Il tormentato avvio della XVII legislatura: le elezioni politiche, la rielezione del Presidente Napolitano e la formazione del governo Letta di Marco Olivetti (*) SOMMARIO. – 1. Premessa. – 2. Antefatto: l’apertura della crisi. – 2.1. Le dimissioni condizionate del governo Monti: una prassi atipica in via di consolidamento? – 2.2. Le dimissioni del governo Monti, le consultazioni del Presidente della Repubblica e lo scioglimento delle Camere. – 3. I risultati delle elezioni parlamentari del 24 e 25 febbraio 2013. – 4. Tre scenari per la soluzione della crisi. – 5. L’elezione dei presidenti delle due Camere. – 6. Excursus n. 1: l’ipotesi dell’elezione del Presidente del Consiglio Monti alla Presidenza del Senato ed i problemi da essa posti. – 7. L’avvio del procedimento di formazione del governo: le consultazioni del Presidente della Repubblica e il pre-incarico all’on. Bersani – 8. Excursus n. 2: il pre-incarico, la sua differenza dal mandato esplorativo e alcuni suoi profili problematici. – 9. Le «piccole consultazioni» del Presidente del Consiglio pre-incaricato. – 10. Il «congelamento» del tentativo Bersani ed il nuovo giro di consultazioni del Presidente Napolitano. – 11. La sospensione del procedimento di formazione del governo e la nomina di un Comitato di dieci «saggi». – 12. La controversia sulla costituzione delle Commissioni parlamentari. 13. Le dimissioni del Ministro degli Esteri Terzi. – 14. L’elezione del nuovo Presidente della Repubblica. – 14.1. Il contesto politico. – 14.2. Le «Quirinarie» indette dal Movimento Cinque Stelle. – 14.3. I nomi discussi fra i partiti e le candidature di Marini e Rodotà. – 14.4. La candidatura Prodi e il suo fallimento. – 14.5. La rielezione di Giorgio Napolitano alla Presidenza della Repubblica. – 14.6 Excursus n. 3: quid juris davanti ad un eventuale deadlock costituzionale? – 15. La conclusione anticipata del primo mandato del Presidente Napolitano. – 16. L’inizio del secondo mandato del Presidente Napolitano. – 17. La riattivazione del procedimento di formazione del governo: le consultazioni e l’incarico. – 18. La formazione del governo Letta. – 19. Excursus n. 4: le caratteristiche politiche del governo Letta. – 20. Conclusioni: a) regime parlamentare monista a tendenza maggioritaria versus presidential activism? – 21. (segue): b) la torsione dualista del regime parlamentare italiano: un dato contingente o strutturale? 1. Premessa Commentando, nel 1995, la sentenza della Corte costituzionale sul «caso Mancuso», Giuseppe Ugo Rescigno osservò incisivamente che «come l’esperienza ci ha insegnato, i casi di scuola, per quanto improbabili, possono accadere»1. Questa affermazione, sicuramente giustificata per quel curioso ed ormai lontano episodio, può essere forse ripresa come punto di partenza per introdurre una ricostruzione della crisi di governo con la quale si è aperta nel 2013 la XVII legislatura repubblicana. In tale crisi si sono intrecciati eventi poco probabili, che hanno fatto emergere le contraddizioni del sistema costituzionale italiano, inteso in senso lato, vale a dire come risultante dalla complessa interazione fra principi, disposizioni costituzionali scritte, norme consuetudinarie, convenzioni e prassi, oltre che con l’assetto del sistema dei partiti politici: ne è risultata una situazione di stallo che sembrerebbe un «caso di scuola» se essa non si fosse storicamente verificata. Generata da un risultato elettorale inatteso e senza «vincitori», esasperata dalla prossimità fra la scadenza della XVI legislatura e la fine del primo mandato del Presidente Napolitano, la crisi di governo del 2013, dopo aver rischiato di mutarsi in una crisi di sistema, si è precariamente chiusa con la formazione di un governo che può al tempo stesso essere descritto come di iniziativa presidenziale, di «larghe intese» e «costituente», visto il tentativo di aprire – sin dalle dichiarazioni * Professore ordinario di diritto costituzionale nel Dipartimento di Giurisprudenza dell’Università di Foggia. Il presente scritto è in corso di pubblicazione anche negli Studi in onore di Antonio D’Atena. 1 G.U. Rescigno, Intervento, in AA.VV., I costituzionalisti e il caso Mancuso, in Giur. Cost., 40:6 (1995), p. 4734. 1 programmatiche del Presidente del Consiglio Enrico Letta – un nuovo percorso per realizzare una riforma organica delle regole della politica. Ripercorrere, pochi mesi dopo, questi passaggi, non significa tanto narrare gli eventi con spirito cronachistico, né tentare una ricostruzione storica, che sarà possibile solo a distanza di tempo, e con strumenti metodologici diversi da quelli utilizzati in questa sede. Occorre piuttosto provare a ragionare – attraverso l’analisi dei fatti e la loro interpretazione – sulla tenuta delle regole e dei principi costituzionali che disciplinano le crisi di governo e sulla stabilità delle convenzioni sorte attorno a tali norme, leggendo questo materiale normativo alla luce della logica immanente del regime parlamentare, come desumibile anche dai risultati della comparazione costituzionale. Proprio la nozione di regime parlamentare è il presupposto della lettura critica della crisi del 2013 proposta in queste pagine, le quali muovono dall’idea che tale nozione non solo esista come tipo ideale elaborato dalla dottrina sulla base della storia costituzionale e della comparazione giuridica, ma che essa sia presupposta dagli articoli della Costituzione dedicati alla disciplina dei poteri politici supremi e dei loro rapporti, in particolare dagli artt. 89, 90, 92, 94 e 95 Cost., come risulta dai lavori preparatori della Carta costituzionale (basti citare l’ordine del giorno Perassi e il dibattito a monte e a valle di esso). Si tratta, pertanto, di una nozione che, ad avviso di chi scrive, è normativa2, nel senso che essa svolge un ruolo chiave per interpretare le disposizioni costituzionali e per filtrare le diverse prassi che sono emerse ed emergono nel funzionamento pratico del regime parlamentare italiano. Senza il riferimento a questa nozione, le disposizioni costituzionali sull’organizzazione politica diventano un «noùmeno» inconoscibile o una notte in cui tutte le vacche sono nere (ovvero tutte le prassi sono egualmente rilevanti o irrilevanti), o, ancora, un insieme di parole su cui si può costruire a piacimento una nozione di «Repubblica parlamentare» che finisce per essere poco altro che la nobilitazione del vecchio adagio di tanti osservatori anglosassoni delle istituzioni politiche italiane, secondo cui «Italy is different». 2. Antefatto: l’apertura della crisi La crisi di governo del 2013 si era in realtà aperta sin dal dicembre 2012, nella forma consueta della crisi extraparlamentare, ma con alcune peculiarità quanto ai tempi ed ai modi delle dimissioni dell’Esecutivo3. Dopo che il 5 dicembre l’on. Berlusconi aveva annunciato che avrebbe guidato il Popolo delle Libertà nelle ormai imminenti elezioni politiche e che tale partito non avrebbe convocato le elezioni primarie per la scelta del leader, di cui si discuteva da varie settimane4, il 6 dicembre il gruppo PDL si astenne in due voti su questioni di fiducia poste dal governo, alla Camera ed al Senato, sui disegni di legge di conversione dei decreti-legge n. 174/2012 e n. 179/20125. Il 7 dicembre 2012, l’on. Angelino Alfano – Segretario del PDL, una delle tre forze politiche che sostenevano l’azione parlamentare del governo «tecnico» formato nel novembre 2011 2 Per la discussione sulla funzione meramente conoscitiva o prescrittivo-normativa delle nozioni sui regimi politici si v. M.S. Giannini, Prefazione a G. Burdeau, Il regime parlamentare nelle Costituzioni europee del dopoguerra, Comunità, Milano, 1950, p. 31 e L. Elia, Governo (forme di), in Enc. Dir., vol. XIX, Giuffrè, Milano, 1970, ora in Id., Costituzione, partiti, istituzioni, Il Mulino, Bologna, 2013, p. 161. 3 Com’è noto, «la crisi di governo si apre con le dimissioni presentate dal presidente del Consiglio dei ministri al Capo dello Stato» (F. Cuocolo, Il Governo nel vigente ordinamento italiano, I – Il procedimento di formazione e la struttura, Giuffrè, Milano, 1959, p. 23). 4 A. La Mattina, Berlusconi non molla “Sono pronto a tornare”, in La Stampa, 6.12.2012, p. 5. 5 D. Martirano, Camera e Senato, fiducia negata. Il Pdl rompe con l’esecutivo, in Corriere della Sera, 7.12.2012, p.2. Si v. rispettivamente Camera dei deputati, XVI legislatura, Seduta n. 730, 6.12.2012, p. 18 e Senato della Repubblica, XVI legislatura, Seduta n. 851, 6.12.2012, p. 25 ss. 2 e partito di maggioranza relativa nelle due Camere – manifestò, in un intervento alla Camera dei deputati la sopravvenuta sfiducia del suo partito nel governo Monti, affermando, fra l’altro: «tredici mesi fa questo Governo nacque perché le cose andassero meglio. Dopo tredici mesi le cose vanno peggio. Non abbiamo bisogno di troppi argomenti. Noi abbiamo agevolato, acconsentito, voluto la nascita di questo Governo ed il Presidente Berlusconi, che non era stato sfiduciato da quest’Aula e non aveva perso le elezioni, ha detto di sì alla nascita di un Governo, nella speranza che nel nostro Paese le cose andassero meglio. Ed oggi che siamo qui a dire che consideriamo conclusa l’esperienza di questo Governo, vogliamo dare atto al Presidente Monti che nulla del nostro giudizio ha che fare con la rispettabilità della sua persona, con il decoro con cui ha servito e serve le istituzioni repubblicane, con la lealtà con cui ha condotto il rapporto con le forze politiche e con la nostra in particolare»6 (corsivo nostro). L’on. Alfano affermava che il PDL non intendeva interrompere bruscamente