75 S E R I medio ambiente y desarrollo Pobreza y acceso al suelo urbano. Algunas interrogantes sobre las políticas de regularización en América Latina Nora Clichevsky División de Desarrollo Sostenible y Asentamientos Humanos Santiago de Chile, diciembre de 2003 Este documento fue preparado por Nora Clichevsky, consultora de la División de Desarrollo Sostenible y Asentamientos Humanos de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) en el marco del proyecto “Pobreza urbana. Estrategia orientada a la acción para los gobiernos e instituciones municipales en América Latina y el Caribe”. Las opiniones expresadas en este documento, que no ha sido sometido a revisión editorial, son de exclusiva responsabilidad de la autora y pueden no coincidir con las de la Organización. Publicación de las Naciones Unidas ISSN impreso: 1564-4189 ISSN electrónico: 1680-8886 ISBN: 92-1-322307-2 LC/L.2025-P N° de venta: S.03.II.G.189 Copyright © Naciones Unidas, diciembre de 2003. Todos los derechos reservados Impreso en Naciones Unidas, Santiago de Chile La autorización para reproducir total o parcialmente esta obra debe solicitarse al Secretario de la Junta de Publicaciones, Sede de las Naciones Unidas, Nueva York, N.Y. 10017, Estados Unidos. Los Estados miembros y sus instituciones gubernamentales pueden reproducir esta obra sin autorización previa. Sólo se les solicita que mencionen la fuente e informen a las Naciones Unidas de tal reproducción. CEPAL - SERIE Medio ambiente y desarrollo N° 75 Índice Resumen ........................................................................................5 I. Pobreza e informalidad en el acceso al suelo urbano ....7 1. La situación actual de pobreza en países latinoamericanos .....7 2. El mercado legal del suelo urbano...........................................8 3. Informalidad urbana: entre la ocupación directa y el mercado..................................................................................15 4. Informalidad urbana e inseguridad ........................................27 II. Programas de regularización ..........................................31 1. Tipos de regularización..........................................................31 2. Legalización de dominio: instituciones, instrumentos, requisitos y costos ...........................................32 3. La regularización urbano ambiental y los programas integrales................................................................................34 4. Los programas implementados, según países ........................36 III. Los programas de regularización: una interpretación de los resultados..............................................................53 1. La cantidad de soluciones.....................................................54 2. Requisitos y responsabilidades de la población objeto de los programas...................................................................54 3. Programas de regularización y política urbana ....................57 4. Regularización, participación e inclusión social ..................58 5. Procesos centralizados versus descentralizados ...................59 6. Recuperación, replicabilidad y recaudación impositiva.......60 7. Legalización y crédito ..........................................................60 3 Pobreza y acceso al suelo urbano. Algunas interrogantes sobre las políticas de regularización en América Latina 8. Programas de regularización y multiplicación de la informalidad..................................... 61 9. Procesos de regularización y dinámica de los mercados de tierra ..................................... 62 IV. Recomendaciones................................................................................................................ 65 1. Sobre los programas de regularización .............................................................................. 66 2. En torno a la necesidad de nuevos instrumentos para una política de tierra...................... 71 Bibliografía .................................................................................................................................... 75 Serie Medio ambiente y desarrollo: números publicados................................................. 79 Índice de cuadros Cuadro 1 Precios del suelo en el mercado legal, por m2, para distintas ciudades de América Latina........................................................................................................... 14 Cuadro 2 Cantidad de población viviendo en la informalidad en ciudades de América Latina y Centroamérica ............................................................................... 16 Cuadro 3 Precios del suelo en el mercado informal, por m2, para distintas ciudades de América Latina........................................................................................................... 27 Cuadro 4 América Latina y Centroamérica. Programas de regularización, según tipos, por países................................................................................................ 32 Cuadro 5 América Latina y Centroamérica: principales programas de regularización, con financiamiento internacional ............................................................................... 35 Cuadro 6 América Latina y Centroamérica. Costos de inversión por unidad en programas de regularización integral, con financiamiento internacional..................................... 36 Índice de recuadros Recuadro 1 México: tierra ejidal y mercados informales.............................................................. 23 Recuadro 2 Colombia: los loteos “piratas”.................................................................................... 24 Recuadro 3 Argentina: regularización sobre tierra pública - el Programa Arraigo ....................... 38 Recuadro 4 Argentina: un ejemplo de regularización de ocupación sobre tierra privada ............. 38 Recuadro 5 La política de regularización en Porto Alegre, Brasil ................................................ 40 Recuadro 6 Legalización sobre el dominio: las tenencias intermedias ......................................... 42 Recuadro 7 Legalización y descentralización: el caso de Nicaragua ............................................ 48 Recuadro 8 Legalización de la tierra: las dobles titulaciones........................................................ 50 4 CEPAL - SERIE Medio ambiente y desarrollo N° 75 Resumen La regularización ha sido objeto de múltiples programas desde hace varias décadas, pero aún son escasas las evaluaciones sobre los mismos. Si bien algunos de los países de la región implementaban programas de regularización desde hace décadas, la Conferencia de las Naciones Unidas sobre los Asentamientos Humanos (Hábitat II) llevada a cabo en Estambul en 1996, donde se definió la Seguridad de la Tenencia como una de las dos políticas básicas a desarrollar a nivel mundial, ha tenido gran repercusión en los distintos países y se han comenzado programas de regularización, muchos de ellos con financiamiento internacional. Este trabajo aborda desde una perspectiva crítica el tema de la “regularización” de la ciudad informal, que aparece hoy como un asunto importante y prioritario en el ámbito del desarrollo urbano. Explora el grado en que esta regularización efectivamente ha beneficiado a la población objeto de estos programas, la cobertura alcanzada y las modalidades que han probado ser más exitosas para mejorar las condiciones en que habitan los hogares más pobres. También pretende, en la medida de lo posible, plantear los resultados “no esperados” de la misma, produciendo efectos negativos actuales o potenciales sobre la población urbana más pobre, y cuales serían los sectores de la sociedad que obtendrían, también, beneficios “no esperados” ―por lo menos de manera no explícita. Muchas de estas cuestiones únicamente podrán ser esbozadas, dado que sería necesario realizar una investigación sistemática sobre los distintos tipos de programas y alcances que han tenido los mismos, en distintos países y ciudades de la región, para poder llegar a conclusiones más comparables y por lo tanto, arribar a recomendaciones aplicables a las distintas realidades de los países y ciudades/áreas metropolitanas latino y centroamericanas. 5 Pobreza y acceso al suelo urbano. Algunas interrogantes sobre las políticas de regularización en América Latina Los programas de regularización han surgido a partir de la existencia de la irregularidad/ ilegalidad/informalidad en las formas de ocupación del suelo y de construcción del hábitat urbano; es una forma de su reconocimiento, de registrar que grandes porciones de la ciudad existen y se rigen por sus propias reglas, que son distintas de aquellas de la formalidad. Resulta difícil precisar el concepto de informalidad, ya que se trata de una categoría residual, que se define por lo que no es. Ello explica los numerosos problemas prácticos que se encuentran en los procesos de formalización. Si bien podemos entender a lo informal como lo espontáneo, que surge no estando en los planes por una necesidad vital de sectores de la sociedad que necesitan un lugar donde asentarse, ello no significa que se está frente a acciones abiertamente enfrentadas al sistema socioeconómico vigente. Lo informal, definido como lo no integrado al sistema que se considera convencional, en muchos casos no cuestionan abiertamente a la formalidad y se conecta claramente con ella de muy diversas formas (Riofrío, 2001). Es frecuente que sea el sistema formal el que produce la informalidad. Si se es informal respecto