Universität Konstanz Rechts-, Wirtschafts- und Verwaltungswissenschaftliche Sektion Fachbereich Politik- und Verwaltungswissenschaft ANGST VOR DEM ABSTURZ? Staatliche Subventionen für Airlines nach dem 11. September 2001 M a g i s t e r a r b e i t, vorgelegt von Frank Zimmerer Schwaketenstr. 5a 78467 Konstanz Matr.-Nr. 01/427454 1. Gutachter: Privatdozent Dr. Thomas Plümper 2. Gutachter: Professor Dr. Adrian Vatter Konstanz, im Dezember 2003 I N H A L T S V E R Z E I C H N I S Verzeichnis der Tabellen I I I 1. Einleitung 1 2. Literaturteil 5 2.1. Redistribution, Markt- und Politikversagen 6 2 . 1 . 1 . R e d i s t r i b u t i o n 6 2 . 1 . 2 . M a r k t v e r s a g e n 7 2 . 1 . 3 . P o l i t i k v e r s a g e n 7 2 . 1 . 4 . Subventionen nach dem 11. September: Markt- und Politikversagen? 8 2.2. Ursachen ineffizienter Redistribution 9 2 . 2 . 1 . Vorausschauendes und Zurückblickendes Wählen 1 0 2.2.2. L o b b y i n g 1 3 2.3. Defizite der bisherigen Forschung und die Verortung dieser Arbeit 1 6 3. Theorieteil 1 7 3.1. E i n l e i t u n g 1 7 3.2. Rekapitulation des Argumentes – Die Angst vor dem Absturz 1 7 3.3. Annahmen der Argumentation 2 0 3.3.1. Die Akteure im Subventionsspiel 2 0 3.3.2. Internationale Anti-Subventionsregime 2 1 3.3.3. Die Besitzstruktur der Airlines 2 2 3.4. Die Intuition des Argumentes 2 3 3 . 4 . 1 . Unterstützung von wichtigen Unternehmen 2 3 3 . 4 . 2 . Staaten und Subventionen 2 7 3.4.3. Zahlungen an gefährdete Unternehmen 2 9 I 4. Analyseteil 3 1 4.1. E i n l e i t u n g 3 1 4.2. Intention und Ziel der Analyse 3 1 4.3. Grundlegende Annahmen und Definitionen 3 2 4.3.1. Definition von Subventionen 3 2 4.3.2. Staaten und die zivile Luftfahrt 3 3 4.4. Begründung der Fallauswahl 3 7 4 . 4 . 1 . U n t e r s u c h u n g s g e g e n s t a n d 3 8 4.4.2. Abgrenzung des Untersuchungsgegenstandes 4 0 4.5. Angemessenheit der Ceteris Paribus Annahme – Die Finanzielle Situation der Airlines 4 2 4.6. D a t e n q u e l l e n 4 3 4.7. Darstellung der Fallstudien 4 5 4.7.1. Übersicht und Prognosen 4 5 4.7.2. Nicht-amerikanische Airlines, die 2000 einen Gewinn erzielen 4 6 4.7.2.1. L u f t h a n s a 4 8 4.7.2.2. Air France 5 0 4.7.2.3. Scandinavian Airline Systems – SAS 5 0 4.7.3. Nicht-amerikanische Airlines, die 2000 einen Verlust erzielen 5 2 4.7.3.1. Swissair und Swiss 5 2 4.7.3.2. A l i t a l i a 5 5 4.7.3.3. Air Canada 5 7 4.7.4. Die amerikanischen Airlines 5 9 4.8. Diskussion der Ergebnisse der Fallstudien 6 4 5. Schlussteil 6 9 5.1. F a z i t 6 9 5.2. A u s b l i c k 7 3 L i t e r a t u r v e r z e i c h n i s 7 6 Anhang A: Liste aller entschädigten amerikanischen Airlines 8 8 Anhang B: Übersicht über die «loan guarantees» 1 0 2 I I VERZEICHNIS DER TABELLEN Tabelle 4.1.: Staatliche Hilfen für EU Airlines, 1990 – 1997 3 6 Tabelle 4.2.: Alle US-Airlines mit mehr als 100 Mio. US$ staatlicher Hilfe 3 9 Tabelle 4.3.: Nichtamerikanische Airlines und ihre staatlichen Hilfen 4 0 Tabelle 4.4.: Umsatz- und Gewinnentwicklung 2000/01, Subventionen 4 8 Tabelle 4.5.: Umsatz- und Gewinnentwicklung 2000/01, Subventionen (USA) 6 1 Tabelle 4.6.: Loan Guarantees in Mio. US$ 6 2 Tabelle 4.7.: Gewinnentwicklung aller Quartale 2000/01 in Mio. US$ 6 3 I I I 1. EINLEITUNG «Also geht es darum – das muss jedem in Deutschland und darüber hinaus klar sein –, dass die Bundesregierung ein eminentes Interesse daran hat, eine star- ke Lufthansa als Unternehmen in und für Deutschland zu erhalten. Ich will hin- zufügen: Dieses Interesse ist nicht etwa deshalb weniger geworden, weil wir nicht mehr Direkt-Miteigentümer des Unternehmens sind. Auch als wichtiges, großes Verkehrsunternehmen - auch und gerade der Arbeitsplätze wegen - liegt uns das Schicksal dieser Fluglinie am Herzen, und wir haben mit Befriedigung festgestellt, dass es die ganze Zeit über so gewesen ist, dass die Lufthansa eines der führenden Luftverkehrsunternehmen – nicht nur in Europa, sondern in der Welt - gewesen ist und - ich bin dessen sicher – auch bleiben wird.» Gerhard Schröder im Dezember 2001 Ähnliche Aussagen wie in der Rede von Bundeskanzler Schröder sind nach den Anschlägen vom 11. September 2001 auf der ganzen Welt zu hören. Politiker zei- gen sich solidarisch mit den Fluggesellschaften ihres Landes und beteuern, dass die- se die Folgen des historischen Tages nicht alleine tragen müssen. Der Schock, den die Attacken bei den Menschen und in der Wirtschaft verursacht haben, sitzt tief. Bereits kurz nach den Anschlägen geraten die ersten Fluggesellschaften in mas- sive Turbulenzen, der Ruf nach staatlicher Unterstützung wird laut. In vielen Fällen bleibt es nicht bei Lippenbekenntnissen der Politiker, sie erhören die Rufe nach staat- lichen Zuschüssen. Regierungen verabschieden Hilfspakete, um den Airlines finan- ziell unter die Arme greifen. 1 Allerdings sind nicht alle Staaten bereit, die Fluggesellschaften für die Fol- gen des 11. September zu entschädigen. Andere Staaten übernehmen die direk- ten Schäden, die die Schließung des amerikanischen Luftraums nach den Attacken verursacht. Eine dritte Kategorie von Staaten bezahlt weit mehr Geld an natio- nale Airlines als diese direkten Schäden. Ziel der Arbeit ist es, eine Antwort auf die Fragen zu liefern, woher die Unter- schiede der Reaktionen auf die Anschläge rühren, wie sie sich erklären lassen, und woher die Angst vor dem Absturz nationaler Fluggesellschaften kommt – oder wie Bundeskanzler Schröder es nennt: das eminente Interesse – die Staaten dazu bringt, die Fluglinien finanziell zu unterstützen. Um dies leisten zu können, wird im 3. Teil ein Modell entwickelt, das zeigt, dass die Höhen der staatlichen Hilfen, die an Fluggesellschaften fließen, keineswegs zufällig entstehen. Vielmehr hängen sie vom (Miss-) Erfolg der jeweiligen Fluglinie ab. Wenn bereits vor den Terrorattacken Verluste gemacht werden, dann sind die Subventionen, die nach dem 11. September an die Gesellschaften fließen höher als die Schäden, die die Unternehmen zu verkraften haben. Die Staaten nützen eine Schwächung des internationalen Anti-Subventionsregimes, um überhöhte Zahl- ungen an Fluggesellschaften im eigenen Land durchführen zu können. Das Hauptargument der Arbeit lässt sich folgendermaßen zusammenfassen: Staaten zahlen dann überhöhte Subventionen an Airlines mit Sitz im eigenen Land, wenn sie bereits vor den Attacken Verluste erwirtschaften. Dadurch soll die Über- lebenswahrscheinlichkeit jener Unternehmen vergrößert werden, weil Staaten an ihnen ein «eminentes Interesse» haben. Nicht alle Branchen und Unternehmen sind für Staaten gleich wichtig. Ein Indu- striezweig, der aufgrund vielerlei Faktoren von allen Staaten als wichtig betrachtet 2 wird, ist die Airlinebranche. Neben ökonomischen spielen auch psychologische Gesichtspunkte wie Prestige für die Einschätzung dieses Wirtschaftszweiges eine ent- scheidende Rolle. Daher werden Staaten Unternehmen in dieser Branche unter- stützen, wenn sie in ihrem Überleben bedroht sind. Politiker als rationale Akteure verbinden mit ihren Handlungen ein Ziel. Somit wägen sie ab, unter welchen Umständen sie Subventionen auszahlen. Sie handeln rational, wenn sie nationale Unternehmen, die sie für die Volkswirtschaft als wich- tig erachten, durch finanzielle Hilfen aus der Staatskasse beim Überlebenskampf unterstützen. Denn die (politischen) Kosten, die Subventionen verursachen, werden geringer eingeschätzt als der Nutzen, den das Überleben der geförderten Firma für den Politiker erbringt. Erleichtert wird die Auszahlung der Subventionen durch die Schwächung der internationalen Anti-Subventionsregime. Je schlechter die Situation, in der sich die Fluggesellschaften bereits vor dem externen Schock befinden, desto mehr Geld muss ein Staat investieren, um die Schief- lage zu entschärfen. Daher ist zu erwarten, dass diejenigen Staaten am meisten Geld auszahlen, deren Fluggesellschaften vor den Anschlägen die höchsten Verluste erzie- len. Politiker verhalten sich dabei, betrachtet man jedes Land für sich, rational. Inter- national bedeuten diese Subventionen allerdings einen enormen Verlust für die weltweite Wohlfahrt. Um die Annahmen und Aussagen der Argumentation einem Test in der Rea- lität unterziehen zu können, werden im 4. Abschnitt dieser Arbeit komparative Fall- studien angefertigt, in der die wichtigsten Airlines und das Verhalten der jeweiligen Staaten untersucht werden. Die Ergebnisse der Fallstudien bestätigen die im Theorie- teil der Arbeit gemachten Prognosen. In den europäischen Fällen, in denen die Flug- gesellschaften das Jahr 2000 mit einem Gewinn beenden, erfolgen Zahlungen, die im Rahmen dessen sind, was die Airlines durch die Schließung des Luftraumes über 3 den USA als Ausfälle zu verzeichnen haben. Ein anderes Bild ergibt sich bei den nicht- amerikanischen Airlines, die bereits 2000 in den roten Zahlen fliegen. Die staatlichen Hilfen übersteigen die direkten Schäden um ein Vielfaches. Der Fall von Air Canada – bereits 2000 mit einem hohen Verlust – ist etwas weniger eindeutig. Zwar sind auch hier die Zahlungen, gemessen am Umsatz, höher als bei den erfolgreichen Airlines, auf der anderen Seite sind sie aber bedeutend niedriger als bei Alitalia oder Swissair. In den USA befindet sich die zivile Luftfahrt schon vor den Anschlägen in einen Abwärtstrend. Viele Airlines können das Jahr 2000 zwar noch mit einem Gewinn abschließen, die Quartalszahlen Ende des Jahres und Anfang 2001 weisen aber ein- deutig in die Verlustzone.