REPÚBLICA DE PANAMÁ MINISTERIO DE ECONOMÍA Y FINANZAS Dirección de Políticas Sociales PANAMÁ: MAPAS DE POBREZA Y DESIGUALDAD A NIVEL DE DISTRITO Y CORREGIMIENTO Panamá, junio 2005 MINISTERIO DE ECONOMÍA Y FINANZAS Dirección de Políticas Sociales RICAURTE VÁSQUEZ M. Ministro HÉCTOR ALEXANDER H. Viceministro de Economía ROLANDO MIRONES Viceministro de Finanzas NUVIA ZARZAVILLA DE JARPA Directora de Políticas Sociales DIRECCIÓN DE POLÍTICAS SOCIALES Nuvia Zarzavilla de Jarpa Directora de Políticas Sociales Departamento de Gestión Social Estratégica Edith A. de Kowalczyk, Jefa Gabriela Montoya Departamento de Investigación y Estudios Sociales Cecilio Gadpaille, Jefe Zuleika B. de Bustos Eudemia Pérez Departamento de Política y Coordinación Social María Cristina de Pastor, Jefa Subdirectora Encargada de Políticas Sociales Miguel Achurra Departamento de Información y Evaluación Social Margarita Aquino Cornejo, Jefa Tatiana Lombardo Rosa Elvira Núñez Domitila Sánchez Unidad Técnica de Informática Roberto González Julio Diéguez H. Rosa María Vásquez Personal Administrativo Xiomara Garay Doris Garibaldi Irasema González María del Carmen Álvarez Isabel de Solano Dalis Núñez de Castro María Eleiza Oses Panamá: Pobreza y Desigualdad a Nivel de Distrito y Corregimiento Índice Introducción vii I. Importancia de la Construcción de un Mapa de Pobreza con base en el Consumo 10 II. Metodología Utilizada 11 A. Primera Etapa. Selección de Variables 11 B. Segunda Etapa. Construcción de los Modelos de Consumo 12 C. Tercera Etapa. Estimación de Indicadores 13 III. Principales Resultados 16 A. Confianza Estadística de los Resultados 16 B. Los Distritos con más Pobreza y más Desigualdad 20 C. Distribución Espacial de la Pobreza y la Desigualdad 21 a. Mapa de Niveles de Satisfacción de Necesidades Básicas, por Distrito: Año 2000 22 b. Mapa de Incidencia de Pobreza General, por Distrito: Año 2003 24 c. Mapa de Incidencia de Pobreza Extrema, por Distrito: Año 2003 26 d. Mapa de la Desigualdad en la Distribución del Consumo (Coeficiente de GINI), por Distrito: Año 2003 28 D. Relaciones entre Pobreza y otros Indicadores de Bienestar 30 a. Relación Pobreza - Índice de Satisfacción de Necesidades Básicas (ISNB) 30 b. Relación Pobreza - Consumo 31 c. Relación Pobreza - Desigualdad 33 d. Relación Pobreza - Indicadores Sociales 35 IV. Consideraciones Finales 36 Anexos 38 1. Preguntas similares en los Censos de Población y Vivienda del año 2000 y en la Encuesta de Niveles de Vida del año 2003 39 2. Aspectos Metodológicos Adicionales 40 3. Resultados de las Estimaciones de los Modelos de Consumo por Provincia 42 3ª. Diccionario de Variables Significativas de los Modelos Estimados 44 4. Estimaciones de Pobreza y Desigualdad a Nivel de Distrito 48 5. Estimaciones de Pobreza y Desigualdad a Nivel de Distrito y Corregimiento 51 6. Tipología de Distritos, según Nivel de Bienestar 70 Panamá: Pobreza y Desigualdad a Nivel de Distrito y Corregimiento 7. Distritos con Altos Niveles de Pobreza Extrema y Otras Carencias 72 8. Otros Mapas por Distrito 73 a. Mapa de la Brecha de la Pobreza General, por Distrito: Año 2003 74 b. Mapa de la Severidad de la Pobreza General, por Distrito: Año 2003 76 c. Mapa de la Brecha de la Pobreza Extrema, por Distrito: Año 2003 78 d. Mapa de la Severidad de la Pobreza Extrema, por Distrito: Año 2003 80 9. Mapas de la República de Panamá por Corregimiento 82 a. Mapa de Niveles de Satisfacción de Necesidades Básicas, por Corregimiento: Año 2000 83 b. Mapa de la Incidencia de la Pobreza General, por Corregimiento, Año 2003 84 c. Mapa de la Incidencia de la Pobreza Extrema, por Corregimiento, Año 2003 85 d. Mapa de la Desigualdad en la Distribución del Consumo (Coeficiente GINI), por Corregimiento: Año 2003 86 10. Mapas de Provincia o Comarca por Corregimiento 87 a. Incidencia de la Pobreza General en la Provincia de Bocas del Toro, por Corregimiento: Año 2003 88 b. Incidencia de la Pobreza Extrema en la Provincia de Bocas del Toro, por Corregimiento: Año 2003 89 c. Incidencia de la Pobreza General en la Provincia de Coclé, por Corregimiento: Año 2003 90 d. Incidencia de la Pobreza Extrema en la Provincia de Coclé, por Corregimiento: Año 2003 91 e. Incidencia de la Pobreza General en la Provincia de Colón, por Corregimiento: Año 2003 92 f. Incidencia de la Pobreza Extrema en la Provincia de Colón, por Corregimiento: Año 2003 93 g. Incidencia de la Pobreza General en la Provincia de Chiriquí, por Corregimiento: Año 2003 94 h. Incidencia de la Pobreza Extrema en la Provincia de Chiriquí, por Corregimiento: Año 2003 96 i. Incidencia de la Pobreza General en la Provincia de Darién, por Corregimiento: Año 2003 98 j. Incidencia de la Pobreza Extrema en la Provincia de Darién, por Corregimiento: Año 2003 99 k. Incidencia de la Pobreza General en la Provincia de Herrera, por Corregimiento: Año 2003 100 l. Incidencia de la Pobreza Extrema en la Provincia de Herrera, por Corregimiento: Año 2003 101 m. Incidencia de la Pobreza General en la Provincia de Los Panamá: Pobreza y Desigualdad a Nivel de Distrito y Corregimiento Santos, por Corregimiento: Año 2003 102 n. Incidencia de la Pobreza Extrema en la Provincia de Los Santos, por Corregimiento: Año 2003 104 o. Incidencia de la Pobreza General en la Provincia de Panamá, por Corregimiento: Año 2003 106 p. Incidencia de la Pobreza Extrema en la Provincia de Panamá, por Corregimiento: Año 2003 108 q. Incidencia de la Pobreza General en la Provincia de Veraguas, por Corregimiento: Año 2003 110 r. Incidencia de la Pobreza Extrema en la Provincia de Veraguas, por Corregimiento: Año 2003 112 s. Incidencia de la Pobreza General en la Comarca Emberá, por Corregimiento: Año 2003 114 t. Incidencia de la Pobreza Extrema en la Comarca Emberá, por Corregimiento: Año 2003 115 u. Incidencia de la Pobreza General en la Comarca de Kuna Yala, por Corregimiento: Año 2003 116 v. Incidencia de la Pobreza Extrema en la Comarca de Kuna Yala, por Corregimiento: Año 2003 117 w. Incidencia de la Pobreza General en la Comarca Ngöbe Buglé, por Corregimiento: Año 2003 118 x. Incidencia de la Pobreza Extrema en la Comarca Ngöbe Buglé, por Corregimiento: Año 2003 119 Bibliografía 120 Panamá: Pobreza y Desigualdad a Nivel de Distrito y Corregimiento INTRODUCCIÓN En los últimos años, en la mayoría de los países de la región las políticas gubernamentales se han ido articulando en función del objetivo de reducir los niveles de pobreza y la desigualdad. Los recursos fiscales disponibles para alcanzar este objetivo, sin embargo, han sido por lo general escasos. En Panamá, desde principios de la presente década, esta situación se ha hecho cada vez más evidente debido a las rigideces macroeconómicas del presupuesto público. Por esta razón, no es casual que el tema de la eficiencia del gasto público se haya convertido en un tema recurrente en el debate y análisis sobre el rol de las instancias gubernamentales para mejorar las condiciones de vida de la población. Si bien es cierto que el objetivo fundamental de los programas y acciones que tienen el propósito de disminuir los niveles de pobreza es transferir bienestar a la población que se encuentra en tal condición, también es cierto que, para que esta transferencia sea eficiente, las intervenciones deben ser diseñadas de tal forma que los beneficios a los no pobres se reduzcan al mínimo y los beneficios a los pobres sean lo más altos posibles. Es decir, un programa bien focalizado no debería mostrar una cobertura reducida de sus beneficios en relación a los “pobres” y tampoco una cobertura alta respecto a los “no pobres”. Uno de los factores que inciden en contra de tal eficiencia es la dificultad de diferenciar entre pobres y no pobres en la población. Una distinción perfecta implicaría el examen del bienestar de cada persona (ingresos, consumo, patrimonio familiar, composición de éste, etc.), pero implicaría también incurrir en costos administrativos muy elevados para mantener una base de datos actualizada y de amplia cobertura. Una alternativa menos costosa es optar por beneficiar a todos los que viven en las localidades más deprimidas, aunque esto necesariamente llevaría a cometer en alguna medida errores de focalización. Una combinación de focalización geográfica desagregada, sobre la base de un mapa de pobreza, con una focalización dentro de las localidades basadas en una autoselección u otros mecanismos de focalización es por lo general una manera útil de optar a favor de la eficiencia del gasto público1. Para la construcción de un mapa de pobreza, sin embargo, se requiere de información detallada sobre la distribución espacial de la pobreza. Las encuestas de hogares, que constituyen la fuente de información más importante para analizar de manera adecuada este problema, solo permiten mostrar su magnitud, perfil y determinantes a nivel de grandes regiones. Es decir, las encuestas de hogares no han permitido demostrar o contradecir la 1 Elbers, C. y otros “Poverty alleviation through geographic targeting: How much does disaggregation help?”, World Bank Policy Research Working Paper 3419, octubre de 2004. vii Panamá: Pobreza y Desigualdad a Nivel de Distrito y Corregimiento sospecha generalizada de que la pobreza se encuentra en áreas específicas de algunas regiones del país. Ante la insuficiencia de las encuestas de hogares para responder a las demandas de información sobre la distribución espacial de la pobreza a niveles más detallados, se tiende a utilizar indicadores aproximados en estos niveles, en particular sobre la base de la información proveniente de los censos de población y vivienda. En Panamá, recientemente se ha construido un mapa de pobreza basado en un Índice de Satisfacción de Necesidades Básicas (ISNB)2, que ha permitido jerarquizar las diferentes divisiones geográficas del país en función al valor de dicho índice. Este mapa carece de una dimensión esencial de la pobreza, como es la dimensión económica.