På veg mot et bedre bomsystem Utfordringer og muligheter i det grønne skiftet Utvalgets medlemmer Utvalget ble satt ned av regjeringen 20. november 2019 Leder: Annegrete Bruvoll, Partner, Menon Economics, Oslo Utvalgsmedlemmer: Sahar Babri, Svein Bråthen, Astrid Lilliestråle, Øivind Hauge Støle, Forsker, SINTEF, Professor, Høgskolen Markedssjef Transport, Seksjonsleder, byrådsavdeling Trondheim i Molde Enova, Trondheim for klima, miljø og byutvikling, Bergen kommune Utvalgets sekretariat har vært Anders-Martin Fon (leder), Nora Matheson og Eskil Johnsrud Sæterlien fra Samferdselsdepartementet. I tillegg har Øyvind Nystad Handberg fra Menon Economics bistått sekretariatet. Offentliggjort 14. september 2020 2 PÅ VEG MOT ET BEDRE BOMSYSTEM På veg mot et bedre bomsystem Utfordringer og muligheter i det grønne skiftet RAPPORT FRA UTVALG - FRAMTIDIGE INNTEKTER I BOMRINGENE 3 Hovedbudskap Bompengeinnkreving i byene har flere formål. • Utvalget anslår at samlede årlige inntekter fra Bompenger skal bidra til å finansiere transport- bomringene i Trondheim, Bergen, Nord-Jæren løsninger, til nullvekst i personbiltransporten og og Oslo vil falle med 23 prosent fra dagens overgang til elbiler, de skal gi mindre køer og lavere nivå fram mot 2030, en reduksjon tilsvarende helse- og miljøskadelige utslipp. 1,4 mrd. kroner. Samtidig øker passeringene i bomringene med 25 prosent. Noen av disse effektene står i motstrid til hver- andre. For eksempel vil elbilfordeler gi økt trafikk • Hovedårsaken til fallende bompengeinntekter og mer kø. Bruk av ett spesifikt virkemiddel for å samtidig med økt trafikk er fritak og rabatter oppnå flere ulike mål er dermed krevende. Fritak i bomringene for elbiler, og at andelen elbiler og reduserte takster for elbiler reduserer bompen- stadig øker. geinntektene, og undergraver dermed deres bidrag • Dersom bompengeinntektene skal oppretthol- til å finansiere kollektivtransport, sykkelveger og des på dagens nivå, og elbilfordelene opprett- andre tiltak i bypakkene. Videreføring av finansi- holdes, må takstene for bensin- og dieseldrevne eringsbidraget krever et visst transportvolum, noe kjøretøy nær dobles fram til 2030. som gjør at nullvekstmålet blir vanskelig å oppnå med dagens struktur på bomtakstene. En balansert oppnåelse av alle målene vil kreve en kombinasjon av virkemidler rettet mer direkte mot de målene en ønsker å oppnå: god og forutsigbar finansiering, reduserte køer, lavere utslipp av klimagasser og lokale utslipp, og færre helseskader og miljøulemper ved vegtrafikken. Utvalgets analyser illustrerer mulighetsområder for kombinasjoner av bompengetakster, inntekter og tra- fikkvekst fram mot 2030. Skal trafikken begrenses, vil også bompengeinntektene bli redusert så lenge en holder fast ved dagens elbilfordeler, mens en politikk for økte inntekter også vil måtte øke trafikkvolumet. Dersom elbilfordelene avvikles, vil inntektene gå opp, men en må fortsatt avveie inntekter mot trafikkvekst. Et alternativ med vegprising og internalisering av eksterne kostnader gjennom et kilometerbasert innkrevingssystem vil gi klart høyest inntekter, og en viss reduksjon i trafikken. Det kan også tenkes kilo- meterbaserte varianter der en gir avkall på full inter- nalisering og dimensjonerer med inntekter omtrent som i dag, men hvor en har innslag av tidsvariabilitet og hvor andre eksterne kostnader hensyntas. Da vil en fortsatt oppnå at belastningen ved finansieringen fordeles på all bilbruk, men trafikkveksten kan bli en utfordring. 4 PÅ VEG MOT ET BEDRE BOMSYSTEM UTVALGET ANBEFALER: Î Dagens fritak og reduserte takster for elbilene i Î De praktiske og juridiske løsningene for innføring bompengeprosjekter bør avvikles. Det vil styrke av elektronisk vegprising bør utredes nærmere. inntektsgrunnlaget i bomringene, nullvekstmålet Et rendyrket, kilometerbasert vegprisingssystem blir lettere å nå, og elbilister får riktigere signaler der de samfunnsøkonomiske kostnadene dekkes om kostnadene ved bruk av vegkapasitet. inn vil gi en enda bedre balanse mellom nytte og kostnader i transportsektoren enn ved å bruke Î Bompengetakstenes finansieringselement bør bomringene til slik regulering. Det vil også gi ivareta balansen mot alternativ finansiering. bedre fordeling av belastningen og bedre sam- Bompenger er den billigste finansieringsfor- svar mellom bruk av og betaling for infrastruk- men for samfunnet så lenge den marginale turen. Utvalgets beregninger viser et betydelig kostnaden ved bompenger i form av trafikkav- inntektspotensial ved slik prising sammenlignet visning og innkrevingskostnader er lavere enn med dagens bompengesystem. skattefinansieringskostnaden. Î Konsekvenser av usikkerhet i teknologisk utvik- Î Bompengetakstene bør endres slik at de så langt ling bør risikovurderes og vektlegges i framtidig som mulig reflekterer de samfunnsøkonomiske planlegging. De teknologiske løsningene i trans- kostnadene ved transporten. Utslipp av helseska- portsektoren endres raskt og det er stor usikker- delige avgasser fra forbrenningsmotorer er eneste het knyttet til framtidige investeringsbehov. Nye begrunnelse for at takstene skal være lavere for trender og brå og sterke påvirkninger vil kunne gi nullutslippsbiler enn den øvrige bilparken. Alle tilpasninger som er vanskelig å anslå konsekven- typer kjøretøy forårsaker kø, og alle kjøretøy bør sen av på forhånd. Utvalget erkjenner at disse derfor pålegges samme rushtidsavgifter som utviklingstrekkene kan få betydelig innvirkning tillegg til den finansielle delen av bomtakstene. på både behovet for investeringer i byenes Î Timesregel og passeringstak bør avvikles, både infrastruktur, og for mulighetene til å finansiere for å unngå at noen trafikantgrupper subsidierer investeringene gjennom bompengeinnkreving. andre, for å redusere insentivene til økt trafikk og Î En bebudet evaluering av bompengesektorens for å ivareta hensynet til eksterne virkninger. organisering bør legge vekt på å analysere sty- Î Mål i klimapolitikken og hensyn til lokalt skade- ringsforhold i sektoren slik at det sikres effektiv lige utslipp fra kjøretøy med forbrenningsmotor innkreving, lavest mulig finansiell risiko og tyde- bør ivaretas gjennom effektive direkte virkemidler lige ansvarsforhold. En inntektsreduksjon av den knyttet til avgifter på utslipp og standarder for størrelse utvalget har utredet ved videreføring av utslippsteknologier i kjøretøyene. dagens elbilfordeler vil kunne gi nye utfordringer både for eiere av bompengeselskapene og for Î Bruk av alle typer kjøretøy bør prises etter myndighetene som regulator. Som det framgår samfunnsøkonomiske prinsipper. Overgang til av Meld. St. 25 (2014-2015), skal organiseringen av nullutslippskjøretøy kan stimuleres gjennom bompengesektoren evalueres etter en tid. tiltak rettet mot kjøp og eie, men utvalget har ikke vurdert slike virkemidler. Î En nærmere vurdering av om porteføljene i bypakkene tilfredsstiller rimelige krav til Î Alle bruksrelaterte elbilfordeler bør gjennomgås, samfunnsøkonomisk lønnsomhet og godt foran- som eksempelvis tilgang til kollektivfelt og krede politiske mål bør gjennomføres, for å sikre redusert pris på parkering, med sikte på å gi de bompengefinansieringens legitimitet, bæreevne riktige signaler om hva bruk av vegkapasitet og og en forsvarlig risikoeksponering. Utvalget mener parkeringsareal koster. samtidig at det er viktig å opprettholde nødvendig fleksibilitet i sammensetning av porteføljene, og at Î Inntil et vegprisingssystem eventuelt er klart for en i den sammenheng også legger til rette for de innføring, bør en bygge videre på det bomringsys- muligheter som digitalisering og ny teknologi gir. temet som eksisterer, i tråd med anbefalingene ovenfor. Å erstatte et fungerende system med Î Utvalget vil anbefale at ivaretakelse av forde- et system som kan være beheftet med vesentlig lingsvirkninger inngår som del av beslutnings- teknisk og praktisk usikkerhet, kan gi utilsiktede grunnlaget knyttet til oppfølgingen av utvalgets virkninger. Bompenger er et innarbeidet system arbeid. Utvalget er klar over at enkelte av de med lang tradisjon i Norge, og det er trolig lite anbefalte tiltakene kan ha vesentlige fordelings- realistisk å operere både med et bomsystem og messige konsekvenser. Slike virkninger er ikke et vegprisingssystem. tallfestet innenfor rammen av utvalgets arbeid. RAPPORT FRA UTVALG - FRAMTIDIGE INNTEKTER I BOMRINGENE 5 Innhold Hovedbudskap ............................................................................................ 4 5 Inntekter i bomringene fram mot 2030 ................... 46 Begrepsforklaringer.............................................................................7 5.1 Referansealternativet ......................................................... 48 Overordnede begreper .................................................................7 5.2 Nullvekstalternativet .......................................................... 50 Begreper knyttet til bompenger og byområdene 7 5.3 Provenynøytralt alternativ ............................................... 51 Begreper hentet fra Takstretningslinjer for 5.4 Alternativ uten elbilfordeler i bomringene .......53 bompengeinnkreving på offentlig veg ......................9 5.5 Alternativ med elektronisk vegprising ................ 54 Nærmere om takster og rabatter: ....................................9 5.5.1 Mindre ambisiøs vegprising ............................... 56 5.6 Følsomhetsanalyser av referansealternativet57 1 Bakgrunn og utvalgets mandat ......................................... 11 5.6.1 Resultater av følsomhetsanalysene .............57