Stefan Schadler, B.A. (Econ.) Ökonomische Gesichtspunkte einer Gemeindezusammenlegung mit besonderem Fokus auf die Gemeindestrukturreform in der Steiermark Masterarbeit zur Erlangung des akademischen Grades eines Master of Arts in Economics der Studienrichtung Volkswirtschaft an der Karl-Franzens-Universität Graz Begutachter: DDr. Michael Steiner, Univ.-Prof. Institut: Institut für Volkswirtschaftslehre Gratkorn, Jänner 2014 Ehrenwörtliche Erklärung Ich erkläre ehrenwörtlich, dass ich die vorliegende Arbeit selbständig und ohne fremde Hilfe verfasst, andere als die angegebenen Quellen nicht benutzt und die den Quellen wörtlich oder inhaltlich entnommen Stellen als solche kenntlich gemacht habe. Die Arbeit wurde bisher in gleicher oder ähnlicher Form keiner anderen inländischen oder ausländischen Prüfungsbehörde vorgelegt und auch noch nicht veröffentlicht. Die vorliegende Fassung entspricht der eingereichten elektronischen Version. Datum: Unterschrift: ii Danksagung Hiermit möchte ich all jenen danken, die zum Gelingen dieser Masterarbeit beigetragen haben und mich in den vergangen Jahren auf die vielfältigste Weise unterstützt haben. Mein besonderer Dank im Rahmen dieser Arbeit gilt Herrn DDr. Michael Steiner, meinem Betreuer, der mir in der Vorbereitungszeit und während des Verfassens dieser wissenschaftlichen Arbeit immer zur Seite stand. Schließlich möchte ich mich bei meiner Familie und insbesondere bei meinen Eltern für ihre Unterstützung während meiner Studienzeit bedanken. iii Inhaltsverzeichnis Abkürzungsverzeichnis .............................................................................................................. v Abbildungsverzeichnis ............................................................................................................. vii Tabellenverzeichnis .................................................................................................................. vii 1 Einleitung ............................................................................................................................ 1 1.1 Problemstellung und allgemeine Zielsetzung .............................................................. 1 1.2 Aufbau der Arbeit ........................................................................................................ 2 2 Ausgangslage und Forschungsstand ................................................................................... 3 2.1 Geschichte und Aufgaben der Gemeinden in Österreich ............................................ 3 2.2 Gemeinden in der Steiermark ...................................................................................... 6 3 Gemeindezusammenlegung und Gemeindekooperation ................................................... 12 3.1 Gemeindezusammenlegung ....................................................................................... 12 3.2 Gemeindekooperation ................................................................................................ 12 3.3 Chancen und Risiken bei Gemeindezusammenlegungen und Gemeindekooperationen ....................................................................................................... 14 4 Ökonomische Gesichtspunkte einer Gemeindezusammenlegung .................................... 16 4.1 Spillover-Effekte ....................................................................................................... 17 4.2 Skalenerträge: "Economies of Scale" und "Diseconomies of Scale" ........................ 19 4.3 Die optimale Gemeindegröße .................................................................................... 24 4.4 Das Finanzausgleichsgesetz ...................................................................................... 26 5 Ökonomische Nutzenaspekte und Gemeindegröße: empirische Evidenz ........................ 37 5.1 Empirische Evidenz zu steirischen Gemeindekooperationen .................................... 37 5.2 Empirische Evidenz zu Gemeindezusammenlegungen in der Schweiz und in Deutschland .......................................................................................................................... 45 5.3 Eine modellbasierte Schätzung des Einsparpotentials der Gemeindestrukturreform 49 6 Sozioökonomische Nutzenaspekte: der aktuelle Diskurs im Spiegel der Presse .............. 52 7 Zusammenfassung ............................................................................................................. 58 Literaturverzeichnis .................................................................................................................. 63 Anhang ..................................................................................................................................... 68 iv Abkürzungsverzeichnis Abs. Absatz, Absätze Allgem. allgemein Art Artikel Anm. Anmerkung APA Austrian Press Agency/Österreichische Presseagentur BGBl Bundesgesetzblatt BIP Bruttoinlandsprodukt Bgld. Burgenland B-VG Bundesverfassungsgesetz D Deutschland Dienstleist. Dienstleistung(en) et al. und andere EW EinwohnerInnen EU Europäische Union f und die folgende ff und die folgenden FAG Finanzausgleichgesetz GWh Gigawattstunde GZ Gemeindezusammenschluss Hrsg. Herausgeber IKZ interkommunale Zusammenarbeit KDZ Zentrum für Verwaltungsforschung KEK kleinregionales Entwicklungskonzept KGst Kommunale Gemeinschaftsstelle für Verwaltungsmanagement Ktn. Kärnten v kWh Kilowattstunde Md. Milliarde NÖ Niederösterreich OÖ Oberösterreich ÖVP Österreichische Volkspartei PV Photovoltaik S. Seite Sbg. Salzburg SPÖ Sozialdemokratische Partei Österreichs Stmk. Steiermark s. u. siehe unten Vbg. Vorarlberg WIFO Österreichisches Institut für Wirtschaftsforschung UK United Kingdom/Großbritannien USA United States of America/Vereinigte Staaten von Amerika vgl. vergleiche z.B. zum Beispiel zit. n. zitiert nach vi Abbildungsverzeichnis Abbildung 1: Steirische Gemeinden nach Größenklassen Abbildung 2: Phasenplan der Gemeindestrukturreform in der Steiermark Abbildung 3: Mögliche funktionale Zusammenhänge zwischen der Bevölkerungsdichte und den Kosten öffentlicher Leistung (pro Kopf der Bevölkerung) Abbildung 4: Gemeinde-Ertragsanteile und Transferbeziehungen zwischen Gemeinden und Ländern, 2011 Abbildung 5: Auswirkungen des Finanzausgleichs auf die Ertragsteile nach Einwohnergrößenklassen, 2011, in Euro Abbildung 6: Akteure der Kleinregionen in der Steiermark Abbildung 7: Einsparpotential unterschiedlicher Fusionsvarianten Abbildung 8: Ergebnisse der Volksbefragung Ökoregion Kaindorf, November 2011 Abbildung 9: Politische Landkarte der Steiermark Tabellenverzeichnis Tabelle 1: Ergebnisse der Bevölkerungsprognose für Österreich Tabelle 2: Gemeindestrukturen Österreich (absolut) Tabelle 3: Ergebnisse der Bevölkerungsprognose für die Steiermark Tabelle 4: Skalenerträge in der Produktion von Gemeindedienstleistungen Tabelle 5: Skalenerträge in der Nutzung von Gemeindedienstleistungen Tabelle 6: Kooperationsprojekte in der Steiermark (Plattform Verwaltungskooperation) Tabelle 7: Förderobergrenzen des KEK Tabelle 8: Einsparungspotentiale der KEM Mürzzuschlag Tabelle 9: Ergebnisse der Volksabstimmungen in steirischen Gemeinden zur steirischen Gemeindestrukturreform von September bis November 2013 vii 1 Einleitung 1.1 Problemstellung und allgemeine Zielsetzung „Unsere Städte und Gemeinden haben Grenzen aus dem 19. Jahrhundert, Verwaltungsstrukturen aus dem 20. Jahrhundert und müssen die Herausforderungen des 21. Jahrhunderts bewältigen.“ (Michael Parkinson) Im Zuge der Verwaltungsreform- und der Finanzausgleichsdiskussion taucht seit vielen Jahren wiederkehrend das Argument auf, dass "kleinteilige Strukturen" des österreichischen Föderalismus einer effizienten und kostengünstigen staatlichen Aufgabenerfüllung entgegenstehen. Insbesondere die vergleichsweise geringe Größe vieler Gemeinden wird als Problem angesehen, dem durch verstärkte Kooperation in einzelnen Aufgabenbereichen oder sogar durch eine Fusionierung von Gemeinden begegnet werden könnte (Pitlik – Wirth – Lehner 2010, S. 1). Gleichzeitig zeichnet sich eine finanzwirtschaftliche Entwicklung ab, die auf eine allgemeine Leistungsgrenze der Gemeinden schließen lassen könnte. Als Indikatoren für diese Leistungsgrenze wurden unterdurchschnittliches Gemeindewachstum, eine Verringerung der freien Finanzspitze, ein Anstieg der kommunalen Verschuldung (vor allem bei kleineren Gemeinden) und die wachsende Bedeutung von Ko-Finanzierungen bei der Leistungsbereitstellung auf kommunaler Ebene genannt. Um diesem Trend, der durch die allgemeine Wirtschafts- und Finanzkrise weiter verstärkt wurde, Einhalt zu gebieten, wurde die Möglichkeit von Einsparungen im öffentlichen Sektor durch gezielte Zusammenlegungen der kleinteiligen Gemeindestruktur vorgeschlagen (Wirth 2010). Ziel der vorliegenden Arbeit ist es, die ökonomischen Gesichtspunkte einer Gemeindezusammenlegung darzulegen. Aufgrund der besonderen Aktualität dieses Themas im österreichischen Bundesland Steiermark, soll diese Thematik mit besonderem Fokus auf die Gemeindestrukturreform in der Steiermark erörtert werden. 1 1.2 Aufbau der Arbeit Nach der Einleitung (Kapitel 1) mit der Formulierung der wissenschaftlichen Fragestellung dieser Arbeit, dient Kapitel 2 der Schilderung der Ausgangslage und des Forschungsstandes. Nach einem kurzen Abriss der Geschichte und der Aufgaben der Gemeinden in Österreich, wird in einem eigenen Abschnitt auf die Entwicklung der steirischen Gemeinden eingegangen. In Kapitel 3 werden die Begriffe Gemeindezusammenlegung und Gemeindekooperation definiert. Anschließend