Valtiovarainministeriö Yhtiöittämisen periaatteet valtiolla Esiselvitys 30.1.2018 Valtionhallinnon kehittämisosasto 30.1.2018 SISÄLLYS JOHDANTO .............................................................................................................................................. 2 1 Valtion yhtiöt ja omistajapolitiikan periaatteet ................................................................................ 3 1.1 Valtion omistamisen perusta ......................................................................................................... 3 1.2 Omistajaohjaus .............................................................................................................................. 4 1.3 Valtion yhtiöt .................................................................................................................................. 6 2 Valtion liikelaitokset ..................................................................................................................... 10 2.1 Euroopan yhteisön päätös Tieliikelaitosta koskien ...................................................................... 10 2.2 Valtion liikelaitoksia koskeva lainsäädäntö .................................................................................. 12 3 Rahastot ...................................................................................................................................... 14 3.1 Valtion talousarvion ulkopuoliset rahastot ................................................................................... 14 3.2 Itsenäiset julkisoikeudelliset rahastot .......................................................................................... 16 4 Julkisoikeudellinen laitos ............................................................................................................. 17 5 Säätiöt ......................................................................................................................................... 18 6 Julkisen hallintotehtävän antaminen muulle kuin viranomaiselle ................................................. 20 6.1 Julkinen hallintotehtävän määrittely............................................................................................. 20 6.2 Julkisen hallintotehtävän annon edellytykset ............................................................................... 21 6.3 VTV:n tarkastusviraston tuloksellisuustarkastus hyvästä hallintomallista valtion erityistehtäväyhtiöissä ................................................................................................................. 23 6.4 Liikelaitosten julkiset hallintotehtävät ........................................................................................... 23 6.5 Merkittävän julkisen vallan käytön määrittely .............................................................................. 24 7 Johtopäätökset ja jatkotyö ........................................................................................................... 25 7.1 Henkilöstön asema muutoksessa ................................................................................................ 25 7.2 Jatkotarkastelu ja organisaatiomuodon valinnan tarkastelukehikko ............................................ 26 7.3 Jatkotyön organisointi .................................................................................................................. 27 LIITTEET ................................................................................................................................................ 28 Liite 1 Viimeaikaisia tai käynnissä olevia yhtiöittämisiä .......................................................................... 29 Liite 2a Nykyiset liikelaitokset ................................................................................................................. 49 Liite 2b Valtion aiemmat liikelaitokset ..................................................................................................... 51 Liikenne- ja viestintäministeriön hallinnonalan liikelaitokset ................................................................... 51 Valtiovarainministeriön hallinnonalan liikelaitokset ................................................................................. 61 Muiden hallinnonalojen liikelaitokset ....................................................................................................... 64 Liite 3a Talousarvion ulkopuoliset rahastot ............................................................................................. 67 Liite 3b Muut rahastot ............................................................................................................................. 77 Liite 4 Julkisoikeudelliset laitokset .......................................................................................................... 79 Liite 5 Muita organisaatiomuutoksia ....................................................................................................... 88 LÄHTEET ............................................................................................................................................... 91 1 JOHDANTO Valtiohallinnon toimintojen organisoinnissa tulisi noudattaa yhteisiä periaatteita ja yhteistä tar- koituksenmukaisuusharkintaa. Samankaltaisissa olosuhteissa toiminnan organisoinnin tulisi johtaa ennustettavaan ja yhtenäiseen lopputulokseen. Valinta eri organisaatiomuotojen välillä on ollut kuitenkin epäsystemaattista ja osin satunnaista. Yleisiä, organisaatiomuodon valintaa ohjaavia periaatteita ei ole linjattu ja tämä on johtanut hallinnonalakohtaisiin kehityspolkuihin, joihin on vaikuttanut ennen kaikkea tapauskohtainen päätöksenteko, perustamisajankohdan olosuhteet ja vallinnut lainsäädäntö, markkinatilanne ja mm. Euroopan yhteisöön liittyminen. Valtiolla on käytössään useita erilaisia tapoja organisoida sen toimintaa. Näillä organisaa- tiomalleilla on omat käyttötarkoituksensa ja niiden erityiset ominaisuudet tulisi ottaa paremmin organisaatiomuutosten valmistelussa huomioon. Tässä esiselvityksessä tarkastellaan valtion nykyisiä yhtiöitä, omistajapolitiikkaa ja valtion yhtiöittämiskehitystä sekä siihen liittyvää proble- matiikkaa. Lisäksi selvityksessä tarkastellaan valtion liikelaitoskehitystä ja siihen liittyvää prob- lematiikkaa erityisesti Euroopan yhteisön komission 11.12.2007 tekemän päätöksen nojalla. Liikelaitokset ovat valtion yhtiöittämiskehityksen ymmärtämisen kannalta relevantti tarkastelu- kohde, koska liikelaitoksista on yhtiöitetty kahta lukuun ottamatta kaikki. Liikelaitosmalli on or- ganisaatiomallina myös tietynlainen hybridi. Sillä on ominaisuuksia sekä yhtiö-, että virastomal- lista. Esiselvityksessä tarkastellaan myös muita valtionhallinnon organisaatiomalleja: talousar- vion ulkopuoliset rahastot, muut julkisoikeudelliset rahastot, julkisoikeudelliset laitokset sekä säätiöt. Valtion talousarvioon kuuluvat virastot ja laitokset on rajattu tämän tarkastelun ulko- puolelle. Varallisuusoikeudellisesta näkökulmasta Suomen valtio eli valtiontalous muodostaa yhden kokonaisuuden. Valtiontalouteen kuuluvat valtion talousarviotalous ja talousarvion ulkopuo- lella olevat valtion rahastot. Varallisuusoikeudellisissa suhteissa valtion virastot ja laitokset eivät ole omia oikeushenkilöitä, vaan osa valtiota ja talousarviotaloutta kirjanpitovelvollisina talousyksiköinä. Talousarvion ulkopuolella olevat rahastot ja valtion liikelaitokset sen sijaan ovat erillisiä varallisuusoikeudellisia oikeussubjekteja ja tästä seuraa myös se, että ne ovat myös itsenäisiä kirjanpitovelvollisia talousyksiköitä. Viraston ja osakeyhtiön oikeudellinen perusta on täysin erilainen. Osakeyhtiön keskeiset säännökset tulevat osakeyhtiölaista, kirjanpitolaista ja verolainsäädännöstä. Yhtiön ohjauk- sesta ja valvonnasta vastaa yhtiökokouksen valitsema hallitus. Yhtiön operatiivista toimintaa johtaa toimitusjohtaja. Osakeyhtiö on itsenäinen oikeushenkilö, joka vastaa itse omasta talou- destaan. Valtio omistaa useita osakeyhtiöitä, joissa se on joko enemmistöomistajana (valtion- yhtiö) tai vähemmistöomistajana (osakkuusyhtiö). Valtio-omisteiset osakeyhtiöt operoivat val- tionhallinnon perinteisten toimintatapojen ja ohjausvälineiden ulkopuolella. Valtio ei voi puut- tua yhtiön operatiiviseen johtamiseen vaan se vaikuttaa yhtiön toimintaan omistajaohjauksen kautta (erityisesti yhtiökokous). Esiselvityksen on tarkoitus toimia pohjamateriaalina jatkotyölle valtion organisaatiomuodon valintaperiaatteiden laadinnalle. Toinen ansiokas pohjamateriaali jatkotyölle on valtion liikelai- tosmallin soveltuvuus yhteismarkkinoille VM 41/2009 -julkaisun yhteydessä laadittu Vaihtoeh- toisia ohjaus- ja organisaatiomalleja -taulukko. Taulukossa on käsitelty nettobudjetoidun vi- raston, valtion liikelaitoksen, talousarvion ulkopuolisen rahaston, julkisoikeudellisen laitoksen sekä ministeriön ohjaaman erityistehtäväyhtiön ja markkinaehtoisesti toimivan valtion osake- yhtiön ominaispiirteitä ja eroja monen piirteen osalta. (VM 41/2009) Jatkotyössä tämä vertai- lutaulukko voidaan ainakin soveltuvilta osin päivittää vastaamaan nykytilannetta ja lainsää- däntöä. Taulukon havaintoja organisaatiomuotojen ominaispiirteistä on hyödynnetty osittain myös tämän esiselvityksen organisaatiotyyppikuvauksissa. 2 1 Valtion yhtiöt ja omistajapolitiikan periaatteet Valtion omistajapolitiikka ja -ohjaus perustuvat omistajaohjauslakiin (1368/2007). Sitä sovelle- taan valtion yhtiöomistusta koskevaan päätöksentekoon ja valtion omistajaohjaukseen valtio- enemmistöisissä yhtiöissä ja valtion osakkuusyhtiöissä. Laki