Sektorselskaper, Virkemidler Og Effektiv Måloppnåelse

Høringsnotat – februar 2013

Utgitt av: Kommunal- og moderniseringsdepartementet Sektorselskaper, virkemidler og effektiv måloppnåelse

Vurdering av virkemiddelbruk overfor statlig heleide sektorselskaper Trykk: Departementenes servicesenter - 02/2014 - 200 Høringsnotat – februar 2013

Sektorselskaper, virkemidler og effektiv måloppnåelse

Vurdering av virkemiddelbruk overfor statlig heleide sektorselskaper

Innhold

1 Sammendrag og konklusjoner 5 4 Eierstyring 37 1.1 Bakgrunn 5 4.1 Problemstillinger knyttet til eierstyring 37 1.2 Hovedtrekk i utredningen 6 4.2 Formelle rammer for eierstyringen 37 1.3 Vurderinger og anbefalinger 7 4.2.1 Regulering av selskapsformer 37 1.3.1 Selskapsformer 7 4.2.2 Felles rammer og regelverk for 1.3.2 Operasjonalisering av mål og eierstyring 39 resultatindikatorer 8 4.3 Hovedtrekk ved dagens eierstyrings- 1.3.3 Styrekompetanse - utviklingstiltak 9 praksis 40 1.3.4 Kompetente eiermiljøer i staten 10 4.3.1 Organisering av eierrollen 40 4.3.2 Formelle organ for eierstyringen 40 2 Selskapene i rapporten 15 4.3.3 Hvordan staten sikrer et 2.1 Variasjon i størrelse 16 velfungerende styre 40 2.2 Variasjon i kategorisering av selskapene 4.3.4 Informasjonsflyt mellom selskap etter formål med eierskapet 16 og eier 42 2.3 Variasjon i styringsregime 17 4.3.5 Vedtekter og handlefrihet ifht 2.4 Variasjon i begrunnelse for statlig selskapets innretning 43 selskapsorganisering 18 4.3.6 Avkastningskrav, utbytte og regulering av låneadgang 44 3 Virkemiddelbruk for å sikre effektiv 4.3.7 Andre forhold 45 sektorpolitisk måloppnåelse 20 4.4 Utfordringer og vurderinger av virke- 3.1 Problemstilling 20 middelbruk 47 3.2 Formelle rammer for virkemiddelbruken 22 4.4.1 Organisering av eierskapet 47 3.2.1 Selskapenes rettslige status 22 4.4.2 Resultatmåling og resultatopp- 3.2.2 Formelle rammer for statlig styring følging av sektorpolitiske mål 48 av selskap 22 4.4.3 Perspektiver i styringen 49 3.2.3 Generelle reguleringer 23 4.4.4 Hvordan eierstyring kan supplere . 3.2.4 Sektorlovgivning og annen sektor- sektorstyring og sektorregulering 49 regulering 23 4.5 Anbefalinger 51 3.2.5 Lover og regler for offentligrettslige . organer 24 5 Bruk av selskapsformer - NOU 2003:34 3.3 Hovedtrekk ved dagens virkemiddelbruk 25 Mellom stat og marked 53 3.3.1 Regulering 27 5.1 Problemstilling 53 3.3.2 Økonomiske virkemidler 29 5.2 Formelle rammer 53 3.3.3 Virkemiddelbruk og sektorpolitisk . 5.3 Dagens situasjon 53 måloppnåelse 33 5.3.1 Mulige endringer i statsforetaks- 3.4 Utfordringer og vurderinger av virke- formen 54 middelbruk 34 5.4 Vurderinger 56 3.5 Anbefalinger 35 5.5 Anbefalinger 58

1. Sammendrag og konklusjoner 1.1 Bakgrunn ningsdrift kan derfor være vanskelig å trekke. I Stortingsmelding nr.19 (2008-2009) Ei forvaltning Et utgangspunkt for å skille mellom forvaltnings- for fellesskap og demokrati, pekte regjeringen på at virksomhet og forretningsvirksomhet er at for- den ville vurdere bruken av ulike virkemidler som valtningen normalt er avhengig av offentlig fi- staten har til rådighet for å styre sektorselskaper. nansiering for å kunne drive virksomheten, mens For å foreta disse vurderingene nedsatte forny- forretningsvirksomheter normalt er avhengig av ings- og administrasjonsministeren i 2009 en ar- inntekter generert i et marked. Flere sektorsel- beidsgruppe med deltakelse fra alle departementer skaper finansieres helt eller delvis av det offentlige, som forvalter eierskapet til slike selskaper, ledet av og flere opererer i markeder med svak konkur- Nærings- og handelsdepartementet. ranse eller fravær av konkurranse. Dette høringsnotatet bygger på det materialet som Felles for sektorselskaper er at de grunnleggen- den interdepartementale arbeidsgruppen over- de reglene og prinsippene bak eierstyring og sel- leverte FAD. skapsledelse gjelder. Selskapene er selvstendige rettssubjekter som best løser sine oppgaver når de Høringsnotatet bygger på arbeidsgruppens gjen- har tilstrekkelig handlefrihet. Staten har ansvar for nomgang av virkemiddelbruken overfor 30 statlige rammebetingelsene gjennom den konstituerende selskaper med sektorpolitiske oppgaver. Gjennom- styringen – her forstått som rammer for selskapet gangen har blant annet omfattet Den Norske gitt gjennom konstituering av virksomheten og Opera & Ballet, NSB, NRK, Norsk Tipping, Pos- markedsrammer gitt gjennom regulering av sek- ten Norge, Regionale helseforetak, Statnett, Stat- toren. Staten bør som eier avholde seg fra detaljert skog og UNINETT. I tillegg bygger notatet på, styring av selskapene i form av operativ eierstyring. en gjennomgang foretatt av Direktoratet for for- Dersom staten styrer for detaljert enten som eier valtning og IKT (Difi),1 en undersøkelse foretatt i eller gjennom andre virkemidler som regulering samarbeid mellom Rune Sørensen fra BI og Jørn og finansiering, forsvinner noen av fordelene med Rattsø fra NTNU,2 og en betenkning utarbeidet av selskapsorganisering, og det kan stilles spørsmål Tormod Hermansen.3 Notatet bygger også på sen- ved om ikke virksomheten kunne ha vært mer hen- trale kilder for eierstyring av statlige selskap (regjerin- siktsmessig organisert som en del av forvaltningen. gens eierpolitiske meldinger og OECDs retningslinjer)4 I denne rapporten beskrives statens bruk av ulike styringsvirkemidler overfor sektorselskapene, Mange av de statlige sektorselskapene befinner og det vurderes hvordan virkemiddelbruken kan seg i grenselandet mellom forvaltning og marked. bedres for å sikre bedre måloppnåelse. Dels er de instrumenter i gjennomføring av offentlig politikk, dels opererer de i markeder. I større eller mindre grad har de fellestrekk både med forvaltning og forretning, og grensene mellom hva som er forvaltningsoppgaver og hva som er forret-

1 Difi rapport 2011:5 Statlege selskap og føretak med sektor- 3 Organisering og styring av foretak med sektorpolitiske politiske mål: Ei kartlegging av styringshøve og faktisk bruk oppgaver, Tormod Hermansen, september 2011 av verkemiddel 4 Jf. Meld. St. 13 Aktivt eierskap (2010-2011), St.meld. nr. 13 2 Statlige selskaper med sektorpolitiske mål: En evaluering av (2006-2007) Et aktivt og langsiktig eierskap og OECD Guide- statlig styring. Jørn Rattsø, NTNU og Rune Sørensen, Han- lines on Corporate Governance of State-owned Enterprises, delshøyskolen BI, 2011 OECD, 2005.

5 1.2 Hovedtrekk i utredningen Gjennomgangen viser at det i tillegg til variasjon i regulering og finansiering også er variasjon i eier- De statlige heleide selskapene med sektorpolitiske styringen av selskapene. Når realiseringen av sek- oppgaver utgjør en svært sammensatt gruppe av torpolitiske mål er lagt til virksomheter organisert virksomheter med ulik størrelse, formål, reguler- som selskaper, kan eierstyring supplere bruk av sek- ing og finansiering. Flere selskaper er domineren- torpolitiske virkemidler som regulering, tilskudd/ de i sine markeder eller er faktiske monopoler. Det kjøp av tjenester og organisering av egne tilsyn er også variasjoner i eierdepartementenes myn- for å nå målene for sektorpolitikken. Dette skjer i dighetsutøvelse, sektorstyring og eierstyring. første rekke gjennom å sette rammer for virksomheten i vedtektene, ved å stille krav om rapportering Det er også stor variasjon i hvorvidt sektorpolitiske knyttet til definerte mål og ved å sørge for valg av oppgaver løses i forvaltningen eller av statlige sel- kompetente styremedlemmer. skaper, og hvilken juridisk organisasjonsform som er valgt for selskapsorganisering. Dels skyldes For å utnytte selskapsformen effektivt, kreves det dette at forskjellige sektormyndigheter har ulik at selskapets øvrige organer, i første rekke styret og tradisjon og kultur for hvordan statlig virksomhet daglig leder, gis tilstrekkelig spillerom for selvsten- organiseres. Dels skyldes det at synet på organi- dig oppgaveløsning. Dette gjelder særlig der hvor sering av statlig virksomhet har endret seg over tid. selskapene skal forholde seg til dynamiske mar- Samtidig er det slik at forskjellene mellom de ulike keder og raske endringer i indre og ytre situasjons- selskapsformene har blitt mindre, spesielt ved at betingelser for øvrig. En for detaljert styring kan statsforetaksformen har blitt mer lik statsaksjesel- gjøre at gevinstene ved selskapsorganisering ikke skapsformen. hentes ut, og at statsrådens politiske ansvar blir uforholdsmessig stort i forhold til den rolle- og an- Staten mister i utgangspunktet ikke styrings- svarsdelingen som selskapslovgivningen legger opp muligheter når en oppgave organiseres i et heleid til. Detaljert styring vil kunne redusere eller under- selskap, men må styre delvis på andre måter og grave styrets rolle, og gjøre at styret i mindre grad delvis ved bruk av andre virkemidler. Både reguler- tar ansvar for selskapets resultatutvikling både når ing og finansiering er viktige virkemidler for å sikre det gjelder sektorpolitiske og forretningsmessige sektorpolitisk måloppnåelse. Mange selskaper er mål. Detaljstyring av selskaper kan dessuten gjøre omfattende regulert, og mange selskaper er avhen- at staten vil kunne holdes økonomisk ansvarlig for gig av statlige inntekter enten gjennom statlige kjøp mer enn den kapital staten har skutt inn i selskap- av tjenester, statlige tilskuddsbevilgninger eller et (for eksempel erstatningsansvar ved konkurs statlig regulerte inntekter. Etablering av egne tilsyn dersom man som eier gjør inngrep som påvirker brukes også i noen grad som statlig virkemiddel for selskapets mulighet til å gjennomføre forpliktelser å sikre ivaretakelse av viktige sektorpolitiske mål. overfor tredjepart). En god eierstyring forutsetter Gjennomgangen viser at virkemidlene supplerer respekt for rolle- og ansvarsdelingen mellom eier, hverandre. styret og selskapets daglige ledelse. Det er ulik bruk av virkemidler som regulering og Vurderingene i dette høringsnotatet tar utgangs- finansiering i løsning av sektorpolitiske oppgaver. punkt i en idealmodell for styring av selskaper med Der det er mulig å finansiere virksomheten gjen- klare mål, ryddighet i rolle- og ansvarsdelingen mel- nom brukerbetaling (markedet), vil ofte regulering lom selskapsledelsen og eier, herunder at styret i tas i bruk. Her inngår eneretter eller spesielle kon- selskapet gjøres ansvarlig for resultatoppnåelse sesjoner som viktige elementer. I andre tilfeller vil innenfor rammer som gir virksomheten tilstrekkelig selskapene være avhengig av inntekter fra staten handlefrihet til å løse sine oppgaver på en best for å gjennomføre sine sektorpolitiske oppgaver. mulig måte. Det er også mellomformer hvor staten betaler for deler av tjenesten gjennom kjøp av tjenester eller Dersom selskapene opererer i markeder med stykkprisfinansiering. konkurranse, understøtter og forenkler det statens styring av selskapene. Konkurranse i markedet og

6 generering av egne inntekter gjør at eierstyringen Oppfølging av Sand-utvalgets forslag kan rette oppmerksomheten mot formålet med virk- En del av arbeidet har vært å vurdere konsekven- somheten, lønnsomhet og effektiv oppgaveløsning. sene av forslagene fra Sand-utvalgets flertall om endringer i statsforetaksformen. Dersom virksomheten henter store deler av sine inntekter fra midler som bevilges over offentlige Et flertall i Sandutvalget(NOU 2003:34 Mellom stat budsjetter, kan kravene i bevilgningsreglementet og marked) foreslo at statsforetaksloven endres slik føre til omfattende detaljstyring av virksomhetens at det tas inn i loven en bestemmelse som presiser- innretning. Som Difi peker på i sin rapport kan er lovens bruksområde til ”virksomheter som ivare- det føre til en spenning i styringsregimet, ved at tar samfunnspålagte oppgaver”. Dette faller sammen staten styrer både som sektormyndighet gjennom med det syn som ble fremhevet i Stortingsmelding reguleringer og tilskudd, og som eiermyndighet nr.19 (2008-2009) Ei forvaltning for demokrati og gjennom selskapsrettslige eierbeføyelse. I de til- fellesskap der det heter at ”statlege verksemder som fellene dette fører til en dominerende oppgave- opererer i ein marknad, og som skal fremme viktige orientert forvaltningsstyring5 blir handlings- sektorpolitiske omsyn, bør organiserast som statsføre- rommet for og effektiviteten i eierstyringen min- tak”. Formålet med en slik lovendring kunne være dre åpenbar. I slike tilfeller kan det stilles spørsmål å rydde opp i bruk av relativt like selskapsformer ved om selskapsorganisering av virksomhetene er og bidra til tydeliggjøring av statens formål med hensiktsmessig. selskapene overfor andre aktører. En slik endring ville også kunne bidra til at færre virksomheter Arbeidet med klargjøring av mål og identifikasjon med sektorpolitiske oppgaver organiseres som av egnede resultatindikatorer er krevende. Basert særlovsselskap fremover. på undersøkelser som er foretatt som ledd i arbeidet, vil Kommunal- og moderniseringsdeparte- På bakgrunn av den foretatte gjennomgangen, mentet peke på at det kan utvikles klarere mål- synes det ikke å være grunnlag for å følge opp for- og resultatindikatorer for sektorpolitiske mål. slaget om å endre statsforetaksloven for å gjøre det Videre bør man styrke bruk av evalueringer av tydeligere hva slags type virksomheter som skal virksomhetenes formåls- og kostnadseffektivitet omfattes. Dette henger sammen med flere forhold: som virkemiddel i eier- og sektorstyringen. Så vel regjeringens eierskapspolitikk som OECDs ret- • Det er ikke dokumentert at dagens bruk av ningslinjer for styring av statseide selskaper under- selskapsformer har konsekvenser som gjør streker betydningen av dette.6 en slik endring nødvendig. Både statsforetaksformen og aksjeselskapsformen med særbestemmelsene for selskaper heleid av 1.3 Vurderinger og anbefalinger staten er fleksible organisasjonsformer som 1.3.1 Selskapsformer gjør at de kan benyttes for ulike typer virk- Statens eierstyring av selskapene skal i sams- somheter. Statsforetaksformen er formelt sett var med selskapslovgivningen skje gjennom noe mindre fleksibel enn aksjeselskapsformen formelle kanaler, og gjennomsiktlighet og åpen- gjennom bestemmelser om at statsforetak må het i eierdialogen skal tilstrebes så langt som være heleid av staten, at saker av ”vesentlig be- mulig. Der handlefriheten ønskes begrenset tydning”7 skal forelegges eier før beslutning utover det som følger av den generelle selskaps- og at styreprotokoller skal oversendes eier- lovginingen, bør dette etter Kommunal- og departementet, men bestemmelsene prak- moderniseringsdepartementet´s oppfatning skje tiseres i overveiende grad slik at dette ikke i gjennom utfyllende bestemmelser i vedtek- vesentlig grad berører den forretningsmessige tene heller enn ved situasjonsbestemte instruk- handlefriheten sammenliknet med andre hel- sjoner fra eierens side. eide selskaper. • Flere departementer benytter aksjeselskapsformen, men inntar i selskapets vedtekter

5 Hermansen/Sørensen og Rattsø kan bidra til at de ansatte i selskapene blir mer selvbevisste på selskapets 6 I OECDs retningslinjer heter det at ”uansett eksisterende resultatstyr- mål og kan også styrke ledelsens dedikasjon til målene. Det vil utgjøre et ingssystem bør et begrenset sett av grunnleggende hovedmål identifiseres referansepunkt for alle aksjonærer, markedet og offentligheten i vurderin- og sammenholdes med informasjon om hvordan selskapet håndterer av- gene av ledelsens strategier og beslutninger. ” (OECD Guidelines on Cor- veininger (trade-offs) mellom mål som kan være i konflikt med hveran- porate Governance of State-owned Enterprises, 2005, s.44) dre. Når staten er majoritetseier eller har bestemmende kontroll/innfly- 7 ”saker som antas å være av vesentlig betydning for foretakets formål telse over et selskap med statlig eierskap, bør selskapets mål klargjøres eller som i vesentlig grad vil endre virksomhetens karakter” overfor alle investorer, markedet og allmennheten. Slike krav til åpenhet 7 særbestemmelser som at viktige saker skal Andre påpekninger om selskapsformer og forelegges eier før styret fatter beslutning. Aks- organisering som selskap jelovgivningen gir velprøvde, trygge og flek- Særlovsorganisering skal, i tråd med prinsippene sible rammer for selskapsstyring, og statsfore- som er nedfelt i stortingsmeldingen om forvaltnings- tak skiller seg i dag så lite fra statsaksjeselskap politikk,9 benyttes i minst mulig grad. Når særlovs- at det ikke anses som fornuftig å forbeholde organisering likevel er benyttet bør man tilstrebe statsforetaksformen som organisasjonsform å benytte den generelle selskapslovgivningen som for sektorselskaper alene. modell for eierstyringen også i særlovsselskaper. • Det har vært påpekt at en mulig konsekvens Det innebærer blant annet at det gjennomføres en av en eventuell lovendring kunne være at fi- generalforsamling eller et foretaksmøte hvor den nansiering og forpliktende samarbeid med formelle eierstyringen utøves. internasjonale banker og aktører kunne bli vanskeligere for sektorselskapene, fordi stats- Så vel Hermansen som Difi, og Rattsø og Sørensen foretaksformen er lite kjent i utlandet. Stats- peker i sine utredninger på spenningsfeltet mellom foretak som Statnett og Statkraft har imidler- forvaltningsstyring og selskapsstyring, og stiller tid i dag få problemer med å hente finansiering på generelt grunnlag spørsmål om selskapsorgani- internasjonalt. sering er hensiktsmessig for enkelte virksomheter. • Dersom hensikten skulle være å rydde opp Med den oppmerksomhet dette spørsmålet har fått i i bruk av selskapsformer, ville en slik lov- disse utredningene, mener Kommunal- og modern- endring innebære at en del av dagens sektor- iseringsdepartementet at en konkret gjennomgang selskaper, som i dag er organisert som aksje- av organiseringen av enkelte virksomheter kan selskap eller særlovsselskap, måtte vurderes være hensiktsmessig, i tråd med bestemmelsene omgjort til statsforetak, men også at enkelte i Reglement for økonomistyring i staten (jf.§10 og virksomheter, som i dag er organisert som §16) om ivaretakelse av statens eierinteresser og statsforetak, måtte vurderes omgjort til aksje- krav om evalueringer. selskap. Slike selskapsomdannelser ville med- føre kostnader og kreve ledelsesfokus, selv 1.3.2 Sektorpolitiske formål - Operasjonal- om disse kostnadene ikke vurderes som store. isering av mål og resultatindikatorer For de fleste sektorselskapene kan statlige styr- Samlet sett vurderes konsekvensene av lov- ingsbehov knyttet til de sektorpolitiske oppgavene endringsforslaget å være negative. begrunne at virksomhetenes rammer må være tydeligere avgrenset enn det som er vanlig for kom- På bakgrunn av gjennomgangen synes det hel- mersielle virksomheter. Dette kan for eksempel ler ikke å være grunnlag for å gjennomføre de to gjelde beskrankninger for låneopptak for selskaper andre forslagene fra Sandutvalget om lovfesting som fullfinansieres av staten eller begrensninger av kontaktmøter8 og at alle planvedtak skal fore- for at selskapene ikke utvider virksomheten til om- legges eier før beslutning. Regelmessige møter råder som ikke har betydning for å løse de sektor- for å følge opp selskapenes utvikling og resul- politiske oppgavene. Innenfor disse rammene må tater er i dag etablert praksis, og lovfesting er selskapet ha tilstrekkelig handlefrihet og insentiver unødvendig. Foreleggelse alle planvedtak for eier til effektiv oppgaveløsning. Dette bør gjøres ved før beslutning vil kunne innebære en forskyvning at begrensningene tas inn i selskapets vedtekter, av ansvarsdelingen mellom eier og styret i en uhel- jf. pkt. 2 i Norsk anbefaling om eierstyring og sel- dig retning, både med hensyn til å holde styret ans- skapsledelse. varlig, og med hensyn til at staten vil kunne bli stilt ansvarlig utover det som følger av selskapslovgiv- Det bør videre arbeides med mål og resultatindika- ningens normalordning om begrenset økonomisk torer som gjør at selskapene i større grad kan rap- ansvar. portere om graden av sektorpolitisk måloppnåelse til eierdepartementet, og at effektivitet og måloppnåelse

8 Som eier av offentlige virksomheter utøver myndighetene eierstyring, valtningsbedrifter), men pga, av at disse organene er en del av staten gjennom oppnevning av styre, fastsettelse av vedtekter og andre vedtak som juridisk rettssubjekt er skille mellom disse møtefora ikke av like i generalforsamling, i selskaps- eller foretaksmøte. Det har også utviklet stor betydning her. seg en praksis med mer uformelle kontaktmøter for informasjonsutvek- 9 Stortingsmelding nr.19 (2008-2009) Ei forvaltning for demokrati og fel- sling mellom selskap/foretak og eierdepartement. Jf. NOU: 2003:34 kap. lesskap 2.3.1.s. 23-24. Slike uformelle kontaktmøter for informasjonsutveksling benyttes også i mellomværende med etater (forvaltningsorganer og for- 8 kan evalueres. En god resultatrapportering under- om hvordan styremedlemmene og styret fungerer støtter departementets løpende eierstyring og opp- sett i relasjon til selskapets utfordringer. Dette kan følging overfor styret, men vil også danne et viktig f.eks skje gjennom kontakt med styremedlemmer grunnlag for evaluering av den samlede virkemid- og daglig ledelse, jf Norsk anbefaling om eierstyr- delbruken. En slik evaluering av virkemidler, som ing og selskapsledelse pkt. 7 og 8. regulering, finansiering og organisering, bør skje jevnlig for å se til at virksomheten er organisert Det er en oppgave for departementene som ene- slik at den kan tilpasse seg godt til endringer i opp- eier å definere hvilken kompetanse styremedlem- gaver og omgivelser. Å forbedre målstrukturen må mene bør ha i det enkelte selskap. Ettersom kom- vurderes opp mot fordelen som stabilitet i mål- og petansen som trengs varierer over tid, avhengig resultatindikatorer gir for å følge utviklingen i sel- av hvilke utfordringer selskapet står overfor, bør skapene. ikke krav til kompetanse fastsettes i styringsdokumenter av statisk karakter. Eierdepartementet bør For statlig heleide og kommersielle selskaper som vurdere å benytte ekstern kompetanse, slik enkelte ikke er børsnotert, er det praksis for at staten jevn- eierdepartementer allerede gjør, for å få en bredere lig får utført eksterne verdivurderinger av selskap- kartlegging av kompetente kandidater til styret i ene. Arbeidsgruppen peker på at det kan være det enkelte selskap. behov for i større grad å få utført eksterne verdivurderinger eller andre typer vurderinger av sek- Det bør vurderes hvilken balanse det skal være torpolitiske selskaper som grunnlag for å vurdere mellom styremedlemmene som først og fremst har om driften av selskapet og utnyttelsen av selskapets kompetanse knyttet til relevante sektorpolitiske kapital er effektiv. oppgaver og mål, og medlemmer som har tyngre generell erfaring fra selskapsstyring og forretnings- Det bør arbeides kontinuerlig med videre opera- messig virksomhet. I den grad eier har definert sjonalisering av mål og resultatindikatorer for sektorpolitiske resultatmål og tilhørende indikator- sektorpolitiske selskaper i det enkelte eierdeparte- er, vil det også kunne ha betydning for styresammen- ment og sektordepartement. For å understøtte setningen ved at styrets oppgave i større grad vil dette arbeidet bør Finansdepartementet og kunne rettes mot effektiv ressursbruk og målopp- Kommunal- og moderniseringsdepartementet sam- nåelse. men med Nærings- og fiskeridepartementet og enkelte eierdepartementer lage et diskusjonsgrunn- Nærings- og fiskeridepartementet bør i samarbeid lag for drøfting i de fora Nærings- og handelsdeparte- med berørte departementer utarbeide en veileder mentet har etablert for statens eierstyring. for styremedlemmer som er tilpasset styrearbeidet i sektorpolitiske selskaper, i likhet med hva det er 1.3.3 Styrekompetanse - utviklingstiltak gjort for styrene i helseforetakene. Arbeidet bør ta For staten som eier er det vesentlig at styret ved sin utgangspunkt i foreliggende litteratur om styrets kompetanse tilfører selskapet merverdi. For eier er oppgaver i selskaper, organisering av profesjonelt det viktig løpende å vurdere om styrets sammen- styrearbeid, samt instrukser, retningslinjer og er- setning er riktig i forhold til de utfordringene sel- faringer i de enkelte eierdepartementene. En slik skapet står overfor, og om styret bidrar på en best veileder bør i tillegg ta for seg hvilke generelle mulig måte til at selskapet når sine mål. Som et ledd forventninger staten har til de eiervalgte styremed- i arbeidet med å sikre velfungerende styrer, har reg- lemmene, herunder rolledelingen mellom styret og jeringen forutsatt at styrene gjennomfører egene- eierdepartement når det gjelder utfordringer knyt- valueringer som eier orienteres om på egnet måte, tet til sektorpolitisk måloppnåelse og eventuelle av- jf. eierskapsmeldingen (Meld. St.13 (2010-2011) veininger mellom sektorpolitisk måloppnåelse og Aktivt eierskap – norsk statlig eierskap i en global oppnåelse av andre mål for virksomheten. Arbeidet økonomi) og Norsk anbefaling om eierstyring og med styrevalg og styreevaluering bør drøftes i de selskapsledelse, pkt.9. Som grunnlag for å vurdere felles fora som er etablert for statens eierstyring (jf. gjenvalg og utskiftninger av styremedlemmer bør pkt. 5.6). departementet skaffe seg et godt faktagrunnlag

9 1.3.4 Kompetente eiermiljøer i staten petanse, kan utnyttes bedre. Et slikt samarbeid Kompetente eiermiljøer i departementene er viktig dreier seg først og fremst om erfaringsutveksling for å utøve det statlige eierskapet på en god måte. og tverrfaglig læring knyttet til utøvelse og oppfølg- Dette gjelder enten selskapene har sektorpolitiske ing av eierskapet. mål eller ikke. Skal staten oppnå de ønskede målene med selskaps- Det er mange områder av felles karakter i selskapsorganiseringen og den samlede virkemiddelbruken forvaltningen, selv om målsettingen for selskapene i sektoren, kreves forståelse av og kunnskap om og omgivelsene de opererer i er av forskjellig karak- hvordan virkemidler som regulering, finansiering ter. Dette gjelder for eksempel tverrfaglige områder og organisering virker. som prinsipper for eierstyring og selskapsledelse, økonomistyring og regnskapsrapportering, bedrift- Enten det dreier seg om kommersielle eller sektor- ers samfunnsansvar, kompensasjonsordninger for politiske selskaper bør staten i den løpende eier- ledere og styremedlemmer, og arbeid knyttet til oppfølgingen være opptatt av at selskapet realiserer styresammensetningen i selskapene. målene innenfor de rammene som er satt i vedtekter og annen regulering, at dette skjer på en mest Det anbefales at de etablerte felles fora for eier- mulig effektiv måte over tid, og at styret fyller sin styring utvikles videre for å bygge kompetanse og rolle på en god måte. nettverk på tvers av departementsgrensene.

Det er lagt til grunn at samarbeidet i eier- skapsspørsmål mellom eiermiljøene i staten skal utvikles, slik at departementsfellesskapets eierkompe- tanse, og ikke bare det enkelte departements kom-

10 2. Selskapene i rapporten

Utgangspunktet for arbeidet er at regjeringen har Også på andre områder er det store variasjoner ønsket en faglig vurdering av virkemiddelbruken mellom selskapene, for eksempel knyttet til: overfor sektorselskaper. Grunnlaget for denne rapporten er derfor blant annet en gjennomgang • Hvor avhengige de er av statlige inntekter av virkemiddelbruk og eierstyring av 30 heleide • Om virksomheten er utsatt for konkurranse statlige selskaper med sektorpolitiske mål. Tabell eller ikke 2.1 viser hvilke selskap som danner grunnlaget for • Om virksomheten leverer tjenester eller pro- vurderingene. dukter direkte til forbruker, eller driver med mer indirekte tjenesteyting Det er variasjon i hvor stort omfang de sektorpolitiske oppgavene har i de enkelte selskapene, Nedenfor gjennomgås en del grunnleggende ulik- og hvor viktig selskapene er i gjennomføringen av heter mellom selskapene knyttet til størrelse, ka- sektorpolitikken. Sektorselskapene er organisert tegorisering etter formålet med eierskapet, styr- som ulike typer selskaper; aksjeselskap, statsfore- ingsregime og begrunnelse for organiseringen. tak eller særlovsselskap. I kapittel 3.2, 4.2 og 5.2 drøftes virkemiddelbruk, eierstyring og selskapsform. I kapittel 3 gjennom-

Departement Selskap

NHD • Aksjeselskapene Store Norske Spitsbergen Kulkompani (SNSK), Kings Bay og Electronic Chart Centre (ECC) • Statsforetakene SIVA og Statkraft • Særlovsselskapet Innovasjon Norge OED • Aksjeselskapene Gassco og Petoro • Statsforetakene Gassnova, Enova og Statnett HOD • Statsforetaket Norsk Helsenett • Særlovsselskapene de fire regionale helseforetakene (RHFene) og Vinmonopolet SD • Aksjeselskapene Avinor, Norges statsbaner (NSB) og Posten Norge (Posten) KD • Aksjeselskapene Norsk samfunnsvitenskapelig datatjeneste (NSD), UNINETT og Universitetssenteret på Svalbard (UNIS) KUD • Aksjeselskapene Den Norske Opera & Ballet (DNOB), Nationaltheatret og Norsk rikskring- kasting (NRK) • Særlovsselskapet Norsk Tipping

LMD • Statsforetaket Statskog UD • Særlovsselskapet Norfund FKD • Aksjeselskapet Norges sjømatråd (Sjømatrådet)10

Tabell 2.1 Selskaper som er gjennomgått og som danner grunnlag for rapporten

10 Tidligere Eksportutvalget for fisk

11 gås selskapene med hensyn til variasjon i sektor- på nær 16 mrd. kroner, mens NSB hadde ca. 13 000 oppgaver, balansering mellom kommersielle og ansatte og eiendeler på over 19 mrd. kroner. sektorpolitiske mål, og selskapenes viktighet i sektorpolitikken. Statkraft og Statnett på sin side er svært kapitalin- tensive virksomheter. Bokført totalkapital var over 150 mrd. kroner for Statkraft og over 20 mrd. kron- 2.1 Størrelse er for Statnett 31.12. 2011, mens antall ansatte i virk- I tabell 2.2 er selskapene klassifisert etter antall somhetene var i overkant av 3 300 for Statkraft og ansatte og totalbalanse i 2011. nærmere 900 for Statnett.

2011 Eiendeler (Totalbalanse i mill. kr) Kartleggingen omfatter også små og mellomstore selskaper som Kings Bay og ECC med henholdsvis Ansatte < 1000 1000- 10000 > 10000 26 og 17 ansatte og Norfund med 45 ansatte 31.12. < 100 ECC 2011. Enova Gassnova Kings Bay Størrelsen gir et inntrykk av viktigheten av de ulike Norfund Norges sjømatråd virksomhetene, men også mindre virksomheter SIVA Norsk Helsenett kan levere kritiske produkter og løsninger. NSD Petoro UNIS 2.2 Formål med eierskapet

100-500 Gassco Norsk Tipping For de selskapene som danner grunnlag for rap- Nationaltheatret SNSK porten er det variasjon i hvor dominerende de sek- UNINETT Statskog torpolitiske målene er for virksomhetene. Avvei- ningene mellom forretningsmessige og sektor- > 500 Avinor politiske mål er grunnleggende av politisk karakter. Helse Nord Helse Midt-Norge Helse Sør-Øst I Meld. St. 13 for 2010-2011 Aktivt eierskap er sel- NRK Helse Vest skapene delt i fire kategorier etter statens formål DNOB Vinmonopolet Innovasjon Norge med eierskapet. De to første kategoriene omfatter NSB selskaper med kun forretningsmessige mål og om- Posten handles ikke nærmere i denne utredningen. De to Statkraft Statnett siste kategoriene omfatter selskaper med forretningsmessige mål og andre spesifikt definerte mål, og selskaper med sektorpolitiske mål. Tabell 2.2 Selskapenes størrelse etter antall ansatte og totalbalanse i 2011 ECC, NSB, Posten, Statkraft og Store Norske Spits- Kilde: Statens eierberetning 2011 bergen Kulkompani opererer alle i konkurranse med andre og er plassert i kategori 3 (”selskaper Posten, NSB og de regionale helseforetakene er de med forretningsmessige mål og andre spesifikt defi- største virksomhetene med hensyn til antall ansatte nerte mål” ). For disse selskapene er maksimering og totalbalanse. Totalt ble det utført nær 100 000 av de økonomiske verdiene i selskapet et hoved- årsverk i de fire regionale helseforetakene i 2011. formål. For Posten og NSB setter samfunnsoppdra- get en ramme for den kommersielle friheten og Det framgår av Statens eierberetning 2011 at helse- arbeidet med å sikre en god forvaltning av statens foretakene 31.12. 2011 samlet sett hadde eiendeler verdier og en god industriell utvikling av selskapet. bokført til ca. 96 mrd. kroner og Helse Sør-Øst alene hadde eiendeler bokført til ca. 51 mrd. kroner. Pos- Det fremgår av eierskapsmeldingen at flere av sel- ten hadde 31.12 2011 ca. 21 000 ansatte og eiendeler skapene og foretakene i kategori 4 (”selskaper med

12 sektorpolitiske mål”) skal drives så effektivt som krav til effektivitet, skal nås. Kravene til kostnads- mulig, men uten at verdimaksimering er klart def- effektivitet, som i mange tilfeller utgjør en viktig inert som et hovedmål.11 Dette gjelder både virk- del av begrunnelsen for selskapsorganiseringen, somheter som er konkurranseutsatt for deler av innebærer at hensyn til sektorpolitiske mål og de virksomheten, som for eksempel Statskog, og for økonomiske målene til enhver tid vil måtte avveies statlige monopoler som finansieres i et marked, i forhold til hverandre. herunder Statnett og Norsk Tipping. I betenkningen utarbeidet av Tormod Hermansen Flere av de sektorpolitiske selskapene har imidler- (2011) pekes det på at departementets styring må tid ikke som formål å skape økonomisk overskudd. basere seg på at ethvert selskap må ha et større eller Enkelte av disse selskapene utfører oppgaver på mindre selvstendig handlingsrom, som selskapet vegne av staten og for statens regning. Ett eksem- har ansvar for å utnytte gjennom sin egenstyring. pel på dette er Gassnova, som har som formål å for- Hermansen gjør et skille mellom statlige selskaper valte statens interesser knyttet til CO2 håndtering. med sektorpolitiske oppgaver som enten primært Andre slike selskaper er Enova og Petoro.12 har et oppgaveorientert eller primært et forretningsorientert styringsregime. Et forretningsorientert Andre selskaper og foretak er markedsbaserte, styringsregime betyr i denne sammenheng at det men har ikke forretningsmessig erverv som gis en klar prioritet til selskapets økonomiske og primært formål. Dette gjelder blant annet Gassco. finansielle mål, og hvor sektoroppgavene framstår Selskapet har operatøransvar for transport av gass som bibetingelser og rammekrav som selskapet og utfører aktiviteter på vegne av Gassled - et inter- skal etterleve. Eksempler på foretak med sektor- essentskap av selskaper som er eier av gassinfra- politiske mål hvor styringsregimet er klart forret- strukturen på norsk sokkel. Formålet med statens ningsorientert er NSB, Posten og Statkraft. eierskap er å bidra til en samlet effektiv utnyttelse av ressursene på kontinentalsokkelen. Et annet ek- Hoveddelen av selskapene denne rapporten om- sempel er NRK, som i stor grad finansieres gjen- handler er imidlertid omfattet av et oppgaveorien- nom kringkastingsavgiften, og som har som mål å tert styringsregime. Det innebærer at det gis klar balansere inntekter og utgifter. prioritet til målene som er satt for selskapets sektorpolitiske oppgaver, og hvor den forretningsmess- En særskilt gruppe er de forskningsbaserte selskap- ige virksomheten framstår som et virkemiddel i ene NSD, UNINETT og UNIS. Selskapene som er sektorpolitikken. Eksempler på foretak med sek- sektorvirkemidler i forskningsøyemed, er bare delvis torpolitiske mål hvor styringsregimet er klart opp- utsatt for konkurranse, og får sine hovedinntekter gaveorientert er Avinor, Norsk Tipping, NRK og fra staten. Kings Bay er et selskap som legger til Vinmonopolet. rette for forskningsaktiviteter i Ny Ålesund på Sval- bard. Selskapet henter deler av sine inntekter fra Det er imidlertid ikke i alle tilfeller at styrings- turister og overnattingsgjester (forskere), men får regimet uten videre bør utformes med hovedvekten også dekket en del av sine investerings- og vedlike- på det ene eller andre primære hensynet. Dersom holdsutgifter fra staten. de to hensynene framstår som likeverdige, vil den styringsmessige utfordringen knytte seg like mye til å finne den ”riktige” balanse mellom dem, som 2.3 Styringsregime til effektivitet i målrealiseringen i de to retningene. Det er en generell forutsetning at selskaper med I denne sammenheng peker Difi i sin rapport på at sektorpolitiske mål skal realisere disse målene på det kan være spenning mellom eierstyringen, som en mest mulig kostnadseffektiv måte.13 Selv i de til- i stor grad kan sies å være forretningsorientert, og fellene hvor det fra eierdepartementets side under- etatsstyring gjennom statlig finansiering,som i stor strekes at det er realiseringen av de sektorpolitiske grad kan defineres som oppgaveorientert. Difi pek- målene som har forrang, legges det i styringen er på at detaljert etatsstyring av selskaper gjennom også vekt på at økonomiske målsettinger, eller tildelingsbrev kan utfordre logikken bak eller rasjo-

11 ”Kvalitative eller kvantitative mål for slike selskaper bør tilpasses 12 Petoro har som mål å maksimere verdien av statens direkte økono- formålet med eierskapet i det enkelte selskap. Dette krever avveininger miske engasjement på norsk sokkel (SDØE) . Selskapets virksomhet og vurderinger som må gjøres av de ansvarlige politiske myndigheter. finansieres over statsbudsjettet. Målene bør oppnås på en effektiv måte. Som eier vil staten fokusere 13 Regjeringens eierpolitikk 2012, s. 9, jf s. 31. på at de sektorpolitiske målene nås mest mulig effektivt og med kost- nadsdekning, og der det er mulig med et eventuelt regnskapsmessig overskudd.” (jf Meld. S. nr. 13 2010-2011 pkt 5.2) 13 nalet for eierstyringen. Sørensen og Rattsø (2011) Figuren viser at bakgrunnen og behovet for mange skiller mellom forvaltningsstyring og selskapssty- sektorselskaper er knyttet til forskjellige svakheter ring. Selskapsstyring, slik Sørensen og Rattsø de- ved markedet som myndighetene ønsker å korri- finerer det, kjennetegnes blant annet av at styret gere for. Det er i hovedsak tre begrunnelser for gis handlefrihet med sikte på å nå fastsatte mål, at slike selskaper som har sitt grunnlag i markedssvikt: styret holdes ansvarlig for graden av resultatopp- nåelse, og dermed at statsrådens politiske ansvar • Hensynet til fordeling tilsvarende begrenses. Dette i motsetning til for- • Naturlig monopol og nettverksgevinster valtningsstyring som blant annet kjennetegnes av • Kollektive goder og eksterne virkninger delegasjon til underordnede forvaltningsorganer, der statsråden holdes direkte ansvarlig for graden Nedenfor utdypes dette. av resultatoppnåelse. Fordelingspolitiske mål Sørensen og Rattsø peker på at det er etablert et Omfordeling av inntekter eller ressurser er et stort antall statlige selskaper som har karakter av politisk mål som markedet ikke løser på en til- ulike mellomformer mellom forvaltning og selskap. fredsstillende måte uten korreksjoner. Mye statlig Selskapenes handlefrihet og ansvar er begrenset av finansiert virksomhet er fordelingspolitisk begrun- aktiv statlig styring ut over eierstyring. Sørensen og net. Lik tilgang til helsetjenester eller eksistensen Rattsø mener ansvarsforholdene er mer uklare når av næringsvirksomhet som grunnlag for arbeids- det er politisk konflikt rundt selskapet. Selskaps- plasser i hele landet er eksempler på slike for- organisering har etter deres syn sin største fordel delingspolitiske mål. Det offentlige engasjementet på når den forretningsmessige og markedsmessige noen av disse områdene begrunnes imidlertid like virksomheten er dominerende. gjerne med andre former for markedssvikt som for eksempel mangelfull informasjon. Dette er tilfellet 2.4 Begrunnelse for statlig selskaps- for eksempel når det gjelder Innovasjon Norge og organisering SIVA som har som hovedmål å bidra til bedrifts- De sektorpolitiske selskapene har ulike typer mål messig og samfunnsmessig lønnsom økonomisk og begrunnelser som grunnlag for sin virksom- vekst ved å tilrettelegge for og utløse lønnsomme het. I figur 2.1 er hentet fra Sørensen og Rattsø prosjekter som ellers ikke ville ha blitt realisert. (2011). Figuren har forfatterne klassifisert selskapene etter tre ulike, vanlig brukte hovedbegrunn- elser for offentlig engasjement.

Fordelingspolitiske mål

Finansieringsinstitusjoner Enova, Innovasjon Norge, Norfund, SIVA,

Individuelle tjenester Norsk Tipping, Regionale helseforetak, Vinmonopolet

Infrastruktur I Electronic Chart Center, Norsk Eiendomsinformasjon, Norsk Samfunnsvitenskapelig Kollektive goder I Datatjeneste Nationaltheatret, NRK, Operaen

Kollektive goder II Infrastruktur II Kollektive goder Gassnova, Avinor, Gassco, Kings Bay, Naturlig monopol Eksterne virkninger Statsskog NSB, Norsk Helsenett, Nettverksgevinster Posten, Statnett, Uninett Figur 2.1 Mulig gruppering av sektorselskapene etter formålsbegrunnelse Kilde: Sørensen og Rattsø (2011) 14 Naturlig monopol Kollektive goder og eksterne virkninger På enkelte områder er det slik at produksjon for- Et kollektivt gode kjennetegnes av at det ikke er utsetter svært høye faste kostnader, vanligvis som mulig å stenge noen ute fra konsumet av godet, og følge av store kapitalinvesteringer, mens de drifts- at en persons konsum ikke påvirker en annens kon- avhengige kostnadene er små. Kostnaden per sum.14 I praksis er det vanskelig å finne rene koll- produsert enhet blir dermed lavere jo mer som ektive goder. Vei er et kollektivt gode under forut- produseres. Kostnadsstrukturen er preget av sam- setning av at det ikke er kø, en park er et kollektivt produksjonsgevinster og/eller stordriftsfordeler. gode så lenge det ikke er trengsel, og forskning er Når først en produsent har påtatt seg de høye faste et kollektivt gode så lenge resultatene gjøres fritt kapitalkostnadene, vil det være høye inngangs- tilgjengelig. barrierer for en potensiell konkurrent. Det oppstår et ”naturlig monopol”. Det vil i tillegg ofte være Siden kollektive goder ikke kan stykkes opp og del- praktiske, ressursmessige og miljømessige hensyn es ut til enkeltpersoner, er det vanskelig å ta betal- som begrenser muligheten for at flere aktører kan ing for konsum av godet. Da vil ikke private aktører operere samtidig. Eksempler på naturlige monopoler i en markedsøkonomi finne det lønnsomt å produ- er blant annet kraftnett, veinett, jernbanenett og sere godet. Det er derfor i all hovedsak det offent- havner. Organisasjonene som leverer denne typen lige som står for produksjonen av kollektive goder. offentlig infrastruktur omtales gjerne som ”public utilities”. Statnett er det mest nærliggende eksem- For flere av selskapene kan virksomheten be- pel på virksomhet med naturlige monopolegen- grunnes ut fra mer enn ett av disse kriteriene. skaper blant de selskapene som omfattes av denne rapporten. Konkurrerende nettverk er mulig dersom Klassifisering av virksomhetene etter helt andre kostnadene ved å etablere en parallell infrastruk- kriterier, som for eksempel konkurransesituasjon tur er omtrent lik som hva det koster å ekspandere eller inntektsgrunnlag vil også vise at selskapene det eksisterende nettet. Særlig er dette aktuelt er svært ulike. Slik det pekes på i underlagsma- ved introduksjon av ny teknologi, noe som f.eks. terialet, blant annet i Difis rapport, er dette viktige skjedde ved etableringen av andre og tredje gene- variabler som må gjennomgås når effektiviteten i rasjons mobiltelefoni. bruken av ulike styringsvirkemidler skal vurderes. Dette vil vi komme tilbake til i kapittel 3, hvor vi Nettverksgevinster ser på virkemiddelbruk og effektiv måloppnåelse. Nettverksgevinster innebærer at nytten av en tjeneste øker med antallet som benytter tjenesten, dvs. en positiv ekstern effekt av økt etterspørsel. Nett- verksgevinster oppstår fordi brukerne av tjenesten er omforent om felles standarder for anvendelse og konsum av tjenesten. Desto flere som benytter seg av standarden, desto høyere blir nytten for den enkelte bruker eller grensenytten øker med antall brukere/konsumenter i økonomiske termer. Det typiske eksempelet er telefon, som gir liten nytte hvis det er få brukere, men stadig høyere nytte jo flere som har telefon. Gevinstene kommer ikke før en kritisk masse er oppnådd. Norsk Helsenett og UNINETT er eksempler på virksomheter med nettverksgevinster blant de selskapene som omfattes av denne rapporten.

14 Vi sier at et kollektivt gode kjennetegnes ved ikke-eksklusivitet og at konsumet av det er ikke-rivaliserende. Gatelys er et eksempel på et kollektivt gode. Det er vanskelig å stenge folk ute fra å gjøre seg nytte av gatelyset (det vil si ikke-eksklusivitet), og det at en person benytter seg av gatelyset fører ikke til at det blir mindre lys igjen til andre (det vil si ikke-rivalisering). Andre eksempler kan være Hardangervidda, militært forsvar, politi som sørger for lov og orden, radiosignaler og fyrtårn.

15 3. Virkemiddelbruk for å sikre effektiv sektor politisk måloppnåelse

3.1 Problemstilling ved at staten fastsetter virksomhetens inntektsgrunnlag, for eksempel gjennom fastsetting av avgift- Et sentralt utgangspunkt for arbeidet med notatet er, for eksempel fastsetting av lufthavnavgifter for har vært å beskrive hvordan staten bruker ulike styr- Avinor og lisensavgift for NRK. ingsvirkemidler for å oppnå formålene med selskapene, ulikheter i virkemiddelbruk, for eksempel om To sentrale spørsmål er hva som er de viktigste det er noen systematiske mønstre i virkemiddelb- styringsvirkemidlene og hvordan bruken av styr- ruk, og beskrive hva som er de viktigste styringsvirke- ingsvirkemidlene påvirker den sektorpolitiske mål- midlene. oppnåelsen. Et slikt utgangspunkt kan springe ut av det er rel- Underlagsmaterialet viser at det som oftest ativt enkle sammenhenger mellom virkemiddelb- opereres med en nokså sammensatt bruk av ruk og sektorpolitisk måloppnåelse slik som vist virkemidler for å nå de sektorpolitiske målene. i figur 3.1. Departementet har et sett med virke- Det eksisterer tilbakeføringsmekanismer (feed- midler til rådighet for å styre en sektor og et se- back)som påvirker bruken av de ulike virke- ktorselskap. Disse virkemidlene brukes i styring- midlene, og hvor sammenhengene mellom en av et eller flere statlig(e) sektorselskaper for å virkemiddelbruk, selskapets oppgaveløsning sikre oppnåelse av sektorpolitiske mål. og sektorpolitisk måloppnåelse er sammensatt og uklar. Det kan skyldes at den sektor- Graden av konkurranse bestemmes gjennom politiske måloppnåelsen også henger sammen med regulering og finansiering. Myndighetenes virke- andre faktorer enn dem som direkte påvirker sel- midler for å sikre konkurranse er knyttet til hvordan skapets oppgaveløsning. En slik, mer sammensatt man regulerer en sektor, herunder fastlegger sammenheng, er illustrert i figur 3.2. hvordan en oppgave skal finansieres dersom den ikke finansieres i markedet gjennom markedspris- Figur 3.2 viser at sammenhengene mellom departe- er. Med finansiering menes i figuren statlige inn- ment, virkemiddelbruk,15 selskap og sektorpolitisk grep i finansieringen av virksomheten enten gjen- måloppnåelse er langt mer sammensatte enn det nom statlige tilskudd eller kjøp av tjenester, eller som illustreres i figur 3.1. Fordi samfunnsmessig

Virkemiddelbruk Regulering Departement Finansiering Selskap Sektorpolitisk Styreoppnevning måloppnåelse Vedtekter

Figur 3.1 Virkemiddelbruk og sektorpolitisk måloppnåelse – enkel modell

15 Virkemidler nevnt i punkt 2 i mandatet: markedskonkurranse, sektorregulering, selskapsform, finansiering, kontraktstyring, vedtektsfesting, generalforsamling/foretaksmøte mv 16 sektorstyring

regulering direktorat/ tilsyn/ombud omgivelser finansiering*

sektorpolitisk oppgaver måloppnåelse departement selskap mål forretningsmessig måloppnåelse

General- vedtekter forsamling/ styre- foretaksmøte oppnevning

eierstyring

* Med finansiering menes tilskudd, statlig kjøp, avgiftsfinansiering eller finansiering i markedet (priser regulert av markedet) Figur 3.2 Mulige sammenhenger mellom virkemiddelbruk og sektorpolitisk måloppnåelse måloppnåelse påvirkes av mange faktorer, er det eierdepartementer har direkte kontakt med selskap- svært krevende å skille ut effekten av det enkelte et for gjensidig informasjonsutveksling i jevnlige virkemiddelet som benyttes i styringen av sektor- kontaktmøter. selskaper. Resultatoppnåelsen må ses i sammenheng med det samlede styringsdesignet. Men styringen går ikke bare fra departement til selskap. Selskapet kan forsøke å påvirke selskapets I figur 3.2 er det sett av virkemidler departementet rammebetingelser i direkte kontakt med departe- benytter, gruppert i sektorstyring og eierstyring. mentet. Det kan for eksempel dreie seg om hvorvidt selskapet skal kunne opprette datterselskaper, Sektorstyring dreier seg om å fastlegge ramme- om tilskuddene til selskapet bør være høyere og betingelser for en sektor, gjennom lovregulering, selskapets mulighet til låneopptak (Sørensen og men også i noen grad gjennom begrensninger i Rattsø 2011, side 22). muligheten for at markedet selv regulerer priser, eller ved at staten i større eller mindre grad finan- I kapitlet vil vi innenfor en slik forståelsesramme sierer virksomheten. Departementet kan påvirke blant annet belyse: selskapet gjennom ulike markedsreguleringer, herunder om selskapet opererer i et marked med • Hva er viktigst i styringen – sektorstyring eller konkurranse der prisen fastsettes av kundenes et- eierstyring? terspørsel, eller om det opererer som monopol eller • Er det en tendens til oppgave-/etatsstyring av med begrenset konkurranse. sektorselskaper når staten finansierer virksomheten, og hvordan påvirkes effektiviteten I mange selskaper utøves viktige funksjoner, slik og måloppnåelsen? som fastsetting av vedtekter og valg av styre i • Kan virkemiddelbruken bedres? boksen eierstyring gjennom selskapets general- • Kan sektorpolitisk måloppnåelse måles bedre forsamling eller foretaksmøte. To av selskapene enn i dag? i rapporten har ikke generalforsamling eller fore- taksmøte. En del av rollen som eier innebærer å innhente informasjon fra selskapet, og de fleste

17 3.2 Formelle rammer for virkemiddel- Staten har det fulle ansvaret for disse virksom- bruken hetene både økonomisk og administrativt. Bevilg- ningsreglementet for Stortinget, regelverket for Regjeringen forvalter statens eiendom, herunder økonomisk styring i staten, offentleglova og forvalt- statlige eierandeler i heleide og deleide selskaper. ningsloven gjelder fullt ut for et forvaltningsorgan. Det betyr i praksis at eierskapet forvaltes av den De tilsatte er statstjenestemenn, og ansettelsesfor- statsråden som selskapet hører inn under. Regjering- holdet er regulert gjennom tjenestemannsloven og en må ha fullmakt fra Stortinget for å kjøpe eller tjenestetvistloven. Departementet, med statsråden selge eierandeler i selskaper.16 som parlamentarisk og konstitusjonelt ansvarlig for alle sider av virksomheten, kan instruere virksom- 3.2.1 Selskapenes rettslige status heten både i faglige, økonomiske og administrative Statlige virksomheter kan organiseres som forvalt- saker. I visse tilfeller kan imidlertid instruksjons- ningsorganer, selskaper, herunder statsforetak og retten til statsråden være delvis avskåret gjennom helseforetak eller stiftelser. Mens forvaltningsor- lov eller Stortingsvedtak. ganer er en del av staten, er statlige selskaper og stiftelser organisert som selvstendige rettssubjekt- Styringen av statlige selskaper skjer innenfor andre er. Det innebærer at de er økonomisk adskilt fra rammer. En viktig forskjell fra statlige forvaltnings- staten. Selskapene har egen formue og inntekter, organ er at de statlige selskapene ikke kan styres og svarer selv for sine forpliktelser. Selskaper er vi- gjennom løpende instruksjon, men må styres fra dere organisert adskilt fra staten ved at det er det eierposisjon i tråd med de bestemmelser som er enkelte selskap som inngår og er part i avtaler, har fastsatt i selskapslovgivningen. Med selskapslovgiv- partsstilling i rettssaker og overfor forvaltnings- ningen menes i denne konteksten de selskaps- myndigheter. De tilsatte er ikke statstjenestemenn, lovene som regulerer styring og organisering av men har sitt ansettelsesforhold regulert gjennom de selskapene som omfattes av denne rapporten arbeidsmiljøloven og arbeidstvistloven på tilsvar- (aksjeloven, statsforetaksloven og selskapslover ende måte som tilsatte i private bedrifter. for heleide statlige selskaper som er rettslig organisert i egen lov for den enkelte virksomheten (sær- Finansiering av selskapenes ansvarlige kapital lovsorganisering)). Eksempler på særlovselskaper skjer ved at staten som eier skyter inn egenkapi- er Innovasjon Norge, Norfund, Norsk Tipping, de talinnskudd, i form av aksjekapital eller andre egen- regionale helseforetakene og Vinmonopolet. Eier- kapitalformer. Øvrig finansiering skjer gjennom styringen i statlige selskaper skjer (med unntak for virksomhetenes løpende drift og ved låneopptak. Norfund og Vinmonopolet) formelt gjennom ved- Statens økonomiske ansvar som eier er, med tak i generalforsamling/foretaksmøte, herunder mindre det er lovregulert på annen måte, begren- gjennom fastsetting av vedtekter og oppnevning av set til innskutt kapital. selskapets styre.

3.2.2 Formelle rammer for statlig styring Øvrig styring av selskapenes rammebetingelser av selskap vil, uavhengig av eierskapet, kunne skje gjennom Det er i utgangspunktet ulike rammer for styring av ulike regulatoriske virkemidler og statlige finansi- forvaltningsorganer og selskaper.17 eringsordninger. Staten vil, innenfor rammen av gjeldende lovgivning, kunne bidra til å finansiere Forvaltningsorgan er den juridiske hovedformen driften av selskaper, enten gjennom driftstilskudd, for organisering av virksomhet innenfor statsfor- statlig kjøp av tjenester, eller ved andre økonom- valtningen. Forvaltningsorganene er juridisk en iske overføringer fra staten til det enkelte selskap. del av staten og er følgelig ikke egne rettssubjekter. Forvalting av statlige tilskudd kan også overlates til

16 Etter Grunnloven § 19 er det Kongen (regjeringen) som forvalter 17 Her redegjøres det kort for de formelle rammene også for forvalt- statens eiendom (herunder aksjer). Det faller ikke inn under stats- ningsorgan av hensyn til den senere drøftingen av forvaltningsstyring rådens myndighet etter Grunnloven § 19 å kunne kjøpe eller selge versus selskapsstyring i kapitel 4.4. aksjer i selskaper med statlig eierandel. Dette må ha sitt grunnlag i særskilt fullmakt fra Stortinget, jf. Grunnlovens § 75. Stortinget har selv ved behandlingen av Dokument nr. 7 (1972-1973) i Innst. S. nr. 277 (1976-1977) lagt til grunn at Stortinget har den reelle avgjørel- sen når det gjelder beslutninger som i vesentlig grad vil endre statens engasjement i selskaper hvor staten er eneeier. Det er lagt til grunn at praksisen beskrevet i Innst. S. nr. 277 (1976-1977) også gjelder for deleide selskaper. Jf. Meld. St. 13 (2010-2011) Aktivt eierskap s. 23-24.

18 selskaper som staten eier fullt ut.18 Selskapslovgiv- om kapitalavkastning, salg av varer og eiendom ningen og annen overordnet regulering angir gene- herunder utleie, lån eller annen tilgang til infra- relt hvilke styringsvirkemidler som kan eller struktur under markedspris. skal benyttes. Det er her et viktig skille mellom generelle reguleringer eller tilskudd som gjelder EØS- avtalen åpner på den annen side for støtte til for flere selskaper i en bransje og som regulerer selskap som er pålagt sektor-/samfunnspolitiske konkurransen, og spesielle reguleringer rettet mot oppgaver som kan medføre bedriftsøkonomiske det enkelte selskap. I det andre tilfellet, vil tiltak- underskudd. Slik støtte blir betraktet som nødven- ene også kunne inkludere direkte styring i tillegg dig kompensasjon for leveranse av bedriftsøkonom- til den ordinære eierstyringen. Statens begrensede isk ulønnsomme tjenester, men den aktuelle kom- ansvar for selskapene, knyttet til innskutt kapital, pensasjonen skal ikke være mer omfattende enn kan utfordres gjennom omfattende finansiering av det som er nødvendig for å nå de aktuelle målene.20 oppgaver og tilhørende styring gjennom bevilg- I henhold til EU-retten må det være proporsjo- ningsoppfølging. nalitet mellom innskrenkning i konkurranse /mono- pollovgivning og det formål man ønsker å oppnå. 3.2.3 Generelle reguleringer Konkurransen kan ikke begrenses med mindre det Det finnes en rekke forskjelligegenerelle regu- formålet som ønskes oppnådd tillegges vesentlig leringer som gjelder for all økonomisk virksomhet; vekt. Det skal stilles minstekrav til egenkapital- slik som arbeidsrettslige reguleringer, kontrakts- avkastning for konkurranseutsatte selskaper. rett, miljøbestemmelser og konkurranserettslige regler som gjelder alle foretak (forbud mot konkur- Ulike tilsyns- og kontrollorganer overvåker at de ak- ransebegrensende samarbeid, forbud mot misbruk tuelle lovene og reglene blir overholdt. Saker som av dominerende stilling og kontroll med fusjoner angår konkurranserettslige forhold overvåkes av og oppkjøp). For de sektorpolitiske selskapene er Konkurransetilsynet og som følge av EØS-avtalen generelle regler fastlagt gjennom EØS-avtalen om og ODA- avtalen (Avtalen mellom EFTA-statene om konkurranse og forbud mot statsstøtte særlig vik- opprettelsen av et overvåkningsorgan og en dom- tig. stol), av EFTAs overvåkingsorgan ESA.

EØS-avtalen er i utgangspunktet nøytral med hen- Arbeidstilsynet og Miljødirektoratet er andre ek- syn til offentlig og privat eierskap, jf. artikkel 125 og sempler på tilsynsorganer som har et sektorover- 59 (2). Forbudet mot offentlig støtte i EØS-avtalens gripende nedslagsfelt for sin forvaltningsvirk- 61 (1) setter skranker for statens muligheter til å somhet. vektlegge ikke-kommersielle hensyn i eierskaps- utøvelsen. For å avgjøre når offentlige midler som 3.2.4 Sektorlovgivning og annen sektor- tilføres et selskap innebærer offentlig støtte, har regulering. EU-domstolen og EU-Kommisjonen utviklet det Betegnelsen sektorlovgivning brukes vanligvis såkalte markedsinvestorprinsippet. Offentlig støtte om regulering av et bestemt område av samfunnet foreligger dersom det offentlige tilfører kapital på eller av produksjonen av en bestemt type tjenester. andre vilkår enn hva en sammenlignbar privat in- Denne typen lovgivning vil i all hovedsak ha betyd- vestor antas å ville ha stilt. Dette innebærer at stat- ning for aktører som har virksomhet innenfor det en må kreve normal markedsmessig avkastning på aktuelle området. I noen tilfeller vil det dreie seg egenkapital som skytes inn i et konkurranseutsatt om et større antall aktører, mens det i andre tilfeller selskap. vil være bare et fåtall. Statlig eide selskaper og foretak kan innenfor noen sektorer være en av mange EØS-avtalens forbud mot offentlig støtte kan få an- aktører, i andre tilfeller kan de ha monopol på å ut- vendelse for alle statlig eide selskaper.19 Et viktig føre en viss type oppgaver. Graden av konkurranse forhold er at forbudet ikke bare omfatter direkte har stor betydning for innretningen av sektorregu- tilskudd, men også lån på spesielt gunstige vilkår, leringen på de ulike områdene.21 skattefordeler, offentlige garantier, manglende krav

18 jf. Bestemmelse 6.2.2.3 i Økonomiregelverket. Det stilles her krav til er klart definert, kriteriene for beregning av kompensasjon er objektive, utarbeidelse av oppdragsbrev og kontroll. åpne og kjent på forhånd, kompensasjonen ikke overstiger de reelle ut- 19 Gjelder først og fremst for eieren, staten, og ikke for selskapet. giftene for å oppfylle forpliktelsene, og beregningen av omfanget av kom- 20 Det har hersket uklarhet om beregningen av nødvendig kompensas- pensasjonen er gjort ut fra kostnadene til et gjennomsnittsforetak eller jon. En viktig dom i EF-domstolen i 2003 (Altmark Trans (C280/00)), gjennom en anbudsrunde.” fastslo at kompensasjonen ikke er å betrakte som offentlig støtte som 21 Jf. NOU: 1991:27 Konkurranse for effektiv ressursbruk og NOU: skal notifiseres til overvåkningsorganene (Europakommisjonen og 2001:28 Delinnstilling om endringer i konkurranselovgivningen. EFTAs overvåkningsorgan ESA) når: ”Den aktuelle tjenesteforpliktelsen 19 Formål og oppgaver som er regulert på mer gene- 3.2.5 Lover og regler for offentligrettslige relt grunnlag i ulike sektorlover gjenspeiles i organer alminnelighet i vedtektene til statlige selskaper som Statlig eide selskaper og foretak er, dersom de er er opprettet for å ivareta viktige sektorpolitiske opp- definert som offentligrettslige organer, i noen grad gaver. For særlovsselskap og helseforetak er virk- underlagt reguleringer som i hovedsak gjelder for somhetenes mål nedfelt i selskapenes vedtekter i forvaltningsorganer, herunder offentleglova og lov samsvar med særlovene som hjemler opprettelsen om offentlige anskaffelser. av selskapene. Hovedregelen er at alle heleide statlige selskaper Det finnes en rekke reguleringer som retter seg er underlagt offentleglova. Det er imidlertid mange mot det enkelte selskapets og foretakets økonom- unntak. Bestemmelsene i loven gjelder for ek- iske vilkår, slik som eneretter, prisregulering, rett sempel ikke heleide statlige selskaper som driver til å pålegge og innkreve gebyrer og avgifter med næring i direkte konkurranse med og på samme mer. Slike plikter og rettigheter kan enten være vilkår som andre.22 regulert direkte gjennom sektorlovgivningen, i for- skrifter eller gjennom ulike typer kontrakter. Selskapene er som hovedregel ikke omfattet av for- valtningsloven, selv om det også her finnes unntak. Konsesjonssystemer er viktige virkemidler i styr- Slike unntak gjelder blant annet for de regionale ingen både av private og statlig eide selskaper. helseforetakene og helseforetakene, som er for- Konsesjoner gir tillatelser til å drive ulike typer pliktet til å følge forvaltningslovens bestemmelser i økonomisk virksomhet på visse betingelser. En alle saker unntatt i personalsaker. konsesjon fastsetter rettigheter og plikter knyttet til denne virksomheten. Utforming av konsesjoner Lov om offentlige anskaffelser vil for flere av sel- kan variere mye fra sektor til sektor. De kan om- skapene komme til anvendelse. Offentlige anskaff- fatte alt fra tildeling av eneretter til plikt til å utføre elser skal skje etter forskjellige prosedyrer avhen- bestemte samfunnspålagte oppgaver. Den aktuelle gig av anskaffelsens karakter og størrelse. sektorreguleringen gir ofte rammer for konsesjon- ers innhold og vilkår, og selve muligheten til å gjøre Når selskaper får tilskudd over statsbudsjettet, bruk av konsesjoner må også være hjemlet i lov. kommer også de relevante bestemmelsene i Stortingets bevilgningsreglement og regelverket Ulike tilsyns- og kontrollorganer overvåker at de for økonomistyring i staten til anvendelse for den aktuelle sektorreguleringene blir overholdt. Ek- bevilgningsfinansierte delen av virksomheten. sempler på tilsynsmyndigheter som har et sek- Dette kommer i tillegg til de krav som eierstyring- toravgrenset nedslagsfelt for sin forvaltningsvirk- en av statlige selskaper er underlagt i henhold til somhet er Helsetilsynet, Statens Jernbanetilsyn, Økonomiregelverket, jf §10 i Reglementet for øko- Luftfartstilsynet, Petroleumstilsynet og Post- og nomistyring i staten. teletilsynet.

22 Offentlighetsloven gjelder ikke for sektorselskaper som: Norges sjømatråd, Gassco, Petoro, Posten Norge, Statkraft, Norsk Tipping. Selskaper som NSB, Statnett, NRK, Enova, Gassnova, Norfund og Uninett har større eller mindre unntak fra loven.

20 Sektorlov/ Sektor- Regulerte Offentlig kjøp Formell foreleg- Selskaps- Selskap Eierdep. Forskrift tilsyn avgifter eller tilskudd gelsesplikt 23 form Avinor Forskrift Luftfarts- Ja Nei Ja AS SD tilsynet DNOB Ja Nei Nei tilskudd >50% Nei AS KUD Enova Nei Nei Ja Nei Ja SF OED Electronic Chart Ja Nei Nei tilskudd <5% Nei AS NFD Centre Gassco Nei Petroleums- Ja Nei Nei AS OED tilsynet Gassnova Ja Nei Nei tilskudd >80% Ja SF OED Helseforetak Ja Helsetilsynet nei tilskudd >80% Ja Særlov HOD Innovasjon Ja Nei Nei tilskudd >50% Delvis Særlov NFD Norge Kings Bay Ja Nei Nei tilskudd <50% Nei AS NFD Nationatheatret Nei Nei Nei tilskudd >50% Nei AS KUD Norfund Nei Nei Nei tilskudd <50% Delvis Særlov MFA Norges Ja Nei Ja Nei Nei AS NFD sjømatråd Norsk Helsenett Nei Nei nei tilskudd <5% Ja SF HOD NRK Ja Medietilsynet Ja Nei Ja AS KUD NSB Ja Statens jern- Nei kjøp Ja AS SD banetilsyn NSD Ja Nei nei tilskudd >50% Nei AS KD Norsk Tipping Nei Lotteri-tilsynet Ja Nei Ja Særlov KUD Petoro Ja Petroleums- Nei tilskudd >80% Ja AS OED tilsynet Posten Norge Ja Post- og Nei kjøp Ja AS SD tele-tilsynet SIVA Ja Nei Nei tilskudd <50% Ja SF NFD Statkraft Ja NVE Nei Nei Ja SF NFD Statnett Ja NVE Ja Nei Ja SF OED Statskog Ja Nei Nei tilskudd og kjøp Ja SF LMD <50% SNSK Ja Nei Nei nei Nei AS NFD UNINETT Nei Nei Nei tilskudd <50% Nei AS KD UNIS Nei Nei nei tilskudd >50% Nei AS KD Vinmonopolet Ja Helse- Ja Nei Ja Særlov HOD direktoratet Tabell 3.1 Bruk av styringsvirkemidler overfor sektorselskaper Kilde: Tabellen bygger delvis på Difis gjennomgang, og dels på egen informasjonsinnhenting.

3.3 Hovedtrekk ved dagens virke- Tabellen viser at det er betydelig variasjon i bruken middelbruk av virkemidler overfor selskapene. Regulering er et virkemiddel som benyttes overfor de fleste av sel- Tabell 3.1 gir en oversikt over bruk av viktige skapene, mens det er større variasjon med hensyn virkemidler.

23 Selskaper som iht lov eller vedtekter skal forelegge saker av vesentlig karakter for eier før beslutning fattes av styret. For statsforetak er lovens formulering: ”saker som antas å være av vesentlig betydning for foretakets formål eller som i vesentlig grad vil endre virksomhetens karakter” (Lov om statsforetak § 23 2.ledd)

21 til bruk av ulike finansielle styringsinstrumenter mens virksomheten er sektorregulert og er un- som kjøp av tjenester, tilskudd eller fastsetting av derlagt sektortilsyn, Gassco ved at selskapet ikke inntekter gjennom avgifter eller liknende. Det er er pålagt foreleggelsesplikt for eier før viktige av- vanskelig å måle variasjon når det gjelder eier- gjørelser, selv om virksomheten er underlagt sek- styring. I tabell 3.1 og figur 3.3 er bestemmelser torregulering og sektortilsyn. i lov eller vedtekter om at saker av vesentlig karakter skal forelegges eier før styret fatter beslut- BI har gjennomført en spørreundersøkelse om ning brukt som indikator på at selskapet er tettere hvilke virkemidler som anses som viktige i styring- eierstyrt enn det som er minstekrav i aksjelovgiv- en. Spørsmålene er rettet til styremedlemmer og ningen. Dette sier ikke noe om kvaliteten i eierstyr- direktører i en del statlige selskapsorganer med ingen, og andre virkemidler kan også benyttes for styrer. I figuren nedenfor er dataene for respon- tett oppfølging av sektorselskap fra eiers side. dentene fra kategori 4-selskapene gjengitt. Figuren viser hvor viktige virkemidlene vurderes å være Figuren kan tyde på at eierstyringen supplerer sek- for sektorselskapene i kategori 4 (NSB, Posten og torstyringen, når sektorstyringen når en viss in- Statkraft er i kategori 3 og er derfor ikke en del av tensitet. Først når sektorregulering er tatt i bruk datagrunnlaget). er det også formelle krav om foreleggelsesplikt i eierstyringen for prinsipielle/viktige beslutninger, mens det for en del selskaper er slik at det bare styres gjennom finansielle virkemidler. Statkraft og Gassco avviker noe fra dette hovedbildet, for Stat- kraft ved at det ikke benyttes finansielle tilskudd,

Figur 3.3 Graden av sektorstyring (bruk av regulering og finansiering) og eierstyring ut over aksjelovens krav (ved at det er formelle krav om at viktige beslutninger skal forelegges eier før beslutning) Kilde: Figur 3.3 er utarbeidet på bakgrunn av koding av opplysningen i tabell 3.1.24

24 Kodingen er slik at de ulike sektorstyringsvirkemidlene er kodet beslutning er satt som indikator for tettere eierstyring. De selskapene med 1 (dersom de er i bruk) og med 0 dersom de ikke er i bruk. Ei- der eierstyringen ikke er tettere enn normalt er kodet med 0. erstyringen er kodet med 1 eller 0,5 dersom den er klart tettere enn normalt for aksjeselskap, eller delvis tettere enn normalt for aksjeselskap. Bestemmelse om at saker av viktighet skal forelegges eier før

22 Figur 3.4 Viktigheten av ulike statlige styringsvirkemidler i forhold til sektorpolitisk måloppnåelse - Styremedlem- mer og direktørers oppfatning (i kategori 4 selskap)25

På en skala fra 0 til 1, der 0 er uviktig og 1 er viktig, 3.3.1 Regulering scorer sektorregulering (krav i lovgivning, forskrift- Figur 3.5 viser at bruk av sektorregulering er van- er og eventuelle konsesjonskrav) 0,78. Det eneste lig for sektorselskapene. Sektorregulering er mer virkemidlet som scorer høyere er styrets sammen- vanlig enn bruk av sektortilsyn. setning og kompetanse, som scorer 0,87. Ut fra figuren er det ikke mulig å se noe entydig mønster 10 av 30 selskaper (33,3 prosent av selskapene) er om at eierstyring er viktigere enn sektorstyring. ikke underlagt noen egen sektorregulering, og 20 Men figuren gir et bilde av hvordan styremedlem- av 30 selskaper (66,6 prosent av selskapene) er ikke mene og direktørene for kategori 4-selskapene ser underlagt noe eget sektortilsyn. på viktigheten av de ulike virkemidlene staten har til rådighet i styringen av selskapene, enten det BIs studie hvor sektorregulering sees som svært skjer gjennom eierstyring eller gjennom sektor- viktig, samsvarer godt med Difis studie i rapport styring. Sørensen og Rattsø trekker ut fra dataene 2011:5 der det pekes på at sektorregulering er den konklusjon at formell eierstyring er viktig, og viktig for å skape langsiktige og forutsigbare ramme- at uformell styring, for eksempel gjennom signaler betingelser for virksomhetene. Samtidig peker i media er lite viktig. mange styreledere og direktører på at reguleringene kan være utfordrende fordi de kan være for Nedenfor sees det nærmere på bruken av de en- statiske i forhold til endringer i omgivelsene. Dess- kelte virkemidlene. uten kan reguleringene være utfordrende fordi sektorpolitiske mål og krav ikke alltid samsvarer med de økonomiske rammene som er gitt for virksomheten (Difi 2011:5, s. 23).

25 Eiergodkjenning av viktige beslutninger scorer 0,71 i figuren.

23 Figur 3.5 Prosentvis andel av sektorselskaper som er omfattet av sektorregulering og sektortilsyn.

Pålegg fra statlige tilsyn og kontrollorganer vur- Tabellen viser at det ikke er noen klar sammen- deres også som viktig (virkemiddelet scorer 0,69 heng mellom sektorregulering og selskapsform. på en skala fra 0 til 1). Selv om et mindretall av sel- Fordelingen av selskaper som er regulert i sektor- skapene er direkte underlagt sektortilsyn, kan også lov og selskaper som ikke er regulert i sektorlov, er en del rent kommersielle selskaper på enkelte om- ganske lik enten vi ser på aksjeselskaper, statsfore- råder påvirkes av sektortilsyn som skal sørge for tak eller særlovsselskap. konkurranse og kvalitet. Den samme undersøkel- sen viser for øvrig også at tilsyn oppfattes omtrent 3.3.1.1 Regulert markedsadgang like viktig av selskaper med ulike mål (kom- En del av de sektorpolitiske selskapene er enten mersielle eller sektorpolitiske), noe mindre viktig lovbestemte monopoler eller har eneretter eller av forvaltningsorgan og noe mer viktig av helsefore- konsesjoner for sin virksomhet gitt av statlige myn- tak og regionale helseforetak.26 digheter i henhold til lov eller forskrift.

Reguleringen varierer både når det gjelder hva som reguleres og hvor detaljert reguleringen er. Ikke sektor- Regulert i Regulert i regulering sektorlov særskilt lov

Difis kartlegging viser at mange av selskapene og UNINETT Avinor foretakene i utvalget, i tillegg til den generelle regu- NSD NSB leringen av den aktuelle sektoren som virksom- Kings Bay Posten ECC Gassco heten opererer innenfor, er regulert særskilt i lov Aksje- SNSK Petoro selskaper og/eller med hjemmel i lov. Kartleggingen viser DNOB NRK videre at en rekke regulatoriske virkemidler ofte National- UNIS brukes i ulike kombinasjoner. theatret Sjømatrådet

Nedenfor vises bruk av regulering overfor sektor- Enova selskapene, der selskapene også er kategorisert i Statnett Gassnova Statkraft Stats- forhold til ulike selskapsformer. SIVA Statskog foretak Norsk helsenett

Vinmonopolet Vinmonopolet Norsk Tipping Innovasjon Norsk Tipping Helseforetak- Særlovs- Norge Helseforetak- ene Innovasjon selskap Norfund ene Norge Norfund

26 Undersøkelsen omfatter i tillegg til sektorselskaper også kommer- Tabell 4.2 Regulering av sektorselskaper sielle selskaper eid av staten, kommersielle selskaper med andre samfunnsmessige mål, regionale helseforetak og helseforetak, samt en del forvaltningsorganer med styre. 24 Innen energisektoren gjelder at alle kraftforetak, Lovbestemte Tildeling av konsesjoner 27 uavhengig av eierstruktur og selskapsform, regu- monopoler og eneretter leres gjennom Energiloven. Både anlegg og om- Avinor setning er konsesjonspliktig. Energiloven skiller Statnett NSB mellom konkurransevirksomhet og monopolvirk- Vinmonopolet Posten somhet. Loven bygger på prinsippet om markeds- Norsk Tipping Statnett basert kraftomsetning, mens nettvirksomheten er Norsk Helsenett underlagt monopolregulering. Tabell 3.3 Sektorpolitiske selskap i markeder der adgangen er begrenset gjennom myndighetenes 3.3.1.2 Tilsyn regulering I forbindelse med at statlige forvaltningsorganer er blitt omdannet til selvstendige selskaper eller fore- Vinmonopolet, Norsk Tipping og Statnett er tak, er det samtidig blitt etablert en hel rekke tilsyns- lovbestemte monopoler. Andre av selskapene og organer med ansvar for tilsyn og kontroll innenfor foretakene i utvalget har en reell monopolstilling de ulike sektorene. Det er lagt vekt på at tilsynene innenfor deler av sitt virksomhetsområde på grunn skal ha en uavhengig stilling i forhold til sine fag- av sin dominerende stilling i markedet. Dette departementer, blant annet gjennom avskjæring gjelder for eksempel Avinor og NSB. av statsrådens instruksjonsmyndighet i visse typer saker. Post- og teletilsynet og Medietilsynet er ek- Samferdselsdepartementets konsesjon til Posten sempler på slike tilsynsorganer. Luftfartstilsynet stiller krav om at selskapet skal sikre alle brukere er fullt ut underlagt statsrådens instruksjonsmyn- et godt og likeverdig tilbud av leveringspliktige dighet. Det er også blitt opprettet en rekke uavhen- tjenester i alle deler av landet med utgangspunkt gige klage- eller tvisteløsningsorganer, slik som i fastsatte krav til tjenestetilbud, tilgjengelighet, Pasientskadenemnda, Passasjerklagenemnda etter fremsendingstid og pris. Posten er, som en mot- luftfartsloven og Klagenemnd for eierskap i media ytelse for de leveringspliktige tjenestene, gitt enerett (Medieklagenemnda). på formidling av lukket adressert brevpost innenfor en definert pris- og vektgrense (50 g). For tjenester Etableringen av separate og uavhengige tilsyns- og som faller inn under enerettsområdet, er det stilt klageorganer har blant annet som utgangspunkt at krav om geografisk enhetsporto. det kan oppstå rollekonflikter hvis et eierdepartement skal fatte forvaltningsrettslige enkeltvedtak Etablering av legale monopoler, tildeling av ene- i saker som kan berøre deres egne eierinteresser. retter, og bruk av konsesjoner må være hjemlet i Institusjonelle skillelinjer i slike saker bidrar til å lov. Difis kartlegging viser at nevnte virkemidler er forhindre at det oppstår situasjoner som kan svekke viktige i styringen av flere av selskapene og fore- tilliten til forvaltningens avgjørelser. Dette er takene, og at flere av virkemidlene ofte benyttes i særlig viktig der produksjon skjer gjennom stat- ulike kombinasjoner for eksempel i kombinasjon lig eide selskaper i konkurranse med andre, og med bruk av avgifter og/eller annen regulering av spesielt der disse kan utnytte en tidligere privile- priser og/eller inntekter. gert markedsstilling. I tillegg ligger det et ønske om å ivareta allmenne hensyn som for eksempel Avinor er ansvarlig for et landsomfattende nett av samfunnssikkerhet og rettssikkerhet. lufthavner for sivil sektor. For å drive lufthavner kreves det konsesjon fra Samferdselsdepartement- 3.3.2 Økonomiske virkemidler et. Konsesjonen må bare gis når det finnes forenlig Finansiering kan benyttes som virkemiddel på tre med allmenne hensyn. Også Statnett er omfattende ulike måter: Ved at staten yter tilskudd til virksom- innholdsmessig og økonomisk regulert. Foretaket heten, ved at staten kjøper tjenester fra selskapet eier omlag nitti prosent av sentralnettet i Norge eller ved at staten regulerer inntektene for eksempel samt nettilknytningene til utlandet. gjennom avgifter og gebyrer. Figur 3.6 viser

27 I tillegg til dem som er nevnt i denne kolonnen har også Statkraft her, ikke minst fordi det også er et nordisk marked for el.kraft, som konsesjoner som i volum representerer i underkant av 40 pst. av vann- gjør at Statkraft også har konkurranse fra andre nordiske aktører. kraftproduksjonen i Norge og gjennom eierskap øker det til rundt 50 pst. Det gir en mindre markedskontroll enn for de andre som er nevnt

25 Figur 3.6 Prosentvis andel av sektorselskaper som omfattes av økonomiske virkemidler som tilskudd, regulering av avgifter og offentlige kjøp prosentvis fordeling av antall selskaper som om- (score 0,63), og klart viktigere enn regulering av fattes av disse tre typene økonomiske virkemidler. priser eller avgifter for virksomhetens produkter (score 0,48) og konkurranse om statlige oppdrag Av 30 selskap er det 16 (53,3 prosent av sektor- (score 0,42). For de regionale helseforetakene vur- selskapene) som får tilskudd, 3 (10 prosent av deres tilskuddsbrevene som viktigere enn for de selskapene) som staten kjøper tjenester av og 8 øvrige kategori 4-selskapene. (26,7 prosent av selskapene) som får regulert sine inntekter av staten gjennom regulerte avgifter eller 3.3.2.1 Betydelige økonomiske overføringer liknende. Det er bare ECC, SNSK og Statkraft av Mange selskaper med sektorpolitiske oppgaver får de undersøkte selskapene som ikke er omfattet av hele eller en vesentlig del av sine inntekter i form noen av disse økonomiske virkemidlene. Bortsett av årlige bevilgninger over statsbudsjettet. Det er fra Statskog er det ingen andre selskaper hvor flere betydelig variasjon i størrelsen på bevilgningene, av de nevnte økonomiske virkemidlene benyttes absolutt og i forhold til de totale driftsinntektene. samtidig.28 Bevilgningene domineres av tilskuddene til de regionale helseforetakene, som i 2011 utgjorde mer BIs undersøkelse av styremedlemmers og direk- enn 100 mrd. kroner. tørers oppfatninger om virkemiddelbruk overfor selskapene, jf. figur 4.4, viser at tilskuddsbrev scorer 0,7 på en skala fra meget viktig (1) til ikke viktig i det hele tatt (0). Det er noe viktigere enn øremerk- ing av statlige bevilgninger til bestemte oppgaver

28 Kategoriene er ikke gjensidig utelukkende, og summen av de 4 kategoriene trenger derfor ikke være 100.

26 Driftsinntekter (mill kr.)

Under 100 Mellom 100 til 1000 Over 1000

Andel statlig ECC Sjømatrådet Avinor finansiering 0-5 % Norsk Helsenett Norsk Tipping Gassco NRK Posten Statkraft Statnett SNSK Vinmonopolet Andel statlig Kings Bay UNINETT NSB finansiering 5-50% Statskog Norfund Siva

Andel statlig NSD UNIS Innovasjon Norge finansiering 50-80% Enova30 Den Norske Opera og Ballet Nationaltheatret

Andel statlig Gassnova Petoro De regionale helseforetakene finansiering 80-100%

Tabell 3.4 Driftsinntekter og prosentandel av driftsinntekter som er statlig finansiert for sektorselskapene, 201129 Tabellen omfatter både bevilgninger i form av direkte Alle utbetalinger av statlige midler må ha hjem- driftstilskudd og statlig kjøp av tjenester. mel i et bevilgningsvedtak fattet av Stortinget. Stortingets bevilgningsvedtak gir forvaltningen Dersom NRKs lisensavgift, som fastsettes av fullmakt og pålegg til å bruke bevilgningene til de Stortinget, hadde vært regnet med ville andelen forutsatte formålene. Når mottakere av tilskudd lig- statlig finansiering vært over 80 prosent, og NRK ger utenom statsforvaltningen, skal departementet hadde havnet i samme kategori som RHF-ene. som forvalter tilskuddet beskrive mål, kriterier for Det samme gjelder for Avinor, der Samferdsels- måloppnåelse og tildelingskriterier, samt fastsette departementet fastsetter luftfartsavgiftene som utgjør bestemmelser om oppfølging og kontroll i oppdrags- rundt halvparten av selskapets inntekter. dokument eller tildelingsbrev. For eksempel mottar de regionale helseforetakene et oppdragsdoku- 3.3.2.2 Mange selskaper får årlige driftstilskudd ment fra Helse- og omsorgsdepartementet, som Flere av selskapene genererer ikke, eller bare i skal bidra til at det blir stilt styringskrav til de re- beskjeden grad, egne inntekter. Dette gjelder blant gionale helseforetakene og at midlene i Stortingets annet de regionale helseforetakene, som i all hoved- budsjettvedtak blir formelt stilt til disposisjon for sak er bevilgningsfinansierte, og som finansieres selskapene. Oppdrags- og tildelingsbrev er dermed dels gjennom basisbevilgninger, dels gjennom akti- viktige styringsdokumenter for alle virksomheter vitetsbaserte bevilgninger. Andre eksempler er som mottar statlige tilskudd til sin drift. Dokumen- Petoro og Gassnova. tene følges opp gjennom økonomirapportering i henhold til bevilgningsreglementet og regelverket Eksempler på selskaper og foretak som i stor for økonomisk styring i staten. Tilsvarende gjelder grad er bevilgningsfinansierte, men som i tillegg for selskaper som forvalter tilskuddsordninger for er markedsbaserte og genererer egne inntekter, staten. er Innovasjon Norge, SIVA, UNIS og kulturinsti- tusjonene Den Norske Opera & Ballett og National- Enkelte selskaper forvalter store tilskuddsposter, theatret. slik som Enova.

29 ECC, SNSK og Statkraft finansierer hele virksomheten i markedet. ging (tidligere Grunnfond for fornybar energi og energieffektiviser- 30 Enova SF forvalter midlene i Energifondet, som skal være en lang- ing), ordinære overføringer over statsbudsjettet og fra opptjente renter siktig finansieringskilde for arbeidet med miljøvennlig omlegging av på innestående kapital i fondet foregående år. Administrasjons- og energibruk og energiproduksjon og utvikling av energi- og klima- driftsutgifter knyttet til forvaltningen av Energifondet fastsettes årlig teknolog. Energifondet får sine inntekter fra et påslag på nettariffen, av Olje- og energidepartementet og dekkes av fondet. avkastningen fra Fondet for klima, fornybar energi og energiomleg-

27 Difis rapport viser at det er store variasjoner med kjøpte i tillegg transporttjenester fra NSB for 756 hensyn til hvor detaljert det enkelte departementet mill. kroner i 2011. Statens kjøp av tjenester fra styrer i forhold til fastsatte mål og resultatindika- NSB er regulert gjennom en rammeavtale mellom torer. I sin rapport peker Difi på at det for selskap- Samferdselsdepartementet og NSB. ene som mottar tilskudd avtegner seg to ”styring- sløp”; eierstyring og etatsstyring. Intervjuene Difi Overskuddet fra den monopolbaserte virksomhet- har gjennomført tyder på at både eier og selskap en i Posten i lønnsomme områder av landet, skal oppfatter at det er enkelte spenninger mellom de benyttes til å dekke underskudd innenfor samme to ”styringsløpene”, og at dette kan utfordre forut- tjeneste i ulønnsomme områder. Monopolover- setningene for selskapsorganisering. Det er ulike skuddet kan også benyttes til å finansiere pålagte forhold som kan forklare en slik spenning, og som leveringspliktige tjenester som er bedriftsøkonom- gjør at styring gjennom de to løpene kan skape isk ulønnsomme. Staten kjøpte tjenester fra Posten utfordringer. En for detaljert oppfølging overfor for 345 mill. kroner i 2011, for å dekke kostnader selskapets administrasjon av bevilgningen og de ved bedriftsøkonomisk ulønnsomme tjenester, men mål som er satt, kan redusere mulighetene for dette utgjorde under 2 prosent av driftsinntektene styrets aktive virksomhetsstyring. Konsekvensene til Posten i 2011. Vedtak om bevilgninger bygger på av en slik detaljert oppfølging kan således redus- en beregningsmodell som er utviklet for formålet. ere selskapets mulighet for egenutvikling gjennom manglende fleksibilitet når det gjelder bruken av Statskog er pålagt å utføre myndighetsoppgaver disponible ressurser. Dette kan igjen svekke den og tjenester for Landbruks- og matdepartement- dynamiske strategioppfølgingen som eier bør ha et. Oppgavene er regulert gjennom regelverk og overfor selskapet. en egen avtale mellom Landbruks- og matdeparte- mentet og Statskog. Bevilgningene på Landbruks- 3.3.2.3 Statlig kjøp av tjenester og matdepartementets budsjett var i 2011 på 16,9 Inngåelse av tjenestekontrakter med selskaper om mill. kroner. å utføre spesielle oppgaver er en måte å tilføre selskapene inntekter på som skiller seg fra offentlige 3.3.2.4 Bruk av avgifter og regulering av priser og tilskudd, fordi slike kontrakter forutsetter forhan- inntekter dling om ytelser og pris. Statlige kjøp brukes for Flere av selskapene og foretakene er helt eller å sikre at det blir tilbudt tjenester også der hvor delvis finansiert ved avgifter. Dette gjelder blant den effektive etterspørselen er mindre enn det annet Statnett, som finansieres gjennom innkrev- som må til for å sikre lønnsomhet for en aktør. ing av nettleie fra brukerne som kraftprodusenter, Statlig kjøp regnes ikke som subsidier, og rammes regionale nettselskaper og andre store brukere av i utgangspunktet ikke av forbudet mot statstøtte i sentralnettet. Inntektsrammene for Statnett fast- EØS-avtalen. Volum og priser blir bestemt etter an- settes av Norges Vassdrags- og energidirektorat budskonkurranse eller forhandlinger hvor tilbyder- (NVE). NRK finansieres gjennom innkreving av en en må dokumentere sine kostnader, effektivitets- lisensavgift fra alle som eier fjernsynsapparater i forbedringsmuligheter, investeringsbehov etc. Norge. Lisensavgiften fastsettes av Stortinget ved behandling av statsbudsjettet. I begge disse tilfel- Difis kartlegging viser at tre av selskapene, Posten, lene er det systemer som begrenser omfanget av NSB og Statskog, har avtaler om kompensasjon i mulige overskudd i selskapene. form av statlig kjøp av tjenester. Kartleggingen viser samtidig at det er brukt ulike modeller for bereg- Andre eksempler er avgiftsfinansiering av Avinors ning av kompensasjon i de tre tilfellene. Bevilgnin- lufthavner og flysikringstjenester, som finansierer genes størrelse varierer også betydelig. deler av virksomheten til Avinor og påslaget på nettariffen, som utgjør en av flere inntekter til Energi- Bevilgningene til statlig kjøp av tjenester domi- fondet, som finansierer virksomheten til Enova. neres beløpsmessig av bevilgningen til NSB som i 2011 var på om lag 2,2 mrd. kroner. Kommunene

28 Driften av lufthavnene finansieres gjennom bruk- • Sektorpolitisk måloppnåelse kan være vanske- erbetaling i form av avgifter og kommersielle lig å måle inntekter fra forretningsvirksomhet i tilknytning • Sektorpolitiske mål er i liten grad operasjonali- til lufthavnene. Avgiftene fastsettes av Samferd- sert. Dette kan henge sammen med Difis på- selsdepartementet med hjemmel i luftfartsloven. pekning om at målene ofte er uklare, komplekse Finansieringsmodellen er basert på at det internt og motstridende. i virksomheten skal skje en kryssubsidiering • Sammenhengen mellom virkemidler benyttet mellom bedriftsøkonomisk lønnsomme og ulønn- av selskapet og måloppnåelse er kompleks. Det somme enheter (flyplasser). vil være flere faktorer som påvirker målopp- nåelsen. Et viktig formål med mange av avgiftene er at det i • Sammenhengen mellom virkemidler og mål- stor grad skal være brukerne som betaler for den oppnåelse er usikker. tjenesten som virksomhetene utfører for dem (Difi 2011:5, s. 23). Men avgifter benyttes også i andre BIs undersøkelse forsøker å få mer klarhet i dette sammenhenger. Det gjelder for eksempel alkohol- gjennom å undersøke styremedlemmenes og topp- avgiften som først og fremst er et virkemiddel for å ledernes egen vurdering av måloppnåelse. Virk- begrense alkoholforbruket i befolkningen. somhetene er gjennomgående ganske fornøyd både med sektorpolitisk og forretningsmessig 3.3.3 Virkemiddelbruk og sektorpolitisk måloppnåelse, og scorer sektorpolitisk og forret- måloppnåelse ningsmessig måloppnåelse mellom 0,7 og 0,8 på Hvordan bidrar virkemiddelbruk og styring av de en skala fra 0 til 1 (der 0 er meget misfornøyd og sektorpolitiske selskapene til oppnåelse av de sek- 1 er meget fornøyd). Virksomhetene antar at eier- torpolitiske målene? departementet har noe mer positiv oppfatning av mål- oppnåelse enn de selv har. For storparten av selskapene finnes det ikke data om sektorpolitisk måloppnåelse som gjør det mulig Når vi ser på ulike typer organer innenfor og uten- å sammenligne prestasjoner over tid eller på tvers for staten som juridisk person(undersøkelsen til av selskaper (Sørensen og Rattsø 2011, side 65). Sørensen og Rattsø dekker i tillegg til statlig eide Når vi har få slike data og vurderinger, kan det skyl- selskap også en del forvaltningsorgan med sty- des flere forhold: rer), er det systematiske forskjeller i vurdert mål-

Figur 3.8 Styremedlemmenes og toppledernes egen vurdering av grad av forretningsmessig og sektorpolitisk måloppnåelse, og vurdering av eierdepartementets oppfatning om måloppnåelse (i kategori 4-selskapene) (der meget fornøyd har verdien 1 og meget misfornøyd har verdien 0). Kilde: Sørensen og Rattsø, 2011 29 oppnåelse for forretningsmessige og sektor- skudd, begrenser selskapenes handlingsrom gjen- politiske mål. Selskapene er noe mer tilfredse med nom detaljerte styringskrav og oppfølging av disse. forretningsmessig måloppnåelse enn forvaltningsorganene. Dette er naturlig da selskapene vil ha Målkonflikter større oppmerksomhet mot forretningsmessig Krav til kostnadseffektivitet, som i mange tilfeller ut- drift. Motsatt er forvaltningsorganer og kategori 4 gjør en vesentlig del av begrunnelsen for selskaps- selskaper mer fornøyd med sektorpolitisk målopp- organiseringen, innebærer at hensynet til sektor- nåelse, som er en sentral del av deres ansvars- politiske mål og økonomiske mål til enhver tid område. Helseforetakene er mindre fornøyd med vil måtte avveies i forhold til hverandre. Dette er sektorpolitisk måloppnåelse enn de øvrige virksom- spesielt utfordrende for selskaper der det kan være hetene. konflikt mellom sektorpolitiske mål og økonomiske mål. Eksempler på slike målkonflikter finnes i Avi- 60 prosent av respondentene i BIs undersøkelse nor, Norsk Tipping, Statskog og Vinmonopolet, men mener at måloppnåelse for de sektorpolitiske opp- også i Innovasjon Norge, Norfund og SIVA hvor det gavene i meget eller ganske stor grad kan la seg måle kan være konflikt mellom selskapenes formål om og tallfeste. Resultatet er noe mer positivt for styre- å satse på investeringer med høy risiko og målsett- medlemmene enn for de daglige lederne. BIs funn inger om økonomisk resultat (Difi 2011:5, s. 19). står i motsetningsforhold til funnene i Difis rapport om at målene for selskapene i dag ofte er uklare, Difis kartlegging viser at balansegangen mellom komplekse og motstridende. hensynet til sektorpolitiske mål og hensynet til økonomiske mål kan være krevende. De mest sentrale styringsutfordringene er, i følge Difi, knyttet til 3.4 Utfordringer og vurderinger av uklare mål, motstridende mål og/eller manglende virkemiddelbruk fleksibilitet når det gjelder bruken av disponible Viktigste virkemiddel for styring og sektor- ressurser. Utfordringene forklares blant annet med politisk måloppnåelse at det aktuelle selskapets virkeområde er for omfatt- Difis kartlegging av virkemiddelbruken bekrefter ende og/eller detaljert regulert, og/eller at departe- at staten har en rekke regulatoriske og finansielle mentenes tildelings- eller oppdragsbrev er for de- virkemidler til disposisjon i styringen av sektor- taljert. Difis kartlegging viser samtidig at de ulike politiske selskaper. selskapene har svært forskjellige utgangspunkt, avhengig av hvor omfattende innholdsmessig og Den store spennvidden i mål, oppgavetyper og økonomisk regulert de er, og hvor stort handlings- virkeområder blant de sektorpolitiske selskapene rom de har innenfor gitte regulatoriske og økono- gjør at virkemiddelbruken i stor grad vil måtte miske rammer. ”skreddersys” og tilpasses det enkelte selskapets egenart og situasjon. Hvilke virkemidler som vil Eierstyring og etatsstyring kunne brukes, vil i stor grad avhenge av om sel- Difis kartlegging viser at flere av selskapene som skapet er i en konkurransesituasjon, eller i en po- finansieres ved driftstilskudd er gjenstand for om- tensiell konkurransesituasjon, for hele eller deler fattende styring gjennom de vilkårene som er av virksomheten, om den er i en monopolsituasjon fastsatt for bevilgningsvedtaket. Difi viser til at eller om den finansieres direkte eller indirekte over både eiere og selskapsledere som er intervjuet i statsbudsjettet. forbindelse med kartleggingen, var opptatt av to såkalte ”styringsløp” – eierstyring og etatsstyring BIs undersøkelse viser at eierstyring gjennom ut- gjennom oppfølging av oppdragsdokumenter. De to velgelse av kompetente styremedlemmer og sek- ”styringsløpene” inneholder åpenbare spenninger, torregulering oppfattes som de to viktigste virke- som utfordrer intensjonen med selskapsorganiser- midlene for å sikre sektorpolitisk måloppnåelse. ingen og de forutsetningene som i utgangspunktet Samtidig viser gjennomgangen foran at økonom- ligger til grunn for rolle- og ansvarsdelingen mellom iske virkemidler omfatter de fleste av selskapene. eier og selskapets ledelse. Enkelte økonomiske virkemidler, særlig statlige til-

30 En sentral utfordring er i denne sammenheng eringer er også viktig som grunnlag for å vurdere knyttet til utformingen av departementenes styr- eventuelle endringer og tilpasninger i virkemiddel- ingsdokumenter, herunder antallet resultatmål og bruken med utgangspunkt i den generelle sam- detaljeringsgraden av vilkårene for bruk av de stat- funnsutviklingen og i de omgivelsene det enkelte lige bevilgningene. Materialet viser at sektorregu- selskap opererer i. lering vurderes som et svært viktig virkemiddel for å sikre sektorpolitisk måloppnåelse for sektorsel- Det kan være vanskelig å måle i hvilken grad sek- skapene, og det er kun styrenes sammensetning og torpolitiske mål nås, blant annet fordi mange kompetanse som vurderes å være viktigere. Dette faktorer påvirker måloppnåelsen. Dette illustreres materialet gir imidlertid ikke svar på hva som er av funnene i Difis undersøkelse om at målene for den mest effektive virkemiddelbruken for å sikre selskapene ofte er uklare, komplekse og motstrid- sektorpolitisk måloppnåelse. ende. Men styrenes og toppsjefenes tro på at måloppnåelsen lar seg måle, jf.kap.4.3.3, kan være Utfordringen dreier seg ikke bare om å avstemme et grunnlag for et videre arbeid med dette temaet. de ulike styringsvirkemidlene, men også om å avstemme de ulike styringsrollene og ha klar- I retningslinjene for styring av statlig eide virksomhet i når man er i en styringsrolle og når man er heter peker OECD på at det å ha gode sammen- i et kunde- og leverandørforhold. Koordineringen likningsgrunnlag (”benchmarks”) for å følge opp kompliseres ofte gjennom at det er ulike deler av måleffektiviteten er spesielt viktig for selskap som eierdepartementet som utøver de ulike rollene uten har virksomhet som ikke er konkurranseutsatt.31 at det er tatt nok høyde for det koordineringsbe- hovet som da oppstår internt i departementet. Det 3.5 Anbefalinger er vanskelig å utarbeide en generell ”oppskrift” på hvordan man skal anlegge en helhetlig og koor- På bakgrunn av de definerte sektorpolitiske dinert virkemiddelbruk da styringsutfordringene formålene for det enkelte selskapet anbefaler og -behovene varierer på de ulike virksomhetsom- Kommunal- og moderniseringsdepartementet rådene. Generelt sett er det viktig å organisere seg at det arbeides videre med mål og resultat- slik at det er definert et helhetlig overordnet styr- indikatorer som gjør at selskapene enklere kan ingsansvar, og at det er etablert arenaer og prosess- rapportere om graden av sektorpolitisk mål- er som sikrer nødvendig avstemming og koordiner- oppnåelse til eierdepartementet, og at måloppnåelsen ing av styringen. kan evalueres. En god resultatrapportering under- støtter departementets løpende eierstyring og opp- Måling av sektorpolitisk måloppnåelse følgingen overfor styret, og vil også danne et vik- Mangelfull måling av sektorpolitisk måloppnåelse tig grunnlag for den systematiske vurderingen av gjør det vanskelig å evaluere om virkemiddel- den samlede virkemiddelbruken. Evaluering av bruken er effektiv, og hvordan virkemiddelbruken virkemidler som regulering, finansiering og organi- kan legges om for å sikre mer effektiv sektorpolitisk sering bør skje jevnlig for å sikre at virksomheten måloppnåelse. er organisert slik at den kan gjøre hensiktsmessige tilpasninger til endringer i oppgaver og omgivelser. For det enkelte selskapet er det viktig at den sektorpolitiske målrealiseringen lar seg evaluere. Det Det bør arbeides kontinuerlig med videre opera- vises i denne sammenheng til at selve grunnideen sjonalisering av mål og resultatindikatorer for med selskapsorganiseringen er å etablere en stat- sektorpolitiske selskaper i det enkelte eierdeparte- lig virksomhet som selvstendig organisasjon og ment og sektordepartement. For å understøtte med et styre som ansvarlig for resultatoppnåelsen. dette arbeidet bør Finansdepartementet og Kom- Staten vil samtidig ha et ansvar for å sikre at sek- munal- og moderniseringsdepartementet sammen torpolitiske selskaper har rammebetingelser og et med Nærings- og fiskeridepartementet og en- handlingsrom som gjør det mulig å nå de politisk kelte eierdepartementer lage et diskusjonsgrunn- fastsatte målene. Dette fordrer at målene er mål- lag for drøfting i de fora Nærings- og fiskeri- bare og at resultatene er etterprøvbare. Evalu- departementet har etablert for statens eierstyring.

31 OECD Guidelines for State-owned Enterprises, 2005, s. 31

31 Det vises ellers til de forhold som er påpekt i de eksterne utredningene vedrørende spen- ningen mellom etatspreget styring, bevilg- ningsstyring og tradisjonell selskapsstyring for mange sektorpolitiske selskaper. På denne bakgrunn bør det enkelte eierdepartement vurdere å foreta en mer konkret gjennomgang av organiseringen av enkelte virksomheter som selskap, og en gjennomgang av beste praksis for organisering av statens ulike styringsroller, i tråd med bestemmelsene i Reglement for økonomistyring i staten §10 og 16 om ivaretakelse av statens eierinteresser og krav om evalueringer.

32 4. Eierstyring

4.1 Problemstillinger knyttet til • Statsforetak, organisert etter statsforetaks- eierstyring loven.34 • Særlovsselskaper, som benyttes som beteg- I dette kapitlet drøftes mer spesifikt eierstyring, og nelse på selskaper som er regulert i egen lov, hvordan denne utøves. Det vil si bruk av de virke- som ofte også inneholder særskilte organisa- midlene staten som eier har for å sikre effektiv sek- toriske regler. Eksempler på særlovsselskaper torpolitisk måloppnåelse. Det dreier seg om bruk er Vinmonopolet, Norfund og de regionale av generalforsamling med eventuelle beslutninger helseforetakene. om vedtektsendringer, valg av styre, fastsetting av eventuelle mål om avkastning eller andre mål, uttak Statsaksjeselskaper av eventuelt utbytte, beslutninger om kapitaltilfør- Statsaksjeselskapene er opprettet som egne retts- sel, begrensninger i adgang til låneopptak, saker subjekter og eid av staten. Den øverste myndighet som skal forelegges eier før beslutning i henhold til i et statsaksjeselskap utøves av eierdepartementet vedtekter eller i selskapslovgivning,32 kontaktmøter i generalforsamling. Ansvarlig statsråd kan gi full- mv. makt til administrasjonen om å representere staten i generalforsamling. Problemstillinger som belyses i kapitlet er blant annet: Statsaksjeselskapene har samme rettslige og øko- nomiske selvstendighet i forhold til eier som andre • Hvordan kan eierstyringen av sektorselskap- aksjeselskaper, med noen unntak:35 ene profesjonaliseres? • Hvor aktiv bør eierstyringen være? • Styret velges av generalforsamlingen, selv om selskapet har bedriftsforsamling. 4.2 Formelle rammer for eierstyringen • Generalforsamlingen er ikke bundet av styrets eller bedriftsforsamlingens forslag om ut- Eierstyringen av de statlige sektorselskapene skjer deling av utbytte. dels innenfor rammen av reguleringen av den enkelte • Departementet står for innkalling til både or- selskapsform og dels gjennom generelle regelverk. dinær og ekstraordinær generalforsamling og bestemmer innkallingsmåten. Til møtet inn- 4.2.1 Regulering av selskapsformer kalles daglig leder og medlemmer av styret, Styringen av de statlige sektorselskapene skjer og dessuten selskapets revisor. innenfor rammen av ulike selskapsformer: • Begge kjønn skal være representert i styret i morselskapet og heleide datterselskaper i alle • Statsaksjeselskaper, det vil si statlig heleide ledd.36 aksjeselskaper organisert etter aksjeloven33 • Selskapene skal legge fram lederlønns- med de særbestemmelsene som loven setter erklæring etter samme regler som gjelder for for slike selskaper. børsnoterte selskaper.

32 Jf bestemmelser i statsforetakslovens §23: ”Før styret treffer vedtak i 36 Kravet om kjønnsrepresentasjon gjelder også etter allmennaks- saker som antas å være av vesentlig betydning for foretakets formål eller jeloven, jf. 20-6, som krever at begge kjønn skal være representert med som i vesentlig grad vil endre virksomhetens karakter, skal saken skriftlig 40 prosent blant de aksjonærvalgte medlemmene. Kravet om kjønns- forelegges departementet”. balanse gjelder ikke ufravikelig for selskaper som er organisert etter 33 Lov av 13. juni 1997 nr. 44 om aksjeselskaper aksjeloven for andre enn de heleide statlige selskapene. 34 Lov av 30. august 1991 nr 71 om statsforetak 35 Regulert i aksjelovens §§20-4 til 20-6 33 • Riksrevisjonen har rett til å være til stede på formålet med virksomheten, organisering og andre generalforsamlingene. virksomhetsspesifikke forhold.

Riksrevisjonen fører kontroll med forvaltningen av Styret og administrativ ledelse i særlovsselskap- eierinteressene og har rett til å kreve de opplysning- ene forutsettes, på samme måte som den øverste ene som den finner å ha behov for fra admini- ledelsen i statsforetak og statsaksjeselskaper, å strerende direktør, fra styret og fra revisor. ha de nødvendige forretningsmessige fullmakter. Vedtektene kan, på tilsvarende måte som for stats- Statens ansvar for statsaksjeselskaper er begrenset, aksjeselskapene og statsforetakene, brukes til å og selskapene kan gå konkurs, jf. aksjelovens § 1-2, regulere ulike sider av virksomheten. med mindre annet er fastsatt i lov. Helseforetak Statsforetak Helseforetaksloven er en særlov for organisering Statsforetaksformen ble introdusert som en ny av en bestemt gruppe foretak, og loven bygger på selskapsform tidlig på 1990-tallet. Den øverste statsforetaksformen slik denne opprinnelig var ut- myndigheten i et statsforetak utøves av eierdeparte- formet. Hvert regionalt helseforetak er et selvstend- mentet i foretaksmøtet. Ansvarlig statsråd kan, ig rettssubjekt, eid og finansiert av staten, og de som for statsaksjeselskap, gi fullmakt til admini- regionale helseforetakene eier de operative enhet- strasjonen om å representere staten. ene, helseforetakene.

Statsforetaksloven inneholdt opprinnelig bestem- Helseforetaksloven fastslår at: melser om at staten ville dekke statsforetakenes gjeld ved en eventuell avvikling. Det var videre satt • Et regionalt helseforetak kan bare eies av stat- begrensninger i statsforetakenes adgang til å ta en, og et helseforetak kan bare eies av ett eller opp lån. Nevnte bestemmelser er senere opphev- flere regionale helseforetak eller helseforetak. et, og statsforetaksformen ligger i dag tett opp til • De enkelte helseforetakene har egen hand- statsaksjeselskapsformen. lingsevne, rettslig og økonomisk, innenfor rammene av spesialisthelsetjenesteloven og Det som skiller selskapslovgivningen for statsfore- det statlige finansieringsansvaret. tak og statsaksjeselskaper fra hverandre er særlig • Konkurs og gjeldsforhandling etter konkurs- følgende: loven kan ikke åpnes i et helseforetak og foretakenes eiendeler kan ikke være gjenstand for • Statsforetaksformen forutsetter at staten eier utlegg eller arrest. hele foretaket. Dersom andre skal trekkes inn • Saker som antas å være av vesentlig betydning på eiersiden, må foretaket oppløses, og et nytt for foretakets virksomhet eller av vesentlig selskap etableres basert på aksjeloven eller samfunnsmessig betydning skal forelegges særlovgivning. departementet, som eier, via styret i det aktu- • Statsforetakene har en lovpålagt foreleggelses- elle regionale helseforetaket. plikt for eier i saker som ”antas å være av ves- • Hovedregelen etter loven er at helseforetak entlig betydning for foretakets formål eller ikke kan ta opp lån, men slik adgang kan gis som i vesentlig grad vil endre virksomhetenes i vedtektene, som også eventuelt kan fast- karakter”. sette rammene for låneopptak. Foretaket kan • Statsforetaket har videre en lovpålagt plikt til å imidlertid ikke stille garanti eller pantsette sine sende styreprotokollene til eier. eiendeler som sikkerhet for andres økonom- iske forpliktelser. Særlovsselskaper • Regionale helseforetak skal hvert år legge Særlovsselskaper benyttes som betegnelse på hel- frem en melding om sin virksomhet for sitt eier- eide statlige selskaper som er rettslig organisert departement. Meldingen skal også omfatte i egen lov for den enkelte virksomheten (særlov). de helseforetakene som det regionale helse- Særlovene omfatter både lovbestemmelser om foretaket eier.

34 Statens prinsipper for godt eierskap

1. Aksjonærer skal likebehandles. 2. Det skal være åpenhet knyttet til statens eierskap i selskapene. 3. Eierbeslutninger og vedtak skal foregå på generalforsamlingen. 4. Staten vil, eventuelt sammen med andre eiere, sette resultatmål for selskapene, styret er ansvarlig for realiseringen av målene. 5. Kapitalstrukturen i selskapet skal være tilpasset formålet med eierskapet og selskapets situasjon. 6. Styresammensettingen skal være kjennetegnet av kompetanse, kapasitet og mangfold ut fra det enkelte selskapets egenart. 7. Lønns- og insentivordninger bør utformes slik at de fremmer verdiskapingen i selskapene og fremstår som rimelige. 8. Styret skal ivareta en uavhengig kontrollfunksjon overfor selskapets ledelse på vegne av eierne. 9. Styret bør ha en plan for eget arbeid og arbeide aktivt med egen kompetanseutvikling. Styrets virksomhet skal evalueres. 10. Selskapet skal være bevisst sitt samfunnsansvar.

4.2.2 Felles rammer og regelverk for elig kapasitet til å utøve sine verv og er satt sam- eierstyring men på en måte som kan sikre hensyn til verdiskap- I tillegg til regulering av eierstyringen gjennom re- ing og andre mål staten har med sitt eierskap. Det gelverk for de ulike organisasjonsformene, er det framgår av statens prinsipper for godt eierskap at noen generelle regelverk som legger rammer for styresammensetningen skal være kjennetegnet av eierstyringen. kompetanse, kapasitet og mangfold ut fra det enkelte selskapets egenart. Staten har fastsatt prinsipper for godt eierskap, jf Meld. St. 13 Aktivt eierskap, som også gjelder sek- Det skal utformes avkastningsmål til selskaper med torselskapene med unntak av punkt 1 som ikke er statlig eierandel når de har et økonomisk formål. aktuelt fordi vi her ser på heleide selskaper. Med avkastningsmål menes den avkastningen en investor kan forvente å få på sine aksjer i et selskap Departementer som har et overordnet ansvar for over tid, i lys av den risikoen investoren utsetter statsaksjeselskaper, statsforetak, særlovsselskaper, seg for. Staten skal ha spesifikke avkastningsmål eller andre rettslig selvstendige virksomheter for det enkelte selskapet, det vil si forventninger til som staten eier helt eller delvis, er pålagt å ut- langsiktig avkastning på sine eierposter i form av arbeide skriftlige retningslinjer om hvordan styr- utbytte og verdistigning. ings- og kontrollmyndigheten skal utøves overfor hvert enkelt selskap eller grupper av selskaper, jf. For selskaper som har sektorpolitiske mål, og som Økonomireglementets § 10. ikke opererer i et marked eller forvalter et monopol, vil en slik referanseavkastning ha mindre betyd- Regelverket for økonomistyring i staten fastslår at ning. Her kan avkastningsforventninger erstattes staten skal forvalte sine eierinteresser i samsvar av andre mål som eksempelvis effektivitetsmål (Jf med overordnede prinsipper for god eierstyring eierskapsmeldingen pkt 5.4.1.1). Det fastsettes med vekt på blant annet at styresammensetningen således ikke avkastningsmål for selskaper som i er hensiktsmessig i forhold til selskapets formål vesentlig grad er avhengig av statstilskudd til vi- og eierskap og at styret fungerer tilfredsstillende, dereføring av driften. Disse selskapene er isteden jf. Økonomireglementets § 10, annet ledd. Som underlagt bestemmelsene om bevilgninger og eier skal staten se til at styrene representerer et rapportering i regelverket for økonomistyring i mangfold av kompetanse og erfaring, har tilstrekk- staten.

35 4.3 Hovedtrekk ved dagens es innen utgangen av juni hvert år. Ekstraordinær eierstyringspraksis generalforsamling og foretaksmøte holdes ved behov i henhold til prosedyrer som er fastsatt for 4.3.1 Organisering av eierrollen dette i selskapslovgivningen. I heleide selskaper Forvaltningen av eierskapet er spredd på åtte for- kan staten ved behov innkalle til generalforsamling skjellige departementer. For seks av de 30 selskap- på kort varsel. Selskapets årsrapport og godkjen- ene, som vurderes i denne rapporten forvaltes eier- ning av årsregnskapet behandles i ordinær gener- skapet av Nærings- og fiskeridepartementet. alforsamling. For de selskapene som forvaltes av andre depar- Kartleggingen til Difi bekrefter at departementenes tementer ivaretas eierrollen på ulike måter. For formelle styrings- og kontrollmyndighet utøves i enkelte departementer er rollen som eier og sek- generalforsamling og foretaksmøte i samsvar med tormyndighet lagt til ulike avdelinger i departementet, bestemmelsene i gjeldende selskapslovgivning. I slik som i Helse- og omsorgsdepartementet. I andre intervjuer pekes det på at eierdepartementene er departementer, slik som Samferdselsdepartementet, opptatt av å opptre korrekt innenfor de rammene er både rollen som eier og sektormyndighet ivare- selskapslovgivningen setter, og selskapene oppfatter tatt av samme avdeling. da også at eierstyringen går for seg på en ryddig måte. Ekstraordinære foretaksmøter eller general- Eierskapsavdelingen i Nærings- og fiskerideparte- forsamlinger holdes etter behov. mentet ble opprettet i 2002 for å samle forvaltningen av det direkte statlige kommersielle eierskapet Det er bare Vinmonopolet som ikke har general- i en egen avdeling for å kunne skille mellom stat- forsamling eller foretaksmøte. Styringen av Vin- ens rolle som eier og statens rolle som myndighets- monopolet skjer skriftlig, og hovedsaklig gjen- utøver og regulator. Et annet hensyn var ønsket nom det årlige styringsdokumentet som setter de om å profesjonalisere eierskapsforvaltningen. For sektorpolitiske og økonomiske rammene for å styrke rolledelingen ble i denne sammenheng selskapet. For Vinmonopolet inngår ellers forvaltningen av en rekke selskaper overført fra an- faste kontaktmøter hvor det føres refer- dre departementer til Nærings- og fiskerideparte- at i eierstyringen, i fravær av generalforsam- mentet (DNB, SAS, Flytoget, Entra, Statkraft, ling. Norsk Tipping er det siste av særlovs- Cermaq og Grødegård for å nevne noen). selskapene hvor det ikke er lovfestet at eierstyringen skal skje gjennom foretaksmøte eller general- Et flertall av representantene fra sektorselskap- forsamling. For Norsk Tipping AS er det imidlertid ene som er intervjuet i Difis undersøkelse er godt ved en vedtektsendring i 2005 fastsatt at det skal fornøyd med den formelle styringsdialogen og holdes generalforsamling en gang i året i tråd med øvrig kommunikasjon med eierdepartementet. det som er vanlig praksis for aksjeselskaper. Flere ga samtidig uttrykk for at de kunne ønske at eierdepartementet var mer tydelig som eier. En- 4.3.3 Hvordan staten sikrer et velfunger- kelte av selskapene gav uttrykk for at flytting av ende styre eierskapet bør vurderes for å hindre uheldig rolle- Valg av de aksjonærvalgte medlemmene i styret blanding (Difi 2011:5, side 20). skjer normalt ved formelle vedtak i generalforsamling og foretaksmøte. Unntaket er styret i Vinmono- 4.3.2 Formelle organer for eierstyringen – polet som oppnevnes av Kongen i statsråd. bruk av generalforsamling og fore- taksmøte Selskapslovgivningen definerer enkelte rammer Utøvelse av eierstyring overfor sektorpolitiske sel- for styrenes minste størrelse og sammensetning. skaper skjer i hovedsak gjennom generalforsamling Ofte inneholder vedtektene supplerende og mer eller foretaksmøte, herunder fastsetting av vedtek- spesifikke bestemmelser. Valg av styremedlemmer ter og oppnevning av selskapets styre. Særlovs- finner vanligvis sted for en periode på inntil to år, selskapet Vinmonopolet er et unntak fra dette. i samsvar med aksjelovens hovedregel. Staten har Ordinær generalforsamling og foretaksmøte hold-

36 ved sin eierpolitikk fastsatt en del generelle krav faring fra styring mot mål og effektiv ressursbruk. I og retningslinjer for styresammensetningen. Disse enkelte styrer er det også representasjon fra bruk- prinsippene ligger som en føring for oppnevning av erne. UNINETT AS og UNIS AS har vedtektsfestet at styrene også i selskaper med sektorpolitiske mål. brukere som universiteter og høyskoler skal ha betydelig representasjon i selskapenes styrer. I Stat- Det synes å være bred enighet i forskningen om at nett er den tidligere ordningen med brukerrepre- beslutningsteam generelt ikke bør ha flere enn ti sentasjon i styret avviklet. medlemmer, og at fem-seks medlemmer er en opti- mal størrelse for team med denne type oppgaver.37 I en undersøkelse Riksrevisjonen har foretatt av 90 Difis kartlegging viser at styrenes størrelse varier- statlige heleide og deleide selskaper, med og uten er med bedriftenes størrelse, men det er ikke noen sektorpolitiske mål, er det foretatt en kartlegging av entydig sammenheng. Kartleggingen viser at de om styrenes kompetanse er tilpasset selskapenes fleste styrene har mellom 6 og 9 medlemmer, hvorav størrelse, kompleksitet, formål og egenart (Riksre- 4-6 medlemmer er oppnevnt av eier, mens 2-3 med- visjonen, Dokument 3:2 (2012-2013) Riksrevisjonens lemmer er oppnevnt av og blant de ansatte. Styrene kontroll med forvaltningen av statlige selskaper for i enkelte selskaper med færre enn 50 ansatte har 2011). Det er ulike oppfatninger i eierdepartement- kun representanter oppnevnt av eier.38 Styrene for ene om undersøkelsen både hva gjelder bruk av de regionale helseforetakene har mellom 13 og 16 metode og enkelte konklusjoner som trekkes. medlemmer, hvorav 9-11 er oppnevnt av eier, mens Undersøkelsen peker dog på en del sentrale forhold. 4-5 er oppnevnt av og blant de ansatte. Riksrevi- Det er i undersøkelsen stilt spørsmål til eierne sjonen har for øvrig i en undersøkelse vist at det er om hvordan de ved styrevalgene i 2010 og 2011 klar sammenheng mellom størrelsen på selskapet vurderte styrets kompetansebehov innenfor ulike og styremedlemmenes tidsbruk på styrearbeidet. kompetanseområder, og om dette kompetansebehov ble oppfylt. I undersøkelsen er det stilt til- Enkelte av departementene har konkretisert svarende spørsmål om kompetanse og faktisk kom- kravene til styresammensetningen i sine retnings- petansebehov, og eiernes og styrenes vurderinger linjer for forvaltning av eierskapet. Et flertall av er sammenholdt. Eierne vurderer kompetanse- eierdepartementene oppgir overfor Difi at det de behovet som størst når det gjelder økonomi, finans senere årene har vært lagt økende vekt på å kombi- og bransjeerfaring, i tillegg til styreerfaring og nere krav om faglig kompetanse med andre egen- kjennskap til statens eierpolitikk. Styrene vurderer skaper som blant annet geografisk og politisk bak- at den faktiske kompetansen på disse områdene er grunn. høyere enn det behovet som eierne peker på. Det framkommer imidlertid at styrenes vurdering av Det stilles krav om at et flertall av de eierutnevnte faktisk kompetanse på området bransjeerfaring styremedlemmene skal oppnevnes blant folkevalgte samlet sett er lavere enn eiernes behovsvurdering. kandidater, basert på forslag fra fylkeskommunene, kommunene og Sametinget ved styreoppnevning i Det er noe ulik praksis knyttet til hvordan det søkes de regionale helseforetakene. Partigruppene på etter nye styrekandidater. Noen eierdepartementer Stortinget inviteres til å komme med forslag til kandi- spør styreleder om innspill når det gjelder kompe- dater til Vinmonopolets styre på bakgrunn av øns- tansebehov i styret, og i noen tilfeller også om fors- ket kompetanse. Bred samfunnsmessig og politisk lag til kandidater.39 Andre gjennomfører intervjuer forståelse gjennom erfaring fra politiske verv opp- med styreledere og daglige ledere. Det er også fattes for øvrig som et viktig kriterium ved vurdering eksempler på at eierdepartementet har etablert en av styrekandidater i mange av selskapene. Det kan intern prosess etter mal fra arbeidet i valgkomiteer imidlertid ligge et spenningsforhold her i forhold til eller et liknende organ for å finne frem til egnede eventuelt ønske om sterkere målstyring. Det siste kandidater til styret. Ekstern bistand brukes etter setter krav til at styret har medlemmer med god er- behov.

37 Hackman 2002, Katzenbach og Smith 1993, Thompson 2008 39 For selskapene i Riksrevisjonens undersøkelse 38 Dette gjelder Kings Bay AS (14 ansatte), Electronic Chart Centre AS (15 ansatte) og Norfund (41 ansatte).

37 Arbeid med rekruttering av styremedlemmer er et Det er lagt til grunn at styret skal arbeide med sin område i utvikling i departementene, ikke minst egen kompetanseoppbygging. Dette omfatter også som følge av en økt satsing på dette i eierskaps- medlemmer valgt av selskapets ansatte. Styrene avdelingen i Nærings- og handelsdepartementet. i et flertall av virksomhetene i utvalget i denne Det legges økt vekt på profesjonell rekruttering av rapporten foretar egenevalueringer. Ifølge Difi er det styremedlemmer, tilpasset det enkelte selskapets en rådende oppfatning at dette er noe de gjør for behov. sin egen del, og resultatene av evalueringene deles mer sjelden med eierdepartementene. Dersom På det tidspunktet Riksrevisjonen gjennomførte resultatene fra evalueringene gjøres kjent for eier, er undersøkelsen, var det i henhold til Riksrevisjonen det vanlig at det foregår i form av et muntlig referat. utarbeidet egne retningslinjer eller instrukser for arbeidet med styrevalg for 34 av 90 selskaper i un- 4.3.4 Informasjonsflyt mellom selskap dersøkelsen. Disse beskriver prosessen for valg- og eier arbeidet. Ulike kanaler benyttes for informasjonsutveksling fra selskap til eier. I tillegg til årsberetning og gene- For enkelte selskaper er det utarbeidet generelle ralforsamling dreier det seg om pliktig oversendelse retningslinjer eller instrukser som beskriver pro- av styreprotokoller for foretak og møtevirksomhet sessen for styrevalgsarbeidet. For eksempel har i form av faste eller adhoc-pregede kontaktmøter. Nærings- og fiskeridepartementet utarbeidet én ret- ningslinje for arbeidet i valgkomité og én instruks Statsforetakene er lovpålagt å oversende styre- for arbeidet med styrevalg i heleide selskaper og i protokoller til eierdepartementet. Vinmonopolet er i selskaper uten valgkomité som eies sammen med likhet med statsforetakene pålagt å oversende styre- andre. I retningslinjene beskrives prosessen fram protokoller til eierdepartementet. For Norfund mot valget på generalforsamlingene. Det beskrives er det sedvane at selskapet oversender styreproto- hva som skal skje når, og hvilken informasjon som kollene til eier. må innhentes fra hvem. Regionale helseforetak er ikke pålagt å sende styre- I Nærings- og fiskeridepartementet utarbeides en protokollene til eier, men skal hvert år legge frem kompetanseprofil som viser hvilken kompetanse en melding om sin virksomhet for sitt eierdeparte- det er behov for i styret etter at intervjuene av styret ment. Meldingen skal omfatte de helseforetakene og administrasjonen har funnet sted. Denne kompe- som det regionale helseforetaket eier. tanseprofilen, som igjen brytes ned i kravspesi- fikasjoner per styreplass danner utgangspunktet for søk etter og utvelgelsen av kandidater.

Figur 4.3 Prosentandel av sektorselskapene som er pålagt å oversende styreprotokoll til eier Kilde: Difi-rapport 2011:5

38 Kontaktmøter 4.3.5 Vedtekter og handlefrihet ifht I tillegg til generalforsamling og foretaksmøte er selskapets innretning det kontakt mellom eier og selskap både i form av Vedtektene endres ved behov. De hyppigste endring- faste møter og på mer ad hoc basis. Slik løpende ene i vedtektene er i henhold til Difis undersøkelse selskapsoppfølging inngår ikke i den formelle eier- presiseringer av selskapets formålsparagraf, even- styringen, men gir muligheter for å utveksle infor- tuelle begrensninger, og utvidelser i virksomhetens masjon og synspunkter. hovedoppgaver og rammebetingelser, herunder muligheten for å ta opp lån. Difis kartlegging viser at det er betydelig variasjon fra departement til departement med hensyn til: For statsforetakene og helseforetakene er det lovfestet at viktige saker skal forelegges eier før • Om det holdes møter mellom selskap og eier beslutning. Også for flere av statsaksjeselskapene utenom generalforsamling/foretaksmøte er det valgt å ha bestemmelser i vedtektene som • Hvor mange møter som holdes pålegger dem å forelegge ”alle saker som antas å • Hvem som deltar i eventuelle møter være av vesentlig, prinsipiell, politisk eller samfunnsmessig betydning” for generalforsamlingen. Normalt foregår mesteparten av kontakten mellom Formuleringene i vedtektene om hvilke saker eierdepartementet og det enkelte selskapet uten- som skal forelegges eier varierer i noen grad, men om generalforsamling på administrativt nivå. Der- synes i de fleste tilfeller ikke å reflektere realitets- som ansvarlig statsråd vil møte administrerende forskjeller av betydning. Statsaksjeselskaper vil direktør, utenom generalforsamling, er det en hoved- derfor, om annen regulering ikke er til hinder for regel at også styreleder skal være med. dette, i prinsippet kunne styres fra eierposisjon på samme måte som statsforetak, som er den andre De formelle rammene omkring eierstyring er ikke standardiserte selskapsformen for organisering av til hinder for at staten i møter tar opp forhold som heleide statlige selskaper. selskapene bør vurdere i tilknytning til sin virksomhet og utvikling. De synspunktene staten gir Selskapene kan også ha andre vedtektsfestede uttrykk for i slike møter, er å betrakte som innspill bestemmelser som begrenser styrets handlings- til selskapets administrasjon og styre. Styret har frihet i forhold til det som følger av selskapslov- etter selskapslovgivningen ansvar for å forvalte virk- givningen. somheten til beste for selskapet og eier(ne), og må foreta de konkrete avveiningene og beslutningene. Saker som krever tilslutning fra eier må tas opp på generalforsamlingen eller foretaksmøtet, og få sin avgjørelse gjennom de formelle selskapsorganene på ordinær måte.

Enkelte departementer har i tillegg til faste møter Avinor mellom departementets administrasjon og sel- Norsk Tipping skapenes ledelse faste formaliserte eiermøter med NRK selskapets styre, der også statsråden deltar. De Aksjeselskap og NSB fleste av departementene har imidlertid kun møter særlovsselskap Petoro Posten på administrativt nivå utover generalforsamling. Regionale helseforetak Vinmonopolet Eiermøter og andre møter mellom departementet Enova som eier og selskapets/foretakets ledelse utenom Gassnova generalforsamling/foretaksmøte er normalt rene Statsforetak Siva orienteringsmøter. Det er ulik praksis i departe- Statkraft mentene hva gjelder referat fra slike møter. Statnett Statskog Norsk Helsenett Tabell 4.1 Plikt til å forelegge viktige saker for eier før beslutning, jf tabell 4.1

39 Statkraft ble omorganisert i 2004, ved at Statkrafts Denne forleggelsesplikten kommer svært sjeldent operasjonelle virksomhet ble omdannet og lagt ut til anvendelse. i et heleid aksjeselskap, mens konsernspissen ble beholdt som statsforetak. Vedtektene for Statkraft 4.3.6 Avkastningskrav, utbytte og regulering SF inneholder derfor nå en bestemmelse om at av låneadgang i eierstyringen saker som har vesentlig betydning for formålet til Fastsetting av avkastingsmål og utbyttepolitikk inn- Statkraft AS og/eller virksomhetens karakter skal går normalt som et viktig element i eierstyringen. forelegges foretaksmøtet i Statkraft SF før saken Som en del av eierstyringen kan staten også redu- behandles i generalforsamling i Statkraft AS. Stat- sere selskapenes låneadgang, for eksempel gjennom kraft SF har utover dette en vedtektsfestet infor- bestemmelser i vedtektene. masjonsplikt overfor Olje- og energidepartementet i visse typer saker knyttet til industrikraftkontrakter Kartleggingen viser at flere av selskapene/fore- og hjemfall. takene går med store overskudd, og at det årlig utdeles store utbytter til staten som eier. Dette Avinor, Posten, NSB og NRK er eksempler på sel- gjelder først og fremst selskapene i utvalget som skaper som har vedtektsfestede bestemmelser der er kategorisert i kategori 3 (slik som NSB, Posten styret har plikt til å forelegge for eier planer for og Statkraft), men også noen selskaper med sek- virksomheten og endringer i slike planer.40 Krav til torpolitiske hovedmål betaler betydelige utbytter til innholdet i hva som pliktes forelagt eier varierer i staten (Avinor og Statnett). Tabell 4.2 viser hvilke noen grad, men det dreier seg i all hovedsak om av de undersøkte selskapene dette gjelder, hva som forhold som har vesentlig samfunnsmessig eller er gjennomsnittlig utbytteandel, og utbyttebeløp prinsipiell betydning for eier. Foreleggelsesplikten for 2011, basert på tall fra resultatregnskapet. for eier fastsatt i vedtekter er i hovedsak den samme som følger av statsforetaksloven for stats- For 20 av de 30 sektorpolitiske selskapene krever foretakenes vedkommende. staten ikke utbytte, jf tabell 4.3. Dette henger sammen med at virksomheter, som i vesentlig Også Norsk Tipping og Vinmonopolet er pålagt en grad finansieres over statsbudsjettet, ikke betaler tilsvarende informasjonsplikt i saker som antas å utbytte. Tilsvarende gjelder normalt for virksom- være av vesentlig samfunnsmessig eller prinsipiell heter som ikke har økonomisk gevinst som mål.43 betydning for eier.

Snitt utbytteandel Utbetalt utbytte for Årsresultat Årsresultat siste 5 år (%) regnskapsåret (i 1000 kr) 2011 (i 1000 kr) 2010 (i 1000 kr) 2011 ECC 73 3 000 800 -200 NSB 69 0 -134 000 293 000 Statkraft41 68 4 288 000 212 000 7 167 000 Posten Norge 65 276 000 372 000 282 000 Vinmonopolet 50 61 000 122 000 162 000 Statskog 47 40 000 75 000 30 000 Avinor 33 422 000 844 000 1 008 000 SNSK 31 25 000 55 000 276 000 Statnett 3342 117 000 1 000 000 2 198 000 Innovasjon Norge 35 000

Tabell 4.2 Utbytteandel siste 5 år, utbetalt utbytte i 2011 og årsresultat for sektorpolitiske selskaper for 2010 og 2011 Kilde: Statens eierberetning 2011

40 For Posten fremlegges slike planer for departementet annethvert år. byttet fra foretaket har vært 50 prosent av utbyttegrunnlaget de siste 41 For Statkraft påvirkes det regnskapsmessige resultatet av betydelige fem år. ikke realiserte verdiendringer i kraftkontrakter og finansielle instru- 43 Dette gjelder blant annet UNINETT, hvor også bestemmelser om at menter. Dette korrigeres det for ved fastsettelse av utbyttegrunnlaget. det ikke skal deles ut utbytte er regulert i vedtektene. De senere årene har utbyttet tilsvart 85 pst av utbyttegrunnlaget. 42 Statnetts utbyttegrunnlag er konsernets årsresultat etter skatt, jus- tert for årets endring i saldo for mer-/mindreinntekt etter skatt og ut- 40 2011 2010 Avinor Den Norske Opera og Ballet Norsk Tipping 3330000 3684000 Aksjeselskap Nationaltheatret Helse Vest 455000 1336000 Helse Midt-Norge 417000 1238000 De fire regionale helseforetakene Helse Nord 373000 722000 Vinmonopolet NRK 39000 14000 Særlovsselskap Petoro Norfund 27000 182000 Innovasjon Norge Norfund46 Norges sjømatråd 22400 47000

Norsk Helsenett 14500 16700 Norsk Helsenett UNINETT 10600 1900 Statsforetak SIVA DNOB 8 523 6905 Statskog NSD 2500 2200 Gassnova 2200 2300 Tabell 4.4 Sektorselskaper med lånebegrensninger UNIS 1900 2700 4.3.7 Andre forhold Nationaltheatret 794 5230 Som fremstillingen foran peker på, blir det brukt Gassco 370 930 flere virkemidler i eierstyringen overfor de fleste av Kings Bay 0 0 sektorselskapene enn det som er vanlig i selskaper Enova -4800 -400 der statens eierskap har bedriftsøkonomisk verdi- Petoro -7000 -400 maksimering som formål. Dette er virkemidler som SIVA -19100 20700 for eksempel plikt til å legge frem saker av vesentlig Helse Sør-Øst44 -478000 2772000 samfunnsmessig eller prinsipiell betydning for eier før styret fatter beslutning, plikt til å legge frem styre- Tabell 4.3 Sektorpolitiske selskap hvor det ikke tas protokoller for eier og begrensninger i adgangen til ut utbytte, sortert etter størrelsen på årsresultatet i å ta opp lån. Samtidig indikerer BIs undersøkelse 2010 og 2011 (i 1000 kroner) at det ikke er slik at behovet for styring av sektor- Norsk Tipping og Vinmonopolet er underlagt sær- selskapene gir seg utslag i uformell styring. For skilte bestemmelser for disponering av overskudd- eksempel opplever direktører og styremedlemmer et. Overskuddet i Norsk Tipping fordeles etter liten grad av styring gjennom signaler i media. nærmere retningslinjer og nøkler, fastsatt i penge- spilloven.45 For Vinmonopolet fastsetter Stortinget Departementenes eierstyring og kompetanse årlig at en andel av overskuddet før ekstraordinære I tillegg til de formelle kravene som fremkommer poster og etter vinmonopolavgift skal tilfalle staten av selskapslovgivningen, gir Difis kartlegging et (i 2010 fastsatt til 50 pst.). Videre utbetales årlig et visst inntrykk av passivitet i departementene på aksjeutbytte på inntil 5 pst. av aksjekapitalen. områder som krever eierbeslutninger. Enkelte selskaper uttrykker at eierdepartementet forholder For 13 av sektorselskapene, herunder de fire regionale seg for passivt til kommende investeringsbehov, helseforetakene, har staten av ulike årsaker fast- og behovet for å sikre finansiering av slike inve- satt bestemmelser om låneadgang, enten i lov eller steringer. BIs undersøkelse viser at eierdepar- vedtekter. tementene scorer svakt negativt med hensyn til om departementet er for aktivt eller passivt når det gjelder eierstyring av kategori 4-selskap.47 BIs undersøkelse viser at departementene er noe mer aktive i forhold til (eier)styring av de regionale

44 De fleste helseforetakene i region Sør-Øst hadde positive resultater 46 I henhold til Norfundslovens §4 skal fondet finansieres ved midler i 2011. Hovedutfordringen i foretaksgruppen er fortsatt knyttet til om- fra staten. stillingsprosessen i hovedstadsområdet. Ahus, OUS og Vestre Viken 47 Respondentene ble bedt om å ta stilling til hvilke av de følgende hadde i 2011 et samlet negativt resultat på ca 1 milliard kroner. beskrivelsene som passer best: ”Eierdepartementet er for passivt (for 45 Fordelingsnøkkelen er nå 47,9 pst til idrett, 14,6 pst til kultur utenfor mye ansvar overlates til virksomheten)”, ”Eierdepartementet er for aktivt statsbudsjettet, 19,5 pst til kulturformål (som inntektsføres på stats- (for lite ansvar overlates til virksomheten)”, eller ”Eierdepartementet er budsjettet) og 18 pst til samfunnsnyttige og humanitære virksomheter. hverken for passivt eller for aktivt”. Prosentandelen til idrett skal opp til 64 pst med 18 pst til hver av de to øvrige områdene i 2015. 41 Figur 4.4 Hvor aktive er departementene i eierstyringen og hvor god kompetanse har de til å drive eierstyring. Kilde: Sørensen og Rattsø, 201148 helseforetakene og for snittet av alle de virksom- Ansvarliggjøring heter BIs undersøkelse omfatter (deriblant også BIs undersøkelse viser at virksomheter der styrene noen forvaltningsorgan som har styrer). føler de blir stilt til ansvar, også er de styrene som vurderer sin egen måloppnåelse som god. Når det gjelder departementenes kompetanse i eierstyringen vurderes den som adekvat i forhold Styremedlemmene opplever at de blir holdt an- til kategori 4-selskapene (0,35 på en skala fra -1 svarlig for dårlige resultater ved at de blir kriti- (dårlig) til +1 (bra)), og god i forhold til de regio- sert eller ikke blir gjenoppnevnt. Noen styremed- nale helseforetakene (0,54, noe som er bedre enn lemmer anser det som lite sannsynlighet at de snittet som er på 0,38 for alle virksomheter BI har blir skiftet ut ved dårlige resultater. Bare sjelden undersøkt). er det, slik figur 4.5 viser, noen tro på at styremedlemmene blir stilt erstatningsansvarlige. Difis undersøkelse viser at selskapene i stor grad er fornøyd med kommunikasjonen med eierdepartementet, samtidig som flere uttrykte ønske om at eierdepartementet var mer tydelig som eier, og med raskere tilbakemeldinger.

48 BIs spørreundersøkelse til styremedlemmer og direktører for statlig eide selskaper og enkelte forvaltningsorgan med styre

42 Figur 4.5 I hvilken grad og hvordan blir styret stilt til ansvar ved manglende måloppnåelse (helt enig = 1, helt uenig = 0)

4.4 Utfordringer og vurderinger av av den delen av eierskapsforvaltningen hvor formålet virkemiddelbruk med det statlige eierskapet i hovedsak er forretningsmessig, sammen med åpenhet i forvaltningen, har Med utgangspunkt i spørsmålet om hvordan eier- bidratt til å redusere rollekonfliktene, samt rendyrke, styringen kan sikre effektiv sektorpolitisk mål- effektivisere og profesjonalisere eierskapsforvaltning- oppnåelse drøftes i dette delkapitlet organisering en.” av eierskapet, resultatmåling og resultatoppfølging, samt spørsmål om departementenes eierstyring Difi peker i sin rapport på betydningen av å ta og selskapenes evne til tilpasninger til endringer rolleproblematikken på alvor, og at plassering av i omgivelsene, for eksempel som følge av tekno- eierskapet både påvirker den faktiske muligheten logiske endringer mv. for rolleblanding, og omverdenes oppfatning av om staten blander roller. 4.4.1 Organisering av eierskapet En viktig side ved styring av sektorselskapene er En svensk offentlig utredning som ble lagt fram organisering av eier- og sektorstyringen i departe- våren 2012 foreslår at statlig heleide selskaper for- mentsfellesskapet. Viktige spørsmål er blant annet: valtes av to holdingsselskaper, ett for de selskap- Gir organiseringen gode rammebetingelser for å ene der eierskapet er forretningsmessig begrunnet styre selskapene på en måte som gjør at de når sine og ett for de selskapene der eierskapet er sektor- mål? Og sikrer organiseringen legitimitet i eier- og politisk begrunnet. Argumenter som fremføres for sektorstyringen? denne løsningen er at et holdingsselskap vil være bedre utrustet for å kunne ivareta eierstyringen av I stortingsmelding nr.13 (2010-2011) Aktivt eierskap selskapene enn det som i dag skjer i departement- (Eierskapsmeldingen) peker regjeringen på ulike ene, og at den vil gi et bedre skille mellom statens hensyn som bør ivaretas i eierskapet: ”Dersom sek- ulike roller som myndighet og som eier (jf. SOU torregulerende myndighet, ansvar for sektortilsyn og 2012:14). I utredningen legges det blant annet vekt eierskap til selskap ligger under samme departement på at dette gir bedre rammebetingelser for lang- gir dette en mulighet til å utøve en helhetlig politikk, siktig og mer overordnet styring av selskapene, men det kan også gi en risiko for at det lettere kan uten at dette vil frata politiske myndigheter deres føre til en sammenblanding av roller. Sentralisering

43 mulighet til å styre de sektorpolitiske virksom- Kommunal- og moderniseringsdepartementet hetenes innretning. Slike tanker om håndtering har ikke vurdert endringer av dagens departements- av eierskapet i holdingsselskap har tidligere vært tilknytninger for eierskapet mer konkret. Men de utredet og avvist for statlig direkte eide selskaper i forholdene som er påpekt av de eksterne utrednin- Norge, jf. NOU 2004:7 og St.meld. nr. 13 (2006-2007). gene om styringsutfordringer i spenningsfeltet mellom forretning og forvaltning for sektorselskapene, Så lenge rolle- og ansvarsfordelingen er tyde- peker i retning av at mer av det statlige eierskapet lig, og forankret i departementenes ledelse, har for en del sektorselskaper bør vurderes ivaretatt av man i Norge konkludert med at departementene Nærings- og fiskeridepartementet. vil sørge for at de ulike eier- og sektorpolitiske rollene ikke blandes sammen på uriktig måte 4.4.2 Resultatmåling og resultatoppfølging selv om de er lagt til samme departement. Dette av sektorpolitiske mål legger imidlertid føringer for innretningen av Felles for selskapene med sektorpolitiske mål er samordningen internt i departementet. Når sel- at det knytter seg både sektorpolitiske og økono- skapene opererer i en markedssituasjon med miske mål til virksomhetene. Et generelt og over- alminnelig konkurranse, vil imidlertid habilitets- ordnet mål er effektiv ressursutnyttelse og størst hensyn også kunne kreve departementalt skille mellom mulig samfunnsnytte. Det er en gjennomgående ut- de institusjonelle rollene for å sikre tilliten til for- fordring, uavhengig av om virksomheten er organi- valtningen også blant interessenter eksternt. Dette sert som selskap eller som en del av statsforvalt- har også vært et av de viktigste hensynene som har ningen, å måle effektiviteten i oppgaveløsningene ligget til grunn for den gjennomførte konsentra- dersom det er uklarhet om mål eller i prioriteringen sjon av statens direkte forretningsmessige eier- mellom mål. skap, der Nærings- og fiskeridepartementet gjennom eierskapsavdelingen har fått en sterkere rolle. Gode operative mål med gode styringsparametre og tiltak er viktig for effektiv måloppnåelse. God For selskaper som er en del av sektorpolitikken kan styringsinformasjon krever løpende resultat- behovet for å sikre nødvendig sektorkompetanse i informasjon og evalueringer og god regnskaps- eierstyringen tilsi at eierskapet som hovedregel informasjon. Et godt beslutningsgrunnlag i styringen ligger hos det departementet som er ansvarlig for av sektorpolitiske selskaper kan også kreve bruk sektorpolitikken (jf NOU 2004:7). Organisering av av samfunnsøkonomiske analyser og produktivi- dagens eierskapsforvaltning sikrer at eierdeparte- tets- og effektivitetsmålinger. Slike analyser og mentet har god faglig innsikt på de aktuelle sektor- målinger kan danne grunnlag for å styre effektivt politiske områdene, noe som har vært vurdert som på sammenhengen mellom ressursinnsats, tjenesten god løsning for å kunne styre disse selskapene er, resultater og samfunnseffekter. Dette er også slik at måloppnåelsen på de sektorpolitiske målene understreket i OECDs retningslinjer for eierstyring blir best mulig. og selskapsledelse i statseide selskap.

Kompetansemiljøene i sektordepartementene kan Når målkompleksiteten øker blir styringsbehovet imidlertid være små og sårbare når det gjelder større, men det blir også vanskeligere å styre. Det eierfaglige spørsmål. Difi peker på at det kan være kan derfor være et viktig anliggende for eier og mer å hente på gjensidig læring basert på god prak- selskapsledelse å arbeide for å redusere kompleksi- sis både for gode interne prosesser og rutiner for teten for eksempel ved å skille ut virksomhet som håndtering av ulike typer eiersaker. På bakgrunn ligger utenfor kjernevirksomheten organisatorisk. av dette er det blant annet grunn til å vurdere tiltak som gjør at man utveksler erfaringer og utny- Difi peker på uklare, komplekse og til dels mot- tter kompetanse på tvers av departementene, slik stridende mål for de sektorpolitiske selskapene. Nærings- og fiskeridepartementets Eierskapsforum Basert på dette, og på rapporten fra Sørensen er et eksempel på. og Rattsø konstaterer Kommunal- og moderniseringsdepartementet at det bør utvikles tyde-

44 ligere resultatmål og resultatindikatorer for de framtidens trusler og muligheter på en aktiv måte. sektorpolitiske selskapene, og at den systema- En organisasjonskultur som preges av høy tiske bruken av evalueringer av virksomhetenes endringsberedskap styrker også forutsetningene formåls- og kostnadseffektivitet som virkemiddel i når det gjelder å håndtere usikkerhet og risiko. eier- og sektorstyringen bør styrkes. Departementet må unngå å engasjere seg i for 4.4.3 Perspektiver i styringen mange detaljer, men konsentrere seg om de sidene Virksomhetens ledelse skal planlegge og utarbei- ved foretakets virksomhet som er vesentlige for de strategier med ettårig og flerårlig perspektiv at de sektorpolitiske oppgavene skal bli løst på en tilpasset virksomhetens egenart. Overordnede mål rasjonell måte, også etter hvert som indre og ytre fastsettes av overordnet myndighet. Strategiplanen omstendigheter endrer seg. Departementet må besluttes av virksomheten, men er et viktig under- gjennom sin eierstyring, og eventuelt også gjennom lag for dialogen med overordnet myndighet, og da hensiktsmessig virkemiddelbruk som sektor- særlig med tanke på å legge til rette for virksom- myndighet, legge press på og stille krav til foretaket hetens omstillingsdyktighet eller dynamisk effek- som stimulerer dette til å drive et målrettet strategi- tivitet (jf. Hermansen 2011). arbeid. Men departementet må hele tida respek- tere at hovedansvaret for både strategiarbeidet Dynamisk effektivitet omhandler foretakets og oppfølgingen av dette gjennom praktiske tiltak evne til å opprettholde en høy grad av effek- påhviler foretaket selv. Dette gjelder for øvrig helt tivitet over tid gjennom aktivt å tilpasse seg til allment for alle selskapene uavhengig av statens mål endringer i indre og ytre betingelser som hele tiden med sitt eierskap i det enkelte selskapet. Det må skjer i samfunnet. Det dreier seg om endringer i ikke oppstå tvil om at det er ledelsen i selskapene underliggende behovsforhold, i etterspørselsforhold, som har hovedansvaret for utforming og gjennom- i politisk fastsatte rammebetingelser, i teknologier, føring av virksomhetsstrategiene. Departementene relative ressurspriser etc. bør ha dette i minne i vurderingen av styrenes sammensetning. I kravet til dynamisk effektivitet ligger det også at foretaket selv engasjerer seg i innovasjonsproses- 4.4.4 Hvordan eierstyring kan supplere ser både når det gjelder nye produkter og tjenester, sektorstyring og sektorregulering avvikling av gamle produkter og tjenester, utvikling Som virkemiddel skiller både sektorstyring av nye teknologier og arbeidsformer, og kontinu- (herunder regulering) og forvaltnings- eller opp- erlig forbedring på alle områder, herunder oppgra- gavestyring seg klart fra eierstyringen. Viktige dering av personalets kompetanse. Det er viktig at oppgaver i eierstyringen er å sikre god styre- dette er elementer i eierdialogen mellom departe- sammensetning og at virksomheten er tilfredsstillende mentet og selskapet. kapitalisert. Eierstyringen skjer både gjennom generalforsamling og gjennom dialog med selskaper Opprettholdelse av dynamisk effektivitet repre- om resultatoppfølging. De sektorpolitiske virke- senterer den kanskje viktigste utfordringen for et midlene setter på sin side formelle og økonomiske sektorpolitisk foretaks ledelse og dets eierdepar- rammer for virksomheten som også kan ha betyd- tement. Denne utfordringen er spesielt krevende ning for eierstyringen. for selskap som ikke møter markedskonkurranse, og derfor ikke presses av markedet til kontinuer- Forvaltningsstyring baserer seg på muligheten lig å fornye og omstille seg. Mangelen på press fra for løpende instruksjon, noe som ikke harmonerer markedet må derfor kompenseres ved at foretaket med grunnleggende trekk ved selskapsorgani- systematisk legger press på seg selv, og gjennom sering. Eierstyringen skal i første rekke bidra til krav, insentiver og sanksjoner fra eierdepartemen- en god rolle- og ansvarsdeling mellom eier, styret tet. Foretaket må selv utvikle en organisasjons- og daglig ledelse. Dette kan fungere bra når eier- kultur som preges av positive holdninger til endring, forventningene er klare og stabile over tid, når det og en vilje i alle deler av organisasjonen til å møte er en løpende god dialog mellom selskap og eier

45 om de strategiske rammene for virksomheten, og selskaper stilles krav til resultat og avkastning på når det etableres gode resultatindikatorer som eier kapitalen, bør eierstyringen i sektorpolitiske selskap følger opp på. også basere seg på et sett av resultat- og effektivi- tetsmål. For all styring er det viktig å fastsette Som eier kan staten kreve ulike saker tatt opp på gode resultatforventninger og følge dem opp regel- generalforsamling til avgjørelse. Et viktig spørsmål messig. Det kan som tidligere påpekt være krevende er i hvilken grad statsråden bør benytte denne å finne fram til konkrete resultatindikatorer, men myndigheten til å instruere styret i heleide selskaper. selve prosessen med å følge opp på bestemte Et generelt utgangspunkt er at statsråden nor- indikatorer, vil kunne understøtte de sektorpolitiske malt ikke bør gripe inn i styrets daglige ledelse målene. Styringsmessig vil det her kunne være like av selskapet, også fordi det påvirker ansvarsfor- viktig å ha konsistens i slike indikatorer over tid holdet mellom eier og styret. Utgangspunktet er framfor stadig å søke etter mer ideelle indikatorer. at Stortinget og statsråden fastsetter overordnede mål, mens det er styrets ansvar å gjennomføre Det må legges vekt på at styret på en effektiv disse. Dersom staten gjennom generalforsamlingen måte følger opp forventningene fra eier og sektor- eller foretaksmøtet instruerer styret, eller omgjør myndighet. Arbeidet med velegnede indikator- et styrevedtak, overføres ansvaret for beslutningen er kan med fordel skje i et samspill mellom se- til statsråden. ktorpolitisk ansvarlig og eieransvarlig, der disse rollene ikke er organisert i samme enhet. I den tidligere siterte undersøkelsen BI har gjort Kommunal- og moderniseringsdepartementet´s blant administrerende direktører og styremedlem- vurdering er at oppfølging basert på omforente mer svarte 66 prosent at eierstyring var viktig for å styringsindikatorer med fordel kan skje som en del av realisere de sektorpolitiske målene. I selskaper eierstyringen. Dersom slik oppfølging skjer både med sektorpolitiske oppgaver vil det ofte være be- gjennom eierstyring og gjennom sektorstyring, vil hov for å ha strammere rammer for virksomheten det potensielt kunne skape uklarhet for selskapene enn for et selskap som har økonomisk verdiskap- i tilfeller hvor de to rollene er organisert i ulike ing som hovedformål. Det kan gjelde avgrensning enheter. av virkeområdet hvor selskapets formål bør være mer presist angitt enn det som det er behov for i En viktig del av den statlige eierstyringen er en forretningsmessige selskaper, og det kan være at regelmessig eierdialog. Denne kan skje med eier ser behov for å sette rammer for selskapets låne- administrasjonen i selskapet, med administrasjonen opptak. Ved riktig håndtering av slike spørsmål vil og styreleder og i enkelte tilfeller med hele styret. eierstyring kunne understøtte den sektorpolitiske Disse kontakt- eller dialogmøtene er viktig for styringen uten å komme i konflikt med prinsippene oppfølgingen av mål, men de gir også mulighet for god eierskapsutøvelse. for en bredere informasjonsutveksling. Tormod Hermansen (2011) understreker behovet for dynamisk For selskapet og dets styre er det gunstig at en del effektivitet. En god eierdialog gir eierdepartementet grunnleggende forutsetninger for virksomhetens bedre grunnlag for å forstå kritiske endringer i innretning er fastlagt i vedtektene. Dette gjelder omgivelsene som kan tilsi at rammene for virksom- særlig der det er ønske om å sette klarere rammer heten bør justeres. Dette gjelder også for even- for virksomheten og innskrenke styrets handle- tuelle krav til utbytte og behov for kapitaltilførsel. frihet, noe gjennomgangen foran viser ikke er unormalt for sektorselskapene. Ved at rammer og Rekruttering av gode styrer har lenge vært påpekt prosessuelle særregler er vedtektsfestet kan man som en helt vesentlig del av eierstyringen. I siste unngå behov for løpende diskusjon om slike for- eierskapsmelding heter det bl.a. ” Regjeringen mener hold i eierstyringen, samtidig som styret har en det er avgjørende og statens viktigste oppgave å klar ramme å forholde seg til. sørge for godt sammensatte og kompetente styrer som forvalter ansvaret på vegne av fellesskapet.” På samme måte som det for rent kommersielle Viktigheten av gode styrevalg reflekteres også av den

46 undersøkelsen som BI har gjennomført blant styre- oppgaver og mål, og medlemmer som har tyngre medlemmer og administrerende direktører, hvor erfaring fra selskapsstyring og forretningsmessig 87 prosent vurderer styrets sammensetning og virksomhet. I den grad eier har definert sektorkompetanse som det viktigste virkemidlet for å nå politiske resultatmål og tilhørende indikatorer, vil sektorpolitiske mål. Det er derfor viktig at styrenes det også kunne ha betydning for styresammen- sammensetning i nødvendig utstrekning repre- setningen ved at styrets oppgave i større grad vil senterer kunnskap om de sektorpolitiske målene, kunne rettes mot effektiv ressursbruk og mål- erfaring med bransjen og det relevante markedet oppnåelse. for selskapet, selskapsledelse og mål- og resultat- oppfølging. Nærings- og fiskeridepartementet bør i samarbeid med berørte departementer utarbeide en veileder for styremedlemmer som er tilpasset 4.5 Anbefalinger styrearbeidet i sektorpolitiske selskaper, i likhet Gjennomgangene som ligger til grunn for denne med hva som er gjort for styrene i helseforetak- rapporten viser viktigheten av velfungerende og ene. Arbeidet bør ta utgangspunkt i foreliggende kompetente styrer. Men også kompetansen i eier- litteratur om styrets oppgaver i selskaper, or- departementene er svært viktig. ganisering av profesjonelt styrearbeid, samt instrukser, retningslinjer og erfaringer i de enkelte Velfungerende styrer eierdepartementene. En slik veileder bør i tillegg Det er viktig at eierdepartementene legger vekt på ta for seg hvilke generelle forventninger staten har arbeid med styresammensetning, styreevaluering til de eiervalgte styremedlemmene, herunder rolle- og kompetansebygging for å sikre dette. delingen mellom styret og eierdepartementet når det gjelder utfordringer knyttet til sektorpolitisk Det er en oppgave for staten som eier å definere måloppnåelse og eventuelle avveininger mellom hvilken kompetanse styremedlemmene bør ha sektorpolitisk måloppnåelse og oppnåelse av andre i det enkelte selskapet. Fordi den kompetanse mål for virksomheten. som trengs varierer over tid, avhengig av hvilke utfordringer selskapet står overfor, bør ikke krav Arbeidet med styrevalg og styreevaluering bør til kompetanse fastsettes i styringsdokumenter av drøftes i de fora Nærings- og fiskeridepartementet statisk karakter. Eierdepartementet bør vurdere har etablert for statens eierstyring (se nedenfor). å benytte ekstern kompetanse, slik enkelte eierdepartementer allerede gjør, for å få en bredere Kompetente eiermiljøer kartlegging av kompetente kandidater til styret i Kompetente eiermiljøer i departementene er viktig det enkelte selskap. for å utøve det statlige eierskapet på en god måte, enten selskapene har sektorpolitiske mål eller ikke. Som grunnlag for å vurdere gjenvalg og utskift- Dette gjelder ikke minst for å skille eierstyrings- ninger av styremedlemmer bør eierdepartementet rollen fra andre styringsroller som et departement skaffe seg godt innblikk i hvordan styremedlem- har. Selv om målsettingen for sektorselskapene og mene og styret fungerer sett i relasjon til selskapets omgivelsene de opererer i er av forskjellig karakter, utfordringer. Dette bør skje gjennom strukturerte er det mange områder av felles karakter i selskaps- intervjuer med hvert enkelt styremedlem og forvaltningen.49 Eierstyringen bør således utøves administrerende direktør, eventuelt også med andre på en mest mulig konsistent måte på tvers av fra selskapets ledelse, jf. Norsk anbefaling om eier- departementsgrensene. styring og selskapsledelse pkt 7. Det er lagt til grunn at samarbeidet i eierskaps- Det bør vurderes hvilken balanse det skal være spørsmål mellom eiermiljøene i staten skal ut- mellom styremedlemmene som først og fremst har vikles, slik at departementsfellesskapets eier- kompetanse knyttet til relevante sektorpolitiske kompetanse, og ikke bare det enkelte departementets

49 Dette gjelder for eksempel tverrfaglige områder som prinsipper for eierstyring og selskapsledelse, økonomistyring og regnskapsrapportering, bedrifters samfunnsansvar, kompensasjonsordninger for ledere og styremedlemmer og arbeid knyttet til styresammensetningen i selskapene.

47 kompetanse, kan utnyttes bedre. Et slikt samarbeid dreier seg først og fremst om erfaringsutveksling og tverrfaglig læring knyttet til utøvelse og oppfølg- ing av eierskapet.

Behovet for utviklingen av det tverrfaglige eiersty- ringsmiljøet ble også tatt opp i Meld. St. 13 (2010 – 2011) Aktivt eierskap – norsk statlig eierskap i en global økonomi hvor det ble lagt opp til å forsterke rollen til Nærings- og fiskeridepartementets eierskapsavdeling som fag- og ressurssenter for øvrige departementer som utøver eierskap. En del av dette arbeidet er å etablere møteplasser for departementene hvor eierfaglige tema kan diskuteres. Følgende møteplasser er etablert i 2013:

• Eierskapsforum er et forum som arrangeres seks til åtte ganger per år og hvor samtlige som arbeider med eierskapsutøvelse eller som har interesse for eierskapsutøvelse i departements- fellesskapet inviteres, både de som håndterer eierskap direkte og andre som har interesse for området. • Fagseminaret er et heldagsseminar som arrangeres en gang per år. Målgruppen er den samme som for Eierskapsforum. • Eierlunsjen er lunsjmøter på inntil to timer som arrangeres annenhver måned. Det legges opp til stor grad av dialog/diskusjon og deling av erfaringer. Målgruppen er eierdepartementene. Typisk vil en til tre delta fra hvert departement. I tillegg deltar eierskapsavdelingen med relevante fagressurser. • Kompetanseforum er et forum som arrangeres en til to ganger per år hvor frivillige organisasjoner med spesialkompetanse innenfor arbeid med samfunnsansvar inviteres for dialog og diskusjon om tema som er relevante for næringslivets samfunnsansvar.50

Disse foraene bør videreutvikles for å bygge felles kompetanse og nettverk mellom medarbeidere i eierdepartementene.

50 Jf. St. meld. nr. 10 (2008-2009) Næringslivets samfunnsansvar i en global økonomi.

48 5. Bruk av selskapsformer - NOU 2003:34 Mellom stat og marked 5.1 Problemstilling styret fatter vedtak: ”Før styret treffer vedtak i saker som antas å være av vesentlig betydning for foretakets I dette kapitlet vurderes endringer i statsforetaks- formål eller som i vesentlig grad vil endre virksom- loven foreslått i NOU 2003:34 Mellom stat og hetens karakter, skal saken skriftlig forelegges depar- marked (Sandutvalget). Et sentralt spørsmål er hva tementet”. Ved konstituering av statsaksjeselskap som er konsekvensene av å justere statsforetaks- kan staten i stor grad bygge inn de samme begrens- formen, slik at den blir mer av en mellomform mel- ningene fastsatt i vedtektene. En del statsaksjesel- lom et forvaltningsorgan og et aksjeselskap med skaper har vedtektsfestede bestemmelser om at mer informasjon til eier enn hva som er lovfestede viktige saker skal forelegges eier før beslutning, jf. krav for aksjeselskap. Et annet sentralt spørsmål omtale i kapitel 5. er om statsforetaksformen bør brukes for statlige sektorpolitiske selskaper, slik Sandutvalgets flertall For en nærmere omtale av de ulike selskapsform- foreslo. ene henvises til kapitel 5. Som en del av vurderingene berøres også spørsmål knyttet til hensiktsmessig organisering av sektor- 5.3 Dagens situasjon oppgaver, og forutsetninger for selskapsorganiser- I stortingsmelding om forvaltningspolitikk, St.meld. ing. nr.19(2008-2009) Ei forvaltning for demokrati og fellesskap, pekte regjeringen på at statlige selskaper 5.2 Formelle rammer med sektorpolitiske mål bør organiseres som statsforetak, mens statlige selskaper med forretnings- Statsforetaksloven ga opprinnelig et vern for sel- messige mål bør organiseres som aksjeselskaper. skapets kreditorer ved en eventuell konkurs. Etter I tillegg ble det pekt på at bruk av stiftelsesformen at dette ble endret i 2003, bl.a. som følge av inn- og særlovsorganisering bør unngås. sigelser fra ESA om indirekte statsstøtte, er det ingen selskapsrettslige skiller mellom aksjeselskap I betenkningen til Tormod Hermansen vises det til og statsforetak når det gjelder økonomiske ram- at det er ”pragmatiske tilnærminger og situasjons- mer. messige vurderinger som synes å ha ligget til grunn for de valg som over tiden er foretatt mellom Statsforetak har imidlertid på et par områder ulike måter å løse viktige samfunnsoppgaver på” bestemmelser som gjør at foretakene formelt (Hermansen 2011, side 11). Dette gjelder både valg av kan styres noe tettere enn det reglene i aksjesel- selskapsform, men også om oppgaven skal løses skapslovgivningen tilsier. For det første er det en innenfor eller utenfor forvaltningen (skilles ut i en noe utvidet informasjonsplikt overfor eier, ved at egen juridisk enhet, for eksempel som selskap). styreprotokoller i henhold til § 24 i statsforetakslov- Organiseringen av en statlig virksomhet, er avhengig en skal forelegges eier senest 14 dager etter styre- av mange faktorer. Det kan blant annet dreie seg møtet. For det andre skal viktige saker, i henhold om forskjeller i praksis og kultur mellom sektor- til statsforetakslovens § 23(2), forelegges eier før

49 FKD HOD KUD KD LMD NHD OED SD UD Sum Statsaksjeselskap 1 3 3 3 2 3 15 Statsforetak 1 1 2 3 7 Særlovsselskap 5 1 151 1 8 Sum 1 6 4 3 1 6 5 3 1 30 Tabell 5.1 Forvaltning av sektorpolitiske selskaper og foretak fordelt på departementer og selskapsformer er for hvordan man vanligvis velger å organisere Særlovsselskaper har ikke uten videre den samme statlig virksomhet. Videre kan det dreie seg om at oppbygningen av selskapsorganer, som selskaper spørsmålet om å organisere en statlig virksomhet organisert etter aksjeloven eller statsforetaksloven. har blitt aktualisert under ulike regjeringer eller Et eksempel er at det for Vinmonopolet og Norfund perioder med forskjellig syn på hvordan statlig virk- ikke er definert et selskapsorgan hvor eier fatter somhet mest hensiktsmessig bør organiseres. sine beslutninger. Den beslutningsmyndigheten som ellers er tillagt generalforsamling eller fore- Femten av virksomhetene som er vurdert i denne taksmøte ligger i departementet. Helseforetakslov- rapporten er organisert som aksjeselskap, syv som en er bygget over samme lest som den opprinnelige statsforetak og åtte som særlovsselskap, herunder statsforetaksloven, slik at de regionale helsefore- de fire regionale helseforetakene. takene ikke kan slås konkurs.

Blant de av virksomhetene som har forretnings- Særlovsselskap er en samlebetegnelse for sel- drift som et hovedmål og som omfattes av denne skaper hvor avvik fra standardformene og de krav rapporten, fem selskaper, er alle organisert som disse selskapene er underlagt, er fastsatt gjen- statsaksjeselskap, med unntak av Statkraft, som er nom særlov. Organisatorisk er forskjellene stort organisert som statsforetak. Den løpende virksom- sett avgrenset til at en del særlovsselskaper ikke heten i Statkraft er imidlertid i stor grad organisert har generalforsamling eller foretaksmøte, men i datterselskapet Statkraft AS og underliggende at staten som eier på annen måte styrer gjennom datterselskaper av dette. Et statsforetak som ikke instruksjon og styreoppnevning. I tillegg til variasjon er omfattet av denne gjennomgangen er Aerospace i bruk av generalforsamling er det også variasjon i Industrial Maintenance Norway SF (AIM Norway informasjonsflyten mellom styre og eier. Noen sær- SF) som ble etablert i 2011 for at Forsvarets lovsselskaper praktiserer at styreprotokollene skal Hovedverksted på Kjeller kunne delta i konkurransen oversendes eier. Og i motsetning til statsforetak om vedlikeholdsoppdrag fra Forsvaret når nye fly og statsaksjeselskap, hvor formål for selskapet er fases inn. Selskapet har et rent kommersielt formål, angitt i vedtektene, er formål for særlovsselskapene skal arbeide i et konkurranseutsatt marked og har ofte angitt i lov, hvilket betyr at formålet for sær- ingen spesifikke sektorpolitiske oppgaver. lovsselskaper kan være vanskeligere å endre enn for andre selskaper. Etter en viss bruk av særlovsorganiseringen på 1990-tallet, da bl.a. Posten, NSB og Postbanken ble 5.3.1 Mulige endringer i statsforetaksformen organisert som BA (Begrenset Ansvar), har sær- I sin utredning ”Mellom stat og marked” (NOU lovsorganisering av selskaper blitt benyttet i liten 2003:34) la flertallet i Sandutvalget fram forslag utstrekning. Den midlertidige særlovsorganiser- om å justere statsforetaksformen med sikte på at ingen for disse selskapene ble blant annet begrunnet den skulle være hovedformen for å selskapsorgani- med behovet for overgangsordninger for å sikre sere statlige virksomheter med i hovedsak sektor- arbeidstakernes trygghet under omstillingene. politiske formål. Av de selskapene som er særlovsorganisert i dag er Vinmonopolet og Norsk Tipping etablert for flere Sandutvalget ble nedsatt i 2002 med mandat å ut- tiår siden, mens Norfund ble etablert i 1997, de rede behovet for og hensiktsmessigheten av stats- regionale helseforetakene ble operative fra 2002 og foretaksformen og alternative selskapsformer for Innovasjon Norge fra 2004. statlige virksomheter.

51 Selskapet, Innovasjon Norge, fikk fra og med 1. januar 2010 nytt eierskap og eies i dag av staten v/ NHD (51 %) og fylkeskommunene (49 %). 50 Utvalgets mandat besto primært i å drøfte og vur- året og halvårsmeldinger skal sendes ved- dere alternative organisasjonsformer for virksom- kommende departement sammen med styre- heter som ligger mellom statlig forvaltning, som protokollene. driver med myndighetsutøvelse på den ene siden, • Det tas inn en bestemmelse om en plikt til og rene forretningsmessige selskaper på den å avholde kontaktmøter med eier i tillegg til andre. Mandatet omfattet både en vurdering av foretaksmøtene. eksisterende organisasjonsformer og av behovet for å etablere en eventuell ny selskapsform. Organi- Utvalgets flertall har blant annet begrunnet sitt seringen av helseforetakene inngikk ikke som del av forslag med at det er store forskjeller innenfor utvalgets mandat. gruppen av virksomheter som det kan være aktuelt å organisere selvstendig både med hensyn til grad Et samlet utvalg konkluderte med at: av samfunnspålagte oppgaver og omfang av statlig økonomisk regulering. Flertallet legger vekt på at • Statsaksjeselskapsformen er godt egnet for disse forskjellene er så vidt viktige både for forhold- organisering av statlige virksomheter som et mellom eier og virksomhetene og for forholdet skal drive bedriftsøkonomisk. utad til andre, at de bør reflekteres i enviss bredde i • Særlovsorganisering bør unngås. de rettslige organisasjonsformene og synliggjøres utad • Det foreligger ikke andre hensiktsmessige ved at to statsselskapsformer opprettholdes. alternativer for en ny statsselskapsform enn en eventuell videreutvikling av statsforetaks- Flertallet legger i sin argumentasjon stor vekt på at: formen. • Samfunnsmessige og samfunnspålagte opp- Utvalget delte seg i et flertall og et mindretall i gaver normalt vil forutsette en mer omfattende vurderingen av behovet for en statlig selskapsform regulering og kontakt med myndighetene enn ved siden av statsaksjeselskapsformen. det som vil være tilfelle for statlige selskaper som i større grad driver etter rent bedrifts- Et flertall i utvalget, utvalgets leder og to av med- økonomiske kriterier. lemmene, mente at det ut fra den foreliggende • Flere av de virksomhetene som driver med variasjonen i typer av oppgaver som det kan være samfunnsmessige og samfunnspålagte opp- aktuelt å organisere rettslig selvstendig, vil være gaver er omfattet av en betydelig direkte eller hensiktsmessig å opprettholde to former for stats- indirekte regulering av inntektene. Dette har selskaper: en så vidt stor betydning for de virksomheter det angår, at dette må anses for å innebære • Statsaksjeselskapsformen for de virksom- en form for statlig medansvar for at virksomhetene som i det vesentlige driver bedrifts- hetene skal kunne ivareta sine formål på en økonomisk. forsvarlig måte. • En noe endret og tilpasset statsforetaksform for de virksomhetene som primært ivaretar sam- Statsaksjeselskapsformen vil etter flertallets vurder- funnspålagte oppgaver og derfor driver innen- ing fremstå som den mest hensiktsmessige organi- for langt mer markedsregulerte rammer. sasjonsform for virksomheter som i all hovedsak skal drives ut fra rent bedriftsøkonomiske kriterier, Flertallet foreslo følgende endringer/tillegg i stats- men likevel skal eies av staten. Det samme gjelder foretaksloven: for virksomheter som i hovedsak driver bedrifts- økonomisk og der de samfunnsmessige hensynene • Det tas inn i loven en bestemmelse som som skal tas gjelder en avgrenset del av virksom- presiserer lovens bruksområde for ”virksomheten, eller har en mer begrenset karakter i forhold heter som ivaretar samfunnspålagte oppgaver”. til virksomheten. • Det presiseres at alle planvedtak for fremtidig virksomhet samt regulære planer for det neste

51 Utvalgets mindretall, to av medlemmene, konklu- heter. For å tydeliggjøre at disse virksomhetene har derte med at det ikke er tilstrekkelig behov for å opp- særskilte formål og driftsforutsetninger kunne det rettholde en særskilt statsforetaksform. Mindre- da være grunner til også å velge en annen juridisk tallet gikk i samsvar med dette inn for å oppheve lov organisasjonsform enn aksjeselskapsformen. om statsforetak. En tydeligere todeling av forvaltningen av selskapene i en gruppe hvor målet med eierskapet 5.4 Vurderinger er av forretningsmessig art og en gruppe hvor Forslaget om å lovfeste at statsforetaksformen målet med eierskapet er av mer sektorpolitisk skal benyttes for virksomheter som ivaretar sam- art, vil for øvrig være i tråd med anbefalinger i funnspålagte oppgaver, er i tråd med de prinsippene en svensk offentlig utredning om det svenske for organisering som regjeringen la frem i. St.meld. statlige eierskapet. I den offentlige utredningen nr.19 (2008-2009). SOU: 2012:14. Ekonomiskt värde och samhälls- nytta – forslag til en ny statlig ägerforvaltning Aksjeselskapsformen gir av flere grunner en hen- gjennomgås statens eierskap i selskaper på bred siktsmessig ramme for direkte statlig engasjement basis. I utredningen skilles det mellom to hoved- i forretningsvirksomhet som skjer i konkurranse grupper av selskaper ut fra målet med statens eier- med andre. Ved å benytte aksjeselskapsformen skap. Den ene gruppen omfatter selskaper som tydeliggjøres det at markedet er valgt som styrings- har bedriftsøkonomisk verdiskaping som hovedform, og at statlig forretningsvirksomhet skal drives oppdrag fra staten som eier. Den andre gruppen innenfor de samme rammene og grunnleggende omfatter selskaper som har samfunnsøkonomisk spillereglene som gjelder for private markeds- verdiskaping (“skapande av samhällsnytta”) som aktører. Statlig engasjement i forretningsvirksomhet hovedoppdrag fra eier. I utredningen foreslås det organisert i aksjeselskapsform er ikke bare forene- at selskapene forvaltes av to forskjellige holding- lig med de forutsetningene som må oppfylles for at selskaper for å profesjonalisere og effektivisere markedet skal fungere effektivt, men det er grunn utøvelsen av eierskapet. Utredningen foreslår imid- til å tro at det også er den juridiske organisasjons- lertid ikke at det benyttes ulike selskapsformer for formen som på den beste måten skaper og opp- selskapene i de to gruppene. rettholder tillit til at staten opptrer med den nød- vendige ryddighet når det gjelder å holde statens Behovet for styringsmessig kontakt er gjennom- ulike institusjonelle roller adskilt. gående større for selskaper med klare sektorpolitiske oppgaver og regulerte inntekter eller Det er ikke gitt at aksjeselskapsformen egner seg statlige bevilgninger enn for selskaper der formålet like godt for direkte statlig engasjement i virksom- med det statlige eierskapet er av forretningsmessig het som primært har sektorpolitiske formål. Disse karakter. Som vist foran kan dette hensynet ivare- virksomhetene kan nok ha et visst preg av forret- tas uavhengig av selskapsform. ning, men hovedmålene for mange av selskapene er mer av sektorpolitisk eller fordelingspolitisk Generelt kan det sies at forskjellene mellom de karakter. Dels kan formålet være å supplere markedet ulike selskapsformene er små, og at valg av med tilbud som sannsynligvis ikke ville komme selskapsform i liten grad kan antas å ha betydning fram i markedet av seg selv, og dels kan formålet for selskapets evne til sektorpolitisk måloppnåelse. være å korrigere for mulig markedsvikt eller å De andre virkemidlene staten har til rådighet, slik kompensere for mulige uønskede utslag av resulta- som finansiering og regulering, fremstår som langt tet av markedstilpasningen. I slike tilfeller skal stat- viktigere virkemidler enn valg mellom selskapsformer lige virksomheter spille en særskilt rolle eller ivare- for å legge forholdene til rette for god sektorpolitisk ta særskilte oppgaver. Av slike grunner kan det styring og måloppnåelse. argumenteres for at statlige virksomheter i disse tilfellene bør ha andre rammebetingelser og driftsvilkår Men om valg av selskapsform betyr relativt lite enn ordinære markedsrettede forretningsvirksom- for styrbarhet og virksomhetens rammebeting-

52 elser, kan det ses som et selvstendig poeng at staten En rekke av de sektorpolitiske selskapene inngår gjennom bruk av selskapsformer gjør det enkelt ulike former for forretningsmessige kontrakter for omgivelsene å forstå hva slags selskap man og låneavtaler med norske eller utenlandske sam- står overfor. Det kunne trekke i retning av en noe arbeidspartnere. Bruk av aksjeselskapsmodellen har annen bruk av selskapsformer enn det som er tilfelle den styrken at den er velkjent hos kontraktsmot- ved dagens organisering. Men uten endring av sel- partene, og det er ikke noe tvil om at det er selskapet skapsformene har dette lite mening annet enn for og ikke staten som er motpart, og som motparts- å gjøre et tydelig skille for markedet om selskapet risiko skal vurderes i forhold til. De statsforetak- eid av staten er et sektorpolitisk redskap eller et ene som har behov for ekstern opplåning er i dag rent forretningsmessig selskap. godt kjent i finansmarkedene, og har ikke spesielle problemer med lånefinansieringen på grunn av sel- En lovendring der statsforetaksformen rettes skapsform. inn mot selskaper med sektorpolitiske oppgaver vil forutsette at organisasjonsform for en del sel- Etter at Sand-utvalget la fram sin innstilling har det skaper vil måtte endres. Det ville bety at stats- skjedd en utvikling av statens eierstyring. Regel- foretak uten sektorpolitiske oppgaver må omor- messige kontakt- eller oppfølgingsmøter er etablert ganiseres til aksjeselskap. Det ville også bety at for de aller fleste selskaper, enten de har forretnings- en del av dagens statsaksjeselskaper som har messige eller sektorpolitiske formål. Flertallets klare sektorpolitiske oppgaver omorganiseres til forslag om å lovfeste kontaktmøter mellom selskap statsforetak. En annen konsekvens av en slik lov- og eier ansees på denne bakgrunn som unødvendig. endring vil kunne være at det fører til at færre virksomheter med sektorpolitiske oppgaver organi- Endringer av statsforetaksloven når det gjelder seres som særlovsselskap. Tilsvarende som for plikt til å oversende planvedtak og løpende planer dagens statsaksjeselskaper med sektorpolitiske kan også påvirke hvilken avstand omverden opp- oppgaver ville det kunne bety at særlovsselskaper fatter at det er mellom staten som eier og statsfore- omgjøres til statsforetak. Kostnadene ved om- takene i forhold til løpende forretningsmessige organisering av ulike selskaper til statsforetak, eller beslutninger. Dersom planvedtak og løpende planer for fra statsforetak til aksjeselskaper vil antakelig være virksomheten skal sendes departementet sammen begrenset til engangskostnader for selve omorgani- med styreprotokoller, kan departementet i større seringen. grad enn i dag komme opp i situasjoner hvor det kan sitte på detaljert informasjon som gjør at stats- Et annet argument mot en presisering av stats- råden kan holdes ansvarlig for forretningsmessige foretaksloven vil være at det er liten reell forskjell beslutninger i selskapet. Det må ikke reises tvil mellom statsforetaksformen og (stats)aksje- om at det er selskapet og selskapets styre som er selskapsformen, og at staten som eier kan fastsette ansvarlig for de forretningsmessige beslutningene et passende styringsregime også for statsaksje- for foretaket. selskaper gjennom vedtektene. Dagens situasjon, der det ikke er noen lovmessige beskrankninger for bruk av statsforetaks- og statsaksjeselskapsformen, gir god fleksibilitet for å tilpasse styringsregimet til oppgaver og omgivelser som det enkelte selskapet står overfor. I tillegg viser Difis gjennomgang og intervjuer med direktører og styreledere at det generelt er tilfredshet med dagens situasjon når det gjelder valg av organisasjonsform (Difi 2011:5, side 19).

53 5.5 Anbefalinger Så vel Hermansen som Difi, og Rattsø og Sørensen peker i sine utredninger på spenningsfeltet mellom Når KMD ikke anbefaler å følge opp Sand-utvalgets forvaltningsstyring og selskapsstyring, og stiller på forslag om å endre statsforetaksloven slik at det blir generelt grunnlag spørsmål ved om selskapsorgani- tydeligere hva slags type virksomheter som skal sering er hensiktsmessig for enkelte virksomheter. omfattes, så henger det blant annet sammen med Med den oppmerksomhet dette spørsmålet har fått følgende: i disse utredningene, mener Kommunal- og moderniseringsdepartementet at en konkret gjennomgang • Det er ikke dokumentert at dagens bruk av av organiseringen av den enkelte virksomhet kan selskapsformer har konsekvenser som gjør en være hensiktsmessig, i tråd med bestemmelsene slik endring nødvendig. Det gjelder også på- i Reglement for økonomistyring i staten (jf.§10 og standen om at statsforetaksformen gjør inter- §16) om ivaretakelse av statens eierinteresser og nasjonal finansiering og internasjonalt sam- krav om evalueringer. arbeid vanskeligere. • Aksjelovgivningen gir velprøvde, trygge og Det vises for øvrig til at særlovsorganisering, fleksible rammer for selskapsstyring, og stats- i tråd med prinsippene som er nedfelt i for- foretak skiller seg i dag så lite fra stats- valtningsmeldingen og anbefalinger fra Sand- aksjeselskap at det ikke anses som fornuftig å utvalget, skal benyttes i minst mulig grad. Når forbeholde statsforetaksformen som organis- særlovsorganisering likevel er benyttet, bør det asjonsform for sektorselskaper alene. tilstrebes å benytte den generelle selskapslovgiv- • Dersom en slik lovendring skulle innebære ningen som modell for eierstyringen også i sær- at en del av dagens sektorselskaper som er lovselskaper. Det innebærer blant annet at det eta- organisert som aksjeselskap eller særlovs- bleres generalforsamling eller foretaksmøte hvor selskap skulle omgjøres til statsforetak, og vice formelle eiersaker, herunder styrevalg, behandles. versa, ville det ha kostnader, selv om disse kostnadene ikke vurderes som særlig store.

I forhold til ønsket om å gi klare signaler til markedet og omverden om hva som er formålet med eierskapet, ivaretas det godt av klassifisering av selskapene i statenes eierpolitikk herunder i eiermel- dingene til Stortinget. Men det bør vurderes om klassifiseringen bør forenkles fra 4 til 2, eventuelt 3 kategorier.

De to andre forslagene fra Sandutvalget om lovfesting av kontaktmøter og at alle planvedtak skal forelegges eier før beslutning vil heller ikke bli fulgt opp. Kontaktmøter er i dag etablert praksis, og lovfesting er unødvendig. En foreleggelse av alle planvedtak for eier før beslutninger i slike saker fattes, vil innebære en uheldig forskyvning av ansvarsdelingen mellom eier og styret.

54 Høringsnotat – februar 2013

Utgitt av: Kommunal- og moderniseringsdepartementet Sektorselskaper, virkemidler og effektiv måloppnåelse

Vurdering av virkemiddelbruk overfor statlig heleide sektorselskaper Trykk: Departementenes servicesenter - 02/2014 - 200