb kao glavni grad, s tim da bi se najop}inâ i kotareva svojega podru~ja; s motri{ta ve}im gradovima priznalo, kako glasi i postoje}ih na~ela Ustava odnose}ih se na lo- sada{nja ustavna formula, stanovite ovlasti kalnu i regionalnu samoupravu, nije uop}e ùpanije, {to zna~i da bi, ~ini se, bio dopusti- prijepornim da bi ùpanije imale svojstvo je- vim zaklju~ak da se gradove smije diferenci- dinice regionalne samouprave, samo je veliko rati s obzirom na povjeravanje ovlastî iz nad- pitanje provedbe nacionalno-kulturalno le`nosti ùpanije 109. osmi{ljene regionalizacije hrvatskoga nacio- Da{to, nadzor nad gradovima ne bi smio nalnog prostora i u sklopu toga prepoznavan- biti tipi~ni hierarhijski nadzor, {to ne zna~i ja onih dijelova hrvatskoga ozemlja koji bi se da bi morao biti oslabljen. Ne{to poput ono- po crti tradicije, gospodarstva i kulture, te sa- ga {to je postojalo u projektu Khuenovomu, mouprave konstituirali kao regije, doti~no moè se zagovarati i ovdje, dakle: ùpanije; s obzirom pak na osebujne politi~ke probleme i zahtjeve oko ustrojavanja ùpani- - nadzor nad gradom ili gradovima {to bi ima- jâ trebalo bi, naravno, ozbiljno razmisliti o li ovlasti ùpanija ({to zna~i i kotara podjed- regionalnom medjustupnju u vi{e institucijâ, no) pripadao bi vladi, ali bi ga se imalo pre- kao {to je to slu~aj u Bavarskoj, ali uz je- ko naro~itoga, recimo “gradskoga ùpana” dinstvenu upravu na razini ùpanije; kao njezinoga povjerenika, izvoditi; c/ vladina upravna oblast - kao iznimno - nadzor nad gradovima kao op}inama sa za- upravne oblasti prve molbe, zatim kao uprav- sebnim pravima pripadao bi kotarskim na oblast druge molbe kada je prvom ùpani- upravnim oblastima izravno, doti~no kotar- ja, te kao vrhovne upravne i nadzorne instan- skomu predstojniku; cije nad cjeloskupnom upravom i samoupra- - nadzor nad gradovima s ovlastima kotarskih vom unutar Republike, da{to s motri{ta upravnih oblasti pripadao bi ùpanijskim nacionalnoga vrhovni{tva, doti~no osigura- upravnim oblastima, doti~no (velikomu) vanja istrajnosti hrvatskoga nacionalnog ùpanu. ìvota. Dakle, trebalo bi na svim razinama Gradove bi se moralo ustrojiti kako slije- dràvne uprave osim vladine, doti~no op}ine, di: grada, kotara te ùpanije, samoupravi pri- i/ gradovi kao op}ine s zasebnim pravima, dakle gradske op}ine kojima se moè pridati 109 Odnosno oslikavanje zami{ljenih obrazaca lokalne i regionalne samouprave utjelovljuje u sebi prije svega ali samo neke upravne nadle`nosti {to ih se ono {to se smatra velikim postignu}ima Banske pridaje kotarskim upravnim oblastima, ovi- Hrvatske (1867./1868. – 1918.), kao i nedostatno analizirana ali vrijedna iskustva s hrvatskim “zajednicama sno, prije svega, o tradiciji te o njegovoj op}inâ” kao “samoupravnim dru{tveno-politi~kim veli~ini i razvijenosti; zajednicama” (1974. – 1986.) – za upravno-politi~ka ii/ gradovi s upravnim nadle`nostima ko- postignu}a Banske Hrvatske – cf. u M. Smrekar, Priru~nik za politi~ku upravnu slu`bu u kraljevini tarskih upravnih oblasti, da{to prije svega oni Hrvatskoj i Slavoniji..., supra; za hrvatske zajednice koji bi bili sjedi{tima ùpanijskih ili kotar- op}inâ – cf. B. Babac, O problematici oblikovanja regionalnoga politi~ko-upravnoga ustrojstva u skih oblastî, a od ostalih na~elno svi ve}i gra- Hrvatskoj, in B. Babac - Zv. Lauc, Regija i regionaliza- dovi - {to bi se moralo s zakonomzasebno de- cija ..., supra, pp. posebice 23. – 41.; Zv. Lauc, Samoorganiziranje regijâ (zajednice op}inâ) i razvoj, finirati, da{to ako je zamislivim da bi posto- isto, supra, pp. 71. – 74., 98. – 108. Prof. dr. sc. BRANKO BABAC: Zajedni~ki europski institucionalni model lokalne i regionalne samouprave... Pravni vjesnik 18 (3-4): 73-142, 2002. 125 druìti “komad” dràvne uprave i obratno, ali Poslove samouprave ne da ne bi trebalo na razli~ite na~ine, i to: “odijeliti” od poslova dràvne uprave – {to a/ ùpaniji kao jedinici regionalne samoupra- nije niti zamislivim a kamoli izvedivim, osim ve - na taj na~in {to bi ju se definiralo kao kao upravno-politi~ko “nasilje”, ve} bi se “jedinicu regionalne uprave i samoupra- imalo osigurati da sve upravne poslove od ve”, ali i kao zajednicu op}inâ i kotareva javnoga zna~enja obavljaju sukladna tijela svojega podru~ja; dràvne uprave ili tijela grada ili op}ine kada se to takvim jedinicama prenese (jedinstvo b/ kotaru - da mu se kao upravnoj oblasti prve javne funkcije), a poslove samouprave pre- molbe priznaju i stanovite ovlasti samou- razna kolegijalna tijela sastavljena od gradja- prave, i kao i svojstvo zajednice op}inâ na ili od njihovih predstavnika a, osim toga, svojega podru~ja; neodvisno ~ak i o tomu {to bi se na istoj razi- c/ op}ini - povjeravanje stanovitih poslova ni na{lo i vi{e institucijâ, npr. kao u dràvne uprave (konstituiranje tzv. prene- Bavarskoj: upravni okrug, regija i vi{lji ko- senoga ili povjerenoga djelokruga); munalni savez, uprava imade ostati jedinst- d/ gradu - da mu se kao jedinici lokalne sa- venom ali, da{to, sukladno politi~ki i po dru- mouprave pridruè na~elno sve, ili goto- gim naslovima i kako kojoj instituciji, odgo- vornom 111, a i, osim svega i za oblikovanje vo sve upravne nadle`nosti kotarske, ako politi~ko-upravnoga ustrojstva u funkciji je podjedno sjedi{tem kotara ili ùpanije, obdràvanja istrajnosti nacionalnoga ìvota u a ostalim gradovima pravni poloàj Republici Hrvatskoj sro~enom 112. op}ine s zasebnim pravima, dakle pri- druìti mu neke upravne nadle`nosti ko- 5.4. Prosudba preustrojenja od god. 2001. tara, kao i one koje i svakoj op}ini; glav- u svjetlu zajedni~koga europskog nom gradu Zagrebu priznati pak sve ko- institucionalnog modela tarske upravne nadle`nosti, kao i one Medjutim, s najnovijim Zakonom o lokal- ùpanijske 110. noj i podru~noj (regionalnoj) samoupravi od Za pojedine poslove dràvne uprava treba god. 2001. - koji sadrì jo{ manje osnova za uspostavljati i, kao {to se to ~ini u tipi~no je- obnovu ùpanijskoga ustroja nego onaj dinstvenim, nedjeljivim dràvama, kakvom je Zakon o lokalnoj samoupravi od god. 1992. - i Republika Hrvatska, povjerenstva, zastup- jo{ se vi{e pogor{ava stvar s obnovom hrvat- ni{tva i druga tijela (délegations, agences) za skoga ùpanijskog ustroja i, u njegovomu ozemlje dvaju ili vi{e kotara, doti~no ùpani- sklopu, kotara kao temeljnoga upravnog ja, npr. inspekcije, etc., dràvne uprave. stupnja, i to s tim, najsaètije, {to se: (a) ustavno-pravno – ne uspostavlja ni- 110 Dakle, kao {to smo to ve} rekli, odnosno oslikavanje zami{ljenih obrazaca lokalne i regionalne samouprave, te kakve ustavne zasade “regionalizacije”, razrje{avanja probleâ nadziranja i povjeravanja doti~no ustrojavanja ùpanijâ ali ne samo kao nadle`nostî, utjelovljuje u sebi prije svega ono {to se sma- jedinica na regionalnoj razini, ve} i “global- tra velikim postignu}ima Banske Hrvatske (1867./1868. – 1918.), kao i nedostatno analizirana ali vrijedna iskustva s hrvatskim “zajednicama op}inâ” kao “samoupravnim 111 Cf. Fr. Mayer ed., Region und Mittelstufe der dru{tveno-politi~kim zajednicama” (1974. – 1986.) – za Verwaltung,... Cf. et B. Babac i Zv. Lauc, Regija i regio- upravno-politi~ka postignu}a Banske Hrvatske – cf. u M. nalizacija..., supra. Smrekar, Priru~nik za politi~ku upravnu slu`bu u kraljevini Hrvatskoj i Slavoniji..., supra; za hrvatske zajed- 112 Za zna~enje javne uprave u svezi s obdràvanjem istraj- nice op}inâ – cf. B. Babac, O problematici oblikovanja nosti nacionalnoga ìvota – cf. G. Vedel et P. Delvolvé, regionalnoga politi~ko-upravnoga ustrojstva u Droit administratif ..., supra, t. 1., pp., posebice, 24. et Hrvatskoj, in B. Babac - Zv. Lauc, Regija i regionalizaci- s., 584. et s., 697. et s. Cf. et B. Babac, Ogled o obnovi ja ..., supra, pp. posebice 23. – 41.; Zv. Lauc, nau~avanja o naredbi u hrvatskim upravnim znanosti- Samoorganiziranje regijâ (zajednice op}inâ) i razvoj, ma, in Pravni vjesnik, Osijek, 1999., pp. 65. – 122., isto, supra, pp. 71. – 74., 98. – 108. posebice 1. – 12. Prof. dr. sc. BRANKO BABAC: Zajedni~ki europski institucionalni model lokalne i regionalne samouprave... 126 Pravni vjesnik 18 (3-4): 73-142, 2002. nih zajednica”, doti~no dru{tava, i udru`bî lo- vijali su se na crti promicanja europskoga in- kalnih jedinica svojega ozemlja; stitucionalnog obrasca, razvijali su se na crti (b) odredjivanje ozemlja ùpanija ~ini po~elâ stanovitih europskih tradicijâ. ovisnim isklju~ivo o zakonu, {to zna~i o neo- Osebujno, unutar onodobno obnovljeno- grani~enomu politi~kom oportunizmu, uz to ga ùpanijskog ustroja (1886. – 1918.) zat- {to je definicija ùpanije kao jedinice lokalne je~e se i primjenu na~ela podrednosti i susta- samouprave indistinktnom naspram onima va zaporke op}e nadle`nosti (u korist kotare- od op}ine i grada, poglavito s tim {to ih se ne va i ùpanijâ), nalazi se i zna~ajan djelokrug definira kao jedinice ustrojene u funkciji na- javnih poslova {to ih se povjeravalo (seoskim cionalnoga - gospodarskog, politi~kog i kul- i gradskim) op}inama unato~ upravno-poli- turnog - razvoja s obzirom na oplodjivanje lo- ti~koj istaknutosti kotara i ùpanije. kalnih i regionalnih raznolikosti u sklopu raz- Pri svemu tomu, ne smije se nikada pri- vojne homogenizacije ukupnoga hrvatskog je}i preko okolnosti da je modernizacija nacionalnog prostora, dakle u razvojnomu Banske Hrvatske, hrvatskoga gradjanskog smislu op}enito, a izravnavanja financialnoga dru{tva i gospodarstva te javne uprave i jav- posebice (cf. infra); noga ìvota op}enito uslijedila ba{ unutar i s pomo}u obnovljenih hrvatskih nacionalnih (c) ne predvidja kotar ni kao jedinicu sa- ustanovâ op}enito a hrvatskoga “histori~kog mouprave niti kao temeljni upravni stupanj, ùpanijskog ustroja” posebice. Isto tako ne ve} se naspram vladi, doti~no nacionalnoj ra- treba pri tomu zaboraviti ni to da se bez obzi- zini, predvidja samo jedinice samouprave, ne ra na trajanje u vremenu, poku{aji s obnav- i dràvne uprave, {to zna~i da se i dràvne ljanjem regionalnih politi~ko-upravnih poslove obavlja u sklopu njihovoga samou- ustrojstava u obliku onih “oblastî”, “regional- pravnog djelokruga, ispravnije re~eno kroz nih kotareva” i “zajednicâ op}inâ” kao “sa- povjeravanja dràvnih poslova po sustavu po- moupravnih dru{tveno-politi~kih zajednicâ” zitivnoga pobrojivanja u nadle`nost lokalnih i imadu blisku svezu s okolno{}u da su se ba{ regionalnih jedinicâ, uz odbacivanje na~ela u odnosnim razdobljima razmahivale razvoj- podrednosti (subsidiariteta) – primjena ovoga ne sile dijelova veoma raznovrsnoga hrvat- na~ela bila bi ina~e medjunarodno-pravno skoga nacionalnog prostora. obvezatnom s obzirom na usvajanje one ve} spomenute Europske konvencije o lokalnoj 6. HRVATSKA NARODNA PRAVNA 113 samoupravi . TRADICIJA U SUVISLOSTI 5.5. Zaklju~no PROMICANJA ZAJEDNI^KOG EUROPSKOGA INSTITUCIONAL- Kako se to ~ini, vi{e po crti is~itavanja NOG MODELA tradicije i povijesnoga iskustva, posebice iz po~elâ obnavljanoga i obnovljenoga histo- 6.1. Kaè se, gotovo da bi se to moglo ri~kog ùpanijskog ustroja u Hrvatâ (1861. – smatrati op}im mjestom, da se djelokrug lo- 1918.), te iz po~elâ “oblastî” kao regionalnih kalnih i regionalnih oblastî, {to je, da{to, od “administrativno-teritorialnih jedinicâ” zna~enja za odredjivanje njihovoga pravnog (1949. – 1951.), “regionalih kotareva” (1963. poloàja i prava na samoorganiziranje, ravna – 1967.), te iz po~elâ hrvatskih “zajednicâ ili po sustavu zaporke op}e nadle`nosti, ili po op}inâ” kao “samoupravnih dru{tveno-poli- sustavu pozitivnoga pobrojivanja, ili pak po ti~kih zajednicâ” (1974. – 1986.), hrvatski nekomu sustavu takvomu da bi se o~itovao obrasci lokalne i regionalne samouprave raz- kao prijepletnom po~ela ona prva dva sustava {to ih se spomenulo. 113 Z.LR..S. (2001.), supra, u svezi s Europskom konvenci- Dakle, po sustavu zaporke op}e nadle`- jom o lokalnoj samoupravi..., supra nosti predmnijeva o nadle`nosti vojuje u ko- Prof. dr. sc. BRANKO BABAC: Zajedni~ki europski institucionalni model lokalne i regionalne samouprave... Pravni vjesnik 18 (3-4): 73-142, 2002. 127 rist lokalnih i regionalnih oblastî, {to }e re}i ravno i uz zna~ajno vrhovni{tvo financial- da je njihova nadle`nost samo onda isklju- no, do~im se u svezi sa sustavom pozitivno- ~enom ako se tako sa zakonom izrijekom ga pobrojivanja pravni poloàj lokalnih i re- odredi, s tim {to bi opetoma po na~elu po- gionalnih oblastî vi{e ili manje pribliàva drednosti predmnijeva vojevala u korist lo- onomu od “dràvnih upravnih jedinicâ”, s kalnih jednicâ naspram onim regionalnim, nikakvim ili veoma sku~enim pravom na sa- ove potonje bivaju}i, {to se moè smatrati moorganiziranje, da{to i bez ikakvoga “klasi~nim”, nadle`nim za stvari koje bi lo- vrhovni{tva financialnoga. Pravni se pak kalnim oblastima bile ustegnute a sredi{njim poloàj i otud proizlaze}e pravo na samoor- dràvnim tijelima ne bi bile pridane. ganiziranje lokalnih i regionalnih oblastî po Po sustavu pozitivnoga pobrojivanja pak nekomu mje{ovitom sustavu o~ituje kao predmnijeva o nadle`nosti vojuje u korist sre- neki mixtum compositum unutar kakvoga, di{njih dràvnih tijelâ, {to }e re}i da je nad- da se to so~nije kaè, kra}i kraj obi~no iz- le`nost potonjih samo onda isklju~enom kada vla~i lokalna i regionalna samouprava. to zakon sâm izrijekom odredjuje, doti~no 6.2. Sada se postavlja pitanje kako u svi- konstituira nadle`nost lokalnih i regionalnih jetlu iznijetih prosudaba onih sustavâ, a onda i oblastî. s tim povezanih pravnih poloàja i {irine prava Kona~no, po nekomu tre}em sustavu na samoorganiziranje lokalnih i regionalnih imade se prijeplet po~elâ i jednoga i drugoga oblastî, ispadaju raznolike ali osebujne europ- sustava {to ih se spomenulo, od kakvih je naj- ske tradicije lokalne i regionalne samouprave, poznatiji onaj po kojemu se nadaje neko od kojih se ovdje u razmatranje uzimlje samo “pre-egzistentno” razlu~enje “dosega lokal- tri, i to njema~ku, englesku i francusku. noga” od “dosega sredi{njega”), odredjuju}i Prvo, unutar njema~ke tradicije, te, da{to, nadle`nosti lokalnih i regionalnih oblastî po i pravno-kulturnih krugova koji su se razvija- sustavu op}e zaporke za poslove iz dosega li pod njezinim utjecajem, usvaja se, misli se, predhodnoga, a po sustavu pozitivnoga po- op}enito i gotovo bez ostatka, sustav zaporke brojivanja za poslove dosega potonjega 114. op}e nadle`nosti, s tim: Manje ili vi{e sukladno na~inu odredji- - {to su sve upravno-politi~ke oblasti mono- vanja djelokruga lokalnih i regionalnih obla- tipske, te s upravom i samoupravom neraz- stî odredjuje se i njihov pravni poloàj, te dijelno, uz da{to iznimke ovisne o mjestu i {irina njihovoga prava na samoorganizira- vremenu, pa i tradiciji: npr., bavarski uprav- nje, te se tako u svezi sa sustavom zaporke ni okrug nije i obla{}u samouprave, ali jesu op}e nadle`nosti pravni poloàj lokalnih i takvima njezina “regija” i “vi{lji komunalni regionalnih oblastî vi{e ili manje pribliàva savez”; onomu od “ozemljenskih samoupravnih - {to se uvijek ustrojava temeljni upravni korporacijâ javnoga prava”, sa zna~ajno stupanj u obli~ju “kotara”, do~im se “vi{lje {irokim pravom na samoorganiziranje, na- upravno nadle{tvo” ili “srednji stupanj uprave”, pojavljuje samo u onim 114 O odnosnim sustavima – cf. Fr. Luchaire et Yv. Luchaire, njema~kim zemljama koje to s Ustavom i Le droit de la decentralisation ..., supra, pp. 43., 44. E. Pusi}, Upravni sistemi ..., supra, sv. 1., pp. 334., 335.; I. zakonima predvide, npr. kao {to je to Kopri}, Lokalni poslovi hrvatskih ùpanijâ u svjetlu u~inila Bavarska u obli~ju “upravnoga razli~itih europskih tradicijâ ..., supra. Cf. et B. Babac, okruga”; O problematici uobli~avanja regionalnoga politi~ko- upravnog ustrojstva ..., in B. Babac – Zv. Lauc, Regija i - {to sve ozemljenske oblasti imadu svojstvo regionalizacija ..., supra, pp. posebice 9. – 41., te Zv. osobe javnoga prava, ozemljenskoga javno- Lauc, Samoorganiziranje regijâ (zajednice op}inâ) i razvoj ..., in in B. Babac – Zv. Lauc, Regija i regionali- pravnog tijela, te ozemljensko vrhovni{tvo zacija ..., supra, pp. posebice 85. – 108. u granicama vaènja svojih poredaka, uk- Prof. dr. sc. BRANKO BABAC: Zajedni~ki europski institucionalni model lokalne i regionalne samouprave... 128 Pravni vjesnik 18 (3-4): 73-142, 2002.

lju~uju}i tu, da{to, i zna~ajno vrhovni{tvo Tre}e, unutar francuske tradicije, i pravno- financialno 115. kulturnih krugova koji su se razvijali pod nje- Drugo, unutar engleske tradicije, te, zinim utjecajem, usvaja se, misli se, op}enito da{to, i pravno-kulturnih krugova koji su se i bez ostatka jedan mje{oviti sustav temeljen razvijali pod njezinim utjecajem, usvaja se, na “pre-egzistentnomu” razlu~enju “vlasti sa- misli se, op}enito i gotovo bez ostatka, su- moupravne” od “vlasti op}e-upravne”, i to na stav pozitivnoga pobrojivanja, s tim: na~in da se lokalne poslove poistovje}uje sa - {to su upravno-politi~ke oblasti politipski- samoupravom a sredi{nje s dràvnom upra- ma te podredjene u cijelosti sredi{njim vom, i to na na~in da lokalne i regionalne dràvnim vlastima, i to kako upravno-poli- oblasti bivaju po sustavu zaporke op}e nad- ti~ki, tako i financialno, uz jo{ to {to sre- le`nosti nadle`nim za lokalne i regionalne di{nje vlasti smiju neograni~eno mijenjati poslove, a po sustavu pozitivnoga pobrojivan- definicije karaktera posala u pitanju po crti ja za poslove dràvne uprave (“povjereni dje- “lokalnosti” ili “centralnosti”; to je posve- lokrug”), s tim: ma shvatljivim kada se smatra da su lokalna - {to se unutar sustava lokalnih i regionalnih i regionalna tijela, ustavno-pravno, tijelima oblastî naspram “upravnomu okrugu” (dé- sredi{nje dràvne uprave; partement administratif) i “regiji” (région) - {to se ne postavlja pitanje temeljnoga o{tro izlu~uje “op}inu” (commune) kao upravnog stupnja u obli~ju kotara ili u kak- isklju~ivo komunalnu jedinicu – nadle`nu vomu drugom obli~ju, a to je s obzirom na za “funkcije svojstvene vlasti samouprav- okolnost da i lokalno-regionalna samoupra- noj” (fonctions propres au pouvoir munici- va i (sredi{nja) dràvna uprava su-postoje pal) naspram “funkcijama svojstvenim op}oj upravi dràve” (fonctions propres à kao relativno sna`na i medjusobno neodvi- l’administration générale de l’État) obi~no sna ustrojstva, koncentrirana svaka unutar usredoto~ne u onomu upravnom okrugu, a svojega dosega, imaju}i na umu da{to ono funkcije planiranja i zna~ajne ovlasti finan- predhodno, naime da se lokalna tijela sma- cialne u regiji, do~im neke, vi{e ili manje tra tijelima sredi{nje dràvne uprave; brojne, “funkcije svojstvene op}oj upravi - {to ozemljenske oblasti ne imadu uop}e dràve” mogu biti povjerene op}inskim vla- svojstvo pravne osobe - takvo svojstvo pri- stima; pada njihovim predstavni~kim tijelima, {to - {to se imade temeljni upravni stupanj ustroje ne{to poput onoga {to je u NR Hrvatskoj jen u obli~ju “upravnoga okruga” (départe- u sklopu biv{e dràve bilo priznato “narod- ment administratif), {to je upravno-politi~ka nim odborima” - a to je s obzirom na okol- oblast ustrojena na subregionalnoj razini, ali nost da se ne lu~i izmedju javnoga i privat- bez samostalnih financialnih ili kakvih dru- nog prava, izmedju javnih i privatnih poslo- gih upravnih ovlastî, medjutim u kojemu su va, smatraju}i glasom nau~avanja o ultra usredoto~ne sve dekoncentrirane upravne vires (da se za djelovanje bilo kojega tijela ovlasti; mora zaseban pravni naslov sa zakonom po- dijeljen imati) sve poslove “dràvnim” 116. Leach et al., The Changing Organisation and

115 Management of Local Governement, Macmillan, London, Za S.R. Njema~ku – cf. Fr. Mayer, Region und Mittelstufe 1994., pp. 128. – 151. J. Alder, Constitutional and der Verwaltung – Bericht fuer Deutschland, in Fr. Mayer Administrative Law, Macmillan, London, 1994. (1989.), hrsg., Region und Mittelstufe der Verwaltung – Schriften pp. 263. – 273. Cf. et N. Johnson, Region und Mittelstufe der deutschen Sektion des Internationalen Instituts fuer der Verwaltung – Bericht fuer Grossbritanien, in Fr. Verwaltungswissenschaften, Bonn, 1976., Bd. 2., pp. 131. Mayer hrsg., Region und Mittelstufe der Verwaltung – – 162. Schriften der deutschen Sektion des Internationalen 116 Za Englesku – cf. H. Elcock, Local Government, Instituts fuer Verwaltungswissenschaften, Bonn, 1976., Bd. Routledge, London, 1994., pp. 3. – 57., 290. – 307.; S. 2., pp. 35. – 45. Prof. dr. sc. BRANKO BABAC: Zajedni~ki europski institucionalni model lokalne i regionalne samouprave... Pravni vjesnik 18 (3-4): 73-142, 2002. 129

- {to se i “op}ini” i “upravnom okrugu” i noga” (regionalnoga), {to zna~i, zapravo, da “regiji” priznaje svojstvo osobe javnoga engleski sustav poznaje kategoriju poslova prava, ozemljenskoga javno-pravnog tijela, uìh i {irih oblasti kao ukupnost (ne{to poput te ozemljensko vrhovni{tvo u granicama Europske povelje), iz koje se onda s meto- vaènja njihovih poredaka, ali na na~in da dom pobrojivanja odredjuje nadle`nost lo- izmedju tih lokalnih i regionalnih oblasti ne kalnih i regionalnih oblastî takve da bi na postoji odno{aj hierarhijski, ali uz op}e neki na~in sve bile “povjerene”, konstituira- nadzorne ovlasti upravnoga okruga nale isklju~ivo nekakav povjereni djelokrug; spram op}ini, te uz nenadredjenost regije uostalom, druk~ije ne moè ni biti kada se bilo op}ini bilo upravnomu okrugu 117. smatra da vrhovni{tvo parlamenta isklju~uju svaku mogu}nost da lokalne i regionalne Opisani na na~in kako je to ovdje u~inje- oblasti imadu ikakve poslove osim onih {to no, sustavi odredjivanja djelokruga lokalnih i bi ih zakon njima “povjerio”; regionalnih oblasti, te s tim u svezi njihovoga pravnog poloàja te dosega prava na samoor- - unutar francuske tradicije imalo razlu~enje ganiziranje, unutar onih triju tradicijâ ispada- “poslova svojstvenih vlasti samoupravnoj” ju “~istima”, da se ne kaè spodobnima za (komunalni poslovi) od “poslova svojstve- primjenu na razini kakvoga idealiteta. nih op}oj upravi (dràve)” (poslovi op}e uprave), uz mogu}nost povjeravanja nekih Pomnije ras~lanjivanje i prosudjivanje odno- od potonjih poslova u nadle`nost lokalnih i snih sustavâ, doti~no tradicijâ iz kojih su po- regionalnih jedinicâ, s tim {to se onda ove tekli, otkrili bi, medjutim, da svaki od naz- potonje podvrgava ne nadziranju hierarhij- na~enih sustavâ, a ne samo onaj francuski, skomu (surveillance hierarchique) ve} pretpostavlja neko “pre-egzistentno” op}emu upravnom nadziranju (tutelle ad- razlu~enje, razlu~enje “lokalne”, doti~no “re- ministrative) 118. gionalne” stvari naspram onoj “sredi{njoj”, Ono pak “pre-egzistentno” razlu~ivanje te da se po toj to~ki razlikuju samo u modali- kategorialno nije toliko u funkciji odredjivanja tetima, tako da bi se: djelokruga, ve} je podlogom za prepoznavan- - unutar njema~ke tradicije imalo razlu~enje je, lokalnih i regionalnih jedinicâ, da se ne “poslova naravnoga djelokruga” od “poslo- kaè za njihovo konstituiranje, unutar lokal- va op}e-upravnoga djelokruga”, s tim {to se nih i regionalnih oblastî kao jedinstvenoga su- odredjuje da svaka uà oblast imade svoj stava dràvne vlasti, {to omogu}uje i to da se naravni djelokrug, bivaju}i vrhu takvoga djelokruga ograni~enim samo s op}im naredjenjima zakona, te bivaju}i podloène 118 Cf., i to, za: S.R. Njema~ku – cf. Fr. Mayer, Region und Mittelstufe der Verwaltung – Bericht fuer Deutschland, samo op}emu upravnom nadziranju; in Fr. Mayer hrsg., Region und Mittelstufe der Verwaltung - unutar engleske tradicije imalo razlu~enje – Schriften der deutschen Sektion des Internationalen Instituts fuer Verwaltungswissenschaften ..., supra; “dosega lokalnoga” od “dosega sredi{njega”, Englesku – cf. H. Elcock, Local Government, supra, pp. ali s tim da onaj predhodni u cijelosti ovisi o 3. – 57., 290. – 307.; S. Leach et al., The Changing Organisation and Management of Local Governement zakonu koji, medju ostalim, s metodom po- ..., supra, pp. 128. – 151. J. Alder, Constitutional and brojivanja odredjuje nadle`nosti lokalnih i Administrative Law ..., supra, pp. 263. – 273. Cf. et N. regionalnih oblastî, dakle onaj “doseg lokal- Johnson, Region und Mittelstufe der Verwaltung – Bericht fuer Grossbritanien, in Fr. Mayer hrsg., Region und Mittelstufe der Verwaltung – Schriften der deutschen 117 Za Francusku – cf. Fr. Luchaire et Yv. Luchaire, Le droit Sektion des Internationalen Instituts fuer de la décentralisation ..., supra, pp. 43. – 44., 45. – 70., Verwaltungswissenschaften ..., supra; Francusku – cf. Fr. 18. et s., 58. – 71., 204. et s., 323. – 324., 347. et s.; Chr. Luchaire et Yv. Luchaire, Le droit de la décentralisation Brechon-Moulens, Les organisation intercommunales, ..., supra, pp. 43. – 44., 45. – 70., 18. et s., 58. – 71., 204. Dalloz, Paris, 1988.; J.-M. Pontier, La région, Dalloz, et s., 323. – 324., 347. et s.; Chr. Brechon-Moulens, Les Paris, 1988.; G. Peiser, Le département, Dalloz, Paris, organisation intercommunales..., supra; J.-M. Pontier, 1988.– 273. La région ..., supra; G. Peiser, Le département ..., supra. Prof. dr. sc. BRANKO BABAC: Zajedni~ki europski institucionalni model lokalne i regionalne samouprave... 130 Pravni vjesnik 18 (3-4): 73-142, 2002. ujedno i istodobno unutar osebujnih oblikovala se pod preteìtim utjecajem nje- (pre)ustrojavanja uspostavlja lokalne i regio- ma~ke tradicije, do~im se utjecaj one druge nalne jedinice relativno neodvisno o prethod- dvije tradicije moè, unutar ove thematis dis- nomu uredjenju, drè}i se pri tomu vi{e ili putationis, prepoznati samo po crti manje tradicionalnih zasadâ, nikada medjutim nagla{avanja samouprave (engleska tradici- pri tomu ne zaboravljaju}i obzire koji proizla- ja), te po crti oblikovanja kategorije “op}e- ze iz zahtjeva za odr`ljivo{}u razvoja ljudskih upravnih posala” (francuska tradicija). U zajednicâ, posebice njihove eficientnosti 119. tomu smislu, ono {to bi se moglo re}i za Svaka od nare~enih tradicijâ, doti~no sva- dana{nji model njema~ki, vaìlo bi, mutatis mutandis, i za hrvatski model iz doba Banske ki od nare~enih iz odnosnih tradicijâ iznje- 120 drenih sustavâ, jest vi{e ili manje u skladu s Hrvatske . zasadama zajedni~koga europskog institucio- Drugo, tradicija lokalne i regionalne sa- nalnog modela kako je taj ovdje izloèn, a mouprave po svjedo~enju SR Hrvatske odstupanja, moè se smatrati, izviru iz okol- (1945.(1963.) – 1990.) iznjedrila je jedan su- nosti {to se unutar potonjega barata s katego- stav odredjivanja djelokruga lokalnih i regio- rijom “javnih posala” kao s ukupno{}u, pak nalnih oblastî, te s tim u svezi pravnoga se onda lokalnu i regionalnu samoupravu poloàja i dosega prava na samoorganizira- odredjuje kao “pravo i djelotvorbenu sposob- nje, koji je istovjetan gotovo u cijelosti nost lokalnih i regionalnih jedinicâ da u svo- po~elima zajedni~koga europskog institucio- je ime i uz svoju odgovornost, a na korist svo- nalnog modela, i to po tomu: jega pu~anstva otpravljaju jedan bitan udjel a/ {to se, uz na~elo podrednosti, usvajalo ~isti javnih posala”, {to zna~i da se ne imade ni- sustav zaporke op}e nadle`nosti bez ostat- kakvoga “pre-egzistentnoga” razlu~enja ovih ka, {to zna~i bez “pre-egzistentnoga” raz- ili onih “dosegâ”, kategorijâ posala, etc. lu~ivanja po crtama kako je to naprijed bilo Naravno, ne mora se biti u neskladu sa zaht- iznijeto; jevom za “bitnim udjelom javnih posala”, b/ {to su lokalne (op}ine) i regionalne (“obla- ako se provodi ova ili neka druga “pre-egzi- sti”, “regionalni kotar”, “zajednica op}inâ stentna” razlu~ivanja, ali samo u pretpostavci kao samoaupravna dru{tveno-politi~ka zada se onda na odnosni na~in odredjeni udjel jednica) jedinice imale pravni poloàj lokalnih i regionalnih jedinicâ u “javnim pos- “dru{tveno-politi~ke zajednice”, {to }e re}i lovima” moè ocijeniti “bitnim”. osobe javnoga prava, ozemljenskoga jav- 6.3. Pri tomu, mora se, u svezi s hrvat- no-pravnoga tijela te uz ozemljensko skom narodnom pravnom tradicijom u njezi- vrhovni{tvo u granicama vaènja svojih nomu su~eljavanju sa zajedni~kim europskim poredaka, te i posjedovala zna~ajno vrhov- institucionalnim modelom, naglasiti sljede}e. ni{tvo financialno; Prvo, tradicija lokalne i regionalne sa- c/ {to su njihova tijela, uspostavljena ina~e po mouprave po svjedo~enju Banske Hrvatske njihovomu {irokomu pravu na samoorgani- (1867./1868. – 1918.), a i ranije (od god. 1861. kao godine po~etka obnove 120 Za ùpanije po svjedo~enju Banske Hrvatske – cf. I. Beuc, “histori~koga ùpanijskog ustroja” u Hrvatâ), Povijest institucijâ dràvne vlasti u Kraljevini Hrvatskoj, Slavoniji i Dalmaciji, Pravni fakultet Sveu~ili{ta u Zagrebu, Zagreb, 1985., pp. 274. – 275., 290. – 295.; M. 119 Eficientnost nagla{uje I. Mecanovi} – cf. njegov ~lanak Smrekar, Priru~nik za politi~ku upravnu slu`bu u Uprava i samouprava (Teorijski model za Republiku Kraljevini Hrvatskoj i Slavoniji ..., supra, pp. 129. et s. Hrvatsku)..., supra, ali i u drugim svojim radovima. Cf. et B. Babac, O nekim op}im problemima uobli~ava- Uistinu, provodjenje preustrojavanja, bez obzira koje nja politi~ko-upravnoga ustrojstva u svezi s ostvarivan- vrsti, a da se ne imade obzira svakako i na eficientnost, jem nacionalnih strategija razvoja Hrvatske i hrvatsko- moè samo jo{ vi{e poja~ati po~ela samovoljnosti i dis- ga gradjanskog dru{tva ..., supra, 2/92, pp. 193. – krecionarnosti u odlu~ivanju politi~komu. 235.(II.), Prof. dr. sc. BRANKO BABAC: Zajedni~ki europski institucionalni model lokalne i regionalne samouprave... Pravni vjesnik 18 (3-4): 73-142, 2002. 131

ziranje, podlijegala nadziranju od strane na~elâ potpunosti i bitnosti nadle`nosti {to ih vi{ljih tijelâ po na~elu iznimke, te diferent- treba obuhva}ati djelokrug lokalnih i regio- no (snaga nadzirateljskih ovlasti mogla je nalnih zajednicâ, s obzirom da se poslove varirati prema naravi i karakteru posla u pi- toga upravnog stupnja (ùpanija kao jedinica tanju, cf. supra, u to~. 2.3.) 121. lokalne uprave) svelo na onaj ve} nare~eni 6.4. Nijedno od preustrojavanja izvedenih residuum javnih posala. u Republici tijekom posljednjih 12-ak godina Zatim, nije po{tivan ni zahtjev, {to je (1990. – 2002.) ne kre}e se po crti po~elâ za- samo u skladu s onim predhodnim, za prim- jedni~koga europskog institucionalnog mo- jenom sustava zaporke op}e nadle`nosti – jer dela. se poslove ùpanijâ, gradova i op}inâ odred- Prvo, hrvatsko preustrojenje od god. jivalo isklju~ivo po sustavu pobrojivanja, bilo 1992. odstupa, kako svjedo~e ustavno-pravne tako da se to izrijekom sa zakonom odredilo i zakonodavne listine onda{njega vremena (npr. za poslove koji su ulazili u povjereni (1992. – 2001.), od na~elâ i parametara od djelokrug), ili pak tako da se koncentriralo zna~enja za promicanje zajedni~koga europ- ovlasti financialne, te kroz to iskrivilo skog institucionalnog modela. odlu~ivanje iz dosega samouprave (npr. za Ponajprije, nisu po{tivani zahtjevi za pogotovo sve javne slu`be, bile one od lokalno- dredno{}u – jer se ùpanije ustrojilo kao te- ga ili sredi{njega zna~enja), ili na neki tre}i meljni i jedini upravni stupanj do sredi{njih na~in. Da{to, kada bi se uzelo u obzir i okol- instancijâ, ali na razini ove}ega kotara, dakle nost da jednice lokalne samouprave nisu ra- nipo{to, s jedne strane, po crti ukusâ i vjero- spolagale ni s kakvim policijskim ovlastima, vanjâ kakvi vladaju unutar hrvatske popula- a ne previ{e ni s drugim izvr{itbeno-uprav- cije, dakle sukladno na~elu bliskosti dràve i nim ovlastima, slika “provincializacije” uprave gradjanima, te s druge strane po crti hrvatske ùpanije dobiva vi{e na o{trini obri- sâ. 121 Za pravni poloàj, djelokrug i tijela “oblasti” kao “admi- Kona~no, ùpaniju kao jedinstvo lokalne nistrativno-teritorialne jedinice” na regionalnoj razini – cf. u ~lancima 25. – 40. OZNO-49, supra. Cf. et B. Babac, samouprave i uprave nije se osmislilo ni u Istraìvanja hrvatskoga ’histori~kog ùpanijskog ustroja’ smislu samoupravnosti – ùpanije su se vi{e – Slu~aj “’administrativno-teritorialnih jedinicâ, doti~no ’politi~ko-teritorialnih organizacijâ’ na regionalnoj razi- o~itovale kao neke manje ili ve}e satrapije ni – Osnove institucionalne analize ..., supra, pp. 25. – negoli, kao {to je to trebalo bivati, kao viso- 45., posebice pp. 34. – 40. Za pravni poloàj, djelokrug i ko-samoupravne i odgovorne jedinice, {to tijela “kotara” kao regionalne “dru{tveno-politi~ke zajednice“, te udru`be u nj uklopljenih op}inâ – cf. u ~lancima nije moglo biti od malenoga zna~enja za 150. – 159. Us.S.R.Hr.-63, supra. Cf. et B. Babac, prakticiranje samouprave u gradovima i Istraìvanja hrvatskoga ’histori~kog ùpanijskog ustroja’ op}inama. – Slu~aj “’administrativno-teritorialnih jedinicâ, doti~no ’politi~ko-teritorialnih organizacijâ’ na regionalnoj razi- I neodvisno o spodobnosti odnosnoga ni – Osnove institucionalne analize ..., supra, pp. 25. – preustrojenja za promicanje zajedni~koga eu- 45., posebice pp. 40. – 43. Za pravni poloàj, djelokrug i tijela “zajednice op}inâ” kao regionalne “samoupravne ropskog institucionalnog modela, treba re}i dru{tveno-politi~ke zajednice“ – cf. u ~lancima 182. – da je visoka centralizacija politi~koga 187. Us.S.R.Hr.-74, supra. Cf. et B. Babac, O problemati- odlu~ivanja i s tim u svezi ~itave javne upra- ci oblikovanja regionalnoga politi~ko-upravnoga ustrojstva u Hrvatskoj, in B. Babac – Zv. Lauc, Regija i ve imala u samomu Ustavu svoje veliko upo- regionalizacija..., supra, pp. 7. – 68., posebice pp. 31. – ri{te. Naime, sve stvari od kakvoga takvoga 37.; Zv. Lauc, Samoorganiziranje regijâ (zajednice zna~enja, npr. kopanje kakvoga seoskog bu- op}inâ) i razvoj, in B. Babac – Zv. Lauc, Regija i regionalizacija..., supra. pp. 69. – 117., posebice pp. 85. – 108.; B. nara na zemlji{tu {to ga onda treba izvlastiti, Babac, Istraìvanja hrvatskoga ’histori~kog ùpanijskog iziskuje opravdanje “interesom Republike ustroja’ – Slu~aj “’administrativno-teritorialnih jedinicâ, Hrvatske”, tako da je potonja kategorija u doti~no ’politi~ko-teritorialnih organizacijâ’ na regionalnoj razini – Osnove institucionalne analize ..., supra, pp. sebi u cijelosti utjelovila onu ina~e poznatu 25. – 45., posebice pp. 40. – 43. kategoriju oko koje se konstituira ~itavo Prof. dr. sc. BRANKO BABAC: Zajedni~ki europski institucionalni model lokalne i regionalne samouprave... 132 Pravni vjesnik 18 (3-4): 73-142, 2002. upravno, doti~no javno, pravo, a to je “javni i op}inu kao “jedinice lokalne i regionalne interes”, tako da je onaj “interes Republike samouprave” – jer utjelovljuju u sebi samo Hrvatske”, sluìo, a sluì i danas, kao na- samoupravu, te s druge strane iste te jedinice domjestak za razne stvari u profiliranju prav- kao “dràvne upravne jedinice”, jer u sebi ut- noga poretka u oblikovanju, a to zna~i kao jelovljuju isklju~ivo dràvnu upravu. Tako nadomjestak za “dràvni razlog”, “javni po- {to je jo{ i vi{e neskladno, s jedne strane, po redak”, “zaobilaènje zakona”, {to nemalo crti ukusâ i vjerovanjâ kakvi vladaju unutar onemogu}uje da se politi~ku osjetljivost na hrvatske populacije, dakle sukladno na~elu probleme sukladno preto~i u istan~anosti bliskosti dràve i uprave gradjanima, te s dru- pravnoga rasudjivanja i reglementiranja 122. ge strane po crti na~elâ potpunosti i bitnosti Drugo, i hrvatsko preustrojenje od god. nadle`nosti {to ih treba obuhva}ati djelokrug 2001. odstupa, kako svjedo~e ustavno-pravne lokalnih i regionalnih zajednicâ, s obzirom da i zakonodavne listine sada{njega vremena se sve poslove lokalnih i regionalnih jedinicâ (1992. – 2001.), od na~elâ i parametara od svelo na onaj ve} nare~eni residuum javnih zna~enja za promicanje zajedni~koga europ- posala. skog institucionalnog modela, premda u Zatim, nije po{tivan ni zahtjev, {to je ne{to manjoj mjeri nego ono preustrojenje od samo u skladu s onim predhodnim, za prim- godine 1992. jenom sustava zaporke op}e nadle`nosti – jer Ponajprije, kao ni onda tako ni sada nisu se poslove ùpanijâ, gradova i op}inâ odred- po{tivani zahtjevi za podredno{}u – jer se juje i nadalje isklju~ivo po sustavu pobroji- ùpanije, te gradove i op}ine ustrojilo is- vanja, ovaj puta s razloga {to se tako {to izri- klju~ivo kao jedinice (lokalne i regionalne) jekom s Ustavom i zakonom odredilo. Da{to, samouprave, i to na~in {to se od njih u cijelo- kada se uzme u obzir i okolnost da jednice losti odvojilo drràvnu upravu, usredoto~uju}i kalne samouprave ni nadalje ne raspolaù ma ju u uredima i ispostavama sredi{nje dràvne s kakvim policijskim ovlastima, a ne previ{e uprave u ùpanijama, gradovima i op}inama, ni s drugim izvr{itbeno-upravnim ovlastima, ~ine}i ju jednim zasebnim usporedno su-po- slika “provincializacije” hrvatske ùpanije stoje}im ustrojstvom naspram samoupravi u ostaje a obrisi toga procesa dobivaju sve vi{e ozemljenskim oblastima. To nam daje pravo na o{trini obrisâ. Odnosni proces jo{ je vi{e za zaklju~iti da bi, mo`da, ono razdvajanje poja~an s onim izdvajanjem dràvne uprave “dràvne uprave” od “lokalne i regionalne sa- iz ùpanijâ te gradova i op}inâ i usredoto~en- mouprave” moglo bolje biti protuma~enim i jem dràvne uprave u njezinim uredima i obja{njenim ako bi se to shva}alo na na~in da ispostavama na ozemlju lokalnih i regional- je dràva zapravo ustrojila dvije vrsti jedinicâ nih oblasti. na istoj razini: s jedne strane, ùpaniju te grad Kona~no, kako da se ùpanije, te gradove i op}ine osmisli samoupravno kraj okolnosti, 122 Za “interes Republike Hrvatske” – cf., npr., u ~lancima 50., 52. Us.R.Hr.-Pro~., supra. Za osmi{ljavanje katego- prvo, da su iz njih “isisane” gotovo sve rije “javnoga interesa” – cf. G. Vedel – P. Delvolvé, zna~ajnije upravne ovlasti, te drugo, da se po- Droit administratif ..., supra, t. 1., pp. 33. et s., 516. et red ùpanija, te gradova i op}ina ustrojilo s., 643. et s. Za razrade u svezi s “javnim interesom” – cf. B. Babac, O problemima konstituiranja upravnoga uspredne dràvne upravne jedinice unutar prava hrvatskog ..., supra, pp., posebice, 111. – 117. Cf. istoga ozemlja. Dodu{e, ùpanije se vi{e ne Z.LR.S., posebice: u ~lancima 1. – 9. (definicije i kriteri- bi mogle o~itovale kao neke manje ili ve}e ji), 18. – 23. (samoupravni djelokrug), 27. – 56. (tijela jedinicâ lokalne i regionalne samouprave) toga zakona, satrapije, ali svakako kao (regionalne) jedini- u svezi s ~lancima 132. – 137. Us.R.Hr.-pro~., supra, kao ce takve da si moraju traìti sukladni posao: i u svezi s Z.S.D.U., supra, u ~lancima 57. – 59. (obav- njihova samoupravnost ne imade oslonca u ljanje prenijetih poslova), u ~lanku 56. (podru~ne jedinice sredi{nje dràvne uprave), ~lancima 62. – 66. (nadzi- dràvnoj upravi a, osim toga, proglasilo ih se rateljske ovlasti). “regijama” prije nego {to se provelo ikakvu Prof. dr. sc. BRANKO BABAC: Zajedni~ki europski institucionalni model lokalne i regionalne samouprave... Pravni vjesnik 18 (3-4): 73-142, 2002. 133 nacionalno-kulturalno osmi{ljenu regionali- ja “varianca koncentracije” dràvnoga zaciju hrvatskoga nacionalnog prostora: vi- upravljanja. Ona predhodna, decentralizaci- soka samoupravnost i odgovornost odnosnih ja, je, s jedne strane, omogu}ila hrvatskoj jedinicâ ne nalazi previ{e sukladnoga dràvi da sa sebe otkloni odgovornost za sadràja i upravno-politi~koga smisla. ìvotne javne slu`be od izrazito nacionalnoga I neodvisno o spodobnosti i potonjega zna~enja ({kolstvo i zdravstvo) op}enito, a za preustrojenja za promicanje zajedni~koga eu- ostvarivanje pravâ {to ih se unutar onih de- ropskog institucionalnog modela, treba re}i centraliziranih funkcijâ predmnijevano jam~i da je visoka centralizacija politi~koga na razini nacionalnoga standarda posebice. odlu~ivanja i s tim u svezi ~itave javne upra- Ova potonja, koncentracija, omogu}ila je ve, ne uzimaju}i u obzir decentralizaciju hrvatskoj dràvi da se oslobodi politi~ke kon- funkcija u kojima upravno-izvr{itbene ovlasti kurencije koja bi mogla dolaziti od lokalnih i nisu karakteristi~nim, imade i dalje u samo- regionalnih oblastî i tako odlu~ivanje o ma mu Ustavu svoje veliko upori{te. Naime, i na- kakvomu osebujnom dru{tvenom problemu dalje, sve stvari od kakvoga takvoga usredoto~i u rukama sredi{nje politi~ke elite. zna~enja, npr. podizanje nakapnice uz ne~iju Pri tomu, otvorenim problemom i nadalje ku}u za odmor, iziskuje opravdanje “intere- ostaje to da li je uop}e politi~ki iole poèlj- som Republike Hrvatske”, iziskuje javno nim {kolstvo staviti u nadle`nost lokalnih je- umije{ivanje pozivom na onaj “interes dinicâ, {to }e re}i pitanje koliko je politi~ki Republike Hrvatske” tako da ova potonja ka- opravdanim “lokalizirati” {kolstvo. To je, na- tegorija, utjelovljuju}i u cijelosti u sebi sve ravno, stvarju zasebnih i produbljenih ono {to se ina~e obuhva}alo s pojmom “jav- istraìvanja – kakva jo{ nisu slijedila netom noga interesa”, sluì i danas kao nadomjestak provedenu decentralizaciju (2001.) ali, ono za razne stvari u profiliranju pravnoga poret- {to je svakako sigurnim jest to da financialni ka koji se tek nalazi u oblikovanju, a to zna~i razlozi nikako ne mogu do}i u obzir da se kao nadomjestak za “dràvni razlog”, “javni tako {to u~ini. poredak”, “zaobilaènje zakona”, {to nemalo Drugim rije~ima, izvedena je decentrali- onemogu}uje da se politi~ku osjetljivost na zacija, i to ne bezna~ajnih javnih stvari, ali probleme sukladno preto~i u istan~anosti ne tako i da se u bitnomu (p)oja~a pravni pravnoga rasudjivanja i reglementiranja 123. poloàj te pravo lokalnih i regionalnih oblastî na samoorganiziranje. Hrvatska narodna 6.5. “Varianca decentralizacije”, ako bi se pravna tradicija s jedne strane, te promicanje tako smjelo kazivati, unutar preustrojenja od zajedni~koga europskog institucionalnog god. 2001. svodi se na decentralizaciju funk- modela s druge strane, iziskuju i predmnije- cijâ u podru~jima osnovnoga i srednjeg vaju ne{to posvema drugo. To “posvema {kolstva, socialne skrbi i zdravstva, i tomu ne{to drugo” zna~i obnovu “histori~koga sljede}u dosta dosljedno provedenu decentra- ùpanijskog ustroja” u Hrvatî, i tomu sklopu lizaciju financialnu, takvu da uklju~uje i ustrojanje ùpanijâ, te gradova i op}inâ kao zna~ajne ovlasti financialne u rukama jedini- istinskih zajednicâ pu~anstva, doti~no ozem- câ lokalne i regionalne samouprave. Tu va- ljenskih zajednicâ svojega ozemlja, u ime ko- riancu decentralizacije prati ali puno izraziti- jega }e i na korist kojega }e, uz svoju odgovornost, biti djelotvorbeno sposobne obavlja- 123 Cf. Zakon o lokalnoj i podru~noj (regionalnoj) samoupravi, Narodne novine br. 33/01(Z.LR.S.), posebice: u ti “bitan udio javnih posala”, o~ituju}i se kao ~lancima 1. – 9. (definicije i kriteriji), 18. – 23. (samou- visoko-odgovorne, u narodu ukorijenjene i pravni djelokrug), 27. – 56. (tijela jedinicâ lokalne i nacionalno-kullturalno oblikovane samou- regionalne samouprave) toga zakona, u svezi s ~lancima 132. – 137. Us.R.Hr.-Pro~., supra, kao i u svezi s pravne jedinice. To bi nesumnjivo iziskivalo Z.S.D.U., supra, u ~lancima 57. – 59. ali ne samo dosljednu primjenu na~ela po- Prof. dr. sc. BRANKO BABAC: Zajedni~ki europski institucionalni model lokalne i regionalne samouprave... 134 Pravni vjesnik 18 (3-4): 73-142, 2002. drednosti i sustava zaporke op}e nadle`nosti, porke op}e nadle`nosti te financialne samo- ve} i ustrojavanje temeljnoga upravnog stalnosti, op}enitije re~eno da se ustroji sa- stupnja u obliku “kotara” – bez ~ega se ne mostalne i visoko-odgovorne i u zajedni{tvo moè imati obnove “histori~ke hrvatske nacionalno ~vrsto ujedinjene lokalne i regio- ùpanije”, te {ire pravo na samoorganiziranje nalne jedinice, doti~no zajednice i oblasti. nego {to je to sada slu~ajem 124. Lokalna i regionalna samouprava zna~i pravo i djelotvorbenu sposobnost stanovitih 7. ZAKLJU^NE PROSUDBE I ozemljenskih skupnostî da u svoje ime, a na korist svojega pu~anstva otpravljaju bitan ud- RAS^LAMBE jel javnih posala. To predmnijeva da su odno- Uspostavljanje sukladnih upravlja~kih sne skupnosti jedinice koje su ozemljenske sklopova na nacionalnoj, regionalnoj i lokal- zajednice svojega pu~anstva, moèbitno i noj razini u poslije-komunisti~kim zemljama uìh zajednicâ svojega ozemlja, te kao takve Srednje i Isto~ne Europe, sukladnih s mo- {to po crti tradicije, {to po crti eficientnosti, tri{ta razvijanja njima osebujnoga gradjan- {to }e re}i po crti “razvojnih silâ tradicije”, skog dru{tva i tvorenja, doti~no promicanja, iziskuju i sukladno upravno-politi~ko vlastite nacionalne dràve kao dràve pravâ osmi{ljavanje. neizostavno predmnijeva i uklju~uje ustroja- Ne zanemaruju}i, ve} naprotiv, izrijekom vanje po pravnomu poloàju samostalnih, a nagla{uju}i zna~enje lokalne i regionalne sa- po ovlastima i odgovornostima distinktnih te mouprave za zadovoljenje prije svega razvoj- po zajedni~komu europskom institucionalnih potrebâ, isti~e se zna~enje odnosnih jedi- nom modelu kao uzoru oblikovanih lokalnih nicâ, doti~no zajednicâ, u sklopu poslanja i regionalnih jedinicâ. odrìvoga razvoja ljudskoga zajedni{tva, a to Jedino samostalna i visoko-odgovorna lo- zna~i svakako imati velike obzire na eficient- kalna i regionalna samouprava moè iz sebe nost, {to }e s motri{ta Etike @idovsko-Kr{}an- iznjedriti oblike, ustanove i ustrojstva od ske re}i visoku profesionalnu osposobljenost, zna~enja za promicanje ljudskih pravâ i te- jaki smisao za pravosmjernost postupanja, te meljnih slobodâ - posebice osobnoga i nacio- sna`no osje}anje samoodgovornosti za pos- nalnoga prava na razvoj, za poja~avanje su- lanje pojedinica i naroda. stava odvajanja vlastî – posebice za umjeri- Tradicija lokalne i regionalne samouprave vanje vlasti s pomo}u odvajanja vlastî po u hrvatskim zemljama, posebice tijekom razinama, za dinamiziranje vrhovni{tva na- oblikovanja gradjanskoga dru{tva i cionalnoga – posebice s uve}avanjem djelot- obdràvanja hrvatske nacionalne samobitno- vorbene sposobnosti lokalnih i regionalnih sti, “hrvatskoga dràvnog sklopa” (S. jedinicâ u funkciji upravljanja razvojem. Rendi}) s pomo}u Banske Hrvatske S razloga toga, ne bi nikako trebalo izne- (1867./1868. – 1918.), te tijekom vaènja ko- nadjivati da se pravno-politi~ki zahtjevi oko munizma kao egzistencialnoga poretka unu- lokalne i regionalne samouprave kre}u po crti tar Hrvatske kao N.R.(S.R.) Hrvatske (1945. na~elâ, kao {to su to podrednost, sustav za- – 1989.), daje, u su~eljavanju s po~elima zajedni~koga europskog institucionalnog mo- 124 Cf. Zakon o lokalnoj i podru~noj (regionalnoj) samou- dela sve polazne – idejne, politi~ke, gospo- pravi, Narodne novine br. 33/01(Z.LR.S.), posebice: u darske, kulturalne – pretpostavke, pa ~ak i ~lancima 1. – 9. (definicije i kriteriji), 18. – 23. (samoupravno-analiti~ke, upravno-politi~ke te go- pravni djelokrug), 27. – 56. (tijela jedinicâ lokalne i regionalne samouprave) toga zakona, u svezi s ~lancima spodarsko-kulturalne podloge, da se u 132. – 137. Us.R.Hr., pro~. tekst, Narodne novine br. Republici Hrvatskoj ustroji sukladne lokalne 41/01, 55/01 (Us.R.Hr./01), kao i u svezi s Z.S.D.U., i regionalne jedinice, da se u Republici supra, u ~lancima 57. – 59. (obavljanje prenijetih poslova), u ~lanku 56. (podru~ne jedinice sredi{nje dràvne Hrvatskoj uspostavi one ustanove koje su uprave), ~lancima 62. – 66. (nadzirateljske ovlasti). uvijek u ìvot bile duboko ukorijenjene i “na- Prof. dr. sc. BRANKO BABAC: Zajedni~ki europski institucionalni model lokalne i regionalne samouprave... Pravni vjesnik 18 (3-4): 73-142, 2002. 135 rodu uvijek mile” (M. Smrekar), a to su ùpa- Medjutim, s kriti~kim propitkivanjem nije, ustanove kakve unutar hrvatske narodne hrvatskoga preustrojenja od god. 2001. u svi- pravne tradicije pravnih shva}anjâ i osje}anjâ jetlu zajedni~koga europskog institucional- osiguravaju ono {to svaki pojedinac i narod nog modela posebice je, ~ini se, pokazalo a kao nasu{nu potrebu osje}aju, a to je “uìva- donekle i dokazalo: nje priznatih pravica kroz nacionalnu dràvu (i) da se odstupilo od pravno-politi~koga pravâ”. Nikada ne zaboravljaju}i da u suvre- zahtjeva iz Europske povelje, naime da se je- meno doba “razvojne sile tradicije” mogu dinicama lokalne samouprave osigura djelovati u okviru moderniziranih nacional- “zna~ajan udjel javnih posala”, poglavito s nih ustanovâ, zagovaralo se ùpanije kao tim {to se uz decentralizaciju u podru~jima u istinske “regije”, kao “regionalne zajednice”, kojima se ionako ne imade zna~ajnijih uprav- {to bi, ali na {to treba odgovoriti jedna nacio- no-politi~kih ovlastî, poja~alo koncentraciju nalno-kulturalno osmi{ljena regionalizacija poslova dràvne uprave; hrvatskoga nacionalnog prostora, uklju~ivalo (ii) da se s tim {to ih se svelo samo na ustrojavanje ùpanijâ na zna~ajno {iremu jedinice samouprave (dakle bez zna~ajnijih ozemlju nego {to je to sada slu~ajem. upravno-politi~kih ovlasti), oslabilo jedinice Zagovaralo se da se podhvat uspostav- lokalne i regionalne samouprave do te mjere ljanja sukladnih upravlja~kih sklopova u da nisu sposobne fungirati i figurirati kao sta- Republici Hrvatskoj izvede unutar podhvata bilna sastojnica sustava odvajanja vlasti; “obnove i moderniziranja ’histori~koga ùpa- (iii) da se uz ùpanije, te gradove i op}ine nijskog ustroja’ u Hrvatâ”, a da se pri tomu kao “jedinice regionalne, doti~no lokalne, sa- posebice uzme u obzir iskustva s hrvatskim mouprave”, ustrojilo neku vrst odnosnih jedi- ùpanijskim ustrojem iz doba 1886. – 1918. nicâ kao “dràvnih upravnih jednicâ” kao – koji je rezultirao iz projekta obnove {to ga neodvisno su-postoje}e ustrojstvo koju su po je godine 1886. poduzeo grof Dragutin crti nadziranja jo{ i nadredjene odnosnim sa- Khuen-Hedervary (1849. – 1918.) kao hrvat- moupravnim oblastima; ski ban (1883. – 1903.), zatim iskustva s (iv) da ih se, na isti na~in (cf. podto~. (ii)), hrvatskim oblastima kao “administrativno-te- oslabilo i kao djelatne ~imbenike nacionalne ritorialnim jedinicama na regionalnoj razini” politi~ke gospodarskoga i kulturnog razvoja; (1946./1949. – 1951.), zatim iskustva s hrvat- (v) da se, u kona~nici i {to je prvenstve- skim “regionalnim kotarima” (1963. – nim, u funkciji koncentracije dràvnoga 1967.), kao i iskustva s hrvatskim “zajednica- upravljanja oslabilo i pravno-politi~ke zahtje- ma op}inâ kao samoupravnim dru{tveno-pove za “obnovom i moderniziranjem ’histo- liti~kim zajednicama” (1974. – 1986.) – koje ri~koga ùpanijskog ustroja’ u Hrvatâ. su, kao i ranije “oblasti” te “regionalni kota- Iz ovakvih utvrdjenjâ ne bi se moglo a da ri”, rezultirale iz cik-cak nastojanja hrvatske se ne izvede jedan zaklju~ak koji je pravno- politi~ke elite da {togod o~uva iz povijesnoga politi~ki puno temeljnijim, a to je da iz preu- nasljedja hrvatskih ùpanijâ. strojenja lokalne i regionalne samouprave iz- Koliko }e se u tomu smislu u~initi, ovisi o vedeno godine 2001. proizlazi da nije bilo ni- stupnju jakosti politi~ke volje da se obnovi i kakve ozbiljnije volje da se uspostavi “pravu modernizira hrvatski “histori~ki ùpanijski lokalnu i regionalnu samoupravu”, {to }e re}i ustroj”, jer, kako se to ovdje smatra, jedino da se ustroji samostalne i visoko-odgovorne i ustrojavanje sukladne lokalne i regionalne sa- u zajedni{tvo nacionalno ~vrsto ujedinjene mouprave u Hrvatskoj koje bi moglo uspjeti lokalne i regionalne jedinice, doti~no zajed- jest ono kojega }e se poduzeti po crti tradici- nice i oblasti, takve da zbiljske {anse za je i eficientnosti, a to zna~i obnovu tipi~no osobna i nacionalna stremljenja prema uspje- “ùpanijsko-kotarskoga ustroja”. hu otvaraju i djelovanje ìvotnih silâ razli~itih Prof. dr. sc. BRANKO BABAC: Zajedni~ki europski institucionalni model lokalne i regionalne samouprave... 136 Pravni vjesnik 18 (3-4): 73-142, 2002. ozemljâ Republike prema djelima usmjerava- x. Branko BABAC, Istraìvanja hrvatskoga “hi- ju. Hrvatski ~ovjek i nadalje u tomu smislu stori~kog ùpanijskog ustroja” - Slu~aj “admi- o~ekuje svoju zbiljsku {ansu. nistrativno-teritorijalnih jedinica”, doti~no “politi~ko-teritorijalnih organizacija” na re- (Rukopis je dovr{en listopada 2002. godi- gionalnoj razini - Osnove institucionalne ana- ne u Osijeku). lize, in Pravni vjesnik, Osijek, Osijek, 1 - 4/91, pp. 25. - 45. x. Branko BABAC, Socijalno-ekolo{ka odgovor- VRELA (ODABRANA): nost i gospodarski poredak, in Pravni vjesnik Pravnoga fakulteta Sveu~ili{ta Josipa J. x. Russel L. ACKOFF and Fred E. EMERY, On Strossmayera u Osijeku, Osijek, 1 - 2/89, pp. Purposeful Systems, Aldine-Athertone, Chicago, 1972. 5. - 22. x. P. Alexeeff, L’Ètat – le Droit – et le Pouvoir x. Branko BABAC - Zvonimir LAUC, Regija i discrétionnaire des Autorités publliques, in regionalizacija u Hrvatskoj, Pravni fakultet Revue internationale de la Théorie du droit, Sveu~ili{a u Osijeku, Osijek, 1989. Brno, 1928./1929., année III., pp. 195. – 219. x. Ivan BEUC, Povijest institucijâ dràvne vlasti (cf. prijevod na hrvatski jezik za Pravni vje- Kraljevine Hrvatske, Slavonije i Dalmacije, snik, Osijek, 1997., 1 – 2/97, pp. 102. – 121. – Pravni fakultet Sveu~ili{ta u Zagrebu, Zagreb, prevoditelj je prof. dr. sc. Branko Babac); 1985. x. Branko BABAC, Preustrojavanje lokalne i re- x. Jean.-Marie BRETON, L’Ètat et la legalité: gionalne samouprave u Republici Hrvatskoj u Contribution à une dialectique de la démocra- suvislosti razdvajanja “lokalne i regionalne sa- tie, in Revue du droit public, 1/97, pp. 181. – mouprave” od “dràvne uprave”, in Hrvatska 213. javna uprava, Zagreb, 2001., 2/01, pp. 207.- x. Dalibor CEPULO, Vladavina prava i pravna 260. dràva – Europska i hrvatska tradicija i suvre- x. Branko BABAC, Osmi{ljavanje obnove hrvat- meni izazovi, in Zbornik Pravnoga fakulteta ske ùpanije s motri{ta financialnoga, u zbor- Sveu~ili{ta u Zagrebu, Zagreb, 2001., 6/01, niku Hrv. instituta za lokalnu samoupravu, pp. 1337. – 1361. Financiranje lokalne samouprave, Osijek, x. Tom CHRISTENSEN - Per LAEGREID, 1999., pp. 107. – 129. Politique de réforme administrative: le modè- x. Branko BABAC, O nekim implikacijama zaht- le norvégien, in Revue internationale des jeva za vi{e-razinskim uobli~avanjem politi~ko- Sciences administratives, vol. 64., 1998., 4/98, upravnoga ustrojstva na odredjivanje ovlasti je- pp. 527. – 549. dinica lokalna samouprave u Republici Hrvatskoj, in Europska Povelja o lokalnoj sa- x. Jacques FIALAIRE, L’encadrement des éta- moupravi i lokalna samouprava u Republici blissements scolairess dans les pays de Hrvatskoj, @upanija Osje~ko-Baranjska, Pravni l’Union Européenne: status et responsabilité, fakultet Sveu~ili{ta Josipa J. Strossmayera u in Revue internationale des Sciences admini- Osijeku, Osijek, 1997., pp. 43. - 52. stratives, vol. 65., 1999., 2/99, pp. 261. – 276. x. Branko BABAC, Obnova hrvatskoga gradjan- x. Boò GAGRO, Upravno-sudski nadzor zako- skog dru{tva – Politi~ka kontrola i dràvna nitosti akata jedinica lokalne i podru~ne (re- uprava, Pravni fakultet Sveu~ili{ta J. J. gionalne) samsouprave, izlaganje za Strossmayera u Osijeku, Osijek, 1994. Savjetovanje “Reforma lokalne samouprave”, Zagreb, 6. i 7. oùjka 2002. godine. x. Branko BABAC, O nekim op}im problemima uobli~ivanja politi~ko-upravnoga ustrojstva u x. Elisendra Malaret GARCIA, Une décentrali- svezi s ostvarivanjem nacionalnih strategija sation multidimensionnelle en Espagne: une razvoja Hrvatske i hrvatskoga gradjanskog décentralisation à géométrie variable, in dru{tva, in Zbornik Pravnoga fakulteta Revue internationale des Sciences administra- Sveu~ili{ta u Zagrebu, Zagreb, 1/92, pp. 41. - tives, vol. 64., 1998., 4/98, pp. 777. – 794. 77.; 2/92, pp. 193. - 235. x. Samantha HARRISON-ROCKEY, Où en sont x. Branko BABAC, Obnova hrvatskoga ùpanij- les formes et le processus de transformation skog ustroja - Ogled o hrvatskomu des structures et des systèmes du gouverne- ’histori~kom ùpanijskom ustroju’ - Osnove ment? Le cas de l’Afrique du Sud, in Revue institucionalne analize, in Pravni vjesnik, internationale des Sciences administratives, Osijek, 1 - 4/92, pp. 5. - 34. vol. 65., 1999., 2/99, pp. 201. - 217. Prof. dr. sc. BRANKO BABAC: Zajedni~ki europski institucionalni model lokalne i regionalne samouprave... Pravni vjesnik 18 (3-4): 73-142, 2002. 137

x. Branko HORVAT, Politi~ka ekonomija socia- ne na jedinice lokalne i podru~ne (regionalne) lizma, Globus, Zagreb, 1986. samouprave u Republici Hrvatskoj i fiskalna x. Friedrich. A. von HAYEK, The Political Ideal decentralizacija, izlaganje za Savjetovanje of the Rule of Law, National Bank of Egypt, “Reforma lokalne samouprave”, Zagreb, 6. i Caire, 1955. 7. oùjka 2002. godine. x. Papa Joannes PAULUS II., Sollicitudo Rei so- x. Albert MABILEAU, Le système local en cialis, okru`nica papinska, od 30. prosinca France, Montchrestien, Paris, 1994. 1987., in Sto godinâ katoli~koga socialnog x. Karl MANNHEIM, Ideologie und Utopie, nauka, supra, pp. 573. – 624. Schulte-Bulmke Verlag, Frankfurt a./M., x. Papa Joannes PAULUS II., Familiaris consor- 1965. (1929.). tio, apostolska pobudnica, od 22. studenoga x. Karl. MANNHEIM, Ueber das Wesen und die 1981., in Sto godinâ katoli~koga socialnog Bedeutung des wirtschaftlichen Erfolgsstre- nauka, supra, pp. 528. – 559. bens, in Archiv fuer Sozialwissenschaft und x. Boìdar JELÎ], Financiranje lokalne samou- Sozialpolitik, 63/1930, pp. 449. – 512. (cf. et prave, u zborniku Hrv. instituta za lokalnu sa- prijevod na hrvatski jezik od mr. sc. Ljubice moupravu, Financiranje lokalne samouprave, Kordi} i prof. dr. sc. Branko Babac, Pravni vje- Osijek, 1999., pp. 29. – 37. snik, Osijek, 2000., 1 – 2/00, pp. 245. – 285.). Boìdar JELÎ], Financijska znanost i finan- x. Gordana MARÊTI], Obrazovanje i cijsko pravo, Birotehnika, Zagreb, 1994. usavr{avanje lokalnih slu`benika u ulozi ja~anja kapaciteta lokalnih institucija, izlaga- Boìdar JELÎ], Porezni suverenitet u fede- nje za Savjetovanje “Reforma lokalne samou- ralnim dràvama, in B. Jel~i} ur., Aktualni prave”, Zagreb, 6. i 7. oùjka 2002. godine. problemi financiranja dru{tvenih potreba, Pravni fakultet u Zagrebu, Zagreb, 1985., II., x. Neil MARSHALL, La réforme de l’admini- pp. 31. - 40. stration locale australienne: efficacité, consoli- dation et la question de la gouvernance, in x. René KOENIG, Grundformen der Revue internationale des Sciences administra- Gesellschaft - Die Gemeinde, Rohwolt, tives, vol. 64., 1998., 4/98, pp. 753. – 775. Hamburg, 1958. x. Ivan MECANOVI], Jedinice lokalne samou- x. Ivan KOPRI], Okviri, naglasci i perspektive prave u poreznomu sustavu Republike aktualne decentralizacije u Hrvatskoj, izlaga- Hrvatske, u zborniku Hrv. instituta za lokalnu nje za Savjetovanje “Reforma lokalne samou- samoupravu, Financiranje lokalne samoupra- prave”, Zagreb, 6. i 7. oùjka 2002. godine. ve, Osijek, 1999., pp. 99. – 106. x. Ivan KOPRI], Dràvna uprava i lokalna sa- x. Ivan MECANOVI], Uprava i samouprava mouprava u Hrvatskoj 1990. - 2001. – (Teorijski model za Republiku Hrvatsku, u Vladavina prava ili politike, in Zbornik Pravni vjesnik, Osijek, 1992., 1 – 4/92, pp. Pravnoga fakulteta Sveu~ili{ta u Zagrebu, 171. – 179. Zagreb, 2001., 6/01, pp. 1275. – 1295. x. Helena MASARI], Decentralizacija javne x. Ivan KOPRI], Lokalni poslovi hrvatskih uprave i fiskalna decentralizacija, s posebnim ùpanija u svjetlu razli~itih europskih tradici- osvrtom na decentralizaciju u osnovnom ja, in Zbornik Pravnoga fakulteta u Zagrebu, {kolstvu, izlaganje za Savjetovanje “Reforma Zagreb, 1997., 5/97, pp. 497. – 559. lokalne samouprave”, Zagreb, 6. i 7. oùjka x. Zvonimir LAUC, Decentralizacija – uvjet op- 2002. godine. timalizacije lokalne i regionalne samouprave, x. Franz MAYER hrsg., Region und Mittelstufe in Hrvatska javna uprava, Zagreb, 2001., 2/01, der Verwaltung, Schriften der deutschen pp. 177. – 205. Sektion des Internationalen Instituts fuer x. François LUCHAIRE et Yves LUCHAIRE, Verwaltungswissen-schaften, Band 2., Bonn, Le droit de la décentralisation, Presses 1976. Universitaires de France, Paris, 1983. x. Papa PAULUS VI., Octogesima Adveniens, x. Olivea LONÂRI] - HORVAT, Demo- apostolsko pismo od 14. lipnja 1971., in Sto kratizacija financiranja lokalne samouprave, u godina katoli~koga socialnog nauka, Kr{}an- zborniku Hrv. instituta za lokalnu samoupra- ska sada{njost, Zagreb, 1991., pp. 363. – 390. vu, Financiranje lokalne samouprave, Osijek, x. Papa Paulus VI., Dignitatis humanae, objava 1999., pp. 19. – 28. pape Paulusa VI. o vjerskoj slobodi (17. pro- x. Maja LUKE[-PETROVI], Proces decentrali- sinca 1965.), izvor kao gore, pp. 292. – 305., zacije funkcija javnoga sektora s dràvne razi- posebice to~. 1. Prof. dr. sc. BRANKO BABAC: Zajedni~ki europski institucionalni model lokalne i regionalne samouprave... 138 Pravni vjesnik 18 (3-4): 73-142, 2002.

Papa PIUS XI., Quadragesimo Anno, x. Bogoslav [ULEK, Hrvatski Ustav ili okru`nica papinska, od 15. svibnja 1931., in Konstitucija, Dioni~ka tiskara, Zagreb, 1882. Sto godina katoli~koga socialnog nauka, x. Jacques TOULEMONDE, Peut-on évaluer la Kr{}anska sada{njost, Zagreb, 1991., pp. 31. – subsidiarité? Éléments de réponse inspirée de 78. la pratique européenne, in Revue internationa- x. Eugen PUSI], Globalno – centralno – lokalno, le des Sciences administratives, vol. LXII., izlaganje za Savjetovanje “Reforma lokalne sa- 1996., 1/96, pp. 59. – 73. mouprave”, Zagreb, 6. i 7. oùjka 2002. godine. x. Eugen PUSI], Komuna i op}ina, Informator, x. Gorazd TRPIN – Boò GRAFENAUER, Neka Zagreb, 1981. pitanja decentralizacije u Sloveniji, izlaganje za Savjetovanje “Reforma lokalne samouprave”, x. Eugen PUSI], Hrvatska sredi{nja dràvna Zagreb, 6. i 7. oùjka 2002. godine uprava i usporedni upravni sustavi, Pravni fakultet Sveu~ili{ta u Zagrebu, Zagreb, 1997. x. Georges VEDEL et Pierre DELVOLVÉ, Droit x. Eugen PUSI], Upravni sistemi, Pravni fakultet administratif, t. 1. et 2., Presses Universitaires Sveu~ili{ta u Zagrebu, Zagreb, 1985., sv. 1., 2. de France, Paris, 1992.(1958.). x. Smiljana RENDI], Izlazak iz genitiva ili x. Max WEBER, Der Nationalstaat und die Drugi hrvatski preporod, in Kritika, Zagreb, Volkswirtschaftspolitik, in M. Weber, 1971., br. 17/71, pp. 417. – 428. Gesammelte politische Schriften, J. C. B. x. Milan SMREKAR, Priru~nik za politi~ku Mohr(Paul Siebeck), Tuebingen, 1958. upravnu slu`bu u Kraljevinah Hrvatskoj i (1920.)., pp. 1. – 25. Slavoniji, I. Granitz, Zagreb, 1899., sv. 1. i 2. x. Max WEBER, Wirtschaft und Gesellschaft - x. Ekkehardt STEIN, Staatsrecht, J. C. B. Mohr Grundriss der verstehenden Soziologie, J. C. B. (Paul Siebeck), Tuebingen, 1976. Mohr(Paul Siebeck), Tuebingen, 1976.(1922.).

Prof. Dr. sci. BRANKO BABAC, außerordentlicher Professor an der Fakultät für Rechtswissenschaften der Josip-Juraj-Strossmayer-Universität, ehemaliger Justizminister und Volksanwalt der Republik Kroatien

DAS GEMEINSAME EUROPÄISCHE INSTITUTIONELLE MODELL DER LOKAL- UND REGIONALSELBSTVERWALTUNG IN BEZUG AUF DIE GEGEN KONZENTRIERUNG ÖFFENTLICHER VERWALTUNG GERICHTETE DEZENTRALISIERUNG – KROATISCHER FALL

ZUSAMMENFASSUNG Herstellung bestimmter Verwaltungszusammenhänge auf der nationalen, regionalen und lokalen Ebene in postkommunistischen Ländern Mittel- und Osteuropas, die vom Standpunkt der Entwicklung einer bürgerlichen Gesellschaft aus, sowie vom Standpunkt der Bildung, bzw. Förderung des eigenen Nationalstaates als Rechtsstaates aus in Einklang miteinander stehen, setzt auch die Gründung solcher lokalen und regionalen Einheiten voraus, die ihrer Rechtslage nach selbsständig, ihren Befugnissen und Verantwortlichkeiten nach distinkt sind, und denen das gemeinsame europäische institutionelle Modell als Gestaltungsvorbild diente. Denn nur aus einer unabhängigen und höchst verantwortlichen Lokal- und Regionalselbstverwaltung können solche Behörden und Einrichtungen hervorkeimen, die für Förderung von grundlegenden Freiheiten und Rechten des Menschen von größter Bedeutung sind. Das Vorhandensein von Lokal- und Regionalselbstverwaltung bedeutet auch Vorhandensein des Rechtes und der wirkungsvollen Fähigkeit gewisser territorialer Gemeinschaften, im eigenen Namen und zu Prof. dr. sc. BRANKO BABAC: Zajedni~ki europski institucionalni model lokalne i regionalne samouprave... Pravni vjesnik 18 (3-4): 73-142, 2002. 139

Gunsten ihrer Bevölkerung einen wesentlichen Anteil öffentlicher Leistungen auszuüben. Dies weist darauf hin, dass diese Gemeinschaften territoriale Gemeinschaften ihrer Bevölkerung, bzw. engerer Gemeinschaften auf ihrem Territorium darstellen, die als solche entweder der Tradition nach oder zum Zweck der Effizienz, entsprechende verwaltungspolitische Gestaltung verlangen. Die Tradition der lokalen und regionalen Selbstverwaltung in kroatischen Ländern, insbesondere durch die Zeitspanne der Entstehung bürgerlicher Gesellschaft Kroatiens und des Kampfes um die Erhaltung kroatischer nationaler Selbststädigkeit, über das Banalkroatien (1867/1868 – 1918) durch die Herrschung von Kommunismus als existenzielle Bewegung innerhalb von NR (nationale Republik) und SR (sozialistische Republik) Kroatien (1945 – 1989) ergibt, in Auseinandersetzung mit den Grundsätzen des gemeinsamen eu- ropäischen institutionellen Modells, grundlegende ideelle, politische, wirtschaftliche und kulturelle Voraussetzungen, und dazu noch eine tragfähige rechtspolitische, verwaltungspolitische und wirtschaftlich-kulturelle Grundlage dafür, dass in Kroatien entsprechende Einheiten der lokalen und regionalen Selbsterwaltung hergestellt werden – die Einrichtungen, die in die Lebensweise des Volkes tief gewurzelt und dem „Volke immer lieb“ waren (M. Smrekar). Es sind Gespanschaften („@upanijen“) als echte „Regien“, als „regionale Gemeinschaften“, was aber die Herstellung von Gespanschaften auf einem wesentlich breiteren Territorium einschließt als es heute der Fall ist. Dies würde aber eine national und kulturell durchdachte Regionalisierung des kroatischen nationalen Raums verlangen. Wie viel in diesem Sinne getan werden wird, hängt von der Stärke des politischen Willens ab, kroatische „ historische Gespanschaftsorganisation“ zu erneuern und zu modernisieren, denn, wie hier aufgefasst wird, die einzig mögliche erfolgreiche Herstellung einer entsprechenden lokalen und regionalen Selbstverwaltung in Kroatien ist diejenige, die auf der Linie der Tradition und Effizienz steht, und das ist die Wiederherstellung der für Kroatien typischen „Gespanschaft-Bezirk-Verwaltungsorganisation“. Kritische Untersuchung kroatischer Reorganisierung aus dem Jahre 2001 zeigt im Sinne gemeinsamen europäischen institutionellen Modells folgende Merkmale: (i) dass man von der rechtspolitischen Forderung aus der Europäischen Konvention abgetreten hat, dass den Einheiten der Lokalselbstverwaltung „ein beträchtlicher Anteil öffentlicher Leistungen“ gewährleistet werden sollte, vor allem dadurch, dass im Prozess der Dezentralisierung in den Gegenden ohne besondere verwaltungspolitische Zuständigkeiten die Konzentrierung von Leistungen öffentlicher Verwaltung intensiviert wurde. (ii) Dass durch ihr Herabsetzen auf bloße Einheiten der Selbstverwaltung ( die über keine wichtigeren verwaltungspolitischen Zuständigkeiten verfügen) die Einheiten der lokalen und regionalen Selbstverwaltung dermaßen entkräftet wurden, dass sie nicht mehr imstande sind, als stabiler Bestandteil des Systems der Gewaltenteilung zu fungieren und zu figurieren. (iii) Dass neben den Gespanschaften, Städten und Gemeinden als „Einheiten regionaler, bzw. lokaler Selbstverwaltung“ auch eine Art der „öffentlichen Verwaltungseinheiten“ als unabhängig koexi- sierende Einrichtungen gegründet wurden, die im Sinne der Aufsicht den bezüglichen Selbstverwaltungseinheiten übergeordnet sind. (iv) Dass sie dadurch auch als wirkungsvolle Bestandteile der nationalen Politik wirtschaftlicher und kultureller Entwicklung entkräftet wurden. (v) Dass zum Zweck der Konzentrierung öffentlicher Verwaltung auch rechtspolitische Forderungen nach „Wiederherstellung und Modernisierung historischer Gespanschaftsorganisation“ der Verwaltung in Kroatien entkräftet wurden. Aus der Schlussfolgerung ergibt sich, dass im Wiederaufbau lokaler und regionaler Selbstverwaltung aus dem Jahre 2002 kein ernsthafter Wille zur Herstellung „einer richtigen Lokal- und Regionalselbstverwaltung“, beziehungsweise einer selbstständigen, verantwortlichen und in die nationale Gemeinschaft kräftig vereinten Einheit der Lokal- und Regionalselbstverwaltung gezeigt wurde. Schlüsselwörter: Nationalstaat, Rechtsstaat, Staat der Rechte, bürgerliche Gesellschaft, Lokal- und Regionalselbstverwaltung, Staatsverwaltung, Dezentralisierung. Prof. dr. sc. BRANKO BABAC: Zajedni~ki europski institucionalni model lokalne i regionalne samouprave... 140 Pravni vjesnik 18 (3-4): 73-142, 2002.

Prof.dr.sc. BRANKO BABAC, professeur titulaire à la Faculté de droit de l’Université J.J.Strossmayer à Osijek, ancien ministre et défenseur plébéien croate

LE MODÈLE EUROPÉEN INSTITUTIONNEL COMMUN DE L’AUTONOMIE RÉGIONALE ET LOCALE À L’ENCONTRE DE LA DÉCENTRALISATION EN FONCTION DE RENFORCEMENT DE L’ADMINISTRATION DE L’ÉTAT – LE CAS CROATE

RÉSUMÉ La construction des structures gouvernementales au niveau national, régional et local dans les pays post-comunistes en Europe Centrale et Orientale, congrues au point de vue du développement de la société civile, la promotion de son propre état national en tant que l’état de droit, renfèrme infaillible- ment l’organisation des collectivités locales et régionales ayant une autonomie juridique avec les ré- sponsabilités et pouvoirs distinctifs selon le modèle européen institutionnel commun. Seulement une autonomie locale et régionale hautement résponsable peut créer les modes,les institutions et les organisations importantes pour la promotion des droits de l’homme et des libertés fon- damentales. L’autonomie locale et régionale signifie le droit et la capacité de certaines collectivités locales d’exercer à leur nom et au profit de leurs habitants une partie importante des affaires publiques: Ceci dit que ces collectivités étant des unités territoriales de leurs habitants, peut-être même des collectivités plus étroites, et qui, en tant que telles, soit par tradition soit étant efficientes, exigent une organisation plitico- administrative appropriée. La tradition de l’autonomie locale et régionale dans les pays croates, particu- lièrement à l’epoque de la création de la société civile et du maintien de sense d’originalité authentique croate, aidée par la Croatie de Ban (1867/1868-1918) et dans le temps de comunisme en tant que l’ordre existentiel en Croatie comme N.R. (S.R.) Croatie (1945-1989), donne, vis-à-vis des pricipes du modèle européen institutionnel commun les présomptions initiales-idéologiques, politiques, economiques, culturelles et même des bases juridico-analithiques, politico-administratives et économico-culturelles, pour instaurer en République de Croatie les collectivités locales et régionales congrues, ainsi que d’instaurer en République de Croatie des institutions étant depuis toujours profondément enracinées dans la vie et “toujours chères au peuple” (M.Smrekar) telles que comptés en tant que véritables “régions”, comme “collectivités régionales”, ce qui impliquera l’organisation des comtés sur un territoire considérablement plus large que celui d’aujourd’hui, mais ceci demande une régionalisation nationale et culturelle du territoire national croate. Combien il en sera fait, dépend du degré de la force politique de renouveler et modérniser “l’organisation historique de compté” croate, car on considère ici que l’unique création de l’autonomie locale et régionale congrue en Croatie, qui pourrai avoir du succes est celle qui sera entreprise selon la ligne de la tradition, vu efficiente, ceci dit de renouveler “la construction de compté de circonscription” typi- que. Toutefois, une analyse critique de la réorganisation en 2001. à la lumière d’un modèle européen institutionnel commun démontre et prouve: (i) qu l’on s’est écarté de la demande juridico-politique de la Charte européene, c’est-à-dire d’assurer aux collectivités locales “une part importante des affaires publiques”, vu en pariticulier qu’avec la décentralisation dans les domaines où il n’y a, d’ailleurs pas de pouvoirs politico- administratifs importants, on a renforcé la concentration des affaires de l’état; (ii) qu’en réduisant les collectivités locales en unités auto-gestionnaires (sans pouvoirs politico- administratifs importants), on les a affaibli au point de ne plus être capables de figurer et fonctionner en tant que composantes stables du système de détachement de pouvoirs; (iii) qu’avec les comtés, les villes et les communes en tant que “unités de l’autonomie régionale, Prof. dr. sc. BRANKO BABAC: Zajedni~ki europski institucionalni model lokalne i regionalne samouprave... Pravni vjesnik 18 (3-4): 73-142, 2002. 141

cad. locale”, on a crée une sorte d’unités relatives comme “unités administratives d’état” celles-ci étant une organisation indépendament subexistente qui, à la ligne de contrôle surveil- le ledites régions auto-administratives: (iv) qu’on les a, de cette mainière, affaibli et comme éléments de developpement national politique, economique et culturel; (v) et que, en fonction de la concentration de l’administration d’état on a affaibli les demandes juridico-politiques pour “la reconstruction et la modérnisation” de “l’organisation historique de comté” chez les Croates. On peut conclure que dans la réorganisation des collectivités locales et régionales de l’an 2001. il n’y a pas eu de volonté réelle pour organiser “une vraie autonomie locale et régionale”; c’est-à-dire de créer des unités locales et régionales autonomes et hautement résponsables unies par un ésprit communautaire national. Mots clés: état national, état des droits, état de droit, société civile, autonomie locale et régiona- le, administration de l’état, décentralisation

Professor D. Sc. BRANKO BABAC, Full Professor at the Faculty of Law of the J.J. Strossmayer University in Osijek, former minister and former ombudsman of the Republic of Croatia

“COMMON EUROPEAN INSTITUTIONAL MODEL OF LOCAL AND REGIONAL SELF-GOVERNMENT COMPARED TO THE DECENTRALIZATION IN THE FUNCTION OF INTENSIFIED CONCENTRATION OF STATE ADMINISTRATION - CROATIAN CASE”

SUMMARY Establishing of certain control complexes on national, regional and local levels in the post-com- munist countries of Central and Eastern Europe, consistent from the point of view of expansion of civil society and formation, i.e. promotion, of their own national states as states of law, necessarily presumes and includes the constitution of local and regional units that are independent in their legal position, dis- tinct according to their authorities and responsibilities and shaped following the common European institutional model. Only independent and highly-responsible local and regional self-government can produce forms, institutions and structures of importance for the promotion of human rights and fundamental liberties. Local and regional self-government also means the right and efficient ability of certain territorial communities to perform a significant portion of public work in their name and for the benefit of their population. This presumes that respective communities are territorial communities of their population, pos- sibly also of narrower communities on their territories, and as such, partially according to the tradition, and partially according to efficiency, they require consistent administrative-political organization. Tradition of local and regional self-government in Croatian countries, especially during the period of formation of the civil of society and maintaining of Croatian national identity, by means of Ban Prof. dr. sc. BRANKO BABAC: Zajedni~ki europski institucionalni model lokalne i regionalne samouprave... 142 Pravni vjesnik 18 (3-4): 73-142, 2002.

Croatia (1867/1868. - 1918), and during the period of validity of communism as the existential order in Croatia as People’s Republic (NR) (Socialist Republic– SR) of Croatia (1945 - 1989), gives, in con- frontation with the principles of the common European institutional model, all initial - ideological, political, economic, cultural - foundations, and even legally-analytical, administrative-political and economic-cultural bases for the Republic of Croatia to constitute compatible local and regional units, and to establish those institutions in the Republic of Croatia that have always been deeply rooted in the life of people and that the people “has always cherished” (M. Smrekar), and these are counties as true “regions”, as “regional communities”; this would include the establishment of counties on a much wider territory than it is the case now, but a solution to this problem still has to be provided by a nationally and cultu- rally organized regionalization of Croatian national territory. How much will be done in this sense, depends on the degree of strength of the political will to renew and modernize the Croatian “historical county structure”, because, as this is considered here, the only constitution of consistent local and regional self-government in Croatia that can succeed is the one that will be undertaken according in the line of tradition and efficiency, and this means the restoration of the typical “county-district structure”. However, critical analysis of Croatian reorganization since 2001 in the light of the common European institutional model shows and proves: (i) that we have departed from the legally-political requirement from the European charter, i.e. that units of local self-government must get “a significant share of public work”, primarily because in addition to the decentralization in areas in which there are no significant administrative-political powers anyway, there was further intensification of the concentration of government administration work; (ii) that by reducing them merely to the units of self-government (hence without any more significant administrative-political authorities), units of local and regional self-government were weakened to a degree at which they are unable to function and figure as stable elements of the system of separation of powers; (iii) that beside counties, cities and municipalities as “units of regional, i.e. local, self-government”, some form of respective units as “state administrative units” were constituted as in- dependently co-existing structures that are in the line of supervising and control superior to the respective autonomous districts; (IV) that, in this way, they were additionally weakened also as active factors of national policy of economic and cultural development; (V) that, in the function of concentration of state administration, the legal-political demands for “restoration and modernization of the “historical county structure” in Croatia were weakened as well. It is concluded that in the reorganization of local and regional self-government performed in 2001 there was no serious will to establish “true local and regional self-government”, that is, to constitute independent and highly-responsible local and regional units firmly incorporated in national unity. Key words: national state, state of law, legal state, civil society, local and regional self-government, government administration, decentralization. Dr. sc. VLADO BELAJ: Odnos i me|usobni utjecaj dru{tveno-politi~koga sustava i gra|anskoga prava Pravni vjesnik 18 (3-4): 143-158, 2002. 143

UDK - 347:321.74 Izvorni znanstveni rad

Dr. sc. VLADO BELAJ, izvanredni profesor Pravnog fakulteta Sveu~ili{ta Josipa Jurja Strossmayera u Osijeku

ODNOS I ME\USOBNI UTJECAJ DRU[TVENO-POLITI^KOGA SUSTAVA I GRA\ANSKOGA PRAVA

Dru{tveno-politi~ki sustav djeluje na pravni sustav odre|ene dràve, pa tako i na gra|anskopravno ure|enje kao dio ukupnoga pravnoga sustava. Ustav postavlja temelje i gra|anskom pravu {to ne zna~i da se sva pravna pravila gra|anskoga prava mogu izvesti iz Ustava. Nepravilno bi bilo zaklju~iti da gra|ansko pravo predstavlja skup propisa imunih na Ustav jer norme gra|anskoga prava nisu rezultat isklju~ivo privatne volje, nego proizlaze iz dru{tva organiziranoga u dràvu. Za gra|ansko je pravo kontinen- talnoeuropskoga pravnoga kruga karakteristi~no da u mnogim elementima po~iva na temeljima liberalnoga politi~koga modela. Ostvarivanje osobnih sloboda kao temeljni postulat liberalne teorije ne svodi se samo na ostvarivanje slobode vlasni{tva, nego se moè promatrati i kroz slobodu poduzetni{tva. Liberalni je model trebalo ograni~iti uvo|enjem mjera dràvne intervencije zbog nastanka gospodarskih kriza, stvaranja monopolskoga poloàja na trì{tu i neza{ti}enosti radnika u odnosu na poslodavce. Gra|ansko pravo pokazuje visok stupanj otpornosti na utjecaje iz dru{tveno-politi~koga sustava. Trajnost pravnih pravila gra|anskoga prava postoji zbog njihove apstraktnosti, ali i isklju~ivanja odredaba javno- pravnoga karaktera. Upravo zbog isklju~ivanja javnopravnih normi, postoji privid neovisnosti gra|anskoga prava o dru{tveno-politi~kom sustavu.

Klju~ne rije~i: gra|ansko pravo, dru{tveno-politi~ki sustav, liberalizam, ustav, pravo vlasni{tva.

1. UVOD onda i pravnoga ìvota, dotle je u demokratskim dràvama taj utjecaj slabije vidljiv, a po- Dru{tveno-politi~ki sustav koji postoji u nekad i ponegdje nije ni uo~ljiv. Drugim odre|enoj dràvi neminovno djeluje na sva rije~ima u totalitarnim je dràvama politi~ki podru~ja dru{tva koje se razvija unutar te sustav ustrojen na na~in da su svi dru{tveni dràvne zajednice. Samo je po sebi jasno da procesi, ili bar ve}ina, odre|eni ili uvjetovani ni pravni sustav nije imun na utjecaj dru{tve- dràvnim intervencijama. Suprotno je u deno-politi~koga sustava. Me|utim, dok je u mokratskim dràvama ~iji je politi~ki sustav dràvama totalitarnoga ustrojstva politi~ki ut- ustrojen tako da se dru{tveni procesi temelje jecaj izrazito nagla{en i dominantan u gotovo na slobodnom djelovanju ljudi. Ipak preveli- svim sferama dru{tvenoga, a posljedi~no ka sloboda ljudskoga djelovanja moè imati i Dr. sc. VLADO BELAJ: Odnos i me|usobni utjecaj dru{tveno-politi~koga sustava i gra|anskoga prava 144 Pravni vjesnik 18 (3-4): 143-158, 2002. negativne posljedice pa se stoga i u demo- -politi~ki sustav ~iji je ono sastavni dio. kratskim dràvama postavljaju odre|ena Gra|ansko pravo koje se preteìto bavi ograni~enja slobodi ljudskoga djelovanja {to ure|ivanjem imovinskopravnih odnosa tako, nikako ne treba tuma~iti kao oblik diskrimi- primjerice, odre|uje tko moè biti nasljedni- nacije. Naime, pridràvanje temeljnih prav- kom ne~ije imovine, koje su pravne osnove nih normi od strane ve}ine gra|ana ne treba naslje|ivanja i sva druga relevantna pitanja shvatiti isklju~ivo kao ograni~avanje slobo- vezana uz naslje|ivanje. Ipak, zna~ajna su u de, iako u kona~nici postaje jasno da je svako posljednje vrijeme sve vi{e i odre|ena nei- normativno ograni~enje na izvjestan na~in movinska dobra kojima gra|ansko pravo ograni~enje slobode, nego upravo suprotno, pruà odre|enu za{titu. Radi se o osobnim {to zna~i da odre|ena ograni~enja omogu- pravima1 koja su po svojoj pravnoj prirodi }avaju da svi gra|ani i pod jednakim uvjeti- neimovinska. I obiteljsko je pravo, a ono se ma ostvare odre|eni stupanj slobode, odno- ovdje spominje isklju~ivo radi toga {to je ne- sno prava. kada i kod nas bilo dijelom gra|anskoga pra- Dakle, zaklju~ak je da dru{tveno-politi~ki va, kao {to je uostalom jo{ uvijek u ve}ini sustav djeluje na pravni sustav odre|ene dràva svijeta, vrlo usko, vjerojatno ~ak i uè dràve, a u tome smislu svakako i na gra|an- nego gra|ansko pravo, povezano s dru{tve- skopravno ure|enje kao dio ukupnoga pravno-politi~kim sustavom. Obiteljsko pravo, noga sustava. I gra|ansko je pravo, dakako, ure|uju}i razli~ita statusna prava kao {to su ovisno o dru{tveno-politi~kom sustavu, brak, materinstvo, o~instvo, skrbni{tvo i dru- dapa~e moè se kazati da je ono i dio toga su- go, odre|uje na bitan na~in i razvoj stava. Ipak, iako je gra|ansko pravo dio odre|enih dru{tvenih odnosa u vrlo zna~aj- dru{tveno-politi~koga sustava, ono se moè nom podru~ju. promatrati i samostalno, tako da je mogu}e Iz ~injenice da postoji odre|ena veza i uv- istraìvati me|usobni odnos i utjecaje izme|u jetovanost, pa ~ak i izravna uklju~enost gra|anskoga prava i dru{tveno-politi~koga gra|anskoga prava u dru{tveno-politi~ki su- sustava. Naime, jednom uspostavljeno stav pojedine dràve, ne treba izvla~iti za- gra|ansko pravo, a najbolji primjer za to klju~ak da gra|ansko pravo isklju~ivo ovisi o moè biti rimsko pravo, nastavlja djelovati i u politi~kom, odnosno dru{tvenom sustavu koji slu~aju promjene dru{tveno-politi~koga su- postoji u nekoj dràvi. Naime, ~injenica da stava, kao {to je to, primjerice, bilo recipira- gra|ansko pravo kao pravna grana privatnoga no rimsko pravo. prava preteìto ure|uje odnose koji se ti~u Dru{tveno-politi~ki sustav izgra|uje se i ostvarivanja i za{tite imovinskih, pa i nekih ostvaruje upravo kroz pravna pravila, a ovdje neimovinskih prava, a sva se ta prava odnose je zna~enje gra|anskoga prava vrlo veliko bar na pojedine fizi~ke i pravne osobe, dakle ti~u kada je rije~ o granama privatnoga prava. se pojedina~nih interesa, ukazuje na okolnost înjenica da gra|ansko pravo ure|uje preda postoje odre|ene vrijednosti, odre|eni ele- teìto imovinskopravne odnose pokazuje i menti na koje ne moè utjecati nijedan poli- njegovo zna~enje s obzirom da su imovin- ti~ki ili dru{tveni sustav. ôvjeka samo dje- skopravni odnosi u ìì interesa svakoga lomi~no odre|uje i modificira dru{tveno-podru{tva, a onda posljedi~no i dràve, a sve iz liti~ki sustav u kojem ìvi i djeluje, a u razloga {to je imovina temelj opstanka ljud- gra|anskopravnim odnosima ~ovjek iskazuje skih zajednica organiziranih u bilo kojem i druge elemente kroz svoje emocije, inteli- obliku. Gra|ansko pravo putem svojih normi 1 U osobna se prava ubrajaju, primjerice, pravo na tjelesni integritet, pravo na tjelesnu slobodu, pravo na ~ast i ugled, utje~e na dru{tvene odnose oblikuju}i ih u pravo na privatnost itd. Vi{e o osobnim pravima u knjizi kona~nici onako kako to nalaè dru{tveno- Gavella, N.: “Osobna prava”, I. dio, Zagreb, 2000. Dr. sc. VLADO BELAJ: Odnos i me|usobni utjecaj dru{tveno-politi~koga sustava i gra|anskoga prava Pravni vjesnik 18 (3-4): 143-158, 2002. 145 genciju, kulturni i obrazovni svjetonazor, in- pravni propis kojim je utvr|en i dru{tveno- stinkte, potrebe itd. Na mnoge od tih va`nih -politi~ki sustav, odre|uje spram gra|ansko- elemenata u gra|anskopravnim odnosima ba{ ga prava. Nakon toga je tek mogu}e dublje zbog ~injenice da su vezani uz pojedinca istraìti dru{tveno-politi~ku pozadinu i nje- dru{tveni i politi~ki sustav nije mogao kroz zin utjecaj na gra|ansko pravo te slijedom stolje}a, od rimskoga prava pa do dana{njih toga izvesti i odre|ene zaklju~ke. dana, izvr{iti nikakav ili gotovo nikakav utjecaj. “Sve do kraja 19. stolje}a predstavljana 2. USTAV REPUBLIKE HRVATSKE I je znanost o gra|anskom pravu uglavnom GRA\ANSKO PRAVO kao znanost o rimskom pravu, ~iji su pojmo- 3 vi i dalje bili u uporabi, ali su se i dora|ivali. Ustav Republike Hrvatske , kao uostalom Pri tome se instrumentarij rimskoga prava i svih drugih suvremenih demokratskih pokazao sposobnim sluìti razli~itim dru{tve- dràva, temeljni je pravni akt koji ure|uje tri nim ure|enjima uz manje preinake”.2 skupine najzna~ajnijih dru{tvenih odnosa. To Osim {to sâm ~ovjek kao pojedinac, od- su me|usobni odnosi ~ovjeka i gra|anina po- nosno kao pravni subjekt, temeljem razli~itih jedine dràve, zatim ustrojstvo i organizacija osobina i obilje`ja utje~e na gra|anskopravne dràvne vlasti te odnosi izme|u nedràvnih odnose neovisno o dru{tveno-politi~kom su- politi~kih subjekata i same dràve. S obzirom stavu, jednako tako postoje i drugi elementi da je “preteìt broj normi ustavnoga prava i koji djeluju na gra|ansko pravo, a postoje iz- prema pravnoj snazi iznad normi drugih gra- van sfere dru{tveno-politi~koga sustava. na prava”4 jasno je da prema sadràju koji Naime, razvoj znanosti, ali i civilizacijski po- ure|uju i odnosu prema ostalim pravnim gra- maci u ljudskom dru{tvu, tako|er sna`no dje- nama ustavnopravne odredbe odre|uju bit i luju na gra|anskopravne odnose, a to se od- gra|anskopravnim propisima. Me|utim, ~i- vija neovisno o dru{tveno-politi~kom susta- njenica da Ustav na odre|eni na~in postavlja vu. Ovdje poglavito treba naglasiti neprestani temelje i gra|anskom pravu jo{ ne zna~i da se razvoj i napredak na podru~ju tehni~kih i bio- sve norme gra|anskoga prava mogu izvesti iz tehni~kih znanosti kao i prirodoslovnih zna- Ustava niti da je ba{ svako rje{enje u pojedi- nosti. Primjer je izravnoga utjecaja nom spornom slu~aju u skladu s Ustavom. tehni~koga napretka na gra|ansko pravo S obzirom na veliki koli~inski nerazmjer uvo|enje objektivne odgovornosti za {tetu u koji postoji izme|u normi ustavnoga i normi pojedine gra|anskopravne sustave tijekom gra|anskoga prava jasno je da za ve}inu nor- 20. stolje}a, a {to je posljedica nastanka i mi gra|anskoga prava koje detaljno ure|uju umnaànja mnogobrojnih opasnih stvari i pojedina pitanja i odnose nije ni potrebno, a opasnih djelatnosti. ni mogu}e ispitivati i utvr|ivati sukladnost i Ve} iz navedenih primjera vidljivo je da povezanost s Ustavom. Ipak, i pored te okol- utjecaj dru{tveno-politi~koga sustava na nosti nepravilno bi bilo zaklju~iti kako gra|ansko pravo nije apsolutan, dapa~e, po- gra|ansko pravo predstavlja skup propisa stoje i drugi zna~ajni ~imbenici koji sna`no imunih na Ustav. Naime, norme gra|anskoga utje~u na gra|ansko pravo. Cilj je ovoga rada prava nisu rezultat isklju~ivo privatne volje ipak prvenstveno usmjeren na istraìvanje iako pripadaju skupini privatnoga prava, nego odnosa i me|usobnoga utjecaja dru{tveno- prvenstveno proizlaze iz dru{tva organizira- -politi~koga sustava i gra|anskoga prava. noga u dràvu. Stoga je potrebno na po~etku istraìti {to Ustav Republike Hrvatske, kao temeljni 3 Pro~i{}eni tekst – Narodne novine, br. 41/2000., 55/2001.- ispravak. 2 Schwab, D.: “Einführung in das Zivilrecht”, Heidelberg, 4 Sokol, S. – Smerdel, B.: “Ustavno pravo”, Zagreb, 1995., 2000., str. 28. str. 14. Dr. sc. VLADO BELAJ: Odnos i me|usobni utjecaj dru{tveno-politi~koga sustava i gra|anskoga prava 146 Pravni vjesnik 18 (3-4): 143-158, 2002.

Vjerojatno je najzna~ajnije pitanje koje grani~enje naziva pravo vlasni{tva od onoga ure|uje Ustav u odnosu na gra|ansko pravo sadràja koji je imao prema Ustavu SFRJ i vlasni{tva, me|utim izvjestan utjecaj Ustava Ustavu SRH iz 1974. godine8. na gra|ansko pravo koji je tako|er vrlo U ~lanku 48. stavku 1. Ustava Republike zna~ajan, postoji i posredno preko podru~ja Hrvatske stoji: “Jam~i se pravo vlasni{tva”. ljudskih prava i sloboda, jam~enja odre|enih “Ustavna klauzula o vlasni{tvu najprije instituta te kroz pitanje socijalne dràve5 i odre|uje nepovredivost vlasni{tva kao naj- pravne dràve. “Sloboda, jednakost, nacio- vi{u vrednotu ustavnoga poretka Republike nalna ravnopravnost i ravnopravnost spolova, Hrvatske”.9 Na temelju ~injenice da Ustav mirotvorstvo, socijalna pravda, po{tivanje ve} u prvoj re~enici posve}enoj tomu pitanju prava ~ovjeka, nepovredivost vlasni{tva, koristi naziv pravo vlasni{tva, moè se za- o~uvanje prirode i ~ovjekova okoli{a, vlada- klju~iti kako je upravo taj naziv jedini zajed- vina prava i demokratski vi{estrana~ki sustav ni~ki nazivnik za sve ostale oblike vlasni{tva najvi{e su vrednote ustavnog poretka koji se mogu izvesti iz toga osnovnoga i naj- Republike Hrvatske i temelj za tuma~enje op}enitijega pojma. Dodu{e, Ustav u dalj- Ustava”.6 Iz citirane ustavne odredbe vidljivo njem tekstu koristi i izraz vlasni{tvo, no to ne je da su sve navedene vrednote na izvjestan umanjuje zna~enje prethodne konstatacije da na~in povezane i s gra|anskim pravom7 i da je pravo vlasni{tva jedini potpun i pravilan ono o njima mora voditi ra~una. Tako, prim- naziv za tu temeljnu vrstu stvarnoga prava. jerice, ravnopravnost spolova dolazi do Pojmovi su vlasni{tvo i pravo vlasni{tva si- izraàja ne samo u obiteljskom, nego i u nas- nonimi, odnosno rije~ je samo o duèm i ljednom pravu; o~uvanje prirode i ~ovjekova kra}em izri~aju istovjetnoga pojma. okoli{a ogleda se u gra|anskom pravu kroz Ustavno jamstvo vlasni{tva10 postoji u nas prevenciju tzv. ekolo{kih {teta i kroz sanira- i slijedom me|unarodno preuzetih obveza, nje posljedica nastalih one~i{}avanjem oko- pri ~emu se Republika Hrvatska pojavljuje li{a itd. kao pravni sljednik biv{e SFRJ. Glede Jedno je od najzna~ajnijih pitanja, kao {to je ve} spomenuto, kako }e ustav urediti pravo 8 Prema Ustavu SFRJ i Ustavu SRH iz 1974. godine pravo vlasni{tva koje kao temeljno stvarno pravo vlasni{tva ozna~avalo je samo vlasni{tvo fizi~kih i presudno utje~e na gospodarske, ali i ukupne gra|anskih pravnih osoba, dakle pojedinaca i udruènja koji su titulari tzv. privatnoga ili, kako se ponekad nazi- dru{tvene odnose. Ustavne odredbe trebaju valo, gra|anskoga vlasni{tva. Pravo vlasni{tva trebalo je utvrditi bit vlasni~kopravnih odnosa u nekom biti suprotnost dru{tvenomu vlasni{tvu. Jedino je op}i pravnom sustavu koju trebaju slijediti svi za- naziv vlasni{tvo mogao spojiti pojmove prava vlasni{tva i dru{tvenoga vlasni{tva. To je dovelo do umjetne razlike konski propisi koji }e izravno ili neizravno izme|u pojmova vlasni{tvo i pravo vlasni{tva jer je vla- ure|ivati te odnose. Ustav Republike sni{tvo bilo vi{i rodni pojam u odnosu na pravo Hrvatske ne daje izravan odgovor na pitanje o vlasni{tva. Upravo zbog ~injenice da Ustav Republike Hrvatske rabi pojmu prava vlasni{tva, no i pored toga iz- naziv pravo vlasni{tva u smislu najop}enitijega izraza pod gleda da postoji izvjesno pojmovno terminom pravo vlasni{tva vi{e se od stupanja Ustava na uobli~avanje prava vlasni{tva, odnosno raz- snagu nije smatrao onaj pojam koji je bio protuteà dru{tvenom vlasni{tvu i imao suèno zna~enje, nego upravo najop}enitiji i najvi{i pojam kojim se mogu obuhvatiti 5 “Republika Hrvatska jedinstvena je i nedjeljiva demokrat- svi sada{nji i eventualni budu}i oblici vlasni{tva. Naziv ska i socijalna dràva” (~lanak 1. stavak 1. Ustava vlasni{tvo samo je kra}i oblik istoga pojma. Republike Hrvatske). 9 Ba~i}, A.: “Leksikon Ustava Republike Hrvatske”, Split, 6 ^lanak 3. Ustava Republike Hrvatske. 2000., str. 402. 7 O ustavnopravnoj nepovredivosti vlasni{tva vidjeti i 10 O ustavnom jamstvu vlasni{tva vidjeti i [ernhorst, N.: Crni}, J.: “Ustavnopravna za{tita prava vlasni{tva”, “Ustavno jamstvo vlasni{tva”, Aktualnosti hrvatskog Aktualnosti hrvatskog zakonodavstva i pravne prakse, zakonodavstva i pravne prakse, Godi{njak br. 6., Zagreb, Godi{njak br. 5., Zagreb, 1998., str. 4. 1999., str. 389.-410. Dr. sc. VLADO BELAJ: Odnos i me|usobni utjecaj dru{tveno-politi~koga sustava i gra|anskoga prava Pravni vjesnik 18 (3-4): 143-158, 2002. 147 me|unarodnih ugovora koje je sklopila, ili je {iru dru{tvenu zajednicu. Naravno da se ova pristupila biv{a SFRJ u vrijeme dok se odredba ne odnosi na ve}inu stvari koje su Hrvatska jo{ nalazila u njezinom sastavu, po- manje vrijednosti ili to~nije manje stavljeno je op}e pravilo da “me|unarodni op}edru{tvene va`nosti. Ona se ponajvi{e od- ugovori koje je sklopila i kojima je pristupila nosi na poljoprivredno i druge vrste SFRJ primjenjivat }e se u Republici zemlji{ta, a zatim i na sve objekte koji mogu Hrvatskoj ako nisu u suprotnosti s Ustavom i korisno posluìti gospodarskom napretku za- pravnim poretkom Republike Hrvatske, na jednice. temelju odredaba me|unarodnoga prava o Odredba prema kojoj vlasni{tvo obvezuje sukcesiji dràva glede ugovora”.11 Tako, nije novost u odnosu na ustavnopravne susta- primjerice, Prvi protokol uz Europsku kon- ve civilnih dru{tava.15 Teorijske pak za~etke venciju za za{titu ljudskih prava i temeljnih postavke o obvezuju}em djelovanju prava sloboda (Rim, 1950.)12 u ~lanku 1. sadrì vlasni{tva nalazimo u teoriji subjektivnih jamstvo vlasni{tva13, {to podrazumijeva ne prava kao socijalnih funkcija ~iji je autor zna- samo jamstvo vlasni{tva u uèm smislu nego meniti francuski pravni pisac Leon Duguit.16 se moè shvatiti u {irem smislu i kao jamstvo Po toj teoriji vlasni{tvo nije pravo, ve} soci- svih gra|anskih imovinskih prava. U praksi jalna funkcija koju je vlasnik duàn ispunja- Europskoga suda ovo se jamstvo odnosi ~ak i vat jer }e u protivnom do}i pod udar zakona. na neka prava koja prelaze granice imovin- Vlasnik treba izvr{iti svoju dru{tvenu ulogu skih prava. koja se sastoji u uporabi predmeta vlasni{tva Ustav Republike Hrvatske ne navodi po- prema njegovoj namjeni. Teorija je pokazala jedine oblike prava vlasni{tva {to bi se moglo da vlasni{tvo na gospodarski najzna~ajnijim tuma~iti izbjegavanjem detaljiziranja, a osim objektima osim individualne, odnosno poje- toga ne bi bilo svrsishodno s obzirom na dina~ne ima i dru{tvenu dimenziju. mogu}nost ukidanja pojedinih oblika vla- Ustav je dao odgovor na pitanje tko su sni{tva, odnosno stvaranja novih oblika vla- subjekti koje vlasni{tvo obvezuje. To su nosi- sni{tva. telji vlasni~kih prava i njihovi korisnici. Pravo vlasni{tva, dakle, bez obzira u kojem “Vlasni{tvo obvezuje. Nositelji vlasni~- obliku postojalo, ima uvijek svoje nositelje koga prava i njihovi korisnici du`ni su prido- (titulare), odnosno ne moè biti vlasni{tvo nositi op}em dobru”.14 Pravo vlasni{tva na bez vlasnika (dominium non potest esse in neku stvar, osim {to je korist za samoga vla- pendenti). Da bi se znalo koga vlasni{tvo ob- snika, nosi u sebi i obvezu kori{tenja pred- vezuje, ono mora imati titulara ~ime je u nas meta vlasni{tva na na~in koji je koristan i za ponovno oìvljeno to gotovo napu{teno na~elo rimskoga prava. Ako koristi od objek- 11 To~ka III. Ustavne odluke o suverenosti i samostalnosti Republike Hrvatske, Narodne novine, br. 31/1991. ta u ne~ijem vlasni{tvu ima drugi korisnik, a ne vlasnik (ako je stvar, primjerice, u posjedu 12 Republika je Hrvatska potvrdila Protokole broj 1., 4., 6., 7. i 11. ove Konvencije 1997. godine (Narodne novine- zakupnika), onda njega tereti obveznost pra- Me|unarodni ugovori, br. 18/1997. i 6/1999. va vlasni{tva. Osim {to vlasnik ili korisnik 13 “Svaka fizi~ka ili pravna osoba ima pravo na mirno objekt prava vlasni{tva treba koristiti suklad- uìvanje svoga vlasni{tva; nitko se ne smije li{iti svoga no njegovoj namjeni i na najkorisniji na~in vlasni{tva, osim u javnom interesu, i to uz uvjete predvi|ene zakonom i op}im na~elima me|unarodnoga prava. Prethodne odredbe, me|utim, ni na koji na~in ne uma- 15 Npr. njema~ki ustavi iz 1919. godine (~l. 153. st. 2.) i njuju pravo dràve da primijeni zakone koje smatra 1949. godine (~l. 14.)

potrebnim da bi uredila uporabu vlasni{tva u skladu s 16 op}im interesom ili za osiguranje pla}anja poreza ili dru- Ova je teorija istaknuta u knjizi Leona Duguita koja nosi gih doprinosa ili kazni”. naslov “Les transformations générales du droit privé depuis le Code Napoléon”, Paris, 1920. (“Op}i preo- 14 ^lanak 48. stavak 2. Ustava Republike Hrvatske. braàji privatnoga prava od Napoleonovoga kodeksa”). Dr. sc. VLADO BELAJ: Odnos i me|usobni utjecaj dru{tveno-politi~koga sustava i gra|anskoga prava 148 Pravni vjesnik 18 (3-4): 143-158, 2002. za sebe i za dru{tvo, moè se kazati da vla- odnosima bio postignut. Uvijek }e, na prim- sni{tvo obvezuje i u smislu podmirivanja svih jer, postojati, u opravdanim slu~ajevima, podru{tvenih obveza koje je vlasnik duàn pod- treba da se neka dobra izvlaste, ali razumije miriti iz dobiti koju ostvari kori{tenjem ob- se uz naknadu teì{ne vrijednosti. To pravo jekta vlasni{tva. ne proturje~i, uostalom, ni pravnim doku- Ustav Republike Hrvatske postavio je i mentima nastalima u samom za~etku suvre- odre|ena ograni~enja pravu vlasni{tva, no menoga civilnoga dru{tva kao {to je, primje- ona nisu kvantitativne naravi.17 Tako Ustav rice, znamenita francuska Deklaracija prava 18 ~ovjeka i gra|anina od 26. kolovoza 1789. ne poznaje agrarni maksimum, no ~ini se da 21 ipak otvara mogu}nost da se vlasni~ka prava godine. i na tome podru~ju ograni~e “zakonom radi “Poduzetni~ka se sloboda i vlasni~ka pra- za{tite interesa i sigurnosti Republike”.19 va mogu iznimno ograni~iti zakonom radi Osim toga Ustav uop}e ne spominje ogra- za{tite interesa i sigurnosti Republike, prirode, ljudskog okoli{a i zdravlja ljudi”.22 Ovdje ni~enja prava vlasni{tva na stambenim i pos- se konkretno navodi razloge za ograni~avanje lovnim objektima u koli~inskom smislu.20 poduzetni~ke slobode i vlasni~kih prava. Me|utim, odre|eni javni interesi da se Naglasak treba staviti na ~injenicu da se za- ograni~i ili oduzme pravo vlasni{tva postoja- konska ograni~enja ~ine iznimno, samo onda li su, postoje i postojat }e uvijek bez obzira kad to nalaù izuzetno zna~ajni razlozi.23 koliki liberalizam u pravnim i gospodarskim Zna~ajno je da su me|u razlozima ograni~a- vanja poduzetni~ke slobode i vlasni~kih pra- 17 U socijalisti~kim dru{tveno-ekonomskim sustavima va ~ak tri iz ekologije, a to su za{tita prirode, postojala su razli~ita ograni~enja prava vlasni{tva ako su se kao nositelji toga prava pojavljivali gra|ani. To se ljudskoga okoli{a i zdravlja ljudi, {to je ka- ponajvi{e odnosilo na vlasni{tvo nekretnina tako da je bio snije razra|eno u brojnim propisima24 koji se odre|ivan agrarni i stambeni maksimum, a ponekad i maksimum poslovnoga prostora koji su gra|ani mogli mogu svrstati u novu pravnu disciplinu koja imati u vlasni{tvu.

18 Ustav SFRJ iz 1974. godine postavio je ograni~enja 21 ^lanak 17. spomenute Deklaracije glasi: “Po{to je vla- pravu vlasni{tva gra|ana na poljoprivrednom zemlji{tu, sni{tvo nepovredivo i sveto pravo, ono nikome ne moè neposredno odre|uju}i agrarni maksimum od deset hek- biti oduzeto osim kad to na o~igledan na~in zahtijeva tara za poljoprivredna doma}instva. Neracionalnost tak- javna potreba, zakonito utvr|ena, i pod uvjetom voga oblika ograni~avanja prava vlasni{tva gra|ana sa pravi~nog obe{te}enja”. stajali{ta dru{tvenih potreba za intenzivnijom poljoprivrednom proizvodnjom rezultirala je uve}anjem, ali ne i 22 ^lanak 50. stavak 2. Ustava Republike Hrvatske. ukidanjem vlasni~koga maksimuma gra|ana na poljopri- 23 Tako se, primjerice, progla{enjem nekoga podru~ja vredno zemlji{te. Tako je amandman XXIII. (Slu`beni nacionalnim parkom ne mijenja pravo vlasni{tva na list SFRJ, br. 70/1988.) u to~ki 2. odredio agrarni maksi- nekretninama. U nas su ina~e nacionalni parkovi pro- mum za poljoprivrednike od najvi{e trideset hektara pol- gla{avani zakonima. Do sada je utemeljeno sedam nacio- joprivrednoga zemlji{ta po doma}instvu, a u brdsko-pla- nalnih parkova: Plitvi~ka jezera (1949.), Paklenica ninskim krajevima nije ni bilo ograni~enja u smislu mak- (1949.), Risnjak (1953.), Mljet (1960.), Kornati (1980.), simuma. Brijuni (1983.) i Krka (1985.). Vlasnici nekretnina koje 19 Odredba iz ~lanka 50. stavka 2. Ustava Republike se nalaze na podru~ju nacionalnoga parka zna~ajno su Hrvatske. ograni~eni pri kori{tenju i raspolaganju nekretninama. U slu~aju prodaje nekretnina dràva ima pravo prvokupa. 20 Ustav SFRJ (~l. 78. st. 2) i Ustav SRH (~l. 109. st. 2.) ograni~avali su pravo vlasni{tva gra|ana na stambenim 24 Tako, primjerice, me|u ostalim, postoje sljede}i objektima, utvr|uju}i stambeni maksimum posrednim zna~ajniji propisi koji se odnose na za{titu prirode i na~inom, odnosno ograni~avaju}i vlasni{tvo gra|ana okoli{a: Zakon o za{titi prirode, Narodne novine, br. osobnim i obiteljskim stambenim potrebama. Ovo je 30/1994., 72/1994.; Zakon o za{titi okoli{a, Narodne ograni~enje izostavljeno amandmanom XXIII. na Ustav novine, br. 82/1994., 128/1999.; Zakon o za{titi bilja, SFRJ iz 1974. godine, to~ka 1. st. 1. koji glasi: narodne novine, br. 10/1994., 19/1994.; Zakon o za{titi “Gra|anima se zajam~uje pravo vlasni{tva na stambene od buke, Narodne novine, br. 17/1990.; Zakon o za{titi zgrade i stanove, sredstva rada, poslovne zgrade i poslov- zraka, Narodne novine, br. 48/1995.; Zakon o prijevozu ne prostorije”. Dakle, ne spominje se vi{e nikakvo ogra- opasnih tvari, Narodne novine, br. 97/1993., Zakon o ni~enje. otpadu, Narodne novine, br. 34/1995. itd. Dr. sc. VLADO BELAJ: Odnos i me|usobni utjecaj dru{tveno-politi~koga sustava i gra|anskoga prava Pravni vjesnik 18 (3-4): 143-158, 2002. 149 je u nastajanju, a rije~ je o pravu za{tite oko- svi sada{nji i budu}i oblici vlasni{tva, 2. ne li{a ili kra}e kazano pravu okoli{a ili eko- moè postojati vlasni{tvo bez vlasnika, od- lo{kom pravu.25 nosno svako dobro na kojem postoji pravo Iako Ustav Republike Hrvatske nije izrav- vlasni{tva ima i svoga nositelja (titulara), 3. no ograni~io pravo vlasni{tva stranih dràv- vlasnik ima i obveze, odnosno duàn je pri- ljana, ipak je postavio temelje mogu}nosti da donositi op}emu dobru, 4. pravo vlasni{tva se strancima zakonom ograni~i pravo vla- moè se iznimno ograni~iti ili oduzeti kad je sni{tva, odnosno propi{u uvjeti njegova stje- to u interesu Republike Hrvatske, 5. za strane canja. Naime, “strana osoba moè stjecati osobe moè se zakonom propisati druk~iji pravo vlasni{tva uz uvjete odre|ene zako- reìm stjecanja prava vlasni{tva, 6. pravo vla- nom”.26 Zakon o vlasni{tvu i drugim stvar- sni{tva moè se naslijediti i 7. vlasni~ka se nim pravima27 iskoristio je ovu ustavnu prava mogu iznimno ograni~iti zakonom radi odredbu tako da su postavljena odre|ena za{tite interesa i sigurnosti Republike, priro- ograni~enja pravu vlasni{tva stranaca, de, ljudskoga okoli{a i zdravlja ljudi. dodu{e, samo glede stjecanja vlasni{tva nekretnina.28 3. LIBERALIZAM KAO MOGU]I Od ostalih pitanja povezanih s pravom TEMELJ GRA\ANSKOGA PRAVA vlasni{tva koja se spominju u Ustavu Za gra|ansko je pravo kontinentalnoeu- Republike Hrvatske treba se osvrnuti na ~la- ropskoga pravnoga kruga karakteristi~no da u nak 48. stavak 4. u kojem stoji: “Jam~i se pra- mnogim elementima po~iva na temeljima li- vo naslje|ivanja”. Dakle, mogu}e je beralnoga politi~koga modela. Razlog {to je naslje|ivanje dobara na kojima postoji pravo tomu tako s jedne je strane obiljeèn ~injeni- vlasni{tva, a {to je povezano i s ustavnim com da se dono{enje najzna~ajnijih kodifika- jamstvom prava vlasni{tva. cija gra|anskoga prava podudaralo povijesno Temeljne zna~ajke Ustava Republike s nastajanjem liberalizma kao filozofskoga i Hrvatske koje se odnose na pravo vlasni{tva politi~koga pravca29, a s druge strane, {to je mogu se svesti na sljede}e: 1. izraz pravo vla- jo{ zna~ajnije, mnoga na~ela i temeljne sni{tva (ili skra}eno vlasni{tvo) najop}enitiji odrednice liberalizma nalaze se u temeljnim je i najvi{i pojam kojim se mogu obuhvatiti odrednicama gra|anskoga prava, poglavito vezano uz pitanje prava vlasni{tva. 25 Prvo je cjelovitije znanstveno djelo iz podru~ja prava za{tite okoli{a u nas knjiga “Osnove prava okoli{a”, Temeljne odrednice liberalizma imaju Zagreb, 1997. ~iji su autori Lon~ari}-Horvat, O. – zna~enje sa stajali{ta gra|anskoga prava, Cvitanovi}, L. – Gliha, I. – Josipovi}, T. – Medvedovi}, primjerice, kroz odnos dràve i gra|ana poje- D. – Omejec, J. – Ser{i}, M. dinaca. Dràva tako ne smije biti sama sebi 26 ^lanak 48. stavak 3. Ustava Republike Hrvatske. svrha, nego postoji upravo radi gra|ana pri 27 Narodne novine, br. 91/1996. i 70/2000. 29 28 Vi{e o stjecanju prava vlasni{tva stranih osoba vidjeti u: Liberalizam kao politi~ki i filozofski pravac i pokret Gavella, N. - Josipovi}, T. – Gliha, I. – Belaj, V. – nastao je u 18. stolje}u kao otpor mlade buròaske klase Stipkovi}, Z.: “Stvarno pravo”, Zagreb, 1998., str. 98., feudalizmu i apsolutizmu. Osnove liberalizma nalaze se u 295. – 298.; @uvela, M.: “Poloàj stranaca u stjecanju prosvjetiteljstvu (Montesquieu) i individualizmu (J. J. vlasni{tva nekretnina”, Zakonitost, br. !/1993., str. 89.- Rousseau). Zna~ajni predstavnici liberalne filozofske, 100.; @uvela, M. – [eparovi}, M.: “Stranci kao stjecate- politi~ke i ekonomske misli bili su: J. Lock, J. S. Mill, I. lji prava vlasni{tva nekretnina”, Privreda i pravo, br. 11- Kant, J. G. Fichte, F. Hegel . 12/1993., str. 763.-794.; Simonetti, P.: “Poloàj stranih U Njema~koj se liberalizam kao filozofsko u~enje koje je osoba u stjecanju prava na gra|evinsko zemlji{te”, svoj odraz imalo i u politi~kom sustavu pojavio krajem 18. Privreda i pravo, br. 11-12/1993., str. 913.-919.; stolje}a. Liberalizam u sebi utjelovljuje nastojanja za Tomljenovi}, V.: “Stranci kao stjecatelji prava vlasni{tva dru{tvenim promjenama nastalim jo{ u doba prosvjeti- na nekretninama prema Zakonu o vlasni{tvu i drugim teljstva, a koje su te`nje bile usmjerene protiv dru{tvene stvarnim pravima”, Zbornik Pravnog fakulteta zbilje koja je bila obiljeèna autoritarnim i apsolutisti~kim Sveu~ili{ta u Rijeci, br. 2/1998., str. 529.-544. na~inom vladanja. Dr. sc. VLADO BELAJ: Odnos i me|usobni utjecaj dru{tveno-politi~koga sustava i gra|anskoga prava 150 Pravni vjesnik 18 (3-4): 143-158, 2002.

~emu je zna~ajan svaki pojedinac. Dràva je Dru{tveni se ugovor nikako ne sklapa uz zajednica ~lanova koje obuhva}a, a svrha joj nu`no odricanje od vlasni{tva, nego, dràva je za{tita prava i sigurnosti svakoga pojedin- se, dapa~e, me|u ostalim, osniva upravo radi ca. U ranome liberalizmu, koji jo{ nije prih- za{tite vlasni{tva. va}ao prirodno-pravnu teoriju prosvjetiteljst- Spomenuto je shva}anje imalo snaàn odva javila se misao o potrebi nastanka dru{tve- jek u liberalnoj teoriji, jer ako je vlasni{tvo na noga ugovora. Tim dru{tvenim ugovorom stvarima utemeljeno na osobnom pravu sva- utemeljena je dràva ~iji je osnovni cilj koga pojedinca nad sobom samim i nad svo- za{tita pojedinca. Pojedinac je upravo radi te jim radom, onda to nije tek formalno posje- za{tite bio spreman zamijeniti stanje bez dovanje ne~ega, nego i podru~je razvijanja dràve ili tzv. prirodno stanje (status natura- ~ovjekove osobe. Ako se osnovni pojam ljud- lis) koje je karakterizirala posvema{nja nesi- skih prava definira kao sloboda, onda se slo- gurnost. boda i vlasni{tvo ostvaruju skupa. Pri tome se Me|utim, nastankom dràve pojedinac ne za{tita prava vlasni{tva tretira kao zajam~eno gubi prava koja mu pripadaju i izrastaju iz temeljno ljudsko pravo.30 njegove osobnosti, a nazivaju se ljudskim “Utjecaj liberalizma na ure|ivanje vla- pravima, nego upravo obratno, dràva treba sni~kih odnosa u gra|anskom pravu manji je predstavljati jamstvo za ostvarivanje tih pra- u odnosu na objekt vlasni{tva, nego na struk- va. Dràva dakle ima osnovni cilj {tititi i ost- turu vlasni{tva. Poziv na slobodu vlasni{tva varivati ljudska prava da bi se time ostvarila nije se samo opirao uplitanju dràve, nego je sloboda. Svrha je dràve, prema liberalnoj zahtijevao svoje preoblikovanje kao zasebno- teoriji, ostvarivanje pojedina~nih sloboda. ga pravnoga podru~ja koje bi vlasniku Svako djelovanje dràve koje ne sluì tomu prokr~ilo put do na~elno neograni~ene vlada- cilju naru{ava odredbe dru{tvenoga ugovora i vine predmetom vlasni{tva”.31 Neograni~ena protivno je zakonu. Ipak, i pojedina~ne slo- vlast nad predmetom vlasni{tva uklju~uje i bode svakoga ~ovjeka nisu neograni~ene, jer mogu}nost uni{tenja stvari.32 Sloboda vlada bi se ostvarila prava svih gra|ana barem u sni{tva razumijeva jo{ i ovlast raspolaganja odre|enom opsegu, potrebno je da se svaki pojedinac odrekne dijela svojih zajam~enih 30 Tako, primjerice, u Njema~koj ustavnopravni pojam vla- prava. Pri tome ograni~avanju, odnosno odri- sni{tva kao temeljni sadràj uklju~uje i ljudske slobode, canju, dijela prava njegova, sloboda u svojim pa i ukupna privatna imovinska prava. Tako postoje dva pojma prava vlasni{tva: 1. ustavnopravni pojam bitnim odrednicama ne smije biti okrnjena. vlasni{tva (prema ~l. 14 I Ustava) koji prema suvreme- Osnovni je cilj prema liberalnoj teoriji, nom tuma~enju obuhva}a sva imovinska prava u okviru privatnoga prava i 2. gra|anskopravni pojam vlasni{tva kao {to je ve} spomenuto, ostvarivanje slobo- koji se povezuje s ovlastima koja vlasniku pripadaju na de, a to je usko povezano s vlasni{tvom, od- nekoj stvari. Gra|anskopravna znanost 19. stolje}a odbi- nosno slobodom vlasni{tva. Engleski filozof la je u nepromijenjenom obliku preuzeti politi~ko-ustavnopravni pojam vlasni{tva kao temeljni sadràj ljudskih John Lock (1632.-1704.) u knjizi Two sloboda, pa i ukupnih privatnih imovinskih prava. Treaties of Government iz 1690. godine Pravnici su, sukladno svojoj znanstvenoj tradiciji, pove- zivali vlasni{tvo s tjelesnim predmetima (vidjeti paragraf obrazlaè pitanje slobode vlasni{tva. Prema 90. Njema~koga gra|anskoga zakonika iz 1896. godine). njegovim postavkama jo{ je u prvobitnoj za- Nasuprot tomu, ustavnopravni pojam vlasni{tva i njegova jednici postojalo vlasni{tvo ~ovjeka nad za{tita znatno je {ire koncipiran. odre|enim materijalnim dijelovima prirode, a 31 Schwab, D., op. cit. str. 31. nastalo je radom ~ovjeka na tim dobrima. 32 Mogu}nost uni{tenja stvari izri~ito se spominje u para- Svaki ~ovjek izvorno posjeduje vlasni{tvo grafu 362. Austrijskoga gra|anskoga zakonika iz 1811. nad samim sobom i nad svojim radom. Ako godine, dok Njema~ki gra|anski zakonik iz 1896. godine u paragrafu 903. ne spominje izri~ito mogu}nost netko radi na nekom materijalnom dijelu pri- uni{tenja vlastite stvari, nego mogu}nost da vlasnik po rode onda taj predmet postaje njegov vlastiti. vlastitom naho|enju raspolaè sa stvari. Dr. sc. VLADO BELAJ: Odnos i me|usobni utjecaj dru{tveno-politi~koga sustava i gra|anskoga prava Pravni vjesnik 18 (3-4): 143-158, 2002. 151 predmetom vlasni{tva pri ~emu je najzna~aj- koje uz neke druge slobode35 ~ine temelj nija mogu}nost prodaje stvari. osobne slobode svakoga pojedinca, igra i Ostvarivanje osobnih sloboda kao temelj- nasljedno pravo. Naime, bez jamstva ni postulat liberalne teorije ne svodi se samo mogu}nosti naslje|ivanja prava vlasni{tva po na ostvarivanje slobode vlasni{tva nego se zakonu, prije svega u korist vlasniku moè promatrati i kroz slobodu najbliìh srodnika i bra~noga druga, a potom poduzetni{tva. Pri tome, dakle, dolazi do ost- i u mogu}nosti slobodnoga oporu~ivanja ne varivanja slobode gospodarskoga poslovanja bi bilo mogu}e ostvariti ni slobodu koje se ostvaruje na razli~itim podru~jima i vlasni{tva. Dakle, liberalni politi~ki sustav na razli~ite na~ine. Liberalna se teorija traì da se uz ustavno jamstvo prava sna`no oslanja na pojedinca i njegove stvara- vlasni{tva ustanovi i ustavno jamstvo prava 36 la~ke sposobnosti, pri ~emu se smatra da po- naslje|ivanja. Naravno da se pri tome misli jedinac djeluju}i u vlastitu korist istodobno na ostvarivanje tzv. privatnoga nasljednoga stvara korist i dru{tvu. Ostvarivanjem osobne prava pri ~emu se nastoji maksimalno za{titi- slobode svakoga pojedinca osloba|aju se ti interese ostavitelja kao pojedinca i vlasnika kreativne sposobnosti ljudi, a njihovo indivi- odre|ene imovine. Pri tome ipak dràva dualno djelovanje u kona~nici donosi dobro- moè ostvarivati djelomi~no i svoj interes bit dru{tvu kao cjelini. kroz oporezivanje nasljedstva, zatim eventualno kroz ograni~avanje zakonskoga nas- Sloboda gospodarskoga poslovanja, koja lje|ivanja, pri ~emu se isklju~uju udaljeni je temelj liberalne teorije, u gra|anskom pra- srodnici, a tako|er i otvaranjem mogu}nosti vu dolazi do izraàja prije svega kroz sloboda tzv. ostavina bez nasljednika pripadne du ure|ivanja obveznih odnosa. “Sudionici u dràvnom vlasni{tvu. prometu slobodno ure|uju obvezne odnose, a Za liberalni politi~ki model zna~ajna je i ne mogu ih ure|ivati suprotno Ustavu sloboda udruìvanja, pri ~emu pojedinci i Republike Hrvatske, prisilnim propisima i 33 skupine mogu osnivati razli~ite pravne osobe. moralu dru{tva”. Sloboda ure|ivanja obvez- Svi pravni subjekti, dakle i fizi~ke i pravne nih odnosa ponajvi{e se izraàva kroz slobo- osobe, moraju uìvati jednakost pred zako- du sklapanja ugovora ili slobodu ugovaranja, nom. Nitko nije privilegiran i svi na~elno kako se jo{ moè nazvati. imaju jednaka prava i slobode, ali i jednake Najve}a ograni~enja slobodi ure|ivanja obveze pred zakonom. înjenica da svi ima- obveznih odnosa postavljena su prisilnim ju jednake mogu}nosti za uspjeh u dru{tvu, propisima, me|utim ni to nije otegotna okol- ne dovodi, me|utim do jednakosti i u stjeca- nost, barem {to se ti~e normi gra|anskoga nju vlasni{tva. Ovisno o mno{tvu ~imbenika, prava jer u njemu prevladavaju dispozitivne pojedinci }e ostvarivati razli~ite uspjehe na norme. Naime, “sudionici mogu svoj obvezni gospodarskom, odnosno materijalnom planu, odnos urediti druga~ije nego {to je ovim za- {to ipak prije svega ovisi o sposobnosti i konom odre|eno, ako iz pojedine odredbe marljivosti svakoga ponaosob. Ipak, jedna je ovog zakona ili iz njezina smisla ne proizlazi od temeljnih te`nji istaknuta u liberalnim teo- {to drugo”.34 Va`nu ulogu u ostvarivanju slobode vla- 35 sni{tva i slobode gospodarskoga poslovanja, Na primjer u osobne se slobode svakako treba ubrojiti slobodu tiska, slobodu vjeroispovijedi, slobodu stvarala{tva itd. 33 ^lanak 10. Zakona o obveznim odnosima (Zakon o preu- 36 zimanju Zakona o obveznim odnosima, Narodne novine, Pored ve} spomenute odredbe o jamstvu prava br. 53/91., 73/91., 3/94., 7/96., 112/99.). naslje|ivanja treba naglasiti kako su sli~na jamstva poznata i u drugim ustavima gra|anskih dràva i dru{tava. 34 ^lanak 20. Zakona o obveznim odnosima. Tako je, primjerice, ustavno jamstvo prava naslje|ivanja spomenuto u ~lanku 14. I Ustava SR Njema~ke. Dr. sc. VLADO BELAJ: Odnos i me|usobni utjecaj dru{tveno-politi~koga sustava i gra|anskoga prava 152 Pravni vjesnik 18 (3-4): 143-158, 2002. rijama da {to vi{e pojedinaca, a po mogu}no- uvo|enjem subvencija, razli~itih nov~anih sti ~ak i svi, steknu vlasni{tvo i ostvare egzi- poticaja i sli~no. I za trì{na je gospodarstva stenciju u blagostanju. Me|utim, u praksi su karakteristi~na, a pokatkad i neophodna, in- se pokazale prili~ne razlike u stjecanju vla- tervencija dràve na odre|enim podru~jima, sni{tva me|u pojedincima unato~ jednakosti i no nije svejedno na koje se na~ine i u kojem ravnopravnosti pred zakonom. obujmu ona ostvaruje. Dok je u nekada{njim planskim gospodarstvima dràva upravljala 4. OGRANIÂVANJE LIBERALNOGA gospodarstvom prakti~ki sama, u trì{nim MODELA DR@AVNIM gospodarstvima njezina bi uloga trebala biti negdje izme|u intervencionisti~kih i neolibe- INTERVENCIJAMA ralisti~kih koncepata. Naime, prema inter- Temeljne postavke liberalizma ostvariva- vencionisti~kom konceptu dràva bi trebala le su se tijekom 19. i 20. stolje}a s manje ili preuzeti klju~nu ulogu u gospodarstvu i svo- vi{e uspjeha. Ideje o blagostanju i sveop}oj jim mjerama odrediti sva bitna pitanja. socijalnoj situiranosti ostvarile su se u potpu- Nasuprot tomu, prema neoliberalisti~koj dok- nosti tek za manji krug pojedinaca koji su trini dràva se ne bi trebala mije{ati u gospo- ovladali vlasni{tvom sredstava za proizvod- darstvo. Svakako da uloga dràve treba biti nju. Stoga su se ve} krajem 19. stolje}a izme|u ovih ekstremnih koncepata, a to zna~i po~eli javljati zahtjevi za dràvnom interven- primjenu doktrine socijalnoga trì{noga go- cijom u dru{tvene, poglavito gospodarske to- spodarstva koja je prihva}ena nakon II. svjet- kove. Liberalni je model trebalo ograni~iti skoga rata u europskim dràvama koje su na- uvo|enjem dràvnih mjera intervencije, a stavile razvijati trì{no gospodarstvo. razlozi za to postojali su zbog nastanka go- Stvaranje monopolskoga poloàja na spodarskih kriza, stvaranja monopolskoga trì{tu mogu}e je i u uvjetima trì{noga go- poloàja na trì{tu, u sferi radnih odnosa itd. spodarstva. Gospodarski subjekti mogu raz- Sna`ne i te{ke gospodarske krize u prvoj li~itim dogovorima osigurati za sebe polovici 20. stolje}a pokazale su da je po- povla{ten poloàj (na primjer, dogovaranjem trebno u odre|enoj mjeri dràvno planiranje i cijena, ovladavanjem svim tvrtkama u upravljanje gospodarstvom. To su uvjerenje odre|enoj djelatnosti i sli~no) ~ime mogu ratna, ali i poratna doga|anja, samo u~vrstila onemogu}iti djelovanje konkurencije. Da bi jer je tada potreba za dràvnim intervencija- se to sprije~ilo, dràva intervenira dono{e- ma u gospodarstvu bila jo{ nagla{enija i ima- njem zakona38 kojima se takve pojave la je opravdanje. Dràva razli~itim mjerama spre~avaju. Napu{tena je iluzija da }e se u intervenira u gospodarstvo, a to je ponajprije slobodnom trì{nom gospodarstvu konkuren- propisivanjem cijena37, zateznih kamata, cija razviti sama po sebi nego je naprotiv shva}eno da dràva treba postaviti zakono- 37 U socijalizmu je propisivanje cijena bilo prili~no ~esto davne temelje slobodnoj konkurenciji, me|u dok se danas u nas ono prakti~ki ne primjenjuje. Naravno pojedinim gospodarskim subjektima. da se propisivanjem cijena onemogu}avalo ili umanjivalo djelovanje trì{nih zakonitosti. Tako je u nas, primjerice, U sferi radnih odnosa dràva je tako|er za usluge iz podru~ja gra|evinarstva bilo mogu}e, kao morala intervenirati glede temeljnih postula- mjeru neposredne kontrole cijena, propisati odre|ivanje najvi{ih cijena (Vrhovni sud Hrvatske, Rev-75/84. od 16. ta liberalizma, prema kojima se smatralo da sije~nja 1985., objavljeno u Pregledu sudske prakse, prije odnos poslodavca s jedne i radnika s druge log ~asopisa Na{a zakonitost, br. 28/1985., str. 70.). Po{to strane isklju~ivo predmet ugovornoga odno- je kod ugovora o gra|enju ~esto predvi|ena klizna skala kao uglavak kojim se obavlja valorizacija ~inidaba jer se izvr{avanje ugovora naj~e{}e prostire u relativno dugom vremenskom razdoblju, jasno je da se propisivanjem cije- 38 Tako, primjerice, u SR Njema~koj postoji Zakon protiv na nije mogao prije}i limitirani iznos cijene koji bi prim- ograni~avanja trì{noga natjecanja od 26. kolovoza 1998. jenom klizne skale bio vi{i. (Gesetz gegen Wettbewerbsbeschränkungen). Dr. sc. VLADO BELAJ: Odnos i me|usobni utjecaj dru{tveno-politi~koga sustava i gra|anskoga prava Pravni vjesnik 18 (3-4): 143-158, 2002. 153 sa. Prepu{tanje radnih odnosa isklju~ivo ugo- na gospodarske i dru{tvene tijekove. Ideja da vornom odre|ivanju dovodilo je radnike kao se poveè koncept individualnih sloboda s ekonomski slabiju stranu u neravnopravan konceptom dru{tvene solidarnosti uobli~ena poloàj u odnosu na poslodavce. Dràva je je u pojmu dràva blagostanja (welfare state) kroz propise radnoga prava uvela odre|ene i s njime povezanim pojmom socijalna instrumente minimalne za{tite radni~kih pra- dràva39. “Stapanje ideje o socijalnoj dràvi s va (npr. pravila o otkazu). Ina~e, radno je pra- elementima liberalizma u na~elu zna~i: slo- vo do polovice 19. stolje}a bilo dio gra|an- boda individualnoga poslovanja, gospodarskoga prava i bilo je ustrojeno prema pravili- sko trì{no natjecanje i sloboda vlasni{tva ma klasi~noga liberalizma, pri ~emu je radni na~elno se podràvaju; no te su slobode u odnos bio isklju~ivo ure|en pravnim poslom stalnoj koliziji sa socijalno-politi~kim ciljevi- koji su sklapali poslodavac i radnik. U drugoj ma dràve, koja njima upravlja i ograni~ava polovici 19. stolje}a radno se pravo izdvojilo ih. Zato te slobode, tamo gdje njihova prim- iz gra|anskoga prava upravo smanjivanjem jena kolidira sa socijalnim ciljevima dràve, utjecaja ugovornoga ure|ivanja radnoga od- dobivaju ograni~enja, koja su sadràna u de- nosa i uvo|enjem specifi~nih radnopravnih finiciji slobode kao njezin nu`ni dio. Sloboda instituta. sklapanja ugovora i sloboda vlasni{tva nisu Me|utim, ipak je u okviru radnih odnosa nikada zami{ljane izolirano i kao takve ogra- i radnoga prava ugovor i nadalje ostao ni~avane, nego ih od po~etka razumijevamo zna~ajnim instrumentom ure|ivanja samo prema kriteriju poretka socijalne me|usobnih odnosa poslodavaca i radnika, dràve.”40 no uz izvjesne intervencije dràve koje su Svakako da se za dràve ~lanice Europske imale za cilj za{tititi prava radnika. Dapa~e u unije pojavljuje i intervencija u gospodarske suvremenom je radnom pravu ugovor kao in- odnose i pravnim pravilima europskoga pra- strument ure|ivanja radnoga odnosa pro{iren va, a {to tako|er dovodi do osnaìvanja ele- i oboga}en pojmom kolektivnoga ugovora. menata gospodarskoga planiranja. Spoznaja da je radnik uvijek ekonomski sla- bija strana u odnosu na poslodavca i samim 5. OTPORNOST POSTOJE]EGA time u nepovoljnijoj poziciji pri sklapanju GRA\ANSKOGA PRAVA NA UTJE- ugovora o radu, dovela je do stvaranja ideje o CAJE IZ PODRU^JA DRU[TVENO- kolektivnom pregovaranju i ugovaranju. -POLITI^KOGA SUSTAVA Sindikati kao predstavnici radnika i za{titnici njihovih interesa s jedne strane i poslodavci, Ako se promotre utjecaji na gra|ansko odnosno njihove udruge, s druge strane ima- pravo koji dolaze iz dru{tveno-politi~koga ju slobodu ugovaranja za razliku od radnika sustava, pokazuje se za~u|uju}a otpornost pojedinca. gra|anskoga prava na njih. Da doista postoji Iako se prema liberalnom modelu smatra- velika otpornost gra|anskopravnih propisa na lo da vlasni{tvo moè osigurati ne samo egzi- razli~ite utjecaje i mijene koje nastaju u stenciju, nego i slobodu svakoga pojedinca, dru{tvenom i politi~kom sustavu, vidljivo je ispostavilo se da u razdobljima velikih go- najbolje na primjeru dugovje~nosti gra|an- spodarskih kriza i ratova ni vlasni{tvo nije skopravnih zakona. Naime, najzna~ajnije ko- apsolutni jamac socijalne sigurnosti. Stoga se difikacije gra|anskoga prava u svijetu, a to pokazalo nu`nim uvesti odre|ene mjere socijalnoga osiguranja i obrazovanja za svaku 39 Pojam socijalna dràva spominje se i u Ustavu Republike Hrvatske (~l. 1. st. 1.) kao i u Ustavu SR Njema~ke (~l. osobu. 20. I.: “socijalna savezna dràva”; ~l. 28. I.: “socijalna Kao {to je vidljivo iz navedenih primjera, pravna dràva”). dràva se nije mogla distancirati od utjecaja 40 Schwab, D. op. cit., str. 37. Dr. sc. VLADO BELAJ: Odnos i me|usobni utjecaj dru{tveno-politi~koga sustava i gra|anskoga prava 154 Pravni vjesnik 18 (3-4): 143-158, 2002. su Francuski gra|anski zakonik iz 1804. go- Naime, jo{ od rimskoga prava postoji ve}ina dine, Austrijski gra|anski zakonik iz 1811. pojmova koji se i danas, s manje ili vi{e pro- godine, Njema~ki gra|anski zakonik iz 1896. mijenjenim sadràjem, primjenjuju u gra|an- godine, [vicarski gra|anski zakonik iz 1907. skom pravu. Sve do kraja 19. stolje}a gra|an- i Talijanski gra|anski zakonik iz 1942. godi- sko je pravo u znanstvenom smislu promatra- ne, jo{ uvijek se primjenjuju. To dodu{e ne no kao rimsko pravo. Jo{ je rimsko gra|ansko zna~i da u dugom vremenskom razdoblju pravo isklju~ilo pravna pravila javnoga prava. primjene ti propisi nisu doìvjeli nikakve Upravo isklju~ivanje odredaba javnoga prava promjene. Svakako da je nastanak i razvitak u propisima gra|anskoga prava odlu~uju}e novih dru{tvenih odnosa na pojedinim po- utje~e na dugotrajnost tih propisa. Odredbe dru~jima doveo do noveliranja odre|enih in- javnoga prava, a prije svega upravnoga prava, stituta gra|anskoga prava, a i u jezi~nom su podlo`nije su relativno ~estim izmjenama, smislu pojedini zakonici osuvremenjeni, no tako da je izdvajanje tih odredaba iz gra|an- ostala je ~injenica da se radi o propisima koji skoga prava utjecalo na dugotrajnost gra|ansu veoma davno doneseni i ~ija je primjena skopravnih propisa i na relativno mali utjecaj za~u|uju}e dugotrajna. promjena dru{tveno-politi~koga sustava na te âk i radikalne promjene dru{tveno-poli- propise. ti~koga sustava u nekim slu~ajevima nisu bit- Osim toga pravna pravila gra|anskoga no utjecale na prestanak primjene pojedinih prava karakterizira i visok stupanj apstrakt- gra|anskopravnih propisa. Tako je, na prim- nosti, tako da su prilagodljivija promjenama jer, Njema~ki gra|anski zakonik, koji je na- u dru{tvenom i politi~kom sustavu. Upravo stao 1896. godine, a primjenjivao se od 1. apstraktnost, a posljedi~no i elasti~nost prav- sije~nja 1900. godine stvoren u doba nih pravila gra|anskoga prava, utje~e na nji- Drugoga njema~koga kraljevstva, {to, hovu prilagodljivost svim promjenama. Ipak i me|utim, nije smetalo da bude primjenjivan i propisi gra|anskoga prava moraju se u nekim u Weimarskoj Republici, nacionalsocijalizmu segmentima prilago|avati dru{tvenim i poli- i kona~no u SR Njema~koj. Taj se propis ti~kim promjenama. Potreba je za promjena- primjenjivao do 1. sije~nja 1976. i u DR ma tim ve}a, {to je ve}a udaljenost gra|an- Njema~koj, a ~ije je pravo pripadalo socijali- skopravnih propisa od dru{tvenih i politi~kih sti~kom pravnom krugu. I u nas se Op}i prilika u kojima su ti propisi nastali. Zbog gra|anski zakonik primjenjivao kontinuirano toga ipak dolazi do odre|enih izmjena i pri- od 1852. godine, dodu{e, ipak s manjim ili lagodbi propisa gra|anskoga prava suvreme- ve}im odstupanjima {to se odnosi na raznim okolnostima, no te promjene nisu toliko- doblje pripadnosti hrvatskoga prava socijali- ga obujma da bi uvjetovale dono{enje sasvim novih propisa. S obzirom na apstraktnost i sti~kom pravnom krugu. Naime, u tome se elasti~nost pravnih pravila gra|anskoga pra- razdoblju nije primjenjivao cjeloviti Op}i va, promjene se mogu u nekim slu~ajevima gra|anski zakonik, nego samo njegova poje- obaviti i bez mijenjanja pravnih pravila. dina pravna pravila. âk i danas postoji Ponekad je dovoljno samo druk~ije mogu}nost primjene pojedinih pravnih pra- tuma~enje pojedinih pravnih pravila od stra- vila op}ega gra|anskoga zakonika, na prim- ne sudske prakse i pravne znanosti. jer za darovni ugovor i ugovor o posudbi.41 Na temelju do sada iznesenoga moè se Postavlja se pitanje zbog ~ega postoji du- zaklju~iti kako pravna pravila gra|anskoga gotrajnost propisa gra|anskoga prava. prava karakterizira odre|ena neutralnost prema dru{tvenim i politi~kim promjenama. 41 To omogu}uje Zakon o na~inu primjene pravnih propisa donesenih prije 6. travnja 1941. godine (Narodne novine, Gra|anskopravni se propisi pokazuju spo- br. 73/1991.). sobnima u vrlo dugom vremenskom razdob- Dr. sc. VLADO BELAJ: Odnos i me|usobni utjecaj dru{tveno-politi~koga sustava i gra|anskoga prava Pravni vjesnik 18 (3-4): 143-158, 2002. 155 lju ure|ivati na jednak na~in odre|ene slu~aju u skladu s Ustavom. Ipak, nepravilno dru{tvene odnose i ostvarivati svrhu prevla- bi bilo zaklju~iti kako gra|ansko pravo pred- davanja konflikata i sukoba interesa u sferi stavlja skup propisa imunih na Ustav. privatnoga prava. Pogre{no bi, me|utim, bilo Najzna~ajnije ustavne odredbe povezane s zaklju~iti kako je gra|ansko pravo sasvim gra|anskim pravom ti~u se prava vlasni{tva neovisan sustav pravnih pravila koji djeluje pri ~emu se isti~u nepovredivost, jednovr- potpuno slobodno uz dru{tveno-politi~ki su- snost i jamstvo vlasni{tva. stav ili ~ak i mimo njega. Gra|ansko pravo Za gra|ansko pravo kontinentalnoeurop- samo prividno postoji neovisno o dru{tveno- skoga pravnoga kruga karakteristi~no je da u politi~kom sustavu, a svoju trajnost i dugov- mnogim elementima po~iva na temeljima lije~nost moè zahvaliti isklju~ivanju javno- beralnoga politi~koga modela. Razlog je za pravnih, a prije svega se radi o upravnoprav- to s jedne strane u ~injenici da se dono{enje nim normama, iz svoga supstrata. Time se, najzna~ajnijih kodifikacija gra|anskoga pra- me|utim, na izvjestan na~in i umanjuje va povijesno podudaralo s nastankom libera- zna~enje gra|anskoga prava jer sve vi{e ma- lizma kao filozofskoga i politi~koga pravca, a terije koju je ono ure|ivalo ure|uju propisi s druge strane mnoga na~ela i temeljne javnoga prava. Gra|ansko se pravo i nadalje odrednice liberalizma nalaze se u temeljnim prvenstveno bavi za{titom interesa pojedin- odrednicama gra|anskoga prava, poglavito ca, dok sve ono {to predstavlja za{titu intere- povezano s pravom vlasni{tva. Ipak, liberalni sa odre|ene dru{tvene skupine ili dru{tva u je model u praksi pokazao izvjesne nedostat- cjelini sve vi{e izlazi iz okvira gra|anskoga ke {to je zahtijevalo odre|enu intervenciju prava. Stoga se moè kazati da procesi globa- dràve. Gospodarske krize, stvaranje mono- lizacije ne pogoduju gra|anskom pravu jer polskoga poloàja, neza{ti}enost radnika u stvaraju mogu}nost daljnjega smanjivanja odnosu na poslodavce, a pored toga i ratovi i njegove supstancije, a u korist pove}avanja poratna stanja utjecali su na stvaranje mjera supstancije javnoga prava. kojima je dràva utjecala na gospodarske tijekove. Ako se promotre utjecaji na gra|ansko 6. ZAKLJUÂK pravo koji dolaze iz dru{tveno-politi~koga Dru{tveno-politi~ki sustav u svakoj sustava, pokazuje se za~u|uju}a otpornost dràvi na izvjestan na~in odre|uje i pravni gra|anskoga prava na njih {to se najbolje ilu- sustav. Stoga je i gra|ansko pravo kao dio strira dugotrajno{}u gra|anskopravnih propi- pravnoga sustava ovisno o dru{tveno-polisa. Razlozi dugotrajnosti gra|anskopravnih ti~kom sustavu i dio je njega. Gra|ansko pra- propisa s jedne su strane u njihovoj apstrakt- vo utje~e na dru{tvene odnose oblikuju}i ih u nosti, a s druge strane u isklju~ivanju odreda- kona~nici onako kako to nalaè dru{tveno- ba javnoga prava koje su podlo`nije relativno -politi~ki sustav. Ipak gra|ansko pravo kao ~estim izmjenama. pravna grana privatnoga prava preteìto S obzirom na apstraktnost i elasti~nost ure|uje za{titu pojedina~nih interesa fizi~kih pravnih pravila gra|anskoga prava promjene i pravnih osoba, a tu postoje odre|ene vrijed- koje su ponekad neminovne mogu se u nosti na koje ne moè presudno utjecati ni je- odre|enim slu~ajevima obaviti i bez izmjene dan politi~ki ili dru{tveni sustav. propisa, druk~ijim tuma~enjem od strane su- Ustav je, kao temeljni pravni propis, po- dova i pravne znanosti. stavio odrednice i gra|anskom pravu {to, I na kraju, pored svega {to je do sada izme|utim, ne zna~i da se sve norme gra|an- neseno, najkra}i je zaklju~ak o odnosu i skoga prava mogu izvesti iz Ustava niti da je me|usobnom utjecaju dru{tveno-politi~koga ba{ svako rje{enje u pojedinom spornom sustava i gra|anskoga prava sljede}i: gra|an- Dr. sc. VLADO BELAJ: Odnos i me|usobni utjecaj dru{tveno-politi~koga sustava i gra|anskoga prava 156 Pravni vjesnik 18 (3-4): 143-158, 2002. sko pravo nije sasvim neovisno o dru{tveno- – Ser{i}, M.: “Osnove prava okoli{a”, Zagreb, -politi~kom sustavu, a privid neovisnosti zah- 1997. valjuje isklju~ivanju javnopravnih normi. Schwab, D.: “Einführung in das Zivilrecht”, Heidelberg, 2000. Simonetti, P.: “Poloàj stranih osoba u stjecanju LITERATURA prava na gra|evinsko zemlji{te”, Privreda i pravo, br. 11-12/1993. Ba~i}, A.: “Leksikon Ustava Republike Hrvat- ske”, Split, 2000. Sokol, S. – Smerdel, B.: “Ustavno pravo”, Zagreb, 1995. Crni}, J.: “Ustavnopravna za{tita prava vlasni{tva”, Aktualnosti hrvatskog zakono- [ernhorst, N.: “Ustavno jamstvo vlasni{tva”, davstva i pravne prakse, Godi{njak br. 5., Aktualnosti hrvatskog zakonodavstva i pravne Zagreb, 1998. prakse, Godi{njak br. 6., Zagreb, 1999. Duguit, L.: “Les transformations générales du Tomljenovi}, V.: “Stranci kao stjecatelji prava droit privé depuis le Code Napoléon”, Paris, vlasni{tva na nekretninama prema Zakonu o 1920. vlasni{tvu i drugim stvarnim pravima”, Zbornik Pravnog fakulteta Sveu~ili{ta u Gavella, N.: “Osobna prava”, I dio, Zagreb, Rijeci, br. 2/1998. 2000. @uvela, M.: “Poloàj stranaca u stjecanju vla- Gavella, N. – Josipovi}, T. – Gliha, I. – Belaj, V. sni{tva nekretnina”, Zakonitost, br. 1/1993. – Stipkovi}, Z.: “Stvarno pravo”, Zagreb, 1998. @uvela, M. – [eparovi}, M.: “Stranci kao stjecatelji prava vlasni{tva nekretnina”, Privreda i Lon~ari},-Horvat, O. – Cvitanovi}, L. – Gliha, I. pravo, br. 11-12/1993. – Josipovi}, T. – Medvedovi}, D. – Omejec, J.

Prof. Dr. sci. VLADO BELAJ, außerordentlicher Professor, Fakultät für Rechtswissenschaften der Josip-Juraj-Strossmayer-Universität

VERHÄLTNIS UND GEGENSEITIGER EINFLUSS DES GESELLSCHAFTSPOLI- TISCHEN SYSTEMS UND DES BÜRGERLICHEN RECHTS

ZUSAMMENFASSUNG Gesellschaftspolitisches System wirkt auf das Rechtssystem jeweiligen Staates und dadurch auf die bürgerrechtliche Ordnung als Teil eines einheitlichen Rechtssystems. Die Verfassung als grundlegende Vorschriftensammlung legt auch Richtlinien für das bürgerliche Recht fest, was aber nicht bedeutet, dass weder alle bürgerrechtliche Normen aus der Verfassung herauszufolgen sind, noch dass jede ein- zelne Lösung in jedem einzelnen Streitfall in Einklang mit der Verfassung steht. Trotzdem wäre es aber falsch, daraus zu schließen, dass das bürgerliche Recht eine solche Vorschriftensammlung darstellt, die auf die Verfassung unempfindlich ist. Für das bürgerliche Recht des kontinental-europäischen Kreises ist charakteristisch, dass es in seinen vielen Elementen auf den Grundlagen des liberalen politischen Models beruht. Grundlegende Richtlinien des Liberalismus sind auch in den grundlegenden Richtlinien des bürgerlichen Rechts zu fin- den, vor allem bezüglich des Eigentumsrechts. Durch Einführung von Staatsmaßnahmen sollte das libe- Dr. sc. VLADO BELAJ: Odnos i me|usobni utjecaj dru{tveno-politi~koga sustava i gra|anskoga prava Pravni vjesnik 18 (3-4): 143-158, 2002. 157 rale Modell die Interventionen wegen der Wirtschaftskrisen, des Entstehens von Monopolen auf dem Markt und der unbeschützten Arbeitsnehmer in bezug auf die Arbeitsgeber einschränken. Es stellte sich heraus, dass das bürgerliche Recht einen hohen Grad des Widerstandes gegen Einflüsse aus dem gesellschaftspolitischen System innehat. Dauerhaftigkeit von Rechtsregeln des bürgerlichen Rechts ist durch ihre Abstraktheit verursacht, aber auch durch Ausschließung von Bestimmungen aus dem Bereich des öf- fentlichen Rechts. Gerade wegen der ausgeschlossenen Normen des öffentlichen Rechts ist ein Schein der Unabhängigkeit des bürgerlichen Rechts vom gesellschaftspolitischen System vorhanden. Schlüsselwörter: bürgerliches Recht, gesellschaftspolitisches System, Liberalismus, Verfassung, Eigentumsrecht.

Dr.sc. VLADO BELAJ, professeur adjoint à la Faculté de droit de l’Université J.J Strossmayer à Osijek

RELATION ET LES INFLUENCES MUTUELLES ENTRE LE SYSTEME SOCIO-POLITIQUE ET LE CODE CIVIL

LE RÉSUMÉ Le système socio-politique influence le système légal de l’état, il influence donc aussi l’organisation de droit civil qui fait partie du système légal en général. La Constitution, en tant que l’instruction de base détermine aussi le Code civil, ce qui ne signifie pas que toutes les normes soient basées sur la Constitution, ni que tous le cas de litige peuvent trouver leur solution en respectant la Constitution. Toutefois, il serait erroné de conclure que le Code civil représente une panoplie de réglementations exemptes à la Constitution. Ce qui est caractéristique pour le Code civil des pays se trouvant en Europe continentale est le fait qu’il est basé sur le modèle de la politique libérale dans un grand nombre de ses éléments. Les traits déterminatifs de libéralisme se trouvent aussi dans les traits déterminatifs du Code civil surtout concernant le problème de propriété. Il serait nécessaire de limiter le modèle libéral en introduisant des mesures d’intervention d’état afin d’empêcher les crises économiques, la création des monopoles sur le mar- ché et pour protéger les travailleurs par rapport aux employeurs. Le Code civil présente un haut degré de résistance face aux influences du système socio-politique. La durabilité des règles légales de Code civil persiste grâce à leur abstraction, mais aussi à cause de l’exclusion des ordonnances légales ayant un ca- ractère public. Justement à cause de cette exclusion des normes légales publiques on a crée l’illusion que le Code civil soit indépendant du système socio-politique. Les mot-clefs: Code civil, système sociopolitique, libéralisme, Constitution, le droit de propriété. Dr. sc. VLADO BELAJ: Odnos i me|usobni utjecaj dru{tveno-politi~koga sustava i gra|anskoga prava 158 Pravni vjesnik 18 (3-4): 143-158, 2002.

D. Sc. VLADO BELAJ, Associate Professor, Faculty of Law, J. J. Strossmayer University in Osijek

RELATION AND MUTUAL INFLUENCE OF SOCIOPOLITICAL SYSTEM AND CIVIL LAW

SUMMARY The sociopolitical system affects the legal system of particular state, and on its civil law system as a part of its entire legal system. Constitution as the basic regulation has also set points of reference for civil law, which does not mean, however, that all standards of civil law can be derived from the constitution, nor that every single solution in a particular debatable case conforms with the Constitution. Nevertheless, it would be wrong to conclude that the civil law represents a set of regulations immune against the Constitution. Most significant constitutional provisions connected with the civil law concern property rights, whereby inviolability, uniqueness and guarantee of ownership are emphasized. For civil law of the continental-European legal circle it is characteristic that in many elements it rests on the foundations of the liberal political model. Basic points of reference of liberalism are also found in the basic points of reference of civil law, especially in relation to the property right. The liberal model had to be restricted through the introduction of state intervention measures because of the emergence of economic crises, creation of the monopolistic position on the market and lack of protection of workers in relation to employers. Civil law shows a high degree of resistance against the influences from the sociopolitical system. Durability of legal rules of civil law exists because of their abstractness, but also because of the elimination of provisions of public-law character. Exactly because of the elimination of public-law standards there is an illusion of independence of civil law from the sociopolitical system. Key words: civil law, sociopolitical system, liberalism, constitution, property righ. Prof. dr. sc. IVAN MECANOVI]: Razvoj javnih slu`bi na regionalnoj i lokalnoj razini Pravni vjesnik 18 (3-4): 159-168, 2002. 159

UDK - 342.9 Izvorni znanstveni rad

Prof. dr. sc. IVAN MECANOVI], redoviti profesor Pravnoga fakulteta u Osijeku

RAZVOJ JAVNIH SLU@BI NA REGIONALNOJ I LOKALNOJ RAZINI

Razvoj javnih slu`bi na regionalnoj i lokalnoj razini uvjetovan je, me|u ostalim, i Europskom konvencijom i Poveljom o lokalnoj samoupravi, ali i ustavnim sustavom Republike Hrvatske, kao i “politi~kom voljom” dominantnih politi~kih snaga. No pri tome se ne smije zaboraviti ni “povijesna mudrost i povijesno pam}enje “njezinih stanovnika. Regije su u Hrvatskoj postojale vi{e od tisu}u godina, slobodni gradovi najmanje dvjesto godina, a op}ine i kotarevi, sa svojom samoupravom i vo|enjem javnih poslova i organizacijom javnih djelatnosti, skoro sto pedeset godina. Zbog toga smatram da je potrebno respektirati u ustroju javnih slu`bi na regionalnoj razini i ove tradicije. Pri tome je potrebno, na osnovi tradicije, ali i modernih rje{enja koja postoje u svijetu, ustrojiti javne slu`be, kao uostalom i jedinice lokalne samouprave. O javnim slu`bama u svakom slu~aju trebaju se brinuti oni koji imaju najvi{e interesa za zadovoljavanje svojih interesa i potreba, a to su gra|ani u jedinicama lokalne samouprave. Oni mogu najbolje ocijeniti postojanje interesa i potreba, njihovo zadovoljavanje te odlu~ivanje o njima. Odlu~ivanje moè biti neposredno: izja{njavanjem, referendumom ili posredno kroz izabrana tijela jedinica lokalne samouprave, a na principima sveobuhvatnosti, racionalnosti i po{tivanja realnih mogu}nosti. Razvoj lokalne samouprave traì u Hrvatskoj bitne promjene u ekonomskim i pravnim odnosima na relaciji gra|anin-dràva. Stavljanje u nadle`nost jedinica lokalne samouprave, javne slu`be i njihovo djelovanje i razvoj ne smije biti samo alibi za smanjivanje dràvne prora~unske potro{nje. Potrebno je uvijek promatrati javne rashode u ukupnosti (dràva+jedinica lokalne samouprave), stavljanje u odnos prema koristi od njih u zadovoljavanju interesa i potreba gra|ana. No razvoj lokalne samouprave i odlu~ivanje gra|ana o javnoj potro{nji treba se promatrati i kao demokratski proces. Zna~ajne promjene u pravnom sustavu (promjene zakona i podzakonskih propisa), sustavu financiranja i odlu~ivanja, traè da se promjenama ne pristupi brzopleto, jer brza, a ne osmi{ljena rje{enja mogu dovesti u pitanje i sam osnovni koncept. Razvoj javnih slu`bi treba bazirati na standardima koje su ve} utvrdile pojedine me|unarodne organizacije (npr. Prof. dr. sc. IVAN MECANOVI]: Razvoj javnih slu`bi na regionalnoj i lokalnoj razini 160 Pravni vjesnik 18 (3-4): 159-168, 2002.

UNESCO), standardima koje utvr|uje Sabor te standardima koje utvrde same jedinice lokalne samouprave. Klju~ne rije~i: javne slu`be, dru{tvene djelatnosti, komunalne djelatnosti, samouprava, javne ovlasti, standardi u zadovoljavanju interesa i potreba.

I. DEFINIRANJE POJMA obrazovanje, visoko obrazovanje, zna- JAVNE SLU@BE nost, kultura, tjelesna i tehni~ka kultura Pod javnim slu`bama koje se organiziraju - djelatnosti socijalne sigurnosti: zdrav- i djeluju u okviru jedinice lokalne samoupra- stvena za{tita, mirovinsko i invalidsko ve razumijevamo: ustanove, trgova~ka osiguranje, socijalna skrb i zapo{ljava- dru{tva, udruge gra|ana i druge organizacij- nje ske oblike (formalne i neformalne) koje osni- - komunalne djelatnosti: izgradnja grado- vaju op}ine, gradovi i ùpanije u dru{tvenim va i naselja (urbanisti~ki planovi), djelatnostima, djelatnostima u socijalnoj si- odràvanje naselja, op}ina i gradova, gurnosti, komunalnim djelatnostima, infra- gradski i prigradski prijevoz, opskrba s strukturnim djelatnostima. O veli~ini jedinica vodom, odvodnja vode i otpadnih voda, lokalne samouprave ovisi koje }e se djelatno- za{tita ljudskog okoli{a, odràvanje sti pojavljivati u njezinom okviru te koje }e ~isto}e, odràvanje javnih povr{ina, jav- potrebe definirati sami gra|ani na demokrat- na rasvjeta, tr`nice na malo i distributiv- skoj osnovi, kroz ~itav sustav djelovanja lo- na sredi{ta, pogrebni poslovi i odràva- kalnih samoupravnih jedinica. nje groblja i javno informiranje na razi- Ustrojstvo sustava traì da se stave u ni lokalne zajednice me|usobne odnose: - infrastrukturne djelatnosti u okviru jedi- - interesi, potrebe i prava gra|ana u kon- nica lokalne zajednice: distribucija elek- kretnoj jedinici lokalne samouprave s tri~ne energije i drugih energenata, lo- mogu}nostima same lokalne samouprave kalne i ùpanijske ceste, slivne vode i sl. - stupnjevanost u mogu}em zadovolja- Razina zadovoljavanja ovisi o interesima vanju interesa i potreba i potrebama. Op}ina s malim brojem stanov- - demokrati~nost u odlu~ivanju o zajed- nika u svakom slu~aju ne}e razvijati srednje ni~kim interesima i potrebama obrazovanje (ali }e razvijati osnovno {kolstvo – pa makar s jednom {kolom), znanost, sta- - raspolaganje izvornim prihodima koji su cionarnu zdravstvenu za{titu i sl. Samo }e uskla|eni s razinom interesa i potreba gradovi imati razvijene javne slu`be. Zbog - osiguravanje ravnopravnosti gra|ana na toga je potrebno dio interesa i potreba razvi- razini Hrvatske u zadovoljavanju intere- jati u okviru sustava na razli~itim razinama. sa i potreba kroz sredstva solidarnosti za To vrijedi i za komunalnu i infrastrukturnu zadovoljavanje pojedinih potreba do ra- mreù. zine standarda i - kontrolom zakonitosti u radu od strane republi~kih organa. II. PROPISI KOJIMA SE UTVR\UJE Javne su djelatnosti koje }e se obavljati i DJELOVANJE JEDINICA financirati na razli~itim razinama jedinica lo- LOKALNE SAMOUPRAVE U kalne samoupave: JAVNIM SLU@BAMA - dru{tvene djelatnosti: osnovno obrazo- Osnova je za utvr|ivanje normativne vanje i neposredna za{tita djece, srednje osnove u okviru jedinice lokalne samoupra- Prof. dr. sc. IVAN MECANOVI]: Razvoj javnih slu`bi na regionalnoj i lokalnoj razini Pravni vjesnik 18 (3-4): 159-168, 2002. 161 ve, a u svezi s javnim slu`bama, u svakom jednice op}ine, grada ili ùpanije kao osni- slu~aju ponajprije Ustav. Ustav nabraja dje- va~a zdravstvene ustanove koja se financira latnosti koje se trebaju obavljati u okviru je- iz fonda zdravstvenog osiguranja? Moè li se dinica lokalne samouprave, ostavljaju}i u ~l. i fond decentralizirati? Ako moè, dovodi se 128. mogu}nost rje{avanja i drugih djelatno- u pitanje na~elo solidarnosti na kojem po~iva sti (Ustav govori prije nabrajanja komunal- sustav zdravstva, a ako ne, dovodi se u pitanje nog i inih djelatnosti “osobito u …”) stvarni utjecaj jedinica lokalne samouprave u Detaljnije }e se rje{avati u Zakonu o lo- ovom podru~ju. Radi se o jednom od proble- kalnoj samoupravi koji je donesen prije nema koje je potrebno razrije{iti prije prijenosa koliko dana. niza obveza na jedinice lokalne samouprave. Uz Ustav bitnu va`nost za definiranje Ili, ako je osnovno obrazovanje pravo i ovog podru~ja imaju i me|unarodni doku- du`nost gra|ana, moè li se financiranjem na menti (Europska povelja i Europska konven- razini lokalne zajednice ostvariti na~elo iz ~l. cija o lokalnoj samoupravi). 3. Ustava o ravnopravnosti gra|ana itd. Sam Zakon o lokalnoj samoupravi po mo- U svakom slu~aju potrebno je vrlo preciz- jem mi{ljenju treba utvrditi: nadle`nost no uskladiti zakonske propise sa Zakonom o jedinica lokalne samouprave, prenesenu nad- lokalnoj samoupravi. le`nost dràvnih organa na jedinice lokalne samouprave te osnove za ustroj jedinica lo- III. ZADOVOLJAVANJE PRAVA, kalne samouprave. Ostala pitanja treba pre- INTERESA I POTREBA GRA\ANA pustiti statutima jedinica lokalne samouprave I ODLUÎVANJE O NJIMA U koji trebaju utvrditi svoju organizaciju, ustroj JEDINICAMA LOKALNE svojeg vije}a (skup{tine), ustroj organa lokal- SAMOUPRAVE ne uprave, i sl. te odnose s ustanovama, trgova~kim dru{tvima i udrugama gra|ana koji Dràvna uprava u pravilu treba odlu~ivati djeluju u okvirima javnih slu`bi. o pravima i du`nostima gra|ana, no ona Poseban dokument u definiranju djelovanja moè delegirati svoje ovlasti kako u upravi u vije}a i skup{tina jedinica lokalne samouprave jedinicama lokalne samouprave, tako i u jav- treba biti urbanisti~ki plan kojim se ure|uje nim slu`bama. ure|enje prostora u jedinicama lokalne samou- U jedinicama lokalne samouprave u pra- prave. Smatram da nije dobro Zakonom vilu bi se trebale zadovoljavati potrebe i inte- utvr|ivati koje jedinice lokalne samouprave resi gra|ana. Jedinica lokalne samouprave imaju samo vije}a, a koje i poglavarstva. To bi du`na je stvoriti uvjete za zadovoljavanje in- trebalo dati kao alternativu o kojoj se trebaju teresa i potreba. Samo zadovoljavanje mogu izjasniti same jedinice svojim statutom. osiguravati i ustanove, udruge gra|ana, trgo- Me|utim, ozbiljnije je pitanje me|usob- va~ka dru{tva ili pojedinci, ali ukoliko ne po- nih odnosa: Zakona o lokalnoj samoupravi i stoje subjekti koji gra|anima pruàju usluge, pojedinih zakona kojima se definiraju pojedi- onda smatram da je jedinica lokalne samou- ne djelatnosti. To se podjednako odnosi na pi- prave du`na poduzeti mjere u pravcu osigu- tanja unutarnjeg ustroja pojedinih ustanova ravanja ostvarenja interesa i potreba, bilo sa- npr. {kola ili vrti}a, posebno glede {kolskih mostalno ili u zajednici s drugim jedinicama odbora i njihovog sastava i kompetencija, kao lokalne samouprave. i na na~in financiranja, posebno onih institu- Jasno je da se radi o zajedni~kim, a ne u cija koje se financiraju iz posebnih fondova, pravilu individualnim, potrebama premda i tak- kao {to je primjer za{tite zdravlja koja se fi- vih ima (npr. u socijalnoj za{titi), koje mora nancira (osim pojedinih izuzetaka) iz sredsta- osiguravati jedinica lokalne samouprave. va fonda, a preko Zavoda za zdravstveno osi- Zadovoljavanje interesa i potreba pred- guranje. Koja je pozicija jedinica lokalne za- stavlja osnovu za djelovanje jedinica lokalne Prof. dr. sc. IVAN MECANOVI]: Razvoj javnih slu`bi na regionalnoj i lokalnoj razini 162 Pravni vjesnik 18 (3-4): 159-168, 2002. samouprave. O samim potrebama i interesi- samouprave, ostavljaju}i samoj jedinici da se ma koji su zajedni~ki u demokratskoj proce- organizira na osnovi svojeg statuta. Na taj duri trebaju se izja{njavati sami gra|ani. na~in prestaju odgovaraju}e dileme oko gra- Ustrojstvo same jedinice lokalne samouprave nica u postojanju npr. poglavarstava, pa even- (grada i op}ine u prvom redu) kroz mjesne tualno i dileme o tome kako }e se birati odbore, gradske kotare ili kvartove treba prona~elnici i gradona~elnici. matrati u funkciji odlu~ivanja o uvjetima Me|usobni odnosi na relaciji Republika – ìvota gra|ana u dijelovima jedinice lokalne jedinica lokalne samouprave mogu se podije- samouprave, dakle odlu~ivanja o interesima i liti na potrebama koje su zajedni~ke gra|anima di- - neformalizirane jedinice, koje proizlaze jela jedinice lokalne samouprave. Izja{nja- iz statuta, a imaju osnovu u zakonu: vanje je u svakom slu~aju vezano uz djelo- mjesni odbori, gradski kotarevi, kvarto- vanje mjesnih odbora (kotara ili kvartova), vi i sl., koje proizlaze iz statuta referenduma, odluka o samodoprinosu, ali i - organizacijske oblike koji proizlaze iz utjecaja na samu lokalnu zajednicu uz zakona iz domene javnog sektora: {kol- kori{tenje peticija, odborni~kih pitanja, dje- ski odbori, upravna vije}a ili nadzorni lovanja vije}nika u vije}u jedinice lokalne sa- odbori koji djeluju u skladu s interesima mouprave. Posebno djelovanje ostvaruje se i potrebama gra|ana, ali u okviru defini- kroz razli~ite udruge civilnog dru{tva i njiho- rane djelatnosti te pod upravnim nadzo- vog djelovanja. Jasno, zadovoljavanje intere- rom jedinice lokalne samouprave, ali i sa i potreba ima i svoju financijsku stranu, resornog ministarstva i dakle ovisi o mogu}nostima jedinice lokalne samouprave te spremnosti samih gra|ana da - formalizirane organe koji djeluju u ok- financiraju svoje interese i potrebe. viru op}ina, gradova, ùpanija i regija. Normalno, pri tome je kod privatne inicijative u javnom sektoru, a posebno u komu- IV. ODNOSI NA RELACIJI nalnim djelatnostima i dijelu infrastrukture, REPUBLIKA – JEDINICA potrebno po{tovati odrednice Zakona o trgo- LOKALNE ZAJEDNICE U ZADO- va~kim dru{tvima. VOLJAVANJU INTERESA I Statutom jedinice lokalne samouprave POTREBA KOJE PRU@AJU JAVNE potrebno je definirati i neformalne organiza- SLU@BE (JAVNE DJELATNOSTI) cije civilnog dru{tva, odnosno omogu}iti nji- Na osnovi Ustava i zakona uspostavljaju hovo djelovanje. se odnosi na relaciji Republika – jedinica lokalne zajednice, odnosno lokalne samoupra- V. EKONOMSKA I FINANCIJSKA ve. Osnova je za uspostavljanje odnosa u sva- PODLOGA ZA DJELOVANJE kom slu~aju razgrani~enje nadle`nosti. JEDINICA LOKALNE I Smatram da bi podjela nadle`nosti trebala REGIONALNE SAMOUPRAVE U biti postavljena tako da se jasno definira nad- ZADOVOLJAVANJU INTERESA I le`nost dràvnih tijela (izvr{ne vlasti i dràvne uprave) te njihove ovlasti, a sve osta- POTREBA GRA\ANA KROZ lo, {to se ti~e zadovoljavanja interesa i potre- DJELOVANJE JAVNOG SEKTORA ba gra|ana, treba prepustiti, uz kontrolu za- Ekonomika jedinica lokalne samouprave konitosti u radu, jedinicama lokalne samou- predmet je u svakom slu~aju posebne grane prave. ekonomskih znanosti – ekonomike lokalne U organizacijskom smislu zakonima je zajednice. U okviru nje potrebno je definirati potrebno utvrditi samo osnove ustroja vije}a, ulogu gospodarstva na djelovanje jedinice lo- poglavarstva i uprave u jedinicama lokalne kalne samouprave koja je bitna. Jedinica lo- Prof. dr. sc. IVAN MECANOVI]: Razvoj javnih slu`bi na regionalnoj i lokalnoj razini Pravni vjesnik 18 (3-4): 159-168, 2002. 163 kalne samouprave s razvijenim gospodarst- U tom pravcu moramo konstatirati da fak- vom, npr. op}ina Molve, ima i stanovnike sa ti~ki moraju u isto vrijeme djelovati oba su- znatnim osobnim primanjima koji su u stanju stava jer ne smije do}i do prestanka alimenti- financirati zadovoljavanje svojih interesa i ranja ustanova, trgova~kih dru{tava ili udru- potreba kako kroz sredstva op}inskog pro- ga, {to se moè desiti ukoliko je prijelaz iz ra~una, tako i kroz osobnu participaciju u fi- sustava u sustav nagao. Ovo pravilo vrijedi i nanciranju svojih potreba u okviru javnog u privatizaciji pojedinih slu`bi u okviru jav- sektora. Gra|ani u okviru siroma{ne op}ine nog sektora, i to ne samo zbog ~injenice da to nisu u mogu}nosti. se vr{i prijelaz iz neprofitabilne u profitabil- Ipak, ostaju}i u okviru teorijskih razma- nu djelatnost. tranja ekonomike jedinica lokalne samoupra- Sada{nje stanje u tro{kovima financiranja ve, te ekonomike pojedine djelatnosti ({kolst- javnog sektora moèmo definirati formulom: va, zdravstva, komunalnih djelatnosti i sl.) Prora~un RH ( dio za javni sektor) + potrebno je utvrditi neke zakonitosti u okviru Prora~un JLS + neposredna naplata ili parti- ekonomike: cipacija gra|ana = 100 - jedinica lokalne samouprave mora imati Stanje u vrijeme promjena sustava svoje izvorne prihode Prora~un RH (solidarnost + stabilnost ) - x - o prihodima i rashodima moraju +Prora~uni jedinica lokalne zajednice + y odlu~ivati sami gra|ani + Sredstva gra|ana + z - radi ostvarivanja Ustavom zajam~enih > 100 prava potrebno je stvoriti standarde i na U ovoj jednad`bi u svakom slu~aju posto- osnovi standarda, u zadovoljavanju poje tri nepoznanice: x, y i z. One zajedni~ki treba, osigurati sredstva solidarnosti s daju vi{u razinu tro{kova iz sljede}ih razloga: onim jedinicama lokalne samouprave x je manji od sada{njeg izdvajanja za ali- koje ne mogu zadovoljavati one potrebe mentiranje javne potro{nje jer dràva iz niza koje su definirane kao prava gra|ana do razloga, rje{avaju}i se alimentiranja javnog standardne razine sektora (i slu`bi), èli da joj ostane dio sred- - svaka jedinica lokalne zajednice ne stava za druge namjene, a smanjenje iskazuje mora imati (pa ni ne treba imati) sve dje- kao svoj uspjeh u smanjenju javne potro{nje latnosti iz okvira javnog sektora, y je ve}i jer se pojavljuje u razvijenijim - sve jedinice trebaju djelovati shodno sredinama potreba za vi{im alimentiranjem Coasoovom pou~ku. od onog koje je ranije postojalo Samo je financiranje do sada vr{eno na z je ve}i jer i zbog privatizacije, a i zbog na~in da je ve}i dio sredstava alimentiran iz onoga {to je navedeno pod y, izdvajanja za za- Republi~kog prora~una, zatim iz fondova dovoljavanje potreba koja izdvajaju sami zdravstvenog osiguranja, neposrednom na- gra|ani moraju biti vi{a nego {to su bila ranije. platom korisnika te iz sredstava prora~una je- Prema tome ekonomske zakonitosti govo- dinica lokalne samouprave. re o tome da }e ukupna izdvajanja za javni Razgrani~enje funkcija i nadle`nosti, nor- sektor porasti i to uglavnom na istoj razini malno, traì da se razgrani~e i sredstva, uz usluga. Normalno, potrebe i interesi mogu po{tivanje principa da svaka jedinica lokalne podi}i razinu, a s tim i potrebna sredstva. samouprave ima svoje izvorne prihode. U ekonomskom smislu prijelaz iz jednog Stanje nakon promjena sustava sustava u drugi, pa bio on i racionalniji, u Prora~un RH + Prora~un JLS + Sredstva odre|enom vremenskom intervalu mora gra|ana > PRH+PJLS+SG pove}ati ukupne tro{kove. To vrijedi i za Nakon razdoblja stabilizacije novog su- tro{kove javnog sektora. stava moèmo konstatirati da je tro{ak u Prof. dr. sc. IVAN MECANOVI]: Razvoj javnih slu`bi na regionalnoj i lokalnoj razini 164 Pravni vjesnik 18 (3-4): 159-168, 2002. zbroju triju osnovnih ~imbenika vi{i nego {to ne djelatnosti te dio komunalnih djelatnosti. je bio prilikom starta u promjene. Djelatnosti infrastrukture u pravilu trebaju fi- Ukupnost tro{kova moè biti ne{to nià nancirati gra|ani neposrednim pla}anjem us- prema stanju u trenutku promjena, ali vodimo luga ili proizvoda. Republi~ki prora~un treba ra~una o ~injenici da se prora~unska sredstva u cijelosti “o~istiti” od tro{kova vezanih uz u masi konstantno pove}avaju, pa je iluzorno financiranje javnog sektora. Smatram da je o~ekivati smanjivanje ukupnih tro{kova. potrebno prije}i na tzv. neto prora~un Ve} smo sada suo~eni s pove}anjem Republike, {to zna~i da se iz toga prora~una tro{kova u okviru komunalnih i infrastruktur- financiraju samo tro{kovi djelovanja dràve nih djelatnosti. Dru{tvene su djelatnosti u de- (osobni, materijalni i investicijski tro{kovi), rutnom stanju i sl. Zbog toga je rast tro{kova solidarnost prema jedinicama lokalne samou- nakon promjene sustava, kao i u vrijeme prave za financiranje u javnom sektoru (do promjena sustava, neminovan. razine utvr|enog standarda), podsticanje raz- On bi se me|utim trebao kretati: voja u infrastrukturi i gospodarstvu, posebni - za dru{tvene djelatnosti u okviru stan- tro{kovi (npr. mirovine po posebnim odluka- darda koji su definirani u UNESCO-u, ma) i funkcije me|unarodne suradnje. Za po- odnosno Svjetskoj zdravstvenoj organi- kri}e tih tro{kova smatram da bi se trebalo zaciji, uz respektiranje posebno te{kog koristiti isklju~ivo: porez na dodanu vrijed- stanja u mirovinskom osiguranju. nost, carine, takse i tro{arine te prihodi od - za komunalne i infrastrukturne djelatnosti imovine Republike kojom Republika gospo- u okviru djelovanja trì{nih zakonitosti. dari logikom privrednika i od koje ima kori- Prednost sustava u alimentiranju pojedi- sti, odnosno ostvaruje profit. Tako|er prihod nih djelatnosti kroz jedinice lokalne samou- Republike treba biti pozitivan saldo poslo- prave, bez obzira na tro{kove prisutne su i vanja Narodne banke. odnose se na: Prihodi op}ina i gradova u njihovom pro- - ~injenicu da ako sami gra|ani odlu~uju, ra~unu, pa i za financiranje javnih slu`bi dakle postaju subjekt odlu~ivanja, mogu (osim u dijelu koji pla}aju neposredno sami ocijeniti odnose izme|u tro{kova i gra|ani) trebaju biti izvorni prihodi od pore- koristi, koriste}i se Cost-bennifit analiza na imovinu, poreza iz dohotka gra|ana, zom (svjesni ili nesvjesni postojanja poreza na profit, sredstava solidarnosti iz pro- takve analize), ra~una, prihoda od koncesija, prihoda od - ~injenicu da se u okvirima manje zajed- gradske i op}inske imovine, samodoprinosi nice mogu kvalitetnije sagledati pojedi- gra|ana (na osnovi referenduma), donacije i ni tro{kovi i potrebe te niz tro{kova i ra- sl. Rashodi se odnose na financiranje ustano- cionalizirati i va i udruga iz oblasti dru{tvenih djelatnosti i djelatnosti socijalne sigurnosti, dio pokri}a - da u manjoj jedinici izdvajanja mogu tro{kova za komunalne djelatnosti. Kod pri- imati i multiplikativne efekte. hoda dio sredstava iz poreza i drugih izvora U svakom slu~aju potrebno je pove}anje dijeli se shodno obvezama sa ùpanijama tro{kova staviti u okvire Coasoovog pou~ka = koje tako|er trebaju imati svoje izvorne pri- ukupnost ulaganja mora biti manja od ukup- hode, a ne prihode iz republi~kog prora~una. nog rezultata. Uz participaciju uz op}ine i gradove u izvornim prihodima za jedinice lokalne samou- VI. FINANCIJSKA OSNOVA ZA prave ùpanije trebaju ostvarivati i prihode PODJELU NADLE@NOSTI U od participacije u dijelu tro{arina za ceste, JAVNOM SEKTORU vodnom doprinosu, sredstvima za obranu od U okviru jedinica lokalne samouprave tu~a i sl. Kako su rashodi u korelaciji s priho- teorijski gledano trebalo bi se financirati jav- dima, o njima posebno ne}u govoriti. Prof. dr. sc. IVAN MECANOVI]: Razvoj javnih slu`bi na regionalnoj i lokalnoj razini Pravni vjesnik 18 (3-4): 159-168, 2002. 165

Regija je u svakom slu~aju asocijacija je- neposredno s 50% vije}nika na osnovi jedna- dinica lokalne samouprave, a ne izvorna jedi- kog bira~kog prava, a drugih 50% delegiraju nica lokalne samouprave. Stoga se za njezino op}ine i gradovi u ùpaniji. djelovanje udruùju sredstva za njezine funk- @upana bira skup{tina ùpanije. Ako gra- cije koje se odnose na gospodarstvo i gospo- dovi imaju status ùpanije tada gradona~elni- darski razvoj, stvaranje regionalnih ustanova ke biraju gra|ani neposredno, dakle tada se za razvoj pojedinih grana gospodarstva, razna takve gradove odnose odrednice za izbore voj prostora, za{titu okoli{a i sl., dakle funk- u gradovima i op}inama. cije koje se ne mogu uspje{no rje{avati ni u Regija treba biti ustrojena na na~in da ima ùpaniji, a jo{ manje u gradovima i op}inama skup{tinu u koju skup{tinare delegiraju ùpa- i na republi~koj razini. nije na osnovi paritetne zastupljenosti te VII. USTROJ SAMOUPRAVE I predsjednika kojeg bira skup{tina. UPRAVE U JEDINICAMA Ukoliko bi se bitno smanjio broj ùpanija, LOKALNE SAMOUPRAVE npr. na 8 – 10, o~ito da bi razvojne funkcije mogle preuzeti i takve ùpanije. U pravilu na razini op}ine postoji op}in- Ustroj jedinica traì da se u njima defini- sko vije}e koje biraju gra|ani po kombinira- ra i samoorganiziranost gra|ana kroz mjesne nom izbornom sustavu (razmjernove}in- odbore, gradske kotare i sl. te volonterski rad skom). Smatram da, bez obzira na Zakon o u razli~itim samoupravnim tijelima i ustano- izboru vije}nika, na~elnike i gradona~elnike vama i trgova~kim dru{tvima. trebaju birati gra|ani neposredno. Veli~ina jedinice lokalne samouprave nije Kod op}ina i manjih gradova statutom normalno jedini kriterij za osnivanje op}ina, treba rije{iti pitanje postojanja poglavarstava. gradova i ùpanija. îmbenici koji odre|uju Poglavarstva, dakle, trebaju predstavljati postojanje jedinice trebaju biti: mogu}u alternativu. - ekonomski potencijal jedinice lokalne Teorijski razlozi za ovakav stav nalaze se u ~injenici da je u Hrvatskoj Ustavom samouprave, dakle njezina ekonomska utvr|en sustav podjele vlasti. Ako je na~elni snaga da moè, me|u ostalim, u okviru izabran u skup{tini (vije}u), tada se, a to vri- javnih slu`bi, alimentirati sredstva za jedi i za poglavarstvo, ostvaruje sustav je- zadovoljavanje interesa i potreba dinstva vlasti, a {to je suprotno Ustavu. - veli~ina prostora i njegovi potencijali Normalno, za takvo rje{enje postoje politi~ki - broj stanovnika razlozi, kao {to je i Zakon o lokalnoj i regio- - razina (postoje}a) u zadovoljavanju in- nalnoj samoupravi, vjerojatno, zbog politi~- teresa i potreba gra|ana, te razvijenost kih razloga i{ao na neustavno rje{enje. infrastrukture za zadovoljavanje ovih Jedinice lokalne samouprave (gradovi i potreba i interesa, i op}ine) trebaju imati malu op}insku upravu. - povijesno naslje|e urbanizacije. Na~elnika koji je poglavar uprave te stru~nu Prema tome, op}ine i gradovi mogu se slu`bu koja obavlja poslove iz nadle`nosti je- oformiti samo kao rezultanta navedenih ~im- dinice lokalne samouprave (pa i poslove vezane uz djelovanje u javnom sektoru) te pre- benika. U svakom slu~aju u Hrvatskoj ne nesene poslove s dràvne uprave za koje moè biti preko 500 jedinica lokalne samou- dràva treba snositi tro{kove (bilo kroz pre- prave od kojih velik dio ne moè ispunjavati pu{tanje nekih prihoda ili kroz sudjelovanje u svoje funkcije. taksama koje se napla}uju za usluge dràvne Smatram da je gradove potrebno podijeliti uprave u op}ini ili gradu). shodno prethodnim kriterijima u tri skupine: Ustroj ùpanija treba polaziti ili od dvo- - gradove od 20.000 do 50.000 stanovni- domne skup{tine ili skup{tine koja se bira ka, ukoliko ispunjavaju ostale kriterije Prof. dr. sc. IVAN MECANOVI]: Razvoj javnih slu`bi na regionalnoj i lokalnoj razini 166 Pravni vjesnik 18 (3-4): 159-168, 2002.

- gradove izme|u 50.000 do 100.000 sta- Jurkovi}, P., Osnove ekonomike dru{tvenih dje- novnika i latnosti, Ekonomski institut Zagreb 1986., - gradove preko 100.000 stanovnika. Legrand, L., Obrazovna politika, Zagreb 1993., Regija, kako smo ve} konstatirali, treba Mecanovi}, I.., Ekonomija dru{tvenih djelatno- biti ~etiri, a broj ùpanija treba u svakom sti, Informator Zagreb 1984., slu~aju smanjiti. Mecanovi}, I., Ustrojstvo i djelavanje javnog sektora, sv. I. Pravni fakultet Osijek 1995., Izuzetak kod gradova trebaju biti i oni Mecanovi}, I., Ustrojstvo i djelavanje javnog gradovi koji imaju manje od 20.000 stanov- sektora, sv. II. Pravni fakultet Osijek 1997., nika ako imaju dugogodi{nju gradsku kulturu Mecanovi}, I., Jedinice lokalne samouprave u te ispunjavaju kriterije koji omogu}avaju poreznom sustavu Republike Hrvatske, stvarni gradski razvoj te razvoj javnog sekto- Zbornik sa simpozija Centra za lokalnu sa- ra u okviru takvog grada koji zadovoljava in- moupravu Osijek 1998., terese i potrebe gra|ana. Mecanovi}, I., Javne potrebe – utvr|ivanje i financiranje, Priru~nik za lokalnu samoupravu Osijek 2000., LITERATURA Mecanovi}, I. – Bosanac, N., Strategija dru{tve- Beòvan, G., Neprofitabilni sektor i socijalna po- nog i gospodarstvenog razvoja, Grafika Osijek litika, Revija za socijalni rad, Zagreb br. 3/95., 2001., Drucker, P., Nova zbilja, Novi liber Zagreb Pusi}, E., Nauka o upravi, Narodne novine 1992., Zagreb 1988., Gatari}, Dj., Djelatnosti od posebnog dru{tvenog Zbornik osnovnih me|unarodnih dokumenata: interesa i javna ovla{tenja, Narodne novine “Ljudska prava”, [kolska knjiga Zagreb Zagreb 1986., 1990., Ja{i}, Z., Uvod u ekonomiju obrazovanja, Zbornik: “Globalizacija i socijalna dràva” RSP Informator Zagreb 1988., i SSSR, Zagreb 1997.

Prof. Dr. sci. IVAN MECANOVI], ordentlicher Professor der Fakultät für Rechtswissenschaften in Osijek

ENTWICKLUNG ÖFFENTLICHER DIENSTE AUF DER REGIONALEN UND LOKALEN EBENE

ZUSAMMENFASSUNG Darstellung Entwicklung öffentlicher Dienste auf der regionalen und lokalen Ebene wird, unter anderem, von der Europäischen Konvention und der Urkunde über Lokalselbstverwaltung, aber auch vom Verfassungssystem der Republik Kroatien sowie dem „politischen Willen“ dominierender politischer Mächte beeinflusst. Dazu darf man auch nicht „historische Weisheit und historische Erinnerung“ ihrer Einwohner vergessen. In Kroatien gab es Regien für mehr als ein tausend Jahre, freie Städte für mindestens zweihundert Jahre und die Gemeinden und Bezirke mit ihrer Selbstverwaltung, Ausübung öf- fentlicher Angelegenheiten und der Organisation öffentlicher Dienste für fast einhundertundfünfzig Jahre. Deswegen ist es, meines Erachtens, notwendig, beim Aufbau öffentlicher Dienste auf der regionalen Ebene, Tradition zu respektieren. Dabei ist es nötig, auf Grund der Tradition, aber auch der mo- dernen, in der Welt vorhandenen Lösungen, öffentliche Dienste, wie auch Einheiten der Lokalselbstverwaltung, wieder aufzubauen. Prof. dr. sc. IVAN MECANOVI]: Razvoj javnih slu`bi na regionalnoj i lokalnoj razini Pravni vjesnik 18 (3-4): 159-168, 2002. 167

Über öffentliche Dienste sollten auf jeden Fall diejenigen Sorge tragen, deren Interesse für die Befriedigung ihrer Bedürfnisse am größten ist, und das sind die Bürger in den Einheiten der Lokalselbstverwaltung. Sie können am besten schätzen, ob und welche Interessen und Bedürfnisse be- stehen, ob sie befriedigt werden und wie die Entscheidungen darüber getroffen werden. Entscheiden kann: unmittelbar (direkt), durch Abstimmung oder Referendum, oder mittelbar (indirekt), mittels der au- sgewählten Körperschaften der Einheiten der Lokalselbstverwaltung sein, und all das gründet sich auf den Prinzipien der Gesamtheit, der Rationalität und der Beachtung realer Möglichkeiten. Die Entwicklung der Lokalselbstverwaltung in Kroatien verlangt wesentliche Änderungen in wirtschaftlichen und rechtlichen Verhältnissen auf der Ebene Bürger-Staat. Durch Versetzen öffentlicher Dienste in die Zuständigkeiten der Lokalselbstverwaltung, dürfen diese Dienste, sowie ihre Wirkung und Entwicklung, keine Ausrede für die Herabsetzung des dazu gewidmeten Haushaltplanes seitens des Staates werden. Öffentliche Ausgaben sollten immer in einer Gesamtheit (der Staat + die Einheit der Lokalselbstverwaltung), und immer in einem Verhältnis zwischen ihrem Nutzen in der Befriedigung der Interessen und den realen Bedürfnissen der Bürger betrachtet werden. Die Entwicklung der Lokalselbstverwaltung und Entscheiden der Bürger über öffentliche Ausgaben sollte auch als demokra- tisches Prozess betrachtet werden. Wesentliche Veränderungen im Rechtssystem (Änderungen der Gesetze und Gesetzesvorschriften) und im System der Finanzen und des Entscheidens verlangen, diesen Veränderungen nicht voreilig beizutreten, weil voreilige und nicht genug nachgeprüfte Lösungen das grundlegende Konzept selbst in Frage stellen können. Die Entwicklung der öffentlichen Dienste sollte auf den Normen beruhen, die von einigen internationalen Organisationen festgestellt wurden (z. B. UNE- SCO) – den vom Kroatischen Sabor festgestellten Normen sowie denjenigen Normen, die Einheiten der Lokalselbstverwaltung selbst festgelegt haben. Schlüsselwörter: öffentliche Dienste, Sozialtätigkeiten, Kommunaltätigkeiten, Selbstverwaltung, öffentliche Befugnisse, Normen der Befriedigung von Interessen und Bedürfnissen.

Prof.dr.sc. IVAN MECANOVI], professeur titulaire à la Faculté de droit à Osijek

DEVELOPPEMENT DES SERVICES PUBLICS AU NIVEAU REGIONAL ET LOCAL

EXPOSÉ Le développement des services publics au niveau régional et local est, entre autres, conditionné par la Convention Européenne ainsi que par la Charte sur l’autonomie locale, mais aussi par la Constitution de la République de Croatie, ainsi que par la «volonté politique » des forces politiques do- minantes. Mais, il ne faut nullement oublier «l’intelligence historique et la mémoire historique» de ses habitants. En Croatie les régions existaient pendant plus de mille ans, les villes libres pendant au moins deux cents ans, les communes et les arrondissements avec leur autonomie, leurs travaux publics et l’organisation des activités publiques pendant presque cent cinquante ans. C’est pourquoi je considère qu’il est nécessaire de respecter les traditions mentionnées dans la structure des services publics au niveau ré- gional. En même temps, il est nécessaire d’établir les services publics ainsi que les unités d’autonomie locale selon la tradition sans oublier les solutions modernes qui existent déjà dans le monde. En tout cas, les services publics doivent être la préoccupation de ceux qui peuvent subvenir à leurs besoins grâce à ces services, et ce sont les citoyens habitant au sein de ces unités d’autonomie locale. Ils sont les mieux placés pour porter un jugement concernant leurs intérêts et besoins, la manière de les satisfaire, ainsi que de prendre les décisions les concernant. Les décisions peuvent être mises à jour indirectement: par déclaration, le référendum ou indirectement par le biais des représentants élus au sein de l’unité d’autonomie locale, et tout basé sur le principe universel, rationnel qui respecte les possibilités réelles. Le développement de l’autonomie locale en Croatie nécessite les changements importants dans les relations économiques et juridiques dans le rapport citoyen – état. Le fait qu’une plus grande compétence soit accordée aux unités d’autonomie locale, leurs activités et leur développement ne devrait pas être un alibi pour Prof. dr. sc. IVAN MECANOVI]: Razvoj javnih slu`bi na regionalnoj i lokalnoj razini 168 Pravni vjesnik 18 (3-4): 159-168, 2002. une diminution du budget qui leur est accordé par l’état. Il est nécessaire de toujours considérer les dépenses publiques dans leur totalité (état + l'unité d'autonomie locale), les mettre en rapport avec les intérets et les besoins des citoyens. Toutefois, il faut aussi considérer le développement d'autonomie locale et les décisions des citoyens concernant les dépenses publiques comme un processus démocratique. Les changements considérables du systeme juridique (changements des lois et les prescriptions sublégales), des systemes de financement et des décisions exigent que ces changements ne soient pas brusques, car les solutions brusques et irréfléchies peuvent mettre en doute le concept meme. Le déve- loppement des services publics doit se baser sur les standards déja établis par certaines organisations internationales (UNESCO, par exemple), les standards établis par le parlement, ainsi que les standards qu'é- tablissent les unités d'autonomie locale. Les mots-clefs: Services publics, services socials, services communaux, autonomie, pouvoirs publics, les standards pour subvenir aux intérets et besoins.

D. Sc. IVAN MECANOVI], Full Professor at the Faculty of Law in Osijek

DEVELOPMENT OF PUBLIC SERVICES ON THE REGIONAL AND LOCAL LEVEL

SUMMARY Development of public services on regional and local level is conditioned, among other, by the European Convention and Charter on Local Self-Government, but also by the constitutional system of the Republic of Croatia, as well as by the “political will” of the predominant political forces. But, here we must also keep in mind the “historical wisdom and historical memory” of Croatian people. Regions in Croatia have existed for more than a millennium, free towns at least for the last two hundred years, and municipalities and circuits, with their self-government and management of public work and organization of public activities have a history of almost 150 years. Therefore, I consider it necessary that these traditions should also be respected in the structure of public services on the regional level. In that respect, it is necessary, both on the basis of tradition and on the basis of the modern solutions which exist in the world, to organize public services, as well as units of local self-government. Public services should be the responsibility of those who have the most interest to satisfy their needs and interests, and these are the citizens in the units of local self-government. They can be the best judges of existing interests and needs, their satisfying, and deciding about them. This deciding can be direct: through expression of personal opinions in a referendum, or indirect through the elected bodies of the units of local self-government, it should rest on the principles of universality and rationality and pay due respect to realistic possibilities. Development of local self-government in Croatia demands important changes in economic and legal relations between the citizens and the state. Putting public services and their activities and development into the jurisdiction of the units of local self-government must not serve only as an alibi for the decrease of state government expenditures. Public expenditures must always be observed in their entirety (state + unit of local self-government), and put them in the relation towards the benefits coming from them in satisfying the interest and needs of citizens. But, development of local self-government and citizens’ decisions about the public consumption should also be regarded as a democratic process. Significant changes in the legal system (changes of laws and bylaws), in the system of financing and decision making, require that these changes should not be approached hastily, because fast and not meaningful solutions can jeopardize the basic concept itself. Development of public services needs to be based on standards which have already been established by particular international organizations (for example UNESCO), on standards set by the Parliament, and on the standards established by the units of local self-government. Key words: public services, social activities, communal activities, self-government, public authorities, standards in the satisfying of interest and needs. Prof. dr. sc. DAMIR KLASI^EK, mr. sc. VJEKOSLAV PULJKO: Javni poredak i njegova za{tita Pravni vjesnik 18 (3-4): 169-187, 2002. 169

UDK - 341.9 Izvorni znanstveni rad

Prof. dr. sc. DAMIR KLASI^EK, izvanredni profesor Pravnog fakulteta Sveu~ili{ta Josipa Jurja Strossmayera u Osijeku Mr. sc. VJEKOSLAV PULJKO, asistent Pravnog fakulteta Sveu~ili{ta Josipa Jurja Strossmayera Osijeku

JAVNI POREDAK I NJEGOVA ZA[TITA

Autori u radu obra|uju jedno od najzna~ajnijih pitanja me|unarodnog privatnog prava. Definiranje javnog poretka i uspje{nost njegove za{tite svakako je jedna od klju~nih poluga u razvoju me|unarodnog privatnog prava. Naime, dr`ave i njihovi zakonodavci spremni su ustrojiti sustav primjene stranog prava u stupnju koji je razmjeran legalnoj mogu}nosti da se ne primjeni strano neprikladno pravo ~ija bi primjena ili u~inci njegove primjene mogli nanijeti {tetu doma}emu javnom poretku, tj. temeljnim vrijednostima doma}eg poretka.

Autori analiziraju doma}e i strano pravo i konstatiraju da doma}i javni poredak ne ~ine svi prisilni propisi nego samo za{titni prisilni propisi, ali ne samo oni, ve} i druge vrijednosti koje propisanom zakonodavnom procedurom nisu postale propisi, ve} se radi o prihva}enim vrijednostima i pravilima pona{anja i shva}anja u odre|enom dru{tvu.

Autori smatraju da se javni poredak {titi uz pomo} instituta javnog poretka i uz pomo} za{titnih prisilnih propisa neposredne primjene.

Klju~ne rije~i: javni poredak, institut javnog poretka, me|unarodno privatno pravo, prisilni propisi, za{titni prisilni propisi, za{titni prisilni propisi neposredne primjene.

UVOD ~esto razli~ito shva}anje o osnovnim vrijed- Me|unarodno privatno pravo kao grana nostima dru{tva te da bi se strano pravo mo- unutra{njeg prava, rje{ava situacije koje su glo primijeniti eksteritorijalno, bio je potre- me|unarodno obiljeène, odnosno situacije ban mehanizam za{tite od neprihvatljivog stranog prava, a koji je prona|en u institutu koje imaju vezu s vi{e razli~itih pravnih po- 2 redaka.1 Pravni poreci razli~itih dràva imaju javnog poretka. Me|unarodno obiljeèna situacija, a {to su ve} uvidjeli glosatori, ne moè se rje{ava- 1 Vidi: Sajko, Me|unarodno privatno pravo, Op}i dio, tre}e ti samo primjenom lex fori. Accursius u prvoj izdanje, 1996. dalje: Sajko, Mpp, str. 5-7, Eisner, Me|unarodno privatno pravo, 1953. dalje: Eisner, Mpp, str. 3, 9, Kati~i}, Ogledi o me|unarodnom privatnom 2 Javni poredak, ordre public, public policy, Offentliche pravu, 1971. dalje: Kati~i}, Ogledi, str. 12. Ordnung, ordine publico, jaben nopedok. Prof. dr. sc. DAMIR KLASIÊK, mr. sc. VJEKOSLAV PULJKO: Javni poredak i njegova za{tita 170 Pravni vjesnik 18 (3-4): 169-187, 2002. polovici XII. stolje}a navodi u svojoj glosi: Takvu zada}u obavlja institut javnog poretka “Argumetum quod si Bononiensis convenia- tako da se moè re}i da mogu}nost ispunja- tur Mutinae, non debet, iudicari secundum vanja svrhe me|unarodnog privatnog prava i statuta Mutinae, quibus non subest.”3 Sve odre|ivanja mjerodavnog prava danas ne bi ve}om povezano{}u dràva u svijetu, razvo- bila mogu}a bez postojanja instituta javnog jem gospodarskih odnosa, dolazi i do sve poretka. brojnije primjene stranog prava. Svrha je me|unarodnog privatnog prava, kako ju je 1. POJAM JAVNOG PORETKA definirao Savigny4, prona}i pravo koje je u najblièm odnosu s pravnom situacijom koju Sve dràve neovisno o politi~kom, rje{ava. Do dana{njih dana ovakav na~in dru{tvenom, socijalnom ili kulturnom odre|ivanja mjerodavnog prava op}e je prih- ure|enju imaju odre|eni skup vrijednosti koji va}en u svim modernim zakonodavstvima se moè nazvati javni poredak. Javni poredak, bez obzira na dru{tvene prilike i vrijeme, svijeta i u me|unarodnim konvencijama.5 postoji u nekom obliku otkada su i ljudi Me|utim, uvaàvaju}i sve vi{e navedeno po~eli organizirano ìvjeti. Tako moèmo na~elo o primjeni najblièg prava, {to u pra- re}i da je neka vrsta javnog poretka nastala vilu zna~i da }e se primijeniti ~e{}e strano ve} u prvobitnoj zajednici, a mijenjao se pravo, bilo je nu`no stvoriti mehanizam koji kako se mijenjao i sustav vrijednosti u bi legalno omogu}io neprimjenu stranog pra- dru{tvu. va kada bi takva primjena bila protivna te- Javni se poredak moè definirati kao skup meljnim vrijednostima doma}eg poretka. propisa, kojim se osigurava po{tivanje osnovnih, najva`nijih i najvrjednijih na~ela pojedi- 3 Prijevod: ”Ako je gra|anin Bologne tuèn u Modeni, ne nog pravnog poretka. Javnim se poretkom osi- smije mu se suditi po statutima Modene, pod koje ne pot- pada.” Cit. prema: Sajko. Mpp, str. 14. gurava po{tivanje osnovnih ustanova i vrednota doti~nog pravnog poretka, te se u tom 4 Friedrich Carl von Savigny: System des heutigen Romischen Rechts, 1840-1851., ponovljeno izdanje, slu~aju govori o normativnom zna~enju prav- 1961. god. vol. Vlll, dalje: Savigny, str. 28, 108, Sajko, nog poretka. Osim normativnog zna~enja jav- Mpp, str. 9. ni poredak ima i fakti~no zna~enje, a koje se 5 Vidi ~l. 15. [vicarskog zakona o Mpp-u, iz 1987. g. ogleda u stvarnom pona{anju ljudi, pripadnika objavljen u [vicarskom saveznom SL.I 1988. I, 5, koji u odre|ene dru{tvene zajednice, prema zahtje- prijevodu glasi: vima doti~nog javnog poretka.6 “Pravo na koje upu}uje ovaj zakon ne}e se iznimno primijeniti, ako je prema svim okolnostima o~ito da predmet s Javni se poredak ponekad izjedna~ava i s tim pravom ima samo neznatnu vezu, dok s nekim drugim ustavnopravnim poretkom, sa sustavom odno- pravom stoji u mnogo uòj vezi.” sa koji su javno objavljeni i pravom za{ti}eni. ^lanak 4. st 1. Rimske konvencije o mjerodavnom pravu U tom slu~aju javni se poredak moè proma- za ugovorne odnose iz 1980. god.: trati u {irem smislu. U {irem smislu javni po- “Ako mjerodavno pravo za ugovor nije sporazumno odre|eno po ~lanku 3, ugovor je podvrgnut pod pravo redak ~ine dru{tvene institucije, odnosi, prava dràve s kojom je najuè povezan. Ako se dio ugovora i slobode gra|anina te njihovo funkcioniranje moè odvojiti od ostatka ugovora i ako taj dio ugovora ima i ostvarivanje.7 U uèm smislu, koji je vi{e bliù vezu s nekom drugom dràvom, tada se na taj dio ugovora iznimno moè primijeniti pravo te druge dràve.” tehni~kopravni, javni se poredak moè poi- Rimska konvencija o mjerodavnom pravu za ugovorne od- stovjetiti s javnim interesom. nose iz 1980.; Convention on the law applicable to con- Svaka dràva, nedvojbeno, ima svoj javni tractual obligations (consolidated version) OJ C 27 1998. poredak koji se moè razlikovati od drugoga, vi{e o Rimskoj konvenciji: Plender, The European Contracts Convention. The Rome Convention and the ovisno o vremenu i prostoru. Tako|er, javni choice of Law for Contracts, dalje: Plender, London, 1991.; Klasi~ek, Rimska konvencija o mjerodavnom pra- 6 Vidi: Pravni leksikon, II izd. 1970. god. str. 405. vu za ugovore, Zbornik Pravnog fakulteta u Zagrebu, br. 6/1998, str. 617-641. 7 Vidi: Politi~ka enciklopedija, 1975. god. str. 383. Prof. dr. sc. DAMIR KLASIÊK, mr. sc. VJEKOSLAV PULJKO: Javni poredak i njegova za{tita Pravni vjesnik 18 (3-4): 169-187, 2002. 171 poredak ima i svoje mehanizme za{tite od ju, ako bi njena primjena imala rezutat koji je protupravnih djelovanja. Svako kr{enje upe- nespojiv s osnovnim vrijednostima austrij- reno protiv osnovnih pravnih ustanova skog pravnog poretka.”9 dru{tveno-politi~kog ure|enja predstavlja U Republici Hrvatskoj odredba o javnom ugroàvanje javnog poretka. poretku nalazi se u Zakonu o rje{avanju su- Najve}i dio kr{enja javnog poretka ima koba zakona s propisima drugih zemalja u obilje`je kaznenih djela za koja dràva izri~e odre|enim odnosima10 i glasi: sankciju. Dràve poduzimaju odgovaraju}e “Ne primjenjuje se pravo strane dràve mjere sprije~avanja svih radnji, koje su us- ako bi njegov u~inak bio suprotan Ustavom mjerene na kr{enje osnovnih pravnih ustano- Republike Hrvatske utvr|enim osnovama va i vrijednosti pojedinog dru{tva. Ovakove dràvnog ure|enja.” djelatnosti dràve ~ine za{titu javnog poret- Iz navedenih zakonskih odredbi proizlazi ka. Sredstva i na~ini odràvanja javnog poda sve pravne dràve na sli~an na~in ure|uju retka, moraju se prilagoditi, ovisno o vreme- institut javnog poretka. Institut javnog poret- nu i prostoru, konkretnoj situaciji. Kr{enje ka, kao jedan od temeljnih na~ela me|una- javnog poretka je te{ko unaprijed predvidjeti, rodnog privatnog prava, pro{ao je i kroz svoj te zbog toga organi primjene, koji {tite javni povijesni razvoj da bi poprimio dana{nji za- poredak, imaju {iroku diskrecionu ocjenu u konski oblik. odlu~ivanju. Tako|er su i pozitivni propisi, koji reguliraju materiju javnog poretka, u 3. POVIJESNI RAZVOJ INSTITUTA na~elu elasti~ni.8 JAVNOG PORETKA Takva vrsta javnog poretka se naziva unutarnji javni poredak. 3.1. Javni poredak kao skup najvi{ih vrijednosti odre|ene dru{tvene zajednice, uvjetovan je i ograni~en prostorom i vremenom u ko- 2. INSTITUT JAVNOG PORETKA jem se nalazi. Institut javnog poretka, sredstvo Osim unutarnjeg javnog poretka, postoji i za{tite najve}ih vrijednosti jedne dru{tvene za- me|unarodni javni poredak. Me|unarodni jednice od primjene stranog prava, tako|er je javni poredak predstavlja op}eprihva}eni in- vremenski i prostorno ograni~en. stitut me|unarodnog privatnog prava, usta- Institut javnog poretka u modernijem novljen ne u me|unarodnom, nego u nacio- pravnom promi{ljanju pojavljuje se ve} kod nalnom interesu jedne dràve. U dana{njim postglosatora po~etkom XIII. stolje}a. zakonodavstvima ve}ine zemalja nalazimo Tada{nji pravni pisci razlikuju “statuta odio- odredbe o institutu javnog poretka. sa”, propise koji nemaju primjenu izvan ^lanak 18. {vicarskog zakona koji glasi: dràve u kojoj su doneseni.11 Takvi neprih- “Isklju~ena je primjena odredaba stranog prava, ako bi se njome do{lo do rezultata koji 9 su nespojivi sa {vicarskim javnim poretkom.” Citirano prema Sajko, Mpp, str. 177 i 178. ^lanak 6. njema~kog zakona: 10 Savezni propis biv{e Jugoslavije preuzet u hrvatsko zakonodavstvo, NN. 53/91, Zakon o rje{avanju sukoba zako- “Pravna norma druge dràve se ne prim- na s propisima drugih zemalja u odre|enim odnosima, jenjuje, ako bi njena primjena dovela do re- preuzet iz zakonodavstva biv{e Jugoslavije, N.N. 53/91., [ar~evi}, The New Yugoslav Private International Law zultata koji je o~ito nespojiv s na~elima nje- Act, Am. J. of Comp. Law, XXXIII, 1985., br. 2, Dika- ma~kog prava.” Kneèvi}-Stojanovi}, Komentar Zakona o me|unarod- ^lanak 6. 1. austrijskog zakona: nom privatnom i procesnom pravu, 1991. god. “Odredbe stranog prava se ne primjenju- 11 Osobito je za razvoj javnog poretka u to doba posluìlo u~enje o “privilegia odiosa”, koje tuma~i da se primjerice zapostavljanje ène po statutarnom pravu ne}e priznavati 8 Vidi: Pravna enciklopedija, 1979. god. str. 487. izvan podru~ja vaènja istih. Prof. dr. sc. DAMIR KLASIÊK, mr. sc. VJEKOSLAV PULJKO: Javni poredak i njegova za{tita 172 Pravni vjesnik 18 (3-4): 169-187, 2002. vatljivi, diskriminatorni propisi, se nikada ne Savigniyevo poimanje instituta javnog primjenjuju eksteritorijalno.12 Takvo shva- poretka, odnosno prisilnih, kogentnih propisa }anje instituta javnog poretka odràlo se go- nije pravilno, jer ne odgovara dana{njoj svrsi tovo pet stolje}a. Pomak u pravnoj znanosti, i primjeni javnog poretka. Javni poredak se a vezan za institut javnog poretka dogodio se primjenjuje samo “iznimno”, a iz razloga {to u Nizozemskoj u~enjem Paula Voeta, postoji mnogo propisa prinudne naravi, ali Johannesa Voeta i naro~ito Ulricha Hubera nisu svi od tolikog zna~aja da bi doveli do sa svojim djelom “Praelectiones iuris civilis” neprimjene stranog prava.17 iz 1678. godine. U navedenom djelu Huber Zna~ajan je doprinos razvoju instituta jav- postavlja svoja tri aksioma, a od kojih je za nog poretka i Savigiyevo identificiranje dvo- institut javnog poretka najva`niji tre}i: struke funkcije javnog poretka: pozitivne i ne- “Vladari dràva dozvoljavaju iz u~tivosti gativne. Na osnovi Savigniyeve teorije kojoj (ex comitate) da pravo koje se primjenjuje u se najvi{e priklonila njema~ka pravna misao, u dràvi gdje je doneseno, zadràva svugdje praksi njema~kih sudova kori{ten je ordre pu- svoje pravno djelovanje, ako ne {teti dràv- blic da bi se opravdala primjena lex fori, um- noj vlasti ili pravu drugih vladara ili njegovih jesto ina~e mjerodavnog stranog prava. gra|ana.”13 Za razliku od Savigniya, talijanska je {kola XIX. stolje}a institut javnog poretka Takvo u~enje Hubera moè se smatrati promatrala iz sasvim druk~ijeg gledi{ta. [to prvim modernim shva}anjem instituta jav- je za Savigniya izuze}e od primjene stranog nog poretka u me|unarodnom privatnom prava, a u okviru javnog poretka, za pravu. Ideju o javnom poretku, kao o te- Mancinija je na~elo. Me|unarodno privatno melju za primjenu stranog prava, nastavlja pravo kao sustav primjene, odnosno neprim- razvijati Savigny. Savigny smatra da prav- jene stranog prava, talijanska je {kola proma- na zajednica civiliziranih naroda nalaè trala kroz tri na~ela. Narodnost (nacional- primjenu stranog prava, ali isto tako da se u nost), strana~ku autonomiju i javni poredak. odre|enim slu~ajevima primjena stranog Sva tri na~ela, ovisno o dosegu primjene, prava moè i izuzeti.14 Institut javnog po- odre|ivalo je eksteritorijalnu primjenu prava. retka Savigny postavlja kao izuze}e od Na~elo je ordre public, kao odraz dràvnog traènja “sjedi{ta pravnog odnosa”15. To je suvereniteta primjeni stranog prava postavl- izuze}e naro~ito kod dviju skupina pravnih jalo granice. Svaka je dràva mogla odbiti normi: primjenu stranog prava, a koje je bilo suprot- 1. normi ius cogens lokalnog dosega, koje no njezinim imperativnim normama ili je re- se temelje na razlozima moralne priro- metilo javni poredak njezina podru~ja.18 de ili su od op}eg interesa, Takvo shva}anje instituta javnog poretka 2. kod ustanova stranih dràva koje lex i njegovog dosega kako ga je odredio fori ne poznaje pa im stoga ni ne moè Mancini, znatno je {ire nego {to ga je odredio pruìti pravnu za{titu (npr. poligamija i Savigny. U okviru takvog djelovanja javnog ropstvo)16. poretka pripadaju svi propisi javnoga prava te ve}i dio propisa gra|anskog prava.19 12 Vidi: N. Kati~i}, Me|unarodno privatno pravo 1980. god. dalje Kati~i}, Mpp, str. 38. 17 Vidi: Kati~i}, Mpp, str. 39, Klasi~ek, Prisilni propisi u me|unarodnom privatnom pravu. Pravni vjesnik Pravnog 13 Cit. prema Sajko, Mpp, str. 19. fakulteta u Osijeku. 2000. br. 3-4. 14 F. von Savigny, str. 32-39. 18 Vidi: Eisner, Mpp, str. 25. 15 Vi{e o tome: Eisner, Mpp. str. 23, Kati~i}, Mpp, str. 39, 19 Od primjene javnog poretka u gra|anskom pravu izuzete Sajko, Mpp, str. 27. su samo norme osobnog statuta, te norme koje reguliraju 16 Vidi: Eisner, Mpp, str. 74. pitanja strana~ke autonomije, vidi Vita: Diritto internazionale privato. Torino 1972. Vol. 1, str. 375. Prof. dr. sc. DAMIR KLASIÊK, mr. sc. VJEKOSLAV PULJKO: Javni poredak i njegova za{tita Pravni vjesnik 18 (3-4): 169-187, 2002. 173

Teorija Mancinija i talijanske {kole naj- razlike izme|u stranog i unutra{njeg prava vi{e je prista{a na{la u dràvama romanskog toliko velikih razmjera da se ne moè na}i kruga.20 Doprinos pravnoj teoriji o institutu niti minimum jednakih vrijednosti.23 javnog poretka Mancini je dao i u razliko- Dràve germanskog kruga prihvatile su vanju prisilnih propisa unutra{njeg prava na Savigniyevu teoriju o institutu javnog poret- “orde public interne” i “orde public interna- ka, usmjeravaju}i je tako da neprimjenu stra- tional”, a s kojim je ozna~avao upravo seg- nog prava svedu u {to uè granice te da ga ment kontrole primjene stranog prava. pobliè pojmovno odrede. Njema~ka je teori- Na osnovi takvog u~enja, prvi je put pri ja zauzela stajali{te da svaki pravni poredak izradi zakonskog teksta francuski pravni teo- mora imati “Vorbehaltsklausel” ili klauzulu pridràja.24 Klauzula pridràja ima za cilj reti~ar Boulay 1802. god. upotrijebio izraz za{titu moralnih i osnovnih pravnih vrijedno- “orde public intenational”.21 Na osnovi sti tog pravnog poretka.25 Mancinijeve teorije, francuski su je pravnici Javni se poredak kao institut prvi put u u potpunosti prihvatili te samo dora|ivali. 22 zakonskim kodifikacijama pojavio u francu- Pillet je institutu javnog pravnog poretka, skom Code Civilu 1804. god. ^lanak 3. dodao socijalnu svrhu zakona, koja odre|uje odre|uje da su norme o javnom redu i sigur- njihovu podjelu, na zakone koji su namije- nosti obligatorne za sve koji se nalaze na njeni individualnoj za{titi pojedinca, te na za- francuskom dràvnom teritoriju.26 kone koji su namijenjeni socijalnoj za{titi. O Nakon takve zakonske formulacije u primjeni ili neprimjeni prava strane dràve Code Civilu, odredbe o javnom poretku nala- odlu~uje se po na~elu “manje `rtve”, propise ze se i u drugim europskim zakonodavstvima individualne za{tite karakterizira eksteritori- toga doba.27 Javni poredak u zakonskim tek- jalna primjena, dok propisi socijalne za{tite stovima se propisuje ili kao isklju~enje stra- postoje radi ordre publica. Na propise javnog nog zakona koji je protivan dobrim obi~ajima poretka primjenjuje se princip teritorijaliteta, ili moralu28 ili kao neprimjena stranog zako- a u skladu kojega }e se na podru~ju vaènja na ako bi njegova primjena bila protivna bezuvjetno isklju~iti primjena stranog prava svrsi unutra{njih propisa i poretka.29 koje je u suprotnosti s ordre public. Za razliku od europskih dràva koje insti- Obje teorije i Savignijeva i Mancinijeva tutu javnog poretka posve}uju veliku pozor- tijekom vremena doìvjele su kritike zbog nost, zemlje common lawa ne pridaju mu ve}u svojeg {irokog shva}anja i primjene instituta javnog poretka. 23 Vidi: Eisner, Mpp, str. 76. Talijanski i francuski pravnici èljeli su 24 Predvodnik ove teorije je Zitelmann, vidi: Eisner, Mpp, institut javnog poretka svesti u okvire izni- str. 74. maka za primjenu stranog prava, a koji bi se 25 Vidi ~l. 30 uvodnog zakona za njema~ki gra|anski zako- primjenjivao samo radi za{tite temeljnih vri- nik; Eisner, Mpp, str. 76. jednosti dràve, odnosno dru{tva. Odbijanje 26 ^lanak 3. st 1. Code Civila glasi: “Les lois de police et de primjene stranog prava pozivom na institut surete obligent tous ceux qui habitent le territoire.” Code javnog poretka opravdava se samo kada su Civil, Jurisprudence Generale Dalloz 1978-79. str. 4. 27 ^lanak 12 uvodnih pravila talijanskog Codice Civila iz 20 Mancinijevu teoriju o javnom poretku prihvatile su Italija 1865. god. u ~lanku 1. kineskog zakona iz 1918. god., u (u ~lanku 12 uvodnih odredbi talijanskog gra|anskog ~lanku 38. poljskog zakona iz 1926. god. zakonika iz 1865. god), Francuska, Belgija, te Codigo 28 Vidi bilje{ku 26. Bustamante. 29 Vidi ~lanak 30. Uvodnog zakona o njema~kom 21 Varadi, Me|unarodno privatno pravo, 1983. dalje: Mpp, gra|anskom zakoniku, paragraf 53 ~ehoslova~kog zako- str. 79. na iz 1948. god., paragraf 15. Nacrta ma|arskog zakona 22 Eisner, Mpp, str. 75, Sajko, Mpp, str. 29. iz 1947. god. Prof. dr. sc. DAMIR KLASIÊK, mr. sc. VJEKOSLAV PULJKO: Javni poredak i njegova za{tita 174 Pravni vjesnik 18 (3-4): 169-187, 2002. pozornost.30 Pravnici u common law sustavi- 4.1. Uloga instituta javnog poretka u ma institutu javnog poretka zamjeraju pravnu common law sustavima razli~ita je nego u neodre|enost te nastoje izbje}i njegovu prim- dràvama kontinentalne Europe. U angloa- jenu pronalaènjem drugih pravnih instituta, a meri~kom pravnom krugu, kao {to je ve} na- ~ijom bi primjenom postigli istu svrhu, dakle prijed izloèno35, postoje drugi instituti koji- neprimjenu stranog prava, u odre|enim situa- ma se isklju~uje primjena stranog prava, a da cijama. Naj~e{}e upotrebljavaju “penal se organi primjene ne pozivaju pri isklju~e- laws”31, za koje je jo{ krajem XVIII. stolje}a nju stranog prava na javni poredak.36 sudac J. Buller rekao: “It is a general principle Puni opseg na~ela javnog poretka37 u en- that the penal laws of one country cannot be gleskom pravu zna~i da “English Courts will taken notice of in another.”32 U smislu ne- enforce or recognize a right, power, capacity, primjene stranog prava penal laws ozna~avaju disability or legal relationship arising under gra|anskopravne propise s karakterom kaz- the law of a foreign country, if the enforce- ne.33 Uz penal law, naro~ito su engleski sudo- ment or recognition of such right, power, ca- vi umjesto javnog poretka ~esto materijalno- pacity, disability or legal relationship would pravne pojmove stranog prava kvalificirali be inconsistent with the FUNDAMENTAL procesnopravnim ustanovama,34 a na koje su PUBLIC POLICY of English law.”38 Po tak- potom primjenjivali lex fori. Osim penal lawa vom shva}anju na~ela javnog poretka, engle- i primjene procesnog prava, u zemljama com- ski }e sudovi odbiti primjenu, priznanje i pro- mon law, sudovi su se ~esto ogla{avali nenad- vo|enje stranog prava mjerodavnog po koli- le`nima u odnosu na zahtjeve utemeljene na zijskim pravilima, jer je sam zakon, odnosno stranom pravu, kao jednom od na~ina propis mjerodavnog stranog zakona ili u~inak neprimjene stranog prava. njegove primjene protivan javnom poretku.39 Institut je javnog poretka kroz povijest Tako|er pod javnim poretkom sudovi u me|unarodnog privatnog prava prolazio kroz Engleskoj ne priznaju i ne primjenjuju strano razli~ita odre|enja i shva}anja, sve do pravo koje je u suprotnosti s pravi~no{}u. dana{njih dana. Danas se institut javnog po- Sudac Scarman jasno je to obrazloìo: “an retka smatra temeljnim pravilom bez kojega English court will refuse to apply a law primjena stranog prava ne bi bila mogu}a. Za which outrages its sense of justice and de- potpuno razumijevanje javnog poretka po- censy.”40 U pravu common lawa postoji i pra- trebna je i analiza istoga, a u odnosu na dva svjetska pravna sustava, sustav common lawa 35 Vidi str. 7 i 8. i sustav civil lawa. 36 Pred engleskim sudovima prilikom rje{avanja obiteljskih pitanja neizostavno se primjenjuje lex fori, a upravo su statusna pitanja ta pri kojima zemlje civil law-a naj~e{}e 4. INSTITUT JAVNOG PORETKA U upotrebljavaju institut javnog poretka. Morris, str. 41. COMMON LAW SUSTAVU 37 Javni poredak kao jedno od op}ih na~ela prava u podru~ju sukoba zakona kao takvo ozna~ava sudac 30 Vidi: Eisner, Mpp. str. 84, 85. Lauterpacht u svom obrazloènju presude u slu~aju Guardianship Convention Case (Netherlands v. Sweden) 31 Vidi: Black’s Law Dictionary, 1999. god. str. 1421. 1958. I. C. J. rep. 53, str. 90-95. 32 Vidi: slu~aj Folliot v. Ogden, iz 1789. god. Eisner, Mpp, 38 Vidi: Dicey-Morris, The Conflict of Laws, 2000. god. 13 str. 84. izdanje, dalje: Dicey-Morris, Pravilo br. 2, str. 88. 33 Poznat je slu~aj Banco de Vizcaya v. Don Alfonso de 39 Vidi: Morris, The Conflict of Laws, 1993. god. dalje: Borbon iz 1935. god. u kojem je engleski sud odbio priz- Morris, str. 41; Cheshire and North, The Private nati {panjolski propis o konfiskaciji imovine biv{eg {pa- International Law, 1992. god. dalje: Cheshire and North, njolskog kralja Alfonsa XIII. Eisner, Mpp, str. 85. str. 128; Collier, Conflict of Laws, 1987. god. dalje: Collier, str. 359. 34 Procesno je pravo dio javnog prava, pa se kao takovo ne primjenjuje izvan dràve u kojoj je doneseno. vidi Eisner, 40 Vidi slu~aj Re Fuld’s Estate br. 3 iz 1968. god., P 678 na Mpp. str. 85. str. 698. Morris str. 41. Prof. dr. sc. DAMIR KLASIÊK, mr. sc. VJEKOSLAV PULJKO: Javni poredak i njegova za{tita Pravni vjesnik 18 (3-4): 169-187, 2002. 175 vilo po kojem sudac prije nego donese zak- Takvo smanjivanje opsega primjene jav- lju~ak o neprimjeni stranog prava, poziva- nog poretka u slu~ajevima sa stranim elemen- njem instituta javnog poretka mora uvaìti i tom nastavljeno je u sudskoj praksi i do sagledati strano pravo u cjelini. Na taj su dana{njih dana.45 Danas se smatra da se insti- na~in zatvorena vrata pre{irokoj primjeni in- tut javnog poretka ne smije primjeniti da bi se stituta javnog poretka i izbjegnuto da se u do- u Engleskoj uskratilo provo|enje ugovora ko- segu javni poredak izjedna~i s prisilnim pro- jemu je lex causae strano pravo, samo ukoliko pisima unutra{njeg javnog poretka, a koji su se provo|enjem kr{i neko doma}e englesko brojni, i za koje sve se sigurno ne moè re}i pravilo (poput potrebe za consideration).46 da su od tolikog zna~aja da bi trebali posluìti Primjena instituta javnog poretka treba se kao osnov za neprimjenu stranog prava. javljati kao iznimka od primjene stranog pra- Osim prakse, tako i pravni teoreti~ari smatra- va, u pravnoj teoriji common law ne nalazi- ju da se institut javnog poretka treba {to uè mo odre|ivanje njegovih granica. Tako|er je definirati, sa {to manjim dosegom primjene, mno{tvo razli~itih slu~ajeva kada su sudovi a nedvojbeno puno uè nego {to je u unu- obi~ajnog prava pozivom na javni poredak tra{njem pravu.41 uskratili primjenu stranog prava.47 Na moderno je shva}anje javnog poretka Neprimjena stranog prava pozivom na in- u praksi prvi upozorio jo{ 1918. godine sudac stitut javnog poretka, kako ga primjenjuju en- Cardozo. U svojim presudama postavio je gleski sudovi, pojavljuje se u dvjema katego- kriterije za mogu}e isklju~enje primjene stra- rijama kako ih klasificiraju Dicey i Morris: u nog prava. Isklju~enje stranog prava primje- ugovornom pravu i statusnom pravu.48 nom javnog poretka opravdava razlozima Cheshire and North razlikuju tri ve}e skupine koje moèmo podvr}i pod kr{enje moralnih, slu~ajeva primjene javnog poretka: socijalnih i ekonomskih na~ela, a koja su sve- 1) slu~ajevi u kojima dolazi do povrede 42 ta po engleskom pravu. odre|enog poretka Praksa je na po~etku XX. stolje}a pokazi- 2) slu~ajevi koji uklju~uju strani status vala namjeru da sudovi u~estalo ne primje- 3) slu~ajevi priznanja stranih razvoda.49 njuju strano pravo pozivanjem na kr{enje javnog poretka.43 Takva praksa prekinuta je Slu~ajevi u kojima dolazi do povrede spe- sredinom stolje}a kada je javni poredak pra- cifi~nog poretka razumijevaju: vilnije primijenjen u Addison slu~aju.44 1) povredu temeljnih na~ela engleskog poimanja pravde50 51 41 Cheshire and North, str. 129. 2) povredu engleskog na~ela moralnosti 42 “…they do not close their doors unless help would violate some fundamental principle of justice, some prevalent con- . Vidi: Addison v. Brown 1954. god. 2 A11 ER 213, 1954 ception of good morals some deep rooted tradition of the 1 WLR 799 na str. 784. Morris str. 43.

common weal.” Presuda Loucks v. Standard Oil Co of New 45 York 224 NY 99 na str 111, Cheshire and North str. 129. Vidi slu~aj Vervaeke v. Smith iz 1983. god , 1A.C. 145 , str. 164. Chesire and North, str. 129. 43 Tako je u slu~aju Kaufman v. Gerson 1904. godine, a u 46 kojem se radilo o ugovoru sklopljenom u Francuskoj, O engleskom materijalnom pravu vidi: Towards a stranke su francuski dr`avljani, mjesto izvr{enja ugovora European Civil Code, uredio Arthur Hartkamp i drugi. trebalo je biti u Francuskoj, te je po francuskom pravu Kluwer Law International, 1998. god. (lex causae) ugovor valjan. Ipak, engleski sudovi odbili 47 Vidi: Cheshire and North’s str. 128-136, Dicey and su provo|enje ugovora,pozivaju}i se na javni poredak, jer Morris, str. 91, Morris, str. 43, Collier, str. 359-373. je isti bio sklopljen pod prisilom jedne strane, smatraju}i to kr{enje univerzalnog na~ela engleskog prava koje {titi 48 Dicey and Morris, str. 91.

osnovne moralne interese zajednice. Kaufman v. Gerson 49 str. 599-600. Chesire i North str. 131. Vidi: Cheshire and North’s str. 128-137. 50 44 U Addison slu~aju je uveden zahtjev za postojanje Vidi bilje{ku 42. zna~ajne veze ugovora s Engleskom da bi sudac mogao 51 Primjer je ugovor koji promi~e seksualnu nemoralnost izbje}i primjenu stranog prava pozivom na javni poredak. poput ugovora o prostituciji ili provo|enje ugovora koji Prof. dr. sc. DAMIR KLASI^EK, mr. sc. VJEKOSLAV PULJKO: Javni poredak i njegova za{tita 176 Pravni vjesnik 18 (3-4): 169-187, 2002.

3) transakcije koje idu na {tetu interesa su primjeri za takvu primjenu javnog poretka Ujedinjenog Kraljevstva i dobrih od- neprimjena stranog prava za pitanja nespo- nosa sa stranim prijateljskim dràva- sobnosti temeljene na ropstvu58, stranom ma, (zabrana poslovanja s neprijate- dràvljanstvu59, razvodu, psihi~koj nesposob- ljem,52 sklapanje ugovora koji {teti pri- nosti60, rastro{nosti61 i rasi.62 jateljskoj vladi53 i drugi)54 Navedene okolnosti, koje bi opravdale 4) slu~ajevi u kojima strano pravo kr{i neprimjenu stranog prava, a vezano uz engleska na~ela ljudske slobode i slo- slu~ajeve odbijanja priznanja poslovne spo- bode djelovanja.55 sobnosti, moraju biti iznimne. Tako su engle- Drugu veliku skupinu razloga za primjenu ski sudovi priznavali valjanost brakova koji javnog poretka, odnosno neprimjenu stranog su bili zabranjeni po engleskom pravu, a va- mjerodavnog prava, ~ine slu~ajevi koji ukl- ljani po stranom mjerodavnom pravu, dok se ju~uju pitanja stranog osobnog statusa.56 “iznimne” okolnosti u kojima bi primijenili Engleski sudac mora priznati postojanje osob- institut javnog poretka nalaze u slu~ajevima nog statusa onako kako je odre|eno stranim odbijanja priznanja braka koji je po engle- mjerodavnim pravom. Unato~ takvom na~elu skom kaznenom pravu incestuozan. înjeni- sud ne mora osnaìti u~inke i popratne okol- ca da je strani status ili odnos nepoznat u engleskom pravnom sustavu, nije zapreka za nosti po pripadaju}em stranom pravu, a koji 63 mogu uklju~ivati i sposobnost ili nesposob- priznavanje u~inaka takvoga stranog prava. nost odnosne osobe. Nesposobnost, koja je su- Pri rje{avanju takvih me|unarodno obiljeè- protna javnom poretku, ne}e se priznati i sma- nih situacija, a za svaki slu~aj pojedina~no, sud uvijek polazi od pitanja kakav }e u~inak trat }e se kao “penal incapacity”.57 Naj~e{}i u Engleskoj proizvesti primjena ili prizna- ima za cilj o{tetiti tre}u stranu, vidi slu~aj Mitsubishi vanje stranog prava. U pojedinim slu~ajevi- Corpn v. Aristidis I Alafouzos iz 1988. god. Lloyds’s Rep ma institut stranog prava moè biti suprotan 91, Cheshire and North, str. 131. moralnim na~elima engleskog prava, a da 52 Ovoj grupi pripadaju n.p.r. zabrane poslovanja sa stranim u~inci takvog nemoralnog stranog prava ipak neprijateljem, poznat je slu~aj Dynamit v. Rio Tinto gdje budu priznati pred engleskim sudovima.64 U je engleska tvrtka koja je ugovorom bila obvezna Njema~koj isporu~ivati minerale iz svojih rudnika u takvim se slu~ajevima javni poredak smatra [panjolskoj 1916., zatraìla opozivanje ugovora, a ~ime je i uspostavljeno na~elo da se zabrana trgovanja s nepri- 58 Vidi slu~ajeve Smith v. Brown&Cooper iz 1701. god. pa jateljem temelji na javnom poretku. Dynamit Actien- sve do slu~aja Santos v. Illidge iz 1860. god. Dicey and Gesellschaft v. Rio Tinto coLtd. Iz 1918. god. AC 260. Morris str. 92. Dicey and Morris str. 91. 59 53 Slu~ajevi Wolff v. Oxholm iz 1817. god., Re Helbert Izvoz pi}a suprotno prohibicijskom zakonu, vidi Wagg&Co Ltd. Iz 1956. god. Dicey and Morris str. 92. slu~ajeve Foster v. Driscoll iz 1929. god. 1 KB 470, Chesire and North str. 131. 60 Slu~aj Re Langley’s Settlement Trust iz 1961. god., Morris str. 44. 54 Toj grupi primjene javnog poretka jo{ bi pripadala prije- vara fiskusa strane dràve, izvoz zabranjenih proizvoda, 61 Slu~ajevi Worms v. De Valdor iz 1880. god., te Re podizanje zajma za poticanje pobune u toj dràvi, vidi Selot’s Trust iz 1902. god. Morris str. 44. Cheshire and North str. 132. 62 Op}enito vi{e o navedenim razlozima isklju~enja stranog 55 Toj grupi pripadaju ropstvo, hereza, sramotno djelo (u smis- prava u Cheshire and North’s str. 134, 135. lu infamy), ve}ina slu~ajeva primjene javnog poretka veè 63 se za povijesno razdoblje nacisti~kog reìma u Njema~koj. Priznanje poligamnih brakova. Cheshire and North, str. 133. 56 Vidi: Cheshire and North str. 133, Dicey and Morris, str. 64 92. Morris, str. 43, Collier str. 361. Supru`nici iz poligamnog braka od polovice XX. stolje}a pred engleskim sudovima smatrani su bra~nim drugovima, 57 Vidi Dicey and Morris str. 93. Tradicionalno se ovi raz- ali u Engleskoj ne mogu sklapati novi brak. Djeca iz tak- lozi izuze}a nazivaju “penal incapaticies” iako oni ne vih brakova imala su status bra~ne djece. Sve do 1972. moraju kr{iti kazneni zakon, “criminal law” u smislu godine engleski sudovi nisu prihva}ali nadle`nost kod engleskog prava. zahtjeva za razvod poligamnog braka. Stupanjem na snagu Prof. dr. sc. DAMIR KLASIÊK, mr. sc. VJEKOSLAV PULJKO: Javni poredak i njegova za{tita Pravni vjesnik 18 (3-4): 169-187, 2002. 177 relativnim javnim poretkom, a ne apsolut- Cheshire i North’s se ne slaù s takvim nim.65 shva}anjem javnog poretka te smatraju da i Posljednja skupina iznimaka od primjene unato~ nesporno priznatoj velikoj slobodi suca stranog prava, po Cheshirevoj podjeli, odno- kod odlu~ivanja, isti nije slobodan uvoditi dis- sila bi se na priznanja u~inaka stranih razvo- krecijskom ocjenom nove oblike instituta jav- da braka.66 Kod tih slu~ajeva ~esta je primje- nog poretka.70 Praksa engleskih sudova poka- na instituta javnog poretka. Sudac diskrecij- zuje upravo suprotno. U novijoj sudskoj prak- skom ocjenom odbija priznati razvod braka, si postavljaju se granice suda~ke diskrecije.71 iz razloga, jer sud ima “residual discretion”. Sedamdesetih godina pod utjecajem Ne priznaju se u~inci stranog prava s obraz- Europske konvencije o ljudskim pravima, loènjem da ”if the recognition would be im- Hause of Lords pro{irio je primjenu javnog proper or unjust or unconscinable in the cir- poretka kao razloga za neprimjenu stranog comstances of the partucular case”.67 Takvoj prava ukoliko se njime kr{e odredbe konven- primjeni javnog poretka pripada i odbijanje cije. U~inci presude strane dràve ne}e se primjene stranog prava iz povrede ocjene o priznati ukoliko je penalnog karaktera, dis- pravi~nosti.68 kriminatorna ili na drugi na~in kr{i za{ti}ena 72 Takvu, donekle neodre|enu i samovoljnu ljudska prava, ali to ne zna~i da strane pre- primjenu javnog poretka ograni~ilo je sude kojima se provodi izvla{tenje unutar dono{enje The Family Law Acta 1986. godi- njezinog teritorija, samo zato jer su konfiska- ne, a koji sada regulira materiju priznanja torne naravi, a ne osigurava se pravi~na nak- 73 stranih razvoda braka, poni{tenja braka i za- nada, suprotne javnom poretku. konske rastave. Zakon nabraja tek nekoliko U novije vrijeme zakoni koji sadrè koli- razloga zbog kojih se moè primjenom insti- zijska pravila teè jasnim odredbama o jav- 74 tuta javnog poretka odbiti priznanje strane nom poretku. Neprimjena stranog prava se presude.69 po takvim odredbama naj~e{}e javlja kod

Matrimonial Causes Acta 1973. godine sudovi postupaju i neprimjene stranog prava, a {to se uveliko kritizira. U po ovakovim zahtjevima za razvod braka. Vidi ~l. 47/1 i slu~aju Vervaeke v. Smith je odbijeno priznanje belgijske pravilo 77 navedenog zakona. presude o ni{tavosti braka, pozivom na javni poredak. Stranke su nastojale izbje}i englesku politiku poticanja 65 Relativni javni poredak u zemljama common law odgova- o~uvanja prividnih brakova (Sham marriages) te nakon ra francuskom institutu “effet attenue de l,ordre public,” a {to u Engleskoj nisu uspjele ostvariti svoj zahtjev, dobili u hrvatskoj stru~noj literaturi institutu ublaènog djelovan- su presudu o poni{tenju braka u Belgiji. Ovaj slu~aj prim- ja javnog poretka. Vidi: Sajko, Mpp, str. 180. jene instituta javnog poretka zapravo je zamjena za insti- 66 Kod ove grupe primjene javnog poretka moramo voditi tut fraudoloznog zaobilaènja prava koji engleski pravni ra~una o institutima poni{tenja braka i zakonskog razvoda. sustav ne poznaje. Cheshire and North str. 129. 67 Vidi Dicey and Morris str. 95. 70 Vidi Cheshire and North str. 133. 68 U slu~aju Grey v. Formoza iz 1963. god. Court of Appeal 71 Lord Hudson navodi: “rules of law should be defined and u{ao je pri primjeni stranog prava u meritum stvari te je adhered to as closely as possible lest they lose themselves ustanovio da je malte{ki sud po svom pravu dozvolio in a field of judical discretion where no secure foothold is poni{tenje braka iz razloga {to osoba rimokatoli~ke vje- to be fond by litigants or their advisers.” U slu~aju Boys v. roispovijesti nije stupila u brak u rimokatoli~koj crkvi. Chaplin iz 1971. god. A.C. 356 na str. 378. Morris str. 46. Takvu primjenu stranog prava sud je odbio, jer je protiv- 72 Nisu priznate presude o konfiskaciji imovine njema~kih no engleskom poimanju “substantional justice”. Morris @idova od strane nacisti~kog reìma, vidi presude str. 46. Oppenheimer v. Cattermole iz 1976. god. Cheshire and 69 Priznanje se moè odbiti, jer je do{lo do kr{enja “prirod- North str. 123. ne pravde” (natural justice ~l. 51 st 3.) ili jer je o~ito 73 Detaljno o u~inku javnog poretka na vlasni~ka prava nespojivo s javnim poretkom dràve suda (manifestly Collier na str. 361. contrary to the public policy ~l. 53 st. 3). Dakle isklju~en je razlog za odbijanje “substantional justice”. Sudovi ipak 74 Vidi: P. Stone, The conflicts of Law, 1995. god. str. 336, ~esto primjenjuju institut javnog poretka kao razlog Dicey and Morris, str. 94. Prof. dr. sc. DAMIR KLASIÊK, mr. sc. VJEKOSLAV PULJKO: Javni poredak i njegova za{tita 178 Pravni vjesnik 18 (3-4): 169-187, 2002. priznanja stranih presuda ili pravorijeka,75 instituta javnog poretka.81 dok u me|unarodnim konvencijama naj~e{}e Tako je u poznatom slu~aju Owen v. se upotrebljava termin “o~ito nespojiva s jav- Owen82 “withaout differentiating between or- nim poretkom dràve suda”.76 dre public and public policy“ sud zanemario 4.2. U SAD-u je institut javnog poretka razlikovati ta dva oblika javnog poretka po odre|en Restatementom of the Law of njihovu dosegu te je sud ograni~enja postav- Conflicts of Laws77 koji je po~etkom 20 stol- ljena po “unutra{njem javnom poretku” pro- je}a uveo kolizijskim pravilima ve}ine ame- tegnuo i primijenio na pitanje primjene stra- ri~kih dràva stroge, mehani~ke poveznice. nog prava. Takva su pravila sudovi doìvjeli kao zapreku U saveznim dràvama koje su se priklo- i ko~nicu te ograni~enje, jer su ih po svojoj pri- nile tradicionalnom pristupu te i danas ne rodi, onemogu}avala da izbor mjerodavnog primjenjuju strano pravo koriste}i navedene institute koje primjenjuju kao iznimku od up- prava pribliè i primjene na pojedini slu~aj. 83 Restatement u paragrafu 612. to~no odre|uje i trebe instituta javnog poretka. Za razliku od njih dràve koje su prihvatile fleksibilan ad odobrava primjenu instituta javnog poretka.78 hoc pristup napustile su primjenu tih institu- Sudska je praksa u SAD-u primjenjuju}i ta kao osnovu za neprimjenu stranog prava Restatment uvodila i dodatne institute te se ne- jer je priroda kolizijskih pravila takova da primjena stranog prava primjenjivala kod pi- ostavlja sudu slobodu, ne postavljaju}i ogra- tanja kvalifikacije ocjene je li institut materi- ni~enja poput tipi~nih mehani~kih povezni- jalnopravni ili procesno pravni te pri primjeni ca. No i pri takvoj primjeni stranog prava instituta renvoi. mogu se na}i slu~ajevi ~ija obrazloènja spo- Ameri~ko pravo koristi sve navedene in- minju institut javnog poretka, ali ga ipak ne 79 stitute da bi izbjeglo primjenu stranog pra- primjenjuju.84 80 va, ~esto ih zlorabe}i i pro{iruju}i primjenu Novi metodolo{ki pristup85 druge polovice 20. st. obiljeàvaju pravila otvorenog tipa, 75 Od sredine XX st. ovaj termin je karakteristi~an za Ha{ke konvencije. Njime se postavljaju okviri koje sud mora a koja su prihva}ena od gotovo polovice sa- po{tivati da bi primijenio institut javnog poretka. Ovakovu formulaciju u Engleskoj nalazimo u Adaption Actu iz 1976. god u ~l. 53/2a, Arbitration Actu iz 1975. S.C.Symeonides: Exception Clauses In Conflicts of Laws, god. u ~l. 5/3, te u Civil Jurisdiction and Judgements Actu str. 86. iz 1982. god. u ~l.27/1. 81 Za zloupotrebu instituta javnog poretka vidi slu~aj 76 Termin “manifestly contrary to public policy” nalazimo u Kilberg v. Norteast Airlines 1961. god. Family Law Actu iz 1986. god. u ~l.51/3c, te u Contracts 82 Slu~aj Owen v. Owen 444 N.W. 2.d. 710 Sauth Dakota iz Applicable Actu iz 1990. god. u ~l.16. 1989. god. Nedugo iza toga je ovaj tradicionalan na~in 77 Restatement of the Law of Conflict of Laws izradio je neprimjene stranog prava napu{ten, vidi slu~aj Chambers Ameri~ki pravni institut 1934. godine. Uveo je za com- v. Dakotah Charter 499 N.W. 2d 63 Sauth Dakota iz 1992. mon law pravo netipi~an sustav pravila. god. S.C. Symeonides, Exception Clauses str. 89-90. 83 78 Vidi: S.C. Symeonides: Exception Clauses in Conflicts Vidi novije slu~ajeve neprimjene stranog prava: Betlehen Laws-United States, u publikaciji radova D. Kokkini- Steel Corp. v. G.C. Zarnas&Co. iz 1984. god. Garciaa v. Iatridou: Exception Clauses in Conflicts of Laws and Public Held Trust iz 1988. god., S.C. Symeonides, Conflict of Jurisdictions- or the Principle of Proximity, Exception Clauses str. 89. Martinus Njihoff Publishers,Dordrecht/Boston/London, 84 Vidi slu~aj Cooney v. Osgood Machinery Inc. iz 1993. 1994. god. god. S.C. Symeonides: Exc. Str. 90 I 110-117. 79 O uprabi i sudskoj praksi ovih instituta vidi vi{e: 85 Uvodi ga Restatement (Second) of the Conflict of Laws, Reese/Rosemberg & Hay, Conflict of Laws, deveto iz 1971. godine. Tekst vidi u dodatku: S.C. Symeonides: izdanje, 1990. god. str. 462-477; Cramton, Currie, Kay & Exception Clauses str. 145, koji navodi:”Its fundamental Kramer, Conflict of Laws; Cases-Comments-Questions, premise is that choice-of-law process should proced on peto izdanje, 1990. god. str. 39-82. the basis of open ended guidelines leaving sample discre- 80 Za kvalificiranje materijalnopravnog pitanja procesno- tion to the judge for individualized choice-of-law deci- pravnim vidi slu~aj Grant v. McAulife iz 1953. god., sions.” Prof. dr. sc. DAMIR KLASIÊK, mr. sc. VJEKOSLAV PULJKO: Javni poredak i njegova za{tita Pravni vjesnik 18 (3-4): 169-187, 2002. 179 veznih dràva.86 Restatement razlikuje ~etiri stitute od zna~aja za funkciju iznimke91 od velike skupine pravila za primjenu, odnosno primjene instituta javnog poretka. Tri iznim- neprimjenu stranog prava: ke od primjene instituta javnog poretka (kva- 1) “ad hoc group” koja obuhva}a pravila lifikacija, procesnopravna pitanja i renvoi) potpuno otvorenog tipa, ostavljaju}i uvijek djeluju u korist primjene lex fori, ali u sudu maksimalnu slobodu izbora mje- kodifikaciji Louisiane su postavljene tako da rodavnog prava djeluju u korist prava koje moè, ali i ne mora, biti lex fori. Ti su instituti uvedeni u 2) “usually group” su pravila koja norme koje reguliraju pitanja valjanosti braka upu}uju sud koje }e pravo “uobi~aje- (~l. 3520),92 oblika ugovora i autonomije strano” biti mjerodavno naka (~l. 353893 i ~l. 354094). 3) “unless gruop” sadràva pravila u koji- Nacrt zakona o me|unarodnom privat- ma je mjerodavno pravo odre|eno, ali nom pravu Puerto Rica95 u ~lanku 7. sadràva dozvoljava slobodu sudu da pod iznimke od primjene instituta javnog poret- odre|enim okolnostima ne primijeni ka.96 No kao i zakonik Louisiane poznaje i takvo upu}ivanje institute kojima izbjegava primjenu stranog 4) “rule group” su pravila koja striktno prava i to u pitanjima valjanosti braka,97 val- odre|uju mjerodavno pravo i nikakve iznimke nisu dopu{tene87. 91 Prva kodifikacija me|unarodnog privat- Vidi str. 14. nog prava u SAD-u nastala je u dràvi 92 ^lanak 3520 glasi: “A marriage that is valid in the state 88 where contracted, or in the state where the parties were Louisiana krajem pro{log stolje}a. Unato~ domiciled as husband and wife, shall be treated as a valid prijedlogu u kodifikaciju nije uvr{tena niti marriage unless to do so would violate a strong public op}a izjava o rezervi ordre public, uz obraz- policy of the state whose law is applicable to the particular issue under Article 3519.” loènje:” The codification already contained more than enaugh built-in flexibility; and a 93 ^lanak 3538 glasi: “ …Nevertheless, when for reasons of public policy the law governing the substance of the con- generic escape such as the ordre public reser- tract under art. 3537 requires a certain form, there must be vation would tip the scales much aginst cer- compliance with that form.” 89 tainity and predictability.” 94 ^lanak 3540 glasi: “All other issues of conventional obli- @ele}i ostvariti {to ve}u ravnoteù gations are governed by the law expressly chosen or clearly relied upon by the parties, except to the extant that izme|u primjene i neprimjene stranog prava, law contravenes the public policy of the state whose law kodifikacija me|u ostalim,90 primjenjuje i in- would otherwise be applicable under art. 3737. 95 Puerto Rico u ovom kontekstu svrstavamo u common law 86 Vi{e o ameri~kom me|unarodnom privatnom pravu vidi: sustave. Naime, iako je ova samostalna dràva slobodno S.C. Symeonides: Choice of law in the American Courts pridruèna SAD-u po karakteristikama pravnog sustava in 1993. Am. J. Comp. L. 42 str. 599 i cijeli broj Am. J. gotovo u potpunosti priklonjena kontinentalnom civil law Comp. L. iz 1990. god. posve}en Willis L. M. Reese-u. sustavu, na podru~ju me|unarodnog privatnog prava

87 prihvatila je niz osobina common law sustava. O tome Vidi: S.C.Symeonides, Exception Clauses Str. 91-97. vi{e vidi: L.F: Matta: Civil Law and Common Law in the 88 Loisiana Civil Code, book IV, Conflict of Laws, 1992. god. Legal Method of Puerto Rico, 40 166: Am. J. Comp.L. tekst vidi u S.C. Symeonides, Exception Clauses, str. 163. 783 iz 1992. god. 96 89 Vije}e Dràvnog pravnog instituta Louisiane, S.C. ^lanak 7. glasi: “When the law of another state is appli- Symeonides, Exception Clauses, str. 163. cable to an issue under the provisions of this Code, the application of such law may be refused only if it would 90 Kodifikacija primjenjuje tri metode: a) me|udjelovanje lead to a result that is manifestly incompatibile with the me|u pravilima i tzv. “approach” (koji ozna~ava skup public policy of Puerto Rico as understood in interstate or parametara koji smjeraju voditi, a ne dovr{iti proces izbo- international relations.” ra prava, kako ga definira S.C. Symeonides u ~lanku 97 Problems and Dilemas in Codifying Choice of Law for Vidi dio ~lanka 11: “…unless to do so would violate a Torts, 38 Am. J. Comp.L. str. 431, b) escape klauzula tra- strong public policy of a state that, under article 10 has a dicionalnog tipa i c) escape klauzula otvorenog tipa, S.C: substantialy more significant connection to the parties Symeonides, Exception Clauses, str. 107-117. and the dispute.” Prof. dr. sc. DAMIR KLASIÊK, mr. sc. VJEKOSLAV PULJKO: Javni poredak i njegova za{tita 180 Pravni vjesnik 18 (3-4): 169-187, 2002. janosti oblika ugovora (~l.38) i poslovne spo- koje se moraju primijeniti u me|unarodnim sobnosti (~l. 39). situacijama.103 Sustav europskog prava obvezuje nacionalne sudove ~lanica da provode i 5. JAVNI POREDAK U PRAVU EU- pridràvaju se javnog poretka evropske za- ROPSKE UNIJE jednice (EC public policy), sa sredstvima koje odre|uje njihovo nacionalno pravo. Ve} 5.1. U engleskom se pravu javni poredak sedamdesetih godina sudovi su odbijali priz- naj~e{}e javlja kod kolizijskih pravila ugo- nanje arbitra`nih presuda pozivom na institut vornog prava. Preuzimanjem Rimske kon- javnog poretka, a koje su bile u suprotnosti s vencije o mjerodavnom pravu za ugovorne ~l. 85. Ugovora o Europskoj zajednici.104 odnose98 do{lo je do kodificiranja takvih sud- 5.2. Harmonizacija prava unutar Europs- skih pravila, no time institut javnog poretka ke unije utjecala je i na primjenu i odre|ivan- nije doìvio supstantivnu izmjenu.99 Institut je granica instituta javnog poretka kod priz- javnog poretka definira ju u ~lanku 16. nanja i izvr{enja stranih presuda,105 po Rimske konvencije: Biselskoj uredbi106 i Lugano konvenciji.107 “Primjena odredbe prava odre|enog ^lanak 34. stavak 1. Briselske uredbe ovom konvencijom moè se isklju~iti samo glasi: A judgment shall not be recognised: ako je takva primjena o~ito nespojiva s jav- 1. if such recognition is manifestly contrary nim poretkom dràve suda.”100 Iz navedenog odre|enja javnog poretka 103 Vidi ^l. 85 i ~l. 113 Ugovora o evropskoj zajednici, proizlazi da se neprimjena stranog prava pozi- 104 Vi{e o tome Bernd von Hoffman (ed.) European Private vanjem na institut javnog poretka moè upo- International Law Nijmejen: Ars Aqui Libri, 1998. str. 24, trijebiti protiv odre|ene odredbe stranog prava 105 Uklju~ivanje klauzule javnog poretka u me|unarodne ako bi primjena u konkretnom slu~aju dovela konvencije obi~no se smatra opasno{}u za uniformnu do posljedica suprotnih javnomu poretku foru- primjenu kolizijskih pravila, pa i Europski sud pravde u ma.101 ^lanak 16. izrjekom govori o javnom svojim presudama ~esto napominje da se institut javnog poretka mora tuma~iti restriktivno, te koristiti samo u poretku foruma, ali ne spominje javni poredak iznimnim slu~ajevima. Vidi: Jenard-Schlosser Report Europske zajednice mada je on postao sastav- OJ iz 1979. god. C 59 M str. 19 i slu~aj Hoffman v. nim dijelom javnog poretka svake dràve ~la- Krieg iz 1988. god. ECR 662 paragraf 21. nice te su ga one du`ne po{tivati.102 106 Covention on Jurisdiction and the enforcement of judgements in civil and commercial matters 1968. (O.J. L Pravo Europske unije sadrì niz odredbi 304/77 1978.). godine 2000. pretvorena u uredbu: Council Regulation (EC) No 44/2001 of 22 December 98 The Rome Convention on the Law Applicable to on jurisdiction and the recognition and enforcement of Contractual Obligation (O.J. 1980. L 266/1) preuzeta u judgments in civil and commercial matters [O.J. L 12, engleskoj po Contracts (Applicable Law) Act koji je stu- 2001]. Tekst uredbe vidi na http://europa.eu.int/eur- pio na snagu 1.svibnja 1991. god. lex/en/lif/reg/en_register_1920.html. Vi{e o Brusselskoj konvenciji vidi, Sajko, Perspektive razvoja me|unarod- 99 Vidi Plender, str. 157, Cheshire and North str. 503, Dicey nog privatnog prava: O Briselskoj i Luganskoj konven- and Morris, str. 1277, Collier, str. 210, Morris str. 273, ciji o nadle`nosti i izvr{enju sudskih odluka u

100 gra|anskim i trgova~kim predmetima i kako hrvatsko V. bilje{ku 5. pravo uskladiti s tim konvencijama, objavljeno u mono- 101 Zbog takvog je odre|enja pojma javnog poretka ~l. 16. grafiji “Put prilagodbe gra|anskopravnog ure|enja karakteriziran kao precizan i restriktivan. Vidi Guliano Hrvatske”, 1992. and Lagarde Report, objavljen u Official Journal, br. N. 107 Paralelna konvencija otvorena je 1988. god. u Luganu te 266 od 9 listopada 1980. Mario Giuliano profesor je na se primjenjuje izme|u ~lanica Evropske unije i EFTA Sveu~ili{tu u Milanu, a Paul Legarde je profesor na Sveu~ili{tu Pariz I. Giuliano je napisao uvod i komentar zemalja: EC EFTA Convention on Jurisdiction and the ~lanaka 1. 3. do 8., 12. I 13. a Lagarde je napisao komen- Enforcement of Judgements in Civil and Commercial tar za 2., 9., 11 i 14 do 33. ~lanak, Matters. Tekst Lugano konvencije vidi na: http://www.jus.uio.no/lm/ec.efta.jurisdiction.enforce- 102 Vidi Giuliano and Lagarde Report, Dicey and Morris str. ment.judgements.civil.commercial.matters.lugano.con- 1278, vention.1988/doc.html dana 20. 12. 2002. Prof. dr. sc. DAMIR KLASIÊK, mr. sc. VJEKOSLAV PULJKO: Javni poredak i njegova za{tita Pravni vjesnik 18 (3-4): 169-187, 2002. 181 to public policy in the Member State in Gra|anskog zakonika Perua,112 u ~lanku 21. which recognition is sought;108 Gra|anskog zakonika Kube113 te u nacrtu Nacionalni sudovi teè provo|enju i Gra|anskog zakonika Quebeca u ~lanku ja~anju na~ela slobodnog protoka i priznanja 3057.114 presuda unutar Europske unije te da gotovo i Uloga javnog poretka u me|unarodnom nema primjera u kojima }e presuda suda druge privatnom pravu od iznimne je va`nosti te se dràve ~lanice biti izuzeta zbog povrede jav- sastoji u spre~avanju neèljenih u~inaka nog poretka. Velika je uloga Europskog suda, primjene stranog prava, na pojedina~ni koji kontrolira nacionalne sudove, kod primje- slu~aj. U pro{losti je institut javnog poretka ne instituta javnog poretka. Europski sud zau- ~esto bio definiran i primjenjivan vrlo {iroko. 115 zeo je stajali{te da se povreda javnog poretka U gra|anskom je zakoniku Meksika javni treba primijeniti neovisno o tome pripada li po- poredak imao {irok doseg, pa se primjenjivao vrije|ena odredba pravu Zajednice ili ne te je ve} ukoliko je sadràj stranog zakona bio su- uklju~io u povredu javnog poretka i za{titu te- protan temeljnim na~elima meksi~kog prava. meljnih ljudskih prava u skladu s Europskom Institut javnog poretka primjenjivao se ~ak konvencijom o ljudskim pravima.109 iako njegova primjena na pojedina~ni slu~aj ne bi proizvodila nikakav {tetni u~inak (~lanak 14/2).116 U dana{njem meksi~kom zako- 6. NEKI KOMPARATIVNI PROPISI O nu je odredba o primjeni javnog poretka ipak INSTITUTU JAVNOG PORETKA zanatno uè definirana.117 U nekim zemljama Institut javnog poretka kao iznimka od primjena, te {irina primjene i tuma~enje in- primjene stranog prava prihva}en je u gotovo stituta javnog poretka prepu{tena je sudovi- svim dana{njim propisima i zakonima o ma. Takvo rje{enje instituta javnog poretka me|unarodnom privatnom pravu. Kao op}e nalazimo u zakonima Paragvaja u ~lanku 118 119 na~elo o neprimjeni stranog prava nalazimo 22, Gvatemale u ~lancima 61. i 65. u ga u Zakonu o me|unarodnom privatnom 110 112 Na snazi od 1984. god. vi{e: G. Parra-Aranguren: Recent pravu Venecuele u ~lanku 8 , u ~lanku 6. Developments str. 231. Nacrta argentinskog zakona o me|unarod- 113 111 Na snazi od 1987. god., vidi G. Parra-Aranguren: Recent nom privatnom pravu, u ~lanku 1049. Developments str. 231.

114 108 Prvi nacrt objavljen je 1974. god., u{ao je u zakonodav- ^lanak 27 Lugano Konvencije glasi: ni postupak 1988. god., a stupio ja na snagu s izmjena- “A judgement shall not be recognised: ma 1992. god. vi{e vidi G. Parra-Aranguren: Recent 1. if such recognition is contrary to public policy in the Developments str. 232-233. State in which recognition is sought;” 115 Prvi nacrt objavljen je 1974. god., u{ao je u zakonodav- izvor: http://www.jus.uio.no/lm/ec.efta.jurisdiction.enfor- nu proceduru 1988. god., a prihva}en je s izmjenama i cement.judgements.civil.commercial.matters.lugano.con- dopunama 1992. god. Vidi supra, str. 232-233. vention.1988/doc.html dana 20. 12. 2002. 116 Vidi Gra|anski zakon Meksika s izmjenama iz 1987. 109 Vidi: Rui Manuel Moura Ramos, Public Policy in the god. Supra, str. 232.

Framework of the Brussels Convention, Yearbook of 117 private international law, 2000. god. str. 39. ^lanak 15 Gra|anskog zakonika Meksika glasi: “Articolo 15. No se aplicare el derecho extranjero: 110 Novi Zakon o me|unarodnom privatnom pravu iz 1998. I. Cuando artificiosamente se hayan evadido principios preuzeo je u potpunosti ~l. 6 Nacrta tog zakona (Venezuela fundamentales del derecho mexicano, debiendo el juez Draft Law) dovr{enog 1963. god. vi{e vidi: G. Parra- determinar la intencion fraudulenta de tal evasion; y Aranguren: The Venezuelan Act on Private International II. Cuando las disposiciones del derecho extranjero o el Law of 1998. Yearbook on Private International Law (ure- resultado de su aplicacion sean contrarios a principios dio [ar~evi} i Volken) vol1/1999. str. 109. o instituciones del orden publico mexicano. Izvor http://www.slon.org/Statutes/Mexico/Spanish/ccm.html 111 Nacrt zakona o me|unarodnom privatnom pravu iz 1974. dana 05. 11. 2002. god. vi{e vidi: G. Parra-Aranguren: Recent Developments 118 in Private International Law in the Americas, Netherlands Vidi Gra|anski zakonik iz 1985. god. G. Parra- International Private Review, 1992. god. str. 233, dalje: Aranguren: Recent Div. Str. 231. G.Parra-Aranguren: Recent Developments. 119 Vidi Zakon o strancima iz 1986. god. supra str. 231. Prof. dr. sc. DAMIR KLASI^EK, mr. sc. VJEKOSLAV PULJKO: Javni poredak i njegova za{tita 182 Pravni vjesnik 18 (3-4): 169-187, 2002.

Gra|anskom zakoniku Perua u ~lanku Unato~ takvim rje{enjima, ista nisu u pot- 2049.120 te ono jasno name}e primjenu punosti prihva}ena te je Druga specijalizira- doma}eg prava, a gdje god se iznimka javnog na interameri~ka konferencija o me|unarod- poretka moè primijeniti. nom privatnom pravu, odràna 1979. godine Za razliku od takvog shva}anja i primjene u Montevideu odbila primjenu loi’s d’appli- instituta javnog poretka, Nacrt gra|anskog cation immediate, s obrazloènjem da je pi- zakonika Queebeca iz 1974 god. ponudio je tanje neprimjene stranog mjerodavnog prava druk~ije rje{enje. U ~lanku 3053. nacrta odo- ve} rije{eno odredbama o primjeni instituta bren je Loi’s d’application immediate polaz- javnog poretka.126 nog prava, a kao iznimku od primjene ina~e mjerodavnog prava, te je sud mogao uvaìti i 7. ZA[TITA JAVNOG PORETKA primijeniti sli~na pravila stranog prava koje 7.1. Moè se konstatirati da je u me|una- nije mjerodavno. Uvjet je da s tim izabranim rodnom privatnom pravu za{tita doma}eg stranim pravom slu~aj u najbliòj vezi, a da javnog poretka najve}im dijelom usmjerena primjena takovog prava zadovoljava legitim- protiv primjene stranog neprikladnog prava. ne i prevladavaju}e interese sukladno sud- 121 Stoga je nu`no analizirati strano pravo glede skoj praksi prihva}enoj u Queebecu. njegove pravne prirode i njegove strukture. Gra|anski zakon Queebecka 122 osim takvog Pravna priroda stranog prava moè biti rje{enja o neprimjeni stranog mjerodavnog dvojaka.127 Dràve koje strano pravo prim- prava, sadrì i odredbu o javnom poretku123 te jenjuju kao pravo imaju bitno druk~iji pristup u ~lanku 3079. pravila o mandatory rules124, tomu problemu od dràva koje strano pravo kao o razlozima isklju~enja stranog prava. primjenjuju kao ~injenicu (fact doctrine). Takvo rje{enje nalazimo i u Venezuelan- Sustavi u kojima sudovi primjenjuju strano skom nacrtu u ~lanku 32., a koji ga propisuje pravo kao pravo ujedno se podudaraju u pra- za ugovore. Napravljena je jasna razlika vilu sa sustavima u kojima kolizijska pravila izme|u loi’s d’application immediate i funk- imaju obvezatnu snagu, {to zna~i da ulaze u cioniranja iznimke javnog poretka, a koji se kategoriju prisilnih propisa. Drugoj grupi primjenjuje tek nakon {to je kolizijskim pra- dràva pripadaju oni sustavi gdje sudovi 125 vilima odre|eno mjerodavno pravo. primjenjuju strano pravo kao ~injenicu i u kojima kolizijska pravila nemaju prisilnu 120 Vidi Gra|anski zakonik Perua, Glava 10, koja se odnosi 128 na me|unarodno privatno pravo, a uba~ena je 1984. snagu. god., supra str. 231. Propisi rijetko izri~ito odre|uju da se stra- 121 Vidi G. Parra-Aranguren: Recent Developments str. no pravo primjenjuje kao pravo. Obi~no se to 239. ~ini tako da se odredi obaveza suda da utvrdi 122 Civil Code of Queebeck, tekst zakona vidi na strano pravo po slu`benoj du`nosti. Tako http://www.canlii.org./qe/sta/ccq/whole.html dana 05. odre|uje ~lanak 13. [vicarskog zakona o 11. 2002. MPP-u.129 Moè se re}i da uglavnom sve 123 ânak 3081 glasi: “The provisions of the law of a dràve europskog kontinentalnog kruga pri- foreign county do not apply if their application would be manifestly inconsistent with public order as understood padaju toj kategoriji dràva. in international relations.” 124 ^lanak 3079 glasi: “Where legitimate and manifestly pre- 126 Vidi G. Parra-Aranguren: Recent Developments str. 239.

ponderant interests so require, effect may be given to a 127 mandatory provision of the law of another country with Vi{e o tome Klasi~ek, Primjena stranog prava, Zbornik which the situation ic closely connected. In deciding whe- Pravnog fakulteta u Zagrebu, 2001. god. br. 3-4. ther to do so, consideration is given to the purpose of the 128 Vidi Fentiman, Foreign Law in English Courts, 1998. provision and the consequences of its application.” god., dalje: Fentiman, str. 270. 125 Nactr zakon o Me|unarodnom privatnom pravu izra|en 129 V. bilje{ku br. 5. 1963. god. G. Parra-Aranguren: Recent Developments, str. 231. Prof. dr. sc. DAMIR KLASI^EK, mr. sc. VJEKOSLAV PULJKO: Javni poredak i njegova za{tita Pravni vjesnik 18 (3-4): 169-187, 2002. 183

U dràvama common law sustava strano Me|utim, kada je rije~ o prisilnim propisi- pravo smatra se ~injenicom te vrijedi pretpo- ma, situacija je mnogo sloènija u me|unarod- stavka da je izjedna~eno s doma}im pravom. nom privatnom pravu. U unutarnjem pravnom Sudovi u dràvama tog sustava primjenjuju prometu ni za taj dio propisa nema te{ko}a, jer strano pravo kada to stranke zahtijevaju. Ipak, ih svaki sud ili bilo koje tijelo primjene moè i ~ini se da se u common law sustavu doga|aju mora u potpunosti primijeniti. izvjesni pomaci k shva}anju da se strano pra- Problemi nastaju upravo s obzirom na vo treba primjenjivati kao pravo. Tako se u zna~aj sadràja pojedinog propisa, pa stoga SAD smatra fact doctrina kao anakronizam i niti njihove naredbe ne mogu imati jednaku 130 nezadovoljavaju}im shva}anjem. Fentiman va`nost. Cijene}i prema zna~aju sadràja, si- smatra da su razlike izme|u engleskih sudova 131 gurno se odredba ~lanka 531. ZOO-a ne i drugih samo u stupnju. [to se ti~e pitanja moè usporediti s odredbom ~lanka 12. istog shva}a li se u Hrvatskoj strano pravo kao pra- zakona. ^lanak 12. odre|uje da “u zasniva- vo, nema dvojbe. Odredba ~l. 13. Zakona o nju obveznih odnosa i ostvarivanju prava i me|unarodnom privatnom pravu svrstava obveza iz tih odnosa sudionici su du`ni Hrvatsku u sustav u kojem se strano pravo pridràvati se na~ela savjesnosti i po{tenja”, primjenjuje kao pravo.132 dok ~lanak 531. odre|uje da trajanje prava 7.2. Mjerodavno je pravo u pravilu ono prvokupa ne moè biti duè od pet godina. strano pravo koje treba primijeniti na Obje odredbe pripadaju prisilnim propisi- me|unarodno obiljeènu situaciju koja se rje{ava. Odre|eno je strano pravo postalo ma, me|utim, te{ko je ne sloìti se s mjerodavno jer je na njegovu primjenu uputi- tvrdnjom da me|u njima postoji ogromna lo kolizijsko pravilo ili je ono odre|eno izbo- razlika. Propis o duljini trajanja prvokupa rom ugovornih strana. mogao bi se bez ikakvih te{ko}a promijeniti. Zar bi se ne{to zna~ajno promijenilo, ako bi Pravo se dijeli na vi{e kategorija pravnih propisa prema razli~itim kriterijima. Za po- rok za pravo prvokupa bio 3 ili 4 ili 6 godina? trebe ovog rada zna~ajna je podjela prema in- Ili, zar bi sud mogao odbiti primjenu stranog tenzitetu, dakle prema va`nosti sadràja i na- prava ako bi rok predvi|en odredbom mjero- redbe propisa. Prema ovom kriteriju propisi davnog prava bio ne{to kra}i ili dulji od onog se dijele na kategori~ne, stroge i disjunktivne koji je propisan odredbom ~lanka 531? kojima pripadaju i dispozitivni propisi133. Zasigurno odgovor moè biti jedino negati- Kada je rije~ o disjunktivnim propisima koji van. No situacija je druk~ija ako se radi o se u teoriji me|unarodnog privatnog prava ~lanku 12. ZOO. Rijetko bi koji zakonodavac nazivaju dispozitivnim, premda su dispozi- smogao hrabrosti i snage da tu odredbu for- tivni propisi samo jedan dio disjunktivnih134, mulira bitno druk~ije. Isto tako, odredbu stra- u unutarnjem pravnom prometu ni u me|una- nog prava protivnu odredbi ~lanka 12. te{ko rodnom privatnom pravu nema te{ko}a u nji- bi bilo primijeniti i prihvatiti nastale u~inke. hovoj primjeni. Njihov je sadràj takav da ne Dakle, zaklju~ak kako se u oba slu~aja moè ugroziti doma}i interes. radi o prisilnim propisima, ali razli~itog intenziteta name}e se sam po sebi. 130 Wright and Miller, Federal Practice and Procedure: Prema zna~aju sadràja mogu}e je pri- Civil, 1995. god., sect. 2441. silne propise podijeliti u dva dijela. Prvi dio 131 Fentiman, str. 275. prisilnih propisa ~ine oni propisi koji pripa- 132 V. bilje{ku br. 10 daju kategoriji prisilnih, ali im naredba, s 133 V. Peri}, Struktura prava, 1994. str. 17; Viskovi}, obzirom na manje zna~ajan sadràj, nema Dràva i pravo, 1997. str. 159 ve}i stupanj prisile. Kada je rije~ o toj gru- 134 V. bilje{ku 133. pi prisilnih propisa, oni ~ine dio mjerodav- Prof. dr. sc. DAMIR KLASIÊK, mr. sc. VJEKOSLAV PULJKO: Javni poredak i njegova za{tita 184 Pravni vjesnik 18 (3-4): 169-187, 2002. nog prava koji }e se mo}i primijeniti ekste- 8. ZADA]A ZA[TITNIH PRISILNIH ritorijalno, dakle izvan zemlje ~iji ih je za- PROPISA U ME\UNARODNOM konodavac ustrojio. PRIVATNOM PRAVU Radi se o sasvim druk~ijoj situaciji kada 8.1. Najva`nija zada}a za{titnih prisilnih je rije~ o drugom dijelu prisilnih propisa ~iji propisa u me|unarodnom privatnom pravu je sadràj iznimno zna~ajan za svakog zako- sastoji se u za{titi doma}eg javnog poretka, nodavca i za svaki pravni poredak. Odredbe zatim u za{titi javnog poretka lex causae, te u takvih prisilnih propisa ~ine temeljne vrijed- za{titi javnog poretka dràve s kojom je si- nosti svake dràve. Ti sadràji mogu biti raz- tuacija koja se rje{ava u najbliòj vezi, pod li~iti i sasvim suprotni u usporedbi me|u uvjetom da pravo te dràve nije ujedno lex dràvama i njihovim pravnim porecima, causae, {to zna~i da se radi o ugovornom sta- me|utim, temeljne interese ima svaka dràva tutu kada su ugovorne stranke odredile svo- i stoga dràve definiraju za{titu tih interesa jim izborom mjerodavno pravo135. prema svojim potrebama i na na~ine koji su U prvom i tre}em slu~aju za{titna prisilna u skladu s njihovim povijesnim, kulturnim, pravila imaju prevagu nad kolizijskim pravi- etni~kim, vjerskim i drugim naslje|ima i tra- lom i nad uglavom ugovornih strana136. Neki dicijom. autori smatraju da se za{titni prisilni propisi i Na temelju izloènog moè se re}i da se kolizijska pravila uzajamno vi{e dopunjuju strano mjerodavno pravo, za potrebe me|u- nego {to se isklju~uju137. narodnog privatnog prava, sastoji iz triju di- S takvom se tvrdnjom nije te{ko suglasi- jelova propisa. Sastoji se od disjunktivnih ti, jer je o~ito kako za{titni prisilni propisi propisa za koje je, kako je re~eno, u teoriji utemeljeni na opravdanosti svrhe koju ispu- me|unarodnog privatnog prava uobi~ajen na- njavaju, dopunjuju kolizijska pravila i time ziv dispozitivni propisi i kojih zasigurno ima predstavljaju njihov odre|eni korektiv. i najvi{e u toj kategoriji propisa. Drugi dio Vischer konstatira kako za{titni prisilni ~ine prisilni propisi manjeg zna~aja i prisilni propisi uklju~uju “the regulation and control of propisi ve}eg zna~aja. the market and the national economy (antitrust U nedostatku boljeg termina predlaè se laws, import and export restrictions), the pro- za prisilne propise ve}eg zna~aja naziv za{tit- tection of national interest in landed property ni prisilni propisi {to ujedno karakterizira i (prohibition of acquiring landed property by temeljnu zada}u tog dijela prisilnih propisa. foreigners, protection of farmland), the protec- Zaklju~no se moè re}i da se pravo sasto- tion of monetary resources (safeguard of the ji od dispozitivnih, prisilnih i za{titnih prisil- balance of payment), the control of the securi- nih propisa. Me|utim, za potrebe me|una- ties market (regulations of takeover, duty of rodnog privatnog prava ni ta podjela ne za- disclosing of controling participants), the pro- dovoljava u potpunosti. Kako }e se vidjeti tection of environment or of labour (limitation of working hours) etc”.138 kasnije, u situacijama kada doma}i sud primjenjuje strano pravo, potrebno je uvesti jo{ 135 ^lanak 7.1. Rimske konvencije. jednu kategoriju. Radi se o dijelu lex fori koji 136 Nygh, Authonomy in International Contracts, 1999. str. nazivamo javni poredak, u {to ulaze za{titni 202. prisilni propisi, kao i sve druge priznate vri- 137 GUEDJ, The Theory of the Lois de Police, A Functional jednosti doma}eg prava, ali koje nisu u{le u Private International Law - A Comparative Analysis zakonodavstvo kao prisilni propisi ustrojeni With Modern American Theories, AJCL, XXXIX, 1991.4 (dalje Guejd) str. 675; Bonomi, Mandatory rules, prema ustavnopravnom i zakonodavnom po- str. 226; Koppenol-Laforce, ed.International Contracts, stupku doma}e dràve. 1996. (dalje Koppenol-Laforce) str. 139. Prof. dr. sc. DAMIR KLASIÊK, mr. sc. VJEKOSLAV PULJKO: Javni poredak i njegova za{tita Pravni vjesnik 18 (3-4): 169-187, 2002. 185

Objektivno postoji opasnost da se u pravnog poretka {titi doma}i javni poredak od nim sustavima broj za{titnih prisilnih propisa {tetnog utjecaja primjene neprikladnog stra- neopravdano pro{iri139. îni se, nakon iskustva nog prava i na taj na~in taj institut {titi te- u primjeni {vicarske kodifikacije me|unarod- meljne doma}e interese. nog privatnog prava, koja je najdalje oti{la u Navedenom se moè dodati kako je insti- odre|ivanju primjene za{titnih prisilnih propi- tut javnog poretka jedan od najva`nijih insti- sa tre}ih dràva, ne moè se re}i da se sudovi tuta me|unarodnog privatnog prava. Naime, pretjerano koriste takvim mogu}nostima140. sigurno dràve ne bi nikada pristale ustrojiti Naprijed je re~eno da za{titni prisilni pro- sustav me|unarodnog privatnog prava, i time pisi ~ine javni poredak svake dràve. To~no je, omogu}iti apriornu primjenu stranog prava, me|utim, da za{titni prisilni propisi ~ine samo ako ne bi postojao mehanizam koji bi u kon- dio javnoga poretka. Preostali dio ~ine sva pi- kretnom slu~aju omogu}io legalnu neprimje- sana i nepisana na~ela koja predstavljaju skup nu neprikladnog stranog prava. najzna~ajnijih temeljnih pravnih, moralnih i Osnovna karakteristika instituta javnog politi~kih vrijednosti koje odre|uju pravnu, poretka jest njegovo iznimno aktiviranje, a politi~ku i civilizacijsku fizionomiju svake kada se aktivira ima za posljedicu neprimje- dràve. Gledanje na pojedine vrijednosti pod- nu stranog prava u konkretnom slu~aju. lo`no je dru{tvenomu razvoju, a to zna~i da je Tomu se moè dodati ~injenica da za institut javni poredak podloàn promjenama. Stoga se javnog poretka vrijedi na~elo relativnosti, jer javni poredak ne definira u potpunosti preciz- je i javni poredak podloàn promjenama no. Odre|uje se op}im pojmovima, a sud te zbog promjena u dru{tvenom razvoju. Dalje, op}e pojmove u konkretnim situacijama za institut javnog poretka vrijedi pravilo da ispunjava preciznim obrazloènjima. uvijek {titi doma}i javni poredak.142 Kako je ve} napomenuto od pojma jav- 8.2. S druge strane, za{titni prisilni propisi nog poretka nu`no je strogo lu~iti institut jav- neposredne primjene odre|uju uvijek, dakle nog poretka.141 Institut je javnog poretka in- beziznimno, svoju primjenu kada se dogodi stitut me|unarodnog privatnog prava uz ~iju pretpostavljena situacija. Za{titni prisilni pro- se pomo} {titi doma}i javni poredak. Od dav- pis neposredne primjene mijenja se samo pre- nih statutaraca koji su uveli termin “statuta ma propisanoj zakonskoj proceduri. Kona~no, odiosa” i na taj na~in odredili da takvi statuti svaki sud ili drugo tijelo primjene treba {tititi i vrijede samo na teritoriju za koji su doneseni, voditi ra~una samo o svom javnom poretku, preko Hubera, Savignyja i Mancinija, sve do {to nije slu~aj kada su u pitanju za{titni prisil- dana{njih dana, pozivom na institut javnog ni propisi. Osim {to vodi ra~una i {titi te pro- poretka odbija se primjena neprikladnog stra- pise vlastitog prava, sud primjenjuje za{titne nog prava ili se odbija priznavanje u~inaka prisilne propise najblièg prava kada to nije primjene takvog prava. Uistinu, institut jav- ujedno i lex causae. Dakako, takav slu~aj postoji u pravilu samo kada ugovorne strane iza- 138 Vischer, General Course on Private International Law beru mjerodavno pravo za svoj ugovor jer iza- 238 Recueil des cours, 1992.9 (dalje Vischer, General brano pravo u pravilu nije najbliè. Stranke ne Course on PIL), str. 157. moraju birati najbliè pravo jer bi najbliè pra- 139 Lagarde, Le nouveau droit international prive des con- vo, odre|eno kolizijskim pravilom, bilo mje- tracts apres l’entree en vigueur de la Convention du Pome du juin 1980., Rev.crit.de d.i.p.80., 1991. str. 325. rodavno kada ne bi bilo strana~kog izbora. Naime, nema nikakvog smisla da ugovorne 140 Von Overbeck, The Fate of Two Remarkable Provisions of the Swiss Statute on Private International Law, strane uglave primjenu najblièg prava jer na Yearbook of Comparative Law, Vol.I. 1999. Ed. njega u pravilu upu}uju kolizijska pravila po- [ar~evi}/Volken, (dalje Von Overbeck, Swiss Statute on laznog prava. PIL), str. 120.

141 V. sli~no razgrani~enje tih pojmova kod Varadi, 142 Sajko, Mpp, str. 177. Me|unarodno privatno pravo, 2.izdanje 1987. str. 79. Prof. dr. sc. DAMIR KLASI^EK, mr. sc. VJEKOSLAV PULJKO: Javni poredak i njegova za{tita 186 Pravni vjesnik 18 (3-4): 169-187, 2002.

Stoga se moè izvesti zaklju~ak kako ne prisilnih propisa, odnosno njihovih sadràja, postoji pozitivno djelovanje ili pozitivna funk- za{ti}uju se uz pomo} beziznimne vlastite cija instituta javnog poretka koja bi po defini- primjene. Zapravo naredbom o vlastitoj nepo- ciji predstavljala primjenu za{titnih prisilnih srednoj primjeni uvijek kada se dogodi pred- propisa, i to onih koji odre|uju beziznimnim vi|ena situacija izostaje potreba pozivanja na vlastitu primjenu kada nastupi pretpostavljena institut javnog poretka. Stoga se moè re}i da situacija. Zna~i da je izostala bitna karakteristi- ne postoji tzv. pozitivno djelovanje ili pozitiv- ka instituta javnog poretka: iznimnost i nega- na funkcija instituta javnog poretka. tivno djelovanje koje se sastoji u neprimjeni Naime, radi se o ~injenici da autorima stranog prava, dok se kod tog dijela za{titnih ovog rada nije poznat niti jedan slu~aj defini- prisilnih propisa radi o beziznimnom pozitiv- cije instituta javnog poretka koja u sebi ne bi nom djelovanju u smislu vlastite primjene. imala negativnu funkciju, tj. neprimjenu neprihvatljivog stranog prava. 9. ZAKLJUÂK Zaklju~no se moè re}i da je nu`na rav- Za{titni prisilni propisi i druge temeljne noteà izme|u potrebne i navedene primjene vrijednosti pravnog poretka ~ine javni pore- najblièg prava, kada je to pravo strano, i dak svake dràve. Dio za{titnih prisilnih pro- o~uvanja doma}eg javnog poretka, zajam~e- pisa, kao i druge temeljne vrijednosti koje na uz pomo} instituta javnog poretka i uz predstavljaju javni poredak, {tite se uz pomo} pomo} za{titnih prisilnih propisa neposredne instituta javnog poretka. Drugi dio za{titnih primjene.

Prof. Dr. sci. DAMIR KLASI^EK, außerordentlicher Professor an der Fakultät für Rechtswissenschaften in Osijek Mag. VJEKOSLAV PULJKO, wissenschaftlicher Assistent ÖFFENTLICHE ORDNUNG UND IHR RECHTSSCHUTZ

ZUSAMMENFASSUNG Die Arbeit behandelt eine der wichtigsten Fragen des Internationalen Privatrechts. Bestimmung des Begriffs der öffentlichen Ordnung sowie ein erfolgreicher Rechtsschutz derselben bilden zweifel- los einen der wesentlichen Hebel in der Entwicklung des Internationalen Privatrechts. Der Staat und seine Gesetzgebung sind nämlich bereit, ein System der Anwendung des ausländischen Rechts aufzubauen, und zwar in Proportion mit der legalen Möglichkeit, kein ausländisches unangemessenes Recht anzu- wenden, dessen Anwendung oder die Wirkungen dessen Anwendung der einheimischen öffentlichen Ordnung, bzw. grundlegenden Werten der einheimischen Ordnung Schaden zufügen könnten. Der Autor analysiert kroatisches und ausländisches Recht und konstatiert, dass die einheimische öf- fentliche Ordnung nicht aus allen zwingenden Vorschriften, sondern nur aus zwingenden Schutzvorschriften zusammengesetzt ist. Dazu aber beinhaltet sie auch andere Wertsachen, die durch keine vorgeschriebene Prozedur der Gesetzgebung zu Vorschriften geworden sind, sondern stellen nur allgemein angenommene Werte sowie Verhaltens- und Auffassungsnormen in der jeweiligen Gesellschaft dar. Der Meinung des Autors nach wird die öffentliche Ordnung mit Hilfe der Institute der öffentli- chen Ordnung und durch zwingende Schutzvorschriften der unmittelbaren Anwendung geschützt. Schlüsselwörter: öffentliche Ordnung, Institut der öffentlichen Ordnung, Internationales Privatrecht, zwingende Vorschriften, zwingende Schutzvorschriften, zwingende Schutzvorschriften der unmittelbaren Anwendung. Prof. dr. sc. DAMIR KLASI^EK, mr. sc. VJEKOSLAV PULJKO: Javni poredak i njegova za{tita Pravni vjesnik 18 (3-4): 169-187, 2002. 187

Prof.dr.sc. DAMIR KLASI^EK, professeur adjoint à la Faculté de droit à Osijek Mr. sc. VJEKOSLAV PULJKO, assistant a la Faculté de droit a Osijek

L’ORDRE PUBLIC ET SA PROTECTION

RÉSUMÉ L’étude se rapporte à l’une des plus importantes questions de la Loi internationale privée. La dé- termination de la notion de l’ordre publique, ainsi que l’efficacité de sa protection est certainement un axe déterminant dans le développement de la loi internationale privée. A savoir, les états et leurs législateurs sont prêts à instituer un système d’application d’une loi étrangère dans un degré proportionnel avec la possibilité légale de ne pas appliquer une loi étrangère inappropriée qui aurait des effets néfastes sur l’ordre public du pays, c’est à dire sur les valeurs principales de l’ordre du pays. L’auteur fait une analyse de la loi croate et étrangère et constate que l’ordre public du pays n’est pas fait uniquement de prescriptions coercitives, mais uniquement de prescriptions coercitives protectrices, ainsi que des autres valeurs qui ne sont pas devenues des prescriptions par une procédure législative. Il s’agit des valeurs et des règles de comportement et de l’entendement acceptées au sein d’une société. L’auteur considère que l’ordre public est protété grâce à l’institution de l’ordre public et grâce aux prescriptions coercitives appliquées indirectement. Les mots-clefs: L’ordre public, l’institution de l’ordre public, la loi internationale privée, prescriptions coercitives , prescriptions coercitives de protection, prescriptions coercitives de protection avec une application indirecte.

Professor D.Sc. DAMIR KLASI^EK, Associate Professor of the Faculty of Law in Osijek M. Sc. VJEKOSLAV PULJKO, Scientific Assistant

PUBLIC ORDER AND ITS PROTECTION

SUMMARY In this paper, the author discusses one of the most significant issues of private international law. Determining the concept of public order and successfulness of its protection are certainly among the key levers in the development of private international law. The states and their legislators are, namely, ready to organize the system of application of foreign law in a degree proportional to the legal possibility not to apply unsuitable foreign law the implementation of which or the effects of its implementation could be harmful for the domestic public order, i.e. for the basic values of domestic order. The author analyses Croatian and foreign law and concludes that the domestic public order does not consist of all coercive provisions but only of the protective coercive provisions, as well as of other values that the prescribed legislative procedure had not promoted into regulations, but that are generally accepted values and norms of behavior and understanding in the specific society. Author represents the opinion that the public order is protected by means of the institutes of public order and by means of protective coercive regulations of direct use. Key words: public order, institute of public order, private international law, coercive regulations, protective coercive regulations, protective coercive regulations of direct use.

Prof. dr. sc. BRANKO BABAC: Kotar kao problem obnove “histori~koga `upanijskog ustroja” u Hrvata Pravni vjesnik 18 (3-4): 189-246, 2002. 189

UDK - 353(497.5) Izvorni znanstveni rad

Prof. dr. sc. BRANKO BABAC, redoviti profesor Pravnoga fakulteta Sveu~ili{ta J. J. Strossmayera u Osijeku, raniji ministar i raniji pu~ki pravobranitelj hrvatski

KOTAR KAO PROBLEM OBNOVE “HISTORI^KOGA @UPANIJSKOG USTROJA” U HRVATÀ

Ovaj je ~lanak proizi{ao iz auktorovoga priloga raspravi na znanstvenomu skupu “Regionalizacija Hrvatske – pro{lost, sada{njost, budu}nost” - Hrvatski institut za povijest, Zagreb, 25. travnja 2001. godine; rasprava je preradjena i doradjena u svrhe objavljivanja u ovomu ~asopisu. Kao {to to i naslov ove rasprave nagovara, namjera je kotar problematizirati kao, moèbitno, klju~no po~elo hrvatskoga politi~ko-upravnog ustrojstva, da{to i, posebice, u predmnijevi da se obnovi i modernizira hrvatski histori~ki ùpanijski ustroj. Propust da se hrvatsko politi~ko-upravno ustrojstvo na lokalnoj i regionalnoj razini problematizira i, moèbitno, uobli~uje u sklopu kakvoga projekta obnove hrvatskoga histori~kog ùpanijskog ustroja moè se smatrati, kako se to ovdje zagovara, glavnim razlogom {to hrvatska politi~ko-upravna (pre)ustrojavanja tijekom posljednjih dvanaest godinâ (1990. – 2002.) nisu polu~ila nekoga naro~itog u~inka u funkciji obnove i promicanja ponovno izvoj{tene hrvatske dràvnosti i hrvatskoga nacionalnog identiteta, a ni osebujne posljedke {to se ti~e valjanosti upravnoga rada. Da{to, u sklopu obnove ùpanijskoga ustroja kao osebujne i najstarije hrvatske nacionalno-politi~ke ustanove moralo bi se bilo postaviti i pitanje ustrojenja kotara kao upravne oblasti prve molbe, temeljnoga upravnog stupnja i ispostave sredi{nje dràvne uprave podjedno. Nakon toliko dugoga (1918. – 1989.) zatiranja i, posebice, nakon tolike vladavine op}ine kao temeljnoga i jedinoga lokalnog upravnog stupnja (1963. – 1989.), hrvatski ùpanijski ustroj zavrijedjuje da bude obnovljen. S razloga toga, ogled je ustrojen kako slijedi: 1. Uvodni pregled (190 - 201). 2. Kotar u suvislosti obnove hrvatskoga ùpanijskog ustroja (201 - 209). 3. Dinamika lokalne i regionalne samouprave i nacionalna dràva (Dràva- Nacija) (209 - 213). 4. Problem kotara naspram dvo-razinskoj, doti~no tro- razinskoj, uobli~enosti nacionalnoga ustrojstva i Europska povelja (213 - 220); 5. O javnoj funkciji i autohtonosti samouprave (220 - 227); 6. Ne{to o odrednicama naravi financialne (227 - 237); 7. Zaklju~ak (237 - 241).

Klju~ne rije~i: kotar, ùpanija, grad, op}ina, “histori~ki ùpanijski ustroj” u Hrvatâ, razvojne potrebe, vrhovni{tvo financialno, lokalna i regionalna samouprava, lokalne i regionalne oblasti, upravno-izvr{itbene ovlasti, nacionalna dràva. Prof. dr. sc. BRANKO BABAC: Kotar kao problem obnove “histori~koga ùpanijskog ustroja” u Hrvata 190 Pravni vjesnik 18 (3-4): 189-246, 2002.

1. UVODNI PREGLED hrvatsku nacionalno-politi~ku ustanovu (stol- 1.1. @eli se kotar problematizirati kao, je}e VII.) i, u tomu sklopu i u funkciji toga, moèbitno, klju~no po~elo hrvatskoga poli- ustrojilo kotar kao upravnu oblast prve molbe ti~ko-upravnog ustrojstva te, {to je jo{ i (moèbitno i kao oblast samouprave), temelj- va`nijim, obnove hrvatskoga “histori~kog ni upravni stupanj i ispostavu sredi{nje ùpanijskog ustroja”. Naime, kako se to ov- dràvne podjedno. Pri tomu, nagla{avanje podje smatra, hrvatska politi~ko-upravna trebe da se obnovi hrvatski “histori~ki ùpa- (pre)ustrojavanja – takva kakva su se odvija- nijski ustroj” ne proizlazi iz samoga zahtjeva la tijekom posljednjih desetak godina (1992. za vra}anje tradiciji, doti~no iz potonje kak- – 2001.) nisu polu~ila previ{e velikoga vomu izvedenom modelu, ve} iz zahtjeva za u~inka u funkciji obnove i promicanja poda se obnovi i modernizira ono {to se tijekom novno izvoj{tene hrvatske dràvnosti op}eni- povijesti uvijek pokazivalo kao eficientnije, to, a hrvatskoga nacionalnog identiteta pogla- to~nije re~eno, da se obnovi i modernizira vito. Nisu odnosna preustrojavanja polu~ila, ono {to je bilo poredbeno eficientnije uz prema mnijenju najve}e ve}ine analiti~arâ, ~uvanje i promicanje nacionalne tradicije, a niti kakve osebujne posljedke, posebice {to to je onaj oblik “histori~koga ùpanijskog se ti~e valjanosti sâmoga upravnog rada mje- ustroja” u Hrvatâ {to ga se obi~no nazivlje reno s pomo}u iz Etike @idovsko-Kr{}anske “ùpanijsko-kotarskim”, barem u verziji ob- izvedenih parametara pravosmjernosti (po{ti- nove i vaènja za doba od god. 1886. do god. vanje slobodâ i pravâ gradjanâ, javni interes, 1918. – dakle verzija obnove od strane grofa legitimitet), profesionaliteta (stru~nost, go- Dragutina Khuen-Hedervary (1849. – 1918.), spodarstvenost, upravna doktrina) te samood- hrvatskoga bana (1883. – 1903.). U okviru te govornosti (nepristranost, posve}enost pozi- i takve suvislosti, ono {to bi trebalo vaìti za vu, samodjelatnost) poglavito 1 . lokalne i regionalne oblasti op}enito, naime da imadu “pravo i djelotvorbenu sposobnost Jednim od razlogâ za to, kako se to ovdje uredjivati i otpravljati, u okviru zakona, uz smatra, mogao bi se sastojati i u tomu {to se svoju vlastitu odgovornost a na korist svojega u funkciji obdràvanja istrajnosti i jedinstva pu~anstva, jedan bitni udjel javnih posala” 2, hrvatskoga nacionalnog ìvota nije obnovilo treba svakako vaìti, i jo{ i vi{e, za kotar kao ùpanijski ustroj kao osebujnu i najstariju onokvalificiranu upravno-politi~ku oblast. Povijesno uvidjaju}i stvar, hrvatski histo- 1 Za nacionalno-kulturalno zna~enje politi~ko-upravnoga ri~ki ùpanijski ustroj kao nacionalna poli- ustrojstva - cf. M. Weber, Wirtschaft und Gesellschaft - ti~ka ustanova bio je po prvi puta razoren u Grundriss der verstehenden Soziologie, J. C. B. Mohr (Paul Siebeck), Tuebingen, 1976. (1922.), pp. 28. - 30., doba Bachovoga apsolutizma (1851. – 234. - 244., 815. - 868., posebice 242., 815. Mi smo prvi 1859./61); zatim je obnavljan kroz tri poli- puta upozorili na tu okolnost, naime na propust da se ùpanijski ustroj cjelovito obnovi, kao i na nedostajanje ti~ko-upravna (pre)ustrojavanja, i to u doba moralne obnove i etike rada, u B. Babac, Obnova hrvat- banovanja: baruna Levina Rauch (1868. – skoga gradjanskog dru{tva - Politi~ka kontrola i dràvna uprava, Pravni fakultet Sveu~ili{ta J. J. Strossmayera u Osijeku, Osijek, 1994., pp. 174. - 198. Za izvodjenje onih 2 Cf. Europsku Povelju o lokalnoj samoupravi, Narodne parametara iz Etike @idovsko-Kr{}anske - cf. B. Babac, O novine-Medjunarodni ugovori, br. 14/97, u to~. 1. ~lanka ~inidbi 'javne slu`be' kao kategoriji - Neka paradigma- 2.; cf. et Preporuku br. 34. za Nacrt Europske konvencije ti~ka razmatranja s motri{ta rekonstrukcije 'javne funk- o regionalnoj samoupravi, Op}a skup{tina lokalnih i cije', in Pravni vjesnik, Osijek, 1998., 1 - 4/98, pp. 3. - 26., regionalnih vlastî Europe, Strasbourg, 3. – 5. lipnja 1997. po uzoru na R. T. Golembiewski, Men, Management, Za funkciju “obdràvanja istrajnosti i jedinstvenosti Morality, Transaction Books, N. Brurnswick, 1989. nacionalnoga ìvota” kao podru~je odgovornosti (1965.), pp., posebice, 56. - 75., 291. - 309. Za zna~enje sredi{njih vlasti – cf. G. Vedel – P. Delvolvé, Droit admi- obnove dru{tvenih ustanovâ, posebice onih dràvnih - cf. nistratif, Presses Universitaires de France, Paris, 1992., papa Pius XI., Quadragesimo Anno, okru`nica papinska t. 1., pp. 26. – 38., u svezi s L. Duguit, Les transforma- od 15. svibnja 1931., in Sto godina katoli~koga socialnog tions du droit public, A. Colin, Paris, 1925., posebice pp. nauka, Kr{}anska sada{njost, Zagreb, 1991., pp., 31. - 78. IX. – XIX. (Introduction), 32. et s. (Le service public). Prof. dr. sc. BRANKO BABAC: Kotar kao problem obnove “histori~koga ùpanijskog ustroja” u Hrvata Pravni vjesnik 18 (3-4): 189-246, 2002. 191

1871.) – u sklopu zakonodavnih podhvatâ od doti~no velike ùpe, s svojstvom ozemljenske godine 1870.; Ivana Maùrani} (1873. – samoupravne korporacije javnoga prava4. U 1880.) – u sklopu zakonodavnih podhvatâ od istomu tom razdoblju, ove}e ùpe unutar sta- godine 1874.; grofa Dragutina Khuen- novite ùpanije preustrojavaju se u kotare kao Hedervary (1883. – 1903.)), koji ga je upravne oblasti prve molbe, doti~no kao te- kona~no, moè se smatrati, i obnovio, barem meljni upravni stupanj, a od najranijih dana pa u nekim njegovim “histori~kim” zasadama – sve do godine 1848., a u ponekim razdobljima u sklopu zakonodavnih podhvatâ od godine i kasnije, i kao samoupravne oblasti. 1886. Po drugi puta razorila ga je Kraljevina Istrajnost hrvatskoga ùpanijskog ustroja S.H.S. (1918. – 1929.), doti~no Kraljevina ogleda se, unato~ izloènosti mnogim ku{nja- Jugoslavija (1929. – 1941.). Komunisti~ka ma, i tomu {to su se bilo projekti obnove tije- Jugoslavija (1945. – 1989.) razorila ga je po kom druge polovice stolje}a XIX-oga i s tre}i puta – doti~no ùpanijski ustroj po~etka stolje}a XX-oga, posebice tijekom Nezavisne Dràve Hrvatske (1941. – 1945.), postojanja Banske Hrvatske (1867./68. – a s najo{trijim, kaznenim i sli~nim, mjerama 1918.) kao tada{njega “hrvatskog dràvnog zatirala je ma i sam spomen na hrvatski ùpa- sklopa unutar konstitucije ugarske” (do god. nijski ustroj. Kao {to je to smatrao i “Veliki 1848.), doti~no unutar “konstitucije austro- Sabor Hrvatski” (1861.), trebalo bi, ovisno o hrvatsko-ugarske” (od god. 1867./68. – osebujnim sudovima o vrijednosti, doti~no 1918.), kao “priznanja hrvatske dràvne po- ako ga se i koliko ga se smatra vrijedno{}u sebnosti i njezine pravne istrajnosti” (S. per se, a posebice po crti eficientnosti, hrvat- Rendi}) – kada se uz gradove i op}ine sa ski ùpanijski ustroj obnoviti i u funkciji pro- zna~ajnom samoupravnom isti~u ùpanije micanja obnovljene hrvatske dràvnosti i na- kao samoupravne korporacije javnoga prava, 3 cionalnoga identiteta modernizirati . bilo preustrojenja lokalne i regionalne sa- 1.2. Umuju}i u kategorijama hrvatskoga mouprave tijekom postojanja S.R. (N.R.) histori~kog ùpanijskog ustroja, kako se to Hrvatske (1945. – 1989.) kao dràve ogra- tradicionalno smatra, tijekom doba od stolje}a VII-oga pa do kasnoga Srednjeg vijeka, iz ve}ih hrvatskih ùpâ razvile su se ùpanije, 4 O ranim hrvatskim ùpama – cf. Vj. Klai}, Poviest Hrvatâ, NZ Matice hrvatske, Zagreb, 1975. (1899. – 1911.), sv. 1., pp. 50. – 57., 153. – 162.; 314. – 331.; B. [ulek, 3 Za zna~enje “Velikoga Sabora Hrvatskog” od god. 1861. – Hrvatski Ustav ili kon{titucija, Zagreb, 1882., pp. 181 cf..; I. Beuc, Povijest institucija dràvne vlasti kraljevine ets.. U svezi s tim da bi ùpanije bile samoupravne kor- Hrvatske, Slavonije i Dalmacije, Pravni fakultet poracije javnoga prava, nazna~uje se ovo: Opisuju}i “kor- Sveu~ili{ta u Zagrebu, Zagreb, 1985., pp. 272. – 273.; F. poratizam kao sustav predstavljanja interesâ” (corporati- [i{i}, Pregled povijesti hrvatskoga naroda, NZ Matce sme come un système de représentation des intérêts ), Ph. Hrvatske, Zagreb, 1975. (1916.), pp. 431. – 434.; T. Schmitter govori zapravo o onomu na {to se uobi~ajeno Macan, Povijest hrvatskoga naroda, NZ Matice Hrvatske, pomi{lja kada se raspreda o “korporaciji javnoga prava” – Zagreb, 1992. (1971.), pp. 295. – 297.; F. ûlinovi}, “sustav predstavljanja interesâ u sklopu kojega se djelov- Dràvno-pravna historija jugoslavenskih zemalja, [kol- nici ustrojavaju u jedan ograni~eni broj funkcionalnih ska knjiga, Zagreb, 1961., knj. 1., pp. 104. – 107. Za obli- kategorijâ, obvezatnih, discipliniranih, hierarhiziranih, kovanje regionalnoga politi~ko-upravnoga ustrojstva - cf. (za){ti}enih od svake konkurencije; one su priznate i B. Babac – Zv. Lauc, Regija i regionalizacija u Hrvatskoj, dopu{tene, ako ne i stvorene, od strane dràve, te imadu Pravni fakultet Sveu~ili{ta u Osijeku, Osijek, 1989., pp. na svoju korist monopol na predstavljanje u mjeri u kojoj (poglavito), 9. – 21, 85. – 108. Cf. et B. Babac, O obliko- uspijevaju zauzvrat nadzirati izabiranje svojih upravlja~â, vanju politi~ko-upravnoga ustrojstva u Hrvatskoj, in tip zahtijevanja {to ga se izraàva te podr{ku {to ju pri- Reforma lokalne samouprave, Narodne Novine i Na{a maju ...” – cf. P. Birnbaum, La logique de l’Ètat, Fayard, Zakonitost, Zagreb, 1990.., pp. 43. – 50.; B. Babac, O Paris, 1982., pp. 79. et s., posebice pp. 81. et s., izvedeno nekim op}im problemima uobli~avanja politi~ko-uprav- prema Ph. Schmitter, Still the Century of Corporatism. nogva ustrojstva u svezi s ostvarivanjem nacionalnih Za razvoj ranih hrvatskih ùpâ i onih srednjo-vjekovnih – strategija razvoja Hrvatske i hrvatskoga gradjanskog cf. et A. Beuc, Povijest institucijâ dràvne vlasti kraljevi- dru{tva, in Zbornik Pravnoga fakulteta Sveu~ili{ta u nâ Hrvatske, Slavonije i Dalmacije ..., supra, pp 51. – Zagrebu, Zagreb, 1992., 1/92, pp. 41. – 76.(I.); 2/92, pp. 58., 120. - 141., 212. – 223., 274. – 275., 290. – 295. 193. – 235.(II.), posebice . II., pp. 193. – 210. Prof. dr. sc. BRANKO BABAC: Kotar kao problem obnove “histori~koga ùpanijskog ustroja” u Hrvata 192 Pravni vjesnik 18 (3-4): 189-246, 2002. ni~enoga vrhovni{tva unutar visoko-centrali- upravno-politi~ki, ùpanije kao upravne obla- zirane jugoslavensko-komunisti~ke federaci- sti druge molbe, a u ne malenomu broju stva- je – kada se, premda samo u pojedinim razri i kao upravne oblasti prve molbe; isto tako, dobljima, uz kotare, te gradove i op}ine, bilo bi se imalo i kotare kao upravne oblasti isti~u “okruzi” (1947. – 1949.), “oblasti” prve molbe, doti~no kao temeljni upravni stu- (1949. – 1951.), “kotari” kao subregionalna panj i lokalnu ispostavu ùpanije i vlade pod- ustrojstva (1955. – 1963.), “kotari” kao re- jedno. Da{to, naspram ùpanijama te grado- gionalna ustrojstva (regionalne zajednice vima i op}inama, i u organskomu jedinstvu s (1963. - 1967.)), “zajednice op}inâ” kao “sa- njima, imalo bi se i kraljevsku hrvatsku vladu moupravne dru{tveno-politi~ke zajednice” na ~elu s banom, koja bi unutar odredbenicâ (regionalne zajednice (1974. – 1986.)), te na~elno i prakti~ki opipljivo neomedjenoga “zajednice op}inâ” kao “samoupravne regio- vrhovni{tva Trojedne kraljevine u dràvnoj nalne zajednice” (1986. – 1990.), uvijek zajednici s Ugarskom i Austrijom (samo per- vra}ali tradicionalnoj hrvatskoj ùpaniji, sonalna unija) fungirala kao vrhovna upravna 7 doti~no ustrojstvu {to ga je potonja utjelovlji- oblast . vala5. U istoj onoj pretpostavci, s motri{ta lo- U nekoj pretpostavci samostalnoga i sa- kalne samouprave pak bilo bi se imalo: (a) mosvojnoga dràvno-pravnoga razvitka ùpanije kao jedinstvo lokalne, doti~no re- Hrvatske, doti~no takvoga kako mu je teme- gionalne, uprave i samouprave; (b) gradove i lje bio udario “Veliki Sabor Hrvatski” op}ine kao isklju~ivo temeljne samoupravne (1861.)6, unutar hrvatskoga histori~kog ùpa- oblasti, s tim {to se moè pretpostaviti da bi nijskog ustroja bilo bi se imalo ustrojenim, gradovi bili izjedna~eni s kotarima {to se ti~e stvari op}e uprave, a poneki i sa ùpanijama, 5 Npr. u sklopu obnove ùpanijskoga ustroja od strane bana a op}ine zadobivale, uz onaj svoj izvori{ni Levina Rauch (1868. – 1871.) kotar fungira i kao uprav- djelokrug samouprave, i manji ili ve}i ali na oblast (prve molbe) i kao oblast samouprave, potonje 8 ba{ kao i ùpanije te gradov i op}ine, do~im u sklopu zna~ajan tzv. “povjereni djelokrug” . obnove od strane bana D. Khuen-Hedervary (1883. – 1903.) kotar fungira isklju~ivo kao upravna oblast (prve molbe), za razliku od gradova i op}inâ kao oblastî 7 Premda to nije glavnim predmetom ovoga raspredanja, samouprave, te ùpanijâ. – koje su i oblasti samouprave: treba primijetiti da je god. 1861. car i kralj Franjo Josip cf. Zakonski ~lanak XVII. od 1870., Sabora kraljevinah I. (1848. – 1916.) bio potvrdio i zaklju~ak tada{njega Hrvatske, Slavonije i Dalmacije, ob ustrojstvu ùpanijah Hrvatskog Dràvnog Sabora o tomu da Kraljevina istih kraljevinah, Sbornik zakonah i naredabah, od god. Hrvatska, Slavonija i Dalmacije ne imade zajedni~kih 1871., komad IV., posebice odredbe u $$ 47. – 51.; Zakon poslova ne samo s Ugarskom ve} ni s Austrijom, dakle da ob ustroju ùpanijah i uredjenju uprave u ùpanijah i je od god. 1861. do god. 1867. vladao provizorij potpu- kotarih, Sbornik zakonah i naredabah, od god. 1886., noga hrvatskog dràvnog vrhovni{tvu, doti~no personal- komad III., posebice u odredbama $$ 45. – 50. na unija, dokinut s nametanjem Nagode Austro-Ugarske Preustrojenje izvedeno pod banom Ivanom Maùrani} (1867.) i, kasnije, Nagode Hrvatsko-Ugarske (1868.), (1874. – 1880.). poznaje podùpanije kao ove}e kotare doti~no s pretvaranjem personalne unije u realnu. – cf. A. koji su isklju~ivo upravnim oblastima – cf. Zakon ob Beuc, Povijest institucija dràvne vlasti kraljevina ustroju politi~ke uprave u kraljevini Hrvatskoj i Slavoniji, Hrvatske, Slavonije i Dalmacije ..., supra, pp., 272. – od 1874., Sbornik zakonah i naredabah, god. 1874., 273. Za S. Rendi} – cf. njezin maleni ali sjajni komad XXIII. Za S.Rendi} – cf. njezin kratak ali sjajan ogled:Izlazak iz genitiva ili drugi hrvatski preporod, ogled Izlazak iz genitiva ili drugi hrvatski preporod, in Kritika, Zagreb, 1971., 17/71, pp. 417. – 428. Kritika, Zagreb, 1971., 17/71, pp. 417. – 428. 8 Cf. M. Gross – A. Szabo, Prema hrvatskome gradjanskom 6 Cf. Naputak za privremeno uredjenje ùpanijah, slob. dru{tvu, Globus, Zagreb, 1992., pp., posebice, 295. – kotarah, slob. i kr. gradovah, povl. trgovi{tah i seoskih 509.; A. Beuc, Povijest institucijâ dràvne vlasti kralje- ob}inah u kraljevini Hrvatskoj, Slavoniji i Dalmaciji, od vinâ Hrvatske, Slavonije i Dalmacije ..., supra, pp 51. – god. 1861., potvrdjen i od strane dvorskoga dikasterija 58., 120.- 141., 212. – 223., 274. – 275., 290. – 295. Cf. kao vrhovne vlasti, glasom kojega se “za posebne muni- et B. Babac, Obnova hrvatskoga ùpanijskog ustroja – cipije u kraljevini Hrvatskoj i Slavoniji imade smatrati: Ogled o hrvatskomu “histori~kom ùpanijskom ustroju” ùpanije, slobodne kotare, slobodne i kraljevske gradove, - Osnove institucionalne analize, in Pravni vjesnik, povla{tena trgovi{ta, te seoske ob}ine” ($1.). Osijek, 1992., 1 – 4/92, pp. 5. – 34. Prof. dr. sc. BRANKO BABAC: Kotar kao problem obnove “histori~koga ùpanijskog ustroja” u Hrvata Pravni vjesnik 18 (3-4): 189-246, 2002. 193

Medjutim, i neodvisno o onoj pretpostav- apsolutizma kao naro~itoga s elementima ci, doti~no ~ak i tijekom postojanja Banske srednjovjekovnoga europskog despotizma Hrvatske kao tada{njega “hrvatskog dràvnog proètoga ustroja bio je onemogu}enim ne sklopa unutar konstitucije ugarske”, doti~no samo ma kakav napor da se obdràva istraj- “konstitucije austro-hrvatsko-ugarske”, kao nost i obnavlja hrvatski ùpanijski ustroj u “priznanja hrvatske dràvne posebnosti i dokaz trajne vrijednosti njegove, ve} i goto- njezine pravne istrajnosti” (S. Rendi}), dakle vo svaki spomen na to10 . zajam~enoga nacionalanog vrhovni{tva Nakon pada Bachovoga apsolutizma Trojedne kraljevine glasom Nagode Austro- (1859./1861.), {to }e re}i obnove ograni~ene Ugarske (1867.) te Nagode Hrvatsko-Ugarske ustavnosti u monarhiji austrianskoj, “Veliki (1868.), imalo se tijekom najve}ega dijela Sabor Hrvatski” (1861.) izrazio je htijenje, razdoblja od god. 1867. (1868.)), pa sve do politi~ku volju, da se obnovi histori~ki ùpa- god. 1918. ustrojenim Hrvatski Dràvni Sabor nijski ustroj u Hrvatâ. Od tada, pa do godine koji je preko kraljevske zemaljske hrvatsko- 1886., redaju se poku{aji obnove ùpanijsko- -slavonsko-dalmatinske vlade osiguravao i ga ustroja u Hrvata. Kako je to ve} osigurao izgradjivanje hrvatske nacionalne navije{teno, od projekata u tomu smislu (od kulture te jezika, a i razvoj gospodarstva, kao onih koji su, da{to, bili uzakonjeni) isti~u se, i oblikovanje hrvatskih nacionalnih ustanovâ, i to: posebice i osebujnih upravno-politi~kih usta- (a) onaj od baruna Levina Rauch, hrvatskoga novâ lokalne i regionalne samouprave i upra- bana (1868. – 1871.), prvoga hrvatskog ve, pa ~ak i prili~ito uspjelu obnovu i moder- bana po sklapanju Nagode Austro- nizaciju hrvatskoga “histori~kog ùpanijskog -Ugarske (1867.) te Hrvatsko-Ugarske 9 ustroja” (1886. – 1918.) . (1868. – 1918.) – s projektom obnove od 1.3. Razaranje hrvatskoga histori~kog godine 1870., a to je, moglo bi se re}i, naj- ùpanijskog ustroja tijekom Bachovoga ap- korjenitija obnova tradicionalnih zasadâ solutizma (1851. – 1859./1861.) izvedeno je hrvatskoga ùpanijskog ustroja; to je i{lo na na~in {to se ùpanije bilo svelo na uprav- ~ak dotle da su kraljevski i slobodni grane okruge (département administratif, dovi zadràli u svojemu djelokrugu i za Regierungsbezirk), a kotare ustrojilo kao te- svoj opseg sve poslove politi~kih oblastî, meljne upravne stupnjeve ali, podloène ne bivaju}i podredjeni ùpaniji, ali niti bi- okru`nim upravnim oblastima. A okrug kao vaju}i predstavljeni u ùpanijskoj isklju~ivo dràvna upravna jedinica, podred- skup{tini; zapravo, moglo bi se kazati da jena ina~e gotovo isklju~ivo ministru unu- je obnova Levinova zadràla ùpanijski tarnjih poslova, doti~no policije, mogao je, ustroj u okvirima feudalnoga prakticiranja {to po intenciji vlastodràca, {to po svojoj autonomije, doti~no “starih municipalnih vlastitoj inerciji, biti ne u funkciji pravâ,” uz uno{enje tek nekih po~elâ grad- obdràvanja istrajnosti hrvatskoga ùpanij- skog ustroja, ve} suprotivno, u funkciji sla- 10 Cf. M. Smrekar, Priru~nik za politi~ku upravnu slu`bu u manja tradicije ùpanijske, {to }e re}i lokal- Kraljevinah Hrvatskoj i Slavoniji, I. Granitz, Zagreb, ne i regionalne samouprave u hrvatskim 1899., et s., sv. 1. (1899.), pp. 12. – 34., 49. et s., 128. et s., 329. et s., 452. et s; I. Beuc, Povijest institucijâ zemljama. Jo{ preciznije, unutar Bachovoga dràvne vlasti kraljevine Hrvatske, Slavonije i Dalmacije..., supra, pp. 268. – 269. Za “istrajnost i 9 O sudbonosnim spletovima okolnosti oko ~uvanja hrvat- obnovu kao dokaz trajne vrijednosti ne~ega” – cf. papa skoga nacionalnog identiteta i istrajnosti nacionalnoga Ionnaes Paulus II., Sollicitudo Rei socialis, papinska ìvota u sklopu poslije-nagodbene modernizacije – cf. M. okru`nica od 30. prosinca 1987., in Sto godinâ Gross – A. Szabo, Prema hrvatskome gradjanskom katoli~noga socialnog nauka, Kr{}anska sada{njost, dru{tvu ..., supra, pp., posebice, 239. – 256., 295. – 423. Zagreb, 1991., pp. 573. – 624., posebice pp. 574. (to~. 3.), 576. (to~. 5.). Prof. dr. sc. BRANKO BABAC: Kotar kao problem obnove “histori~koga ùpanijskog ustroja” u Hrvata 194 Pravni vjesnik 18 (3-4): 189-246, 2002.

janskoga umovanja u politici i gospodarst- merationis systema), uz neograni~eni vu te kulturi 11 ; “vrhovni nadzor”, {to }e re}i ovlast neo- (b) zatim, Ivana Maùrani}, prvoga, i jedi- grani~ene primjene nadomje{}ivanja nog, hrvatskog “bana pu~anina” (1873. – (substitutio), povjeravanja (delegatio), 1880.), posebice neizmjerno zaslu`noga te neograni~enoga nadziranja (observa- tio) u odno{enjima izmedju uìh i {irih za potvrdjivanje hrvatskoga jezika i kultu- 12 re u politi~koj upravi, gospodarstvu, te ozemljenskih oblastî ; znanosti i nastavi – s projektom obnove od (c) te, kona~no, grofa Dragutina Khuen- godine 1874. – to je bio projekt koji se Hedervary, najdugovje~nijega hrvatskoga najvi{e udaljavao od tradicionalnih zasadâ bana (1883. – 1903.) – s projektom obno- “histori~koga ùpanijskog ustroja” u ve od godine 1886. – kojega se projekta Hrvatâ, posebice s tim {to je ùpanije sveo moè okvalificirati kao “natrag Levinu” isklju~ivo na oblasti samouprave, a grad- (Rauch), doti~no umjerenu obnovu tradi- ska i op}inska municipia podredio cionalnih zasadâ hrvatskoga ùpanijskog podùpanu kao odgovornomu upravnom ustroja, okrnjenu, posebice, s nastojanjem predstojniku; drugim rije~ima, uz op}u oc- da se oslabi autokefalnost ùpanijâ (sa- jenu da je kotar postao temeljnim i naji- moimenovanje svojega upravnog pred- staknutijim po~elom hrvatskoga politi~ko- stojnika, doti~no ùpana), te gradova i upravnoga ustrojstva, Maùrani}ev op}inâ ali, s druge strane, i s uspje{nim “podùpanijski ustroj” karakterizirao se, (raz)rje{enjem odnosa gradova naspram osim svega, s tim {to se: upravno-politi~kim oblastima, dakle s rje{enjem koje se kretalo unutar op}ih - od ùpanijâ odjelilo, {to je bilo dosljed- odredbenicâ tada{njega politi~ko-upravnim – jer ih se svelo isklju~ivo na noga ustrojstva, {to je zna~ilo da se gra- ozemljensku samoupravu, cjelokupnu dove u pravilu u stvarima op}e uprave iz- javnu upravu; jedna~ilo s kotarima, a ~etiri od njih – - ~lanove ùpanijskih skup{tinâ biralo iz Zagreb, Osijek, Vara`din i Zemun – sa reda onih podùpanijskih, {to je jo{ vi{e ùpanijama, s tim {to su gradovi, kao i onu “histori~ku hrvatsku ùpaniju” op}ine, zadràli svoj naravni djelokrug i udaljavalo od “pozitivno-pravne stvar- imali zna~ajan povjereni djelokrug poslo- nosti”; va javne uprave 13 . - upravni djelokrug podùpanijâ odredilo ne s pomo}u sustava zaporke op}e nad- 12 Cf. M. Smrekar, Priru~nik za politi~ku upravnu slu`bu u le`nosti (clausulae generalis systema ), Kraljevinah Hrvatskoj i Slavoniji ..., supra, sv. 1. ve} s pomo}u sustava pobrojivanja (enu- (1899.), pp. 12. – 34., 49. et s., 128. et s., 329. et s., 452. et s; I. Beuc, Povijest institucijâ dràvne vlasti kraljevine Hrvatske, Slavonije i Dalmacije..., supra, pp. 268. – 11 Cf. M. Smrekar, Priru~nik za politi~ku upravnu slu`bu u 269. . Za oblikovanje regionalnoga politi~ko-upravnoga Kraljevinah Hrvatskoj i Slavoniji ..., supra, sv. 1. ustrojstva - cf. B. Babac - Zv. Lauc, Regija i regionaliza- (1899.), pp. 12. – 34., 49. et s., 128. et s., 329. et s., 452. cija u Hrvatskoj ..., supra, pp. (poglavito), 9. - 21. Cf. et et s; I. Beuc, Povijest institucijâ dràvne vlasti kraljevi- B. Babac, O oblikovanju politi~ko-upravnoga ustrojstva ne Hrvatske, Slavonije i Dalmacije..., supra, pp. 268. – u Hrvatskoj ..., supra; B. Babac, O nekim op}im pro- 269. Za oblikovanje regionalnoga politi~ko-upravnoga blemima uobli~avanja politi~ko-upravnogva ustrojstva ustrojstva - cf. B. Babac - Zv. Lauc, Regija i regionaliza- u svezi s ostvarivanjem nacionalnih strategija razvoja cija u Hrvatskoj, Pravni fakultet Sveu~ili{ta u Osijeku, Hrvatske i hrvatskoga gradjanskog dru{tva ..., supra. Osijek, 1989., pp. (poglavito), 9. - 21. Cf. et B. Babac, O oblikovanju politi~ko-upravnoga ustrojstva u Hrvatskoj 13 Cf. M. Smrekar, Priru~nik za politi~ku upravnu slu`bu u ..., supra; B. Babac, O nekim op}im problemima Kraljevinah Hrvatskoj i Slavoniji ..., sv. 1. (1899.), pp. uobli~avanja politi~ko-upravnogva ustrojstva u svezi s 12. – 34., 49. et s., 128. et s., 329. et s., 452. et s; I. Beuc, ostvarivanjem nacionalnih strategija razvoja Hrvatske i Povijest institucijâ dràvne vlasti kraljevine Hrvatske, hrvatskoga gradjanskog dru{tva ..., supra. Slavonije i Dalmacije..., supra, pp. 268. – 269. . Za oblikovanje regionalnoga politi~ko-upravnoga ustrojstva Prof. dr. sc. BRANKO BABAC: Kotar kao problem obnove “histori~koga ùpanijskog ustroja” u Hrvata Pravni vjesnik 18 (3-4): 189-246, 2002. 195

Ni u jednomu od ta tri projekta nije se riranja moè odredjivati libero arbitrio, pro- uspijevalo, sve i da se htjelo, zaobi}i problem veo visoku centralizaciju hrvatske dràvne kotara kao temeljnoga upravnog stupnja i, uprave ustrojiv{i podùpanije, a to i jesu bili moèbitno te kako i kada, samoupravne obla- ove}i kotari, i to kao upravne oblasti prve i jesti podjedno: dok se, dakle, u projektu bana dine molbe do kraljevske zemaljske vlade u Levina Rauch (1871.) kotar isti~e ne samo Zagrebu (ùpanije je sveo isklju~ivo na obla- kao temeljni upravni stupanj – kojemu je, k sti samouprave), a dosta sli~no banu Levinu tomu, bila povjerena gotovo sva “izvanjska Rauch – ~iji projekt uklju~uje hrvatsko poli- uprava ùpanije” (potonje su figurirale kao ti~ko-upravno ustrojstvo u tri razine (vladina, oblast prve molbe u vrlo malo stvari), ve} i ùpanijska i kotarska, s tim {to je kotar i kao zasebni municipium, ba{ kao i ùpanije, oblast samouprave, ba{ kao i gradovi te seo- te gradovi i op}ine, dakle i kao oblast samou- ske op}ine), ban Dragutin Khuen-Hedervary prave, a u projektu bana Ivana Maùrani} isti~e se postignu}em koje se odlikuje, i to: (1874.) kao temeljna i jedina upravna oblast a/ po crti dràvne uprave – s tim {to se ustro- do kraljevske zemaljske vlade u Zagrebu, dot- jilo: kotare kao upravne oblasti prve molbe le u projektu bana Dragutina Khuen- i ùpanije kao upravne oblasti druge mol- Hedervary kotar figurira kao isklju~ivo (te- be a iznimno (glasom zakona, medjutim meljna) upravna oblast, isti~u}i se posebice sa takve su iznimke bile prili~ito brojne) i {irokim policijskim ovlastima, kao i drugim kao upravne oblasti prve molbe; kraljev- ovlastima proizlaze}im iz unutarnje uprave14. ska zemaljska vlada figurirala je bilo kao vrhovna upravna oblast, bilo kao upravna Za razliku od bana Ivana Maùrani} – oblast druge molbe (kada je kao prva figu- koji je u funkciji politi~ke, kulturne i gospo- rirala ùpanija), bilo kao upravna oblast darske homogenizacije i modernizacije prve molbe (u stvarima koje bi joj bile Hrvatske, i u uvjerenju da mu je za to najpo- pridràne ne povjeravaju}i ih ni kotarima godnijom dràvna uprava ~ije parametre ope- ni ùpanijama);

- cf. B. Babac - Zv. Lauc, Regija i regionalizacija u b/ po crti lokalne i regionalne samouprave – s Hrvatskoj ..., pp. (poglavito), 9. - 21. Cf. et B. Babac, O tim {to se ustrojilo: ùpanije i kao samou- oblikovanju politi~ko-upravnoga ustrojstva u Hrvatskoj pravne oblasti, doti~no kao jedinstvo (po- ..., supra; B. Babac, O nekim op}im problemima uobli~avanja politi~ko-upravnogva ustrojstva u svezi s liti~ke) uprave i lokalne, doti~no regional- ostvarivanjem nacionalnih strategija razvoja Hrvatske i ne, samouprave – pripadala im je samou- hrvatskoga gradjanskog dru{tva ..., supra. Oslabljivanje prava u predmetima unutar njihovoga autokefalnosti (prava na samostalni izbor voditeljstva i upravnoga stoèra) izvedeno je, medju ostalim, i tako {to naravnog djelokruga a ticali su se interesa je ùpane imenovao kralj na prijedlog bana – cf. u $58. jedne ili vi{e op}inâ, kotarâ ili ~itave ùpa- Zakona ob ustroju ùpanijâ i o uredjenju uprave u ùpa- nije; zatim gradove – takav status moglo nijah i kotarih od god. 1886., supra. Za zna~enje “autokefalnosti” – cf. M. Weber, Wirtschaft und Gesellschaft se ste}i samo glasom zakona, a imali su ..., supra, pp. 26. – 27. “uredjeni magistrat” (poglavarstvo), biva- 14 Cf. M. Smrekar, Priru~nik za politi~ku upravnu slu`bu u ju}i izjedna~enim s kotarima u stvarima Kraljevinah Hrvatskoj i Slavoniji ..., sv. 1. (1899.), pp. op}e uprave, a gradovi Zagreb, Osijek, 12. – 34., 49. et s., 128. et s., 329. et s., 452. et s; I. Beuc, Vara`din i Zemun pak sa ùpanijama; Povijest institucijâ dràvne vlasti kraljevine Hrvatske, Slavonije i Dalmacije..., supra, pp. 268. – 269. . Za kona~no “seoske ob}ine i trgovi{ta koji ne oblikovanje regionalnoga politi~ko-upravnoga ustrojstva imadu uredjenoga magistrata”, a te su mo- - cf. B. Babac - Zv. Lauc, Regija i regionalizacija u gle, kao i gradovi, uz onaj izvorni djelo- Hrvatskoj ..., pp. (poglavito), 9. - 21. Cf. et B. Babac, O oblikovanju politi~ko-upravnoga ustrojstva u Hrvatskoj krug imati, a i imale su, i zna~ajan povje- ..., supra; B. Babac, O nekim op}im problemima reni djelokrug. uobli~avanja politi~ko-upravnoga ustrojstva u svezi s ostvarivanjem nacionalnih strategija razvoja Hrvatske i c/ po crti nadziranja – s tim {to se uzakonilo hrvatskoga gradjanskog dru{tva ..., supra. “vrhovni upravni nadzor od strane vlade”, Prof. dr. sc. BRANKO BABAC: Kotar kao problem obnove “histori~koga ùpanijskog ustroja” u Hrvata 196 Pravni vjesnik 18 (3-4): 189-246, 2002.

te hierarhijski nadzor od strane vladinih 1934. – bilo se predvidjelo samoupravu povjerenikâ (velikih i gradskih ùpanâ te na razini kotara, ali ni to nije bilo nikada kotarskih predstojnikâ), {to je, ne uzima- provedeno; dakle, samoupravu se na razi- ju}i u obzir naravni djelokrug ùpanijâ i ni kotara nije tijekom ~itavoga postojanja gradova te op}inâ, predmnijevalo jedinst- te dràve bilo nikada doradilo a kamoli veni dràvni prora~un, te jedinstvenu jav- ukorijenilo; izbori za kotarske skup{tine nu funkciju i jedinstveni slu`beni~ki su- kao samoupravna tijela odlu~uju}a nisu stav15. bili nikada ni odràni: tek je u Banovini 1.4. Banovina Hrvatska (1939. – 1941.) Hrvatskoj (1939. – 1941.) bila donijeta, ali zapo~ela je u svojemu ustrojavanju s onim {to i to tek 26. kolovoza 1940., Uredba (sa za- je bila naslijedila od kraljevske Jugoslavije konskom snagom) o kotarskoj skup{tini i (1918. – 1941.), a naslijedila je kotarsko- kotarskomu upravnom odboru, ali se izbo- oblasni ustroj nikada do kraja definiran a ka- re nije uspjelo odràti u tijeku vaènja ba- moli doradjen do ozbiljnijih upravno-poli- novinskoga ustrojstva (1939. – 1941.); ti~kih dosljednostî. Dakle, kraljevska (b) gradske op}ine i seoske op}ine, koje su i Jugoslavija poznavala je, i to: po Vidovdanskomu ustavu (1921.) i po ok- (a) kotare kao upravne oblasti prve molbe te, troiranomu Ustavu (1931.) bile op}enito {to je s motri{ta ove thematis disputatio- priznate oblasti samouprave, ali uz arbi- nis veoma va`nim, kao temeljni upravni trarnu ovlast, osim svega, ~elnikâ, doti~no stupanj, s tim, medjutim, {to je veliki tijelâ, vi{ljih upravnih oblasti (okruga, vla- ùpan kao upravni predstojnik oblasti (to~. de) da raspuste njihova tijela zaklju~uju}a; (c) infra)) imao vrhovni nadzor nad kotar- u Banovini Hrvatskoj, glasom uredaba (sa skom upravom (1922. – 1929.); kotar je, zakonskom snagom) o promjenama kra- po Vidovdanskomu ustavu (1921.) bio ljevskih zakonâ o gradskim op}inama predvidjen i kao oblasti samouprave, pa je (1934.) i op}inama (1933.), hrvatski ban bilo predvidjeno da kao svoja zaklju~uju}a imao je ovlast raspustiti kotarsku tijela imade kotarsku skup{tinu i kotarski skup{tinu i kotarski upravni odbor kada bi upravni odbor – ali {to nikada nije bilo njihovi ~lanovi: (ba) davali “izjave {tetne provedeno, a glasom oktroiranoga Ustava za javne interese”; (bb) nepravilno vr{ili (1931.) – sa zakonima od god. 1933. te svoje du`nosti; (c) okruge, doti~no “oblasti” kao oblike re- 15 Cf. za, i to: (a) za ùpanije - $$ 41. – 44. Zakona ob ustroju ùpanija i o uredjenju uprave u ùpanijah i kotarih gionalne samouprave te uprave i, u neko- (1886.), u Sbornik zakonah i naredabah od god. 1886., mu smislu i u nekoj prakti~noj mjeri, u komad III., br. 8. (ZU@) (djelokrug ùpanijâ u poslovih nasljedovanju hrvatskih, doti~no hrvatsko- upravnih)); $$ 5., 27. i 28. ZU@ (djelokrug ùpanijâ u poslovih samoupravnih); (b) za kotare - $$ 45. – 57. ugarskih ùpanijâ (osim svega, da ùpane ZU@); $ 76. ZU@ (ùpanija i zemaljski prora~un); (c) za imenuje kralj kao svoje pouzdanike, da se vladin vrhovni nadzor - $ 75. ZU@, u svezi sa Zakonskim ~lankom II. od god. 1869. ob ustrojstvu autonomne hrvat- ozemlje oblastî ustrojenih kraljevini S. H. sko-slavonsko-dalmatinske zemaljske vlade, u Sborniku S. (1918. – 1929.) poklapa s ozemljem ne- zakonah i naredabah od god. 1869., komad III., br. 5. Za kada{njih ùpanijâ u Kraljevini Hrvatskoj gradove – cf. u Zakonu o ustroju gradova (1895.), u Sborniku zakonâ i naredaba od god. 1895., komad IX., br. i Slavoniji, a u Dalmatinskoj Hrvatskoj 34.; za seoske op}ine i trgovi{ta koja ne imadu uredjeno- (dugovremeno bivaju}i “austrijskom ga magistrata – cf. u Zakonskomu ~lanku XVI. od god. 1870. o uredjenju op}ina i trgovi{tâ koja ne imadu ured- Dalmacijom” – jer car i kralj Franjo Josip jenoga magistrata, u Sborniku zakonah i naredabah od I. (1848. – 1916.) nije nikada ozbiljno uz- god. 1871., komad III., br. 4. Cf. posebice M. Smrekar, nastojao da ju vrati pod vlast hrvatskoga Priru~nik za politi~ku upravnu slu`bu u Kraljevinah Hrvatskoj i Slavoniji ..., supra, sv. 1. (1899.), pp. 12. – bana (1797. – 1809., 1815. – 1918.)) – s 34., 49. et s., 128. et s., 329. et s., 452. et s. ozemljem austrijskih okrugâ, etc.)), med- Prof. dr. sc. BRANKO BABAC: Kotar kao problem obnove “histori~koga ùpanijskog ustroja” u Hrvata Pravni vjesnik 18 (3-4): 189-246, 2002. 197

jutim ustrojstva koja su se uspjela odràti Dakle, trenom uspostavljanja, Banovina samo u razdoblju od god. 1927. do god. Hrvatska (kolovoz 1939.) kao jedine 1929., nakon ~ega su bile ustrojene bano- politi~ko-ozemljenske jedinice zatje~e kota- vine, ali samo kao upravne oblasti16 ; obla- re, gradove i op}ine, medjutim je glasom spo- sti bile su nadle`ne za stvari op}e uprave razuma Cvetkovi}-Ma~ek (26. kolovoza 1939.) izborila si pravo na ustrojenje banske koje su bile ustegnute kotarskim upravnim vlade s isklju~ivom jurisdikcijom u svim oblastima a ne bi bile pridràne ministru stvarima unutarnje uprave, kao i sebi svojst- unutarnjih poslova, s tim, medjutim, {to je vene dràvne uprave te lokalne, doti~no re- veliki ùpan kao upravni predstojnik obla- gionalne, samouprave i uprave. Medjutim, resti imao vrhovni nadzor nad kotarskom forme zapo~ete u Banovini Hrvatskoj, i koje upravom 17 . bi se vjerojatno bile okon~ale, medju ostalim, s obnovom tradicionalnoga hrvatskog ùpa- 16 Cf. A. Milu{i}, Ustrojstvo vlasti u Banovini Hrvatskoj, nijskog ustroja, nisu imale nikakvu {ansu biti Pravni vjesnik, Osijek, 1990., 3 – 4/90, pp. 329. – 342; A. dovr{enim – jer je rat uslijedio za manje od Milu{i}, Izborni sistem banovine Hrvatske, in Zbornik Pravnoga fakulteta Sveu~ili{ta u Zagrebu, Zagreb, 1983., dvije godine nakon {to je bila uspostavljenom 3 – 4/83, pp. 343. – 372. Cf. et M. Klemen~i}, Promjene i ustrojenom 18 . upravno-teritorialnoga ustroja Hrvatske 1918. – 1992. ..., supra, pp. 123. – 148., posebice pp. 123. – 126. O Ono {to nije uspjelo Banovini Hrvatskoj – preustrojavanjima lokalne uprave i samouprave u N.R.. iz uzrokâ koji su, predmnijeva se, povezani s Hrvatskoj (1945. – 1963.) i S.R. Hrvatskoj (1963. – 1989 ) – cf. E. Pusi} et al., Upravni sistemi ..., supra. Cf et B. Babac, Istraìvanja hrvatskoga “histori~kog ùpanij- “oblast”, da{to u smislu ozna~ivanja neke dràvne uprav- skog ustroja” – Slu~aj “administrativno-teritorijalnih ne jedinice na {iremu prostoru nego {to je to “kotar”, jest jedinicâ, doti~no “politi~ko-teritorijalnih organizacijâ” ba{ isklju~ivo srpskom tvorbom, doti~no poimanjem: na regionalnoj razini – Osnove institucionalne analize, “oblast” u hrvatskim zakonima, bilo iz doba Banske Pravni vjesnik, Osijek, 1991., 1 – 4/91, pp. 25. – 52/51. Hrvatske (1867. (1868.) – 1918.)), bilo od ranije, doti~no prije godine 1848., zna~i “ozemlje (prostor) na kojemu se 17 U svezi s politi~ko-upravnim i samoupravnim zna~enjem proteè ~ija vlast”, npr. velikoga ùpana, kotarskoga kraljevsko-jugoslavenskih oblastî ne moè se a ne primi- predstojnika, etc., ili kakvoga tijela, npr. poglavarstva jetiti stvari koje ne bi moglo smatrati ispravnim: cf. M. (magistrat), etc., dakle je taj izri~aj izveden u svezi s Kolar-Dimitrijevi}, Elementi ùpanijskoga sustava u vla{}u, ovla{tenjem, etc., pak se tada i govorilo, a treba- samoupravama oblasti 1927. – 1929., kao za M. lo bi tako i sada govoriti, o “kotarskim upravnim oblasti- Klemen~i}, supra, pp. 113. -. 122., gdje se tvrdi nekoliko ma”, “ùpaniijskim upravnim oblastima”, etc. – cf. Vl. stvari koje nikako ne bi smjele kritiku izbje}i: (a) Govori Maùrani}, Prinosi za hrvatski pravno-povijesni rje~nik, se o “ùpanijama Austro-Ugarske Monarhije”, doti~no o HAZU, Zagreb, 1975. (1908. – 1922.), sv. 1., pp. 777., “austro-ugarskim ùpanijama”, {to je kako povijesno 778.; u svezi s tim, ba{ je i komunisti~ka Jugoslavija izraz tako i nacionalno-politi~ki vi{e nego neprispodobljivim, “oblast”, u Op}emu zakonu o narodnim odborima od da se ne kaè uvredljivim. Naime, ùpanije su samo i jedi- god. 1949. – koji je odredio ustrojenje “oblastî”, doti~no no “hrvatske” i “ugarske”, i to kako po postanku - jer su “oblasnih narodnih odborâ”, u onomu srpskom zna~enju u oba dijela kraljevstva hrvatsko-ugarskoga postojale, a uporabila, doti~no u smislu upravno-politi~ke jedinice, a nastale ili izvorno u oba dijela zajedni~koga kraljevstva onda po njemu i hrvatski propisi, npr., Zakon o ukidanju (Hrvatska i Ugarska neodvisno), ili su iz Hrvatske preni- oblasnih narodnih odborâ, Narodne novine br. 71/51. jete u Ugarsku – nakon {to je zajedni~ko kraljevstvo bilo uspostavljeno (1102.), a isto tako i razvojno-povijesno – 18 Za Banovinu Hrvatsku – cf. V. Pavlakovi}, Banovina jer ùpanijski ustroj u Hrvata, unato~ dugodobnomu Hrvatska, Binoza, Zagreb, 1939., posebice, i to: (a) za postojanju zajedni~koga kraljevstva (1102. – 1918.), Sporazum Cvetkovi} – Ma~ek – pp. 48. – 50; (b) Uredbu pokazuje distinktne crte naspram ugarskim ùpanijama; o Banovini Hrvatskoj – pp. 51. – 55.; (c) Uredba o (b) Govori se da pored srpskoga naziva “okrug” porab- ustrojstvu banske vlasti – pp. 55. – 57.; Ml. Klemen~i}, ljen i naziv “oblast” je u onodobnim propisima (1922., Promjene upravno-teritorialnoga ustroja Hrvatske 1918. etc.) bio porabljen iz “takti~kih razlogâ”, jer da je bio – 1992., in B. Vranje{-[oljan et al. ur., Hrvatske ùpanije porabljen i u doba Austro-Ugarske Monarhije, {to je vi{e kroz stolje}a, [k. knjiga, Zagreb, 1996., pp. 123. – 148. Cf. nego neispravno u vi{e smjerova. Prvo, naziv “okrug” et A. Milu{i}, Ustrojstvo vlasti u Banovini Hrvatskoj ..., nije samo srpski, ve} je to op}enito u hrvatskim zemljama supra; E. Pusi}, Hrvatska sredi{nja dràvna uprava i porabljeni upravno-politi~ki termin kada se ho}e izraziti usporedni upravni sustavi, [kolska knjiga, Zagreb, 1997., neku dràvnu upravnu jedinicu na {iremu prostoru nego p. 172. Moè se smatrati da je ustrojenje Banovine {to je to “kotar”, npr. “upravni okruzi” u Austrijskoj Hrvatske bilo zapo~elo u kolovozu godine 1939., a rat je polovici monarhije, pa tako i oni u “Austrijskoj bio zapo~eo ve} u lipnju godine 1941. Dalmaciji” (1797. – 1809., 1815. – 1918.). Drugo, naziv Prof. dr. sc. BRANKO BABAC: Kotar kao problem obnove “histori~koga ùpanijskog ustroja” u Hrvata 198 Pravni vjesnik 18 (3-4): 189-246, 2002. okolno{}u {to je prekratko trajala, uspjelo je glavnikove umjesto zakona) bila dokinuta Nezavisnoj Dràvi Hrvatskoj (1941. – Uredba o kotarskoj skup{tini i kotarskomu 1945.), naime obnoviti hrvatski ùpanijski upravnom odboru {to ju je bila donijela ustroj u nekim njegovim histori~kim zasada- Banovina Hrvatska (1939. – 1941.), gla- ma, ali koji podhvat nije uspio ostaviti trajni- som koje je uredbe bilo predvidjeno ustro- jih korijenâ – pone{to zbog ratnih prilikâ javanje kotarske skup{tine i kotarskoga (1941. – 1945.) a ponajvi{e zbog susljednih upravnog odbora kao tijelâ samouprave; povijesno sudbonosnih dogadjanjâ koja po- (c) (seoske) op}ine i gradove, s tim {to su, godi{e hrvatski narod i hrvatske zemlje (po- ~ini se, gradovi u upravno-politi~komu sebice: uspostavljenje komunisti~koga poret- smislu bili izjedna~eni s kotarima, te s tim ka koji je zna~io bilo razaranje hrvatskih bilo {to se za lokalne oblasti, kao ni za one ko- ograni~avanje nacionalnih ustanovâ potonjih tarske te regionalne, nije predvidjalo sa- (npr. {kolskih, prosvjetnih, Matice hrvatske, moupravu 19 . Selja~ke sloge, etc., a svakako i oblikâ vla- 1.5. Tijekom doba 1945. – 1989. imade se sti)). Unutar ùpanijskoga ustroja Nezavisne “zatiranje ma i samoga spomena na hrvatski Dràve Hrvatske – bilo je ustrojenim 22 “ve- ùpanijski ustroj” ali to usporedno s povre- like ùpe” – imade se ustrojenim kotarske menim poku{ajima od strane hrvatske poli- upravne oblasti kao upravne oblasti prve mol- ti~ke elite da se sa~uva {togod od povijesno- be, i kao upravnu oblast isklju~ivo. Zapravo, ga nasljedja hrvatskih ùpanijâ – kada se, do Nezavisna Dràva Hrvatska naslijedila je ko- godine 1963.(1967.), niù ustrojavanja i tare od Banovine Hrvatske, a ova od kraljev- preustrojavanja lokalnoga (i regionalnog) po- ske Jugoslavije, s tim {to se ozemlje “velikih liti~ko-upravnoga sustava (svake tre}e godine ùpâ” odredjivalo s pomo}u ozemlja kotareva pribli`no), unutar ~ega se, i to: koje bi im se utjelovilo, tako da se imalo: a/ od godine 1945. do godine 1951. isti~e tri- (a) “veliku ùpu” kao “dràvnu upravnu hotomno politi~ko-upravno ustrojstvo, s oblast na odredjenomu podru~ju”, koja je istaknutom ulogom kotara kao upravne unutar svojega djelokruga bila vlasnom oblasti prve molbe, neodvisno o tomu da li “izdavati u granicama zakona za svoje poje kao drugi upravni stupanj figurirao dru~je naredbe i naloge svim pod~injenim okrug (1947. – 1949.), ili oblast (1949. – upravnim oblastima”, a ina~e bivaju}i dru- 1951.); gomolbenom obla{}u u stvarima u kojima je prvomolbenom kotarska upravna oblast, b/ zatim se u vremenu od god. 1955. do god. ili pak prvomolbenom obla{}u u stvarima 1963., uz jedno kratko medjurazdoblje di- koje bi joj bile zakonskim odredbama izri- 19 Za Nezavisnu Dràvu Hrvatsku – cf. Ml. Klemen~i}, jekom dodijeljene; medjutim, glavni grad Promjene upravno-teritorialnoga ustroja Hrvatske Zagreb bio je iznimit iz podru~ja i djelo- 1918. – 1992. ..., supra; E. Pusi}, Hrvatska sredi{nja kruga velike ùpe Prigorje i podredjen ne- dràvna uprava ..., etc., supra, pp. 173., 174. Cf. et I. Ko{uti}, Hrvatsko domobranstvo u Drugomu svjetskom posredno dràvnoj vladi; ratu, Matica hrvatska i [kolska knjiga, Zagreb, 1992. Cf. (b) “kotarske upravne oblasti” kao prvomol- u ~lancima 1. – 7. Zakonske odredbe o velikim ùpama, Narodne novine br. 7/41., a za dokidanje propisa o kotar- bene upravne oblasti, ali uz “ispostave, skoj skup{tini i kotarskomu upravnom odboru – Zakonsku gradska poglavarstva, i mjesne dràvne re- odredbu s kojom se stavlja izvan snage Uredbe o kotar- darstvene oblasti”; da{to, kotare se, ba{ skoj skup{tini i kotarskomu upravnom odboru., Narodne novine br. 7/41.(banovinska uredba je iz Narodnih novi- kao i velike ùpe, bilo ustrojilo isklju~ivo na br. 193/40). Za prosudbe i ras~lambe o na~inima i kao “dràvne upravne oblasti”, {to zna~i postupanjima komunisti~ke vlasti u svezi s razaranjem da se nije predvidjalo nikakvu samoupra- hrvatskih nacionalnih ustanovâ – cf. Z. Knezovi}, Obilje`ja bolj{evizacije hrvatske kulture (1945. – 1947.), vu – s tim u svezi, ~ak je jednom zaseb- in ~asopis za suvremenu povijest, Zagreb, 1992., 1/92, nom “zakonskom odredbom” (uredbe po- pp. 101. – 133. Prof. dr. sc. BRANKO BABAC: Kotar kao problem obnove “histori~koga ùpanijskog ustroja” u Hrvata Pravni vjesnik 18 (3-4): 189-246, 2002. 199

hotomnoga politi~ko-upravnoga ustrojstva Nakon gradjanskoga preokreta u (“kotar” versus “op}ina”, ali uz “kotar” Hrvatskoj i stjecanja nacionalne neodvisnosti kao temeljni upravni stupanj (1952. – i vrhovni{tva (1989. – 1993.), Republika 1955.)), isti~e “kotar” kao upravna oblast Hrvatska dolazi u prigodu samostalno i funk- druge molbe: ovi potonji hrvatski “kotari” ciji ukupnoga nacionalnog razvoja, a pogla- jesu subregionalnim politi~ko-upravnim vito o~uvanja nacionalne duhovne istrajnosti, ustrojstvom, te ih se moè usporediti s urediti svoje politi~ko-upravno ustrojstvo, okruzima iz razdoblja 1947. – 1949., medju inim obnoviti i hrvatski histori~ki do~im je kao oblast prve molbe figurirala ùpanijski ustroj, ali se tu prigodu nije iskori- “op}ina” – nadomje{}uju}i sve vi{e onaj stilo, ve} se, unutar preustrojenja od god. “kotar kao upravnu oblast prve molbe”; 1992., uobli~ilo dihotomno politi~ko-uprav- c/ u doba od god. 1963. do god. 1967. u no ustrojstvo – vlada versus ùpanija, uz gra- àri{te raspredanja i odlu~ivanja dove i op}ine kao jedinice lokalne samoupra- politi~koga dolazi “kotar”, doti~no ve isklju~ivo – kroz koje se nije, u funkciji izja{njavanje “za ili protiv kotara”: ali ovi gospodarskoga i kulturnog razvoja, izrazilo potonji hrvatski “kotari” jesu regionalnim nikakvu nacionalno-kulturalno smislenu re- politi~ko-upravnim ustrojstvima (regio- gionalizaciju, doti~no kroz koje se nije izra- nalne zajednice op}inâ svojega podru~ja) zilo nikakvu osebujnu vrednotu koja bi naspram onim njima nesporedno predho- osmi{ljavala novoustrojene ùpanije, uz de}im (1955. – 1963.) koji su subregional- ustrojavanje gradova i op}inâ s nedefiniranim nim ustrojstvima; odnosna rasprava statusom i razlikama, te uz iznimno visoku okon~ava se s promjenom Ustava S.R. centralizaciju dràvne uprave i cjelokupnoga Hrvatske glasom koje su kotari dokinuti, te politi~kog odlu~ivanja. S preustrojenjem pak je op}ina kao “temeljna dru{tveno-poli- od god. 2001. ustrojilo se i ùpaniju ti~ka zajednica” postala prvim i jedinim isklju~ivo kao jedinicu (regionalne) samou- upravnim i samoupravnim stupnjem prave, uz odjeljivanje “dràvne uprave” od (1967. – 1974., 1986. – 1992.). “lokalne i regionalne samouprave”, opetoma Osebujnije, od godine 1963. do godine na na~in da se nije izrazilo nikakvu nacional- 1992., uz prekid s “kotarima” kao regionalno-kulturalno smislenu regionalizaciju, da se nim politi~ko-upravnim ustrojstvom (1963. – nije izrazilo nikakvu osebujnu vrednotu koja 1967.), te poku{aja s hrvatskim “zajednica- bi osmi{ljavala novoustrojene ùpanije, uz vima op}inâ” kao (regionalnim) “samouprav- soku koncentraciju dràvne uprave u vladi i nim dru{tveno-politi~kim zajednicama” podru~nim uredima i ispostavama sredi{nje (1974. – 1986.), a i unato~ poku{aju sa “za- dràvne uprave. Ono {to je pri tomu osebujno jednicama op}inâ” kao “regionalnim samou- zanimljivim jest i to da se u sklopu preustro- pravnim zajednicama” (1986. – 1990.), dominira op}ina kao temeljni i jedini lokalni jenja od god. 1992. ne samo dokinulo vrhov- upravni stupanj, te kao temeljna “dru{tveno- ni{tvo financialno zate~ene op}ine, ve} se i politi~ka zajednica”, ali ozemljenski i po bro- propustilo pridati takvo, doti~no bilo kakvo, ju stanovnika, pribli`no, na razini vrhovni{tvo financialno novo-ustrojenim nekada{njega hrvatskog kotara (1886., 1946., 1952.), dominira odnosna op}ina i kao 1989.) – cf. E. Pusi} et al., Upravni sistemi, Pravni fakul- dru{tveno-politi~ka zajednica sa zna~ajnim tet Sveu~ili{ta u Zagrebu, Zagreb, 1975., pp. 385. - 417. vrhovni{tvom financialnim unutar vaènja Cf. et B. Babac, Istraìvanja hrvatskoga “histori~kog svojih poredaka 20 . ùpanijskog ustroja” – Slu~aj “administrativno-teritorijalnih jedinicâ, doti~no “politi~ko-teritorijalnih organi- zacijâ” na regionalnoj razini – Osnove institucionalne 20 O preustrojavanjima lokalne uprave i samouprave u analize ..., supra. N.R.. Hrvatskoj (1945. – 1963.) i S.R. Hrvatskoj (1963. – Prof. dr. sc. BRANKO BABAC: Kotar kao problem obnove “histori~koga ùpanijskog ustroja” u Hrvata 200 Pravni vjesnik 18 (3-4): 189-246, 2002.

ùpanijama, {to je ali samo djelomi~no modi- op}inâ kao regionalnih samoupravnih zajed- ficirano s preustrojenjem od god. 2001. 21 . nicâ”, s tim {to su tijela vlasti i uprave izdvo- Posebice, znade se u svezi s preustroja- jena iz sklopa zajednicâ op}inâ tijekom ra- vanjem od god. 1992. (ustrojavanje ùpanija strojavanja izvedenoga god. 1986. bila ustro- kao jedinicâ lokalne samouprave i uprave, te jena kao uredi i ispostave sredi{njih dràvnih gradova i op}inâ kao jedinicâ lokalne samou- tijelâ na regionalnoj razini (ozemlja odnosnih prave), tvrditi kako je s provedbom na ono uredâ i ispostavâ poklapala su se s ozemljem preustrojavanje odnose}ih se zakonâ rastro- netom rastrojenih “zajednicâ op}inâ kao sa- jen “komunalni sustav” naslijedjen iz moupravnih dru{tveno-politi~kih zajedni- S.R.(N.R.) Hrvatske (1945. – 1989.), ina~e u câ”), {to nali~i onomu preustrojavanju od hrvatskomu nacionalnom prostoru dugodob- god. 2000./2001., naime kada se dràvnu no ukorijenjen. Mora se kazati da su takve upravu odvojilo od ùpanija, gradova i op}ina tvrdnje pretjerane, a u najmanju ruku nije to i koncentriralo ju u uredima i ispostavama dràvne uprave u ozemlju jedinicâ lokalne i to~nim s obzirom na vremensko trajanje pre- 22 raznih oblikâ politi~ko-upravnoga ustrojstva regionalne samouprave . pod vaènjem pojedinih ustavâ komunisti~ke Tako dakle, u svezi s prenagla{avanjem Hrvatske. “komunalnoga sustava” i op}ine kao temelj- Naime, u razdoblju vaènja Ustava NR ne dru{tveno-politi~ke zajednice unutar toga sustava, moglo bi se zasada zaklju~iti samo to Hrvatske (1945. (1947.) – 1963.)), op}ina poda je prije bila rije~ o nepostojanju ikakve staje temeljnim upravnim stupnjem tek god. politi~ke volje da se ozbiljnije razmotri na- 1955., ali uz kotar kao subregionalno cionalno-kulturalno osmi{ljenu regionaliza- ustrojstvo (1955. – 1963.), dakle tijekom ciju Hrvatske, {to }e re}i prije svega u funk- manjega broja godinâ nego {to je to bio kotar ciji razvojne homogenizacije hrvatskoga na- – uz okruge (1947. – 1949.), doti~no uz obla- cionalnog prostora, a kamoli za to da se sti (1949. – 1951.), ili bez regionalnoga ili oblikuje regionalno politi~ko-upravno subregionalnoga ustrojstva (1951. – 1955.). ustrojstvo u sklopu toga, {to }e re}i da se U razdoblju pak vaènja Ustava SR Hrvatske ùpaniju ustroji kao samoupravnu korporaci- (1963. – 1990.)), op}ina je opetoma manji ju javnoga prava na regionalnoj razini, kao broj godina dominantnom kao isklju~iva lo- istinsku regiju, i kotareve kao temeljni uprav- kalna upravno-politi~ka oblast, jer se u godini stupanj u njezinomu sklopu. Da je bilo po- nama 1963. – 1967. imade “kotar” kao liti~ke volje u odnosnomu smislu, te da se na- tipi~no regionalno ustrojstvo, a u godinama cionalno-kulturalno osmi{ljenu regionaliza- 1974. – 1986. imade se “zajednice op}ina ciju hrvatskoga nacionlnog prostora i izvelo, kao samoupravne dru{tveno-politi~ke zajed- zasigurno bi se bilo razrije{ilo i problem ko- nice”, {to je opetoma tipi~nim regionalnim tara kao temeljnoga upravnog stupnja, kao ustrojstvom. dràvne upravne jedinice i lokalne zajednice, âk {to vi{e, i u radoblju od god. 1986. do te kao zajednice ostalih lokalnih oblastî svo- god. 1990., uz op}ine kao jedine upravno-po- jega podru~ja. S motri{ta osiguranja finan- liti~ke oblasti postojali su neki oblici regio- cialne samostalnosti lokalnih i regionalnih nalne samouprave, a to u obliku “zajednicâ oblastî, da{to, dade se utvrditi i to da dokidanje vrhovni{tva financialnoga zate~ene 21 Za tradicionalne zasade - cf. B. [ulek, Hrvatski Ustav ili op}ine nije iskori{teno za predmnijevano su- Konstitucija, Zagreb, 1882., pp. 131. et s.; E. îmi}, Izmedju tradicije i tradicionalizma, in Revija za sociologiju, Zagreb, 1 - 2/78, pp. 29. - 36 B. Babac, Obnova 22 U prilog nepovoljnim ocjenama rastrojavanju zajednicâ hrvatskoga ùpanijskog ustroja ustroja – Ogled o hrvat- op}inâ kao samoupravnih dru{tveno-politi~kih zajednicâ skomu “histori~kom ùpanijskom ustroju” - Osnove – cf. B. Babac – Zv. Lauc, Regija i regionalizacija ..., institucionalne analize..., supra. supra. Prof. dr. sc. BRANKO BABAC: Kotar kao problem obnove “histori~koga ùpanijskog ustroja” u Hrvata Pravni vjesnik 18 (3-4): 189-246, 2002. 201 kladnije rasporedjivanje financialnih ovlastî dràvno-republi~ke razine, {to je u odno- izmedju dràve, novoustrojenih ùpanijâ, te snim prilikama, osim svega, zna~ilo da je gradova i op}inâ, {to bi opravdavalo zak- hrvatski nacionalni prostor karakteriziralo lju~ak da je dokidanje vrhovni{tva financial- “koordiniranje, od strane republi~kih tijelâ, noga zate~ene op}ine iskori{teno isklju~ivo u 116 op}inâ sa stupnjem samoupravnosti {to svrhe retorike legitimacije o{troj centralizaci- ga je jam~ila tada{nja savezna dràva” ji politi~koga odlu~ivanja i toj sukladnoga (konfederalizacija (hrvatske) republike i lo- razrje{ivanja financialnih odno{enjâ u dràvi. kalizacija (hrvatske) nacije)); d/ u razdoblju 1992. – 2001.: ùpanije kao je- 2. KOTAR U SUVISLOSTI OBNOVE dine dràvno-upravne jedinice (jedinice HRVATSKOGA @UPANIJSKOG lokalne uprave), ali u smislu samouprav- USTROJA nomu kao jedinice samouprave drugoga stupnja – naspram gradovima i op}inama, 2.1. Povijesno, nije previ{e te{kim utvrditi dakle ùpanije kao jedinstvo lokalne sada je u hrvatskim zemljama, tijekom doba od mouprave i dràvne uprave. godine 1848. (godina gradjanske revolucije u hrvatskim zemljama, usporedna onim ostalim Trihotomno pak politi~ko-upravno ustro- u kulturnoj Europi), pa sve do godine 1992. javanje bilo je prevladavaju}im pravilom u (prvo preustrojenje lokalne samouprave nakon velikoj ve}ini razdoblja, i to: drugoga gradjanskog preokreta (1989. – (i) tijekom doba 1848. – 1874.: kotari kao 1993.), uobli~avanje dihotomnoga politi~ko- upravne oblasti prve molbe (temeljni upravnoga ustrojstva bilo iznimkom, dakle: upravni stupanj), uz ùpanije ili okru- a/ tijekom godinâ 1874. – 1886.: ge (samo u doba Bachovoga apsolutiz- Maùrani}evo “podùpanijsko ustrojstvo”, ma (1851. – 1859.)) kao upravne obla- ustrojstvo unutar kojega se isti~e podùpa- sti druge molbe; nija kao jedina lokalna upravno-politi~ka (ii) u razdoblju 1886. – 1918.: kotar kao oblast do kraljevske zemaljske vlade u upravna oblast prve molbe (temeljni Zagrebu, a to i jesu bili, da se ponovi, ove}i upravni stupanj), uz ùpaniju kao kotari (M. Smrekar kaè da se svaka ùpa- na~elno upravnu oblast druge molbe; nija dielila na upravne kotare takozvane (iii) tijekom vremena 1918. - 1939.: kotar “podùpanije”) – u sklopu Hrvatske i kao temeljni upravni stupanj i oblast Slavonije ustrojilo se dvadeset podùpanijâ, samouprave podjedno, uz razne s tim, medjutim, {to su politi~ku upravu u poku{aje da se u Kraljevini SHS prvoj molbi otpravljala i gradska municipia, (1918. – 1929.), doti~no Kraljevini dakle bivaju}i svedena na dràvne upravne Jugoslaviji (1929. – 1941.), uz kotare jedinice, a razdioba na ùpanije bila izvede- uspostavi stanovite oblike “oblasne na gotovo isklju~ivo iz “histori~kih” razlo- samouprave”; gâ, a pone{to i s obzirom na samoupravu; (iv) u vremenima 1941. – 1945.: kotari i b/ tijekom doba 1939. – 1941.: lokalno ùpanije (velike ùpe) Nezavisne ustrojstvo Banovine Hrvatske naslijedjeno Dràve Hrvatske, ali isklju~ivo kao od kraljevske Jugoslavije, dakle lokalno oblasti dràvne uprave; politi~ko-upravno ustrojstvo za koje nije (v) tijekom razdoblja 1945. - 1967.: razni bilo vremena da ga se preina~i, tako da su oblici trihotomnoga politi~ko-upravnog kao lokalne upravno-politi~ke oblasti i ustrojstva u komunisti~koj Hrvatskoj, oblasti samouprave podjedno figurirali ko- posebice uz “okrug” kao subregionalno tari, te gradske i seoske op}ine; ustrojstvo (1947. – 1949.), “oblast” kao c/ u doba 1967. – 1974.: komunisti~ke op}ine regionalno ustrojstvo (1949. – 1951.), kao jedini upravni i samoupravni stupanj do “kotar” kao subregionalno ustrojstvo Prof. dr. sc. BRANKO BABAC: Kotar kao problem obnove “histori~koga ùpanijskog ustroja” u Hrvata 202 Pravni vjesnik 18 (3-4): 189-246, 2002.

(1955. – 1963.), te “kotar” kao regio- najsvrsishodnije i tehno-gospodarski najra- nalno politi~ko-upravno ustrojstvo cionalnije bilo najbolje obnoviti hrvatski hi- (1963. – 1967.); stori~ki ùpanijski ustroj, {to zna~i: (vi) u vremenima 1974. – 1986.: hrvatske (a) upravno-politi~ki – na regionalnoj razini zajednice op}inâ kao samoupravne ustrojiti ùpanije kao ozemljenske samou- dru{tveno-politi~ke zajednice, {to je, pravne korporacije javnoga prva, kao istin- ina~e, tipi~no regionalno politi~ko- ske regije, te upravne kotare, a sredi{nju upravno ustrojstvo; vladu svesti na kompetencije po na~elu po- (vii) u vremenima 1986. - 1990.: komuni- drednosti i vrhovnoga nadziranja; sti~ke op}ine kao jedine lokalne po- (b) lokalno-samoupravno – ustrojiti gradove i liti~ko-upravne jedinice, ali uz “za- op}ine s distinktnim nadle`nostima u korist jednice op}inâ kao regionalne sa- gradova, izjedna~uju}i ih, kako koje, u moupravne zajednice”; upravnomu smislu s kotarima i ùpanijama, (viii) u razdoblju koje zapo~ima s preu- s tim {to bi svako mjesto (ili nekoliko mje- strojavanjem od god. 2000./2001., sta) imalo pravo ustrojiti se kao politi~ka kada se uz gradove i op}ine kao je- op}ina ako tako stanovnici odlu~e i u zbilj- dinice lokalne samouprave isti~e skoj su sposobnosti to u~initi i obdràvati24. ùpanije kao jedinice regionalne sa- (c) vrhovni upravni nadzor od strane vlade, mouprave, nu bez predhodno prove- prije svega po crti zakonitosti, a ovisno o dene i nacionalno-kulturalno va`nosti pojedinoga upravnog posla po osmi{ljene regionalizacije hrvatsko- crti op}ega dobra, “dràvnoga razloga”, ili ga nacionalnog prostora. sli~no, i po crti svrsishodnosti, nu samo u Slijedom tomu, u potonjim razdobljima, svezi s osiguranjem istrajnosti nacionalno- moglo bi se re}i, kotar je figurirao ako ne kao ga ìvota u dràvi. najistaknutije po~elo (takvom je u ve}ini Za vjerovati je da bi se na takav na~in mo- slu~ajeva figurirala ùpanija), a ono svakako glo polu~iti, predmnijevaju}i vaènje poli- kao jedno od istaknutih po~elâ hrvatskoga ti~kih “moèbitnosti”, optimalne rezultate u 23 politi~ko-upravnoga ustrojstva u ukupnosti . smislu kako se to ovdje zagovara, {to }e re}i: Tradicionalno pak, doti~no uzimaju}i u (a) distinktnost lokalnih i regionalnih zajed- obzir ~imbenike “povijesno ìvoga dijela /na- nicâ i kao upravno-politi~kih oblastî i kao cionalne/ pro{losti” (E. îmi}), te ~imbenike samoupravnih korporacijâ javnoga prava, prometno-gospodarske i one kulturalne u {to zna~i ravnati se prema mjerilu onoga funkciji promicanja nacionalne duhovne {to ih iznutra odredjuje, {to }e re}i prma istrajnosti i obnove, a poglavito navike hrvat- mogu}nostima za “prirodni”, doti~no sa- ske populacije, doti~no njezine zahtjeve za mosvojni, razvoj; “blisko{}u dràve i uprave” (république de proximité ), ne moè se biti daleko od pomis- (b) razmahivanje dinamike nacionalnoga li da bi i s motri{ta onoga {to je politi~ki ìvota pu{taju}i u pogon “prirodne djelot- 24 Cf. I. Mecanovi}, Uprava i samouprava (Teorijski model 23 Cf., i to: za preustrojavanja u Hrvatskoj od god. 1848. – za Republiku Hrvatsku), in Pravni vjesnik, Osijek, 1992., 1918. – M. Smrekar, Priru~nik za politi~ku upravnu 1 - 4/92, pp. 171. - 180. Pisac se izri~ito izja{njava za slu`bu u Kraljevinah Hrvatskoj i Slavoniji ..., supra, pp. kotar (posebice p. 177. in fine ), a s obzirom da isti~e i 1. – 43., 128. et s., 329. et s., 452. et s., 586.; za preustro- "pravo na samoorganiziranje" (posebice p. 172. in fine ), javanja u komunisti~koj Hrvatskoj - cf. E. Pusi}, Upravni najvjerojatnije pomi{lja i na to da stanovnici sami, unu- sistemi ..., supra, t. 2.; B. Babac, Istraìvanja hrvatskoga tar s zakonom postavljenih kriterijâ, odlu~uju o ustroja- “histori~kog ùpanijskog ustroja” – Slu~aj “administra- vanju op}ine - pisac kaè: "lokalna samouprava i organi- tivno-teritorijalnih jedinica, doti~no “politi~ko-teritorijal- zacija ìvota u lokalnoj zajednici kao pravo gradjanâ". nih organizacija na regionalnoj razini – Osnove institu- Glasom Articulus IX: 1836. de interna communitatum cionalne analize ..., supra; B. Babac,, Obnova hrvatsko- administratione, nazn. po M. Smrekar, Priru~nik za poli- ga ùpanijskog ustroja – Ogled o hrvatskomu ti~ku upravnu slu`bu u Kraljevinah Hrvatskoj i “histori~kom ùpanijskom ustroju” - Osnove institucio- Slavoniji ..., supra, p. 329., bilj. br. 1. takvo je pravo bilo nalne analize..., supra. izrijekom priznato. Cf. et M. Smrekar, l. c., pp. 329. et s. Prof. dr. sc. BRANKO BABAC: Kotar kao problem obnove “histori~koga ùpanijskog ustroja” u Hrvata Pravni vjesnik 18 (3-4): 189-246, 2002. 203

vorbene sile manje ili vi{e homogenih za- Stricto sensu, to dalje zna~i da pravno-poli- jednicâ ljudi unutar osebujnih dijelova nati~ki zahtjev za obnovom “histori~koga ùpa- cionalnog prostora”, doti~no ìve i ìvotne nijskog ustroja” u Hrvatâ imade pred o~ima sile ozemljenskih oblastî; prvenstveno obzire eficientnosti u funkciji raz- (c) uravnoteìvanje upravno-politi~kih voja, {to }e re}i “razvojne sile tradicije”, a to i odno{ajâ po razinama politi~ko-upravno- jest jednim, ali i nadasve va`nim razlogom, {to ga ustrojstva i unutar njegovih razinâ. se ovdje nagla{uje va`nost ustrojenja kotara Pomi{lja se pri tomu da takvi ~imbenici, kao onokvalificirane upravne oblasti, dakle kao {to su distinktnost lokalnih i regionalnih unutar istrajnosti i obnove “histori~koga ùpa- zajednicâ po mjerilu onoga {to ih iznutra nijskog ustroja” u Hrvatâ. odredjuje (to~. (a)), te razmahivanje dinamike 2.2. Kada se isti~e problem kotara nacionalnoga ìvota od strane “prirodnih dje- pomi{lja se ponajprije neku na “dràvnu lotvorbenih silâ ozemlja” (to~. (b)), kao i urav- upravnu jedinicu” (unité administrative d’É- noteìvanje upravnoga praxisa i politi~kih iz- tat, Staatsverwaltungseinheit) koja na jedno- borâ po razinama i unutar razinâ (to~. (c)), mu ograni~enomu dijelu nacionalnoga unutar onih parametara {to ih se izvodi iz Etike ozemlja, uz djelokrug samouprave ili bez tak- @idovsko Kr{}anske (to~. 1.1.), poti~u te`nju voga djelokruga, figurira kao “temeljni prema eficientnosti, {to zna~i da u svojemu upravni stupanj” (échelon primaire d’admi- su~eljavanju tradicija i eficientnost djeluju u nistration publique, grundlegende Stufe von smjeru istrajnosti i obnove kao neizostavnoga oeffenlichen Verwaltung), naspram vladi kao po~ela u oblikovanju svakoga zajedni{tva koje vrhovnomu upravnom stupnju i, moèbitno se temelji na gradjanskomu stremljenju prema premda ne i nu`no, prema “pokrajini”, prvenstveno gospodarskomu uspjehu 25 . “upravnomu okrugu”, ili sli~no, kao regionalnomu upravnom stupnju. Kotar (district, 25 Za ideju o distinknosti ovlastî i oblastî (to~. (a)) – cf. papa Kreis) kao temeljni upravni stupanj uspo- Pius XI., Quadragesimo anno, okru`nica papinska od 15. stavlja se, obi~no premda ne i nu`no, na jed- svibnja 1931., in Sto godinâ katoli~koga socialanog nauka nomu relativno uskomu dijelu ukupnoga na- ..., supra, pp. 31. – 78., posebice pp. 54. – 55. (to~. 80., 81.); a za ideju o “istrajnosti i obnovi” – cf. papa Ioannes Paulus cionalnog ozemlja, u svakomu slu~aju jedno- II., Sollicitudo Rei Socialis, okru`nica papinska od 30. pro- mu uèm od onoga dijela ozemlja {to ga sinca 1987., in Sto godina katoli~koga socialnog nauka ..., znadu regionalne oblasti obuhva}ati. Kotar u supra, pp. 573. – 624., posebice pp. 574. – 576., a za duh poduzetni{tva, l. c., p. posebice 583. (stavak 2. to~. 15.). Cf. tomu smislu rije~i, kao temeljni upravni stu- B. [ulek, Hrvatski Ustav ili Konstitucija ..., supra, pp. 131. panj i kao ispostava sredi{nje uprave podjed- et s.; E. îmi}, Izmedju tradicije i tradicionalizma ..., in no, a moèbitno i kao lokalna zajednica, Revija za sociologiju, Zagreb, 1 - 2/78, pp. 29. – 36. Za razmahivanje “djelotvorbenih sila ozemljâ”(to~. (b)) – cf. predmnijeva postojanje op}inâ i gradova kao B. Babac, Obnova hrvatskoga ùpanijskog ustroja – Ogled temeljnih jedinicâ samouprave, a i sam o hrvatskomu “histori~kom ùpanijskom ustroju” - Osnove institucionalne analize..., supra. Cf. posebice I. budu}i zajednicom stanovnikâ svojega po- Mecanovi}, Uprava i samouprava (Teorijski model za dru~ja i uìh lokalnih zajednicâ. Republiku Hrvatsku) ..., supra. Onaj malo “so~niji” Medjutim, temeljni upravni stupanj ne izri~aj –“ ìve i ìvotne sile ozemljenskih oblastî” izveden je iz govora J.-P. Raffarin o prijekoj potrebitosti daljnje mora biti ustrojenim kao kotar, kao dràvna decentralizacije u Francuskoj, koji izre~e ovo: “Notre upravna jedinica uz djelokrug samouprave ili République, dans son fonctionnement, est fatiguée. Elle manque des forces vives des territoires. La décentralisa- bez takvoga djelokruga, i ispostava sredi{nje tion est un formidable moyen d’oxygéner la République” uprave podjedno, ve} se takav upravni stu- (Na{a se Republika u svojemu funkcioniranju zamorila. panj moè uspostaviti i na razini neke od te- Nedostaju joj ìve sile (njezinih) ozemljâ. Decentralizacija jest strahovitim sredstvom da se Republiku rasvjeì) – cf. in meljnih samoupravnih oblastî, kao {to su to Le Figaro, 18. srpnja 2002., ~lanak: “Raffarin lance le gradovi i op}ine: to je, npr. bilo slu~ajem s chantier de la décentralisation”, p. 4.). Za uravnoteìvanje komunisti~kim komunalnim sustavom – kao politi~ko-upravnoga ustrojavanja po razinama (to~. (c)) – cf. E.Pusi}, Komuna i op}ina, Informator, Zagreb, 1981., op}enito na~elo vaì da se u odnosnoj op}ini pp. 59. – 116. ostvaruje sve funkcije vlasti i upravljanja dru- Prof. dr. sc. BRANKO BABAC: Kotar kao problem obnove “histori~koga ùpanijskog ustroja” u Hrvata 204 Pravni vjesnik 18 (3-4): 189-246, 2002. gim dru{tvenim poslovima, osim onih {to ih Pri tomu, treba, medjutim, naglasiti da ona se glasom ustava ostvaruje u {irim dru{tveno- svojstva – osobe javnoga prava, ozemljensko- -politi~kim zajednicama 26, a moè ga se, kao ga javno-pravnog tijela, te ozemljenskoga {to je to slu~ajem u Francuskoj, uspostaviti i vrhovni{tva u granicama vaènja odnosnih pona subregionalnoj razini, {to je tamo départe- redaka – pripadaju kotaru i drugim upravno- ment kao odjel op}e uprave i ispostava sre- politi~kim oblastima, ne i oblastima samou- di{nje uprave podjedno ili, kako se to tamo prave – potonjima se obi~no, barem u hrvat- kaè, “dràvna upravna oblast podvrgnuta skoj tradiciji, priznaje, uz onaj samoupravni istomu ustrojstvu pod vla{}u prefekta, de- djelokrug, upravni djelokrug na razini neke od koncentriranoga povjerenika sredi{nje vla- upravno-politi~kih oblastî, npr. da se gradovi- sti”, te “pravno bi}e (osoba) distinktno nama prizna op}i upravni djelokrug kao i, spram dràvi koje personificira zajednicu na~elno, kotarima, moèbitno onim ve}im osobâ koje nastavaju njegovo podru~je za sva upravni djelokrug vi{lje upravno-politi~ke prava i interese koji su im zajedni~ki” 27 . oblasti, a op}inama “povjereni djelokrug upra- U svakomu slu~aju, bilo ovako ili onako, ve”. Tako je bilo, npr., po ustrojstvu Banske mora uvijek biti rije~i o “jedinicama” ili Hrvatske (1867./1868. – 1918.) po ve} spome- “oblastima” koje imadu svojstvo pravne oso- nutomu Zakonu ob ustroju ùpanija ..., etc. iz be, doti~no osobe javnoga prava (personne god. 1886., naime da se gradovima priznavalo de droit public, Persoenlichkeit oeffentli- op}i upravni djelokrug kao onaj od kotarske chen Rechts), zatim svojstvo ozemljenskoga upravne oblasti, a gradovima Zagreb, Osijek, Vara`din i Zemun – op}i upravni djelokrug javno-pravnog tijela (organisme territorial 29 juridico-public, oeffentlich-rechtliche ùpanijske upravne oblasti . Gebietskoerperschaft), a osim toga i ozem- U svakomu slu~aju, osiguranje, s jedne ljensko vrhovni{tvo u granicama vaènja vla- strane, racionaliteta obavljanja funkcijâ vlastitih poredaka (souveraineté territoriale à sti, doti~no funkcijâ od interesa za gradjanst- l’intérieur de la validité de leurs propres ordres, Gebietshoheit innerhalb der Geltung Hoehere Kommunalverbaende im politischen ihrer eigenen Ordungen)28. Spannungsfeld, Pro Universitate Verlag, Sinzheim, 1994., pp., posebice, 50. – 57. Cf. posebice G. Vedel – P. Delovolvé, Droit administratif ..., supra, t. 2. pp. 469. – 26 Za komunisti~ku op}inu – cf. u stavku 3. ~lanka 166. 551.; E. Pusi}, Komuna i op}ina, Informator, Zagreb, Ustava S.R. Hrvatske (1945.(1963.) – 1989.)), Narodne 1981., pp. 1. – 19., 106. – 116. novine br. 8/74 (Us.S.R.Hr.). 29 Cf. za, i to: (a) za ùpanije - $$ 41. – 44. Zakona ob ustro- 27 Za francuski département - cf. G. Peiser, Le départe- ju ùpanijaa i o uredjenju uprave u ùpanijah i kotarih ment, Dalloz, Paris, 1988., posebice za odnos départe- (1886.), u Sbornik zakonah i naredabah od god. 1886., menta prema regiji i op}ini – pp. 153. – 156., a za podje- komad III., br. 8. (ZU@) (djelokrug ùpanijâ u poslovih lu départementa na kotare, etc. – pp. 20. – 24. Cf. G. upravnih)); $$ 5., 27. i 28. ZU@ (djelokrug ùpanijâ u Vedel – P. Delvolvé, Droit administratif, Presses poslovih samoupravnih); (b) za kotare - $$ 45. – 57. Univerisitaire de France, Paris, 1992., t. 2., 469. – 551. ZU@); $ 76. ZU@ (ùpanija i zemaljski prora~un); (c) za 28 Cf. R. Koenig, Grundformen der Gesellschaft – Die vladin vrhovni nadzor - $ 75. ZU@, u svezi sa Zakonskim Gemeinde,Rowohlt, Hamburg, 1958.; B. Babac i Zv. Lauc, ~lankom II. od god. 1869. ob ustrojstvu autonomne hrvat- ~lanci u Regija i regionalizacija ..., supra; B. Babac, sko-slavonsko-dalmatinske zemaljske vlade, u Sborniku Obnova hrvatskoga ùpanijskog ustroja ..., supra Za zakonah i naredabah od god. 1869., komad III., br. 5. Za razlu~enja u svezi sa svojstvima “javno-pravnoga tijela”, gradove – cf. u Zakonu o ustroju gradova (1895.), u etc. – cf., i to: H. Naunin, Verfassungsrecht der regiona- Sborniku zakonâ i naredaba od god. 1895., komad IX., br. len Gemeindeverbaende, in H. Peters hrsg., Handbuch der 34.; za seoske op}ine i trgovi{ta koja ne imadu uredjeno- kommunalen Wissenschaft und Praxis, Springer Verlag, ga magistrata – cf. u Zakonskomu ~lanku XVI. od god. Berlin, 1956., Erster Band, pp. 470. – 483.; Fr. Mayer, 1870. o uredjenju op}ina i trgovi{tâ koja ne imadu ured- Region und Mittelstufe der Verwaltung – Bericht fuer jenoga magistrata, u Sborniku zakonah i naredabah od Deutschland, in Fr. Mayer hrsg., Region und Mittelstufe god. 1871., komad III., br. 4. Cf. posebice M. Smrekar, der Verwaltung, Schriften der Deutschen Sektion des Priru~nik za politi~ku upravnu slu`bu u Kraljevinah Internationalen Instituts fuer Verwaltungswissenschaften, Hrvatskoj i Slavoniji ..., supra, sv. 1. (1899.), pp. 12. – Bonn, 1976., Bd 2., pp. 131. – 162.; Chr. Mecking, 34., 49. et s., 128. et s., 329. et s., 452. et s. Prof. dr. sc. BRANKO BABAC: Kotar kao problem obnove “histori~koga ùpanijskog ustroja” u Hrvata Pravni vjesnik 18 (3-4): 189-246, 2002. 205 vo i dràvu, te s druge strane, ekonomi~nosti upravnoj oblasti, kao {to to, moè, npr., bi- odpravljanja poslova u svezi s izvr{ivanjem vati “upravni okrug” (département, odnosnih funkcijâ, iziskuje uspostavljanje te- Regierungsbezirk), npr. bavarski upravni meljnoga upravnog stupnja, bez obzira da li okrug; na “kotarskoj” (lokalnoj) ili “okru`noj” (sub- (b) oblik “vi{ljega komunalnog saveza” regionalnoj) razini. Prema svomu hrvatsko- (groupement communal supérieur, hoe- mu povijesnom iskustvu, to bi bilo na “kotar- herer Kommunalverband ), doti~no oblik skoj” razini, koja se u danim razdobljima po- regionalne samoupravne zajednice kao kazala visoko-spodobnom u osiguravanju i ujedinjavanja uìh ozemljenskih oblastî racionalnosti i ekonomi~nosti. En passant, to (op}ine, gradovi i kotari) na regionalnoj bi ukazivalo da postoje}i ustroj, obuhva}aju}i razini, naspram vladi kao nacionalnoj preko 500 jedinicâ lokalne i regionalne sa- oblasti, s jedne strane, te naspram op}ini i mouprave, odvojenih od svojih dràvno- kotaru kao temeljnim lokalnim oblastima, upravnih dvojnikâ, doti~no bez temeljnoga npr. njema~ki “vi{lji komunalni savez” ili upravnog stupnja u obliku “kotara”, ne bi u hrvatska “zajednica op}ina” iz doba od tomu smislu bio sukladnim. god. 1986. do god. 1990.; 2.3. Regionalni medjustupanj, doti~no (c) oblik “zajednice” (communauté, stupanj, a uspostavljanje kotara kao strogo Gemeinschaft) na regionalnoj, ili kako se upravne oblasti i temeljnoga upravnog stup- to gdje ve} nazivlje: pokrajinskoj, etc., ranja te, moèbitno i kao oblasti samouprave, zini, doti~no “regionalne politi~ko-ozem- obi~no iziskuje ustrojenje kakve regionalne ljenske zajednice” (communauté régiona- upravno-politi~ke oblasti, a u hrvatskim prili- le politico-territoriale, regionale politi- kama neizostavno predmnijeva ùpaniju kao sche Gebietsgemeinschaft (région, ozemljensku dràvno-upravnu i samouprav- Region)); potonje, da{to, ovisi najvi{e o nu jedinicu na regionalnoj razini, kao regiju, tomu da li je odnosnoj zajednici priznata i moè, da{to izraàvaju}i to u najelementarni- vlastitost “ozemljenskoga javno-pravnog jim odrednicama, poprimiti, i to 30 : tijela” (corps publico-juridique territorial, (a) oblik “srednjega stupnja uprave” (eche- oeffentlich-rechtliche lon intermédiaire d’administration, Gebietskoerperschaft), kao i ozemljensko vrhovni{tvo u granicama vaènja njezinih Mittelstufe der Verwaltung), naspram vlastitih poredaka (souveraineté territoria- op}ini (commune, Gemeinde) kao gotovo le à l’intérieur de la validité de ses propres isklju~ivo samoupravnoj jedinici te kotaru ordres, Gebietshochheit innerhalb der (district, Kreis) kao nièm ali temeljnom Geltung ihrer eigenen Ordnungen)31. stupnju uprave – koji moè, kako u kojoj nacionalnoj zajednici, figurirati i kao sa- 31 Cf. R. Koenig, Grundformen der Gesellschaft – Die moupravna zajednica op}inâ svojega Gemeinde ..., supra; Fr. Mayer hrsg., Region und ozemlja ({to je tipi~nim u njema~koj tradi- Mittelstufe der Verwaltung ..., supra. ; B. Babac i Zv. ciji), kao i naspram vladi kao vrhovnoj Lauc, ~lanci u Regija i regionalizacija ..., supra; B. Babac, O problematici uobli~avanja regionalnoga politi~ko-upravnog ustrojstva u Hrvatskoj ..., supra, pp. 30 Cf. B. Babac, O problematici uobli~avanja regionalnoga (poglavito), 9. - 21. B. Babac, Obnova hrvatskoga ùpa- politi~ko-upravnog ustrojstva u Hrvatskoj, in B. Babac i nijskog ustroja ..., supra; H. Naunin, Verfassungsrecht Zv. Lauc, Regija i regionalizacija u Hrvatskoj, Pravni der regionalen Gemeindeverbaende ..., supra; Fr. fakultet Sveu~ili{ta u Osijeku, Osijek, 1989., pp. (poglavi- Mayer, Region und Mittelstufe der Verwaltung – Bericht to), 9. - 21.; medjutim, za razmatranje stricto sensu raz- fuer Deutschland ..., supra; Chr. Mecking, Hoehere vojnih sugleda problema - cf. Zv. Lauc, Samoorganiziranje Kommunalverbaende im politischen Spannungsfeld ..., regija (Zajednica op}ina) i razvoj, ista knjiga, pp. 69. - supra. Za histori~ku hrvatsku ùpaniju – cf. B. [ulek, 114. Cf. et Fr. Mayer hrsg., Region und Mittelstufe der Hrvatski Ustav ili Konstitucija ..., supra, pp. 131. et s.; Verwaltung, Schriften der Deutschen Sektion des I. Beuc, Povijest institucijâ vlasti Kraljevina Hrvatske, Internationalen Verwaltungsinstituts, Bonn, 1976., Band 2. Slavonije i Dalmacije ..., supra. Prof. dr. sc. BRANKO BABAC: Kotar kao problem obnove “histori~koga ùpanijskog ustroja” u Hrvata 206 Pravni vjesnik 18 (3-4): 189-246, 2002.

2.4. Histori~ka hrvatska ùpanija o~itova- Treba re}i i to, a imaju}i na umu jednu od la se kao “samoupravna korporacija javnoga nanovijih inicijativâ unutar Vije}a Europe, prava” (corporation autogestionnaire du naime onu za sklapanje zasebne Europske droit public, Selbstverwaltungskoerperschaft Povelje o regionalnoj samoupravi te von oeffentlichen Recht), a to zna~i kao poli- slu{aju}i, da{to, i glas Ustava Hrvatskoga 33, ti~ko-ozemljenska zajednica na regionalnoj da se “regija kao politi~ko-ozemljenska za- razini (cf. pod (c) supra)), {to je uklju~ivalo ne jednica” moè u tri podoblika o~itovati, i to: samo ona tri javno-pravna svojstva – osobe (i) regija kao “zajednica planiranja” (ré- javnoga prava, ozemljenskoga javno-pravnog gion comme une circonscription de tijela i ozemljenskoga vrhovni{tva u granica- planification, Plannungsregion ) - ma vaènja svojih poredaka, ve} se odlikova- kada joj se priznade ali ne ni ovlasti la i s jedinstvom regionalne uprave i samou- upravne ni ovlasti financijalne ve} prave, ovla{}u da prosudjuje pravednost i samo ovlasti plansko-samoupravne dopu{tenost vi{ljih naredaba, te s visokim (usmjeravanje u planiranju); ugledom (velikoga) ùpana kao vladinoga (ii) regija kao “dràvna upravna jedinica” pouzdanika i ~elnika uprave i samouprve u (région comme une circonscription ùpaniji, kao visokoga dràvnog du`nosnika d’administration, Verwaltungsregion) - kada joj se uz one ovlasti plansko-saop}enito 32 . moupravne, ili bez takvih, priznade, u ve}oj ili manjoj mjeri, i ovlasti uprav- 32 Cf. R. Koenig, Grundformen der Gesellschaft – Die Gemeinde ..., supra; B. Babac i Zv. Lauc, ~lanci u Regija ne i ovlasti financijalne, npr. “upravni i regionalizacija ..., supra; B. Babac, Obnova hrvatsko- okrug s ograni~enim djelokrugom sa- ga ùpanijskog ustroja ..., supra Za razlu~enja u svezi sa svojstvima “javno-pravnoga tijela”, etc. – cf., i to: H. mouprave”, ili “~isti upravni okrug”; Naunin, Verfassungsrecht der regionalen (iii) regija kao “totalna zajednica” ili Gemeindeverbaende ..., supra; Fr. Mayer, Region und “globalno dru{tvo” (région comme Mittelstufe der Verwaltung – Bericht fuer Deutschland ..., supra; Chr. Mecking, Hoehere Kommunalverbaende une communauté globale, Region im politischen Spannungsfeld ..., supra. Za histori~ku hrvatsku ùpaniju – cf. B. [ulek, Hrvatski Ustav ili 33 Cf. npr. Recommandation du Conseil de l’Europe no. Konstitucija ..., supra, pp. 131. et s.; I. Beuc, Povijest 34(1997.) sur le l’avant-projet de la Charte Européenne institucija vlasti Kraljevina Hrvatske, Slavonije i de l’autonomie régionale, Strasbourg, 5. - 7., lipanj Dalmacije ..., supra. U svezi s gornjim karakterizacija- 1997. Cf. Ustav Republike Hrvatske –Izvorni tekst. ma hrvatske ùpanije posebice a regionalne upravno- Narodne novine br. 56/90 (Us.R.Hr.-90), poglavito odre- politi~ke oblasti op}enito, u svojemu spisu Lokalni pos- dea stavaka 1. - 3. ~lanka 131., u svezi s odredbom stav- lovi hrvatskih ùpanijâ u svjetlu razli~itih europskih ka 2. ~lanka 128. - koji, medjutim, nije davao previ{e pre- tradicijâ, in Zbornik Pravnoga fakulteta Sveu~ili{ta u poznatljive nazna~nice o tomu da li se ùpanije kao jedi- Zagrebu, Zagreb, 1997., 5/97, pp. 497. – 559., posebice nice lokalne uprave i samouprave zami{lja s obzirom na na str. 500., bilj. br. 8., I. Kopri}, pozivom na L. [turma, tamo nazna~eno izraàvanje - od strane ùpanija - “povi- isti~e “tri minimalna zahtjeva za autonomiju lokalne jesnih te prometnih i gospodarskih ~imbenika”, kao i nji- samouprave”, doti~no (1) pravnu osobnost; (2) pravo hove “sposobnost biti prirodnom samoupravnom cjeli- vlasni{tva; (3) nadle`nost i ovlast za izvr{ivanje javnih nom u sklopu Republike” kao ustrojstvo regionalno ili poslova na lokalnoj razini. Vrhu toga, mora se re}i da je ustrojstvo sub-regionalno – glasom samoga teksta onaj prvi zahtjev – pravna osobnost (to~. (1)), {to zna~i Us.R.Hr.-90., ùpanija je “jedinica lokalne samouprave i svojstvo pravne osobe, neprecizno odredjen: bitnijim je uprave”! Glasom zakona od godine 1992. - cf. infra - re}i “osoba javnoga prava”, {to onda uklju~uje kao pri- ùpanije su temeljni upravni stupanj, upravna oblast prve padak i svojstvo pravne osobe op}enito. [to se pak ti~e molbe, naspram vladi kao drugoj i vrhovnoj upravnoj ona ostala dva zahtjeva (to~. (2), (3)), treba re}i da su to oblasti, ne{to poput francuskoga départementa - cf. infra. implikacije onih svojstava {to smo ih gore istakli, a {to je Medjutim, glasom Promjene Ustava Republike Hrvatske potanje bilo razradjeno, u prosudbama i ras~lambama o (Narodne novine br. 113/2000 (Pr.Us.R.Hr.), stavci 2. i 3. hrvatskim “zajednicama op}inâ kao samoupravnim ~lanka 129., stavci 2. i 3. ~lanka 129-a., doti~no stavci 2. dru{tveno-politi~kim zajednicama”, ve} u na{emu spisu i 3. ~lanka 133. Ustava Republike Hrvatske – Pro~i{}eni od god. 1989.: O problematici uobli~avanja regionalno- tekst, Narodne novine br. 41/01, 55/01 (Us.R.Hr.-Pro~.)), ga politi~ko-upravnog ustrojstva u Hrvatskoj, in B. “ùpanija je jedinica podru~ne (regionalne) samoupra- Babac – Zv. Lauc, Regija i regionalizacija ..., supra, pp. ve”, a “podru~je se ùpanije odredjuje na na~in propisan 5. – 68., posebice pp. 23. – 40., 50. – 57. sa zakonom”. Prof. dr. sc. BRANKO BABAC: Kotar kao problem obnove “histori~koga ùpanijskog ustroja” u Hrvata Pravni vjesnik 18 (3-4): 189-246, 2002. 207

als gesamte Gemeinschaft) - kada joj jedni{tvo u planiranju ({to, dodu{e, nije, koli- se uz one ovlasti upravne i financial- ko je nama poznato, zasada slu~ajem ni u ne priznade ovlasti samouprave Njema~koj ni u Francuskoj). op}enito, a ne samo u planiranju 34 . Kona~no, mogu}im je da srednji stupanj Ipak, ma u kojemu od onih oblikâ bila uprave, vi{lji komunalni savez i regija supo- ustrojenom, regija kao politi~ko-upravna stoje kao odjelita upravno-politi~ka ustrojst- tvorba predmnijeva jaku upravu, i s tim osi- va, ali da nadle`na upravna vlast, a to je ona guranu upravnu podr{ku u svojim razvojno- na srednjemu stupnju kao vi{lja upravna gospodarskim i kulturalnim nastojanjima, oblast - poklapala se takva ustrojstva ozeml- uspostavljenu na nekomu temeljnomu ali jenski ili ne - otpravlja upravne poslove u sve- uèm upravnom stupnju, bio to “kotar” - kao zi s odlu~ivanjem gradjanâ, doti~no njihovih {to je to slu~ajem, npr. u Bavarskoj, ili u samoupravnih tijelâ unutar takvih ustrojstava, Banskoj Hrvatskoj (1867. (1868.) – 1918.)), kao {to je to slu~ajem, npr., u Njema~koj, ili “département ” – kao {to je to slu~ajem u doti~no u Bavarskoj : u potonjoj njema~koj Francuskoj. zemlji supostoje tri upravno-politi~ke ustanove na regionalnoj razini, a to su “regija”, Takvo vrstanje medjustupanjskih oblika “vi{lji komunalni savez” te “upravni okrug”, i nipo{to ne isklju~uje da se instituciju “vi{lje- te se ustanove u Bavarskoj, za razliku od osta- ga komunalnog saveza” uspostavi kao regiju lih njema~kih zemalja, ako u potonjima regio- u nekomu od onih podoblika {to ih se istaklo nalne upravno-politi~ke utanove uop}e i po- - kao {to je to, npr., bio slu~aj s nekada{njim stoje, ozemljenski poklapaju35. hrvatskim “zajednicama op}ina kao samou- Da{to, kada se ovdje raspravlja o obnovi pravnim dru{tveno-politi~kim zajednicama” hrvatske ùpanije, i kotara u njezinomu sklo- (communautés des communes en tant que pu, pomi{lja se na ùpaniju kao regiju, i to na communautés politico-sociales autogestion- ùpaniju kao regiju u smislu globalne zajed- naires, Gemeindengemeinschaften als nice na regionalnoj razini (cf. to~. (iii) su- selbstverwaltende gesellschaftlich-politische pra)). Da se odgovori na pitanje koliko se po- Gemeinschaften (1974. - 1986.)). U svezi s vijesno hrvatska ùpanija razvojno o~itovala ovima potonjima moè se, en passant, primi- kao regija, bilo bi potrebitim provesti suklad- jetiti da su utjelovljivale jedinstvo “zajednice na istraìvanja, ali da su razvojne - gospodar- op}inâ” svojega ozemlja, “regionalne samou- ske i kulturalne, pa i politi~ke - mogu}nosti pravne zajednice”, te u zna~ajnomu broju regije, a da{to i ùpanije kao regije, velikim, stvarî srednjega upravnog stupnja ili prvoga smatra se gotovo neprijepornom dru{tvenom upravnog stupnja. dato{}u. Da bi odnosne mogu}nosti bile do- Na isti na~in, takvo vrstanje ne isklju~uje statno iskoristljivim na nekoj razini eficient- ni to da se srednjemu upravnom stupnju, nosti i tradicije u prijepletu, sukladna uprav- upravnomu stupnju na regionalnoj ili subregionalnoj razini, kao {to je to, npr. bavarski 35 Za “vi{lji komunalni savez” – cf. H. Naunin, upravni okrug (Regierungsbezirk) – {to je Verfassungsrecht der regionalen Gemeindeverbaende ..., supra, a za “zajednice op}inâ kao samoupravne regionalna razina, ili francuski odjel op}e dru{tveno-politi~ke zajednice” - cf. B. Babac i Zv. Lauc, uprave, doti~no upravni okrug (département) ~lanci u Regija i regionalizacija ..., supra; za francuski “département” – cf. Fr. Luchaire et Yv. Luchaire, Le – {to je subregionalna razina, ne pridoda i droit de la décentralisation, Presses Universitaires de ovlasti samouprave, uklju~uju}i tu da{to i za- France, Paris, 1963., pp. 309. – 346.; za francusku “regiju” (région ) – cf- isti, pp. 349. – 395., te J.-M. Pontier, La Région, Dalloz, Paris, 1988., posebice pp. 1. – 58.; za 34 Cf. B. Babac, O problematici uobli~avanja regionalno- “bavarski slu~aj” – cf. Fr. Mayer, Region und ga politi~ko-upravnog ustrojstva u Hrvatskoj ..., supra, Mittelstufe der Verwaltung – Bericht fuer Deutschland pp. (poglavito), 9. - 21. Cf. et Fr. Mayer hrsg., Region ..., supra; Chr. Mecking, Hoehere Kommunalverbaende und Mittelstufe der Verwaltung ..., supra. im politischen Spannungsfeld ..., supra. Prof. dr. sc. BRANKO BABAC: Kotar kao problem obnove “histori~koga ùpanijskog ustroja” u Hrvata 208 Pravni vjesnik 18 (3-4): 189-246, 2002. na podr{ka mora biti osiguranom, a tu onda der lokalen und regionalen Selbstverwal- opetoma izranja problem ustrojenja (samo)- tung und Verwaltung) spodoban da unutar upravnoga u njezinomu sklopu. dinamike nacionalnoga ìvota u ukupnosti: 2.5. Neodvisno o svemu tomu, histori~ka (a) razmahiva odnosnoj nacionalnoj zajedni- hrvatska ùpanija, ba{ s razloga toga {to se ci sukladno dru{tveno zajedni{tvo (com- o~itovala kao ozemljenska samoupravna kor- munion sociale, soziale Vergemeinsc- poracija javnoga prava, uklju~ivala je svojstva haftung) op}enito a unutar lokalnih i re- nadlokalne, {to }e re}i regionalne, globalne gionalnih ozemljenskih zajednicâ zajednice, poklapaju}i se s odgovaraju}im, posebice, dru{tveno zajedni{tvo osobno dodu{e iznimno postoje}im, okru`jima vla- dostojanstvenih, a medjusobno slobodnih i sti, kao {to su vojska, sigurnosne slu`be, etc., jednakih pojedinaca; te ujedinju}i u sebi i udru`bu lokalnih zajed- (b) osmi{ljava ~itavo nacionalno politi~ko- nicâ i lokalnih tijelâ vlasti objedinjuju}i nji- upravno ustrojstvo s predanjem (tradi- hovo djelovanje na regionalnoj razini (nje- tion, Ueberlieferung) kao povijesno ma~ki vi{lji komunalni savez), kao i regiju, ìvim dijelom nacionalne pro{losti i na taj doti~no zajednicu planiranja gospodarskoga, na~in nacionalnoga i socialne duhovne dru{tvenog i kulturnog razvoja autohtonih re- istrajnosti i obnove kroz modernitet su- gionalnih u nacionalno zajedni{tvo utjelovl- 36 kladan iz na~ela o odr`ljivomu razvoju iz- jenih vrednotâ . vedenim zahtjevima za primjenom suvre- S tim u svezi, stvarju je, da{to, zasebnih mene tehnologije; razmatranjâ da li postoje}a hrvatska ùpanija (c) za ostvarivanje dràvotvorne misli i praxi- ispunjava iz Nacrta Europske povelje proizla- sa narodnoga glasom ideje o vaènju teze}e pretpostavke za funkconirati kao “regi- meljnih slobodâ i pravâ, odvajanja vlastî, ja”, kao “regionalna zajednica”, kao regio- vrhovni{tva nacionalnoga, {to zna~i, nalno politi~ko-upravno ustrojstvo op}enito. naro~ito, razvijanje osebujno nacionalne Medjutim, ono {to je u svezi s tim sigurnim pravne kullture (culture juridique spécifi- jest da hrvatska ùpanija moè odnosne pret- quement nationale, Rechtspflege eige- postavke ispuniti ako bi ju se ustrojilo za do- nartig national ), doti~no duha prava i statno prostrano ozemlje te broj stanovnikâ pravne dràve 37 . (ne mora biti ba{ 700.000 ìteljâ, ali ne bi smjelo biti previ{e ispod toga), te joj se u ok- Bez takvih visoko-spododnih lokalnih i viru sukladnoga zajedni{tva pridalo pravni regionalnih upravno-politi~kih oblastî nijed- poloàj ozemljenske samoupravne korpora- na nacija ne moè posjedovati duha slobode, cije javnoga prava. ~imbenika koji je spiritus movens onih stremljenjâ naroda koja zaprije~uju svaki de- U svakomu slu~aju, s motri{ta lokalne i spotizam, omogu}uju}i tako da odlu~ni utje- regionalne samouprave nacionalna dràva caj na dru{tvo u cjelini, na cjelinu nacional- (Dràva-Nacija) o~ituje se kao politi~ki pro- noga ìvota, vr{e zakoni i moralitet zajednice, stor unutar kakvoga se, na temelju vladavine pa se i upravljanje od strane vlastî o~ituje kao idejâ o osobnoj slobodi, gradjanskoj jedna- moralna sila oslonjena na slobodu i svijest o kosti i dru{tvenoj pravednosti, uobli~uje ustrojstvo lokalne i regionalne samouprave i uprave (constitution d’autonomie et d’admi- 37 Cf. u prilozima u naro~ito H. Peters, Handbuch der kom- nistration locale et régionale, Verfassung munalen Wissenschaft und Praxis, Springer Verlag, Hamburg, 1956., Band I.Cf. et B. Babac, O nekim op}im problemima uobli~avanja politi~ko-upravnoga ustrojst- 36 Cf. B. Babac, O problematici uobli~avanja regionalno- va u svezi s ostvarivanjem nacionalnih strategija razvo- ga politi~ko-upravnog ustrojstva u Hrvatskoj ..., supra, ja Hrvatske i hrvatskoga gradjanskog dru{tva ..., supra, pp. (poglavito), 9. - 21. Cf. et Fr. Mayer hrsg., Region br. 1/92, pp. 41. - 76.(I.), 2/92, pp. 193. - 235.(II.), pogla- und Mittelstufe der Verwaltung ..., supra. vito I., pp. 45. - 47., II., pp. 193. - 204. Prof. dr. sc. BRANKO BABAC: Kotar kao problem obnove “histori~koga ùpanijskog ustroja” u Hrvata Pravni vjesnik 18 (3-4): 189-246, 2002. 209 odgovornosti 38 . S takvih i drugih razlogâ, stvo pokazuje zna~ajne variacije vrhu svojega morati }e se ne{to potanje re}i o dinamici lo- uobli~avanja po razinama, s tim {to treba pri- kalne i regionalne samouprave i nacionalne mijetiti da se u ukusu onodobnih zakonotvo- dràve. raca izraàvalo, preteìto, priklanjanje uobli~avanju u tri razine - kotarske upravne oblasti kao upravne oblasti prve molbe i te- 3. DINAMIKA LOKALNE I meljni upravni stupanj podjedno, uz gradove REGIONALNE SAMOUPRAVE I i op}ine kao temeljne oblasti samouprave, NACIONALNA DR@AVA (DR@AVA- ùpanijske upravne oblasti kao upravne obla- NACIJA) sti druge molbe, a samo iznimno i prve, pod- 3.1. Nacionalnu dràvu moè osebujna jedno i kao oblasti samouprave, te vladine dru{tvena dinamika lokalne i regionalne sa- upravne oblasti - kao vrhovne upravne oblasti mouprave odlikovati, {to }e re}i dinamika {to i iznimno oblasti druge ili prve molbe – gla- ju su-odredjuje i sudjelovanje gradjanâ u po- som na~ela podrednosti i op}e zaporke. Ono liti~komu odlu~ivanju, izravno ili preko svo- {to je jo{ va`nijim, uobli~avanje u tri razine u jih predstavnikâ, unutar svojih lokalnih i re- hrvatskim prilikama zna~i ne samo ustroja- gionalnih zajednicâ takvim da imadu, kako vanje srednjega stupnja uprave, i ne samo pose to kaè u Europskoj povelji o lokalnoj sa- liti~ko-ozemljenske jedinice, ve} ba{ global- moupravi te u Nacrtu Europske povelje o rene zajednice na regionalnoj razini. Ali, bilo gionalnoj samoupravi, pravo i djelotvorbenu da su ukusi politi~kih odlu~ivateljâ bili u sposobnost da u okviru zakona uredjuju i smjeru oblikovanja politi~ko-upravnoga upravljaju uz vlastitu odgovornost i na korist ustrojstva u dvije razine ili onoga u tri razine, svojih gradjanâ, bitan dio javnih posala, da- uvijek je pri tomu kao istaknuta “upravno-po- kle da odlu~uju, kako se to kaè u izvornomu liti~ka tvorba” figurirao kotar kao upravna tekstu Ustava Hrvatskoga (1990.), “o potre- oblast te, moèbitno, i oblast samouprave. bama i interesima od lokalnoga zna~enja”, Naravno, s motri{ta tradicije, ispravnije: s doti~no da odlu~uju, kako se to kaè u motri{ta prianjanja nekoj osebujnoj tradiciji, Promjeni Ustava Hrvatskoga (2000./2001.), lako je pokazati da obnova “histori~koga “o obavljanju poslova iz lokalnoga djelokru- ùpanijskog ustroja” u Hrvatâ predmnijeva i ga s kojima se neposredno ostvaruje potrebe uklju~uje ustrojavanje kotarskih upravnih gradjanâ”, doti~no o “poslovima od regional- oblasti. Medjutim, temeljnijim je pitanjem noga zna~enja” 39 . za{to prianjati ovoj ili onoj tradiciji, a ovdje Kao {to je to ve} bilo re~eno, povijesno se zagovara da je opravdanim samo u slu~aju uvidjaju}i, hrvatsko politi~ko-upravno ustroj- ako se moè takvu usmjeridbu opravdati razlozima eficientnosti, a preìvljavanje hrvat- 38 Cf. Al. de Tocqueville, De la démocratie en Amérique, M. skoga kotara u ovomu ili onomu obliku po- Th. Génin, Paris, 1960.(1835.), t. 1., pp. 93. – 96. Cf. Fr. kazuje nam, ako mo`da jo{ i ne dokazuje, da Mayer hrsg., Region und Mittelstufe der Verwaltung ..., supra. Cf. et B. Babac, O problematici uobli~avanja to mora imati neku svezu s kakvo}ama toga i regionalnoga politi~ko-upravnog ustrojstva u Hrvatskoj takvoga ustrojstva po crti efieientnosti s jed- ..., supra, pp. (poglavito), 43. – 50. Za ideju o vlasti kao ne strane, te po crti prihva}enosti od strane moralnoj sila koja upravlja ljude prema op}emu dobru – cf. papa Paulus VI., Gaudium et Spes, pastoralna konsti- hrvatske populacije s druge strane. tucija od 7. prosinca 1965., p. 266. (to~. 74.). 3.2. Dok se u suvremenim hrvatskim pri- 39 Cf. u ~lanku 128. Us.R.Hr.-90, supra, doti~no u ~lanku likama obnovilo gradove i op}ine kao temelj- 134. Us.R.Hr.-Pro~., supra. [to se ti~e idejnih zasadâ ne oblasti samouprave, a ùpaniju kao te- lokalne samouprave, Us.R.Hr. ne sadrì, kao {to to jest slu~aj s medjunarodnim listinama - cf. u bilje{kama infra, meljnu upravnu oblast, posvema drug~ije sto- nikakve nazna~nice, osim, mo`da, one da narod ostvaruje stvari s kotarom naspram gradu i ùpaniji. je vlast s izborom svojih predstavnika i s neposrednim Kako se to ve} naprijed bilo nazna~ilo, gla- odlu~ivanjem - cf. u stavku 3. ~lanka 1. Us.R.Hr., supra. Prof. dr. sc. BRANKO BABAC: Kotar kao problem obnove “histori~koga ùpanijskog ustroja” u Hrvata 210 Pravni vjesnik 18 (3-4): 189-246, 2002. som zaklju~aka “Velikoga Sabora zi s opsegom financialne samostalnosti lokal- Hrvatskog” od god. 1861. zazivlje se kotar i nih jedinicâ, doti~no oblastî. kao samoupravnu oblast, a isto je tako gla- 3.3. Ono {to se nikako ne bi smjelo iz som Zakona ob ustroju politi~ke uprave u vida ispu{tati jest to da uobli~avanje hrvat- Kraljevini Hrvatskoj, Slavoniji i Dalmaciji od skoga politi~ko-upravnoga ustrojstva po razi- god. 1870. – kada kotar figurira (1870. – nama ovisi o tomu kakvim }e biti modus, 1874.) i kao samoupravna oblast. Glasom kako }e se, s obzirom na nu`nost i ustavom pak komunisti~kih zakonâ o narodnim odbo- progla{enu du`nost da se uvaàva i obdràva rima (1946., 1949., 1952., 1955.) kotar je i “pozitivnu hrvatsku dràvno-pravnu tradici- samoupravnom obla{}u i temeljnim uprav- ju” op}enito, te da se ùpanije ustroji i uz nim stupnjem (1945. – 1955.), a zatim sred- izraàvanje povijesnih, doti~no tradicional- njim upravnim stupnjem (1955. – 1963.). nih, ~imbenikâ, unutar teku}ih procesâ ob- Glasom Ustava Hrvatskoga od god. 1963. ko- navljanja i moderniziranja hrvatskoga grad- tar je, kao {to je to ve} re~eno, figurirao kao janskog dru{tva i (re)konstituiranja Hrvatâ i regionalno politi~ko-upravno ustrojstvo Hrvatske kao Dràve-Nacije, obnoviti i mo- (1963. – 1967.). dernizirati “histori~ki ùpanijski ustroj” u Suprotivno tomu, glasom Zakona o poli- Hrvata 40 . A histori~ki ùpanijski ustroj poz- ti~koj upravi u Kraljevini Hrvatskoj, naje i priznaje kotar ne samo kao po~elo svo- Slavoniji i Dalmaciji od god. 1874. kotar jega ustrojavanja, ve} i kao svoju istaknutu (podùpanija kao ove}i kotar) figurira (1874. sastavnicu. – 1886.) isklju~ivo kao upravna oblast, te Smatra se, naime, da se u dràvotvornoj glasom Zakona ob ustroju ùpanijâ i o ured- misli i praxisu Hrvatskoga naroda - u njego- jenju uprave u ùpanijah i kotarih od god. voj te`nji prema vrhovni{tvu, prema konsti- 1886. kotar figurira (1886. – 1918.) tuiranju sebe kao Dràve-Nacije (Ètat- isklju~ivo kao upravna oblast (prve molbe), do~im glasom kraljevsko-jugoslavenskih za- Nation, Nationalstaat ) - isti~e, ali ne samo konâ (1918. – 1939.) te zakonâ Banovine kao povijesna datost, kao ne{to {to je samo Hrvatske (1939. – 1941.) i kao samoupravna jedan neobi~ni skup dogadjanja unutar povi- oblast, za razliku od Nezavisne Dràve jesti kao sudbonosno zna~ajnih pojedina~nih Hrvatske (1941. – 1945.) – kada kotar opeto- suvislostî (M. Weber), ve} kao tradicija, a to zna~i, da se ponovi, kao “povijesno ìvi dio ma figurira isklju~ivo kao upravna oblast. 41 Bilo da je bio isklju~ivo upravnom obla{}u ili pro{losti nacionalne” (E. îmi}) , kao ose- i samoupravnom obla{}u, kotar je samo po bujna i samo Hrvatskoj i samo po Hrvatima onomu zakonu od god. 1874. figurirao unutar stvorena i usavr{avana politi~ko-upravna tvo- ali dihotomnoga politi~ko-upravnog ustrojst- 40 Za zna~enje politi~ko-upravnoga ustrojstva unutar proce- va, i to isklju~ivo kao upravna oblast (prve sa obnove i modernizacije hrvatskoga gradjanskog molbe). dru{tva te rekonstituiranja hrvatske Dràve-Nacije - cf. in Problematiziranje kotara ~ini potrebitim B. Babac, Le régime semi-présidentiel, la reconstitution de l’”Etat-Nation”, et la responsabilité administrative - da se vi{e-razinsku uobli~enost nacionalnoga Le cas croate - Énonciations préliminaires, contribution politi~ko-upravnog ustrojstva razmatra i u écrite pour la Conférence annuelle du Groupe Européen d’Administration Publique, Leuven, Belgique, 10 - 13 svezi s koncepcijom lokalne i regionalne sa- Septembre 1997., objavljeno u Pravni vjesnik, Osijek, mouprave, s koncepcijom kakva sadrì, 1997., 3 – 4/97, pp. 279. – 306. naro~ito, definiciju javnih posala s obzirom 41 Cf. E. îmi}, Izmedju tradicije i tradicionalizma ..., na kompetencije lokalnih i regionalnih jedi- supra. Za “povijest kao znanosti o uzro~nomu ura~una- nicâ, doti~no oblasti, zatim i u svezi sa {iri- vanju va`nih, doti~no sudbonosnih, pojedina~nih suvislo- stî” – cf. M. Weber, Wirtschaft und Gesellschaft – nom nadzornih ovlasti vi{ljih tijelâ nad dje- Grundriss der verstehenden Soziologie, J. C. B. Mohr (P. latni{tvom ili aktima niìh tijelâ, kao i u sve- Siebeck), Tuebingen, 1976. (1922.), pp. 14. – 16. Prof. dr. sc. BRANKO BABAC: Kotar kao problem obnove “histori~koga ùpanijskog ustroja” u Hrvata Pravni vjesnik 18 (3-4): 189-246, 2002. 211 revina, hrvatski ùpanijski ustroj (constitu- Kraljevstvo Hrvatâ (st. X. i st. XI.), {to }e re}i tion des comitats croates, kroatische teritorializacija hrvatskoga dru{tva i njojzi Gespanschaftsverfassung). usporedno narastanje Samostalne Hrvatske Rije~ je tu o starodrevnoj (preko 1300 go- Dràve i Kraljevstva Hrvatâ 43 . dina staroj) hrvatskoj nacionalno-politi~koj, 3.4. Da{to, sve to navodi na motri{te da doti~no upravno-politi~koj, gospodarskoj i ustrojstvo lokalne uprave i samouprave kako kulturalnoj ustanovi i ustroju, takvoj da se po ga se u smislu Ustava Hrvatskoga uspostavi- svojoj izvornosti i promi~benoj razvojnosti te lo godine 1992., s ustrojavanjem op}inâ i javno-ìvotnoj ukorijenjenosti, moglo bi se gradova kao jedinicâ lokalne samouprave, te re}i i moralo bi se kazivati, o~ituje kao vred- ùpanijâ kao jedinica lokalne uprave i sa- nota koja zavrjedjuje, s obzirom da potvrdju- mouprave, nipo{to nije imalo nekoga ve}eg je i utvrdjuje njegovu prepoznatljivost (iden- zna~enja s motri{ta obnove hrvatskoga ùpa- tifiabilité, Weseneinheitlichkeit), u}i u rizni- nijskog ustroja, ve} da je prije bila rije~ o cu vrednotâ svjetske zajednice narodâ, kao prvomu i nu`nomu ali s tim ne i dostatnomu ne{to poput onoga {to se tvrdi za rimsko pra- koraku, a to je uspostavljanje samo nekih vo. A i hrvatske kneèvine (st. VII.), te premda najnu`nijih zasadâ hrvatskomu ustro- Samostalna Hrvatska Dràva (st. VIII. i st. ju dràvne uprave i lokalne i regionalne sa- XIX.), ba{ kao i Kraljevstvo Hrvata (st. X. i mouprave u funkciji okon~anja gradjanskog st. XI.), i jesu se razvili na temeljima ùpske preokreta (1989. - 1993.) i obrane te kao dru{tvene i politi~ke organizacije u u~vr{}enja netom ste~enoga, doti~no ponovno izvoj{tenoga, nacionalnog vrhovni{tva, Hrvatâ op}enito. {to je iziskivalo da se preustroji naslijedjeni Osim svega, ùpanije su, ali ne samo u komunisti~ki “komunalni sustav”. To nas, s doba Kraljevstva Hrvatâ (st. X. i st. XI.), ve} druge strane, navodi i na motri{te da netom i tijekom obdràvanja hrvatske dràvnosti izvedeno preustrojenje (od god. 2000./2001.) unutar dràva-nasljednicâ krune Zvonimiro- zna~i jo{ ve}i otklon od usmjerivanja poli- ve: zajedni~koga kraljevstva hrvatsko-ugar- ti~koga djelovanja sa zahtjevom za obnovom skoga (st. XII do st. XVI.), kasnije ukloplje- “histori~koga ùpanijskog ustroja” u Hrvatâ, noga u carstvo krune austrijanske (st. XVI. naime s obzirom na okolnost da se ùpaniju do st. XX.), imale pravni poloàj samouprav- svelo isklju~ivo na jedinicu (regionalne) sa- ne korporacije javnog prava, “odlikuju}i se i mouprave, a i sve ostale ozemljenske oblasti, kao ustavni straàri, prigledaju}i vladi, da se jedinice lokalne samouprave (gradovi i ustav ne povrjedi” (B. [ulek), bivaju}i sre- op}ine) odijelilo od dràvne uprave 44 . di{tima hrvatskoga nacionalnog ìvota i s raz- Naime, komunisti~ko-mitski komunalni loga toga “ustanove narodu uvijek mile” (M. sustav bio je obrazac i praxis ali ne samo i ne Smrekar) 42 . Unutar tradicije kao “povijesno ìvoga di- 43 Cf. B. Babac, Obnova hrvatskoga ùpanijskog ustroja jela nacionalne pro{losti” (E. îmi}), kao i s ..., supra. motri{ta cjelokupnosti (intégralité, Vollstae- 44 Cf. B. Babac, O nekim op}im problemima uobli~avanja ndigkeit) dràve, va`nim je to da se iz rano- politi~ko-upravnoga ustrojstva u svezi s ostvarivanjem nacionalnih strategijâ razvoja Hrvatske i hrvatskoga hrvatskih ùpâ, doti~no kneèvinâ (st. VII.), i gradjanskog dru{tva ..., supra, 1/92, pp. 41. - 76.(I.), kasnije ùpanijâ Samostalne Hrvatske 2/92, pp. 193. - 235.(II.), odsj. 3. @upanijski ustroj. [to se Dràve (st. VIII. i st. IX.) ba{ i jest razvilo ti~e zakonskih naslova za ustrojavanje lokalne uprave i samouprave u Republici Hrvatskoj - cf., i to: (a) Zakon o lokalnoj samoupravi, Narodne novine br. 33/01 (Z.L.S.); 42 Nazna~enja su od odonsnih pisaca - cf. B. [ulek, Hrvatski (b) Zakon o Gradu Zagrebu, Narodne novine br. Ustav ili Konstitucija, Zagreb, 1882., pp. 131. et s.; M. 62/01(Z.G.Z.); Zakon o podru~jima ùpanija, gradova i Smrekar, Priru~nik za politi~ku upravnu slu`bu u op}ina u Republici Hrvatskoj, Narodne novine br. 10/97, Kraljevinah Hrvatskoj i Slavoniji ..., supra, sv. 1. 124/97, 50/98, 117/99, 128/99, 44/00, 129/00, 92/0, (1899.), pp. 129. et s. 79/02, 83/02 (Z.P.@.) Prof. dr. sc. BRANKO BABAC: Kotar kao problem obnove “histori~koga ùpanijskog ustroja” u Hrvata 212 Pravni vjesnik 18 (3-4): 189-246, 2002. prvenstveno lokalne samouprave, ve} ustro- skoga ùpanijskog ustroja i, u njegovomu javanja politi~kih institucijâ op}enito, naime sklopu, kotara kao temeljnoga upravnog da se one vi{lje i {ire (republika, federacija) stupnja, i to s tim, najsaètije, {to se: izvodi iz onih ni`ljih i uìh (op}ine i kotari, (a) ustavno-pravno – ne uspostavlja takve kasnije samo op}ine), {to je bilo, osim svega, ustavne zasade “regionalizacije”, doti~no i zloporabom povijesnoga nasljedjâ od hrvat- ustrojavanja ùpanijâ, da nije mogu}im skih ùpâ i ùpanijâ. ~ak ni relativno operacionalno zaklju~iti Bilo je to dotjerano do samoga apsurda, na to kako se namjerava nacionalno-kultu- po prvi puta glasom odnosnih ustavâ (hrvat- ralno osmisliti regionalizaciju hrvatskoga skoga i saveznoga) od godine 1963., i to na nacionalnog prostora, kao ni na to kako se taj na~in {to se imalo ~lanove kotarskih zami{lja ùpaniju, ali ne samo kao jedini- skup{tina (1963. - 1967.) i Sabora Hrvatske cu na regionalnoj razini, ve} i kao “glo- kao SR Hrvatske (1963.(1945.) - 1990.)) bi- balnu zajednicu”, doti~no dru{tvo, te kao rati, i biralo se, po na~elu “delegacije op}ine udru`bu lokalnih jedinicâ svojega ozem- kao osnovne zajednice gradjanâ i radnih lju- lja: u ustavu se kaè samo to da “jedinice dî” (commune comme une communauté regionalne samouprave obavljaju poslove fondamentale des citoyens et des hommes- od regionalnoga zna~enja”; ukratko, gla- travailleurs, Gemeinde als grundlegende som ustavnih promjenâ (2000./2001.) nije Gemeinschaft der Buerger und der previ{e razvidnim da li se unutar razvojnih Arbeitsleuten), ali kao izvedenica iz na~ela nastojanjâ hrvatske dràve zami{lja ùpa- op}enitijega: da je u “op}ini kao osnovnoj niju kao istinsku regiju, dakle takvu da dru{tveno-politi~koj zajednici” (commune moè odgovoriti izazovima koji proizlaze comme une communaute politico-sociale iz zahtjevâ za odr`ljivim razvojem ljud- fondamentale, Gemeinde als grundlegende skih zajednicâ, pri ~emu se polu~enje bit- gesellschaftlich-politische Gemeinschaft) noga razvojnog u~inka, posebice u promi- samoupravljanje gradjanâ osnovom jedinst- canju gospodarstva i kulture te vrednotâ venoga dru{tveno-politi~kog sustava”, pa da okoli{a, o~ekuje od regijâ kao zajednicâ se iz razloga toga u njojzi “stvaraju i ostvaru- takvih da ih se uobli~uje izmedju lokalne ju oblici iz kojih proizlaze organi koji vr{e zajednice i nacije, a u sklopu ukupne na- 45 funkcije vlasti” , oblici koji isklju~uju po- cionalne politike razvoja; stojanje kotara kao dràvne upravne jedinice, (b) glasom zakona pak – proizlazi da se kao temeljnoga upravnog stupnja te, ùpaniju odredjuje “jedinicom regionalne moèbitno, i kao oblasti samouprave. samouprave ~ije podru~je predstavlja pri- 3.5. Medjutim, s najnovijim Zakonom o rodnu, povijesnu, prometnu, gospodarsku, lokalnoj i podru~noj (regionalnoj) samoupra- dru{tvenu i samoupravnu cjelinu, a ustro- vi od god. 2001. - koji sadrì jo{ manje osno- java ju se radi obavljanja poslova od re- vâ za obnovu ùpanijskoga ustroja nego onaj gionalnoga interesa” (opisivanje ùpanije Zakon o lokalnoj samoupravi od god. 1992. - kao “cjeline” samo je parafrazom dota- jo{ se vi{e pogor{ava stvar s obnovom hrvat- da{njega ustavnog teksta, s tim {to se ispustilo ono da su to “(prirodne samou- 45 Cf. za prvu nazna~nicu - npr. u stavku 2. ~lanka 67. Ustava Socijalisti~ke Republike Hrvatske od god. 1963. pravne) cjeline u sklopu Republike”)), (Us.S.R.Hr./63.), a za onu drugu - npr. u ~lanku 64. i stav- medjutim na na~in da se “poslove dràvne ku 1. ~lanka 65. toga Ustava, a za onu tre}u -npr. u stav- uprave {to ih se obavlja u jedinici lokalne ku 2. ~lanka 65. toga Ustava. Na~elo “da se u op}ini stvaraju i ostvaruju oblici dru{tvenoga samoupravljanja iz i jedinici regionalne samouprave odredju- kojih proizlaze organi koji vr{e funkcije vlasti” proizlazi je sa zakonom” (a u tomu kazivanju krije iz tada{njega i svagda{njega komunisti~kog ideologij- se zapravo “povjereni djelokrug”), {to skog, zapravo mitskog, postulata “da vlast proizlazi iz samoupravljanja”!? zna~i: Prof. dr. sc. BRANKO BABAC: Kotar kao problem obnove “histori~koga ùpanijskog ustroja” u Hrvata Pravni vjesnik 18 (3-4): 189-246, 2002. 213

- da se odredjivanje ozemlja ùpanijâ ~ini da se poslove dràvne uprave obavlja u ovisnim isklju~ivo o zakonu, {to zna~i o pravilu, dakle iznimiv{i ono {to je decen- neograni~enomu politi~kom oportuniz- tralizirano po sustavu pozitivnoga pobroji- mu; vanja, kroz urede i ispostave tijelâ - da se definiciju ùpanije kao jedinice re- sredi{nje dràvne uprave ustrojene na gionalne samouprave ~ini indistinktnom ozemlju ùpanijâ, gradova i op}inâ, a iz- naspram onima od op}ine i grada, po- nimno i sklopu njihovoga samoupravnog glavito s tim {to ju se ne definira kao je- djelokruga, ispravnije re~eno kroz povje- dinicu ustrojenu u funkciji nacionalnoga ravanja dràvnih poslova po sustavu pozi- - gospodarskog, politi~kog i kulturnog - tivnoga pobrojivanja “u korist” lokalnih i razvoja s obzirom na oplodjivanje lokal- regionalnih jedinicâ”, uz odbacivanje nih i regionalnih raznolikosti u sklopu na~ela podrednosti (subsidiariteta) – prim- razvojne homogenizacije ukupnoga jena kojega bi na~ela bila ina~e i medjuna- hrvatskog nacionalnog prostora, dakle u rodno-pravno obvezatnom s obzirom na razvojnomu smislu op}enito, a izravna- usvajanje one ve} spomenute Europske vanja financialnoga posebice (cf. infra); konvencije o lokalnoj samoupravi 46 . - odredjivanje ùpanije u funkciji razvojne homogenizacije hrvatskoga nacional- 4. PROBLEM KOTARA NASPRAM nog prostora oslabljuje, jer se iz odreda- DVO-RAZINSKOJ, DOTI^NO ba ùpanije ispu{ta ono {to je figuriralo u TRO-RAZINSKOJ UOBLIÊNOSTI dosada{njemu tekstu Ustava, naime da je NACIONALNOGA USTROJSTVA I to “prirodna samoupravna cjelina u sklo- EUROPSKA POVELJA pu Republike”, po ~emu su promjena ustava i njojzi sljede}e odredbe zakona 4.1. Ve} i povr{ni pregled povijesnih listi- ispod razine Nacrta Europske povelje o nâ (cf. to~. 3.), od ~ega se ovdje samo na neke regionalnoj samoupravi, povelje glasom suglede ukazalo, mogao bi otkriti da je lokal- koje se “regije uspostavlja na jednoj rana samouprava bila vi{e stegnuta i, osim sve- zini koja je izmedju lokalne zajednice i ga, manje razvijana u dobima kada je posto- nacije”; jalo dvo-razinsko politi~ko-upravno ustrojstvo, a da je obratnim bivalo u dobima kada je - ùpaniju izjedna~uje s op}inom ili gra- postojalo tro-razinsko politi~ko-upravno dom u tomu smislu {to ju se svodi, kao i ustrojstvo, {to }e re}i kada je kao jednim od potonje, na “povjereni djelokrug poslo- bitnih po~elâ politi~ko-upravnoga ustrojava dràvne uprave”, kazivaju}i da se vanja figurirao i kotar. “poslove dràvne uprave {to ih se obav- Isti takav pregled mogao bi otkriti, a pra- lja u jedinici lokalne i jedinici regional- ve povijesne analize mogle bi pokazati jo{ i ne samouprave odredjuje sa zakonom”, vi{e u tomu smjeru da se tro-razinski uo- za razliku od onoga Nacrta Europske bli~eno politi~ko-upravno ustrojstvo odliko- povelje o regionalnoj samoupravi gla- valo ve}om uravnoteèno{}u po razinama - som koje “regionalna samouprava {to je bilo postizavano na taj na~in, i to: ozna~uje pravo i djelotvorbenu sposobnost {irih ozemljenskih vlasti vrhu - {to su kotarske oblasti figurirale kao niì zna~ajnoga dijela javnih posala ... ; ali temeljni upravni stupanj, i kao uprav-

(c) ne predvidja kotar niti kao jedinicu sa- 46 Z.LR..S. (2001.), supra, u svezi s Europskom konvenci- mouprave niti kao temeljni upravni stu- jom o lokalnoj samoupravi ..., supra. Na zna~enje regio- panj, ve} se naspram vladi, doti~no nacionalnoga ustrojavanja za homogenizaciju hrvatskoga nacionalnog prostora bilo je prvi put s na{e strane uka- nalnoj razini, predvidja samo jedinice sa- zano u: B. Babac, O problematici uobli~avanja regio- mouprave, ne i dr`avne uprave, {to zna~i nalnoga politi~ko-upravnoga ustrojstva ..., supra. Prof. dr. sc. BRANKO BABAC: Kotar kao problem obnove “histori~koga `upanijskog ustroja” u Hrvata 214 Pravni vjesnik 18 (3-4): 189-246, 2002.

ne oblasti prve molbe te bile nadle`na ve ovla{tenje (autorisation, Genehmigung) za sve upravne stvari koje ne bi bile pri- kao na~elo 48 . dane kojoj drugoj oblasti ili tijelu a vla- Unutar ùpanijskoga ustroja lu~ilo se tri di ne bi bile izrijekom pridràne; vrsti gradova, ali ne po crti lokalne i regio- - {to su ùpanijske (okru`ne, kotarske nalne samouprave, ve} po crti dràvne uprave kao regionalne) oblasti figurirale kao i upravnoga nadziranja, i to: vi{lje upravne oblasti te iznimno i kao - gradovi s djelokrugom dràvne uprave upravne oblasti prve molbe - u stvari- koji je bio jednak, u na~elu, onomu {to ma koje bi im bile izrijekom ga se pridavalo ùpanijama (Zagreb, pridràne; Osijek, Vara`din i Zemun) – nad tim - {to je vlada figurirala kao vrhovna gradovima upravni nadzor pripadao je upravna oblast, a samo iznimno i kao vladi, koja ga je vr{ila preko gradskoga upravna oblast prve molbe - kada joj se ùpana, a nad Zagrebom kao glavnim stanovite stvari izrijekom pridalo, gradom – preko vrhovnoga na~elnika; doti~no kao upravna oblast druge mol- - gradovi s djelokrugom dràvne uprave be u slu~ajevima kada je ùpanija koji je bio jednak, u na~elu, onomu {to (okrug ili kotar kao regionalno ustrojst- ga se pridavalo kotarima – nad takvim vo) figurirala kao upravna oblast prve gradovima upravni nadzor pripadao je molbe. velikomu ùpanu; Nijedna od odnosnih oblastî nije (bila) - gradovi koje se izjedna~ivalo s op}ina- previ{e istaknutom, osim Vlade - politi~ki, te ma ili, {to bi mogla biti bolja karakteri- ùpanije – tradicionalno (“histori~ki ùpanij- zacija, s kasnijim komunisti~kim “gradski ustroj”!), {to je omogu}ivalo da se oblasti skim op}inama sa zasebnim pravima” – samouprave, a to su gradovi i op}ine, razri- nadzor nad takvim gradovima upravni je{i tomu sukladno 47 . nadzor pripadao je kotarskomu predstojniku 49 . Unutar tradicionalnoga ùpanijskog ustroja hrvatskog, provodi se lu~enje izmedju (seoskih) op}inâ i gradskih op}inâ, doti~no 48 Cf. odredbe od Articulus IX. de interna communitatum gradova, a zatim i izmedju samih gradova, s administratione (1836.); Zak. ~lanak XVI. od godine 1870. ob uredjenju ob}ina i trgovi{ta koja ne imadu ured- tim {to se uvijek isti~e kotar kao upravna jenoga magistrata, Sbornik zakonah i naredabah od god. oblast naspram kojoj se odredjuju upravni 1871., komad III. br. 4.; Zakon od godine 1895. o ustroju gradskih op}ina u kraljevini Hrvatskoj i Slavoniji, djelokrug i nadle`nosti gradova, op}inâ i Sbornik zakonah i naredabah od godine 1895., komad ùpanijâ. IX., br. 34. U najnovije doba, ~ini se da neki u nas po~imaju zagovarati na~elo samoodredjenja za ustroja- Svako mjesto koje imade uvjete za to, vanje op}inâ, moèbitno i za ustrojavanje ne~ega poput imalo je pravo samoorganizirati se kao “gradskih op}inâ sa zasebnim pravima” – cf. I. op}ina, medjutim gradom je moglo bivati Mecanovi}, Uprava i samouprava (Teorijski model za Republiku Hrvatsku), in Pravni vjesnik, Osijek, 1992.,1 samo ono mjesto za koje to zakon izrijekom – 4/92, pp. 171. – 179.). Cf. et B. Babac, O nekim op}im odredi, {to zna~i da je za oblikovanje op}inâ problemima uobli~avanja politi~ko-upravnoga ustrojstva u svezi s ostvarivanjem nacionalnih strategija razvo- vaìlo samoodredjenje (autodérmination, ja hrvatske i hrvatskoga gradjanskog dru{tva ..., supra, Selbstbnestimmung) kao na~elo, a za grado- 1/92, pp. 41. - 76.(I.), 2/92, pp. 193. - 235.(II.), odsj. 3. @upanijski ustroj. 47 Cf. B. Babac, O nekim op}im problemima uobli~avanja 49 Cf. M. Smrekar, Priru~nik ..., supra. Da{to, gradska politi~ko-upravnoga ustrojstva u svezi s ostvarivanjem op}ina koja nije, kao ostali gradovi, imala pravo na ured- nacionalnih strategija razvoja hrvatske i hrvatskoga jeni magistrat, bila je svedena na ceremonijal grada - gradjanskog dru{tva ..., supra, 1/92, pp. 41. - 76.(I.), pravo na vlastiti grb poglavito. 2/92, pp. 193. - 235.(II.), odsj. 3. @upanijski ustroj. Prof. dr. sc. BRANKO BABAC: Kotar kao problem obnove “histori~koga ùpanijskog ustroja” u Hrvata Pravni vjesnik 18 (3-4): 189-246, 2002. 215

4.2. Hrvatski ùpanijski ustroj uspostav- ti~ke misli 52 ne{to {to se mora gotovo kao za- ljen god. 1992. 50 nije bio ni ravnoteàn ni dano smatrati. Ali, ono {to je svakako glasom elasti~an, a to s razloga {to je ùpanija bivala izvornoga teksta Hrvatskoga Ustava bilo ned- previ{e istaknutom, {to je nedostajala ni`lja vojbenim jest (i) mogu}nost uspostavljanja upravna oblast u obliku kotara, {to nije bilo kotara kao samoupravne i upravne oblasti, formalizirano pravo na lokalnu samoupravu, do~im se glasom Promjene toga Ustava moè {to se nije bilo predvidjelo diferenciranje jedino pomisliti na neki daljnji “ustavotvorni gradova po zbiljskomu zna~enju, {to se nije obrat” - s kakvim je obilovalo hrvatsko o{trije lu~ilo gradove od op}inâ te, da{to, {to dru{tvo tijekom svojega komunisti~koga raz- se broj ùpanijâ moglo i moè, u svakomu doblja (1945. – 1989.) – a to je u smjeru slu~aju u predmnijevi da se ustroji kotarske okrupnjavanja op}inâ kako bi dosegle, upravne oblasti, a ùpanije kao regionalne ozemljem i brojem pu~anstva, neku veli~inu upravne oblasti, kao vi{lji stupanj uprave, te pribli`nu onoj {to ju se zatje~e u doba hrvat- kao udru`bu op}ina i gradova u svezi sa za- skoga gradjanskog preokreta (1989. – 53 dovoljavanjem razvojnih potreba, ocijeniti da 1993.) . je, blago re~eno, bio prevelikim. Ne samo ùpanijski ustroj od god. 1992., ve} i postoje}e politi~ko-upravno ustrojstvo Prije svega, {to se ti~e problema kotara, 54 potrebitim je upozoriti da je glasom Ustava hrvatsko jest prepojednostavljeno sro~eno , Hrvatskoga, glasom njegovoga izvornog tek- a to s razloga, {to se moè vrlo lako pokaza- sta od god. 1990., bilo te{ko zaklju~iti u koli- ti, {to je kao isklju~ivi parametar ustrojavanja figurirao “zahtjev za kontrolom”, a manje ko se razinâ imade politi~ko-upravno uobli~avanje u funkciji osebujnih dru{tvenih ustrojstvo u nas uobli~iti. Glasom promjene vrijednostî op}enito, a obnove hrvatskoga Ustava Hrvatskoga od god. 2000. dalo bi se ùpanijskog ustroja posebice. zaklju~iti na oblikovanje trorazinskoga poli- S motri{ta ne vi{e moèbitnih ve} visoko- ti~ko-upravnoga ustrojstva – grad, doti~no o~ekivanih i s vremena na vrijeme izvodjenih kotar, ùpanija i sredi{nja dràvna razina, ali medjunarodnih pritisaka i u svezi s obvezama takvu misao ne slijedi medjuvremeno donije- na primjenjivanje Europske Povelje, i nekih ti Zakon o lokalnoj i podru~noj (regionalnoj) drugih medjunarodno-pravnih obvezâ (npr. samoupravi – koji se upravlja prema razdva- vrhu biv{ih “za{ti}enih zonâ”), doti~no u svezi janju dràvne uprave od lokalne i regionalne s instrumentalizacijom potonje u slu`bi takvih samouprave 51 . S razloga toga, ovdje }e se poku{ati odgovor na takvo pitanje osmisliti polaze}i od nekih kriterija koji su koli gla- 52 Koja je u svojim bitnim odredjenjima anti-komunisti~ka i konzervativna po ideji, a vjerni~ka po svjetonazoru ... - cf. som Ustava Hrvatskoga toli hrvatske poli- B. Babac, Interview za Glasnik H.D.Z. od 24. lipnja 1993, te B. Babac, O Hrvatskoj kao uzoritoj zemlji gradjanske 50 Za kojega se uop}e postavlja pitanje je li ga opravdanim demokracije, izlaganje povodom izbora za ombudsmana nazivati “ùpanijskim”, pa onda, mo`da, “ pod-ùpanij- hrvatskoga (2. lipnja 1993., objavljeno kao prilog knjizi skim”, {to neodoljivo podsje}a na ono Maùrani}evo B. Babac, Obnova hrvatskoga gradjanskog dru{tva – preustrojenje od god. 1874.!. Politi~ka kontrola i dràvna uprava ..., supra, pp. 237. – 244. 51 Cf. o tomu: B. Babac, Preustrojavanje lokalne i regio- 53 nalne samouprave u Republici Hrvatskoj u suvislosti Cf. B. Babac, Obnova hrvatskoga ùpanijskog ustroja – razdvajanja “lokalne i regionalne samouprave od Ogled o hrvatskomu “histori~kom ùpanijskom ustroju” “dràvne uprave”, Hrvatska javna uprava, br. 2/2001 - Osnove institucionalne analize, supra; B. Babac, (god. 3.(2001.); I. Kopri}, Uloga ùpanija u hrvatskom Istraìvanja hrvatskoga “histori~kog ùpanijskog ustro- sustavu lokalne samouprave i uprave 1990-ih i perspek- ja” - Slu~aj “administrativno-teritorijalnih jedinica”, tive regionalizacije nakon promjene Ustava od 2000. doti~no “politi~ko-teritorijalnih organizacija” na regio- godine, Hrvatska javna uprava, 3(1), 2001., pp. 63. - 87. nalnoj razini - Osnove institucionalne analize ..., supra. Cf. i odredba Zakona o sustavu dràvne uprave, Narodne 54 [to ne zna~i da bi se moralo imati vi{e od dvije razine, ali novine br. 75/93, 92/96, 48/99, 15/00, 59/01 (Z.S.D.U.). to jest implikacija - u svakomu slu~aju previ{e je transparentno naspram izvanjskim ~imbenicima. Prof. dr. sc. BRANKO BABAC: Kotar kao problem obnove “histori~koga ùpanijskog ustroja” u Hrvata 216 Pravni vjesnik 18 (3-4): 189-246, 2002. pritisaka - {to }e, kao i do sada, biti zasnivano Tehni~ki, takvu relativno nagla{enu i, na kriterijima posvema arbitrarnim i moralu prema svemu uvidjanju s motri{ta vrhovnih dvostrukomu primjerenih - hrvatsko je poli- ovlastî i odgovornostî, nepotrebitu usredo- ti~ko-upravno ustrojstvo ne samo posvema to~enost moglo bi se najlak{e ublaìti, prozirno ve} i veoma nedoradjeno te s takvoga doti~no ukloniti, na taj na~in da se hrvatsko i drugih razlogâ i u visokoj mjeri podlo`no i ustrojstvo uobli~i u tri razine, uz diverzifika- pogodno da ga se stalno podvrgava promjena- ciju upravnih ovlastî s obzirom na gradove, te ma u ovomu ili onomu pravcu, a ponajvi{e u s obzirom na ispostave tijelâ dràvne uprave svezi s izmi{ljanjem povodâ ili slu~ajeva, a to u ozemlju jedinicâ lokalne i regionalne sazna~i i da je visoko-izloènim izrodjavanju za mouprave, dakle u svakomu slu~aju ustrojiti i medjunarodnâ presizanja, doti~no pritiske. kotar kao ononare~enu upravnu oblast. Naime, uvijek je zapravo rije~ o preraznim Poglavito, {to se ti~e jedinicâ lokalne i re- manje zbiljskim a vi{e izmi{ljenim povodima, gionalne samouprave, treba dodati jo{ i kla- {to }e re}i o tobo`njim uzrocima ili slu~ajevima si~no razlikovanje izmedju njihovoga djelo- unutar retorike legitimacije o gaènju pravicâ kruga izvornoga - samoupravnoga, s jedne ili neispunjavanju obvezâ, kako bi se bez puno strane, te djelokruga prenijetoga, doti~no napora do{lo do zbiljskih, praxeologijskih ute- povjerenoga, s druge strane. meljenja za nepovoljna medjunarodna vredno- Na~elno, ustrojilo bi se, slijede}i ovdje vanja Hrvatske kao dràve i, s tim, opravdavalo o~itovani na~in razmi{ljanja, upravne ublasti presizanja da se poku{a razloìti kako hrvatsku u tri razine, ali uz ustrojavanje u osebujnim dràvu tako i njezinu politi~ku elitu. javnim poslovima, prijeko potrebitih uredâ i Jednim je od razlogâ za nepovoljna vred- ispostavâ sredi{njih tijela u ozemlju jedinicâ novanja - kojega se ina~e ne isti~e previ{e u lokalne i regionalne samouprave. onim retorikama - jest i toboè ili, mo`da, i Na taj na~in, upravne oblasti bile bi: zbiljski nagla{ena usredoto~enost ovlastî i odgovornostî na one dvije razine, doti~no na a/ kotarska upravna oblast - kao upravna vladinoj i ùpanijskoj, gotovo bez ikakve pri- oblast prve molbe te, podjedno, i niì ali misli o kotaru kao temeljnomu upravnom temeljni upravni stupanj; stupnju najadekvatnijom s motri{ta primjene b/ ùpanijska upravna oblast - kao upravna na~ela podrednosti i sustava zaporke op}e oblast druge molbe, a samo iznimno i prve nadle`nosti u korist uìh upravno-politi~kih molbe, medjutim i kao vi{lja upravna oblastî. Suprotivno tomu, najnovije hrvatsko oblast i, samim tim, nadzorne instancije zakonodavstvo vodi se i povodi, kao {to je to nad upravom i samoupravom u kotaru, ve} re~eno, postulatom o razdvajanju “lokal- gradu i op}ini; ne i regionalne samouprave” od “dràvne c/ vladina upravna oblast - iznimno kao uprav- uprave”, s tim {to se za obavljanje poslova na oblast prve molbe, zatim kao upravna dràvne uprave ustrojava urede dràvne upra- oblast druge molbe kada je prvom molbom ve u ùpanijama i njihove ispostave u grado- ùpanija, te kao vrhovne upravne i nadzor- vima i op}inama, dakle podru`nice i isposta- ne instancije nad cjelokupnom upravom i ve sredi{njih tijela dràvne uprave (mini- samoupravom unutar Republike. starstva i dràvne upravne organizacije) na 4.3. U svezi s takvim upravno-politi~kim podru~ju lokalnih i regionalnih jedinicâ osmi{ljavanjem upravnih oblastî, gradove bi 55 (op}inâ, gradova i ùpanijâ) . se moralo ustrojiti kako slijedi:

55 Cf. o tomu: B. Babac, Preustrojavanje lokalne i regionalne samouprave u Republici Hrvatskoj u suvislosti razdva- perspektive regionalizacije nakon promjene Ustava od janja “lokalne i regionalne samouprave od “dràvne 2000. godine ..., supra. Cf. odredbe Z.S.D.U., supra, u svezi uprave” ..., supra; I. Kopri}, Uloga ùpanija u hrvat- s odredbama ~lanaka 132. – 137. Us.R.Hr.-Pro~., supra . skom sustavu lokalne samouprave i uprave 1990-ih i Prof. dr. sc. BRANKO BABAC: Kotar kao problem obnove “histori~koga ùpanijskog ustroja” u Hrvata Pravni vjesnik 18 (3-4): 189-246, 2002. 217 i/ gradovi kao op}ine sa zasebnim pravima, na~elno, bilo dopu{tenim ustrojavati urede dakle gradske op}ine kojima se moè pri- i ispostave tijelâ sredi{nje dràvne uprave; dati ali samo neke od upravnih nadle`nostî b/ kotaru - da mu se kao upravnoj oblasti prve {to ih se pridaje kotarskim upravnim obla- molbe priznade i stanovite ovlasti samou- stima; prave, a i da bude zajednicom op}inâ svo- ii/ gradovi s upravnim nadle`nostima kotar- jega podru~ja; skih upravnih oblastî, na~elno u cjelini, c/ op}ini - povjeravanje stanovitih poslova npr. svi ve}i gradovi, kao i gradovi koji su dràvne uprave (konstituiranje tzv. “prene- sjedi{tima kotarskih i ùpanijskih uprav- senoga djelokruga”); nih oblastî - {to bi se moralo sa zakonom, d/ gradu - da mu se kao jedinici lokalne sada{to, zasebno definirati; mouprave pridruè na~elno sve, ili gotovo iii/ gradovi s upravnim nadle`nostima i ko- sve upravne nadle`nosti kotarske, ako je tarskih upravnih oblastî i ùpanijskih podjedno sjedi{tem kotara ili ùpanije, a upravnih oblastî, {to bi svakako do{lo u ostalim gradovima pravni poloàj op}ine obzir za Grad Zagreb kao glavni grad. sa zasebnim pravima, dakle pridruìti mu Da{to, nadzor nad gradovima ne bi smio neke upravne nadle`nosti kotara, kao i one biti tipi~ni hierarkijski nadzor, {to ne zna~i koje se povjerava i svakoj op}ini; glavnom da bi ga se s tim moralo oslabiti. Ne{to poput gradu Zagrebu priznati pak sve kotarske onoga {to je postojalo u projektu i ostvarenju upravne nadle`nosti, kao i one ùpanijske. Khuenovomu (1886.), moè se zagovarati i Za pojedine poslove dràvne uprava treba ovdje, dakle: uspostavljati i, kao {to se to ~ini u tipi~no je- - nadzor nad gradom ili gradovima takvi- dinstvenim, nedjeljivim dràvama, kakvom je ma da bi imali ovlasti ùpanijâ ({to i Republika Hrvatska, povjerenstva, zastup- zna~i i kotara podjedno) pripadao bi vla- ni{tva i druga tijela (délegations, agences) za di, ali bi ga se imalo preko naro~itoga, ozemlje dvaju ili vi{e kotara, doti~no ùpanija, recimo “gradskoga ùpana” kao njezi- npr. inspekcije, etc., dràvne uprave. noga povjerenika, izvoditi; Poslove samouprave ne bi trebalo “odije- - nadzor nad gradovima kao op}inama sa liti” od poslova dràvne uprave, ve} osigura- zasebnim pravima pripadao bi kotar- ti da sve upravne poslove, dakle poslove od skim upravnim oblastima izravno, javnoga zna~enja – a takvima su i poslovi sa- doti~no kotarskomu predstojniku; mouprave, obavljaju sukladna tijela dràvne - nadzor nad gradovima s ovlastima ko- uprave ili tijela grada ili op}ine kada se to tarskih upravnih oblastî pripadao bi takvim jedinicama prenese (jedinstvo javne ùpanijskim upravnim oblastima, funkcije), a poslove samouprave prerazna ko- doti~no (velikomu) ùpanu. legialna tijela sastavljena od gradjanâ ili od njihovih predstavnikâ a, osim toga, neodvi- 4.4. Dakle, treba na svim razinama sno ~ak i o tomu {to bi se na istoj razini na{lo dràvne uprave osim vladine, doti~no op}ine, i vi{e institucijâ, npr. kao u Bavarskoj: uprav- grada, kotara te ùpanije, samoupravi pri- ni okrug, regija i vi{lji komunalni savez, druìti “komad” dràvne uprave i obratno, ali uprava imade ostati jedinstvenom ali, da{to, na razli~ite na~ine, i to: sukladno politi~ki i po drugim naslovima od- a/ ùpaniji - na taj na~in, {to je to, kako je to govornom 57, osim svega i za oblikovanje po- Ustav Hrvatski do sada kazivao 56, “jedinica lokalne uprave i samouprave”; {to zna~i srednja upravna oblast u kojoj ne bi, 57 Cf. Fr. Mayer ed., Region und Mittelstufe der Verwaltung, ... Cf. et B. Babac i Zv. Lauc, Regija i regionalizacija ..., supra. 56 Cf. u stavku 1. ~lanka 131. Us.R.Hr., supra. Prof. dr. sc. BRANKO BABAC: Kotar kao problem obnove “histori~koga ùpanijskog ustroja” u Hrvata 218 Pravni vjesnik 18 (3-4): 189-246, 2002. liti~ko-upravnoga ustrojstva u funkciji d/ da se u svrhe uredjenja odnosâ izmedju obdràvanja istrajnosti nacionalnoga ìvota u raznih ozemljenskih jedinicâ vlasti osigu- Republici Hrvatskoj sro~enom 58 . ra kontinuirano odvijanje sljede}ih proce- 4.5. [to da se kaè o nekim osebujnim sâ: razlozima koji bi vojevali u korist trorazin- - osiguranje mogu}nosti samostalnoga skoga politi~ko-upravnoga ustrojstva, djelovanja svake od jedinica lokalne sa- doti~no u korist kotara kao temeljne upravne mouprave; oblasti i ùpanije kao srednje upravne oblasti - uspostavljanje suradnje medju njima, uz izmedju lokalne zajednice i nacije? rje{avanje sukobâ medju raznim jedini- Politi~ko-upravno (pre)ustrojavanje, doti~- cama; no oblikovanje politi~ko-upravnoga ustrojstva - odvijanja “organskih promjenâ” unutar u tri razine, omogu}uje bolje uravnoteìvanje svake pojedine jedinice 60 ili, kako bi se to vlasti po razinama, {to je, osim svega, i u funk- moglo na razini nekoga idealiteta zami{ljati, ciji odvajanja vlastî, doti~no kro}enja vlasti, a oblikovanje i razvijanje lokalnih oblastî poje- {to isti~e i Ustav Hrvatski59 . Naime, kaè se dina~no i u ukupnosti po vlastitim nutarnjim da na~elu odvajanja vlastî po podru~jima od- snagama i zakonomjernostima, a to zna~i re- govara: lativno samosvojni razvoj unutar osigurava- a/ prije tip lokalnih i regionalnih tijelâ “op}e nja istrajnosti nacionalnoga ìvota. uprave”, negoli specializiranih upravnih Takva uravnoteènost po razinama ~ini ustrojstava, jer ona predhodna pruàju smislenijim postavljanje stanovitih pravno- ve}u garanciju da se stvarno prenosi vlast politi~kih zahtjevâ, posebice onih, i to: (a) za (ovlasti i odgovornosti), a ne da se samo ograni~enjem politi~koga oportunizma u dis- decentralizira slu`bu; tribucijii op}ega dobra, {to je pretpostavkom b/ broj stupnjeva izmedju kojih se vlast rada se moè uop}e i postaviti jedan daljnji, sporedjuje od tri kao optimalan: manje naime (b) za ustrojavanjem jedinstvene javne stupnjeva stvara polaritete i suprotnosti a funkcije, te s tim u svezi, i osim svega, (c) je- vi{e od tri stupnja – {tetnu razdrobljenost; dinstvenoga slu`beni~kog sustava, uz visoki stupanj njegove preglednosti po osobnim c/ da po interesima koji su u njima nazo~ni, (ljudskim), materialnim i drugim sugledima, lokalne i regionalne jedinice ne budu isto- {to, da{to, predmnijeva i neizostavno izisku- rodne ve} raznorodne, e da bi se osiguralo je (d) obdràvanje ukupnoga financialnog op- stvarno medjusobno raspredanje, {to je, za tere}enja pu~anstva u podno{ljivim granica- mnoge auktore, va`nijom od skladnosti ma, {to dalje zna~i ili jedinstveni dràvni pro- djelovanja, te od lojalnosti i eficientnosti: s ra~un ili diversificirani dràvni prora~uni tim u svezi, mo`da i u svezi s onim pod a/ temeljeni na ~vrstim, a zakonski i dogovorno i b/), niè jedinice ne bi trebalo da budu zajam~enim parametrima javnoga tro{enja i predstavljene u politi~kim tijelima vi{ljih samostalnosti uìh upravnih oblastî u raspo- jedinicâ, jer bi to moglo smetati odvijanju laganju prihodima, uklju~uju}i tu i one iz {irih politi~kih procesâ i dovesti do loka- dràvnoga prora~una, doti~no ùpanijskoga lizma, doti~no do razmahivanja lokalizma; prora~una61.

58 Za zna~enje javne uprave u svezi s obdràvanjem kontinuiteta nacionalnoga ìvota – cf. G. Vedel et P. Delvolvé, 60 Cf. E. Pusi}, Komuna i op}ina, Informator, Zagreb, Droit administratif, Presses Universitaires de France, 1981., pp., posebice, 37. – 39. Paris, 1992., t. 1., pp., posebice, 24. et s., 584. et s., 697. et s. Cf. et B. Babac, Ogled o obnovi nau~avanja o 61 Za problem financialne samostalnosti lokalnih i regional- naredbi u hrvatskim upravnim znanostima, in Pravni nih jedinicâ, doti~no njihovo vrhovni{tvo financialno – cf. vjesnik, Osijek, 1999., pp. 65. – 122., posebice 1. – 12. u odredbi to~. 1. – 5. ~lanka 9. Europske povelje o lokalnoj samoupravi ..., supra, te u to~. 1. – 4. ~lanka 14. 59 Cf. Ustav Republike Hrvatske ..., supra, stavak 1. ~lanka 4. Prof. dr. sc. BRANKO BABAC: Kotar kao problem obnove “histori~koga ùpanijskog ustroja” u Hrvata Pravni vjesnik 18 (3-4): 189-246, 2002. 219

Problemom je to, zapravo, obdràvanja (ii) financialno osmi{ljavanje lokalnih i re- upravnoga optere}enja 62 u podno{ljivim gionalnih oblastî ne }e previ{e uspijevati, granicama, {to ne zna~i da lokalne i regional- ako dràva ne odgovara za javnu funkciju ne (samo)upravne oblasti ne bi imale (i) tzv. u cjelini i to financira po jedinstvenim “vlastite” prihode, s tim {to bi, ako je rije~ o mjerilima i osnovama, a tu opetoma iskr- potonjemu, za odnosne oblasti vaìla – uz sava u prvi plan onaj problem kotara kao pretpostavku vaènja onih zahtjevâ – usmje- upravne oblasti na razini koje se obavlja, ritba na prihode iz izvorâ koji nisu fiskalnoga doti~no na razini koje bi se obavljalo, ili parafiskalnoga karaktera, {to bi trebalo najve}i dio javnih posala, pogotovo onih stvarju je lokalne i regionalne samouprave bi- koji su od “neposrednijega” zna~enja za vati, naime u svezi s postizanjem consensusa pu~anstvo (npr. u potonjoj predmnijevi, o razvoju u ukupnosti nacionalne gospodar- otpadao bi najve}i broj problemâ oko ske politike. ne~ega {to je gotovo nerje{ivo na razini Naravno, politi~ki oportunizam izraàva, relativno visoko-poèljnih standarda, a to najop}enitije, ukuse i vjerovanja pripadnikâ je “izravnavanje financialno” (peréqua- vladaju}e politi~ke elite u distribuiranju tion financière, finanzielle Ausgleic- op}ega dobra, ali se u svezi s oblikovanjem hung ); medjutim, odgovornost dràve za politi~ko-upravnoga ustrojstva izraàva o{tri- javnu funkciju u cjelini i tomu sukladno je u nekim osebujnim sugledima one distri- po jedinstvenim mjerilima i osnovama bucije. S tim u svezi, moè se, zasada, re}i ustrojeno financiranje nipo{to ne zna~i, samo ovo: ba{ obratno, isklju~enje po~elâ samofi- nanciranja, {to }e re}i da lokalne i regio- (i) u dvorazinskomu obliku uvijek se radja nalne oblasti moraju imati toliko finan- jedna visoka {ansa da se svaki prijepor s cialnih ovlasti koliko }e im to lokalne ili regionalne razine previ{e lako omogu}ivati da se usredoto~e na potican- prelijeva na onu nacionalnu, kada se naj- je samosvojnih silâ razvoja osebujnih za va`nije i najja~e upravne ovlasti usredo- svoje ozemlje, a to opetoma zna~i su- to~i u vladi i ùpaniji, kao {to je to bilo po kladno rasporedjivanje financialnih ovla- preustrojenju od god. 1992.; stî, doti~no vrhovni{tva financialnoga.

Nacrta Europske povelje o regionalnoj samoupravi ..., (iii) polu~enje zdravih razvojnih u~inaka supra. Za veli~ine smjerodavne za uredjenje financialnih predmnijeva zajedni~ke podhvate na raz- odno{ajâ u dràvi, te za sukobe oko neadekvatnosti u uredjivanju takvih odno{ajâ - cf. B. Jel~i}, Financijsko nim razinama, poglavito na onoj regional- pravo i financijska znanost, Birotehnika, Zagreb, 1994., noj, medjutim opetoma uz predmnijevu da pp., poglavito 409. - 413.; B. Jel~i}, Financiranje lokal- postoji visoki consensus o visini ukupnoga ne samouprave, in Hrvatski institut za lokalnu samoupravu ed., Financiranje lokalne samouprave, Osijek, poreskog optere}enja vrhu kojega mora 1999., pp. 29. – 37); I. Mecanovi}, Jedinice lokalne efektivno biti zaprije~enim da ga se probi- samouprave u poreznomu sustavu Republike Hrvatske (Teze za osnove sustava), in Hrvatski institut za lokalnu je ne~ijim izlijetanjem – a to opetoma izi- samoupravu ed., Financiranje lokalne samouprave, skuje jedan ~vrst temeljni upravni stupanj, Osijek, 1999., pp. 99. – 106; B. Babac, Promi{ljanje doti~no kotar, te visoko-kvalificirane i od- obnove hrvatske ùpanije s motri{ta financialnoga, in Hrvatski institut za lokalnu samoupravu ed., Financiranje govorne nadzorne instancije u ùpaniji, kao lokalne samouprave, Osijek, 1999., pp. 107. - 129 .. i instituciju vrhovnoga upravnog nadzira- 62 Pojam “upravnoga optere}enja”, doti~no “upravnoga nja od strane Vlade, {to }e re}i vrhu svako- intenziteta” potje~e od L. R. Pondy, Effects of Size, ga posla, doti~no djelovanja od zna~enja Complexity and Ownership on Administrrative Intensity, in Administrative Science Quarterly, N. H., za osiguranje istrajnosti nacionalnoga ìvo- 1967., 1/67, pp. 47. – 60. ta, neodvisno o tomu kako je pojedini javni posao ili djelovanje unutar politi~ko- Prof. dr. sc. BRANKO BABAC: Kotar kao problem obnove “histori~koga ùpanijskog ustroja” u Hrvata 220 Pravni vjesnik 18 (3-4): 189-246, 2002.

upravnoga ustrojstva i kroz takvo ustrojst- kalne i regionalne samouprave i uprave; (c) vo pozicioniran 63 . broj i veli~ina lokalnih oblastî. @rtve pak {to bi ih se u svezi s promica- Prvim je problemom raspoznavanje onih njem vrednotâ takvoga upravno-politi~kog oblika ustrojavanja dru{tvenosti, {to da{to ustrojavanja moèbitno moralo podnijeti u implicira prije svega pitanje vrijednosti, a to eficientnosti kao jednoj od va`nih vrednotâ je {to su to lokalne i regionalne jedinice - jesu (cf. to~. c/ supra), bile bi nadoknadjene a, vjeli to autohtone i slijedom tomu visoko-auto- ruje se, i prema{ene, za slu~aj da se osigura nomne, pa ma kako ograni~enim bivale, lo- istinsko sudjelovanje gradjanâ u odlu~ivanju kalne i regionalne oblasti i globalna dru{tva o raspodjeljivanju u~inaka eficientnosti i podjedno, ili su to pak prvenstveno i preteìto op}ega dobra u ukupnosti. Drugim rije~ima, ispostave sredi{nje dràvne uprave, a uz to, sile tradicije ne bi trebalo previ{e prizivati vi{e ili manje, ali nikada dosljedno, i oblasti ako dru{tvena, a posebice politi~ka, djelo- samouprave. vanja, ne tjeraju i u smjeru eficientnosti. Ipak, Na kojoj se to~ki takve jedinice nalaze prema svomu povijesnom uvidjanju, hrvatska unutar takvoga raspona od “mogu}nosti utje- narodna pravna tradicija pokazuje svoju canja na dràvnu upravu” od strane istrajnost i {to se ti~e valjanosti politi~ko- zaklju~uju}ih tijelâ lokalne i regionalne obla- upravnih (pre)ustrojavanjâ sile}i na obliko- sti i gradjanâ neposredno, do “obavljanja po- vanje nacionalnoga politi~ko-upravnog sala dràvne uprave uz svoju vlastitu ovlast i ustrojstva u tri razine, a to zna~i i na ustro- odgovornost” - potonje zna~i, poglavito i gla- jenje kotara kao onokvalificirane (samo)- som Europske Povelje o lokalnoj samoupra- upravne oblasti, na oblikovanje dakle “ùpa- vi, da su jedinice lokalne samouprave nad- nijsko-kotarskoga” ustrojstva koje se uvijek le`ne za poslove dràvne uprave kao dio nji- iskazivalo u svojim prednostima i po crti efi- hovoga ustavno i zakonski zajam~enoga cientnosti, koje je uspijevalo u sebi oslobad- samoupravnog djelokruga - jest stvarju za- jati “razvojne sile tradicije”. sebne ocjene, doti~no prepoznavanja odnosnih jedinicâ po unaprijed postavljenim krite- 5. O JAVNOJ FUNKCIJI I rijima ustrojavanja. AUTOHTONOSTI SAMOUPRAVE Lokalne i regionalne oblasti tretirane kao 5.1. Thema disputationis ovako obliko- autohtone i visoko-autonomne oblasti o~ituju vana predmnijeva, vrhu problema uobli- se kao globalna dru{tva na lokalnoj i regio- ~avanja javne funkcije kroz prije svega kotar nalnoj razini i slijedom tomu, na~elno, a ovi- kao bitno po~elo politi~ko-upravne ustroje- sno o stupnju gospodarske i kulturalne razvi- nosti, razmatranje nekoliko daljnjih ali vrlo jenosti, i prakti~ki opipljivo, podobne i spo- smjerodavnih veli~inâ, a poglavito ovih: (a) sobne, kako to kaè Europska Povelja, prakti~ka koncepcija lokalne i regionalne sa- obavljati u svoje ime i uz svoju odgovornost, mouprave; (b) kotar naspram broju razinâ lo- a na korist svojega pu~anstva zna~ajan dio javnih posala. 63 O financialnim sugledima – cf. u to~. 6. infra. U svezi s U takvomu slu~aju ne postavlja se pitanje tim cf., i to: et B. Jel~i}, Financiranje lokalne samouprave, u zborniku Hrvatskoga instituta za lokalnu samou- vrsti poslova i, slijedom tomu, kakvo}e nad- pravu “Financiranje lokalne samouprave”, Osijek, le`nostî, s kakvima }e se i unutar kakvih }e 1999., pp. 29. – 38.; Jure [imovi}, Politika financiranja se, lokalne i regionalne oblasti baviti, jer to u javnih potreba lokalnih jedinicâ u Republici Hrvatskoj, isti zbornik, pp. 49. – 66.; Ivan Mecanovi}, Jedinice onoj predmnijevi ovisi o definiciji uloge i vri- lokalne samouprave u poreznom sustavu Republike jednosti lokalne i regionalne samouprave, {to Hrvatske, isti zbornik, pp. 99. – 106.; B. Babac, Promi{ljanje obnove hrvatske ùpanije s motri{ta finan- nipo{to ne mora i ne smije utjecati na integri- cialnoga, Isti zbornik, pp. 107. – 130. tet javne funkcije. Prof. dr. sc. BRANKO BABAC: Kotar kao problem obnove “histori~koga ùpanijskog ustroja” u Hrvata Pravni vjesnik 18 (3-4): 189-246, 2002. 221

Stvarju je to, dakle, stupnja decentraliza- prvom slu~aju, doti~no koncepcije i praxisa cije i dekoncentracije upravljanja javnim lokalnih i regionalnih zajednicâ kao autohto- poslovima, s tim {to ve}a decentralizacija nih i visoko-autonomnih oblastî, preferira se poslova i odlu~ivanja, zasebno uz {iru lokal- gradove, razvoj gradske samouprave i nu i regionalnu samoupravu, izazivlje ja~u na~elno izjedna~ivanje gradova, po crti koncentraciju nadziranja, i obratno. upravne nadle`nosti, s upravnim oblastima To zna~i, s drugim rije~ima, da u pred- stanovite razine, vode}i ra~una o njihovoj mnijevi lokalnih i regionalnih jedinicâ kao razvijenosti, doti~no va`nosti, npr. da ih se, autohtonih i visoko-autonomnih oblasti pi- na~elno, izjedna~i s kotarima ili ùpanijom, tanje nadziranja prestaje bivati kriti~nom etc. U potonjemu slu~aju, gradovi su manje veli~inom: postojanje visoko-autonomne podredjeni upravnoj oblasti na podru~ju koje oblasti s relativno {irim obuhvatom javnih leè, a vi{e neposredno vi{ljoj upravnoj obla- posala pretpostavlja i, osim svega, visoku sa- sti; u onomu drugom slu~aju, doti~no kon- moodgovornost lokalnih i regionalnih oblastî cepcije i praxisa lokalnih i regionalnih oblastî i tomu adekvatno ali vrhovno nadziranje od kao ispostavâ sredi{nje dràvne uprave, nije strane vi{ljih, regionalnih i dràvnih nadle{t- bitnim stupanj razvijenosti oblasti ve} njihov ava, {to zna~i nadziranje po crti, na~elno, upravni kapacitet, a to zna~i prije svega onaj ustavnosti i zakonitosti, jedinstvenosti i ned- “gospodarsko-financialni”, te otud tendencija jeljivosti nacionalnoga vrhovni{tva dràve i da se jedinice na istoj razini institucionalno i redovitoga obavljanja ustavnih du`nostî od na druge na~ine izjedna~uje, uravnava, neod- 64 strane dràvnih vlastî . visno o njihovomu stvarnom doprinosu raz- Tretirane pak kao ispostave sredi{nje voju, doti~no osiguravanju istrajnosti nacio- dràvne uprave, lokalne i regionalne oblasti nalnoga ìvota, gospodarstva i kulture. imadu prvenstveno upravnu funkciju, za koju 5.2. Kako se to ve} nazna~ilo, problem se veè, doti~no moè vezati, ovaj ili onaj kotara naspram vi{e-razinskoj uobli~enosti stupanj lokalne i regionalne samouprave: za nacionalnoga politi~ko-upravnog ustrojstva razliku od predhodnoga slu~aja, gdje su lo- kao problem razmatra se ovdje u svezi s kon- kalna te regionalna uprava i samouprava ne- cepcijom lokalne i regionalne samouprave, s razlu~ene kako u smislu ustrojavanja, tako i koncepcijom kakva sadrì, naro~ito, definici- funkcionalno, i gdje samouprava jest okosnicom strukture i funkcioniranja lokalne oblasti ju javnih posala s obzirom na djelokrug i nad- i dràve u cjelini, ovdje lokalna samouprava le`nostî lokalnih i regionalnih jedinicâ, jest iznimkom i tretirana ne~im {to nije po- doti~no oblastî, zatim u svezi sa {irinom nad- svema sukladnim upravljanju dràvnomu; to zornih ovlasti vi{ljih tijela nad djelatni{tvom onda iziskuje da se ustroji na~ine obavljanja ili aktima niìh tijelâ, kao i u svezi s opsegom posala po dvije razli~ite crte – crta samou- financialne samostalnosti lokalnih i regional- prave i ona dràvne uprave, crta povjerenosti nih jedinicâ doti~no oblastî. poslova i ona izvori{nih poslova, diferencira [to se ti~e broja razinâ, treba re}i da po- nadziranje po vrsti poslova i s obzirom na ra- stoje stanovite ina~ice izmedju preustrojenja zine, politi~ki osjetno razli~ito tretira dràvnu od god. 1992. i ovoga od god. 2000./2001. upravu i samoupravu, doti~no povjerene i iz- Unutar preustrojenja od god. 1992. prevlada- vori{ne poslove, ukratko lokalnu i regionalnu vao je u nas ustroj u dvije razine, a to su upravnu oblast tretira kao dvojstvo u svako- ùpanijska razina (ùpanija je ex constitutio- mu smislu rije~i. ne bila jedinstvom dràvne uprave i lokalne U takvoj suvislosti jo{ je jedna stvar vi{e samouprave) i ona dràvna (usredoto~enost nego va`nom, a ti~e se gradova: u onomu daleko najve}ega broja javnih posala u ministarstvima i drugim sredi{njim tijelima 64 Cf. u stavku 4. ~lanka 99. te u ~lnaku 100. Us.R.Hr.-Pro~., dràvne uprave). Unutar preustrojenja od supra. Prof. dr. sc. BRANKO BABAC: Kotar kao problem obnove “histori~koga ùpanijskog ustroja” u Hrvata 222 Pravni vjesnik 18 (3-4): 189-246, 2002. god. 2000./2001., isti~e se razdvajanje Zaista, ne potrebuje se previ{e truda za dràvne uprave od lokalne i regionalne sa- pokazati da je, npr., ùpanija iz doba od god. mouprave, pa se po te dvije crte odredilo i ra- 1992. do god. 2001. bivaju}i nekakvim zine ustrojavanja. Dakle, po crti dràvne ove}im kotarom bila previ{e velikom da bi uprave i dalje se imade ustrojstvo u dvije ra- bila bliskom svojemu pu~anstvu, a previ{e zine – dràvna razina (ministarstva i druga ti- malenom da bi ne{to vi{e nego prosje~no jela sredi{nje dràvne uprave) te razina “ure- zna~ila u regionalnomu razvoju kao jednomu dâ i ispostavâ dràvne uprave u ùpaniji”? (s od po~ela ukupnoga nacionalnog ìvota. A na ~elu s “predstojnikom dràvne uprave u ne{to je sli~no i sa ùpanijom proistekloj iz ùpaniji”), s tim {to jedinice lokalne i regio- skora{njih ustavnih i zakonskih promjenâ nalne samouprave mogu jedino povjereni (2001./2001.), s tim {to je potonja k svemu djelokrug poslova dràvne uprave imati; po jo{ i odijeljena od dràvne uprave. Drugim crti samouprave imade se opetoma dvije razi- rije~ima, veli~ina ùpanija, pa i gradova i ne – ùpanijsku kao regionalnu razinu i grad- op}inâ, postaje kriti~nom, ne uspostavi li se sko-op}insku kao lokalnu razinu. Moglo bi temeljni upravni stupanj u obliku kotara. se ~ak zagovarati i to da se po preustrojenju Povijesno uvidjano, broj se ùpanijâ kao re- od godine 2000,/2001. imade, zapravo, dvije gionalnih jedinicâ ne moè nalaziti daleko od vrsti lokalnih i regionalnih jedinicâ – jedne broja “regionalnih kotarâ” (1963. – 1967.), koje su “jednicama lokalne i regionalne sa- doti~no “zajednicâ op}inâ” kao “samouprav- mouprave” (op}ine te gradovi i ùpanije), te nih dru{tveno-politi~kih zajednicâ” (devet druge koje su “dràvnim upravnim jedinica- (9)), ako se uzme u obzir da se za ozemlje ma” (uredi i ispostave dràvne uprave u ùpa- Panonske Hrvatske (Kraljevina Hrvatska i niji te gradovima i op}inama), usporedno su- Slavonija) u okviru obnove od god. 1886. postoje}i i u ozemlju se svojemu poklapaju}i. imalo osam (8) ùpanijâ, {to uz utjelovljenje Dalmatinske Hrvatske (Austrijske Dalmaci- Medjutim, neodvisno o takvim i drugim je) te Istre, Medjimurja i Baranje, a uz gubi- ina~icama, jednom je drugom zgodom, kako tak ve}ega dijela Srijema (nekada{nje ùpa- mi to mislimo, pokazano da je to nasilje nad nije Srijemske), ne moè dati vi{e od, pri- kulturom i tradicijom hrvatskoga narada, da- bli`no, jedanaest (11) ùpanijâ. Zasebnim je kle zagovaralo se tri razine, doti~no, kotar te pitanjem to {to ustavna definicija ùpanije ùpaniju, uz op}ine, doti~no gradove kao sa- (Us.R.Hr.-Pro~.) – da je to jedinica regional- moupravne oblasti sa zna~ajnim povjerenim ne samouprave ~ije se podru~je odredjuje sa djelokrugom poslova dràvne uprave, i ùpa- zakonom, a obavlja poslove od regionalnoga nije kao jedinstvo regionalne samouprave i zna~enja, ne odgovara “europskoj definiciji” dràvne uprave, uz dràvu, doti~no vladu, 65 (Nacrt Europske povelje o regionalnoj sa- kao sredi{nju upravnu oblast . moupravi) – “ove}a ozemljenska cjelina izmedju lokalne zajednice i nacije imaju}i vla- 65 Cf. infra u to~. 3. i 4. ovoga odsje~ka. Za neka zna~enja preustrojenja od god. 2000./2001.- cf. I. Kopri}, Dràvna uprava i lokalna samouprava u Hrvatskoj 1990. – 2001. treba primijetiti da se ve} i sam podnaslov – “vladavina – Vladavina prava ili politike?, in Zbornik Pravnoga prava ili politike” - pogrje{no postavljen: nije stvar u fakulteta Sveu~ili{ta u Zagrebu, Zagreb, 2001., 6/01, pp. tomu da li preteè “vladavina politike” (politika je uvijek 1275. – 1295. Mogu}i bivati na~elno suglasnim s tamo ja~a pa }e uvijek i pretezati), ve} u tomu da li “ljudska ili izraènim stavom da je za razvoj javne uprave u prirodna ili neodtudjiva ili kakogod nazivana prava vaè Hrvatskoj u to doba karakteristi~nim “posvema{nja poli- neodvisno o politici te da su ograni~enjem i ustrojavanju i tizacija javne ... slu`be te pretezanje autoritarnih poli- djelovanju dràve” – cf. B. Babac, Obnova hrvatskoga ti~kih vrijednostî nad pravnim, stru~no-profesionalnim i gradjanskog dru{tva – politi~ka kontrola i dràvna upra- upravno-tehni~kim vrijednostima i standardima u va ..., supra, p. 137. (to~. 1.2.3.). Cf. et B. Babac, dràvnoj upravi i lokalnoj samoupravi” (p. 275.), te “da Preustrojavanje lokalne i regionalne samouprave u se praksa arbitrarnih politi~kih intervencijâ nije promije- Republici Hrvatskoj u suvislosti razdvajanja “lokalne i nila u poèljnoj mjeri” (mi bismo dodali: ako uop}e), regionalne samouprave” od “dràvne uprave” ..., supra. Prof. dr. sc. BRANKO BABAC: Kotar kao problem obnove “histori~koga ùpanijskog ustroja” u Hrvata Pravni vjesnik 18 (3-4): 189-246, 2002. 223 stita izabrana tijela i ovlasti na odlu~enja jed- Tako dakle, ùpanije se zami{lja kao regi- nostrana, uz pravo na samoorganiziranje”. je, {to }e re}i ne samo kao ove}e i ne samo Ono {to svakako stoji jest to da postoje}a upravne, ve} i dru{tvene, kulturne i gospo- ustavna definicija ne prije~i, uz pretpostavku darsko-razvojne jedinice. U nas se, u postojanja sukladne politi~ke volje, da se Hrvatskoj stvari kre}u, {to se toga ti~e, uvid- ùpanije ustroji po “zajedni~komu europsko- jano naro~ito u vremenu od godine 1986. mu institucionalnom modelu” 66 . (godina kada se dokinulo “zajednice op}inâ” Broj razinâ imade veliko zna~enje za nad- kao “samoupravne dru{tveno-politi~ke zajed- ziranje, a to i jest veli~ina koju se obi~no, s nice” – {to su bila tipi~na politi~ka ustrojstva motri{ta politi~koga, smatra kriti~nom. na regionalnoj razini, {to su bile tipi~ne regi- Ustrojavanje u tri razine, doti~no kotara kao je) pa nadalje, ne~im posvema obratnim ono- upravne oblasti prve molbe i (ve}e) ùpanije mu {to se dogadja u Europi, pa ~ak i u viso- kao regionalne oblasti po crti lokalne i regio- ko-centraliziranoj Francuskoj: dok, naime, u nalne samouprave i kao vi{lje upravne oblasti Europi regionalizam cvjeta zavr{avaju}i po crti dràvne uprave omogu}uje da se naj- obi~no u ustrojavanju institucijâ i tijelâ vlastî, ve}i dio dràvnih posala povjeri kotarskim pa i jedinicâ, doti~no upravno-politi~kih oblastima kao upravnim oblastima prve mol- oblastî, na regionalnoj razini, u nas se godine be, a da se usporedno s tim najve}i dio poslo- 1986. dokinulo zajednice op}ina kao istinsko va {to ih iziskuje nadziranje povjeri ùpanija- regionalno politi~ko-upravno ustrojstvo, a da ma da to obavljaju za vladu, a vladi na~elno se kasnije nije vi{e nikada ni poku{alo kakvo samo vrhovni nadzor nad cjelokupnom regionalno politi~ko-upravno ustrojstvo dràvnom upravom, vrhovni nadzor kako je uspostaviti. to naprijed istaknuto. Uzgred budi re~eno, u vremenu postojanja Broj razinâ imade veliko zna~enje i za onore~enih ali i s upravnim nadle`nostima ustroj gradova - samouprava bi se o~itovala izraènih “zajednicâ op}inâ” (1974. – 1986.), preko gradova i op}inâ te ùpanijâ, i to kao op}ina je, s motri{ta problematiziranja kotara, pravo odlu~ivanja - ali ne samo o potrebama figurirala kao jedinstvo kotara i op}ine: bivala i interesima od lokalnoga zna~enja, ve} i o je temeljnom samoupravnom dru{tveno-poli- zna~ajnomu dijelu javnih posala, {to zna~i da ti~kom zajednicom, ali i temeljnim upravnim se s tim ne utje~e na upravnu strukturu, ali ne stupnjem. Ali, imade se tu i ne{to vi{e. Kao {to samo lokalnih oblasti ve} ni dràve kao cjeli- je to u vi{e prigodâ bilo re~eno i ranije, trebalo ne: to je prvenstveno s razloga toga {to se bi, {to je da{to i stvarju zasebnih ali usustavlje- odlu~ivanje o stvarima od lokalnoga zna~enja nih istraìvanjâ, puno vi{lje vrednovati dopri- povjerava tijelima “zaklju~uju}im”, {to zna~i nos hrvatskih “zajednicâ op}inâ kao samou- skup{tinama, vije}ima, zastupstvima, ili ve} pravnih dru{tveno-politi~kih zajednicâ” (1974. kako bi se to (re)instituiralo, do~im se uprav- – 1986.): ne samo {to su izrazile nacionalno- nu funkciju ostaje nedirnutom u njezinoj na- kulturalno osmi{ljenu regionalizaciju hrvatsko- ravi i integritetu. ga nacionalnog prostora, puno osmi{ljenije nego {to je to bilo ikada ranije, i ne samo {to su 66 Cf. B. Babac, O nekim op}im problemima uobli~avanja se u smislu idejâ i praxisa o odr`ljivomu raz- politi~ko-upravnoga ustrojstva ..., etc ., supra, pp. (II)193. – 210. (@upanijski ustroj), posebice p. 210. to~. voju ljudskih zajednicâ o~itovale kao istinske 3.9. in fine - tamo je re~eno da “broj ùpanijâ ne bi regije, ve} su uspjele, premda u jednoj previ{e nadilazio broj nekada{njih zajednicâ op}inâ druk~ijoj ideologijskoj suvislosti, izraziti i ob- (devet)”. Za jedinice regionalne samouprave glasom preustrojenja od god. 2000./2001. – cf. u stavku 2. ~lanka novu te istrajnost “histori~koga ùpanijskog 133. Us.R.Hr.-Pro~., supra, u svezi s ~lancima 6. i 7. ustroja” u Hrvatâ. Z.L.R.S., supra, a za europeisti~ku definiciju “regije” – cf. u stavku 1. ~lanka 3. Nacrta Europske povelje o regio- Naravno, ustrojavanje lokalnih te regionalnoj samoupravi ..., supra. . nalnih oblastî po broju i veli~ini uvjetovano Prof. dr. sc. BRANKO BABAC: Kotar kao problem obnove “histori~koga ùpanijskog ustroja” u Hrvata 224 Pravni vjesnik 18 (3-4): 189-246, 2002. je preteìto s onim {to je re~eno u svezi s na- navanja financialnoga, {to da{to iziskuje da se ravi i vrijedno{}u {to ih se pridaje lokalnoj te s takvim instrumentima rje{ava financialno- regionalnoj samoupravi unutar dinamike na- tehni~ke podloge kao pretpostavke sposobno- cionalnoga ìvota u ukupnosti, a podosta i s sti funkcionirati kao upravno ustrojstvo rela- onim {to je re~eno u svezi s (pre)ustrojava- tivno visokoga stupnja samostalnosti, s tim njem razinâ kao izraàjem stanovitih pravno- vi{e se name}e potreba da se ustroji kotar kao politi~kih zahtjevâ da se osigura “prirodno temeljni upravni stupanj s pomo}u kojega i djelovanje razvojnih silâ tradicije” skupno s preko kojega se najve}i broj takvih problemâ “modernom tehnologijom i civilizacijom”. razrje{ava, moglo bi se re}i, gotovo eo ipso. Ipak, i u tomu smislu “histori~ki ùpanijski U slu~aju pak da se lokalne oblasti tretira ustroj” o~ituje u Hrvatâ jo{ jedamput svoju kao ispostave sredi{nje uprave, politi~ki je iz- istrajnost i ustrajnost. Naime, kada se uspore- bor slobodniji u kombiniranju preraznih kri- di politi~ko-ozemljenske podjele Hrvatske iz terijâ, s urodjenom tendencijom prema prim- nekih kriti~nih ali karakteristi~nih razdobljâ, jeni gospodarsko-financialnoga kapaciteta a to je one iz god. 1974. naspram onima iz kao kriterija ustrojavanja, uz zenemarivanje god. 1886., 1946. te 1952., dobiva se podatak ostalih kriterijâ koji, zapravo, jedino i imadu, da broj jedinicâ koje figuriraju kao temeljni za razliku od gospodarsko-financialnoga ka- upravni stupanj pokazuje izrazitu rezistent- paciteta kao kriterija, ve}u smislenu povezanost na promjene, naime da je broj komuni- nost s lokalnom i regionalnom samoupravom sti~kih op}inâ (koja je tada bila temeljnim kao po~elom ali ne samo nacionalne dinami- upravnim stupnjem) udruènih u “zajednice ke u ukupnosti, ve} kao promicatelj potonje, op}inâ kao samoupravne dru{tveno-politi~ke a to je na na~in {to gospodarsko-kulturalne zajednice” bio naspram broju kotareva (te- raznolikostî razmahiva u mjeri koja omo- meljni upravni stupanj) za svega 20% ve}i, gu}uje, osim svega, sinergi~ko oplodjivanje od ~ega se najve}i dio odstupanja valja, naj- takvih raznolikostî u funkciji ukupnoga na- vjerojatnije, pripisati okolnosti {to su austrij- cionalnog razvoja i u {irenju ukupnoga spek- ski kotari u Dalmatinskoj Hrvatskoj i u Istri tra i kakvo}e nacionalnih tvorevinâ, a ne nji- (hrvatske zemlje izvan vlasti njezinoga bana i hovo uravnavanje u funkciji danodnevnih po- Sabora) bili osjetno ve}i od onih hrvatskih (iz liti~kih potrebâ. Drugim rije~ima, Banske Hrvatske)67. zanemarivanje ostalih kriterijâ u korist go- Kada se, dakle, lokalne te regionalne obla- spodarsko-financialnog kapaciteta kao krite- sti tretira kao autohtone i relativno visoko-au- rija zna~i da se potonjega tretira kao neodvi- tonomne jedinice, tolerira se ve}u snu variablu politi~ko-upravnoga ustrojava- raznoli~nost, pa i broj jedinicâ, ovisno o ono- nja, a da pri tomu taj nipo{to ne zna~i i nare~enoj autohtonosti, s tendencijom da se ispravno vrednovanje gospodarskih i kultur- uvelike respektira homogenost, gravitaciju i nih veli~inâ koje su od ve}ega razvojnog komplementarnost kao kriterije ustrojavanja, zna~enja (naro~ite djelatnosti i majstorstva a manje onaj ve} vi{e puta spomenuti gospo- lokalno i regionalno uvjetovana, naro~ita kul- darsko-financialni kapacitet 68, {to zna~i da na turalna, ali razvojno smjerodavna postignu}a uve}anoj va`nosti dobivaju instrumenti izrav- u osebujnim lokalitetima, etc.). Dakle, predmnijevaju}i ùpanije kao je- 67 Za kretanje broja op}ina, doti~no kotareva, kao temeljnih dinstvo regionalne samoupravne zajednice i upravnih stupnjeva u odnosnim smjerodavnim razdoblji- srednjega stupnja uprave, a kotar kao prije ma - cf. taberalni pregled u gradji za ustrojavanje ùpa- nijâ (1991.) {to ju posjeduje Ministarstvo pravosudja svega temeljni upravni stupanj, proizlazi da Republike Hrvatske. se vrhu toga zagovara trorazinsko politi~ko- 68 O tim kriterijima – cf. E. Pusi}, Upravni sistemi ..., upravno ustrojavanje, unutar kakvoga se, supra, sv. 1., pp. 328. – 332. na~elno, èli: Prof. dr. sc. BRANKO BABAC: Kotar kao problem obnove “histori~koga ùpanijskog ustroja” u Hrvata Pravni vjesnik 18 (3-4): 189-246, 2002. 225 a/ ustrojavanje kotarskih upravnih oblastî kao iii/ ostali gradovi - ako je slu~ajem takvim da temeljnoga i lokalnomu pu~anstvu blisko- se imade gradova koji nisu ni veliki niti su ga a po tradiciji i istrajnosti te obnovi po sjedi{tima kotarskih upravnih oblasti – crti eficientnosti i najprihvatljivijega takvim se gradovima moè priznati pravni upravnog stupnja; poloàj “op}ine sa zasebnim pravima”, {to b/ uspostavljanje ùpanijâ kao vi{ljega, i to je, da{to, veoma ovisnim o razvijenosti, regionalnoga upravnog stupnja, doti~no zna~enju i mjesnim prilikama, a i ukupnoj medjustupnja, kao, s jedne strane, integra- konfiguraciji odnosne ùpanije i kotara na tora upravnih i samoupravnih oblastî svo- podru~ju kojih gradovi leè. jega podru~ja i, s druge strane, kao razine 5.4. Problematiziranje kotara uklju~uje s koje se obavlja svakodobno upravno svakako i razmatranje prijepleta lokalne te re- nadziranje i za potrebe vladine i za potre- gionalne samouprave i nacije, s tim {to treba be od lokalnoga i regionalnog zna~enja, a posebice istaknuti da se dinamika nacionalne da se vladi “prepusti” da ga izvodi noga ìvota ne sastoji u centralizaciji i urav- sama preko svojih uredâ, te i s tre}e strane navanju, {to je danas jasno ~ak i Francuzima kao razine objedinjavanja lokalnoga, re- a kamoli ne bi to trebalo biti Hrvatima, ve} u gionalnog i nacionalnog gospodarskog i policentri~nosti i razvojnomu susredjivanju kulturnog razvoja; (coordination, Gleichordnung), {to zna~i da c/ djelovanje vlade kao sredi{njega stupnja, unutar obnove po crti tradicije obziri eficient- kao nacionalne razine, kojoj se povjerava nosti moraju imati visoko mjesto. To zna~i da vrhovni upravni nadzor nad upravnim i sa- bi centralizacija bila jednim od po~ela policentri~nosti i susredjivanja opravdanom moupravnim oblastima, ~ine}i ju tako od- samo u mjeri potrebe da se osigura istrajnost govornom za ukupnu nacionalnu politiku nacionalnoga ìvota. a ne za ispravljanje svakodobnih disfunk- cijâ u dràvnoj upravi te lokalnoj i regio- Unutar dinamike nacionalnoga ìvota nalnoj samoupravi. predmnijeva se ùpaniju kao korporaciju javnoga prava s ovlastima samouprave, doti~no 5.3. U takvomu okviru, ustrojava se gra- ozemljenskoga javno-pravnog tijela, nu ne i dove i op}ine, te i ùpanije kao samoupravne autokefalnost (ovlast da samostalno postavlja oblasti, potonju, doti~no ùpaniju da{to na ùpana). Predmnijeva se, dakle, ùpaniju kao regionalnoj razini, s tim {to se gradove strogo istinsku regiju, {to }e re}i ustrojenu na pod- zakonski definira, za razliku od op}inâ koje lozi nacionalno-kulturalno i razvojno osmi{- trebaju biti predmetom odlu~enja lokalnoga ljene regionalizacije hrvatskoga nacionalnog pu~anstva. prostora. Gradove bi se trebalo pak razvrstati u tri Iz onoga ve} prokazanog odvajanja skupine: dràvne uprave od lokalne i regionalne sa- i/ “veliki gradovi” - kojih moè biti jedan ili mouprave, a {to u nas zna~ajan broj znanst- vi{e - kojima se upravno-politi~ki pridaje venih djelatnikâ i zagovara kao ne{to znanst- preteìti dio nadle`nosti ùpanije, uz onu veno istinito a politi~ki poèljno, postojalo bi kotarsku upravu i op}insku, doti~no grad- dvojstvo, suprotstavljenost ~ak, lokalne i re- sku, samoupravu; gionalne samoupave dràvnoj upravi. Iz ov- ii/ gradovi koji su i sjedi{tima kotarskih dje dosada iznijetih izlaganjâ proizlazilo bi upravnih oblasti - takvima se priznaje, uz pak da bi rije~ bila, {to je najblaè re~eno, o op}insku, doti~no gradsku, samoupravu, krivomu postavljanju stvari: naime, lokalna jo{ i ve}i dio kotarskih upravnih nadle`no- samouprava i dràvna uprava samo su na~ini- sti, doti~no ustrojavanje jedne i jedinstve- ma kroz kakve se o~ituje vr{enje javne, ne uprave za kotar i grad; doti~no, politi~ke vlasti i, u kona~nici, Prof. dr. sc. BRANKO BABAC: Kotar kao problem obnove “histori~koga ùpanijskog ustroja” u Hrvata 226 Pravni vjesnik 18 (3-4): 189-246, 2002. vr{enje javne funkcije na blagodat nacije i rije~, i iz ~ije nadle`nosti, kao i uz ~iju se od- njezinoga jedinstva 69 . govornost imade takav posao obaviti te Lokalna i regionalna samouprava uvijek odlu~ivanje i provedbu nadzirati. zna~i “odlu~ivanje” - od strane gradjanâ iz- 5.5. Postavlja se, medjutim i pitanje, koji ravno, te od zaklju~uju}ih tijelâ lokalnih i re- je to i kakav je to prakti~ki projekt preustro- gionalnih oblastî, a tako je i po Ustavu jenja lokalne samouprave u nas. Za odgovori- Hrvatskomu i po Europskoj Povelji. Kakvoga ti je, pozivom na Ustav Hrvatski, da se preu- je karaktera to odlu~ivanje, po svojemu nu- strojenje prakti~ki sastoji iz projekta obnove tarnjem su}anstvu - politi~ko, upravno, etc., tradicionalnoga hrvatskog ùpanijskog ustro- stvarju je naravi poslova {to ih lokalna i re- ja, ~emu su bile bliske i hrvatske “zajednice gionalna samouprava obuhva}aju, ali kada je op}ina” kao samoupravne dru{tveno-poli- rije~ o odlu~ivanju, nadle`nosti {to ih samou- ti~ke zajednice (1974. - 1986.), a to kao ne{to prava obuhva}a uvijek prihode “tijelima zak- predhodno iziskuje nacionalno-kulturalno i lju~uju}im”, kako to kaè Zakon od god. gospodarski osmi{ljenu regionalizaciju hrvat- 1886., relativno bez obzira na nutarnju narav skoga nacionalnog prostora. Po crti tradicije, posala u pitanju. te gospodarstva i kulture, imade se uzeti u ob- [to se pak ti~e upravne funkcije, ova zir svaku regionalizaciju koja je bivala mora biti jedinstvenom, integrativnom, izraàjem vr{enja nacionalnoga vrhovni{tva budu}i da je izraàjem dru{tvene, doti~no krvatskoga naroda, a posebice iskustva sa javne, vlasti, ali prema kojoj vlasti, upravnoj ùpanijskim ustrojem iz doba Banske vlasti, ovlasti nadziranja imadu gradjani i Hrvatske (1867./1868. – 1918.), doti~no po- razna tijela, pa i ona tijela “samoupravno- stignu}e grofa Dragutina Khuen-Hedervary zaklju~uju}a”. (1849. – 1918.), hrvatskoga bana (1883. – Tako, moè se imati vi{e (politi~kih) insti- 1903.) u obliku ùpanijsko-kotarskoga ured- tucijâ samouprave, ali se moè i mora imati jenja u vaènju od god. 1886. pa sve do god. samo jednu upravu: ilustrirati se to moè s 1918., doti~no godine 1929., zatim iskustva s primjerom Bavarske, gdje uz tri regionalno- oblastima (1949. – 1951.), i s “kotarima” ali politi~ke institucije s distinktnim nadle`nosti- kao regionalnim ustrojem (1963. – 1967.), te ma - regija, upravni okrug i vi{lji komunalni i posebice iskustva s hrvatskim “zajednica- savez (zajednica op}inâ i kotara odnosnoga ma op}inâ kao samoupravnim dru{tveno-po- podru~ja) postoji samo jedna i jedinstvena liti~kim zajednicama” (1974. – 1986.). uprava - ona u upravnomu okrugu. Potonje ustrojstvo, doti~no hrvatske “zajednice op}inâ kao samoupravne dru{tveno-po- Samo, da{to, odnosne institucije moraju liti~ke zajednice”, treba u odnosnim razma- biti pouzdane do takve i tolike mjere da se u tranjima, mo`da, ponajvi{e uzeti u obzir, upravnomu smislu moè u svako doba opera- budu}i da postoje i stru~no-analiti~ke podlo- cionalno i operativno, a to zna~i prije svega ge iz kojih proizlazi da su iskustva sa zajed- nedvosmisleno, zaklju~iti o kakvomu je jav- nicama op}ina gotovo isklju~ivo pozitivna, nomu poslu, doti~no dru{tvenomu problemu, budi to po crti relativno najispravnije regionalizacije hrvatskoga nacionalnog prostora, 69 O “naciji kao politi~komu jedinstvu” – cf. J. Isensee, Nacija kao politi~ko jedinstvo, hrvatski prijevod, budi to po crti objedinjavanja djelovanjâ Politi~ka misao, 1999., vol. 36., 4/99, pp. 3. – 17. Tamo op}inâ i dràve (republike), budi to po iz- se, posebice, kaè: “^lanstvo u dràvnoj udruzi pokriva samo jedan (premda bitan) ulomak ljudskoga bitka. Ono nimnim doprinosima valjanomu upravnom ~ini socialnu ulogu s kojom se moè ujediniti mnoge radu, posebice u podru~ju javne uprave, go- druge socialne uloge u obiteljskomu, profesionalnom te spodarstva, dru{tvenih djelatnostî i promet- dru{tvenomu ìvotu. ôvjek nije samo dràvljanin. Dràva – barem ustavna dràva – ne moè, niti èli, noga povezivanja unutar hrvatskoga nacio- obuhvatiti cjelinu ljudskosti”. nalnog prostora. Prof. dr. sc. BRANKO BABAC: Kotar kao problem obnove “histori~koga ùpanijskog ustroja” u Hrvata Pravni vjesnik 18 (3-4): 189-246, 2002. 227

Uz razrje{enje problemâ naravi koncep- no{}u lokalnih i regionalnih oblastî, {to ako i tualne, te broja razinâ i broja i veli~ine lokalne osigurava, ali ono svakako implicira pov- nih oblastî, zatim i uz uspostavljanje ùpani- jeravanje ve}ih ovlastî i odgovornostî jedini- je kao regije, kao regionalne upravno-poli- cama lokalne i regionalne samouprave, nego ti~ke oblasti i regionalne zajednice u isti mah, kada je to ustrojstvo uobli~eno dvo-razinski, te uz politi~ki prihvatljivo razrje{ivanje prije- kao {to je to slu~aj u nas. Naravno, uspo- pora po crti “lokalna i regionalna samoupra- stavljanje kotara, doti~no tro-razinsko ustro- va versus nacija”, raspodjeljivanje nadle`no- javanje, zna~i i ve}u diferenciranost ali jesti postaje posvema prakti~nim pitanjem: dinstvene javne funkcije na svim razinama kada bi bilo dano da je kotarska upravna politi~ko-upravnoga ustrojavanja. oblast, da{to uz, na~elno, gradove, temeljnim U izo~nosti ustavno dostatno definiranih upravnim stupnjem, da je ùpanija vi{ljom kriterijâ za uobli~avanje raznih lokalnih i re- upravnom obla{}u i obla{}u samouprave gionalnih oblastî, moè biti dopu{tenim da se podjedno, a da je vlada sredi{njom upravnom takve kriterije izvodi, kao i za ùpanije (gla- obla{}u s vrhovnim nadzorom, ostaje da se som izvornoga ustavnog teksta), dakle iz, po na~elu iznimke - u korist vi{ljih upravnih mutatis mutandis, ~imbenikâ povijesnih, oblasti, i na~ela podrednosti (subsidiariteta), doti~no tradicionalnih, zatim prometno-go- doti~no zaporke op}e nadle`nosti - u korist spodarskih, te iz onoga o “samoupravnoj cje- niìh upravnih oblasti, jedan preostali zapra- lini”, doti~no “samoupravnoj dostatnosti”, vo manji dio javnih posala raspodijeli po ra- {to Europska Povelja, ina~e izraàva govore}i zinama sukladno kriterijima koji su vi{e ovi- o “djelotvorbenoj sposobnosti za uredjivanje sni o prostoru i vremenu, {to zna~i da je to je i otpravljanje bitnoga dijela javnih posala” stvarju zasebnih zakonâ s kojima se uredjuje (capacité effective de règler et de gérer une materije posvema osebujne, te ih se tako bilo part importante des affaires publiques, tijelima op}e nadle`nosti bilo tijelima zaseb- Faehigkeit ein wichtiger Anteil von oeffent- no ustrojenim povjerava. U onoj prvoj alter- lichen Angelegenheiten zu regeln und erle- nativi, doti~no povjeravanja ve}ine poslova digen). dràvne uprave tijelima op}e nadle`nosti nei- Razmatraju}i po crti tradicije uobli~enost zostavno iziskuje da se ustroji temeljni hrvatskoga politi~ko-upravnoga ustrojstva po upravni stupanj, {to bi po crti hrvatske nacio- razinama od godine 1848. pa do godine nalne kulture i tradicije imao biti kotar, {to bi 1997., dakle u zadnjih 150 godina, te uzima- imale biti kotarske upravne oblasti kao one ju}i u obzir, da{to, samo one oblike toga ustrojstva {to ih se moè u zna~ajnoj mjeri koje najbolje izraàvaju bliskost dràve i 70 uprave gradjanima, valjanost upravnoga rada, smatrati hrvatskim nacionalnim tvorbama , posebice eficientnost, te olak{ano nadziranje za zapaziti je svakako to da je bilo izvedeno od strane vi{ljih i vrhovnih upravnih oblastî. {esnaest (16) (pre)ustrojenja dràvne uprave i lokalne te regionalne samouprave, od kojih su samo ~etiri (4) polazila od uobli~avanja 6. NE[TO O ODREDBENICAMA ustrojstva u dvije razine, pri ~emu je kotar ili NARAVI UPRAVNO-POLITI^KE I figurirao kao temeljna i jedina upravna oblast FINANCIALNE – uz onu sredi{nju (1874. – 1886.), ili nije bi- 6.1. Problem tro-razinske uobli~enosti 70 ustrojstva politi~ko-upravnoga, doti~no kota- Misli se re}i da se iz razmatranja isklju~uje ona ustrojavanja koja su bila rezultatom prekrajanja hrvatskih ra kao temeljnoga upravnog stupnja, povezan zemalja u Kraljevskoj Jugoslaviji (1918. - 1941.) - zapra- je s diferentno{}u koncepcija lokalne samou- vo do doba utemeljivanja i ìvota Banovine Hrvatske (1939. - 1941.), isklju~uju}i medjutim iz razmatranja, s prave, zatim sa {irinom nadzornih ovlasti razloga nedostatne prou~enosti, i ustrojavanja iz doba vi{ljih tijelâ, kao i s financialnom samostal- Nezavisne Dràve Hrvatske (1941. - 1945.). Prof. dr. sc. BRANKO BABAC: Kotar kao problem obnove “histori~koga ùpanijskog ustroja” u Hrvata 228 Pravni vjesnik 18 (3-4): 189-246, 2002. vao ni ustrojenim – kada je kao temeljna i je- ùpanijski lik uvijenomu ustroju (na {to, dina oblast figurirala komunisti~ka op}ina osim svega, ukazuje i brojnost ùpanijâ). kao jedinstvo kotarske i op}insko-gradske ra- Daljnja spoticanja proizlaziti }e iz osnovâ zine (1967. – 1974., 1986. – 1992.), ili pak za oblikovanje lokalnih i regionalnih samou- sama ùpanija (1992. – 2001.). pravnih jedinicâ kako to predvidja Promjena Kada se poku{aj obnove ùpanijskoga Hrvatskoga Ustava (2000./2001.), naime gla- ustroja iz godine 1992. poveè s ranijim som koje se moè, svakako, zaklju~iti to da se preustrojenjima, moè se ne{to kao konstan- ne vodi koncepcijom o obnovi hrvatskoga ta zapaziti, naime to da je ili bila rije~ o ùpanijskog ustroja, posebice s tim {to ùpani- poku{ajima da se obnovi i modernizira hrvat- ju izjedna~uje s drugim samoupravnim obla- ski “histori~ki ùpanijski ustroj” (banovi: L. stima, dakle {to i za nju predvidja upravni dje- Rauch (1868. - 1871.), I. Maùrani} (1873. - lokrug kao i za druge jedinice samouprave 1880.), te D. Khuen-Hedervary (1883. - (op}ine i gradove), doti~no po sustavu povje- 1903.)), ili pak o cik-cak poku{ajima u ravanja (pojedinih) nadle`nostî, umjesto da Hrvatskoj unutar komunisti~ke Jugoslavije upravni djelokrug jedinicâ lokalne samoupra- (1945. - 1990.) da se {togod od povijesnoga ve odredi po na~elima podrednosti (subsidiari- nasljedja hrvatskih ùpanijâ (poglavito onih teta) i zaporke op}e nadle`nosti, a da upravni iz st. XIX-oga) preoblikuje i o~uva (ustroja- djelokrug ùpanije odredi kao onaj kakav je vanje “oblasti” (1949. - 1951.)), zatim “kota- sukladan njojzi kao regiji, regionalnoj zajedni- ra kao regionalnoga ustrojstva” (1963. - ci - kao nadle`nost bilo kojega srednjega 1967.), te “zajednica op}ina kao samouprav- stupnja uprave, {to zna~i da ju uspostavi kao nih dru{tveno-politi~kih zajednica” (1974. - za upravnu oblast druge molbe, a po sustavu 1986.). pobrojivanja povjeri joj stanovite poslove Medjutim, s jedne strane, hrvatska ùpa- dràvne uprave koje se èli ustegnuti lokalnim 71 nija kako ju se glasom Ustava Hrvatskoga jedinicama a vladi ne èli pridràti . bilo ustrojilo (1992./1993. – 2001.) bila je je- 6.2. Pretpostavljaju}i pravo i zbiljsku dinicom i lokalne samouprave i jedinicom lo- mogu}nost lokalnih te regionalnih oblastî da kalne uprave (dakle, nije bilo ni pomisli da bi u svoje ime i uz svoju odgovornost, a u inte- to trebala biti regionalnom upravno- resu svojega pu~anstva obavljaju zna~ajan politi~kom obla{}u, ba{ kao {to to jest dio javnih posala, stvarnost lokalne i regio- tipi~nim za hrvatski “histori~ki ùpanijski nalne samouprave u svojemu bi}u, te oblici i ustroj”) te, iz razloga toga ali samo po tomu, dinamika njezinoga medjudjelovanja sa sre- sli~na ùpaniji u smislu projekta obnove {to di{njom dràvnom upravom, kao i, s tim u ga je dao uzakoniti (god. 1886.) ban D. svezi, zna~enje utjecanja gradjanâ na obav- Khuen-Hedervary (1883. - 1903.), i kakva se ljanje javnih posala, u bitnomu ovise, kako ùpanija odràla u vaènju sve do raskida se to kaè, i o “vrhovni{tvu financialnomu” svih dràvno-pravnih vezâ s Austro- (souveraineté financière, Finanzhoheit ) lo- Ugarskom Monarhijom (1918.) ali, s druge kalnih te regionalnih zajednicâ (oblastî), {to strane hrvatska ùpanija u obnovi nije utje- }e re}i o rasporedjenosti “vlasti financialne” lovljivala u sebi kotareve kao zasebne i te- (pouvoir financier, Finanzgewalt ) u ukup- meljne upravne oblasti, ve} je takvom figuri- nosti 72 . rala sama ùpanija, pa je, iz razlogâ toga i jo{ nekih, ova na{a ùpanija u obnovi bila sli~ni- 71 Cf. u ~lancima 128. – 131. Us.R.Hr-90., supra, u svezi s odredbama Z.L.S.-92, naspram ~lancima 132. – 137. jom podùpaniji iz projekta obnove {to ga je Us.R.Hr.-Pro~., supra, u svezi s odredbama Z.L.R.S., supra. izveo (god. 1874.) ban I. Maùrani} (1873. - 72 Za “pravo i zbiljsku sposobnost lokalnih zajednica ..., 1880.), pa bi se posvema opravdano moralo etc.” - cf. u ~lanku 3. i 4. Europske Povelje o lokalnoj ustvrditi da je rije~ o podùpanijskomu ali u samoupravi, supra, u svezi s odredbama Z.L.R.S., supra.. Prof. dr. sc. BRANKO BABAC: Kotar kao problem obnove “histori~koga ùpanijskog ustroja” u Hrvata Pravni vjesnik 18 (3-4): 189-246, 2002. 229

Da{to, vlast se financialna utjelovljuje, ba{ Vrhovni{tvo financialno prepoznaje se, s kao i vlast op}enito, prije svega, u upravi ili u jedne strane, iz rasporeda vlasti financialne u svezi s upravom (M. Weber), {to zna~i da se dràvi ili u upravnoj, doti~no, samoupravnoj treba ona na{a ozemljenska javno-pravna tijela oblasti, s druge strane, iz politike gospodarske uvidjati i s motri{ta rasporedjivanja vlasti fi- (politique économique, Wirtschaftspolitik) nancialne, a to su tijela dràvne uprave te prav- kada se takva i koliko na instrumente finan- ne osobe s javnim ovlastima, kao i ozemljenska cialne oslanja - takva moè zna~enje raspore- samoupravna tijela, {to se u svojoj ukupnosti da financialne vlasti micati u korist ovih ili obuhva}a s pojmom ozemljenskih javno-prav- onih nositeljâ vlasti financialne, te s tre}e stranih tijelâ, doti~no s pojmom “osobâ javnoga ne pak, iz stupnja “autokefalnosti” (autocé- prava” (personnes de droit public, Personnen phalie, Eigenstaendigkeit) oblasti upravne ili oeffentlichen Rechts) – s ~im se obuhva}a oblasti samoupravne - ovlast postavljanja nje- dràvu, ùpaniju, kotar, te grad i op}inu. zinoga voditeljstva (du`nosnici) i vi{ljih Kriti~nim je, dakle, u financialnomu upravnih slu`benikâ (upravni stoèr), {to je od osmi{ljavanju hrvatske ùpanije, i u njezino- bitnoga zna~enja za ocjenu stupnja samostal- mu sklopu kotara kao temeljnoga upravnog nost djelovanja odnosne oblasti, a s tim i za stupnja, da{to, “vrhovni{tvo financialno”, ocjenu mogu}nosti vr{enja vlasti financialne doti~no “vlast financialna”. Osmi{ljavanje fi- u funkciji ispunjavanja svojega poslanja. nancialno predmnijeva, samo po sebi razuml- Vrhovni{tvo financialno o~ituje se kroz “fi- jivo, “financije” (finances, Finanzen) obuh- nancialni ustroj” (constitution des finances, va}aju}i s tim gospodarenje koliko se odnosi Finanzverfassung), kojega se shva}a kao rana prihode dràvne (recettes d’État, spored ukupnih ovlasti i odgovornosti vrhu Staatseinnahmen) ili lokalno-samoupravne, upravljanja s financijama unutar i du` upravnih doti~no regionalno-samoupravne (recettes lo- oblastî neke dràve u njihovomu odno{enju cales, resp. régionales, Lokaleinnahmen, medjusobnomu, ili pak prema dràvi, s ~im se bzw. Regionaleinnahmen); zatim, predmni- da{to obuhva}a prije svega ono {to se obi~no jeva se i financialnu upravu (administration nazivlje “ovlastima financialnim” (pouvoirs fi- des finances, Finanzverwaltung), a to je nanciers, Finanzmaechte). skup javnih nadle{tava zaduènih za provod- Da{to, financialne ovlasti bivaju i “nadzira- jenje gospodarenja financialnoga, s tim da teljskim ovlastima”, dakle ovlastima zadiranja takva tijela imadu vi{e ili manje i vlasti fi- (pouvoirs d’intervention, Eingreiffungs- nancialne (pouvoir financier, Finanzgewalt), gewalten) tijekom provodjenja nadzora vi{ljih a potonju se definira kao javnu vlast koliko se takva na dràvne, doti~no lokalno- ili regio- upravnih oblasti nad ni`ljima, doti~no dràvne nalno-samoupravne, prihode upravljiva 73. uprave nad tijelima samouprave (tutelle administrative, resp. contrôle administratif, Vrhovni{tvo financialno (souveraineté fi- Verwaltungskontrolle), s tim {to se povode nancière, Finanzhoheit) moglo bi se pak de- (razlog zadiranja), postupke (na~ine kako se finirati kao relativno maksimalnu vlast neke imade osebujno zadiranje provesti), kao i mje- upravne oblasti (dràve ili kakve druge, uè re (radnje {to ih se u pojedina~nomu slu~aju upravno-politi~ke oblasti) da u ispunjavanju porabi) zadiranja uredjuje sa zakonom 74 . svojega poslanja samostalno upravlja sa svojim gospodarenjem financialnim.

74 73 Za kontrolne ovlasti - cf. E. Pusi}, Upravni sistemi, Cf. M. Weber, Wirtschaft und Gesellschaft - Grundriss Pravni fakultet Sveu~ili{ta u Zagrebu, Zagreb, 1985. Cf. der verstehenden Soziologie, J. C. Mohr (Paul Siebeck), et B. Babac, Obnova hrvatskoga gradjanskog dru{tva - Tuebingen, 1976. (1922.), pp., poglavito, 114. - 121. Cf. et Politi~ka kontrola i dr`avna uprava, Pravni fakultet O. Mayer, Deutsches Verwaltungsrecht, Duncker- Sveu~ili{ta u Osijeku, Osijek, 1994., pp. 20. - 27. Humblot, Muenchen - Leipzig, 1914. (1896.), pp. 330. et s. Prof. dr. sc. BRANKO BABAC: Kotar kao problem obnove “histori~koga `upanijskog ustroja” u Hrvata 230 Pravni vjesnik 18 (3-4): 189-246, 2002.

Na rasporedjivanje ovlastî financialnih upravno-politi~komu sve dok vladaju}im utje~e, osim svega, svakako i ono {to se zove pravno-politi~kim zahtjevom ne postane onaj oblikovanje nacionalnoga politi~ko-upravno- za “ustrojavanjem hrvatske ùpanije kao jega ustrojstva po razinama, kao i to kako se dinstva regionalne uprave i samouprave, po- javnu funkciju shva}a (conception de la laze}i od povijesnih (tradicionalnih), promet- fonction publique, Auffassung ueber oef- no-gospodarskih i samoupravnih ~imbenika”, fentliche Funktion), a jo{ i vi{e, od toga doti~no da ih se ustroji kao kao regije koje fi- kako ju se prihva}a i porabi (praxis de la guriraju kao “prirodne samoupravne cjeline u fonction publique, Ausuebung von oeffentli- sklopu Republike” 75 . cher Funktion). Vrhovni{tvo financialno pri- Zagovornici stava da se o pitanjima raz- pada dràvi i, moèbitno i vi{e ili manje, voja treba s razine naj{ire upravno-politi~ke ni`ljim upravnim oblastima, dakle osobama oblasti (dràve) odlu~ivati, polaze od postav- javnoga prava, da{to sa svojstvom ozemljen- ke da gospodarska eficientnost sama po sebi skoga javno-pravnog tijela, do~im pojedine nekoga izdiè, doti~no stavlja u poloàj da se financialne ovlasti pripadaju njihovim tijeli- sukladno op}e-prihva}enim standardima ma i nadle{tvima sukladno propisima o nad- okoristi plodovima eficientnosti u svrhe raz- le`nosti, a mogu pripadati i neodvisnim voja, {to je vi{e nego {to je kakva “ideologi- upravnim vlastima (autorités administratives ja”: prema svom iskustvu i teoretskomu uvid- indépendentes, Anstalten und Stiftungen janju, eficientnost gospodarsku ne }e se mo}i des oeffentlichen Rechts)), doti~no pravnim kroz raspodjelu u~inaka gospodarenja izrazi- osobama kojima se javne ovlasti povjeri (per- ti, a pogotovo ne polu~iti, ako to ne }e pratiti sonnes juridiques investies de pouvoirs pu- jasne garancije politi~ko-upravne, uklju~u- blics, juristische Personnen mit oeffentili- ju}i tu da{to i one financialne. To zna~i da se chen Gewalten), pa svakako i samoupravnim lokalnu i regionalnu motiviranost za razvojno tijelima (autorités autogestionnaires, osmi{ljeno tro{enje javnih prihodâ ne }e Selbstverwaltungskoerperschaften). mo}i previ{e potaknuti, a da se ne imade Medjutim, po formalnoj rasporedjenosti ustroj ali prave lokalne i regionalne samou- visoke financialne ovlasti gube u svojoj prave te uprave, kako po nadle`nostima tako teìni, poglavito, kada ne obuhva}aju i samo- i po djelotvorbenim mogu}nostima. stalno vodjenje fiskalne politike (politique fi- Osim svega, nije ni{ta previ{e novim kada scale, Steuerpolitik) kao jednoga od po~elâ se kaè da se s pomo}u bilo kakvoga eksluzi- lokalne politike (politique locale, vizma, budi to nekoga sredi{ta dràvnoga, Oertlichkeitspolitik), kada se dopu{ta uprav- budi to onoga lokalnoga ili regionalnoga no-politi~ko uvjetovanje od strane vi{ljih neodvisno, ~ak i same {anse za razvoj, a po- upravnih oblasti u podjeljivanju potporâ sa- gotovo iskazivanje i raspodjelu u~inaka go- moupravnim oblastima, te kada se samou- spodarenja, moè itekako iskriviti. Kako to, pravnim oblastima bitno ograni~i njihove posebice, pokazuje iskustvo s monotipskom personalne (autokefalne) ovlasti. komunisti~kom op}inom (1967. – 1990.) i, 6.3. Financialno osmi{ljavanje hrvatske posebice iskustvo s njezinim zna~ajnim ùpanije, {to zna~i da{to i njezino vrhovni{tvom financialnim, odnosna isklju- vrhovni{tvo financialno, ovisi o politi~ko- ~ivost znade se u nas naro~ito zao{triti i traj- upravnim stvarima, {to zna~i da variable “politi~ko-upravnoga ustrojavanja” jesu one 75 Za kriterije ustavno odredjene ti~u}e se ustrojavanja neodvisne, a potonje “financialne” - one ovi- ùpanija - cf. u stavku 2. ~lanka 131. Us.R.Hr.-1990., u sne. To zna~i da vrhovni{tvo financialno svezi s ~lancima 128. i 130. toga Ustava. Cf. B. Babac, O nekim op}im problemima uobli~avanja politi~ko-uprav- hrvatske ùpanije ne }e mo}i nikada postati noga ustrojstva ..., supra, pp., poglavito, 193. - 210. Cf. nekom stoèrnom veli~inom u ustrojavaju et B. Babac - Zv. Lauc, Regija i regionalizacija ..., supra. Prof. dr. sc. BRANKO BABAC: Kotar kao problem obnove “histori~koga ùpanijskog ustroja” u Hrvata Pravni vjesnik 18 (3-4): 189-246, 2002. 231 no obdràvati kada se ne imade kotar kao te- razvijenosti pojedinih dijelova zemlje, ali i meljni upravni stupanj, da{to uz ùpanije kao druge razlike koje su u svezi s razvojem: ra- regionalne jedinice, preciznije: istinske regi- zina izobraènosti, kulturnoga razvoja, etc.; je, te op}ine i gradove s medjusobno distinkt- (d) broj i tipovi uìh upravno-politi~kih obla- nim ovlastima i odgovornostima. Naime, s stî, kao i poglavito koliko su izraàjem lokal- pomo}u kotara kao temeljnoga upravnog ne i regionalne samouprave; (e) u svezi s ra- stupnja i, moèbitno premda ne i nu`no, kao zinom razvijenosti i izobraènosti pu~anstva jedinice lokalne samouprave, razrje{ava se (cf. to~. (c)), stupanj urbanizacije, poglavito daleko najve}i broj politi~ko-upravnih pro- omjer broja stanovnikâ u gradovima naspram blemâ koji su od interesa za stanovnike od- onomu ostalomu 76 nosnih lokalnih ili regionalnih jedinicâ, tako Medjutim, prije bi se moglo re}i da odno- da se lokalne i regionalne oblasti mogu kao sne veli~ine treba u obzir uzimati kada se jedinice samouprave vi{e posvetiti razvojno- utvrdjuje modalitete u uredjivanju odno{aja mu osmi{ljavanju dru{tveno-gospodarskoga i “financialnih” izmedju dràve i lokalnih te kulturnog ìvota u svojemu sklopu. Da{to, u regionalnih zajednicâ, i to na na~in da se u svezi s potonjim moralo bi im se priznati i funkciji “ve}ega razvoja zajedno negoli ma- ovlasti iz dràvne uprave takve da }e tomu njega razvoja odvojeno” osigura jedinstvo, biti sukladnim. stabilnost i ~vrstina dràve, razvijanje zajed- Sa svih takvih i drugih razlogâ, a predmni{tva u dràvi kao nacionalnoj zajednici, te i nijevaju}i op}u jedinstvenost trì{ta i “uvjetâ zna~ajan doprinos “relativno uspje{nijemu gospodarenja”, kao i sukladni udjel hrvatske iskori{tenje razvojnih {ansi” za sve ljude i ùpanije u vrhovni{tvu financialnomu i u nje- krajeve. To zna~i da bi uredjivanje medjusob- zinomu sklopu kotareva te gradova i op}inâ, nih financialnih odno{enjâ u dràvi pod tak- jedino {to, na~elno i prakti~ki opipljivo, dola- vim i jo{ nekim pretpostavkama moglo biti zi u obzir da se u~ini u odno{enjima finan- sukladnim (“adekvatnim”). cialnim izmedju politi~ko-upravnih oblastî u Ne-sukladno uredjenje medju-financial- osiguranju pravednosti {to se ti~e uìvanja nih odno{enja u dràvi moè: javnoga dobra i primjene gospodarske - utjecati na produbljivanje stanovitih su- mogu}nosti kao kriterija za doprino{enje protnostî izmedju i unutar upravno-poli- podmirenju javnih potrebâ, jest sukladni me- ti~kih oblastî, otvaraju}i prostore da se hanizam onoga izravnavanja financialnoga, a kroz takva odno{enjâ izazivlju i prela- ta sukladnost se odnosi na “razvojno defini- maju i prerazne druge suprotnosti, kao rane potrebe” u su~eljavanju s koliko}om i {to su one narodnosne, vjerske, lokalno- kakvo}om pravâ {to ih dràva svojim gradja- partikularisti~ke, etc.; nima jam~i na razini nacionalnoga standarda. - otvarati i {iriti prostore onim snagama S tim u svezi, medjutim, uzev{i u obzir i koje se protive ustrojenju zemlje kao dis- razvojno definirane potrebe, te zbiljsku tinktne “Dràve-Nacije”, {to zna~i ja~ati mogu}nost da se prava {to ih svojim gradja- ideologije “regionalisti~ke” i sli~ne, uk- nima jam~i dràva ostvaruje na razini nacio- lju~uju}i tu i one ~isto separatisti~ke; nalnoga standarda, kaè se da se razlike kakve utje~u na uredjivanje financialnih odno- - hrabriti nastojanja onih pojedinaca i {ajâ izmedju uìh i {irih upravno-politi~kih grupâ koje, pod izlikom da upozoravaju jedinicâ izraàvaju kroz veli~ine, i to: (a) broj na nedostatke i proma{aje u ustroju fi- stanovnika; (b) povr{ina ozemlja i pu~anstvo 76 Za veli~ine smjerodavne za uredjenje financialnih po jedinici povr{ine; (c) visina narodnoga do- odno{aja u dràvi, te za sukobe oko neadekvatnosti u hodka per capita, ali kakva je razlika u svezi uredjivanju takvih odno{aja - cf. B. Jel~i}, Financijsko s ve}im ili manjim razlikama u gospodarskoj pravo i financijska znanost ..., supra, pp., poglavito 409- 413. Prof. dr. sc. BRANKO BABAC: Kotar kao problem obnove “histori~koga ùpanijskog ustroja” u Hrvata 232 Pravni vjesnik 18 (3-4): 189-246, 2002.

nancialnomu, traè da se oslabljuje veze prava i djelotvorbene sposobnosti lokalnih i dràvotvorne, {to da{to, kao i ono u al. regionalnih zajednicâ da upravljaju, unutar 2., moè dovesti do stanovitih napetostî zakona, uz svoju vlastitu odgovornost i na i sukobâ, do slabljenja Republike kao probitak svojega pu~anstva, zna~ajnim dije- nacionalne zajednice77 . lom javnih posala i, {to je za temu od sre- En résumé, modaliteti uredjenja odno{e- di{nje va`nosti, da s financialnim izvorima njâ financialnih u dràvi mogu, da{to uz kakvi imadu biti srazmjerni njihovim respek- primjenjivanje mjerâ sukladnih za druga po- tivnim nadle`nostima, i u sklopu nacionalne dru~ja ìvota, doprinositi ja~anju Republike politike gospodarske, slobodno raspolaù u izvr{ivanju svojih funkcijâ 78 . kao dràve, u protivnomu - destabiliziranju prilikâ u njojzi. Dakle, postojanje velikih raz- Zapravo, uredjivanje modalitetâ financial- likâ medju uìm upravno-politi~kim oblasti- nih odno{enjâ u dràvi jest sastojnicom {irega ma, doti~no medju pojedinim dijelovima problema, naime kako osmisliti, da se ne kaè “osvjeìti”, gradjansko dru{tvo kao egzisten- zemlje kakve se preko onih uìh oblasti jedi- cialni poredak, poredak ìvljenja, i nacionalnu no prelamaju, utje~e na to da se vrlo razli~ito dràvu (Dràvu-Naciju) kao dràvu pravâ, s rje{ava problem financialnih odno{ajâ izmed- razmahivanjem djelovanja ìvotnih silâ dije- ju dràve i uìh upravno-politi~kih oblastî, lova njezinih ozemljenskih jedinicâ, vrhu kao i izmedju potonjih samih, a to je ono iz- ~ega se ne imade druge do li dopustiti si ali ne ravnavanje financialno. Ono {to je svakako samo ve}i stupanj decentralizacije ve}, {to je za zaklju~iti jest to da stupanj decentralizaci- kriti~nijim, ve}i stupanj samoorganiziranja je op}enito, a one financialne poglavito ovisi unutar istrajnosti nacionalnoga ìvota, s ~im o jakosti pravno-politi~koga zahtjeva za lo- bi se otvaralo {ire prostore, ve}e {anse, za: kalnom i regionalnom samoupravom kao (a) odgovorno i djelotvorbeno sudjelovanje gradjanâ kao pojedinaca u javnomu ìvotu 77 Za veli~ine smjerodavne za uredjenje financialnih odno{aja u dràvi, te za sukobe oko neadekvatnosti u op}enito, a u otpravljanju javnih posala uredjivanju takvih odno{aja - cf. B. Jel~i}, Financijsko posebice, a s tim i njihovo samoosposob- pravo i financijska znanost ..., supra, pp., poglavito 409. ljavanje za sudjelovanje u otpravljanju - 413.; B. Jel~i}, Financiranje lokalne samouprave, in Hrvatski institut za lokalnu samoupravu ed., Financiranje dru{tvenih poslova ili utjecanju na djelo- lokalne samouprave, Osijek, 1999., pp. 29. – 37., gdje se, vanje nositeljâ vlasti, doti~no samouprave; posebice, kaè (p. 31.): “Modaliteti uredjivanja financialnih odno{ajâ izmedju sredi{nje i lokalne razine vlasti (b) uve}anje djelotvorbene sposobnosti lo- mogu pozitivino utjecati na jedinstvo, politi~ku stabilnost kalnih i regionalnih zajednicâ, {to }e neke zemlje, mogu pridonositi razvoju osje}anja zajedni{tva u njoj, mogu dati zna~ajan doprinos brèm i zna~iti da ih se ~ini odgovornim, ali uz to uspje{nijem prevladavanju raznovrsnih slabostî u gospo- vlasnim i du`nim, za na~elno sve funkcije darstvu i dru{tvu te osigurati, olak{ati te ubrzati ostva- {to ih se moè uspje{no obaviti od strane renje onih zadataka i mjerâ koje snaè centripetalne silnice (tendencije) u njoj” (nazna~eno uz suglasnost aukto- uìh zajednicâ; ra); I. Mecanovi}, Jedinice lokalne samouprave u poreznomu sustavu Republike Hrvatske (Teze za osnove sustava), in Hrvatski institut za lokalnu samoupravu ed., 78 Cf. to~. 1. ~lanka 3., u svezi s to~. 1. i 2. ~lanka 9. Financiranje lokalne samouprave, Osijek, 1999., pp. 99. Europske povelje o lokalnoj samoupravi, Narodne novine – 106. O zna~enju demokratizacije za prerasporedjivanje - Medjunarodni ugovori, br. 14/97. Za modalitete ured- ovlastî financialnih – cf. Ol Lon~ari}-Horvat, jenja odno{enja fiancialnih – cf. B. Jel~i}, Financiranje Demokratizacija financiranja jedinica lokalne samou- lokalne samouprave, in Hrvatski institut za lokalnu prave, in Hrvatski institut za lokalnu samoupravu ed., samoupravu ed., Financiranje lokalne samouprave, Financiranje lokalne samouprave, Osijek, 1999., pp. 19. Osijek, 1999., pp. 107. – 129., gdje se, posebice, kaè (p. – 28. Cf. et B. Babac, O nekim op}im problemima ustro- 30.):”Stupanj centralizacije, doti~no decentralizacije javanja ..., supra; B. Babac, Promi{ljanje obnove hrvat- funkija dràve utje~e na financialni sustav i financialnu ske ùpanije s motri{ta financialnoga, in Hrvatski insti- politiku jedne zemlje, kao i na financialne odnose izmed- tut za lokalnu samoupravu ed., Financiranje lokalne ju {irih i uìh ozemljenskih jedinicâ u njoj” (nazna~eno uz samouprave, Osijek, 1999., pp. 107. - 129. suglasnost auktora). Prof. dr. sc. BRANKO BABAC: Kotar kao problem obnove “histori~koga ùpanijskog ustroja” u Hrvata Pravni vjesnik 18 (3-4): 189-246, 2002. 233

(c) preusmjerenje djelovanja sredi{njih janje solidarnosti, te njegovanje zajedni{tva dràvnih vlastî na na~in da ih se usredo- prijeko su potrebitom pretpostavkom da se to~i na razrje{ivanje onih dru{tvenih pro- dràvu i u njezinomu sklopu lokalnu i regio- blemâ kada je radi osiguranja istrajnosti nalnu samoupravu ustrojava vode}i se vred- nacionalnoga ìvota nu`nim njihovo umi- notama dru{tvenoga sklada i mira, dakle na je{ivanje79 . na~in da se s odlu~ivanjem o rje{avanju Dakle, rije~ je, najop}enitije o tomu da se dru{tvenih problemâ pridonosi prevladavanju uz takve i jo{ neke dopunske pretpostavke ot- dru{tveno-klasnih opre~nosti i drugih sukobâ vara sve ve}e {anse da se kroz djelovanje ti- koji izazivlju opasnosti razaranjem jedinstva jelâ nacionalne dràve u raspodjeljivanju jav- nacionalnoga 80 . noga dobra vi{e osjeti njihovo nastojanje da 6.4. S gospodarenjem financialnim od osiguravaju dru{tvenu pravednost te poti~u strane lokalnih oblastî, zasebno i u sklopu go- razvijanje solidarnosti i njegovanja nacional- spodarenja financialnoga u dràvi op}enito, noga i ljudskog zajedni{tva, a da manje dod- treba se tomu doprinositi da se ukupno finan- ju do izraàja njihova nastojanja u funkciji cialno optere}enje pu~anstva kre}e unutar ~uvanja ili ~ak poja~avanja povla{tenih pred- granicâ {to ih nadaje obdràvanje gospodar- nostî osebujnih dru{tvenih grupâ. ske ravnoteè i zadovoljavanje razvojnih po- Osiguravanje dru{tvene pravednosti, razvi- trebâ ili, op}enitije razvojnim potrebama sukladne raspodjele javnoga dobra, {to }e, su- 79 Za zna~enje samoorganiziranja u suvislosti ozbiljivanja kladno B. Jel~i}, re}i, i to: gradjanskoga dru{tva - cf. Zv. Lauc, Lokalna samouprava u Hrvatskoj – De lege ferenda, in Zbornik Pravnoga (i) da financialno optere}enje ne bude takvo- fakulteta Sveu~ili{ta u Zagrebu, Zagreb, 2000., 1 – 2/00, ga opsega i sklopljenosti da vodi prema pp. 65. – 87. Ono o “razmahivanju djelovanja ìvotnih neprihvatljivim u~incima s motri{ta kak- silâ ozemljenskih jedinicâ” inspirirano je s izrekom J. P. Raffarin o smislu ozemljenske reforme u Francuskoj, kada vo}e gospodarenja; je izjavio: “Notre République, dans son fonctionnement, (ii) da gospodarenje financialno ne dovodi do est fatiguée. Elle manque des forces vives des territoire. La décentralisation est un formidable moyen d’oxygéner takvih utjecanja na raspodjelu dohotka i la République” (Na{a Republika, u svojemu funkcioni- imovine da ih se moè opravdano ocijeni- ranju, postala je umornom. Manjkaju joj ìve sile njezinih ozemljenskih cjelinâ. Decentralizacija jest golemim ti neprihvatljivim - s motri{ta jednakosti sredstvom da ju se osvjeì) – cf. “Raffarin lance le chan- poreskih obveznikâ i njihove gospodarske tier de la décentralisation”, in Le Figaro, utorak, 18. snage, zatim nedjelotvornim - s motri{ta srpnja 2002. S tim u svezi, za obnovu hrvatskoga gradjanskog dru{tva – cf. B. Babac, Obnova hrvatskoga grad- ukupne uspje{nosti gospodarenja, te ne- janskog dru{tva – Politi~ka kontrola i dràvna uprava, pravi~nim - s motri{ta takve raspodjele Pravni fakultet Sveu~ili{ta J. J. Strossmayera u Osijeku, Osijek, 1994., pp., posebice, 199. – 223. (Ustrojstvo i strategije nacionalne sigurnosi Hrvatske). Za to~. (b) 80 U svezi s op}im dobrom i dru{tvenim skladom, doti~no supra, doti~no za ideju o posvema{njoj podrednosti u pravedno{}u, solidarno{}u, nacionalnim zajedni{tvom – odpravljanju javnih posala – cf. papa Pius XI., cf. papa Pius XI., Quadragesimo Anno, okru`nica papin- Quadragesimo Anno, okru`nica papinska, od 15. svibnja ska ..., supra, pp. 31. – 78, posebice pp. 54. – 55. (to~. 77. 1931., in Kr{}anska sada{njost ed., Sto godina – 81.), a za “op}e dobro” – pp. 37., 53., 78. U svezi obno- katoli~noga socialnog nauka, Zagreb, 1991., pp. 31. – 78, ve hrvatskoga gradjanskog dru{tva – cf. B. Babac, posebice pp. 54. – 55. (to~. 77. – 81.); papa Ivan XXIII., Obnova hrvatskoga gradjanskog dru{tva – Politi~ka Mater et Magistra, okru`nica papinska od 15. svibnja kontrola i dràvna uprava ..., supra, pp., posebice, 199. 1961., in Sto godina katoli~koga socialnog nauka ..., – 223. (Ustrojstvo i strategije nacionalne sigurnosi supra, pp. 106. – 162., posebice p. 117. (to~. 53.). Za pos- Hrvatske). Za poslanje dràve, doti~no dràvne uprave, u lanje dràve, doti~no dràvne uprave, u osiguravanju osiguravanju kontinuiteta nacionalnoga ìvota (to~. (c) kontinuiteta nacionalnoga ìvota (to~. (c) supra)) – cf. G. supra)) – cf. G. Vedel – P. Delovolvé, Droit administratif Vedel – P. Delovolvé, Droit administratif ..., supra, t. 1., ..., supra, t. 1., pp. 31. – 37. O “naciji kao politi~komu pp. 31. – 37.; u svezi s op}im dobrom i dru{tvenim skla- jedinstvu” – cf. J. Isensee, Nacija kao politi~ko jedinstvo dom, doti~no pravedno{}u, solidarno{}u, nacionalnim ..., supra. Ve}i stupanj prava na samoorganiziranje u zajedni{tvom u sklopu dràve – cf. papa Pius XI., ustrojavanju lokalne i regionalne samouprave zagovara Quadragesimo Anno, okru`nica papinska ..., supra, pp. se, npr., od strane I. Mecanovi} – cf. njegovu raspravu 37., 53., 78. Uprava i samouprava ..., supra. Prof. dr. sc. BRANKO BABAC: Kotar kao problem obnove “histori~koga ùpanijskog ustroja” u Hrvata 234 Pravni vjesnik 18 (3-4): 189-246, 2002.

dru{tvene blagodati kakva je od javne ko- a/ na ravnomjernu razdiobu poreskoga tereta, risti (po{tivanja javnoga interesa); doti~no da osobe koje raspolaù s istom (iii) da vodjenje financialne politike i, poreznom snagom imadu isti porezni tret- op}enito, poraba javne funkcije u man neodvisno o tomu u kojemu dijelu rje{avanju dru{tvenih problemâ, doprinosi dràve nastupe ~injenice ili okolnosti gospodarskoj stabilnost i ravnoteì; smjerodavne za oporezivanje; (iv) da se s primjenom mjerâ u svrhe izravna- b/ na neprihvatljivost postojanja kolikotono- vanja financialnoga ne iskrivi gospodarske snih i kakvotonosnih razlikâ izmedju poje- u~inke s motri{ta eficientnosti - poglavito s dinih dijelova zemlje u zadovoljavanju motri{ta relativno optimalnoga iskori{tavan- javnih potrebâ - vodoravna jednakost lo- ja razvojnih {ansî prospektivnih lokalnih i kalna, doti~no regionalna, u iskori{tavanju regionalnih oblastî, {to predmnijeva: (a) da javnoga dobra na razini u dràvi kao na- razvojne potrebe imadu ali ne samo izmed- cionalnoj zajednici prihvatljivih i prih- ju dràve i uìh upravno-politi~kih oblastî va}enih standardâ; biti dogovorene, ve} i da takvi dogovori c/ na smanjenje razlikâ u dohotku po stanov- obuhvate sve osobe javnoga prava i one pri- niku, razlikâ kakve postoje izmedju regijâ vatnoga prava ~ije djelatnosti figuriraju po i lokalnih zajednicâ, ina~e uvjetovane s nekomu naslovu u razvojnim planovima; njihovim osebujnostima vrhu razine go- (b) da oni dogovori o razvoju ograni~e spodarske razvijenosti i, poglavito, pro- ukupno optere}enje poresko; (c) da respek- duktivnosti rada, zatim poloàja zemljopi- tivno vrhovni{tvo financialno imade vrijed- snoga, npr. podru~ja turisti~ka naspram nost zbiljsku, da{to unutar parametara {to ih ostalima, kao i vrhu svih drugih razvojno 82 se dogovori ili sa zakonom propi{e 81. smjerodavnih okolnostî . Kaè se da se izravnavanje financialno Razlike u gospodarskoj snazi, a s tim u o~ituje kao problem kakav iskrsava u svezi s svezi u visini javnih rashodâ, te u per capita- postojanjem vi{e ili manje samostalnih dohotku, jesu ne samo razumljive ve} i prih- upravno-politi~kih oblastî, zapravo u svezi sa vatljive koliko se postojanje takvih razlikâ te- zahtjevom da se medju takvima ostvari tzv. melji na gospodarskoj eficientnosti kao na “vodoravnu jednakost”, poglavito s obzirom onoj okolnosti koja je od zna~enja op}enito- na potrebu da se smanji ili suzbije socialne i ga, te i na kakvim zasebnim ali razvojno politi~ke napetosti u dràvi, ali {to je zapravo smjerodavnim okolnostima, kao {to su izrazom temeljne ustavne vrednote o social- tro{kovi ìvota, zemljopisni poloàj, etc. To noj pravednosti i jednakosti. Iz takve vredno- zna~i da se zahtjeve za ve}om jednako{}u u svim dijelovima zemlje moè postavljati - {to te proizlazio bi ina~e izrazito pravno-politi~ki zahtjev, koji se odnosi, i to: 82 Za veli~ine smjerodavne za uredjenje financialnih

81 odno{aja u dràvi, te za sukobe oko neadekvatnosti u Za veli~ine smjerodavne za uredjenje financialnih uredjivanju takvih odno{aja - cf. B. Jel~i}, Financijsko odno{aja u dràvi, te za sukobe oko neadekvatnosti u pravo i financijska znanost ..., supra, pp., poglavito 409. uredjivanju takvih odno{aja - cf. B. Jel~i}, Financijsko - 413.; B. Jel~i}, Financiranje lokalne samouprave ..., pravo i financijska znanost ..., supra, pp., poglavito 409. supr, pp. 29. – 37. – od toga pisca potje~e i pojam “vodo- - 413.; B. Jel~i}, Financiranje lokalne samouprave ..., ravna jednakost”; I. Mecanovi}, Jedinice lokalne supr, pp. 29. – 37. I. Mecanovi}, Jedinice lokalne samou- samouprave u poreznomu sustavu Republike Hrvatske prave u poreznomu sustavu Republike Hrvatske (Teze za (Teze za osnove sustava) ..., supra, pp. 99. – 106. O osnove sustava) ..., supra, pp. 99. – 106. O zna~enju zna~enju demokratizacije za prerasporedjivanje ovlastî demokratizacije za prerasporedjivanje ovlastî financialnih financialnih – cf. Ol Lon~ari}-Horvat, Demokratizacija – cf. Ol Lon~ari}-Horvat, Demokratizacija financiranja financiranja jedinica lokalne samouprave ...,supra, pp. jedinica lokalne samouprave ...,supra, pp. 19. – 28. Cf. et 19. – 28. Cf. et B. Babac, O nekim op}im problemima B. Babac, O nekim op}im problemima ustrojavanja ..., ustrojavanja ..., supra; B. Babac, Promi{ljanje obnove supra; B. Babac, Promi{ljanje obnove hrvatske ùpanije hrvatske ùpanije s motri{ta financialnoga. ..., suprava, s motri{ta financialnoga. ..., suprava, pp. 107. - 129.. pp. 107. - 129.. Prof. dr. sc. BRANKO BABAC: Kotar kao problem obnove “histori~koga ùpanijskog ustroja” u Hrvata Pravni vjesnik 18 (3-4): 189-246, 2002. 235 se ti~e izravnavanja financialnoga - samo pomo}u koje se razrje{ava, s obzirom na to vrhu optere}enja poreskoga (cf. to~. (a) suda ga financira sredi{nja dràvna vlast rela- pra)), kao i vrhu nepostojanje kolikotonosnih tivno neodvisno o razini razvijenosti dijela i kakvotonosnih razlikâ medju pojedinim di- ozemlja za koje je ustrojen, daleko najve}i jelovima zemlje u uìvanju javnoga dobra broj “problemâ u raspodjeli i uìvanju javno- (cf. to~. (b) supra)), ali ne i {to se ti~e sma- ga dobra” 84 . njivanja razlika u per capita-dohotku. To S tim u svezi, mnogi misle da bi se “go- zna~i da izravnavanje financialno mora, bez spodarsko-financialni kapacitet” moglo kao obzira na svoje mogu}e razvojno zna~enje, kriterij izravnavanja financialnoga porabiti, ba{ kao i ~itavo gospodarenje financialno, {to je ne{to {to je vrlo dvojbeno, ali neka je za biti u najmanju ruku neutralno s motri{ta sada dopu{tenim re}i samo ovo, dakle: 83 u~inaka gospodarenja . a/ “Gospodarsko-financialni kapacitet” jest Problem moè, medjutim, iskrsnuti u sve- kriterij oblikovan u svezi s ukupno{}u raz- zi s okolno{}u {to poreski obveznici u poje- voja, na razini dràve, kao i na razini ùpa- dinim dijelovima zemlje, doti~no u pojedi- nije, a to zna~i da je promjenjiv, do~im kri- nim lokalnim ili regionalnim zajednicama, teriji ustrojavanja moraju biti relativno sta- gdje se javne potrebe zadovoljava iznad ili bilnim veli~inama - u protivnom ne bi ispod prosjeka u zemlji, mogu bivati ja~e ili mogli biti kriterijima ako bi i kada bi bio slabije optere}eni naspram prosje~nomu op- rastezljivim od ùpanije do ùpanije, od tere}enju u dràvi, poglavito kada upravno- regije do regije, od op}ine ili grada do politi~ke oblasti imadu stanovitu samostal- op}ine ili grada, etc. Ukratko, svaka prom- nost financialnu. jena u ~imbenicima razvoja - koji su neod- Va`nim je naglasiti da je rije~ o “pojedi- visnim uvjetima djelovanja op}enito a go- nim razlikama”, i izmedju “pojedinih dijelo- spodarenja poglavito - vodila bi prema va zemlje” (upravno-politi~kih oblastî). promjeni ukupne gospodarske snage ùpa- Naime, izravnavanje financialno opravdano nije, a s tim i do oblikovanja takvoga krije, medju ostalim, samo kada je rije~ o razli- terija pa, slijedom tomu - s obzirom na re- kama izmedju pojedinih dijelova zemlje, lativne promjene koje mogu nastupiti iz- doti~no lokalnih ili regionalnih zajednicâ, medju samih ùpanijâ, kao i izmedju kakve razlike nisu strukturirane, a to je da gradova i op}inâ u njihovomu sklopu i iz- nisu one trajne i stabilne tijekom ne maleno- van njihovoga sklopa - i do svakodobnoga ga vremena i ne izmedju gotovo uvijek jednih odlu~ivanja o samomu kriteriju i primje- te istih jedinicâ: u takvomu slu~aju stvar se njivanju takvoga kriterija. moè razrije{iti samo s promjenama ali ne je- b/ Veliki broj tro{enja na lokalnoj i regional- dino ustroja financialnoga, ve} prije svega s noj razini ne mora biti iskazan, i ne iska- “preusmjerenjima razvojnim”, a za to se izi- zuje ih se, na razini ùpanije, ako potje~u skuje i da se prida ve}e zna~enje lokalnoj i od dràvnih ministarstava, ali uklju~uju}i regionalnoj samoupravi kao okviru kakav jetu i one javne slu`be {to ih se ne financira dino moè ohrabriti ja~e iniciative ljudi u lo- s regionalne i lokalne razine: i to pokazuje kalnim i regionalnim zajednicama da si prije koliko je va`nim uspostaviti temeljeni svega sami pomognu. To iziskuje da se, ba- upravni stupanj u obliku kotara, dakle re- rem u na{im, hrvatskim, prilikama, ustroji i lativno omedjene lokalne jedinice, uz ~ije temeljni upravni stupanj u obliku kotara, da- se upravno ustrojstvo vezuje i djelovanje kle ozemljenske oblasti preko koje se i s gradova i op}inâ kako u upravnomu smis-

83 Cf. B. Jel~i}, Financijsko pravo i financijska znanost ..., 84 Cf. o tomu et B. Jel~i}, Financijsko pravo i financijska supra, pp., poglavito 409. - 413. znanost ..., supra, pp., poglavito 409. - 413. Prof. dr. sc. BRANKO BABAC: Kotar kao problem obnove “histori~koga `upanijskog ustroja” u Hrvata 236 Pravni vjesnik 18 (3-4): 189-246, 2002.

lu tako i u onomu samoupravnomu. U tom 1992. do{lo do velikih i nepremostivih pro- slu~aju, moraju tro{enja {to ih se ~ini od turje~ja izmedju, s jedne strane zakonâ s ko- strane sredi{njih tijelâ vlasti dobitu svoj jima se uredjivalo lokalnu upravu i samou- lokalni kolorit, te prema tomu bivati pre- pravu – glasom kojih je na~elno bila za- poznatljivim i transparentnim u javnomu jam~ena {iroka samouprava u sklopu mnijenju lokalnih i regionalnih zajednicâ. ùpanijâ te gradova i op}inâ, te s druge stra- Naravno, ustrojenje kotara kao temeljnoga ne, zakonâ s kojima se uredjivalo financialne upravnog stupnja predmnijeva ja~u decen- odno{aje u dràvi, doti~no rasporedjivalo fi- tralizaciju i dekoncentraciju u otpravljanju nancialne ovlasti – glasom kojih se izvelo javnih posala i odgovornosti za to, {to u skrajnju centralizaciju financialnih sredstava zna~ajnoj mjeri, premda ne mora i u cije- kroz sustav Dràvne riznice, kao i, posebice, losti, biti pra}eno i s decentralizacijom fi- okolnost da se bilo gotovo u cijelosti dokinu- nancialnom. lo iz Hrvatske kao SR Hrvatske (1945. c/ “Potrebe i interesi od lokalnoga zna~enja” (1963.) – 1989.)) naslijedjeni ustroj vrhov- (Ustav u izvornomu tekstu od god. 1990.), ni{tva financialnoga svih “dru{tveno-poli- doti~no “poslovi kojima se neposredno ost- ti~kih zajednicâ” (op}ine, zajednice op}inâ, varuje potrebe gradjana” te “poslovi od re- te Republika), nalaè pozabaviti se, premda gionalnoga zna~enja” (Promjena Ustava od to ovom prigodom nije mogu}im in extenso, god. 2000.), jest kriterij po kojemu se s promi{ljanjem obnove hrvatske ùpanije s odredjuje ostvarivanje prava gradjana na lo- motri{ta prerasporedjivanja vlasti financialne kalnu i regionalnu samoupravu, a takve su u dràvi. potrebe i interesi veoma raznoliki, {to bi, Naime, u ovisnosti o na~inu rasporedji- uz nepostojanje dostatnoga znanja o tomu – vanja finanncialnih ovlastî u dràvi, u ovi- {to je obi~no slu~ajem, vodilo arbitrarnim snosti o vrhovni{tvu financialnomu s obzi- usporedbama i uspostavljanju financialno- rom na razine u upravno-politi~komu ga izravnavanja kakvo ne bi bilo u skladu ustroj(avanj)u, uspostavlja se i stanovite niti s onim potrebama niti s pravedno{}u u odno{aje obiljeène s ve}im ili manjim sno{enju javnih teretâ s obzirom na visoke stupnjem centralizacije, decentralizacije {anse, prakti~ki izvjesnost, da dodje do pre- doti~no. S tim u svezi, treba naglasiti da se lijevanja u~inaka gospodarenja 85 . raspored funkcijâ izmedju upravno-politi~kih 6.5. Retrospektivno uvidjano, financialno oblastî pra}en s raspodjelom sredstava s koji- osmi{ljavanje hrvatske ùpanije, te kotara ma se izvr{ivanje funkcijâ financira nazivlje kao predmnijevano temeljnoga upravnog se “izravnavanjem financialnim”. U svemu stupnja, nastavlja se, ~ini se, kretati izmedju tomu izraàva se stupanj autonomije (samo- skrajnostî. stalnosti) uìh upravno-politi~kih oblastî o Okolnost {to je unutar upravno-politi~- onim {irim, doti~no stupanj centralizacije ili koga preustrojenja glasom zakonâ od god. pak decentralizacije.

85 Za “gospodarsko-financialni kapacitet” kao kriterij (to~. Promi{ljanje obnove hrvatske ùpanije (a)) – cf. in E. Pusi}, Upravni sistemi ..., supra, pp. ... U (hrvatskoga ùpanijskog ustroja), s motri{ta svezi s to~. (b) treba primijetiti da se tijekom ~itavoga financialnoga usredoto~uje se na vrhovni{tvo desetlje}a glavni argument {to ga se izna{alo protiv “pretjerane centralizacije” odnosio na navodno financialno, {to zna~i na raspodjeljivanje fi- bezna~ajni dio javnih tro{enjâ u lokalnim zajednicama, nancialne vlasti izmedju dràve i ùpanije, te {to je, naravno samo privid pomra~en s iskazivanjem kotara, gradova i op}inâ u njezinomu sklopu, stvarnih tro{enjâ na lokalnoj razini – kraj okolnosti ... Za “potrebe i interese od lokalnoga i regionalnog zna~enja”, u svezi s osiguranjem djelotvorbene sposob- etc., kao kriterij – cf. u ~lanku 134. Us.R.Hr.-Pro~., supra, nosti ùpanije i drugih jedinicâ lokalne sa- naspram ~lanku 128. Us.R.Hr.-90, supra. Cf. et B. Jel~i}, Financijsko pravo i financijska znanost ..., supra, pp., mouprave da uz vlastitu odgovornost obav- poglavito 409. - 413. ljaju bitan dio javnih posala. Prof. dr. sc. BRANKO BABAC: Kotar kao problem obnove “histori~koga ùpanijskog ustroja” u Hrvata Pravni vjesnik 18 (3-4): 189-246, 2002. 237

Jednom od bitnih sastojnicâ u otpravlja- najmanje, omogu}ilo da se veliku ve}inu pro- nju javnih posala jest i “odgovornost za raz- blemâ oko financialnoga pra}enja lokalnih i voj”, {to zna~i da obnova hrvatske ùpanije regionalnih upravno-politi~kih oblastî razri- zna~i uspostavljanje takvoga njezinog je{i kroz dràvni prora~un, a da se pri tomu poloàja kakav jam~i onu djelotvorbenu spo- ne mora u bitnomu dirati ni u nadle`nosti sobnost da skupno s dràvom i s jedinicama uìh upravno-politi~kih oblastî, a niti u njiho- lokalne samouprave u cjelini bitno utje~e na vo vrhovni{tvo financialno. Problemi pak iz- razvoj, poglavito na upravljanje s razvojem, a ravnavanja financialnoga bili bi, kako se to to uklju~uje zna~ajno vrhovni{tvo financial- moè, u odnosnim suvislostima, o~ekivati, no. prenijeti na regionalne upravno-politi~ke Ali, neke implikacije takvoga zahtjeva ne oblasti, na oblasti koje su skupno s dràvom }e se mo}i izbje}i, i to: najodgovornije za upravljanje razvojem. - {to ja~im zahtjevi da politi~ko-upravno ustrojavanje biva u funkciji razvoja, to ja~im 7. UMJESTO ZAKLJU^KA potreba da se poja~a odgovornost lokalnih, 7.1. Problem kotara kao upravne oblasti poglavito regionalnih, upravnih oblastî za prve molbe, temeljnoga upravnog stupnja i, razvoj; moèbitno, zajednice lokalne samouprave raz- - {to vi{ljom odgovornost za razvoj, to motrilo se u suvislosti pravno-politi~koga zaht- ja~e se vrhovni{tvo financialno iziskuje; jeva za obnovom, kako to kaè “Veliki Sabor - {to je odgovornost lokalnih i regionalnih Hrvatski” (1861.), “hstori~koga ùpanijskog oblasti za razvoj vi{ljom, i {to je ja~im njiho- ustroja” u Hrvatâ. U tomu smislu kotar je bivao vo vrhovni{tvo financialno, to va`nijim biva bitnim po~elom gotovo svakoga hrvatskog po- ono izravnanje financialno, to ve}om {ansa liti~ko-upravnog (pre)ustrojavanja. da se pritisci za izjedna~ivanjem bez obzira Obnova i modernizacija hrvatskoga ùpa- na okolnosti poja~aju 86 . nijskog ustroja predmnijeva i iziskuje: I ove potonje implikacije idu u smjeru da (a) uspostavljanje ùpanijâ kao ozemljenskih je prijeko potrebitim ustrojiti dràvnu uprav- korporacijâ javnoga prava; nu jedinicu, moèbitno i oblast samouprave, (b) pravo stanovnikâ stanovitoga mjesta ili u obliku kotara kao temeljnoga upravnog vi{e s ozemljenskim “zajedni{tvom pove- stupnja sa zna~ajnim nadle`nostima, da{to uz zanih mjestâ na samoorganiziranje “poli- primjenu sustava zaporke op}e nadle`nosti u ti~ke op}ine” (pravo na samoorganiziranje korist kotara i s takvim kotarom po op}im op}ine), te osobito zakonski uredjeni nadle`nostima izjedna~enoga grada. To bi, na~in za konstituiranje stanovitoga mjesta kao gradske op}ine, doti~no grada (zakon- 86 Ovo je parafraza iskazâ iz B. Babac, Babac, Promi{ljanje obnove hrvatske ùpanije s motri{ta financialnoga. sko odobrenje za stjecanje pravnoga ..., suprava, pp. 107. - 129. Za veli~ine smjerodavne za poloàja grada); uredjenje financialnih odno{aja u dràvi, te za sukobe oko neadekvatnosti u uredjivanju takvih odno{aja - cf. B. (c) ustrojenje kotara kao temeljnoga uprav- Jel~i}, Financijsko pravo i financijska znanost ..., nog stupnja te zajednice stanovnikâ i dru- supra, pp., poglavito 409. - 413.; B. Jel~i}, Financiranje lokalne samouprave ..., supr, pp. 29. – 37. – od toga gih lokalnih zajednicâ (op}inâ i gradova) pisca potje~e i pojam “vodoravna jednakost”; I. svojega podru~ja, s tim {to se, u pravilu, Mecanovi}, Jedinice lokalne samouprave u poreznomu gradove po crti op}e upravne nadle`nosti sustavu Republike Hrvatske (Teze za osnove sustava) ..., supra, pp. 99. – 106. O zna~enju demokratizacije za pre- izjedna~uje s kotarima, a one najve}e – sa rasporedjivanje ovlastî financialnih – cf. Ol Lon~ari}- ùpanijama. Horvat, Demokratizacija financiranja jedinica lokalne samouprave ...,supra, pp. 19. – 28. Cf. et B. Babac, O @upanija je najstarijom hrvatskom nacio- nekim op}im problemima ustrojavanja ..., supra. nalnom upravno-politi~kom ustanovom (st. Prof. dr. sc. BRANKO BABAC: Kotar kao problem obnove “histori~koga ùpanijskog ustroja” u Hrvata 238 Pravni vjesnik 18 (3-4): 189-246, 2002.

VII.) takvom da u doba svoje pune zrelosti bana 1868. – 1871., pu~anina Ivana Maùra- (st. XV. – st. XIX.) figurira kao samoupravna ni} (1815. – 1890.), hrvatskoga 1873. – korporacija javnoga prava na regionalnoj ra- 1880., te grofa Dragutina Khuen— zini, utjelovljuju}i u sebi op}ine ustrojene po Hedervary (1849. – 1918.), hrvatskoga bana na~elu samoorganiziranja, gradove koji nisu 1883. – 1903., dotle se sada niù poku{aji imali status kraljevskih i slobodnih gradova udaljavanja od odnosnoga pravno- te kotareve kao temeljni upravni stupanj i za- politi~koga zahtjeva – preustrojenje od god. jednicu lokalne samouprave. 1992. kao izraàj nastojanja da se visoko cen- Ali, ne samo {to su najstarijom hrvatskom tralizira dràvnu upravu i potpuno potisne lo- nacionalnom politi~ko-upravnom ustanovom, kalnu i regionalnu samoupravu, te preustro- ùpanije su, jo{ i vi{e, bile sredi{tima hrvat- jenje od god. 2000./2001. kao izraàj nasto- skoga nacionalnog ìvota u politi~komu, go- janja da se ùpaniju jo{ i vi{e svede isklju~ivo spodarskom, kulturnom, vojnom i svakom na samoupravu, odijeljuju}i ju, ba{ kao i gra- drugom sugledu. Samouprava u hrvatskim dove te op}ine, od dràvne uprave. zemljama zapo~ela je sa ùpanijama i uvijek U medjuvremenu, ali tijekom Drugoga se vra}a na njih: ozemljenska samouprava svjetskog rata (1941. – 1945.) poku{ala je rodjena sa ùpanijom, utjelovila se u gradovi- Nezavisna Dràva Hrvatska (1941. – 1945.), ma i op}inama kao na~elo opetoma po ùpa- medjuostalim, obnoviti tradicionalni ùpanij- niji, potonja bivaju}i, k tomu, jo{ i jamcem ski ustroj u Hrvatâ, pothvat koji nije imao go- samouprave, u narodu i narodnim pravnim tovo nikakve {anse na trajnost i istrajnost. S shva}anjima i osje}anjima toliko duboko uko- druge strane, premda u komunisti~koj suvis- rijenjenom, tako da rije~i Milana Smrekara losti, ne bi trebalo vrhu ~uvanja tradicije (1899.) da su “ùpanije kroz stolje}a bile u ùpanijske uprave i samouprave u hrvatskim kraljevini Hrvatskoj i Slavoniji sredi{tima jav- zemljama zanemarivati niti poku{aje s okru- noga ìvota i stoga ustanove zemlji uvijek zima kao subregionalnim ustrojstvom (1947. mile” ne zvu~i pjesni~kom figurom ve} iska- – 1949.), “oblastima” kao regionalnim zom visokih djelotvorbenih sposobnostî ustrojstvom (1949. – 1951.), “kotarevima” hrvatskih ùpanijâ tijekom stolje}â. kao subregionalnim ustrojstvom (1955. – 7.2. U slijedu sudbonosnih dogadjanjâ 1963.), “kotarevima” kao regionalnim godine 1848. pa nadalje, hrvatska ùpanija ustrojstvom (1963. – 1967.), a pogotovo ne biva uvijek predmetkom iznimnoga interesa onaj sa “zajednicama op}inâ kao samouprav- hrvatskoga javnog mnijenja tako da se raza- nim dru{tveno-politi~kim zajednicama” ranje hrvatskoga ùpanijskog ustroja u doba (1974. – 1986.). Bachovoga apsolutizma (1851. – 1859./ 7.3. Nikakvo upravno-politi~ko (pre)- 1861.) smatralo nacionalnom neda}om. Iz ustrojavanje u funkciji isklju~ivo danodnev- takve povijesno uvjetovane situacije radjaju nih politi~kih potrebâ ne moè, prema svom se, i tijekom vremena poja~avaju, pravno-po- povijesnom iskustvu hrvatskoga naroda usp- liti~ki zahtjevi za obnovom “histori~koga jeti. Samo ono i onakvo preustrojavanje koje ùpanijskog ustroja” u Hrvatâ (“Veliki Sabor slijedi 1400 godina crtu hrvatske narodne tra- Hrvatski”, 1861.). Ba{ kao i tada, i sada se dicije lokalne i regionalne samouprave moè (1989., pa nadalje) redaju “zahtijevanja naro- ra~unati na op}e-nacionalnu prihva}enost, na da” (Hrvatski Dràvni Sabor, 1848.), ali uz trajnost i istrajnost. jednu bitnu razliku: dok su se u vremenima To daje razlog vi{e za pomisliti da se iza pada “Bachovoga apsolutizma” stalno re- mora ona zahtijevanja za obnovom “histo- dali poku{aji da se “histori~ki ùpanijski ri~koga ùpanijskog ustroja” u Hrvatâ ustroj” obnovi – poduzimani, ina~e od baru- poja~ati. Udovoljenje takvim zahtijevanjima na Levina Rauch (1819. – 1890.), hrvatskoga ne }e i}i lako, ali to ne toliko iz razloga {to bi Prof. dr. sc. BRANKO BABAC: Kotar kao problem obnove “histori~koga ùpanijskog ustroja” u Hrvata Pravni vjesnik 18 (3-4): 189-246, 2002. 239 se iziskivalo poduzeti zna~ajna preustroja- uspostavljanjem kakvoga “poreskog vrhov- vanja kako na razini lokalne i regionalne ni{tva” unutar zasebnih sfera vaènja lokalne uprave i samouprave, tako i dràve, {to zna~i samouprave, doti~no dràvne uprave. i “vra}anje” kotaru kao temeljnomu uprav- Drugo, teorija i praxis “korjenitoga raz- nom stupnju, ve} s razloga {to je te{kim po- dvajanja lokalne samouprave od dràvne sti}i nacionalni consensus oko politi~ki, go- uprave” izraàva, osim svega, svu onu prav- spodarski i kulturalno osmi{ljene regionali- no-politi~ku i idejno-demokratsku zbrku nas- zacije hrvatskoga nacionalnog prostora te lijedjenu iz mitsko-komunisti~koga, ali ne oko prerasporedjivanja ovlasti i odgovorno- samo komunalnog sustava, koji se kretao po sti (djelokrug, nadle`nost) izmedju {ire jednoj drugoj skrajnosti - s posvema{njim iz- (dràve) i uìh upravno-politi~kih oblasti (je- jedna~ivanjem lokalne samouprave i dràvne dinice lokalne i regionalne samouprave i uprave, na svodjenju dràvne uprave na lokal- uprave). nu samoupravu i integralno samoupravljanje Naravno, moèbitna iz pravno-politi~kih u udruènomu radu. Takva skrajnost vodila je, zahtijevanjâ za obnovom “histori~koga ùpa- osim svega, da se na lokalnoj razini iskaziva- nijskog ustroja” u Hrvatâ proizlaze}a preu- lo i tro{ilo sve ono {to po na~elu, sustavu, za- strojavanja imadu i, {to ne treba iznenaditi, i porke op}e nadle`nosti (clausula competen- velika preustrojenja financialna: kroz mi{lje- tiae generalis) u korist op}ine nije spadalo na nja i prijedloge vrhu potonjih ba{ se i moè vi{lje dru{tveno-politi~ke zajednice. Logi~ko, prepoznati ozbiljnost politi~ke volje da se dje- unutar takvoga sustava vaìlo je, osim kada bi luje ili ne djeluje u smislu adekvatnoga hrvat- neki zakon to izrijekom isklju~io, da uredji- skog politi~ko-upravnog preustrojavanja. vanje dru{tvenih poslova i izvr{ivanje javnih Dakle, neka po~ela politi~ko-upravnoga funkcijâ ide preko op}ine, neodvisno, na~elno ustrojavanja, kako je to bilo re~eno, bitno i prakti~ki opipljivo, o tomu u ~iju su sferu utje~u na prosudjivanje opsega i iskazivanja odgovornosti odnosni poslovi pripadali. tro{kova za zadovoljenje dru{tveno verifici- Unato~ tomu, niè dru{tveno-politi~ke zajed- ranih potrebâ na razini lokalne i regionalne nice, a to su bile, tijekom ve}ega razdoblja ko- samouprave. Medju takvim po~elima ovdje munisti~ke vlasti, samo op}ine, nisu raspola- se istaklo ustrojavanje kotara kao temeljnoga gale gotovo nikakvom autonomijom finan- upravnog stupnja, kao dràvne upravne jedi- cialnom dobra” 87. nice te kao, moèbitno, jedinice lokalne sa- Tre}e, u jedan takav konfuzni svijet mouprave. mi{ljenja i djelovanja upalo je ono uspostav- 7.4. Prvo, s obzirom na stanje zate~eno u ljanje novoga sustava lokalne samouprave od doba hrvatskoga gradjanskog preokreta godine 1992., za {to se, ina~e smatralo, da (1989. - 1993.), a vode}i se idejama i kon- zna~i obnovu hrvatskoga ùpanijskog ustroja. cepcijama tada novodone{enoga Hrvatskog Medjutim, tijekom vremena se ispostavilo da Ustava (od god. 1990.), s uspostavljanjem }e taj proces trajati puno dulje, tako da se novoga ustroja lokalne samouprave - godine opravdano moè tvrditi da je rije~ samo o 1992. - na~elno se i prakti~ki opipljivo vrlo poku{aju obnove hrvatske ùpanije. S tim u korjenito lokalnu samoupravu razdvojilo od svezi treba dodati da preustrojenje lokalne sa- dràvne uprave, smatraju}i, idejno i pravno- mouprave u Republici Hrvatskoj izvedeno politi~ki, da su to dvije odjelite sfere u politi- god. 2001. zna~i udaljavanje od pravno-poli- ci, u upravljanju javnim poslovima, a suprotivno onomu mitsko-komunisti~kom komu- 87 O problematici “razdvajanja lokalne i regionalne samouprave od dràvne uprave” – cf. B. Babac, nalnom sustavu za koji se tvrdilo da je to na Preustrojavanje lokalne i regionalne samouprave u {tetu dràve i hrvatske dràvnosti objedinja- Republici Hrvatskoj u suvislosti razdvajanja “lokalne i vao. Ali, ono razdvajanje nije bilo pra}eno i s regionalne samouprave” od “dràvne uprave” ..., supra.. Prof. dr. sc. BRANKO BABAC: Kotar kao problem obnove “histori~koga ùpanijskog ustroja” u Hrvata 240 Pravni vjesnik 18 (3-4): 189-246, 2002. ti~koga zahtjeva za obnovom hrvatskoga janje lokalne samouprave u gradovima i ùpanijskog ustroja. op}inama; êtvrto, u svezi s vrhovni{tvom financial- (c) Hrvatske histori~ke ùpanije – koja je bila nim moglo bi se zasada, s ozbirom da bi to samoupravnom korporacijom javnoga pra- potrebovalo izvodjenje usustavljenih istraì- va, {to zna~i da je imala visoko vanja, re}i da se ponovno uspostavljanje vrhovni{tvo financialno, {to je bilo i vrhovni{tva financialnoga hrvatske ùpanije logi~nim kraj okolnosti {to se histori~ka kre}e izmedju ovih skrajnostî, doti~no iz- hrvatska ùpanija temeljila do te mjere na medju: na~elu podrednosti (subsidiarnosti) da je (a) mitsko-komunisti~koga komunalnog su- imala ovlast prosudjivati i opravdanost stava - velike nadle`nosti, du`nosti i odgo- mjera sredi{nje dràvne vlasti88 ; ono {to vornosti lokalnih oblasti ali bez ikakvoga treba primijetiti jest to da je histori~ka vrhovni{tva financialnoga: unutar takvoga hrvatska ùpanija utjelovljivala u sebi i ko- “komunalnog sustava” ne provodi se ~ak tar kao temeljni upravni stupanj, a katkada ni razlikovanje op}ina po liniji selo - grad, i kao oblast samouprave. doti~no gradovi ne figuriraju kao zasebne Peto, u ukupnosti, moglo bi se kazati i oblasti samouprave ni {to se ti~e djelokru- smjelo bi se zaklju~iti da se jedan broj nedo- ga ni {to se ti~e tijelâ vlasti - na taj na~in re~enosti u uobli~avanju politi~ko-upravnoga postoji jedna i jedina monotipska, lokalna, ustrojstva op}enito, a reìma financialnoga jedinica, koja je i temeljna lokalna jedini- kao po~ela i okruènja reìma lokalne samou- ca (lokalne samouuprave) i temeljni stu- prave posebice imade pripisati onomu kretan- panj dràvne uprave podjedno; naravno, ju izmedju skrajnosti izraèno kroz, i to: integriranost “dràvne uprave” te “lokalne a/ vremenski - u rasponu od 1300 godina (od samouprave” ne iziskuje naravno, doti~no stolje}a VII-oga); isklju~uje eo ipso, potrebu da se ustroji kotar kao temeljni upravni stupanj, kao b/ po liniji razvoja dru{tveno-gospodarskoga dràvna upravna jedinica te kao, moèbit- i politi~ko-upravnoga zajedni{tva hrvat- no, jedinica lokalne samouprave; skih zemalja - Samostalne Hrvatske Dràve i Kraljevstva Hrvata, preko gubit- (b) ustroja lokalne samouprave uspostavlje- ka svake dràvne prepoznatljivosti (kra- noga u Republici god. 1992. - unutar koje- ljevska Jugoslavija) i ograni~enoga vrhov- ga jesu uve}ane ovlasti financialne, ali do ni{tva (komunisti~ka Jugoslavija), do ob- te mjere usko da ~ak ni vrhu raspolaganja nove hrvatske dràvnosti i hrvatskoga za one “potrebe od lokalnoga zna~enja” ne gradjanskog dru{tva (Republika moè smatrati da se vrhovni{tvo financial- Hrvatska); no uspostavilo. Ali, ono {to je tomu pretpostavkom jest to {to se bilo uspostavilo c/ po crti lokalne samouprave, a temeljem dihotomno politi~ko-ustrojstvo, i to kako onoga istog na~ela {to ga isti~e i Europska po crti dràvne uprave – ùpanija versus unija, naime na~ela podrednosti - od usko- sredi{nja dràvna uprava, tako i po crti loga vrhovni{tva financialnoga (sada{nje kalne samouprave: grad, doti~no op}ina, stanje), preko minimalnoga vrhovni{tva fi- versus ùpanija”, tako da se moè ozbilj- nancialnoga (komunizam), do relativno no pomisliti na to nije li se ~itavo to maximalnoga vrhovni{tva financialnoga preustrojavanje od god. 1992. svelo samo (histori~ka hrvatska ùpanija). na to da se zate~ene op}ine (veli~ine prosje~noga njema~kog kotara – cca 45.000 88 Cf. B. [ulek, Hrvatski Ustav ili Konstitucija, Dioni~ka tiskara, Zagreb, 1882., pp., poglavito, 133. - 137. Cf. et B. stanovnika) nadomjesti sa “ùpanijama”, Babac, O nekim ob}im problemima uobli~avanja ..., ali zapravo s ove}im kotarima, uz odva- supra, pp., poglavito, (2)193. - 210. Prof. dr. sc. BRANKO BABAC: Kotar kao problem obnove “histori~koga ùpanijskog ustroja” u Hrvata Pravni vjesnik 18 (3-4): 189-246, 2002. 241

7.5. Tvorenje vlastite nacionalne dràve op}ine), svodjenje “ùpanijskoga” na ne{to kao dràve pravâ, s jedne strane, te obliko- {to je “lokalno”, pa u kona~nici brisanje vanje nekoj naciji osebujno primjerenoga hrvatske ùpanije kao osebujne kulturalne, gradjanskog dru{tva, s druge strane, imadu gospodarske i politi~ke tvorevine naroda “nacionalni sadràj razvoja” osigurati, {to }e hrvatskoga. Ne prevelika distinktnost ùpani- re}i da svaka nacija pozivom na vrhovni{tvo je naspram gradu i op}ini, te brisanje koje joj pripada u gospodarskomu, mogu}nosti ustrojenja kotara bilo kao sa- politi~komu i kulturnomu smislu, stvara moupravne bilo kao upravne oblasti samo su mogu}nosti za pothvate koji odgovaraju nje- posljedkom udaljavanja od zahtjeva za obno- zinim dru{tvenim zahtjevima i potrebama vom istinske hrvatske ùpanije i kotara u nje- njezinoga pu~anstva (papa Ioannes Paulus II., zinomu okviru. Sollicitudo Rei socialis, to~. 44.). To nas jo{ vi{e uvjerava da politi~ku volju Osiguranje nacionalnoga sadràja razvoja da se u Republici Hrvatskoj ustroji istinsku u tomu smislu iziskuje i, osim svega i prijeko lokalnu i regionalnu samoupravu morati }e potrebito, ustrojavanje lokalne i regionalne hrvatski gradjanin ~ekati malo dulje nego {to samouprave takve da kao razvojni ~imbenik se to obi~no predmnijevalo, a posebice nego dinamizira vrhovni{tvo nacionalno u odno- {to se to o~ekivalo u svezi s politi~kim i snim suvislostima, doti~no u suvislostima ustavnim promjenama od god. 2000./2001. budjenja “duha poduzetni{tva” i razmahivanje “stvarala~akoga duha” gradjanina (papa Ioannes Paulus II., l. c.) . Da{to, tu se misli na IZVORI (ODABRANI) stremljenje prema prvenstveno gospodarskomu uspjehu, {to zna~i ja~anje usmjerivanjâ Wolfgang ABENDROTH, Der demokratische pojedina~nih i nacionalnih nastojanjâ prije und soziale Rechtsstaat als politischer Auftrag, in M. Tohidipur hrsg., Der buergerli- svega s obzirima eficientnosti, doti~no s “raz- che Rechtsstaat, Suhrkamp Verlag,, Frankfurt vojnim silama tradicije”. a./M., 1976., Bd. 1., pp. 265. – 289. Suprotivno tomu, ona po~etna odrednica Russel L. ACKOFF and Fred E. EMERY, On Ustava Hrvatskoga koju bi se moglo ocijeni- Purposeful Systems, Aldine-Athertone, ti takvom da je na crti onore~enih idejâ, nai- Chicago, 1972. me da se u ustrojavanju hrvatske ùpanije Branko BABAC, Ilo~ki statut i ideja o op}inskoj imade polaziti od ~imbenika povijesnih, i lokalnoj samoupravi kao temeljnomu pravu doti~no tradicionalnih, zatim prometno-go- gradjanina – Ogled o jednomu slu~aju hrvat- spodarskih, te iz onoga o “samoupravnoj cje- ske dràvno-pravne tradicije, Pravni vjesnik, Osijek, 2002., 1 – 2/02, pp. 355. – 388. lini”, doti~no “samoupravnoj dostatnosti” - {to Europska Povelja, premda parcijalno i ne- Branko BABAC, Preustrojavanje lokalne i regionalne samouprave u Republici Hrvatskoj dostatno, onda izraàva kada govori o “dje- u suvislosti razdvajanja “lokalne i regionalne lotvorbenoj sposobnosti za obavljanje bitno- samouprave” od “dràvne uprave”, Hrvatska ga dijela javnih posala” (une part importan- javna uprava, br. 2/2001 (god. 3.(2001.), pp. te des affaires publiques, a substantial share 207. – 260. of public affairs), biva nadomje{tenom u Branko BABAC, Ogled o obnovi nau~avanja o sklopu ustavnih i zakonskih promjena tije- naredbi u hrvatskim upravnim znanostima, kom godina 2000./2001. s koncepcijom o lo- in Pravni vjesnik, Osijek, 1999., pp. 65. – 122., posebice 1. – 12. kalnoj i regionalnoj samoupravi koja utjelovljuje u sebi “odvajanje lokalne i regional- Branko BABAC, Le régime semi-présidentiel, la reconstitution de l’”Etat-Nation”, et la rene samouprave” od “dràvne uprave”, {to sponsabilité administrative - Le cas croate - zna~i uravnavanje hrvatske ùpanije s lokal- Énonciations préliminaires, contribution nim upravno-politi~kim oblastima (gradovi i écrite pour la Conférence annuelle du Groupe Prof. dr. sc. BRANKO BABAC: Kotar kao problem obnove “histori~koga ùpanijskog ustroja” u Hrvata 242 Pravni vjesnik 18 (3-4): 189-246, 2002.

Européen d’Administration Publique, Leuven, ma, in Revija za sociologiju, Zagreb, 1978., 1 Belgique, 10 - 13 Septembre 1997., objavljeno - 2/78, pp. 29. - 36 u Pravni vjesnik, Osijek, 1997., 3 – 4/97, pp. Leon DUGUIT, Les transformations du droit 279. – 306. public, A. Colin, Paris, 1925. Branko BABAC, O nekim implikacijama zahtje- Mirjana GROSZ – Agneza SZABO, Prema va za vi{e-razinskim uobli~avanjem hrvatskome gradjanskom dru{tvu, Globus, politi~ko-upravnoga ustrojstva na odredji- Zagreb, 1992 vanje ovlasti jedinica lokalna samouprave u Republici Hrvatskoj, in Europska Povelja o Papa Ioannaes PAULUS II., Sollicitudo Rei socialis, papinska okru`nica od 30. prosinca lokalnoj samoupravi i lokalna samouprava u 1987., in Sto godinâ katoli~noga socialnog Republici Hrvatskoj, @upanija osje~ko-ba- nauka, Kr{}anska sada{njost, Zagreb, 1991. ranjska, Pravni fakultet Sveu~ili{ta Josipa J. Strossmayera u Osijeku, Osijek, 1997., pp. 43. Papa Ioannaes PAULUS II., Sollicitudo Rei so- - 52. cialis, okru`nica papinska, od 30. prosinca 1987., in Sto godinâ katoli~koga socialnog Branko BABAC, Obnova hrvatskoga gradjan- nauka, Kr{}anska sada{njost, Zagreb, 1991., skog dru{tva – Politi~ka kontrola i dràvna pp. 573. – 624. uprava, Pravni fakultet Sveu~ili{ta J. J. Strossmayera u Osijeku, Osijek, 1994. Joseph ISENSEE, Nacija kao politi~ko jedinstvo, hrvatski prijevod, Politi~ka misao, 1999., Branko BABAC, O nekim op}im problemima vol. 36., 4/99, pp. 3. – 17. uobli~ivanja politi~ko-upravnoga ustrojstva u svezi s ostvarivanjem nacionalnih strategi- Boìdar JELÎ], Financiranje lokalne samou- ja razvoja Hrvatske i hrvatskoga gradjanskog prave, in Hrv. institut za lokalnu samoupravu dru{tva, in Zbornik Pravnoga fakulteta ur., Financiranje lokalne samouprave, Osijek, Sveu~ili{ta u Zagrebu, Zagreb, 1/92, pp. 41. - 1999., pp. 29. – 37. 77.; 2/92, pp. 193. - 235. Boìdar JELÎ], Financijska znanost i finan- Branko BABAC, Obnova hrvatskoga ùpanij- cijsko pravo, Birotehnika, Zagreb, 1994. skog ustroja - Ogled o hrvatskomu ‘histo- Boìdar JELÎ], Porezni suverenitet u federal- ri~kom ùpanijskom ustroju’ - Osnove insti- nim dràvama, in B. Jel~i} ur., Aktualni proble- tucionalne analize, in Pravni vjesnik, Osijek, mi financiranja dru{tvenih potreba, Pravni fa- 1 - 4/92, pp. 5. - 34. kultet u Zagrebu, Zagreb, 1985., II., pp. 31. - 40. Branko BABAC, Istraìvanja hrvatskoga “histo- Vjekoslav KLAI], Poviest Hrvatâ, NZ Matice ri~kog ùpanijskog ustroja” - Slu~aj “admi- hrvatske, Zagreb, 1975. (1899. – 1911.). nistrativno-teritorijalnih jedinica”, doti~no Mladen KLEMENÎ], Promjene upravno-teri- “politi~ko-teritorijalnih organizacija” na re- torialnoga ustroja Hrvatske 1918. – 1992., in gionalnoj razini - Osnove institucionalne Hrvatske ùpanije kroz stolje}a, [kolska knji- analize, in Pravni vjesnik, Osijek, Osijek, 1 - ga, Zagreb, 1996., pp. 123. – 148. 4/91, pp. 25. - 45. René KOENIG, Grundformen der Gesellschaft - Branko BABAC, Socijalno-ekolo{ka odgovor- Die Gemeinde, Rohwolt, Hamburg, 1958. nost i gospodarski poredak, in Pravni vjesnik Pravnoga fakulteta Sveu~ili{ta Josipa J. Ivan KOPRI], Uloga ùpanija u hrvatskom su- Strossmayera u Osijeku, Osijek, 1 - 2/89, pp. stavu lokalne samouprave i uprave 1990-ih i 5. - 22. perspektive regionalizacije nakon promjene Ustava od 2000. godine, Hrvatska javna Branko BABAC - Zvonimir LAUC, Regija i re- uprava, 3(1), 2001., pp. 63. - 87. gionalizacija u Hrvatskoj, Pravni fakultet Sveu~ili{a u Osijeku, Osijek, 1989. Ivan KOPRI], Dràvna uprava i lokalna samouprava u Hrvatskoj 1990. – 2001. – Ivan BEUC, Povijest institucijâ dràvne vlasti Vladavina prava ili politike?, in Zbornik Kraljevine Hrvatske, Slavonije i Dalmacije, Pravnoga fakulteta Sveu~ili{ta u Zagrebu, Pravni fakultet Sveu~ili{ta u Zagrebu, Zagreb, Zagreb, 2001., 6/01, pp. 1275. – 1295 1985. Ivan KOPRI], Lokalni poslovi hrvatskih ùpa- Pierre BIRNBAUM, La logique de l’Ètat, nijâ u svjetlu razli~itih europskih tradicijâ, in Fayard, Paris, 1982 Zbornik Pravnoga fakulteta Sveu~ili{ta u Esad ÎMI], Izmedju tradicije i tradicionaliz- Zagrebu, Zagreb, 1997., 5/97, pp. 497. – 559. Prof. dr. sc. BRANKO BABAC: Kotar kao problem obnove “histori~koga ùpanijskog ustroja” u Hrvata Pravni vjesnik 18 (3-4): 189-246, 2002. 243

Ivan KO[UTI], Hrvatsko domobranstvo u Handbuch der kommunalen Wissenschaft und Drugomu svjetskom ratu, Matica hrvatska i Praxis, Springer Verlag, Berlin, 1956., Erster [kolska knjiga, Zagreb, 1992 Band, pp. 470. – 483 Zvonimir LAUC, Upravljanje razvojem lokalne i Vladimir PAVLAKOVI], Banovina Hrvatska, regionalne samouprave, in Pravni vjesnik, Binoza, Zagreb, 1939. Osijek, 2002., 1 – 2/02, pp. 319. – 333. Georges PEISER,, Le département, Dalloz, Zvonimir LAUC, Decentralizacija – uvjet opti- Paris, 1988., malizacije lokalne i regionalne samouprave, Papa PIUS XI., Quadragesimo anno, okru`nica in Hrvatska javna uprava, 2001., 2/01, pp. papinska od 15. svibnja 1931., in Sto godinâ 177. – 205. katoli~koga socialanog nauka, Kr{}anska Zvonimir LAUC, Lokalna samouprava u sada{njost, Zagreb, 1991., pp. 31. – 78. Republici Hrvatskoj – De lege ferenda, in Louis R.. PONDY, Effects of Size, Complexity Zbornik Pravnoga fakulteta Sveu~ili{ta u and Ownership on Administrrative Intensity, Zagrebu, 2000., 1 – 2/00, pp. 65. – 87. in Administrative Science Quarterly, N. H., François LUCHAIRE et Yves LUCHAIRE, Le 1967., 1/67, pp. 47. – 60 droit de la décentralisation, Presses Jean-Marie PONTIER, La Région, Dalloz, Universitaires de France, Paris, 1983. Paris, 1988 Albert MABILEAU, Le système local en Eugen PUSI], Komuna i op}ina, Informator, France, Montchrestien, Paris, 1994. Zagreb, 1981. Trpimir MACAN, Povijest hrvatskoga naroda, Eugen PUSI], Hrvatska sredi{nja dr`avna NZ Matice hrvatske, Zagreb, 1992. (1971.), uprava i usporedni upravni sustavi, Pravni Franz MAYER hrsg., Region und Mittelstufe der fakultet Sveu~ili{ta u Zagrebu, Zagreb, 1997. Verwaltung, Schriften der deutschen Sektion Eugen PUSI] et al., Upravni sistemi, Pravni fa- des Internationalen Instituts fuer Verwaltung- kultet Sveu~ili{ta u Zagrebu, Zagreb, 1975. swissen-schaften, Band 2., Bonn, 1976. Smiljana RENDI], Izlazak iz genitiva ili Drugi Otto MAYER, Deutsches Verwaltungsrecht, hrvatski preporod, in Kritika, Zagreb, 1971., Duncker-Humblot, Muenchen - Leipzig, 1914. 17/71, pp. 417. – 428. (1896.). Milan SMREKAR, Priru~nik za politi~ku uprav- Vladimir MA@URANI], Prinosi za hrvatski nu slu`bu u Kraljevinah Hrvatskoj i pravno-povijesni rje~nik, HAZU, Zagreb, Slavoniji, I. Granitz, Zagreb, 1899., sv. 1. i 2. 1975. (1908. – 1922.). Ferdo [I[I], Pregled povijesti hrvatskoga na- Ivan MECANOVI], Jedinice lokalne samoupra- roda, NZ Matce hrvatske, Zagreb, 1975. ve u poreznom sustavu Republike Hrvatske, u (1916.) zborniku kao za B. Jel~i}, supra, pp. 99. – 106. Bogoslav [ULEK, Hrvatski Ustav ili Ivan MECANOVI], Uprava i samouprava Konstitucija, Dioni~ka tiskara, Zagreb, 1882. (Teorijski model za Republiku Hrvatsku), in Pravni vjesnik, Osijek, 1992., 1 – 4/92, pp. Alexis de TOCQUEVILLE, De la démocratie en 171. – 179. Amérique, M. Th. Génin, Paris, 1960.(1835.) Christian MECKING, Hoehere Kommun- Georges VEDEL et Pierre DELVOLVÉ, Droit alverbaende im politischen Spannungsfeld, administratif, t. 1. et 2., Presses Universitaires Pro Universitate Verlag, Sinzheim, 1994., pp., de France, Paris, 1992.(1958.). posebice, 50. – 57. Max WEBER, Wirtschaft und Gesellschaft - Anto MILU[I], Ustrojstvo vlasti u Banovini Grundriss der verstehenden Soziologie, J. C. Hrvatskoj, Pravni vjesnik, Osijek, 1990., 3 – B. Mohr(Paul Siebeck), Tuebingen, 4/90, pp. 329. – 34. 1976.(1922.). ANTO MILU[I], Izborni sistem Banovine Hrvatske, in Zbornik Pravnoga fakulteta Sveu~ili{ta u Zagrebu, Zagreb, 1983., 3 – 4/83, pp. 343. – 372. Helmut NAUNIN, Verfassungsrecht der regionalen Gemeindeverbaende, in H. Peters hrsg., Prof. dr. sc. BRANKO BABAC: Kotar kao problem obnove “histori~koga `upanijskog ustroja” u Hrvata 244 Pravni vjesnik 18 (3-4): 189-246, 2002.

Prof. Dr. sci. BRANKO BABAC, ordentlicher Professor der Fakultät für Rechtswissenschaften der Josip-Juraj-Strossmayer-Universität in Osijek, ehemaliger Justizminister und ehemaliger Volksanwalt der Republik Kroatien

BEZIRK ALS PROBLEM DER WIEDERHERSTELLUNG „DES HISTORISCHEN GESPANSCHAFTSAUFBAUS“ DER KROATEN

ZUSSAMENFASUNG Der Autor untersucht in seinem Text das Problem des Bezirks als Verwaltungsgebiet der ersten Instanz, d.h. der grundlegenden Verwaltungsstufe und der grundlegenden Gemeinschaft der Lokalselbstverwaltung. Die Wiederherstellung und die Modernisierung der kroatischen Gespanschaftsorganisation set- zen voraus: (a) Herstellung von Gespanschaften (@upanijen) als territorialen Korporationen des öffent- lichen Rechts; (b) das Recht der Bevölkerung einer Ortschaft oder mehrerer „durch das territoriale Gemeinschaft verbundenen Ortschaften“ auf selbsständige Errichtung „einer politischen Gemeinde“ (das Recht auf Selbstgründung von Gemeinden), und eine durch Gesetz geregelte Weise der Konstituierung einer Ortschaft als Stadtgemeinde, bzw. Stadt; (c) Aufbau des Bezirks als grundlegende Verwaltungsstufe und als Gemeinschaft der Bevölkerung sowie anderer Lokaleinheiten (Gemeinden und Städte) auf ihrem Gebiet, indem die Städte in der Regel, ihrer Verwaltungszuständigkeit nach, mit Bezirken, und die größ- ten von ihnen mit Gespanschaften (@upanijen) gleichgestellt sind. Gespanschaft ist die älteste kroatische nationale verwaltungspolitische Einrichtung (aus dem VII. Jh.), die zur Zeit ihrer vollen Reife (XV.-XIX. Jh.) als eine selbstständige Selbstverwaltung- skorporation des öffentlichen Rechts auf der regionalen Ebene figuriert. Sie beinhaltet die nach dem Grundsatz der Selbstorganisierung gestalteten Gemeinden, die Städte, die keinen Status freier Königsstädte erworben haben und Bezirke als grundlegende Verwaltungsstufe und grundlegende Gemeinschaft der Lokalselbstverwaltung. Diese Einheiten waren Mittelpunkt des kroatischen nationalen Lebens im politischen, wirtschaftlichen, kulturellen, militärischen und jedem anderen Sinne. Der historischen Erfahrung des kroatischen Volkes nach, kann keine verwaltungspolitische (Neu)Einrichtung gelingen, die ausschließlich in der Funktion alltäglicher politischer Bedürfnisse steht. Nur diejenige Neueinrichtung, die der 1400-jährigen Linie der kroatischen Volkstradition der Lokal- und Regionalselbstverwaltung nachfolgt, kann mit einer gesamtnationalen Annahme, Dauer und Beharrlichkeit rechnen. Daraus ergibt sich ein Grund mehr für die Überzeugung, dass die Forderungen zur Neueinrichtung „der historischen Gespanschaftsorganisation“ in Kroatien intensiviert werden sollen. Herstellung eigenen Nationalstaates als Staat der Rechte einerseits, und Gestaltung der einer Nation angemessenen bürgerlichen Gesellschaft andererseits, müssen „den Gehalt der nationalen Entwicklung“ sicherstellen. Mit anderen Worten: jede Nation, auf Grund ihrer gehörigen wirtschaftlichen, politischen und kulturellen Souveränität, schafft Gelegenheiten für Unternehmen, die ihren sozia- len Forderungen und den Bedürfnissen ihrer Bevölkerung entsprechen (der Papst Ioannes Paulus II., Solicitudo Rei socialis, Punkt 44.). Man muss eine solche Organisation der Lokal- und Regionalselbstverwaltung schaffen, die die Nationalsouveränität als ihren Entwicklungsfaktor dynami- siert, und zwar zum Zweck der Anregung des „Unternehmungsgeistes“ und des „schöpferischen Geistes“ ihrer Bevölkerung (der Papst Ioannes Paulus II, 1.c.). Innerhalb der Änderungen der Verfassung und des Gesetzes im Jahre 2000/2001, wird auch die Konzeption der Lokal- und Regionalselbstverwaltung geändert. Sie inkorporiert jetzt „Trennung der lokalen und der regionalen Selbstverwaltung“ von der „Staatsverwaltung.“ Dies bedeutet Ausgleich kroatischer Gespanschaften mit lokalen verwaltungspolitischen Gebieten (Städte und Gemeinden), Herabsetzung der Angelegenheiten der Gespanschaft auf die lokale Ebene, und führt schließlich zur Löschung kroatischer Gespanschaften als spezifische kulturelle, wirtschaftliche und politische Schöpfungen kroatischen Volkes. Prof. dr. sc. BRANKO BABAC: Kotar kao problem obnove “histori~koga `upanijskog ustroja” u Hrvata Pravni vjesnik 18 (3-4): 189-246, 2002. 245

Prof.dr.sc. BRANKO BABAC, professeur titulaire à la Faculté de droit de l’Université J.J.Strossmayer à Osijek, ancien ministre et défenseur plébéien croate

LA CIRCONSCRIPTION EN TANT QUE PROBLEME DE LA RECONSTRUC- TION “DE L’ORGANISATION HISTORIQUE DE COMTÉ” CHEZ LES CROATES

RÉSUMÉ Dans le texte l’auteur prend en considération le problème de la circonscirption en tant que région administrative de la première demande, c’es -à dire du degré administratif fondamental et de collecitivi- té de l’autonomie locale. La reconstruction et la modérnisation de l’organisation de comtés croates suppose et demande: (a) l’instauration de comtés en tant que corporations territoriales de droit public; (b) le droit des habitants d’un certain ou plusieurs lieus avec un territorial “ésprit communautaire des lieus conjoints pour autoor- ganiser” la commune politique” (le droit à l’autoorganisation d’une commune); et plus particulièrement de la manière légalement réglementée pour la constitution d’un certain lieu en tant que commune urbaine, cad.la ville; (c) l’organisation de la circonscription en tant qu’un degré administratif fondamental et des collectivités d’habitants et d’autres collectivités locales (communes et villes) dans son territoire, à dire que, on règle générale, les villes étant égalisées avec les circonscriptions par la compétence généra- le administrative, et celles les plus grandes- avec les comtés. Le comté est la plus vieille institution politico-administrative nationale croate (VIIe siècle)telle qu’à l’époque de sa pleine croissance (XV-XIX siècle) elle figure comme une corporation autonome du droit public au niveau régional, personnifiant en soi les communes organisées sur le principe de l’autoorganisation, les villes n’ayant pas de statut de villes libres royales, les circonscriptions en tant que de- gré fondamental administratif et la collectivité de l’autonomie locale. Elles étaient le centre de la vie nationale croate dans le sens politique, économique, culturel, militaire et toute autre. Acune (ré)organisation politico-administrative en fonction des besoins d’ordre exclusivement politiques quotidiens ne peut pas réussir selon l’expérience historique du peuple croate. C’est seulement une réorganisation qui suit la ligne de 1400 ans de la tradition nationale croate de l’autonomie locale et ré- gionale qui peut compter sur l’acceptation nationale générale, vu sa durée et sa persévérence. Ceci est une raison de plus à penser qu’il faut renforcer les demandes pour la reconstruction de “l’organisation historique de comté”’ chez les Croates. La constitution de son propre état comme l’état de droit d’une part et la formation d’une société civile appropriée à une nation d’autre part; doivent assurer “la substance nationale de developpement” ceci dit que chaque nation par l’appel à la souveraineté lui apartenant dans le sens économique, politique et culturel, crée les possibilités d’exploits qui correspondent à ses demandes et besoins sociaux de sa population (pape Ioannes Paulus II., Sollicitudo Rei socialis, p. 44). On doit créer une telle organisation de l’autonimie locale et régionale qui va en tant qu’un élement de developpement, dinamiser la souveraine- té nationale dans le but de reveiller “l’esprit de management” et “l’esprit créatif” de citoyen (pape Ioannes Paulus II, 1.c.) Dans le cadre des changements constitutionnels et légaux durant les années 2000/2001. la conception sur les autonomies locales et régionales change, vu que maintenant elle renférme “la séparation de l’autonomie locale et régionale” de “l’administration de l’état” ce qui signifie l’égalisation des com- tés croates avec les territoires politico-administratifs (villes et communes) et la réduction “de comtal” à quelque chose qui est “local” et finalement l’effacement de comté croate en tant qu’une création distinc- tive culturale, économique et politique du peuple corate. Prof. dr. sc. BRANKO BABAC: Kotar kao problem obnove “histori~koga `upanijskog ustroja” u Hrvata 246 Pravni vjesnik 18 (3-4): 189-246, 2002.

Professor D. Sc. BRANKO BABAC, Full Professor at the Faculty of Law of the J.J. Strossmayer University in Osijek, former minister and former ombudsman of the Republic of Croatia

COUNTY AS A PROBLEM IN THE RESTORATION OF THE ’HISTORICAL COUNTY STRUCTURE’ IN CROATIA

SUMMARY In this paper, the author analyzes the problem of the county as the administrative district of first instance, in other words the basic administrative level and community of local self-government. Restoration and modernization of Croatian county structure supposes and requires: (a) constitution of counties as territorial corporations of the public law; (b) the right of the population of one or more territorially connected settlements for self organization into “political municipality” (the right of self-organization of the municipality), and especially legally regulated form of constituting a particular settlement as a town municipality, or a city town; (c) constitution of the county as the basic administrative level of this community of citizens and other local communities (municipalities and towns) on the respective territory, whereby, as a rule, towns are in their general administrative jurisdiction equalized with districts and the largest towns are equalized with counties. County is the oldest Croatian national administrative-political institution (VII century) which in the age of its full maturity (XV – XIX century) functioned as autonomous corporations of public law on the regional level, embodying within itself the municipalities structured according to the principle of self- organization, towns that did not have the status of royal and free towns and districts as the basic administrative degree and local self-government community. They have been centers of Croatian national life in political, economic, cultural, military and every other sense. According to the historical experience of the Croatian nation, no administrative-political (re)organization in the function of exclusively daily political needs can succeed. Only the reorganization following the line of 1400 years of Croatian national tradition of local and regional self-government can co- unt on general national acceptance, on durability and persistence. This is another reason in favor of the idea that the requirements for the restoration of “the historical county structure” of Croatia must be intensified. Formation of one’s own national state as a state of law, on one hand, and the constitution of a civil society appropriate for a certain nation, on the other hand, must insure “national contents of development”, which means that every nation, invoking the sovereignty belonging to it in economic, political and cultural sense, creates the possibilities for enterprises responding to that nation’s social requirements and to the needs of its population (Pope John Paul II., Sollicitudo Rei socialis, section 44). It is necessary to create such structure of local and regional self-government that will as a factor of development dynami- ze the national sovereignty for the purpose of awakening of “the spirit of entrepreneurship” and “the crea- tive spirit” of the citizen (the Pope John Paul II., l. c) Within constitutional and legal changes throughout the years 2000/2001. the conception about local and regional self-government changes and it now embodies within itself “the detachment local and regional self-government” from “state administration”, which means equalization of Croatian county with local administrative-political districts (towns and municipalities), reducing of the “county” level to something “locally”, and, in the end effect, deletion of Croatian county as a peculiar cultural, economic and political creation of the Croatian nation. Key words: county, district, town, municipality, “historical county structure” in croatia, development needs, financial sovereignty, local and regional self-government, local and regional district, administrative-executive authorities, national state. Prof. dr. sc. IVAN MECANOVI]: Sustav regionalnog razvoja Pravni vjesnik 18 (3-4): 247-256, 2002. 247

UDK - 353(497.5) Izvorni znanstveni rad

Prof. dr. sc. IVAN MECANOVI], redoviti profesor Pravnoga fakulteta u Osijeku

SUSTAV REGIONALNOG RAZVOJA

Bez obzira na zakonom utvr|enu podjelu na ùpanije, gradove i op}ine, Hrvatska ima tradicionalnu podjelu na ~etiri regije (u okviru kojih su ranije postojale i ùpanije, kotarevi, gradovi i op}ine). Takva organizacija prostora Hrvatske logi~nija je od postoje}e, s prevelikim brojem gradova i op}ina, a i ùpanija. Takva organizacija prostora odgovara vodstvima politi~kih stranaka jer su uprave teritorijalnih jedinica u biti sastavni dio strana~kih struktura. Me|utim, takva organizacija ne omogu}ava svaki ozbiljniji pristup ekonomskom i dru{tvenom razvoju, a nije ni u skladu s europskim shva}anjem regionalne samouprave. Zbog toga stvaran razvoj Hrvatske treba polaziti od postojanja ~etiriju do pet regija koje su povijesna danost Hrvatske, a iz njihova razvoja izvoditi i razvoj Hrvatske, kao i razvoj pojedinih gradova i op}ina. Mjerama ekonomske politike, na osnovi utvr|ene koncepcije razvoja i strategije za provo|enje koncepcije, potrebno je stvarati uvjete za regionalni i ukupni razvoj u Hrvatskoj, a zakonima utvrditi postojanje i funkcije regija.

Klju~ne rije~i: regija, regionalni razvoj, koncepcije razvoja, strategija razvoja, kori{tenje prostora.

Regionalni razvoj temelji se na op}im - sada{njosti, koja predstavlja startnu pona~elima na kojima se temelji i ukupni razvoj ziciju razvoja, sa svim svojim predno- nacionalnog gospodarstva, a u funkciji je stima i problemima koji se pokazuju u ukupnog dru{tvenog razvoja. U okviru kon- Hrvatskoj u ovom trenutku (npr. pad cepcije i strategije nacionalnog razvoja bruto dru{tvenog proizvoda, nezaposle- potrebno je utvrditi komparativne prednosti nost, izostanak razvojne politike i inve- pojedinih regija, njihovu me|usobnu kom- sticija, demografska kriza, siroma{tvo plementarnost (kao i komplementarnost s re- stanovni{tva i sl.), a koji su rezultat rat- gijama u susjednim dràvama), njihove pred- nih godina, ali i pogre{no provedene nosti i nedostatke koje se moè mjerama eko- privatizacije, pomanjkanja razvojne nomske politike koristiti (prednosti) i strategije i koncepcije te gre{aka u eko- uklanjati (nedostatke). nomskoj politici u zadnjih 10-ak godina Ukupnost razvoja i dràve i regija mora te djelomi~no i naslje|a prije 1990. go- obuhva}ati sve segmente ìvota i djelovanja dine ljudi, a koje je potrebno utvrditi na trima ra- - bliskoj budu}nosti u kojoj se pojedini zinama: problemi moraju rje{avati “vatrogasnim Prof. dr. sc. IVAN MECANOVI]: Sustav regionalnog razvoja 248 Pravni vjesnik 18 (3-4): 247-256, 2002.

mjerama”, ne ~ekaju}i ni maksimalna, su stvorile uvjete za postojanje regija i njiho- ni optimalna rje{enja (nezaposleni ne vu gospodarsku i dru{tvenu sada{njost. Jasno mogu ~ekati idu}i razvojni ciklus koji se je da definiranje “hrvatskog trapeza” traì i moè pokrenuti za nekoliko godina - potpuno uravnoteène politi~ke odnose sa njima treba posao danas) susjedima (Bosnom i Hercegovinom, - daljnjoj budu}nosti u kojoj se mogu na Srbijom i Crnom Gorom te Slovenijom) kako temelju strategije vr{iti strukturne prom- bi se moglo govoriti o me|usobnoj komple- jene. mentarnosti u gospodarstvu. Samo takav raz- Ove tri ravni potrebno je promatrati i u voj ne dovodi do bitnih problema: me|usob- utvr|ivanju regionalnog razvoja koji moraju nih sukoba regija, zna~ajnijeg osiroma{ivanja na temelju postavljenih ciljeva i strategije pojedine regije, demografskih kretanja iz osi- pratiti i mjere ekonomske politike. roma{enih regija prema Zagrebu, {to stvara Razvoj Hrvatske mora po{tivati podjednako probleme Zagrebu, kao i npr. specifi~nosti pojedine regije te osigurati Slavoniji i Baranji koja ostaje bez adekvatan razvojni ciklus za svaku od njih. stanovni{tva i sl. Ukoliko se ne osigura adekvatan razvoj u îmbenici su koji definiraju mogu}i raz- svakoj regiji, mogu nastati brojni dru{tveni i voj pojedine regije: gospodarski problemi. - ciljevi razvoja, koji se moraju postaviti Dana{nji razvoj temeljio se, u biti, na multidisciplinarno, a koji moraju biti stvaranju gospodarske osi koja je definirana, linijom: Istra - Zagreb - Vara`din, pri ~emu je pra}eni “politi~kom voljom” kreatora fakti~ki razvoj imao samo Zagreb. Umjesto ekonomske politike; takvog pristupa potrebno je utvrditi razvoj - pretpostavke od kojih se kre}e u “hrvatskog trapeza” definiranog linijama (1) utvr|ivanju strategije razvoja, a koji se Istra (Rijeka) - Zagreb - Vara`din; (2) posebno odnose na prostor i vrijeme, Vara`din - Osijek - (Vukovar); (3) Vukovar - startnu poziciju od koje se kre}e u raz- Plo~e te (4) Dubrovnik - Plo~e - Split - [ibe- voj, djelovanje okruènja (posebno nik - Zadar - Rijeka - Istra. me|unarodnog i me|uregionalnog); Osovina -- Zagreb - Rijeka - Koprivnica - sredstva koja se mogu koristiti za raz- je u svakom slu~aju danas dominantna, a ula- voj: postoje}a i planirana, kapital i ka- ganja su u nju na kratku stazu najpovoljnija. paciteti, infrastruktura i ljudi; No, ona ostavlja izvan razvoja dvije regije: - motivacijski efekti koji se trebaju ugra- Slavoniju i Baranju te Dalmaciju. Dalmacija diti u svaku ljudsku djelatnost, pa i u i uz razvoj turizma, zbog velikih gradova i djelatnosti vezane uz razvoj; nestanka industrije, u toj koncepciji ne nalazi - izbor odgovaraju}ih gospodarskih i svoj regionalni interes. Sli~no je i sa Slavonijom i Baranjom, kojoj razvoj bez in- dru{tvenih djelatnosti koje polaze}i od dustrije nije mogu}. Stoga je rješenje u postoje}eg stanja mogu izvr{iti promje- "hrvatskom trapezu". nu struktura gospodarstva, (vidi shemu II.) I u okviru pravca, kao i u okviru trapeza mogu}e je posti}i istu razinu bruto nacional- - organizacijski faktori, koji provode u nog dohotka, ali se skladan razvoj moè po- ìvot strategiju razvoja; sti}i samo preferiranjem djelovanja u okviru - sustav ekonomskih i pravnih mjera, ko- “hrvatskog trapeza”, {to otvara stav da se jima se stvaraju uvjeti za (regionalni) koncepcija razvoja Hrvatske moè ostvariti razvoj i sl. samo respektiranjem prostornih danosti koje Prof. dr. sc. IVAN MECANOVI]: Sustav regionalnog razvoja Pravni vjesnik 18 (3-4): 247-256, 2002. 249

Shema II. Ako se analiziraju ~imbenici koje prema Faze su utvr|ivanja razvoja: UN-u odre|uju koncepciju razvoja, evident- - utvr|ivanje koncepcije razvoja no je da se moraju mjerama ekonomske politike stvoriti uvjeti (u startu) da se moè utvr- - definiranje strategije regionalnog razvo- diti regionalna strategija. Slavonija i Baranja ja u okviru strategije razvoja na dràv- od 5 skupina faktora ima startne prednosti u noj razini te regionalnih specifi~nosti okviru 1. skupine u poljoprivredi, {umarstvu - postavljanje dinami~nog plana ostvari- i industriji gra|evinskog materijala te ne{to u vanja strategije i nafti i plinu. Tako|er je evidentno da se - respektiranje prostora, startne pozicije i sredstva koja se ostvaruju u eksploataciji naf- ekologije. te i plina akumuliraju izvan regije, kao {to se to ~ini i u eksploataciji {uma. Energetski izvori nalaze se izvan Slavonije i Baranje, pa je regija ovisna o unosu energenata. Uz poljoprivredu i {umarstvo te proizvodnju cementa, cigle i crijepa, kao i drvene gra|e, najva`niji je ~imbenik iz prve skupine prostor bogat ri- jekama i sjeci{te brojnih prometnica. Strukturne promjene iz druge grupe faktora Shema III. predstavljaju osnovicu strategije razvoja. Pove}anje je broja proizvodnih jedinica nu`no iz mnogo razloga: poljoprivredna proizvodnja traì sve manje djelatnika, poduze}a u ste~aju ili u likvidaciji ostavila su velik broj ljudi bez posla i samo otvaranje novih proizvodnih kapaciteta moè rije{iti krucijalni problem - nezaposlenost. No pravci razvoja, informatizacija, automatiza- cija, novi materijali i sl., traè i velika ulaganja i vrijeme, a velik dio problema vezanih uz modernizaciju odnosi se i na ljudski potencijal. Zaposlenje treba osigurati ljudima koji su danas bez posla. Prema tome, na razini sada{njosti potrebno je najprije obnoviti i modernizirati tradicionalnu proizvodnju, a zatim razmi{ljati o novim automatizi- ranim i robotiziranim proizvodnjama. Tre}a skupina faktora koji se odnose na koncepciju razvoja traì da se obnovi ukupno (Prema: UNITED NATIONS - Long-term aspects gospodarstvo, dogradi postoje}a infrastruktu- of plans and programmes, N. York, 1977.) - lijevi dio tara, posebno prometna, kako cestovna, tako i bele. Desni - I. Mecanovi}. Analizu ~imbenika kojima se utvr|uje koncepcija razvoja iznijeli smo na primjeru èljezni~ka i rije~na. Razvoj dru{tvenih dje- Slavonije i Baranje. Pod pojmom Slavonija i Baranja po- latnosti, posebno obrazovanja i to za nove drazumijevamo prostor sada{njih ùpanija: Vukovarsko- tehnologije mladog je nara{taja te prekvalifi- Srijemske, Osje~ko-Baranjske, Brodsko-Posavske i kacija dijela nezaposlenih u svakom je Poè{ko-Slavonske. slu~aju pravac koji }e za nekoliko godina dati Prof. dr. sc. IVAN MECANOVI]: Sustav regionalnog razvoja 250 Pravni vjesnik 18 (3-4): 247-256, 2002. rezultate. To potvr|uju podaci o potra`nji stava; (3) postojanja “izgubljene” generacije npr. elektroinènjera i tehni~ara. (vidi shemu IV.). Problem je nezaposlenosti u êtvrta skupina koja govori o uklju~iva- svakom slu~aju najzna~ajniji problem regio- nju u me|unarodnu podjelu rada, problem je nalnog razvoja. Hrvatske i njezinih regija. S obzirom na Shema IV. komparativne prednosti, ulazak u me|unarodnu podjelu rada jedno- stavniji je za Dalmaciju i Istru i Hrvatsko primorje (turizam), srednju Hrvatsku (industrija), a najkomplek- sniji je za Slavoniju i Baranju koja se u me|unarodnu podjelu moè uklju~iti samo poljopri- Strategija regionalnog razvoja treba stvo- vredom i {umarstvom te svojim prometnim riti uvjete da se ostvari koncepcija, odnosno pravcima. [ume, polja i prometni koridori u cilj - bolji ìvot za sve, {to moè osigurati svakom su slu~aju slavonsko-baranjska kom- samo razvoj, zapo{ljavanje i sl. U okviru strategije u ostvarenju cilja, potrebno je mjerama parativna prednost. No ona se moè ostvariti ekonomske politike i strategijom razvoja kroz ostvarenje komplementarnosti s drugim dràve stvoriti uvjete iskori{tavanja kompara- regijama u Hrvatskoj, te dobrim ekonomskim tivnih prednosti te da se po{tuje komplemen- (i politi~kim ) odnosima s Bosnom i Herce- tarnost, uklone faktori koji oteàvaju, te govinom te SR Jugoslavijom. rje{avaju probleme na svim trima vremen- U petoj su skupini faktora razvoja i naj- skim ravnima. ve}i problemi. Veliki broj stvarno i latentno Strategija regionalnog razvoja Slavonije i nezaposlenih, stvorena generacija “izgublje- Baranje treba, dakle, odgovoriti na pitanja: nih” ljudi, dovodi u pitanje i demokratizaciju - kako koristiti prirodne potencijale u odnosima, ljudska prava, a siroma{tvo ko~i (zemlju, {ume, vode, prostor) razvoj standarda, kao multiplikanta razvoja. - kako sa sada{nje pozicije pokrenuti raz- Demografski problemi koji su prisutni u svim vojni ciklus regijama u Hrvatskoj posebno su nagla{eni u - kako osigurati razvojna sredstva Slavoniji i Baranji. Oni proizlaze iz sljede}ih - kako motivirati ljude u pravcu razvoja i ~imbenika: (1) bitnog smanjenja industrijske sl. proizvodnje radi ratnih i poratnih prilika, te Ve} sam nagla{avao koje su komparativne tehnolo{kog zaostajanja postoje}ih industrij- prednosti Slavonije i Baranje. To su poljopri- skih kapaciteta, smanjenje broja zaposlenih u vredno zemlji{te, koje nije bitnije zaga|eno i poljoprivredi, tendencija koja }e se nastavlja- koje moè davati kvalitetnu hranu, za domicil- ti zbog dolaska proizvoda iz Europe, iz ze- ne potrebe i za izvoz. No poljoprivredna proiz- malja s vi{om razinom proizvodnosti rada i vodnja ima svoje konkurente u proizvo|a~ima zna~ajnijim premiranjem poljoprivrede od iz Europe. Iz njihova poimanja me|unarodnih strane dràve; (2) promjena demografske ekonomskih odnosa, i Hrvatska i Slavonija i strukture - starenje poljoprivrednih doma}in- Baranja njihovo su trì{te (premda neznatno). Prof. dr. sc. IVAN MECANOVI]: Sustav regionalnog razvoja Pravni vjesnik 18 (3-4): 247-256, 2002. 251

Dakle, da bi se realizirale komparativne pred- kod kombinata, ali uz preuzimanje manje i nosti u poljoprivrednoj proizvodnji potrebno uè grane proizvoda. je u~initi proizvod konkurentnim i to po svim Na organizaciju moè utjecati i dràva elementima trì{ta: cijeni, kvaliteti, specifi~- stvaraju}i: posebne savjetodavne ekipe koje nostima i sl. Za postizanje konkurentnosti na bi sugerirale proizvodnju te kroz materijalne trì{tu Europe i svijeta potrebno je postaviti: rezerve koje bi otkupljivale makar osnovne organizaciju proizvodnje, marketing i distribu- proizvode. ciju, uz prethodno definiranu paletu proizvoda Prodaja zemlje, pa i cijelih kombinata koji imaju stvarnu komparativnu prednost te strancima, mogla bi dovesti do daljnjeg proizvo|a~a koji je u stanju organiziranosti smanjivanja broja uposlenih te do propasti koja omogu}ava proizvodnju za europsko ve}eg broja seljaka jer stranci u svojoj kalku- trì{te. laciji nemaju sve one ~imbenike koje ima do- Poljoprivredni kombinati, za koje se sma- micilna organizacija. tra da su “socijalisti~ki mastodonti”, nastali Za poljoprivredu i selo potrebno je kroz su, me|utim, od ranijih kapitalisti~kih (pa i ekonomsku politiku rije{iti: (1) financiranje feudalnih) veleposjeda. Veleposjednik je, da primarne proizvodnje, te otkupa proizvoda na- bi se osiguravala zaposlenost izvan poljopri- kon proizvodnje, {to ne predstavlja zna~ajniji vrednih radova, stvarao industriju: ve}e ili iznos sredstava. S cca 2 milijarde kuna manje pogone za proizvodnju {kroba, {pirita, mogu}e je osigurati potrebna sredstva za cjelo- bra{na, mesa i sl., pa sve do tekstilne indu- kupni otkup i financiranje zaliha, od kojih bi za strije (kudeljare, lanare), ciglane i sl. To su Slavoniju i Baranju bilo potrebno 1/3 tih sred- nastavili poljoprivredni kombinati. Oni su da- stava. Sigurnost tih kredita nalazi se u robnim vali u SR Hrvatskoj (prije 1990.) preko 80% zalihama. Bez obzira na kasniju preradu, sma- tr`nih vi{kova osnovnih poljoprivrednih tram da bi dràva preko materijalnih rezervi proizvoda, dodu{e, uz nisku proizvodnost trebala financirati zalihe p{enice, kukuruza, rada, premda su raspolagali samo s cca 30% {e}era i uljarica, dok bi joj prera|iva~i pla}ali u poljoprivrednih povr{ina. Racionalizacijom u trenutku preuzimanja robe. Normalno, u tak- njihovom poslovanju, pove}anjem proizvod- vom financiranju trebala bi biti ugra|ena ka- nosti rada, ostaju brojni djelatnici bez posla. mata od 1% mjese~no: (2) stimulacija i premi- Me|utim, postoje odgovaraju}e suprotnosti ranje proizvodnje ({to je ve} djelomice prisut- koje se pojavljuju u djelovanju kombinata: no); (3) stvaranje pilot programa malih (1) oni mogu vrlo jeftino proizvoditi s malim preradbenih kapaciteta uz financiranje istih. brojem radnika i visokom proizvodno{}u Cjelokupni izloèni program u biti ne rada osnovne sirovine, ali na trì{te trebaju traì zna~ajnija sredstva od onih koja danas izlaziti s paletom proizvoda i (2) veliku pale- ve} postoje u poljoprivredi, ali traì racional- tu proizvoda u njihovoj organizaciji mogu nu organizaciju. Taj projekt osigurava: dati samo mali proizvo|a~i okupljeni oko zadràvanje postoje}eg (i budu}eg stanov- malih industrijskih kapaciteta - po klju~u u ni{tva na selu, uz punu zaposlenost (mala in- svakom selu manji industrijskoprehrambeni dustrija i poljoprivreda {iroke grane proizvo- pogon, u organizaciji poljoprivrednog kom- da), stvaranja mogu}nosti razvoja obrta i ser- binata ili u individualnom vlasni{tvu, ali s visa na selu i zna~ajne kupovne mo}i, koja je ugovorom o ustupanju marke. Kombinati u funkciji razvoja tercijarnih djelatnosti kao i mogu stvoriti svoju marku, kao {to je stvori- dru{tvenih djelatnosti i javnih slu`bi. Prema la Pliva ili Podravka. ranijim ra~unicama na taj na~in moè se po- Prehrambena industrija tipa Lure, stoje}a proizvodnja sa sada{njom populaci- Podravke ili Vindije tako|er se moè pojaviti jom pove}ati s faktorom 4, {to daje efekte u kao organizator proizvodnje na selu, s pre- pove}anoj proizvodnosti rada, niìm tro{ko- te`no sli~nom koncepcijom koju sam iznio vima i vi{em profitu. Jasno je, uz to treba u Prof. dr. sc. IVAN MECANOVI]: Sustav regionalnog razvoja 252 Pravni vjesnik 18 (3-4): 247-256, 2002. ra~unicu staviti i dana{nja socijalna davanja izgradnju Autoputa Slav. Brod - @upanja po- nezaposlenim ili socijalno ugroènim koji na kazao je stvarne mogu}nosti graditelja, pod taj na~in sami sebi osiguravaju potrebna uvjetom postavljanja organizacije. sredstva za ìvot. Ure|enje prostora traì valorizaciju Realizacija takvih programa u biti moè rije~nih luka Vukovara i Osijeka (kao jedinst- po~eti odmah. Ali, pretpostavka su mjere venog lu~kog bazena) te stvaranje slobodnih ekonomske politike. U okviru takvih progra- zona. Problem slobodnih zona kod nas se nama mogu se koristiti produktne burze, distri- lazi jo{ uvijek u pilot projektima, no primjeri butivna sredi{ta i sl. (u Osijeku su i osnova- velikih slobodnih zona npr. Rodosa, ni). Prednosti takvih programa su: (1) {to su Kanarskih otoka, Tangera, Melije i sl. govore provjereni i u svijetu i u nas u ranijem raz- o brzom razvoju tih otoka koji veli~inom od- doblju; (2) {to zapo{ljavaju dio “izgubljene govaraju Slavoniji i Baranji. Smatram da bi generacije”; (3) {to stvaraju mogu}nost raz- se ~itavo podru~je Vukovara trebalo pretvori- voja na ruralnom podru~ju, koje onda omo- ti u slobodnu zonu. U takvim zonama, na te- gu}ava razvoj tercijarnog sektora od seoskog melju koncesija razvijaju se industrijski ka- turizma, trgovine, obrta; (4) {to osloba|a od paciteti, trgovina, bankarstvo i sl. U okviru pritiska velike gradove, kao i socijalne fon- dràvne politike potrebno je brzo stvoriti uv- dove. Eventualni nedostaci vezani su uz jete za stvaranje takve zone u Vukovaru, te u ko~enje okrupnjavanja seoskog posjeda, da- lu~kom rajonu Vukovar - Osijek. Takve zone kle, “divlje” privatizacije na ve}im povr{ina- uvijek su privla~ile kapital i investicije. ma, ali i u monokulturama. Normalno, Vukovar kao slobodna zona ovisi Uz poljoprivredu, razvoj Slavonije i o dobrim odnosima sa susjedima : Ma|ar- Baranje ovisi i o stvarnoj valorizaciji prostora. skom, Jugoslavijom te Bosnom i Herce- S geostrate{kog i geoekonomskog gledi{ta, govinom. Ako se donesu strate{ke odluke, od radi se o vrlo vrijednom prostoru koje defini- trenutka njihove objave do realizacije treba raju glavni europski prometni pravci: zapad - prote}i cca 5 godina, no time se otvara per- istok i sjever - jug. Posavski pravac koji se spektiva, posebno razvoja industrijske prera- naslanja na nastavak europskih pravaca iz de, s mogu}no{}u zapo{ljavanja mladih, ali i Srednje Europe, a ide prema Carigradu, dijela “izgubljene generacije”. osnovna je povijesna linija kretanja ljudi i roba. To vrijedi i za pravac Baltik - Jadran. Stvarni problemi nalaze se gotovo u cije- Uostalom, razvoj Slavonije i Baranje kao re- losti u izgubljenoj industriji. Klasi~ne indu- gije, bio je povijesno uvjetovan otvaranjem tih strijske grane koje su postojale u Slavoniji i pravaca. Od rimskih vremena, srednjega vije- Baranji - prehrambena industrija, tekstilna, ka, pa sve do Austro-Ugarske, Slavonija i metalska i drvoprera|iva~ka industrija - nala- Baranja razvijale su se ubrzano kada su pro- ze se u velikoj krizi, a smanjenje broja radnih metni pravci bili otvoreni, a doìvljavale sta- mjesta, posebno u gradovima, rezultat su ne- gnaciju kada su bili blokirani. U valorizaciju stanka poduze}a koja su se bavila radom u prometa potrebno je uklju~iti: plovne rijeke tim granama. Stvarni }e problemi npr. za (Sava, Dunav, Drava) te izgradnju kanala prehrambenu industriju tek nastati ukoliko se [amac - Vukovar, izgradnju autocesta: na vrijeme ne sagledaju problemi. Ona mora dovr{enje posavske autoceste, te izgradnja u sprezi s poljoprivredom dobivati jeftinu si- pravca Budimpe{ta - Osijek - Sarajevo - rovinu, postizavati visok koeficijent obrta ka- Plo~e; modernizaciju èljeznica i sl. To pro- pitala te dosti}i kvalitetu ravnu europskoj. metno povezivanje mogu}e je realizirati uz Sve je to mogu}e pod uvjetom organizirano- pomo} Europske banke kroz narednih 10-ak sti svih ~imbenika i pra}enja s mjerama eko- godina, no ono daje {anse i za revitalizaciju nomske politike. U tom pravcu mora se po- graditeljstva. Uostalom primjer konzorcija za kazati prednost projekta za poljoprivredu. Prof. dr. sc. IVAN MECANOVI]: Sustav regionalnog razvoja Pravni vjesnik 18 (3-4): 247-256, 2002. 253

Sli~no je i s drvoprera|iva~kim kapacite- dio kapaciteta i uni{ten. Obnova te industrije tima. No neodrìvo je da rezultati eksploata- mogu}a je u znatno skromnijim okvirima. U cije {uma odlaze s regije, a ne sluè za njezin tekstilu, koì i obu}i preuzimanjem pojedine, razvoj. To je stari problem jer su efekti sje~e svjetski poznate, marke, njihove tehnologije, slavonskih {uma zavr{avali u profitima u ali i uvjeta proizvodnje (koji su vrlo zahtjev- Beogradu, a danas u Zagrebu, a ne u regiji. ni glede proizvodnosti i kakvo}e rada), a po- Zbog toga je potrebno redefinirati poziciju sebno kombinirano s radom u slobodnim zo- javnog poduze}a Hrvatske {ume. nama, mogu}e je zaposliti dio radnika koji su U Baranji npr. vra}anjem u sastav Belja i prije djelovali u tekstilu, a pripadaju “izgub- baranjskih {uma te parka prirode Kopa~ki rit, ljenoj generaciji”, kao i dio mladih nezapos- mogu}e je osigurati financiranje razvoja lenih. Primjer Benettona u Osijeku, kao i Baranje te razvoja turizma u Kopa~kom ritu te poslovanje Varteksa, potvr|uju tu mogu}nost, vinskim cestama u Baranji i sl. [umarstvo i ali su potrebni organizatori takve proizvodn- drvna industrija traè: stvaranje dizajnerskih je. Moderna tehnologija (krojenje npr. uz sredi{ta koja }e stvarati “slavonski namje{taj” pomo} kompjutora) omogu}ava, uz dobru or- (kao {to je pojam u svijetu “danski namje{taj”) ganizaciju i zapo{ljavanje “na soc”, {to je i sl. I ovdje je problem u organizaciji: (1) {to je provjereni model npr. u Italiji, pa i Austriji, za podru~je regije li{eno bilo kakvih ingerencija u dio tekstilne proizvodnje, kao i kod koè i {umarstvu i (2) {to je drvna industrija sve uda- obu}e. ljenija od {uma (s obzirom na sje~u). Primjeri, Metaloprera|iva~ku industriju u regiji tre- me|utim, Beli{}a, pa i Spa~ve potvr|uju ba redefinirati te pojedine kapacitete zadràti mogu}nosti te grane. Za njezinu je revitalizaci- na postoje}oj razini (npr. \uro \akovi}), dru- ju potrebno: (1) rije{iti odnose na relaciji ge rekonstruirati i promijeniti im proizvodnu Republika Hrvatska - regija, glede kori{tenja orijentaciju. U okviru ove grane treba razvija- {uma; (2) stvoriti veze izme|u drvne industrije ti male pogone po selima, uz visoku specijali- i {umarstva; (3) tehnolo{ki modernizirati tu in- zaciju proizvodnje. Tijekom vremena u takve dustriju; (4) stvoriti vlastiti dizajn, uz obrazo- pogone treba uvoditi proizvodnju elektronike, vanje stru~njaka za ovu granu dizajna. Jasno je ali i procesne opreme za potrebe poljoprivreda bi se pri Sveu~ili{tu J. J. Strossmayer trebao de i sl. Razvoj te industrije treba biti definiran osnovati {umarski fakultet (po mogu}nosti u i danas, a uz promjene i na dulju stazu, ali ni- Vinkovcima). Stvarni razvoj drvoprera|iva~ke kad vi{e s tolikim brojem zaposlenika. industrije mogu}e je ostvariti na temelju zam- Ostale grane industrije, posebice industri- jenjive i obnovljive sirovine u razdoblju od 5 ja gra|evinskih materijala, kao i kemijska in- do 10 godina. Zbog toga smatram da }e razvoj dustrija, traè konstantnu tehnolo{ku obnovu, te industrije slabo djelovati na zapo{ljavanje ali nisu na glavnom pravcu razvoja regije. “izgubljene generacije”, ali za mlade ljude Industrija gra|evinskih materijala (opeke, cri- predstavlja {ansu. Financiranje tog razvoja jepa, cementa, kerami~kih plo~ica i sl.) mora moè se osigurati u biti u okviru reprocjeline. biti vezana uz gra|evinarstvo, a kako ono ima Najve}i problemi u industriji koncentrira- dulju perspektivu zbog obnove razru{enog te ni su u metaloprera|iva~koj i tekstilno-koàr- nadoknade zaostataka od 10-ak godina, uz skoj industriji. Ranije stvoreni odnosi na ko- razvoj prometa, smatram da bi te grane mogle jima je po~ivao standard doma}instava: rad u gotovo normalno djelovati. Zahtjevi koji se tvornici i rad na zemlji (“polutanski rad”) te postavljaju pred industriju u svakom su dvije pla}e u obitelji u gradovima, naslanjao slu~aju: (1) postupna modernizacija; (2) se na nazna~ene grane industrije. Sama indu- rje{avanje dijela problema nezaposlenosti, po- strija i prije 1990. godine nije tehnolo{ki mo- sebno za “izgubljenu generaciju”, (3) omo- dernizirana, a to nije u~injeno ni u vrijeme gu}avanje demografske obnove, (4) smanje- Domovinskog rata, kada je uostalom i velik nje demografskog odljeva iz regije i sl. Prof. dr. sc. IVAN MECANOVI]: Sustav regionalnog razvoja 254 Pravni vjesnik 18 (3-4): 247-256, 2002.

Obrtni{tvo (proizvodno) i malo poduzet- trgovine na malo koje nakon nekog vremena ni{tvo traì postojanje sljede}ih uvjeta za nji- zatvaraju svoje prodavaonice. Broj je zapos- hov napredak: (1) kooperantski ili trì{ni od- lenika u trgovini smanjen, pa se i iz nje re- nosi na “otvorenom trì{tu” velikih gospo- grutira dio “izgubljene generacije”. Trgovina darskih sustava; (2) postojanje domicilnog na veliko u regiji gotovo je nestala, a mnogi trì{ta za njihove proizvode i usluge u kraj- koji se nazivaju grosistima, to stvarno nisu. njoj potro{nji; (3) takva proizvodnja koja je No pojavljuju se i novi oblici trgovine npr. tehnolo{ki napredna da i mali proizvo|a~i produktne burze, odnosno diskonti za promet (po broju zaposlenika i kapitala) u biti posta- poljoprivrednim proizvodima. ju veliki. Sustav obrtni{tva i malog poduzet- Na bitan razvoj trgovine trebao bi utjeca- ni{tva stoga ne moè biti dominantan pravac ti razvoj slobodnih zona, te malograni~ni pro- razvoja, ali moè biti zna~ajan izvor novih met sa susjednim zemljama. radnih mjesta. Normalno, njegovo je po- U strategiji razvoja Slavonije i Baranje dru~je rada u prvom redu u okviru proizvod- potrebno je stvoriti program razvoja svih tih nih sustava u regiji, u Hrvatskoj, pa i u dru- grana gospodarstva te ga povezati s bankar- gim zemljama, a na principu komplementar- skim sustavom, kvartarnim djelatnostima, te nosti u proizvodnji i konkurentnim cijenama s jedinicama lokalne samouprave. i kvaliteti. Razvoj moderne tehnologije u sva- U okviru koncentracije kapitala u Hrvat- kom slu~aju dovodi do strukturnih promjena skoj, Slavonija i Baranja tradicionalno imaju u obrtni{tvu. Servisiranje npr. mobitela sa- manjak sredstava, kako za normalno poslovan- svim je nova obrtni~ka djelatnost ili razvo- je, tako i za investicije. Problem leì u prvom jem prometnica traì se ve}i broj autoservisa. redu u ~injenici da je koeficijent obrta proizvo- Slavonija i Baranja imaju bogatu tradiciju da slavonsko-baranjske regije vrlo nizak, pa se obrtni{tva, pa je potrebno i dalje razvijati tu kapital sporo obnavlja, {to ~itavu proizvodnju djelatnost, s blagom tendencijom porasta tereti visokom cijenom novca. Odgovor na ovo ukupnog broja obrtnika i malih poduzetnika. pitanje mora biti u stvaranju sredstava koja }e Trgovina, ugostiteljstvo i turizam ovise o pokrivati primarnu poljoprivrednu proizvodnju atraktivnosti ponude, ali i o kupovnoj mo}i te njezin proizvod. Odgovor na ovo pitanje stanovni{tva regije koja je u ovom trenutku mora dati dràva kroz svoju fiskalnu politiku. mala. Trgovina, posebno trgovina na malo, Zanimljivo je kako ra~unice pokazuju da se ne doìvljava konstantno stihijne udare. Nestaju radi o velikim sredstvima, kao ni o velikom ri- velika poduze}a (uglavnom zbog tajkunske ziku, jer iza financiranja primarne proizvodnje nesposobnosti), a javljaju se novi diskonti i stoje uvijek robe.

Prof. Dr. sci. IVAN MECANOVI], ordentlicher Professor an der Fakultät für Rechtswissenschaften in Osijek

DAS SYSTEM DER REGIONALEN ENTWICKLUNG

ZUSAMMENFASSUNG Kroatien ist geographisch und historisch durch vier Regionen definiert, die wirtschaftlich spezi- fisch aber auch komplementär zueinander sind. Diese Tatsache bestimmt ihre Entwicklung, die auf komparativen Vorteilen beruht, aber auch auf ihrer gegenseitigen Vervollständigung. Nun ist die Entwicklung auch von den Maßnahmen der Wirtschaftspolitik abhängig. Durch diese Maßnahmen kann man (auf eine kürzere Dauer) einen Teil der komparativen Vorteile einzelner Regionen eliminieren. Das Entwicklungsprogramm einzelner Regionen geht also von einem bestimmten Anfangszustand hervor, aber auch von den komparativen Vorteilen der Region (natürliche Lebensgrundlagen, Verkehrsbedeutung Prof. dr. sc. IVAN MECANOVI]: Sustav regionalnog razvoja Pravni vjesnik 18 (3-4): 247-256, 2002. 255 der Region, Ausbildungsstufe wirtschaftlicher und anderer Kapazitäten, u. ä.), der vom Staat bestimmten Strategie, den Maßnahmen der Wirtschaftspolitik sowie der konkreten Aktivität spezifischer regionaler Faktoren und den Entwicklungsprogrammen jeweiliger Regionen. Das Prozess sollte aber gleichzeitig von den Faktoren innerhalb der Region hervorgehen. Die Entwicklung sollte von regionalen Strukturen angeregt werden, d.h. von regionalen Selbstverwaltungs- körpern. Regionale Entwicklung Kroatiens muss vom „kroatischen Trapez“ hervorgehen, das durch Richtungen: 1) Rijeka (Istrien)-Zagreb-Koprivnica, 2) Vara`din-Osijek (Vukovar), 3) Vukovar-Plo~e und 4) Dubrovnik-Split-Rijeka definiert ist. Diese Richtungen legen zur gleichen Zeit die Gesamtheit der Entwicklung fest, und zwar auf Grund komparativer Vorteile, gegenseitiger Vervollständigung, geo-stra- tegischer Richtungen und Verkehrsadern, u.s.w. Es muss hier hervorgehoben werden, dass tatsächliche Entwicklung in letzten etwa zehn Jahren der Verbindungslinie Zagreb-Koprivnica folgte, so dass auch die Maßnahmen der Wirtschaftspolitik derselben Richtung folgten, wobei Slawonien, Baranya und Dalmatien bei Seite geblieben sind. Regionale Entwicklung muss auf der Nutzung solcher finanzieller Mittel beruhen, die nur in der jeweiligen Region erworben werden oder in der Region erworben werden können sowie der Mittel, die zum Zweck der Vervollständigung mit anderen Regionen, europäischen Märkten und dem Weltmarkt gebraucht werden. Einkünfte von bestimmten Ressourcen, z. B. Wäldern, sollten finanzielle Mittel zur Entwicklung der jeweiligen Region bilden. Innerhalb der Region ist es bedürftig, einen kräftigen Kern der fachwissenschaftlichen Entwicklungsprogrammierung zu schaffen: sowohl territorialen, wirtschaftlichen, demographischen, kommunalen, als auch erzieherischen, gesundheitlichen, kulturellen, u.s.w. In dieser Entwicklungsprogrammierung ist vom heutigen Zustand in die projektierte Richtung herauszugehen, um allmählich die Struktur der regionalen Wirtschaft zu ändern. Schlüsselwörter: Region, regionale Entwicklung, Entwicklungskonzeptionen, Entwicklungs- strategie, Raumausnützung.

Prof.dr.sc. IVAN MECANOVI], professeur titulaire à la Faculté de droit à Osijek

SYSTEME DU DEVELOPPEMENT REGIONAL

RÉSUMÉ La Croatie est définie géographiquement et historiquement par l’existence des quatre régions qui sont économiquement spécifiques, mais aussi complémentaires mutuellement. Ce fait détermine leur dé- veloppement qui se base sur les avantages comparatifs ainsi que sur leur complémentarité mutuelle. Mais, le développement dépend aussi des mesures prises par la politique économique. Grâce à ces mesures on peut éliminer une partie des avantages comparatifs d’une certaine région (pour une courte durée). Le programme de développement d’une région particulière commence donc d’un point de départ déterminé, des avantages comparatifs (ressources naturelles, l’importance de la circulation routière de la région, l’infrastructure économique existante etc.), des stratégies établies par l’état, ainsi que des activi- tés concrètes des facteurs régionaux et leurs programmes de développement. Mais ce processus devrait en même temps être issu des éléments régionaux. Le développement doit être initié par les structures régionales, c’est à dire les autonomies locales. Le développement régio- nal en Croatie doit se baser sur l’existence de «trapèze croate» qui se définit par les directions: 1/ Rijeka (Istrie) – Zagreb – Koprivnica; 2/ Varazdin – Osijek (Vukovar); Vukovar – Ploce et 4/ Dubrovnik – Split – Rijeka. En même temps ces directions déterminent la totalité du développement basé sur les avantages comparatifs, la complémentarité mutuelle, les directions et les routes géostratégiques, etc. Nous devons souligner le fait que ces 10 dernières années le développement réel passait par l’axe Zagreb – Koprivnica, ainsi que les mesures de la politique économique ont été basées sur cette direction, laissant ainsi la Prof. dr. sc. IVAN MECANOVI]: Sustav regionalnog razvoja 256 Pravni vjesnik 18 (3-4): 247-256, 2002.

Slavonie, la Baranja et la Dalmatie de coté. Le développement régional doit être basé sur l’utilisation des ressources financières provenant de la région même, ainsi que sur les moyens garantis par la complé- mentarité avec les autres régions, le marché européen et mondial. Les moyens financiers acquis par l’ex- ploitation des certaines ressources, les forêts par exemple, devraient être utilisés dans le développement des autres moyens de la région concrète. Dans le cadre de la région il est nécessaire de créer un fort noyau pour la programmation scientifique et professionnelle du développement: de l’espace, économique, démographique, communal, de l’éducation, de la santé publique, culturel, etc. Dans la programmation du développement il est nécessaire de se baser sur l’état actuel, allant vers le but projeté, tout en changeant graduellement la structure de l’é- conomie régionale. Les mots-clefs: région, développement régional, la conception du développement, la stratégie du développement, l’utilisation de l’espace.

Prof PhD IVAN MECANOVI], Full Professor of the Faculty of Law in Osijek

SYSTEM OF REGIONAL DEVELOPMENT

SUMMARY Croatia is geographically and historically defined by the existence of four regions which are eco- nomically specific but at the same time mutually complemental. This also determines their development, which is based upon their comparative advantages as well as their mutual complementarity. However, development is also dependent on the measures of economic policy. These measures can (over a short period of time) eliminate some of the comparative advantages of a particular region. The program of development of a certain region therefore sets out from the established initial state, comparative advantages (natural wealth, traffic meaning of the area, existing economic and other capacities and the like), strate- gies determined by the state, measures of economic policy, and concrete activities of regional factors and their programs of development. But the process must at the same time start also from the factors in the region. Development needs to be initiated by regional structures, in other words, by self managing bodies. Regional development of Croatia must start from the existence of the “Croatian trapeze “which is defined by the following directions: 1/Rijeka (Istria) - Zagreb - Koprivnica; 2/Vara`din - Osijek (Vukovar); 3/Vukovar - Plo~e and 4/Dubrovnik - Split - Rijeka. These lines at the same time establish the entirety of development based on comparative advantages, mutual complementarity, geostrategical directions and roads, etc. It must be emphasized that the actual development in the last 10 years was concentrated on the axis Zagreb - Koprivnica, and that the measures of economic policy were essentially aiming in that direction, whereas Slavonia and Baranya and Dalmatia were left aside. Regional development must be based on the use of resources which can be realized and are realized in the region itself, as well as on the resources guaran- teeing complementary with other regions and with the European and world markets. Means coming from particular resources, for example from forests, need to be built in into the means of development of the concrete region. Within the region it is necessary to create a strong foundation for scientific and professional programming of development: spatial, economic, demographic, communal, educational, health, cultural, etc. The programming of development needs to start from the current state, and go towards the projected goals, gradually changing the structure of regional economy. Key words: region, regional development, conceptions of development, development strategy, use of space. Dr. sc. DU[KO VRBAN: Europske integracije - teorijski okvir za promišljanje sadašnjosti i budu}nosti Unije Pravni vjesnik 18 (3-4): 257-273, 2002. 257

UDK - 327.39(4-67EU) Izvorni znanstveni rad

Dr. sc. DU[KO VRBAN

EUROPSKE INTEGRACIJE - TEORIJSKI OKVIR ZA PROMI[LJANJE SADA[NJOSTI I BUDU]NOSTI UNIJE

Autor u ~lanku izlaè povijesni razvoj i ideje ujedinjenja Europe nakon Prvoga i drugoga svjetskog rata, te ukazuje na ~imbenike u unutar- njoj i me|unarodnoj politici, koji su utjecali na osnivanje prvih europskih institucija. Nadalje, autor se osvr}e na pojam i shva}anja federalizma nadopunjuju}i to izlaganje s koncepcijom ustavnosti. Izlaù}i argumente u prilog federalnog ustrojstva dràva, autor dolazi do zaklju~ka da Europska Unija nije ni federacija, niti konfederacija, te izraàva sumnju u federalni projekt za budu}nost Unije.

U nastavku se obra|uje pitanje europskog gra|anstva i zna~aj odredbi o dr`avljanstvu Unije. Sugerira se kako ne postoji zajedni~ki europski identitet, te je iluzorno o~ekivanje formiranja “op}e volje” kod stanovnika dr`ava-~lanica Unije.

U osvrtu na pravo Europske Unije, autor isti~e osebujnost toga sustava pravila i na~ela. Posebno se osvr}e na pojam “na~ela prava” koji jo{ nije dovoljno ispitan u teoriji. Pored strukturalnih obilje`ja Unije, a to su autonomnost, supranacionalnost (primarnost) i neposredni u~inak, europsko pravo poznaje i specifi~na na~ela prava. Jedno od njih je i supsidijarnost.

Na kraju autor zaklju~uje kako je Europska Unija na sada{njem stupnju razvoja supranacionalna zajednica sui generis, kako u dràvnopravnom, tako i u uèm pravnom smislu. Njezina svojstva izmi~u standardnim kategorijama suvereniteta dràva i onih me|udràvnih organizacija.

Klju~ne rije~i: Europska Unija, me|unarodna politika, federalizam, ustavnost, nacionalno, supranacionalno.

1. UVOD drugih srodnih organizacija) i razmatraju se 1.1. Pitanja europskih integracija mogu prijedlozi o njihovom prilago|avanju novijim se, pojednostavljeno gledano, promatrati zahtjevima me|u kojima se isti~e pitanje uglavnom s dva aspekta: teorijskog i prak- pro{irenja Unije na nove dràve. S tim u sve- ti~nog. U ovoj drugoj perspektivi u sredi{tu zi, postavlja se i pitanje o budu}nosti Unije: u interesa je funkcioniranje institucija kome se smjeru treba kretati dalja institucio- Europske Unije (odnosno Vije}a Europe i nalna izgradnja Unije i kakve su {anse da se ona odrì uzev{i u obzir veliku heterogenost Dr. sc. DU[KO VRBAN: Europske integracije - teorijski okvir za promišljanje sadašnjosti i budu}nosti Unije 258 Pravni vjesnik 18 (3-4): 257-273, 2002. stanovni{tva, kulturâ i interesa unutar plodno tlo i to iz dva razloga: prvo, zbog Europe. Sve vi{e prisutna tema globalizacije op}eg uvjerenja da treba prevladati tradicio- sugerira da se i problemu ujedinjene Europe nalne podjele i sukobe izme|u dràva i dru- treba pristupiti na novi na~in. go, zbog rastu}e opasnosti od sovjetske Mi }emo se u ovome radu baviti prvenst- nazo~nosti u isto~noj Europi, te blokovskih veno pitanjem teorijskih pristupa europskim antagonizama koji prijete sigurnosti manjih i integracijama i to s gledi{ta pravne i politi~ke ve}ih zapadnih dràva. U atmosferi hladnog teorije. Me|utim, da bi se {to bolje sagledala rata i napetosti izazvanih doga|ajima u ta teorijska dimenzija, potrebno je ukazati i êhoslova~koj, Isto~noj Njema~koj, Poljskoj na povijesno-idejni kontekst ujedinjene i Ma|arskoj, ~ak se i ideja federalnog saveza Europe. U tome pogledu, kao {to je poznato, ne pri~injava vi{e odbojnom. Ipak, dvije najve}u ulogu imali su odnosi izme|u vode}e zemlje Europe unose donekle di- vode}ih dràva zapadne Europe nakon sonantne tonove u tu atmosferu. To su Velika Drugog svjetskog rata. Britanija i Francuska. Velika Britanija, iako Ipak, misao temelj poslijeratnog konsen- se je njezin istaknuti dràvnik Churchill zala- zusa o europskoj suradnji, da je federalno gao za europsko povezivanje, èli sa~uvati rje{enje najbolji put da se sprije~i izbijanje svoj posebni poloàj vode}e zemlje ratnih sukoba na tlo kontinenta (koji je u svo- Commonwealtha. I samo je britansko javno joj pro{losti poznavao duge i devastiraju}e mi{ljenje, donekle proèto imperijalnom no- sukobe, me|u kojima je dovoljno spomenuti stalgijom i nacionalnim ponosom zbog ratnih tridesetgodi{nji i stogodi{nji rat, te gra|anske zasluga (ta je zemlja 1940. g. bila jedini oz- ratove nakon Reformacije) nije nova. Ve} je biljni protivnik sila Osovine, prije ulaska Immanuel Kant u svojem spisu pod naslovom SAD-a i SSSR-a u rat i nakon poraza “O vje~nom miru” (1795.), zagovarao fede- Francuske), skepti~no gleda na poku{aje ralna rje{enja u okviru novog me|unarodnog odricanja od nacionalne suverenosti. Sama poretka. I kod Hobbesa i Rousseaua nailazi- pak Francuska slabo prikriva svoje bojazni mo na utemeljenje pravno-politi~kog prevla- prema gospodarski oja~aloj Njema~koj i ob- davanja stanja nesigurnosti i bezvla{}a.1 novi njezine vojne mo}i. Paradoksalno, upra- 1.2. Ve} zaboravljena i pre{u}ivana vo je ta bojazan podstakla mnoge francuske Kantova teza o savezu dràva kao sredstvu za dràvnike da podrè napore koji su teìli da odrànje mira dobila je novi poticaj nakon se nova demokratska Njema~ka stvorena na Prvog svjetskog rata. Austrijski grof teritoriju zapadnih okupacijskih sila, {to ja~e Koudehove-Kalergi tako osniva Pan-europski veè uz zapadne politi~ke i vojne saveze, te pokret koji nailazi na povoljan odjek u javno- da se sklope utana~enja po kojima njema~ka sti. Mnogi politi~ari i javni radnici prihva}aju privreda ne}e ugroziti francuske interese. ideju povezivanja europskih dràva: me|u 1.3. U takvom ozra~ju, prevladavaju dva njima se isti~u francuski socijalisti~ki vo|a opre~na stava prema europskim integracija- Leon Blum, predsjednik Reichstaga Paul ma: po jednom, dràve Europe trebaju Lobe, te ministri vanjskih poslova Francuske sura|ivati kao ravnopravni subjekti me|una- i Njema~ke, Briand i Streseman. rodnog prava, sklapaju}i klasi~ne me|u- (Koudenhove-Kalergi, 1982:, Mazey, 2001.). dràvne sporazume (etatisti~ki pristup), a po U razdoblju nakon Drugog svjetskog rata, drugom, Europu treba izgraditi kao savez ideja ujedinjenja europskih zemalja pada na dràva sa zajedni~kim institucijama, me|u kojima se predvi|a i stvaranje zajedni~ke obrane (Europska obrambena zajednica). 1 V. priloge u zborniku Recht, Staat und Voelkerrecht bei Ovaj drugi pristup, koji zami{lja ujedinjenje Immanuel Kant, ur.: D. Huning/B. Tuschling, Berlin, Europe na federalisti~kim osnovama, nije 1998. Dr. sc. DU[KO VRBAN: Europske integracije - teorijski okvir za promišljanje sadašnjosti i budu}nosti Unije Pravni vjesnik 18 (3-4): 257-273, 2002. 259 nai{ao na prihva}anje, najvi{e zbog otpora va. Upravi su u ovome segmentu europskih Velike Britanije i nekih drugih zemalja. integracija do{le do izraàja vrijednosti tzv. Ideja Europe kao nadnacionalnog organiz- “slobodarske demokracije”, a ~ije je prih- ma koji ima obilje`ja konfederalnog ili fe- va}anje do danas neophodan uvjet za deralnog saveza, zadobijat }e ipak postupno uklju~ivanje svake zemlje u europska povezi- na va`nosti. vanja. Neuspjeh federalisti~ke koncepcije nije Spomenimo i neke druge inicijative koje pokolebao neke pragmati~ne protagoniste fe- su utjecale na integracijske procese, naro~ito deralizma da predloè jednu tre}u koncepci- u smislu liberalizacije trgovine. To su bili ju, koja se je pokazala prihvatljivijom za ve- Sporazum o carinama i trgovini (GATT, liku ve}inu europskih dràva (uklju~iv{i ka- 1947.), Marshallov plan (1947.), osnivanje snije i samu Veliku Britaniju). Radi se o Organizacije za europsku gospodarsku su- pristupu “korak po korak”, koji ostavlja po radnju (OEEC), te teritorijalno {iroko strani pitanja tzv. “visoke politike”, kao {to zami{ljenu organizaciju za gospodarsku su- su diplomacija, zajedni~ka obrana, nadnacio- radnju i razvoj (OECD, 1960.). nalno zakonodavstvo i sli~no. Taj su pristup zagovarali Jean Monnet, pro~elnik francu- 1.4. Na prijedlog dràva Beneluxa, koje skog ureda za planiranje i francuski ministar su ve} 1944. uspostavile carinsku uniju, a za- inozemnih poslova Robert Schuman2. Kao laganjem belgijskog premijera Henrija prvi korak u tome smislu predloèno je uspo- Spaaka, u Rimu je 25. oùjka 1957. potpisan stavljanje jednog posebnog naddràvnog ti- sporazum o ustanovljavanju Europske gospo- jela za ugljen i ~elik, koje }e pomo}i poslije- darske zajednice (EEC) i Europske zajednice ratnu obnovu. I tako je na temelju tzv. za atomsku energiju (EUROATOM). Schumanovog plana uspostavljena sporazu- Kao prvi korak k ostvarenju ciljeva ugo- mom u Parizu travnja 1951. Europska zajed- vora, dràve potpisnice su se sloìle oko nica za ugljen i ~elik (ECSC). uspostave zajedni~kog trì{ta. Najmanje je Istovremeno na politi~kom planu stvoren bilo te{ko}a oko ukidanja carina u je nedvojbeni konsenzus oko pravne i poli- unutra{njem prometu, dok su ve}e te{ko}e ti~ke suradnje. Sve su se dràve zapadne iskrsle u svezi protoka ljudi, kapitala i po{ti- Europe sloìle da je suradnja neophodna na vanja pravila trì{ne utakmice. polju za{tite ljudskih prava, politi~kih slobo- U razdoblju od 1965. do 1984., prema da i kulturnih vrijednosti na kojima Europa mi{ljenju ve}ine analiti~ara, do{lo je do zapo~iva (jednakost gra|ana, vjerska i politi~ka stoja u razvoju europskih integracija. Jedan sloboda, te ostvarivanje pravednosti kroz od razloga bio jest ve} tradicionalno oklije- neovisno sudstvo). Tako je do{lo do osniva- vanje Velike Britanije da prihvati status pu- nja Vije}a Europe (1949.), i do potpisivanja nopravnog ~lana sa svim obvezama koje iz Europske konvencije o za{titi ljudskih prava i toga statusa proizlaze. Znamenita je i francu- sloboda (1950., stupila na snagu 1953.). Pod ska opstrukcija ja~anja europskih institucija okriljem Vije}a Europe donesena je i na u{trb nacionalnog suvereniteta za vrijeme Europska socijalna povelja, koja je prvi puta predsjednika De Gaullea. Zauzimaju}i se za istakla zna~aj socijalnih i gospodarskih pra- obnovu utjecaja Francuske u me|unarodnim odnosima, De Gaulle razvija programe po- 2 V. J. Monnet: Mémoires, Paris, Fayard, 1976 (London, sebne misije Francuske u svijetu (une certai- 1978) i Mazey (2001): 35-6. Ugovor o Zajednici za ugljen ne idée de la France). Premda je osporavana, i ~elik predvi|ao je i zasnivanje zajedni~kih tijela i to: Vije}a ministara, Visoke Vlasti, Zajedni~ke skup{tine, kako u tuzemstvu (manje), tako i u inozemst- Savjetodavnog vije}a i Suda pravde. Paralela sa vu (vi{e), Francuska se, na ovaj ili onaj na~in sada{njim institucijama Unije je o~igledna. drì te koncepcije. To se ogleda i u stavljanju Dr. sc. DU[KO VRBAN: Europske integracije - teorijski okvir za promišljanje sadašnjosti i budu}nosti Unije 260 Pravni vjesnik 18 (3-4): 257-273, 2002. rezervi, od strane Francuske, na akte (zajed- davnu funkciju. Ujedno ono predstavlja for- ni~ku politiku) Unije (exception francaise)3. malno predstavni{tvo dràva-~lanica, pri ~emu se ono pojavljuje i kao klasi~no 2. INSTITUCIJE EUROPSKE UNIJE me|udràvno tijelo, kakvo poznaju me|unarodne organizacije u okviru suvremenog 2.1. Prije nego prije|emo na razmatranje me|unarodnog prava. U isto vrijeme ono po- naravi ove nove zajednice europskih dràva vezuje i razne sektorske i upravne poslove, te koja od Maastrichta nosi naziv “Europska se u njemu o~ituje i supranacionalni karakter Unija”, osvrnut }emo se sumarno i na njezine Unije. Vije}e ministara ima posebnu ulogu u klju~ne institucije. To su Europska komisija, definiranju vanjske politike Unije i svih pi- Vije}e ministara, Europski parlament i Sud tanja koja se doti~u drugih dràva. pravde. Ove institucije predstavljaju okosni- Rad se vije}a odvija ne samo na sastanci- cu sloènog sustava odlu~ivanja, kojega ne ma ministara, nego najve}i dio posla zapravo poznaju dràve, ali koji odudara i od obavljaju razni odbori i uprave. Iako je njiho- uobi~ajenog rada me|unarodnih me|udràv- va formalna uloga “priprema” rada Vije}a, nih organizacija i vije}anja. mnoge se zna~ajne odluke donose zapravo na Tijelo koje je naro~ito va`no u politi~kom toj razini. U srcu administrativne strukture smislu, te obna{a (zajedno s Parlamentom) Vije}a nalazi se tzv. COREPER, koji sa~inja- zakonodavnu funkciju je Vije}e ministara. vaju veleposlanici zemalja ~lanica. CORE- 2.2. Vije}e ministara ~ine ministri, pred- PER ili odbor stalnih predstavnika, je mjesto stavnici dràva ~lanica. U njegovom sastavu gdje se pripremaju odluke i ostvaruje dijalog djeluju tzv. “specijalizirana vije}a”, naime izme|u dràva-~lanica. Prijedlozi Europske Vije}e za poljoprivredu, za za{titu okoli{a, te za komisije, koji imaju zakonodavni zna~aj, raz- unutra{nje trì{te. Svaka vlada delegira jednog matraju se ovdje da bi ih Vije}e kasnije for- ministra iz toga podru~ja u svako od tih vije}a. malno usvojilo i Komisija provela. Vije}e ministara sastoji se i iz predsjedni{tva, 2.3. Prema mi{ljenju ve}ine pisaca koje se izmjenjuje svakih {est mjeseci, te od Europska komisija zauzima sredi{nje mjesto u glavnog tajni{tva koje sadrì i deset glavnih procesima europske integracije. Ona je glavno uprava. Posebna je uloga Predsjedni{tva orga- tijelo Unijine egzekutive, ali sudjeluje i u zako- nizacija sastanaka {efova dràva i vlada Unije nodavnomu procesu, i to time {to predlaè koji ~ine posebnu instituciju koja se od 1985. odre|ene odluke koje zatim usvaja Vije}e mi- naziva “Europsko Vije}e”.4 nistara. U mnogim aspektima Komisija pod- Koja je uloga Vije}a ministara? Ono sje}a na klasi~nu vladu suverenih dràva, s sa~injava dio izvr{ne vlasti Unije (zajedno s time da raspolaè i s nekim samostalnim ovla- Komisijom), ali i obavlja tako|er i zakono- stima (npr. da u slu~aju nu`de donosi neke mjere). Prethodnih Komisije bila je visoka Vlast 3 Francuska politi~ka elita 50-ih i 60-ih godina pro{loga (High authority) Europske zajednice za ugljen stolje}a nema jasnu i neproturje~nu viziju europskog i ~elik, kojoj je u po~etku predsjedavao Jean povezivanja. Strana~ki programi partija centra i ljevice 5 (izuzev{i komuniste, koji su na~elno protiv NATO-pakta i Monnet, jedan od tvoraca europskog projekta. Europe), pri tome se znatno razilaze. Tako se golisti

(RPR) oslanjaju na ideologiju tzv. “republikanizma”, koji 5 je difuzna doktrna Tre}e i êtvrte Republike. Po toj ideji, Za vrijeme de Gaullea, Francuska se odupire nastojanji- dràva zasniva zajednicu-naciju (pouvoir constituant kod ma Komisije da dràvama-~lanicama name}e zajedni~ku Carré de Malberga), ona je unitarna i suverena, ne priz- poljoprivrednu politiku (Hallstein), na {to je i danas naje razlike me|u gra|anima i regijama. I danas, nakon Francuska, s obzirom na svoju privrednu strukturu, raspada golisti~kog pokreta neki njegovi biv{i ~lanovi (de posebno osjetljiva. I sami francuski protagonisti europ- Villiers, npr.) smatraju da bi “Europa regija, zna~ila kraj skog ujedinjenja sagledavali su zajedni~ke organe vi{e Francuske” (Le Monde, 3/4.11.2002., str.7.). kao “ekspertna tijela”, nego kao “europsku vladu”. Na taj je na~in sam Monnet djelovao kao komesar Visoke 4 V. T. Christiansen: The Council of Ministers: the politics Vlasti Zajednice za ugljen i ~elik (ECSC). O njemu v. of institutionalised intergovernmentalism, in: Richardson Francois Duchêne: Jean Monnet: the first statesman of (2001):135-154. interdependence, New York, Norton, 1995. Dr. sc. DU[KO VRBAN: Europske integracije - teorijski okvir za promišljanje sadašnjosti i budu}nosti Unije Pravni vjesnik 18 (3-4): 257-273, 2002. 261

Europska komisija ima 20 ~lanova uk- dalje {tite korisnike usluga i potro{a~e iz eko- lju~iv{i predsjednika i dva dopredsjednika, uz lo{kih, zdravstvenih i socijalnih razloga. 24 glavne uprave (Directorate General = 2.4. Parlamenti ~iji se ~lanovi biraju na DGs). U ovome je tijelu zaposleno oko op}im i slobodnim izborima predstavljaju, 20.000 slu`benika, a Komisija osim engle- bez sumnje, okosnicu predstavni~ke demo- skog i francuskog koristi jo{ devet slu`benih kracije. Neki pisci isti~u da su skup{tine sre- jezika. Ina~e, povjerenike (commissioners) di{nje institucije na kojima po~iva politi~ki imenuju vlade zemalja ~lanica i odluke se do- legitimitet nacionalnih dràva6. Iako i nose zajedni~ki i to ve}inom glasova. me|unarodne organizacije raspolaù s tijeli- Komisija se bira na pet godina, s time da ma ~ija zasjedanja podsje}aju na parlamen- predsjednika Komisije odre|uju konsenzu- tarna vije}anja, ~lanovi takvih tijela nisu iz- som dràve-~lanice. ravno izabrani i njihova se uloga svodi na ra- Koja je uloga Komisije u pravnoj regula- spravljanje ve} zacrtanih odluka. To je slu~aj tivi Unije? S gledi{ta klasi~ne podjele dràv- i s Parlamentarnom skup{tinom Vije}a Euro- nih djelatnosti (funkcija), moglo bi se re}i da pe, koju sastavljaju ~lanovi parlamenta Komisija predstavlja izvr{nu vlast. Me|utim, dràva - ~lanica. Druga~iji je poloàj neke njezine ovlasti su i zakonodavne priro- Europskog parlamenta. de. Tako Komisija ima pravo zakonodavne Europski je parlament (EP) izravno iza- inicijative, te ju obzirom na njezino podsti- bran i ima ve} po sada{njim institucionalnim canje ure|enja pravnih i politi~kih pitanja rje{enjima zna~ajnu ulogu u kreiranju politi- zovu i “motorom Unije”. O njezinim prijed- ke Unije. Me|utim, treba odmah napomenu- lozima odlu~uje Vije}e, koje tek konsenzu- ti da su ovlasti parlamenta Unije nu`no ogra- som moè promijeniti tekst takvih prijedloga. ni~ene samim kompetencijama europskih in- Komisija donosi samostalno i pravne akte stitucija uop}e. Kao {to je bio slu~aj s (direktive), koje bi mogli promatrati kao neku nekada{njim realnim unijama, dràve su ~la- vrstu uredbi sa zakonskom snagom. nice neke poslove prenijele na nadnacionalne Djelokrug rada Komisije odnosi se pre- ustanove, dok su druge u potpunosti ili djelo- te`no na ure|enje unutra{njeg trì{ta Unije i mi~no, ostale u djelokrugu doma}ih vlasti. Iz sva pitanja s tim u svezi. Zapravo, Komisija toga su glavnog razloga, ovlasti EP-a ogra- bdije i podsti~e ostvarenje “~etiriju sloboda”, ni~ene. Naime, tijela Unije mogu odlu~ivati o na kojima po~iva ideja zajedni~kog trì{ta, a pitanjima unutra{nje i vanjske trgovine, o za- to su: slobodno kretanje kapitala, roba, uslu- jedni~koj poljoprivrednoj politici (Common ga i radne snage. Nakon 1992., glavna je Agricultural Policy = CAP), o pitanjima zada}a Komisije uspostavljanje zajedni~kog za{tite prirodne sredine, o zdravstvenoj poli- regulatornog okvira za europsko trì{te roba i tici i o regionalnom razvoju7. U oblasti obra- usluga. Na taj na~in, zakonodavne odredbe zovanja i kulture, Unija uglavnom dopunjuje dràva-~lanica polako ustupaju mjesto novom pravnom instrumentu - nadnacionalnom 6 V. R.S. Katz / B. Wessels (ur.): The European Parliament, pravu. Najvi{e su te{ko}a u tome polju pred- the national parliaments and European integration, stavljale ne-tarifne barijere. Naime, dràve- Oxford, 1999.10. ~lanice su i nakon ukidanja carina, poku{ava- 7 Prema nekim mi{ljenjima postoje tri okosnice (stupa ili stoèra) po kojima se mogu sagledati ovlasti europskih le za{tititi doma}e proizvode putem subven- institucija: prvi zasnivaju pitanja slobodnog protoka roba cija, posebnih poreznih olak{ica i pozivanjem i ljudi, za{tita slobode trgovine i trì{nog natjecanja, pona tehni~ke i zdravstvene standarde kod pro- ljoprivredna politika (CAP), pitanja okoli{a, zdravlja i regionalnog razvoja, dok drugi obuhva}a monetarnu i meta roba. Osjetljivo je pitanje u tome kom- vanjsku politiku, a tre}i se odnosi na pravosu|e, ljudska pleksu razlikovanje legitimnih i neopravda- prava i statusna pitanja. Francuski termin “javni red” nih mjera za{tite. Dràve su ovla{tene da i (ordre public) obiljeàva ve}i dio ove tre}e problematike. Dr. sc. DU[KO VRBAN: Europske integracije - teorijski okvir za promišljanje sadašnjosti i budu}nosti Unije 262 Pravni vjesnik 18 (3-4): 257-273, 2002. legislativu zemalja ~lanica. Iako EP moè Da bi se olak{ao rad Suda obzirom na uloìti veto na prijedlog prora~una Unije, broj predmeta u 1988. g. ustanovljen je glavnina financiranja javnih izdataka ostaje i Prvostupanjski sud koji donosi presude u nadalje u sferi dràva-~lanica. odre|enom broju slu~ajeva. Radi se o pet Za razliku od nacionalnih parlamenata, vrsti predmeta: trì{no natjecanje, sporovi EP ne moè raspravljati o ustavnim pitanji- koji se odnose na biv{u Zajednicu za ugljen i ma. Njemu nedostaje i prava zakonodavna ~elik, tu`be koje se ti~u naknada {teta, djelo- inicijativa. Jo{ jedan ~imbenik ograni~ava vanje slu`benika Unije i kona~no sve tu`be ulogu parlamenta Unije. To je pitanje odgo- koje pokre}u pojedinci i trgova~ka dru{tva. vornosti egzekutive. Ipak, nakon Ugovora u Prema tome, ovaj sud nije nadleàn za sporo- Maastrichtu, kontrolna je funkcija parlamen- ve u kojima je jedna od stranaka neka od ta oja~ala, te se otada dopu{ta da EP ve}inom dràva-~lanica. Predvi|ena je mogu}nost ~lanova i dvotre}inskom ve}inom onih koji àlbe na presude toga suda Sudu pravde u su glasovali, izglasa nepovjerenje Komisiji. roku od dva mjeseca. Na~ini odlu~ivanja EP ukazuju na svu O pitanjima koja se ti~u sastava Suda sloènost institucionalnih mehanizama Unije. pravde predvi|aju se nova rje{enja, s obzi- Tako EP ima tri vrste ovlasti: savjetovanje rom na skoro pro{irenje Unije. (consultation), suradnju (co-operation) i Ukoliko ostavimo po strani pitanja sud- suodlu~ivanje (co-decision). Najstariji je prvi skog postupanja, ostaje da se ukratko razmo- na~in odlu~ivanja koji se primjenjuje kod tri uloga Suda u procesu integracije europskih utvr|ivanja zajedni~ke poljoprivredne politi- dràva. Pri tome treba ista}i da su odluke ob- ke, u prometnoj politici, kod uskla|ivanja nekih zakonskih odredaba, i kod pripreme pro- vezne za zemlje ~lanice, te se upravo preko grama za industrijski razvoj. Procedura za su- Suda pravde ukazuje nad-nacionalni karakter radnju pokriva financijska pitanja, dok se Unije. Ovo se obilje`je naziva i “izravnim suodlu~ivanje odnosi na obrazovanje, kultu- u~inkom” (direct effect), {to zna~i da su akti ru, zdravlje, za{titu potro{a~a i okoli{a, te na koji pripadaju, kako tzv. “primarnoj legislati- slobodu kretanja radnika. vi”, (ugovorna utana~enja, odluke vije}a mi- 2.5. Europski sud pravde (European Court nistara) tako i “sekundarnoj legislativi” (npr. of Justice) predstavlja vrhovnu sudbenu vlast direktive Komisije) imaju izravno primjenji- Unije. Njegovo je sjedi{te u Luxembourgu i vati bez ~ekanja na postupke kojima obi~no treba ga razlikovati od sudi{ta sli~nog naziva podlijeè recepcija me|unarodnih akata u koje djeluje u Strasbourgu (European Court of municipalno pravo. Uloga Europskog Suda Human Rights). Njegova je zada}a da tuma~i i pravde sastoji se upravo u tome da osigura primjenjuje op}e akte Unije. Obzirom da se po{tivanje toga na~ela supranacionalnosti. Sud bavi i utvr|ivanjem op}ih na~ela prava Doktrinu “izravnog u~inka” kao i primat Unije kao i pitanjima koja zadiru u ljudska pra- slobodne trgovinske razmjene nad za{titom va, neki mu pridaju ulogu ustavnog sudi{ta od- partikularnih interesa, Sud je utvrdio ve} rane nosno ~ak “sekundarnog zakonodavca”. S dru- 1963. g. (slu~aj Van Gend), a kasnije su te ge strane neki analiti~ari tvrde da je uloga Suda principe potvrdile i druge presude (Cassis de bezna~ajna u odnosu na interese dominantnih Dijon, Zakon o ~isto}i piva u Njema~koj i 8 zemalja ~lanica . drugi slu~ajevi).

8 O europskom sudu v. D. Wincott: The Court of Justice and the European policy process, in Richardson (2001):179- 3. FEDERALNA OPCIJA I 198. Tako|er sumarno kod Grli}/Ile{i~ (2001):187-193 i KONSTITUCIONALIZAM kod Gueguen (2001):79-89. Treba ukazati i na postojanje posebnog Revizijskog suda, koji nije pravosudno tijelo u 3.1. Kao {to je ve} istaknuto u prethod- pravom smislu i ~ije se sjedi{te tako|er nalazi u nom izlaganju, stvaranje federalne Europe Luxembourgu. Dr. sc. DU[KO VRBAN: Europske integracije - teorijski okvir za promišljanje sadašnjosti i budu}nosti Unije Pravni vjesnik 18 (3-4): 257-273, 2002. 263 bio je izri~ito postavljen cilj utemeljitelja verena) vlast. Klasi~ni pojam suvereniteta Europske zajednice. Ideja saveza europskih tako je vezan uz apsolutnu monarhiju i for- dràva na federalnoj osnovi, spominje se i malnu ravnopravnost dràva na me|unarod- kod starijih autora kao najbolji put k usposta- noj sceni. U takvim okolnostima, dràve vi mira i kolektivne sigurnosti. sklapaju dinasti~ke i vojne saveze, koji nisu Sama koncepcija federalizma ima vi{e di- trajni, a sukobi se naj~e{}e rje{avaju ratom, menzija: idejnu, koja se naslanja na tradiciju koji je priznati instrument rje{avanja sukoba politi~ke teorije od Althusisusa nadalje, (ius ad bellum). Uspostava federalnih saveza ustavno-politi~ku, te kona~no, politolo{ku. sukobljava se tako s na~elom suvereniteta, te Ako privremeno ostavimo po strani ove prve su mnoge savezne dràve isprva konfederalne dvije koncepcije, trebalo bi objasniti (Njema~ka do 1866.). zna~enje federalizma s gledi{ta ustrojstva Prvu zna~ajnu teoriju federalizma stvara dràve i vanjske i unutra{nje politike (polito- Johannes Althusius (1557/63-1638). U svo- lo{ki aspekt) 9. jem glavnom djelu “Politica methodice dige- Kako ukazuje sam latinski korijen rije~i sta...” (1603.), on postavlja jednu novu kon- “federalizam” (od foedus, {to zna~i ravno- cepciju dràve koja se oslanja na aristotelov- pravni savez dràva) federalizam zna~i sku ideju op}eg dobra, te na kr{}ansku etiku poku{aj stvaranja takvih odnosa izme|u poli- kalvinisti~kog usmjerenja. Kao i Grotius, on ti~kih entiteta koji bi pomirili zahtjeve za je- smatra da ljude vodi osje}aj zajedni{tva, te dinstvom i po{tivali razli~itosti. U tome se da su oni upu}eni na udruìvanje. Me|utim, smislu federalizam nalazi na sredini konti- za njega postoji vi{e razina dru{tvenih pove- nuuma anarhija (bezvla{}e) - hijerarhija (cen- zivanja, te razlikuje privatne zajednice (obi- tralizam). Neki politolozi ovu koncepciju telj, doma}instvo, ceh) od vi{ih oblika udruìvanja javnog karaktera (op}ine, pro- kompromisa izme|u partikularnih i op}ih in- vincije, dràve). Sve ove asocijacije potrebu- teresa tuma~e i kao posredovanje izme|u ju i strukturu mo}i, kojom se uspostavlja po- centripetalnih (integracija) i centrifugalnih liti~ka hijerarhija (gradona~elnik, knez, car). (autonomija) tendencija u politi~kom ìvo- Svi ovi nositelji vlasti trebaju raspolagati i sa tu10. Suvremeni federalizam na Zapadu savjetodavnim tijelima (npr. gradski senat, po~iva na tri povijesna modela: na ustavu stale{ka skup{tina i sl.). Legitimitet takve SAD-a (ameri~ki federalizam), na tradiciji vlasti ne po~iva tako na apsolutnoj mo}i, saveza dràva koji su u pro{losti postojali na nego na prihva}anju podre|enih. Za njema~kom jezi~nom podru~ju, te na projek- Althusiusa, politika ne zna~i ni{ta drugo do tima i teorijama koje teè uspostavi dru{tvene “umije}e udruìvanja” (ars consociandi)11. harmonije. Ove se ideje ~ine neobi~no zna~ajnim u 3.2. Starija politi~ka teorija od Bodina na- suvremeno doba, kada ja~a me|uovisnost dalje, polazi od dràve kao teritorijalno ogra- dràva i uspostavljaju se povezivanjem suve- ni~ene zajednice u kojoj postoji vrhovna (su- renih dràva - novi oblici integracija. 3.3. S gledi{ta ustavno-politi~ke teorije, 9 V. natuknicu u “Federalism” (R.-O. Schulze) u “Politolo{ki rje~nik”, Osijek/Zagreb, 2001, 73. Tako|er ili preciznije re~eno, javnog prava, federali- kod D. Elazar: Exploring federalism, Tuscaloosa, Al., zam predstavlja onaj oblik savezne dràve 1987 i prilog od istog autora: International and comparative federalism, Political science and politics, 26 (1993), 190-5. 11 O Althusiusu, v. F. S. Carney (ur.): The politics of 10 U njema~koj se teoriji javnog prava 19. st. prvi puta Johannes Althusius, Boston, 1964, koji sadrì i engleski isti~e razlika izme|u Bundesstaat i Staatenbund (Waitz, prijevod njegova djela “Politica Methodice...”, G. Dahm 1853.), pri ~emu neki osporavaju pojam savezne dràve et al. (ur.): Politische Theorie des Johannes Althusius, (Bundesstaat) napadaju}i zamisao o podijeljenom suve- 1988; Hueglin (1991) i H. Dreitzel: Neueus ueber renitetu (Max von Seydel, 1872.) Althusius, Ius commune, 16 (1998), 275-302. Dr. sc. DU[KO VRBAN: Europske integracije - teorijski okvir za promišljanje sadašnjosti i budu}nosti Unije 264 Pravni vjesnik 18 (3-4): 257-273, 2002. koji se razlikuje s jedne strane od unitarizma vlade pojedinih dràva bitno utje~u na rad i od konfederalnih saveza. Prema ustaljenom Vije}a ministara, Europskog Vije}a i tuma~enju, obilje`ja su federacije kao savez- Komisije. Prema mi{ljenju Williama ne dràve: Wallacea, to u EU nije slu~aj, te su dràve- a) Podjela na ravnopravne teritorijalne jedini- ~lanice zapravo zasnovale, ako ne de iure, ce; ono de facto konfederaciju. Neki drugi autori idu tako daleko da Uniju promatraju kao b) Podjela svih triju, po na~elu odvajanja vla- 12 sti ustrojenih vlasti (legislative, egzekutive neku vrstu “federacije u zametku” . i jurisdikcije) na dvije razine: saveznu i U prilog ove teze mogu se iznijeti nekoli- onu koja pripada jedinicama; ko zapaànja, od kojih je najva`nije posto- c) Ustavno utemeljenje ovih odnosa i janje europskog nad-nacionalnog prava za ~iju se implementaciju brine sud u d) Predstavljanje jedinica na saveznoj razini Luxembourgu. Prihva}anje akumulirane (drugi dom parlamenta). pravne prakse (tzv. acquis communitaire), Kao {to je poznato, u ustavnoj praksi kao uvjet za pristupanje Uniji, uzima se dràva javljaju se razli~iti oblici federalizma, tako|er kao dokaz da se ne radi o me|udràv- koje se uglavnom moè razlikovati prema noj organizaciji klasi~nog tipa. Tako|er, stupnju relativne samostalnosti federalnih jena~in odre|ivanja ovlasti nekih va`nih tijela, dinica (jaki i slabi federalizam). Dok se je ne- Unija podsje}a na federalne oblike dràvnog kada ukazivalo na slabljenje federalnog povezivanja (EP, Komisija, ECJ). na~ela kao principa dràvnog ustrojstva, da- S druge strane, ustrojstvo i funkcioniranje nas se pojavljuju i suprotni trendovi (npr. ka- Unije dosta je udaljeno od klasi~nog federa- nadski i belgijski federalizam). Treba spome- lizma. Poznato je i da mnogi u Europi odba- nudi da se kod nekih oblika federalnog ure|enja radi o dualnoj strukturi (Québec cuju ideju federacije boje}i se gubitka suve- prema ostalnim jedinicama u Kanadi), a i o reniteta. Mogli bi se zapitati; Ako EU nije ni tzv. “asimetri~kom federalizmu” (ustavno me|udràvni savez, ni konfederacija ni fede- ure|enje [panjolske). Dana{nji se autori racija, {to onda zna~i danas u pravnom smis- rje|e osvr}u na sovjetski model koji je lu, unija europskih dràva? Odgovor, koji se po~ivao na ideolo{koj premisi prava naroda name}e sam po sebi je - tvorevina sui gene- na samoodre|enje (doktrina koju su elabori- ris, dakle svojevrsni oblik udruìvanja dràva rali Lenjin i Staljin), ali koja se u sovjetskoj koji nadma{uje klasi~ni me|udràvni savez praksi svodila na kulturnu autonomiju. odnosno konfederaciju, ali ipak nije federaci- 3.4. Povezivanje dràva po suvremenom ja. me|unarodnom pravu, dovodi do stvaranja Vrlo je problemati~no sagledavati bilateralnih i multilateralnih sporazuma, te do budu}nost Unije u federalnim savezu, uspostave me|udràvne suradnje putem naro~ito onoga tipa koje poznaju SAD. me|unarodnih organizacija. Kod me|unarod- Europska unija vjerovatno nikada ne }e po- nih organizacija, me|utim nedostaje supranacionalni element koji je prisutan u federacija- 12 Ovo mi{ljenje zastupa Joseph Weiler koji smatra da na~ela po kojima funkcionira Unija predstavljaju ustavni ma. Odluke dakle, donose predstavnici suve- okvir jednog federalnog sustava. V. J. Weiler: The consti- renih dràva-~lanica, i to u najve}em broju tution of Europe, Cambridge, CUP, 1999,. Druga~ije slu~ajeva konsenzusom. Wallace (1982):67-8. Teza o federalnom ustrojstvu Unije nije prihvatljiva iako se odnosi izme|u saveza i jedinica Treba se zapitati, da li je sada{nja znatno razlikuju u praksi federalizma. U tome je smislu Europska Unija jedan takav oblik poveziva- pou~an primjer belgijskog federalizma, gdje su ovlasti jedinica izvanredno zna~ajne. V. V.J. Fitzmaurice: The nja, obzirom da je nastala me|udràvnim politics of Belgium: a unique federalism, London, Hurst, sporazumom, te uzev{i u obzir ~injenicu da 1996. Dr. sc. DU[KO VRBAN: Europske integracije - teorijski okvir za promišljanje sadašnjosti i budu}nosti Unije Pravni vjesnik 18 (3-4): 257-273, 2002. 265 stati federacija klasi~nog tipa, iako raspolaè s Nakon ugovora u Maastrichtu 1993. godi- nekim obilje`jima savezne dràve. Model koji ne, uvodi se pojam “gra|anina Europe”, koji najbolje odraàva sada{nje stanje i budu}i u pravnom smislu nastoji izjedna~iti sve ustavni razvoj Unije je “vladanje na vi{im ra- dràvljane 15 europskih zemalja. Europsko zinama” (multi-level Governance). Taj je mo- gra|anstvo zna~i u praksi, da svaki dràvlja- del dosta blizak federalnom ustrojstvu, ali se nin ovih zemalja moè slobodno izabrati gdje ipak od njega i razlikuje. Sada{nji napori za }e ìvjeti i raditi, te da mu se osiguravaju i izradu novog ustavnog dogovora doprinijet }e znatna politi~ka prava (u~e{}e na europskim i konstitucionalizaciji Unije i njezinom pri- lokalnim izborima). Me|utim, europsko bliàvanju federalizmu, s time da }e ostati gra|anstvo upu}uje i na neka supstancijalna sa~uvan formalni suverenitet dràva-~lanica. pitanja od bitnog teorijskog zna~aja, a to su, Me|utim dio svojih suverenih prava dràve- najprije europski identitet i slobodarsko-de- ~lanice su ve} prenijele na savez. mokratske koncepcije zajednice. 4.2. Kod razmatranja identiteta, koji se u 4. EUROPSKI IDENTITET I ovome kontekstu treba shva}ati kao politi~ku GRA\ANSKI STATUS: pripadnost, uglavnom se susre}u dva tipa od- DR@AVLJANSTVO UNIJE govora. Kod jednih postoji optimisti~ka vizija ujedinjene Europe koja po~iva na zajed- 4.1. U pravnoj se znanosti pitanje dràv- ni~kim vrijednostima ili na zajedni~kom kul- ljanstva promatra kao naro~ita vrsta pravnog turnom naslje|u. Europska kultura tako bi se odnosa izme|u ~ovjeka - pojedinca (fizi~ke izvodila iz kr{}anstva, iz rimskog prava, iz osobe) i dràve. Pitanja dràvljanstva pripa- ideja prosvjetiteljstva ili pak iz latinsko-hu- daju u materiju javnog, posebno upravnog 13 manisti~ke tradicije. Mnogi ukazuju i na de- prava . Pravno reguliranje materije tradicio- mokraciju te lokalnu samoupravu u povijesti nalno se smatra suverenim pravom dràve, te slobodnih gradova, kao jednu od osebujnosti pripada u “isklju~ivu nadle`nost” dràva ob- europskog naslje|a. Prema mi{ljenju Emila zirom na me|unarodno pravo (domaine ré- Brixa, vrijednosti iz kojih se sastoji europski servé). Kao {to je poznato, u pro{losti su po- identitet su individualnost, racionalnost i jedine europske dràve imale razli~ite odred- ljudsko dostojanstvo15. S gledi{ta prava i po- be o stjecanju dràvljanstva, pri ~emu su se litike, potrebno je ukazati i na usvojene eu- sve, s povijesnim izuzetkom Francuske u re- ropske politi~ke simbole kao {to su zastava, volucionarnom razdoblju, dràle na~ela ius himna, zajedni~ke institucije i sl. sanguinis. za razliku od useljeni~kih zemalja. S druge strane, isti~u se argumenti koji Danas se, s obzirom na veliki broj mladih dovode u sumnju djelotvornost ili postojanje stranaca, ro|enih u zemljama Unije, i tome pitanju pristupa na ne{to druga~iji na~in. Pored zauzimanja za primjenu ius soli, eu- Zadnjih godina politi~ka dimenzija useljavanja sve vi{e ropske dràve ~lanice Unije u posljednje vri- postaje i vru}om temom predizborne borbe. Zapaà se i rast ksenofobije i nacionalizma, koji nije samo vezan uz radikal- jeme nastoje i uskladiti svoju useljeni~ku po- no desne stranke. Odbojnost prema strancima i zahtjevi za litiku, pri ~emu problem useljavanja poprima ograni~avanjem useljavanja postaju i temom nekih etabli- ponekad i dramati~ne aspekte.14 ranih parlamentarnih stranaka centra i desnice. 15 V. E. Brix: O filozofji srednjeeuropskog nacionalizma, Filozofska istraìvanja, 14 (1994), 4:729-737, str. 730. 13 V. I. Borkovi}: Upravno pravo, 6. izd., Zagreb, 1997, str. Kao jedan od uo~ljivih europskih simbola pojavljuju se i 147 i dalje. registarske tablice na automobilima, {to je poznato i 14 Problematika migracija u europskom kontekstu je na{oj javnosti, koja je ina~e slabo upu}ena u pitanja inte- vi{ezna~na i moè se sagledati s gospodarske, kulturne, gracija, {to se odnosi i na ve}inu medija. Brix opravdano socijalne, politi~ke i pravne dimenzije. V. npr. Nathalie ukazuje na opsjednutost povije{}u u zemljama isto~ne i Berger: La politique européenne d/asile et d/immigra- srednje Europe, ~ime se pove}ava opasnost instrumenta- tion, Bruxelles, Bruylant, 2001. lizacije simbola za raspirivanje konflikata. Dr. sc. DU[KO VRBAN: Europske integracije - teorijski okvir za promišljanje sadašnjosti i budu}nosti Unije 266 Pravni vjesnik 18 (3-4): 257-273, 2002. nekog europskog identiteta, bilo u politi~kom Me|utim, ako i pretpostavimo postojanje ili u kulturnom smislu. Tako se ukazuje da su stanovitog konsenzusa me|u stanovni{tvom kr{}anstvo, latinski jezik i pismo dodu{e na Unije, dosada{nja istraìvanja pokazuju rela- neki na~in povezali europske narode, ali da tivno malu zainteresiranost bira~a za europ- su ih udaljile posebne oralno-mitske tradicije ska pitanja. Tako|er se uo~ava, da ve}ina sta- i razli~ite interpretacije pisanih kodeksa, uk- novni{tva zemalja ~lanica ne sagledava eu- lju~iv{i one sakralnog sadràja. U dana{nje ropske institucije, u prvom redu Europski vrijeme, te{ko bi bilo govoriti o kr{}anstvu i parlament, kao zna~ajne ~imbenike koji o duhovnim vrijednostima kao poveznicama utje~u na ìvot obi~nih ljudi. Drugim izme|u naroda Europe, ve} i zbog razli~itih rije~ima: kod europskog stanovni{tva nedo- konfesionalnih tradicija i zbog sve ve}e staje politi~ka svijest ili “op}a volja”, da upo- nazo~nosti ne-kr{}anskog stanovni{tva (mus- trijebimo rousseauovski termin, da bi kon- limani)16. cept europskog gra|anstva imao zna~ajne ustavno-politi~ke implikacije20. Zna~aj politi~kih simbola u konstrukciji novog europskog identiteta je po nekim mi{ljenima neznatan17. S tim u svezi, po- 5. EUROPSKO PRAVO: NAÊLA, stavlja se i jedno drugo pitanje, a to je: kakva PRAVILA I VA@ENJE je uloga gra|anskog koncepta u procesu de- 5.1. Pod terminom “europsko pravo” mokratskog legitimiranja Unije. mogu se podrazumijevati tri zna~enja. Prvo je 4.3. Prema teoriji ustavne demokratske zna~enje klasi~ko i ozna~ava pravni poredak dràve, dràva po~iva na ~etiri temeljne pret- europskih dràva. U tome smislu, Europu sa- postavke: vladavina prava, po{tivanje poli- gledavamo kao kontinent s utvr|enim grani- ti~kih sloboda, za{tita vlasni{tva i ostvariva- cama u zemljopisnom pogledu. Drugo se nje ve}inskog odlu~ivanja18. zna~enje odnosi na zajedni~ke elemente prava europskih dràva, dakle na ono {to se obi- Reinterpretiraju}i tradiciju liberalizma, ljeàva kao “europsko kontinentalno pravo”. neki autori, me|u kojima se isti~e njema~ki U kulturno-povjesnom smislu, ovaj se sustav filozof Habermas, sugeriraju mogu}nost da prava oslanja na tradiciju rimskog prava i nala- se Europa ustroji kao transnacionalna federa- zi se u opreci prema pravu “Common law-a”, cija u kojoj }e svi gra|ani (bez obzira na ~ije je izvori{te u engleskoj pravnoj povijesti. etni~ko porijeklo i povijesno-dràvljansku Tre}e je zna~enje termina “europsko pravo” pripadnost pojedinim zemljama), mo}i ostva- predmet na{eg razmatranja i upu}uje na prav- rivati svoja prava i zajedni~ki djelovati na ni poredak Europske Unije. U ovome slu~aju, realizaciji nekih op}ih interesa. Ovakva bi sa- europsko je pravo ono, koje se razlikuje od vezna dràva europskih zemalja po~ivala na prava pojedinih dràva-~lanica. Neki ipak ideji zajedni{tva (identitet) i na zajedni~koj smatraju da cjelokupno pravo dràva-~lanica politi~koj kulturi19. i pravne odredbe europske zajednice, sa~inja- vaju jedan (jedinstveni) sustav21. 16 Za euroskepti~nu tezu v. Rodin (2001), 14-26. 5.2. Kao {to je spomenuto, europsko pra- 17 U tome smislu v. argumente izloène u referatu H. vo ozna~ava i postojanje jedne zajedni~ke eu- Abromeita i T. Schmidta (The riddle of borderless demo- ropske pravne tradicije. Ona po~iva na recep- cracy: on the search of transnational demoi) na konfe- renciji IPSA istraìva~kog odbora za pitanja europske ciji rimskog prava, do koje je do{lo na kraju unifikacije, Bruxelles, 2-3 prosinca 1999. srednjega vijeka i po~etkom novoga vijeka. 18 V. J. Rawls: A theory of justice, Oxford, 1971, 221-243. 20 V. M. Newman: Democracy and accountability in the EU, 19 V. J. Habermas: Citizenship and national identity: Some in: Richardson (2001):357-374, str. 364. reflections on the future of Europe, Praxis International, 12 (1992), 1:1-19. Tako|er kod Lehning, (2001), 239-282. 21 V. Schroeder (2002), naro~ito 33-43. Dr. sc. DU[KO VRBAN: Europske integracije - teorijski okvir za promišljanje sadašnjosti i budu}nosti Unije Pravni vjesnik 18 (3-4): 257-273, 2002. 267

Taj se pravni sustav ozna~avao kao ius comu- rodne ugovore i utana~enja (rimski ugovor, ne, nasuprot partikularnom doma}em, pre- Jedinstveni akt, ugovor iz Maastrichta, te`no obi~ajnom pravu. Nastanku “op}eg Amsterdamski ugovor i ugovor iz Nice). U prava” doprinijela je u velikoj mjeri Crkva, tome se pogledu razlikuje i slu`bena termi- koja razvija i svoje specifi~no kanonsko pra- nologija od uobi~ajene jezi~ne uporabe22. vo, koje i danas poznaju sve kr{}anske crkve Konvencije i preporuke Vije}a Europe i denominacije. Zajedno s rimskim pravom (Council of Europe), sa~injavale bi pak za- ovo pravo sa~injavalo je tzv. “u~eno (znanst- sebni pravni sustav obvezan samo za ~lanice veno) pravo” (ius utrumque). Vije}a. Me|utim, danas se i tome prilazi na Treba napomenuti da je recepcija rimskog druga~iji na~in. Naime, za{tita ljudskih prava prava bila manje zna~ajna ili da je sasvim i sloboda, socijalna pitanja (obitelj, poloàj izostala u nordijskim zemljama, kao {to su èna i djece i sl.) danas su inkorporirani i u [vedska, Danska itd., te u Engleskoj, pravni poredak europskih zajednica. Tome je Poljskoj, Ma|arskoj kao i u podru~jima s bi- doprinijela i judikatura suda u Luxembourgu. zantskom tradicijom. Kada je rije~ o Bizantu S gledi{ta pravne snage akata, te u pogle- i o isto~nim kr{}anskim crkvama ne treba zadu izvora prava, trebalo bi razlikovati dvije boraviti i ulogu Justinijanovog kodeksa, koji vrste pravnih odluka u europskom pravu: one je rezimirao rimsku pravnu tradiciju, te se ut- od primarnog zna~aja i one sekundarne priro- jecaj rimskog prava ipak osje}a i u Rusiji i u de. “Sekundarno”, zna~i izvr{no ili proved- drugim pravoslavnim zemljama. beno u odnosu na primarno, ali se javlja i po- Afirmacija na~ela suvereniteta i nacional- jam pomo}nih ili supsidijarnih izvora. U pri- nih dràva, zajedno s kodifikacijama, uzdr- marne izvore europskog prava pripadaju, bez mala je to po~etno pravno jedinstvo, iako je i sumnje gore navedene ugovorne odredbe ono bilo ograni~eno na uì krug zemalja za- (“legislativa”), kao i odluke tijela kao {to su padne Europe. Me|utim s razvojem pravne Vije}e ministara (Europsko vije}e) i Europski znanosti, u ~emu je prednja~ila Njema~ka sa Parlament. U sekundarne pravne izvore treba svojom povijesnom {kolom i pojmovnom ju- ubrojiti ove akte: risprudencijom (kasnije i “pandektistima”), - uredbe, dolazi, moglo bi se re}i, do ponovne europei- - direktive, zacije prava europskih zemalja. Naime, veli- - odluke i ka ve}ina {kolovanih pravnika, naro~ito u - preporuke i mi{ljenja.23 zemljama isto~ne i srednje Europe, ali i u Kao {to je poznato, ova zadnja vrsta aka- Italiji, prihva}a dostignu}a pravne znanosti u ta, nema obvezuju}u pravnu snagu. Radilo bi ra{~lambi i tuma~enju temeljnih pravnih in- se ipak o naro~itom obliku pravnog reguli- stituta (vlasni{tvo, ugovor, odgovornost i sl.). ranja kojeg neki obiljeàvaju kao soft law. 5.3. Pojam europskog prava kao prava eu- 5.4. Raspravljaju}i o europskom pravu, ropskih integracija sloèn je i proturje~an po- uo~ava se da taj osebujni sustav pravila (i jam. Naime, u literaturi se susre}e termin na~ela) zauzima poseban poloàj u sistemati- “pravni poredak Zajednice” (legal order of zaciji pravne gra|e. Uzimaju}i u obzir tradi- the Community), pri ~emu se misli na tri obli- cionalnu podjelu prava na unutarnje (munici- ka europskog povezivanja, tj. na zajedni~ko palno) i na me|unarodnopravno podru~je, trì{te (Common market ili EEC), na EU- moè se ustvrditi da je europsko pravo, pravo ROATOM i na biv{u Zajednicu za ugljen i ~elik. S druge strane “pravo Unije”, 22 Isto, str.42., Njema~ki termin “Umgangsprache” ozna~avalo bi, po nekim tuma~enjima, ozna~ava ìvi jezik, jezi~nu uporabu, nasuprot slu`benom prvenstveno me|udràvni domen, dakle ono ili standardnom jeziku. pravno podru~je koje se odnosi na me|una- 23 V. Grilc/Ile{i~ (2001), I.:81-96. Dr. sc. DU[KO VRBAN: Europske integracije - teorijski okvir za promišljanje sadašnjosti i budu}nosti Unije 268 Pravni vjesnik 18 (3-4): 257-273, 2002. sui generis. Naime, obzirom na sferu neka vaè i univerzalno, dakle za sve dràve), vaènja, europsko pravo druga~ije je i od pra- mogu se navesti: na~elo zakonitosti, obveza va dràva, kao i od klasi~nog me|unarodnog naknade {tete, na~ela “Pacta sunt servanda”, prava. Mogli bi zaklju~iti: europsko je pravo princip “Ignorantia iuris nocet” i druga. U autonomni, sebi svojstveni sustav pravila. pravnom sustavu modernih ustavno-demo- Drugo, odnos izme|u prava dràva-~lanica kratskih dràva, izuzetnu ulogu imaju ustav- i europskog prava, po~iva na postulatu primarna na~ela, koja dopunjuju stara na~ela privat- nosti europskog poretka (supremacy). To zna~i nog prava, od kojih su neka poznata ve} iz da je pravni poredak doma}eg prava dràva- rimskih vremena (dicta, odnosno maksime). -~lanica, subordiniran europskom pravu. Me|u njima isti~e se na~elo jednakosti gra|ana, koje preuzimaju postupno pravni Tre}e, treba ukazati i da se pravna pravila poreci ve}ine zemalja nakon Francuske revo- europskog prava mogu neposredno primjenji- lucije. Ina~e je pitanje zna~aja pravnih ne~ela vati u pravnoj praksi sudova i uprave zemalja dosta sporno u nekim granama prava, a po- ~lanica. Takav u~inak nemaju uobi~ajeni sebno je te{ko odgovoriti na pitanje kakav je me|unarodni akti za koje se, da bi fungirali zna~aj na~ela kao izvora prava. U me|una- kao izvor unutarnjeg prava odnosne dràve, rodnom se pravu na~ela promatraju kao predvi|a zasebne procedure ulaska u unu- pomo}ni (supsidijarni) izvori. tarnji pravni poredak, od kojih se posebice Mogli bi se zapitati da li europsko pravo isti~u: utjelovljenje (incorporatio) - kada poznaje neka, sebi svojstvena na~ela? Obi~no me|unarodni akt po svojem sadràju auto- se kao jedno od tih na~ela navodi princip sup- matski ulazi u unutarnji pravni poredak, s sidijarnosti.25 naslova zasebnoga akta ratifikacije; te pre- Supsidijarnost potje~e iz socijalnog nau- to~ivanje (transformatio) - kada dràve ugo- ka katoli~ke crkve. Nju je prvi puta formuli- vornice pojedine ili gotovo sve sadràje kak- rao papa Leon XIII 1891. (enciklike Rerum voga me|unarodnog akta unose u svoje nu- novarum26 i Quadragesimo anno)27. tarnje propise (zakone i druge). Na~elo supsidijarnosti, ina~e je od Sagledavaju}i europsko pravo na taj na~in zna~aja u federalnim dràvama jer uspostav- dolazimo do konstatacije, da se radi o pravlja odnos izme|u savezne i podru~nih vlasti, nom sustavu s tri velika strukturna obilje`ja: na taj na~in da se sva pitanja koja nisu regu- - autonomnost, - primarnost prema unutarnjem pravu i - neposredna izvr{nost. 25 Vidi Ustav Republike Hrvatske, ~lanak 134. st. 4. 5.5. U teoriji se prava, zadnjih desetlje}a 26 Kako navodi L. Kuehnhardt (Federalism and subsidiarity, Telos, 91, 1992, 77-86) sama zamisao potje~e od dosta raspravljalo o razlici izme|u pravnih njema~kih isusovaca koji su se inspirirali njema~kim pravila (normi, rules) i pravnih na~ela (prin- federalnim ustavom. ciples). U tome se isti~e doprinos ameri~ko- 27 V. Sto godina katoli~kog socijalnog nauka, Kr{}anska engleskog pravnog filozofa Ronalda sada{njost, Zagreb, 1991. str.54, ...”Potrebno je dakle da Dworkina24. Kao op}a na~ela prava (od kojih vrhovna dràvna vlast niìm ustanovama prepu{ta manje va`ne poslove i brige, koje bi joj ina~e oduzimale mnogo vremena. Na taj }e na~in slobodnije i uspje{nije vr{iti 24 O pojmu pravila i na~ela v. npr.: R. Dworkin: Taking ono {to je jedino njezin posao, jer jedino ona to moè rights seriously, London, 1987; R. Alexy: Zum Begriff des izvr{iti. A taj }e njezin posao biti, kako ve} kada budu Rechtprinzips, Rechtstheorie, Beiheft 1 (1979), 59-87; slu~aj ili potreba donosili: nadzirati, bdjeti, bodriti, isti: Rechtsregeln und Rechtsprinzipien, Archiv f. Rechts- obuzdavati. Stoga neka dràvni vladari budu duboko und Sozialphilosophie, Beiheft 25 (1985) 13-29; J. Esser: uvjereni u ovo: {to bude savr{eniji hijerarhijski red me|u Grundsatz und Norm in der richerlichen Fortbildung des raznim udruènjima, u skladu s na~elom “pripomo}ne Privatrechts, Tuebingen, 1964.; H. Kelsen: Allgemeine slu`be” (supsidijarnosti), to }e uspje{niji biti autoritet Theorie der Normen, Wien, 1979 i K. Opalek: Theorie dru{tvene vlasti i to }e sretniji i radosniji biti poloàj der Direktiven und der Normen, Wien/New York, 1986. dràve. Dr. sc. DU[KO VRBAN: Europske integracije - teorijski okvir za promišljanje sadašnjosti i budu}nosti Unije Pravni vjesnik 18 (3-4): 257-273, 2002. 269 lirana saveznim zakonodavstvom prepu{taju bi po~ivao na novom osje}aju zajedni{tva, iz- federalnim jedinicama. gleda problemati~nom. Kako pokazuju broj- Prema mi{ljenju nekih autora, pravo na istraìvanja, europski narodi nisu spremni Europske Unije poznaje i druga na~ela. To su da se odreknu svoga politi~kog identiteta u srazmjernost, po{tivanje ljudskih prava, legi- korist hipoteti~nog europejstva. Moglo bi se timna o~ekivanja, na~elo ne-diskriminacije, re}i da ideja europskog identiteta po~iva na transparentnost, pravo na saslu{anje stranke u zabludi redukcije nacionalnog osje}aja na postupku i druga28. sub-nacionalnu razinu. Iako su u procesu izgradnje dràva-nacija is~ezli ili potisnuti mnogi regionalni identiteti (Bavarci, 6. ZAKLJU^NA RAZMATRANJA Bretonci, Lombardijci itd.), takav se proces 6.1. Na osnovi dosada izloènog moglo na europskoj razini ne moè ponoviti, te se bi se zaklju~iti da izgradnja nove zajednice ideja europskog gra|anstva svodi na formal- europskih dràva, koja se u sada{njoj etapi no-pravnu konstrukciju dràvljanskog statu- razvoja obiljeàva kao “Europska Unija”, ne sa. âk ni zamisao “ustavnog domoljublja” predstavlja novi suvereni entitet, dakle novu (Habermas), nema ve}ih izgleda, ukoliko se dràvnu zajednicu koja bi na neki na~in ap- nastavi trend gospodarskog zaostajanja, sorbirala suverenitet dràva ~lanica. smanjenja socijalnih prava i rasta ksenofobi- Sada{nje institucionalno stanje Europske je. Unije podsje}a na konfederalne saveze kakve je poznavala Njema~ka do ujedinjenja, te donekle na dràvnopravne veze izme|u zemalja LITERATURA Commonwealtha i zemalja biv{e Austro- A/ Knjige i zbornici Ugarske. Neopravdano je i s pravnog staja- Abromeit, H.: Democracy in Europe: li{ta govoriti o federalnom savezu u smislu Legitimising politics in non-state polity, New kako su to predlagali protagonisti federali- York/Oxford, 1998. sti~kih pokreta iz prve polovine 20. stolje}a. Anderson, B.: Imagined communities: U stvari, ovdje se radi o jednoj dràvnoprav- Reflections on the oreign and spread of natio- noj zajednici sui generis. Ni budu}i razvoj nalism, London, 1983. Unije, naro~ito nakon primanja novih ~lani- Christiansen, T./ Jorgensen, K. E./ Wiener, ca, ne kre}e se u pravcu federalizma A.(ur.): The social construction of Europe, klasi~nog tipa. London itd., 2001. Nasuprot federalisti~koj viziji, dalja iz- Coudenhove-Kalergi, R. N.: Pan-Europa, Wien, 1982.(1923.). gradnja Unije na osnovi na~ela ustavnosti i vladavine prava, izgleda da ima vi{e izgleda Duchacek, I.: The territorial dimension of politics within, among and across nations, na uspjeh. U tome smislu zamjetljivo je dje- Boulder, Co. 1986. lovanje Vije}a Europe, koje je doprinijelo da Elazar, D. J.: Exploring federalism, Tuscaloosa, se ideja za{tite ljudskih prava ~vrsto ukorije- Al., 1987. ni na tlo kontinenta. Produbljivanje garancija Fleiner, T., N. Schmitt (ur.): Vers une za o~uvanje politi~kih sloboda, pluralisti~ke Constitution européenne: L/Europe et les ex- demokracije i za{tite osobnih prava, nailazi périences fédérales, Fribourg, 1996. na {iroko prihva}anje, te se moè govoriti o Forsyth, M.: Union of states: the theory and konsenzusu u smislu liberalno-demokratskog practice of confederation, Leicester, 1981. ustroja Europe. Friedrich, C. J.: Trends of federalism in theory 6.2. Kao i federalisti~ka konstrukcija, and practice, New York, 1968. teza o europskom gra|anskom statusu, koji Grilc, P./ Ile{i~, T.: Pravo Europske Unije, I. i II., Ljubljana 2001. 28 V. Grilc/Igle{i} (2001):135-150. Guegen, D.: Prakti~ni vodi~ kroz labirint Dr. sc. DU[KO VRBAN: Europske integracije - teorijski okvir za promišljanje sadašnjosti i budu}nosti Unije 270 Pravni vjesnik 18 (3-4): 257-273, 2002.

Europske unije: struktura, ovlast i procedure, Zippelius, R.: Allgemeine Staatslehre, 13. izd., Zagreb, 2001. Mûnchen, 1999. Hartley, T. C.: Temelji prava Europske zajednice: Zûrn, M.: Regieren jenseits des Nationalstaates: uvod u ustavno i upravno pravo Europske za- Globalisierung und Denationalisierung als jednice, prijevod s engleskog Matulovi}/ Chance, Suhrkamp, 1998. Ra~i}, Pravni fakultet Rijeka, 1999. Hoskyns, C./ Newman, M.(ur.): Democratizing B/ Prilozi u ~asopisima i zbornicima the European Union: Issues for the twenty- first century, Manchester, 2000. Beus de, J.: Quasi-national European identity Hüglin, T.: Sozietaler Foederalismus: Die politi- and European democracy, Law and philo- sche Theorie, des Johannes Althusius, Berlin, sophy, XX (2001), 3:283-311 1991. Bulmer, S.: Institutions and policy change in the Luhmann, N.: Die Gesellschaft der Gesellschaft, European communities: The case of merger I. i II., Suhrkamp, 1998. control, Public administration, 72 (1994), 423- 444. Luhmann, N.: Die Politik der Gesellschaft, Frankfurt a. M., 2000. Dashwood, A.: The constitution of the European March, J./ Olsen, J.: Rediscovering institutions: Union after Nice: Law-making procedures, The organizational basis of politics, New European Law Review, 26 (2001) 215-238. York, 1989. Denninger, E.: Sastavnice europske Moravcsik, A.: The choice for Europe: Social pravnodr`avne kulture na po~etku 21. st., purpose and state power from Messina to Politi~ka misao, XXXVIII (2001), 4:62-75 Maastricht, London/Ithaca, NY, 1998. Hoffmann, S.: Obstinate or obsolete? The fate of Morgenthau, H.: Politics among nations: The the nation state and the case of Western struggle for power and peace, New York, Europe, Daedalus, 95 (1966), 892-908. 1967.(1948.). Hont, I.: The permanent crisis of a divided man- Nonet, P./ Selznick, P.: Law and society in tran- kind: Contemporary crisis of the nation-state sition: Toward responsive law, New York, 1978. in historical perspective, Political studies 42 Parsons, W.: Public policy: An introduction to (1994), sp.issue, 166-231. the theory and practice of policy analysis, Lehning, P. B.: European citizenship: Towards a Cheltenham, 1996. European identity, Law and philosophy, 20 Richardson, J.(ur.): European Union: Power and (2001), 3:239-282. policy-making, 2.izd., London/New York, Rodin, D.: Europa: Ljuska bez jezgre, Politi~ka 2001. misao, XXXVIII (2001), 3:14-26. Schroeder, W.: Das Gemeinschaftsrechtssystem: Stein, E.: Lawyers, judges and the making of a Eine Untersuchung zu den rechtsdogmati- traditional constitution, Am. Journal of scher, rechtstheoretischen und verfassung- International Law, 70 (1981), 1-27. srechtlichen Grundlagen des Systemdenkens im europäischen Gemeinschaftsrecht, Tuebin- Teubner, G.: Globale Bukowina: Zur Emergenz gen, 2002 eines transnationales Rechtspluralismus, Rechtshistorisches Journal, 15., 1996, 255- Seydel, von M.: Der Bundesstaatsbegriff, Tuebinger Zeitschrift f. die gesammte 290. Staatswissenschaft, pretisak u: Seydel von, M: Wallace, W.: Europe as a confederation: The Staatsrechtliche und politische Abhandlungen, Community and the nation-state, Journal of 1893 (1872); Common Market Studies, 21 (1982), 57-68 Wallace, H., Wallace, W. (ur.): Policy-making in Weiler, J.: The Reformation of European the European Union, 4. izd., Oxford, 2000; Constitutionalism, Journal of Common Willke, H.: Atopia: Studien zur atopischen Market Studies, 35 (1997), 97-131. Gesellschaft, Frankfurt a. M., 2001. Wouters, J.: Institutional and constitutional chal- Willke, H.: Ironie des Staates: Grundlinien einer lenges for the European Union - some reflec- Staatstheorie polyzentrischer Gesellschaft, tions in the light of the Treaty of Nice, Frankfurt a. M., 1996. European Law Review, 26 (2001), 342-356 Dr. sc. DU[KO VRBAN: Europske integracije - teorijski okvir za promišljanje sadašnjosti i budu}nosti Unije Pravni vjesnik 18 (3-4): 257-273, 2002. 271

Dr.sci. DUŠKO VRBAN

EUROPÄISCHE INTEGRATIONEN - THEORETISCHER RAHMEN FÜR DIE ERWÄGUNG VON GEGENWART UND ZUKUNFT

ZUSAMMENFASSUNG In dieser Arbeit untersucht der Autor rechtliche und politische Natur europäischer Integrationen, mit dem Schwerpunkt auf den Institutionen heutiger Europäischen Union. Zuerst wird die historische Entwicklung und die Idee der Vereinigung Europas nach dem Ersten und dem Zweiten Weltkrieg erör- tert, and danach wird auf die Faktoren in der Innen- und Außenpolitik hingewiesen, die auf die Gründung erster europäischen Institutionen eingewirkt haben. Darüber hinaus bespricht der Autor den Begriff und die Auffassungen von Föderalismus, und fügt dazu die Erörterung der Konzeption der Verfassungsmäßigkeit zu. Die Argumente zugunsten der föderalistischen Staatsordnung besprechend, kommt der Autor zum Schluss, dass die Europäische Union weder Föderation noch Konföderation ist, und drückt seinen Zweifel an das föderale Projekt für die Zukunft der Union aus. Demgegenüber steht der europäische Konstitutionalismus schon innerhalb vom Schutz der Menschenrechte und Freiheiten tief gewurzelt, und gründet sich auch auf den Mechanismen des Europarates. Deswegen ist es ganz realistisch, weitere Fortschritte in diesem Sinne zu erwarten, und einen Beitrag dazu leistet auch die Judikatur des Gerichts in Luxemburg. Weiterhin wird die Frage der europäischen Bürgerschaft und die Bedeutung der Bestimmungen über die Staatsangehörigkeit der Union bearbeitet. Es wird suggeriert, dass es keine europäische Identität gebe, und deswegen scheint die Erwartung der Bildung vom "allgemeinen Willen" bei den Einwohnern der Mitgliedstaaten der Union ganz illusorisch zu sein. In der Besprechung des Rechts der Europäischen Union hebt der Autor die Eigentümlichkeit dieses Systems von Regeln und Prinzipien hervor. Besonders erörtert er den Begriff "Rechtsprinzipien", der in der Theorie noch nicht genug untersucht ist. Neben den strukturellen Merkmalen der Union, und zwar Unabhängigkeit, Supranationalität (Primärität) und unmittelbare Auswirkung, kennt das europäische Recht auch spezifische Rechtsgrundsätze. Einer davon ist die Subsidiarität. Der Autor schließt, dass die Europäische Union auf der gegenwärtigen Entwicklungsstufe eine supranationale Gemeinschaft sui generis darstellt, sowohl im staatsrechtlichen, als auch im engeren rechtlichen Sinne. Ihre Eigenschaften entgehen den standardisierten Kategorien der staatlichen Souveränität, sowie denen der zwischenstaatlichen Organisationen. SCHLÜSSELWÖRTER: Europäische Union, internationale Politik, Föderalismus, Verfassungsmäßigkeit, nationales, supranationales.

Dr.sc. DU[KO VRBAN

LES INTEGRATIONS EUROPÉENNES – LE CADRE THÉORIQUE DE LA RÉFLÉXION SUR LE PRÉSENT ET LE FUTUR DE L’UNION

RÉSUMÉ Dans l’article l’auteur examine le caractère juridique et politique des intégrations européennes, appuyant sur les institutions de l’Union Européenne actuelle. Tout d’abord on expose le déroulement hi- Dr. sc. DU[KO VRBAN: Europske integracije - teorijski okvir za promišljanje sadašnjosti i budu}nosti Unije 272 Pravni vjesnik 18 (3-4): 257-273, 2002. storique et l’unification de l’Europe après la Première et la deuxiéme guerre mondiale en soulignant les faits dans la politique intérieure et la politique intérnationale qui ont influencé la création des premières institutions européennes. Ensuite, l’auteur prend en considération la notion et les compréhensions du fé- déralisme en rajoutant à cet exposé la conception de constitutionnalité. En exposant les arguments en faveur de la structure fédérale des états l’auteur arrive à la conclusion que l’Union européenne n’est ni fé- dération ni confédération, en exprimant le doute vu le projet fédéral pour l’avenir de l’Union. Au con- traire, le constitutionalisme européen est dèjà enraciné dans la protection des droits et des libertés de l’homme, se basant sur les mecanismes de l’Union européenne. Il est donc tout à fait réel d’attendre une suite dans ce sense, vu que le tribunal de Luxembourg y contribue. La question des citoyens européens est élaborée ainsi que l’importance des dispositions sur la ci- toyenneté de l’Union: Il est suggeré que l’identité européenne coummune n’existe pas et qu’il est illu- soire d’attendre qu’une “volonté générale” se forme parmi la population dans le états-membres de l’Union. Dans l’analyse du droit de l’Union européenne, l’auteur souligne la particularité de ce systéme de règles et de principes. Particulièrement la notion sur “les principes des droits” qui n’est pas, en thèo- rie suffisamment examinée. A part les traits structuraux de l’Union, tels que l’autonomie, supranationa- lité (primauté) et l’effet direct, le droit européen connâit aussi les principes specifiques de droit: L’un d’eux est la subsidiarité. En conclusion, l’auteur considère que l’Union européenne, au niveau actuel du développement, est une communauté supranationale sui generis concernant le droit public mais aussi dans le sens juridique plus étroit. Ses caractéristiques échappent aux catégories modèles de souveraineté des états et celles d’organisations intergouvernementales. Mots clés: l’Union Européenne, la politique internationale, fédéralisme, constitutionnalité, national, supranational.

D. Sc. DU[KO VRBAN

EUROPEAN INTEGRATIONS - THEORETICAL FRAMEWORK FOR THE ANALYSIS OF THE UNION’S PRESENT AND FUTURE

SUMMARY In this paper, the author analyzes the legal and political nature of European Integrations with em- phasis on the institutions of the present day European Union. The author first presents the historical development and the idea of integration of Europe after the World Wars One and Two and underlines the factors in domestic and international politics that have influenced the foundation of the first European institutions. He then turns to the idea and the conception of federalism and relates it to the conception of constitutionality. In presenting arguments in favor of a federal organization of states, the author reaches the conclusion that the European Union is neither a federation, nor a confederation, and he therefore ex- presses his doubts about the federal project of the future of the Union. As opposed to that, European constitutionalism is already rooted in the protection of human rights and liberties and founded on the me- chanisms of the Council of Europe. It is therefore fully justified to expect further shifts in that respect, which is also supported and contributed to by the judicature of the court in Luxembourg. Dr. sc. DU[KO VRBAN: Europske integracije - teorijski okvir za promišljanje sadašnjosti i budu}nosti Unije Pravni vjesnik 18 (3-4): 257-273, 2002. 273

Further, the author discusses the issue of European citizenship and the importance of the provisions about the citizenship of the Union. He suggests that there is no common European identity and there is no reason to expect the forming of “general will” among the citizens of the Union’s member-states. In reflection upon the law of the European Union, the author stresses the distinctiveness of this system of rules and principles. He pays special attention to the “principles of law”- a term that has not been suf- ficiently in the theory so far. Beside structural characteristics of the union - and these are: autonomy, su- pranationality (primacy) and immediate effect - European law also recognizes specific principles of law. One of these principles is the principle of subsidiarity. The author concludes that the European Union at its present level of development is a supranational community sui generis, both in terms of public international law and in the narrower legal sense. Its characteristics evade standard categories of sovereignty of states and of international organizations. Key words: European Union, international politics, federalism, constitutionality, national, supranational.

Mr. sc. BORIS LJUBANOVI]: Izvanredni pravni lijekovi u upravnom postupku Pravni vjesnik 18 (3-4): 275-292, 2002. 275

342.9(497.5) Izvorni znanstveni rad

Mr. sc. BORIS LJUBANOVI], mla|i asistent Pravnog fakulteta Sveu~ili{ta Josipa Jurja Strossmayera u Osijeku

IZVANREDNI PRAVNI LIJEKOVI U UPRAVNOM POSTUPKU

Autor navodi razloge postojanja ~ak sedam izvanrednih pravnih lijekova u upravnom postupku, iznosi specifi~nosti tih pravnih lijekova, osobito zbog toga {to zadiru u osjetljivo pitanje opoziva kona~nih ili ~ak pravomo}nih upravnih akata.

Autor dalje izla`e o obnovi postupka, a zatim se bavi izvanrednim pravnim lijekovima koje postupovna teorija svrstava u tzv. osobite slu~ajeve poni{tavanja ukidanja i mijenjanja upravnih rje{enja.

Pritom autor prikazuje zakonske odredbe o izvanrednim pravnim lijekovima o kojima je ovdje rije~, podvrgava kritici neka zakonska rje{enja te iznosi zanimljiva gledi{ta pravne teorije te sudske prakse o tim pravnim lijekovima.

Klju~ne rije~i: pravni lijek, izvanredni pravni lijek, upravni akt, upravno tijelo, Upravni sud.

1. UVODNO O IZVANREDNIM upravnoga postupka i dono{enje upravnih od- PRAVNIM LIJEKOVIMA U luka (za razliku od sudova kao struktura je- UPRAVNOM POSTUPKU dinstvenih kako u svojemu obliku tako i po svojemu ustrojstvenom sklopu) nadle`na tije- Jedna je od posebnosti upravnog postup- la raznovrsna po vi{e crta: po crti naravi nji- ka, osobito u usporedbi s ostalim pravno- hovih ovlasti – tijela dràvne uprave, tijela za{titnim postupcima u Republici Hrvatskoj, lokalne i regionalne samouprave, pravne oso- postojanje ~ak sedam vrsta izvanrednih prav- be s javnim ovlastima; po crti sklopljenosti s nih lijekova.1 Razlog {to je ustanovljen tako obzirom na odlu~ivanje – tijela kolegijalna, velik broj izvanrednih pravnih lijekova, {to tijela inokosna; po crti veli~ine ustrojstva - je, zapravo, ustanovljen jedan cijeli sustav iz- ustrojstva velika i ustrojstva mala; po crti do- vanrednih pravnih lijekova u upravnomu po- sega odlu~ivanja – tijela koja samo provode stupku, leì u okolnosti {to su za provo|enje postupak, tijela koja i odlu~uju, etc. Uz ovako veliku brojnost i raznovrsnost tijela koja 1 U parni~nom postupku postoje tri vrste izvanrednih pravnih lijekova i to: revizija; zahtjev za za{titu zakonitosti; provode upravni postupak, valja konstatirati ponavljanje postupka. Kazneni postupak poznaje ~etiri da je provo|enje posebnog ispitnog postupka vrste izvanrednih pravnih lijekova, a to su ponavljanje za upravni postupak izuzetak od pravila, jer postupka; zahtjev za izvanredno preispitivanje pravomo}ne presude; zahtjev za izvanredno ublaàvanje kazne; se ipak u najve}em broju slu~ajeva upravni zahtjev za za{titu zakonitosti. postupak vodi kao skra}eni postupak (obrat- Mr. sc. BORIS LJUBANOVI]: Izvanredni pravni lijekovi u upravnom postupku 276 Pravni vjesnik 18 (3-4): 275-292, 2002. no je u sudbenim postupcima), {to, dakako, Izvanredni pravni lijekovi zadiru u osjet- pove}ava mogu}nost da upravna odluka ima ljivo pitanje opoziva kona~nih ili ~ak pravo- stanovite nedostatke, koji imaju za posljedicu mo}nih upravnih akata, naravno, ukoliko su bilo ni{tavost, bilo oborivost, bilo promjenji- pogo|eni takvim nedostatkom da ih ~ini vost odnosne upravne odluke. ni{tavim ili oborivim. Pravomo}nost u tak- Valja re}i da se svi izvanredni pravni lije- vim slu~ajevima ne zna~i i neizmjenjivost kovi u upravnom postupku ne mogu podvesti rje{enja, dakako, samo u zakonom propisa- pod op}u definiciju pravnoga lijeka prema nim rokovima. Jer ukoliko izvanredni pravni kojoj je pravni lijek radnja stranke ili druge lijekovi ne budu izjavljeni u prekluzivnim ro- ovla{tene osobe kojom od nadle`nog tijela kovima odre|enim zakonom, pogre{ni akti traì da odre|enu odluku, za koju drì da je ostaju na snazi. To stoga {to je, kako kaè nezakonita i nepravilna te stoga po nju nepo- prof. Krbek: “Interes za pravnom sigurno{}u voljna, nadomjesti kakvom drugom odlu- prevagnuo nad interesom da akti ne budu po- kom.2 Naime, najve}i broj izvanrednih prav- gre{ni (nezakoniti); bolje je i progutati neki nih lijekova u upravnom postupku, ali dakako pogre{ni akt, nego pore}i njegovu kona~nost 5 ne svi, odlikuje se s tim {to je u pravilu samo i ostaviti ga pod trajnim znakom pitanja”. To upravno tijelo, bilo ono koje je prijepornu od- se ne odnosi na ni{tavna rje{enja jer ona ne luku donijelo, bilo neko drugo tijelo po crti proizvode pravni u~inak te se njihovo nepo- instancijskoj bilo po crti nadzornoj, ovla{te- stojanje moè proglasiti u svako vrijeme, bez obzira na rokove. no, ako se ispune zakonom propisane pretpostavke za to, ex officio ukinuti, promijeniti ili Izvanredni su pravni lijekovi u upravnom poni{titi predmetnu odluku. Dakle, za izvan- postupku obnova postupka te osobiti slu~aje- redne pravne lijekove u upravnom postupku vi poni{tavanja, ukidanja i mijenjanja je karakteristi~no da inicijativa same stranke rje{enja kojima pripadaju: 1. mijenjanje i poni{tavanje rje{enja u vezi s upravnim spo- ili koje druge osobe u ve}ini slu~ajeva nije rom, 2. zahtjev za za{titu zakonitosti, 3. pravni uvjet bez kojega se ne moè postupa- poni{tavanje i ukidanje po pravu nadzora, 4. ti. Zbog ove osebujnosti, ali isto tako zbog ukidanje i mijenjanje pravomo}nog rje{enja toga {to je najve}i broj izvanrednih pravnih uz pristanak ili na zahtjev stranke, 5. izvan- lijekova u upravnom postupku karakte- 3 redno ukidanje te 6. progla{avanje rje{enja risti~an isklju~ivo za taj postupak, ZUP izni{tavnim. vanredne pravne lijekove o kojima je ovdje rije~ naziva osobitim slu~ajevima poni{tavanja, ukidanja i mijenjanja rje{enja. U pravnoj 2. OBNOVA POSTUPKA se teoriji ova skupina izvanrednih pravnih li- 2.1. Op}enito o obnovi postupka jekova naziva jo{ i osebujnim izvanrednim pravnim lijekovima.4 Me|u spomenutim Obnova postupka izvanredni je pravni li- osobitim slu~ajevima poni{tavanja, ukidanja i jek koji je ZUP preuzeo iz parni~nog postup- mijenjanja rje{enja nalazi se ~ak {est izvan- ka, prilagodio ga upravnom postupku te nor- rednih pravnih lijekova. mirao u ~l 249. do 258. Radi se o izvanrednom, remonstrativnom i samostalnom pravnom lijeku koji se podnosi protiv akta 2 Usp. Triva-Belajec-Dika, Gra|ansko parni~no procesno kojim je postupak okon~an, ukoliko je ispu- pravo, Zagreb, 1986., str. 540. njen jedan ili vi{e od ukupno jedanaest za- 3 ZUP je u daljnjem tekstu kratica za Zakon o op}em uprav- konskih razloga zbog kojih se obnova moè nom postupku (Narodne novine, br. 53/91.).

4 Usp. Branko Babac, Upravno postupovno pravo – odabra- 5 Usp. Ivo Krbek, Pravo jugoslavenske javne uprave, III na poglavlja, Osijek, 1998., str. 131. knjiga, Zagreb, 1962., str. 39.-40. Mr. sc. BORIS LJUBANOVI]: Izvanredni pravni lijekovi u upravnom postupku Pravni vjesnik 18 (3-4): 275-292, 2002. 277 traìti, a kojim se postiè obnavljanje postup- vala u odlu~ivanju, kao: ka u upravnoj stvari o kojoj je postupak ve} - isklju~enje ili izuze}e slu`bene osobe; bio vo|en i okon~an. Va`no je naglasiti da je - neovla{tena slu`bena osoba; mogu}e traìti obnovu protiv rje{enja, ali i - nepropisni sastav nadle`noga kolegijal- protiv zaklju~ka ako je tim zaklju~kom po- nog tijela ili izo~nost propisane ve}ine. stupak okon~an. Potonje je novina koju se u upravni postupak unijelo s normiranjem d) êtvrtima su razlozi koji se ti~u nekih te- upravnog postupka godine 1991. Klju~no je, meljnih prava stranke u upravnom postup- prema re~enom, da je odlukom, rje{enjem ili ku, kao: zaklju~kom postupak zavr{en, odnosno da je - nemogu}nost sudjelovanja u postupku; akt postao kona~an {to zna~i da vi{e ne po- - nepropisno zastupanje; stoji mogu}nost ulaganja redovitih pravnih li- - nemogu}nost sluènja svojim jezikom6. jekova. Naravno, razloge iz kojih se smije obnovu postupka dopustiti, moè se uvi|ati i po dru- 2.2. Razlozi za obnovu postupka gim crtama zna~ajnosti, tako posebice po crti Ve} je re~eno da se obnovu postupka smi- zna~enja krive stranke – {to zna~i da }e je dopustiti samo iz jedanaest strogo i taksa- stranka imati pravo iznositi neke razloge za tivno propisanih razloga. Ti razlozi predstav- obnovu samo ako bez svoje krivnje nije bila u ljaju najteè povrede na~ela i pravila uprav- stanju odnosne okolnosti istaknuti u noga postupka, te{kih do te mjere da zakon prija{njem postupku, tako npr. {to se ti~e raz- dopu{ta obnovu postupka u jednoj te istoj loga novih ~injenica i dokaza (al. 1. to~. a/), stvari unato~ institutima kona~nosti i pravo- izuze}a ili isklju~enja slu`bene osobe (al. 1. mo}nosti. to~. c/), razloga neovla{tenosti slu`bene oso- Ina~e, odnosne bi se razloge moglo be (al. 2. to~. c/), te nemogu}nosti sluènja svrstati u nekoliko skupina, ovisno, dakako, o svojim jezikom (al. 3. to~. d/). Od zna~enja njihovoj pravnoj naravi i postupovno-prav- moè biti i to je li stranka neku okolnost bez nim zna~ajkama. Tako bi se moglo govoriti o uspjeha iznosila u prija{njem postupku, tako ovim razlozima npr. okolnost izuze}a ili isklju~enja (al. 1. a) Prvima su razlozi koji se ti~u ~injenica i to~. c/), kao i okolnost nemogu}nosti sluènja dokaza koji su bili odsudni da se donese svojim jezikom (al. 3. to~ d/). upravna odluka onakva kakva je donijeta, Od razloga koja zavrije|uju zasebnu po- a osporava ju se u postupku obnove, i to: zornost isti~u se (1) nove ~injenice i novi do- - nove ~injenice i novi dokazi; kazi, te (2) la`na isprava, doti~no laàn iskaz svjedoka ili vje{taka, kao i (3) prethodno pi- - neistinita nazna~enja stranke; tanje. - prethodno pitanje. (1) Nove ~injenice i novi dokazi. Zakon b) Drugima su razlozi koji se kre}u oko kaz- nije dovoljno razradio pojmovne odrednice nenih djela ili kakvih drugih ka`njivih dje- ovoga naslova za zahtijevanje obnove uprav- la, ili pak kaznenih akata na kojima se pre- teìto ili isklju~ivo temelji prijeporna 6 Usp., i to: (a) {to se ti~e to~. a): za al. 1. – u to~. 1. ~lanka upravna odluka, kao: 249. ZUP, supra; za al. 2. – u to~. 4. ~lanka 249. ZUP, supra; za al. 3. – u to~. 5. ~lanka 249. ZUP, supra; (b) {to - la`na isprava ili la`ni iskaz svjedoka ili se ti~e to~. b) – za al. 1. – u to~. 2. ~lanka 249. ZUP, vje{taka, ili kakvo drugo kazneno djelo; supra; za al. 2. – u to~. 3. ~lanka 249. ZUP, supra; (c) {to se ti~e to~. c) – za al. 1. – u to~. 6. ~lanka 249. ZUP, - presuda u kaznenom postupku ili po- supra; za al. 2. – u to~. 7. ~lanka 249. ZUP, supra; za al. stupku po privrednim prijestupima. 3. – u to~. 8. ~lanka 249. ZUP, supra; (d) {to se ti~e to~. d) – za al. 1. – u to~. 9. ~lanka 249. ZUP, supra; za al. 2. c) Tre}ima su razlozi koji se ti~u kakvo}e – u to~. 10. ~lanka 249. ZUP, supra; za al. 3. u to~. 10. slu`benih osoba ili tijela koja su sudjelo- ~lanka 249. ZUP, u svezi s ~lankom 15. toga Zakona. Mr. sc. BORIS LJUBANOVI]: Izvanredni pravni lijekovi u upravnom postupku 278 Pravni vjesnik 18 (3-4): 275-292, 2002. noga postupka, pa je to u~inila sudska prak- vje{taka, te ka`njivost djela, mora biti utvr|eno sa, kao i pravna teorija. U tome pogledu teo- u kaznenom postupku, osim kada kazneni pro- rija nagla{ava jedno staro razlikovanje, {to gon nije mogu} ili dopu{ten11. Tako i sudska sudska praksa prihva}a, naime razlikovanje praksa u kojoj se isti~e da la`nost iskaza svje- “novonastalih ~injenica, okolnosti i dokaza” doka kao razloga za obnovu ima biti utvr|ena u (facta noviter reperta, circumpstantiae pro- kaznenom postupku, a ako to nije mogu}e ili bationes noviter repertae) od onih “novoiz- dopu{teno, smjeti }e se to utvr|ivati u uprav- nijetih ~injenica, okolnosti i dokaza” (facta nom postupku12. noviter relata, circumpstantiae probationes (3) Prethodno pitanje. Kao {to je i vidlji- noviter relatae). Dakle, da bi “nove ~injeni- vo iz izlaganja pod to~. (2), najvi{e je prije- ce i dokazi” mogle biti valjanim razlogom pora izazvalo pitanje o vezanosti nadle`noga za obnovu upravnoga postupka, iziskuje se javno-pravnog tijela s odlukom kaznenog to da su odnosne ~injenice (okolnosti, doka- suda, i {to se toga ti~e, i teorija i praksa su- zi) postojale tijekom provo|enja ranijeg po- glasni su u tomu da odnosnu odredbu ZUP-a stupka, ali ih predlagatelj obnove nije izno- treba tuma~iti strogo, doti~no da je nadle`no sio bilo iz razloga {to se za njih u to doba upravno tijelo vezano samo za utvr|enje da je nije znalo, ili iz razloga {to ih u to doba nije po~injeno kazneno djelo i za utvr|enje stup- mogao uporabiti, {to je, onda, dovelo do nja kaznene odgovornosti13. toga da je ~injeni~no stanje utvr|eno a da se odnosne ~injenice i dokaze nije uzelo u ob- 2.3. Procesna legitimacija za traènje zir.7 A tako i sudska praksa, pa se, npr., obnove postupka i rok za obnovu izri~e da se prema propisu to~. 1. ~lanka postupka 249. ZUP-a smatra ~injenice koje su posto- Pravo traìti obnovu postupka ima stran- jale u vremenu vo|enja prija{njeg upravnog ka u postupku (~lanak 250. stavak 1. ZUP-a). postupka, ali se tada za njih nije znalo, pa je Me|utim, kako je ve} ranije re~eno, obnovu rje{enje donijeto bez obzira na njih8. Isto se tako izri~e da nije dovoljno da su ~injenice, 10 Postupak se moè promatrati kao logi~ki silogizam, u odnosno dokazi, novi da bi mogli biti uzeti u kojem je praemissa minor konkretno ~injeni~no stanje, praemissa major apstraktna pravna norma tj. materijalno obzir kao razlozi za obnovu, ve} je potrebno pravo, dok odluka kojom se rje{ava meritum stvari (preda su takvi da su mogli utjecati na rje{avanje suda u gra|anskom i kaznenom postupku, a rje{enje u stvari9. upravnom postupku) predstavlja zaklju~ak (conclusio) tog silogizma. Dakako da istinitost zaklju~ka ovisi o isti- (2) La`na isprava, doti~no la`ni iskaz svje- nitosti praemissa, {to u ovom konkretnom slu~aju zna~i doka ili vje{taka, te ka`njivo djelo. U slu~aju da praemissa minor nije istinita {to se opet odraàva na da je upravna odluka, koja je postala kona~na u ispravnost conclusie. upravnom postupku, donijeta na podlozi la`ne 11 Usp. u ~lanku 253. ZUP, supra. Ina~e, odredba toga ~lanka vrlo je nes(p)retno oblikovana: kaè se da u situaciji “kada isprave ili la`nog iskaza svjedoka ili vje{taka ili se kazneni postupak ne moè provesti ili kada postoje okol- je donijeta kao posljedica djela koje je ka`nji- nosti zbog kojih se postupak ne moè pokrenuti, dopu{teno vo po kaznenom zakonu, dopustiti }e se obno- je upravni postupak obnoviti”. Pretjerano se tu rabi rije~ “moè” - {to u hrvatskom jeziku nije izraz s kojim bi se va postupka, jer je odnosna odluka izgubila izraàvala misao o “dopustivosti”; uostalom, u odnosnoj svoju ~injeni~nu podlogu koja ju je podvo|e- re~enici, taj izraz zna~i dvije stvari: u prvom dijelu re~enice njem pod materijalno pravo proizvela10. izraàva kategoriju “nemogu}nosti”, a u drugom dijelu La`nost isprave, doti~no iskaza svjedoka ili kategoriju “nedopustivosti” kaznenog progona. 12 Usp. presudu Vrhovnog suda br. U-349/58. U svezi s tim usp. Branko Babac, O pravnosti upravnoga djelovanja – 7 Usp. Vladimir Bayer, Kazneno procesno pravo-odabrana Neki odabrani problemi, Pravni vjesnik, Osijek, 1- poglavlja, Zagreb, 1995., str. 94., 95. 2/2001., str.7.-177., posebice str. 105.-109. 8 Usp. presudu Vrhovnog suda br. U-4260/57. 13 Usp. Branko Babac, O pravnosti upravnoga djelovanja – 9 Usp. presudu Vrhovnog suda br. U-4394/59. Neki odabrani problemi..., supra, str.7.-177., posebice str. 105.-109. Mr. sc. BORIS LJUBANOVI]: Izvanredni pravni lijekovi u upravnom postupku Pravni vjesnik 18 (3-4): 275-292, 2002. 279 postupka moè traìti i osoba koja u postup- 2. Ako je rje{enje doneseno na temelju ku nije sudjelovala u svojstvu stranke, ali je la`ne isprave ili la`nog iskaza svjedoka ili trebala sudjelovati radi za{tite svojih prava i vje{taka, ili ako je nastalo kao posljedica interesa (~lanak 249. to~. 9. ZUP-a). kakva djela ka`njivog po kaznenom zakonu, Prema ~lanku 49. ZUP-a, stranka je osoba kao i ako se rje{enje temelji na presudi done- na ~iji je zahtjev pokrenut postupak (aktivna senoj u kaznenom postupku ili presudi o pri- stranka) ili protiv koje se vodi (pasivna stran- vrednom prijestupu, a ta presuda bude pravo- ka) ili koja radi za{tite svojih prava ili pravnih mo}no ukinuta – rok po~inje te}i od dana kad interesa ima pravo sudjelovati u postupku je stranka saznala za pravomo}nu presudu u (nuzgredna stranka ili intervijent). Prema za- kaznenom postupku, ili u postupku o privred- konskoj odredbi “Stranka u postupku moè nom prijestupu, a ako se postupak ne moè biti svaka fizi~ka i pravna osoba” (~lanak 50. provesti, od dana kad je saznala za obustavu stavak 1. ZUP-a). No stranka mogu biti i tog postupka ili za okolnosti zbog kojih se dràvna tijela, poslovna jedinica ustanove ili postupak ne moè pokrenuti odnosno za druge pravne osobe i dr. koji nemaju svojstvo okolnosti zbog kojih nema mogu}nosti za pravne osobe i to ako mogu biti nositelji prava kazneni progon odnosno za progon za pri- i obveza o kojima se rje{ava u upravnom po- vredni prijestup. stupku (~lanak 50. stavak 2. ZUP-a). Najzad, 3. Ako se rje{enje temelji na prethodnom stranka moè biti i sindikalna organizacija ako pitanju, a nadle`no je tijelo to pitanje rije{ilo se upravni postupak odnosi na kakvo pravo ili u bitnim to~kama druga~ije, rok po~inje te}i pravni interes radnika u poduze}ima i ustano- od dana kad je stranka mogla upotrijebiti vama ili drugim pravnim osobama (~lanak 50. novi akt (presudu, rje{enje). stavak 3. ZUP-a). 4. Ako je rje{enje povoljno za stranku do- Iz istih razloga kao i stranka, obnovu po- neseno na temelju neistinitih navoda stranke stupka moè po slu`benoj du`nosti pokrenuti kojima je tijelo koje je vodilo postupak dove- tijelo koje je donijelo odluku kojom je postu- deno u zabludu ili ako je u dono{enju rje{enja pak okon~an (~lanak 250. stavak 1. ZUP-a). sudjelovala slu`bena osoba koja je po zakonu Radi za{tite javnog interesa, dràvni od- morala biti izuzeta ili ako je rje{enje donijela vjetnik ima pravo zahtijevati obnovu upravnog neovla{tena osoba ili ako kolegijalno tijelo postupka, {to zna~i da se dràvnom odvjetniku koje je donijelo rje{enje nije rje{avalo u propi- priznaje procesna legitimacija za takve stvari som predvi|enom sastavu ili za rje{enje nije na~elno pod istim uvjetima kao i stranci14. glasovala potrebna ve}ina, rok po~inje te}i od dana kada je stranka saznala za razlog obnove. 2.4. Rok za obnovu postupka 5. Ako osobi koja je trebala sudjelovati u S motri{ta vremenskog razdoblja unutar postupku u svojstvu stranke nije bila dana kojeg je dopu{tenim postaviti zahtjev za ob- mogu}nost sudjelovanja u postupku ili ako novu postupka, zakon propisuje stanovite ro- stranku nije zastupao zakonski zastupnik, a kove, zapravo razlikuje dva roka, jedan sub- trebao ju je zastupati ili ako osobi koja je sud- jektivni i jedan objektivni. jelovala u postupku nije bila dana mogu}nost Subjektivni rok iznosi mjesec dana, a da se uz zakonske uvjete sluì svojim jezi- po~etak tog roka ra~una se ovisno o razlogu kom, rok po~inje te}i od dana dostave 15 zbog kojeg se obnova moè traìti. rje{enja stranci . 1. Ako se sazna za nove ~injenice ili dokaze rok po~inje te}i od dana kad je stranka 15 Usp., i to: a) za subjektivni rok ~lanak 252. stavak 1. ZUP; b) za to~. 1. – ~lanak 252. stavak 1. to~ka 1. ZUP; mogla iznijeti nove ~injenice ili upotrijebiti c) za to~. 2. ~lanak 252. stavak 1. to~ka 2. ZUP; d) za to~. nove dokaze. 3. – ~lanak 252. stavak 1, to~ka 3. ZUP; e) za to~ 4. – ~lanak 252. stavak 1. to~ka 4. ZUP; f) za to~. 5. – ~lanak 252. stavak 1. to~ka 5. ZUP. 14 Usp. stavak 4. ~lanka 250. ZUP, supra. Mr. sc. BORIS LJUBANOVI]: Izvanredni pravni lijekovi u upravnom postupku 280 Pravni vjesnik 18 (3-4): 275-292, 2002.

Ukoliko bi gore navedeni subjektivni rok meta, bez prava da samo donosi bilo kakvu po~eo te}i prije kona~nosti odluke u uprav- odluku.17 nom postupku, on }e se po~eti ra~unati od Tijelo nadle`no rje{avati o prijedlogu za dana kada rje{enje postane kona~no, odnosno obnovu du`no je ponajprije ispitati je li pri- od dana dostave kona~nog rje{enja (~lanak jedlog pravodoban, je li izjavljen od 252. stavak 2. ZUP-a). ovla{tene osobe te je li okolnost na kojoj se Iz gore navedenog vidljivo je da se sub- prijedlog temelji u~injena vjerojatnom (~la- jektivni rok odnosi samo na stranke, a ne i na nak 256. stavak 1. ZUP-a). pokretanje obnove postupka po slu`benoj Prijedlog za obnovu pravodoban je ako je du`nosti. podnesen unutar subjektivnog i objektivnog Objektivni rok iznosi pet godina od dana roka za obnovu postupka. dostave upravne odluke stranci. Protekom Prijedlog je izjavljen od ovla{tene osobe objektivnog roka prestaje pravo stranke zah- ako ga je podnijela osoba koja ga je po zako- tijevati obnovu postupka, a isto tako i ovlast nu ovla{tena podnijeti. da se obnovu pokrene po slu`benoj du`nosti, Okolnost na kojoj se prijedlog temelji je osim iz razloga glasom to~. 2. (la`na isprava u~injena vjerojatnom ako nije u potpunosti ili la`ni iskaz), to~. 3. (pravomo}no ukidanje dokazana, ali ima vi{e argumenata koji govo- kaznene presude), te to~. 5. (druga~ije re u prilog uvjerenju o postojanju relevantne rje{enje prethodnoga pitanja) ~lanka 249. okolnosti, nego onih koji govore protiv.18 ZUP. Zakon smatra da je rije~ o tako te{kim Ako nadle`no tijelo utvrdi da je prijedlog nedostatcima u upravnomu aktu da ne bi bilo za obnovu nepravodoban, izjavljen od neo- opravdanim vezivati pravo na podno{enje vla{tene osobe ili da okolnost na kojoj se pri- zahtjeva za obnovu za kakav rok16. jedlog temelji nije u~injena vjerojatnom, do- nijet }e zaklju~ak kojim prijedlog odbacuje 2.5. Rje{avanje o obnovi postupka (~lanak 256. stavak 2. ZUP-a).19 Kod rje{avanja o obnovi postupka treba Nakon {to je utvrdilo da prijedlog ispu- razlikovati: 1. dono{enje zaklju~ka kojim njava sve uvjete iz gore cit. ~lanak 256. sta- nadle`no upravno tijelo dopu{ta ili odbacuje vak 1. ZUP-a, nadle`no tijelo koje rje{ava o prijedlog stranke za obnovu postupka ili obnovi postupka du`no je ispitati jesu li rje{enje kojim odbija prijedlog (dakako, uko- okolnosti, odnosno dokazi koji se iznose kao liko se ne radi o obnovi postupka po slu`be- razlog za obnovu takvi da bi mogli dovesti do noj du`nosti, ve} na prijedlog stranke); 2. druga~ijeg rje{enja, te ako utvrdi da nisu, od- dono{enje rje{enja kojim se ponovo rje{ava bit }e prijedlog svojim rje{enjem (~lanak 256. meritum stvari. Stranka podnosi prijedlog za obnovu po- 17 V. ~lanak 255. ZUP-a.18 Usp. o tome Triva-Belajec-Dika, stupka prvostupanjskom tijelu ili tijelu ~ijim ibid., str. 393., 394. je rje{enjem postupak okon~an. O prijedlogu 18 Usp. o tome Triva-Belajec-Dika, ibid., str. 393., 394. za obnovu rje{ava uvijek ono tijelo ~ijim je 19 Prijedlog za obnovu postupka po svojoj prirodi je podne- aktom postupak okon~an. To zna~i da ukoli- sak. Stoga se na njega odnose i zakonske odredbe o poda- ko je postupak okon~an drugostupanjskim cima koje svaki podnesak mora sadràvati da bi se po rje{enjem, a prijedlog za obnovu je primilo njemu moglo postupati. Ukoliko ih prijedlog ne sadrì, moè biti odba~en i zbog tih nedostataka. Dakle, tijelo koje je rje{avalo u prvom stupnju, po- nadle`no tijelo ne pazi samo na pravodobnost, izjavlje- tonje tijelo ima obvezu poslati prijedlog dru- nost od ovla{tene osobe i vjerojatnost okolnosti, ve} i gostupanjskom tijelu zajedno sa spisom pred- elemente koje podnesak mora sadràvati. Ovo stajali{te podupire i sudska praksa: “U obnovi upravnog postupka tako|er ima mjesta primjeni ~lanka 68. ZUP-a ako pod- 16 Za objektivni rok – usp. u stvaku 3. ~lanka 252. ZUP, nesak kojim se obnova pokre}e sadrì formalne nedostat- supra. ke” (Presuda, U-8798/57.). Mr. sc. BORIS LJUBANOVI]: Izvanredni pravni lijekovi u upravnom postupku Pravni vjesnik 18 (3-4): 275-292, 2002. 281 stavak 3. ZUP-a). U suprotnom }e donijeti U novom postupku nadle`no tijelo dono- zaklju~ak kojim se obnova postupka dopu{ta si rje{enje na temelju podataka pribavljenih te odrediti u kojem }e se opsegu postupak ob- kako u prija{njem, tako i u novom postupku. noviti (~lanak 257. stavak 1. ZUP-a). To je Rje{enjem donesenom u novom postupku zaklju~ak o dopu{tanju obnove postupka (iu- mora se rije{iti i pitanje prija{njeg rje{enja. dicium rescindens), za razliku od odluke o To, dakle prethodno, rje{enje moè se ostavi- stvari koja je predmetom postupka (iudicium ti na snazi ili zamijeniti novim. U slu~aju rescissorium). Prema stavu sudske prakse, u dono{enja novog rje{enja, s obzirom na okol- tome zaklju~ku treba navesti i zakonski raz- nosti predmeta, prija{nje rje{enje moè se log za obnovu te iznijeti i okolnosti iz kojih poni{titi ili ukinuti (~lanak 258. ZUP-a). se izvodi postojanje tog zakonskog razloga Poni{tavanjem se poni{tavaju sve pravne (Presuda, U-10154/57.). Tako|er, u tom se posljedice koje je rje{enje proizvelo do dana zaklju~ku samo moè dopustiti obnova po- dono{enja, ex tunc, dok ukidanjem pravne stupka, njime se ne moè poni{titi rje{enje posljedice koje je rje{enje proizvelo ostaju na zbog kojega se obnova postupka traì snazi do dana ukidanja, a onemogu}ava se (Presuda Us-2023/82.). stvaranje daljnjih pravnih posljedica, ex U slu~aju obnove postupka po slu`benoj nunc. du`nosti nadle`no tijelo, po logici stvari, ne Protiv zaklju~ka kojim se obnova odba- donosi odluku kojom prijedlog za obnovu cuje, odbija ili dopu{ta, te protiv novog meri- postupka odbacuje ili odbija u smislu gore tornog rje{enja u obnovljenom postupku izloènog, ve} odmah donosi zaklju~ak ko- moè se izjaviti àlba ukoliko je te odluke do- jim obnovu postupka dopu{ta, dakako ako nijelo prvostupanjsko tijelo. Ako je te odluke prethodno utvrdi postojanje zakonskih uvjeta donijelo drugostupanjsko tijelo, àlba nije za obnovu (~lanak 257. stavak. 1. ZUP-a). dopu{tena ve} se moè neposredno pokrenu- Nakon zavr{etka postupka kojemu je ti upravni spor (~lanak 259. ZUP-a). Prema svrha da se ustanovi postoje li zakonske pret- stavu Upravnog suda Republike Hrvatske: postavke za dopu{tenje obnove, slijedi novi “Vo|enjem upravnog spora nije odgo|en pro- (obnovljeni) postupak. tek roka za pokretanje obnove postupka pro- Ali, prema odredbi ~lanka 257. stavak. 2. pisan odredbom ~lanka 252. Zakona o op}em ZUP-a, ako je to u interesu ubrzanja postup- upravnom postupku niti je vo|enje upravnog ka, te ako je to prema okolnostima slu~aja spora bilo zaprekom za pokretanje postupka mogu}e, nadle`no tijelo moè, ~im utvrdi po- obnove u slu~aju sticanja mogu}nosti upotre- stojanje uvjeta za obnovu, prije}i na one be novih dokaza, u konkretnom slu~aju pra- radnje postupka koje se imaju obnoviti, ne vomo}ne presude u kaznenome postupku” donose}i poseban zaklju~ak kojim se obnova (Presuda, Us-629/00.). dopu{ta. Zakonom je propisano da prijedlog za ob- Iz dosada{njeg smo izlaganja vidjeli da novu postupka, u pravilu, ne odga|a postoje slu~ajevi u kojima o prijedlogu za ob- izvr{enje rje{enja po kojem se obnova traì, novu postupka odlu~uje drugostupanjsko tije- ali nadle`no tijelo moè odgoditi izvr{enje lo. Zakon odre|uje da je to tijelo (drugostu- rje{enja dok se ne odlu~i o pitanju obnove panjsko) du`no samo obaviti potrebne radnje postupka ako smatra da }e prijedlog za obno- u novom postupku. Iznimno, ako smatra da }e vu biti uvaèn (~lanak 260. stavak 1. ZUP-a). te radnje brè i ekonomi~nije obaviti prvostu- Ali zaklju~ak kojim se obnova postupka panjsko tijelo, tijelo drugog stupnja naloìt }e dopu{ta odga|a izvr{enje rje{enja (~lanak mu poduzimanje radnji o kojima je rije~ i da 260. stavak 2. ZUP-a). materijal o tome dostavi u odre|enom roku Postavlja se pitanje kako postupiti u (~lanak 257. stavak 3. ZUP-a). slu~aju kada nadle`no tijelo obnavlja postu- Mr. sc. BORIS LJUBANOVI]: Izvanredni pravni lijekovi u upravnom postupku 282 Pravni vjesnik 18 (3-4): 275-292, 2002. pak i bez dono{enja zasebnog zaklju~ka, za trebno je objasniti kada dolazi do prakti~ne {to je ovla{teno prema ~lanku 257. stavku 2. primjene tog izvanrednog pravnog lijeka. ZUP-a. Odga|a li se i tada izvr{enje ili ne? Upravni se spor pokre}e tu`bom (~lanak 23. Odgovor na ovo pitanje je sljede}i: “Budu}i ZUS-a21) pred Upravnim sudom Republike da je u ~lanku 260. stavku 2. predvi|eno da Hrvatske i to isklju~ivo protiv upravnog akta zaklju~ak kojim se dopu{ta obnova odga|a (~lanak 6. stavak 1. ZUS-a) u roku od 30 izvr{enje rje{enja protiv kojeg je obnova dana od dana dostave upravnog akta stranci dopu{tena, to se i u slu~aju kad se prema koja je podnosi (~lanak 24. stavak 1. ZUS-a) ~lanku 257. stavku 2. na obnavljanje postup- te koja smatra da joj je s upravnim aktom poka prije|e bez dono{enja posebnog zaklju~ka vrije|eno kakvo pravo ili neposredni osobni kojim se obnova dopu{ta, mora donijeti zak- interes zasnovan na zakonu.22 Ako sud svojim lju~ak o odgodi izvr{enja ako organ nalazi da rje{enjem ne odbaci tu`bu, {to zna~i da su izvr{enje treba odgoditi. To posebno zato {to ispunjeni svi formalni zakonski uvjeti za se stranka, u slu~aju kad se na obnavljanje odlu~ivanje o tu`benom zahtjevu, niti presu- postupka prelazi bez posebnog zaklju~ka, u dom ne poni{ti osporavani upravni akt su- pravilu nije ni upoznala s postupkom o obno- kladno ~lanak 31. ZUS-a23, dostavit }e prije- vi, osobito ako se postupak obnavlja po pis tu`be na odgovor tuènoj strani (~lanak slu`benoj du`nosti20.” 33. stavak 1. ZUS-a). Dostava tu`be na odgovor u upravnom sporu ima dvojako zna~enje: 3. MIJENJANJE I PONI[TAVANJE 1. Omogu}ava se tuènoj strani da se izjasni RJE[ENJA U SVEZI S UPRAVNIM o tu`benim zahtjevima, ~ime se osigurava SPOROM prakti~na primjena instituta audiatur et altera pars; 2. Na taj na~in sud dolazi do spisa pred- Mijenjanje i poni{tavanje rje{enja u svezi meta jer je tuèno upravno tijelo donijelo s upravnim sporom prvi je od {est izvanred- osporavani upravni akt te se stoga i spis pred- nih pravnih lijekova koje ZUP naziva osobi- meta nalazi upravo kod njega pa je du`no isti tim slu~ajevima poni{tavanja, ukidanja i mijenjanja rje{enja. U pravu je prof. Babac kad poslati Upravnom sudu (~lanak 33. stavak 3. ovu skupinu pravnih lijekova naziva “osebuj- ZUS-a). Trenutak kad je tuènom upravnom nim izvanrednim pravnim lijekovima” jer oni tijelu dostavljenja tu`ba na odgovor je to, kako }emo vidjeti, doista i jesu. naj~e{}e ujedno i trenutak kad je to tijelo saznalo da je protiv njegovog upravnog akta po- Prema odredbi ~lanka 261. ZUP-a: “Tijelo protiv ~ijeg je rje{enja pravodobno krenut upravni spor. No to je i trenutak od pokrenut upravni spor moè do okon~anja kojeg se javlja mogu}nost da samo to tuèno spora, ako uvaàva sve zahtjeve tu`be, tijelo poni{ti ili izmijeni svoje rje{enje protiv poni{titi ili izmijeniti svoje rje{enje iz onih razloga iz kojih bi sud mogao poni{titi takvo 21 ZUS je u daljnjem tekstu kratica za Zakon o upravnim rje{enje, ako time ne vrije|a pravo stranke u sporovima (Narodne novine, br. 53/91.). upravnom postupku ili tre}e osobe”. 22 Usp. Branko Babac, ibid., str. 131. Iz cit. odredbe vidljivo je da do mijenja- 23 Po odredbi ~lanak 31. ZUS-a, ako sud ne odbaci tu`bu, a nja i poni{tavanja rje{enja ne moè do}i na na|e da osporavani upravni akt sadrì takve bitne nedo- zahtjev stranke ili neke druge ovla{tene oso- statke koji sprje~avaju ocjenu zakonitosti akta, moè iz be, ve} isklju~ivo nadle`no tijelo moè, ako tog razloga presudom poni{titi akt i bez dostave tu`be na su ispunjene zakonske pretpostavke, promije- odgovor. niti ili poni{titi svoje rje{enje kad je protiv 24 Iako je, formalno gledano, to mogu}e i nakon {to je tuèno tijelo dalo odgovor na tu`bu pa sve do okon~anja njega pokrenut upravni spor. Me|utim, po- upravnog spora, ali nikako nije mogu}e prije dostave tu`be tuènomu upravnom tijelu jer je rije~ o uvaàvanju 20 Usp. u Slu`benom obja{njenju br. 08-13348/1-61. tu`benog zahtjeva. Mr. sc. BORIS LJUBANOVI]: Izvanredni pravni lijekovi u upravnom postupku Pravni vjesnik 18 (3-4): 275-292, 2002. 283 kojeg je pokrenut upravni spor.24 Naime, radi stranke u upravnom postupku ili tre}e racionaliziranja postupka, ZUP u gore cit. osobe.27 ~lanku 261. daje mogu}nost upravnom tijelu Idu}e je pitanje koje se postavlja kako }e protiv ~ijeg je rje{enja pokrenut upravni spor se usvajanje tog izvanrednog pravnog lijeka da, ako na temelju tu`benih navoda i spisa odraziti na upravni spor koji je u tijeku. predmeta nesporno uvidi postojanje takvih Upravno je tijelo, sukladno ~lanku 32. pogre{aka zbog kojih se upravni akt moè ZUS-a, o dono{enju novog rje{enja kojim pobijati25, promijeni ili poni{ti svoju odluku mijenja ili poni{tava svoje prija{nje rje{enje prije nego {to to u~ini Upravni sud. U tom du`no izvijestiti tuìtelja i Upravni sud slu~aju, upravno tijelo donosi novi akt kojim Republike Hrvatske. Sud je duàn pozvati mijenja ili poni{tava svoj raniji akt i to tako tuìtelja da se o novom rje{enju izjasni u roku da uvaàva sve tu`bene zahtjeve te da to ~ini od 15 dana. Tuìtelj se na poziv suda moè iz onih razloga iz kojih bi sud mogao poni{titi o~itovati na sljede}i na~in: takav upravni akt. S obzirom da zakon - da je novim rje{enjem zadovoljan te da izri~ito propisuje da upravno tijelo moè iz- odustaje od tu`be mijeniti ili poni{titi svoje rje{enje “ako - da je djelomi~no zadovoljan te da ostaje uvaàva sve zahtjeve tu`be”, ostaje nejasno pri tu`bi ali u smanjenom opsegu za{to prof. Krbek smatra da donose}i novo - da novim rje{enjem nije zadovoljan te rje{enje upravno tijelo ne mora ba{ u cijelosti da ostaje pri tu`bi 26 uvaìti tu`beni zahtjev. - da nije zadovoljan te da pro{iruje tu`bu Na temelju gore re~enog moèmo zak- i na novo rje{enje. lju~iti da su pretpostavke za primjenu mije- Mogu}a je i situacija da se tuìtelj na po- njanja i poni{tavanja rje{enja u svezi s uprav- ziv suda uop}e ne o~ituje o novom rje{enju. nim prijeporom sljede}e: Ukoliko tuìtelj izjavi da je novim rje{e- - primjena je mogu}a samo protiv njem zadovoljan ili se uop}e ne o~ituje o po- kona~nog rje{enja zivu suda, sud }e donijeti rje{enje o obustavi - nadleàn je isklju~ivo tuènik u uprav- postupka. U svim ostalim situacijama kad iz- nom sporu, tj. ono tijelo koje je donijelo javi da nije zadovoljan novim rje{enjem rje{enje koje je predmet upravnog spora (ostaje pri tu`bi, ostaje pri tu`bi u smanje- - protiv rje{enja mora biti pravodobno po- nom opsegu, pro{iruje tu`bu i na novo krenut upravni spor rje{enje), sud }e nastaviti postupak. - primjena je mogu}a od trenutka kada je 4. ZAHTJEV ZA ZA[TITU tuèno tijelo zaprimilo tu`bu pa sve do ZAKONITOSTI okon~anja upravnog spora - primjena uklju~uje uvaàvanje svih Zahtjev za za{titu zakonitosti izvanredni zahtjeva tu`be je pravni lijek koji je op}enito prihva}en u pravnoza{titnim postupcima u Republici - primjena je mogu}a samo iz onih razlo- Hrvatskoj28, s tim {to je, dakako, prilago|en ga iz kojih bi i Upravni sud mogao svakom od tih postupaka. poni{titi takvo rje{enje - primjenom se ne smije vrije|ati pravo 27 Povreda prava stranke u upravnom postupku ili tre}e osobe proizvela bi, ~esto, nove postupke, {to je suprotno 25 Upravni akt moè se pobijati zbog pogre{ne primjene svrsi izvanrednog pravnog lijeka o kojemu ovdje govori- materijalnog prava, zbog povrede pravila postupka, zbog mo – ubrzanja i pojeftinjenja postupka. pogre{no i nepotpuno utvr|enog ~injeni~nog stanja te zbog 28 Usp. ~lanak 418.-424. Zakona o kaznenom postupku povrede pravila o nadle`nosti – v. ~lanak 10. ZUS-a. (Narodne novine, 110/97.), ~lanak 401.-408. Zakona o 26 Usp. Ivo Krbek, ibid., str. 111. parni~nom postupku (Narodne novine, br. 53/91.) i ~lanak 21. ZUS-a Mr. sc. BORIS LJUBANOVI]: Izvanredni pravni lijekovi u upravnom postupku 284 Pravni vjesnik 18 (3-4): 275-292, 2002.

Pretpostavke za podizanje zahtjeva za jela koja imaju javne ovlasti”. Slijedom cit. za{titu zakonitosti su sljede}e: ustavne odredbe u RH ne postoji upravno a) rje{enje mora biti pravomo}no {to rje{enje protiv kojeg “”se ne moè voditi zna~i da se protiv rje{enja ne moè izjaviti upravni spor a da sudska za{tita nije osigura- àlba niti se moè pokrenuti upravni spor; na ni izvan upravnog spora”. Proizlazi da se b) rje{enje mora biti donijeto u stvari u odredba stavak 1. ~lanak 262. ZUP-a u prak- kojoj se ne moè voditi upravni spor, a sud- si ne moè primijeniti, tim vi{e {to se u ~la- ska za{tita nije osigurana ni izvan upravnog nak 9. ZUS-a propisuje da se upravni spor ne spora; moè voditi protiv akata u stvarima u kojima je osigurana sudska za{tita izvan upravnog c) prema prosudbi nadle`nog dràvnog spora. Izloèno stajali{te zastupaju i drugi odvjetnika rje{enjem je povrije|en zakon. na{i pravni pisci. Tako prof. Ivo Borkovi} Zahtjev za za{titu zakonitosti moè se kaè: “... te okolnosti eliminiraju, zapravo, podi}i u roku od mjesec dana od dana kada je prakti~nu mogu}nost pojave akata podlo`nih rje{enje dostavljeno dràvnom odvjetniku, a kori{tenju zahtjeva za za{titu zakonitosti, ako mu nije dostavljeno u roku od {est mje- ~ime ujedno uklanjaju mogu}nost uporabe seci od dana dostave stranci. tog izvanrednog pravnog lijeka”.30 Prof. Za podizanje zahtjeva za za{titu zakonito- Dragan Medvedovi} navodi: “Ovaj pravni listi nadleàn je glavni dràvni odvjetnik jek ne moè se, po mojem mi{ljenju, koristi- Republike Hrvatske. O zahtjevu odlu~uje nad- ti u Republici Hrvatskoj i pogre{no je preuzet le`no drugostupanjsko tijelo, a ako takvog ti- iz biv{eg saveznog ZUP-a”.31 @eljko Dupelj jela nema, onda Vlada Republike Hrvatske. pi{e: “[to se ti~e svrhe i mogu}nosti primje- [to se ti~e pravnih u~inaka u povodu zaht- ne ovog izvanrednog pravnog lijeka, ~ini nam jeva za za{titu zakonitosti, nadle`no tijelo se da je on u pravnom sustavu Republike moè pobijano rje{enje ukinuti ili odbiti zaht- Hrvatske neupotrebljiv”32. jev. Protiv rje{enja donesenog po zahtjevu za Smatramo da bi trebalo novelirati ~lanak 29 za{titu zakonitosti àlba nije dopu{tena . 262. stavak 1. ZUP-a u tom smislu da glavni Me|utim, dvojbena je mogu}nost primje- dràvni odvjetnik Republike Hrvatske ima ne ovog izvanrednog pravnog lijeka u ovlast podi}i zahtjev za za{titu zakonitosti Republici Hrvatskoj. Naime, stavak 1. ~lanka protiv pravomo}nih upravnih rje{enja ako je 262. ZUP-a kaè: “Protiv pravomo}nog povrije|en zakon, bez obzira na ustavom za- rje{enja donesenog u stvari u kojoj se ne jam~enu kontrolu upravnih akata. moè voditi upravni spor, a sudska za{tita nije osigurana na izvan upravnog spora, 5. PONI[TAVANJE I UKIDANJE dràvni odvjetnik ima pravo podignuti zaht- PO PRAVU NADZORA jev za za{titu zakonitosti, ako smatra da je rje{enjem povrije|en zakon”. Ta je odredba 5.1. Op}enito o poni{tavanju i ukidanju po imala svoju adekvatnu primjenu u pravu pravu nadzora biv{e Jugoslavije po kojem su postojala i rje{enja protiv kojih se nije mogao pokrenuti Poni{tavanje i ukidanje po pravu nadzora upravni spor, a sudska za{tita nije bila osigu- izvanredan je, devolutivan i ograni~en pravni rana ni izvan upravnog spora. No u Republici Hrvatskoj, danas, ta je odredba u suprotnosti 30 Usp. Ivo Borkovi}, Upravno pravo, Narodne novine, s odredbom ~l. 19. stavak 2. Ustava RH koja Zagreb, 2002., str. 472. glasi: “Zajam~uje se sudska kontrola zakoni- 31 Usp. Dragan Medvedovi}, Zakon o op}em upravnom tosti pojedina~nih akata upravnih vlasti i ti- postupku i Zakon o upravnim sporovima, autorski pro~i{}eni tekstovi s obja{njenjima i bilje{kama, prilozima i stvarnim kazalima, Narodne novine, Zagreb, 1997., str. 197. 29 Usp. u ~lanku 262. ZUP-a (redakcijski pro~i{}eni tekst, Informator, Zagreb, 1999., str. 89.). 32 Usp. @eljko Dupelj-Zlatan Tur~i}, ibid., str.542. Mr. sc. BORIS LJUBANOVI]: Izvanredni pravni lijekovi u upravnom postupku Pravni vjesnik 18 (3-4): 275-292, 2002. 285 lijek karakteristi~an za upravni postupak ko- rje{enje po pravu nadzora (~lanak 263. stavak jim nadle`no tijelo vi{eg stupnja moè, po 1. to~. 1-5 ZUP-a), a to su 1. povreda propisa slu`benoj du`nosti ili na zahtjev za to o stvarnoj nadle`nosti takva da za posljedicu ovla{tenih osoba, poni{titi ili ukinuti kona~no ima nenadle`nost kao nedostatak upravne od- rje{enje koje je donijelo tijelo nièg stupnja. luke; 2. kada ve} postoji ranije doneseno pra- Taj pravni lijek ima vrlo ~estu primjenu u vomo}no rje{enje u istoj upravnoj stvari ko- upravnom postupku. Treba re}i da ne moraju jim je ona druk~ije rije{ena; 3. ako je rje{enje biti izraz hijerarhijskih odnosa. Postoje, nai- donijelo jedno tijelo bez suglasnosti, potvrde, me, nadzorna prava i bez hijerarhijske na- odobrenja, ili mi{ljenja drugog tijela, a ovo je dre|enosti. Razlozi za uspostavljanje i upora- potrebno po zakonu ili drugom propisu ute- bu ovoga pravnog lijeka nisu u hijerarhiji, ve} meljenom na zakonu; 4. povreda propisa o u kakvo}i nedostataka koji poga|aju upravnu mjesnoj nadle`nosti takva da za posljedicu odluku, a ti su takvi da je logi~no ispravljanje ima nenadle`nost kao nedostatak upravne od- takvih nedostataka povjeriti tijelu koje ima luke; 5. kada je rje{enje doneseno kao poslje- nadzorne ovlasti ili nekom zasebnom tijelu dica prisile, iznude, ucjene, pritiska ili druge {to ga zakon propi{e. Dakle, nije stvar u tome nedopu{tene radnje. da je sustavom pravnih normi utvr|eno pravo Sada }emo pobliè razmotriti sve spome- i du`nost pojedinih tijela da nad drugima vr{e nute nedostatke za poni{tavanje rje{enja po nadzorna prava u pogledu obavljanja funkci- pravu nadzora. ja i primjene zakona ({to je problemom upravne znanosti, a ne upravnog prava), ve} (1) Povreda propisa o stvarnoj nadle`no- je rije~ o takvim svojstvima nedostataka s kosti postoji kada je rje{enje donijelo stvarno jima upravni akt moè biti pogo|en da je nenadle`no tijelo. Potrebno je naglasiti da se odlu~ivanje o pravnim lijekovima s kojima se ta odredba odnosi samo na stvari o kojima se to ispravlja povjereno tijelu koje je ovla{teno odlu~uje u upravnom postupku. Slu~ajevi su obavljati nadzor. kada je upravno tijelo rje{avalo stvari iz sudbene nadle`nosti ili stvari koje se uop}e ne 5.2. Nedostatci upravne odluke zbog kojih mogu rje{avati u upravnom postupku razlog dolazi do poni{tavanja i ukidanja po za, kako }emo kasnije vidjeti, progla{avanje pravu nadzora rje{enja ni{tavnim.34 Ali povreda stvarne nad- S obzirom na nedostatke upravne odluke le`nost kao razlog za poni{tavanje po pravu zbog kojih moè do}i do primjene tog prav- nadzora ima i svoju iznimku koja je izri~ito nog lijeka, zakon razlikuje one nedostatke predvi|ena u ~lanak 263. stavak 3. ZUP-a: zbog kojih se rje{enje poni{tava i one zbog “Ako je za dono{enje rje{enja nadleàn organ kojih se rje{enje ukida. uprave, a rje{enje je donio Hrvatski sabor ili Postoji ukupno pet nedostataka33 zbog ko- tijelo lokalne samouprave ili njihovo kolegi- jih }e nadle`no tijelo poni{titi kona~no jalno izvr{no tijelo, takvo se rje{enje ne moè poni{titi na temelju odredbe to~. 1. stavak 1. 33 Prvobitni tekst Zakona o op}em upravnom postupku biv{e ovog ~lanka zbog toga {to ga nije donio nad- FNRJ (Slu`beni list FNRJ 52/56.) poznavao je tri razloga za poni{tavanje po pravu nadzora i to: povreda stvarne le`ni organ”. nadle`nosti; kada je istoj stvari ve} ranije doneseno pra- (2) Okolnost da su u istoj stvari donesena vomo}no rje{enje kojim je ista upravna stvar druga~ije dva rje{enja, od kojih jedno ranije, a drugo rje{ena; kada je rje{enje doneseno bez suglasnosti, potvrde, odobrenja ili mi{ljenja drugog tijela a to je potrebno po kasnije predstavlja odstupanje od na~ela ne zakonu. Povreda mjesne nadle`nosti kao ~etvrti razlog za bis in idem. Potonje rje{enje jest predmetom poni{tavanje uvedena je Zakonom o izmjenama i dopunama Zakona o op}em upravnom postupku (Slu`beni list ispitivanja po pravu nadzora. No to ne}e do}i SFRJ 10/65.) , dok je peti razlog – rje{enje je doneseno kao posljedice prisile, iznude, ucjene i pritiska uveden Zakonom o izmjenama i dopunama Zakona o op}em 34 Usp. o tome ~lanak 267. stavak 1. ZUP-a upravnom postupku (Slu`beni list SFRJ 9/86). Mr. sc. BORIS LJUBANOVI]: Izvanredni pravni lijekovi u upravnom postupku 286 Pravni vjesnik 18 (3-4): 275-292, 2002. u obzir ako su oba upravna rje{enja istu stvar poni{tavanje po pravu nadzora bez obzira na odlu~ila na isti na~in. rok, zna~i uvijek. Pitanje je koje se ovdje po- (3) U upravnom postupku postoje tzv. stavlja kako utvrditi je li rje{enje doneseno “isprepletena” (“zamr{ena”) rje{enja. Rije~ je kao posljedica prisile, iznude, ucjene, priti- o rje{enjima u ~ijem je dono{enju pravno ob- ska ili druge nedopu{tene radnje. Navedene vezna suradnja dvaju ili vi{e tijela35 – bez nedopu{tene radnje mogu biti utvr|ene u od- takve suradnje rje{enje ne moè biti pravno govaraju}em postupku pravomo}nim aktom valjano. U teoriji i praksi mogu se na}i raz- ili se mogu raspraviti kao prethodno pitanje. li~iti nazivi za upravne akte u ~ijem Samo je jedan razlog zbog kojega nad- dono{enju sudjeluje vi{e tijela. Krbek ih nale`no tijelo moè ukinuti kona~no rje{enje po ziva “kompleksni upravni akti”, Ivan~evi} pravu nadzora, a taj je kada je rje{enjem o~ito “akti kolaboracije”, a suci Upravnog suda povrije|en materijalni zakon (~lanak 263. RH “vezanim upravnim aktima”. Smatramo stavak 2. ZUP-a). Kod ukidanja po pravu da naziv “isprepleteni” (“zamr{eni”) kojega nadzora nedostaje imperativni elemenat koji ina~e rabi prof. Babac36, najbolje odraàva je prisutan kod poni{tavanja po pravu nadzo- smisao upravnih odluka o kojima je rije~. ra. Naime, ako postoji koji od razloga za “Isprepletena” rje{enja kao procesni insti- poni{tavanje nadle`no tijelo “mora” poni{titi tut javljaju se u dvama modelima. Kod prvog rje{enje, dok kod ukidanja nadle`no tijelo modela pri rje{avanju jedne upravne stvari “moè” ukinuti rje{enje ako je njime o~ito odlu~uju dva ili vi{e tijela koja se me|usobno povrije|en materijalni zakon. sporazumijevaju koje }e od njih izdati U kontradiktornim stvarima, tj. stvarima rje{enje. Drugi je model onaj u kojem u kojima sudjeluju dvije ili vi{e stranaka sa rje{enje donosi jedno tijelo, uz suglasnost, suprotnim interesima, koje su istina rijetkost potvrdu, odobrenje ili mi{ljenje drugog tijela. u upravnom postupku, do ukidanja moè do}i Nedostatak suglasnosti, potvrde, odobrenja samo ako na to pristanu zainteresirane strane. ili mi{ljenja drugog tijela koje je potrebno Bez njihovog izri~itog pristanka nadle`no ti- prema zakonu ili drugom propisu utemelje- jelo ne}e mo}i ukinuti kona~no rje{enje po nom na zakonu utje~e na valjanost rje{enja i pravu nadzora, iako je njime o~ito povrije|en predstavlja razlog za poni{tavanje po pravu materijalni propis. nadzora. 5.3. Nadle`na tijela za poni{tavanje i uki- (4) Povreda propisa o mjesnoj nadle`nosti danje po pravu nadzora postoji kad stvarno nadle`no tijelo donosi rje{enje u upravnoj stvari koja ne pripada nje- Poni{tavanje i ukidanje po pravu nadzora govom podru~ju djelovanja (npr. Policijska devolutivan je pravni lijek jer je za njega nad- uprava Osje~ko-baranjska izdaje voza~ku le`no tijelo vi{eg stupnja od onog koje je do- dozvolu osobi koja ima prebivali{te u nijelo kona~no rje{enje. Radi se o onim tije- Zagrebu)37. lima koja su zakonom ovla{tena obavljati nadzor nad niìm upravnim tijelima. Prof. (5) Rje{enje koje je doneseno kao poslje- Babac isti~e da je nadle`nost tijela za dica prisile, iznude, ucjene, pritiska ili druge odlu~ivanje o poni{tavanju ili ukidanju po nedopu{tene radnje predstavlja razlog za pravu nadzora ure|ena po na~elu podredno-

35 Usp. o tome ~lanak 203. i ~lanak 204. ZUP-a sti, {to zna~i da nadle`nost primarno nadle`nih tijela isklju~uje nadle`nost svakog 36 Usp. Branko Babac, Upravni akt i pravnost upravnoga 38 djelovanja, Pravni vjesnik, Osijek, 3-4/2002., str. 47.- daljnjeg tijela . ZUP, u ~lanak 264. stavak 1., 164., posebice str. 133.,135.-136.

37 Pobliè o na~inu odre|ivanja mjesne nadle`nosti vidi 38 Branko Babac, ibid., str. 45. Usp. Branko Babac, ibid., str. 133. Mr. sc. BORIS LJUBANOVI]: Izvanredni pravni lijekovi u upravnom postupku Pravni vjesnik 18 (3-4): 275-292, 2002. 287 pobliè odre|uje koja su tijela nadle`na za Posebno navodimo jedan slu~aj iz novije primjenu tog pravnog lijeka. sudske prakse kada je jedno ministarstvo Prvostupanjsko rje{enje moè poni{titi ili poni{tilo rje{enje drugog ministarstva. ukinuti po pravu nadzora jedno od sljede}ih Ministarstvo hrvatskih branitelja iz tijela: Domovinskog rata, kao tuèno tijelo, 1. drugostupanjsko tijelo poni{tilo je po pravu nadzora rje{enje Ureda 2. ako nema drugostupanjskog tijela ili se za obranu Centar Zagreb od 3. oùjka 1997. radi o rje{enju drugostupanjskog tijela, godine te rje{enje Ministarstva obrane od 21. tijelo odre|eno zakonom travnja 1997. godine doneseno u postupku re- 3. ako to tijelo nije odre|eno zakonom, vizije kojim je djelomi~no izmijenjeno prvo- ministarstvo ili drugo tijelo dràvne stupanjsko rje{enje, a na ostali je dio istoga uprave39 u ~ijem djelokrugu pripada dana suglasnost Prema ocjeni suda, tuèno ti- upravna stvar koja je predmet postupka jelo postupilo je protivno odredbi ~lanak 264. 4. ako se ni na jedan od navedenih na~ina stavak 1. ZUP-a jer nije bilo nadle`no za ne moè utvrditi nadle`nost, Vlada poni{tenje po pravu nadzora rje{enja Republike Hrvatske. Ministarstva obrane Republike Hrvatske. Drugostupanjsko rje{enje moè poni{titi Ovo zbog toga {to je temeljem citiranog ~lan- ili ukinuti po pravu nadzora jedno od ukupno ka rje{enje u konkretnom slu~aju moglo ~etiriju nadle`nih tijela: poni{titi po pravu nadzora samo tijelo koje je 1. tijelo odre|eno zakonom zakonom ovla{teno da obavlja nadzor nad ra- 2. ako to tijelo nije odre|eno zakonom, dom tijela koje je donijelo rje{enje, a to je u ministarstvo ili drugo republi~ko tijelo konkretnom slu~aju Vlada Republike uprave (dràvna upravna organizacija) Hrvatske (Upravni sud Republike Hrvatske, ~ijem djelokrugu pripada upravna stvar Us-950/99.). koja je predmet postupka 5.4. Tko je i u kojem roku ovla{ten traìti 3. ako se ni na jedan od navedenih na~ina poni{tavanje odnosno ukidanje ne moè utvrditi nadle`nost, Vlada kona~nog rje{enja? Republike Hrvatske. Drugostupanjsko rje{enje ministarstva ili Postavlja se pitanje tko je ovla{ten od drugog republi~kog tijela uprave (dràvne nadle`nog tijela traìti da ono svojim rje{e- upravne organizacije) moè poni{titi ili uki- njem poni{ti ili ukine kona~no rje{enje po nuti po pravu nadzora samo Vlada Republike pravu nadzora? Zakon ovdje pravi distinkciju Hrvatske. me|u osobama koje su ovla{tene traìti Kada nadle`no tijelo donese rje{enje ko- poni{tavanje kona~nog rje{enja i osoba koje jim po pravu nadzora poni{tava ili ukida su ovla{tene traìti ukidanje kona~nog kona~no rje{enje te kada donese rje{enje ko- rje{enja. Prema ~l 264. stavak 2. ZUP-a do jim zahtjev za poni{tavanje ili ukidanje poni{tavanja rje{enja po pravu nadzora moè rje{enja odbija, odnosno odbacuje, àlba pro- do}i: po slu`benoj du`nosti, na zahtjev stran- tiv tih rje{enja nije dopu{tena, ali se moè neke, na zahtjev dràvnog odvjetnika, te na posredno pokrenuti upravni spor (~lanak 264. zahtjev pu~kog pravobranitelja. Ista odredba stavak 5. ZUP-a). propisuje i da do ukidanja rje{enja po pravu nadzora moè do}i: po slu`benoj du`nosti, na 39 Prema ~lanku 3. stavak 1. Zakona o sustavu dràvne zahtjev dràvnog odvjetnika te na zahtjev uprave (Narodne novine, br. 75/93., 92/96., 48/99 i 15/00.) tijela dràvne uprave su ministarstva, dràvne pu~kog pravobranitelja. Kako vidimo, razlika upravne organizacije i uredi dràvne uprave. Stoga umje- je zapravo u tome da do ukidanja ne moè sto ranijeg termina “republi~ki organ uprave” rabimo do}i na zahtjev stranke, {to je i logi~no jer do izraz “tijelo dràvne uprave”. Mr. sc. BORIS LJUBANOVI]: Izvanredni pravni lijekovi u upravnom postupku 288 Pravni vjesnik 18 (3-4): 275-292, 2002. ukidanja u konradiktornim stvarima ne moè 6. UKIDANJE I MIJENJANJE PRAVO- do}i bez pristanka stranaka. MO]NOG RJE[ENJA UZ PRISTA- Nadle`no tijelo moè povodom postavlje- NAK ILI NA ZAHTJEV STRANKE nog zahtjeva za poni{tavanje i ukidanje Ovo je tako|er jedan od izvanrednih prav- kona~nog rje{enja donijeti rje{enje kojim nih lijekova koji je specifi~an za upravni po- udovoljava zahtjevu ili rje{enje kojim odbija stupak, a kojemu je prvenstvena svrha zahtjev. “za{tita prava koje su stranke stekle na osno- Rokovi su u kojima moè do}i do vi upravnog akta donesenog u upravnom po- 40 poni{tavanja i ukidanja po pravu nadzora za- stupku” . Radi se o izvanrednom i remon- konski, prekluzivni i objektivni. Zakon poz- strativnom pravnom lijeku kojim je mogu}e naje dva roka, s obzirom na pojedine razloge ili ukinuti ili izmijeniti, ali nikada poni{titi za poni{tavanje, odnosno o~itu povredu ma- pravomo}no rje{enje, dakle, ono protiv kojega nije vi{e mogu}e pokrenuti upravni spor. terijalnog prava kao razloga za ukidanje. [to se ti~e uvjeta za primjenu tog izvan- U ~lanak 264. stavak 3. ZUP propisuje da rednog pravnog lijeka, ZUP razlikuje situaci- nadle`no tijelo moè donijeti rje{enje o ju u kojoj je sporno pravomo}no rje{enje po- poni{tenju po pravu nadzora u roku od pet voljno za stranku (njime je stranka stekla godina od dana kada je rje{enje postalo kakvo pravo), od situacije u kojoj je to kona~no u upravnom postupku i to ako do rje{enje za stranku nepovoljno. poni{tenja dolazi zbog razloga koji su nave- Da bi primjena tog izvanrednog pravnog deni u ~l. 263. stavak 1. to~. 1., 2., i 3., tj. lijeka bila mogu}a u prvoj od gore navedenih zbog povrede stvarne nadle`nosti, zbog u situacija, dakle kada je stranka rje{enjem ste- istoj stvari ranije donesenog pravomo}nog kla neko pravo, moraju biti kumulativno rje{enja kojim je ta upravna stvar druk~ije ispunjeni sljede}i uvjeti (~lanak 265. stavak 1. rije{ena te zbog sloènog rje{enja koje je do- ZUP-a): 1. rje{enje koje se ukida ili mijenja neseno bez zakonom propisane prethodne su- mora biti pravomo}no, 2. upravno tijelo koje glasnosti, potvrde, odobrenja ili mi{ljenja je donijelo to rje{enje mora smatrati da je u drugog tijela. Nadalje, ~lanak 264. stavak 3. njemu nepravilno primijenjen materijalni za- ZUP-a propisuje da do poni{tavanja zbog kon, 3. stranka mora pristati da se rje{enje uki- razloga navedenog u to~. 4. gore navedene ne ili izmijeni, 4. ukidanjem ili izmjenom ne odredbe, tj. zbog povrede mjesne nadle`nosti smije se vrije|ati pravo tre}e osobe. moè do}i u roku od godine dana od dana Za primjenu tog izvanrednog pravnog li- kada je rje{enje postalo kona~no u upravnom jeka u drugoj gore navedenoj situaciji, tj. postupku. Zbog razloga koji je propisan to~. kada je rje{enje nepovoljno za stranku, po- 5., tj. zbog rje{enja koje je doneseno kao trebno je da su ispunjeni isti uvjeti kao i kod za stranku povoljnog rje{enja te jo{ jedan do- posljedica prisile, iznude, ucjene, pritiska ili datni uvjet, a taj je da postoji zahtjev stranke druge nedopu{tene radnje, rje{enje se moè (~lanak 265. stavak 2. ZUP-a). poni{titi bez obzira na rokove (~lanak 264. Ho}e li pravomo}no rje{enje biti ukinuto stavak 4. ZUP-a), {to zna~i da se zbog ovog ili pak izmijenjeno, ovisi isklju~ivo o diskre- razloga kona~no rje{enje moè uvijek cijskoj ocjeni upravnog tijela o intenzitetu poni{titi po pravu nadzora. povrede materijalnog zakona. I prema sud- Rje{enje kojim nadle`no tijelo ukida skoj praksi, primjena tog izvanrednog prav- kona~no rje{enje u upravnom postupku moè nog lijeka ovisi o slobodnoj ocjeni upravnog biti doneseno u roku od jedne godine od dana tijela ~ak i kada su ispunjeni svi zakonski uv- kada je rje{enje postalo kona~no (~lanak 264. stavak 3. ZUP-a). 40 Usp. Ivo Borkovi}, ibid., str. 474. Mr. sc. BORIS LJUBANOVI]: Izvanredni pravni lijekovi u upravnom postupku Pravni vjesnik 18 (3-4): 275-292, 2002. 289 jeti za njegovu primjenu (Presuda, U- pogre{no ili nepotpuno utvr|eno ~injeni~no 141/59). stanje, povreda pravila postupka), ali bi se Izmjena rje{enja djeluje samo ubudu}e, izvr{enjem tih ugrozili neki drugi dru{tveni ex nunc (~lanak 265. stavak 3. ZUP-a), jed- interesi. nako kao i kod ukidanja. To zna~i da u sva- Daljnja specifi~nost izvanrednog ukida- kom slu~aju pravni u~inci koje je rje{enje do nja jest ta da je to remonstrativan, ali i devo- tada proizvelo ostaju na snazi. lutivan pravni lijek. To je zato {to je izvan- Kako je naprijed ve} re~eno, pravni lijek redno ukidanje, dodu{e, u nadle`nosti prvo- o kojemu ovdje govorimo remonstrativni je stupanjskog tijela koje je donijelo rje{enje, pravni lijek jer o njemu odlu~uje ono tijelo ali ako ono to ne u~ini onda je nadle`no i dru- (prvostupanjsko ili drugostupanjsko) ~ijim je gostupanjsko tijelo. rje{enjem odlu~eno o stvari (~lanak 265. sta- Zakonski su uvjeti za primjenu tog izvan- vak 4. ZUP-a). rednog pravnog lijeka predvi|eni u ~lanku I kona~no, protiv novog rje{enja mogu}e je 266. stavak 1. ZUP-a: 1. ukidanje je izvr{nog izjaviti àlbu, ali samo ako ga je donijelo prvo- rje{enja potrebno s ciljem otklanjanja te{ke i stupanjsko tijelo. Ako je novo rje{enje donijelo neposredne opasnosti za ìvot i zdravlje ljudi, drugostupanjsko tijelo, odnosno ako je rje{enje javnu sigurnost, javni mir i poredak ili javni prvostupanjskog tijela kona~no, àlba nije moral ili s ciljem otklanjanja poreme}aja u dopu{tena, ali se moè protiv njega pokrenuti gospodarstvu, 2. navedene opasnosti i pore- upravni spor (~lanak 265. stavak 5. ZUP-a). me}aji ne mogu se uspje{no otkloniti drugim sredstvima kojima bi se manje diralo u 7. IZVANREDNO UKIDANJE ste~ena prava. Od svih izvanrednih pravnih lijekova Tim pravnim lijekom, {to je vidljivo ve} predvi|enih ZUP-om upravo izvanredno uki- iz njegova naziva, rje{enje se ne moè danje sadrì najvi{e posebnosti. Prva je od tih poni{titi ili izmjeniti ve} samo ukinuti. osebujnosti u tome {to je ovo jedini izvanred- Ukidanje moè biti i samo djelomi~no, u op- ni pravni lijek u upravnom postupku koji se segu koji je neophodan da se navedene podnosi protiv izvr{nih rje{enja. Svi ostali iz- dru{tvene opasnosti otklone ili za{tite nave- vanredni pravni lijekovi podiù se, naime, deni op}i dru{tveni interesi (~lanak 266. sta- protiv kona~nih, odnosno pravomo}nih vak 1. ZUP-a). rje{enja. Prvostupanjsko rje{enje postaje Nadle`nost za izvanredno ukidanje propi- izvr{no protekom roka za àlbu ako àlba sana je u ~lanku 266. stavak 2. ZUP-a. Prema nije izjavljena, dostavom rje{enja stranci ako toj odredbi ako je rje{enje donijelo prvostu- àlba nije dopu{tena, dostavom rje{enja panjsko tijelo, to rje{enje moè, u smislu sta- stranci ako àlba ne odga|a izvr{enje te do- vak 1. toga ~lanka, ukinuti samo prvostupanj- stavom rje{enja stranci kojim se àlba odba- sko tijelo, a ako ovo to ne u~ini, drugostu- cuje ili odbija (~lanak 270. stavak 2. ZUP-a). panjsko tijelo. Ako drugostupanjskog tijela Drugostupanjsko rje{enje kojim je izmijenje- nema, ukinut }e ga nadle`no ministarstvo ili no prvostupanjsko rje{enje postaje izvr{no drugo tijelo dràvne uprave41 ~ijem djelokru- kada se dostavi stranci (~lanak 270. stavak 3. gu pripada upravna stvar koja je predmet po- ZUP-a). stupka. Ako se ne moè ustanoviti nadle`no Idu}a je karakteristika izvanrednog uki- drugostupanjsko tijelo, postupit }e se na na~in danja u tome {to izvr{no rje{enje prema ko- predvi|en stavkom 1. ~lanak 164. ZUp-a. jem se primjenjuje zapravo ne sadrì nikakve Iz ovako propisane nadle`nosti za izvan- formalne ili materijalne nepravilnosti zbog redno ukidanje proizlazi da je primjena tog kojih se ina~e koriste pravni lijekovi (pogre{na primjena materijalnog prava, 41 V. bilj. 39. Mr. sc. BORIS LJUBANOVI]: Izvanredni pravni lijekovi u upravnom postupku 290 Pravni vjesnik 18 (3-4): 275-292, 2002. izvanrednog pravnog lijeka mogu}a samo postupku ~ine apsolutno ni{tavnim. Ni{tav- protiv prvostupanjskog rje{enja. Nema, nim se progla{ava rje{enje: me|utim, opravdanja da se isklju~i ukidanje i - koje je u upravnom postupku doneseno drugostupanjskog rje{enja, dakako, ako po- u stvari iz sudske nadle`nosti ili u stvari stoje odre|ene opasnosti. U tom smislu valja- o kojoj se uop}e ne moè rje{avati u lo bi obaviti promjene u zakonskom tekstu, s upravnom postupku (~lanak 267. stavak tim da se za izvanredno ukidanje drugostu- 1. to~. 1. ZUP-a); panjskog izvr{nog rje{enja propi{e nadle`- - koje bi svojim izvr{enjem moglo uzro- nost Vlade Republike Hrvatske. Kako smo kovati neko djelo ka`njivo po kaznenom ve} vidjeli, mogu}e je da rje{enje izvanredno zakonu (~lanak 267. stavak 1. to~. 2. ukine i drugostupanjsko tijelo ako to ne u~ini ZUP-a); samo prvostupanjsko tijelo. U slu~aju da se drugostupanjsko tijelo ne moè ustanoviti, za - ~ije izvr{enje uop}e nije mogu}e (~la- izvanredno ukidanje tako|er bi trebalo pred- nak 267. stavak 1. to~. 3. ZUP-a); vidjeti nadle`nost Vlade Republike Hrvatske. - koje je donijelo tijelo bez prethodnog Protiv rje{enja kojim se prija{nje rje{enje zahtjeva stranke (~lanak 126. ZUP-a), a ukida dopu{tena je àlba samo kad je to na koje rje{enje stranka nije naknadno rje{enje donijelo prvostupanjsko tijelo. U izri~ito ili pre{utno pristala (~lanak 267. protivnom protiv takvog rje{enja moè se ne- stavak 1. to~. 4. ZUP-a); posredno pokrenuti upravni spor (~lanak 266. - koje sadrì nepravilnost koja je po nekoj stavak 3. ZUP-a). izri~itoj zakonskoj odredbi predvi|ena Kako je ve} ranije re~eno, rje{enje koje kao razlog ni{tavnosti (~lanak 267. sta- podlijeè izvanrednom ukidanju pravilno je i vak 1. to~. 5. ZUP-a); zakonito, ono nema nikakvih formalnih ili - ~ije bi izvr{enje bilo protivno osnovnim materijalnih pravnih nedostataka zbog kojih na~elima pravnog poretka (~lanak 267. bi se moglo uspje{no pobijati nekim od prav- stavak 1. to~. 6. ZUP-a). nih lijekova, ve} se ukida zbog povrede kva- Zbog svih navedenih razloga rje{enje se lificiranog javnog interesa. U takvoj situaciji moè, prema ~lanku 268. stavak 1. ZUP-a, stranka ostaje bez svog ste~enog prava. Stoga proglasiti ni{tavnim u svako doba, {to zna~i joj ZUP, u ~lanak 266. stavak 4., daje da za progla{enje ni{tavnosti ne postoje ni- mogu}nost naknade {tete koju je pretrpjela kakvi rokovi. izvanrednim ukidanjem. Zahtjev za naknadu Nadle`no tijelo moè rje{enje proglasiti {tete stranka podnosi Upravnom sudu koji o ni{tavnim u cijelosti ili djelomi~no i to po visini naknade odlu~uje po svojem uvjerenju, slu`benoj du`nosti ili na prijedlog stranke ili uzimaju}i u obzir sve okolnosti slu~aja. dràvnog odvjetnika. Protiv rje{enja kojim se rje{enje progla{ava ni{tavnim ili se odbija 8. PROGLA[AVANJE RJE[ENJA prijedlog za progla{avanje rje{enja ni{tavnim NI[TAVNIM dopu{tena je àlba. No ako nema tijela koje Progla{avanje rje{enja ni{tavnim izvan- bi rje{avalo o àlbi, moè se protiv takvih redni je pravni lijek koji se upotrebljava pro- rje{enja neposredno pokrenuti upravni spor tiv onih rje{enja koja u sebi sadrè takve po- (~lanak 268. stavak 2. i 4. ZUP-a). gre{ke koje ga ~ine apsolutno ni{tavnim. Rje{enje progla{ava ni{tavnim ono uprav- Progla{avanje rje{enja ni{tavnim zapravo je no tijelo koje ga je donijelo ili drugostupanj- deklaratornog karaktera jer je rje{enje ni{tav- sko tijelo, a ako drugostupanjskog tijela no od samog dono{enja, tako da nije niti mo- nema tijelo koje je zakonom ovla{teno obav- glo proizvesti pravne u~inke. ZUP taksativno ljati nadzor nad radom tijela koje je donijelo navodi {est razloga koji rje{enje u upravnom rje{enje (~lanak 268. stavak 3. ZUP-a). Mr. sc. BORIS LJUBANOVI]: Izvanredni pravni lijekovi u upravnom postupku Pravni vjesnik 18 (3-4): 275-292, 2002. 291

9. ZAKLJU^AK upravnog postupovnog prava. Mnoga otvore- 1. U upravnom je postupku uspostavljeno na pitanja rije{ila je sudska praksa, a zatim i ~ak sedam izvanrednih pravnih lijekova. pravna teorija. Razlog tomu jest ponajprije okolnost {to su za provo|enje upravnog postupka i dono{e- nje upravnih odluka nadle`na tijela raznovr- VRELA sna po vi{e crta, naime po crti naravi njihovih Branko Babac, Upravno postupovno pravo – ovlasti, po crti sklopljenosti s obzirom na odabrana poglavlja, Osijek, 1998. odlu~ivanje, po crti dosega odlu~ivanja, etc. Branko Babac, Upravni akt i pravnost upravnog Pored navedenog, upravni se postupak u djelovanja, Pravni vjesnik, Osijek, 3-4/2001. najve}em broju slu~ajeva vodi kao skra}eni Branko Babac, O pravnosti upravnoga prava – neki odabrani problemi, Pravni vjesnik, postupak (za razliku od sudbenih postupaka Osijek, 1-2/2001. koji se ve}inom vode kao redoviti), {to daka- Branko Babac, O zasadama u~enja o pogrje{no- ko pove}ava mogu}nost dono{enja upravnih sti upravnoga akta, Pravni vjesnik, Osijek, 1- odluka s odre|enim nedostatcima. 2/2002. 2. Izvanredni pravni lijekovi zadiru u os- Branko Babac, Ogled o nekim problemima kon- jetljivo pitanje opoziva kona~nih, ili ~ak pra- stituiranja upravnoga postupovnog prava, vomo}nih upravnih odluka, naravno ako su Pravni vjesnik, Osijek, 1-4/1997. pogo|eni takvim nedostatkom da ih ~ini Vladimir Bayer, Kazneno procesno pravo – oda- ni{tavim ili oborivim. Pravomo}nost u tak- brana poglavlja, Zagreb, 1995. vim slu~ajevima ne zna~i i neizmjenjivost Ivo Borkovi}, Upravno pravo, Narodne novine, upravne odluke, naravno samo u zakonom Zagreb, 2002. propisanim rokovima. @eljko Dupelj i Zlatan Tur~i}, Komentar zakona 3. Najve}i broj izvanrednih pravnih lije- o op}em upravnom postupku, Organizator, kova u upravnom postupku, {to zna~i ne svi, Zagreb, 2000. odlikuje se time {to je u pravilu samo uprav- Hart James, An introduction to Administrative no tijelo, bilo ono koje je prijepornu odluku Law, New York, 1950. donijelo, bilo neko drugo tijelo po crti in- Velimir Ivan~evi}, Milivoj Iv~i} i Ivan Lali}, stancijskoj ili po crti nadzornoj, ovla{teno, Zakon o upravnim sporovima s komentarom i ako su ispunjene zakonom predvi|ene pret- sudskom praksom, Narodne novine, Zagreb, 1958. postavke za to, po slu`benoj du`nosti ukinuti, promijeniti ili poni{titi predmetnu uprav- Ivo Krbek, Pravo jugoslavenske javne uprave, Birozavod, Zagreb, 1962. nu odluku. To zna~i da inicijativa same stranke ili koje druge ovla{tene osobe u ve}ini Pero Krijan, Komentar zakona o upravnim sporovima sa sudskom praksom, Informator, slu~ajeva nije pravni uvjet za odlu~ivanje u Zagreb, 2001. postupku povodom izvanrednih pravnih lije- Vladimir Ljubanovi}, Kazneno procesno pravo – kova. Zbog te osebujnosti za ve}inu izvan- izabrana poglavlja, Osijek, 2002. rednih pravnih lijekova ZUP rabi izraz “oso- Dragan Medvedovi}, Zakon o upravnom postup- biti slu~ajevi poni{tavanja, ukidanja i mijen- ku – autorski pro~i{}eni tekst, Narodne novi- janja rje{enja”. ne, Zagreb, 1997. 4. ZUP nije potrebito razradio odrednice Sini{a Triva, Velimir Belajec, Mihajlo Dika, nekih izvanrednih pravnih lijekova, osobito Gra|ansko parni~no procesno pravo, Narodne obnove postupka i zahtjeva za za{titu zakoni- novine, Zagreb, 1986. tosti. Neke odredbe nisu suglasne s Ustavom Redakcijski pro~i{}eni tekst Zakona o op}em Republike Hrvatske, a neke se moraju uskla- upravnom postupku, Informator, Zagreb, diti s novim zakonskim propisima koje 1999. mo`emo svrstati u unutarnje sporedne izvore http://sudreg.pravosudje.hr/ Mr. sc. BORIS LJUBANOVI]: Izvanredni pravni lijekovi u upravnom postupku 292 Pravni vjesnik 18 (3-4): 275-292, 2002.

Mag. BORIS LJUBANOVI] AUßERORDENTLICHE RECHTSMITTEL IM VERWALTUNGSVERFAHREN

ZUSAMMENFASSUNG Das kroatische Verwaltungsverfahren kennt sogar sieben außerordentliche Rechtsmittel. Grund dafür sind zahlreiche Körperschaften, die für die Durchführung eines Verwaltungsverfahrens zuständig sind, aber auch die Eigentümlichkeit, dass in der größten Anzahl der Fälle das sog. verkürzte Verwaltungsverfahren eingeleitet wird. Dies vergrößert aber die Möglichkeit, falsche Entscheidungen zu treffen. Eine weitere Eigentümlichkeit außerordentlicher Rechtsmittel im Verwaltungsverfahren ist die Tatsache, dass bei der Mehrheit dieser Rechtsmittel die jeweilige Verwaltungskörperschaft befugt ist, den im vorherigen Verfahren getroffenen Beschluss ex officio für nichtig zu erklären oder denselben aufzu- heben, unter der Voraussetzung, natürlich, dass alle dafür im Gesetz vorgesehene Bedingungen erfüllt sind. Die Bestimmungen des geltenden Gesetzes über das allgemeine Verwaltungsverfahren, die vom ehemaligen Staat übernommen wurden, sind mit dem neuen kroatischen Rechtssystem nicht in Einklang gestellt und sollten novelliert werden, getrennt und auf die in diesem Artikel vorgeschlagene Weise.

Mr.sc. BORIS LJUBANOVI], Faculté de droit à Osijek VOIES DE RECOURS EXREAORDINAIRES DANS LA PROCÉDURE ADMINIS- TRATIVE

RÉSUMÉ La procédure administrative croate connaît même sept voies de recours extraordinaires. Cela à cause d’un grand nombre de corps compétents pour la conduite de la procédure administrative ainsi que la particularité de conduire, dans la plupart des cas, une soi-disante procédure administrative réduite, ce qui bien-sûr, augmente la possibilité de prendre les décisions erronées. La spécificité suivante des recours extraordinaires dans la procédure administrative, c’est que le corps administratif qui a le pouvoir, ex officio de révoquer ou d’annuler la décision prise dans la procédure préalable, cela bien-sûr si les conditions prévues par la loi sont remplies. Les dispositions de la Loi en vigueur sur la procédure administrative reprises de l’ancien état ne sont pas conformes et ne répondent pas au nouveau système juridique croate, il serait donc necessaire de les renouveler, en particulier et de manière proposée dans l’article.

M.Sc. Sc. BORIS LJUBANOVI], Faculty of Law in Osijek EXTRAORDINARY LEGAL REMEDIES IN ADMINISTRATIVE PROCEDURE

SUMMARY In Croatian administrative proceedings there are as many as seven extraordinary legal remedies. The reason for this is the large number of bodies responsible for the management of administrative proceedings, and also the peculiarity that in by far the largest number of cases the so called shortened administrative proceedings are applied, which, of course, increases the possibility of bringing wrong decisions. A further specific feature of extraordinary legal remedies in administrative proceedings is that in the majority of these legal remedies only the administrative body has the authority to ex officio cancel or annul the decision brought in the previous procedure, of course, if the conditions envisaged for this by the law have been fulfilled. Provision of the valid Law on General Administrative Proceedings that were taken over from former state, have not been adjusted and are not in keeping with the new Croatian legal system and they should therefore be individually amended in the way proposed in this paper. Mr. sc. DUBRAVKA AK[AMOVI]: Prikaz Zakona o elektroni~kom potpisu s posebnim osvrtom na funkciju... Pravni vjesnik 18 (3-4): 293-303, 2002. 293

UDK - 347.74:004:34 Pregledni znanstveni ~lanak

Mr. sc. DUBRAVKA AK[AMOVI], Katedra za Trgova~ko pravo, Pravni fakultet, Osijek

PRIKAZ ZAKONA O ELEKTRONI^KOM POTPISU S POSEBNIM OSVRTOM NA FUNKCIJU I VRSTE ELEKTRONI^KIH POTPISA TE PROVEDBENE ODREDBE O UPORABI ELEKTRONI^KIH POTPISA U PRAKSI

Elektronski potpisi predstavljaju novu tehnologiju potpisivanja dokumenata. Njihova uporaba u praksi je raznovrsna i znatno pojednostavljuje poslovanje u uvjetima globalizacije.

Hrvatska je po~etkom 2002. godine donijela Zakon o elektroni~kom potpisu i time stvorila pravne pretpostavke za primjenu ove nove tehnologije potpisivanja dokumenata u praksi.

Budu}i je rije~ o novoj tehnologiji potpisivanja dokumenata koja u nas do sada nije bila pravno ure|ena, a jo{ uvijek nije za`ivjela u praksi, u radu se daje prikaz zakonskih odredbi o vrstama elektroni~kih potpisa koje predvi|a Zakon o elektroni~kim potpisima, funkciji elektroni~kih potpisa, pravnim u~incima elektroni~kih potpisa i razmjeni dokumenata u elektroni~kom obliku, osobama ovla{tenim za bavljenje poslovima izdavanja elektroni~kih potpisa, potpisnicima i drugih, te se analiziraju i druga relevantna pravna pitanja koja se javljaju u svezi s elektroni~kim potpisivanjem dokumenata.

Klju~ne rije~i: elektroni~ko poslovanje, elektroni~ki potpisi, napredni elektroni~ki potpis, certifikati, potpisnici, davatelji usluga certificiranja.

1. UVOD Za elektroni~ke je potpise karakteristi~no 17. sije~nja 2002. godine Hrvatski sabor da se njihov nastanak i primjena vezuju uz donio je Zakon o elektroni~kom potpisu1 kori{tenje elektroni~kih medija u poslovanju ~ime se Hrvatska uvrstila u krug dr`ava koje i iz toga se razloga u regulativi starijeg datu- su usvojile propise iz materije elektronskog ma nisu spominjali. poslovanja2. Nepostojanje odgovaraju}e zakonske regulative predstavljalo je objektivnu prepreku

1 NN broj 10/2002, u daljnjem tekstu Zakon. elektronskim putem. Elektronsko poslovanje predstavlja 2 Elektronsko poslovanje vi{i je rodni pojam koji obuh- cjelokupan poslovni koncept koji mora uklju~ivati inte- va}a elektronsku trgovinu, elektronsku razmjenu poda- grirano posluìvanje razmjene podataka elektronskim taka, elektroni~ko potpisivanje dokumenata, elektro- putem, bez obzira na formu ili sadràj poruke. ni~ku po{tu i sve druge vrste poruka koje se prenose. Mr. sc. DUBRAVKA AK[AMOVI]: Prikaz Zakona o elektroni~kom potpisu s posebnim osvrtom na funkciju... 294 Pravni vjesnik 18 (3-4): 293-303, 2002. za kori{tenje elektroni~kih potpisa u potpisi- Elektroni~ki je potpis skup podataka u vanju dokumenata. elektroni~kom obliku koji su pridruèni ili su Dono{enjem Zakona o elektroni~kom pot- logi~ki povezani s drugim podacima u elek- pisu stvaraju se pravni preduvjeti za uporabu troni~kom obliku. Sluè za identifikaciju pot- elektroni~kih potpisa u {irokoj paleti gospo- pisnika i vjerodostojnost potpisanog elektro- darskih i dru{tvenih odnosa jer njihova upora- ni~kog dokumenta4. ba moè pojednostaviti i ubrzati poslovanje. Naprednim elektroni~kim potpisom osi- Budu}i da elektroni~ki potpisi predstav- gurava se vi{i stupanj sigurnosti u identitetu ljaju novu metodu potpisivanja dokumenata o potpisnika i tehnologiju elektroni~kog potpi- kojoj se u nas relativno malo zna, u radu se sivanja dokumenata. Da bi se elektroni~ki daje prikaz zakonskih odredbi o elektronskim potpis smatrao naprednim, mora udovoljiti potpisima, vrsti elektronskih potpisa, njiho- sljede}im uvjetima: voj primjeni, uporabi, ovla{tenju za izdavanje 1. mora biti povezan isklju~ivo s potpisni- i drugih. kom, Kao temeljna pravna pitanja izdvajaju se 2. mora nedvojbeno identificirati potpi- sljede}a: snika, a) pojam i vrste elektroni~kih potpisa 3. nastaje kori{tenjem sredstva kojim pot- b) pravni u~inci elektroni~kih potpisa i raz- pisnik upravlja samostalno ili koje je mjena dokumenata u elektroni~kom obliku pod isklju~ivim nadzorom potpisnika, 4. sadràva izravnu povezanost s podaci- c) funkcija elektroni~kih potpisa ma na koje se odnosi i to na na~in da d) primjena elektroni~kih potpisa u praksi nedvojbeno omogu}ava uvid u bilo e) prava, obveze i odgovornost potpisnika i koju izmjenu izvornih podataka5. davatelja usluga certificiranja 1.2. Pravni u~inci elektroni~kih potpisa i f) pretpostavke i ovla{tenja za izdavanje elek- razmjena dokumenata u troni~kih potpisa elektroni~kom obliku g) pravni aspekti za{tite elektroni~kog potpisa I elektroni~ki potpis i napredni elektro- h) sankcije za davatelje i korisnike elektroni~ki potpisi potvr|uju identitet potpisnika i ni~kih potpisa zbog nepo{tivanja zakon- vjerodostojnost potpisanog dokumenta. skih odredbi. Zakon pravno izjedna~ava napredan elek- 1.1. Pojam i vrste elektroni~kih potpisa troni~ki potpis s vlastoru~nim6 i slijedom toga daje im istu pravnu snagu. Zakon odre|uje dvije vrste elektroni~kih potpisa. Elektroni~ki potpis i napredni elek- Navedeno predstavlja funkcionalno i troni~ki potpis3. pravno istovjetan pristup za vlastoru~ne i napredne elektroni~ke potpise, dok se za 3 Pojam napredni elektroni~ki potpis preuzet je iz Smjernice EU (Directive 1999/93/EC of the European parliament 4 and of the Council on a Community framework for elec- Ispis ~lanka 2. to~ke 1. Zakona; navedena definicija vje- tronic signatures) gdje je kori{ten engleski termin “advan- ran je prijevod ~lanka 2. to~ke 1. Smjernice o elektron- ced elektronic signature”. U UNCITRAL-ovim jedno- skim potpisima ( Directive 1999/93/EC of the European obraznim pravilima za elektroni~ke potpise ( UNCITRAL parliament and of the Council on a Community frame- Uniform Rules for Electronic Signatures) iz 2000. upo- work for electronic signatures), ~ime se postiè trebljava se termin enhanced electronic signature, dok se u uskla|enost na{eg prava s propisima Europske unije. ameri~koj pravnoj terminologiji upotrebljava naziv digi- 5 ^lanak 4. Zakona. talni potpis (digital signature) ili sigurni elektroni~ki potpis (secure electronic signature). Hrvatski se zakonodavac 6 “Napredan elektroni~ki potpis ima istu pravnu snagu i odlu~io za prijevod termina iz Smjernice te je pojam zamjenjuje vlastoru~an potpis, odnosno vlastoru~an pot- napredni elektroni~ki potpis nastao kao doslovan prijevod pis i otisak pe~ata ako je izra|en u skladu s odredbama engleskog termina advanced electronic signature. Zakona…”, ispis ~lanka 5. Zakona. Mr. sc. DUBRAVKA AK[AMOVI]: Prikaz Zakona o elektroni~kom potpisu s posebnim osvrtom na funkciju... Pravni vjesnik 18 (3-4): 293-303, 2002. 295

“obi~ne” elektroni~ke potpise navedeno ne 7. darovne ugovore predvi|a. 8. druge pravne poslove za koje je posebnim Nadalje, Zakonom se nedvojbeno poti~u i zakonom propisano da se sastavljaju u podràvaju elektronski na~ini razmjene do- obliku javnobilje`ni~kog akta, odnosno kumentacije. isprave ^lankom se 6. st. 1. Zakona odre|uje: “ne 9. pravne poslove ili radnje za koje je poseb- moè se odbiti prihva}anje dokumenta samo nim zakonom ili na temelju zakona done- zbog toga {to je sa~injen i izdan u elektro- senim propisom izri~ito odre|ena uporaba ni~kom obliku s elektroni~kim potpisom ili vlastoru~nog potpisa u dokumentima na naprednim elektroni~kim potpisom”, ali uz papiru ili ovjera vlastoru~nog potpisa. uvjet da su za{tita elektroni~kog potpisa i na- Ove pravne poslove nije mogu}e realizi- prednog elektroni~kog potpisa te provjera rati elektronskim putem te sukladno tome oni identiteta potpisnika provedeni pomo}u po- su pravno valjani samo ako su sa~injeni na 7 stoje}e tehnologije od strane potpisnika ili papiru i vlastoru~no potpisani. 8 davatelja usluga certificiranja . Me|utim, takvo zakonsko rje{enje nas ne Navedeno se ne odnosi na sljede}e pravne iznena|uje. Isto se predvi|a i u ve}ini propi- poslove: sa o elektroni~kim potpisima donesenim u 1. pravne poslove kojima se vr{i prijenos vla- okviru Europske zajednice9, a koji su sni{tva na nekretninama ili se uspostavlja- kori{teni kao uzor u izradi hrvatskog Zakona ju druga stvarna prava na nekretninama o elektroni~kim potpisima. 2. oporu~ne poslove 1.3. Funkcija elektroni~kog potpisa 3. imovinsko predbra~ne, odnosno bra~ne ugovore Funkcije elektroni~kog potpisa jesu sljede}e: 4. pravne poslove optere}enja i otu|enja imo- - identifikacija po{iljatelja poruke, vine za koje je potrebno odobrenje centra - identifikacija izvora poruke, za socijalnu skrb - potvrda da je po{iljatelj poslao ili auto- 5. ugovore o predaji i raspolaganju imovinom rizirao poruku, za ìvota - potvrda to~nosti i potpunosti sadràja 6. ugovore o doìvotnom uzdràvanju poruke. Navedene funkcije elektroni~kog potpisa 7 Te tehnologije pravilnikom propisuje ministar gospodarstva; Pravilnik o mjerama i postupcima uporabe i za{tite sadràjno odgovaraju funkcijama vlastoru~- elektroni~kog potpisa i naprednog elektroni~kog potpisa, nog potpisa. Tako se osigurava i omogu}uje sredstava za izradu elektroni~kog potpisa, naprednog ravnopravna uporaba obaju na~ina potpisi- elektroni~kog potpisa, naprednog elektroni~kog potpisa i sustava certificiranja i obveznog osiguranja davatelja vanja dokumenata. usluga izdavanja kvalificiranih certifikata, NN br. 54/02 1.4. Gdje i kako upotrebljavati 8 ^lankom 6. izravno se podràva elektronske na~ine razmjene dokumenata uporabom suvremenih tehologija. elektroni~ke potpise Ekstenzivnim tuma~enjem te odredbe moè se ustvrditi da je zakonodavac pravno izjedna~io i time dao istu prav- Sve vrste dokumenata koji se elektronski nu snagu dokumentima koji se prenose elektronskim razmjenjuju mogu}e je elektroni~ki potpisa- putem i papirnim, pod pretpostavkom da su ispunjeni ti. Npr. razne izvatke koje izdaju tijela upra- dodatni zakonski uvjeti iz ~lanka 7. Zakona. To zna~i da primatelji dokumenata poslanih elektronskim putem i potpisanih u skladu sa zakonskim uvjetima ne}e mo}i 9 Istovjetno zakonsko rje{enje nalazimo u ~lanku 9. stavku odbiti prihva}anje dokumenta samo zato {to je dokument 2. Smjenice Europske unije (Directive 2000 / 31/EC of the u obliku elektronskog zapisa. Tako }e tijela uprave, sudo- European Parliament and of the Council of 08 June 2000 vi i svi drugi biti prisiljeni komunicirati i primati doku- on certain legal aspects of information society service, in mente elektronskim putem, kada to druga strana èli. particular electronic commerce in the internal market). Mr. sc. DUBRAVKA AK[AMOVI]: Prikaz Zakona o elektroni~kom potpisu s posebnim osvrtom na funkciju... 296 Pravni vjesnik 18 (3-4): 293-303, 2002. ve, izvatke iz mati~nih knjiga, sudskog regi- 1.5. Tko i kako moè dobiti elektroni~ki stra, ra~unovodstvene evidencije itd. moè se potpis i slati i potpisivati elektroni~kim putem. Na Korisnik potpisa (potpisnik) moè biti taj bi se na~in zna~ajno rasteretilo poslovanje svatko tko koristi usluge certificiranja na te- tijela uprave. melju ugovora s odabranim davateljem usluga Raznovrsna je primjena elektroni~kih certificiranja. Potpisnik mora posjedovati potpisa i u gospodarskom poslovanju. Pojed- sredstvo za izradu elektroni~kog potpisa ko- nostavljuje se sklapanje ugovora izme|u jim se potpisuje, a djeluje u svoje ime ili u ime pravnih osoba ~ija su sjedi{ta u zemljopisno fizi~ke ili pravne osobe koju predstavlja10. razli~itim mjestima. Davatelja usluga certificiranja potpisnici Narud`be, ra~uni i fakture mogu se slati i mogu svojevoljno odrediti, a mogu istovre- potpisivati elektroni~ki. Elektroni~kim pos- meno koristiti usluge jednog ili vi{e davatelja lovanjem bankarskog sektora banke se pri- usluga certificiranja. bliàvaju potrebama svojih komitenata itd. Potpisnici preuzimaju usluge certificira- Me|utim, ne smije se zanemariti ~injeni- nja na temelju ugovora s odabranim davatel- ca da je primjena elektroni~kih potpisa ovi- jima usluga certificiranja. sna o vi{e stvari: Na temelju spomenutog ugovora davatelj - postojanju odgovaraju}e ra~unalne usluga certificiranja izdaje certifikat za sva- opreme kog pojedina~nog potpisnika. - informati~koj pismenosti korisnika ili Kvalificirani certifikat moè se izdati sva- imatelja elektroni~kog potpisa koj osobi na njezin zahtjev te na osnovi ne- - pristupu Internetu sumnjivo utvr|enog identiteta i ostalih po- 11 - i isho|enju prava na elektroni~ki potpis drobnijih podataka o osobi . kod ovla{tenih davatelja usluga certifici- Me|utim, pretpostavka je realizacije u ranja. praksi svega navedenog pojava registriranih Jedna su od bitnih pretpostavki primjene davatelja usluga certificiranja na trì{tu. Tek elektroni~kih potpisa u praksi metode odno- njihovim prisustvom i poslovanjem zaintere- sno kriteriji za izradu elektroni~kih potpisa. sirane pravne i fizi~ke osobe mo}i }e do}i u “posjed” elektroni~kog potpisa i zapo~eti s Zakonom se odre|uje da se elektroni~ki elektroni~kim potpisivanjem dokumenata. potpisi izra|uju sredstvima za izradu elektroni~kog potpisa. 1.6. [to su certifikati i tko su davatelji us- Dok za “obi~ne” elektroni~ke potpise luga certificiranja? Zakon ne sadrì posebne kriterije u svezi s Zakon pravi razliku izme|u certifikata i izradom istih, za napredne elektroni~ke pot- kvalificiranog certifikata i u skladu s tom pise odre|uje se vi{e kriterija kojima se mora podjelom razlikuje i davatelja certifikata od udovoljiti: davatelja kvalificiranog certifikata. 1. podaci za izradu naprednog elektroni~kog Certifikat je potvrda u elektroni~kom potpisa mogu se pojaviti samo jednom obliku koja povezuje podatke za verificiranje 2. podaci za izradu naprednog elektroni~kog elektroni~kog potpisa s nekom osobom i potpisa ne mogu se ponoviti i potpis mora potvr|uje identitet te osobe u postupcima biti za{ti}en od krivotvorenja pri kori{te- razmjene elektroni~kih zapisa12. nju postoje}e raspoloìve tehnologije 10 3. podatke za izradu naprednog elektroni~kog ^lanak 2. stavak 1. to~ka 3. Zakona. potpisa potpisnik moè pouzdano za{tititi 11 Ispis ~lanka 24. Zakona. od kori{tenja drugih. 12 ^lanka 2 to~ka 10 . i ~lanak 10. Zakona. Mr. sc. DUBRAVKA AK[AMOVI]: Prikaz Zakona o elektroni~kom potpisu s posebnim osvrtom na funkciju... Pravni vjesnik 18 (3-4): 293-303, 2002. 297

Kvalificirani je certifikat svaka elektro- 5. sustav fizi~ke za{tite ure|aja, opreme i poni~ka potvrda kojom davatelj usluga izdava- dataka nja kvalificiranih certifikata potvr|uje na- 6. sigurnosna rje{enja za{tite od neovla{tenog predni elektroni~ki potpis. pristupa i o{te}enja informacija. Prema Zakonu, usluge certificiranja u Za davatelje usluga kvalificiranih certifi- Hrvatskoj mogu obavljati samo registrirani, kata primjenjuju se stroì kriteriji. odnosno evidentirani davatelji usluga certifi- Oni mogu usluge izdavanja kvalificiranih ciranja - pravne i fizi~ke osobe koje ispunja- certifikata obavljati samo na temelju dozvo- vaju uvjete predvi|ene Zakonom o elektro- le17 koju izdaje Ministarstvo gospodarstva i to 13 ni~kom potpisu . ako su, uz gore navedene uvjete koji se prim- Davatelji “ obi~nih” certifikata ne trebaju jenjuju za “obi~ne” davatelje usluga certifici- posebnu dozvolu za obavljanje usluga, ve} ranja, ispunili i ~itav niz dodatnih uvjeta samo prijavu. predvi|enih ~lankom 17. Zakona.18 Po~etak obavljanja usluga certificiranja U Hrvatskoj ovla{tenih izdavatelja certifi- moraju prijaviti Ministarstvu gospodarstva14 kata i kvalificiranih certifikata za sada jo{ 15 najmanje 8 dana prije po~etka rada. nema. O~ekuje se njihovo pojavljivanje u Oni mogu obavljati usluge certificiranja kratkom roku, a na trì{tu koje je trenutno ako imaju: bez konkurencije. 1. osiguranu organizaciju rada koja jam~i kvalitetu izvo|enja usluge certificiranja 1.7. Prava, obveze i odgovornost potpisni- ka19 (korisnika usluga certificiranja) i 2. financijska i materijalna sredstva koja su davatelja usluga certificiranja dostatna za trajnije izvo|enje usluge certi- 16 ficiranja i pokrivanje mogu}ih {teta 1.7.1.Prava, obveze i odgovornost potpisnika 3. osoblje koje je kvalificirano za izvr{avanje Zakonom se predvi|aju prava, obveze i odgovaraju}ih stru~no-tehni~kih poslova odgovornost i potpisnika- korisnika usluga davatelja usluga certificiranja, vo|enja re- certificiranja i davatelja usluga certificiranja. gistra i za{tite osobnih podataka Pravo je potpisnika svojevoljno odrediti da- 4. tehni~ku i programsku osnovicu koja vatelja usluga certificiranja. Posao certificira- podràva me|unarodne standarde za provedbu usluge certificiranja 17 Dozvolu izdaje Ministarstvo na zahtjev davatelja usluga. 13 Dozvola se izdaje u roku od 15 dana od dana podno{enja Izdavatelji “obi~nih” certifikata moraju zadovoljiti slje- urednog zahtjeva. Davatelji usluga izdavanja kvalificira- de}e uvjete da bi mogli obavljati djelatnost: nih certifikata kojima je izdana dozvola upisuju se u 1) registrirati djelatnost za izdavanje certifikata kod nad- Registar davatelja usluga. Dozvola mora sadràvati regi- le`nog trgova~kog suda, starski broj pod kojim je davatelj usluga upisan u registar 2) osigurati se za {tete tre}im osobama koje mogu proi- i datum upisa u registar. za}i iz obavljanja ove djelatnosti, 18 Zakonom se u 12 to~aka predvi|aju dopunski uvjeti koji 3) udovoljiti uvjetima za za{titu elektroni~kih potpisa, se traè za izdavanje kvalificiranih certifikata. Neki od 4) i ispuniti uvjete iz ~lanka 12. Zakona. njih se ovdje nabrajaju. 1. Traì se dokazana sposobnost sigurne provedbe usluga certificiranja, 2. osiguranje 5) prijaviti Ministarstvu gospodarstva po~etak obavljanja uvjeta djelovanja sigurnog i aùrnog registra potpisnika djelatnosti certificiranja, te provedba sigurnog i trenuta~nog prekida, odnosno 6) upisati se Evidenciju davatelja certifikata Ministarstva opoziva usluge certificiranja na zahtjev potpisnika, 3. gospodarstve itd. to~no utvr|ivanje datuma i vremena izdavanja i opoziva 14 certifikata, 4. provjera certifikata, na odgovaraju}i na~in U daljnjem tekstu Ministarstvo. i u skladu s propisima, 5. stru~no osoblje, 6. pouzdani 15 ^lanak 15. stavak. 1 Zakona. sustavi za{tite, 7. pouzdane mjere od krivotvorenja itd. 19 16 Davatelj usluga izdavanja kvalificiranih certifikata duàn Zakonski termin za korisnika usluga certificiranja je potje osigurati se od rizika koji nastanu obavljanjem usluga pisnika, ali se u radu radi jasno}e teksta nagla{ava da je certificiranja (obvezno osiguranja) ~l. 11. st. 3 Zakona. potpisnik zapravo korisnik usluga certificiranja. Mr. sc. DUBRAVKA AK[AMOVI]: Prikaz Zakona o elektroni~kom potpisu s posebnim osvrtom na funkciju... 298 Pravni vjesnik 18 (3-4): 293-303, 2002. nja elektroni~kih potpisa u nadle`nosti je oso- Rije~ je o ve} ranije navedenim obvezama ba u privatnom vlasni{tvu, dakle odstupilo se potpisnika, npr. glede dostave podataka certi- od pravila da registre davatelja vode instituci- fikatoru o pitanjima koja utje~u na to~nost je javnog prava npr. sudovi, ministarstva i sl20. elekroni~kog potpisa, obvezi potpisnika u Potpisnici pri odabiru davatelja usluga poduzimanju organizacijskih i tehni~kih mje- certificiranja mogu koristiti usluge jednog ili ra za izradu elektroni~kog potpisa, obvezi vi{e davatelja usluga iz zemlje ili inozemstva. ~uvanja sredstava i podataka za izradu elek- Obveze potpisnika predvi|ene su ~lanci- troni~kog potpisa i druge. ma 25., 26. i 27. Zakona. 1.7.2. Prava, obveze i odgovornost Slijedom navedenog iznosi se: svaki pot- davatelja usluga certificiranja pisnik duàn je poduzeti sve potrebne organizacijske i tehni~ke mjere za{tite od gubitaka i Zakon propisuje i obveze davatelja usluga {teta koje moè uzrokovati drugim potpisni- certificiranja, ali i ovdje se nagla{ava da }e cima, davateljima usluga certificiranja ili stranke svoje odnose urediti ugovorom. U samom Zakonu predvi|aju se sljede}e obveze tre}im osobama. davatelja usluga certificiranja: On je duàn pa`ljivo koristiti i ~uvati - osigurati da svaki kvalificirani certifikat sredstva i podatke za izradu elektroni~kog sadrì sve potrebne podatke predvi|ene potpisa, za{tititi i ~uvati sredstva i podatke za Zakonom, izradu elektroni~kog potpisa od neovla{tenog pristupa i uporabe, te dostaviti davatelju us- - provesti potpunu provjeru identiteta luga certificiranja sve potrebne podatke i in- potpisnika za kojega provodi usluge certificiranja, formacije o promjenama koje utje~u ili mogu utjecati na to~nost elektroni~kog potpisa u - osigurati to~nost i cjelovitost podataka roku od dva dana od nastalih promjena. koje unosi u evidenciju izdanih certifikata Nepostupanje u skladu s navedenim za posljedicu ima odgovornost potpisnika zbog - primijeniti organizacijske i tehni~ke neispunjavanja obveza utvr|enih zakonom, mjere za{tite certifikata i podataka ve- ali preuzetih ugovorom. zanih za potpisnike, Dakle, rije~ je o ugovornoj odgovornosti - primijeniti sigurnosne sustave za pristup evidenciji certifikata i opozvanih certifi- potpisnika koja svoje pravne temelje ima u kata, obveznopravnom ugovoru izme|u davatelja usluga certifiiciranja i potpisnika. Taj je ugo- - upoznati potpisnika s tehni~kim zahtjevima i organizacijskim postupcima po- vor osnova regulacije njihovih me|usobnih 22 odnosa. Sklapaju ga davatelj usluga certifici- trebnim za usluge certificiranja itd. ranja i primatelj usluga certificiranja, a pred- Davatelji usluga certificiranja koji izdaju met je toga ugovora obavljanje poslova certi- kvalificirane certifikate du`ni su ~uvati svu ficiranja. dokumentaciju o izdanim i opozvanim certi- fikatima u roku od najmanje 10 godina od I u samom Zakonu, kako je ve} navedeno, njihova izdavanja. odre|uje se da potpisnici preuzimaju usluge certificiranja na temelju ugovora s odabranim Oni mogu posluìti kao sredstvo dokazi- 21 vanja i verificiranja u sudskim, upravnim i davateljem usluga certificiranja , te se iz za- 23 konskih odredbi moè odrediti neke od bitnih drugim postupcima. sastavnica ugovora. 22 ~lanak 29., 30. i 32. Zakona.

20 Mati}, Tin, Primjena Zakona o elektroni~kogm potpisu, 23 Ispis ~lanka 31. Zakona; Na taj na~in elektroni~kom pot- Pravo u gospodarstvu br. 4, Zagreb, srpanj, 2002. pisu i dokumentu koji je elektroni~ki potpisan osigurava se ista dokazna i pravna snaga kao i dokumentima u 21 ^lanka 23 st. 1 Zakona. papirnom obliku s vlastoru~nim potpisima. Mr. sc. DUBRAVKA AK[AMOVI]: Prikaz Zakona o elektroni~kom potpisu s posebnim osvrtom na funkciju... Pravni vjesnik 18 (3-4): 293-303, 2002. 299

U slu~aju mogu}eg ste~aja davatelj uslu- U okviru inspekcijskog nadzora ga certificiranja duàn je o prekidu ugovora, Ministarstvo nadzire rad registriranih odno- odnosno o namjeri prestanka poslovanja oba- sno evidentiranih davatelja usluga certifici- vijestiti svakog potpisnika najmanje tri mje- ranja, te: seca prije isteka ugovorom povjerenih mu us- - utvr|uje jesu li ispunjeni uvjeti propisa- luga certificiranja. ni Zakonom i provedbenim propisima27 On je duàn osigurati nastavak obavljanja donesenim na temelju Zakona o elektro- usluga certificiranja za potpisnike kojima je izni~kom potpisu, dao certifikat, kod drugog davatelja usluga cer- - nadzire pravilnost primjene propisanih tifikata. Ukoliko to nije u mogu}nosti, duàn je postupaka i organizacijsko-tehni~kih opozvati sve izdane certifikate i o tome odmah mjera, te internih pravila koja su u sve- obavijestiti Ministarstvo gospodarstva.24 zi s uvjetima propisanim Zakonom i provedbenim propisima.28 1.8. Pravni aspekti za{tite elektroni~kih Predvi|ena sankcija za davatelje usluga potpisa- inspekcijski nadzor certificiranja koji ne ispunjavaju uvjete propisane Zakonom je zabrana davanja usluga Za{tita elektroni~kih potpisa ostvaruje se certificiranja. tehni~kim metodama za{tite ali i pravnim putem. Tehni~ke metode za{tite predvi|ene su Radi transparentnosti rada davatelja uslu- ve}im brojem odredbi i u samom Zakonu25, ga certificiranja Zakonom je predvi|eno javna objava popisa davatelja usluga certifici- ali i provedbenim propisima ~ije se dono{e- ranja u Narodnim novinama. nje predvi|a Zakonom.26, Svaki je davatelj usluga certificiranja Me|utim, od iznimnog su zna~aja odred- duàn radi provedbe inspekcijskog nadzora be o pravnoj za{titi elektroni~kog potpisiva- omogu}iti dràvnim slu`benicima Mini- nja koje se realiziraju kroz inspekcijski nad- starstva ovla{tenim za provedbu inspekcij- zor. Inspekcijskim nadzorom utvr|uje se za- skog nadzora neograni~en uvid u podatke o konitost poslovanja subjekata koji sudjeluju u poslovanju, uvid u poslovnu dokumentaciju, postupku davanja usluga certificiranja i tako pristup registru, ra~unalnoj opremi i ure|aji- pravnim putem {tite svi potencijalni korisni- ma. ci usluga. Mjere inspekcijskog nadzora provodi 1.9. Sankcije za davatelje i korisnike elek- Ministarstvo gospodarstva, a moè se povje- troni~kih potpisa zbog nepo{tivanja riti i drugim dràvnim tijelima odre|enim zakonskih odredbi Zakonom i propisima koji ure|uju za{titu Za nepo{tivanje zakonskih odredbi se osobnih podatka. predvi|aju dvije vrste sankcija: - zabrana obavljanja usluga certificiranja- 24 Ispis ~lanka 33. Zakona. kada je rije~ o nepo{tivanju zakonskih 25 Vidi ~lanak 7. Zakona; ~l. 12 st.1. t. 4,;~l. 17. st.1. t.6. i odredbi od strane davatelja usluga certi- 7.;~l. 34. st 2.; navedenim ~lanicima predvi|aju se 29 tehni~ke mjere u svezi s elektroni~kim potpisivanjem ficiranja i 26 Rije~ je o pravilnicima ~ije je dono{nje predvi|eno u samom Zakonu, a koji su navedeni u zaklju~nom dijelu 27 Zakonom se predvi|a dono{enje osam provedbenih pro- rada npr. ministar znanosti i tehnologije, uz prethodno pisa koji su u radu navode u zaklju~ku. mi{ljenje dràvnog zavoda za normizaciju i mjeriteljstvo, 28 ^lanak 37. Zakona. pravilnikom utvr|uje tehni~ka pravila za osiguravanje povezanosti evidencija izdanih i opozvanih certifikata 29 ^lanak 37. Zakona; rije~ je privremenoj zabrani davanja davatelja usluga certificiranja. Tehni~ka pravila moraju usluga certificiranja o kojoj odlu~uje dràvni slu`benik sadràvati trenutno dostupna znanstvena i tehnolo{ka Ministarstva gospodarstva kada utvrdi da registrirani dostignu}a te me|unarodno prihva}ene norme ~ime se davatelji usluga certificiranja ne ispunjavaju uvjete za obvezuje na pra}enje najsuvremenijih svjetskih tehni~kih obavljanje poslova predvi|enih Zakonom. dostignu}a. Mr. sc. DUBRAVKA AK[AMOVI]: Prikaz Zakona o elektroni~kom potpisu s posebnim osvrtom na funkciju... 300 Pravni vjesnik 18 (3-4): 293-303, 2002.

- nov~ane kazne - za fizi~ke osobe, potpi- Zakonom se ure|uje materija elektro- snike, odnosno korisnike usluga certifi- ni~kog potpisivanja, tehni~ki standardi potpi- ciranja i davatelje usluga certificiranja. sivanja, obavljanje usluga davatelja certifika- ^lankom 39. predvi|a se nov~ana kazna ta i drugo, dakle sve nu`ne pretpostavke za u rasponu od 2.000,00 do 10.000,00 kuna za primjenu tehnologije elektroni~kog potpisi- fizi~ke osobe koje neovla{teno pristupe i vanja dokumenata. uporabe podatke i sredstva za izradu elektro- Me|utim, da bi se Zakon mogao primijeni~kog potpisa i naprednog elektroni~kog niti u praksi predvi|eno je i dono{enje ve}eg potpisa. broja podzakonskih propisa i to u roku od 3 Nov~anom kaznom od 2.000,00 do mjeseca od dana stupanja na snagu Zakona o 10.000,00 kuna kazniti }e se i potpisnik, od- elektroni~kim potpisima, osim Pravilnika o nosno fizi~ka osoba ili odgovorna osoba tehni~kim uvjetima za osiguranje povezano- pravne osobe koja: sti evidencija izdanih i opozvanih certifikata - zastupa potpisnika koji nepa`ljivo i davatelja usluga certificiranja u Republici neodgovorno koristi sredstva i podatke Hrvatskoj koji treba donijeti ministar znano- za izradu elektroni~kog potpisa ( u svesti i tehnologije u roku od 6 mjeseci od stupanja na snagu Zakona. zi s ~lankom 26. Zakona), Rije~ je o sljede}im propisima na koje se - davatelju usluga certificiranja u roku ne upu}uje u samom Zakonu: dostavi potrebne podatke i informacije o promjenama koje utje~u ili mogu utje- 1) Pravilnik o mjerama za{tite elektro- cati na to~nost elektroni~kog potpisa (u ni~kog potpisa i naprednog elektroni~kog svezi s ~lankom 27. stavkom 1. Zakona) potpisa te mjerama potpisnika- ~l. 7. st. 2. – donosi ministar gospodarstva; objavljen u - davatelju usluga certificiranja pravodob- NN br. 54/02 no ne dostavi zahtjev za opoziv certifikata (u svezi s ~lankom 27. st. 2 Zakona) 2) Najniì iznos osiguranja certifikatora za {tete koje mogu nastati obavljanjem uslu- Najvi{i iznos nov~anih kazni predvi|a se ga certificiranja- ~l. 11. st.2 – donosi ministar za davatelje usluga certificiranja. Prekr{ajno gospodarstva, }e se kazniti oni davatelji usluga certificiranja 3) Pravilnik o sadràjima i vrstama i koji izdaju certifikate bez svih potrebnih pona~inu dostave dokumentacije o ispunjavanju dataka, koji ne provode odgovaraju}e za{titne uvjeta za obavljanje usluga certificiranja - ~l. mjere kojima se onemogu}uje neovla{teno 12. st. 2. - donosi ministar gospodarstva; ob- pohranjivanje i kopiranje podataka za izradu javljen u NN br. 54/02 elektroni~kih potpisa, koji ne obavijeste potpisnika kojem izdaje certifikat o svim bitnim 4) Pravilnik o sadràju evidencije, na~inu uvjetima uporabe izdanog certifikata, koji ne vo|enja evidencije i obrascima prijave za utvrde pravovaljano identitet fizi~ke ili prav- upis u evidenciju certifikatora te prijava za upis promjena - ~l. 16. st. 3 - donosi ministar ne osobe za koju izdaje certifikat itd.30 gospodarstva; objavljen u NN br. 54/02 5) Dozvola za izdavatelje kvalificiranih 2. ZAKLJU^NO - DE LEGE FERENDA certifikata - ~l. 18. st. 2. - izdaje ministar go- Dono{enjem Zakona o elektronskom pot- spodarstva pisu Hrvatska se uvrstila u krug dràva sa 6) Pravilnik o sadràju i na~inu vo|enja propisima o suvremenom elektronskom pos- registra davatelja usluga izdavanja kvalifici- lovanju. ranih certifikata i o obrascima zahtjeva za izdavanje dozvola - ~l. 19. st. 4 - donosi mini- 30 ^lanak 41. Zakona. star gospodarstva; objavljen u NN br. 54/02 Mr. sc. DUBRAVKA AK[AMOVI]: Prikaz Zakona o elektroni~kom potpisu s posebnim osvrtom na funkciju... Pravni vjesnik 18 (3-4): 293-303, 2002. 301

7) Uredba o djelokrugu, sadr`aju i nosi- - UNCITRAL, Model Law on Electronic teljima poslova certificiranja u i za tijela Commerce with Guide on Enactment, New dr`avne uprave - ~l. 20. st. 2. - donosi Vlada York, 1996. Republike Hrvatske. - http://www.mbc.com, 8) Pravilnik o tehni~kim pravilima za osi- - Mati}, Tin, Primjena zakona o elektroni~kom guravanje povezanosti evidencija izdanih i potpisu, Pravo u gospodarstvu 4, Zagreb, srpanj 2002 opozvanih certifikata davatelja usluga certifi- - Maurovi}, Ljiljana, Zakon o elektroni~kom ciranja u Republici Hrvatskoj -~l. 34. st. 2. - potpisu - po~etak izgradnje prava elektroni~ke donosi ministar znanosti i tehnologije. trgovine Republike Hrvatske, Hrvatska pravna Ve}ina tih propisa do danas je donesena31. revija, travanj, 2002. Na taj su na~in osigurani preduvjeti za primjenu Zakona u praksi.

KORI[TENA LITERATURA - Zakon o elektroni~kim potpisima. NN 10/2002 - Pravilnik o mjerama za{tite elektroni~kog potpisa i naprednog elektroni~kog potpisa te mjerama potpisnika, NN br. 54/02 - Pravilnik o sadràjima i vrstama i na~inu dostave dokumentacije o ispunjavanju uvjeta za obavljanje usluga certificiranja, NN br. 54/02 - Pravilnik o sadràju evidencije, na~inu vo|enja evidencije i obrascima prijave za upis u evidenciju certifikatora te prijava za upis promjena, NN br. 54/02 - Pravilnik o sadràju i na~inu vo|enja registra davatelja usluga izdavanja kvalificiranih certifikata i o obrascima zahtjeva za izdavanje dozvola, NN br. 54/02 - Directive 1999/93/EC of the European Parliament and the Council of 13 December 1999 on a Community framework for electronic signatures, - UNCITRAL, Draft Uniform Rules on Electronic Signatures, Vienna, 19-30, January 1998.,

31 8. svibnja 2002. godine doneseni su sljede}i pravilnici, a objavljeni su u Narodnim novinama broj 54/02 1) Pravilnik o mjerama i postupcima uporabe i za{tite elektroni~kog potpisa i naprednog elektroni~- kog potpisa, sredstava za izradu elektroni~kog potpisa, naprednog elektroni~kog potpisa i sustava certificiranja i obveznog osiguranja davatelja usluga izdavanja kvalificiranih certifikata, 2) Pravilnik o registru davatelja usluga certificiranja elektroni~kih potpisa koji izdaju kvalificirane certifikate 3) Pravilnik o evidenciji davatelja usluga certificiranja elektroni~kih potpisa. Mr. sc. DUBRAVKA AK[AMOVI]: Prikaz Zakona o elektroni~kom potpisu s posebnim osvrtom na funkciju... 302 Pravni vjesnik 18 (3-4): 293-303, 2002.

Mag. DUBRAVKA AK[AMOVI], Fakultät für Rechtswissenschaften, Osijek

DARSTELLUNG DES GESETZES ÜBER DIE ELEKTRONISCHE UNTER- SCHRIFT MIT BESONDERER RÜCKSICHT AUF DIE FUNKTION UND DIE ARTEN ELEKTRONISCHER UNTERSCHRIFTEN SOWIE AUF DIE DURCHFÜHRUNGSBESTIMMUNGEN ÜBER DIE ANWENDUNG ELEKTRONIS- CHER UNTERSCHRIFTEN

ZUSAMMENFASSUNG Elektronische Unterschriften stellen eine neue Technologie des Unterschreibens der Dokumente dar. Ihre Anwendung ist verschiedenartig und macht die Geschäftsführung in Bedingungen der Globalisierung wesentlich einfacher. Kroatien hat anfangs des Jahres 2002 das Gesetz über die elektronische Unterschrift beschlossen und dadurch wurden rechtliche Voraussetzungen für die Anwendung dieser neuen Technologie des Unterschreibens der Dokumente geschaffen. Da es sich hier um eine neue Technologie des Unterschreibens handelt, die bisher bei uns durch Gesetz nicht reguliert wurde, und noch immer keine Anwendung in der Praxis gefunden hat, bietet diese Arbeit eine Darstellung gesetzlicher Bestimmungen über die im Gesetz über elektronische Unterschriften vorgesehenen Arten der elektronischen Unterschriften, die Funktion der elektronischen Unterschriften, die Rechtswirkungen der elektronischen Unterschriften und den elektronischen Austausch von Dokumenten, über die für die Geschäfte der Herausgabe elektronischer Unterschriften beauftragten Personen, über die Unterschreiber sowie anderer Bestimmungen. Dazu werden noch andere relevante Rechtsfragen analysiert, die in Verbindung mit dem elektronischen Unterzeichnen von Dokumenten vorkommen.

Mr.sc. DUBRAVKA AK[AMOVI], Faculté de droit à Osijek

LA PRESENTATION DE LA LOI SUR LA SIGNATURE ELECTRONIQUE AVEC LE COMPTE RENDU SUR LA FONCTION ET FORMES DES SIGNATURES ELECTRONIQUES AINSI QUE LES DISPOSITIONS EXECUTIVES SUR LEUR UTILISATION EN PRATIQUE

RÉSUMÉ Les signatures électroniques représentent une nouvelle technologie en ce qui concerne la signature des documents. Leurs utilisation est différente en pratique et simplifie considérablement la ge- stion dans les conditions de la globalisation. La Croatie a adopté au début de l’an 2002. la Loi sur la signature électronique instituant ainsi les présomptions juridiques pour l’application de cette nouvelle technologie en pratique. Etant donné qu’il s’agit ici de la nouvelle technologie de la signature des documents qui jusqu’alors n’a pas été réglée au point de vue juridique et qui n’est toujours pas très en pratique, un compte rendu est donné dans l’essai, concernant les dispositions légales sur les signatures électroniques prévues dans la Loi sur la signature électronique, sur leur fonction, effets juridiques et sur l’échange des documents en forme électronique, des personnes autorisées à délivrer la signature électronique, signataires et d’autres, ainsi qu’une analyse sur d’autres importantes questions juridiques liées à la signature électronique des documents. Mr. sc. DUBRAVKA AK[AMOVI]: Prikaz Zakona o elektroni~kom potpisu s posebnim osvrtom na funkciju... Pravni vjesnik 18 (3-4): 293-303, 2002. 303

M. Sc. DUBRAVKA AK[AMOVI], Faculty of Law, Osijek

REVIEW OF THE LAW ON ELECTRONIC SIGNATURE WITH SPECIAL REF- ERENCE TO FUNCTION AND SORTS OF ELECTRONIC SIGNATURES AND TO IMPLEMENTED PROVISIONS ABOUT THE USE OF ELECTRONIC SIGNATURES IN PRACTICE

SUMMARY Electronic signatures represent the new technology of signing documents. Their use in practice is miscellaneous and it considerably simplifies business operations under the terms of globalization. In the beginning of 2002 Croatia passed the Law about the Electronic Signature and thereby satisfied legal prerequisites for the use of this new technology of signing documents in practice.Since electronic signing of documents is a new technology that has not been legally regulated in Croatia so far, and that still has not taken hold in practice, in this paper the author gives a review of legal regulations about the kinds of electronic signature envisaged by the Law on Electronic Signatures, about the functions of electronic signatures, about the legal effects of electronic signature and the exchange of documents in electronic form, about individuals authorized for issuing electronic signatures, about the signatories etc., upon which the author also analyses other relevant legal questions that arise in relation to which contact regarding the electronic signing of documents.

Dr. sc. MIRO GARDA[: Razvoj gradova u srednjovjekovnoj Slavoniji Pravni vjesnik 18 (3-4): 305-314, 2002. 305

UDK - 94/99(497.5) Pregledni znanstveni rad

Dr. sc. MIRO GARDA[, Pravni fakultet Sveu~ili{ta Josipa Jurja Strossmayera u Osijeku

RAZVOJ GRADOVA U SREDNJOVJEKOVNOJ SLAVONIJI

U ovom radu autor se bavi problematikom anti~kog naslje|a pri osnivanju srednjovjekovnih gradova u Slavoniji. Naime, primije}ena je ~injenica da je velik broj srednjovjekovnih gradova u Slavoniji i Hrvatskoj nastao na lokaciji ranijih rimskih gradova.

Autor je mi{ljenja da je ta pojava uvjetovana ~injenicom da je dobro organizirana mre`a rimskih prometnica zadovoljavala komunikacijske potrebe i u srednjem vijeku. Osim toga i dobro odabrane lokacije rimskih gradova uvjetovale su i njihovo naseljavanje u kasnijim razdobljima.

Klju~ne rije~i: Slavonija, srednjovjekovni gradovi, rimske prometnice, rimsko naslje|e, naseljavanje.

“Svjetska je povijest povijest gradskog vaju neolitskim gradovima. I tu su vjerojatno ~ovjeka. Narodi, dràve, politika i religija, u pravu. Vi{e stotina drvenih ili kamenih ku}a sve umjetnosti, sve znanosti po~ivaju na jedna jednom mjestu, zajedni~ki trgovi i hramo- nom prafenomenu ljudskog postojanja: na vi, zidine koje ih opkoljavaju, planska iz- gradu.”1 Ove rije~i Oswalda Spenglera u nje- gradnja, {to je to drugo negoli grad. govoj “Povijesti zapada” puno nam govore o Prije nego se upustimo u podrobnije raz- zna~enju grada u razvoju ~ovje~anstva. Tek matranje razvoja gradova u Slavoniji u sred- uobli~avanjem ve}ih zajednica ljudi po~inje njovjekovnom razdoblju, mi{ljenja smo da bi njihova povijest. Tek kada je ~ovjek iza{ao iz trebalo ne{to re}i o samom pojmu Slavonija u pe}ine, iskobeljao se iz zemunice i {atora i srednjem vijeku. To je podru~je inkludiralo u po~eo graditi ku}e, po~inje njegov ìvot vri- pojedinim trenutcima svoga povijesnog raz- jedan povijesti. voja ogroman prostor od Balatona u Po nekim autorima povijest grada seè dana{njoj Ma|arskoj na sjeveru pa sve do vrlo daleko, pa neke konglomeracije kame- Biha}a u dana{njoj Bosni i Hercegovini na nog doba u Anadoliji i Bliskom istoku (Catal jugu, od Dunava na istoku pa do Jadranskog Hüyük, Tell es - Sultan kod Jerihona)2 nazi- mora na zapadu. Koliko je pojam Slavonija u srednjem vi- 1 Spengler, Oswald, Povijest zapada, Demetra, Zagreb, jeku bio {irok, pokazuju nam i primjeri ispra- 2000., Knjiga II., str. 83. va papinske kancelarije koje, istina u gene- 2 Gööck, Roland, Velike zagonetke svijeta, Mladost, ri~kom smislu, u Slavoniju ubrajaju osim Zagreb, 1976., str. 108. i The Times - Atlas svjetske povijesti, Zagreb, 1989., str. 40. Dr. sc. MIRO GARDA[: Razvoj gradova u srednjovjekovnoj Slavoniji 306 Pravni vjesnik 18 (3-4): 305-314, 2002.

Hrvatske, Istre i Dalmacije jo{ i Bosnu, Ra{u ske kulture i na~ina ìvota. Kao posljedica i Srbiju.3 toga u dana{njoj Slavoniji, na granici - lime- Potreba prou~avanja ovako velikog prosu Rimskog Carstva, ni~u brojni gradovi koji stora u okvirima ovoga rada upitna je i zato sadrè sve elemente rimskog urbanog ìvota. }emo se ograni~iti na podru~je uè Slavonije Ubrzano se izgra|uje Mursa koja ve} u II. st., ~ija je sjeverna granica rijeka Drava, ju`na najvjerojatnije 133. g., dobiva status kolonije, Sava, isto~na Dunav, a ~iju su zapadnu grani- Cibale, koje tako|er u drugom stolje}u dobi- cu zacrtali Turci svojom gotovo dvostoljet- vaju status municipija, a potom i kolonije. nom vla{}u. Gradi se jo{ ~itav niz gradova koji nisu dobi- Povijest gradova u Slavoniji zapo~inje s li tako visok upravni status, ali su imali goto- rimskim razdobljem. Znameniti rimski gra- vo sve elemente rimske gradske kulture: dovi Mursa, Cibale, Marsonia, Certissa, Certissa (\akovo), Teutoburgium (Dalj), Inicerum, Straviane, Teotoburgium i dr. malo Cuccium (Ilok ili Sotin), Straviane (Na{ice), komu su nepoznati. Ali za{to povijest grada u Inicerum (Tre{tanovci kraj Poège), Berebis Slavoniji ne pomaknuti za nekoliko tisu}a (Podravski Podgajci) i dr. Prilikom izgradnje godina unazad. U neolitiku je, mla|em ka- gradova Rimljani su birali vrlo povoljne menom dobu, diljem Slavonije postojalo vi{e poloàje, ~esto u blizini rijeka ili na promet- naselja. To su bila mala naselja s manjim bro- nim ~vori{tima, a koji su omogu}avali da se jem ku}a i rijetkim stanovni{tvom. No, u ta naselja uklope u razgranati sustav rimskih eneolitiku - bron~anom dobu u Slavoniji po- prometnica i na taj na~in omogu}e bolju fluk- stoji nekoliko naselja koja svojom veli~inom, tuaciju rimske vojske i nesmetano obavljanje planskom izgradnjom, brojem ku}a, javnim i trgovine. Vrlo su ~esto takvi povoljni poloàji zajedni~kim prostorima zasluùju da ih na- bili naseljeni jo{ od pretpovijesnih vremena, zovemo gradom. Prije svega to je Vu~edol u tako da se rimski gradovi ~esto razvijaju na blizini Vukovara. Prostirao se na ~etiri podru~ju na kojem su bila pretpovijesna na- breùljka, a na jednom se od njih zacijelo naselja. lazio zajedni~ki kultni objekt. Ku}e su bile Najve}i i svakako najzna~ajniji rimski izgra|ene na obodima breùljka, a u sredini grad na podru~ju dana{nje Slavonije bila je se nalazio javni prostor.4 Osim Vu~edola, ve- Mursa. Prve tragove rimske prisutnosti na lika bron~anodobna naselja koja bi se mogla podru~ju dana{njeg Osijeka nalazimo ve} u nazvati eneolitskim gradovima nalazila su se prvom stolje}u poslije Krista. Nakon zatira- u Vinkovcima, Sarva{u, Bapskoj i dr.5 nja pobune panonskih plemena od 6. do 9. g., Prava povijest slavonskih gradova tzv. Batonovog ustanka, Rimljani po~inju s zapo~inje tek dolaskom Rimljana u na{e kra- ubrzanom reinkorporacijom novoosvojenih jeve. U nakani da u~vrste svoju vlast, oni pro- krajeva u svoj upravni, vojni i ekonomski su- vode intenzivnu romanizaciju novoosvojenih stav. Upravo iz desetlje}a koja slijede potje~u teritorija. Jedan je od zna~ajnih aspekata ro- i najstariji rimski nalazi prona|eni na po- manizacije izgradnja gradova i uvo|enje rim- dru~ju nekada{nje Murse. Luksuzni primjer- ci rimske keramike, nakita, numizmatika, a 3 Andri}, Stanko, Povijest Slavonije u sedam poàra, napose i epigrafski spomenici svjedo~e nam Zagreb, 1992., str. 7., te Truhelka, ]iro, o. c., str. 6. - 7. o zna~enju koje je pridavano izgradnji i raz- 6 4 Dimitrijevi}, Stojan, Vu~edolska kultura, Privla~ica, voju Murse. Rimska Mursa bila je za{ti}ena Vinkovci, 1994., str. 331., Dimitrijevi}, Stojan, Teàk- dobro utvr|enim dvostrukim bedemima iz- Gregl, Tihomila, Majnari}-Pandì}, Nives, Prapovijest, Naprijed, Zagreb, 1998., str. 131. - 150., te Schmidt, R., R., Die Burg Vu~edol, Zagreb, 1945. 6 Pinterovi}, Danica, Mursa i njeno podru~je u anti~ko

5 doba, Osijek, 1978., str. 36., te Bulat, Mirko, Nalazi s Dimitrijevi}, Stojan, Teàk-Gregl, Tihomila, Majnari}- donjogradskog pristani{ta u Osijeku, Osje~ki zbornik br. Pandì}, Nives, Prapovijest, Naprijed, Zagreb, 1998. XVI, Osijek, 1977. g. Dr. sc. MIRO GARDA[: Razvoj gradova u srednjovjekovnoj Slavoniji Pravni vjesnik 18 (3-4): 305-314, 2002. 307 gra|enim najvjerojatnije od opeke. Unutar koji su omogu}avali relativno ugodan gradski grada nalazilo se vi{e hramova i javnih zgra- ìvot. U kasnoj antici Cibale su bili sjedi{te da, a u neposrednoj blizini s jugozapadne biskupije, tako da su nam Vinkovci, osim strane zidina nalazio se amfiteatar. Prigodom brojnih nalaza iz prvih stolje}a rimske prisut- arheolo{kih iskopavanja i raznih gra|evnih nosti na na{em tlu, podarili i zna~ajne nalaze radova na podru~ju osje~kog Donjeg grada iz starokr{}anskog perioda.9 prona|eni su u vi{e navrata ostaci kerami~kih Sli~na je situacija i s ostalim rimskim gra- vodovodnih cijevi i zidanih odvodnih kanala, dovima diljem dana{nje Slavonije. U njima a {to nam svjedo~i da je u rimskoj Mursi po- su postojali gotovo svi elementi gradskog stojao vodovod i kanalizacija. U vi{e navrata, ìvota koji su omogu}avali naseljenim rim- tijekom stolje}a, u Mursi su boravili razni skim veteranima ili romaniziranom doma}em rimski carevi. Iz nje su vodili ratne operacije, ìvlju uìvanje blagodati rimske kulture. ali i izdavali naredbe i proglase. Vi{e desetina Vje~na je sudbina ovih krajeva da su uvi- epigrafskih spomenika svjedo~e nam da su u jek bili granica. Od pretpovijesnih su vreme- Mursi ìvjeli stanovnici iz raznih krajeva na uz Dunav kulturni utjecaji prodirali s ju- ogromnog rimskog imperija, a koji su {tovali goistoka na sjever. U rimsko doba Dunav je razna boànstva, podizali im hramove i zav- predstavljao limes - granicu rimskog imperi- jetovali `rtvenike te se ìvo bavili trgovinom ja, a s onu stranu Dunava prostirao se i razvijenim obrtom. Zbog bujnog razvoja Barbaricum. Upravo je stoga i podru~je grada po~etkom drugog stolje}a u Mursi ~ak dana{nje Slavonije bilo izvrgnuto stalnim djeluju i carske ciglane koje proizvode provalama barbarskih plemena i neprekidnim ogromne koli~ine opeke potrebne za ubrzanu razaranjima i plja~kama. U turbulentnim vre- izgradnju. U kasnoj antici Mursa postaje sje- menima pred kraj Rimskog Carstva ovi su di{te biskupije u kojoj, me|u ostalim, stoluje krajevi bili napu{teni od rimske vojske i pre- i agilni arijanski biskup Valens, pa na taj pu{teni barbarskim plemenima. Rimska je na~in Mursa dolazi u sredi{te sukoba izme|u kultura zamrla, rimske gra|evine propale u kr{}ana i arijana. Zna~enje rimske Murse panonsko blato, a Slavonija je utonula u mrak naro~ito apostrofira postojanje zidanog rim- ranog srednjeg vijeka. skog mosta preko rijeke Drave te omogu}a- Razdoblje ranoga srednjeg vijeka u vanje prijelaza i odvijanje trgovine neovisno Slavoniji prili~no je slabo istraèno. Poloàj o vodostaju i godi{njem dobu.7 Pojedine epi- Slavonije na granici Rimskog Carstva i na grafske spomenike podigle su osobe koje su dodirnom mjestu izme|u istoka i zapada uz- obavljale odre|ene gradske upravne funkcije, rokovao je da su gotovo svi vojni pohodi, sve te nam na takav na~in svjedo~e o postojanju horde i divlja plemena, sve vojske i carstva odre|enih slu`bi (npr. duoviri) koje su se upravo ove prostore poharali ma~em i og- vr{ile na dobrobit svih ìtelja grada. 8 njem. Takva situacija zacijelo nije pogodova- Sli~na situacija bila je i s Cibalama, la ustaljivanju mirnog i spokojnog ìvljenja, dana{njim Vinkovcima. Brojna istraìvanja i razvoju gradova, umjetnosti i pravnoj sigur- slu~ajni nalazi daju nam naslutiti obrise bo- nosti. Stoga su i oni rijetki spomenici: arhi- gatog rimskog grada utonula u plodno sla- tektonski, umjetni~ki ili pak epigrafski koji vonsko tlo. U Cibalama je tako|er postojao su u tom razdoblju nastali zacijelo uni{teni u vodovod, kanalizacija, gradski bedemi, javne mnogim burnim zbivanjima na ovom po- gra|evine, terme i mno{tvo drugih elemenata dru~ju. Upravo su zato spomenici ranog srednjeg vijeka s podru~ja Slavonije vrlo ri- 7 O zna~enju i razvoju rimske Murse vidi kod Pinterovi}, Danica, o. c. 9 O rimskim Cibalama vidi naro~ito u Corolla memoriae Iosepho Brun{mid dicata, Hrvatsko arheolo{ko dru{tvo, 8 Pinterovi}, Danica, o. c., str. 73. Vinkovci, 1979. Dr. sc. MIRO GARDA[: Razvoj gradova u srednjovjekovnoj Slavoniji 308 Pravni vjesnik 18 (3-4): 305-314, 2002. jetki. No, vrlo je vjerojatno da je podru~je nekoliko narednih stolje}a. U prilog ovoj rimske Murse bilo i dalje naseljavano, pogo- pretpostavci ide i ~injenica da i Matija Petar tovo {to je kameni rimski most preko Drave Katan~i}, te izvje{taji u dnevnicima osje~kih bio popravljan jo{ u IV. stolje}u i vjerojatno samostana svjedo~e da su jo{ u 19. stolje}u je i u ranom srednjem vijeku sluìo svrsi.10 pri niskom vodostaju Drave zamije}eni vrlo Zna~enje rimskog mosta preko rijeke Drave zna~ajni ostaci rimskog mosta.12 nije do sada dovoljno valorizirano, ali je ono Gradovi u srednjovjekovnoj Slavoniji sli- svakako odigralo klju~nu ulogu u ubrzanom jede obrazac uvrijeèn u ~itavoj Europi. razvoju rimske Murse, a vjerojatno i sredn- Obi~no nastaju na starom kulturnom tlu rim- jovjekovnog grada. Naime, postojanje kame- skih gradova ili ~ak pretpovijesnih naselja. nog mosta i ~vrste ceste koji su omogu}avali Nakon propasti Rimskog Carstva Europa je neprekidan prijelaz preko rijeke Drave i nje- ostala protkana mreòm kvalitetnih cesta. zinih mo~vara, bilo je od ogromne va`nosti, Mogli bi ustvrditi da su te prometnice zapra- pogotovo ako se zna da nadaleko nije posto- vo predstavljale kostur koji je drào tijelo jao zidani most preko rijeke Drave. Mogu}e Rimskog Carstva, omogu}uju}i da se rimske je da je Mursa ubrzano izgra|ivana i naselja- vojne postrojbe vrlo brzo na|u i u najudalje- vana, pa ~ak i dobila status kolonije upravo nijim krajevima i sa~uvaju mir. Prometnice zbog svoga zna~enja kao sjeci{ta prometnica su tako|er omogu}avale da obrtni~ki proiz- i za{tita zidanog mosta. Vjerojatno je tijekom vodi dospiju i u najzaba~enije kutke Carstva, ~itavog rimskog razdoblja upravo zidani most a ~esto ~ak i izvan granica Imperije u preko rijeke Drave bio u sredi{tu interesa Barbaricum, ali i da se iz svih krajeva Carstva rimske vlasti. Iz sa~uvanih isprava vidimo da crpe sirovine. je prijelaz preko Drave, istina ovaj put skela, Ovako dobro ustrojen sustav kvalitetnih i u razvijenom srednjem vijeku bila sjeci{te prometnica sigurno ni u srednjem vijeku nije interesa i razlog brojnih sporova izme|u opa- napu{ten, ve} je i dalje uz manje popravke, tije Cikador i plemenita{ke obitelji Koro|.11 kori{ten. Osim toga zapu{teni rimski gradovi Upravo zato vjerojatno je za pretpostaviti da sluìli su i kao zna~ajan izvor gra|evnog ma- je kontrola prijelaza preko Drave i u ranom terijala za novostvorena naselja. srednjem vijeku bila vrlo va`na. Mogu}e je, Slikovit primjer pruà nam i nastanak ~ak i vrlo vjerojatno, da je rimski most nakon srednjovjekovnog Osijeka. Kulturno tlo rim- popravaka u ~etvrtom stolje}u bio u takvom ske kolonije Murse i njezina neposredna oko- stanju da je omogu}avao prometovanje jo{ lina pruìli su nam nalaze iz gotovo svih pretpovijesnih razdoblja. Neolitsko naselje po- 10 Prigodom miniranja ostataka rimskog mosta 1985. g. stojalo je na podru~ju dana{nje Filipovice, vr{en je nadzor nad radovima. Tom prigodom s dna Drave bron~anodobno u dana{njoj Retfali, vu~edol- izva|eno je mno{tvo kamenih artefakata: figura, `rtveni- ka, sarkofaga, natpisa i dr. koji su imali paganski karak- ski nalazi prona|eni su prigodom arheolo{kih ter i koji su o~igledno, zbog evidentnih gra|evnih zahva- istraìvanja u dana{njoj Tvr|i, hal{tatsko nata, u most bili ugra|eni kao gra|evni materijal. Ti spomenici nisu mogli biti skinuti sa svojih prvotnih mjesta i selje postojalo je na podru~ju dana{njeg upotrijebljeni kao gra|evni kamen prije prvih desetlje}a Donjeg grada, veliko keltsko naselje pruàlo IV. stolje}a. Sva je vjerojatnost da su ti ostaci kao se uz obalu Drave od dana{nje carinarnice pa gra|evni materijal upotrijebljeni nakon obnove Murse i vjerojatno o{te}enog mosta nakon velike bitke koja se 28. sve do Zelenog polja. Ve} je napomenuto da rujna 351. g. pod zidinama Murse odvijala izme|u cara su Rimljani na tom podru~ju podigli velik i Konstancija i protucara Magnencija. dobro razvijen grad koji je sadràvao sve ele- 11Op}enito o sporu izme|u opatije Cikador i obitelji Koro| mente gradske kulture. vidi kod Bösendorfer, Josip, Parba radi osje~ke carine U razvijenom srednjem vijeku podru~je me|u opatijom u Cikadoru i porodicom Korogji, Starine XXXIV, 1913., te Bösendorfer, Josip, Crtice iz slavonske povijesti, Osijek, 1910. 12 Sr{an, Stjepan, Osje~ki ljetopisi, Osijek, 1993., str. 81. Dr. sc. MIRO GARDA[: Razvoj gradova u srednjovjekovnoj Slavoniji Pravni vjesnik 18 (3-4): 305-314, 2002. 309

Slavonije ubrzano se razvija. I na{i krajevi, dodjeljuju zemaljski vladari. Pojedini je grad iako vjerojatno sa zaostatkom, slijede zbiva- status slobodnog kraljevskog grada mogao nja izraèna u ~itavoj Europi. Prelazak na tro- dobiti na razli~ite na~ine. Naj~e{}e su takav poljni sistem poljoprivrede i uvo|enje novih status gradovi dobivali kao znak zahvalnosti alata za obradu zemlje izra|enih uglavnom pojedinog vladara za usluge koje su mu od èljeza uvjetovali su porast stanovni{tva.13 u~inili, a status su mogli otkupiti od vladara Brojne plemenita{ke obitelji naseljavaju se ili ili jednostavno uzurpirati. Tijekom 13. i 14. imaju svoje posjede u ovim krajevima, grade st. gradovi se nazivaju villa, libera villa, opse crkve, samostani i izgra|uju gradovi. pidum, a tek u 14. st. neki se od tih gradova u Ovuda prolaze kopneni hodo~asni~ki putovi kraljevim dekretima po~inju spominjati kao za Svetu Zemlju, pa templari, a potom iva- civit as.15 novci, grade crkve i samostane. Osim njih i Gra|anima jednog grada smatrale su se brojni drugi katoli~ki redovi grade svoje sa- samo one osobe koje su u gradu posjedovale mostane: Cisterciti, Benediktinci, Franjevci, odre|enu nekretninu i ìvjele u njemu. Klarise, Dominikanci i dr. Razvilo se i neko- Shodno tomu stanovnici nekog grada mogli liko zna~ajnijih gradova: Osijek, Poèga, su biti gra|ani (cives) ili samo stanovnici (ha- Vukovar, Ilok, \akovo i Na{ice, a i nekoliko bitores). Jedna od osnovnih karakteristika i plemenita{kih sjedi{ta: Gorjani, Levanjska povlastica gradova tijekom 13. i 14. stolje}a Varo{ i dr. U svim tim mjestima grade se bila je da su svi gra|ani jednog grada jednaki brojne gra|evine neophodne srednjovjekov- pred sudom. Plemi}i i vlastelini na podru~ju nom gradu: utvrda, plemenita{ki dom, crkva su grada, naravno, mogli posjedovati nekret- i dr., a osim toga nastaju i brojne isprave ko- ninu, ali im njihov status nije donosio nikak- jima se vrlo ~esto daruju neka imanja ili prave prednosti. Sporove izme|u njih i gra|ana va plodouìvanja, a koja nam svjedo~e o razrje{avao je gradski sudac po pravu koje se vijenom pravnom ìvotu u tim gradovima i primjenjivalo u tom gradu. Gradske se op}ine naseljima. vladarevim povlasticama izuzimaju od Grad je u srednjem vijeku nastajao tako upravnog i sudbenog ure|enja okolnih ùpa- da se razvojem trgovine i obrta formirala za- nija i podvrgavaju jurisdikciji gradskog ma- jednica koja se sna`no profilirala od okolnog gistrata i kralja, a ta se jurisdikcija ne odnosi seoskog stanovni{tva. Osim ekonomskog sre- samo na pripadnike gradske op}ine, ve} i na di{ta grad je bio i obrazovno, vjersko, znanst- one koji su prisustvovali sajmovima. veno i politi~ko sredi{te nekog kraja. U takvu Gradskom op}inom upravljao je magistrat na novonastalu zajednicu vladari nastoje prima- ~ijem se ~elu nalazio sudac (iudex civitatis) i miti koloniste (hospites), i to naj~e{}e obrtni- 4 -12 gra|ana (iurati). Temeljno pravo svake i trgovce, pa se u to vrijeme u Slavoniji na- kog grada bilo je da sami gra|ani biraju svo- seljavaju brojni stranci: Nijemci, Talijani, ga suca, te da ne moraju prihvatiti suca koje- Ma|ari i dr., ali i doma}i doseljenici.14 U prvi ga im poku{a nametnuti netko drugi, npr. mah kolonistima se priznaje pravo uìvanja i kralj. Gradskog suca birala je velika kori{tenja njihovih obi~aja i pravnih pravila skup{tina gra|ana (generalis restauratio) ko- koja su donijeli iz svoje domovine (ius theu- joj je pripadao svaki gra|anin koji je imao tonicum), a potom se njihovi odnosi po~inju posjed u gradu. Gradski sudac u ispravama ure|ivati posebnim povlasticama koje im se naj~e{}e nazivao villicus, maior villae ili iudex civitatis. Postupno, dodjeljivanjem no- 13 Jacques Le Goff, Civilizacija srednjovjekovnog zapada, vih ovlasti, sudbenost gradskih sudaca se Golden Marketing, Zagreb, 1998., str. 90. pro{irila, tako da su u svojim rukama dràli 14 Klai}, Nada, Postanak slavonskih varo{i u 13. stolje}u s osobitim osvrtom na vukovarski privilegij iz 1231. god., 15 Beuc, Ivan, Povijest institucija dràvne vlasti Kraljevina Izdanja HAD, svezak 9, Zagreb, 1984., str. 237. Hrvatske, Slavonije i Dalmacije, Zagreb, 1985. g., str. 131. Dr. sc. MIRO GARDA[: Razvoj gradova u srednjovjekovnoj Slavoniji 310 Pravni vjesnik 18 (3-4): 305-314, 2002. svu sudbenost u gra|anskim i kaznenim stva- Pojedine su povlastice sa~uvane i danas rima. Osim gradskog suca, zna~ajnu funkciju su nam dragocjeni izvori za prou~avanje u gradskoj upravi imao je i gradski pisar (no- srednjovjekovnog prava i pravnog ìvota na tarius civitatis).16 Opseg sudbenosti gradskih podru~ju dana{nje Slavonije. sudaca nije bio svugdje jednak i zapravo je Zoran primjer takvih pravila u neposred- ovisio o privilegiju danom od strane vladara. noj okolici Osijeka pruà nam povlastica Naj{ira sudbena ovla{tenja imao je zagre- Ladislava Morovi}a koju je on izdao u ba~ki sudac; on je mogao suditi svakoj osobi Valpovu 1438. g. gra|anima i podlo`nicima (gra|aninu, kmetu na selima gradske op}ine, valpova~kog podgra|a Zelenovca. U toj po- ali i strancima prema forum delicti commissi) vlastici, uz ~itav niz drugih prava gra|anima u svakom procesu. Priziv protiv njegove pre- i podlo`nicima Zelenovca, dano je pravo da sude bio je dozvoljen zajednici starih sudaca me|u sobom biraju suca i dva prise`nika koji i vije}nika (maiores civitates), a potom kra- su im izricali presude u svim predmetima. Ti lju.17 Moramo napomenuti da je gradski su- su suci imali vrlo {iroka ovla{tenja, za prije- dac najvjerojatnije sudio u prvostupnjevnim stupe su izricali nov~ane globe, a za te{ka kri- predmetima zajedno s ostalim ~lanovima vi~na djela mogli su izre}i i smrtnu kaznu. Od izre~ene nov~ane kazne jednu su tre}inu gradskog magistrata.18 U nekim se gradovima sudac i prise`nici zadràvali i dijelili me|u sudbenost, poglavito u kaznenim stvarima, sobom, a dvije tre}ine pripadalo je op}ini. U vezivala uz sudjelovanje ka{telana utvrde slu~aju da ka`njena stranka nije bila zado- (npr. u Vukovaru) ili ùpanijskog suca (npr. voljna visinom globe, mogla se àliti op}in- Vara`din prema privilegiju iz 1220. g.). skom vije}u ~ija je odluka bila kona~na. Zanimljivo je da se u pojedinim privilegija- Osoba kojoj je bila izre~ena smrtna kazna, ma dodijeljenim gradovima izrijekom spomin- kazna zapljene svih dobara ili visoka globa, ju i prisjednici koji su sudjelovali u sudovanju mogla se àliti zemaljskom gospodaru.21 zajedno s gradskim sucem (npr. u Virovitici te Srednjovjekovna Virovitica nije nastala pojedinim ugarskim gradovima: Castrum neposredno na ostacima rimskog naselja. Nitriense, civitas Albensis, cives de Sopronio i Ono se naime nalazilo desetak kilometara 19 dr.). U nekima, kao npr. u samome zagre- isto~no od dana{nje Virovitice na podru~ju ba~kom Gradecu prisjednici se ne spominju izdana{njeg sela Ore{ac. No, Virovitica je na- rijekom. Pretpostavlja se da su prisjednici postala u neposrednoj blizini podravske ceste stojali i u onim gradovima u kojima se izrije- koja je od rimskog Poetovia vodila do Murse kom ne spominju, ali da je odlu~uju}u ulogu u ili uz samu prometnicu. I Virovitica je 1234. g. sudovanju ipak imao gradski sudac kojemu su dobila povelju kojom joj herceg Slavonije prisjednici samo pomagali.20 Koloman daje velike povlastice. Osim drugih sloboda u vezi s porezom i dolaskom u grad 16 O upravi u srednjovjekovnim gradovima vidi kod: ili napu{tanjem grada, stanovnicima Bösendorfer, Josip, Crtice iz slavonske povijesti, Osijek, 1910., str. 308. - 311. te tako|er kod Borkovi}, Ivo, Virovitice dana je i povlastica izuze}a od Pravni status tzv. slobodnih kraljevskih gradova u sudbene vlasti suca, pa im sudi njihov star- Hrvatskoj, Zbornik radova Pravnog fakulteta u Splitu, br. je{ina s prisjednicima.22 1-2, Split, 1992. Vukovar je tako|er nastao izvan areala 17 Beuc, Ivan, o. c., str. 131. i Mar{avelski-Apostolova, rimskih naselja Teutoburgium (Dalj) i Magdalena, Iz pravne pro{losti Zagreba, Zagreb, 1998., str. 19. - 25. Cornacum (Sotin), ali opet na rimskoj pro- 18 Mar{avelski-Apostolova, Magdalena, o. c., str. 21.

19 Margeti}, Lujo, O sudskom postupku u zagreba~kom 21 Maùran, Ive, o. c., str. 91. Gradecu u XIII. i XIV. stolje}u, str. 26. 22 Bösendorfer, Josip, Crtice iz slavonske povijesti, Osijek, 20 Ibidem. 1910., str. 98. Dr. sc. MIRO GARDA[: Razvoj gradova u srednjovjekovnoj Slavoniji Pravni vjesnik 18 (3-4): 305-314, 2002. 311 metnici, tzv. limeskoj cesti, koja se najvjero- od najzna~ajnijih srednjovjekovnih naselja na jatnije pruàla uz sam Dunav. Vukovar podru~ju dana{nje Slavonije bila je Poèga. (Walkow - Vukovo) je 1231. g. dobio povla- Ona se nije razvila na podru~ju rimskog na- sticu od hercega Kolomana i u njoj se kao selja Inicerum, koje se prostiralo izme|u jedna od temeljnih ovlasti spominje i sudo- dana{njeg sela Tre{tanovci i Kaptol, desetak vanje. U svim parnicama u kojima nije do{lo kilometara isto~no od dana{nje Poège. Ali do prolijevanja krvi sudio je vukovski na~el- je upravo smje{taj dvaju jakih srednjovjekov- nik, a u slu~aju da je do{lo do prolijevanja nih centara, Poège i Kaptola u neposrednoj krvi, na~elnik je sudio zajedno sa zapovjed- blizini ostataka rimskog Iniceruma vrlo indi- nikom vukovske tvr|ave. Za stanovnike kativan i najvjerojatnije je bio uvjetovan osta- Vukova tako|er je bila iznimno va`na i cima rimskih prometnica koje su bile upo- odredba da ni jednog stanovnika nitko ne rabljive jo{ u srednjovjekovno doba. smije zatvoriti ili odvu}i iz naselja bez pre- Srednjovjekovni se Ilok pak razvio na mje- thodnog su|enja.23 stu rimskog naselja Cuccium, a rimska prisut- I neki drugi srednjovjekovni gradovi u nost na podru~ju dana{njeg Iloka dokumenti- Slavoniji razvili su se na terenu na kojem su rana je brojnim arheolo{kim nalazima.24 I Ilok se prije nalazili rimski gradovi ili u njihovoj je od kralja Ludovika II. dobio potvrdu starije neposrednoj blizini, a koriste}i prije svega povlastice izdane od kralja Ladislava V. godi- sustav rimskih prometnica. Srednjovjekovno ne 1453. Igrom slu~aja sa~uvan nam je i iz- Valpovo razvilo se na podru~ju na kojem se vorni tekst Iura civitatis Wylak koji je podije- prostirala rimska Iovalia. Razlog tomu vjero- ljen u pet knjiga, a koji su gradski oci dali jatno je kori{tenje rimske ceste koja se uz potvrditi u kraljevskoj kancelariji 1525. g.25 U Dravu pruàla od Poetovia do Murse. U ne- dosada{njoj historiografiji Slavonije i posrednoj blizini srednjovjekovnog \akova, Hrvatske uvrijeìlo se ovu pravnu zbirku nazi- na dana{njem lokalitetu [trbinci, nalazila se vati Ilo~kim statutom. No mi{ljenja sam da bi rimska Certissa, a od posavske rimske ceste prikladniji izraz bio onaj koji je upotrijebljen koja je spajala Sirmium i Sisciu, preko od strane Margeti}a - Ilo~ka pravna knjiga, Certisse se pruàla spojna cesta do Murse. Ta stoga {to se statutarno pravo poistovje}uje s se cesta vjerojatno koristila i u srednjovje- primorskim hrvatskim gradovima, a pravni kovno doba, pogotovo ukoliko se uzme u ob- poloàj gradova u Slavoniji reguliran je privi- zir da je podru~je ju`no od Osijeka do 19. st. legijima ili povlasticama izdanim od strane bilo mo~varno gotovo istovjetno koliko i te- kralja ili kojeg drugog velika{a.26 Takav slu~aj ren sjeverno od Osijeka, tako da se sigurnost je bio i s Ilokom, njegova prava ure|ena su da- koju su pruàle ~vrste rimske ceste u mo~var- rovnicom Ladislava V. iz 1453. g., odnosno nom podru~ju sigurno nije lako napu{tala. potvrdom te darovnice od strane Ludovika II. Srednjovjekovne Na{ice razvile su se najvje- iz 1526. g., a ostatak teksta Ilo~ke pravne knji- rojatnije na podru~ju na kojem se nalazilo ge ~ini sakupljeno pravo koje se primjenjivalo rimsko naselje Straviane, a na pretpostavlje- u osam poimenice nabrojanih tavernikalnih noj rimskoj cesti koja je spajala Inicerum gradova. U uvodnom dijelu ilo~ke pravne knji- (Tre{tanovci kod Poège) i Mursu. Levanjska ge spominje se da su pred kralja Ludovika prije varo{ u srednjem vijeku bila zna~ajno i razvijeno naselje, a najvjerojatnije je nastala 24 Pinterovi}, Danica, o. c., str. 116., Enciklopedija likovnih na podru~ju rimskog naselja Leuconum na umjetnosti, JLZ, Zagreb, 1964., pod Ilok. spojnoj cesti od Iniceruma do Certisse. Jedno 25 Andri}, Stanko, ûdesa Svetog Ivana Kapistrana, Slavonski Brod - Osijek, 1999., str. 42., te Margeti}, Lujo, Ilo~ka pravna knjiga (tzv. Ilo~ki statut), Zbornik 23 Klai}, Nada, Postanak slavonskih varo{i u 13. stolje}u s Pravnog fakulteta Zagreb, br. 1-2, Zagreb, 1994., str. 95 osobitim osvrtom na vukovarski privilegij iz 1231. god., Izdanja HAD, svezak 9, Zagreb, 1984., str. 238. 26 Margeti}, Lujo, ibidem. Dr. sc. MIRO GARDA[: Razvoj gradova u srednjovjekovnoj Slavoniji 312 Pravni vjesnik 18 (3-4): 305-314, 2002. stupili ilo~ki notar Franjo Izdenczy, sudac Ugarske pojavila se potreba za sintezom Stjepan Toth i prisjednici Nikola Lengyel, obi~ajnog prava. Pravna nesigurnost i razno- Klemens Nagh i Stjepan Mathws te traìli lika interpretacija obi~ajnih normi doveli su potvrdu njihovih starih i priznatih prava. do nakane da se vaè}e i primjenjivo Ilo~ka pravna knjiga sastoji se od pet knjiga, a obi~ajno pravo iskupi u jednu zbirku. Ovaj u prvoj se nabrajaju temeljne ovlasti koje se zadatak povjeren je protonotaru Stjepanu odnose na sudovanje u gradu. Odredbama te Werböczyju koji godine 1514. iznosi svoju pravne knjige propisuje se da gra|ani biraju zbirku Tripartitum opus consuetudinarii stotinu osoba iz svih staleà koje me|u sobom inclyti regni Hungariae, tzv Tripartitum, pred biraju gradskog suca. Gradski magistrat sasto- sabor. Ovu zbirku je pregledao i odobrio od- jao se od dvanaest prisjednika, od kojih je de- bor desetorice, a kralj je prijedlog potpisao, ali ga nije ovjerio pe~atom i naloìo izvr{enje set biralo vije}e od stotinu gra|ana, a dva je pojedinim ùpanijama. Dabinovi} iznosi imenovao gradski sudac. Gradski je magistrat pretpostavku da do prihva}anja Tripartita kao izme|u svojih ~lanova birao i malog ili zakonskog teksta, vjerojatno, nije do{lo zbog nov~anog suca (Judex pecuniarium seu minor 27 nesuglasica izme|u dvorske i narodne stran- Judex). U tre}oj knjizi Ilo~ke pravne knjige ke.30 Zbog tih razloga Tripartitum nije prih- nagla{ava se da gradski sudac i prisjednici va}en kao zakonski tekst, ali je usprkos tomu “imaju pravo vr{iti sudbenost u ime ta zbirka obi~ajnog prava uìvala velik ugled Gospodina kralja iz milosti podijeljene im pri- i bila u {irokoj primjeni. Prvo tiskano izdanje 28 vilegiranim slobo{tinama”. U daljem tekstu objavljeno je u Be~u godine 1517. te je Ilo~ke pravne knjige opisane su i ovlasti koje doìvjelo 25 izdanja. Prvi hrvatski prijevod su u vr{enju sudbenosti dane malom sucu, a objavljen je 1574. g. u Nedeli{}u u prijevodu àlbe protiv odluka tog suca dozvoljene su i Ivana Pergo{i}a. Iako Tripartitum nije imao podnose se sudskom tribunalu grada.29 snagu zakonskog teksta on predstavlja prvo- [to se ti~e pravnih normi koje su se prim- razredan izvor za prou~avanje ugarskog pra- jenjivale na podru~ju srednjovjekovne va, ali i prava koje je vrijedilo na podru~ju Slavonije, moramo istaknuti da je to zapravo kraljevina Hrvatske i Slavonije.31 No pri tome bilo ugarsko pravo s brojnim posebnostima svakako treba imati na umu da je i sam svojstvenim podru~ju Slavonije. Kako je u Werböczy upozorio na znatne razlike izme|u razvoju i sintezi ugarskog prava veliku ulogu ugarskog prava i prava koje se primjenjivalo odigrala Werböczyjeva zbirka obi~ajnog pra- na tlu Slavonije, Hrvatske i Dalmacije. va - Tripartitum, to nam djelo moè pruìti “Dalmatinci, Hrvati, Slavonci sluè se u mnogo podataka o pravu koje se u srednjem pla}anju homagija i nov~anih kazna i u osta- vijeku primjenjivalo na tlu Slavonije. Na pri- lim odre|enim parni~nim postupcima kao i jelazu iz 15. u 16. stolje}e u pravnom ìvotu primjeni rokova mnogim pravnim obi~ajima koji se jako razlikuju od na{ih.”32 27 Zdrav~evi}, Andrija, Izbori suca i prise`nika po Ilo~kom Kao izvori prava vrlo ~esto su se koristile statutu 1525. godine, Zbornik Pravnog fakulteta u razne zbirke rje{idbi i presuda koje su se vrlo Zagrebu, br. 4, Zagreb, 1996., str. 423. ~esto, po odre|enom sustavu, prepisivale u 28 Firinger, Kamilo, Pravosu|e u Slavoniji kroz stolje}a, zasebne knjige te tako bile pristupa~nije Separat iz knjige Zbornik radova I. Znanstvenog sabora Slavonije i Baranje, Osijek, 1970., str. 644. 30 29 Dabinovi}, Antun, Hrvatska dràvna i pravna povijest, O ilo~kom statutu iz 1525. g. vidi kod Firinger, Kamilo, Zagreb, 1940., pretisak, Nakladni zavod Matice hrvatske, Pravosu|e u Slavoniji kroz stolje}a, Separat iz knjige Zagreb, 1990., str. 357. Zbornik radova I. Znanstvenog sabora Slavonije i Baranje, Osijek, 1970. i Schmidt, Rudolf, Statut grada 31 O Tripartitumu podrobnije vidi kod Dabinovi}, Antun, o. Iloka iz godine 1525., Monumenta historico-juridica, vol. c., str. 356.-361. XII., Zagreb, 1938., Andri}, Stanko, ûdesa Svetog Ivana 32 Kapistrana, Slavonski Brod - Osijek, 1999. Margeti}, Lujo, Srednjovjekovno hrvatsko pravo - stvarna prava, Zagreb, Rijeka, âkovec, 1983., str.135. Dr. sc. MIRO GARDA[: Razvoj gradova u srednjovjekovnoj Slavoniji Pravni vjesnik 18 (3-4): 305-314, 2002. 313

{irem sloju pravnika i sluìle kao ud`benik i Kako iz iznesenog vidimo, najve}i broj priru~nik. Jedna takva zbirka presuda i gradova u Slavoniji u razdoblju srednjeg vi- rje{enja, Tabulae regiae i Tabulae septemvi- jeka razvio se na kulturnom tlu starih rimskih ralis, istina iz znatno kasnijeg razdoblja, gradova ili u njihovoj neposrednoj blizini. sa~uvana je u arhivi vukovarskog vlastelinst- Razlozi su tome vi{estruki: prije svega tradi- va grofova Eltza, a nosi naslov “Extractus cija naseljavanja u slu~aju pojedinih naselja Causarum Suscitatorum Anno 1754”. U toj sve od kamenog doba pa do srednjeg vijeka. knjizi donose se prijepisi mnogobrojnih par- Naime, pogodnost nekog poloàja za naselja- nica s ~itavog podru~ja Ugarske, a izvjestan vanje dokazala se sve od pretpovijesnih vre- broj potje~e iz Slavonije i Hrvatske. Izvjesne mena, pa ni budu}i naseljenici nisu htjeli mi- zabilje{ke na koricama te knjige upu}uju da jenjati tako povoljne poloàje. Nije zanema- je ona pripadala nekom pravniku iz ju`nog riv razlog ni taj {to su ru{evine rimskih dijela baranjske ùpanije.33 gradova obilovale ostacima kvalitetnog Za napomenuti je da je tijekom srednjeg gra|evnog materijala, kojega je u ovim kraje- vijeka i odre|en broj osoba iz Slavonije stu- vima, naro~ito kamena, nedostajalo, a koji se dirao pravne znanosti na najuglednijim eu- uz relativno malen trud mogao ponovno upo- ropskim sveu~ili{tima: Padovi, Bologni i trijebiti. No mi{ljenja smo da je presudan raz- Be~u.34 Oni su nakon {kolovanja i povratka u log, naravno u sprezi s pogodno{}u odre|e- svoj kraj u radu primjenjivali pravnu znanost nog poloàja za naseljavanje, bilo postojanje u obliku u kojem se primjenjivala u ostalim rimskih prometnica koje su se mogle upo- zemljama mediteranskog i srednjoeuropskog trebljavati jo{ u srednjem vijeku. kulturnog kruga, naravno uvaàvaju}i obi~ajna prava i okolnosti svoga kraja.

Dr. sci. MIRO GARDA[, Fakultät für Rechtswissenschaften in Osijek

ENTWICKLUNG DER STÄDTE IM MITTELALTERLICHEN SLAWONIEN

ZUSAMMENFASSUNG Der Autor befasst sich in dieser Arbeit mit der Entstehung mittelalterlicher Städte in Slawonien mit besonderer Rücksicht auf die Tradition der Antike. Die größte Anzahl mittelalterlicher Städte in Slawonien, und die Situation war auch anderswo ähnlich, liegt auf dem Gebiet oder in der unmittelbaren Nähe der ehemaligen römischen Städte. Die Ursache dieses Phänomens war ein gut entwickeltes Verkehrsnetz, wodurch römische Städte durchaus Europa verbunden waren und Handel, Verkehr und Militärkommunikationen ermöglicht wurden. Darüber hinaus wussten römische Architekten eine Lokalität für künftigen Ausbau der Stadt sehr sorgfältig auswählen, wobei alle Bedingungen der Umgebung in Betracht genommen wurden. Günstige Lokalität der Städte und die Verkehrswege, die im Mittelalter gut aufbewahrt waren, üb- ten einen Einfluss darauf aus, dass auf den Lokalitäten römischer Städte auch später das Leben weiter entwickelte. 34 Mar{avelski-Apostolova, Magdalena, o. c., str. 67. i 33 Firinger, Kamilo, Odvjetni{tvo u Osijeku i Slavoniji nakon Dadi}, @arko, Egzaktne znanosti hrvatskog srednjovje- oslobo|enja od Turaka, Odvjetnik, br. 9, 1968., str. 119. kovlja, Zagreb, 1991., str. 88. Dr. sc. MIRO GARDA[: Razvoj gradova u srednjovjekovnoj Slavoniji 314 Pravni vjesnik 18 (3-4): 305-314, 2002.

Zahlreich sind Beispiele solcher mittelalterlicher Städte in Slawonien und Kroatien, die auf dem Boden ehemaliger römischer Siedlungen entstanden sind. Schlüsselwörter: Slawonien, mittelalterliche Städte, römische Verkehrswege, römisches Erbe, Besiedeln.

Dr.sc. MIRO GARDA[, Faculté de droit à Osijek

DEVELOPPEMENT DES VILLES EN SLAVONIE AU MOYEN AGE

RESUME L’auteur dans ce texte traite le sujet de fondation des villes en Slavonie au moyen âge, et ceci avec un rapport spécial sur la tradition antique. Le plus grand nombre des villes moyenâgeuses en Slavonie, ailleurs on trouve la situation similaire, ont été fondé sur l’endroit même ou bien à proximité des sites ou se trouvaient les villes romanes. La cause la plus probable de ce phénomène était le réseau développé des routes qui liait les villes romaines partout en Europe, permettant ainsi le commerce et la circulation, aussi bien qu’une bonne communication militaire. Les architectes romains savaient particulièrement bien choisir l’endroit où bâtir les villes en te- nant compte de toutes les conditions sur place. L’emplacement convenable et les routes qui étaient bien conservées au Moyen âge ont fait que la vie a continué sur les cites des anciennes villes romaines. Nombreux sont les exemples de villes médiévales en Slavonie et Croatie qui ont été bâties à l’endroit où se trouvaient les agglomérations romaines. Les mots-clefs: Slavonie, les villes médiévales, les routes romaines, l’héritage romain, peuple- ment

D. Sc. MIRO GARDA[, Faculty of Law in Osijek

DEVELOPMENT OF TOWNS IN MEDIEVAL SLAVONIA

SUMMARY In this paper, the author deals with the origin of medieval towns in Slavonia with special respect to antique tradition. The majority of medieval towns in Slavonia, and the situation is similar in other regions, emerged either in the place or in immediate vicinity of earlier Roman towns. The probable cause for this was a well developed road network connecting Roman towns throughout Europe, serving as foundation for trade and traffic and allowing good military communications. Aside from that, Roman architects were very skilled in choosing locations for the construction of towns, after they had considered all conditions of the surroundings. Favorable locations and roads which were still well preserved in the Middle Ages influence the people to continue life on the locations of former Roman towns. There are numerous examples of medieval towns in Slavonia and Croatia that have been built on the foundations of former Roman settlements. Key words: Slavonia, medieval towns, Roman roads, Roman heritage, settling. Dr. sc. IVAN BALTA: Strana~ki odnosi i izbori u Viroviti~koj `upaniji 1905. i 1906. godine Pravni vjesnik 18 (3-4): 315-335, 2002. 315

UDK - 949.75”1905/1906” Izvorni znanstveni rad

Dr. sc. IVAN BALTA, docent Pedago{kog fakulteta Sveu~ili{ta Josipa Jurja Strossmayera u Osijeku

STRANA^KI ODNOSI I IZBORI U VIROVITI^KOJ @UPANIJI 1905. I 1906. GODINE

U radu su prikazani gospodarski, politi~ki i strana~ki odnosi u Viroviti~koj ùpaniji uo~i ùpanijskih i saborskih izbora 1905. i 1906. godine, na temelju arhivskih izvora i historiografije. Za razliku od prethodnih, rezultati izbora su imali veliku va`nost s obzirom da su promijenili na vlasti dota{nju ma|aronsku Narodnu stranku s koalicijom hrvatsko-srpskih oporbenih stranaka. Historiografski zna~aj je sklapanje sporazuma oporbenih stranaka u Viroviti~koj ùpaniji (gradu Osijeku), prije nego je bila potpisana Rije~ka i Zadarska rezolucija.

Klju~ne rije~i: Strana~ki izbori, politi~ke stranke, Viroviti~ka `upanija

UVOD na~kih ideologija i nacionalnim pokretom u O strana~kim odnosima i izborima u Hrvatskoj i Slavoniji, a o izborima u Viroviti~koj ùpaniji 1905. i 1906. godine, Viroviti~koj ùpaniji 1905. i 1906. godine 3 nisu vr{ena dublja arhivska i historiografska nije posebno pisao. Mirjana Gross se peri- istraìvanja, ve} je pisano u kontekstu ukup- ferno doticala izbora u Hrvatskoj i Slavoniji. nih zbivanja u Hrvatskoj i Slavoniji. U zajedni~kom radu J. [idak-M. Gross-I. Strana~ke borbe, izbori za ùpanijsku Karaman-D. [epi}4 obra|ivan je politi~ki, skup{tinu, za zastupstvo grada Osijeka te za ekonomski i dru{tveni poloàj Hrvatske i zastupnike Sabora, rezultat su ukupnih Slavonije izme|u 1860. i 1914. godine. U dru{tveno-ekonomskih, socijalnih i politi~kih njemu su pregledno obra|eni i izbori 1905. i prilika u Viroviti~koj ùpaniji. 1 Rene Lovren~i} se bavio pitanjem politi- misao. Istorija ideje jugoslovenskog narodnog ujedinje- ke oko 1903. godine i “politike novog kursa” nja od 1790. do 1918., Beograd, 1937. u Hrvatskoj i Slavoniji, ali ne posebno izbori- Jaroslav [IDAK, Dru{tvene strukture i nacionalni pokreti jugoslavenskih naroda uo~i I. svjetskog rata, Nastava ma u Viroviti~koj ùpaniji 1905. i 1906. go- povijesti, 4., Zagreb, 1975., 216-226. dine. Jaroslav [idak2 bavio se pitanjima stra- 3 Mirjana GROSS, Povijest prava{ke ideologije, Zagreb, 1973., 224-329. 1 Rene LOVRENÎ], Geneza politike “novog kursa”, Mirjana GROSS, Dru{tveni razvoj u Hrvatskoj (od 16. Zagreb, 1972., 5-110. stolje}a do po~etka 20. stolje}a), Zagreb, 1981., 283.-293. 2 Jaroslav [IDAK, Studije iz hrvatske povijesti XIX. sto- Mirjana GROSS – Agneza SZABO, Prema hrvatskome lje}a, Zagreb, 1973., str. 29.-45. gra|anskom dru{tvu, Zagreb, 1992. Jaroslav [IDAK, Jugoslavenska ideja u hrvatskoj politici 4 Jaroslav [IDAK-Mirjana GROSS-Igor KARAMAN- do Prvoga svjetskog rata, Enciklopedija moderna, 4-5, Dragovan [EPI], Povijest hrvatskog naroda g. 1860- Zagreb, 1967., str. 2.-17. Jaroslav [IDAK, Jugoslovenska 1914., Zagreb 1968., 1-200. Dr. sc. IVAN BALTA: Strana~ki odnosi i izbori u Viroviti~koj ùpaniji 1905. i 1906. godine 316 Pravni vjesnik 18 (3-4): 315-335, 2002.

1906. godine, statisti~ki napominju}i samo Zastupstvo grada Osijeka 1905. te za izbore rezultate u ùpanijama i gradovima. Josip novih Saborskih zastupnika 1906. godine. Bösendorfer5 je pisao pregledno o Slavoniji i Hrvatsko-srpska koalicija u Osijeku je Osijeku, ali o izborima 1905. i 1906. godine usvojila rezoluciju, tj. dogovor oporbenih je samo konstatirao rezultate izbora. stranaka prije nego {to je progla{ena Rije~ka O izborima u Viroviti~koj ùpaniji je rezolucija. U Viroviti~koj ùpaniji je za izbo- sa~uvana arhivska gra|a iz Dràvnog arhiva re 1905. i 1906. godine, djelovalo desetak u Osijeku,6 Hrvatskog dràvnog arhiva u stranaka i koalicija s razli~itim programima i Zagrebu,7 periodika iz hemeroteke Muzeja interesima, a heterogenost stanovni{tva Slavonije u Osijeku8 te objavljena historio- Viroviti~ke ùpanije u nacionalnom, konfe- grafska gra|a. sionalnom i socijalnom pogledu, odraàvala Strana~ki izbori 1905. i 1906. godine u se na izbornu kampanju i same izbore. Viroviti~koj ùpaniji, bili su veoma va`ni jer Viroviti~ka ùpanija je 1905. i 1906. go- su se de{avali u vrijeme slamanja ma|aron- dine bila najve}a ùpanija u Slavoniji i druga ske politike u Hrvatskoj, odnosno Slavoniji po veli~ini u Hrvatskoj, a u njoj je grad te nastajanju tzv. politike novog kursa i djelo- Osijek bio jedan od najsna`nijih gospodar- vanja hrvatsko-srpske koalicije. skih centara Hrvatske. Iz iste su ùpanije bili Viroviti~ka ùpanija je 1905. i 1906. go- veleposjednici Peja~evi}i, Prandau, Gut- dine prostorno obuhva}ala sjeverni dio manni, Mailathi, Jankovi}i, Adamovi}i, koji Slavonije9 i imala svoje sredi{te u gradu su odreda davali hrvatske banove, ministre, Osijeku, tada{njem jakom privrednom, poli- vije}nike, doùpane i velike ùpane te sna`no ti~kom i kulturnom centru Isto~ne Hrvatske. utjecali preko politi~kih stranaka na politi~ka Strana~ki odnosi i napetosti u Viroviti~koj zbivanja u Hrvatskoj, Slavoniji i Ugarskoj. ùpaniji su dolazile do izraàja povodom kampanja za nastupaju}e izbore, {to se DRU[TVENO-GOSPODARSKA doga|alo i za izbore za nove skup{tinare i SITUACIJA U VIROVITI^KOJ vije}nike za Skup{tinu Viroviti~ke ùpanije i @UPANIJI UOÎ STRANA^KIH IZBORA 1905. I 1906. GODINE 5 Josip BÖSENDORFER, Crtice iz Slavonske povijesti, Na po~etku XX. stolje}a seoska gazdinst- Osijek, 1910. va su bila u Viroviti~koj ùpaniji veoma 6 Dràvni arhiv Osijek (dalje: DAO), Zapisnici grada usitnjena, {to je oteàvalo razvoj seoskog go- Osijeka za 1905. i 1906.godinu, novine: “Vjestnik ùpa- 10 nije viroviti~ke”(dalje: V@V) za 1904., 1905., 1906. i spodarstva, a kako je bilo preko 21% posje- 1907. godinu da od jednog jutra, od ~ega se nije moglo 7 Hrvatski dràvni arhiv u Zagrebu (dalje: HDA), preìvjeti, stanovni{tvo je bilo prisiljeno mi- Zapisnici ùpanije viroviti~ke za 1905. i 1906. godinu grirati u obli`nje industrijske centre11 u po- Saborski zapisnici za 1905. i 1906. godinu novine: trazi za poslom. “Narodne novine” (dalje: NN) za 1904.,1905.,1906. i 1907. godinu 8 Muzej Slavonije u Osijeku, novine: “Narodna obrana” (dalje: NO), “Slavonische Presse”(dalje: SP), “Die Drau”(dalje: DD) i “Obzor” za 1903., 1904., 1905., 1906. i 1907. godinu 9 Viroviti~ka ùpanija je 1905. i 1906. godine na sjeveru preko rijeke Drave grani~ila sa ugarskim ùpanijama Baranya i Somogy, na istoku preko rijeke Dunav s ugar- 10 Statisti~ki godi{njak Kraljevina Hrvatske i Slavonije, I., skom ùpanijom Bács, na jugoistoku sa Srijemskom 1905. (Zagreb, 1913.), str. 337-340. ùpanijom, na jugu sa Poè{kom ùpanijom i na zapadu s Bjelovarsko-krièva~kom ùpanijom. 11 Osijek, Zagreb, Pécs, Rijeka, Vukovar, Poèga, Brod n/S Dr. sc. IVAN BALTA: Strana~ki odnosi i izbori u Viroviti~koj ùpaniji 1905. i 1906. godine Pravni vjesnik 18 (3-4): 315-335, 2002. 317

Tablica: Udio sitnog selja~kog posjeda u Viroviti~koj `upaniji po~etkom XX. stolje}a: (Statisti~ki godi{njak Kraljevina Hrvatske i Slavonije, I., 1905., Zagreb, 1913.)

Ograni~ene mogu}nosti zapo{ljavanja @eljezni~ke i cestovne veze Viroviti~ke slobodne radne snage sitnoselja~kog ili be- ùpanije, odnosno Osijeka sa Zagrebom i zemlja{kog elementa u samoj Slavoniji, u do- Budimpe{tom su bile veoma dobre,15 stoga je meni agrarne ili prera|iva~ke privrede, dovo- i protok robe, kapitala i informacija toga vre- dilo je do ekonomske emigracije u zapadne i mena bio na zavidnoj razini. Stvarnu su poli- prekomorske zemlje.12 ti~ku mo} u Viroviti~koj ùpaniji imali vele- U Viroviti~koj ùpaniji, prema podacima posjednici, industrijalci, trgovci i bankari, Osje~ke komore, pojava tzv. seoskog proleta- kao Peja~evi}i, Normanni, Pfeifferi, Guttma- rijata zapaàla se u ve}oj mjeri od 1870., ali nni…, dakle, oni koji su posjedovali gospo- svoju kulminaciju je dosegnula 1905. godine, darsku i financijsku mo},16 a to su bili ujedno nesumnjivo kao posljedica {irenja op}e i najve}i porezni obveznici Viroviti~ke ùpa- agrarne krize.13 nije.17 Novine “Vjesnik @upanije Viroviti~ke” 1905. godine napominju, kako su uzroci iseljavanja u Ameriku nedostatak kvalitetne obradive zemlje u Hrvatskoj i Slavoniji, kao i u Ugarskoj,14 {to zasigurno nije bio i jedini razlog migracija stanovni{tva.

12 Igor KARAMAN, Iz pro{losti Slavonije, Srijema i Baranje (studije o dru{tvenoj i gospodarskoj povijesti XVIII-XX. stolje}a), Osijek, 1997., str. 190. 15 Povoljna èljezni~ka sveza izmedju Osijeka i Zagreba te 13 Spomenica trgova~ko-obrtni~ke komore za Slavoniju Osieka i Budimpe{te (uru~ena banu Khuen Hedervaryju u Zagrebu 25. velja~e Na pruzi Osiek-Dalj-Vinkovci-Brod-Zagreb... s nastavkom 1884.), Osijek, 1884. za Rijeku..., 14 Uzroci iseljavanja u Ameriku, Vjesnik @upanije Narodna obrana (Osijek), 20. III. 1905. Viroviti~ke, (Osijek), br. 8., 15. travnja 1905., str. 77. 16 56 najve}ih poreznih obveznika Viroviti~ke ùpanije i (…Za mjesec sije~anj 1905. izdano je u Hrv. i Slav. 2.775 grada Osijeka, V@V (3), 1. V. 1906., str. 2. putnica u Ameriku. Iste godine iz Ugarske oti{lo je 20.000 ljudi … a uzroci su seljenja po ministru Hegedi{u, po- 17 DAO, Veliki porezni obveznici grada i ùpanije, V@V, br. manjkanje zemlje…) 3., 1. velja~e 1906., 21. Dr. sc. IVAN BALTA: Strana~ki odnosi i izbori u Viroviti~koj ùpaniji 1905. i 1906. godine 318 Pravni vjesnik 18 (3-4): 315-335, 2002.

Tablica: Petnaest od pedeset{est najve}ih godi{njih poreznih obveznika Viroviti~ke `upanije 1906. godine

Gospodarski problemi u Viroviti~koj {kole, u cilju da dru{tvo stvori doma}e trgo- ùpaniji, bili su samo dio op}e politi~ke kri- va~ke kadrove.20 ze, kojima se “Slavonische Presse” bavila ne- Bile su stalne pritu`be slavonskih pri- koliko mjeseci 1905. godine, pi{u}i o tome u vrednika Zemaljskoj vladi u Zagrebu, na opa- svojim ~lancima u nastavcima pod naslovom: snost od strane konkurencije, koja je i u “Hrvatska i Slavonija i kriza”.18 Viroviti~koj ùpaniji prisutna.21 U Osijeku se 1904. godine poku{alo otva- U Viroviti~koj ùpaniji su unato~ privred- ranjem trajne izlo`be Slavonskog gospodar- noj krizi, djelovale stare i otvarale se nove skog dru{tva, barem donekle ublaìti gospo- tvornice 1905. godine.22 Pored toga svilo- darstvena kriza.19 Hrvatsko trgova~ko dru{tvo “Merkur” iz Osijeka {irilo je svoje podru`- nice po ùpaniji, poku{avaju}i za{tititi 20 Trgova~ke, obrtni~ke, gospodarstvene vijesti, Vjesnik @upa- doma}e trgova~ke namje{tenike od tu|inaca nije Viroviti~ke, (Osijek), br. 3., 1. velja~e 1905., str. 31. (…Hrvatsko dru{tvo “Merkur”, tekom 1904. povisio je broj te otvaranjem 1905. godine mu{ke trgova~ke podru`nica u \akovu, Na{icama, Slatini i Virovitici (sa 12 {kole, pored ve} postoje}e ènske trgova~ke na 18)…osnovalo trgova~ku {kolu kako bi se suprotstavio namje{tenju tu|inaca u trgova~kim poslovnicama…)

18 Unsere wirtschaftlichen Verhältuise, Slavonische Presse, 21 Trgova~ke, obrtni~ke i gospodarske vijesti, Vjesnik @upa- (Essegg), nr. 186., 15. September 1905., str. 1. nije Viroviti~ke, (Osijek), Br.5., 1. oùjka 1905., str. 51. Kroatien-Slavonien und die Kriese, Slavonische Presse, (…Zemaljski savez hrvatsko-slavonskih industrijalaca (Essegg), nr. 222., 28. Septemeber 1905., str. 1. i 2. saop}io je vis. vladi: da doma}oj industriji cementa prije- Kroatien-Slavonien und die Kriese, Slavonische Presse, ti opasnost od stranog natjecanja…) (Essegg), nr. 240., 19. October 1905., str. 1. 22 Trgovina i obrt, Vjesnik @upanije Viroviti~ke, (Osijek), br. 19 Trajna gospodarska izlo`ba Slavonskog gospodarskoga 7., 1. travnja 1905., str. 75. dru{tva u Osijeku, Vjesnik @upanije Viroviti~ke, (Osijek), (…Zemaljski savez hrv. i slav. Industrijalaca (predsjednik br. 1., 1. sije~nja 1905., str. 11. Gvido vitez Pongratz za obranu interesa…)…kao (…sve~ano je izlo`bu otvorio dru{tveni predsjednik preuz- “Tvornica kemi~ih produkata” g. Adlera i “Osje~ka tvor- vi{eni gospodin ministar Ervin pl. Cseh prigodom nica {e}era”, te “Tvornica ìgica” g. Adama Reisnera, a dru{tvene glavne skup{tine dne 29. kolovoza 1904., a Milan i Dragan Turkovi} u Kutjevu namjeravaju osnivati izloèni su strojevi, proizvodi, reklame tvrtki…) “Tvornicu vo}nih konzervi”. Dr. sc. IVAN BALTA: Strana~ki odnosi i izbori u Viroviti~koj ùpaniji 1905. i 1906. godine Pravni vjesnik 18 (3-4): 315-335, 2002. 319 gojstvo je u Viroviti~koj ùpaniji ve} bilo raz- vatske napise u doma}em i stranom tisku.28 S vijeno, a seljaci su bili va`ni kooperanti druge strane, novine “Die Drau”, “Slavoni- proizvodnje.23 sche Presse” i “Vjestnik ùpanije Radni~ki {trajkovi su u Viroviti~koj ùpa- viroviti~ke”, ostale su na politi~kim pozicija- niji bili vrlo ~esti. Tako su zabiljeèni {traj- ma aktualne tada{nje “ma|aronske” vlasti. kovi u Osijeku me|u radnicima, prvenstveno Kako su s pravom novine “Narodna obra- u tvornici ìgica ve} na po~etku 1904. godina” sumnjale da pojedine osje~ke novine ne,24 da bi 1905. godine pre{li u generalni imaju privilegije, posebno u informacijama o {trajk u trajanju od jednog tjedna, a o ~emu novim predstoje}im izborima, svojim su se su osje~ke novine Slavonische Presse napisa- napisima okomile na njih, posebno na 29 le seriju ~lanaka.25 Istina, osje~ke novine su “Slavonische Presse”. se nerado izja{njavale o socijalnom karakteru Na samom po~etku 1905. godine u {trajka i vrlo oprezno se odnosile prema rad- Viroviti~koj ùpaniji su se desile promjene ni~kom {trajku, koji se zbio u Osijeku u koje bitnije ne}e promijeniti politi~ki odnos i svibnju 1905. godine.26 utjecaj stranaka na politi~ka zbivanja. Usporedo s organiziranjem {trajkova, or- “Slavonische Presse” su donijele vijest od 24. sije~nja 1905. godine da nema promjena, jer ganizirale su se i djelovale politi~ke stranke u je ban Teodor Peja~evi} ostao banom, grado- Viroviti~koj ùpaniji, a kada je u Zagrebu dona~elnik Konstantin Graff je tako|er ostao odràn Kongres socijalno-demokratske stran- gradona~elnikom, ali je umjesto velikog ke u Hrvatskoj, u njegov glavni odbor od deset 27 ùpana Viroviti~ke ùpanije Chavrata, postao ljudi u{li su i ljudi iz Viroviti~ke ùpanije. novi veliki ùpan Antun Mihalovi}.30 U Politi~ke su stranke u Viroviti~koj ùpani- Viroviti~koj ùpaniji postojalo je staro i novo ji svojim opredjeljenjima bile podijeljene, plemstvo, koje je aktivno u{lo u sve pore po- djeluju}i uglavnom preko svojih novinskih liti~kog i javnog ìvota cijele ùpanije.31 glasila. Novine “Narodna obrana” su reagira- le gotovo na svako skrnavljenje i podjelu 28 Slavonski jezik, Narodna obrana (Osijek), 28. IV. 1905. “hrvatskog korpusa”, kao i na razne protuhr- “…Austrijsko ministarstvo trgovine izdalo je ovih dana novi brzojavni red za Austriju. Tu se izmedju ostalog 23 Svilogojstvo Hrvatske i Slavonije, Vjesnik Viroviti~ke pro{iruje krug jezika u kojima se brzojavke smiju primati, ùpanije, (Osijek), br. 9., 1. svibnja 1905., str. 91. na arabski, japanski, perzijski, bugarski i slavonski jezik. (…proizvodnja svilenih ~ahura… u Viroviti~koj ùpaniji U hrvatskom se je jeziku moglo ve} i dosada brzojavljati. za 1904. Vrijedno 62.000 Kruna, u Poè{koj 63.000 K., Jo{ malo pa }e to u~eno ministarstvo dozvoliti brzojavke i Srijemskoj 275.000 K., Bjelovarsko-Krièva~koj 9.000 na tirolskom jeziku…”

K., Zagreba~koj 8.000 K. i Vara`dinskoj 3.000 K. U Vir. 29 `up. na jednog svilogojca otpada 6 dudovih stabala…) Kako duboko mo`e pasti {mok, Narodna obrana (Osijek), 1. V. 1905. 24 [trajkovi u Osijeku, Narodna obrana (Osijek), 27. II. 1904. “….Odkako je osje~ki reptilski list Slavonische Presse 25 Generalstreik in Esseg, Slavonische Presse, (Essegg), nr. ugledalo svietlo svieta, bio je uviek na sramotu novinstva, 107., 10. Mai 1905., str. 1. koji je ~ast, zna~enje i dostojanstvo novinstva kompromi- tovao i prostituisao u svakom svom broju…” (napisana je serija ~lanaka o generalnom {trajku u Osijeku, od broj 107. do broja 112.) 30 Obergespan Anton v. Mihalovich , Slavonische Presse, (Essegg), nr. 19., 24. Jänner 1905., str. 3. …herr 26 Generalni {trajk u Osieku, Narodna obrana (Osijek), 9. Obergespan Anton v. Mihalovich… …herr Obergespan V. 1905. Levin v. Chavrat (Culturchef)… …Banus Herrn Dr. “...Za sada vlada u gradu mir. U gradskim se tvornicama Theodor Grafen Pejacsevich… …Bûrgermeister Graff…

nigdje ne radi. Kako doznajemo zatvorene su gostione u 31 Strossmayerovoj ulici... Na àbnjaku je postavljena jedna Cathalogus Nobilium ùpanije viroviti~ke (izra|eno 31. satnija vojni~tva... Molimo s toga na{e pretplatnike, da se octobra 1785.), Vjesnik Viroviti~ke ùpanije, (Osijek), br. strpe, te da razumiju na{e sadanje neugodno stanje...” 12, 15. lipnja 1905., str. 125. (…plemi}i-velika{i 1745-1846. Viroviti~ke ùpanije: 27 Kongres soc.-dem. stranke u Hrvatskoj, Narodna obrana Erdõdy, Pejacsevich, Prandau, Adamovich, Mihalovich, (Osijek), 6. IV. 1904. (u Glavni odbor Socijadem. stranke zatim; Crnojevi}, Zombori, Tu{kaj, Delimani}, Odoba{i}, iz Osijeka je u{ao Kolari}) Dr. sc. IVAN BALTA: Strana~ki odnosi i izbori u Viroviti~koj ùpaniji 1905. i 1906. godine 320 Pravni vjesnik 18 (3-4): 315-335, 2002.

STRANA^KI ODNOSI U ùpaniji po~etkom 1905. godine bilo solid- VIROVITI^KOJ @UPANIJI no. Na istim sjednicama izraàvale su se POVODOM IZBORA 1905. GODINE strepnje zbog aktivnosti oporbenih stranaka te je tako u izvje{}u sa sjednice @upanijskog Nakon {to je 1895. godine donesen Zakon o ure|enju gradskih op}ina,32 grad Osijek je odbora 29. prosinca 1904. godine bilo nave- izdvojen iz @upanije i neposredno podre|en deno: “Na{e opozicionalne stranke se jo{te Zemaljskoj vladi u Zagrebu. Istim je zako- slaù i razlaù. Iz Hrvatske stranke prava ili nom regulirano i aktivno bira~ko pravo na te- tzv. Obzora{a istupi{e nekoji mladi te osno- melju kojih su vr{eni izbori 1905. i 1906. gova{e Naprednu stranku. Glasilo ove stranke dine. biti }e Pokret, a stranci pripadaju g. Pasari}, dr. Lorkovi} i dr. … sami priznaju {to }e biti U Hrvatskoj i Slavoniji prema pisanju no- sada sa Obzorom i njegovom druìcom vina “Die Drau”, djelovalo je 1905. godine Narodnom Obranom“.36 Nadalje, isti list se desetak oporbenih stranaka, a neke od njih osvrnuo i na ulogu drugih stranaka na pro- bile su vrlo aktivne u Viroviti~koj ùpaniji.33 storu Viroviti~ke ùpanije, navode}i: “Nekoji Novine “Die Drau” su informirale kako opet opozicionalci kaputa{i osnova{e su po~etkom 1905. godine “mladi politi~ari” Selja~ku stranku, na ~elu je stranke Stjepan osnovali dvije nove stranke: “Selja~ku stran- Radi}. Ta selja~ka stranka, kojoj je svrha bra- ku” i “Naprednu stranku”, te u komentaru na- niti selja{tvo, ne}e ni da ~uje o spasonosnosti pominju, kako je svrha stranaka zalagati se za Napredne, Obzora{ke stranke i drugih. privredni i intelektualni napredak seljaka pro- Nekoji opet, koji bi tako|er rado bili protiv dominacije veleposjednika, ali i protiv- maknuti do takve znamenitosti, ho}e da ljenje programu “Obzor-stranci”.34 U politi~- ustroje Sredi{nju stranku. Za nekoje poznate kom programu principi “Napredne stranke” opozicionalce kaè se da se pribliùju poklapali su se i s programskim principima Narodnoj stranci. I tako dalje i tako dalje, pa “Narodne stranke” i politikom Hrvatskog treba li boljeg dokaza protiv na{ih opozicio- dràvnog sabora.35 nalaca“.37 Prema izvje{}ima sa sjednica ùpanijskih Vladaju}a Narodna stranka, pripremaju}i odbora, financijsko je stanje u Viroviti~koj se za skore strana~ke izbore u Viroviti~koj ùpaniji, ugledala se na djelovanje Kossut- Kneèvi}, Kosi}, Po`gaj, Kas, #ajkovi}, Joanovi}, Zaborski, Nenadovi}, Salopek, Kezmarski, [u{kovi}, hove stranke na izborima u Ugarskoj, koja je Jurkovi}, Demeli}, Lakato{, Lo{onci, Beniczky, Maren~i}, uspjela pobijediti na izborima i za razliku od Bo{njak, Brki} i td…. Od 1848. prekinut je upis novih plemi}a, a od ùpana Teodora Peja~evi}a i podùpana suparni~ke Liberalne stranke dobiti veliku 38 Levina Chavraka ne vode se zapisi plemstva na latinskom ve}inu glasova. Po pisanju “Die Drau”, u nego na hrvatskom jeziku …) Hrvatskom dràvnom saboru nije postojao 32 Ferdo ÛLINOVI], Dràvnopravna historija jugosla- blok oporbe, a po pisanju novina “Obzor”, venskih zemalja XIX. i XX. vijeka, Zagreb, 1953., str. 137. Narodna stranka je ostala jedina snaga, koja 33 Die wiederauferstehung der Rechtspartei, Die Drau, nr. 35. (5610), 19. 03. 1905. (…djeluje desetak nezavisnih stranaka osim vladaju}e 36 Razne vijesti, Vjesnik @upanije Viroviti~ke, (Osijek), br. Narodne stranke i oporbene stranke: Star~evi}eva pra- 1., 1. sije~nja 1905., str. 1. va{ka stranka, Katoli~ka stranka, Hrvatska prava{ka 37 stranka, Napredna stranka, Radikalna stranka, Socijalo- Razne vijesti, Vjesnik @upanije Viroviti~ke, (Osijek), br. demokratska stranka, Selja~ka stranka, Prava{ka stranka 1., 1. sije~nja 1905., str. 2. i Kr{}ansko-socijalna stranka…) 38 Die Kossuth Partei, Slavonische Presse, (Essegg), nr. 51., 34 Neue Parteibildungen, Die Drau, (Essek), nr. 2. (5578), 3. 3. März 1905., str. 1. 01. 1905. (Original Correspodenz der “Slav.Presse”, Budapest, 2. März 1905.) 35 Das wahre politische Programm, Die Drau, (Essek), nr. 4. (5580), 8. 01. 1905. Dr. sc. IVAN BALTA: Strana~ki odnosi i izbori u Viroviti~koj ùpaniji 1905. i 1906. godine Pravni vjesnik 18 (3-4): 315-335, 2002. 321 je uspjela posti}i novu nagodbu s ba u Viroviti~koj ùpaniji u krizi te se treba Ugarskom.39 pripremati za izbore.42 Nadalje, kako je u Opisuju}i htijenja seljaka i novih poli- Viroviti~koj ùpaniji kaos u oporbi jer se ti~kih stranaka u Viroviti~koj ùpaniji “Die javljaju neke nove organizacije i sekta{enja u Drau” je zagovarala kako ta ista htijenja strankama,43 te stoga treba ustrajati i apelira- moè ostvariti vladaju}a “Narodna stranka” ti na druge novine i ùpanijske politi~are da 44 sa svojim banom Peja~evi}em: “Seljaci èle kona~no ne{to u~ine. nezavisnost u svim granama dràvnog ìvota. Neke stranke su se 1905. godine u ùpa- Oni èle rije{iti pitanje jezika, zastave i nam- niji reorganizirale, kao Nezavisna stranka, je{tenja Hrvata u zajedni~kim uredima. To su koja je osnovala svoj stoèr i kabinet u svrhu ciljevi i grofa Peja~evi}a. Ali mlada gospoda predstrana~kog djelovanja.45 ne èle se priklju~iti stranci, ~iji je vo|a ban I oporba se poku{avala organizirati i za- grof Peja~evi}. Mlada gospoda èle dalje bez jedni~ki djelovati te je u tu svrhu zakazala za bana i èle ~initi suprotno od onoga {to ban 4. srpnja 1905. godine zajedni~ku konferen- ho}e. Oni èle imati svoj nezavisan stav i ciju hrvatskih i srpskih vode}ih oporbenih predbacuju Narodnoj stranci da to nije nikada politi~ara, kako bi se dogovorili za predsto- imala. Oni se ne èle priklju~iti ve}ini, nego je}e izbore.46 manjini. Uvjet uspjeha temelji se na demo- Novine “Slavonische Presse”, kao glasno- kraciji, a mladi vjeruju da }e na tom demo- govornik narodnih interesnih i politi~kih kru- kratskom temelju biti izabrano 40 najvje{tijih gova u Viroviti~koj ùpaniji, sumnjale su u politi~ara na saboru u Budimpe{ti. Mlada go- odlu~nost i ujedinjenje oporbe za predstoje}e spoda se zalaù za ujedinjenje Dalmacije sa izbore47 te smatrale da su oporbenjaci vrlo Hrvatskom i Slavonijom, a to je postulat glasni i skloni izazivanju krize vlasti te podu- Narodne stranke. Te{ko}e u vezi s ujedinje- piranju {trajkova u Osijeku. Oporba se po njem nisu u Budimpe{ti, nego u Be~u i istim novinama, okupljala oko novina Dalmaciji. Mlada gospoda prebrzo i nepro- “Obzora” i nazivala ih Obzora{ima, mi{ljeno ulaze u vatru. Politika je te{ka um- Star~evi}ancima i Domovina{ima …Die jetnost i temelji se na velikom iskustvu”.40 Obzora{en, die Star~evi}aner und Domovi- na{en-Gruppe der Rechtepartei werben also Od ~etrdesetorice zastupnika u budim- 48 pe{tanskom zajedni~kom saboru Viroviti~ka an ihren alten Programmen… ùpanija, po pisanju novina “Die Drau”, zbog svojih neaktivnosti nije imala nikakve koristi 42 Die Opposition und die Kriese, Slavonische Presse, te je predlagala reviziju njihovog djelova- (Essegg), nr. 114., 18. Mai 1905., str. 1. i 2. nja.41 43 Lokal-Nachrichten “Entdeckte Organization”, Slavonische Presse, (Essegg), nr. 116., 20. Mai 1905., str. 2 Novine “Slavonische Presse”, opravdava- 44 (Molimo za ustrajnost), Slavonische Presse, (Essegg), nr. ju}i “teku}u” vlast, napominju kako je opor- 117., 21. Mai 1905., str. 2. 45 Unabhängigheitspartei und Kabinetsbildung, Slavonische 39 Landtag (Dràvni sabor), Die Drau, (Essek), nr. 6. Presse, (Essegg), nr. 127., 26. Mai 1905., str. 1. i 2. (5582), 12. 01. 1905. (…nagodbom je omogu}eno unapre|enje zemlje, 46 Lokal-Nachrichten “Eine Konferenz der Opposition”, pove}anje ~inovni~kih pla}a, novac za preure|enje svih Slavonische Presse, (Essegg), nr. 136., 15. Juni 1905., str. 3. grana uprave i za unapre|enje dràvne privrede, “…Oppositionellen fûr den 4. Juli alle opositionell gesinn- pove}anje nov~anog iznosa na 60.000 kruna za kulturno- ten Kroaten und Serben Slavoniens zu einer in Essegg ab- nastavni program…) zuhaltenden Konferenz…” 40 Ein schmerzhajtes Vergnûgen, Die Drau, (Essek), nr. 15. 47 Einigung der Oppsitions ?, Slavonische Presse, (Essegg), (5591), 31. 01. 1905. nr. 139., 18. Juni 1905., str. 1. 41 Die vierzig Schweiger (40 {utljivaca), Die Drau, nr. 47. 48 Einigung der Opposition, Slavonische Presse, (Essegg), (5621), 16. 04. 1905. nr. 139., 18. Juni 1905., str. 1. Dr. sc. IVAN BALTA: Strana~ki odnosi i izbori u Viroviti~koj ùpaniji 1905. i 1906. godine 322 Pravni vjesnik 18 (3-4): 315-335, 2002.

Pi{u}i o Stjepanu Radi}u, narodnja~ke te se povezati s krizom u Ugarskoj,54 te silnim novine “Die Drau” su hvalile smjer njegove gospodarskim problemima koji su zadesili politike u “Selja~koj stranci”, drè}i je real- ~itavu Monarhiju.55 Razloge pisanja o istim nom politikom, suprotstavljenoj problemima, novine “Slavonische Presse” ot- “Obzora{ima” i shva}anju da se “na temelju krivaju u svom ~lanku od 16. studenog 1905. nagodbe moè sklopiti jedan pozitivan po- godine, pod naslovom “Borba protiv sao”.49 Narodne stranke”, misle}i pri tom i na nacio- Mladi su se obzora{i u Viroviti~koj ùpa- nalne oporbene stranke hrvatsko-srpske koa- 56 niji odvojili od mati~ne stranke te ustrojili licije. novu “Naprednu stranku”, jer nisu bili zado- Novine “Vjesnik ùpanije viroviti~ke”, voljni “Strankom prava”, {to su i pokazali negodovale su zbog pisanja “Narodne obra- svojim bu~nim nastupima na pu~kim skup{tine”, u kojem su prema svom mi{ljenju, htje- nama diljem ùpanije, kao npr. u Valpovu i le radi izbora u Valpovu trgu izloìti ruglu 57 Donjem Miholjcu.50 “magjarone valpova~ke”. Nadalje, novine “Slavonische Presse” su U Viroviti~koj ùpaniji su bile vrlo jake donijele vijest da je u Osijeku odràna konfe- ideje Star~evi}a. Suprotstavljaju}i se rencija oporbe iz cijele Slavonije. Na konfe- ma|aronskoj politici novina “Die Drau”, renciji su oporbenjaci, po pisanju istih novi- smatrale je {tetnom i nepromi{ljenom politi- 58 na, namjeravali Osijek pretvoriti u centralni kom. stoèr oporbe, a koji }e se zvati “Hrvatska na- Po~etkom 1905. godine aùrirane su iz- cionalna ljevica”. Takva je ujedinjena oporba borne liste, {to se ~inilo svake godine zbog po svom zacrtanom programu trebala “smrvi- promjena koje su se de{avale uslijed novih ti” vladaju}u Narodnu stranku.51 I sljede}i su ljudi u sticanju izbornih prava i brisanju s izdan novine “Slavonische Presse” upozorava- borne liste onih ljudi koji nisu bili vi{e me|u 59 le na “Slavonsku oporbenu stranku”, koja je ìvima. mogla zaprijetiti na sljede}im izborima, U Viroviti~koj ùpaniji su pod utjecajem 60 sude}i barem po zaklju~cima sa svoje opor- politi~kih gibanja, dnevne novine bile u suko- bene konferencije.52 54 Magyaren und Kroaten, Slavonische Presse, (Essegg), nr. Uredni{tvo “Slavonische Presse” je 164., 20. Juli 1905., str. 1. poku{avalo svojim naslovima 1905. godine, 55 Kroatien-Slavonien und die ungarische Kriese, proniknuti u zbivanja koja su politi~ki, odno- Slavonische Presse, (Essegg), nr. 184., 12. August 1905., sno strana~ki zadesila Viroviti~ku ùpaniju, str. 1. i 2. 53 nazivaju}i ista zbivanja politi~kom krizom 56 Der Kampf gegen die Nationalpartei, Slavonische Presse, (Essegg), nr. 263., 16. November 1905., str. 1. 49 Ein edles Brûderpaar (Plemenita bra}a), Die Drau, 57 Dopisi, Vjesnik @upanije Viroviti~ke, (Osijek), br. 6., 15. (Essek), nr. 16. (5591), 2. 02. 1905. oùjka 1905., str. 62. 50 Razne vijesti, Vjesnik @upanije Viroviti~ke, (Osijek), br. 58 Star~evi}aner und die 48-er (Pripadnici Star~evi}a i politi- 2., 15. sije~nja 1905., str. 19. ke ’48.g.), Die Drau, (Essek), nr. 26. (5601), 26. 02. 1905. (…mladi obzora{i ustrojili su novu Naprednu stranku na 59 Revizija izbornih lista, Narodna obrana (Osijek), god. 4., ~ijem ~elu su bili: dr. Lorkovi}, Heimrl, dr Poljak i dr….) br. 1., 2. I. 1905. 51 Von den Matadaren der Esseker Opposition…, “od 1. sie~nja do 30.sie~nja svake godine imadu ob}. po- Slavonische Presse, (Essegg), nr. 151., 5. Juli 1905., str. 2. glavarstva sastaviti: 1.iskaz onih osoba, koja su od lanjske revizije izborne listine polu~ila svojstva...aktivno izborno 52 Die Oppositionallen Slavoniens, (zatim na drugoj strani- pravo...” ci:) Ûser die Konferenz, Slavonische Presse, (Essegg), nr. 152., 8. Juli 1905., str. 1. 60 DAO, Zapisnici gradskog poglavarstva Osijeka, 1905., knjige 4. 53 Kroatien-Slavonien und die Kriese, Slavonische Presse, Sjednice; 29. I., 28. I., 3.V., 30. V., 28. VI., 21. VII., 29. VIII., (Essegg), nr. 159., 14. Juli 1905., str. 1. i 2. 17. X., 1. XII., 12. XII., 18. XII. Dr. sc. IVAN BALTA: Strana~ki odnosi i izbori u Viroviti~koj ùpaniji 1905. i 1906. godine Pravni vjesnik 18 (3-4): 315-335, 2002. 323 bima, podràvaju}i svoje politi~ke opcije. “Narodne novine” ~esto su demantirale takve Posebno je bio izraèn sukob izme|u vijesti kao preuranjene i neto~ne.66 “Narodne obrane” sjedne strane i “Slavonische U Viroviti~koj ùpaniji je prisutan i stalni Presse” i “Die Drau” s druge strane.61 me|unacionalni naboj izraèn kroz novinsku Novine “Narodna obrana” je u prolje}e polemiku, posebno hrvatskih s njema~kim67 i 1905. godine zlonamjerno konstatirala, kako ma|arskim nastojanjima.68 se “Die Drau” okrenula k oporbi, ali ne hrvat- Protunjema~ko raspoloènje u Viroviti~koj skoj ve} ma|arskoj.62 ùpaniji je bilo izraèno u “Narodnoj obrani”, Prema svojim politi~kim opcijama o po- glasilo koje se smatralo ~istim hrvatskim li- jedinim doga|ajima, novine u Osijeku su na- stom i zastupnikom hrvatskih interesa u padale jedna drugu, kao {to su ~esti bili na- Viroviti~koj ùpaniji i gradu Osijeku.69 padi na “Narodnu obranu” od strane Za izbore koje su po “Narodnoj obrani” “Vjesnika @upanije viroviti~ke”63 i “Glasnika trebali uslijediti, izraàvala se velika zabrinu- biskupije djakova~ke”.64 tost zbog tada{njeg trenda iseljavanja hrvat- 70 Politi~ko raspoloènje u Viroviti~koj skog stanovni{tva, kao i za ste~ena prava vi- ùpaniji odi{e èljom za novim izborima, pa rilista u skup{tini Viroviti~ke ùpanije, me|u su se tako ~esto u tisku toga vremena nalazili i la`ni napisi o novim izborima, ali i kon- prve ob}e izbore.. Pod tom firmom proveli su se izbori u statacije kako je oporba nejedinstvena te Daruvaru, Iloku, Doljnjem Miholjcu, pa smo mogli kon- 65 statirati da se ti izbori ne razlikuju ni po ~emu od izbora kako je vlast kompromitirana. Zagreba~ke u vrieme Khuenovo... Dok u opoziciji su takvi odno{aji u ovom ~asu ne moè se od novih izbora o~ekivati nikakvi 61 Slavonische Presse se ljuti, Narodna obrana (Osijek), 2. znatniji rezultati...” I. 1905. 66 Razpust Sabora i novi izbori, Narodna obrana (Osijek), “…Slavonische Presse se ljuti na boì}ni ~lanak Narodne 11. I. 1905. obrane da je uredni{tvo Slav.Presse nazvano [larafija..”. “…Narodne novine demantiraju Narodnu obranu o novim 62 Drau je uz opoziciju, Narodna obrana (Osijek), 3. IV. izborima... Agramer Tagblatt javlja, da }e razpust hrvat- 1905. skog sabora usliediti na zahtjev magjarske opozicije...” “…Na{a Die Drau okre}e se “na lievo”, k opoziciji, ali ne 67 Die Drau i hrvatska doljnjogradska ~itaonica, Narodna k hrvatskoj, nego k magjarskoj... Drau napu{ta svoje ges- obrana (Osijek), 14. I. 1905. lo “Immer mit der Regierung” samo onda kada se opozicija sprema na vladu. Tako i parcovi bjeè s ladje, koja “…Drau se zahvaljuje skup{tini hrvatske ~itaonice jer je tone, pa plivaju k drugoj, koja sigurno plovi. Plivaj Dravo, ~itaonica odlu~ila abonirati novinske blizance Drau i i plivaj !…” Hrvatstvo. Drau je plitkoumna jer ~itaonice to ~ine zbog debate...” 63 Listovi koji politiziraju, Narodna obrana (Osijek), 3. I. Slavonische Presse naziva Zagreb, Osijek i Djakovo Agram, 1905. Essek i Djakovar, Narodna obrana (Osijek), 26. I. 1905.

“...Potamnila bi onda i slava ~ovjeka, politi~ara, urednika 68 “Vjestnika ùpanije viroviti~ke” dra Krià.. bavi se stra- Hrvati viroviti~kog kotara traè od hrvatske vlade da zat- na~kim pitanjima i zlorabi organ ùpanije u korist jedne vori ~etiri magjarske {kole..., Narodna obrana (Osijek), stranke- za ma|aronsku politiku, a njih podupiru samo oni 20. I. 1905. listovi, koji ìve od zemaljskoga imetka a njihovi se poli- 69 Samo njema~ki, Narodna obrana (Osijek), 7. II. 1905. ti~ari regrutiraju iz ~inovni~kih redova, iz redova ljudi, koji se bave magjaronskom politikom samo za pla}u...” “…Ovih dana opet vidjamo na oglasnim stupovima i po uglovima poliepljene plakate i to samo na njema~kom 64 Nepo{tena polemika, Narodna obrana (Osijek), 7. I. tekstu... Mi drìmo da se takve povrede hrvatskog jezika 1905. ni po strancu a kamo li po doma}im ljudima, koji ovdje “…Poznati furtima{ Dragutin Jaki} donio je napokon u ìve i svoj kruh sluè, nikako trpjeti ne bi smjele...”

Glasniku biskupije djakova~ke niz ~lanaka protiv na{ega 70 lista..”. Manija za Amerikom, Narodna obrana (Osijek), 7. II. 1905. 65 Novi izbori, Narodna obrana (Osijek), 10. I. 1905. “…Pi{e Obzor iz Banovine, da je tamo zavladala opet “…Ju~er nam je stiglo iz Zagreba iz pouzdana vrela viest, da prava manija za Amerikom, navlastito medju selja~kim }e hrvatski sabor biti razpu{ten te razpisani novi izbori... svietom. Ljudi se bezobzirce zaduùju i razprodaju svoje Pita se kako }e vlada “dobre i po{tene uprave” provesti gospodarstvo, te nastoje da odu preko mora...” Dr. sc. IVAN BALTA: Strana~ki odnosi i izbori u Viroviti~koj ùpaniji 1905. i 1906. godine 324 Pravni vjesnik 18 (3-4): 315-335, 2002. kojima su bili Peja~evi}i, Jankovi}i, di u Gradskom poglavarstvu i tridesetak za- Normanni, Mailathi i Gutmanni.71 stupnika u Gradskom zastupstvu, kojima je Zabrinutost se izraàvala ~ak i za hrvat- obi~no predsjedao veliki ùpan, slu`beno skog bana grofa Teodora Peja~evi}a, kojeg je zvan veliki ùpan Viroviti~ke ùpanije i slo- “Narodna obrana” vidjela kao ma|arona i bodnog kraljevskog grada Osijeka.74 U listo- veoma opasna za hrvatske politi~ke interese, padu 1904. godine, poslije velikog ùpana jer kako list navodi: “sam sebe isti~e kao na- Chavraka Letovani~kog, za novog velikog rodnog ~ovjeka, da vodi sabor hrvatski opa- ùpana imenovan je Antun pl. Mihalovich. snim i ne patrioti~nim putem, te da ne mari “Narodne novine” od 19. VIII. 1904. go- hrvatske zastupnike pretvoriti u Ko{utove dine, navele su, da su za predstoje}e izbore skutono{e”.72 1905. godine za Viroviti~ku ùapniju i grad Broj je izbornika pove}anjem stanov- Osijek, izabrana izborna povjerenstva.75 ni{tva u Viroviti~koj ùpaniji stalno rastao, Izbori za skup{tinske vije}nike Viro- tako da je broj izbornika od 1904. na 1905. viti~ke ùpanije, odràni su 5. svibnja 1905. godinu narastao na 32 izbornika.73 godine u svih {est kotara, stoga {to je {estgo- di{nji mandat biv{ih vije}nika istekao te je REZULTATI IZBORA 1905. GODINE bilo tako otvoreno 32 mjesta za nove skup{ti- ZA SKUP[TINU VIROVITI^KE nare. U kotaru Osijek pristupilo je izborima @UPANIJE 419 izbornika za 7 skup{tinskih vije}nika, \akovu 218 izbornika za 6 vije}nika, Za Skup{tinu kao najvi{e zakonodavno ti- Donjem Miholjcu 176 izbornika za 3 jelo Viroviti~ke ùpanije i Gradsko zastupstvo Osijeka, trebalo je 1905. godine odràti 74 Dràvni arhiv Osijek, Zapisnici gradskog zastupstva izbore, jer je starim skup{tinarima i zastupni- (Osijek) za 1905. cima isticao mandat. “…na sjednici 29. I. 1905. prisutni: veliki ùpan Viroviti~ke ùpanije Antun pl. Mihalovich, od strane gradskog pogla- Prema zapisnicima gradskog zastupstva, varstva: gradona~elnik Konstantin Graff, tajnik Belaj~i} grad Osijek je 1905. godine imao desetak lju- (Ivo Domanovac), upravitelj gradskih da}a Martin Predragovi}, ra~unarski revident Makso Pichler, ra~unarski savjetnik Vilim Krklju{, fizik dr. Ferdo Knopp, 71 Viriliste ùpanijske skup{tine viroviti~ke, Narodna obra- nadinìnjer Kosta ûtukovi}, perovo|a Jovan Boì} (od na (Osijek), 9. II. 1905. 29. VIII. perovo|a je dr. Rudolf Erben), kapetan Eugen “…Narodne novine ogla{uju popis svih veleporeznika Gayer, i gradski vije~nici Nikola Virovac, dr. Antun ùpanije viroviti~ke koji imadu virilno pravo glasa na Hrabal...” ùpanijskoj skup{tini... (Rudolf grof Normann Ehrenfel{ki “…od strane gradskog zastupstva: Gjuro Aliu{, Josip pla}a u ùpaniju 52.844 Kruna, dr. Theodor grof Dressner, Ferdo Fabing, Izidor Frank, Antun Friml, Franjo Pejacsevich Viroviti~ki 42.026 K., biskup Josip Juraj Gollnhoffer, Dragutin Hudetz, Dragutin Laubner, Adam Strossmayer 38.081 K., Ladislav grof Mailath Szekhelyski pl. Reisner, Franjo Schmidt, Josip Sedlakovi}, Koloman 26.295 K., Elemer pl. Lankovich-Beszan 25.149 K., pl. [epper, dr.Hugo Spitzer, dr.Julijo Springer, Matija Gustav grof Normann Ehrenfel{ki iz Bizovca 24.143 K., Türk, Stjepan Wein, Oskar Weiszmayer, Viktor êrny, Josip Aladar grof Jankovich iz Cabune 18.746 K., Ladislav grof Firinger, Ignjo Frey, Stjepan Gröger, Franjo Kiss, Eduard Jankovich iz Gradine 15.096 K., Pavao grof Pejacsevich Koller, Luka Mesarovi}, Vaso Mua~evi}, Jozo Radanovi}, Viroviti~ki iz Podgora~a 11.395 K., baruni Eduard, Teodor Tranger i Ivan Braun, Nikola Plav{i}, Eugen Vilmo{, Ladislav i Alfred Gutmann svaki sa 11.251 K. i Selzer, [andor Popovi}, Franjo Grau, Vaso Gjurgjevich, t.d.)…” dr. Eduard Kri`, Josip Metzing, Filip Spitzer, Dragutin pl. 72 Hrvatska i Ugarska, Narodna obrana (Osijek), 20. II. Bartholovich Tenjski (neposredno prije sjednice umrli 1905. vije}nici @iga Wokaun i Stjepan Heim )….” 73 Broj izbornika raste, Narodna obrana (Osijek), 13. II. 75 Izborna povjerenstva, Narodne novine, 19. VIII. 1904. 1905. …za grad Osijek izborna povjerenstva: za I. izborni{tvo; predsjednik Dragutin Bartolovi}, te ~lanovi: Julije Sorger, “….Prema novim izbornim listinama za izbore narodnih Mijo Rajal, P. Ore{kovi}, M. Zimmer i I. Hudovsky, za II. zastupnika imade u IV. izbornom kotaru –Osiek gornji izborni{tvo; predsjednik dr. H. Spitzer, te ~lanovi: Josip grad 1.083 izbornika, naprama 1.042 od pro{le godine; u Nessl, A. Fischbach, I. Hamilton, A. Friml i Ti{man, za V. izbornom kotaru –Osiek doljnji, tvrdja, i novi grad –724 III. izborni{tvo; predsjednik Gjuro Aliu{, te ~lanovi: I. izbornika, naprama 711 u pro{loj godini...” Frey, D. Erben i I. Miller… Dr. sc. IVAN BALTA: Strana~ki odnosi i izbori u Viroviti~koj ùpaniji 1905. i 1906. godine Pravni vjesnik 18 (3-4): 315-335, 2002. 325 vije}nika, Virovitici 125 izbornika za 5 zervativci ili dotada{nja politika vladaju}e vije}nika, Na{icama 98 izbornika za 6 stranke, ostala je i dalje na vlasti u @upaniji vije}nika i Slatini 80 izbornika za 5 viroviti~koj “stara politi~ka garnitura”, odno- vije}nika.76 sno Narodna stranka. Od 32 nova izbornika, izabrano je jedanaest s veleposjeda ili posjeda (1 veleposjed- IZBORNA KAMPANJA I IZBORI ZA nik, 5 posjednika, 1 vlastelinski nadzornik, 1 SABORSKE ZASTUPNIKE U vlastelinski upravitelj, 1 vlastelinski ravnatelj VIROVITI^KOJ @UPANIJI 1906. i 1 upravitelj parne pilane), deset su izborni- GODINE ka izabrani iz crkvenih redova (3 ùpnika, 4 paroha, 1 protoprosviter, 1 gvardijan samo- Proljetno zasjedanje Skup{tine Viro- stana i 1 upravitelj ùpe), {est izbornika su viti~ke ùpanije, poslije svibanjskih izbora, izabrani iz redova sudova (1 upravitelj suda, odràno je 15. lipnja 1905. godine u Osijeku, a na kojoj su dominirale gospodarske teme i 1 kotarski sudac, 3 odvjetnika i 1 mjernik), te izgradnja prometnica.77 Tijekom 1905. godi- pet vije}nika koji su izabrani iz redova pone, odràno je desetak sjednica gradskog za- ljodjelaca i obrtnika (3 poljodjelca,1 obrtnik i stupstva78 s uobi~ajenim temama prora~una, 1 ljekarnik). Istovremeno, iz redova izborni- prometnica i izbora. Sve je ukazivalo na to da ka Viroviti~ke ùpanije, bijahu izabrana i dva se gotovo ni{ta ne doga|a te da se nastavlja sa zastupnika za Sabor u Zagrebu (dr. Milan pl. starom politi~kom praksom. Maksimovi} i dr. Antun [varcmajer). Oporba se prvi puta poku{ala objediniti u Pored novih izbornika za skup{tinu Osijeku te se dogovoriti oko svoga zajed- Viroviti~ke ùpanije, ostalo je nadalje egzi- ni~kog djelovanja za nastupaju}e saborske iz- stirati “staro” poglavarstvo s administraci- bore.79 âk je nekoliko puta “Narodna obra- jom, velikim ùpanom Antunom pl. na” upozoravala na vrijeme i mjesto oporbe- Mihalovi}em, podùpanom Zvonimirom nog sastanka.80 @epi}em i tajnikom Julijem Hõckerom te vije}nicima kojima nije istekao mandat. 77 Proljetna skup{tina @upanije viroviti~ke, Narodna obra- Kako su veliku ve}inu na novim izborima na (Osijek), 19. VI. 1905. odnijeli izbornici veleposjeda i crkve, kon- “...Kr.zemaljska vlada odobrila je zaklju~ak ùpanijske skup{tine o subvencioniranju uzkotra~ne èljezni~ke pru- ge Võrõs-majur-Orahovica-Vo}in-Drenovac sa 200.000 K 76 Razne vijesti, Vjesnik Viroviti~ke @upanije, (Osijek), br. iz ¾ odkupa javnih radnja, koja se subvencija povisuje na 10., 15. svibnja 1905., str. 98. 350.000 K, ako koncesionari izgrade i prugu Beli{}e- (Rezultati izbora 5. svibnja 1905.g. po kotarima: kotar Osijek. Prva od ovih pruga ve} je u izgradnji i biti }e jo{ Osijek (Dimitrije pl. Mihalovi}, veleposjednik, dr. Milan ove godine predana javnom prometu…” pl. Maksimovi}, odvjetnik i zastupnik, Mladen ]iri}, pa- 78 DAO, Zapisnici gradskog poglavarstva Osijeka, 1906. roh, te posjednici: Lovro Strauss, Dragutin Hohenberger, Knjige 2. Stjepan Haas i Franjo Sigvist), kotar \akovo (dr. Antun [varcmajer, odvjetnik i zastupnik, Vladoje â~inovi}, vla- Sjednice; 1. II., 9. III., 2. IV., 23. V., 31. V., 27. VI., 31. VII., stelinski ravnatelj, Josif Simi}, paroh, te posjednici po- 10. IX., 19. IX., 26. XI. ljodjelci: Ivan Bogdanovi}, Jakov Friedrich i Franjo 79 Uo~i sastanka hrvatske opozicije iz Slavonije, Narodna Freihaut), kotar Doljnji Miholjac (Stjepan Horvat, po- obrana (Osijek), 28. VI. 1905. darhi|akon i ùpnik, Bela #a~inovi}, posjednik i Dragutin Kreppe, vlastelinski nadzornik), kotar Virovitica (dr. “…Po{teni hrvatski patriote u Osieku pronadjo{e potre- Milovan Gavran~i}, odvjetnik, Milutin Mitrovi}, paroh, bom, da se sastanu pouzdanici svih hrvatskih opozicio- Osvald Sajko, ùpnik, Franjo Hartzer, obrtnik i Eugen nalnih frakcija iz Slavonije na pouzdani dogovor, koji }e Grûnwald, vlastelinski upravitelj), kotar Na{ice (Simo se odràti dne 4. srpnja t. g. u Osieku…” Lucari}, kotarski sudac, o. Bruno Kova~evi}, gvardijan 80 U~estnike sastanka ure~enog na 4. srpnja, Narodna obra- samostana, Aleksandar Popovi}, paroh, Vilim Schlegl, na (Osijek), 30. VI. 1905. mjernik, Vilim Rothberg, ravnatelj parne pilane i Stevo Prodanovi}, op}inski upravitelj), kotar Slatina (Atanasije “…molimo, da nam kretom po{te jave svoj dolazak, jer }e Zor~i, protopresviter, Andrija Ciprijanovi}, ùpnik, dr. za brojne u~estnike imati razne pripreme poduzeti. Nu`dno Mirko Ko{uti}, upravitelj kotarskog suda, Vladimir Ki{, nam je s toga neobhodno znati broj u~estnika. Sastanak }e se upravitelj ùpe i Mirko Gûrth, ljekarnik) odràvati u dvorani svrati{ta Rajal. Saziva~i….” Dr. sc. IVAN BALTA: Strana~ki odnosi i izbori u Viroviti~koj ùpaniji 1905. i 1906. godine 326 Pravni vjesnik 18 (3-4): 315-335, 2002.

Kona~no je u Osijeku 4. srpnja 1905. go- {njavali,83 pa je stoga te{ko pretpostaviti nji- dine odràn sastanak pouzdanika oporbenih hove te`nje i stavove. Osje~ke novine “Die stranaka u Slavoniji, gdje je na prijedlog dr. Drau” tako|er su pisale o skupu oporbenih Vladimira Kova~evi}a na skup{tini oporbe- stranaka u Osijeku, ali da ne znaju pravu nih stranaka za predsjednika bio izabran dr. svrhu skupa oporbenih stranaka te su prenije- Dragutin Neumann, za potpredsjednika le u svoj list ~lanak iz “Narodne obrane”… Milko Cepeli} i tajnika Milan [ari}. Na sa- “da je te{ko otkriti zbog ~ega je odràna kon- stanku su primljene i izglasane rezolucije, i ferencija. Vjerojatno zbog osnivanja nove to: da se skup nazove “Hrvatskom zdruè- stranke u cilju provo|enja hrvatskih i slavon- nom opzicijom”, a da njen organ budu novi- skih interesa za ostvarenje hrvatskog dràv- ne “Narodna obrana”. Rezolucija81 se sasto- nog prava”.84 jala od tri dijela: Rezolucija oporbenih stranaka, donesena I. O politi~kom poloàju Hrvatske, II. O je u Osijeku ranije nego {to je izglasana i ob- izbornoj organizaciji, i III. O izbornom spo- javljena Rije~ka rezolucija,85 koja }e postati razumku sa Srbima. okosnicom nove politike u Hrvatskoj i Rezolucijom se izraàvalo nezadovo- Slavoniji. ljavstvo poloàjem Hrvatske, Slavonije i Prvi rezultati izbora u susjedstvu Dalmacije u dualisti~koj monarhiji te se Viroviti~ke ùpanije, odnosno u Vukovaru, izraàvala potreba da se oporbene stranke bili su porazni za udruènu oporbu, jer su zdruè za vrijeme izbora, da vladaju}a neki njihovi kandidati na izborima bili “Narodna stranka” nije ostvarila hrvatske in- poraèni.86 Rezultati, po pisanju “Narodne terese te da sa srpskim oporbenim strankama obrane”, nikoga nisu iznenadili jer izbori nisu sura|uje kako bi se dobili izbori. bili ve} 30 godina, a u ~itavoj Slavonijii je Sastanku oporbenih stranaka u Osijeku su bila jaka “Narodna” ma|aronska stranka. 87 prisustvovali i narodni zastupnici “Hrvatske U Osijeku je 23. XI. 1905. godine stranke prava” dr. August Haramba{i}, Janko odràna redovna jesenska skup{tina [a{el i Stjepan Zagorac. Viroviti~ke ùpanije pod predsjedanjem veli- Pronjema~ke i proma|arske novine i 83 Sjednica gradskog zastupstva, Narodna obrana (Osijek), stranke optuìvali su sastanak i rezoluciju 22. VII. 1905. oporbenih stranaka u Osijeku za slavonski “…Sjednici je predsjedao na~elnik K.Graff, te vie~nici: partikularizam.82 Aliu{, êrny, Dresner, Hudetz, Frey, Gollnhoffer, Gjurgjevi}, Ki{, Laubner, Mesarovi}, Mua~evi}, @upanijski i gradski zastupnici se o sa- Radanovi}, Sedlakovich, Selzer, Kajetan pl. Seper, dr. stanku oporbenih stranaka nisu javno izja- Spitzer, Philip Spitzer, dr. Springer, Tranger i Wein, te re- ferenti senatori Virovac, dr. Hrabar kao bilje`nik, pero- voeja Boì}, ûtukovi} i grad. fizik Knopp…” 81 Sastanak pouzdanika opozicionalnih stranaka u Slavoniji, Narodna obrana (Osijek), 4. VII. 1905. 84 Eine Oppositionelle Parteiersammlung in Essek (Skup “…Na prijedlog dr.Jan~ikovi}a izabran je uì centralni od- oporbenih stranaka u Osijeku), Die Drau, nr. 79. (5651), bor za izbore a u koji su u{li saziva~i sastanka: dr. A. 2. 07. 1905. Bedeni}, Josip Horvat, dr. V. Kova~evi}, dr. D. Neuman, 85 Rie~ki zaklju~ci (Rie~ka rezolucija), Narodna obrana dr. Franjo Papratovi}, Milan [ari}, Antun Zelenka i (Osijek), 5. X. 1905. Franjo Mudrov~i}…” 86 U Vukovaru (Ju~era{nji izbori), Narodna obrana 82 Slawonische Wirtschaft, Narodna obrana (Osijek), 12. (Osijek), 10. XI. 1905. VII. 1905. “…U Vukovaru je ju~er izabran za narodnog zastupnika “…Iza posljednjeg sastanka podmetnuli su nam zagre- vladinovac (magjaron) Otto pl Kraj~inovi} sa 523 glasa, ba~ki i osje~ki magjaronski listovi, da smo mi po~eli {iriti proti kandidata hrvatske i srbske opozicije dru.Ivanu nekakav slavonski partikularizam. Mi smo tu podvalu Pale~eku…” odma najodlu~nije od sebe odbili, premda moramo priznati, da je i u nas od neko doba porasla na{a “slavonska” 87 Jesenska skup{tina ùpanije viroviti~ke, Narodna obrana samosviest i na{ “slavonski” ponos….” (Osijek), 23. XI. 1905. Dr. sc. IVAN BALTA: Strana~ki odnosi i izbori u Viroviti~koj ùpaniji 1905. i 1906. godine Pravni vjesnik 18 (3-4): 315-335, 2002. 327 kog ùpana Antuna pl. Mihalovi}a, a na kojoj U sije~nju 1906. godine su objavljene su prevladavale to~ke dnenog reda o potrebi prve saborske izborne liste kandidata,91 protiv izgradnje {kola, cesta i èljeznica, uop}e se koje su bili oporbeni prvaci, vi|eniji gra|ani ne obaziru}i na izbornu kampanju i izbore. Viroviti~ke ùpanije i grada Osijeka. Jo{ jednom u 1905. godini, list “Narodna Ma|aroni Osijeka su pokrenuli pod obrana” je pisala i prièljkivala izbore88 u vodstvom dr. Huga Spitzera, vlasnika i ured- Hrvatskoj, a za koje je procjenjivala da }e biti nika narodnja~kog ma|aronskog lista va`niji od svih dosada{njih. “Osje~ki Tjednik”, nove ma|aronske listove po Hrvatskoj i Slavoniji, posebno u Zbog nestabilnog politi~kog stanja u dvoj- Vara`dinu.92 Osje~ki list “Narodna obrana” noj Habsbur{koj monarhiji 1905. godine, sta- dobila je novog protivnika u listu “Osje~ki novni{tvu Hrvatske i Slavonije obra}alo se Tjednik”,93 uz “Slavonsche Presse”, novinama nekoliko oporbenih stranaka svo- “Vjestnik ùpanije viroviti~ke” i “Die jim proglasom “Narode !”,89 a u kojem se Drau”.94 obja{njavalo politi~ko stanje u Hrvatskoj, U Viroviti~koj ùpaniji je 1905. i 1906. opasnosti koje su stajale pred zemljom te po- godine bilo mnogo propagatora ma|arskog trebi koaliranja oporbenih stranaka. Pamflet jezika i kulture, ali i politi~kih nastojanja oko je zavr{avao potpisima Sredi{njeg odbora ideje velike Ma|arske.95 koalirane hrvatske i srpske oporbe, a pri ~emu nije posebno spominjala slavonska oporbena 90 organizacija. Uredni{tvo “Narodne obrane” 91 Osje~ke izborne liste, Narodna obrana (Osijek), 25. I. je smatralo da se slavonska oporbena organi- 1906. zacija nije spominjala stoga {to je to koalicija “…U IV. i V. izbornom kotaru izraèni su prigovori prema saborskoj izbornoj listi, jer neki nisu stekli izborno pravo, srpskih i hrvatskih oporbenih stranaka, a sla- neki nisu hrvatski zavi~ajnici, neki su u~itelji ma|arskih vonska oporbena organizacija nije stranka ve} {kola, neki ne pla}aju 30 K izravnog poreza, sedmorica sastavni dio iste koalicije. nisu navr{ili 24 godine i td…” 92 Opet magjaronski list, Narodna obrana (Osijek), 11. II. 88 Izbori, Narodna obrana (Osijek), 5. XII. 1905. 1906. “...Budu}i pak izbori bit }e mnogo va`niji i teì od svih do- “...Osje~ki Tjednik popularizira program... Kako ~ujemo i sadanjih...” vara`dinski magjaroni ne }e da zaostanu za osje~kim, pa pokre}u takodjer tjednik. –Blago narodu!…” Pripreme za budu}e saborske izbore, Narodna obrana (Osijek), 12. XII. 1905. 93 Politi~ko ~edomorstvo, Narodna obrana (Osijek), 15. II. 1906. 89 Narode (koalicija potpisana 11. XII. 1905. u Zagrebu), Narodna obrana (Osijek), 14. XII. 1905. “…Najnoviji Messija magjaronske stranke, njezin reorga- nizator i popularizator “izvan parlamenta” g.dr.Hugo “…Potpisale su koalirane stranke: Hrvatska stranka pra- Spitzer, za~eo je u do sada nepoznatom prilogu novi poli- va (Grga Tu{kan, dr. August Haramba{i}, Stjepan ti~ki program…” Zagorac), Hrvatska napredna stranka (dr. Ivan Lorkovi}, Josip Pasari}), Srbska narodna samostalna stranka 94 Mutna “Drau”, Narodna obrana (Osijek), 16. II. 1906. (dr.Bogdan Medakovi}, Svetozar Pribi~evi}), Srbska na- “...Njoj i njenim gosama puna su usta patriotizma, ali kad- rodna radikalna stranka (dr.Nikola Gjurgjevi}, Jovan god hrvatska neodvisna, nepodmitljiva i po{tena {tampa Jovanovi}), Socijalno-demokratska stranka (Vitomir odlu~no ustane proti {iriteljima magjarizacije, onda Kora~, Vilim Buk{eg) a za sve ostale izvan stranaka potpi- “Drau” izlazi na mejdan juna~ki, pa ili tudjinske slavite- sao je dr.Franjo Poto~njak…” lje uzimlje u za{titu ili ih sokoli na njihovim kukavnim i 90 Osvrt na saborsko zasiedanje (Osiek, 16. prosinca), protunarodnom djelovanju...” Narodna obrana (Osijek),16. XII. 1905. 95 Nastavnik – propagator magjarskog jezika, Narodna “… Pitaju nas na vi{e strana, za{to se u proglasu, {to ga obrana (Osijek), 13. II. 1906. prekju~e donosimo, ne spominje posebno organizacija “…îni se da je g.Baru{i}, najnoviji propagator hrvatske udruène opozicije u Slavoniji? Proglas je izdan magjar{tine kod nas, mislio onako furtim uvesti u prepa- u ime koalicije hrvatskih i srbskih opozicionalnih stra- randiju magjarski jezik, a da javnost ne zna, pa se ~udi, naka, koja su proglas podpisale, pak po{to slavonska kako smo mi doznali njegov postupak u toj njegovoj “ple- oporbena organizacija ne reprezentira posebnu stranku, menitoj” raboti za koju }e dobiti; valjda orden, kad sami to se samo sobom razumjeva, da je spomenuti proglas iz- u~itelji u zavodu za to nisu znali...” dan u ime oporbenih koaliranih stranaka Slavonije…” Dr. sc. IVAN BALTA: Strana~ki odnosi i izbori u Viroviti~koj ùpaniji 1905. i 1906. godine 328 Pravni vjesnik 18 (3-4): 315-335, 2002.

[to se ti~e jezika, stanje je bilo komplek- Za kandidate “Narodne” ma|aronske sno, pa je tako “Narodna obrana” zagovarala stranke bili su u osje~kim kotarima istaknuti da se treba boriti za narodni jezik, ne precizi- Gjurkovi} i Cseh. Kandidati su istaknuti i u raju}i je li to hrvatski, hrvatsko-srpski ili sla- kotarima oko Osijeka. Tako je za kotar vonski jezik.96 Na{ice napomenuto da }e se s programom Uredni{tvo “Narodne obrane” se naruga- vladine stranke kandidirati ban grof Teodor lo proma|aronskim listovima u Osijeku, Peja~evi}, dok }e oporba nastojati staviti zbog svojih prilago|avanja op}im prilikama i svog oporbenog kandidata. zakulisnim igrama, pa je tako napomenulo U kotaru Valpovo su bila istaknuta tri kako }e se “Die Drau” pretvoriti u veliki kandidata; grof Gustav Norman kao zagovor- dnevnik “Gross Kroatien”, “Slavonische nik vladine Narodne stranke, njegov brat grof Presse” u “Neue freie kroatische Presse”, dok Rudolf Norman kao oporbeni kandidat i grof }e se “Osje~ki Tjednik” pretvoriti u Lorkovi} kao vo|a tamo{nje Napredne stran- “Hrvatsko Uzkrsnu}e”.97 ke. U \akovu je bio istaknut vladin kandidat U Viroviti~koj ùpaniji su se i{~ekivali “Narodne stranke” dr. Antun [varcmajer, a saborski izbori te je tako “Narodna obrana” oporba je nastojala staviti svoga kandidata. napomenula, da bi izbori mogli biti svakako U “Narodnoj obrani” od 24. travnja 1906., prije 19. svibnja, jer bi do tada trebali biti iza- izi{le su dvije liste kandidata za izbore: “kan- brani i novi delegati za zajedni~ki sabor u didati zdruène hrvatske i srbske opozicije” i Pe{ti.98 “magjaronski kandidati u Slavoniji”. Prema Kona~no je donesena odluka bana da se tim prvim listama “udruèna srpska i hrvatska izbori trebaju obaviti 3., 4. i 5. svibnja 1906. opozicija” je istakla svoje kandidate samo u godine,99 pa su tako u Viroviti~koj ùpaniji Dalju (Jovo Magara{evi}) i Vukovaru (dr. Ivan za I. i II. osje~ki kotar, bili izvje{eni izbori za Pale~ek), dok su ma|aronski kandidati, odno- 3. svibnja 1906. godine. U oporbenim novi- sno kandidati “Narodne stranke” istaknuti u nama je pored upozorenja za izbore, bilo na- \akovu (dr. Antun [varcmajer), Na{icama pisano geslo: “Da sru{imo magjarone! Da iz- (ban Teodor Peja~evi}), Vuki (Pi{ta Barlovi}), voj{timo ob}e pravo glasa i slobodu izbora !” Dalju (Milan pl. Maksimovi}), Vinkovcima Istoga dana izi{le su obavijesti, da }e na (dr. Stjepan Tropsch) i Nu{tru (Florian izborima u kotaru Osijek I., predsjednik iz- în~ek). bornog odbora biti gradski vije}nik Antun Izbornu akciju oporbenih stranaka za Hrabal, a u kotaru Osijek II., predsjednik }e Slavoniju vodio je jo{ od prosinca 1905. go- izbornog odbora biti gradski senator Nikola dine Odbor koalirane srpske i hrvatske opor- 100 Virovac. be u Zagrebu (tajnik prof. Josip Pa{ari}). Najbliè Viroviti~koj ùpaniji, kandidati 96 Za hrvatski jezik, Narodna obrana (Osijek), 18. II. 1906. “Star~evi}anske hrvatske stranke prava”, bi- “..Dodjemo u trgovinu, kavanu i gostionu, posluga je prete`no njema~ka, dok je prije isklju~ivo bila tu|a. Za {to? I opet zato, jer za volju konobara, konobarici i slugama za- 99 Novi izbori razpisani na dan 3.,4.i 5. svibnja, Narodna tajujemo svoj jezik i govorimo tudjim. Dvadeset, trideset, obrana (Osijek), 23. IV. 1906. ~etrdeset godina, dapa~e mal ne ~itav viek provedu kod nas tudjinci, steknu ovdje, nekako se domognu poloàja i “...za kotare Osijek I., Osijek II., Zagreb I., Zagreb II., ne znaju – ni rie~i hrvatski...” Zagreb III., Poèga, Gar~in, Virovitica, Slatina, Dolnji Miholjac, Na{ice, Valpovo, Vuka, Djakovo, Nova 97 Iz novinarskog svieta, Narodna obrana (Osijek), 27. II. Gradi{ka, Dalj, Vukovar, Bo{njaci..(ukupno 55 kotara) za 1906. 3.V., za 4.V. za kotare Ilok, Vinkovci, Nu{tar, Vili} selo...(ukupno 22 kotara), te za 5.V. za kotare Cerna, 98 Novi izbori u Hrvatskoj, Narodna obrana (Osijek), 10. Brod...(ukupno 11 kotara)…” IV.1906. “...Prema tomu mogli bi na{i se novi izbori obaviti najka- 100 Na znanje, Narodna obrana (Osijek), 24. IV. 1906. snije u razdoblju od 8. do 15. svibnja...” Dr. sc. IVAN BALTA: Strana~ki odnosi i izbori u Viroviti~koj ùpaniji 1905. i 1906. godine Pravni vjesnik 18 (3-4): 315-335, 2002. 329 jahu istaknuti u Brodu n/S (dr. Aleksander gradu, pa se glavni stupovi gradskog pogla- Horvat) i Cerni (dr. Ilija Abjani}).101 varstva, a na ~elu im sam na~elnik Graff, dali “Selja~ka stranka” je svoje pristalice na ljubaznu korte{iju medju izbornicima, ne uglavnom imala na selima Viroviti~ke ùpa- bi li ih osvojili za poznatog khuenovog poli- nije, ali im, po pisanju novine “Die Drau”, ti~ara Gjuru pl. Gjurkovi}a, da ga bar Osijek, iste nisu davale velike perspektive u dolnji grad, milostivo odrì na politi~koj skora{njim izborima.102 povr{ini, kada drugi kotari nemaju volje, da U osje~kom I. izbornom kotaru u Gjurkovi}a diù. Gornjem gradu, @idovi, odnosno dr. Hugo Kako ve} javljamo, gra|anski odbor isti~e Spitzer, predsjednik “izraelitske bogo{tovne kandidaturu Bogdana Penji}a, upravitelja ob}ine”, bio je za ma|aronskog kandidata dolnjogradske pu~ke {kole, a u slu~aju da on Oskara Weiszmayera. Za istog vladinog ne bi bio umirovljen, voljan je ponuditi kan- ma|aronskog kandidata Narodne stranke bio didaturu Ki{pati}u... Govorilo se i o kandida- turi Lakstättera, ali ovaj ju je odlu~no odje i osje~ki evangeli~ki pastor Hildebrandt, bio”.105 kao i sam veliki ùpan Viroviti~ke ùpanije Mihalovich. Oporbena “Narodna obrana” o U utorak, 24. IV. 1906. godine, odràna su Oskaru Weismayeru je napisala, kako je vla- u osje~kom Donjem gradu dva izborna dogo- dina stranka “posegnula za kandidatom koji vora u svrati{tu “Mursa” s gradona~elnikom na ~elu, ~inovnicima i gra|anskim odborom. Na nije sin ove zemlje, ve} se je ovamo pred par sastanku je do{lo do polarizacije interesa, jer su godina iz Magjarske doselio, najbolje doka- ~inovnici i na~elnik Graff bili za Gjurkovi}a, a zuje, koliko oslona imade vladina stranka u gra|anski odbor za Peni}a te kako se nisu mo- ovda{njem gradjanstvu”.103 gli sloìti, ostali su pri oba kandidata. U proglasu oporbene “hrvatske i srpske Na skup{tini gornjogradskih @idova, koju koalicije” od 27. IV. 1906., bili su istaknuti je sazvao urednik “Osje~kog Tjednika” i kao kandidati na izborima odvjetnici: za predsjednik izraeli}anske bogo{tovne op}ine osje~ki Gornji grad izvanstrana~ki kandidat dr. Hugo Spitzer za 25. IV. 1906. godine, do- dr. Ante Pinterovi}, a za osje~ki Donji grad govorili su se za kandidaturu Oskara 104 dr. Vladimir Kova~evi}. Weiszmayera. U osje~kom Donjem gradu bio je istaknut Od kandidata “udruène hrvatske i srpske Bogdan Penji} kao kandidat “Narodne stran- oporbe”, dr. Ante Pinterovi} je dobio potporu ke”. osje~kih Gornjogra|ana, a dr. Vladimir U osje~kom Donjem gradu (II. izborni Kova~evi} je dobio potporu osje~kih kotar Osijek), kako je pisala “Narodna obra- Donjogra|ana, Novogra|ana i Tvr|e.106 na” od 26. travnja 1906. godine: “slu`beni se U srijedu nave~er 25. IV. 1906. godine, aparat vrlo zabrinuo za kandidata u dolnjem bio je sastanak u osje~kom Donjem gradu u “Ta~kovi}evom” svrati{tu, na koji je do{lo 101 Kandidati Star~evi}eve hrvatske stranke prava, Narodna oko 60 izbornika, me|u kojima i neopredje- obrana (Osijek), 25. IV. 1906. ljeni Srbi na ~elu sa Vasom Mua~evi}em. 102 Die Bauern partei (Selja~ka stranka), Die Drau, nr. 115., Vaso Mua~evi} je ispred Srba podrào kandi- 24. 09. 1905. daturu Penji}a, kao i vele~asni Josip Firinger (…Radi} nastoji pridobiti seljake zalaù}i se za njih. Kod nas je u posljednje vrijeme postalo moderno koketirati sa ispred nekih gra|ana. Me|utim, u nedjelju seljacima. Ne vjerujemo u Radi}ev uspjeh, ne u dobrom smislu, da selja~ka stranka moè ostvariti utjecaj u zemlji...) 105 Kandidati donjogradski na izborima, Narodna obrana, 103 Izborne viesti, Narodna obrana (Osijek), 26. II. 1906. 26. IV. 1906. 104 Proglas hrvatske i srbske koalicije, Narodna obrana 106 @ivili na{i kandidati Dr. Ante Pinterovi} i Dr. Vladimir (Osijek), 27. IV. 1906. Kova~evi}, Narodna obrana (Osijek), 27. IV. 1906. Dr. sc. IVAN BALTA: Strana~ki odnosi i izbori u Viroviti~koj ùpaniji 1905. i 1906. godine 330 Pravni vjesnik 18 (3-4): 315-335, 2002.

29. IV. 1906. godine, na velikoj skup{tini iz- (Jovan Magara{evi}, paroh u êpinu), Slatini bornih kandidata u osje~kom Donjem gradu (dr. Pero Belobrk, odvjetnik u Bjelovaru), u Ta~kovi}evom Hotelu, Vaso Mua~evi} je Vinkovci (dr. Levin Plemi}, odvjetnik u podrào, kao i neki drugi osje~ki ugledni Vinkovcima), Vukovaru (dr. Ivan Pale~ek, gra|ani (Franjo Altgeirer, Ivan âldarevi}, odvjetnik u Vukovaru), Nu{tru (dr. Lazo Lazar Bogdanovi}, Uro{ Bo{njak, dr. Ha{ter, Nikoli}, odvjetnik u Vukovaru), Novoj Franjo Mudrov~i}), kandidaturu dr.Vladimira Gradi{ki (dr. Erazmo Bar~i}, odvjetnik u Kova~evi}a, te zajedno napisali i izdali pro- Rieci), Brodu n/S (Vatroslav Brli}, odvjetnik glas. “Narodna obrana” je obznanila kako je u Brodu n/S), Poègi (dr. Boò Vinkovi}, Gjurkovi} odustao od kandidature jer je po odvjetnik u Karlovcu). prosudbi istih novina, vjerojatno Gjurkovi} Bogatiji ljudi Osijeka izja{njavali su se uvidio da nema nikakvih {ansi na izborima. ve}inom za Weiszmayera, kojem su se pri- Bilo je dosta nepoznanica vezane za izbo- druìle ugledne obitelji, kao Plachte i Justus, re, te je od strane Neumanna, Mua~evi}a i ali je “Narodna obrana” upozoravala gra|an- Sautera postavljeno pitanje smiju li ~inovnici stvo kako su tako u pro{losti ~inile i druge kao dràvni slu`benici slobodno glasovati. obitelji, kao Helleri, Filleri, Obersohni, Upit je bio postavljen i upravljen na ministra Kerni, Bergeri i t.d. koji kada su, stekli kapi- financija Wekerla i ministra trgovine tal, oti{li iz Osijeka i Viroviti~ke ùpanije. Kossutha te je s upitom posebno bilo napo- Tako sude}i po tome i pristalice Weiszmayera menuto, kako su se kandidati dr. Kova~evi} i nije zanimao Osijek, Viroviti~ka ùpanija, dr. Pinterovi}, kandidirali na programu niti hrvatski jezik. Da je Weiszmayer “prigr- Rije~ke rezolucije.107 lio” pro{ireni program Narodne stranke, a da sam niti ne zna hrvatski jezik. “Narodna “Narodna obrana” je 28. IV. 1906. napi- obrana” je upozoravala list “Slavonische sala, kako je u Viroviti~koj ùpaniji postojao Presse”, da ne moè pisati kako su svi trgov- izborni semitizam: “javljaju nam prijatelji iz ci i obrtnici za stranku Weiszmayera. gornjega grada, da poznati ìdovsko-magjaronski prvaci ovdje korte{uju sa sliede}om Izborna trka je toliko uzela maha u parolom: Bitni ìdovski interesi iziskuju, da Viroviti~koj ùpaniji, da su pristalice se svi @idovi, bez razlike stranaka politi~kog Weiszmayera “najmili 5 gostiona te ih goto- uvjerenja i socijalnog poloàja okupe oko vinom zakaparisali, da se kod njih po~am od magjaronskog kandidata Oskara Weiszma- ponedjeljka tuma~i izbornicima najnoviji program –nar. stranke - i to na sasvim ustopi- yera i da svi kao jedna du{a na dan izbora 109 glasaju za njega, a proti neodvisnoga grad- pateljan na~in. Guten apetit! [mok –nû ?” janstva dr. Anti Pinterovi}u”. Kandidati i njihovi stoèri pisali su i go- Ponovno su ispisani kandidati “udruène vorili svojim bira~ima o sebi i protukandida- hrvatske i srpske opozicije” za ~itavu tima na izborima. “Narodna obrana” je pisa- Hrvatsku i Slavoniju,108 gdje su se nalazila i la o narodnja~kom kandidatu Penji}u: imena kandidata za Viroviti~ku ùpaniju: ko- “Sada{nji kandidat narodne stranke Bogdan tar Osijek gornji grad (dr. Ante Pinterovi}, Penji} nije dorastao zada}i narodnog zastup- odvjetnik u Osieku) i kotar Osijek donji grad nika, pa ako slu~ajno i ima sposobnosti, ali nema mo}i, jer nije neodvisan, nego mora (dr. Vladimir Kova~evi}, odvjetnik u 110 Osieku), kotar Vuku (dr. Ante Bedeni}, odv- tancati, kako mu oni gore sviraju”. jetnik u Osieku), Valpovu (dr. Ivan Lorkovi}, Kandidati su bira~ima mnogo govorili i glavni urednik “Pokreta” u Zagrebu), Dalju obe}avali, kao dr. Ante Pinterovi}, koji je

109 107 Zajedni~ki ~inovnici, N.o. 27. IV. 1906. Izborna korupcija, Narodna obrana (Osijek), 29. IV. 1906. 108 Kandidati udruène hrvatske i srbske opozicije, 110 Narodna obrana (Osijek), 29. IV. 1906. Pouzdani sastanak u novom gradu, Narodna obrana (Osijek), 29. IV. 1906. Dr. sc. IVAN BALTA: Strana~ki odnosi i izbori u Viroviti~koj ùpaniji 1905. i 1906. godine Pravni vjesnik 18 (3-4): 315-335, 2002. 331 upozoravao na zdrave temelje svoje stranke, a stranaka u Viroviti~koj ùpaniji.113 U takvoj koja se oslanjala na Rije~ku rezoluciju i na atmosferi, ~ekale su se vijesti o objavljivanju sporazumu Hrvata i Ma|ara, kao i sporazumu izbora. Hrvata i Srba. Pinterovi} je napomenuo kako Napokon je “Narodna obrana” na prvoj je on ro|eni Osje~anin i kako }e se brinuti da stranici 2. svibnja 1906. godine, pod naslo- Osijek bude pravi glavni grad Slavonije, da vom “Izbori u Osijeku” upozorila, da }e se dobije bolje èljezni~ke prometnice i otvori glasovati alfabetskim redom te da izbornici druga u~ili{ta. trebaju do}i sutra na birali{ta najkasnije do 9 Na skupu u svrati{tu Ta~kovi} pred 500 sati, i “ako se prvo ~itanje ne svr{i do jedan ljudi gdje je govorio Pinterovi}, pored Hrvata sat, vi{e nitko ne}e mo}i glasovati, ako kod nalazili su se u velikom broju Srbi i Nijemci. prvog nije bio prisutan”. U dvorani bija{e hrvatski i srpski barjak.111 Simpatizeri raznih stranaka su i dalje ~esto Mua~evi} je izvjestio skup da su dobili odgo- preko jednih proglasa, priljepljivali druge pro- vor iz Pe{te, kako zajedni~ki ~inovnici slo- glase. Objavljena su mjesta i vrijeme kada se bodno mogu glasovati. Skup je zavr{io him- treba do}i na glasovanje, a stranke su izdavale nom “Liepa na{a domovina”. naputke o zajedni~kom izlasku na birali{ta. U hotelu Rajal na gornjogradskoj izbor- Tako je “Narodna obrana” upozorila izbornike noj magjaronskoj skup{tini narodnjaka, na{li dr. Pinterovi}a 2. V. 1906. godine, “da }e se iz- su se vi|eniji gra|ani Osijeka, kao veliki bor narodnog zastupnika za osje~ki Gornji ùpan Antun pl. Mihalovich, Jonas Berger, grad obaviti sutra, tj. u ~etvrtak, u vrtu nove Otto Felliner, Isidor Frank, Anton Friml, pu~ke {kole u Jägerovoj ulici i to od 9 sati do Josip Glad, Emerich Graf, gradona~elnik podne do 1 sat po podne”. Svi prista{e gornjo- Konstantin Graff, Emanuel Herman, Marko gradske, za dr. Pinterovi}a, trebali su se sasta- Huszar, dr. Sa{a Isakovi}, Max Kraus, Karl ti do pola osam na ìtnom trgu u gostionici Laubner, dr. Ivan Neubauer, Julius Pfeiffer, kod Rusa te po}i zajedno na izbore. Sli~no Stefan Piller, dr. Hugo Spitzer i podùpan tome pozivani su i ostali izbornici da u~ine u Zvonimir @epi}. Penji} je na skupu izme|u izboru svoga kandidata. ostalog rekao, da opozicijski kandidati zanemaruju i svoju obitelj i svoje zanimanje, a na- REZULTATI IZBORA ZA SABORSKE rod ovakvim ljudima poklanja svoje povje- ZASTUPNIKE 1906. GODINE U renje, pa veli: “da se iz tog vidi, da je na{ narod jo{ nezrio”. Zbog toga se uredni{tvo VIROVITI^KOJ @UPANIJI “Narone obrane” okomilo na kandidata Izbori u Viroviti~koj ùpaniji za saborske Penji}a, za kojeg je tvrdilo da nije sposoban zastupnike zavr{ili su bez izgreda, a vrlo brzo izvesti “svoj program” te kako je Penji} ne- nakon izbora bili su poznati kona~ni rezultati. davno “svr{iv svoj govor uzkliknuo: @ivio preuzv. g. ban T. Peja~evi} ! – A poznavaju}i 113 Magjaronske presije u dolnjem gradu, Narodna obrana mi Bogdana i odno{aj mu prama To{i, pita- (Osijek), 1. V. 1906. smo se: je li to mogu}e, kad znamo, da je “…Izbornik Antun Zorn obe}ao je glasovati za oporbenog To{o onaj isti, koji je prije, a i pred godinu kandidata dra Vlad. Kova~evi}a, pa kad su doznali mag- dana bio!, dakle da je ban Teodor Peja~evi} jaronski korte{i obori{e se na njega, te njegovoga poslo- 112 davca Glûcka, koji je imao konjsku mesnicu, te nije izbor- ostao i dalje ma|aron“. Bilo je i me|usob- nik, prisili{e, da se je Zorn zaprijetio, da }e ostati bez kru- nih pritisaka i optuìvanja pristalica razli~itih ha, ako bude za opoziciju glasovao. Tako eto Penji}evi korte{i shva}aju ustavnu slobodu izbora...” 111 Izborna skup{tina u dolnjem gradu, Narodna obrana Podmi}ivanje, isto N.o. “…Doznajemo iz pouzdanih izvora, (Osijek), 30. IV. 1906. da su Weismayerovi korte{i ~etiri izbornika, dr`.~inovnika podmitili sa 100 K u gotovu novcu, te otvorenim kreditom 112 “Proganjanika” Penji}a kandidacija za sabors. poslanika, za u budu}e. Podjedno su nudjali po 160 K i ostalima, Narodna obrana (Osijek), 1. V. 1906. samo da ih u svoj tabor privedu…” Dr. sc. IVAN BALTA: Strana~ki odnosi i izbori u Viroviti~koj ùpaniji 1905. i 1906. godine 332 Pravni vjesnik 18 (3-4): 315-335, 2002.

Ve} u petak 4. svibnja, izi{la je u komisije Virovac.115 Penji} je pobijedio s 5 “Narodnoj obrani” kompletna lista izabranih glasova vi{e i postao saborski zastupnik. kandidata kao novih saborskih zastupnika. Prema kona~nim podacima izbora,116 novi Izbori za saborske zastupnike 1906. godi- je Sabor bio sastavljen od ~etiri koalicije ili ne114 u 88 kotara zavr{ili su tijesnom pobje- stranke: “Koalirana hrvatska i srbska oporba” dom narodnjaka. Najve}i broj mandata dobila je 32 mandata (Hrvatska stranka prava zadràla je “Narodna stranka” s 22 zastupni- 14, hrvatski oporbenjaci izvan stranaka 6, ka, potom je slijedila “Hrvatsko-srpska opor- Hrvatska napredna stranka 2, Srbska radikal- ba” sa 16, potom “Star~evi}eva stranka pra- na stranka 4 i Srbska samostalna stranka 6), va” s 12 te izvanstrana~ki kandidati s 5 man- “Star~evi}eva hrvatska stranka prava” 18 data. “Hrvatskoj selja~koj stranci” nije mandata, Oporbenjaci izvan stranaka 4 i ubiljeèn niti jedan mandat. “Narodna stranka” 34). Dakle, na izborima U Osijeku (Gornjem gradu) pobjedu je za novi Sabor, oporba je dobila 61,36%, a do- odnio izvanstrana~ki kandidat dr. Ante tada{nja vladina “Narodna stranka” je dobila Pinterovi}, a u Osijeku (Donjem gradu) pob- 38,64%. Prema izborima za Sabor, bilo je za- jedu je odnio kandidat “Narodne stranke” stupnika po nacionalnoj strukturi: 65 Hrvata, Bogdan Penji}, koji je ubrzo postao disident 22 Srbina i 1 Nijemac. (u “Hrvatskoj i srbskoj iste stranke. Kao saborski zastupnik dr. koaliciji” bilo je 22 Hrvata i 10 Srba, u Pinterovi} je zamijenio biv{eg saborskog za- “Star~evi}evoj hrvatskoj stranci prava” svih stupnika Ervina pl. Cseha, a Penji} je zamije- 18 su bili Hrvati, u “Narodnoj stranci” bilo je nio biv{eg zastupnika Ivana pl. Adamovi}a. 22 Hrvata i 12 Srba, a izvanstrana~kih je bilo 3 Hrvata i 1 Nijemac). U ostalim izbornim kotarima Viroviti~ke ùpanije pobijedili su kandidati ma|aronske Prema vjeroispovjesti u novom Saboru “Narodne stranke”: u Valpovu (grof Gustav bilo je: 62 katolika, 24 pravoslavca, 1 mojsi- Normann), Vuki (dr. Stjepan Barlovi}), jevac i 1 protestant (u “Hrvatskoj i srbskoj koaliciji” bilo je 22 katolika i 10 pravoslava- \akovu (dr. Antun [varcmajer), Dalju (dr. M. ca, u “Star~evi}evoj hrvatskoj stranci prava” Maksimovi}), Donjem Miholjcu (Levin bilo je 18 katolika, u “Narodnoj stranci” bilo âvrak-Letovani~ki) i Na{icama (dr. Teodor je 19 katolika, 14 pravoslavaca, 1 mojsijevac, grof Peja~evi}). a izvanstrana~kih je bilo: 2 katolika, 1 pra- Izbori u kotaru I. osje~kog Gornjeg grada voslavac i 1 protestant). Viroviti~ka ùpanija su zavr{ili pobjedom oporbenog izvanstra- u Hrvatskom saboru je imala same ma|arone na~kog prvaka dr. Pinterovi}a, koji je dobio “Narodne stranke”.117 Izbornici u slavonskim 419 glasova u odnosu na ma|aronskog kan- ùpanijama s gradovima Osijekom i didata “Narodne stranke” Weiszmayera, koji je dobio 313 glasova. Pinterovi} je sa 105 115 Refleksija k izborima u Osieku, Narodna obrana glasova vi{e bio izabran za saborskog zastup- (Osijek), 4. V. 1906. nika, konstatirao je predsjednik izborne ko- 116 Novi sabor, Narodna obrana (Osijek), 8. V. 1906. misije dr. Hrabal. Izbori u kotaru II. osje~kog 117 Koga zastupaju magjaroni? (rezultati izbora 1906. godi- Donjeg grada su zavr{ili pobjedom ma|aron- ne), Narodna obrana (Osijek), 11. V. 1906. skog prvaka “Narodne stranke” Penji}a, koji Rezultati izbora 1906. godine za zastupnike u Sabor je dobio 255 glasa u odnosu na oporbenog Tablica: Broj zastupnika po strankama iz ùpanija i gradova kandidata dr. Kova~evi}a, koji je dobio 250 u Saboru prema izborima 1906. godine glasova, konstatirao je predsjednik izborne

114 Saborski zastupnici, Narodna obrana (Osijek), 4. V. 1906. Dr. sc. IVAN BALTA: Strana~ki odnosi i izbori u Viroviti~koj `upaniji 1905. i 1906. godine Pravni vjesnik 18 (3-4): 315-335, 2002. 333

Zemunom, odabrali su 24 narodnjaka vor s “rezoluciona{ima”, smatralo se da je (ma|arona) i 11 oporbenjaka, a Hrvatska je s ostao ma|aronom. Isti list je konstatirao: “Ne gradovima Zagrebom i Vara`dinom odabrala moè se to pak dopustiti, protiv toga morala 13 narodnjaka (ma|arona) i 40 oporbenjaka. bi i trebala hrvatska javnost uloìti najod- Viroviti~ka ùpanija dobila je osam za- lu~niji prosvjed, proti anomalije, da nadalje stupnika, a grad Osijek dva zastupnika u uz rezoluciona{ku narodnu vladu ostaju mag- Hrvatsko-slavonskom saboru, dakle ukupno jaronski veliki ùpani”.120 10 zastupnika. Od deset zastupnika je samo Poslije izbora nisu prestale strana~ke ak- jedan zastupnik bio izvanstrana~ki, a 9 za- tivnosti u Viroviti~koj ùpaniji te je 21. listo- stupnika je pripadalo “Narodnoj (ma|aron- pada 1906. godine u osje~kom Donjem gradu skoj) stranci”. Ban je bio iz Viroviti~ke ùpa- osnovana “Hrvatska stranka prava”, nepo- nije, biran kao zastupnik u kotaru Na{ice bez sredno poslije {to je osnovana ista stranka u protukandidata. Prema profesiji u novi Sabor osje~kom Gornjem gradu.121 u{lo je najvi{e odvjetnika, posjednika i Izbori za Sabor su obavljeni u ~itavoj sve}enika.118 Novi Hrvatski sabor zasjedao je Hrvatskoj i Slavoniji,122 s uo~ljivim rezultat- prvi put u novom sastavu 9. svibnja 1906. go- skim promjenama, pobjedom oporbenih stra- dine i za predsjednika izabrao Bogdana naka i njihove nove respektabilne uloge u Medakovi}a, a za prvog potpredsjednika dr. Hrvatskom dràvnom saboru od 1906. godi- Milu Star~evi}a i drugog potpredsjednika dr. ne. Izborna pobjeda 1906. godine dovela je M. Grahovca. Ban Teodor grof Peja~evi} iz “Hrvatsko-srpsku koaliciju” na vlast u Viroviti~ke ùpanije je pro~itao kraljevski Hrvatskoj i Slavoniji, a “Narodnu stranku” reskript i otvorio zasjedanje Sabora, na ko- premjestila u oporbu. U Viroviti~koj ùpaniji jem je izvr{en izbor saborskih tijela. Izabrana izborima 1905. i 1906. godine }e i dalje su i tzv. nova ~etrdesetorica za zajedni~ki “Narodna stranka” ostati na vlasti, ali znatno Sabor u Pe{ti, a me|u njima bijahu i dvoje iz oslabljena, {to }e biti po~etak propasti na- Osijeka: dr. Ante Pinterovi} i Bogdan Penji}, rodnja~ke ma|aronske politike u istoj ùpa- koji je u me|uvremenu postao disident niji i gradu Osijeku. “Narodne stranke”.119 Novine “Narodna obrana” su negodovale {to je na svibanjskim 120 Veliki ùpani (Osiek, 10. kolovoza), Narodna obrana izborima, promijenjena narodnja~ka vlada i (Osijek), 11. VIII. 1906. sastav Sabora, a da su i nadalje u ùpanijama 121 Organizacija hrv. stranke prava u dolnj. Osijeku, veliki ùpani ostali u ma|aronskoj “Narodnoj Narodna obrana (Osijek), 14. X. 1906. stranci”, kao u Viroviti~koj ùpaniji. Unato~ 122 Izabrani saborski zastupnici Viroviti~ke ùpanije i grada tome {to je i sam ban Teodor grof Peja~evi} Osijeka 1906. godine, Narodna obrana (Osijek), 4. V. 1906. SABORSKI ZASTUPNICI IZ STRA- istupio iz “Narodne stranke” te sklopio dogo- NAKA I IZBORNIH KOTARA VIROVITI^KE @UPA- NIJE 118 Novi Sabor Tablica: zastupnici prema zanimanju: 1906. godine, Narodna obrana, 8. V. 1906.

119 Hrvatski sabor (izabrani delegati u zajedni~ki sabor), Narodna obrana (Osijek), 18. V. 1906. Dr. sc. IVAN BALTA: Strana~ki odnosi i izbori u Viroviti~koj `upaniji 1905. i 1906. godine 334 Pravni vjesnik 18 (3-4): 315-335, 2002.

IZVORI Jaroslav [IDAK, Jugoslavenska ideja u hrvat- 1. Dràvni arhiv Osijek, Zapisnici grada Osijeka skoj politici do Prvoga svjetskog rata, za 1905. i 1906. godinu novine: “Vjestnik Enciklopedija moderna, 4-5, Zagreb, 1967., ùpanije viroviti~ke” za 1904., 1905., 1906. i str. 2.-17 1907. godinu Spomenica trgova~ko-obrtni~ke 3. Mirjana GROSS, Povijest prava{ke ideologije, komore za Slavoniju, Dràvni arhiv Osijek, Zagreb, 1973. 1884. Mirjana GROSS, Dru{tveni razvoj u Hrvatskoj 2. Hrvatski dràvni arhiv u Zagrebu, Zapisnici (od 16. do po~etka 20. stolje}a), Zagreb, 1981. ùpanije viroviti~ke za 1905. i 1906. godinu Mirjana GROSS – Agneza SZABO, Prema Saborski zapisnici za 1905. i 1906. godinu no- hrvatskome gra|anskom dru{tvu, Zagreb, vine: “Narodne novine” za 1904., 1905., 1906. 1992. i 1907. godinu 4. Jaroslav [IDAK-Mirjana GROSS-Igor KA- 3. Muzej Slavonije u Osijeku, novine: “Narodna RAMAN-Dragovan [EPI], Povijest hrvat- obrana”, “Slavonische Presse”, “Die Drau” i skog naroda g. 1860-1914., Zagreb 1968. “Obzor” za 1903., 1904., 1905., 1906. i 1907. godinu. 5. Igor KARAMAN, Iz pro{losti Slavonije, Srijema i Baranje (studije o dru{tvenoj i gospodarskoj povijesti XVIII-XX. stolje}a), LITERATURA Osijek, 1997. 1. Rene LOVRENÎ], Geneza politike “novog 6. Ferdo ÛLINOVI], Dràvnopravna historija kursa”, Zagreb, 1972. jugoslavenskih zemalja XIX. i XX. vijeka, Zagreb, 1953. 2. Jaroslav [IDAK, Studije iz hrvatske povijesti XIX. stolje}a, Zagreb, 1973.

Doc. Dr. sci. IVAN BALTA

VERHÄLTNISSE POLITISCHER PARTEIEN UND DIE WAHLEN IN DER VIROVITICA (VÖREZE)-GESPANSCHAFT IN DEN JAHREN 1905 UND 1906

ZUSAMMENFASSUNG Die Wahlkampagne und die Ergebnisse der Wahlen zur Versammlung der Virovitica Gespanschaft und zu den Abgeordneten für die Stadtregierung Osijek im Jahre 1905 sowie die Wahlkampagne und die Wahlenergebnisse zu den Abgeordneten des Sabors haben durch den Sieg der Oppositionsparteien und der Kroatisch-serbischen Koalition über die bisherige unionistische Politik der „Volkspartei“ eine neue Politik mitgebracht. Die Wahlen in den Jahren 1905 und 1906 in der Virovitica Gespanschaft gründeten sich auf dem Gesetz über die stadtkommunale Organisation, worin auch aktives Wahlrecht reguliert wurde. In multinationaler und multikonfessioneller Virovitica-Gespanschaft, wo starke soziale Spannungen herrschten, wirkten einige zehn Parteien mit ihren verschiedenen Programmen und Interessen. In dieser Gespanschaft hatte die Kroatisch-serbische Koalition ihre Resolution verkündigt be- vor die Resolution von Rijeka verkündigt wurde, obwohl in der Gespanschaft die herrschende Volkspartei dominierend in Bezug auf die Oppositionsparteien war. Die Wahlergebnisse aus den Jahren 1905 und 1906 in Kroatien und Slawonien waren zu Gunsten der ehemaligen Koalition der Oppositionsparteien. Das war aber nicht der Fall in der Virovitica -Gespanschaft, wo die herrschende „Volkspartei“ die Mehrheit der Wahlperioden gewonnen hatte. Nach den Wahlen musste die Virovitica-Gespanschaft das Schicksal von Kroatien und Slawonien teilen, wo die Opposition (Koalition) die Macht übernommen hatte, was aber auch einen Anfang des Endes der unionistischen Politik der Volkspartei in dieser Gespanschaft bedeutete. Dr. sc. IVAN BALTA: Strana~ki odnosi i izbori u Viroviti~koj `upaniji 1905. i 1906. godine Pravni vjesnik 18 (3-4): 315-335, 2002. 335

Doc.dr. IVAN BALTA, Faculté de pédagogie Osijek

LES RAPPORTS ENTRE LES PARTIS ET LES ELECTIONS DANS LE DEPARTEMENT DE VIROVITICA EN 1905. ET 1906.

RÉSUMÉ La nouvelle politique des partis en opposition et de la coalition Croato-serbe, par leur victoire sur, à l’époque, la politique hongroise de la “ Parti populaire” , sera prise lors de la campagne électorale et les résultats des élections pour l’Assemblée départementale de Virovitica, la Mairie de Osijek en 1905.et la campagne électorale et les résultats en 1906. pour les élus au Parlement. Les élections en 1905.et 1906. dans le département de Virovitica ont été conformes à la Loi sur l’organisation des mairies dans les villes où le droit actif de vote a été réglementé. Dans le département de Virovitica il y avait une dizaine de partis avec differents programmes et intérêts , dans ce département multiéthnique et multiconfessionnel avec fortes tensions sociales. Ici, la coalition Croato-serbe a rendu publique sa résolution avant que celle de Rijeka soit proclamée, même si dans le département le Parti populaire était dominant par rapport aux partis en opposition. Les résultats des élections en 1905. et 1906. en Croatie et en Slavonie ont été avantageux pour l’ancienne Coalition des partis en opposition, mais pas dans le département de Virovitica, où la majorité de mandats a été em- porté par le parti en pouvoir, celui de la “Parti populaire”. Après les élections, le département de Virovitica a du suivre le destin de la Croatie et de la Slavonie, où le pouvoir a été repris par l’opposition (Coalition), ce qui voulait dire en même temps le debut de la fin de la politique hongroise “populaire” dans le département de Virovitica.

D. Sc. IVAN BALTA Assistant Professor Faculty of Education Osijek

PARTY RELATIONS AND ELECTIONS IN THE VIROVITICA COUNTY IN 1905 AND 1906

SUMMARY The new politics of the opposition parties and of the Croatian-Serbian coalition, introduced after the victory over the up-to-then pro-Hungarian policy of the “National party”, was the result of the election campaign and of the outcome of the elections for the Assembly of the Virovitica County and the Town Council of Osijek in 1905, as well as of the election campaign and the results of the elections for representatives in the Parliament in 1906. The elections in 1905 and 1906 in the Virovitica County were based on the Law on the Constitution of Town Municipalities in which active voting rights had been regulated.In the Virovitica County there were about ten actively functioning parties with different programs and interests in a mul- tiethnic and multi-confessional county with strong social tensions. In the Virovitica County, the Croatian- Serbian coalition had made its resolution public even before the Rijeka Resolution was announced, al- though the county was dominated by the ruling National Party which had the majority over the opposition parties. Results of the elections in 1905 and 1906 in Croatia and Slavonia were in favor of the former Coalition of Opposition Parties, but this was not the case in the Virovitica County where the majority of election mandates went to the ruling “National party”. After these elections, the Virovitica County had had to share the destiny of Croatia and Slavonia, where the Opposition (Coalition) assumed power, which marked the beginning of the end of the pro-Hungarian politics of the “National Party” in the Virovitica County.

Dr. sc. MARKO BABI]: O nekim postupovno-pravnim problemima za{tite ljudskih prava u Republici BiH Pravni vjesnik 18 (3-4): 337-352, 2002. 337

UDK - 347.92:342.7(497.6) Izvorni znanstveni rad

Dr. sc. MARKO BABI], odvjetnik

O NEKIM POSTUPOVNO-PRAVNIM PROBLEMIMA ZA[TITE LJUDSKIH PRAVA U REPUBLICI BiH

Postoji pravna mogu}nost, ubrzanijeg na~ina pravnog sustava dr`ave BiH, ne osvr}u}i se na sve mogu}e i nepredvidljive opstrukcije, da supervizoru za BiH kao supsidijarni zakonodavac redovno i blagovremeno donosi svoje privremene zakone i provodi ih uz medjunarodne pravne instrumente, koji po Ustavu BiH imaju primarnu primjenu u odnosu na nekonzistentan i razdrobljen pravni sustav u BiH i entitetima.

Predmet ovog rada je su`en na pravnu za{titu vlasni~kih prava u dr`avi BiH i njezinim entitetima i kvazi imovinskog stanarskog prava, kao sui generis prava kori{tenja na dru{tvenim stanovima.

Klju~ne rije~i: imovina, stanarsko pravo, vlasni{tvo, entitet, kvazi imovinsko stanarsko pravo, intelektualno vlasni{tvo, Bosna i Hercegovina, me|unarodno pravo, entitetsko zakonodavstvo.

UVOD ìvi u Republici Srpskoj moè ostvariti po- Na osnovu iznesene analize pravnih in- vrat imovine u sudskoj ili upravnoj za{titi, pa strumenata medjunarodnih i nacionalnih u ~ak povrat stanarskog prava i kori{tenje stana, {to obratno nije ni pravno ni stvarno pogledu ostvarivanja ljudskih prava na imo- 1 vinu u dràvi BiH i njezinim entitetima, mogu}e. uo~ljiva je drasti~na razlika i nejednakosti. Nadalje, da se ustanoviti da iako je formi- Naime, entiteti produciraju svoje zakono- rana jedinstvena Komisija za raseljene i izb- davstvo, koje na dràvljane iste dràve ima jegle osobe, na razini dràve, da njezine od- razli~it i diskriminatorski zna~aj, jer ih ne tre- luke ne tretiraju jednako i ravnopravno sve tira na jedinstven na~in, kako u pogledu pra- izbjeglice. Tako, ako odlukom Komisije treba va na imovinu, mirno uìvanje, te pogotovo {to se raseljenim i izbjeglim iz Republike 1 U naselju Gornji Kotorac protjerana je bo{nja~ka obitelj koja je ostavila pet ku}a, koje je zaposjela srpska obitelj Srpske ne daje pravo uop}e na mogu}nost ~ija je ku}a u istom mjestu samo u Federaciji BiH, u kojoj povrata imovine i nastanjenja u cilju njezi- je bo{nja~ka obitelj iz Gornjeg Kotorca. Obitelj iz nog uìvanja. Tako izbjeglica iz Republike Republike Srpske tuìla je i dobila spor da joj se vrati ku}a, {to je opravdano i sada traì od komisije deloàciju Srpske ne moè tuìti ili na drugi na~in dobi- Bo{njaka, a ne dozvoljava da Bo{njak –vlasnik useli u ti svoju imovinu, dok izbjeglica iz Federacije svoju ku}u, koju bespravno posjeduje, iako se poznaju i BiH, koji ima imovinu u Federaciji BiH, a svakodnevno gledaju, samo ih razdvaja zami{ljena admi- nistrativna, medjuentitetska crta. Dr. sc. MARKO BABI]: O nekim postupovno-pravnim problemima za{tite ljudskih prava u Republici BiH 338 Pravni vjesnik 18 (3-4): 337-352, 2002. povratiti privatnu imovinu ili stanarsko pravo dvostrukih standarda u odnosu na ljudska povratniku u F BiH, daje mu se pravna za{tita prava, pa time i imovinska prava dràvljana da dodje do povrata suspendiranog prava na BiH. imovinu ili stan. Medjutim, izbjegla ili rase- Dakle, postoji pravna mogu}nost, ubrza- ljena osoba iz Republike Srpske, koja je u nijeg na~ina pravnog sustava dràve BiH, ne posjedu imovine ili stana, osobe kojoj osvr}u}i se na sve mogu}e i nepredvidljive Komisija pruà pravnu za{titu, uop}e ne opstrukcije, da supervizoru za BiH kao sup- rje{ava pitanje prava te osobe na njezinu imo- sidijarni zakonodanac redovno i blagovreme- vinu ili stan u Republici Srpskoj iz koje je no donosi svoje privremene zakone i provodi protjerana, ve} naprotiv se vr{i pritisak da ih uz medjunarodne pravne instrumente, koji sudski i upravni organi u Federaciji BiH, mo- po Ustavu BiH imaju primarnu primjenu u raju bez prigovora izvr{iti njihovu odluku i te odnosu na nekonzistentan i razdrobljen prav- izbjeglice izbaciti na ulicu, jer nema rezerv- ni sustav u BiH i entitetima. nih stanova ili ku}a, koje su ionako agresijom ve}inom uni{teni. Smatram, da su ljudi kao subjekti pravne za{tite, odnosno dràvljani 1. POJAM PRAVA NA IMOVINU BiH, pa i uop}e ljudski rod u svijetu na je- Pravo na imovinu je {iri pojam od prava dinstven na~in tretirani u medjunarodnim na vlasni{tvo – pravo vlasni{tva na stvarima pravnim aktima i Konvenciji o ljudskim pra- kao objektima prava. vima, pa bi Komisija po svojim propisima, a Naime, pravo na imovinu obuhva}a pravo i propisima dràve BiH, ako nema ujedna- svake fizi~ke i pravne osobe, ne samo pravo ~enih entitetskih zakona, morala utjecati na vlasni{tva na pokretnim i nepokretnim stvari- njihovo dono{enje na razini dràve BiH uz ma, ve} sva subjektivna prava i obveze /npr. primjenu jedinstvenih pravnih standarda. pravo intelektualnog vlasni{tva. Medjutim, Ako nije mogu}e brzo donijeti jedinstvene pravo na imovinu teorijski podrazumijeva ne zakone, onda islju~ivo primjenjivati na razini samo postojanje prava na imovinu, po dostignute razine medjunarodnopravne in- doma}em i medjunarodnom pravu, ve} i na strumente, zbog neizgradjenog konzistentnog za{titu od akata kojima se ukidaju ili ometa- pravnog sistema u BiH i time garantirati i u ju /uskra}uju/ ili ograni~avaju titulari imovi- praksi provoditi jednaku mogu}nost pravne ne u kori{tenju i raspolaganju. Za{titu uìva za{tite i povrata privatne imovine svim izbje- samo pravo na postoje}u imovinu, a ne i pra- glim i raseljenim osobama na cijeloj teritori- vo da se stje~e imovina pravnim poslom inter ji BiH. Naime, bilo bi vrlo zanimljivo da se u vivos ili morti causa. Sto se ti~e BiH, misli se istoj odluci imovinske Komisije rije{i reci- na imovinu i imovinska prava, koja su pro~no pravo na povrat imovine, odnosno gra|ani tj., njezini dràvljani imali po nacio- stanarskog prava za izbjeglice iz Republike nalnom zakonu, kao i pravni subjekti, ili je Srpske, odnosno F BiH i omogu}i recipro~an imaju u bilo kojem obliku. Tu se moè uzeti povrat, {to je intencija Aneksa VII i obveza u obzir i imovina stranih i fizi~kih osoba, doma}ih entitetskih vlasti, dràvnih organa koju su imale na teritoriju dràve BiH, ili je BiH i posebno formiranih medjunarodnih or- imaju. gana (ombdusmena), Suda za ljudska prava i Komisije za raseljene i izbjegle osobe, te Pravna za{tita imovine, bez obzira na ti- imovinske Komisije. tulara, je vi{e dimenzionalna, a pogotovo u toku rata i nakon rata uop}e, a posebno u U suprotnom je o~igledno da zbog nepo- dràvi BiH. Mora se ukazati na razliku prav- stojanja vi{e politi~ke volje vrijeme prolazi, ne za{tite imovine i za{tite odredjenog ìvot- problemi se uslo`njavaju, a mnogobrojni or- nog standarda stanovni{tva. Pravna za{tita gani i pored velikih materijalnih izdataka, imovine podrazumijeva za{titu od besprav- nisu polu~ili vidljive rezultate uz primjenu Dr. sc. MARKO BABI]: O nekim postupovno-pravnim problemima za{tite ljudskih prava u Republici BiH Pravni vjesnik 18 (3-4): 337-352, 2002. 339 nog oduzimanja ili ometanja imovine svakog {titili privatno vlasni{tvo, koje je po vi{e titulara od strane pojedinca, pravnih osoba ili pravnih osnova oduzimano i ograni~avano u dràve i njezinih organa. To, u stvari, zna~i da svakom obliku /stambeni prostor, poslovni svaki titular imovine ima pravo na mirno prostor, poljoprivredno i {umsko zemlji{te/, uìvanje svoje imovine, odnosno, imovinskih {to je danas ogromni pravni i dru{tveni pro- prava. blem u ispunjavanju povijesne nepravde pu- Predmeti pravne za{tite na imovinu su: tem restitucije. - pravo na pokretnim i nepokretnim stva- Poznato je, da pravo na imovinu zbog rima ; specifi~nih blokovskih napetosti nije reguli- - autorska prava i pravo industrijskog vla- rano ni u jednom paktu o ljudskim pravima, a sni{tva; sama formulacija, koja je po ovom pitanju - obvezna prava, kao relativna, dok prva prihva}ena u Univerzalnoj deklaraciji, je pri- dva navedena prava su apsolutna2. li~no neprecizno formulirana, tako da glasi: Dakle, pod pravnu za{titu imovine svakog - Svako ima pravo da posjeduje imovinu, subjekta se podrazumijevaju sva prava koja sam ili u zajednici s drugim, i se mogu nov~ano iskazati, tj. mjerljivo u - Nitko ne smije biti samovoljno li{en nov~anom obliku po trì{nim kriterijima, za- svoje imovine /~lan 17. /. visno od lokaliteta, tj. dràve. Dva su proble- Ovom formulacijom napu{tena je rimska ma relevantna u za{titi vlasni~kih i njima izreka i pojam prava vlasni{tva, /PROPRIE- sli~nih subjektivnih prava u dràvi BiH. TAS/ da vlasni{tvo predstavlja tri kumulativ- na ovla{tenja/ius uti, fruti i abuti/ vlasni{tva. 2. ME\UNARODNO-PRAVNA ZA[TITA To je najpotpunija i isklju~iva pravna vlast titulara na tjelesnoj stvari, koja izuzetno moè Pravi problem se odnosi na internaciona- biti ograni~ena. 5 lizaciju ljudskih prava uop}e, u ~ijem korpu- su je i za{tita imovinskih prava, koja su, u Napori da se pojam i pogotovo za{tita svijetu veoma diskutabilna i predmet èsto- vlasni{tva na univerzalnom planu poja~a, kih rasprava. Zbog toga je i danas ostala ne- urodili su plodom od Komisije za ljudska dovoljno definirana medjunarodnopravna prava UN, usvajanjem njezinih rezolucija 6 za{tita, iako je i izri~ito priznato pravo za{tite broj 1987/17 i 1988/19. Spomenutim rezo- medjunarodnim pravnim aktima. 3 lucijama regulirano je garantiranje, pored pri- Predmet pomenutih rasprava je na medju- vatnog vlasni{tva i stvaranje novog instituta narodnom planu bilo privatno vlasni{tvo, medjunarodnog prava tzv. op}eg dobra /za- koje je jo{ u Francuskoj revoluciji progla{eno jedni~ke/ ba{tine ~ovje~anstva. za neprikosnoveno i sveto pravo ~ovjeka Prema tome, usvojeno pravilo o “pravu na /~lan 17. /. 4 imovinu” u Univerzalnoj deklaraciji usvojena Marksisti~ki ideolozi i “socijalisti~ke su u pravnim instrumentima i praksi medju- zemlje” od ~ega nije po{tedjena BiH u ne- narodnih organa, kao npr. Europske komisije davnoj pro{losti nisu poznavali, a pogotovo i Europskog suda za ljudska prava. To je do- voljan pravni osnov da je nastalo medjuna- 2 O pravnoj za{titi Intelektualnog vlasni{tva u BiH i rodno obi~ajno pravilo. Kasnije, priznava- Dejtonski ustav – Vidi Prof. Dr. Slavica Krneta, vidi “Godi{njak” -Dràvnost BiH i Dejtonski mirovni spora- 5 Izreka “Plana iure potestas” se ozbiljno dovodi u pitanje: zum, str. 117-182. Dr. M. Horvat: Rimsko pravo, Zagreb, 1974. , str. 119- 3 Izri~ita za{tita je priznata u Univerzalnoj deklaraciji, 126. Ameri~koj konvenciji, Afri~koj povelji i Prvom protokolu 6 The impact of property on the economic and social deve- uz Europsku konvenciju. lopment of member states-1987/18, 1988/19 i The impact 4 ^lan 17. Deklaracije o pravima ~ovjeka i gradjanina iz of property on the enjoyment of human rights and funda- 1789. godine. mental freedoms –42/115 iz 1987. godine. Dr. sc. MARKO BABI]: O nekim postupovno-pravnim problemima za{tite ljudskih prava u Republici BiH 340 Pravni vjesnik 18 (3-4): 337-352, 2002. njem mnogih medjunarodnih akata od mno- Pomenute garancije ne ograni~avaju dràve gih dràva, ta pravila prerastaju u medjuna- da nacionalnim propisima /zakonima/ reguli- rodna obi~ajna pravna pravila od ve}ine ~la- raju kori{tenje imovine i raspolaganje u skla- nica Medjunarodne zajednice. du s op}im interesima ili da bi obezbjedila naplatu fiskalnih dad`bina /poreza/ ili kazni 3. STANDARD - MIRNO U@IVANJE U /~lanka 1. stav 2. Protokola/. Istina, navedeni SVOJOJ IMOVINI propisi dràva, pa i BiH su u pravilu restrik- tivni i ne daju dràvi {iroka ovla{tenja u po- Iako originalni tekst Europske konvencije gledu prava na imovinu u odnosu na svakog ne sadrì odredbe o pravu na imovinu Savjet titulara. 8 U praksi, pa i pravnoj teoriji, poja- Europe je predloìo da se pravo na imovinu vio se spor i dileme izmedju pojma “li{avan- uvrsti u listu osnovnih ljudskih prava, i to ja imovine“ i pitanje “reguliranja kori{tenja sli~no formulaciji u ~lanku 17. Univerzalne imovine”. To su u stvari terminolo{ke deklaracije. Medjutim, ubrzo Prvim protoko- pote{ko}e, koje su se ispoljile u praksi lom uz Europsku Konvenciju, iz 1952. godine Europske konvencije. Naime, Prvi protokol regulirano je potpunije pravo na imovinu, uz Europsku konvenciju upotrebljava termin tako da glasi: “Svaka fizi~ka i pravna osoba “Pravo na mirno uìvanje u svojim dobri- ima pravo da mirno uìva u svojoj imovini. ma”/~lan 1. stav 1. eng. possessions/, a Nitko ne moè biti li{en svoje imovine, osim Europski sud u svojoj praksi smatra da for- u javnom interesu i pod uvjetima predvidje- mulacija “priznanje svakom da uìva u svo- nim zakonom i op}im zakonskim na~elima jim dobrima” tuma~i da to pravno zna~i: medjunarodnog prava”. Prethodne odredbe, ”pravo na imovinu” /eng. right of proprety/. medjutim, ni na kojim na~in ne utje~u na pra- Takodjer, iz navedenog stajali{ta Europskog vo dràve da primjenjuje zakone koje smatra suda su akcije, patenti i obveze/dugovi/ i po- potrebnim da bi regulirala kori{tenje imovine traìvanja povjerilaca, utvrdjeni presudom, u skladu s op}im interesima ili da bi osigura- imovina titulara. Medjutim, pravo na imovi- la naplatu poreza ili drugih da`bina ili kazni. nu ne zna~i i pravo na stjecanje imovine, ili “/~l. 1. Protokola/. Da se uo~iti da za razliku pak, o~ekivanje nasljedstva. Zbog toga ovdje formulacije iz Univerzalne deklaracije, gdje i isti~emo institut medjunarodnopravne se zabranjuje “samovoljno” li{enje titulara za{tite prava na imovinu. imovine, u Protokolu se mnogo preciznije for- Iz navedenog, da se zaklju~iti da stano- mulira pravna za{tita “Li{avanje imovine”. To vi{te Europskog suda u pogledu standarda: zna~i da samo u javnom interesu i pod uvje- ”mirno uìvanje u svojoj imovini “ se pravno tom predvidjenim zakonom i op}im prizna- odnosi i na sve mogu}e zlouporabe koje se tim na~elima medjunarodnog prava, dràva mogu vr{iti aktivnim i pasivnim radnjama moè li{iti ili ograni~iti titulara imovine, tj. pojedinaca ili dràvnih organa, koji imaju za prava vlasni{tva. To su tzv. javnopravne ga- posljedicu onemogu}avanje titulara u nor- rancije vlasnicima imovine, koje dràve ga- malnom “kori{tenju imovine”. Isto tako, rantiraju ustavnim odredbama ili zakonskim, Europski sud u svojim kasnijim presudama svim titularima privatnog vlasni{tva /pravnim razradio je i potvrdio svoje stavove koji se i fizi~kim/ bez obzira na dràvljanstvo.7 odnose na “javni interes” i “zakonitost”, kao i ravnoteù interesa pravnih i fizi~kih osoba i 7 Vidi poglavlje: ”Prava stranih uloga i njihova za{tita”- dràve /zajednice/ kada se netko moè li{iti ~lanak 21-26 Zakona o stranim ulaganjima F BiH-e” Slu`bene novine F BiH, broj 2/95 i poglavlje: “Pravne 8 povlastice i obveze stranih lica” -~lanu 8-17 Zakona o Vidi Zakon o exproprijaciji, preuzet i novi u postupku politici stranih ulaganja u BiH: “Slu`beni glasnik BiH”, dono{enja i Zakon o vlasni~kopravnim odno- broj 17/98. sima/”Slu`beni list R BiH”, broj 37/97/. Dr. sc. MARKO BABI]: O nekim postupovno-pravnim problemima za{tite ljudskih prava u Republici BiH Pravni vjesnik 18 (3-4): 337-352, 2002. 341 imovine u javnom interesu i pravo na pra- pljenidbe privatnog vlasni{tva / rekvizicije/ vi~nu naknadu. 9 kada postoji jak /snaàn/ javni interes, kao u vrijeme rata, u cilju obrane, vlasnik ima pra- 4. PRAVO NA PRAVI^NU NAKNADU vo na “Nekakovu naknadu” i moè je traìti istina u smanjenom obimu. 11 Sud priznaje Usvojeni suvremeni standardi u medjuna- pravo na naknadu da se odrì standard rodnom pravu, prava na imovinu i njezinu “po{tene ravnoteè” izmedju javnog i privat- za{titu, podrauzmijeva da titular u slu~aju nog interesa, koji se mora posti}i. Obim nak- oduzimanja imovine ima pravo i na pravi~nu nade mora biti srazmjeran u odnosu na vri- naknadu. To je posebno izraèno u Ameri~koj jednost rekvirirane imovine. konvenciji, u odnosu na ostale medjunarod- Dakle, ipak dràva ima {iroka ovla{tenja nopravne instrumente, tako da u ~lanu 1. stav u propisivanju i odredjivanju, odnosno proc- 2. se izri~ito propisuje i garantira da ni jedan jeni oduzetog privatnog vlasni{tva, {to je u titular imovine /vlasni{tva/ ne moè biti li{en sukobu sa interesima vlasnika imovine. bez propisanog postupka i pravi~ne naknade, Medjutim, to nikako ne zna~i vra}anje na mi- {to je stipulirano kako slijedi: ”Nitko se ne zernu tzv. pravi~nu naknadu u socijalisti~kim moè li{iti svoje imovine, osim uz pla}anje dràvama, {to je povijesna pro{lost, koja se i pravi~ne naknade, ako je to nu`no radi zado- u tim dràvama ispravlja, pa i u dràvi BiH u voljavanja op}ih potreba, ili ako je to u postupku tranzicije i privatizacije. Navedeno dru{tvenom interesu, a u slu~ajevima i oblici- stajali{te sada je izuzetak, jer u koliko ma koja su utvrdjeni Zakonom” /~lanku 21. Europski sud u sudovanju utvrdi da je dràva stavku 2. Konvencije/. Pomenuta odredba, zloupotrijebila ili bolje prekora~ila ovla{ten- usvojena je poslije dono{enja Univerzalne ja koja su joj omogu}ena u smislu ~lanka 1. deklaracije i Prvog protokola uz Eurposku Prvog protokola, sankcije su veoma o{tre i konvenciju o ljudskim pravima i osnovnim naknade veoma visoke. 12 To prakti~no zna~i slobodama od 4. studenoga 1950. g. 10 Razlog pravi~na naknada po pravnim instrumentima navedenog reguliranja je rezultat nelegalnog medjunarodnog prava /konvencijama/ je u /protupravnog/ napada na privatnu imovinu, pravilu trì{na vrijednost oduzete imovine, naro~ito u ju`noameri~kim dràvama. osim veoma rijetkih izuzetaka, {to je staja- Zanimljivo je da Prvi protokol na Eurposku li{te i judikatura Europskog suda. konvenciju ne sadrì izri~ito odredbu o “pravi~noj naknadi” u slu~aju oduzimanja imovi- 5. PRAVO NA IMOVINU I NJEZINA ne od titulara, to je nadomjestio Europski sud ZA[TITA U BOSNI I HERCEGOVINI u svojoj praksi. Tako stajali{te Europskog Pravo na imovinu u dràvi BiH i njezinim suda je da, kada se oduzme /exproprira ili na- entitetima je predmet za{tite ustavnog susta- cionalizira/ privatna imovina, osim u izuze- tim slu~ajevima, vlasniku pripada pravi~na 11 “Prvi protokol uz Eurpsku konvenciju ne predvidja pravo naknada. Medjutim, sud smatra da i u slu~aju na punu naknadu, niti istu visinu naknade za svaku kategoriju oduzimanja privatne imovine/~lanak 1. stavak 1. 9 Tako u sporu: Jems i drugi protiv V. Britanije, je usvojio Protokola. U slu~aju Lithgow protiv Ujedinjenog stanovi{te da je pojam javnog interesa {irok i da dugogo- Kraljevstva, iz 1986. g. odbijena je àlba na visinu di{nji zakupci mogu povla{teno otkupiti objekte zakupa pravi~ne naknade za nacionaliziranu imovinu, koja nije po niòj cijeni u sprovodjenju legitimnih socijalnih i odgovarala trì{noj vrijednosti. “Ljudska prava”, op. cit. ekonomskih ciljeva, ~ak iako dràva ne}e koristiti tu str. 303.

imovinu. Europski sud - Presuda od 21. velja~e 1986. g.: 12 “Ljudska prava”, V. Dimitrijevi} i dr. , Beograd 1997. g. Tako u slu~aju Sporrong i Lonnroth tuèna dràva je str. 302. morala zbog zlouporabe ovla{tenja u neadekvatnoj proc- jeni imovine platiti oko 100.000 britanskih funti naknade, 10 Konvencija je stupila na snagu u rujnu 1953. g. , nakon a u drugom slu~aju PINE VELLEY naknada oko {to ju je potpisalo 13 dràva. Uz ovu konvenciju donese- 1.250.000 funti, {to je mnogo vi{e od prvobitno odredjeno je mnogo protokola u njezinom provodjenju u praksi. ne pravi~ne naknade. op. cit. str. 304. Dr. sc. MARKO BABI]: O nekim postupovno-pravnim problemima za{tite ljudskih prava u Republici BiH 342 Pravni vjesnik 18 (3-4): 337-352, 2002. va. To proizlazi iz odredbe predratnog Ustava regulativu, u odnosu na klasi~no i suvremeno SR BiH iz 1974. godine u poglavlju uredjenje dràve u mnogim oblastima, pa i “Vlasni~ko-pravni odnosi”, u ~lanku 84-91. pravo vlasni{tva na imovinu i imovinskim Tako gradjanima je zagarantirano pravo vla- pravima. Okon~anjem ~etverogodi{njeg rata, sni{tva koje mogu imati ograni~eno: iako priznata kao Republika BiH od 01. 03. - na stanu ili stambenoj zgradi; 1993. godine, na osnovu Op}eg mirovnog - poljoprivrednom i {umskom zemlji{tu sporazuma iz Daytona od 21. 11. 1995. godi- /~lanak 84. Ustava/, i ne, a kona~no potpisanog u Parizu 15. 12. 1995. godine, dràva nastavlja kontinuitet u - ulog na pokretnim stvarima. medjunarodno priznatim granicama uz posto- Imovina na nepokretnim stvarima je bila janje unutarnjeg zakonodavstva u pogledu ograni~ena Zakonom, zavisno od oblika vla- vlasni~kih odnosa i medjunarodnih konvenci- sni{tva i statusa imaoca, i {to je u pravilu u ja koje su postale sastavni dio unutarnjeg sada{njoj situaciji napu{teno ili slijedi resti- pravnog poretka. Medjutim, nu`no je ukazati tucija, koja u poslijeratnoj tranziciji treba da da je u biv{oj saveznoj dràvi postojao je- se provede.13 Medjutim nije moglo postojati dinstven Zakon o osnovim vlasni~kim odno- pravo vlasni{tva na gradjevinskom zemlji{tu sima, koji se primjenjivao na cijeloj teritoriji u gradovima i naseljima gradskog karaktera i garantirao je jednoobrazan na~in stjecanja /~lanak 87. Ustava/, {to je uglavnom i sada na prava vlasni{tva fizi~kih osoba, njihove snazi, bilo da su propisi preuzeti /slu~aj u F za{tite i gubitka. 14 Disolucijom Jugoslavije, BiH /, a RS je 1990. godine donijela Zakon o R BiH je preuzela biv{i savezni Zakon o vla- gradjevinskom zemlji{tu, prema kojem rani- sni~kim odnosima, kao republi~ki zakon o jem vlasniku zemlji{ta koje je obuhva}eno osnovama vlasni~kopravnim odnosima/ urbanisti~kim planom automatski prelazi u ”Slu`beni list R BiH”, broj 2/02 i 13/94, a dru{tveno vlasni{tvo, uz privremeno pravo kona~no donijela republi~ki Zakon o osnova- kori{tenja, bez prava raspolaganja. Ustavna ma vlasni~kih odnosa 1995. godine. 15 Ovim garancija prava vlasni{tva u BiH je izraz zakonom priznaje se pravo privatnog vla- op}eg pravnog principa koji je prihva}en u sni{tva za sve dràvljane Bosne i suvremenim gradjanskim kodifikacijama Hercegovine, odnosno pravne i fizi~ke osobe, prava. U su{tini u pitanju je samograni~enje i kao i strane osobe pod uvjetom reciprociteta obveza dràve da ne}e vlasni{tvo aktima odu- /~lanak 8. Zakona/. Dejtonskim ustavom od zimati ili ograni~avati privatno vlasni{tvo, 14. 12. 1995. godine dràva BiH je sastavlje- kao i da }e pruìti za{titu od samovoljnih na od dva entiteta: Federacije BiH i akata /uzurpacije/ drugih subjekata. Sadrìna Republike Srpske. Kako su entitetima pripa- ovog prava, medjutim, ovisila je i sada ovisi, le sve nadle`nosti, tj. funkcije koje nisu po pogotovo kako dràva BiH, odnosno njezini Ustavu izri~ito date organima dràve BiH, to entiteti koriste svoja ustavna ovla{tenja, koja je i pitanje prava na privatnu imovinu i njenu naàlost nisu na jedinstven i jednoobrazan za{titu regulirano entiteskim propisima, {to na~in regulirana na razini dràve BiH. Kao je pod velikim upitnikom, jer se ~ini fakti~ka novonastala dràva BiH, na podru~ju biv{e i pravna nejednakost ne samo gradjana, ve} i savezne dràve, BiH pokazuje u mnogim pravo na njihovu imovinu i njenu za{titu, aspektima, a posebno pitanje prava na imovi- samo deklarativno o pravu na povrat i mirno nu i njezinu za{titu druga~iju sliku i pravnu 14 “Slu`beni list SFRJ” br. 6/80 od 08. 02. 1980. godine, koji je stupio na snagu 01. 09. 1980. godine. 13 U kraljevini Jugoslaviji postojalo je 18 zakonskih propisa o nepravi~nom oduzimanju predmeta privatnog vla- 15 Ovim Zakonom stavljen je van snage preuzeti savezni sni{tva, a u SFRJ, odnosno biv{im republikama, 15 Zakon o osnovama vlasni~kih odnosa /~lan 86. Zakon od posebnih zakona. 1995. g. /”Slu`beni list R BiH” broj 37/95. Dr. sc. MARKO BABI]: O nekim postupovno-pravnim problemima za{tite ljudskih prava u Republici BiH Pravni vjesnik 18 (3-4): 337-352, 2002. 343 uìvanje. înom agresije na Republiku BiH, 6. PRAVO NA IMOVINU PO USTAVU dakle na nasilan i neustavan na~in, RS je oku- OD 1995. GODINE pirala i prisvojila veliki dio ekonomskog bo- Pojedina~na prava i slobode u Ustavu gatstva Republike BiH. Sada se ovo nezako- BiH od 1995. godine uglavnom se podudara- nito stanje èli legalizirati. U tom cilju koristi ju i s ranijim ustavima Republike BiH iz se stanje pravne nedefiniranosti jedinstvenih 1993. i 1994. godine. 17 Tako u ~lanku 2. stav- osnova ekonomskog sustava BiH, a naru~ito ku 1 to~ka 3-K- garantira se pravo na imovi- po pitanju vlasni{tva. Ovo se stanje nastoji nu iz dodatnih sporazuma koji }e se izravno urediti pravnim propisima entiteta, a naro~ito /direktno/ primjenjivati, kao i odredbe o ljud- pitanje privatizacije. I u drugim krupnim eko- skim pravima i slobodama iz samog Ustava, nomskim pitanjima iz entiteta dolaze, u raz- odnosno Aneksa 6., koji, takodjer, u ~lanku 1. li~itim vidovima, opstrukcije implementacije stavku 1. predvidja pravo na vlasni{tvo. Op}eg mirovnog sporazuma i aneksa, koji Aneksom 7. Mirovnog sporazuma za BiH mnoga pitanja reguliraju i obvezna su za uredjena je obveza dràve BiH i njezinih en- dràvu BiH i entitete. Prije agresije zakonski titeta, pravo na povratak izbjeglica i raseljnih titular prava vlasni{tva nad mnogim ekonom- osoba svojim ku}ama. Omogu}ava se svim skim dobrima bila je dràva BiH i njezini izbjeglicama i raseljenim osobama da se vra- dràvljani i pravni subjekti. Jasno je, da se po te slobodno, dobrovoljno uz osobni izbor medjunarodnom pravu, a i nacionalnom, pra- mjesta povratka pojedinca ili obitelji. Sa vo vlasni{tva ne moè nasilno oduzimati, ovim pravom povratka zajam~eno je i pravo uni{tavati i ukidati /teorija nepriznavanja/ na povratak privatne imovine, odnosno na agresijom, a niti negiranja nakon agresije i obe{te}enje za onu imovinu koja se ne moè rata. Prema tome dràva BiH je, a ne entiteti, povratiti. Posebno su nagla{ene obveze enti- pa time ni Republika Srpska i pojedinci teta da njihovi organi osiguraju sigurnosne /gradjani/ vlasnik najva`nijih ekonomskih uvjete ìvota, slobode kretanja i za{tite imovine, svih osoba koja su pod jurisdikcijom lo- dobara u dràvi. BiH je kao dràva jedini kalnih organa u entitetima. Takodjer je sukcesor imovine biv{e SFRJ, s ostalim no- zna~ajna ustavna odredba iz Aneksa 4. da en- vonastalim dràvama i samo ona ima pravo titetski ustavi i zakoni moraju biti u skladu s da svojim zakonima regulira jedinstvene Ustavom dràve na svim razinama, da u osnove /principe/ za pravo vlasni{tva, uvjete slu~aju nedogradjenosti unutarnjeg pravnog iskori{tavanja, pa i za pitanje privatizacije, sustava, neposredno primjenjuju instrumente {to se ti~e dru{tvene imovine. Entiteti mogu, o ljudskim pravima, pa i imovinskim, i njiho- to dalje, samo operacionalizirati u skladu s va je primjena prioritetna, svakako u skladu s jedinstvenim osnovama, koje garantiraju rav- odredbama Ustava BiH. Ovim aktima uspo- nopravnost i jednakost svih dràvljana BiH, a stavljeni su u entitetima zakonodavni, upravne suprotno, {to je u~injeno u R Srpskoj. ni i sudski organi, odnosno vlast, kao i po- Nezadovoljavaju}a ustavna stvarnost, koja je sebni organi koji omogu}avaju svim izbjegli- u velikoj mjeri suprotna Ustavu BiH16 i dru- cama i raseljenim osobama da se slobodno gim dokumentima Mirovnog sporazuma, uz- vrate u svoje domove. Oni imaju pravo na po- rokovana je negativnim djelovanjem entiteta. vrat imovine koja im je oduzeta za vrijeme Pored ostalog i po pitanju imovine, njezine neprijateljskih djelovanja od 1991. godine i za{tite, povratka ili naknade, odnosno op- da dobiju kompenzaciju za cjelokupnu imo- strukcijom implementacije Ustava i njegovih vinu, koja im se ne moè vratiti jer je aneksa, kao i sastavnih dijelova. 17 “Slu`beni list R BiH” br. 5/93 i “Slu`beni list R BiH” br. 16 Prilog je 15 medjunarodnih multilateralnih konvencija. 8/94. Dr. sc. MARKO BABI]: O nekim postupovno-pravnim problemima za{tite ljudskih prava u Republici BiH 344 Pravni vjesnik 18 (3-4): 337-352, 2002. uni{tena /~lanak 1. Aneksa 7/. 18 Da bi se na- - nadleàn organ dràve, odnosno entiteta vedena za{tita omogu}ila, pravno je predvid- su obvezni suradjivat s Komisijom i im- jena obveza dràve BiH i entiteta da pod svo- plementirati njezine odluke, brzo i u do- jom jurisdikcijom stvori sve uvjete povratka broj vjeri suradnju drugih medjunarod- izbjeglih i raseljenih osoba u ranija prebiva- nih vladinih i nevladinih organizacija; li{ta i da }e poduzeti sljede}e mjere; - Komisija je sastavljena od 9 ~lanova i - ukinuti unutarnje zakonodavstvo i admi- to, 4 ~lana F BiH, Republika Srpska 2 nistrativnu praksu /uklju~uju}i i sudsku/ ~lana, a 3 ~lana predstavlja Predsjednik s diskriminiraju}im propisima, praksom suda za ljudska prava, i odredjuje preds- ili takovim {ikaniraju}im efektima: jedavaju}eg; - suzbiti akte odmazde putem vojnih, - Komisija }e raditi u odborima zborno po paravojnih i policijskih organa privatnih njezinim pravilima i propisima koje }e i slu`benih osoba i neodlo`no izbaci- donijeti; vanje iz elektronskih medija verbalnog - Komisija se osniva na razini dràve BiH ili pisanog raspirivanja etni~kog i vjer- i suradjivat }e sa entitu pod uvjetima skog neprijateljstva; utvrdjenim Op}im okvirnim sporazu- - podsticanje repatrijacije izbjeglih i ra- mom. seljenih iz zemalja privremenog azila i usklade nacionalno /entitetsko/ zakono- 7. NADLE@NOST KOMISIJE davstvo s medjunarodnim. Ustanovljeni su posebni organi za za{titu Komisija je nadle`na da primi i odlu~uje ljudskih prava, pa time korpusa ekonomskih o svakom potraìvanju nepokretne imovine u prava i time pravo na imovinu i njezinu dràvi BiH, kada je imovina otudjena pod za{titu i to: pritiskom ili prijetnjom ili na drugi na~in pre- nesena po~ev od 01. 04. 1992. godine pod - Institucija ombudsmena u F BiH; uvjetom da podnositelj zahtjeva /biv{i vla- - Sud za ljudska prava F BiH i snik/ ne posjeduje imovinu niti je koristi. - Komisija za raseljene osobe i izbjeglice. Vlasnik u zahtjevu Komisiji moè traìti na- Svim navedenim organima je odredjena turalni povrat imovine ili pravi~nu naknadu. nadle`nost u cilju za{tite, uop}e ljudskih pra- Sporno je kako do}i do imovine, kada nema va u dràvi BiH, pa i entitetima, odnosno i u slobode kretanja i slobode reintegracije, i po- R Srpskoj, ~ija implementacija kasni u R red prisustva predstavnika medjunarodne za- Srpskoj, u formiranju, a time i u radu. jednice, {to pravno nije problem, nego poli- Posebno sa aspekta za{tite imovinskih prava, ti~ki. Isto tako nije preciznije re~eno {ta tj. privatnog vlasni{tva i osiguranja povratka obuhva}a pravi~nu naknadu i da li se to samo stanarskog prava postoji Komisija za raselje- odnosi na uni{tenu imovinu ili i na postoje}u, ne osobe i izbjeglice, odnosno Imovinska ko- ma gdje se nalazila u dràvi BiH. Komisiji je misija za raseljene osobe i izbjeglice. Rad pravno zagarantirano ~lankom 12. Komisije je reguliran ~lankom 7-118 citira- Sporazuma da po svakom zahtjevu utvrdi za- nog, sporovima kako slijedi: konskog vlasnika imovine koju potraùje i - Komisija se osniva kao nezavisan organ utvrdi vrijednost, nakon utvrdjivanja stanja sa sjedi{tem u Sarajevu i mogu}no{}u na terenu, osobno preko svojih slu`benih ureda u drugim mjestima dràve BiH i osoba neposredno ili posredno uz pomo} entitetima; odredjene medjunarodne ili nevladine organizacije. Komisija je du`na, a i mora joj se 18 Sporazum o izbjeglicama i raseljenim licima – omogu}iti, upoznavanje sa svim nacionalnim Dejtonskog mirovnog sporazuma-Dayton OHIO-USA, 1- 21 studeni 1995. godine. propisima u dràvi BiH, koji se odnose na Dr. sc. MARKO BABI]: O nekim postupovno-pravnim problemima za{tite ljudskih prava u Republici BiH Pravni vjesnik 18 (3-4): 337-352, 2002. 345 prava na nepokretnoj imovini, pravo uvi|aja sudske i upravne organe dràve BiH, odnosno na cjelokupnoj teritoriji BiH u cilju inspekci- entiteta. Ranije je re~eno da }e imovinska je, prora~una i procjene. Komisija ne}e priz- Komisija donositi pravila i propise po kojima nati vladinom /punova`nom/ nikakvu trans- }e raditi, koje bi morala objaviti, kako bi poje- akciju koja je rezultat pritiska, izvr{ena zam- dinci, a i nadle`ni dràvni organi dràve BiH i jena nepokretne imovine u BiH koja je entiteta bili upoznati, {to je izostalo u dosa- izvr{ena poslije 01. 04. 1992. g., tj. smatrat }e da{njoj praksi, osim nekih pravnih stavova u da je pravni posao ni{tav i svojom odlukom pojedinim situacijama /~lanak 15. stavak 1. }e to utvditi, {to je pravno ispravno i odgova- to~ka1./. U dono{enju svojih propisa, ra primanjima medjunarodnog i nacionalnog Komisija bi morala uzeti u obzir doma}e /na- prava dràve BiH. /~lanak12. stavak 1. to~ka cionalne /vaè}e zakone o vlasni~kim pravi- 3./. ma. To direktno obligatorno propisuje ~lanak Komisija ima {iroka ovla{tenja prema 11. Sporazuma koji glasi: ”U razradi ovih pra- ~lanku u pogledu napu{tene imovine u pogle- vila i propisa Komisija }e uzimati u obzir du transfera ili pravnog stavljanja pod hipote- doma}e zakone o vlasni~kim pravima”. Tu ku, izda ili na drugi na~in rasporedi imovinu nema dileme, ali se postavlja pitanje da li uzi- koja se traì ili se smatra napu{tenom. âk je mati u obzir zakone dràve BiH ili entiteta, {to moè i prodati jer je ovla{tena da proda ili da je veliki problem, jer entitetski zakoni nisu na na kori{tenje bilo kojem gradjaninu ili bilo ko- jednoobrazan na~in regulirali pravo na imovi- joj strani, kada je zakonski vlasnik traìo i nu i njezin povrat. Logi~no bi bilo da se uzme odlu~io se za kompenzaciju /naknadu/ ili ~ak u obzir Zakon o vlasni~kim odnosima dràve ako se ne zna vlasnik i pravno se smatra BiH, prije rata, koji je na jedinstven na~in to napu{tenom po lokalnom /nacionalnom/ /za- pitanje regulirao, stjecanje, gubitak i pravnu konu. /~lanak 112. stavak 1. to~ka 4. i 5./. Ako za{titu, kao i ni{tavost pravnih poslova zbog je vlasniku, umjesto povrata imovine u naturi, volje, a pogotovo otudjenja pod djelovanjima odredjena kompenzacija-naknada –na njegov rata, etni~kog ~i{}enja i genocida.19 To bi od- zahtjev, komisija je ovla{tena da odredi govaralo i po{tivanju principa ravnopravnosti i nov~anu naknadu ili kompenzacijsku obvez- jednakosti titulara imovine, {to je saobrazno i nicu da bi mogao kupiti drugu imovinu, na principima medjunarodnog prava iz pravnih drugom lokalitetu. Kako se spominju nacio- izvora koji su univerzalni i prihva}eni u med- nalni propisi i time dokazi, koji su valjani za junarodnoj zajednici, Europskoj uniji i Ustavu utvrdjivanje prava vlasni{tva i sam postupak dràve BiH i Okvirnim mirovnim sporazu- procjene i odredjivanje naknade, koja u nedo- mom. statku specijalnih propisa Komisije, bi morala primijeniti doma}e procesno i materijalno pra- 8. ENTITETSKO ZAKONODAVSTVO vo. Smatram, nakon uvida u odluke Komisije, O SEKVESTERU NAPU[TENE da nisu tako uvjerljive i pravno osnovane, jer PRIVATNE IMOVINE I PRAVO su ~esto /u pravilu bez obrazloènja/ i bez pra- NA POVRAT va na pravni lijek. Naime, odluke su kona~ne, i bez obzira kako je Komisija odlu~ila:povrat Oba entiteta u dràvi BiH donijeli su vla- imovine, dozvolila prijenos, nov~anu nakna- stite propise o sekvestru napu{tene privatne du, zamjenu, stavljanje pod hipoteku, prodala ili dodijelila tre}oj osobi, se pravno smatra de- 19 U pitanju je Savezni zakon o osnovnim vlasni~ko-pravnim odnosima /”Slu`beni list SFRJ” broj 6. /, od 1. lipnja finitivno odlu~eno, bez prava revizije ili prav- 1980. g. , koji je 11. 04. 1992. g. preuzet /”Slu`beni list R nog lijeka. Odluke Komisije su obvezne i BiH” broj 2/92/, a kasnije je donesen i Republi~ki zakon izvr{ene na cijeloj teritoriji BiH, i njihovo o osnovama vlasni~kih odnosa/”Slu`beni list R BiH” broj 37/95/od 02. 10. 1995. g., odnosno Zakon o vlasni~ko- priznanje i izvr{enje je takodjer obligatorno za pravnim odnosima/”Slu`beni list F BiH”, broj 6/98. Dr. sc. MARKO BABI]: O nekim postupovno-pravnim problemima za{tite ljudskih prava u Republici BiH 346 Pravni vjesnik 18 (3-4): 337-352, 2002. imovine nakon 30. travnja 1991. g., do po- Drugo, o~ito se vidi da uskra}uje pravo na vratka ranijem vlasniku20, kao i zakone o pre- slobodan povratak izbjeglih i raseljenih oso- stanku propisa o sekvestru privatne imovi- ba, {to je direktno suprotan Aneksu 7. i dru- ne21. Medjutim, istovremeno su doneseni po- gim medjunarodnim instrumentima koji sebni propisi, kada su u pitanju dru{tveni predvidjaju pravo i za{titu imovine, pa i stana stanovi koje su nositelji stanarskog prava mo- i svakako slobodu kretanja i nastanjivanja u rali napustiti zbog ratnih djelovanja i genoci- cijeloj dràvi BiH, a ne samo prolaz. Iluzorna da, zbog agresije na Republiku BiH. Prema je odredba ~lanka 40. stav 1. Zakona da, u propisima R Srpske na jedinstven na~in se koliko dru{tveni ili privatni stan nije dan ne- tretiraju napu{tenim nekretninama sve vrste kom na privremeno kori{tenje, da }e se vrati- nekretnina, bez obzira u ~ijem su vlasni{tvu, ti u roku od 15 dana, ra~unaju}i od kao i pokretne stvari. Zakon se donosi u cilju podno{enja zahtjeva. Prvo, nemogu}e je da smje{taja izbjeglica i raseljenih osoba, kao i stan nije dan na kori{tenje ili da nije besprav- za{tite i o~uvanja napu{tene imovine /~lana- no zaposjednut na teritoriji R Srpske, jer ima kak 1. Zakona/. U napu{tenu imovinu nor- mnogo izbjeglih i raseljenih iz drugih dijelo- malno se tretiraju i napu{teni stanovi /dràvni va dràve BiH, uglavnom srpskog naroda u i privatni/, koje ne koriste nositelji stanarskog cilju koncentracije i etni~ke podjele. prava, odnosno vlasnici, {to se utvrdjuje i Uostalom, to su i ciljevi agresije i genocida uspostavlja evidencija o napu{tenoj imovini nad bo{nja~kim i hrvatskim narodom, u cilju od nadle`nog organa /~lanak 2. stav1 i 2 zaokruìvanja “srpske” teritorije i disolucije Zakona/. Za stambeno-komunalne poslove, dràve BiH. Nadalje, Zakonom o prestanku kada je dru{tveno /dràvno vlasni{tvo/, a pri- vaènja Zakona o kori{tenju napu{tene imo- vatnu imovinu, nadle`ni teritorijalni organ vine, progla{eni svi upravni, sudski i drugi op}ine za imovinsko-pravne poslove /~lanak akti, doneseni na osnovu propisa o napu{te- 8. Zakona/. [to se ti~e vra}anja imovine, od- noj imovini se odràvaju na snazi, dok se u nosno napu{tenog stana, predvidjeno je da, u posebnom postupku ne ukinu po ovom koliko se titular vlasni{tva, odnosno nositelj Zakonu i na zahtjev vlasnika, ako mu to bude stanarskog prava trajno vrati u predratno pre- omogu}eno /~lanak 2. stavak 1. Zakona/. bivali{te da ima pravo na povrat imovine, od- Medjutim, {to se ti~e stanova na kojima su nosno stana, a u protivnom na pravi~nu nak- nastala nova stanarska prava, kako kaè nadu u okviru poravnanja, koje }e uslijediti Zakon, smatraju se pravnim aktima kojima se izmedju R Srpske, Federacije BiH i R daje pravo privremenog kori{tenja sada{njim Hrvatske /~lanak 39 Zakona o kori{tenju korisnicima, takodjer, dok se ukinu po odred- napu{tene imovine/. Ovakav propis, naizgled, bama zakona /~lanak 2. stav 1. /. Priznaje se daje jednako pravo svim vlasnicima, odno- pravo nositeljima stanarskog prava na sno nositeljima stanarskog prava u dru{tve- dru{tvenom stanu, koji je progla{en napu{tenim stanovima. Medjutim, on je o~ito diskri- nim, da se vrati u skladu sa Aneksom 7. minatorski, jer o nekom “pravi~nom porav- Op}eg mirovnog sporazuma za mir u BiH, nanju”, bez volje vlasnika ili korisnika stana. koji su stan napustili poslije 30. 04. 1991. godine i imaju status izbjeglica i raseljenih oso- 22 20 Zakon o privremeno napu{tenim nekretninama u vla- ba. Kada je u pitanju povrat stanarskog pra- sni{tvu gradjana /”Slu`beni list R BiH”, br. 11/93 i 13/94, va po Zakonu o prestanku primjene Zakona o a u R. Srpskoj Zakon o kori{tenju napu{tene imovine /”Slu`beni glasnik R Srpske” br. 3/96 i 21/96/. napu{tenim stanovima u F BiH, stavljeni su 21 Zakon o prestanku primjene Zakona o privremeno

napu{tenim nekretninama u vlasni{tvu gradjana/ 22 “Slu`bene novine F BiH” br. 11/98/ i Zakon o prestanku Nema se saznanja da li je Zakon o prestanku vaènja vaènja kori{tenja napu{tene imovine R Srpske/”Slu`beni Zakona o kori{tenju napu{tene imovine stupio na snagu, a glasnik R Srpske /”Slu`beni glasnik R Srpske” br…/. pogotovo da li se i kako primjenjuje, ukoliko je i donesen i stupio na snagu. Dr. sc. MARKO BABI]: O nekim postupovno-pravnim problemima za{tite ljudskih prava u Republici BiH Pravni vjesnik 18 (3-4): 337-352, 2002. 347 svi propisi, koji su ovo pitanje regulirali i od proces dezintegracija dràve nastaviti po stupanja na snagu ovog Zakona, tj. 3. travnja inerciji ratnih enti~kih ~i{}enja. Predvidjeno 1998. g. organi Federacije BiH ne mogu poje da postupak po zahtjevu ranijeg nositelja duzimati nikakve akte kojima bi se napu{teni stanarskog prava ili preìvjelog ~lana zajd- stanovi dalje progla{avali napu{tenim /~lanak ni~kog doma}instva, u oba entiteta vode nad- 1. stavku 2. Zakona/. 23 Za razliku u propisi- le`ni organi u skladu sa zakonskim propisima ma R Srpske, u ~lanaku 2. Zakona u F BiH: i Zakonom o op}em upravnom postupku. “Svi upravni, sudski i drugi akti doneseni na Medjutim, postoje posebne sli~ne odredbe u osnovu propisa F BiH, sa kojima je prestalo entitetskim propisima, prema kojima zainte- stanarsko pravo, ogla{eni su ni{tavim, a oni resirana stranka u postupku /nositelj stanar- akti kojima je dodijeljen stan na privremeno skog prava/ moè u toku upravnog postupka kori{tenje, ostaju na snazi dok se ne poni{te. za povrat stanaraskog prava i posjeda stana u Dakle, isti propis koji reguliraju prestanak svakoj fazi, kao i privremeni korisnik kon- /privremeni/ stanarskog prava u oba entiteta kretnog stana, ~ije pravo treba da prestana na nisu na istovjetan na~in regulirali pravni sta- daljnje kori{tenje stana, moè pokrenuti po- tus upravnih i sudskih akata, sa kojima je re- stupak pred Komisijom za imovinske zahtje- guliran privremeni ili pak stalni prestanak ve raseljenih i izbjeglih osoba. Dva su nedo- stanarskog prava. U R Srpskoj se predvidja statka ove pravne nemogu}nosti, i to: ukidanje takvih akata, a u F BiH, se ogla{ava- a/ daje se mogu}nost da nacionalni dràvni, ju ni{tavim, {to je pravni nonsens, jer je odnosno entitetski organi vode postupak dràva i njeni organi funkcionirala i ne moè za povrat stanarskog prava i imovine, a se pravni poredak, odnosno njeni pravni uporedno – paralelno – se moè pokrenu- propsi /zakoni/ ogla{avati ni{tavim, ve} uki- ti i voditi postupak pred Komisijom. nuti na zahtjev zainteresirane strane, tj. nosi- Ovo rje{enje je neracionalno i deafirmira telja stanarskog prava i njegovih ~lanova, od- rad dràvnog ili entitetskog upravnog organa. nosno vlasnik stana. Spomenuti pravni anar- hizam, pogotovo {to se radi o dràvljaninima b/ odluke Komisije su pravno va`ne i / obve- iste dràve BiH, stjecanja stanarskog prava zuju}e/ odmah izvr{ne tj., podobna isprava na osnovu jedinstvenog Zakona o stambenim za prinudno izvr{enje. Dok se protiv odnosima, logi~no je da bude na jedinstven rje{enja upravnog organa u entitetima na~in na razini dràve i reguliran ili pak u en- mogu ulagati pravni lijekovi i time, even- titetskim propisima u istovjetnom tekstu i tualno ispraviti pogre{na primjena Zakona istovremen. To je i u skladu s Aneksom 7 i 6 na {tetu stranke, to pravno nije mogu}e Op}eg mirovnog sporazuma i konvencija i protiv odluke Komisije, {to odstupa od akata o ljudskim pravima. Naime, istaknuti principa upravnog postupka u dràvi BiH/ problem razli~itog pravnog i stvarnog stanja dvostupanjsko odlu~ivanje/ pa i sudska o stanarskom pravu i pravu na povrat raselje- za{tita, koja se na pomenuti na~in ukida. nih i izbjeglih osoba, je akutni problem i za Smatramo da je, ako su dràvni upravni gra|ane i za dràvu BiH. Ako dràva BiH u organi stru~ni, efikasni i nezavisni, svojim entitetima ne postigne iste pravne i mogu}nost zlouporabe je isklju~ena, u od- fakti~ke standarde za za{titu ljudskih prava nosu na pravno rje{enje, da pokretanje po- /pa i imovinskog i stanarskog/, onda }e se stupka pred Komisijom, prekida rad i time ga anulira kod upravnog organa. To daje 23 Prestali su propisi u F BiH: “Zakona o napu{tenim stano- mogu}nost privremenim korisnicima, da vima” Slu`beni list R BiH”, br. 6/92, 8/92, 16/92, 13/94, 9/95 i 3/95 i Uredbe o kori{tenju napu{tenih stanova- iscrpe upravni postupak i izgube pravo, a “Narodni list HZ HB”, br. 13/94/”Slu`bene novine F onda pokrenu postupak pred imovinskom BiH”, br. 11/98/. Komisijom, {to je o~igledno u dosada{njoj Dr. sc. MARKO BABI]: O nekim postupovno-pravnim problemima za{tite ljudskih prava u Republici BiH 348 Pravni vjesnik 18 (3-4): 337-352, 2002.

praksi.24 Odluku Imovinske komisije, santno, {to vodjenje postupka preispitivan- du`ni su svi pravni i sudski organi u F ja prve odluke Komisije, ne odlaè BiH, na zahtjev nositelja stanarskog prava, izvr{enje iste, pa se postavlja pitanje “{ta uvesti u posjed stana, a stavljaju se istom ako nakon preispitivanja odluke bude dru- odlukom svi akti i odluke upravnih i sud- ga~iji pravni stav Komisije?” Da li }e se skih organa F BiH, na osnovu kojih je pre- staviti van snage odluka i sve radnje pro- stalo ili ograni~eno stanarsko pravo ili vedene /izvr{ene/ na osnovu iste, {to bi kori{tenje stana. Pogotovo, pravna bilo logi~no ili ne{to drugo. Medjutim, o mogu}nost da sada{nji privremeni kori- tome u odluci Komisije ni{ta nema pod snik stana ili davatelj na kori{tenje, moè to~kom 6. izreke niti u Pravilima, osim pokrenuti postupak i za preispitivanje, od- ako se ne primijeni upravni ili sudski po- nosno ponovno razmatranje spomenute stupak dràve BiH, odnosno entiteta ili odluke od iste Komisije, ukoliko istakne neke druge dràve. Istina, u ~lanku 15. nove dokaze o ~injenicama koje nisu bile Sporazuma o izbjeglicama i raseljenim iznesene ili poznate prilikom prvog osobama - Aneks 7. -predvidjeno je da }e odlu~ivanja i dono{enja odluke u roku od Komisija u dono{enju svojih pravila i pro- 60 dana, od dana objavljivanja odluke pisa i njihovoj razradi uzimati u obzir dru- Komisije u slu`benim novinama F BiH i R ge zakone o vlasni~kim pravima, {to se ne Srpske /”Slu`benom glasniku/, da je moè protuma~iti u primjeru ili uzimanju mogu}nost zlouporabe ili {ikaniranja u obzir procesnih zakona, koji predvi|aju biv{eg nositelja stanarskog prava. dvostupanjsko odlu~ivanje u upravnim i Preispitivanje odluke je sli~no obnovi po- sudskim postupcima, pa i pitanje uprav- stupka, {to je pravno i opravdano, u nog spora za upravne stvari, odnosno iz- slu~aju novih ~injenica, ali ne mo`da i vanrednih pravnih lijekova protiv pravo- pred istom komisijom, ve} sudom, {to ne mo}nih sudskih presuda. bi bila ve}a garancija pravne za{tite. Odluke Komisije nemaju obrazloènje, {to 9. REALIZACIJA OSTVARENOG je neuobi~ajno da stranka se uvjeri u PRAVA opravdanost i na zakonu zasnovanosti rje{enja o njezinom pravu. Istina, po{to Pravna mogu}nost ostvarenja izgublje- nog stanarskog prava po doma}em pravu, nema pravnog lijeka, osim ako bi ga u mada ne po istim pravnim standardima u Pravilima Komisije predvi|ali, osim prei- oba entiteta dràve BiH, iako to instrumen- spitivanja odluke, obrazloènje nije ni poti me|unarodnog prava i Konvencije o ljud- trebno, jer se primjena prava /procesnog i skim pravima predvi|aju, nije stvorena po- materijalnog/ kao i ocjena dokaza, koji su litika, materijalna pa ni pravna mogu}nost utjecali na odgovaraju}e rje{enje Komisije realizacije tog prava, tj., povrat u ranije pre- u odluci ne mogu ni napadati, osim isti- bivali{te i useljenje u privatnu ku}u ili canja novih ~injenica, koje bi mogle utje- dru{tveni stan. Politi~ke uvjete i sigurnosne cati na druga~ije rje{enje od prvobitnog u }u, namjerno izostaviti, iako je notorno i odluci Komisije. Posebno je pitanje intere- pored trogodi{njeg mira nakon Daytona da to ni pribli`no nije ostvareno, ve} se, na- 24 Evo imamo u istom predmetu identi~na rje{enja, tj. vra}a se stanarsko pravo ranijem nositelju stanarskog prava i protiv, komplicira i uslo`njava. To je pre- obezbjedjuje se drugi stan privremenom korisniku /vid. duvjet za masovniji povratak koji je o~ito Rje{enje Kantona Sarajevo br. 23/6-372-P-426/98 od 20. izostao, prvenstveno iz politi~kih i sigurno- 08. 1998. g. i Odluke Commission for real property Clams of displaced persons and refugees, br. 202-686-1/1 snih uvjeta, {to je dugoro~an proces iz vi{e od 08. 10. 1998. godine. razloga. Dr. sc. MARKO BABI]: O nekim postupovno-pravnim problemima za{tite ljudskih prava u Republici BiH Pravni vjesnik 18 (3-4): 337-352, 2002. 349

Ni pravni uvjeti i pretpostavke nisu ostva- omogu}iti obnovu poru{enih i devastiranih reni, kako je istaknuto, jer se ne donose je- stanova i ku}a, ili pak, odredjivanja naknade dinstveni propisi na razini dràve BiH ili en- /kompenzacije/ za uni{tenu imovinu. Kako titeta na istim principima niti istovremeno, Imovinski fond nije formiran, to dono{enje ve} opstrukcije i derogiranja dràvnog sub- do sada preko 5.000 rje{enja od strane jektiviteta i suvereniteta, kako od vanjskih Komisije o povratu imovine, odnosno stanar- faktora, tako i unutarnjih, zbog neizgra|eno- skog prava nije mogu}e realizirati /izvr{iti/, sti konzistentnog i koherentnog pravnog su- tako dosada{nje odluke Komisije ili rje{enja stava, demokracije i funkcioniranja pravne entitetskih organa su samo pravno utvr|ena dràve. prava bez mogu}nosti realizacije. To pogotovo {to imovinska komisija treba da upravlja 10. IMOVINSKI FOND IZBJEGLIH I fondom, pa je logi~no bilo da se istovremeno RASELJENIH OSOBA obezbijedio rad Komisije i fonda, ~ijim sredstvima bi se omogu}ila realizacija prava Materijalna mogu}nost povratka izbjeglih titulara na privatnu imovinu, odnosno stanar- i raseljenih osoba, zbog raznog djelovanja sko pravo, jer je o~ito da je fizi~ki nemogu}e agresije i uni{tenja ne samo privrednih, pro- izvr{iti jednu odluku, tako da se izbaci jedna metnih i drugih dràvnih potencijala, ve} i obitelj, bez obzira na osnovanost odluke i privatne imovine i stambenog fonda preko prava biv{eg vlasnika, odnosno nositelja sta- 70% bez obzira na vlasni{tvo u ve}em dijelu narskog prava, a ovog i njegovu obitelj useli- dràve BiH, a naro~ito Federacije BiH, je ti, jer protjerani ili onaj tko je ostao bez imo- ogromna ko~nica realizacije povratka izbje- vine ili stana (uni{teni) ili devastirani, ili pak glih i raseljenih osoba. Potrebna su ogromna useljeni, nisu za to krivi niti su u mogu}nosti sredstva i vrijeme da se stambeni fond obno- rije{iti krov nad glavom osobnim sredstvima vi i stvore stambene pretpostavke za povrat niti sredstvima dràve, odnosno entiteta. 1.200,000 raseljenih dràvljana BiH. Drugo, Kona~no, me|unarodnim aktima i entitet- je pitanje nemogu}nosti zaposlenosti i rada skim zakonima (ako su ujedna~eni) stvoreni radnosposobnog stanovni{tva, zbog devasti- su osnovni uvjeti da i pored sve ove pravne ranja privrede, {to je od ogromnog utjecaja zbrke i politi~ke guè, svako prepozna i pona slabu materijalnu mogu}nost povratnika, i novno stekne svoj krov nad glavom. To pravo kad ostvare povratak, da vlastitim sredstvima treba iskoristiti, jer pravo za ~ije ostvarenje obnove privatni dom /ku}u / ili stan. Da bi se nema uvjeta, ni{ta i ne zna~i, osim posjedo- ovo pitanje prevazi{lo, ogromna je pomo} vanja mnogo papira i odluka. svijeta /Medjunarodne zajednice/, ali naàlost, nedovoljna da se dostigne ekonomski razvoj prije rata, iako je i tada bilo znatno 11. ZAKLJUÂK ispod europskog nivoa iz vi{e razloga. Na osnovu iznesene analize pravnih in- Sporazum o izbjeglicama i raseljenim osoba- strumenata me|unarodnih i nacionalnih u po- ma u ~lanku 14. predvi|a osnivanje gledu ostvarivanja ljudskih prava na imovinu Imovinskog fonda za izbjeglice i raseljene u dràvi BiH i njezinim entitetima, uo~ljiva je osobe. To bi trebalo da bude na nivou dràve drasti~na razlika i nejednakosti. Naime, enti- BiH pri Centralnoj banci. Fond, kao posebna teti produciraju svoje zakonodavstvo, koje na financijska institucija, bi trebao prikupljati dràvljane iste dràve ima razli~it i diskrimi- sredstva iz raznih izvora i emitirati kompen- natorski zna~aj, jer ih ne tretira na jedinstven zacijske obveznice, vr{iti prodaju, kupovinu i na~in, kako u pogledu prava na imovinu, mir- iznajmjivanje nepokretne imovine, koja je no uìvanje, te pogotovo {to se raseljnim i predmet rje{avanja pred Komisijom i time izbjeglim iz Republike Srpske ne daje pravo Dr. sc. MARKO BABI]: O nekim postupovno-pravnim problemima za{tite ljudskih prava u Republici BiH 350 Pravni vjesnik 18 (3-4): 337-352, 2002. uop}e na mogu}nost povrata imovine i na- BiH uz primjenu jedinstvenih pravnih stan- stanjenja u cilju njenog uìvanja. Tako izbje- darda. Ako nije mogu}e brzo donijeti jedinst- glica iz Republike Srpske ne moè tuìti ili vene zakone, onda islju~ivo primjenjivati na na drugi na~in dobiti svoju imovinu, dok izb- razini dostignute razine me|unarodnopravne jeglica iz Federacije BiH, koji ima imovinu u instrumente, zbog neizgra|enog konzistent- Federaciji BiH, a ìvi u Republici Srpskoj nog pravnog sistema u BiH i time garantirati moè ostvariti povrat imovine u sudskoj ili i u praksi provoditi jednaku mogu}nost prav- upravnoj za{titi, pa ~ak povrat stanarskog ne za{tite i povrata privatne imovine svim prava i kori{tenje stana, {to obratno nije ni izbjeglim i raseljenim osobama na cijeloj te- pravno ni stvarno mogu}e.25 ritoriji BiH. Naime, bilo bi vrlo zanimljivo Nadalje, da se ustanoviti da iako je formi- da se u istoj odluci imovinske Komisije rije{i rana jedinstvena Komisija za raseljena i iz- recipro~no pravo na povrat imovine odnosno bjegle osobe, na razini dràve, da njezine od- stanarskog prava za izbjeglice iz Republike luke ne tretiraju jednako i ravnopravno sve Srpske odnosno F BiH i omogu}i recipro~an izbjeglice. Tako, ako odlukom Komisije treba povrat, {to je intencija Aneksa VII i obveza povratiti privatnu imovinu ili stanarsko pravo doma}ih entitetskih vlasti, dràvnih organa povratniku u F BiH, daje mu se pravna za{tita BiH i posebno formiranih me|unarodnih or- da do|e do povrata suspendiranog prava na gana (ombdusmena), Suda za ljudska prava i imovinu ili stan. Medjutim, izbjegla ili rase- Komisije za raseljene i izbjegle osobe, te ljena osoba iz Republike Srpske, koja je u imovinske Komisije. U suprotnom je o~igled- posjedu imovine ili stana, osobe kojoj no da zbog nepostojanja vi{e politi~ke volje Komisija pruà pravnu za{titu, uop}e ne vrijeme prolazi, problemi se uslo`njavaju, a rje{ava pitanje prava te osobe na njezinu imo- mnogobrojni organi i pored velikih materijal- vinu ili stan u Republici Srpskoj iz koje je nih izdataka, nisu polu~ili vidljive rezultate protjerana, ve} naprotiv se vr{i pritisak da uz primjenu dvostrukih standarda u odnosu sudski i upravni organi u Federaciji BiH, mo- na ljudska prava, pa time i imovinska prava raju bez prigovora izvr{iti njihovu odluku i te dràvljana BiH. Kona~no, smatram, da po- izbjeglice izbaciti na ulicu, jer nema rezerv- stoji pravna mogu}nost, ubrzanijeg na~ina nih stanova ili ku}a, koje su ionako agresijom pravnog sustava dràve BiH, neosvr~u}i se ve}inom uni{teni. Smatram, da su ljudi kao na sve mogu}e i nepredvidljive opstrukcije, subjekti pravne za{tite, odnosno dràvljani da supervizoru za BiH kao supsidijarni zako- BiH, pa i uop}e ljudski rod u svijetu na je- nodanac redovno i blagovremeno donosi svo- dinstven na~in tretirani u me|unarodnim je privremene zakone i provodi ih uz pravnim aktima i Konvenciji o ljudskim pra- me|unarodne pravne instrumente, koji po vima, pa bi Komisija po svojim propisima, a Ustavu BiH imaju primarnu primjenu u od- i propisima dràve BiH, ako nema nosu na nekonzistentan i razdrobljen pravni ujedna~enih entitetskih zakona, morala utje- sustav u BiH i entitetima. cati na njihovo dono{enje na razini dràve

25 U naselju Gornji Kotorac protjerana je bo{nja~ka obitelj LITERATURA koja je ostavila pet ku}a, koje je zaposjela srpska obitelj ~ija je ku}a u istom mjestu samo u Federaciji BiH, u kojoj 1. Kasim I. Begi}, Bosna i Hercegovina od vre- je bo{nja~ka obitelj iz Gornjeg Kotorca. Obitelj iz mena Vanceove misije do Daytonskog spora- Republike Srpske tuìla je i dobila spor da joj se vrati zuma, Bosanska knjiga, Sarajevo 1997. ku}a, {to je opravdano i sada traì od komisije deloàciju Bo{njaka, a ne dozvoljava da bo{njak –vlasnik useli u 2. Velimir Ivan~evi}, Odgovornost dràve za svoju ku}u, koju bespravno posjeduje, iako se poznaju i {tetu nanesenu gra|anima protupravnim svakodnevno gledaju, samo ih razdvaja zami{ljena admi- pona{anjem slu`benih osoba, Na{a zakonitost, nistrativna, me|uentitetska crta. Zagreb I-2/64. Dr. sc. MARKO BABI]: O nekim postupovno-pravnim problemima za{tite ljudskih prava u Republici BiH Pravni vjesnik 18 (3-4): 337-352, 2002. 351

3. Martin Vedri{, Osnove imovinskog prava, ZAKONI Informator, Zagreb 1977. - Zakon o privatizaciji (Federacije BiH-a) 4. êdo Raja~i}, Stvarno pravo, Zagreb 1960. - Zakon o restituciji 5. Triva-Belajac-Dika, Novo parni~no procesno - Zakon o utvr|ivanju i ostvarivanju potraìvanja pravo, Zagreb 1977. gra|ana u postupku privatizacije 6. Dika-îzmi}, Komentar ZPP-BiH, Sarajevo - Zakon o parni~nom postupku. 2000.

Dr. sci. MARKO BABI], Rechtsanwalt

ZU EINIGEN PROZESSRECHTLICHEN PROBLEMEN DES SCHUTZES DER MENSCHENRECHTE IN DER REPUPLIK BOSNIEN UND HERZEGOWINA

ZUSAMMENFASSUNG Auf Grund der vorgenommennen Analyse völkerrechtlicher und nationalrechtlicher Instrumente angesichts der Ausübung der Rechte auf eigenes Vermögen im Staat Bosnien und Herzegowina und seinen Entitäten sind drastische Unterschiede und Ungleichheiten zu sehen. Die Entitäten produzieren, nämlich, eigene Gesetzgebungen, die auf Staatsangehörige desselben Staates verschiedenartige und dis- krimierende Einwirkung ausüben. Sie werden nicht auf eine einheitliche Weise behandelt, sowohl mit Rücksicht auf ihre Eigentumsrechte und das Recht, ihr Eigentum friedlich zu genießen, als auch mit Rücksicht darauf, dass den Vertriebenen und den Flüchtlingen aus der Serbischen Republik (Republika Srpska) jedes Recht auf die Möglichkeit der Rückgabe ihres Eigentums und der Ansiedlung im Sinne des Genusses des Eigentums verweigert wird. So kann ein Flüchtling aus der Serbischen Republik weder durch eine Klage noch auf eine andere Weise sein Eigentum zurückbekommen, während ein Flüchtling aus der Föderation Bosnien und Herzegowina, der in diesem Staat ein Eigentum hat und der Bewohner der Serbischen Republika ist, durch gerichtlichen oder verwaltungsrechtlichen Schutz sein Recht auf Rückgabe seines Eigentums ausüben kann. Dazu steht ihm noch das Recht auf Rückgabe seines Wohnrechts und des Rechts auf Benutzung seiner ehemaligen Wohnung zu, was im umgekehrten Fall weder rechtlich noch in der Tat möglich ist. Schlüsselwörter: Vermögen, Wohnrecht, Eigentum, Entität, quazi-eigentümliches Wohnrecht, Intellektuelles Eigentum, Bosnien und Herzegovina, Völkerrecht, Gesetzgebung der Entitäten. Dr. sc. MARKO BABI]: O nekim postupovno-pravnim problemima za{tite ljudskih prava u Republici BiH 352 Pravni vjesnik 18 (3-4): 337-352, 2002.

Dr.sc. MARKO BABI], avocat

SUR QUELQUES PROBLÈMES PROCEDURAUX-JURIDIQUES DE PROTÉCTION DES DROITS DE L’HOMME EN RÉPUBLIQUE BH

RÉSUMÉ D’après l’analyse des instruments juridiques internationaux et nationaux concernant la réalisation des droits de l’homme sur les biens dans l’état de BH et à ses ethnies, une importante difference et iné- galité est apparente. Les ethnies produisent leur législation qui a sur les citoyens de même état une dif- fierente importance et qui est discriminante, ne les traitant pas de la même manière, tant en ce qui con- cèrne leur droit sur les biens, la jouissance paisible et surtout qu’aux personnes deplacées et réfugiées de la République Serbe elle ne donne aucun droit concernant la restitution des biens et de domicile en vu de leur juissance. Ainsi le réfugié de la République Serbe ne peut pas déposer la plainte ou d’une autre manière ré- cuperer ses biens, tandis que le réfugié de la Fédération BH, ayant les biens dans la Fédération BH, et qui habite en République Serbe peut réaliser la réstitution des biens dans la protéction judiciaire ou administrative, et même la réstitution de droit d’habitation et son utilisation, ce qui en sens inverse n’est pas possible juridiquement ni réelement. Mots clés: les biens, droit d’habitation, propriété, ethnie, quasi-droit de propriété et d’habitation, propriété intelectuelle, Bosnie et Hercegovine, droit international, législation d’ethnie.

D. Sc. MARKO BABI], lawyer

ON SOME PROCEDURAL-LAW PROBLEMS OF PROTECTION OF HUMAN RIGHTS IN THE REPUBLIC OF BOSNIA AND HERZEGOVINA

SUMMARY On the basis of the presented analysis of international and national legal instruments regarding the realization of the human rights on property in the state of Bosnia and Herzegovina and its entities it can be observed that there are drastic differences and inequalities. Namely, entities produce their legis- lation that has different and discriminatory importance for the citizens of the same state because it does not treat them equally in relation to their right on property and peaceful usufruct, especially in view of the fact that the displaced persons and refugees from the Republic of Srpska are not given the possibility to return to their homes, reclaim their property and enjoy it. A refugee from the Republic of Srpska can not restitute his property either by lawsuit or in any other way, whereas a refugee from the Federation of Bosnia and Herzegovina who has his property in the Federation, and lives in the Republic of Srpska can realize the restitution of his property under court or administrative protection; he can regain his tenancy rights and the right to use his apartment, which is neither legally nor actually possible the other way around. Key words: property, tenancy right, ownership, entity, quasi proprietary tenancy right, intellec- tual property, Bosnia and Herzegovina, international law, entity legislature. Dr. sc. BRANISLAV MALAGURSKI: Granice slobodnog ugovaranja: dopu{tenost klauzule kojom se utvr|uje... Pravni vjesnik 18 (3-4): 353-374, 2002. 353

UDK - 347.72/75:339.542 Izvorni znanstveni rad

Dr. sc. BRANISLAV MALAGURSKI

GRANICE SLOBODNOG UGOVARANJA: DOPU[TENOST KLAUZULE KOJOM SE UTVRÐUJE OBVEZA PLA]ANJA LICENCNE NAKNADE

U pravnoj literaturi i praksi tema granica slobodi ugovaranja oduvi- jek je izazivala sporenja i dileme. U kojoj mjeri ugovorne strane mogu autonomno formulirati ugovorne odredbe kojima utvrdjuju bitne elemente svog poslovnog aran`mana? Koji interesi mogu opravdati intervenciju nekog pravnog poretka kako bi ograni~io takvu slobodu? Koja mjerila postaviti da bi se uravnote`eno {titili razni interesi koje pravni poredak treba {tititi? U ovom radu ta }e se dilema obraditi kroz ocjenu granica dopu{tenosti klauzula koje utvrdjuju obvezu pla}anja licencne naknade u ugovorima o licenci patenta i know-how. Pri tome }e se analizirati kako to uredjuje kartelno pravo, a kako pravo medjunarodnog transfera tehnologije: poznato je da kartelno pravo {titi tr`i{no natjecanje, dok pravo medjunarodnog transfera tehnologije {titi doma}eg primatelja licence. Stoga se kroz poredbenopravnu analizu pojedinih bitnih elemenata takve klauzule (to su oblik, osnovica i stopa pla}anja licencne naknade, obveza pla}anja minimalne licencne naknade i visina u kojoj se pla}a licencna naknada, te vremenske granice dopu{tenosti klauzule o pla}anju licencne naknade) sagledavaju uvjeti pod kojima je ona dopu{tena temeljem obaju navedenih pristupa. O tome se izvode zaklju~ci, a potom se sagledava situacija u doma}em pravu, koje je s pristupa koji je imalo pravo medjunarodnog transfera tehnologije pre{lo na pristup koji se njeguje u kartelnom pravu.

I. UVODNA RAZMATRANJA njihove va`nosti. Kada je rije~ o podru~jima prava koja se obuhva}aju, njihova se dopu{te- 1. Pojmovna razgrani~enja nost analizira s aspekta kartelnog prava i pra- Predmet analize u ovom ~lanku jesu klau- va me|unarodnog transfera tehnologije. To iz zule kojima se utvr|uju obveze pla}anja li- razloga {to navedene dvije grane prava za cencne naknade u ugovorima o licenci paten- svoj prvenstveni cilj imaju ocijeniti moè li ta i know-how. Takve klauzule analiziraju se se konkretno ograni~enje u ugovoru o licenci s aspekta njihove dopu{tenosti ra{~lanjeno, s smatrati dopu{tenim s aspekta interesa koji te obzirom na na~in i visinu kako su one dvije grane prava {tite, a to su trì{no natje- utvr|ene, te dopu{tene vremenske granice canje, odnosno doma}i primatelj licence. I Dr. sc. BRANISLAV MALAGURSKI: Granice slobodnog ugovaranja: dopu{tenost klauzule kojom se utvr|uje ... 354 Pravni vjesnik 18 (3-4): 353-374, 2002. obvezno pravo sagledava dopu{tenost nave- daje ograni~eno pravo da ih iskori{tava. denih klauzula, ali to nije prvenstveni cilj Prema tome, sadràj ugovora o licenci, koji toga prava. odre|uje njezinu bit je pravo iskori{tavanja.2 S druge strane, protu~inidba za takvu ob- 1.1. Pojmovi ugovora o licenci patenta i vezu i prestaciju davatelja licence jest obveza know-howa i licencne naknade primatelja licence da zauzvrat pla}a licencnu Ugovor o licenci patenta i know-how naknadu. Dakle, obveza pla}anja licencne moè se definirati kao ugovor kojim davatelj naknade jest protu~inidba primatelja licence.3 licence daje primatelju licence pravo Licencna naknada moè se stoga definirati iskori{tavanja patenta i know-howa, pri ~emu kao naknada, koju primatelj licence pla}a da- se primatelj licence obvezuje da mu zauzvrat vatelju licence za uzvrat {to mu je on ugovo- plati odre|enu licencnu naknadu. Sli~ne defi- rom o licenci dao pravo da iskori{tava njegov nicije mogu se na}i u poredbenom zakono- patent i/ili know-how. davstvu i u literaturi.1 Ono {to je bitno za ovaj rad jest da se shvati da su ugovori o licenci 1.2. Pojavni oblici klauzula kojima se utvr|uje patenta i know-how takvi ugovori, koji za obveza pla}anja licencne naknade u ugo- predmet imaju pravo iskori{tavanja patenta i vorima o licenci patenta i know-how know how, koje jedna ugovorna strana, dava- Ugovorne klauzule, kojima se u ugovori- telj licence daje drugoj ugovornoj strani, prima o licenci patenta i know-how utvr|uje ob- matelju licence. Tu se ne radi o prodaji pa- veza pla}anja licencne naknade, mogu se de- tenta ili know-how ve} se primatelju licence finirati prema svom sadràju na razne na~ine. One se mogu utvrditi kao obveza pla}anja jednokratnog iznosa u novcu, ili u robi. Mogu 1 Zakon o obveznim odnosima biv{e SFRJ ( SL SFRJ da se utvrde i kao obveza pla}anja iznosa, 29/78), daje sijede}u definiciju: ~ija je visina unaprijed utvr|ena u novcu, od- “Ugovorom o licenci obvezuje se davatelj licence da stjecaocu licence ustupi u cjelini ili djelomice pravo nosno ~ija je koli~ina utvr|ena u odre|enoj iskori{tavanja izuma, tehni~kog znanja i iskustva, robi, pri ~emu se u periodi~nim obrocima ona ìga, uzorka ili modela, a stjecalac licence se obvezu- otpla}uje kroz odre|eno vrijeme. Mogu}e je je da mu za to plati odredjenu naknadu” (vidjeti ~lan 686. Zakona o obveznim odnosima). i da se unaprijed ne utvrdi njezina visina, U Literaturi se sre}u sljede}e definicije: nego se postave mjerila za konkretno “Ugovor o licenci moè se definirati kao takav ugovor utvr|ivanje visine licencne naknade tijekom kojim titular patenta ustupa tre}em u cijelosti ili dje- trajanja ugovornog odnosa. Od takvih klau- lomice pravo iskori{tavanja, s tim da mu se zauzvrat pla}a naknada” (Tako Jean-Jaques Burst, Brevete et li- zula u praksi se naj~e{}e koristi tzv. “komad- cencie, Paris, 1970, str. 17). na licencna naknada” (royalty), kada se visi- “To je ugovor kojim nositelj jednog monopola pravo na licencne naknade odre|uje temeljem iskori{tavanja ustupa u cijelosti ili djelomice nekoj koli~ine proizvoda, koje primatelj licence iz- osobi” (Tako Paul Roubier, Licences et Exclusivites, Anales du Droit Commercial, 1936, str. 289). radi u okviru ugovora o licenci u odre|enom “To je ugovor kojim jedan subjekt, ovla{ten za raspola- vremenskom periodu. Obveza pla}anja li- ganje, dopu{ta kori{tenje predmeta licence drugome” cencne naknade moè se ugovoriti, s vremen- (Tako Karel Knap, Der Lizenzvertrag als ein besonde- skog aspekta va`nosti klauzule kao pla}anje rer Vertragstypus, GRUR Int. 6/7, 1973, str.226). tijekom va`nosti ugovora o licenci, kao “Ugovornom licencom imalac za{ti}enog prava industrijskog vlasni{tva ili osoba koja raspolaè znanjem i pla}anje odre|eno vrijeme i nakon isteka iskustvom ovla{}uje tre}ega da se u privredne svrhe ugovora o licenci, pa i kao pla}anje po isteku koristi objektom njegova za{ti}enog prava industrijskog vlasni{tva i/ili njegovim znanjem i iskustvom” (Tako Albert Verona, Licencni ugovor u jugoslaven- 2 skom, inozemnom i medjunarodnom pravu, u: Tako Wolfgang Lüdecke, Ernst Fischer, Lizenzverträge, Aleksandar Gold{tajn, Obvezno pravo, II, Zagreb, Weinheim,1957, str 356. 1981, str. 1). 3 Ibidem opus, str. 356. Dr. sc. BRANISLAV MALAGURSKI: Granice slobodnog ugovaranja: dopu{tenost klauzule kojom se utvr|uje... Pravni vjesnik 18 (3-4): 353-374, 2002. 355 va`nosti patenta koji je predmet ugovora, ili ne naknade). Dakle, postoje sasvim legitimni po prelasku predmetnog know-how u javnu i opravdani razlozi da se obveza pla}anja li- domenu. Dopu{tenost raznih pojavnih oblika cencne naknade moè ocjenjivati s aspekta tih klauzula razli~ito se ocjenjuje, {to se njezine dopu{tenosti po kartelnom pravu i po moè vidjeti u poredbenom kartelnom pravu pravu me|unarodnog transfera tehnologije. i pravu me|unarodnog transfera tehnologije. II. POREDBENOPRAVNA ANALIZA 1.3. Ocjena dopu{tenosti klauzule s aspekta kartelnog prava, te prava me|unarodnog 2. Na~in pla}anja licencne naknade i transfera tehnologije dopu{tenost te klauzule u ugovorima o Obveza pla}anja licencne naknade pred- licenci patenta i know-howa stavlja odredbu kojom se utvr|uje protu~inidba primatelja licence. Njezin sadràj tijekom Kada se odre|uje na~in pla}anja licencne pregovora i prigodom zaklju~ivanja ugovora naknade misli se na oblik u kojem je o licenci dogovaraju davatelj i primatelj li- utvr|eno takvo pla}anje, osnovicu koja je cence, kada utvr|uju i sam predmet ugovora utvr|ena kao mjerilo za pla}anje licencne o licenci, odnosno patent ili know-how, ~ije naknade kao i na stopu po kojoj se ona pla}a se pravo iskori{tavanja daje putem ugovora o ako je obveza pla}anja licencne naknade licenci. Name}e se pitanje moè li se klauzu- utvr|ena uz pomo} definiranih mjerila. la koja sadràva obvezu pla}anja licencne Pod oblikom u kojem se utvr|uje obveza naknade tretirati kao restriktivna klauzula4, pla}anja licencne naknade razumijeva se je li kojom se nedopu{teno ograni~ava trì{no ona utvr|ena kao obveza pla}anja pau{ala, u natjecanje, odnosno primatelj licence patenta jednokratnom nov~anom iznosu ili u ratama i know-how. Ako se ocjenjuje dopu{tenost koje se otpla}uju, ili se radi o tome da je klauzula kojima se ure|uje na~in iskori{ta- utvr|eno da se ona otpla}uje u iznosima koji vanja predmeta ugovora o licenci, ne vidi se }e se temeljem utvr|enih mjerila konkretno razlog da se ne bi ocjenjivala dopu{tenost i definirati tijekom odvijanja suradnje izme|u onih klauzula, kojima se ure|uje na~in ugovornih strana. Ako klauzula koja sadrì pla}anja licencne naknade. Jer i te klauzule obvezu pla}anja licencne naknade nije mogu tako|er biti restriktivne. I to kako radi utvr|ena u takvom obliku da je prigodom toga {to ograni~avaju trì{no natjecanje sklapanja ugovora o licenci utvr|ena njezina (primjera radi, name}u primatelju licence ob- puna visina, ve} je to prepu{teno da se u~ini vezu takvog pla}anja licence naknade, koja kasnije, uz pomo} mjerila koja su utvr|ena djeluje kao nedopu{teno ograni~avanje cijena ugovorom o licenci, tada je u pravilu kao dio ili koli~ine licencnog proizvoda koju prima- tih mjerila utvr|ena i osnovica u odnosu na telj licence moè plasirati na trì{te), tako i koju se izra~unava konkretna visina licencne radi toga {to nedopu{teno ograni~ava naknade, te stopa po kojoj se pla}a licencna doma}eg primatelja licence patenta i know- naknada. Navedene kategorije, pojedina~no howa (name}e mu prema zakonu o transferu ili skupa, jesu predmet ocjene dopu{tenosti. tehnologije nedopu{ten na~in otplate licenc- 2.1. Dopu{tenost po kartelnom pravu 4 Restriktivnim se mogu smatrati takve klauzule koje ogra- Jedan od oblika pla}anja koji se ~esto poni~avaju neki za{ti}eni interes. U kartelnom pravu to je interes za nesmetanim odvijanjem trì{ne utakmice. U javljuje u ugovorima o licenci jest pau{al. pravu medjunarodnog transfera tehnologije to je za{tita Pau{al, kao oblik pla}anja licencne naknade doma}eg primatelja licence patenta i know-how od stra- po ugovoru o licenci patenta i kow-how-a, nog davatelja licence. U obveznom pravu to je odràvanje ravnoteè izmedju obveza ugovornih strana u skladu s bez obzira je li rije~ o pla}anju jednokratnog osnovnim na~elima obveznog prava. iznosa ili se radi o pla}anju u utvr|enim rata- Dr. sc. BRANISLAV MALAGURSKI: Granice slobodnog ugovaranja: dopu{tenost klauzule kojom se utvr|uje ... 356 Pravni vjesnik 18 (3-4): 353-374, 2002. ma otplate toga iznosa u odre|enim vremen- nosno proizvod u kojem je sadràn know- skim intervalima, ne nailazi na osporavanja s how, a koji su predmet ugovora o licenci pa- aspekta dopu{tenosti klauzule po kartelnom tenta i know-howa. Tako je ameri~ki pravu. Sli~no se moè re}i i za druge oblike Department of Justice, napose u ranijoj prak- pla}anja, kao {to je to otplata komadne li- si ocjenjivao da se per se zabranjuju one klau- cencne naknade u periodi~nim obrocima. zule o pla}anju licencne naknade koje se od- Takvu tvrdnju potkrepljuje analiza zakonskih nose na nepatentirane proizvode kao osnovi- odredbi i stavova u praksi i literaturi pojedi- cu za utvr|ivanje visine licencne naknade.7 S nih zemalja. Tako se u njema~kom kartelnom vremenom se Department of Justice otvarao pravu to pitanje samo ovla{ doti~e, uz napo- mogu}nosti za njihovo iznimno dopu{tanje, menu da se ne postavlja pitanje nedopu{te- obzirom da se ne radi o tako te{kom obliku nosti takvog aspekta klauzule.5 I u pravu ograni~avanja trì{nog natjecanja, kao {to su Europske unije bilo koji oblik pla}anja u ugo- to horizontalna ograni~enja.8 Ameri~ki sudo- vorima o licenci patenta i know-howa smatra vi u pravilu su dopu{tali samo one klauzule se dopu{tenim.6 Ovo pitanje ne postavlja se ni koje su kao osnovicu za pla}anje licencne u Uredbi Europske unije broj 240/96 naknade odabrali patentirane proizvode, a Europske Komisije od 31.01.1996. godine uklju~ivanje nekih drugih proizvoda u osno- radi primjene ~lanka 85. stavka 3. Ugovora vicu ili kori{tenje ukupnog prometa prima- na grupe sporazuma o transferu tehnologije. telja licence kao osnovice dopu{tali su samo Uslijed toga moè se smatrati da nije sporna ako takvu klauzulu strane ugovora o licenci dopu{tenost bilo kojeg oblika u kojem se dobrovoljno ugovore.9 U literaturi se smatra utvr|uje klauzula o pla}anju licencne naknada se pitanje dopu{tenosti osnovice name}e de s aspekta kartelnog prava. kada se ona zasniva i na proizvodima koji Isto to se ne moè re}i i za osnovice po nisu za{ti}eni patentom, osim ako su takvu kojima se utvr|uje obveza pla}anja licencne klauzulu davatelj i primatelj licence dobro- naknade. Za dopu{tenost osnovice po kojoj voljno ugovorili10. Temeljem naprijed iznese- se pla}a licencna naknada smatra se da je po- nog, moè se smatrati da po ameri~kom pra- trebno da se ona obuhvati patentnom za{ti- vu moè biti dopu{tena bilo koja osnovica za tom ili sadràjem know-howa. To zna~i da se za osnovicu koristi patentirani proizvod, od- 7 Vidjeti Glen E. Weston, Neue Entwicklungen im US Antitrustrecht und die kartellrechtliche Beurteilung von 5 Kada je u pitanju tuma~enje ~lanka 20. i 21. njema~kog Beschränkungen in Patentlizenzverträgen, GRUR Int., Zakona protiv ograni~avanja trì{ne utakmice (Gesetz 1984, broj 3, str. 131. gegen Wettbewerbsbeschränkunge – GWB) vidjeti 8 Ibidem opus, str. 131. Tätigkeitsberichte Bundeskartellamtes iz 1962, str. 71; iz 1967, str. 88, potom odluku Bundesgerichtshofa u 9 Vidjeti odluke ameri~kih sudova United States v. EI du Wirtschaft und Wettbewerb/Entscheidungen BkartA, 100, Pont de Nemours and Co., 118 F. Supp. 41 ( D.Del. a u literaturi Fromut Völp, Gewerbliche Schutzrechte und 1953); United States v. General Electric, 82 F. Supp. 753 Gesetz gegen Wettbewerbsbeschränkungen, Wirtschaft (DNJ 1949). im Recht und Praxis, 1967, str. 316, te Albrecht Magen, 10 Lizenzverträge und Kartellrecht, Heidelberg, 1963. Detaljnije o stavovima u literaturi glede ameri~kog stava po ovom pitanju vidjeti u : James R. Atwood, Kingman 6 Tako Hans von der Groeben, Jochen Thiesing, Hans von Brewster, Antitrust and American Business Abroad, New Boeckh, Claus-Dieter Ehlermann, Kommentar zum York, 1981, str. 35; Marcus B. Finnegan, Bruce C. Zotter, EWGV, Art. 85, Bd.1, Baden Baden, 1983, str.1176, Licensing Restrictions That Are Considered to be 1177; Alfred Gleiss, Martin Hirsch, Common Market Virtually Per Se Illegal, u Tom Arnold, Patent Antitrust, Cartel Law, Washington, D.C., 1981, str. 230; Eugen New York, 1978, str.130; Milton Handler, Michael D. Langen, Ernst Liederleithinger, Lennart Ritter, Ulrich Blechman, The Proposed EC-Group Exemption for Schmidt, Kommentar zum Kartellgesetz, München 1982, Patent Licenses: A Comparison with US Antitrust Law, str. 599, 600. U pogledu aktualnog stanja vidjeti Uredbu IIC, Vol. 11, Weinheim, 1980, str. 422. Ipak, bez obzira na Europske unije broj 240/96 Komisije od 31.01.1996. radi volju ugovornih strana, ako se ukupna prodaja primatelja primjene ~lana 85. stav 3. Ugovora na grupe sporazuma o licence ugovori kao osnovica na pla}anje licencne nakna- transferu tehnologije (dalje u tekstu Uredba broj 240/96). de, smatra se da je davatelj u stvari naveo primatelja Dr. sc. BRANISLAV MALAGURSKI: Granice slobodnog ugovaranja: dopu{tenost klauzule kojom se utvr|uje... Pravni vjesnik 18 (3-4): 353-374, 2002. 357 pla}anje licencne naknade ako su je davatelj i predmetno, teritorijalno ili vremenski.13 Zbog primatelj licence dobrovoljno ugovorili i ako toga se smatralo da za osnovicu nije ona ne vodi nekom nedopu{tenom obliku dopu{teno koristiti ukupan promet primatelja ograni~avanja trì{nog natjecanja. licence, koji obuhva}a i neza{ti}ene proizvo- U njema~kom pravu, koje se u novije vri- de. Iznimno bi se takva osnovica mogla do- jeme sve vi{e harmonizira u ovom podru~ju s pustiti, ako se ocijeni da ograni~avanje osno- pravom Europske unije, nije bilo ozbiljnijeg vice samo na patentirane proizvode nije prak- osporavanja dopu{tenosti bilo koje osnovice ti~no, pa se zbog toga jedna {ire postavljena za pla}anje licencne naknade. Jedna usamlje- osnovica koristi isklju~ivo kao modalitet na odluka Bundeskartellamta, kojom je bilo obra~una licencne naknade, a nije rije~ i o 14 ocijenjeno da nije dopu{teno odmjeravati li- obvezi pla}anja za neza{ti}ene proizvode. cencnu naknadu prema vrijednosti komplet- Takve stavove podràvao je i Europski sud nog ure|aja ~iji je samo jedan dio za{ti}en, (koji je ocjenjivao da nije dopu{teno licencnu ne bi mogla uputiti na to da nije dopu{teno naknadu obra~unavati prema cijeni komplet- nog aparata u kojem se izum odnosi samo na koristiti takvu osnovicu za utvr|ivanje li- jedan njegov sastavni dio), ali je postavljao cencne naknade. To se moè ustvrditi ima- uvjete pod kojima se takva klauzula moè ju}i u vidu i stavove autora u literaturi.11 ocijeniti dopu{tenom: ako se licencna nakna- U pravu Europske unije smatralo se da da ne ubire i za neza{ti}eni dio proizvoda ili klauzula kojom se utvr|uje obveza pla}anja ako klauzula nema za posljedicu to da licenc- licencne naknade nije dopu{tena kada se od- na naknada bude vi{a zbog takvog na~ina nosi na proizvode koje patent ne obuhva}a u utvr|ivanja osnovice.15 Sve navedene dileme cijelosti ili djelomice ili ako navedeni proiz- dokinula je Uredba broj 240/96. Me|u klau- vodi nisu izra|eni temeljem patentiranog po- zulama koje se mogu smatrati nedopu{tenim stupka.12 U tom smislu, u literaturi se uop}e se ne spominju one koje na bilo kakav tuma~ilo da je dopu{teno da se upotrijebi na~in ure|uju osnovicu za pla}anje licencne samo ona osnovica koja je u neposrednoj vezi naknade. Prema tome, temeljem prava sa za{ti}enim proizvodom, dok nisu Europske unije moè se smatrati da je dopu{tene one obveze pla}anja licencne nak- dopu{teno, radi obra~una pla}anja licencne nade koje kao osnovicu koriste proizvode naknade koristiti bilo koju osnovicu za koje za{ti}eno pravo (patent i know-how koji obra~un licencne naknade. Neka od osnovica su predmet ugovora o licenci) ne obuhva}a mogla bi se smatrati nedopu{tenom samo po toj osnovi {to u biti predstavlja obvezu licence na prihva}anje nedopu{tenog “tie-ina”.”Tie-in” je pla}anja licencne naknade i za proizvode koji u pravilu nedopu{teno ograni~avanje primatelja licence kojim mu se name}e obveza nabavljanja odredjenih mate- se ne izra|uju temeljem ugovora o licenci ili rijala ili proizvoda davatelja licence ako èli odràti pravo za proizvode u odnosu na koje je istekla pa- iskori{tavanja licencom danog patenta i know-how-a tentna za{tita, odnosno know-how koji se na (Vidjeti u ovoj to~ki citirane autore i djela s odgovaraju}im stranama). njih odnosio, pre{ao je u javnu domenu. Kada se radi o stopama po kojima se 11 O pitanju odluke Bundeskartellamta vidjeti u Wirtschaft und Wettbewerb/Entscheidungen BkartA 1917. U pogledu literature vidjeti Hans Müller-Hennenberg, Gustav Schwartz (Oliver Axter), Gesetz gegen Wettbewerbs- 13 Tako Groeben, Thiesing et al., op. cit. u bilje{ci 6, str. beschränkungen und europäisches Kartellrecht (par. 1177. 20,21), München, 1978, str. 169; Langen et. al., op. cit. u bilje{ci 6, str. 564. 14 Tako Groeben, Thiesing et al., op. cit. u bilje{ci 6, str. 1177; Handler, Blechman, op.cit u bilje{ci 9, str. 422; 12 Tako je bilo definirano u Uredbi Komisije EZ-a o primje- Gleiss, Hirsch, op. cit. u bilje{ci 6, str. 231. ni ~lanka 85. (3.) Ugovora na grupe ugovora o licenci patenta od 23.07.1984., s ispravkama vidjeti SL EZ L 15 Odluka Europskog suda od 25.02.1986. godine, vidjeti u 113/35, vidjeti odredbu ~lanka 3. stavak 1. to~ka 4. GRUR Int. 1986, str. 635. Dr. sc. BRANISLAV MALAGURSKI: Granice slobodnog ugovaranja: dopu{tenost klauzule kojom se utvr|uje ... 358 Pravni vjesnik 18 (3-4): 353-374, 2002. obra~unava licencna naknada, ne vidi se raz- koli~ine), te napose diferencijalne stope log da se po kartelnom pravu osporavaju si- pla}anja licence naknade (kao “tie-in”). U lazne i proporcionalne stope pla}anja licenc- njema~kom kartelnom pravu nijedna od stone naknade. No postavlja se pitanje mogu li pa po kojima se pla}a licencna naknada nije se koristiti uzlazna i diferencijalna stopa bila spominjana kao nedopu{tena.18 Pravo pla}anja licencne naknade. Kod uzlazne sto- Europske unije na~elno je ocjenjivalo pe, pove}anjem koli~ine licencnog proizvoda dopu{tenim sve stope po kojima se pla}a li- koji se izra|uje raste i stopa po kojoj se pla}a cencna naknada, ali je od toga izuzimalo di- licencna naknada. Pod diferencijalnom sto- ferencijalne stope pla}anja licencne naknade, pom pla}anja licencne naknade razumijeva se za koje se smatralo da su u suprotnosti sa tako utvr|ena klauzula po kojoj se primatelju ~lankom 85. stavkom 1. Rimskog ugovora.19 licence nudi jedna stopa po kojoj pla}a li- Uredba broj 240/96 nije kao nedopu{tenu na- cencnu naknadu ako se nekom robom snab- vela nijednu vrstu stopa kojima se utvr|uje dijeva na otvorenom trì{tu, a druga, nià sto- obveza pla}anja licencne naknade. Ali, kako pa, ako istu robu kupuje od davatelja licence. ni ranija Uredba Europske unije iz 1984. go- Takva se stopa u pravilu ocjenjuje nedopu{te- dine, a koja se odnosila na restriktivne klau- nom po kartelnom pravu. Tako su u zule u ugovorima o licenci patenta nije ameri~kom pravu sudovi postavili na~elo da izri~ito spominjala bilo kakvu stopu za se u klauzuli kojom se utvr|uje obveza pla}anje licencne naknade kao nedozvoljenu, pla}anja licencne naknade u ugovorima o li- to se moè smatrati da se stanje nije promije- cenci moè koristiti bilo koja stopa za nilo. Stoga se one stope, a prije svega diferencijalne stope pla}anja licencne naknade, pla}anje licencne naknade.16 Me|utim, dife- kada u stvarnosti predstavljaju neku drugu rencijalne stope pla}anja licencne naknade nedopu{tenu klauzulu, mogu ocijeniti nedo- izrazito su se nepovoljno ocjenjivale jer one pu{tenim. I to ne same po sebi, nego kao u stvari predstavljaju “tie-in”, dakle, name- sredstvo za nametanje drugih nedopu{tenih tanje obveze primatelju licence da od dava- ograni~enja trì{nog natjecanja. telja licence izvan mehanizama slobodnog trì{ta kupuje odre|enu robu.17 Prema tome, 2.2. Dopu{tenost po pravu me|unarodnog ameri~ko je pravo nedopu{tenim ocjenjivalo transfera tehnologije samo one stope koje sluè kao sredstvo za na- Po pravu me|unarodnog transfera tehno- metanje drugih, nedozvoljenih ograni~enja logije, zna~ajna pozornost posve}uje se i trì{nog natjecanja. Tomu bi mogle posluìti dopu{tenosti pojedinih na~ina na koje se pri- uzlazne stope pla}anja licencne naknade matelju licence utvr|uju obveze pla}anja li- (kada stvaraju nedopu{tena ograni~enja cencne naknade.

16 Vidjeti odluke United States v. General Electric, 272 US Kada je rije~ o obliku pla}anja licencne 476, American Photocopy Equipment Co. v. Rovico Inc., naknade, argentinski Zakon iz 1977. godi- 257 F.Supp. 192, United States v. EI du Pont de Nemours ne,20 u odredbi ~lanku 10. to~ka d. zadnji sta- and Co., 118 F.Supp. 41, United States v. General Electric Co., 82 F.Supp. 753., American Equipment Co. v. Tuthill, vak, odre|uje da je dopu{teno da se licencna 69. F2d 406. Pri tome su sporne bile one uzlazne stope pla}anja licencne naknade koje se nisu odnosile 18 Toga nema kako u mjerodavnom GWB, tako ni u dostup- isklju~ivo na patentirani proizvod i za koje je postojala noj i naprijed citiranoj literaturi. sumnja da su utvrdjene radi toga da stvore u~inke ograni~enja koli~ine licencnih proizvoda koje }e primatelj 19 Tako je ocijenila Europska komisija u odluci od licence proizvoditi ili plasirati na tr`i{te. 02.06.1971. godine ( vidjeti u SL Europske unije broj L

17 134/15. Takva ocjena podràva se i u literaturi (vidjeti Vidjeti sudske odluke La Peyre v. Federal Trade Langen et al., op. cit. u bilje{ci 6, str. 600). Commission, 366 F.2d 117, Laitram Corp. v. Crub. Inc., 244 F.Supp. 9, Peelers Co., v. Wendt, 260 F.Supp 193 20 Zakon broj 21,617 od 12.08.1977. godine o licenci patenta, National Foam Systems v. Urquhart, 202 F. 2d 659. ìga i know-how (vidjeti u Industrial Property, 1978, str. 24. Dr. sc. BRANISLAV MALAGURSKI: Granice slobodnog ugovaranja: dopu{tenost klauzule kojom se utvr|uje... Pravni vjesnik 18 (3-4): 353-374, 2002. 359 naknada pla}a kao pau{alni iznos ili da se ot- Kada je rije~ o osnovici za pla}anje li- pla}uje u ratama. U praksi se smatralo da ad- cencne naknade po pravu me|unarodnog ministrativni organ koji odobrava ugovore o transfera tehnologije, pristup je utoliko dru- licenci moè odobriti samo takve ugovore o ga~iji u odnosu na kartelno pravo {to se ne licenci koji sadrè fiksnu obvezu da se jedno- postavlja pitanje dopu{tenosti neke vrste kratno plati licencna naknada, ili obvezu ko- osnovice, same po sebi. U pojedinoj vrsti jom se utvr|uju povremene obveze pla}anja osnovice za pla}anje licencne naknade vidi licencne naknade, pod uvjetom da visina nak- se samo instrument da se utvrdi takvo nade ne prelazi utvr|eni postotak za pla}anje ili takva visina licencne naknade, odre|eno podru~je industrije.21 Meksi~ki ad- koji bi se temeljem vaè}ih propisa smatrali ministrativni organ, koji je odobravao ugovo- nedopu{tenim. Tako argentinski propisi, a ni re o licenci patenta i know-howa, obra}ao je organi koji primjenjuju pravo me|unarodnog izuzetnu pozornost ekonomskoj opravdano- transfera tehnologije ne spominju neku od sti visine u kojoj se pla}a licencna naknada: osnovica kao nedopu{tenu.24 U meksi~kom kada bi ocijenio da pla}anje u pau{alu ili u ra- pravu ne postoji nijedna op}enito prihvatljiva tama otplate u konkretnom slu~aju ima osno- formula ili metoda obra~una licencne nakna- va da se ocijeni nedopu{tenim, to bi u pravi- de i jedino {to se izri~ito zahtijeva jest to da lu bilo zbog visine u kojoj se pla}a licencna osnovice budu jasno i precizno utvr|ene.25 naknada, a ne zbog samog oblika pla}anja.22 Primatelj i davatelj licence mogu ugovoriti Sli~no tomu i brazilski administrativni organ kao osnovicu, primjera radi, neto prodaju pri- koji je odobravao ugovore o licenci prihva}a matelja licence, vrijednost proizvodnje ili da se licencna naknada moè pla}ati, kako u broj proizvedenih ili prodanih komada li- pau{alu tako i u ratama otplate. Za pla}anje u cencnog proizvoda i nijedna se osnovica u pau{alu traì se da se ono detaljno definira i na~elu ne moè smatrati zabranjenom.26 No u obrazloì, ako se èli da klauzula o pla}anju literaturi ima stajali{ta da se obveza pla}anja licencne naknade bude dopu{tena.23 Time se licencne naknade mora staviti u odnos sa u zna~ajnoj mjeri ugroàva pravna sigurnost, stupnjem u kojem se iskori{tava patent koji se jer se dopu{tenost odredenih vrsta ugovornih daje ugovorom o licenci.27 Proizlazi da se klauzula ~ini ovisnom o ocjeni sadràja teh- pla}anje licencne naknade mora zasnivati na nologije koja je predmet ugovora o licenci. proizvodima u kojima je sadràn patent i Dakle, sam po sebi pojedini oblik pla}anja know-how koji se daju licencom, dakle osno- nije relevantan kada je rije~ o dopu{tenosti vica treba se zasnivati na za{ti}enim proizvo- pojedinih klauzula o pla}anju licencne nak- dima koje temeljem ugovora o licenci nade po pravu me|unarodnog transfera teh- izra|uje primatelj licence. Me|utim, iznimke nologije. }e biti dopu{tene kada administrativni organ primjene ocijeni da u konkretnom slu~aju 21 Vidjeti Aaron Wise, Trade Secrets and Know-how Throughout the World, New York, 1981., Par. 1.08(3), 1 - 24 Vidjeti Zakon broj 21,617 od 12.08.1977. godine o licen- 154. ci patenta, ìga i know-how (vidjeti u Industrial Property, 22 Tako Aaron Wise, Trade Secrets and Know-how 1978, str. 24 i dalje). Throughout the World, New York, 1981., Par. 1.08(5), 1 - 25 Vidjeti Rezime op}ih kriterija o primjeni Zakona o regi- 278 stru transfera tehnologije i o kori{tenju i eksploataciji 23 Tako navodi Normativni akt 15, - vodi~ za registraciju patenta i ìga, (Regimen de la transferencia de tecnologia ugovora o transferu tehnologije od 11.9.1975. U literatu- en los paises de america latina, set.1974), Fraccionn II, ri ~ak vlada mi{ljenje da }e administrativni organ koji alineja 1. primjenjuje propis dopustiti pla}anje pau{ala samo ako se 26 Tako Wise, op. cit. u bilje{ci 21, Par. 1.08 (5), 1 - 278. radi o novoj i visokoj tehnologiji. (vidjeti u Wise, op.cit. u bilje{ci 21, Par. 1.08 (4), 1-225, to~ka 2.3.2. kao i u 27 Tako Jaime Alvarez Soberanis, La regulacion de las komentaru kojeg daje Denis Allan Daniel, The Pulse of invenciones y marcas y de la transferencia de tecnologia, Brazils INPI, 14 LES Nouvelles, 1979, str. 49). Mexico, 1979, str. 527. Dr. sc. BRANISLAV MALAGURSKI: Granice slobodnog ugovaranja: dopu{tenost klauzule kojom se utvr|uje ... 360 Pravni vjesnik 18 (3-4): 353-374, 2002. primatelj licence utvr|enim na~inom utoliko su prije zabranjene i klauzule kojima obra~una ne}e morati platiti ve}u licencnu se utvr|uje obveza pla}anja licencne naknade naknadu od one koju administrativni organ utemeljena na uzlaznoj ili diferencijalnoj sto- primjene ocijeni da za tehnologiju koja je pi po kojoj se pla}a licencna naknada. U tom predmet ugovora o licenci on treba platiti.28 U smislu, organ primjene uvijek }e cijeniti brazilskom Normativnom aktu broj 15 spo- okolnosti konkretnog slu~aja i intervenirati minje se vi{e osnovica na temelju kojih je kod bilo koje stope kojom se u okviru obveze dopu{teno utvrditi obvezu pla}anja licencne pla}anja licencne naknade utvr|uje visoko naknade: od jedinice proizvoda, do neto pro- optere}enje primatelja licence patenta i dajne cijene, pa i profita koji primatelj licen- know-howa. Pri tome je mogu}e da on posta- ce ostvaruje uz pomo} tehnologije koju je vi pitanje dopu{tenosti ~ak i kod silazne sto- primio putem ugovora o licenci.29 Ipak, kako pe pla}anja licencne naknade, ako ona pre- je intencija propisa da se za{titi interes pri- sporo smanjuje svoj postotak, pa uzrokuje vi- matelja licence, a imaju}i u vidu da u praksi soko materijalno optere}enje primatelja organ primjene intervenira kada ocijeni da licence kod odre|enih koli~ina izra|enih li- pla}anje nije u srazmjeri s vrijedno{}u priml- cencnih proizvoda. jene tehnologije, moè se smatrati da }e se Kod osnovica i stopa koje se koriste radi uvijek podrobno ispitivati valjanost onih utvr|ivanja obveze pla}anja licencne nakna- klauzula o pla}anju licencne naknade, ~ija se de moè se konstatirati da je u pravu me|una- osnovica ne zasniva samo na proizvodu koji rodnog transfera tehnologije prisutna visoka se izra|uje temeljem patenta i know-howa pravna nesigurnost. Ona je posljedica ruko- koji su predmet ugovora o licenci. To, vo|enja prete`no interesima primatelja licen- me|utim, ne zna~i da ih u slu~ajevima kada ce, i zemlje primatelja licence o pla}ama li- ocijeni da takva klauzula ne pove}ava obvezu cencne naknade u takvoj visini, koja je prema pla}anja licencne naknade ne}e dopustiti. ocjeni administrativnog organa primjene pro- Prema tome, sama po sebi neka osnovica pisa najvi{e primjerena vrijednosti patenta i ne}e biti ocijenjena nedopu{tenom. know-how-u, odnosno tehnologiji koja se pri- Propisi u zemljama prava me|unarodnog ma putem ugovora o licenci. To je pristup transfera tehnologije ne navode izri~ito poje- koji uveliko oteàva izradu objektivnih mje- dine stope pla}anja licencne naknade koje bi rila onome koje se osnovice i stope za se smatrale dopu{tenim ili nedopu{tenim (ni- pla}anje licencne naknade mogu smatrati jedan od naprijed navedenih argentinskih za- dopu{tenim, a koje ne. kona, meksi~ki zakon i Rezime kriterija niti brazilski Normativni akt 15. ne sadrè odred- 3. Visina u kojoj se pla}a licencna naknada bu koja bi se odnosila na stope pla}anja li- i dopu{tenost klauzule u ugovorima o licencne naknade). Ipak, organ primjene, na cenci patenta i know-how primjer u Meksiku, navodi kako su stope ne- Kada je rije~ o visini u kojoj se utvr|uje posredne proporcije nepravedne i previsoke licencna naknada, moè se cijeniti dopu{te- kada se radi o velikom opsegu u kojem se nost klauzula koje utvr|uju minimalnu li- proizvodi licencni proizvod.30 Ako u takvim cencnu naknadu i dopu{tenost klauzula s ob- situacijama treba smatrati da nisu dopu{tene zirom na rezultat sadràjne analize visine li- stope utemeljene na neposrednoj proporciji, cencne naknade. Pod minimalnom licencnom naknadom smatra se obveza primatelja licen- 28 Op.cit. u bilje{ci 27, str. 527. ce da u odre|enim vremenskim intervalima, 29 Vidjeti to~ku 2.2.1. Normativnog akta broj 15 (citiranog bez obzira na koli~inu licencnih proizvoda u bilje{ci 23). koje izradi, davatelju licence pla}a odre|enu 30 Tako Wise, op.cit. u bilje{ci 21, str. 1-278. naknadu. Dopu{tenost klauzule kojom se Dr. sc. BRANISLAV MALAGURSKI: Granice slobodnog ugovaranja: dopu{tenost klauzule kojom se utvr|uje... Pravni vjesnik 18 (3-4): 353-374, 2002. 361 utvr|uje minimalna licencna naknada ocjen- utvrditi obvezu pla}anja minimalne licencne juje se samo s obzirom na ~injenicu je li po naknade.34 Prema tome, po kartelnom pravu propisima koji se analiziraju uop}e dopu- dopu{teno je utvrdivati obvezu pla}anja mi- {teno i pod kojim uvjetima ugovoriti obvezu nimalne licencne naknade jer se ocjenjuje da da primatelj licence pla}a minimalnu licenc- ona ne utje~e nepovoljno na trì{no natjeca- nu naknadu. Dopu{tenost odre|ene visine u nje. kojoj se utvr|uje obveza da primatelj licence Po pravu me|unarodnog transfera tehno- pla}a licencnu naknadu rezultat je prethodne logije kritiziraju se klauzule kojima se sadràjne analize vrijednosti tehnologije i utvr|uju obveze da primatelj licence pla}a potom ocjene nadle`nog organa je li minimalnu licencnu naknadu jer se njima protu~inidba primjerena toj vrijednosti ili je dodatno {titi davatelj licence. Tako u praksi primatelj licence nepravedno preoptere}en meksi~ki organ koji registrira ugovore o li- utvr|enom obvezom pla}anja licencne nak- cenci ne prihva}a takve klauzule, osobito ako nade. se one odnose na period neposredno po sklapanju ugovora o licenci, kada one predstavljaju velik teret za primatelja licence.35 Ako bi 3.1. Minimalna licencna naknada registracijski organ prihvatio takvu klauzulu, Po kartelnom pravu moè se smatrati da tada bi ugovornim stranama nalagao da utvr- su dopu{tene klauzule kojima se utvr|uje ob- de i maksimalnu licencnu naknadu koju pri- veza da se pla}a minimalna licencna nakna- matelj licence smije platiti.36 Brazilski da, a na temelju sljede}ih stavova u pojedi- Normativni akt broj 15. ne spominje me|u nim pravnim porecima: po ameri~kom pravu, klauzulama koje se navode kao nedopu{tene u sudskoj se praksi ocjenjuje da su klauzule one kojima se utvr|uje minimalna licencna kojima se utvr|uje minimalna licencna nak- naknada, ali organ primjene ne odobrava nada dopu{tene jer se njima ne stvara nikak- ugovore koji sadrè takvu klauzulu.37 Prema vo ograni~enje trì{nog natjecanja.31 Takvo tome, u na~elu se takve klauzule po pravu mi{ljenje nailazi na podr{ku i u literaturi. Pri me|unarodnog transfera tehnologije mogu tome se upozorava da treba paziti da takve klauzule ne dovedu do nedopu{tenog 34 Uredba iz 1984. godine, koja se odnosila na licence utvr|ivanja cijena.32 Po njema~kom pravu u patenta, izri~ito je sadràvala odredbu koja je dopu{tala praksi Bundeskartellamta, sudskoj praksi, a takve klauzule ( vidjeti clan 2. stav 1. to~ka 2. Uredbe). Uredba pak broj 240/96 koja danas uredjuje materiju niti u literaturi nije se dovodila u pitanje restriktivnih klauzula kod licenci patenta, know-how-a i dopu{tenost klauzula koje sadrè obvezu uop}e ugovora o transferu tehnologije u odredbi ~lanka 2. 33 stavka 9. predvidja da se takva klauzula izuzima od zabra- pla}anja minimalne licencne naknade. Po ne iz ~lanka 85. stavka 1. Rimskog ugovora, pa se moè pravu Europske unije takoder je dopu{teno smatrati da je ona nesporno dopu{tena. U prilog dopu{tenosti takve klauzule nailazi se na pozitivna

31 mi{ljenja i u literaturi ( Tako Groeben Thiesing, op. cit. u Vidjeti Hazeltine Research Inc. v. Automatic Radio bilje{ci 6, str. 1177; Gleiss, Hirsch, op. cit. u bilje{ci 6, str. Mfg.Co., 77 F.Supp. 493; Lindbeck v. Wyatt Mfg. Co., 230; Wolfgang Seeger, Die Entwicklung auf dem Gebiet 324 F. 2d 807; United States v. General Electric Co., 82 des Lizenzrechts der Europäischen Gemeinschaften, F.Supp. 753. RIW/AWD, 1980., str. 313). 32 Handler, Blechman, op. cit. u bilje{ci 10, str. 317; Mark 35 Tako Wise, op. cit. u bilje{ci 21, 1.08 (4), 1-203; Aquilar, R. Joelson, United States Law and the Proposed Code of Restrictive Business Practices, 11 Les Nouveles, 1976, Conduct in the Transfer of Technology, 23 The Antitrust str. 18; Norman D. Kantor, Licensing Restrictions in Bulletin, 1978., str. 842, 843. Latin America, u Marcus B. Finnegan, Robert 33 Kako u odredbama GWB, tako ni u izvje{tajima Goldscheider, 4 The Law and Business of Licensing, str. Bundeskartellamta i u dostupnoj literaturi nema osnove 520.350. osporavanja klauzula koje utvr|uju obvezu pla}anja mini- 36 Ibidem. malne licencne naknade. 37 Tako Wise, op.cit. u bilje{ci 21, str. 1.08(4), 1-203. Dr. sc. BRANISLAV MALAGURSKI: Granice slobodnog ugovaranja: dopu{tenost klauzule kojom se utvr|uje ... 362 Pravni vjesnik 18 (3-4): 353-374, 2002. smatrati nedopu{tenim, a ako se iznimno i strativnih organa primjene i literatura u poje- dopuste, tada se mora radi ravnoteè utvrdi- dinim zemljama Latinske Amerike podupiru ti i maksimalna obveza pla}anja licencne tu tvrdnju prema sljede}em: u argentinskom naknade. Zakonu iz 1977. godine odre|uje se da nije valjana ona klauzula kojom se ugovara pro- 3.2. Sadràjna ocjena visine licencne nakna- tu~inidba, koja nije srazmjerna vrijednosti de kao osnova za njezinu dopu{tenost tehnologije (patent, odnosno know-how) koja Kartelno pravo uop}e ne ulazi u sadràjnu se daje licencom, uklju~uju}i tu i posredne i ocjenu visine licencne naknade jer se smatra neposredne koristi koje potje~u iz njezinog 41 da ona nije bitna, odnosno da ne ograni~ava iskori{tavanja. Pri tome se pretpostavlja da trì{no natjecanje, o ~emu svjedo~e sljede}i takav razmjer postoji, osim ako se ne dokaè stavovi u pojedinim pravnim porecima: u suprotno, u sljede}im slu~ajevima: ameri~kom pravu smatra se da patent a) ako se radi o industriji automobila i nakna- ovla{}uje svog nositelja da primi licencnu da za proizvodnju njihovih dijelova ne naknadu u visini koju moè posti}i u prego- prelazi dva postotka od vrijednosti neto vorima svojom razinom monopola, pri ~emu prodaje proizvoda koji se na~ine pomo}u se visina licencne naknade prepu{ta pregovo- dane tehnologije i rima ugovornih strana i ne ti~e se kartelnog b) ako u ostalim slu~ajevima taj postotak ne prava, osim ako bi bila instrument za prelazi pet posto od vrijednosti neto pro- utvr|ivanje neke nedopu{tene restriktivne daje proizvoda koji se na~ine uz pomo} klauzule.38 I po njema~kom pravu smatra se dane tehnologije. Te zakonske odredbe nada Bundeskartellamt i sudovi nemaju zadatak laze punu podr{ku u raspoloìvoj literatu- izvoditi pravednu visinu licencne naknade ri.42 kada primjenjuju kartelno pravo.39 Ni u pravu Po meksi~kom pravu, Zakon iz 1982. go- Europske unije organi primjene nemaju osno- dine odre|uje da se ne}e registrirati ugovori o ve da s aspekta kartelnog prava kontroliraju licenci koji sadrè klauzulu prema kojoj cije- visinu licencne naknade koju strane ugovora na licencne naknade nije o~uvala odnos s o licenci utvrde.40 primljenom tehnologijom ili predstavlja ne- pravedan ili veliki teret za nacionalnu ekono- S druge strane, po pravu me|unarodnog miju43. Ako se pri toj analizi ustanovi da se transfera tehnologije sadràjno se analizira radi o nerazmjernoj vrijednosti ~inidbe i pro- visina licencne naknade ~ije je pla}anje tu~inidbe ili o neopravdanom ili velikom te- utvr|eno temeljem ugovora o licenci i ocjen- retu za nacionalnu ekonomiju, dakle, da je juje se njezin odnos prema vrijednosti tehno- ispunjen neki od nabrojanih uvjeta i to alter- logije koja se prima, te se odre|uje je li ona takva da se klauzula o pla}anju licencne naknade moè dopustiti. Zakoni, praksa admini- 41 Vidjeti ~lanak 10. to~ku d. argentinskog zakona iz 1977. godine.

38 U sudskoj praksi vidjeti slu~ajeve Brulotte v. Thys Co., 42 Tako Jorge Otamendi, Update on Licensing in Argentina, 379 US 29; Carter Wallace Inc. v. United States, 449 F. 2d vidjeti u Goldscheider, 4 The Business of Licensing, str. 1374; U pogledu literature vidjeti Chesterfield S. 520.492; AIPPI, Influence of Laws on Restraint of Trade Oppenheim, Glen E. Weston, Federal Antitrust Laws, or Transfer of Technology on Know-how Agreements: St.Paul Minn., 1968., str. 684; Harold Einhorn, Patent Argentina, Paris, 1983/ I, str. 21; Wise, op.cit. u bilje{ci Licensing Transactions, New York, 1983, str. 7.07(2); 21, str. 1.08(3), 1-153,154. Goetz Pollzien, Eugen Langen, International Licensing 43 Tako ~lan 16. to~ka II meksi~kog Zakona iz 1982. godi- Agreements, New York, 1973. ne - Zakon o kontroli i registru transfera tehnologije i o 39 Tako Müller-Hennenberg, Schwartz, op. cit. u bilje{ci 11, kori{tenju i eksploataciji patenta i ìga, vidjeti u Revista str. 173; del Derecho Industrial, broj 10 iz 1982. godine. 40 Vidjeti Groeben, Thiesing, op.cit. u bilje{ci 6, str. 1177. 44 Tako Soberanis, op.cit. u bilje{ci 27., str. 516. Dr. sc. BRANISLAV MALAGURSKI: Granice slobodnog ugovaranja: dopu{tenost klauzule kojom se utvr|uje... Pravni vjesnik 18 (3-4): 353-374, 2002. 363 nativno, klauzula ne}e biti dopu{tena.44 primjene kre}e se unutar utvr|enih postotaka, Rezime Kriterija, pak, zahtijeva utvr|ivanje ali sam ocjenjuje koji }e postotak prihvatiti. cjelokupnog tijeka pla}anja za vrijeme tra- To zna~i da kada ocijeni da je u konkretnom janja ugovora, pa se tek onda moè odrediti slu~aju dva postotka dovoljno, bez obzira {to {to je adekvatna naknada koja se vrednuje temeljem Uredbe za odre|enu granu industri- prema zakonitostima trì{ta i interesima naje moè odobriti i pet, ne}e dopustiti da se u cionalne ekonomije. S aspekta zakonitosti konkretnoj klauzuli primijeni vi{e od dva trì{ta, uspore|uju se pri tome uvjeti iz ugo- postotka.49 vora o licenci s uvjetima {to ih ugovaraju Prema tome, o~igledno je da pravo druge kompanije koje u Meksiku ili ino- me|unarodnog transfera tehnologije u prvom zemstvu posluju u toj oblasti. Ulazi se i u tak- redu vodi ra~una o tome u kojoj mjeri }e ve detalje kao {to su formula koja se unosi u pla}anja optere}ivati doma}eg primatelja li- ugovor da bi se utvrdila pla}anja, brojke koje cence i doma}e gospodarstvo, a znatno manje se izvode iz financijskih podataka, broj mje- o obliku klauzule, u konkretnom slu~aju pri- seci ili godina trajanja ugovora, datumi dosp- mijenjenoj osnovici ili stopi za pla}anje li- jelosti pla}anja i dr.45. Utvr|uju se i maksi- cencne naknade. malni iznosi licencne naknade za pojedine grupe proizvoda, naj~e{}e u postocima i sma- 4. Vrijeme va`nosti klauzule o pla}anju li- tra se da se ugovor ne}e odobriti ako taj po- cencne naknade i dopu{tenost klauzule u stotak prelazi tri posto od vrijednosti neto ugovorima o licenci patenta i know-how prodaje licencnog proizvoda.46 S aspekta Pla}anje licencne naknade, s vremenskog za{tite nacionalne ekonomije, ispituje se u aspekta njezinog |elovanja, mogu}e je ugo- kojoj se mjeri u konkretnom slu~aju pla}an- voriti na razne na~ine. Mogu}e je da se ugo- jem optere}uje nacionalno gospodarstvo. Pri vori da se ona pla}a u ratama otplate ili kao tome se u obzir uzimaju kako eksplicitna, komadna licencna naknada tijekom trajanja tako i implicitna pla}anja (pazi se da se ne ugovora o licenci, po isteku ugovora o licen- precijeni vrijednost komponenti ili sirovina ci, pa ~ak i nakon isteka va`nosti patenta koji koje primatelju licence isporu~uje davatelj lije predmet ugovora o licenci ili prelasku cence ili od njega odredena tre}a osoba).47 predmetnog tajnog know-how u javnu dome- Brazilski Normativni akt broj 15. nije po- nu. Kako se pla}anje licencne naknade tije- stavio gornje postotke stopa po kojima se kom trajanja ugovora o licenci ne osporava ni moè pla}ati licencna naknada, ali organ s jednog aspekta, detaljnije se treba osvrnuti primjene koristi stope od jedan do pet posto, na dopu{tenost klauzula o pla}anju licencne koliko je bilo utvr|eno jednom ranijom naknade ~ije se trajanje proteè na vrijeme Uredbom, koriste}i pri tome mjerila postav- po isteku ugovora o licenci, odnosno po pre- ljena u Normativnom Aktu broj 15.48 Organ stanku va`nosti patenta, odnosno prelasku know-howa u javnu domenu. 45 Vidjeti Rezime Kriterija, op.cit. u bilje{ci 25, Fraccion II. 46 Tako Wise, op.cit. u bilje{ci 22, str. 1.08(5), str. 1-277. 4.1. Klauzule koje prelaze rok na koji je sklopljen ugovor o licenci patenta i 47 Vidjeti Aquilar, op.cit. u bilje{ci 35, str. 18. know-howa i klauzule koje prelaze vrije- 48 Rije~ je o Uredbi broj 436 od 30.12.1958. godine. Organ me trajanja patenta, odnosno prelaska primjene kao mjerila koristi: stupanj inovativnosti tehnologije, mjereno u odnosu na vrijeme u kojem je ona poznata, know-howa u javnu domenu razinu kvalitete proizvoda, postojanje kontinuiranog prijenosa najnovijih informacija i tehni~kih podataka, tradiciju i Po kartelnom pravu nije sporno da se li- zna~enje stranog davatelja licence, kapacitete strane koja cencna naknada moè pla}ati i nakon {to daje tehnologiju za istraìvanje i razvoj i grana djelatnosti o kojoj se radi te stupanj njezinog strate{kog zna~enja - vidjeti za detalje Daniel, op.cit. u bilje{ci 23, str. 520.229, 230. 49 Daniel, op.cit. u bilje{ci 23, str. 520.229. Dr. sc. BRANISLAV MALAGURSKI: Granice slobodnog ugovaranja: dopu{tenost klauzule kojom se utvr|uje ... 364 Pravni vjesnik 18 (3-4): 353-374, 2002. istekne ugovor o licenci i ugasi se patent koji pla}anja, odnosno ako se pla}anje zasniva na je predmet ugovora o licenci, ako je to otpla- kori{tenju izuma prije nego {to se patent uga- ta na ime prava iskori{tavanja patenta i know- sio.53 Po pravu Europske unije nije dopu{teno how tokom va`nosti ugovora o licenci, odno- da se ugovori obveza pla}anja licencne nak- sno za vrijeme dok je patent jo{ bio vaè}i. nade za kori{tenje patenta, nakon {to se on Kod skupnih licenci, dakle kada je istom li- ugasio, osim ako se to ~ini da bi se olak{alo cencom dato vi{e patenata i know-howa, pla}anje, tj. ako se radi samo o modalitetima klauzula o licencnoj naknadi moè da se pla}anja. Pri tome je bitno da obveza pla}anja primjenjuje i po isteku ugovora o licenci, no licencne naknade nastane u vrijeme dok je ne dulje od ga{enja posljednjeg patenta iz jo{ patent bio na snazi.54 Sli~no kao i u ame- skupine koji je dat istim ugovorom o licenci, ri~kom pravu, kada je rije~ o skupnim licen- odnosno prelasku posljednjeg know-how iz cama, pla}anje licencne naknade moè se skupine u javnu domenu. Navedeni stavovi produljiti i nakon isteka ugovora o licenci, temelje se na sljede}im stavovima u analizi- sve dok je vaè}i, odnosno u javnoj domeni ranim pravnim porecima: U ameri~kom pra- bilo koji patent, odnosno know-how iz te 55 vu isti~e se da je dopu{teno ubirati licencnu skupine. naknadu i nakon {to se patent koji se daje li- Po pravu me|unarodnog transfera tehno- cencom ugasi, ako se to pla}anje zasniva na logije ne odstupa se od utvr|enih stavova da kori{tenju patenta prije nego {to se on uga- klauzule koje se ugovore u ugovorima o li- sio.50 Isto to se odnosi i na know-how, samo cenci, odnosno o transferu tehnologije, ne {to se sa trenutkom ga{enja patenta izjed- mogu prije}i vrijeme na koje je sklopljen ta- na~uje trenutak kada je know-howa pre{ao u kav ugovor. Prema tome, one vaè samo za javnu domenu.51 Kada je rije~ o skupnim li- vrijeme dok ne istekne ugovor o licenci i licencama, dakle, takvim ugovorima o licenci cencna naknada ne moè se pla}ati nakon ~iji je predmet vi{e patenata i know-how, od toga trenutka, ~ak ako se radi samo o dogo- vorenom modalitetu pla}anja izme|u prima- kojih neki isti~u ranije a neki kasnije, smatra telja i davatelja licence.56 Kada se radi o se da se u takvim ugovorima licencna nakna- skupnim licencama, ni tu se ne dopu{taju izda moè pla}ati i po isteku ugovora o licenci i po ga{enju nekih patenata, odnosno prela- 53 Takav stav zauzeo je Bundeskartellamt (vidjeti sku know-how u javnu domenu, ali se mora Tätigkeitsberiche 1975, str. 95), kao i njema~ki sudovi raditi o otplati licencne naknade za period (vidjeti WuW/E BGH 431 i WuW/E LG/AG 127), a navedeni stavovi brane se i u literaturi (Tako Langen, op.cit. u iskori{tavanja kada su ugovor o licenci, pa- bilje{ci 6, str. 564). tent, odnosno know-how bili vaè}i, odnosno 54 52 Ranije je na to usmjeravala odredba ~lanka 3. stavka 1. u javnoj domeni. Po njema~kom pravu to~ke 4. Uredbe iz 1984. godine, a sada to ~ini odredba dopu{teno je ugovoriti klauzulu o pla}anju li- ~lanka 2. stava 7. to~ka b) Uredbe broj 240/96, koja se odnosi na licence patenta te sporazume o know-howu i o cencne naknade koja }e se realizirati i po transferu tehnologije. Na pozitivno mi{ljenje nailazi se i u ga{enju patenta, ako se radi o modalitetu literaturi (vidjeti Groeben, Thiesing, op.cit. u bilje{ci 6, str. 1177; Gleiss,Hirsch, op.cit. u bilje{ci 6, str. 231; Valentine Korah, An Introductory Guide to EEC 50 Vidjeti slu~ajeve Zenith Radio Corp. v. Hazeltine Inc., Competition Law and Practice, Oxford, 1981, str.90; Utz 349 US 100,; McCullough Tool Co., v. Wells Surveys Toepke, EEC Competition Laws, New York, 1982, str. Inc., 343 F.2d 381; Aronson v. Qick Point Pencil Co, 440 371, 372). US 257; Finnegan, Zotter. op.cit. u bilje{ci 9, str. 24, 29- 31. 55 Tako Groeben, Thiesing, op.cit. u bilje{ci 6, str 1177; Gleiss, Hirsch, op.cit. u bilje{ci 6, str. 222; Toepke, op. 51 Ibidem. cit. u bilj{ci 54, str 571,572; Korah, op.cit. u bilje{ci 54, 52 Vidjeti slu~ajeve Brulotte v. Thys Co., 379 US 29; str. 90. Automatic Radio Mfg., v. Hazeltine, 339 US 827; Zenith 56 Vidjeti Denis Alan Daniel, Technology Transfer and Corp. v. Hazeltine, 395 US 100, a u literaturi Finnegan, Patent License Litigation with INPI in Brazil, 78 Patent Zotter, op.cit. u bilje{ci 10,str. 24. and Trademark Review, 1980, str. 509. Dr. sc. BRANISLAV MALAGURSKI: Granice slobodnog ugovaranja: dopu{tenost klauzule kojom se utvr|uje... Pravni vjesnik 18 (3-4): 353-374, 2002. 365 nimke i pla}anje za iskori{tavanje patenata i se izra|uju po ugovoru o licenci, osim know-how mora biti striktno vezano uz svaki ako se oni navode samo radi lak{eg patent i know-how napose, a ne moè se ugo- obra~una visine licencne naknade. voriti pla}anje za sve njih kao za skupinu pa- Pored toga, nije dopu{teno ugovoriti ni tenata i know-howa.57 U tom smislu, ni ovdje diferencijalnu stopu pla}anja licencne pla}anje ne moè prije}i ni vrijeme va`nosti naknade jer se razumijeva da ona pred- ugovora o licenci, ni vrijeme kada se patent stavlja nedopu{tenu obvezu kupovine koji je predmet ugovora o licenci ugasi, od- nekih proizvoda po nalogu davatelja li- nosno know-how koji je predmet ugovora o cence izvan mehanizama slobodnog licenci prije|e u javnu domenu. Tomu treba trì{ta. Uzlazna stopa pla}anja licencne dodati da se u brazilskom pravu isti~e da nije naknade ne}e biti dopu{tena samo ako dopu{teno pla}ati licencnu naknadu ni za se utvrdi da nedopu{teno ograni~ava izum na kojem se patent ugasio prije isteka primatelja licence u koli~ini proizvoda ugovora o licenci, bez obzira na ~injenicu {to koje on izra|uje po ugovoru o licenci. jo{ u vrijeme na koje se pla}anje odnosi ugo- S vremenskog aspekta va`nosti klauzu- vor o licenci nije istekao.58 le, ona se moè smatrati dopu{tenom ne samo za vrijeme va`nosti ugovora o 5. Zaklju~ci poredbenopravne analize licenci, ve} i po njegovom isteku, od- Na temelju iznesenog, kada se govori o nosno po ga{enju patenta ili prelasku restriktivnom karakteru klauzula kojima se know-howa koji su predmet ugovora o utvr|uje obveza pla}anja licencne naknade, licenci u javnu domenu ako se radi mogu se izvesti sljede}i zaklju~ci glede po- samo o modalitetu obra~una licencne redbene analize: naknade za period kada je vaìo ugovor 1. Nesporno je da obveze pla}anja licenc- o licenci, a patent bio na snazi, odno- ne naknade mogu imati karakter re- sno know-how u javnoj domeni. striktivnih klauzula. To bez obzira na 2.1. Ako bi se dalje izvodili zaklju~ci u ~injenicu {to sadràvaju odredbe koji- kojoj mjeri konkretne odredbe kartelnog prama se utvr|uje sadràj protu~inidbe u va zadiru u slobodu ugovornih strana da de- odnosu na obveze kojima se definira finiraju svoj poslovni odnos u skladu s vlasti- karakteristi~na radnja u ugovoru o li- tim interesima, tada se moè ustvrditi da je cenci (iskori{tavanje patenta i know- ~vrsta granica slobodi ugovaranja interes da howa). se za{titi slobodno trì{no natjecanje. Pri 2. Kada se radi o kartelnom pravu klau- tome pravni poreci odre|ene vrste klauzula zule kojom se utvr|uje obveza pla}anja (oblik pla}anja, osnovice koje se zasnivaju na licencne naknade, moè se smatrati patentu ili know-howa koji su predmet ugo- dopu{tenim u bilo kom obliku pla}anja vora) u na~elu dopu{taju, a zabranjuju ih i bez obzira u kojoj se visini ona utvrdi, samo ako se u konkretnom slu~aju dokaè da uklju~uju}i tu i obvezu da se pla}a mi- one stvaraju neko drugo nedopu{teno ogra- nimalna licencna naknada. Nije ni~enje trì{nog natjecanja (na primjer, ako dopu{teno utvrditi takvu osnovicu za modalitet na koji je utvr|eno pla}anje pla}anje licencne naknade koja obuh- pau{ala predstavlja nedopu{teno utvr|ivanje va}a i proizvode razli~ite od onih koji koli~ine proizvoda po licenci, a koji primatelj licence smije proizvoditi). Druge vrste klau- 57 Tako Soberanis, op. cit. u bilje{ci 24, str. 527; zatim zula smatraju se same po sebi nedopu{tenima Daniel, op. cit. u bilje{ci 56, str. 551. Vidjeti takoder (kao {to je to obveza da se licencna naknada odredbu tocke 2.2. Normativnog akta broj 15. u Brazilu. pla}a i za kori{tenje patenta nakon {to je iste- 58 Tako Daniel, op.cit. u bilje{ci 56. str. 509. kao) jer se smatra da to uvijek predstavlja ne- Dr. sc. BRANISLAV MALAGURSKI: Granice slobodnog ugovaranja: dopu{tenost klauzule kojom se utvr|uje ... 366 Pravni vjesnik 18 (3-4): 353-374, 2002. dopu{teno ograni~avanje trì{nog natjecanja. odre|eni interesi kolektiviteta. Pravni poreci Izme|u toga prostor je onih klauzula koje garantiraju za{titu odre|enih sloboda i prava ovisno o konkretnom slu~aju mogu biti pojedinaca, ali s druge strane utvr|uju tolike dopu{tene ili ne (klauzula s uzlaznom ili di- oblasti u kojima se kolektivitet, odnosno ferencijalnom stopom pla}anja licencne nak- pravni poredak, {titi od pojedinaca da se pra- nade moè biti dopu{tena ako ne stvara neko va pojedinca drasti~no ograni~avaju. Ostavlja drugo nedopu{teno ograni~enje trì{nog nat- se {iroka mogu}nost pravnim porecima da in- jecanja, odnosno nedopu{tena ako se ocijeni terveniraju, stavljaju}i im na raspolaganje da u biti predstavlja nedopu{teni “tie-in”). brojne instrumente i sredstva. Dominantne fi- 2.2. Ono {to se moè prigovoriti ogra- lozofije XX. stolje}a pojedincu i njegovim ni~avanju slobode ugovaranja kada se subjektivnim pravima pristupale su sa sum- utvr|uje obveza pla}anja kod ugovora o li- nji~avo{}u, polaze}i od toga da kolektivitet, cenci jest to da licenca sama po sebi pred- odnosno pravni poredak, treba {tititi od zlou- stavlja ograni~enu dozvolu primatelju licence potreba pojedinaca, ne ostavljaju}i mu proda koristi tu|a tehni~ka dostignu}a u granica- stor da se brani kada kolektiviteti, uklju~uju}i ma u kojima to odgovara interesima onoga i pravni poredak, prekomjerno interveniraju u tko je vlasnik patenta, odnosno know-howa. sferu u kojoj on, barem u proklamiranim pra- Bez izuma o kojem se radi, a do kojeg je vima ~ovjeka i gra|anina, ima pravo auto- do{ao davatelj licence, javnost uop}e ne bi nomno ure|ivati svoj ìvot i odnos s okruèn- bila u prilici da {titi nekoga (u ovom slu~aju jem. To nije mimoi{lo ni oblast slobode ugo- primatelja licence) pri iskori{tavanju tu|eg varanja, gdje se proklamira pravo ugovornih znanja. Stoga u okvirima sadràja patenta, strana da slobodno ure|uju svoj poslovni od- odnosno know-how ne treba ograni~avati slo- nos, ali se potom brojnim pravnim institutima bodu ugovaranja. Jedino ako se ide izvan ograni~ava ta sloboda, s aspekta za{tite raz- toga okvira (davatelj licence name}e ogra- nih interesa pravnog poretka. Jedan je od njih ni~enja u odnosu na patent koji je uga{en, od- i za{tita trì{nog natjecanja kao uvjeta gospo- nosno know-how koji je pre{ao u javnu do- darskog napretka, smanjenja cijena i dostup- menu ili ograni~ava kori{tenje nepatentiranih nosti potro{a~ima {to kvalitetnijih proizvoda proizvoda zloupotrebljavaju}i potrebu prima- i usluga pod {to povoljnijim uvjetima. înje- telja licence da koristi njegov patent ili know- nica je da sloboda ugovaranja moè u kon- how) moè se valjano s aspekta za{tite javnih kretnim situacijama ograni~iti trì{no natje- interesa ograni~avati njegova sloboda ugova- canje (pa i tako da utvr|ivanjem diferencijal- ranja. Prema tome, osnovne dvije situacije u ne stope pla}anja licencne naknade prisili kojima se takve klauzule opravdano mogu primatelja licence da izvan trì{nih mehani- ocjenjivati nedopu{tenim jesu kada se obveza zama odre|ene materijale kupuje isklju~ivo pla}anja licencne naknade odnosi na kod davatelja licence). kori{tenje patenta i know-howa nakon {to su 2.4. U tom smislu name}e se pitanje u ko- oni istekli te ako se takvom klauzulom stvara joj mjeri neko konkretno ograni~enje takve neko drugo nedopu{teno ograni~enje trì{nog vrste moè ozbiljno da ugrozi trì{no natje- natjecanja (“Tie-in”, ograni~enje koli~ine ili canje. Netko bi mogao re}i jedno ne, ali ako neko drugo). u nizu takvih situacija do|e do ograni~avanja, 2.3. Ako se ide dalje i postavi pitanje u svi }e skupa bitno ograni~iti slobodno natje- kojoj mjeri za{tita trì{nog natjecanja treba canje. Odgovor koji uspje{no obara takvu imati prednost u odnosu na za{titu slobode tezu jest da unaprijed treba utvrditi mjerila ugovaranja, ulazi se u dileme u kojoj se mje- temeljem kojih }e se u svakoj situaciji ri za{tita interesa pojedinaca ima izgleda ost- mo}i ocijeniti je li trì{no natjecanje u toj variti se kada nai|e na zahtjev da se za{tite mjeri ograni~eno da ga pravni poredak Dr. sc. BRANISLAV MALAGURSKI: Granice slobodnog ugovaranja: dopu{tenost klauzule kojom se utvr|uje... Pravni vjesnik 18 (3-4): 353-374, 2002. 367 treba za{tititi. Pri tome se u svakoj situaciji strane, notorna je ~injenica da organi primje- uspore|uju javni interes eliminiranja nekog ne ovisno o pravnopoliti~koj ocjeni interesa ograni~enja trì{nog natjecanja i javni interes koji preteù u razli~itim vremenskim i okol- za{tite odre|enog privatnopravnog interesa. nosnim situacijama znaju isti propis tuma~iti U konkretnom slu~aju patentirani izum ili taj- na razli~it, ponekad i dijametralno suprotan ni know-how davatelja licence kao osnova za na~in. Tako da i pristup u kojem se enumeri- nametanje odre|enih vrsta klauzula koje raju slu~ajevi kada su neke klauzule per se utvr|uju obvezu pla}anja licencne naknade. I dopu{tene, a kada per se nedopu{tene ne ga- to ne zbog samog davatelja licence, nego i rantira u vremenskoj dinamici punu pravnu zbog svih onih koji ulaù sredstva i energiju u sigurnost i vje~na rje{enja. istraìvanje i razvoj u stvaranje nove ponude 3. Po pravu me|unarodnog transfera na trì{tu. Dakle, u interesu op}eg tehni~ko- tehnologije dopu{teno je koristiti bilo koji tehnolo{kog napretka. Jer kako nekoga sti- oblik pla}anja licencne naknade, s tim {to se mulirati na ulaganje svojih sredstava, znanja i pla}anje pau{ala mora precizno utvrditi i li- energije u razvoj novih tehnologija ili novih cencna naknada mora se definirati u visini tehnolo{kih rje{enja, kada rezultati toga lako koja ne prelazi propisima utvr|ena mjerila. mogu biti dostupni svakom tre}em koji se po- Nijedna osnovica i stopa po kojima se pla}a zove na za{titu trì{nog natjecanja. I stoga, licencna naknada nije sama po sebi ako se u konkretnom slu~aju ocijeni da pre- dopu{tena ili nedopu{tena. Njihova dopu{te- teè interes eliminiranja ograni~enja trì{nog nost ovisi o tome kakvu visinu licencne nak- natjecanja jer su njegovi u~inci teì od mjere nade definiraju.59 Klauzule o pla}anju licenc- u kojoj }e se odlukom da se neka klauzula ne ne naknade koje sadràvaju uzlazne i diferen- dopusti destimulirati ulaganja u istraìvanje i cijalne stope pla}anja licencne naknade u razvoj, klauzula }e se ocijeniti nedopu{te- pravilu }e se smatrati nedopu{tenima. nom. No ako se ocijeni da preteè interes Klauzule o pla}anju minimalne licencne nak- za{tite znanstvenoistraìva~kog rada i isko- nade u pravilu nisu dopu{tene, ali se iznimno ri{tavanja tehni~ko tehnolo{kih rje{enja one mogu dopustiti ako ista klauzula o odre|eno vrijeme ostavi na slobodno raspola- pla}anju licencne naknade sadràva i maksi- ganje njegovu vlasniku, tada bi takvu klauzu- mum licencne naknade na koju se primatelj lu, neovisno o tome {to ograni~ava trì{no licence moè obvezati. Naravno, bitan utjecaj natjecanje, valjalo smatrati dopu{tenom. na rezultat ocjene ima i ~injenica u kojoj je 2.5. Na ovom mjestu valja skrenuti po- visini utvr|ena minimalna licencna naknada. zornost da takav pristup onemogu}ava da se Kada je rije~ o visini licencne naknade, u pra- unaprijed utvrde konkretna mjerila temeljem vu me|unarodnog transfera tehnologije de- kojih bi se klauzule s odre|enim karakteristi- taljno se ulazi u ocjenu je li ona konkretnim kama utvr|ivale da su per se nedopu{tene, a s ugovorom utvr|ena striktno u skladu s mjeri- drugim da su per se dopu{tene. To zna~i da se lima koja daju propisi, a razra|uje ih sam or- uvodi “rule of reason” mjerilo. A to vodi gan primjene. Ako je utvr|ena u vi{em izno- manjoj pravnoj sigurnosti, kao jednoj od te- su od onog koji opravdavaju navedena mjeri- meljnih vrijednosti modernog dru{tva. No la, ona ne}e biti dopu{tena. Najzad, i s kolikogod takav pristup smanjuje pravnu si- vremenskog aspekta va`nosti klauzule, moè gurnost, on garantira pravednije rje{enje svake konkretne situacije u kojoj organ primjene 59 Ipak, ako se osnovica svodi na proizvode koji sadràvaju uloì dovoljno energije za njegovo rje{ava- patent, odnosno know-how koji se daje ugovorom o licen- nje, polaze}i od ravnoteè interesa i onih inci, manje }e biti osporavanja takve klauzule od strane organa primjene. Isto tako, ako se radi o silaznoj ili pro- teresa koji se na temelju sveukupne ocjene porcionalnoj stopi pla}anja licencne naknade, ve}i su slu~aja mogu smatrati prioritetnim. S druge izgledi da se klauzula ocijeni dopu{tenom. Dr. sc. BRANISLAV MALAGURSKI: Granice slobodnog ugovaranja: dopu{tenost klauzule kojom se utvr|uje ... 368 Pravni vjesnik 18 (3-4): 353-374, 2002. se smatrati da po pravu me|unarodnog trans- za{titi industrijsko vlasni{tvo, odnosno teh- fera tehnologije ona ne}e biti dopu{tena ako ni~ko-tehnolo{ki napredak. Od prevage jed- prelazi vrijeme trajanja ugovora o licenci, od- nog od tih interesa ovisi u kojoj }e se mjeri nosno licencna se naknada moè pla}ati prihvatiti klauzula koju strane ugovore. samo tijekom trajanja ugovora o licenci. 4.1.2. Granica slobodi ugovaranja kod 3.1. Ako se analizira takav pristup ocjeni tih klauzula po pravu me|unarodnog dopu{tenosti klauzule kojom se utvr|uje ob- transfera tehnologije jest interes primate- veza pla}anja licencne naknade, vrlo je jasno lja licence, odnosno dràve primatelja licen- da se njime kao mjerilo dopu{tenosti utvr|uje ce, da se uveze tehnologija pod {to povoljni- interes primatelja licence, odnosno njegove jim uvjetima. To je mjerilo u cijelosti okrenu- zemlje da se {to manje pla}a za tehnologiju to jednoj ugovornoj strani i tu nema niti rije~i koja se pribavlja. S toga aspekta mogu}e mu o slobodi ugovaranja (osim ako se sve to ne je na}i malo opravdanja (primatelj licence iz stavi u realni kontekst gdje davatelj licence iz zemlje u razvoju u pregovorima s davateljm ekonomski razvijene zemlje pregovara s pri- licence iz razvijene zemlje ja~a svoju prego- mateljem licence iz ekonomski i tehnolo{ki vara~ku poziciju), a brojne zamjerke – od nerazvijene zemlje, pa se takvim instrumen- ~injenice da se neprincipijelno {titi jedna tarijem nastoji uspostaviti kakva-takva rav- strana u ugovornom odnosu, do toga da se noteà me|u ugovornim stranama). No, in- radi o neuravnoteènom pristupu interesima tervencija administrativnih organa zemlje pojedinih pravnih poredaka da su mjerila pre- primatelja licence te{ko da moè pridonijeti vi{e subjektivne prirode ili da je previ{e ovla- slobodi ugovaranja. Prije se radi o pritisku na sti prepu{teno administrativnim organima jednu ugovornu stranu i suàvanju prostora koji odlu~uju u upravnom postupku. slobodi ugovaranja. 4.1.3. Moè se konstatirati da je prostor 4. Odgovor na pitanja s po~etka ~lanka bio slobodi ugovaranja klauzula s obvezom bi sljede}i: pla}anja licencne naknade suèn, kako 4.1.1. Granica slobodi ugovaranja kod odredbama kartelnog tako i prava klauzula s obvezom pla}anja licencne nakna- me|unarodnog transfera tehnologije. de jest po kartelnom pravu to ograni~ava li Kartelnopravni pristup ipak nudi objektivnije takva klauzula trì{no natjecanje u mjeri u postavljena mjerila za ocjenu dopu{tenosti te kojoj takvo ograni~enje ne obuhva}a sadràj interes koji se poklapa s ve}om slobodom patenta ili know-how koji su predmet ugovo- ugovaranja (za{tita tehni~ko-tehnolo{kog nara o licenci. To zna~i da je sloboda ugova- pretka, odnosno sadràj patenta ili know- ranja bitno ograni~ena, a definiraju je dva howa).60 Sve to otvara vi{e prostora pravnim poretkom za{ti}ena interesa, pri odràvanju na snazi klauzule koju ugovorne ~emu jedan od njih – za{tita slobodne trì{ne strane slobodnom voljom unesu u ugovor. S utakmice, izravno ograni~ava slobodu ugova- druge strane, mjerilo koje se odraàva u inte- ranja takve klauzule, dok se drugi od njih – resima doma}eg primatelja licence, bez obzi- za{tita patenta, odnosno know-how koji je re- ra {to u nekim situacijama i u odre|enoj mje- zultat istraìva~ko razvojnih aktivnosti u in- ri uspostavlja ravnoteù izme|u primatelja i teresu tehni~ko-tehnolo{kog napretka davatelja licence jest odve} subjektivno i ot- dru{tva, usmjerava na podr{ku ve}oj slobodi 60 Pri tome sadràj za{ti}enog prava opravdava to da se ugovaranja. Prema tome, sama po sebi slobo- dopusti neka klauzula koja ograni~ava trì{no natjecanje. da ugovaranja ugovornih strana ne zna~i To stoga {to patent ili know-how o kojem se radi ne bi mnogo u vezi s dopu{tenosti klauzule. Od uop}e bili dostupni strani koja se ograni~ava da ga njegov vlasnik nije izumio. I na taj se na~in vlasnik nove tehno- prvenstvenog su zna~aja tu dva javnopravna logije {titi i stimulira da i dalje ulaè u istraìvanje i raz- interesa: da se za{titi trì{no natjecanje i da se voj kao uvjet tehni~ko tehnolo{kog napretka. Dr. sc. BRANISLAV MALAGURSKI: Granice slobodnog ugovaranja: dopu{tenost klauzule kojom se utvr|uje... Pravni vjesnik 18 (3-4): 353-374, 2002. 369 vara prevelik prostor arbitrarnosti u skog trì{ta ìvotno upu}ena na tehnologije odlu~ivanju o tome u kojoj }e se mjeri dopu- koje pribavlja izvan svojega teritorija, onda stiti slobodno ugovorena klauzula. U tom se }e se zaklju~iti da je razumijevanje argu- smislu moè zaklju~iti da pristup kartelnog menata i mehanizama koji uvjetuju trans- prava dopu{tenosti klauzule kojom se fer tehnologija pretpostavka da se takve utvr|uje obveza pla}anja licencne naknade tehnologije pribave. A to je uvjet ukupnog ostavlja vi{e prostora slobodi ugovaranja i gospodarskog razvoja i priklju~ivanja razvi- pravnoj sigurnosti. I s toga je aspekta prih- jenijemu svijetu. I tada se moè razumjeti ko- vatljiviji. lika je va`nost pravilnog postavljanja 4.2. Naàlost, mnogo je interesa koji se doma}eg pravnog poretka glede slobode ugo- su~eljavaju sa slobodom ugovaranja. Kroz varanja pojedinih oblika pla}anja licencne provedenu analizu dva su od njih dominantno naknade i pitanja u kojoj se mjeri ono moè utjecala na rezultat ocjene dopu{tenosti kon- smatrati kompatibilnim s javnim interesima kretnih pojavnih oblika obveza pla}anja li- koje pravni poredak {titi (za{tita trì{nog nat- cencne naknade: za{tita trì{nog natjecanja i jecanja, ravnopravnosti ugovornih strana, doma}eg primatelja licence. Naprijed su ve} suzbijanje nelojalne utakmice i sl). izneseni razlozi zbog kojih se moè smatrati prihvatljivijim interes za{tite trì{nog natje- III. DOMA]E PRAVO canja kao osnova za ograni~avanje slobode ugovaranja. Ono {to se jo{ moè zaklju~iti 6. Rje{enja po na{em pravu i prijedlozi jest da interesi privatnopravnih subjekata budu}ih rje{enja – ugovornih strana nisu adekvatno za{ti}eni kadgod dolaze u koliziju s javno- Kada je rije~ o rje{enjima u na{em pravu, pravnim interesima koje {tite kogentne za- moè se re}i da je ono u posljednjem deset- konske odredbe. Ve}i prostor im se daje polje}u pre{lo s pristupa tomu problemu karak- glavito temeljem nekog drugog javnopravnog teristi~nog za pravo me|unarodnog transfera interesa kojemu odgovara ve}a sloboda ugo- tehnologije na pristup koji se primjenjuje u varanja. poredbenom kartelnom pravu.61 I pored {krtih 62 4.3. Otuda osnovno mjerilo za ocjenu odredbi doma}eg kartelnog propisa, mogu dopu{tenosti klauzula treba biti “rule of se izvesti stavovi o dopu{tenosti pojedinih ti- reason” i da se uvijek kada se cijeni dopu{te- pova restriktivnih klauzula u ugovorima o li- nost ugovornih klauzula stave u odnos svi re- 61 Pravo je biv{e SFRJ materiju restriktivnih klauzula u ugo- levantni interesi, uklju~uju}i i interes ugovor- vorima o licenci patenta i know-howa, koje je doma}i pri- nih strana da slobodno ugovore svoj poslovni matelj sklapao sa stranim davateljem licence, uredjivalo aran`man i da se prepusti zdravomu razumu Zakonom o dugoro~noj proizvodnoj kooperaciji, poslov- notehni~koj suradnji i pribavljanju i ustupanju materijal- da u konkretnoj situaciji odredi koji interes nog prava na tehnologiju izmedju organizacija udruènog treba pretegnuti – interes da se ugovorni od- rada i stranih pravnih osoba ( SL SFRJ. br.40/78, dop. nos odrì onakvim kako su ga ugovorile nje- 30/83 - ZDPK). Taj je propis usvojio pristup karakteristi~an za pravo medjunarodnog transfera tehnologije, pa gove strane ili neki od javnopravnih interesa je nadle`ni dràvni organ ocjenjivao s aspekta za{tite za koji se ocijeni da treba imati prednost. doma}eg primatelja licence i doma}eg gospodarstva dopu{tenost svake konkretne ugovorne klauzule kao i Netko bi mogao osporiti da se radi o ugovora u cjelini. zna~ajnim zaklju~cima ili dilemama, tvrde}i 62 Vidjeti sada vaè}i Zakon o za{titi trì{nog natjecanja od da se radi o minornom pitanju: valjanost 06.07.1995 (objavljen u Slu`benom listu Republike odre|enih klauzula koje se ti~u obveze Hrvatske broj 48. od 14.07.1995. godine). Taj propis pla}anja licencne naknade. Me|utim, ako se uredjuje pitanje dopu{tenosti restriktivnih klauzula u horizontalnim i vertikalnim sporazumima koji ima u vidu da je svaka zemlja, a napose mala ograni~avaju trì{no natjecanje, zloupotrebu monopola ili ili srednja, pri prisutnoj globalizaciji svjet- dominantne pozicije na trì{tu te pitanje koncentracije Dr. sc. BRANISLAV MALAGURSKI: Granice slobodnog ugovaranja: dopu{tenost klauzule kojom se utvr|uje ... 370 Pravni vjesnik 18 (3-4): 353-374, 2002. cenci patenta i know-howa. Naime, sli~no vovima koji se naprijed iznose u poredbenom odredbi ~lanka 85. stavak (1) i (3) Rimskog kartelnom pravu. ugovora koji je mjerodavan u pravu Europske Kada se radi o osnovici za pla}anje li- unije, i u na{em se propisu najprije zabranju- cencne naknade, treba po}i od toga da je je ograni~avanje trì{nog natjecanja op}enito, Zakon kao mjerilo dopu{tenosti takvog ele- uz navo|enje nekoliko tipi~nih ograni~enja, a menta klauzule o pla}anju licencne naknade potom se daje osnova da se na~ine iznimke utvrdio je li ona neophodna radi za{tite prava (vidjeti odredbe ~lanova 7-9. Zakona o za{titi industrijskog vlasni{tva. Glede osnovice za trì{nog natjecanja). A op}a osnova za iznim- pla}anje licencne naknade, sli~no kao u po- ke u odnosu na ugovore o licenci patenta i redbenom pravu, kao mjerilo se moè posta- know-how, prema odredbi ~lanka 11. stavka. viti to obuhva}a li osnovica, na temelju koje 2. Zakona o za{titi trì{nog natjecanja, jest se utvr|uje obveza pla}anja licencne nakna- ~injenica da je neko ograni~enje u ugovorima de, samo proizvode koji se izra|uju temeljem o licenci neophodno radi za{tite prava koje je patenta i know-howa koji su predmet ugovo- predmet ugovora o licenci. Time se podràva ra o licenci. Ako ona obuhva}a samo proiz- i sloboda ugovaranja. Drugih, konkretnijih, vode po licenci, treba je dopustiti. Ako obuhva}a i neke druge proizvode, treba smatrati osnova i mjerila za iznimke u tom propisu da ona u na~elu nije dopu{tena. Iznimno, ona nema. bi se i tada mogla dopustiti ako ugovorne Kada je rije~ o pojedinim elementima strane dokaù kartelnim vlastima da je takva klauzule koja sadràva obvezu pla}anja li- klauzula koja obuhva}a i tre}e proizvode cencne naknade u ugovorima o licenci paten- ugovorena samo iz prakti~nih razloga, radi ta i know-howa, temeljem navedenog propi- lak{eg obra~una licencne naknade, i da se sa, a u odsustvu konkretne prakse organa pla}anje odnosi isklju~ivo na iskori{tavanje primjene u odnosu na pojedine aspekte patenta i know-howa, koji su predmet ugovo- dopu{tenosti navedene klauzule, moè se ra o licenci. To ujedno podràva slobodu ugo- zaklju~iti sljede}e: varanja. U pogledu oblika pla}anja licencne nak- Kod stopa po kojima se pla}a licencna nade nema nikakvih ograni~enja da se ugo- naknada treba po}i od toga da one same po vori pla}anje pau{ala, u jednokratnom iznosu sebi ne predstavljaju restriktivne klauzule. ili u ratama, ili pla}anje komadne licencne Otuda su dopu{tene sve one stope za pla}anje naknade. Oblik u kojem se utvr|uje pla}anje licencne naknade koje su tako postavljene da licencne naknade uop}e ne ograni~ava ne stvaraju neko drugo ograni~avanje trì{no natjecanje, i njegova dopu{tenost ne trì{nog natjecanja. To zna~i da treba dopu- treba biti sporna prilikom primjene odredbe stiti silazne i proporcionalne stope pla}anja ~lanka 7. Zakona. To je u suglasnosti sa sta- licencne naknade kao i uzlazne stope pla}anja licencne naknade, pod uvjetom da (vidjeti odredbu ~lanka 6. toga propisa). U ~lanku 7. posljednje od njih ne utvr|uju u stvarnosti Zakona najprije se u stavku 1. zabranjuju sporazumi koji- nedopu{teno ograni~avanje koli~ine licenc- ma je cilj ili mogu}a posljedica ograni~avanje trì{nog natjecanja, a potom se navode tipi~ni primjeri takvih spo- nih proizvoda koje primatelj licence izra|uje razuma (ograni~avaje cijena, podjela trì{ta, vezani pos- ili stavlja u promet. Nedopu{tenima treba lovi, ograni~enja proizvodnje, kupovine, prodaje i drugi). smatrati diferencijalne stope pla}anja licenc- Potom se navode grupe sporazuma koji se iznimno mogu dopustiti, ali postoji obveza da se oni prijave nadle`nim ne naknade, jer se one utvr|uju radi realiza- kartelnim vlastima. Shodno odredbi ~lanka 11. stavak 2. cije nedopu{tenih vezanih poslova (koji su Zakona, medju takve sporazume, koji se iznimno mogu nabrojani u odredbi ~lanka 7. stavka 1. dopustiti ubrajaju se i restriktivne klauzule u ugovorima o pravu industrijskog vlasni{tva, sve dok su neophodne radi Zakona, a kao primjer nedopu{tenih klauzu- za{tite takvih prava. la). Dr. sc. BRANISLAV MALAGURSKI: Granice slobodnog ugovaranja: dopu{tenost klauzule kojom se utvr|uje... Pravni vjesnik 18 (3-4): 353-374, 2002. 371

Utvr|ivanje minimalne licencne naknade know-howa ovladao trì{tem i ostvario zara- samo po sebi ne predstavlja ograni~avanje du iz koje lak{e moè izdvajati sredstva za trì{nog natjecanja jer ta klauzula samo pla}anje licencne naknade. Klauzula se o poti~e primatelja licence da {to prije ovlada pla}anju licencne naknade ne bi smjela s patentom i know-howom koji je primio ugo- aspekta kartelnog prava protegnuti na period vorom o licenci. Ona ne ograni~ava trì{no po isteku ugovora o licenci ako bi se takvo natjecanje, ve} je usmjerena na to da potakne pla}anje odnosilo na iskori{tavanje patenta i primatelja licence na izradu {to vi{e proizvo- know-how u periodu kada je ugovor o licen- da po licenci i stavi ih na trì{te, pa time i da ci ve} istekao ili se takvi patenti ve} ugasili, a unaprijedi trì{no natjecanje. know-howa pre{ao u javnu domenu. Tada se Nema osnove za ulaènje u visinu u kojoj primatelj licence dodatno optere}uje pla}anse pla}a licencna naknada s aspekta kartel- jima koja ne proistje~u iz ugovora o licenci, a nog prava, pa samim time ni kartelne vlasti ona ga ograni~avaju u trì{nom natjecanju pa ne}e ocjenjivati nedopu{tenom klauzulu koja bi se takva klauzula, shodno odredbi ~lanka utvr|uje obvezu pla}anja licencne naknade 7. stavka 1. Zakona o ograni~avanju trì{nog po tome u kojoj je visini ona utvr|ena. To je natjecanja, mogla ocijeniti nedopu{tenom. suglasno sa stavovima u poredbenom kartelnom pravu. Prema tome, moè se zaklju~iti da, una- to~ {turim odredbama Zakona, klauzule s ob- S vremenskog aspekta trajanja klauzule koja sadràva obvezu pla}anja licencne nak- vezom pla}anja licencne naknade mogu se nade, moè se smatrati da ona ne moè ogra- putem ekstenzivnog tuma~enja toga propisa ni~avati trì{no natjecanje sve dok se pla}a obuhvatiti rje{enjima sli~nim onima u pored- naknada na ime iskori{tavanja patenta i benom kartelnom pravu. To se moè ocijeni- know-howa koji su predmet ugovora o licen- ti pozitivnim pomakom jer se s jednog goto- ci za vrijeme dok je taj ugovor bio na snazi, a vo arbitrarnog pristupa tim klauzulama u ra- navedeni patenti nisu se ugasili, odnosno nijem pravu pre{lo na pristup utemeljen na know-how nije pre{ao u javnu domenu. To razra|enijim mjerilima koja se temelje na ob- zna~i da je dopu{teno ugovoriti da se otplata jektivnije postavljenom interesu (za{tita licencne naknade proteè na vrijeme po iste- trì{ne utakmice). Ubudu}e bi ipak valjalo ku ugovora o licenci, pa i ga{enju patenta, posebnom uredbom podrobnije razraditi op}e odnosno prelasku know-howa u javnu dome- mjerilo za dopu{tenost restriktivnih klauzula nu koji su predmet ugovora o licenci, ako se (koje su iznimno dopu{tene sve dok su neop- samo pla}anje odnosi na iskori{tavanje pa- hodne radi za{tite prava industrijskog vla- tenta i know-howa za vrijeme dok je ugovor sni{tva) u vi{e konkretnijih mjerila za pojedi- bio na snazi. Sve to nema nepovoljnog utje- ne vrste restriktivnih klauzula. Za klauzulu o caja na trì{no natjecanje. Naprotiv, ono obvezi pla}anja licencne naknade u ovom po- olak{ava primatelju licence teret otplate li- glavlju izneseni su primjeri takvih mjerila cencne naknade i osposobljava ga za bolje koja bi trebalo ugraditi u takvu uredbu. Moè trì{no natjecanje. Takva otplata omogu}ava se smatrati da je takav pristup sukladan s ra- mu da odre|eni dio licencne naknade ne nije izre~enim sudovima o granicama slobo- mora platiti ve} prilikom uspostavljanja de ugovaranja i na~inu i mjerilima ocjene proizvodnje i po~etnog nastupa na trì{tu, dopu{tenosti uz pomo} kojih se uspostavlja kada ina~e ima puno tro{kova, a malo zarade ravnoteà izme|u pojedinih za{ti}enih intere- od primljenog patenta i know-howa ve} da to sa (trì{na utakmica, za{ti}ena prava i teh- moè otpla}ivati nakon {to je vi{egodi{njim ni~ko-tehnolo{ki napredak, sloboda ugova- iskori{tavanjem primljenih patenata, odnosno ranja i drugi). Dr. sc. BRANISLAV MALAGURSKI: Granice slobodnog ugovaranja: dopu{tenost klauzule kojom se utvr|uje ... 372 Pravni vjesnik 18 (3-4): 353-374, 2002.

LITERATURA Eugen Langen, Ernst Liederleithinger, Lennart AIPPI, Influence of Laws on Restraint of Trade Ritter, Ulrich Schmidt, Kommentar zum or Transfer of Technology on Know-how Kartellgesetz, München 1982. Agreements: Argentina, Paris, 1983/ I Wolfgang Lüdecke, Ernst Fischer, Lizenzv- Aquilar, Restrictive Business Practices, 11 Les erträge, Weinheim, 1957. Nouveles, 1976. Albrecht Magen, Lizenzverträge und Kartell- James R. Atwood, Kingman Brewster, Antitrust recht, Heidelberg, 1963. and American Business Abroad, New York, Hans Müller-Hennenberg, Gustav Schwartz 1981. (Oliver Axter), Gesetz gegen Wettbewerbs- Jean-Jaques Burst, Brevete et licencie, Paris. beschränkungen und europäisches Kartell- recht (par. 20,21), München, 1978. Denis Allan Daniel, The Pulse of Brazils INPI, 14 LES Nouvelles, 1979. Chesterfield S. Oppenheim, Glen E. Weston, Federal Antitrust Laws, St.Paul Minn., 1968. Denis Alan Daniel, Technology Transfer and Patent License Litigation with INPI in Brazil, Jorge Otamendi, Update on Licensing in 78 Patent and Trademark Review, 1980. Argentina, vidjeti u Goldscheider, 4 The Business of Licensing Harold Einhorn, Patent Licensing Transactions, New York, 1983. Goetz Pollzien, Eugen Langen, International Licensing Agreements, New York, 1973. Marcus B. Finnegan, Bruce C. Zotter, Licensing Restrictions That Are Considered to be Paul Roubier, Licences et Exclusivites, Anales Virtually Per Se Illegal, u Tom Arnold, Patent du Droit Commercial, 1936. Antitrust, New York, 1978. Wolfgang Seeger, Die Entwicklung auf dem Alfred Gleiss, Martin Hirsch, Common Market Gebiet des Lizenzrechts der Europäischen Cartel Law, Washington, D.C., 1981. Gemeinschaften, RIW/AWD, 1980. Hans von der Groeben, Jochen Thiesing, Hans Jaime Alvarez Soberanis, La regulacion de las von Boeckh, Claus-Dieter Ehlermann, invenciones y marcas y de la transferencia de Kommentar zum EWGV, Art. 85, Bd.1, Baden tecnologia, Mexico, 1979. Baden, 1983. Utz Toepke, EEC Competition Laws, New York, Milton Handler, Michael D. Blechman, The 1982. Proposed EC-Group Exemption for Patent Albert Verona, Licencni ugovor u jugoslaven- Licenses: A Comparison with US Antitrust skom, inozemnom i me|unarodnom pravu, u: Law, IIC, Vol. 11, Weinheim, 1980. Aleksandar Gold{tajn, Obvezno pravo, II, Mark R. Joelson, United States Law and the Zagreb, 1981. Proposed Code of Conduct in the Transfer of Fromut Völp, Gewerbliche Schutzrechte und Technology, 23 The Antitrust Bulletin, 1978. Gesetz gegen Wettbewerbsbeschränkungen, Norman D. Kantor, Licensing Restrictions in Wirtschaft im Recht und Praxis, 1967. Latin America, u Marcus B. Finnegan, Robert Glen E. Weston, Neue Entwicklungen im US Goldscheider, 4 The Law and Business of Antitrustrecht und die kartellrechtliche Licensing Beurteilung von Beschränkungen in Karel Knap, Der Lizenzvertrag als ein besonde- Patentlizenzverträgen, GRUR Int., 1984, broj 3. rer Vertragstypus, GRUR Int. 6/7, 1973. Aaron Wise, Trade Secrets and Know-how Valentine Korah, An Introductory Guide to EEC Throughout the World, New York, 1981. Competition Law and Practice, Oxford, 1981. Dr. sc. BRANISLAV MALAGURSKI: Granice slobodnog ugovaranja: dopu{tenost klauzule kojom se utvr|uje... Pravni vjesnik 18 (3-4): 353-374, 2002. 373

Dr. sci. BRANISLAV MALAGURSKI

GRENZEN DER VERTRAGSFREIHEIT: ZULÄSSIGKEIT DER KLAUSEL ÜBER DIE PFLICHTZAHLUNG VOM LIZENZENTGELT

ZUSAMMENFASSUNG Antimonopolistische Gesetze und die Gesetze über Technologietransfers bestimmen verschiedenartig die Geltungsstufe der Klausel, die die Zahlungspflicht vom Lizenzentgelt in den Patent- und den know-how-Lizenzabkommen regelt Dies ist die Folge verschiedener durch diese Gesetze geschützter Interessen: antimonopolistische Gesetze schützen die Marktwirtschaftskonkurenz, und die Gesetze über Technologietransfers den einheimischen Lizenzinhaber. Durch eine kontrastive Analyse einzelner we- sentlicher Elemente solcher Klausel – wie, z. B. der Weise der Bezahlung, des Grundbetrags und des Prozentes der Zahlung vom Lizenzentgelt, der Pflichtzahlung des Minimallizenzentgelts, der Höhe des für Lizenzentgelt bestimmten Betrags sowie der Fristbegrenzungen der Klausel über die Zahlungspflicht des Lizenzentgelts - erörtert dieser Artikel die Voraussetzungen, auf Grund deren diese Klausel in Bezug auf beide vorher genannte Ansätze für geltend gehalten wird. Es werden auch Schlussfolgerungen aus der durchgeführten kontrastiven Analyse gezogen. Darüber hinaus wird die Situation im einheimischen Recht beschrieben und es wird geschlossen, dass dieses den für Gesetze über Technologietransfers charakteristischen Ansatz verlassen und den von antimonopolistischen Gesetzen angewandten Ansatz angenommen hat. Desgleichen werden auch einige künftige Lösungen für unser Rechtssystem vorgeschlagen.

Dr.sc. BRANISLAV MALAGURSKI

DES LIMITES DE LIBERTE CONTRACTUELLE: L’ADMISSIBILITE DE LA CLAUSE DETERMINANT L’OBLIGATION DE PAYEMENT DE L’INDEMNITE DE LICENCE

RÉSUMÉ L’étude se rapporte au dilemme sur les limites de liberté contractuelle à travers l’évaluation des limites de l’admissibilité des clauses déterminant l’obligation de payement d’indemnité de licence dans les contrats sur la licence de brevet le savoir faire, en analysant les solutions dans le droit de cartel et dans le droit de transfert international de technologie: il est connu que le droit de cartel protége la compéti- tion du marché, et que le droit de transfert international de technologie protège le receveur interne de la licence. Pour cette raison à travers l’analyse comparative juridique des éléments particuliers d’une telle clause (ce sont la forme, la base et le taux de payement d’indemnité de licence, l’obligation de payement de l’indemnité de licence minimale, le montant, les limites de temps de la validité de la clause sur le payement de l’indemnité de licence) on met en revue les conditions dans lesquelles elle est admissible con- formément aux deux approches incitées. Les conclusions tirées, la situation dans le droit interne est passée en revue avec la constatation que l’approche du droit de transfert international de technologie est abandonnée et que l’approche de droit de cartel est adoptée. Mots clés: liberté contractuelle, licence, brevet, savoir-faire, le droit de cartel. Dr. sc. BRANISLAV MALAGURSKI: Granice slobodnog ugovaranja: dopu{tenost klauzule kojom se utvr|uje ... 374 Pravni vjesnik 18 (3-4): 353-374, 2002.

D. Sc. BRANISLAV MALAGURSKI

BOUNDARIES OF FREE CONTRACTING: ADMISSIBILITY OF THE CLAUSES BY WHICH OBLIGATION TO PAY LICENCE FEES IS DETERMINED

SUMMARY The extent to which the clause that determines the obligation of payment of license fee in patent and know-how licensing agreements is to be valid, is determined by antitrust laws and laws of technology transfer in a different way, which is the consequence of different interest they protect: antitrust pro- tects market competition, while technology transfer laws protect domestic licensee. In this article, through the comparative analysis of particular essential elements of such a clause, which are form of payment, basis for payment and percentage of payment of license fee, the obligation to pay minimal license fee and the height in which the license fee is to be paid, as well as the time limits of the validity of the clause on payment of license fee, the subject of the discussion are the conditions under which the clause is to be assessed as valid according to both mentioned approaches. Further, the conclusions of the comparative analysis are drawn. After that, the situation in the domestic law is analyzed, with the statement that it has abandoned the approach of the technology transfer laws and adopted the approach applied by antitrust laws. The future solutions for our legal system are also proposed. PRIKAZI

Prof. dr. sc. ANTO MILU[I]: Vladimir \uro Degan: Hrvatska dr`ava u me|unarodnoj zajednici Pravni vjesnik 18 (3-4): 377-380, 2002. 377

Prikaz

Prof. dr. sc. ANTO MILU[I]

Vladimir \uro Degan: HRVATSKA DR@AVA U ME\UNARODNOJ ZAJEDNICI Razvitak njezine me|unarodnopravne osobnosti tijekom povijesti Nakladni zavod Globus, Plava biblioteka, sv. 207, 400 str., Zagreb 2002.

Samo dvije godine po objavljivanju matsku povijest, znanstvenim disciplinama ud`benika suvremenog me|unarodnog prava vezanim uz predmet disertacije, kao fakulta- prof. dr. sc.Vladimira \ure Degana, redovi- tivni predmet za ispit izabrao jo{ i podru~je tog profesora Pravnog fakulteta Sveu~ili{ta u hrvatske dràvnopravne povijesti. Od tada je, Rijeci (Me|unarodno pravo, Pravni fakultet navodi autor, stalno uspore|ivao percepcije Sveu~ili{ta u Rijeci, Rijeka 2000.) prvog tak- Hrvata o sebi samima i o svojoj pro{losti s vog sustavnog i sveobuhvatnog djela na tom onim {to je postupno u~io i saznavao o podru~ju u Hrvatskoj nakon onog antologij- me|unarodnoj zajednici te s diplomatskom i skog pok. akademika Jurja Andrassya (a od op}om povijesti poglavito u srednjem vijeku. njegova nas posljednjeg {estog izdanja koje Pritom je nastojao razlu~iti hrvatsku povije- je jo{ priredio sam autor, dijeli ve} ~etvrt snu stvarnost od nekih mitova i fikcija. Tako stolje}a) objavljena je iz pera istog pravnog je razmatranjem hrvatske pro{losti i evoluci- pisca i uvaènog znanstvenika, prof. Degana, jom kriti~kih prosudbi o hrvatskoj dràvi u njegova nova knjiga “Hrvatska dràva u me|unarodnoj zajednici do{ao do sinteze o me|unarodnoj zajednici - Razvitak njezine razvitku njezine me|unarodnopravne osob- me|unarodnopravne osobnosti tijekom povi- nosti tijekom povijesti. Toliko kao uvodna in- jesti”. formacija za ovaj prikaz autorove knjige. Nova Deganova knjiga svojim predme- Knjiga se, osim predgovora, sastoji od tom zasjeca u dva znanstvena podru~ja: ~etiri dijela: me|unarodno pravo i hrvatska dràvnoprav- I. Op}i dio: Me|unarodna zajednica, dràve i na povijest. Ve} opus autorova znanstvenog me|unarodno pravo, str. 17-101; djela obja{njava njegov sustavni znanstveni II. Posebni dio: Hrvatske zemlje u me|una- interes za prvo podru~je. A svoje pak znanst- rodnoj zajednici, str. 104-200; vene preokupacije i promi{ljanja {to su vezani uz drugo navedeno podru~je, objasnio je III. dio: Ra|anje Republike Hrvatske, str. jednom prigodom sâm autor na drugom mje- 202-269 sa Zaklju~nim razmatranjima, str. stu. Tamo navodi kako je taj interes za hrvat- 70-277; sku dràvnopravnu povijest po~eo ve} s nje- IV. dio: Odabrani dokumenti, str. 279-379. govim usmenim doktorskim ispitom u Iza teksta rasprave slijedi Odabrana bi- Ljubljani jo{ 1962. godine, kada je uz bliografija po poglavljima, str. 380-383 te me|unarodno javno i privatno pravo te diplo- Kazalo imena i Stvarno kazalo, str. 384-399. Prof. dr. sc. ANTO MILU[I]: Vladimir \uro Degan: Hrvatska dràva u me|unarodnoj zajednici 378 Pravni vjesnik 18 (3-4): 377-380, 2002.

I. Op}i dio knjige: “Me|unarodna zajed- ge autor prelazi na povijesni teren razmatra- nica, dràve i me|unarodno pravo” sastoji se ju}i poloàj hrvatskih zemalja u me|unarod- od pet poglavlja (Prvo: Razvoj u poimanju noj zajednici tijekom povijesti. S tim u vezi, me|unarodne zajednice i njezinih dijelova; odmah na po~etku, autor napominje da taj dio Drugo: Suverene dràve u me|unarodnoj za- rasprave ne treba uzeti kao poku{aj makar i jednici od 16. stolje}a do danas; Tre}e: skra}enog prikaza ~itave hrvatske povijesti. Nastanak i postojanje dràve; êtvrto: U~inci Naprotiv, svrha je rasprave, isti~e autor, da me|unarodnog priznanja novih dràva i Peto: strogo sa stajali{ta me|unarodnog prava kak- Nestanak dràve). U ovom je dijelu knjige vo je bilo na snazi u nekom razdoblju, i ne izloèn autorov doktrinarni pristup me|una- prije njegova nastanka, pruì neke kvalifika- rodnom pravu, dràvi i me|unarodnoj zajed- cije proteklih zbivanja, napose obja{njenja nici polaze}i od op}ih zasada me|unarodnog razli~itih oblika autonomije u okvirima prava. Promi{ljaju}i bitne sastavne elemente Habsbur{ke Monarhije. Autor je svjestan da me|unarodnog prava s obzirom na dràvu i }e te kvalifikacije ponegdje “nu`no odudara- pravne procese u me|unarodnoj zajednici ti od onoga {to je uvrijeèno i op}enito prih- koji su relevantni za me|unarodno pravo, au- va}eno u hrvatskoj historiografiji, a napose u tor je u ovom dijelu knjige dao i neke nazna- znanosti o povijesti hrvatske dràve i prava”. ke kao odre|ene poveznice s hrvatskom K tomu odmah dodaje kako je glede toga “ra- dràvom i razvitkom njezine me|unarodno- zumno o~ekivati prijepore i polemike”, ali da pravne osobnosti tijekom povijesti. S tim u se pri tomu nikako “ne smiju zanemariti izla- vezi treba odmah navesti neka od autorovih ganja i zaklju~ci iz prethodnog op}eg dijela polazi{ta glede tih pitanja koja bitno odre|uju ove rasprave”. (str. 105.). i njegova gledi{ta iznesena u drugom dijelu Autorovo op}enito stajali{te spram hrvat- knjige. Tako autor na str. 26 knjige pi{e da ske dràvnosti, poglavito kontinuitetu te me|unarodno pravo podrazumijeva “posto- dràvnosti u pro{losti, najbolje je iskazano u janje me|unarodne zajednice izdijeljene na ovim njegovim tezama: pravno jednake suverene i teritorijalne - U hrvatskoj historiografiji i u politici na- dràve. Prije nego {to su se pojavile suverene stojalo se dokazati - a u jugoslavenskom raz- dràve nije bilo cjelovitog me|unarodnog doblju to se nasilno potiskivalo - da je jo{ od prava kao sustava pravnih pravila primjenji- 9. stolje}a pa sve do 1918. godine Hrvatska vih na odnose izme|u njegovih subjekata. bila me|unarodni subjekt o kojemu se vodilo Me|u tim subjektima dràve su do danas ra~una. Prema tim obja{njenjima Hrvatska je ostale najva`nije. Stoga bi za razdoblje koje zadràla svoju “dràvnost” i identitet s vlasti- je prethodilo 16. i 17. stolje}u uzaludno bilo tim ustrojem dràvne vlasti i u doba stranih raspravljati o me|unarodnopravnoj osobno- dinastija od 1102., a nositelj hrvatskoga “su- sti kraljevina, kneèvina i drugih cjelina, koje vereniteta” bili su Sabor i ban. mnogi histori~ari i danas neprecizno nazivaju Pri tome valja prihvatiti - napominje autor dràvama” - utvr|uje autor. - da su svi pravni argumenti u prilog o~uvanja II. Posebni dio knjige: “Hrvatske zemlje u ili ponovnoga stjecanja izgubljene nadle`no- me|unarodnoj zajednici” sastoji se tako|er sti Sabora, pa i pretjerivanja u tom pogledu, od pet poglavlja ([esto: Poloàj hrvatskih ze- bili dobrodo{li kao argumenti u politi~koj malja do 1527. godine; Sedmo: Hrvatske borbi. To je vrijedilo sve dok je hrvatski na- zemlje od 1527. do 1918. godine; Osmo: rod bio u stvarnoj opasnosti da ga proguta Hrvatske zemlje u Kraljevini Jugoslaviji; centralisti~ka Austrija s njema~kim kao jedi- Deveto: Nezavisna Dràva Hrvatska i Deseto nim slu`benim jezikom, ili ideja stvaranja poglavlje: Hrvatska u Jugoslaviji od Drugoga kompaktne ma|arske dràve od Karpata do svjetskog rata do 1990.). U ovom dijelu knji- Jadrana s ma|arskim kao jedinim jezikom. I Prof. dr. sc. ANTO MILU[I]: Vladimir \uro Degan: Hrvatska dràva u me|unarodnoj zajednici Pravni vjesnik 18 (3-4): 377-380, 2002. 379 sve do 1918. te pogibli nisu sasvim bile ot- skih zemalja u me|unarodnoj zajednici, on klonjene. Danas kad su sve to historijske dràvnost hrvatskih zemalja (sâm autor, uspomene, hrvatska sloboda dopu{ta i slobo- me|utim, ne govori ni o dràvi ni o dràvno- du objektivnoga razmatranja hrvatske pro{losti) tijekom povijesti povla~i kroz “iglene sti. u{i” strogih pravila me|unarodnog prava u Stoga kontinuitet hrvatske “dràvnosti” - me|unarodnoj zajednici. A kroz te iglene u{i konstatira autor, danas treba uzeti kao znanst- nije se ni{ta, ili gotovo ni{ta provuklo sve do venu hipotezu koju je mogu}e bilo potvrditi suvremene Republike Hrvatske (pa ni ili osporiti minucioznim istraìvanjima histo- Kraljevina Hrvatska i Slavonija, sa ili bez rijskih zbivanja i pravnih odnosa u praksi. Ali Kraljevine Dalmacije, osim Dubrova~ke to nije neposredni zadatak rasprave. Na{a je Republike koja je po autoru ipak samostalna neposredna zada}a, nagla{ava autor, da argu- dràva od 1358. do 1806. godine). mente o samoj “dràvnosti” ili “suverenosti” Hrvatsko povijesno dràvno pravo za au- u njihovom kontinuitetu, razmotrimo sa sta- tora je samo fikcija. Ono je od svoga nastan- jali{ta kriterija me|unarodnog prava i realno- ka kao ideolo{ka koncepcija u 19. stolje}u sti u ostatku Europe iz odgovaraju}ih raz- odigralo svoju politi~ku ulogu u Hrvata, ali doblja. (str. 113-115). nakon ostvarenja hrvatske samostalnosti - Razmatraju}i podrobnije tezu po kojoj 1991. za nj hrvatsko dràvno pravo nema vi{e se hrvatsko plemstvo kvalificira “politi~kim nikakva politi~kog zna~enja, pa ga, uz puno narodom”, a u hrvatskom se Saboru gleda no- uvaàvanje u pro{losti, autor - in ultima linea sitelj hrvatske “suverenosti” autor je odbacu- - sada smje{ta u povijesnu ropotarnicu. je. Po njemu samo na simboli~koj razini Autorove teze i zaklju~ci izneseni u ovom Hrvatski sabor vu~e svoje porijeklo u sabori- dijelu knjige o poloàju Hrvatske u me|una- ma iz tih prija{njih razdoblja, {to naàlost, rodnoj zajednici u pro{losti mogu biti znanst- ustvr|uje sam autor, nije dokaz me|unarod- veno evaluirani samo u raspravi koja je ne- nopravne osobnosti Hrvatske prije konca 20. ophodna èli li se izneseno kriti~ki argumen- stolje}a. tirano osporiti, ili pak prihvatiti. Mogu}a Taj, za autora, o~it nedostatak me|una- kritika, smatra i autor, moè u tu raspravu po- rodne osobnosti Hrvatske ipak “ne otkriva najprije uklju~iti pitanja: da li je pisac knjige ~itavu istinu”, jer unato~ tomu, Hrvatska i ispravno utvrdio pravila me|unarodnog pra- Slavonija ili obje zajedno, bile su u okviru va na snazi u danom razdoblju, je li ta pravi- Habsbur{ke Monarhije pridruène kraljevine la ispravno primijenio na odre|ene povijesne i time su bile posebne teritorijalne cjeline. doga|aje te napokon je li obuhvatio sve rele- No, s tim u vezi ustvr|uje kako tvrdnje da su vantne doga|aje i je li ili nije ispravno protu- one bile “suverene” i time subjekt me|una- ma~io sadràj i doma{aj akata i zbivanja o rodnoga prava ili su pogre{ne ili pretjerane kojima se praspravlja (bilj. 1, str. 105). kvalifikacije njihova poloàja u me|unarod- Rezultati te mogu}e rasprave mogli bi noj zajednici. Ali to - dodaje odmah autor - imati odre|ene implikacije ne samo na hrvat- ne odri~e njihov posebni poloàj u okviru ve- sku povjesnicu i na ocjene o hrvatskoj dràv- like europske Monarhije (str. 120). nosti u dosada{njoj historiografiji, poglavito Upravo ovaj dio knjige, ima pravo autor na povijest hrvatske dràve i prava, ve} i na kad to anticipando sam napominje, izazvat }e suvremeno hrvatsko ustavno pravo glede s historiografskog gledi{ta najvi{e prijepora. Izvori{nih osnova Ustava Republike Hrvatske Jer op}i je utisak, kad se pro~ita taj dio knji- u sada{njem tekstu. ge, unato~ iznesenim argumentima koji pola- III. dio knjige: “Ra|anje Republike ze od me|unarodnog prava, i sukladno tome Hrvatske”, sastoji se od ~etiri poglavlja dosljednosti autorove analize poloàja hrvat- (Jedanaesto: Teritorijalne promjene pri raspa- Prof. dr. sc. ANTO MILU[I]: Vladimir \uro Degan: Hrvatska dràva u me|unarodnoj zajednici 380 Pravni vjesnik 18 (3-4): 377-380, 2002. du socijalisti~koga sustava; Dvanaesto: “Po- rodnog prava ({to je dokazao ve} i svojim ku{aji konfederalnoga preustroja Jugoslavije prethodnim radovima) nego da izvrsno poz- i njezina sporazumnog raspada; Trinaesto: naje i hrvatsku povijest, posebice povijest Hrvatska kona~no postaje me|unarodnoprav- hrvatske dràve. Tekst je faktografski korek- nim subjektom i êtrnaesto poglavlje: tan, a snabdjeven je brojnim bilje{kama koje Zaklju~na razmatranja). To je i ujedno za hi- ga oboga}uju. Popra}en je nizom slika i foto- storiografiju najvrijedniji dio ove knjige, za- grafija (preslikama) vladarâ u dràvama na jedno s odabranim dokumentima iz IV. dijela, teritoriju u koji je bilo uklju~eno i podru~je a poglavito ona mjesta gdje autor govori o dana{nje Hrvatske, sve od Karla Velikog, nekim osobnim iskustvima i svome Andrije II. i Marije Terezije preko Franje angaìranju u pojedinim tijelima koja su dje- Josipa I, Aleksandra I. Kara|or|evi}a, a cije- lovala u procesu stjecanja hrvatske samostal- li taj niz (koji ovdje nije potpun) zavr{ava nosti, a o njima se dosad iz literature vrlo preslikama fotografija poglavnika dr. Ante malo znalo. Paveli}a te predsjednikâ Josipa Broza Tita, i U IV. dijelu knjige: “Odabrani dokumen- dr. Franje Tu|mana i Stjepana Mesi}a. ti” autor donosi ukupno 27 dokumenata na- Knjiga prof.dr.sc. Vladimira \ure Degana stalih u vrijeme osamostaljenja Republike “Hrvatska dràva u me|unarodnoj zajednici - Hrvatske, od kojih su neki (posebice 17 onih Razvitak njezine me|unarodnopravne osob- dokumenata koji su nastali u pismenom po- nosti tijekom povijesti” predstavlja vrijedno stupku pred Arbitra`nom komisijom znanstveno djelo, a svojom koncepcijom novi Me|unarodne konferencije o biv{oj Jugo- je pristup razmatranja hrvatske dràve i nje- slaviji (tzv. Badinterovom komisijom), a u nog suvereniteta u pro{losti, jer u ta razma- autorovu su prijevodu na hrvatski jezik prvi tranja uklju~uje dva aspekta: me|unarodno- put objavljeni u ovoj knjizi, {to joj daje po- pravni koji se odnosi na hrvatsku dràvu u sebnu vrijednost. me|unarodnoj zajednici i povijesnopravni In fine: Knjiga je u cjelini dobro struktu- aspekt {to je vezan uz njezin dràvnopravni rirana, autorova su polazi{ta i glavne teze ja- razvitak. sno izneseni i pokazuje da je on ne samo U Zagrebu, 25. svibnja 2002. vrstan stru~njak i pisac na podru~ju me|una- Dr. iur. sc. SRE]KO JELINI]: Odrìvi razvoj - pravna na~ela/principi i praksa u podru~ju za{tite okoli{a Pravni vjesnik 18 (3-4): 381-383, 2002. 381

Prikaz

Dr. iur. sc. SRE]KO JELINI], redoviti sveu~ili{ni profesor Pravnog i Ekonomskog fakulteta u Osijeku

ODR@IVI RAZVOJ – PRAVNA NA^ELA/PRINCIPI I PRAKSA U PODRU^JU ZA[TITE OKOLI[A Privatna visoka nezavisna {kola za poslovanje i upravljanje (Private Independent College of Business and Administration – Prywatna Wyzsza Szkola Businessu i Administracji),Warsawa, 2002.

Pred nama se nalazi sjajno uredjeno odrìvog razvoja. To {to se i dekadu kasnije bro{irano izdanje knjige – zbornika radova sa nisu postigli zna~ajniji rezultati u implemen- Seminara odrànog pod pokroviteljstvom i u taciji Agende 21, prema gledi{tu Margot organizaciji Visoke {kole za poslovanje i Wallstrom-a (Europe’s Environment upravljanje iz Warsawe (Poljska), koji je Commissioner) uzroci se nalaze u vi{e razlo- odràn u vremenu od 22. do 23. travnja 2002. ga: prvi je u tomu {to se model potro{a~kog godine. Na ukupno 332 stranice (239x160) dru{tva i s tim povezan model ekonomije ma- sadràno je ukupno 23 rada, a svakom radu sovne proizvodnje jo{ uvijek nije promijenio. koji je prenijet u integralnom tekstu na polj- S druge strane financijski resursi potrebni za skom jeziku dodan je i kra}i ili duì saètak provedbu ciljeva iz Rija jednostavno jo{ nisu napisan na engleskom jeziku. raspoloìvi (na raspolaganju). Bavljenje pro- Spomen na ovo izdanje u sada{njem tre- blematikom odrìvog razvoja nije i skoro nutku opravdan je s vi{e to~aka promatranja. ne}e biti prevladana tema ili tek tema na{eg Od 26. kolovoza do 4. rujna 2002. godine uzgrednog interesa, ve} “fokus” mnogih u Johanesburgu (Ju`noafri~ka Republika) na{ih budu}ih razmi{ljanja. Ba{ kao {to je to odràvao se Svjetski skup o odrìvom razvo- rekao prof. dr. habil. Kazimierz ROWNY u ju (World Summit for Sustainable Develop- svom pozdravnom govoru na otvorenju semi- ment – WSSD 2002). Summit je ponovno nara podsje}aju}i kako op}a definicija pojma potvrdio odrìvi razvoj kao sredi{nju to~ku odrìvi razvoj sadràna u principu 4 medjunarodnog dnevnog reda i dao novi za- Deklaracije iz Rija, l992., zajedno sa svim mah globalnoj (svjetskoj) akciji na suzbijan- drugim na~elima i standardima – usmjerava ju siroma{tva i za{titi okoli{a. I nakon na{e misli, istraìvanja i aktivnosti prema Summita o zemlji iz Rija 1992. godine za{titi okoli{a. U tomu je, prema mi{ljenju (United Nations Rid de Janeiro Earth prof. Rownyja, predominantna uloga dràve i Summit) kada je po prvi puta na razini lokalnih vlasti i du`nost svih u~enika da im me|unarodne zajednice stavljeno pitanje pomognu u ovom te{kom poslu provedbe odrìvog razvoja suo~eni s rastu}im proble- prava i politike u razmatranim podru~jima. mom za{tite okoli{a i razvojnim problemima Tema knjige, povodom koje je sa~injen ovaj na zemlji, iznova su potvrdjene obveze na prikaz, opravdava bavljenje njome, pa samim najvi{oj razini kada je u pitanju osiguranje tim je opravdan i spomen na ovu knjigu. Dr. iur. sc. SRE]KO JELINI]: Odrìvi razvoj - pravna na~ela/principi i praksa u podru~ju za{tite okoli{a 382 Pravni vjesnik 18 (3-4): 381-383, 2002.

Seminar posve}en pitanjima odrìvog u bavljenju problematikom odrìvog razvoja, razvoja je odràn, moglo bi se re}i ve} na a medju njima posebno pravnih u~ili{ta. kultnom mjestu za razmatranje upravo ovih Poljski seminar o principima odrìvog pitanja u Poljskoj. Pri svemu imamo naro~ito razvoja iz travnja ove godine pokazuje visoki u vidu da je samo nekoliko mjeseci kasnije u stupanj svijesti o navedenoj problematici u vremenu od 17. do 18. lipnja 2002. godine u samoj Poljskoj upu}uju}i na trajnu vezu iz- Warsawi u organizaciji PWSBiA (Indepen- medju politike i prava u svim pravnim dent College of Business and Administration) dràvama. Pravo moè biti promijenjeno, odràn jedan drugi, ovaj puta me|unarodni transformirano ili reformirano – ali nikada se skup, koji je u jednom svom dijelu bio pone smije kr{iti (It can be changed, transfor- sve}en upravo pitanjima pravnih problema u med or reformed – but never violated).3 za{titi okoli{a (Legal problems of environ- Navo|enje svih 23 rada podijeljenih u pet mental protection).1 Urgentna potreba za po- poglavlja (1. Principi odrìvog razvoja u pra- duzimanjem integralnih pravnih istraìvanja vu i politici za{tite okoli{a, 2. Provodjenje iz materija za{tite okoli{a uvjetovana je, iz- principa odrìvog razvoja u Poljskoj, 3. nad svega, nezadovoljavaju}im u~incima po- Za{tita i odrìva upotreba prirodnih izvora. stignutim u materiji za{tite okoli{a kroz pro- 4. Odgovornost za {tetu nanesenu okoli{u i teklih 12 godina. Pretpostavlja se kako su, iz- kona~no, 5. Obrazovanje i odgoj za odrìvi medju mnogih faktora, upravo ovakvom razvoj) pokazuje pomno odabrani sistemski nezadovoljavaju}em stanju, kojeg karakteri- pristup tema. Izdvajamo temu na~elnog zira odràvanje “status quo-a” upravo neu~in- zna~enja o ulozi dràve u upravljanju i pro- koviti pravni instrumenti koji se koriste u vedbi na~ela odrìvog razvoja u Poljskoj.4 provedbi ideje i na~ela o principima odrìvog Autor ovog priloga upozorava na potrebu re- razvoja. Bez obzira na istinsku tezu kako je forme vlade i lokalnih organa vlasti uteme- pitanje odrìvog razvoja multidisciplinarna ljenu na direktivama iz Brundtlandovog iz- tema koja u sebi integrira razli~ite pristupe vje{}a, koje je kasnije prihva}eno i na Op}oj odnosno pristupe iz razli~itih podru~ja zna- skup{tini UN l987. godine, kasnije i reafir- nosti i znanja (ekonomije i upravljanja, hi- mirano u Agendi 21 Summita o zemlji iz Rija drologije, prirodnih znanosti, ~ak i kemije de Janeira iz l992. godine i drugim svjetskim itd.) jedno je nesporno, a to je kako je pitanje i regionalnim (ve}inom Europske unije) do- odrìvog razvoja, pa i kroz aspekt za{tite kumentima. Dodajmo i teme o ulozi i prav- okoli{a, u prvom redu i pravno pitanje. Stoga nom zna~enju gradjana i njihovih organizaci- nije niti ~udnim {to je International Law ja u za{titi okoli{a, posebno s obzirom na Association (ILA) osnovala i poseban posljednje odredbe iz poljskog zakonodavst- 5 Komitet za medjunarodne pravne aspekte va. Posve}enost pravnim pitanjima i materi- odrìvog razvoja.2 Na osnovu navedenog èli ji odgovornosti skre}e nam pozornost prema se sugerirati uloga visoko{kolskih institucija temama koje se odnose na pravnu za{titu okoli{a u Poljskoj i Europskoj uniji,6

1 Drugi dio skupa (track) je bio posve}en pitanjima 3 Paczuski Ryszard, prof.dr. habil., Substance F tihe polo`aja stranaca i globalnim problemima prava o use- Sustainable Development Principle in Environmental ljenju (Status F Foreigners and Global Problems F Policy and Law, v. cit. knjiga, str. 318. Imigration Law). Autor ovog prikaza je bio sudionikom skupa i jednim od izlagatelja u dijelu koji je razmatrao 4 Isp. Kazimierz Rowny, prof.dr. habil., o.c., str. 297-302, v. pitanja o pravnim problemima zaštite okoliša. i str. 322..

Publiciranje materijala sa skupa o~ekuje se u prolje}e sli- 5 jede}e godine. Isp. Magdalena Micinska, o.c.,str.. 145-160, v. i str. 323. 6 2 Komitet ima 36 ~lanova iz razli~itih zemalja. Iz Hrvatske Isp. Josef Jan Skoczylas, prof.. dr. habil, str. 237-252, v. i je ~lanom autor ovog prikaza. str. 329. Dr. iur. sc. SRE]KO JELINI]: Odr`ivi razvoj - pravna na~ela/principi i praksa u podru~ju za{tite okoli{a Pravni vjesnik 18 (3-4): 381-383, 2002. 383

Odgovornosti “tre}e strane” za {tetu okoli{u voj odrànog u Zagrebu 12. srpnja 2002. go- i odrìvi razvoj prema prijedlogu prava iz dine. U Hrvatskoj se moraju stvoriti uvjeti, Europske unije i o utjecaju predloènih koji }e izmedju ostalog, poticati poduzet- rje{enja na poljski pravni sustav7, te kona~no ni~ku klimu uz ja~anje dru{tvene odgovorno- na temu Odgovornost tre}e strane za sti poduzetnika, uvjeta za o~uvanje prirodnih odba~eni otpad u svjetlu Zakona o otpadu od resursa i primjenu principa ekoodgovornosti, 27. IV. 2001. g. kao i ~itav niz drugih uvjeta koji stvaraju po- Provedeno izdvajanje nazna~enih radova zitivan vrijednosni sustav. Gledanje poslov- nije izvr{eno intenciozno ve} u kontekstu hti- nog svijeta na siroma{tvo sasvim je jasno - u jenja da se barem djelomi~no uputi mogu}eg dru{tvima, koja slabe ni poslovi ne mogu ~itatelja na sadràj ove knjige.8 uspjeti.9. U svemu je nezaobilazna uloga i A {to se ti~e Hrvatske, vrijedi ista}i poru- pravnih fakulteta, ba{ kao {to na svom prim- ku koja se je mogla ~uti i sa sve~anog skupa, jeru pokazuje i Visoka {kola iz Warsawe na kojim je obiljeèna 5. obljetnica osnutka koji se seminar i zbornik radova u ovom pri- Hrvatskog poslovnog savjeta za odrìvi razlogu osvr}emo.

7 Isp. Pawel Przybysz, o.c, str. 255-275, v. I str. 330. 8 Jedan primjerak knjige – zbornika radova se nalazi u knji`nici Pravnog fakulteta u Osijeku temeljem donacije prof. Rowny-ja. 9 Isp. Privredni vjesnik, specijalni prilog, br. 3, Zagreb, 9 Isp. Privredni vjesnik, specijalni prilog, br. 3, Zagreb, X/2002, str. 16. X/2002, str. 16.

Dr. sc. IVANA BARKOVI], dr. sc. \ULA BOROZAN: Kratki prikaz “Amadeus konferencije o pro{irenju... Pravni vjesnik 18 (3-4): 385-386, 2002. 385

Prikaz

Dr. sc. IVANA BARKOVI], Pravni fakultet u Osijeku Dr. sc. \ULA BOROZAN, Ekonomski fakultet u Osijeku

KRATKI PRIKAZ “AMADEUS KONFERENCIJE O PRO[IRENJU EUROPSKE UNIJE” - University Marne-La-Vallee, 13-14. lipnja 2002.

“Pro{irenje predstavlja jednu od naj- prava, ljudskih sloboda i po{tivanje nacional- va`nijih prilika za Europsku uniju na po~etku nih manjina; funkcioniranje trì{nog gospo- 21. stolje}a. To je jedinstven, povijesni zada- darstva i sposobnost su~eljavanja s konku- tak za daljnju integraciju kontinenta na mi- rentskim pritiscima; sposobnost preuzimanja ran na~in, pro{iruju}i zonu stabilnosti i pro- obveza ~lanstva, odnosno efektivno primje- speriteta na nove ~lanice. To je proces bez njivanje pravila Europske unije. presedana s obzirom na obujam i razli~itost, Konferencija je ponudila multidiscipli- broj zemalja kandidata, podru~je, stanov- narni forum za dijalog o pitanjima vezanim ni{tvo i bogatstvo razli~itih povijesti i kultu- uz proces pro{irenja – koja je cijena dodat- ra.” nog pro{irenja EU; za{to zemlje Srednje i Tim je rije~ima otvorena “Prva Amadeus Isto~ne Europe preferiraju pripajanje, a ne konferencija o pro{irenju Europske unije” partnerstvo; koja je optimalna dinamika pro- odràna 13. – 14. lipnja 2002. godine na cesa pro{irenja; kakve su reakcije svjetske University of Marne-La-Vallee (Francuska) u javnosti o tom procesu bez presedana; i sl. organizaciji GREET-ICARIE, istraìva~ke Radovi o tim i relevantnim pitanjima izlaga- grupe francuskih znanstvenika orijentirane ni su u okviru 8 radnih grupa: na izu~avanje tranzicijskih zemalja Sredi{nje I. Demokracija, legitimnost i institucije i Isto~ne Europe. II Strane direktne investicije i europsko U o~ekivanju petog pro{irenja Europske pro{irenje unije (EU) najavljenog za 2004. godinu, III. Vanjska trgovina francuska konferencija bila je prilika za teo- IV.Dinamika i perspektiva pro{irenja rijsku i prakti~nu raspravu o izazovima V. Rast i razvoj pro{irenja kako iz perspektive dràva ~lanica, tako i iz perspektive novih kandidata, posebi- VI.Periferije europske unije ce kada je rije~ o tranzicijskim zemljama – VII. Financijske i monetarne implikacije Ma|arskoj, Poljskoj, Rumunjskoj. Slova~koj, na proces pro{irenja Litvi, Estoniji, Bugarskoj, ê{koj i Sloveniji. VIII. Umreàvanje, inovacije i tehnologija Predstavnici zemalja ~lanica EU posebnu su Iz tematskih naslova radnih grupa vidljiva pa`nju posvetili analiziranju politi~kih, eko- je {iroka lepeza obra|enih aspekata pro{iren- nomskih i kulturalnih beneficija pro{irenja, ja kao i me|usobna nosivost i komplementar- kao i strahu od potencijalnih rizika koji taj nost individualnih priloga. Aktualnost i za- proces nosi sa sobom. Nasuprot tome, pred- nimljivost izloènih referata razvila je stavnici tranzicijskih zemalja imali su priliku zapaène rasprave koje su nekima posluìle pokazati i dokazati napore uloène u zado- kao inspiracija za daljnje znanstveno- voljavanje kopenha{kih kriterija nu`nih za istraìva~ke napore, a drugima kao okvir va- ulazak u EU – razvoj demokracije, vladavine loriziranja nacionalnih potencijala i napora Dr. sc. IVANA BARKOVI], dr. sc. \ULA BOROZAN: Kratki prikaz “Amadeus konferencije o pro{irenju... 386 Pravni vjesnik 18 (3-4): 385-386, 2002. uloènih u zahtjevan integracijski proces, kao na pobolj{anje kvalitete ìvota svih i rezultata prihva}anja / provedbe acquis gra|ana {irom Europe; communautarie EU. - dolazak novih ~lanica Europske unije Hrvatska problematika vezana uz ulazak obogatit }e kulturalnu razli~itost, raz- u Europsku uniju predstavljena je s tri rada: mjenu ideja i bolje me|usobno razumi- \ula Borozan i Ivana Barkovi}, Sveu~ili{te jevanje ljudi; J.J. Strossmayer u Osijeku - “Facts and - pro{irenje }e poja~ati ulogu Europske Prospects of FDI in Croatia”; Denisa Krbec, unije u me|unarodnim poslovima – Fakultet ekonomije i turizma Pula - trgovinskoj politici, politici sigurnosti i “Reforming Croatian higher education to- za{tite i drugim podru~jima globalnog ward “Europe of Knowledge” te Michael upravljanja. Harvey i Marina Dabi}, Sveu~ili{te J.J. Kao prednosti koje su ve} osjetne u zem- Strossmayer u Osijeku - “Fostering ljama Srednje i Isto~ne Europe mogu se, Innovation and Knowledge Transfer in primjerice, istaknuti: uspostavljanje stabilnih Transition Countries in Eastern Europe”. demokracija s demokratskim institucijama i Posebno je interesantno istaknuti kako su pove}anim po{tivanjem nacionalnih manjina, pitanje hrvatske pozicije u odnosu na ubrzanje i cjelovitija provedba gospodarskih Europsku uniju u svojim radovima, izravno reformi, pove}anja stopa gospodarskog rasta ili neizravno, dotaknuli i strani izlaga~i od i bolje perspektive za zapo{ljavanje. Europ- kojih isti~emo Will Barlet s University of ska unija tako|er uìva u nizu gospodarskih Bristol (UK) – “The EU-Croatia Stabiliza- prednosti koji proizlaze iz unapre|enja go- tion and Association Agreement – A Stepping spodarskog ìvota u tranzicijskim zemljama i Stone to Membership or Semi-Permanent aktivnije vanjskotrgovinske suradnje. Satellisation?” , te Yoji Kojama s Niigata Kao intrigantna tema nametnula se i tema University (Japan) – “The EU and Stabiliza- o analizi tro{kova ne-pro{irenja EU. tion of South East European Countries”, koji Odga|anje pro{irenja jedinstvenog trì{ta i su u izlaganju svojih referata iznijeli zaniml- usporeniji gospodarski rast u zemljama kan- jive opaske o Hrvatskoj kojoj predstoji raz- didatima li{ili bi dràve ~lanice ekonomskih doblje intenzivnih integracijskih procesa, beneficija; ne ulazak u Europsku uniju zem- ispunjavanje uvjeta iz Sporazuma o stabiliza- ljama kandidatima zna~ilo bi slabljenje inici- ciji i pridruìvanju EU – put koji si je sama jativa za daljnju provedbu ekonomskih refor- zadala. mi, obeshrabrivanje priljeva inozemnih inve- U za~etoj intonaciji o va`nosti procesa sticija i tako|er usporavanje gospodarskog pro{irenja EU zavr{ila je i konferencija. Na rasta. To bi rezultiralo stvaranjem politi~ke zaklju~noj raspravi rekapitulirane su glavne nestabilnosti u Europi koja bi potkopavala ekonomske, politi~ke i kulturalne prednosti proces demokratizacije u tranzicijskim zem- pro{irenja: ljama, a {to bi se, eksplicitno ili implicitno, - pove}anje zone mira, stabilnosti i pro- odraàvalo i na Europsku uniju. Nadalje, bez speriteta u Europi }e unaprijediti sigur- pro{irenja Europska unija teè bi se borila s nost svih ljudi; problemima organiziranog kriminala, ilegal- - pripajanje vi{e od 100 milijuna stanov- nih imigracija i terorizma. nika trì{tu Europske unije od 370 mili- Dobra organizacija, veliki broj sudionika juna potaknut }e gospodarski rast i ot- i zanimljive slu`bene i neslu`bene rasprave voriti nova radna mjesta u starim i no- koje su se vodile tijekom dva intenzivna rad- vim dràvama ~lanicama; na dana te izraèna èlja o ponovnom susretu - prihva}anje politike Europske unije o u Parizu i sljede}e godine, potvrda su organiza{titi okoli{a i borbi protiv kriminala, zatorima o uspjehu skupa i motiv da premi- droge i ilegalnih imigracija odrazit }e se jerni entuzijazam preto~e u tradiciju. Mr. sc. Predrag Zima: Neven [imac: Europski principi javne uprave: od vladanja do sluènja gra|anima Pravni vjesnik 18 (3-4): 387-388 2002. 387

Prikaz

Mr. sc. PREDRAG ZIMA, asistent Pravnoga fakulteta u Osijeku

Neven [imac1: EUROPSKI PRINCIPI JAVNE UPRAVE: OD VLADANJA DO SLU@ENJA GRA\ANIMA Udruga za demokratsko dru{tvo, Zagreb, 2002.

Govoriti ili pisati o javnoj upravi u per- mogu}i dojam nesavr{enosti ovoga djela i spektivi njezine stalne mijene traì od autora njegova ograni~enja. Autor je koncipirao svo- teorijsko i prakti~no poznavanje problema, te je djelo u ~etiri glavna odsje~ka: 1. [to je jav- poznavanje i primjenu pravnog, ali i socio- na uprava te gdje i kako djeluje; 2. Reforma i lo{kog pristupa. Ispravno isti~e u predgovoru modernizacija dràvne i javne uprave; 3. ovoj knjizi dr. Marko Gjidara2 kako uprava Ljudi u javnoj upravi; 4. Europske integraci- predstavlja nepristranu dràvu, ~uvara op}eg je i javna uprava. Svaki se od ovih dijelova probitka i izraz stabilnosti i kontinuiteta naci- razra|uje nadalje unutar sebe po to~kama, da je, pa bez vrsne uprave ne postoji niti dràva bi se na kraju mogao pro~itati pogovor dr. dostojna toga imena. Jedna od posebnosti Josipa Kregara i izbor kori{tene literature s javne uprave jest u tome {to ona “utjelovljuje internet izvorima (web-site). vi{i interes” koji nadilazi pojedina~ne. U prvome dijelu (odsje~ku) koji je nazvan Kako se radi o djelu od stotinjak stranica pitanjem “[to je javna uprava te gdje i kako dje- (114), istina, tiskanih sitnim slogom na malo- luje?”, autor ras~lanjuje temeljne pojmovne mu formatu, i autor i pisac predgovora isti~u odrednice “javne uprave”, “upravljanja”, te se pita {to danas ~ini javna uprava u razvijenim 1 Ro|en je u Osijeku 1943., a nakon Klasi~ne gimnazije u dràvama (upravljanje i sluènja): “Ona zapra- Zagrebu završava studij prava i poslijediplomski studij vo uspostavlja i osigurava uvjete kori{tenja te- krivi~no-pravnih znanosti. U Parizu završava poslijedi- meljnih prava osobe, to je jedan od najmanjih plomski studij politi~ke i dràvno-upravne znanosti (ENA), te studije usporednog prava, te europskih i zajedni~kih nazivnika svih demokracija” (str. me|unarodnih organizacija u Strasbourgu, Madridu, 18.). Isti~u se u zasebnoj cjelini dva glavna pi- Cagliariju i Freiburgu. Zapošljava se 1971. na Pravnom tanja “kako” i “gdje” javne uprave, te ih se raz- fakultetu u Zagrebu, ali nakon “hrvatskog prolje}a” gubi posao i odlazi u Francusku gdje je od 1972. do 1995. ra|uje kroz na~ine i podru~ja djelovanja. Na pi- godine radio na du`nostima u središnjoj dràvnoj upravi. tanje na~ina djelovanja autor odgovara: “uz Od 1995. do 1999. radi na savjetni~kim poslovima pomo} triju temeljnih poluga: 1/ uspostavlja- PHARE programa u Hrvatskoj i BiH, a od 1999. u njem odgovaraju}ih javnih slu`bi; 2/ odre|ivan- Varšavi, Pragu i Vilniusu kao savjetnik na poslovima prilagodbe Poljske, êške i Litve za pristup u Europsku jem pravila i postupaka na osnovi ustava i za- uniju. Autor je brojnih ~lanaka, a od oknjiènih radova: kona, te 3/ ubiranjem poreza i pruànjem javnih Le nettoyage ethnique-documents historiques sur une usluga. Na drugo se pak pitanje (gdje) odgova- idéologie serbe (Pariz, 1993 i 1999, suautorstvo s Mirkom Grmekom i Markom Gjidarom); Abeceda demokracije ra: na tri glavna podru~ja: 1/ podru~je koje se (1999.); Protiv korupcije (2000.); Izazovi i zamke globa- odnosi na “regale”, odnosno suverene funkcije lizacije (2000.). Potpredsjednik je novoosnovanog Centra dràve: vanjsko predstavljanje i sluènje dràvl- za europsku dokumentaciju i istraìvanje - Robert janima izvan zemlje (diplomacija i konzularna Schuman u Zagrebu. slu`ba); vanjska sigurnost, vojska; unutarnji red 2 Profesor javnog prava na Sveu~ilištu Panthéon-Assas i mir, policija; na upravne sporove, tj. sudstvo i (Paris II), voditelj poslijediplomskih, pluridisciplinarnih francusko-hrvatskih Europskih studija (Zagreb) i preds- na izdavanje i kontrolu novca; 2/ podru~je eko- jednik Centra za europsku dokumentaciju i istraìvanje nomsko i socijalno gdje uprava stvara uvjete i Robert Schuman. Mr. sc. Predrag Zima: Neven [imac: Europski principi javne uprave: od vladanja do sluènja gra|anima 388 Pravni vjesnik 18 (3-4): 387-388, 2002. jam~i koheziju i unutarnju solidarnost, te 3/ po- Tre}i dio knjige posve}en je ljudima u jav- dru~je djelotvornog i uravnoteènog ure|enja i noj upravi jer “sposobnost, obrazovanost i kori{tenja prostora (teritorija) dràve kao i pri- po{tenje ljudi, odlu~uju}i su ~imbenici svakog rodnih bogatstava. upravljanja, a navlastito u vremenima kada se Drugi dio s nazivom “Reforma i moderni- na~in upravljanja korjenito mijenja...”. Pisac je zacija dràvne i javne uprave”, pisac isprva od- ovaj dio podijelio u dva temeljna odjeljka: 1/ govara na pitanja o: Potrebama za reformama; Formiranje i regrutiranje kadrova i 2/ Pravni Evoluciji dràve i javne uprave; Subsidijarnosti status javne uprave. Prvi odjeljak (str. 49.-70.) i privatizaciji; Osporavanju dràve i javne upra- razdijeljen je u osam manjih cjelina kroz koje ve, da bi se u zasebnom odjeljku (1.) bavio pise nastoji ukazati na probleme koji nastaju u tanjima promjene institucionalnog i dràvnog svezi ljudi u javnoj upravi od pitanja kako ustroja kroz podnaslove: Ni regule, ni recepti; ustrojiti redovito obrazovanje, preko ciljeva i Kriti~ni momenti velikih reforma i Etape o~ekivanja od slu`benika u javnoj upravi, do upravljanja; U odjeljku 2. koji je naslovljen pitanja predava~a i potencijalnih u~enika, ana- “Javna uprava i reforme, raspravljaju se pitanja liziraju}i primjer francuske Ecole nationale kompetitivnosti i privla~nosti dràva za ula- d’administration (ENA- dràvna upravna ga~e, kupce i poslovne partnere (“Znanje i pra- {kola) i uspore|uju}i ga s drugim zemljama vila propisivanja”), donose}i popis kriterija Europske unije i nekima izvan nje. OCDE-a u obliku pitanja, po kojima je mogu}e Pisac nagla{ava (Pravni status javne upra- mjeriti vrsno}u odlu~ivanja: 1/ Je li problem ve) ~injenicu da javni slu`benici nisu obi~ni koji treba rije{iti propisom to~no odre|en; 2/ Je zaposlenici nego su i “nositelji javne sile i li dono{enje propisa od strane javne vlasti javnih ovlasti”, te im stoga treba osigurati i opravdano; 3/ Je li propis najbolji na~in djelo- poseban status kroz zadovoljavanje uvjeta: 1/ vanja vlasti u odnosu na problem; 4/ Postoji li odvajanja javne od privatne sfere; 2/ odvaja- pravna osnova za propisivanje; 5/ Koja je razi- nja politike od javne uprave; 3/ osobna odgo- na odgovaraju}a za dono{enje pojedinog pro- vornost kvalificiranih javnih slu`benika; 4/ pisa; 6/ Jesu li koristi i tro{kovi od novog pro- dovoljna razina za{tite zaposlenja, njegova pisa transparentno i pravedno raspodijeljeni u stabilnost i pla}e, uz jasnu definiciju prava i dru{tvu; 7/ Je li propis jasan, konzistentan i dodu`nosti javnih slu`benika; 5/ regrutiranje i stupan gra|anima i korisnicima; 8/ Jesu li sve napredovanje po sposobnostima. zainteresirane strane imale prigodu izraziti svo- êtvrti dio knjige (Europske integracije i je mi{ljenje i interese; 9/ Kako }e se posti}i javna uprava) razdijeljen je u poglavlja: 1/ po{tivanje i izvr{avanje propisa. Liberalni kontekst i 2/ Europska kultura javne Nadalje pisac zaklju~uje (Reforme i mouprave. U prvome se raspravlja pitanje odnosa dernizacija) da “reformirati i modernizirati slobodnoga trì{ta i javne usluge, nagla{ava- javnu upravu zna~i mijenjati ne{to ili sve ju}i postoje}i sukob europskog i ameri~kog unutar pet elemenata: ljudi, struktura, na~ina pristupa, primjena pravnih i ekonomskih krite- upravljanja, financijskih sredstava i komuni- rija za prijem dràva u EU, te op}i upravni ciranja, isti~u}i ipak kako je u javnoj upravi principi koji proizlaze iz obveze po{tivanja “ljudski faktor presudan”, a njega je mogu}e pravne dràve. U drugome dijelu pisac se bavi reformirati na vi{e na~ina: obrazovanjem javna~elima upravnog prava i europskog upravnih slu`benika, na~inom njihova regrutiranja, nog prostora, na~elima javne uprave (najmanji odre|ivanjem redovnog ili posebnog statusa zajedni~ki nazivnik) demokratskih dràva i javnih slu`benika te, ugovaranjem rezultata drugi principi javne uprave. njihova rada. Ovaj drugi dio pisac zaklju~uje Treba ista}i da se na kraju knjige moè kroz razradu podnaslova: Strukture i mentali- teti; Imperativnost djelotvornosti; Godi{nji pro~itati zanimljiv pogovor prof. dr. Josipa prora~un i stalnost uprave i; Suverena {utnja Kregara, popis zna~ajnije kori{tene gra|e i ili komuniciranje (str. 42.-47.). bilje{ka o piscu. Mr. sc. MARIJA [KORO: Bibliografsko kazalo Pravnog vjesnika Pravni vjesnik 18 (3-4): 389-420, 2002. 389

Mr. sc. MARIJA [KORO, voditelj knji`nice Pravnoga fakulteta u Osijeku

BIBLIOGRAFSKO KAZALO PRAVNOG VJESNIKA

I.(1985.)-XVIII(2002, BR. 1-2) 10. Vrbo{i}, Josip: Postanak administrativno-teritorijalnih jedinica (oblasti) u 1(1985)1 Kraljevini Srba, Hrvata i Slovenaca 1921. godine // PV, 1(1985)1, str. 67-70. 1. ***** Uvodna rije~ dekana // PV, 1(1985)1, str. 1. 11. Lauc, Zvonimir: O savjetovanjima i sku- povima na Pravnom fakultetu u Osijeku 2. Babac, Branko: Samoupravno sporazumi- str. 73-75. jevanje i dru{tveno dogovaranje i me|unarodno ugovaranje prakti~kih potreba 1(1985)2-3 dru{tvene reprodukcije u ekonomskim odnosima s inozemstvom - osnove tipolo{ke 12. Boras, Ivan: Slijepi zakon i samouprav- analize // PV, 1(1985)1, str. 3-24. no sporazumijevanje // PV, 1(1985)2-3, str. 83-90. 3. Mecanovi}, Ivan: Organizacija udruènog rada i komuna kao ishodi{ta delegacija za 13. ûkli}, Ladislav: Otkaz i otpu{tanje s Savezno vije}e Skup{tine Jugoslavije // posla kao tradicionalni instituti radnog PV, 1(1985)1, str. 25-30. prava u Jugoslaviji do 1965. godine 4. Milu{i}, Anto: Rasprava o Zakonu o 1(1985)2-3, str. 91-100. op}inama u Narodnom predstavni{tvu 14. Dragi~evi}, Adolf: Gra|anska ekonom- Kraljevine Jugoslavije 1933. godine // PV, ska misao na putu od teorije monopoli- 1(1985)1, str. 31-38. sti~ke konkurencije do teorije dràvne in- 5. Rukavina, Kornelija: Komparacija orga- tervencije // PV, 1(1985)2-3, str. 101-110. nizacija udruènog rada SFR Jugoslavije i 15. \or|evi}, Nenad: Nasilje sada{njosti i socijalisti~kih poduze}a u NR Poljskoj // budu}nosti - me|unarodni terorizam // PV, 1(1985)1, str. 39-50. PV, 1(1985)2-3, str. 111-120. 6. Jelini}, Sre}ko: Obaveze turisti~ke agen- 16. Gorupi}, Drago: Suvremena znanstve- cije i ugovora o angaìranju ugostiteljskih no-tehni~ka revolucija i zadaci poslovod- kapaciteta (ugovora o alotmanu) // PV, nih stru~nih kadrova // PV, 1(1985)2-3, 1(1985)1, str. 51-54. str. 121-124. 7. Rom{tajn, Ivan: Odgovornost brodara za 17. Kre}a, Milenko: Obvezivanje dràve na gubitak, o{te}enje i zaka{njenje u prijevozu me|unarodnom planu // PV, 1(1985)2-3, prtljage kod nas i u svijetu // PV, 1(1985)1, str. 125-130. str. 55-58. 18. Kregar, Josip: Mo}: odre|enje pojma // 8. Ljubanovi}, Vladimir: Za ili protiv PV, 1(1985)2-3, str. 131-136. uvo|enja sudjelovanja gra|ana u 19. Apostolova-Mar{avelski, Magdalena: krivi~nom su|enju u obliku klasi~ne poro- Zagreba~ki Gradec kao podru~je utjecaja te // PV, 1(1985)1, str. 59-62. postglosatorskog prava // PV, 1(1985)2-3, 9. Herman, Vilim: Za{tita prava radnika // str. 137-142. PV, 1(1985)1, str. 63-66. Mr. sc. MARIJA [KORO: Bibliografsko kazalo Pravnog vjesnika 390 Pravni vjesnik 18 (3-4): 389-420, 2002.

20. Milu{i}, Anto: Prijedlozi za kodifikaciju portno osiguranje u Osijeku i na teme radnog prava u staroj Jugoslaviji // PV, savjetovanja // PV, 1(1985)4, str. 255-258. 1(1985)2-3, str. 143-148. 33. Kujavi}, Bo{ko: Poslovna politika i osi- 21. Pallua, Emilio: Sudovi i zakonodavstvo guranje u organizacijama udruènog u razvoju engleskog Common Law // PV rada // PV, 1(1985)4, str. 259-264. 1(1985)2-3, str. 149-154. 34. Medvidovi}, Lujo: Represiva i preventi- 22. Prodani}, Gojko: Uloga pravosudnih or- va na za{titi dru{tvene imovine // PV, gana u za{titi i primjeni samoupravnog 1(1985)4, str. 265-268. prava // PV, 1(1985)2-3, str. 155-160. 35. Pavi}, Drago: Elementi ugovora o trans- 23. Kaladi}, Ivan: O dospjelosti naknade portnom osiguranju // PV, 1(1985)4, str. {tete // PV, 1(1985) 2-3, str. 163-166. 269-274. 24. Rom{tajn, Ivan: O nekim organizacij- 36. Franasovi}, Ante: Neke osobitosti trans- skim i pravnim karakteristikama utovara i portnih osiguranja // PV, 1(1985)4, str. istovara stvari (robe) u èljezni~kom pro- 275-276. metu // PV, 1(1985)2-3, str. 167-171. 37. Vidovi}, Tomislav: Kreditna osiguranja // 25. Cieslak, Marijan: Krivi~no pravni si- PV, 1(1985)4, str. 277-280. stem Poljske // PV, 1(1985)2-3, str. 175- 38. Sardeli~, Martin: Pravni interes za skla- 177. panje ugovora o osiguranju (Karga), 26. Babac, Branko: Organizacija i socijalna isplatu {tete, te njegova primjena u praksi argumentacija // PV, 1(1985)2-3, atr. 181- // PV, 1(1985)4, str. 281-282. 214. 39. Ma|ari}, Josip: Utjecaj poreza na pro- 27. Jelini}, Sre}ko: Primjena metode klizne met na visinu naknade {tete kod osigura- skale u reviziji cijene // PV, 1(1985)2-3, nja po{iljaka u doma}em transportu // PV, str. 215-224. 1(1985)4, str. 283-284. 40. Srzenti}, Milivoje: Institute FOSFA 1(1985)4 TRADES CLAUSES // PV, 1(1985)4, str. 28. ûkli}, Ladislav: Prestanak radnog od- 285-291. nosa mimo volje radnika kao novi institut 41. Czerminsky, Alfred: Preobraàj djelo- na{eg radnog prava // PV, 1(1985)4, str. vanja radni~kog samoupravljanja u po- 231-238. duze}u // PV, 1(1985)4, str. 295-296. 29. Dragi~evi}, Adolf: Predvi|anja znanst- 42. Kruczalak, Kazimierz: Pravna osnova i venog socijalizma i aktualna mikroelek- garancija samostalnosti (dràvnih) podu- troni~ka revolucija // PV, 1(1985)4, str. ze}a u Poljskoj // PV, 1(1985)4, str. 297- 239-244. 298. 30. Jelini}, Sre}ko: Dru{tveno-usmjerena 43. Sylwerstrzak, Andrzej: Dràvna kontro- stambena izgradnja s posebnim osvrtom la u NR Poljskoj i SFR Jugoslaviji (kom- na pitanje o pravu na kamate na udruèna paracije) // PV, 1(1985)4, str. 299-301. nov~ana sredstva // PV, 1(1985)4, str. 245-248. 44. Babac, Branko: Ogled o birokratizaciji samoupravnog odlu~ivanja//PV, 1(1985)4, 31. Pozdravna rije~ sa Savjetovanja: O pro- str. 305-336. blemima transportnog osiguranja, Osijek, 1985. // PV, 1(1985)4, str. 253-254. 2(1986)1 32. Jelini}, Sre}ko: Osiguranje u suvremenom dru{tveno- ekonomskom trenutku s 45. ***** Rije~ uredni{tva // PV, 2(1986)1, osvrtom na djelatnost osiguranja i trans- str. 3. Mr. sc. MARIJA [KORO: Bibliografsko kazalo Pravnog vjesnika Pravni vjesnik 18 (3-4): 389-420, 2002. 391

46 Mecanovi}, Ivan: Pismena priop}enja i 62. Kokeza, Vladimir: Prilog raspravi... // autorizirana izlaganja s rasprave na okru- PV, 2(1986)1, str. 69. glom stolu u organizaciji Centra za idejni 63. Del Vechio, Ivan: Prilog raspravi... // PV, rad Konferencije SKH Zajednice op}ina 2(1986)1, str. 71. Osijek odrànom dana 10. oùjka 1986. 64. Bo{njak, Milojko: Prilog raspravi... // godine // PV, 2(1986)1, str. 9-12. PV, 2(1986)1, str. 73. 47. Andri}, Josip: Pismena priop}enja i ... // 65. Herman, Vilim: Prilog raspravi... // PV, PV, 2(1986)1, str. 13-14. 2(1986)1, str. 75-76. 48. Torma{, Ivan: Pismena priop}enja i ... // 66. Boras, Ivan: Prilog raspravi... // PV, PV, 2(1986)1, str. 15-18. 2(1986)1, str. 77-78. 49. Babi}, Dragan: Pismena priop}enja i ... // 67. Purkat, Ludvik: Kriza u SK je i uzrok i PV, 2(1986)1, str. 19-20. posljedica krize politi~kog sistema // PV, 50. Purkat, Ludvik: Pismena priop}enja i ... 2(1986)1, str. 79-80. // PV, 2(1986)1, str. 21-22. 68. Erdelez, Sanda: Prilog raspravi... // PV, 51. Odoba{a, Rajko: Pismena priop}enja i 2(1986)1, str. 81- 82. ... // PV, 2(1986)1, str. 23-24. 69. Mecanovi}, Ivan: Prilog raspravi... // PV, 52. Ljubanovi}, Vladimir: Pismena 2(1986)1, str. 83- 87. priop}enja i ... // PV, 2(1986)1, str. 25-26. 70. Babac, Branko: Ogled o poretku samou- 53. Stani}, Vladimir: Pismena priop}enja i pravnog socijalizma // PV, 2(1986)1, str. ... // PV, 2(1986)1, str. 27-28. 93-123. 54. Lauc, Zvonimir: Pismena priop}enja i ... 2(1986)2 // PV, 2(1986)1, str. 29-32. 71. Degan, Vladimir \uro: Identitet i konti- 55. Lauc, Zvonimir: Kriti~ka analiza funk- nuitet jugoslavenske dràve s obzirom na cioniranja politi~kog sistema socijali- odluke Drugog zasjedanja AVNOJ-a // sti~kog samoupravljanja - vulgarna kriti- PV, 2(1986)2, str. 129-139. ka i prava kritika // PV, 2(1986)1, str. 35- 44. 72. Vrbo{i}, Josip: Stjecanje posjeda i prava vlasni{tva na ekspropriranim povr{inama 56. Tomac, Zdravko: Delegatski skup{tinski veleposjeda od strane agrarnih interese- sistem u op}ini (normativni model, pro- nata u Jugoslaviji izme|u dva svjetska blemi ostvarivanja i prijedlozi promjena) rata // PV, 2(1986)2, str. 141-144. // PV, 2(1986)1, str. 45-52. 73. Milu{i}, Anto: Jo{ o raspravi vo|enoj o 57. Sokol, Smiljko: Problematika federaliz- Zakonu o op}inama u narodnom pred- ma u Kriti~koj analizi funkcioniranja po- stavni{tvu Kraljevine Jugoslavije 1933. liti~kog sistema socijalisti~kog samou- godine // PV, 2(1986)2, str. 145. pravljanja // PV, 2(1986)1, str. 53-56. 74. Lauc, Zvonimir: Socijalisti~ka samou- 58. Arlovi}, Mato: Prilog raspravi o pravna demokracija i delegatski sistem Kriti~koj analizi funkcioniranja // PV, 2(1986)2, str. 147-157. politi~kog sistema socijalisti~kog samou- 75. Arlovi}, Mato: Me|uovisnost dru{tve- pravljanja // PV, 2(1986)1, str. 57-62. nog vlasni{tva i samoupravljanja // PV, 59. Bosanac, Nedeljko: Prilog raspravi... // 2(1986)2, str. 159-163. PV, 2(1986)1, str. 63-64. 76. Antal, Adam: La Decision en Matiere de 60. Ljubanovi}, Vladimir: Prilog raspravi... Controle de Constitutionnalite Politique, // PV, 2(1986)1, str. 65. en Hongrie // PV, 2(1986)2, str. 165-173. 61. Kosanovi}, Slavica: Prilog raspravi... // 77. Tomi}, Mirko: Odgovornost i ka`njivost PV, 2(1986)1, str. 67-68. pomaga~a // PV, 2(1986)2, str. 175-179. Mr. sc. MARIJA [KORO: Bibliografsko kazalo Pravnog vjesnika 392 Pravni vjesnik 18 (3-4): 389-420, 2002.

78. Klasi~ek, Damir: Dràvna pripadnost 91. @arkovi}, Dragoje: Privredni razvoj i privrednih poduze}a u me|unarodnom prirodna sredina // PV, 2(1986)3-4, str. privatnom pravu // PV, 2(1986)2, str. 181- 269-277. 187. 92. Kuli}, Slavko: Atomske energije u vojne 79. Rom{tajn, Ivan: O nekim pravnim pro- i mirnodopske svrhe // PV, 2(1986)3-4, blemima zastare zahtjeva za ostvarenje str. 279-283. tra`bina iz ugovora o osiguranju u sao- 93. Kilibarda, Krsto: Svijest o ekolo{koj od- bra}ajnom pravu // PV, 2(1986)2, str. govornosti // PV, 2(1986)3-4, str. 285-290. 189-194. 94. Kirn, Andrej: Tendenca k ekologizaciji 80. Vuk~evi}, Vojislav: Predmet ugovorene obveze // PV, 2(1986)2, str. 195-215. znanstvenega mi{ljenja, dru`bene zavesti in prakse // PV, 2(1986)3-4, str. 291-302. 81. Ljubanovi}, Vladimir: Pravni lijekovi protiv prvostepenih krivi~nih presuda u 95. Sri}a, Velimir: Tehnologija, ekologija i suvremenim krivi~nim procesnim pravi- razvoj - neke konceptualne napomene // ma // PV, 2(1986)2, str. 219-223. PV, 2(1986)3-4, str. 303-306. 82. Rukavina, Kornelija: Vrednovanje 96. Ajdukovi}, Dejan: O psihologijskom op}e-programskih sadràja slobodnom pristupu ekolo{kim problemima // PV, razmjenom rada // PV, 2(1986)2, str. 227- 2(1986)3-4, str. 307-312. 228. 97. Rom{tajn, Ivan: O nekim karakteristika- 83. Erdelez, Sanda: Pravo na informaciju i ma za{tite ìvotne okoline vezano za ce- pravo na povjerljivost osobnih informaci- stovni promet motornih vozila // PV, ja - promjene u svjetlu suvremene infor- 2(1986)3-4, str. 313-315. macijske revolucije // PV, 2(1986)2, str. 98. Kramari}, Zlatko: Novi dru{tveni po- 229-231. kreti kao revolt protiv modernizacije // 84. Kaladi}, Ivan: O jednom slu~aju iz sudske PV, 2(1986)3-4, str. 317-319. prakse // PV, 2(1986)2, str. 235-236. 99. Milardovi}, An|elko: Politizacija eko- 85. Kneèvi}, Veljko: Naknada tro{kova sah- logije // PV, 2(1986) 3-4, str. 321-323. rane // PV, 2(1986)2, str. 237-240. 100. Berberovi}, Ljubomir: Problematika 86. Milu{i}, Anto: Radni~ki pokret u ~ovjekove sredine i mogu}nosti i na~in Slavoniji: Dragi{a Jovi} // PV, 2(1986)2, mi{ljenja moderne nauke // PV, 2(1986) str. 243. 3-4, str. 325-326. 87. Grigi}, Boris: Postdiplomski seminar: 101.Lauc, Ante: Ekologija - cilj ili ne // PV, “International Commercial Arbitration - 2(1986)3-4, str. 327-328. UNCITRAL Model Law”, Dubrovnik, 10- 22. oùjka 1986. // PV, 2(1986)2, str. 102. Gucunski, Dragica: Ekolo{ki problemi 245-246. specijalnog zoolo{kog rezervata “Kopa~ki rit” // PV, 2(1986)3-4, str. 2(1986)3-4 329-331. 88. Mir~ev, Dimitar: Ekologija i dru{tveni 103. Marinkovi}, Momirka: Kori{}enje odnos socijalisti~kog samoupravljanja // voda Dunava u neplovidbene svrhe // PV, 2(1986)3-4, str. 253-254. PV, 2(1986)3-4, str. 333-336. 89. Mecanovi}, Ivan: Za{tita ~ovjekove oko- 104. Kova~i}, Slavko: Posljedice neza{tite i line i njezin pravni reìm // PV, 2(1986)3- mogu}nosti racionalizacije za{tite voda 4, str. 257-260. Baranje // PV, 2(1986)3-4, str. 337-341. 90. Cifri}, Ivan: Za ekolo{ku kritiku // PV, 105. Votek, Janez: Mura // PV, 2(1986)3-4, 2(1986)3-4, str. 261-267. str. 343-348. Mr. sc. MARIJA [KORO: Bibliografsko kazalo Pravnog vjesnika Pravni vjesnik 18 (3-4): 389-420, 2002. 393

106. Lepeti}, Vladimir i Vu~kovi}, 120. Herman, Vilim: O udruènom radu i Mihajlo: Bazen rijeke Tare kao objekat sindikatu kao dijelu udruènog rada // posebne za{tite // PV, 2(1986)3-4, str. PV, 3(1987)1, str. 27-30. 349-352. 121. Jelini}, Sre}ko: Samoupravno organi- 107. Talapko, Josip: Optimalizacija metoda ziranje udruènog rada // PV, 3(1987)1, uni{tavanja komaraca, ali i za{tita oko- str. 31-35. line // PV, 2(1986)3-4, str. 353-356. 122. Mecanovi}, Ivan: “Belje” u funkciji 108. Hrlec, Goran i [poljari}, Juraj: Ostaci razvoja proizvodnje na selu i kod indivi- pesticida u tlu i vodama PIK “BELJE” // dualnih poljoprivrednika // PV, PV, 2(1986)3-4, str. 357-360. 3(1987)1, str. 37-42. 109. Starc, Nenad: Polazi{ta za raspravu o 123. Babi}-Bosanac, Sanja: Razvoj sistema prostorno-ekonomskom planiranju // socijalnog osiguranja u Hrvatskoj i PV, 2(1986)3-4, str. 361-363. Slavoniji 1918. godine // PV, 3(1987)1, 110. Puva~a, Vladimir i Ragu`, Spasoje: str. 45-48. Doprinos PIK “BELJE” u za{titi 124. Belaj, Vlado: Da li je u skladu s novim Kopa~kog rita // PV, 2(1986)3-4, str. propisima i tendencijama cijena i dalje 365-370. bitan sastojak ugovora o prodaji // PV, 111. Petreti}, Mladen: Kako vzgojitelji po- 3(1987)1, str. 49-53. stanejo grobarji // PV, 2(1986)3-4, str. 125. Lauc, Zvonimir: Sistem upravljanja i 371-372. rukovo|enja u “Belje” PIK // PV, 112. Gli{in, Vladimir: Geneti~ko inènjerst- 3(1987)1, str. 55-68. vo - na{a svakodnevnica // PV, 126. Ljubi~i}-Kuzmanovi}, Jasna: Me|u- 2(1986)3-4, str. 373. narodno pravo i represalije u Jugoslaviji 113. Cifri}, Ivan: Socijalizam i ekolo{ke alter- u doba Drugog svjetskog rata // PV, native // PV, 2(1986)3-4, str. 375-377. 3(1987)1, str. 69-74. 114. Kos, Drago: ^lovekove pravice in 127. Prodani}, Gojko: Ustavnost i zakoni- varstvo okolja // PV, 2(1986)3-4, str. tost // PV, 3(1987)1, str. 75-84. 379-380. 128. Rom{tajn, Ivan: Popravljanje nemate- 115. Cigoj, Stojan: O pravnih vpra{njih rijalne (moralne {tete) u slu~aju smrti okolja v zvezi z uporabo nuklearne ener- bliske osobe s osvrtom na nadle`nost su- gije // PV, 2(1986)3-4, str. 381-382. dova // PV, 3(1987)1, str. 85-90. 116. Pavlovi}, Vuka{in: Ekolo{ki pokret 129. Tomi}, Mirko: Razvojni put pomaga- nam je potreban // PV, 2(1986)3-4, str. nja kao oblika sau~esni{tva // PV, 383-384. 3(1987)1, str. 91-95. 117. Prvulovi}, Vladimir: Me|unarodna su- 130. Vrbo{i}, Josip: Agrarna reforma radnja u oblasti za{tite ~ovjekove sredi- izme|u dva rata u zemljama srednje i ne i ljudska prava i slobode u okviru isto~ne Evrope (s posebnim osvrtom na KEBS-a // PV, 2(1986)3-4, str. 385. agrarnu reformu i kolonizaciju u êho- slova~koj Republici) // PV, 3(1987)1, 3(1987) 1 str. 97-100. 118. Babac, Branko: O institucionalizaciji 131. Omejec, Jasna: Mo} i upravljanje // PV, politi~ke kontrole nad dràvnom upra- 3(1987)1, str. 103- 112. vom u nas // PV, 3(1987)1, str. 5-19. 132. Babi}, Dragan: O derogaciji podzakon- 119. Boras, Ivan: O dohotku kao motivu pri- skih akata // PV, 3(1987)1, str. 115-117. vre|ivanja i poslovanja // PV, 3(1987)1, 133. Kaladi}, Ivan: Komentar sudske odluke str. 21-27. // PV, 3(1987)1, str. 119-121. Mr. sc. MARIJA [KORO: Bibliografsko kazalo Pravnog vjesnika 394 Pravni vjesnik 18 (3-4): 389-420, 2002.

134. Pintari}, Stanko: Spomenica u po~ast 147. Vranje{, Mile: Odnos poreza i doprino- profesora Georgesa Lasserre-a // PV, sa // PV, 3(1987)2, str. 227-228. 3(1987)1, str. 125-129. 148. @ibert, Franz: Poreska struktura kao 3(1987)2 elemenat anticikli~ke fiskalne politike // PV, 3(1987)2, str. 229-231. 135. Babac, Branko: O institucionalizaciji 149. Popovi}, Dejan: Porez iz dohotka orga- politi~ke kontrole nad dràvnom upra- nizacija udruènog rada u predstoje}oj vom // PV, 3(1987)2, str. 137-149. reformi poreskog sistema // PV, 136. Babi}, Dragan: Pravednost, pravi~nost 3(1987)2, str. 233-238. i pravo // PV, 3(1987)2, str. 151-158. 150. Horvat, Ladislav: Oporezivanje imovi- 137. Boras, Ivan: Odraz razli~itog ne - da ili ne? // PV, 3(1987)2, str. 239- shva}anja strukture novododatnog 242. proizvoda na teorijsko formuliranje dohotka // PV, 3(1987)2, str. 159-165. 151. Pernek, Franc: Oporezivanje male privrede // PV, 3(1987)2, str. 243-248. 138. Arlovi}, Mato: Neka razmi{ljanja o poloàju radnika u dru{tveno-vlas- 152. Petrovi}, Milan LJ.: Oporezivanje ka- ni~kom produkcionom odnosu // PV, mata // PV, 3(1987)2, str. 249-252. 3(1987)2, str. 167-173. 153. Matovi}, Ivan: I porezni postupak treba 139. Ljubi~i}-Kuzmanovi}, Jasna: Neutral- reformirati // PV, 3(1987)2, str. 253-257. nost i prinuda u suvremenom me|una- 154. Gatari}, \uro: Ispitivanje porijekla rodnopravnom poretku // PV, 3(1987)2, imovine // PV, 3(1987)2, str. 259-265. str. 177-182. 140. Mecanovi}, Ivan: Ustavni okviri za 3(1987)3-4 promjene u pravnom sistemu zadovolja- 155. Jelini}, Sre}ko i Mili}, Stanko: vanja op}ih i zajedni~kih potreba Pravno-medicinski aspekti ocjene spo- dru{tva i prijedlozi pojedinih promjena sobnosti za rasu|ivanje i postojanja // PV, 3(1987)2, str. 187-190. mana volje kod fizi~kih osoba // PV, 141. Jel~i}, Boìdar: Ustavne promjene i po- 3(1987)3-4, str. 271-276. rezni sistem // PV, 3(1987)2, str. 191- 156. Rom{tajn, Ivan: O nekim pravnim ka- 197. rakteristikama odgovornosti poduzetni- 142. Begi}, Kasim I.: Reforma ili promjene ka multimodalnog prijevoza // PV, poreskog sistema // PV, 3(1987)2, str. 3(1987)3-4, str. 277-284. 199-203. 157. Ljubi~i}-Kuzmanovi}, Jasna: Pravo na 143. Dautba{i}, Ismet: Zakonodavno-prav- samoobranu prema Povelji UN // PV, na dogradnja poreskog sistema i pore- 3(1987)3-4, str. 285- 291. ske politike // PV, 3(1987)2, str. 205- 158. Omejec, Jasna: Teorija komunikativ- 207. nog djelovanja Jurgena Habermasa - 144. Srb, Vladimir: Privredni razvoj i sistem stvarnost ili utopija // PV, 3(1987)3-4, dru{tvenog financiranja // PV, 3(1987)2, str. 293-298. str. 209-213. 159. Herman, Vilim: Napomene o radnom 145. Aleksi}, Danilo: Ovla{}enja dru{tveno- odnosu sa skra}enim radnim vremenom politi~kih zajednica u regulisanju poreske i nepunim radnim vremenom // PV, materije // PV, 3(1987)2, str. 215-219. 3(1987)3-4, str. 301-302. 146. Lon~ari}-Horvat, Olivera: Porezni ob- 160. Grigi}, Boris: Postdiplomski te~aj: veznik u jugoslavenskom poreznom si- International Contracts // PV, 3(1987)3- stemu // PV, 3(1987)2, str. 221-225. 4, str. 305-307. Mr. sc. MARIJA [KORO: Bibliografsko kazalo Pravnog vjesnika Pravni vjesnik 18 (3-4): 389-420, 2002. 395

161. Jelini}, Sre}ko: prikaz knjige: Branko, 177. Herman, Vilim: Uop}e o odgovornosti Jaka{a: Sistem plovidbenog prava // PV, 4(1988)1-2, str. 11-14. Jugoslavije // PV, 3(1987)3-4, str. 309- 178. Jelini}, Sre}ko: Promjene u poloàju 311. organizacije udruènog rada kao pravne 162. Jelini}, Sre}ko: prikaz knjige: Ante, osobe // PV, 4(1988)1-2, str. 15-23. Franasovi}: Praksa transportnog osiguranja // PV, 3(1987)3-4, str. 313-314. 179. Klari}, Dragutin: O nekim aspektima promi{ljanja u odnosima izme|u norma- 163. Babi}, Dragan i Kramari}, Zlatko: tivnog i pojavnosti oblika izvorne na- Suvremena filozofija prava // PV, rodne vlasti kao pretpostavke izgradnje 3(1987)3-4, str. 317-320. komunalnog sistema // PV, 4(1988)1-2, 164. Viskovi}, Nikola: O jeziku prava // PV, str. 25-31. 3(1987)3-4, str. 323-331. 180. Lauc, Zvonimir: Osnovna na~ela usta- 165. Milanja, Cvjetko: Greimasov model va i nacrt amandmana // PV, 4(1988)1-2, semioti~ke analize pravnoga diskursa // str. 33-40. PV, 3(1987)3-4, str. 333-338. 181. Vrbo{i}, Josip i Jasna, Omejec: Uzroci 166. Broekman, Jan: Pravni~ki diskurs i naru{avanja prirodne strukture slivnog pravna teorija // PV, 3(1987)3-4, str. podru~ja rijeke Vuke // PV, 4(1988)1-2, 341-351. str. 41-46. 167. Opalek, Kazimierz: Filozofija jezika i jurisprudencija // PV, 3(1987)3-4, str. 182. Kaladi}, Ivan: Da li se mogla izbje}i 353-356. isplata 752.000.- dinara iz dru{tvenih sredstava? // PV, 4(1988)1-2, str. 49-51. 168. Lampe, Ernest-Joackim: Juridi~ka semantika // PV, 3(1987)3-4, str. 357-360. 183. Herman, Vilim: Prikaz knjige: Vlajko, Braji}: Radno pravo // PV, 4(1988)1-2, 169. Kalinowski, Georges: Semantika pravnog jezika // PV, 3(1987)3-4, str. 361- str. 55. 365. 184. Ljubanovi}, Vladimir: Problematika 170. Sourioux, Jean-Louis i Lerat, Pierre: pritvora u krivi~nom postupku // PV, Jezik prava // PV, 3(1987)3-4, str. 367- 4(1988)1-2, str. 59-63. 375. 185. Uzelac, Nedeljko: Pritvor u praksi 171. Aarnio, Aulis - Alexy, Robert - Okru`nog suda u Osijeku u razdoblju od Peczenik, Aleksander: Osnove prav- 1984. do 1986. godine // PV, 4(1988)1- nog rasu|ivanja // PV, 3(1987)3-4, str. 2, str. 65-72. 377-401. 186. Medvidovi}, Lujo: Pritvor u praksi 172. Zippelius, Reinhold: Topi~ko mi{ljenje Okru`nog javnog tuìla{tva Osijek // // PV, 3(1987)3-4, str. 403-404. PV, 4(1988)1-2, str. 73-76. 173. Struck, Gerhard: Katalog toposa // PV, 187. Koji}, Milan: Pritvori u pretkrivi~nom i 3(1987)3-4, str. 405-410. prethodnom krivi~nom postupku kroz 174. Stoljar, Samuel: Sistem i topos // PV, praksu Okru`nog javnog tuìla{tva 3(1987)3-4, str. 411-414. Osijek // PV, 4(1988)1-2, str. 77-78. 175. Klenner, Hermann: O umije}u da se 188. Radi}, Andrija: Primjena odredbi ~lana zadrì pravo // PV, 3(1987)3-4, str. 415- 196. stav. 1. ZKP-a sloboda ~ovjeka je 422. nepovrediva (^l. 177. st. 1. Ustava SFRJ) // PV, 4(1988)1-2, str. 79-82. 4(1988)1-2 189. [imeni}, Dragan: Pritvor u istrazi - 176. Babi}, Dragan i Vlado, Belaj: Ugovor praksa Okru`nog suda i Okru`nog jav- o prodaji s obro~nom otplatom cijene // nog tuìla{tva u Osijeku // PV, PV, 4(1988)1-2, str. 5-9. 4(1988)1-2, str. 83-84. Mr. sc. MARIJA [KORO: Bibliografsko kazalo Pravnog vjesnika 396 Pravni vjesnik 18 (3-4): 389-420, 2002.

190. Matijevi}, Draèn: Pritvor odre|en, ili 206. Aarnio, Aulis: Teorija argumentacije - i produljen, temeljem odredbe ~l. 191. st. dalje od nje // PV,4(1988)1-2, str. 149- 2, T. 4 Zakona o krivi~nom postupku // 154. PV, 4(1988)1-2, str. 85-89. 207. Maccormick, Neil: Artificijelni razum i 191. Fumi}, Ivan: Prilog diskusiji sa pravna odluka // PV,4(1988)1-2, str. Savjetovanja o problematici pritvora u 155-161. Osijeku 18. rujna 1987. // PV, 4(1988)1- 208. Engisch, Karl: Od Zakona do prava, od 2, str. 91. jurisprudencije do pravne filozofije // 192. Novoselec, Petar: Prilog diskusiji... // PV, 4(1988)1-2, str. 163-167. PV, 4(1988)1-2, str. 93. 209. Aarnio, Aulis: Lingvisti~ka filozofija i 193. Joka, Sr|an: Prilog diskusiji... // PV, pravna teorija // PV, 4(1988)1-2, str. 4(1988)1-2, str. 95-96. 169-178. 194. Kora~, Ivo: Prilog diskusiji... // PV, 210. Engisch, Karl: Dobijanje konkretnih 4(1988)1-2, str. 97-98. pravnih presuda na temelju na~ela - 195. Potrebica, Ante: Prilog diskusiji... // PV, osobito problem supsumcije // PV, 4(1988) 1-2, str. 179-185. 4(1988)1-2, str. 99-100. 211. Hassemer, Winfried: Pravna herme- 196. Sajter, Nikola: Prilog diskusiji... // PV, neutika // PV, 4(1988)1-2, str. 187-194. 4(1988)1-2, str. 101. 197. Petranovi}, Milan: Prilog diskusiji... // 4(1988)3 PV, 4(1988)1-2, str. 103-104. 212. Boras, Ivan: Teoretski prikaz devalva- 198. Dobo{, Stevan: Neka zapaànja vezana cionog efekta na me|ugransku raspodje- uz primjenu ~l. 474. ZKP-a odnosno lu u “sistemu dohotka” // PV, 4(1988)3, odre|ivanje pritvora prema maloljetnim str. 201-206. osobama // PV, 4(1988)1-2, str. 105-106. 213. Engelsfeld, Neda: Zna~ajke prvog za- 199. Perelman, Chaim: Sudovo vrijednosti, konodavstva Kraljevine Srba, Hrvata i justifikacija i argumentacija // PV, Slovenaca // PV, 4(1988)3, str. 207-219. 4(1988)1-2, str. 109-111. 214. Kramari}, Zlatko: Modernizam versus 200. Perelman, Chaim: Logika, jezik i ko- dru{tveni pokreti // PV, 4(1988)3, str. munikacija // PV, 4(1988)1-2, str. 113- 221-225. 116. 215. Oluji}, Krunislav i Branko Babac: O 201. Kluback, William i Mortimer, Becker: nekim pitanjima ostvarivanja ekolo{ke Zna~enje filozofije retorike Chaima odgovornosti // PV, 4(1988)3, str. 227- Perelmana // PV, 4(1988)1-2, str. 117- 236. 121. 216. Petranovi}, Anamari: Dru{tveni odno- 202. Perelman, Chaim: Pravo i retorika // PV, si u Istri prema Riànskom placitu // 4(1988)1-2, str. 123-124. PV, 4(1988)3, str. 237-243. 203. Hasanbegovi}, Jasminka: Nova retorika 217. Rom{tajn, Ivan: O nekim pravnim pro- i pravo // PV, 4(1988)1-2, str.125-137. blemima otpreme i osiguranja po{iljke u 204. Tarello, Gioavanni: Nova retorika i pra- poslovima {pedicije // PV, 4(1988)3, str. vo - argument “a cohaerentia” i analiza 245-251. prakse sudskih organa” // PV, 4(1988)1- 218. Bosanac, Nedeljko: Utvr|ivanja 2, str. 139-142. me|udjelovanja i me|usobne uvjetova- 205. Wroblewski, Jerzy: Opravdanost pravnosti ekologije, ekonomije i zanatstva u nih odluka // PV, 4(1988)1-2, str.143- suvremenim uvjetima // PV, 4(1988)3, 148. str. 255-260. Mr. sc. MARIJA [KORO: Bibliografsko kazalo Pravnog vjesnika Pravni vjesnik 18 (3-4): 389-420, 2002. 397

219. Klari}, Dragutin: Zakon u funkciji iz- 232. Lauc, Zvonimir: O Ustavnom zakonu gradnje totalitarnog dru{tva // PV, iz 1953. // PV, 4(1988)4, str. 353-370. 4(1988)3, str. 261-264. 233. U~ur, \. Marinko: Nomotehni~ke na- 220. Kova~evi}, Josip: Informacije kao pret- pomene uz amandmane na Ustav SFR postavka za poslovodnu funkciju // PV, Jugoslavije // PV, 4(1988)4, str. 371- 4(1988)3, str. 265-276. 378. 221. Mecanovi}, Ivan: Ustavno-pravni i sa- 234. Herman, Vilim: O nezaposlenosti // PV, moupravni aspekti za{tite prirode i ~ov- 4(1988)4, str. 379-388. jekove okoline // PV, 4(1988)3, str. 277- 235. Jelini}, Sre}ko: O problematici 281. vje{ta~enja i teretu dokazivanja u imo- 222. Tep{i}, Mirta i Ivan, Rom{tajn: vinskim sporovima s posebnim osvrtom Odgovornost prijevoznika za {tetu na na od{tetne zahtjeve iz ugovora o prije- stvari za vrijeme prijevoza u cestovnom vozu stvari i transportnog osiguranja // saobra}aju // PV, 4(1988)3, str. 283-289. PV, 4(1988)4, str. 389-399. 223. Vrbo{i}, Josip: Odnos nekih politi~kih 236. Bosanac, Nedeljko: Sistem sredstava na partija prema agrarnoj reformi i koloni- primjeru poljoprivredno-industrijskog zaciji u staroj Jugoslaviji // PV, sistema // PV, 4(1988)4, str. 401-408. 4(1988)3, str. 291-298. 237. Klari}, Dragutin: Platonova vizija 224. Belaj, Vlado: Oblici stvarnopravnih od- idealne organizacije dru{tva u dràvi // nosa putem kojih se ostvaruje pravo pos- PV, 4(1988)4, str. 409-413. jedovanja, kori{tenja ili raspolaganja 238. Oluji}, Krunislav i Branko Babac: O poljoprivrednim zemlji{tem // PV, strategijskom zna~enju agrarnog maksi- 4(1988)3, str. 301-308. muma // PV, 4(1988)4, str. 414-423. 225. Medvidovi}, Lujo: Krivi~na odgovor- 239. Jovi~evi}, Vladimir: Uticaj prava nost za propu{tanje poduzimanja mjera Primorja na Zakonik ob{}i crnogorski i za{tite ìvotne i radne sredine // PV, brdski // PV, 4(1988)4, str. 425-430. 4(1988)3, str. 309-311. 240. Belaj, Vlado: Oblici pravne za{tite ~ov- 226. Star~evi}, Ivan: Poslovni moral i sudo- jekove okoline od ekolo{ki {tetnih utje- vi ~asti // PV, 4(1988)3, str. 313-316. caja // PV, 4(1988)4, str. 433-440. 227. Margeti}, Lujo: Spomenica prof. dr. 241. Vrbo{i}, Josip: Stjecanje vlasni{tva fa- Anti Romcu // PV, 4(1988)3, str. 319. kultativnim otkupom zemlji{ta // PV, 228. Mi~i}, Du{an: Prikaz knjige: 4(1988)4, str. 441-444. Aleksandar, \ur|ev: Komunalni sistem 242. Medvidovi}, Lujo: Za{tita ìvotne i i komunalna politika, PV, 4(1988)3, str. radne sredine u organizacijama udruè- 321-322. nog rada koje posluju s gubitkom ili koje su pod prinudnom upravnom, // PV, 4(1988)4 4(1988)4, str. 447-449. 229. Fin`gar, Alojzij: Dru{tveno vlasni{tvo i 243. Vrbo{i}, Josip: Prikaz knjige: Hodimir, nacrt amandmana na Ustav SFRJ // PV, Sirotkovi}/Lujo Margeti}: Povijest 4(1988)4, str. 331-337. dràva i prava naroda SFRJ // PV, 230. Mecanovi}, Ivan: Pravo udruènog 4(1988)4, str. 453-454. rada u okviru pravnog sistema // PV, 4(1988)4, str. 339-344. 5(1989)1-2 231. Milo{evi}, Nik{a: Otvorena pitanja 244. Babac, Branko: Socijalno-ekolo{ka od- “modela” samoupravnog odlu~ivanja // govornost i gospodarski poredak // PV, PV, 4(1988)4, str. 345-352. 5(1989)1-2, str. 5-22. Mr. sc. MARIJA [KORO: Bibliografsko kazalo Pravnog vjesnika 398 Pravni vjesnik 18 (3-4): 389-420, 2002.

245. Cifri}, Ivan: ôvjekova okolina kao 259. Milu{i}, Anto: Prikaz knjige: Margeti}, problem kulture // PV, 5(1989)1-2, str. Lujo: Rijeka, Vinodol, Istra // PV, 23-32. 5(1989)1-2, str. 167-171. 246. Kuzmanovi}, Jovanka: Neki elementi 260. Romac, Ante: Prikaz knjige: Sirotkovi}, strategije za{tite ìvotne sredine // PV, Hodimir: Povijest dràva i prava naroda 5(1989)1-2, str. 33-40. SFRJ // PV, 5(1989)1-2, str. 173-175. 247. Lauc, Zvonimir: Razvoj, ekologija i 261. Rom{tajn, Ivan: Prikaz nekih problema dru{tvena regulacija // PV, 5(1989)1-2, stanja sigurnosti u unutra{njoj plovidbi str. 41-52. SR Hrvatske // PV, 5(1989)1-2, str. 177 - 248. Mecanovi}, Ivan: Tehnolo{ki razvoj i 178. za{tita ~ovjekove okoline // PV, 5(1989) 5(1989)3-4 1-2, str. 53-60. 249. Milu{i}, Anto: Ekolo{ka svijest i eko- 262. Milu{i}, Anto: Op}insko ure|enje i lo{ka odgovornost u pro{losti // PV, me|uop}inski pravni odnosi u Vinodolu 5(1989) 1-2, str. 61-78. u svjetlu Vinodolskog zakona // PV, 250. O{tri}, Zoran: Prilog cjelovitoj strategiji 5(1989)3-4, str. 185-200. razvoja: energija, ekologija, tehnologija, 263. Babi}, Dragan: O nekim osnovnim raz- dru{tvo // PV, 5(1989)1-2, str. 79-91. vojnim problemima sela i poljoprivrede 251. Boras, Ivan: Problemi ekonomskog iz- Slavonije i Baranje // PV, 5(1989)3-4, raza upotrebe dru{tvenog kapitala u “si- str. 201-221. stemu dohotka” // PV, 5(1989)1-2, str. 264. Ba~i}, Arsen: O formiranju modernog i 93-111. marksisti~kog u~enja o jedinstvu vlasti 252. Meler, Marcel: Autonomnost - osnova // PV, 5(1989)3-4, str. 223-231. kvalitetnog poslovnog odlu~ivanja sa- 265. Herman, Vilim: Materijalno osiguranje moupravnog poduze}a // PV, 5(1989)1- za slu~aj bolesti // PV, 5(1989)3-4, str. 2, str. 115-122. 233-240. 253. Medvidovi}, Lujo: Krivi~no-pravna 266. Jelini}, Sre}ko: Organizacijsko povezi- za{tita ekolo{ke `rtve // PV, 5(1989)1-2, vanje privrednih i drugih subjekata u str. 125-139. svjetlu Zakona o poduze}ima // PV, 254. Rom{tajn, Ivan: Tu`ba kao pravni in- 5(1989)3-4, str. 241-255. strument za{tite ~ovjekove okoline iz 267. Kandare, Ivan: Pobijanje arbitra`ne osnova odredaba obligacionog prava u odluke po pravu Sjedinjenih Ameri~kih nas // PV, 5(1989)1-2, str. 141-148. Dràva // PV, 5(1989)3-4, str. 257-270. 255. Stani}, Boris: Terorizam kao negacija 268. Mecanovi}, Ivan: Samoupravne intere- slobode // PV, 5(1989)1-2, str. 149-154. sne zajednice i drugi oblici samouprav- 256. Odoba{a, Rajko: Zbornik radova ne organiziranosti // PV, 5(1989)3-4, str. “Ekolo{ke dileme” // PV, 5(1989)1-2, 271-281. str. 157-160. 269. Rom{tajn, Ivan: Posebne transportne 257. Omejec, Jasna: Prikaz: Okrugli stol opasnosti kao razlozi za oslobo|enje od- “Ekologija - ekonomija - politika - govornosti prijevoznika u kopnenom dru{tvo”, Novi Sad, 19. svibnja 1989. // saobra}aju // PV, 5(1989)3-4, str. 283- PV, 5(1989)1-2, str. 161-163. 292. 258. Margeti}, Lujo: Prikaz knjige: Romac, 270. Rukavina, Kornelija: Obrazovne insti- Ante: Ulpijan - knjiga Regula // PV, tucije i trì{te // PV, 5(1989)3-4, str. 5(1989)1-2, str. 165. 295-297. Mr. sc. MARIJA [KORO: Bibliografsko kazalo Pravnog vjesnika Pravni vjesnik 18 (3-4): 389-420, 2002. 399

271. Takali}, \uro: Uloga i zna~aj stambe- 284. Herman, Vilim: Mirovinsko i invalid- nog zadrugarstva i individualne stam- sko osiguranje poljoprivrednika // PV, bene izgradnje u brèm i efikasnijem 6(1990)1, str. 91-93. rje{avanju stambene problematike // PV, 285. Juri}, Miroslav: O naravi jednog prava 5(1989)3-4, str. 301-308. // PV, 6(1990)1, str. 95-113. 272. Tur~inovi}, Filip: Preporuke UNE- 286. Lamza-Maroni}, Maja i Kata Ivi}: SCO-a o kulturnom naslje|u // PV, Znanstvene informacije u spektru razvo- 5(1989)3-4, str. 309-322. ja znanstvenog ~asopisa // PV, 6(1990)1, 273. Biì}, Milan: Proizvodnja hrane na po- str. 115-120. dru~ju Slavonije i Baranje i zna~aj za ONOR // PV, 5(1989)3-4, str. 325-333. 287. Boòvi}, Jovan: Francuska teorija javnog domena // PV, 6(1990)1, str. 123- 274. Star~evi}, Ivan: Koncilijacija (mirenje) 132. u privrednim sporovima // PV, 5(1989)3-4, str. 335-340. 288. Garda{, Miro: Uprava u rimskoj kolo- 275. Garda{, Miro: Pojava prometnica i pro- niji Mursi u svjetlu dosada{njih epigraf- meta na podru~ju Slavonije u rimsko skih nalaza // PV, 6(1990)1, str. 133- doba // PV, 5(1989)3-4, str. 341-344. 137. 276. Erdelez, Sanda i Rajko Odoba{a: 289. Novoselec, Petar: Komentar sudske Bibliografija ~asopisa i knjiga s prakse // PV, 6(1990)1, str. 141-146. podru~ja “Environmental Law” 1970- 290. Stjepanovi}, Stanka: Komentar sud- 1988 // PV, 5(1989)3-4, str. 347-364. skih odluka iz oblasti gra|anskog prava // PV, 6(1990)1, str. 147-151. 6(1990)1 277. Herman, Vilim: Za{tita prava radnika // 6(1990)2 PV, 6(1990)1, str. 5-10. 291. Saxby, Stephen: The Role of Law in the 278. Krapac, Davor: Prilog razmatranju poj- Development of the Information Society ma dokaznih zabrana u suvremenom // PV, 6(1990)2, str. 159-169. krivi~nom postupku // PV, 6(1990)1, str. 292. Erdelez, Sanda: Kompjutersko pravo, 11-31. informati~ko pravo ili informacijsko 279. Dragan, Babi}: Jezik i pravo // PV, pravo? // PV, 6(1990)2, str. 171-178. 6(1990)1, str. 35-47. 293. Nikoli}, Du{an: Imovinska priroda in- 280. Sre}ko, Jelini}: Dru{tvena imovina do formacije i nastajanje novih grana prava dru{tvenog vlasni{tva - quo vadis? // PV, // PV, 6(1990)2, str. 179-183. 6(1990)1, str. 49-56. 294. Lili}, Stevan: Pravna informatika i 281. Kandare, Boris: Pobijanje arbitra`ne upravni postupak // PV, 6(1990)2, str. odluke po kanadskom pravu // PV, 185-191. 6(1990)1, str. 57-68. 295. Grigi}, Boris: Prijedlog za osnivanje 282. Mecanovi}, Ivan: Ustavne promjene i banke podataka o me|unarodnoj trgo- funkcioniranje skup{tina (parlamenata) va~koj arbitraì // PV, 6(1990)2, str. u na{oj zemlji // PV, 6(1990)1, str. 69- 193-200. 75. 296. Mecanovi}, Ivan: Informati~ko pravo - 283. Rom{tajn, Ivan: Uloga i prometno zna~enje novoizgra|enog pristani{nog nova grana prava u nastajanju // PV, kompleksa “Tranzit” Osijek - Nemetin i 6(1990)2, str. 203-208. njegovo uklapanje u unutra{nji i 297. Aviani, Damir: Interakcija informacij- me|unarodni rije~ni promet // PV, ske tehnologije i prava // PV, 6(1990)2, 6(1990)1, str. 77-88. str. 209-215. Mr. sc. MARIJA [KORO: Bibliografsko kazalo Pravnog vjesnika 400 Pravni vjesnik 18 (3-4): 389-420, 2002.

298. Vu~kovi}, Marija: Uvo|enje u UN- 6(1990)3-4 EDIFACT sistema u moderno pravo i 310. Babi}, Dragan: Objavljivanje zakona // poslovanje po njemu vezano uz pitanje nove discipline informatika i pravo // PV, 6(1990)3-4, str. 285-292. PV, 6 (1990)2, str. 217-220. 311. Ljubanovi}, Vladimir: Predstoje}e 299. Robert van den Hoven van Genderen: izmjene i dopune Zakona o krivi~nom Informatics and Law in the Netherlands postupku // PV, 6(1990)3-4, str. 293- - an over view // PV, 6(1990)2, str. 223- 303. 230. 312. Apostolova-Mar{avelski, Magdalena: 300. Fikeys-Krmi}, Nelka: Autorskopravna Neke zna~ajke dugoro~nog zakupa u za{tita kompjuterskih programa prema srednjovjekovnom Zagrebu // PV, izmjenama i dopunama jugoslavenskog 6(1990)3-4, str. 305-311. Zakona o autorskom pravu od 11. 04. 313. Mili~i}, Vjekoslav: Dogmatska metoda 1990. godine // PV, 6(1990)2, str. 231- u pravu // PV, 6(1990)3-4, str. 313-327. 233. 314. Milu{i}, Anto: Ustrojstvo vlasti u 301. Mav~i}, Arne: Aktivnosti Ustavnog Banovini Hrvatskoj // PV, 6(1990)3-4, suda Republike Slovenije u oblasti in- str. 329-342. formati~kog prava // PV, 6)1990)2, str. 315. Novoselec, Petar: Dr`avno odvjetni{tvo 235-238. u Saveznoj Republici Njema~koj, 302. Drakuli}, Mirjana: Dru{tveno-pravne Francuskoj i [vicarskoj // PV, 6(1990)3- osnove informacionih sistema // PV, 4, str. 343-357. 6(1990)2, str. 239-244. 316. Rom{tajn, Ivan: Ugovor o uskladi{te- 303. Drakuli}, Ratimir: Karika koja nedo- nju robe, pravne karakteristike i razgra- staje: kuda dalje? // PV, 6(1990)2, str. ni~enja // PV, 6(1990)3-4, str. 359-370. 245-249. 317. Vrbo{i}, Josip: Ne{to o prvoj ekspro- 304. Celing, Dra{ko: Poredbeni prikaz tali- prijaciji iz 1919. godine u Kraljevini janskog i jugoslavenskog pravosudnog Srba, Hrvata i Slovenaca // PV, informacijskog sustava // PV, 6(1990)2, 6(1990)3-4, str. 371-375. str. 253-257. 318. Juri{a, Slavko: Eksodus samouprav- 305. Stani}, Boris: Nastava iz izbornog predmeta “Informatika i pravo” na Pravnom ljanja, poduzetni{tvo i prijepori perspek- fakultetu u Osijeku // PV, 6(1990)2, str. tive “udjela zaposlenih pri odlu~ivanju u 261. poduze}u” // PV, 6(1990)3-4, str. 379- 385. 306. Zdrav~evi}, Andrija: Prikaz knjige: Mojovi}: Prelaz rizika kod kupoprodaj- 319. Klari}, Dragutin: O dru{tveno-gospo- nog ugovora, PV, 6(1990)2, str. 263- darskim aspektima demokratskog polisa 265. Atene // PV, 6(1990)3-4, str. 389-399. 307. Zdrav~evi}, Andrija: Prikaz knjige: 320. Stjepanovi}, Stanka: Komentar sud- Romac, Ante: Ulpijan: Regula // PV, skih odluka iz oblasti gra|anskih prava 6(1990)2, str. 267-269. // PV, 6(1990)3-4, str. 403-408. 308. Vrbo{i}, Josip: Prikaz knjige: 321. Belaj, Vlado: Prikaz knjige: Rom{tajn, Pavli~evi}, Dragutin: Hrvatske ku}ne Ivan: Osnovni i specijalni poslovi {pedi- zadruge // PV, 6(1990)2, str. 271-272. terske djelatnosti i odgovornosti za na- 309. ^lanci iz jugoslavenskih ~asopisa iz postale {tete // PV, 6(1990)3-4, str. 411. dru~ja pravne informatike i 322. Margeti}, Lujo: Prikaz knjige: Romac, informati~kog prava // PV, 6(1990)2, Ante: Julije Paulo sentencije // PV, str. 275-280. 6(1990)3-4, str. 413-414. Mr. sc. MARIJA [KORO: Bibliografsko kazalo Pravnog vjesnika Pravni vjesnik 18 (3-4): 389-420, 2002. 401

323. Taslidì}, Davor: Prikaz knjige: 334. Grigi}, Boris: Nekoliko napomena o Dabinovi}, Antun: Hrvatska dràvna i novom hrvatskom me|unarodnom pri- pravna povijest // PV, 6(1990)3-4, str. vatnom pravu // PV, 7(1991)1-4, str. 415-416. 131-136. 324. Taslidì}, Davor: Prikaz knjige: Poàr, 335. Herman, Vilim: Radnopravni poloàj Petar: Hrvatske pravice // PV, 6(1990)3- radnika migranata (MOR, EZ, Europsko 4, str. 417. vije}e) // PV, 7(1991)1-4, str. 137-142. 336. Klari}, Dragutin: Neka obilje`ja prava 7(1991)1-4 i dràve s posebnim osvrtom na izvore 325. Pravni fakultet u Osijeku - ju~er, danas, prava // PV, 7(1991)1-4, str. 143-155. sutra - op}e informacije // PV, 337. Kuzmanovi}, Jasna: Protupravnost 7(1991)1-4, str. 5-21. primjene sile u me|unarodnom poretku 326. Babac, Branko: Istraìvanja Hrvat- // PV, 7(1991)1-4, str. 157-172 . skoga histori~kog ùpanijskog ustroja - 338. Ljubanovi}, Vladimir: Pravila me|u- slu~aj administrativno-teritorijalnih je- narodnog ratnog prava koja se odnose dinica-doti~no politi~ko-teritorijalnih na krivi~no procesno pravo i postupak organizacija na regionalnoj razini - protiv po~initelja zlo~ina u ratu u osnove institucionalne analize // PV, Hrvatskoj // PV, 7(1991)1-4, str. 173- 7(1991)1-4, str. 25-45. 182. 327. Belaj, Vlado: Aerodrom Osijek kao 339. Mecanovi}, Ivan: Pu~ki pravobranitelj ~imbenik uklju~ivanja regije Slavonije i u pravnom sustavu Republike Hrvatske Baranje u gospodarski sustav Republike // PV, 7(1991)1-4, str. 183-191. Hrvatske // PV, 7(1991)1-4, str. 47-52. 340. Milu{i}, Anto: Vrijeme za renesansu 328. Boras, Ivan: O eti~kom aspektu podu- Hrvatske pravne povijesti // PV, zetni{tva // PV, 7(1991)1-4, str. 53-60. 7(1991)1-4, str. 193-198. 329. Jelini}, Sre}ko: O odgovornosti za ne- 341. Rukavina, Kornelija: Strategija i logi- zakonito prisvajanje gospodarske imovi- stika u planiranju poslovanja poduze}a ne u svezi s izbijanjem rata i raspadom // PV, 7(1991)1-4, str. 199-204. dràve prethodnice // PV, 7(1991)1-4, 342. Vrbo{i}, Josip: Zadru`no pravo u sklopu str. 61-69. modernizacije hrvatskog gospodarstva i 330. Mecanovi}, Ivan: Osnove prava infor- dru{tva // PV, 7(1991)1-4, str. 205-210. macija // PV, 7(1991)1-4, str. 71-82. 343. Boras, Ivan: O ekonomiji redivivi // PV, 331. Novoselec, Petar: Wesentliche Strafba- 7(1991)1-4, str. 213-220. rkeitsvorassetzungen im kommenden 344. Garda{, Miro: Kratak prikaz povijesti kroatischen Strafgesetzbuch // PV, 7(1991)1-4, str. 83-91. pravosu|a u Slavoniji od 1687. do 1918. godine // PV, 7(1991)1-4, str. 221-227. 332. Rom{tajn, Ivan: Uloga i zna~enje rije~nog prometa kao faktora proizvod- 345. Juri}, Miroslav: ôvjek i tehni~ke nog razvitka regije Slavonije i Baranje i strukture: skica jednog toka doga|anja njegovo uklju~ivanje u europski plovni // PV, 7(1991)1-4, str. 229-238. sustav Rajna-Majna- Dunav nakon 346. Kaladi}, Ivan: Nadle`nost za rje{avanje zavr{etka rata u Hrvatskoj // PV, sporova u primjeni odredbe ~lanka 4-a st. 7(1991)1-4, str. 93-114. 1. Zakona o gra|evinskom zemlji{tu // 333. Bosanac, Nedeljko i Ivan Mecanovi}: PV, 7(1991)1-4, str. 239-241. Doba gospodarstvene neizvjesnosti 347. Ljubi~i}, Radislav: Vojna sila kao ~im- Slavonije i Baranje // PV, 7(1991)1-4, benik u suvremenom svijetu // PV, str. 117-128. 7(1991)1-4, str. 243-246. Mr. sc. MARIJA [KORO: Bibliografsko kazalo Pravnog vjesnika 402 Pravni vjesnik 18 (3-4): 389-420, 2002.

348. Srb, Vladimir: Financijski sustav NDH 360. îzmi}, Jozo: Klauzule o isklju~enju i (Dràvna riznica) // PV, 7(1991)1-4, str. ograni~enju odgovornosti u engleskom 247-259 . pravu - granice dispozitivnosti // PV, 8(1992)1-4, str. 151-160. 8(1992)1-4 361. Kriì}, Zdravko: Pirodna pravednost i 349. Babac, Branko: Obnova hrvatskoga prirodno pravo // PV, 8(1992)1-4, str. ùpanijskog ustroja - ogled o hrvatsko- 161-169. mu histori~kom ùpanijskom ustroju - osnove institucionalne analize // PV, 362. Mecanovi}, Ivan: Uprava i samouprava 8(1992)1-4, str. 5-34. // PV, 8(1992)1-4, str. 171-179. 350. Ba~i}, Arsen: Republikanski principi i 363. Vrban, Du{ko: Simboli~ke strategije hrvatski ustav iz 1990. godine // PV, sustavne integracije i kognitivni razvoj // 8(1992)1-4, str. 35-41. PV, 8(1992)1-4, str. 181-191. 351. Klari}, Dragutin: O nekim karakteri- 364. Bosanac, Nedeljko: Dosada{nji propisi sti~nim institutima gra|anskog prava u o mirovinskom i invalidskom osiguranju robovlasni~kom i feudalnom razdoblju i samostalnih gospodarstvenika // PV, njihovim mijenama do buròaskog raz- 8(1992)1-4, str. 195-206. doblja // PV, 8(1992)1-4, str. 43-56. 365. Bosanac, Nedeljko: Obrtni{tvo u suvre- 352. Ljubanovi}, Vladimir: Branitelj u kri- menim uvjetima // PV, 8(1992)1-4, str. vi~nom postupku // PV, 8(1992)1-4, str. 207-214. 57-68. 366. Garda{, Miro: Osoblje zaposleno u 353. Novoselec, Petar: Ka`njavanje novina- ra za krivi~na djela protiv ~asti i ugleda sudbenim ustanovama na podru~ju // PV, 8(1992)1-4, str. 69-79. Slavonije u drugoj polovici 19 st. // PV, 8(1992) 1-4, str. 215-227. 354. Mecanovi}, Ivan: Uprava i ostvarivanje prava informacija // PV, 8(1992)1-4, str. 367. Kaladi}, Ivan: Izmjena materijalno - 81-104. pravnih propisa tokom trajanja àlbenog 355. [kalabrin, Nikola: Postupak u pretpo- postupka i drugostepeno odlu~ivanje u stavljenoj smrti ènidbenog druga // PV, parni~nom postupku // PV, 8(1992)1-4, 8(1992)1-4, str. 107-113. str. 229-231. 356. Leko, Mirna: Marketing - bitan ~imbe- 368. Preuss, K. Urlich: Postkomunisti~ke nik ekonomskog razvoja // PV, novotvorine u isto~noj Europi // PV, 8(1992)1-4, str. 115-118. 8(1992)1-4, str. 235-242. 357. Medani}, Vlatko: Modeli pretvorbe 369. Bolan~a, Dragan: Prikaz knjige: vlasni{tva dru{tvenih poduze}a i Grabovac Ivo: Enciklopedija pomorskog pote{ko}e pretvorbe // PV, 8(1992)1-4, prava // PV, 8(1992)1-4, str. 243. str. 119-129 . 370. Erdelez, Sanda: Prikaz: Implikacije 358. Belaj, Vlado: Upravnopravni aspekti re- spora FEIST v. Rural na ameri~ko pravo guliranja prometa (sustav prometnih intelektualnog vlasnika // PV, 8(1992)1- dozvola) sa stajali{ta kori{tenja promet- 4, str. 245-249. nica i uklju~ivanja regije u gospodarske tokove zemlje i Europe // PV, 8(1992)1- 371. Kramari}, Ivica: Prikaz knjige: 4, str. 135-143. Romac, Ante: Rje~nik latinskih pravnih izraza // PV, 8(1992)1-4, str. 251. 359. Bolan~a, Dragan: Poloàj Republike Hrvatske u odnosu na pravo i politiku 372. Rom{tajn, Ivan: Kratki osvrt na odred- Europske zajednice prema pomorskom be novog Zakona o sigurnosti prometa transportu // PV, 8(1992)1-4, str. 145- na cestama // PV, 8(1992)1-4, str. 253- 149. 256. Mr. sc. MARIJA [KORO: Bibliografsko kazalo Pravnog vjesnika Pravni vjesnik 18 (3-4): 389-420, 2002. 403

373. Erdelez, Sanda: Izbor pravnih radova iz 387. Mandi}, Nikola: Gubici i àlovanja // oblasti informacijskog prava za 1992. PV, 9(1993)1-4, str. 174-180. godinu // PV, 8(1992)1-4, str. 259-264. 388. Trlek, Mladen: Diskusija: Pra}enje pojave psihi~kih tegoba kod boraca za vri- 9(1993)1-4 jeme borbenih djelovanja // PV, 374. Belaj, Vlado: Pravna priroda eta`nog vla- 9(1993)1-4, str. 183-189. sni{tva na temelju analize inozemnih prav- 389. Bobeti}, Boris: Diskusija // PV, nih sustava // PV, 9(1993)1-4, str. 5-14. 9(1993)1-4, str. 190-191. 375. Bolan~a, Dragan: Odgovornost broda- 390. Kokeza, Vladimir: Diskusija // PV, ra za smrt i tjelesne ozljede ~lana posa- 9(1993)1-4, str. 192-194. de broda u hrvatskom pravu // PV, 391. Ljubanovi}, Vladimir: Diskusija // PV, 9(1993)1-4, str. 15-21. 9(1993)1-4, str. 195- 196. 376. Hampel, Johannes: Etnicitet, svjetski 392. Matijevi}, Draèn: Diskusija // PV, problem // PV, 9(1993)1-4, str. 22-28. 9(1993)1-4, str. 197-199. 377. Mecanovi}, Ivan: Robni karakter infor- 393. Krti}, Davor: Diskusija // PV, macija i njegovo pravno reguliranje // 9(1993)1-4, str. 200-202. PV, 9(1993)1-4, str. 29-50. 394. Kljaji}, Petar: Diskusija // PV, 378. Stammen, Theo: Federalizam u 9(1993)1-4, str. 203-204. Njema~koj // PV, 9(1993)1-4, str. 51-68. 395. Mandi}, Nikola: Replika na diskusiju 379. Klari}, Dragutin: Instituti stvarnog Kljaji}a // PV, 9(1993)1-4, str. 205-206. prava prema Op}em gra|anskom zako- 396. Kukavica, Ante: Diskusija // PV, niku // PV, 9(1993)1-4, str. 71-102. 9(1993)1-4, str. 207-210. 380. Mecanovi}, Ivan: Tvr|a - centar 397. Vojnovi}, Dubravka: Op}e psiholo{ke Sveu~ili{ta u Osijeku // PV, 9(1993)1-4, posljedice rata // PV, 9(1993)1-4, str. str. 103-115. 211-213. 381. Vuj~i}, Vladimir: Proceduralne norme i 398. Lu~ev, Igor: Diskusija // PV, 9(1993)1- tolerancija // PV, 9(1993)1-4, str. 116- 4, str. 214-215. 125. 399. Miroslav, Juki}: Diskusija // PV, 382. Garda{, Miro: Progoni razbojnika u 9(1993)1-4, str. 216. Slavoniji u 18. i 19. stolje}u // PV, 9(1993)1-4, str. 129-138. 400. Marjanac, Drago: Diskusija // PV, 9(1993)1-4, str. 217. 383. Bolan~a, Dragan: Prikaz knjige: Petar Kragi}: Ugovori o prijevozu tankerima, 401. Krti}, Davor: Diskusija // PV, Zadar, 1992. // PV, 9(1993)1-4, str. 141- 9(1993)1-4, str. 218. 142. 402. Bobeti}, Boris: Diskusija // PV, 384. Zima, Predrag: Peter, Drucker: Nova 9(1993)1-4, str. 219-220. zbilja, 1992. // PV, 9(1993)1-4, str. 143- 403. Vukovi}, Milan: Diskusija // PV, 147. 9(1993)1-4, str. 221-222. 385. Mandi}, Nikola: Klini~ko -istraìva~ka procjena posttraumatskog stresnog po- 10(1994)1-4 reme}aja // PV, 9(1993)1-4, str. 154- 404. Babac, Branko: O nekim ob}im pro- 161. blemima koji se ti~u razgrani~enja juris- 386. Duman~i}, Marko: Rat i ratna stanja dikcije ustavno-sudbene i jurisdikcije kao uzrok porasta krivi~nih djela uboj- mediateurske u domeni promicanja ljud- stava na podru~ju Okru`nog i Vojnog skih prava i temeljnih sloboda - slu~aj suda u Osijeku // PV, 9(1993)1-4, str. prava hrvatskoga // PV, 10(1994)1-4, str. 162-173. 5-14. Mr. sc. MARIJA [KORO: Bibliografsko kazalo Pravnog vjesnika 404 Pravni vjesnik 18 (3-4): 389-420, 2002.

405. Lauc, Zvonimir: Samovrednovanje 418. Rukavina, Kornelija: Karakteristike pravnih fakulteta // PV, 10(1994)1-4, str. neprofitnih i neprofitabilnih organizaci- 15-29. ja u odnosu na profitne i profitabilne or- 406. Mecanovi}, Ivan: Pravo informacija i ganizacije // PV, 10(1994)1-4, str. 154- organizacija dràvne uprave za osigu- 160. ranje ovog prava gra|anima // PV, 419. [koro, Marija: Knji`nica Pravnog fa- 10(1994)1- 4, str. 30-38. kulteta u Osijeku - temeljni oslonac na- 407. Milu{i}, Anto: Maùrani}eve reforme u stavne i znanstvene institucije // PV, hrvatskom sudstvu i modernizacija sud- 10(1994)1-4, str. 161-170. skog procesnog prava // PV, 10(1994)1- 420. îzmi}, Jozo: Prikaz knjige: Sudstvo, 4, str. 39-55. javno bilje`ni{tvo - zakoni i kazalo poj- 408. Omejec, Jasna: Problemi pojmovnog mova, Zagreb: Narodne novine, 1994. // odre|enja op}e uporabe u europsko- PV, 10(1994)1-4, str. 173-174. kontinentalnim vodnim pravima // PV, 11(1995)1-4 10(1994)1-4, str. 56-68. 409. Stammen, Theo: Verfall und neukon- 421. Babac, Branko: Neka razmatranja o stituierung politischen Wissens // PV, odrazu rada pu~kog pravobranitelja na 10(1994)1-4, str. 69-81. dielovanje vlade kada s motri{ta {kod- ljivosti za gradjane procienjuje ~ine li 410. Vrban, Du{ko: O dràvnom razlogu i propuste javnih vlasti // PV, 11(1995)1- pravednosti : prolegomena za jednu teo- 4, str. 5-28. riju interesa // PV, 10(1994)1-4, str. 82- 88. 422. Ba~i}, Arsen: Ustav Republike Hrvat- ske iz 1990. godine, izborno pravo i 411. Vrbo{i}, Josip: Kolonizacija Baranje preduvjeti izborne vlasti // PV izme|u Prvog i Drugog svjetskog rata // PV, 10(1994)1-4, str. 89-106. 11(1995)1-4, str. 29-36. 412. Garda{, Miro: Pravo azila u osje~kim 423. Klasi~ek, Damir: Dvojbe glede izbora samostanima u 18. stolje}u // PV, poveznice za odre|ivanje osobnog sta- 10(1994)1-4, str. 109-113. tuta fizi~kih osoba u me|unarodnom privatnom pravu // PV, 11(1995)1-4, str. 413. Hanpel, Johanes: Etnische saeuberun- 37-53. gen als Mittel Politik // PV, 10(1994)1- 4, str. 114-118. 424. Ljubanovi}, Vladimir: Tuìtelj u kaznenom postupku // PV, 11(1995)1-4, str. 414. Mecanovi}, Ivan: Evidencije i informa- 54-66. cije u uredskom poslovanju kao ~imbenici strategijskog planiranja i odlu~i- 425. Mecanovi}, Ivan: Odgovornost preds- vanja u poduze}ima i ustanovama u jav- jednika republika (Komparativni pre- nom sektoru // PV, 10(1994)1-4, str. gled) // PV, 11(1995)1-4, str. 67-87. 119-129. 426. Milu{i}, Anto: Vremenska podjela (pe- 415. Stammen, Theo: Demokratisierung - riodizacija) hrvatske pravne povijesti // politische Bildung - politische Kultur // PV, 11(1995)1-4, str. 88-111. PV, 10(1994)1-4, str. 130-135. 427. U~ur, Marinko: Nomotehni~ke pretpo- 416. Kramar, Ivan: Kratka analiza moder- stavke za zaklju~ivanje kolektivnih ugo- nog ateizma // PV, 10(1994)1-4, str. 139- vora // PV, 11(1995)1-4, str. 112-126. 144. 428. Belaj, Vlado: Isplata cijene kod ugovo- 417. Rom{tajn, Ivan: O nekim problemima ra o prodaji // PV, 11(1995)1-4, str. 129- pretvorbe i privatizacije rije~nog gospo- 135. darstva Republike Hrvatske // PV, 429. Bosanac, Nedeljko: Strategija razvoja // 10(1994)1-4, str. 145-153. PV, 11(1995)1-4, str. 136-141. Mr. sc. MARIJA [KORO: Bibliografsko kazalo Pravnog vjesnika Pravni vjesnik 18 (3-4): 389-420, 2002. 405

430. Kora}, Aleksandra: Hrvatsko obitelj- 441. Poli}-ûr~i}: Uloga i odgovornost kla- sko zakonodavstvo i ~l. 8. Europske sifikacijskih dru{tava // PV, 12(1996) 1- konvencije za za{titu osnovnih prava i 4, str. 26-35. sloboda ~ovjeka // PV, 11(1995)1-4, str. 442. [kalabrin, Nikola: Prava i obveze ma- 142-149. njina u svjetovnim i crkvenim doku- 431. Lauc, Zvonimir: Problems the trans- mentima // PV, 12(1996) 1-4, str.36-60. ition of the legal system after the collap- 443. Milu{i}, Anto: Neki elementi unutar- se of communism // PV, 11(1995)1-4, njeg ure|enja Bosne i Hercegovine pod str. 150-156. Austro-Ugarskom 1878.-1918. // PV, 432. Mecanovi}, Ivan: Ustav i teorija susta- 12(1996)1-4, str. 61-77 va // PV, 11(1995)1-4, str. 157-170. 444. Rom{tajn, Ivan: Kr{}anska etika i nje- 433. Rom{tajn, Ivan: O nekim problemima zin utjecaj na sigurnost u cestovnom prometu // PV, 12(1996)1-4, str. 78-86 osnovanosti dosu|ivanja nov~ane naknade nematerijalne (moralne) {tete u pri- 445. Marki}, Vesna: Pojam i mjesto osigu- jevozu putnika // PV, 11(1995)1-4, str. ranja od odgovornosti u sustavu osigu- 171-176. ranja // PV, 12(1996)1-4, str. 87-95 434. Rukavina, Kornelija: Ra~unovodstvo 446. Bolan~a, Dragan: Privremene mjere korisnika prora~una kao temelj za pro- kao mjere osiguranja u hrvatskom povo|enje menad`ment kontrole // PV, morskom zakonodavstvu // PV, 12(1996)1-4, str. 96-105 (1995)1-4, str. 177-184. 447. Mili~i}, Vjekoslav: Metodologijske 435. Vrbo{i}, Josip: Ne{to malo o slavon- pretpostavke uspostavljanja sustava pra- skim ùpanijama u drugoj polovici XIX. va // PV, 12(1996)1-4, str. 106-120 i po~etkom XX. stolje}a // PV, 11(1995)1-4, str. 185-197. 448. Luli}, Mira: Rat i mir-teorije me|unarodnih odnosa // PV, 12(1996)1-4, str. 436. Zimmer B. Markus: Administrative 121-137 governance of the judicial branch in teh 449. Grabovac, Ivo: Poloàj platformi za United States and Croatia // PV, istraìvanje i iskori{tavanje morskog 11(1995)1-4, str.198-206. dna i morskog podzemlja u pomorskom 437. Bosanac, Nedeljko: Prikaz knjige: pravu // PV, 12(1996)1-4, str. 138-152 Karpati, Tibor: Quo vadis economics, 450. Ba~i}, Slaven: Obnovljenja poglavarst- Osijek, 1995. // PV, 11(1995)1-4, str. va lolalnih tijela vlasti slobodnih kra- 209-211. ljevskih gradova Subotice, Sombora i 438. Zima, Predrag: Pregled knjige: Babac, Novog Sada prema instalacijskim komi- Branko: Obnova hrvatskoga gra|anskog sijskim statutima //PV, 12(1996) 1-4, dru{tva - politi~ka kontrola i dràvna str. 143-152 uprava, Osijek, 1994. // PV, 11(1995)1- 451. Zvonarek, Ivan: Pravna za{tita progna- 4, str. 212-223. nika i izbjeglica // PV, 12(1996)1-4, str. 439. [koro, Marija: Bibliografsko kazalo 153-171 Pravnog vjesnika I.(1985.) - X(1994.) // 452. Omejec, Jasna: Izvanredna stanja u PV, 11(1995)14,str. 224-245. pravnoj teoriji i ustavima pojedinih zemalja // PV, 12(1996)1-4, str. 172-196 12(1996) 1-4 453. Babi}, Marko: Tajno dru{tvo // PV, 440. Mecanovi}, Ivan: Zakon o telekomuni- 12(1996)1-4, str. 197-207 kacijama u ozra~ju prava informacija i 454. Barkovi}, Draèn i Ivan Feren~ak: O pravnog sustava Republike Hrvatske // novoj institucijskoj ekonomici // PV, PV, (1996) 1-4, str. 5-25. 12(1996)1-4, str. 211-220 Mr. sc. MARIJA [KORO: Bibliografsko kazalo Pravnog vjesnika 406 Pravni vjesnik 18 (3-4): 389-420, 2002.

455. Muji}, Nihada: Poduzetni{tvo - nepo- 467. Babac, Branko: Preveo s francuskog vratni proces u dru{tvenom ekonom- knjigu: Alekseff, Paul: Dràva - pravo - skom i individualnom razvoju // PV, i ovlast diskrecionarna u javnih 12(1996)1-4, str. 221-227 nadle{tava // PV, 13(1997)1-2, str. 102- 456. Kraj~evi}, Silvije: Poduzetni{tvo u ma- 121 lim i srednjim poduze}ima // PV, 13(1997) 3-4 12(1996)1-4, str. 228-239 457. Bosanac, Nedeljko: Nuàn je razvoj 468. [kalabrin, Nikola: Studij kanonskoga mnoìnskog gospodarstva - kratki povi- prava na Visokoj bogoslovnoj {koli od jesni prikaz obrtni{tva grada Osijeka // 1806. godine do danas //PV, 13 (1997)3- PV, 12(1996)1-4, str. 240-25 4, str. 127-150 458. Vranican, Stjenko: Prikaz knjige 469. Zvonarek, Ivan: Kr{enje me|unarod- Bi~ani}, Rudolf: Ekonomska podloga nog ratnog i humanitarnog prava od hrvatsko pitanje i drugi radovi // PV, strane agresora tijekom Domovinskog 12(1996)1-4, str. 257-261 rata // PV, 13 (1997)3-4, str. 151-169 459. Odoba{a, Rajko: prikaz knjige Al 470. Jakovac-Lozi}, Dijana: Ha{ka konven- Gore: Zemlja u ravnoteì // cija o nadle`nosti, primjeni, prihva}anju PV,12(1996)1-4, str. 262-266 i izvr{enju (odluka), te o suradnji s ob- 460. Rukavina, Kornelija i Nihada Muji}: zirom na roditeljsku odgovornost i mje- Prikaz XII. me|unarodne znanstvene re dje~je za{tite kao jo{ jedan prilog na konferencije pod nazivom “Upravljanje putu za{tite prava djeteta // PV, 13 poduze}em u uvjetima transformacije (1997) 3-4, str. 170-178 gospodarstva” // PV,12(1996)1-4, str. 471. Mecanovi}, Ivan: Velika povelja europ- 267-274 skih sveu~ili{ta (Bolonjska povelja) i 461. Odoba{a, Rajko: Prijedlog bibliografi- autonomija sveu~li{ta u pravnom susta- je za hrabri novi svijet // PV,12(1996)1- vu Republike Hrvatske //PV, 13 (1997) 4, str. 277-283 3-4, str. 179-189 472. Ba~i}, Arsen: Suci i politika //PV, 13 13(1997)1-2 (1997) 3-4, str.190-208 462. [kalabrin, Nikola: Pravni odnos 473. Rom{tajn, Ivan: O nekim problemima izme|u crkve i politi~ke zajednice // PV, sigurnosti cestovnog prometa u 13(1997)1-2, str. 5-26 Republici Hrvatskoj i Poè{ko-slavon- 463. Mecanovi}, Ivan: Pravila struke u okvi- skoj ùpaniji //PV, 13 (1997) 3-4, str. ru pravnog sustava // PV, 13(1997)1-2, 209-216 str. 27-44 474. Garda{, Miro: Ozna~avanje pojedinih 464. Aviani, Damir: Parlamentarna kontrola vrsta obrtni~kih proizvoda od strane nad upravom // PV,13(1997)1-2, str. 45- proizvo|a~a u razdoblju Rimskog 64 Carstva //PV, 13 (1997) 3-4, str. 217-222 465. Babac, Branko: Ogled o nekim proble- 475. Zdrav~evi}, Andrija: Pravni poloàj mima konstituiranja upravnoga postu- stranaca po Ilo~kom statutu iz 1525. go- povnog prava // PV, 13(1997)1-2, str. dine //PV, 13 (1997) 3-4, str. 223-238 65-98 476. Rukavina, Kornelija i Nihada Muji}: 466. Ba~i}, Slaven: Crtice iz agrarno-prav- Kultura poduze}a - zajedni~ke orijenta- nog nazivlja ba~kih Bunjevaca // PV, cije i vrijednosti u poslovanju poduze}a 13(1997)1-2, str. 99-101 //PV, 13 (1997) 3-4, str. 239-246 Mr. sc. MARIJA [KORO: Bibliografsko kazalo Pravnog vjesnika Pravni vjesnik 18 (3-4): 389-420, 2002. 407

477. Kregar, Josip: Socijalni aspekti eko- 488. Peri}, Renata: Prikaz knjige dr. nomskog kriminala i korupcije //PV, 13 Vladimira Srba i dr. Branka Mati}a (1997) 3-4, str. 247-265 “Numizmatika u ba{tini i gospodarstvu 478. Klasi~ek, Damir: Mjerodavno pravo za Hrvatske” //PV, 13 (1997) 3-4, str. 375- prosu|ivanje pravne i poslovne sposob- 376 nosti trgova~kih dru{tava u me|unarod- 489. Odoba{a, Rajko: Mr. Boìdar Vukaso- nom privatnom pravu //PV, 13 (1997) 3- vi}: Prava pitanja za gospodarsku 4, str. 266-277 budu}nost Hrvatske //PV, 13 (1997) 3-4, str. 377-379 479. Babac, Branko: Le régime semi-prési- dentiel, la réconstitution de l’”État- 490. Vasilj, Aleksandra: Dr. sc. Ivan Nation”, et la responsabilité administra- Rom{tajn: Osnove hrvatskoga promet- tive - le cas Croate - énonciations préli- noga prava i osiguranja” //PV, 13 (1997) minaires //PV, 13 (1997) 3-4, str. 3-4, str. 380-381 278-305 14(1998)1-4 480. Lauc, Zvonimir: Za{tita nacionalnih 491. Babac, Branko: O “~inidbi javne manjina //PV, 13 (1997) 3-4, str. 306- slu`be” kao kategoriji -neka paradigma- 327 ti~ka razmatranja s motri{ta rekonstruk- 481. Ljubanovi}, Vladimir: Pojam subjeka- cije “ javne funkcije” // PV, 14(1998)1- ta kaznenog postupka i pojam stranaka 4, str. 7-29 //PV, 13 (1997) 3-4, str. 328-331 492. Babac, Branko: Javno dobro u pravu 482. Ljubanovi}, Vladimir: Moè li hrvatskomu - neka razmatranja o pro- me|unarodni kazneni sud za biv{u blemima konstituiranja // PV, Jugoslaviju izdati tzv. subpoena duces 14(1998)1-4, str. 31-72 tectum suverenoj dràvi ili dràvnom 493. Belaj, Vlado: Upravljanje suvlasni~kom du`nosniku //PV, 13 (1997) 3-4, str. stvarju prema Zakonu o vlasni{tvu i dru- 332-334 gim stvarima // PV, 14(1998)1-4, str. 73- 483. Hmura, Stevo: Dono{enje propisa iz 84 oblasti sigurnosti prometa na cestama u 494. Klasi~ek, Damir: Dvojno dràvljanstvo nadle`nosti tijela lokalne samouprave i i neki problemi koji mogu uskoro nasta- uprave //PV, 13 (1997) 3-4, str. 337-342 ti u primjeni hrvatskog me|unarodnog privatnog prava // PV, 14(1998)1-4, str. 484. Poli} ]ur~i}, Vesna: Europska unutar- 85-93 nja plovidba - ujedna~enje prava na Istoku i Zapadu //PV, 13 (1997) 3-4, str. 495. Rukavina, Kornelija i Muji}, Nihada: Organizacija i menad`ment u uvjetima 343-346 promjena // PV, 14(1998)1-4, str. 94 - 102 485. Odoba{a Rajko: Razvojni program 496. Zdrav~evi}, Andrija: Oko zalo`nog Ujedinjenih nacija //PV, 13 (1997) 3-4, prava po Ilo~kom statutu iz 1525. godi- str. 347-365 ne // PV, 14(1998)1-4, str. 103-112 486. Zima Predrag: Dr. Branko Babac: 497. Zvonarek, Ivan: Prigovor savjesti (ci- Obnova hrvatskoga gra|anskog dru{tva vilno sluènje vojnog roka) // PV, - politi~ka kontrola i dràvna uprava 14(1998)1-4, str. 113-125 //PV, 13 (1997) 3-4, str. 366-371 498. Rom{tajn, Ivan: Izgradnja kanala 487. Barkovi}, Ivana: Genijalna formula ili “Dunav-Sava” gospodarski je izazov za revolucionari na trì{tu opcija //PV, 13 XXI. stolje}e i postat }e “Hrvatski (1997) 3-4, str. 372-374 rije~ni Suez” // PV, 14(1998)1-4, str. Mr. sc. MARIJA [KORO: Bibliografsko kazalo Pravnog vjesnika 408 Pravni vjesnik 18 (3-4): 389-420, 2002.

126-131 510. Vrban, Du{ko: O zasnivanju pravne eti- 499. Miljko, Zvonko: Odnosi izme|u ke // PV, 15(1999),1-2, str. 123-135 Ustavnog suda Bosne i Hercegovine i 511. Milu{i}, Anto: Radovi Vjekoslava pravosudnih tijela, uklju~uju}i Komisiju Klai}a o Hrvatskoj pragmati~koj sankci- za ljudska prava i Komisiju za raseljene ji - prilog povijesti hrvatskog dràvnog osobe i izbjeglice // PV, 14(1998)1-4, prava // PV, 15(1999),1-2, str. 136-154 str. 132-137 512. Vasilj, Aleksandra: Pravni pojam broda 500.Vinkovi}, Mario: Promet i za{tita ~ovje- i elementi njegove individualizacije // kovog okoli{a // PV, 14(1998)1-4, str. PV, 15(1999),1-2, str. 155-160 138-144 513. Bosanac, Nedeljko: Tranzicija tekstilne 501. Brun~i}, Davor: Osnovan Hrvatski in- i odjevne industrije Osje~ko-baranjske ùpanije i grada Osijek // PV, stitut za lokalnu samoupravu u Osijeku 15(1999),1-2, str. 161-173 // PV, 14(1998)1-4, str. 147-150 514. Ljubanovi}, Boris: Prikaz knjige: 502. U~ur, Marinko: Prikaz knjige: Vukovi}, Babac, Branko: Upravno postupovno Mihajlo i \uro Vukovi}: Znanost o izra- pravo - odabrana poglavlja // PV, di pravnih propisa - nomotehnika, 15(1999), 1-2, str. 177-180 Informator, Zagreb, 1997. // PV, 14(1998)1-4, str. 151-152 15(1999)3-4 503. Zima, Predrag: Prikaz studijskog mate- 515. Babac, Branko: Ogledi o oblikovanju rijala: Milu{i}, Ante: Vinodolski zakon hrvatskoga politi~ko-upravnoga ustroj- 1288 // PV,14(1998)1-4, str. 153-156 stva – prena~injeni pristup // PV, 15 504. U~ur, Marinko: Tematski broj (1999), 3-4, str. 189-308 Zbornika Pravnog fakulteta u Rijeci, 516. Milu{i}, Anto: Hrvatsko izborno pravo Za{tita na radu, 1997. // PV, 14(1998)1- 1848.-1918. // PV, 15(1999), 3-4, str. 4, str. 157-159 309-318 517. Cini, Darko: Parni~ni postupci u povo- 15(1999)1-2 du osporavanja tra`bina u ste~aju // PV, 505. Ivan, Mecanovi}: Izbori i dijaspo,osla- 15(1999), 3-4, str. 319-325 va Klai}a o Hrvatskoj pragmati~koj 518. Klari}, Dragutin: Neki aspekti uspona sankciji – prilog povijesti hrvatskog i pada civilizacijskog simbola antike – dràvnog prava // PV, 15(1999),1-2, str. polisa Atene // PV, 15(1999), 3-4, str. 136-154 326-342 506. Ivan, Rom{tajn: O nekim pravnim pro- 519. Mecanovi}, Ivan: Autonomija sveu~i- blemima osiguranja osoba od posljedica li{ta i ustavnost Zakona o visokim u~ili{tima // PV, 15(1999), 3-4, str. 343- nesretnog slu~aja // PV,15(1999), 1-2, 357 str. 19-28 520. Kordi}, Ljubica: Obilje`ja njema~kog 507. Ba~i}, Arsen: Novi prilozi suvremenoj jezika pravne struke // PV, 15(1999), 3- debati o konstitucionalizmu // PV,15 4, str. 358-365 (1999),1-2, str. 29-39 521. Balta, Ivan: Povelje o povlasticama slo- 508. Ljubanovi}, Vladimir: Osiguranje bodnim kraljevskim gradovima u nazo~nosti okrivljenika u kaznenom po- Slavoniji i Hrvatskoj u XIII. stolje}u // stupku // PV, 15(1999),1-2, str. 40-64 PV, 15(1999), 3-4, str. 366-376 509. Babac, Branko: Ogled o obnovi 522. Odoba{a, Rajko: Odrìvi razvoj nau~avanja o naredbi u hrvatskim (Sustainable Development) i pokazate- upravnim znanostima // PV, 15(1999), lji (mjerenje) postignu}a // PV, 1-2, str. 65-122 15(1999), 3-4, str. 377-400 Mr. sc. MARIJA [KORO: Bibliografsko kazalo Pravnog vjesnika Pravni vjesnik 18 (3-4): 389-420, 2002. 409

523. Dòi}, Dragomir: Austroslavizam, fe- 535. Rom{tajn, Ivan: O nekim problemima deralizam, jugoslavizam biskupa Josipa vanjskih tro{kova i zakr~enosti promet- Jurja Strossmayera i Narodne stranke // nog sustava u nas i u svijetu // PV, PV, 15(1999), 3-4, str. 401-417 16(2000), 1-2, str. 151-156 524. Milu{i}, Anto i Vrbo{i}, Josip: 536. Odoba{a, Rajko i Vrbo{i} Josip: Saborska rasprava o Osnovi zakona o iz- Oswald Spenglerova filozofija povijesti bornom redu za Hrvatski sabor iz 1918. i proricanje propasti zapadne kulture : godine // PV, 15(1999), 3-4, str. 418-457 nagovje{tavaju li procesi danaa{nje go- 525. Peternai, Mirela: Etika u sigurnosti ce- spodarske globalizacije ispunjenje pro- stovnog prometa i za{tita ~ovjekova oko- ro~anstva? // PV, 16(2000), 1-2, str. 157- li{a // PV, 15(1999), 3-4, str. 458-469 184 526. U~ur, Marinko: Prikaz knjige: 537.Peternai, Mirela: Pravni aspekti za{tite Borkovi}, Ivo: Slu`beni~ko pravo, biolo{ke raznolikosti // PV, 16(2000), 1- Zagreb: Informator, 1999. // PV, 2, str. 185-204 15(1999), 3-4, str. 473-475 538. Balta, Ivan: Kolonizacija u slavonskim 16(2000)1-2 velikim ùpama 1941.-1945. godine // PV, 16(2000), 1-2, str. 205-221 527. Mecanovi}, Ivan: Prava djeteta i njego- 539. Hmura, Stevo: O nekim problemima va za{tita (Ombudsman za za{titu prava sigurnosti cestovnog prometa na po- djece) // PV, 16(2000),1-2, str. 7-28 dru~ju biv{e op}ine Na{ice // PV, 528. Zlatovi}, Dragan: Ovr{nopravna pita- 16(2000), 1-2, str. 223-244 nja u novom hrvatskom pravu intelek- 540. Babac, Branko i Ljubica Kordi}: tualnog vlasni{tva // PV, 16(2000), 1-2, Prijevod djela: Mannheim, Karl: O biti i str. 29-50 zna~enju gospodarskoga stremljenja 529. U~ur, \. Marinko: Postupak u miro- prema uspjehu – prilog sociologiji go- vinskom osiguranju – pravna sigurnost spodarenja // PV, 16 (2000), 1-2, str. ili zapreka u ostvarivanju prava // PV, 245-285 16(2000), 1-2, str. 51-66 541. U~ur, Marinko: Prikaz knjige: Bolan~a, 530. Feren~ak, Ivan, [undali}, Antun i Dragan: Pomorsko pravo (odabrane Marijanovi}, Goran: Privatizacija u teme), // PV, 16(2000), 1-2, str. 289-290 Hrvatskoj – neke posljedice // PV, 16(2000), 1-2, str. 67-74 542. Petri}, Silvija: Prikaz knjige: Gorenc, Vilim i [mid, Vjekoslav: Poslovno pra- 531. Mecanovi}, Ivan: Sport u malim vo u turizmu i ugostiteljstvu, // PV, dràvama (Ekonomsko-pravna analiza) // PV, 16(2000), 1-2, str. 75-95 16(2000), 1-2, str. 191-194 532. Belaj, Vlado: Pravo gra|enja kao ~im- 16(2000)3-4 benik ublaàvanja stambene krize // PV, 16(2000), 1-2, str. 97-111 543. [kalabrin, Nikola: Pravna pitanja u Glasniku/Vjesniku \akova~ke i 533. Mileti}, Ljiljana: Analiza nastave in- Srijemske biskupije // PV, 16(2000)3-4, formatike i prijedlog za nove nastavne programe informatike na Pravnom fa- str. 7-22 kultetu i upravnom studiju na 544. Klasi~ek, Damir: Prisilni propisi u Veleu~ili{tu u Poègi // PV, 16(2000), 1- me|unarodnom privatnom pravu // PV, 2, str. 113-122 16(2000)3-4, str. 23-32 534. Milu{i}, Anto: Temeljna obilje`ja iz- 545. êpulo, Dalibor: Razvoj ideja o ustro- bornog sustava za Hrvatski sabor u nje- ju vlasti i gra|anskim pravima u govome izbornom redu iz 1918. godine Hrvatskoj 1832.-1849 // PV, 16(2000), // PV 16(2000), 1-2, str. 123-150 3-4, str. 33-53 Mr. sc. MARIJA [KORO: Bibliografsko kazalo Pravnog vjesnika 410 Pravni vjesnik 18 (3-4): 389-420, 2002.

546. Mecanovi}, Ivan: Globalizacija i ustav 558. Ljubanovi}, Boris: O sadràju àlbe u // PV, 16(2000), 3-4, str. 55-66 upravnom postupku // PV, 17(2001), 1- 547. Babac, Branko: O problemima uteme- 2, str. 223-229 ljavanja upravnog prava hrvatskog – 559. Zvonarek, Ivan: Pravna za{tita kultur- teorijske i pravno-znanstvene zasade // nih dobara po me|unarodnom i nacio- PV, 16(2000), 3-4, str. 67-234 nalnom pravu u miru i ratu // PV, 548. Bolan~a, Dragan i Stankovi}, Gordan: 17(2001), 1-2, str. 231-257 The legal Status of the Croatien 560. Klari}, Dragutin: Norma i zemlji{ni Seaports open to public Traffic with supstrat u funkciji vlasti s osvrtom na special Review at the Ports of Rijeka Capitulare de villis // PV, 17(2001), 1-2, and Split // PV, 16(2000), 3-4, str. 235- str. 259-274 246 561. Klari}, Dragutin: Op}i Kapitularij o 549. Rom{tajn, Ivan: Potreba nove zakon- misima Karla Velikog // PV, 17(2001), ske regulative u podru~ju sigurnosti i 1-2, str. 275-288 preventive cestovnog prometa u 562. Dòi} Dragomir i Ivanda Stipe: Ideja Republici Hrvatskoj // PV, 16(2000), 3- krivnje i kazne u djelu Georga Jellineka 4, str. 247-266 // PV, 17(2001), 1-2, str. 289-297 550. Klari}, Dragutin: Pravednost kao te- 563. Rup~i}, Danijela: O VIII. kolokviju ro- meljna vrijednost pojedinca i Platonove manista srednjoisto~ne Europe i Italije dràve // PV,16(2000),3-4, str. 267-275 // PV, 17(2001), 1-2, str. 301-304 551. Ivanda, Stipe i [uperina, Marijan: 564. Javni poziv za podno{enje prijedloga Migracije, grani~na policija, ilegalni tehnologijskih istraìva~ko-razvojnih prelasci i krijum~arenje ljudi preko projekata : dràvne granice // PV, 16(2000), 3-4, str. Vlada Republike Hrvatske : Ministarstvo 277-291 znanosti i tehnologije // PV, 17(2001), 552. Bosanac, Nedeljko: Sutra{njica Europ- 1-2, str. 305-306 ske unije // PV, 16(2000), 3-4, str. 293- 565. Javni poziv za prijavljivanje poduzet- 300 ni~kih projekata u programu razvoja na 553. Vinkovi}, Mario: Te~aj o manjinama , znanju utemeljenih poduze}a : Vlada Kraljevina Danska, 2.-29. srpnja 2000. Republike Hrvatske : Ministarstvo zna- godine // PV, 16(2000), 3-4, str. 303- nosti i tehnologije // PV, 17(2001), 1-2, 306 str. 307-309

17(2001)1-2 17(2001)3-4 554. Babac, Branko: O pravnosti upravnoga 566. Belaj, Vlado: Raskid ili izmjena ugovo- djelovanja – neki odabrani problemi // ra o doìvotnom uzdràvanju zbog pro- PV, 17(2001), 1-2, str. 7-177 mijenjenih okolnosti // PV, 17(2001)3-4, 555. [kalabrin, Nikola : Vjerni~ka dru{tva // str. 9-25 PV, 17(2001), 1-2, str. 179-192 567. Klasi~ek, Damir: Osobni statut fizi~kih 556. Ljubanovi}, Vladimir: Novo ure|enje osoba u me|unarodnom privatnom pra- glavne rasprave s centralnog stadija kaz- vu i uz osvrt na predloèna rje{enja za nenog postupka // PV, 17(2001), 1-2, str. hrvatski zakon me|unarodnog privatnog 193-202 prava // PV, 17(2001), 3-4, str. 27-46 557. Klasi~ek, Damir: Temeljna na~ela 568. Babac, Branko: Upravni akt i pravnost me|unarodnog privatnog ugovornog upravnoga djelovanja // PV, 17(2001), prava // PV, 17(2001), 1-2, str. 203-221 3-4, str. 47-164 Mr. sc. MARIJA [KORO: Bibliografsko kazalo Pravnog vjesnika Pravni vjesnik 18 (3-4): 389-420, 2002. 411

569. Zdrav~evi}, Andrija: Za~eci i razvoj 581. [koro, Marija: Bibliografsko kazalo demokracije po Ilo~kom statutu 1525.g. Pravnog vjesnika I.(1985.) – // PV, 17(2001), 3-4, str. 165-180 XVI.(2000) // PV, 17(2001), 3-4, str. 570. Podolonjak, Robert: Erozija ustavnog 385-408 principa federalizma u suvremenom ameri~kom politi~kom sustavu // PV, 18(2002)1-2 17(2001), 3-4, str. 181-229 571. Vinkovi}, Mario: Nacionalne manjine i 582. Babac, Branko: O zasadama u~enja o europske integracije-Hrvatska i njezino pogrje{nosti upravnog akta // PV, pribliàvanje “Europi regija” // PV, 18(2002), 1-2, str. 9-133 17(2001), 3-4, str. 231- 256 583. êpulo, Dalibor: Zakonodavna djelat- 572. Bakota, Boris: Osvjedo~enost Ustava nost Hrvatskog sabora 1861. - autono- Republike Hrvatske s vrijednostima mija, modernizacija i municipalne insti- ìdovsko-kr{}anske etike // PV, tucije // PV, 18(2002), 1-2, str. 135-156 17(2001). 3-4, str. 257-272 584. Bosanac, Nedeljko i Barkovi}, Ivana: 573. Brekalo, Miljenko: Nefiskalni prihodi Pravni poloàj obrtnika kao ste~ajnog uz poseban osvrt na izostanak prihoda du`nika // PV, 18(2002), 1-2, str. 157- od prodaje stanova na podru~ju 162 Hrvatskog podunavlja // PV, 17(2001), 585. Podolnjak, Robert: Ustav, elektorski 3-4, str. 273-297 kolegij i ameri~ki koncept demokracije 574. [kalabrin, Nikola: Biskupska kurija // // PV, 18(2002), 1-2, str. 163-213 PV, 17(2001), 3-4, str. 299-309 586. Ivanda, Stipe i Dòi}, Dragomir: 575. Klari}, Dragutin: Prostor kao konstan- Uloga volje osobe kod prestanka (hrvat- ta dràvnosti u nastanku grada-dràve i skog) dràvljanstva // PV, 18(2002), 1-2, napose helenske kolonizacije // PV, str. 215-233 17(2001)3-4, str. 311-325 587. Babi}, Marko: O nekim postupovno- 576. Klari}, Dragutin: Od prvih urbanih za- pravnim stranama pretvorbe dru{tveno- jednica do razvijenog srednjovjekovnog vlasni~koga poduze}a // PV, 18(2002), grada // PV, 17(2001), 3-4, str. 327-340 1-2, str. 235-270 577. Garda{, Miro: Neki aspekti koloniza- 588. Klasi~ek Damir: Osobni statut pravnih torskog djelovanja Grka na osoba u me|unarodnom privatnom pra- Jadranskom moru // PV, 17(2001), 3-4, vu, i uz osvrt na predloèno rje{enje za str. 341-352 hrvatski zakon me|unarodnog privatnog prava // PV, 18(2002), 1-2, str. 271-289 578. Ivanda, Stipe i Dòi}, Dragomir: O stjecanju i gubitku gra|anstva/dràv- 589.Garda{ Miro: Numizmati~ki tragovi ljanstva u povijesnim statutima nekih Panonske pobune 6.-9.g. // PV, gradova Istre, Hrvatskog primorja i 18(2002), 1-2, str. 291-297 Dalmacije // PV, 17(2001), 3-4, str. 353- 590. Blagojevi}, Anita: Pravni i ekonomijski 364 aspekti mnoìnskog gospodarstva // PV, 579. Zima, Predrag: Pregled knjige: 18(2002), 1-2, str. 299-318 Digitalna demokracija : politike i politi- 591. Lauc, Zvonimir: Upravljanje razvojem ka u umreènom svijetu // PV, 17(2001), lokalne i regionalne samouprave // PV, 3-4, str. 367-375 18(2002), 1-2, str. 319-333 580. [koro, Marija: Izdava~ka djelatnost 592. Jelini}, Sre}ko: Prikaz knjige: Popis Pravnog fakulteta u Osijeku // PV, Sandàka Poèga-1579. godine // PV, 17(2001), 3-4, str. 377-383 18(2002), 1-2, str. 337-338 Mr. sc. MARIJA [KORO: Bibliografsko kazalo Pravnog vjesnika 412 Pravni vjesnik 18 (3-4): 389-420, 2002.

593.Vinkovi}, Mario: Prikaz: CEI YOUTH 597. Vrbo{i}, Josip: Ilo~ki statut // PV, Forum on GROWING UP TOGETHER 18(2002), 1-2, str. 401-408 Building a common future: cultural acti- 598. Lackovi}, Zlatko: Analiza institucio- vities, job opportunities and new society nalnih gospodarskih uvjeta u srednjo- // PV, 18(2002), 1-2, str. 339-341 vjekovnom Iloku // PV, 18(2002), 1-2, 594. Zdrav~evi}, Andrija: Razli~iti pogledi str. 409-418 na naslov ilo~kog pravnog vrela odno- 599. Balta, Ivan: Novovjekovna povijesna i sno Ilo~kog statuta 1525. godine // PV, heraldi~ko-toponomasti~ka analiza 18(2002), 1-2, str. 345-354 srednjovjekovnog Iloka // PV, 18(2002), 595. Babac, Branko: Ilo~ki statut i ideja o 1-2, str. 419-430 op}inskoj i lokalnoj samoupravi kao te- 600. ^okoli}, Atila: Susjedski i komunalni meljnom pravu gra|anina - ogled o jed- odnosi prema Ilo~kom statutu iz godine nom slu~aju hrvatske dr`avno-pravne 1525. // PV, 18(2002), 1-2, str. 431-442 tradicije // PV, 18(2002), 1-2, str. 355- 601. Ak{amovi}, Dubravka: Zna~ajke i 388 obilje`ja Iloka kao trgova~kog sredi{ta u 596. Belaj, Vlado: Ugovor o kupoprodaji XVI. stolje}u - odredbe Ilo~kog statuta prema Statutu grada Iloka iz 1525. godi- // PV, 18(2002), 1-2, str. 443-452 ne // PV, 18(2002), 1-2, str. 389-399 Mr. sc. MARIJA [KORO: Bibliografsko kazalo Pravnog vjesnika Pravni vjesnik 18 (3-4): 389-420, 2002. 413

KAZALO IMENA Bakota, Boris 572 A Balta, Ivan 521, 538, 599 Aarnio, Aulis Barkovi}, Draèn 171, 206, 209 454, Ajdukovi}, Dejan Barkovi} Ivana 96 487, 584 Ak{amovi}, Dubravka Becker, Mortimer 601 201 Aleksi}, Danilo 145 Begi}, Kasim 142 Alexy, Robert 171 Belaj, Vlado 124, 176, 224, 240, 321, 327, 358, 374, Andri}, Josip 428, 493, 532, 566, 596 47 Berberovi}, Ljubomir Antal, Adam 100 76 Biì}, Milan Apostolova-Mar{avelski, Magdalena 273 19, 312 Blagojevi}, Anita Arlovi}, Mato 590 58, 75, 138 Bobeti}, Boris Avani, Damir 389, 402 297, 464 Bolan~a, Dragan 359, 369, 375, 383, 446,548 B Boras, Ivan 12, 66, 119, 137, 212, 251, 328, 343 Babac, Branko 2, 26, 44, 70, 118, 135, 215, 238, 244, Bosanac, Nedjeljko 326, 349, 404, 421, 465, 467, 479, 491, 59, 218, 236, 333, 364, 365, 429, 437, 492, 509, 515,540, 547, 554, 568,582,595 457, 513,552, 584 Babi}, Dragan Bo{njak, Milojko 49, 132, 136, 163, 176, 263, 279, 310 64 Babi}, Marko Boòvi}, Jovan 453, 587 287 Babi}, Sanja Brekalo, Miljenko 123 573 Ba~i}, Arsen Broekman, Jan 264, 350, 422, 472, 507, 166 Ba~i}, Slaven Brun~i}, Davor 450, 466 501 Mr. sc. MARIJA [KORO: Bibliografsko kazalo Pravnog vjesnika 414 Pravni vjesnik 18 (3-4): 389-420, 2002.

C Drakuli}, Ratimir 303 Celing, Dra{ko Duman~i}, Marko 304 386 Czerminsky, Alfred 41 Cieslak, Marijan D@ 25 D`oi}, Dragomir Cifri}, Ivan 90, 113, 245 523, 562, 578, 586 Cigoj, Stojan 115 \ Cini, Darko 517 \or|evi}, Nenad 15 ^

êpulo,Dalibor E 545, 583 îzmi}, Jozo Engelsfeld, Neda 360, 420 213 ôkoli}, Atila Engisch, Karl 600 208, 210 ûkli}, Ladislav Erdelez, Sanda 13, 28 68, 83, 276, 292, 370, 373

D F Dautba{i}, Ismet 143 Feren~ak, Ivan Degan, Vladimir \uro 454, 530, 71 Fikeys, Nelka Del Vechio, Ivan 300 63 Fin`gar, Alojzij Dobo{, Stevan 229 198 Dragi~evi}, Adolf Franasovi}, Ante 14, 29 36 Drakuli}, Marijana Fumi}, Ivan 302 191 Mr. sc. MARIJA [KORO: Bibliografsko kazalo Pravnog vjesnika Pravni vjesnik 18 (3-4): 389-420, 2002. 415

G I

Garda{, Miro Ivanda, Stipe 275, 288, 344, 366, 382, 412, 474, 577, 551, 562, 578, 586 589 Ivi}, Kata Gatari}, \uro 286 154 Gli{in, Vladimir J 112 Jakovac-Lozi}, Dijana Gorupi}, Drago 470 16 Jel~i}, Bo`idar Grabovac, Ivo 141 449 Jelini}, Sre}ko Grigi}, Boris 6, 27, 30, 32, 121, 155, 161, 162, 178, 87, 160, 295, 334 235, 266, 280, 329, 592 Gucunski, Dragica Joka, Sr|an 102 193 Jovi~evi}, Vladimir 239 H Juki}, Miroslav Hampel, Johanes 399 376, 413 Juri}, Miroslav 285, 345 Hasanbegovi}, Jasminka 203 Juri{a, Slavko 318 Hassemer, Winfred 211 Herman, Vilim K 9, 65, 120, 159, 177, 183, 234, 265, 277, 284, 335 Kaladi}, Ivan 23, 84, 133, 182, 346, 367 Hmura, Stevo Kalinovski, Georges 483, 539, 169 Horvat, Ladislav Kandare, Boris 150 267, 281 Hoven, Robert Kilibrada, Krsto 299 93 Hrlec, Goran Kirn, Andrej 108 94 Mr. sc. MARIJA [KORO: Bibliografsko kazalo Pravnog vjesnika 416 Pravni vjesnik 18 (3-4): 389-420, 2002.

Klasi~ek, Damir Krapac, Davor 78, 423, 478, 494,544, 557, 567, 588 278 Klari}, Dragutin Kre}a, Milenko 179, 219, 237, 319, 336, 351, 379, 518, 17 550, 560, 561, 575, 576 Kregar, Josip Klenner, Herman 18, 477, 175 Kri`i}, Zdravko Kluback, William 361 201 Krti}, Davor Kljaji}, Petar 393, 401 394 Kruczalak, Kazimierz Kne`evi}, Veljko 42 85 Kujavi}, Bo{ko Koji}, Milan 33 187 Kukavica, Ante Kokeza, Vladimir 396 62, 390 Kuli}, Slavko 92 Kora~, Ivo 194 Kuzmanovi}, Jovanka 246 Kora}, Aleksandra 430 Kordi}, Ljubica L 520, 540 Lackovi}, Zlatko Kos, Drago 598 114 Lampe, Ernest-Joachim Kosanovi}, Slavica 168 61 Lamza, Maroni}, Maja Kova~evi}, Josip 286 220 Lauc, Ante Kova~i}, Slavko 101 104 Lauc, Zvonimir Kraj~evi}, Silvije 11, 54 ,55 , 74, 125, 180, 232, 247, 405, 456, 431, 480, 591 Kramar, Ivan Leko, Mirna 416 356 Kramari}, Ivica Lepeti}, Vladimir 371 106 Kramari}, Zlatko Lerat, Pierre 98, 163, 214 170 Mr. sc. MARIJA [KORO: Bibliografsko kazalo Pravnog vjesnika Pravni vjesnik 18 (3-4): 389-420, 2002. 417

Lili}, Stevan Mav~i}, Arne 294 301 Lon~ari}, Olivera Mecanovi}, Ivan 146 3, 46, 69, 89, 122, 140, 221, 230, 248, 268, 282, 296, 330, 333, 339, 354, 362, Lu~ev, Igor 377, 380, 406, 414, 425, 432, 440, 463, 398 471,505,519,527, 531,546 Luli}, Mira Maccormick, Neil 448, 207 Medani}, Vlatko LJ 357 Medvidovi}, Lujo Ljubanovi}, Vladimir 34, 186, 225, 242, 253 8, 52, 60, 81, 184, 311, 338, 352, 391, Meler, Marcel 424, 481, 482, 508, 556 252 Ljubanovi}, Boris Mi~i}, Du{an 514, 558 228 Ljubi~i}, Jasna Milanja, Cvjetko 126, 139, 157, 337 165 Ljubi~i}, Radislav Milardovi}, An|elko 347 99 Mileti}, Ljiljana M 533, Mili}, Stanko Ma|ari}, Josip 155 39 Mili~i}, Vjeloslav Mandi}, Nikola 313, 447 385, 387, 395 Milo{evi}, Nik{a Margeti}, Lujo 231 227, 258, 322 Milu{i}, Anto Marinkovi}, Momirka 4, 20, 73, 86, 249, 259, 262, 314, 340, 103 407, 426, 443, 511, 516, 524, 534, Marjanac, Drago Miljko, Zvonko 400 499 Marki}, Vesna Ministarstvo znanosti i tehnologije 445 564, 565 Matijevi}, Dra`en Mir~ev, Dmitar 190, 392 88 Matovi}, Ivan Muji}, Nihada 153 455, 460, 476, 495 Mr. sc. MARIJA [KORO: Bibliografsko kazalo Pravnog vjesnika 418 Pravni vjesnik 18 (3-4): 389-420, 2002.

N Pecznik, Aleksander 171 Nikoli}, Du{an Petrovi}, Milan 293 152 Novoselec, Petar 192, 289, 315, 331, 353 Peternai, Mirela 525, 537, Petri}, Silvija O 542,

Odoba{a, Rajko Pintari}, Stanko 51, 256, 276, 459, 461, 485, 489, 522,536, 134 Oluji}, Krunislav Podolnjak, Robert 215, 238 570, 585 Omejec, Jasna Poli}-]ur~i}, Vesna 131, 158, 181, 257, 408, 452, 441, 484 O{tri}, Zoran Popovi}, Dejan 250 149 Opalek, Kazimierz Potrebica, Ante 167 195 Preuss, K. Urlich P 368 Pallua, Emilio Prodani}, Gojko 21 22, 127 Pavi}, Drago Prvulovi}, Vladimir 35 117 Pavlovi}, Vuka{in Purkat, Ludvik 116 50, 67 Perelman, Chaim Puva~a, Vladimir 199, 200, 202 110 Pernek, Franc 151 Petranovi}, Anamari R 216 Petranovi}, Milan Radi}, Andrija 197 188 Peri}, Renata Ragu`, Spasoje 488, 110 Pereti}, Mladen Romac, Ante 111 260 Mr. sc. MARIJA [KORO: Bibliografsko kazalo Pravnog vjesnika Pravni vjesnik 18 (3-4): 389-420, 2002. 419

Rom{tajn, Ivan Star~evi}, Ivan 7, 24, 79, 97, 128, 156, 217, 222, 254, 226, 274 261, 269, 283, 316, 332, 372, 417, 433, Stjepanovi}, Stanka 444, 473, 498, 506,535,549 290,320 Rukavina, Kornelija Stoljar, Samuel 5, 82, 270, 341, 418, 434, 460, 476, 495 174 Rup~i}, Danijela Struck, Gerhard 563 173

S [ Sajter, Nikola 196 [imeni}, Dragan 189 Sardeli~, Martin 38 [kalabrin, Nikola 355, 442, 462, 468,543, 555, 574 Saxby, Stephen 291 [koro, Marija 419, 439, 580, 581 Sourioux, Jean-Louis 170 [poljari}, Juraj 108 Sokol, Smiljko 57 [uperina, Marijan 551 Sylwerstrzak, Andrezej 43 Srb, Vladimir T 144,348 Sri}a, Velimir Takali}, \uro 95 271 Srzenti}, Milivoje Talapko, Josip 40 107 Stammen, Theo Tarello, Giovanni 378, 409, 415 204 Stani}, Boris Taslid`i}, Davor 255, 305 323, 324 Stani}, Vladimir Tep{i}, Mirta 53 222 Starc, Nenad Tomac, Zdravko 109 56 Stankovi},Gordan Tomi}, Mirko 548 77, 129 Mr. sc. MARIJA [KORO: Bibliografsko kazalo Pravnog vjesnika 420 Pravni vjesnik 18 (3-4): 389-420, 2002.

Torma{, Ivan Vu~kovi}, Mihailo 48 106 Trlek, Mladen Vuj~i}, Vladimir 388 381 Tur~inovi}, Filip Vuk~evi}, Vojislav 272 80 Vukovi}, Milan 403 U

U~ur, Marinko W 233, 427, 502, 504, , 526, 529, 541 Uzelac, Nedeljko Wriblewski, Jerzy 185 205

V Z

Vasilj, Aleksandra Zdrav~evi}, Andrija 490, 512, 306, 307, 475, 496, 569, 594 Vidovi}, Tomislav Zima, Predrag 37 384, 438, 486, 503, 579 Vinkovi}, Mario Zimmer B. Markus 500, 553, 571, 593 436 Viskovi}, Nikola Zippelius, Reinhold 164 172 Votek, Janez Zlatovi}, Dragan 105 528 Vojnovi}, Dubravka Zvonarek, Ivan 397 451, 469, 497, 559 Vranje{, Mile 147 @ Vranican, Stjenko 458, @arkovi}, Dragoje Vrban, Du{ko 91 363, 410, 510, @ibert, Franc Vrbo{i}, Josip 148 10, 72, 130, 181, 223, 241, 243, 308, 317, 342, 411, 435, 524, 536, 597 Vu~kovi}, Marija 298 POZIV NA PRETPLATU ZA 2003. GODINU

Pravni fakultet Sveu~ili{ta J. J. Strossmayera u Osijeku, Stjepana Radi}a 13, Osijek, tel: (031) 224-500, ‘. r. br. 2340009-110063962. Obra}aju}i se znanstvenoj i stru~noj javnosti Pravni fakultet Sveu~ili{ta J. J. Strossmayera u Osijeku slobodan je izvijestiti o redovitom izla`enju znanstveno-stru~nog ~asopisa pod nazivom PRAVNI VJESNIK - tromjese~ni glasnik za pravne i dru{tveno - humanisti~ke znanosti. Namjera je Fakultetskoga vije}a bila i ostala da ~asopis objavljuje znanstvene, stru~ne i druge radove koji udovoljavaju visokim standardima, neovisno potje~u li od nastavnika Fakul- teta ili drugih suradnika. Slijedom toga pozivamo znanstveno-stru~nu javnost na suradnju, a zainteresirane pravne osobe i pojedince na pretplatu. Pozivaju}i na pretplatu slobodni smo vas obavijestiti da se na komplet br. 1-4/2003., mo`ete pretplatiti po cijeni od 120,00 kn za pravne i fizi~ke osobe te 80,00 kn za studente.

Naziv i adresa naru~itelja (za fizi~ke osobe ime i prezime)

(Mjesto)

(Ul. i k. br. i broj po{te)

(Mjesto) (Datum)

NARUD@BENICA kojom se neopozivo pretpla}ujem na ~asopis PRAVNI VJESNIK za 2003. godinu.

Ukupno kompleta ...... po cijeni od 120,00 kn

...... Potpis ovla{tene osobe