T.C. MALİYE BAKANLIĞI ATATÜRK DÖNEMİ MALİYE POLİTİKALARI 29 Ekim 2008 i T.C. MALİYE BAKANLIĞI Strateji Geliştirme Başkanlığı Yayın No: 2008/384 www.sgb.gov.tr e-mail: [email protected] Her hakkı Maliye Bakanlığı Strateji Geliştirme Başkanlığı’na aittir. Kaynak gösterilerek alıntı yapılabilir. ISBN: 978-975-8195-22-0 1000 Adet Ankara, 2008 Bu Eser, Cumhuriyetimizin 85. Yılı Anısına, Maliye Bakanlığı adına Prof.Dr. Güneri AKALIN tarafından hazırlanmıştır. Eserde yeralan görüş ve yorumlar yazara aittir. Tasarım: İvme Tel: 0312 230 67 01 Baskı: Ümit Ofset Matbaacılık Tel: 0312 384 26 27 ii SUNUŞ İnsanlar ve milletler geleceği şekillendirmek için tarihi geçmişlerini, kültür ve medeniyetlerini asla unutmamalıdır. Bizi daha ileriye götürecek bu birikimlerimizdir. Bu birikimler, birey ve toplumlarda mensubiyet bilincini canlı tutar ve onu derinleştirir. Toplumlar zaman içinde hep var oldukları ve var olacakları duygusuna ancak tarih bilinci ile ulaşabilirler. Tarih bilincinden yoksun olan toplumlar ise zaman içinde geri kalmaya ve nihayetinde yok olmaya mahkumdurlar. Tarih bilinci dar bir bakış açısıyla oluşturulamaz. Bu bilinç, tarihi olayları, eserleri ve şahsiyetleri geleceğe ışık tutacak şekilde yorumlamakla oluşur. Cumhuriyet tarihimizin kuşkusuz en önemli aşaması olan Gazi Mustafa Kemal Atatürk dönemini de bu şekilde ele almalıyız. Kurtuluş Savaşı sona erdiğinde, Türk milleti tam anlamıyla yorgun, bitkin ve yoksul düşmüştü. Savaş zaten sınırlı olan kaynakları tamamen tüketmişti. Bu şartlar altında bir devletin ancak mali temeller üzerinde kurulabileceğinin farkında olan Büyük Önder Atatürk, savaş biter bitmez mali bağımsızlığın kazanılması mücadelesini başlatmıştı. Bu süreçte Atatürk, Maliye politikamızın yerini ve işlevini yeniden tanımlamış, ekonomik kalkınmada maliyenin rolüne büyük önem vermiştir. “Atatürk Dönemi Maliye Palitikaları” çalışmasında, Atatürk dönemi bir bütün olarak ele alınırken mali kurumlar ayrıştırılarak incelenmiştir. Maliye tarihi açısından bir dönüm noktası olan bu döneme ait iktisadi ve mali politikaların ortaya konulması, bugünün ve geleceğin iktisadi ve mali politikalarına ışık tutması bakımından önemlidir. Bu Eseri Cumhuriyetimizin 85. Yılı Anısına, kısa sürede büyük bir titizlik ve özveriyle hazırlayan Prof. Dr. Güneri AKALIN’a ve bu süreçte katkılarını esirgemeyen Prof. Dr. Turgay BERKSOY, Doç. Dr. Erdoğan ÖNER ile Doç. Dr. Ahmet KESİK’e teşekkürlerimi sunuyorum. Bu Eserde ortaya konulan bilgi, tespit ve yorumların okuyan herkese ve ülkemize faydalı olmasını temenni ediyorum. Kemal UNAKITAN Maliye Bakanı iii iv ÖNSÖZ Bu çalışma, Cumhuriyet Maliye Tarihi’nin en önemli aşaması olan, Atatürk Dönemi’ni ele almaktadır. Kuşkusuz bu araştırma da, her tarih yazımı gibi bugünden geçmişe bakıp; bir değerlendirme yaparak, ilerisi için bir yol haritası çıkartmaya çalışmaktadır. Bu değerlendirmeleri, günümüzün geçerli doğrularının veya bazılarına göre tarihin sonunda uygarlığın ulaştığı kurumlar olan; piyasa ekonomisi, demokrasi, hukuk devletinin kabulünün; zımnen de olsa etkilemiş olması muhtemeldir. Zaten Tarih, uygarlık süreci boyunca insanlığın, doğrularının ve yanlışlarının ayırt edilmesinin tespitinden ibarettir. Aslında Cumhuriyet İktisat veya Maliye Tarihi de; milletimizin yakın geçmişteki kalkınma serüvenindeki doğru ve yanlışların tespitinden hareketle, gelecek için bir yol haritası çıkartma girişimidir. Dolayısıyla Tarih, sadece olaylara bir ayna tutulması veya hikaye edilmeleri değildir. Atatürk Dönemi Maliye Tarihi’ni önemli kılan birinci husus; mali bağımsızlığımızın kazanılması mücadelesini kapsamasıdır: Lozan ve sağladığı kazanımlar; Kapitülasyonlar, Düyun-u Umumiye, Gümrükler, Reji, millileştirmeler, vergi yetkisi, senyoraj hakkı ve Merkez Bankası vb. İkincisi, mali devrimler ile çekirdek devlet olan maliye idaremizin ve vergi sistemimizin yeniden kurulmasıdır. Üçüncüsü, İzmir İktisat Kongresi ile başlayan iktisadi model arayışları içerisinde maliye politikamızın yerinin ve işlevinin yeniden tanımlanmasıdır. Dördüncüsü, Dünya Buhranı sırasında maliye politikamızın konjonktüre karşı yönünün tespitidir. Son olarak da devletin, maliye politikasından, kalkınma sürecinde yararlanma çabasını kapsamaktadır. Bütün bu gelişmeler cereyan ederken, devletin, ayrıca önemli mali yükümlülükler altında bulunduğunun unutulmaması gerekir: Düyun-u Umumiye’nin servis yükü, ağır savunma harcamaları ve iktisadi mucize bekleyişi dolayısıyla sanayileşmenin finansmanı. Bütün bu sorunların çözümü, önce sorunları algılamayı, çözme iradesini ve çözmek için yeterli entellektüel sermayenin varlığını gerektirir. Öyle anlaşılmaktadır ki Cumhuriyet Dönemi’nde kalkınma sorunu dışındakileri çözmeyi başardık ve istiklalimizi koruyabildik ve toprak kaybına uğramadık. Eğer bu araştırma, geri kalan son sorun olan kalkınmanın çözümü için herhangi bir katkıda bulununabilirse amacına fazlası ile ulaşmış demektir. v Maliye Politikası açısından; Atatürk Dönemi, teori ve uygulamada da bir dönüm noktası olmuştur. İkiyüz yıl kadar süren Klasik Maliye yaklaşımının egemenliğine son veren Keynesyen Fonksiyonel Maliye, bu dönemde ortaya çıktığı gibi; Türkiye’de ve giderek Üçüncü Dünya’da, Devletçilik dolayısıyla K.Bütçe’nin, Plan’ın finansman programına dönüşmesi gibi üçüncü bir yol daha başlatılmıştır. Bir başka deyişle Türkiye, bu dönemdeki Maliye Politikası arayışlarını; Klasik Maliye, Fonksiyonel Maliye, Planlı-Maliye Politikası üçgeni içerisinde bir çözüme bağlamaya çalışmıştır. En karanlık ve umutsuz dönemde Ulusumuza önderlik ederek, yol gösteren ve esenliğe çıkaran Atatürk ve İnönü’nün, Maliye alanındaki katkılarını, incelemek ve yetişen nesillere aktarmak fırsatını veren Maliye Bakanı Sayın Kemal UNAKITAN’a, Maliye Müsteşarı Sayın Hasan Basri AKTAN’a ve Maliye Bakanlığı Strateji Geliştirme Başkanı Doç.Dr. Ahmet KESİK’e teşekkür etmek isterim. Bu araştırma muhtemelen yakın dönem Maliye Tarihimiz konusunda akademik olarak yürütülen ilk kapsamlı çalışma olmaktadır. Kalkınmanın, sadece yatırım ve teknolojik ilerleme ile başarılamayacağının bilinciyle; tarihin yol göstermesine ve moral desteğe ihtiyacı olduğunu belirterek, Cumhuriyet İktisat ve Maliye Tarihi konusundaki araştırmaların artırılması ve derinleştirilmesi temenni edilir. Kuşkusuz bu araştırmadaki fikirler ve yanlışlar Maliye Bakanlığını bağlamaz ve yazara aittir. Prof. Dr. Güneri AKALIN vi İçindekiler Sunuş.............................................................................................................iii Önsöz. ............................................................................................................ v GİRİŞ: Cumhuriyet Kurulurken Mali Sorunlarımız .............................. 1 A. Atatürk Dönemi’nin Maliye Tarihimiz Açısından Önemi........................ 1 B. Araştırmanın Bu Döneme Yaklaşımı ....................................................... 3 C. Dönemin Ekonomik Verilerinin Özetlenmesi.......................................... 8 D. Cumhuriyet Kurulurken Önünde Bulduğu Temel Mali Sorunlar.......... 11 E. Osmanlı’dan Devir Alınan Ekonomik ve Mali Doktrinler...................... 14 F. Dönemin Klasik Maliye Yaklaşımı ve Maliyecilerimiz ......................... 15 G. Yabancı Uzmanlar ve Raporları ............................................................ 19 H. Atatürk’ün Maliye Politikası’na İlişkin Görüşlerinin Kaynakları ......... 22 I. Çalışmada Başvurulan Kaynaklar ........................................................... 24 I. Bölüm : İzmir İktisat Kongresi ve Lozan Konferansı’nın Maliye Politikasına Etkileri A. TBMM Hükümet’nin Maliye Politikası Arayışları ................................ 25 B. İzmir İktisat Kongresi ............................................................................. 26 C. İzmir İktisat Kongresi’nin Malî Kararları .............................................. 28 D. Gazi’nin TBMM Reisi Olarak Dördüncü Toplanma Yılını Açış Konuşması: Yeni Mali Siyasetin Esasları ............................................ 29 E. Lozan Konferansı’nın Malî Sonuçları.................................................... 31 II. Bölüm: Cumhuriyet’in Kuruluşu ve Malî Devrimler A. Milli Egemenlik ve Milli İrade............................................................... 35 B. Saltanatın Kaldırılması ve Cumhuriyet’in Mali Siyasetinin Hedefleri .. 36 C. Âşar Reformu ve Tarımın Vergi Yükü .................................................. 39 D. Maliye Politikasında Zihniyet Değişimi................................................. 48 E. Cumhuriyet Kurulduğunda Vergi Sistemimiz ....................................... 51 F. Vergi Sisteminin Modernizasyonu:Vergi Devrimleri ............................ 58 III. Bölüm: Tekel (İnhisarlar) İdaresi ve Tekel Gelirleri Politikası A. Tekel İdaresi’nin ve Gelirlerinin Doğuşu .............................................. 69 B. Tekel Gelirleri ve Türleri ....................................................................... 71 C. Tekel Gelirlerinin Tarihi Seyri ............................................................... 73 vii IV. Bölüm: Gümrük Politikası ve Gümrük Gelirleri A. Lozan ve Gümrükler Sorunu ................................................................. 81 B. Gümrük Tarifelerinin Yeniden Düzenlenmesi ....................................... 82 C. Gümrük Gelirlerinin Seyri ..................................................................... 84 D. Gümrük Siyasetimizin Değerlendirilmesi ............................................. 86 V. Bölüm: 1923-1938 Döneminde Vergi Yükü ve Hesaplanması A.Vergi Yükü ve Cumhuriyet Dönemi’ndeki İşlevi ..................................