ISSN 2351-6712 (Online) Socialiniai tyrimai / Social Research. 2019, Vol. 42 (1), 41–49 LR vietos savivaldos teisinio reguliavimo problematika tarybos mažumos teisių ir demokratijos užtikrinimo aspektu Karolis Kaklys Turība universitete (Latvija, Ryga), Kazimiero Simonavičiaus universiteto lektorius, Dariaus ir Girėno g. 21, LT-02189 Vilnius. El. paštas: [email protected] The article has been reviewed. Received on 19 September 2019, accepted on 12 November 2019 Anotacija niaus raj.)1 Lietuvos savivaldybių viena politinė par- Savivaldybių teisinio reguliavimo problemų gausą tija ar judėjimas rinkimuose laimėjo absoliučią dau- rodo vien tai, jog nuo 1994 m. Lietuvos Respublikos vie- gumą. Po 2019 m. kovo 3 dienos Savivaldos rinki- tos savivaldos įstatymas keistas ir pildytas net 124 kartus. mų „vienpartinių“ savivaldybių padaugėjo iki septy- 1992 m. spalio 25 d. Lietuvos Respublikos Konstitucijo- niolikos2, kas dar labiau išryškino tarybos mažumos je vietos savivaldai ir jos valdymui skirtas atskiras skirs- (opozicijos) teisių savivaldybėse užtikrinimo svarbą. nis. Tai suprantama, kaip skiriama svarba savivaldai Vals- tybės kontekste, kaip savarankiškos valdžios funkciona- Valdžių padalijimas yra vienas svarbiausių vimui, kuri besąlygiškai priklauso nuo teisinio reguliavi- demokratinės valstybės konstitucinių principų, kuris mo. Todėl šiame straipsnyje apžvelgiamos teisinio regu- lemia valstybės valdžios organizaciją, jos funkcio- liavimo spragos ir politinio pobūdžio problemos, sąlygo- navimą ir garantuoja žmogaus teises bei laisves. Val- jančios demokratijos principų bei svertų ir atsvarų siste- džių padalijimo principą galima suskirstyti į dvi tar- mos tarp savivaldybių tarybų daugumos ir mažumos LR pusavyje susijusias dalis: 1) valdžių sąveika – įpras- vietos savivaldoje neužtikrintumą. tai siejama su santykiais tarp atskirų valdžios institu- Pagrindiniai žodžiai: mažuma, opozicija, daugu- cijų, kurie suprantami kaip valdžios institucijų ben- ma, demokratija, savivalda. dradarbiavimas, veiksmų derinimas, „stabdžių ir at- svarų“ (angl. checks and balances) sistemos funkci- Įvadas onavimas, užtikrinantis valdžių tarpusavio kontrolę Temos aktualumas. Valstybės valdymo mo- ir pusiausvyrą; 2) valdžių atskyrimas – tai ne tik val- delį įprastai nustato konstitucija. Lietuvos Respu- džių suskirstymas tarpusavyje į valstybės valdžios blikos Konstitucijoje (1992) vietos savivaldai ir jos šakas, bet ir jų pačių vidaus formavimo tvarkos, tei- valdymui skirtas atskiras skirsnis. Tai parodo ne tik sinio statuso, galių bei kompetencijų nustatymas ir vietos savivaldos svarbą Valstybės kontekste, bet ir savarankiškumo užtikrinimas (Jarašiūnas, 2001). Konstitucijoje minimi vietos savivaldos principai įgyja ir konstitucinę apsaugą. Lietuvoje yra 60 ats- kirų teritorijos administracinių vienetų, kuriems lai- 1 Žr. duomenis, pateikiamus oficialiame Vyriausiosios rin- duojama savivaldos teisė, kuri įgyvendinama per kimų komisijos tinklalapyje: http://www.vrk.lt/statiniai/ slaptu balsavimu renkamas savivaldybių tarybas. puslapiai/2015_savivaldybiu_tarybu_rinkimai/output_lt/ rezultatai_daugiamand_apygardose/rezultatai_daugia- Po 2015 m. kovo 1 dieną įvykusių tiesioginių mand_apygardose1turas.html. merų rinkimų net šešiolikoje (Birštono sav.; Druski- 2 Žr. duomenis, pateikiamus oficialiame Vyriausio- ninkų sav.; Ignalinos raj.; Jonavos raj.; Kauno raj.; sios rinkimų komisijos tinklalapyje: https://www.vrk. Lazdijų raj.; Marijampolės sav.; Neringos sav.; Pa- lt/2019-savivaldybiu-tarybu/rezultatai?srcUrl=/rinki- gėgių sav.; Palangos sav.; Pasvalio raj.; Rietavo sav.; mai/864/1/1506/rezultatai/lt/rezultataiTarNariaiMeraiSa- Šakių sav.; Šalčininkų sav.; Vilkaviškio raj.; Vil- vivaldybese.html. Copyright © 2019 Šiauliai University Press 41 Pozicijos, kad konstitucinių rėmų, apibrėžian- do valdžios klaidas ir trūkumus. Opozicija yra kaip čių kiekvienos atskiros valdžios įgaliojimus, nepa- priemonė valdžiai apriboti ir socialinei taikai puo- kanka, laikėsi ir vienas pagrindinių valdžių padaliji- selėti. mo doktrinos kūrėjų J. Madisonas. Jis teigė (1999), Nors ir nėra tikslaus, visuotinai priimtino de- kad reikalingas mechanizmas, kuris garantuoja sa- mokratijos apibrėžimo5, demokratiška valdymo for- vireguliacinę valdžios grandžių kontrolę. J. Madi- ma reiškia, kad visi piliečiai turi teisę dalyvauti ša- sono tikslas buvo apsaugoti laisvę ir mažumos in- lies valdyme, ir iš esmės skiriasi nuo valdymo for- teresus, sukuriant sistemą, kurioje pagrindinės val- mos, kurioje tokia teisė priklauso vienai klasei, iš- džios lieka nepriklausomos, bet tuo pat metu kontro- skirtinei grupei arba autokratui. Dar prieš įvedant liuoja ir atsveria viena kitą. Remdamasis valstijų pa- tiesioginius merų rinkimus, Urmonas ir Novikovas tirtimi, J. Madisonas didžiausią pavojų (demokrati- (2011) pažymėjo, kad „vienas svarbiausių demo- jai) įžvelgė įstatymų leidžiamosios valdžios galiose kratinės visuomenės pamatų yra daugiapartinė sis- (Griškevič, 2008). tema“, ir kėlė prielaidą, jog, „įteisinus tiesioginius Nors moksle įprastai svertų ir atsvarų sistema merų rinkimus, gali plėtotis oligarchinės tendenci- dažniausiai yra siejama su valstybės, o ne savivaldy- jos“. Šie mokslininkai, tyrę Vietos savivaldos char- bių valdymu ir skiriasi jų valdžios institucinė sąran- tijoje įtvirtintų principų turinį ir jų pasireiškimo na- ga (Novikovas, 2005), tačiau esminiai principai tarp cionalinėje teisės sistemoje laipsnį, visgi priėjo prie savivaldybių tarybų bei LR Seimo, kaip kolegialių išvados, kad „Chartijoje įtvirtinti pamatiniai vietos valdžios institucijų, kuriose yra priimami politiniai savivaldos principai į nacionalinę teisinę sistemą in- sprendimai (teisės aktai), pačių sprendimų priėmi- korporuoti skirtingai. Taip pat skiriasi jų įgyvendini- mo požiūriu yra labai panašūs, todėl tam tikrą ana- mas vykdomosios valdžios ir savivaldybių praktinė- logiją tarp savivaldybės tarybos bei LR Seimo gali- je veikloje. Vieni principai yra aiškiai reglamentuoti ma įžvelgti, ypač valdžių atskyrimo – jų vidaus for- Lietuvos teisės aktuose bei jais vadovaujamasi prak- mavimo tvarkos, galių bei kompetencijų tarp daugu- tinėje veikloje, kitų principų įgyvendinimo laips- mos ir mažumos nustatymo klausimais, todėl šiame nis yra mažas arba jų įgyvendinimo interpretavimas straipsnyje analizuojant politinės daugumos ir ma- mokslininkų, politikų ar savivaldybininkų suvokia- žumos santykį savivaldybių tarybose yra remiamasi mas nevienareikšmiškai.“ ir LR Seimo pavyzdžiais. Probleminė situacija. Nors Lietuvos teisės LR Konstitucinis Teismas yra pažymėjęs, jog aktuose formaliai yra įtvirtinti demokratiniai insti- LR Konstitucija suponuoja parlamento mažumos tutai savivaldoje, tačiau skirtinga demografinė situ- gynimą, Seimo opozicijos apsaugos minimalius rei- acija, skirtingai besiformuojančios savivaldybių val- kalavimus3 ir kad parlamentinės opozicijos pripa- dymo tradicijos, skirtingas savivaldybių tarybų dar- žinimas yra būtinas pliuralistinės demokratijos ele- bo reglamentas, prasta savivaldybių tarybų priima- mentas4. Seimo statute gali būti nustatytos opozici- mų sprendimų ir administracijos veiksmų kontrolė, jos veiklos garantijos – tam tikras vietų ir pareigybių ydinga įstatyminė bazė sudaro sąlygas formuotis si- skaičius komitetuose, opozicijos lyderio statusas, tuacijoms, kada iškyla pavojus demokratinėms ver- darbotvarkių bei komisijų inicijavimas ir pan. Sis- tybėms ir asmens teisių bei laisvių apsaugai. temiškai vertinant Lietuvos Respublikos vietos savi- Temos naujumas, ištirtumas. Nors ir yra ne- valdos įstatymo (1994) nuostatas, matyti, kad prie- mažai mokslo darbų apie atskirus LR vietos savival- 6 volė kiekvienoje savivaldybėje formuoti Kontrolės dos elementus , Lietuvos teisės moksle teisinio regu- komitetą, Antikorupcijos ir Etikos komisijas, į kurių liavimo spragų ir politinio pobūdžio problemų, sąly- pirmininko kandidatūrą deleguoja savivaldybės ta- gojančių demokratijos principų bei svertų ir atsvarų rybos opozicija, yra įstatymo leidėjo numatytas vie- sistemos tarp savivaldybių tarybų daugumos ir ma- nas iš būdų užtikrinti pliuralistinę demokratiją. žumos LR vietos savivaldoje, analizė nėra atlikta. Kiekvienoje savivaldybės taryboje opozicijos Tyrimo tikslas – įvertinti santykių tarp savi- buvimas yra ne vien norminis reiškinys, bet ir būtina valdybių tarybų daugumos ir mažumos teisinį regu- demokratijos išraiška. Iš esmės opozicija turi dvi pa- liavimą, veikiantį demokratinius procesus LR vietos grindines funkcijas. Pirma, ji neleidžia įsigalėti vie- savivaldoje. nai partijai ir pažaboja valdžios savivalę, padeda iš- Tyrimo uždaviniai: 1) teisinio reguliavi- laikyti konstitucinį valdžios modelį. Antra, kadan- mo aspektu nustatyti įstatyminį neapibrėžtumą, vei- gi politiniai sprendimai nėra tobuli, opozicija nuro- kiantį demokratijos principų bei svertų ir atsvarų 5 Kekic, L. (2007). The Economist Intelligence Units index 3 Lietuvos Respublikos Konstitucinio Teismo 1993 m. of democracy. Prieiga internete: http://www.economist. lapkričio 26 d., 2001 m. sausio 25 d. nutarimai. com/media/pdf/DEMOCRACY_INDEX_2007_v3.pdf. 4 Lietuvos Respublikos Konstitucinio Teismo 2001 m. 6 Pavyzdžiai: (Astrauskas, 2002; Astrauskas, 2013; Ur- sausio 25 d. nutarimas. monas, Novikovas, 2011; Merkys ir kt., 2002). 42 pusiausvyros tarp savivaldybių tarybų daugumos ir LR vietos savivaldos įstatymo 3 straipsnio mažumos LR vietos savivaldoje neužtikrinimo ga- 19 dalyje Savivaldybės tarybos mažuma (opozicija) limybes; 2) išanalizuoti savivaldybės tarybos ma- apibrėžta kaip „savivaldybės tarybos narių frakcija