INFORME DE AUDITORÍA GUBERNAMENTAL CON ENFOQUE INTEGRAL MODALIDAD ESPECIAL CREDITOS BIRF 7231-CO, 7457-CO Y 7739-CO. SISTEMAS INTEGRADOS DE TRANSPORTE MASIVO VIGENCIA 2010, SEMESTRE II. CGR-CDSIFTCEDR Nº 006-11 Abril de 2011 1 Contralor General de la República Sandra Morelli Rico Vice contralor Álvaro Miguel Navas Patrón Contralor Delegado Infraestructura Nelson Izáciga León Física y Telecomunicaciones, Comercio Exterior y Desarrollo Regional Director de Estudios Sectoriales José Antonio Covo Torres. Directora de Vigilancia Fiscal Lina María Tamayo Berrío. Responsable del Subsector Luis Edgar Michaels Rodríguez Supervisor Juan Carlos Carrero Camacho Equipo de Auditoría Carlos Arturo Forero Prieto (Líder) Luis Hernando Joya Neira Auditor. 2 TABLA DE CONTENIDO Pág. 1 HECHOS RELEVANTES DEL PERIODO AUDITADO 4 2 CARTA DE CONCLUSIONES 7 2.1 CONCEPTO SOBRE EL ANÁLISIS REALIZADO. 9 2.2 EVALUACIÓN SOBRE EL SISTEMA DE CONTROL INTERNO. 9 2.3 OPINIÓN SOBRE LOS INFORMES FINANCIEROS 9 2.4 OPINIÓN SOBRE DESEMBOLSOS 11 2.5 RELACIÓN DE HALLAZGOS 13 2.6 PLAN DE MEJORAMIENTO 14 3 RESULTADOS DE LA AUDITORÍA 15 3.1 DICTAMEN SOBRE LOS ESTADOS FINANCIEROS CONSOLIDADOS DEL 15 PROYECTO Y SUS NOTAS. 3.2 DICTAMEN SOBRE LA ELEGIBILIDAD DE LOS GASTOS SOEs. 83 3.3 EVALUACIÓN DEL SISTEMA DE CONTROL INTERNO. 111 3.4 GESTIÓN Y RESULTADOS. 121 3.5 EFECTIVIDAD, CUMPLIMIENTO Y AVANCE DEL PLAN DE MEJORAMIENTO 158 4. ANEXO No. 1. ESTADO DE LOS PROYECTOS A 31/12/2010. 175 5. ANEXO No. 2. DISTRIBUCIÓN DE LA INVERSIÓN DE LOS RECURSOS PÚBLICOS. 181 6. ANEXO No. 3. EJECUCIÓN PRESUPUESTAL DE LOS SITM 183 7. ANEXO No. 4. MATRIZ DE CODIFICACIÓN DE HALLAZGOS. 184 3 1 HECHOS RELEVANTES EN EL PERIODO AUDITADO Según estudios realizados por el Ministerio de Transporte, en Colombia como consecuencia de las deficiencias estructurales y funcionales, el servicio de transporte urbano se presta de una manera deficiente, debido a la presencia de un parque automotor de un promedio de elevada edad, a la sobreoferta de buses y el uso ineficiente de la infraestructura de transporte, etc. Lo que conlleva a que en Bogotá y en las principales ciudades del país se genere una pérdida de productividad y competitividad. Por lo tanto, buscando brindar soluciones a estos problemas y mejorar la calidad de vida de los habitantes de las grandes ciudades del país, el Gobierno diseñó el Proyecto Nacional de Movilidad Urbana, como estrategia de política pública nacional mediante la implementación del Programa de Mejoramiento Complementario del Transporte de Infraestructura Urbana - Sistema Integrado de Transporte Masivo (SITM) con el fin de contribuir a la movilidad de pasajeros a través de una red con buses de gran capacidad mediante la construcción y utilización de vías o carriles exclusivos, la adecuación de rutas alimentadoras de uso mixto (público y privado), cuya puesta en marcha y operación incluyó tanto el diseño de estaciones y paraderos como la definición de las especificaciones técnicas del equipo rodante (buses) para brindar un servicio que se regiría sobre los criterios de eficiencia y calidad con el fin de mejorar entre otras, la calidad de vida de la población de más escasos recursos, fomentar la recuperación ambiental mediante la reducción de las emisiones de partículas contaminantes por parte de los motores de combustión interna y la renovación de la infraestructura urbana de las ciudades participantes del proyecto con más de 600.000 habitantes. Para el desarrollo de los lineamientos establecidos en los contratos de empréstitos, los documentos CONPES, el artículo 2º de la ley 3101 de 1996 y el Decreto 3109 de 1997 se incluye el diseño, la operación y la participación de los Entes Territoriales conjuntamente con la Nación, en componentes de apoyo financiero2 y de desarrollo institucional3, se definieron las ciudades participantes y se estructuraron los proyectos SITM4. El Gobierno Nacional suscribió con el Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento – BIRF (Banco Mundial), el Contrato de Empréstito 7231-CO por US $250 millones, para asegurar la disponibilidad oportuna de los recursos para la vigencia 2004, que la Nación debía transferir a los proyectos SITM de las siguientes ciudades: 1 Por medio de la cual se deroga la Ley 86 de 1989 2 Cofinanciación 3 Asistencia técnica 4 Sistema Integrado de Transporte Masivo 4 • Bogotá - Transmilenio NQS y Extensión Soacha. • Área Metropolitana Centro Occidente (Pereira – Dosquebradas) - Megabús • Bucaramanga - Metrolínea • Cartagena de Indias - Transcaribe • Barranquilla - Transmetro • Valle de Aburrá (Medellín – Itaguí – Envigado – Bello) – Metroplús. Posteriormente, en diciembre de 2007 y en septiembre de 2009, fueron suscritos los Contratos de Empréstito adicionales 7457-CO por US$207 millones y 7739-CO por US$300 millones respectivamente, con el propósito de ayudar al financiamiento de las vigencias 2009 y 2010 con motivo de la ampliación de las actividades relacionadas con el proyecto original estipulado en el contrato 7231- CO, ya mencionado. El Consejo de Política Económica y Social - CONPES elaboró varios documentos mediante los cuales se fijan las reglas generales para la construcción y puesta en marcha del Sistema de Transporte Masivo de pasajeros en Bogotá y estableció los términos para la participación de la Nación en el Sistema de Servicio Público Urbano de Transporte Masivo para Bogotá en cumplimiento de lo ordenado en el artículo 2º de la Ley de Metros (Ley 310 de 1996). Este documento trazó las posibilidades financieras para la construcción de la Primera Línea del Metro - PLM. El costo programado era de US $3.041.3 millones de dólares de 1998. En noviembre de 2009 la Unidad Coordinadora del Proyecto – UCP, adoptó los Manuales Operativo y Financiero ajustados, los cuales son de obligatorio cumplimiento para los Entes Gestores a partir de ese momento. Así mismo, desde el 07 de septiembre de 2009 se encuentra vigente la resolución No 4147/2009 del Ministerio de Transporte por la cual se establece el Sistema de Información, Evaluación y Seguimiento al Transporte Urbano en las ciudades que desarrollen SITM con cofinanciación de la Nación; la cual, entre otros, obliga a los Entes Gestores al reporte y actualización de información relacionada con indicadores en el citado Sistema. Dentro de las funciones asignadas a la Unidad Coordinadora del Proyecto - UCP, está prevista la de seguimiento y monitoreo a la Política y ejecución de las obligaciones contractuales de los Convenios de Cofinanciación, suscritos entre la Nación y las entidades territoriales; para el cumplimiento de esa labor le fueron asignadas funciones a la UCP mediante la resolución No 3500 de 2004, modificada parcialmente por la resolución No 1780 del 12 de mayo de 2010 del Ministerio de Transporte. 5 Para el mes de noviembre de 2010 la UCP actualizó el Manual Financiero con el propósito de facilitar el registro y la actualización de los Informes Financieros de acuerdo a la experiencia de los Entes Gestores, procesos debidamente acordados con la misión de seguimiento financiero del Banco Mundial en marzo de 2010 y al cumplimiento del Plan de Mejoramiento en algunos hallazgos presentados por al Contraloría General de la República en la Auditoría Integral a la vigencia fiscal de 2009. El Estado de los Proyectos a 31 de diciembre de 20105 se presenta en el Anexo 1. 5 Fuente: Informe “ESTADO DE LOS PROYECTOS SISTEMAS INTEGRADOS DE TRANSPORTE MASIVO DE COLOMBIA” con corte de la información Diciembre 31 de 2010. Elaborado por la Unidad Coordinadora del Proyecto. Ministerio de Transporte. 6 3. RESULTADOS DE LA AUDITORIA 3.1 Dictamen de los Estados Financieros Consolidados del Proyecto y sus Notas. La Contraloría General de la República ha auditado los Informes Financieros Consolidados del Proyecto adjuntos que comprenden el Balance de Prueba, el Estado de Inversión Acumulada Consolidados, y sus Notas Explicativas que contienen un resumen de las políticas contables significativas aplicadas que complementan los Estados Contables y sus documentos soportes como las Conciliaciones Bancarias de las Cuentas Especiales, los Informes de Ejecución Acumulada de los Créditos de Empréstito, y la narrativa del Estado Actual de los Proyectos a 31 de diciembre de 2010. Responsabilidad de la Administración por los Estados Financieros. El Ministerio de Transporte (MT) por intermedio de la Unidad Coordinadora del Proyecto (UCP) de los Sistemas Integrados de Transporte Masivo (SITM) es responsable por la preparación y la presentación de estos Estados Financieros Consolidados. Esta responsabilidad incluye diseñar, implementar y mantener un Sistema de Control Interno adecuado para la preparación y presentación razonable de estados contables que estén libres de errores significativos, seleccionar y aplicar políticas contables apropiadas, realizar seguimiento y monitoreo a los saldos razonables de los Estados Contables elaborados por los Entes Gestores de acuerdo a las circunstancias para su presentación y al cumplimiento de las disposiciones legales vigentes. Responsabilidad del Auditor La responsabilidad de la Contraloría General de la República es expresar una opinión sobre dichos estados basada en la auditoría realizada. El examen fue efectuado de acuerdo con las Normas de Auditoría Gubernamental Colombianas (NAGC) compatibles con las Normas Internacionales de Auditoría (NIAS), y con políticas y procedimientos de Auditoría Gubernamental con Enfoque Integral prescritos por la Contraloría General de la República. Estas normas requieren de supervisión, planeación y ejecución del trabajo de manera