”Fornyelse vil være det normale” Mediepolitiske utfordringer og markedsaktørenes strategier i kampen om konsesjonen for riksdekkende radio (P4) i Norge GUNN SARA ENLI & VILDE SCHANKE SUNDET På begynnelsen av 1990-tallet ble det norske tross for dette tildelte Kulturdepartementet 20. de- kringkastingsmarkedet introdusert for en ny type sember 2003 den riksdekkende radiokonsesjonen til medieinstitusjoner. I 1992 ble NRKs riksdekkende søkergruppen Kanal4 (senere Kanal 24).5 fjernsynsmonopol brutt ved innføringen av den pri- Hva var bakgrunnen for denne overraskende be- vate tv-kanalen TV 2, og året etter ble NRKs riks- slutningen? Hva var ”ikke normalt” i henhold til av- dekkende radiomonopol brutt ved innføringen av den talen som var inngått mellom kulturdepartementet private radiokanalen P4. De to nye kringkasterne fikk og P4 i 1993? sendetillatelse til å drive riksdekkende reklame- Det mediepolitiske dramaet som utspilte seg ved finansierte allmennkringkasting gjennom tids- tildelingen av P4-konsesjonen vil i denne artikkelen avgrensede konsesjoner.1 Bruken av konsesjoner inne- bli analysert som et mediehistorisk case med hen- bar at Kulturdepartementet2 ga de nye kring- blikk på å belyse generelle tendenser i moderne kastingsselskapene privilegiet å utnytte en knapp medieutvikling. Målet er å drøfte sentrale medie- distribusjonsressurs i bytte mot kulturelle og sam- vitenskaplige problemstillinger knyttet til skjæ- funnsmessige forpliktelser. De nye kringkasterne ringspunktet mellom de politiske målsettingene som skulle dermed kombinere privat foretningsdrift med et ligger til grunn for konsesjonsordningen og de øko- offentlig allmennkringkastingsoppdrag. nomiske interessene som for markedsaktørene er P4 oppnådde raskt høye lyttertall, og etablerte seg forbundet med privilegiene i konsesjonen. Av dette allerede ett år etter sendestart som Norges nest stør- utkrystalliserer det seg et spørsmål om hvilke stra- ste radiokanal.3 Suksessen i lyttermarkedet og tegier markedsaktørene benytter, og hvordan disse annonsemarkedet gjorde at P4 innfridde eiernes for- får innvirkning på prosessen. Videre aktualiseres ventninger om økonomisk inntjening. Mot konse- spørsmål knyttet til hvilke utfordringer de poli- sjonsperiodens slutt ble imidlertid spørsmålet om ka- tiske myndighetene står ovenfor i den møte med nalen innfridde Kulturdepartementets samfunnsmes- sterke markedsaktører, og hvordan mediepolitikken sige og kulturelle forventninger stadig mer aktuelt. blir preget av dette samspillet. Da den nye P4-konsesjonen skulle tildeles i Dette mediepolitiske casestudiet er prosess- 2002, var det fra de fleste hold ventet at den popu- orientert og det har vært et mål å analysere tildelings- lære radiokanalen P4 ville få fornyet konsesjon for ti prosessen som et samspill mellom markedsaktørene nye år, på samme måte som TV 2 fikk fornyet sin og de politiske myndighetene. Analysen er basert på konsesjon få år tidligere. Ikke minst var forventnin- et omfattende empirisk materiale, hovedsakelig bestå- gen understøttet av et ledd i konsesjonsavtalen som ende av dokumenter fra tidsperioden 2002-2003 og framholdt at selv om konsesjonæren ikke var garan- kvalitative intervjuer med sentrale aktører.6 tert fornyelse, ville fornyelse være ”det normale” (P4 konsesjonsavtale 1993-2003, punkt 4).4 Til Et trekantdrama Institutt for medier og kommunikasjon, Universite- Kampen om konsesjonen kan betraktes som et tet i Oslo, Postboks 1093 Blindern, N-0317 Oslo, mediepolitisk trekantdrama, der de involverte hadde [email protected], [email protected] hver sin overordnede agenda: P4s mål var å beholde 59 radiokonsesjonen og de privilegiene den innebar. konsesjonsvilkår og NRKs vedtekter (AKR 1996: Kanal 24 ønsket å frata P4 konsesjonen og kanalens 4). Rådets vurderinger skulle utkomme i årlige rap- privilegier. Kulturdepartementets mål var å markere porter. P4 utmerket seg i disse rapportene ved å ”mediepolitisk kursskifte”, og i større grad sikre motta skarpest og mest gjennomgående kritikk for konsesjonærens ivaretakelse av allmennkringkas- manglende oppfyllelse av programforpliktelsene. P4 tingsforpliktelsene (Kultur- og kirkedepartementet markerte seg også som en aktør som utfordret de- 2003a). partementet ved å være lite lydhør ovenfor signaler Trekantdramaet mellom P4, Kanal 24 og Kultur- og som viste liten vilje til å rette seg etter rådets departementet vil i det følgende bli analysert med henstillinger (AKR 1998-2002). Allmennkring- henblikk på å drøfte aktørenes intensjoner og strate- kastingsrådets kriterier var imidlertid ikke formali- gier i den mediepolitiske prosessen. Hva var depar- sert, og rådet hadde ingen formell instruksjons- tementets utgangspunkt i forkant av utlysningen og myndighet. Dermed framsto rådets kritikk mot P4 i hva var markedsaktørenes hovedstrategier i kampen stor grad som tomme trusler. om konsesjonen? Departementet manglet altså hensiktsmessige sanksjonsmuligheter til bruk ved brudd på konse- Kulturdepartementet – ønske om sjonsavtalen. Følgelig ble det en lærdom for depar- tementet at konsesjonen fra 1993 hadde vært for lite mediepolitisk kursskifte konkret og forpliktende til å sikre at intensjonene Da Kulturdepartementet utlyste og tildelte de to bak konsesjonssystemet ble ivaretatt. Da kommersielle riksdekkende kringkastingskonsesjo- konsesjonsperiodene til TV 2 og P4 nærmet seg nene på begynnelsen av 1990-tallet var det uten er- sluttet, åpnet det seg imidlertid en mulighet for de- faring med reklamefinansierte allmennkringkasting. partementet til å markere avstand fra den første Ti år senere hadde departementet langt større inn- konsesjonsperioden, blant annet gjennom målet om sikt i hvordan slike virksomheter fungerte kulturelt et “mediepolitisk kursskifte’ (Kultur- og kirkede- og økonomisk, og hvordan den kommersiell logik- partementet 2003a, 2003c). Denne betegnelsen ble ken i reklamefinansierte kanalene kunne utfordre og imidlertid ikke knyttet til et paradigmeskifte eller et komme i konflikt med mange av de mediepolitiske enkelt vedtak, men til en gradvis utvikling: intensjonene som var lagt til grunn for opprettelsen Mot utløpet av de første konsesjonsperiodene, av kanalene. På bakgrunn av dette ble den første i 2000, stod det klart for departementet at konsesjonsperioden av departementet betegnet som man måtte benytte seg av anledningen når ”en prøveperiode” som hadde gitt departementet konsesjonene løp ut, til å sørge for en styrking lærdom om den kommersielle mediebransjen og om av allmennkringkastingshensynet, for å sikre bruk av konsesjon som reguleringsmiddel (Kultur- allmennheten det best mulige programtilbudet og kirkedepartementet 2003a: 18). (Kultur- og kirkedepartementet 2003a: 17). Det var særlig de reklamefinansierte kanalenes ivaretakelse av programforpliktelsene som skapte Konsesjonsperiodens utløp var altså et kritisk misnøye hos Kulturdepartementet i første konse- punkt for kanalen P4, fordi Kulturdepartementet sjonsperiode. Programforpliktelsene hadde blitt vagt betrakter tidspunktet som en mulig anledning til å ta og upresist definert, noe som både skyldes departe- et sterkere grep om det riksdekkende kommersielle mentets manglende erfaring, men også stor usikker- radiomarkedet. het knyttet til konsesjonenes lønnsomhet. I løp av Med dette som bakgrunn utlyste Kulturdeparte- konsesjonsperioden ble det imidlertid illustrert at mentet P4-konsesjonen 31. mai 2002, med søknads- begge selskapene hadde god økonomi, og departe- frist 4. september samme år. Til søknadsfristen kom mentet stilte i stigende grad spørsmålstegn ved om det inn seks søkere7, hvor det spesielt var to som ut- ”disse selskapene i tilstrekkelig grad oppfylte de ide- merket seg: Tittelforsvarer P4 og utfordrer Kanal 24. elle krav til slik allmennkringkasting” (Kultur- og kirkedepartementet 2003a: 16, Syvertsen 2004). Etter at de private kringkasterne hadde blitt ut- Forsvareren P4 – ønske om kontinuitet satt for skarp kritikk fra flere hold, opprettet Kul- P4s konsesjonssøknad preges av henvisninger til turdepartementet i 1996 et Allmennkringkastingsråd kanalens meritter og tiårige erfaring som mediebe- som skulle vurdere om programvirksomheten til de drift og allmennkringkaster. Som forsvarer av en norske allmennkringkasterne NRK, TV 2 og P4 var i sentral medieposisjon påpekte P4 viktigheten av å samsvar med ”prinsippene for allmennkringkas- skape kontinuitet og videreføre den populære radio- ting”. Disse prinsippene var basert på TV 2 og P4s kanalen. Det er imidlertid påfallende at P4 vektleg- 60 ger de forretningsmessige sidene ved driften i større mediebedrift. Eierinteressene bak Kanal 24 påpekte grad enn de programrelaterte. Dette kan særlig illus- at utlysningen var en reell konkurranse, og at P4 treres i måten P4 argumenterer ut ifra samfunnsmes- ikke kunne tviholde på et gode som er ment å tilde- sige og bedriftsmessige hensyn. De samfunnsmes- les andre etter en viss periode: ”P4 ligner mer og mer sige hensynene er knyttet til selskapets generelle på en idrettsutøver som har fått en vandrepokal, verdiskapning: men som har bestemt seg for å tviholde på den” (Simmones innlegg i DN 14.09.02). P4 har i inneværende konsesjonsperiode stått I kontrast til P4s argument om hensynet til kon- for en ikke ubetydelig verdiskapning i det tinuitet, framlegger Kanal 24 i sin søknad behovet norske samfunnet. Verdiene har kommet ulike for fornyelse i kommersiell riksdekkende radio som offentlige og private mottakere til gode. Blant et premiss i sin argumentasjon: ”Kanal 4 vil annet har vi i løpet av de siste 8 årene betalt