De tranen van een prinses Het drama van 40 jaar alfabetiseringsbeleid door Thomas Bersee Nederland telt thans, anno 2017, ongeveer 2,5 kolommetje in de pers en een enkele Kamer- miljoen laaggeletterden van 16 jaar en ouder. vraag, waarna de minister beterschap belooft ‘Laaggeletterd’ houdt in dat iemand (grote) en meer, nieuwer en beter beleid toezegt. Wie moeite heeft met de vaardigheid van lezen en/ echter iets aandachtiger toekijkt, kan zich ook of schrijven, en wel zodanig, dat dit zijn of afvragen of het commentaar van de Rekenka- haar dagelijks leven hindert, en de commu- mer niet een tikje naïef is en vooral of dat niet nicatie met de overheid of maatschappelijke het doel volledig mist. Een blik op het verleden instanties belemmert. Vandaar dat laaggelet- leert immers dat sinds jaar en dag het over- terdheid ook wel ‘functioneel analfabetisme’ heidsbeleid inzake laaggeletterdheid en inbur- wordt genoemd. Sinds veertig jaar wordt laag- gering zelf meer deel van het probleem is dan geletterdheid door de overheid onderkend als deel van de oplossing. Veertig jaar lang leek een maatschappelijk probleem, dat des te het alsof elke beleidsontwikkeling een stap urgenter werd toen het zich vervlocht met verder in het educatieve moeras betekende, de beperkte taalvaardigheid van migranten alsof elke subsidiepot steeds sneller verdampte die moesten inburgeren. Sinds vier decen- in de politieke mist, en alsof in het macabere nia wordt er dan ook op diverse ambtelijke landschap van de laaggeletterdheid slechts on- niveaus beleid ontwikkeld, gefinancierd en gelezen nota’s, vergaderende ambtenaren en geïmplementeerd. Thans, anno 2017, is het grijpgrage managers gedijden. Anders gezegd: rijksbeleid erop gericht om in een periode van wie wil weten hoe Nederland functioneert als drie jaar 45.000 volwassenen hun taalvaardig- samenleving waarin consensus en ongelijk- heid te laten verbeteren. heid hand in hand gaan, kan veel leren van Men hoeft geen wiskundige te zijn om op veertig jaar alfabetiseringsbeleid. te merken dat er een kloof gaapt tussen de omvang van de problematiek en de overheids- inspanning. Het is geen wonder dat de Alge- Het begon allemaal in 1977 met een alarme- mene Rekenkamer vorig jaar concludeerde rend onderzoeksrapport van de Universiteit dat de aanpak van laaggeletterdheid door de van Nijmegen waarin het aantal functioneel overheid ‘tekort schiet’ en ‘getuigt van weinig analfabete volwassenen in Nederland werd ambitie’. Begin dit jaar kwam de Rekenkamer geschat op tussen de 100.000 en 400.000. Het daar nog eens overheen met een rapport over zou gaan om mensen die ‘de eerste basis mis- het eveneens miljoenen verslindende inbur- sen om in onze “geletterde” samenleving te geringsbeleid. De kritiek was wederom niet functioneren en die te vaak vergeten worden, mals. Slechts een fractie van de inburgeraars omdat nogal eens verondersteld wordt dat zij haalt zijn inburgeringsexamen binnen de ge- niet meer voorkomen in een maatschappij stelde termijn van drie jaar, en het is volstrekt die sinds driekwart eeuw verplicht onderwijs ongewis of het merendeel van de inburgeraars kent’.2 de eindstreep ooit zal halen.1 Het rapport viel in vruchtbare aarde, want Kritiek van ’s lands rekenmeesters op het juist in die jaren was er in Nederland een falen van overheidsbeleid trekt in Nederland grote bloei van educatieve activiteiten voor doorgaans weinig meer aandacht dan een laagopgeleide volwassenen. Het ging om deels 39 Hollands Maandblad 2017 – 11 succesvolle activiteiten als de Moedermavo, eerbiedig de ‘Jo-ker’ werd genoemd, was hij vos-cursussen (Vrouwen Oriënteren zich op vastbesloten Van Kemenades belofte van de de Samenleving), piz- groepen (Pensioen in Open School alsnog in te lossen, maar dan be- Zicht), Projekten Permanente Edukatie, het ter en groter. Het jaar 1990 was het unesco- vormingswerk en taallessen voor gastarbei- wereldjaar van de alfabetisering en bij de of- ders. Het was de tijd van kabinet Den Uyl dat ficiële start ervan in de Ridderzaal zei Ritzen als motto de spreiding van kennis, macht en dat hij hoopte dat in het jaar 2000 het anal- inkomen had. Minister van Onderwijs Jos fabetisme in Nederland zou zijn uitgebannen van Kemenade beloofde ronduit: ‘Iedereen en dat daarom de volwasseneneducatie speer- moet zijn leven lang kunnen blijven leren en punt was van kabinetsbeleid.7 zich door training, studie, discussie en bezin- Ritzen liet er geen gras over groeien. Geïn- ning kunnen heroriënteren. Hiervoor zijn spireerd door het Amerikaanse voorbeeld van educatieve voorzieningen nodig die voor ie- de community colleges als instellingen voor dereen toegankelijk zijn. […]. Om te garan- ‘een leven lang leren’, liet hij de basiseduca- deren dat deze voorzieningen op een systema- tie, de deeltijd vo-opleidingen (mavo, havo tische wijze worden aangeboden, komt er een en vwo) en het middelbaar beroepsonderwijs Open School.’3 fuseren tot ongeveer 45 Regionale Opleidings- De Open School is er nooit gekomen, centra (roc’s). Basiseducatie heette voortaan maar in 1987 kwam de ‘basiseducatie’ er wel. ‘volwasseneneducatie’ en was gericht op ‘de Deze vorm van volwassenenonderwijs was bevordering van de persoonlijke ontplooiing bedoeld om mensen alsnog de kans te geven ten dienste van het maatschappelijk functio- ‘die kennis en vaardigheden te verwerven die neren van volwassenen door de ontwikkeling strikt noodzakelijk zijn om zich in het da- van kennis, inzicht, vaardigheden en houdin- gelijks leven te redden’.4 Kernvaardigheden gen op een wijze die aansluit bij hun behoef- van de basiseducatie waren taal, rekenen en ten, mogelijkheden en ervaringen alsmede bij computerkunde. Het onderwijs zou gegeven maatschappelijke behoeften’.8 worden op ‘instellingen voor basiseducatie’ die rechtstreeks uit het budget van het minis- terie van o&w een subsidie ontvingen naar De volwasseneneducatie werd helaas niet rato van het aantal deelnemers en het aantal wat Ritzen zich ervan had voorgesteld. De uitgevoerde lesuren. In 1992 werden ruim bekostigingssystematiek en het educatieve al- 200 van dergelijke instellingen geteld met leenrecht van het roc waren daaraan debet. 3.500 betaalde krachten en 2.500 vrijwilligers. De financiering van het beroepsonderwijs ge- Er waren ruim 140.000 deelnemers, van wie beurde rechtstreeks door het rijk, maar voor iets meer dan de helft van allochtone komaf de volwasseneneducatie ontvingen gemeentes was.5 Toch bleek het aanbod niet voldoende. een geoormerkt educatiebudget dat gebaseerd Er waren onmiddellijk wachtlijsten en nieuw was op inwoneraantallen, bevolkingssamen- onderzoek wees uit dat het aantal laaggelet- stelling en opleidingsniveau. Bestuurlijke de- terden in Nederland inmiddels was opgelo- centralisatie en meer ‘vraagsturing’ waren de pen tot ongeveer een miljoen. Het betrof nog reden om de gemeenten zelf volwassenenedu- steeds dezelfde groep: mensen die ‘niet over catie te laten inkopen, maar dat liep onont- de hele linie bestempeld kunnen worden als koombaar uit op een chaos. analfabeet, maar waarvan velen grote proble- Kernprobleem was de gedwongen win- men ondervinden met het begrijpen van en kelnering, want gemeenten mochten alleen omgaan met teksten en rekentaken uit het zaken doen met de lokale roc’s. Dat was niet leven van alledag’.6 bepaald een recept voor kostenbeheersing. De De basiseducatie was het werk van mi- vrijwilligers en de betaalde educatieve werkers nister van Onderwijs Wim Deetman (cda), in schaal 7 of 8 van de basiseducatie maakten die in 1989 werd opgevolgd door Jo Ritzen in rap tempo plaats voor professionele docen- (PvdA). Hoewel deze in Haagse kringen on- ten in schaal 11 of hoger. Ooit waren de instel- 40 Hollands Maandblad 2017 – 11 lingen voor basiseducatie platte organisaties structuur van de roc’s. Om dit probleem op geweest met betrokken medewerkers, maar te lossen, werd nieuw beleid bedacht: meer nu werden ze onderdeel van onderwijsmo- marktwerking moest soelaas bieden. In 2003 lochs met uitdijende managementlagen vol werd de verantwoordelijkheid voor het inbur- duur betaalde procesbegeleiders en verander- geringsonderwijs en het daarbij behorende coaches. De bestuurders van de mega-orga- educatiebudget van meer dan 50 miljoen euro nisaties bleken vooral geïnteresseerd in in- overgeheveld van het ministerie van ocw naar ternationalisering, vastgoed en megalomane het ministerie van Justitie, waar eerst Hil- nieuwbouw. Volwasseneneducatie en alfabe- brand Nawijn (lpf) en daarna Rita Verdonk tisering verkommerden zo niet langer alleen (vvd) minister voor Vreemdelingenzaken en achter een woekering van veldconsultaties, in- Integratie was. novatiemonitors en hoofdlijnennotities, maar Vanaf dat moment mochten gemeenten nu ook achter een wildgroei van leaseauto’s, de inburgeringstrajecten ook gunnen aan trans-Atlantische werkbezoeken, bonussen en particuliere onderwijsaanbieders. Maar ook declaratieformulieren. dit had zijn keerzijde. De private taalscholen bleken vaak beter in het winnen van aanbeste- dingen dan in het leveren van goed onderwijs. In 1998 kwam er alweer nieuw beleid met de Door de inzet van onderbetaalde flex-docen- Wet Inburgering Nieuwkomers (win). Die ten waren ze dan wel een stuk goedkoper, voorzag erin dat gemeenten inburgeraars maar vanwege het ontbreken van inspectie- nu een educatietraject van 500 uur moesten toezicht liet de kwaliteit vaak te wensen over. aanbieden bij het plaatselijke roc. Gemeen- In 2013 werd het de inburgeraars nog moei- ten klaagden echter al snel steen en been over lijker gemaakt. Mede om de pvv als gedoog- de ellenlange