La Presidenza del Consiglio dei Ministri a trent’anni dalla legge n. 400 del 1988 Atti del Convegno di Studi del 20 febbraio 2018 Roma, Università LUISS Guido Carli 2 © Copyright 2020 – PRESIDENZA DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI DIPARTIMENTO PER L’INFORMAZIONE E L’EDITORIA ViA dellA Mercede, 9 – 00187 RomA www.informAzioneeditoriA.gov.it In copertina: Piazza Colonna al corso, litografiA di Philippe BenoiSt (1870) 3 Premessa Il preSente volume raccoglie gli Atti del convegno di Studi Svolto preSSo l’Università LUISS Guido Carli il 20 febbraio 2018, in occASione del trenteNNAle dellA pubblicAzione dellA legge 23 Agosto 1988, n. 400 “DiScipliNA dell’attività di governo e ordiNAmento dellA PreSidenzA del Consiglio dei MiniStri” (G.U. n. 214 del 12-9-1988). ContribuiScono Al volume teStimoni di ieri e protAgoniSti di oggi in una rifleSSione corale Sull’Attuazione dell’articolo 95 dellA Costituzione: con una legge concepitA per ASSicurare «migliore collegiAlità All’attività di governo e, quindi, una mAggiore e compleSSiva efficienzA dell’articolAtA Struttura del Governo». Sono le parole con cui concluse lA propriA replicA in AulA l’allora miniStro per i rapporti con in PArlAmento, incAricAto di Seguirne l’iter, Sergio MAttArellA. La segreteria scientifica del Convegno e la redazione del volume sono state curate dal dott. Andrea Razza, coordinatore del Centro Studi sul Parlamento della Luiss. Un ringraziamento va all’Università Luiss Guido Carli e al suo Rettore Paola Severino. Un ringraziamento particolare per il supporto tecnico e le ricerche d’archivio ad Alessandra Gasparri, Alessandra Dragone, Maurizio Bacceli e Carmelo Dragotta. Un riconoscimento per l’aiuto di Filippo Sensi, SteFano Marci, Elena Zappalorti, Luca Di Bonaventura, Francesco Piazza, Lucia Parisi e Marco Rivello. Un grazie speciale infine a Francesco Tufarelli, Mauro Antonelli e Michele Morabito e a tutti i componenti del CESP – Centro Studi sul Parlamento della Luiss Guido Carli. 4 SOMMARIO Premessa 3 Gli Autori 6 PAOLA SEVERINO Il saluto della LUISS Guido Carli 8 LE TESTIMONIANZE DEI SOTTOSEGRETARI ALLA PRESIDENZA GIULIANO AMATO (1983) La Presidenza come organo di coordinamento politico-amministrativo 10 GIANNI LETTA (1994 e 2001) La Presidenza come centro della decisione di governo 14 ANTONIO CATRICALÀ (2011) L’organizzazione amministrativa della Presidenza del Consiglio dei Ministri 20 MARIA ELENA BOSCHI (2016) Il “tagliando” trent’anni dopo 24 LE RELAZIONI ANDREA MANZELLA Il Presidente che “promuove” (art. 95, primo comma, Cost.) 28 ENZO MOAVERO MILANESI La dimensione europea della legge n. 400 34 VINCENZO CERULLI IRELLI Qualche spunto sulla posizione della Presidenza del Consiglio dei ministri nell’assetto organizzativo del Governo 38 5 NICOLA LUPO I rapporti tra la Presidenza del Consiglio dei ministri e gli altri organi di rilevanza costituzionale 51 CARMELA DECARO Il “metodo” della Presidenza Ciampi 67 GIOVANNI TARLI BARBIERI L’attività normativa del Governo 80 ROBERTO CERRETO Il Governo come fonte di norme 96 CARLO SICA La Presidenza del Consiglio nella nuova governance della finanza pubblica 101 CRISTIANO CERESANI La Presidenza del Consiglio come sede di elaborazione strategica della politica economica 105 GIOVANNI PITRUZZELLA L’evoluzione della figura del Presidente del Consiglio dei ministri e gli assetti della democrazia italiana 112 VINCENZO LIPPOLIS L’evoluzione dell’istituzione Governo nel sistema costituzionale 124 FRANCO BASSANINI Il rapporto tra il Presidente del Consiglio e i Ministri 129 BERNARDO G. MATTARELLA La Presidenza del Consiglio dei ministri e la funzione di coordinamento 164 PAOLO AQUILANTI Una legge di adattamento dinamico 169 Appendice 172 6 Gli Autori GIULIANO AMATO, Giudice della Corte costituzionale, già Presidente del Consiglio dei ministri (1992-1993; 2000-2001) e Sottosegretario di Stato alla Presidenza del Consiglio dei ministri (1983-1987) PAOLO AQUILANTI, Consigliere di Stato, già Segretario generale della Presidenza del Consiglio dei ministri (2015-2018) e Consigliere parlamentare del Senato della Repubblica FRANCO BASSANINI, già Sottosegretario di Stato alla Presidenza del Consiglio dei ministri (1998-1999), Ministro della funzione pubblica (1996-1998) e Ordinario di diritto costituzionale - Università di Sassari e Università di Firenze MARIA ELENA BOSCHI, deputata della Repubblica, già Sottosegretaria di Stato alla Presidenza del Consiglio dei ministri (2016-2018) e Ministro per i le riforme costituzionali ed i rapporti con il parlamento (204-2016) ANTONIO CATRICALÀ, Presidente del Corso di Laurea in Giurisprudenza della Link Campus University, già Segretario generale (2001-2005) e poi Sottosegretario di Stato alla Presidenza del Consiglio dei ministri (2011-2013) CRISTIANO CERESANI, Consigliere parlamentare della Camera dei deputati, già Capo dell’Ufficio di Segreteria del Consiglio dei ministri (2016-2018) ROBERTO CERRETO, Consigliere parlamentare della Camera dei deputati, già Capo del Dipartimento Affari giuridici e Legislativi-DAGL della Presidenza del Consiglio dei ministri (2016-2018) VINCENZO CERULLI IRELLI, Ordinario di diritto amministrativo – Università La Sapienza CARMELA DECARO, Ordinaria di Diritto pubblico comparato – LUISS Guido Carli, già Vice-Segretario generale della Presidenza della Repubblica (1999-2005) GIANNI LETTA, già Sottosegretario di Stato alla Presidenza del Consiglio dei ministri (1994; 2001-2006; 2008-2011) VINCENZO LIPPOLIS, Ordinario di diritto costituzionale – Università degli Studi internazionali di Roma, già Vice-Segretario generale della Camera dei deputati (2000-2002) NICOLA LUPO, Ordinario di Diritto delle assemblee elettive – LUISS Guido Carli e e Direttore del Centro Studi sul Parlamento-CESP della LUISS Guido Carli ANDREA MANZELLA, Presidente del CESP – Centro Studi sul Parlamento della LUISS Guido Carli, già Capo di gabinetto e poi Segretario generale della Presidenza del Consiglio dei ministri (1981-1982; 1988-1989; 1993-1994) BERNARDO G. MATTARELLA, Ordinario di diritto amministrativo – LUISS Guido Carli ENZO MOAVERO MILANESI, Direttore della LUISS School of Law, già Ministro per gli affari esteri (2018-2019) e Ministro per gli affari comunitari (2011-2014) GIOVANNI PITRUZZELLA, Avvocato Generale presso la Corte di giustizia dell’Unione europea ANDREA RAZZA, Dottore di ricerca in Diritto costituzionale (Università La Sapienza) e Coordinatore del Centro Studi sul Parlamento-CESP della LUISS Guido Carli PAOLA SEVERINO, Vice-Presidente dell’Università LUISS Guido Carli CARLO SICA, Avvocato generale aggiunto dello Stato 7 GIOVANNI TARLI BARBIERI, Ordinario di diritto costituzionale – Università di Firenze 8 Il saluto della LUISS Guido Carli PAOLA SEVERINO Tra i tAnti profili di intereSSe del temA odierno vorrei SottolineArne Alcuni – con lA rapidità che un indirizzo di SAluto impone –, Sicura che Altri emergeranno nel corso dei lAvori. Il primo ASpetto di rilievo riguarda lA legge di cui ricorre il trenteNNAle: lA n. 400 del 1988 intitolAtA, come noto, “DiScipliNA dell’attività di Governo e ordiNAmento dellA PreSidenzA del Consiglio dei miniStri”. Come giuriSti SiAmo Abituati A criticAre il legiSlAtore. SiAmo Soliti AccusArlo di Agire in chiAve emergenziAle, con lo Sguardo tutto rivolto All’immediAto. Di eSSere SpeSSo ASSente Su temi cruciAli. Ancora: di individuare Soluzione non Armoniche con il nostro quadro costituzionale, o di non conformArsi Alle indicAzioni di fonte europeA o internazionale. Si trattA, del reSto, di accuse a volte non infondate. Eppure, tAlvoltA il legiSlAtore ha Avuto lA cApacità di AlzAre lo Sguardo, di puntAre Al medio-lungo periodo, di porsi nell’otticA di una legiSlAzione di SiStemA e di introdurre quelle innovazioni organiche che lA Costituzione itAliANA o i TrattAti dell’Unione europeA richiedono, più o meno direttAmente. Il compito degli Studiosi, e dei giuriSti in particolAre, non può però ridursi A criticA demolitiva. Specie di fronte Ai tentAtivi del legiSlAtore di effettuAre interventi di riformA in otticA di SiStemA, infatti, occorre monitorare con Spirito costruttivo queSte innovazioni Affinché Si Accerti il perseguimento dei loro obiettivi, che, come Si è detto, consiStono SpeSSo nell’attuare principi costituzionali o nell’aSSicurare lA funzionalità delle iStituzioni in genere. In queStA logicA, proporsi di fare una verificA (sul piAno Scientifico) dell’attuazione e dellA funzionalità di Alcune di queSte grandi leggi di SiStemA è Sicuramente un’opera neceSSAriA, utile A ricostruirne gli intenti e, Soprattutto, A constAtAre se, e in che miSura, eSSe abbiAno ben funzionato. Ciò Anche per consentire SucceSSivamente Allo SteSSo legiSlAtore di comprendere, in termini oggettivi, Se vi SiA neceSSità di ulteriori interventi ed eventualmente in quale direzione. Di recente Si è tenuto in LUISS – nell’ambito del Corso di perfezionamento in drafting legiSlAtivo dellA School of LAw – un SemiNArio di Studi che Si è posto proprio queSto obiettivo, riSpetto Allo StAto di Attuazione del diritto dell’Unione EuropeA in ItAliA. Lo Scopo era quello di effettuare un primo bilAncio dellA legge n. 234 del 2012 a cinque anni dallA sua entratA in vigore. Mi SiA consentito Augurarmi che Siffatte leggi di SiStemA diventino Sempre più numerose. SArebbe un bel Segnale dellA cApacità del legiSlAtore itAliAno di Svolgere il ruolo alto e importAnte che gli compete. Per parte nostra non mAncheremo, come LUISS, di Seguire queSte leggi nel loro percorso d’attuazione e nellA neceSSAriA opera di mAnutenzione cui tutte le nuove riforme neceSSAriAmente vanno incontro – e ciò A