St.Meld. Nr. 17 (2004–2005)

Statsministerens kontor

St.meld. nr. 17 (2004–2005)

Makt og demokrati

Innhold

1 Innledning ...... 7 2.5.3 Offentlige velferdstjenester...... 34 1.1 Oppnevning, mandat og 2.5.4 Offentlig myndighetsutøvelse. . . . . 36 publikasjoner ...... 7 2.5.5 Samlet vurdering ...... 38 1.2 Hovedpunkter fra Makt- og 2.6 Deltakelse og innflytelse for demokratiutredningen...... 8 interesseorganisasjoner ...... 38 1.3 Tilbakeblikk og sideblikk ...... 9 2.7 Forholdet mellom Storting og 1.3.1 Den forrige maktutredningen og regjering: Ansvar og maktfordeling 40 dens oppfølging ...... 9 2.7.1 Makt- og demokratiutredningens 1.3.2 Makt- og demokratiutredninger vurderinger ...... 40 i Sverige...... 10 2.7.2 Erfaringer med og årsaker til 1.3.3 Makt- og demokratiutredning mindretallsregjeringer...... 41 i Danmark ...... 11 2.7.3 Mulige endringer i institusjonelle 1.4 Høringsrunden ...... 12 ordninger som påvirker regjeringens 1.5 Hovedinnretningen på meldingen . 12 og Stortingets rammebetingelser. . 42 1.6 Sammendrag av meldingens 2.7.3.1 Positiv parlamentarisme ...... 43 kapitler ...... 13 2.7.3.2 Oppløsningsrett ...... 44 2.7.3.3 Endringer i utøvelsen av Stortingets 2 Folkestyret...... 18 fullmakter i forhold til regjeringen. 46 2.1 Innledning: Makt og demokrati . . . 18 2.7.3.4 Endringer i budsjettprosedyrer . . . 49 2.2 Makt- og demokratiutredningens 2.7.3.5 Oppsummerende vurdering ...... 51 diagnose ...... 18 2.3 Forventninger, avveininger og 3 Rettsliggjøring ...... 52 idealer for det moderne 3.1 Innledning...... 52 demokratiet...... 18 3.2 Makt- og demokratiutredningens 2.3.1 Forventninger til staten i en mer diagnose ...... 52 individualisert verden ...... 18 3.3 Synspunkter fra høringsinstansene 53 2.3.2 Avveining mellom 3.4 Historiske forutsetninger og påvirkningsmulighet og størrelsen begrepsavklaring ...... 54 på den politiske enheten ...... 19 3.4.1 Historisk utgangspunkt, 2.3.3 Demokratiske idealer: En avveining maktfordelingsprinsipper ...... 54 mellom vekt på avstemninger, 3.4.2 Rettsliggjøring som vekt på konsensusdannelse og maktforskyvning ...... 55 konstitusjonelle 3.5 Rettsreglers funksjon i et forhåndsbegrensninger ...... 20 demokrati ...... 56 2.4 En vurdering av folkestyrets 3.6 Ulikheter i lovgivers og utvikling og situasjon i Norge. domstolenes arbeidsmåte og Deltakelsesmønster ...... 22 oppgaver ...... 57 2.4.1 Mistillit til det politiske systemet? . 22 3.7 Hovedutfordringer for politisk 2.4.2 Valgdeltakelse i Norge ...... 23 styring i en rettsstat ...... 57 2.4.3 Rollen til politiske partier ...... 25 3.7.1 Ulike former for rettsregler – 2.4.4 Deltakelse utenom valg til styring og rettighet ...... 58 representative folkevalgte organer. 26 3.7.2 Regelutforming i avveining mellom 2.4.5 Samlet vurdering av deltakelse. . . . 26 klarhet, effektivitet og fleksibilitet . 58 2.4.6 Deltakelse for alle grupper ...... 29 3.7.3 Tilsyn, klageorganer og andre 2.5 Nye politiske styringsformer og uavhengige organers praksis . . . . . 59 styringsambisjoner – svekket 3.7.4 Særskilte utfordringer knyttet til folkestyre? ...... 30 internasjonale avtaler...... 61 2.5.1 Innledning ...... 30 3.7.4.1 Historisk utgangspunkt...... 62 2.5.2 Offentlig næringsvirksomhet . . . . . 32 3.7.4.2 Folkerettslige forpliktelser og intern 5.8.3 Kjønnssegregering i arbeidsmarkedet rett ...... 62 – utdanning og arbeidsmarked . . . 101 3.7.4.3 Betydningen av internasjonale avtaler 5.8.4 Lønnsforskjeller mellom kvinner for Stortingets handlingsrom . . . . . 64 og menn ...... 102 3.8 Regjeringens syn ...... 73 5.8.4.1 Enkelte nøkkeltall...... 102 5.8.4.2 Regjeringens syn ...... 103 4 Forholdet mellom staten og 5.8.5 Ledelse og styrerepresentasjon . . 104 kommunene ...... 76 5.8.5.1 Hovedutfordringer ...... 105 4.1 Innledning ...... 76 5.8.5.2 Regjeringens syn ...... 106 4.2 Makt- og demokratiutredningens 5.9 Diskriminering på flere grunnlag diagnose...... 76 – og felles håndhevingsapparat. . . 106 4.3 En nærmere vurdering av 5.9.1 Kjønn og etnisitet i den norske diagnosen...... 76 virkeligheten ...... 107 4.3.1 Ressursnivået ...... 76 5.9.2 To hovedutfordringer...... 107 4.3.1.1 De samlede rammene ...... 77 5.9.3 Regjeringens syn ...... 108 4.3.1.2 Overføringsbeløp ved 5.9.4 Felles håndhevingsapparat ...... 109 oppgaveendringer og finansiering av reformer ...... 78 6 En mangfoldig, flerkulturell 4.3.2 Statlig overstyring? ...... 79 befolkning ...... 110 4.3.2.1 Utvikling i finansieringsgrunnlag . . 80 6.1 Innledning ...... 110 4.3.2.2 Utvikling i regelstyring/ 6.2 Makt- og demokratiutredningens rettighetsfesting ...... 81 diagnose...... 111 4.3.2.3 Utvikling i ansvarsområder ...... 84 6.3 Synspunkter fra høringsinstansene 111 4.4 Erfaringer og vurderinger fra 6.4 Regjeringens politikk for urfolk Sverige og Danmark...... 85 og nasjonale minoriteter ...... 113 4.5 Lokaldemokratikommisjonen . . . . . 86 6.4.1 Samer ...... 113 4.6 Regjeringens vurderinger og mål . . 87 6.4.2 Nasjonale minoriteter...... 114 6.5 Den danske maktutredningen 5 Kjønn og makt ...... 91 om innvandringen...... 114 5.1 Innledning ...... 91 6.6 Mangfold gjennom inkludering 5.2 Utredningens hovedkonklusjoner . 91 og deltakelse ...... 115 5.3 Synspunkter fra høringsinstansene 92 6.6.1 Prinsipielle avveininger ...... 115 5.4 Den danske maktutredningen 6.6.2 Mål for mangfold gjennom om kjønn ...... 93 inkludering og deltakelse ...... 116 5.5 Grunnleggende premisser ...... 93 6.6.3 Like muligheter for utdanning . . . 117 5.5.1 Ulike former for likhet – 6.6.4 Deltakelse på arbeidsmarkedet . . 118 likestillingslovens perspektiv . . . . . 93 6.6.5 Politisk deltakelse...... 120 5.5.2 Argumenter for likestilling ...... 94 6.6.6 Holdninger til inkludering ...... 121 5.6 Det politiske liv – deltakelse som 6.7 Regjeringens politikk for et demokratisk nødvendighet ...... 95 mangfoldig Norge...... 121 5.6.1 Politisk deltakelse og kjønn – et spørsmål om representativitet. . . 95 7 Medier, makt og demokrati . . . 124 5.6.2 Nominasjonsprosessen – 7.1 Innledning ...... 124 en hovedutfordring ...... 97 7.2 Makt- og demokratiutredningens 5.6.3 Regjeringens syn ...... 97 vurdering ...... 124 5.7 Familielivet – kjønnsroller i endring 98 7.3 Synspunkter fra høringsinstansene 125 5.7.1 Omsorgsrollen og 7.4 Nærmere vurdering ...... 126 omsorgsordninger ...... 98 7.4.1 Medienes funksjoner ...... 126 5.7.2 Vold i nære relasjoner ...... 99 7.4.2 Medienes påvirkningskraft ...... 126 5.8 Arbeidslivet – like muligheter . . . . 100 7.4.3 Hvem har makt over mediene? . . . 129 5.8.1 Makt- og demokratiutredningens 7.5 Myndighetenes rolle og ansvar vurderinger og høringsinstansenes på medieområdet ...... 131 synspunkter ...... 100 7.5.1 Innledning ...... 131 5.8.2 Utviklingen på arbeidsmarkedet 7.5.2 Mediemangfold...... 131 for kvinner og menn ...... 100 7.5.3 Informasjonskanaler på siden av Utrykt vedlegg «den redigerte offentlighet» . . . . . 132 Høringssvar 7.5.4 Minoriteter og smale grupper . . . 132 7.5.5 Troverdighet, uavhengighet og ansvar ...... 133

Litteratur ...... 135

Oversikt over figurer

Figur: 2.1 Utviklingen i deltakelse i valg og Figur: 6.2 Andel som har fullført videregående folkeavstemninger fra 1967 utdanning etter 5 år. Start 1994 og til i dag. Pst...... 24 1998. Alle elever og elever med Figur: 4.1 Øremerkede tilskudd som andel av bakgrunn fra Afrika og Asia (inkludert kommunenes totale inntekter Tyrkia og Oseania). Pst...... 117 1988–2005. Pst...... 80 Figur: 6.3 Andel blant 19–24-åringer i høyere Figur: 5.1 Sysselsatte kvinner og menn utdanning 2003. Ulike grupper. i utvalgte yrkesgrupper 1982–2002. Pst...... 118 Pst...... 102 Figur: 6.4 Andel sysselsatte av totalt antall Figur: 5.2 Kjønnsrepresentasjon i ledende personer mellom 16–74 år stillinger, eliteundersøkelsen. 4. kvartal 2003. Pst...... 119 Pst. menn ...... 105 Figur: 6.1 Personer med innvandringsbakgrunn fra ulike land, 1. januar 2004...... 110

Oversikt over bokser

Boks: 2.1 Problemer med avstemningsregler 21 Boks: 4.1 Mandat for Boks: 2.2 «Å binde seg til masten» ...... 32 Lokaldemokratikommisjonen. . . . . 87 Boks: 2.3 Organisering av offentlig Boks: 4.2 Regjeringens initiativ for å styrke næringsvirksomhet ...... 33 det lokale selvstyret ...... 89 Boks: 2.4 Uavhengige myndighetsorganer og Boks: 5.1 Likestilling – noen holdningstall . . 91 demokratisk styring...... 37 Boks: 5.2 Sjanselikhet og resultatlikhet . . . . . 94 Boks: 3.1 Positive og negative plikter for Boks: 5.3 Erklæring om kvinners rettigheter, staten ...... 59 Frankrike 1791 ...... 95 Boks: 3.2 Alkoholpolitikk under EØS-avtalen 69 Boks: 5.4 Likestilling mellom kjønnene i Boks: 3.3 Beriking av næringsmidler. Sametinget ...... 96 Kellogg’s-saken ...... 70 Boks: 6.1 Mål for deltakelse og levekår, Boks: 3.4 Oppdrettskonsesjoner ...... 70 tilknytning og tilhørighet ...... 117 Boks: 3.5 EMDs rettskildebruk og avveining Boks: 7.1 Mediene som informasjonskilde . 127 av reelle hensyn ...... 71 Boks: 7.2 Medienes rolle under valgkamp. . 129

Utenriksdepartementet

St.meld. nr. 17 (2004–2005)

Makt og demokrati

Tilråding fra Statsministerens kontor av 4. mars 2005, godkjent i statsråd samme dag. (Regjeringen Bondevik II)

1 Innledning

Makt- og demokratiutredningen har satt søkelyset 1. Hovedtemaet er vilkårene for det norske fol- på en rekke viktige sider ved makt- og demokrati- kestyret og endringer i disse. Dette utgjør forholdene i Norge. I tillegg til omfattende empi- utredningens bærende idé og sentrale til- risk kartlegging av et mangfold av samfunnsfeno- nærming. Utgangspunktet er den norske mener, har utredningen gitt viktige, poengterte samfunnsmodellen bygd på det representative demokratiet, med lik rett for alle til å utfordringer til det politiske systemet. Denne stor- utpeke sine representanter gjennom frie tingsmeldingen presenterer Regjeringens vurde- valg. Enkeltmennesket er i tillegg selv aktør ringer av en del av disse utfordringene. i den frie meningsdannelse og kan påvirke utformingen av beslutninger som berører en selv og ens eget liv. Viktige forutsetnin- 1.1 Oppnevning, mandat og ger for det representative demokratiet er at publikasjoner individet bruker sin stemme, og at det lokalt og sentralt eksisterer funksjonsdyktige sty- I forbindelse med trontaledebatten høsten 1996 ringsorganer som er representative, har vedtok Stortinget at det skulle igangsettes en legitimitet og autoritet. maktutredning og at Stortinget skulle vedta man- 2. Utredningen bør fokusere på hvordan det representative demokratiet og dets forutset- dat og fastsette retningslinjer for utredningen. ninger blir utfordret og påvirket. Følgende Stortinget vedtok 11. desember 1997 opplegget tre problemstillinger vil være sentrale: a) På for en utredning om makt og demokrati i Norge. hvilken måte påvirkes individets mulighe- Utredningen skulle foregå over en femårsperiode ter for innflytelse og medvirkning i organi- fra 1998 til 2003. sasjons- og samfunnslivet? b) Hvordan På bakgrunn av premisser om makt og demo- påvirkes det politiske systemet og styrings- krati i St.prp. nr. 1 (1997–1998) ble følgende man- organene? c) Hvordan påvirkes forholdet dat lagt til grunn: mellom a) og b)? 3. Følgende sentrale utfordringer og påvirk- «Stortinget samtykker i at en forskergruppe gis ningsfaktorer i forhold til det representative følgende mandat for en utredning om makt og demokratiet bør studeres nærmere: økt demokrati: 8 St.meld. nr. 17 2004– 2005 Makt og demokrati

internasjonalisering; utvikling og utbre- Som et underlag for flertallsinnstillingen fore- delse av ny teknologi; den offentlige ligger det en sluttbok (Østerud m.fl. 2003). Det meningsdannelse; miljøutfordringene; det foreligger over 50 bøker fra utredningen, om lag 75 flerkulturelle samfunn; kompetanse- og rapporter og et betydelig omfang av fagartikler og kunnskapssamfunnet; desentralisering, øvrige publikasjoner. Når det i denne meldingen blir deregulering, privatisering, markedsmeka- referert til Makt- og demokratiutredningens syns- nismer og brukermedvirkning. punkter og vurderinger, vises det til sluttrapporten 4. Det bør også tas hensyn til at sosioøkono- miske og kulturelle skillelinjer, alder og og sluttboken. De øvrige bøker og rapporter (i stor kjønn kan ha betydning for hvordan enkelt- grad fra andre forskere) blir trukket inn for å belyse menneskets deltakelses- og innflytelsesmu- og supplere vurderingene gjort i sluttrapporten og ligheter og interesse for deltakelse påvirkes sluttboken. av de nevnte utfordringene. 5. Dersom forskergruppen under arbeidet kommer til at også andre faktorer bør stude- 1.2 Hovedpunkter fra Makt- og res, står den fritt til å gjøre dette. Forsker- demokratiutredningen gruppen kan også foreta en nærmere tolkning av mandatet for å supplere, avgrense Et utgangspunkt for Makt- og demokratiutrednin- eller utforme mer håndterbare problemstil- gens analyse av makt er skillet mellom maktfor- linger. Dette kan være aktuelt for å få til en samordnet utnytting av igangværende fors- mene politisk, økonomisk og ideologisk makt. To kning under Norges forskningsråd, og for å hovedspørsmål reises i utredningen: utnytte de muligheter som følger av at det – Hvordan har forholdet mellom politiske, øko- foretas parallelle utredninger i Sverige og nomiske og ideologiske maktforhold endret Danmark. Det bør i denne forbindelse knyt- seg? tes en nordisk/internasjonalt sammensatt – Hvilke konsekvenser har maktforhold og makt- referansegruppe til arbeidet. forskyvning for demokratiets vilkår? 6. Tidsrammen for arbeidet vil være fem år. I den første fasen bør det foretas oppsumme- Utredningen peker på hvordan globaliserings- og ringer av foreliggende relevant forskning individualiseringstendenser griper inn i de maktfor- (statusrapporter), herunder også en belys- hold som analyseres. De tre moderne prosjektene ning av hvilke konklusjoner fra den forrige maktutredningen som fortsatt står ved lag, – rettsstat, demokrati og velferdsstat – har alle hatt slik at utredningen får et felles referanse- nasjonalstaten som ramme. Alle disse tre prosjek- punkt, som også kan gi grunnlag for eventu- tene er nå i endring, og det er usikkert hva som elt å justere innretningen av arbeidet under- skjer dersom nasjonalstatene blir sterkt svekket. veis.» (B.innst.S. nr. 2 (1997–98)) Makt- og demokratiutredningen legger til grunn at demokrati ikke bare er makt gjennom folke- I statsråd 13. mars 1998 ble en forskergruppe valgte organer. Også rettigheter og rettsgarantier oppnevnt til å lede utredningsarbeidet. Gruppen for individer og grupper, ulike former for politisk ble ledet av professor Øyvind Østerud ved Institutt deltakelse utenom valg og påvirkningsmuligheter for statsvitenskap, Universitetet i Oslo. De øvrige som brukere, forbrukere og aktive i pressgrupper, medlemmene var professor Fredrik Engelstad, er deler av demokratiet. Utredningen omtaler imid- Institutt for samfunnsforskning, Oslo; professor lertid dette som tilleggsdemokrati. Formene for til- Siri Meyer, Senter for europeiske kulturstudier, leggsdemokrati supplerer ifølge utredningen fol- Universitetet i Bergen; professor Per Selle, Rok- kestyret som formelt beslutningssystem, men kan kan-senteret og Institutt for sammenliknende poli- ikke erstatte det. tikk, Universitetet i Bergen og professor Hege Det vises til at begrepet demokrati kan forstås Skjeie, Institutt for statsvitenskap, Universitetet i på ulike, delvis utfyllende måter. Tolkningen kan ta Oslo. utgangspunkt i demokrati som statsform med fol- Forskergruppen for Makt- og demokratiutred- kestyre, demokrati som rettighet og rettsstat, ningen avga 26. august 2003 NOU 2003:19 Makt og demokrati som aktiv deltakelse og demokrati som demokrati. Sluttrapport fra Makt- og demokratiut- et felles verdigrunnlag som står over de politiske redningen. Flertallet (Øyvind Østerud, Fredrik konfliktene. Engelstad og Per Selle) leverte en innstilling, mens Det sies i utredningen at det er oppstått en det ble levert to særuttalelser fra Siri Meyer og økende motsetning mellom demokratiet som stats- Hege Skjeie. form med folkemakt gjennom valgte kanaler, og demokratiet i de øvrige tre betydningene. Det 2004– 2005 St.meld. nr. 17 9 Makt og demokrati påpekes i denne sammenheng at folkestyrets effek- nye politiseringsprosesser, på tvers av landegren- tivitet svekkes dersom båndene mellom velgere og ser, i norsk politikk og for norske samfunnsfor- representanter og mellom parlament og regjering hold. Skjeies særuttalelse berører spørsmål og blir svakere, dersom organisasjoner og politiske utfordringer som reises både i kapitlet om rettslig- partier ikke mobiliserer nedenfra i samme grad gjøring og om kjønn og makt, og vil bli referert til i som før, dersom sammensetningen av nasjonalfor- denne forbindelse. samlingen har uklare konsekvenser for hvem som danner regjering og dersom makt og myndighet overføres til andre instanser enn de valgte orga- 1.3 Tilbakeblikk og sideblikk nene, på lokalt, nasjonalt og internasjonalt nivå. Slike endringer i grunnlaget for folkestyret er 1.3.1 Den forrige maktutredningen og dens en hovedlinje i utredningens vurderinger. oppfølging Utredningens sluttrapport behandler følgende Regjeringen Bratteli satte 22. september 1972 ned temaer som ledd i sin demokratianalyse: Folke- en forskergruppe som skulle utrede de faktiske styrets forvitring og politikkens retrett, Nye organisa- maktforholdene i Norge. Forskergruppen bestod sjonsformer, Velferdsstatens omforming og lokal- av Professor Gudmund Hernes (formann), dosent demokratiets krise, Rettsorganene overtar politikken, Håvard Alstadheim og professor Johan P. Olsen. Statskapitalisme uten strategi, Kjønnsmakt i likestil- Forskergruppen leverte sin innstilling i oktober lingslandet, Det nye klassesamfunnet, Det koloniale 1981, jf. NOU 1982: 3 Maktutredningen, sluttrap- språkhierarkiet, Den redigerte offentlighet og Nasjo- port. I januar 1983 la regjeringen Willoch fram nal symbolmakt og «Norge» som internasjonal St.meld. nr. 44 (1982–83) Om maktutredningen. I merkevare. det følgende gjengis noen hovedpunkter som del- De to medlemmene Siri Meyer og Hege Skjeie vis også er tatt med for å sette den nye Makt- og stilte seg ikke bak flertallets innstilling, men avga demokratiutredningens vurderinger i relieff. hver sin særuttalelse. Disse er gjengitt i sluttrap- Meldingen drøftet utviklingen av en forhand- porten (NOU 2003: 19, kapittel 14). lingsøkonomi, der ikke bare generelle rammebe- Siri Meyer sier i sin særuttalelse at forskjellene tingelser for økonomisk virksomhet, men også mellom henne og flertallet bunner i ulike forståel- beslutninger om enkelte bedrifters eller bransjers seshorisonter og derfor ikke lar seg oppsummere særlige arbeidsvilkår blir gjenstand for forhandlin- som ulike svar på de samme spørsmålene. Hennes ger med myndighetene. Det sies blant annet at utgangspunkt er at de endrede maktforholdene «[b]edriftene har rettet for mye oppmerksomhet mot krever et annet begrepsapparat enn det samfunns- det de kan oppnå fra myndighetene, på bekostning av vitenskapelige som til nå har dominert forskningen den oppmerksomhet som kan rettes mot de omstil- på feltet, og at hun derfor har arbeidet innenfor et lingene som må til for å løse problemene.» humanistisk perspektiv. Utgangspunktet for arbei- Stortingsmeldingen oppsummerte Maktutred- det med maktens anatomi er individer og livsfor- ningens syn på mulighetene for politisk styring mer – kultur i videste forstand. Det gir et godt inn- slik: blikk i det hun oppfatter som de to dominerende « […] det voksende offentlige engasjementet utviklingstrekkene ved dagens samfunn – individu- [har] ikke nødvendigvis […] ført til en sterkere aliseringsprosessene og en ny type økonomi, knyt- politisk styring. tet til globalisering og ny teknologi. Hun hevder at Det har bl.a. sammenheng med følgende: forskere som arbeider med kultur har kommet tett – Etter hvert som tallet på saker har økt, og på drivkreftene og de endrede maktformene i sam- de er blitt mer kompliserte, er det blitt sta- funnet. dig vanskeligere å gi entydige regler, lover Hege Skjeie viser til at det å stille spørsmål om eller mål. kjønnsrettferdighet kan gi andre fortolkninger av – Det er blitt overført skjønn og beslutnings- samfunnsmessige utviklingstrekk enn de som leg- myndighet til forvaltningen gjennom ram- ges fram i flertallsuttalelsen. Flere bidrag i Makt- melover og fullmaktslover. – Skillet mellom politikk og administrasjon er og demokratiutredningen har etter hennes vurde- blitt mer uklart, og styring og samordning ring vist et uforløst forhold mellom demokrati i er mindre enn noen gang ensidig knyttet til numerisk form – som majoritetsmakt – og vern om det å ha formell kompetanse til å treffe ved- menneskerettigheter slik disse er nedfelt i interna- tak. sjonale konvensjoner Norge har sluttet seg til. På – Det er blitt vanskeligere å instruere det denne bakgrunn gjennomgår hun en rekke eksem- administrative apparatet og opprette klare pler på hva internasjonal likestillingsrett kan bety i ansvars- og instruksjonslinjer. 10 St.meld. nr. 17 2004– 2005 Makt og demokrati

– Utvidelsen av de ansattes medbestemmel- februar 2000, jf SOU 2000:1. Utredningen inne- sesrett og styrkingen av deres organisasjo- holdt en rekke særmerknader fra de ulike partiene ner vil begrense de overordnede organers som deltok i utredningen. styringsmuligheter ytterligere. På bakgrunn av blant annet Demokratiutred- – Tjenestemennene er ikke nøytrale regelan- ningen (og høringssvar til denne), og en Kommune- vendere, men arbeider først og fremst for demokratikomité (SOU 2001:48) som også var en de institusjonene de arbeider i. parlamentarisk komité, la den svenske regjeringen – Det at tjenestemennene er kommet i et for- handlingsforhold til deler av samfunnet, i januar 2002 fram Demokrati för det nya seklet skaper avhengigheter, men også mulighe- (Prop.2001/02:80) som presenterte en langsiktig ter for en sektorisering av forvaltningen strategi for å «värna och fördjupa demokratin.» Det som gjør samordning mellom ulike admi- ble foreslått følgende langsiktige mål: nistrative organer vanskeligere.» – Valgdeltakelsen skal økes vesentlig. Et første Meldingen vektla at Maktutredningen hadde delmål var økt deltakelse ved valget i 2002. vist styringens grenser. Det var viktig å drøfte – En økt andel av befolkningen skal ha politiske dette forholdet for å bedre samfunnsstyringen og tillitsverv («förtroendeuppdrag») i en eller sikre helhetsinteressene i samfunnet. Et viktig vir- annen form. kemiddel ville være utformingen av offentlige insti- – Borgerne skal ha bedre muligheter til å delta tusjoner. Willoch-regjeringen vektla videre forenk- og påvirke den politiske prosessen. ling, delegering og desentralisering ved siden av – Borgernes muligheter til å påvirke den poli- en sterkere prioritering av hva som skal være det tiske prosessen skal bli mer lik enn i dag. Ande- offentliges oppgaver. Det kunne «redusere tallet på len unge, arbeidsløse og personer med uten- saker og detaljer som skal underlegges offentlig styr- landsk bakgrunn som deltar skal øke. ing og kontroll.» Innstillingen fra utenriks- og kontrollkomiteen I meldingen Demokratipolitik til Riksdagen, jf. om stortingsmeldingen forelå først i juni 1985, jf. Skr. 2003/2004:110 fra mars 2004, ble det gitt en Innst. S. nr. 310 (1984–1985). Komiteen påpekte analyse av utviklingen for det svenske demokratiet blant annet at Maktutredningen understøttet en siden 2002, og den framtidige innretningen for oppfatning om at «utviklinga har gått i retning av demokratipolitikken ble presentert. Det sies blant overføring av makt frå politiske og folkevalde styres- annet at trenden med redusert valgdeltakelse fort- makter til administrasjonen.» satte også ved valget i 2002, men det pekes på at nedgangen var mindre fra 1998 til 2002 enn fra 1994 til 1998, hvilket skulle tyde på at ned- 1.3.2 Makt- og demokratiutredninger gangstrenden er i ferd med å brytes. I tillegg til til- i Sverige tak for å øke den politiske deltakelsen, vektlegger I 1985 ble det i Sverige nedsatt en maktutredning meldingen også tiltak som er av grunnleggende som hadde som oppgave å analysere makt og inn- betydning for å verne og utdype det demokratiske flytelse innen ulike felter i det svenske samfunnet. samfunnet. Betydningen av å styrke arbeidet med Sluttrapporten ble presentert i 1990, jf. SOU 1990: menneskerettighetene understrekes. Respekten 44. Utredningen bidro først og fremst til en større for alle menneskers likeverd og menneskerettighe- offentlig debatt om makt- og demokratispørsmål. I tene blir trukket fram som en forutsetning for at løpet av 1990-årene ble det lagt fram rapporter fra demokratiet skal kunne fungere. en rekke utvalg og annet arbeid av relevans for I tillegg til de offentlig finansierte utredningene demokratispørsmål mv., blant annet fra en lokalde- som er blitt fulgt opp av den svenske regjeringen, mokratikomité (SOU 1993:90) og fra kvinnemaktu- kan det også nevnes at det hvert år siden 1995 har tredningen (SOU 1998:6). I 1997 ble det nedsatt en kommet en rapport fra det svenske Demokratirå- parlamentarisk komité som skulle belyse de nye det. Rådet består av frittstående forskere som på forutsetninger, problemer og muligheter som det oppdrag fra SNS (Studieförbundet Näringsliv och svenske folkestyret stod overfor ved inngangen til Samhälle) skal presentere analyser av demokra- 2000-tallet. Et tilleggsmandat fra 1998 gav utred- tiets normer og virkemåte. Leder for demokratirå- ningen som et særlig oppdrag å analysere årsa- det er Olof Petersson som ledet den første svenske kene til den lave valgdeltakelsen og foreslå tiltak maktutredningen. Flere nordiske forskere, her- for å øke medborgernes delaktighet og engasje- under også flere norske, har deltatt i arbeidet med ment i det demokratiske systemet. Den såkalte rapportene. Den siste rapporten fra mars 2004 drøf- Demokratiutredningen leverte sin innstilling i ter blant annet konstitusjonelle spørsmål og forholdet mellom stat og kommunesektor i Sverige. 2004– 2005 St.meld. nr. 17 11 Makt og demokrati

den økonomiske globalisering har øget den 1.3.3 Makt- og demokratiutredning økonomiske ulighed eller fjernet grundlaget for i Danmark den danske variant af velfærdsstaten. Til gen- Det danske Folketinget besluttet i mars 1997 å ned- gæld har de voldsomt stigende transnationale sette en dansk maktutredning. Bakgrunnen for kapitalbevægelser vanskelig- eller umuliggjort kontrollen over udlandsgælden, ligesom det dette var en utredning fra et folketingsutvalg, jf. kan være vanskeligt nationalt at kontrollere de Beretning nr. 6 Folketinget 1996–1997. store – herunder også danske – virksomheder, Prosjektet ble ledet av fem danske forskere der i stigende grad opererer på tværs af lande- under ledelse av Lise Togeby. Det ble produsert 80 grænser […] bøker som del av prosjektet. Hovedresultater At det i mange henseender er gået godt og i forelå i boken Magt og demokrati i Danmark i okto- mange henseender bedre end forventet er ikke ber 2003. De temaene som behandles, er i stor nogen selvfølgelighed. Det er et resultat af de grad sammenfallende med temaene i den norske politiske valg, der er foretaget gennem de Makt- og demokratiutredningen. En forskjell er at seneste 20–25 år, og de kan omgøres igen gen- utredningen i Danmark ikke er adressert til den nem nye politiske valg. Den høje grad af økono- danske regjeringen og ikke har vært behandlet i en misk og social lighed er et resultat af den danske velfærdsstats stærkt omfordelende karak- høringsrunde. ter, som ikke synes at skulle komme under I avslutningen konkluderes det blant annet økonomisk pres, men kan komme under poli- med: (s. 402–405) tisk pres, f.eks. hvis der opstår et stærkt sam- «De konklusioner, der er blevet draget i denne menfald mellem etniske og sociale skel – eller gennemgang af magtforholdene og demokra- på grund af mere eller mindre tilsigtede effek- tiet i Danmark ved overgangen til det 21. århun- ter af politiske beslutninger. Den betydelige drede og af de ændringer, der er sket i den lighed i politisk deltagelse er et resultat af de forudgående periode, har været forholdsvis store klassebaserede bevægelsers aktivitet i positive. Det er faktisk gået forbavsende godt. det 20. århundrede og kan sættes over styr som Der er fortsat demokratisk livskraft i den dan- følge af den stigende individualisering og de sti- ske befolkning og en betydelig demokratisk gende udannelseskrav. Overførsel af kompe- robusthed i de politiske institutioner. Først og tence til EU indeholder truslen om et demokra- fremmest fremstår den danske befolkning som tisk underskud, hvis det ikke lykkes at øge både ressourcestærk og handledygtig. opmærksomheden, deltagelsen og oplevelsen Vi har undervejs punkteret en række af de af indflydelse blandt almindelige borgere. forfaldsmyter, som florerer i den offentlige At udviklingen overvejende har været af debat. Befolkningens politiske deltagelse er positiv art, indebærer heller ikke, at alting er ikke mindsket, og deltagelsesdemokratiet er gået godt eller godt nok. Hvis vi holder beskri- ikke blevet afløst af et passivt tilskuerdemo- velsen af forholdene op imod de demokratiske krati. Derimod er der sket et skift fra kollektive idealforestillinger, er konklusionen knap så flat- til mere individualiserede deltagelsesformer. terende. Der findes fortsat betydelige sociale Afstanden mellem folket og eliten ser ikke ud til skel i det danske samfund, uanset om de i at være blevet større end tidligere, snarere nogen grad har ændret karakter. De klareste tværtimod. Det har stort set været muligt at skel går i dag mellem de velbjærgede og de bevare den komparativt set høje grad af økono- socialt marginaliserede og mellem majoritets- misk og social lighed, der længe har karakteri- befolkningen og de etniske minoriteter. Hvor seret Danmark. De politiske partier er svæk- stigende valgfrihed og respekt for den enkeltes kede og dermed også deres evne til at fungere autonomi er det dominerende princip i statens som bindeled mellem befolkning og magtha- relationer til de første grupper, indgår der langt vere, men de synes at have fundet en ny stabili- mere tvang og disciplinering i relationen til de tet med færre medlemmer. Medierne har fået sidste. På en række områder består der også en større betydning for det politiske liv og sæt- fortsat klare skel mellem mænd og kvinder, ter i stigende grad betingelserne for den poli- mest udpræget når vi nærmer os de mere magt- tiske kommunikation, men medierne har ikke fulde positioner i det danske samfund. Den poli- taget magten fra hverken folket eller de folke- tiske deltagelse i Danmark er omfattende, men valgte. Folketinget er sammenlignet med de ikke på alle områder, og der er tegn på, at vi i andre nationale politiske institutioner styrket stigende grad kommer til at opleve en uddan- snarere end svækket. Det gælder dog ikke i for- nelsesbaseret skævhed i deltagelsen. Det poli- hold til EU, hvor en stadig stigende del af Fol- tiske livs retliggørelse og den større vægt på ketingets lovgivning sker i form af tilpasning til individuelle rettigheder medvirker til at øge EU’s bestemmelser. Det er også en myte, at retssikkerheden og kan være et nyttigt redskab 12 St.meld. nr. 17 2004– 2005 Makt og demokrati

i undertrykte gruppers kamp for ligestilling, demokratiforhold er positiv eller negativ ut men det medfører også en bekymrende for- fra et overordnet mål om et bedre samfunn. skydning af magtudøvelse fra politik til jura. – Å vurdere hvorvidt makt- og demokratifor- Målt i forhold til et ideal om en oplyst offent- holdene bør endres, og eventuelt komme lig debat er der store mangler i reglerne om med forslag til hvordan dette kan/bør gjø- offentlighed og åbenhed i både lovgivningspro- res.» cessen og forvaltningen, og udviklingen ser Høringsinstansene ble bedt om å ta utgangs- ikke ud til at gå den rigtige vej. Massemedier- nes adgangs- og indholdskrav er blevet sty- punkt i NOU 2003:19, inkludert perspektivene for- rende for den politiske kommunikation, hvilket mulert av Meyer og Skjeie. udgør en trussel for kvaliteten af den politiske Høringsbrevet ble sendt ut til om lag 250 instan- proces. Beslutningsprocesserne er blevet mere ser. I tillegg ble det vist til at også andre instanser kaotiske: Mange politiske beslutninger præges eller privatpersoner kunne delta. Det er kommet af, at politikerne reagerer som lemminger på inn vel 50 høringsuttalelser. Blant disse instansene enkeltsager, og indimellem er det medierne, er det blant annet frivillige organisasjoner innen en der agerer lemminger. Andre politiske beslut- lang rekke interessefelt og samfunnsområder, stat- ninger er præget af, at de meget store og lige etater, flere forskningsinstitusjoner, arbeidslivs- stærke interesseorganisationer – og indimel- organisasjoner og privatpersoner. De aller fleste lem også virksomheder – har en uigennemsku- avga vurderinger som gjaldt de to første hoved- elig indflydelse på de politiske beslutninger. At vi har fået en mere mediekritisk befolkning for- punktene (beskrivelsen og vurderingene), men en hindrer ikke, at det billede af de politiske pro- rekke instanser kom også med konkrete forslag om cesser, som formidles til befolkningen, ofte er hvordan makt- og demokratiforholdene kan endres. forvrænget og mangelfuldt og derfor er et dår- En del høringsuttalelser er korte og omhandler få ligt udgangspunkt for politisk stillingtagen. Plu- temaer, mens andre høringsuttalelser er fyldige og ralismen er ikke så omfattende, som vi nogle kan beskrives som egne utredninger. Det er derfor gange vil gøre den til. I lyset heraf er det vigtigt vanskelig å yte full rettferdighet til alle de synspunk- at erindre sig, at vi i betydeligt omfang selv ter som er kommet inn. I meldingen vil de ulike bestemmer. De politiske handlemuligheder er høringsuttalelsene underveis bli referert til for å omfattende. Både de kvaliteter og mangler, der belyse de temaene som meldingen tar opp. Som er beskrevet ovenfor, er altovervejende et utrykt vedlegg til denne meldingen oversendes resultat af politiske valg.» høringsuttalelsene til Stortinget. Høringsuttalelsene Den norske Makt- og demokratiutredningen er videre gjengitt i sin helhet på hjemmesiden til har et betydelig mer negativt syn på demokratiut- Statsministerens kontor (http://www.dep.no/smk). viklingen i Norge enn den danske utredningens vurdering av utviklingen i Danmark. Dette kan skyldes reelle forskjeller i utviklingen i Norge og 1.5 Hovedinnretningen på meldingen Danmark, men det kan også skyldes ulike måter å tolke og vurdere sammenfallende utviklingstrekk Det er i regi av Makt- og demokratiutredningen på. Meldingen vil i gjennomgangen av de ulike levert betydelige faglige bidrag på mange områder temaene sammenholde vurderingene i den norske innen samfunnet. Forskere innen ulike fagområder utredningen med vurderingene i den danske utred- med ulike perspektiver og metodisk tilnærming ningen. har gitt viktige bidrag til samfunnsdebatten framover. I forskergruppens sluttbok er funn og synspunkter fra de ulike rapportene sammenfattet, vur- 1.4 Høringsrunden dert og spisset til. Ytterligere avgrensninger er gjort i sluttrapporten. Mandatet for utredningen la Ved brev av 1. desember 2003 ble høringsinstan- ikke opp til at den skulle gi normative vurderinger sene invitert til å kommentere Makt- og demokrati- av utviklingen eller komme med tilrådinger om hva utredningen. Høringsinstansene ble bedt om som bør gjøres for å forbedre demokratiets funk- – «Å gi en vurdering av i hvilken grad den sjonsmåte. Men utredningen har reist viktige utfor- beskrivelsen som maktutredningen gir av dringer for det politiske systemet. utvikling og situasjon knyttet til makt- og Regjeringen tar disse utfordringene. Makt- og demokratiforhold i samfunnet oppfattes demokratiutredningens konklusjoner slik de kom- som faktisk riktig og fyllestgjørende. mer fram i sluttrapporten, supplert med materiale – Å gi en vurdering av i hvilken grad utviklin- fra sluttboken, vil bli nærmere analysert og vur- gen og situasjonen knyttet til makt- og dert. Det vil gjøres på bakgrunn av bidrag fra ulike 2004– 2005 St.meld. nr. 17 13 Makt og demokrati forskere som har skrevet rapporter og andre nr. 1 (2004–2005). Kultur- og kirkedepartemen- bidrag til Makt- og demokratiutredningen, tet er fra 2005 tillagt ansvaret for å samordne høringsuttalelser, kommentarer til Makt- og demo- Regjeringens arbeid for frivillig virksomhet. kratiutredningen fra forskere og annet materiale. Det er gjort visse valg i avgrensningen av meldingen. Meldingen vil fokusere på det politiske 1.6 Sammendrag av meldingens demokratiets virkemåte, og ikke drøfte demokrati- kapitler utviklingen i en mer utvidet forstand (for eksempel demokrati i organisasjonene, innen arbeidslivet Denne meldingen gjennomgår og drøfter de mest eller i familien). Videre belyser utredningen en del sentrale utfordringer som reises i Makt- og demo- forhold som nylig har vært grundig drøftet av kratiutredningens sluttrapport og sluttbok. Mel- Regjeringen i andre stortingsmeldinger mv. På dingen er delt inn i syv kapitler der kapitlene 2–7 andre felt er det pågående utredninger som Regje- presenterer seks hovedutfordringer som Regjerin- ringen vil følge opp på et senere tidspunkt. Det må gen ønsker å belyse særskilt gjennom denne mel- understrekes at manglende drøfting i denne meldingen. dingen av ulike temaer ikke betyr at Regjeringen vurderer de ulike temaene som mindre viktige, verken allment eller sett i forhold til makt- og Folkestyret (kapittel 2) demokratiutfordringer. Regjeringens håndtering Makt og ansvar hører sammen. Den instans som av ulike temaer går fram av følgende oversikt: har makt, må også ta ansvaret for konsekvensene – En del av temaene i utredningens kapittel om av maktutøvelsen. Det gjelder i forholdet mellom Statskapitalisme uten strategi er tatt opp i Storting og regjering, mellom stat og kommune, og St.meld. nr. 1 (2004–2005) Nasjonalbudsjettet i forholdet mellom rettsorganer og politiske myn- 2005 som drøfter bruk av Norges kapitalstyrke. digheter. Når makt og demokratiutviklingen i Også St.meld. nr. 8 (2004–2005) Perspektivmel- Norge skal vurderes, tar Regjeringen utgangs- dingen belyser utfordringer knyttet til landets punkt i at denne må måles mot hvordan makt og økonomiske framtidsutsikter. ansvar er sammenkoblet, og i hvilken grad den iva- – Forhandlingssystemet for lønnsoppgjørene (jf. retar demokratiets respekt for alles likeverd. meldingens avsnitt om Den norske modellen i Demokrati er mer enn flertallsstyre, og Regjerin- arbeidslivet) er drøftet blant annet i to offentlige gen understreker at visse begrensninger på fler- utvalg (jf. NOU 2000: 21, og NOU 2003: 13), jf. tallsstyret tilhører de grunnleggende forutsetnin- også oppfølging i St.meld. nr. 2 (2002–2003) ger for et demokrati. Individuelt rettighetsvern og Revidert nasjonalbudsjett 2003. rettsikkerhetsgarantier er viktige elementer i – En del spørsmål i forbindelse med språkutvik- denne sammenheng. lingen, jf. utredningens kapittel 10 om Det kolo- Meldingen drøfter Makt- og demokratiutred- niale språkhierarkiet, er drøftet i St.meld. nr. 48 ningens påstand om et folkestyre i forvitring. Hold- (2002–2003) Kulturpolitikk fram mot 2014. ningsdata viser at tilliten til det demokratiske sys- – Norges internasjonale stilling og norsk uten- tem i Norge generelt er høy. Men et fungerende rikspolitikk, jf. kapitlet Nasjonal symbolmakt og demokrati trenger også aktive borgere som deltar «Norge» som internasjonal merkevare, er blant i det politiske systemet. En nærmere analyse av annet drøftet i St.meld. nr. 19 (2002–2003) En politisk deltakelse, både gjennom valgdeltakelse, verden av muligheter – globaliseringens tidsalder partimedlemskap og andre former for politisk del- og dens utfordringer og i St.meld. nr. 35 (2003– takelse, vil derfor stå sentralt. På samme måte som 2004) Felles kamp mot fattigdom. En helhetlig utredningen, er Regjeringen bekymret for en syn- utviklingspolitikk. kende deltakelse i lokale valg. Samtidig understre- – Forholdet mellom stat og kirke, jf. avsnittet Kir- ker Regjeringen at alternative deltakelsesformer kens makt på retur i utredningen, blir utredet av også er viktige når makt- og demokratiforholdene et offentlig utvalg som skal legge fram sin inn- skal vurderes. Slik deltakelse kan bidra til at saker stilling innen utgangen av 2005. reises og synspunkter debatteres. Brukersyns- – Sluttrapporten beskriver viktige utfordringer punkter, direkte kontakter og lokal organisering for politikken knyttet til frivillige organisasjo- og engasjement er viktige også i et demokrati som ner, jf. rapportens kapittel 4 Nye organisasjons- er basert på representativt demokrati. former. Regjeringens mål for frivillighetspolitik- Regjeringen understreker at det er viktig for ken er skissert i Kultur- og kirkedepartemen- demokratiets legitimitet at alle grupper deltar, slik tets budsjettproposisjon for 2005, jf. St.prp. at et bredest mulig spekter av interesser kan bli iva- 14 St.meld. nr. 17 2004– 2005 Makt og demokrati retatt. Deltakelsen blant unge ved valg er lav. For- med eksempler fra andre land beskrives og det slag om å senke stemmerettsalderen til 16 år er skisseres fordeler og ulemper. kommet fram i høringsrunden. Regjeringen vil Meldingen drøfter ordningen med anmod- fastholde de vurderinger som ble lagt til grunn i ningsvedtak. 20–30 år tilbake i tid var det gjerne fra Ot.prp. nr. 45 (2001–2002) og ikke tilrå senket null til fire-fem slike vedtak i året. I de senere år har stemmerettsalder. Regjeringen ser det som viktig det blitt langt flere anmodningsvedtak. Regjerin- at innspill fra unge tas på alvor i det politiske sys- gen merker seg de vurderinger som er kommet tem. fram når det gjelder bruk av anmodningsvedtak. Videre setter meldingen søkelys på endrede Regjeringen vil understreke at den vil følge opp styringsformer ved fristilling av offentlige etater, Stortingets vedtak ut fra de forutsetninger som utskilling av selskaper og konkurranseutsetting. kommer fram i kontroll- og konstitusjonskomite- Regjeringen vil understreke at en endring i innret- ens innstilling, jf. Innst. S. nr. 210 (2002–2003). ning av offentlige virkemidler ikke i seg selv bør Regjeringen er enig i Stortingets prinsipielle tilslut- beskrives som en svekkelse av folkestyret. En ning til en restriktiv bruk av anmodningsvedtak. betydelig andel av verdiskapningen kanaliseres Meldingen drøfter forslaget i Dok.nr.8:57 (2003– gjennom offentlige budsjetter samtidig som sam- 2004) der det foreslås at alle private forslag som funnet blir stadig mer komplekst. Dette tilsier en har budsjettkonsekvenser, oversendes regjerin- mest mulig effektiv utnyttelse av ressursene og sty- gen. Forslaget ble ikke bifalt. I lys av gjennomgan- ringsambisjoner som er fokusert mot hensiktsmes- gen av forholdet mellom Storting og regjering ser sig, overordnet styring, snarere enn finstyring av Regjeringen fordeler ved at private forslag med alle detaljer i samfunnsøkonomien. Slik kan en mer budsjettkonsekvenser oversendes regjeringen. genuint politisk rolle for folkevalgte organer ren- Dette kan bidra til et bedre beslutningsunderlag og dyrkes, der fokus i større grad er på kvalitet i de mer helhetlige vurderinger. offentlige tjenester og ytelser. Meldingen peker på at budsjettreformen av Makt- og demokratiutredningen har reist vik- 1997 med gjennomføringen av samlede rammeved- tige problemstillinger knyttet til forholdet mellom tak før jul i stor grad synes å ha vært vellykket. Sys- Storting og regjering. Ansvarsfordelingen mellom temet med samlede rammevedtak ved budsjett- Storting og regjering blir ifølge utredningen uklar årets start gjelder imidlertid ikke for de budsjett- og varierende stortingsflertall gjør det vanskelig vedtak som Stortinget fatter i løpet av budsjettåret. for regjeringen å føre en stabil politikk som vel- Regjeringen mener at dagens praksis i for stor gerne kan forholde seg til. grad svekker rammevedtaksprinsippene og at det Meldingen gjennomgår erfaringer med mindre- kan være positivt med den disiplinering og de tallsregjeringer. Forskning kan ikke dokumentere begrensninger som ligger i økte krav til etterlev- at mindretallsregjeringer ikke kan føre en langsik- else av de rammene som ble fastsatt ved budsjet- tig politikk. Videre framheves at kompromisser tets start. En mulighet kan være å kreve at alle for- kan beskrives positivt ved at de kan virke samlende slag om bevilgningsendringer må behandles og i større grad enn rendyrkede gjennomslag for et sammen med forslag om inndekning. En annen enkelt partis synspunkter, kan reflektere velgernes mulighet kan være å begrense forslag om bevilg- «midtstandpunkt». ningsendringer til behandlingen i forbindelse med Det er behov for klare ansvarsforhold mellom revidert nasjonalbudsjett om våren og nysalderin- regjering og Storting. gen på høsten. Et sammenfall i tidspunkt for På bakgrunn av foreliggende grunnlovsforslag behandling av bevilgningsforslag i gjennomfør- drøfter meldingen ønskeligheten av å innføre en ingen av budsjettet, kan kombineres med samlet ordning med innsettingsvedtak. I flere land er det votering av bevilgningsendringer på disse to tids- ordninger der parlamentet voterer over statsminis- punktene. Det kan unntaksvis oppstå behov for terkandidater eller hvor regjeringserklæringen bevilgningsendringer utenom disse tidspunktene, utløser en tillitsvotering. Det er etter Regjeringens men en kan tenke seg at det settes opp prosedyrer syn uklart hvorvidt en ordning med innsettingsved- som gjør dette vanskeligere. Regjeringen mener at tak vil bidra til bedre parlamentariske forhold. Om det kan være grunnlag for å vurdere dagens bud- Stortinget ønsker å vurdere dette nærmere, bør sjettordninger nærmere. Et siktemål kan være å uansett en rekke forhold avklares. vurdere nærmere ordninger som kan gi mer kon- På bakgrunn av foreliggende grunnlovsforslag sekvent overholdelse av rammer gjennom året. drøftes innføring av en oppløsningsrett slik at Gode og ryddige ansvarsforhold og konstruk- nyvalg utskrives. Ulike utforminger av en slik rett tivt arbeid til beste for landets innbyggere krever god vilje fra alle parter. Det kan legges ned et bety- 2004– 2005 St.meld. nr. 17 15 Makt og demokrati delig arbeid i å presisere og forbedre regelverk Meldingen gjennomgår flere eksempler på som angår ulike vanskelige politiske situasjoner. anvendelse av internasjonale rettsregler på nasjo- De beslutninger som fattes, kan likevel være uhel- nale forhold. Det fremgår at konsekvensene i en dige hvis det ikke finnes vilje til å inngå nødven- del tilfeller har vært uforutsette. Innarbeiding av dige kompromisser og vilje til å etterleve intensjo- internasjonale regelverk i nasjonal rett drøftes. Det nen i ulike regelsett. En god styring krever vilje fra gis i denne forbindelse en nærmere behandling av alle parter til å inngå brede samarbeidsløsninger spørsmål som reiser seg ved bruk av forrangsbe- når det er nødvendig stemmelser i inkorporasjonslover. Makt- og demokratiutredningen har reist viktige utfordringer knyttet til uklare ansvarsforhold mellom regjering og Storting. Det påligger begge Forholdet mellom staten og kommunene statsmakter å ta tak i disse utfordringene. (kapittel 4) Sentrale elementer i statens styring av kommunene er regelverk, finansiering og plassering av Rettsliggjøring (kapittel 3) ansvarsområder. I et lengre tidsperspektiv synes Rettsliggjøring er et sentralt tema i Makt- og demo- det på mange områder å være en betydelig forskjell kratiutredningens sluttrapport og er også det tema mellom de intensjoner som Storting og regjering som drøftes av de fleste av høringsinstansene. har når det gjelder vektleggingen av kommunalt «Rettsliggjøring» innebærer at forhold som tidli- selvstyre på den ene side, og den faktiske politikk gere lå innenfor de folkevalgtes kompetanseom- på den annen side. Et uttrykt ønske om å styrke råde, flyttes over til rettslige organer, og at det poli- kommunenes rolle viser seg over tid å komme i tiske organets makt begrenses tilsvarende. konflikt med konkrete vedtak som fattes sentralt. Regelproduksjon innebærer ikke i seg selv en Dette er etter Regjeringens syn en alvorlig utfor- maktoverføring til dømmende myndighet. Gjen- dring for forholdet mellom stat og kommunesek- nom å klargjøre og presisere rettstilstanden vil tor, og for lokaldemokratiets framtid. Det kreves Stortingets lovgivningsvirksomhet oftest være et vilje til å vektlegge verdien av det lokale selvstyret uttrykk for politisk handlingsrom – og ikke for en i de mange enkeltsaker der konflikten mellom svekkelse av dette. Dette kan stille seg annerledes ønsket om statlig styring og lokalt selvstyre kom- dersom lovgivningen er preget av bruk av skjønns- mer opp. Regjeringen vil vise denne viljen. messige begreper og overføring av kompetanse på Selv om kommunene er pålagt å ivareta et tje- bredere, mindre spesifikke grunnlag til frittstå- nesteområde og dette i betydelig grad er lovregu- ende, rettslige organer. lert, kan variasjonene i kommunale valg i forbin- Balanseringen av hensynet til flertallets beslut- delse med oppgaveløsning være store. I meldingen nings- og styringsrom på den ene side og mindre- gjennomgås lovreguleringen av de ulike tjeneste- tallets beskyttelse og deltakelsesmulighet på den sektorene og de mer generelle reglene for kommu- annen skjer kontinuerlig, blant annet gjennom nal virksomhet. Veksten i kommunenes ressurs- Stortingets egne vedtak. Det kan imidlertid noen bruk og i den kommunale sysselsetting har vært ganger være grunn til å stoppe opp og analysere de betydelig. Regjeringen er opptatt av at det må være bredere konsekvenser av vedtakenes «sum» og ryddige forhold mellom stat og kommune når det vurdere om det danner seg et bilde av trender for gjelder de økonomiske rammebetingelsene. maktfordeling – og i så fall om dette er trender som Mens statlig ansvar kan medføre en fare for at er ønsket av de folkevalgte, også når de ses i en offentlig forvaltning og tjenesteytere blir oppsplit- større sammenheng. tet og at borgerne møter et fragmentert offentlig Mange av de utfordringene som knytter seg apparat, gir lokalt politisk ansvar nærhet mellom mer generelt til bruk av rettsregler i et demokrati, politikere og innbyggere og dermed mulighet for vil berøre de regler som utgår fra internasjonale mer fleksible og kreative løsninger. Kommunenes avtaler. Internasjonale rettslige avtaler er i noen brede oppgaveportefølje og lokale tilknytning gir grad preget av upresise formuleringer som tolkes de beste muligheter for effektiv og nær samord- av internasjonale organer. Samtidig er Stortingets ning av de ulike behov den enkelte har. Det er der- mulighet til å påvirke innholdet i internasjonale for etter Regjeringens syn bare gjennom en sterk regelverk Norge har sluttet seg til, atskillig mindre kommuneforvaltning framtidens velferdsutfordrin- enn muligheten til å endre nasjonal lovgivning. I et ger kan møtes. makt- og demokratiperspektiv representerer dette særskilte utfordringer for de folkevalgtes rom for styring. 16 St.meld. nr. 17 2004– 2005 Makt og demokrati

tjenester som tar hensyn til ulike behov i ulike Kjønn og makt (kapittel 5) befolkningsgrupper. Innretning av tjenester med Likestilling mellom kjønnene er et viktig premiss fokus på brukernes behov og økt valgfrihet vil her for demokrati og som ledd i arbeidet for en jevnere være viktig. maktfordeling, Det er også viktig for å sikre at det Å sikre politisk og sivil deltakelse for alle grup- samlede ressurs- og talenttilfanget i befolkningen per, og oppnå høy deltakelse på arbeidsmarkedet, fullt ut blir benyttet. Meldingen gjennomgår og vil stå sentralt. Regjeringen understreker at den drøfter flere av de temaer som løftes fram både i virkelige prøvesteinen på om vi får til mangfold utredningens sluttrapport, sluttbok og i særuttalel- gjennom inkludering og deltakelse, er hvordan sen til utredningsmedlem Hege Skjeie. etterkommerne av førstegenerasjons innvandrere Meldingen går nærmere inn på spørsmål knyt- vil plassere seg i samfunnsbildet når de blir tet til politikk og demokratisk deltakelse, familie og voksne. privatliv – herunder vold i nære relasjoner, arbeidslivet og diskriminering på flere grunnlag samtidig, såkalt multidiskriminering. I kapitlet om likestil- Medier, makt og demokrati (kapittel 7) ling i arbeidslivet omtales problemer i forbindelse Meldingen går nærmere inn på medienes rolle og med kjønnssegregering i utdannelse og arbeids- utvikling i et demokratiperspektiv. Det trekkes marked, lønn og ledelse og styrerepresentasjon. fram synspunkter og perspektiver som supplerer På bakgrunn av høringsuttalelsen til UHO drøfter og nyanserer Makt- og demokratiutredningens meldingen et forslag om opprettelse av en like- konklusjoner på feltet. lønnskommisjon. Regjeringen støtter intensjonen i Medienes makt og rolle gjør mediene til en sen- forslaget om økt likelønn mellom kvinner og menn. tral del av ytringsfrihetens – og dermed også Imidlertid finner den etter en samlet vurdering at demokratiets – infrastruktur. Medienes funksjon det ikke nå vil være hensiktsmessig å opprette en som selvstendig politisk aktør er nært knyttet til likelønnskommisjon slik som foreslått. løsrivningen fra de politiske partiene og utviklin- Den fortsatte mannsdominansen på samfun- gen av en maktkritisk selvforståelse. Politiske vir- nets toppnivåer er en stor utfordring for samfunnet kemidler overfor mediene – enten det er tale om som helhet. Arbeidet må både rettes inn mot ledel- regulering, tilskuddsordninger eller annet – kan sesnivået og mot styrene. Regjeringen ønsker å kompromittere medienes uavhengighet. Det er styrke dette arbeidet blant annet gjennom å sikre derfor viktig at slike virkemidler blir utformet og kvinner en bedre representasjon i styreposisjoner. forvaltet på en måte som sikrer tilliten til medienes uavhengighet. Et viktig ledd i arbeidet med en ny ytringsfri- En mangfoldig, flerkulturell befolkning (kapittel 6) hetsbestemmelse i Grunnloven har vært å trekke Meldingen gjennomgår utviklingen når det gjelder opp grensene mellom medienes frihet og andre utdanning, arbeidsmarked og politisk deltakelse. sentrale hensyn og rettigheter, som personvern, Bildet som avtegner seg er sammensatt. I St.meld. privatlivets fred, rikets sikkerhet, helse, moral osv. nr. 49 (2003–2004) som kom etter Makt- og demo- Den vedtatte grunnlovsbestemmelsen fastslår de kratiutredningens sluttrapport, gis området en grunnleggende rammene både for medienes grundig gjennomgang. Det er positive utviklings- maktutøvelse i samfunnet og for offentlig medie- trekk. For førstegenerasjons innvandrere utvikler politikk og medieregulering. Staten skal legge til levekårsforholdene seg positivt med økt botid. rette for en åpen og opplyst offentlig samtale. Levekårene er også bedre for etterkommere enn Mediepolitikken og IKT-politikken er viktige ledd i for førstegenerasjons innvandrere. Samtidig er det myndighetenes oppfølging av dette ansvaret. Det flere bekymringsfulle trekk ved utviklingen. Når er et viktig mediepolitisk mål å opprettholde et det gjelder førstegenerasjons innvandrere, har mangfold av medier for å sikre befolkningen til- flere grupper svak tilknytning til arbeidsmarkedet gang til et bredt spekter av informasjon og og den politiske deltakelsen er begrenset. meningsytringer. I St.meld. nr. 49 (2003–2004) stiller Regjerin- Regjeringen understreker at dette offentlige gen opp fire fokusområder for innsatsen framover: ansvaret ikke opphever medienes eget ansvar for å 1) Innvandrede foreldres selvstendige ansvar for å ivareta og utvikle sin samfunnsrolle. Med begrun- fremme sine barns muligheter i det norske sam- nelse i medienes særskilte samfunnsoppdrag, har funnet, 2) Like muligheter i utdanning for barn og samfunnet innrømmet medienæringen visse forde- unge som vokser opp i Norge, 3) Innpass og like ler, bl.a. økonomiske støtteordninger og en særlig muligheter på arbeidsmarkedet og 4) Likeverdige fri stilling. Både samfunnsrollen i seg selv og de 2004– 2005 St.meld. nr. 17 17 Makt og demokrati privilegiene som denne rollen fører med seg, for- derfor representere en utfordring for demokratiet. plikter. Regjeringen vil fortsatt bidra til langsiktighet i det Det er behov for bred offentlig debatt om lang- politiske arbeidet, og understreker at også medi- siktige konsekvenser av ulike politiske beslutnin- ene har en viktig rolle å spille for å bidra til en bred, ger. Medienes fokus på enkeltsaker og person- offentlig debatt. spørsmål, gjerne med kortsiktig tidshorisont, kan 18 St.meld. nr. 17 2004– 2005 Makt og demokrati

2Folkestyret

2.1 Innledning: Makt og demokrati rettigheter og rettsgarantier, ulike former for deltakelse utenom valg, og påvirkningsmuligheter som Alle mennesker er likeverdige, uavhengig av indi- brukere, forbrukere og aktive i pressgrupper. viduelle kjennetegn, egenskaper og gruppetilhø- Ifølge flertallet er dette former for tilleggsdemo- righet. Regjeringens utgangspunkt er at bare et krati som supplerer folkestyret som formelt beslut- demokrati som legger til grunn at alle borgere skal ningssystem, men som ikke kan erstatte det. ha lik rett til deltakelse og innflytelse, kan ivareta «Demokratiet blir utfordret når folkestyrets vil- denne respekten for folks likeverd. kår og spillerom blir redusert. Når betydningen Fordelingen av goder og byrder i et samfunn av demokrati overføres fra folkestyret som for- bestemmes i stor grad ved politiske beslutninger. mell beslutningsform til ulike former for til- Staten skiller seg fra andre sammenslutninger ved leggsdemokrati, blir forvitringen av folkestyret at den har enerett på bruk av tvangsmakt. Et nød- tildekket og skillet mellom demokrati og ikke- vendig minimumskrav til et demokrati er at det gir demokrati utydelig.» (sluttrapporten s. 60–61) befolkningen et vern mot misbruk av denne makten. Men dette er ikke tilstrekkelig. I vårt samfunn Dissensen fra Hege Skjeie uttrykker uenighet i er det bred enighet om at ambisjonene når det gjel- et slikt syn på folkestyrets utvikling. Rettighetsfes- der å utvikle demokratiet må være høyere enn ting handler, slik hun ser det, om muligheter for dette. Regjeringen legger vekt på å desentralisere individuell og kollektiv bemektigelse og ses på som beslutninger og gjøre det mulig med reell politisk grunnlagsdemokrati snarere enn tilleggsdemo- innflytelse for alle. Makt og ansvar hører sammen. krati. Den instans som har makt, må også ta ansvaret for Makt- og demokratiutredningens diagnose av konsekvensene av maktutøvelsen. Det gjelder for- det norske demokratiets virkemåte og utviklings- holdet mellom Stortinget og regjeringen, mellom trekk er, om den legges til grunn, en alvorlig utford- stat og kommune, og i forholdet mellom rettsorga- ring for vårt politiske styringssystem. Utredningen ner og politiske myndigheter. Når makt- og demo- peker på sentrale problemstillinger knyttet til for kratiutviklingen i Norge skal vurderes, er Regje- eksempel lokaldemokratiets framtid, og utford- ringens utgangspunkt at denne må måles mot i ringer ved rettsliggjøring. Samtidig viser den fag- hvilken grad den ivaretar demokratiets respekt for lige diskusjonen om diagnosen, både i form av dis- alles likeverd, og hvordan makt og ansvar er sam- sensen fra Hege Skjeie og fra ulike høringsuttalel- menkoblet. Regjeringen legger til grunn at demo- ser og kommentarer fra forskere, at det er behov krati er noe mer enn rent flertallsstyre. Også indi- for å reflektere nærmere over det politiske demo- viduelt rettighetsvern og rettssikkerhetsgarantier kratiets utforming og begrunnelse. er grunnleggende elementer i demokratiet. 2.3 Forventninger, avveininger og idealer for det moderne 2.2 Makt- og demokratiutredningens demokratiet diagnose

Flertallet i Makt- og demokratiutredningen presen- 2.3.1 Forventninger til staten i en mer terer et bilde av at folkestyret forvitrer. Utred- individualisert verden ningen hevder at demokratiet i grunnbetydningen I tradisjonelle samfunn gir familietilknytning og folkestyre, dvs. et formelt beslutningssystem gjen- fødested sterke føringer på utviklingsmuligheter, nom flertallsvalg og folkevalgte organer, er i tilba- yrkesvalg og valg av ektefelle. I et moderne sam- kegang. Folkestyret som regjeringsform hevdes å funn oppløses slike føringer. Gruppetilhørigheter være i forvitring snarere enn i omforming. Utred- blir svakere. Med økt utdannelsesnivå og større ningen påpeker at demokrati ikke bare bygger på grad av økonomisk selvstendighet (ved økt yrkes- makt gjennom folkevalgte organer, men også på deltakelse for kvinner), får enkeltindivider både 2004– 2005 St.meld. nr. 17 19 Makt og demokrati kapasitet og vilje til å være mer selvstendige i forhold til sosiale fellesskap og økt selvbevissthet i 2.3.2 Avveining mellom forhold til offentlig tjeneste- og myndighetsutø- påvirkningsmulighet og størrelsen velse. Eksempelvis var både lovverk og holdninger på den politiske enheten hos pasienter for 50 år siden basert på at legen vis- En side ved demokratisk styre er befolkningens ste best, mens moderne pasientlovgivning legger kontroll over politiske beslutninger. Ytringsfrihet, vekt på at pasienten har rett til informasjon og med- offentlig innsyn og frie valg er sentrale elementer i virkning ved behandling. Generelt påvirker denne en slik kontroll. En annen side er i hvilken grad utviklingen i retningen av individualisering også de samfunnets politiske styre faktisk har makt til å forventninger samfunnsmedlemmene har til poli- påvirke innbyggernes livssituasjon. Hvis en stat for tiske beslutninger og politikkens grenser. eksempel er dominert av utenlandske forhold og Omfanget og innretningen av felles politiske aktører, er statens makt liten og det er liten verdi i løsninger er vanligvis den sentrale politiske kon- å påvirke statens handlinger. fliktlinje i et demokrati. De offentlige utgiftenes Det vil måtte foretas en avveining mellom disse andel av BNP økte i mange europeiske land fram til to sidene ved demokratisk styre. I antikkens Aten noe etter 1980, og flatet deretter ut, jf. St.meld. nr. 8 ble det for en begrenset andel av byens mannlige (2004–2005) s. 62. I Norge har det offentliges andel innbyggere praktisert direkte demokrati, der av BNP økt fra om lag 40 pst. i 1975 til noe over 45 byens innbyggere på byens torg bestemte felles pst. i 2003. På viktige velferdsområder og innen anliggender. Direkte kontroll med politiske beslut- utdanning er tilbudet, som i hovedsak er offentlig ninger ble vektlagt. Men allmøtedemokrati er tid- finansiert, økt sterkt. Samtidig har det skjedd end- krevende og mest hensiktsmessig i mindre poli- ringer i synet på hvilke oppgaver som bør være et tiske enheter. Hvis innbyggernes interesser blir offentlig ansvar og hvilke som bør være et privat påvirket av adferd fra mange andre mennesker, ansvar. Mens eksempelvis ansvaret for utbygging gjerne bosatt langt borte, er det behov for å utvikle av teletjenester i større grad har blitt privat, har større politiske enheter. Men større enheter kan finansiering og utbygging av tilbudet knyttet til til- gjøre det vanskeligere med like stor direkte påvirk- syn av og omsorg for barn i større grad blitt et ning av beslutninger. Påvirkning ved hjelp av offentlig ansvar. representasjon blir dermed nødvendig. Det vokste etter hvert fram en større skepsis til Det moderne demokratiet har vokst fram som effektiviteten i offentlig tjenesteproduksjon og et representativt demokrati der ulike grupper blant hvordan statens myndighetsutøvelse burde være. innbyggerne gradvis har fått mulighet til å la seg Offentlig sektor har blitt omdannet, ved fristilling representere i lovgivende forsamlinger. Utviklingen av etater, ved selskapsomdannelser og ved at tje- av det moderne demokratiet skjedde parallelt med nesteproduksjon har blitt konkurranseutsatt. Inn- utviklingen av nasjonalstaten og var en del av byggernes valgfrihet har blitt økt, og deres rettig- nasjonsbyggingen. Et felles språk og en felles kul- heter til ulike offentlige tjenester har blitt styrket. tur utgjorde forutsetninger for demokratiske Økt bruk av markedsløsninger har medført behov beslutninger og muliggjorde felles løft ved utbyg- for uavhengige organer for å sikre forbrukerinte- ging av infrastruktur og velferdsordninger. resser. Forholdet mellom denne omdanningen av Globalisering er en samlebetegnelse på alle de offentlig sektor og konsekvenser for folkestyret kreftene som gjør verden mindre – og som innebæ- blir nærmere gjennomgått i kapittel 2.5, og i kapit- rer at det som skjer ett sted i verden i økende grad tel 3 om rettsliggjøring. får betydning for enkeltmennesker, bedrifter og Regjeringen vil understreke at en endring i inn- samfunn andre steder i verden. Mange oppfatter i retning av offentlige virkemidler ikke i seg selv bør dag landegrenser og nasjonalstater som stadig beskrives som en svekkelse av folkestyret. Slike mindre viktige som rammer for menneskelig sam- endringer kan tvert i mot være en naturlig respons handling i sin alminnelighet og særlig for økono- på økt vektlegging av individuell selvbestemmelse misk samhandling. Utviklingen innen moderne også i forhold til offentlige tjenester, samtidig som økonomi, med et økende omfang av internasjonale det offentliges ansvar for de grunnleggende vel- transaksjoner og stadig større muligheter for glo- ferdstjenester beholdes. bal kommunikasjon, peker i denne retning. Makt- og demokratiutredningen refererer til de mest dys- tre spådommene på slutten av 1990-tallet som gikk ut på at globaliseringen ville skape massearbeids- løshet ved at teknologien gjorde mye menneskelig arbeid overflødig. Flernasjonale storkonserner 20 St.meld. nr. 17 2004– 2005 Makt og demokrati ville tømme de politiske institusjonene for makt og torie. Dette illustrerer samtidig at den politiske innflytelse, og de rike landene ville oppleve en vel- interessen og deltakelsen er stor ved viktige vei- ferdskrise etter hvert som kapitalen fløt dit hvor valg knyttet til rammebetingelsene for Norge. kostnadene var lave og fortjenesten stor. Men Den danske maktutredningen vektlegger at en Makt- og demokratiutredningen påpeker at dette ikke bør overdrive globaliseringens betydning for ikke har slått til i Norge. Staten har fortsatt hand- politikkutformingen i Danmark. lingsrom i forhold til private og utenlandske mar- «Politikk gjør en forskel, og politik styrer også kedsaktører. samfundet. Eksempelvis behøver man blot se Regjeringen vektlegger globaliseringens til et naboland som Tyskland for at finde en muligheter, jf. St.meld. nr. 19 (2002–2003) En ver- velfærdsstat, der er lige så dyr som den danske, den av muligheter – globaliseringens tidsalder og men har en helt annen indretning – hvilket dens utfordringer. Gjennom å åpne for samhandling både påvirker befolkningens hele levevis og mellom mennesker skaper globaliseringen nye den forskellige måde, landenes økonomier fun- muligheter for verdiskaping, velferd og utvikling. gerer på. Derfor kan det ikke sterkt nok under- Samtidig ser vi at mange land og grupper faller streges, at politikkens rolle går langt ud over utenfor den positive utviklingen. Det er viktig at blot at tilpasse sig endringer i det omgivende alle mennesker i verden gis de samme mulighet- samfund.» (Togeby m.fl. 2003 s. 38) ene. Regjeringens mål er å legge til rette for at det enkelte menneske skal kunne realisere sine evner, Både for land som er medlemmer og for land slik at flest mulig skal kunne oppleve globalisering- som ikke er medlemmer av EU, blir viktige poli- ens tidsalder som en verden av muligheter, ikke tiske beslutninger avklart og bestemt på lokalt eller begrensninger. nasjonalt nivå. Utformingen av offentlige tjenester St.meld. nr. 19 (2002–2003) gir en grundig drøf- som angår folks hverdag, det være seg eldreom- ting av utfordringene i globaliseringens tidsalder. sorg, skole, helse eller barnehager, bestemmes Det legges vekt på at det internasjonale samarbei- innenfor det nasjonale demokratiske system. Pen- det må styrkes, regionalt og globalt, gjennom for- sjonsspørsmål, prioriteringer innen offentlige pliktende regelverk og effektive, legitime og demo- finanser (for eksempel hovedprinsipper for skatte- kratiske institusjoner. Deltakelse i multilateralt system og skattenivå) og infrastruktur (veiutbyg- samarbeid innen FN er en hovedprioritet i norsk ging og/eller kollektivsatsinger) er viktige strids- utenrikspolitikk. Samtidig understrekes at det er spørsmål for det nasjonale politiske systemet. Og behov for en nasjonal politikk for å kunne utnytte systemet har handlingsrom til å svare på utfordringer globaliseringens muligheter, blant annet ved å knyttet til slike spørsmål. Regjeringen mener der- modernisere og effektivisere offentlig sektor. for at det er viktig å videreutvikle det nasjonale fol- Store utfordringer for verdenssamfunnet er kestyrets vilkår også i globaliseringens tidsalder. grenseoverskridende i sin natur. Terrorisme, internasjonal kriminalitet og globale miljøforurensninger er eksempler på utfordringer som overskrider de 2.3.3 Demokratiske idealer: En avveining enkelte lands styringsmuligheter. Regjeringen vil mellom vekt på avstemninger, vekt på understreke at regionale og globale politiske utfor- konsensusdannelse og dringer må møtes med politiske tiltak på tilsva- konstitusjonelle rende nivå. forhåndsbegrensninger Det er ulike syn på hvordan dette bør gjøres, og En gruppe mennesker som skal fordele byrder og hvordan Norge bør delta. Særlig har det vært en goder mellom seg, kan ha to tilnærminger til hvor- viktig demokratisk debatt om Norges forhold til dan en på demokratisk vis skal gjøre dette: 1) En EU. Noen vil vektlegge de demokratiske mulighet- kan formulere ett eller flere forslag til vedtak og ene et medlemskap vil kunne gi ved å åpne for del- avholde avstemninger mellom disse, etter takelse i felles beslutninger om internasjonale bestemte prosedyrer. 2) En kan ta sikte på å disku- utfordringer. Andre vil vektlegge at EU-organene tere seg fram til enighet og dermed overflødiggjøre ikke i tilstrekkelig grad tilfredsstiller krav til demo- formelle avstemninger. kratisk deltakelse og at en del beslutninger tas på Avstemningstilnærmingen bygger på at en skal et overnasjonalt nivå som burde vært ivaretatt på summere gruppemedlemmenes opprinnelige nasjonalt nivå med aksept for nasjonale variasjoner. ønsker og interesser, og ved beslutningsprosedy- To folkeavstemninger har vært avholdt. Ved rer komme fram til den løsning som tilfredsstiller avstemningen i 1994 var deltakelsen 89 pst., noe folks ønsker best mulig. Den tar utgangspunkt i at som er den høyeste noensinne i norsk politisk his- demokrati er lik flertallsstyre. En slik tilnærming 2004– 2005 St.meld. nr. 17 21 Makt og demokrati

Boks 2.1 Problemer med avstemningsregler Et grunnleggende utgangspunkt i et demokra- I Stortinget benyttes den såkalte seriemetoden tisk system er at flertallet skal bestemme. Men ved avstemninger. Den går ut på å ta opp til det kan være uklart hva slags flertall som kre- avstemning alternativene som foreligger, ett for ves, og det kan være ubestemt hva flertallsbe- ett i en på forhånd fastsatt rekkefølge inntil et slutningen er. Hvordan regler for voteringer alternativ oppnår flertall. I mange andre lands utformes, kan avgjøre hvilke vedtak som gjøres. parlamenter (Storbritannia, Finland og Sve- For det første må det avklares hvilket flertall rige) benyttes den såkalte eliminasjonsmetoden. som skal kreves. En kan tenke seg at det alter- Her tas alternativene opp til avgjørelse to og to. nativet som får flest stemmer, blir vedtatt. Et Det alternativet som vinner i den parvise sam- slikt prinsipp kalles simpelt flertall. Gitt at det er menlikningen, går videre til neste trinn, mens tre alternativer det skal stemmes over i en det alternativet som får flertall mot seg elimine- omgang, vil det kreves over 33 1/3 pst. av stem- res. Vedtaket fattes endelig når de to siste alter- mene for å vinne. Et mer krevende flertallskrav nativene settes mot hverandre. vil være å kreve vanlig (eller rent) flertall som Det finnes ikke perfekte avstemningsregler. betyr minst 50 pst. av stemmene. I visse tilfeller Et kriterium er det såkalte Condorcet-kriteriet. (for eksempel knyttet til grunnlovsendringer) Det sier at: Hvis det finnes et alternativ som er i kan det kreves kvalifisert flertall (dvs. for stand til å slå alle andre foreliggende alternativer eksempel minst 2/3 av stemmene). Et krav om med rent flertall i parvise sammenlikninger (gitt absolutt flertall innebærer at det kreves oppslut- oppriktig stemmegivning), så bør dette også bli ning av minst halvparten av dem som kan det kollektive vedtak. Seriemetoden vil ikke stemme. Hvis ikke alle deltar i avstemningen, nødvendigvis medføre at Condorcet-kriteriets innebærer dette i praksis kvalifisert flertall. vinneralternativ blir plukket ut. (Eliminasjons- Dernest må det avklares hvordan avstemningen metoden vil for øvrig sørge for det.) Det er de skal foretas. Ved valg mellom minst tre alterna- siste 50 årene arbeidet mye med logiske utfor- tiver i parlamentariske forsamlinger, er det van- dringer ved voteringer. Den amerikanske øko- lig å ha flertrinns avstemninger. I visse tilfeller nomen Kenneth Arrow som fikk Nobelprisen i kan det tenkes at det finnes såkalte roterende økonomi i 1972, har vist at det ikke er mulig å flertall. Alternativ A kan foretrekkes framfor forene flere rimelige krav til avstemningsprose- alternativ B. B foretrekkes framfor alternativ C, dyrer. For en nærmere gjennomgang av proble- mens alternativ C foretrekkes framfor alternativ mer ved voteringer mv., se Hovi og Rasch 1993. A. I slike tilfeller er det ubestemt hva flertallet Valg av voteringsregler og makt knyttet til å går inn for. Dette paradokset er kjent som Con- bestemme rekkefølge, kan være viktig. Det er dorcets paradoks etter en fransk matematiker i viktig å vurdere de ordninger vi har. I kapittel det 18. århundre. Avstemningsprosedyren vil da 2.7 vil det bli redegjort for hvordan avstem- bestemme hva som blir vedtatt. ningsreglene for budsjettvedtak i betydelig grad kan påvirke de endelige budsjettvedtak.

kan være rask og effektiv, men den har visse klare styre viktigere. Flertallsstyre kan utarte til flertalls- svakheter. For det første er det en rekke problemer diktatur. Hvis alle beslutninger kan fattes med for i forbindelse med hvordan alternativer formuleres eksempel rent flertall, kan et regjerende flertall og voteringsordninger gjennomføres. Det er van- bestemme prosedyreregler som begunstiger det skelig å avklare hva som er flertallssynspunktet. eksisterende flertallet. Å sette opp valgkretser slik Rekkefølgen på avstemningene kan bestemme de at man maksimerer antall representanter fra regje- vedtak som fattes. For det andre må et demokrati ringspartiet, kan være et eksempel på flertallsover- også inneholde visse mindretallsgarantier. I boks grep. 2.1 beskrives nærmere problemer med å finne I et demokrati vil den enkelte i noen tilfeller til- fram til hva som er flertallets vilje. høre flertallet og vinne fram med sine synspunkter, Selv om problemene med å avklare hva som mens en i andre tilfeller vil tilhøre mindretallet og faktisk følger av flertallsprinsippet kan være alvor- måtte akseptere flertallets beslutninger. I noen lige, er likevel det andre problemet med flertalls- situasjoner og samfunn kan det imidlertid utvikle 22 St.meld. nr. 17 2004– 2005 Makt og demokrati seg grupper av mennesker som permanent kom- diskusjonen om en ny forfatningstraktat for EU mer i mindretall. Ofte vil slike skiller mellom fler- våren 2004 var det for eksempel et viktig poeng å tall og permanente mindretall være basert på etni- innføre større grad av avstemningsprosedyrer sitet eller religion. Grupper i permanente mindre- (dvs. redusere områder for enstemmighet) for å tall vil oppleve manglende likeverdighet som effektivisere beslutningsprosedyrene. samfunnsborgere, og deres situasjon vil være pre- Samtidig er det en grunnforutsetning for et get av at de ikke kan hente noen fordeler ut av del- reelt demokrati at det finnes en levende debatt der takelsen i samfunnsfellesskapet. argumenter brynes mot hverandre. Slik kan en Det er et grunnleggende demokratisk utgangs- finne fram til gode vedtak som sikrer alles interes- punkt at hvert enkelt individ har visse rettigheter ser på en rimelig måte. som ikke noe flertall skal kunne frata vedkom- For å hindre at flertallet på urimelig vis overkjø- mende. Prinsippet om flertallsavgjørelser som byg- rer mindretall eller enkeltindividers rettigheter, vil gesteinen i et demokrati må derfor modereres et viktig virkemiddel være å fastsette ulike både i retning av å sikre samfunnet mot at perma- begrensninger på hvilke beslutninger et flertall nente mindretall oppstår, og at alle individer sikres kan fatte. Konstitusjoner inneholder bestemmelser et sett grunnleggende rettigheter. Videre vil en som skal hindre maktmisbruk knyttet til hvordan sentral utfordring for et demokratisk system være beslutninger fattes (for eksempel valgordninger). I hensynet til senere generasjoner. Våre etterkom- tillegg er det vanlig å ha innholdsmessige begrens- mere har ikke stemmerett i dag. Deres interesser ninger på flertallsbeslutninger i folkevalgte organer. må likevel ivaretas. Dette kan beskytte grupper som kommer i perma- Demokrati må på denne bakgrunn være noe nente mindretall, eller det kan sikre at enkeltindivi- mer og/eller noe annet enn å summere sammen der ikke kan overkjøres av statsmakten. Viktige enkeltpersoners ønsker gjennom avstemningspro- slike paragrafer i den norske Grunnloven er for sedyrer. eksempel § 97 som forbyr lover med tilbakevir- Et alternativt demokratiideal legger vekt på at kende kraft og § 105 som skal sikre full erstatning en kommer fram til et vedtak som alle vurderer ved ekspropriasjon. Også folkerettslige forpliktel- som gode og rimelige. Etter en åpen debatt der alle ser legger begrensninger på de vedtak som et fler- kommer med sine argumenter og der ikke enkelt- tall på et gitt tidspunkt kan fatte. personer dominerer debatten på grunn av status og Det er viktig for Regjeringen å slå fast at visse makt, skal det beste argumentet vinne. Opprinne- begrensninger på flertallsstyret tilhører de grunn- lige ønsker og oppfatninger fra enkeltmedlemmer leggende forutsetninger for et demokrati. Hvor om fordeling av byrder skal kunne omformes i lys stort omfanget av bindinger på flertallsavgjørelser av debatten. Forslag som vil overkjøre enkeltindivid- bør være, og hvordan slike bindinger bør håndhe- ers rettigheter, etniske gruppers legitime interes- ves, er sentrale spørsmål i et demokrati. Økte ser, eller på urimelig måte påvirke våre etterkom- begrensninger kan være et demokratisk problem, mere, skal ikke kunne vinne fram i en slik ideell men de trenger ikke være det. I kapittel 3 blir disse debattsituasjon. spørsmålene nærmere drøftet på bakgrunn av Vedtak i mindre grupper vil ofte bli foretatt uten Makt- og demokratiutredningens vurdering av en avstemninger. Gjennom en debatt kan det være tiltakende rettsliggjøring av politikken. mulig å bli enig om de beste argumenter. I tillegg kan en komme fram til kompromisser som ivaretar de ulike gruppemedlemmenes interesser på en rett- 2.4 En vurdering av folkestyrets ferdig måte. Det er imidlertid også flere problemer utvikling og situasjon i Norge. med konsensusdannelse som demokratiideal. Det Deltakelsesmønster vil åpenbart være svært tidkrevende å diskutere enhver sak i store forsamlinger helt til en blir enig. Flertallet i Makt- og demokratiutredningen har I noen saker kan det være grunnleggende verdi- levert en dyster diagnose for det norske folkesty- motsetninger som en ikke kan bli enige om. I prak- ret. I det følgende drøftes nærmere noen sentrale sis kan dermed resultatet bli at kravet til konsen- utviklingstrekk. sus blir at alle medlemmene får vetorett og at det ikke fattes vedtak som endrer status quo. Store organisasjoner kan ikke på ethvert tidspunkt sty- 2.4.1 Mistillit til det politiske systemet? res med vekt på konsensus. I det praktiske liv må Et levende demokrati er avhengig av interesse for en foreta tillempinger og avbryte debatten og om politiske saker. Det vises i Makt- og demokratiut- nødvendig avgjøre saken med avstemninger. Ved redningens sluttrapport til at 20 pst. av de spurte 2004– 2005 St.meld. nr. 17 23 Makt og demokrati svarte at politikk var viktig for dem. Omkring 40 I boken Velgere i villrede refereres det til sam- pst. sa at de ikke var interessert i politikk og at de menlikninger basert på tall fra samarbeidende fulgte lite med, mens 20 pst. hevdet at politikk ikke valgforskningsprogram i perioden 1996–2001 (Aar- spilte noen som helst rolle for dem. Ifølge utred- dal 2003). Også disse tallene viser høy tilfredshet ningen tyder tallene likevel på at den generelle med demokratiet i Norge. Når det gjelder oppfat- politiske interessen snarere har økt enn gått til- ning om partiers lydhørhet og politikeres kjenn- bake siden 1960-tallet. skap til hva folk tenker, er tilfredsheten mye lavere En innfallsvinkel til en vurdering av det norske (henholdsvis knapt 40 pst. og vel 30 pst.), og Norge folkestyrets «sunnhet» er hvorvidt systemet har til- er heller ikke helt på topp sammenliknet med lit blant borgerne. I Medborgerundersøkelsen, andre land. I en drøfting av utviklingen i Norge som er en spørreundersøkelse i befolkningen om vises det blant annet at tilliten steg i forbindelse deltakelse og holdninger i regi av Makt- og demo- med 1997-undersøkelsen, mens den deretter sank kratiutredningen, er det stilt spørsmål om: «I det fram til 2001. Tilliten ser ut til å svinge med ulike store og hele er du meget fornøyd, ganske fornøyd, begivenheter. Høsten 1998 sank oljeprisen kraftig, ikke særlig fornøyd eller ikke fornøyd i det hele tatt kronekursen falt og rentenivået steg. Tillitsunder- med hvordan demokratiet fungerer i Norge?» søkelser viste da kraftig synkende tillit til politiske (Strømsnes 2003 s. 161) Her oppgir 4 pst. at de er institusjoner. Våren 1999 steg oljeprisen igjen og meget fornøyd, 67 pst. oppgir at de er ganske for- rentene vendte tilbake til et mer normalt nivå. Til- nøyd, 22 pst. er ikke særlig fornøyd og 4 pst. er liten til institusjonene tok seg da kraftig opp igjen. ikke fornøyd i det hele tatt. Målt i forhold til et sett Det kan være vanskelig å tolke betydningen av av påstander om politikere er det mer negative vur- slike tall. Valglovutvalget reflekterer noe nærmere deringer. 25 pst. er helt enig i at «[D]e som sitter på over spørsmål om tillit til politikere. «Et moderne Stortinget og bestemmer tar ikke mye hensyn til det samfunn ønsker seg kritiske borgere, og det eksisterer som vanlige folk tror og mener», mens 47 pst. er del- nærmest en norm om at borgerne skal forholde seg vis enig, 25 pst. er delvis uenige, og 3 pst. er helt skeptisk til politikerne. Kritikk oppfattes som politisk uenige. Enda større mistillit uttrykkes til politiske korrekt, stor tillit som naivt», påpekes det blant partier. 82 pst. er helt eller delvis enig i påstanden annet i denne sammenheng, jf. NOU 2001: 3, kapit- om at «[m]an kan aldri stole på at noe parti har tel 5.1.3. tenkt å holde sine løfter.» Tilliten er lav både blant Holdningsdata viser at tilliten til det norske kvinner og menn, unge og eldre og blant personer demokratiske systemet generelt er høy. Det er med høy inntekt og med lav inntekt. etter Regjeringens syn et viktig demokratisk akti- Valglovutvalget ledet av fylkesmann Sigbjørn vum. Men et fungerende demokrati trenger også Johnsen, jf. NOU 2001: 3, trekker fram data som aktive borgere som deltar i det politiske systemet. viser utviklingen i borgernes holdninger til det norske politiske systemet, også sammenliknet med andre land. Det er siden 1970-tallet i regi av EU blitt 2.4.2 Valgdeltakelse i Norge undersøkt hvorvidt borgerne er fornøyde med I sluttboken fra Makt- og demokratiutredningen måten demokratiet fungerer på. Snittet for EU-lan- sies det blant annet følgende: «Valgdeltakelsen er dene lå i 1995 på 55 pst. Norge og Danmark toppet sunket jevnt ved både riks- og lokalvalg, og mest for listen med en andel på over 80 pst. som var for- dem med lav utdanning og inntekt.» (sluttboken nøyde med demokratiet. Lavest lå Italia med 20 pst. s. 78) og Hellas med 30 pst. Tverrnasjonale studier av til- Figur 2.1 viser en relativt jevn nedgang i valg- liten til det som omtales som demokratiske kjerne- deltakelse ved kommune- og fylkestingsvalg, fra institusjoner (forsvar, rettsvesen, politi, parlament over 70 pst. for begge valg i 1975 til under 60 pst. i og offentlig forvaltning) viste en negativ utvikling 2003. Siden det ble innført direkte valg til fylkes- fra 1981 til 1991, også for Norge. Imidlertid hadde tinget fra 1975, er disse valgene avholdt samtidig. Norge hatt en positiv utvikling på 1990-tallet. Det Det er i hele perioden høyere valgdeltakelse ved konkluderes med at de fleste samfunnsinstitusjoner kommunevalget enn ved fylkestingsvalget. Fram ser ut til å ha stor tillit i den norske befolkningen. til 1987 ble denne forskjellen større, men den har Når det gjelder tillit til politikerne, har den langsik- vært mer stabil etter dette. Når det gjelder deltakel- tige trenden vært negativ i de fleste land, men sen ved stortingsvalg, er utviklingen mindre jevn. I utviklingen har ikke vært den samme i Norge. Til- de tre siste valgene har deltakelsen vært på vel 75 liten ligger ifølge Valglovutvalget i dag litt over pst., mens deltakelsen i de foregående valg i perio- nivået på slutten av 1960-tallet. den var på vel 80 pst. Selv med en slik reduksjon, er valgdeltakelsen i et lengre tidsperspektiv ikke 24 St.meld. nr. 17 2004– 2005 Makt og demokrati

Figur 2.1 Utviklingen i deltakelse i valg og folkeavstemninger fra 1967 til i dag. Pst. Kilde: Statistisk sentralbyrå, blant annet NOS C 621, 622, 710 spesielt lav. Den er for eksempel høyere enn på Valglovutvalget drøftet ulike tiltak for å øke del- 1920-tallet og omtrent lik valgdeltakelsen i 1945 da takelsen i valg. En mulighet kan være databaserte den var på vel 76 pst. Deltakelsen ved folkeavstem- løsninger for valg. Kommunal- og regionaldeparte- ningene har vært stor, særlig i 1994 da den var på mentet nedsatte i juni 2004 en arbeidsgruppe 89 pst. Det vil si mer enn 13 prosentpoeng høyere under ledelse av Bernt Aardal som innen utløpet av enn ved stortingsvalget året før. 2005 skal vurdere om og eventuelt hvordan det bør Et moment som trekkes fram for å forklare for- innføres mulighet for elektronisk stemmegivning skjeller i valgdeltakelse, er konflikt og konkur- her i landet. Ved behandlingen av Dok.nr. 8:76 ranse ved valget. Den lavere valgdeltakelsen ved (2003–2004), jf. Innst. S. nr. 35 (2004–2005), kommunevalgene sammenliknet med stortings- uttrykte flertallet i kontroll- og konstitusjonskomi- valg, kan knyttes til at de politiske alternativene er teen (alle unntatt representantene fra Fremskritts- mindre klare og intensiteten i valgkampen gjen- partiet) at en burde avvente dette utvalgets arbeid nomgående er lavere (Aardal 2002 s. 31f). Et før man eventuelt vurderte gjennomføring av elek- utbredt synspunkt er at statlig overstyring av kom- troniske valg. munene kan bidra til å redusere interessen for Makt- og demokratiutredningen hevder at det lokalvalg. I kapittel 4 gis det en nærmere drøfting er blitt en økt sosial ulikhet i valgdeltakelsen knyt- av vilkårene for det lokale selvstyret. tet til inntekt og utdanning. Likhet i mulighet for Et moment ved vurdering av nivået på valgdel- deltakelse er en demokratisk kjerneverdi og økt takelsen kan være om det er de samme personene sosial ulikhet kan dermed være bekymringsfullt. som permanent lar være å stemme. Valgforsker Men i Valglovutvalgets oppsummering av utford- Bernt Aardal trekker fram at det er svært få som lar ringene for det representative demokratiet, kon- være å stemme flere valg på rad. Med visse meto- kluderes det annerledes: «Det er et klart demokra- diske forbehold vises det til at det bare er 5 pst. i tisk fremskritt at det, over tid, har skjedd en sosial valgundersøkelsene som lot være å stemme både utjevning av valgdeltakelsen.» (NOU 2001: 3 punkt ved stortingsvalgene i 1993 og 1997. 12 pst. lot 5.3) I en fersk analyse av valgdeltakelsen ved lokal- være å stemme både ved kommunevalgene i 1995 valg, der også valg til og med høsten 2003 er analy- og 1999 (Aardal 2002 s. 36). sert (Bjørklund 2005), hevder valgforskeren Tor 2004– 2005 St.meld. nr. 17 25 Makt og demokrati

Bjørklund at utviklingen mht. inntekt og utdanning get (NOU 2004: 25) tegner et positivt bilde av nor- har vært ganske jevn i perioden 1971 til 2003. Det ske partier. Det vises blant annet til at «[f]orsk- er relativt lik nedgang i deltakelsen for de ulike ningen friskmelder langt på vei partienes interndemo- gruppene. Det kan imidlertid registreres en større krati – til tross for sviktende medlemstall.» (s. 33) nedgang i valgdeltakelse blant arbeidere sammen- I spørreundersøkelser blant medlemmer i poli- liknet med andre yrkesgrupper. Den klareste end- tiske partier var det i perioden 1991 til 2000 en ringen i valgdeltakelsen i perioden følger ikke økende andel som hadde politiske motiver for inn- sosial status, men alder. Det er en betydelig økning melding, og en redusert andel som nevner politisk av unge hjemmesittere. Mindre enn 40 pst. av vel- miljø og passiv støtte som motiv (Heidar og Saglie gere under 30 år avgav stemme i 2003. 2002). Ifølge Medborgerundersøkelsen nevnt ovenfor er den viktigste begrunnelse for ikke å være medlem at folk vil ta stilling fra sak til sak og 2.4.3 Rollen til politiske partier ikke la seg binde av bestemte politiske synspunk- Oppbyggingen av politiske partier har vært sentral ter. Opp mot 60 pst. nevner dette som et meget i utviklingen av det representative demokrati. eller nokså viktig motiv for ikke å være partimed- Makt- og demokratiutredningen beskriver hvor- lem. Partisekretariatene oppfatter ifølge studien til dan de politiske partiene er i ferd med å eldes ved Heidar og Saglie samfunnets individualisering som at det er de middelaldrende og eldre som i størst årsak til rekrutteringsproblemene. En reduksjon i grad deltar i valg og er partimedlemmer. Siden antall partimedlemmer observeres generelt i 1990 har det samlede antallet partimedlemmer blitt Europa (med unntak av nye demokratier som Hel- halvert. Sosial bakgrunn betyr mye mindre for valg las, Ungarn, Slovakia og Spania). Tilbakegangen av parti enn det gjorde før. Det er lite stabilitet i par- på 1990-tallet har vært størst i Østerrike og Norge. tivalg over tid. Partiene er ikke lenger kanaler for Men blant 20 europeiske land som er gjennomgått, bred og langsiktig mobilisering. ligger Norge og Østerrike blant de tre land med Reduksjonen i antall partimedlemmer synes å høyest medlemstetthet blant velgerne. Heidar og være felles i de fleste europeiske demokratier, og Saglie påpeker i denne sammenheng at høye med- kan i noen grad tilskrives økende individualisering. lemstall i utgangspunktet også gir størst tilbake- I en egen studie i regi av Makt- og demokrati- gang. utredningen Hva skjer med partiene? (Heidar og Valglovutvalget peker på at en stadig mindre Saglie 2002) gis det en grundig drøfting av utvik- andel av befolkningen er partimedlemmer, og at lingen i partiaktivitet og holdninger blant landsmøte- dette kan bety at stadig færre er med på å delegater og partimedlemmer i de senere år. Stu- bestemme hvilke kandidater velgerne har å velge dien drøfter ulike idealer for politiske partier i et mellom. Personstemmegivningen ved kommune- demokrati. I massepartiet er det mange medlem- valg (dvs. bruken av muligheten til å rette på lis- mer som mobiliserer en hel sosial gruppe og styrer tene) har økt betydelig. Som andel av avgitte stem- partiet gjennom landsmøte og programarbeid. mer har den økt fra knapt 25 pst. i 1983 til over 35 Som en motsatt stilisert partitype kan en beskrive pst. i 2003 (Bjørklund 2005). På bakgrunn av Valg- politiske partier som er styrt fra toppen ut fra den lovutvalgets vurderinger foreslo Regjeringen i hensikt å vinne oppslutning i valg, og der medlems- Ot.prp. nr. 45 (2001–2002) at velgerne skulle få inn- oppslutning er mindre viktig. Ifølge studien har flytelse ved personvalg også for fylkestingsvalg og idealet i norsk politikk vært massepartiet. Siden stortingsvalg. Mens valglovutvalget foreslo en 1990 har imidlertid antallet medlemmer samlet sett sperregrense på 5 pst, foreslo departementet 8 pst. gått ned fra 417 000 til om lag 228 000 i 2000. Ande- med henvisning til at dette er grensen ved svenske len av antall stemmeberettigede som er partimed- riksdagsvalg. Stortinget, jf. Innst. O. nr. 81 (2001– lemmer har dermed sunket fra knapt 13 pst. til om 2002), har vedtatt dette for fylkestingsvalg, men lag 6 1/2 pst. De gjenværende medlemmene beskri- flertallet i Stortinget gikk mot at disse reglene i ves imidlertid som minst like aktive som partimed- denne omgang skulle gjelde for stortingsvalg. I lemmene ved begynnelsen av 1990-tallet. Lands- eget anmodningsvedtak ble Regjeringen bedt om å møtets betydning og det forberedende arbeid knyt- foreta en gjennomgang og evaluering av ordningen tet til dette (med innspill til partiarbeid mv.) med velgerpåvirkning på personvalget ved fylkes- karakteriseres som like viktig som tidligere, men tingsvalget i 2003, jf. Innst. O. nr. 102 (2002–2003). altså basert på færre medlemmer. Partiene beskri- I Ot.prp. nr. 44 (2004–2005) er det gitt en vurdering ves ikke som spesielt topptunge og de er fortsatt av effektene av personvalgordningen ved fylkes- sterkt koblet til organisasjonssamfunnet (Saglie og tingsvalget 2003 basert på en foreløpig rapport fra Heidar 2002). Også Demokratifinansieringsutval- Rokkan-senteret. Erfaringene tyder på at velgerne 26 St.meld. nr. 17 2004– 2005 Makt og demokrati i stor grad deltok ved personvalget, men at de end- satt eller andre foreldre på samme skole. Bare et ringene som ble gjort på stemmesedlene bare i lite mindretall har byttet klasse eller skole. svært liten grad påvirket hvilke personer som ble Gjennomgående er det ganske lik deltakelse valgt. Kommunal- og regionaldepartementet vil blant kvinner og menn. Det er en viss sosial skjev- komme nærmere tilbake til evalueringen, særlig het i deltakelsesmønster, i forhold til inntekt og ordningen med personvalg ved kommunestyre- særlig i forhold til utdannelse. Økt utdannelsesnivå valg i kommuneproposisjonen senere i vår. gir gjennomgående høyere deltakelsesnivå. Det er I ett henseende kan en si at de landsomfattende imidlertid ikke de samme grupper mennesker som partiene er styrket de siste tiår ved at de nasjonale er overrepresentert innenfor alle former for deltak- partiene stiller liste i en større andel av landets else (Strømsnes 2003 s. 207). Ifølge Strømsnes er kommuner enn før (Bjørklund 2005). Dette gjelder mye av bildet en sitter igjen med at ulike sosiale i særlig grad «nye» partier som Fremskrittspartiet grupper til dels benytter ulike kanaler for politisk og Sosialistisk Venstreparti, men også i noen grad påvirkning, men at de aller fleste grupper likevel et parti som Høyre. Slik sett kan partiene i større har tilgjengelig en kanal hvor de kan gi uttrykk for grad enn før koble sammen det lokale nivå med det det de mener. nasjonale nivået. En form for demokrati som ikke er belyst i Makt- og demokratiutredningen, er bruk av folkeavstemninger. Enkeltsaker kan forelegges vel- 2.4.4 Deltakelse utenom valg til gerne direkte. Nasjonalt var det seks folkeavstem- representative folkevalgte organer ninger i det 20. århundre. I 1905 ble folket (den I det foregående er det vist til en mindre reduksjon gang bare mannlige velgere) forelagt spørsmålet i valgdeltakelse og en betydelig reduksjon i med- om oppløsning av unionen og spørsmålet om repu- lemskap i politiske partier. Imidlertid kan politiske blikk eller monarki. I 1919 og 1926 ble det avholdt beslutninger og viktige avgjørelser om fordeling av folkeavstemninger om alkoholforbud, mens en i goder og byrder påvirkes også gjennom andre 1972 hadde folkeavstemning om tilslutning til EF kanaler. Det kan dreie seg om alt fra å skrive under og i 1994 om tilslutning til EU. Lokalt ble det ifølge på opprop, til ulike former for «politisk forbruk» Ot.prp. nr. 45 (2001–2002) i perioden 1970–2000 (for eksempel boikott av visse produkter) til avholdt i overkant av 500 folkeavstemninger, blant direkte kontakter. Makt- og demokratiutredningen annet om målform i skolen, alkoholspørsmål og viser til at deltakelse i opprop, demonstrasjoner og kommunesammenslåinger. ulike former for direkte påvirkning av beslutnings- I enkelte land (særlig Sveits, men også i visse takere har økt. delstater i USA) finnes muligheten for folkeinitia- Ifølge Medborgerundersøkelsen som har kart- tiv. Ved folkeinitiativ initieres folkeavstemninger lagt folks deltakelsesmønster, er det relativt få som av velgerne ved at en viss andel av dem kan drive har deltatt i politiske aksjonsgrupper eller liknende gjennom en folkeavstemning, dvs. uavhengig av (6 pst.) eller deltatt i offentlige demonstrasjoner (9 representative organers synspunkter eller tilslut- pst.) Men betydelig flere (nesten 40 pst.) har i løpet ning. av det siste året vært i direkte kontakt med enten en politiker, offentlig tjenestemann, media eller advokat for å få til en forbedring i samfunnet. Mest 2.4.5 Samlet vurdering av deltakelse vanlig har det vært å ta kontakt med offentlig tje- Funnene fra Makt- og demokratiutredningen tyder nestemann (29 pst.). Det er også en betydelig andel på en endring i deltakelsesform. Det har vært en som oppgir at de har boikottet visse produkter (30 viss reduksjon i valgdeltakelse, særlig ved lokal- pst.), eller bevisst kjøpt varer av politiske, moral- valg, og en betydelig reduksjon i partimedlemskap. ske eller miljømessige hensyn (44 pst.). Det er Andre deltakelsesformer har økt i omfang. Delta- også en betydelig aktivitet i forbindelse med rollen kelsen blant unge ved valg er lav. som bruker. Ifølge undersøkelsen er det innenfor Et sentralt spørsmål er om de tall for deltakelse helsesektoren 37 pst. av dem det er aktuelt for som som er gjengitt er så lave at demokratiet som sådan har gjort noe for å forbedre situasjonen. Fram- er svakt. Professor Willy Martinussen hevdet for gangsmåten for dem som har gjort noe, har i om lag 30 år siden at den politiske deltakelsen i hovedsak vært kontakt med lege eller ansvarlig for Norge var svært begrenset. Dette hadde sammen- behandling (85 pst.), mens 15 pst. har byttet lege heng med lav politisk interesse og følelse av eller sykehus. Tilsvarende har 52 pst. gjort noe for avstand og avmakt i forhold til det norske politiske å forbedre situasjonen på eget barns skole, vanlig- systemet. I tillegg var deltakelsen skjevt fordelt. vis ved å ta kontakt med lærer eller annen skolean- Professor William Lafferty protesterte sterkt mot 2004– 2005 St.meld. nr. 17 27 Makt og demokrati denne konklusjonen og mente å kunne vise at del- demokrati som er basert på representativt demo- takelsen var omfattende og stort sett lik mellom krati. ulike sosiale grupper (Strømsnes 2003 s. 19ff). En En kan stille som et krav til politisk deltakelse samlet vurdering av demokratiets virkemåte vil at det skal ha et videre sikte enn ens eget ve og vel. avhenge av idealer for deltakelsesnivå og former. Moderne politisk deltakelse kan ut fra dette vurde- Selv om mange (blant samfunnsforskere og poli- res som mindre allmennorientert enn den tradisjon- tikere) oppfatter politikk og politisk deltakelse som elle deltakelsen. Men selv direkte myndighetskon- blant det mest sentrale i livet, krever ikke et demo- takt som bruker for å ta opp egen eller egne barns krati at alle borgere deler dette synet. Politiske situasjon, kan være motivert også ut fra andres beslutninger og ordninger skaper etter Regjering- situasjon (for eksempel andre elevers situasjon). ens vurdering rammeverk for at den enkelte, indi- Effektene kan i tillegg være positive for andre. Ini- viduelt og i fellesskap, kan skape gode liv. Også for- tiativ for å få gjort noe med lite tilfredsstillende former for deltakelse må vurderes i lys av hvordan de hold på sykehjemmet der en selv har pårørende, vil kan bidra til utviklingen av et godt samfunn. kunne bedre situasjonen også for andre. Norges Fiskarlag har i en grundig høringsutta- Valglovutvalget drøfter ulike former for bruker- lelse betont at den viktigste politiske deltakelse styring og brukermedvirkning. Brukermedvirk- ikke lenger foregår i en tidlig fase av politiske ning kan bidra til at tjenestene i større grad utvik- beslutningsprosesser, men at mer reelle avgjørel- les i tråd med brukernes ønsker og behov. Dette vil ser er flyttet til iverksettingsfasen. Fiskarlaget set- også være en hovedmålsetning for de representa- ter dette i sammenheng med blant annet overfø- tive organene. Men det har vært reist en del kritikk ring av tidligere politisk styrte oppgaver til mar- mot økt brukerstyring ved at den kan undergrave keder og markedsaktører. Deltakelsesmønster kan de representative organene. Synet på kommunene av denne grunn endres. En endring i former for som rene statlige serviceapparater kan forsterkes. politisk styring, for eksempel knyttet til fristilling, Brukerstyring kan videre bidra til å gi brukere sær- vil bli drøftet i kapittel 2.5. Den danske maktutred- rettigheter framfor andre interesserte borgere. For ningen er opptatt av en stigende bevissthet om at eksempel kan det være andre enn skolebarnas for- effekten av politiske vedtak først avklares ved gjen- eldre som kan være interessert i den lokale skolen. nomføringen, og at derfor samfunnsforskning etter Valglovutvalget understreket at alternativet til bru- hvert har fått et bredere syn på politisk deltakelse. kerstyring imidlertid ikke trenger være mer poli- Politikken kan ikke bare besluttes på Stortinget. tisk styring, men snarere en offentlig sektor der de Hvilken virkning for eksempel en skolereform vil sterke profesjonene fritt får legge premissene. ha, vil avhenge av oppfølgingen i den enkelte kom- Utvalget konkluderte med at brukerstyringen ikke mune, og i siste instans hos den enkelte lærer. bør skje på bekostning av representative organer, I perioden 1996 til 1999 delte Kommunenes men i samspill med disse. Det er staten, kommune- Sentralforbund ut en lokaldemokratipris. Tor styrene og fylkestingene som skal gi rammene, Bjørklund (Bjørklund 2005) gjennomgår og drøfter mens brukerne bør få innflytelse på institusjons- begrunnelsene for tildelingene. Ulike demokra- nivå. tielementer ble vektlagt. Løten kommune som fikk Det er etter Regjeringens vurdering ikke bare prisen i 1997, ble berømmet for å trekke inn bru- ved å ta opp saker og gi uttrykk for sin misnøye kere i styringen av kommunale tjenester. Kristian- (enten ved kontakt med politiske organer eller i sand kommune som fikk prisen i 1998, fikk den for brukerfora) at en handler demokratisk. Også ved å å legge opp til bred debatt og diskusjon utenfor den forlate en organisasjon og velge et annet tilbud, ordinære valgkanalens organer. Sollund kommune kan en bidra til bedring av kvaliteten både generelt som fikk den i 1999, ble tildelt den for en sterk og i den organisasjonen som forlates. Inspirert av økning i valgdeltakelsen. danske og svenske erfaringer er noen norske kom- Det kan etter Regjeringens vurdering være for muner i ferd med å prøve ut individuelt brukervalg snevert å vurdere demokratiets levedyktighet kun knyttet til skole og eldreomsorg. Etablering av pri- etter direkte deltakelse i de representative kanaler. vate skoler og private helsetilbud kan være en Å beskrive øvrige demokratiske kanaler bare som spore til skjerpet kvalitet også for offentlige tjenes- «tilleggsdemokrati» kan i noen tilfeller være misvis- tetilbud. Det kan imidlertid være ulike utfordringer ende. Også et representativt demokrati er avhen- ved brukervalg, herunder begrenset befolknings- gig av at saker reises og synspunkter debatteres. underlag og mangel på leverandører som kan Brukersynspunkter, direkte kontakter og lokal svekke den reelle muligheten til å etablere alterna- organisering og engasjement er viktige også i et tiver. Valg på tvers av kommunegrenser kan i noen tilfeller avhjelpe slike problemer. Private tilbud 28 St.meld. nr. 17 2004– 2005 Makt og demokrati med høye egenandeler kan bidra til å trekke res- system uten politiske partier ville ikke fungere surssterke vekk som brukere av offentlige tjeneste- godt. Men det er ikke slik at det bare er politiske tilbud og dermed kunne svekke dette tilbudet. Selv partier som kan ivareta viktige hensyn. Et levende om det kan være slike mulige utfordringer med demokrati er etter Regjeringens vurdering også brukervalg, vil Regjeringen understreke at også avhengig av at aktive samfunnsborgere, forskere det å «stemme med føttene» og velge alternative og andre, gjennom det offentlige ordskiftet, hjelper løsninger kan gi viktige bidrag til et bedre sam- til med å trekke langsiktige linjer i politikken. Et funn. Kommunal- og regionaldepartementet initi- bredt medietilbud som legger til rette for alterna- erte i 2002 i samarbeid med Kommunenes Sentral- tive informasjonskilder, bidrar til dette, jf. nærmere forbund et nettverk der kommuner ble invitert til å drøfting i kapittel 7. Offentlige utredninger med være med å prøve ut ulike modeller for brukervalg bred deltakelse og kunnskapsbaserte innspill er i kommunal tjenesteyting. også viktige elementer i et fungerende demokrati. Regjeringen vil understreke betydningen av Nye ideer kan klekkes ut også i andre fora enn poli- ulike alternative politiske deltakelsesformer. Det tiske partier. Regjeringen mener at det er den samer imidlertid grunn til å fastholde at det er behov lede politiske deltakelsen og kvaliteten på den sam- for de helhetsavveininger som kan skje ved mer lede offentlige debatten som vil være avgjørende tradisjonell politisk deltakelse, gjerne gjennom for folkestyrets kvaliteter. Kvaliteten og legitimi- politiske partier. teten til de beslutninger som fattes må vurderes i et Valglovutvalget viser til at partiutviklingen slikt samlet perspektiv. bedømmes ut fra massepartiet som ideal. Debatten En sentral avveining i et demokrati er i hvilken preges av fortidens idylliserte bilde, der alle var grad en baserer seg på direkte demokrati i tillegg aktive og utøvde innflytelse på politikken. Det kon- til det representative indirekte demokratiet. Dette kluderes med at argumentene for tesen om parti- kan gjøres ved bruk av folkeavstemninger. enes forfall er svake og faktagrunnlaget tynt. Parti- Valglovutvalget foreslo et sett med regler som ene har så langt ifølge Valglovutvalget, kanskje i skulle regulere gjennomføringen av lokale folkeav- overraskende stor grad, maktet å tilpasse seg et stemninger. Dette ble imidlertid ikke fulgt opp i samfunn med omfattende og raske endringer. Ot.prp. nr. 45 (2001–2002) da Kommunal- og regio- Partiforskerne Knut Heidar og Jo Saglie naldepartementet konkluderte med at det ikke var (Heidar og Saglie 2002 s. 18) mener at vi trenger et reelt behov for statlig regulering av slike avstem- politiske partier. Hvis vi ønsker en meningsfull ninger. Stortinget vedtok ved behandlingen, jf. offentlig debatt om sentrale spørsmål, deltakelse Innst. O. nr. 102 (2002–2003), å be Regjeringen og mobilisering av politisk interesserte samt stimu- utrede problemstillinger ved lokale folkeavstem- lering til aktivitet, trengs partiene som vitale med- ninger. I Ot.prp. nr. 44 (2004–2005) er det gitt en lemsorganisasjoner: grundig vurdering av juridiske forhold og mulige – Partiene bidrar til en større sosial bredde i effekter for det lokale demokratiet av bruk av folke- rekrutteringen til den politiske arenaen. avstemninger, blant annet basert på lokale og inter- – Bredden i partiprogram og de saker som vel- nasjonale erfaringer. Kommunal- og regionalde- gerne blir presentert for, vil bli mindre uten par- partementet vil ikke nå tilrå en ordning med bin- tier. Levende partiorganisasjoner hemmer dende lokale folkeavstemninger drevet fram av ledelsens muligheter til å kaste prinsippene på initiativ fra innbyggerne. Det vil representere et båten når det passer. brudd på det representative systemet som norsk – Partiene binder sammen personer lokalt med kommuneforvaltning bygger på. Departementet det sentrale nivået. Sentrum forankres i noen vektlegger at det representative systemet i større grad i periferien, og periferien harmoniseres grad enn folkeavstemninger om enkeltsaker gjør som regel med sentrum gjennom de politiske det mulig å sikre en helhetlig lokal politikk. Depar- partiene. tementet finner det videre ikke formålstjenlig å – Partienes demokratiske potensial ligger videre foreslå en lovregulering av rådgivende folkeav- i den helhetstenkning som ligger i partipro- stemninger. grammene som er møysommelig utarbeidet i På bakgrunn av forslag fra Valglovutvalget ble organisasjonen. det i Ot.prp. nr. 45 (2001–2002) lagt fram forslag – Partiene er viktige som utklekkingssted for nye om at det innføres en regel om innbyggerinitiativ i ideer og forslag. kommuneloven. Reglene er utformet slik at kom- munestyret eller fylkestinget forpliktes til å ta stil- Politiske partier kan vurderes som viktige for å ling i en sak som berører deres kompetanseom- sikre de ovenfornevnte hensyn. Et demokratisk råde innen 6 måneder, dersom minst 2 pst. av inn- 2004– 2005 St.meld. nr. 17 29 Makt og demokrati byggerne, alternativt 300 personer i kommunen oppfølging av Lokaldemokratikommisjonens for- eller 500 personer i fylkeskommunen, krever det. slag før kommune- og fylkestingsvalgene i 2007. Kommunal- og regionaldepartementet vektla i Andre deltakelsesformer enn deltakelse ved denne sammenheng at innbyggerinitiativ kanali- valg kan innebære forskjeller i reell innflytelse. serer saker inn i den representative kanalen. Valg- Virkningen av såkalt «politisk forbruk» (for eksem- lovutvalget vektla at innbyggerinitiativ lokalt kan pel boikott av visse produkter) vil avhenge av del- bidra til å bedre dialogen mellom partiene og bor- takernes kjøpekraft og slik sett ikke tilfredsstille gerne. En slik lokal forslagsrett kan bidra til å den grunnleggende likhetsverdi som ligger i prin- fange opp det saksorienterte engasjementet og sippet om én person – én stemme. Imidlertid vil føre det inn i den representative prosessen på en ofte andre deltakelsesformer også kunne forbedre ordnet og formell måte. Forslaget ble vedtatt, jf. det representative demokratiet. Eksempelvis kan Innst. S. nr. 102 (2002–2003) og trådte i kraft 1. juli aksjoner og debattytringer bidra til et mer infor- 2003. Det finnes en del eksempler på bruk av inn- mert beslutningsgrunnlag i representative organer. byggerinitiativ, og også på at slike helt eller delvis Lokal initiativrett kan også være en måte å bringe har vunnet fram, jf. artikkel i Kommunal Rapport i nye saker inn i den representative styringskjeden, september 2004 (Holmquist 2004). og ikke svekke den grunnleggende likeverdighets- Regjeringen vil understreke betydningen av verdi som ligger i demokrati basert på valg. det representative demokratiet. Det er viktig å Regjeringen vil videre understreke verdien av vektlegge de grunnleggende demokratiske verdier politiske partier. De kan bidra til helhetlige og uav- knyttet til innbyggernes prioritering, ikke bare hengige avveininger. Demokratifinansieringsut- som brukere av ulike offentlige tjenester, men også valget la fram sin rapport Penger teller, men stem- som borgere med forpliktelse til å vurdere sam- mene avgjør (NOU 2004: 25) i november 2004. funnsutviklingen helhetlig gjennom blant annet Utvalget foreslår en rekke tiltak for å utvide all- deltakelse i valg. mennhetens innsyn i partienes finanser, samt end- En viktig forutsetning for meningsfull deltak- ringer i offentlige tilskuddsordninger for partiene. else er at velgerne har mulighet til å vurdere Utredningen har vært på høring, og Regjeringen ansvarsforholdene. Konflikten mellom lokale og tar sikte på å legge fram en oppfølging av utred- nasjonale politikere om hvem som har skylden for ningen slik at Stortinget får anledning til å uheldige utviklingstrekk, eller kan ta æren for det behandle saken før sommeren 2005. som er bra, er på denne bakgrunn en utfordring for demokratiet. I kapittel 4 presenteres Regjeringens mål for forholdet mellom stat og kommunesektor. 2.4.6 Deltakelse for alle grupper Vektlegging av lokalt selvstyre og lokalt ansvar Regjeringen understreker at det er viktig for demo- står sentralt. kratiets legitimitet at alle grupper deltar, slik at et Et fungerende lokaldemokrati er viktig. Det gir bredest mulig spekter av interesser kan bli ivare- en nærhet mellom offentlig makt og innbyggerne tatt. Det er ovenfor gitt en oversikt over deltakel- og er en viktig kanal for rekruttering av kandidater sesmønsteret. Valglovutvalget hevdet at det har til nasjonale verv. Det er på denne bakgrunn grunn skjedd en sosial utjevning av valgdeltakelsen. Men til bekymring for den lave valgdeltakelsen ved bildet er ikke entydig. Det har skjedd en større lokale valg. Lokaldemokratikommisjonen, jf. nedgang i deltakelse blant arbeidere enn blant omtale i kapittel 4, har fått som mandat å foreslå til- andre yrkesgrupper. Innvandrere deltar videre tak som kan styrke valgdeltakelsen på kortere og mindre i valg enn majoritetsbefolkningen. Dette lengre sikt. Ved behandlingen av forslag fra stor- gjennomgås nærmere i kapittel 6. Medborgerun- tingsrepresentantene Ågot Valle (SV) og Siri Hall dersøkelsen tyder på visse forskjeller i øvrig deltak- Arnøy (SV), jf. Dok.nr. 8:83 (2003–2004) og Innst. else (dvs. utenom i tilknytning til valg), i forhold til S. nr. 34 (2004–2005) om tiltak for å øke valgdeltak- inntekt og særlig i forhold til utdannelse. elsen, var det enighet i kontroll- og konstitusjons- Lav valgdeltakelse vil være spesielt problema- komiteen om å avvente kommisjonens anbefal- tisk hvis de som ikke deltar generelt er misfor- inger før det eventuelt foreslås endringer i valgloven. nøyde med det politiske systemet. I en undersøk- Komiteen la imidlertid til grunn at det ble satset på else knyttet til lokalvalget i 1999 ble det stilt spørs- et bredt spekter av virkemidler for å stimulere til mål om tilfredshet med måten lokaldemokratiet økt valgdeltakelse også ved valget i 2005, blant fungerte på. 85 pst. var meget fornøyd, eller nokså annet informasjonsvirksomhet rettet mot første- fornøyd med hvordan lokaldemokratiet fungerte i gangsvelgere. Regjeringen vil komme tilbake med sin kommune. Og de som ikke stemte var nesten 30 St.meld. nr. 17 2004– 2005 Makt og demokrati like fornøyd (83 pst.) som de som stemte (86 pst.) Deltakelsen øker ifølge Berglund for eksempel (Bjørklund og Saglie 2000 s. 75). mer enn 10 prosentpoeng ved å endre sivil status Regjeringen arbeider for et inkluderende sam- fra ugift til gift eller samboende. Siden færre unge funn, jf. blant annet St.meld. nr. 6 (2002–2003) Til- er gift/samboende, kan dette ha sammenheng taksplan mot fattigdom. Sentralt i dette arbeidet med lav valgdeltakelse for unge. Det kan også står satsing på deltakelse i arbeidslivet. Et inklude- være spesielle saker som kan engasjere unge vel- rende samfunn innebærer også mulighet for demo- gere. Valgdeltakelsen blant unge synes å ha vært kratisk deltakelse. spesielt høy i 1989 – et valg som er beskrevet som Norges Handikapforbund etterlyser i sin et valg der miljøvern var i fokus. høringsuttalelse til Makt- og demokratiutredningen Både Landsrådet for Norges barne- og ung- en debatt om de funksjonshemmedes forutset- domsorganisasjoner (LNU) og Elevorganisasjo- ninger for politisk deltakelse. Det vises til at valg- nen er kritiske til den funksjon kommunale ung- loven ikke krever at valglokalene skal være tilgjenge- domsråd i dag har. LNU og Elevorganisasjonen lige for alle og sikrer synshemmede mulighet for foreslår i sine høringsuttalelser at stemmeretts- valg. Viktig informasjon fra det offentlige og mas- alderen settes ned til 16 år. LNU har ikke presisert semedier er utilgjengelige for synshemmede, hør- om dette bør være både ved stortingsvalg og lokal- selshemmede og lesehemmede. Det er videre pro- valg, mens Elevorganisasjonen presiserer at det blemer med å kunne utøve politiske verv knyttet til bør gjelde bare for kommunevalg og fylkestings- tilgjengelighet for sakspapirer mv. valg. Elevorganisasjonen viser til at det kan være I St.meld. nr. 40 (2002–2003) presenterer problemer med at ikke-myndige skal ha lovgi- Regjeringen en bred strategi for nedbygging av vende makt i Stortinget, men at dette ikke er rele- funksjonshemmende barrierer. I forskriftene til vant ved kommune- og fylkestingsvalg. Ungdom er den nye valgloven, jf. Ot.prp. nr. 45 (2001–2002), er også storforbrukere av kommunale tjenester. det fastsatt regler som skal bedre adgangen til Et klart flertall i Valglovutvalget (NOU 2001: 3) valglokalene for personer med nedsatt funksjons- gikk mot å senke stemmerettsalderen ved lokal- evne og adgangen til å stemme for blinde og svak- valg. Utvalget mente at stemmerettsalderen, også synte uten hjelp fra andre. I St.meld. nr. 4 (2003– ved lokalvalg, burde følge myndighetsalderen, og 2004) er det redegjort for erfaringer med tiltak for mente prinsipielt at stemmerettsalderen burde å kunne legge til rette for deltakelse for blinde vel- være ens ved de ulike valgene. I Ot.prp. nr. 45 gere ved valget i 2003. Det refereres blant annet til (2001–2002) som inneholdt forslag til ny valglov, at Norges Blindeforbund generelt var tilfreds med sluttet departementet seg til Valglovutvalgets vur- hvordan kommunene tilrettela stemmegivningen deringer og tilrådde ikke senket stemmerettsalder. for blinde ved valget. Det er gitt tilskudd til et pro- Ved behandlingen i Stortinget, jf. Innst. O. nr. 81 sjekt i regi av Deltasenteret (Kompetansesenter for (2001–2002), gikk et klart flertall mot senket stem- deltakelse og tilgjengelighet for funksjonshem- merettsalder. Regjeringen vil fastholde disse vur- mede) som blant skal gi hjelp og veiledning for å deringene og vil ikke tilrå at stemmerettsalderen kunne legge til rette for deltakelse for funksjons- reduseres til 16 år. hemmede ved valgene og som folkevalgte ved valg- Regjeringen erkjenner at den lave valgdeltak- ene i 2005 og 2007. elsen blant unge er en utfordring. Det er også en Som vist ovenfor, er valgdeltakelsen lav blant utfordring, både for lokale og nasjonale myndig- unge velgere. I en egen studie (Berglund 2003) heter, å ta på alvor innspill fra unge (med og uten som analyserer valgdeltakelse ved stortingsvalg stemmerett) og å ivareta og dra nytte av det engasje- fra 1965 til 1997, konkluderes det med at det er van- mentet som er rettet både mot lokale, nasjonale og skelig å finne belegg for at ungdom på 1990-tallet globale utfordringer. skiller seg så veldig ut fra tidligere ungdomskull når det gjelder valgdeltakelse. Det har alltid vært slik at ungdom deltar sjeldnere enn andre. Denne 2.5 Nye politiske styringsformer og analysen gir ikke signaler om at aldersforskjellene styringsambisjoner – svekket har økt over tid. Tall fra den siste lokalvalgundersø- folkestyre? kelsen (Bjørklund 2005) kan imidlertid tyde på økte forskjeller i valgdeltakelse over tid for ulike 2.5.1 Innledning aldersgrupper. Makt- og demokratiutredningen beskriver en Ifølge Berglunds analyse varierer deltakelsen utvikling i statlig styring der statseiendom har blitt betydelig med ulike andre faktorer, noe som også privatisert, statlige tiltak har blitt fristilt og offentlig kan bidra til å forklare lav deltakelse blant unge. virksomhet blir styrt etter mønster av private 2004– 2005 St.meld. nr. 17 31 Makt og demokrati bedrifter. Foretak som tidligere gav offentlige tje- (Christensen og Lægreid 2001) beskrives ved at nester til politisk styrt pris, er nå omdannet til mar- offentlig sektor må vektlegge effektivitet, resultat, kedsrettede selskap. Bak dette ligger det som ledelsesorientering, konkurranse, marked og bru- beskrives som et liberalt styringsønske. Reform- kerne, og legge mindre vekt på regler, prosesser ene skal ved effektivisering og konkurranse gi bedre og interne hensyn. Christensen og Lægreid har tilbud til lavere pris og komme forbrukerne og kli- analysert tre hovedkomponenter ved NPM i norsk entene til gode. Markedsstyringen innebærer min- sammenheng: Mål- og resultatstyring, fristilling og dre detaljstyring av de løpende oppgavene, men konkurranseutsetting. Sammenliknet med anglo- samtidig økt styring gjennom lovverk og tilsyn. En amerikanske land har Norge hatt en gradvis og former overordnet politisk styring fører til at marke- siktig tilnærming til NPM. I Norge har omfanget av det og uavhengige aktører – som sentralbanken, reformer økt siden midt på 1990-tallet. rettsvesenet og tilsynsorganene – overtar oppga- Makt- og demokratiutredningen har reist en ver som tidligere har ligget innenfor den hierar- viktig debatt om omleggingene av styringsfilosofi kiske styrte forvaltningen og de politiske institusjon- og -praksis. Det har særlig de senere år skjedd ene. betydelige endringer i måten offentlig myndighet Konsekvensene av de forvaltningsmessige utøves på for å oppnå samfunnsmessige mål. I reformene er, ifølge Makt- og demokratiutredningen, høringsrunden er det flere som har tatt opp og at det administrative handlingsrom har blitt utvidet deler de bekymringene som utredningen reiser. på bekostning av politisk ledelse. Ifølge utredningen Norges Fiskarlag mener at det «administrative skal politikken fastsette de overordnede rammene. handlingsrommet har blitt utvidet på bekostning av I praksis forskyves imidlertid makt til organer som det politiske.» Utdanningsgruppenes Hovedorganisa- ikke er underlagt folkevalgt kontroll, og som bare sjon mener at «[p]olitikere har trukket seg tilbake og til en viss grad svarer på innbyggernes ønsker som fraskrevet seg ansvar fra flere avgjørelser ved å dele- forbrukere og klienter. Dette skulle i teorien kunne gere myndighet. Dette skjer både fra nasjonale myn- avlaste offentlige budsjetter. I praksis er det ifølge digheter og ved at administrasjonen i flere kommu- utredningen imidlertid oppstått fiktive markeder ner får delegert beslutningsmyndighet» Norges Han- der produsentmakt dominerer over forbrukerinte- dikapforbund viser til at vi «ser tendenser til resser. Som eksempel hevdes det at frislippet av «ekspertvelde» på flere samfunnsområder, for eksem- produksjon og overføring av elektrisk kraft er en pel helseforetakene og utskilte selskaper innen sam- markedsløsning som prismessig ikke har vært til ferdselssektoren. Denne utviklingen fører til mangel forbrukernes fordel. på demokratisk innsyn […]» Arbeidsgiverorganisa- Utredningen viser videre til at reformer kan ha sjonen NAVO har et annet perspektiv. På bakgrunn omstillingskostnader og utilsiktede virkninger. av et større prosjekt om utviklingen innen utvalgte Viktige mål for offentlige tjenester – som rettssik- sektorer som ble gjennomført sammen med ECON kerhet, likebehandling og betryggende saksgang – Analyse til NAVOs 10-årsjubileum i 2003, sies det er vanskelige å måle og kan bli skadelidende i at «staten langt fra har sluttet å styre, men styrer effektiviseringsprosessen når forenklede måle- gjennom andre teknikker enn den tradisjonelle etats- standarder legges til grunn. Et problem som trek- styringen og instruksjonsmyndigheten.» kes fram, er at styringsprinsipper som brukes i pro- For å belyse nærmere bakgrunnen for omleg- duksjonsbedrifter med entydige mål overføres til gingene, kan det være nyttig å gå tilbake til et sen- institusjoner hvor de kommer på tvers av virksom- tralt poeng i den forrige maktutredningen. Sam- hetens egenart. Eksempler som nevnes er funnsmessige virkninger er summen av enkelt- omsorgssektoren og kunnskapsinstitusjoner. handlinger og vedtak. I visse situasjoner kan det å Utredningen hevder videre at den politiserte vektlegge et spesielt hensyn i hver enkelt sak, ha statens retrett innebærer at politisk ledelse mister som langsiktig virkning et dårligere resultat vur- makt, men likevel sitter igjen med ansvaret. Som dert ut fra dette hensynet enn om en lot være å eksempel nevnes Norges Bank, der den politiske vektlegge hensynet i hver enkelt sak. Hensynet til instruksen for renteregulering etter et bestemt sysselsettingssituasjonen for eksempel i et lokal- inflasjonsmål gjør politikerne ansvarlige i siste miljø kan tilsi at offentlige myndigheter går inn instans, selv om de har gjort seg «maktesløse» så med selektive støttetiltak for å hjelpe en enkeltbe- lenge instruksen gjelder. drift. Men over tid vil slike redningsaksjoner bidra New Public Management (NPM) er en felles- til å sementere en uheldig næringsstruktur og betegnelse på reformer som har preget offentlig medføre stadig større behov for støttetiltak. Den sektor i vestlige land de siste 20 årene. Reformide- forrige maktutredningen introduserte begrepet ene kan ifølge Tom Christensen og Per Lægreid «forhandlingsøkonomi» der bedriftene gikk i for- 32 St.meld. nr. 17 2004– 2005 Makt og demokrati handlinger med offentlige myndigheter for å få bistand, i stedet for å vende oppmerksomheten Boks 2.2 «Å binde seg til masten» mot de nødvendige omstillingstiltak som markedet krevde. I stedet for å lytte til markedets dom, søkte I Homers Odysseen kom Odyssevs til sirene- man å påvirke de politiske vedtakene. Det har nes øy. Sirenene var kvinner som med sin siden rundt 1980 skjedd en betydelig omlegging av sang forførte sjøfarere til å glemme styringen næringspolitikken. De komplekse sammenheng- og seile på grunn. Etter å ha bli advart på forene i en moderne økonomi tilsier tilbakeholdenhet hånd, forberedte Odyssevs seg ved å be sitt med å «finstyre» politikken. Målet er nå å ha faste sjømannskap binde ham til masten, for å gi rammer for næringsvirksomheten, ikke virkemid- ham mulighet til høre sangen uten å styre ler som kan anvendes i enkelttilfeller. Slik kan en skuten sin på grunn. Mannskapet hadde voks oppnå det overordnede politiske målet om full sys- i ørene for ikke å høre sangen. Da Odyssevs selsetting. Utviklingen kan i og for seg beskrives under sangens fortryllelse bad om å bli slup- som en politikkens retrett fra enkeltheter i pet fri, gjorde mannskapet som de var instru- næringspolitikken. Det er imidlertid ikke en svek- ert til og bandt ham enda fastere til masten. kelse av overordnede politiske målsetninger. Ved å binde seg selv på denne måten, kan en etter Regje- ringens vurdering oppnå bedre måloppnåelse enn ved detaljert styring og frihet til å kunne gripe inn er at direktorater og etater er underlagt full sty- gjennom politiske vedtak i hver enkelt situasjon. ringsmulighet fra overordnet departement, også i I en kommentar stiller professor Erling Eide enkeltsaker. Argumentene for et slikt strengt hie- (Eide 2002) spørsmålet om det å binde seg til rarki er at den gir direkte gjennomslag for prinsip- masten innebærer en politisk tilbaketrekning. En pet om at all offentlig makt utgår fra folket. Flertal- kan beskrive utviklingen slik at politikerne «har let på Stortinget har mulighet for å gripe inn på nær trukket seg noe tilbake fra de daglige små slåsskam- sagt ethvert punkt. I de fleste vestlige land er for- per, og har isteden konsentrert seg om de større sys- valtningen bygd opp slik som i Norge. Imidlertid har temslag […]. Politikken er blitt prioritert fremfor Sverige også tradisjonelt hatt et prinsipielt forskjel- noe av politikernes daglige strid.» (Eide 2002 s. 215) lig system, der forvaltningsmyndighetene har et selv- I tillegg til at bindinger av politisk maktutøvelse stendig ansvar for enkeltsaker og der regjeringen kan være begrunnet ut fra hensiktsmessighetsvur- bare kan gripe inn med generelle instrukser. dering, kan det også være ulike idealer for hvorvidt Det kan være hensiktsmessig å gjøre et skille det politiske rom skal være avgrenset, eller i prin- mellom a) offentlig produksjon av varer og tjenes- sippet ubegrenset. Professor Rune Sørensen har i ter som omsettes i et marked, b) offentlige vel- en artikkel1 kritisert Makt- og demokratiutredning- ferdstjenester og c) offentlig myndighetsutøvelse ens vektlegging av et samfunnsorientert demokra- der vedtak om goder og byrder fattes i kraft av tiideal (Sørensen 2004). Sørensen skiller mellom et offentlig enerett på vedtakskompetanse. I prinsip- samfunnsorientert og et individorientert perspek- pet kan den hierarkiske forvaltningsstrukturen til- tiv. I et samfunnsorientert perspektiv er politik- ordnes alle disse formene for offentlig virksomhet. kens domene i prinsippet ubegrenset, mens en i et individorientert perspektiv vil avlede samfunnsmessige mål fra individuelle interesser. Statens 2.5.2 Offentlig næringsvirksomhet ambisjoner bør dempes og politikkens dagsorden I boks 2.3 er det gitt en oversikt over organiser- bør være begrenset. Omleggingen av statens sty- ingen av offentlig eid næringsvirksomhet i etter- ringsformer kan ses både som en selvbinding for å krigstiden bygd på et bidrag av Tore Grønlie til kunne styre mer effektivt i stort og som en reduk- Makt- og demokratiutredningen (Grønlie 2001). sjon i ambisjonsnivået for statens virksomhet. Gjennomgangen i boks 2.3 viser at det har vært Det tradisjonelle utgangspunktet for forvalt- en demokratisk debatt om styringsformene. End- ningen i Norge er et hierarkisk styresett der makten ringene i de senere år har bygget på en oppfatning utgår fra regjeringen. Neste nivå er departement- om at statlige intervensjoner kan hindre fornuftig ene, mens alle etater er underordnet et departe- forretningsmessig drift og at dette politiske hen- ment. Det opprinnelige generelle utgangspunktet synet (god avkastning på offentlig kapital) har blitt vektlagt sterkere enn tidligere. På en del områder som for eksempel elektrisk kraft, tele, post og jern- 1 Skillet er utviklet av Johan P. Olsen, jf. også kritikken fra Olof Petersson i Den siste maktutredningen? i Nytt Norsk Tids- bane er offentlige monopoler avløst av konkur- skrift nr. 4/2003 ranse ved etablering av markeder, og statlig virk- 2004– 2005 St.meld. nr. 17 33 Makt og demokrati

Boks 2.3 Organisering av offentlig næringsvirksomhet Organiseringen av offentlig eid næringsvirk- av betydning og/eller kan få vesentlige samf unns- somhet kan beskrives på en skala fra helt ordi- messige eller samfunnsøkonomiske virkninger» nær forvaltningsstyring med bruttobudsjette- skulle behandles politisk. Stortinget skulle ring via nettostyrte virksomheter, statsforetak, involveres med årlige meldinger om Statoils statsaksjeselskap til deleide selskap med varier- planer og prosjekter. ende eierandel. På 1980-tallet ble det en reduksjon i antallet A/S Norsk Jernverk og A/S Årdal Verk ble statsaksjeselskap i industrisektoren, på bak- aksjeselskaper i 1946. Hensikten med denne grunn blant annet av svake resultater. Samtidig organiseringsformen var at staten skulle kunne ble det et sterkere ønske om at forvaltningsvirk- konkurrere på markedets premisser ved forret- somheter som tidligere hadde stått under ningsmessig frihet for aksjeselskapenes ledelse direkte politisk og departemental styring, skulle og styre i forhold til eierne. En skulle holde få en friere stilling. Ved midten av 1990-tallet var virksomhetene borte fra ordinær myndighets- Telenor (1994), Statkorn Holding (1995) og håndtering, særlig fra den ordinære statlige Arcus (1996) blitt aksjeselskap. Også Telenor budsjettbehandlingen. Det var dårlige erfaringer fikk en «§ -10 ordning» tilsvarende Statoils, men med statsdrift i myndighetsregi før krigen (for denne gikk ifølge Grønlie noe lenger. Para- eksempel Kongsberg Sølvverk), blant annet grafen åpnet for politisk styring av betydelig koblet til Stortingets langvarige behandling av omfang – om politikerne så ville. forretnings- og budsjettspørsmål i full offentlig- Det har siden midten på 1990-tallet skjedd et het. Det regj erende Arbeiderpartiet drev fram betydelig skifte i synet på statlig eierskap. Stat- en slik fristilling av de statlige selskapene. Det lige selskaper har blitt delprivatisert (Statoil og ble tidlig fattet beslutninger i de nye statsbedrift- Telenor) eller solgt helt ut (Norsk Medisinalde- ene med viktige økonomiske og industripoli- pot). I forbindelse med delprivatiseringene av tiske implikasjoner, og den ikke-sosialistiske Statoil og Telenor ble «paragraf 10»-ordningene opposisjonen fryktet at nærmest ethvert vedtak fjernet. En kunne ikke ha politisk hemmende i selskapsspørsmål skulle kunne fattes uten del- vedtektsbestemmelser for børsnoterte selska- takelse fra folkevalgte. Selskapene forvaltet per. Grønlie bemerker at «[d]en sikringsmeka- statsmidler og Stortinget burde derfor ta eller nismen som hadde vært en grunnleggende kontrollere viktige økonomiske beslutninger. betingelse for fristillingen fra forvaltningsform så I hele etterkrigstiden var styringsformene sent som ved midten av 1990-årene, og som på ved statsdrift et sentralt konfliktpunkt mellom mange vis representerte realiseringen av Storting- regjering og opposisjon, blant annet eksemplifi- ets 50-årige styringsambisjoner overfor statsaksje- sert i tilknytning til statsrådsansvar for gruveu- selskapene, fikk altså i Telenor en levetid på fem lykken i Kings Bay i 1962. Grønlie hevder at år.» Stortinget fram til 1990-årene hadde erobret en Grønlie tolker endringene med bakgrunn i et langt sterkere posisjon i styringsspørsmål enn grunnleggende holdningsskifte. Historisk har det som var forutsetningen på 1940-tallet. Blant statlig eierskap normalt hatt andre primærfor- annet vektlegges Riksrevisjonens etter hvert mål enn å tjene penger. Det har først og fremst styrkede stilling i forhold til selskapskontroll. vært de ikke-forretningsmessige hensynene Ved behandlingen av Statoils styringsordning som har begrunnet de politiske styringsbehov. fra 1974 ville stortingsopposisjonen med Høyre i Med en snevrere målsetning for statlig forret- spissen ha sterke innskrenkninger i selskapets ningsdrift (verdiskaping eller avkastning), vil frihet. Resultatet ble en egen paragraf 10 i sel- statlige intervensjoner kunne oppfattes som skapets vedtekter, som innebar at saksområder hemmende på verdiskapingen. Hemmende ved- «som må antas å ha politiske eller prinsipielle sider tekter må ut fra et slikt syn fjernes.

somhet (som tidligere hadde monopol) er omgjort om ikke å kunne gripe inn i enkeltbeslutninger slik til konkurranseutsatte selskaper. På et vis kan at den langsiktige effekten i forhold til verdiskap- utviklingen beskrives som politisk tilbaketrekning. ing blir positiv. Høyere verdiskaping kan bidra Men det kan også beskrives som en selvbinding med midler til høyere prioriterte politiske formål. I 34 St.meld. nr. 17 2004– 2005 Makt og demokrati meldingen som fulgte opp den forrige maktutred- av energiloven i 1991 enn i perioden før. Alterna- ningen, jf. St.meld. nr. 44 (1982–1983), uttrykte tivet til prisøkninger ved knappheten på strøm i den daværende regjering: 2002/2003 ville vært kraftrasjonering og mulighet for systemsammenbrudd. Konkurransetilsynet «Regjeringen vil understreke at det offentliges viser videre til to utredninger som har analysert hovedoppgave i den økonomiske politikken må være å utforme rammebetingelser, bl.a. lovgiv- kraftmarkedet. Norske konkurransemyndigheter ning, skattlegging, planlegging, kontroll og til- har i samarbeid med danske og svenske myndig- rettelegging av infrastruktur. Offentlig heter konkludert med at dereguleringen av det næringsvirksomhet eller annet direkte offentlig nordiske kraftmarkedet har vært vellykket. Et engasjement bør i størst mulig grad unngås ekspertutvalg nedsatt av det daværende Arbeids- […] » og administrasjonsdepartementet leverte i november 2003 en rapport (Bye m.fl. 2003) som konklu- I de tilfeller der det kunne være nødvendig med derte med at kraftmarkedet har fungert tilfredsstil- direkte offentlig engasjement, innenfor energiut- lende, også vinteren 2002/2003, og at det ikke er vinning og kommunikasjoner, mente meldingen påvist at kraftselskapene bevisst har utnyttet sin det var særlig viktig å trekke et klart skille mellom markedsmakt for å drive prisene opp. Det vises i statens forretnings- og forvaltningsmessige oppga- denne sammenheng også til St.meld. nr. 18 (2003– ver, for å unngå sammenblandinger av interesser. 2004) Om forsyningssituasjonen for strøm mv. der Dette er etter Regjeringens syn fortsatt et godt det gis en grundig beskrivelse og vurdering av utgangspunkt for offentlig næringspolitikk, selv kraftsituasjonen i 2002/2003. Det blir i meldingen om behovet for direkte statlig/offentlig engasje- konkludert med at: ment (blant annet i de omtalte sektorene) er redu- «Departementets vurdering er at produsentene sert gjennom økt bruk av regulering som virkemid- i hovedsak synes å ha agert rasjonelt og som del. forventet i forhold til den helt spesielle værsitua- I St.meld. nr. 22 (2001–2002) Et mindre og bedre sjonen høsten 2002.» organisert offentlig eierskap skisserer Regjeringen prinsipper for framtidig eierskap. Regjeringens Meldingen presiserer også at hensynet til for- holdning er at privat eierskap til næringsvirksom- syningssituasjonen må vektlegges sterkere enn het best bidrar til økt verdiskaping og at dette såle- tidligere og at Regjeringen vil prioritere dette des bør styrkes. Der det ikke foreligger spesielle arbeidet. begrunnelser for statlig eierskap, bør staten avvikle sitt eierskap. I en demokratisk debatt vil det være ulike syn 2.5.3 Offentlige velferdstjenester på offentlig virkemiddelbruk og offentlige målset- Produksjon av velferdstjenester er en sentral ninger. Men Regjeringen vil understreke at en offentlige kjernevirksomhet. Makt- og demokrati- klargjøring av hvilke oppgaver som bør prioriteres utredningen beskriver en utvikling der velferdsstat- for offentlig virksomhet, og bindinger knyttet til ens tradisjonelle kjerneytelser blir privatisert, ved intervensjoner i enkeltsaker på enkelte områder, at det inngås kontrakter med private aktører om å ikke bør vurderes som en svekkelse av det demo- levere velferdstjenester. Det skjer en omlegging kratiske folkestyret. Dette er en bevisst og ønsket fra tradisjonell hierarkisk styring til å ta i bruk mar- utvikling. I tillegg betyr ikke mindre statlig eier- kedsmekanismer for å utnytte ressursene bedre. skap mindre demokrati. Utredningen peker på at det er skjedd en grunnleg- Det vil kunne være en faglig diskusjon om gende endring i samhandlingen mellom ulike sam- effektene av avregulering og fristilling. Makt- og funnssektorer. Det offentlige samarbeidet også demokratiutredningen konkluderer ganske uten tidligere med frivillige organisasjoner og private forbehold med at dereguleringen av kraftforsyn- aktører, men avtalene var ofte uformelle og kon- ingen på 1990-tallet med fri prissetting ikke har ført trollen mer indirekte. Kontraktskulturen medfører til lavere priser for forbrukerne slik det var ment. økt vekt på økonomisk og juridisk kontroll. Det vil føre for langt å gå inn i en større vurdering Det har vært en betydelig konkurranseutset- av effektene av dereguleringen i denne meldingen. ting av renhold og mer tekniske tjenester. Etter Det må imidlertid nevnes at Konkurransetilsynet i hvert er det også et visst omfang av konkurranse- sin høringsuttalelse uttaler at dereguleringen av utsetting av «mykere» tjenester som pleie og kraftmarkedet har vært en vellykket reform. Snitt- omsorg. Konkurransetilsynet ser det i sin hørings- prisen på elektrisk kraft har ifølge Konkurransetil- uttalelse som positivt at konkurranse i økende grad synet i gjennomsnitt vært lavere etter innføringen tas i bruk som virkemiddel også ved produksjon av 2004– 2005 St.meld. nr. 17 35 Makt og demokrati velferdstjenester. Også offentlige aktører kan delta kurranseportalen på Kommunal- og regionaldepar- i konkurransen på lik linje med private. I tillegg til tementets internettsider finnes det råd og veiled- anbudsopplegg, kan en benytte konkurransemekan- ninger om konkurranseutsetting. ismen ved å skape konkurranse mellom offentlige Da staten overtok ansvaret for spesialisthelse- enheter, eksempelvis med stykkprisfinansiering tjenesten i 2002, ble driften samtidig organisert eller referansetesting. Men tilsynet påpeker at etter en foretaksmodell. Innenfor rammen av fullt bruk av konkurranse fremdeles er unntaket, og statlig eierskap, er hensikten å gjennomføre en fri- ikke regelen. Noe av årsaken er at det er vanskelig stilling. De enkelte helseforetakene skal ha større å måle kvaliteten på tjenestene. Men det under- frihet til å foreta driftsmessige tilpasninger og jus- strekes videre at det også er vanskelig å måle kva- teringer så lenge de oppfyller de krav til helsetil- liteten på de tjenester som ikke er konkurranse- bud som overordnet politisk nivå gir. utsatt. I helseforetaksloven er det i § 30 fastslått at Regjeringen legger til grunn at fellesskapet må foretaksmøtet (der eier, dvs. Helse- og omsorgsde- ta et ansvar for å finansiere grunnleggende vel- partementet, utøver eiermyndighet) treffer vedtak ferdstjenester. Regjeringen vil høsten 2005 legge i saker som antas å være av vesentlig betydning for fram en egen stortingsmelding om framtidens foretakets virksomhet eller løsningen av fastsatte pleie- og omsorgstjenester der grensene mellom målsettinger eller oppgaver. Det samme gjelder det offentlige og det private ansvaret drøftes. Det andre saker som antas å ha prinsipielle sider av er i denne sammenheng viktig med et effektivt tje- betydning eller som antas å kunne ha vesentlige nesteapparat som kan bidra til å sikre grunnleg- samfunnsmessige virkninger. Hjemmelen gir gende tjenester for alle. For å kunne videreutvikle mulighet for ønskelig politisk kontroll. Videre kan et kvalitativt godt tilbud, er det nødvendig å ha en forutsetninger knyttet til bevilgninger også bidra åpen tilnærming til bruk av virkemidler. I noen til- til å styre spesialisthelsetjenesten ut fra overord- feller kan tradisjonell forvaltningsorganisering av nete politiske avveininger. Samtidig er det viktig å omsorgstjenestene være det beste valget. I andre la helseforetakene få frihet til å kunne effektivisere tilfeller kan konkurranseutsetting bidra til å for- ressursutnyttelsen innenfor de gitte rammene. bedre tilbudet, eventuelt at en kan oppnå det Sykehusstrukturen er blitt formet i en tid med 19 samme tilbudet med mindre ressursbruk. fylkeskommuner og det er behov for å tenke nytt Konkurranseutsetting krever at offentlige myn- om funksjonsfordeling og samarbeid på tvers av digheter nøye vurderer omfang og kvalitetskrav til fylkesgrenser. Politisk overstyring av foretakenes tjenestene. Dette kan være tids- og ressurskre- faglige og administrative tilrådinger i enkeltsaker vende. Men det kan også bidra til å rendyrke en kan nok på kort sikt styrke den politiske kontrollen mer genuint politisk rolle for folkevalgte organer. med helsetjenesten, men på lengre sikt kan helse- Fra fokus på drift og tekniske spørsmål som lett tjenesten bli hindret i å utnytte sitt effektivitets- og kan komme i fokus ved tradisjonell forvaltningssty- kvalitetspotensial. Det er resultatene for pasient- ring, kan folkevalgte i større grad stille krav til kva- ene som er viktig. Med en tilbakeholdenhet i sty- litet og det omfang som skal dekkes for innbyg- ringsambisjoner når det gjelder detaljer og enkelt- gerne. Økte krav til skriftlighet ved presiseringer saker, kan de samlede politiske prioriteringer av kontrakter kan bidra til større klarhet og åpen- bedre oppnås. Arbeidsgiverorganisasjonen NAVO het om hva innbyggerne kan forvente av offentlige som organiserer blant annet helseforetakene, tjenester. Offentlighetslovutvalgets innstilling, jf. påpeker i sin høringsuttalelse at staten bruker NOU 2003: 30, har foreslått utvidelser i offentlighe- andre styringsteknikker enn tradisjonell etatssty- tens rett til innsyn. Regjeringen vil legge fram en ring og hierarkisk kontroll. Lovpålagte krav til tje- odelstingsproposisjon i løpet av vårsesjonen med nestene, kjøp av tjenester, vilkår for tilskudd og for- forslag om en ny offentlighetslov. maliserte avtaler er ifølge NAVO hyppig anvendte Hensiktsmessig håndtert kan kontraktsopp- styringsteknikker. «Det er styringen av den daglige legg bidra til klarere ansvarsforhold. Blant annet driften som avpolitiseres, ikke styringen av tjeneste- på grunn av forskjeller i markedsforhold vil mulig- produksjonen som sådan.» hetene for gevinster ved konkurranseutsetting Det er etter Regjeringens syn viktig med en variere fra kommune til kommune. Valg av virke- debatt om hvordan oppgaver og makt tas ut av den midler innen omsorgssektoren bør derfor variere løpende behandlingen i tradisjonelle forvaltnings- fra kommunen til kommune og bør derfor ikke sen- enheter. Det fylkeskommunale barnevernet ble tralstyres. Det er imidlertid viktig å samle erfarin- overtatt av staten fra 2004. Men barnevernet er ger ved ulike former for konkurranseutsetting og organisert som et ordinært forvaltningsorgan, andre tiltak for å utnytte ressursene bedre. I Kon- underlagt vanlig hierarkisk styring. Det kan være 36 St.meld. nr. 17 2004– 2005 Makt og demokrati ulike avveininger vedrørende organisering i forbind- telse og sikkerhet mot økonomisk ressursbruk. else med ulike områder. Erfaringene med helse- Meldingen framhever at å avveie ulike samfunns- reformen viser både positive og negative effekter. hensyn er politisk av natur og knyttet opp til Det har vært en betydelig bedring av pasienttil- behovet for at demokratisk valgte politiske myn- budet med store reduksjoner i ventetider. Samtidig digheter står ansvarlig for slike valg og prioriter- har helseforetakene opparbeidet seg et kostnads- inger. Utfordringen i et demokrati- og rettsstats- nivå som er over rammene vedtatt av Stortinget. perspektiv er ifølge meldingen at det må komme Det har også vært uheldige forhold knyttet til pen- klart fram hvem som foretar disse avveiningene og sjonsavtaler og utnyttelse av finansieringssystem- hvordan de foretas. Saksgang og beslutninger bør ene. Helsereformens resultater skal evalueres, jf. være etterprøvbare for en kritisk offentlighet. Mel- St.prp. nr. 1 (2004–2005). Et viktig spørsmål vil dingen setter opp et ideal om større grad av faglig være avveiningen mellom behovet for politisk sty- uavhengighet for tilsynene. Politisk virksomhet ring av fordeling av viktige helsetjenester og beho- skal avveie ulike samfunnshensyn og gi dette vet for driftsmessig handlingsrom. uttrykk i normerende lover og forskrifter mv. Tilsyn- Spørsmålet om åpenhet i forbindelse med hel- enes hovedoppgave er knyttet til oppfølgingen av seforetakenes beslutninger har vært tatt opp flere slike vedtak. Selv om det kan være vanskelig å ganger. Offentlighetsloven gjelder for helseforetak- gjennomføre et skille mellom faglig tilsyn og poli- ene. Helse- og omsorgsdepartementet har som tiske vedtak, bør en tilstrebe en slik klargjøring. eier pålagt både regionale og lokale helseforetak at Tilsynsmeldingen konkluderer med at for visse styremøtene skal være åpne, med mindre de saker tilsyn og for visse typer enkeltsaker bør det i lovs som står på sakskartet tilsier konfidensialitet. form foretas en helt eller delvis avskjæring av stats- rådenes instruksjonsmyndighet. Der slik lovmes- sig avskjæring gjøres, bør det innføres uavhengige 2.5.4 Offentlig myndighetsutøvelse klagenemnder for behandlingen av tilsynenes ved- Særlige hensyn gjør seg gjeldende der offentlig tak. Men det bør likevel åpnes for at Kongen i stats- myndighet utøves. Myndigheten støttes opp av sta- råd kan omgjøre tilsynets og klagenemndens ved- tens maktmidler og har enerett på legitim bruk av tak der det foreligger prinsipielle eller tungtvei- makt. ende samfunnsmessige hensyn. Normalt kan et overordnet organ (for eksempel Ved behandlingen av meldingen, jf. Innst. S. et departement) både instruere et underliggende nr. 222 (2002–2003), uttrykte et flertall (alle unntatt organ og endre vedtak på eget initiativ eller på bak- medlemmene fra Fremskrittspartiet og Sosialistisk grunn av klager. Det har imidlertid i de senere år Venstreparti) at en generell diskusjon av de ulike vært en tendens til at offentlige myndighetsor- prinsippspørsmål både var faglig og politisk viktig. ganer (underliggende organ) har fått en mer selv- Men det innså samtidig at den generelle disku- stendig stilling, formelt og/eller reelt. I boks 2.4 sjonen har sine begrensninger på grunn av det utdypes en del vurderinger i forbindelse med uav- betydelige mangfold som preger tilsynene både hengige myndighetsorganer og demokratisk sty- hva formål, funksjon og departementstilknytning ring bygd på et bidrag av Aanund Hylland til Makt- angår. Avklaring av disse forholdene kan først og demokratiutredningen. finne sted i den videre omstillingsprosessen innen- Uavhengighet er et sentralt vurderingstema i for hvert enkelt tilsynsområde. forhold til offentlige tilsyn, noe boks 2.4 viser. I Flertallet (alle unntatt medlemmene fra Frem- St.meld. nr. 17 (2002–2003) Om statlige tilsyn er det skrittspartiet) konkluderte med at det er viktig at gitt en oversikt over nær 40 organer som fører til- så vel de politiske organene som tilsynsorganene i syn med at private og offentlige aktører holder seg størst mulig grad er i stand til å skille mellom fag- innenfor regler fastsatt i lover og forskrifter. Det er lige vurderinger og vurderinger som krever poli- gitt en grundig prinsipiell drøfting av ansvarsfor- tisk skjønnsutøvelse. Tilsynsvirksomheten burde holdene. Det vektlegges blant annet at det bør til- organiseres slik at den fremmer en hensiktsmessig strebes visse organisatoriske skiller mellom til- arbeidsdeling mellom faglig tilsyn og politisk sty- synsrollen og andre roller. En rollekonflikt kan for ring. Større endringer og endringer av prinsipiell eksempel oppstå hvis tilsynsorganet i tillegg til å betydning ble forutsatt lagt fram for Stortinget. kontrollere også står for tjenesteproduksjon. Mye Flertallet la til grunn at Stortinget ville ta stilling til av tilsynsarbeidet er en sammenveving av politikk hvilke tilsyn der det er aktuelt å etablere uavhen- og fag, der en må avveie ulike samfunnshensyn. gige klagenemnder, og var enig om at det i inne- Tilsyn knyttet til trafikksikkerhet, helse, miljø og værende stortingsperiode ikke skulle vedtas end- sikkerhet vil måtte balansere ønsket om beskyt- ringer i klagebehandlingen. 2004– 2005 St.meld. nr. 17 37 Makt og demokrati

Boks 2.4 Uavhengige myndighetsorganer og demokratisk styring Aanund Hylland har i en artikkel drøftet uav- – Det kan også være gunstig at sentralbanken hengige offentlige myndighetsorganer og demo- er uavhengig dersom de politiske myndig- kratisk styring (Hylland 2001). Han drøfter hetene er utsatt for press fra andre aktører. blant annet sentralbankens stilling. Det er i sen- Regjeringen kan vise til at en for ekspansiv tralbanklovens § 2 tredje ledd uttrykt: «Kongen finanspolitikk vil medføre at Norges Bank vil kan i statsråd treffe vedtak om bankens virksom- heve renten, uten at regjeringen kan hindre het. Disse vedtak kan være generelle regler eller den i det. Slik kan regjeringen kunne motstå pålegg i enkeltsaker. Banken skal ha anledning press, for eksempel i tilknytning til lønnsopp- til å uttale seg før det treffes vedtak. Melding om gjør, og dermed få gjennomsalg for sitt fore- vedtak skal sendes Stortinget snarest mulig.» Det trukne opplegg. Det politiske flertallet har er altså gitt formkrav knyttet til instruksjon av styrket sin stilling ved å innskrenke sin hand- Norges Bank. Reelt sett er uavhengigheten i lefrihet. forbindelse med rentesetting høy. Hylland nevner to hovedargumenter for å Hylland gir en oversikt over en del organer som binde opp regjeringens handlefrihet knyttet til er tillagt en større eller mindre grad av uavhen- rentesetting. gighet; domstolene, Domstolsadministrasjonen, – Flertallet kan i pengepolitikken ha ønsker påtalemyndigheten, Forbrukerombudet, Like- om stabilitet på lang sikt, men samtidig også stillingsombudet og Klagenemnda for likestil- ha ønsker om kortsiktige forhold i økono- ling, Eierskapstilsynet (som nå inngår i mien i konflikt med dette langsiktige målet. Medietilsynet), Datatilsynet og Gjenopptakel- «Dersom Stortinget og regjeringen har ube- seskommisjonen. Som supplement til denne grenset rett til å instruere sentralbanken, er det listen kan videre nevnes Utlendingsdirektoratet fare for at de stadig vil gj øre det, og instruksene som ikke kan instrueres i enkeltsaker, Utlen- vil være basert på de kortsiktige preferansene. dingsnemnda og Trygderetten. For å kunne for- Det politiske flertallet kan bedre realisere sine svare at offentlige organer gis en viss grad av langsiktige preferanser ved å gjøre sentralban- uavhengighet, bør en ifølge Hylland holde fast ken uavhengig og gi den et mandat basert på på prinsippet om at all offentlig makt utgår fra de langsiktige preferansene. Det blir vanskelig folket. Formålet med uavhengigheten må ikke for flertallet løpende å gripe inn med instruk- være å fremme interesser på tvers av folkefler- ser, og det er en fordel for flertallet på lang tallets meninger, men muliggj øre at flertallet sikt.» (Hylland 2001 s. 258) kan realisere sine langsiktige ønsker. Uavhen- gigheten må bestemmes og mandatet utformes av folkets valgte representanter, og delega- sjonen må i siste instans kunne trekkes tilbake.

Regjeringen legger til grunn for det videre beskyttelse. Det tilsier at politiske myndigheter i arbeid med gjennomgang av tilsynsordninger at siste instans må foreta avveiningene. det er viktig å sikre politisk styring/kontroll med Regjeringen vil understreke betydningen av viktige samfunnsavveininger. Det må vurderes om nøye å vurdere ansvarsforholdene vedrørende regelverket i noen tilfeller kan tydeliggjøres og pre- myndighetsutøvelse. Regjeringen vil vise til at den siseres slik at den politiske skjønnsutøvelsen i i St.meld. nr. 21 (2003–2004) Styringsforhold på hovedsak er fullført i og med etableringen av regel- utlendingsfeltet, drøfter flere forslag som skal bedre verket. I den grad dette ikke er mulig i tilfredsstil- den politiske kontrollen på feltet. På bakgrunn av lende grad, taler dette mot å opprette uavhengige Stortingets behandling av meldingen, jf. Innst. S. klagenemnder. Dette må vurderes spesielt i for- nr. 219 (2003–2004), har Regjeringen lagt fram hold til de konkrete tilsynsområder. Regjeringen Ot.prp. nr. 31 (2004–2005). Blant annet foreslås det er inneforstått med at det i mange tilfeller vil være at Kommunal- og regionaldepartementet skal vanskelig på forhånd å presisere hvordan avvein- kunne bestemme at positive vedtak (dvs. vedtak til inger skal gjøres, for eksempel i forbindelse med gunst for søkeren) gjort i Utlendingsdirektoratet økonomiske konsekvenser av krav til sikkerhet og skal vurderes på nytt i Utlendingsnemnda. 38 St.meld. nr. 17 2004– 2005 Makt og demokrati

Regjeringen vil videre vise til at innen kjerne- lig myndighetsutøvelse. Det er viktig å beholde området for den tradisjonelle stat, forsvaret, har politisk kontroll og ansvar for myndighetsutøvelse. det skjedd en omorganisering som skal bidra til Faglige vurderinger må få komme fram. Men det bedre politisk styring og kontroll. Forsvarssjefen er en politisk oppgave å avveie de ulike faglige hen- og hans strategiske funksjoner ble integrert i For- synene. Regjeringen vil vektlegge dette i det videre svarsdepartementet fra 1. august 2003. Samtidig arbeidet med innrettingen av tilsynsarbeidet. ble Forsvarets overkommando nedlagt. En mindre forsvarsstab er opprettet til støtte for forsvarssjefen i hans rolle som etatssjef. Omleggingen er i St.prp. 2.6 Deltakelse og innflytelse for nr. 45 (2000–2001) blant annet begrunnet med at interesseorganisasjoner risikobildet er mer variert enn under den kalde krigen. Behovet for politisk og militær kontakt er der- Sentralt i den forrige maktutredningen var vektleg- for betydelig større enn tidligere. gingen av den makt som interesseorganisasjoner hadde. «Korporatisme» er en betegnelse for samspillet mellom private interesser og offentlig sektor 2.5.5 Samlet vurdering innen utvalg, styrer, råd og komiteer. Dette har Offentlig sektor økte sterkt i omfang i det forrige vært et alternativ til folkevalgte organer som påvirk- århundre. En betydelig andel av verdiskapingen ningsvei. Ifølge Makt- og demokratiutredningen kanaliseres nå gjennom offentlige budsjetter. sto dette perspektivet sentralt i den forrige makt- Dette tilsier at de offentlige ressursene må utnyttes utredningen, blant annet gjennom tesen om «den mest mulig effektivt. Samtidig er det blitt en økt segmenterte stat» som vektlegger sterke sektor- bevissthet om at samfunnet er komplekst og at koblinger mellom interesseorganisasjoner, fagde- ambisjoner om å finstyre alle detaljer i samfunns- partement og stortingskomité. økonomien vil kunne virke mot sin hensikt. I stortingsmeldingen som fulgte opp den for- Tradisjonell hierarkisk sentralstyring bør på en rige maktutredningen, jf. St.meld. nr. 44 (1982– del områder avløses av styring som desentraliserer 1983), ble det poengtert at det var viktig at folkemakt. Økt bruk av markedskonkurranse og der- valgte organer viste evne og vilje til å motstå press med økt forbrukermakt har bidratt til mer effektive fra ulike sektorinteresser: løsninger for eksempel innen telesektoren. Samti- «Det er dessuten viktig at det etableres en klar dig reiser slike former for desentralisering viktige ansvarsdeling mellom myndighetene og orga- utfordringer knyttet til maktmisbruk, for eksempel nisasjonene […] Man bør […] unngå å etablere ved utnyttelse av monopolmakt. Redusert hierar- utøvende organer hvor både organisasjoner og kisk styring må balanseres ved for eksempel en myndigheter er representert, og for øvrig påse effektiv konkurranselovgivning, tilsynsorganer og at «berørte parter», selv om det ofte er viktig at økt (for)brukermakt. Det er derfor ikke slik at de uttaler seg og gir råd, ikke tillegges ansvar enhver tilbaketrekking av direkte politisk engasje- for den offentlige politikken på vedkommende ment innebærer en reduksjon av folkestyret. Min- område. Demokratiske prinsipper tilsier at dre direkte politisk detaljstyring kan tvert imot avgjørelsene treffes av organer som opptrer på bedre realisere de overordnede målsetningene for vegne av alle velgere, ikke bare det utvalg som er medlemmer av bestemte organisasjoner.» folkestyret om effektiv utnyttelse av samfunnets ressurser og bedre tjenester og mer makt for den Den nye Makt- og demokratiutredningen enkelte. beskriver en utvikling i retning av avsegmentering Som nevnt over har Norge hatt en mer gradvis av politikken. Dette gjelder blant annet landbruks- og forsiktig tilnærming enn angloamerikanske politikken, der stortingskomiteen er nedlagt og land til de reformer i offentlig sektor som har pre- bondeorganisasjonenes posisjon ifølge utredningen get vestlige land i de siste 20 år. Dette har gitt er svekket. Selv om de organiserte interessene Norge mulighet til å lære av andre og til å kunne til- fortsatt står sterkt og det fremdeles blir fattet sen- passe reformene til særskilte forhold. Samtidig er trale beslutninger i korporative samarbeidsorganer, utfordringene store. Det er viktig å sikre tradisjo- er omfanget av korporative organer betydelig redu- nelle kvaliteter knyttet til offentlig sektor. Omleg- sert. Antall styrer, råd og utvalg ble halvert fra ginger i forbindelse med konkurranseutsetting og midten av 1970-tallet til midten av 1990-tallet. større brukerinnflytelse må vurderes i den enkelte Utredningen vektlegger at nærings- og interesse- kommune. Ved lokalvalgene kan slike endringer organisasjoner i dag i større grad signaliserer sine testes. Makt- og demokratiutredningen har foku- standpunkter gjennom massemedier og ved lobby- sert på viktige problemstillinger i forhold til offent- virksomhet direkte overfor Stortinget. Slike påvirk- 2004– 2005 St.meld. nr. 17 39 Makt og demokrati ningsformer karakteriseres ved at evnen og res- sjon i den effektive pensjoneringsalderen, være sursene til å gjøre seg gjeldende er ulikt fordelt. De et eksempel på dette.» krever ifølge utredningen artikuleringsevne, orga- I utvalgets vurderinger (kapittel 12.3.6) sies det nisasjonsmakt, kontaktnett og kjøpekraft. blant annet: Mer direkte forsøk på å påvirke Stortinget kan ses i sammenheng med utviklingen av forholdet «Sosiale ordninger som blir forhandlet fram i mellom Stortinget og regjeringen. Mindretallsre- frontfaget eller på LO-NHO-nivå har som regel gjeringer og et mer aktivt Storting kan gjøre det fått overslag inn i de øvrige tariffområdene. Det innebærer at de øvrige partene i arbeidslivet, mer hensiktsmessig for interessegrupperinger å og samfunnet for øvrig, i liten grad har mulig- rette sin innsats mot Stortingets organer. Det kan het til å delta i utformingen av ordninger som imidlertid være en fare for at premissene for vik- etter hvert kan komme til å omfatte flere deler tige beslutninger ikke er åpne og gjennomsiktige, av arbeidslivet enn frontfaget. Dette kan med- ved at innspill ikke trenger å offentliggjøres. Det er føre at ordningene blir utformet på en måte også en fare for at de ressurser som kreves for å som kan være mindre egnet for andre tariffom- kunne hyre inn gode lobbyister og lage gode råder enn LO-NHO-området.» «aksjoner», kan medføre skjevhet i hvilke interesser som kan vinne fram i beslutningsprosesser. Det er «ofte liten tid til en tilfredsstillende utred- Dette gir det politiske system nye utfordringer. ning av konsekvensene av tiltakene, noe som øker Det er nyttig med innspill om konsekvenser av risikoen for at en fatter beslutninger på mangelfullt ulike tiltak. Slike innspill kan komme fram i tradi- grunnlag.» sjonelle åpne høringsrunder, høringer på Stor- Dette tilsier ifølge utvalget en større grad av tinget eller medieoppslag. Det er imidlertid viktig å koordinering blant hovedorganisasjonene både på unngå å treffe forhastede vedtak på bakgrunn av et arbeidstaker- og arbeidsgiversiden når det gjelder ufullstendig beslutningsmateriale. Det tilligger utforming av nye sosiale ordninger. Det er videre regjeringen et ansvar for å bringe fram et slikt viktig at de samfunnsmessige konsekvensene ved materiale, og det gir Stortinget et ansvar for ikke å innføring av sosiale ordninger utredes og tydelig- fatte bindende vedtak før tilstrekkelig underlag gjøres på tilstrekkelig måte, særlig når begrensede foreligger. statlige bidrag på kort sikt kan innebære betyde- Organisasjonene kan utøve betydelig makt lige utgifter på lang sikt. gjennom de beslutninger som tas i forbindelse med Holdenutvalget vektla i stor grad uheldige øko- lønnsoppgjørene. Erfaringer med det inntekts- nomiske konsekvenser (blant annet på bakgrunn politiske samarbeidet i Norge er gjennomgått i inn- av lite tid til å utrede konsekvenser) av statlige stillingen fra Holden I-utvalget, jf. NOU 2000: 21. bidrag ved lønnsoppgjørene. Det kan også hevdes Utvalget holder fram at de kombinerte inntekts- at slike bidrag kan bidra til uklarhet om ansvar for oppgjørene på 1970-tallet ikke var særlig vellyk- tiltakene. Utspill og løfter gitt fra en regjerings side kede. Til tross for store bidrag fra myndighetene, i forbindelse med lønnsoppgjør kan, selv med nød- ble lønnsveksten svært høy i denne perioden. Etter vendige konstitusjonelle forbehold, gi store bind- valget i 1981 erklærte den nye regjeringen at den inger for Stortingets senere behandling av saken. ikke ville komme med spesielle bidrag ved lønns- Dette kan bidra til uklare ansvarsforhold. forhandlingene. Denne politikken ble endret i for- I forbindelse med trygdeoppgjørene ble det på bindelse med lønnsoppgjøret i 1988, da AFP-ord- 1980-tallet og tidlig på 1990-tallet, i tillegg til å jus- ningen ble avtalt. Det har senere vært flere bidrag tere nivået på grunnbeløpet, også forhandlet om fra statens side, senest ved lønnsoppgjøret i 2003 andre justeringer i pensjonssystemet og sosiale da det blant annet ble varslet økt skattefradrag for ordninger. Eksempler på dette var pensjonspoeng fagforeningskontingenter, og i 2004 da det ble vars- for unge uføre og bostøtteordninger. På bakgrunn let at Regjeringen i stortingsmeldingen om pen- av anbefalinger fra en partssammensatt gruppe ble sjonsreform ville legge fram forslag om pensjoner i dette endret i forbindelse med trygdeoppgjøret for arbeidsforhold. 1994. Trygdeoppgjørene skulle ikke lenger inne- Holdenutvalget framhever at holde generelle sosialpolitiske tiltak, jf. St.prp. nr. 52 (1993–1994). Slike tiltak har etter dette i «[s]tatens bidrag [kommer] ofte i form av tiltak

som det kan være vanskelig å forutse kostna- hovedsak blitt vurdert i forbindelse med de årlige dene av. I de siste årene kan statens bidrag til ordinære budsjettbehandlingene. Dette bidrar til AFP-ordningen, som bl.a. bidrar til en reduk- mer reelle avveininger mellom ulike grupper og tydeliggjør Stortingets helhetsansvar. Det endelige ansvar for å kunne disponere statens midler er 40 St.meld. nr. 17 2004– 2005 Makt og demokrati tillagt Stortinget. Det er derfor viktig at Stortinget Utredningen hevder at det er liten eller ingen sam- gis reell innflytelse over forslag som har budsjett- menheng mellom valgresultat og regjeringssam- messige konsekvenser. mensetning. Dette er situasjonen i land med for- Regjeringen ser flere fordeler ved et godt holdstallsvalg og mange partier i nasjonalforsam- utbygd organisasjonssystem som kan virke i samlingen. Forholdet mellom partigruppene gjør det arbeid med myndighetene. Særlig er det viktig at mulig å tape valget, men allikevel vinne regjerings- organisasjonenes ekspertise og kjennskap til de makten. Ved norske regjeringsdannelser har ifølge praktiske konsekvensene av ulike lover og regler utredningen forhandlinger og avtaler mellom parti- trekkes inn både ved forberedelse til nye reformer gruppene vært viktigere enn valgutfallet. Regje- og ordninger og ved evalueringer og justeringer av ringsansvar fører gjerne til et enda større tap av vel- eksisterende ordninger. Det er imidlertid viktig at geroppslutning. dette skjer på ryddige måter der innspill og argu- Utredningen viser til at det i Norge har vært menter framføres åpent. Høringsrunder, der mindretallsregjeringer eller koalisjonsregjeringer høringsnotater og høringssvar gjøres tilgjengelige siden Arbeiderpartiet mistet sitt absolutte flertall for alle samfunnsborgere gjennom Internett, gir ved valget i 1961. Mindretallsregjeringer må samle økt mulighet for demokratisk ansvarliggjøring. støtte hos andre partier på Stortinget for å få sin Stortingsmeldingen som fulgte opp den forrige politikk igjennom. Dermed må de inngå kompro- maktutredningen, pekte på at forholdet mellom folke- misser som endrer den politikken partiet ble valgt styret og de offentlig ansattes medbestemmelse på. Dersom regjeringen består av en koalisjon mel- også utgjorde en del av det bildet som Maktutred- lom flere partier, vil partiene endre politikk etter ningen tegnet av svekkede muligheter for folke- forhandlinger både mellom koalisjonspartiene og valgt helhetsstyring. Meldingen framhevet da at i med støttepartier i Stortinget. Endringer i politik- den prinsipielt viktige avveiningen mellom ken skjer gjerne i lukkede forsamlinger. bedriftsdemokratiet og det politiske demokratiet Utredningen hevder at mindretallsregjeringer måtte folkestyrets prinsipper overordnes i tilfeller er sårbare for stortingsmakt. Stortinget kan endre av konflikt. Det ble slått fast at «det vil være lite i mindretallsregjeringens politikk i ulike retninger pakt med demokratiske prinsipper om de som var avhengig av skiftende flertall i sakene. Det vil være ansatt i offentlig virksomhet skulle ha særlig rett til tilfelle så lenge regjeringen ikke setter sin stilling innflytelse i viktige landsomfattende, regionale eller inn på et bestemt resultat. Ansvarsfordelingen mel- lokale spørsmål ut over dem de har på linje med lom Storting og regjering blir uklar, og varierende andre borgere.» Regjeringen vil vektlegge at offent- stortingsflertall gjør det vanskelig for regjeringen å lig tilsatte og deres organisasjoner må gis medinn- føre en stabil politikk som velgerne kan forholde flytelse i praktiske og administrative spørsmål som seg til. Stortingets aktivitet i forhold til regjeringen angår deres egen arbeidsplass og arbeidssituasjon, er økt gjennom spørreordninger, åpne høringer, men at dette må skje innenfor de rammer folkesty- instrukser og muligheten for representantene til å ret setter. sette fram private forslag (Dok.nr. 8-forslag). Utredningen hevder at partiene i regjeringspo- sisjon må opptre på to arenaer samtidig – på en valg- 2.7 Forholdet mellom Storting og arena der de henvender seg til velgerne, og på en regjering: Ansvar og maktfordeling samarbeidsarena omkring regjeringsmakt. På samarbeidsarenaen blir de utydelige overfor vel- I tillegg til å trekke fram utfordringer og problemer gerne, og på valgarenaen har de behov for å ren- i forbindelse med demokratisk deltakelse, jf. drøf- dyrke sin profil overfor velgerne. Dette skaper ting i kapittel 2.4 og problemer med nye styrings- ifølge utrederne tvetydighet og politiske sving- former, jf. kapittel 2.5, reiser Makt- og demokrati- ninger som gjør det vanskelig for velgerne å vite utredningen viktige spørsmål knyttet til forholdet hva de stemmer på. Mindretallsparlamentarismen mellom den utøvende makt, regjeringen, og den styrker Stortingets mulighet til å overstyre regje- lovgivende og bevilgende makt, Stortinget. ringen og underminerer regjeringens evne til å sørge for langsiktig stabilitet i politikken. Den fører ifølge utrederne til at Stortinget griper inn med 2.7.1 Makt- og demokratiutredningens større tyngde i selve den utøvende makt. vurderinger Det er ifølge Makt- og demokratiutredningen et brudd i den parlamentariske styringskjeden. 2004– 2005 St.meld. nr. 17 41 Makt og demokrati

beide mot regjeringspartiet for å skape et alterna- 2.7.2 Erfaringer med og årsaker til tivt flertall, noe det ifølge Rasch som oftest var for mindretallsregjeringer store ideologiske avstander til. Rasch konkluderer Bjørn Erik Rasch gir i boka Kampen om regjerings- med at mindretallsregjeringer som sådan ikke makten en gjennomgang av årsaker til og erfa- trenger å utgjøre noe problem. Men en mindre- ringer med mindretallsparlamentarisme (Rasch tallsparlamentarisme hvor opposisjonen ofte sam- 2004). Mindretallsregjeringer har vært det vanlige ler seg om vedtak regjeringen ikke støtter «er sjel- i Norge siden parlamentarismens innføring. Siden den en oppskrift på langsiktig opprettholdbar poli- 1884 har vi hatt 66 regjeringer, og 42 av disse har tikk.» vært mindretallsregjeringer. I mellomkrigstiden Hvis en regjering er sammensatt slik at «midt- var det tendens til svake regjeringer, med venstre- synspunktet» på politikkfeltet finnes innen regje- regjeringen til Johan Ludvig Mowinckel med kun ringen, kan den vekselvis hente støtte fra begge 16 pst. oppslutning som bunn-notering. Arbeider- sider av midtsynspunktet. I tradisjonelle høyre/ partiet hadde etter 2. verdenskrig flertall alene venstrespørsmål vil en mindretallsregjering som fram til 1961. Flertallsregjeringer etter dette har inneholder «sentrumspartier» dermed kunne sikre det bare vært i periodene 1965–71 og 1983–85. Det støtte for sin politikk. Hvis regjeringens synspunkt er få parlamentariske land som ikke har erfaringer derimot befinner seg på en «fløy», kan styringsev- med mindretallsregjeringer. Men Norge, Sverige nen bli redusert. og Danmark er de eneste landene i Vest-Europa Einar Lie (Lie 2001) drøfter utviklingen i hånd- som har hatt mindretallsregjeringer lenger enn teringen av budsjettrammer og budsjettprioriter- flertallsstyre. inger over tid. Lie refererer til vurderingene fra Bud- Rasch drøfter hvilke erfaringer en har med sjettreformutvalgets innstilling fra 1997, jf. Innst. S. mindretallsregjeringer generelt. Mange har sett på nr. 243 (1996–1997), som hevdet at fram til 1994 mindretallsregjeringer som et krisesymptom og en var forandringene i regjeringens forslag til budsjett parlamentarisk feilkonstruksjon. Dette er vanske- normalt holdt innenfor én milliard kroner. Lie viser lig å forsvare mer generelt. Slike regjeringer fore- til at etter dette har omrokkeringene mellom kommer ofte, og oftest i Skandinavia som er en utgiftsposter og endringer av skatte- og avgiftsopp- region som ikke har ry på seg for styringssvikt og legget blitt langt mer omfattende. Tidligere vanstyre. Det er gjort en del forskning på effekter begrunnelser for Stortingets tilbakeholdenhet mot av mindretallsstyre. Det er et nokså entydig funn at å endre mye på regjeringens budsjettforslag lå i at mindretallsregjeringer varer kortere enn flertalls- utredningskompetansen og det tidkrevende forar- regjeringer. Mer interessant ut fra et styringsper- beidet av budsjettet var styrt av regjeringen. Ifølge spektiv er konsekvenser av mindretallsregjeringer Lie skulle prinsipper og praktisk erfaring tilsi at på økonomisk styring, målt for eksempel med bud- betydelige milliardflyttinger i sene forhandlingsti- sjettunderskudd og liknende mål. Ifølge Rasch er mer uten særlige utredninger til grunn, kan ha det sprikende statistiske funn, og det er ikke eta- uforutsette og problematiske virkninger. blert noen robust empirisk sammenheng som til- Regjeringen vil vise til at selv om det har vært sier at mindretallsregjeringer ikke klarer å føre en gjort betydelige flyttinger innenfor budsjettet fra langsiktig politikk. Ifølge Rasch er det derimot regjeringens budsjettframlegg til vedtatt budsjett, godt belegg for å hevde at antall partier i regjer- har de overordnende rammene i de senere år i stor ingen er av stor betydning. Med flere partier rundt grad blitt fastholdt. Selv om den makroøkono- regjeringsbordet blir det desto vanskeligere å enes miske styringen har blitt beholdt, kan det imidler- (Rasch 2004 s. 169). tid være en fare for at store endringer i budsjett- Mindretallsregjeringer kan fungere ulikt. Erfa- framlegg som besluttes i løpet av kort tid, kan være ringer fra Danmark kan illustrere dette. På 1970- basert på utilstrekkelig beslutningsgrunnlag. tallet var Danmark preget av dyp økonomisk krise Regjeringen vil vektlegge behovet for tilstrekkelig med begrenset manøvreringsrom for mindretalls- utredning av beslutningsgrunnlaget og behovet for regjeringer. På 1990-tallet med mindretallsregje- å se ulike saker i sammenheng. ringer var den økonomiske styringen i Danmark Rasch drøfter nærmere hvorfor det dannes så klart vellykket. Rasch trekker fram at den sosialde- mange mindretallsregjeringer i Norge. Den mokratiske mindretallsregjeringen fra 1994 merinnflytelse som regjeringsmakt kan gi, vil for utgjorde sentrum i det politiske landskapet, og at potensielle regjeringsdeltakere måtte avveies mot den uten store vanskeligheter kunne bygge skift- at regjeringsdeltakelse som oftest vil føre til stem- ende koalisjoner til begge sider. Partier både til metap ved neste valg. Gjennomsnittlig stemmetap høyre og venstre for regjeringspartiet måtte samar- for regjeringer har økt i de senere år. I 1980- og 42 St.meld. nr. 17 2004– 2005 Makt og demokrati

1990-årene tapte vesteuropeiske regjeringer hen- slag, Dok.nr. 8-forslag, har regjeringen ikke noen holdsvis 3,4 og 6,3 prosentpoeng i gjennomsnitt eksklusiv dagsordensmakt. ved valg. Tilsvarende tendens kan ses også i Rasch viser til at sammenliknende analyser Norge. I de siste 40 årene er det bare i 1977 og 1993 mellom land tyder på at det finnes en viss sammen- at regjeringspartiene ikke har tapt stemmer ved heng mellom opposisjonsinnflytelse og regjerings- valg. Det finnes altså en betydelig styringskostnad. form. Det må imidlertid også tilføyes at partisys- Denne kostnaden må avveies mot konsekvenser av temets karakter betyr en del. Gitt at det finnes et å ikke være i regjering når det gjelder å oppnå gjen- dominerende mindretallsparti nær eller i sentrum, nomslag for viktige politiske saker. vil dette ofte danne regjering. Dette partiet vil få en Det å sitte i regjering vil ofte medføre store sterk posisjon ved forhandlinger og avklaring om muligheter til å påvirke den politiske dagsordenen regjeringsgrunnlag. ved å avklare hvordan og når en sak skal behand- Drøftingen over tilsier at rammebetingelsene i les. Videre har mange parlamentariske regjeringer Norge isolert sett ikke oppmuntrer til dannelse av kontroll over initiativmakten. Det er først og flertallsregjeringer. Som det framgår ovenfor, vil fremst saker som reises eller støttes av regjeringen imidlertid Regjeringen påpeke at også mindretalls- som i praksis bringes fram til vedtak. Regjeringen regjeringer har vist seg å kunne fungere godt. kan ha herredømme over saksforberedelsene blant Videre kan også kompromisser og forlik være posi- annet ved å sitte med det meste av ekspertisen tive og i større grad enn rendyrkede gjennomslag innen ulike felt. Til sist vil regjeringen ha kontroll for et partis synspunkter representere velgernes med iverksettingen av vedtak. Faktorene som er «midtstandpunkter». Problemer kan oppstå hvis nevnt, vil variere fra system til system. Høy grad av regjeringen ikke får rammebetingelser som sikrer opposisjonsinnflytelse forventes å gå sammen med mulighet for stabilitet og langsiktighet i styringen. mindretallsparlamentarisme; i systemer med ster- Det er visse trekk ved forholdet mellom Storting kere regjeringsmakt, er det flertallsparlamenta- og regjering, og trekk ved prosesser, som er risme som preger bildet. bekymringsfulle og uheldige. I en del tilfeller er Rasch framhever at norske opposisjonspoli- det fare for at Stortinget kan gjøre vedtak som er tikere på Stortinget har sterke rettigheter knyttet lite utredet. Det kan skje i forbindelse med bud- både til å kunne ta egne initiativ og til å endre på sjettforlik under stort tidspress og i forbindelse regjeringens forslag. Et system med sterke fagko- med anmodningsvedtak. Også omfanget av såkalte miteer gir mulighet til å omsette slike rettigheter i anmodningsvedtak med instrukser for regjer- praktisk politikk. Basert på data fra en studie fra ingens arbeid har økt betydelig. Videre er det pro- 1995 av den svenske statsviteren Ingvar Mattson blemer med gjennomføringen av budsjettpolitik- finnes vesentlige begrensninger i parlamentsmed- ken gjennom året. lemmenes adgang til å ta egne initiativ i Frankrike, Hellas, Irland, Luxembourg, Spania, Storbritannia, Tyskland og Østerrike (Mattson 1995). Ingen 2.7.3 Mulige endringer i institusjonelle vesentlige begrensninger av denne typen finnes i ordninger som påvirker regjeringens Belgia, Danmark, Finland, Island, Norge, Portugal og Stortingets rammebetingelser og Sverige. Vesentlige begrensninger i parlamen- De mest stabile flertallsregjeringer finnes i land tets adgang til å endre regjeringens lovforslag fin- med flertallsvalg, som oftest i enmannskretser. Det nes i Danmark, Frankrike, Hellas, Irland, Luxem- viktigste eksemplet er Storbritannia, der det ofte er bourg, Nederland, Portugal, Storbritannia og Øst- langvarige regjeringsperioder der regjeringen har errike. En relativt vanlig begrensning på initiativ er flertall i parlamentet bak seg. Men også i Norge at de ikke kan legges fram uten regjeringens tilslut- har det vært flertallsvalg i enmannskretser. En slik ning hvis de medfører økte utgifter. Eksempler her valgordning fantes ved valgene i perioden 1906– er Italia, Hellas, Spania, Irland og Storbritannia, jf. 1918. Perioden 1910 og noen år framover kjenne- Mattson 1995 s. 464f. Ingen vesentlige begrens- tegnes ifølge Rasch av solide flertallsregjeringer. ninger finnes i Belgia, Finland, Island, Italia, Etter overgangen til forholdstallsvalg, var det en Norge, Spania, Sverige og Tyskland. periode i mellomkrigstiden med mindretallsregje- Regjeringen har få virkemidler å ty til for å ringer med svak parlamentarisk basis. Flertalls- drive gjennom sitt syn i Stortinget, i konflikt med valg i enmannskretser kan gi et betydelig styrings- flertallet på Stortinget. Regjeringen kan stille kabi- tillegg og kan gi muligheter for større omlegginger nettspørsmål, men har for eksempel ikke oppløs- i et lands styre. Men et slikt valgsystem kan med- ningsrett. I og med at stortingspolitikere på et hvil- føre et stort avvik mellom de synspunkter som fin- ket som helst tidspunkt kan legge fram egne for- nes blant velgerne og det partiet som får flertall i 2004– 2005 St.meld. nr. 17 43 Makt og demokrati nasjonalforsamlingen. Partiet kan godt ha betyde- flertall senere i prosessen. I Finland vil eksempel- lig under 50 pst. av stemmene og likevel vinne klart vis den kandidat som får flest stemmer (simpelt flertall i nasjonalforsamlingen. Dette kan vurderes flertall) i tredje avstemningsrunde, bli statsminis- som et demokratisk problem. Erfaringene med ter. I tillegg er det ulike prosedyrer knyttet til hvem vårt nåværende politiske system tilsier ikke at det som foreslår statsminister. Mens det i Sverige er er behov for å vurdere slike dramatiske endringer. riksdagspresidenten som har den oppgaven, er Det kan videre nevnes at Valglovutvalget i sine til- oppgaven tillagt presidenten i Portugal. Ordning- rådinger, jf. NOU 2001: 3, foreslo å gå lenger i ret- ene varierer i tillegg når det gjelder tidsfrister mv. ning av mer proporsjonal fordeling av stortings- Det ble 18. juni 2004 lagt fram et grunnlovsfor- plasser ved å foreslå en økning i antall utjevnings- slag fra stortingsrepresentantene Jens Stoltenberg mandater. Stortinget har fulgt opp dette forslaget, (A), Jørgen Kosmo (A), Carl I. Hagen (FrP), Berit ved en grunnlovsendring i 2003 som økte antallet Brørby (A) og Kjell Engebretsen (A), jf. Dok.nr. 12:2 utjevningsmandater fra 8 til 19. (2003–2004), som foreslår en ordning med innsettingsvedtak. Forslaget om innsettingsvedtak er knyttet sammen med et forslag om oppløsnings- 2.7.3.1 Positiv parlamentarisme rett, jf. nedenfor. Det anføres at det er behov for å En regjering i et parlamentarisk system må være få handlekraftige regjeringer med et minimum av ansvarlig overfor nasjonalforsamlingen. Det er autoritet overfor nasjonalforsamlingen. Det fore- imidlertid ikke slik i den norske varianten av parla- slås at en statsminister i en regjering etter valg ber mentarismen at en regjering må nyte eksplisitt for- om flertallets støtte til å fortsette som statsminister. mulert tillit i Stortinget. Den må imidlertid unngå Videre foreslås det at etter en regjerings avgang mistillit fra stortingsflertallets side. Mot et klart (av ulike grunner), bør Stortingets syn på hvem ønske fra et flertall av de folkevalgte, kan ingen som bør danne regjering komme til uttrykk ved regjering bli sittende. Rasch kontrasterer denne votering over forslag på statsministerkandidat. «negative» formen for parlamentarismen med en Hvis en foreslått kandidat ikke får flertall, skal stor- «positiv» parlamentarisme. Ved «positiv» parla- tingspresidenten fortsette å foreslå kandidater inn- mentarisme kreves det et tettere tillitsforhold mel- til det fjerde forslaget eventuelt er nedstemt. Der- lom parlamentsflertall og regjering, først og fremst som det skjer, vil Stortinget oppløses og nyvalg ved at en ny regjering må voteres inn av et flertall. utskrives. Når en regjering tar fatt på sitt virke, må den ha et flertall i nasjonalforsamlingen i ryggen. Det trenger imidlertid ikke innebære at regjeringen må Effekter av innsettingsvedtak utgå fra eller omfatte et flertall i parlamentet. Også Det kan argumenteres for flere positive effekter av vilkår knyttet til hvordan mistillitsforslag må ved- en ordning med innsettingsvedtak: tas, kan skille mellom ulike grader av positiv parla- – En avstemning vil tydeliggjøre hvem som har mentarisme. Det kan nevnes at det svenske Demo- støttet den aktuelle regjering. Det kan bety kla- kratirådet i sin siste rapport (Petersson m.fl. 2004) rere ansvarsforhold og det kan være grunn til å tilrår at Sveriges forfatning endres i retning av posi- tro at mindretallsregjeringer som dannes i sys- tiv parlamentarisme. tem med innsettingsvedtak, ofte vil ha et mer Investitur brukes som en samlebetegnelse for avklart forhold til opposisjonen. ordninger der parlamentet voterer over statsminis- – Selv om tillitsvotumet viser tillit ved starten av terkandidater eller hvor regjeringserklæringen en regjeringstid, og ikke garanterer støtte gjen- utløser en tillitsvotering. Innsettingsvoteringene nom en hel stortingsperiode, kan sjansen øke kan være av ulik form. I Portugal og Sverige er det for at en mindretallsregjering gjennomgående tilstrekkelig at regjeringen ikke får et absolutt fler- kan forvente støtte for sine forslag fra det/de tall i mot seg. Hvis representanter ikke møter eller partier som støttet tillitsvotumet. Mulighetene avstår, betyr det at regjeringen godtas selv om et for langsiktighet og stabilitet i politikken kan vanlig flertall kan stemme mot regjeringen. I en del øke. andre land (for eksempel Belgia, Finland, Hellas, – En regjeringserklæring med støtte fra et flertall Irland og Italia) kreves et vanlig flertall i nasjonal- på Stortinget som grunnlag for et statsminister- forsamlingen for at regjeringen skal innsettes. En valg, kan gi et bredere grunnlag for en mindre- kan gå et skritt videre og kreve absolutt flertall for tallsregjerings arbeid og dermed representere innsettelse (eksempler er Spania, Tyskland, Slove- en større del av velgerne. nia og Ungarn). I en del land er det svakere krav til 44 St.meld. nr. 17 2004– 2005 Makt og demokrati

Effektene av en ordning med innsettingsvotum kan Ordningen med mistillitsforslag er i Norge også vurderes som negative. Det kan argumente- basert på konstitusjonell sedvane. Det ble 18. juni res for at: 2004 av stortingsrepresentantene Jørgen Kosmo – En ordning med innsettingsvotum kan bidra til (A), Inge Lønning (H), Lodve Solheim (FrP), Ågot å forsinke prosessen med regjeringsdannelser, Valle(SV), Odd Holten (KrF), Berit Brørby (A) og og medføre mer langvarige forretningsministe- Carl I. Hagen (FrP) lagt fram forslag til grunnlovs- rier. endringer, jf. Dok.nr. 12:1 (2003–2004), som blant – Hvis en ikke lykkes med å etablere et flertall for annet inneholdt et forslag om at en regjering (eller en statsminister, kan en tvinges til å innføre en statsråd) har plikt til å søke avskjed etter en beslut- ordning med oppløsningsrett og nyvalg (slik ning om mistillit. Hensikten er å kodifisere mini- det er forutsatt i grunnlovsforslaget) eller even- mumsinnholdet i den parlamentariske styreform, tuelt med lavere krav til flertall for å bli tilsatt ikke å endre de konstitusjonelle sedvanerettsreg- (som i Finland). Det siste alternativet vil neppe ler som gjelder i dag. Det inneholder derfor ikke gi en regjering med stor autoritet. noen forutsetning om krav til konstruktivt mistil- – Sonderingsrunder under tidspress kan med- litsvotum for at mistilliten skal være bindende. føre at regjeringens plattform kan inneholde Regjeringen kan se både fordeler og ulemper elementer med vidtrekkende (og lite klarlagte) med en ordning med konstruktiv mistillit som for- konsekvenser som statsministerkandidaten er utsetning for at mistillitsforslag skal ha bindende blitt presset til å godta. virkning. Det er imidlertid ikke lagt fram grunn- – Innsettingsvotum kan redusere muligheten til lovsforslag om en slik utforming av mistillitsfor- å skifte samarbeidsallianser og dermed redu- slag, og det vil derfor ikke gis en nærmere vurde- sere fleksibiliteten mht. hvor en skal søke ring av en slik ordning. støtte for å få gjennomslag for regjeringens politikk. 2.7.3.2 Oppløsningsrett Det er etter Regjeringens syn uklart hvorvidt en Det er vanlig i parlamentariske demokratier å ha ordning med innsettingsvedtak vil bidra til bedre en eller annen form for oppløsningsrett som med- parlamentariske forhold. Antakelig vil en ordning fører nyvalg. Det typiske er at retten til oppløsning med innsettingsvedtak neppe hindre partier å er tillagt regjeringen, men den kan også ligge i par- stemme mot en regjering som de har stemt for å lamentet selv. Det kan imidlertid være ulike former innsette. Det er likevel mulig at en slik ordning kan for begrensninger på bruken av oppløsningsrett. være hensiktsmessig. Om Stortinget ønsker å vur- Som eksempel kan nevnes Sverige, der oppløs- dere dette nærmere, bør uansett en rekke forhold ningsretten ikke har vært benyttet siden den parti- avklares. Dette gjelder blant annet hvem som bør elle forfatningsreformen i 1969. Bakgrunnen for gi råd om ny statsminister og eventuelt den tid som dette kan blant annet være at valgdatoene er faste. må avsettes til å utforme en regjeringserklæring Utskrivning av nyvalg vil medføre at dette kommer som grunnlag for valg av statsminister. i tillegg til de forhåndsdefinerte valgene. Rasch Et annet element i en vurdering av om parla- vurderer det slik at det under normale forhold vil mentarismen i et land kan beskrives som «positiv» være vanskelig for en regjering å legitimere de til- eller «negativ» er hvordan mistillitsinstituttet er leggskostnadene som et ekstra valg vil medføre. I utformet. Som oftest kreves vanlig flertall ved mis- Danmark er derimot utskrivning av tidligvalg det tillitsforslag. Mer krevende vil det være å kreve normale. Det er i etterkrigstiden bare to folketing absolutt flertall, dvs. at mer enn halvparten av med- som har sittet perioden ut (1960–1964 og 1998– lemmene i forsamlingen må støtte mistillitsforsla- 2002). Regjeringen kan skrive ut nyvalg, og valgdag- get. Hvis navnet på den nye regjeringssjefen inngår ene er bevegelige, slik at «klokken» settes i gang som en del av forslaget om mistillit for at det skal få på nytt ved avholdelse av valg. Ellers kan ord- tvingende effekt, har vi en ordning med konstruktiv ningen i Storbritannia nevnes, der statsministeren mistillit. Denne ordningen finnes blant annet i Bel- kan oppløse Underhuset og skrive ut nyvalg. gia, Spania og Tyskland. Ifølge Rasch kan en spore Forslag om oppløsningsrett har vært lagt fram en effekt av slike krav til mistillit for vesteurope- en rekke ganger. Ifølge Rasch forelå det forslag om iske regjeringer. Der mistillitsforslag krever abso- oppløsningsrett 29 ganger i det 20. århundre. Blant lutt flertall, eller der en ordning med konstruktiv annet behandlet Stortinget i 1972 et forslag om mistillit finnes, er det en lavere andel av regjering- oppløsningsrett. Forslaget fikk 63 pst. av stem- ene som trekker seg på grunn av tap av parlamen- mene; et klart flertall, men ikke tilstrekkelig til å tarisk støtte. oppnå det nødvendige 2/3 flertall som kreves for 2004– 2005 St.meld. nr. 17 45 Makt og demokrati grunnlovsendringer. Valglovutvalget (NOU 2001: 3) Forslaget legges fram i ulike alternativer som i stor delte seg i flertall på 9 mot oppløsningsrett og et grad sammenfaller med forslaget nevnt ovenfor. mindretall på 7 som gikk inn for en oppløsnings- Forslaget er ikke koblet sammen til et forslag om rett, men utformet som en sikkerhetsventil ved at positiv parlamentarisme. Det fremmes heller ikke ordinære valg ikke forskyves på grunn av even- forslag om at neste ordinære valg ikke skal kunne tuelle ekstraordinære valg. forskyves. En slik ordning ville ifølge forslagsstil- I stortingssesjonen 2001–2005 har det vært lerne medføre at oppløsningsretten ville få meget behandlet to grunnlovsforslag om oppløsningsrett, begrenset verdi, fordi tiden mellom det ekstraordi- jf. Dok.nr. 12 (1999–2000). Det ene, jf. Dok.nr. 12:8 nære valg og det derpå følgende valg ville kunne bli (1999–2000), satt fram av stortingsrepresentantene altfor kort til at man kan rekke å løse problemer for Gunnar Skaug (A), Carl I. Hagen (FrP) og Lars landet. Det antydes en løsning med en viss forkort- Sponheim (V), var formulert i en rekke alternativer else i forhold til den ordinære valgperiode. Som som skulle muliggjøre en oppfølging av Valglov- bakgrunn for forslaget om oppløsningsrett anføres kommisjonens mulige forslag knyttet til oppløs- et behov for at regjeringen må besitte et minimum ningsrett. Det andre, jf. Dok.nr. 12:9 (1999–2000), av autoritet overfor nasjonalforsamlingen hvis den lagt fram av stortingsrepresentantene Per-Kristian skal kunne ivareta landets interesser på en forsvar- Foss (H) og Inge Lønning (H) var mer spesifikt. lig måte. Hvis autoriteten ikke er til stede, kan det Det var begrunnet blant annet i en engstelse for at ha oppstått en situasjon der folkeviljen på nytt bør parlamentarismen over tid har forrykket maktba- komme til uttrykk gjennom valg. lansen så langt i nasjonalforsamlingens favør at det i bestemte situasjoner har oppstått et behov for å styrke regjeringens stilling. Fordeler og ulemper med bruk av oppløsningsrett Det ble ikke flertall for disse grunnlovsforslag- Det kan argumenteres for at en oppløsningsrett ene. Vurderingene om mulige grunnlovsendringer kan være fordelaktig ved at: fra de ulike partiene i kontroll- og konstitusjons- – Oppløsningsretten ses på som en disipline- komiteen på Stortinget ble avgitt i forbindelse med rende trussel som en regjering kan anvende for behandlingen av Dok.nr. 12:9, jf. Innst. S. nr. 203 å balansere maktforholdene mellom Storting (2002–2003). og regjering. En kan argumentere med at det To forslag om oppløsningsrett ligger til behand- vil eksistere en hensiktsmessig maktbalanse ling for stortingssesjonen 2005–2009. hvis parlamentet til enhver tid kan skifte ut I grunnlovsforslaget fra Stoltenberg m.fl. nevnt regjeringen gjennom mistillitsvotum, og regje- ovenfor er det foreslått en oppløsningsrett som ringen kan sende parlamentarikerne hjem ved bare skal kunne utløses i visse situasjoner. To oppløsning og påfølgende nyvalg. betingelser må være oppfylt: – En kan legge en konflikt mellom regjering og parlament ut til avgjørelse hos folket. «a) Retten til å skrive ut nyvalg inntrer bare der- – Oppløsningsretten kan fungere som en sikker- som regjeringen lider nederlag i votering over et forslag om mistillit eller i en sak hetsventil hvis det ikke er mulig å få satt hvor det er fremsatt kabinettspørsmål, og sammen en regjering eller eventuelt få vedtatt b) nyvalg kan bare utskrives dersom statsmi- et budsjett. nisteren før voteringen […] har meddelt Stortinget […] at det vil bli utskrevet nyvalg Det kan argumenteres for at en oppløsningsrett dersom voteringen går regjeringen imot.» kan være uheldig ved at: – Det kan bidra til hyppigere valg og av den Som hovedforslag legges det fram forslag om at grunn lengre perioder med forretningsministe- funksjonstiden for et Storting som er valgt ved rier. Valg på «uvanlige» tidspunkter kan for- ekstraordinært valg, ikke strekker seg lenger enn styrre normal behandling av for eksempel bud- fram til neste ordinært planlagte valg. Det tilsvarer sjettet. I en overgangsperiode inntil det poli- altså den svenske ordningen. Det finnes imidlertid tiske systemet eventuelt har tilpasset seg et alternativt forslag som sier at neste ordinære muligheten for oppløsning og tidlige valg, kan valg skal avholdes etter fire år (dvs. dansk ord- oppløsningsrett bidra til større ustabilitet. ning). – Det kan bli for lett å gi seg i arbeidet med å Det ble 30. september 2004 lagt fram et grunn- finne løsninger i en sak eller å få dannet regje- lovsforslag, jf. Dok.nr. 12:10 (2003–2004), fra stor- ring. Vissheten om at det ikke finnes en oppløs- tingsrepresentantene Inge Lønning (H), Jan Tore ningsrett kan virke disiplinerende på forholdet Sanner(H) og André Dahl (H) om oppløsningsrett. mellom Storting og regjering. Partiene får et 46 St.meld. nr. 17 2004– 2005 Makt og demokrati

større press på seg til å søke å komme til enig- regjeringen under forfatningskampene fram mot het. 1884. – Utskriving av nyvalg kan bli oppfattet som at En slik sammenstilling av ord innebærer at velgerne blir oppfordret til å skifte mening. Det man beskylder den ene statsmakt for å blande seg er ikke gitt at nyvalg vil endre Stortingets sam- for mye inn i noe som den andre statsmakt burde mensetning og dermed løse de underliggende få håndtere i fred. I periode med flertallsregjer- problemer. Den saken som har utløst nyvalget, inger vil dette ikke være særlig aktuelt. Men i for- kan helt overskygge andre temaer i valgkam- bindelse med de senere års mindretallsregjeringer pen. Valgresultatet trenger derfor ikke reflek- har oppfatninger om overdrevet stortingsregjereri tere velgernes synspunkter mer generelt. Det igjen blitt tatt opp. kan være uheldig i og med at de folkevalgte og Stortingets makt i forhold til regjeringen kan regjeringen må forholde seg til en lang rekke analyseres ut fra formelle muligheter og ut fra saker i årene etter et valg. praksis. Muligheter for utøvelse av makt kan være konstant, men bruken kan variere. Effekter av oppløsningsrett og dermed argument- Ut fra Grunnlovens tekst er det ikke en generell enes tyngde og relevans vil avhenge noe av den nær- adgang til å instruere regjeringen gjennom vedtak. mere utformingen. Erfaringer med oppløsnings- Det har imidlertid utviklet seg en konstitusjonell rett fra andre land er gjennomgått av Rasch (2004). sedvane om at Stortinget har en generell instruk- Det er imidlertid verd å understreke at en ikke sjonskompetanse, men med begrensninger på direkte kan overføre erfaringer med enkeltele- områder der regjeringen har enekompetanse. menter i styringsformer i andre land til Norge. Instruksjonskompetansen er gammel og man fin- Behovet for endringer i norsk parlamentarisk tradi- ner eksempler på bruk av instruksjonsvedtak langt sjon må vurderes konkret ut fra de spesielle for- tilbake i tid. Men det har aldri vært særlig mange hold som en ønsker å endre. av dem. Forhåndsinstrukser er formelle stortings- Hvis Stortinget går inn for en ordning med krav vedtak truffet i plenum der Stortinget pålegger til innsettingsvedtak, jf. drøfting ovenfor, må det regjeringen å gjøre noe (eller ikke å gjøre noe), i vurderes om en skal ha en ordning med oppløs- saker som det i utgangspunktet er opp til regjerin- ningsrett hvis en ikke klarer å oppnå flertall for et gen å avgjøre, jf. definisjon i Dok.nr. 14 (2002– innsettingsvedtak. 2003). Slike vedtak truffet i plenum kan ikke stride mot lov eller Grunnlov. En form for instruksjoner er de såkalte «anmodningsvedtak». Dette er vedtak 2.7.3.3 Endringer i utøvelsen av Stortingets som nesten uten unntak begynner slik: «Stortinget fullmakter i forhold til regjeringen ber Regjeringen …» 20–30 år tilbake i tid var det Rasch beskriver forholdet mellom Storting og gjerne fra null til fire-fem slike vedtak i året. I de regjering i det 19. århundre som en gradvis utvik- senere år har det blitt langt flere anmodningsved- ling av Stortingets makt. Sentralt i denne utvik- tak. Det var 127 vedtak i 1999–2000, 183 i 2000– lingen var innføringen av årlige storting (vedtatt 1869 2001, 141 i 2001–2002, 247 i 2002–2003 og 182 ved- og innført fra 1871). Sentralt var også utviklingen tak i sesjonen 2003–2004. av komitésystemet, med fast sammensetning gjen- Ordningen med og bruken av anmodningsved- nom perioden. Komitébehandlingen ble etter hvert tak er drøftet i Dok.nr. 14 (2002–2003) Rapport til mer detaljorientert, blant annet ved at fagkomi- Stortinget fra utvalget til å utrede Stortingets kon- teene overtok budsjettsakene fra budsjettkomiteen trollfunksjon. og som følge av mulighet for lønnet arbeidshjelp. Utvalget peker på at det er flere argumenter Det ble på den måten mulig å komme bort fra en mot utøvelse av instruksjonsmyndighet som tilsier situasjon da en måtte godta alt, eller avvise alt. Det varsomhet i bruken. For det første kan bruk av kjennetegner rollen til et parlament som sjelden instrukser bidra til uklare ansvarsforhold i den samles, har lite eller ingen sekretariatsstøtte og enkelte sak og mer generelt hvis antallet blir stort. medlemmer med svak kunnskapsbasis. Utvik- Omfattende bruk av instruksjonsretten kan også lingen innebar med Johan Sverdrups ord at en ikke svekke regjeringens autoritet og handlekraft. For lenger kunne regjere uten Stortinget, en måtte det andre er det regjeringen som leder forvalt- regjere med Stortinget. Fra denne perioden stam- ningen og har det apparat som er nødvendig for å mer imidlertid også begrepet «stortingsregjereri» utrede og behandle forvaltningssaker på en for- som ifølge Fredrik Sejersted (Sejersted 2003) ble svarlig måte. Gjennom de krav som forvaltningslo- formulert av frustrerte høyrepolitikere som beteg- ven setter, får forvaltningen det nødvendige grunn- nelse på venstreopposisjonens detaljstyring av lag for å treffe de best mulige vedtak. Stortinget 2004– 2005 St.meld. nr. 17 47 Makt og demokrati mangler utredningskompetanse og har ikke prose- regjeringens styringsevne. Det er derfor ønskelig å dyrer for saksbehandling som tilfredsstiller alminne- søke å begrense bruken av instruks til særlig viktige lige forvaltningskrav. Om Stortinget gir instrukser saker.» Medlemmene fra Fremskrittspartiet og i enkeltsaker, vil det være en fare for vilkårlighet Sosialistisk Venstreparti «kan ikke se at Stortinget og forskjellsbehandling. Stortingets instruksjons- omfattende instruerer regjeringen og på den måten myndighet egner seg derfor ifølge utvalget best til har bidratt til å svekke regjeringens styringsevne.» generelle politiske prioriteringer, i særlig sentrale De peker videre på «at det er opp til regjeringen å og prinsipielle saker. For det tredje er instruksjons- sikre seg politisk støtte slik at direkte instruksjon fra myndigheten på mange måter et uklart styrings- Stortinget blir overflødig.» instrument. Erfaringsmessig kan det by på proble- En samlet komité mer å avklare rekkevidden av instruksene. Noen «vil særlig vise til anmodningsvedtak som fat- ganger kan instruksen nødvendiggjøre økte utgifter tes basert på benkeforslag i stortingssalen. uten at dette ledsages av nødvendige bevilgninger. Slike vedtak vil ofte mangle den nødvendige For det fjerde vil instrukser være bindende på ube- kvalitetssikring og kan gi uforutsette konse- stemt tid, noe som kan medføre at instrukser kan kvenser […] Komiteen vil generelt fraråde dukke opp igjen, som et rettslig påbud, etter å ha bruk av benkeforslag i viktige spørsmål og vært bortglemt i mange år. viser til at utredningsvedtak i mange tilfeller vil Samlet sett tilsier dette ifølge utvalget «at Stor- være et godt alternativ som gir et bedre grunn- tinget bør utvise varsomhet med hvordan instruk- lag for å treffe avgjørelser. Komiteen vil under- sjonsmyndigheten brukes.» Ifølge utvalget var det streke betydningen av at Stortingets vedtak føl- tidligere en slik varsomhet, «men i den senere tid ges opp av ansvarlige myndigheter. Befolk- ningen må kunne stole på at Stortingets vedtak må den sies å være forlatt.» Utvalget refererer til en gjelder. Kan de ikke det, vil det på sikt under- gjennomlesing av de 127 anmodningsvedtak i grave troen på vårt politiske system. På hvilken 1999–2000 og de 183 som ble fattet i 2000–2001. En måte regjeringen skal følge opp vedtaket vil del av dem gjelder prinsipielt viktige saker. En del måtte fremgå av forslaget. Vedtak som klart og gjelder anmodninger om videre utredninger. Men entydig er en beslutning som krever en det er også en stor kategori «der Stortinget kan hev- bestemt handling, kan bare endres ved nytt des å ha grepet inn med bindende pålegg i enkeltvedtak i Stortinget. Dersom regjeringen ikke saker av til dels detaljert og forvaltningspreget karak- kan eller vil gjennomføre den bestemte hand- ter, på en måte som reiser spørsmålet om dette er ling, så vil det foreligge en plikt for regjeringen hensiktsmessig og forsvarlig.» til å fremlegge saken for Stortinget med forslag Utvalget tilrådde ikke formelle beskrankninger til nytt vedtak. Vedtak som etterspør en utredning eller i andre tilfeller en vurdering, må det i Stortingets instruksjonsmyndighet. Vesentlige forventes at regjeringen følger opp og på en begrensninger ville antakelig kreve grunnlovsend- egnet måte melder resultatet av til Stortinget.» ring. Dessuten var utvalget tvilende til om det er mulig å innskrenke kompetansen uten at dette Stortingsrepresentant Carl I. Hagen (FrP) har samtidig ville kunne stenge for en legitim og nød- lagt fram et grunnlovsforslag, jf. Dok.nr. 12:13 vendig bruk av instrukser. Men utvalget tilrådde (2003–2004), om Stortingets adgang til å vedta en innskrenkende rettslig tolkning av Stortingets anmodninger, henstillinger eller resolusjoner. vedtak. Pliktene må følge klart og tydelig av ord- Hensikten er blant annet å klargjøre at «vedtakene lyden. Det er kun den enkelte statsråd/regjeringen ikke er rettslig bindende og altså ikke påvirker det (ikke forvaltningen) som pålegges plikter, og ved- rettslige rammeverket for næringsvirksomhet mv. I tak bør ikke ha virkning i forhold til private retts- stedet må politisk uenighet om regjeringen har tatt subjekter. Når det gjelder den politiske vurdering tilstrekkelig hensyn til Stortingets syn avklares i den av instruksjonsbruk, tilrådde utvalget at retten politiske sfæren der slike spørsmål i alle tilfeller hører «utøves med varsomhet, og forbeholdes saker av sær- hjemme, nemlig i og omkring Stortinget selv.» lig politisk eller prinsipiell betydning.» Ved behandlingen av kontroll- og konstitu- Ved behandlingen av utvalgets innstilling, jf. sjonskomiteens innstilling om anmodnings- og Innst. S. nr. 210 (2002–2003), uttalte komiteens utredningsvedtak for stortingssesjonen 2002– flertall (Arbeiderpartiet, Høyre og Kristelig Folke- 2003, jf. Innst. S. nr. 142 (2003–2004), var det en parti) at det «har merket seg at Stortinget i økende debatt i Stortinget om bruken av anmodningsved- omfang har benyttet seg av sin rett til å instruere tak. Saksordfører Jørgen Kosmo (A) understreket regjeringen i saker som det i utgangspunktet er opp at det påligger en plikt til å gjennomføre Storting- til regjeringen å avgjøre. En omfattende bruk av ets vedtak. Ifølge Kosmo vil det når en regjering instruks overfor regjeringen kan bidra til å svekke har et svakt parlamentarisk grunnlag i Stortinget 48 St.meld. nr. 17 2004– 2005 Makt og demokrati være mulig for Stortinget å «samle seg om flertalls- 2004 til komiteene/representantene der det ble merknader som på mange måter […] herjer med uttrykt at forslag til anmodningsvedtak i mange til- regjeringen gjennom det som vi populært kaller stor- feller burde utformes som en anmodning om at tingsregjereri». Kosmo framhever at dette kan føre regjeringen må utrede eller vurdere et nærmere til at Stortinget «gjør et vedtak. Og folk tror at da blir angitt forhold. Presidentskapet viste videre til at det slik. Så blir det ikke slik, enten fordi vedtaket ikke Stortingets forretningsorden gir råd om at ved er tilstrekkelig utredet til at man kan være sikker på behandling av Dok.nr. 8-forslag, bør komiteen gi at det lar seg gjennomføre, eller fordi Regjeringen innstilling om at forslaget oversendes til utredning ønsker å føre kampen mot vedtaket videre.» Hvis og uttalelse til regjeringen dersom det er behov for mange slike vedtak ikke blir gjennomført, vil det på ytterligere utredning før realitetsstandpunkt tas. sikt medføre at «folk mister troen på politikken, på Hvis Stortinget velger å realitetsvurdere for- folkestyret, […]. Stortinget bør være seg mer slag, er det viktig at lovtekniske spørsmål og for- bevisst måten det fatter vedtak på. Videre bør Stor- holdet til menneskerettslige forpliktelser og inter- tinget i et lengre perspektiv diskutere «forholdet nasjonale avtaler for øvrig blir vurdert. Regjeringen mellom storting og regjering og sørge […] for at vi er er i tråd med gjeldende praksis innstilt på at aktu- med å styrke Regjeringens grunnlag i Stortinget, slik elle departementer teknisk kan påta seg en slik at den faktisk tør å si nei når den mener nei, isteden- kvalitetssikring om Stortinget ønsker dette. Regje- for å bare late som, og så komme tilbake og forsøke å ringen legger videre til grunn at ifølge Stortingets viske ut kvaliteten i det vedtaket som er fattet.» forretningsorden bør statsråden ha hatt anledning Statsministeren har uttrykt en vilje til å følge til å uttale seg før komiteen avgir realitetsinnstil- opp Stortingets vedtak, jf. debatten som fulgte ling. Innst. S. nr. 168 (2002–2003): «La meg […] gjøre Det er i andre land gjerne begrensninger på det helt klart at det ikke skal herske noen tvil om en parlamentsforslag med økonomiske konsekvenser. regjerings plikt til å følge opp stortingsvedtak. Hvis I flere land vil forslag om økte utgifter måtte god- en regjering finner det umulig, får den gå tilbake til kjennes av regjeringen eller bli fulgt av forslag fra Stortinget og redegjøre for at dette finner regjeringen regjeringen om å dekke disse. ikke mulig, og i så tilfelle eventuelt invitere Stor- En annen mulig begrensning på private forslag tinget til å gjøre et nytt vedtak.» Han fortsatte imid- kan være å kreve at forslag med budsjettkonse- lertid: «En del av anmodningsvedtakene Stortinget kvenser må legges fram med inndekning. Et pro- treffer, er ikke alltid like klare i sitt innhold. Det kan blem kan da være at det oppstår uenighet om hva også til tider være vanskelig å fastslå rekkevidden av slags inndekning som kan aksepteres. Eksempler hva Stortinget har besluttet. Et anmodningsvedtak kan være «luftige» antakelser om innsparinger på kan også være i strid med andre stortingsvedtak. For overslagsbevilgninger eller inndekning fra kapittel eksempel kan det være fattet vedtak som forutsetter 2309 på statsbudsjettet, «Ymse utgifter». Videre utgifter, men uten at Stortinget har fulgt opp med kan det være problematisk med private forslag bevilgningsvedtak som gir Regjeringen hjemmel til å som kan ha betydelige konsekvenser på lang sikt, bruk penger til vedtaket.» men som ikke har økonomiske konsekvenser som Regjeringen merker seg de vurderinger som er det på kort sikt kan stilles krav om inndekking til. framkommet til bruk av anmodningsvedtak. Regje- Dok.nr. 8:57 (2003–2004) fra stortingsrepre- ringen vil understreke at den vil følge opp Storting- sentantene Jan Tore Sanner (H), Ingebrigt S. Sør- ets vedtak ut fra de forutsetninger som framkom- fonn (KrF), May Britt Vihovde (V), Bjørg Tørres- mer i kontroll- og konstitusjonskomiteens merk- dal (KrF) og Torbjørn Hansen (H) datert 25. mars nad referert over. Regjeringen er enig i Stortingets 2004 inneholder blant annet et forslag til en sik- prinsipielle tilslutning til en restriktiv bruk av ringsmekanisme knyttet til private forslag. Det ble anmodningsvedtak. foreslått at Det er tatt opp ulike problemer knyttet til «Stortingets forretningsorden endres slik at anmodningsvedtak. Regjeringen vil vektlegge at alle private forslag som har budsjettkonsekven- vedtak bør fattes ut fra et beslutningsgrunnlag som ser, oversendes regjeringen. Med mindre fler- i tilstrekkelig grad får fram sakens ulike momen- tallet eksplisitt ber om noe annet, forutsettes ter. Lov og Grunnlov er overordnet Stortingets regjeringen å gi sin vurdering i forbindelse med anmodningsvedtak og andre plenarvedtak. Regje- neste budsjettbehandling, det være seg stats- ringen vil ved oppfølgingen av plenarvedtak også budsjettet eller revidert nasjonalbudsjett. I de være bundet av Norges folkerettslige forpliktelser. tilfeller private forslag blir fremmet så kort tid I denne sammenheng merker Regjeringen seg før neste budsjettbehandling at det ikke vil brevet fra Stortingets presidentskap av 6. februar være mulig å gi endelig behandling, kommer 2004– 2005 St.meld. nr. 17 49 Makt og demokrati

regjeringen tilbake med en foreløpig tilbake- budsjett i november hvert år, er imidlertid at det melding.» avholdes en åpen avstemming. I prinsippet kan dermed alle budsjettvedtak stemmes ned. Forslaget begrunnes blant annet slik: «Praksi- Utvalget som ble nedsatt for å evaluere Stortin- sen med enkeltvedtak uten inndekning har også gets behandling av stats- og nasjonalbudsjettet, jf. andre uheldige konsekvenser. Det skapes ofte inn- Innst. S. nr. 174 (2000–2001), vurderte også spørs- trykk av at forslagene ikke har en kostnad, ved at det målet om det burde gis regler som «gir sikkerhet for verken anvises eller tas ansvar for inndekningen. På at et forslag til rammevedtak i Budsjett-innst.S.I. blir den måten forvitrer ansvaret – det mest grunnleg- vedtatt» (jf. mandatet for utvalget). Utvalget anbe- gende ved utøvelse av politikk.» falte ikke slike regler. I vurderingene ble det vekt- Forslaget ble ikke bifalt, jf. Innst. S. nr. 204 lagt at en ikke burde kunne pålegge representan- (2003–2004). Presidentskapets flertall viste blant tene å stemme for noe som de var imot. Ved opphe- annet til tidligere behandling i forbindelse med ving av stemmeplikt for å unngå dette ville en evaluering av Stortingets behandling av stats- og kunne oppleve at et budsjett kunne vedtas uten å nasjonalbudsjettet. ha et flertall i ryggen. Det ville da ifølge utvalget I lys av gjennomgangen av forholdet mellom kunne reises tvil om holdbarheten til budsjettet, da Storting og regjering ser Regjeringen fordeler ved det kan være usikkert i hvilken grad et flertall ville at private forslag med budsjettkonsekvenser over- føle seg forpliktet på å opprettholde det vedtatte sendes regjeringen. Det kan bidra til et bedre budsjettet gjennom budsjettåret. Utvalget viser til beslutningsunderlag og mer helhetlige vurderin- at erfaringene fra behandlingen av budsjettene er ger. En slik endring av prosedyrene for behandling at systemet har fungert godt når det gjelder å få av private forslag ville også være i tråd med mulige vedtatt statsbudsjettet innenfor eller nært opp til endringer i prosedyrene for budsjettbehandling fastsatte tidsrammer. Utvalget viser likevel til at som drøftes nedenfor. det ikke kan «utelukkes at det kan oppstå politiske situasjoner der bruk av alternativ votering, med eller uten samtidig adgang til å avstå fra å stemme, kan 2.7.3.4 Endringer i budsjettprosedyrer vise seg hensiktsmessig.» Dette kan løses ved enkelt- En egen utredning i rapportserien fra Makt- og vedtak i plenum. demokratiutredningen (Rasch 2001), drøfter en Rasch viser til at når det gjelder budsjettbe- endring av avstemningsreglene ved rammevedta- handlingen i kommuner og fylkeskommuner, har kene for statsbudsjettet før jul. Stortinget vedtatt i kommuneloven at ved behand- Som nevnt under kapittel 2.3.3 i boks 2.1 prak- lingen av økonomiplan og årsbudsjett stemmes det tiseres seriemetoden som avstemningsordning i alternativt mellom de to forslag som har fått flest Norge. Det innebærer slik det står i Stortingets for- stemmer ved første avstemning. Det er her stem- retningsorden at «Foreligger det i en sak flere forslag, meplikt, men representantene har fått anledning til skal presidenten sette hvert av dem under avstemning å stemme mot de forslag de ikke støtter i første i logisk rekkefølge. Voteringsordningene må være opp- avstemningsrunde. gitt og godtatt på forhånd» (§ 43 2. ledd). På det siste Slik Rasch påpeker, vil en fast ordning med avstemningstrinnet foreligger det to muligheter. I alternativ votering endre forholdet mellom mindre- en «åpen» serievotering blir enten det siste for- tallsregjering og opposisjon. Hvis en forventer at slaget i serien vedtatt, eller alle foreliggende for- Stortinget til sist vil stemme over to alternativer, vil slag nedstemmes. Ved en «lukket» serievotering regjeringens forslag normalt være et av disse. I en settes to forslag alternativt opp mot hverandre til avstemning mot et opposisjonsforslag kan det slutt i serien. Det vil da nødvendigvis bli vedtatt et være grunn til å tro at regjeringens forslag vil forslag. Rasch drøfter ulike situasjoner der alterna- vinne. Med slike «spilleregler» kan regjeringen tiv votering har vært aktualisert. Hvis den rådende vurdere det som unødvendig å gå langt i å lage for- oppfatning er at det må treffes et vedtak, kan det liksavtaler med opposisjonen da den vil få sin vilje være rimelig med alternativ votering. Et eksempel uten forlik. Det vil kunne redusere risikoen for for- som nevnes, er avstemning om ulike satser i en hastede og lite gjennomarbeidete budsjettvedtak. skattetabell. Rasch konkluderer med at «[u]t fra Dette vil også oppmuntre til å søke regjeringsmakt praksis er det lite tvil om at alternativ votering kan for å kunne få innflytelse på budsjettet. På den gjennomføres hvis det må treffes vedtak i en sak.» annen side har det siden budsjettreformen faktisk Det trengs uten tvil vedtak om et budsjett. Prak- vært mulig å komme fram til budsjettforlik (med sis siden budsjettreformen ble vedtatt i 1997 ved unntak av budsjettet for 2002 som ble vedtatt på avstemning om rammevedtakene for neste års bakgrunn av et kabinettspørsmål). Behovet for, 50 St.meld. nr. 17 2004– 2005 Makt og demokrati gjennom prosesser med opposisjonspartier, å komme fram til bredere forlik om budsjettoppleg- a) Forslag om bevilgningsendring må ha reell get kan også ses på som et positivt styringstrekk i inndekning Norge. Det er også mulig for Stortinget i visse van- En mulighet kan være å stille krav om at forslag om skelige situasjoner å vedta at en skal foreta en «luk- bevilgningsendringer bare kan behandles sammen ket» avslutningsvotering mellom to alternativ, noe med forslag om inndekning. Et spørsmål vil da også Budsjettevalueringsutvalget pekte på. være om en skal ha prosedyrer som kan hindre Budsjettreformen av 1997 med gjennomførin- «luftige» inndekningsforslag. Det må videre vurde- gen av samlede rammevedtak før jul synes i stor res spesifisert at inndekningen ikke kan være å grad å ha vært vellykket, og alle partier i Budsjette- hente ut midler fra den såkalte ymseposten (kapit- valueringsutvalget med unntak av Fremskrittspar- tel 2309), eller fra Statens petroleumsfond. Regje- tiet gikk inn for at den midlertidige ordningen ble ringen på sin side vil måtte legge fram forslag om å gjort permanent, jf. Innst. S. nr. 174 (2000–2001). dekke for eksempel trygdeoppgjøret fra ymsepos- Systemet med samlede rammevedtak ved budsjett- ten og regjeringen kan også vurdere at det, ut fra årets start gjelder imidlertid ikke for de budsjett- endrede økonomiske forutsetninger, er nødvendig vedtak som Stortinget fatter i løpet av budsjettåret. å bruke mer midler fra Statens petroleumsfond. Vedtak, for eksempel i januar, kan gjøres uten eksplisitt vedtak om inndekning mot andre bevilgninger eller vedtak om svekkelse av budsjettbalan- b) Samlet behandling og votering av forslag til sen. Videre voteres det normalt over hvert forslag bevilgningsendringer for seg. En annen mulighet er å sette opp begrensninger på Budsjettevalueringsutvalget vurderte hvorvidt når forslag om bevilgningsendringer kan behand- prinsippene for høstens rammebudsjetteringssys- les. Det kan begrenses til behandlingen i forbin- tem burde videreføres til å gjelde også behandling delse med revidert nasjonalbudsjett om våren og gjennom budsjettåret. Ut fra utvalgets vurdering nysalderingen på høsten. I tillegg må en vurdere å ville dette innebære at ingen vedtak om endring av fastsette behandlingsmulighet for lønns- og trygde- enkeltposter som endrer rammesummene kunne oppgjør og andre proposisjoner som legges fram vedtas uten at Stortinget endret de aktuelle ramme- som resultat av forhandlinger. En samling av tids- vedtakene. På grunn av at det i dag er mange bud- punkter for behandling av bevilgningsforslag i sjettendringer som legges fram i løpet av året, hev- gjennomføringen av budsjettet kan kombineres det utvalget at dette trolig ville medføre økt med samlet votering av bevilgningsendringer på arbeidsmengde for Stortinget og kunne gi en disse to tidspunktene. Votering post for post vil endret ansvarsdeling mellom finanskomiteen og dermed unngås og behandlingen av gjennomførin- fagkomiteene. Utvalget vurderte ut fra en helhets- gen av budsjettet legges tettere opp til behandlin- vurdering å ikke anbefale at rammevedtakene ble gen før budsjettet vedtas, for å unngå post for post gjort bindende gjennom budsjettåret. tilleggsbevilgninger med vekslende flertall. Regje- Det finnes problemer med å gjøre rammevedta- ringen vil kunne legge fram samlede forslag til end- kene mer bindende gjennom budsjettåret. Regje- ringer på disse to tidspunktene og avveininger om ringen mener likevel at dagens praksis i for stor helheten i den økonomiske politikken kan gjøres grad svekker rammevedtaksprinsippene og at det ut fra en samlet framstilling fra regjeringen. kan være positivt med den disiplinering og de Det kan unntaksvis oppstå behov for bevilg- begrensinger som ligger i økte krav til etterlevelse ningsendringer utenom disse tidspunktene, men av de rammene som ble fastsatt ved budsjettets en kan tenke seg at det settes opp prosedyrer som start. gjør dette vanskeligere. Hvis tidsbegrensninger Det er ulike modeller for hvordan en kan sikre fastsettes i Stortingets forretningsorden, vil det bedre gjennomføring av budsjettrammene gjen- ifølge § 64 kreve 2/3 flertall for å fravike en slik nom året. regel med mindre det foreslås av stortingspresi- Det kan legges begrensninger på retten til å denten. Et krav om 2/3 flertall ville normalt gi legge fram forslag, og det kan settes opp begrens- regjeringspartier en form for vetomulighet i for- ninger på hvordan forslag kan behandles. For å hold til bevilgningsforslag utenom de ordinære beskytte representantenes forslagsrett og ut fra et tidsperiodene. behov for unntaksregler, synes det mest hensikts- Ved behandlingen av Dok.nr. 8:57 (2003– messig med begrensninger på hvordan forslag kan 2004), jf. Innst.S. nr. 204 (2003–2004), foreslo pre- behandles. sidentskapets medlemmer Inge Lønning og Odd Holten, blant annet med henvisning til rapporten 2004– 2005 St.meld. nr. 17 51 Makt og demokrati fra Makt- og demokratiutredningen (Rasch 2001), Regjeringen vil imidlertid også vektlegge at det at det burde nedsettes et utvalg som helhetlig er viktig å arbeide med de regelsett og ordninger skulle vurdere budsjettbehandlingen og komme som regulerer samhandlingen mellom den utø- med forslag til forbedringer. Forslaget ble imidler- vende makt og den lovgivende og bevilgende tid ikke vedtatt. makt. Selv om regler i visse situasjoner kan oppfat- Regjeringen mener at det likevel kan være tes som tvangstrøyer og omgås, kan likevel regel- grunnlag for å vurdere dagens budsjettordninger sett virke normdannende og påvirke de reelle nærmere. Et siktemål kan være å vurdere nær- avveininger som gjøres. Ulike spilleregler gir ulike mere ordninger som kan gi mer konsekvent over- insentiver til for eksempel å etablere samarbeids- holdelse av rammer gjennom året. løsninger. Det er ovenfor gitt en gjennomgang og drøfting av ulike regelsett som regulerer samhandlingen mellom regjering og Storting. Hvis Stor- 2.7.3.5 Oppsummerende vurdering tinget ønsker å arbeide videre med denne type Gode og ryddige ansvarsforhold og konstruktivt spørsmål, for eksempel i form av et utvalg, vil arbeid til beste for landets innbyggere krever god regjeringen kunne delta i dette arbeidet i den grad vilje fra alle parter. Det kan legges ned et betydelig det er ønskelig. Regjeringen viser i denne sammen- arbeid i å presisere og forbedre regelverk knyttet heng til at i utvalget som evaluerte budsjettsyste- til ulike vanskelige politiske situasjoner. De beslut- met nevnt ovenfor, var den daværende regjeringen ninger som fattes, kan likevel være uheldige hvis representert med en statsråd. I tillegg deltok en fra det ikke finnes vilje til å inngå nødvendige kompro- embetsverket i Finansdepartementet. Makt- og misser og vilje til å etterleve intensjonen i ulike demokratiutredningen har reist viktige utford- regelsett. En god styring krever vilje fra alle parter ringer knyttet til uklare ansvarsforhold mellom til å inngå brede samarbeidsløsninger når det er regjering og Storting. Det påligger begge stats- nødvendig. Det norske politiske systemet har ved makter å ta tak i disse utfordringene. viktige veiskiller vist evne til slike brede kompromisser til landets beste. 52 St.meld. nr. 17 2004– 2005 Makt og demokrati

3 Rettsliggjøring

3.1 Innledning Utredningens flertall hevder at «[b]orgernes rettigheter er i stadig bevegelse» og «[r]ettigheter begren- «Rettsliggjøring» er et begrep som blir brukt i den ser handlingsrommet for flertallsvedtak i folkevalgte offentlige debatt i stadig flere sammenhenger. organer.» (sluttrapporten s. 30) Begrepet dekker en rekke ulike problemstillinger I sluttboken vises det blant annet til bruken av – både med direkte og mer indirekte betydning for forfatningsdomstoler i flere europeiske land, og makt- og demokratiforholdene i Norge. Kapitlet vil hvordan slike domstoler påvirker det politiske sys- ta for seg både nasjonale og internasjonale deler av tem: «[H]elt grunnleggende politiske stridsspørsmål rettsliggjøringsdebatten og vil drøfte hvilke utfor- er konstitusjonalisert, med forfatningsdomstolene i dringer rettsliggjøring medfører for makt- og avgjørende maktposisjon mot politiske flertall.» demokratiforholdene. Rettsliggjøring er et sentralt (sluttboken s. 118) tema i Makt- og demokratiutredningens sluttrap- Utredningen påpeker i denne sammenheng at port. Det er også det tema som drøftes av flest Norge, som ikke har en ordning med forfatnings- høringsinstanser. Regjeringen vil i dette kapitlet domstol, «ikke [har] en så sterk domstolsmakt over særlig sette søkelys på forholdet mellom lovgi- lovgivningsprosessen som i de kontinentaleuropeiske vende og dømmende myndighet, og vise behovet ordningene, og heller ikke så politiserte domstoler i for kontinuerlig å vurdere maktfordelingsspørsmål forfatningssaker.» (sluttrapporten s. 30). Søkelyset i forbindelse med ny lovgivning. Problemstillinger settes deretter særskilt på domstolenes rolle i for- knyttet til inngåelse av internasjonale avtaler og tolkningen og anvendelsen av rettsregler som føl- innarbeiding av folkerettslige forpliktelser i norsk ger av Norges folkerettslige forpliktelser. Utred- rett drøftes særskilt. ningen belyser norsk retts økende internasjonalisering og hevder at denne utviklingen bidrar til at domstolenes makt øker på bekostning av det repre- 3.2 Makt- og demokratiutredningens sentative folkestyret: diagnose «Maktpolitisk betyr dette både at norske domstoler har styrket sin posisjon i forhold til poli- Makt- og demokratiutredningen behandler temaet tiske organer og at domsmakt flyttes fra nasjo- «rettsliggjøring» i et eget kapittel av både sluttrap- nale til internasjonale rettsinstanser. Dermed porten (kapittel 6 Rettsorganene overtar politikken) er lovgivningsmakten – Stortinget – svekket i to og sluttboken (kapittel 7 Rettsliggjøring som makt- retninger. Dette er myndighetsforskyvninger forskyvning). Begrepet danner basis for sentrale som Stortinget selv aktivt har medvirket til.» deler av utredningens sluttkonklusjoner. (sluttrapporten s. 32) Utredningen legger til grunn at: Flertallet i utredningsgruppen framhever både «[s]osiale og kulturelle problemer […] i EØS-avtalen og internasjonale avtaler om men- økende grad [blir] formulert som rettskrav. Sta- neskerettigheter som særlige eksempler på denne dig flere områder og detaljer i samfunnslivet utviklingen. blir regulert gjennom lover og direktiver. Dom- Videre peker flertallet mer generelt på en utvik- stolene og andre rettslige organer øker sin lingstendens som omtales som «rettsliggjøring beslutningskompetanse på bekostning av poli- som amerikanisering»: «Den utvikling vi har sett, tikk og forvaltning. Rettsliggjøring innebærer med rettighetsorientering og rettsutvikling gjennom at rettsorganene får økende betydning på domstolene, har langt på vei vært en tilpasning til bekostning av folkevalgt myndighet, og at skil- amerikansk mønster. […] Generelt er det […] en let mellom lovgivning og lovanvendelse blir vis- ket ut. Det norske rettsvesenet er også preget tendens til at lovfesting av rettigheter og en mer pågå- av en omfattende internasjonalisering, der EUs ende forbrukerbevissthet har gitt en tilnærming til regelverk og internasjonale konvensjoner gjø- amerikanske rettsforhold.» (sluttrapporten s. 32) res bindende for norsk lov.» Det vises i denne sammenheng spesielt til en 2004– 2005 St.meld. nr. 17 53 Makt og demokrati

økende grad av heterogenitet i samfunnet som 3.3 Synspunkter fra høringsinstansene sådan, og til internasjonalisering av økonomi og samfunnsliv som årsaker til at konfliktløsning gjen- De fleste høringsuttalelsene behandler temaet nom rettsorganene vinner terreng. Dette skjer på rettsliggjøring og forholdet mellom folkevalgte bekostning av fellesløsninger gjennom de folke- organer og rettsbeskyttelse av individer. De fleste valgte organer. av disse konsentrerer sine innspill omkring pro- Utredningens drøfting av en rettsliggjørings- blemstillinger om rettsbeskyttelse av individer og prosess er ett av de punktene der det klarest er av sårbare grupper, og refererer til Hege Skjeies kommet til uttrykk en dissens i utredningens særuttalelse i debatten. Flertallet av de som uttalel- arbeid. Uenigheten knytter seg blant annet til bru- ser seg på dette feltet er i større eller mindre grad ken av demokratibegrepet. Mens utredningens fler- uenige i Makt- og demokratiutredningens konklu- tall omtaler makt i folkevalgte organer som «grunn- sjoner. Mens enkelte av disse også er uenige i den lagsdemokrati» og rettigheter som «tilleggsdemo- faktiske beskrivelsen, er det felles for disse krati», er utredningsmedlem Hege Skjeie av den høringsuttalelsene at de fremhever rettsbeskyt- oppfatning at demokratisk styre også omfatter ret- telse av enkeltmenneskers rettigheter som en tigheter som ikke uten videre lar seg gjøre til gjen- styrke for demokratiet. Senter for menneskerettighe- stand for endringer gjennom flertallsvedtak. I kon- ter (UiO), Universitetet i Tromsø, Europabevegel- trast til flertallsuttalelsens konklusjoner om proble- sen, YS, Fagforbundet, Senter mot etnisk diskrimine- matiske sider ved rettighetspolitikk og rettens ring, Likestillingssenteret, Likestillingsombudet, Fyl- internasjonalisering, hevder Skjeie i sin særutta- kesmennene i Møre- og Romsdal, Rogaland, Sør- lelse at: «den kjønnspolitiske betydningen av rettig- Trøndelag og Vest-Agder, Senter for kvinne- og hetspolitikk og rettighetsdoktriner handler ofte om kjønnsforskning, Gulating lagmannsrett, Human- muligheter for individuell og kollektiv bemektigelse.» Etisk Forbund, Norges Handikapforbund, Norsk For- (sluttrapporten s. 75). Videre finner Skjeie at nor- bund for Utviklingshemmede, Eivind Smith, Stopp mer om selvbestemmelse, ikke-diskriminering, Diskrimineringen og Utdanningsgruppenes Hoved- likeverd og lik deltakelse «utfordrer mange former organisasjon hevder alle at en utvidelse av demo- for innforstått og selvfølgeliggjort majoritetsmakt, så kratiet til å omfatte grunnleggende rettigheter vel innenfor som på tvers av stats- og samfunnsfor- utgjør et supplement og ikke står i konkurransefor- masjoner». hold til andre demokratiske grunnprinsipper. Med referanse til flertallets drøftelse av demo- Arbeidsgiverorganisasjonen NAVO anfører at den krati, hevder hun at slike problemstillinger «hand- innflytelse man som borger og kunde får gjennom ler mer om grunnlagsdemokrati enn om tilleggs- større rettighetsfesting og fritt leverandørvalg, kan demokrati» (sluttrapporten s. 75), slik flertallet karakteriseres som en styrke for demokratiet. beskriver dette. Hun argumenterer i denne sam- Videre anføres at domstolenes sterkere rolle i menheng for at rettighetspolitikk og internasjonale håndhevingen av slike rettigheter av mange vil rettighetsdoktriner konkret kan bidra til utvidelser oppfattes som en understrekning av at politikerne av demokratisk ansvar og demokratisk praksis. mener alvor når de rettighetsfester tjenester i lov- Gjennom eksempler fra likestillingsområdet hev- verket. der hun at: På denne bakgrunn mener flere av høringsin- stansene at det bildet som tegnes av en rettsliggjø- «Svært mange former for internasjonalt samar- ring av politikken må nyanseres. Det ses i denne beid om likestilling og kvinners rettigheter tar utgangspunkt i prinsipper om personlig auto- sammenheng som uheldig at Makt- og demokrati- nomi, om frihet fra seksualisert vold, om selv- utredningens konklusjoner sidestiller menneske- stendig juridisk status, om lik rett til utdanning, rettslige forpliktelser med andre rettslige normer i arbeid og politisk innflytelse. Dette er ikke prin- vurderingen av ulike makt- og demokratiutfordrin- sipper som innfris en gang for alle. Rettighets- ger ved rettsliggjøringen av samfunnet. Det frem- politikk er dynamisk i den forstand at den hele holdes at utredningens behandling av menneske- tiden diskuterer nye forståelser av hva sosiale, rettighetslovgivningen slik den kommer fram i politiske, økonomiske og kulturelle rettigheter sluttdokumentene, ikke er belagt gjennom empi- konkret kan innebære.» (sluttrapporten s. 87) riske studier eller omfattende analyser. Videre kri- I Skjeies fremstilling belyser dermed likestil- tiseres utredningen for å ta det for gitt at negative lingsområdet rettighetspolitikkens mulighet for å konsekvenser av bruk av rettighetsfesting i ameri- «utfordre etablerte maktkonstellasjoner og gamle eli- kansk politikk og rettsliv er relevant også for men- tekompromisser og slik bidra til nye forståelser av neskerettighetenes betydning i Norge. demokratisering» (sluttrapporten s. 87). 54 St.meld. nr. 17 2004– 2005 Makt og demokrati

Gulating lagmannsrett hevder at eksistensen av lokaldemokratiet er preget av ubalanse mellom rettigheter ikke innebærer en så stor maktforskyv- oppgaver, ressurser og statlig detaljstyring gjen- ning som sluttrapporten indikerer. Spesielt vel- nom lovfestede rettigheter og øremerking av mid- ferdsrettigheter gir gjerne et betydelig rom for ler. KS fremmer derfor blant annet forslag om at skjønnsutøvelse og økonomiske vurderinger hos det lokale selvstyret vernes gjennom grunnlovsfes- forvaltningsorganer på statlig eller kommunalt ting. nivå, som igjen bygger på politiske prioriteringer, Norges Fiskarlag hevder at internasjonalt regel- og som dommere vil være tilbakeholdne med å verk i stadig sterkere grad begrenser handlings- overprøve. Fylkesmannen i Rogaland, Møre og rommet i norsk politikk når det gjelder ressursfor- Romsdal og Vest-Agder uttaler at ideen om at rom- valtning og handel, og mener at den økende grad met for lokalpolitisk makt er en konstant størrelse, av regelverksutvikling internasjonalt innebærer at og at rettighetslover i så stor grad innskrenker den det representative demokratiets lovgivningsmyn- lokalpolitiske arenaen for politisk makt, i større dighet svekkes. grad burde vært veid opp mot den gevinst samfunnet som helhet oppnår gjennom rettighetsbeskyt- telse, herunder den beskyttelse og de fordeler det 3.4 Historiske forutsetninger og gir ekstra sårbare grupper. Fylkesmannen i Roga- begrepsavklaring land, med tilslutning fra Fylkesmannen i Vest- Agder, henviser til Skjeies særuttalelse og presise- Begrepet «rettsliggjøring» er bare i liten grad gjort rer at rettigheter til blant annet kvinner, barn og til gjenstand for analyse i Makt- og demokratiutred- andre sårbare grupper har fått en forankring i inter- ningen. Det er derfor behov for å se nærmere på nasjonale konvensjoner og avtaler som gir en selve begrepet – både i et historisk perspektiv og i beskyttelse man ikke var garantert i det tradisjo- et maktperspektiv. nelle lokaldemokratiske maktsystemet. Både Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund (YS) og Europabevegelsen understreker at en utvidelse 3.4.1 Historisk utgangspunkt, av internasjonal rettsbeskyttelse med virkning for maktfordelingsprinsipper Norge også er et ledd i arbeidet for å fremme en Det er naturlig å ta utgangspunkt i Johan positiv utvikling av demokratier i andre deler av Sverdrups berømte uttalelse fra 1872: verden og kan gi grupper som er marginaliserte av « […] i det Øjeblik, at al Magt og Kraft samles nasjonalstaten en beskyttelse som de ellers ikke her i denne Sal til Afgørelse af Samfundets ville kunne oppnå. Det vises til at folkestyre, demo- høieste og viktigste Anliggender, gaar der en krati og menneskerettigheter skal være allmenne stor Vækkelse ud over Landet […] » goder, ikke noe som er avgrenset til den norske nasjonens grenser. Setningen er i ettertid gjerne sitert som et syns- Regjeringsadvokaten, Norges Fiskarlag og (KS) punkt om at all makt skal samles i Stortinget. representerer et annet syn på denne utviklingen. Sverdrups uttalelse falt imidlertid under en debatt Regjeringsadvokaten mener at det gradvis skjer en om statsrådenes tilgang til stortingssalen og knyt- betydelig overføring av makt til domstoler og uav- tet seg til ønsket om å samle både stortingsrepre- hengige organer på bekostning av mulighet for sentantene og statsrådene under samme tak. Utta- politisk kontroll. Regjeringsadvokaten, som fører lelsen er uttrykk for et synspunkt om at de høyeste de fleste nasjonale og internasjonale rettssaker og viktigste anliggender avgjøres i de folkevalgte hvor regjering og statsorganer er part, viser til at organer. anvendelsen av internasjonale normer gjennom Den demokratiske legitimitet for offentlige spesielt EØS/EF-retten og praksis etter Den euro- beslutninger ligger hos Stortinget. Folket utøver peiske menneskerettskonvensjonen innebærer makten gjennom Stortinget, og det er i utgangs- flere demokratiske dilemmaer. Det påpekes farer punktet Stortingets rett å fatte vedtak både i enkelt- forbundet med en dynamisk, rettsskapende virk- vise og i mer generelle spørsmål – ved lovgivning, somhet fra domstolenes side, samtidig som disse bevilgning eller annen beslutning. I realiteten er ikke kan stilles til ansvar for sine avgjørelser gjen- det imidlertid ikke hensiktsmessig eller samfunns- nom demokratiske prosesser. messig ideelt at all utøvelse og iverksetting skjer KS støtter på sin side utredningens vurderinger ved Stortingets egen inngripen. Sentralt i moderne om statlig overstyring av kommunene, og tilrår at konstitusjoner, herunder den amerikanske føde- det ikke vedtas detaljert lovfesting av individrettig- rale grunnloven av 1789, den franske grunnloven heter på kommunenes områder. Det vises til at av 1791 og den norske Grunnloven av 1814, står 2004– 2005 St.meld. nr. 17 55 Makt og demokrati maktfordelingslæren utviklet av Montesquieu. organer til domstoler eller til domstolspregede, Maktfordelingslæren tar utgangspunkt i faren for rettslige organer – utenfor folkevalgte organers maktmisbruk og vektlegger at makt bør balanse- direkte kontroll. Forhold som tidligere lå innenfor res gjennom en tredeling; i en lovgivende, en utø- de folkevalgtes kompetanseområde flyttes over til vende og en dømmende myndighet. I det parla- rettslige organer, og de politiske organenes makt mentariske system er denne tredelingen modifi- begrenses tilsvarende. I og med at domstolene sert. Selv om den utøvende makt ligger hos ikke gjøres politisk ansvarlige gjennom jevnlige Kongen, utgår regjeringen i realiteten fra Stortin- valg, hevder utredningen at vedtaksmakt – med get, og Stortinget kan be om at den søker avskjed. både politiske og økonomiske konsekvenser – i Den parlamentariske styringsform er på mindre grad følges av et tilsvarende politisk samme tid et uttrykk for folkesuverenitetsprinsip- ansvar. pet og for maktfordelingsprinsippet. Maktforde- «Rettsliggjøring» kan også sies å ha en videre lingslærens prinsipp om at lovgivende makt kun definisjon som ikke direkte innebærer maktfor- kan styre dømmende makt gjennom lovgivning, skyvning, men som indirekte kan påvirke sentrale ligger fast også under parlamentarismen og er et samfunnsnormer og -strukturer. Makt- og demo- viktig uavhengighetsprinsipp for å sikre døm- kratiutredningen bruker begrepet «amerikanise- mende myndighets legitimitet og tillit i samfunnet. ring» om en økende tendens i samfunnet til å søke Dette innebærer at lovgiver må avstå både fra å rettslige løsninger på konflikter som ikke tidligere påvirke domstolenes drift og fra å involvere seg i ville blitt ansett for å ha (først og fremst) rettslige fortolkning av vedtatte lover. Det første er nå ytter- elementer (sluttboken s. 124). Utredningen peker ligere formalisert gjennom opprettelsen av en uav- på at rettsliggjøring kan være nødvendig som en hengig sentral domstolsadministrasjon (opprettet konfliktregulator i mindre homogene samfunn med virkning fra 1. januar 2002), mens det siste er (som USA), men hevder at rettsliggjøringen samti- et uttrykk for at lovgiver må bruke lovs form der- dig blokkerer for kompromisser og omforente løs- som man ønsker å endre eller påvirke rettstilstan- ninger (sluttboken s. 125). den. På en del samfunnsområder kan det synes som Utviklingen innen de folkevalgte organer er det er en tendens til at konflikter innen ulike sam- nærmere beskrevet i kapittel 2, og drøftingene i funnsområder i økende grad blir søkt løst gjennom dette kapitlet bygger i stor grad på de vurderinger rettsapparatet, og at spørsmål som ikke tidligere av demokratiets funksjon og tilstand som er gjort kom for domstolene nå blir fremmet for disse. Det der. foreligger i liten grad empiriske undersøkelser av dette feltet, men fra flere hold hevdes det at man de siste 15 årene har sett en markert økning i antallet 3.4.2 Rettsliggjøring som maktforskyvning saker som reises mot stat og kommune, blant Den forrige Maktutredningen fokuserte på forvalt- annet erstatningssaker. Erstatningssaker repre- ningens utøvelse av makt og ga grunnlag for en senterer ikke i seg selv en innskrenkning av de fol- bekymring for at forvaltningens makt i for stor kevalgte organenes styringsrom. Delvis er økte grad fratar Stortinget mulighet for styring på områ- erstatningsmuligheter et resultat av politisk vedtatt der som burde ligge innenfor Stortingets politiske lovgivning. Langt på vei er dette videre et utslag av handlingsrom. Et viktig poeng her var overføring ideen om at «noen må bære ansvar» og at man for- av skjønn til forvaltningen gjennom ramme- og full- følger de muligheter som systemet gir til å få sine maktslover. Den foreliggende Makt- og demokrati- rettigheter rettslig prøvd. I utgangspunktet avteg- utredningen retter søkelyset i en annen retning og ner det seg her en økende villighet og evne – ikke peker på det den ser som domstolenes og andre minst økonomisk – til å bruke advokatbistand og til rettslige organers økte makt på bekostning av de å forfølge egne behov rettslig. Befolkningens økte folkevalgtes makt – forstått som både Stortinget og bruk av rettsorganene for å sikre seg rettslig kon- de lokale folkevalgte organer. Utredningen kaller troll av egen situasjon, innebærer ikke i seg selv en denne maktoverføring til rettslige organer for en maktforskyvning fra de folkevalgte organer til rettsliggjøring av samfunnet og hevder at skillet domstolene. En negativ konsekvens er likevel at mellom lovgivning og lovfortolkning er i ferd med denne tendensen medfører stadig økte transak- å viskes ut (sluttrapporten s. 30 og sluttboken s. sjonskostnader før rettsstillingen blir bestemt. Det 116). setter også et økende press på rettshjelps- og dom- Formålet med begrepet rettsliggjøring er å set- stolssystemet. Kostnadene forbundet med retts- tes søkelys på forhold som bidrar til å flytte ved- prosesser og kjøp av juridiske tjenester kan også takskompetanse, og dermed makt, fra folkevalgte bidra til økte forskjeller mellom de som har og de 56 St.meld. nr. 17 2004– 2005 Makt og demokrati som ikke har økonomiske ressurser til å bruke ningens innspill på dette punkt gir anledning til å rettsapparatet. gjennomføre en slik bredere vurdering. I dette kapitlet vil det fokuseres på noen sær- Lovgivning er et av Stortingets viktigste instru- skilte utfordringer knyttet til rettsliggjøringens menter for styring. Rettsregler bidrar til stabilitet i konsekvenser for makt- og demokratiforholdene i styringen. Bruk av rettsregler bidrar videre til å Norge. Dette innebærer at begrepet «rettsliggjø- fremme den forutsigbarhet og legitimitet i myndig- ring» i denne meldingen blir brukt om situasjoner hetsutøvelsen som også er nødvendig for å sikre der utforming og anvendelse av rettsregler kan gode rammebetingelser for produktiv virksomhet. resultere i en maktforskyvning mellom lovgiver og Stortinget fatter gjennom lovgivningen legitime domstolene. beslutninger om fordeling og forvaltning av sam- funnsressurser, oppbygging av samfunnets strukturer osv. Det såkalte legalitetsprinsippet fastslår at offentlige inngrep overfor et enkeltindivid eller 3.5 Rettsreglers funksjon i et en gruppe må være hjemlet i lov. Når staten deri- demokrati mot velger positivt å gi innbyggerne (nye) goder, kan den velge å gjøre dette direkte gjennom tilde- Norge er et konstitusjonelt demokrati. Dette inne- ling over budsjettet eller gjennom å gi godet i form bærer at Norge på den ene side har et flertallsstyre, av en rettighet, et rettskrav på et definert gode, bygget på prinsippet om folkesuverenitet, og på som på sin side er knyttet til bevilgninger på bud- den annen side er en rettsstat, basert på Grunnlo- sjettet. vens prinsipper om maktfordeling og om beskyt- Ved bruk av lovvedtak fatter Stortinget fortlø- telse av mindretall og av individers grunnleggende pende de beslutninger om maktutøvelse og delega- rettigheter. Ideen om flertallsstyre bygger på tan- sjon av myndighet som anses hensiktsmessige for ken om alle menneskers like rett til medbestem- en effektiv samfunnsstyring, og for ivaretakelsen av melse; hvert individ har én stemme og avgjørelser individers grunnleggende rettigheter. Lovvedtak treffes gjennom flertallsvedtak. Ideen om rettssta- og styring gjennom rettsregler innebærer på ten, på den annen side, bygger på erfaringer med denne måten en konkret balansering av hensynene statens makt over enkeltindividet og grupper av til politisk styringsrom og individers rettigheter, individer, og fastlegger prinsipper om beskyttelse slik det er vist ovenfor. Rettslig regulering vil for mot statlig misbruk av makt. I en rettsstat oppstil- eksempel kunne være begrunnet i et ønske fra lov- les det rettslige grenser for hva de politiske myn- giver om å styrke makten til enkeltindivider på sek- digheter legitimt kan beslutte (Gloppen 2004 s. torer der faglig ekspertise tradisjonelt har stått 51). I tillegg til Grunnlovens bestemmelser, er sterkt. Rettighetsfesting på helsesektoren må del- bestemmelser om individers rettigheter og grunn- vis ses i lys av et slikt ønske. leggende friheter i internasjonale menneskeretts- Både direkte gjennom rettighetslovgivning og konvensjoner, sentrale presiseringer av disse gren- gjennom kompetanseoverføring eller delegering til sene. andre organer, kan Stortinget gi myndighet til å Som det er slått fast i kapittel 2, legger Regjer- avgjøre rekkevidden av de rettslige begreper som ingen i denne meldingen til grunn et demokratibe- Stortinget anvender i sin lovgivning. Ved delege- grep som omfatter både flertallets styringsrett og ring av makt til andre organer beholder Stortinget beskyttelsen av grunnleggende rettigheter og fri- makten gjennom muligheten til instruks. Ved kom- heter. Begrepet demokrati har dermed visse inne- petanseoverføring frasier Stortinget seg i utgangs- bygde spenninger som blir konkretisert i drøftel- punktet makten over det aktuelle området. Et sene og vurderingene av begrepet rettsliggjøring. typisk eksempel på dette vil være opprettelsen av Balanseringen av hensynet til flertallets beslut- et uavhengig tilsyn. En beslutning om kompetanse- nings- og styringsrom på den ene side og mindre- overføring kan imidlertid reverseres gjennom nytt tallets beskyttelse og deltakelsesmulighet på den lovvedtak, og Stortinget har dermed ikke frasagt annen, skjer kontinuerlig – også gjennom Stortin- seg makten med ugjenkallelig virkning. Likevel vil gets egne vedtak. Det kan imidlertid noen ganger både delegering og kompetanseoverføring, om være grunn til å stoppe opp og analysere de bre- enn med ulik rekkevidde, kunne innebære at det dere konsekvenser av vedtakenes «sum» og vur- politiske rom begrenses. dere om det danner seg et bilde av endringer i Når Stortinget overfører beslutningsmyndighet maktfordelingen – og i så fall om dette er endringer til et uavhengig organ, kan Stortinget velge å gjøre som er ønsket av de folkevalgte, også når de ses i dette gjennom et svært detaljert lovverk som etter- en større sammenheng. Makt- og demokratiutred- later lite rom for skjønn. I slike tilfeller vil ansvars- 2004– 2005 St.meld. nr. 17 57 Makt og demokrati forholdene være klare, men systemet vil kunne et resultat av deres ansvar overfor velgerne, slik fremstå som stivbent, med lite rom for smidighet det er for lovgiver. og tilpasning. Alternativt kan Stortinget velge å Ulikheter i arbeidsoppgaver gir også svært overføre store skjønnsmarginer og tolkningsrom ulike arbeidsformer. Lovgivning er en omfattende til for eksempel domstoler og tilsyn, gjennom et prosess som inkluderer ekspertutredninger, hørin- skjønnspreget regelverk. Her vil muligheten for ger og en flertrinnsprosess i Stortingets egne orga- fleksibilitet og tilpasning være større, men på ner (komitébehandling, innstilling og avstem- bekostning av en direkte demokratisk kontroll ning). Disse prosedyrene bidrar til å sikre en bred over området. Store skjønnsmarginer vil videre og grundig kartlegging og avveining av de sam- kunne skape risiko for vilkårlighet i forvaltningens funnsmessige konsekvenser av vedtaket. Når rettspraksis. utvikling skjer gjennom domstolsavgjørelser, er prosessen langt mindre omfattende. Den har også i mindre grad en folkelig forankring. For eksempel 3.6 Ulikheter i lovgivers og vil lovgivningsprosessens høringsrunde gi landets domstolenes arbeidsmåte og innbyggere og det sivile samfunn mer generelt oppgaver mulighet til å delta med synspunkter og innspill. Dette åpner ikke domstolsprosessen for. Lovgiver og domstolene har i utgangspunktet klart Domstolsbehandling er videre svært ressurs- atskilte oppgaver, jf. kapittel 3.4.1. Mens lovgiver krevende for partene. Mange har i dagens samfunn skal gi rettsregler som – i all hovedsak – skal fun- ikke mulighet til å ta den økonomiske belastningen gere på et mer overordnet, generelt plan, skal dom- det vil være å risikere tap ved å fremme en sak for stolene treffe vedtak om disse reglenes anvendelse domstolene. Det vil være problematisk at økono- i den enkelte, konkrete sak. I valg av saker er dom- miske ressurser avskjærer mange fra muligheten stolene passive: I en domstolsprosess behandles for å delta i en rettsutviklingsprosess som skjer hos de enkeltsaker som til enhver tid blir lagt fram for domstolene. domstolene av parten(e) i en sak. I lovgivningspro- Makt- og demokratiutredningen framhever sessen gjøres derimot vurderingen av hvilke for- dette momentet i sin drøfting av kommunene som hold som skal underkastes lovbehandling i et bredt iverksettere av velferdsrettigheter og standard- samfunnsperspektiv. Dette innebærer blant annet regler på velferdsrettens område. Når juridiske for- at domstolenes beslutningsgrunnlag – i et overord- pliktelser møter kommunal budsjettknapphet, opp- net samfunnsperspektiv – blir mer preget av tilfel- står det problemer for kommunen: dighet og av utsnitt av samfunnsspørsmål enn en «Når en person har fått rettslig medhold i ret- lovgivningsprosess, som i større grad vil favne ten til et velferdsgode, er kommunens økonomi disse i sin fulle bredde. i prinsippet irrelevant. Likevel setter kommune- Lovgiver har sin oppmerksomhet rettet mot nes økonomiske ressurser grenser for ytel- framtidige forhold og mot den rettstilstand man sene. De som har fått juridisk medhold eller når ønsker å etablere. Domstolene, derimot, treffer fram gjennom massemedia eller har sterke beslutninger basert på vurderinger av fortiden når støttespillere, oppnår mer enn de passive. Føl- de avgjør saker på grunnlag av eksisterende regel- gen er at deler av rettighetslovgivningen har verk og allerede inntrufne forhold. Tvister skal hatt nye og utilsiktede former for ulikhet som løses primært på grunnlag av det som har skjedd, konsekvens.» (sluttrapporten s. 28) mens lovgivningens siktemål i hovedsak er å endre rettstilstanden. Dette utgangspunktet må imidlertid nyanseres 3.7 Hovedutfordringer for politisk noe. Også domstoler inkluderer i en viss grad vur- styring i en rettsstat deringer av bredere samfunnsmessige hensyn – økonomiske, sosiale og andre typer hensyn av mer I et demokratiperspektiv knytter de største utfor- generell karakter – som ledd i konkrete avgjørel- dringene ved bruk av rettsregler som styringsin- ser. Lovgiver kan på sin side gi svært detaljerte strument seg til 1) hvor presist/fleksibelt rettsre- lover med begrenset og spesifikt anvendelsesom- glene er utformet og 2) rettsorganers utvikling av råde, som kan bære preg av enkeltsaksbehandling. gjeldende rett, blant annet gjennom deres bruk av Dette endrer likevel ikke det generelle bildet og formåls- og forholdsmessighetsbetraktninger i det prinsipielle skillet mellom lovgiver og domstol. lovanvendelsen. I tillegg kommer de særlige bin- Når domstoler baserer sine beslutninger på bre- dinger som ligger i internasjonale avtaler. Selv om dere samfunnsmessige hensyn, er dette heller ikke de to første momentene gjelder all lovgivning, er 58 St.meld. nr. 17 2004– 2005 Makt og demokrati det flere grunner til å behandle det nasjonale og det internasjonale regelverk separat. 3.7.2 Regelutforming i avveining mellom Tilslutning til internasjonale avtaler og konven- klarhet, effektivitet og fleksibilitet sjoner kan innebære en forsterking av en rettslig- Regelutforming tar gjerne utgangspunkt i ønsket gjøringstrend gjennom overnasjonale organers for- om treffsikkerhet for det den politiske makt ønsker tolkning og anvendelse av folkerettslige avtaler. å oppnå. Presist utformede regler bidrar til slik Dette poenget vektlegges spesielt i Makt- og demo- treffsikkerhet. Hensynet til rettssikkerhet og forut- kratiutredningen: «Internasjonaliseringen av retts- beregnelighet for borgerne kan også tilsi at reglene materialet har i dramatisk grad redusert den folke- utformes presist. Presist utformede regler ivaretar valgte lovgivningssuvereniteten i Norge, selv om imidlertid ikke alltid på beste måte intensjonene Stortinget selv har bidratt til utviklingen.» (sluttbo- bak reglene, og det vil derfor være ønskelig med ken s. 121) regler som gir en viss fleksibilitet. Det kan også I dette avsnittet vil rettsreglers plass i styringen være andre grunner til at reglene utformes mindre av et demokrati bli nærmere behandlet. I kapitlene presist, for eksempel at det er ønskelig å fange opp 3.7.1–3.7.3 vil spørsmål knyttet til nasjonale retts- en utvikling i samfunnet uten å gå veien om lovend- regler bli behandlet, herunder de negative og posi- ring, eller at reglene er utslag av kompromisser tive rettigheter staten og kommunene pålegges mellom grupperinger med ulike intensjoner. Flek- gjennom lovgivningen. Kapittel 3.7.4 vil gå nær- sible regler innebærer imidlertid et potensial for mere inn på de rettsliggjørende konsekvenser inn- maktforskyvning fra lovgiver til andre organer. Det føringen av rettsregler med internasjonalt opphav gjelder særlig dersom fleksible regler utfylles gjen- har. nom en «dynamisk» tolkningsstil i et rettslig organ. Hvordan dette løses i den enkelte lov eller forskrift, er avhengig av det enkelte rettsområdets 3.7.1 Ulike former for rettsregler – styring og innhold. Noen rettsområder er styrt gjennom detal- rettighet jert regelgiving. Dette gjelder for eksempel for Regelproduksjon innebærer ikke i seg selv en deler av trygderetten. Den direkte sammenheng maktoverføring til dømmende myndighet. I mange mellom oppfyllelse av vilkår og innvilgelse av tilfeller vil Stortingets lovvedtak være begrunnet i ytelse tilsier at en stor andel av folketrygdens ønsket om å klargjøre og presisere rettstilstanden. regler er utformet på en presis måte. Gjennom pre- I så fall er regelverket primært et uttrykk for Stor- sise regler om vilkår sikres størst mulig grad av tingets faktiske styring. forutberegnelighet og likebehandling for den Dette kan stille seg annerledes dersom lovgiv- enkelte trygdemottaker. Samtidig sikrer lovgiver ningen er preget av ett eller begge av følgende ele- forutberegnelighet i budsjettsammenheng i hvert menter: fall på kort sikt, og dermed i styringen av feltet. – Regler som åpner for bruk av skjønn Andre deler av trygderetten og store deler av pasi- – Overføring av kompetanse på bredere, mindre entretten inneholder eksempler på lovgivning med spesifikke grunnlag til frittstående, rettslige langt større bruk av skjønn. Her kan det være et organer. større behov for tilpasning til den enkelte situasjon. Gjennom bruk av rettslige standarder som åpner Makt- og demokratiutredningen setter i sin for faglig skjønn (så som «nødvendig helsehjelp»), behandling av temaet spesielt søkelys på bruken av ønsker man å oppnå mest mulig hensiktsmessig rettighetslovgivning (sluttrapporten s. 31). Utred- anvendelse av reglene. ningen viser til at det fra 1990-tallet er vedtatt en Regelverk som utformes som juridiske krav for rekke lover som rettighetsfester krav til helsetje- den enkelte, forsterker domstolenes rolle ved kon- nester, velferd og utdanning (sluttrapporten s. 31). fliktløsning. Er brukeren ikke fornøyd med innfri- Problemstillinger som reiser seg i tilknytning til elsen av rettigheten, vil man kunne fremme et rettighetsfesting på kommunenes område vil bli rettskrav, først for et eventuelt klageorgan og der- nærmere behandlet i kapittel 4. Det vil der bli gitt etter (eventuelt) for domstolene. Rettighetsfesting en gjennomgang av de viktigste rettighetslovene kan dermed bidra til rettsliggjøring gjennom å øke på deres område. forventningene og dermed også befolkningens I dette kapitlet drøftes imidlertid spørsmålene vilje til å bruke rettsapparatet for å fremme sine som gjelder rettsliggjøring gjennom nasjonale krav. lover på et mer overordnet nivå. Det er imidlertid ikke alle rettighetsregler som vil innebære en rettsliggjøring. Også for denne type lovgivning er det avgjørende i hvilken grad 2004– 2005 St.meld. nr. 17 59 Makt og demokrati

Boks 3.1 Positive og negative plikter for staten Det kan trekkes et skille mellom de rettsregler eksempel rett til legehjelp, mens de negative som pålegger staten eller kommunene negative pliktene ofte er bestemmelser som fastlegger plikter, og de som pålegger positive plikter. prosessregler, for eksempel regler om minste- Negative plikter er de rettsregler som begren- krav til forsvarlig offentlig saksbehandling når ser myndighetenes juridiske mulighet til å gripe inngripende vedtak skal fattes. inn overfor enkeltindivider. Typiske eksempler Det er imidlertid flere unntak fra skillene som på slike negative plikter er rettssikkerhetsga- her er trukket opp. Det vil være tilfeller der rantier, bestemmelser som regulerer eiendoms- positive plikter gis i form av at det oppstilles rettsforhold og diskrimineringsforbud. Positive bestemte krav til saksbehandling (prosessuelle plikter er derimot de plikter som består i at bor- rettigheter), og det vil være tilfeller der negative gerne får et rettskrav overfor staten eller kom- plikter i realiteten binder opp store økonomiske munene – staten eller kommunen skal positivt ressurser. To eksempler i denne sammenheng yte noe. Slike plikter kommer blant annet til er pasientrettighetsloven og sosialtjenesteloven uttrykk gj ennom trygdeordninger, pasientret- som begge inneholder rett til individuell plan. tigheter, rett til opplæring og rett til sosialstø- Gjennomføringen av en prosessuell rettighet nad. som rett til individuell plan, kan innebære bety- I utgangspunktet vil positive plikter binde opp delig ressursbruk for den enkelte kommune. langt større økonomiske ressurser enn negative Begge typer plikter – både negative og posi- plikter. Ofte vil også de positive pliktene inne- tive – medfører at der staten eller kommunene holde mer upresise bestemmelser og i større tidligere hadde en politisk valgfrihet, finnes det grad åpne for bruk av standarder og skjønn. I nå påbud eller forbud. Jo flere spørsmål som noen tilfeller vil imidlertid nettopp mangelen på flyttes fra feltet for løpende politisk forhandling presisering av pliktens innhold innebære at det til feltet for det rettslig regulerte, desto mindre ikke lar seg fastlegge en tilsvarende rett for indi- blir det politiske rommet. Det er derfor klare videt, og dermed avskjæres en håndheving av sta- sammenhenger mellom positive og negative tens plikt for domstolene. De positive pliktene plikter. Effekten på det politiske handlingsrom- vil oftere ha form av materielle bestemmelser, for met kan i realiteten være den samme.

regelen er presist formulert. Som ovenfor nevnt, er anskaffelser og anbud osv. Det er her både tale om en rekke av folketrygdens regler så presise at de i mulig erstatningsansvar for staten eller den aktu- liten grad kan sies å bidra til en rettsliggjøring. Et elle kommune, men også atskillig mer kompliserte annet eksempel er retten til kontantstøtte når bar- saksbehandlingsregler som i seg selv legger nye net er i en viss alder og ikke, eller bare delvis, arbeidsbyrder på forvaltningen. Fristilling, konkur- benytter seg av et barnehagetilbud som mottar ranseutsetting og lignende innebærer derfor ofte offentlig driftstilskudd. Her er reglene så entydige at feltet reguleres med større detaljeringsgrad enn at det bare sjelden kan tenkes å bli reist rettskrav. når disse oppgavene lå direkte under statlige eller Fristilling og konkurranseutsetting er styrings- kommunale myndigheter. Reglene vil også oftere teknikker som ofte kombineres med utbygging av gi direkte rettskrav overfor stat/kommune. blant annet forbrukerlovgivning. Når offentlig virk- Spørsmål knyttet til nye politiske styringsfor- somhet legges ut til private aktører, ønsker man at mer er nærmere drøftet i kapittel 2.5. tilbudet til forbrukerne ikke svekkes som et resultat av mindre direkte offentlig styring. Konkurran- seregler, markedsføringsregulering og forbruker- rettigheter er sentrale virkemidler her. Gjennom 3.7.3 Tilsyn, klageorganer og andre slik regulering kan markedsmakt balanseres med uavhengige organers praksis forbrukermakt og forbrukernes posisjon styrkes. Et synspunkt drøftet av Makt- og demokratiutred- Samtidig innebærer denne form for overordnet sty- ningen er at opprettelsen av mer eller mindre uav- ring at mange aktører får direkte krav mot myndig- hengige organer som tilsyn, klageorganer og hetene, blant annet gjennom reglene om offentlige nemnder bidrar til rettsliggjøringen: 60 St.meld. nr. 17 2004– 2005 Makt og demokrati

«Det juridiske feltets ekspansjon betyr ikke at Denne praksisen får betydning for flere ledd i det bare er domstolene som har fått en vikti- den folkevalgte beslutningskjeden. Avgjørelsene gere posisjon, men også voldgiftsinstitusjoner, kan ha til dels store økonomiske og/eller adminis- meklingsorganer og domstolsliknende tiltak trative konsekvenser for offentlige myndigheter, innen forvaltningen. […] både rettighetsorien- og vil derfor kunne sies å redusere rommet for poli- tering og markedsstyring øker behovet for juri- tiske beslutninger. I hvilken grad dette kan sies å disk ekspertise og rettslig konfliktløsning være tilfelle, avhenger imidlertid av hvordan hjem- omkring service- og forbrukerrettighetene, konkurransevilkårene og det statlige tilsynet melsgrunnlaget for det enkelte overordnede organ med fristilt virksomhet.» (sluttboken s. 125) er formulert. Dersom dette er presist og stort sett bare gir veiledning på en rent teknisk anvendelse Domstolsliknende organer og andre organer av regelverket, vil man i liten grad kunne si at det som fatter vedtak utenfor den direkte folkevalgte politiske handlingsrom er begrenset. beslutningskjede bidrar til rettsskapningen gjen- Som drøftet i kapittel 3.7.2 omfatter lovtekster nom å fortolke og anvende regelverket på enkeltsa- imidlertid ofte skjønn og formåls- og forholdsmes- ker. I kapittel 3.5 ovenfor, er delegering og kompe- sighetsbetraktninger. Tolkningsresultatet i den tanseoverføring skissert som de metoder Stortin- enkelte sak vil derfor kunne være relativt usikkert. get har for å gi andre organer kompetanse til å Regler som åpner for skjønnsutøvelse øker sjansen treffe vedtak om offentlig myndighetsutøvelse. for at uavhengige organer fatter avgjørelser som Ordningen med statlige tilsyn er behandlet i ligger utenfor det de folkevalgte i utgangspunktet St.meld. nr. 17 (2002–2003) Om statlige tilsyn og hadde tenkt. Dersom vedkommende organ ikke NOU 2004: 17 Statlig tilsyn med kommunesektoren. kan instrueres om å endre sin praksis, gjenstår det I St.meld. nr. 17 (2002–2003) defineres tilsyn som som mulighet å endre hjemmelsgrunnlaget for all aktivitet eller virkemiddelbruk som iverksettes organet, enten ved å presisere forskriftsverket der for å følge opp et lovverks intensjoner. Meldingen tilsynsorganets kompetanse defineres i forskrift, omfattet de nær 40 statlige organer som fører tilsyn eller ved å endre loven der tilsynets hjemmel hen- med at offentlige og private aktører holder seg tes direkte fra loven, slik at ordlyden i mindre grad innenfor regler fastsatt i lov og forskrifter, men tok åpner for skjønn og hensikten med lovteksten ikke opp spørsmål knyttet til kommunesektoren. framstår klarere. NOU 2004: 17 er viet tilsyn med kommunesekto- I kapittel 4 behandles statens styring av kom- ren: «[F]ormålet med tilsynet er å påse at kommu- munene mer generelt. Her skal det drøftes nær- nene og fylkeskommunene oppfyller de forpliktelser de mere hvilke rettsliggjøringseffekter tilsynet med er gitt i lov, forskrift og annet regelverk. Kjerneele- kommunene har. Kommunenes plikter og ansvar mentet er kontroll, vurdering og reaksjon.» (s. 38). I er ofte skjønnsmessig formulert. Skjønnsmessige kapittel 2.5.4 om offentlig myndighetsutøvelse er formuleringer legger til rette for hensiktsmessig tilsynsorganene nærmere behandlet. I det føl- rollefordeling mellom sentral og lokal makt, ved at gende settes søkelyset på hvordan organiseringen Stortinget peker ut de overordnede målene, mens av offentlig myndighetsutøvelse i seg selv kan inne- kommunene står for den detaljerte utformingen. bære en form for rettsliggjøring. På denne måten gir skjønnsmessige krav til gjen- Det kan i hovedsak skilles mellom klagebe- nomføringen av målene et lokalpolitisk handlings- handlingskompetanse og tilsynskompetanse. Kla- rom, jf. NOU 2004: 17 s. 102. georganer fatter vedtak i saker som direkte berører Når kommunen utformer velferdstiltak er sta- enkeltpersoner, mens tilsynene har som oppgave å ten oppdragsgiver, mens den enkelte innbygger er føre tilsyn og kontroll med så vel offentlig sektor mottaker. Både staten og innbyggerne vil derfor ha som private virksomheter. I noen tilfeller vil ett og forventninger til kommunene (s. 102). Det er reg- samme organ både være et klage- og et tilsynsor- lene på området som bestemmer hvilke forvent- gan, i andre tilfeller vil oppgavene være atskilt i ninger både staten og innbyggerne kan ha overfor separate organer. Felles for disse organene er at de kommunene. Tilsynenes rolle er å avklare kommu- fatter vedtak med direkte betydning for det offent- nenes plikter og ansvar, både overfor staten og lige myndighetsområde, i noen grad med endelig overfor de enkelte brukere og velferdsmottakere, virkning. Dette innebærer at de bidrar til å fast- gjennom fortolkning og anvendelse av reglene. legge området for offentlig myndighetsutøvelse, Viktige hensyn bak etableringen av statlige tilsyn gjennom tolkning og anvendelse av det regelverk og kontrollorganer for kommunenes virksomhets- de er satt til å forvalte. Også tilsynsvirksomhet vil område, er hensynet til nasjonal likhet i velferdstil- mer eller mindre direkte kunne berøre enkeltper- bud, hensynet til den enkeltes rettssikkerhet og soner. den enkeltes mulighet til å forutberegne sin retts- 2004– 2005 St.meld. nr. 17 61 Makt og demokrati stilling, samt hensynet til å sikre at avgjørelser tref- for at offentlig myndighetsutøvelse og tjenestepro- fes på et uhildet og upartisk grunnlag. Videre vil duksjon holder de krav og standarder som regje- hensynet til en bærekraftig utvikling og samfunns- ringen og Stortinget setter. Samtidig bør det etter messig sikkerhet være viktig. Ved tilsynenes for- Regjeringens mening være et mål at tilsynene ikke tolkning av regelverket vil disse hensynene veie foretar avveininger som er politiske i sin karakter, med. men at slike fortsatt tilligger de folkevalgte organer Statlig tilsyn med kommunene er primært et og de organer som er direkte underlagt disse. lovlighetstilsyn. Det innebærer tilsyn med at tilstan- Regjeringen ser det som sentralt at en fornuftig der, aktiviteter og avgjørelser i kommunene er i og forsvarlig balanse trekkes mellom hensynet til samsvar med de pliktene som er nedfelt i lov eller fleksibilitet, borgernes rettssikkerhet og mulighet som har hjemmel i lov, jf. NOU 2004: 17 s. 102. for å forutse sin rettsstilling på den ene side, og Slike tilsyn omfatter også tjenester som kommu- hensynet til de folkevalgtes mulighet for fortsatt nen overfor staten står ansvarlig for å utføre, men direkte kontroll over sentrale politiske områder på der innbyggerne ikke har et direkte krav på tjenes- den annen side. Den konkrete håndtering av denne ten overfor kommunene. Lovlighetstilsynet åpner avveiningen vil nødvendigvis måtte variere fra ikke for kontroll med om kommunen anvender den område til område. frihet lovgiveren gir kommunen på en måte som er ønskelig eller hensiktsmessig – så lenge den er lovlig. Tilsynsutvalget tilrådde at det statlige tilsynet 3.7.4 Særskilte utfordringer knyttet til avgrenses til kontroll med lovligheten av kommu- internasjonale avtaler nenes oppfyllelse av plikter pålagt i lov eller i med- Makt- og demokratutredningens flertall setter et hold av lov («lovlighetstilsyn»), jf. NOU 2004: 17 s. særskilt søkelys på det den omtaler som «overna- 107. Denne begrensningen av tilsynenes kompe- sjonal integrasjon gjennom domstolsmakt» (sluttrap- tanseområde innebærer at de er underlagt de porten s. 31). Norges forhold til EØS-avtalen og til samme begrensinger som domstolene. internasjonale avtaler om menneskerettigheter blir Det ligger en utfordring til lovgiver i denne fremhevet som problematisk i et makt- og demo- begrensingen av tilsynenes oppgaver. For å sikre kratiperspektiv. at kommunenes spillerom og statens målsettinger Mange av utfordringene som knytter seg mer gis den utformingen i regelverket som gjenspeiler generelt til bruk av rettsregler i et demokrati og lovgivers intensjon, er det derfor viktig at lovgiver som er blitt behandlet ovenfor, vil berøre også de er mest mulig presis i skillet mellom kommunenes regler som utgår fra internasjonale avtaler. Neden- rettslige plikter og tilfeller der kommunene har en for vil både uklar ordlyd, rettslige organers tolk- frihet. ningspraksis og rettighetsfesting vurderes nær- Kommunenes sentrale rolle som tilrettelegger mere i et internasjonalt perspektiv. Det som imid- av velferdstjenester fører til at mange av rettighets- lertid skiller rettsregler basert på nasjonal kravene i dagens lovgivning rettes mot kommune- lovgivning fra rettsregler som har sitt grunnlag i sektoren, jf. NOU 2004: 17 s. 87. Som vist ovenfor internasjonale avtaler, er at de sistnevnte gir atskil- betyr dette at tilsyn og klageorganer får en viktig lig mindre mulighet for omgjøring. Muligheten for rolle i den konkrete fastleggelsen av vilkår for den å endre allerede inngåtte internasjonale avtaler og kommunale tilretteleggelse og utøvelse av vel- de rettsregler de fastlegger, er i realiteten svært ferdstjenester. Tilsynsutvalget for kommunene liten og i noen grad helt fraværende. I et makt- og konkluderte på dette punkt med at et statlig tilsyn demokratiperspektiv representerer dette en sær- som avgrenses til å gjelde lovlighet slik utvalget skilt utfordring for de folkevalgtes rom for styring. går inn for (se ovenfor), prinsipielt sett ikke kan Når det gjelder beskyttelsen av enkeltindividets sies å innsnevre det lokale folkestyret, utover det grunnleggende rettigheter og friheter, er det imid- som følger direkte av lovgivningen. Likevel lertid grunn til å påpeke at begrensninger i mulig- påpekte utvalget i denne sammenheng at tilsynene heten for å endre disse langt på vei er tilsiktet. Det indirekte kan ha en slik rolle ved at de områdene er viktig at visse grunnleggende rettigheter for som er underlagt statlig tilsyn får større oppmerk- enkeltindividet ligger fast under skiftende politiske somhet i kommuneorganisasjonen enn de ellers flertall. ville ha fått (s. 89). Det er på denne bakgrunn nødvendig å se nær- Regjeringen ønsker at det statlige tilsynet gis mere på de særskilte spørsmål som reiser seg i til- muligheter og forutsetninger for å ivareta en sen- knytning til inngåelse av internasjonale avtaler og tral rolle som borgernes og brukernes garantister nasjonal innarbeiding av internasjonalt regelverk. 62 St.meld. nr. 17 2004– 2005 Makt og demokrati

gen har i flere sammenhenger understreket viktig- 3.7.4.1 Historisk utgangspunkt heten av internasjonalt samarbeid, blant annet i Historisk sett har Norge vært en aktiv politisk St.meld. nr. 19 (2002–2003) En verden av mulighe- aktør på den internasjonale arena. Som kystnasjon ter – globaliseringens tidsalder og dens utfordringer: har utnyttelsen av viktige deler av våre naturres- «Internasjonalt samarbeid i sine mange former surser gjort oss avhengige av et nært samarbeid på og variasjoner har vokst fram som følge av at tvers av nasjonsgrenser. Norge stod sentralt i verdens nasjoner har sett sine interesser best utviklingen av den internasjonale havretten og vårt tjent med et slikt samarbeid, og som svar på store engasjement innenfor både fiskeri og skips- behovet for å løse felles utfordringer i felles- fart har bidratt til Norges tradisjonelt sterke enga- skap. Globaliseringen innebærer at behovet for sjement omkring internasjonale avtaler. Et forplik- globale fellesskapsløsninger er blitt ytterligere tende multilateralt handelssystem har gitt og gir styrket.» næringslivet stabile og forutsigbare rammevilkår. For en liten stat uten sterke direkte maktmidler, er Regjeringen bygger sin utenrikspolitikk på det spesielt viktig å redusere vilkårlighet og uforut- menneskers behov for frihet og rettferdighet, fred sigbarhet i internasjonalt samkvem. Velfunge- og sikkerhet, demokrati og menneskerettigheter. rende internasjonale institusjoner som regulerer Disse prioriteringene reflekteres i en sterk støtte staters handlingsrom er sentrale i denne sammen- til FN, et stort engasjement i fredsprosesser, en heng. Norges satsing på samarbeidet i frihandels- omfattende humanitær innsats og i arbeidet for å organisasjonen GATT og senere WTO må ses i bedre overholdelsen av menneskerettighetene. dette lys. Det er på denne bakgrunn et klart utgangs- Parallelt med utviklingen av det internasjonale punkt at deltakelse i internasjonalt samarbeid – samarbeidet innenfor norsk næringsvirksomhet også når dette innebærer å inngå mer forpliktende og oppbyggingen av Norge som internasjonal han- avtaler – er en nødvendig og ønsket del av norsk delspartner, har Norge etter 2. verdenskrig også politikk. Inngåelse av internasjonale avtaler er et bidratt aktivt ved utviklingen av kollektive og mul- sentralt virkemiddel for de folkevalgte til å delta i tilaterale løsninger på overnasjonale utfordringer politikkutforming på den internasjonale arena. knyttet til blant annet sikkerhetspolitikk, fredsar- beid, bistand og beskyttelse av enkeltindivider. Allerede i Folkeforbundets tid i mellomkrigstiden 3.7.4.2 Folkerettslige forpliktelser og intern rett arbeidet norske myndigheter for å fremme multila- Det er regjeringen som inngår internasjonale avta- terale løsninger på mellomstatlige utfordringer. ler på vegne av Norge. I henhold til Grunnloven Denne satsingen ble forsterket gjennom oppbyg- § 26 annet ledd er Stortingets samtykke til slik gingen av FN i etterkrigstiden. avtaleinngåelse nødvendig i saker av «særlig vik- Avslutningen av den kalde krigen ved inngan- tighed» og i alle tilfeller der iverksettelse av avtalen gen til 1990-tallet forsterket Norges rolle i FN-sam- krever en ny lov eller stortingsbeslutning, for arbeidet og i andre internasjonale, multilaterale eksempel et bevilgningsvedtak. fora ytterligere, herunder vårt arbeid i Organisasjo- Når Norge blir part i en internasjonal konven- nen for Sikkerhet og Samarbeid i Europa (OSSE, sjon, regulerer avtalen forholdet mellom Norge og tidligere KSSE) og Europarådet. de øvrige stater som er part i avtalen. Fra tidspunk- Gjennom disse tiårene har aktiv satsing på mul- tet for ikrafttredelse av en folkerettslig avtale for tilateralt samarbeid vært en bærebjelke i norsk Norges del, er Norge folkerettslig forpliktet til å opp- utenrikspolitikk, herunder arbeidet for å fremme fylle avtalens krav. Tradisjonelt angår hovedtyng- folkerettens prinsipper om fredelig bileggelse av den av folkerettslige regler forholdet mellom sta- tvister, staters ukrenkelighet og internasjonalt tene som sådanne, og regulerer ikke forholdet mel- anerkjente minstestandarder for beskyttelse av lom stat og individ. En rekke folkerettslige bestem- enkeltindivider. For små stater gir kollektive ord- melser innen havretten er eksempler på dette. ninger og framforhandling av felles avtaler en god Dette stiller seg annerledes når en konvensjon mulighet til å påvirke og til å fremme egne idealer. etter sitt innhold regulerer borgernes handlinger I så måte har det nordiske samarbeidet i mange eller statens atferd overfor sine borgere. Slike kon- sammenhenger bidratt til å gi styrke til Norges vensjoner finnes det flere av – for eksempel om sjø- posisjoner internasjonalt. fart og luftfart, om betalingsinstrumenter, om gjen- Deltakelse i internasjonale prosesser og i utvik- sidig anerkjennelse av ekteskap og skilsmisser, om lingen av internasjonalt regelverk blir stadig vikti- terrorisme og på menneskerettighetsområdet. gere i en verden av økende globalisering. Regjerin- Menneskerettighetskonvensjonenes hovedformål 2004– 2005 St.meld. nr. 17 63 Makt og demokrati er nettopp å stille opp visse grunnleggende plikter tet være at den interne lovgivningsløsning avgjør for staten overfor individene – og å gi individene en rettstilstanden. motsvarende rett overfor staten. Gjennomføringen På enkelte områder har lovgiver i Norge eta- av menneskerettighetsregler i intern rett er derfor blert såkalt sektormonisme. Det innebærer at de fol- mer aktuelt enn for en del andre folkerettslige avta- kerettslige forpliktelser på et angitt område er gjort ler. En parallell utvikling finner sted for avtaler som til del av gjeldende intern rett, typisk gjennom en regulerer internasjonal handel. Mens de tradisjo- lovbestemmelse, uavhengig av om den enkelte nelle frihandelsavtalene pålegger statene gjensi- regel er særskilt gjennomført i norsk rett. Straffelo- dige rettigheter og plikter, har samarbeidet i EU og ven, straffeprosessloven, tvistemålsloven, tvangs- EØS-avtalen også som formål å gi private aktører fullbyrdelsesloven og utlendingsloven etablerer rett til lik behandling i det indre marked. langt på vei sektormonisme innen sine virkeområ- Når det gjelder de folkerettslige reglenes for- der, men med den begrensning at de folkerettslige hold til intern rett, må det skilles mellom monis- bestemmelsene ikke kan legge plikter på indivi- tiske og dualistiske rettssystemer. I monistiske dene. For eksempel kan en etter straffeloven ikke rettssystemer blir folkerettslige regler automatisk dømmes ene og alene på grunnlag av en folkeretts- en del av intern rett når staten inngår nye rettslige lig plikt. Legalitetsprinsippet gjør det i slike tilfeller avtaler. I Norge gjelder det dualistiske prinsipp om nødvendig med en lovhjemmel. at folkeretten og nasjonal rett er innbyrdes uavhen- En annen viktig modifikasjon av det dualistiske gige rettssystemer. Dette følger av vårt forfatnings- utgangspunktet er presumsjonsprinsippet. Dette er system og ble slått fast gjennom Stortingets et tolkningsprinsipp som er utviklet gjennom lang- behandling av Transformasjonskomiteens utred- varig praksis i norske domstoler. Dersom flere ning, jf. NOU 1972: 16 Gjennomføring av lovkonven- ulike tolkninger av en intern lov er mulig, men bare sjoner i norsk rett, St.meld. nr. 77 (1974–75) og den ene er i overensstemmelse med folkeretten, Innst. S. nr. 167 (1975–76). Dualismeprinsippet er skal rettsanvenderen etter dette prinsippet senere bekreftet ved vedtakelsen av menneske- anvende den tolkningen som samsvarer best med rettsloven, jf. Ot.prp. nr. 3 (1998–1999) Om lov om folkerettens krav, jf. blant annet NOU 1993: 18 og styrking av menneskerettighetenes stilling i norsk rett Ot.prp. nr. 45 (2002–2003). Grunnloven § 110 c (menneskerettsloven) og NOU 1993: 18 Lovgivning som slår fast at: «Det paaligger Statens Myndigheder om menneskerettigheter. Dette betyr at det må en at respektere og sikre Menneskerettighederne» er en særskilt gjennomføringsakt til for at konvensjo- understrekning av at presumsjonsprinsippet har en nens regler kan anvendes direkte i norsk rett, jf. særlig tyngde på menneskerettighetenes område. blant annet Ot.prp. nr. 45 (2002–2003) Om lov om Presumsjonsprinsippet har begrenset betydning endringer i menneskerettsloven. Det er først når en når Stortinget klart har uttalt seg om hvordan et folkerettslig regel er blitt del av intern rett at den spørsmål skal løses. I slike tilfeller skal domstolen kan påberopes direkte av eller mot enkeltpersoner legge Stortingets oppfatning av rettstilstanden til og anvendes som grunnlag for rettslige avgjørel- grunn. Også legalitetsprinsippet setter grenser for ser. En slik dualistisk rettsordning gjelder også i hvor langt presumsjonsprinsippet kan strekkes. en rekke andre stater. Folkeretten kan ikke på selvstendig grunnlag Det dualistiske utgangspunktet må modereres pålegge borgerne plikter for håndhevelse for nasjo- noe – det er ikke vanntette skott mellom folkeret- nale domstoler. ten og norsk intern rett. Selv om Norge bygger på Folkeretten stiller i utgangspunktet ikke krav et dualistisk prinsipp, vil folkerettsforpliktelser til hvordan en stat skal gjennomføre bestemmel- uansett kunne være en viktig tolkningsfaktor ved sene i intern rett. Dersom den aktuelle avtale ikke avgjørelse av interne rettsspørsmål. Jo større vekt selv fastsetter hvilken form for gjennomføring som folkeretten tillegges i tolkningen, desto nærmere må foretas for å sikre at staten overholder sine for- er man i praksis et monistisk rettssystem. Forskjel- pliktelser, vil det være opp til den enkelte stat å vur- len mellom de to rettssystemer viser seg klarest når dere hvordan dette best kan gjøres. Det sentrale det foreligger motstrid mellom den folkerettslige poeng når det gjelder menneskerettighetsinstru- regel og den internrettslige regel. I de tilfeller lov- menter, er at den nødvendige beskyttelse etter giver bevisst har valgt en annen løsning i den konvensjonen gjennomføres overfor enkeltindivi- interne retten enn det som følger av folkeretten, dene – ikke hvordan man oppnår dette. kjennetegnes et dualistisk system ved at den I Norge anvendes i hovedsak disse formene for interne rett går foran folkeretten. I praksis vil den gjennomføring: Konstatering av rettsharmoni (pas- folkerettslige regel ofte gi rom for flere tolknings- siv transformasjon), transformasjon og inkorpora- alternativer. I et dualistisk system vil utgangspunk- sjon. 64 St.meld. nr. 17 2004– 2005 Makt og demokrati

Konstatering av rettsharmoni er fortsatt den vanligste gjennomføringsmetoden for internasjo- 3.7.4.3 Betydningen av internasjonale avtaler for nale konvensjoner i norsk rett. Dette innebærer at Stortingets handlingsrom man fra norsk side antar at nasjonal rett er i over- På samme måte som ved vedtak av nasjonale lover, ensstemmelse med folkeretten, så langt det ikke bindes Stortingets handlingsrom ved inngåelse av kan påvises klart motstridende regler i norsk rett. internasjonale avtaler som gir Norge juridiske for- Med transformasjon menes at avtalens materi- pliktelser overfor andre stater eller overfor enkelt- elle bestemmelser gjengis i lov, oversatt og i mer individer eller organisasjoner. Som drøftet ovenfor eller mindre bearbeidet form. Transformasjon kan er det en forutsetning for et levedyktig demokrati gjøres gjennom å innarbeide hele konvensjonen på at dette kan benytte seg av effektive styringsmid- en lik måte, eller delvis, ved at man gjengir utvalgte ler. I en viss grad innebærer avståelse av nasjonalt av konvensjonens bestemmelser i de enkelte lover handlingsrom, at Norge øker sitt internasjonale der de naturlig hører hjemme. Forbudet mot rasis- handlingsrom i forhold til andre internasjonale tiske ytringer, som nedfelt for eksempel i FNs rase- aktørers suverenitet. Gjennom internasjonale avta- diskrimineringskonvensjon, er et eksempel på en ler vinner norske myndigheter innflytelse over de folkerettslig regel som er gjennomført ved trans- beslutninger som fattes internasjonalt, og som i formasjon, jf. straffelovens § 135a. mange tilfeller har virkning i Norge. Stortingets Inkorporasjon innebærer at det treffes et for- vedtak om samtykke til inngåelse av internasjonale melt vedtak, typisk i lovs eller forskrifts form, om at avtaler er dermed et uttrykk for en avveining mel- en konvensjon skal gjelde som norsk lov eller for- lom hensynet til nasjonalt handlingsrom på den skrift. Traktaten blir da, i sin originale språkdrakt, ene side, og muligheten for å oppnå større hand- direkte anvendelig i norsk rett og skal anvendes lingsrom internasjonalt, på den annen. Internasjo- etter folkerettslige tolkningsprinsipper. I noen til- nale bindinger vil i noen tilfeller klart styrke nasjo- feller er inkorporasjon i lovs form supplert med en nale interesser. Et eksempel på dette er de proble- bestemmelse om at denne lov går foran annen lov mer norsk smelteverksindustri tidligere hadde ved ved motstrid. En slik forrangsregel kan utformes på at eksport til det europeiske markedet ble utsatt for ulike måter. Eksempler på bruk av forrangsbe- trusler om anti-dumpingtiltak. Gjennom EØS-avta- stemmelser er både EØS-loven § 2 og menneske- lens regelverk for det indre marked og en felles rettsloven § 3. Under kapittel 3.7.4.3 vil særskilte konkurransepolitikk er næringen nå sikret stabile spørsmål knyttet til bruk av forrangsbestemmelser rammevilkår. bli nærmere drøftet. Når Stortinget velger å gi samtykke til ratifika- I praksis kan norsk gjennomføringsmåte i stor sjon av en internasjonal avtale, er det et uttrykk for grad sies å være preget av passiv transformasjon, at Stortinget deler regjeringens vurdering av at det vil si at man konstaterer rettsharmoni mellom inngåelsen av avtalen samlet sett vil tjene norske de(n) aktuelle folkerettslige regel/regler og den interesser. Dermed blir den reelle begrensningen i interne rett. Denne metoden legger til rette for en Stortingets handlingsrom i utgangspunktet liten, rask norsk ratifikasjon, som igjen kan bidra til å ettersom det ikke kan antas å foreligge vesentlige oppmuntre andre land til å videreutvikle folkeret- konflikter mellom avtalens innhold og norske inter- ten og ratifisere den aktuelle konvensjon. Det er esser slik Stortinget ser det. imidlertid alltid viktig at forarbeidet som leder Det er imidlertid tre faktorer som særskilt gjør fram til ratifikasjon av avtalen er grundig, slik at en seg gjeldende i forhold til internasjonale avtaler og skaffer seg et godt bilde av avtalens forhold til som innebærer at disse i realiteten kan resultere i norsk rett. I en del tilfeller vil presumsjonsprinsip- særlige begrensninger av de folkevalgtes nasjo- pet kunne løse konflikter som oppstår, men det vil nale handlingsrom: være å foretrekke at lovgiver selv aktivt har for- – Internasjonale avtaler er ofte preget av vaghet holdt seg til hvordan den eventuelle konflikt skal og manglende presisjon. Forarbeidene gir liten løses. En annen fare forbundet med passiv trans- veiledning og har uansett begrenset rettslig formasjon er at den folkerettslige regel blir usynlig betydning. for rettssystemet. En slik «usynlighet» kan både – Internasjonale avtaler som overvåkes av over- resultere i at bestemmelsen ikke blir trukket inn i nasjonale organer, blir gjort til gjenstand for en den konkrete rettsanvendelsen og i at den blir dynamisk rettsutvikling som gir de folkevalgte oversett når det av andre grunner blir aktuelt å liten mulighet til i forkant å overskue konse- endre en bestemmelse som i virkeligheten tjener kvensene av avtaleinngåelsen. til å gjennomføre konvensjonen. 2004– 2005 St.meld. nr. 17 65 Makt og demokrati

– Internasjonale avtaler gir folkevalgte organer grunn til å forutse. Norge er folkerettslig forpliktet mindre mulighet for å endre oppfatning og opp- til å følge de avgjørelser disse organene treffer i heve bindingen. saker som angår Norge. Det vil også være en begrunnet forventning om at Norge følger opp de Begrensningene i de folkevalgtes nasjonale hand- avgjørelser som ikke direkte omhandler Norge, lingsrom kan oppstå som konsekvens av disse tre men der et parallelt forhold gjør seg gjeldende i faktorene – hver for seg eller forsterkende i sam- Norge. virke. Avtaler og konvensjoner som gir individer Både EØS-retten og rettsutviklingen knyttet til og juridiske subjekter rettskrav mot offentlige Den europeiske menneskerettighetskonvensjon myndigheter setter standarder og normer for gir en rekke eksempler på dynamisk fortolkning offentlig virksomhet. Internasjonal regelutvikling som har resultert i en videre rettsutvikling enn det finner oftest sted under kompromisspregede for- lovgiver hadde rimelig grunn til å forvente ved de hold – innholdet skal i størst mulig grad tilpasses respektive avtalenes inngåelse. Nedenfor vil noen de deltakende staters ønsker. Fordi reglenes gjen- eksempler på slike saker bli gjennomgått. nomslagskraft internasjonalt er avhengig av at så Når internasjonale avtaler og konvensjoner er mange som mulig av statene tilslutter seg en kon- framforhandlet og ratifikasjonsprosessen er vensjon når denne er ferdigforhandlet, vil man i begynt, er det i liten grad mulig å endre de regler internasjonale forhandlinger tilstrebe bredest den aktuelle avtale fastlegger. Endringer i interna- mulig enighet. Dette vil ofte innebære at man bru- sjonale avtaler fordrer enighet mellom alle statene ker vage, upresise formuleringer. Når rettigheter som har tilsluttet seg denne. Dette er sjelden mulig og plikter blir formulert på en lite presis måte, inne- å oppnå. De aller fleste internasjonale avtaler gir bærer dette at det kan bli vanskelig for Stortinget å imidlertid rom for at statene tar forbehold for visse vurdere det reelle omfanget av forpliktelsene man deler av avtalen når denne ratifiseres. Norge har i påtar seg. noen grad benyttet seg av denne muligheten, blant Vaghet og uklarhet vil imidlertid ikke nødven- annet overfor enkelte av menneskerettighetskon- digvis lede til større forpliktelser for statene. I vensjonene. Den gjenstående mulighet er å tre ut utgangspunktet vil en uklar tekst representere et av avtalen/konvensjonen. Det skal imidlertid svært handlingsrom for norske myndigheter ved at den mye til før man trekker seg fra en internasjonal folkerettslige forpliktelse er mindre spesifikk og avtale som allerede er ratifisert. Signalet en slik til- dermed vil kunne oppfylles på flere måter. Selv om baketrekning sender vil kunne være uhensikts- nasjonale domstoler ved anvendelse av uklare messig kraftig og de videre konsekvensene van- internasjonale regler fortolker disse ekspansivt, skelige å forutsi. kan Stortinget i utgangspunktet velge en annen Vanskene knyttet til å endre allerede inngåtte løsning ved senere lovgivning. Det skal videre forpliktelser betyr at de folkevalgte organer bindes påpekes at domstolene synes å være tilbakeholdne sterkere ved internasjonale avtaler enn ved nasjo- med å anvende folkerettslige bestemmelser som nale lovvedtak. I et maktfordelingsperspektiv kan inneholder vide, formålspregede bestemmelser. dette være problematisk. FNs konvensjon om økonomiske, sosiale og kultu- Ovenfor, i kapittel 3.7.4.2, er de ulike former for relle rettigheter (ØSK) som er inkorporert gjen- innarbeiding av konvensjoner i norsk rett gjennom menneskerettsloven, er et eksempel på en nomgått. Det er der vist til at man i et dualistisk konvensjon som i stor grad inneholder slike pro- rettssystem som det norske i utgangspunktet tren- grammessige, formålspregede bestemmelser. Det ger en aktiv gjennomføring for å kunne anvende en foreligger foreløpig ikke rettspraksis som viser at konvensjons bestemmelser direkte i en sak for en en norsk domstol har lagt avgjørende vekt på norsk domstol. Valg av om og hvordan en konven- ØSKs bestemmelser i en konkret sak. sjon skal innarbeides vil avhenge av en konkret Det er derfor primært når slike bestemmelser vurdering av den enkelte konvensjon. En rekke underlegges fortolkning av overnasjonale organer, argumenter vil være relevante ved en slik avgjø- at uklarheten kan gi uventede konsekvenser av relse, jf. blant annet NOU 1972: 16 og St.meld. mer bindende art for myndighetene. Praksis i de nr. 77 (1974–75), Ot.prp. nr. 3 (1998–1999), Ot.prp. senere år illustrerer at både EFTA-domstolen, EF- nr. 45 (2002–2003) og senest Ot.prp. nr. 33 (2004– domstolen og Den europeiske menneskerettig- 2005) og Ot.prp. nr. 35 (2004–2005). Et viktig argu- hetsdomstolen (EMD) fortolker de regelsettene ment er den signaleffekt en aktiv gjennomføring av de forvalter dynamisk. Det innebærer at disse en konvensjon i norsk rett gir, både nasjonalt og organene i enkelte saker legger til grunn fortolk- internasjonalt. I et maktfordelingsperspektiv er det ninger som går lenger enn det Stortinget hadde 66 St.meld. nr. 17 2004– 2005 Makt og demokrati imidlertid enkelte argumenter som i særlig grad Bruk av forrang ved inkorporasjon av interna- bør vurderes. sjonale avtaler gir et særlig sterkt signal både Det er ovenfor vist hvordan både nasjonale og nasjonalt og internasjonalt om norske myndighe- internasjonale rettsorganers dynamiske fortolk- ters vilje til å etterleve folkeretten. Et slikt signal ning av vage og uklare regler kan resultere i at ret- kan det være god grunn til å gi i visse, helt sentrale ten utvikler seg i en annen, og mer omfattende ret- tilfeller. Særlige gjelder dette for menneskerettig- ning enn det lovgiver har lagt til grunn. Spørsmålet hetsområdet. Et sterkt signal utad vil også bidra reiser seg om utviklingen kan forsterkes som følge positivt til Norges troverdighet og tyngde i det av visse former for internrettslig gjennomføring av internasjonale menneskerettighetsarbeidet. Bruk slike regler. av forrang på dette området vil kunne sies å være Det har i tidligere sammenhenger vært påpekt en særlig lojal måte å gjennomføre internasjonale at inkorporasjon av konvensjoner vil kunne føre til forpliktelser i intern rett ved at det klart fremgår at en forskyvning av maktbalansen mellom domsto- man ønsker å overholde folkeretten. Forrangsbe- lene og de politisk valgte myndigheter, jf. blant stemmelsen kan ha en funksjon som en «sikker- annet Ot.prp. nr. 45 (2002–2003). Her vises det hetsventil» for tilfeller der man utilsiktet ville begå blant annet til at konvensjoner inkorporeres på ori- folkerettsbrudd dersom den opprinnelige, nasjo- ginalspråket og at de skal tolkes og anvendes i nale loven ikke settes tilside i et direkte motstrids- samsvar med folkerettslige tolkningsprinsipper. tilfelle. I Ot.prp. nr. 3 (1998–1999) Om lov om styr- Denne tolkingen vil det i stor grad være opp til den king av menneskerettighetenes stilling i norsk rett enkelte rettsanvender, og i siste instans domsto- (menneskerettsloven) ble behovet for å redusere lene, å foreta. Inkorporasjon av folkerettsregler risikoen for slike «arbeidsulykker» påpekt. En for- som er vage og uklare vil dermed kunne medføre rangsbestemmelse vil redusere denne risikoen at domstolene får en stor grad av makt til å presi- ytterligere. sere rettstilstanden, makt som Stortinget ved ved- Inkorporasjon med forrang bidrar videre til å takelse av nasjonal rett vanligvis har beholdt hos sikre størst mulig grad av formell rettsenhet mel- seg. Det skal imidlertid påpekes at vage og pro- lom Norge og de øvrige stater som er tilsluttet grammessige bestemmelser i en inkorporert kon- samme konvensjon. På menneskerettighetsområ- vensjon ofte vil gi rom for Stortinget til å gi presise- det er rettsenhet viktig av tre grunner. For det før- rende regler på området. Inkorporasjon av vage ste sikres det at den minstestandard som er fastlagt bestemmelser vil dermed ikke nødvendigvis med- i den aktuelle konvensjon overholdes. For det føre et stort tolkningsrom for domstolene. andre forenkles den internasjonale overvåkning av Ved hel eller delvis transformasjon vil lovgiver statenes overholdelse av forpliktelsene, og for det mer direkte gjennom innarbeidingen kunne legge tredje vil rettsenhet forenkle kommunikasjonen føringer for hvordan konvensjonen skal tolkes. Det om menneskerettighetsspørsmål på tvers av lande- kan derfor hevdes at inkorporasjon av en konven- grenser og rettssystemer, jf. NOU 1993: 18. sjon vil kunne føre til større innflytelse for domsto- Imidlertid vil forrangsbestemmelser av flere lene på bekostning av lovgiverne enn det transfor- grunner kunne innebære mindre forutsigbarhet i masjon vil gjøre. Særlig vil dette kunne gjelde der- lovgivningsarbeidet og i lovanvendelsen. En svek- som den inkorporerte konvensjonen, eller dens kelse av forutsigbarheten kan ha problematiske gjennomføringsregler, gis forrang foran annen sider både overfor borgernes mulighet for å for- norsk lovgivning. utse sin rettsstilling og for arbeidet til domstolene Forrangsbestemmelser i inkorporasjonslover og andre rettslige organer. I denne sammenheng innebærer ikke i seg selv at loven får en annen kon- er det av særskilt interesse å fokusere på Stortin- stitusjonell rang enn annen norsk lovgivning. En gets mulighet for å forutse konsekvensene av de inkorporasjonslov som inneholder en forrangsbe- lovvedtak som fattes. Dersom denne forutberegne- stemmelse, kan i etterhånd endres eller oppheves ligheten svekkes i uforutsett grad, kan det hevdes av Stortinget på samme måte som en ordinær lov at det skjer en utilsiktet maktforskyvning fra lovgi- uten forrangsbestemmelse. Den vil også kunne fra- vende til dømmende makt. vikes dersom dette sies uttrykkelig i en ny lov. Vage og uklare konvensjonsbestemmelser kan, Spørsmålet er likevel om Stortinget reelt vil føle seg som nevnt ovenfor, medføre uforutsigbarhet i former forpliktet av en lov med forrang enn av en ordi- tolkningen. Vide programerklæringer og formåls- nær lov, og om et Storting ved å anvende denne bestemmelser må fylles med innhold i den konkrete form for inkorporasjon i praksis vil binde senere sak. En forrangsregel vil forsterke uforutsigbar- Storting på en sterkere måte. heten ved å gi regelen ytterligere gjennomslagskraft overfor andre rettsregler. Dette blir i noen til- 2004– 2005 St.meld. nr. 17 67 Makt og demokrati feller igjen forsterket av en dynamisk rettsutvikling Et økende antall internasjonale avtaler som drevet fram av internasjonale overvåkningsorga- Norge er part i, gir også et økende ansvar for å ner. Som utgangspunkt vil de beste grunner tale følge disse opp internt. Det må alltid foreligge en for lojalt å følge opp avgjørelser fattet av internasjo- grundig, separat vurdering av innarbeidingsme- nale konvensjoners overvåkningsorganer. Den tode for den enkelte avtale. Allerede Transforma- senere tid har imidlertid vist eksempler på at avgjø- sjonskomiteen la til grunn at innarbeidingsmåten relser fattet i disse organene kan synes å utvide må vurderes individuelt fra konvensjon til konven- konvensjonenes rekkevidde utover det man hadde sjon, jf. NOU 1972: 16. Dette synspunkt ble lagt til grunn til å forutse ved ratifikasjon. For Norges del grunn i den påfølgende stortingsmeldingen, jf. gjelder dette blant annet flere saker om dobbelt- St.meld. nr. 77 (1974–75). Samtidig er det i økende straff og alkoholpolitikk. Det kan være grunn til å grad viktig at det tilstrebes å gjøre dette på måter være oppmerksom på de utfordringer som reiser som vil kunne gjennomføres mest mulig konsis- seg i kjølvannet av slike avgjørelser ved at norske tent. Hensynet til et mest mulig oversiktlig, enhet- myndigheters handlingsrom i praksis blir beskåret lig og enkelt lovsystem tilsier at bruk av forrangs- utover det lovgiver forutsatte ved ratifikasjon. bestemmelse bør være grundig vurdert og begren- En forrangsbestemmelse er en lovfesting av en ses til å gjelde særskilte, sentrale deler av rettskilderegel. Kjernen i en forrangsbestemmelse folkeretten. er at den regulerer hvordan en konflikt mellom Nedenfor vil det gis en nærmere drøfting av, og regler i den konkrete rettsanvendelse skal løses. eksempler fra, EØS-feltet og Den europeiske men- Dersom det i en konkret situasjon oppstår konflikt neskerettighetskonvensjon i norsk rett i lys av de mellom en regel med og en regel uten forrang, skal generelle problemstillinger som er gjennomgått løsningen som følger av regelen med forrang vel- ovenfor. EØS-loven § 2 (forrangsbestemmelsen) ges. Dette innebærer blant annet at vanlige tolk- gjelder for lov eller forskrift som tjener til å oppfylle ningsprinsipper om lex specialis (den mer spesielle Norges forpliktelser etter avtale om Det euro- regel går foran den mer generelle) og lex posterior peiske økonomiske samarbeidsområde. Den tilsva- (den nyere regel går foran den eldre), ikke kom- rende bestemmelsen i menneskerettsloven § 3 mer til anvendelse. Folkerettslige regler som omfatter de menneskerettskonvensjoner som er inkorporeres med forrang vil gjennomgående ha et inkorporert gjennom denne, nemlig FNs konven- høyere generalitetsnivå enn den nasjonale retts- sjon om sivile og politiske rettigheter (SP), FNs regel som den står i konflikt med. I slike tilfeller vil konvensjon om økonomiske, sosiale og kulturelle den mer generelle regel gå foran den mer spesi- rettigheter (ØSK), Den europeiske menneskeret- elle. I realiteten betyr dette at en rettsregel som tighetskonvensjonen (EMK) og FNs konvensjon Stortinget hadde mindre mulighet til å forutse rek- om barns rettigheter (BK). Bestemmelser i disse kevidden av, i den konkrete sak vil kunne tenkes å konvensjonene skal ved motstrid gå foran bestem- gå foran en rettsregel der Stortingets intensjon er melser i annen lovgivning. mer klar. Slike lovfestinger av særskilte tolkingsregler for enkeltlover kan gi et mer komplekst og dermed Nærmere om EØS-retten og rettsliggjøring mindre forutsigbart rettskildebilde. Kompleksite- Den norske tradisjonen for teknisk utforming av ten forsterkes av at forrangsbestemmelser utfor- lover og forskrifter kjennetegnes blant annet ved at mes noe ulikt i forskjellige lover. Følgen av dette vil reglene ofte er relativt kortfattede. Nærmere presi- kunne bli at både borgere, domstolene og ikke seringer gjøres i forarbeider, forskrifter, osv. På minst Stortinget vil ha større problemer med å for- enkelte områder bygger man i Norge i stor utstrek- utse rekkevidden av den løpende lovgivning. ning på rettslige standarder, mens regelutviklin- Et tilleggsmoment ved vurderingen av fordeler gen i EU til nå har gitt langt større grad av konkrete og ulemper knyttet til bruk av forrangsbestemmel- bestemmelser. EØS-reglene er også ofte mer detal- ser, er at det kan danne seg en oppfatning om at jerte enn norske lover og forskrifter. For å oppfylle konvensjoner som inkorporeres uten forrang står i EØS-avtalens krav, kan det derfor være nødvendig et «annenrangs» forhold til intern rett sammenlig- å utforme regler som – i hvert fall sett med norske net med dem som inkorporeres med forrang. Det øyne – virker uoversiktlige og unødig omfattende, vil kunne fremstå slik dersom man i mange tilfeller jf. påpekning i St.meld. nr. 27 (2001–2002). innarbeider konvensjoner med forrang og dermed Den norske tradisjonen med å bruke forarbei- framstiller dette mer som en hovedregel enn som der som en sentral rettskilde ved fortolkning av særtilfeller. bestemmelser i regelverket skiller denne fra EU/ EØS-retten. På områder som reguleres av EØS- 68 St.meld. nr. 17 2004– 2005 Makt og demokrati avtalen, vil det i siste instans være EFTA-domsto- fortolkning og anvendelse av avtalens bestemmel- lens rettskildebruk som er avgjørende for resulta- ser spiller inn i norsk rett, og derigjennom får tet. Dette innebærer at lovgiver i noe mindre grad betydning for det nasjonale handlingsrom. enn tidligere kan basere seg på å gi førende signa- I norsk rett har man ikke et generelt prinsipp ler gjennom forarbeidene. om at staten er erstatningsrettslig ansvarlig for tap Gjennom Maastricht-traktaten lovfestet EU som følger av at Norge har brutt folkerettslige for- nærhetsprinsippet og forholdsmessighetsprinsip- pliktelser. Som ovenfor vist bygger norsk rett på et pet, som angir viktige grenser for fellesskapets dualistisk prinsipp – folkerettslige regler må innar- myndighet. Nærhetsprinsippet er en rettsregel om beides i norsk rett før de kan påberopes som retts- størst mulig grad av nærhet mellom beslutningsgrunnlag for krav i Norge. Utviklingen innen EØS- nivå og de som berøres av et vedtak. Dette innebæ- retten viser at man nå i noen grad er på vei bort fra rer at domstolene skal vurdere om lovgivningen er dette klare utgangspunktet. Gjennom sakene E-/ i overensstemmelse med nærhetsprinsippet. Dette 97 Sveinbjörnsdóttir og E-4/01 Karlsson har EFTA- må ses i sammenheng med forholdsmessighets- domstolen slått fast at EØS-avtalen skal forstås slik prinsippet, som sier at fellesskapets tiltak ikke må at den gir medlemsstatene et erstatningsrettslig gå lenger enn det som er nødvendig for å nå trakta- ansvar for tap noen påføres ved feilaktig eller man- tens mål. De to prinsippene skal legge føringer på gelfull gjennomføring av direktiver, og ved brudd utviklingen av fellesskapsrettslige regler, og skal på EØS-regler som er gjennomført i nasjonal rett. gi rom for nasjonalpolitiske valg og prioriteringer. Et slikt erstatningsansvar framgår ikke av EØS- Det er en spenning mellom utviklingen av detaljre- avtalen selv. EFTA-domstolen utledet dette av de gulering i deler av EU-regelverket med betydning overordnede formålene ved EØS-avtalen og la for EØS-avtalen og disse to prinsippene. avgjørende vekt på målsetningene om rettsenhet Saken om differensiert arbeidsgiveravgift har og om privates rettigheter. Domstolen viste dessu- reist spørsmål om i hvilken grad norske distrikts- ten til statenes plikt til lojalt å oppfylle avtalen, og la politiske virkemidler kan opprettholdes under til grunn at en slik plikt kunne effektiviseres gjen- EØS-avtalen. Norge har siden 1975 hatt differensi- nom et erstatningsansvar for manglende oppfyl- erte satser for arbeidsgiveravgift som et middel til lelse. Erstatningsplikten er imidlertid betinget av å stimulere sysselsettingen i distriktene. Den geo- at rettsaktene må gi så klare rettigheter til bor- grafiske differensieringen innebar at satsen var gerne at de kan danne grunnlag for erstatning. lavere jo mer utsatt den geografiske sonen var for Avgjørelsene på dette feltet illustrerer hvordan blant annet fraflytting. I mai 1999 fikk ESA med- EU- og EØS-organenes dynamiske utvikling av hold av EFTA-domstolen i at systemet med diffe- rettsområdet kan få relativt store konsekvenser for rensiert arbeidsgiveravgift var statsstøtte og der- omfanget av Norges folkerettslige forpliktelser med måtte tilpasses EØS-avtalens regler om dette. etter avtalen. Norge kan nå i praksis bli erstat- Etter forhandlinger med ESA måtte Norge fjerne ningsansvarlig direkte overfor private dersom man den generelle ordningen med differensiert arbeids- fortolker EØS-reglene feil og innarbeider disse på giveravgift 1. januar 2004. Imidlertid kan Norge en måte som domstolen senere kommer til ikke opprettholde nullsats i Finnmark og Nord-Troms oppfyller Norges folkerettslige forpliktelser. Dette som følge av særskilt vedtak fattet av EFTA/EØS- vil igjen lede til et større press på det norske retts- statene ved enstemmighet, og for enkelte virksom- systemet i retning av også internrettslig å fortolke heter innenfor landbruks- og fiskerinæringene EØS-reglene dynamisk, for å unngå mulig framti- som faller utenfor forbudet i EØS-avtalen. dig erstatningsansvar. Presset i retning av dyna- I boksene 3.2–3.5 er andre illustrerende eksem- misk og utvidende fortolkning påvirker på denne pler på møtet mellom nasjonal rett og EØS-rett pre- måten alle nivåer i og deler av rettssystemet. Kon- sentert. Hensikten med disse er å vise på hvilken sekvensen er mindre forutberegnelighet og min- måte EØS-reglene og ESAs og EFTA-domstolens dre styringsrom for nasjonale folkevalgte organer. 2004– 2005 St.meld. nr. 17 69 Makt og demokrati

Boks 3.2 Alkoholpolitikk under EØS-avtalen EØS-avtalen har hatt innvirkning på organise- klame, men ingen av dem går like langt som det ringen av omsetning av alkoholholdige drikke- norske totalforbudet. Dette ble inntil nylig ikke varer i Norden på flere måter. Eksport-, import- ansett som noe problem. Da EØS-avtalen ble og engrosmonopolet på alkoholdholdige drikke- fremforhandlet, ble det lagt til grunn at reklame- varer i de nordiske land ble avviklet som følge forbudet kunne opprettholdes,j f. St.prp. nr. 100 av en avgjørelse i EFTA-domstolen der det fin- (1991–1992). ske importmonopolet ble funnet uforenlig med I Sverige hadde man inntil nylig et nesten like EØS-avtalen (sak E-1/94 Restamark). I kjølvan- strengt forbud. I en sak mot Sverige i 2001 slo net av denne saken ble andre statlige restriksjo- EF-domstolen fast at nasjonale reklameforbud ner på alkoholomsetningen prøvet både av EF- kan godtas, men bare dersom dette kan forsva- domstolen og EFTA-domstolen. I sak E-1/97 res som forholdsmessig i forhold til målet om å (Gundersen) aksepterte EFTA-domstolen beskytte folkehelsen. Den svenske Marknads- adgangen til å regulere detaljomsetningen gjen- domstolen kom deretter i 2003 til at et totalfor- nom Vinmonopolet fordi et slikt monopol kunne bud ikke var forholdsmessig, og samme år ble begrunnes helsemessig. Denne samme begrun- de svenske reglene endret. Forbudet mot nelse ble lagt til grunn da EFTA-domstolen reklame i skrifter ble begrenset til å gjelde alko- aksepterte statlig detalj salgsmonopol for sterkøl holholdig drikke med mer enn 15 volumprosent (mer enn 4,75 pst. alkohol), forutsatt at en slik alkohol. Fra 2005 er det gjort visse presiserin- enerett ikke fører til rettslig eller faktisk diskri- ger, blant annet ved at det ikke skal innrettes minering mellom innenlandske og importerte reklame siktet inn mot barn og unge opp til 25 produkter. I sak E-9/00 stevnet ESA Norge for år. Det skal videre stilles krav om at markedsfø- EFTA-domstolen på bakgrunn av de norske ringen informerer om alkoholens skadevirknin- restriksjonene på omsetning av rusbrus. EFTA- ger. domstolen la i denne saken ikke avgjørende Høsten 2003 initierte et norsk magasin en vekt på de veldokumenterte negative effektene, rettslig behandling av spørsmålet da bladet men fant at omsetning gj ennom detaljmonopol bevisst trykket alkoholreklame. Saken står nå var en ulovlig forskjellsbehandling mellom nor- for Markedsrådet, som har bedt EFTA-domsto- ske og utenlandske produsenter. Alkoholloven len om en rådgivende uttalelse i spørsmålet. er i ettertid endret på bakgrunn av avgjørelsen Disse sakene viser hvordan EØS-avtalens ved at skillet på alkoholholdige drikker mellom regler om fri bevegelse av varer og tjenester i 2,5 pst. og 4,75 pst. er fjernet også for salg i dag- noen grad utfordrer den tradisjonelt restriktive ligvarebutikker. norske alkoholpolitikken. Samtidig er det også Også det nasjonale forbudet mot reklame for grunn til å påpeke at man har lykkes med å alkoholholdige drikkevarer er under press. I beholde detaljmonopolet som er en sentral del alkoholloven § 9–2 er det slått fast at «Reklame av nasjonal alkoholpolitikk. Utviklingen på for alkoholholdig drikk er forbudt». De fleste området er også drøftet i Ot.prp. nr. 86 (2003– land i EU/EFTA har restriksjoner på alkoholre- 2004). 70 St.meld. nr. 17 2004– 2005 Makt og demokrati

Boks 3.3 Beriking av næringsmidler. Kellogg’s-saken Norske myndigheter har tradisjonelt ønsket å domstolen dømte likevel Norge for traktat- underlegge søknader om vitamin- og mineralbe- brudd. I dommen påpeker EFTA-domstolen at riking av mat relativt streng vurdering. Begrun- EØS-avtalen forbyr kvantitative importrestrik- nelsen har fra norsk side vært at det ikke sjoner og tiltak med tilsvarende virkning, men foreligger noe ernæringsmessig behov for at unntak fra dette forbudet kan gjøres for tiltak generell beriking, og at utstrakt vitamin- og som er nødvendige for å vareta hensynet til mineralberiking kan lede til overdrevet inntak menneskers helse. I fravær av harmoniserings- av vitaminer og mineraler. Også mer generelle regler har EØS-statene frihet til å bestemme forbrukerhensyn er trukket fram; vitamin- og nivået for akseptabel helserisiko innenfor de mineralberiket mat kan gi inntrykk av at pro- rammer som følger av reglene om fri bevegelig- duktet har større ernæringsmessig verdi enn het for varer. Forbud mot beriking kan imidler- det er grunnlag for. Næringsmiddeltilsynet og tid ikke lovlig begrunnes i at det i befolkningen senere Sosial- og helsedepartementet avslo på ikke er ernæringsmessig behov for slike tilsetnin- denne bakgrunn en søknad fra Nordisk Kel- ger; det kan bare forbys dersom tilsetningsstof- logg’s A/S (Kellogg’s) om tillatelse til å selge fene utgjør en helserisiko. Den enkelte stat kan i vitamin- og mineralberiket cornflakes i Norge. denne sammenheng bygge på et føre-vàr-prin- Kellogg’s klaget til EFTAs overvåkingsorgan sipp, slik at det er tilstrekkelig å dokumentere (ESA), som innledet traktatbruddssøksmål mot at det knytter seg vitenskapelig begrunnet tvil Norge. Etter ESAs vurdering var nektelsen i med hensyn til produktets helserisiko. strid med EØS-avtalen, fordi norske myndighe- Kellog’s-saken er et eksempel på at norske ter ikke hadde godtgj ort at produktet ville fagmiljøer har tenkt annerledes enn man har utgjøre en reell helserisiko. EFTA-domstolen gjort i mange EU-land. Saken har ført til at nor- (dom av 5. april 2001 i sak E-3/00) fant det ikke ske myndigheter i fremtiden må legge til grunn i strid med EØS-avtalen å kreve tillatelse til å en endret og mindre restriktiv holdning til beri- selge slike produkter, og dermed heller ikke til king av mat enn tidligere. hinder for å avslå søknader om tillatelse. EFTA-

Boks 3.4 Oppdrettskonsesjoner Det norske standpunktet har vært at akvakultur og å etablere en differensiert eierskapsstruktur tilhører fiskerisektoren og som sådan ikke både fordi dette er økonomisk ønskelig og for å omfattes av EØS-avtalen. I 2001 avga ESA en beskytte miljøet.Norge mente kriteriet om grunngitt uttalelse der man konkluderte med at lokalt eierskap sto i forhold til disse målsettin- norsk praksis og lovgivning for tildeling av opp- gene, ved at det ble forvaltet på en fleksibel drettskonsesjoner for laks og ørret var EØS-stri- måte, ikke var absolutt og utgjorde bare ett av dig. Den norske reguleringen knyttet tildelings- flere kriterier i en skjønnsmessig vurdering. kriterier til om søkeren var lokal eller hadde I dialog med ESA, og etter konsultasj on med lokal tilknytning, og ESA fant at slike kriterier Stortingets EØS-utvalg våren 2002, praktiseres var i strid med EØS-avtalen. ikke lenger kravet om lokalt eierskap. Det er Fra norsk side argumenterte man med at det erstattet med et kriterium om økonomisk inte- ikke forelå brudd på bestemmelsene ved at kri- grasjon i regionen, dvs. et distriktspolitisk hen- teriet om lokalt eierskap ikke innebærer noen syn. ESA har varslet at de vil holde anvendelsen diskriminering, og videre at kriteriet måtte tilla- av bestemmelsen under oppsyn, da også det tes etter læren om tvingende allmenne hensyn. nye kriteriet framsto som ganske vagt og usik- Det ble i denne forbindelse vist til sentrale poli- kert i forhold til EØS-avtalens regler på feltet. I tiske målsettinger: Å beskytte den tradisjonelle forslaget til ny lov om akvakultur som har vært eierskapsstrukturen innen primærnæringene, å på høring, foreslås det å oppheve kravet til opprettholde bosettingsmønsteret langs kysten lokalt eierskap. 2004– 2005 St.meld. nr. 17 71 Makt og demokrati

Nærmere om Den europeiske menneskerettighetskonvensjon, domstolen og Boks 3.5 EMDs rettskildebruk og avvei- rettsliggjøring ning av reelle hensyn Særskilte spørsmål reiser seg i forhold til gjennom- I saken Goodwin mot Storbritannia (EMD, føringen av menneskerettskonvensjoner i norsk Goodwin-saken, dom juli 2002, storkammer) rett. Det er ovenfor i kapittel 3.5 vist at en rettsstat presenterer EMD en avveining mellom ulike trenger beskyttelsesmekanismer for å sikre indivi- rettskildehensyn som senere er tillagt vekt i ders grunnleggende rettigheter. Menneskerettig- en rekke saker. Her viser domstolen både til hetene utgjør et internasjonalt utarbeidet regelsett hensynet til konsekvens, forutberegnelighet som skal gi en slik beskyttelse. Behovet for beskyt- og likebehandling, men framhever betydnin- telse av individer og grupper taler i sterkere grad gen av å sikre en mest mulig effektiv og kon- for en viss overnasjonalitet og binding av nasjonale sistent gjennomføring av konvensjonens folkevalgte organer enn på andre rettsområder. I formål om å sikre enkeltmenneskers rettighe- norsk rett har betraktninger om beskyttelse av ter og beskyttelse: menneskerettighetene i nasjonal rett resultert i «While the Court is not formally bound to utarbeidelsen av menneskerettsloven og dens follow its previous judgments, it is in the bestemmelse om visse menneskerettskonvensjo- interests of legal certainty, foreseeability ners forrang foran annen lovgivning. and equality before the law that it should I en egen studie under den danske Magtudred- not depart, without good reason, from pre- ningen ble domstolskontroll med politiske priorite- cedents laid down in previous cases […] ringer i relasjon til menneskerettigheter og makt- However, since the Convention is first and fordeling grundig drøftet. Studien refererer blant foremost a system for the protection of annet til debatten om maktfordeling som sprang ut human rights, the Court must have regard to the changing conditions within the av Danmarks inkorporering av Den europeiske respondent State and within Contracting menneskerettighetskonvensjon i 1992 (Koch m.fl. States generally and respond, for example, 2004 s. 218). En av studiens påstander er at makt- to any evolving convergence as to the stan- fordelingsproblematikken mer generelt må bygge dards to be achieved […]. It is of crucial på en erkjennelse av at visse rettigheter ikke kan, importance that the Convention is interpre- med endelig virkning, fastlegges på det lovgivende ted and applied in a manner which renders nivå. Samtidig medgir forfatterne av studien at den its rights practical and effective, not theore- rettsskapende virksomhet i EMD vil innebære tical and illusory. A failure by the Court to risiko for en viss grad av uforutberegnelighet. I maintain a dynamic and evolutive approach dansk rett har man lagt til grunn at Højesteret, would indeed risk rendering it a bar to også etter inkorporeringen av EMK i dansk rett, reform or improvement […] the very essence of the Convention is respect for skal være tilbakeholden med å anlegge en selv- human dignity and human freedom.» stendig fortolkning av konvensjonen, i hvert fall der dette vil kunne innebære mer vidtrekkende konsekvenser for rettstilstanden (Koch m.fl. 2004 s. 22). På samme måte som i dansk rett, har Den europeiske menneskerettskonvensjon de senere år hatt konvensjonens brede fokus; den dekker en rekke spesiell gjennomslagskraft i norsk rett. Når norske av de mest sentrale menneskerettslige problemstil- domstoler drøfter forholdet til menneskerettig- linger. Domstolens omfattende rettspraksis utgjør hetsbestemmelser, er det i stor grad denne kon- etter hvert også en solid basis for advokater for å vensjonens bestemmelser som danner grunnlag finne parallelle saker og vurdere muligheten for å for analysene. Årsakene til dette er nok først og nå fram i EMDs system. fremst konvensjonens overvåkningssystem. Gjen- Fram til nå har EMD truffet avgjørelse i om lag nom domstolen i Strasbourg kan saker som har 100 saker mot norske myndigheter. Av disse er om vært behandlet i det norske rettssystemet fremmes lag 85 pst. avvist av domstolen. EMD har hittil felt for en internasjonal domstol som har kompetanse dom i saker mot Norge i 13 tilfeller, herav 11 fel- til å felle en rettslig bindende dom overfor Norge. lende og 2 frifinnende. Også avgjørelser av EMD Systemets europeiske plattform oppleves antake- der Norge ikke har vært part vil imidlertid kunne ligvis også som nærmere for «brukerne» enn for ha innvirkning på norsk rett, om enn mer indirekte, eksempel FN-systemet gjør. En annen årsak er jf. NOU 2003: 7 Tilleggsskatt m.m., s. 52. 72 St.meld. nr. 17 2004– 2005 Makt og demokrati

På samme måte som i EU/EØS-retten, er forar- men gikk Høyesterett også nærmere inn på en vur- beider av mindre betydning ved fortolkning og dering av forholdet mellom lovgiver og norske anvendelse av EMK enn ved nasjonal lovgivning. domstoler, som begrunnelse for argumentet om at En årsak til dette er forarbeidenes karakter, som det primært er EMD som skal utvikle konvensjo- vist innledningsvis under kapittel 3.7.4.3. Men en nen, og ikke nasjonale domstoler: like sentral årsak i forbindelse med fortolkning av «I den utstrekning det er tale om å avveie ulike EMK er at bestemmelsene er ment å skulle gi interesser eller verdier mot hverandre, må nor- effektiv menneskerettighetsbeskyttelse under skif- ske domstoler – innenfor den metode som tende samfunnsforhold, i ulike konvensjonsstater. anvendes av EMD – også kunne bygge på tradi- Ved utviklingen av rettskildeprinsipper har EMD sjonelle norske verdiprioriteringer. Dette gjel- gjentatte ganger understreket at EMK skal være et der særlig dersom den norske lovgiver har vur- dynamisk instrument som ser framover snarere dert forholdet til EMK og lagt til grunn at det enn bakover. Bestemmelsene i konvensjonen skal ikke foreligger motstrid. […] Dersom norske være minstestandarder for å sikre en viss mini- domstoler skulle være like dynamiske i sin for- mumsbeskyttelse og gir derfor generelt anvisning tolkning av EMK som det EMD er, ville man på relativt brede avveininger mellom ulike hensyn. kunne risikere at norske domstoler i enkelte tilfeller går lenger enn det som er nødvendig i for- Formålet skal veie tungt ved fortolkningen. Det hold til EMK. Dette vil kunne legge et unødven- samme gjelder det såkalte proporsjonalitetsprin- dig bånd på norsk lovgivningsmyndighet. Av sippet. Prinsippet fastslår at staten i utgangspunk- hensyn til den balanse mellom lovgivningsmyn- tet skal velge det minste inngrep som vil gi den dighet og domsmyndighet som vår statsskikk ønskede effekt, og at inngrepets styrke skal stå i bygger på, vil dette kunne være uheldig. På forhold til hva som kan oppnås med dette. denne bakgrunn mener [førstvoterende] at Inntil nå har imidlertid ingen av avgjørelsene i norske domstoler i tilfeller hvor det er tvil om EMD hatt som direkte konsekvens at norsk lovgiv- hvordan EMK skal forstås, ikke bør anlegge en ning må endres. I et flertall av avgjørelsene er det for dynamisk fortolkning av konvensjonen.» domstolenes praksisutøvelse som har vært nær- mere vurdert. Dette gjelder saker om tempo i dom- De senere år er bestemmelser i EMK blitt pro- stolsbehandling av straffesak (saken E mot Norge), sedert for Høyesterett i en lang rekke saker, formuleringer i domsbegrunnelser (saken Ring- hvorav knapt 2/3 omhandler strafferettslige spørs- vold mot Norge), rett til umiddelbar bevisførsel for mål og i overkant av 1/3 omhandler saker av sivil- Høyesterett (saken Y mot Norge) og manglende rettslig karakter. underrettelse av advokat (saken Walston mot Spørsmål om tilleggsskatt, straff og forholdet til Norge). I de tre sakene Nilsen og Johnsen, Bladet EMK er blitt behandlet av Høyesterett i flere Tromsø og Stensaas og saken Bergens Tidende ble omganger de siste årene. Tilleggsskatt har ikke Norge felt for krenkelse av artikkel 10 om ytrings- tradisjonelt vært ansett som straff i norsk rett. frihet. I alle de tre sakene var det domstolenes Dette utgangspunktet slår imidlertid ikke igjen- avveining av injurielovgivningens grenser mot nom ved anvendelse av EMKs regler om rett til ytringsfrihetsbestemmelsen som ble funnet kon- rettferdig rettergang og forbud mot dobbeltforfølg- vensjonsstridig. Avgjørelsene har, sammen med ning. Etter folkerettens tolkningsprinsipper tolkes den alminnelige rettsutvikling og andre avgjørel- begreper i konvensjonene autonomt. Det vil si at ser fra EMD, gjort det ønskelig med en oppdate- fortolkningen i det internasjonale organet ikke er ring av straffelovens regler om ærekrenkelser. avhengig av hvilken vurdering som er lagt til grunn EMDs avgjørelser i de tre nevnte sakene mot i den nasjonale rett. Begrepet «straff» i EMK artik- Norge har allerede blitt vektlagt under revisjonen kel 6 er et begrep som gis en autonom fortolkning av grunnlovsvernet for ytringsfriheten. og der statene må legge EMDs fortolkning av I den såkalte Bøhler-saken (Rt. 2000 s. 996) ga begrepet til grunn. EMDs praksis har slått fast at Høyesterett i plenum enstemmig uttrykk for flere visse former for tilleggsskatt, men ikke alle, kan mer generelle vurderinger når det gjelder tolkning utgjøre en form for straff. og anvendelse av EMK. Dommen la til grunn at I NOU 2003: 7 Tilleggsskatt m.m. er det norske norske domstoler skal anvende de samme rettskil- tilleggsskattsystemet grundig gjennomgått, blant deprinsipper ved fortolkning og anvendelse av annet i lys av EMDs og Høyesteretts avgjørelser på EMK som EMD, men at det «er EMD som i første dette feltet. Utredningen vier et eget kapittel til rekke har til oppgave å utvikle konvensjonen». Her spørsmål om tilleggsskatt, dobbeltforfølgning og legger Høyesterett seg på samme linje som man forpliktelsene etter EMK. Generelle fortolknings- har valgt blant annet i Danmark, jf. ovenfor. I dom- spørsmål drøftes bredt, og det slås blant annet fast 2004– 2005 St.meld. nr. 17 73 Makt og demokrati at det først og fremst bør være lovgivers oppgave å konkrete tilfellet strekkes lenger enn det lovgiver vurdere om det foreligger sterke reelle grunner har lagt til grunn. I saken HR-2004–01889-A, TV som tilsier en bestemt løsning på et spørsmål Vest AS mot Staten v/Kultur- og kirkedepartementet, innenfor konvensjonens område. Dersom lovgiver vurderte Høyesterett forbudet mot politisk finner slike grunner, legger utredningen til grunn reklame i tv, både i forhold til forbudets hjemmel i at det følger av plenumsdommen Rt. 2000 s. 996 at Grunnloven § 100 og EMK artikkel 10. Høyesterett domstolene normalt bør respektere de valg knyttet fant at forbudet ikke innebar en krenkelse verken til tilleggsskatt og menneskerettigheter lovgiver av Grunnloven § 100 eller av EMK artikkel 10. I for- treffer, jf. NOU 2003: 7 s. 53. hold til artikkel 10 var partene enige om at rekla- Høyesterett har vurdert EMKs straffebegrep meforbudet for politisk budskap i fjernsynet var også opp mot andre administrative beføyelser, omfattet av artikkel 10 nr. 1. Høyesterett vurderte blant annet tvangstiltak etter barnevernloven. I derfor ikke reklameforbudet generelt. Spørsmålet kjennelse Rt. 2003 s. 1827 fant Høyesterett under var om unntaksbestemmelsen i artikkel 10 nr. 2 dissens at tvangsmessig institusjonsplassering kom til anvendelse, med andre ord om forbudet var etter barnevernloven § 4–24 annet ledd var å anse «nødvendig i et demokratisk samfunn». som «straff» etter artikkel 6 nr. 2 sammenholdt I sin vurdering framhevet Høyesterett flere for- med protokoll 7 artikkel 4, og derfor stengte for hold som burde tale for at staten i dette spørsmålet senere straffeforfølgning. Konsekvensen av kjen- ble gitt en vid skjønnsmargin etter EMDs lære om nelsen er at det på et tidlig stadium av saksforbere- staters skjønnsmargin («margin of appreciation»). delsen i disse sakene må etableres et samarbeid For det første pekte Høyesterett på at det ikke fin- mellom påtalemyndighet og barnevernsmyndighe- nes noen europeisk enighet om hvordan man skal ter, slik at tiltak etter barnevernloven og straffe- forholde seg til politisk reklame på tv. Snarere rettslige tiltak kan bli koordinert. Barnevernet har framheves det at de europeiske statene har svært imidlertid etter loven plikt til å iverksette tiltak ulik og til dels motstridende praksis her og samti- straks dersom lovens vilkår foreligger, og har såle- dig at reglene er under stadig endring – til dels i des ikke anledning til å vente på at etterforsknin- ulik retning. For det andre pekte Høyesterett på at gen ferdigstilles. Senere kjennelse (10. september den type inngrep man her står overfor, i seg selv til- 2004) i samme sak gjør det noe usikkert hvor langt sier en bred skjønnsmargin. Høyesterett la til vurderingene i den første kjennelsen rekker. grunn at regulering av politisk reklame er ledd i en Sakene om dobbeltstraff problematiserer først bredere vurdering av hvordan man best fremmer og fremst systemet med separate strafferettslige politisk debatt og sikrer gode rammer for den og forvaltningsrettslige prosesser for oppfølging av demokratiske valgprosess: visse typer lovovertredelser. I mange tilfeller reiser «På dette området er det vesentlig at organer det ikke spesielle problemer nasjonalt å koordi- med demokratisk legitimitet gis en stor grad av nere de to prosessene på en måte som er forenlig skjønnsmargin ut fra sin vurdering av de nasjo- med EMK protokoll 7 artikkel 4 (for eksempel inn- nale forhold […]. Oppsummert er det etter dragning av førerkort etter veitrafikkloven). I dette [førstvoterendes] syn at et forbud mot andre sammenhenger kan det, som Rt. 2003 s. 1827 eller en regulering av politisk reklame i fjern- viser, reise seg praktiske og rettslige problemer. syn i første rekke må ses som fastlegging av Generelt kan det politisk være gode grunner til å rammer omkring den politiske debatt. Dette er velge en forvaltningsprosess der administrative avgjørelser som bør treffes av et lands demo- reaksjoner ilegges på grunnlag av lovbrudd som kratisk forankrede institusjoner, og følgelig et også er straffbare, bl.a. fordi administrativ behand- område der et lands politiske organer må gis en stor handlefrihet i forhold til artikkel 10.» ling er billigere, mer fleksibelt, raskere og med gode rettssikkerhetsgarantier i saksbehandlingen. Her legger EMK protokoll 7 artikkel 4 begrensninger på mulighetene for å opprettholde et dobbelt- 3.8 Regjeringens syn sporet system for forfølgning av lovbrudd. Som vist ovenfor har ulike spørsmål knyttet til Gjennomgangen ovenfor har vist viktige utfordrin- ytringsfrihet vært reist i forhold til EMKs bestem- ger for forholdet mellom maktutøvelse i folke- melser, både overfor Høyesterett og overfor EMD valgte og i rettslige organer. Videre har den vist at i saker mot Norge. I norsk rett er ytringsfrihet også en kompetanseoverføring fra lovgiver kan være gitt et ekstra sterkt vern gjennom Grunnloven viktig og hensiktsmessig for å sikre effektiv sam- § 100. Dette forholdet innebærer imidlertid ikke funnsstyring og individuelle rettigheter. Gjennom- nødvendigvis at beskyttelse av ytringsfrihet i det gangen reiser imidlertid også viktige spørsmål 74 St.meld. nr. 17 2004– 2005 Makt og demokrati særlig knyttet til at slike kompetanseoverføringer grad blitt mer regelstyrt. Dette skaper nye utfor- kan være vanskeligere å omgjøre. Regjeringens dringer for næringslivet som i økende grad må ori- målsetning er fortsatt å sikre en fleksibel og over- entere seg mot regelutvikling innenfor det euro- ordnet samfunnsstyring uten at dette innebærer peiske fellesområdet. Regjeringen mener likevel at fraskrivelse av sentrale og effektive virkemidler for utfordringene som ligger i et noe mer komplisert folkevalgt maktutøvelse. Det er Regjeringens syn felles regelverk for næringslivets del oppveies av at spørsmål knyttet til forholdet mellom statsmak- gevinstene ved større forutsigbarhet og likebe- tene og maktfordelingen mellom dem, kontinuer- handling innenfor EFTA- og EU-området. lig må vurderes i forbindelse med ny lovgivning. Menneskerettighetsfeltet reiser en rekke Særlige behov for en slik vurdering kan reise seg i andre problemstillinger og utfordringer. Først og forbindelse med rettighetslovgivning, ved bruk av fremst er det internasjonale regelverket om men- vide skjønnsformuleringer og ved opprettelse av neskerettighetene et omfattende sett av normer og nye og helt eller delvis uavhengige organer for minstestandarder som skal sikre respekt for og myndighetsutøvelse. beskyttelse av menneskeverdet. Regjeringen set- Innarbeiding av internasjonalt regelverk repre- ter menneskerettighetene i sentrum for sin poli- senterer etter Regjeringens syn særegne utfordrin- tikk både nasjonalt og internasjonalt. Menneske- ger for forholdet mellom de tre statsmakter. Særlig rettighetsforpliktelsene kan ikke ses uavhengig av gjelder dette for forholdet mellom lovgivende og internasjonale organisasjoner og gjennomførings- dømmende makt, slik Makt- og demokratiutred- mekanismer. Regjeringen ønsker gjennom sin poli- ningens flertall har vist. tikk å støtte det arbeid som slike organer gjør for å Som en liten stat har Norge generelt et stort sikre etterlevelsen av menneskerettighetene. I et behov for forutsigbare internasjonale rammevilkår makt- og demokratiperspektiv understreker Regje- som fremmer stabilitet og forutsigbarhet. Norge ringen også at beskyttelsen av visse grunnleg- har derfor tradisjonelt vært en pådriver for utvik- gende rettigheter og friheter er et sentralt element ling av internasjonale avtaler og felles institusjoner. i et demokrati. Både prioriteringen fra norsk side av samarbeid En god gjennomføring av internasjonale nor- innenfor FN-systemet, OSSE, Europarådet og mer om menneskerettigheter i norsk rett fordrer EØS, må ses i lys av vårt ønske om å bidra til stabile etter Regjeringens syn en hensiktsmessig arbeids- og sikre rammer for statenes sameksistens. deling mellom nasjonal lovgiver, nasjonale domsto- Norske myndigheters frihet til å utforme poli- ler og det internasjonale overvåkningssystemet. tikk vil alltid innskrenkes i kjølvannet av forplik- Hensynet til å opprettholde en god maktbalanse tende internasjonalt samarbeid. Dette må avveies mellom lovgivende og dømmende myndighet også mot gevinsten ved samarbeid. Ønsker om og forde- på dette feltet, tilsier at det politiske handlingsrom ler ved å inngå i forpliktende samarbeid, må balan- ikke svekkes unødig. seres mot den direkte kontroll over egne forhold Utviklingen globalt går i retning av stadig som Norge mister gjennom at disse reglene også større grad av internasjonalt samarbeid gjennom begrenser vår egen, innenrikspolitiske mulighet forpliktende avtaler og regelverk. Dette innebærer for styring. En stor del av norsk verdiskapning er at man fra norsk side i mange sammenhenger vil knyttet til ressursforvaltning og eksport, og er der- måtte ta stilling til innarbeiding av internasjonale for svært avhengig av internasjonalt avtaleverk. avtalers regelverk i norsk nasjonal lov. Inkorpora- Dette gjelder blant annet for olje-, gass- og fiskeri- sjon er en av de muligheter man har i norsk rett for sektoren. å innarbeide internasjonalt regelverk i nasjonal lov- EØS-systemet båndlegger nasjonale myndig- givning. Ved en rekke anledninger kan spørsmålet heters bruk av visse virkemidler, men gir samtidig dermed i framtiden tenkes å komme opp om slik tilgang til et marked som er svært viktig for Norge. inkorporasjon i så fall skal suppleres med en for- Gjennom avtalens åpning av EUs indre marked for rangsregel for de aktuelle bestemmelser av inter- norsk industri, har Norges konkurransemuligheter nasjonalt opphav. blitt styrket på en måte som også har gitt oss bedre Det er Regjeringens oppfatning at en forrangs- økonomiske rammer for innenrikspolitiske priori- regel bør reserveres for helt spesielle tilfeller, slik teringer. EØS-avtalen har også skapt grunnlag for praksis har vært i Norge. et bredt samarbeid til gjensidig nytte mellom EU- Ved inkorporering bør hovedregelen være at landene og EFTA-landene som deltar i EØS-samar- den inkorporerte regel gis rang som ordinær lov, beidet. og at de generelle nasjonale rettsregler om lovfor- Innenfor den del av næringspolitikken som er tolkning gis anvendelse. På denne måten ønsker omfattet av EØS-avtalen, er forvaltningen i noen Regjeringen å øke forutsigbarheten og klarheten i 2004– 2005 St.meld. nr. 17 75 Makt og demokrati rettssystemet, og dermed unngå en uheldig utvik- tolkning av en internasjonal konvensjon, så lenge ling i retning av maktoverføring fra lovgivende til de norske bestemmelsene bygger på en forsvarlig dømmende myndighet. Spesielt sett i lys av en del tolkning av de relevante konvensjonsbestemmel- internasjonale organers dynamiske utvikling av sene. Særlig bør dette gjelde dersom det dreier seg internasjonalt regelverk – til dels i retninger som om bestemmelser som er vage, og dersom lovbe- var helt utenfor hva lovgiver ved inkorporasjon stemmelsen bygger på verdiprioriteringer og for- rimeligvis kunne forvente – er det grunn til å holdet mellom konvensjonsbestemmelsen og den understreke behovet for å være mest mulig konsis- nasjonale lovbestemmelsen har vært vurdert av tent ved gjennomføringen av de folkerettsregler lovgiver. Norge er bundet av. Etter Regjeringens syn inne- I det fremtidige arbeidet med internasjonale bærer dette en forsiktighet når det gjelder den traktater ønsker Regjeringen å styrke utrednings- framtidige bruk av forrangsbestemmelser ved prosessen. Nasjonale lovvedtak utredes stort sett inkorporasjon av internasjonale konvensjoner. grundig før de vedtas, blant annet på grunnlag av Menneskerettskonvensjonene har som formål utredningsinstruksen, jf. Kgl.res. av 18. februar å sikre individene mot visse inngrep eller forsøm- 2000. Tatt i betraktning at det knytter seg større melser fra statens side. Grunnleggende rettigheter hindre til å oppheve eller endre internasjonale avta- og friheter utgjør viktige presiseringer av hva et ler enn nasjonale lovvedtak, ønsker Regjeringen å politisk flertall legitimt kan beslutte. Det er Regje- sikre at internasjonale avtalers konsekvenser utre- ringens syn at nasjonal gjennomføring må ha dette des tilstrekkelig før avtalene blir folkerettslig bin- formålet klart for øye. Dette innebærer at regule- dende for Norge. Regjeringen vil vurdere hvordan ring som omfatter vurdering av samfunnsordnin- en styrking av konsekvensutrednings- og medvirk- ger mer generelt, i større grad må være omfattet av ningsprosessen kan sikres og institusjonaliseres. det nasjonalpolitiske styringsrom enn regulering Det er også viktig at man fra norsk side i fremtidige som direkte berører individer. Avgjørelsen i Høy- internasjonale forhandlingsprosesser understre- esterett om politisk tv-reklame som er omtalt oven- ker behovet for grundige vurderinger av nye avta- for, gir et interessant eksempel på en slik avvei- lers konsekvenser, både globalt og for de enkelte ning. nasjonalstater. På denne måten vil man fra norsk Regjeringen legger til grunn at norske domsto- side være best mulig forberedt til å kunne ratifisere ler vil være varsomme med å overprøve lovgivers nye internasjonale avtaler. 76 St.meld. nr. 17 2004– 2005 Makt og demokrati

4 Forholdet mellom staten og kommunene

4.1 Innledning spillerom for lokalt tilpasset tjenestetilbud. «Virk- ningene er likevel blitt en stadig sterkere begrensning Makt- og demokratiutredningen reiser viktige av lokal autonomi gjennom mer standardiserte krav spørsmål knyttet til forholdet mellom staten og til kommunene.» (sluttboken s. 107) kommunene. I dette kapitlet vurderes en del av Ifølge utredningen er tendensen at det lokale utredningens synspunkter nærmere. Den tradisjo- selvstyret begrenses til saker med spesifikt lokalt nelle norske kommunemodellen utfordres og kan innhold, slik som organiseringen av kultur- og bli endret. Skal en styrke det lokale selvstyret og gi idrettstiltak, teknisk sektor, byggesaker, geogra- kommunesektoren ansvar for flere oppgaver? Eller fiske plasseringer og arealdisponering. Utrednin- bør en overføre stadig flere av de tyngre velferds- gen hevder at i spørsmål av nasjonal betydning blir tjenestene til staten? Regjeringen vil vektlegge ver- kommunene mer administrative instanser. dien av lokale avveininger og lokalt demokratisk Statlig rettighetslovgivning har bidratt til å handlingsrom. Regjeringens mål er å øke kommun- gjøre forventninger om offentlige tjenester om til enes handlefrihet. For å kunne opprettholde og øke rettskrav. Utredningen viser til rettigheter knyttet ansvarsområdene er det behov for mer robuste til opplæring, pasientrettigheter og rett til ulike kommuner, som kan sikre bred kompetanse. sosial-, helse- og omsorgstjenester. Det vises til at domstolene kan overprøve kommunale prioriteringer. De som har fått juridisk medhold eller når 4.2 Makt- og demokratiutredningens fram gjennom massemedia eller har sterke støtte- diagnose spillere, oppnår mer enn de passive. Deler av rettighetslovgivningen har dermed ifølge utrednin- Makt- og demokratiutredningen beskriver en gen hatt nye og utilsiktede former for ulikhet som utvikling der etterspørselen etter velferdstjenester konsekvens. Kommunenes ansvar for nye tjenes- i kommunene har steget raskere enn utbyggingen ter har ifølge utredningen ikke blitt fulgt opp med av dem. Dette kobles blant annet til økningen i tilstrekkelig økte ressurser. antall eldre og til medisinske framskritt. «Kommunene blir dermed tvunget til å forvalte «Store deler av den norske velferdsstaten forval- offentlig ressursmangel, og lokalpolitikerne får tes gjennom kommunene. Staten setter ramme- vanskeligheter med å begrunne sin virksomhet vilkår og spesifiserer kravene, mens kommun- overfor befolkningen. De blir sittende med ene yter tjenestene. De siste par tiårene er det ett ansvar uten makt. Dette forklarer lokaldemo- problem som overskygger alt annet: Kravene til kratiets krise.» (sluttrapporten s. 28) ytelser er større enn de kommunale ressursene til å tilfredsstille dem.» (sluttrapporten s. 28) 4.3 En nærmere vurdering av Utredningen beskriver utviklingen av den nor- diagnosen ske kommunestrukturen og oppgavefordelingen. Etter andre verdenskrig ble en mer ambisiøs stat- Det er to hovedelementer i Makt- og demokratiut- lig velferdspolitikk bygd ut med kommunal med- redningens diagnose: 1) Kommunene er blitt tilført virkning. Utjevning og velferd ble balansert mot for lite ressurser til å utføre de oppgaver de er kommunalt selvstyre. Etter hvert ble imidlertid pålagt av staten. 2) Staten overstyrer kommunene selvstyret begrenset av utjevningstiltak, særlover og gir lite rom for lokalt selvstyre. Nedenfor drøf- og statlig regulering. Utredningen viser til at det tes disse to elementene. fra midten av 1980-tallet ble gjennomført reformer som skulle øke den lokale handlefriheten. Det ble innført et nytt inntektssystem – med større vekt på 4.3.1 Ressursnivået rammeoverføringer. Kommuneloven av 1992 Det har vært en betydelig vekst i kommunal syssel- skulle gi større frihet i lokale styreformer og større setting. Fra 1970 til 2001 økte sysselsettingen i 2004– 2005 St.meld. nr. 17 77 Makt og demokrati kommuneforvaltningen mer enn tre ganger til om kommunal og fylkeskommunal økonomi. Utvalget lag 425 000 årsverk. Dette var over 20 pst. av lan- som ble opprettet i 1979, består nå av representan- dets totale sysselsetting, mot under 10 pst. i 1970. ter fra staten (Kommunal- og regionaldeparte- Fra 2001 til 2002 (ved den statlige overtakelsen av mentet, Finansdepartementet, Utdannings- og forsk- spesialisthelsetjenesten) ble antallet årsverk i kom- ningsdepartementet og Helse og omsorgsdeparte- muneforvaltningen redusert med om lag 85 000. mentet), KS, kommuner, fylkeskommuner og Antallet årsverk i 2003 var om lag det samme som Statistisk sentralbyrå og blir ledet av en uavhengig i 2002. Utdanning, helse og omsorg utgjør nå om forsker. To ganger årlig presenteres rapporter som lag ¾ av de totale driftsutgiftene. gir en oversikt over utviklingen i kommunesekto- Utredningen påpeker at kommunene er pålagt rens økonomi og drøfter en del forhold som påvir- en rekke nye oppgaver og økte standardkrav og ker kommunenes rammevilkår. I de senere år har hevder at kommunene ikke har blitt tilført tilstrek- det blant annet vært lagt betydelig vekt på hvordan kelig økte ressurser. Dermed er ifølge utredningen utviklingen i befolkningens aldersstruktur påvir- kommunenes økonomi blitt mer anstrengt, med ker kommunenes og fylkeskommunenes utgiftsbe- sterkere krav til effektivisering og forslag om hov. For 2005 viser for eksempel beregningene en større kommuner for å utnytte stordriftsfordeler. betydelig vekst i utgiftsbehovet for fylkeskom- Utredningen viser til at misnøyen med staten har munene knyttet til økningen i antallet 16–18 åringer. økt i de siste 25 årene. Mens rundt en femtedel av Fylkeskommunene ble derfor prioritert i Regjer- ordførere og rådmenn mente at deres egen kom- ingens budsjettopplegg for 2005. mune var blitt mindre bra eller dårlig behandlet av Fra og med arbeidet med budsjettet for 2001, sentrale myndigheter i 1976, var det opp mot halv- har det vært en ordning med konsultasjoner mel- parten som mente det samme i 2000. lom staten og kommunesektoren om det kommune- Regjeringen vil vise til at det har vært en bety- økonomiske opplegget. Staten er representert med delig vekst i kommunenes ressursbruk i de siste statsråder/statssekretærer i de meste berørte tiårene. Samtidig er kommunenes ressursbruk departementene og kommunesektoren er repre- omfattende og må innpasses i den totale offentlige sentert med politisk ledelse i KS. Konsultasjonene økonomien. En betydelig vekst i pensjonsutbetalin- er ikke formelt forpliktende for partene, men repre- gene framover, økt behov for helse- og omsorgstje- senterer en formalisert arena for dialog i forbind- nester og en beskjeden vekst i arbeidsstyrken, til- else med milepælene i arbeidet med kommune- sier at kommunesektoren må utnytte ressursene opplegget. Partene møtes fire ganger årlig. Bidrag effektivt. Regjeringens vurdering av kommunesek- fra beregningsutvalget nevnt ovenfor har i de torens økonomi og dens innpassing i det samlede senere år inngått som et underlag for konsultasjo- økonomiske opplegget framover kan mest hen- nene mellom stat og kommunesektor. Ordningen siktsmessig gjøres i de budsjettdokumenter som representerer etter Regjeringens syn en god arena regjeringen legger fram for Stortinget. Regjerin- for samarbeid og informasjonsutveksling, og har gens opplegg for kommunesektorens økonomi i gitt mulighet for å nærme seg en enighet om fakta- 2006 blir lagt fram i kommuneproposisjonen som grunnlag og virkelighetsbeskrivelse i sektoren. legges fram i mai. I det følgende drøftes imidlertid I høringsuttalelsen til Makt- og demokratiut- prosessen rundt det kommuneøkonomiske oppleg- redningen foreslår KS at konsultasjonsordningen get nærmere. mellom regjeringen og KS blir erstattet av en avtale- Regjeringen er opptatt av at det må være ryd- basert ordning. Dette vil ifølge KS kunne være med dige forhold mellom stat og kommune når det gjel- på å skape et ryddigere forhold mellom forvalt- der de økonomiske rammebetingelsene. I de ningsnivåene. diskusjoner som har foregått mellom stat og kom- Konsultasjonene mellom stat og kommune- munesektor i forbindelse med de økonomiske ram- sektor i Danmark resulterer i avtaler. I den danske mene for kommunesektoren, har det vært ulike maktutredningen beskrives prosessen slik: synspunkter knyttet til 1) de generelle rammene «De årlige kommuneøkonomiaftaler har fast- og hvor langt de kan forventes å rekke, og 2) kost- lagt udgifts- eller indtægtsrammer for den sam- nader knyttet til ulike reformer og oppgave- lede kommunale sektor. De er et resultat af for- endringer. handlinger mellem regjeringens økonomiske ministre og de kommunale parter og foregår uden den store medvirken af Folketinget. For- 4.3.1.1 De samlede rammene handlingene starter altid i det sene forår – Et forum for å få fram data om kommunesektorens gerne med erklæringer om de betydelige van- økonomi er Det tekniske beregningsutvalget for skeligheder som dette års aftale vil byde på – 78 St.meld. nr. 17 2004– 2005 Makt og demokrati

men disse overkommes som regel, når Folke- lingen knyttet til en tjeneste. Hvis oppgaven kom- tinget er sendt på ferie, og et par ugers forhand- penseres ved bruk av inntektssystemets kriterier, linger har skabt et kompromis, som efterføl- og disse ikke fanger opp kommunale forskjeller i gende konfirmeres i Folketingets Finansud- ressursbehov fullt ut, vil en del kommuner kunne valg.» (Togeby m.fl. 2003 s. 161) klage på overføringsbeløpene. Hvis et område er i sterk vekst, vil en overføring av tidligere utgiftsnivå Ønsket til KS om mer forpliktende avtaler er ikke dekke de reelle utgiftene ved overføring. Ved blitt konkretisert i forbindelse med spørsmålet om innføring av nye reformer, kan det videre være en langsiktig plan for å rette opp den økonomiske ulike oppfatninger om hvor mye som må til for å ubalansen i kommunene. Regjeringen uttrykte i fullfinansiere disse. St.prp. nr. 64 (2003–2004) Kommuneproposisjonen I høringsuttalelsen fra KS til Makt- og demokra- at den ikke ønsket å binde seg til en forpliktende tiutredningen sies det at «Det må være eit prinsipp plan over flere år i en situasjon der det allerede på om fullfinansiering av statlege reformer og uavhen- flere deler av statsbudsjettet ligger budsjettbind- gig utrekning av kostnadene ved reformer.» inger, herunder bindinger på kommuneopplegget Det følger av utredningsinstruksen at de øko- knyttet til barnehageforliket. Regjeringen ønsker nomiske konsekvensene av reformer for kommu- imidlertid en gradvis utvikling av konsultasjons- ner og fylkeskommuner skal utredes. Kommunal- ordningen, for eksempel gjennom avtaler på og regionaldepartementet har et særlig ansvar for enkeltområder, jf. beskrivelsen i kapittel 4.3.2.2 om å vurdere om dette gjøres tilfredsstillende. Gjen- avtalen mellom KS og Sosialdepartementet (nå nom konsultasjonsordningen får kommunesekto- Helse- og omsorgsdepartementet) om kvalitet i ren en mulighet til å legge fram sin vurdering av eldreomsorgen. kostnader ved ulike reformer. I tillegg til disse tiltak- Kommunesektorens økonomi utgjør en betyde- ene, vil Regjeringen også vise til at det i visse tilfel- lig del av det samlede budsjettopplegg. Regjerin- ler har blitt foretatt uavhengige reformberegnin- gen vektlegger at det økonomiske opplegget for ger. Kostnadsberegningsutvalget ble opprettet i kommunesektoren må ses i sammenheng med det mai 1994 for å kostnadsberegne særskilte refor- øvrige finanspolitiske opplegg, og at Stortinget mer, tiltak og prosjekter og utarbeide en generell reelt får fastsette kommunesektorens rammer. veileder i nytte-/kostnadsanalyse. Utvalget, som Regjeringen ser det derfor ikke som hensiktsmes- bestod av fagpersoner og representanter fra staten sig å inngå forpliktende avtaler med kommunesek- og kommunesektoren, ble bedt om å vurdere toren uavhengig av budsjettprosessen for øvrig. kostnadene ved Reform 94 (rett til videregående Forpliktende avtaler mellom stat og kommune- opplæring), en arbeidstidsavtale for lærerne og sektor gjennom forhandlinger vil også berøre for- grunnskolereformen (skolestart for 6-åringer), jf. holdet mellom Stortingets og regjeringens kompe- NOU 1995: 13. tanse. Slik den danske maktutredningen beskriver Brundtland III-regjeringens opplegg for kom- situasjonen i Danmark, blir avtalene i stor grad en pensasjon til kommunene for grunnskolereformen sak for regjeringen, og Folketinget får en «sandpå- bygde på beregninger fra kostnadsberegnings- strøende» funksjon. utvalget, jf. St.prp. nr. 58 (1994–1995). I etterkant ble imidlertid kompensasjonsnivået (særlig for investeringer) oppjustert i flere runder. På bakgrunn 4.3.1.2 Overføringsbeløp ved oppgaveendringer av vedtak i Stortinget ble kostnadsberegnings- og finansiering av reformer utvalget bedt om å etterberegne investeringsut- Det skjer stadig endringer i kommunenes ansvars- giftene for grunnskolereformen, jf. NOU 1998: 5. områder. Oppgaver som tidligere var statlige kan Kompensasjonsopplegget for grunnskolereformen flyttes over til kommunene, og omvendt. I tillegg ble etter hvert svært komplisert. Kompensasjons- kan kommunene bli pålagt nye oppgaver. Hoved- nivået ble endret ved at Stortinget fastsatte nye for- prinsippet for slike oppgaveendringer er at pen- utsetninger, blant annet for håndtering av geogra- gene følger oppgaven, og at kommunene skal kom- fiske forskjeller i byggekostnader og krav til areal- penseres for nye oppgaver. Ved oppgaveflyttinger standard i forhold til antallet elever. Dette tar en normalt utgangspunkt i regnskapstall før illustrerer at det kan være vanskelig å fastslå et fag- oppgaveflyttingen og overfører midlene til den som lig «riktig» kompensasjonsnivå. overtar ansvaret. Det vil kunne oppstå uenighet om Også i andre tilfeller har en foretatt etterbereg- hvilket beløp som bør flyttes. Særlig kan det oppstå ninger. I forbindelse med den nye arbeidstidsavta- problemer i forbindelse med regionale forskjeller i len for lærerne, som medførte særlige lønnstillegg behov for tjenester og endringer i volumutvik- og visse seniortiltak, ble det i forbindelse med revi- 2004– 2005 St.meld. nr. 17 79 Makt og demokrati dert nasjonalbudsjett 2003 gitt en tilleggskompen- en føderal stat. Kommunene har ikke et konstitu- sasjon til kommunene, jf. St.prp. nr. 65 (2002– sjonelt definert ansvarsområde med for eksempel 2003). I forbindelse med innføring av en generell vetorett i forhold til statens pålegg. Nasjonale myn- momskompensasjonsordning for kommunene fra digheter kan pålegge kommunene oppgaver som 2004, ble det trukket 7,4 mrd. kroner fra kommune- gjelder for eksempel skole og omsorg. Kommune- sektorens frie inntekter. Det er i St.meld. nr. 1 nes oppgaver er imidlertid ikke begrenset av disse (2003–2004) Nasjonalbudsjettet 2004 sagt at om- statlige påleggene. Kommunene står fritt til å påta fanget av den nye kompensasjonsordningen er seg de oppgaver de ønsker så lenge dette ikke er usikkert, og at en vil vurdere omfanget av trekket forbudt, eller oppgaven er tillagt andre organer. på nytt i forbindelse med revidert nasjonalbudsjett Tilsvarende gjelder for Danmark og Sverige, mens 2005. for eksempel den britiske modellen bygger på at Uenigheter mellom stat og kommune i forbind- kommunenes oppgaver er begrenset til de opp- else med reformer har også blitt søkt løst gjennom gaver som lovgivningen positivt pålegger dem. en uavhengig tvisteløsningsordning. I forbindelse Formuleringen «statlig overstyring av kommun- med den statlige overtakelsen av spesialisthelsetje- ene» uttrykker en oppfatning om at regjeringen og nesten var et viktig spørsmål hvilken bygnings- Stortinget på en uheldig måte utøver makt og inn- masse og hvilke eiendommer som skulle overtas flytelse over noe som hadde vært styrt bedre av av staten. Det ble da opprettet en uavhengig tviste- lokalt folkevalgte organer. Andre kan mene at det løsningsnemnd, med deltakelse fra partene og er riktig for staten å overta mer makt og innflytelse med en uhildet leder, jf. Ot.prp. nr. 66 (2000–2001). fra det lokale nivået. Det kan da anføres nasjonale Regjeringen vektlegger ryddige opplegg knyt- hensyn, som for eksempel betydningen av nasjonal tet til endrede ansvarsforhold. I enkelte tilfeller kan likebehandling. det være hensiktsmessig med uavhengige bereg- KS vedtok på sitt Landsting i januar 2004 en ninger og tvisteløsningsordninger. Kompensa- uttalelse om grunnlovsfesting av folks rett til lokalt sjonsnivået vil i noen grad måtte vurderes ut fra og regionalt selvstyre. I høringsuttalelsen til Makt- rimelighetsbetraktninger. Slike avveininger bør i og demokratiutredningen vises det til denne uttal- siste instans avgjøres av politiske organer. Ved elsen, og forslaget om grunnlovsfesting utdypes. bruk av uavhengige beregninger, må avveiningene Etter KS’ oppfatning bør en grunnlovsbestem- være tydelige og politisk bestemt. Ureflektert bruk melse slå fast at måten staten styrer kommunesek- av «uavhengige beregninger» kan bidra til å svekke toren på, skal fastsettes gjennom lov. Stortings- det samlede ansvaret for forvaltningen av landets representantene Kjell Engebretsen (A), Anita ressurser, som bør ligge i folkevalgte organer. Apelthun Sæle (KrF), Heidi Grande Røis (SV), Det er viktig med tydelighet i de forutsetninger Magnhild Meltveit Kleppa (Sp) og Trine Skei som legges til grunn ved ansvarsendringer. En må Grande (V) har lagt fram et forslag om grunnlovs- ofte avveie hensynet til detaljert treffsikkerhet i for- festing av det lokale selvstyret, jf. Dok.nr. 12:9 hold til den enkelte kommune mot et ønske om (2003–2004). enkelhet. Det generelle inntektssystemet kan ikke Forholdet mellom staten og kommunene ble være for komplisert og detaljert og kan ikke ta hen- relativt kort behandlet i stortingsmeldingen som syn til alle tenkbare kostnadsforskjeller i utgifts- fulgte opp den forrige maktutredningen. Den davæ- behov. Det vil ikke være hensiktsmessig å ha svært rende regjering la vekt på å videreføre arbeidet kompliserte kompensasjonsordninger for enkelt- med å desentralisere avgjørelser. «Det er et viktig saker der utgiftsnivået bare dreier seg om en svært mål for Regjeringens politikk å lempe på statens liten del av det totale inntektsnivået til kommune- mange standardkrav til fylkeskommuner og kommu- sektoren. Et viktig hensyn vil videre være å unngå ner. Der det er ønskelig og mulig, må det gis større å basere overføringsbeløp på forhold som den rom for lokale løsninger.» (St.meld. nr. 44 (1982– enkelte kommune på en uheldig måte kan tilpasse 1983) s. 24) seg. Eksempelvis vil det å betale etter «påløpte» I innstillingen fra kommunalkomiteen om lag utgifter medføre at staten dekker utgifter som 20 år senere til St.meld. nr. 31 (2000–2001) Kom- bestemmes av kommunene, og dermed være i mune, fylke, stat – en bedre oppgavefordeling, jf. strid med det finansielle ansvarsprinsippet. Innst. S. nr. 307 (2000–2001), sies blant annet føl- gende fra en samlet komité:

4.3.2 Statlig overstyring? «Komiteen peker på at lokale myndigheter har best kunnskap om lokale behov, slik at desen- Utgangspunktet for forholdet mellom stat og kom- tralisering vil fremme effektiv ressursutnyt- muner i Norge er at Norge er en enhetsstat, ikke 80 St.meld. nr. 17 2004– 2005 Makt og demokrati

Pst.

Figur 4.1 Øremerkede tilskudd som andel av kommunenes totale inntekter 1988–20051). Pst. 1) 2004, 2005 anslag Kilde: Det tekniske beregningsutvalget for kommunal og fylkeskommunal økonomi/Kommunal- og regionaldepartementet

telse og samtidig fremme et likeverdig tjeneste- Utviklingen viser en fordobling av andelen øre- tilbud. Komiteen er av den oppfatning at sterk merkede tilskudd fra 1988 fram til 1993, og ytterli- statlig detaljstyring av kommunene ikke gir et gere økning fram til 2000. Veksten må blant annet likeverdig tjenestetilbud, men snarere kan øke ses i sammenheng med øremerkede ordninger forskjellene.» knyttet til HVPU-reformen. Videre må veksten fra Komitéen sier senere i samme innstilling: 1997 ses i sammenheng med den øremerkede eldresatsingen og innføringen av innsatsstyrt «Komiteen viser til at det kommunale selvstyret finansiering av sykehusene (ISF). Nedgangen fra er svekket gjennom detaljert regelverk, øre- 2002 skyldes hovedsakelig at staten overtok ansva- merkede tilskudd, plankrav, rapporteringskrav og statlig tilsyn og kontroll.» ret for spesialisthelsetjenesten. Økningen fra 2002 må særlig ses i sammenheng med barnehage- satsingen, psykiatriplanen og ny øremerket ord- I det følgende drøftes nærmere utviklingen og ning for ressurskrevende brukere fra 2004. status for det kommunale selvstyret. Det kan være nyttig å skille mellom ulike former for øremerkede tilskudd. En del øremerkede tilskudd er basert på at til- 4.3.2.1 Utvikling i finansieringsgrunnlag skuddet utløses under forutsetning av at en I St.meld. nr. 26 (1983–84) Om et nytt inntektssys- bestemt tjeneste tilbys, og vil normalt tildeles i et tem for kommunene og fylkeskommunene la den visst forhold til tjenestevolumet. Driftstilskuddet til daværende regjeringen fram forslag til nytt inn- barnehagene og finansieringsordningen for syke- tektssystem. Et viktig hovedprinsipp var at lokale husene (til og med 2001) er eksempler på slike øre- myndigheter skulle få økt innflytelse ved at de ble merkede ordninger. Disse tilskuddene medfører at stilt friere til å disponere de statlige overføringene. kommunen ikke stilles overfor det reelle kostnads- Det gamle overføringssystemet var basert på øko- forholdet mellom ulike tjenester. Et slikt prisvrid- nomisk detaljstyring gjennom øremerkede til- ende tilskudd medfører forskyvning av ressurs- skudd. Det nye inntektssystemet avløste om lag 50 fordelingen i forhold til kommunenes opprinnelige større og mindre tilskuddsordninger til driftsfor- prioriteringer. Statlige myndigheter må derfor mål på statsbudsjettet, og rammeoverføringer nøye vurdere hvorvidt nasjonale hensyn i det skulle nå være det bærende prinsipp. enkelte tilfelle tilsier en overprøving av de kommu- 2004– 2005 St.meld. nr. 17 81 Makt og demokrati nale prioriteringer ved hjelp av prisvridende til- kommunesektorens økonomiske disposisjoner i skudd. Slike øremerkede tilskudd som krever betydelig grad mot slutten av 1990-tallet. kommunal medfinansieringsandel, kan ha uhel- I kommuneproposisjonen for 2004, jf. St.prp. dige fordelingspolitiske effekter ved at de først og nr. 66 (2002–2003), ble det lagt fram en ny plan for fremst går til kommuner som har høye inntekter. innlemming av øremerkede tilskudd for perioden Slik sett forsterker det øremerkede tilskuddet inn- 2004–2007. Motivasjonen for planen var at økt ram- tektsulikheter kommunene imellom. mefinansiering kan bidra til økt kommunal og fyl- Andre øremerkede tilskudd kan fordeles etter keskommunal handlefrihet slik at tjenesteytingen objektive kriterier, for eksempel antall personer i bedre kan tilpasses brukernes behov. Planen en viss aldersgruppe. De øremerkede driftstilskud- omfattet innlemming eller avvikling av i alt 24 øre- dene til realisering av eldreplanen ble i hovedsak merkede tilskudd. Ved behandlingen av dette for- fordelt slik. Det ble lagt stor vekt på å følge opp bru- slaget vedtok Stortinget å innlemme eller avvikle ken av disse øremerkede midlene. Kommunene 10 av de 15 tilskuddene som var foreslått innlem- måtte dokumentere at: 1) utbetalte tilskudd året før met/avviklet i 2004. ble brukt til å igangsette nye tiltak etter vedtatt De øremerkede tilskuddene1 utgjør for 2005 plan, 2) tjenestetilbudet ble videreført på det aktivi- 23,1 mrd. kroner. De er i hovedsak knyttet til tre tetsnivået som ble etablert året før og 3) økningen områder: barnehageområdet (11,7 mrd. kroner), i de øremerkede tilskuddene i sin helhet ble nyttet tilskudd til omsorgsboliger mv. (eldreplanen og til å etablere nye tiltak og skape reell vekst. I løpet boligdelen av psykiatriplanen) (2,7 mrd. kroner) av eldreplanperioden ble det holdt tilbake midler til og psykiatriplanen (eksklusiv boligtilskudd) (2,1 en del kommuner fordi kravene ikke ble oppfylt, jf. mrd. kroner). Samlet utgjør disse øremerkede ord- for eksempel omtale i St.meld. nr. 34 (1999–2000). ningene om lag 72 pst. av de samlede øremerkede Et krav om å videreføre aktivitetsnivået kan reise tilskuddene. vanskelige skjønnsspørsmål. Eksempelvis kan en Det var ved behandlingen av innlemmingsplanen kommune hevde at nivået videreføres selv med enighet mellom Arbeiderpartiet og regjeringsparti- mindre økonomisk ressursbruk ved at midlene ene om å innlemme det øremerkede driftstilskud- utnyttes mer effektivt. Som en følge av dette, ble det til barnehager i kommunenes frie inntekter fra det lagt opp til at fylkesmennene (som skulle følge 2006, jf. Innst. S. nr. 259 (2002–2003). Oppstart- opp bruken av de øremerkede midlene) innenfor ingstilskuddet for omsorgsboliger mv. knyttet til en bestemt økonomisk ramme kunne godskrive eldreplanen er i ferd med å fases ut. Psykiatri- effektiviseringstiltak som aktivitetsvekst. Krav om planen skal etter planen avsluttes i 2008. Gitt at det at øremerkede tilskudd skal bidra til økt aktivitet er ikke introduseres nye øremerkede ordninger, vil iverksatt også for de øremerkede tilskuddene til utfasingen av øremerkede ordninger vedrørende psykiatri i kommunene. disse tre områdene og gjennomføringen av innlem- Øremerkede tilskudd som er basert på krav om mingsplanen redusere omfanget av øremerkede å opprettholde aktivitet for å få utløst øremerkede tilskudd til om lag 40 pst. av nivået for 2005. tilskudd innenfor store sektorer, slik som eldreomsorgen, vil i betydelig grad legge bindinger på den kommunale budsjettmessige handlefriheten. 4.3.2.2 Utvikling i regelstyring/rettighetsfesting Handlingsrommet blir redusert ytterligere hvis Den statlige juridiske styringen av kommunesekto- slike krav rettes mot flere sektorer samtidig. ren kan ha ulike former. Den kan i større eller min- Ulempene ved bruk av øremerkede ordninger dre detalj lovfeste ulike plikter og standarder for må imidlertid vurderes konkret i forhold til de legi- kommunene, som ikke uten videre er individuelle time hensyn som de kan ivareta. De siste 15 årene rettskrav. Staten kan imidlertid også gi rettigheter har vært preget av store reformer og oppbygging til enkeltindivider om et bestemt tjenestetilbud av det kommunale tjenestetilbudet. Overføringen som individet kan forfølge ved klageordninger og i av ansvaret for mennesker med psykisk utviklings- siste instans få prøvet for domstolene. Makt- og hemning fra fylkeskommunene til kommunene, et demokratiutredningen beskriver en overgang til utvidet tilbud på de fylkeskommunale sykehusene mer individuelle rettighetslover. Nye rettighets- og en stor utbygging av barnehager er eksempler lover som nevnes er opplæringsrett, pasientrettig- på tiltak som regjeringen og Stortinget har ønsket heter og rett til ulike sosial-, helse- og omsorgstje- å ivareta og stimulere med øremerkede tilskudd. nester. Både omfanget av og systemet for oppfølging av øremerkede tilskudd medførte at staten styrte 1 Innenfor kommuneopplegget, dvs. eksklusiv tilskudd knyttet til flyktninger mv. 82 St.meld. nr. 17 2004– 2005 Makt og demokrati

Offentlig sektor i Norge har et betydelig ansvar gruppene. Reglene om skoleledelse er endret og for tunge velferdsoppgaver. Innbyggerne har et regelen om formelle kompetansekrav til rektor er behov for trygghet for en viss langsiktighet i løs- erstattet med krav til realkompetanse. Lovendrin- ningen av disse oppgavene. Det kan gi et press for ger, jf. Ot.prp. nr. 55 (2003–2004) og Innst. O. å sikre dette ved hjelp av lovgivning. nr. 92 (2003–2004), har videre gitt kommunene og En gjennomgang av utviklingen viser ulike ten- skolene større mulighet til selv å finne fram til gode denser i den statlige styringen av kommunesekto- pedagogiske og organisatoriske modeller for sær- ren. På den ene siden er styringen på visse områ- skilt språkopplæring for elever fra språklige mino- der blitt sterkere. Kravene til saksbehandling og riteter i grunnskolen. Gjennom blant annet disse prosessrettigheter for kommunenes innbyggere er endringene gis kommunene større handlefrihet og blitt betydelig utvidet. En del lovgivning kan ansvar. beskrives som lovfesting av eksisterende praksis. Kommunehelsetjenesteloven inneholder en Det kan likevel antas at slik lovfesting vil medføre rett til nødvendig helsehjelp. I forarbeidene er det økt oppmerksomhet og sterkere oppfølging av imidlertid lagt til grunn at retten gjelder innenfor kommunenes virksomhet og slik sett stramme inn de grenser som kapasiteten setter. Høyesterett har kommunenes handlingsrom. Reguleringen av i en domsavsigelse fra 1990 (Fusa-dommen) lagt betalingsordningene for barnehagesektoren har visse føringer på det minstenivå som kommunene videre strammet inn det kommunale handlings- er pliktige til å tilby etter loven. Pasientrettighets- rommet i denne sektoren. På den annen side har loven ble vedtatt i 1999, jf. Innst. O. nr. 91 (1998– handlingsrommet blitt økt ved mindre krav til en 1999). Pasientrettighetsloven vektlegger prosessu- bestemt organisering av den kommunale virksom- elle rettigheter og bygget i noen grad på tidligere het og styringsstruktur. Endringer innen utdan- praksis. Av særlig betydning for kommunehelsetje- ningssektoren har gitt kommunesektoren større nesten er rett til individuell plan. Det ble i 1997 med frihet. Det bør understrekes at selv om kommu- hjemmel i kommunehelsetjenesteloven iverksatt nene er pålagt å ivareta et tjenesteområde og dette en forskrift som regulerer kvaliteten i kommunale i betydelig grad er lovregulert, kan det være store helsetjenester. Fra 1. juli 2003 er det iverksatt en kommunale variasjoner i valg knyttet til oppgave- felles kvalitetsforskrift for tjenester etter kommu- løsning. I det følgende gjennomgås nærmere lovre- nehelsetjenesteloven og sosialtjenesteloven. Fra guleringen av de ulike tjenestesektorene, og de 2004 er det også inntatt en rett til individuell plan i mer generelle reglene for kommunal virksomhet. sosialtjenesteloven. Det ble i 1994 innført en rett til videregående Avtalen om kvalitetsutvikling i pleie- og omsorgs- opplæring. Dette var en betydelig utvidelse av ret- tjenesten mellom det daværende Sosialdeparte- ten til skolegang. Tilsvarende ble det fra 1997 inn- mentet og KS av 24. juni 2003 har som siktemål at ført en plikt til 10-årig skoleløp. I løpet av 1990-tallet staten og kommunesektoren i fellesskap skal ble retten til skolegang utvidet fra et 9-årig løp til et sørge for å bedre kvaliteten og etablere enklere 13-årig løp. Slike utvidelser i rett til skolegang ordninger i den kommunale pleie- og omsorgstje- representerer ikke noe prinsipielt nytt i forhold til nesten. Det var et mål at alle kommuner skulle eta- tidligere utvidelser. I 1971 trådte grunnskoleloven blere et kvalitetssystem for pleie- og omsorgstje- i kraft, som gjorde et 9-årig skoleløp obligatorisk. nestene innen utgangen av 2004, og at de resulta- Den nye opplæringsloven trådte i kraft høsten tene kommunene oppnår blir offentliggjort og satt 1998. Det var en felles lov for grunnskolen og videre- inn i et system for systematisk sammenligning. gående opplæring og representerte en forenkling. Sosialdepartementet (nå Helse– og omsorgsdepar- Ifølge Ot.prp. nr. 46 (1997–1998) inneholdt den nye tementet) skulle på sin side utforme reglene for tje- loven noen forslag som økte rettigheter mv. som nestene slik at de både sikrer rettssikkerheten til ville øke kommunenes utgifter, mens enkelte forbrukerne og gir kommunene økt rom for å finne slag ville kunne øke kommunenes fleksibilitet og effektive lokale løsninger som tilfredsstiller lokale dermed kunne gi visse innsparinger. Samlet skulle behov. Regjeringen ønsker ikke at kommunene ressursbruken kunne bli om lag uendret. Lovfor- skal pålegges unødig detaljert regelverk og bin- slaget var ifølge proposisjonen i en del tilfeller en dende nasjonale normer. Partene ble enige om å klargjøring av det som fulgte av de tidligere lovene. arbeide innenfor de mål og med de midlene som er Fra 2003 er regelverket som gjelder skolesektoren skissert ovenfor, foreløpig i tre år, fram til 1. juli betydelig forenklet, jf. Ot.prp. nr. 67 (2002–2003) 2006. Arbeidet skal evalueres årlig av partene i for- og Innst. O. nr. 126 (2002–2003). Reglene om klas- bindelse med konsultasjonsordningen mellom sedeling er erstattet med en regel om pedagogisk regjeringen og kommunesektoren. og trygghetsmessig forsvarlig størrelse på elev- 2004– 2005 St.meld. nr. 17 83 Makt og demokrati

Etter en lengre prosess, der også forholdet til forvaltningsloven. Denne påla statlige klageinstan- Den europeiske menneskerettighetskonvensjonen ser som etterprøver kommunale/fylkeskommu- ble vurdert, trådte omfattende endringer i sosialtje- nale avgjørelser, å legge vekt på hensynet til det nesteloven i kraft i 1999. Endringene regulerer bruk lokale selvstyret. Det er i proposisjonen sagt at i av tvang og makt overfor personer med psykisk forhold til klagernes rettssikkerhet er bestemmel- utviklingshemning. I første omgang skulle endrin- sen ikke ment å innebære noe signal om mindre gene gjelde for en tidsbegrenset periode. Fra 2004 prøving av det frie skjønn. For de fleste områder er en permanent lov iverksatt. Kommunenes ved- innenfor kommunal tjenesteproduksjon finnes det tak om bruk av tvang skal etterprøves av fylkes- en statlig klagesaksadgang etter ulike særlover. mannen og det er klageadgang til fylkesnemnda De statlige klageorganenes praksis i forbindelse for sosiale saker. I perioden 1999–2001 ble det gitt med klagebehandling vil i stor grad kunne påvirke øremerkede tilskudd til kommunene som kompen- kommunesektorens reelle handlingsrom. sasjon for kostnader ved tvangsreguleringene. I Innrapporterte tall fra fylkesmennene viser et 2001 ble det bevilget om lag 100 mill. kroner. Mid- betydelig omfang av omgjøringer og opphevinger/ lene er senere innlemmet i inntektssystemet. Av tilbakesendinger av klagesaker etter kapittel 4 i rettssikkerhetsgrunner er det på denne måten lagt sosialtjenesteloven. Dette dreier seg blant annet sterke føringer på den kommunale handlefriheten om saker som gjelder hjemmehjelp, avlastning, på dette feltet. støttekontakt og omsorgslønn. I de siste 10 årene Lov om barnevernstjenester som ble iverksatt i har om lag halvparten av sakene blitt omgjort eller 1993, jf. Ot.prp. nr. 44 (1991–1992), gav en for- tilbakesendt. Det er noe flere tilbakesendinger enn skriftshjemmel til å fastsette frister for når en bar- omgjøringer. En gjennomgang av sakene i 2003 nevernsmelding skal være gjennomgått, en sak viser at hovedårsaken til tilbakesendinger er «feil undersøkt og når et eventuelt tiltak skal være saksbehandling», mens omgjøringer er begrunnet iverksatt. Proposisjonen drøftet hvorvidt det burde med at vedtakene var «åpenbart urimelige» (Sta- innføres en rett til barnevernstjenester, men tens helsetilsyn 2004). I klagesaker knyttet til øko- avviste dette da det ble oppfattet som unaturlig å nomisk sosialhjelp omgjøres eller oppheves om lag definere noe som en rettighet som det ikke er klart 20 pst. av sakene. at rettighetshaveren (barnet) oppfatter som et Statlig regulering av kommunale betalingsord- gode. Sammen med det tilsynet fylkesmannen ninger varierer sterkt fra sektor til sektor. Regule- skulle utføre og de frister som skulle kunne gis, ringen av betaling for opphold på sykehjem og mente Barne- og familiedepartementet at hensynet aldershjem (vederlagsforskriften) er detaljert. Det til barnet ble ivaretatt på en hensiktsmessig måte. er lovfestet forbud mot å ta betaling for skolegang Selv uten rettighetsfesting legger barnevernsloven og (fra 1998) hjemmesykepleie. For øvrige hjem- betydelige bindinger på ressursbruken. Før loven mebaserte tjenester er det maksimalbegrensnin- ble iverksatt, ble barnevernet styrket betydelig. ger for personer med inntekt under 2 G. For reno- Fra utløpet av 1990 til utløpet av 1993 økte antallet vasjonstjenester er det forutsatt at betalingen skal barn omfattet av tiltak fra barnevernet (både fylkes- være kostnadsdekkende. For øvrig har prinsippet kommunale institusjonstiltak og kommunale til- om ikke å kunne kreve mer enn selvkost i stor grad tak) fra vel 15 000 til vel 20 000, jf. Ot.prp. nr. 9 vært retningsgivende for kommunenes mulighet (2002–2003). Også utover på 1990-tallet var det en til å kreve betaling for tjenester utenom i de tilfeller betydelig vekst i utgiftene. I perioden 1995–2002 kommunene utfører tjenester som ellers kan leve- var det en årlig utgiftsøkning på om lag 10 pst. til res i markedet. For slike markedstjenester legger det kommunale barnevernet (eksklusiv Oslo), jf. ikke selvkostprinsippet begrensninger. En grun- rapport fra Det tekniske beregningsutvalg for kom- dig gjennomgang av regelverk mv. for kommunale munal og fylkeskommunal økonomi november betalingsordninger er gitt i St.prp. nr. 60 (1997– 2003. Fra 2004 har staten overtatt ansvaret for det 1998). fylkeskommunale barnevernet. Fra 1. mai 2004 er det innført felles nasjonal Et viktig kontrollinstrument for kommunale maksimal betaling for barnehageplass. Også nivået vedtak er innbyggernes klagemuligheter. Etter at for minimums søskenmoderasjon er sentralt kommuneloven var iverksatt, ble det gjort en vur- bestemt, jf. Innst. S. nr. 154 (2003–2004). Regjerin- dering av særlovgivningen for å vurdere hvorvidt gen foreslo opprinnelig at det ikke skulle fastsettes statlig klagebehandling i større grad burde overfø- nivå på søskenmoderasjon og andre detaljerte res til kommunen/fylkeskommunen, jf. Ot.prp. regler, men bare at det skulle etableres en ordning nr. 51 (1995–96). Gjennomgangen resulterte ikke i med søskenmoderasjon i hver kommune, jf. en slik overføring, men det ble vedtatt en endring i St.meld. nr. 28 (2003–2004). Tidligere var betalin- 84 St.meld. nr. 17 2004– 2005 Makt og demokrati gen for barnehageplasser formelt sett overlatt Utviklingen i de senere år har ikke gått i ret- kommunale myndigheters prioriteringer. ning av å legge flere velferdsoppgaver til kommu- Kommuneloven som trådte i kraft 1993, har nene. Fylkeskommunenes oppgaver er kraftig som et hovedprinsipp at kommunenes organisering redusert. Fra 2002 overtok staten ansvaret for den av sine tjenester ikke skal reguleres på statlig nivå. fylkeskommunale spesialisthelsetjenesten. Ansvars- Det ble derfor i forbindelse med den nye kommu- overtakelsen ble begrunnet som en reform for å neloven og i årene etterpå arbeidet med å fjerne samle ansvar på statens hånd for bedre å realisere spesielle organisatoriske krav så som pålegg om helsepolitiske målsetninger, for eksempel mer bestemte folkevalgte organer, visse bestemmelser likeverdige tjenestetilbud og mer effektiv funk- om administrative stillinger, og delegasjonsregler, sjonsfordeling. I Ot.prp. nr. 3 (2002–2003) ble det jf. Ot.prp. nr. 51 (1995–1996). foreslått å overføre ansvaret for tilbudet for rusmis- Fra 2001 ble den statlige godkjenningen av brukere som hører inn under spesialisthelsetjenes- kommunenes og fylkeskommunenes låneopptak ten fra fylkeskommunene til staten. I 2004 overtok og kontrollen med årsbudsjettene gjort betinget. staten ansvaret for det fylkeskommunale barnever- Den betingete ordningen innebærer at lånegod- net, jf. Ot.prp. nr. 9 (2002–2003) og Innst. O. nr. 64 kjenning og budsjettkontroll kun foretas for kom- (2002–2003). I proposisjonen begrunnet Barne- og muner og fylkeskommuner som etter bestemte kri- familiedepartementet dette blant annet med: terier er i økonomisk ubalanse, i motsetning til den «Departementet mener at det sentrale spørsmå- tidligere automatiske ordningen som omfattet alle. let ved vurderingen av fremtidig organisering av fylkeskommunens oppgaver på barnevern- området […] er hvilket forvaltningsnivå som 4.3.2.3 Utvikling i ansvarsområder har de beste forutsetninger for å virkeliggjøre Det har skjedd flere mindre justeringer av ansvars- de målene som er knyttet til denne virksomhe- forholdene mellom forvaltningsnivåene de siste ten. Det sentrale målet på barnevernområdet er 15–20 årene. Av viktige endringer bør imidlertid å etablere et godt og likeverdig tiltaksapparat nevnes at en i begynnelsen av perioden gjennom- for hele landet, og samtidig sikre at tiltakene er førte endringer som flyttet ansvar fra fylkeskom- slik innrettet at de ivaretar brukernes rettssik- munene til kommunene. Kommunene overtok kerhet. […] Slik departementet ser det viser utviklingen at det er vanskelig å sikre et godt og ansvaret for sykehjemmene i 1988. HVPU-refor- likeverdig tilbud i hele landet uten at en sentral men i 1991 innebar en overføring av ansvaret for instans har et overordnet ansvar for å samordne mennesker med psykisk utviklingshemning fra fyl- og styrke de ulike tilbudene. Et slikt sentralt keskommunene til kommunene og folketrygden. ansvar forutsetter en statlig overtakelse.» Kommunene overtok ansvaret for pleie og omsorg og botilbud, mens folketrygden fikk det samme Det ble videre vist til at den statliggjorte spesi- ansvaret for mennesker med psykisk utviklings- alhelsetjenesten er en viktig samarbeidspartner for hemning som for øvrige innbyggere utenfor insti- barnevernet. tusjon (det vil si ansvaret blant annet for medisiner I Ot.prp. nr. 54 (2002–2003) foreslo Regjerin- og tekniske hjelpemidler). gen at den resterende delen av det fylkeskommu- Ved behandlingen av stortingsmeldingen nevnt nale tilbudet til rusmisbrukere ble overført til kom- ovenfor om oppgavefordelingen mellom forvalt- munene. Dette ble blant annet begrunnet slik: ningsnivåene, jf. Innst. S. nr. 307 (2000–2001), «[Sosiald]epartementet vil foreslå at det fylkes- uttalte en samlet komité: kommunale ansvaret for institusjoner for spesialiserte sosiale tjenester og omsorg for rusmid- «Komiteen har som utgangspunkt at innbyg- delmisbrukere overføres til kommunene. Et gerne må settes i sentrum. Komiteen mener at viktig prinsipp for reformen er å gi kommunene for å nå dette målet må mest mulig myndighet et helhetlig ansvar for den enkelte som trenger og oppgaver desentraliseres til kommunene, hjelp til å løse sine rusmiddelproblemer. Det er som er det viktigste ledd i tjenesteproduksjo- bare kommunen som kan dekke rusmiddelmis- nen i forhold til den enkelte bruker. Ansvar for brukeres behov for sammenhengende tjenes- beslutninger og oppgaveløsning må flyttes nær- ter […] Det er kommunene som har de beste mest mulig dem det gjelder. Komiteen forutset- kunnskaper om, og kan fange opp lokale behov. ter at Regjeringen konkretiserer nærmere Dette gir kommunene de beste forutsetninger hvilke oppgaver som kan/bør overføres til for å skape et helhetlig tiltaksapparat med en kommunenivået.» sammenhengende behandlingskjede, hvor institusjonsplasser utgjør et supplement til de mer tradisjonelle kommunale tiltakene.» 2004– 2005 St.meld. nr. 17 85 Makt og demokrati

Regjeringen viste for øvrig til komitéinnstillin- helsetjenesten og videregående utdanning. gen nevnt ovenfor om at mest mulig myndighet og Ansvarsforholdene er nærmere beskrevet i ved- oppgaver må desentraliseres til kommunene. legg til St.meld. nr. 31 (2000–2001). Ved behandlingen av proposisjonen, jf. Innst. Kommunesektoren har i Sverige og Danmark O. nr. 4 (2003–2004), vedtok imidlertid Stortinget fri beskatningsrett. Skattesatsene varierte i 2004 i at staten skulle overta ansvaret for de resterende Sverige fra knapt 29 pst. til 34 pst. inkludert lands- delene av de fylkeskommunale tjenestene for rus- tingsskatt (Kilde: Statistiska centralbyrån). I Dan- middelmisbrukere. Kommunene ble dermed ikke mark viser tall for 2005 en variasjon fra 28 1/2 pst. til tilført nye oppgaver fra 2004. Komiteens flertall 36 1/2 pst. inkludert kirkeskatt og amtsskatt. (Kilde: anførte blant annet at mange kommuner ikke ville Kommunernes Landsforening Økonomiske Sekre- være i økonomisk stand til å drive institusjonene. tariat oktober 2004) Videre ville det være vanskelig å skille mellom spe- Utvikling og kontroll med de lokale skattesat- sialiserte sosiale tjenester, som skulle bli kommun- ser er et sentralt tema i konsultasjonsavtalene i ale, og spesialiserte helsetjenester som skulle være Danmark. I Sverige har staten benyttet seg av ulike statlige. virkemidler for å hindre en økning i det lokale skat- Det er kommuner og fylkeskommuner som tenivået. eier skolene og er arbeidsgiver for undervisnings- Den danske maktutredningen beskriver det personalet. Ved overføringen av forhandlingsan- danske kommunale selvstyret som under press. svaret for undervisningspersonell i skoleverket fra Den kommunale inndelingsreform fra 1970 inne- staten til kommuner og fylkeskommuner 1. mai bar en reduksjon fra om lag 1 300 sognekommuner, 2004, ble alle sider ved arbeidsgiveransvaret sam- 87 bykommuner og 24 amt til 275 kommuner og 14 let. amt. Veksten i offentlige tjenester skjedde etter Kommunene har fått økt myndighet på land- dette i kommuner og amt. Utredningen beskriver bruks- og miljøvernområdet, jf. St.meld. nr. 19 en økt statlig interesse på 1990-tallet for innholdet (2001–2002). Fra 1. januar 2004 har kommunene i de kommunale tjenester. Den reelle kontrollen blant annet fått mer ansvar for flere juridiske og med amtenes sykehus er i noen grad flyttet til sta- økonomiske virkemidler på landbruksområdet. ten. Også i forhold til kommunene har den statlige Utviklingen de senere år har medført økt statlig styringen økt. Det hevdes at Folketinget i stigende ansvar for sentrale velferdstjenester som motsva- grad utstyrer borgerne med rettigheter som kom- res av at fylkeskommunene har fått en betydelig munene må følge opp. reduksjon i ansvarsområdet. Kommunenes helhet- I utredningen fra det svenske Demokratirådet lige ansvar for grunnskolen er styrket ved overfø- fra 2004 gis det en lengre drøfting av forholdet mel- ringen av forhandlingsansvaret for lærerne. Også lom stat og kommunesektor i Sverige. Det hevdes innen miljøvern og landbruk er kommunenes rolle at oppgavefordelingen ofte innebærer at staten styrket. bestemmer og at kommuner og landsting finansi- erer og iverksetter. Over 80 pst. av kommunenes oppgaver er ifølge utredningen pålagt av staten. På 4.4 Erfaringer og vurderinger fra mange områder har kommunene stor grad av fri- Sverige og Danmark het til selv å utforme virksomheten. Men på mange områder detaljstyres de av staten, både i forhold til Både Norge, Sverige og Danmark kjennetegnes av mål som skal oppnås og i forhold til virkemiddel- at kommunesektoren er omfattende og ivaretar bruk. I visse tilfeller knyttet til rettighetslovgivning viktige offentlige ansvarsområder. Det er visse for- er kommunenes plikter i siste instans bestemt av skjeller i den spesifikke ansvarsfordeling, og det er domstolene. Utredningen betoner at forholdet mel- forskjeller i sektorens inntektsgrunnlag i de ulike lom stat og kommuner medfører at beslutnings- landene. makten er atskilt fra finansierings- og iverksettel- I Sverige har kommunene ansvar for blant sesansvaret. Staten kan gjøre vedtak om ytelser annet grunnskoler, videregående skoler og eldre- som kommunene ikke klarer å levere. Som eksem- omsorg. Landstingene har ansvar blant annet for pel nevnes «barnomsorg, maxtaxa och nationell primærhelsetjenesten og spesialisthelsetjenesten. vårdgaranti.» Fra «medborgernas» synspunkt er I Danmark har kommunene ansvar blant annet for oppgavefordelingen vanskelig å gjennomskue og grunnskoler og eldreomsorg og ulike typer sosial det er uklart hvilke spørsmål som en er med på å støtte (med delansvar for mye av det som i Norge bestemme i de lokale valgene. ville vært folketrygdens ansvar). Amtskommunene Kommunesektorens framtid har vært eller er har ansvar for primærhelsetjenesten og spesialist- under vurdering både i Sverige og Danmark. 86 St.meld. nr. 17 2004– 2005 Makt og demokrati

Den svenske regjeringen besluttet i januar 2003 direktevalgte kommunale nivå, om det er behov for å nedsette en parlamentarisk komité med oppgave å differensiere ansvarsforholdene mellom ulike å vurdere strukturen og oppgavefordelingen i sam- kommuner og landsting, og fordeler og ulemper funnet, herunder også oppgavefordelingen mellom med den lovgivning som tillegger kommuner og stat og kommunesektor. I en delinnstilling som ble landsting å tilfredsstille individenes økonomiske avgitt i desember 2003, drøftet den såkalte og sosiale rettigheter. Komiteen har fått frist til Ansvarskommittén problemer og fordeler med februar 2007. nåværende ansvarsfordeling. I innstillingen beskri- Demokratirådets rapport fra 2004 anbefaler et ves to ytterliggående scenarier for framtidige alternativ som ligger nær Ansvarskommitténs ansvarsforhold. beskrivelse av et forslag om økt statlig ansvar, dvs. I et scenario vektlegges direkte statlig ansvar med statlig overtakelse av helsetjenester, skole og for offentlige tjenester. Staten overtar både finan- omsorg. sierings- og utføringsansvaret for samtlige offent- På bakgrunn av Strukturkommisjonens vurde- lige tjenester. ringer som ble lagt fram i januar 2004, foreslo den danske regjeringen en endring i oppgavefordelin- «Det fullföljer strävanden i en rad riksdagsbe- gen i Danmark i april 2004. I en avtale mellom slut under senare år att mer i detalj reglera individuelle rättigheter för utsatta grupper och regjeringen (Venstre og Det Konservative Folke- säkerstella likvärdighet i servicenivå i alla delar partiet) og Dansk Folkeparti fra juni 2004 er pre- av landet. Man kommer härigenom til rätta missene for det lokale selvstyrets framtid i Dan- med dagens oklara ansvarsförhållande, där mark lagt fram. Her framgår det at amtene nedleg- framför alt kommunerna är satta att tillhanda- ges mens deres oppgaver innenfor helseområdet hålla och finansiere välferdstjänster, vars utfor- flyttes til fem regioner som i tillegg skal ha ansva- ming och prioritering i förhållande til andre ret for å utarbeide utviklingsplaner, visse institusjo- verksamheter man endast delvis kan påverka.» ner for utsatte grupper og visse kollektivtrafikk- (SOU 2003: 123 s. 148) I dette alternativet over- oppgaver. Regionene får ikke egen beskatnings- tar staten ansvaret for blant annet skole, helse og rett, men vil få inntekter fra staten og bidrag fra barnehager. Kommunesektorens oppgaver blir kommunene knyttet til helsetjenester. Kommu- blant annet fysisk planlegging, kollektivtrafikk, og nene overtar en del nye oppgaver, knyttet for frivillig påtatte oppgaver innen kultur og fritid. I et eksempel til spesialskoler og spesialundervisning, annet scenario vektlegges at det kommunale størstedelen av amtsveiene, natur- og miljøoppga- nivået får større handlingsrom i forhold til de tje- ver, fysisk planlegging og kultur. Men også staten nester det er ansvarlig for. Staten styrer gjennom overtar enkelte oppgaver, for eksempel ansvar mål og rammelover og gjennom økonomisk utjev- innen utdanning (blant annet gymnasene) og skatte- ning. innkrevingsoppgaver. Målet med kommunesam- menslutninger vil være å danne kommuner med «I detta ytterlighetsalternativ är rättighetslags- minimum 30 000 innbyggere. Hvis ikke frivillige tiftning, maxtaxor och öronmärkta statsbidrag sammenslutninger finner sted, vil staten i siste artfrämmanda inslag.» instans kunne treffe avgjørelser om kommunesam- I et slikt alternativ kan en tenke seg økt kom- menslutninger. munalt ansvar for kontantytelser, for eksempel overtakelse av deler av sykepenger og arbeidsle- dighetstrygd. Alternativet innebærer at man innen- 4.5 Lokaldemokratikommisjonen for rammen av en grunnleggende nasjonal likeverdighet aksepterer forskjeller mellom ulike kommu- Høsten 2003 ble det lagt fram to forslag i Stortinget ner, også i forhold til hvordan ulike tjenester som gjaldt lokaldemokratiets framtid. Stortingsre- prioriteres. En kan da tenke seg kommunale «rät- presentantene Åslaug Haga (Sp) og Marit Arnstad tighetskataloger» der de ulike kommunene presi- (Sp) la fram forslag om et lokaldemokratisk idéut- serer vilkårene for de tjenester som gis. valg, jf. Dok.nr. 8:02 (2003–2004), og det ble lagt I et tilleggsdirektiv fra juni 2003 har Ansvars- fram et forslag fra stortingsrepresentantene Trine kommittén fått i oppdrag å vurdere hvilke oppga- Skei Grande (V) og May Britt Vihovde (V) om opp- ver det kommunale nivået bør ha, eventuelle for- nevning av en lokaldemokratikommisjon, jf. slag til endringer i kommune-, landstings- og Dok.nr. 8:04 (2003–2004). Begge forslagene trakk länsinndeling og prinsipper for forholdet mellom blant annet fram utfordringene fra Makt- og demo- stat og kommunenivå. Av særlige forhold som skal kratiutredningen knyttet til et svekket lokaldemo- vurderes er blant annet om det bør være ett eller to krati. Kommunalkomiteen samlet seg om å tilrå en 2004– 2005 St.meld. nr. 17 87 Makt og demokrati

Boks 4.1 Mandat for Lokaldemokratikommisjonen Kommisj onen skal: – Hva kan gjøres for å styrke valgdeltakel- 1. Analysere og vurdere lokaldemokratiets vil- sen på kortere og lengre sikt? kår og utvikling, herunder: – Tiltak mellom valgene med sikte på å – Redegjøre for verdigrunnlag, hovedfunk- styrke lokalt engasjement og deltakelse. sjoner og legitimitetsgrunnlag for lokal- – Tiltak for å få til en mer omfattende delta- demokratiet. kelse i det lokale folkestyret. – Redegjøre for og drøfte hvilke konse- – Tiltak som gjør at hensynet til det kom- kvenser utviklingen av forholdet mellom munale selvstyret og lokaldemokratiet staten og kommunene har for et levende bedre ivaretas i nasj onale beslutningspro- lokaldemokrati. sesser. – Gjøre rede for utviklingen i valgdeltakel- – Fremme forslag til hvordan lærdommer sen og mulige forklaringer på hvorfor fra andre land kan nyttiggjøres i Norge. den er gått tilbake. 3. Tilrettelegge for debatt og formidle gode – Gjøre rede for de folkevalgtes organers eksempler. representativitet, rolle og organisering, de folkevalgtes arbeidsvilkår og rekrutte- Kommisjonens arbeid med utviklingen av for- ring til folkevalgte organer. holdet mellom staten og kommunene og betyd- – Redegjøre for utviklingen av andre for- ningen for et levende lokaldemokrati, vil være mer for deltakelse enn valgdeltakelse. særlig relevant for drøftingen i denne meldin- – Redegjøre for og drøfte hva organiseringen. Kommisjonen er blant annet bedt om å vur- gen av kommunene og fylkeskommu- derehva som skjer med borgerne og nene betyr for lokaldemokratiet. lokalpolitikerne når staten innskrenker ram- – Diskutere medias rolle i forhold til lokal- mene for det kommunale handlingsrom. Videre demokratiet. skal kommisjonen gi en drøfting av forholdet – Undersøke utviklingen i lokaldemokra- mellom uttalte nasjonale mål for lokaldemokratiet i andre land. tiet og den løpende politikken som nasjonale 2. Foreslå tiltak: På bakgrunnav analysene styresmakter fører overfor kommunesektoren. I rundt situasjonen for lokaldemokratiet skal tillegg bes kommisjonen gi en drøfting av kommisjonen komme med anbefalinger og omfanget av de oppgaver der lokalt spillerom er forslag til tiltak som kan bidra til å styrke fraværende eller sterkt innskrenket, jf. blant lokaldemokratiet. Disse kan knyttes til: annet debatten om utvikling i rettighetslovgiv- – Hvordan tilrettelegge for god samhand- ningen. Samtidig skal det belyses hvor det ling mellom staten og kommunene/fyl- lokale spillerommet er stort. keskommunene?

lokaldemokratikommisjon, jf. Innst. S. nr. 115 kommune som vil foreligge om kort tid, vil bli (2003–2004). Regjeringen opprettet 12. mars 2004 sendt på høring, og Regjeringen vil komme tilbake en lokaldemokratikommisjon med deltakere fra med oppfølgingen av denne. I det følgende rede- alle stortingspartiene, KS og forskere under gjøres det for Regjeringens prinsipielle synspunk- ledelse av ordfører i Stavanger Leif Johan Sevland. ter. Det forutsettes at kommisjonen legger fram en egen delutredning vedrørende forholdet mellom staten og kommunene i form av en NOU 1. april 4.6 Regjeringens vurderinger og mål 2005, og en endelig NOU ved utgangen av kommisjonens funksjonstid etter to år. I et lengre tidsperspektiv synes det på mange For Regjeringen er det et mål at kommisjonens områder å være en betydelig forskjell mellom de arbeid skal mobilisere en felles politisk vilje til å intensjoner som Stortinget og regjeringen har når gjennomføre tiltak som kan styrke lokaldemokra- det gjelder vektleggingen av kommunalt selvstyre tiet. Delutredningen om forholdet mellom stat og på den ene side, og den faktiske politikken på den 88 St.meld. nr. 17 2004– 2005 Makt og demokrati annen side. Forskjellene oppstår både når det gjel- til de ulike behov og utløser kreative løsninger. der finansieringsform (betydelig omfang av øre- Lokalt politisk ansvar gir nærhet mellom politikere merking), legal styring (ved rettighetslover og og innbyggere og gir dermed mulighet for mer standardkrav) og ved omfanget av kommunalt fleksible tilpasninger. Statlig ansvar kan medføre ansvarsområde (ved statlig overtakelse av viktige en fare for at offentlig forvaltning og tjenesteytere helse- og sosialtjenester), jf. gjennomgangen blir oppsplittet og borgerne møter et fragmentert under punkt 4.3. Dette er etter Regjeringens syn en offentlig apparat som ikke er samordnet. Kommu- alvorlig utfordring for forholdet mellom stat og nene som lokalt folkevalgt organ med en bred opp- kommunesektor, og for lokaldemokratiets framtid. gaveportefølje, gir de beste muligheter for effektiv Regjeringen mener at et vitalt lokaldemokrati og nær samordning av de ulike behov den enkelte er en verdi i seg selv. I St.prp. nr. 64 (2003–2004) har. Etter Regjeringens syn er det bare gjennom en Kommuneproposisjonen presenterte Regjeringen et sterk kommuneforvaltning framtidens velferdsut- samlet opplegg for å øke kommunesektorens fordringer kan møtes. handlingsrom. Sentralt i dette arbeidet står økt Et godt lokalt selvstyre krever at kommunesek- vekt på rammefinansiering og forenkling av regel- toren lever opp til forventningene om å levere gode verk. tjenester til sine innbyggere. Hvis ikke, er det en Den statlige styringen må i større grad preges fare for at det lokale selvstyret undergraves gjen- av dialog og veiledning, ikke absolutte pålegg og nom statliggjøring av ansvar. krav. I minst mulig grad skal det fastsettes sær- Et viktig motiv for den statlige overtakelsen av skilte krav til organisering, saksbehandling, kom- sykehusene var at fylkeskommunene ble oppfattet petanse og bemanning. Staten må også være var- å være for små enheter til å kunne mestre de utfor- som med å innføre individuelle rettigheter til sær- dringer som moderne sykehusdrift stilte til kvali- skilte grupper som går ut over kommunenes tet. For å sikre nødvendig spesialisering og funk- muligheter til å gjennomføre helhetlige prioriterin- sjonsdeling ble det argumentert med at det var ger. Reelle muligheter til å prioritere ressurser i behov for nasjonal samordning. Dagens brukere samsvar med lokale behov krever redusert bruk av kan også i forhold til kommunale tjenester stille øremerkede tilskudd og et tilsyn som i større grad krav til faglighet som krever spesialisering. Mange er samordnet på tvers av sektorer. av landets kommuner vil trolig oppleve å være for Kommunene er ansvarlige for viktige velferds- små til å kunne tilby brede og attraktive fagmiljøer ordninger og offentlige tjenester. I et samfunn med som er konkurransedyktige. Det er behov for økt vekt på individuell valgfrihet, stigende privat robuste kommuner som kan ivareta kravene fra velstand og betydelig formue samlet på statens krevende brukere. Samarbeidsprosjektet mellom hånd gjennom Statens petroleumsfond, er det Kommunal- og regionaldepartementet og KS inne- store forventninger til kvalitet og nivå på offentlige bærer at kommuner gjennom regionale prosesser tjenester. Det kan være liten aksept for geografiske og konsekvensutredninger skal vurdere endringer forskjeller i tjenestetilbudet. Samtidig kan det være i kommunestrukturen. Målet er å få mer robuste en konkurranse mellom ulike sektorer om å styre kommuner. Frivillighet skal fortsatt ligge til grunn kommunene sterkest mulig til fordel for egen sek- for endringer i kommunestrukturen. tor. Disse forholdene presser vilkårene for det Som vist i gjennomgangen over skjer det sta- lokale selvstyret. dige endringer i oppgavefordelingen mellom for- Etterspørselen etter offentlige tjenester er stor, valtningsnivåene. Regjeringen vektlegger ved vur- og vil representere en stor utfordring i årene som deringer av oppgaveplassering, jf. drøfting i kommer. Det har over tid vært en betydelig vekst i St.meld. nr. 19 (2001–2002), blant annet at lokale folketrygdens overføringsordninger. Om få år vil og folkevalgte organer bør ha ansvaret for oppga- utgiftene til alderspensjon stige sterkt. Selv med ver som krever lokal- og regionalpolitisk skjønn og gjennomføring av en pensjonsreform i tråd med at staten bør ha ansvaret for standardiserte og forslagene fra Pensjonskommisjonen, jf. NOU regelorienterte oppgaver og kontrolloppgaver. 2004: 1, vil det være krevende å innpasse store Etter at Distriktskommisjonens rapport ble lagt økninger i ressurstilgangen til offentlige tjenester. fram, jf. NOU 2004: 19, har det vært en debatt om Etter Regjeringens vurdering vil statlig overta- det regionale forvaltningsnivået. Debatten går kelse av velferdsoppgaver gi dyrere velferdsord- både på behovet for et mellomnivå, oppgaveforde- ninger som er mindre tilpasset lokale behov. For å ling, valgordning og geografisk inndeling. sikre framtidens velferdssamfunn kreves det et Regjeringen vil i kommuneproposisjonen for sterkt lokaldemokrati som kan møte framtidens 2006 gi en generell og helhetlig omtale av status for utfordringer. Lokal handlefrihet gir lokal tilpasning fylkeskommunens rolle og oppgaver. I en egen 2004– 2005 St.meld. nr. 17 89 Makt og demokrati

Boks 4.2 Regjeringens initiativ for å styrke det lokale selvstyret Av viktige initiativ kan nevnes: – Regjeringen har, som et ledd i oppfølgingen – Regjeringens hovedprinsipp for finansiering av St.meld. nr. 19 (2001–2002), igangsatt for- av kommunesektoren er rammefinansiering. søk med oppgavedifferensiering i flere kom- Regjeringen vil derfor fortsatt målbevisst muner og fylkeskommuner. Forsøkene skal arbeide for å redusere omfanget av øremer- gi grunnlag for å vurdere generalistkommu- kede ordninger, og følge opp planen for inn- nesystemet. Hvis en går bort fra kravet om at lemming. Rammefinansiering krever et godt alle kommuner og fylkeskommuner skal ha og à jourført inntektssystem. Med frist den samme oppgaveporteføljen, kan dette 1. oktober 2005 skal Inntektssystemutvalget åpne for en desentralisering av ansvaret for gjennomgå og evaluere inntektssystemet for enkelte statlige og fylkeskommunale oppga- kommunesektoren med sikte på å komme ver til store kommuner. Det er videre god- fram til et mest mulig enkelt og rettferdig kjent en del forsøk med unntak fra gjeldende system. lovgivning slik at kommunene kan prøve ut – Regelverket rettet mot kommunesektoren ulike løsninger ut fra lokale behov. forenkles. Dette er en kontinuerlig prosess. – Det statlige tilsynet med kommunesektoren Regjeringen fastsatte i 2002 retningslinjer for skal samordnes bedre. Aaslandutvalgets framtidig statlig regelverk rettet mot kom- utredning (NOU 2004: 17) ble lagt fram i sep- munesektoren. Retningslinjene bygger på en tember 2004. Det lå til grunn for utvalgets grunnleggende forståelse av at når kommu- arbeid at tilsynet med kommunesektoren i nesektoren har fått ansvaret for å løse en utgangspunktet skal ligge hos fylkesman- oppgave, bør kommunene og fylkeskommunen. Utvalget har blant annet konkludert nene også være ansvarlige for å finne egnede med at statlig tilsyn bør avgrenses til å gjelde måter å organisere oppgaveløsningen på, kontroll med lovligheten av den måten kom- delegere etter behov, planlegge tjenesten og munene oppfyller plikter pålagt i lov, jf. en ansette tilstrekkelig personell med riktig nærmere gjennomgang av dette og betydnin- kompetanse. gen for rettsliggjøringsspørsmålet i kapittel – Gjennom behandlingen av St.meld. nr. 30 3.7.3. Flertallet tilrår at statlig tilsyn med (2003–2004) Kultur for læring, jf. Innst. S. kommunesektoren reduseres. Utredningen nr. 268 (2003–2004), vil dagens detaljstyring har vært på høring og Regjeringen tar sikte av arbeidsmåter og organisering av opplæ- på oppfølging av forslagene høsten 2005. ringen reduseres, og det vil skje en oppmyk- – Regjeringen vil videreføre den frivillige eien- ning av nasjonale regler om fag- og timefor- domsskatten for kommunene, jf. St.meld. delingen som vil gi skolene større mulighet nr. 29 (2003–2004). Slik kan kommunene til- til lokal og individuell tilpassing. Samlet sett passe tjenestetilbud og finansiering til lokale skjer det et systemskifte i styringen av sko- ønsker. Regjeringen vil vurdere endringer i len. eiendomsskattens virkeområde, vurdere å – Barnehageloven er under revisjon med sikte øke friheten til å bestemme skattesatsene og på å gi kommunene større handlefrihet ved vurdere å øke kommunenes frihet til å diffe- utformingen av barnehagetilbudet. Et hør- rensiere satsene for ulike typer eiendom. ingsnotat med forslag om ny barnehagelov har vært på høring. Regjeringen tar sikte på å legge fram en odelstingsproposisjon om ny lov i løpet av vårsesjonen.

melding (regionalmeldingen) vil det gis en vurde- Norske kommuner gir et bedre tilbud til sine ring av fylkeskommunen som regional utviklings- innbyggere enn det inntrykket som ofte skapes i aktør. I neste stortingsperiode vil det bli gjennom- media. TNS Gallups nasjonale undersøkelse fra ført en bred forskningsbasert evaluering av fylkes- 2003 viser at innbyggerne jevnt over har en positiv kommunen. opplevelse av egen kommune (Hind 2003). For 25 90 St.meld. nr. 17 2004– 2005 Makt og demokrati av 31 egenskaper ved kommunen, er det et flertall teres godt for hvert enkelt styringsvirkemiddel iso- som er fornøyd med kommunen. lert sett, særlig hvis det er nødvendig for å sikre en Kommunalministeren framhevet i sitt brev til sektors interesser i konkurranse med andre sekto- kommunalkomiteen i forbindelse med dens rer som er beskyttet av statlig styring. Problemet behandling av forslaget om opprettelse av en lokal- er at summen av alle gode enkelttiltak binder opp demokratikommisjon at «[d]et nok er et åpent så mye ressurser at det blir vanskelig å tilpasse seg spørsmål om situasjonen for lokaldemokratiet egent- begrensede totalrammer. Rommet for frie lokale lig skyldes mangel på kunnskap. Jeg tror det først og beslutninger blir dermed sterkt redusert. Regjerin- fremst står på vilje til å gi fra seg makt sentralt og gen vil understreke at det kreves vilje til å vekt- dermed redusere rommet for den nasjonale partipoli- legge verdien av det lokale selvstyret i de mange tiske markeringen.» enkeltsaker der konflikten mellom ønsket om stat- Regjeringen vil kontinuerlig arbeide for å øke lig styring og lokalt selvstyre kommer opp. Regje- det kommunale selvstyret. Det kan ofte argumen- ringen vil vise denne viljen. 2004– 2005 St.meld. nr. 17 91 Makt og demokrati

5Kjønn og makt

5.1 Innledning Boks 5.1 Likestilling – noen holdningstall Makt- og demokratiutredningen behandlet likestilling mellom kjønnene grundig både i NOU 2003: 19 Makt- og demokratiutredningen gjennomførte og i utredningens sluttbok. Likestilling er samtidig to holdningsundersøkelser. Medborgerunder- et av de feltene der det tydeligst avtegner seg et søkelsen (2001) var en omfattende under- skille mellom flertallet i forskergruppen og med- søkelse om politisk deltakelse og medborger- lemmet Hege Skjeie, selv om det også er enighet skap generelt. Eliteundersøkelsen (2000–2001) på en rekke punkter. På bakgrunn av utrednings- omhandlet likestillingsspørsmål, og omfattet materialet og høringsinstansenes innspill, behand- 1725 personer i topposisjoner innen ti ulike ler dette kapitlet utfordringer knyttet til likestilling samfunnssektorer. I medborgerundersøkel- mellom kjønnene i politikk og demokratisk deltak- sen framkommer tall for menns og kvinners else (kapittel 5.6), familie- og privatliv (kapittel 5.7) ulike oppfatninger av kjønnsdiskriminering: og arbeidslivet (kapittel 5.8). Diskriminering på Mens om lag halvparten av kvinnene i følge flere grunnlag samtidig, såkalt multidiskriminer- undersøkelsen tror at kvinner diskrimineres ing, behandles i kapittel 5.9. «ofte» eller «svært ofte», er det bare litt over en firedel av mennene som tror det samme. Kun 15 pst. av menn under 30 år tror at diskri- 5.2 Utredningens hovedkonklusjoner minering er et utbredt problem. Undersøkel- sene avdekket også ulikheter mellom befolk- I Makt- og demokratiutredningens sluttrapport ningen generelt og utvalget fra samfunnets slås det fast at likestilling i en norsk sammenheng topposisjoner. Mens 95 pst. av kvinnene og 85 er et felt preget av gode intensjoner: «Likestilling pst. av mennene i eliteundersøkelsen mente at framstår i dag som en diffus verdi som «alle» er for kvinner og menn bør dele det økonomiske for- og som det er politisk ukorrekt å være i mot». Hoved- sørgeransvaret likt, var de tilsvarende tall for argumentet er ofte at likestilling lønner seg og er til medborgerundersøkelsen hhv. 65 pst. og 54 nytte for samfunnet – mens likestilling som rettig- pst. (Skjeie og Teigen 2003) het og et mål i seg selv, tones ned. Etter utredningens syn er hovedutfordringen på feltet at likestilling som prinsipp i realiteten ofte må vike. Mens utredningen viser til en økning av kvinneandelen innen politiske organer og offentlig sektor, skjeve arbeidsfordelingen i hjemmet. En annen påpekes det at kvinneandelen i private lederstillin- årsak er manglende vilje til å gjøre noe for likestil- ger i privat sektor fortsatt er lav, arbeids- og orga- ling i de mest mannsdominerte sektorene. nisasjonslivet er kjønnsdelt og kjønnshierarkisk, Likestilling er ett av de områdene der utrednin- og at kvinner i større grad enn menn har deltidsjob- gen delte seg i et flertall og et mindretall. Hege ber og lavtlønnsyrker. Skjeies særuttalelse omhandler for en stor del På bakgrunn av resultatene fra utredningens spørsmål om og utfordringer for likestilling mel- eliteundersøkelse slås det fast at det ikke er opp- lom kvinner og menn, og trekker fram alternative nådd kjønnslikestilling i toppstillingene i det nor- synspunkter på dette feltet. Skjeie framhever at ske samfunnet. Kvinner innehar 16 pst. av det nor- «likestillingens vikeplikt» ofte blir usynliggjort i en ske samfunnets lederposisjoner, og eliteutvalgets «på vei»-retorikk «der vi alle, sammen, tar stadig menn tjente dobbelt så mye som kvinnene i samme nye skritt på vei mot målet.» Fortsatt mannsdomi- utvalg. Utredningen viser videre til eliteunder- nans står i kontrast til en tilsynelatende kollektiv søkelsens funn når det gjelder kvinner og ledelse. likestillingsiver. En konsekvens av dette er at vir- Etter utredningens oppfatning er én forklaring på kelighetsbeskrivelsen med hensyn til likestillingen mannsdominansen i norsk arbeidsliv den fortsatt mellom kjønnene ikke stemmer med terrenget. 92 St.meld. nr. 17 2004– 2005 Makt og demokrati

Behovet for å gjennomføre større endringer på fel- at nye perspektiver på likestilling og kjønnsmakt er tet fremstår dermed som mindre presserende enn blitt formidlet tilbake til den norske offentligheten realitetene tilsier. gjennom utredningsarbeidet. Det påpekes at dette Skjeie hevder at den store graden av samstem- er en vesentlig og positiv endring sammenliknet mighet bidrar til å tilsløre manglende effektiv med den forrige norske maktutredningen, og at handling i stedet for å avdekke denne mangelen. utredningen bedre reflekterer kjønnets betydning Selv om det uttrykkes oppslutning om målet full for makt og demokrati enn det som ofte er tilfellet likestilling, er det stor uenighet når det kommer til med store forskningsprosjekter. Senteret er likevel konkrete tiltak, og denne uenigheten uttrykkes av den oppfatning at de faglige uenighetene i for- heller ikke så klart. Det er med andre ord et inne- skergruppen ikke kommer tilstrekkelig klart fram bygget paradoks i hvordan likestilling som politisk i hovedteksten i utredningens sluttrapport. Etter område blir oppfattet i det norske samfunn. senterets mening dokumenteres den store avstand Skjeie setter spesielt søkelys på den internasjo- mellom norsk politisk retorikk og praktisk virkelig- nale utviklingen på feltet og mener at utviklingen het når det gjelder likestilling flere steder i sluttrap- av felles standarder og av grunnleggende, individu- porten. Det trengs tiltak som sikrer økonomisk elle rettigheter er sentrale forutsetninger både for likestilling, hindrer at kvinner blir en lavtlønnet et legitimt demokrati og for likestillingen mellom omsorgsressurs, og som tilbyr bedre muligheter kjønnene. Det vises til nærmere omtale i kapittel for etniske minoriteter av begge kjønn. Senteret er 3.2. enig i utredningens konklusjon om at likestillings- Makt- og demokratiutredningen publiserte i debatten i for stor grad har vært sentrert om elite- løpet av utredningsperioden en rekke arbeider nivåer i samfunnet og skriver at det trengs tiltak innenfor feltet likestilling, kjønnsmakt og kvinners som sikrer fortsatt kvinne- og kjønnsforskning, for stilling. I boken «Menn imellom» (Skjeie og Teigen eksempel på skjæringspunktene mellom kjønn, 2003) gis en nærmere behandling av de temaer klasse og etnisitet. Skjeie fremhever i sin særuttalelse. Det etterlyses Også Likestillingssenteret framhever at kjønns- en større vilje til å identifisere interessekamp og maktprosjektene som er blitt gjort i perioden utred- faktiske hindringer, og gjennom dette avklare ningen har pågått er mangfoldige, og de har bidratt hvilke større endringer og tiltak som er nødvendig til ny og viktig innsikt på feltet. Resultatene er også for å oppnå større reell likestilling. godt formidlet gjennom media og andre informa- Et stort arbeid er også nedlagt i opprettelsen og sjonskanaler og Likestillingssenteret uttrykker driften av nettstedet Kjønnsmakt (http:// håp om at disse resultatene blir håndtert seriøst av kjonn.maktutredningen.no) – en nettside utarbei- politikere som har makt til å endre ulike eksister- det som del av Makt- og demokratiutredningen og ende skjevheter mellom kvinner og menn. I denne tilknyttet Kilden (Informasjons- og dokumenta- sammenheng viser senteret særskilt til konklusjo- sjonssenter for kvinne- og kjønnsforskning i nen til Skjeie og Teigen om at likestillingen ofte må Norge). Nettstedet www.kjonnsrettferdighet.no er vike til fordel for andre politiske prioriteringer. De en «avlegger» av dette nettstedet og drives som et store strukturelle hindringer som fortsatt skaper samarbeid mellom Utdannings- og forskningsde- kjønnsurettferdighet, og vanskelighetene med å partementet, Kilden og Kjønnsmakt. overkomme disse hindringene, bidrar til å forklare hvorfor vi ikke har oppnådd likestilling i Norge, hevder senteret. Senteret deler ikke flertallets pessi- 5.3 Synspunkter fra høringsinstansene mistiske syn på demokratiets forvitring, illustrert blant annet ved de påstått negative virkninger av Det er særlig Senter for kvinne- og kjønnsforsk- politikkens rettsliggjøring. ning, Likestillingssenteret, Utdanningsgruppenes Universitets- og Høgskolerådet (UHR) ønsker Hovedorganisasjon (UHO), Arbeidsgiverorganisa- spesielt at det settes fokus på likestilling innenfor sjonen NAVO og Universitets- og Høgskolerådet akademia og peker på at kvinner er særlig under- (UHR) som har tatt opp spørsmål om likestilling representert jo høyere opp i stillingssystemet man mellom kjønnene. kommer. Fremdeles er kun om lag 14 pst. av lan- Senter for kvinne- og kjønnsforskning fremhever dets professorer kvinner. Kvinner er svakt repre- i sin uttalelse at utredningen har bidratt til kunn- sentert i tradisjonelt mannsdominerte teknolo- skapsheving om kjønnsrelasjoner både gjennom giske fag og realfag som matematikk, fysikk og begreps- og teoriutvikling og konkret kartlegging. informatikk, men også i enkelte fag innenfor human- Senteret understreker at det er nødvendig med iora og samfunnsvitenskap som filosofi, statsviten- kontinuerlig kunnskapsoppdatering, og berømmer skap og økonomi. UHR mener at økt likestilling i 2004– 2005 St.meld. nr. 17 93 Makt og demokrati akademia må være et mål, men at det er et kompli- set er løst (Dahlerup 2002; Borchorst, Christen- sert mål som krever en rekke ulike tiltak. Institu- sen & Siim 2002). I virkelighedens verden er sjonene må selv bidra til å identifisere hvordan forholdet modsat: Ligestillingsproblemerne er man skal oppnå økt likestilling. UHR viser videre til størst i Danmark. Årsagsforholdet er nemlig at rådet har engasjert seg i en nyopprettet nasjonal ikke, at problembevidstheden afspejler proble- merne, men snarere, at indsatsen mod ligestil- komité for integrering av likestilling i universitets- lingsproblemerne afspejler bevidstheden om og høyskolesektoren (kvinner i forskning), der dem. […] Der er fortsatte ligestillingsproble- UHR har fått sekretariatsansvaret. Komiteens mer i det danske samfund, og det er – set under arbeid vil i følge UHO bidra til at universitetene, en medborgerskabssynsvinkel – et brud på høyskolene og forskningsinstituttene bedre enn i princippet om lige de facto rettigheder for alle dag reflekterer mangfoldet i befolkningen og sik- medborgere.» rer seg de beste talentene blant begge kjønn. Utredningen fremhever særskilt utfordringene Utdanningsgruppenes Hovedorganisasjon (UHO) for likestilling på arbeidsmarkedet og påpeker at peker spesielt på likelønnsproblematikken og hev- lønnsforskjellene mellom kvinner og menn på der at det er langt igjen til likelønn mellom kvinner omlag 20 pst. stort sett har holdt seg uendret de og menn er oppnådd i Norge. UHO foreslår i sin siste 25 år. Kvinner er også svakt representert både høringsuttalelse at det nedsettes en egen like- i det danske næringslivets lederposisjoner, i akade- lønnskommisjon som skal arbeide med sikte på mia og i den offentlige eliten. Det vises videre til at tariffoppgjøret i 2006. Forslaget drøftes i kapittel 5.8. kvinner fortsatt er klart underrepresentert i beslut- Også Arbeidsgiverorganisasjonen NAVO hevder tende forsamlinger. Mens 38 pst. av Folketingets at kvinner nesten systematisk har lavere lønn enn medlemmer er kvinner, gjelder det samme kun 28 menn. NAVO understreker betydningen av at pst. av regjeringens medlemmer, 27 pst. i kommu- arbeidet med å fremme likestilling og likelønn i nestyrene og 10 pst. av landets ordførere. Utred- arbeidslivet må ta utgangspunkt i den enkelte virkningen peker på at det er store holdningsforskjel- somhet. Fordi utfordringene først og fremst dreier ler mellom kvinner og menn i sentrale politiske seg om holdninger og adferd, er virkemiddelet i spørsmål og hevder at den ulike kjønnsrepresenta- følge NAVO ikke endringer av systemer – eller sjonen derfor – i tillegg til å være et demokratisk konkrete, sentrale tiltak, men av holdninger på den problem i seg selv – innebærer at det blir fattet enkelte arbeidsplass. NAVO peker spesielt på andre beslutninger enn dersom de folkevalgte behovet for å rekruttere flere kvinner til høyere organer hadde hatt en mer lik representasjon av stillinger og sikre at kvinners kompetanse i kvinner og menn. arbeidsmarkedet vurderes på samme måte som for menn. Likestillingsombudet påpeker i sin korte utta- 5.5 Grunnleggende premisser lelse at Makt- og demokratiutredningen utvilsomt har gitt viktige bidrag til samfunnsdebatten og nyt- 5.5.1 Ulike former for likhet – tig kunnskap om maktforholdene i det norske sam- likestillingslovens perspektiv funn. Ombudet understreker at hun ikke minst er Likestillingsloven har et kjønnsnøytralt utgangs- glad for at kjønns- og likestillingsperspektivet har punkt, men inneholder bestemmelser som setter vært høyt profilert. særlig fokus på kvinners situasjon. Den inneholdt opprinnelig kun en adgang til, i særlige tilfeller, positivt å forskjellsbehandle kvinner. I 1995 ble 5.4 Den danske maktutredningen loven endret slik at den også åpner for positiv sær- om kjønn behandling av menn, nærmere bestemt i forbindelse med undervisning av og omsorg for barn. I den danske Magtudredningen er likestilling mel- Endringen er et uttrykk for behovet man så for å lom kjønnene viet et eget, men relativt kortfattet styrke menns posisjoner på enkelte områder i sam- underkapittel med tittelen «Køn og medborger- funnet, og er første gang man har åpnet for tiltak skab» (Togeby m.fl. 2003). Her slås det blant annet som skal sikre resultatlikhet for menn. Begrunnel- fast at: sen bygget i stor grad på behovet for å sikre at barn «I sammenligning med de øvrige nordiske får kontakt med menn og mottar impulser fra menn lande har man i Danmark en langt stærkere i barndommen. opfattelse af, at ligestillingsproblemerne stort 94 St.meld. nr. 17 2004– 2005 Makt og demokrati

den ene siden, og retten til individuell, lik behand- Boks 5.2 Sj anselikhet og resultatlikhet ling på den annen, er en avveining som i noen grad vil være påvirket av internasjonale normer vi har Likhet er ikke et entydig begrep. Et hoved- underlagt oss. Et eksempel på det er saken om øre- skille stilles opp mellom såkalt sjanselikhet og merking av professorstillinger ved Universitetet i resultatlikhet. Sjanselikhet innebærer at alle Oslo til kvinner, da ESA brakte saken inn for mennesker har like muligheter til å treffe valg EFTA-domstolen og denne besluttet at ordningen som angår ens eget liv. Med sjanselikhet som var i strid med EØS-avtalen. utgangspunkt rettes fokus mot forutsetnin- Regjeringen ser det som en grunnleggende gene, snarere enn målet. Begrepet sjanselik- oppgave for staten å sørge for størst mulig grad av het bygger på en forutsetning om at likhet reell sjanselikhet – like muligheter uavhengig av oppnås gjennom å etablere ordninger som kjønn. Sikring av like muligheter uavhengig av hindrer diskriminering basert på kj ønn. På kjønn fordrer et større sett av virkemidler enn et denne bakgrunn er det naturlig at lover og lovforbud mot diskriminering, og moderat kvote- regelverk er kjønnsnøytrale. ring er et av de tiltakene som i et visst omfang kan Resultatlikhet tar utgangspunkt i at like for- ses som tiltak for å sikre faktisk sjanselikhet. På melle muligheter ikke er tilstrekkelig for å enkelte områder der det er spesielt stor skjevhet i oppnå reell likestilling. Skal reell kjønnslike- kjønnsrepresentasjonen, bør man fortsatt kunne stilling oppnås, må søkelyset settes på resul- gjøre bruk av mer omfattende virkemidler for å tatet, og ikke (kun) på likhet i valgmulighe- oppnå større grad av resultatlikhet. Bestemmelser ter. Resultatlikhet tar utgangspunkt i de histo- om minimum 40 pst. kjønnsrepresentasjon i styrer riske forutsetninger, og legger til grunn at de er et eksempel på dette. store maktforskjellene mellom kvinner og Et grunnleggende premiss for målet om sjanse- menn nødvendiggjør aktive tiltak for å stille likhet er den enkeltes rett til å velge selv. Det er kvinner og menn likt. I arbeidet for å oppnå derfor ikke et mål at menn og kvinner skal styres resultatlikhet, er det nødvendig å åpne for lov- til å velge den livsformen som anses som «sam- verk og offentlige tiltak som tillater særbe- funnsmessig korrekt». Tvert i mot er det et viktig handling av individer som i realiteten stilles prinsipp at den enkelte kvinne, mann og familie dårligere pga kjønn, for eksempel ulike kvote- selv skal kunne velge hvordan yrkesliv og familie- ringsordninger. liv skal tilpasses hverandre. Personlig valgfrihet er Det er ikke hensiktsmessig å trekke et en bærebjelke i et demokrati. Det er imidlertid vik- absolutt skille mellom disse perspektivene. tig at forholdene legges til rette for at kvinner og Reell sjanselikhet fordrer tiltak som bidrar til menn reelt får de samme muligheter til å ta sine å kompensere strukturelle ulikheter. Jo len- egne, frie valg. Frihet i denne sammenheng omfat- ger man går i å definere reell likhet i utgangs- ter både frihet fra offentlig overstyring på den ene punkt for å fastslå sjanselikhet, jo mer nær- side – og frihet fra sosiale og strukturelle begrens- mer man seg i realiteten et synspunkt om ninger på den annen side. resultatlikhet. Forskjell i resultat kan videre Et robust håndhevingsapparat er en sentral for- være en indikator på manglende reell sjanse- utsetning for å sikre individene like muligheter ved likhet. at retten følges opp. Regjeringens forslag om et felles ikke-diskrimineringsapparat for flere diskrimineringsgrunnlag må ses som et viktig tiltak i denne retning, se kapittel 5.9.

I Norden er Norge det land som har den mest omfattende bruk av kjønnskvotering. Kvotering er 5.5.2 Argumenter for likestilling anvendt ved opptak til utdanning, offentlige utvalg, Likestilling mellom kjønnene handler om frihet fra øremerkede stillinger og sist overfor styrer i både sosialt, kulturelt, historisk eller religiøst betingede privat eide allmennaksjeselskaper og i statlige sel- begrensninger basert på kjønn. Følgende tre skaper. De fleste politiske partiene har også på fri- hovedargumenter preger debatten om likestilling villig basis innført kvotering til valglistene og i basert på kjønn: rettferdighets- og rettighetsargu- egne organisasjoner. Hovedavtalen i offentlig sek- mentet, ressurs- eller nytteargumentet og inter- tor tillater kvotering til stillinger. esse- eller identitetsargumentet (Skjeie og Teigen Avveiningen mellom fremme av likestilling 2003 s. 194ff). mellom kjønnene gjennom aktiv særbehandling på 2004– 2005 St.meld. nr. 17 95 Makt og demokrati

Rettferdighets- og rettighetsargumentet bygger og rolleforventninger i samfunnet, også innebærer både på en tankegang om likeverd mellom kjøn- begrensninger for politikken. I den konkrete poli- nene, og på en rettighetstilnærming, dvs. at lik rett tikkutforming må det fortløpende vurderes både til deltakelse er en grunnleggende rett i et demo- hvor langt politikken bør strekkes og i hvilken grad kratisk samfunn. I en folkestyresammenheng kan politisk bestemte tiltak reelt sett lar seg anvende på man også se rettferdighetsargumentet som et det aktuelle felt. demokratiargument; folkevalgte organers beslutninger er legitime i kraft av at sammensetningen av disse organene er representative for befolkningen. 5.6 Det politiske liv – deltakelse som Kvinner og menn har like stor rett til å delta i poli- demokratisk nødvendighet tiske beslutningsprosesser, indirekte ved valg og direkte ved å stille til valg for folkevalgte organer. 5.6.1 Politisk deltakelse og kjønn – Rettferdighets- og rettighetsargumentet slår fast at et spørsmål om representativitet målet er kvinners og menns like muligheter til å Det er et selvsagt utgangspunkt at menn og kvin- påvirke samfunnsutviklingen og til deltakelse på ner har like stor rett til å delta i demokratiets grunn- alle områder og alle nivåer. funksjoner. Ut fra en rettighets- og rettferdighets- Interesse- eller identitetsargumentet bygger på tankegang blir det derfor viktig å vektlegge en en tanke om at kvinner og menn innehar ulike erfa- rimelig kjønnsbalanse både i valgdeltakelse og i ringer og kan ha ulike behov og interesser. Argu- valgte funksjoner. I et makt- og demokratiperspek- mentet kan beskrives som et «forskjellighetsstand- tiv er det naturlig å legge til grunn at rettighets- punkt» ved at det påpeker og vektlegger kvinners hensynet er det utslagsgivende argument for lik og menns ulikheter fremfor likheter, som et argu- deltakelse, se kapittel 5.5.2. ment for lik deltakelse. I et slikt perspektiv blir En balansert kjønnsrepresentasjon i folke- kjønnenes like deltakelse viktig for å sikre at deres valgte organer er imidlertid også viktig ut fra (ulike) interesser og behov ivaretas. talent- og ressurshensyn. Det innebærer en klar Ressurs- eller nytteargumentet kan formuleres styrke for demokratiet at befolkningen som helhet som et argument om best mulig utnyttelse av talent- danner grunnlag for utvelgelsen av de politiske ene i samfunnet. Her tas utgangspunkt i at alle representantene. Det kan også argumenteres med mennesker har potensielle talenter og ressurser. I en situasjon der kun halvparten av befolkningen har mulighet for å delta, vil også halvparten av talentene stå ubrukt. Boks 5.3 Erklæring om kvinners Regjeringen understreker at arbeidet for økt rettigheter, Frankrike 1791 kjønnslikestilling bygger på flere grunnleggende I 1791 skrev den franske slakterdatteren premisser. Likestilling mellom kjønnene er et vik- Olympe de Gouge Declaration des Droits de la tig premiss for demokrati og som ledd i arbeidet Femme et de la Citoyenne som en direkte for en jevnere maktfordeling, men også for å fullt ut utfordring til den franske revolusjons Decla- benytte det samlede ressurs- og talenttilfanget i ration de la Droit de l’Homme et du Citoyen, befolkningen. Regjeringen legger til grunn at det som begrenset borgerlige rettigheter til ikke er noen motstrid mellom disse argumentene, menn. Her påpekte de Gouge at kvinner er i men at de hver for seg og sammen kan ha ulik stand til å resonnere og til å fatte moralske tyngde og legitimitet i ulike situasjoner og at de må beslutninger. Hun hevdet at kvinners fulle anvendes i forhold til dette. likeverd med menn blant annet måtte inne- På en rekke felter har politikken vist at man har bære at kvinner har samme rett som menn til muligheter for å skape større likestilling mellom fri ytring og til å delta i det politiske liv: kjønnene. Et eksempel på dette er hvordan den samlede satsningen på velferdstiltak for barnefami- «Kvinnen er født fri og hennes rettigheter er de samme som menns […] Hvis kvinnen lier, har bidratt til å gjøre det mulig for stadig flere har en rett til å gå til skafottet, må hun også kvinner å ta høyere utdannelse og delta i yrkesli- ha en rett til å gå til Parlamentet.» vet, samtidig som fødselstallene ligger på et høyt nivå sammenliknet med andre vestlige land. Et For sitt engasjement for kvinners like ret- annet eksempel er statens egen satsing på kvinner tigheter ble Olympe de Gouges ikke sendt til i statlige utvalg og styrer. Det er imidlertid klart at Parlamentet, men til skafottet i november et felt som i så stor grad som kjønnslikestillingen 1793. både omfatter enkeltindividers valg og tradisjoner 96 St.meld. nr. 17 2004– 2005 Makt og demokrati at kvinner og menn kan ha ulike erfaringer, behov 1986 har kvinneandelen i regjeringen aldri vært og interesser og at kvinners like deltakelse er nød- under 40 pst. vendig for å sikre at denne bredden blir reflektert i I politiske organer finner vi i dag den høyeste de politiske beslutningsprosessene. kvinneandelen i regjeringen. Regjeringen har 19 I en internasjonal sammenheng har norske statsråder, hvorav åtte er kvinner og elleve er kvinner i dag en relativt sterk posisjon i det poli- menn, dvs 42 pst. kvinner. Deretter følger Stortin- tiske systemet. Men økningen av kvinners delta- get med 37 pst. kvinner etter valget i 2001. Dette kelse i de folkevalgte organer har gått langsomt. var bare en meget svak økning fra tidligere valg. Kvinner fikk alminnelig stemmerett i 1913, og så Det synes som om arbeidet for jevnere kjønnsre- sent som i 1969 var kun 9 pst. av stortingsrepresen- presentasjon i nasjonalforsamlingen har stagnert tantene kvinner. Gjennom en sterk mobilisering siden man på midten av 80-tallet oppnådde 1/3 blant norske kvinner begynte kvinnerepresentasjo- representasjon av kvinner. nen å øke på 70-tallet. I løpet av to valg var denne Kvinneandelen i kommunestyrene etter valget steget til 24 pst. i 1977. Etter valget i 1973 hadde i 2003 ligger gjennomsnittlig på 35 pst. Dette er om kvinner 20 pst. av statsrådpostene, og i 1981 fikk lag det samme nivå som etter lokalvalget i 1999. Av Norge sin første kvinnelige statsminister. Etter landets 434 ordførere er 73 kvinner, dvs. en kvinne-

Boks 5.4 Likestilling mellom kjønnene i Sametinget Sametinget er en folkevalgt forsamling som før- Sametinget og sentrale myndigheter ser mang- ste gang ble konstituert gjennom valg i 1989, og lende kvinnerepresentasjon i Sametinget som som har en valgperiode på fire år. Sametinget et demokratisk problem. 19. september 2002 består av 39 plasser, der tre representanter vel- vedtok Sametinget å gå inn for en valgordning ges fra hver av de 13 valgkretsene. med 4 utjevningsmandater som forbeholdes det I Sametingets første periode var 13 av 39 underrepresenterte kjønn i Sametinget. Kom- representanter kvinner, dvs. 33 pst. Andelen munal- og regionaldepartementet har i Ot.prp. kvinner har imidlertid falt for hvert valg som er nr. 21 (2004–2005) fremmet forslag om endrin- avholdt, og i perioden 2001–2005 har Sametin- ger i lov av 12. juni 1987 nr. 56 om Sametinget get kun 18 pst. kvinnelige representanter. I de og andre samiske rettsforhold (sameloven) om svenske sametingsvalgene ser man den samme innføring av 4 utjevningsmandater. Samtidig tendens til jevn nedgang, mens de tilsvarende viser departementet til at et flertall i kommunal- valgene til det finske Sametinget viser en komiteen, jf. Innst. S. nr. 110 (2002–2003), peker bedring i kjønnsbalansen – fra 25 pst. i 1988 til på valgkretsinndelingen som en sentral årsak til 29 pst. ved siste valg i 2000. Nedgangen i kvin- lav kvinnerepresentasjon. Det vil være enklere å nerepresentasjon i Sametinget har vakt bekym- oppnå jevnere kjønnsfordeling med større valg- ring, og i 2002 konkluderte rapporten «Vil de kretser. Departementet har bevilget midler til ikke eller slipper de ikke til? En undersøkelse av Sametinget til en større helhetlig utredning om den lave kvinnerepresentasjonen på Sametinget i Sametingets valgordning, herunder for å Norge» (Pettersen, Eikjok og Keskitalo 2002) avklare behov for endret valgkretsinndeling og med at kvinner systematisk er underrepresen- endret antall representanter fra de ulike valg- tert på listenes førsteplass ved valget til Same- kretsene. Eventuelle behov for ytterligere end- tinget. Betydningen av å stå øverst på valglistene ringer i reglene om valg til Sametinget skal har økt etter hvert som stadig flere politiske kunne vurderes og eventuelt gjennomføres før grupperinger har ønsket å delta ved sametingsvalget i 2009. valgene. Kvinneandelen på listenes førsteplass Videre har Sametinget satt i gang en kam- har vært stabil på om lag 23–30 pst., mens ande- panje for å øke kvinnerepresentasjonen i Same- len på andreplass har svingt mellom 46 og 58 tinget ved valget i 2005. Kampanjen skal gjøre pst. Men så lenge det stort sett er førsteplassen listestillerne ansvarlige for å øke kvinnerepre- som resulterer i representasjon, får det ikke et sentasjonen på Sametinget ved valget, bidra til reelt utslag i form av bedret kjønnsbalanse at at flere kvinner blir motivert til å stille på første- den totale andel listenominerte kvinner er 40 plass på listene og at det dannes kvinne- pst. nettverk. Kommunal- og regionaldepartementet har bidratt til å finansiere kampanjen. 2004– 2005 St.meld. nr. 17 97 Makt og demokrati andel på omlag 17 pst. Kjønnssammensetningen av og i små partier får listeplasseringen stor betyd- kommunale utvalg reguleres av kommuneloven ning ved valget. §§ 36–38 der det legges til grunn at hvert kjønn Listeretting er en særskilt utfordring i arbeidet skal være representert med minimum 40 pst. Ande- for økt kjønnsbalanse i lokalpolitikken. Velgernes len kvinner i formannskapene er i inneværende personvalgsmulighet (i form av kumulering og tid- periode på 37,9 pst. Dette utgjør en betydelig ligere også strykninger), er generelt sett en prak- økning i forhold til forrige kommunestyreperiode. sis kvinner taper på. Ved alle lokalvalg etter 1970 er I faste kommunale utvalg er kvinneandelen 43 pst., kvinners andel redusert med mellom 5 og 10 pst. mot 44 pst. i forrige periode. Kvinneandelen i fyl- som følge av listeretting (Hellevik og Bjørklund kesutvalgene har gått noe mer ned, fra 41 til 37,9 1995). Det er imidlertid visse unntak for dette, pst. Når det gjelder faste fylkeskommunale utvalg både partimessig og geografisk. Erfaring fra lokal- har imidlertid andelen kvinner økt, fra 44 pst. til 46 politikken er viktig i en rekrutteringsprosess til pst. i inneværende periode. Stortinget, og skjevheter i lokalpolitikken vil derfor Blant høringsuttalelsene er det først og fremst kunne ha direkte konsekvenser for kjønnsbalan- Likestillingssenteret som behandler kjønn og poli- sen også på Stortinget. tisk deltakelse. Senteret mener at lik rett til deltakelse og innflytelse i beslutningsposisjoner er selve kjernen i et demokrati og hevder at problem- 5.6.3 Regjeringens syn stillingen ikke er tilfredsstillende integrert og pro- Regjeringen ser arbeidet for å sikre en best mulig blematisert i flertallets uttalelse i NOU 2003: 19. balanse mellom kjønnene i folkevalgte organer Kvinner er i mindretall i alle politiske organer, som svært viktig. Lovfestet kjønnskvotering på par- påpeker senteret, og det er stor mannsdominans tilistene er imidlertid etter Regjeringens synspunkt når det gjelder politiske topposisjoner. Likestil- ikke veien å gå. Dette er et felt der man må tilstrebe lingssenteret viser til grunnlovsendringen av 1999 at kvinner og menn har størst mulig reell sjanse til i Frankrike, den såkalte parité-loven, med en egen å delta, men der kvotering fort vil stå i motstrid til bestemmelse om lik adgang for kvinner og menn sentrale demokratiske spilleregler om å sikre de til alle politiske verv. politiske partienes handlingsrom. Også ønsket om å sikre velgernes politiske handlefrihet tilsier at personvalgsmuligheten ikke beskjæres. 5.6.2 Nominasjonsprosessen – De samme avveininger ligger til grunn for at en hovedutfordring Regjeringen ikke har foreslått å lovfeste regler som Til tross for at politikken på mange måter er et felt innebærer «øremerking» av utjevningsmandater der likestillingen mellom kjønnene er kommet for det underrepresenterte kjønn verken i Stortin- langt, er kvinner (som vist ovenfor) fortsatt klart get eller i Sametinget. Ingen valg til folkevalgte underrepresentert på nærmest alle felt – både organer i Norge har slike bestemmelser fastsatt innen lokalpolitikken og på det nasjonale plan. ved lov. For å bedre kjønnsbalansen i Sametinget Et gjennomgående problem er at kvinner er har Regjeringen gitt Sametinget adgang til å fast- underrepresentert på partienes førsteplass – både sette bestemmelser for de lister som skal god- til Stortingsvalg, lokalvalg og til Sametingsvalg. En kjennes ved Sametingsvalget. Det fremkommer i undersøkelse gjort av «Kampanjen for flere kvinner Kommunal- og regionaldepartementets forskrift i kommunestyrene» før valget i 2003, viste at menn for sametingsvalget, fastsatt ved Kgl. res. toppet 77 pst. av listene. Det var i følge denne 10. desember 2004, at Sametinget kan stille krav undersøkelsen også flere lister som hadde menn om at det skal være minst 40 pst. av hvert kjønn på på både første og andre plass (27 pst.) enn lister valglistene. Sametinget har gjort vedtak om et slikt som hadde kvinner på førsteplass (23 pst.). Selv krav til valglistene for sametingsvalget i 2005. om kvinner er i ferd med å oppnå en representativ En økning av kvinneandelen i nominasjons- deltakelse generelt på partienes lister, innebærer komiteene vil kunne bidra til å styrke kvinners del- den skjeve kjønnsmessige plasseringen innenfor takelse i alle folkevalgte organer i Norge. Større listene en hovedutfordring i arbeidet med å sikre likhet i erfaringsbakgrunn vil gjøre det enklere for en lik kjønnsdeltakelse i de valgte organer. mange kvinner å vite hvor skoen trykker og hvilke Nominasjonsprosessen utgjør dermed et nål- argumenter som er avgjørende for å mobilisere øye i valgprosessen. Kjønnsbalanse også på liste- kvinner til politiske verv – politisk aktive kvinner nes topplasser er nødvendig for å sikre kjønnsba- vil i stor grad selv ha erfart utfordringene ved å ha lanse i de valgte organer. Særlig i små valgkretser slike verv. 98 St.meld. nr. 17 2004– 2005 Makt og demokrati

Det er etter Regjeringens oppfatning sentralt å kartlegge hvilke eventuelle hindringer som ligger i 5.7.1 Omsorgsrollen og omsorgsordninger veien for kvinners deltakelse i politikken på like fot Rettsutviklingen har gjennom de siste tiårene gått med menn. En generelt belastende arbeids- og livs- klart i retning av å legge til rette for at begge forel- situasjon er for mange en viktig årsak til at de ikke dre deler ansvar for omsorg og forsørgelse av barn. lar seg rekruttere. I takt med at menns deltakelse i Det er normalt foreldrene som gis rettigheter og barneomsorgen øker, vil også mange unge menn plikter som omsorgspersoner gjennom et langt på ha behov for endringer i måten politiske verv utø- vei kjønnsnøytralt regelverk. Det legges stor vekt ves på. Begge kjønn kan finne sene kveldsmøter og på valgfrihet og individuelle vurderinger av hva store saksbunker belastende. Det er derfor sann- som er barnets beste. synlig at generasjonsendringer i seg selv vil bidra Fødsels- og adopsjonspengeordningen har gått positivt til å åpne politikken for nye grupper. Det er fra å være en stønadsordning for mødrene i ukene etter Regjeringens syn likevel ikke grunn til å slå rundt fødselen, til å bli en lengre stønadsperiode seg til ro med at endringer på bakgrunn av genera- som kan benyttes av både mor og far. Denne utvik- sjonsskifter vil være tilstrekkelig for å sikre en god lingen representerer et endret fokus fra kvinners kjønnsbalanse. biologiske rolle til foreldrenes omsorgsrolle. Bort- Regjeringen understreker at det er en utford- sett fra de særskilt avsatte uker til mor og far (hen- ring for alle nivåer og parter i partipolitikken å holdsvis ni og fire uker), kan foreldrene etter nær- arbeide for at politisk arbeid fremstår som viktig og mere vilkår fordele de gjenværende måneder mel- engasjerende for begge kjønn, og for å tilrettelegge lom seg slik de ønsker. Innføringen av fedrekvoten for at politisk arbeid lar seg kombinere med et i 1993, jf. Ot.prp. nr. 13 (1992–93), førte til en sterk familieliv – både for kvinner og menn. En slik sat- økning i fedres uttak av fødselspenger, og andelen sing er en forutsetning for et tilpasningsdyktig fedre som benytter fedrekvoten har økt gradvis demokrati – som åpner for aktiv deltakelse fra så siden. I 2003 benyttet nær 90 pst. av fedrene med store deler av befolkningen som mulig. rett til fedrekvote seg av denne retten. Et viktig siktemål med fedrekvoten var at den skulle føre til at fedrene etter hvert også tok ut en 5.7 Familielivet – kjønnsroller i endring større del av fødselspengeperioden enn de fire ukene. Dette har skjedd i mindre grad enn forven- Makt- og demokratiutredningen beskriver kvin- tet. I 2003 var det omlag 15 pst. av fedrene som tok ners og menns stilling i Norge som preget av tradi- ut fødselspenger som tok mer enn fire uker av stø- sjonelle kjønnsnormer. Dette gir seg uttrykk på de nadsperioden. Andelen fedre som tar ut mer enn fleste samfunnsområder, og utredningen peker fire uker, er likevel noe økende. For å bidra til økt både på et kjønnsdelt organisasjonsliv, et ulikestilt fedreuttak er det foreslått og delvis gjennomført arbeidsliv og store forskjeller mellom kvinners og endringer for å styrke fars permisjonsrettigheter. menns deltakelse i omsorgsarbeid – både ulønnet Dette vil minske de økonomiske forskjellene for og lønnet. familien knyttet til hvem som tar ut permisjon. Fra Likestilling i familielivet er et sentralt mål for 1. juli 2000 ble far gitt selvstendig opptjeningsrett, Regjeringen av flere grunner. Først og fremst er jf. Ot.prp. nr. 52 (1999–2000). I St.meld. nr. 29 det et mål og en grunnleggende verdi i seg selv – (2002–2003) Om familien – forpliktende samliv og kvinner og menn skal ha samme muligheter til å foreldreskap (Familiemeldingen) ble det fremmet etablere og skape den familien de selv ønsker. konkrete forslag for å styrke fars rettigheter ytter- Likestilling i familielivet er imidlertid også svært ligere, herunder å gi fedre rett til lønnskompensa- viktig for å oppnå likestilling mellom kjønnene i sjon basert på egen opptjening under fedrekvoten, andre deler av livet, særskilt i det politiske liv og i gi fedre rett til fire ukers pappapermisjon basert på arbeidslivet. Likestilling i familien vil bidra til å egen opptjening og utvide fedrekvoten i form av en styrke kvinners deltakelse i lokalpolitikk og parti- forlengelse av den samlede permisjonstiden. For- politikk generelt, i organisasjonslivet og i arbeids- slaget om rett til lønnskompensasjon basert på livet. egen opptjening under fedrekvoten ble iverksatt Det er videre Regjeringens overbevisning at med virkning fra 1. januar 2005, jf. Ot.prp. nr. 7 likestilling mellom kjønnene i familien gir et viktig (2004–2005). fundament for gode oppvekstvilkår, sunne rolle- Det er imidlertid grunn til å tro at fars faktiske modeller og stabilitet og trygghet for barn. del av fødselspengeordningen ikke utelukkende har en økonomisk forklaring. Også arbeidslivets holdninger spiller inn. Det er sannsynlig at en del 2004– 2005 St.meld. nr. 17 99 Makt og demokrati menn kvier seg for å bryte det de (riktig eller urik- satt opplever diskriminering på arbeidsmarkedet tig) oppfatter som normer på arbeidsplassen om å på grunn av graviditet. Temaet er drøftet med prioritere arbeidet framfor permisjon med små partene i arbeidslivet i Arbeidspolitisk råd. Det var barn. Både holdninger hos arbeidsgiver/sjef og her bred enighet om at lovverket som beskytter arbeidskolleger kan medvirke til at menn med små rettighetene til kvinner i arbeidslivet som har født barn føler at de ikke bør ta ut mer permisjon enn barn, synes å være godt nok. Det er derfor i første fedrekvoten. Det ligger en stor utfordring i å for- rekke opp til partene i arbeidslivet på den enkelte midle at fødselspengeordningen er en kjønnsnøy- arbeidsplass å følge opp lovverket gjennom å sørge tral ordning som blant annet er ment å bidra til at for tiltak som hindrer diskriminering av kvinner barnet får et nært forhold til begge sine foreldre, og som kommer tilbake etter endt fødselspermisjon. at det derfor er ønskelig at far i større grad enn i Holdningsskapende arbeid er særlig viktig i denne dag tar del i fødselspengeordningen. Fødsels- sammenheng. Ett av flere tiltak mot diskrimine- pengeordningen gir i dag gode muligheter for for- ring av gravide, vil være å styrke menns deltakelse eldrene til å dele permisjonstiden seg i mellom. i barneomsorgen også i barnets første leveår. Regjeringen påpeker samtidig at den ønsker å Omsorgsroller omfatter ikke bare omsorg for fremme løsninger som gir frihet til den enkelte barn. Regjeringen vil i en egen melding om framti- familie ved fordelingen av fødselspermisjonen. Det dens omsorg se nærmere på vilkårene for frivillig er derfor ikke ønskelig å vedta større grad av plikt- familieomsorg og samspillet med den kommunale messig fordeling enn det som nå ligger til grunn pleie- og omsorgstjenesten. Også på dette området gjennom fedrekvoten på fire uker, uten samtidig å er kjønnsrollene i endring. øke permisjonstidens samlede lengde. Omsorgsordninger for barn er viktige virkemidler i en likestillingspolitisk sammenheng. Gode 5.7.2 Vold i nære relasjoner omsorgsordninger skal primært sørge for at barn Makt- og demokratiutredningen berører verken i får den omsorg, oppmerksomhet og mulighet til sluttrapporten eller i sluttboken vold i nære relasjo- læring som barn trenger. Gjennom Regjeringens ner og makt- og demokratikonsekvenser av denne todelte målsetning om full behovsdekning for barne- formen for vold. hager, og kontantstøtte til de som velger andre løs- I sin høringsuttalelse fremhever Likestillings- ninger, gis småbarnsforeldre god mulighet til selv senteret imidlertid følgende: å bestemme over hvordan de vil ordne sitt familie- «Kvinnemishandling, annen kjønnsbasert vold liv og sitt arbeidsliv, jf. St.meld. nr. 29 (2002–2003) og pornofisering av det offentlige rom er de s. 41. Denne valgfriheten bidrar etter Regjeringens tydeligste uttrykkene for mangel på likestilling, mening på en konstruktiv måte til at kvinner som og dette gir ulike muligheter til reell demokra- ønsker det, i større grad kan satse på en yrkesmes- tisk deltakelse. […] Frihet fra et liv uten vold og sig karriere og slik gi begge parter i et foreldrepar overgrep er en nødvendig forutsetning for å like muligheter til å skape et yrkesliv. kunne delta i samfunnslivet. Kapoor-utvalgets Tidsbruksundersøkelser viser at småbarns- (Kvinnevoldsutvalget) utredning «Rett til et liv fedre i gjennomsnitt bruker dobbelt så mye tid på uten vold» (NOU 2003: 31) viser at alle berørte jobb som småbarnsmødre (Kitterød 2002), og at offentlige instanser har et stort forbedringspo- kvinner generelt bruker 50 pst. mer tid til husar- tensial i møte med mishandlede kvinner og deres barn. […] Likestillingssenteret håper beid enn menn. De samme undersøkelser viser sterkt at myndighetene implementerer Kapoor- imidlertid at kvinner generelt har redusert hus- utvalgets forslag. Det vil være grunnstenen i holdsarbeidet betydelig, mens fedre har økt dette demokratibyggingsprosessen.» noe. Mens menns tid til husholdsarbeid i 1971 utgjorde 38 pst. av kvinners tid, var det samme tal- Regjeringen deler Likestillingssenterets opp- let steget til 68 pst. i 2000. fatning om at det er viktig å fremheve de konse- Hvis kvinner og menn reelt sett skal ha like kvenser vold i nære relasjoner har for kvinners muligheter, innebærer dette etter Regjeringens mulighet til å utøve sine rettigheter innenfor det syn også at det er nødvendig med en holdnings- offentlige liv generelt og det politiske liv spesielt. endring i arbeidslivet. Holdninger om at unge kvin- Regjeringen ser frihet fra vold som et grunnleg- ner mer eller mindre automatisk koples til omsorg gende utgangspunkt for å sikre alles mulighet til fri for barn, mens den samme kopling ikke skjer i for- demokratisk deltakelse. hold til unge menn, er uttrykk for foreldede oppfat- Handlingsplanen mot vold i nære relasjoner ninger om kvinners og menns roller. Regjeringen (2004–2007) inneholder en rekke tiltak som skal finner det bekymringsverdig at noen kvinner fort- gjennomføres i perioden. Forarbeidet for planen 100 St.meld. nr. 17 2004– 2005 Makt og demokrati ble gjort gjennom det såkalte Kvinnevoldsutval- alvorlige konsekvenser for et stort antall kvinner, gets utredning «Retten til et liv uten vold – Menns blant annet lavere lønnsinntekt, færre karrieremu- vold mot kvinner i nære relasjoner», jf. NOU 2003: ligheter og reduserte pensjonsutbetalinger. Videre 31. fremhever utredningen at halvparten av alle yrkes- Regjeringens handlingsplan mot vold i nære aktive kvinner er ansatt i offentlig sektor, og at tre relasjoner slår fast at: av fire ansatte i kommunal sektor er kvinner. Blant høringsinstansene hevder Senter for «All bruk av vold strider mot norsk lov og kren- kvinne- og kjønnsforskning at det «trengs tiltak som ker enkeltindividers menneskerettigheter […]. Vold og overgrep mot kvinner og barn i fami- sikrer økonomisk likestilling [og] som hindrer at vel- lien og i parforhold er særlig alvorlig, og har ferdsstaten fortsatt utnytter kvinner som lavlønnet omfattende konsekvenser for den som ram- omsorgsressurs». Utdanningsgruppenes Hovedorga- mes. Det er ødeleggende for helse, selvfølelse, nisasjon (UHO) mener at «det er sammensatte og trygghet, livskvalitet og evne og mulighet til å forskjellige årsaker til ulikelønn. Likelønnsutfordrin- ha styring med eget liv.» (s. 4) gene finnes i alle sektorer og på alle nivå i arbeidslivet, men er særlig store for kvinnedominerte yrkes- Vold i nære relasjoner er et alvorlig og til dels grupper i offentlig sektor, og ikke minst i kommune- skjult samfunnsproblem, som innebærer at mange sektoren. Den systematiske verdsettingsdiskrimine- lever sine liv utsatt for krenkelser og uverdig ringen er så omfattende at det trengs nye tiltak – et behandling. Når voldsutøvelse finner sted i nære krafttak for likelønn.» UHO forslår i denne sam- relasjoner, blir konsekvensene mer omfattende og menheng at regjeringen setter ned en likelønns- dyptgripende enn de synlige skadevirkningene kommisjon. Forslaget behandles nedenfor under som følger av selve voldshandlingen. Det høye kapittel 5.8.4 om lønn. antallet kvinner som berøres av problemet tilsier at På bakgrunn av de problemstillinger som rei- dette har konsekvenser også for makt- og demo- ses i Makt- og demokratiutredningen på feltet kratiforhold. Vold bidrar i stor grad til avmakt hos kjønn og arbeidsmarked, går meldingen nærmere ofrene; avmakt som vil kunne gi seg utslag i man- inn på utviklingen innen arbeidsmarkedet generelt glende evne til å delta som aktiv samfunnsborger i (kapittel 5.8.2), kjønnssegregering i utdannelse og den offentlige debatt. arbeidsmarked (kapittel 5.8.3), lønn (kapittel 5.8.4) Regjeringen understreker at på samme måte og ledelse og styrerepresentasjon (kapittel 5.8.5). som direkte og indirekte vold kan begrense kvinners muligheter, kan større kjønnslikestilling bidra til å begrense volden. En styrking av kvinners stil- 5.8.2 Utviklingen på arbeidsmarkedet for ling på alle samfunnsområder vil også være et kvinner og menn bidrag i arbeidet mot vold i nære relasjoner. Fra 1970-tallet har det vært en sterk økning i antall kvinner i lønnet arbeid. Mens 44 pst. av kvinnene var i arbeid i 1972, var andelen økt til 66 pst. i 2003. 5.8 Arbeidslivet – like muligheter Sysselsettingen for kvinner har økt for alle aldersgrupper. I de siste 20 år har det vært en sær- 5.8.1 Makt- og demokratiutredningens lig sterk vekst for kvinner med barn under 3 år. Det vurderinger og høringsinstansenes har dermed i større grad enn tidligere vist seg synspunkter mulig å kombinere familieliv med det å være i jobb Makt- og demokratiutredningen slår fast at yrkes- også for kvinner. Sentralt for denne utviklingen har aktiviteten blant norske kvinner er svært høy når vært veksten i barnehagetilbudet. Mens 19 pst. av man sammenlikner med de fleste vestlige land barn mellom 1 og 5 år hadde barnehageplass i utenfor Norden. Samtidig har Norge, i følge utred- 1980, var andelen steget til 36 pst. i 1990 og til 66 ningen, fortsatt et av de mest kjønnsdelte arbeids- pst. i 2002. Også utvidelsene av fødselspermisjons- markedene i Europa. Det er fortsatt stor manns- ordningene har stimulert til økt deltakelse av kvin- dominans i så godt som alle samfunnets lederposi- ner på arbeidsmarkedet. sjoner, og valg av utdannelse og yrke henger klart Samtidig er det fortsatt slik at kvinner har en sammen med kjønn. I tillegg kommer et tydelig svakere tilknytning til yrkeslivet enn menn. Fire av kjønnsskille i arbeidstid, ved at kvinner i større ti kvinner arbeider deltid. For menn har deltids- grad arbeider deltid og fortsatt bruker mer tid på andelen ligget stabilt på en av ti. I de kvinnedomi- husarbeid enn menn. Av nærmere 500 000 nord- nerte yrkene innenfor salg og service, som omfat- menn som arbeider deltid, er mer enn 80 pst. kvin- ter omkring en tredjedel av de kvinnelige syssel- ner, og det påpekes i utredningen at deltid har satte, er andelen deltidsarbeidende hele 59 pst. 2004– 2005 St.meld. nr. 17 101 Makt og demokrati

Selv innenfor yrker som krever 1–3 års utdanning sentralbyrås undersøkelser var kvinneandelen utover videregående skole, er det relativt mange hele 80 pst. innen «helse-, sosial- og idrettsfag». kvinner som arbeider deltid (32 pst.). Dette er Utdanningsmønsteret får direkte følger for typiske kvinneyrker som sykepleiere, verneplei- kjønnsdelingen i arbeidslivet. Innenfor bygg og ere, førskolelærere, grunnskolelærere, barneverns- anlegg, jordbruk, olje og gassutvinning og industri pedagoger og sosionomer (Raaum 2001 s. 169). er det minst 3/4 menn som arbeider, mens hele Deltid er i noen grad en ønsket tilpasning av åtte av ti som arbeider innenfor helsetjenester og arbeid i forhold til andre forpliktelser og priorite- sosiale tjenester i Norge, er kvinner. Innen under- ringer. Noe deltid kan imidlertid også være uøn- visning er nesten 2/3 kvinner og i barnehagesekto- sket, ved at arbeidstaker bare får tilbud om redu- ren er 95 pst. av førskolelærerne kvinner. Den sert arbeidstid. Regjeringen nedsatte i oktober store andelen kvinnelige ansatte innen barnehager 2003 et utvalg med deltakelse av fagpersoner og fra og skoler bidrar i særlig grad til å forme jenter og partene i arbeidslivet. Oppdraget var å utrede årsa- gutters forestillinger om hva de vil og «kan» bli ker til deltid, kartlegge omfanget av uønsket deltid som voksne. En bedre balanse mellom kjønnene og eventuelt fremme forslag til tiltak for å redusere innenfor barnehager og grunnskole vil kunne være forekomsten av dette. Utvalgets innstilling, Kan et viktig bidrag for å bryte reproduksjonen av de flere jobbe mer? – deltid og undersysselsetting i norsk tradisjonelle kjønnsrollemønstre innenfor utdan- arbeidsliv, jf. NOU 2004: 29, ble fremlagt i desem- nelsesvalg – og senere yrkesvalg – for jenter og ber 2004. Innstillingen har vært på bred høring og gutter. fristen gikk ut 1. februar i år. I forbindelse med for- En annen inndeling av arbeidsmarkedet går slaget om en ny arbeidsmiljølov foreslår Regjer- mellom offentlig og privat sektor. Mens 51 pst. av ingen å lovfeste en rett for deltidsansatte til utvidet de sysselsatte kvinnene var ansatt i offentlig sektor stilling fremfor at det foretas nyansettelse i virk- i 1990, hadde denne andelen økt til 54 pst. i 2000. somheten, jf. Ot.prp. nr. 49 (2004–2005) Om lov om For menn sank andelen fra 24 pst. til 22 pst. i arbeidsmiljø, arbeidstid og stillingsvern mv. samme periode (Barth m.fl. 2002). Én årsak til dette er at kvinner i stor grad utdanner seg til ulike velferdsyrker innenfor offentlig sektor, mens 5.8.3 Kjønnssegregering i arbeidsmarkedet menn i større grad er orientert mot teknisk og øko- – utdanning og arbeidsmarked nomisk utdanning tilpasset privat sektor. I tillegg Til tross for at stadig flere kvinner er i jobb og sta- er det innad i de ulike utdanningsretningene en dig flere jenter velger lange utdanninger, er unge i større tilbøyelighet for kvinner enn for menn til å dag fortsatt tradisjonelle i sine valg av utdanning og velge offentlig sektor. yrke. Innen utdanningssektoren er kjønnsdelingen Regjeringen vil understreke at kjønnssegrege- klarest i yrkesfaglig studieretning, med over 90 ring er negativt for samfunnet ved at det hindrer pst. jenter på studieretningen helse- og sosialfag og best mulig bruk av tilgjengelige ressurser og en stor overvekt av gutter innen byggfag, elektro- bidrar til å gi inntrykk av et samfunn med uøn- fag, teknisk fagskole og studieretning for meka- skede begrensinger i den enkeltes valg og mulig- niske fag. På allmennfaglige studieretninger er heter. På et individuelt plan er kjønnssegregering kjønnsfordelingen jevnere. I den grad det skjer negativt ved at den enkeltes valg fremstår som endringer, er tendensen større til at kvinner går begrenset. Konsentrasjon av kvinner i lavlønns- inn i mannsdominerte utdanninger (og yrker) enn yrker og på lave trinn i stillingshierarkiet bidrar til omvendt (Håland og Daugstad 2003). Samtidig å opprettholde lønnsforskjeller mellom kvinner og som tallene for valg av studieretning viser små end- menn. ringer, har det skjedd en stor utjevning mellom Det er samtidig ikke hensiktsmessig å målfeste kjønnene når det gjelder gjennomføring av høyere krav om lik fordeling av kvinner og menn i alle utdanning (universitets- og høgskoleutdanning). yrker. Det vil kunne innebære tiltak som i for stor Det er nå på landsbasis nærmere 24 pst. av kvin- grad ville diktere kvinners og menns utdannings- nene som har høyere utdanning, mens det samme og yrkesvalg. Tiltak for å minske tendensen til et gjelder for 23 pst. av mennene. Men også innen kjønnsdelt arbeidsmarked må være sammensatte universitets- og høgskolesektoren velger kvinner og langsiktige. Generelle velferdsordninger som og menn tradisjonelt. Høsten 2003 var kvinner i bidrar til å lette kombinasjonen mellom omsorgs- flertall på alle de store fagfeltene, bortsett fra fagfel- oppgaver og lønnet arbeid er et bredt anlagt virke- tet «naturvitenskapelige fag, håndverksfag og tek- middel som også vil bedre likestillingen på arbeids- niske fag» der 70 pst. var menn. I følge Statistisk markedet. 102 St.meld. nr. 17 2004– 2005 Makt og demokrati

pst.

Figur 5.1 Sysselsatte kvinner og menn i utvalgte yrkesgrupper 1982–2002. Pst. Kilde: Statistisk sentralbyrå 2003

lønnsforskjellene mellom kvinner og menn. Statis- 5.8.4 Lønnsforskjeller mellom kvinner og tisk sentralbyrå utarbeider løpende lønnsstatistikk menn for ulike bransjer med lønnstall både for menn og Inntekts- og lønnsforskjellene mellom kvinner og kvinner. Videre utarbeider Det tekniske bereg- menn kan i hovedsak tilbakeføres til følgende for- ningsutvalget for inntektsoppgjørene løpende sta- hold: tistiske oversikter og analyser av lønnsforskjeller – ulik arbeidstid, for eksempel arbeider kvinner mellom kvinner og menn og ulike utdanningsgrup- langt oftere deltid enn menn, per. – kvinner og menn arbeider i ulike yrker/nærin- ger/sektorer hvor økonomi, avlønning og andre arbeidsvilkår er forskjellig, 5.8.4.1 Enkelte nøkkeltall – forskjellig stillingsnivå – dvs. at menn i større Mens forskjellen mellom sysselsatte kvinners og grad har lederstillinger enn kvinner, menns årslønn (korrigert for forskjeller i utdan- – forskjellig lønn for samme arbeid/type jobb. ningsnivå og yrkeserfaring) i 1973 var over 45 pst., er den i dag 30–35 pst. (Barth og Dale-Olsen 2004). Ulike former for lønnsoppgjør og deres betydning I underkant av 20 prosentpoeng av dagens forskjell for lønnsdannelsen, drøftes blant annet i Syssel- kan henføres til ulik arbeidstid, mot 27 prosentpo- settingskommisjonens rapport fra 1992, jf. NOU eng i 1973. Den store endringen når det gjelder 1992: 26 og i rapportene fra Holden I- og II-utvalg- arbeidstid skjedde i perioden 1985 til 1995, men ene, jf. NOU 2000: 21 og NOU 2003: 13. På forsk- endringene fortsatte også etter dette. Timelønns- ningssiden er det gjennomført en rekke analyser av forskjellen er redusert fra rundt 23 pst. i 1973 til i 2004– 2005 St.meld. nr. 17 103 Makt og demokrati underkant av 15 pst. i 2001. Denne endringen har Dette skyldes i særlig grad kvinners økte tilknyt- så å si utelukkende funnet sted fram til midten av ning til arbeidslivet og økte utdanningsnivå. 1980-tallet. Likestillingsloven slår fast at kvinner og menn Studier gjennomgått av Det tekniske bereg- skal ha lik lønn for arbeid av lik verdi i samme virk- ningsutvalget kan tyde på en viss reduksjon i lønns- somhet. På dette punkt ser loven ut til å ha hatt en forskjellene mellom kvinner og menn på 1990-tallet funksjon. Forskjellene i lønn mellom kvinner og fram til 1997, jf. NOU 2000: 4. I beregningsutval- menn i samme type stilling i samme virksomhet er gets første (foreløpige) rapport fra 2005 viser tal- små. Lønnsforskjellene som fremkommer når man lene kun små endringer etter 1997. Lønnsandelen ser arbeidslivet under ett, følger i stor grad av for- for kvinner, når deltidsstillinger er omgjort til hel- skjeller i stillingsnivå og de kjønnsdelte skillelin- tidsekvivalenter, var i 2003 på om lag 84 pst. jene i arbeidsmarkedet. Forskjellen i timelønn for kvinner og menn vari- Arbeidsgiverorganisasjonen NAVO poengterer i erer mellom ulike sektorer. Mens nivået innen sin høringsuttalelse at lønnsforskjeller som ikke finanstjenester er på om lag 72 pst. og innen vare- har noen annen forklaring enn kjønn, i stor grad handel om lag 80 pst., er den over 90 pst. innen handler om holdninger: «Flere kvinner må rekrutte- blant annet bygg- og anleggsvirksomhet og i kom- res til høyere stillinger. De markedsmessige vurderin- muner og fylkeskommuner. Kvinner kategorisert ger må skje på samme måte for kvinner som for som undervisningspersonale ligger nærmest men- menn. Kvinners kompetanse må vurderes på samme nenes lønnsnivå, med en andel på 95 pst. Andelen i måte som menns kompetanse i arbeidsmarkedet.» staten (eksklusiv helseforetakene) er på om lag NAVO understreker videre i sin høringsuttalelse at 88 pst. dette arbeidet må forankres på den enkelte Lønnsforskjellene mellom kvinner og menn er arbeidsplass. gjennomgående mindre i offentlig sektor enn i pri- Lokalt vil arbeidsvurdering og forhandlinger vat sektor. Dette gjelder for alle utdanningsgrup- etter Regjeringens oppfatning være gode verktøy per. Sammenlikninger av kvinner og menn med for å fremme likelønn mellom kjønnene. Avtaler samme utdanningsnivå og potensiell yrkeserfaring om bruk av kjønnsnøytral arbeidsvurdering vil (alder minus alder ved avsluttet utdanning), viser kunne være et konkret og praktisk verktøy for at kvinner i gjennomsnitt har 92 pst. av menns lønn gjennomføring av likelønn i arbeidslivet, jf. Ot.prp. i offentlig sektor, mens tilsvarende tall i privat sek- nr. 77 (2000–2001). Særlig vil dette kunne være tor er 84 pst. (Barth m.fl. 2002). effektivt i lokale forhandlinger eller på virksom- Samtidig har både menn og kvinner med høy- hetsnivå. Etter lovendring 14. juni 2002 fremgår ere utdanning gjennomgående høyere lønn i privat det nå direkte av likelønnsbestemmelsen i likestil- sektor enn i offentlig sektor. Denne forskjellen er lingsloven at kravet om lik lønn gjelder selv om likevel mer markert for menn enn for kvinner. Tall arbeidstakerne har ulik faglig tilknytning eller fra Det tekniske beregningsutvalget for inntekts- tariffavtale. oppgjørene viser for eksempel at kvinner med uni- Barne- og familiedepartementet har igangsatt versitets- eller høyskoleutdanning til og med 4 år i et treårig prosjekt kalt «Likestilt lønn – et prosjekt kommunene hadde en årslønn i 2003 på 302 000 for norsk arbeidsliv» (FAKIS). Gjennom praktisk kroner, mens menn hadde 327 000 kroner. Innen prøving og i nært samarbeid med arbeidslivet utvik- finanstjenester var tilsvarende hhv. 387 000 kroner les et elektronisk verktøy for kjønnsnøytral måling (kvinner) og 516 000 kroner (menn), jf. NOU av arbeidets verdi, på tvers av yrke og fag. Econ 2004: 10 Tabell 7.13. For personer med lavere Analyse AS vil om kort tid presentere en rapport utdanningsnivå er det mindre forskjeller mellom om forsøket med arbeidsvurdering for å oppnå privat og offentlig sektor, og det er heller ikke enty- likelønn. dig slik at lønnsnivået i privat sektor er høyest. Det er viktig å fortsette arbeidet med å bedre Samlet sett indikerer tallmaterialet størst lønnsfor- statistikk- og kunnskapsgrunnlaget. Det tekniske skjeller mellom menn og kvinner i privat sektor, beregningsutvalget for inntektsoppgjørene doku- samtidig som høyere utdanning gir større avkast- menterer hvert år lønnsutviklingen. Det legges ning i privat sektor i form av høyere lønn. betydelig arbeid i å kartlegge utviklingen for kvinner og menn i de ulike forhandlingsområdene. Diskusjonen om forskjeller i verdsetting av stillinger mellom ulike sektorer vil i stor grad dreie 5.8.4.2 Regjeringens syn seg om forskjeller i lønnsnivå mellom offentlig og Som gjennomgangen viser, har det skjedd en utjev- privat sektor. Sammenhengene her er imidlertid ning av kvinners og menns inntekter over tid. ikke entydige. Som påpekt er den økonomiske 104 St.meld. nr. 17 2004– 2005 Makt og demokrati avkastningen av høy utdanning lavere i offentlig yrkesgrupper i offentlig sektor, og ikke minst i kom- sektor enn i privat sektor. Dette er et forhold som munesektoren». Organisasjonen hevder videre at også vil gjelde menns lønnsnivå i offentlig sektor «den systematiske verdsettingsdiskrimineringen er så og skyldes at det generelt er lavere lønnsforskjeller omfattende at det trengs nye tiltak – et krafttak for i offentlig sektor. Gitt en viss ramme for den sam- likelønn». lede lønnsutviklingen innen offentlig sektor, vil det I et eget brev til regjeringen datert 22. septem- å gi større uttelling for utdannelse være en fordel ber 2004 fra UHO, Likestillingsombudet og Like- for kvinner og menn med høy utdannelse, mens stillingssenteret gjentas forslaget om en likelønns- grupper med lav utdannelse vil tape. kommisjon. Det utrykkes håp om at regjeringen Det er ikke bare lønn som avgjør de samlede kan være med å gi arbeidet for likestilling og like- goder knyttet til stillinger i ulike sektorer. Arbeids- lønn en ny start med å opprette en likelønnskom- plasser i privat sektor er betydelig mer sårbare for misjon. konjunkturutvikling, med større fare for oppsigel- Det finnes allerede et betydelig statistikk- og ser og arbeidsledighet. Det vil være en vurdering kunnskapsgrunnlag om lønnsforskjeller mellom av de samlede godene, inkludert jobbtrygghet, som kvinner og menn, til bruk for partene både sentralt vil kunne avklare hvorvidt det er urimelige lønns- og lokalt. Videreutviklingen av dette grunnlaget vil forskjeller mellom arbeidsplasser med kvinne- fortsette. Regjeringen legger vekt på at lønnsopp- overvekt sammenliknet med arbeidsplasser med gjørene er partenes ansvar. Videre mener Regjerin- mannsdominans. gen at en fortsatt utjevning mellom kvinners og Det er bred enighet om at det er konkurranse- menns lønn i hovedsak vil være avhengig av end- utsatt sektor som skal legge rammene for lønns- ringer som ligger utenfor det inntekstpolitiske veksten i samfunnet for øvrig. Regjeringen og området. Som det fremgår av omtalen over, vil partene i arbeidslivet har dette som grunnlag for utdanningspolitikken, familiepolitikken og endrin- det inntektspolitiske samarbeidet, og det kan i ger i det kjønnsdelte arbeidsmarkedet være avgjø- denne sammenheng vises til drøftinger og konklu- rende. Regjeringen understreker at den støtter sjoner i Holden I- og II-utvalgene, jf NOU 2000: 21 intensjonen i forslaget om økt likelønn mellom og NOU 2003: 13, der også partene i arbeidslivet kvinner og menn. Imidlertid finner Regjeringen var representert. Gjennomføringen av lønnsopp- etter en samlet vurdering at det ikke vil være hen- gjørene er partenes ansvar. siktsmessig å opprette en likelønnskommisjon nå, Arbeidet med likelønn må ha som grunnlag at slik som foreslått. det er flere ulike årsaker til inntekts- og lønnsfor- skjellene mellom kvinner og menn. Sammenhen- gene er kompliserte og årsakene ligger også i for- 5.8.5 Ledelse og styrerepresentasjon hold utenfor arbeidslivet og arbeidsmarkedet, ikke Makt- og demokratiutredningen gjennomførte en minst i fordelingen av omsorgsarbeidet i hjemmet. bred undersøkelse som inkluderte nesten 2000 Som en langsiktig strategi for å utjevne lønnsfor- personer innen topposisjoner på en rekke sam- skjellen vil imidlertid arbeidet med å redusere funnsområder, den såkalte eliteundersøkelsen. omfanget av det kjønnsdelte arbeidsmarkedet stå Undersøkelsen belyste blant annet kjønnsrepre- sentralt. sentasjonen på ledernivå i Norge. Undersøkelsens I sin høringsuttalelse uttrykker Utdannings- kjønnsaspekter omtales i både sluttrapporten og gruppenes Hovedorganisasjon at det er langt igjen til sluttboken (s. 174–178) og blir i detalj behandlet i man har oppnådd likelønn. UHO fremmer forslag boken «Menn imellom» (Skjeie og Teigen 2003). om å nedsette en likelønnskommisjon: Eliteundersøkelsen avdekket at ledelsesnivået på de aller fleste samfunnsområder i Norge er «UHO foreslår at regjeringen setter ned en like- karakterisert av en markert mannsdominans. I eli- lønnskommisjon. Kommisjonen gis et bredt mandat, og partene i arbeidslivet skal være teutvalget var det 84 pst. menn og 16 pst. kvinner. representert. Kommisjonen skal analysere Skillene mellom sektorene er relativt store; fra til- årsakene til likelønnsproblemet, og foreslå til- nærmet likhet på regjeringsnivå til total mannsdo- tak som kan styrke arbeidet for likelønn i minans i forsvaret og deler av det private nærings- Norge. Arbeidet skal være ferdig i god tid før liv. Skjeie går i sin særuttalelse nærmere inn på tariffoppgjøret i 2006.» betydningen av en klar mannsdominans på ledel- UHO begrunner sitt forslag med at «likelønns- sesnivå i et maktperspektiv. Hun hevder at: utfordringene finnes i alle sektorer og på alle nivå i «Den formidable mannsdominansen i eliteut- arbeidslivet, men er særlig store for kvinnedominerte valget tegner en skarp kontrast til offisiell reto- 2004– 2005 St.meld. nr. 17 105 Makt og demokrati

Figur 5.2 Kjønnsrepresentasjon i ledende stillinger, eliteundersøkelsen. Pst. menn Kilde: Skjeie og Teigen 2003 s. 72

rikk om norske likestillingsparadiser. Og den minansen i ledende posisjoner i det norske sam- bryter kraftig med diffuse forestillinger om lik- funn. Også på styresiden i norske virksomheter er hetstradisjoner og egalitære rekrutteringskul- kjønnsrepresentasjonen svært skjev. I desember turer.», jf. NOU 2003: 19 s. 78 2004 var den gjennomsnittlige kvinneandelen blant de faste styrevervene (eier- og ansattevalgte) i norske privat eide allmennaksjeselskaper på knapt 13 5.8.5.1 Hovedutfordringer pst. I de statlige virksomhetene er kvinneandelen Mannsdominansen knytter seg både til ledelses- betydelig høyere med 45,7 pst. (mars 2003). og eierposisjoner gjennom styrerepresentasjon, og I de siste årene har internasjonal ledelsesteori i gjør seg gjeldende både innenfor offentlig og privat stadig større grad satt fokus på mangfold i styrerom- sektor. mene som en sentral ressurs for å sikre en virksom- Eliteutvalgsundersøkelsen illustrerte som vist hets nyskapning og kreativitet. I den konkrete ovenfor (se figur 5.2) den eksisterende mannsdo- utvelgelsesprosessen ser det likevel ut til at dette 106 St.meld. nr. 17 2004– 2005 Makt og demokrati hensynet ofte må vike. Når både nettverk (faktisk kvinneandelen i styrene i allmennaksjeselskap, kjennskap til personen som velges) og identifika- statsforetak, statsaksjeselskap og særlovsselskap. sjon (dvs likhet i stedet for mangfold) spiller inn i Arbeidet for å styrke kvinners posisjon innen den valg av nye styrerepresentanter, taper kvinner. I enkelte statlige virksomhet på både ledelsesnivå mindre grad enn menn inngår de i de tradisjonelle og eierrepresentasjonssiden vil bli videreført. nettverkene som utvelgelsen skjer fra, og som Ved en gjennomgang av allmennaksjeselskap kvinner representerer de ikke identifikasjon på registrert i Brønnøysundregisteret i 2004 fremgikk samme måte som menn i de aktuelle miljøer. det at den totale andel kvinner i styrene var på 11 pst. Dette er bare en svak økning fra tilsvarende tall i 2003. Regjeringen finner den lave kvinneandelen i 5.8.5.2 Regjeringens syn de private styrene i Norge uheldig. Det var på Den fortsatte mannsdominansen på samfunnets denne bakgrunn at Regjeringen fremmet en ny lov toppnivåer er en stor utfordring for samfunnet som om tilnærmet 40 pst. representasjon av begge kjønn helhet. Arbeidet må rettes inn både mot ledelses- i styrene til alle offentlig eide foretak og privat eide nivået og mot styrene. allmennaksjeselskaper, jf. Ot.prp. nr. 97 (2002– Likestillingslovens aktivitetsplikt for offentlig 2003). Det er Regjeringens oppfatning at loven er virksomhet har vært viktig i statens arbeid med viktig i et likestillings- og demokratiperspektiv, og likestilling mellom kvinner og menn. Denne påleg- at den vil innebære en styrking av ledelsen i ger offentlige myndigheter å arbeide aktivt, målret- næringslivet og i bedriftenes konkurransekraft. tet og planmessig for å fremme likestilling på alle For de offentlig eide selskapene trådte reglene samfunnsområder. I tillegg til at departementene i kraft på vanlig måte, fra 1. januar 2004. For de pri- og underliggende etater rapporterer årlig om vat eide allmennaksjeselskapene trer reglene om arbeidet for likestilling innen sine fagområder, har kjønnsrepresentasjon ikke i kraft dersom den regjeringen de tre siste årene lagt fram et særskilt ønskede kjønnsbalansen oppnås frivillig i løpet av vedlegg til statsbudsjettet, som redegjør for hvor- 2005. Det vil skje en vurdering av hvordan kjønns- dan departementene konkret arbeider for å representasjonen utvikler seg fram til 1. juli 2005 fremme likestilling som en integrert del av bud- basert på statistikk fra Foretaksregisteret. På dette sjettarbeidet og politikkutformingen på et bredt tidspunktet vil de fleste allmennaksjeselskapene spekter av fagområder. ha gjennomført sine generalforsamlinger med til- Regjeringen vektlegger mangfold i ledelsen av hørende styrevalg. Loven omfatter ikke styrene for statlige virksomheter, både med hensyn til alder, privat eide aksjeselskaper. Grunnen er at de fleste kjønn, etnisitet og andre erfaringsbakgrunner, og aksjeselskaper i Norge er små familiebedrifter har satt seg som mål å ha 40 pst. representasjon av hvor eierne er fysiske personer som selv sitter i sty- begge kjønn i ledende stillinger i staten innen 1. juli ret. Kjønnsrepresentasjonen i styrene skal regnes 2006. Per 1. januar 2004 viste mellomrapporterin- separat for henholdsvis ansattevalgte og de eier- gen at 33,9 pst. av lederne i staten er kvinner. Dette valgte styremedlemmene. Håndheving av reglene er en økning på 22 pst. på to år. Innenfor de ulike om kjønnssammensetning vil skje gjennom sel- deler av staten er forskjellene imidlertid relativt skapslovgivningens system. store og det er derfor nødvendig å ha et særskilt søkelys på de sektorer der kjønnsbalansen er svak. Den store andelen kvinnelige mellomledere i staten 5.9 Diskriminering på flere grunnlag bør nå ha lagt et godt grunnlag for arbeidet med å – og felles håndhevingsapparat øke andelen kvinner i topplederposisjoner. Statens mentorprogram for kvinnelige ledere har vært i drift Likhet og ikke-diskriminering er begreper som siden 1999, og har bidratt til den positive utviklingen kan knyttes til en rekke kjennetegn – det kan dreie i retning av kjønnsbalanse innen statlig ledelse. Pro- seg om kjønn, etnisk bakgrunn, religion eller livs- grammet vil nå bli evaluert og det vil bli vurdert om syn, funksjonsevne, alder, seksualitet, politisk opp- dette bør utvides, jf. St.prp. nr. 1 (2004–2005), ved- fatning mv. Et mer generelt fokus på diskrimine- legg om kjønnsperspektiv i budsjettarbeidet. ring og undertrykkelsesmekanismer kan også Kvinnerettet arbeid har vært et prioritert avdekke såkalt «multidiskriminering» – at ulike område for Regjeringen i flere år og det er blant diskrimineringsgrunnlag virker forsterkende og annet på bakgrunn av dette at man har oppnådd medvirker til at individer utsettes for flere former omlag 45 pst. kvinnelig representasjon i styrene i for diskriminering samtidig. I dette avsnittet rettes de statlige virksomhetene. Regjeringen vedtok i særskilt søkelys på kjønn og etnisitet. Det pekes på mars 2002 flere målsetninger og tiltak for å bedre to hovedutfordringer: For det første storsamfun- 2004– 2005 St.meld. nr. 17 107 Makt og demokrati nets diskriminering av kvinner både på grunnlag av deres kjønn og deres etniske bakgrunn, og for 5.9.2 To hovedutfordringer det andre kjønnsdiskriminering av kvinner innen- To hovedutfordringer utkrystalliserer seg. På den for etniske eller religiøse grupper. ene side møter mange kvinner og menn med minoritetsbakgrunn fordommer og diskriminering fra storsamfunnet – i kraft både av deres kjønn og 5.9.1 Kjønn og etnisitet i den norske deres etniske bakgrunn. I følge SMEDs siste rap- virkeligheten port (2004) har det etter hvert utviklet seg et bilde Makt- og demokratiutredningen reiser spørsmålet av ikke-vestlige menn som «undertrykkere» og om likestillingspolitikken i Norge er fargeblind. kvinner fra de samme områdene som «ofre». For- Det pekes på at minoritetskvinner er lite synlige i dommer og storsamfunnets syn på innvandrerkvin- maktrelasjoner i det norske samfunn, de har få for- ner kan paradoksalt nok legge ekstra bør til byrden melle maktposisjoner, de er svakt representert i for de kvinner som ønsker å treffe utradisjonelle korporative organer som statlige råd og utvalg, og valg ved at de opplever også å måtte forsere norske de er dårlig representert i folkevalgte organer. tabuer og fordommer. Begrensninger i bruk av Samtidig nyanserer utredningen bildet ved å vise hodeplagg (hijab) på jobben er et eksempel på en til at norske minoritetskvinner ikke er helt uten form for diskriminering som rammer kvinner spe- innflytelse; de har organisert seg og stilt krav og sielt, jf. St.meld. nr. 49 Mangfold gjennom inklude- gjennom sine organisasjoner driver de lobbyvirk- ring og deltakelse, s. 42. Samtidig beretter mange somhet rettet mot statsråder, politiske partier og kvinner som bruker hijab at de opplever å bli komiteer på Stortinget (sluttrapporten s. 38). behandlet som mindre ressurssterke, mindre selv- Senter mot etnisk diskriminering (SMED) er stendige og mindre integrerte i mange sammen- den av høringsinstansene som spesifikt berører henger i det offentlige rom. Majoritetens syn på problemstillingen. SMEDs hovedinnvending over- andre tradisjoner som kvinneundertrykkende kan for utredningen er at den tegner et tradisjonelt og medføre at kvinner som for eksempel bærer hijab lite nyansert bilde av minoritetskvinner som res- opplever å ikke bli behandlet som likeverdige i det surssvake og lite synlige. SMED peker her på at norske samfunn. Denne utfordringen knytter seg flere minoritetskvinner har lykkes i å få innpass før til minoriteters likestilling med majoriteten. mennene med innvandrerbakgrunn i mange for- Den andre hovedutfordringen knytter seg til melt viktige posisjoner som stortingsrepresentant, kjønnsdiskriminering og ulikebehandling basert sentrale posisjoner i politiske partier, samt noen på kjønn innenfor minoritetsgrupper. Innenfor symbolsk viktige posisjoner (for eksempel direk- noen grupper og miljøer opplever kvinner med inn- tør for likestillingssenteret, redaktøren for NRKs vandrerbakgrunn ulikebehandling og til dels grov kulturavdeling og leder for 17. mai komiteen i diskriminering, blant annet i form av ekstreme Oslo). Videre viser SMED til SSBs vurderinger om praksiser som kjønnslemlestelse og tvangsekte- at det ved lokalvalget i 2003 var veldig liten forskjell skap, diskriminering når det gjelder mulighet for mellom kjønnene i deres valgdeltakelse: utdanning, mulighet til å ta inntektsbringende arbeid og i valg av egen klesdrakt. «Hos norske statsborgere med innvandrerbak- I mange sammenhenger er det grunn til å anta grunn er det ingen forskjell på valgdeltakelse når det gjelder kjønn. Dette er en endring, ved at kvinner med ikke-vestlig bakgrunn møter større de siste valgene har kvinner med innvandrer- barrierer på arbeidsmarkedet enn menn, blant bakgrunn hatt omtrent 5 prosentpoeng høyere annet fordi de i gjennomsnitt har lavere utdanning, valgdeltakelse enn menn. Dette har trolig sam- dårligere norskferdigheter og færre har eksamen menheng med at det er i ferd med å bli mindre fra Norge å vise til. Generelt sett deltar kvinnene skiller i botid mellom kjønnene. Hovedskillet også i mindre grad i norskundervisning og skaffer her, som tidligere, er skillet mellom vestlig og seg i mindre grad den formalkompetanse som er ikke-vestlig landbakgrunn.» nødvendig for å få jobb i Norge. Dels kan dette skyldes kulturelle og verdibaserte holdninger om Innvandrerkvinnene har også klart å få adgang at kvinner ikke skal være yrkesaktive, dels kan det til maktens korridorer i noen saker som gjelder skyldes at det offentlige hjelpeapparatet ikke fan- dem spesielt, blant annet saker som tvangsekte- ger opp det behovet ikke-vestlige kvinner har for skap og kjønnslemlestelse. SMED mener på denne kvalifiseringstiltak. bakgrunn at det kanskje er mer grunn til å Senere års kartlegginger av området tyder på at bekymre seg for underrepresentasjonen av menn det bildet som er tegnet ovenfor må nyanseres. I med innvandrerbakgrunn i det offentlige rom. St.meld. nr. 49 (2003–2004) Mangfold gjennom 108 St.meld. nr. 17 2004– 2005 Makt og demokrati inkludering og deltakelse gjennomgås de generelle skape seg et liv i tråd med egne behov, ønsker og utfordringer som knytter seg til innvandring. Her verdier. peker Regjeringen på at det er klare og til dels Regjeringen legger til rette for dette gjennom store forskjeller mellom generasjonene. For en lovverk som gir skjerpet vern mot diskriminering, nærmere beskrivelse av dette, se kapittel 6. Innen- jf. Ot.prp. nr. 33 (2004–2005) Om lov om forbud mot for de aller fleste etniske grupper skjer det en mar- diskriminering på grunnlag av etnisitet, religion, kert økning i utdannelsesnivå – i noen grad opp til mv. (diskrimineringsloven). Lovforslaget som ble det generelle nivå på feltet i Norge, se kapittel lagt fram i desember 2004, omfatter forbud mot dis- 6.6.3. For mange unge kvinner innebærer økte kriminering på grunnlag av etnisitet og religion på utdannelsesmuligheter større handlingsrom og alle samfunnsområder, også i arbeidslivet. Videre valgfrihet. har Regjeringen lagt fram forslag om styrking av Samtidig reiser disse endringene nye utfordrin- vernet mot kjønnsdiskriminering, jf. Ot.prp. nr. 35 ger i forbindelse med diskriminering «internt». (2004–2005). Internasjonal Helse- og Sosialgruppe, som består Ved utformingen av introduksjonsloven som av personer med flerkulturell kompetanse på flere trådte i kraft 1. september 2004 (om introduksjons- områder og er et rådgivningsorgan for etniske program og introduksjonsstøtte for nyankomne minoriteter, har påpekt flere utfordringer som innvandrere med behov for grunnleggende kvalifi- møter minoritetskvinner som tar lengre utdan- sering) har det vært viktig å sikre kvinner med inn- nelse. For mange av disse kvinnene kan det være vandrerbakgrunn reelle muligheter for deltakelse i en utfordring å finne en ektefelle som aksepterer introduksjonsprogram på lik linje med menn. Intro- kvinnenes valg om å gå inn i mer moderne, og min- duksjonsprogrammet skal tilpasses kvinners indi- dre kjønnsbaserte roller. Organisasjonen påpeker viduelle behov og ønsker, samtidig som introduk- at mange unge kvinner med innvandringsbak- sjonsstønaden vil fremme økonomisk uavhengig- grunn lever i et spenningsfelt mellom to kulturer het for kvinner med innvandrerbakgrunn. At og understreker viktigheten av at det skapes en deltakelse i introduksjonsordningen er obligato- møteplass der unge og eldre innvandrere kan risk for kvinner som inngår i målgruppen for ord- møtes og generasjonskonflikter unngås. ningen, vil bidra til at flere kvinner deltar i kvalifiseringstiltak og styrke deres muligheter til å komme i arbeid. 5.9.3 Regjeringens syn Stortinget vedtok 2. desember 2004 Regjerin- Regjeringen legger vekt på en balansert virkelig- gens forslag, jf. Ot.prp. nr. 50 (2003–2004) om at hetsbeskrivelse som utgangspunkt for å vurdere innvandrere skal ha rett og plikt til norskopplæ- tiltak på dette feltet. Undertrykkelse og diskriminering. Målgruppen for denne retten er større enn ring av minoritetskvinner må avdekkes, samtidig den som omfattes av introduksjonsordningen og som det må unngås at det males et generelt bilde vil også komme kvinner som har fått familiegjen- av innvandrerkvinner som ressurssvake ofre. Det forening med norske borgere til gode. Ordningen er etter Regjeringens oppfatning viktig at betydnin- vil sikre at innvandrere, uavhengig av kjønn, deltar gen av generasjonsforskjeller trekkes inn i forståel- i grunnleggende opplæring i norsk og samfunns- sen av innvandrerkvinners virkelighet. kunnskap i løpet av sin første tid i Norge. Det er Videre er det behov for større oppmerksomhet viktig for å kunne delta i arbeidslivet, men også for om spesielle forhold som kan ha betydning for å kunne følge opp barna på skole og i fritidsaktivi- noen kvinner med innvandrerbakgrunn. Det har teter. for eksempel vist seg at noen kvinner med innvandrerbakgrunn i praksis kan ha problemer med å få anerkjent en skilsmisse gjennomført i Norge, i sitt 5.9.4 Felles håndhevingsapparat opprinnelsesland. Det er behov for å være i dialog Ett sentralt tiltak for å sikre et bredt fokus på dis- både med andre lands myndigheter og med inn- kriminering som samfunnsproblem, er Regjerin- vandrermiljøene i Norge, for å finne gode løsnin- gens forslag om opprettelse av et felles håndhe- ger på slike og liknende forhold. vingsapparat for likestillingsloven, den nye loven Regjeringen møter utfordringene knyttet til om forbud mot diskriminering på grunn av etnisi- kjønnsdiskriminering og multidiskriminering på tet, religion mv., arbeidsmiljølovens likebehand- flere nivåer. Det er sentralt for Regjeringen å sikre lingskapittel og diskrimineringsforbudene i de fire at alle – uavhengig av etnisk, religiøs, kulturell bak- boliglovene, jf. Ot.prp. nr. 34 (2004–2005). Den nye grunn og uavhengig av kjønn – har samme mulig- diskrimineringsombudsloven skal i følge forslaget heter til å treffe de valg som har betydning for å inneholde regler for håndhevingsapparatets orga- 2004– 2005 St.meld. nr. 17 109 Makt og demokrati nisasjon, funksjon, kompetanse og saksbehand- vise seg i forhold til tilfeller av multidiskriminering, ling. dvs. diskriminering på flere grunnlag. Aktuelle Håndhevingsapparatet skal også ivareta pådri- eksempler er tilfellene der kvinner er nektet å ver- og veilederoppgaver som skal bidra til økt like- bruke hodeplagg (hijab) på arbeidsplassen. Disse stilling og likebehandling. Videre skal organet sakene ligger i grenselandet mellom diskrimine- påse at norsk rett og forvaltningspraksis samsvarer ring på grunnlag av kjønn og religion. Et felles med de forpliktelser Norge har etter FNs rasedis- håndhevingsapparat vil legge til rette for en mer krimineringskonvensjon og FNs kvinnekonven- helhetlig behandling både av konkrete enkeltsaker sjon. Håndhevingsapparatet vil bestå av et ombud og av det generelle pådriverarbeid på feltet. (Likestillings- og diskrimineringsombudet) og en EU-regelverket på diskrimineringsområdet er nemnd (Likestillings- og diskrimineringsnemnda). harmonisert i betydelig grad de siste årene. Har- De eksisterende organene på området for likestil- moniseringen av det norske lovverket og håndhe- ling mellom kjønnene (Likestillingssenteret, Like- vingen av dette forsterkes derfor ytterligere gjen- stillingsombudet og Klagenemnda for likestilling) nom tilpasningen til EUs regelverk. I en rekke og området for etnisk likestilling (deler av oppga- andre europeiske land har man valgt å etablere fel- vene til Senter mot etnisk diskriminering – SMED) les håndhevingsapparat for alt diskrimineringslov- tas opp i det nye felles håndhevingsapparatet. verk og pådriverarbeid for likestilling på ulike Regjeringen legger spesiell vekt på at et felles områder. apparat som omfatter flere diskrimineringsgrunn- Det legges opp til at det nye håndhevingsappa- lag vil bidra til enkelhet og klarhet for brukeren. ratet skal etableres 1. januar 2006, samtidig med For arbeidsgivere som trenger veiledning og ikrafttredelsen av den nye loven om forbud på bistand om ikke-diskrimineringslovgivning og grunnlag av etnisitet, religion, mv. og enkelte end- hvorledes mangfold og likestilling aktivt kan frem- ringer i likestillingsloven, jf. Ot.prp. nr. 33 (2004– mes, vil det være en hjelp å kunne forholde seg til 2005) og Ot.prp. nr. 35 (2004–2005). ett organ. Fordelene ved ett felles organ vil særlig 110 St.meld. nr. 17 2004– 2005 Makt og demokrati

6 En mangfoldig, flerkulturell befolkning

6.1 Innledning over 70 pst. Andelen personer med ikke-vestlig bakgrunn i innvandrerbefolkningen økte fra 16 pst. Norge har alltid vært kulturelt mangfoldig. Alt i 1970 til 72 pst. i 2004. lenge før samlingen av Norge bodde både samer Figur 6.1 viser fordelingen av personer med og nordmenn i det området som nå utgjør Norge. innvandrerbakgrunn fra land med de største inn- Kvener, skogfinner og romanifolket kommer til vandrergruppene i Norge. Disse utgjør om lag 2/3 syne i Norges-historien på 1500- og 1600-tallet. av alle med innvandringsbakgrunn. Regjeringen tar utgangspunkt i at det er mange Befolkningen i Norge består i større grad enn måter å være norsk på, og at kulturelt mangfold er før av grupper med forskjellig botid og tilknytning en berikelse for fellesskapet. til landet. Man kan derfor ikke ta for gitt at innbyg- Det har alltid vært innvandring til Norge, men gerne deler de samme erfaringer, verdier og refe- sammensetningen har endret seg mye over tid. ranser på samme måte som tidligere. Dette inne- Det har også vært perioder med stort omfang av bærer betydelige utfordringer for det tradisjonelle utvandring. I 1970 bodde det om lag 60 000 perso- norske demokratiet og den tradisjonelle norske ner med to utenlandsfødte foreldre i Norge. Dette velferdsstaten. Det er viktig å sikre politisk og sivil utgjorde 1,5 pst. av folketallet. Ved inngangen til deltakelse for alle grupper, og det er viktig å oppnå 2004 utgjorde innvandrerbefolkningen i Norge høy deltakelse på arbeidsmarkedet. Regjeringens 349 000 personer, svarende til 7,6 pst. av folketallet. mål uttrykkes i tittelen til St.meld. nr. 49 (2003– Om lag 290 000 er førstegenerasjons innvandrere, 2004) Mangfold gjennom inkludering og deltakelse. dvs. innvandret til Norge med to utenlandsfødte Lykkes vi med denne målsettingen, kan veksten i foreldre, mens om lag 60 000 er født i Norge av innvandrerbefolkningen bidra til et mer mangfoldig utenlandsfødte foreldre. I løpet av de siste 10 årene og rikere samfunn der rådende holdninger, oppfat- har den samlede innvandrerbefolkningen økt med ninger, ordninger og etablerte løsninger brytes og

Figur 6.1 Personer med innvandringsbakgrunn fra ulike land, 1. januar 2004. Kilde: Statistisk sentralbyrå 2004– 2005 St.meld. nr. 17 111 Makt og demokrati brynes mot nye utfordringer og kulturimpulser fra gruppenes hjemland. «Slik blir innvandrerstatus hele verden. gjenskapt over generasjoner, med et språklig særpreg som kan føre til marginalisering i forhold til posisjoner og yrkeskarriére i det norske samfunnet.» 6.2 Makt- og demokratiutredningens Ifølge utredningen er det et stort lønnsgap mel- diagnose lom innvandrere og nordmenn på det norske arbeidsmarkedet, som delvis skyldes diskrimine- Makt- og demokratiutredningen beskriver det den ring på etnisk grunnlag. Videre er innvandrere omtaler som et minoritetshierarki. Minoritetene gjennomgående dårligere representert gjennom inngår i følge utredningen i et hierarki i forhold til fagforeninger enn andre arbeidstakere. De møter hvilke rettigheter de har. Samene har de mest store språkbarrierer, og mange har vanskelig for å omfattende rettigheter ved at de har fått status som få godkjent den kompetansen de har fra hjemlan- urfolk i norsk og internasjonal rett. Andre grupper, det. kvener, jøder, rom (sigøynere), romanifolket Ifølge utredningen har hushjelpsmarkedet (tatere) og skogfinner, har fått status som nasjo- «nå gjenoppstått som en nisje for innvandrer- nale minoriteter med utgangspunkt i langvarig til- kvinner fra fattige land. I omsorgs- og renholds- knytning til landet. Til sist i minoritetshierarkiet arbeid er innslaget av innvandrere av begge kommer den nye innvandrerbefolkningen som er kjønn raskt økende. Denne dobbelte endrings- uten tilsvarende rettigheter som urfolk og nasjo- prosessen – i private hjem og i offentlig omsorg nale minoriteter. og renhold – kalles omsorgens globalisering. Makt- og demokratiutredningen beskriver en Det lave lønnsnivået gjør disse sektorene mer uheldig utvikling for innvandrerbefolkningen. avhengige av innvandret arbeidskraft, samtidig som tilførselen av ny arbeidskraft utenfra «[D]et norske samfunnet er i ferd med å bli bidrar til å holde lønnsnivået nede […] Det er sterkere klassedelt på etnisk grunnlag. Store svake motforestillinger mot at det systematisk deler av innvandrerbefolkningen deltar ikke i blir skapt en ny underklasse i landet. Den poli- det norske politiske systemet og utgjør en ny tiske viljen til å motvirke en slik utvikling ser ut underklasse innen lavtlønnsyrker eller utenfor til å være liten.» (sluttrapporten s. 43) arbeidsmarkedet.» (sluttrapporten s. 41) Ifølge utredningen opplever innvandrere Utredningen hevder at innvandrerne i stor grad mange former for avmakt i møtet med det norske utgjør en ny underklasse i Norge, enten de står samfunnet. Det kan være lange opphold på asyl- utenfor arbeidsmarkedet eller de er i ufaglært og mottak, avhengighet av det byråkratiske støtte- dårlig betalt arbeid. De er samtidig splittet i et stort apparatet, språkproblemer, marginalisering på antall etnisk-kulturelle grupper, mange av dem arbeidsmarkedet og ulike former for etnisk diskri- med sterke interne normer. Mangelen på felles minering. Videre kan innvandrere komme i bånd mellom innvandrergruppene gir et dårlig klemme mellom tradisjonelle familienormer og utgangspunkt for samordnet klassesolidaritet. vestlige forventninger til likestilling mellom kjønn Dette skiller det nye klassesamfunnet i Norge fra og til individuell valgfrihet. I utredningen heter det: det gamle. En etnisk fragmentert underklasse med stadig tilsig av nye grupper utenfra, kan vanskelig «En av de viktigste ressursene for politisk del-

takelse og posisjon i arbeidsmarkedet er språk- organisere seg som arbeiderbevegelse. lig kompetanse. Ordforråd og evne til å artiku- lere seg på landets hovedspråk er en forutsetning for å gjøre seg gjeldende som 6.3 Synspunkter fra høringsinstansene samfunnsborger […] Utdanning er en viktig vei til språklig kompetanse. Denne politiske og Utredningens vurderinger knyttet til samer og økonomiske maktressursen er ulikt fordelt nasjonale minoriteter er særlig kommentert av sosialt og geografisk, og ulikheten er særlig Universitet i Tromsø. Det pekes blant annet på at dramatisk i forhold til den fremmedspråklige om man velger å bruke et begrep som minoritets- innvandrerbefolkningen.» (sluttrapporten s. hierarki, så burde en i større grad pekt på relevante 42) hensyn i debatter om minoritets- versus urfolks- Tendensen til innvandrerghettoer i Oslo og rettigheter. Det pekes på at urfolk har historiske andre steder forsterker ifølge utredningen den bosettingsområder innenfor staten og ofte på tvers språklige avmakten. Den reproduseres gjennom et av statsgrenser. mønster der ektefeller ofte hentes fra innvandrer- 112 St.meld. nr. 17 2004– 2005 Makt og demokrati

«Urfolk har ikke valgt statstilhørighet. Samene hvis dette er gjort er det mulig å skape tiltak har aldri innvandret til det som i dag er norsk som kan støtte positive tendenser eller fjerne territorium. Statene er derimot etablert på eventuelle barrierer til makt.» samenes tradisjonelle områder […] Samene KIM viser til at hovedkonklusjonen i utrednin- som urfolk er blitt antallsmessig i minoritet i egne områder.» Det er erkjent «at staten Norge gen er at innvandrerbefolkningen er i ferd med å er dannet på territoriet av to folk – nordmenn bli en ny underklasse i Norge. og samer […] Denne erkjennelsen setter «Kontaktutvalget [lette] med stor interesse i samer som urfolk i en spesiell situasjon sam- det underliggende materialet [om nye minori- menlignet med andre minoriteter.» teter] for å finne grunnlaget for en slik konklu- Utredningens synspunkter om innvandrere er i sjon. Dette materialet var for det første veldig særlig grad kommentert av Senter mot etnisk diskri- tynt. For det andre var det utført få empiriske minering (SMED) og Kontaktutvalget mellom inn- undersøkelser som kunne underbygge hovedkonklusjonen […] Kontaktutvalget tviler ikke vandrere og myndighetene (KIM). nødvendigvis på at konklusjonene kan være rik- SMED er «stort sett enig i [Makt- og demokrati- tige, men de undersøkelser som er utført av utredningens] konklusjoner og beskrivelser av virke- maktutredningen, kan ikke brukes som belegg ligheten.» SMED viser til at selv om Makt- og demo- for disse konklusjonene. Dermed framstår kratiutredningen er omfattende, er fraværet av beskrivelsene mer som synsing enn som minoriteter på mange samfunnsarenaer bare påstander som er vitenskapelig underbygget.» problematisert i noen få delstudier. Det er behov Kontaktutvalget mener at utredningen burde for mer forskning på etniske og nasjonale minorite- undersøkt forhold langs flere dimensjoner knyttet ters politiske deltakelse og representasjon. Det er til deltakelse i polititiske prosesser, deltakelse i viktig å ha fokus på forskjeller mellom innvandrer- arbeidsmarked, deltakelse i utdanning, den økono- befolkningen og flertallet også når disse forskjel- miske situasjonen, samt justissektoren. lene ikke kan knyttes til direkte diskriminering. KIM viser til en undersøkelse utført av Liv «Når etniske minoriteter har dårligere utfall på Anne Støren (NIFU), om etniske minoriteter og mange levekårsmål over lang tid har det alvor- utdannelse, lige samfunnsmessige konsekvenser som bør føre til politisk handling. Det nye klassesamfun- «som viser at etniske minoriteter som fullførte net er et uttrykk for at strukturell diskrimine- høyere utdannelse i Norge, fremdeles ikke fikk ring eksisterer i Norge i dag.» jobb, ett år etter endt utdanning. Dette til tross for at de ikke hadde problemer med verken SMED viser til ulike studier og til henvendelser språk eller fag. Det gir signaler om at arbeids- til senteret og konkluderer med at givere ikke vil ansette etniske minoriteter uavhengig av om de kan norsk og sitt fag eller ikke. «innvandrerne har høyere arbeidsledighet, de De foretrekker hvite etniske nordmenn. Denne arbeider i mer utsatte yrker, de får dårligere diskrimineringen er meget farlig, ikke minst betalt, og det uavhengig om de har norsk for samfunnet. Minoritetsstudenter som i disse utdannelse og/eller snakker godt norsk. Med tider blir ferdig utdannet ved utdanningsinstitu- andre ord: personer med minoritetsbakgrunn sjoner i Norge, er den første generasjonen som utsettes fortsatt for direkte og indirekte diskri- har tatt hele sin utdannelse i Norge og således minering i arbeidslivet.» er like flinke i norsk og sitt fag, som andre kan- SMED viser videre til at etniske minoriteter er didater. Hvis denne gruppen ikke lykkes på arbeidsmarkedet, vil det føre til problemer for systematisk underrepresentert i kommunestyrer, de som kommer etter. Det er lett å argumen- på fylkesting, på Stortinget, i offentlige utvalg, tere mot nytten av høyere utdannelse hvis en innen forvaltningen, i rettsapparatet, mediene og ser at ens egen far og mor, til tross for høyere frivillige organisasjoner. «Maktarenaene er domi- utdannelse ervervet i Norge, ikke klarer å få nert av etnisk norske.» relevante jobber og gjøre karriere […] For KIM hevder at Makt- og demokratiutrednin- samfunnet er det avgjørende at denne genera- gens analyse av minoriteters makt sjonen ikke mislykkes. Hvis denne generasjonen mislykkes på grunn av diskriminering i «er overfladisk og ufullstendig. Utredningen samfunnet så vil det i hvert fall skape den gir et statisk bilde og den har ikke sett på tilpas- underklassen maktutredningen mener er et ningsprosessen over et lengre tidsperspektiv. faktum allerede.» Det er viktig med en nyansert analyse for å identifisere faktorene som bidrar til, eller hindrer Universitets- og høgskolerådet drøfter kort inn- innvandrere økt innflytelse i samfunnet. Bare vandreres deltakelse i høyere utdanning. Det vises 2004– 2005 St.meld. nr. 17 113 Makt og demokrati blant annet til at rekrutteringen til høyere utdan- tig og en ønsket politikk. Av nasjonalt lovverk er ning blant ikke-vestlige innvandrere er lavere enn Grunnloven § 110 a («Det paaligger Statens Myn- blant etterkommere med ikke-vestlig bakgrunn. digheter at lægge Forholdene til Rette for at den «Dette vitner om en stigende utdanningsorientering samiske Folkegruppe kan sikre og udvikle sit Sprog, i fremtiden for innvandrere i Norge.» UHR mener at sin Kultur og sit Samfundsliv») og sameloven sen- «for å oppnå lik rett til utdanning for alle grupper, tral. virker det hensiktsmessig å satse på sosialt utjev- En viktig politisk arena for samepolitikken er nende tiltak heller enn særlige tiltak for inn- Sametinget. Regjeringen har i Ot.prp. nr. 21 (2004– vandrere.» 2005) foreslått å øke antallet representanter fra dagens 39 til 43 valgte representanter fra 13 ulike valgkretser. Det foreslås å innføre fire utjevnings- 6.4 Regjeringens politikk for urfolk mandater. Sametingets makt og kompetanse er og nasjonale minoriteter avhengig av hvilken makt og økonomiske rammebetingelser som blir gitt av sentrale myndigheter. Alle personer som hører til en etnisk, religiøs eller Kommunal- og regionaldepartementet har en språklig minoritet, har rett til frihet fra formell og egen statssekretær for samiske saker, som har reell diskriminering. Personer som hører til det vært rekruttert fra det samiske miljøet. Gjennom samiske folket og personer som hører til minorite- en egen statssekretær for samiske saker sikrer ter med tradisjonelle bånd til Norge, såkalte nasjo- man at disse sakene blir satt på dagsorden i regje- nale minoriteter, har dessuten krav på at staten set- ringsapparatet. ter inn visse tiltak for å støtte opp om deres kultur, Regjeringen ønsker en videre utvikling av sam- språk og religion. Myndighetene har også en for- arbeidsformene mellom myndighetene og Same- pliktelse til å identifisere de landområder som tinget, og at den folkerettslige plikten til å konsul- samene tradisjonelt besitter, og sikre effektivt vern tere samene som urfolk blir ivaretatt. Sametinget av deres eiendomsrett og rett til besittelse. Denne og Kommunal- og regionaldepartementet har der- plikten henger sammen med samenes status som for startet samtaler hvor formålet er å bli enige om urfolk. retningslinjer for konsultasjoner. Makt- og demokratiutredningen beskriver sum- Makt- og demokratiutredningen peker på sammen av de nevnte formene for folkerettslig vern menhengen mellom språkmakt og annen makt som et «minoritetshierarki». Regjeringen vil peke (sluttboken s. 281ff). Dominans og underordning på at de ulike minoritetene har rettigheter ut fra avspeiler seg i språksituasjonen. Videre heter det den enkelte gruppes unike historie, ut fra tilknyt- at i språklige minoritetsområder er fremmed- ning til Norge og de konkrete utfordringene den språket knyttet til de moderne, ledende sektorene enkelte gruppe står overfor. i samfunnet, mens lokalspråket står sterkere i tra- Norsk forvaltning og lovverk er i stor grad bygd disjonelle og mindre prestisjefylte sammenhenger. på norsk kultur, sedvane og normer. Dette kan i Kulturell og språklig dominans ytrer seg ifølge enkelte tilfeller komme i konflikt med sedvaner og utredningen gjerne som nedvurdering og latterlig- kultur hos samer og nasjonale minoriteter. Tradi- gjøring. Begrepet «mental kolonisering» har vært sjonelt sett har minoritetene måttet tilpasse seg brukt for å beskrive en underlegenhetsfølelse der storsamfunnets praksis. Også i dag oppleves lokalspråket oppfattes som stigmatiserende. I dilemmaer og konflikter mellom minoritetspoli- utredningen heter det videre at samene har vært tiske prinsipper og politikkutformingen på ulike utsatt for slik mental kolonialisering, og at språk- områder. reising derfor er sentralt i samepolitikken i dag. Regjeringen har bevaring og utvikling av samisk språk som et av de sentrale målene i same- 6.4.1 Samer politikken, og har derfor satt i verk flere tiltak for å Samepolitikken skal ivareta urfolks interesser og øke statusen for samisk språk og for å gjøre samisk rettigheter i Norge, og er i overensstemmelse med til et funksjonelt språk på flere arenaer. Blant tilta- internasjonale avtaler. Den sentrale konvensjonen kene er: er ILO-konvensjon nr. 169 Om urfolk og stammefolk – Regjeringen har innført samisk som språkvalg i selvstendige stater. FNs konvensjon om sivile og på sine informasjonssider ODIN. politiske rettigheter artikkel 27 er også sentral. I til- – Regjeringen jobber aktivt for å gjøre samisk til legg er samisk språk (nord-samisk) gitt særskilt et funksjonelt språk ved bruk av IT, og har job- vern etter Europarådets minoritetsspråkpakt. bet aktivt for å løse problemene med samisk Denne forankringen i internasjonale avtaler er vik- tegnsett. 114 St.meld. nr. 17 2004– 2005 Makt og demokrati

– Regjeringen har vedtatt samiske navn på møter med Kommunal- og regionaldepartementet enkelte kommuner og på Finnmark fylkeskom- og med berørte fagdepartementer. Berørte depar- mune. tementer er forpliktet til å føre en systematisk dia- – Regjeringen vil stimulere til bruk av samisk log i saker som spesielt berører minoritetene. som forskningsspråk. Dessuten arrangerer Kommunal- og regional- – Regjeringen har i forslag til revidert stedsnavn- departementet Kontaktforum mellom nasjonale lov, jf. Ot.prp. nr. 42 (2004–2005) styrket vernet minoriteter og sentrale myndigheter minst en av samisk gjennom formålsparagrafen. gang i året. – Regjeringen har innført samisk som språk ved Nasjonale minoriteter trekkes sjelden fram i reindriftsforhandlingene. mediene generelt, og har i liten grad egne medier som kan sette saker på dagsorden. Regjeringen har også søkt å øke statusen for samisk Europarådets ministerråd uttalte 8. april 2003 kultur og språk gjennom å innføre 6. februar, om Norges oppfølging av rammekonvensjonen at samefolkets dag, som offisiell flaggdag, og gjen- medietilbudet til den kvenske minoriteten ikke var nom å gi det samiske flagget offisiell status gjen- tilfredsstillende. Etter vedtak i NRKs generalfor- nom forskrifter for flagging. samling i 2004 slår vedtektene nå fast at NRKs sam- Til tross for visse utfordringer må mediesitua- lede riksdekkende programtilbud både i radio og sjonen for den samiske befolkningen og samisk fjernsyn skal inneholde programmer for nasjonale språk sies å være relativt tilfredsstillende. Den og språklige minoriteter. offentlige finansieringen av NRK Sámi Radio er sentral for å opprettholde et medietilbud til den samiske befolkningen. Etter en vedtektsendring i 6.5 Den danske maktutredningen 2004 slår NRKs vedtekter fast at NRK skal ha dag- om innvandringen lige sendinger for den samiske befolkning samt jevnlige programmer for barn og unge på samisk. Den danske maktutredningen drøfter på en prinsipi- De kommersielle allmennkringkasterne (TV 2, ell og illustrerende måte utfordringene som innvand- Kanal 24 og P4) er også underlagt konsesjonsfor- ringen medfører for det danske demokratiet, og den pliktelser som stiller krav om et tilbud til den danske velferdsstaten. I forhold til den norske Makt- samiske befolkningen. Gjennom de samiske avi- og demokratiutredningen er det betydelige forskjel- sene Min Aigi og Aššu har den samiske befolkning ler i vinkling, og den danske Magtudredningen tilgang til nyheter på samisk (nord-samisk) språk. uttrykker mindre bekymring for situasjonen. For den samiske befolkning som ikke snakker Utredningen trekker fram at det finnes en bety- samisk, har man den norsk-språklige, samiske delig bekymring i befolkningen for nivået på inn- avisa Ságat. Disse mediene er med på å sette vandringen og dens mulige trussel for det danske samiske saker på dagsorden også i den norsk- samfunnet. Denne bekymringen er imidlertid ikke språklige offentligheten. stigende og det er klare aldersforskjeller. Det er de eldste borgerne som er de mest bekymrede. I 2002 var det 60 pst. av personer mellom 60 og 69 år som 6.4.2 Nasjonale minoriteter var enige i påstanden om at innvandringen De nasjonale minoritetene i Norge (jøder, kvener, utgjorde en trussel mot danskenes nasjonale egen- rom, romani og skogfinner) er omfattet av vern art, mens det kun gjaldt for 29 pst. av dem under 30 som følger av Europarådets rammekonvensjon om år. (Togeby m.fl. s. 342) Tilsvarende finnes det i beskyttelse av nasjonale minoriteter. den unge generasjonen av etniske minoriteter en Rammekonvensjonen sier at statene skal skape betydelig større fortrolighet med og tilslutning til de forutsetninger som er nødvendige for at perso- det danske samfunnet og dets kulturelle normer ner som tilhører nasjonale minoriteter, sikres enn i de eldre generasjonene. effektiv deltakelse i det kulturelle, sosiale og øko- Magtudredningen konkluderer sin drøfting av nomiske liv og i offentlige anliggender, særlig de politisk deltakelse blant innvandrere med: som berører nasjonale minoriteter. «I mange henseender er den politiske integra- Deltakelsen kan blant annet ivaretas gjennom tion en succeshistorie. Man finder en forholds- de nasjonale minoritetenes organisasjoner. Disse vis høj valgdeltagelse blandt de etniske minori- er i en oppbyggingsfase. Organisasjonene får til- teter og en pæn repræsentation i kommunalbe- skudd gjennom en egen tilskuddsordning, bl.a. for styrelserne. Deltagelsen er ikke på niveau med at minoritetene selv skal bli i bedre stand til å den danske befolknings, men den er overras- fremme egne saker. Dette skjer bl.a. gjennom kende god. Og specielt om den unge genera- 2004– 2005 St.meld. nr. 17 115 Makt og demokrati

tion, der er vokset op i Danmark, gælder, at 6.6 Mangfold gjennom inkludering deres politiske aktiviteter og ressourcer stort og deltakelse set er på niveau med jævnaldrende danske unges. Det svage punkt er deltagelsen i den Makt- og demokratiutredningen inneholder sterke offentlige samtale i Danmark. Mange fra første- påstander om norsk politikk i forhold til innvand- generationen mangler de ressourcer, som er ring og om innvandreres levekår generelt. nødvendige for at være tilstrækkeligt oriente- Regjeringen har gitt en generell gjennomgang rede om forholdene i Danmark. Indvandrernes repræsentanter er heller ikke særligt synlige i av innvandreres levekår i St.meld. nr. 49 (2003– den offentlige debat, og de har vanskeligt ved at 2004) som kom etter Makt- og demokratiutrednin- påvirke den politiske dagsorden i indvandrer- gens sluttrapport. Meldingen gir et nyansert bilde, spørsmål. Så uanset de forholdsvis positive og beskriver en virkelighet som er sammensatt. konklusjoner udgør invandringen fortsat en Selv om det er betydelige utfordringer, presente- udfordring til det danske demokrati.» (Togeby res det likevel flere positive utviklingstrekk. Meld- m.fl. s. 348) ingen peker på at levekårene forbedrer seg med Magtutredningen drøfter også utfordringer botid for førstegenerasjons innvandrere. Levekå- som angår den danske velferdsstaten. Etniske rene er også bedre for personer født i Norge med minoriteter har gjennomgående en lavere andel i utenlandsfødte foreldre (etterkommere) enn for arbeidstyrken og en høyere arbeidsledighet enn førstegenerasjons innvandrere. personer av dansk opprinnelse. Derfor er tilsva- Meldingen gir i tillegg til en bred drøfting av rende mange innvandrere avhengige av offentlige prinsipper også en gjenomgang av tiltak for å skape overføringer. Innvandrernes svake tilknytning til et mangfoldig og inkluderende samfunn. Disse arbeidsmarkedet betyr at de eksisterende økono- skal bidra til at det ikke utvikler seg sosiale og øko- miske forskjeller blir sammenfallende med etniske nomiske forskjeller som følger etniske skillelinjer. forskjeller. Utredningen viser til at innvandringen I det følgende trekkes det fram enkelte hovedpunk- skaper problemer for velferdsstaten. Ytelsesnivået ter som både gjelder overordnede prinsippspørs- i de danske velferdsordningene er høye sammen- mål og levekårsutvikling, og som er særlig rele- liknet med de fleste andre land. vante i et makt- og demokratiperspektiv. «Dette system kommer under pres, når store grupper af mennesker, der ikke har tilstrække- 6.6.1 Prinsipielle avveininger

ligt med ressourcer til at opnå beskæftigelse på I kapittel 2 er det gitt en prinsipiell vurdering av for- det danske arbejdsmarked, kommer til Dan- holdet mellom flertall og mindretall i et demokrati. mark som flygtninge eller gennem familiesam- menføring. Ikke blot er der tale om en økono- De prinsipielle utfordringene blir aktualisert av det misk belastning af det danske velfærdssystem, økende omfanget av innvandring. men der er også en fare for en permanent kli- Et fungerende demokrati krever vilje til innord- entgørelse af store grupper af invandrere på et ning fra alle parter og vilje til å ta ansvar for hver- alligevel forholdsvis lavt indkomstniveau.» andre. (Togeby m.fl. s. 350) Et mindretall må finne det legitimt å akseptere Det er ifølge utredningen behov for en debatt flertallsbeslutninger. Selv om mindretallet kan om hvordan en kan tilpasse velferdsordningene være uenig i beslutningene, må det ha tillit til at slik at de både kan romme de nye innvandrerne og prosessene er rimelige og rettferdige. Det vil inne- opprettholde de grunnleggende verdiene i den bære at flertallet ikke kan overkjøre minoritetenes danske velferdsstaten. Samtidig er det ifølge utred- interesser på en urimelig måte. Et fungerende ningen behov for konsentrert innsats mot de barri- demokrati stiller krav til flertallets opptreden og erer som i dag finnes på arbeidsmarkedet, her- vilje til å ta hensyn til mindretallets behov. En under også den diskriminering som skjer av etnisk minoritet som utsettes for diskriminering på etniske minoriteter. arbeidsmarkedet ved å bli forbigått ved anset- telser, og som opplever rasistiske ytringer i hver- dagen og manglende gjennomslag i politiske beslutninger, vil ikke finne det legitimt at flertallet regulerer deres levevis og levekår. Resultatet kan bli sosial tilbaketrekning, manglende kontakt og sviktende grunnlag for gjensidig tillit. Den norske velferdsstaten med omfattende velferdsordninger og til dels høye skatter og avgifter 116 St.meld. nr. 17 2004– 2005 Makt og demokrati ble bygget ut i et samfunn der mange hadde de samme erfaringer, referanser og verdier. Et velstå- 6.6.2 Mål for mangfold gjennom inkludering ende flertall må være villig til å opprettholde disse og deltakelse ordningene også for minoriteter. Blant annet på Regjeringen skiller i St.meld. nr. 49 (2003–2004) grunn av problemer knyttet til språkbeherskelse mellom mål for personer som har innvandret som og kort botid, kan minoriteter ha svakere forutset- voksne, og personer som har tilbrakt mesteparten ninger enn majoritetsbefolkningen for å delta i eller hele oppveksten i Norge (etterkommere). arbeidsmarkedet, og derfor over tid være avhengig Målene settes opp langs to dimensjoner; deltakelse av slike velferdsordninger. Språkopplæring og og levekår, og samfunnstilknytning og tilhørighet. rask introduksjon til arbeidsmarkedet vil lette Utgangspunktet for de to gruppene er forskjellige denne utfordringen. på begge områder. Blant annet må voksne innvan- Et fungerende demokrati stiller også krav til drere til Norge overvinne særskilte hindringer, nye grupper når disse inkluderes i fellesskapets som å lære norsk og bli kjent med det nye samfun- ordninger. Velferdsordninger er i noen grad basert net. Forutsetningene varierer også etter innvand- på tillit. En må stole på at alle berørte lojalt følger ringsårsak. Voksne nyankomne innvandrere har opp ordningenes intensjoner. Også innvandrere og andre forutsetninger for deltakelse i samfunnet enn nye minoriteter må leve opp til disse forventnin- personer med innvandringsbakgrunn som er født i gene for at velferdssamfunnet skal videreutvikles. Norge eller som har kommet hit som barn. Deres Regjeringen drøfter i St.meld. nr. 49 (2003– bakgrunn tilsier andre mål for voksne innvandrere 2004) verdigrunnlaget for et samfunn når borgerne enn for dem som vokser opp i Norge. Det er et vik- blir mer forskjellige i livsstil, trosspørsmål og ver- tig mål at også førstegenerasjon voksne innvan- diorientering. Ifølge meldingen er politikkens drere i størst mulig grad skal være økonomisk selv- utfordring i en omskiftelig og mangfoldig verden å forsørget og ha arbeid, uansett innvandringsårsak balansere mellom å respektere og ivareta mang- og botid. For personer som har vokst opp i Norge, fold og individuelle rettigheter på den ene siden, og som har all eller det meste av sin skolegang her, og å sikre visse felles mål, delte verdier og gjensi- er målene mer ambisiøse. Målet er at etterkom- dig lojalitet på den andre. Det må normalt forutset- mere ikke bare skal ha arbeid, men de skal også ha tes at alle samfunnsborgere respekterer og slutter like muligheter i arbeid som alle andre borgere. På seg til noen felles og grunnleggende verdier, sam- alle samfunnsområder er målet at etterkommerne funnsordninger og prosedyrer som danner ramme- skal oppnå det samme som andre borgere, som verket for det aktuelle samfunnet. Gitt at dette ram- voksne. I stortingsmeldingen presenteres det tall meverket finnes og følges av borgerne, står den som skiller mellom førstegenerasjons innvandrere enkelte samfunnsborger og gruppe fritt til å velge og etterkommere. Av de 350 000 personene som til- og utforme egne livsstiler, subkulturer osv. Dette hører innvandrerbefolkningen, er om lag 290 000 gjelder både for medlemmer av flertallet i befolk- førstegenerasjons innvandrere, dvs. innvandret til ningen og for mindretallene. Grensen går ved det Norge med to utenlandsfødte foreldre. Nesten som kommer i direkte konflikt eller motsetning til 60 000 er født i Norge av utenlandsfødte foreldre. fellesverdiene. Dette reguleres blant annet ved uni- Disse betegnes som etterkommere. De politiske verselle rettigheter og lovverk. målene for etterkommere omfatter også barn og En politikk for mangfold gjennom inkludering unge som kom til Norge som små, og som følgelig og deltakelse krever en løpende og bevisst avvei- har det meste av sin oppvekst og skolegang i ning av hvordan tilpasningen mellom flertall og Norge. Boks 6.1 viser forskjellene i målene. ulike mindretall skal skje. Ingen kan vente full Som premiss for å kunne realisere mangfold praktisk tilrettelegging for egne behov og ønsker. gjennom inkludering og deltakelse er fravær av På den annen side er det viktig å ha mekanismer og rasisme og diskriminering viktig. Alle, både inn- politiske prinsipper som sørger for at mindretal- vandrere og ikke-innvandrere, må vise evne og lene har beskyttelse mot flertallsovergrep og util- vilje til å inkludere mennesker som er forskjellig siktet forskjellsbehandling. Demokratiske spille- fra en selv. regler og effektiv beskyttelse mot rasisme og dis- I høringsuttalelsen fra KIM til Makt- og demo- kriminering er etter Regjeringens mening helt kratiutredningen referert ovenfor understrekes avgjørende for å få mangfoldige samfunn til å fundet sterkt at det er avgjørende hvordan det går med gere harmonisk. Det er også grenser for hvor mye barn og unge fra innvandrede familier som har tatt sosial og økonomisk ulikhet det kan være uten at hele sin utdannelse i Norge. Hvis den generasjo- det oppstår åpen konflikt og sosial spenning. 2004– 2005 St.meld. nr. 17 117 Makt og demokrati

nen mislykkes, har vi skapt den underklassen som Boks 6.1 Mål for deltakelse og levekår, Makt- og demokratiutredningen advarer mot. tilknytning og tilhørighet Denne bekymringen deler Regjeringen og den er et viktig utgangspunkt for politikken for mangfold gjennom inkludering og deltakelse. Regjer- Mål for voksne innvandrere ingen har som målsetting at de ulemper som kan – Ha arbeid og være økonomisk selvhjulpen følge det å innvandre, ikke skal gå i arv mellom – Lære norsk og innta en aktiv og åpen hold- generasjoner. Dette er det foreløpig for tidlig å si ning til samfunnet noe utfyllende om, fordi relativt få etterkommere – Sette seg inn i grunnlaget for norsk samer blitt såpass gamle at de har begynt å delta i samfunnsliv funns- og arbeidsliv. I de følgende avsnitt oppsum- – Legge forholdene til rette for barn og unges meres utviklingstrekk så langt det er grunnlag for. samfunnsdeltakelse Siktemålet er å få fram data som belyser hvordan – Oppleve aksept for den man er utviklingen er for både førstegenerasjons innvandrere og etterkommere. Opplysningene er hentet fra bl.a. vedlegget i St.meld. nr. 49 (2003–2004) og Mål for barn som vokser opp i Norge i Statistisk sentralbyrås underlagsnotat til mel- – Mestre skole og utdanning på linje med dingsarbeidet. andre – Ha like muligheter i arbeid som voksne – Delta på linje med andre i det sivile og poli- 6.6.3 Like muligheter for utdanning tiske liv Regjeringen mener innsats for like muligheter til – Oppleve tilhørighet og aksept for den man utdanning og i utdanningen er svært avgjørende er for å forebygge at sosiale og økonomiske forskjeller systematisk vil følge etniske skillelinjer i framtiden.

Figur 6.2 Andel som har fullført videregående utdanning etter 5 år. Start 1994 og 1998. Alle elever og elever med bakgrunn fra Afrika og Asia (inkludert Tyrkia og Oseania). Pst. Kilde: Statistisk sentralbyrå 118 St.meld. nr. 17 2004– 2005 Makt og demokrati

Figur 6.3 Andel blant 19–24-åringer i høyere utdanning 2003. Ulike grupper. Pst. Kilde: Vedlegg til St.meld. nr. 49 (2003–2004) Tabell 1.6. Statistisk sentralbyrå.

Utdannelsesnivået varierer sterkt mellom inn- vestlige land fortsatte med høyere utdanning. vandrere fra ulike land. Dette er i stor grad et Figur 6.3 viser andelen i høyere utdanning mellom uttrykk for hva innvandrere har av utdanning før 19–24 år for ulike grupper. Den viser en betydelig de kommer til Norge. Mens det blant innvandrere høyere studietilbøyelighet for etterkommere enn i aldersgruppen 30–44 år blant annet fra Filippi- for førstegenerasjons innvandrere. nene, Polen, Russland og India er en større andel Det er betydelige forskjeller mellom første- med høyere utdanning enn blant andre bosatte i generasjons innvandrere og etterkommere. For Norge, er det få innvandrere med høy utdanning i eksempel var det for innvandrere med pakistansk denne aldersgruppen fra Tyrkia, Somalia, Pakistan bakgrunn i 2001 14 pst. deltakelse for førstegenera- og Thailand. sjons innvandrere og 24 pst. for etterkommere. Til- Statistisk sentralbyrås statistikk for gjennom- svarende tall for personer med bakgrunn fra Viet- strømning i videregående opplæring er et mål for nam var henholdsvis 24 pst. og 45 pst. hvordan utdanningen fungerer i Norge. Den viser Det er fortsatt forskjeller i hvilken grad minori- en betydelig lavere gjennomstrømning for elever tets- og majoritetsbefolkningen deltar i og gjennom- med innvandrerbakgrunn enn for alle elever. Men fører utdannelse. Det er imidlertid en klart positiv forskjellene er redusert over tid. utvikling for etterkommere i forhold til førstegene- Den lave gjennomstrømningen for elever med rasjons innvandrere. bakgrunn fra Afrika må ses i sammenheng med at disse har kort botid. Ifølge en studie (Støren 2003) var andelen som 6.6.4 Deltakelse på arbeidsmarkedet hadde optimal studieprogresjon for dem som star- Arbeid gir sosial anerkjennelse og skaper økono- tet på allmennfaglig grunnkurs som 16-åring i misk selvstendighet. Framover vil befolkningen 2000, like høy blant minoritetselever med ikke- eldes, og andelen pensjonister i forhold til per- vestlig bakgrunn som blant elever fra majoritetsbe- soner i yrkesaktiv alder vil øke sterkt. For å opp- folkningen. Den var fortsatt betydelig mindre for rettholde et bærekraftig velferdssamfunn, er det elever med ikke-vestlig bakgrunn på yrkesfaglige derfor viktig med høy sysselsetting blant alle grup- grunnkurs, men forskjellen var noe mindre enn for per. Figur 6.4 viser sysselsettingssituasjonen for 1994-kullet. ulike grupper. 36 pst. av elevene med ikke-vestlig bakgrunn Tallene i figuren for etterkommere må tolkes som fullførte en utdanning våren 2002 som gav med forsiktighet, da etterkommere med ikke-vest- generell studiekompetanse, var i høyere utdanning lig bakgrunn er få og unge. Tallene tyder likevel på samme høst. Tilsvarende tall for hele elevmassen en høyere tilknytning til arbeidsmarkedet for etter- var 35 pst. Særlig kvinner med bakgrunn fra ikke- kommere enn for førstegenerasjons innvandrere. 2004– 2005 St.meld. nr. 17 119 Makt og demokrati

Figur 6.4 Andel sysselsatte av totalt antall personer mellom 16–74 år 4. kvartal 2003. Pst. Kilde: Statistisk sentralbyrå

Mer detaljerte tall for førstegenerasjons innvan- også ses i sammenheng med en stor andel uføre- drere viser videre at tilknytningen til arbeidsmar- trygdede blant personer fra disse landene. Andelen kedet i stor grad øker med botid. personer med uførepensjon i alderen 50–54 år er Endringen på arbeidsmarkedet fra 4. kvartal 14,4 pst. i befolkningen som helhet. Blant førstege- 2002 til 4. kvartal 2003 medførte en samlet reduk- nerasjons innvandrere i denne aldersgruppen fra sjon i sysselsettingen på 0,7 prosentpoeng. Reduk- Pakistan er andelen 33,4 pst., fra Tyrkia 39,1 pst. og sjonen var imidlertid betydelig høyere for førstege- fra Marokko 46,6 pst. nerasjons innvandrere fra Afrika (-3,5 prosentpo- Som nevnt i kapittel 6.2 har Makt- og demokra- eng) og Asia (-2,3 prosentpoeng). Også for tiutredningen sterke synspunkter på omsorgens etterkommere var utviklingen tilsvarende negativ. globalisering og økende innslag av innvandrere Arbeidsledigheten blant ulike ikke-vestlige innvand- innen omsorg og renhold. I det følgende gis det rergrupper er gjennomgående 3–5 ganger større noen nyanserende statistiske data om hvordan enn landsgjennomsnittet. Dette gjelder i stor grad ikke-vestlige innvandrere plasserer seg i yrkes- både i perioder med lav arbeidsledighet og perio- livet. der med høyere arbeidsledighet. Ikke-vestlige innvandrere er dårlig represen- Det er store variasjoner mellom ulike land. tert for eksempel i bygg- og anlegg, forretnings- Mens sysselsettingsprosenten for om lag 10 år messig tjenesteyting og primærnæringer. I andre siden var under 30 pst. for personer med bakgrunn næringer er ikke-vestlige innvandrere overrepre- fra Vietnam, er den nå nesten 60 pst. Det er nå per- sentert. Mens 1 pst. av alle sysselsatte i 4. kvartal soner med bakgrunn fra Afghanistan, Somalia og 2003 arbeidet innenfor rengjøringsvirksomhet, var Irak som har lavest sysselsettingsgrad. Sysselset- tilsvarende 7 pst. blant førstegenerasjons ikke-vest- tingen for personer fra disse landene varierte mel- lige innvandrere. Den sistnevnte gruppen utgjør lom 28 pst. til knapt 37 pst. i 2002. Dette må ses i om lag 30 pst. av alle sysselsatte innen rengjørings- sammenheng med kort botid for disse gruppene. virksomhet. Hotell- og restaurantvirksomhet sys- Målet er å øke sysselsettingen også for disse for å selsetter 3 pst. av alle arbeidstakere og 13 pst. blant unngå at de blir varig ekskludert fra arbeidsmarke- førstegenerasjons ikke-vestlige innvandrere. Over- det. Det er også godt under gjennomsnittlig syssel- representasjonen innen renhold er kraftig redusert setting blant dem som kommer fra de tradisjonelle for etterkommere (til 2 pst.) og noe redusert også arbeidsinnvandringslandene som Pakistan (44 innen hotell- og restaurantvirksomhet (til 11 pst). pst.), Marokko (46 pst.) og Tyrkia (48 pst.) Dette Andelen av sysselsatte innen helse- og sosialtjenes- må ses i sammenheng med at det blant disse nasjo- ten er omtrent lik for førstegenerasjons ikke-vest- nalitetsgruppene i Norge er få kvinner som er lige innvandrere som for befolkningen generelt, yrkesaktive. Ifølge Statistisk sentralbyrå kan det mens den er en del under for etterkommere. Det 120 St.meld. nr. 17 2004– 2005 Makt og demokrati må her tas forbehold om at det fortsatt er få etter- statsborgere med vestlig bakgrunn var, ifølge en kommere som har startet arbeidskarrieren. utvalgsundersøkelse fra Statistisk sentralbyrå, Et interessant utviklingstrekk er forekomsten andelen som stemte 64 pst., mens andelen blant av selvstendig næringsdrivende i ulike grupper. dem med ikke-vestlig bakgrunn var 36 pst. Ande- Mens andelen selvstendige i hele befolkningen var len som stemmer varierer betydelig med ulik land- 5 pst. fjerde kvartal 2003, var den lavere (2–3,5 pst.) bakgrunn. Innvandrere med bakgrunn fra Make- for innvandrere fra Afrika, Asia, Øst-Europa og Sør- donia hadde den laveste deltakelsen (20 pst.), og Mellom-Amerika. Det er imidlertid store varia- mens innvandrere med bakgrunn fra Sri Lanka sjoner mellom ulike land. 11 pst. av alle mannlige hadde den høyeste deltakelsen med 57 pst. Det er førstegenerasjons innvandrere fra Pakistan var en viss, men ikke entydig, økning i valgdeltakelsen selvstendig næringsdrivende. Tall for menn med med økende botid. Blant utenlandske statsborgere bakgrunn fra Kina viser tilsvarende nivå. Kinesiske med vestlig bakgrunn stemte 39 pst., mens 25 pst. og vietnamesiske kvinner lå også høyt, mens paki- av personer med utenlandsk statsborgerskap med stanske kvinner lå under gjennomsnittet. ikke-vestlig bakgrunn stemte. I høringsrunden viste KIM til en undersøkelse Ved lokalvalget i 2003 ble det valgt inn 597 om overgang fra høyere utdanning til arbeid. representanter med annen landbakgrunn enn Undersøkelsen (Støren 2004) som er utført av norsk i landets kommunestyrer. Men bare 125 av Norsk institutt for studier av forskning og utdan- disse kom fra ikke-vestlige land, dvs. en andel på ning (NIFU), er basert på tall fra kandidatundersø- 1,1 pst. av alle representanter. Gruppen utgjør om kelsen i 2002. Den viser at sannsynligheten for å lag 5,5 pst. av befolkningen og er således klart være arbeidsledig er betydelig høyere for kandida- underrepresentert. Det er imidlertid verdt å merke ter med ikke-vestlig bakgrunn enn for kandidater seg at representasjonen er klart større på flere ste- med norsk eller vestlig bakgrunn. Betydningen av der der det er en betydelig konsentrasjon av perso- å være arbeidsledig tidlig i arbeidskarrieren virker ner med innvandrerbakgrunn. I bystyret i Oslo har dessuten langt mer stigmatiserende for ikke-vest- nå 12 av 59 representanter innvandrerbakgrunn. lige innvandrere enn for personer med norsk bak- Mens 7 av 8 representanter med innvandrerbakgrunn. Ikke-vestlige innvandrere med kortest grunn i perioden 1999–2003 hadde pakistansk bak- botid har høyest arbeidsledighetsrisiko. Grunnen grunn, er det nå representanter med bakgrunn fra er trolig at de har færre kontakter/mindre nettverk 6 ikke-vestlige land i bystyret i Oslo. I Drammen enn dem som har bodd her lenge. har 8 av 49 representanter innvandrerbakgrunn. Åpenhet og vilje til å ta i bruk de kvalifikasjoner Dette er flere enn andelen stemmeberettigede skulle og den kompetansen som innvandrerbefolkningen tilsi. har, er svært viktig for å øke sysselsettingen i lan- Det har i de siste 15–20 årene vokst fram en det. Diskriminering på arbeidsmarkedet bidrar til rekke lokale organisasjoner over hele landet som eksklusjon og marginalisering av innvandrerbefolk- har som mål å ivareta innvandrernes interesser i ningen og er en meget stor utfordring for hele det samfunnet. Staten støtter lokale organisasjoner norske samfunnet. ved at disse kan søke og motta støtte over statsbudsjettet. Et nytt utviklingstrekk er at det i løpet av de siste årene har blitt dannet flere studentorganisa- 6.6.5 Politisk deltakelse sjoner som organiserer studenter med bakgrunn i Alle utenlandske statsborgere med tre års sam- ulike land. Det gis også statsstøtte til landsdek- menhengende botid har hatt stemmerett ved kom- kende organisasjoner. Organisasjonene kan være mune- og fylkestingsvalg siden 1983. Ved stor- viktige for kanalisering av synspunkter inn i poli- tingsvalg har kun norske statsborgere stemmerett. tiske prosesser, og kan bidra til aktiv deltakelse i Statsborgerskap kan som hovedregel oppnås ved samfunnet på ulike arenaer. Også formelle samar- søknad etter syv års botid i landet. Ifølge en beidsarenaer så som kommunale innvandrerråd, utvalgsundersøkelse fra Statistisk sentralbyrå kontaktfora og samarbeidsutvalg, kan være viktige brukte 45 pst. av norske statsborgere med ikke- for å realisere et inkluderende samfunn. vestlig innvandrerbakgrunn stemmeretten ved Mediene har en viktig rolle ved at de kan stortingsvalget i 2001. Dette var en nedgang fra påvirke hvilke saker som kommer i fokus på den 1997, da deltakelsen i den ikke-vestlige innvandrer- politiske dagsorden, og hvilke perspektiver ulike befolkningen var 58 pst. I befolkningen som helhet saksfelt blir vurdert ut fra. Tilgang til mediene er var deltakelsen vel 75 pst. i 2001. derfor en viktig kanal for innflytelse. Medienes Ved lokalvalget i 2003 benyttet 59 pst. av hele rolle mer generelt blir drøftet i neste kapittel. Den befolkningen retten til å stemme. Blant norske danske maktutredningen vektlegger at innvand- 2004– 2005 St.meld. nr. 17 121 Makt og demokrati rerne stiller svakt i den offentlige samtalen i Dan- mål og nye tiltak for å skape mangfold gjennom mark, ved at innvandrernes representanter ikke er inkludering og deltakelse. særlig synlige i debatten. En tilsvarende vurdering St.meld. nr. 49 (2003 – 2004) gjør en avgrensing kan det være rimelig å gjøre også i Norge, selv om av problemstillinger og retter det politiske fokuset det er flere personer med innvandrerbakgrunn mot etterkommerne av innvandrere. Dagens situa- som deltar i samfunnsdebatten nå enn for noen år sjon er kjennetegnet av at første kull av etterkom- siden. mere, født i Norge av utenlandsfødte foreldre, er i ferd med å bli voksne og er på vei ut i arbeids- og samfunnsliv. Flertallet av etterkommere født i 6.6.6 Holdninger til inkludering Norge er fortsatt ikke fylt 15 år. Den virkelige prø- Holdninger i befolkningen til innvandrere er vik- vesteinen på om vi får til mangfold gjennom inklu- tige ved vurderingen av utviklingen av demokratiet dering og deltakelse, er hvordan etterkommerne i Norge. Meningsmålinger foretatt av Statistisk av førstegenerasjons innvandrere vil plassere seg i sentralbyrå i 2002 og 2003 (jf. Østby 2004 s. 138ff) samfunnsbildet når de blir voksne. Utviklingen viser at vel 8 av 10 mener at innvandrere bør ha mellom generasjonene er den viktigste målestok- samme mulighet til arbeid som nordmenn, og to ken på om politikken for mangfold gjennom inklu- tredjedeler bedømmer innvandreres arbeidsinn- dering og deltakelse lykkes. Etterkommere av innsats som nyttig. Det de bidrar med kulturelt er beri- vandrere skal som voksne ikke ha systematisk dår- kende ifølge 63 pst. i 2002. 9 av 10 har ikke noe mot ligere levekår enn andre, og de sosiale og å ha kontakt med innvandrere som naboer eller økonomiske ulemper foreldrene kan ha fordi de hjemmehjelpere, men 4 av 10 vil mislike å få en inn- har innvandret, skal ikke gå i arv til barna. For å få vandrer giftet inn i familien (som svigersønn eller - dette til, må utjevning av levekårsforskjeller for datter). I forhold til holdningen i andre europeiske barn skje på mange måter, og så tidlig som mulig, land ligger, ifølge Statistisk sentralbyrås tolkning, blant annet gjennom selektive tiltak og ved like opinionen i Norge på de fleste områder i sentrum muligheter i barnehage og utdanning. eller på den liberale eller tolerante siden av gjen- Regjeringen setter i St.meld. nr. 49 (2003– nomsnittet. For eksempel var det 50 pst. i gjennom- 2004) opp fire fokusområder for innsatsen fram- snitt i EU-land som mente at innvandrere beriker over: det kulturelle livet i landet. – Innvandrede foreldre har et selvstendig ansvar Ifølge Statistisk sentralbyrå tydet målinger for å fremme sine barns muligheter i det norske utover på 1990-tallet på at innstillingen overfor inn- samfunnet. vandrere og innvandring gradvis ble mer positiv. – Innsats for like muligheter i utdanning for barn Holdningene til innvandrere varierer imidlertid og unge som vokser opp i Norge er det viktig- sterkt med ulike bakgrunnskjennetegn. Eldre per- ste man kan gjøre for å forebygge at store sosi- soner og personer med lav utdannelse er mer skep- ale og økonomiske forskjeller vil følge etniske tiske til innvandrere enn yngre personer og perso- skiller i framtiden. ner med høy utdannelse. – Innpass og like muligheter på arbeidsmarkedet er en viktig utfordring. Målet gjelder for alle innbyggere, også førstegenerasjons innvan- 6.7 Regjeringens politikk for et drere og etterkommere. mangfoldig Norge – Å tilby likeverdige tjenester som tar hensyn til ulike behov i ulike befolkningsgrupper er sen- Gjennomgangen ovenfor viser at når det gjelder tralt for utformingen av offentlige tjenester utviklingen av det mangfoldige Norge, er bildet framover. Brukerretting og økt valgfrihet blir sammensatt. Det er positive utviklingstrekk. For da viktig. førstegenerasjons innvandrere utvikler levekårs- forholdene seg positivt med økt botid. Levekårene Regjeringen mener at nøkkelen for unge til å oppnå er også bedre for etterkommere enn for førstege- like muligheter som voksne, ligger i like mulighe- nerasjons innvandrere. Samtidig er det flere ter til utdanning. Utdanning har stor betydning for bekymringsfulle trekk ved utviklingen. Når det situasjonen på andre levekårsområder og er det gjelder førstegenerasjons innvandrere, har flere viktigste innsatsområdet for å forebygge et sam- grupper svak tilknytning til arbeidsmarkedet og funn der store sosiale og økonomiske forskjeller i den politiske deltakelsen er begrenset. Regjer- befolkningen følger etniske skillelinjer. Hvordan ingen har i St.meld. nr. 49 (2003–2004) lagt fram en det går med barn av innvandrere i skole og utdan- grundig beskrivelse av situasjonen og skissert nye ning blir derfor det viktigste målet på om politik- 122 St.meld. nr. 17 2004– 2005 Makt og demokrati ken lykkes for denne gruppen. Regjeringen har gere. Regjeringen har fått tilslutning til at alle nylig lagt fram St.meld. nr. 30 (2002 – 2003) Kultur voksne innvandrere må ha gjennomført 300 timer for læring, og Strategiplan for likeverdig utdanning norskopplæring og samfunnskunnskap, eller i praksis! Strategi for bedre læring og større delta- kunne dokumentere tilstrekkelige ferdigheter, for kelse av språklige minoriteter i barnehage, skole og å få innvilget bosettingstillatelse eller statsborger- utdanning 2004–2009 (2003). St.meld. nr. 49 skap. I tillegg får kommunen plikt til å gi opplæring (2003–2004) bygger på disse dokumentene. Det opp til totalt 3 000 timer for dem som trenger det. skal gjøres forsøk med sommerskoletilbud spesielt Noen grupper har rett til gratis opplæring, mens beregnet på ungdom som ankommer Norge under- andre må betale selv. Alle kommuner skal ha tilbud veis i skolegangen. For å anerkjenne de språklige etter ny ordning fra 1. september 2005. ressursene som finnes i mange familier, skal det Enkeltmenneskets rett til å være annerledes, utarbeides læremidler for flere av de store språk- velge levemåte fritt og til å tenke annerledes enn ene som i dag snakkes av en høy andel av barn og flertallet står sentralt i Regjeringens politikk. unge fra innvandrede familier. Det vil gjøre det Mangfoldet må anerkjennes og vises respekt, ved mulig å kunne ha eget morsmål eller foreldrenes at ulike behov i befolkningen blir avspeilet i utfor- språk som fag ved innføringen av obligatorisk 2. mingen av offentlige tjenester og samfunnets fel- fremmedspråk i grunnopplæringen. lesordninger. Å tilby likeverdige tjenester som tar Det generelle målet om at alle bør kunne delta hensyn til at innbyggerne kan ha nye og andre i arbeidslivet og være økonomisk uavhengig av behov enn flertallet, er å anerkjenne det nye mang- offentlig støtte gjelder også for barn og unge som foldet i praksis. Det understreker også hvor viktig vokser opp i Norge. De vil i hovedsak ha sin utdan- det er med valgfrihet i forbindelse med offentlige ning herfra. De bør ha samme utgangspunkt og tjenestetilbud. like muligheter til å få jobb i Norge som andre. Det er viktig å fremme inkluderende holdnin- Når unge oppmuntres til å ta utdanning, blir det ger blant alle, og å motarbeide alle former for dis- i neste omgang avgjørende at de faktisk kommer kriminering, enten den er indirekte og ligger i inn på arbeidsmarkedet på linje med jevnaldrende. måten samfunnet fungerer på, eller den er direkte, Det skal igangsettes forskning som over tid følger og utøves av personer fra flertallsbefolkningen grupper av etterkommere med ikke-vestlig bak- eller mindretallene. Reelt like rettigheter og mulig- grunn i deres møte med arbeidsmarkedet. Regjer- heter vil være avgjørende for å lykkes med de ingen vil også videreføre det som til nå har vært en utfordringer samfunnet står overfor. Regjeringens forsøksordning, med å pålegge alle statlige virk- verdigrunnlag, og politikken for mangfold gjen- somheter å innkalle minst en søker med innvand- nom inkludering og deltakelse, er uforenelig med rerbakgrunn til intervju ved tilsettinger, forutsatt at rasisme og diskriminering. Regjeringen har lagt søkeren er kvalifisert. Det skal også gjøres forsøk fram et forslag til lov om forbud mot diskrimine- med engelsk som skriftlig arbeidsspråk, for å ring på grunn av etnisitet, religion mv. i Ot.prp. kunne nyttiggjøre seg spisskompetanse blant inn- nr. 33 (2004–2005). Loven vil være den første i vandrere med kort botid, men som naturlig nok Norge som sikrer helhetlig vern mot diskrimine- ikke kan norsk flytende. ring på grunnlag av etnisitet, religion mv. At voksne innvandrere blir inkludert i arbeids- Samtidig krever et fungerende samfunnsfelles- og samfunnsliv, er helt avgjørende for levekårene skap oppslutning om visse felles spilleregler, både til både voksne og barn. Regjeringen har fått tilslut- fra flertall og minoriteter, og at alle etter evne kan ning til en ny lov om introduksjonsordning for delta i arbeidslivet og ellers bidra til fellesskapet. nyankomne innvandrere, som skal bidra til at nyan- Det er en stor utfordring å forandre bildet av «vi komne innvandrere kommer raskt over i arbeid i Norge» slik at det samsvarer med den faktiske eller videre utdanning. Fra 1. september 2004 har befolkningssammensetningen. Dette skjer best kommunene således plikt til å tilby introduksjons- ved at alle grupper i befolkningen er inkludert og program til flyktninger og personer med opphold representert på ulike samfunnsområder. Det er på humanitært grunnlag som har behov for det, ingen motsetning mellom å være en lojal og aktiv som forberedelse til å delta i ordinært arbeidsliv samfunnsborger og samtidig ha tilknytning og til- eller utdanning. Programmet skal være individuelt hørighet til mange miljøer, kulturelle fellesskap og tilpasset og deltakerne mottar en stønad knyttet til mennesker med ulik bakgrunn. Regjeringen deltakelse som erstatter sosialhjelp. ønsker at flest mulig som bor varig i Norge søker Opplæringen i norsk og samfunnskunnskap er norsk statsborgerskap. Regjeringen ønsker som utvidet og bedret de siste ti årene. Regjeringen har hovedregel at norske statsborgere bare har ett likevel foreslått å styrke norskopplæringen ytterli- statsborgerskap. Å ta norsk statsborgerskap er og 2004– 2005 St.meld. nr. 17 123 Makt og demokrati bør være et viktig steg for den enkelte og samfun- for toleranse ved ulovlige handlinger. Men det er net. Regjeringen foreslår derfor at det innføres en også annen atferd og holdninger som det etter høytidelig markering ved overgang til norsk stats- Regjeringens syn er ønskelig å påvirke, ved opplys- borgerskap. Forslag til ny lov om statsborgerskap ningsarbeid o.l., selv om de ikke er ulovlige. Et ble lagt fram i januar 2005, jf. Ot.prp. nr. 41 (2004– eksempel kan være foreldre som viderefører en 2005). barneoppdragelse som var tilpasset helt andre for- Utviklingen innebærer mange nye dilemma og hold enn de barna møter i det norske samfunnet. spenningsforhold mellom samfunnets flertall og Dette kan hindre barna i å ha like muligheter til mindretall, mellom individ og gruppe, mellom samfunnsdeltakelse, for eksempel til å delta i idrett respekt for tradisjoner satt opp mot friheten til å og organisasjonsliv. bryte med tradisjoner. Det går en absolutt grense 124 St.meld. nr. 17 2004– 2005 Makt og demokrati

7 Medier, makt og demokrati

7.1 Innledning og at de som av ulike grunner ikke kan ta del i denne kommunikasjonsrevolusjonen lett blir satt Mediene er i dag en viktig del av de flestes liv. utenfor. Den teknologiske utviklingen på medie- Aktiv og informert deltakelse i demokrati og sam- området har skapt en mer splittet offentlighet, der funnsliv krever kunnskap og innsikt. I moderne valgfrihet og spesialisering har erstattet det sam- samfunn er det for en stor del massemediene som lede nasjonale publikum fra kringkastingsmonopo- er våre daglige kilder til informasjon og meningsyt- lets tid. ringer. I dette ligger også grunnlaget for medienes For det andre blir det vist til utviklingen fra en makt, både når det gjelder dagsordensetting, politisk styrt presse til dagens kommersielle meningsdannelse og de politiske beslutningspro- mediebilde. Så sent som på 1970-tallet var hoved- sessene. tyngden av pressen talerør for politiske partier, og Den 30. september 2004 vedtok Stortinget en referatet var en mer dominerende journalistisk ny § 100 om ytringsfrihet i Grunnloven. Bestem- form. Det var nære forbindelser mellom politikere melsen slår fast at «demokrati» er en av tre hoved- og redaktører, og mediene var grunnleggende for- begrunnelser for ytringsfriheten sammen med utsigbare, både for politiske aktører, abonnenter «sandhedssøgen» og «individets frie meningsdan- og publikum. nelse». Enhver begrensning i ytringsfriheten må Oppløsningen av bindingene til de politiske par- kunne forsvares holdt opp mot disse begrunnel- tiene har, kombinert med utviklingen av nye nor- sene. Bestemmelsen slår også fast at staten er former for journalistens yrkesrolle, styrket medienes pliktet til å legge til rette for en åpen og opplyst premiss- og dagsordenmakt. Den prinsipielt offentlig samtale. Mediepolitikken og IKT-politik- ubundne maktkritikken har ifølge utredningen tatt ken er viktige ledd i myndighetenes oppfølging av referatets plass. Den journalistiske selvoppfatnin- dette ansvaret. Regjeringen understreker at dette gen er ifølge utredningen å stå på folkets side i offentlige ansvaret ikke opphever medienes eget avsløringen av de mektige. Utviklingen har der- ansvar for å ivareta og utvikle sin samfunnsrolle. med gjort mediene til en mer uforutsigbar maktfak- tor i samfunnet. Medienes nye rolle har påvirket det politiske 7.2 Makt- og demokratiutredningens liv, bl.a. ved at enkeltsaker og personspørsmål er vurdering blitt viktigere i mediene og dermed også i politikken. Konsekvensen er ifølge sluttrapporten at poli- Ifølge mandatet skulle Makt- og demokratiutred- tikken vris mot det dagsaktuelle og bort fra det ningen bl.a. utrede «den offentlige meningsdan- langsiktige og prinsipielle. nelse». Under Makt- og demokratiutredningens Den politiske selvstendiggjøringen av mediene mediedel er det publisert en rekke bøker og rap- har ifølge utredningen bidratt til en profesjonalise- porter som på ulike måter tar opp spørsmålet om ring av medienes kilder innen politikk, forvaltning, medier og makt. Disse arbeidene er kortfattet opp- organisasjonsliv og næringsliv. Mediene har fått summert i sluttrapporten og sluttbokens medieka- større betydning for beslutningstakernes arbeids- pitler, begge med tittelen «Den redigerte offentlig- situasjon, noe som har gjort det viktigere å ha et het». Her beskrives i første rekke ulike utviklings- aktivt og bevisst forhold til mediene. En konse- trekk som har påvirket medienes makt i perioden kvens er at medierådgivning har blitt en voksende siden forrige maktutredning. bransje. Siden mediene i stor grad «redigerer» For det første beskrives utviklingen innen hvilke saker som kommer fram og hvilke vinklin- informasjons- og kommunikasjonsteknologien ger de får i offentligheten, må aktører som ønsker som en revolusjon som sprenger nasjonalstatens innflytelse tilpasse seg en journalistisk form og grenser og som endrer fordelingen av makt og utnytte medienes særtrekk. avmakt i samfunnet. Det blir vist til at kompetanse Utredningen gir uttrykk for at de politiske bin- og adgang til den nye teknologien er ujevnt fordelt, dingene i dag langt på vei er erstattet av kommersi- 2004– 2005 St.meld. nr. 17 125 Makt og demokrati elle bindinger som har gjort mediene mer avhen- sasjonene mulighet for å «motvirke ensrettingen i gige av markedet. For kommersielle eiere er massemedia». avkastning det viktigste målet. Dette kan sette den Flere av høringsinstansene har synspunkter på redaksjonelle friheten under press. Et resultat er hvordan mediene fungerer som en arena for for- en kommersialisering av mediene som innebærer midling av informasjon og samfunnsdebatt. at publikum i sterkere grad blir regnet som forbruk- Human-etisk forbund etterlyser «felles arenaer for ere. Det er først og fremst grupper med stor kjøpe- kvalifisert debatt, rom for å stille spørsmål og rett til kraft som vil være kommersielt interessante som å kritisere på helt andre måter enn dagens medie- og målgrupper. Sluttrapporten hevder at den offent- samfunnsdebatt gir rom for». Norges Handikapfor- lige reguleringen av massemediene har tilpasset bund mener at viktig informasjon fra det offentlige seg kommersialiseringen av eierinteresser, bl.a. og massemedier i dag er utilgjengelig for synshem- slik at mediene nå først og fremst blir regulert som mede, hørselshemmede og lesehemmede. Senter næringsvirksomhet. Det blir også vist til at idéen mot etnisk diskriminering mener at etniske minori- om allmennkringkastingens oppgaver og rettig- teter er systematisk underrepresentert i mediene i heter er svekket. dag, og oppfordrer mediene til å unngå en systema- I sluttrapporten blir det også lagt vekt på at den tisk negativ vinkling som setter etniske grupper i et økonomiske journalistikken har endret karakter dårlig lys. Statens medieforvaltning (SMF) mener og blitt mer omfattende. I likhet med journalistik- at lokalmediene blir en stadig viktigere del av ken for øvrig er – ifølge utredningen – den økono- mediebildet og derfor også av stor betydning for et miske journalistikken blitt mer undersøkende og godt framtidig folkestyre. SMF framhever også all- avslørende, samtidig som den glir over i en per- mennkringkasternes rolle som «bærebjelken i sonorientert underholdningsgenre der «den økono- arbeidet med å sikre ytringsfrihet og fri informasjons- miske maktutøvelsen dekkes til». flyt som en forutsetning for vårt demokrati og å bevare norsk språk og kultur». Flere av høringsinstansene kommenterer sær- 7.3 Synspunkter fra høringsinstansene skilt spørsmålet om hvordan andre samfunns- instanser må tilpasse seg medienes dagsorden og Eierskapstilsynet, Statens medieforvaltning, Norsk arbeidsform («medialisering»). Bl.a. opplever presseforbund, Norsk redaktørforening og Norges Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap at Handikapforbund slutter seg i hovedsak til Makt- det ofte foregår en kamp mellom mediene og fag- og demokratiutredningens beskrivelse av utviklin- myndighetene om «å eie sannheten». Direktoratet gen innen mediefeltet i Norge, og denne utviklin- mener at tabloidiseringen kan påvirke folks risiko- gens implikasjoner for demokratiet. Norsk Presse- oppfatninger, noe som i sin tur vanskeliggjør myn- forbund og Norsk Redaktørforening mener likevel at dighetenes arbeid når det gjelder kommunikasjon sluttrapporten gir et forenklet bilde av situasjonen, og prioritering av oppgaver. Norges Handikapfor- som lett kan tilsløre vesentlige sammenhenger. De bund og Norges Fiskarlag viser begge til masseme- viser bl.a. til at utredningen ikke tydeliggjør det dienes tilbøyelighet til å fokusere på enkeltsaker. mangfold som har vokst fram i norsk offentlighet Norges Handikapforbund har erfart at dette gjør det de siste 20 årene. De mener også at utredningen i vanskelig å få fokus på de prinsipielle sidene ved en for liten grad ser den teknologiske utviklingen, sak og at det derfor ofte er nødvendig å bruke endringer i eierforhold og utviklingen av journalis- «enkeltskjebner» som brekkstang for å få medie- tikken i sammenheng. oppslag. Norges Fiskarlag peker på at det er meget Enkelte høringsinstanser kommenterer særlig krevende å skape en profil av en næringsgruppes spørsmålet om den teknologiske utviklingens eller en organisasjons virksomhet i en «strøm av betydning for medienes makt. Norsk Redaktørfore- spontant genererte enkeltsaker». Mediestrategi og ning bemerker at «IKT-revolusjonen» i Makt- og medierådgivere har derfor blitt nødvendige for den demokratiutredningen nærmest utelukkende som vil nå fram med et sammenhengende budskap omtales «med et negativt fortegn». Etter redaktør- eller etablere en bevisst profil. Statens medieforvalt- foreningens syn tegner utredningen her et alt for ning mener på sin side at den negative betydningen dystert bilde av utviklingen. Særlig legges det for av medialisering og journalisme er noe overdrevet lite vekt på den utvidelsen av det offentlige rom i Makt- og demokratiutredningen. som den teknologiske utviklingen innebærer. Eierskapstilsynet peker særlig på den betydnin- Landsrådet for Norges barne- og ungdomsorganisa- gen mediekonsentrasjon kan ha for mediemangfol- sjoner legger også vekt på at teknologien gir helt det, bl.a. gjennom økt multimedie- og krysseier- nye muligheter for publisering, noe som gir organi- skap i norsk mediebransje. Norsk Redaktørforening 126 St.meld. nr. 17 2004– 2005 Makt og demokrati mener på sin side at Makt- og demokratiutrednin- som mennesker benytter for å bearbeide den infor- gens beskrivelse av utviklingen i eierforholdene i masjonen de mottar gjennom mediene. Det er vik- norske medier blir for endimensjonal, og peker på tig å være bevisst hvordan mediene på denne at det ikke finnes dokumentasjon for at endringer i måten konstruerer fortolkningsrammer for hvor- eierforholdene har ført til dårligere journalistikk dan informasjon leses og forstås. eller mindre mangfold. Ovennevnte er i hovedsak knyttet til medienes Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund (YS) funksjon som «arena» for formidling av informa- mener det er en mangel på åpenhet og demokra- sjon og samfunnsdebatt. I tillegg har mediene en tisk kontroll i mediene, og viser til at mediene selv funksjon som selvstendig «aktør» i samfunnsdebat- påberoper seg en rolle som kontrollør. Konkret ten, noe som typisk kommer til uttrykk gjennom mener YS derfor at det kan være formålstjenlig å se leder- og kommentarartikler osv. Man må likevel på hvordan Pressens Faglige Utvalg kan videreut- være forsiktig med å trekke et for skarpt skille mel- vikles for å bygge opp om medienes demokratiske lom arena- og aktørfunksjonen. Bevisst eller ube- rolle. visst politisk makt kan også utøves gjennom kanalvokterfunksjonen eller gjennom konstruksjon av fortolkningsrammer. Medienes funksjon som selv- 7.4 Nærmere vurdering stendig politisk aktør er nært knyttet til løsrivnin- gen fra de politiske partiene og utviklingen av en I det følgende blir det gitt en nærmere vurdering av maktkritisk selvforståelse. Makt- og demokratiutredningens konklusjoner. Det kan være en fare for å beskrive medienes Flere supplerende synspunkter og perspektiver virkemåte for enhetlig. Det vil være betydelige for- blir trukket fram. skjeller i dekningen av ulike saker for eksempel mellom en mindre lokalavis og riksdekkende løs- salgspresse. Makt- og demokratiutredningen trek- 7.4.1 Medienes funksjoner ker imidlertid fram som et kjennetegn ved norsk Mediene utøver en kanalvokterfunksjon i den for- presse at man ikke ser det samme skillet mellom stand at de påvirker hva som skal bringes fram for populærpresse og elitepresse som er vanlig i andre offentligheten. Selv om også andre vil ha en slik land. funksjon i ulike sammenhenger (for eksempel politikere, offentlige tjenestemenn, PR-konsulenter, forlagskonsulenter osv), er det i den allmenne 7.4.2 Medienes påvirkningskraft nyhetsformidlingen først og fremst massemediene Det er viktig å vurdere i hvilken grad mediene – i som vokter kanalene ut til offentligheten. egenskap av arena eller aktør – påvirker befolknin- På den ene siden er dette en helt nødvendig gens dagsorden, befolkningens holdninger, poli- funksjon. I en stadig mer komplisert og spesialisert tiske beslutninger og de politiske beslutningspro- verden der tilgangen på informasjon etter hvert er sessene. Makt- og demokratiutredningen har vekt- nærmest grenseløs, er vi helt avhengige av institu- lagt medienes effekt på beslutningsprosesser. Den sjoner som kan sortere, velge ut og presentere et danske maktutredningen har gitt en bredere drøf- utvalg av informasjon på en måte som er relevant ting av medienes makt og følgende drøfting bygger og forståelig. Bl.a. har mediene en viktig rolle i å i noen grad på de momenter som trekkes fram i «oversette» kompliserte saksforhold og tekster fra denne. ulike spesialfelter i samfunnet. Ytringsfrihetskom- Ved sin kanalvokterfunksjon har mediene bety- misjonen pekte på denne kanalvokterfunksjonen delig innflytelse over befolkningens dagsorden; som «en av de viktigste funksjoner i det offentlige hvilke spørsmål og saker befolkningen skal være rom», jf. NOU 1999: 27 s. 56. På den andre siden lig- opptatt av, og dermed også hva den ikke skal være ger det betydelig makt i en slik kanalvokterfunk- opptatt av. sjon, noe som gjør det interessant å se nærmere på Mediene tvinger med dette både publikum, hvordan, eller på hvilke premisser, denne utsorte- politikere og andre samfunnsaktører til å forholde ringen og struktureringen av informasjon foregår. seg til visse journalistisk utvalgte saker eller Mediene avgjør ikke bare hvilket utsnitt vi får emner. se av verden, men langt på vei også hvordan vi opp- Ofte vil det selvfølgelig være begivenhetene fatter det vi får se. Journalistisk vinkling, kildevalg, selv som styrer medienes fokus. Store begivenhe- «dramaturgi» og presentasjonsformer er med på å ter vil ofte tiltvinge seg offentlighetens oppmerk- avgjøre hvordan informasjon oppfattes. Mediene somhet. Alvorlige kriminalsaker har offentlig inter- påvirker også begrepsapparatet og kategoriene esse uavhengig av mediene, selv om omfanget 2004– 2005 St.meld. nr. 17 127 Makt og demokrati disse sakene ofte får i offentligheten nok i stor grad skyldes medienes fokus. Boks 7.1 Mediene som informasjonskilde I andre tilfeller kan det være mediene selv som skaper den offentlige oppmerksomheten om en Statistisk sentralbyrås mediebarometer for sak. For det første kan det dreie seg om forhold 2003 viser medieforbruk en gjennomsnitts- som nok har stor offentlig interesse i seg selv, men dag i 2003. Tid brukt til fjernsyn var i gjen- som kanskje ikke ville blitt kjent uten betydelig nomsnitt 141 minutter, til radio 91 minutter, journalistisk innsats. Det finnes flere eksempler på til avis 32 minutter og til Internett 30 minut- at ulike former for økonomiske misligheter, bedra- ter. Undersøkelsen viser videre at 84 pst. så geri og korrupsjon er blitt avslørt av en kritisk fjernsyn, 77 pst. leste avis, 58 pst. hørte radio presse, også i Norge. For det andre kan det dreie og 42 pst. brukte Internett en gjennomsnitts- seg om saker som i mer egentlig forstand er «medi- dag i 2003. eskapt», f.eks. oppslag om mediekjendisers privat- Ulike medier har svært ulik betydning som liv. informasjonskilde. For eksempel kan man Hoveddelen av nyhetsformidlingen tilhører vanskelig sammenlikneen allmenn nyhets- nok likevel verken de store begivenhetene eller avis og en typisk lokalradio når det gjelder den undersøkende journalistikken, men en mer deres bidrag til samfunnsdebatten. Norsk rutinepreget utvelgelse blant den store mengden Gallups «kanalvalgsundersøkelse» søker å av potensielle saker. Ut frà journalistiske konven- kartlegge medienes ulike egenskaper for bru- sjoner om hva som kvalifiserer som en nyhet, fore- kerne, gjennom å forklare forventninger til og tar mediene et utvalg blant en mengde saker, hen- motiver for bruken av de ulike mediene. delser og utspill. Utvalget innebærer samtidig at en Regjeringen legger til grunn at det først og rekke saker blir valgt bort og dermed ikke får noen fremst er medienes funksjon som kilde til plass i «den redigerte offentlighet». «generelle nyheter» – dvs. en bred og all- Det er mange forhold som vil være med på å menn oversikt over nyhetsbildet – som er vik- bestemme dette utvalget. Til dels kan det være tale tig i et demokratiperspektiv. Kanalvalgsun- om etablerte journalistiske nyhetskriterier som vil dersøkelsen for 2001 viste at det var «aviser være mer eller mindre felles for de fleste journalis- og økonomiske blader» som skåret høyest på ter. Disse kan oppsummeres i stikkord som konse- denne funksjonen, foran «regionaviser», «all- kvens (hvor mange angår det?), nærhet (har det mennkringkasting» og «løssalgsaviser». For hendt i «vårt» område?), konflikt (er det uenighet, en nærmere redegjørelse for undersøkelsen strid?) og avvik (er det oppsiktsvekkende, unor- vises det til omtalen i St.meld. nr. 57 (2000– malt?). Siden nyheter ofte må omhandle noe «unor- 2001), kapittel. 2.4.3. malt» for å bli slått opp, vil pressen tendere til å gi et skjevt utsnitt av virkeligheten. Det kan for eksempel medføre at de som ikke bruker offentlige tjenester, men er avhengige av medienes rapporte- stillingsmåten vil påvirke publikums oppmerksom- ring, kan få et mer negativt inntrykk av kvaliteten het og interesse for saken. på tjenestene enn det brukere av tjenestene har. Makt- og demokratiutredningen hevder at De vanlige nyhetskriteriene kan virke sammen siden mediene vil tilpasse seg publikums makt og med andre forhold når det gjelder utvalget av antallet lesere, lyttere og seere, vil mediene bevege saker. Den markedssituasjonen som for eksempel seg bort fra mangfold og smalere tilbud. Den gir en avis er i, vil påvirke vektleggingen av nyhetskri- imidlertid ikke en nærmere drøfting av om det teriene. Det er for eksempel betydelig forskjell i samlede mediebildet er blitt mer eller mindre den dekningen som gis av kriminalsaker i løssalgs- mangfoldig. I en studie som gjennomgikk innhold avisen VG sammenliknet med andre typer aviser og stoffmengde i 10 aviser i en periode i 1998/1999, (Allern 2000). Videre kan utvalget av saker påvir- konkluderer Sigurd Allern (Allern 2000) med at kes av det konkrete mediets rolle og profil, samt pressen, inkludert de små lokalvisene, er seriøse den enkelte journalists og redaktørs bakgrunn, og engasjerte på et bredt felt. En hypotese om at interessefelt og politiske overbevisning. avisene er «tabloidiserte» er, ifølge Allern, svekket Også den vinklingen mediene velger å gi en ved denne undersøkelsen. I den danske maktut- sak, vil ha betydning for hvilken oppmerksomhet redningen (s. 227) refereres det til en studie som saken får i offentligheten. En hendelse eller utvik- har sammenliknet danske aviser i 1967 og 2001. ling kan alltid framstilles på ulike måter, og fram- Ifølge studien dekker avisene i 2001 færre emner både i den enkelte aviser og samlet, men deknin- 128 St.meld. nr. 17 2004– 2005 Makt og demokrati gen av den enkelte historie er mer mangfoldig, publikum ikke motta medieinntrykk passivt, men med flere forskjellige kilder og flere forskjellige bearbeide disse aktivt på bakgrunn av personlige aspekter. erfaringer, kunnskaper og verdier. Mediene kan påvirke befolkningens holdninger Det er et viktig premiss for det representative både gjennom å øke oppmerksomheten om visse demokrati at den offentlige mening skal danne saker og gjennom den vinklingen mediene velger å grunnlag for politiske beslutninger. Mest direkte gi disse sakene. kommer den offentlige mening til uttrykk gjennom Aktiv deltakelse i politikk og samfunnsliv kre- valg, men den kan også komme fram på andre ver kunnskap og innsikt, og dermed tilgang til måter, bl.a. gjennom medienes formidling av sam- informasjon og meningsutveksling. Mange spørs- funnsdebatt og meningsytringer. mål som det forventes at vi som samfunnsborgere Mediene vil ha samme type innflytelse på tar stilling til, har vi liten eller ingen førstehånds- meningsdannelsen hos politikere som hos befolk- kunnskap om. Jo fjernere en sak er fra vårt eget ningen for øvrig. I likhet med alle andre vil politi- lokalmiljø, desto mer avhengige vil vi være av med- kere til daglig motta informasjon, synspunkter og ienes tolkning og framstilling av en sak. Ofte vil inntrykk fra ulike samfunnsområder gjennom mediene være den viktigste kilden til det som skjer mediene. Denne informasjonen vil danne en del av i verden. Den informasjon og de inntrykk vi mottar den erfaringsbakgrunnen som politikere baserer gjennom mediene, vil derfor inngå som en del av sine politiske synspunkter og beslutninger på. vår erfaringsbakgrunn og være med på å påvirke Videre kan mediene gjennom sin påvirknings- våre valg og vårt syn på verden. kraft på befolkningens dagsorden og meningsdan- Ved Stortings-, kommune- og fylkestingsvalg nelse, ha innflytelse på valgresultatene, og dermed blir befolkningen bedt om å foreta valg mellom på selve sammensetningen av våre politiske orga- ulike politiske ideologier og standpunkter, partier ner. Velgernes økende troløshet i forhold til de og kandidater. Velgerne må her vurdere hvordan politiske partiene har gjort mediene til en stadig partier og politikere har utført sine oppgaver og viktigere arena for valgkampen. Den politiske hvilke planer de har for framtiden. Av det en velger meningsdannelsen i forkant av valg vil påvirkes forventes å ta stilling til ved et valg – enten det er både av hvordan partiene formulerer og framfører tale om økonomisk politikk, internasjonal politikk, sine budskap, hvordan mediene velger ut, tolker sosialpolitikk, næringspolitikk eller kulturpolitikk og beskriver politiske utspill, og endelig hvordan – er det normalt lite som kan baseres på direkte publikum (velgerne) i siste instans oppfatter bud- personlig erfaring. Det er relativt få velgere som skapene, jf. boks 7.2. For eksempel kan utvalg av faktisk leser partiprogrammene. Selv om en ikke temaer og hvem som får delta i TV-debatter før valg kan se bort fra betydningen av folkemøter og lokalt ha stor betydning for hvilke partier som kan hevde politisk arbeid, er det ikke til å komme bort fra at seg med autoritet i debatten. velgerne for en stor del må treffe sine valg ut fra Den danske maktutredningen trekker fram en den informasjonen som blir formidlet gjennom rekke enkeltsaker der medienes nyhetsoppslag mediene. Den danske maktutredningen konklu- direkte har fått følger for politiske beslutninger. derte med, jf. sitat i kapittel 1.3, at selv om vi har fått Samtidig innrømmes det at det er vanskelig å gi en en mer mediekritisk befolkning, forhindrer ikke systematisk vurdering av medienes påvirkning på dette at det bildet som formidles av politiske pro- beslutninger. Selv om det synes å være behov for sesser, ofte er forvrengt og mangelfullt. Det er der- mer systematisk kunnskap om slike spørsmål også for et dårlig utgangspunkt for politisk stillingsta- i Norge, er det liten grunn til å betvile at medienes king. makt i en del tilfeller kan være betydelig. Et forskningsprosjekt i regi av Institutt for sam- En dansk undersøkelse om medier og demo- funnsforskning som har sett på medienes rolle i krati (Lund 2001) viste at hele 42 pst. av journalis- forkant av stortingsvalget i 2001, konkluderte bl.a. ter som daglig arbeider med nyhetsformidling med at mediene i denne sammenheng syntes å ha mener at de som profesjonell faggruppe har for stor vel så stor innflytelse på meningsdannelse som på innflytelse på politiske beslutninger. Synspunktet dagsordensetting, jf. boks 7.2. ble delt av 59 pst. av beslutningstakere og 51 pst. av Det er grunn til å tro at mediene påvirker den øvrige befolkningen. befolkningens holdninger. Samtidig er det klart at Mediene påvirker ikke bare politiske beslutnin- den offentlige meningsdannelsen skjer i et kompli- ger, men legger også føringer på beslutningsproses- sert samspill mellom mange aktører – et spill som sene. verken mediene eller de andre aktørene i samfunnsdebatten har full kontroll over. Dessuten vil 2004– 2005 St.meld. nr. 17 129 Makt og demokrati

Makt- og demokratiutredningen mener å Boks 7.2 Medienes rolle under valgkamp kunne konstatere at mediene er blitt mer «person- fokuserte, intimiserende og pågående kritiske overfor Et forskningsprosjekt i regi av Institutt for politikkens og næringslivets aktører» (sluttboken s. samfunnsforskning kalt «Strategisk kommuni- 127). Den trekker også fram at mediene spiller en kasjon og politisk usikkerhet – Valgkampen avgjørende rolle for hvilket omdømme politikere 2001» har sett nærmere på tre hovedelemen- får. «Mediene avgjør hvem som skal forgylles og hvem ter i samspillet mellom partier, medier og vel- som skal miste glans i det politiske liv» (s. 129). gere, dvs. partienes strategier i forhold til I de tilfellene der nyhetsmediene presenterer medier og velgere, medienes form og innhold «skandaler» og avsløringer om næringslivstopper og velgernes reaksjoner. Undersøkelsen ble eller politikere, kan medietrykket bli knusende. At publisert høsten 2004 i boken «I valgkampens ledende nyhetsmedier definerer noe som en hete» (Aardal m.fl. 2004). «skandale» vil gjerne ha en selvforsterkende virk- For det første har forskerne undersøkt par- ning. Journalister blir satt til å følge saken videre, tienes valgkampstrategier gjennom en rekke og disse vil produsere materiale for å forsvare den intervjuer med partienes politiske og organi- redaksjonelle prioriteringen av saken. I kombina- satoriske ledere før og etter valget. Så godt sjon med en journalistisk selvforståelse, som Makt- som alle de spurte mente at mediene spilte en og demokratiutredningen betegner som å «stå på sterkere rolle under valgkampen i 2001 enn folkets side i avsløringen av de mektige», kan dette noen gang før. Forskerne konstaterer ellers medføre at medienes dekning kan bli uforholds- at medienes dominans «gir seg utslag i at de messig og skjev i forhold til sakens realiteter. Det fleste av partiene gir egne kandidater en omfat- kan i slike saker være behov for at pressen vurde- tende medietrening.» rer sin rolle nærmere. Det er også gode eksempler Forskerne har dernest sett på hvordan par- på at dette blir gjort. tienes politikk fanges opp og kommer til Flere av høringsinstansene peker på at medi- uttrykk i sentrale medier. Forskerne fant iøy- enes «tabloidisering» og fokus på enkeltsaker gjør nefallende likheter i pressens dekning av par- det vanskelig å få oppmerksomhet om de prinsipi- tier og politikk, noe som kan gi dekning for å elle sidene ved en sak. Økt konkurranse, kombi- hevde at mediene jager «i flokk» når de rap- nert med den teknologiske utviklingen på medie- porterer fra valgkampen. De mente videre å feltet, bidrar dessuten til å drive fram et raskere kunne se en utvikling der innholdet i større tempo i informasjonsformidlingen. Internett gir grad kobles opp til «sentrale nyhetskriterier», mulighet for nærmest umiddelbar publisering. for eksempel i form av mer personorientert Dette skjerper konkurransen om å være først ute og underholdningspreget journalistikk. og skaper nye utfordringer når det gjelder kildekri- Endelig har forskerne sett på velgernes tikk, personvern osv. reaksjoner. Et hovedfunn i undersøkelsen er Den viktige rollen mediene har når det gjelder at mediene synes å ha vel så stor innflytelse dagsordensetting og meningsdannelse gjør at på hva velgerne skal mene (meningsdan- medienes logikk og formidlingsformer har en ten- nelse), som på hva de skal mene noe om dens til å smitte over på andre områder. Den som (dagsordensetting). Bl.a. ser man at velgerne vil henvende seg til offentligheten er tvunget til å i betydelig grad endrer oppfatning av hvilke forholde seg til mediene og til deres utvelgelse, partier som er best i stand til å håndtere aktu- vinkling og framstilling av nyheter. Massemediene elle saker (såkalt sakseierskap), særlig når kan dermed bidra til at også politikken vris bort fra det gjelder de sakene som dominerer medi- det langsiktige og prinsipielle og over mot det enes dekning av valgkampen. Samtidig finner dagsaktuelle og personlige. Tilsvarende kan det forskerne flere forhold som tyder på at valg- økte tempoet i nyhetsformidlingen være med på å kampen og medienes dekning av denne ikke drive opp tempoet i politiske og samfunnsmessige bidro til å øke engasjementet og interessen beslutningsprosesser. for valget. Andelen som faktisk stemte var blant annet betydelig lavere enn andelen som sa de kom til å stemme i begynnelsen av valg- 7.4.3 Hvem har makt over mediene? kampen. Når mediene har makt i samfunnet, bl.a. på grunn av innflytelse på den politiske meningsdannelsen, blir det interessant å spørre hvem som i sin tur har makt over mediene. 130 St.meld. nr. 17 2004– 2005 Makt og demokrati

Medienes rolle når det gjelder kritikk av offent- til at forholdene i Norge kan komme til å endre seg, lig maktutøvelse gjør det kanskje særlig viktig å for eksempel i form av endrede maktforhold, nye sikre medienes redaksjonelle uavhengighet mot typer eiere og endrede holdninger til prinsippet om inngrep fra politiske myndigheter. redaksjonell frihet. Tradisjonelt har truslene mot medienes uav- I den grad mediene har makt, vil medieomtale hengighet ofte kommet fra myndighetene. Medi- ha en politisk eller økonomisk verdi (positiv eller enes uavhengighet i redaksjonelle spørsmål, både negativ) for selskaper, organisasjoner eller poli- fra myndigheter, eiere og andre, er satt opp som ett tiske partier. Dette skaper et behov for å kunne av hovedmålene for mediepolitikken, jf. St.meld. kontrollere eller påvirke den informasjonen som nr. 57 (2000–2001). Politiske virkemidler overfor formidles gjennom mediene. mediene – enten det er tale om regulering, til- I de nordiske landene har PR-byråene vokst skuddsordninger eller annet – kan kompromittere raskt og driver aktiv rekruttering av nyhetsjourna- denne uavhengigheten. Det er derfor viktig at slike lister og politikere. Framveksten av en PR-bransje virkemidler blir utformet og forvaltet på en måte og den økte vekten som blir lagt på mediestrate- som sikrer tilliten til medienes uavhengighet. gier og informasjonsmedarbeidere både i privat og Ytringsfrihetskommisjonen pekte på utviklin- offentlig virksomhet er en sikker indikasjon på at gen i retning av eierkonsentrasjon i mediemarkedet mediene oppfattes å ha stor påvirkningskraft, både som det «mest påtrengende problem» på medieom- på dagsordensetting, publikums holdninger og rådet i dag. Eierskapskonsentrasjon kan under- politiske beslutninger. Sigurd Allern (Allern 2001) grave det reelle mediemangfoldet ved at kontrollen anslår at antallet informatører i Norge på heltid og med hvilken informasjon og hvilke meninger som deltid har passert 4000, noe som «svarer til halvpar- slipper igjennom disse kanalene havner på noen få ten av antall fagorganiserte journalister i Norge og hender. I rapporten «Hvem eier norske masseme- er om lag like mange som antall journalister og dier?» konkluderer Helge Østbye (Østbye 2000) på redaktører i medienes nyhetsredaksjoner.» den ene siden med at det «er ikke noe som tyder på Årsaken til dette kan dels finnes i det positive, at det er et utbredt fenomen at slike eiere griper inn i dvs. at medieomtale kan gi positiv oppmerksomhet de daglige redaksjonelle prosessene eller gir direk- og dermed en «reklameeffekt». Videre kan man tiver om hvordan bestemte saker eller sakstyper skal gjennom medieomtale sette saker på den politiske behandles.» Samtidig peker han på at eierne kan dagsorden og påvirke politiske vedtak i egen favør. utøve innflytelse på mange forskjellige måter, for På den andre siden er det også mulig at mediene eksempel gjennom ressursfordeling, formålsangi- kan grave fram informasjon som en aktør ikke velser, ansettelse av redaktør osv. Han peker også ønsker offentliggjort. Kritisk journalistikk og på muligheten for mer uformell innflytelse over det «avsløringer» kan gjøre at en person, et selskap redaksjonelle innholdet: «Ved hjelp av teorier om eller en organisasjon blir stilt i et dårlig lys på en makt og påvirkning […] er det mulig å sannsynlig- måte som kan få både økonomiske konsekvenser gjøre et system der journalister og redaktører – i situ- og konsekvenser for omdømmet. asjoner der de må velge – vil ha en viss strukturell til- Medievirksomhet er kommersiell virksomhet, bøyelighet til å velge stoff og vinklinger som ikke irri- underlagt bedriftsøkonomiske krav til inntjening terer eierne.» Denne typen maktutøvelse vil gjerne og kostnadskontroll. Jakten på informasjon dreier være skjult og dermed vanskelig å påvise, bl.a. seg derfor om å anvende begrensede ressurser. fordi den «kommer i konflikt med mye av ideologien Kostnader i form av arbeidstid og penger må hele i mediene». tiden vurderes. Det vil være ressursbesparende å Medieeierskapsloven hviler på en forutsetning bruke kildemateriale som er lett tilgjengelig og om at eierne kan utøve en innflytelse over de som krever lite bearbeidelse for å kunne presente- redaksjonelle produktene som er uforenlig med res i et journalistisk format. Jo dyktigere kilden har lovens formål om å «fremme ytringsfriheten, de tilrettelagt en sak journalistisk, desto større sjanse reelle ytringsmuligheter og et allsidig medietilbud». I er det derfor for at den blir prioritert som en nyhet. Ot.prp. nr. 81 (2003–2004) konkluderer Regjerin- Problemet med dette er ifølge Allern «dels at seriøs, gen med at til tross for at man ikke kan dokumen- maktkritisk journalistikk er en mangelvare, men tere at dagens norske medieeiere griper inn i også at få redaksjoner er aktive talerør for de interes- redaksjonelle spørsmål, er det behov for å opprett- sene som ikke taler fra etablerte maktposisjoner». holde lovreguleringen av medieeierskap. Regjerin- Gjennom PR-bransjen omdannes politiske og jour- gen viser her for det første til at det er svært van- nalistiske nettverk til en vare, noe som kan favori- skelig å påvise eventuell eierinnflytelse over de sere økonomisk ressurssterke grupper. redaksjonelle produktene. For det andre vises det 2004– 2005 St.meld. nr. 17 131 Makt og demokrati

Pressens bruk av lett tilgjengelig kildemateri- enes eget ansvar for å ivareta og utvikle sin sam- ale fra «profesjonelle kilder» vil først og fremst funnsrolle. Med begrunnelse i medienes særskilte være problematisk dersom kildenes identitet hol- samfunnsoppdrag, har samfunnet innrømmet des skjult. Ytringsfrihetskommisjonen påpeker at medienæringen visse fordeler, bl.a. økonomiske hovedregelen i «Vær Varsom-plakaten» er åpenhet støtteordninger og en særlig fri stilling. Både sam- om kildene, jf. NOU 1999: 27 s. 57f. Kommisjonen funnsrollen i seg selv og de privilegiene som denne så en tendens til at kildevernet påberopes så ofte at rollen fører med seg, forplikter. unntaket blir regelen. Dette er, ifølge kommisjonen, «svært uheldig, ikke minst for mediene selv. Det kan synes underlig at de, i en situasjon der de i noen 7.5.2 Mediemangfold grad må sies å kjempe for sin troverdighet og […] For å sikre befolkningen tilgang til et bredt spekter trues av kildenes profesjonalisering, ikke i større av informasjon og meningsytringer, er det et viktig grad gjør det til en dyd å oppgi kilder. Det er et enkelt mediepolitisk mål å opprettholde et mangfold av grep som kan beskytte mot aggressive kilder og skape medier. I begrunnelsen for forslaget om å grunn- troverdighet hos publikum.» lovsfeste «infrastrukturkravet», understreket Ytrings- frihetskommisjonen viktigheten av et institusjonelt mangfold av kanalvoktere og i eierstrukturene. 7.5 Myndighetenes rolle og ansvar Ifølge kommisjonen er det kun ved denne type på medieområdet mangfold at man kan forvente at den nødvendige kritikk kan tre i funksjon. 7.5.1 Innledning Ulike virkemidler bidrar i dag til å sikre medie- Stortinget vedtok 30. september 2004 en ny § 100 mangfold. Økonomiske virkemidler på medieom- om ytringsfrihet i Grunnloven. Bestemmelsen slår rådet er i dag først og fremst rettet mot den trykte fast at «demokrati» er en av tre hovedbegrunnelser pressen, dels fordi det er antatt at avisene har en for ytringsfriheten sammen med «sanhedssøgen» særlig betydning for ytringsfrihet og offentlig og «individets frie meningsdannelse». Enhver debatt, og dels på grunn av enkelte strukturelle for- begrensning i ytringsfriheten må kunne forsvares hold ved avismarkedet. De viktigste virkemidlene holdt opp mot disse begrunnelsene. Vedtaket satte er nullsatsen for merverdiavgift på aviser, som i sluttstrek for et arbeid som startet med oppnevnin- utgangspunktet kommer alle aviser til gode, og gen av Ytringsfrihetskommisjonen i 1996. pressestøtten, som er målrettet mot aviser med Et viktig ledd i dette arbeidet har vært å trekke svak økonomi og konkurransekraft. Et annet viktig opp grensene mellom medienes frihet og andre virkemiddel er lisensfinansieringen av NRK. Som sentrale hensyn og rettigheter som personvern, lisensfinansiert allmennkringkaster har NRK privatlivets fred, rikets sikkerhet, helse, moral osv. større økonomisk frihet enn andre medier. Til Den vedtatte grunnlovsbestemmelsen fastslår der- gjengjeld er NRK underlagt strengere forpliktelser med de helt grunnleggende rammene både for til å ivareta interessene til minoriteter og særskilte medienes maktutøvelse i samfunnet og for offent- grupper. Konsesjonene for riksdekkende kommer- lig mediepolitikk og medieregulering. siell kringkasting inneholder programkrav som Sjette ledd i bestemmelsen slår fast statens også bidrar til å sikre mangfoldet i programtilbu- plikt til å legge til rette for en åpen og opplyst det. offentlig samtale, det såkalte infrastrukturkravet. Lov om tilsyn med erverv i dagspresse og Medienes makt og demokratiske rolle gjør medi- kringkasting (medieeierskapsloven) ble vedtatt ene til en sentral del av ytringsfrihetens infrastruk- 13. juni 1997. Bakgrunnen var en utvikling i retning tur. Mediepolitikken er dermed et viktig ledd i av eierkonsentrasjon i medienæringen de senere myndighetenes oppfølging av dette ansvaret. årene. Loven gir Medietilsynet fullmakt til å gripe Utviklingen i teknologiske muligheter og bruken inn overfor et erverv som gir en aktør en betydelig av Internett gjør IKT til en svært viktig del av sam- eierstilling i mediemarkedet i strid med lovens for- funnets infrastruktur for ytringsfrihet. Denne rol- mål om å fremme ytringsfriheten, de reelle ytrings- len for IKT og dermed behovet for IKT-kompe- muligheter og et allsidig medietilbud. Grunnlaget tanse vil øke i framtiden. For å unngå digitale klas- for lovgivningen er nylig blitt vurdert på nytt i seskiller og sikre deltakelse for alle, vil den Ot.prp. nr. 81 (2003–2004). Regjeringen konklude- overordnede IKT-politikken være av stor betyd- rer her med at det fremdeles er behov for en eier- ning. skapslov. Det vises bl.a. til at en svært domine- Regjeringen understreker at det offentlige rende eierposisjon i mediemarkedet gir en potensi- ansvaret for mediepolitikken ikke opphever medi- ell påvirkningskraft på opinionen som, om den 132 St.meld. nr. 17 2004– 2005 Makt og demokrati skulle bli utnyttet, kan undergrave de demokra- Både Regjeringens moderniseringsprogram og tiske beslutningsprosessene i samfunnet. I propo- eNorgeplanen har som en av sine målsettinger å sisjonen ble det på den ene siden foreslått å heve sikre åpenhet, innsyn og demokratisk deltakelse den nasjonale eierskapsgrensen til 40 pst. av mar- gjennom bruk av informasjons- og kommunika- kedene for hhv. dagspresse, fjernsyn og radio, sjonsteknologi. samt å oppheve adgangen til å gripe inn mot eier- I St.meld. nr. 26 (2003–2004) Om endring av konsentrasjon på lokalt nivå. På den andre siden Grunnloven § 100 gikk Regjeringen inn for å opp- ble det lagt fram forslag om nye regler om multi- heve dagens totalforbud mot reklame for politiske mediekonsentrasjon (dvs. eierskap innenfor flere budskap og livssyn i fjernsyn. Forslaget ble bl.a. mediemarkeder), og om å utvide lovens virkeom- begrunnet med at slik reklame gir mulighet for råde til å gjelde elektroniske medier og samar- direkte kommunikasjon mellom ytrer og mottaker. beidsavtaler. Under behandlingen sluttet Stortin- Demokratifinansieringsutvalget, jf. NOU 2004: 25, get seg til samtlige lovforslag, jf. Innst. O. nr. 13 har utredet ulike modeller for politisk fjernsynsre- (2004–2005). klame. Det minst restriktive alternativet begrenser bruken av politisk reklame til tiden før valg, men legger ikke begrensninger på hvem som kan kjøpe 7.5.3 Informasjonskanaler på siden av politisk reklame og omfanget av reklametiden. Det «den redigerte offentlighet» mest restriktive alternativet avgrenser også bru- I utgangspunktet spiller massemediene som kanal- ken av reklamen til tiden før valg, men forbeholder voktere og selvstendige samfunnskritiske institu- i tillegg politisk reklame til politiske partier og har sjoner en viktig rolle som mellomledd mellom poli- begrensninger på omfanget. Utvalget har videre tikken og befolkningen. Samtidig er det klart at betydelige motforestillinger mot en ordning som medienes arbeidsmåter og presentasjonsformer i pålegger fjernsynsselskaper å stille gratis sendetid stor grad påvirker både hvilken informasjon som til rådighet for de politiske partiene. Utvalgets inn- kommer ut i offentligheten, og hvordan denne stilling har vært på høring, og Regjeringen vil informasjonen blir oppfattet. En «redigert offentlig- komme tilbake til Stortinget med en odelstingspro- het» krever derfor at politikere og andre aktører til- posisjon i vår. passer seg medienes virkemåte når de søker innflytelse. Regjeringen ser en fare for at dette kan påvirke 7.5.4 Minoriteter og smale grupper politikkens innhold og offentlige beslutningspro- Gjennom utvalg og vinkling av informasjon spiller sesser på en uheldig måte. For eksempel kan medi- mediene også en viktig rolle når det gjelder å defi- enes fokus på enkeltsaker og personspørsmål nere samfunnets holdninger til smale grupper i gjøre det vanskeligere å finne rom for, og skape samfunnet, enten det er tale om språklige og oppmerksomhet om, de viktige prinsipielle spørs- etniske minoriteter, funksjonshemmede, homofile målene og de lengre linjene i politikken. Etter eller andre. Minoriteter vil normalt befinne seg i en Regjeringens vurdering er det derfor viktig å sikre ikke-dominerende stilling i samfunnet. Spennings- en mulighet for innhenting og formidling av infor- forholdet mellom medienes makt og minoritetenes masjon på siden av «den redigerte offentligheten». avmakt reiser særlig to spørsmål: Internett-teknologien åpner på en helt annen 1. Medienes framstilling av minoriteter og andre måte enn tidligere for at publikum kan søke fram smale grupper, jf. synspunkter fra høringsin- informasjon selv, også fra originalkilder i inn- og stanser om underrepresentasjon og systema- utland. Dette kan – i det minste i teorien – gjøre tisk negativ vinkling i medienes omtale av publikum mindre avhengig av massemedienes etniske minoriteter. utvalg og saksframstillinger. Internett har også 2. Minoriteters og andre smale gruppers tilgang senket de praktiske og økonomiske tersklene for til informasjon og ytringskanaler. publisering. Gjennom Internett kan politiske partier, offentlig forvaltning, organisasjoner, selskaper Hvordan og i hvilken grad ulike minoriteter blir og enkeltpersoner kommunisere direkte med omtalt i mediene er redaksjonelle spørsmål. Innen- publikum, uten massemedienes mellomkomst. for de generelle rammene som lovgivningen fast- Det kan videre nevnes at det både nasjonalt og setter – bl.a. gjennom regler om ærekrenkelser, internasjonalt nå er flere TV- kanaler som sender diskriminering osv. – må ansvaret for det redaksjo- uredigerte innslag fra politiske begivenheter. NRK nelle innholdet av prinsipielle grunner ligge hos Stortinget er for eksempel en kanal som sender alt mediene alene. En annen ting er at dette selvfølge- som sies under møtene i Stortinget og Odelstinget. lig stiller store krav til det medieetiske systemet og 2004– 2005 St.meld. nr. 17 133 Makt og demokrati til rollebevissthet både i medienes organisasjoner sannferdig og relevant) eller aktør (dvs. tilliten til og i den enkelte redaksjon. at de synspunkter og resonnementer som fremmes Minoriteter og andre smale grupper er – som er rimelige og basert på sakkunnskap). Når medie- alle andre – avhengige av mediene som kilde til oppslag kan tvinge politikere eller næringslivstop- informasjon og samfunnsdebatt for å kunne ta per til å svare på anklager, i noen tilfeller til og med aktivt del i valg og samfunnsliv for øvrig. Samtidig til retrett eller avgang, er det fordi allmennheten er dette grupper som i mange tilfeller vil være min- har tillit til riktigheten i den informasjonen som blir dre kommersielt interessante, bl.a. som målgrup- formidlet. Slik troverdighet forutsetter redaksjo- per for annonsører. I et kommersielt mediesystem nell uavhengighet – både fra staten, politiske par- er det derfor en fare for at minoritetene vil stå uten tier, medieeiere, kilder og andre. Ikke minst forut- et tilstrekkelig informasjonstilbud eller reelle setter det allmenn tillit til at mediene er uavhen- ytringskanaler. gige. Det er et viktig mål for Regjeringen å begrense Dersom mediene skal kunne fungere som tro- forskjellene i informasjons-, kunnskaps- og kultur- verdige informasjonskilder og talerør for befolk- ressurser mellom ulike deler av befolkningen. ningen, er det for det første viktig at det framgår Dette gjør det nødvendig å sikre grunnlaget for eta- hvem som står bak de opplysninger og synspunk- blering og drift av medier som retter seg mot og ter som blir publisert, dvs. hvem som er medienes som kan fungere som talerør for minoriteter og kilder. For det andre er det viktig å sikre at publi- andre smale grupper i befolkningen. kum har tilgang til alternative informasjonskilder. Kultur- og kirkedepartementet forvalter i dag Det første er hovedsakelig et medieetisk spørsmål ulike tilskuddsordninger som er særskilt rettet og ansvaret for dette må ligge hos mediene selv. mot minoritetsmedier, bl.a. tilskudd til samiske avi- Indirekte kan myndighetene likevel bidra, f.eks. ser og tilskudd til minoritetsspråklige publikasjo- gjennom økonomiske virkemidler, til at mediene ner. I tillegg mottar ulike publikasjoner øremer- har mulighet for å sette inn de redaksjonelle res- kede tilskudd over departementets budsjett. Regel- sursene som kreves for å utøve en forsvarlig kil- verket for tilskuddsordningen for lokalkring- dekritikk og foreta selvstendige redaksjonelle vur- kastingsformål slår fast at «Ved tilskudd til lokal- deringer. I tillegg kan myndighetene bidra til å radioformål skal det tas særlig hensyn til søknader opprettholde et mediemangfold som kan sikre fra etniske og språklige minoritetsgrupper». I tillegg publikum tilgang til alternative informasjonskilder. inneholder både NRKs vedtekter og konsesjonene Medienes fokus på enkeltsaker og person- for riksdekkende fjernsyn og radio krav om et pro- spørsmål, gjerne med kortsiktig tidshorisont, gramtilbud for «brede og smale» lytter- eller seer- representerer en utfordring både for den opplyste grupper, samt særlige krav til tilbudet for den offentlighet og for det politiske systemet. Det er samiske befolkningen. behov for grundig å vurdere ulike spørsmål og de Det er også etablert ulike tiltak som har til hen- langsiktige konsekvenser av mulige handlings- sikt å sikre et informasjonstilbud for mennesker valg. Regjeringen vil fortsatt bidra til slik langsik- med ulike funksjonshemninger, bl.a. tilskudd til tighet i det politiske arbeidet. Kulturpolitikk fram lettlestavisen Klar Tale. Etter en vedtektsendring mot 2014, jf. St.meld. nr. 48 (2002–2003), Perspek- 14. juni 2004 slår dessuten NRKs vedtekter fast at tivmeldingen 2004 – utfordringer og valgmuligheter «Allmennkringkastingstilbudet i fjernsyn skal gjøres for norsk økonomi, jf. St.meld. nr. 8 (2004–2005), og tilgjengelig for døve og hørselshemmede ved at NRK Pensjonsreform – trygghet for pensjonene, jf. St.meld. skal ta sikte på at alle programmene skal tekstes.» nr. 12 (2004–2005), er eksempler på stortingsmeld- Det kan også nevnes at Kultur- og kirkedeparte- inger som har bidratt og kan bidra til vektlegging mentet høsten 2004 satte i gang en toårig forsøks- av langsiktige hensyn i det politiske arbeidet. ordning med teksting av kinofilm for hørselshem- Regjeringen vil dessuten bidra til langsiktig kunn- mede. Midlene går til teksting av noen utvalgte skapsutvikling ved fortsatt satsing på forskning. norske filmer, hvor alle kopier tekstes. Formålet er Drøftingen over viser at mediene selv har bety- å gjøre norske filmer som vises på kino mer tilgjen- delig makt i samfunnet. Med utgangspunkt i idea- gelige for hørselshemmede. let om uavhengighet, er mediene imidlertid ikke underlagt den samme type kontroll som for eksempel forvaltningen. Dette stiller store krav til medi- 7.5.5 Troverdighet, uavhengighet og ansvar enes refleksjon om egen makt og egen rolle, samt I den grad mediene har makt, er den basert på den et velfungerende system for intern og gjensidig troverdigheten mediene har, enten som arena kontroll. (dvs. tilliten til at utvalg og framstilling av saker er 134 St.meld. nr. 17 2004– 2005 Makt og demokrati

Prinsippet om at medieetikk i utgangspunktet § 100 i Grunnloven som ble vedtatt i september må være et redaktøransvar er slått fast ved flere 2004 ikke er til hinder for en slik lovfesting. I dag anledninger, bl.a. ved Stortingets behandling av skjer medieinvesteringer ofte på tvers av lande- mediemeldingen i 2002, jf. St.meld. nr. 57 (2000– grensene. En kan derfor ikke utelukke at det kan 2001) og Innst. S. nr. 142 (2001–2002), og spørsmå- komme eiere inn på det norske mediemarkedet let om å opprette et offentlig medieombud i 1997, jf. som ikke har den samme respekt og forståelse for Ot.prp. nr. 77 (1996–97). Den etiske selvjustisord- prinsippet om redaksjonell frihet som norske ningen for mediene forvaltes i dag av Pressens medieeiere tradisjonelt har hatt. En lovfesting kan Faglige Utvalg (PFU) og Norsk Presseforbund. styrke stillingen til redaktørinstituttet og slik være Grunnlagsdokumentet for PFUs virksomhet er et viktig supplement til medieeierskapsloven. «Vær Varsom-plakaten» som ble vedtatt av Norsk Regjeringen vil komme tilbake til Stortinget med et Presseforbund i 1936. Regjeringen ser det som forslag til lovregulering. positivt at den reviderte «Vær Varsom-plakaten» som trådte i kraft 1. januar 2002 slår fast at «Det er pressens plikt å sette et kritisk søkelys på hvordan Statsministerens kontor mediene selv fyller sin samfunnsrolle.» Under behandlingen av St.meld. nr. 26 (2003– ti lrår: 2004) Om endring av Grunnloven § 100 støttet Stortinget et forslag om å lovfeste prinsippene bak Tilråding fra Statsministerens kontor av Redaktørplakaten, jf. Innst. S. nr. 270 (2003–2004), 4. mars 2005 om Makt og demokrati blir sendt forutsatt at det blir vedtatt en grunnlovsbestem- Stortinget. melse som åpner for dette. Det er klart at den nye 2004– 2005 St.meld. nr. 17 135 Makt og demokrati

Litteratur

Allern, Sigurd (2000): Det står i avisen. I NOU Dokument nr. 8:02 (2003–2004) Forslag frå stor- 2000: 15, Pressepolitikk ved et tusenårsskifte, tingsrepresentantane Åslaug Haga og Marit Arn- Vedlegg 4. stad om etablering av eit lokaldemokratisk idéut- Allern, Sigurd (2001): Kildene og mediemakten. I valg Martin Eide (red.), Til dagsorden! Journalistikk, Dokument nr. 8:04 (2003–2004) Forslag fra stor- makt og demokrati. Makt- og demokratiutred- tingsrepresentantene Trine Skei Grande og May ningen 1998–2003. Oslo: Gyldendal. Britt Vihovde om oppnevning av en kommisjon Barth, Erling og Dale-Olsen, Harald (2004): Lønns- for lokaldemokrati forskjellene mellom kvinner og menn i et 30 års Dokument nr. 8:57 (2003–2004) Forslag fra stor- perspektiv. I Søkelys på arbeidsmarkedet tingsrepresentantene Jan Tore Sanner, Ingebrigt nr. 1 2004. S. Sørfonn, May Britt Vihovde, Bjørg Tørresdal Barth, Erling, Røed, Marianne, og Torp, Hege og Torbjørn Hansen om endringer i Stortingets (2002): Towards a closing of the gender pay gap, forretningsorden og bevilgningsreglement Country report Norway. Likestillingssenteret. Dokument nr. 8:76 (2003–2004) Forslag fra stor- Beretning nr. 6 Folketinget (1996–97) Beretning tingsrepresentantene Øystein Hedstrøm, Lodve fra Udvalget vedrørende analyse af demokrati og Solheim, Ulf Erik Knudsen og Christopher Sten- magt i Danmark saker om gjennomføring av forsøk med elektro- Berglund, Frode (2003): Ungdom og valgdelta- nisk stemmegivning, inkludert over internett, kelse. I Fredrik Engelstad, og Guro Ødegård som et grunnlag for en fremtidig modernisering (red.), Ungdom, makt og mening. Makt- og av valgloven demokratiutredningen 1998–2003. Oslo: Gyl- Dokument nr. 8:83 (2003–2004) Forslag fra stor- dendal. tingsrepresentantene Ågot Valle og Siri Hall B.innst. S. nr. 2 (1997–98) Innstilling fra familie-, Arnøy om tiltak for å øke valgdeltakelsen kultur- og administrasjonskomiteen om bevilg- Dokument nr. 12:8 (1999–2000) Grunnlovsforslag ninger på statsbudsjettet for 1998 fra Gunnar Skaug, Carl I. Hagen og Lars Spon- Bjørklund, Tor (2005): Maktutredningens diag- heim om endringer av Grunnloven §§ 54, 63, nose av lokaldemokratiet. I Jo Saglie og Tor 68, 71, 79 og 112 (Oppløsningsrett) Bjørklund (red.) Lokalvalg og lokalt folkestyre. Dokument nr. 12:9 (1999–2000) Grunnlovsforslag Gyldendal 2005 (kommer). fra Per-Kristian Foss og Inge Lønning om endrin- Bjørklund, Tor og Saglie, Jo (2000): Lokalvalget i ger av Grunnloven §§ 54, 68, 71 og 112 (Opp- 1999 Rekordlav og rekordhøy deltakelse. Institutt løsningsrett) for samfunnsforskning. Rapport 2000: 12. Dokument nr. 12:1 (2003–2004) Grunnlovsforslag Bye, Torstein, von der Fehr, Nils-Henrik Mørch, fra Jørgen Kosmo, Inge Lønning, Lodve Solheim, Riis, Christian og Sørgard, Lars (2003): Kraft og Ågot Valle, Odd Holten, Berit Brørby og Carl I. makt – en analyse av konkurranseforholdene i Hagen om endringer i Grunnloven §§ 20, 30, 86 kraftmarkedet. Oslo/Bergen. og 87 og nye §§ 15 og 82 (Riksretten) Christensen, Tom og Lægreid, Per (2001): New Dokument nr. 12:2 (2003–2004) Grunnlovsforslag Public Management i norsk statsforvaltning. I fra Jens Stoltenberg, Jørgen Kosmo, Carl I. Bent Sofus Tranøy og Øyvind Østerud (red.), Hagen, Berit Brørby og Kjell Engebretsen om Den fragmenterte staten – Reformer, makt og sty- endringer i Grunnloven §§ 15 (ny), 20, 23, 82 ring Makt- og demokratiutredningen 1998– (ny), 86 og 87 med sikte på å innføre en ordning 2003. Oslo. Gyldendal. med oppløsningsrett og positiv parlamentarisme Det tekniske beregningsutvalg for kommunal- og (investitur) fylkeskommunal økonomi (2003): Rapport fra Dokument nr. 12:10 (2003–2004) Grunnlovsforslag Det tekniske beregningsutvalg for kommunal- og fra Inge Lønning, Jan Tore Sanner, Martin fylkeskommunal økonomi november 2003 Engeset og André Dahl om endringer av Grunn- loven §§ 54, 68, 71 og 112 (Oppløsningsrett) 136 St.meld. nr. 17 2004– 2005 Makt og demokrati

Dokument nr. 12:13 (2003–2004) Grunnlovsforslag Innst. O. nr. 102 (2002–2003) Innstilling fra kon- fra Carl I. Hagen om endringer i Grunnloven troll- og konstitusjonskomiteen om lov om endrin- § 75 med sikte på å legge til rette for en større ger i lov 28. juni 2002 nr. 57 om valg til fylkes- grad av stabilitet og klarhet i politikken og i ram- ting og kommunestyrer (valgloven) mebetingelsene for norsk næringsliv Innst. O. nr. 126 (2002–2003) Innstilling fra kirke-, Dokument nr. 14 (2002–2003) Rapport til Stortinget utdannings- og forskningskomiteen om lov om fra utvalget til å utrede Stortingets kontrollfunk- endringer i lov 17. juli 1998 nr. 61 om grunn- sjon skolen og den vidaregående opplæringa (opplæ- Eide, Erling (2002): Politikernes – ikke politikkens ringslova). Om større lokal handlefridom i tilbaketrekning. Nytt Norsk Tidsskrift nr. 2/ grunnopplæringa 2002. Innst. O. nr. 4 (2003–2004) Innstilling fra sosialko- Gloppen, Siri (2004): Rettstat og demokrati. I Knut miteen om lov om endringer i lov 13. desember Midgaard og Bjørn Erik Rasch (red.): Demo- 1991 nr. 81 om sosiale tjenester mv. og lov 2. juli krati – vilkår og virkninger, 2. utgave. Bergen: 1999 nr. 61 om spesialisthelsetjenesten m.m. Fagbokforlaget. (Rusreform II og rett til individuell plan) Grønlie, Tore (2001): Mellom politikk og marked – Innst. O. nr. 92 (2003–2004) Innstilling fra kirke-, organisering av statlig næringsdrift. I Bent utdannings- og forskningskomiteen om lov om Sofus Tranøy og Øyvind Østerud (red.), Den endringer i opplæringsloven og friskoleloven fragmenterte staten – Reformer, makt og styring. Innst. O. nr. 13 (2004–2005) Innstilling fra familie-, Makt- og demokratiutredningen 1998–2003. kultur- og administrasjonskomiteen om lov om Oslo: Gyldendal. endringer i lov 13. juni 1997 nr. 53 om tilsyn Heidar, Knut og Saglie, Jo (2002): Hva skjer med med erverv i dagspresse og kringkasting partiene? Makt- og demokratiutredningen Innst. S nr. 167 (1975–76) Innstilling fra den forster- 1998–2003. Oslo: Gyldendal. kede justiskomité om gjennomføring av lovkon- Hellevik, Ottar og Bjørklund, Tor (1995): Velgerne vensjoner i norsk rett. og kvinnerepresentasjonen. I Nina Raaum Innst. S. nr. 310 (1984–1985) Innstilling fra uten- (red.): Kjønn og politikk. Oslo: Tano. riks- og konstitusjonskomiteen om Maktutrednin- Hind, Roar (2003): Noen hovedfunn fra TNS Gal- gen lups nasjonale undersøkelse i 2003. Innst. S. nr. 243 (1996–1997) Innstilling fra Stortin- Holmquist, Tone (2004): Sjelden gjennomslag for gets presidentskap om reformer av Stortingets innbyggere. Artikkel Kommunal Rapport Sep- behandling av stats- og nasjonalbudsjettet. Ved- tember 2004. legg 1. Innstilling fra utvalget for vurdering av Hovi, Jon og Rasch, Bjørn Erik (1993): Strategisk reformer av Stortingets behandling av stats- og handling. Oslo: Universitetsforlaget. nasjonalbudsjettet Hylland, Aanund (2001): Offentlige organer med Innst. S. nr. 174 (2000–2001) Innstilling fra Stortin- delvis uavhengighet. I Bent Sofus Tranøy og gets presidentskap om evaluering av Stortingets Øyvind Østerud (red.), Den fragmenterte staten behandling av stats- og nasjonalbudsjettet – Reformer, makt og styring Makt og demokrati- Innst. S. nr. 307 (2000–2001) Innstilling fra kommu- utredningen 1998–2003. Oslo: Gyldendal. nalkomiteen om kommune, fylke, stat – en bedre Håland, Inger og Daugstad, Gunnlaug (2003): Den oppgavefordeling kjønnsdelte arbeidsmarknaden. Samfunnsspei- Innst. S. nr. 142 (2001–2002) Innstilling fra familie-, let nr. 6 2003, Statistisk Sentralbyrå. kultur- og administrasjonskomiteen om i ytrings- Innst.O. nr. 91 (1998–1999) Innstilling fra sosialko- frihetens tjeneste. Mål og virkemidler i mediepo- miteen om lov om pasientrettigheter (pasientret- litikken tighetsloven) Innst. S. nr. 110 (2002–2003) Innstilling fra kommu- Innst. O. nr. 81 (2001–2002) Innstilling fra kontroll- nalkomiteen om samepolitikken og konstitusjonskomiteen om lov om valg til fyl- Innst. S. nr. 168 (2002–2003) Innstilling fra kon- kesting og kommunestyrer (valgloven) troll- og konstitusjonskomiteen om anmodnings- Innst. O. nr. 64 (2002–2003) Innstilling fra familie-, og utredning i stortingssesjonen 2001–2002 kultur-, og administrasjonskomiteen om lov om Innst. S. nr. 210 (2002–2003) Innstilling fra kon- endringer i lov 17. juli 1992 nr. 100 om barne- troll- og konstitusjonskomiteen om rapport til verntjenester (barnevernloven) og lov 19. juni Stortinget fra utvalget til å utrede Stortingets 1997 nr. 62 om familievernkontorer (familie- kontrollfunksjon. Stortingets kontroll med regje- vernkontorloven) mv. ring og forvaltning 2004– 2005 St.meld. nr. 17 137 Makt og demokrati

Innst. S. nr. 222 (2002–2003) Innstilling fra familie-, Koch, Ida Elisabeth, Røberg, Kristine, Schaum- kultur- og administrasjonskomiteen om statlige burg-Müller, Sten og Vedsted-Hansen, Jens tilsyn (2004): Menneskerettigheder og magtfordeling. Innst. S. nr. 259 (2002–2003) Innstilling fra kommu- Domstolskontrol med politiske prioriteringer. nalkomiteen om lokaldemokrati, velferd og øko- Magtudredningen. Århus: Aarhus Universitets- nomi i kommunesektoren 2004 (kommunepro- forlag. posisjonen) Lie, Einar (2001): Langsiktighet eller styringssvikt Innst. S. nr. 115 (2003–2004) Innstilling fra kommu- i den økonomiske politikken. I Bent Sofus nalkomiteen om forslag fra stortingsrepresentan- Tranøy og Øyvind Østerud (red.), Den fragmen- tene Trine Skei Grande og May Britt Vihovde om terte staten – Reformer, makt og styring Makt- og oppnevning av en kommisjon for lokaldemokrati demokratiutredningen 1998–2003. Oslo: Gyl- Innst.S. nr. 142 (2003–2004) Innstilling fra kontroll- dendal. og konstitusjonskomiteen om anmodnings- og Lund, Anker Brink (2001): Forskning om medier og utredningsvedtak i stortingssesjonen 2002–2003 demokrati. Danske Dagblades Forenings Innst. S. nr. 154 (2003–2004) Innstilling fra familie-, debatserie nr. 16, 2001. kultur- og administrasjonskomiteen om søsken- Mattson, Ingvar (1995): Private Members’ Initiati- moderasjon i foreldrebetalingen m.m. ves and Amendments. I Herbert Døring (ed.), Innst. S. nr. 204 (2003–2004) Innstilling fra Stortin- Parliaments and Majority Rule in Western gets presidentskap om forslag fra stortingsrepre- Europe. Frankfurt: Campus Verlag. sentantene Jan Tore Sanner, Ingebrigt S. Sør- NOU 1972: 16 Gjennomføring av lovkonvensjoner i fonn, May Britt Vihovde, Bjørg Tørresdal og Tor- norsk rett bjørn Hansen om endringer i Stortingets NOU 1982: 3 Maktutredningen, Sluttrapport forretningsorden og bevilgningsreglement NOU 1992: 26 En nasjonal strategi for økt sysselset- Innst. S. nr. 219 (2003–2004) Innstilling frå kommu- ting i 1990-årene nalkomiteen om styringsforhold på utlendingsfel- NOU 1993: 18 Lovgivning om menneskerettigheter tet NOU 1995: 13 Kostnader ved skolestart for seksårin- Innst. S. nr. 268 (2003–2004) Innstilling fra kirke-, ger utdannings- og forskningskomiteen om kultur for NOU 1998: 5 Reform 97 – Investeringer i skoleloka- læring ler Innst. S. nr. 270 (2003–2004) Innstilling fra kon- NOU 1999: 27 Ytringsfrihed bør finde Sted – Forslag troll- og konstitusjonskomiteen om endring av til ny Grunnlov § 100 Grunnloven § 100, forslag fra Gunnar Skaug, NOU 2000: 4 Om grunnlaget for inntekstoppgjørene Carl I. Hagen, Einar Steensnæs, Jan Petersen, 2000 Kristin Halvorsen og Lars Sponheim om endring NOU 2000: 21 En strategi for sysselsetting og verdi- av Grunnloven § 100 (Ytringsfrihet) og forslag skaping fra Gunnar Kvassheim og Lars Sponheim om ny NOU 2001: 3 Velgere, valgordning, valgte § 100a i Grunnloven (Offentlighetsprinsippet) NOU 2002: 12 Rettslig vern mot etnisk diskrimine- Innst. S. nr. 34 (2004–2005) Innstilling fra kontroll- ring og konstitusjonskomiteen om forslag fra stortings- NOU 2003: 7 Tilleggsskatt m.m. representantene Ågot Valle og Siri Hall Arnøy NOU 2003: 13 Konkurranseevne, lønnsdannelse og om tiltak for å øke valgdeltakelsen kronekurs Innst. S. nr. 35 (2004–2005) Innstilling fra kontroll- NOU 2003: 19 Makt og demokrati. Sluttrapport fra og konstitusjonskomiteen om forslag fra stortings- Makt- og demokratiutredningen representantene Øystein Hedstrøm, Lodve Sol- NOU 2003: 30 Ny offentlighetslov heim, Ulf Erik Knudsen og Christopher Stensaker NOU 2003: 31 Retten til et liv uten vold – Menns vold om gjennomføring av forsøk med elektronisk mot kvinner i nære relasjoner stemmegivning, inkludert stemmegivning over NOU 2004: 1 Modernisert folketrygd – Bærekraftig internett, som et grunnlag for en fremtidig pensjon for framtida modernisering av valgloven NOU 2004: 10 Om grunnlaget for inntekstoppgjø- Justis- og politidepartementet (2004). Vold i nære rene 2004 relasjoner (2004–2007) NOU 2004: 17 Statlig tilsyn med kommunesektoren Kitterød, Ragni Hege (2002): Fortsatt nedgang i NOU 2004: 19 Livskraftige distrikter og regioner. kvinners tid til husarbeid på 1990-tallet. Sam- Rammer for en helhetlig og geografisk tilpasset funnsspeilet nr. 4–5 2002, Statistisk Sentralbyrå politikk. 138 St.meld. nr. 17 2004– 2005 Makt og demokrati

NOU 2004: 25 Penger teller, men stemmer avgjør. Ot.prp. nr. 67 (2002–2003) Om lov om endringar i Om partifinansieringens åpenhet og partipolitisk lov 17. juli 1998 nr. 61 om grunnskolen og den fjernsynsreklame vidaregåande opplæringa (opplæringslova) NOU 2004: 29 Kan flere jobbe mer? Deltid og under- Ot.prp. nr. 97 (2002–2003) Om lov om endringer i sysselsetting i norsk arbeidsliv lov 13. juni 1997 nr. 44 om aksjeselskaper, lov Ot.prp. nr. 44 (1991–1992) Om lov om barneverntje- 13. juni 1997 nr. 45 om allmennaksjeselskaper nester (barnevernloven) og i enkelte andre lover (likestilling i styrer i Ot.prp. nr. 13 (1992–1993) Om lov om endringer i statsaksjeselskaper, statsforetak, allmennaksjesel- lov 17. juni 1966 nr. 12 om folketrygd og i visse skaper mv.) andre lover Ot.prp. nr. 50 (2003–2004) Om lov om endringer i Ot.prp. nr. 51 (1995–1996) Om lov om endringer i introduksjonsloven mv. visse lover som vedrører kommuner og fylkeskom- Ot.prp. nr. 81 (2003–2004) Om lov om endringar i muner (særlovprosjektet fase 2) lov 13. juni 1997 nr. 53 om tilsyn med erverv i Ot.prp. nr. 77 (1996–1997) Om lov om endringer i dagspresse og kringkasting kringkastingsloven (Medieetikk mv) Ot.prp. nr. 86 (2003–2004) Om lov om endring i lov Ot.prp. nr. 46 (1997–1998) Om lov om grunnskolen 2. juni 2989 nr. 27 om omsetning av alkoholhol- og den vidaregåande opplæringa (opplærings- dig drikk mv. og enkelte andre lover lova) Ot.prp. nr. 7 (2004–2005) Om lov om endringar i fol- Ot.prp. nr. 3 (1998–99) Om lov om styrking av men- ketrygdlova (rett til lønnskompensasjon under neskerettighetenes stilling i norsk rett (menneske- fedrekvoten basert på eiga opptjening) rettsloven) Ot.prp. nr. 21 (2004–2005) Om lov om endringer i Ot.prp. nr. 52 (1999–2000) Om lov om endringer i lov 12. juni 1987 nr. 56 om Sametinget og andre lov 28. februar 1997 nr. 19 om folketrygd (selv- samiske rettsforhold (sameloven) stendig opptjeningsrett til fødsels- og adopsjons- Ot.prp. nr. 31 (2004–2005) Om lov om endringer i penger for fedre mv.) utlendingsloven m.m. (styringsforhold på utlen- Ot.prp. nr. 66 (2000–2001) Om lov om helseforetak dingsfeltet) m.m. (helseforetaksloven) Ot.prp. nr. 33 (2004–2005) Om lov om forbud mot Ot.prp. nr. 77 (2000–2001) Om lov om endringer i diskriminering på grunn av etnisitet, religion likestillingsloven mv. (plikt til å arbeide for like- mv. (diskrimineringsloven) stilling, skjerping av forbudet mot forskjellsbe- Ot.prp. nr. 34 (2004–2005) Om lov om Likestillings- handling på grunn av kjønn, forbud mot seksuell og diskrimineringsombudet og Likestillings- og trakassering mv.) diskrimineringsnemnda (diskriminerings- Ot.prp. nr. 45 (2001–2002) Om lov om valg til Stor- nemndslova) tinget, fylkesting og kommunestyrer (valgloven) Ot.prp. nr. 41 (2004–2005) Om lov om norsk stats- Ot.prp. nr. 3 (2002–2003) Om lov om endringer i lov borgerskap (statsborgerloven) 13. desember 1991 nr. 81 om sosiale tjenester Ot.prp. nr. 42 (2004–2005) Om lov om endringar i m.v. og i enkelte andre lover (statlig overtakelse lov 18. mai 1990 nr. 11 om stadnamn m.m. av deler av fylkeskommunens ansvar for tiltak for Ot.prp. nr. 44 (2004–2005) Om lov om endringar i rusmiddelmisbrukere) lov 28. juni 2002 nr. 57 om valg til Stortinget, Ot.prp. nr. 9 (2002–2003) Om lov om endringer i lov fylkestinget og kommunestyrer (valgloven) 17. juli 1992 nr. 100 om barneverntjenester Ot.prp. nr. 49 (2004–2005) Om lov om arbeidsmiljø, (barnevernloven) og lov 19. juni 1997 nr. 62 om arbeidstid og stillingsvern mv. (arbeidsmiljølo- familievernkontorer (familievernkontorloven) ven) m.v. Petersson, Olof (2003): Den siste maktutrednin- Ot.prp. nr. 45 (2002–2003) Om lov om endringer i gen?, Nytt Norsk Tidsskrift nr. 4/2003. menneskerettsloven mv. (innarbeiding av barne- Petersson, Olof, Karvonen, Lauri, Smith, Eivind og konvensjonen i norsk lov) Swedenborg Birgitta (2004): Demokratins Ot.prp. nr. 54 (2002–2003) Om lov om endringer i grundlag. Demokratirådets rapport 2004. lov 13. desember 1991 nr. 81 om sosiale tjenester Stockholm: SNS forlag. m.v. (Rusreform II og rett til individuell plan) Pettersen, Torunn, Eikjok, Jorunn og Keskitalo, Ot.prp. nr. 55 (2002–2003) Om lov om endringer i Aili (2002): Vil de ikke eller slipper de ikke til? En lov om sosiale tjenester m.v. og lov om helsetje- undersøkelse av den lave kvinnerepresentasjonen nesten i kommunene (rettssikkerhet ved bruk av på Sametinget i Norge. Nordisk Samisk Insti- tvang og makt overfor enkelte personer med psy- tutt. kisk utviklingshemning) 2004– 2005 St.meld. nr. 17 139 Makt og demokrati

Prop. 2001/02:80 Demokrati för det nya seklet. St.meld. nr. 27 (2001–2002) Om EØS-samarbeidet Stockholm. 1994–2001 Rasch, Bjørn Erik (2001): Budsjettbehandlingen i St.meld. nr. 2 (2002–2003) Revidert nasjonalbud- Stortinget. Bør alternativ votering benyttes? Rap- sjett 2003 port nr. 29. Makt- og demokratiutredningen St.meld. nr. 6 (2002–2003) Tiltaksplan mot fattig- 1998–2003. Oslo: Unipub forlag dom Rasch, Bjørn Erik (2004): Kampen om regjerings- St.meld. nr. 17 (2002–2003) Om statlige tilsyn makten. Norsk parlamentarisme i europeisk per- St.meld. nr. 19 (2002–2003) En verden av mulighe- spektiv. Bergen: Fagbokforlaget. ter – globaliseringens tidsalder og dens utfordrin- Raaum, Nina C. (2001): Norske likestillingspara- ger dokser. I Nina Berven og Per Selle (red.) Svek- St.meld. nr. 29 (2002–2003) Om familien – forplik- ket kvinnemakt? De frivillige organisasjonene og tende samliv og foreldreskap velferdsstaten. Makt- og demokratiutredningen St.meld. nr. 40 (2002–2003) Nedbygging av funk- 1998–2003. Oslo: Gyldendal. sjonshemmende barrierer. Strategier, mål og til- Sejerstedt, Fredrik (2003): Om Stortingets kompe- tak i politikken for personer med nedsatt funk- tanse til å regjere over regjeringen. I Nytt Norsk sjonsevne Tidsskrift nr 3/2003. St.meld. nr. 48 (2002–2003) Kulturpolitikk fram Senter mot etnisk diskriminering (2004): Under- mot 2014 veis mot et bedre vern 2003. St.meld. nr. 1 (2003–2004) Nasjonalbudsjettet 2004 Skjeie, Hege og Teigen, Mari (2003): Menn imel- St.meld. nr. 4 (2003–2004) Om anmodnings- og lom. Makt- og demokratiutredningen 1998– utredningsvedtak i stortingssesjonen 2002–2003 2003. Oslo: Gyldendal. St.meld. nr. 6 (2003–2004) Kostnadsnøkkel for sosi- Skr. 2003/04:110 Demokratipolitik. Stockholm. ale tjenester i inntektssystemet for kommunene SOU 1990: 44 Demokrati och makt i Sverige. Makt- St.meld. nr. 18 (2003–2004) Om forsyningssituasjo- utredningens hovedrapport. Stockholm. nen for strøm mv. SOU 1993: 90 Lokal demokrati i utveckling. Slut- St.meld. nr. 21 (2003–2004) Styringsforhold på betänkande av Lokaldemokratikomittén. Stock- utlendingsfeltet holm. St.meld. nr. 26 (2003–2004) Om endring av Grunn- SOU 1998: 6 Ty makten är din … Myten om det loven § 100 rationella arbetslivet och det jämställda Sverige. St.meld. nr. 28 (2003–2004) Om søskenmoderasjon i Stockholm. foreldrebetalingen m.m. SOU 2000: 1 En uthållig demokrati! Politik för folke- St.meld. nr. 29 (2003–2004) Om skattereform styrelse på 2000-talet. Stockholm. St.meld. nr. 30 (2003–2004) Kultur for læring SOU 2001: 48 Att vara med på riktig – demokratiut- St.meld. nr. 35 (2003–2004) Felles kamp mot fattig- veckling i kommuner og landsting. Stockholm. dom. En helhetlig utviklingspolitikk SOU 2003: 123 Utvecklingskraft för hållbar välfärd. St.meld. nr. 49 (2003–2004) Mangfold gjennom Stockholm. inkludering og deltakelse – Ansvar og frihet Statens helsetilsyn (2004): Rapportering fra fylkes- St.meld. nr. 1 (2004–2005) Nasjonalbudsjettet 2005 mennene for 2003 – Lov om sosiale tjenester mv St.meld. nr. 4 (2004–2005) Om anmodnings- og – klagesaker og tilsyn utredningsvedtak i stortingssesjonen 2003–2004 St.meld. nr. 77 (1974–75) Om gjennomføring av lov- St.meld. nr. 8 (2004–2005) Perspektivmeldingen konvensjoner i norsk rett m.m. 2004 – utfordringer og valgmuligheter for norsk St.meld. nr. 44 (1982–83). Om Maktutredningen økonomi St.meld. nr. 26 (1983–84) Om et nytt inntektssystem St.meld. nr. 12 (2004–2005) Pensjonsreform – trygg- for kommunene og fylkeskommunene het for pensjonene St.meld. nr. 34 (1999–2000) Handlingsplanen for St.prp. nr 100 (1991–1992) Om samtykke til ratifika- eldreomsorgen etter 2 år sjon av Avtale om Det europeiske økonomiske St.meld. nr. 31 (2000–2001) Kommune, fylke, stat – samarbeidsområde (EØS), undertegnet i Oporto en bedre oppgavefordeling 2. mai 1992 St.meld. nr. 57 (2000–2001) I ytringsfrihetens tje- St.prp. nr. 52 (1993–1994) Om trygdeoppgjøret 1994 neste. Mål og virkemidler i mediepolitikken St.prp. nr. 58 (1994–1995) Om kommuneøkonomien St.meld. nr. 19 (2001–2002) Nye oppgaver for lokal- 1996 m.v. demokratiet – regionalt og lokalt nivå St.prp. nr. 1 (1997–1998) Statsbudsjettet 1998 St.meld. nr. 22 (2001–2002) Et mindre og bedre stat- St.prp. nr. 60 (1997–1998) Om kommuneøkonomien lig eierskap 1999 m.v. 140 St.meld. nr. 17 2004– 2005 Makt og demokrati

St.prp. nr. 45 (2000–2001) Omleggingen av Forsva- Togeby, Lise, Goul Andersen, Jørgen, Munk Chris- ret i perioden 2002–2005 tiansen, Peter, Beck Jørgensen, Torben og Vall- St.prp. nr. 65 (2002–2003) Tilleggsbevilgninger og gårda, Signild (2003): Magt og demokrati i Dan- omprioriteringer i statsbudsjettet medregnet fol- mark – hovedresultater fra Magtudredningen. ketrygden 2003 Århus: Aarhus Universitetsforlag. St.prp. nr. 66 (2002–2003) Om lokaldemokrati, vel- Utdannings- og forskningsdepartementet (2003) ferd og økonomi i kommunesektoren 2004 (kom- Likeverdig utdanning i praksis! Strategi for bedre muneproposisjonen) læring og større deltakelse av språklige minorite- St.prp. nr. 64 (2003–2004) Om lokaldemokrati, vel- ter i barnehage, skole og utdanning 2004–2009. ferd og økonomi i kommunesektoren 2005 (kom- Østby, Lars (Red.) (2004): Notat SSB nr. 65/ muneproposisjonen) 66 2004 Innvandrere i Norge – hvem er de, og St.prp. nr 1 (2004–2005) Barne- og familiedeparte- hvordan går det med dem? Del 1 Demografi, Del mentet. Særskilt vedlegg: Kjønnsperspektiv i bud- 2 Levekår. sjettarbeidet Østbye, Helge (2000): Hvem eier norske masseme- St.prp. nr. 1 (2004–2005) Helse- og omsorgsdeparte- dier. Rapport nr. 25 Makt- og demokratiutred- mentet ningen 1998–2003. Oslo: Unipub forlag. St.prp. nr. 1 (2004–2005) Kultur- og kirkedeparte- Østerud, Øyvind, Engelstad, Fredrik og Selle, Per mentet (2003): Makten og demokratiet. En sluttbok fra Strømsnes, Kristin (2003): Folkets makt Medborger- Makt- og demokratiutredningen. Makt og demo- skap, demokrati, deltakelse, Makt- og demokra- kratiutredningen 1998–2003. Oslo: Gyldendal. tiutredningen 1998–2003. Oslo: Gyldendal. Aardal, Bernt (2002): Demokrati og valgdeltakelse Støren, Liv Anne (2003): Videregående opplæring – en innføring og oversikt. I Bernt Aardal (red.) gjennom ti år blant jenter og gutter, minoritet og Valgdeltakelse og lokaldemokrati. Oslo: Kommu- majoritet. NIFU skriftserie nr. 36/2003. neforlaget. Støren, Liv Anne (2004): Arbeidsledighet og overkva- Aardal, Bernt (red.)(2003): Velgere i villrede … En lifisering blant ikke-vestlige innvandrer med høy analyse av stortingsvalget 2001. Oslo: Damm & utdanning: Analyser av Kandidatundersøkelsen Søn. 2002. NIFU skriftserie 7/2004. Aardal, Bernt; Krogstad, Anne og Narud, Hanne Sørensen, Rune (2004): Et forvitret demokrati? Marthe (red.) (2004): I valgkampens hete. Stra- Makt- og demokratiutredningens misvisende tegisk kommunikasjon og politisk usikkerhet. konklusjon om det norske demokratiet. Norsk Oslo: Universitetsforlaget Statsvitenskaplig tidsskrift nr. 2/2004.