RIMPELÄ, RIMPELÄ JA HEINISUO JA RIMPELÄ, RIMPELÄ Matti Rimpelä, Markku Rimpelä Mitä kuntastrategioissa sanotaan lapsiperheiden hyvin voinnista? ja Juuso Heinisuo Löytyykö lukuisista asiakirjoista ymmärrettäviä punaisia lankoja? Onko strategiatyö edistänyt lasten hyvinvointia? altion velvoittamana kunnat ovat tuottaneet lukuisia strategia-asiakirjoja, joissa hyväntahtoiset toiveet ja väljät TRAGEDIOITA? TULLUT STRATEGIOISTA ONKO Vtavoitteet yhdistyvät palvelukehittämisen yksityiskohtiin. Onko Toteutumista ei ole seurattu eikä vaikutuksia analysoitu. Punaisia lankoja ei helposti löydy. Onko työ ollut turhaa? Sote-hallintoreformissa yli 80 prosenttia lapsiperheiden tuen strategioista voima varoista jää kuntaan. Erilliset lapsiperhestrategiat tulee yhdistää osaksi kuntastrategiaa. Erityisvelvoitteet on poistet- tava. Asia kirjojen tuottamisen rinnalle on saatava jatkuva tulok- tullut sellisuusdialogi ja kunnan oman toiminnan tuloksellisuudesta ja vaikutuksista on tuotettava informaatiota. tragedioita? Matti Rimpelä oli THL:n tutkimusprofessorina vuosina 1995– 2009. Lapsiperheet ja lapset Markku Rimpelä on toiminut Hämeenlinnan lasten ja nuorten kuntien strategiatyössä palvelujen tilaajajohtajana (2009–2017) ja strategiajohtajana vuodesta 2017 alkaen. Juuso Heinisuo on strategiapäällikkönä Hämeenlinnassa. KALEVI SORSA -SÄÄTIÖ KALEVI SORSA KALEVI SORSA -SÄÄTIÖ Onko strategioista tullut tragedioita? Matti Rimpelä, Markku Rimpelä ja Juuso Heinisuo Onko strategioista tullut tragedioita? Lapsiperheet ja lapset kuntien strategiatyössä KALEVI SORSA -SÄÄTIÖ 2018 © KIRJOITTAJAT ja Kalevi Sorsa -säätiö sR Kansi JA taitto: Fredrik Bäck Paino: COPY-SET OY, HELSINKI 2018 ISBN 978-952-5689-81-5 (nid.) ISBN 978-952-5689-80-8 (pdf) Sisällys Tiivistelmä 7 Saatteeksi 9 Johdanto 13 Katsaus kansallisiin tilastoihin 18 Lasten ja elävänä syntyneiden lukumäärä 18 Ulkomaalaistaustaiset lapset 22 Sijaishuolto 23 Kustannuksista 25 Yhteenvetoa 29 Kuntien strategia-asiakirjojen analyysiä 31 Tilastovertailua 31 Lastensuojelun sijaishuolto 35 Asiakirjojen etsimistä ja rajaamista 36 Tulkintakehys 38 Päämääristä ja tavoitteista 42 Arviointia ja päätelmiä 44 Sosiaalisia innovaatioita 46 Katse lähihistoriaan: Mistä on tultu tähän päivään? 50 Hyvinvointikunta: Lyhyt jakso kuntien historiassa? 50 Kuntasuunnittelun ensimmäiset vuosikymmenet 50 Kuntasuunnitelmista strategiatyöhön 51 Kunnat sosiaali- ja terveysongelmien ratkaisijoiksi 52 Takaisin normiohjaukseen, uusia tulkintoja 2010-luvulla 57 Poimintoja tutkimuksista 60 Yhteenvetoa 62 Laajasta lastensuojelutulkinnasta lakisääteisiin ohjelmiin ja suunnitelmiin 65 Laajaa lastensuojelua – kunnat toimeenpanijoiksi 65 Menestystarinasta moraalipaniikkiin 69 Uusi alku: Hyvinvointiselontekoja ja lapsipoliittisia ohjelmia 71 Paluuta normiohjaukseen: Kunnille ohjelma- ja suunnitelmavelvoitteita 74 Lasten ja perheiden palvelujen muutosohjelma (LAPE-ohjelma) 78 Tunnuslukujen kehittämisestä 79 Poimintoja tutkimuksista 82 Yhteenvetoa 85 Strategiatyön ydintä etsimässä: Vain ymmärretty strategia voi toteutua 89 Strategia-asiakirjoista strategiatyöhön 90 Punaiset langat isossa kuvassa 94 Strategiatyön menetelmäksi tuloksellisuusdialogi 99 Mitä on ”tuloksellisuusinformaatio”? 101 Tunnusluvuista 102 Miten tästä eteenpäin? 105 Menestystarina vai tragedia? 105 Vastaukset kuuteen kysymykseen 107 Miksi YK:n lapsen oikeuksien sopimus ei näy kuntien strategiatyössä? 108 Missä ovat lapsiperhe ja ”koko kylä kasvattaa”? 110 Tekstiä, kuvioita, indikaattoreita, ohjelmia, suunnitelmia ja kertomuksia 111 Pyytämättä ulkoa annettu neuvo 113 Ehdotus uudeksi suunnaksi 116 Kirjallisuutta 119 Liite. Strategisia innovaatioita 128 Helsingin lapsi- ja perhepoliittinen ohjelma 1991 128 Oulun seudun lapsi- ja nuorisopoliittinen ohjelma 2011 131 Lapsiasiamies – Tampere 134 Lapsibudjettianalyysi ja -ennakointi – Pohjois-Pohjanmaa 135 Älykäs raportointi – Tampere 137 Hiekanpään elämänkaarikylä – Pieksämäki 138 Tavoitteeksi lasten ja nuorten hyvä päivä – Hämeenlinna 140 Kompassi – Hämeenlinna 142 Tiivistelmä 7 ämä puheenvuoro lapsiperheiden ja lasten näkymisestä kuntien strategiatyössä on valmisteltu Kalevi Sorsa -säätiön T toimeksiannosta. Siinä yhdistetään lapsipolitiikan ja perhe- politiikan näkökulmat ja esitetään ydinkäsitteeksi lapsiperhestrategiaa. Tavoitteena on nostaa kunnat nykyistä paremmin näkyviin itsenäisinä toimijoina ja vastuunkantajina lapsiperheiden ja lasten hyvinvoinnin edistämisessä. Lähtökohtana ovat YK:n lapsen oikeuksien sopimus ja sen toimeenpano-ohjeet, sekä viitekehyksenä UNICEFin Child Friendly Cities -kehys, josta Suomen UNICEF on kehittänyt Lapsiystävällinen kunta -mallin. Kuntien strategiatyötä on katsottu kuudesta suunnasta: 1. YK:n lapsen oikeuksien sopimuksen näkyminen, 2. lapsiperheen hyvinvointi kokonaisuutena, 3. kunnan oman toiminnan kustannus- vaikuttavuuden arvioiminen, 4. opit lähihistoriasta ja nykytilanteesta, 5. ”kunnallisen lapsiperhestrategian” kehittäminen, sekä 6. kuntien tarve tukeen lapsiperhestrategiatyössään. Kansallista yleiskuvaa koko maassa hahmotetaan muutamalla kes- keisellä tunnusluvulla. Kolmen kunnan (Hämeenlinna, Pieksämäki, Tampere) strategiatyötä on selvitetty yksityiskohtaisemmin. Historiaa tarkastellaan kolmesta näkökulmasta: kuntasuunnittelu ja kuntastra- tegiat, kunnan laaja hyvinvointivastuu sekä lapsiperheiden ja lasten hyvinvoinnin edistämiseen suuntautuvat strategiat. Lopuksi etsitään strategiatyön ydintä ja ehdotetaan kuntien lapsiperhestrategialle uutta suuntaa. Kuntien laajasta hyvinvointivastuusta alettiin keskustella 1970-luvulla. Aluksi se oli sosiaalipolitiikan ja sosiaalihuollon projekti, mutta muuttui 1990-luvulla alkaen terveyspolitiikan ja terveydenhuollon projektiksi. Lastensuojelun laajan tulkinnan ohjaamina kunnat harjoittelivat lapsi- perhestrategiatyötä 1980-luvulla. Valtion normiohjauksen purkamisen jälkeen käynnistyi kuntien omaehtoinen lapsipoliittinen ohjelmatyö. Vuoden 2008 lastensuojelulaissa palattiin taas normiohjaukseen. Seu- raavina vuosina kunnissa on valtion velvoittamana valmisteltu useita 8 muita strategia-asiakirjoja. Valmistautuminen sosiaali- ja terveyden- huollon hallintoreformiin on avannut uuden vaiheen. Omaehtoinen lapsiperhestrategiatyö oli kunnissa aktiivisinta 2000-luvun alussa, kun valtion ohjaus rajoittui suosituksiin ja hankerahoitukseen. Kuntien lapsiperhestrategiatyötä ohjasi 1980-luvulla sosio-eko- loginen tulkinta lapsiperheiden ja lasten hyvinvoinnista. Sen tilalle on 2000-luvulla tullut yksilö-, ongelma- ja moraalikeskeinen tulkinta. Lapsiperhe on hajonnut lapsiksi ja vanhemmiksi. ”Koko kylä kasvattaa” -näkemys jäi 2000-luvun alkuun. YK:n lapsen oikeuksien sopimus on näkynyt kuntien strategiatyössä vain viitteenä, jos lainkaan. Vuonna 2018 vain 15 kuntaa on soveltanut Lapsiystävällinen kunta -mallia. Kunnat eivät ole arvioineet strategiavalintojensa vaikutusta lapsi- perheiden eivätkä lasten hyvinvointiin. Valtion asettamat monet ja usein vaihtuneet strategiavelvoitteet ja -aloitteet eivät ole lisänneet kuntien omaehtoista kiinnostusta lapsi- perheiden ja lasten hyvinvoinnin edistämiseen. Uudeksi suunnaksi esitetään luottamista kuntien itsehallintoon. Lapsiperhestrategia sisällytetään kuntastrategiaan. Erityislakeihin perustuvat strategia- velvoitteet puretaan. Jokaisessa kunnassa valtuusto päättää viipymättä sitoutumisesta Lapsiystävällinen kunta -mallin toteuttamiseen. Sosio- ekologinen tulkinta lapsiperheiden ja lasten hyvinvoinnin edistämisestä otetaan uudelleen keskeiseksi lähtökohdaksi. Asiakirjojen tuottamisen sijasta keskitytään jatkuvaan ja koko kunnan läpäisevään tuloksellisuus- dialogiin. Kunta täydentää tarvittaessa kuntastrategiaa lapsiperheiden ja lasten hyvinvoinnin toimintaohjelmalla. Yhdessä muiden kuntien kanssa kehitetään keinot, joilla tuotetaan ajantasaista ja vertailukelpoista informaatiota kunnan omasta toiminnasta lapsiperheiden ja lasten hyvinvoinnin edistämisessä sekä kunnan lapsiperhestrategian vaikutuk- sista. Kuntien, valtion ja tutkimusyksikköjen yhteistoimin selvitetään, millaista tukea kunnat tarvitsevat lapsiperhestrategiatyössään ja miten se niille viisaasti järjestetään. Saatteeksi 9 apsiperheiden ja lasten hyvinvoinnissa Suomi on ajautunut asetelmaan, joka on vaativimpia maamme itsenäisyyden aikana. L Lapsia syntyy vähemmän kuin koskaan, ja pudotus on ollut viimeisten vuosien aikana nopea. Pian joka seitsemäs lapsi syntyy ulko- maalaistaustaiselle äidille. Tutkimusten mukaan ulkomaalaistaustaiset lapset arvioivat kriittisesti omaa arkeaan, muun ohessa esimerkiksi suhteita vanhempiinsa. Kouluissa oppimistulokset laskevat. Työsuo- jeluvaltuutettujen arvioista ja työolobarometrien tuloksista kantautuu hälyttäviä viestejä opettajien arjesta. Opettajat ovat menettämässä työn iloa ja koulut vetovoimaa. Varhaiskasvatusoikeutta on rajattu lapsen kotitaustan mukaan, eikä lapsen oikeus maksuttomaan koulutukseen toteudu. Köyhien lasten asema heikkenee. Kodin sosiaalinen tausta ja asuinalue luovat lapsiperheiden ja lasten välille suuret hyvinvointierot, eikä niiden kaventamisessa ole onnistuttu. Lasten lukumäärään suhteutettuna käytämme lapsiperheiden ja lasten tukemiseen enemmän euroja kuin koskaan aikaisemmin. Monien yksittäisten palvelujen voimavarat ovat lisääntyneet huomattavasti parin vuosikymmenen aikana. Mutta käyttämillämme euroilla on entistä heikompi vaikutus. On uskallettava todeta, että Suomi ei kykene raken- tamaan läheskään kaikille lapsille ja perheille oikea-aikaista (milloin) ja oikeanlaista (mitä, miten) tukea. Esimerkiksi sijaishuollon kulut kasvavat, mutta tietoa ei ole toimien vaikuttavuudesta