UvA-DARE (Digital Academic Repository) Overheid en onderwijsbestel: beleidsvorming rond het Nederlandse onderwijsstelsel (1990-2010) Helmers, H.M. Publication date 2011 Document Version Final published version Link to publication Citation for published version (APA): Helmers, H. M. (2011). Overheid en onderwijsbestel: beleidsvorming rond het Nederlandse onderwijsstelsel (1990-2010). Sociaal en Cultureel Planbureau. General rights It is not permitted to download or to forward/distribute the text or part of it without the consent of the author(s) and/or copyright holder(s), other than for strictly personal, individual use, unless the work is under an open content license (like Creative Commons). Disclaimer/Complaints regulations If you believe that digital publication of certain material infringes any of your rights or (privacy) interests, please let the Library know, stating your reasons. In case of a legitimate complaint, the Library will make the material inaccessible and/or remove it from the website. Please Ask the Library: https://uba.uva.nl/en/contact, or a letter to: Library of the University of Amsterdam, Secretariat, Singel 425, 1012 WP Amsterdam, The Netherlands. You will be contacted as soon as possible. UvA-DARE is a service provided by the library of the University of Amsterdam (https://dare.uva.nl) Download date:27 Sep 2021 Overheid en onderwijsbestel © R. Bronneman-Helmers en het Sociaal en Cultureel Planbureau, Den Haag 2011 Zet- en binnenwerk: Textcetera, Den Haag Figuren: Mantext, Moerkappelle Omslag: bureau Stijlzorg, Utrecht Omslagfoto: Patrick Post | hh. Leerlingen van de vmbo-school Thamen in Uithoorn, 2002. isbn 978 90 377 0588 1 (hardcover) isbn 978 90 377 0567 6 (paperback, proefschrift, handelseditie) nur 740 Sociaal en Cultureel Planbureau Parnassusplein 5 2511 vx Den Haag Telefoon (070) 340 70 00 Fax (070) 340 70 44 Website: www.scp.nl E-mail: [email protected] Overheid en onderwijsbestel Beleidsvorming rond het Nederlandse onderwijsstelsel (1990-2010) ACADEMISCH PROEFSCHRIFT ter verkrijging van de graad van doctor aan de Universiteit van Amsterdam op gezag van de Rector Magnificus prof. dr. D.C. van den Boom ten overstaan van een door het college voor promoties ingestelde commissie, in het openbaar te verdedigen in de Aula der Universiteit op woensdag 30 november 2011 te 15.00 uur door Hendrika Maria Helmers geboren te Venlo Promotiecommissie Promotor: Prof. dr. S. Karsten Copromotor: Dr. V. Veldheer Overige leden: Prof. dr. J.M.G. Leune Prof. dr. A.M.L. van Wieringen Prof. dr. G. ten Dam Prof. dr. M. Volman Prof. dr. P. Schnabel Faculteit der Maatschappij- en Gedragswetenschappen inhoud Inhoud Voorwoord 9 1 Achtergrond, vraagstelling, opzet en inhoud van de studie 13 1.1 Achtergrond en onderwerp van de studie 13 1.2 Overheidsverantwoordelijkheid: van onderwijsstelsel naar onderwijsbestel 15 1.3 Karakter van de studie 16 1.4 Vraagstelling en werkwijze 17 1.5 Opzet en inhoud van de studie 17 2 De stelsel- en bestelverantwoordelijkheid van de overheid 21 2.1 De stelselverantwoordelijkheid van de overheid ligt vast in de Grondwet 21 2.2 De reikwijdte van de overheidsverantwoordelijkheid voor het onderwijsstelsel 23 2.3 Ontwikkelingen in de invulling en aard van de overheids- verantwoordelijkheid voor het onderwijsstelsel 23 2.4 Veranderingen in de inrichting van het onderwijsstelsel 31 2.5 Overheidsverantwoordelijkheid en publieke belangen 35 2.6 Slotbeschouwing 37 3 Kenmerken en prestaties van het Nederlandse onderwijsstelsel 43 3.1 Ontwikkelingen in het van overheidswege bekostigde onderwijsstelsel in de periode 1990-2010 43 3.2 Kenmerken van het Nederlandse onderwijsstelsel (vergeleken met onderwijsstelsels in andere landen) 48 3.3 Prestaties van het Nederlandse onderwijsstelsel (vergeleken met andere onderwijsstelsels) 54 3.4 Conclusies 59 4 Ontwikkelingen in het politieke en bestuurlijke landschap (1990-2010) 63 4.1 Ontwikkelingen in de beleidscontext (1990-2010) 63 4.2 Verschuivingen in het politieke landschap 64 4.3 Veranderingen in het bestuurlijke landschap 77 4.4 Slotbeschouwing 85 5 Veranderingen in de beleidsarena (1990-2010) 87 5.1 Veranderingen in de positie en invloed van de voorbereiders van het onderwijsbeleid 87 5.2 Veranderingen in de positie en invloed van de verschillende organisaties uit het onderwijsveld 101 5 overheid en onderwijsbestel 5.3 Veranderingen in de positie en invloed van actoren buiten de onderwijssector 112 5.4 Samenvatting van de belangrijkste bevindingen 122 6 Agenda- en beleidsvorming rond enkele stelselkenmerken 127 6.1 Vier kenmerken van het Nederlandse onderwijsstelsel 128 6.2 Aanpak en werkwijze 129 6.3 Agendavorming: vier verklaringsmodellen 130 6.4 Drie typen stelselproblemen 133 6.5 Het arenamodel als beschrijvingskader voor de beleidsvormingsprocessen sinds 1990 136 6.6 De gebruikelijke gang van zaken bij beleidsvormingsprocessen 137 7 De vrijheid van onderwijs (artikel 23 gw) 141 7.1 De vrijheid van richting, stichting en inrichting 141 7.2 Stelselproblemen en de geldende interpretatie van artikel 23 145 7.3 Beleidsontwikkeling rond de institutionele aspecten van het richtingbegrip 153 7.4 Beleidsontwikkeling rond de inhoudelijke aspecten van het richtingbegrip 165 7.5 De beleidsarena rond artikel 23 173 7.6 Slotbeschouwing 176 8 De verhouding tussen regulier en speciaal onderwijs 187 8.1 Wat voorafging 188 8.2 Beleidsvorming rond ‘weer samen naar school’ 192 8.3 Beleidsvorming rond het overige speciaal onderwijs 207 8.4 Op weg naar ‘passend onderwijs’ 217 8.5 Stand van zaken in 2010 229 8.6 De beleidsarena rond de verhouding tussen regulier en speciaal onderwijs 234 8.7 Slotbeschouwing 241 9 De (vroege) selectie bij de overgang van het basisonderwijs naar het voortgezet onderwijs 249 9.1 De maatschappelijke en politieke context 250 9.2 Agendavorming rond het (vroege) selectiemoment (1990-2010) 259 9.3 Beleidsvorming rond de (vroege) selectie bij de overgang van het basis- naar het voortgezet onderwijs (1990-2010) 263 9.4 Gelijke kansen in het basisonderwijs 267 9.5 Doorstroom- en stapelmogelijkheden na het vroege selectiemoment 272 9.6 Stand van zaken 2010 274 9.7 De beleidsarena rond de (vroege) selectie 275 9.8 Slotbeschouwing 280 6 inhoud 10 De positie en functie van het middelbaar beroepsonderwijs (mbo) 287 10.1 Ontwikkelingen in het mbo tot 1990 288 10.2 Beleidsvorming rond de positie en functie van het mbo in de periode 1990-2010 290 10.3 Kenniscentra voor beroepsonderwijs en bedrijfsleven en particuliere, niet-bekostigde instellingen 325 10.4 De stand van zaken anno 2010 328 10.5 De beleidsarena rond het mbo 334 10.6 Slotbeschouwing 339 11 Overheid en onderwijsstelsel: van stelsel- naar bestelverantwoordelijkheid 347 11.1 Agendavorming in de periode 1990-2010 347 11.2 Beleidsactoren en hun invloed op het beleidsvormingsproces 354 11.3 Conclusies en slotbeschouwing 359 Samenvatting 375 Summary 413 Literatuur 451 Lijst van afkortingen 465 7 voorwoord Voorwoord Mijn belangstelling voor het overheidsbeleid stamt uit de periode dat ik aan de Universi- teit van Amsterdam Algemene Politieke en Sociale Wetenschappen studeerde (1965-1973). In de 35 jaar dat ik bij het Sociaal en Cultureel Planbureau (scp) werkzaam ben geweest, heb ik me met veel onderwerpen op het terrein van het onderwijs beziggehouden. Dat leverde publicaties over uiteenlopende thema’s op. Daarin kwamen niet alleen gegevens over de ontwikkelingen in het onderwijs zelf aan de orde, maar kregen ook het door de overheid gevoerde onderwijsbeleid en de effecten daarvan de nodige aandacht. Een van de eerste scp-publicaties die ik – samen met mijn toenmalige collega Suus Boef – schreef, ging over de organisaties en instanties die in de jaren zeventig invloed uitoefenden op het onderwijsbeleid van de rijksoverheid (De structuur van het educatieve beleidsveld 1979). Bij de keuze van onderwerpen heb ik altijd gezocht naar beleidsrelevante thema’s die andere onderzoeksinstituten lieten liggen. In de eerste plaats het schrijven van over- zichtsstudies, bijvoorbeeld over de toename van het aantal eisen en wensen waarmee basisscholen werden geconfronteerd en de gevolgen van al die beleidsambities voor de kerntaak van de school: het geven van goed onderwijs (Scholen onder druk 1999) of over de schaalvergroting en de vele onderwijsinhoudelijke vernieuwingen die in de jaren negen- tig in het voortgezet onderwijs werden ingevoerd (Voortgezet onderwijs in de jaren negentig 2002). De laatst genoemde publicatie was in 2007 mede aanleiding voor de opdracht een achtergrondstudie te schrijven voor de commissie-Dijsselbloem. De studie Vijftien jaar onderwijsvernieuwingen in Nederland verscheen begin 2008 (Tweede Kamer, vergaderjaar 2007-2008, 31 007, nr. 7). In de tweede plaats het signaleren van nieuwe trends, zoals de ontwikkeling naar competentiegericht leren in het beroeps- en hoger onderwijs. In het rapport Duaal als ideaal? (2006) moest ik vaststellen dat de brede consensus over de wenselijkheid van meer leren op de werkplek niet gebaseerd was op wetenschappelijk onderzoek naar de kwaliteit van het leren in de beroepspraktijk. In de praktijk leidde het competentiegerichte leren tot een sterke extensivering van het onderwijs: minder lessen op school en een daling van het kennisniveau. In de derde plaats het agenderen van ver- waarloosde problemen, zoals de achterblijvende prestaties van leerlingen uit autochtone lagere sociale milieus (Autochtone achterstandsleerlingen: een vergeten groep 2003) en de daling van het gemiddelde opleidingsniveau van leraren in het voortgezet onderwijs als gevolg van de terugloop