Innst. S. nr. 256 (2000-2001) Innstilling fra kontroll- og konstitusjonakomiteen om Riksrevisjonens undersøkelse vedrørende hovedflyplassens og Gardermobanens bedriftsøkonomiske lønnsomhet Dokument nr. 3:10 (1997-1998) Til Stortinget 1. INNLEDNING 2. OPPSUMMERING AV Stortinget vedtok i 1990 at planleggingen av Hurum- UNDERSØKELSEN prosjektet skulle avsluttes, og at Gardermoen skulle 2.1 Bedriftsøkonomiske lønnsomhetsberegninger utredes som ny hovedflyplass for Oslo-området, jf. Vurdert i forhold til det tidspunktet hvor Stortinget Innst. S. nr. 190 (1989-1990). Samferdselsdepartemen- fattet sitt vedtak, er det ikke funnet kostnadselementer tet utarbeidet etter dette et planleggingsprogram som som ikke er tatt med for utbyggingen av hovedflyplas- ble presentert i St.prp. nr. 1. Tillegg nr. 7 (1990-1991). sen. Senere er det påløpt en kostnad på 275 mill. kroner Her heter det at Luftfartsverket og Norges Statsbaner som Luftfartsverket må betale til statskassen for å være (NSB) skulle utarbeide bedriftsøkonomiske analyser sikret en utbetaling på 2 000 mill. kroner i 1999. Belø- for henholdsvis hovedflyplassen og jernbanen. I Bud- pet på 2 000 mill. kroner tilsvarer den antatte verdien sjett-innst. S. nr. 14. Tillegg nr. 1 (1990-1991) forutset- av statens andel av verdier på Fornebu som Luftfarts- ter flertallet at man i planarbeidet tar sikte på en kollek- verket skal overføre til hovedflyplassen i 1999. Belø- tivandel på minst 50 pst. pet på 275 mill. kroner burde inkluderes i prosjektets Stortinget fattet i 1992 vedtak om utbygging og kostnadsside, fordi dette er en kostnad forbundet med finansiering av hovedflyplass for Oslo-området på å sikre finansieringen av hovedflyplassutbyggingen. Gardermoen, med tilhørende tilbringersystem og kon- Når det gjelder Forsvaret er det opplyst at nettoutgif- sekvenser for Forsvaret, jf. Innst. S. nr. 1 (1992-1993). tene som følge av hovedflyplassutbyggingen er om lag I St.prp. nr. 90 (1991-1992), som lå til grunn for utbyg- 2 000 mill. kroner, jf. St.prp. nr. 90 (1991-1992). 1 000 gingsvedtaket, ble det uttalt at flyplassanlegget og mill. kroner er belastet Hovedflyplassprosjektet og 1 jernbanen er lønnsomme prosjekter som helt eller del- 000 mill. kroner finansieres over forsvarsbudsjettet. vis kan finansieres gjennom brukerbetaling, og at Det er fortsatt uklart hvor store faktiske kostnader For- finansieringen av hovedflyplassen og Gardermobanen svaret har blitt påført som følge av hovedflyplassut- ikke vil representere en reell kostnad for staten. Noe byggingen. også samferdselskomiteens flertall la til grunn, jf. Ved beregningen av Gardermobanens bedriftsøkono- Innst. S. nr. 1 (1992-93). miske lønnsomhet viser undersøkelsen at flere kostna- Formålet med Riksrevisjonens undersøkelse har der ikke er tatt med. Dette kan ha resultert i at de ansla- vært å vurdere om Samferdselsdepartementet har gitt gene for lønnsomheten som er presentert i St.prp. nr. 90 Stortinget korrekt og tilstrekkelig informasjon om pro- (1991-92) og i de årlige budsjettproposisjonene, har sjektenes bedriftsøkonomiske lønnsomhet og usikker- gitt et for optimistisk bilde av Gardermobanens heten knyttet til denne. Det er lagt særlig vekt på å bedriftsøkonomiske lønnsomhet. undersøke om alle vesentlige kostnads- og inntektsfak- I St.prp. nr. 1 (1994-1995) ble det opplyst at NSB torer er inkludert i de bedriftsøkonomiske beregnin- hadde fortolket en bestemmelse i merverdiavgiftsloven gene, og om håndteringen av usikkerhet er tilfredsstil- på en måte som ikke er i samsvar med lovens intensjon, lende ivaretatt. og at dette resulterte i økt merverdiavgiftsbelastning. Stortinget sluttet seg senere til at den økte merverdiav- giftsbelastningen skulle finansieres som tilskudd. Høs- ten 1997 beløp tilskuddet seg til totalt 742 mill. kroner, 6 Innst. S. nr. 256 - 2000-2001 jf. St.prp. nr. 1 (1997-1998). Beløpet er ikke tatt inn i I St.prp. nr. 1 (1997-1998) uttaler Samferdselsdepar- prosjektets lønnsomhetsberegninger. Disse forhold ble tementet at Stortinget har vedtatt en øvre ramme for ikke omtalt i St.prp. nr. 90 (1991-1992). utbyggingen på 6 000 mill. kroner, gitt omregning til Grunnervervskostnaden var i St.prp. nr. 90 (1991- 1998-kroner og tillagt 20 pst. for usikkerhet. Stortinget 1992) inkludert i Gardermobanens bedriftsøkono- vedtok en investeringsramme på 4 600 mill. 1992-kro- miske lønnsomhetsberegninger, men er senere tatt ut. ner, og kostnader utover dette må etter Riksrevisjonens Kostnaden, som høsten 1997 beløp seg til 165 mill. oppfatning betraktes som kostnadsoverskridelser. kroner, følger direkte av utbyggingen av Gardermo- I Innst. S. nr. 190 (1989-1990) uttales det at det måtte banen. Kostnaden burde fortsatt vært inkludert i lønn- utarbeides en hovedplan for å avklare alle de tekniske somhetsberegningene, slik som det er gjort i hovedfly- og økonomiske sidene ved en ny hovedflyplass. Sam- plassprosjektet. ferdselsdepartementet orienterte i St.prp. nr. 90 (1991- I lønnsomhetsberegningene for Gardermobanen er 1992) om de omfattende grunnundersøkelsene som det kalkulert med en inntekt på 50 mill. kroner fordi det Luftfartsverket fikk gjennomført på hovedplannivå. ble antatt at banen også vil føre til økt trafikk for NSB. Dette bidro til å klargjøre viktige forutsetninger som er Eventuell trafikkøkning for NSB er imidlertid ikke en lagt til grunn i de bedriftsøkonomiske analysene. bedriftsøkonomisk verdi for Gardermobanen. Videre Grunnundersøkelsene i tilknytning til bygging av ble kostnader knyttet til forsikring ikke tatt med, selv Gardermobanen er ikke omtalt verken i St.prp. nr. 90 om utbyggingen ble foreslått gjennomført av et aksje- (1991-1992) eller i NSBs hovedrapport. selskap. Denne kostnaden beløper seg til 20 mill. kro- ner. 2.2.1 Flytogets inntektsgrunnlag Undersøkelsen har vist at det er usikkerhet i bereg- 2.2 Håndtering av usikkerhet ningen av flytogets inntektsgrunnlag. Den antatte mar- Hovedinntrykket er at Luftfartsverket har lagt vekt kedsandelen er resultatet av beregninger i en transport- på å analysere usikkerheten i hovedflyplassprosjektet analysemodell som det hefter usikkerhet ved. Det er ved å gjennomføre grundige følsomhets- og risikoana- grunn til å stille spørsmål ved modellens egnethet for lyser, noe som resulterte i at Luftfartsverket valgte å beregning av togets markedsandel. legge inn en prosjektreserve i investeringsanslaget. I St.prp. nr. 90 (1991-1992) heter det at flytogpassa- NSB har foretatt usikkerhetsanalyser i et begrenset sjerer er betalingsvillige, og at lavere trafikk eventuelt omfang. Det skapes likevel et inntrykk av at prosjek- kan kompenseres med å ta høyere priser. Det er imid- tets usikkerhet er lav. lertid ikke foretatt reelle analyser av flytogpassasjere- Utgangspunktet for planleggingen av Gardermo- nes betalingsvillighet, og NSB har bekreftet at opplys- banen var med både tidspress og liten erfaring i byg- ningene om passasjerenes betalingsvillighet er trukket ging av høyhastighetsbaner noe som indikerer stor ut fra generelle antakelser. usikkerhet. Det var også klart at den valgte traséen ville Samferdselsdepartementet uttaler at transportanaly- gå gjennom fjell og områder med vanskelige grunnfor- semodellens resultater skulle benyttes som innspill til hold. For å ta høyde for noe av usikkerheten ved bereg- videre analyser av prosjektenes lønnsomhet. NSB ningen av investeringsanslaget, ble det med utgangs- gjennomførte ikke egne supplerende analyser av hvil- punkt i en grunnkalkyle lagt til 15 pst., basert på ken markedsandel det var realistisk å oppnå for toget. erfaringstall. Det gis i NSBs hovedrapport (desember 1991) inn- I St.prp. nr. 1. Tillegg nr. 7 (1990-1991) er det pekt trykk av at prosjektets usikkerhet er lav, og at inntekts- på at planleggingen var mer tidskritisk for tilbringertje- siden til Gardermobanen er forsiktig vurdert. nesten enn for hovedflyplassen, og at planleggingen Etter vedtaket om utbyggingen er det først i St.prp. måtte skje i høyt tempo. nr. 1 (1997-1998) opplyst at det er usikkerhet knyttet til Samferdselsdepartementet viser i St.prp. nr. 90 flytogets inntekter. I 1997 gjennomførte Gardermo- (1991-92) til gjennomførte følsomhetsanalyser, men banen en konkurrentanalyse som viste at det er knyttet omtaler ikke de risikoanalyser og sannsynlighetsbereg- stor usikkerhet til om flytogets antatte markedsandel er ninger som Luftfartsverket har gjennomført, heller realistisk. Blant annet går det fram at konkurrentenes ikke at Luftfartsverket og NSB håndterte usikkerhet på antakelser om egen markedsandel i stor grad avviker en ulik måte. fra Gardermobanens antakelser. Opplysninger om investeringsanslagets usikkerhet På det tidspunkt hvor St.prp. nr. 1 (1997-1998) på +/-20 pst. i St.prp. nr. 90 (1991-1992), kommer ikke forelå, var det ikke gjennomført analyser av kundenes fram i det kapittelet som omhandler Gardermobanens betalingsvillighet. Gardermobanen har i sine lønnsom- økonomi, men i kapittelet hvor Gardermoen sammen- hetsberegninger, som ble presentert i St.prp. nr. 1 liknes mot Hobøl-alternativet. Informasjonen om usik- (1997-1998), lagt inn en prisøkning på om lag 50 pst. kerheten er ikke presentert samlet. Det framgår ikke av uten å justere den antatte markedsandelen. Antatt mar- St.prp. nr. 90 (1991-1992) at det er lagt inn prosjektre- kedsandel er holdt uendret fra St.prp. nr. 90 (1991- serve for hovedflyplassen. 1992) til og med St.prp. nr. 1 (1997-1998). Innst. S. nr. 256 - 2000-2001 7 2.2.2 Samferdselsdepartementets kvalitetssikring av Stortinget ble orientert i St.prp. nr. 1 (1994-1995) om transportanalysemodellen