DEN DANSKE VELFÆRDSMODEL I DEN EUROPÆISKE UNION

- En kvalitativ analyse af påvirkningen af arbejdskraftens fri bevægelighed og princippet om ikke-diskrimination på den danske velfærdsmodel

KANDIDATAFHANDLING Cand.ling.merc.⏐Spansk og Europæiske Studier

Cilia Allermann Rasmussen

Vejleder Kathrine Ravn Jørgensen (IBC)

79,7 normalsider⏐181.355 typeenheder Side 1 af 91 Torsdag den 5. Februar 2015⏐Copenhagen Business School 2015 Indholdsfortegnelse 0. Abstract ...... 4 1. Indledning ...... 5 1.1 Problemformulering ...... 6 1.2 Afgrænsning ...... 6 1.3 Begrebsafklaring ...... 7 1.4 Afhandlingens struktur ...... 8 2. Metode ...... 9 2.1 Teori ...... 9 2.2 Metode ...... 9 2.3 Empiri ...... 10 3. Teori ...... 12 3.1 Europæiseringsstudiet ...... 12 3.1.1 Uafhængig variabel: casestudierne ...... 13 3.1.2 De mellemliggende variabler ...... 13 3.1.3 Afhængig variabel: forandring af national politik ...... 18 3.2 Diskussion: europæiseringsstudiets anvendelighed ...... 20 4. Arbejdskraftens fri bevægelighed og princippet om ikke-diskrimination ...... 21 4.1 Det indre marked og den fri bevægelighed ...... 21 4.2 Arbejdskraftens fri bevægelighed ...... 22 4.3 Princippet om ikke-diskrimination ...... 23 4.4 Arbejdskraftens fri bevægelighed og den sociale dimension ...... 24 5. Demokratimodellerne og Domstolen ...... 26 5.1 To demokratimodeller, to forskellige syn ...... 26 5.2 Hjalte Rasmussens kritik af Domstolen ...... 30 6. Velfærdsmodellerne ...... 33 6.1 Velfærdsmodellerne ...... 33 6.2 To forskellige socialpolitiske grundprincipper og to forskellige logikker ...... 35 6.3 »Generationskontrakten«: solidaritet og tillid ...... 37 7. Analyse af SU-sagen ...... 39 7.1 Uafhængig variabel: SU-sagen ...... 39 7.1.1 Præjudicielle forelæggelser ...... 39 7.1.2 SU-sagen ...... 41 7.2 De mellemliggende variabler ...... 44 7.2.1 Den politiske, institutionelle kapacitet ...... 44 7.2.2 Den politiske, institutionelle tradition ...... 46 7.2.3 Veto- og medieringspunkter ...... 48 7.2.4 Efterlevelseskultur ...... 53 7.3 Afhængig variabel: forandring af national politik ...... 54 7.4 Efterspillet i SU-sagen ...... 55 8. Analyse af børnecheck-sagen ...... 59 8.1 Uafhængig variabel: børnecheck-sagen ...... 59 8.1.1 Traktatkrænkelsesproceduren og EU Pilot ...... 59 8.1.2 Børnecheck-sagen ...... 61 8.2 De mellemliggende variabler ...... 63 8.2.1 Den politiske, institutionelle kapacitet ...... 63

Side 2 af 91 8.2.2 Den politiske, institutionelle tradition ...... 65 8.2.3 Veto- og medieringspunkter ...... 67 8.2.4 Efterlevelseskultur ...... 72 8.3 Afhængig variabel: forandring af national politik ...... 73 8.4 Efterspillet i børnecheck-sagen ...... 73 9. Diskussion ...... 76 9.1 Diskussion af graden af forandring ...... 76 9.2 Diskussion af påvirkningen af den danske velfærdsmodel ...... 78 10. Konklusion ...... 81

Side 3 af 91 0. Abstract Denmark has been a member of the EU for 42 years. This membership has included Denmark in a European collaboration that over the years has gained increased influence on a growing number of policy areas. One such area is the welfare policies. This thesis addresses the impact the two core principles of the EU – the free movement of workers and the principle of non- discrimination – have on the Danish welfare policies and therefore on the Danish welfare model. This is taking in to considerations, that the EU is characterized by different political traditions and democratic cultures. On this basis, the research question of this thesis is the following:

How do the free movement of workers within the Single Market and the principle of non- discrimination affect the Danish welfare model?

In order to answer the research question, the method approach of the thesis is based on an Europeanization research design, which examines the relationship between cause and effect. This research design is divided into three phases. The first phase defines the characteristics of the independent variable (cause). The second phase examines the importance of four intermediate variables while the third phase analyzes the dependent variable (effect). The independent variable consists of two cases. These to cases are the Danish State Educational Grant (called “SU”) and the Danish child benefit allowance (called “børnecheck”). Thus the Europeanization research design is combined with a qualitative study of the above-mentioned two selected cases.

The thesis concludes that the Danish welfare model has been affected by the two cases although the impact is not crucial at this stage. However, it also concludes that the possible development in the two cases along with future cases concerning core Danish social services and especially the national demand for protecting these social services might have a fundamental impact on the Danish welfare model and the principles it is based on.

Side 4 af 91 1. Indledning Den 1. januar 2015 var det 42 år siden, at Danmark blev medlem af det nuværende EU. Det er et medlemskab, der har inkluderet Danmark i et europæisk samarbejde, der sidenhen er vokset både i bredden i forhold til antallet af medlemslande og i dybden i forhold til europæisk integration på tiltagende flere politikområder. Således er det europæiske samarbejde gået fra udelukkende at være et økonomisk samarbejde til også at vedrøre politikområder, der ellers primært har været medlemsstaternes anliggende. Et eksempel på dette er landenes velfærdspolitikker. Her har de nationale politikere med et flertal i de nationale parlamenter tidligere kunnet vedtage lovgivning uden hensyntagen til, hvorvidt sådanne vedtagelser skulle være i overensstemmelse med EU-retten. Dette har imidlertid ændret sig.

Således har den danske regering alene i første halvdel af 2013 skulle forholde sig til uoverensstemmelser mellem på den ene side dansk lovgivning og herunder lovgivningspraksis og på den anden side EU-retten vedrørende to kernevelfærdsydelser: SU og børnecheck1. I februar 2013 kom Domstolen2 således med sin præjudicielle afgørelse i SU- sagen C-46/12, ifølge hvilken Danmarks praksis for tildeling af SU til EU-borgere med status af »arbejdstager« blev fastslået som værende et brud på landets EU-retlige forpligtelser. Blot to måneder senere i april 2013 sendte Kommissionen via projektet EU Pilot en meddelelse til den danske regering om, at den danske praksis for tildeling af børnecheck ligeledes til EU- borgere med status af »arbejdstager« også blev anset for at være i strid med EU-retten. Altså blev den danske regering over en periode på godt to måneder bedt om at ændre landets nationale regler – begge inden for velfærdsområdet – så disse kom i overensstemmelse med EU-retten.

Som bekendt er de 28 medlemslande ”forenet i mangfoldighed”, sådan som EU’s motto beskriver det. Mangfoldigheden indebærer imidlertid ikke kun en bred palet af forskellige sprog, men lige såvel forskellige politiske traditioner og kulturer: Nogle medlemslande har

1 Betegnelsen børnecheck (og dermed børnecheck-sagen) dækker over ”børne- og ungeydelsen og børnetilskuddet”. 2 I afhandlingen refereres der udelukkende til EF/EU-Domstolen som Domstolen. Dette gøres for overskuelighedens skyld, da der i afhandlingen både refereres til den daværende EF-Domstol, den nuværende EU-Domstol og til EF/EU-Domstolen generelt. EF-Domstolen skiftede navn til EU-Domstolen med Lissabontraktatens ikrafttrædelse 1. december 2009, idet domstolen fik udvidet sit område til at kunne dømme inden for hele EU-retten og ikke kun EF-retten (Folketingets EU- Oplysning, 2014b). Side 5 af 91 indrettet sig som konstitutionelle demokratier og andre som flertalsdemokratier, ligesom nogle medlemslande tilhører den konservative velfærdsmodel, andre den liberale velfærdsmodel og andre igen den universelle velfærdsmodel3, hvilket dermed indebærer, at medlemslandene har forskellige demokratiske kulturer og velfærdspolitikker. Dette antyder, at påvirkningen af medlemsstaterne, som samarbejdet medfører, kan være forskellig fra land til land, og med den stigende indflydelse EU-retten har på de enkelte medlemslandes politikområder, er det derfor nærliggende og ikke mindst af stor interesse at undersøge, hvordan det europæiske samarbejde påvirker den danske velfærdsmodel. Dette skal ses i lyset af, at Danmark er et af de få lande, som har en skattefinansieret universel velfærdsmodel og er indrettet som et flertalsdemokrati.

1.1 Problemformulering På baggrund af ovenstående indledning vil følgende problemformulering således blive undersøgt:

Hvordan påvirker arbejdskraftens fri bevægelighed inden for det indre marked og princippet om ikke-diskrimination den danske velfærdsmodel?

1.2 Afgrænsning Afhandlingen er baseret på to udvalgte cases. I forhold til antallet af cases har det været en afvejning, om afhandlingen skulle inddrage en række cases for kvantitativt at afdække et bredt udsnit af velfærdsområder, eller om afhandlingen i stedet skulle inddrage få cases og gå kvalitativt i dybden med disse. Da afhandlingens metodiske fremgang indebærer et dybdegående kvalitativt studie, har jeg således afgrænset den empiriske del af opgaven til udelukkende at behandle SU-sagen og børnecheck-sagen som cases. Afhandlingen behandler specifikt påvirkningen af arbejdskraftens fri bevægelighed og princippet om ikke- diskrimination4 på den danske velfærdsmodel og vil derfor primært fokusere på disse forhold.

EU-lovgivning vil blive inddraget, såfremt den konkrete lovgivning har betydning for analysen af de to cases. Afhandlingen afgrænser sig derfor fra at medtage EU-lovgivning (det være sig

3 Den universelle velfærdsmodel kaldes blandt andet også den socialdemokratiske, den skandinaviske og den nordiske velfærdsmodel. I denne afhandling anvendes ”den universelle velfærdsmodel” og ”den universelle skattefinansierede velfærdsmodel”. 4 Dette princip kaldes også ligebehandlingsprincippet. Side 6 af 91 traktatartikler, forordninger, direktiver samt afgørelser fra Domstolen), der ikke har direkte relevans for de to udvalgte cases.

Afhandlingen vedrører Danmark og den danske velfærdsmodel og inddrager på denne baggrund derfor ikke andre medlemslande foruden i et begrænset omfang ved brugen af eksempler.

1.3 Begrebsafklaring Socialpolitik. Begrebet socialpolitik kan både anvendes snævert og bredt. Den snævre anvendelse af begrebet vedrører det område, ”som bestemte dele af centraladministrationen (fx Socialministeriet) i praksis beskæftiger sig med” (Olsen & Rasmussen, 2011:67). Omvendt vedrører den brede definition af begrebet ”foruden socialpolitikken i snæver forstand også arbejdsmarkedspolitikken, sundhedspolitikken samt elementer af skattepolitikken, boligpolitikken og undervisningspolitikken” (Ibid.). I denne afhandling anvendes begrebet i den brede forstand, som er defineret her ovenfor.

Velfærdspolitik. Begrebet velfærdspolitik hører under det socialpolitiske begreb defineret ovenfor og forstås i denne afhandling som de politikker, der vedrører sociale ydelser inden for velfærdsstaten.

Velfærdsstat. I denne afhandling anvendes Jørgen Elm Larsen & Iver Hornemann Møllers (herefter Larsen & Møller) brede definition af begrebet velfærdsstat. Ifølge dem angiver velfærdsstatsbegrebet helt overordnet, ”at denne statstype er rettet mod at fremme alle samfundsmedlemmers sociale interesser” (Larsen & Møller, 2011:38). Dette indebærer, at velfærdsstaten sikrer borgernes sociale rettigheder, samtidig med at den generelt sørger for at opretholde, men også forbedre, velfærden for borgerne på tværs af samfundsgrupper (Ibid.:39).

Unionsborger. I Opholdsdirektivets artikel 2, nr. 1 betegnes unionsborger som ”enhver person, der er statsborger i en medlemsstat” (Europa-Parlamentet & Rådet, 2004a).

Side 7 af 91 Europæisering. I denne afhandling defineres europæisering efter Kelstrup og medforfatteres definition (Kelstrup, Martinsen, & Wind, 2012:375): ”Den proces, der fører til national forandring, samt den forandring, der indtræffer i national politik, forvaltning og retsdannelse, nationale ideer, normer og principper, administrative praksisser, interesser og politiske systemer, og som er forårsaget af den europæiske integrationsproces.”

1.4 Afhandlingens struktur Afhandlingen består af ti kapitler med tilhørende underafsnit. Kapitel 1 udgør indledningen, mens kapitel 2 præsenterer det metodiske felt samt undersøgelsesdesign. Kapitel 3 gennemgår og diskuterer den anvendte teori europæiseringsstudiet mens kapitel 4, 5 og 6 omhandler de tre områder, der er nødvendige i forhold til forståelsesrammen for emnefeltet. Nærmere bestemt gennemgår kapitel 4 den fri bevægelighed inden for det indre marked, arbejdskraftens fri bevægelighed, princippet om ikke-diskrimination samt den sociale dimension i EU i forhold til arbejdskraftens fri bevægelighed. Kapitel 5 behandler de to forskellige demokratimodeller (konstitutionelt demokrati og flertalsdemokrati) samt Domstolens virke og kritikken af denne, mens kapitel 6 gennemgår velfærdsmodellerne i EU, de to forskellige socialpolitiske grundprincipper og de to forskellige logikker samt »generationskontrakten«. På baggrund af de forudgående kapitler vil kapitel 7 og 8 bestå af en analyse af henholdsvis SU-sagen og børnecheck-sagen, mens kapitel 9 diskuterer analyserne i forhold til problemformuleringen. Kapitel 10 indeholder afhandlingens konklusion.

Side 8 af 91 2. Metode Jeg vil i dette kapitel redegøre for valg af henholdsvis teori, metode og empiri samt sammenhængen mellem disse.

2.1 Teori Afhandlingens problemformulering omhandler hvordan den danske velfærdsmodel påvirkes af arbejdskraftens fri bevægelighed og princippet om ikke-diskrimination. Til at analysere denne påvirkning anvendes i denne afhandling europæiseringsstudiet. Dette skyldes, at europæiseringsstudiet først og fremmest beskæftiger sig med, hvad der sker, efter en beslutning er truffet, eller en dom er afsagt på EU-niveau, og altså netop vedrører, hvordan EU-integrationen påvirker medlemsstaterne (Kelstrup et al., 2012:372). Således er europæiseringsstudiet yderst relevant og anvendeligt, da det har redskaberne til netop at undersøge denne afhandlings problemformulering og genstandsfelt: forholdet mellem årsag (den uafhængige variabel: SU-sagen og børnecheck-sagen) og effekt (den afhængige variabel: graden af påvirkning af den danske velfærdsmodel).

2.2 Metode I lyset af ovenstående er denne afhandling derfor bygget op om et europæiseringsundersøgelsesdesign, der er inddelt i tre faser. I første fase fastlægges karakteristikaene for det, der antages at være EU-årsagen og dermed den uafhængige variabel. Dette er i denne afhandling Domstolens præjudicielle afgørelse i SU-sagen og Kommissionens meddelelse via projektet EU Pilot5 i børnecheck-sagen. Næste fase indebærer en fremsættelse af de mellemliggende variabler, hvor betydningen af disse ønskes undersøgt. I denne afhandling anvendes følgende fire mellemliggende variabler: 1) politisk, institutionel kapacitet, 2) politisk, institutionel tradition, 3) veto- og medieringspunkter samt 4) efterlevelseskultur. Tredje og sidste fase indebærer en analyse af graden af forandring, de to cases har medført, og dermed hvorvidt der er sket en europæisering i de to tilfælde – den afhængige variabel.

Som det fremgår af ovenstående undersøgelsesdesign, vedrører første fase i designet EU- årsagen – den uafhængige variabel. I denne afhandling er der valgt to uafhængige variabler i

5 Det forklares i detaljer i henholdsvis afsnit 7.1.1 og 8.1.1, hvad en præjudicielle afgørelse og EU Pilot er. Side 9 af 91 form af to cases: SU-sagen og børnecheck-sagen. Dette betyder, at afhandlingen er bygget op om henholdsvis et europæiseringsundersøgelsesdesign og et kvalitativt studie af de to cases. Casestudiet er valgt ud fra en antagelse om, at et komplekst spørgsmål, således som det er tilfældet med denne afhandlings problemformulering, nødvendiggør et detaljeret og dybdegående casestudie. Samfundsforskeren Bent Flyvbjerg, der har forsket i anvendeligheden af casestudier, skriver, at ”en videnskabelig disciplin uden et stort antal omhyggeligt udførte casestudier […] er en disciplin uden systematisk produktion af eksemplarer, og en disciplin uden eksemplarer mangler gennemslagskraft” (Flyvbjerg, 2010:463). Dermed giver casestudierne i denne afhandling en kontekstafhængig viden og er således et bidrag til den videnskabelige disciplin europæiseringsstudiet.

Det er dog vigtigt i denne sammenhæng at understrege, at casestudierne i denne afhandling ikke er udtømmende, og derfor heller ikke skal ses som et absolut og endegyldigt svar på påvirkningen af dansk velfærdspolitik og dermed den danske velfærdsmodel. Sammenspillet mellem EU og Danmark er dynamisk, hvilket indebærer, at iagttagelser og konklusioner baseret på analysen kan ændre sig over tid. Hvad den danske regering har valgt at gøre i dag som reaktion på en EU-beslutning, kan således ændres senere hen, hvilket gør undersøgelsesfeltet dynamisk. Alligevel kan casestudierne i denne afhandling bidrage med et indblik i, hvordan EU-beslutninger vedtaget på europæisk plan – og dermed EU-integrationen – påvirker Danmark og særligt den danske velfærdsmodel, som er genstandsfelt for denne afhandling, samt vise hvilke mellemliggende variabler, der har indflydelse på Danmarks efterlevelse af EU-beslutninger. Altså skal denne afhandling ses som et bidrag til det allerede omfattende studie af europæisering.

2.3 Empiri De to cases er valgt ud fra to kriterier. For det første skal casene vedrøre velfærdspolitik, således at det er muligt at analysere påvirkningen i forhold til den danske velfærdsmodel. For det andet er casene valgt ud fra, at de specifikt vedrører danske forhold, idet fokus for denne afhandlings problemformulering er påvirkningen af den danske velfærdsmodel. Derfor omhandler casene specifikke danske velfærdsydelser: den danske SU og den danske børnecheck. Eftersom velfærdspolitikkerne i medlemslandene adskiller sig betydeligt fra hinanden, er det nyttigt, at casene er direkte anvendelige i forhold til Danmark, og at der

Side 10 af 91 således ikke først skal identificeres lighedspunkter mellem fx en tysk velfærdsydelse og en dansk velfærdsydelse.

Børnecheck-sagen er desuden valgt, fordi den giver et indblik i korrespondancen mellem EU (i dette tilfælde Kommissionen) og Danmark. En korrespondance der normalt er fortrolig, men som i børnecheck-sagen blev offentliggjort efter først at have været fortrolig. Således er det muligt, at identificere de specifikke argumenter fra Kommissionens side, samt se på hvilken baggrund Kommissionen har rettet henvendelse til Danmark. Begge er forhold regeringen normalt refererer til i et offentligt notat, men hvor regeringen har mulighed for at tilbageholde informationer for offentligheden.

Afhandlingen bygger på et kvalitativt casestudie, men anvender i enkelte tilfælde kvantitativ data primært i form af statistik, som fx i SU-sagen. Anvendelsen af kvantitativ data skyldes, at denne data kan være med til at belyse udviklingen i SU-sagen og herunder konkret, hvorvidt der er sket en stigning i antallet af EU-borgere, der modtager SU på baggrund af SU-sagen. Denne belysning ville ikke være mulig uden inddragelsen af de kvantitative data.

Side 11 af 91 3. Teori For at muliggøre en analyse af problemformuleringen anvendes som nævnt europæiseringsstudiet, der vil blive beskrevet i det følgende. Det er i den forbindelse vigtigt at understrege, at der ved nedenstående beskrivelse og gennemgang af europæiseringsstudiet er tale om resuméer af hovedtankerne. Fokus vil således være på grundantagelserne inden for europæiseringsstudiet samt de aspekter, der har særlig relevans for afhandlingens genstandsfelt og problemformulering.

3.1 Europæiseringsstudiet Studiet af EU har frem til 1990’erne overvejende fokuseret på processer og institutioner på EU-niveau samt de bagvedliggende mellemstatslige og overnationale dynamikker. I studiet af EU har særligt de klassiske integrationsteorier været dominerende som fx neofunktionalismen og intergovernmentalismen. Derimod er konsekvenserne af EU- integrationen på nationalt plan først blevet et særskilt forskningsstudie fra midten af 1990’erne og fremefter – det såkaldte europæiseringsstudie (Kelstrup et al., 2012:371).

Europæiseringsstudiet angår de tilpasningsprocesser og forandringer, der på nationalt niveau indtræffer som følge af den europæiske integration (Ibid.). Det vil sige, at europæiseringsstudiet først og fremmest beskæftiger sig med, hvad der sker, efter en beslutning er truffet, eller en dom er afsagt på EU-niveau – altså hvordan EU-integrationen påvirker medlemsstaterne (Ibid.:372). Det betyder, at EU-integrationens output i europæiseringsstudiet gøres til input for den efterfølgende nationale proces, hvorfor europæiseringsstudiet omhandler analyser af effekt samt EU-forårsaget forandring (Ibid.:371-373).

Empiriske studier viser, at en EU-beslutning vedtaget på EU-niveau ikke er et færdigt og endeligt output, men derimod et output, der først skal igennem en national bearbejdningsproces, hvor aktører fra det nationale niveau fortolker og forsøger at påvirke beslutningens endelige betydning i en national kontekst. Dette medfører, at en beslutning vedtaget på EU-niveau kan variere fra medlemsstat til medlemsstat, når den nationale implementering af denne beslutning er sket, idet en række mellemliggende variabler vil

Side 12 af 91 mediere, forsinke, fordreje eller blokere for EU-outputtets gennemførelse på nationalt niveau (Ibid.:379).

I europæiseringslitteraturen findes en række variabler, som alle kan hjælpe til at belyse, hvordan EU-integrationen påvirker medlemsstaterne – i denne afhandling den danske velfærdsmodel – og dermed hvordan SU-sagen og børnecheck-sagen politisk er blevet modtaget og håndteret i Danmark. Disse variabler kan samlet vises som følgende kausalitetskæde:

Uahængig variabel: Ahængig variabel: Mellemliggende variabler Forandring af national De to casestudier politik

Kilde: egen figur Figur 1

Anvendelsen af europæiseringsstudiet i denne afhandling gør det altså muligt at fokusere på de to cases’ påvirkning af og konsekvenser for den danske velfærdsmodel, hvilket netop er det, denne afhandling ønsker at undersøge.

3.1.1 Uafhængig variabel: casestudierne De uafhængige variabler udgør her casestudierne af henholdsvis SU-sagen og børnecheck- sagen, der begge er en del af den danske velfærdspolitik og centrale elementer i den danske velfærdsmodel.

3.1.2 De mellemliggende variabler Som europæiseringsstudiet har udviklet sig, er der fra forskere kommet mange bud på, hvilke mellemliggende variabler, der gør sig gældende og har indflydelse på den nationale gennemførelse af en EU-beslutning (Kelstrup et al., 2012:381). I denne afhandling bruges den sammenfatning af mellemliggende variabler, som Kelstrup et al. har lavet. De opstiller følgende fire variabler (Ibid.):

Side 13 af 91 1. Politisk, institutionel kapacitet 2. Politisk, institutionel tradition 3. Veto- og medieringspunkter 4. Efterlevelseskultur

Karakteristikaene for disse fire mellemliggende variabler vil blive beskrevet i de følgende afsnit.

3.1.2.1 Den politiske, institutionelle kapacitet Den første mellemliggende variabel er den politiske, institutionelle kapacitet. Denne betinger, i hvilket omfang den strukturelle organisering i et medlemsland understøtter eller hindrer en gennemførelse af en bestemt EU-beslutning (Kelstrup et al., 2012:381). I den forbindelse er det nyttigt at se på henholdsvis enhedsstater på den ene side og føderale stater eller stater med en høj grad af regional autonomi på den anden side, da det har indflydelse på landets politiske, institutionelle kapacitet.

Enhedsstaterne har ”en stærk koncentration af magt hos den udøvende magt” (Ibid.), hvilket betyder, at disse lande som udgangspunkt har den nødvendige administrative og institutionelle kapacitet til at gennemføre EU-beslutninger og dermed har en høj grad af politisk, institutionel kapacitet. Til kategorien af enhedsstater hører blandt andet Storbritannien, Frankrig og Danmark. Det er dog vigtigt at gøre opmærksom på, at selvom Danmark hører til denne gruppe af enhedsstater, så medvirker traditionen for mindretalsregeringer, at den udøvende magt er nødsaget til at tilgodese både sit parlamentariske grundlag og til tider også oppositionen, hvis den skal gennemføre EU- beslutninger (Ibid.). Dertil skal det påpeges, at trods den høje grad af politisk, institutionel kapacitet, samt den vertikale magtdeling i enhedsstater, der som udgangspunkt gør det lettere at implementere EU-beslutninger, ikke betyder, at en given EU-beslutning kan implementeres helt uden udfordringer i enhedsstaterne (Ibid.:382). Det skyldes, at ingen af medlemsstaternes nationale forvaltninger har så entydige myndighedshierarkier (Beck Jørgensen, 2003:96), at beslutninger kan gennemføres helt uden at blive mødt med reaktioner fra blandt andet ministerier eller underliggende forvaltningsniveauer (Kelstrup et al., 2012:382).

Side 14 af 91 Den anden kategorisering af stater er de føderale stater eller stater med en høj grad af regional autonomi. Denne gruppe tæller blandt andet Spanien grundet en omfattende spredning af magten og Tyskland grundet Ländernes stærke kompetencer. Disse staters indenrigspolitiske semi-suverænitet har konsekvenser for gennemførelsen af EU- beslutningerne, idet evnen til at implementere EU-beslutninger er betinget af den vertikale magtdeling i staterne (Ibid.).

3.1.2.2 Den politiske, institutionelle tradition Den anden mellemliggende variabel er den politiske, institutionelle tradition. Denne bestemmer graden af overensstemmelse mellem en EU-beslutning og den tilsvarende nationale. Det vil altså sige, at den politiske, institutionelle tradition omhandler, hvorvidt en EU-beslutning stemmer overens med de eksisterende nationale regler. Den politiske, institutionelle tradition er derfor afgørende for, hvordan der reageres på en EU-beslutning på nationalt niveau. Det betyder også, at hvis en EU-beslutning – altså integrationens output – er i modstrid med de ”eksisterende nationale institutionelle traditioner og interesser” (Kelstrup et al., 2012:382) og derfor ikke passer ind i rammerne af den politiske, institutionelle tradition, vil den pågældende beslutning højst sandsynligt opleve modstand ved gennemførelsen i national lovgivning (Ibid.).

Da netop den politiske, institutionelle tradition vedrører graden af overensstemmelse mellem EU-beslutninger og de tilsvarende nationale, er hypotesen om »fit/misfit« relevant at inddrage her for efterfølgende at blive inddraget aktivt i analysen af de to cases.

3.1.2.2.1 Hypotesen om »fit/misfit« Hypotesen om »fit/misfit« vedrører graden af pres for forandring, som EU-integrationen udøver mod medlemsstaterne. Mens »fit« vil sige graden af overensstemmelse, så vil »misfit« modsvarende sige graden af uoverensstemmelse – det er graden af »fit/misfit«, der bestemmer graden af pres for forandring (Kelstrup et al., 2012:378).

Som nævnt er »fit« et udtryk for, at der findes en høj grad af overensstemmelse mellem EU’s regler, normer samt procedurer og de tilsvarende nationale. Det betyder derfor også, at der ikke vil være et forandringspres mod den pågældende medlemsstat, og det forventes derfor heller ikke, at der vil finde en forandring sted på nationalt plan. Er der derimod en høj grad af

Side 15 af 91 uoverensstemmelse mellem EU’s regler, normer samt procedurer og de tilsvarende nationale, som »misfit« er et udtryk for, så skaber det et højt forandringspres på nationalt niveau, og der vil derfor tilsvarende være en forventning om, at der ved »misfit« vil finde en høj grad af forandring sted (Börzel, 1999:574-575; Kelstrup et al., 2012:378).

Som Kelstrup et al. beskriver det, er hypotesen om »fit/misfit« blevet kritiseret for at være for simpel, da den ikke tager højde for andre mellemliggende variabler, som kan være med til at påvirke den forandring, som bliver det endelige resultat af europæiseringsprocessen (Kelstrup et al., 2012:378). Trods den simple karakter, som hypotesen om »fit/misfit« kritiseres for at have, så finder jeg alligevel hypotesen anvendelig. Dels fordi den viser, at de nationale institutioners kendetegn er afgørende for forandringspresset, som erfares på nationalt plan og dermed eventuelt den forandring, som finder sted nationalt, såfremt der er en høj grad af uoverensstemmelse (Ibid.). Dels fordi denne hypotese ikke udgør den eneste mellemliggende variabel i afhandlingen, hvilket sikrer en nuancering i variabler, idet flere forskellige mellemliggende variabler danner grundlaget for analysen.

3.1.2.3 Veto- og medieringspunkter Den tredje mellemliggende variabel er veto- og medieringspunkter. Denne mellemliggende variabel er central for forståelsen af, hvordan en EU-beslutning modtages på nationalt plan – altså om den vil mediere eller møde modstand. Vetopunkter forekommer, når afgørende nationale aktører, som fx oppositionen, presse, embedsmænd eller interesseorganisationer, formår at mobilisere opbakning til at opponere mod en given EU-beslutning, som kan resultere i en blokering af en effektiv gennemførelse af den pågældende beslutning (Dimitrova & Steunenberg, 2000:215; Haverland, 2000:3-5; Kelstrup et al., 2012:382).

Mens interesseorganisationer kan være en blokerende faktor for en effektiv implementering af en EU-beslutning, kan de også agere som det modsatte – det der kaldes medieringspunkter. Dette indebærer, at interesseorganisationerne gør opmærksom på, når en given EU- beslutning ikke er blevet implementeret korrekt enten af det politiske eller det administrative niveau på nationalt plan (Kelstrup et al., 2012:383; Martinsen, 2007:548). I sådanne tilfælde bidrager interesseorganisationerne til sikringen af, at en EU-beslutning implementeres korrekt, såfremt dette ikke var tilfældet til at begynde med. Interesseorganisationerne kan

Side 16 af 91 altså presse den pågældende medlemsstat til, at EU-beslutningen føres ud i livet på nationalt plan (Kelstrup et al., 2012:383).

3.1.2.4 Efterlevelseskultur Den sidste mellemliggende variabel er efterlevelseskultur. Denne antages som de foregående tre mellemliggende variabler at være af afgørende betydning for, hvorvidt en EU-beslutning implementeres korrekt, og om beslutningen møder modstand på nationalt plan. Denne mellemliggende variabel indebærer, at de administrative og politiske normer, der hersker i medlemsstaterne, danner en såkaldt efterlevelseskultur. Denne efterlevelseskultur er afgørende for, hvordan de enkelte medlemsstater forholder sig til deres medlemsskabsforpligtigelser, og dermed hvorvidt EU-beslutningerne implementeres korrekt i den nationale lovgivning (Kelstrup et al., 2012:383).

For at kunne illustrere Danmarks efterlevelseskultur og kategorisere denne i forhold til de øvrige EU-medlemslande, gøres der i det følgende brug af de fire idealtyper for »world of compliance« opstillet af professor Gerda Falkner (herefter Falkner) og medforfattere.

3.1.2.4.1 »World of compliance« De fire idealtyper6 er opstillet ud fra en tese om, at staternes nationale præferencer og ideologier er af afgørende betydning i forhold til deres evne til at implementere EU- beslutninger (Falkner, Treib, Hartlapp, & Leiber, 2005:317). De fire idealtyper er som følger:

§ »World of law observance« § »World of domestic politics« § »World of neglect« § »World of dead letter«

Til den første idealtype, »world of law observance«, hører de medlemslande, som vælger at efterleve EU-beslutninger. I størstedelen af tilfældene får mulige oppositioner imod en given EU-beslutning ikke indflydelse på landets efterlevelse af EU-beslutningen – kun i sjældne tilfælde efterleves EU-beslutningerne ikke (Ibid.:321-323). Danmark, Sverige og Finland hører ifølge Falkner et al. ind under denne idealtype (Ibid.:313-333).

6 De tre første idealtyper opstillet i punktform ovenfor blev fremsat i 2005 af Falkner et al. (Falkner, Treib, Hartlapp, & Leiber, 2005:317-341). Disse tre idealtyper blev i 2008 suppleret med en fjerde type »world of dead letter« af Falkner og Treib (Falkner & Treib, 2008:293). Side 17 af 91

Til den anden idealtype, »world of domestic politics«, hører de medlemslande, som ikke nødvendigvis efterlever EU-beslutninger. Disse lande træffer ud fra en cost-benefit-analyse beslutning om, hvorvidt de ønsker at efterleve den pågældende EU-beslutning eller ej. Hvis EU-beslutningen opfattes i modstrid med landenes nationale interesser, er det meget sandsynligt, at lande tilhørende denne idealtype vælger ikke at efterleve beslutningen (Ibid.:323). Tyskland, Østrig, Storbritannien, Holland, Belgien og Spanien hører ifølge Falkner et al. ind under denne idealtype (Ibid.:333-335).

Til den tredje idealtype, »world of neglect«, hører de medlemslande, som ikke har en høj grad af efterlevelse. Det skyldes, særligt to forhold. Dels har landene ikke den nødvendige administrative og politiske kapacitet, og dels har de pågældende lande ikke viljen til eller ønsket om at efterleve EU-beslutningen (Ibid.:323). Grækenland, Portugal, Luxembourg og Frankrig hører ifølge Falkner et al. ind under denne idealtype (Ibid.:335-340).

Til den sidste og senest tilføjet idealtype, »world of dead letter«, hører de medlemslande, som implementerer EU-beslutningerne korrekt i teorien, men som efterfølgende ikke formår at efterleve den praktiske del af implementering. Det har den konsekvens, at borgerne og virksomhederne i de pågældende lande har umådeligt svært ved at opnå de rettigheder, som er givet gennem EU-beslutningerne. De østeuropæiske medlemslande tilhører særligt denne idealtype. Det skal dog tilføjes, at efter udvidelsen med denne fjerde idealtype i 2008, valgte Falkner & Treib at flytte Italien og Irland fra den tredje idealtype »world of neglect« til denne idealtype (Falkner & Treib, 2008:298+308-310).

3.1.3 Afhængig variabel: forandring af national politik Til at måle omfanget af EU’s påvirkning på et givent nationalt område, samt i hvilken grad der er sket en forandring af den pågældende nationale politik, har professor Claudio Radaelli7 opstillet fire forskellige grader af forandring; tilbagetrækning, inerti, absorption og transformation (Radaelli, 2003:35-38). Disse fire forskellige grader af forandring er efterfølgende blevet suppleret med en femte – tilpasning – af Kelstrup et al. De fem forskellige grader af forandring muliggør at kvalificere, ”hvilken form for effekt EU-integrationen

7 Radaelli er professor i statskundskab ved University of Exeter og har blandt andet forsket i europæisering. Side 18 af 91 medfører på nationalt plan” (Kelstrup et al., 2012:376-378). I forhold til afhandlingen er de fem forskellige grader af forandring således yderst anvendelige, da de gør det muligt at måle omfanget af påvirkningen af henholdsvis Domstolens præjudicielle afgørelse i SU-sagen og Kommissionens meddelelse i børnecheck-sagen på netop de to områder. En sådan måling og dermed indplacering i forhold til de fem grader muliggør ydermere en vurdering af, hvordan den danske velfærdsmodel påvirkes. De fem forandringsgrader er som følger (Kelstrup et al., 2012:376-378; Radaelli, 2003:37-38): • Tilbagetrækning er transformationens modstykke og befinder sig yderst til venstre på aksen (jf. figur 2). Denne omfatter de tilfælde, hvor medlemsstaterne ikke blot neutraliserer effekten af påvirkningen fra EU på medlemsstaterne og dermed en EU- beslutning, men tilmed forstærker de nationale traditioner eller politiske instrumenter som en reaktion mod EU-integrationen. • Inerti er et udtryk for national forandringsresistens, som enten er begrundet i, at den pågældende EU-beslutning er i fuld overensstemmelse med den nationale politik – altså at der er tale om et perfekt »fit« – eller fordi medlemsstaten har modsat sig eller ikke kan håndtere den krævede forandring. • Absorption udgør en slags kosmetisk ændring, men berører ikke indholdet af politikområdet eller den politiske organisering og befinder sig i midten af aksen. • Tilpasning – er modsat absorption – et udtryk for, at de fundamentale politiske præmisser fortsat bevares, men der ændres i indholdet af det pågældende område. • Transformation indebærer den mest radikale ændring på nationalt plan og er placeret i den højre ende af aksen (jf. figur 2), idet der sker en fundamental ændring af organiseringen grundet EU-integrationen.

Tilbagetrækning Inerti Absorption Tilpasning Transformation – 0 + ++ +++

Kilde: Kelstrup et al. 2012:377 (bearbejdning efter Radaelli 2003) Figur 2

Side 19 af 91 3.2 Diskussion: europæiseringsstudiets anvendelighed Som beskrevet i det foregående vedrører denne afhandlings problemformulering forholdet mellem årsag (den uafhængige variabel: SU-sagen og børnecheck-sagen) og effekt (den afhængige variabel: graden af påvirkning af den danske velfærdsmodel). For at kunne undersøge forholdet mellem årsag og effekt fyldestgørende er det imidlertid nødvendigt at analysere selve processen, fra en given EU-beslutning er vedtaget, til denne beslutning er implementeret. Netop processen er fokus for europæiseringsstudiet, hvilket bidrager med en række værktøjer og begreber i form af mellemliggende variabler, således at det netop er muligt at gå i dybden med og undersøge forholdet mellem årsag og effekt. Europæiseringsstudiet er således opmærksom på de knaster, der opstår i forbindelse med integreringen af en given EU-beslutning i medlemsstaterne, og kan dermed bidrage til en dybere forståelse af den uafhængige variables effekt på den pågældende medlemsstat og det genstandsfelt, der undersøges. Europæiseringsstudiet kan altså bidrage med en række mellemregninger, der er med til at nuancere og forklare forholdet mellem årsag og effekt, ligesom det kan tydeliggøre de problematikker, der eksisterer, og på denne måde således udgøre et pragmatisk og praktisk værktøj.

Europæiseringsstudiet bidrager således ikke med overordnede hypoteser og teorier vedrørende drivkræfterne bag selve integrationsprocessen inden for EU (som det fx er tilfældet med de klassiske integrationsteorier herunder blandt andet intergovernmentalismen og neofunktionalismen), ligesom studiet heller ikke bidrager med hypoteser og teorier, der kan forudse den videre udvikling. Studiet kan således ikke forklare de overordnede politiske konsekvenser, som en given EU-beslutning medfører på nationalt plan foruden den umiddelbare effekt, ligesom den ikke forholder sig til reaktionerne, der kommer efter europæiseringen (graden af forandring) som fx tilblivelsen af de EU-skeptiske partier og ikke mindst opbakningen til dem.

I lyset af ovenstående og trods studiets begrænsninger finder jeg europæiseringsstudiet yderst anvendeligt i forhold til afhandlingens problemformulering og genstandsfelt, der netop vedrører forholdet mellem årsag og effekt, herunder processen mellem de to. Den videre opgave er nu at afdække analyserammen for genstandsfeltet og problemformuleringen.

Side 20 af 91 4. Arbejdskraftens fri bevægelighed og princippet om ikke- diskrimination Formålet med dette kapitel er at forstå grundlaget for det indre markeds oprettelse, samt hvilke ideer arbejdskraftens fri bevægelighed inden for det indre marked og princippet om ikke-diskrimination bygger på, lige såvel som at skabe en forståelse for sammenhængen mellem disse og den sociale dimension i EU. Historien bag og udviklingen inden for disse fire aspekter er imidlertid omfattende. Jeg vil derfor fokusere på de væsentligste elementer, der er nødvendige for forståelsesrammen og dermed besvarelsen af problemformuleringen.

4.1 Det indre marked og den fri bevægelighed Siden Romtraktaten (1957) har realiseringen af et indre marked været en helt central målsætning for EU-samarbejdet. I juni 1985 blev målsætningen søgt virkeliggjort, og Kommissionen fremlagde en hvidbog med 279 lovgivningsinitiativer, som omhandlede, hvordan det indre marked kunne realiseres ved udgangen af 1992 ved fjernelsen af hindringer for varers, personers, tjenesteydelsers og kapitals fri bevægelighed (Kelstrup et al., 2012:66). Mindre end et år senere i februar 1986 underskrev medlemsstaterne traktaten om Den Europæiske Fællesakt, som efterfølgende trådte i kraft den 1. juli 1987. Denne traktat indeholdt en køreplan for etableringen af det indre marked og ”målsætninger om med tiden at udbygge samarbejdet med en møntunion samt en udenrigspolitisk og social dimension” (Ibid.:67).

I Traktaten om Den Europæiske Unions Funktionsmåde (herefter TEUF), som indeholder rammen for EU's overstatslige samarbejde, står de interne politikker og foranstaltninger beskrevet i tredje del, afsnit I, herunder disse gældende for det indre marked. Således bestemmer artikel 26, stk. 2 TEUF, at ”det indre marked indebærer et område uden indre grænser med fri bevægelighed for varer, personer, tjenesteydelser og kapital i overensstemmelse med bestemmelserne i traktaterne” (Folketingets EU-Oplysning, 2008:68). Foruden denne artikel findes reglerne om den fri bevægelighed inden for det indre marked, som Ulla Neergaard og Ruth Nielsen (herefter Neergaard og Nielsen) skriver, ”navnlig i et mindre antal bestemmelser i EUF-traktaten, et stort antal direktiver og enkelte forordninger samt et meget stort antal domme fra EU-Domstolen” (Neergaard & Nielsen, 2013:13).

Side 21 af 91

Af de fire friheder (varer, personer, tjenesteydelser og kapital) er det i denne afhandling den fri bevægelighed for personer – og herunder nærmere bestemt arbejdskraftens fri bevægelighed – der er af særlig relevans, hvorfor denne vil blive gennemgået mere detaljeret i det følgende.

4.2 Arbejdskraftens fri bevægelighed Hvad angår arbejdskraftens fri bevægelighed, så er artikel 45 TEUF den helt grundlæggende bestemmelse. Artiklen er ikke blevet ændret indholdsmæssigt siden Romtraktaten (1957) til i dag (Neergaard & Nielsen, 2013:142). Af denne artikel fremgår det af stk. 1 og 2, at arbejdskraftens fri bevægelighed skal sikres inden for Unionen, og at dette ”forudsætter afskaffelse af enhver i nationaliteten begrundet forskelsbehandling af medlemsstaternes arbejdstagere, for så vidt angår beskæftigelse, aflønning og øvrige arbejdsvilkår” (Folketingets EU-Oplysning, 2008:76).

I stk. 3 i samme artikel beskrives, hvad arbejdskraftens fri bevægelighed indebærer retten til, dog med forbehold for det, der kaldes ordre public. Ordre public betyder ”de begrænsninger, der retfærdiggøres af hensynet til den offentlige orden, den offentlige sikkerhed og den offentlige sundhed” (Neergaard & Nielsen, 2013:141). Medmindre ordre public findes at være tilfældet, giver artikel 45, stk. 3 TEUF om arbejdskraftens fri bevægelighed ret til:

a) at søge faktisk tilbudte stillinger b) frit at bevæge sig inden for medlemsstaternes område i dette øjemed c) at tage ophold i en af medlemsstaterne for der at have beskæftigelse i henhold til de ved lov eller administrativt fastsatte bestemmelser, der gælder for indenlandske arbejdstageres beskæftigelse d) at blive boende på en medlemsstats område på de af Kommissionen ved forordninger fastsatte vilkår efter at have haft ansættelse der

Der er blevet afsagt et betydeligt antal domme om arbejdskraftens fri bevægelighed af Domstolen. Dommene har blandt andet angået definitionen af arbejdstagerbegrebet, begrebet

Side 22 af 91 ordre public samt hvornår der er tale om en ”offentlig ansættelse” (Ibid.:143). Af disse tre er det definitionen af arbejdstagerbegrebet, der er helt centralt for denne afhandling.

Det er imidlertid ikke entydigt i forhold til EU-retten, hvad arbejdstagerbegrebet indebærer. Dette varierer efter konteksten og dermed hvilket retsområde, det vedrører. I forhold til artikel 45 TEUF anses en arbejdstager for at være en person, ”der i en vis periode præsterer ydelser mod vederlag for en anden og efter dennes anvisninger” (Ibid.:147). Tendensen har i denne sammenhæng været, at den gruppe af mennesker, der hører under betegnelsen ’at være i reel beskæftigelse’, er blevet afgrænset stadigt bredere. Det betyder, at atypiske beskæftigelsesformer som fx deltid, arbejde med lav indkomst, tidsbegrænset kontraktansættelse samt nogle former for socialt arbejde, nu også er omfattet af princippet om arbejdskraftens fri bevægelighed (Ibid.). Domstolen har gentagne gange i sine domsafsigelser fastslået, at princippet om den fri bevægelighed er helt fundamentalt, og at det derfor også er vigtigt, at arbejdstagerbegrebet fortolkes bredt og ikke snævert (Ibid.:147- 148).

Den fri bevægelighed og dermed også arbejdskraftens fri bevægelighed er i TEUF knyttet til opbygningen af det indre marked og er i særlig grad forbundet med forbuddet om diskrimination på grund af nationalitet (Ibid.:13). Dette princip om ikke-diskrimination er et gennemgående argument i de to cases og dermed centralt for afhandlingen, hvorfor princippet forklares i det følgende.

4.3 Princippet om ikke-diskrimination Princippet om ikke-diskrimination er en hjørnesten i forhold til den fri bevægelighed inden for det indre marked. Forbuddet mod diskrimination er traktatfæstet i artikel 18 TEUF, hvor det fastslås, at ”inden for traktaternes anvendelsesområde og med forbehold af disses særlige bestemmelser er al forskelsbehandling, der udøves på grundlag af nationalitet, forbudt”. Et princip der understreges flere gange i TEUF. Dette er blandt andet tilfældet med artikel 45, stk. 2 TEUF om arbejdskraftens fri bevægelighed, som beskrevet i det foregående afsnit.

Der skelnes i denne forbindelse mellem to typer diskrimination; direkte og indirekte diskrimination. Direkte diskrimination finder sted, når der stilles højere krav eller strengere

Side 23 af 91 regler til fx personer eller selskaber fra andre EU-medlemsstater end dem, der stilles til den pågældende medlemsstats egne statsborgere og selskaber. Det betyder altså, at fokus ved direkte diskrimination er på nationalitets- eller oprindelseskrav (Neergaard & Nielsen, 2013:31). Indirekte diskrimination finder sted, når forskelsbehandlingen skyldes tilsyneladende nationalitetsneutrale kriterier, men hvor disse kriterier medfører forskellig virkning for forskellige nationaliteter. Dog er det her vigtigt at gøre opmærksom på, at der ikke vil være tale om indirekte diskrimination, hvor forskelsbehandlingen forfølger legitime formål. Et klassisk eksempel på dette er krav til sprog (Ibid.).

En række former for diskrimination opfattes som moralsk eller etisk uacceptabelt. Det gælder blandt andet diskrimination på baggrund af etnicitet, religion eller køn. Her adskiller nationalitetsdiskrimination sig fra de førnævnte eksempler, fordi denne ofte er blevet anvendt til at forme og samle en nation og dermed beskytte suveræne staters interesser. Trods dette er princippet om ikke-diskrimination som beskrevet i begyndelsen af dette afsnit en hjørnesten i forhold til den fri bevægelighed og dermed en forskelsbehandling, der som udgangspunkt bekæmpes (Ibid.:30-31).

4.4 Arbejdskraftens fri bevægelighed og den sociale dimension I lyset af afhandlingens problemformulering og fokus er det nødvendigt at sammenholde arbejdskraftens fri bevægelighed med den sociale dimension i EU. Sidstnævnte udgør et dilemma i EU, fordi den sociale dimension på den ene side primært er defineret som et nationalt anliggende, mens der på den anden side stærkt tilskyndes til fælles regler grundet stigende økonomisk integration inden for det indre marked (Abrahamson, 2011:393).

Karakteren af samarbejdet mellem de europæiske lande og ikke mindst slutmålet for samarbejdet, der har udviklet sig siden oprettelsen af Det Europæiske Kul- og Stålfællesskab i 1951, har været – og er i høj grad stadig – et stort diskussionsemne. Et af spørgsmålene i denne sammenhæng er, om samarbejdet udelukkende skal være et økonomisk samarbejde eller om samarbejdet også skal indebære en social dimension, og hvad denne sociale dimension skal omfatte.

Side 24 af 91 I begyndelsen af Det Europæiske Kul- og Stålfællesskab var den sociale dimension tillagt en betragtelig betydning, idet målet faktisk var ”en harmonisering af socialsikringen blandt medlemsstaterne” (Ibid.:394). Dette mødte imidlertid i 1960’erne stor modstand fra et flertal af medlemsstaterne, hvorfor der siden da kun har været tale om en koordinering af socialpolitikken (Ibid.).

På denne baggrund har rationalet for det indre marked lige siden begyndelsen været økonomisk, og reglerne om den fri bevægelighed er således baseret på en markedsøkonomisk ideologi. Dette økonomiske rationale er dog blevet ændret med Lissabontraktatens ikrafttrædelse fra kun at være økonomisk til også at indeholde en social dimension (Neergaard & Nielsen, 2013:16). Dette er nemlig eksplicit udtrykt i artikel 3 om Unionens mål i Traktaten om Den Europæiske Union. Af denne artikel fremgår det, at Unionen opretter et indre marked, som blandt andet arbejder for ”en social markedsøkonomi med høj konkurrenceevne” (min kursivering) (Folketingets EU-Oplysning, 2008:20).

Som Neergaard & Nielsen skriver, er det således nødvendigt at forstå reglerne om den fri bevægelighed ”i lyset af de vedvarende spændinger mellem de økonomiske og sociale dimensioner af det indre marked” (Neergaard & Nielsen, 2013:17). Spændinger der i praksis betyder, at europæisk integration ikke er målet for enhver pris, hvis det skader integriteten af de sociale systemer i EU-landene. Dette kræver en balance mellem de to dimensioner – en balance, hvor punktet for denne endnu ikke står særligt klart (Ibid.).

På baggrund af ovenstående fremgår det tydeligt, at arbejdskraftens fri bevægelighed og princippet om ikke-diskrimination er centrale begreber inden for EU og det indre marked, samt at der er et samspil mellem disse begreber og den sociale dimension i EU. I det følgende kapitel vil jeg undersøge forskellen mellem de to demokratimodeller konstitutionelt demokrati og flertalsdemokratiet, og herunder særligt modellernes syn på domstolenes rolle i samfundet. Efterfølgende vil jeg kaste et blik på Hjalte Rasmussens kritik af Domstolen for yderligere at belyse forskellene mellem de danske retstraditioner og den danske fortolkningsstil sammenlignet med de tilsvarende, der er at finde hos Domstolen.

Side 25 af 91 5. Demokratimodellerne og Domstolen For at forstå de danske reaktioner på de to cases om henholdsvis SU-sagen og børnecheck- sagen herunder synet på Domstolen er det nødvendigt med en gennemgang af de to demokratimodeller; det konstitutionelle demokrati og flertalsdemokratiet. Dette skyldes, at disse to modeller indebærer to meget forskellige syn på domstolenes rolle i samfundet – syn der har dybe rødder i landenes traditioner og gjorte erfaringer.

5.1 To demokratimodeller, to forskellige syn Til at beskrive de to demokratimodeller, deres særlige kendetegn, samt hvordan de adskiller sig fra hinanden, anvendes i denne afhandling henholdsvis professor Ronald Dworkin (herefter Dworkin) og docent Mogens Herman Hansen (herefter Hansen). Hvor førstnævnte er udtalt fortaler for det konstitutionelle demokrati med udgangspunkt i USA, er sidstnævnte klar fortaler for flertalsdemokratiet og herunder konsensusdemokratiet, som vi har i Danmark.

Det konstitutionelle demokrati, som Dworkin er fortaler for, er ”en kombination af to idéer: den demokratiske idé, at det er folket, der bestemmer, og det konstitutionelle princip, at folkets rettigheder bør være grundlovssikrede, og at der bør være politiske institutioner, der kontrollerer, at de respekteres” (Hansen, 2010:59-60). For at man kan karakterisere et demokrati som et konstitutionelt demokrati, skal to krav være opfyldt: for det første skal landet have en konstitution, hvilket vil sige en grundlov, hvor menneske- og borgerrettigheder beskyttes. For det andet skal landet have en domstol, der sikrer, at konstitutionen og rettighederne heri sikres og overholdes (Ibid.:60). Det er altså tydeligt ud fra disse krav, at grundlovssikrede menneske- og borgerrettigheder samt særlige og stærke forfatningsdomstole er kernen i denne demokratimodel. Ydermere er det helt centralt for denne model, ”at demokrati som styreform ikke må udvikle sig til et flertalsdiktatur, der tilsidesætter mindretallenes rettigheder” (Ibid.:61), hvorfor forfatningsdomstolene i konstitutionelle demokratier spiller en helt afgørende rolle som overvåger af lovgivningsmagten.

Side 26 af 91 Overfor det konstitutionelle demokrati står flertalsdemokratiet8. Denne model er modsat det konstitutionelle demokrati kendetegnet ved, at det er det folkevalgte parlament, der udøver suveræniteten (Ibid.). Dette indebærer blandt andet, at domstole i flertalsdemokratier er henvist til en langt mere beskeden rolle, end det er tilfældet i konstitutionelle demokratier, og det opfattes som højst udemokratisk, hvis domstole kan tilsidesætte lovgivning vedtaget af et folkevalgt flertal i parlamentet (Dworkin, 1996:28).

Til at beskrive flertalsdemokratiet fremhæver Dworkin »the majoritarian premise«. Dette er en tese om retfærdige udfald/resultater af en politisk proces. Dem, der støtter denne tese, insisterer ifølge Dworkin på, at politiske procedurer bør designes således – i det mindste når det drejer sig om vigtige forhold – at den beslutning, der træffes, er den beslutning, et flertal i befolkningen er for eller ville være for, såfremt de havde den tilstrækkelige information og tid nok til at sætte sig ind i spørgsmålet (Ibid.:16). Han udtrykker det således: ”the premise supposes, in other words, that it is always unfair when a political majority is not allowed to have its way, so that even when there are strong enough countervailing reasons to justify this, the unfairness remains” (Ibid.:16-17). Det er denne tese og underliggende tankegang, der ifølge Dworkin er at genfinde i flertalsdemokratiet (Ibid.:18-19+23) – en tese som blankt afvises af fortalere for det konstitutionelle demokrati, herunder Dworkin selv (Ibid.:17+19).

Begge demokratimodeller er blevet mødt med kritik. Kritikere af flertalsdemokratiet anser især parlamentssuveræniteten som et problem, idet et flertalsdemokrati potentielt kan blive til et flertalsdiktatur, hvis et folkevalgt flertal på demokratisk vis vælger at krænke individers og minoriteters rettigheder. Da et folk som oftest består af et flertal og en række mindretal, hvad er så garantien for, at flertallet respekterer mindretallenes rettigheder? (Hansen, 2010:62). Det er på denne baggrund, at Dworkin afviser »the majoritarian premise« og dermed flertalsdemokratiet. Han skriver: ”we must set the majoritarian premise aside, and with it the majoritarian conception of democracy. It is not a defensible conception of what true democracy is […]” (Dworkin, 1996:31) – ” […] it must be abandoned” (Ibid.:33).

8 Denne demokratimodel har flere betegnelser blandt andet majoritetsdemokrati, men i denne afhandling anvendes betegnelsen »flertalsdemokrati«. Side 27 af 91 Til denne kritik om manglende garanti for mindretallets rettigheder svarer Hansen med begrebet ”konsensusdemokrati”. Samme forfatter deler nemlig flertalsdemokratiet op i to underkategorier: majoritetsdemokrati og konsensusdemokrati. I førstnævnte type kan den siddende regering gennemføre egen politik uden hensyntagen til mindretallet, fordi regeringen har et solidt flertal i parlamentet. Dette har som konsekvens, at oppositionen sættes uden for indflydelse til stor frustration for denne samt de borgere, oppositionen repræsenterer (Hansen, 2010:215). Modsat majoritetsdemokrati indebærer et konsensusdemokrati, at landet i reglen styres af en mindretalsregering, hvilket betyder, at mindretalsregeringen er nødsaget til at imødekomme oppositionen og indgå kompromisser for at opnå et flertal for sine forslag. Mulighederne for at føre en konsekvent politisk linje er langt sværere end i majoritetsdemokratier, men til gengæld undgås flertalsdiktatur (Ibid.:152+215). Som Hansen beskriver det, er et kompromis den løsning, som alle de involverede parter kan leve med, men som ingen af dem er fuldt ud tilfreds med på egne vegne, men som måske netop derfor er acceptabel på fællesskabets vegne (Ibid.:97+214).

Modsat kritikere af flertalsdemokratiet anser kritikere af det konstitutionelle demokrati de særlige forfatningsdomstole og deres helt centrale rolle som et problem, idet dommerne kan tilsidesætte, hvad et demokratisk valgt flertal i parlamentet har vedtaget. Dommere som vel at mærke ikke er folkevalgte (Ibid.:67). Som Hansen udtrykker det, så er ”det konstitutionelle demokratis grundprincip som sagt, at enhver form for magtudøvelse kan misbruges og derfor bør kontrolleres. Men hvem kontrollerer egentlig forfatningsdomstolene?” (Ibid.:64). Her mener Hansen, at hvis grundprincippet – at enhver magtudøvelse kan misbruges – er sandt, så må dette i sagens natur også være gældende for dommerne, hvorfor disse ud fra dette grundprincip derfor også bør kontrolleres (Ibid.:66).

Til denne kritik svarer Dworkin med begrebet »the moral reading«, som her meget kort vil blive opsummeret. »The moral reading« er en teori om, hvordan landes konstitutioner skal læses og fortolkes, samt hvem der skal have autoriteten til at gøre dette (Dworkin, 1996:2+12+34). Dette er ifølge Dworkin dommerne (Ibid.:37). Dworkin er ikke blind for, at dommere kan misbruge den magt, de besidder, ved at have det endelige ord i forhold til fortolkningen af konstitutionen. Trods dette anser han »the moral reading« for at være en strategi for dommere, der handler i god tro, og tilføjer, at der ikke er plads til personlige

Side 28 af 91 moralske overbevisninger, eftersom konstitutionen er forankret i historien, praksis og integritet (Ibid.:11). Det er også på denne baggrund, at han afviser kritikken blandt andet om, at det skulle være udemokratisk, at dommere fortolker konstitutionen. Han udtrykker det således: ”it is too late for the old, cowardly, story about judges not being responsible for making arguments like these, or competent to do so, or that it is undemocratic for them to try, or that their job is to enforce the law, not speculate about the morality” (Ibid.:38).

Det, der altså i høj grad adskiller de to modeller fra hinanden, er, hvorvidt der er tradition for enten stærke og centrale forfatningsdomstole eller parlamentssuverænitet. Hvor det i flertalsdemokratiet er parlamentssuveræniteten, der er i centrum, sættes retsstatsprincippet over denne i det konstitutionelle demokrati, hvilket betyder, at en given stat ikke skal styres af personer, men derimod af love (Hansen, 2010:62). Dette betyder også, at aktive domstole, der kan tilsidesætte noget et folkevalgt flertal i parlamentet har vedtaget, er milevidt fra den rolle, som flertalsdemokratierne anser domstolene for at skulle have.

Mens flertalsdemokratiet fortsat er den anvendte model i Danmark, Sverige, Finland, Island og Storbritannien9, er de fleste øvrige europæiske lande (blandt andet Tyskland, Italien og Grækenland) siden midten af det 20. århundrede blevet konstitutionelle demokratier, hvor særlige forfatningsdomstole står i centrum som forsvarer af borgernes rettigheder (Ibid.:61). Dette skyldes særligt to forhold. Dels har en række europæiske lande i årtier levet under et diktatur med dertilhørende undertrykkelse, hvilket har medført en udtalt mistillid til politikere. Dels har erfaringerne op til 2. Verdenskrig i Tyskland, hvor Hitlers magtovertagelse af landet blev støttet af et demokratisk valgt flertal, sat dybe spor for eftertiden. Disse gjorte erfaringer ønskes ikke gentaget, hvorfor der i lande med konstitutionelt demokrati tages afstand til det uindskrænkede flertalsdemokrati, og domstolene i disse lande har derfor fået en hel særlig og aktiv rolle som overvåger af lovgivningsmagten (Kelstrup et al., 2012:225- 226). Domstolene opfattes altså i konstitutionelle demokratier som garanter for, at borgernes rettigheder ikke bliver krænket af de folkevalgte parlamentarikere (Ibid.:222).

9 Da Norge var et af de første lande, der fik en forfatningsdomstol i Europa, anses Norge ofte som en undtagelse (Kelstrup, Martinsen, & Wind, 2012:225). Side 29 af 91 Trækker man paralleller til EU, går de konstitutionelle traditioner igen, hvor Domstolen spiller en lignende rolle som forfatningsdomstolene i nationalstaterne, idet denne fortolker Fællesskabets traktater (Hansen, 2010:68). Her opfatter Domstolen sig ifølge Hansen ”som beskytter af menneskerettighederne og som den institution, der griber ind over for medlemsstaternes overgreb mod borgernes rettigheder og de nationale parlamenters manglende vilje til at tage menneskerettighederne alvorligt” (Ibid.:60). Som Kelstrup et al. skriver, så er det forhold, at domstolene kan og skal kontrollere lovgivningsmagten ”således blevet kernen i den demokratiopfattelse, der præger store dele af det europæiske kontinent (herunder EU), mens dette altså ikke er tilfældet for de nordiske lande og Storbritannien” (Kelstrup et al., 2012:226).

Domstolens stærke position i EU-samarbejdet har været genstand for en omfangsrig debat. Således har politikere, journalister, jurister, professorer mv. blandet sig i debatten for eller imod Domstolens centrale rolle. En af disse er den nu afdøde anerkendte danske professor i EU-ret Hjalte Rasmussen (herefter Rasmussen), hvis kritik af Domstolen vil blive gennemgået i det følgende afsnit. Rasmussen inddrages, fordi hans kritik af Domstolen kan bidrage til i endnu højere grad at vise den betydelige forskel, der er mellem de danske domstoles fortolkningsstil og Domstolens fortolkningsstil. Denne forskel sammenholdt med de to demokratityper beskrevet ovenfor har som analysen vil vise indflydelse på den danske reaktion på henholdsvis SU-sagen og børnecheck-sagen.

5.2 Hjalte Rasmussens kritik af Domstolen For Rasmussen udgør EU-retten en ustabil ret. Med dette udtryk refererer han til, at Domstolens afgørelser ikke er forudsigelige og dermed heller ikke er langtidsholdbare modsat dansk ret (Rasmussen, 2007:27). Ifølge Rasmussen har dommerne i Domstolen skabt meget EU-ret udelukkende på baggrund af traktaternes grundlæggende regler vedrørende EU- begreber som fx varer og personers fri bevægelighed. EU-begreber, som det var meningen, EU’s lovgivende institutioner skulle omsætte til gældende ret ved typisk at udstede direktiver og forordninger. Dette blev imidlertid ikke tilfældet, da Domstolen ifølge Rasmussen begyndte at handle på lovgivernes vegne ”under inddragelse af ofte meget brede integrationspolitiske, økonomiske og andre samfundsmæssige betragtninger” ud fra opfattelsen, at begreberne ikke blev omsat til gældende ret ”i tide” (Ibid.:29). Han illustrerer sin kritik af Domstolen og dens

Side 30 af 91 aktivisme med metaforen om Domstolen, der ofte lægger politiske lodder i Justitias vægtskål og blander dem med de retlige (Ibid.:695).

Det er særligt Domstolens fortolkningsstil – den teleologiske – som Rasmussen anser for at være problematisk. En teleologisk fortolkning betyder, at der lægges stor vægt på den pågældende lovs formål. Dette findes blandt andet ved at inddrage og studere forarbejderne til loven, præamblen og/eller de indledende bestemmelser (Ibid.:173). En sådan dynamisk og retsskabende fortolkningsstil bygger på en idé om, at domstolene er nødt til at have samfundsudviklingen in mente, når de fortolker lovgivningen, og altså tage højde for det, man kalder »present day conditions«, når der skal afsiges dom i en konkret sag. Denne fortolkningsstil har fået tilnavnet judiciel aktivisme (Kelstrup et al., 2012:223). Overfor denne teleologiske fortolkning står den objektive og bogstavstro fortolkningsstil, som vi kender den fra den såkaldte skandinaviske realisme – også kaldet retspositivismen. Denne indebærer, at domstolene skal være lovens talerør, og dermed fortolke lovgivningen vedtaget af et demokratisk valgt flertal i parlamentet objektivt og værdineutralt. Dette betyder, at domstolene ikke må skabe gældende ret, men udelukkende skal udsige den (Ibid.:221).

Ifølge Rasmussen havde Domstolen før 1963 en meget mere traditionel domstolsrolle i overensstemmelse med den kontinentaleuropæiske domstols rolle, hvilket indebar en bogstavstro fortolkning og ikke den teleologiske fortolkning, som den benytter sig af i dag (Rasmussen, 2004:34). Dette ændrede sig imidlertid med to skelsættende domme, der fik afgørende betydning for Domstolens fremtidige virke samt rang i forhold til de nationale domstole: Van Gend en Loos fra 1963 og Costa vs. ENEL fra 1964. Med disse to domme fastslog Domstolen nemlig, at EU-retten har direkte virkning over for borgere og virksomheder i medlemslandene, samt at EU-retten har forrang for national ret (Ibid.:22-34). Ifølge Rasmussen tog Domstolen med disse altafgørende domme en stor del af kontrollen fra traktatforfatterne, der oprindeligt havde indrettet det europæiske samarbejde på en sådan måde, at den retlige udvikling indenfor fællesskabet var under kontrol – en kontrol der ifølge Rasmussen blev sat til side med begreberne direkte virkning og forrang (Rasmussen, 2007:702).

Side 31 af 91 Således er Domstolens judicielle aktivisme et vidnesbyrd om et ganske særligt fænomen (Ibid.:33), der har ændret EU-retten grundlæggende (Ibid.:690). Domstolens prointegrationsaktivisme er sket som et forsøg på ”at fremme præamblens politiske vision om en stadig snævrere union mellem de europæiske folk” (Ibid.:691). Dette formål om en stadig snævrere union er blevet en del af Domstolens forsvar – et forsvar Rasmussen kalder aktivismeforsvaret. Forsvaret lyder, at-når-de-ikke-vil-må-vi – underforstået at når medlemsstaterne ikke vil skabe en stadig snævrere union, så må Domstolen arbejde herfor (Ibid.). Dog mener Rasmussen ikke, at dette forsvar på nogen måde kan retfærdiggøre store dele af den domstolsskabte EU-ret (Ibid.:703).

Ønsker man at ændre på Domstolens aktivistiske fortolkningsstil, er man ifølge Rasmussen nødt til at handle og begrænse Domstolens handlefrihed. Dette gælder både, når det drejer sig om en domstol i et land, og når det drejer sig om en domstol i et internationalt samarbejde som fx Domstolen i EU. Ifølge Rasmussen begrænser man domstolenes handlefrihed ved at vedtage en lov, ”som fastslår, at dommerne skal anvende loven, som den forefindes, ikke lægge noget til eller trække noget fra, da dette er den folkevalgte forsamlings opgave” (Ibid.:181). Det vil altså sige, at det er de folkevalgte politikere, der skal træffe de politiske beslutninger, ikke udnævnte dommere (Ibid.:710), hvilket er på linje med opfattelsen, som vi finder den i flertalsdemokratier, herunder det danske konsensusdemokrati.

Forskellene mellem de to demokratimodeller er altså særligt udtalte i forhold til deres syn på henholdsvis domstolenes rolle i samfundet og parlamentssuveræniteten. Rasmussens kritik belyser denne forskel yderligere i forhold til de to forskellige fortolkningsstile, der er i henholdsvis de danske domstole og Domstolen. De to forskellige demokratimodeller er imidlertid ikke det eneste forhold, hvor der er store forskelle både blandt medlemsstaterne og i forhold til EU overordnet. Da afhandlingens problemformulering specifikt vedrører den danske velfærdsmodel, vil jeg i det følgende kapitel undersøge velfærdsmodellerne, og herunder særligt hvor disse adskiller sig fra hinanden.

Side 32 af 91 6. Velfærdsmodellerne For at kunne undersøge hvordan den danske velfærdsmodel påvirkes af arbejdskraftens fri bevægelighed inden for det indre marked og princippet om ikke-diskrimination, er det nødvendigt at inddrage de forskellige velfærdsmodeller og se på, hvordan disse adskiller sig fra hinanden samt til sidst at fokusere på det, der i denne afhandlingen kaldes »generationskontrakten«.

6.1 Velfærdsmodellerne For at kunne placere den danske velfærdsmodel i forhold til de øvrige velfærdsmodeller inddrages i denne afhandling den danske sociolog og politolog Gøsta Esping-Andersens (herefter Esping-Andersen) tre velfærdsmodeller10 – eller velfærdsregimer, som han selv betegner dem i sin bog fra 1990 The Three Worlds of Welfare Capitalism. Esping-Andersens klassificering af velfærdsstater er fortsat den mest anvendte, selvom denne blev formuleret i 1990’erne (Bislev, 2011:125). Selve model-tankegangen er ikke uden mangler, da der kan være gråzoner i klassificeringen af – i dette tilfælde – velfærdsmodellerne, men den er et nyttigt redskab til at skelne mellem de eksisterende typer (Ibid.:117), hvorfor den anvendes i denne afhandling.

Ifølge Esping-Andersen er det tydeligt i de avancerede kapitalistiske demokratier, at disse vægter velfærd meget forskelligt. Typen af velfærd, og hvordan denne bliver prioriteret i forhold til andre områder som fx krigsførelse eller lov og orden er kvalitativ forskellig staterne imellem og har indflydelse på typerne af deres velfærdsmodel (Esping-Andersen, 1990:1). Esping-Andersens inddeling af velfærdsmodeller er baseret på et 8 år langt studium af et omfattende datasæt. Det er på denne baggrund, at Esping-Andersen har formuleret tre meget forskelligartede velfærdsmodeller: den konservative, den liberale og den universelle11 (Ibid.:3), som vil blive beskrevet i det følgende.

Den første velfærdsmodel, den konservative, er kendetegnet ved, at rettigheder – og dermed sociale ydelser – er tilknyttet klasse og status. I lande tilhørende denne model udgør kirken

10 Esping-Andersen har til tider delt den konservative velfærdsmodel i to (den korporative og den katolske), men i denne afhandling opereres med de tre modeller, som han anvender i sin bog fra 1990. 11 Esping-Andersen kalder modellen ”den socialdemokratiske velfærdsmodel”. Side 33 af 91 typisk en vigtig del af samfundet, hvorfor disse lande også er særligt opsatte på at bevare familiens traditionelle rolle. Dette betyder, at blandt andet daginstitutioner som vuggestuer, børnehaver og lignende ”familieservices” er påfaldende underudviklede. Stater tilhørende denne model vil kun blande sig, når og såfremt familiens muligheder for at hjælpe egne familiemedlemmer er fuldstændig udtømte (Ibid.:27). Ifølge Sven Bislev (herefter Bislev) har denne model politiske fordele, idet den ”ikke forudsætter solidaritet og offervillighed fra lønmodtageren” (Bislev, 2011:126). Dette skyldes, at de sociale ydelser betales af de samme, som modtager dem, og finansieringen af denne model er adskilt fra det almindelige skattesystem. Indkomstforskellene opretholdes, idet dem med høje lønninger indbetaler større bidrag end dem med lave lønninger og modtager tilsvarende høje ydelser i sociale situationer (Ibid.). Eksempler på lande tilhørende denne velfærdsmodel er Østrig, Frankrig, Tyskland og Italien (Esping-Andersen, 1990:27).

Hensigten med den anden velfærdsmodel, den liberale velfærdsmodel, er at lægge et gulv under forsørgelsen, hvilket har til mål at undgå eksistensen af en egentlig underklasse (Bislev, 2011:127). Modellen er kendetegnet ved, at de sociale ydelser i høj grad er præget af en traditionel liberalistisk arbejdsetik, hvilket også betyder, at ydelserne er på et minimum, sådan at incitamentet til at arbejde er højest. Til gengæld tilskynder staten markedet ved indirekte kun at garantere borgerne det højst nødvendige eller ved aktivt at støtte private velfærdsordninger (Esping-Andersen, 1990:26). I lande tilhørende denne model har alle borgere – modsat den konservative – ret til sociale ydelser. Dog opretholdes de sociale klasseskel, da ydelserne er på et absolut minimum, og der lægges stor vægt på privat opsparing (Bislev, 2011:127). Eksempler på lande tilhørende denne velfærdsmodel er Storbritannien og USA (Esping-Andersen, 1990:26).

Den tredje og sidste velfærdsmodel er den universelle velfærdsmodel. Denne model er ifølge Esping-Andersen klart den model indeholdende færrest stater. Den universelle velfærdsmodel adskiller sig grundlæggende fra de øvrige to modeller, idet denne fremmer lighed efter højeste standard. Staten træder ikke først til, når alle muligheder for hjælp fra familien er udtømte, som det er tilfældet med den konservative model – den gør det modsatte (Ibid.:27-28) og har dermed et forebyggende sigte (Bislev, 2011:128). Ydelserne har ikke blot til formål af forhindre fattigdom, men tillige ”at sikre en effektiv social funktion” (Ibid.). Staten

Side 34 af 91 maksimerer individets mulighed for uafhængighed af familien med det resultat, at staten går ind og tager direkte ansvar for børn, ældre og hjælpeløse. Dette medfører, at staten forpligter sig til en meget tung social servicebyrde, der blandt andet indebærer, at kvinder har bedre mulighed for at vælge at arbejde frem for at være hjemmegående husmødre (Esping- Andersen, 1990:27-28). Dette medfører også, at denne model er mere ligestillingsorienteret, da de omsorgsopgaver, staten varetager, aflaster familien og dermed kvinden (Bislev, 2011:128). Derfor er det betydeligt lettere for fx danske kvinder at deltage på arbejdsmarkedet, end det er tilfældet med kvinder fra lande tilhørende de to andre modeller (Ibid.:130). Modellen hviler på to forudsætninger: 1) at staten skaber rammerne for et godt liv, og 2) at der er et positivt forhold mellem borgere og stat. Det vil sige, at der fra borgernes side er en vilje til solidaritet og deltagelse, og at der fra statens side er en serviceorientering (Ibid.:128). Som Bislev skriver, så kræver det ”en høj grad af solidaritet i befolkningen at betale så meget i skat til en stat, der støtter de svagere i samfundet” (Ibid.:139). Det bedste scenarium for denne velfærdsmodel er åbenlyst, at flest mulige er i arbejde, sådan at færrest mulige har brug for at leve af de sociale ydelser. De lande, der er karakteriseret ved denne velfærdsmodel, er Danmark, Sverige, Norge, Finland og Island (Esping-Andersen, 1990:27- 28).

Afslutningsvis er det ved ovenstående beskrivelse af modellerne vigtigt at understrege, at ikke et eneste af landene kan siges at være helt rene eksempler på modellerne. Selvom et land har karakteristika, der placerer det inden for en model, indeholder det ligeledes elementer fra de andre modeller dog i et betydeligt mindre omfang. Esping-Andersen udtrykker det således: ”the Scandinavian countries may be predominantly social democratic, but they are not free of crucial liberal elements” (Ibid.:28).

6.2 To forskellige socialpolitiske grundprincipper og to forskellige logikker Ved beskrivelsen af de tre ovenstående modeller fremgår det, at modellerne overordnet er baseret på et af to forskellige socialpolitiske grundprincipper: det arbejdsmarkedsorienterede socialforsikringssystem og det universelle skattefinansierede system.

Ifølge Bislev vil modellerne i fremtiden formentlig få et andet udseende, idet de individualistiske og markedsbaserede løsninger vil blive de mest fremtrædende. Dette

Side 35 af 91 skyldes ifølge Bislev blandt andet, at den konsensus, som har været i de mest avancerede velfærdsstater, og som har båret udviklingen af socialpolitik og solidaritet, vil blive splittet af de problemer, der opleves blandt andet i forbindelse med europæiseringen (Bislev, 2011:118).

Denne opfattelse går igen hos Peter Abrahamson (herefter Abrahamson) i forhold til Danmark. Ifølge ham kan Danmarks universelle skattefinansierede system i stigende grad komme i konflikt med udviklingen inden for EU, fordi den danske velfærdsmodel fortrinsvis er skattefinansieret, mens størstedelen af de andre EU-lande ”lægger hovedvægten af bidrag på arbejdsmarkedets parter” (Abrahamson, 2011:393), og dermed anvender det andet socialpolitiske grundprincip; det arbejdsmarkedsorienterede socialforsikringssystem.

De to forskellige socialpolitiske grundprincipper adskiller sig således afgørende fra hinanden. Hvor de sociale ydelser i det universelle skattefinansierede system netop betales via skatten, betales de sociale ydelser i det arbejdsmarkedsorienterede socialforsikringssystem af de samme, som modtager dem, og finansieringen af denne model er således adskilt fra det almindelige skattesystem (Bislev, 2011:126). Denne forskel har ifølge Dorthe Sindbjerg Martinsen (herefter Martinsen) og Abrahamson en stor betydning i forhold til de to logikker, henholdsvis velfærdsstaterne og EU er understøttet af. Mens logikken hos de nationale velfærdsstater ifølge Martinsen indebærer en lukkethed omkring den nationale velfærd, er EU omvendt guidet af en logik om åbenhed (Martinsen, 2013). Dette er i tråd med Abrahamson, som udtrykker, at EU er uløseligt forbundet med princippet om fri bevægelighed, mens den danske velfærdsmodel omvendt bygger på et princip om ubevægelighed. Derfor mener han, det er nødvendigt at overveje dominansen af det universelle skattefinansierede system i Danmark (Abrahamson, 2011:403-404). Hvorvidt spændingerne mellem de to logikker lukkethed og åbenhed kan mødes og forenes i et fremtidigt socialt Europa, må tiden ifølge Martinsen vise (Martinsen, 2013).

Det skal til slut her tilføjes, at selvom både Bislev og Abrahamson mener, at de individualistiske og markedsbaserede løsninger – altså det arbejdsmarkedsorienterede socialforsikringssystem – vil blive de mest fremtrædende, så gør Larsen & Møller opmærksom på, at når først en velfærdsmodel er introduceret og har slået rødder i et land, er det yderst

Side 36 af 91 sjældent, at denne rives helt ned for at bygge en helt ny op. Som oftest bliver der i stedet anvendt et gammelt men velkendt værktøj; reformer af det eksisterende system (Larsen & Møller, 2011:49).

6.3 »Generationskontrakten«: solidaritet og tillid Det universelle skattefinansierede system og dermed den danske velfærdsmodel kræver som nævnt tidligere ifølge Bislev en meget høj grad af solidaritet i befolkningen grundet den høje beskatning. Dette er på linje med Larsen & Møller, der påpeger, at der eksisterer en høj grad af tillid i det danske samfund. En tillid der indebærer, 1) at de danske borgere som udgangspunkt tror på, at de kan stole på hinanden, og at dette i praksis viser sig at være rigtigt, 2) at de bidrag, man som borger yder til fællesskabet, ender det rigtige sted (Larsen & Møller, 2011:39), og 3) at når man har bidraget, vil man selv modtage ydelser, når og hvis man får brug for det (Ibid.:62).

Denne høje grad af solidaritet og tillid som henholdsvis Bislev samt Larsen og Møller finder at være tilfældet i Danmark, illustrerer Tim Knudsen (herefter Knudsen) ved brugen af den danske pension som et eksempel. Danskerne betaler skat til staten ikke som en direkte indbetaling til egen pension, men derimod for at betale pensionen for dem, der i øjeblikket er pensionister. Dette betyder, at pensionen til dem, der er på arbejdsmarkedet på nuværende tidspunkt, ”finansieres af skatter betalt af den arbejdende befolkning engang i fremtiden. Den enkelte har ret til ydelser ved pensionering, ikke fordi han har betalt for dem, men fordi han selv opgav en del af sin indtægt i arbejdslivet for at skaffe de ældre pension” (Knudsen, 2000:22).

Den danske velfærdsmodel bygger altså således på en solidaritet og tillid i den danske befolkning (Bislev, 2011:139; Knudsen, 2000:22), der går på tværs af generationer, hvilket Knudsens eksempel oven for tydeligt viser. Denne solidaritet og tillid på tværs af generationer vil i denne afhandling blive samlet under begrebet »generationskontrakten«, som netop indebærer det forhold, at danskerne solidarisk bidrager til velfærden for yngre såvel som ældre generationer med tillid til, at kommende generationer vil gøre det samme for dem, der er bidragsyderne nu.

Side 37 af 91 Det er til slut vigtigt at gøre opmærksom på, at Larsen & Møller advarer mod, at støtten til den danske velfærdsmodel kan blive markant mindsket, hvis de aktuelt velstillede grupper i samfundet mister tilliden til, at de ydelser, de på nuværende tidspunkt finansierer for andre, ikke vil være til stede, når og hvis de selv i fremtiden skulle have brug for dem (Larsen & Møller, 2011:62). Lige såvel som opfattelsen af og frygten for, at udefrakommende sylter på velfærdsstaten kan være med til at undergrave solidariteten og tilliden (Ibid.) – altså med andre ord »generationskontrakten«.

Ud fra ovenstående står det klart, at der er betydelige forskelle mellem de tre velfærdsmodeller og herunder de to forskellige socialpolitiske grundprincipper velfærdsmodellerne er baseret på. Mens det arbejdsmarkedsorienterede socialforsikringssystem indebærer en betaling til egne sociale ydelser, indebærer det universelle skattefinansierede system omvendt en kollektiv finansiering via beskatning. Dette kræver en høj grad at solidaritet og tillid på tværs af generationer, hvilket »generationskontrakten« er et udtryk for. Men hvordan påvirkes den danske universelle skattefinansierede velfærdsmodel af europæiseringen? Med udgangspunkt i teorien og inden for den forståelsesramme, dette kapitel samt kapitel 4 og 5 udgør, vil jeg undersøge netop dette ved at analysere de to cases SU-sagen og børnecheck-sagen i de følgende to kapitler.

Side 38 af 91 7. Analyse af SU-sagen For at forstå SU-sagens betydning for Danmark, og hvordan denne har påvirket den danske velfærdsmodel, vil jeg i dette kapitel anvende europæiseringsstudiet til at analysere SU-sagen inden for afhandlingens forståelsesramme. Formålet er at undersøge forholdet mellem årsag (den uafhængige variabel: SU-sagen) og effekt (den afhængige variabel: graden af påvirkning af den danske velfærdsmodel) ved at analysere selve processen mellem de to og derved identificere de knaster, der er opstået ved integreringen af Domstolens præjudicielle afgørelse i SU-sagen i Danmark. Analysen skal i sidste ende bidrage til en diskussion om, hvordan den danske velfærdsmodel påvirkes af arbejdskraftens fri bevægelighed og princippet om ikke- diskrimination.

7.1 Uafhængig variabel: SU-sagen Før beskrivelsen af den uafhængige variabel SU-sagen, vil de såkaldte præjudicielle forelæggelser blive gennemgået, da en sådan forelæggelse var startskuddet på SU-sagen.

7.1.1 Præjudicielle forelæggelser Da man ved Fællesskabets grundlæggelse i 1951 skulle blive enige om Domstolens rolle, var der uenighed blandt de daværende seks medlemslande om, hvilken rolle Domstolen skulle have i det europæiske samarbejde. Uenigheden stod mellem på den ene side modstanden mod et egentlig føderalt samarbejde og på den anden side frygten for et svagt folkeretligt samarbejde. Derfor valgte man at indskrive artikel 177 i Romtraktaten – i dag artikel 267. Artiklen fastslår, at hvis der opstår tvivl henholdsvis i forhold til fortolkningen af traktaterne eller i forhold til gennemførelsen af EU-regulering, har en almindelig national domstol eller en anden national retsinstans mulighed for at anmode Domstolen om en fortolkning. Derudover foreskriver artiklen, at Domstolen skal spørges i tilfælde af tvivlsspørgsmål, hvis et sådan rejses ved den sidste instansdomstol i et af medlemslandene, hvor mulighederne for appel er udtømte (Folketingets EU-Oplysning, 2008:190; Kelstrup et al., 2012:228; Rasmussen, 2007:580).

Formålet med artikel 177 er treleddet. For det første skal artiklen sikre, at hver gang, der er mulighed for det, anvendes EU-retten. For det andet skal artiklen være med til at forhindre, at der er divergerende retspraksisser – altså at fortolkningen af EU-retten bliver så ensartet som

Side 39 af 91 muligt. Sidst men ikke mindst skal artikel 177 sørge for en hyppigere anvendelse af Fællesskabsretten, end det ellers ville være tilfældet, såfremt artiklen ikke fandtes (Rasmussen, 2007:550).

Domstolen udtaler sig kun om de grundlæggende elementer i de præjudicielle spørgsmål. Det vil sige, at afgørelser sagt af Domstolen i forbindelse med præjudicielle spørgsmål alene forholder sig til, ”hvordan Fællesskabsretten står i forhold til det, den nationale dommer har spurgt om” (Kelstrup et al., 2012:239). Det betyder, at det er den nationale domstol, der i sidste ende afgør den pågældende sag. Det er dog endnu ikke set, at en national domstol har valgt ikke at følge Domstolens afgørelse (Ibid.). I denne sammenhæng er det vigtigt at understrege, at Domstolens afgørelse har retskraft og er bindende for de forhold, dens præmisser kan generaliseres til. Dette gælder ikke blot i forhold til det medlemsland, hvor den nationale retsinstans har forelagt det præjudicielle spørgsmål, men også for alle de øvrige medlemslande og deres nationale retsinstanser (Ibid.:381).

Ikke alle nationale domstole og andre nationale retsinstanser har benyttet sig udtømmende af muligheden for at anvende præjudicielle forelæggelser. Dette skyldes ifølge Kelstrup et al. i særlig grad en manglende villighed fra de nationale domstoles side til at udfordre den pågældende stat (Ibid.:229). En anden afgørende faktor bør dog også tages i betragtning, da denne uden tvivl ligeledes har indflydelse på antallet af medlemslandenes anvendelse af præjudicielle forelæggelser: tradition. Som beskrevet i afsnit 5.1, har lande med konstitutionelle demokratier tradition for en stærk forfatningsdomstol, hvorfor man i de pågældende lande er vant til lignende praksisser, mens lande med flertalsdemokratier ikke har tradition for, at domstole indtager en så central plads, som overvåger af lovgivningsmagten. Tyskland og Danmark er eksempler herpå. I Tyskland har den tyske forfatningsdomstol behandlet ikke mindre end 132.000 sager fra 1951 til 2000, hvor talrige sager har omhandlet, hvorvidt en lov vedtaget af den tyske Bundestag har været i overensstemmelse med forfatningens bestemmelser. Modsat har Højesteret i Danmark kun én eneste gang omstødt en lov vedtaget i Folketinget. Det var i 1999 i sagen om fratagelse af statsstøtte til en række Tvindskoler (Hansen, 2010:61+63).

Side 40 af 91 Alligevel er artikel 177 af en helt central betydning for overholdelsen af Fællesskabsretten, og man har med artiklen ifølge Kelstrup et al. formået at styrke de nationale domstole via dette domstolssamarbejde og dermed den direkte dialog med Domstolen (Kelstrup et al., 2012:229). Det er på baggrund af ovenstående, at Kelstrup et al. betegner artikel 177 som ”den vigtigste bestemmelse i Traktaten”, idet ”langt hovedparten af alle overtrædelser af Fællesskabsretten handler om mangelfuld implementering i medlemsstaterne, som berører og er til ugunst for borgerne” (Ibid.:239).

Det er denne ”vigtigste bestemmelse”, det danske Ankenævn for Statens Uddannelsesstøtte benyttede sig af, da man valgte at anmode Domstolen om en præjudiciel afgørelse i SU-sagen, hvilken vil blive gennemgået i det følgende afsnit.

7.1.2 SU-sagen Da Ankenævnet for Statens Uddannelsesstøtte (herefter Ankenævnet) i januar 2012 skulle træffe endelig afgørelse i en klagesag vedrørende en unionsborgers ret til SU i Danmark, valgte Ankenævnet grundet tvivl om fortolkningen af EU-retten at anmode Domstolen om en præjudiciel afgørelse i henhold til artikel 177 (nu artikel 267 i Lissabontraktaten) om præjudicielle forelæggelser (jf. afsnit 7.1.1).

Sagen drejede sig om en mandlig unionsborger benævnt LN, som den 6. juni 2009 rejste ind i Danmark og blot fire dage senere begyndte at arbejde fuld tid for et internationalt engrosfirma. LN havde søgt om optagelse på Copenhagen Business School (CBS) måneder inden sin ankomst til Danmark og påbegyndte derfor i september samme år sit studie på CBS, hvorfor han opsagde sin fuldtidsstilling hos engrosfirmaet og samtidig søgte om SU i Danmark. Selvom LN havde fratrådt sin fuldtidsstilling, udøvede han anden lønnet beskæftigelse på deltid ved siden af studiet på CBS (EU-Domstolen, 2013:7-8).

Styrelsen for Videregående Uddannelser og Uddannelsesstøtte (herefter Styrelsen) (der var den anden part i sagen) afviste ansøgningen om SU med den begrundelse, at LN blev anset for at have status som studerende og ikke som »arbejdstager«, da han var rejst til Danmark med det hovedformål at studere i Danmark. LN valgte da at klage til Ankenævnet og gjorde gældende, at han hørte ind under arbejdstagerbegrebet i artikel 45 TEUF’s forstand (jf. afsnit 4.2) og dermed var berettiget til SU (Ibid.). Side 41 af 91

Netop denne praksis – at afvise SU til EU-borgere, hvis hovedformål med indrejsen i Danmark var at studere i landet – fandt Folketingets Ombudsmand heller ikke i overensstemmelse med EU-retten, hvorfor Ombudsmanden valgte at forelægge spørgsmålet for EU-ombudsmanden. Ankenævnet valgte imidlertid at anmode Domstolen om en præjudiciel afgørelse, hvorfor Folketingets Ombudsmand bad EU-ombudsmanden om at stille sagen i bero og afvente Domstolens præjudicielle afgørelse (Ministeriet for Forskning, Innovation og Videregående Uddannelser, 2012:1). Ankenævnet var helt konkret i tvivl om, hvorvidt personen i den pågældende klagesag var berettiget til SU efter EU-retten, når personen trods forudgående og sideløbende beskæftigelse i Danmark var taget til landet med det primære formål at studere i værtslandet. På denne baggrund ønskede Ankenævnet nærmere bestemt oplyst, ”om en unionsborger, som studerer i en værtsmedlemsstat og sideløbende udøver lønnet beskæftigelse dér, kan nægtes den studiestøtte, som indrømmes statsborgere i denne medlemsstat, med den begrundelse, at den pågældende er indrejst på nævnte stats område med det hovedformål at følge en uddannelse dér” (Ibid.:8).

I sin anmodning lagde Ankenævnet vægt på den konkrete fortolkning af to artikler i direktiv 2004/38: artikel 7, stk. 1, litra c) og artikel 24, stk. 2 (Ibid.:8). Dette direktiv går under betegnelsen Opholdsdirektivet og omhandler unionsborgeres og deres familiemedlemmers ret til at færdes og opholde sig frit på medlemsstaternes område.

Af artikel 7, stk. 1, litra c) fremgår det, at en ”unionsborger har ret til at opholde sig på en anden medlemsstats område i mere end tre måneder, hvis den pågældende er indskrevet ved en privat eller offentlig institution […] med henblik på dér som hovedaktivitet at følge en uddannelse […], og er omfattet af en sygeforsikring, der dækker samtlige risici i værtsmedlemsstaten, og […] godtgør over for den relevante nationale myndighed, at vedkommende råder over tilstrækkelige midler til sig selv og sine familiemedlemmer, således at opholdet ikke bliver en byrde for værtsmedlemsstatens sociale system” (Europa- Parlamentet & Rådet, 2004a:93). I forlængelse af dette fremgår det af artikel 24, stk. 2, at ”… værtsmedlemsstaten ikke [er] forpligtet til at tillægge ret til sociale ydelser […] til andre personer end arbejdstagere, selvstændige erhvervsdrivende og personer, der har bevaret denne status, samt deres familiemedlemmer” (Ibid.:112).

Side 42 af 91

Ankenævnet opfattede indholdet af de to artikler således, at en unionsborger, der ansås som værende studerende, ikke havde ret til SU, selvom den pågældende samtidig opfyldte kravene i forhold til at høre ind under arbejdstagerbegrebet, da personen var taget til værtslandet med det primære formål at studere i værtslandet (EU-Domstolen, 2013:8).

I sin afgørelse af det præjudicielle spørgsmål lagde Domstolen fortolkningen af særligt to forhold til grund for sin afgørelse:

1. Sammenhængen mellem unionsborgerskabet og princippet om ikke-diskrimination på baggrund af nationalitet 2. En bred fortolkning af arbejdstagerbegrebet i artikel 45 TEUF om arbejdskraftens fri bevægelighed

Det første, Domstolen påpegede, var, at artikel 20, stk. 1 TEUF giver enhver, der er statsborger i en af Unionens medlemsstater, status af unionsborger, hvilket i den konkrete sag betød, at LN dermed havde status af unionsborger. Efterfølgende fastslog Domstolen, at formålet med unionsborgerskabet er, at denne grundlæggende status underlægger unionsborgerne samme retlige behandling inden for EU-retten – uanset nationalitet – for de tilfælde, hvor unionsborgerne befinder sig i samme situation som statsborgerne i den pågældende medlemsstat (Ibid.:9). Dette vil sige, at en unionsborger således kan påberåbe sig forbuddet mod direkte eller indirekte diskrimination grundet nationalitet, sådan som det står i artikel 18 TEUF (jf. afsnit 4.3). Domstolen gjorde i forlængelse af dette opmærksom på, at der intet sted fandtes en traktatbestemmelse om, at studerende ikke skulle have de samme rettigheder, som er tillagt det at være unionsborger, og afviste dermed også, at en unionsborger automatisk kunne udelukkes fra at have status som »arbejdstager«, fordi denne var taget til en anden medlemsstat med det primære formål at studere dér. I denne sammenhæng gjorde Domstolen det meget tydeligt i præmis 39, at det følger af fast retspraksis, at arbejdstagerbegrebet i artikel 45 TEUF om arbejdskraftens fri bevægelighed ikke må fortolkes indskrænkende, samt at begrebet skal defineres ud fra objektive kriterier. I denne sammenhæng er det væsentligste kendetegn, hvorvidt ”en person i en vis periode præsterer ydelser mod vederlag for en anden og efter dennes anvisninger” (Ibid.:11). Dette er i fuld

Side 43 af 91 overensstemmelse med Neergaard og Nielsens iagttagelse om, at arbejdstagerbegrebet er blevet afgrænset stadigt bredere af Domstolen (jf. afsnit 4.2).

Domstolen afviste altså den danske begrundelse om intentionen med opholdet, da den pågældende persons adfærd før og efter beskæftigelsesperioden ifølge Domstolen var uden betydning i forhold til arbejdstagerbegrebet i artikel 45 TEUF og de objektive kriterier beskrevet ovenfor. Bevæggrundene for opholdet var altså uden betydning og kunne derfor ikke medtages i betragtningen af retten til SU.

På denne baggrund fastslog Domstolen således, at unionsborgere, ”som studerer i en værtsmedlemsstat og dér sideløbende udøver en reel og faktisk lønnet beskæftigelse af en art, som tillægger den pågældende status af »arbejdstager« i artikel 45 TEUF’s forstand”, ikke kan nægtes SU (Ibid.:12-13).

I sin præjudicielle afgørelse lader Domstolen det være op til Ankenævnet at vurdere, hvorvidt LN opfylder de objektive kriterier om at have status af »arbejdstager« fremsat i afgørelsens præmis 40 på baggrund af ordlyden i artikel 45 TEUF. Dette gjorde Domstolen med begrundelsen, at Ankenævnet som den forelæggende ret havde ”et direkte kendskab til hovedsagens faktiske omstændigheder” og derfor var ”bedst egnet til at foretage den fornødne vurdering” (Ibid.:11). Vurderingen fra Ankenævnet blev, at LN opfyldte de objektive kriterier og dermed havde status af »arbejdstager« i artikel 45 TEUF’s forstand, hvorfor han blev indrømmet SU, ligesom de øvrige ansøgere om SU, hvis forhold var tilsvarende LN’s.

7.2 De mellemliggende variabler Ved anvendelsen af de fire mellemliggende variabler, der blev kortlagt i kapitel 3, vil jeg i det følgende analysere, hvordan SU-sagen blev bearbejdet nationalt, samt hvilke forhold der havde afgørende indflydelse på den danske gennemførelse af Domstolens præjudicielle afgørelse i SU-sagen.

7.2.1 Den politiske, institutionelle kapacitet Trods Danmarks høje grad af politisk, institutionel kapacitet (jf. afsnit 3.1.2.1) – den første mellemliggende variabel – er SU-sagen et eksempel på, at en given EU-beslutning ikke altid implementeres helt uden udfordringer i enhedsstater. Danmark havde nemlig ifølge

Side 44 af 91 Domstolens afgørelse fortolket særligt sammenhængen mellem Opholdsdirektivet og arbejdstagerbegrebet forkert. Dette udelukkede en række EU-borgere fra SU, som de efter EU- retten var berettiget til at modtage. Hvorvidt den danske fortolkning af sammenhængen mellem Opholdsdirektivet og arbejdstagerbegrebet var en reaktion fra regeringen, Uddannelses- og Forskningsministeriet, de underliggende forvaltningsmyndigheder (herunder Styrelsen samt Ankenævnet) eller en kombination af disse, fremgår ikke af de offentligt tilgængelige dokumenter. Det står dog klart, at praksissen uanset ophav var i modstrid med EU-retten. Med Domstolens afgørelse i SU-sagen blev Danmark derfor på grund af sine EU-retlige forpligtelser nødt til at tilpasse den danske retstilstand, så denne kom i overensstemmelse med EU-retten.

En sådan tilpasning af retstilstanden i Danmark kan en regering gøre ved at følge en af to mulige procedurer, der afhænger af de konkrete omstændigheder i det pågældende tilfælde. Første mulighed er, at tilpasningen af den danske retstilstand kan ske alene ved, at der ændres praksis inden for rammerne af den gældende lovgivning. Det betyder, at det ikke er nødvendigt med en ændring af lovgivningen på området. Den anden mulige procedure tages i brug, såfremt en praksisændring alene ikke er mulig, men derimod forudsætter 1) ændringer af den eksisterende danske lovgivning, eller 2) vedtagelsen af en helt ny lovgivning (Justitsministeriet, 2013b:2).

I SU-sagens tilfælde blev det fra Justitsministeriets side vurderet, at tilpasningen af den danske retstilstand til EU-retten kunne ske ved blot en praksisændring inden for rammerne af den gældende lovgivning, hvorfor det ikke blev nødvendigt at ændre den gældende danske lovgivning eller vedtage helt ny lovgivning (Justitsministeriet, 2013a:6).

Konsekvensen af denne praksisændring blev, at hvor Styrelsen tidligere afviste ansøgninger om SU fra EU-borgere, som var indrejst i Danmark med det primære formål at studere, så godkender Styrelsen nu EU-borgeres ansøgninger. Dette er såfremt de samtidig har – og under studierne bevarer – deres status som »arbejdstager« i artikel 45 TEUF’s forstand – altså at de udøver en reel og faktisk lønnet beskæftigelse (Ibid.).

Side 45 af 91 Denne praksisændring fremgår i dag blandt andet også af Styrelsens hjemmeside om SU, hvor SU-sagen forklares og praksisændringerne beskrives. Siden er dog ikke kun oprettet med henblik på fremadrettet praksis, da der ligeledes er et ”sådan-gør-du” afsnit, hvis man ønsker sin sag genoptaget på baggrund af praksisændringen i lyset af SU-sagen. Det betyder altså, at EU-borgere, der tidligere har fået afvist deres ansøgning om SU (og en eventuel klagesag), har mulighed for at få genbehandlet deres ansøgning12.

SU-sagen har derved tydeligvis medført en tilpasning af den danske retstilstand på dette specifikke område til EU-retten, hvilket har resulteret i en praksisændring ved tildelingen af SU til EU-borgere. Trods Danmarks indplacering i gruppen af enhedsstater er denne sag således et bevis på, at enhedsstater ikke altid nødvendigvis implementerer en EU-beslutning korrekt i national lovgivning.

7.2.2 Den politiske, institutionelle tradition Den anden mellemliggende variabel – den politiske, institutionelle tradition – vil i det følgende blive analyseret ud fra hypotesen om »fit/misfit« (jf. afsnit 3.1.2.2.1).

I SU-sagen kan der identificeres særligt tre forhold, hvor der er tale om et betydeligt »misfit« mellem Domstolens præjudicielle afgørelse og de eksisterende nationale institutionelle traditioner og interesser vedrørende tildeling af SU til EU-borgere. Det drejer sig helt overordnet om demokratimodellen i Danmark, den danske velfærdsmodel og »generationskontrakten«.

7.2.2.1 »Misfit« #1: den danske demokratimodel Det første forhold, hvor der er et tydeligt »misfit« mellem de eksisterende danske institutionelle traditioner samt interesser og Domstolens afgørelse i SU-sagen, vedrører den danske demokratimodel. Som afdækket i afsnit 5.1 om demokratimodellerne – det konstitutionelle demokrati og flertalsdemokratiet – er der stor forskel mellem disse to modeller og deres syn på henholdsvis parlamentssuveræniteten og stærke forfatningsdomstole. Hvor Danmark hører til kategorien af flertalsdemokratier og dermed vægter det folkevalgte flertals lovgivning højest uden tradition for domstolsovervågning af

12 Det skal tilføjes, at der er en række krav, der skal være opfyldt, før at en sag kan blive genoptaget. Fx skal EU-borgeren fortsat være »arbejdstager« i artikel 45 TEUF’s forstand, og forældelsesfristen må ikke være overskredet (Styrelsen for Videregående Uddannelser og Uddannelsesstøtte, n.d). Side 46 af 91 lovgivningsmagten, så stemmer Domstolens indflydelse i EU og medlemslandene i langt højere grad overens med traditionerne inden for konstitutionelle demokratier: Nemlig at domstolene har en central rolle i samfundet og kan tilsidesætte lovgivning vedtaget af et demokratisk valgt flertal i parlamentet.

Det betyder, at det er højst uvant i Danmark, at en domstol skulle kunne tilsidesætte lovgivning, som de 179 folkevalgte medlemmer af Folketinget har vedtaget. Ikke desto mindre var det netop, hvad Domstolen gjorde i SU-sagen, da den fastslog, at lovgivningen vedtaget af Folketinget om, at EU-borgere ikke havde ret til SU, hvis deres hovedformål med indrejsen i landet var at studere, var i modstrid med EU-retten. I den konkrete analyse af SU-sagen, er der altså et tydeligt »misfit« mellem de danske traditioner og traditionerne i EU-systemet.

7.2.2.2 »Misfit« #2: den danske velfærdsmodel Det andet forhold, hvor der ligeledes kan identificeres et »misfit« mellem de eksisterende danske institutionelle traditioner samt interesser og Domstolens afgørelse i SU-sagen, er i forhold til den danske velfærdsmodel. Som belyst i kapitel 6, er den danske velfærdsmodel en universel velfærdsmodel, der bygger på et universelt skattefinansieret system.

Velfærdsmodeller generelt, men særligt den universelle velfærdsmodel, bygger imidlertid på den modsatte logik af den, der er at finde inden for EU. Hvor førstnævnte indebærer en ubevægelighed eller lukkethed omkring den nationale velfærd, indebærer logikken i EU omvendt en fri bevægelighed eller åbenhed (jf. afsnit 6.2) – et »misfit« der i SU-sagen er tydeligt afspejlet.

Som det fremgår af beskrivelsen af SU-sagen samt analysen af den politiske, institutionelle kapacitet, tolkede man sammenhængen mellem Opholdsdirektivet og arbejdstagerbegrebet snævert, i forsøget på fra dansk side at begrænse EU-borgeres adgang til den danske SU. Med Domstolens underkendelse af den danske snævre fortolkning af sammenhængen mellem Opholdsdirektivet og arbejdstagerbegrebet blev logikken om lukkethed omkring den danske velfærd – og dermed den danske velfærdsmodel – udfordret. Der er altså her tale om et tydeligt »misfit« mellem de eksisterende danske institutionelle traditioner samt interesser og Domstolens afgørelse i SU-sagen. Traditioner skal forstås på den måde, at traditionen om lukkethed omkring den danske velfærd blev tilsidesat for traditionerne inden for EU om fri Side 47 af 91 bevægelighed og åbenhed. Interesser skal forstås på den måde, at de danske interesser i at begrænse EU-borgeres adgang til SU blev tilsidesat for at gøre plads til interesserne på EU- plan om arbejdskraftens fri bevægelighed og princippet om ikke-diskrimination.

7.2.2.3 »Misfit« #3: »generationskontrakten« Det sidste forhold, hvor der ligeledes er identificeret et »misfit«, skal ses i forlængelse af det netop analyserede »misfit« om den danske velfærdsmodel. Det drejer sig om det, der i denne afhandling kaldes »generationskontrakten«. Som afdækket i afsnit 6.3 er »generationskontrakten« et begreb anvendt i denne afhandling, der omfatter den solidaritet og tillid, som går på tværs af generationer. Denne solidaritet og tillid og dermed »generationskontrakten«, som eksemplet om pension i afsnit 6.3 illustrerer, går igen i andre aspekter af den danske velfærdsmodel. Fx kan børn i Danmark gå gratis i skole, ikke fordi forældrene alene har bidraget via skatten til børnenes skolegang, men fordi tidligere generationer også har bidraget. Det forventes så, at langt hovedparten af disse børn efterfølgende overholder »generationskontrakten« og gør det samme for de kommende generationer, sådan at disse kan få de samme muligheder for en gratis uddannelse.

Der er imidlertid et stort »misfit« mellem de danske traditioner vedrørende »generationskontrakten« og Domstolens afgørelse i SU-sagen. Afgørelsen betyder nemlig, at EU-borgere kan komme til landet og modtage SU, uden at disse borgeres tidligere generationer har bidraget til den danske velfærdsmodel. Dette er et brud på »generationskontrakten« og dermed et meget tydeligt »misfit«.

7.2.3 Veto- og medieringspunkter Den tredje mellemliggende variabel er veto- og medieringspunkter (jf. afsnit 3.1.2.3). I det følgende vil udtalelser fra henholdsvis opposition, presse, eksperter, interesseorganisationer og den danske folkeopinion (sidstnævnte i form af læserbreve) blive analyseret i forhold til de tre identificerede »misfit« i det forrige afsnit.

SU-sagen medførte en omfangsrig politisk debat, hvor særligt tre forhold kom i fokus. For det første gjorde særligt oppositionen det meget tydeligt, at denne helt overordnet var utilfreds med regeringens indsats i SU-sagen samt Domstolens præjudicielle afgørelse. For det andet krævede flere af de nationale aktører, at der skulle opsættes værn for at beskytte det danske

Side 48 af 91 SU-system. Og sidst men ikke mindst var der et ønske om en konsekvensanalyse, der primært skulle estimere de økonomiske konsekvenser, som afgørelsen medførte.

Det første forhold, nemlig den overordnede utilfredshed med Domstolens afgørelse og regeringens indsats, kom særligt til udtryk blandt en række politikere. Eksempelvis kaldte MF Pia Adelsteen (DF) regeringens indsats i SU-sagen for et ”nederlag ved EU-domstolen” (Ministeriet for Forskning, Innovation og Videregående Uddannelser, 2013b:1). Folketingskollegaerne Karen Jespersen (V) og Peter Skaarup (DF) rettede ligeledes en kritik mod regeringen, og sidstnævnte anklagede derudover regeringen for slet ikke at anerkende SU-sagen som et problem og for blot at se passivt til (Jespersen, 2013; Skaarup, 2013).

Oppositionens kritik og særligt MF Peter Skaarups anklage om, at regeringen blot så passivt til i forhold til Domstolens afgørelse i SU-sagen, er på linje med det første identificerede »misfit« vedrørende den danske demokratimodel i det foregående afsnit. Det er nemlig højst uvant, at en anden instans – i dette tilfælde Domstolen – kan tilsidesætte lovgivning, som et demokratisk valgt flertal i Folketinget har vedtaget. Parlamentssuveræniteten vægtes højest i det danske flertalsdemokrati, og med Domstolens afgørelse blev de 179 folkevalgte danske politikere nødt til at ændre reglerne på SU-området, selvom mange af disse tydeligvis var imod en sådan ændring. SU-sagen og herunder oppositionens reaktioner på sagen er et klart eksempel på, at danske traditioner støder sammen med traditionerne på EU-plan: parlamentssuveræniteten over for Domstolen. Oppositionens modstand mod Domstolens afgørelse er i det hele taget et billede på de vedvarende spændinger, der er mellem de økonomiske og sociale dimensioner af det indre marked som afdækket i afsnit 4.4.

Oppositionens kritik blev imidlertid mødt af en modkritik af en række danske eksperter. Eksempelvis gjorde lektor ved Københavns Universitet Catherine Jacqueson opmærksom på, at der intet opsigtvækkende var i Domstolens afgørelse. Afgørelsen burde ikke komme som nogen overraskelse, idet Domstolen med afgørelsen blot bekræftede det, den adskillige gange i tidligere domsafsigelser havde sagt, nemlig at EU-borgere, ”der arbejder i Danmark, skal ligestilles med danske statsborgere, og [dermed] have de samme rettigheder” (Jacqueson, 2013).

Side 49 af 91 Catherine Jacqueson understreger således, at arbejdskraftens fri bevægelighed og princippet om ikke-diskrimination er to helt centrale begreber i EU, som Danmark er nødt til at tage højde for. Dette er på linje med Neergaard & Nielsen, der også understreger vigtigheden af de to begreber, og den stigende betydning begreberne har fået blandt andet grundet Domstolens afgørelser på området herunder i forhold til den stadigt bredere afgrænsning af begrebet »arbejdstager« (jf. kapitel 4).

Det andet forhold om mulighederne for opsættelsen af værn, således at man fra dansk side igen kunne begrænse antallet af EU-borgere, der var berettiget til at modtage SU, blev adresseret og debatteret af flere aktører. Eksempelvis ønskede MF Jens Henrik Thulesen Dahl (DF) at få at vide, hvordan regeringen ville sikre det nuværende danske SU-system, samt sikre at Danmark ikke ville være nødsaget til at lave systemet om til et mindre effektivt system grundet Domstolens afgørelse (Folketinget, 2013:talepunkt 68+72).

Muligheden for opsættelsen af værn adresserede regeringen selv i et notat vedrørende en økonomiske konsekvensanalyse. Således tilkendegav Ministeriet for Forskning, Innovation og Videregående Uddannelser, at Uddannelsesministeriet og Justitsministeriet på baggrund af Domstolens afgørelse ville gennemgå ”mulighederne for at ændre SU-reglerne”, fx at der i højere grad, end det var tilfældet, indførtes ”optjeningsprincipper knyttet til et bopælskrav” (Ministeriet for Forskning, Innovation og Videregående Uddannelser, 2013c:3). Det blev dog tilføjet i notatet blot få linjer efter, at vurderingen fortsat var, ”at ethvert forsøg på at indføre regler om optjeningsprincipper med henblik på at begrænse ”vandrende arbejdstageres” […] mulighed for at blive ligestillet med danske statsborgere ift. SU-reglerne [ville] være indirekte diskrimination og dermed i strid med EU-reglerne” (Ibid.).

Både regeringens og oppositionens ønske om at opsætte værn er på linje med analysen af »misfit« nummer to vedrørende den danske velfærdsmodel i det foregående afsnit. Dette skyldes, at en opsættelse af værn netop er et udtryk for at bevare og beskytte de danske traditioner og interesser, som Domstolens afgørelse udfordrer. Således ønsker politikerne at bevare traditionerne for, at der er en lukkethed om den danske velfærd, og at beskytte de danske interesser i, at Danmark kan begrænse EU-borgeres adgang til den danske SU.

Side 50 af 91 Mulighederne for opsættelsen af værn og nærmere bestemt hvilke værn, blev også debatteret. Således kom eksempelvis Berlingske med et forslag i en ledende artikel den 20.06.13 under overskriften ”Velfærdsmodel må bygges om”. Argumentet i denne artikel var, at den danske universelle skattefinansierede velfærdsmodel oplevede et stigende pres på grund af EU- medlemsskabet. Derfor måtte modellen laves om fra det universelle skattefinansierede system i retning af det arbejdsmarkedsorienterede socialforsikringssystem, som afdækket i afsnit 6.2 blandt andet er kendt fra Tyskland. Dette skulle man gøre ved fx at indføre ”brugerbetaling på flere offentlige ydelser og øge anvendelsen af forsikringsprincippet” (Berlingske, 2013b). En sådan omlægning af selve den danske velfærdsmodel var ligeledes én af to mulige løsninger på de udfordringer, som SU-sagen stillede Danmark overfor ifølge borgeren Robert Spliid. Enten skulle man indføre en velfærdsmodel i stil med den tyske – altså et arbejdsmarkedsorienteret socialforsikringssystem – eller også skulle man indføre et indirekte opsparingsprincip. Dette princip går ud på, at man opsparer rettigheder ud fra, hvor mange år man har været i Danmark13 (Spliid, 2013). Robert Spliid fandt således, at det var de danske politikere, som bar skylden for de danske ”åbne kasser” – og ikke EU – på grund af deres insisteren på at beholde den danske skattefinansierede velfærdsmodel (Ibid.).

Berlingskes og Robert Spliids forslag om at ændre den danske velfærdsmodel i retning af den tyske konservative velfærdsmodel er i tråd med Bislev og Abrahamsons forudsigelse om, at velfærdsmodellerne i fremtiden formentlig vil få et andet udseende, da de individualistiske og markedsbaserede løsninger vil blive de mest fremtrædende. Dette er netop særligt fordi den universelle skattefinansierede velfærdsmodel i stigende grad vil komme i konflikt med udviklingen inden for EU (jf. afsnit 6.2). Dog tager hverken Berlingske eller Robert Spliid højde for det forhold, som Larsen og Møller understreger vigtigheden af: Nemlig at det er yderst sjældent og ikke mindst svært at rive en velfærdmodel ned, og udskifte denne med en anden, når først en velfærdsmodel er blevet introduceret og har slået rødder i et land (jf. afsnit 6.2).

Det tredje og sidste forhold, en økonomisk konsekvensanalyse, anmodede blandt andet MF Pia Adelsteen (DF) om (Ministeriet for Forskning, Innovation og Videregående Uddannelser,

13 Princippet er allerede anvendt i dansk lovgivning i forhold til den danske pension. Side 51 af 91 2013b:1). I den forbindelse offentliggjorde Ministeriet for Forskning, Innovation og Videregående Uddannelser et notat med den efterspurgte konsekvensanalyse. Af denne fremgik det, at man skønsmæssigt vurderede, at Domstolens afgørelse ville medføre en merudgift på ca. 200 millioner kroner årligt efter tilbageløb og skat ved et uændret søgemønster. En merudgift der skulle indarbejdes i de kommende finanslove (Ministeriet for Forskning, Innovation og Videregående Uddannelser, 2013c:2-3).

Mens oppositionen var kritisk over for afgørelsen og de økonomiske konsekvenser med en merudgift på ca. 200 millioner kroner, udtrykte regeringen sig mere positivt stemt i forhold til de økonomiske udsigter. Således opfordrede daværende undervisningsminister Morten Østergaard til at slå koldt vand i blodet (Østergaard, 2013). Dels fordi der med Domstolens afgørelse ikke var tale om, at alle europæiske studerende i Danmark nu ville kunne få SU, eftersom 1) man skulle have fast arbejde og arbejde hver måned for at have status af »arbejdstager«, og 2) man skulle blive optaget på en uddannelse i Danmark, der var SU- berettiget. Dels fordi mange af de europæiske studerende, som tog deres uddannelse i landet, efterfølgende valgte at blive og arbejde og dermed betalte skat i Danmark, hvorfor det ikke var ”nogen dårlig idé for samfundsøkonomien at tiltrække udenlandske studerende” (Ibid.). Regeringen fokuserede og fremhævede således de mulige positive økonomiske gevinster, som Domstolens afgørelse kunne medføre på længere sigt, fremfor den merudgift, som SU-sagen medførte på kortere sigt. Dette blev bakket op af en række eksperter. Eksempelvis anså tidligere overvismand professor Torben M. Andersen og økonomiprofessor ved Aarhus Universitet Bo Sandemann Rasmussen SU-sagen for at have et stort potentiale. Således var selve SU-regnestykket blot en mellemregning, idet et øget antal europæiske studerende i Danmark kunne ende med at være en sand guldgruppe for landet14 (Sørensen & Aagaard, 2013). Den daværende landsformand for interesseorganisationen Europæisk Ungdom i Danmark, Nikolaj Borreschmidt, meldte sig også ind i debatten og udtalte i tråd med Morten Østergaard, Bo Sandemann Rasmussen og Torben M. Andersen, at såfremt EU-borgerne

14 Dette udtalte de på baggrund af beregninger, foretaget for Uddannelsesministeriet af DREAM-gruppen. Disse viste, at hvis yderligere 1.000 studerende kom til Danmark, kunne dette gavne den offentlige økonomi med 750 millioner kroner årligt – et tal hvori der var taget højde for eventuel gratis uddannelse samt SU under studierne. Beregningerne var lavet ud fra forudsætningen, at den samme procentdel (som i 2008 var på 39 procent af de internationale studerende (Tholl, 2013)) ville blive i landet efter endt uddannelse (Sørensen & Aagaard, 2013). DREAM-gruppen er den uafhængige forskningsinstitution Danish Rational Economic Agent Model, hvis hovedformål er at foretage langsigtede strukturanalyser af den danske økonomi (DREAM-gruppen, n.d.). Side 52 af 91 kunne opfylde optagelseskravene på de danske universiteter og havde et studiejob, så skulle man ifølge Nikolaj Borreschmidt se på det langsigtede positive økonomiske perspektiv (Borreschmidt, 2013a; Borreschmidt, 2013b).

Dette langsigtede positive økonomiske perspektiv, som fremhæves af både regeringen, eksperter og interesseorganisationen Europæisk Ungdom, står imidlertid i modsætning til de tre identificerede »misfit« i det foregående afsnit. De tre parter fokuserer udelukkende på de mulige økonomiske gevinster, SU-sagen kan medføre, men forholder sig ikke til, de eksisterende danske nationale traditioner og interesser vedrørende tildeling af SU til EU- borgere. I denne sammenhæng er det særligt traditionerne og interesserne i forhold til det tredje »misfit« vedrørende »generationskontrakten«. Den solidaritet og tillid på tværs af generationer, der er i den danske befolkning, bygger på (som afdækket i afsnit 6.3), at man kan stole på hinanden, og at de bidrag, man som borger yder til fællesskabet, ender det rigtige sted. Eftersom de tidligere generationer til de EU-borgere, der nu har fået ret til SU grundet Domstolens afgørelse, ikke har bidraget til den danske velfærdsmodel, kan de danske skatteydere få følelsen af, at de bidrag, de yder, ikke længere ”ender det rigtige sted”. Dette kan have konsekvenser for »generationskontrakten«. Solidariteten og tilliden i det danske samfund er af stor betydning for den danske velfærdsmodel. Som afdækket i afsnit 6.3, kan opbakningen til velfærdsmodellen ifølge Larsen & Møller blive markant mindsket, hvis opfattelsen bliver, at udefrakommende udnytter systemet og modtager sociale ydelser, de eller tidligere generationer ikke selv har været med til at bidrage til. Dette kan være med til at undergrave solidariteten og tilliden og dermed »generationskontrakten«. Det er derfor påfaldende, at ikke en eneste af de inddragede nationale aktører forholder sig til SU-sagens konsekvenser i forhold til »generationskontrakten« og herunder solidariteten og tilliden. Dette er til trods for, at »generationskontrakten« som analyseret i afsnit 7.2.2.3 udgør et tydeligt »misfit« i SU-sagen.

7.2.4 Efterlevelseskultur Den fjerde og sidste mellemliggende variabel er efterlevelseskultur (jf. afsnit 3.1.2.4). I det følgende identificeres Danmarks efterlevelseskultur i forhold til de fire idealtyper for »world of compliance« af Falkner et al. (jf. afsnit 3.1.2.4.1), og hvorvidt landet holder sig inden for sin oprindelige idealtype »world of law observance«, eller om Danmark tilhører en anden idealtype specifikt i SU-sagen. Side 53 af 91 Som analysen af de forrige mellemliggende variabler har vist, mødte Domstolens præjudicielle afgørelse i SU-sagen betydelig modstand i Danmark. Trods denne modstand tilpassede regeringen den danske retstilstand ved en praksisændring, så dansk praksis igen var i overensstemmelse med EU-retten på SU-området. Dette betyder, at Danmark i SU-sagen hører ind under idealtypen »world of law observance«, hvilket er samme idealtype som Falkner et al. i sin tid påviste, at Danmark tilhører.

Efter ovenstående analyse af de mellemliggende variabler i forhold til den danske modtagelse og håndtering af SU-sagen, vil det i det følgende blive analyseret, hvilken grad af forandring SU-sagen har medført i forhold til den nationale politik vedrørende den danske SU.

7.3 Afhængig variabel: forandring af national politik På baggrund af den samlede forudgående analyse af de fire mellemliggende variabler er det nu muligt at vurdere, hvilken grad af forandring der har fundet sted i forbindelse med SU- sagen i Danmark. Trods fejlfortolkningen af sammenhængen mellem Opholdsdirektivet og arbejdstagerbegrebet, tre betydelige »misfit« i forhold til demokratimodellen i Danmark, den danske velfærdsmodel og »generationskontrakten« samt en udtalt modstand særligt fra oppositionen imod Domstolens afgørelse i SU-sagen, valgte regeringen at ændre den danske retstilstand, således at den igen var i overensstemmelse med landets EU-retlige forpligtelser på SU-området. Set i forhold til Radaellis fire grader af forandring suppleret med en femte af Kelstrup et al. (jf. afsnit 3.1.3) er graden af forandring i SU-sagen på baggrund af ovenstående dermed tilpasning. De fundamentale politiske præmisser er fortsat bevaret, idet selve SU- systemet ikke er blevet ændret. Derimod er indholdet af politikområdet blevet ændret, idet praksissen for tildelingen af SU til EU-borgere blev tilpasset. Eftersom graden af forandring er tilpasning, er der altså sket den næststørste grad af forandring i forhold til de fem opstillede forandringsgrader:

Tilbagetrækning Inerti Absorption Tilpasning Transformation – 0 + ++ +++

Figur 2 i afsnit 3.1.3

Side 54 af 91 7.4 Efterspillet i SU-sagen I den samlede forudgående analyse har jeg identificeret en række problematikker i forhold til Domstolens præjudicielle afgørelse i SU-sagen. SU-sagen havde imidlertid også et efterspil, som jeg vil redegøre for i dette afsnit, da efterspillet ajourfører udviklingen i sagen og bidrager til forståelsesrammen samt diskussionen i kapitel 9. Domstolens afgørelse fik nemlig 1) afgørende indflydelse på mulighederne for at nå til enighed om to reformer og en vækstplan (SU-reformen, kontanthjælpsreformen og vækstplanen), der alle var under forhandling, da Domstolens afgørelse kom i februar 2013, og 2) indflydelse på Dansk Folkepartis uddannelsespolitik.

Hvad angik reformen af SU-systemet udtalte blandt andet MF Jens Henrik Thulesen Dahl (DF), at det i lyset af Domstolens afgørelse var nødvendigt med en formulering i aftaleteksten om, hvordan domsafsigelsen skulle håndteres. Den daværende Uddannelsesminister Morten Østergaard afviste imidlertid over for Altinget.dk, at SU-sagen skulle få indflydelse på de igangværende forhandlinger om SU-reformen (Information, 2013). Ikke desto mindre betragtede Dansk Folkeparti Domstolens afgørelse i SU-sagen som en bombe under det danske SU-system og krævede, at problemet skulle adresseres i SU-reformens endelige aftaletekst (Bonde & Burhøi, 2013). Det var et krav, som Morten Østergaard alligevel ikke kunne afvise, som ellers først udmeldt til pressen. SU-forligskredsen15 blev nemlig den 18. april 2013 i den endelige aftaletekst om SU-reformen enige om fire forhold netop vedrørende SU-sagen. For det første skulle Ministeriet for Forskning, Innovation og Videregående Uddannelser fremover fremlægge en årlig status for udviklingen i antallet af EU- og EØS- borgere, der på baggrund af SU-sagen, nu var berettiget til SU, samt at ministeren skulle mødes med forligskredsen i forbindelse med den årlige opgørelse. For det andet blev man enige om, at såfremt udviklingen afveg væsentligt fra den skønsmæssige vurdering på de ca. 200 millioner kroner årligt i merudgifter, forpligtede partierne sig til i forligskredsen at sikre finansieringen inden for SU-området og iværksætte relevante værnsinitiativer. For det tredje forpligtede partierne sig til at arbejde aktivt i enhver relevant europæisk sammenhæng for at fremme forudsætningerne for at opretholde det nuværende danske SU-system. Skulle det imidlertid blive tilfældet, indeholdt aftalen mellem forligspartierne en forpligtelse til at

15 SU-forligskredsen bestod af Regeringen – der på det tidspunkt talte Socialdemokraterne, Radikale Venstre og Socialistisk Folkeparti – Venstre, Det Konservative Folkeparti, Dansk Folkeparti og Liberal Alliance (Ministeriet for Forskning, Innovation og Videregående Uddannelser, 2013a:1). Side 55 af 91 omlægge SU-systemet om nødvendigt. Sidst men ikke mindst vedtog forligsparterne, at der skulle være en skærpet administrativ praksis for at undgå misbrug af den danske SU. Denne skærpede administrative praksis indebar helt konkret etableringen af en administration, der måned for måned på baggrund af input fra e-indkomstregisteret automatisk skulle kontrollere, at EU-borgere, der modtog SU grundet status af »arbejdstager« i artikel 45 TEUF’s forstand, fortsat havde denne status og dermed var berettiget til fortsat at modtage støtten (Ministeriet for Forskning, Innovation og Videregående Uddannelser, 2013a:12).

Det var derfor et kompromis, som blev helt centralt for vedtagelsen i SU-forligskredsen af en endelig aftaletekst om SU-reformen. Et kompromis hvor regeringen forpligtede sig til at holde nøje øje med udviklingen i antallet af ansøgere om SU fra EU-borgere og blandt andet at lave en årlig status på denne udvikling.

Den seneste årlige opgørelse over udviklingen i antallet af SU-modtagere fra andre EU-lande fremgår af et notat fra Uddannelses- og Forskningsministeriet, som er fra den 8. september 2014 – altså knap 1½ år efter den endelige aftaletekst blev vedtaget. Tallene i notatet er opgjort pr. 1. august 2014 og dækker derfor de første syv måneder af 2014. Af tabel 1, som er en opgørelse over EU-borgeres modtagelse af dansk SU i perioden januar 2013 til juli 2014, fremgår det, at i de første syv måneder i 2013 modtog gennemsnitligt 851 EU-borgere dansk SU pr. måned. Dette tal er for de tilsvarende første syv måneder i 2014 over tredoblet, idet gennemsnitligt 2.985 EU-borgere pr. måned modtog samme støtte (Uddannelses- og Forskningsministeriet, 2014:2). Ud fra de tal, som det nuværende Uddannelses- og Forskningsministerium har opgivet, er der altså sket en betydelig stigning i antallet af EU- borgere, der modtager dansk SU på baggrund af Domstolens præjudicielle afgørelse. I notatet omregnes tallene til det, der kaldes helårsmodtagere, og det fremgår, at udbetalingen af SU for de første syv måneder i 2014 svarer til 2.772 helårsmodtagere. Den merudgift på 200 millioner kroner man i starten af april 2013 fra regeringens side vurderede var tilstrækkelig til at dække omkostningerne ved Domstolens afgørelse, svarer omregnet til helårsmodtagere til en stigning på ca. 5.500 helårsmodtagere. Stigningen de første syv måneder i 2014 sammenlignet med 2013 ligger således inden for regeringens oprindelige vurdering. Det fremgår ydermere af notatet, at trods den betydelige stigning forventes det, at tildelingen af

Side 56 af 91 SU til EU-borgere de resterende måneder i 2014 således vil holde sig inden for regeringens oprindelige vurdering på de ca. 5.500 helårsmodtagere (Ibid.).

Foruden en oversigt over og gennemgang af udviklingen i antallet af EU-borgere, der modtager SU på baggrund af Domstolens afgørelse i SU-sagen, indeholder notatet ligeledes et informerende afsnit om den skærpede administrative praksis, forligskredsen valgte at etablere for at undgå misbrug af SU-systemet. Af dette afsnit fremgår det, at siden idriftsættelsen af et it-system i marts/april 2014, der skal sikre den automatiske kontrol, ”har ca. 500 af de vandrende arbejdstagere med ret til SU fået standset udbetalingen af SU og/eller har fået et tilbagebetalingskrav for tidligere udbetalt SU. Samtidig pågår pt. behandlingen af ca. 650 andre sager” (Ibid.:5).

Som angivet var det imidlertid ikke kun forhandlingerne vedrørende SU-reformen, der blev berørt af Domstolens afgørelse. Også forhandlingerne om den store vækstplan og kontanthjælpsreformen blev berørt (Bonde & Aagaard, 2013; Hvass & Klarskov, 2013; Sørensen, 2013). Dette skyldtes, at regeringens vækstplan blandt andet skulle finansieres ved hjælp af besparelser via SU-reformen på 2 milliarder kroner (samt besparelser via kontanthjælpsreformen), hvilket Domstolens afgørelse i SU-sagen risikerede at underminere. Det lykkedes dog til slut at nå til enighed, hvorfor både kontanthjælpsreformen og vækstplanen også endte med at blive vedtaget (Pedersen, 2013).

Sidst men ikke mindst kom der ligeledes et efterspil i forhold til SU-sagens indflydelse på Dansk Folkepartis politik på uddannelsesområdet, idet sagen ifølge partiet selv medførte en opbakning til Venstres forslag om nedsættelsen af en »taxameterkommission«, der skulle se på mulighederne for brugerbetaling på landets uddannelser (Aagaard, 2013; Sørensen, 2013). Mens Venstre argumenterede for, at brugerbetaling ville medføre ”positive incitamentsstrukturer”, argumenterede Dansk Folkeparti for nedsættelsen af kommissionen med SU-sagen for øje. Jens Henrik Thulesen Dahl (DF) udtalte således til Berlingske, at uddannelser burde være gratis, men i lyset af Domstolens afgørelse, var det nødvendigt at se på mulighederne for at sætte værn op. I den forbindelse foreslog man i partiet, at en sådan mulighed kunne være en delvis brugerbetaling. Dog skulle det så være muligt at låne til at betale for uddannelsen eller få et skattefradrag for at blive kompenseret (Ibid.). Venstre valgte

Side 57 af 91 dog kort efter at trække sit forslag om brugerbetaling tilbage, hvilket var til stor ærgrelse for Dansk Folkeparti (Aagaard, 2013).

Den forudgående analyse af SU-sagen har bidraget til at afdække forholdet mellem SU-sagen (årsag) og graden af påvirkning af den danske politik på området (effekt). Dette er gjort ved, at undersøge processen mellem de to og dermed afdække mellemregningerne, der er med til at nuancere og forklare forholdet netop mellem årsag og effekt. Som jeg har redegjort for i kapitel 2 om metode, har jeg valgt at inddrage to cases i min analyse, hvorfor en analyse af børnecheck-sagen er det næste skridt.

Side 58 af 91 8. Analyse af børnecheck-sagen For at forstå børnecheck-sagens betydning for Danmark, og hvordan denne har påvirket den danske velfærdsmodel, vil jeg i dette kapitel anvende europæiseringsstudiet til at analysere børnecheck-sagen inden for afhandlingens forståelsesramme i lighed med analysen af SU- sagen. Formålet er at undersøge forholdet mellem årsag (den uafhængige variabel: børnecheck-sagen) og effekt (den afhængige variabel: graden af påvirkning af den danske velfærdsmodel) ved at analysere selve processen mellem de to og derved identificere de knaster, der er opstået ved integreringen af Kommissionens meddelelse i børnecheck-sagen i Danmark. Analysen skal i sidste ende bidrage til en diskussion om, hvordan den danske velfærdsmodel påvirkes af arbejdskraftens fri bevægelighed og princippet om ikke- diskrimination.

8.1 Uafhængig variabel: børnecheck-sagen Før beskrivelsen af den uafhængige variabel børnecheck-sagen, vil artikel 258 i TEUF om traktatkrænkelsesproceduren og EU’s projekt EU Pilot blive gennemgået, da disse var startskuddet på børnecheck-sagen.

8.1.1 Traktatkrænkelsesproceduren og EU Pilot For at anvende den såkaldte traktatkrænkelsesprocedure skal der være en traktatbrudssag. Denne forekommer, når der anlægges sag mod et medlemsland med påstanden om, at dette land ikke overholder sine EU-retlige forpligtelser. En traktatbrudssag kan startes enten af et andet medlemsland, hvilket er yderst sjældent, eller af Kommissionen, hvilket er det mest almindelige. Dette skyldes, at Kommissionen er traktatens vogter og netop derfor skal kontrollere, at medlemslandene overholder EU-retten. Finder medlemslandene eller Kommissionen, at et medlemsland ikke overholder deres EU-retlige forpligtelser, skal disse følge en særlig procedure: traktatkrænkelsesproceduren (Folketingets EU-Oplysning, 2009). Denne fremgår for Kommissionens vedkommende af Lissabontraktatens artikel 258 TEUF og for medlemslandenes vedkommende af artikel 259 TEUF (Folketingets EU-Oplysning, 2008:187). Da børnecheck-sagen blev igangsat på Kommissionens foranledning, vil der i det følgende blive fokuseret på traktatkrænkelsesproceduren for Kommissionen – altså artikel 258 TEUF.

Side 59 af 91 Af artikel 258 TEUF fremgår det, at hvis Kommissionen finder, at et medlemsland ikke overholder sine EU-retlige forpligtelser, og at der således er tale om en traktatbrudssag, så har Kommissionen beføjelser til at indlede en traktatkrænkelsesprocedure (Ibid.). Denne procedure starter med, at Kommissionen sender en såkaldt åbningsskrivelse til det pågældende medlemsland. I denne fremlægger Kommissionen sine synspunkter og redegør for, hvorfor Kommissionen mener, at landet ikke overholder sine EU-retlige forpligtelser. Således bliver landet orienteret om forholdene og har mulighed for at kommentere på Kommissionens vurdering. Kommissionen sender herefter en såkaldt begrundet udtalelse, hvor denne i lyset af medlemslandets svar på ny redegør for sin vurdering. Kommissionen afslutter den begrundede udtalelse med en vurdering af, hvorvidt denne mener, at der stadig er tale om en traktatbrudssag. Er medlemslandet uenig med Kommissionen, og fastholder Kommissionen efter medlemslandets kommentarer, at landet ikke overholder EU-retten, får medlemslandet en frist til at tilpasse den nationale retstilstand til EU-retten. Vælger landet ikke at efterkomme denne frist, kan Kommissionen som følge heraf anlægge sagen ved Domstolen, hvorefter medlemslandet skal efterleve Domstolens afgørelse (Folketingets EU- Oplysning, 2009).

Ovenstående procedure for traktatkrænkelser er altså den almindelige procedure. Som det fremgår af beskrivelsen ovenfor, er der tale om et langt behandlingsforløb fra Kommissionen først opdager, at et medlemsland ikke overholder EU-retten til, at sagen eventuelt bliver anlagt ved Domstolen. Dette vil ske, såfremt det ikke forinden er blevet ordnet, enten ved at det pågældende land retter ind, eller ved at Kommissionen accepterer landets forklaring og vurderer, at der ikke alligevel er tale om en misligholdelse af EU-retten. Dertil skal Domstolen behandle sagen, hvilket også tager tid. Der er altså kort sagt lange behandlingstider forbundet med traktatkrænkelsesproceduren i artikel 258 TEUF. Derfor foreslog Kommissionen i 2007 i sin meddelelse "Et resultatorienteret Europa – anvendelse af fællesskabsretten" at iværksætte et projekt, der skulle fremme dialogen mellem Kommissionen og medlemsstaterne i forbindelse med mulige traktatbrudssager med det formål at forkorte behandlingstiderne og samtidig styrke kommunikationen mellem de to parter (Kommissionen, 2007:8). Således var idéen, at det nye samarbejde skulle anvendes til hurtigt at korrigere overtrædelser af EU- retten fremfor at benytte traktatkrænkelsesproceduren som beskrevet ovenfor. Projektet indebar, at der ”blev oprettet en fortrolig online-database for kommunikationen mellem

Side 60 af 91 Kommissionens tjenestegrene og medlemsstaternes myndigheder” (Kommissionen, 2010:3). Gennem denne database er det muligt at sende meddelelser til hinanden vedrørende en mulig traktatbrudssag. EU-projektet fik navnet EU Pilot og startede i april 2008, hvor femten medlemslande frivilligt meldte sig til at være med, herunder Danmark (Ibid.). I dag er alle 28 medlemslande med i projektet, hvorfor EU Pilot er blevet en almindelig anvendt procedure, der således benyttes, inden det første trin af traktatkrænkelsesproceduren iværksættes (Kommissionen, 2014).

Det var gennem dette EU-pilotprojekt, at Kommissionen sendte en meddelelse til Danmark om, at Kommissionen fandt det danske optjeningsprincip i forbindelse med børnechecken i modstrid med EU-retten. En meddelelse der vil blive gennemgået i det følgende afsnit.

8.1.2 Børnecheck-sagen I midten af april 2013 modtog Danmark en meddelelse fra Kommissionen gennem EU Pilot. Af meddelelsen fremgik det, at Kommissionen via en klage fra organisationen Region Sønderjylland-Slesvig var blevet gjort opmærksom på, at Danmark havde indført et optjeningsprincip i forhold til den danske børnecheck ved lov nr. 1609 af 22. december 2010. Optjeningsprincippet indebar, at for at modtage børnechecken skulle minimum en af forsørgerne til barnet eller børnene have haft bopæl eller arbejde i Danmark i mindst 2 ud af 10 år op til udbetalingen af børnechecken. Kunne den pågældende person ikke leve op til dette krav, ville denne modtage en procentdel af det fulde beløb. Således ville en person efter 6 måneders ophold eller arbejde i Danmark inden for de sidste 10 år modtage 25 % af det fulde beløb for en børnecheck, hvilket tilsvarende betød, at 12 måneders ophold eller arbejde ville medføre 50 % og så fremdeles. Dette fandt Kommissionen imidlertid at være i uoverensstemmelse med artikel 4 og 6 i forordning 883/2004 om koordinering af de sociale sikringsordninger (Skatteministeriet & Social- og Integrationsministeriet, 2013:3-6).

Af artikel 4 fremgår det, at ”personer, som er omfattet af denne forordning, har de samme rettigheder og pligter i henhold til en medlemsstats lovgivning som vedkommende medlemsstats egne statsborgere […]” (Europa-Parlamentet & Rådet, 2004b:13). Princippet om ikke-diskrimination bliver altså ligesom i SU-sagen fremhævet, som et afgørende forhold. Mens artikel 4 omhandler ikke-diskrimination, vedrører artikel 6 sammenlægning af perioder i forhold til sociale sikringsordninger – også kaldet sammenlægningsprincippet. Af artiklen

Side 61 af 91 fremgår det, at ”hvor sociale ydelser afhænger af en vis periodes forsikring, beskæftigelse eller ophold, da skal en forudgående periodes optjening under et andet medlemslands lovgivning medregnes som om optjeningen var sket i det aktuelle medlemsland” (Folketingets EU-Oplysning, 2014a).

Regeringen fandt, at Kommissionen havde ret i sin vurdering, og meddelte til Folketinget, at regeringen ville sørge for, at den danske retstilstand blev tilpasset, således at denne igen var i overensstemmelse med EU-retten. Dette indebar, at man ville medregne perioder tilbagelagt i andre medlemsstater ved vurderingen af, hvorvidt den pågældende EU-borger var berettiget til at modtage børnecheck. Altså ville optjeningsprincippet i fremtiden blive administreret anderledes (Skatteministeriet & Social- og Integrationsministeriet, 2013:3-6). Da det imidlertid var ”forudsat i bemærkningerne til 2010-loven, at de danske myndigheder – ved vurderingen af, om en person [havde] optjent ret til børne- og ungeydelse – alene [skulle] medregne bopæls- og beskæftigelsesperioder, der [var] tilbagelagt i Danmark” (Justitsministeriet, 2013b:2), var det ifølge Justitsministeriet nødvendigt, at følge praksisændringen op med et lovforslag. Dette skulle gøres, så ikke blot praksis, men ligeledes bemærkningerne til 2010-loven kom i fuld overensstemmelse med landets EU-retlige forpligtelser (Ibid.:3). På denne baggrund ville regeringen i efteråret 2013 fremsætte et lovforslag (Skatteministeriet & Social- og Integrationsministeriet, 2013:3-6). Ligesom i SU- sagen ville tidligere afviste ansøgninger blive genoptaget og genbehandlet ud fra den ændrede praksis (Ibid.). Det fremgår af Skatteministeriets pressemeddelelse den 18. juni 2013, at regeringen forventede, at en sådan tilpasning af den danske retstilstand til EU-retten ville medføre en merudgift på ca. 15 millioner kroner årligt. Dette beløb skulle således lægges oveni de ca. 17 milliarder kroner, der blev udbetalt i børnecheck om året i Danmark (Skatteministeriet, 2013).

Regeringen valgte altså at tilpasse den danske retstilstand på baggrund af Kommissionens meddelelse via projektet EU Pilot. Dette betød, at sagen ikke blev ført videre, hvorfor Kommissionen heller ikke indledte en traktatkrænkelsesprocedure. Som analysen vil vise, blev regeringen kritiseret for denne beslutning om ikke at holde på den danske lovgivning og afprøve sagen ved Domstolen, ligesom praksisændringen skulle vise sig at blive endnu et kritikpunkt fra særligt oppositionen.

Side 62 af 91 8.2 De mellemliggende variabler Ved anvendelsen af de fire mellemliggende variabler, der blev kortlagt i kapitel 3, vil jeg i det følgende analysere, hvordan børnecheck-sagen blev bearbejdet nationalt, samt hvilke forhold der havde afgørende indflydelse på den danske gennemførelse af Kommissionens meddelelse i børnecheck-sagen.

8.2.1 Den politiske, institutionelle kapacitet Trods Danmarks høje grad af politisk, institutionel kapacitet (jf. afsnit 3.1.2.1) – den første mellemliggende variabel – er børnecheck-sagen ligesom SU-sagen et eksempel på, at en given EU-beslutning ikke altid implementeres korrekt i enhedsstater. Dette skyldes, at beslutningen ofte vil blive mødt med reaktioner fra blandt andet ministerier eller underliggende forvaltningsniveauer. Disse reaktioner fremgår i de to sager ikke af de offentligt tilgængelige dokumenter, men modsat SU-sagen er reaktionerne samt baggrunden for lov nr. 1609 og embedsapparatets arbejde i denne sammenhæng i børnecheck-sagen blevet afdækket af journalist Jesper Tynell (herefter Tynell) i bogen Mørkelygten. Bogen udkom i efteråret 2014 under stor offentlig bevågenhed.

Bogen omhandler rammerne for de danske embedsmænds arbejde, og i særlig grad hvordan de både skal tjene og være tro mod ministeren, samtidig med at de skal stille faktuel og korrekt information til rådighed for Folketinget og offentligheden. Bogen behandler flere sager i dansk politik, hvoraf en af disse er børnecheck-sagen. Bogen bygger på fortrolige samtaler med anonyme embedsmænd i centraladministrationen, herunder ministerier og styrelser samt på aktindsigt i blandt andet mailkorrespondancer og fortrolige/interne dokumenter. De hemmelige kilder medfører, at det hverken er muligt at verificere disse kilder eller deres udtalelser. Trods dette anvendes bogen i denne afhandling med dette forbehold, idet afsnittet i bogen om børnecheck-sagen foruden de fortrolige samtaler, ligeledes bygger på mailkorrespondancer, der er citeret i bogen og understøtter kildernes udtalelser.

Af bogen fremgår det, at lov nr. 1609 blev fremsat af den daværende VK-regering for at få støttepartiet Dansk Folkepartis opbakning til finansloven for 2011 (Tynell, 2014:215). Skulle Dansk Folkeparti stemme for den kommende finanslov, ville partiet have en lov mod, at vandrende arbejdstagere fra dag ét i Danmark kunne få børnecheck og sende den hjem til deres børn i de øvrige EU-lande. På denne baggrund blev jurister i en række ministerier bedt

Side 63 af 91 om at vurdere, hvorvidt det ville være lovligt at efterkomme Dansk Folkepartis krav i forhold til EU-retten. De involverede ministeriers vurdering var ifølge Tynell et klart ”nej” (Ibid.). Trods juristernes vurdering valgte man i regeringen at fortsætte drøftelserne, da det ellers ifølge Tynell kunne forhindre regeringen i at få vedtaget finansloven. I forløbet blev der foreslået flere forskellige optjeningsmodeller, men hver gang blev de afvist af jurister i blandt andet Pensionsstyrelsen, Skatteministeriet og Justitsministeriet (Ibid.:215-224). Dette gjorde juristerne med en henvisning til forordning 883/2004 om koordinering af sociale sikringsordninger og nærmere bestemt artikel 6, som er den artikel Kommissionen også fandt lov nr. 1609 at være i modstrid med (jf. afsnit 8.1.2). Juristerne påpegede således, at man godt kunne indføre lov nr. 1609, men forvaltede man den i overensstemmelse med EU-retten, ville den ingen betydning få for EU-borgere, eftersom sammenlægningsprincippet indebar, at tidligere perioder i de øvrige medlemslande skulle medregnes. Dette ville i praksis betyde, at disse EU-borgere var berettiget til ydelsen fra dag ét. Således ville loven kun have betydning for tredjelandsborgere – altså borgere fra lande uden for EU (Ibid.:216). Ifølge embedsmændene i Skatteministeriet var der således kun to muligheder, hvis man ønskede stramninger på området: Enten skulle man få alle de øvrige medlemslande med på idéen, eller også skulle man lave stramninger, der vedrørte alle, som var berettiget til børnecheck – altså nationale borgere såvel som udenlandske borgere (Ibid.:217).

Alligevel blev embedsmændene bedt om at finde en løsning. Da man ikke kunne finde de nødvendige argumenter for et optjeningsprincip i forhold til børnechecken, valgte man at ”overføre principper fra et helt andet retsområde, og vedrørende en helt anden personkreds, hvor EU-landene [havde] vedtaget ganske andre regler” (Ibid.:219). Man tog således reglerne for SU, hvor det er muligt at kræve forudgående ophold i den pågældende medlemsstat16. Juristerne i både Skatteministeriet og Justitsministeriet var overbeviste om, at det ikke var muligt at drage paralleller mellem de to områder. Som chefkonsulenten i Skatteministeriet formulerer det i Mørkelygten, så var det ”[…] det halmstrå, jeg kunne finde […]"(Ibid.:221). Det var et halmstrå, som den daværende VK-regering accepterede og dermed blev et lovforslag om optjeningsprincippet sendt til afstemning i Folketinget, der vel at mærke intet vidste om

16 Det er i den forbindelse vigtigt ikke at forveksle reglerne i SU-sagen med de regler, Tynell nævner. SU-sagen vedrørte som beskrevet i det forrige kapitel EU-borgere, som havde status af »arbejdstager« samtidig med, at de studerede. De regler, man valgte at overføre principper fra i børnecheck-sagen, vedrørte ikke gruppen af »arbejdstagere«, men den gruppe der udelukkende havde status af »studerende«. Side 64 af 91 den interne korrespondance og embedsmændenes gentagne opråb om, at optjeningsprincippet var i modstrid med EU-retten (Ibid.:223). Således blev lovforslaget vedtaget med stemmer fra de daværende regeringspartier (Venstre og Konservative), Dansk Folkeparti og Liberal Alliance (Ibid.:224).

Således udelukkede lov nr. 1609 og den efterfølgende forvaltning af loven en række EU- borgere fra at modtage børnecheck, som efter EU-retten ellers var berettiget til en sådan ydelse, hvilket var netop det, Kommissionen gjorde opmærksom på i sin meddelelse (jf. afsnit 8.1.2). Derfor valgte den nuværende regering at tilpasse den danske retstilstand til EU-retten på børnecheck-området. Konsekvensen af dette blev, at hvor man fra dansk side tidligere udelukkende havde vurderet ansøgninger om børnecheck ud fra den danske lov nr. 1609 om optjeningsprincippet, vurderede man nu ansøgningerne ud fra optjeningsprincippet sammenholdt med sammenlægningsprincippet – altså medregnede man perioder, hvor EU- borgeren havde optjent ret til familieydelser i andre medlemslande. Praksisændringen fremgår i dag blandt andet af Borger.dk17, hvor de nye regler for optjening af børnechecken står beskrevet (Digitaliseringsstyrelsen, n.d.b).

Børnecheck-sagen har altså ligesom SU-sagen tydeligvis medført en tilpasning af den danske retstilstand til EU-retten, hvilket har resulteret i en praksisændring ved tildelingen af børnecheck til EU-borgere. Trods Danmarks indplacering i gruppen af enhedsstater er denne sag – ligesom SU-sagen – et bevis på, at dette ikke nødvendigvis er ensbetydende med, at en EU-beslutning altid implementeres korrekt i national lovgivning. Men hvor det i SU-sagen ikke er muligt at vurdere, hvorvidt fejlfortolkningen var bevidst eller ubevidst, så blev lov nr. 1609 ifølge Tynell tilsyneladende vedtaget trods den daværende VK-regerings viden om, at loven var i modstrid med EU-retten.

8.2.2 Den politiske, institutionelle tradition Ved analysen af den anden mellemliggende variabel – den politiske, institutionelle tradition – anvendes hypotesen om »fit/misfit« (jf. afsnit 3.1.2.2.1). Ligesom i SU-sagen er der et tydeligt »misfit« i forhold til demokratimodellen i Danmark, den danske velfærdsmodel og »generationskontrakten«.

17 Borger.dk er borgernes samlede digitale indgang til den offentlige sektor. Borger.dk bliver leveret af Digitaliseringsstyrelsen og drives i et samarbejde mellem Staten, KL og Danske Regioner (Digitaliseringsstyrelsen, n.d.a). Side 65 af 91 8.2.2.1 »Misfit« #1: den danske demokratimodel Førstnævnte »misfit« er i børnecheck-sagen ikke fuldstændig identisk med SU-sagen, idet der i børnecheck-sagen ikke er tale om en præjudiciel afgørelse fra Domstolen, men derimod en meddelelse fra Kommissionen. Princippet er dog det samme for så vidt angår, at man i Danmark ikke er vant til, at en instans – det være sig Domstolen eller Kommissionen – kan tilsidesætte, det som et demokratisk valgt flertal i Folketinget har vedtaget, hvilket netop var, hvad meddelelsen fra Kommissionen medførte. Der er altså også i børnecheck-sagen et tydeligt »misfit« mellem de danske traditioner og traditionerne i EU-systemet.

8.2.2.2 »Misfit« #2: den danske velfærdsmodel De øvrige to »misfit« er helt tilsvarende dem i SU-sagen. Hvad angår den danske velfærdsmodel, bygger denne som afdækket tidligere på den modsatte logik af den, der er at finde inden for EU og herunder det indre marked. Hvor førstnævnte indebærer en ubevægelighed eller lukkethed omkring den danske velfærd, indebærer sidstnævnte modsat en fri bevægelighed eller åbenhed. Ligesom i SU-sagen er der i børnecheck-sagen tale om et tydeligt »misfit« mellem de eksisterende danske institutionelle traditioner samt interesser og Kommissionens meddelelse. Traditioner skal forstås på den måde, at traditionen om lukkethed omkring den danske velfærd blev tilsidesat for traditionerne inden for EU om fri bevægelighed og åbenhed. Interesser skal forstås således, at de danske interesser i at begrænse EU-borgeres adgang til børnechecken blev tilsidesat for at gøre plads til interesserne på EU-plan om arbejdskraftens fri bevægelighed og princippet om ikke- diskrimination.

8.2.2.3 »Misfit« #3: »generationskontrakten« Det tredje og sidste »misfit« vedrører som bekendt »generationskontrakten«. Som belyst i afsnit 6.3 eksisterer der i Danmark en kontrakt på tværs af og mellem generationer. Kontrakten bygger på solidaritet og tillid, og er med til at understøtte den danske universelle skattefinansierede velfærdsmodel. Kontrakten indebærer, at man bidrager til hinandens velfærd gennem skatten. Der er imidlertid et stort »misfit« mellem de danske traditioner og interesser vedrørende »generationskontrakten« og Kommissionens meddelelse. Sidstnævnte betyder nemlig, at EU-borgere kan komme til Danmark og modtage børnecheck, uden at disse borgeres tidligere generationer har bidraget økonomisk til den danske velfærdsmodel, hvilket er et betydeligt brud på »generationskontrakten« og dermed et tydeligt »misfit«.

Side 66 af 91 8.2.3 Veto- og medieringspunkter Den tredje mellemliggende variabel er veto- og medieringspunkter (jf. afsnit 3.1.2.3). I det følgende vil udtalelser fra henholdsvis opposition, presse, eksperter, interesseorganisationer og den danske folkeopinion (sidstnævnte i form af læserbreve) blive analyseret i forhold til de tre identificerede »misfit« i det forrige afsnit.

Børnecheck-sagen medførte ligesom SU-sagen en omfangsrig politisk debat, hvor særligt fire forhold kom i fokus. For det første var der særligt hos oppositionen en overordnet utilfredshed med, at regeringen havde tilpasset den danske retstilstand uden først at have prøvet sagen ved Domstolen. For det andet kritiseredes regeringen for at lave en praksisændring for tildeling af børnecheck til EU-borgere, inden at have fremsat og fået vedtaget et forslag til en ny lov på området. For det tredje krævede centrale aktører, at der skulle opsættes værn for at beskytte børnecheck-systemet. Og sidst men ikke mindst kom spørgsmålet om rimeligheden i, at EU-borgere nu kunne komme til Danmark og få børnecheck fra dag ét, samt hvad dette ville have af konsekvenser blandt andet for solidariteten, i fokus.

Det første forhold, nemlig den overordnede utilfredshed med, at regeringen havde tilpasset den danske retstilstand uden først at have prøvet sagen ved Domstolen, kom særligt til udtryk blandt en række politikere. Eksempelvis kritiserede MF Kristian Pihl Lorentzen (V) regeringen for at have ”lagt sig fladt ned” for Kommissionen (Lorentzen, 2013). Kritikken kom ligeledes til udtryk i et samråd med den daværende Skatteminister Holger K. Nielsen (herefter samrådet). Her kritiserede både Venstre og Dansk Folkeparti regeringen for ikke at have stået ved den danske lovgivning og prøvet sagen ved Domstolen, fremfor at tilpasse den danske retstilstand alene på baggrund af en meddelelse fra Kommissionen via EU Pilot (Udvalget for Udlændinge- og Integrationspolitik, 2013:talepunkt 16). Til kritikken svarede daværende skatteminister Holger K. Nielsen, at havde der været en reel mulighed for at vinde sagen, så havde Danmark også prøvet sagen ved Domstolen. Det var imidlertid Skatteministeriets juristers vurdering, at en sådan mulighed ikke eksisterede, hvorfor man valgte at tilpasse den danske retstilstand (Ibid.:talepunkt 4). Dette blev skatteministeren bakket op i af professor ved Københavns Universitet Peter Pagh, som slog fast, at regeringen ikke ville have fået noget ud af at føre børnecheck-sagen ved Domstolen. Ifølge Peter Pagh havde Domstolen nemlig en ”endnu mere offensiv fortolkning af reglerne, hvad [angik] EU-borgernes rettigheder [end

Side 67 af 91 Kommissionen], så at tro på et andet resultat i den forbindelse [havde] ingen gang på jorden” (Mathiasen, 2013). Peter Paghs udtalelser om Domstolens ”offensive fortolkning” af EU-retten er i tråd med Hjalte Rasmussens kritik af Domstolen (jf. afsnit 5.2). Her understreger Rasmussen netop, at den teleologiske fortolkningsstil er langt mere dynamisk samt formålsorienteret og dermed langt fra de danske traditioner for en bogstavstro fortolkningsstil.

Oppositionens kritik af, at regeringen valgte at ændre praksis for tildeling af børnecheck til EU-borgere, er på linje med det første identificerede »misfit« vedrørende den danske demokratimodel i det foregående afsnit. Selvom der i børnecheck-sagen ikke er tale om en præjudiciel afgørelse fra Domstolen, men derimod en meddelelse fra Kommissionen, er princippet det samme. Dette skyldes, at man i Danmark ikke er vant til, at en instans – det være sig Domstolen eller Kommissionen – kan tilsidesætte, det som et demokratisk valgt flertal i Folketinget har vedtaget, hvilket netop var, hvad meddelelsen fra Kommissionen medførte. Oppositionens kritik angår tilmed, at regeringen accepterede Kommissionens meddelelse uden at benytte sig af muligheden for at prøve sagen ved Domstolen. Således opfattede oppositionen altså regeringen for blot ”at lægge sig fladt ned” for Kommissionen. Ligesom i SU-sagen måtte de 179 folkevalgte danske politikere se til, mens reglerne på børnecheck-området blev ændret, selvom mange af disse tydeligvis var imod en sådan ændring – en højst uvant situation.

For det andet kritiserede oppositionen regeringen for at lave en praksisændring for tildeling af børnecheck til EU-borgere, inden at have fremsat og fået vedtaget et forslag til en ny lov på området. Kritikken angik i høj grad, at regeringen havde ændret praksis i forhold til noget et demokratisk valgt flertal i Folketinget havde vedtaget. Denne kritik kom særligt fra Dansk Folkeparti, som jf. afsnit 8.2.1 ifølge Tynell også var ophavsmændene bag indførelsen af optjeningsprincippet i sin tid. I et mundtligt § 20-spørgsmål til statsministeren kritiserede MF Kristian Thulesen Dahl (DF) regeringen for netop dette og påpegede, at partiet mente, at praksisændringen tangerede mod grundlovsstridighed (Folketinget, 2014b:talepunkt 31).

Denne kritik af regeringen er ligesom første kritikpunkt i overensstemmelse med det første identificerede »misfit« vedrørende den danske demokratimodel. Den markante politiske

Side 68 af 91 modstand mod, at regeringen valgte at ændre praksis på trods af, at et demokratisk valgt flertal i Folketinget havde besluttet noget andet, er et tydeligt eksempel på sammenstødene mellem danske traditioner samt interesser og de traditioner samt interesser, der eksisterer på EU-plan. I Danmark er der som afdækket i afsnit 5.1 tradition for parlamentssuverænitet samt en interesse i, at de folkevalgte politikere har det sidste ord i forhold til lovgivningen i Danmark. Dette udfordrer børnecheck-sagen helt grundlæggende, hvilket Dansk Folkepartis reaktion er et eksempel på. Dette er til trods for, at EU-retten som afdækket i afsnit 5.2 har forrang for national ret, hvilket de danske politikere må formodes at være velvidende om.

For det tredje udtrykte flere nationale aktører et ønske om opsættelsen af værn for at beskytte børnecheck-systemet og de danske velfærdsydelser generelt. Således udtalte professor Peter Nedergaard (KU), at det var på tide, at regeringen kom på banen og nedsatte et hurtigarbejdende embedsmandsudvalg, der skulle identificere samtlige velfærdsydelser i Danmark og afklare, hvilke værn man ville kunne opsætte i overensstemmelse med EU-retten. Skulle dette betyde grundlæggende ændringer af de enkelte ydelser, måtte det være således, eftersom Danmark ”jo ikke [havde] råd til at give [velfærdsydelser] til hele EU” (Kaae, 2013). Dette blev bakket op af professor Bent Greve (RUC), der i lyset af udviklingen inden for EU mente, det var værd at overveje, hvorvidt alt fortsat skulle være gratis, eller om man skulle indføre brugerbetaling på visse ydelser (Sennov, 2013). I tråd med dette foreslog blandt andet Venstre, Liberal Alliance og Konservative, men også de landsdækkende aviser Berlingske og Politiken i deres ledere at ændre børnecheck-systemet fx ved at erstatte børnechecken med et børnefradrag. Dette skulle gøres med henblik på at ruste den danske velfærdsmodel mod det stigende pres, arbejdskraftens fri bevægelighed og princippet om ikke-diskrimination medførte. Således skulle ændringen agere som et værn for at begrænse EU-borgeres adgang til den danske børnecheck – et forslag regeringen ikke umiddelbart var afvisende overfor (Berlingske, 2013a; Lorentzen, 2013; Munksgaard, 2013a; Politiken, 2013). Sidst men ikke mindst udtalte en række erhvervsledere fra blandt andet Dansk Arbejdsgiverforening, Dansk Byggeri samt Landbrug og Fødevarer, at der var grund til at drøfte den danske universelle velfærdsmodel i lyset af børnecheck-sagen (Heinskou & Jørgensen, 2013).

De nationale aktørers ønske om, at der opsættes værn for at beskytte den danske børnecheck er på linje med analysen af »misfit« nummer to vedrørende den danske velfærdsmodel i det

Side 69 af 91 foregående afsnit. Dette skyldes, at en opsættelse af værn netop er et udtryk for at bevare og beskytte de danske traditioner og interesser, som børnecheck-sagen udfordrer. Således ønsker aktørerne at bevare traditionerne for, at der er en lukkethed om den danske velfærd, og at beskytte de danske interesser i, at Danmark kan begrænse EU-borgeres adgang til den danske børnecheck. Det fremgår ikke af udtalelserne, hvorvidt aktørerne ønsker et skift i forhold til dominansen af den universelle skattefinansierede velfærdsmodel, men dette kan ikke udelukkes, idet eksempelvis en række erhvervsledere finder belæg for at se på den danske velfærdsmodel. Dertil kan Bent Greves udtalelse i forhold til, hvorvidt alt fortsat skal være gratis, ses som en opfordring til, at flere velfærdsydelser indrettes efter det arbejdsmarkedsorienterede socialforsikringssystem. Dette vil være i tråd med Bislev og Abrahamsons forudsigelse om, at de individualistiske og markedsbaserede løsninger formentlig vil blive de mest fremtrædende i fremtiden. Uanset typen af værn er det uomtvisteligt, at aktørerne kraftigt advokerer for ændringer, der kan begrænse EU-borgeres ret til den danske børnecheck (og danske velfærdsydelser generelt). Reaktionerne er således et eksempel på sammenstødet mellem danske traditioner og interesser og dem, der er på EU- plan. Derudover er det i tråd med Bislev og Abrahamsons forudsigelse om, at særligt den universelle skattefinansierede velfærdsmodel i stigende grad vil komme i konflikt med udviklingen inden for EU (jf. afsnit 6.2).

For det fjerde kom spørgsmålet om rimeligheden i, at EU-borgere nu kunne komme til Danmark og få børnecheck fra dag ét i fokus. Eksempelvis udtrykte Jakob Ellemann-Jensen bekymring over for den voksende opfattelse i den danske befolkning, at statskassen stod åben for enhver, selvom dette ikke var tilfældet. Jakob Ellemann-Jensen opfordrede således til, at befolkningens opfattelse skulle tages alvorligt, idet den påvirkede solidariteten mellem EU- borgerne (Udvalget for Udlændinge- og Integrationspolitik, 2013:talepunkt 18+31). MF Anders Samuelsen (LA) kom også ind på rimeligheden i børnecheck-sagen, da han spurgte statsminister Helle Thorning-Schmidt om, hvorvidt hun principielt syntes, at reglerne, Kommissionens meddelelse medførte, var rimelige (Folketinget, 2014c:talepunkt 70). Til dette svarede statsministeren, at hun ikke mente, at EU skulle være én stor velfærdsunion, hvor velfærden blev udlignet på tværs af grænserne, men at hvert medlemsland fortsat skulle indrette landets velfærd efter eget ønske. Trods dette var Danmark stadig forpligtet til at overholde EU-retten (jf. afsnit 5.2), hvorfor regeringen havde valgt at ændre praksissen for

Side 70 af 91 tildeling af børnecheck. Dette gjorde regeringen, fordi juristerne havde vurderet, at Danmark ikke kunne vinde sagen ved Domstolen, hvorfor regeringen tilpassede den danske retstilstand – principielt enige eller ej (Ibid.:talepunkt 72+76). Professor Bent Greve (RUC) adresserede ligeledes rimeligheden i børnecheck-sagen. Han understregede således, at legitimiteten i den danske velfærdsmodel meget vel kunne komme under pres, idet mange syntes, at de kom til at betale ydelser for personer, som de ikke mente, var berettigede til at få disse ydelser (Munksgaard, 2013b). På linje med dette udtrykte 3F’s formand Per Christensen stor utilfredshed med børnecheck-sagen og den urimelighed, den medførte: ”At man kan komme over grænsen og hæve børnepenge fra dag ét er naturligvis ikke rimeligt” (Vibjerg & Gjertsen, 2014). Også de danske borgere gav udtryk for deres utilfredshed og bekymring. Således skrev Lillian Madsen Vidstrup fra Hjørring, at ”hvis man virkelig mener, at den arbejdende dansker vedblivende vil finde sig i, at folk på Christiansborg og i EU tager en større og større luns af de penge, han/hun møjsommeligt tjener, er man nok for optimistisk” (Vidstrup, 2013). Dette blev efterfulgt af en opfordring til unge danskere om at slå sig ned i et land, hvor man ikke skulle ”agere gavebod for alverden” (Ibid.).

De nationale aktørers fokus på solidaritet og tillid i forbindelse med børnecheck-sagen, herunder hvorvidt sagens udfald er rimelig, er i overensstemmelse med det tredje identificerede »misfit« vedrørende »generationskontrakten«. Eksempelvis er Bent Greves advarsel om, at der er risiko for, at legitimiteten i den danske velfærdsmodel undergraves helt på linje med dette »misfit« og de danske traditioner for, at der er en solidaritet og tillid på tværs af generationer. Følelsen af, at hårdt tjente skattekroner går til ydelser til personer, der ikke er berettiget til disse, udfordrer denne danske solidaritet og tillid, hvilket blandt andet Lillian Madsen Vidstrup giver udtryk for. Hun ønsker ikke, at de bidrag, danskere har ydet gennem årene til den danske velfærd, skal være tilgængelige for EU-borgere fra dag ét. Netop denne opfattelse af og frygt for, at EU-borgere kommer til Danmark for at sylte på de danske velfærdsydelser, er det Larsen og Møller advarer imod, fordi det kan være med til at undergrave solidariteten og tilliden og dermed »generationskontrakten« (jf. afsnit 6.3). Sker dette, vil det være i tråd med Bislevs forudsigelse om, at den konsensus, der har været i de mest avancerede velfærdsstater, vil blive splittet af de problemer, der opleves i forbindelse med blandt andet europæiseringen (jf. afsnit 6.2).

Side 71 af 91 Alle er imidlertid ikke enige med ovenstående aktører i, at børnecheck-sagen er urimelig. Således anså den daværende danske EU-kommissær Connie Hedegaard det for rimeligt, at EU- borgere, der bidrog til Danmark og betalte skat, og dermed var med til at finansiere den danske velfærd, også selv modtog noget af den velfærd på lige fod med danskerne (Hedegaard, 2013). Dette er et syn, der er i tråd med Radikale Venstres holdning, der i børnecheck-sagen slog fast, at var man vandrende arbejdstager og betalte skat, havde man selvfølgelig også ret til danske velfærdsydelser (Hersom & Farooq, 2013). Connie Hedegaard og Radikale Venstre adresserer imidlertid ikke, hvordan en sådan ret til den danske børnecheck til udefrakommende påvirker den danske solidaritet og tillid nu og i fremtiden, og dermed hvilke konsekvenser sagen kan få for den danske velfærdsmodel og opbakningen til denne.

8.2.4 Efterlevelseskultur Den fjerde og sidste mellemliggende variabel er efterlevelseskultur (jf. afsnit 3.1.2.4). I det følgende identificeres Danmarks efterlevelseskultur i forhold til de fire idealtyper for »world of compliance« af Falkner et al. (jf. afsnit 3.1.2.4.1), og hvorvidt Danmark holder sig inden for sin oprindelige idealtype »world of law observance«, eller om Danmark tilhører en anden idealtype specifikt i børnecheck-sagen.

Som analysen af de forrige mellemliggende variabler har vist, mødte regeringens efterlevelse af Kommissionens meddelelse en markant modstand i Danmark. Trods massiv og vedvarende modstand valgte regeringen at ændre praksis for tildeling af børnecheck, så denne var i overensstemmelse med EU-retten. På denne baggrund hører Danmark i børnecheck-sagen (ligesom i SU-sagen) ind under idealtypen »world of law observance«, hvilket er samme idealtype, som Falkner et al. i sin tid analyserede, at Danmark tilhører.

Efter ovenstående analyse af de mellemliggende variabler og den danske modtagelse og håndtering af børnecheck-sagen, vil det i det følgende blive analyseret, hvilken grad af forandring børnecheck-sagen har medført i forhold til den nationale politik vedrørende den danske børnecheck.

Side 72 af 91 8.3 Afhængig variabel: forandring af national politik På baggrund af den samlede forudgående analyse af de fire mellemliggende variabler er det nu muligt at vurdere, hvilken grad af forandring, der har fundet sted i forbindelse med børnecheck-sagen i Danmark. Trods fejlfortolkning af sammenlægningsprincippet, tre betydelige »misfit« i forhold til demokratimodellen i Danmark, den danske velfærdsmodel og »generationskontrakten« samt en udtalt modstand fra nationale aktører imod Kommissionens meddelelse og regeringens efterlevelse heraf, valgte regeringen at ændre den danske retstilstand, således at den igen var i overensstemmelse med EU-retten. Set i forhold til Radaellis fire grader af forandring suppleret med en femte af Kelstrup et al. er graden af forandring i børnecheck-sagen på baggrund af ovenstående dermed tilpasning. De fundamentale politiske præmisser er fortsat bevaret, idet selve børnecheck-systemet ikke er blevet ændret. Derimod er indholdet af politikområdet blevet ændret, idet praksissen for tildelingen af børnecheck til EU-borgere blev rettet ind. Eftersom graden af forandring er tilpasning, er der altså ligesom i SU-sagen sket den næststørste grad af forandring i forhold til de fem opstillede forandringsgrader:

Tilbagetrækning Inerti Absorption Tilpasning Transformation – 0 + ++ +++

Figur 2 i afsnit 3.1.3

8.4 Efterspillet i børnecheck-sagen I den samlede forudgående analyse har jeg identificeret en række problematikker i forhold til Kommissionens meddelelse i børnecheck-sagen. Børnecheck-sagen havde imidlertid også et efterspil, som jeg vil redegøre for i dette afsnit, da efterspillet ajourfører udviklingen i sagen og bidrager til forståelsesrammen samt diskussionen i kapitel 9. Der er særligt fire forhold, der er vigtige at fremhæve, hvad angår efterspillet i børnecheck-sagen: 1) fremsættelsen af to beslutningsforslag, 2) det manglende lovforslag fra regeringen, 3) den vedvarende debat og 4) indflydelsen på forhandlingerne om en europapolitisk aftale.

Det første forhold vedrører den udtalte politiske utilfredshed med børnecheck-sagen, som blev delt af samtlige partier uden for regeringen. Derfor valgte en række af disse partier at fremsætte i alt to beslutningsforslag til vedtagelse i Folketingssalen vedrørende børnecheck-

Side 73 af 91 sagen. Det første af disse blev fremsat den 18. februar 2014 af Enhedslisten. Forslaget ”pålagde regeringen i folketingssamlingen 2013-14 at fremsætte lovforslag, som sikrede, at børne- og ungeydelsen som hovedregel ikke blev udbetalt til forsørgere, hvis børn ikke havde bopæl i Danmark” (Folketinget, 2014d). Dette forslag, der skulle omfatte både danske og udenlandske statsborgere, er imidlertid bortfaldet (Ibid.). Det andet beslutningsforslag blev fremsat af Konservative, Dansk Folkeparti og Liberal Alliance den 11. marts 2014. Dette forslag pålagde regeringen at sikre, at udbetalingen af børnecheck skete i overensstemmelse med lov nr. 1609 inklusive bemærkningerne til loven (Folketinget, 2014e). Forslaget havde opbakning fra samtlige ikke-regeringspartier og kunne dermed vedtages på 2. behandlingen den 8. maj 2014 (Ibid.). Således er det på ny med et flertal i Folketinget blevet vedtaget, at optjeningsprincippet skal være gældende i forbindelse med tildeling af børnecheck til EU- borgere uden hensyn til sammenlægningsprincippet.

Det andet forhold angår det lovforslag, som regeringen meddelte, at den ville fremsætte i efteråret 2013, således at den danske lovgivning (herunder bemærkningerne til lovgivningen) kom i fuld overensstemmelse med praksisændringen og EU-retten (Skatteministeriet & Social- og Integrationsministeriet, 2013:3). Dette lovforslag er imidlertid ikke blevet fremsat. Dette skyldes ifølge nuværende skatteminister Benny Engelbrecht (S), at regeringen har opgivet at få et lovforslag vedtaget i Folketinget. Selvom Danmark har en generel EU-retlig forpligtelse til at sikre, at der ikke i dansk ret er usikkerhed om forordningens direkte virkning i landet, har det ifølge Benny Engelbrecht ikke været muligt at samle et flertal for at ændre den danske lovgivning, så denne igen er i overensstemmelse med EU-retten på børnecheck-området (Skatteministeriet, 2014:2-4). Trods dette vil praksisændringen ved tildeling af børnecheck fortsætte, hvilket er i modstrid med den danske lov nr. 1609, men i overensstemmelse med sammenlægningsprincippet og dermed EU-retten.

Det tredje forhold vedrører den fortsatte debat angående børnechecken. Selvom børnecheck- sagen startede for over 1½ år siden, så er sagen blevet et symbol på den generelle debat om EU-borgeres ret til danske velfærdsydelser. Børnechecken bruges således gang på gang som et eksempel, der skal være med til at illustrere urimeligheden i, at EU-borgere, som ikke har bidraget økonomisk til den danske velfærd, fra første dag som arbejdstager i landet er berettiget til danske sociale ydelser. Eksempelvis opfordrede MF Kristian Thulesen Dahl (DF)

Side 74 af 91 i spørgetimen i Folketingssalen den 18. november 2014 statsministeren til at få tacklet de udfordringer, der er på EU-området særligt i forhold til EU-borgeres ret til velfærdsydelser i Danmark, herunder børnechecken (Folketinget, 2014a:talepunkt 31).

Det fjerde og sidste forhold vedrører de igangværende forhandlinger om en europapolitisk aftale på Christiansborg. I forbindelse med disse forhandlinger har Venstre nemlig stillet tre krav for at indgå en aftale med regeringen om landets europapolitik: 1) der skal findes en løsning på problematikken med børnechecken, 2) der skal findes en holdbar løsning på EU- borgeres adgang og ret til danske velfærdsydelser generelt, og 3) der skal findes en dato for en folkeafstemning om Danmarks retsforbehold (Rohde, 2014). Således har børnecheck-sagen også fået indflydelse på indgåelsen af en aftale om Danmarks europapolitik.

Side 75 af 91 9. Diskussion De to cases har haft som formål at dykke specifikt ned i enkeltområder inden for de danske velfærdsydelser for at undersøge, hvordan disse cases påvirker den danske velfærdsmodel. Mange elementer fra analysen af de to cases SU-sagen og børnecheck-sagen tilskynder til diskussion. Forrest i rækken står en diskussion af følgende: 1) den afhængige variabel og graden af forandring, og 2) påvirkningen af den danske velfærdsmodel. Disse to forhold vil ydermere blive diskuteret i forhold til europæiseringsstudiet, herunder teoriens anvendelighed og begrænsninger i forhold til afhandlingens genstandsfelt og problemformulering.

9.1 Diskussion af graden af forandring Ved en sammenligning af de to cases, er der flere lighedspunkter. Et af disse er graden af forandring. I både SU-sagen og børnecheck-sagen har analysen inden for rammerne af den anvendte teori europæiseringsstudiet vist, at graden af forandring i de to cases er den samme: tilpasning. Denne diskussion skal blandt andet forsøge at afdække, hvorvidt graden af forandring vil vedblive at være tilpasning, eller om graden af forandring vil blive ændret i fremtiden grundet fortsatte reaktioner på de to cases.

Som det fremgår af analyserne af SU-sagen og børnecheck-sagen, var der et udtalt ønske fra flere centrale nationale aktører om, at regeringen opsatte værn for at begrænse antallet af EU- borgere, der var berettiget til at modtage den danske SU og børnecheck. De centrale nationale aktørers fokus på opsættelsen af værn og mulighederne for at indrette de danske sociale velfærdsydelser anderledes, end det er tilfældet i dag, udfordrer konklusionen vedrørende den afhængige variabel i begge cases: Nemlig at graden af forandring er tilpasning. Som analysen af begge cases viser, er der omfattende argumenter for en sådan konklusion på nuværende tidspunkt. Ikke desto mindre kan det diskuteres, hvorvidt graden af forandring i fremtiden – meget vel inden for en kort periode – kan ændre sig fra den nuværende tilpasning til en af de øvrige grader af forandring, fordi de nationale aktørers ønske om værn bliver en realitet.

Side 76 af 91 Skulle et flertal i Folketinget som reaktion på SU-sagen og børnecheck-sagen vælge at opsætte værn for at begrænse adgangen til den danske SU og børnecheck, kan dette ændre graden af forandring. Dette vil eksempelvis være tilfældet, hvis et flertal opsætter værn, der fundamentalt ændrer organiseringen af henholdsvis SU- og børnecheck-systemet, hvilket vil ændre graden af forandring fra tilpasning til den mest radikale, nemlig transformation. Et eksempel på en sådan fundamental ændring er, hvis et flertal i Folketinget vælger at indføre brugerbetaling på uddannelserne, sådan som Venstre (kortvarigt) foreslog i debatten om SU- sagen, og som Dansk Folkeparti sammen med de øvrige borgerlige partier støttede op om. Denne ændring er fundamental set i forhold til den danske universelle velfærdsmodel, idet en indførelse af brugerbetaling kan afholde nogle fra at læse videre, fordi de ikke har de økonomiske ressourcer til rådighed. Således vil der ikke være lige adgang for alle, hvorfor der heller ikke længere vil være tale om en universel ydelse.

Det kan imidlertid også ende i den modsatte ende af skalaen over grader af forandring. Dette vil være tilfældet, hvis et flertal i Folketinget opsætter et værn, der formår ikke blot at neutralisere effekten af SU-sagen og børnecheck-sagen, men som tilmed forstærker de nationale traditioner eller politiske instrumenter. Et eksempel herpå ville være, hvis der blev indført og administreret efter et optjeningsprincip18. Som afdækket i de to analyser, har det dog indtil videre ikke været muligt for embedsmandsjuristerne at finde en løsning, der indebærer et optjeningsprincip, uden at det vil være i modstrid med EU-retten. Skulle det imidlertid lykkes og vedtages af et flertal af Folketinget, vil graden af forandring være tilbagetrækning.

Om graden af forandring vil vedblive at være tilpasning, eller om den vil blive ændret som en reaktion på de to cases til en af de øvrige grader af forandringer, er med den anvendte teori europæiseringsstudiet svært at forudsige, hvorfor dette også er en af teoriens klare begrænsninger. Teorien er således et yderst relevant og anvendeligt redskab til at analysere forholdet mellem årsag (den uafhængige variabel: SU-sagen og børnecheck-sagen) og effekt (den afhængige variabel: graden af påvirkning af den danske velfærdsmodel), samt processen

18 Som afdækket i kapitel 8 i børnecheck-sagen, administreres børnecheckreglerne i modstrid med den danske lovgivning til trods for, at et flertal uden om regeringen har fastslået, at reglerne skal administreres efter den danske lovgivning og bemærkninger til denne lovgivning. Side 77 af 91 mellem de to. Den opstiller imidlertid ingen hypoteser, der kan forudse den videre udvikling, som fx hvorvidt graden af forandring i forhold til de to analyserede cases vil ændre sig. Anvendelsen af teorien på de to cases skaber således rammerne for en dybdegående analyse spændende over årsag, proces og effekt, men som analysen af og særligt efterspillet i SU- sagen og børnecheck-sagen viser, så er processen imidlertid dynamisk og ikke statisk. De to cases er fortsat til stor politisk debat, og det er tænkeligt, at nye sager mellem EU og Danmark på velfærdsområdet vil genoplive debatten af de to specifikke cases også i fremtiden. Således er det ikke utænkeligt, at værn vil blive opsat for at beskytte den danske SU og børnecheck. Typen af værn vil afgøre, hvilken grad af forandring, der vil finde sted, men grundet teoriens begrænsninger er det altså ikke muligt for denne afhandling at forudse.

9.2 Diskussion af påvirkningen af den danske velfærdsmodel I forlængelse af ovenstående diskussion om graden af forandring, og hvorvidt denne vil ændre sig, vil denne anden og sidste del af diskussionen forholde sig til påvirkningen af den danske velfærdsmodel på baggrund af den anvendte teori, empiri og forudgående analyse af de to cases.

Som afdækket i analysen fik både SU-sagen og børnecheck-sagen flere af de centrale nationale aktører i Danmark til at debattere den danske universelle skattefinansierede velfærdsmodel, og hvorvidt denne er rustet til at modstå det pres, der kommer fra det europæiske samarbejde særligt grundet arbejdskraftens fri bevægelighed og princippet om ikke- diskrimination. Ønsket om at begrænse EU-borgeres ret til de to ydelser (og velfærdsydelserne generelt) er altså af en så betydelig karakter hos helt centrale aktører, at det har skabt grobund for en reel debat om at ændre de universelle velfærdsydelser i retning af det tyske arbejdsmarkedsorienterede socialforsikringssystem. Denne debat er i tråd med Bislev og Abrahamsons forventninger om, at de individualistiske og markedsbaserede løsninger vil blive de mest fremtrædende i fremtiden. Dels fordi Danmarks universelle skattefinansierede system i stigende grad kan komme i konflikt med udviklingen inden for EU. Dels fordi opfattelsen af, at EU-borgere sylter på de danske velfærdsydelser, undergraver solidariteten og tilliden (altså »generationskontrakten«), hvilket mindsker opbakningen til den universelle skattefinansierede velfærdsmodel. Larsen og Møller gør som afdækket i afsnit 6.2 dog i den forbindelse opmærksom på, at når først en velfærdsmodel er blevet introduceret

Side 78 af 91 og har slået rødder i et land, så er det yderst sjældent, at denne model rives helt ned for at bygge en helt ny op. Som oftest vil der i stedet blive anvendt reformer af det eksisterende system. Men kan gennemgribende reformer af kernevelfærdsydelser som SU og børnecheck, der ændrer systemerne grundlæggende, ikke bidrage til et skift i typen af socialpolitisk grundprincip på sigt, selvom der ikke er taget aktiv stilling til at lave en sådan helt afgørende ændring? Og hvis det dominerende socialpolitiske grundprincip bliver det arbejdsmarkedsorienterede socialforsikringssystem fremfor det universelle skattefinansierede system har dette så ikke afgørende betydning for den danske velfærdsmodel?

Som afdækket i afsnit 6.1 er der ifølge Esping-Andersen ikke ét land, der udgør et rent eksempel på en af de tre opstillede velfærdsmodeller. Selvom et land har karakteristika, der placerer landet inden for én model, indeholder det ligeledes elementer fra de andre modeller dog i et betydeligt mindre omfang. Ændres tilstrækkeligt mange af kernevelfærdsydelserne (og dermed de underliggende systemer) i det samme medlemsland, så kan alle disse enkeltvise ændringer via reformer i sin helhed med tiden godt påvirke landets velfærdsmodel afgørende. Skulle modstanden mod EU-borgeres ret til SU og børnecheck tiltage enten grundet en for høj økonomisk byrde, undergravningen af »generationskontrakten« eller en kombination af disse, er det tænkeligt, at et flertal i Folketinget vælger at ændre SU-systemet og børnecheck-systemet fundamentalt. Dette vil formentlig i sig selv ikke være nok til at påvirke den danske velfærdsmodel afgørende. Ændres en lang række af velfærdsydelserne derimod i Danmark i retning af det arbejdsmarkedsorienterede socialforsikringssystem, som fx er dominerende i Tyskland, så kan det imidlertid ikke afvises, at den danske velfærdsmodel vil blive påvirket langsomt men bestemt – reform efter reform. Hvorvidt det når så langt i Danmark som til et egentligt skifte fra det universelle skattefinansierede system til det arbejdsmarkedsorienterede socialforsikringssystem og dermed et skift i velfærdsmodel bidrager den anvendte teori europæiseringsstudiet ikke med hypoteser om. Teorien kan heller ikke forudse de politiske konsekvenser af de to cases i forhold til eksempelvis en eventuel undergravning af »generationskontrakten«, hvorfor disse to forhold også er en af teoriens begrænsninger.

Side 79 af 91 Trods teoriens begrænsninger mener jeg, at europæiseringsundersøgelsesdesignet kombineret med det kvalitative studie af de to cases SU-sagen og børnecheck-sagen giver et indblik i, hvordan arbejdskraftens fri bevægelighed og princippet om ikke-diskrimination påvirker den danske velfærdsmodel. Som jeg citerede Bent Flyvbjerg for i kapitel 2, så er en videnskabelig disciplin uden et stort antal omhyggeligt udførte casestudier en disciplin uden systematisk produktion af eksemplarer, og en disciplin uden eksemplarer mangler gennemslagskraft. Denne afhandling skal således ses som et bidrag til det allerede omfattende studie af europæisering.

Side 80 af 91 10. Konklusion Afhandlingens formål har været at undersøge forholdet mellem årsag (den uafhængige variabel: SU-sagen og børnecheck-sagen) og effekt (den afhængige variabel: graden af påvirkning af den danske velfærdsmodel) herunder processen mellem de to. På denne baggrund har jeg taget udgangspunkt i følgende problemformulering:

Hvordan påvirker arbejdskraftens fri bevægelighed inden for det indre marked og princippet om ikke-diskrimination den danske velfærdsmodel?

Afhandlingen viser, at arbejdskraftens fri bevægelighed og princippet om ikke-diskrimination er to helt centrale principper i EU, der vægtes højt af både Domstolen og Kommissionen. Principperne har således været helt afgørende i Domstolens præjudicielle afgørelse i SU- sagen og Kommissionens meddelelse gennem EU Pilot i børnecheck-sagen, hvilket analysen af begge cases illustrerer. I SU-sagen var det netop disse to principper Domstolen i særlig grad lagde vægt på, da den fastslog, at EU-borgere er berettiget til SU, såfremt de har status af »arbejdstager« i artikel 45 TEUF’s forstand og dermed udøver en reel og faktisk lønnet beskæftigelse i Danmark. Tilfældet er det samme i børnecheck-sagen, hvor begge principper som belyst ligeledes var udslagsgivne for, at EU-borgere med status af »arbejdstager« i artikel 45 TEUF’s forstand blev berettiget til børnecheck på lige fod med danske statsborgere.

Analysen af de to cases viser, at SU-sagen og børnecheck-sagen (årsag) hver især har resulteret i, at der er fundet en forandring sted af de pågældende områder (effekt). I begge cases er graden af forandring den næststørste i forhold til de fem grader af forandring: nemlig tilpasning. Altså har de to principper (arbejdskraftens fri bevægelighed og princippet om ikke- diskrimination) eksemplificeret ved analysen af de to cases medført en påvirkning (europæisering) af to centrale danske velfærdspolitikker: SU og børnecheck. Som diskussionen bidrager til at belyse, så indebærer forandringsgraden tilpasning i de to cases ikke, at den danske velfærdsmodel påvirkes fundamentalt på nuværende tidspunkt. Ikke desto mindre finder der en påvirkning sted, og som både analysen og diskussionen illustrerer, er undersøgelsesfeltet dynamisk, hvorfor udviklingen i fremtiden kan være med til at ændre

Side 81 af 91 forandringsgraden. Opsættelsen af værn kan være udslagsgiven i denne sammenhæng, og typen af værn kan afgøre, hvilken forandringsgrad, der vil blive tale om.

Europæiseringsstudiet har bidraget til at belyse de knaster, der er opstået i forbindelse med SU-sagen og børnecheck-sagen. Således har de pragmatiske værktøjer, teorien råder over, blandt andet hjulpet til at afdække centrale nationale aktørers reaktioner og synspunkter i de to sager. Et af disse fremtrædende synspunkter har været at ændre måden, hvorpå de to ydelser tildeles. Således har de to sager medført en helt grundlæggende politisk debat om den danske universelle skattefinansierede velfærdsmodels bæredygtighed i det europæiske samarbejde. Det er min opfattelse, at denne debat og herunder flere af aktørernes ønske om grundlæggende at ændre SU-systemet og børnecheck-systemet godt på sigt kan påvirke den danske velfærdsmodel afgørende. Som belyst er den europæisering, der finder sted, dynamisk, og SU-sagen og børnecheck-sagen er med al sandsynlighed ikke de sidste sager i EU-sammenhæng, der vil berøre den danske velfærdspolitik. Ændres en lang række af velfærdsydelserne i Danmark grundet dette i retning af det arbejdsmarkedsorienterede socialforsikringssystem, så kan det altså ikke afvises, at den danske velfærdsmodel vil blive påvirket langsomt men bestemt – sag efter sag, reform efter reform. Det er uden for denne afhandlings formåen at afgøre, hvorvidt det når så langt i Danmark som til et egentligt skifte fra det universelle skattefinansierede system til det arbejdsmarkedsorienterede socialforsikringssystem og dermed et skifte i typen af velfærdsmodel. Ikke desto mindre står det med denne afhandling klart, at samarbejdet i EU, herunder særligt arbejdskraftens fri bevægelighed og princippet om ikke-diskrimination, påvirker den danske velfærdsmodel og til stadighed rykker grænserne for, hvem der er berettiget til de danske velfærdsydelser, samt begrænser hvad de folkevalgte politikere i Folketinget kan vedtage af værn for at beskytte de danske traditioner og interesser på velfærdsområdet.

Side 82 af 91 References

Aagaard, J. (2013, 12. juni). Venstre i kovending om brugerbetaling. Berlingske, pp. 8.

Abrahamson, P. (2011). Den sociale dimension i EU. In I. Hornemann Møller, J. Elm Larsen & P.

Abrahamson (Eds.), Socialpolitik (3. udgave ed., pp. 393-409). København: Hans Reitzel.

Beck Jørgensen, T. (2003). Forvaltningsinternationalisering i dag: En oversigt over former og

udbredelse. In M. Marcussen, & K. Ronit (Eds.), Internationalisering af den offentlige

forvaltning i Danmark (pp. 95-127). Århus: Aarhus Universitetsforlag.

Berlingske. (2013a, 10. juli). Ledende artikel: Uventede gæster i baggården. Berlingske, pp. 2.

Berlingske. (2013b, 20. juni). Ledende artikel: Velfærdsmodel må bygges om. Berlingske, pp. 2.

Bislev, S. (2011). Socialpolitiske modeller. In I. Hornemann Møller, & J. Elm Larsen (Eds.),

Socialpolitik (3. udgave ed., pp. 117-140). København: Hans Reitzel.

Bonde, A., & Aagaard, J. (2013, 18. april). Corydon advarer mod politisk pseudodrama.

Berlingske, pp. 4.

Bonde, A., & Burhøi, P. (2013, 8. april). Mens vi venter på reformerne. Berlingske, pp. 8.

Borreschmidt, N. (2013a, 19. april). SU-hysteri af værste skuffe. Kristeligt Dagblad, pp. 6.

Borreschmidt, N. (2013b, 18. april). SU-hysteri presser unge studerende. Jyllands-Posten, pp.

28.

Side 83 af 91 Börzel, T. A. (1999). Towards convergence in Europe? Institutional adaptation to

Europeanization in Germany and Spain. Journal of Common Market Studies, 37(4), 573-

596.

Digitaliseringsstyrelsen. (n.d.a). Historie og baggrund for borger.dk. Retrieved from

https://www.borger.dk/om-borger-dk/Sider/Historie-og-baggrund-for-

borgerdk.aspx?NavigationTaxonomyId=f0fb5f7a-83c0-4846-ba9c-e23ab9882742

Digitaliseringsstyrelsen. (n.d.b). Regler for optjening af børne- og ungeydelse. Retrieved from

https://www.borger.dk/Sider/Boerne-ungeydelse-regler-udlaendinge.aspx

Dimitrova, A., & Steunenberg, B. (2000). The search for convergence of national policies in the

European Union: An impossible quest? European Union Politics, 1(2), 201-226.

DREAM-gruppen. (n.d.). Danish rational economic agents model, DREAM. Retrieved from

http://www.dreammodel.dk

Dworkin, R. (1996). Freedom's law: The moral reading of the American Constitution Oxford

University Press.

Esping-Andersen, G. (1990). The three worlds of welfare capitalism. Oxford: Polity Press.

EU-Domstolen. (2013). C-46/12. Den Europæiske Unions Tidende, C 114/26, 18.

Europa-Parlamentets og rådets direktiv 2004/38/EF af 29. april 2004 om unionsborgeres og

deres familiemedlemmers ret til at færdes og opholde sig frit på medlemsstaternes

område, om ændring af forordning (EF) nr. 1612/68 og om ophævelse af direktiv

Side 84 af 91 64/221/EØF, 68/360/EØF, 72/194/EØF, 73/148/EØF, 75/34/EØF, 75/35/EØF,

90/364/EØF, 90/365/EØF og 93/96/EØF, (2004a).

Europa-Parlamentets og rådets forordning (EF) nr. 883/2004 af 29. april 2004 om

koordinering af de sociale sikringsordninger, (2004b).

Falkner, G., Treib, O., Hartlapp, M., & Leiber, S. (2005). Complying with Europe: EU

harmonisation and soft law in the member states. Cambridge: Cambridge University Press.

Falkner, G., & Treib, O. (2008). Three worlds of compliance or four? The EU-15 compared to

new member states*. Journal of Common Market Studies, 46(2), 293-313.

Flyvbjerg, B. (2010). Fem misforståelser om casestudiet. In S. Brinkmann, & L. Tanggaard

(Eds.), Kvalitative metoder: En grundbog (pp. 463-487). København: Hans Reitzels Forlag.

Folketinget. (2013). § 20-spørgsmål US 110 om studerende fra andre EU-lande og SU.

Folketinget.

Folketinget. (2014a). § 20-spørgsmål US 10 om regeringen vil adressere udfordringer på EU-

området. Folketinget.

Folketinget. (2014b). § 20-spørgsmål US 52 om udbetaling af børneydelse til andre EU-landes

borgere. Folketinget.

Folketinget. (2014c). § 20-spørgsmål US 62 om statsministerens holdning til EU-reglerne på

børnepengeområdet. Folketinget.

Side 85 af 91 Folketinget. (2014d). B 50 Forslag til folketingsbeslutning om målretning af børne- og

ungeydelsen. Folketinget.

Folketinget. (2014e). B 60 Forslag til folketingsbeslutning om udbetaling af børne- og

ungeydelser og børnetilskud i overensstemmelse med dansk lovgivning. Folketinget.

Folketingets EU-Oplysning. (2008). Lissabontraktaten - sammenskrevet med det gældende

traktatgrundlag. København: Team Rapo.

Folketingets EU-Oplysning. (2009). Hvilke typer af sager er der ved EU-domstolen? Retrieved

from http://www.euo.dk/spsv/off/alle/117_52/

Folketingets EU-Oplysning. (2014a). Fri bevægelighed og velfærdsturisme. Retrieved from

http://www.euo.dk/nyheder/euidag/2013/november/velfaerd/

Folketingets EU-Oplysning. (2014b). Hvorfor har domstolen skiftet betegnelse fra EF-

domstolen til EU-domstolen? Retrieved from http://www.euo.dk/spsv/off/alle/117_50/

Hansen, M. H. (2010). Demokrati som styreform og som ideologi. København: Museum

Tusculanum.

Haverland, M. (2000). National adaptation to European integration: The importance of

institutional veto points. Journal of Public Policy, 20(1), 83-103.

Hedegaard, C. (2013, 23. juli). Debat: At yde og nyde i EU. Jyllands-Posten, pp. 23.

Heinskou, N., & Jørgensen, J. S. (2013, 12. juli). Erhvervsfolk kritiserer K-profils

græshoppemetafor. Politiken, pp. 3.

Side 86 af 91 Hersom, C., & Farooq, N. (2013, 5. juli). Debat: Hjerteligt velkommen til de dygtige polakker.

Jyllands-Posten, pp. 29.

Hvass, J., & Klarskov, K. (2013, 17. april). Slutspil: Kapløb om kontanthjælp og SU. Politiken,

pp. 3.

Information. (2013, 10. april). EU-dom kan forsinke SU-reform. Information, pp. 13.

Jacqueson, C. (2013, 28. februar). Dugfrisk SU-dom på mudret baggrund. Jyllands-Posten, pp.

29.

Jespersen, K. (2013, 3. maj). EU-studerende kan malke statskassen. Berlingske, pp. 33.

Justitsministeriet. (2013a). FIU alm. del - bilag 59. Justitsministeriet.

Justitsministeriet. (2013b). REU alm. del endeligt svar på spørgsmål 283. Justitsministeriet.

Kaae, M. (2013, 19. juli). Vi har jo ikke råd til at give det til hele EU. Jyllands-Posten, pp. 9.

Kelstrup, M., Martinsen, D. S., & Wind, M. (2012). Europa i forandring: En grundbog om EU's

politiske og retlige system (2nd ed.). København: Hans Reitzel.

Knudsen, T. (2000). Den nordiske protestantisme og velfærdsstaten. Aarhus: Aarhus

Universitetsforlag.

Kommissionen. (2007). Et resultatorienteret Europa – anvendelse af fællesskabsretten.

Kommissionen.

Side 87 af 91 Kommissionen. (2010). Rapport fra kommissionen - evalueringsrapport for EU pilot.

Kommissionen.

Kommissionen. (2014). EU pilot. Retrieved from

http://ec.europa.eu/internal_market/scoreboard/performance_by_governance_tool/eu_

pilot/index_en.htm

Larsen, J. E., & Møller, I. H. (2011). Teorier om velfærdsstat og socialpolitik. In I. H. Møller, & J.

E. Larsen (Eds.), Socialpolitik (3. udgave ed., pp. 37-65). København: Hans Reitzel.

Lorentzen, K. P. (2013, 23. juni). Debat: Gode - ikke tossegode. Ekstra Bladet, pp. 24.

Martinsen, D. S. (2007). The Europeanization of gender equality – who controls the scope of

non-discrimination? Journal of European Public Policy, 14(4), 544-562.

Martinsen, D. S. (2013). Welfare states and social Europe. In U. Neergaar, E. Szyszczak, J. van

de Gronden & M. Krajewski (Eds.), Social services of general interest in the EU (pp. 53-73).

Haag: Asser.

Mathiasen, M. P. (2013, 20. juni 2013). VKO åbner for nyt børnefradrag. Jyllands-Posten, pp. 6.

Ministeriet for Forskning, Innovation og Videregående Uddannelser. (2012). Notat: Afgivelse

af indlæg i sag C-46/12, LN (opholdsdirektivet). Ministeriet for Forskning, Innovation og

Videregående Uddannelser.

Ministeriet for Forskning, Innovation og Videregående Uddannelser. (2013a). Aftaletekst:

Reform af SU-systemet og rammerne for studiegennemførelse. Ministeriet for Forskning,

Innovation og Videregående Uddannelser.

Side 88 af 91 Ministeriet for Forskning, Innovation og Videregående Uddannelser. (2013b). EUU alm.del

endeligt svar på spørgsmål 42. Ministeriet for Forskning, Innovation og Videregående

Uddannelser.

Ministeriet for Forskning, Innovation og Videregående Uddannelser. (2013c). Notat: EU-

domstolens dom i sag C-46/12, L.N. Ministeriet for Forskning, Innovation og

Videregående Uddannelser.

Munksgaard, P. G. (2013a, 10. juli). Østarbejdere kan afskaffe børnecheck. Berlingske, pp. 6.

Munksgaard, P. G. (2013b, 10. juli). Professor: EU-domme presser velfærd. Berlingske, pp. 6.

Neergaard, U., & Nielsen, R. (2013). EU-ret : Fri bevægelighed. København: Karnov Group.

Olsen, C. B., & Rasmussen, N. (2011). Socialpolitik - et bud på en definition. In I. Hornemann

Møller, & J. Elm Larsen (Eds.), Socialpolitik (3. udgave ed., pp. 67-84). København: Hans

Reitzel.

Østergaard, M. (2013, 4. april). Frygt ikke Rumæniens ungdom. BT, pp. 4.

Pedersen, T. B. (2013, 17. april). Bred enighed skal demontere EU's SU-bombe. Børsen, pp. 21.

Politiken. (2013, 10. juli). Ledende artikel: Politiken mener: Velfærd under pres. Politiken, pp.

1.

Radaelli, C. M. (2003). The Europeanization of public policy. In K. Featherstone, & C. M.

Radaelli (Eds.), The politics of Europeanization (pp. 27-56). New York: Oxford University

Press.

Side 89 af 91 Rasmussen, H. (2004). EU-retlig domssamling: Med forklaringer og spørgsmål (2nd ed.).

København: Christian Ejlers.

Rasmussen, H. (2007). EU-ret i kontekst (5. reviderede udgave ed.). København: Thomson -

GadJura.

Rohde, T. S. (2014, 25. juni). Venstre: Her er vores tre krav til EU-aftale med regeringen.

Berlingske Nyhedsbureau

Sennov, S. (2013, 9. juli). Dobbelt så mange østeuropæere får børnecheck. Politiken, pp. 5.

Skaarup, P. (2013, 5. juni). Ubegribelig dansk EU-kurs. Jyllands-Posten, pp. 22.

Skatteministeriet. (2013). Pressemeddelelse: Praksis for udbetaling af børneydelser skal

ændres efter henvendelse fra kommissionen. Retrieved from

http://www.skm.dk/aktuelt/presse/pressemeddelelser/2013/juni/praksis-for-

udbetaling-af-boerneydelser-skal-aendres-efter-henvendelse-fra-kommissionen/

Skatteministeriet. (2014). Brev: Vedr. lovfæstelse af ændret anvendelse af optjeningsprincippet.

Skatteministeriet.

Skatteministeriet, & Social- og Integrationsministeriet. (2013). (Omtryk - 22-01-2014 -

(ophævelse af fortrolighed)) SAU alm.del endeligt svar på spørgsmål 25 offentligt.

Skatteministeriet samt Social- og Integrationsministeriet.

Sørensen, K. K. (2013, 11. juni). Borgerlige partier åbner for brugerbetalte uddannelser.

Berlingske, pp. 10.

Side 90 af 91 Sørensen, K. K., & Aagaard, J. (2013, 19. april). EU-studerende kan være guld for Danmark.

Berlingske, pp. 5.

Spliid, R. (2013, 13. maj). Åbne kasser er en dansk beslutning. Børsen, pp. 4.

Styrelsen for Videregående Uddannelser og Uddannelsesstøtte (n.d). EU-dom og udlændinges

ret til SU - genoptagelse af sager. Retrieved from

http://www.su.dk/SU/betingelser/udenlandsk/ligestillingeu/Sider/eu-

domogsu_genoptagels.aspx

Tholl, Sofie. (2013, 8. april). Europæiske studerende: Flere udlændinge kan være en gevinst.

Information, pp. 12.

Tynell, J. (2014). Mørkelygten: Embedsmænd fortæller om politisk tilskæring af tal, jura og

fakta. Frederiksberg: Samfundslitteratur.

Uddannelses- og Forskningsministeriet. (2014). Notat: Status på udviklingen i SU-modtagere

fra EU/EØS-landene. Uddannelses- og Forskningsministeriet.

Udvalget for Udlændinge- og Integrationspolitik. (2013). Åbent samråd i integrationsudvalget

om optjeningsprincippet for børne- og ungeydelsen og børnetilskud. Udvalget for

Udlændinge- og Integrationspolitik.

Vibjerg, T., & Gjertsen, M. N. (2014, 27. februar). Børnepenge skaber rødt oprør. Jyllands-

Posten

Vidstrup, L. M. (2013, 24. juni). Debat: Dansk gavebod. Berlingske, pp. 24.

Side 91 af 91