CAPTURANDO A TERRA: Banco Mundial, políticas fundiárias neoliberais e reforma agrária de mercado Sérgio Sauer João Márcio Mendes Pereira (orgs.) CAPTURANDO A TERRA: Banco Mundial, políticas fundiárias neoliberais e reforma agrária de mercado 1ª edição EDITORA EXPRESSÃO POPULAR São Paulo, 2006 Copyright © 2006, by Editora Expressão Popular, Sérgio Sauer e João Márcio Mendes Pereira Coordenação e edição: Sérgio Sauer e João Márcio Mendes Pereira Tradução: Werner Fuchs (inglês) e Sérgio Sauer (espanhol) Revisão geral dos textos: João Márcio Mendes Pereira e Sérgio Sauer Projeto gráfico e capa: ZAP Design Diagramação: Mariana Vieira de Andrade Arte da capa: Obra de Candido Portinari, Mulher do pilão, 1945. (Pintura a óleo/tela 100x81cm) Imagem do acervo Projeto Portinari, gentilmente autorizada a reprodução por João Cândido Portinari. Impressão e acabamento: Cromosete Apoio: Action Aid e Terra de Direitos Todos os direitos reservados. Nenhuma parte deste livro pode ser utilizada ou reproduzida sem a autorização da editora ou dos organizadores. 1ª edição: novembro de 2006 EDITORA EXPRESSÃO POPULAR Rua Abolição, 266 – Bela Vista CEP 01319-010 – São Paulo-SP Fone/Fax: (11) 3112-0941 [email protected] www.expressaopopular.com.br 4 SUMÁRIO APRESENTAÇÃO ................................................................................................... 7 PARTE I AJUSTE ESTRUTURAL E POLÍTICAS PRÓ-MERCADO DE TERRAS DO BANCO MUNDIAL Neoliberalismo, políticas de terra e reforma agrária de mercado na América Latina .............................13 João Márcio Mendes Pereira Reestruturação territorial e fundamentação da reforma agrária: comunidades indígenas, mineração de ouro e Banco Mundial .................................................................................................... 49 Eric Holt-Giménez PARTE II EXPERIÊNCIAS NA AMÉRICA LATINA, ÁFRICA E ÁSIA Aplicação das políticas agrárias do Banco Mundial na Guatemala: 1996 - 2005 .................................. 77 Susana Gauster O Estado, o mercado ou o pior de ambos? A reforma agrária de mercado na África do Sul ..............103 Edward Lahiff É possível implementar a reforma redistributiva através de esquemas de transferência voluntária de terra com base no mercado? Evidências e lições das Filipinas .........................................................131 Saturnino M. Borras Jr. PARTE III EXPERIÊNCIAS NO BRASIL História e legado da reforma agrária de mercado no Brasil .................................................................171 João Márcio Mendes Pereira e Sérgio Sauer O mercado de terras ou a terra como mercadoria no Ceará ................................................................ 205 Francisco Amaro Gomes de Alencar A implantação dos programas orientados pelo modelo de reforma agrária de mercado no estado da Bahia ................................................................................................................ 227 Guiomar Germani, Alicia Ruiz Olalde, Gilca Garcia de Oliveira e Edmilson Carvalho 5 A implementação do Banco da Terra no Rio Grande do Sul: uma leitura política ..............................257 César Augusto Da Ros Estado, Banco Mundial e protagonismo popular: o caso da reforma agrária de mercado no Brasil ....281 Sérgio Sauer PARTE IV REFORMA AGRÁRIA, LUTA SOCIAL E SOBERANIA ALIMENTAR Alternativa à política fundiária de mercado: reforma agrária e soberania alimentar ............................311 Peter Rosset Sobre os autores ..................................................................................................................................339 6 APRESENTAÇÃO Ao longo da década de 1990, sob o impulso das reformas neoliberais, uma nova onda de políticas pró-mercados de terra varreu inúmeros países na América Latina, Ásia e África. Em comum, propostas e programas foram implantados em sociedades marcadas por elevada concentração da propriedade da terra, altos ín- dices de pobreza rural, processos anteriores de reforma agrária e, especialmente, histórias de lutas pela democratização da estrutura agrária e econômica nacional. O principal ator dessa difusão foi, e continua sendo, o Banco Mundial (BIRD). Mediante a concessão cada vez maior de empréstimos, doações e auxílio “não- financeiro” – como, por exemplo, estudos, avaliações e divulgação de programas “inovadores” –, o BIRD desenhou uma agenda de políticas fundiárias “ajustada” à plataforma neoliberal. Crescentemente adotada por diversos governos nacionais, essa agenda tem como eixo a promoção acelerada de transações mercantis de ar- rendamento e compra/venda de terras como base para o aumento da produtivida- de agrícola e o alívio da pobreza rural. Um dos itens mais significativos dessa agenda é a chamada “reforma agrária de mercado”. Criada para substituir a reforma agrária redistributiva por esquemas de financiamento de compra de terras por trabalhadores rurais, tal política foi aplicada como uma forma supostamente mais barata, eficiente e politicamente viável de distribuição fundiária e alívio da pobreza rural em sociedades altamente desiguais. Esse processo ocorreu, em larga medida, contra a oposição de movi- mentos sociais camponeses e das articulações internacionais que os apóiam. Este conjunto de artigos oferece uma reflexão sobre a teoria, a política e os resultados da “reforma agrária de mercado” no Brasil e em outros países. Sua pu- blicação tem o objetivo de alimentar o debate sobre a configuração da questão agrária sob o ajuste neoliberal, o perfil e os resultados das ações de governos e do Banco Mundial afinadas com esse processo e, por fim, a necessidade de alternati- 7 vas verdadeiramente democratizantes, capazes de promover o acesso sustentável à terra, a reprodução social camponesa e a soberania alimentar dos países “pobres” e “em desenvolvimento”. O livro está organizado em quatro partes. A primeira é dedicada à discussão do papel do BIRD na ascensão de políticas pró-mercado de terras. Com foco na realidade latino-americana, o artigo de Pereira discute a teoria e prática da “refor- ma agrária de mercado” à luz da agenda de políticas agrárias do BIRD e da reciclagem da plataforma neoliberal articulada a partir de meados dos anos 1990. Na seqüência, o trabalho de Holt-Giménez analisa a “reforma agrária de mer- cado” no contexto das políticas para o campo do BIRD, tomando como referên- cia empírica os incentivos à mineração na Guatemala. Segundo o autor, os proje- tos agrários, em conjunto com os ambientais e de infra-estrutura, fazem parte de um pacote mais amplo de intervenções institucionais e financeiras cujo objetivo é beneficiar empresas extrativas, em detrimento das necessidades e reivindicações de camponeses e povos indígenas do Altiplano Guatemalteco. A segunda parte reúne textos dedicados à análise empírica da trajetória, das adaptações e dos resultados da “reforma agrária de mercado” em alguns países. Com base em uma ampla pesquisa de campo, Gauster estuda a implantação de programas de acesso à terra via mercado, concebidos e implantados como parte dos Acordos de Paz que puseram fim à guerra civil na Guatemala. A autora mos- tra como programas de venda de terras, arrendamento e outros, além de não de- mocratizar a propriedade fundiária, acabam penalizando os supostos beneficiários. Partindo do veto dos grandes proprietários de terra à reforma agrária na África do Sul após o regime de apartheid, Lahiff estuda os pressupostos da “reforma agrária de mercado” e as adaptações que os programas a ela vinculados sofreram no país. O autor constata o fraco desempenho destes programas, ressaltando ainda mais a necessidade urgente de uma reforma verdadeiramente redistributiva. Partindo da importância da reforma agrária, em resposta às lutas e demandas históricas pela democratização da propriedade da terra nas Filipinas, Borras Jr. analisa os programas governamentais agrários. Contextualiza a concepção, pro- blemas e limites na implantação do chamado “programa abrangente de reforma agrária”, nos anos 1990, e o fracasso do componente de “transferência voluntária de terras”. O artigo deixa claro que, apesar dos freqüentes anúncios internacio- nais, não se implantou nenhum programa de “reforma agrária de mercado” no país, apenas um pequeno projeto piloto, financiado pelo BIRD. A terceira parte abrange a experiência brasileira, de grande importância polí- tica no plano internacional em razão da sua magnitude financeira e social. Pereira 8 e Sauer analisam o surgimento, trajetória e resultados da “reforma agrária de mer- cado”, em especial do projeto Cédula da Terra, implementado pelo governo FHC a partir de um empréstimo do BIRD. Fazem um balanço político do caso brasilei- ro, englobando as continuidades e descontinuidades operadas pelo governo Lula, inclusive as mudanças no Fundo de Terras e a situação do Programa Nacional de Crédito Fundiário. O trabalho de Alencar analisa a implantação e os resultados dos projetos e pro- gramas ligados à política de “reforma agrária de mercado” no Ceará. Localizando geograficamente a distribuição dessas iniciativas no estado, o autor mapeia as to- madas de posição das agências públicas e de alguns dos principais atores sociais envolvidos nesse processo, destacando as resistências e as novas demandas das fa- mílias “beneficiárias” na passagem do governo FHC ao governo seguinte. O estudo de Germani, Olalde, Oliveira e Carvalho se debruça sobre a experiên- cia da Bahia, mostrando onde e como o Cédula da Terra e o Crédito Fundiário de Combate à Pobreza Rural – também financiado pelo BIRD – foram implantados